C-255-20
Sentencia C-255/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD Y EN
MATERIA CARCELARIA-Exequibilidad
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA
PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los
estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994 (en adelante, LEEE), así como mediante sus
especiales dispositivos de control político y judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A la luz del Artículo 215 de la
Constitución, el Estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de
la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE
CALAMIDAD PUBLICA-Características
El Artículo 215 de la Constitución prescribe que la
declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados
no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma
disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de
emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por
el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto
Los estados de excepción son
respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a
situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno a
partir de sus competencias ordinarias.
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones
formales y materiales/DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios
y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-Alcance
La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal: (1) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (2)
exige que las suspensiones excepcionales de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y
materiales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio
formal
El examen formal del decreto legislativo exige verificar,
en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por
el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii)
la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la
declaratoria del Estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado
ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo
excedan.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio
material
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este juicio, se pretende
determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación
con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La
Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos
puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas
y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del Estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un juicio
que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de
haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente
ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el Artículo 8 de la LEEE establece que los
“decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales.”
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en
el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las
prohibiciones para el ejercicio de las facultades excepcionales reconocidas en
la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados
por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas
en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento
que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable”
de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de
los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar
que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de
manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el Artículo
215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el Artículo 12 de la
LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las
razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de
excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el Artículo 11
de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo
sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse
(i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad
que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario
de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el caso del juicio de ausencia
de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) tiene fundamento en
el Artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los
estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones
de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis
implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
ESPECIAL PROTECCION DEL GOCE
EFECTIVO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD
DIGNIDAD HUMANA A LA LUZ DE LA
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Protección de las personas privadas de la libertad
RELACIONES DE ESPECIAL SUJECION ENTRE LOS
INTERNOS Y EL ESTADO-Garantía
y respeto de derechos fundamentales del interno
OBLIGACIONES DEL
ESTADO EN RELACION CON LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Reiteración
de jurisprudencia
RESTRICCION DE GARANTIAS DE LOS INTERNOS-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad
(…) los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad sirven para establecer y
determinar violaciones a los derechos fundamentales de las personas recluidas
en prisión, en especial cuando éstos son restringidos con base en competencias
amplías y generales, como es el caso de poder fijar e imponer reglas de
disciplina o de hacer traslados de personas de una a otra prisión, bajo las
condiciones legal y reglamentariamente establecidas. La razonabilidad y
proporcionalidad de la medida “son los parámetros con que cuenta la
administración y el poder judicial, para distinguir los actos amparados
constitucionalmente, de aquellos actos arbitrarios”. Las “medidas restrictivas
de los derechos de las personas privadas de la libertad deben ser, además de
legales y reglamentarias, constitucionalmente razonables y proporcionadas […].”
EXISTENCIA DE
UN NUEVO ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA CARCELARIA-Declaración
en sentencia T-388/13
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD Y EN
MATERIA CARCELARIA-Alcance y contenido
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Hacinamiento
PRIVACION DE LA LIBERTAD DOMICILIARIA
TRANSITORIA-Distinción con el régimen de privación
de la libertad domiciliaria ordinaria
El régimen de privación de la libertad domiciliaria
ordinario se funda, ante todo, en las condiciones subjetivas de la persona, por
el riesgo que representa y en su proceso de resocialización. Mientras que el
régimen del decreto legislativo analizado, por el contrario, se fundamenta en
la urgencia de sacar del ambiente de la prisión a aquellas personas que más
gravemente se pueden ver afectadas por el COVID-19, y contener así los impactos
que se generan en los derechos fundamentales de las personas recluidas o
afectadas indirectamente, así como los impactos de largo alcance que se darían
en la salud pública. Así pues, mientras el régimen ordinario de privación de la
libertad domiciliaria requiere un proceso que permita analizar la situación
específica de la persona y valore la conveniencia de conceder el beneficio, el
régimen diferente y especial expedido para el contexto de la pandemia busca
hacer una revisión rápida de la situación. Se promueve adoptar una decisión
basada en características objetivas, no en valoraciones subjetivas. En tal
medida es razonable que las exclusiones de uno y otro régimen, por razones de
política criminal, sean distintas.
PRIVACION DE LA LIBERTAD DOMICILIARIA
TRANSITORIA-Casos en que procede
PRIVACION DE LA LIBERTAD DOMICILIARIA
TRANSITORIA-Causales de exclusión del beneficio
JUICIO ESTRICTO DE
IGUALDAD-Aplicación por
estar en juego derechos de grupos de especial protección
La razonabilidad de una diferencia de trato como la
analizada supone un juicio estricto de constitucionalidad, en la medida en que
está en juego un trato diferente al interior de un grupo de especial protección
constitucional, con relación al acceso a un beneficio de libertad, en el
contexto de una pandemia. Al efectuar tal juicio, se concluye que la medida no
es razonable y por tanto discriminatoria. Si bien, se busca un fin imperioso
(identificar las personas más vulnerables al impacto de la pandemia), por un
medio que no está prohibido (proteger a quienes están afectados por estar en
discapacidad, con su movilidad afectada), el medio elegido no sólo no es
necesario para lograr tal fin, sino que ni siquiera es idóneo. Si bien el
criterio establecido sí sirve para identificar varias de las personas en
situación de discapacidad vulnerables, es infra-inclusivo, en tanto deja por
fuera del mismo grupo a otras que también deberían ser identificadas como
vulnerables a la pandemia.
RESPONSABILIDAD PENAL
PARA ADOLESCENTES-Carácter
pedagógico, específico y diferenciado
JUSTICIA PENAL
MILITAR-Regulación
diferente/JUSTICIA PENAL MILITAR Y JUSTICIA PENAL ORDINARIA-Trato
diferenciado
ESTADO DE EMERGENCIA-Duración de normas de excepción y
duración de efectos
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD PERSONAL-Garantías de reserva judicial y legal
(…) el
Artículo 28 de la Constitución prevé las garantías de la reserva legal y la
judicial en relación con las restricciones a la libertad personal. La primera
corresponde a la competencia del Legislador para fijar las condiciones en que
es procedente limitar la libertad. La segunda, a la orden judicial que debe
mediar para restringir este derecho fundamental.
PRIVACION DE LA LIBERTAD DE INDIGENAS EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO
Y DERECHO A LA IDENTIDAD CULTURAL INDIGENA-Reglas
para garantizar identidad cultural de indígena procesado por la jurisdicción
ordinaria
(…) la Corte ha indicado que si un indígena es procesado
por la jurisdicción penal ordinaria, al no configurarse el fuero indígena, la
imposición y vigilancia de las condenas compete a las autoridades nacionales,
siempre y cuando se garantice -en la mayor medida posible- la preservación de
los valores culturales y la identidad de las minorías étnicas. No obstante, se
ha admitido la posibilidad de que el cumplimiento de las medidas de
aseguramiento o de la pena se realice al interior de su comunidad, siempre que
se cumplan ciertas reglas.
DERECHO A LA IDENTIDAD CULTURAL DE MIEMBRO DE COMUNIDAD INDIGENA
PRIVADO DE LA LIBERTAD-Podrá solicitar, previa
autorización de autoridad de comunidad indígena, cumplir pena al interior de su
territorio, siempre y cuando el mismo cuente con las instalaciones necesarias
para el cumplimiento de la pena
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-No suspensión/PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD PENAL-Alcance/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD PENAL-Aplicación
frente a normas procesales y sustanciales/PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD PENAL-Debe analizarse cada caso en
concreto
De acuerdo con lo establecido en el Artículo 29 de la
Constitución Política y en normas internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, el principio de favorabilidad penal es una garantía del
debido proceso que no puede suspenderse en estados de excepción ni desconocerse
en ninguna circunstancia. Consiste en que la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará con preferencia sobre la restrictiva o
desfavorable. Se manifiesta por la coexistencia de normas o por la sucesión de
leyes en el tiempo. La Corte ha determinado que la norma constitucional prevé
un concepto amplio e incluyente de favorabilidad que no realiza ninguna
distinción, por lo que es aplicable a las normas sustanciales y procesales con
efectos sustanciales. Tampoco establece una diferenciación -en razón de su
temporalidad- entre normas transitorias y permanentes, por lo que la vigencia
limitada de una norma no tendría incidencia en la aplicación del principio.
Asimismo, es importante reiterar que este principio tiene un vínculo directo
con la aplicación de la norma, mas no con su contenido. Es decir, la aplicación
preferente de la norma favorable no significa la inconstitucionalidad de la
desfavorable dejada de aplicar (esto es, la favorabilidad solo está ligada a la
aplicabilidad de las normas, no a su validez sustancial). Por tanto, en cada
caso particular corresponde al juez verificar y decidir cuál es la norma más
benéfica al procesado o condenado.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación
El escrutinio intermedio ordena examinar que:
(i) el fin sea constitucionalmente importante; (ii) el medio para lograrlo sea
efectivamente conducente; y (iii) la medida no sea evidentemente
desproporcionada.
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO/HACINAMIENTO CARCELARIO-Salas de
retenidos
La Corte ha encontrado que la situación de hacinamiento
estructural en el sistema penitenciario y carcelario, sobre la que esta
Corporación ha llamado la atención desde su primera década de funcionamiento,
ha llevado a que la población que debería ocupar dicho sistema lo haya
desbordado. Tal situación ha llegado al punto de extender la crisis a los
centros de detención transitoria. Tales centros incluyen no solo Estaciones de
Policía y URI, sino también Comandos de Acción Inmediata (CAI) fijos y móviles
e incluso lugares como carpas, vehículos o remolques.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD
ESTRICTO-Aplicación en personas privadas de la libertad a quienes puede una
medida, impactar sus derechos fundamentales
Referencia: expediente
RE-277
Revisión constitucional
del Decreto Legislativo 546 de 2020, “[p]or medio del cual se adoptan
medidas para sustituir la pena de prisión y la medida de aseguramiento de
detención preventiva en establecimientos penitenciarios y carcelarios por la
prisión domiciliaria y la detención domiciliaria transitorias en el lugar de
residencia a personas que se encuentren en situación de mayor vulnerabilidad
frente al COVID-19, y se adoptan otras medidas para combatir el hacinamiento
carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veinte
(2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión automática de
constitucionalidad[1]
del Decreto Legislativo 546 de 2020, “[p]or medio del cual se adoptan
medidas para sustituir la pena de prisión y la medida de aseguramiento de
detención preventiva en establecimientos penitenciarios y carcelarios por la
prisión domiciliaria y la detención domiciliaria transitorias en el lugar de
residencia a personas que se encuentren en situación de mayor vulnerabilidad
frente al COVID-19, y se adoptan otras medidas para combatir el hacinamiento
carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
I.
ANTECEDENTES
1.
El 17 de marzo de 2020, mediante Decreto 417 del mismo año, el
Presidente de la República declaró el Estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional por el término treinta (30) días, con
el fin conjurar la calamidad pública que afecta al país por causa de la
pandemia del COVID-19.
2.
En desarrollo de la anterior norma de excepción, el Presidente de la
República expidió del Decreto Legislativo 546 de 2020, “[p]or medio del cual
se adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y la medida de
aseguramiento de detención preventiva en establecimientos penitenciarios y
carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria
transitorias en el lugar de residencia a personas que se encuentren en
situación de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19, y se adoptan otras
medidas para combatir el hacinamiento carcelario y prevenir y mitigar el riesgo
de propagación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica.”
3.
Mediante comunicación del 15 de abril de 2020, en representación del
Presidente de la República, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República remitió a la Corte Constitucional copia del Decreto Legislativo 546
de 2020. La Sala Plena procedió a efectuar el reparto y el proceso de la
referencia le correspondió a la Magistrada ponente, quien recibió el decreto en
su despacho el 17 de abril siguiente.
4.
Mediante Auto del 22 de abril de 2020, la Magistrada ponente avocó
conocimiento del proceso. En la misma providencia: (i) ofició a la Jefe de
Gabinete y al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República para que presentaran los argumentos que, según la motivación del
Decreto Legislativo 546 de 2020, justificaran las medidas adoptadas a la luz de
los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de
incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos que señalan la Constitución
y los artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción; (ii) ofició a la Ministra de Justicia y del Derecho, al Ministro
de Salud y Protección Social y al Director del Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario (en adelante, también, INPEC) para que señalaran
su posición sobre la constitucionalidad del decreto legislativo y respondieran
una serie de preguntas sobre la materia; y (iii) ofició a otras entidades del
Estado[2]
para que expusieran su postura sobre la constitucionalidad del decreto.
5.
Una vez recibidas las pruebas anteriores, el proceso se fijó en lista el
20 de mayo de 2020, por el término de cinco días, a efectos de permitir que la
ciudadanía pudiera intervenir en el proceso, para defender o impugnar la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020. Igualmente se invitó a
participar a algunas entidades públicas y privadas que podían rendir un
concepto técnico sobre la norma sometida a consideración. Vencido el término de
fijación en lista, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, quien
presentó su concepto el 11 de junio del año en curso.
6.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase
de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la
Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 546
de 2020.
II.
DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
7.
El presente proceso tiene por objeto revisar de oficio el Decreto Legislativo
546 de 2020. El texto completo, junto con sus considerandos, se incluye íntegro
como anexo de la presente sentencia. No obstante, al estudiar la
constitucionalidad de cada una de sus medidas, la Corte hará referencia a las
consideraciones y los artículos pertinentes del decreto.
8.
El Decreto Legislativo 546 de 2020 tiene 33 artículos organizados en
cinco apartados así: el primer capítulo del decreto (disposiciones generales,
con 6 artículos) plantea la medida principal (conceder privaciones de la
libertad domiciliarias temporales). El segundo y el tercer capítulo se ocupan
de establecer el procedimiento a seguir para aplicar la medida principal (de
los procedimientos y disposiciones comunes a los procedimientos, con
2 y 16 artículos, respectivamente). Finalmente, los capítulos cuarto y quinto (otras
disposiciones y disposiciones finales, con 4 y 5 artículos
respectivamente) contemplan medidas accesorias o complementarias a la
principal.
III.
DEFENSA DEL DECRETO Y PRUEBAS APORTADAS
9.
La Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho,
el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario participaron dentro
del proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del Decreto Legislativo
546 de 2020.[3]
10.
La Presidencia de la República y los ministerios mencionados defendieron
la constitucionalidad del decreto en cuestión. Argumentaron que “cumple los
requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los
decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de emergencia económica,
social y ecológica en el artículo 215 de la Constitución Política; y en la
jurisprudencia”.[4]
En términos generales, sostuvieron que las medidas contenidas en el decreto legislativo
están encaminadas a conjurar las causas de la emergencia y a evitar la
extensión de sus efectos. Concretamente, en su concepto, se dirigen a esa
finalidad, en tanto impiden o limitan el contagio de la enfermedad COVID-19 en
los establecimientos carcelarios y penitenciarios del país. Esto, dado que las
condiciones de hacinamiento en que se encuentran aquellos dificultan la
aplicación de medidas de distanciamiento físico y facilitan escenarios de alto
riesgo y transmisores de la enfermedad, incluso a otros sectores de la
población.
11.
Mediante informe, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio
de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
dieron respuesta a lo requerido por esta Corte. Expusieron que las medidas son
razonables para combatir el hacinamiento carcelario en el país. Además, señalaron
que son razones suficientes por cuanto el Gobierno nacional considera necesario
adoptar mecanismos oportunos para evitar, en el mayor grado posible, el impacto
del COVID-19 en la ciudadanía y el colapso del sistema de salud. Esto, por
medio de instrumentos que permitan, en consecuencia, descongestionar los establecimientos
penitenciarios y carcelarios del país, sin representar una amenaza de
revictimización para quienes buscan verdad, justicia y reparación.[5]
12.
La Corte hará referencia a las participaciones en defensa de las normas
de emergencia que se estudian, a medida que estas últimas sean analizadas.
IV.
INTERVENCIONES[6]
13.
En el marco del presente proceso, la Corte Constitucional recibió ciento
veinte (120) escritos que, en su mayoría (109), tienen carácter de
intervención. Debido a su extensión, la Corte hará referencia detallada y
precisa en cada uno de los respectivos momentos de análisis de las normas que
hacen parte del decreto legislativo revisado. Adicionalmente, al final, a
manera de anexo, se incluye un resumen básico de las mismas, junto con los
hipervínculos que permiten acceder a la totalidad de las intervenciones, a
través de la página oficial de la Corporación (constitucionalidad en línea).
14.
En términos generales, pueden señalarse seis grandes grupos en las
solicitudes, así: 15 solicitan que se declare la exequibilidad del decreto
legislativo estudiado, 1 intervención pide que se declare su exequibilidad
condicionada; otras 6 intervenciones requieren la declaratoria de
inexequibilidad total. Para 29 intervenciones algunos artículos deben ser
declarados exequibles condicionadamente. Para 6 intervinientes, determinados
artículos deben ser declarados inexequibles parcialmente y, según otros 44,
ciertos artículos son inexequibles. Finalmente, 8 intervenciones rindieron un
concepto general sobre el decreto legislativo sin realizar solicitudes
puntuales o específicas respecto a su constitucionalidad.
15.
A continuación, se presenta una tabla que clasifica las intervenciones
mencionadas por la solicitud realizada de cada uno de los artículos. La forma
en que se manifestaron puede ser agrupada en: (i) exequibilidad condicionada
(EC), (ii) inexequibilidad parcial (IP), (iii) inexequibilidad (I), o (iv)
observación general del artículo (OG). Otros solicitaron la exequibilidad, la
exequibilidad condicionada o inexequibilidad de todo el decreto o dieron una
observación general del mismo. Es importante señalar también que frente a los artículos
11, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, y 32 no hubo ningún
pronunciamiento.
Artículo
Solicitud
Autoridades
Academia
Organizaciones
Ciudadanos
1
EC
- Univ. Javeriana, Semillero
en Derecho
Penitenciario
- Colegio de Abogados
Penalistas
- Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo
IP
-José Uriel Bautista
I
-Johan Stiven García
Puerta
2
EC
- Defensoría del Pueblo
- Roy Leonardo Barreras Montealegre,
- Guillermo Rivera
- Iván Cepeda Castro, Franklin Castañeda y Antonio
Sanguino
- Grupo de Prisiones de
la Univ. de los Andes y otros
- Profesora Isabel
Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. de los Andes
- Movimiento Nacional
Carcelario
- Colegio de Abogados
Penalistas
- Comisión de
seguimiento a la T-388 de 2013
-Rafael Cardona Enciso
-Efraín Burbano
Castillo
IP
- Gustavo
Bolívar Moreno
- Grupo de Prisiones de
la Universidad de Los Andes y otros
- Univ. de Nariño
-Comisión Colombiana de
Juristas
-Mario Ramírez Arbeláez
I
-Univ. Sergio Arboleda
- Fundación Retorno a
la Libertad
- Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo
-Mauricio Pava Lugo y
Juan David Gutiérrez Palacio
OG
- Univ. Externado,
Grupo de Derecho Penal
- Centro de
Investigación en Política Criminal y el Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Univ. Externado de Colombia
-Tomás Florentino
Serrano
3
EC
- Comisión Colombiana
de Juristas
- Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo
-Hernando Barreto
Ardila
-José Uriel Bautista
-Yefferson Mauricio
Dueñas Gómez
-Yesid Reyes Alvarado
I
-Univ. Libre
-Profesora Isabel
Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. De los Andes
- Centro Colombiano de
Estudios Constitucionales- Colegio Nacional de Procuradores Judiciales
-  Comisión de
Seguimiento a la T-388 de 2013
OG
-Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez Palacio
4
IP
-Comisión Colombiana de
Juristas
5
I
- Univ. Externado, Grupo
de Derecho Penal
-Univ. Javeriana, Semillero
en Derecho Penitenciario
- Univ. Sergio Arboleda
- Centro Colombiano de
Estudios Constitucionales
- Colegio de Abogados
Penalistas
- Comisión Colombiana
de Juristas
-Jennifer Caterine Miranda
-Mario Humberto Mancipe Ávila
-Mario Ramírez Arbeláez
OG
-Movimiento Nacional
Carcelario
6
EC
- Defensoría del Pueblo
- Roy Leonardo Barreras
Montealegre
- Gustavo Bolívar
Moreno
-
Julián Gallo Cubillos y otros (Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común)
- Guillermo Rivera
-Grupo de Prisiones de
la Univ. de los Andes y otros
- Univ. de Nariño
-Dejusticia
-Rafael Cardona Enciso
-Hernando Barreto
Ardila
-Jesús Enrique Archila
Guio y Deivy Leonardo Acosta Espinosa
-Gabriel Pantoja Narváez
IP
- Gustavo Bolívar
Moreno
- Grupo de Prisiones de
la Univ. de los Andes y otros
-Profesora Isabel
Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. de los Andes
- Univ. Sergio Arboleda
- Comisión Colombiana
de Juristas
- Comisión de
Seguimiento a la T-388 de 2013
- Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo
-Mario Ramírez Arbeláez
-Daniel David Terreros
González
I
-Iván Cepeda Castro,
Franklin Castañeda y Antonio Sanguino
- Univ. de Antioquia
- Univ. de Nariño
- Univ.  Externado, Grupo
de Derecho Penal
-Universidad Javeriana,
Semillero en Derecho Penitenciario
- Univ. Sergio Arboleda
- Movimiento Nacional
Carcelario
- Centro Colombiano de
Estudios Constitucionales- Colegio de Abogados Penalistas
- Colegio Nacional de
Procuradores Judiciales
- Fundación Retorno a
la Libertad
-Ricardo Gaviria
Ramírez
-Sara Beatriz Azuero
Méndez
-Oscar Julián Guerrero
Peralta
-Tomás Florentino
Serrano
-Johan Stiven García
Puerta
-José Uriel Bautista
-Mauricio Pava Lugo y
Juan David Gutiérrez Palacio
-Ángela María Orjuela
-Camilo Bocanegra
Bernal
-Yefferson Mauricio
Dueñas Gómez
OG
-Profesora Isabel
Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. de los Andes
-Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo
-Abogados Sin fronteras
-Juan Pablo Alba Serna
y otros
-Mario Humberto Mancipe
Ávila
-Sandro Manuel Pérez
Mantilla y otros
7
EC
- Defensoría del Pueblo
- Roy Leonardo Barreras
Montealegre
-Comisión de
Seguimiento a la T-388 de 2013
IP
-Univ. Externado, Grupo
de Derecho Penal
I
- Univ. Libre
- Univ. Sergio Arboleda
OG
- Universidad Javeriana,
Semillero en Derecho Penitenciario
Abogados Sin Fronteras
-Ricardo Gaviria
Ramírez
-Tomás Florentino
Serrano
8
EC
Defensoría del Pueblo
- Grupo de Prisiones de
la Univ. de los Andes y otros
- Otros de la Univ de
los Andes
- Universidad Javeriana,
Semillero en Derecho Penitenciario
-Movimiento Nacional Carcelario
- Comisión de
Seguimiento a la T-388 de 2013
I
-Univ. Sergio Arboleda
OG
-Abogados Sin Fronteras
-Tomás Florentino Serrano
9
I
-Consejo Regional Indígena del Cauca
OG
- Centro de Investigación en Política Criminal y el
Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la
Universidad Externado de Colombia
10
I
-Yesid Reyes Alvarado
12
EC
- Iván Cepeda Castro,
Franklin Castañeda y Antonio Sanguino
- Gustavo Bolívar
Moreno
- Otros de la Univ de
los Andes
-Yesid Reyes Alvarado
I
-Grupo de Prisiones de
la Univ. de los Andes y otros
-Univ. Javeriana,
Semillero en Derecho Penitenciario
-Comisión Colombiana de
Juristas
-Mauricio Pava Lugo y
Juan David Gutiérrez Palacio
13
I
OG
-Profesora Isabel
Cristina Jaramillo y estudiantes de la Univ. de los Andes
-Ricardo Gaviria
Ramírez
-Mauricio Pava Lugo y
Juan David Gutiérrez Palacio
14
EC
-Comisión de
Seguimiento a la T-388 de 2013
15
OG
-Ricardo Gaviria
Ramírez
22
I
-Iván Cepeda Castro, Franklin Castañeda y Antonio Sanguino
IP
-Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo
25
I
-Universidad Externado,
Grupo de Derecho Penal
-Hernando Barreto
Ardila
27
IP
- Asocapitales
I
- Alcaldía Mayor de
Bogotá
- Guillermo Rivera
-Univ. Libre
- Comisión Colombiana
de Juristas
28
EC
-Iván Cepeda Castro,
Franklin Castañeda y Antonio Sanguino
29
I
-Comisión Colombiana de
Juristas
-Hernando Barreto
Artila
30
IP
-Iván Cepeda Castro,
Franklin Castañeda y Antonio Sanguino
I
-Universidad Externado,
Grupo de Derecho Penal
-Hernando Barreto
Ardila
31
OG
-Ricardo Gaviria
Ramírez
33
OG
-Mauricio Pava Lugo y
Juan David Gutiérrez Palacio
Concepto General
- Consejo Superior de
la Judicatura - Fiscalía General de la Nación
- Consorcio Fondo de
Atención en Salud
- Fondo Nacional de
Salud de las Personas Privadas de Libertad
-Ministerio de Justicia
y del Derecho
-Ministerio de Salud,
Ministerio de Justicia y del Derecho e Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario
-Univ. Nacional de
Colombia
- Abogados Sin
Fronteras Canadá,
- Colegio de Abogados
Casacionistas
- Comité de Presos por
la Verdad en Colombia - Alex Vernot
-Ricardo Antonio
Morales Cano
-José Alfredo Bautista
Reyes
-Uvaldino Carcamo
Vargas
-Karen Dayana Hernández
Ruíz
Exequibilidad de
todo el decreto
-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
-Policía Nacional
-Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
-Presidencia de la República
-Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes
- Otros Univ. de los Andes
Federación Nacional de Departamentos
-Karen Dayana Hernández Ruíz
Exequibilidad
condicionada del decreto
- Corporación
Universitaria Ideas
- Centro de
Investigación en Política Criminal y el Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Univ. Externado
-Univ. Libre
-Gabriel Pantoja Narváez
Inexequibilidad de
todo el decreto
Gobernadores del Pueblo
Indígena Yukpa
-Universidad Externado
- Grupo de Derecho Penal
- Instituto Colombiano
de Derecho Procesal.
- Consejo Editorial del
Boletín Primera Fila
- Fundación Lazos
Dignidad - Fundación Brigada Jurídica Eduardo Umaña Mendoza
-Sandro Manuel Pérez
Mantilla y otros
-Steve Barragán Espitia
-Jennifer Caterine
Miranda
-Josué Martínez Romero
-Marco Antonio Osorio
Villa y Nicolás Gutiérrez Suárez
-Camilo Bocanegra
Bernal
-Daniel Santiago Díaz y
otros
16.
Si se hace un recuento somero de las intervenciones que argumentan la
constitucionalidad del decreto legislativo, puede decirse que coinciden en las
posiciones presentadas por el Gobierno nacional en defensa de éste. Se fundamentan,
principalmente, en que resulta esencial generar herramientas para sustituir de
forma temporal la pena de prisión y la medida de aseguramiento de detención
preventiva, respectivamente, por la prisión domiciliaria transitoria (en
adelante, PDT) y la detención domiciliaria transitoria (en adelante, DDT), en
los casos de personas que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad. Lo
anterior, además de la adopción de otras medidas para combatir el hacinamiento
carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el marco del
Estado de emergencia económica, social y ecológica.
17.
Por su parte, también a partir de una mirada general, las intervenciones
que solicitan la exequibilidad condicionada del decreto en cuestión piden que se
limiten, restrinjan o eliminen apartes del articulado o disposiciones completas.
Coinciden en argumentar que la Corte debe dar alcance, entre otros, a: (i) la
reducción del catálogo de conductas excluidas; (ii) la definición de una tarifa
legal para acreditar la enfermedad o la discapacidad; (iii) la temporalidad de
la medida; (iv) el régimen de PDT frente al de reclusión domiciliaria u
hospitalaria por enfermedad grave; (v) la efectividad de que la medida de
excarcelación dependa de un control judicial; (vi) la habilitación al INPEC
para elaborar los listados de beneficiarios sin participación del mismo en el
caso de los condenados; (vii) la competencia de los jueces para definir la Detención
Domiciliaria Transitoria o la Prisión Domiciliaria Transitoria; y (viii) la
suspensión de traslados desde los centros de detención transitoria.
18.
Finalmente, quienes solicitan la inexequibilidad plantean su total
desacuerdo con el decreto legislativo porque, entre otras, consideran que (i) incluye
exclusiones injustificadas de los casos en especial riesgo; (ii) impacta
mínimamente la reducción del hacinamiento en establecimientos penitenciarios y
carcelarios y centros de detención transitoria; (iii) establece un trato
discriminatorio según el delito cometido; y (iv) desconoce del principio de
favorabilidad.
19.
Como se indicó, a medida que las diferentes disposiciones contempladas
en el decreto legislativo sean analizadas, se hará referencia detallada a las
intervenciones en aquello que sea pertinente.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
20.
El Procurador General de la Nación presentó concepto, en el que
solicitó que se declare: (i) la inexequibilidad del literal f) del Artículo 2
del decreto; (ii) la exequibilidad condicionada del Artículo 5, “en el
entendido de que la autoridad judicial deberá evaluar la situación de riesgo de
las personas privadas de la libertad y determinar si hay lugar a conceder la
prisión domiciliaria en el caso concreto”; (iii) la inexequibilidad parcial
del primer inciso del Artículo 6, “en razón a que los delitos que se
adicionan al listado de delitos excluidos y que no se encuentran en los
artículos 38G y 68A del Código Penal, pueden impedir la concesión de la prisión
domiciliaria o la detención preventiva domiciliaria”; (iv) la exequibilidad
condicionada del Artículo 6, “en el entendido que la autoridad judicial
deberá evaluar la situación de riesgo de las personas privadas de la libertad y
determinar si hay lugar a conceder la prisión domiciliaria en el caso concreto”;
(v) la exequibilidad condicionada de los artículos 14 y 15, “en el entendido
que las personas privadas de la libertad pueden solicitar directamente la [sic]
autoridad judicial el otorgamiento de la prisión domiciliaria o la detención
preventiva domiciliaria, sin necesidad de estar incluido en el listado
elaborado por el INPEC”; y (vi) la exequibilidad de los artículos
restantes.
21.
De igual forma, el Procurador pidió a la Corte exhortar al Gobierno nacional
“a que antes de vencido el plazo al que se refieren los artículos 3 y 10 del
Decreto 546 de 2020, evalúe si la situación de riesgo ha cesado o, por el
contrario, se requiere ampliar la duración de las medidas adoptadas”.[7]
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
22.
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre
la constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 del 14 de abril de 2020,
expedido en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaratorio
del Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional, en virtud de lo previsto en el Artículo 241, numeral 7, concordante
con el Artículo 215 de la Constitución. El mencionado Decreto 417 del presente
año fue declarado exequible por esta Corporación mediante la Sentencia C-145 de
2020.[8]
2.  Materia objeto de análisis y
estructura de la decisión
23.
El Decreto Legislativo 546 de 2020, expedido en ejercicio de las
facultades conferidas al Presidente de la República por el Artículo 215 de la
Constitución, consta de 33 artículos. Dejando de lado el artículo final de
vigencia, la Sala ha decidido clasificar el contenido normativo de los 32 artículos
restantes en cuatro bloques temáticos generales, a saber: (i) el diseño de la
medida principal (privación de la libertad domiciliaria transitoria); (ii) los
procedimientos administrativos y judiciales aplicables a ésta; (iii) las medidas
accesorias para el cumplimiento de la medida principal; y, finalmente, (iv) las
medidas complementarias a ésta.  De acuerdo con esta división temática, los
artículos del decreto revisado se agruparán así:
Decreto Legislativo
546 de 2020[9]
Medida principal (privaciones
de la libertad domiciliarias transitorias; DDT Y PDT)
Procedimiento de la
medida principal (DDT Y PDT)
Medidas accesorias a
la medida principal (DDT Y PDT)
Medidas
complementarias a la medida principal (DDT Y PDT)
Personas beneficiarias
de las privaciones de la libertad domiciliarias transitorias; DDT y PDT
(condiciones exclusiones y concurso de conductas punibles) (Arts. 1, 2, 5, 6
y 16)
Duración y presentación
final (Arts. 3 y 10)
Aplicación en capturas
(Art. 4)
Lugar para cumplir la
medida (Art. 18)
Etapa previa,
elaboración de listados de beneficiarios de la medida principal (Arts. 11, 14
y 15)
Etapa intermedia,
trámite judicial de la medida principal (Arts. 7, 8, 12, 13, 17, 19, 20 y 29)
Etapa final,
cumplimiento de la medida principal (Arts. 9, 21, 23 y 24)
Acceso a servicios de
salud, incluyendo a auxiliares bachilleres (Arts. 22 y 28)
Facultades
presupuestales y recursos (Arts. 26 y 32)
Autorización para
circular e implementar las medidas (Art. 31)
Libertad por pena
cumplida no otorgada (Art. 25)
Suspensión temporal del
traslado de centros de detención transitoria a cárceles y penitenciarías del
orden nacional (Art. 27)
Exhorto en favor de la
libertad (Art. 30)
24.
El primer bloque temático determina y desarrolla la medida principal, la
cual contempla dos tipos de privaciones de la libertad domiciliarias
transitorias, la detención (DDT) y la prisión (PDT). Esta parte consta de 9
artículos que se organizan en cuatro asuntos, referentes a las condiciones de
modo, tiempo y lugar de la medida mencionada. El primer tema se ocupa de establecer
la medida principal, fijar las condiciones para acceder a ésta y los casos en
que se ha de entender excluida. Este también precisa cómo se aplica cuando hay
concurso de delitos. El segundo tema consiste en la duración de esa medida de
privación domiciliaria temporal de la libertad y la obligación que surge para
la persona que se hubiera beneficiado de la misma. El tercer tema es el
beneficio que se da a las personas que son capturadas y el cuarto es la
determinación del lugar para cumplir la privación de libertad domiciliaria
transitoria.
25.
El segundo bloque temático se refiere a los procedimientos
administrativos y judiciales diseñados para la ejecución de la medida
principal. Como se detallará más adelante, la Corte ha decidido agruparlos en
tres etapas: (i) etapa previa, relacionada con los listados que deben
elaborarse para acceder a la medida principal (Arts. 11, 14 y 15); (ii) etapa
intermedia, referida al trámite judicial de la DDT o PDT (Arts. 7, 8, 12,
13, 17, 19, 20 y 29); y (iii) etapa final, encaminada a dar cumplimiento
a las medidas de DDT o PDT (Arts. 9, 21, 23 y 24).
26.
El tercer bloque temático cubre las medidas que la Sala denominará accesorias.
Éstas agrupan disposiciones que de forma adicional contribuyen a la
implementación de la medida principal. Algunas hacen referencia a los recursos
para financiar su operatividad, otras a la protección del derecho a la salud de
los beneficiarios o de los bachilleres que prestan el servicio militar
obligatorio en el INPEC. Por último, una hace alusión a la posibilidad de
circulación de los servidores públicos que tienen competencias para dar
cumplimiento al decreto legislativo objeto de examen.
27.
Finalmente, el cuarto bloque temático lo constituyen las medidas que
serán denominadas complementarias a la medida principal. Esta
Corporación usará esta categoría, pues son medidas que no hacen parte del ámbito
de aplicación de la principal, pero contribuyen a alcanzar sus propósitos
básicos: reducir el hacinamiento al que se encuentran sometidas las personas
privadas de la libertad (en adelante, también, PPL) y el riesgo de contagio y
propagación del coronavirus al que están sometidas.
28.
Le corresponde a la Corte revisar y decidir la constitucionalidad de
cada una de estas medidas legislativas de emergencia. Para esto, en primer
lugar, se realizará una caracterización general de los estados de excepción y,
en particular, del Estado de emergencia económica, social y ecológica (Capítulo
3). Luego, se explicará el fundamento y alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia económica, social o
ambiental (criterios formales y materiales) (Capítulo 4). Finalmente, se analizará
el cumplimiento de los requisitos formales del Decreto Legislativo 546 de 2020 (Capítulo
5) y la compatibilidad de cada una de las medidas de dicho decreto legislativo
con el orden constitucional vigente, a partir de los cuatro bloques temáticos
indicados, sumados al Artículo 33 sobre la vigencia del decreto (capítulos 6,
7, 8, 9 y 10).
3.  Caracterización general de
los estados de excepción y, en particular, del Estado de emergencia económica,
social y ecológica[10]
29.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas
oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de emergencia
económica, social y ecológica regulado en el Artículo 215 de la Constitución
Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y
estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos de juzgar la
constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la
República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente
sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional
del Decreto Legislativo 546 de 2020 sometido a su consideración en esta
oportunidad.
30.
La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados
de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República,
con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de
excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
31.
La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción
se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La
Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el
carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”, así
como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad.”[11]
32.
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los
estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994 (en adelante, LEEE),[12] así como mediante sus
especiales dispositivos de control político y judicial.[13]
33.
La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos
específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del
Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto
favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior;
(iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe
presentar el Gobierno nacional al Congreso de la República sobre su
declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para
establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la
declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, o que
constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos
contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio
de las facultades excepcionales.
34.
La Constitución también estableció el control judicial constitucional
automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de
excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el
cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto
2067 de 1991.
35.
A la luz del Artículo 215 de la Constitución, el Estado de emergencia
podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros
siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y
213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente
a la sociedad o a un sector importante de ella (…)”. La calamidad pública
alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
36.
Este Tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben
tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se
presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales”.[14]
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o
“accidentes mayores tecnológicos.”[15]
37.
Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados
de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: (i) la
fijación de salarios de empleados públicos;[16]
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica;[17] (iii) desastres
naturales;[18]
(iv) la revaluación del peso frente al dólar;[19]
(v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito;[20] (vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público;[21]
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud;[22] y, por
último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela.[23]
38.
El Artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del
Estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición
prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado de emergencia
tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el
Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse
a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de emergencia
y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los
existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
39.
Dicha disposición señala que el decreto que declare el Estado de
emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las
facultades excepcionales y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento,
para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho
término. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los
estados de emergencia, el propio Artículo 215 de la Constitución establece que
(a) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de
las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (b)
podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (c) se reunirá
por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.
40.
Luego de esta descripción básica acerca de las emergencias económicas,
sociales y ambientales, pasa la Sala a indicar los parámetros constitucionales
básicos que se deben respetar al ejercer las excepcionales funciones conferidas
al Presidente de la República, a la luz del orden constitucional vigente.
4.  Fundamento y alcance del
control judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia
económica, social o ambiental[24]
4.1.
Consideraciones generales
41.
Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que
impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser
enfrentadas por el Gobierno a partir de sus competencias ordinarias. Sin
embargo, una característica propia del estado de excepción constitucional es
que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento
superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto
en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en
aquellos que prevén las medidas legales excepcionales para hacer frente a la
crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la
Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el texto
superior.  Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son
mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de
validez impuestas por la Constitución.
42.
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en
tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que
regulan los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución); (ii)
el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (artículos 93.1 y
214 de la Constitución). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al
cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un
estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha
indicado este Tribunal: (1) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las
normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (2) exige que las
suspensiones excepcionales de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos. En adición a este criterio
abstracto, se debe tener particular cuidado con los “derechos sociales”
de los trabajadores, ya que por declaración expresa del constituyente, el
Gobierno no podrá “desmejorarlos” (Artículo 215 de la Constitución).
4.2.
Criterios formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad
43.
La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control
constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia
tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que
tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de
las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno
nacional.
44.
El examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden,
el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii)
la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la
declaratoria del Estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado
ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo
excedan.
45.
El examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que,
como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los
principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este
Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de
tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control
constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los juicios y el orden para ser aplicados. Son diez
juicios los que deben ser considerados, a saber: (1) juicio de finalidad;
(2) de conexidad material; (3) de motivación suficiente; (4) de ausencia
de arbitrariedad; (5) de intangibilidad; (6) de no contradicción
específica; (7) de incompatibilidad; (8) de necesidad; (9) de
proporcionalidad y (10) de no discriminación.
46.
El juicio de finalidad[25]
está previsto por el Artículo 10 de la LEEE.[26] A la luz de este juicio,
toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.[27]
47.
El juicio de conexidad material[28]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[29] y 47 de la LEEE.[30] Con este
juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[31] y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del Estado de emergencia.[32]
48.
El juicio de motivación suficiente[33] ha sido
considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto
busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto
de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes
para justificar las medidas adoptadas.[34]
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,[35] siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el Artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales.”[36]
49.
El juicio de ausencia de arbitrariedad[37] tiene por objeto
comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que
violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades excepcionales
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia.[38]
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales;[39]
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.[40]
50.
El juicio de intangibilidad[41] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas
corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables
para la protección de esos derechos. Finalmente, los “derechos sociales”
de los trabajadores, que por declaración expresa del constituyente, el Gobierno
no podrá “desmejorarlos” (Artículo 215 de la Constitución).
51.
El juicio de no contradicción específica[42] tiene por objeto
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de emergencia económica, social y ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el Artículo 215.
52.
El juicio de incompatibilidad,[43]
según el Artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
53.
El juicio de necesidad,[44]
previsto en el Artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica
o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
54.
El juicio de proporcionalidad,[45]
que se desprende del Artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el caso del juicio de
ausencia de arbitrariedad.
55.
El juicio de no discriminación,[46]
el cual tiene fundamento en el Artículo 14 de la LEEE,[47] exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar segregación
alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas.[48]
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.[49]
56.
Expuestos los criterios constitucionales a los cuales debe ser sometido
el estudio de constitucionalidad de cada uno de los decretos legislativos, pasa
la Sala a examinar el que es objeto de análisis en el presente proceso, sobre las
medidas transitorias de detención preventiva domiciliaria y prisión
domiciliaria en el marco de la pandemia de COVID-19. Primero evaluará el
cumplimiento de los requisitos procedimentales constitucionales mínimos y luego
la compatibilidad de cada una de sus medidas con el orden constitucional
vigente.
5.
Cumplimiento de los requisitos formales de validez del Decreto Legislativo
546 de 2020
57.
La Sala encuentra que el Decreto Legislativo 546 de 2020 satisface los
presupuestos formales de las normas jurídicas de excepción, dictadas al amparo
de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.
58.
En efecto, el decreto legislativo: (i) se encuentra firmado por el
Presidente de la República y todos los ministros de despacho; (ii) fue expedido
el 14 de abril de 2020, en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 del 17
de marzo de 2020, que declaró el Estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional, es decir, dentro del término de los
treinta (30) días de vigencia del estado de excepción; y (iii) incluye un
conjunto de consideraciones orientadas a justificar las atribuciones
presidenciales para conjurar la crisis que afecta al país por causa de la
pandemia del COVID-19 e impedir la extensión de sus efectos. (iv) Dado que el
Estado de emergencia económica, social y ecológica mencionado fue declarado en
la totalidad del territorio nacional, el requisito relacionado con el ámbito
territorial de las medidas no resulta pertinente en el presente proceso. Por lo
anterior, el Decreto Legislativo 546 de 2020 cumple los requisitos formales de
validez constitucionalmente exigidos.
6.
Primera parte de la revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 546 de 2020; la medida principal, privación de la libertad
domiciliaria transitoria (artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 16 y 18)
59.
Antes de pronunciarse sobre la primera medida del decreto objeto de
revisión, la Sala considera necesario hacer una síntesis de los parámetros
constitucionales básicos acerca de la protección de los derechos de las
personas privadas de la libertad en un Estado social y democrático de derecho.
6.1.
La especial protección constitucional de los derechos fundamentales de
las personas privadas de la libertad y el contexto de estado de cosas
inconstitucional
60.
Desde el inicio de la jurisprudencia constitucional se ha sostenido que
la dignidad humana es un concepto fundante del Estado social y democrático de
derecho, cuyo “[…] respeto […] debe inspirar todas las actuaciones
del Estado”.[50]
Todos los funcionarios públicos tienen la obligación de tratar a toda persona
“[…] sin distinción alguna, de conformidad con su valor intrínseco […],
la integridad del ser humano constituye razón de ser, principio y fin último de
la organización estatal.”[51]
61.
El Comité de los Derechos Humanos de Naciones Unidas ha resaltado que ‘tratar
a toda persona privada de libertad con humanidad y respeto de su dignidad’
es (i) una norma fundamental (ii) de aplicación universal. Por eso, como lo
ha indicado la jurisprudencia,
“El compromiso de una
sociedad con la dignidad humana se reconoce, en gran medida, por la manera como
se respetan los derechos de las personas privadas de la libertad. Tratar de
forma adecuada a aquellos sujetos de protección constitucional que todas las
personas coinciden en defender y proteger, como los niños o las niñas, no
evidencia necesariamente un compromiso con la dignidad humana de todas las
personas. Es en el compromiso con los menos privilegiados, con las personas más
descuidadas y abandonadas a su suerte y sus problemas, como es el caso de las
personas privadas de la libertad, el que evidencia el real respeto a la
dignidad humana de todas las personas”.[52]
62.
La jurisprudencia constitucional ha hecho relación desde 1992 a los
sujetos en situación de especial sujeción, como una condición relevante para
determinar el especial grado de respeto, protección y garantía de los derechos
fundamentales de las personas que se encuentran en tal estado de cosas. La
categoría fue usada por primera vez justamente para hacer referencia a la
relación entre una persona privada de la libertad y la administración
penitenciaria, en la Sentencia T-596 de 1992. La Corte se pronunció al respecto
así:
“En una relación jurídica el
predominio de una parte sobre la otra no impide la existencia de derechos y
deberes para ambas partes. Este es el caso del interno en un centro
penitenciario. Frente a la administración, el preso se encuentra en una
relación especial de sujeción, diseñada y comandada por el Estado, el cual se
sitúa en una posición preponderante, que se manifiesta en el poder
disciplinario y cuyos límites están determinados por el reconocimiento de los
derechos del interno y por los correspondientes deberes estatales que se
derivan de dicho reconocimiento.”[53]
63.
La jurisprudencia ha resaltado que existe un contenido mínimo de las
obligaciones estatales frente a las personas privadas de la libertad, de “imperativo
cumplimiento”. Así lo ha precisado en las múltiples ocasiones en las que se
ha reconocido y empleado las Reglas Mínimas Para el Tratamiento de los Reclusos
(producidas al interior de las Naciones Unidas en la década de los años 50); un
consenso básico sobre cuáles son los estándares mínimos de protección en una
sociedad democrática, respetuosa de la dignidad humana.[54]  La jurisprudencia ha
resaltado que el Comité de Derechos Humanos ha sintetizado el núcleo más básico
de los derechos de los reclusos en los siguiente términos:
“[…] todo recluso debe
disponer de una superficie y un volumen de aire mínimos, de instalaciones
sanitarias adecuadas, de prendas que no deberán ser en modo alguno degradantes
ni humillantes, de una cama individual y de una alimentación cuyo valor
nutritivo sea suficiente para el mantenimiento de su salud y de sus fuerzas.
Debe hacerse notar que son estos requisitos mínimos, que en opinión del Comité,
deben cumplirse siempre, aunque consideraciones económicas o presupuestarias
puedan hacer difícil el cumplimiento de esas obligaciones.”[55]
64.
Así mismo, se enunciaron los derechos fundamentales mínimos de toda
persona privada de la libertad, que son impostergables, de inmediato e
imperativo cumplimiento:[56]
“(i) el derecho de
los reclusos a ser ubicados en locales higiénicos y dignos,[57]
(ii) el derecho de
los reclusos a contar con instalaciones sanitarias adecuadas a sus necesidades
y al decoro mínimo propio de su dignidad humana,[58]
(iii) el derecho de
los reclusos a recibir ropa digna para su vestido personal,[59]
(iv) el derecho de
los reclusos a tener una cama individual con su ropa de cama correspondiente en
condiciones higiénicas,[60]
(v) el derecho de
los reclusos a contar con alimentación y agua potable, suficiente y adecuada,[61]
(vi) la adecuada
iluminación y ventilación del sitio de reclusión,[62]
(vii) la provisión
de los implementos necesarios para el debido aseo personal de los presos,[63]
(viii) el derecho
de los reclusos a practicar, cuando ello sea posible, un ejercicio diariamente
al aire libre,[64]
(ix) el derecho de
los reclusos a ser examinados por médicos a su ingreso al establecimiento y
cuando así se requiera,[65]
(x) el derecho de
los reclusos a recibir atención médica constante y diligente,[66]
(xi) la prohibición
de las penas corporales y demás penas crueles, inhumanas o degradantes,[67]
(xii) el derecho de
los reclusos a acceder a material de lectura,[68]
y
(xiii) los derechos
religiosos de los reclusos.[69]”[70]
65.
Así, toda persona privada de la libertad, sin importar cuál sea su
condición, se encuentra en relación especial de sujeción y tiene derecho a
estos mínimos derechos fundamentales. Sin embargo, es claro que dentro de la
población carcelaria existen personas que requieren una mayor protección que
otras. Tal es el caso de personas que son sujetos de especial protección bajo
el orden constitucional vigente, como los niños y las niñas, las mujeres, sobre
todo en el momento de la gestación, o las personas adultas mayores.
66.
Ahora bien, los criterios de razonabilidad y proporcionalidad sirven
para establecer y determinar violaciones a los derechos fundamentales de las
personas recluidas en prisión, en especial cuando éstos son restringidos con
base en competencias amplías y generales, como es el caso de poder fijar e
imponer reglas de disciplina o de hacer traslados de personas de una a otra
prisión, bajo las condiciones legal y reglamentariamente establecidas.[71] La
razonabilidad y proporcionalidad de la medida “son los parámetros con que
cuenta la administración y el poder judicial, para distinguir los actos
amparados constitucionalmente, de aquellos actos arbitrarios”.[72]
Las “medidas restrictivas de los derechos de las personas privadas de la
libertad deben ser, además de legales y reglamentarias, constitucionalmente
razonables y proporcionadas […].”[73]
67.
De acuerdo con la jurisprudencia estos criterios de razonabilidad deben
ser tenidos en cuenta siempre, incluso en situaciones de emergencia. En efecto,
la Corte declaró constitucionales, condicionadamente, los poderes especiales
que confiere el estado de emergencia carcelaria y penitenciaria. Indicó que las
normas que otorgan tal potestad son exequibles [incisos tercero, cuarto,
quinto, sexto y séptimo del artículo 168 de la Ley 65 de 1993], “[…] bajo el
entendido de que el Director General del INPEC, debe, una vez superados los
hechos que originaron la declaración del estado de emergencia carcelaria y
penitenciaria, dictar un acto administrativo levantando el mencionado estado,
en el que se materialice el tránsito de la anormalidad a la normalidad.”[74]  Para la
Corte, (i) los internos bajo el mencionado estado de emergencia se encuentran
afectados, directa o indirectamente, por las graves situaciones de inseguridad
o de orden sanitario;  (ii) el trato distinto a ciertas personas en prisión por
la declaratoria del estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, tiene la
finalidad de superar la situación presentada, ya sea un problema de seguridad o
de orden sanitario, como expresamente lo señala la disposición; y  (iii) la
diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que
se otorga guardan coherencia entre sí. Para la jurisprudencia, desde los años
noventa del siglo pasado, “[…] el trato distinto que se podría dar a los
diferentes reclusos por la aplicación de medidas decretadas en virtud de un
estado de emergencia carcelaria en principio no viola el derecho a la igualdad
de los internos […].[75]
No obstante, la jurisprudencia advierte también que la autoridad carcelaria y
penitenciaria no puede ser arbitraria, “[…] debe hacer un uso razonable y
proporcionado de los […] instrumentos jurídicos para que las medidas
sean constitucionalmente legítimas […].”[76]
68.
Dada la vulneración estructural de los derechos fundamentales de las
personas privadas de la libertad en Colombia, la Corte Constitucional declaró,
en la Sentencia T-388 de 2013,[77]
“que el Sistema penitenciario y carcelario nuevamente está en un estado de
cosas contrario a la Constitución Política de 1991”, diferente al
encontrado más de una década antes en la Sentencia T-153 de 1998.[78] La
existencia de aquel estado de cosas inconstitucional fue reiterada en la
Sentencia T-762 de 2015.[79]
69.
No se trata únicamente de la protección de los derechos fundamentales de
las personas privadas de la libertad en establecimientos penitenciarios y carcelarios.
También los individuos que se encuentran en centros de detención transitoria
enfrentan una afectación sistemática y grave de sus derechos fundamentales.
Esta problemática, ha sido tratada en varias ocasiones por la Corte
Constitucional y actualmente es objeto de análisis en razón a nuevos procesos
que se estudian al respecto. Esta Corporación ha estudiado la problemática
descrita en al menos cinco providencias: T-847 de 2000,[80] T-1606 de 2000,[81] T-409 de
2015,[82]
T-151 de 2016[83]
y T-276 de 2016.[84]
La Corte ha advertido que en estos casos las afectaciones a los individuos pueden
ser más graves que en el Sistema penitenciario y carcelario general, por cuanto
estos centros de detención, como las salas de la Policía Nacional destinadas a
tal fin, no han sido diseñadas para albergar personas por un tiempo prolongado.
No cuentan con las facilidades mínimas que deben garantizarse en las cárceles,
relacionadas con la alimentación de los internos, las visitas o la seguridad de
las instalaciones.
70.
El Decreto Legislativo 546 de 2020 es expedido para enfrentar los
impactos de la pandemia del COVID-19, en el mencionado contexto de estado de cosas
inconstitucional en el Sistema penitenciario y carcelario (T-388 de 2013) y de
la política criminal (T-762 de 2015), que ha impactado notablemente los centros
de detención transitoria, que, como se dijo, suponen condiciones más precarias
para la reclusión de seres humanos.
6.2.
Alcance normativo de la medida principal (artículos 1, 2, 3, 4, 5,
6, 10, 16 y 18)
71.
Como se indicó previamente, la primera parte del decreto legislativo
revisado se ocupa de exponer la medida principal que se introduce al
ordenamiento y que contempla dos tipos de privaciones de la libertad
domiciliarias transitorias, la detención (DDT) y la prisión (PDT).  Consta de
nueve artículos que se organizan en cuatro temas, referentes a las condiciones
de modo, tiempo y lugar de dicha medida principal. El primer tema se ocupa de establecer
tal medida, fijar las condiciones para acceder a ésta y los casos en que se ha
de entender excluida. También precisa cómo se aplica cuando hay concurso de
delitos. El segundo tema consiste en la duración de esa medida de privación
domiciliaria temporal de la libertad y la obligación que surge para la persona
que se hubiere beneficiado de la misma. El tercer tema es el beneficio que se
da a las personas que son capturadas y el cuarto es la determinación del lugar
para cumplir la privación de libertad domiciliaria transitoria.
Primera parte del
Decreto Legislativo 546 de 2020
Medida principal
(privaciones de la libertad domiciliarias transitorias; DDT y PDT)
Personas beneficiarias
de las privaciones de la libertad domiciliarias transitorias, DDT y PDT
(condiciones, exclusiones y concurso de conductas punibles) (Arts. 1, 2, 5, 6
y 16)
Duración y presentación
final (Arts. 3 y 10)
Aplicación en capturas
(Art. 4)
Lugar para cumplir la
medida (Art. 18)
72.
Fijación de la primera medida del decreto legislativo y de las
personas beneficiarias a las que se les concede. Cinco artículos
se ocupan de esta primera y central cuestión.
73.
El Artículo 1 del decreto legislativo establece el objeto
principal del mismo, concediendo, “de conformidad con los requisitos
consagrados”, las medidas de detención preventiva transitoria (DPT) y de
prisión domiciliaria transitoria (PDT). Esta privación domiciliaria tendrá
lugar en “su residencia o dónde el Juez autorice”, y se
dará para (i) personas sometidas a una medida de aseguramiento de detención
preventiva en centros de detención transitoria o establecimientos carcelarios;
y (ii) personas condenadas a penas privativas de la libertad en
establecimientos penitenciarios y carcelarios del territorio nacional. El
Artículo 1 establece el fin de esta medida principal del decreto revisado: “evitar
el contagio de la enfermedad coronavirus del COVID-19, su propagación y las
consecuencias que de ello se derive.”.
74.
El Artículo 2 del decreto se ocupa de definir el ámbito de
aplicación, al indicar en qué condición se deben encontrar los individuos a los
que se les concede este beneficio de privación de la libertad domiciliaria
transitoria (personas de más de 60 años, madres gestantes o con hijos pequeños,
personas con condiciones de salud vulnerables al COVID-19, personas con
movilidad reducida por tener capacidades diversas, personas aseguradas o
condenadas por delitos culposos, personas condenadas a penas de hasta 5 años y
quienes hayan cumplido el 40% de su pena privativa de la libertad). La norma
contempla dos parágrafos: el primero precisa cómo proceder frente a quienes se les
debe conceder el beneficio y han sido diagnosticados con COVID-19; y el segundo
indica cómo se ha de entender la condición de movilidad reducida.
75.
El Artículo 16 advierte que el beneficio también se otorga a una
persona que haya realizado varias conductas punibles (concurso), siempre y cuando
no sean de aquellas que están excluidas.
76.
Los artículos 5 y 6 del decreto legislativo revisado se
ocupan de establecer los límites del beneficio de privación domiciliaria
temporal de la libertad (DDT y PDT), al indicar los casos que quedan por fuera
del ámbito de aplicación.
77.
El Artículo 5 excluye del ámbito de aplicación de la medida los
casos de personas sometidas al procedimiento de extradición, sin importar la
naturaleza de la que se trate el delito.
78.
El Artículo 6, por su parte, prevé una lista de aproximadamente
167 descripciones típicas que se excluyen de la aplicación de la medida
principal, bien sea que el individuo esté detenido preventivamente o condenado
a prisión. Aunque no se establece una categoría o una clasificación general de
los delitos incluidos en la lista, es claro que se trata de conductas graves o
muy graves. Este Artículo 6 contempla al final cinco parágrafos adicionales, en
los que precisa la aplicación de las exclusiones (primero, exclusión
estricta para personas de grupos organizados; segundo, exclusión para condenados
por delitos dolosos, dentro de los cinco años anteriores; tercero,
exclusión de los casos de tentativa, cuando proceda; cuarto, se
mantienen las exclusiones ordinarias del Código; y quinto, se establece
una medida de compensación para las personas excluidas de la concesión de la
privación de la libertad domiciliaria transitoria con condiciones especialmente
vulnerables -tener más de 60 años, ser mujer embarazada o con menor de 3 años,
o sufrir una condición de salud).
79.
Duración y presentación final. Dos artículos
desarrollan este tema. El Artículo 3 del decreto legislativo se ocupa de
señalar el término de seis meses para la duración de las medidas de privación
domiciliaria transitoria de la libertad (DDT y PDT). Y el Artículo 10
introduce la obligación de presentación, dentro de un término de cinco días
hábiles “en el establecimiento penitenciario o carcelario o el lugar
de reclusión en el que se encontraba al momento de su otorgamiento”.
80.
Aplicación en capturas. El Artículo 4 prevé
que se deben conceder los beneficios de privación  de la libertad domiciliaria
transitoria (DDT y PDT), a (i) las personas a las cuales se les va a aplicar
una orden de captura, “durante la vigencia del Decreto” o cuando se
solicite medida de aseguramiento; y (ii) siempre y cuando la persona cumpla con
los requisitos establecidos para acceder a ellos “y no se encontrare incursa
en uno de los delitos excluidos por el artículo sexto”.
81.
Lugar para cumplir la medida. El lugar para cumplir
con la medida se convierte en una cuestión de modo importante para que se pueda
conceder la privación domiciliaria transitoria de la libertad. En efecto, el
Artículo 18 del decreto legislativo dispone que cuando el “condenado o
investigado” pertenezca al grupo familiar de la víctima, “sólo se le
concederá” la respectiva medida de privación de la libertad domiciliaria
transitoria, cuando (i) se “garantice” que (ii) el “debidamente
acreditado” domicilio o morada en que estará, (iii) es “diferente al de
la víctima”.
6.3.
La primera medida del Decreto Legislativo 546 de 2020 cumple con los
juicios de finalidad y conexidad
82.
Para la Sala Plena de la Corte, al igual que para la mayor parte de las
intervenciones, los nueve artículos (1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 16 y 18)  que
configuran la primera medida de privación de la libertad domiciliaria
transitoria (DDT y PDT) cumplen con los juicios de finalidad y conexidad,
por cuanto tienen una relación directa y estrecha con la emergencia generada
por la pandemia del COVID-19, al propender a prevenir, contener y mitigar los
efectos de ésta en los centros de reclusión (conexidad externa). Estas
normas que configuran la primera medida del decreto legislativo revisado son,
además, conexas a éste, de hecho, son la medida principal de la cual se ocupan
los considerandos del decreto (conexidad interna).
83.
El Decreto Legislativo 546 de 2020 se dicta en desarrollo de la declaratoria
del Estado de emergencia económica, social y ecológica “en todo el
territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del
Coronavirus COVID-19” (mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020).[85]
El Gobierno tuvo en cuenta que “el 11 de marzo de 2020, la Organización
Mundial de la Salud declaró el brote de enfermedad por coronavirus COVID-19
como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala
de trasmisión”.[86]
Así, se advierte que “la expansión en el territorio nacional del brote de
enfermedad por el Coronavirus COVID-19, cuyo crecimiento exponencial es
imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido
evidenciando, es un hecho que, además de ser una grave calamidad pública,
constituye en una grave afectación al orden económico y social del país, que
justificó la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social.”[87]
84.
De acuerdo con el Director de la Organización Mundial de la Salud, desde
el 13 de marzo del presente año es claro que “para evitar el contagio de la
enfermedad coronavirus COVID-19, se requiere de una estrategia integral, la
cual incluye una higiene permanente de manos, así como el distanciamiento
social y el aislamiento, lo que se reitera en las guías técnicas de la OMS para
el nuevo coronavirus, particularmente, en las publicaciones de preparación
crítica y acciones de alistamiento y respuesta, prevención y control de la
infección, puntos de entrada y reuniones masivas, entre otro.”[88]
85.
Teniendo en cuenta la grave situación de hacinamiento en la que se
mantiene el Sistema penitenciario y carcelario, a pesar de los esfuerzos
institucionales reiterados por expandir su capacidad y disponibilidad, el
Gobierno consideró que era necesario tomar acciones al respecto en el contexto
de la pandemia. Específicamente, el Gobierno tuvo en cuenta las informaciones
recientes del INPEC, así como la reiterada jurisprudencia constitucional que ha
reconocido el estado de cosas inconstitucional en el que se encuentra el
Sistema penitenciario y carcelario de Colombia. Dicen las consideraciones del
decreto legislativo revisado al respecto,
“[…] el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario -INPEC- mediante comunicación de fecha 14 de abril
de 2020 señaló que ‘[ ... ] de acuerdo con los datos históricos y
comportamiento de la última década muestra que a pesar de los importantes
esfuerzos institucionales y presupuestales, la política de ampliación de cupos
ha sido insuficiente para conjurar la crisis del sistema penitenciario y
carcelario, toda vez que si bien es cierto que en el lapso comprendido entre
los años 2010 a febrero de 2020, la capacidad de los establecimientos de
reclusión a cargo del INPEC  se ha incrementado y ha pasado de tener 67.965
cupos a un total de 80.763, también lo es que la población privada de la
libertad en establecimientos penitenciarios y carcelarios ha crecido de 84.444
a 120.667.’
[De] igual forma, el INPEC en
la referida comunicación de fecha 14 de abril de 2020 mediante datos del
aplicativo misional SISIPEC WEB sostiene que: ‘[ ... ] de las 120.667 personas
privadas de la libertad en establecimientos penitenciarios y carcelarios, un
total de 112.272 son hombres y 8.395 son mujeres. Asimismo, de ese total,
36.240 personas están sometidas a medida de aseguramiento de detención
preventiva y 84.427 cumplen la ejecución de la pena en establecimientos
carcelarios y penitenciarios.”[89]
86.
Por tanto, teniendo en cuenta la situación penitenciaria y carcelaria y
reconociendo que “al Estado le asiste responsabilidad respecto de la
garantía de los derechos humanos de la población privada de la libertad, entre
ellos el derecho fundamental a la salud”, se considera que “el actual
confinamiento convierte a los establecimientos penitenciarios y carcelarios en
una zona de transmisión significativa de la enfermedad coronavirus COVID-19, lo
que puede poner en riesgo el Estado de salud de todas las personas que
interactúan en dicho entorno.”[90]
87.
Para el Gobierno, el estado de cosas inconstitucional reclama medidas
penales alternativas a la privación de la libertad que permitan reducir el
grado de hacinamiento, necesidad que se vuelve más urgente en el contexto de la
emergencia por la pandemia del COVID-19,[91]
por cuanto las medidas básicas de protección sanitaria son “difíciles de
implementar”.
88.
Debido “a la concentración de personal en los establecimientos
penitenciarios y carcelarios”, para el Gobierno “se hace necesario
implementar normas inmediatas, de carácter apremiante, para evitar el contagio
y la propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19 dentro de los
establecimientos penitenciarios y carcelarios del país”, haciendo
referencia explícita en este caso, a la primera y principal medida del decreto
legislativo, a saber “conceder la detención domiciliaria y la prisión
domiciliaria transitorias a personas que pertenezcan a los grupos poblacionales
con mayor vulnerabilidad”, poniendo como ejemplo de tal grupo a los adultos
mayores, a las mujeres en estado de embarazo y a las personas con enfermedades
crónicas.
89.
El Gobierno consideró que la urgencia de actuar en favor de los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad en lugares transitorios o
permanentes, no sólo surge del orden constitucional vigente sino de los
sistemas de protección de derechos humanos regional e internacional. Así, se
tuvieron en cuenta las declaraciones de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos -CIDH- (comunicado de prensa 66/20 de 31 de marzo de 2020), que urgió a
los estados a enfrentar la gravísima situación de las personas privadas de la
libertad en la región y a adoptar medidas inmediatas para garantizar la salud y
la integridad de esta población frente a los efectos de la pandemia, instando
particularmente a los Estados a reducir la sobrepoblación en los centros de
detención como medida de contención de la pandemia. En el contexto actual de
emergencia sanitaria y altos niveles de hacinamiento, se sostiene, “pueden
significar un mayor riesgo ante el avance del virus, en particular para
aquellas personas que conforman grupos en situación de vulnerabilidad al
interior de las unidades de privación de la libertad.”[92]
90.
El Gobierno también tuvo en cuenta que la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos señaló que “[e]l COVID-19 ha
empezado a propagarse en las prisiones, las cárceles y los centros de detención
de migrantes, así como en hospicios y hospitales psiquiátricos, y existe el
riesgo de que arrase con las personas recluidas en esas instituciones, que se
encuentran en situación de extrema vulnerabilidad.”[93]
91.
En conclusión, para el poder Ejecutivo, las medidas adoptadas en el
decreto legislativo revisado cumplen con los juicios de finalidad y conexidad.[94]
92.
Para la Sala Plena de esta Corte es evidente que la primera medida del
decreto legislativo examinado cumple el juicio de finalidad, por cuanto
su propósito se relaciona directa y específicamente con la emergencia declarada
a causa de la pandemia del COVID-19 y su propósito es justamente adoptar
medidas que prevengan, contengan y mitiguen el impacto de esta emergencia en
los lugares de privación de la libertad, sitios en los que las reglas básicas
de aislamiento y confinamiento son imposibles o muy difíciles de implementar.
En tal medida, las normas que estructuran y diseñan la primera medida cumplen
el juicio de conexidad externa. Al tiempo, que también superan el juicio
de conexidad interna, en tanto la primera medida es, de hecho, la medida
principal del decreto legislativo, en torno al cual se estructuran el resto de
medidas.
93.
El Artículo 1 se ocupa del objeto central del decreto legislativo
revisado, de su medida principal de privaciones domiciliarias temporales de la
libertad (DDT y PDT). El Artículo 2 establece las condiciones para
acceder a la medida, y los artículos 5 y 6 las condiciones de exclusión.
El Artículo 16, por su parte, dispone cuándo se concede la medida en el caso
de concurso de delitos. Son, pues, los elementos que articulan la medida
principal. En tal sentido, su finalidad es directa y específica con la
emergencia, hay conexidad con ésta y por supuesto, con el decreto legislativo
del cual hacen parte.
94.
En relación con los artículos 3 y 10 analizados, para la Sala
existe un vínculo entre definir una vigencia a la detención y prisión
domiciliaria transitorias y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
Estado de emergencia económica, social y ecológica. Así como éste no puede
establecerse indefinidamente, porque su objetivo es conjurar la crisis por el
COVID-19, las medidas que se implementen para ello deben ir acompañadas de una
norma que limite su duración. En otras palabras, se encuentra estrechamente
relacionado que las medidas se sujeten a una temporalidad, pues su función
exclusiva es enfrentar la crisis por el tiempo que el Gobierno estimó para la
duración de la pandemia. En el mismo sentido, la Corporación Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo, dispuso en su intervención que limitar la
duración de la medida principal responde a su carácter excepcional, propio de
un estado de emergencia, lo cual se encuentra mencionado en las consideraciones
del decreto mismo.[95]
Así, también los artículos 3 y 10 revisados se dirigen directa y
específicamente a enfrentar la emergencia, son conexos a ésta, y también al
objeto del decreto legislativo.
95.
El Artículo 4 se ocupa de la aplicación de la medida principal de
privación de la libertad domiciliaria transitoria a personas sobre las que, en
vigencia de este decreto, recaen órdenes de captura o medidas de aseguramiento
que se adopten durante la vigencia del mismo. Se busca, por tanto, asegurar que
las privaciones de la libertad que se den en el presente contexto de pandemia
incorporen la concesión de la medida principal que corresponda. Su finalidad,
por tanto, está directa y específicamente relacionada con la emergencia y con
hacer coherente la medida principal del decreto legislativo del cual la norma
hace parte.
96.
El Artículo 18 examinado condiciona la concesión del beneficio de
privación de la libertad domiciliaria transitoria a que el condenado o el
procesado la cumpla en un domicilio diferente al de la víctima. Esta norma
también tiene relación estrecha con las causas que llevaron a la declaratoria
del estado de emergencia, puesto que se trata de un requisito para que se pueda
otorgar la medida principal. Asimismo, el Gobierno manifestó en las
consideraciones del mismo Decreto Legislativo 546 de 2020, que era
indispensable diseñar un esquema de protección ponderado que, por un lado,
salvaguardara los derechos de los internos, ante la situación de emergencia de
salud y la problemática de hacinamiento, la cual impide tener el
distanciamiento social requerido para evitar el contagio de la enfermedad, y
por el otro, garantizar la protección de los derechos de las víctimas. En
especial las personas menores de edad y todas las mujeres, en general y sobre
todo, frente a casos de violencia familiar. Es claro que la medida tiene como
finalidad contener y mitigar razonablemente los efectos de la pandemia, lo cual
revela una conexidad externa. Por supuesto, es una disposición que estructura
la medida principal del decreto que se revisa, por lo que también es conexa
internamente.
6.4.
La primera medida del Decreto Legislativo 546 de 2020 cumple con el
juicio de motivación suficiente
97.
Para la Sala, las normas que conforman la primera medida cumplen la
exigencia de motivación suficiente por parte del Gobierno. No
solamente a través de la intervención en el proceso de revisión ante la Corte
Constitucional, sino al ser expedidas, las consideraciones del Decreto
Legislativo 546 de 2020 se ocupan en dar las razones y justificaciones, de
forma detallada, por las cuales se adopta la medida principal de privación
domiciliaria transitoria, en cualquiera de sus dos figuras (DDT y PDT). De
acuerdo con las consideraciones del decreto revisado, previamente presentadas,
se explica por qué tal medida se requiere, por qué debe ser adoptada
legislativamente, por qué se debe conceder a ciertos casos y no a otros,
justificando así los requisitos y las exclusiones (artículos 1, 2, 5, 6 y 16).
98.
Respecto del término de vigencia de la medida principal (artículos 3
y 10), el Gobierno fundamentó adecuadamente la selección de seis meses para
dar por finalizados los beneficios. En el informe del Ministerio de Justicia,
del Ministerio de Salud y Protección Social y del INPEC, las autoridades
establecieron que el término se justificaba, porque ello fue analizado de
acuerdo con la estimación que se tenía, al momento de la expedición del Decreto
Legislativo 546 de 2020, sobre la duración del primer foco de infección en el
país, que podía extenderse por dos o tres meses. Lo cual era un plazo
razonable, en ese entonces, para contar con un margen medianamente suficiente frente
a la posible extensión de la crisis. Es decir, que las proyecciones realizadas
se fundamentan en el control de los focos infecciosos, lo que, a su vez,
determina progresivamente la duración de la pandemia y el momento en que sea
posible retornar a la normalidad.
99.
Adicionalmente, el Gobierno dispuso que los seis meses previstos están
sujetos al comportamiento del virus y la evolución de sus efectos en el país,
puesto que, de acuerdo con los médicos virólogos, las afirmaciones sobre
cifras, picos y momentos para el levantamiento de todas las medidas que se
adopten con ocasión a la enfermedad deben ajustarse a la variación del
COVID-19. En consecuencia, el Gobierno resaltó que, dada la incertidumbre de las
mutaciones del virus y los impactos que la crisis puede generar en la salud de
las personas, es posible que se extienda la vigencia de la medida, dependiendo
del desarrollo del virus a nivel nacional y de los resultados que se observen
en los centros carcelarios y penitenciarios.[96]
100.
Aunque no existen justificaciones precisas y concretas en las
consideraciones del decreto legislativo revisado, es claro que el Artículo 4
encuentra justificación en las motivaciones generales de establecer medidas
alternativas adicionales a las ya tomadas ordinariamente. Hay justificación
también en la necesidad de dar coherencia a la decisión de excluir de los
lugares de privación de la libertad a personas vulnerables, con base en los
criterios establecidos al respecto.
101.
En cuanto a la exigencia del Artículo 18 del decreto legislativo
revisado, relacionada con garantizar que el domicilio del beneficiario de la
medida sea diferente al de la víctima, el Presidente señaló que, de acuerdo con
los lineamientos de Política Criminal y Penitenciaria se debe tener en cuenta,
tanto el derecho a la salud y a la vida de las personas privadas de la
libertad, como el riesgo y el daño que supone la revictimización. En tal
sentido, la corte entiende suficientemente justificada la medida de exclusión
del domicilio de la víctima como lugar para cumplir la detención o prisión
domiciliaria.
6.5.
La primera medida del Decreto Legislativo 546 de 2020 cumple con los
juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción
102.
Para la Sala, a excepción de los artículos 3 y 10, las normas que
conforman y estructuran la primera medida del decreto legislativo cumplen el
juicio de ausencia de arbitrariedad, así como los de intangibilidad
y no contradicción, en tanto no violan las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades excepcionales reconocidas en la Constitución.
103.
No hay arbitrariedad, en tanto ninguno de los artículos que
establecen la primera medida (libertad domiciliaria transitoria; DDT y PDT) y a
quién se debe conceder (artículos 1, 2, 5, 6 y 16); ni el artículo
referente a la aplicación de la misma en las capturas que se realizan durante
la vigencia del decreto legislativo revisado (Artículo 4), ni el
artículo referente a la exclusión de la medida principal para personas que sólo
tengan como posible domicilio el mismo lugar en el que reside la víctima del
delito cometido (Artículo 18), incurren en tal desconocimiento de la
Constitución. En especial, (i) no suspenden, ni vulneran el núcleo de los
derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y,
tampoco; (iii) suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento. Incorporan una medida de privación de la libertad
domiciliaria transitoria, que puede ser detención o prisión, según sea una
persona investigada o condenada (DDT y PDT), diseñada específicamente para
complementar un conjunto de herramientas para enfrentar la pandemia del
COVID-19 en los lugares de privación de la libertad.
104.
Ninguna de estas normas (artículos 1, 2, 4, 5, 6, 16 y 18)
desconocen derechos que sean intocables, esto es, se respeta la
intangibilidad. Por una parte, la medida busca proteger, ante todo, varios
derechos fundamentales, la dignidad, la salud, la salubridad pública, la vida,
la integridad personal y, en general, la dignidad humana. Y lo hace
balanceadamente, en tanto se tiene en cuenta los bienes jurídicos
constitucionales tutelados, para no desconocer estas garantías que se podrían
ver afectadas como los derechos a la verdad, justicia, reparación y no
repetición de las víctimas, la seguridad ciudadana en general, y en especial la
garantía del goce efectivo de los derechos de las personas que pueden ser
objeto de revictimizaciones y violencia, como ocurre con las mujeres, las niñas
y los niños.
105.
De forma similar, estas normas que conforman la medida principal (artículos
1, 2, 4, 5, 6, 16 y 18) también superan el juicio de no contradicción
de reglas o principios de la Constitución o de la legislación estatutaria de
los estados de emergencia. De hecho, como lo muestra su motivación, el
Ejecutivo ha buscado cumplir la medida en un domicilio distinto al de la
víctima, no es una limitación a la aplicación del beneficio de privación de la libertad
domiciliaria, que contradiga la Constitución, ni la LEEE, ni los tratados de
derechos humanos ratificados por Colombia. Por el contrario, estas fuentes de
derecho exigen la protección de los derechos de las víctimas, de manera reforzada,
cuando el victimario pertenece al mismo grupo familiar, porque se debe evitar
la revictimización. De esta forma, condicionar la medida principal tiene un
objetivo acorde con los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales
descritos, no contrario.
106.
Ahora bien, para la Sala, los artículos que establecen la duración de la
medida (6 meses) y el deber de presentarse en el lugar en donde se encontraba
privado de la libertad (artículos 3 y 10) sí podrían ser arbitrarios,
desconocer un derecho intangible y contradecir el orden
constitucional vigente de forma específica.
107.
Como lo señala el propio Gobierno, es preciso que el Estado tome una
medida urgente y eficaz para proteger la vida, la integridad, la salud y, en
sentido amplio, la dignidad humana de todas las personas que tiene privadas de
la libertad, en el contexto de la emergencia por la pandemia del COVID-19. Es
su deber garantizar los derechos de las personas que están a su cargo, esto es,
que se encuentran en situación de sujeción.[97]
Establecer un límite de tiempo a la medida no es arbitrario, pues es un beneficio
de carácter transitorio, mientras se enfrentan los efectos de la pandemia. Por
el contrario, los problemas de constitucionalidad podrían surgir de no tener
límite alguno la medida. Fijar un término a cualquiera de las dos figuras
concretas (DDT y PDT), es una exigencia que impone la concepción del propio
decreto legislativo.
108.
En principio, el tiempo de la medida, de seis meses, se entiende
prudencial, por cuanto se trata de medidas que llegarían hasta el mes de
octubre (Artículo 3). De acuerdo con los cálculos actuales que se tienen
de la emergencia causada por la pandemia, su pico se espera para mediados del
mes de julio o a principios del mes de agosto. Considerar, por tanto, que las
medidas se extiendan hasta el mes de octubre es, en términos generales, un
término prudencial. De esta manera, se garantiza que los derechos a la salud y
a la vida de estas personas no se vulneren, pues, en principio asegura que la
medida finalice cuando se logre controlar el foco de infección que amenaza las
prerrogativas fundamentales antes señaladas. La propia Constitución en su
Artículo 215 prevé que el Estado de emergencia debe ser declarado por períodos
de treinta días, que no pueden exceder noventa días en el año calendario, por
lo que limitar la duración de la medida a la temporalidad característica de
estos estados y sus efectos, resulta ajustado constitucionalmente.
109.
No obstante, es probable que los impactos de la crisis en los centros
carcelarios se puedan agravar o mantener. En tal caso, la obligación impuesta a
los beneficiarios de presentarse en el establecimiento penitenciario o
carcelario o lugar de reclusión en el que se encontraba al momento del
otorgamiento del beneficio (Artículo 10), podría ser contraria a las
garantías y protecciones establecidas específicamente, tanto en la Constitución
como en los tratados de derechos humanos.[98]
Como se mostró, en el caso colombiano existe un estado de cosas
inconstitucional en el Sistema penitenciario y carcelario,[99] declarado por esta
Corte, luego de constatar que las condiciones de encierro vulneran en muchos
centros penitenciarios y carcelarios la dignidad humana de quienes se
encuentran recluidos.
110.
Aún más grave es la situación de las personas que ante tal panorama, se
han visto enfrentadas a una reclusión en lugares de privación de la libertad
estrictamente transitorios, como las Estaciones de Policía o las unidades de
reacción inmediata, URI. Como lo ha constatado la Corte en casos de tutela que
le ha tocado fallar en el pasado y en casos que estudia actualmente (en los que
se ha visto avocada a tomar medidas cautelares), la falta de cupos en los centros
carcelarios y penitenciarios, ha llevado a que se tenga que mantener a las
personas en lugares transitorios de detención, que no están acondicionados de
manera que se pueda residir en ellos en condiciones de respeto a la dignidad
humana. Si la situación que enfrentan las personas privadas de la libertad en
muchos centros penitenciarios y carcelarios es constitucionalmente preocupante,
la que enfrentan las personas en lugares de detención transitoria es mucho
peor.
111.
Obligar a una persona que pertenece a alguna de aquellas poblaciones
vulnerables identificadas por el propio decreto legislativo, no sólo a
presentarse en el lugar en el que se encontraba privada de la libertad sino a
ser recluida allí mismo, es una medida arbitraria en tanto se convierte
en una amenaza a ámbitos de protección estructurales y nucleares de los
derechos fundamentales.
112.
Para aquellas personas que tendrían que enfrentar semejante situación
se les estaría sometiendo a un trato cruel e inhumano, tal como lo ha
reconocido esta Corporación en otras oportunidades.[100]
Es pues, una vulneración de derechos fundamentales intangibles, como la
vida, no padecer graves afectaciones a la integridad personal y a la salud. A
su vez, esto implicaría una contradicción específica con la prohibición
absoluta[101]
de infligir tortura o tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, prevista
en el Artículo 12 de la Constitución Política.
113.
Algunos intervinientes estiman que revocar el beneficio de la detención
o prisión domiciliaria transitoria, otorgada por el Decreto Legislativo 546 de
2020, únicamente porque se cumplieron los seis meses previstos para la duración
de la medida (artículos 3 y 10), sin considerar que los supuestos de
hecho ocurridos durante la pandemia pueden tener efectos posteriores, afecta
también el principio de favorabilidad, consagrado en el Artículo 29 de la
Constitución. Así, se plantea que las normas excepcionales, pese a no ser ya
necesarias para conjurar la situación de crisis dentro de la que surgieron,
pueden extender sus efectos más allá de ella y cobijar ultractivamente
situaciones consolidadas durante su vigencia.[102] Esto, porque las normas
transitorias del Decreto pueden resultar más favorables que las reglas
ordinarias, conforme con las cuales, los beneficiarios se hallaban recluidos en
establecimientos carcelarios.[103]
En consecuencia, consideran que el término de 6 meses de la medida, previsto en
el Artículo 3 del decreto legislativo es compatible con la Constitución,
siempre que se entienda que el beneficio podrá ser aplicado en relación con
supuestos de hecho ocurridos durante el tiempo en que estuvo en vigor, en
cuanto resulte más favorable que las disposiciones legales ordinarias que
continuarán rigiendo. Y, por su parte, se estima que la obligación del Artículo
10, de retornar a los centros de reclusión una vez finalizados los referidos 6
meses, es inconstitucional, pues quienes reciban el beneficio de la detención
preventiva o prisión domiciliarias transitorias no lo pierden de manera
automática, en la medida en que tienen derecho y el juez competente debe
reconocer la aplicación ultractiva del Decreto Legislativo 546 de 2020, como
norma penal más favorable.
114.
A juicio de la Corte, no asiste razón a la objeción. Según se infiere
del argumento, la persona en estado de sujeción consolidaría una situación
jurídica a su favor una vez recibido el beneficio consagrado en el Decreto
Legislativo 546 de 2020, el cual no podría perder cuando deje de regir esa
legislación y continúen operando las normas ordinarias, a causa de las cuales el
individuo se encontraba privado de la libertad en un establecimiento de
reclusión. Sin duda, el principio de favorabilidad aplica respecto de
beneficios como la prisión y la detención domiciliarias,[104]
en la medida en que las normas en cuestión posean efectos sustanciales. Por
ejemplo, si una específica prohibición para la concesión de la detención
domiciliaria es derogada y el procesado se halla intramuralmente detenido
exclusivamente a causa de esa prohibición, podrá acceder al beneficio.[105]
Sin embargo, además de unos requisitos objetivos, la
concesión tanto de la detención como de la prisión domiciliaria se encuentran
ligadas a unas circunstancias de hecho. La detención domiciliaria puede ser
otorgada siempre que sea suficiente para el cumplimiento de los fines de la
detención preventiva (evitar obstrucción de la justicia, los riesgos para la
seguridad de la sociedad o de la víctima, así como de no cumplimiento de la
sentencia) y la prisión domiciliaria supone que el condenado tenga arraigo
familiar y social comprobado, por ejemplo. Pero, precisamente, las referidas
circunstancias de hecho pueden cambiar y por ello tanto la detención como la
prisión domiciliarias son susceptibles de ser revocadas.
115.
Algo similar ocurre con los beneficios otorgados en el decreto objeto
de control. Esta regulación es una norma especial cuya justificación, finalidad
y conexidad están ligadas a un propósito específico, relacionado con la
existencia de una pandemia, que amenaza la vida y la salud de las personas
privadas de la libertad en establecimientos carcelarios y centros de detención
transitoria, además de representar una amenaza al sistema de salud pública. Por
esta razón, se encuentra vinculada a la urgencia de sacar del ambiente de la
reclusión a las personas que tienen un mayor riesgo de ser afectadas por el
COVID-19. Es decir, la aplicación del Decreto
Legislativo 546 de 2020 está ligada inescindiblemente a la existencia de la
emergencia sanitaria, por lo cual, si ésta desaparece -como presupuesto fáctico
de la norma-, la consecuencia sería que, en principio, esa regulación no podría
ser utilizada para casos ulteriores, en los cuales, las aludidas circunstancias
de hecho, que justifican la medida, desaparezcan. De esta forma, así como no
procede invocar favorabilidad para impedir revocar una detención domiciliaria
cuando han cambiado los hechos que la autorizaban, tampoco procede, en términos
generales, aplicar una medida excepcional, diseñada para conjurar una crisis
sanitaria, cuando la misma ha finalizado.
116.
Ahora bien, desde otro punto de vista, los problemas de arbitrariedad,
de intangibilidad y de contradicción específica que tienen los artículos 3 y 10
dependen de una lectura rígida en la que se entienda que necesariamente las
personas deberán regresar a su privación de la libertad a los seis meses, sin
tener otra consideración que el tiempo. Por supuesto, no debe la Corte
Constitucional condicionar la constitucionalidad de una norma legal por el solo
hecho de que pueda ser aplicada o leída de manera contraria a la Constitución.
La Corte debe llegar a tal tipo de decisión si el riesgo de que tal
interpretación se dé no es una mera posibilidad teórica sino un riesgo más o
menos cierto, que supondría, por ejemplo, violar o amenazar los derechos
fundamentales de las personas. Con todo, tampoco corresponde a la Corte vaciar
de competencias a los jueces para interpretar y aplicar el ordenamiento acorde
con una interpretación conforme a la Constitución, de acuerdo con el caso
concreto al momento de decidir. En particular, sobre el principio de
favorabilidad, tampoco podría la Corte condicionar el texto del decreto, pues
la aplicación de dicho principio debe ser analizada caso a caso por los jueces
penales, teniendo en cuenta el alcance de la norma.
117.
En este orden de ideas, antes de tomar una decisión con relación a
estos dos artículos, la Corte hará los juicios de necesidad, proporcionalidad y
no discriminación, justamente para precisar el alcance de esas disposiciones y
la dimensión de la tensión que hay con la Constitución. La Sala retomará la
cuestión de la temporalidad de estos dos artículos al revisar la
proporcionalidad de los mismos (ver sección 6.7.2.) y se pronunciará con
relación al principio de favorabilidad y a su aplicación en este contexto
procedimental, al hacer el juicio de intangibilidad de la segunda parte de la
revisión de constitucionalidad del decreto (“procedimientos administrativos
y judiciales para aplicar la medida principal”; sección 7.7.2.)
118.
Finalmente, la Sala advierte que en el presente caso no se requiere
hacer mención alguna al juicio de incompatibilidad, por cuanto el
decreto legislativo revisado no suspende ninguna ley.
6.6.    La primera
medida del Decreto Legislativo 546 de 2020 cumple con los juicios de necesidad
fáctica y jurídica
119.
Los artículos que conforman la primera medida del decreto revisado (1,
2, 3, 4, 5, 6, 10, 16 y 18) cumplen los juicios de necesidad fáctica
y jurídica, como se muestra a continuación.
120.
En primer lugar, para la Sala, las normas que estructuran la primera
medida del decreto son necesarias fácticamente. Aun teniendo en cuenta
los cuestionamientos que realizan algunas de las intervenciones presentadas a
lo largo del proceso de revisión, es preciso llegar a esta conclusión.
121.
Advierte el Gobierno, fundándose en informaciones técnicas y en alertas
de los sistemas universal y regional de protección de derechos humanos, que las
cárceles y centros de reclusión de cualquier tipo son instituciones que
representan un riesgo social en el contexto de la pandemia del COVID-19, en
tanto se trata de lugares en donde se encuentran reunidas y confinadas muchas
personas. Son espacios en los cuales es muy difícil tomar acciones como el
distanciamiento o el aislamiento social adecuadamente. Adicionalmente, en el
caso colombiano, el estado de cosas inconstitucional del Sistema penitenciario
y carcelario, que impacta también gravemente los lugares de detención
preventiva implica que las medidas sanitarias no sólo sean difíciles, sino
prácticamente imposibles, como el propio Gobierno lo reconoce.[106]
122.
El Gobierno advierte expresamente que las medidas que se adoptan en el
Decreto Legislativo 546 de 2020 son necesarias para complementar otras que ya
se han adoptado, pero que aún son insuficientes para lograr contener el avance
de la pandemia del COVID-19 y sus graves efectos.[107]
Concretamente hace referencia a las instrucciones para la prevención e
implementación de medidas de control ante posibles casos confirmados de la
enfermedad; a la declaración del estado de emergencia penitenciara y carcelaria
en los establecimientos de reclusión del orden nacional; a la declaración de
urgencia manifiesta, para traslados presupuestales y realizar contrataciones
directas; y a la Guía de orientación para prevenir y manejar posibles casos de
COVID-19 al interior de los establecimientos carcelarios.[108]
Por eso, para el Gobierno, “las medidas que se adoptan en el presente
Decreto Legislativo, pretenden complementar las múltiples acciones
desarrolladas de forma oportuna por el sector Justicia y del Derecho, con el
fin de combatir, prevenir y mitigar el riesgo de propagación de la enfermedad
coronavirus COVID 19.”[109]
123.
En otras palabras, para el Gobierno, la primera medida establecida por
el decreto revisado es una herramienta que es necesaria como parte de una
política y estrategia conjunta. Así, se reconoce explícitamente que la
privación de la libertad domiciliaria transitoria por la pandemia es una medida
necesaria, pero que por sí misma es insuficiente para lograr los propósitos
buscados. La complejidad de la situación se sostiene, requiere un grupo de
medidas organizadas y coordinadas. A juicio del Gobierno, la medida principal
del decreto revisado es ‘la mejor alternativa’, en “atención a las
recomendaciones de la ONU y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
que señalan la necesidad de reducir la sobrepoblación en los centros de detención
como medida de contención de la pandemia, las medidas de detención y de prisión
domiciliaria transitorias surgen como la mejor alternativa.”[110]
124.
La necesidad de la primera medida, por tanto, se justifica en tener que
reducir el número de personas privadas de la libertad en los centros destinados
para tal fin, teniendo en cuenta prioritariamente a aquellas que se consideran
especialmente vulnerables a los efectos de la pandemia. Se busca proteger los
derechos de estas personas en concreto (las privadas de la libertad) y la salud
pública de la sociedad en general. El Gobierno considera al respecto,
“[De] conformidad
con los lineamentos emanados de la Dirección de Política Criminal y
Penitenciaria, resulta necesario adoptar medidas adicionales a las referidas a
las personas en especial situación de vulnerabilidad, con la finalidad de
disminuir el riesgo de contagio y propagación de la enfermedad coronavirus
COVID-19.”[111]
125.
Esta privación de la libertad domiciliaria transitoria con un régimen de
exclusiones más riguroso, diferente y especial se considera necesaria para las
personas privadas de la libertad, sin importar si están condenadas y cumpliendo
una pena o si son procesadas y están sometidas a una medida de aseguramiento.
Se señala que se debe llegar a esta conclusión, sobre todo, si se tiene en
cuenta la jurisprudencia constitucional aplicable.[112]
126.
Una vez justificada la necesidad de la medida de privación de la
libertad domiciliaria transitoria, como una de las herramientas para enfrentar
los efectos de la pandemia en los centros de privación de la libertad, el
Gobierno da las razones de por qué la medida debe concederse, sobre todo, a las
personas más vulnerables al COVID-19. Así, tuvo en cuenta que una medida de
privación de la libertad domiciliaria transitoria de este tipo ha sido
considerada explícitamente por la Organización Mundial de la Salud (OMS), advirtiendo
la importancia de proteger a aquellos que son vulnerables por su condición de
salud o por su avanzada edad.[113]
Al respecto, sostiene lo siguiente:
“[Para la]
Organización Mundial de la Salud existen grupos de mayor riesgo frente al
COVID-19. Alrededor de 1 de cada 5 personas presenta una manifestación grave de
los síntomas de la enfermedad y requerirá apoyo especializado para preservar la
vida. En este grupo se encuentran aquellas personas con problemas médicos
subyacentes.
[La] Organización
Mundial de la Salud en el Reporte de Situación No. 51 del 11 de marzo de 2020,
afirma que: ‘El virus que causa el COVID-19 infecta a personas de todas las
edades. Sin embargo, la evidencia hasta la fecha sugiere que dos grupos de
personas corren un mayor riesgo de contraer la enfermedad grave de COVID-19.
Estas son, adultos mayores (es decir, personas mayores de 60 años); y aquellos
con afecciones médicas subyacentes (como enfermedades cardiovasculares, diabetes,
enfermedades respiratorias crónicas y cáncer).”[114]
127.
En consecuencia, ante la manifiesta gravedad de la crisis, las
evidencias corroboradas de riesgo a los derechos de las personas y las
manifestaciones de alarma de los órganos encargados de monitorear la protección
efectiva de los derechos humanos, para el Gobierno es imperioso proteger a las
personas vulnerables por su condición de salud en general, y a las que sean
mayores de 60 años en particular.
128.
A esta condición de personas vulnerables por su condición de salud o su
edad, se suman tres sujetos de especial protección constitucional: las mujeres
gestantes, las madres de menores de tres años edad y las personas con
discapacidades en razón a las limitaciones de movilidad que enfrenten.
129.
Por una parte, varias razones constitucionales invoca el Gobierno para
mostrar su deber de proteger especialmente a las mujeres gestantes o con hijos
menores de tres años. Además de hacer referencia a la jurisprudencia y a los
desarrollos legales,[115]
consideró los parámetros aplicables del bloque de constitucionalidad.
Específicamente, resaltó que, para las Naciones Unidas, existen razones para
dar un tratamiento especial a este grupo en el contexto de la pandemia. Luego
de destacar el trato especial que el Sistema Penitenciario y Carcelario le debe
a las mujeres, resaltó la protección para las mujeres gestantes y madres de
menores de tres años de edad.
“[De] acuerdo con la
Resolución 65-229 del 16 de marzo de 2011 de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, que aprueba las Reglas de Bangkok, las mujeres privadas de la
libertad se encuentran en el grupo poblacional cuyas condiciones de
vulnerabilidad imponen la necesidad de dar un manejo penitenciario diferencial
a esta población.  ||  [En] el caso de las mujeres embarazadas, según los
Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades -CDC-, ‘han tenido un
mayor riesgo de enfermarse gravemente al infectarse con virus de la misma
familia que el COVID-19 y otras infecciones respiratorias virales, como la
influenza’. Según lo dicen los expertos de la salud, ‘siempre es fundamental
que las mujeres embarazadas se protejan de las enfermedades’, y esto incluye la
situación pandémica por la enfermedad coronavirus COVID 19.”[116]
130.
En el mismo sentido, el Gobierno destacó que en el Octavo Congreso de
las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
se determinó que “el uso de la prisión para determinadas categorías de
delincuentes, como las mujeres embarazadas o madres con bebés o niños pequeños,
debe ser limitado y debe realizarse un esfuerzo especial por evitar el uso
prolongado de prisión como sanción para estas categorías.”[117]
131.
Por otra parte, para el Gobierno se deben conferir las medidas de
privación de la libertad domiciliaria transitoria a las personas en situación
de discapacidad con afectación en su movilidad, teniendo en cuenta los
parámetros contemplados en el bloque de constitucionalidad y los
pronunciamientos de los órganos competentes, sobre la importancia y urgencia de
proteger a este grupo de personas.[118]
Se dijo al respecto:
[La] Oficina del
Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el 17 de marzo de
2020, señaló que: ‘Las medidas de contención, como el distanciamiento social y
el aislamiento personal, pueden ser imposibles para quienes requieren apoyo
para comer, vestirse o ducharse’; y agrega: ‘Este apoyo es básico para su
supervivencia, y los Estados deben tomar medidas adicionales de protección
social para garantizar la continuidad de los apoyos de una manera segura a lo
largo de la crisis.’
[La] Organización
Mundial de la Salud, en el documento ‘Consideraciones relativas a la
discapacidad durante el brote de COVID-19’, señala que las personas con
discapacidad pueden correr un riesgo mayor de contraer COVID-19 debido a
factores como los siguientes: obstáculos para emplear algunas medidas básicas
de higiene, como el lavado de las manos y dificultades para mantener el
distanciamiento social debido al apoyo adicional que necesitan.”[119]
132.
Finalmente, luego de justificar la medida de privación de la libertad
domiciliaria transitoria para enfrentar la pandemia, y que la misma se debe
conceder, sobre todo, a las personas que son vulnerables por su condición de
salud o su edad, el Gobierno advirtió que, en todo caso, era necesario ponderar
esta medida con los derechos que se pueden ver afectados al concederla. En
efecto, para el Gobierno es claro que la decisión de recurrir a la medida de
privación de la libertad domiciliaria transitoria supone una tensión con los
bienes jurídicos que se tutelan con la imposición de medidas de aseguramiento o
condenas, como los derechos de las víctimas. Al respecto se advierte:
“[Para] la adopción de las
medidas de detención y prisión domiciliaria, tal y como lo sostienen los
lineamentos de la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria, es necesario
tener en cuenta, por un lado, el derecho a la salud de las personas privadas de
la libertad y, por el otro lado, el bien jurídico lesionado, la gravedad de la
conducta, la duración de la pena privativa de la libertad, el peligro para la
seguridad de la sociedad y de la víctima, la magnitud del daño causado a las
personas y a la comunidad.”[120]
133.
En tal sentido, el Gobierno consideró necesario excluir de la concesión
de esta medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria, para
enfrentar la pandemia, los casos en los cuales las personas estuvieran
condenadas o procesadas de la comisión de los más graves delitos. De lo
contrario, se estarían sacrificando derechos y principios constitucionales de
igual o mayor importancia que los que se buscan proteger. Ahora bien, teniendo
en cuenta que ya se había establecido la necesidad de adoptar medidas para
asegurar los derechos fundamentales de las personas que se encuentran en una
situación particular de vulnerabilidad frente a la pandemia, el Ejecutivo
adoptó una medida compensatoria de protección a las personas que, estando en
tal condición de vulnerabilidad, no tendrán acceso a la medida, justamente en
razón a la gravedad del tipo de delito cometido o del cual se está procesado.
134.
Debe esta Sala advertir que algunas de las clasificaciones respecto a
las personas beneficiarias y a las exclusiones fueron cuestionadas por los
intervinientes, como el hecho de no incluir a todas las personas en situación de discapacidad, a las mujeres gestantes, a los condenados
o procesados por la comisión de uno de los más graves delitos o a las personas
en trámites de extradición (Artículo 5, analizado). La razonabilidad
constitucional de estos tratos distintos que son establecidos por las normas que
estructuran la primera medida, serán analizados en la siguiente sección,
dedicada a hacer justamente los juicios de proporcionalidad y de no discriminación.
Allí corresponderá a esta Sala valorar a la luz de la Constitución los tratos
distintos o iguales, según sea el caso, que son establecidos.
135.
Algunas de las intervenciones presentadas en el proceso cuestionan la
necesidad fáctica de la primera medida, porque consideran que la misma no es
suficiente para cumplir su propósito, a saber: reducir la situación de
hacinamiento y enfrentar adecuadamente la pandemia originada por el COVID-19 en
los centros de privación de la libertad.[121]
De hecho, varias consideran que la medida principal se revela aún más
innecesaria, si se tiene en cuenta que el régimen ordinario puede ser más
eficaz que el que existe actualmente, en el propósito de permitir que muchas
personas dejen de estar en un lugar para la privación de la libertad.
136.
En primer lugar, la Sala Plena debe resaltar que la cuestión de la
suficiencia y efectividad de la implementación de una política pública general
es distinguible de su necesidad, en especial, desde el punto de vista del
análisis de constitucionalidad y a propósito de un juicio en el contexto de una
emergencia. Una acción puede ser necesaria para garantizar el goce efectivo de
los derechos, pero no ser suficiente para lograr los niveles óptimos o plenos
de protección planeados o esperados. La exigencia que se debe cumplir en la
revisión de constitucionalidad es que el Gobierno tome decisiones que sean
necesarias, no decisiones que sean suficientes, efectivamente, para resolver al
máximo grado posible la política pública. Es un objetivo constitucional para
alcanzar, no un requisito constitucional básico en emergencia, revisable
judicialmente. Lo primero es un requisito básico constitucional, lo segundo es
una situación óptima que se busca alcanzar. La necesidad, la idoneidad, la
eficacia o la suficiencia de una medida son aspectos que tienen relaciones
entre sí, pero que son diferentes y distinguibles. En especial, el que una
política no sea suficiente para alcanzar el máximo nivel de protección deseable,
no implica que no se requiera, particularmente, frente a la urgencia de una
situación de emergencia.
137.
En segundo lugar, el hecho de que exista ordinariamente el beneficio de
la privación de la libertad domiciliaria para procesados y condenados no es una
razón para considerar innecesaria la existencia de una medida similar pero
distinta, sometida a un régimen de exclusiones “riguroso, diferente y
especial”. La objeción según la cual la medida principal es innecesaria al
existir ya un régimen ordinario de privación de la libertad domiciliaria
impacta los dos juicios de necesidad, el de carácter fáctico y el de carácter
jurídico. En términos jurídicos se puede afirmar que, al existir un régimen
ordinario de privación de la libertad domiciliaria, no se requería crear una
nueva herramienta jurídica. Esta dimensión del argumento será analizada a
continuación, cuando se haga el juicio de necesidad jurídica, precisamente. En
términos fácticos, por otra parte, se puede decir que no se requiere la medida
principal del decreto revisado, porque la actual ya era materialmente
suficiente para ese propósito. Es decir, se alegaría que no sería fácticamente
necesario crear una nueva medida de privación de la libertad domiciliaria
transitoria por la pandemia, aceptando incluso en gracia de discusión su
necesidad jurídica, como se dijo, por cuanto la existente bastaba.
138.
A juicio de la Sala Plena de esta Corte, para que las medidas ordinarias
de libertad fueran innecesarias fácticamente, se requeriría que las vigentes
fueran en la práctica suficientes para atender el problema. Sin embargo, ese no
es el escenario que se enfrenta actualmente. Como se dijo, el sistema
penitenciario y carcelario se encuentra aún en un estado de cosas contrario al
orden constitucional vigente, frente al cual, las medidas ordinarias no han
sido suficientes para enfrentar las condiciones regulares de hacinamiento. Por
supuesto, estas herramientas ordinarias se quedan aún más cortas en el contexto
de la pandemia de COVID-19, que demanda un mayor espacio y distanciamiento
entre las personas, de lo normal, para mantener condiciones de bioseguridad.
139.
Las cifras y tendencias que los datos preliminares sobre la política
pública arrojan, confirman lo dicho. En términos fácticos, las privaciones de
la libertad domiciliarias ordinarias se han venido otorgando de manera
importante, con números claramente superiores al de personas a las que se les
ha concedido dicha medida por la pandemia. De acuerdo con el Sistema de
Información de Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario
(SISIPEC) desde marzo 12 hasta junio 30 del presente año, estas son las salidas
intramurales que se han dado:
SALIDAS INTRAMURALES DESDE 12 MARZO 2020[122]
TIPO SALIDA
TOTAL
DECRETO 546
DOMICILIARIA TRANSITORIA
825
LIBERTAD
PROCEDIMIENTO ORDINARIO
10.260
PROCEDIMIENTO
DOMICILIARIA ORDINARIA
7.597
TOTAL SALIDAS
18.682
140.
No corresponde a esta Sala establecer si la medida de privación de la
libertad domiciliaria transitoria por la pandemia ha servido plenamente o no,
ni definir su grado de ineficacia o su conveniencia.[123]
Lo que corresponde a la Corte es evaluar la constitucionalidad de la política
legislativa de emergencia, y en este punto, concretamente, su necesidad.
141.
Para la Corte Constitucional, es claro que la protección de la vida, la
integridad, la salud y la dignidad humana en general de las personas privadas
de la libertad es imperiosa y urgente. En un Estado social y democrático de
derecho una política legislativa que logre garantizar el goce efectivo de los
derechos fundamentales de las personas que se encuentran privadas de la
libertad, sobre todo cuando hay un estado de cosas inconstitucional, es una
política urgente. Desde esta perspectiva constitucional, concluye esta Sala, la
política es necesaria para salvar las vidas, la dignidad y los derechos de
cientos de personas. Esta apreciación, como se dijo, no resuelve las cuestiones
de conveniencia y suficiencia de la política legislativa, que no corresponde
adelantarlos en sede de constitucionalidad, pero si evidencia que,
independientemente de las múltiples críticas y reproches que se puedan hacer al
alcance y efectividad de la primera medida del decreto analizado, es claro que
es una herramienta que cumple la exigencia constitucional de ser necesaria.
142.
Durante el trámite de la referencia y tras revisar los múltiples
documentos e intervenciones recibidas, la Magistrada ponente formuló al
Ministerio de Justicia y del Derecho nueve preguntas para conocer detalles
sobre (i) las condiciones actualizadas de la población privada de la libertad
en el contexto de la pandemia; (ii) la aplicación de las medidas previstas en
el Decreto Legislativo 546 de 2020; y (iii) datos relacionados.[124]
Entre otros asuntos, de la información que aportó el Gobierno nacional, en
respuesta a las solicitudes de la Corte, llama la atención la manera como están
repartidas las personas que han accedido a la medida principal, según el
criterio del Artículo 2 que las cobijó. Con base en el SISIPEC, el Ministerio
de Justicia y del Derecho presentó la siguiente tabla, que refleja únicamente
las cifras de personas que se encontraban privadas de la libertad en
establecimientos de reclusión nacional, administrados directamente por el INPEC
(la fecha de corte es el 30 de junio de 2020):[125]
PERSONAS
PRIVADAS DE LA LIBERTAD BENEFICIADAS CON MEDIDAS TRANSITORIAS DECRETO
LEGISLATIVO 546/2020
MOTIVO
DOMICILIARIA TRANSITORIA
Totales
60 AÑOS DE EDAD
47
MADRE GESTANTE
2
ENFERMEDAD CATASTROFICA [sic]
25
DISCAPACIDAD Y/O MOVILIDAD REDUCIDA
1
DELITOS CULPOSOS
17
CONDENA INFERIOR A 5 AÑOS
433
40 % DE PENA
334
TOTAL GENERAL
859
143.
De estos siete casos que, en los términos del Artículo 2, definen el
ámbito de aplicación del decreto legislativo que se revisa, hay cuatro que se
relacionan con características de las personas privadas de la libertad,
independientes de los motivos por los que se encuentran recluidas, que las
hacen vulnerables en el contexto de la pandemia, de acuerdo con las
consideraciones que el Gobierno planteó en el decreto: (i) personas mayores de
60 años; (ii) madres gestantes o con hijos menores de tres años dentro del
establecimiento; (iii) personas con comorbilidades que ponen en grave riesgo su
vida o salud; y (iv) “[p]ersonas con movilidad reducida por
discapacidad debidamente acreditada […]”. Los tres restantes son casos que
se pueden verificar con mayor objetividad, pues están directamente relacionados
con las razones por las que las personas están privadas de la libertad: (i)
personas condenadas o detenidas preventivamente por delitos culposos; (ii)
personas condenadas a una pena privativa de la libertad menor a cinco años; y
(iii) personas que hayan cumplido el 40% “de la pena privativa de la
libertad en establecimiento penitenciario, atendidas las respectivas
redenciones a que se tiene derecho.”
144.
Llama la atención de la Corte que estos tres últimos casos corresponden
al motivo por el que más del 91 % de las personas (784 de 859) que han
accedido a la medida principal han salido temporalmente del establecimiento
penitenciario o carcelario en el que se encontraban. De esas 859 personas, solo
dos son madres gestantes o con hijos menores de tres años que se encontraban
recluidas y solo una tiene una diversidad funcional u orgánica cobijada por el
literal d) del Artículo 2 del Decreto Legislativo 546 de 2020. Estos datos,
diferenciados de tal manera, no fueron presentados en relación con las personas
privadas de la libertad en establecimientos departamentales, distritales o
municipales ni en centros de detención transitoria.
145.
En síntesis, para la Sala Plena de la Corte, adoptar una medida de
privación de la libertad domiciliaria transitoria, como parte de un conjunto de
medidas de diverso tipo, para enfrentar los complejos y variados efectos de la
pandemia en todos los centros de privación de la libertad, es una medida que
supera el juicio de necesidad fáctica. El riesgo de alcanzar un
considerable grado de contagio del COVID-19 en lugares en los que están
concentradas personas es sin duda muy alto. En tal medida, las cárceles,
penitenciarias y cualquier otro lugar destinado a privar de la libertad a una
persona, son espacios de altísimo riesgo de contagio y esparcimiento del virus
y la pandemia. Por lo que disponer de la privación domiciliaria temporal es
útil, bajo las condiciones presentadas por el decreto legislativo de
exclusiones, concurso de conductas punibles y beneficiarios.
146.
Ahora bien, si se tiene en cuenta, como lo ha reconocido el propio
Gobierno, el alto grado de hacinamiento y los problemas estructurales de muchos
de estos centros de reclusión, como lo es la falta de acceso efectivo a
condiciones salubres o a una adecuada atención de salud, es preciso concluir
que se requiere tomar medidas adecuadas y necesarias. Reducir el número de
personas que se encuentran recluidas, dando prelación a aquellas que son más
vulnerables a los efectos de la pandemia, que pueden incluir la muerte o el
grave deterioro de la salud y la integridad personal es un imperativo. Hacerlo
claramente atiende a los mandatos constitucionales, dejar de hacerlo, por el
contrario, parecería implicar un abandono grave de importantes y fundamentales
derechos y principios constitucionales, como la vida o la dignidad humana.
147.
También encuentra necesario la Sala que la medida principal no sólo se
aplique a las personas que ya se encuentran privadas de la libertad, sino
también al aplicar las órdenes de capturas y las medidas de aseguramiento que
tengan lugar durante la vigencia del decreto (Artículo 4). Si es
indispensable evitar el incremento del número de personas en los centros de
privación de libertad, al punto de tener que sacar a cierto número de personas
allí recluidas, carece de todo sentido capturar nuevas personas y enviarlas a tales
lugares, a pesar de saber que luego, por aplicación del decreto legislativo,
tendrían derecho a la concesión de la privación de la libertad domiciliaria
transitoria. Así pues, este aspecto del diseño específico de la primera medida
también se encuentra necesario fácticamente.
148.
Finalmente, se insiste, independientemente de la manera como se pueda
valorar la suficiencia de la medida para alcanzar el grado óptimo en su
implementación, la medida principal se requiere para enfrentar la complejidad
del impacto de la pandemia en los centros de reclusión. De hecho, es probable
que las medidas actuales, si bien sean necesarias, no sean suficientes, y
requieran mejoras y acciones complementarias. Pero desde el punto de vista de
la necesidad de proteger la dignidad de las personas, es claro que la medida
principal se revela urgente y, por tanto, cumple con el juicio de necesidad
fáctica. La proporcionalidad y no discriminación de los diseños específicos
de las distinciones establecidas, se reitera, serán analizados en la próxima
sección de este capítulo sexto.
149.
Antes de pasar a examinar la necesidad jurídica de la medida
principal, la Sala hará referencia a la necesidad jurídica del tiempo de
duración que se le establece, el cual se fija por seis meses (artículos 3
y 10 analizados) y la necesidad de excluir a la persona que tenga
el mismo domicilio de la víctima (Artículo 18). En principio debe
indicarse que es necesario establecer un límite de tiempo a una medida de
privación de la libertad domiciliaria, cuando ésta es, por definición,
‘transitoria’.
150.
Ahora bien, en este caso, al igual que ocurre con los juicios
anteriores, los artículos 3 y 10 presentarían problemas si
llegaran a ser entendidos de manera rígida y literal. Como se dijo, estas
normas establecen que la medida de privación de la libertad domiciliaria
transitoria que se hubiera otorgado tiene una duración de seis meses, al cabo
de los cuales la persona se debe presentar en el lugar donde hubiera estado
recluida. Las normas no señalan expresamente que la medida se podrá conceder
por más de una vez, pero tampoco establecen lo contrario. No advierten que la
medida pueda ser objeto de una extensión debido a que las condiciones de la
emergencia se mantengan, pero tampoco cierra o niega tal posibilidad. De forma
similar, la norma prevé que al cabo de seis meses la persona deberá presentarse
al lugar en el que se encontraba privada de la libertad, pero tampoco
específica que necesariamente deberá ser recluida nuevamente ni mucho menos
dónde.
151.
No obstante, sobre la base de que puede interpretarse que las personas
deberán presentarse a los seis meses para, inevitablemente, ser recluidas
nuevamente en el lugar del cual salieron, debe la Sala indicar que tal
interpretación sería contraria a la Carta por no ser necesaria. De hecho,
podría ser contraproducente, esto es, no alcanzar la finalidad de controlar y
mitigar la expansión y los efectos de la pandemia sino, por el contrario,
agravar la situación, como se pasa a explicar.
152.
Es probable que al término de seis meses de conferida la privación de la
libertad domiciliaria transitoria, no sea necesario que las personas regresen a
su lugar de reclusión para conseguir el resultado de enfrentar las causas y los
efectos de la pandemia. Por el contrario, el regreso de las personas a los
centros de privación de la libertad puede lograr lo opuesto, si las condiciones
de brote o rebrote se mantienen. En tal evento, aplicar los artículos 3 y
10 de manera rígida deja de ser una herramienta para enfrentar la
pandemia y se convierte en un instrumento que la conserva y propicia. Como lo
sostuvo la Universidad Externado de Colombia, en una de las intervenciones que
esta comunidad académica presentó, “si las medidas pretenden impedir la
extensión de los efectos de la pandemia a la población carcelaria, resulta
evidente que es imposible señalar un término exacto de duración de las medidas
de descongestión”.[126]
Como lo ha afirmado la Sala a lo largo de este análisis, tal interpretación
rígida es contraria al orden constitucional vigente. Esta cuestión será
retomada y finalmente resuelta en el análisis de proporcionalidad que se hace
de estos dos artículos de la primera medida (ver el apartado 6.7.2.).
153.
En último término, frente a sujetar la concesión del beneficio a que el
domicilio del interno sea diferente al de la víctima (Artículo 18), se
debe establecer que la norma es necesaria, para que, durante el cumplimiento de
la pena o detención domiciliaria, se evite generar un daño aún mayor al que se
causó a la víctima con la comisión del delito. El Artículo 38D del Código
Penal, modificado por la Ley 1709 de 2014 dispone, precisamente, que “la
ejecución de esta medida sustitutiva de la pena privativa de la libertad se
cumplirá en el lugar de residencia o morada del sentenciado, excepto en los
casos en que este pertenezca al grupo familiar de la víctima”.
Adicionalmente, el Artículo 38G del Código establece que la ejecución de la
pena se cumplirá en lugar de residencia o morada siempre que el condenado no
pertenezca al grupo familiar de la víctima. Asimismo, el parágrafo del Artículo
38 de la misma norma aclaró que en el caso de la detención preventiva se aplicará
el mismo régimen previsto para el mecanismo sustitutivo de la prisión. Por
tanto, lo que hace el Gobierno con el Artículo 18 es incorporar la misma regla
que se encuentra prevista en la normatividad ordinaria para que sea claro que
se debe aplicar ese supuesto en el régimen de concesiones diferente y especial
que fue diseñado para conjurar la crisis derivada de la pandemia producida por
el COVID-19. En otras palabras, se trata de una medida que en las reglas
similares ordinarias ya había sido considerada necesaria por el Legislador,
pero no en condiciones de pandemia, que hacen la medida más urgente.
154.
En efecto, dados los riesgos mayores de violencia entre miembros de la
familia, en el contexto de pandemia, se hace más urgente excluir del beneficio
de privación de la libertad domiciliaria transitoria a las personas que
compartan su domicilio con las víctimas de sus delitos, o de las conductas por
las cuales se les procesa y se consideró necesaria una medida de aseguramiento.
Las condiciones de confinamiento y de aislamiento social, llevan a las personas
a tener que convivir todo el tiempo, aumentando las posibilidades de roces y de
conflictos. Cuando ya existían agresiones previas, o un riesgo y amenaza
ciertas, no es posible dejar de tomar medidas adecuadas y necesarias de
protección. Las cifras oficiales iniciales durante el tiempo de la pandemia así
lo han revelado. Por ejemplo, de acuerdo con el último Boletín del Observatorio
Colombiano para las Mujeres, creado recientemente por la Vicepresidenta y que
coordina la Consejería Presidencial para la Mujer, se registró un incremento
del 142% del número de llamadas a la Línea 155 para reportar hechos asociados a
violencia intrafamiliar, durante las tres semanas de aislamiento obligatorio
por la emergencia sanitaria derivada del COVID-19.[127]
Si bien es cierto que el delito mencionado hace parte de los delitos excluidos,
en el caso del Artículo 18 la Sala se refiere a cualquier tipo de
violencia que suceda entre individuos que comparten el domicilio, o entre
miembros de la familia, cuyos hechos no necesariamente configuren el delito de
violencia intrafamiliar.
155.
Resueltos los aspectos propios la necesidad jurídica de la
primera medida pasa la Sala a realizar dica de
internos con especiales afecciones de salud icio respecto de los
dempunibles                                            este juicio
respecto de los demás contenidos normativos que la integran.
156.
Como se mostró previamente, el Gobierno considera que la primera medida
es necesaria jurídicamente, por cuanto plantea un régimen de privación de la
libertad domiciliaria transitoria orientado a la pandemia, con un régimen de
exclusiones riguroso, diferente y especial. Es una medida que se suma a
un conjunto de herramientas, para poder enfrentar las complejidades del reto a
la seguridad ciudadana y a la salud pública que supone los efectos de la
pandemia en los lugares donde se encuentran actualmente personas privadas de la
libertad. Adicionalmente, se advierte que por tratarse de este tipo de
disposiciones y de restricciones, era necesario que se estableciera mediante
una intervención normativa de carácter legal.
157.
Las medidas de emergencia adoptadas se requieren, según el Gobierno, en
tanto el Código Penal vigente, en el Artículo 38G, “determina para la
procedencia de la prisión domiciliaria, entre otros requisitos, haber cumplido
la mitad de la pena, excepto en los casos allí mencionados”.[128]
Así, sostiene, se justifica un régimen de exclusiones “riguroso, diferente y
especial”. Dice al respecto,
“[De] conformidad con los
lineamentos de la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria, dadas las actuales
condiciones de emergencia, sumadas a los altos índices de hacinamiento que
hacen propenso el riesgo de contagio y propagación de la enfermedad coronavirus
COVID-19, es razonable reducir al 40% el cumplimiento de la pena para la
concesión de la prisión domiciliaria, con un régimen de exclusiones riguroso,
en todo caso diferente y especial.”[129]
158.
Sobre esta cuestión, en contraste, varias intervenciones consideraron
que no era necesario jurídicamente recurrir a las medidas de legislación de
emergencia, por cuanto en el ordenamiento existe ya un régimen de medidas de
privación de la libertad domiciliaria, o similares, que podría haber sido
utilizado por el Gobierno. Por ejemplo, para el Colegio de Abogados Penalistas
no solo se replican normas existentes, sino que además regulan el tema de una
manera más gravosa y desfavorable que la legislación vigente, pues se excluyen
de las medidas de detención y prisión domiciliarias transitorias a más delitos
de los contenidos en el parágrafo del Artículo 314 del Código de Procedimiento
Penal y en los artículos 38G y 68A del Código Penal. A su juicio, esto
desconoce que en los eventos previstos en los numerales 2, 3, 4, 5 del Artículo
314 del Código de Procedimiento Penal no puede operar la prohibición absoluta
de la medida de aseguramiento. En el mismo sentido, la Corte Suprema de
Justicia ha establecido que la simple valoración de la pena y del delito no es
suficiente para la concesión de la prisión domiciliaria, pues debe considerarse
la condición personal del sentenciado.[130]
159.
Al respecto, el Gobierno había señalado que sí son necesarias las
medidas, ante la insuficiencia de las ordinarias para tomar acciones
específicas que se requieren. Dijo al respecto:
“[Las] medidas
enfocadas a proteger el derecho a la salud no están determinadas en el Derecho
penal vigente, toda vez que las personas que se encuentran privadas de la
libertad en los establecimientos carcelarios y penitenciarios no han podido
acceder a la detención o prisión domiciliaria, prueba de ello es que ahora
mismo se encuentran en dichos lugares.
[El] régimen de
exclusiones aquí consagrado es oportuno, necesario e idóneo, pues busca
mantener la seguridad de la comunidad, al tiempo que cumple el objetivo de
evitar y mitigar la propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19 y sus
efectos, de cara a los sujetos beneficiarios de la medida, al tratarse, entre
otras, de personas especialmente vulnerables y debidamente identificadas.”[131]
160.
Se considera que, aunque en el ordenamiento jurídico existen
disposiciones que establecen medidas de detención o prisión domiciliarias, las
mismas no son suficientes ni adecuadas para lograr los objetivos de la medida
excepcional y de emergencia; nunca fueron pensadas o diseñadas para tal
propósito. Así, el Código Penal consagra la detención preventiva o prisión
domiciliarias (Artículo 38), estableciendo como requisitos -entre otros- que se
demuestre el arraigo familiar y se garantice mediante caución el cumplimiento
de las obligaciones (Artículo 38B), e incluso, si lo considera el juez, el
acompañamiento de mecanismos de vigilancia electrónica (Artículo 38D). También
dispone la reclusión domiciliaria u hospitalaria por enfermedad muy grave
(Artículo 68). Por su parte, el Código de Procedimiento Penal en el Artículo
314, numerales 2, 3 y 4, define los requisitos de las personas mayores de 65 años,
las mujeres gestantes y los casos de enfermedad grave en los que se puede
acceder a la sustitución de la detención preventiva. Finalmente, en la
legislación penitenciaria se establece el traslado de internos por razones de
salud (Ley 65 de 1993, Artículo 75) certificada por médico legista, requisito
adicional, y la asistencia médica de internos con especiales afecciones de
salud (Ley 65 de 1993, Artículo 106), y en especial, de las mujeres embarazadas
de conformidad con el Código de Procedimiento Penal.
161.
Hay relación entre la privación de la libertad domiciliaria ordinaria y
la privación de libertad domiciliaria transitoria con ocasión de la pandemia
por COVID-19, pero como se dijo previamente, se trata de regímenes diferentes.
Al respecto, el decreto objeto de examen tiene un alcance más amplio, de cara a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, tal como se explicó
en el juicio de finalidad y conexidad. Esto, porque las medidas de libertad
(DDT o PDT) (i) se adjudican únicamente a partir de los requisitos objetivos
establecidos en la norma, sin que sea necesario constatar el arraigo del
beneficiario o la imposición de cauciones o dispositivos de seguridad
electrónica; y (ii) no solo están diseñadas para las personas que tengan una
enfermedad grave, sino para impedir el contagio y la propagación de la pandemia
del COVID-19 en la población privada de la libertad en general.
162.
En otras palabras, el régimen de privación de la libertad domiciliaria
ordinario se funda, ante todo, en las condiciones subjetivas de la persona, por
el riesgo que representa y en su proceso de resocialización. Mientras que el
régimen del decreto legislativo analizado, por el contrario, se fundamenta en
la urgencia de sacar del ambiente de la prisión a aquellas personas que más
gravemente se pueden ver afectadas por el COVID-19, y contener así los impactos
que se generan en los derechos fundamentales de las personas recluidas o
afectadas indirectamente, así como los impactos de largo alcance que se darían en
la salud pública. Así pues, mientras el régimen ordinario de privación de la
libertad domiciliaria requiere un proceso que permita analizar la situación
específica de la persona y valore la conveniencia de conceder el beneficio, el
régimen diferente y especial expedido para el contexto de la pandemia busca
hacer una revisión rápida de la situación. Se promueve adoptar una decisión
basada en características objetivas, no en valoraciones subjetivas. En tal
medida es razonable que las exclusiones de uno y otro régimen, por razones de
política criminal, sean distintas.
163.
Concretamente, advierte la Sala que el régimen de privaciones de la
libertad domiciliarias por ocasión de la pandemia del COVID-19 es muy diferente
al ordinario.
164.
La primera y más genérica causal del régimen ordinario es que la medida
domiciliaria se puede dar cuando “para el cumplimiento de los fines
previstos para la medida de aseguramiento sea suficiente la reclusión en el
lugar de residencia”. De acuerdo con la norma, este aspecto “será
fundamentado por quien solicite la sustitución y decidido por el juez en la
respectiva audiencia de imposición, en atención a la vida personal, laboral,
familiar o social del imputado.” Es evidente que se trata de una medida que
no busca enfrentar una situación material concreta como la pandemia, sino ser
una herramienta en el proceso de resocialización, fundándose en las condiciones
en que el desarrollo de este proceso se encuentra.
165.
La segunda causal del artículo es la edad. Pero en este caso, la medida
ordinaria tampoco remplaza a la de emergencia y lo que esta pretende. Se trata
de una medida que se podrá dar, es una posibilidad, no algo que debe concederse
y, además, la condición es que “el imputado o acusado fuere mayor de sesenta
y cinco (65) años”, pero “siempre que su personalidad, la naturaleza y
modalidad del delito hagan aconsejable su reclusión en el lugar de residencia”.
Nuevamente, se trata de una evaluación del sujeto y no de su condición física.
Finalmente, es una disposición que no incluye parte de la población que es
vulnerable, aquellas personas que tienen entre 60 y 65 años.
166.
De acuerdo con el numeral tercero del Artículo 314 del Código de
Procedimiento Penal, la detención preventiva en establecimiento carcelario podrá
sustituirse por la del lugar de residencia en los siguientes eventos: el
Cuando a la imputada o acusada le falten dos (2) meses o menos para el parto.
Igual derecho tendrá durante los seis (6) meses siguientes a la fecha de
nacimiento.” Hay pues al menos cuatro diferencias. La medida ordinaria es
una posibilidad, la de emergencia un deber. Mientras que la medida domiciliaria
de emergencia es objetiva y se debe conceder cuando una mujer está
embarazada, la medida domiciliaria ordinaria es subjetiva y es una facultad que
puede concederse, pero no hay obligación para hacerlo. Segundo, la medida ordinaria es para los últimos dos meses
(condiciones de riesgo normal) la de emergencia es desde el momento en que la
mujer queda embarazada (condiciones de riesgo especial en pandemia). Tercero, la medida ordinaria cubre hasta 6 meses luego del nacimiento,
la de emergencia hasta que el niño o niña cumpla 3 años. Finalmente, el procedimiento ordinario es más largo que el de emergencia,
pues este último es rápido y expedito como se examinará en el Capítulo 7.
167.
En el numeral 4 se contempla el caso de enfermedad, “cuando el
imputado o acusado estuviere en estado grave por enfermedad, previo dictamen de
médicos oficiales”.[132]
Nuevamente, es una medida que se trata de una posibilidad, no de un deber ante
la urgencia que la emergencia por la pandemia supone.  En sentido similar, la
causal de prisión domiciliaria en razón a la grave situación de reclusión
domiciliaria u hospitalaria por enfermedad muy grave, contemplada en el
Artículo 68 del Código Penal. En efecto, tal figura legal permite al juez:
“[…] autorizar la ejecución
de la pena privativa de la libertad en la residencia del penado o centro
hospitalario determinado por el INPEC, en caso que se encuentre aquejado por
una enfermedad muy grave incompatible con la vida en reclusión formal, salvo
que en el momento de la comisión de la conducta tuviese ya otra pena suspendida
por el mismo motivo. Cuando el condenado sea quien escoja el centro
hospitalario, los gastos correrán por su cuenta”.
168.
En la regla ordinaria y general se requiere tener una enfermedad muy
grave incompatible con la vida en reclusión formal. A diferencia de este
parámetro, en el contexto del COVID-19 no se está protegiendo a las personas
porque su salud esté muy grave, sino porque son vulnerables a ser afectadas
gravemente por la pandemia. Las condiciones de salud no son graves, pero sí
delicadas. Mientras que la regla general da el beneficio a la persona con una
enfermedad muy grave incompatible con la reclusión, la norma de emergencia la
concede a una persona con un estado de salud vulnerable, por lo delicado o
frágil, que puede dar lugar a un efecto devastador por la pandemia, incluso la
muerte.
169.
Finalmente, en el numeral quinto se establece la medida ordinaria
domiciliaria cuando “la imputada o acusada fuere madre cabeza de familia de
hijo menor o que sufriere incapacidad permanente, siempre y cuando haya estado
bajo su cuidado. En ausencia de ella, el padre que haga sus veces tendrá
el mismo beneficio”. Este caso es claramente diferente a los considerados
por la situación de la pandemia, porque no busca proteger a una persona en
reclusión de los efectos desproporcionados en su salud y su integridad por
cuenta de la pandemia. Es una medida de protección a una persona menor o en
situación de discapacidad que depende de alguien privado de la libertad.
170.
Por tanto, al no ser suficientes las herramientas ordinarias para
enfrentar las condiciones de hacinamiento carcelario en una crisis por una
pandemia como la que se vive en la actualidad, es necesario que se sumen al
conjunto de medidas con que cuenta el Gobierno, otras que ayuden a mejorar las
condiciones de los centros de privación de la libertad existentes. Ahora bien,
introducir una nueva medida de este tipo con un régimen de exclusiones “riguroso,
diferente y especial”, en tanto supone la definición de derechos de
libertad de las personas, exigía para su expedición una norma con fuerza de
ley.
171.
Para la Corte es claro que, bajo el orden constitucional vigente, la
privación domiciliaria de personas procesadas o condenadas es un asunto que
debe ser objeto de ley. Se trata de investigaciones o condenas que involucran
tanto el derecho fundamental a la libertad del procesado como los derechos de
las víctimas del crimen, esto es, obligaciones y derechos que tienen reserva de
ley, reserva democrática (o por el Congreso de la República o por el Presidente
en ejercicio de poderes legislativos de emergencia). En consecuencia, la figura
de privación de la libertad domiciliaria transitoria con un régimen riguroso,
especial y diferente, con ocasión de la pandemia del COVID-19, sólo puede ser
establecido mediante normas con fuerza de ley. Así pues, la primera medida del
decreto analizado es necesaria jurídicamente por la insuficiencia de los
medios ordinarios para lograr los fines requeridos, y porque es una medida de
emergencia nueva, diferente y especial, que responde al contexto específico de
la pandemia.[133]
172.
En conclusión, para esta Sala la primera medida del decreto analizado
supera tanto el juicio de necesidad fáctica como el juicio de necesidad
jurídica. Se pasa a continuación a revisar las normas a la luz de los criterios
finales de proporcionalidad y no discriminación.
6.7.
La primera medida del Decreto Legislativo 546 de 2020 cumple con los
juicios de proporcionalidad y no discriminación
173.
Aunque algunos aspectos de las normas del decreto que articulan la
primera medida presentan problemas de constitucionalidad, los cuales serán
analizados en detalle, la Sala encuentra que, en términos generales, la
herramienta de conceder la privación de la libertad domiciliaria transitoria
(DDT y PDT) cumple con los juicios de proporcionalidad y no discriminación. A
continuación, pasa la Corte a enunciar, en primer término, la defensa y crítica
que en materia de proporcionalidad presentaron tanto el Gobierno Nacional como
algunos de los intervinientes y, en segundo término, a realizar el juicio de
proporcionalidad propiamente al examinar el contenido normativo de esta medida.
6.7.1.  Defensa y crítica de la proporcionalidad de la primera
medida
174.
En las consideraciones que dan sustento a la medida principal del
decreto analizado y en su defensa a lo largo del presente proceso, se advierte
que la definición de los criterios de identificación de las personas a las que
se les concede alguno de los beneficios de privación de la libertad, por una
parte, y de las exclusiones de casos a los cuales no se les puede otorgar, por
otra, son un ejercicio de ponderación entre los diferentes valores
constitucionales en juego. En tal sentido, se justificó, de forma particular,
por qué se excluyen los delitos más graves y cuáles son los criterios para
establecerlos. La medida principal en sí, y su diseño, se considera un
desarrollo del principio de ponderación constitucional pues
“[…] es necesario tener en
cuenta, por un lado, el derecho a la salud de las personas privadas de la
libertad y, por el otro lado, el bien jurídico lesionado, la gravedad de la
conducta, la duración de la pena privativa de la libertad, el peligro para la
seguridad de la sociedad y de la víctima, la magnitud del daño causado a las
personas y a la comunidad”.[134]
175.
Esta ponderación no sólo es aplicable a las personas que ya han sido
condenadas, sino también a aquellas que sólo han sido procesadas. Como se dijo,
para el Ejecutivo, conceder el beneficio de privación domiciliaria con un
régimen de exclusiones más riguroso, diferente y especial, también se aplica a
las personas que se encuentran sometidas a medidas de aseguramiento, con el
mismo grado de ponderación.[135]
176.
Además de las personas que son vulnerables, el decreto revisado también
concede la medida domiciliaria para la pandemia a quienes representarían un
riesgo y una afectación a derechos constitucionales baja, como lo son aquellos que
han cometido delitos culposos o personas con el 40% de la pena cumplida, para
delitos que no representen especial gravedad. En su criterio, los delitos
culposos, “por representar un menor grado de injusto y de culpabilidad,
constituyen comportamientos que en el ámbito de las diversas modalidades de la
conducta punible, hacen parte de las de menor gravedad”, en tal medida, se
considera que esto “permite que los fines de la pena o de la medida de
aseguramiento, dadas las condiciones de emergencia, se puedan cumplir en su
lugar de residencia”.[136]
177.
A la vez que el Gobierno establece justificaciones precisas de la
primera medida en cuanto a quiénes son las personas a las que se les debe
conceder el beneficio, el Gobierno da razones para establecer a quiénes excluir
de recibirla. En términos básicos, para el Gobierno es claro que deben ser “(…)
quienes estén incursos en comportamientos especialmente graves”.[137]
178.
El Ejecutivo considera que deben excluirse aquellos delitos que afectan
los derechos protegidos celosamente bajo el orden constitucional vigente como
los de los niños y las niñas.[138]
También pondera y valora los derechos de las mujeres que, junto a las personas
menores de edad, son personas afectadas en alto grado por delitos en contra de
sus derechos sexuales y reproductivos o víctimas de violencia intrafamiliar.[139]
179.
Esta postura se complementó durante el proceso de revisión ante la
Corte, al señalar y resaltar la afectación contra las libertades sexuales y
reproductivas, así como a la integridad personal (física y psicológica). La
posición del Gobierno se advierte, adquiere sustento en el Sistema regional de
protección de derechos, así como en el Sistema internacional.
“[…] los delitos en contra de
la libertad, integridad y formación sexuales, […] representan atentados de
profunda gravedad por su forma de comisión generalmente asociada al empleo de
violencia. Estos delitos, atentan ‘contra los derechos a la libertad y
formación sexuales de las víctimas, en tanto limita su posibilidad de
autodeterminarse sexualmente, es decir, de decidir sobre su comportamiento y su
propio cuerpo en materia sexual, con repercusiones incluso hacia el futuro’.[[140]]
||  En particular, ‘la violación sexual constituye una forma paradigmática de
violencia contra las mujeres cuyas consecuencias, incluso, trascienden a la
persona de la víctima’ [[141]].”[142]
180.
Durante el trámite ante la Corte, el Gobierno también reiteró la
importancia de proteger las agresiones y afectaciones a los derechos de toda
persona menor de edad. Para el Gobierno, el Artículo 44 constitucional reconoce
que los derechos de las niñas y los niños son fundamentales y “les otorga un
lugar privilegiado en el ordenamiento constitucional”. En particular,
consideró que la Carta fundamental impone la obligación al Estado, a la
sociedad y a la familia de proteger a los niños “contra toda forma de
abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación
laboral o económica y trabajos riesgosos.”[143]
181.
Como se indicó, el criterio principal de exclusión presentado por el
Gobierno es el genérico de los “delitos más graves”. En primer lugar, se hace
referencia dentro de esta categoría a los delitos que suponen graves
violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario. Se
dice al respecto,
“Sobre
la exclusión de los delitos que representan graves violaciones a derechos
humanos y serias infracciones al derecho internacional humanitario, es
pertinente acudir a lo que la CIDH ha referido en relación con la obligación
conforme al derecho internacional de enjuiciar y castigar a los perpetradores
de los mismos, la cual se desprende de la precitada obligación de garantía
dispuesta en la CADH. 13.14. Así, ha dicho que “[l]os delitos de lesa humanidad
tienen una serie de características diferenciadas del resto de los delitos por
los fines y objetivos que persigue, que es el concepto de la humanidad como
víctima. Los Estados tienen por lo tanto la obligación internacional de no
dejar impunes estos crímenes y asegurar la proporcionalidad de la pena”.[144]
182.
También excluye los delitos contra la corrupción, por la gravedad e
impacto que representan para una sociedad libre y democrática. Tanto por
mandatos constitucionales y legales, como por pronunciamientos internacionales,
se reclama una precaución especial, a saber: tener en cuenta la gravedad del
delito al considerar la eventualidad de conceder el beneficio.[145]
El Gobierno excluye los delitos de corrupción, porque, “la notoria gravedad
de los delitos asociados a la corrupción, que socavan profundamente la
confianza de la ciudadanía en las instituciones del Estado, hacen improcedente
conceder las medidas transitorias excepcionales por delitos en contra de la
administración pública.”[146]
183.
Ahora bien, durante el proceso de revisión ante la Corte, el Gobierno
resaltó la importancia de la lucha contra la corrupción a la luz del bloque de
constitucionalidad y por su relación con las bandas de crimen organizado. Su
existencia como grupos articulados y estructurados les da una capacidad de
acción inusitada dentro de un amplio abanico de actuaciones, que afectan de
forma grave y permanente los derechos fundamentales de las personas. Dijo sobre
el asunto,
“En lo que respecta
a los delitos relacionados con actos de corrupción, es pertinente señalar que
se trata de conductas de notoria gravedad en relación con el bien jurídico
afectado, por lo que el Estado debe ejercer las facultades legales que
considere necesarias en el marco de su derecho interno para asegurar el
enjuiciamiento de los delitos tipificados, y la necesidad de prevención de los
mismos; tal como lo establece la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción en su artículo 30.
[…] La criminalidad
organizada orienta su poder violento en propósito de explotar economías como el
narcotráfico, la minería criminal, la trata personas, el tráfico de migrantes,
el contrabando, el blanqueo de capitales y otras rentas ilegales y la ganancia
directa del ilícito. En la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional ratificada por Colombia, se establece la
obligación de los Estados de penalizar los delitos asociados a la criminalidad
organizada, y además se dispone en su artículo 11 la obligación de considerar
la gravedad de los delitos asociados al crimen organizado, al momento de
otorgar ciertos beneficios.”[147]
184.
Resalta el Ejecutivo que según
“los lineamentos de la
Dirección de Política Criminal y Penitenciaria, la seguridad y la salud
públicas, la libertad individual, el orden económico y social, la vida, la
integridad personal, el medio ambiente y la administración pública, son algunos
de los bienes jurídicos vulnerados por la criminalidad organizada en su afán de
consolidar su actividad criminal dentro de un territorio determinado, mediante
el uso de medios violentos y la captación del aparato estatal en estos
territorios.”[148]
185.
Concretamente en el caso de Colombia, la alianza entre la corrupción y
grupos organizados que capturan rentas legales e ilegales se relaciona con
muchos de los asesinatos de líderes sociales que se han venido registrando
durante los últimos años en números alarmantes e inaceptables. El impacto
social que tienen estos asesinatos, en términos políticos y de desarrollo para
las comunidades, es enorme y afecta de manera genérica y amplia, las
posibilidades de asegurar el goce efectivo de los derechos de las personas y la
sociedad en general.[149]
186.
También justificó la exclusión de las personas que están en un trámite
de extradición, (Artículo 5 revisado), en razón a la importancia que representa
la lucha internacional conjunta en contra del crimen organizado. Se sostuvo que
“se excluyó del beneficio a las personas solicitadas en extradición, por
cuanto la supervisión de ellas compromete al Estado colombiano con acuerdos internacionales
en la lucha contra el crimen y la delincuencia.”
187.
El Gobierno reiteró durante el proceso de revisión ante esta Corte, que
“la definición del régimen de
exclusiones consagrado en el referido Decreto Legislativo 546 de 2020 obedece a
una decisión de política criminal y precisamente tiene el fin de preservar y
garantizar el cumplimiento de las obligaciones internacionales de Colombia, de
acuerdo con la protección de bienes jurídicos de gran relevancia para el derecho
internacional de los derechos humanos y para el Estado colombiano, y respecto
de los cuales los instrumentos internacionales y los pronunciamientos de los
sistemas regionales y universales de protección han insistido en la necesidad
de su protección reforzada.”[150]
188.
Finalmente, el decreto legislativo revisado se ocupa de precisar los
motivos por los que se ha de considerar que las medidas adoptadas son
razonables y proporcionadas constitucionalmente. A juicio del Gobierno, la
medida actual es necesaria y genera un régimen riguroso, diferente y especial,
que es requerido, pero se construye ponderando los derechos e intereses
constitucionales en juego. Dice al respecto:
“[Con] el fin de lograr un
esquema de protección ponderado frente a la sociedad en su conjunto, ante la
situación de emergencia declarada en salud y frente a la problemática de
hacinamiento que impide mantener el distanciamiento social que se requiere,
resulta proporcional el catálogo de exclusiones dispuestas en el presente
Decreto Legislativo, en el cual se excluyen los comportamientos delictivos de
mayor lesividad y se reducen los efectos de la expansión de la enfermedad
coronavirus COVID19, mediante el otorgamiento de la prisión o detención
domiciliarias frente a personas con especial situación de vulnerabilidad, y
para delitos que incluso en el sistema ordinario tendrían la posibilidad de acceder
a estas medidas, con el cumplimiento de la mitad de la condena.”[151]
189.
Algunas intervenciones, apartándose de la posición gubernamental,
sostuvieron que las exclusiones hechas por el decreto, o algunas de ellas, son
desproporcionadas. En la mayoría de los casos se trata de comparaciones entre
los grupos identificables, a partir de las divisiones y distinciones que el
decreto revisado introduce. A medida que sea analizada la razonabilidad de cada
uno de estos tratos distintos serán mencionados los argumentos presentados en
contra de su constitucionalidad.
190.
La principal distinción que se cuestiona es el trato diferente que se
da a las personas que están en una situación de vulnerabilidad especial frente
a la pandemia, y que en principio se les debería conceder la privación de la
libertad domiciliaria transitoria, la medida principal, pero se les niega en
razón a la conducta cometida o de la cual se les procesa. Se alega, por
ejemplo, que esto es irrazonable y desproporcionado, porque se terminan
comparando delitos leves con graves violaciones de derechos humanos. Para la
Defensoría del Pueblo, por ejemplo, se deben disminuir el número de
exclusiones, para lo cual debe considerarse la Resolución 1/2020 de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos donde hizo el llamado a aplicar los
criterios más estrictos para la concesión de los beneficios a las graves
violaciones a los derechos humanos.[152]
191.
Para la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia
T-388 de 2013, la exclusión de la detención preventiva para los delitos del Artículo
6 revisado, supone una prohibición automática de la concesión y no un análisis
de la configuración de los riesgos caso a caso, vulnerando así la presunción de
inocencia y la libertad personal. Además, considera que se equiparán delitos
leves, como el hurto calificado y agravado, el tráfico de estupefacientes y el
concierto para delinquir, con conductas más gravosas de genocidio, homicidio o
violencia sexual, lo que banaliza la gravedad de estos últimos para los
derechos humanos, la vida, la libertad, y la protección de los menores.[153]
192.
De forma similar el Colegio de Abogados Penalistas considera que el
decreto analizado selecciona adecuadamente a la población de mayor riesgo
frente a la pandemia de COVID-19, pero excluye de los beneficios a la persona
si ha cometido uno de los 170 delitos denominados como “graves” por el
Gobierno. Se cuestiona que esta caracterización de delitos graves de acuerdo
con la CIDH es para las graves violaciones de derechos humanos y los delitos de
lesa humanidad, no para delitos comunes, como homicidio, hurto, concierto para
delinquir, tráfico de estupefacientes y porte de armas de fuego.[154]
193.
Para la Comisión Colombiana de Juristas, por ejemplo, el número y
generalidad de las exclusiones, no sirven para identificar la situación y
peligrosidad real de cada persona. Dice la intervención,
“Ahora bien, dada la amplitud de supuestos excluidos,
es probable que en muchos de los casos excluidos no haya un riesgo para la
sociedad si las personas acceden a detención o prisión domiciliaria
transitoria. Por ello, no parecen equivalentes la restricción de derechos y la
satisfacción de derechos derivadas del régimen de exclusión, pues la primera
parece de mayor intensidad. En el contexto actual, las afectaciones de derechos
que pueden producirse por la aplicación del amplio régimen de exclusiones que
no representa un peligro abstracto, sino un riesgo concreto e inminente que ya
ha empezado a materializarse en contagios y muertes en algunos centros
penitenciarios del país. Mientras tanto, los peligros derivados de la no
aplicación del régimen de exclusión, dada su amplitud y la multiplicidad de supuestos
que puede abarcar, pueden ser remotos en muchos casos.”[155]
6.7.2.  Análisis del juicio de proporcionalidad y no
discriminación
194.
De acuerdo con lo expuesto, el decreto revisado establece una medida de
privación de la libertad domiciliaria transitoria (DDT o PDT) para controlar y
mitigar los efectos de la pandemia del COVID-19, sometida a un régimen de
exclusiones riguroso, diferente y especial. Fija las condiciones para que
algunas personas accedan a esta medida y, a la vez, las condiciones para que
otras queden excluidas. Así, en la mayoría de los casos le corresponderá a la
Corte examinar conjuntamente la proporcionalidad y la no discriminación de la
medida, en tanto se trata de establecer, justamente, la razonabilidad y
proporcionalidad constitucional de este conjunto de reglas.
195.
Pasa entonces la Sala a analizar la razonabilidad y la proporcionalidad
de la primera medida del decreto revisado, de acuerdo con la jurisprudencia
citada previamente (sobre la aplicación de estos criterios en el contexto de
privación de la libertad, incluso en condiciones de emergencia carcelaria o
penitenciaria[156])
y de acuerdo con los criterios fijados y reiterados por la Corte. Si el juicio a realizar es estricto, en razón
al nivel de impacto y la importancia de los valores constitucionales en juego,
se ha de constatar que las medidas analizadas busquen un fin imperioso,
a través de un medio que no esté prohibido, sea necesario para
alcanzarlo y, en cualquier caso, no sea desproporcionado. Si el juicio
es ordinario, se ha de constatar que las medidas busquen un fin legítimo,
a través de un medio no prohibido e idóneo para alcanzar el fin. Por último, si
no hay razones del mismo peso para hacer un control ordinario o un control
estricto, se ha de optar por un juicio intermedio, en el cual una medida
será razonable constitucionalmente si busca un fin importante, por un
medio no prohibido, que sea efectivamente conducente y no sea evidentemente
desproporcionado.[157]
6.7.2.1.   Análisis general de la
primera medida
196.
Para revisar la proporcionalidad de la primera medida (privación de la
libertad domiciliaria transitoria; DDT y PDT) a la luz de la Constitución, la
Sala hará un juicio de una intensidad intermedia, teniendo en cuenta al
menos cinco aspectos que están en juego.
197.
La Sala precisa que el examen de constitucionalidad comprende un
articulado que busca garantizar el goce efectivo de los derechos de personas
que están en una situación de sujeción (privadas de la libertad), en un sistema
penitenciario y carcelario que se encuentra en un estado de cosas
inconstitucional. Es decir, se trata de normas que buscan proteger derechos
fundamentales. Segundo, son preceptos que usan criterios sospechosos de discriminación,
tales como el género o estar en situación de discapacidad, pero lo hacen para
proteger la vulnerabilidad que enfrentan estos grupos de personas y no para
imponerles cargas o barreras específicas o adicionales. Tercero, son normas de
carácter penal, pero no para agravar el peso de una sanción o las cargas a la
libertad y las restricciones al procesado o condenado, sino para aliviarlas y
hacerlas soportables. Adicionalmente, la Sala tiene en cuenta, cuarto, que
están en juego los derechos de las víctimas y de la sociedad en general, los
cuales se podrían ver afectados o amenazados, por los riesgos que generarían
estas medidas especiales y transitorias de privación de la libertad
domiciliaria. Quinto, las normas analizadas implican el ejercicio de competencias
especiales de autoridades de carácter técnico y ejecutivo, para contener
afectaciones graves a la salud pública, con posibles efectos catastróficos,
como ocurre con una pandemia. Finalmente, sexto, son medidas que toma el
Gobierno Nacional sin el debate y la deliberación propia de la democracia. Así
pues, la Sala evaluó su constitucionalidad con una intensidad intermedia,
teniendo en cuenta que las normas revisadas tienen fuerza de ley pero provienen
del Ejecutivo; buscan proteger derechos fundamentales a la luz de la
Constitución; y, a la vez, afectan de alguna manera los derechos de las
víctimas y de la sociedad en general.
198.
En primer lugar, como se dijo previamente, las normas analizadas tienen
como finalidad proteger la dignidad y los derechos fundamentales más básicos de
las personas privadas de la libertad que, por su vulnerabilidad, pueden verse
afectados fatalmente si se contagian del COVID-19, debido a las condiciones
precarias que muchas veces se enfrentan en los lugares de privación de la
libertad dispuestos por el Estado oficialmente para tal propósito. Ahora bien,
la finalidad buscada es también que la protección se alcance de forma ponderada
y balanceada, respetando los derechos de las víctimas. Se trata entonces de una
medida que persigue un fin importante, de hecho, imperioso. El medio elegido
para alcanzar tal propósito (fijar las condiciones para conceder la privación
de la libertad domiciliaria transitoria respectiva) no está prohibido por el
orden constitucional vigente de forma general, ni de manera especial para los
contextos de emergencia. Salvo los problemas de arbitrariedad, intangibilidad y
no contradicción que representa una aplicación rígida y estricta de los artículos
3 y 10 sobre la duración de la misma y el deber de presentarse al lugar previo
de privación de la libertad, así las condiciones de pandemia no hayan cesado,
el medio empleado no está excluido ni prohibido.
199.
La Sala advierte que la primera medida del decreto legislativo
analizado, en términos generales, es efectivamente conducente para alcanzar la
finalidad por la que propende. En efecto, una situación de hacinamiento y
colapso de los servicios penitenciarios, carcelarios y de detención
transitoria, en medio de una pandemia, requiere acciones urgentes para evitar
que estos lugares se conviertan en focos graves de expansión del contagio y de
evolución del mismo. Se deben tomar medidas para controlar la presencia del
virus y para mitigar sus efectos. Reducir el número de personas es, sin duda,
una medida que no sólo es idónea para alcanzar tal fin, sino que se revela
especialmente útil para lograrlo. En el caso de las personas de una edad
avanzada o con una salud delicada y vulnerable a los efectos de la pandemia,
existen muchas medidas de protección que podrían lograr el fin buscado. Pero
dentro de estas herramientas, sin duda, es especialmente útil, poder sacar a la
persona del lugar de reclusión en hacinamiento, en el cual es difícil que
existan medidas de aislamiento y distanciamiento efectivas.
200.
La Sala entiende las preocupaciones existentes sobre la suficiencia de
la medida, pero también comprende que estas superan el debate constitucional
que se adelanta en la presente ocasión. El Gobierno ha sostenido que necesita
usar esta medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria, de
manera proporcionada y ponderada, como parte de un conjunto de medidas que se
orientan a enfrentar la crisis generada por la pandemia en los centros de
privación de la libertad, que ya se encontraban, de por sí, en una situación
crítica. Como se mostró, la Sala advierte que la primera medida cuenta con el
grado de eficiencia que se exige a una medida efectivamente conducente. No
obstante, como ya lo señaló previamente la Corte, no corresponde en sede de
constitucionalidad hacer un análisis de suficiencia en cuanto al nivel máximo u
óptimo de una política pública, ni evaluar aisladamente su impacto, sin tener
en cuenta que hace parte de un conjunto de medidas.
201.
La primera medida del decreto revisado no sólo no contraviene el orden
constitucional vigente, sino que se inspira en este y lo desarrolla, buscando
asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales que se ven
comprometidos a causa de la pandemia del COVID-19, de forma ponderada.
202.
Ahora bien, los bienes constitucionales que se encuentran en tensión por
causa de la medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria, como
se ha mencionado, son varios (los derechos de las víctimas, los derechos de
eventuales víctimas y de la sociedad en general). Sin embargo, para la Sala es
claro que no existe una evidente desproporción en la concepción de la medida
principal, en términos generales, puesto que su diseño contempla una serie de
exclusiones, justamente, orientadas a evitar sacrificar o dejar de lado, estos
otros derechos involucrados.
203.
Ahora bien, hay algunos aspectos del conjunto de normas que conforman la
primera medida, que se pasan a analizar a continuación. En algunos casos, estas
distinciones introducidas por el decreto revisado presentan problemas de
constitucionalidad, por cuanto no son un medio efectivamente conducente para
alcanzar el fin buscado (de hecho, ni siquiera son idóneos y, en algunos casos,
contraproducentes, esto es, que generan el efecto contrario al buscado).[158]
Adicionalmente, hay casos en los que la regla o un aspecto específico de su
diseño es ‘desproporcionado’ o ‘evidentemente desproporcionado’,
según sea la intensidad del juicio que corresponda adelantar.
6.7.2.2.   Exclusión de muchos
delitos, incluso para las personas vulnerables
204.
Para varias intervenciones, uno de los aspectos más controversiales del
decreto legislativo revisado, es la cantidad de delitos que se excluyen de la
concesión de la medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria
correspondiente (DDT o PDT). Así, en el concepto del Ministerio Público, el
Procurador General de la Nación cuestionó la ampliación de la lista de los
delitos que fundamentan las exclusiones, que a su juicio es irrazonable y
desproporcionada en ciertos casos, pues es una medida que parecería innecesaria
e impide alcanzar los fines propuestos. Dice al respecto,
“El Decreto, en el parágrafo 4 del
artículo 6 establece que no quedan derogados los listados incluidos en los
artículos 38G y 68A C.P. Adicionalmente, el inciso 2 del mismo artículo afirma
que se seguirá aplicando el artículo 199 de la Ley 1098 de 2006. Sin embargo,
el listado de delitos excluidos del beneficio otorgado por el Decreto incluye
varios delitos que no se encuentran en las normas ordinarias. Por ejemplo, es
cuestionable que se haya incluido un tipo básico como las lesiones personales
simples (Art. 111 y ss. C.P.) cuando las normas ordinarias solo excluyen del
beneficio ciertas modalidades agravadas del mismo.
En ese mismo sentido, la exclusión
de las personas que se encuentren en trámite de extradición, sin discriminar
siquiera el delito por el cual están solicitadas, es una medida extrema. Si en
otras circunstancias la vida y la salud de los privados de libertad se
‘ponderaba’ con otros derechos fundamentales, en este caso la situación se
agrava porque definitivamente, no hay ningún derecho fundamental que pueda
ponderarse con los derechos de los internos que están en riesgo. Esto, porque
detrás de los intereses de eficacia de este procedimiento administrativo, no
hay derechos fundamentales. Se asegura que con la extradición se facilita la cooperación
judicial entre los Estados.
Para disminuir los efectos
jurídicos mencionados, el artículo 6, parágrafo 5, del Decreto 546 de 2020,
impone como solución para las personas que a pesar de tener grave riesgo, son
excluidas de los mecanismos de prisión domiciliaria, que el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (INPEC) adopte “medidas para ubicarlas en un lugar
especial que minimice el eventual riesgo de contagio”. No obstante, la realidad
del país, la ausencia de recursos, la no determinación de estos lugares o sus
condiciones, ponen en entredicho no solo la eficacia y celeridad de las medidas
sino su materialización real”.[159]
205.
Como se mencionó anteriormente, la Defensoría del Pueblo solicita que se
disminuya el número de exclusiones, para lo cual debe considerarse la
Resolución 1/2020 de la CIDH donde hizo el llamado a aplicar los criterios más
estrictos para la concesión de los beneficios a las graves violaciones a los
derechos humanos.[160]
206.
La Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia T-388 de
2013 también señaló, en primer lugar, que la cantidad de exclusiones, ciertos
requisitos y los procedimientos, imposibilitan la reducción del hacinamiento
para enfrentar los graves riesgos de la crisis mediante las medidas de
detención y prisión domiciliarias, porque únicamente se logrará la
excarcelación de 4.000 internos frente a una tasa de hacinamiento que alcanza
el 51.2 %, lo que indica que la sobrepoblación será reducida a un
46.2 %.[161]
207.
En segundo lugar, resaltó que las exclusiones son más restrictivas a las
previstas en la legislación ordinaria, supeditando la protección de los
derechos fundamentales de esta población a la protección de la seguridad
ciudadana de manera desproporcionada.
208.
En tercer lugar, manifestó que la exclusión de la detención preventiva
para los delitos del Artículo 6 supone una prohibición automática de la
concesión y no un análisis de la configuración de los riesgos caso a caso,
vulnerando así la presunción de inocencia y la libertad personal.
209.
En cuarto lugar, indicó que las exclusiones equiparan delitos leves,
como el hurto calificado y agravado, el tráfico de estupefacientes y el
concierto para delinquir, con conductas más gravosas de genocidio, homicidio o
violencia sexual, lo que banaliza la gravedad de estos últimos para los
derechos humanos, la vida, la libertad, y la protección de los menores. Para la
interviniente ello resulta excesivo, puesto que en el caso de hurto agravado y
calificado se afecta el bien jurídico protegido de manera leve, el concierto
para delinquir puede configurarse por conductas leves, y respecto del tráfico
de estupefacientes, el 52 % de las personas condenadas no tienen concurso
con otra conducta, lo cual indica que el delito no estuvo asociado con
estructuras criminales o que fue cometido por los rangos más bajos de estas
organizaciones, quienes se caracterizan por su vulnerabilidad socioeconómica.
210.
En quinto lugar, la interviniente señaló que excluir a las personas más
vulnerables al COVID-19 por el delito cometido representa una vulneración a la
salud, a la vida y a la integridad, por la falta de capacidad del Estado para
brindar la atención en salud y los tratamientos requeridos dentro de los
centros de reclusión.
211.
Los senadores y representantes a la cámara del Congreso de la República
del partido Fuerza Alternativa Revolucionara del Común solicitaron que se
declare la exequibilidad condicionada del Artículo 6 del decreto en el
entendido que los beneficios contemplados en la referida norma no excluyen de
su aplicación a los firmantes del Acuerdo de Paz de la Habana-Cuba por tratarse
de una discriminación negativa inadmisible jurídica y constitucionalmente-.[162] La
intervención consideró que la decisión del inciso final del Artículo 6
revisado, de excluir los delitos que “sean consecuencia del conflicto armado
y/o que se hayan realizado con ocasión o relación directa o indirecta con el
mismo”, conlleva
“[…] un trato desigual e
injustificado respecto de las personas que se encuentran privadas de la
libertad con ocasión al conflicto armado, generando con ello, poner en riesgo a
un número significativo de personas que al igual que las otras tantas personas
que se encuentran recluidas en un centro penitenciario y/o carcelario, sin
distinción de las conductas punibles por las que están siendo procesadas (os)
y/o condenadas (os), se encuentran en riesgo de ser contagiadas (os) con la
enfermedad denominada COVID-19, es decir, su vida en condiciones dignas, su
integridad personal y su salud se encuentran en peligro.”[163]
212.
En sentido similar, el Departamento de Derecho Penal de la Universidad
Externado de Colombia participó en el proceso para controvertir el número de
exclusiones a la medida. A su juicio, si
“[…] lo que pretende el
decreto es garantizar la vida e integridad personal de aquellas personas
privadas de su libertad que, por las patologías que sufren, son especialmente
vulnerables al covid-19, no existe razón para que se establezcan limitaciones a
la concesión de la prisión domiciliaria que el legislador ordinario no
contempló frente a la ‘reclusión domiciliaria u hospitalaria por enfermedad muy
grave’, tal como está regulada en el artículo 68 del Código Penal.”[164]
213.
Por eso considera que “la concesión de la detención o de la prisión
domiciliaria, en eventos de enfermedad muy grave incompatible con la vida en
reclusión, obedece a razones de humanidad, que prevalecen sobre las finalidades
legítimas de la detención preventiva o de la pena de prisión.”[165]
214.
Como lo mostró el Departamento de Derecho Penal de la Universidad
Externado en su intervención, las distintas conductas excluidas pueden
agruparse de acuerdo con los bienes jurídicos tutelados que son objeto de
protección en cada uno de los casos de la siguiente manera:[166]
Bien jurídico protegido[167]
Delitos excluidos[168]
Violaciones a derechos humanos
Delitos de lesa humanidad,
crímenes de guerra, conflicto armado y/o que se hayan realizado con ocasión
directa o indirecta con el mismo
Vida e integridad personal
Genocidio (Art. 101), Apología al genocidio (Art.
102), Homicidio simple en modalidad dolosa (Art. 103), Homicidio agravado
(Art. 104), Homicidio o lesiones personales bajo modalidad dolosa (Arts. 105
y 111), Feminicidio (Art. 104A), Lesiones personales con pérdida anatómica o
funcional de un órgano o miembros agravadas (Art. 116 y 119), Lesiones
causadas con agentes químicos, ácidos y/o sustancias similares (Art. 116A)
Libertad integridad, y formación
sexual
Violación (Arts. 205-207), Actos sexuales abusivos
(Arts. 208-210 A), Inducción a la prostitución (Art. 213), Explotación sexual
(Arts. 213 A – 219C), Delitos contra la libertad, integridad y formación
sexual o secuestro contra niños, niñas y adolescentes (Art. 199 de la L.1098
de 2006)
Libertad individual
Desaparición forzada simple (Art. 165), Desaparición
forzada agravada (Art. 166), Secuestro simple (Art. 168), Secuestro extorsivo
(Art. 169), Secuestro agravado (Art. 170), Apoderamiento y desvío de
aeronave, naves o medios de transporte colectivo (Art. 173)
Autonomía personal
Tortura (Art. 178), Tortura agravada (Art. 179), Desplazamiento
forzado (Art. 180), Desplazamiento forzado agravado (Art. 181),
Constreñimiento ilegal por parte de los miembros de Grupos Delictivos y
Grupos, Armados Organizados (Art. 182A), Persona que haga parte o pertenezca
a un Grupo Delictivo, Organizado (Art. 2 de la L.1098 de 2018), Tráfico de
migrantes (Art. 188), Trata de personas (Art. 188A), Tráfico de niñas, niños
y adolescentes (Art. 188C), Uso de menores de edad para la comisión de
delitos (Art. 188D), Amenazas contra defensores de derechos humanos y
servidores públicos (Art. 188E)
Familia
Violencia intrafamiliar (Art.
229)
Patrimonio económico
Hurto calificado (Art. 240) numerales 2 y 3 y cuando
tal conducta se cometa con violencia contra las personas a excepción de que
la persona haya cumplido el 40% de la condena, Hurto agravado (Art. 241)
numerales 3,4,12,13 y 15 a excepción de que la persona haya cumplido el 40%
de la condena, Abigeato cuando se cometa con violencia sobre las personas
(Art. 243), Extorsión (Art. 244), Corrupción privada (Art. 250A)
La información y los datos
Hurto por medios informáticos y
semejantes (Art. 269I)
Orden económico social
Captación masiva y habitual de dineros (Art. 316), Contrabando
agravado (Art. 319), Contrabando de hidrocarburos y sus derivados (Art.
319-1), Favorecimiento y facilitación del contrabando agravado (Art. 320),
Lavado de activos (Art. 323), Lavado de activos agravado (Art. 324), Testaferrato
(Art. 326), Enriquecimiento ilícito de particulares (Art. 327), Apoderamiento
de hidrocarburos, sus derivados, biocombustibles o mezclas que lo contengan
(Art. 327A)
Seguridad pública
Concierto para delinquir simple (Art. 340 inciso
primero), Concierto para delinquir agravado (Art. 340 incisos segundo,
tercero y cuarto), Asesoramiento a grupos delictivos organizados y grupos
armados organizados (Art. 340A), Entrenamiento para actividades ilícitas
(Art. 341), Terrorismo (Art. 343), Terrorismo agravado (Art. 344),
Financiación del terrorismo y de grupos de delincuencia organizada y
administración de recursos relacionados con actividades terroristas y de la
delincuencia organizada (Art. 345), Amenazas agravadas (Art. 347), Tenencia,
fabricación y tráfico de sustancias u objetos peligrosos (Art. 358), Empleo o
lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos (Art. 359), Fabricación, tráfico,
porte o tenencia de armas de fuego, accesorios, partes o municiones agravado
(Art. 365), Fabricación, tráfico y porte de armas, municiones de uso
restringido de uso privativo de las fuerzas armadas o explosivos (Art. 366), Fabricación,
importación, tráfico, posesión y uso de armas químicas, biológicas y
nucleares (Art. 367), Empleo, producción, comercialización y almacenamiento
de minas antipersonal (Art. 367A), Ayuda e inducción al empleo, producción y
transferencia de minas antipersonal (Art. 367B)
Salud Pública
Corrupción de alimentos, productos médicos o
material profiláctico (Art. 372), Conservación o financiación de plantaciones
(Art. 375), Tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (Art. 376),
Destinación ilícita de muebles o inmuebles (Art. 377), Uso, construcción y/ o
tenencia de semisumergibles o sumergibles (Art. 377 A), Estímulo al uso
ilícito (Art. 378), Suministro o formulación ilegal (Art. 379), Suministro o
formulación ilegal a deportistas (Art. 380), Suministro a menor (Art. 381),
Tráfico de sustancias para el procesamiento de narcóticos (Art. 382), Porte
de sustancias (Art. 383), Existencia, construcción y utilización ilegal de
pistas de aterrizaje (Art. 385)
Administración pública
Peculado por apropiación (Art. 397), Concusión (Art.
404), Cohecho impropio (Art. 406), Cohecho por dar u ofrecer (Art. 407),
Violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e
incompatibilidades (Art. 408), Interés indebido en la celebración de
contratos (Art. 409), Contrato sin cumplimiento de requisitos legales (Art.
410), Tráfico de influencias de servidor público (Art. 411), Tráfico de
influencias de un particular (Art. 411A), Enriquecimiento ilícito (Art. 412),
Prevaricato por acción (Art. 413), Utilización indebida de información oficial
privilegiada (Art. 420), Soborno transaccional (Art. 433)
Recta impartición de justicia
Falso testimonio (Art. 442), Soborno (Art. 444),
Soborno en la actuación penal (Art. 444A), Receptación agravada (Art. 447),
Amenazas a testigo (Art. 454 A)
Existencia y seguridad del
Estado
Espionaje (Art. 463)
Régimen constitucional legal
Rebelión (Art. 467)
215.
Así, se insiste, la medida de privación de la libertad domiciliaria
transitoria creada con ocasión de la pandemia es una figura distinta a la
ordinaria, y está sometida a un régimen de exclusiones riguroso, diferente y
especial. Las medidas domiciliarias ordinarias se fundan, ante todo, en las
condiciones subjetivas de la persona, en el riesgo que representan y en su
proceso de resocialización, no en enfrentar una urgencia sanitaria. Las reglas
de emergencia hacen una revisión rápida de la situación. Se adopta una decisión
basado en características objetivas, no en valoraciones subjetivas. En tal
medida, aduce el Gobierno, es razonable que las exclusiones de uno y otro
régimen, por razones de política criminal, sean distintas. Es diferente
permitir que alguien acceda al beneficio de detención o prisión domiciliaria,
luego de valorar su proceso de resocialización a hacerlo por circunstancias objetivas.
Esto justifica un criterio más estricto para el caso que se analiza.
216.
Corresponde entonces a la Sala establecer la constitucionalidad del
trato diferente que se da entre dos grupos de personas que merecen especial
protección, en razón a su situación de vulnerabilidad. En efecto, se cuestiona
que se dé un trato distinto a grupos que deberían ser tratados igual. Quienes
cumplen los requisitos de exclusión y han cometido o están procesadas por
delitos considerados graves, frente a quienes tienen las mismas condiciones de
vulnerabilidad y han cometido o están procesadas por los delitos más graves. El
trato diferente sería que en el primer caso pueden acceder a la medida
principal del decreto revisado, pero en el segundo caso no y tienen derecho a
la medida de protección compensatoria de ser ubicados en un espacio con
condiciones salubres y de bioseguridad. La razón para establecer este trato
distinto es, justamente, la comisión o ser procesado de un delito de los más
graves.
217.
La finalidad de este trato diferente es identificar rápidamente algunas
de aquellas personas que requieren protección y no representan un riesgo para
las víctimas o la sociedad en general, y podrían ser objeto de una medida de
privación de la libertad domiciliaria transitoria céleremente concedida. Así,
se puede lograr el fin de contener y mitigar los efectos de la pandemia, al
menos parcialmente, de manera ponderada y proporcional, es decir, sin afectar
otros derechos y principios constitucionales en juego.
218.
El medio elegido no sólo no está prohibido, sino que es un deber de la
autoridad que legisle en la materia, y deba conceder beneficios, respetando los
límites constitucionales aplicables. Tampoco incurre en algunas restricciones
propias que se impone al legislador de emergencia.
219.
Adicionalmente, la medida se revela efectivamente conducente, por cuanto
la distinción establecida de excluir los casos de personas condenadas o
procesadas por los más graves delitos permite identificar rápidamente, en un proceso
más o menos objetivo, que no suponga una valoración subjetiva, a qué personas
se les puede conceder el beneficio.
220.
Podría alegarse que la medida es infra inclusiva, por cuanto deja por
fuera casos de personas que se buscaría proteger. Es decir, que estén en una
situación de vulnerabilidad que reclame la protección de sus derechos, pero que
no representen un riesgo para la sociedad, así estén procesadas o condenadas
por los delitos mencionados. En efecto, pueden existir casos en los que estén
condenados por delitos considerados de los más graves, pero que, por su
actuación en el ilícito y sus condiciones personales específicas, no
representen un riesgo para las víctimas ni para la sociedad en general. No
obstante, esto no afecta la primera medida del decreto analizado, por cuanto,
como se dijo, lo que se buscó es un proceso especial y célere, que permita
tomar decisiones de la manera más objetiva posible. Dejar por fuera casos que
requieran un análisis subjetivo de la persona, es justamente parte de lo que se
pretende para poder actuar con rapidez. Así, estos otros casos deben ser, y de
hecho siguen siendo tramitados, mediante las figuras ordinarias, que sí están
diseñadas para efectuar valoraciones subjetivas de cada cual.
221.
Esto es lo que ocurre, justamente, con algunos reclamos como el
presentado por el partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común. Para la
Corte, la exclusión de las medidas de privación de la libertad domiciliaria que
regula el decreto revisado para las personas que hayan cometido delitos que “sean
consecuencia del conflicto armado y/o que se hayan realizado con ocasión o
relación directa o indirecta con el mismo”, debe inscribirse en un contexto
normativo en el que existe una regulación específica para quienes están en un
proceso de justicia transicional. Lo primero que advierte la Sala, es que esta
decisión del legislador excepcional tiene entre sus finalidades respetar la
existencia de tal escenario normativo diferencial, situación que -evidentemente-
no se presenta en otro tipo de exclusiones que el mismo decreto legislativo
configura. De hecho, esta finalidad es clara al reparar en la redacción del
mismo enunciado, en la que se precisa que estos casos “se tratarán conforme
a las disposiciones vigentes en materia de justicia transicional aplicables en
cada caso.”
222.
Esta comprensión exige tener en cuenta elementos que justifican por qué
estos casos deben ser tratados conforme a otra normativa. Como lo ha analizado
la jurisprudencia,[169]
los procesos de justicia transicional han implicado no solo la concesión de la
amnistía más amplia posible al finalizar las hostilidades,[170]
sino la fijación de un régimen de beneficios -por ejemplo, de libertad o de
condiciones de reclusión domiciliaria[171]-
para quienes decidan dejar las armas e iniciar un proceso de reintegración a la
vida en sociedad. Estos beneficios, sin embargo, no han sido incondicionados
sino que encuentran límites claros en la Constitución y en instrumentos
internacionales de los sistemas regional y universal de derechos humanos, que
no pueden desconocerse incluso en épocas en las que la tensión entre principios
como la paz y la justicia son especialmente difíciles. (ii) Estos
beneficios han encontrado límites específicos en los delitos más graves -que se
traducen en su no concesión-, pues de por medio se encuentran conductas que
configuran delitos respecto de los cuales el Estado no puede declinar su deber
de investigación, juzgamiento y, si es del caso, sanción; y, además, límites
predicables de aquellos eventos en los que sí pueden concederse, pero
igualmente no de manera incondicional -como se afirmó previamente- pues están
sujetos al cumplimiento de compromisos relacionados, por ejemplo, con aportar
verdad y reparación en el marco del proceso integral que se adelanta.
223.
Esto permite sostener dos conclusiones. La primera, es que puede
presumirse que quienes actualmente se encuentran en condición de procesados o
de condenados, recluidos en establecimientos del Sistema Penitenciario y Carcelario
y, además, están en un proceso de transición, son quienes están involucrados en
los delitos más graves. De lo contrario, serían personas destinatarias
de los beneficios concedidos por el marco regulatorio de la transición-
o, por lo menos, a la espera de que las autoridades judiciales con competencia
valoren la situación y determinen si es o no de los más graves, susceptibles o
no de un beneficio. Bajo este presupuesto, por lo tanto, la gravedad de
la conducta sería un elemento objetivo de la exclusión del beneficio de la
privación de la libertad domiciliaria que ahora se analiza.  La segunda,
conclusión es que en estos casos las ponderaciones son diferentes a las
realizadas en los casos delictivos valorados individualmente, por los bienes
jurídicos involucrados, como los derechos de las víctimas del conflicto y su
impacto en todo un proceso integral de transición que busca verdad, reparación
y no repetición. Por lo cual, es claro que la concesión de un beneficio como el
ahora analizado implicaría observar y realizar este tipo de valoración,
concluyéndose, por lo tanto, la constitucionalidad de esta previsión.
224.
Ahora bien, y por último, esto no implica que sea en el marco
precisamente del régimen transicional, de las reglas que regulan el proceso y
de las autoridades judiciales encargadas de su aplicación que, respetando las
ponderaciones que allí deben realizarse, operen medidas de protección para la
vida de quienes están recluidos y deben recibir una protección para evitar el
contagio. Esto, se insiste, debe ser analizado a partir del régimen aplicable y
por las autoridades competentes. Por supuesto, la medida de compensación de
protección especial a la salud a quienes tienen que permanecer privados de la
libertad en algún establecimiento, debe ser cabalmente asegurada a las personas
vulnerables al COVID-19.
225.
Debe la Sala resaltar que existen debates acerca de la proporcionalidad
estricta y precisa de la política criminal concretamente diseñada. Puede
pensarse, por ejemplo, que hubiese sido más conveniente no excluir ciertos
delitos o, por el contrario, haber exceptuado algunos. No obstante, tales
dilemas superan el estudio de constitucionalidad que convoca a esta Corte. Lo
que le compete, por el grado de intensidad en el análisis que una política
legislativa así requiere, es verificar que no exista un grado de desproporción
evidente. Esto es, que no haya duda, que sea manifiesta que la medida que se
adopta sacrifica en muy alto grado otros bienes jurídicos constitucionales
igual de o más importantes que los protegidos. Tal situación no ocurre en el
presente caso.
226.
Como se advierte en la tabla que se elaboró, y que se presentó en los
párrafos precedentes, hay varias conductas penales que aseguran claramente bienes
jurídicos tutelados de la mayor importancia. Así, aquellos delitos que protegen
la vida y la integridad personal, la libertad; la libertad, integridad y
formación sexual; la libertad individual; la autonomía personal; la familia; la
seguridad pública; la administración pública; la recta impartición de justicia
y la existencia y seguridad del Estado, se ocupan de valores, derechos y
principios fundamentales del Estado social y democrático de derecho, que
permiten a la Corte concluir que es proporcional que se considere que existe un
riesgo importante para las víctimas y la sociedad. Se protegen las partes
sustantiva y procedimental u orgánica de la Constitución de forma clara. Son
sin duda de los delitos más graves.
227.
La corrupción, como lo expuso el Gobierno en sus justificaciones, es una
de las actividades criminales que más impacta y vulnera la posibilidad de tener
una sociedad abierta y democrática, de allí su condena nacional, regional y
global. Actos de corrupción suelen ser necesarios para garantizar la impunidad
de los delitos más graves, de los grupos delictivos y grupos armados
organizados. Los actos de corrupción generalmente comprometen las actuaciones
de las instituciones de las cuales depende el diseño e implementación de
políticas públicas que aseguren el goce efectivo de los derechos fundamentales
de la población. Comunidades pueden verse amedrentadas por mafias locales,
asociadas con autoridades. Personas que mueren o ven afectada gravemente su
condición de salud, por actos de corrupción que han impedido garantizar la
disponibilidad de servicios de salud adecuados y de calidad. Niñas y niños
llegan a sufrir de desnutrición, barreras en sus procesos educativos o en el
acceso a servicios de salud, con las repercusiones que esto tiene para su
desarrollo armónico e integral. La corrupción suele implicar una violación a
todas aquellas facetas prestacionales de los derechos fundamentales que
dependen, en gran medida, de la acción del Estado. Además de esta situación
propia de toda nación contemporánea, la gravedad de la corrupción es mayor en
un país que tiene un conflicto armado interno y muchos grupos ilegales
delictivos organizados. Colombia ha decidido democráticamente, a través de su
sistema jurídico enfrentar con radicalidad el flagelo de la corrupción, que,
junto con el negocio del narcotráfico, se han convertido en caldo de cultivo
del conflicto armado, las acciones del crimen organizado y, en general, en
cómplice de las más graves violaciones de derechos humanos.
228.
Podría considerarse que no ocurre lo mismo con los delitos contra el
patrimonio económico, la información y los datos y el orden económico y social.
Aunque estos son bienes jurídicos de gran importancia en un estado social y
democrático de derecho, como lo señalan algunos intervinientes, podría
argumentarse que no es proporcionado sacrificar la vida, la salud y la
integridad de las personas en las condiciones de pandemia que se enfrentan, por
salvaguardar tales garantías. No obstante, si se advierte la cantidad de
delitos que se ocupan de proteger estos bienes jurídicos tutelados que no
fueron excluidos de la concesión de la medida domiciliaria transitoria de
emergencia, se entiende que la decisión del Ejecutivo fue excluir sólo aquellos
tipos penales que tenían las características de ser delitos de los más
graves.
229.
Por ejemplo, respecto al hurto calificado la norma revisada fija la
exclusión de la medida en los siguientes términos:
“Hurto calificado (Art. 240)
numerales 2 y 3 y cuando tal conducta se cometa con violencia contra las
personas a excepción de que la persona haya cumplido el 40% de la condena.”
230.
Como se ve, no es cualquier tipo de hurto el que se excluye. El numeral
2 del Artículo 240 del Código Penal, sanciona calificadamente el hurto cuando
se comete “colocando a la víctima en condiciones de indefensión o
inferioridad o aprovechándose de tales condiciones.” El numeral 3 lo
sanciona cuando se comete “mediante penetración o permanencia arbitraria,
engañosa o clandestina en lugar habitado o en sus dependencias inmediatas,
aunque allí no se encuentren sus moradores”. A esto añade el decreto
analizado, “cuando tal conducta se cometa con violencia”.
231.
En estos tres eventos se está protegiendo la vida, la salud, la
integridad, la dignidad, la intimidad y el domicilio de las personas. Algo
similar ocurre con el hurto agravado o el abigeato con violencia.[172]
Esto dice el decreto:
“Hurto agravado
(Art. 241) numerales 3, 4, 12, 13 y 15 a excepción de que la persona haya
cumplido el 40% de la condena,
Abigeato cuando se
cometa con violencia sobre las personas (Art. 243).”
232.
El numeral 3 sanciona como agravado el hurto, cuando se comete
“valiéndose de la actividad de inimputable”; el numeral 4 cuando es por
“persona disfrazada, o aduciendo calidad supuesta, o simulando autoridad o
invocando falsa orden de la misma”; el numeral 12 cuando se hurtan “efectos y
armas destinados a la seguridad y defensa nacionales”; el numeral 13 cuando es
“sobre los bienes que conforman el patrimonio cultural de la Nación” y,
finalmente, el 15, cuando el hurto sea de “materiales nucleares o elementos
radiactivos”. En ambos casos, el legislador de emergencia excluyó delitos, que
al igual de la mayoría que fueron seleccionados, también involucran la violación
y amenaza de derechos fundamentales básicos, e incluso, la seguridad pública.
233.
En todo caso, debe precisar la Corte, que el decreto revisado establece
una regla para los concursos de delitos (Artículo 16). De acuerdo con
esta disposición, cuando hay concurso de conductas punibles, “será
procedente la concesión de las medidas, siempre y cuando las mismas no se
encuentren en el listado de exclusiones contemplado en el artículo sexto (6)
del presente decreto.” Así, quien lesionó intensamente a otra persona en el
desarrollo de una acción en contra del orden económico, no tendría acceso a la
medida por su acto violento, de crimen organizado, vinculado al conflicto
armado, al narcotráfico o a redes de corrupción. Esto, además de las salvedades
propias del decreto revisado, que se han expuesto y se han venido analizando.
234.
En cuanto a las salvedades propias del decreto revisado, cabe recordar que,
en virtud de estas, “en ningún caso”, procederá la medida de privación
de la libertad domiciliaria transitoria “cuando la persona haga parte o
pertenezca a un Grupo Delictivo Organizado en los términos del artículo segundo
de la Ley 1908 de 2018 o, en general, haga parte de un grupo de delincuencia
organizada” (Parágrafo 1, Artículo 6 del decreto revisado).
235.
Ahora bien, la Sala entiende que no conceder la privación de la libertad
domiciliaria transitoria a una persona por estar condenada o procesada en razón
a uno de los delitos más graves, en los eventos en los cuales la persona
claramente pertenece a un grupo vulnerable según el Artículo 2, en
cualquier caso, mantiene una tensión constitucional. Con relación a las
personas mayores de edad, por ejemplo, se dijo,
“La medida de detención
preventiva y prisión domiciliaria transitorias resulta necesaria en adultos
mayores. Particularmente, por el riesgo que representan de acuerdo con la
evidencia científica respecto a la transmisión del coronavirus en la población
mayor de 70 años, la cual parte de diferentes análisis y estudios de la
Organización Mundial de la Salud, que indican cómo esta población puede tener
hasta un 15% de mortalidad por coronavirus.”[173]
236.
En tales eventos, se insiste, se presenta una medida de compensación
contemplada en el parágrafo quinto del Artículo 6 del decreto analizado.
Dice la norma,
“Artículo 6, PARÁGRAFO 5.- En
relación con las personas que se encontraren en cualquiera de los casos
previstos en los literales a, b, c, y d del artículo segundo del presente
Decreto Legislativo, que no sean beneficiarias de la prisión o de la detención
domiciliaria transitorias por encontrase inmersas en las exclusiones de que
trata este artículo, se deberán adoptar las medidas necesarias por parte del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), para ubicarlas en un
lugar especial que minimice el eventual riesgo de contagio.”
237.
Es decir, cuando a la persona se le está excluyendo de la concesión de
la medida de privación de la libertad domiciliaria en razón a la gravedad de su
delito, pero es de aquellas a las que se les debería conceder la medida en
razón a su vulnerabilidad y no solamente a la necesidad de reducir el número de
personas confinadas (los literales a, b, c y d del Artículo
2) es preciso que el Estado le garantice el derecho a estar en “un lugar
especial que minimice el eventual riesgo de contagio”. De acuerdo con el
propio texto del decreto, debe ser especial, es decir, debe estar
acondicionado específicamente para tal propósito: a minimizar el contagio
eventual al COVID-19. Un sitio en el que se tengan condiciones de bioseguridad
especialmente diseñadas para la situación de la pandemia y no simplemente
bioseguros, en términos generales.
238.
Para la Sala la restricción impuesta a estas personas es constitucional
en tanto se tiene que garantizar el goce efectivo de estar en un lugar especial
que minimice el riesgo de contagio de la pandemia de por COVID-19. Esto es, la
reclusión es razonable y proporcionada constitucionalmente si tales personas
pueden ser ubicadas en tal lugar especial que minimice eficazmente el eventual
riesgo de contagio. Por tal motivo, se considerarán constitucionales estas
exclusiones, teniendo en cuenta que también se debe asegurar el goce efectivo
de la medida compensatoria.
239.
Por último, en relación con la manera de probar la condición de sujeto
de especial protección constitucional, resalta la Sala que algunas
intervenciones cuestionaron las exigencias que impone el decreto legislativo en
esta materia. Concretamente, la Defensoría del Pueblo solicitó la exequibilidad
condicionada de los apartados c) y d) del Artículo 2. Esto, entre otras
razones, bajo el entendido de que se elimine la exigencia de probar la
enfermedad o condición de discapacidad, mediante historia clínica y
certificación expedida por el Sistema General de Seguridad Social, pues esta
población se enfrenta a demoras para obtener las valoraciones médicas y las
historias clínicas no se encuentran actualizadas debido a la congestión
administrativa.[174]
240.
Para la Sala es preciso que la norma legal se interprete de acuerdo con
la Constitución y en el contexto del decreto legislativo en cuestión, razón por
la cual, considera que la necesidad de actuación rápida y eficaz es un
imperativo de la norma misma. Una lectura razonable muestra que es necesario
dar el beneficio de privación domiciliaria de emergencia a las personas que lo
requieren, pero a la vez, tomar las medidas adecuadas para asegurar que a las
que se les concede, en realidad, tienen una situación de salud que así lo
demanda. Razones de justicia, de protección a los derechos de las víctimas y de
seguridad ciudadana, implican que no se permita salir a cualquiera. La
constatación de la condición específica de quien se trate es razonable y
proporcionada. Por supuesto, se insiste, la norma no se puede aplicar de forma
exegética e irrazonable. Si no se cumplen las exigencias específicas
establecidas en el artículo, pero se tiene certeza de la condición de la
persona privada de la libertad, no se podrá dejar de conceder el beneficio.
Como lo dijo la Corte a propósito del análisis de constitucionalidad de una
medida ordinaria similar,
“[…] el Legislador puede establecer la necesidad de que
dentro de una actuación o trámite obren ciertas evidencias a fin de tomar la
decisión, en razón de la naturaleza de la evidencia y su papel en torno a lo
que debe ser demostrado, para la aplicación de la respectiva consecuencia
jurídica. […]  ||  Sin embargo, en virtud del derecho al debido proceso
probatorio y salvo que medien razones constitucionales suficientes y
proporcionales, el Legislador no puede impedir ni restringir a las partes las
facultades de solicitar y presentar otros medios de convicción, para que sean
tenidos en cuenta al momento de tomar la decisión. Como se indicó, a los
protagonistas en el proceso les asiste la potestad de presentar argumentos
jurídicos y razones en procura de sus intereses, pero también de respaldar su
punto de vista, sus solicitudes y reclamos en evidencias propias. De limitarse
estas prerrogativas, se vulnera el derecho a las garantías mínimas probatorias.”[175]
6.7.2.3.   Exclusión de la medida
de privación de la libertad domiciliaria transitoria a algunas mujeres
gestantes, madres de personas menores de 3 años
241.
El decreto examinado excluye a las mujeres gestantes o madres de menores
de tres años del beneficio de la privación de la libertad domiciliaria
transitoria, en el caso de que hayan cometido o estén procesadas por alguno de
los delitos más graves. Como el propio Gobierno lo advirtió dentro del proceso,
la medida de detención domiciliaria es necesaria, entre otras personas, para
las mujeres gestantes o con hijas o hijos menores de 3 años, por lo imperioso
que es proteger los derechos de estas personas, todos sujetos de especial
protección constitucional. Al respecto el Gobierno sostuvo,
“Respecto de mujeres en
embarazo, la infección perinatal por el coronavirus provocada por el Covid-19
puede tener efectos adversos sobre los recién nacidos, como: pérdida del
bienestar fetal, parto prematuro, distrés respiratorio o trombocitopenia,
acompañado de alteración de la función hepática e, incluso, la muerte. La salud
sexual y reproductiva representa una esfera de la salud pública de especial
interés durante las epidemias. La seguridad de los embarazos y los partos
depende del funcionamiento de los sistemas de salud y del riguroso cumplimiento
de las precauciones que se deben tomar para evitar el contagio”.[176]
242.
Sin embargo, para estos casos de mujeres gestantes o madres de niños o
niñas menores de tres años, al igual que otras personas vulnerables, se
estableció la medida de compensación contemplada en el parágrafo quinto del Artículo
6 del decreto analizado. El Estado debe asegurar el goce efectivo del
derecho a estar en “un lugar especial que minimice el eventual riesgo de
contagio”. Como se dijo previamente, un lugar en el que se tengan
condiciones de bioseguridad especialmente diseñadas para la situación de la
pandemia y no simplemente bioseguros, en términos generales. La medida
compensatoria sirve para evitar que la exclusión de las mujeres en cuestión,
suponga una figura desproporcionada que sacrifique los derechos de estas y
estos, pues es una herramienta que permite justamente ponderar los intereses
constitucionales que están en juego.
243.
Para la Sala, por tanto, la exclusión de las mujeres gestantes y madres
de menores de tres años es una medida razonable y proporcionada. Es un trato
distinto fundado en un criterio objetivo y razonable que, en cualquier caso,
cuenta con una medida compensatoria. El criterio de distinción busca una
finalidad imperiosa, que es poder identificar aquellas mujeres que se encuentran
en esa situación de vulnerabilidad por la pandemia, y que no representa un
riesgo importante concedérseles una privación de libertad domiciliaria. Es
imperiosa, en tanto se busca asegurar el goce efectivo de personas que son
sujetos de especial protección constitucional, sin sacrificar o desproteger los
derechos de las víctimas de los ilícitos penales cometidos o presuntamente
cometidos.
244.
El medio elegido por el Legislador de emergencia es dar un trato
diferente respecto al beneficio de privación domiciliaria de la libertad a los
dos grupos. Es una distinción que no está prohibida hacer y que no se funda en
un criterio sospechoso de discriminación. Además, poder distinguir entre los
grupos de las mujeres vinculadas a alguno de los delitos más graves, permite,
justamente, dar el beneficio al resto de mujeres, que representan un menor
riesgo social y menor afectación a los derechos de las víctimas. Y, en
cualquier caso, la medida no es desproporcionada, puesto que no sacrifica los
derechos limitados. Se protegen mediante la medida compensatoria indicada.
245.
No obstante, además de la privación de la libertad domiciliaria que
puede ser considerada por las autoridades competentes y su correspondiente
medida compensatoria, también existe la figura equivalente ordinaria, que tiene
en cuenta las condiciones de la persona y su proceso de rehabilitación. Este
tipo de medidas, como ya se evidenció, no sólo se siguen solicitando, sino que
en el contexto de la pandemia se continúan otorgando. Por tanto, no considera
esta Sala que la exclusión de estas mujeres y madres, de la concesión de la
privación de la libertad domiciliaria de emergencia sea desproporcionada.
6.7.2.4.
Exclusión de los casos de personas en trámite de extradición
246.
Varios intervinientes cuestionaron la constitucionalidad del Artículo
5 del decreto que introduce un trato diferente para todas las personas que
están en un trámite de extradición. El Grupo de Derecho Penal de la Universidad
Externado, por ejemplo, manifestó que se excluye de la medida de privación de
la libertad domiciliaria transitoria a estas, sin importar el delito, las
condiciones de salud de los individuos, y la urgencia de evitar la propagación
del virus al interior de las cárceles.[177]
De igual manera, el Semillero en Derecho Penal de la Universidad Javeriana
resaltó que esta exclusión resulta discriminatoria, en tanto no es una medida
adecuada para salvaguardar la vida de las personas privadas de la libertad que
se encuentran en una misma situación.[178]
Por todo ello, la Universidad Sergio Arboleda concluyó que la exclusión atenta
contra el derecho fundamental a la igualdad.[179]
247.
En el mismo sentido se pronunciaron organismos y colectivos de la
sociedad civil como la Comisión Colombiana de Juristas, el Colegio de Abogados
Penalistas, el Centro Colombiano de Estudios Constitucionales, el Movimiento
Nacional Carcelario, y la Fundación Lazos Dignidad, entre otros. Así,
manifestaron que negar los beneficios a las personas sometidas a extradición
(i) resulta excesivo, puesto que los internos pueden continuar con el trámite
desde sus hogares;[180]
(ii) introduce prejuicios frente a la población especialmente vulnerable al
COVID-19, limitando su condición de sujetos de especial protección
constitucional;[181]
y (iii) vulnera las garantías fundamentales a la igualdad material ante la ley,
a la vida, a la integridad personal, a la salud, y a no recibir tratos crueles,
inhumanos o degradantes.[182]
248.
La figura de la extradición es de raigambre constitucional.[183]
Como señaló la Corte, “fue concebida por el constituyente como un mecanismo
de cooperación, asistencia y solidaridad internacional para combatir el crimen
y erradicar la impunidad; ella está sometida a un procedimiento especial que
concluye con la expedición de un acto administrativo de carácter complejo, pues
para su preparación y ejecución concurren varios órganos del Estado
pertenecientes tanto a la Rama Ejecutiva como a la Rama Judicial del poder
público.”[184]
249.
Este mecanismo regido por tratados internacionales, y en aquellos casos
en los que no se ha suscrito un instrumento de derecho internacional, por las
reglas previstas en la materia por el régimen procesal penal colombiano, por lo
general, tiene como finalidad colaborar para que se aprehenda al sujeto que
violó la ley penal de un país, donde este último tiene una dificultad para
encontrar a dicha persona porque se encuentra dentro del territorio de otro
Estado. Como se mencionó, en el procedimiento de extradición -específicamente
por pasiva-[185]
interactúan varias autoridades: la Fiscalía decreta la captura[186],
los ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho
intervienen para analizar la normativa que debe aplicarse al pedido[187]
y la existencia de la información necesaria para su estudio, la Corte Suprema
emite concepto sobre la viabilidad de la extradición, y en caso de ser positiva
al Estado requirente, la decisión final queda en cabeza del Jefe de Estado.[188]
Asimismo, es fundamental resaltar que durante el procedimiento de extradición
las autoridades nacionales no realizan ningún concepto sobre la existencia del
delito, culpabilidad de la persona o circunstancias de agravación punitiva,
pues ello es competencia única del Estado requirente.[189]
250.
La extradición demanda un procedimiento diferente al ordinario, mucho
más ágil, pues el reclamado no va a ser juzgado en Colombia ni será evaluada su
responsabilidad penal bajo dicha legislación.[190]
En consecuencia, esta Corporación ha dispuesto que,
“en el caso de personas
solicitadas en extradición por delitos cometidos en otro Estado, es claro que
al ser juzgadas por fuera de Colombia y ser requeridas por una autoridad
extranjera para proseguir su juzgamiento o para ejecutar la condena, estarán
sometidas también a procedimientos diferentes a los aplicables a quienes han
delinquido en nuestro territorio, lo cual no vulnera en modo alguno el derecho
a la igualdad ni constituye discriminación, por tratarse de situaciones
jurídicas no equiparables.”[191]
251.
En dicho contexto, antes de valorar la
constitucionalidad de la norma prevista en el Artículo 5 del decreto
legislativo en estudio, la Sala encuentra relevante destacar que recientemente,
en el marco de la normativa que profirió el Gobierno nacional en este Estado de
emergencia económica, social y ecológica, se analizó la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 487 de 2020, que adoptó medidas de suspensión -por 30 días-
en los trámites de extradición pasiva a cargo de Colombia. En tal oportunidad,
para su estudio fue determinante partir de dos distinciones, de un lado, de la
condición procesal penal del sujeto requerido a Colombia, esto es, si era
procesado o condenado; y, del otro lado, del estado del trámite de extradición,
esto es, si Colombia ya había admitido el pedido o aún estaba en trámite[192], motivo por el cual se consideró que la inexequibilidad general que
allí se declaró no afectaba la suspensión de los trámites de extradición
respecto de condenados que, antes del Decreto Legislativo 487 de 2020,
contaran con un acto en firme de aceptación de la extradición. En dicha
ocasión, como en este caso se reiterará, se fijó además la regla según
la cual los términos expeditos y céleres de la extradición deben garantizarse,
aún en las condiciones de pandemia.
252.
En esta ocasión, la Sala encuentra que dichas
distinciones no son marcadamente trascendentes como en aquella oportunidad,
pues debe partirse del hecho de que el Decreto Legislativo 546 de 2020 no
establece diferencia de trato alguna en tal sentido, en aquellos casos en los
que la salud de la persona procesada o condenada se encuentra de por medio. En
general, la regla se funda en la mayor o menor gravedad de la conducta que se
está juzgando o ha sido juzgada. En estos términos, la pregunta que debe
responder la Corte es si es constitucionalmente admisible que sea la condición
de persona extraditable, sin atención a la gravedad del delito por el
cual ha sido requerida ni a sus circunstancias personales de salud, lo que
determina la no concesión del beneficio de detención o prisión domiciliaria
previsto en el decreto analizado.
253.
Para ello, la Sala debe detenerse en el hecho de que la distinción
fundamental que guía la concesión del beneficio de prisión o detención
domiciliaria, como se mencionó anteriormente, es la gravedad de la conducta y,
por supuesto, el impacto de su otorgamiento en las víctimas y en la sociedad en
general. Esta valoración, en el marco de un pedido de extradición, tiene alguna
particularidad dado que, en estricto sentido, la conducta no se realizó en
nuestro territorio, sin embargo, es claro que su comisión también tiene
importancia constitucional. De hecho, entre los requisitos exigidos para que la
extradición proceda, se encuentran (i) que el delito presunta o probadamente
cometido, sea también considerado como delito en nuestro ordenamiento, y (ii)
que, además, tenga prevista una pena de prisión de la libertad mínima de 4 años
(Artículo 493 de la Ley 906 de 2004[193]).
254.
Por lo tanto, es claro que el bien jurídico tutelado también tiene
relevancia en Colombia y en la protección de los valores que se consideran
importantes a la luz del orden constitucional vigente, pues su protección se
busca, incluso, a través del derecho penal como ultima ratio. Pero, en
el caso de las extradiciones, además, tiene peso un aspecto específico que no
está presente en los demás que ocurren en el contexto nacional: el cumplimiento
de las obligaciones de cooperación y lucha contra la impunidad adquiridas por
el Estado. Ahora bien, no es sólo el compromiso de un país hacia otro. Es la
muestra, de que aquellos colombianos que van y delinquen en otras naciones, no
lo hacen ni con el apoyo, ni el respaldo o la aquiescencia del resto del país.
255.
Para la Sala, entonces, es evidente que entre aquellos argumentos que
subyacen a la norma del Artículo 5 del decreto legislativo en estudio se
encuentra este elemento de política internacional mencionado, sin embargo, debe
concluirse que la búsqueda para su protección resulta ser en principio desproporcionada,
teniendo en cuenta la protección del derecho a la salud que ameritan tanto
personas en situación de “extradición” o las recluidas en
establecimientos penitenciarios y carcelarios que no están sujetas a este
procedimiento.
256.
Así, es cierto que el riesgo que supone el COVID-19 para la salud es
igual para cualquier persona que sufra una enfermedad de base o que se
encuentre en una condición catalogada como de especial vulnerabilidad, sin
importar el tipo de delito que hubiese cometido. Es una decisión que claramente
impacta sobre los derechos a la libertad, a la salud y a la vida de estas
personas en el contexto de la pandemia. Por lo anterior, al estudiar la
constitucionalidad del Artículo 5 del Decreto Legislativo 546 de 2020 es
necesario partir de que se compara a dos grupos que, bajo la política criminal,
merecen un trato diferenciado (personas sometidas a un trámite de extradición
vs. personas no sometidas a ese trámite de extradición).
257.
El criterio que utiliza el Gobierno nacional para realizar la distinción
mencionada es que la persona sea sujeto de extradición. En esta materia el
Legislador goza de un margen amplio de configuración y se trata de una
diferencia de trato que no se funda en criterios sospechosos. Por el contrario,
es posible determinar que es en general razonable, pues tiene como objetivo
garantizar que se asegure la finalidad que persigue la extradición, la cual es
la cooperación, la asistencia y la solidaridad internacional para combatir el
crimen y erradicar la impunidad. Es decir, que pretende custodiar, de manera
reforzada, a los individuos que cometieron delitos en otro Estado o contra el
mismo, y que afectaron bienes jurídicos protegidos bajo la legislación penal de
ese país. Ello, para que resulte menos complejo para el requirente aprehender a
quienes deben responder y reparar los daños causados, y así, no desconocer,
sobre todo, los derechos de las víctimas.
258.
En la práctica, los delitos por los cuales se solicita a un individuo en
extradición, por lo general, vulneran bienes jurídicos de la mayor relevancia y
suponen graves violaciones al derecho internacional y a los derechos humanos.
Por ejemplo, para el 31 de diciembre de 2014, el Ministerio de Relaciones
Exteriores reportó que Colombia estaba sujeta a las disposiciones de
extradición consagradas en los siguientes tratados internacionales
multilaterales:[194]
Tratado
Entrada
en vigor
Convención de las Naciones
Unidas contra la delincuencia organizada transnacional
Septiembre 3 de 2004
Convención de las Naciones
Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas
Noviembre 11 de 1990
Convención sobre la prevención
y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas,
inclusive agentes diplomáticos
Febrero 15 de 1996
Convenio Internacional para la
represión de la financiación del terrorismo
Octubre 14 de 2004
Convención Internacional para
la represión de los actos terroristas cometidos con bombas
Septiembre 14 de 2004
Convención Internacional de las
Naciones Unidas contra la toma de rehenes
Mayo 14 de 2004
Convención contra la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
Enero 7 de 1988
Convención Interamericana para
prevenir y sancionar la tortura
Febrero 19 de 1999
Convención Internacional para
la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas
Agosto 10 de 2012
Convención Interamericana sobre
la desaparición forzada de personas
Mayo 12 de 2005
Protocolo facultativo de las
Convención del niño, relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y
la utilización de niños en la pornografía
Diciembre 11 de 2003
Convención para combatir el
cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales
internacionales
Enero 19 de 2013
259.
De lo anterior, es factible establecer que, en la práctica, los
individuos sometidos a extradición, por lo general, incurrieron en conductas
que importan especialmente a la comunidad internacional, por ser consideradas
como las “más graves”. De hecho, se evidencia que los bienes jurídicos que
pretenden proteger son los mismos que se buscan a través del decreto revisado,
entre otros, la vida, la integridad personal, los derechos de los menores de
edad, la libertad, integridad y formación sexual, la administración pública, la
libertad individual, la autonomía personal y la seguridad pública.
260.
En consecuencia, para la Sala si bien la medida busca un fin imperioso
por un medio que no está prohibido y que se revela efectivamente conducente
para alcanzarlo, sí plantea un problema de proporcionalidad por cuanto, como se
dijo, no se contempla una medida alternativa que asegure el derecho a la vida y
a la salud de quienes están sometidas al procedimiento de extradición. En
efecto, las personas excluidas del beneficio previsto en el decreto legislativo
revisado, en razón a la conducta punible cometida, y que cuentan con alguna
vulnerabilidad frente al COVID-19 bien sean condenadas o que están siendo
procesadas, encuentran una medida de compensación que impide que sus derechos
sean sacrificados. Es por esto que la medida principal es razonable y, sobre todo,
proporcionada. Sin embargo, no ocurre lo mismo para las personas que están
sometidas a un trámite de extradición y cuentan con algunas de las situaciones
o condiciones que implican vulnerabilidad frente a la pandemia. En estos casos
se aclara que las personas están excluidas de poder recibir la medida
principal, pero no se contempla una compensación para mitigar los posibles
efectos de esa exclusión.
261.
No se advierte razón alguna por la cual se dé ese trato diferente entre
las personas en trámite de extradición y las demás, respecto de la medida de
compensación para las personas especialmente vulnerables a la pandemia. No se
presenta un fin siquiera legítimo que justifique tal distinción de trato, ni en
las consideraciones del decreto ni en su defensa ante esta Corte. Así, para la
Sala no es razonable ni proporcionado dejar sin ningún tipo de protección
alternativa a estas personas, vulnerables a la pandemia, en trámites de
extradición.
262.
Por tanto, la Sala declarará exequible el Artículo 5
del decreto revisado, pero bajo el entendido de que aquellas personas
identificadas como vulnerables por el propio decreto, deberán recibir la misma
medida compensatoria que se le da a las demás personas. Esto es,
asegurarles el goce efectivo del derecho a ser ubicadas en un lugar especial
que minimice el eventual riesgo de contagio.
6.7.2.5.
No inclusión de personas en discapacidad, indígenas, menores de edad o
pertenecientes a la Fuerza Pública
263.
Algunas de las intervenciones presentadas al proceso indicaron que el
diseño de la primera medida del decreto analizado es contrario al principio de
igualdad y conlleva una discriminación, en tanto excluye algunos grupos de
personas que han debido ser incluidos.[195]
Concretamente, se cuestionó el trato desigual y discriminatorio que supone
haber excluido a las personas privadas de la libertad en situación de
discapacidad, indígenas, menores de edad o pertenecientes a la Fuerza Pública.
Para la Sala, como se pasa a explicar, sólo en el primero de los casos se
presenta una verdadera tensión constitucional que debe ser resuelta.
264.
Discapacidad. Con relación a las exclusiones por
discapacidad, como se dijo, hay cuestionamientos presentados en las
intervenciones, por cuanto se considera discriminatorio no incluir en la
protección dada, a todas las personas en situación de discapacidad, sino
únicamente a algunas de ellas, a las que se enfrentan a dificultades de
movilidad.
265.
Por ejemplo, el Grupo de Prisiones de la Universidad de los Andes, junto
con otros intervinientes, dijo al respecto,
“La norma mencionada es un
criterio que limita el ámbito de aplicación del decreto, cobijando
exclusivamente al grupo particular de personas con movilidad reducida entre
todo el universo posible de personas con discapacidad. La discapacidad no es un
concepto que se limite a ‘quienes tengan disfuncionalidad permanente del
sistema motriz, el aparato locomotor, el movimiento independiente o las
actividades de cuidado personal, todas de carácter permanente’. Este concepto,
es mucho más amplio e incluye a aquellas personas que tengan ‘deficiencias
físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al
interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y
efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás’, conforme a
lo establecido en el artículo primero de la Convención sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad. En este sentido, el artículo 3 de la Convención
Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra
las Personas con Discapacidad también conmina al Estado colombiano a adoptar
las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con
discapacidad y propiciar su integración en la sociedad. También, en Sentencia
T-382 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortíz, la Corte Constitucional estableció que
del derecho constitucional a la igualdad se deriva un mandato normativo de
‘promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad material, lo que se
traduce en el deber de ejercer acciones concretas destinadas a beneficiar a los
grupos discriminados y marginados, bien sea a través de cambios políticos a
prestaciones concretas.’”[196]
266.
En sentido similar, el Instituto de Estudios Constitucionales Carlos
Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado advirtió que el Decreto 546 de
2020 es discriminatorio
“en tanto en el literal d)
del artículo 2 prevé la excarcelación de las personas privadas de libertad con
movilidad reducida por discapacidad, pero no la de aquellos que sufran de algún
otro tipo de discapacidad (funcional o estructural), como por ejemplo, de
naturaleza cognitiva o sensorial, etc. La medida debería aplicar para todas las
personas que tengan algún tipo de impedimento para valerse por sí mismas, pero
como el artículo no las contempla, resulta contrario al principio de igualdad.”[197]
267.
Para la Sala, el decreto acusado viola el derecho a la igualdad de las
personas en situación de discapacidad, al excluir personas en tal situación,
que merecen también una especial protección constitucional sin fundarse en un
criterio objetivo y razonable. En efecto, de acuerdo con la norma analizada, el
beneficio para las personas de este grupo se consagra en los siguientes
términos:
“ARTÍCULO 2°. -
Ámbito de Aplicación. Se concederán las medidas previstas en el presente
Decreto Legislativo a las personas privadas de la libertad que se encontraren
en cualquiera de los siguientes casos:
[…] d) Personas con
movilidad reducida por discapacidad debidamente acreditada de conformidad con
la historia clínica del interno y la certificación expedida por el sistema
general de seguridad social en salud al que pertenezca (contributivo o
subsidiado) o el personal médico del establecimiento penitenciario y
carcelario, cuando se encuentren a cargo del Fondo Nacional de Salud del
privado de la libertad.”
268.
Como se indicó al presentar el contenido normativo de los artículos que
conforman la primera medida del decreto, el Artículo 2 contempla dos
parágrafos. El segundo de ellos, precisa que, “para los efectos anteriores
se entenderá” que las personas tienen “movilidad reducida por
discapacidad” cuando “tengan disfuncionalidad permanente del sistema
motriz, el aparato locomotor, el movimiento independiente o las actividades de
cuidado personal; todas ellas de carácter permanente y acreditadas en la
histórica clínica”. Expresamente se advierte que no se considera una
persona en situación de discapacidad cuando su movilidad reducida no se debe a
una condición de carácter permanente, sino a afectaciones de salud (“afectaciones
óseas o la ausencia de alguna parte del cuerpo que no sea permanente o que no
altere la funcionalidad antes señalada y que no sea clínicamente significativa
por los cambios producidos en el movimiento independiente tales como caminar,
desplazarse, cambiar o mantener posiciones del cuerpo, llevar, manipular o
transportar objetos y realizar actividades de cuidado personal).
269.
Se trata de una norma que establece un trato diferente entre dos grupos
claramente identificables. De una parte, las personas en situación de
discapacidad con “movilidad reducida” y, de otra parte, aquellas en
situación de discapacidad, con afectaciones diferentes. La diferencia de trato
entre los dos grupos se da con respecto a la concesión de la privación de la
libertad domiciliaria transitoria por la pandemia del COVID-19. Al primer grupo
se les concede la libertad analizada, mientras que al segundo grupo no. El
criterio de distinción entre las personas en discapacidad es justamente el
criterio de “movilidad reducida”.
270.
La razonabilidad de una diferencia de trato como la analizada supone un
juicio estricto de constitucionalidad, en la medida en que está en juego
un trato diferente al interior de un grupo de especial protección
constitucional, con relación al acceso a un beneficio de libertad, en el
contexto de una pandemia. Al efectuar tal juicio, se concluye que la medida no
es razonable y por tanto discriminatoria. Si bien, se busca un fin imperioso
(identificar las personas más vulnerables al impacto de la pandemia), por un
medio que no está prohibido (proteger a quienes están afectados por estar en
discapacidad, con su movilidad afectada), el medio elegido no sólo no es
necesario para lograr tal fin, sino que ni siquiera es idóneo. Si bien el criterio
establecido sí sirve para identificar varias de las personas en situación de
discapacidad vulnerables, es infra-inclusivo, en tanto deja por fuera del mismo
grupo a otras que también deberían ser identificadas como vulnerables a la
pandemia.
271.
En efecto, el criterio de personas con discapacidad por movilidad
reducida entendido en los términos señalados por el propio decreto, asegura que
se trate de personas que en realidad tienen una situación de vulnerabilidad por
la situación de discapacidad en la que se encuentran. Es cierto, como lo señala
el Gobierno, que el criterio sirve para identificar personas que no pueden
moverse con facilidad en lugares de privación de la libertad que no han sido
diseñados de manera incluyentes y, en tal medida son más vulnerables a ser
afectados por la pandemia del COVID-19. La imposibilidad de mantener el
distanciamiento a voluntad o no tener plena independencia para lavarse las
manos, como se alega, son ciertamente manifestaciones concretas de esta
situación de vulnerabilidad.
272.
No obstante, el criterio establecido no sirve para identificar todas
aquellas personas que en razón a su condición de discapacidad pueden enfrentar
una amenaza mayor en este contexto de pandemia. Las personas invidentes, que
dependen en gran medida de la lectura a través de sus dedos o de la ubicación
en el espacio que sus manos les permita. En las condiciones actuales de la
pandemia, el tener que tocar y tener contacto físico para ver y darse cuenta de
dónde se está representa un riesgo y una vulnerabilidad mayor. La posibilidad
de contagiarse de coronavirus inevitablemente se aumenta.
273.
De forma similar, la pandemia impone retos inusitados a personas que
carecen de audición y han logrado la inclusión social mediante la lectura de
labios. El uso constante y frecuente de tapabocas impide a estas personas “oír”
lo que dicen los demás a través de mirar el movimiento de la boca, lo cual
supone riesgos y amenazas a los derechos, en especial en el contexto de un
lugar de privación de la libertad. Esta coyuntura de la pandemia, por tanto, no
sólo reclama protección para personas en situación de discapacidad por
movilidad reducida, sino también por otras causas.
274.
En consecuencia, la Sala concluye que el diseño de la primera medida
discrimina a las personas en situación de discapacidad por razones diferentes a
la movilidad reducida, por cuanto estas también son sujetos de especial
protección constitucional, que se encuentran en una situación de vulnerabilidad
y amenaza a sus derechos mayor que el promedio, en el contexto actual de
pandemia.
275.
Por esta razón, la Sala declarará exequible el Artículo 2 del
Decreto Legislativo 546 de 2020, salvo el literal d) que se declara exequible
en el entendido de que no excluye otras formas de discapacidad que puedan
resultar incompatibles con las medidas sanitarias y de distanciamiento social
por parte de la población privada de la libertad. Corresponderá al Ejecutivo,
en ejercicio de sus facultades y sus funciones, reglamentar la materia.
276.
Indígenas. En primer lugar, el decreto analizado no
excluye de la posible aplicación a todas las personas indígenas en los casos
que se adelanten en la jurisdicción penal ni en la jurisdicción especial
indígena. En cuanto a aquellas sobre las cuales tiene competencia la
jurisdicción penal, bajo el orden constitucional vigente, la Corte advierte que
el decreto analizado da un trato igual al que se concede a los otros sujetos
pasivos del derecho penal, juzgados por la jurisdicción ordinaria. Fundándose en
las condiciones propias de vulnerabilidad de una persona frente a la pandemia
del COVID-19, se concede el beneficio de libertad respectivo (DDT y PDT) a un
indígena en las mismas condiciones de urgencia y necesidad, ponderadas de
acuerdo con las consideraciones ya revisadas. La Corte no advierte información
o reporte alguno según el cual la condición de ser indígena, por sí misma,
implica estar en una situación vulnerable. Tal presupuesto parecería, en sí, un
prejuicio infundado.
277.
Aquellos casos en los que una persona es procesada por la jurisdicción
especial indígena tampoco están necesariamente excluidos de la regulación. De
conformidad con el propio decreto revisado, es deber de las autoridades
oficiales coordinar la aplicación de la figura en el contexto de la
jurisdicción especial indígena. Aunque se trata de una cuestión que está
incluida en el Artículo 9 del decreto, que se pasa a estudiar en el capítulo
siguiente, puede la Sala advertir que la decisión del Gobierno se revela, en
principio, ajustada a la Constitución. En efecto, como se mostrará
posteriormente, la inclusión de la jurisdicción indígena, previa coordinación
con dicha jurisdicción es una manera de proteger la igualdad de acceso a la
figura creada por el decreto, con respeto a la diversidad étnica y cultural que
rige el estado social y derecho de Colombia. Sobre esta cuestión la Sala
volverá posteriormente. No obstante, debe advertir la Sala que los problemas de
hacinamiento propios del Sistema Penitenciario y Carcelario no suelen
presentarse en los espacios de armonización y similares, propios de las
jurisdicciones indígenas.
278.
Menores de edad. En segundo lugar, la Sala
considera que es razonable constitucionalmente dar un trato diferente a las
personas menores de edad y no incluirlas en el presente decreto, por cuanto se
trata de casos diferentes jurídicamente en materia de restricciones al derecho a
la libertad, y por tanto, puede ser objeto de regulaciones
independientes.
279.
El Sistema de responsabilidad penal para adolescentes tiene una
legislación propia y particular [el Libro II del Código de la Infancia y la
Adolescencia, Ley 1098 de 2006]. En el Artículo 139 de ese Código se establece
que se trata del “conjunto de principios, normas, procedimientos,
autoridades judiciales especializadas y entes administrativos que rigen o
intervienen la investigación y juzgamiento de delitos cometidos por personas
que tengan entre catorce y dieciocho”.[198]
Además, el Artículo 140 señala expresamente que el proceso y las medidas
sancionatorias que se adopten son de carácter pedagógico, específico y
diferenciado respecto del sistema de los adultos. Asimismo, el Artículo 148
exige que la aplicación de esta ley durante el proceso o en la ejecución de las
medidas penales, estará a cargo de autoridades y órganos especializados en
materia de infancia y adolescencia. Es decir, se insiste, se trata de un
régimen normativo más riguroso, especial y distinto del que se aplica para los
mayores de edad. Este trato normativo diferenciado encuentra sustento en la
Constitución, en los derechos a la protección, al desarrollo adecuado, y a la formación
integral de los niños, niñas y adolescentes, a cargo, en parte, del Estado
(artículos 44 y 45). Igualmente, en la Convención Sobre los Derechos del Niño,
se dispone que “los Estados Parte tomarán todas las medidas apropiadas para
promover el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e
instituciones específicos para los niños de quienes se alegue que han
infringido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber
infringido esas leyes” (Artículo 40).[199]
280.
Por otro lado, los artículos 144 y 151 del mismo Código de la Infancia y
la Adolescencia prevén que salvo las reglas plasmadas en las normas especiales,
el procedimiento penal para adolescentes se regirá por las normas consagradas
en la Ley 906 de 2004, y que los adolescentes que cometan algún delito tienen
derecho al debido proceso y a las garantías procesales, que como mínimo, serán
las previstas en la Ley 906 de 2004. Si bien son normas que remiten al sistema
penal diseñado para los adultos, ello no implica que el último régimen
reemplace al primero. Por el contrario, prevalece la aplicación del que está
destinado para adolescentes, pues el Artículo 140 señala que, en caso de
conflictos normativos, las autoridades deben guiarse por los principios de la
protección integral, así como los pedagógicos, específicos y diferenciados que
rigen este sistema, privilegiando el interés superior del menor. Además, los
principios, reglas y derechos en él consagrados no pueden resultar menos
garantistas que los plasmados en el régimen penal normal.
281.
Mediante Sentencia C-740 de 2008,[200]
la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 144 y 151 del Código de la Infancia y la Adolescencia, entre otros,
la cual consideró que dichas normas de remisión desconocían que el
procedimiento penal aplicable para adolescentes debe ser específico y distinto
al de los adultos. Frente a lo que la Sala Plena declaró su exequibilidad
porque las normas de remisión son complementarias, amplían las garantías de los
menores y no desvirtúan la naturaleza específica del procedimiento de
responsabilidad penal para adolescentes, lo que concuerda con la protección
especial de los niños, consagrada en la Constitución y los tratados
internacionales.
282.
Ahora, habiendo establecido que el sistema de responsabilidad penal para
adolescentes es un régimen especial y diferenciado al de los adultos, donde los
procedimientos, las autoridades, y la finalidad de las sanciones varían, es
razonable que el Gobierno no tuviera en cuenta a los menores de edad en el
diseño de una medida, cuyo objeto era mitigar la crisis del COVID-19 en los
centros penitenciarios y carcelarios del país, que albergan única y
exclusivamente a adultos. Las autoridades competentes que deben aplicar lo
dispuesto en el decreto son diferentes. En un régimen se exige que los
funcionarios sean especializados en temas de infancia y adolescencia, como el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y en el otro se trata de las
autoridades carcelarias y penitenciarias propias, como el INPEC y la USPEC. En
este sentido, esta Corte concluyó en la Sentencia T-381 de 2018[201]
que, por ejemplo,
“el modelo de salud
establecido en la Ley 1709 de 2014 para garantizar la atención medica de los
adultos privados de la libertad, el cual contempla la creación de un fondo
especial administrado por la USPEC, se dirige a atender a la población sujeta
al Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario del que están excluidos los
menores de edad, quienes por disposición expresa del legislador no podrán
detenerse ni descontar penas en los establecimientos de reclusión dependientes
del INPEC, toda vez que su reclusión se realiza en los centros de atención
especializada a cargo del ICBF.”[202]
283.
Así, no incluir en la misma regulación de los adultos a las personas
menores de edad no resulta discriminatorio. No existe obligación alguna para
regular al mismo tiempo a este grupo poblacional con los adultos en el marco de
la política criminal, dado que no son grupos iguales para el régimen penal. Por
el contrario, es adecuado dar un trato diferenciado, en tanto son grupos que
son tratados de manera diferente en materia penal por el orden constitucional
vigente. De hecho, como se ha mostrado a lo largo de este análisis, el Gobierno
si tuvo en cuenta el interés superior del menor en la regulación en lo pertinente
(exclusión de los delitos que los afectan).
284.
Ahora bien, aceptar que no sea discriminatorio regular de manera
independiente la privación de la libertad domiciliaria transitoria, por razones
de la pandemia, de las personas adultas sometidas a la jurisdicción penal,
frente a las menores de edad, no quiere decir, de modo alguno, que no se deban
tomar medidas de protección de los derechos de estos últimos.
La pandemia no diferencia entre tipos poblacionales y se ha comprobado que sus
impactos en la salud pueden afectar gravemente, no únicamente a mayores, sino a
jóvenes que padezcan alguna condición o enfermedad que los haga más vulnerables
frente al virus. Además, las condiciones de reclusión en Colombia imposibilitan
aplicar medidas sanitarias como el aislamiento. Por eso mismo, la UNICEF
manifestó que los niños y niñas privados de la libertad en espacios insalubres,
hacinados y que no cuentan con la infraestructura necesaria para garantizar
servicios básicos, se encuentran en una situación de vulnerabilidad mayor ante
el COVID-19. Así, el organismo internacional señaló que bajo esas condiciones
los centros de detención infantil actúan como una fuente de contagio,
amplificación y propagación del virus. Resaltaron la importancia de que los
Estados tomen las medidas adecuadas para proteger los derechos fundamentales de
los menores, por medio de reducir la población de los centros de detención,
privilegiando el interés superior del menor y el derecho al nivel más alto de
salud. En consecuencia, instó a los países a priorizar la liberación temprana u
otorgar otras medidas a los menores de edad para que puedan volver con sus
familias o personas cercanas, y si ello no es posible, mejorar las condiciones
de los centros de detención para que cumplan con los estándares mínimos
internacionales.[203]
285.
Para esta Sala es claro que el Gobierno puede tomar medidas específicas
para la población privada de la libertad adulta, cuya constitucionalidad es la
que se estudia mediante esta sentencia, pero también es indispensable que se
adopten las medidas adecuadas y necesarias para asegurar el goce efectivo de
los derechos de las personas menores de edad privadas de la libertad.
286.
Miembros de la Fuerza Pública. Ahora bien, para
Sala es razonable constitucionalmente que no se incluya en la misma regulación
a los miembros de la Fuerza Pública. También se trata de un caso distinto en
materia de regulación penal.
287.
El sistema de responsabilidad penal para la Fuerza Pública que comete
algún delito, en servicio activo o en relación con el mismo, derivado
directamente de la función militar o de policía,[204]
se rige por la Ley 1407 de 2010.[205]
El Artículo 19 del Código establece que las normas en él contenidas constituyen
la esencia y orientación del sistema. Asimismo, el Artículo 196 prevé que los
procedimientos relacionados con la comisión de delitos de competencia de la
Justicia Penal Militar se adelantarán conforme a lo dispuesto en el Código
Penal Militar y por las autoridades ahí establecidas. Incluso en el caso de la
comisión de delitos ordinarios, previstos en el Código Penal Ordinario, los
individuos serán investigados y juzgados conforme a la Justicia Penal Militar,
integrada por jueces y fiscales propios de esta jurisdicción.[206]
Adicionalmente, el Artículo 40 señala que la pena de prisión se cumplirá en un
establecimiento carcelario militar o policial. Si bien el Artículo 14 dispone
que, en aquellas materias no reguladas expresamente por el presente código,
aplican las normas de los demás códigos del ordenamiento ordinario, estas no
deben oponerse a la naturaleza de la normativa militar. Así, es posible
determinar que la Ley realiza una distinción entre los procedimientos,
conductas y autoridades del régimen ordinario y el diseñado para la Fuerza
Pública.
288.
La Corte Constitucional ha señalado también las diferencias que se
presentan entre ambos regímenes, lo cual ha manifestado, resulta razonable y
adecuado. En primer lugar, ha dispuesto que el fuero militar es una
prerrogativa especial de juzgamiento, la cual pretende que las conductas
cometidas por los miembros de la fuerza pública, sean competencia de las cortes
marciales o tribunales militares, organismos integrados a su vez por miembros
de la Fuerza Pública en servicio activo o retiro.[207]
La figura está fundamentada constitucionalmente en que aquellos comportamientos,
que afectan directamente a la Fuerza Pública y a los bienes jurídicos que a
ella le interesan, deben ser sancionados desde una perspectiva institucional y
especializada, que no es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria.[208]
Además, está justificada en las diferencias existentes entre los deberes y
responsabilidades impuestas a los ciudadanos y a los miembros de la Fuerza
Pública, dado que la Constitución asigna a estos últimos una función especial,
exclusiva y excluyente, lo cual los somete a unas reglas especiales propias de
la actividad militar, opuestas por naturaleza a las aplicables a quienes son
civiles.[209]
289.
La Corte ha explicado que dicha diferencia no puede ser de tal forma que
las garantías constitucionales que gobiernan la administración de justicia,
como el sometimiento del juez a la ley, el
respeto por el debido proceso y los principios de imparcialidad, independencia
y autonomía judiciales, no sean respetados con la misma intensidad en la
Justicia Penal Militar. No obstante, ha reconocido que las distinciones
profundas entre ambas jurisdicciones obligan al legislador a conferir un trato
abiertamente diferenciado, en aspectos como la organización y la estructura de
cada jurisdicción, los procedimientos y el juzgamiento de los delitos que son
competencia de cada una.[210]
290.
En esa medida, resulta acertado que el Gobierno, como legislador
excepcional, en el marco de la declaración del estado de emergencia, haya
excluido del Decreto Legislativo 546 de 2020 a la Fuerza Pública, pues como se
mencionó esta tiene su propio régimen. Es decir, que los privados de la
libertad por delitos de competencia de la Justicia Penal Militar no se
encuentran en igualdad de condiciones legales, a que quienes fueron detenidos o
privados bajo la normativa de la jurisdicción ordinaria. Por lo que no son
grupos poblacionales comparables, bajo la perspectiva de la política criminal,
en cuanto a temas relacionados con la organización, estructura, procedimientos
y juzgamiento dentro de cada una de las jurisdicciones. En consecuencia, la
diferencia de trato no resulta discriminatoria, sino acorde a la necesidad de
tratar de manera diferente a grupos desiguales.
291.
Ahora, la misma Corporación ha señalado que para que un delito sea
investigado por la jurisdicción penal, lo debió haber cometido un militar
(elemento subjetivo), que ejecutó la acción mientras se encontraba en servicio
activo, y que la conducta estuviera relacionada con la prestación del servicio
(elemento funcional). “Por el contrario, en ausencia de alguno de tales
elementos, y en particular del segundo, es claro que la acción cometida será de
conocimiento de su juez natural, es decir, la justicia penal ordinaria, pese a
la calidad de miembro de la Fuerza Pública que pueda tener su autor”.[211]
Además, el mismo Artículo 3 del Código Penal Militar expone que hay delitos que
no pueden relacionarse con el servicio.[212]
En estos casos, es claro que las medidas, procedimientos y beneficios previstos
en el Decreto Legislativo 546 de 2020 aplican también para los miembros de la
Fuerza Pública que cometieron conductas que no se relacionan con el servicio,
pues son sujetos que debieron ser procesados y juzgados por la jurisdicción
ordinaria.
6.7.2.6.   Proporcionalidad de la
duración de la medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria
292.
Revisada la medida principal del decreto y las distinciones que se
establecen en el mismo, pasa la Sala a analizar la proporcionalidad de la
duración de la medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria, ya
antes presentada y precisada.
293.
El límite de tiempo es equilibrado frente a la gravedad de los hechos,
pues se diseñó, de acuerdo con los datos, sobre el foco infeccioso, con los que
contaba el Gobierno para el momento de la expedición del decreto. Además, la
duración está sujeta al desarrollo del virus y sus impactos en el tiempo. Es
decir, que la medida se puede extender más allá de seis meses, dependiendo del
control del foco infeccioso, para que se logre una protección aún mayor a los
derechos a la vida, a la salud y a la integridad personal, en caso de que se
agrave la infección y aumente la propagación del virus.
294.
Ahora bien, establecer que los beneficiarios deban retornar al centro o
lugar de reclusión en el que se encontraban antes del otorgamiento de la medida,
sin tener en cuenta ningún otro aspecto, además de las violaciones ya
señaladas, resulta poco equilibrado frente a la gravedad de la situación. La
mencionada obligación aplica, supuestamente, al finalizar la vigencia de la
medida principal, que está atada al control infeccioso de la enfermedad. Como
se dijo, puede darse el caso en que los efectos de la pandemia, aunado a las
condiciones del estado de cosas inconstitucional, hayan impactado de tal forma,
que los centros o lugares de reclusión, para el momento de retornar, cuenten
con menos capacidad para garantizar unas condiciones dignas y adecuadas a la población
privada de la libertad. Es desproporcionado someter a las personas a una
situación que afecta gravemente sus derechos humanos, por salvaguardar la
seguridad ciudadana y otros bienes jurídicos lesionados, diferentes a la vida,
a la integridad personal, a la formación e integridad sexual u otros del mismo
rango.
295.
Como lo manifestó la Comisión Colombiana de Juristas, este artículo
debe ser interpretado bajo la perspectiva de que el término de los seis meses
puede ser extendido o prorrogado, pues como lo señaló el Director del
Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad Libre, la duración
prevista no resuelve el problema de hacinamiento en el contexto de la pandemia
para evitar la propagación del virus. Ello, porque como lo dispuso el ciudadano
José Uriel Bautista, refiriéndose a las hipótesis
científicas en esta materia, hasta que no exista la vacuna el riesgo de la
pandemia seguirá existiendo y aumentando.
296.
En consecuencia, por ejemplo, la Universidad Externado, en su intervención, señaló que
es necesario imponer un límite a las medidas, el cual responda al estado de
emergencia, pero ello no puede ser sometido a un plazo estricto, sino a una
condición, que debe estar sujeta a la superación de la crisis. Es decir, a la
desaparición del riesgo que supone el COVID-19 para los derechos de los
reclusos.[213]
297.
Por su parte, la profesora de la Universidad de los Andes Isabel
Cristina Jaramillo argumentó que la vigencia de las medidas se debe condicionar
al término que la OMS prevé que durará la pandemia y mientras subsista la
emergencia sanitaria.
298.
En el mismo sentido, de argumentar que la duración de las medidas debe
sujetarse a la condición de que se haya superado la pandemia y se cuente con
condiciones dignas de higiene, se pronunciaron los ciudadanos Yefferson
Mauricio Dueñas y Hernando Barreto Ardila.[214]
299.
Con respecto a esta obligación, el Gobierno nacional reportó que, hasta
el 26 de junio de 2020,
“[…] de los 132 ERON, 63 no
establecieron zona de aislamiento, toda vez que la infraestructura y el nivel
de hacinamiento no lo permite; en algunos ERON, como COBOG – Picota, CAMIS –
Colonia y la CPMS Modelo de Bogotá, ya existían pabellones destinados a
albergar personas de la libertad en estas condiciones [“personas privadas de la
libertad en condición de vulnerabilidad, conforme con lo previsto en el
artículo 2º del Decreto Legislativo 546 de 2020”].”[215]
300.
De acuerdo con el Ministerio de Justicia y del Derecho,
“En los 69
Establecimientos [sic] restantes se establecieron zonas que a la fecha albergan
4.581 personas privadas de la libertad en condición de vulnerabilidad, según lo
previsto en el artículo 2º del Decreto Legislativo 546 de 2020, entre los que
se encuentran:
No. de Personas
Privadas de la Libertad (PPL) aisladas en ERON según tipo de vulnerabilidad
Art. 2º Decreto 546 de 2020
TIPO DE VULNERABILIDAD
No. PPL
Mayores de 60 años
2.422
Madres Gestantes
32
Personas privadas de la libertad con enfermedades Catastróficas [sic]
241
Personas privadas de la libertad con movilidad reducida
1.886
Total
4.581
De las 69 zonas
acondicionadas para el aislamiento de las personas vulnerables señaladas en el
artículo 2º del mencionado decreto, 35 han sido visitadas y verificadas por las
secretarias [sic] de salud municipales y en 34 establecimientos no han recibido
visita de la autoridad sanitaria, a la fecha.”[216]
301.
Con respecto a las estaciones de Policía, la Policía Nacional informó
que, de las personas que, según han sido identificadas, se encuentran en los
escenarios establecidos en los literales a), b), c) y d) del Artículo 2
del decreto legislativo, 8 han sido ubicadas en un “lugar especial que
minimice riesgo de contagio” y 249 no han sido ubicadas en un sitio de esa
clase. Para las URI, los datos que la Policía reporta son 0 en ambos casos.[217]
302.
Teniendo en cuenta los problemas de interpretación que genera esta
regla, como se ha señalado a lo largo del análisis de estos artículos 3 y 10,
para esta Sala resulta necesario declarar la exequibilidad condicionada de los
mismos, en el entendido de que la persona a la que se le concedió alguna de las
medidas de privación de la libertad domiciliaria transitoria (detención
domiciliaria transitoria o prisión domiciliaria transitoria) si bien debe
presentarse una vez venza el término de la medida, no podrá ser recluida
nuevamente en el lugar en el que se encontraba, si al interior del mismo se presenta
un brote de COVID-19, salvo que se le pueda garantizar su ubicación en un lugar
especial que minimice el eventual riesgo de contagio. Si no fuere posible la
reubicación en un lugar especial, el juez competente deberá fijar el término en
el cual debe presentarse nuevamente.
6.7.2.7.   Exclusión de las
personas que carecen de un domicilio independiente al de la víctima
303.
El cumplimiento de la medida principal en el domicilio que no sea el
mismo de la víctima es una condición proporcional, pues es equilibrado proteger
los derechos de las víctimas que, al hacer parte del mismo núcleo familiar del
victimario, puedan encontrarse en una situación inminente de riesgo o amenaza
con el regreso de su agresor. Ello, no resulta excesivo frente a la afectación
que supone el virus para el derecho a la salud y a la vida de los individuos,
dado que el Artículo 18 en ningún momento elimina la posibilidad de
otorgar el beneficio a los victimarios, cuya victima pertenezca al mismo grupo
familiar. Por el contrario, de manera ponderada, pretende conceder el beneficio
para proteger los derechos a la salud y a la vida de los infractores, teniendo
en cuenta que ello no puede afectar en demasía otros derechos que fueron
vulnerados gravemente por la conducta delictiva cometida, por lo que genera
dicho condicionamiento a manera de garantizar la protección reforzada de las
víctimas. Al victimario, cuya víctima es un familiar, se le puede otorgar el
beneficio si su domicilio no coincide con el de la última.
304.
Es posible determinar que la norma realiza una distinción entre los
victimarios que comparten la misma morada de la víctima y forman parte del
mismo grupo familiar, y quienes siendo familiares no habitan en el mismo lugar.
A los primeros no se les concede el beneficio, a pesar de los riesgos que
supone para la salud el COVID-19, pero el segundo grupo de individuos si puede
ser beneficiario de la medida principal. No obstante, dicha diferenciación no se
realiza con base en criterios considerados como sospechosos, sino única y
exclusivamente por una razón fundamentada en la Constitución y los derechos
humanos.
305.
Ahora bien, en estos casos, al igual que ocurre con las personas
excluidas de la medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria que
corresponda (DDT y PDT), en razón al grave delito cometido o del que se le
acusa, la contraprestación que se otorga, de tener que ubicar a la persona un
lugar especial que minimice el eventual riesgo de contagio se vuelve
indispensable. Es gracias a esta compensación por la limitación impuesta, que
la norma es razonable y proporcionada. De lo contario sería contraproducente y
desproporcionada, por imponer una carga enorme a una persona, luego de reconocer
que era constitucionalmente necesario aliviarla.
6.7.2.8.   Juicio de no
discriminación de la primera medida
306.
Finalmente, la Sala aborda algunas cuestiones adicionales sobre el juicio
de no discriminación.  Las distinciones que establece la medida no se
fundan, en su mayoría, en criterios sospechosos de discriminación y las
ocasiones en que se usan, como es el caso de las mujeres, se hace para
protegerlas y no para imponer una carga. La diferencia entre medidas, Detención
Domiciliaria Transitoria y Prisión Domiciliaria Transitoria se funda en
criterios claros y objetivos, en tanto en un caso se trata de personas
procesadas y en el otro de las condenadas. Son situaciones jurídicas diferentes
que justifican tratos diversos.
307.
Los criterios que se emplean para incluir a las personas que tienen
derecho al beneficio también son objetivos y razonables. Se fundan en
condiciones de vulnerabilidad para el COVID-19 (edad y condición de salud), en
ser sujetos de especial protección constitucional, o estar condenados o
procesados por ciertas conductas. Sirven para diferenciar aquellas personas que
requieren un auxilio y protección especial a su vida ante la amenaza fatal de
la pandemia, de aquellas que no tendrían tan alto y severo riesgo.
308.
Para la Sala, los criterios que se emplean para excluir a las personas
de la medida principal también son objetivos y razonables. No se basan en
condiciones o características especiales de cada individuo, sino en categorías
generales. Fundamentalmente se trata de identificar aquellas que están condenadas
o procesadas por delitos graves, según los bienes jurídicos tutelados. En este
caso podría presentarse una tensión entre las exclusiones por graves
violaciones a los derechos humanos, a derechos fundamentales o a las
instituciones democráticas, por una parte, y las exclusiones de delitos contra
lo económico, sin violencia ni actuaciones graves adicionales. En el caso de
quienes se encuentran en procesos de extradición, el criterio de exclusión está
fundado justamente en que los delitos cometidos, por lo general, vulneran
bienes jurídicos de la mayor relevancia y suponen graves violaciones al derecho
internacional y a los derechos humanos.
309.
Finalmente, la distinción que establece el Artículo 18 al
negar la medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria a la
persona procesada o condenada, que estaría recluida en el mismo
domicilio o lugar de residencia de la víctima, no resulta un trato
discriminatorio. Es una diferencia que se justifica en la finalidad de proteger
a las personas víctimas de violencia o conductas punibles, que se podrían ver
directa y gravemente afectadas por la concesión de la medida domiciliaria
transitoria. No se emplea un criterio sospechoso de discriminación y se busca
un fin imperioso como acaba de exponerse. Por todo lo anterior, el Artículo
18 es constitucional y la Sala lo declara exequible.
310.
En resumen, excepto las tensiones en materia de proporcionalidad y
discriminación puntualmente analizadas, para la Sala Plena de la Corte, la
primera medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria supera el
juicio de proporcionalidad y de no discriminación.
6.8.
Salvo algunos aspectos precisos, la primera medida del Decreto
Legislativo 546 de 2020 es constitucional
311.
Revisados los nueve artículos que estructuran la primera y principal
medida del decreto legislativo (1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 16 y 18) concluye
la Sala que, salvo los aspectos de diseño precisos que fueron resaltados y
analizados, las normas superan los juicios de constitucionalidad aplicables a
la legislación de emergencia.
312.
Primero, se declarará exequible el Artículo 2 del Decreto
Legislativo 546 de 2020, salvo el literal d) que se declara exequible en el
entendido de que no excluye otras formas de discapacidad que puedan resultar
incompatibles con las medidas sanitarias y de distanciamiento social por parte
de la población privada de la libertad.
313.
Segundo, se declarará exequible el Artículo 5 en el entendido que
respecto de las personas sometidas a extradición que estén en las
circunstancias contempladas en los literales a), b), c) y d) del Artículo 2 del
presente decreto legislativo, se deberán adoptar las medidas necesarias por
parte de la autoridad competente para ubicarlas en un lugar especial que
minimice el eventual riesgo de contagio.
314.
Tercero, los artículos 3 y 10, referentes al término de la medida
de privación de la libertad domiciliaria transitoria respectiva (DDT y PDT) y
al deber de presentarse en el lugar de reclusión original al cabo de ese
término, respectivamente, pueden tener una interpretación rígida y estricta que
implicaría una regla legal de emergencia arbitraria, que viola derechos
intangibles, contraria a las reglas de los estados de emergencia, innecesaria,
contraproducente y discriminatoria. Por tanto, los artículos 3 y 10 se
declararán exequibles en el entendido de que la persona a la que se le concedió
alguna de las medidas de privación de la libertad domiciliaria transitoria (detención
domiciliaria transitoria o prisión domiciliaria transitoria), si bien debe
presentarse una vez venza el término de la medida, no podrá ser recluida
nuevamente en el lugar en el que se encontraba, si al interior del mismo se
presenta un brote de COVID-19, salvo que se le pueda garantizar su ubicación en
un lugar especial que minimice el eventual riesgo de contagio. Si no fuere
posible la reubicación en un lugar especial, el juez competente deberá fijar el
término en el cual debe presentarse nuevamente.
315.
Así, revisados los nueve artículos que conforman la primera medida del
decreto legislativo analizado, la Sala resolverá declarar exequibles los artículos
1, 4, 6, 16 y 18, y exequibles con los condicionamientos señalados, los artículos
2, 5, 3 y 10.
316.
A continuación, pasa la Sala a analizar el segundo conjunto de normas
del decreto que se ocupan de los procedimientos para aplicar esta medida
principal.
7.
Segunda parte de la revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 546 de 2020; los procedimientos administrativos y judiciales para
aplicar la medida principal (artículos 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 19, 20,
21, 23, 24 y 29)
317.
La Sala considera que el análisis de los procedimientos diseñados en los
capítulos I y II del decreto legislativo, según la agrupación que se explicará
más adelante, amerita una breve alusión a las competencias legislativas en
materia de procedimientos antes de fijar el alcance normativo de los artículos
concernidos.
7.1.
La amplia facultad legislativa en materia de regulación de procesos
administrativos y judiciales. Reserva legal y judicial en materia del derecho a
la libertad personal
318.
La jurisprudencia constitucional ha interpretado que los numerales 1 y 2
del Artículo 150 de la Carta Política otorgan una amplia facultad al Legislador
para regular procedimientos administrativos y judiciales[218]. Adicionalmente, este Tribunal ha determinado que al configurar los procedimientos judiciales el
Legislador tiene cuatro límites:
(i) la
fijación directa, por parte de la Constitución, de determinado recurso o
trámite judicial; (ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y
particularmente de la administración de justicia; (iii) la satisfacción de
principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las
diferentes garantías que conforman el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia”.[219]
319.
De modo que, en el marco de la mencionada jurisprudencia, en el diseño y
regulación de un procedimiento, el Legislador debe contemplar (i) parámetros
constitucionales específicos, por ejemplo, el término para resolver un habeas
corpus;[220]
(ii) el cumplimiento de los fines estatales como la realización de un orden justo, la convivencia
pacífica, la efectividad de los derechos de la víctima dentro del proceso
penal, el acceso a la justicia, entre otros; (iii) la verificación de la
proporcionalidad y la razonabilidad del procedimiento, por ejemplo, en la
determinación de los casos y las condiciones en que se aplican medidas de
aseguramiento privativas de la libertad; y, (iv) por último, que se brinden
garantías ciertas al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia, tales como la presunción de inocencia, el derecho de contradicción o
la doble instancia.
320.
A su turno, el Artículo 28 de la Constitución prevé las garantías de la
reserva legal y la judicial en relación con las restricciones a la libertad
personal. La primera corresponde a la competencia del Legislador para fijar las
condiciones en que es procedente limitar la libertad. La segunda, a la orden
judicial que debe mediar para restringir este derecho fundamental.
321.
En suma, el Legislador es el competente constitucionalmente para regular
procesos judiciales y administrativos con determinadas limitaciones.
Específicamente, en lo referente a la privación de la libertad es necesaria una
legislación que la permita y la intervención de una autoridad judicial que la
avale. Desde esta perspectiva corresponde a la Sala analizar los procedimientos
administrativos y judiciales que dispone el Decreto Legislativo 546 de 2020,
teniendo en cuenta que se trata de la implementación de una medida que pretende
autorizar la privación de la libertad en el domicilio del procesado o
condenado.
7.2.
Alcance normativo de la segunda medida
322.
Para el análisis de constitucionalidad, la Corte ha decidido agrupar los
procedimientos de carácter administrativo y judicial en tres etapas de la
siguiente forma: (i) etapa previa, relacionada con los listados que
deben elaborarse para acceder a la medida principal (artículos
11, 14 y 15); (ii) etapa intermedia, referida al trámite judicial
de la DDT o PDT (artículos 7, 8, 12, 13, 17, 19, 20 y 29); y (iii) etapa
final, encaminada a dar cumplimiento a las medidas de DDT o PDT (artículos 9,
21, 23 y 24).
Segunda parte del
Decreto Legislativo 546 de 2020
Procedimiento
de la medida principal de privaciones de la libertad
domiciliarias
transitorias (DDT y PDT)
Etapa previa,
elaboración de listados de beneficiarios de la medida principal (Arts. 11,
14 y 15)
Etapa intermedia,
trámite judicial de la medida principal (Arts. 7, 8, 12, 13, 17, 19, 20 y
29)
Etapa final,
cumplimiento de la medida principal (Arts. 9, 21, 23 y 24)
323.
Etapa previa de la segunda medida. Esta fase hace
referencia al trámite administrativo que surten las entidades correspondientes
para identificar, entre otros, los posibles beneficiarios del decreto
legislativo. Se articula en tres disposiciones (artículos 11, 14 y 15),
destinadas a establecer procedimientos encaminados a hacer efectiva la medida
principal.
324.
El Artículo 11 propicia la coordinación entre el Ministerio de
Justicia y del Derecho (por medio del INPEC y/o la USPEC) y el Consejo Superior
de la Judicatura, para llevar a cabo la ejecución de las acciones necesarias
encaminadas a garantizar la aplicación del procedimiento previsto en el Capítulo
II del decreto legislativo.
325.
El Artículo 14 dispone que el INPEC conformará los listados de
las personas beneficiarias, que, junto con las cartillas biográficas y
certificados médicos digitalizados -también preparados por la entidad-,
organizará y remitirá de manera gradual y paulatina a las autoridades
judiciales competentes. Lo anterior se deberá hacer en el orden de los
literales del Artículo 2 del decreto, que establece los casos en que las
personas privadas de la libertad podrán acceder a la medida principal.
326.
En la misma ruta, el Artículo 15 faculta a la Defensoría del
Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación (específicamente, procuradores
judiciales I y II) y a las personerías (distritales y municipales) para que, a
través de medios electrónicos virtuales, identifiquen casos de personas que
puedan resultar beneficiadas con la medida principal. Para adelantar esta
función, la disposición prevé que el INPEC deberá facilitar que se consulten y
entreguen las cartillas biográficas digitalizadas y demás documentos
pertinentes. Posteriormente, se deben presentar las solicitudes
correspondientes ante la oficina jurídica del establecimiento de detención
donde la persona se encuentre privada de la libertad. Después, en conjunto con
la Dirección del INPEC, dicha oficina verifica el cumplimiento de los
requisitos, y si se cumplen, incluye a la persona respectiva en los listados
pertinentes y remite la solicitud al juez competente. De lo contrario, informa
al solicitante sobre la negación.
327.
Etapa intermedia de la segunda medida. Esta etapa se
refiere al trámite judicial de la medida principal (artículos 7, 8, 12, 13, 17,
19, 20 y 29). Con el propósito de estructurar el análisis, la Sala abordará los
juicios de esta etapa conjuntamente. Entre los artículos mencionados se
encuentran, de una parte, los relacionados con el procedimiento que debe
surtirse y los mecanismos que avala el decreto legislativo durante aquel (artículos
7, 8, 17, 19 y 20); y de otra, los criterios interpretativos que debe
tener en cuenta el operador judicial al momento de decidir si otorga el
beneficio de la DDT o de la PDT (artículos 12, 13 y 29).
328.
Así, en el primer grupo se encuentran los artículos relativos al
procedimiento propiamente dicho para tramitar la medida principal, la
posibilidad de que el juez adopte esa medida de forma individual o colectiva,
la utilización de medios virtuales, las notificaciones por correos electrónicos
y la prohibición de celebrar audiencias públicas. En el segundo, los
relacionados con la aplicación preferente del decreto legislativo sobre la
legislación ordinaria, los criterios objetivos y la integración normativa a partir
de los códigos de procedimiento penal en aplicación actualmente.
329.
El Artículo 7 establece el procedimiento judicial para hacer
efectiva la DDT. Lo componen los siguientes pasos: (i) el INPEC, de oficio o
por petición del imputado, a través de su defensor confianza o defensor
público, verifica el cumplimiento de los requisitos y remite los listados de
los beneficiarios, junto con las cartillas biográficas digitalizadas, la
información que obre en la hoja de vida, los antecedentes judiciales y los certificados
médicos correspondientes, al Juez Coordinador del Centro de Servicios
Judiciales o quien haga sus veces para asignar por reparto, de manera inmediata
a los jueces de control de garantías o al juez que esté conociendo el caso;
(ii) el juez asignado por reparto solicita información a la Fiscalía General de
la Nación a fin de adoptar una decisión; (iii) la unidad de fiscalías o el
fiscal correspondiente dispone de tres días para remitir la información; (iv)
el juez tiene 5 días para adoptar la decisión, la cual se notificará por correo
electrónico; (v) contra la decisión procede el recurso de apelación, en efecto
devolutivo, que se sustenta dentro de los tres días siguientes por medio
virtual; (vi) vencido el término se corre traslado por tres días a los no
recurrentes; (vii) en firme la decisión, el beneficiario suscribe acta de
compromiso en la oficina jurídica del establecimiento o ante el responsable del
centro de detención transitoria donde se encuentre; (viii) se dejará copia del
acta en el lugar de reclusión y se enviará copia al juez correspondiente. El
tiempo de DDT será tenido en cuenta en el cómputo de la pena cumplida en caso
de que la persona sea hallada penalmente responsable.
330.
El Artículo 8 se ocupa del procedimiento judicial para hacer
efectiva la PDT en los siguientes pasos: (i) el INPEC verifica el cumplimiento
de los requisitos y remite los listados de los beneficiarios a los jueces de
ejecución de penas y medidas de seguridad, junto con las cartillas biográficas
digitalizadas, el cómputo de la pena, la información que obre en la hoja de
vida, los antecedentes judiciales y los certificados médicos correspondientes;
(ii) el juez tiene 5 días para adoptar la decisión, la cual se notificará por
correo electrónico; (iii) contra la decisión procede el recurso de reposición,
que se sustenta dentro de los tres días siguientes; (iv) en firme la decisión,
el beneficiario suscribe acta de compromiso en la oficina jurídica del
establecimiento. El artículo incluye dos precisiones adicionales: si la condena
no está ejecutoriada, el juez de conocimiento o de segunda instancia estudiará
la viabilidad de conceder el beneficio; y el tiempo de PDT será tenido en
cuenta en el cómputo para el cumplimiento de la pena.
331.
El Artículo 12 dispone la aplicación preferente y transitoria de
las normas contenidas en el decreto legislativo -mientras dure su vigencia-
sobre las de la legislación ordinaria, sin perjuicio de que estas apliquen en
lo no regulado.
332.
El Artículo 13 impone al juez competente el criterio de objetividad
para dar aplicación a la DDT o a la PDT, consistente en verificar únicamente el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el decreto legislativo, sin que
sea necesario analizar aspectos como el arraigo familiar, o imponer cauciones o
dispositivos de seguridad electrónica, pues será suficiente con el acta de
compromiso, que se considera cierta en virtud del principio de buena fe. El
artículo incluye un parágrafo, en virtud del cual las personas a las que ya se
les haya concedido la detención o la prisión domiciliarias, pero no se haya
hecho efectiva por el no pago de la caución o la carencia de dispositivos de
seguridad electrónica, podrán acceder a los beneficios mencionados sin
necesidad de pagar la caución o la asignación del mencionado dispositivo.
333.
El Artículo 17 señala que las autoridades judiciales podrán
adoptar decisiones de manera individual o colectiva, mediante auto escrito
notificable, y serán de inmediato cumplimiento.
334.
El Artículo 19 da preferencia al empleo de medios virtuales y
electrónicos en los trámites en los procedimientos regulados por el decreto
legislativo, siempre que se garantice la seguridad de la información. También
asigna al INPEC la obligación de digitalizar las cartillas biográficas y los
certificados médicos de los posibles beneficiarios de la medida principal.
Finalmente, otorga a las actuaciones virtuales o electrónicas los mismos
efectos que tienen las que realiza el funcionario competente de forma personal.
335.
El Artículo 20 da prevalencia a las notificaciones mediante
medios electrónicos para las actuaciones procesales previstas en el decreto
legislativo, sin que ello obste para que se utilicen las previstas en las leyes
600 de 2000 y 906 de 2004. Advierte que el INPEC deberá cumplir la medida
ordenada por el juez cuando proviene de un correo con dominio de la rama
judicial, una vez confirme por otros medios la información. Igualmente,
requiere que se deje constancia sobre las personas que interactuaron en el
trámite. El parágrafo reitera que no se celebrarán audiencias públicas.
336.
El Artículo 29 establece una remisión a la Ley 600 de 2000 y a la
Ley 906 de 2004 -según corresponda- para que se apliquen en los asuntos no
regulados.
337.
Etapa final de la segunda medida. Esta fase está
encaminada a dar cumplimiento a las medidas de DDT o PDT (artículos 9, 21, 23 y
24).
338.
El Artículo 9 dispone que el procedimiento de traslado y
definición del sitio de ejecución de la medida principal de las personas
caracterizadas como indígenas y domiciliadas al interior de sus territorios
debe ser acordado con las autoridades indígenas con jurisdicción en estos.
339.
El Artículo 21 determina que, para hacer efectiva la DDT o la
PDT, el INPEC debe coordinar lo necesario para trasladar a la persona a su
lugar de residencia, definido en el acta de compromiso.
340.
El Artículo 23 establece que el control de las medidas de DDT o
PDT estará a cargo del INPEC, que verificará periódicamente el cumplimiento y
reportará a la autoridad judicial competente.
341.
El Artículo 24 señala que, frente al incumplimiento de las
obligaciones establecidas en el acta de compromiso, la autoridad judicial
competente la revocará de plano, ordenando que la persona siga privada de la
libertad en establecimiento penitenciario o carcelario.
342.
Sobre cada una de las etapas reseñadas, pasa la Corte a realizar los
juicios que la jurisprudencia ha desarrollado con base en los mandatos
constitucionales y estatutarios sobre estados de excepción. En cada juicio, de
ser relevante, se hará alusión a las intervenciones o al concepto del
Procurador General de la Nación.
7.3.
Las etapas previa, intermedia y final de la segunda medida del Decreto
Legislativo 546 de 2020 superan los juicios de finalidad y conexidad
7.3.1.  Etapa previa
343.
La Corte encuentra que la etapa previa guarda una relación de conexidad
externa y de finalidad con el Estado de emergencia. Se
trata de una instancia inicial dentro de un marco procedimental necesario para
agotar el trámite tendiente a descongestionar los centros de reclusión. La
medida contribuye directa y específicamente a impedir la extensión o agravación
de los efectos de la pandemia, pues pretende implementar procedimientos
administrativos inmediatos para reducir la sobrepoblación en los centros de
detención, como medida de contención del virus. En estos términos, ante la
evidente situación de hacinamiento y crisis generalizada en el sistema
penitenciario y carcelario, la finalidad de adoptar procedimientos de manera
expedita, como lo requiere la emergencia, es una respuesta a esta problemática.
344.
La Presidencia de la República adujo que, respecto a las medidas
iniciales que regulan los procedimientos para hacer efectivo el beneficio de
DDT o la PDT, se establecen disposiciones que permiten garantizar el ejercicio
de los derechos de las personas privadas de la libertad ante la urgencia y
gravedad de la crisis y frente a la insuficiencia de mecanismos ordinarios.
Procedimientos que encuentran relación directa y específica en los fundamentos
del decreto legislativo (Artículo 11).[221]
345.
Asimismo, se resalta que las medidas dispuestas en cuanto al
procedimiento encuentran sustento en el Decreto 417 de 2020, que declaró el
Estado de emergencia económica, social y ecológica. Dicho decreto hace
necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas
mediante la utilización de medios tecnológicos; así como adoptar medidas
pertinentes con el objeto de garantizar, en medio de la pandemia, la prestación
de los servicios públicos de justicia, de notariado y registro, de defensa
jurídica del Estado y de atención en salud en el sistema penitenciario y
carcelario.
346.
En este orden de ideas, la Sala Plena concluye que la etapa inicial
mantiene un vínculo exclusivo, específico y directo con el estado de excepción
declarado mediante el Decreto 417 de 2020. En particular, resulta inequívoco
que ha sido diseñada para impedir la extensión de los efectos de la pandemia.
7.3.2.  Etapa intermedia
347.
Para la Corte, la definición de procedimientos para implementar la DDT y
la PDT, máxime mediante el uso de recursos digitales, la adopción de decisiones
individuales o colectivas, la utilización de correos electrónicos para la
notificación de las decisiones y la prohibición de realizar audiencias públicas,
responden directa y específicamente a la finalidad planteada en el
Decreto 417 de 2020, en cuanto a “la insuficiencia de los mecanismos
jurídicos ofrecidos” por el ordenamiento para mitigar los efectos y evitar
la propagación de la pandemia.
348.
Aunado a lo anterior, la Corte reafirma la estrecha relación de los
considerandos del decreto declarativo con la utilización de medios virtuales y
herramientas digitales, dado que se propende al aislamiento social y a la
prohibición de aglomeraciones. Las consideraciones del Decreto 417 de 2020
establecen:
“Que con el
propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19
y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que
los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen
la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la
suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales.
Que con igual
propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19
y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que
los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones
judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y
adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del
servicios público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del
Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.”[222]
349.
Lo anterior evidencia que, desde la declaratoria del estado de excepción,
el Gobierno nacional, por las condiciones de transmisión del virus, tenía
presente el uso de mecanismos virtuales y recursos electrónicos por parte de
los servidores públicos, así como la atención en salud en el sistema
penitenciario y carcelario.
350.
Ahora bien, la Defensoría del Pueblo indica que la señalada finalidad se
desvirtúa cuando los beneficiarios deben esperar para acceder efectivamente a
la medida principal mientras se adelanta la verificación judicial del
cumplimiento de requisitos. La Defensoría del Pueblo solicita que la Corte
declare la exequibilidad condicionada de los artículos 7 y 8, en el entendido
de que el control de legalidad a cargo de la autoridad judicial competente sea
de carácter posterior al otorgamiento de la medida de detención y/o prisión
domiciliaria. En concreto, cuestiona el cumplimiento del juicio de finalidad,
pues el tiempo que transcurre mientras el juez verifica el cumplimiento de los
requisitos no resulta eficiente frente a la reducción del hacinamiento y la protección
del derecho a la salud de las personas privadas de la libertad más vulnerables.
Agrega que realizar un juicio de legalidad anterior para que los beneficiarios
puedan cumplir la detención y prisión desde sus lugares de domicilio o morada
desconoce la urgencia con la que esta medida debe hacerse efectiva.
351.
En este contexto, la Sala llama la atención sobre tres aspectos.
Primero, en las pruebas inicialmente recaudadas, el Ministerio de Justicia y
del Derecho estimó en 10 días calendario la duración del procedimiento judicial[223] y,
posteriormente, confirmó que el tiempo promedio del trámite era de 14 días, 7
días en la instancia administrativa y 7 días en la judicial.[224]
Segundo, el control judicial de la medida principal es fundamental para avalar
la actuación de la autoridad administrativa y formalizar la detención
domiciliaria de las personas, de conformidad, como se explicó, con la reserva
legal y judicial que exige la privación del derecho a la libertad personal.
Tercero, la duración del procedimiento judicial no altera el cumplimiento de la
finalidad de protección sanitaria de la población privada de la libertad.
352.
De ahí que la Corte concluya que el diseño de procedimientos con los
alcances anotados cumple con el juicio de finalidad y conexidad
externa, toda vez que está encaminado a impedir la extensión o agravación
de uno de los efectos de la perturbación que dio origen a la declaración del
actual estado de excepción; y, con ello, a la disminución de la población
privada de la libertad.
353.
Ahora bien, en relación con los criterios interpretativos, la
Corte encuentra que estos también se relacionan con la finalidad del Decreto
417 de 2020 de contribuir a contener y mitigar la propagación del virus
COVID-19 frente a la insuficiencia de los mecanismos jurídicos existentes.
7.3.3.  Etapa final
354.
La inclusión de un enfoque étnico (Artículo 9), así como las funciones
de traslado y verificación de cumplimiento a cargo del INPEC (artículos 21 y
23) y las consecuencias del incumplimiento a las obligaciones consignadas en el
acta de compromiso (Artículo 24), cumplen con el juicio de finalidad, ya
que están encaminadas a garantizar la operatividad de las medidas de DDT y PDT.
También satisfacen el juicio de conexidad externa, puesto que, como ya
se explicó, las referidas medidas buscan evitar el contagio y la propagación del
COVID-19 dentro de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país,
de manera tal que se conjuren sus causas y se impida la extensión de sus
efectos.
7.4.
La segunda medida cumple con el juicio de conexidad interna
7.4.1.  Etapa previa
355.
La etapa previa satisface el requisito de conexidad interna de
conformidad con los considerandos expuestos en el Decreto Legislativo 546 de
2020. En la motivación de ese acto, el Presidente de la República señaló que el
contexto actual de emergencia sanitaria y los altos niveles hacinamiento pueden
significar un mayor riesgo ante el avance del virus. En particular, el peligro se
intensifica para aquellas personas privadas de la libertad que conforman grupos
en situación de vulnerabilidad, pues en los lugares de reclusión las reglas
básicas para la prevención son más difíciles de implementar. Así las cosas, el
actual confinamiento y la falta de implementación de medidas convierte a los
establecimientos penitenciarios y carcelarios y a los centros de detención
transitoria en una zona de transmisión significativa de la enfermedad, que
puede poner en riesgo el estado salud de todas las personas que interactúan en
dicho entorno.
356.
En este contexto, el Ministerio de Justicia y del Derecho explicó que
frente a los procedimientos para implementar las medidas de la DDT y la PDT, el
decreto establece disposiciones comunes para su aplicación, las cuales tienen
relación directa y específica con sus consideraciones. Concretamente, encuentra
armonía con la medida adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando
señala que en los procedimientos previamente establecidos no se celebrarán
audiencias públicas.[225]
357.
En ese sentido, el decreto hace referencia a la flexibilización en la
prestación del servicio de forma presencial, a la utilización de medios
digitales y al uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores
públicos y los ciudadanos, sin que se afecte la continuidad y efectividad del
servicio. Para el efecto, cita en las consideraciones lo dispuesto en el
Decreto Legislativo 491 de 2020[226],
que establece la necesidad de adoptar medidas al respecto.
7.4.2.  Etapa intermedia
358.
La Corte observa que el procedimiento y los mecanismos implementados
para dar aplicación a la DDT y a la PDT tienen una relación directa con los
considerandos del Decreto Legislativo 546 de 2020. En efecto, como ya se
indicó, en la parte motiva del decreto legislativo examinado se encuentran
varios considerandos que hacen referencia a la creación de un procedimiento
expedito a fin de dar acceso a las medidas de DDT y PDT, así como la
utilización de canales digitales y medios virtuales durante su aplicación.[227] De
este modo, el diseño de procedimientos y los mecanismos para implementarlos se
encuentran justificados en la parte motiva del Decreto Legislativo 546 de 2020
y, por tanto, se satisface el juicio de conexidad interna.
359.
De igual manera, los criterios interpretativos (principios de
objetividad, aplicación preferente e integración normativa) tienen una relación
directa con los considerandos. En efecto, al referirse a los procedimientos,
aquellos también hacen alusión a la necesidad de garantizar el debido proceso
de las personas privadas de la libertad, y se reconoce que el modelo de derecho
penal vigente permite, en ciertas circunstancias, que las personas privadas de
la libertad -condenadas o con detención preventiva- puedan cumplir su reclusión
en su lugar de residencia.
7.4.3.  Etapa final
360.
La inclusión del enfoque étnico, las funciones de
traslado y verificación de cumplimiento a cargo del INPEC, y las
consecuencias del incumplimiento, también cumplen el juicio de conexidad
interna. Lo anterior, porque tienen una relación directa con los
considerandos del Decreto Legislativo 546 de 2020, pues en ellos se hace
alusión a la población indígena privada de la libertad,[228] a las diferentes
acciones desplegadas por el INPEC, a la necesidad de garantizar el debido
proceso[229]
y a la exigencia de adoptar medidas complementarias, con el fin de combatir,
prevenir y mitigar el riesgo de propagación de la enfermedad coronavirus
COVID-19.[230]
7.5.
La segunda medida cumple con el juicio de motivación suficiente
7.5.1.  Etapa previa
361.
En lo que respecta a la motivación suficiente de
las acciones estatales contenidas en este apartado del Decreto Legislativo 546
de 2020, esta Sala encuentra que el diseño administrativo de verificación de
requisitos por parte del INPEC, bien sea de oficio o por solicitud de las
autoridades concernidas, se ha justificado en la protección de la vida de las
personas privadas de la libertad más vulnerable y en la reducción del índice de
hacinamiento en aras de prevenir el contagio de quienes permanezcan en los
lugares de reclusión.
362.
Así, con el propósito de adoptar la medida principal de manera expedita,
como lo requiere la emergencia y con el objetivo de que los diversos actores no
se vean expuestos a escenarios en los que se pueda comprometer su salud, se
prevé un procedimiento a través de actuaciones virtuales y por medios
electrónicos institucionales, que garanticen la seguridad de la información.
Por esta razón, la Corte concluye que se satisface dicho requisito.
7.5.2.  Etapa intermedia
363.
Para esta Corporación, la etapa intermedia de la segunda medida que se
analiza fue suficientemente motivada por el Gobierno nacional. En
efecto, la creación de procedimientos para hacer efectiva la DDT o la PDT se
encuentra ampliamente justificada en la parte considerativa del Decreto
Legislativo 546 de 2020, comoquiera que es la forma de instrumentalizar el
acceso a la medida principal.
7.5.3.  Etapa final
364.
De igual manera, los artículos 9, 21, 23 y 24 superan el juicio
de motivación suficiente, debido a que la inclusión del enfoque étnico,
las funciones de traslado y verificación de cumplimiento a cargo del INPEC, y
las consecuencias del incumplimiento, son resultado de explicaciones
relativamente específicas en los considerandos del Decreto Legislativo 546 de
2020. Así, hacen alusión a que (i) dentro de la población privada de la
libertad existe población indígena, por lo que el respeto al Artículo 246 de la
Constitución exige -cuando la privación de la libertad se cumple en
establecimientos penitenciarios o carcelarios, o en centros de detención
transitoria- la actuación de la máxima autoridad de la comunidad o su
representante al momento de decidir la concesión del beneficio o definir el
sitio de ejecución de las medidas privativas de la libertad[231] (el alcance de lo
anterior se dilucidará en el juicio de ausencia de arbitrariedad); (ii) el
Ministerio de Justicia y del Derecho, articulado con el INPEC y la USPEC, ha
emitido directivas, circulares, instructivos y procedimientos, con el fin de
orientar las acciones para prevenir y detectar oportunamente los riesgos de
contagio y propagación del COVID-19 al interior de los establecimientos y, en
particular, el INPEC ha adoptado resoluciones y oficios para atender y mitigar
la emergencia, garantizar la salud de la población privada de la libertad y
mantener el orden público al interior de los establecimientos; y (iii) es
necesario garantizar el debido proceso de las personas privadas de la libertad
y que el desarrollo de los procedimientos penales no tenga riesgos de
incertidumbre e inseguridad jurídica. Respecto a lo anterior, el decreto
establece que pretende complementar esas medidas, con el fin de combatir,
prevenir y mitigar el riesgo de propagación del COVID-19.
7.6.
La segunda medida cumple con el juicio de ausencia de arbitrariedad
7.6.1.  Etapa previa
365.
La Corte encuentra que la primera fase procedimental no es una actuación
que evidencie arbitrariedad del Ejecutivo por tres razones
fundamentales. En primer término, de ninguna manera suprime o modifica los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. En segundo término,
no vulnera el núcleo esencial de derecho constitucional alguno, pues las
responsabilidades asignadas se encuentran bajo el marco del ordenamiento
jurídico previamente establecido y no excede las competencias asignadas en él.
En tercer término, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del
poder público ni de los órganos del Estado. Por el contrario, cada una de las
responsabilidades que se delegan responde a funciones previamente establecidas
para ejecutar de manera coordinada.
7.6.2.  Etapa intermedia
366.
La Corte encuentra que el diseño de procedimientos y los mecanismos para
llevarlos a cabo no desconocen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades excepcionales ni los tratados de derechos humanos ratificados por
Colombia. Esto, por cuanto (i) no suspenden o vulneran el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado; y
(iii) no suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento.
367.
En efecto, para la Sala, la definición de procedimientos para
implementar la medida principal, así como los mecanismos digitales para su
ejecución superan el juicio de ausencia de arbitrariedad, pues,
aunque existen reproches sobre los derechos a la igualdad y al debido proceso,
lo cierto es que de manera alguna las normas procesales vulneran el núcleo
esencial de estos derechos. Tampoco interrumpen el normal funcionamiento del
Estado ni alteran las funciones de acusación y juzgamiento al introducir un
proceso judicial en el que se verifica el cumplimiento de las condiciones para
acceder a la medida principal, por medio de recursos virtuales.
368.
Adicionalmente, los criterios interpretativos no vulneran el núcleo esencial de derechos fundamentales,
no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público, y
tampoco suprimen los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
369.
Por un lado, la objetividad, establecida en el Artículo 13
del Decreto Legislativo 546 de 2020, es una manifestación del principio de
legalidad penal,[232]
en la medida que los jueces deben otorgar la DDT o la PDT -según corresponda-
únicamente a partir de la verificación de los requisitos previamente
establecidos, sin que deban analizar criterios subjetivos o condiciones
particulares del beneficiario.
370.
Por otro lado, los principios de aplicación preferente e integración
normativa contenidos en los artículos 12 y 29 se justifican
-respectivamente- a partir de (i) el criterio hermenéutico de especialidad para
solucionar los conflictos entre leyes, según el cual la norma especial prima
sobre la general;[233]
y (ii) la completitud del ordenamiento jurídico,[234] la cual propende a que
no existan vacíos normativos, para lo cual el propio ordenamiento contempla
mecanismos.[235]
Un ejemplo de ello es la integración normativa.[236]
371.
Ahora bien, aunque algunos intervinientes sostuvieron que los artículos
12, 13 y 29 son inconstitucionales por limitar el principio de
favorabilidad penal, este asunto será tratado en el juicio de intangibilidad.
7.6.3.  Etapa final
372.
En relación con los artículos 21, 23 y 24, la Corte encuentra que
cumplen el juicio de ausencia de arbitrariedad, en la medida que no vulneran el
núcleo esencial de derechos fundamentales, no interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, y tampoco suprimen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
373.
Ahora bien, con respecto al Artículo 9, algunos intervinientes
consideraron que tiene problemas de constitucionalidad, porque (i) la
aplicación de las medidas de DDT o PDT a los indígenas recluidos en
establecimientos penitenciarios o carcelarios debe ser coordinada con las autoridades
indígenas;[237]
y (ii) la creación de un espacio de coordinación respecto a las personas
privadas de la libertad por la Jurisdicción Especial Indígena (en adelante,
también, JEI), debían ser consultadas, coordinadas o concertadas con las
autoridades indígenas.[238]
374.
Antes de analizar las objeciones y la constitucionalidad del Artículo
9, es necesario realizar una precisión sobre los supuestos en los que los
miembros de las comunidades indígenas pueden ser procesados por la comisión de delitos
o infracciones: (i) cuando lo son por la JEI y la sanción la cumplen
en sus respectivos territorios; (ii) cuando lo son por la JEI, pero sus
autoridades y comunidades deciden que sean recluidos -de manera excepcional- en
establecimientos ordinarios; y (iii) cuando lo son por la jurisdicción penal
ordinaria al no configurarse el fuero indígena.
375.
Sobre el primer supuesto, es claro que el Decreto Legislativo 546 de
2020 no tiene ninguna incidencia, sin perjuicio de que las comunidades
indígenas -en virtud de su autonomía- decidan adoptar medidas similares para
mitigar los riesgos del COVID-19. Por un lado, porque en esos eventos las
decisiones son competencia exclusiva de la Jurisdicción Especial Indígena. Al
respecto, esta Corporación ha señalado que el Artículo 246 de la Constitución
prevé la existencia de la Jurisdicción Especial Indígena, norma que comprende
(i) la facultad de la comunidades de establecer autoridades judiciales propias;
(ii) la potestad de conservar o proferir normas y procedimientos propios; (iii)
la sujeción de los elementos anteriores a la Constitución y la Ley; y (iv) la
competencia del Legislador para señalar la forma de coordinación
interjurisdiccional, sin que el ejercicio de la jurisdicción indígena esté
condicionado a la expedición de esa ley.[239]
Por otro lado, debido a que las medidas de DDT y PDT están diseñadas para “las
personas que se encontraren cumpliendo medida de aseguramiento de detención
preventiva en centros de detención transitoria o establecimientos carcelarios,
y a las condenadas a penas privativas de libertad en establecimientos penitenciarios
y carcelarios del territorio nacional”.[240]
376.
En relación con el segundo supuesto, la jurisprudencia constitucional ha
indicado que si un indígena es procesado por la JEI -acorde con el fuero-, la imposición y vigilancia en el cumplimiento de las
condenas compete a las autoridades tradicionales. No obstante, se ha reconocido[241]
que, en aplicación del principio de colaboración armónica entre las
jurisdicciones -especial y ordinaria-, los indígenas procesados por la JEI
pueden ser recluidos de manera excepcional en establecimientos ordinarios,
cuando la propia comunidad así lo requiera.
377.
Respecto del tercer supuesto, la Corte ha indicado[242] que si un indígena es
procesado por la jurisdicción penal ordinaria, al no configurarse el fuero
indígena, la imposición y vigilancia de las condenas compete a las autoridades
nacionales, siempre y cuando se garantice -en la mayor medida posible- la
preservación de los valores culturales y la identidad de las minorías étnicas.[243] No
obstante, se ha admitido la posibilidad de que el cumplimiento de las medidas
de aseguramiento o de la pena se realice al interior de su comunidad, siempre
que se cumplan ciertas reglas.[244]
378.
En los dos últimos supuestos, la articulación de la JEI y la Jurisdicción
Ordinaria requiere de mecanismos de coordinación e interlocución entre las
comunidades y las autoridades estatales. Ligado a ello, frente a las
discrepancias que puedan presentarse, el ordenamiento jurídico prevé la
competencia de la Corte Constitucional para dirimir los conflictos de
jurisdicciones[245]
y también la intervención excepcional del juez de tutela cuando no se han
establecido mecanismos de cooperación en materia de ejecución de penas
privativas de la libertad, o cuando estos existen, pero son incumplidos.[246]
379.
De lo anterior se desprende que el Decreto Legislativo 546 de 2020 solo
puede tener aplicación en los eventos en los que las personas pertenecientes a
las comunidades indígenas se encuentren privadas de la libertad en
establecimientos penitenciarios o carcelarios, o en centros de detención
transitoria, ya sea que hubieran sido procesadas por la JEI o la Jurisdicción
Ordinaria. No obstante, (i) si el proceso fue adelantado por la JEI, la
decisión de modificar las condiciones de privación de la libertad le compete a
esta, en respeto de su autonomía, pues es esa jurisdicción la encargada de la
imposición y vigilancia de ese tipo de medidas, por lo que el Artículo 9
examinado solo operaría -en el marco de la emergencia- luego de que las
autoridades indígenas hayan determinado la modificación de esas condiciones. En
cambio, (ii) cuando la persona fue procesada por la Jurisdicción Ordinaria, la
decisión de conceder el beneficio de DDT o PDT corresponde a dicha
jurisdicción. En este supuesto, el procedimiento y traslado de las personas
indígenas domiciliadas al interior de sus territorios también deben ser
acordados con las autoridades indígenas con jurisdicción en los mismos.
380.
Ahora bien, sobre la primera objeción de los intervinientes, la Corte
anota que, como se acabó de exponer, de la interpretación del Artículo 9
precisamente se deriva -entre otras cosas- que la aplicación de las medidas de
DDT o PDT a los indígenas recluidos en establecimientos penitenciarios o
carcelarios o en centros de detención transitoria debe ser coordinada con las
autoridades indígenas. Respecto de la segunda, considera que no era necesario
realizar la consulta previa, ya que la norma no establece por sí misma una afectación
directa a las comunidades indígenas y, en todo caso, la implementación de
la norma sí debe ser coordinada con las autoridades indígenas.[247] Lo anterior, de acuerdo
con las precisiones que se realizaron.
381.
De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena destaca que los mecanismos
de coordinación entre la jurisdicción ordinaria y la Jurisdicción Especial
Indígena para establecer las condiciones de reclusión de la población indígena
privada de la libertad en establecimientos penitenciarios o carcelarios o en
centros de detención transitoria no contrarían el Artículo 246 de la Constitución.
Por el contrario, propenden al respeto de la autonomía y de la jurisdicción de
las comunidades indígenas. En esa medida, la Corte concluye que el Artículo
9 del Decreto Legislativo 546 de 2020 también cumple con el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
7.7.
La segunda medida supera el juicio de intangibilidad
7.7.1.  Etapa previa
382.
Respecto a la primera etapa analizada, esta Sala entiende superado el
juicio de intangibilidad, pues no restringe ninguno de los derechos que
han sido expresamente reconocidos como “intocables” en diferentes
disposiciones. En efecto, la medida tendiente a descongestionar los centros
penitenciarios y carcelarios de manera expedita va ligada a la búsqueda de
actuaciones que permitan evitar que quienes participan en el procedimiento se
vean expuestos a escenarios en los que se pueda comprometer su salud o su vida,
realizando preferentemente, todas las actuaciones de manera virtual y por
medios electrónicos institucionales.
7.7.2.  Etapa intermedia
383.
La Sala considera que los procedimientos y los mecanismos que garantizan
la operatividad del decreto tampoco tocan derecho intangible alguno, por lo que
superan el juicio de intangibilidad. Los criterios interpretativos (artículos
12, 13 y 29) tampoco afectan ni suspenden derechos que, de conformidad con
los artículos 93 y 214 de la Carta Política, y 5 de la LEEE, tienen el carácter
de “intocables” durante los estados de excepción.
384.
Algunos intervinientes solicitaron que se declarara la inexequibilidad[248] o la
exequibilidad condicionada[249]
de los artículos 12, 13 y 29 del Decreto Legislativo 546 de 2020, por
desconocer el principio de favorabilidad penal (como se mencionó en el juicio
de ausencia de arbitrariedad). Las objeciones tienen sustento en dos
interpretaciones. Por un lado, están quienes sostienen que el decreto es una
norma temporal que establece un régimen de emergencia que desplaza o suspende
la vigencia de las leyes ordinarias. Se afirma, sin embargo, que, de ser más
benéficas, estas deberían aplicar de manera ultractiva.[250]. Por el otro, hay
quienes consideran que el régimen de excepción y el régimen ordinario
coexisten, pero la aplicación preferente del decreto permitiría aplicar las
normas ordinarias penales y penitenciarias únicamente frente a los vacíos de
aquel, aun cuando sean más favorables. Para este punto de vista, el principio
de favorabilidad obligaría a que las normas ordinarias se apliquen por el solo
hecho de ser más benéficas que las de excepción.[251]
385.
De acuerdo con lo establecido en el Artículo 29 de la Constitución
Política y en normas internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad,[252]
el principio de favorabilidad penal es una garantía del debido proceso
que no puede suspenderse en estados de excepción ni desconocerse en ninguna
circunstancia.[253]
Consiste en que la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará con preferencia sobre la restrictiva o desfavorable. Se manifiesta por
la coexistencia de normas[254]
o por la sucesión de leyes en el tiempo.[255]
La Corte ha determinado que la norma constitucional prevé un concepto amplio e
incluyente de favorabilidad[256]
que no realiza ninguna distinción, por lo que es aplicable a las normas
sustanciales y procesales con efectos sustanciales.[257] Tampoco establece una
diferenciación -en razón de su temporalidad- entre normas transitorias y
permanentes, por lo que la vigencia limitada de una norma no tendría incidencia
en la aplicación del principio. Asimismo, es importante reiterar que este
principio tiene un vínculo directo con la aplicación de la norma, mas no con su
contenido. Es decir, la aplicación preferente de la norma favorable no significa
la inconstitucionalidad de la desfavorable dejada de aplicar (esto es, la
favorabilidad solo está ligada a la aplicabilidad de las normas, no a su
validez sustancial). Por tanto, en cada caso particular corresponde al juez
verificar y decidir cuál es la norma más benéfica al procesado o condenado.[258]
386.
Respecto de lo anterior, la Corte considera que el Decreto Legislativo 546
de 2020 es una norma transitoria, cuya justificación, finalidad y conexidad
está dada con la emergencia y la pandemia, y contiene algunas disposiciones con
efectos sustanciales, ya que tienen una relación directa con las condiciones en
las que las personas privadas de la libertad deben cumplir las medidas de
aseguramiento o las penas de prisión.[259]
Adicionalmente, como se señaló en los juicios de ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad y no contradicción específica de la medida principal,[260]
el decreto legislativo revisado no suspende ninguna ley. Esto es, no impide la
aplicación de los subrogados de detención o prisión domiciliarias ordinarias.
Por ende, se entiende que este coexiste -mientras dure su vigencia- con las
demás normas ordinarias penales y penitenciarias. En otras palabras, la
implementación del decreto no impide que durante la emergencia se sigan
aplicando -entre otras- las leyes 600 de 2000 y 906 de 2004.[261]
Esto, porque el decreto -como fue explicado[262]-
es una norma diferente y especial que tiene un propósito específico,
relacionado con la urgencia de sacar del ambiente de la reclusión a aquellas
personas que más gravemente se pueden ver afectadas por el COVID-19 y mientras
dure la emergencia. Por su parte, el régimen penal ordinario se funda, ante
todo, en las condiciones subjetivas de la persona, en el riesgo que representan
y en su proceso de resocialización, no en enfrentar una urgencia sanitaria.
387.
De lo anterior se desprende que el Decreto Legislativo 546 de 2020 no
suspende ninguna norma ni imposibilita la aplicación del principio de
favorabilidad. Sin embargo, la Sala Plena reitera que esto debe estudiarse en
cada caso particular, de conformidad con las reglas señaladas. Específicamente,
en relación con la aplicación o utilización de normas ordinarias para la
concesión de las medidas de DDT o PDT establecidas en la norma de excepción, es
necesario tener en cuenta que dicho principio no opera de manera automática, ni
a partir del simple hecho de que confrontadas dos normas, una sea menos
restrictiva que otra. Requiere demostrar sus presupuestos materiales y
acreditar la identidad de regulación o la no exclusividad del instituto reclamado
como parte estructural de uno u otro ordenamiento. Esencialmente, exige que (i)
las figuras jurídicas enfrentadas tengan regulación en las dos legislaciones;
(ii) respecto de aquellas se prediquen similares presupuestos
fáctico-procesales; y (iii) con la aplicación beneficiosa de alguna de ellas no
se resquebraje el sistema procesal dentro del cual se le da cabida al instituto
favorable.[263]
388.
Al respecto, es necesario reiterar[264]
que, además de unos requisitos objetivos, la concesión tanto de la detención
como la prisión domiciliarias se encuentra ligada a unas circunstancias de
hecho. En particular, la aplicación del decreto legislativo está relacionada
inescindiblemente, además de su vigencia, a la existencia de la emergencia
sanitaria -con las precisiones que se realizaron sobre los artículos 3 y 10[265]-,
por lo cual, si esas circunstancias desaparecen -como presupuesto fáctico de la
norma-, la consecuencia sería que, en principio, esa regulación no podría ser
utilizada para casos ulteriores, en los cuales, las aludidas circunstancias de
hecho, que justifican la medida, ya no existan.  Así, como no procede invocar
favorabilidad para impedir revocar una detención domiciliaria cuando han
cambiado los hechos que la autorizaban, tampoco procedería, en términos
generales, aplicar una medida excepcional, diseñada para conjurar una crisis
sanitaria cuando la misma ha finalizado.
389.
En ese sentido, la Corte concluye que los artículos 12, 13 y 29
del Decreto Legislativo 546 de 2020 se ajustan al Artículo 29 de la
Constitución Política. No es necesario condicionar su exequibilidad,[266] ya
que el principio de favorabilidad debe ser respetado en todos los casos, así no
exista un pronunciamiento de constitucionalidad. En consecuencia, la única
interpretación posible de las normas del Decreto Legislativo 546 de 2020, en el
marco de la Constitución, es la que se desprende del principio de favorabilidad
penal, sin que este pueda entenderse como no aplicable en virtud del criterio
hermenéutico de especialidad -ligado a la aplicación preferente del decreto- o
de la integración normativa, debido a que estos mecanismos tienen un alcance
diferente, tal como se explicó en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
7.7.3.  Etapa final
390.
La inclusión del enfoque étnico, las funciones de traslado y
verificación de cumplimiento a cargo del INPEC y las consecuencias del
incumplimiento no afectan ni suspenden derechos que, de conformidad con los
artículos 93 y 214 de la Carta Política y 5 de la LEEE, tienen el carácter de
“intocables” durante los estados de excepción. Es necesario precisar que la regla
de regreso del Artículo 24 (ante el incumplimiento, la autoridad
competente “ordenará la detención preventiva o la prisión por tiempo
restante de la pena en los términos establecidos en la sentencia condenatoria
correspondiente, en establecimiento penitenciario y carcelario”) debe
entenderse de conformidad con lo decidido respecto de los artículos 3 y 10, en
el sentido que el retorno no debe realizarse necesariamente al mismo sitio de
reclusión, en aras de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas
privadas de la libertad.
7.8.
La segunda medida cumple con el juicio de no contradicción específica
7.8.1.  Etapa previa
391.
La etapa previa cumple el juicio de no contradicción específica,
pues ninguna de las tres disposiciones que la componen (Artículos 11, 14
y 15) se oponen a las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos,
aplicables a los estados de excepción.
7.8.2.  Etapa intermedia
392.
La etapa intermedia, en particular el contenido del Artículo 7 podría
suscitar una contradicción específica con la Constitución como se
estudiará a continuación. En cuanto a los tratados internacionales en materia
de derechos humanos, por el contrario, la segunda medida en la etapa intermedia
reafirma lo prescrito en el Artículo 10 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos: “Toda persona privada de libertad será tratada
humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”,
así como el Artículo 5.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda
persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad
inherente al ser humano”. El establecimiento de procedimientos y el uso de
medios virtuales para adoptar la medida principal contribuyen a garantizar la
dignidad humana de la población privada de la libertad, en tanto definen el
modo de acceder a la DDT y a la PDT y evitan el contacto social al promover
notificaciones por correo electrónico, el empleo de mecanismos digitales y la
prohibición de celebración de audiencias públicas.
393.
Ahora bien, la Universidad Externado de Colombia presentó dos objeciones:
de una parte, que el Artículo 7 únicamente otorga la facultad de
conceder la DDT a los jueces de control de garantías o de conocimiento,
olvidando a las personas cobijadas por la Ley 600 de 2000; y, de otra, que el
decreto asigna la resolución del beneficio a los jueces de conocimiento cuando
esto es una facultad exclusiva de los jueces de control de garantías. Sobre
este último aspecto, recuérdese que la Corte indagó al Gobierno nacional sobre
el fundamento para decidir por qué los jueces de control de garantías y de
ejecución de penas y medidas de seguridad, son los responsables de otorgar la
detención y prisión domiciliaria transitorias, teniendo en cuenta el contexto excepcional
y urgente que representa la pandemia del COVID-19.
394.
Al respecto, en el informe del Ministerio de Justicia y del Derecho se
destacó que el decreto no solo reviste de las facultades a dichas autoridades
judiciales, sino, además, a los jueces de conocimiento. Ello, con base en la
cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1 y 2 del Artículo
150 de la Constitución Política, así como en el respeto al debido proceso del
Artículo 29 superior y el derecho fundamental al acceso a la administración de
justicia establecido en el Artículo 229 constitucional.[267]
395.
Frente al primer reparo, la Constitución dispuso un sistema penal
acusatorio a partir del Acto Legislativo 03 de 2002.[268] Con esa modificación,
en la actualidad coexisten dos ordenamientos procesales penales ordinarios, el
regulado mediante la Ley 600 de 2000 y el dispuesto en la Ley 906 de 2004. En
el primer estatuto procesal, la imposición de medidas de aseguramiento es
competencia de la Fiscalía General de la Nación.[269] Por el contrario, y de
conformidad con los mandatos constitucionales,[270] en el Código de
Procedimiento Penal de la Ley 906 de 2004, dicha facultad está reservada al
juez de control de garantías.[271]
396.
Por consiguiente, la Corte condicionará el Artículo 7 del Decreto
Legislativo 546 de 2020, en el entendido de que, para las personas cobijadas
por medida de aseguramiento de detención preventiva, en aplicación de la Ley
600 de 2000, la autoridad competente para resolver sobre la DDT es la Fiscalía
General de la Nación.  Lo anterior, implica pretermitir la etapa de solicitud
de información a la Fiscalía General de la Nación durante el procedimiento de
DDT, pues ya la autoridad concernida tiene los documentos que se requieren para
adoptar la decisión.
397.
El segundo cuestionamiento refiere la incompatibilidad entre el
juez de control de garantías y el juez de conocimiento para decidir sobre las
medidas de aseguramiento de conformidad con el Artículo 250.1 de la
Constitución.[272]
Si bien la jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido el amplio margen de
configuración legislativa en materia de procedimientos, la Universidad
Externado cuestiona que un juez de conocimiento decida sobre la libertad del
procesado basada en lo que a su juicio es una prohibición constitucional
expresa que genera la contradicción especifica.
398.
Por el contrario, la Sala encuentra que es posible realizar una
interpretación armónica con el texto constitucional de la expresión “o al
Juez que esté conociendo el caso” contenida en el Artículo 7 del
Decreto Legislativo 546 de 2020, para que este decida sobre la medida de
detención domiciliaria transitoria.
399.
En efecto, según lo previsto en los artículos 154
numerales 8 y 9, y 450 de la Ley 906 de 2004, existe un periodo entre el
momento en que se dicta el sentido del fallo y en el que se conoce la
sentencia, durante el cual es el juez de conocimiento el competente para
decidir sobre la libertad del procesado. [273]
Es en este lapso donde sería posible que la decisión sobre la medida principal
contenida en el decreto legislativo, la puede adoptar el juez de conocimiento.
Por consiguiente, no es incompatible con la Constitución Política que en el
evento mencionado sea el juez de conocimiento el competente para decidir sobre
la libertad del imputado.
400.
En cuanto a los demás contenidos que integran la etapa intermedia, no se
presenta una contradicción específica con la norma superior o los tratados
internacionales, dado que se trata de las condiciones para adelantar el
procedimiento para tramitar la medida principal, la posibilidad que el juez
adopte esa medida de forma individual o colectiva, la utilización de medios
virtuales, las notificaciones por correos electrónicos y la prohibición de
celebrar audiencias públicas.
401.
La etapa intermedia de la segunda medida tampoco desmejora los derechos
sociales de los trabajadores de acuerdo con el Artículo 215 superior.
Adicionalmente, los criterios interpretativos tampoco contradicen
tratados internacionales o contenidos constitucionales.
7.8.3.  Etapa final
402.
Los artículos 9, 21, 23 y 24 del Decreto Legislativo 546 de 2020
cumplen este juicio, por cuanto (i) no contrarían de manera específica la
Constitución o tratados internacionales; (ii) no desconocen los artículos 47,
49 y 50 de la LEEE; y (iii) no desmejoran los derechos sociales de los
trabajadores.
7.9.
La segunda medida cumple el juicio de incompatibilidad
403.
Ninguna de las normas que conforman la segunda medida suspende leyes
ordinarias. En efecto, la aplicación de la medida principal requería la
creación de un procedimiento que permitiera su implementación. Por ello, la
Sala no encuentra reparo alguno en relación con el juicio de incompatibilidad.
7.10.
La segunda medida cumple el juicio de necesidad
7.10.1. Etapa
previa
404.
La etapa previa supera los juicios de necesidad en sus dos
dimensiones: fáctica y jurídica. En relación
con la primera, los artículos relativos a la fase mencionada del procedimiento
pretenden orientar las herramientas que se muestran adecuadas frente al deber
de colaboración, en una etapa de coordinación y armonización de esfuerzos
interinstitucionales. De tal manera, la medida constituye una acción integrada
e idónea para descongestionar los lugares en los que permanece la población
privada de la libertad, para combatir los efectos de la pandemia y prevenir y
reducir su expansión dentro de ellos; así como también, para caracterizar e
identificar a personas con mayor vulnerabilidad.
405.
En los términos indicados se propicia un acercamiento con el fin de
trabajar de forma coordinada, en el marco de las competencias de cada entidad.
Así, en relación con el procedimiento para la elaboración de listados de
beneficiarios, es menester aclarar que se trata de un filtro de carácter
objetivo que desarrolla una entidad administrativa en el marco de sus funciones,
y que permite posteriormente a una autoridad judicial tomar la decisión que
lleva a lograr el fin específico del decreto legislativo.
406.
Sobre el particular, en el trámite de la DDT o la PDT, corresponde al
INPEC remitir los listados correspondientes a las autoridades competentes,
previa verificación del cumplimiento de los requisitos dispuestos en el Decreto
Legislativo 546 de 2020. También podrá hacerlo directamente la persona detenida
preventivamente, por medio de su defensor de confianza o defensor público, así
como la Procuraduría General de Nación y la Defensoría del Pueblo, a través de
sus procuradores penales I y II, y las personerías distritales y municipales,
quienes podrán realizar las respectivas solicitudes.
407.
Por su parte, el Procurador General de la Nación solicitó la
declaratoria de exequibilidad condicionada de los artículos 14 y 15 del
decreto, en el entendido de que estas normas deben interpretarse de forma
amplia y no restrictiva. Sobre el particular, se refirió a la forma de
selección de las personas beneficiarias de las medidas (Artículo 14) y a
la manera como la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación
colaboran en el proceso de identificación de casos (Artículo 15).  Para
el Ministerio Público, el proceso de selección de personas por parte del INPEC
y la participación de los entes de control en la conformación de los listados
de los beneficiarios no pueden ser un obstáculo para que los reclusos, por
intermedio de sus defensores de oficio, de confianza o la misma Procuraduría,
presenten solicitudes a las autoridades judiciales competentes.
408.
Respecto a la identificación de posibles casos de beneficiarios que
pueden realizar la Procuraduría General, la Defensoría del Pueblo y las
personerías, la Sala destaca que esta etapa previa es introductoria al trámite
administrativo que surten las entidades correspondientes para identificar,
entre otros, los posibles beneficiarios de este decreto legislativo. Pero esto
no limita en ninguna medida el procedimiento establecido para que las personas
privadas de la libertad accedan a la DDT y a la PDT. Por el contrario, ante la
urgencia, la gravedad de la crisis y la insuficiencia de los mecanismos
ordinarios, la calificación fáctica desarrollada por el INPEC procura hacer
operativo el direccionamiento de las peticiones que se presenten.
409.
Aunado a lo anterior, establecer que la población privada de la libertad
acuda directamente ante las autoridades judiciales puede generar el colapso del
aparato judicial, lo que ocasionaría un bloqueo en la celeridad de los términos
establecidos para que las medidas se den en el menor tiempo posible. Sin
embargo, en el análisis de los artículos 7 y 8 (infra capítulos 7.10.2 y
7.11.2.), se explicará en detalle que contrario a lo que afirma el Procurador,
esta Corte no observa que la medida analizada, en sí misma, comporte o propicie
interpretación restrictiva alguna.
410.
En cuanto a la necesidad jurídica, como se ha advertido, esta etapa
previa procedimental para poner en marcha la reducción de la población privada
de la libertad solo podía ser efectuada por el Presidente de la República,
mediante el uso de sus facultades de excepción, pues se trata de un
procedimiento novedoso, adoptado específicamente en el marco de la pandemia.
7.10.2. Etapa
intermedia
411.
Con respecto al juicio de necesidad fáctica, para la Sala, la
implementación de la medida principal exigía la creación de un procedimiento
para hacer viable la verificación del cumplimiento de los requisitos que
permiten acceder a ella, así como el hecho de que la decisión estuviera a cargo
de un operador judicial. En tal sentido, no se detecta un error manifiesto de apreciación
en el medio elegido por el Gobierno nacional, pues la definición de las
autoridades competentes, los medios probatorios conducentes, la fijación de
términos y los recursos procedentes, así como la utilización de medios
virtuales, justifican el diseño propuesto en la etapa intermedia.
412.
A su vez, los criterios interpretativos satisfacen el juicio de
idoneidad, ya que contribuyen a la efectividad de las medidas de DDT y PDT, así
como a la racionalización de los procedimientos establecidos en el Decreto
Legislativo 546 de 2020. Así las cosas, se constata que el Presidente no
incurrió en un error manifiesto en relación con la utilidad de la medida.
413.
En relación con la necesidad jurídica, la novedad de la medida
principal demandaba la creación de un procedimiento para su implementación.
Como ya se analizó en el juicio de necesidad jurídica de la medida principal,
los otros procedimientos responden a figuras propias del ordenamiento penal
vigente (la sustitución de la detención preventiva por enfermedad grave,[274] la
prisión domiciliaria,[275]
la sustitución de la ejecución de la pena,[276]
o el traslado por el estado de salud del interno[277]). De manera que no
existía un procedimiento célere, de carácter administrativo y judicial para la
figura que se pretende aplicar, máxime si, como lo ha determinado la
jurisprudencia de este Tribunal, las limitaciones a la libertad tienen reserva
legal y judicial.
414.
Asimismo, los criterios interpretativos cumplen el juicio
de subsidiariedad, puesto que en el ordenamiento jurídico no existen otros
mecanismos que establezcan que (i) los requisitos del Decreto Legislativo 546
de 2020 se deben aplicar objetivamente; (ii) las disposiciones de esa norma se
deben aplicar de manera preferente, y, (iii) frente a sus vacíos, se puedan
aplicar las leyes 600 de 2000 o 906 de 2004, según el caso.
7.10.3. Etapa
final
415.
Los artículos 9, 21, 23 y 24 son idóneos, por lo que superan el
juicio de necesidad fáctica. La Corte llega a esta conclusión por cuanto
la inclusión de un enfoque étnico, las funciones de traslado y verificación de
cumplimiento a cargo del INPEC y el establecimiento de las consecuencias
jurídicas del incumplimiento permiten la operatividad de las medidas de DDT y
PDT, por lo que contribuyen a evitar la extensión de los efectos de la crisis.
Por lo tanto, el Presidente no incurrió en un error manifiesto en relación con
la utilidad de la medida.
416.
De igual manera, los artículos 9, 21, 23 y 24 satisfacen el
juicio de subsidiariedad o necesidad jurídica. El primero de ellos, dado
que en el ordenamiento jurídico no existe ninguna norma de rango legal que
regule la coordinación entre las jurisdicciones ordinaria y especial indígena,
en particular, en lo referente a la ejecución de medidas de DDT o PDT. Lo
anterior, porque el Legislador aun no ha reglamentado el mandato establecido en
el Artículo 246 de la Constitución, como se explicó en el juicio de ausencia de
arbitrariedad, lo cual no implica -se reitera- que el ejercicio de la
jurisdicción indígena esté condicionado a la expedición de esa ley.
417.
Ahora bien, aunque en el ordenamiento jurídico existen algunas
disposiciones que determinan que los traslados y la verificación del
cumplimiento de las medidas de DDT y PDT se encuentran a cargo del INPEC,[278] lo
cierto es que las mismas no son suficientes, en la medida que la regulación
ordinaria no se refiere específicamente a las personas que se encuentran
privadas de la libertad en centros de detención transitoria, a diferencia de lo
dispuesto en el Decreto Legislativo 546 de 2020.[279]
418.
En particular, el Artículo 21 (“Salida del establecimiento
penitenciario o carcelario y de los centros de detención transitoria”)
dispone que será el INPEC la entidad encargada de coordinar lo pertinente para
que se realicen los traslados de toda la población privada de la libertad. Sin
embargo, no puede dejarse de lado que la capacidad del INPEC puede ser
insuficiente para ejercer esas funciones tratándose de personas recluidas en
los centros de detención transitoria (v.gr. Estaciones de Policía, Unidades de Reacción
Inmediata, etc.), por lo que ese deber de coordinación debe entenderse a
la luz del principio constitucional de colaboración armónica.[280] En el mismo sentido
debe interpretarse el Artículo 23.
419.
Finalmente, aunque en la legislación ordinaria también existen
disposiciones que establecen consecuencias frente al incumplimiento de las
obligaciones relacionadas con la DDT o la PDT,[281] el Artículo 24
es necesario para la regulación integral de los beneficios específicos y
particulares del Decreto Legislativo 546 de 2020. Lo anterior, sin perjuicio de
la aplicabilidad de lo previsto en los artículos 12 y 29, de conformidad con lo
expuesto en el juicio de intangibilidad de la etapa intermedia.
7.11.
La segunda medida
supera el juicio de proporcionalidad siempre que se condicione la exequibilidad
del artículo 8 para equilibrar las diferencias entre las personas condenadas y procesadas
420.
La Sala encuentra desproporcionadas una serie de diferenciaciones entre
el procedimiento administrativo y judicial adoptado para condenados y procesados.
421.
El concepto de proporcionalidad se encuentra ligado a la concepción de
los derechos como principios, y ha sido adoptado por la jurisprudencia como una
herramienta metodológica para determinar la razonabilidad tanto fáctica como
jurídica de la norma que se analiza.[282]
La Corte Constitucional ha moldeado este análisis bajo un juicio integrado[283] que
contempla distintos niveles de intensidad; de manera que cuando la regulación
puede tener un grado de afectación e impacto mayor sobre los derechos, se eleva
el grado de intensidad del juicio[284].
Esto permite armonizar el control judicial con el principio democrático y la
colaboración armónica entre los poderes, y evita que la Corte emplee un
estándar estricto de revisión en todas las circunstancias, que termine por
asfixiar el poder normativo del Congreso de la República, o en su defecto -en
casos excepcionales- del Gobierno nacional. En efecto, debe recordarse que la
regulación de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional
y limitado de los mismos.[285]
No se trata entonces de la cláusula general de competencia que le asiste al
Congreso de la República para expedir leyes, sino de una potestad excepcional y
reservada para momentos anormales.
422.
En esta ocasión, y dada la naturaleza de los asuntos que aborda en esta
parte procedimental el Decreto Legislativo 546 de 2020, la Corte considera que
el nivel apropiado de control es el intermedio. Esto, comoquiera que se
trata de garantizar la existencia de un procedimiento administrativo y judicial
que asegure el acceso a la medida principal. De modo que, de una parte, se
encuentra la amplia configuración del Legislador, en este caso, el de
excepción, para regular los procedimientos, y de otra, las garantías de los
destinatarios y de las víctimas de los delitos que deben observarse para
obtener el domicilio como lugar de la detención. El escrutinio intermedio ordena
examinar que: (i) el fin sea constitucionalmente importante; (ii) el medio para
lograrlo sea efectivamente conducente; y (iii) la medida no sea evidentemente
desproporcionada.[286]
423.
Ahora bien, dada la estructura del control judicial que se realiza sobre
los estados de excepción,[287]
es claro que la medida objeto de examen ya superó los dos primeros pasos del
juicio intermedio.
424.
En efecto, (i) esta sentencia explicó que la finalidad de la segunda
medida consiste en impedir la extensión o agravación de uno de los efectos de
la perturbación que dio origen a la declaración del estado de excepción y, con
ello, disminuir la población privada de la libertad intramural y proteger a los
beneficiarios de la medida principal. Para este fin, el decreto diseña
procedimientos para implementar la DDT y la PDT, entre otros, mediante el
otorgamiento de competencias a distintas autoridades administrativas,
judiciales y órganos de control; el uso de recursos digitales; la adopción de
decisiones individuales o colectivas; la utilización de correos electrónicos
para la notificación de las decisiones; la definición de criterios
interpretativos y la prohibición de realizar audiencias públicas.
425.
Igualmente, (ii) se determinó que la implementación de la medida
principal exigía la creación de un procedimiento para hacer viable la
verificación del cumplimiento de los requisitos que permiten acceder a ella por
una autoridad administrativa (INPEC), así como el hecho de que la decisión
final estuviera a cargo de un operador judicial. Se requería entonces, definir
las autoridades competentes, los medios probatorios conducentes, la fijación de
términos, la determinación de criterios interpretativos y los recursos
procedentes, así como la utilización de medios virtuales, para justificar el
diseño propuesto (ver juicio de necesidad fáctica supra).
426.
Resta ahora valorar la proporcionalidad, es decir, si los procedimientos
establecidos constituyen una respuesta equilibrada ante la gravedad de
los hechos, en cada una de las etapas. Con todo, la Sala considera pertinente
señalar que los procedimientos creados mediante el decreto legislativo
examinado no desconocen los límites jurisprudenciales reseñados al inicio de
esta sección:[288]
(i) no desconocen parámetros constitucionales específicos fijados por la
Constitución, pues no existen alusiones a este procedimiento en el texto
superior; (ii) pretenden salvaguardar el cumplimiento de los fines estatales como la
realización de un orden justo, la convivencia pacífica, la preservación de la
vida en condiciones dignas, la igualdad material, entre otros; y (iii)
brindan garantías propias del debido proceso y el acceso a la administración de
justicia.
7.11.1. Etapa
previa
427.
Para la Sala, las normas relativas a la etapa previa son una respuesta
equilibrada a la grave situación de derechos humanos en las cárceles y
penitenciarías del país, la necesidad de enfrentar los hechos que ocasionaron
la crisis y los riesgos que esta implica para las personas privadas de la
libertad. En concreto, en esta etapa, la Sala Plena se refiere a (i) el rol del
Consejo Superior de la Judicatura y su relación con el decreto que se analiza;
(ii) la manera y la eficiencia con que se elaboran los listados de las personas
beneficiarias; y (iii) la facultad de los entes de control para que, a través
de medios electrónicos virtuales, se identifiquen los casos de las personas que
puedan resultar beneficiadas con las medidas.
428.
Respecto a este criterio, el Movimiento Nacional Carcelario detalló que
las medidas adoptadas no guardan proporción con la gravedad del problema que se
pretende afrontar y la trascendencia del fin último de salvar la vida y
proteger la salud e integridad de las PPL. En ese sentido, para los
intervinientes, no se garantiza el derecho a que el proceso se tramite sin dilaciones
injustificadas. En similar sentido, la Comisión de Seguimiento de la Sociedad
Civil a la Sentencia T-388 de 2013 solicitó declarar la exequibilidad
condicionada del Artículo 14 a efectos de que se establezcan tiempos razonables
para la duración de los trámites.
429.
Para esta Corte, y dando respuesta a los intervinientes, se hace
necesario resaltar que en el proceso establecido en el presente decreto el
derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas adquiere una
importancia vital, por obvias razones vinculadas a la intensa afectación de los
derechos de las personas que se encuentran privadas de la libertad, en una
etapa que implementa como principal herramienta la racionalización del
ejercicio de la autoridad administrativa encargada de elaborar los listados de
los beneficiarios y coordinar su direccionamiento.
430.
La complejidad técnica, así como las limitaciones de tiempo, de
recursos, y la urgencia de una respuesta estatal adecuada que proteja los
derechos de las personas privadas de la libertad, hacen necesario articular
esfuerzos, no solo en la implementación de las medidas, sino también en la
garantía de los mínimos asociados a los derechos fundamentales de quienes están
recluidos. Por consiguiente, estos umbrales sirven para determinar si se está
evitando o reduciendo la propagación del virus y si se están atendiendo los
mínimos que son definidos por el decreto legislativo.
431.
Para la Sala Plena de la Corte, el procedimiento implementado no es desproporcionado,
en tanto corresponde al desarrollo de la obligación de tramitar con diligencia
y prontitud la verificación de requisitos objetivos que permiten acceder a los
beneficios establecidos en el presente decreto legislativo. Las actuaciones
efectuadas por las autoridades administrativas, de oficio o a solicitud del
interesado, de personeros, defensores públicos o procuradores, se están
aplicando de manera “gradual y paulatina” en la implementación de la medida
principal.
432.
No obstante, esta Sala no desconoce los logros en términos de
visualización del problema y de coordinación de esfuerzos institucionales, pero
llama la atención sobre sus limitaciones. Ello, en razón a la necesidad y
urgencia de implementar procedimientos efectivos para normas, que pretenden
impedir la extensión o agravación de los efectos de la pandemia. Por tal razón,
es imperioso señalar que, en adelante, a las autoridades competentes y en
relación con los resultados esperados, les corresponde la ejecución célere de
las medidas para así establecer y probar los impactos y los resultados que
esperan lograrse con la implementación del decreto legislativo.
7.11.2. Etapa
intermedia
433.
La Sala Plena considera que no existen razones que justifiquen un trato
diferenciado entre las personas procesadas y condenadas respecto al recurso de
apelación y al acceso a la solicitud del beneficio. La Corte tiene presente los
reproches de la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia
T-388 de 2013, que solicitó declarar la exequibilidad condicionada del Artículo
8, siempre que a los individuos se les permita solicitar los beneficios
directamente a los jueces de ejecución de penas y la exequibilidad condicionada
de los artículos 7, 8 y 14 si se establecen tiempos razonables para la duración
de los trámites.
434.
Por su parte, el Departamento de derecho penal de la Universidad
Externado de Colombia, solicita la inexequibilidad del Artículo 7 porque
considera que el procedimiento ordinario es más expedito. En otra intervención
de esta misma universidad, pero del Departamento de derecho constitucional,
califican de desproporcionado, inadecuado e ineficiente que el otorgamiento de
las medidas de DDT y PDT tenga como fuente las cartillas biográficas de los
internos porque:
“[…] es frecuente y
generalizado que las mismas se encuentren desactualizadas y/o con espacios en
blanco. Situación que impediría, en primer lugar, identificar con facilidad y
rapidez a las personas beneficiarias de la medida contemplada en el Decreto
legislativo en cuestión, así como incluirlas en los listados y enviar a la
autoridad judicial la documentación completa. En segundo lugar, no contar con
la información necesaria puede impedir al juez ordenar la detención o prisión
domiciliaria transitoria, haciendo imposible el cumplimiento de la finalidad de
salvaguarda de la vida, la salud y la integridad personal de las personas
privadas de la libertad, que persigue el Decreto legislativo en consideración a
la situación de emergencia producida por el COVID-19.”
435.
El Movimiento Nacional Carcelario, el Semillero en Derecho Penal de la
Universidad Javeriana y el Grupo de Prisiones de la Universidad de los Andes
consideran que la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada del
Artículo 8, bajo el entendido de que la población condenada podrá acudir de
manera autónoma o a través de apoderado, ante los jueces competentes para
solicitar las medidas previstas en el Decreto Legislativo 546 de 2020. La
Universidad de los Andes además solicita que también se permita interponer el
recurso de apelación en contra del auto que niegue el beneficio, en
cumplimiento de los derechos a la igualdad y al debido proceso.
436.
La Universidad Sergio Arboleda y los otros intervinientes del escrito se
adhieren a la petición de inexequibilidad de los artículos 7 y 8 del Decreto
Legislativo 546 de 2020, pues consideran que los procedimientos son engorrosos
e innecesarios. En su concepto, ha debido acudirse al mecanismo de las
audiencias virtuales con una sola sesión, sin que se requiera la presencia del
interno pues bastaría con la representación del abogado asignado.
437.
En primer término, la Sala reitera que se trata de un procedimiento
complejo que tiene una etapa administrativa a cargo del INPEC y una judicial
que se activa una vez son remitidos los documentos verificados por la entidad.
De ahí, surgen dos reproches: de una parte, la calidad de la información para
adelantar el trámite y que la solicitud para la verificación de requisitos
únicamente la puedan realizar las personas procesadas de forma directa.
438.
En lo relacionado con la calidad de la información en concreto se
critica la imprecisión con que se diligencian las cartillas biográficas, así
como la actualización y digitalización de la información. Al respecto, el INPEC
señaló:
“De acuerdo con el reporte
que arroja el SISIPEC sobre la aplicación del Decreto Legislativo, 4.616 personas
privadas de la libertad cumplen con los criterios establecidos en el artículo
2° del Decreto Legislativo 546 de 2020, de la cuales, como ya se mencionó, a
859 ya se les ha otorgado la medida domiciliaria transitoria por parte de la
autoridad judicial. De estos, 756 bajo Prisión Domiciliaria Transitoria y 69 en
Detención Domiciliaria Transitoria; las 34 personas restantes se encuentran en
proceso de materialización de la orden judicial) y en trámite se encuentran
2.204. La Dirección General del INPEC ha venido impartiendo instrucciones de
manera permanente a los Directores Regionales y Directores de los
Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional, a fin de mantener actualizado
el SISIPEC.”[289]
439.
Por el contrario, el INPEC puso de presente la falta de información
actualizada sobre las personas que se encuentran en centros de detención
transitoria, en los siguientes términos:
“En cuanto a la información
relacionada con los Centros de Detención Transitoria (Estaciones de Policía y
Unidades de Reacción Inmediata-URI), mediante oficios No. 2020EE0097540 y
2020EE0097545 del 24/06/2020, se solicitó el insumo al Director de Seguridad
Ciudadana de la Policía Nacional y al Fiscal General de la Nación, habida
cuenta que el INPEC no lleva el registro de dicha población (VER ANEXOS 1 y 2).
La Policía Nacional respondió mediante el oficio S-2020-018306-DISEC, del 28 de
junio de 2020, aportando una matriz que resume la información solicitada en
distintos apartados del Auto RE-277, por lo cual se incluye como anexo (VER
ANEXOS 6 y 7).” [290]
440.
De lo anterior, la Sala concluye que es razonable que la implementación
de la medida principal para personas recluidas en establecimientos carcelarios
y penitenciarios se realice a partir de la información que reposa en el Sistema
de Información de Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y
Carcelario (SISIPEC). De hecho, desde la fundamentación del decreto legislativo
examinado, el Gobierno nacional sostuvo que la DDT y PDT beneficiarían a cerca
de 4000 personas, lo cual coincide con los datos reportados por el INPEC con base
en el mencionado sistema de información. Por el contrario, observa que frente a
la población privada de la libertad que se encuentra en centros de detención
transitoria la medida principal no ha operado de la forma esperada,
principalmente, por la falta de caracterización de los internos.
441.
Sobre el particular, el INPEC informó:
“La Dirección General del
Instituto, ante las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 546 de
2020, realizó reuniones virtuales de coordinación con las entidades
intervinientes en el proceso de operacionalización de dicha norma, a saber:
Ministerio de Justicia y del Derecho, Consejo Superior de la Judicatura,
Fiscalía General de la Nación, Secretaría General de la Policía Nacional,
Directores Regionales y Directores de los Establecimientos de Reclusión del
Orden Nacional, estableciendo para ello un protocolo para su implementación,
formalizado mediante la Circular No. 000020 del 20/04/2020 (VER ANEXOS 8 A 15),
estableciendo las actividades a desarrollar y los formatos para dicho
propósito.”[291]
442.
Al respecto, la Sala estima razonable el esfuerzo de coordinación para
implementar la medida principal en los centros carcelarios y penitenciarios, de
tal forma que se logre la identificación de los beneficiarios de la DDT y PDT.
Con todo, la Corte advierte que el beneficio también está dirigido a las
personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria, y que
para estos eventos sigue siendo el INPEC la entidad encargada de coordinar, con
el apoyo del Ministerio de Justicia y del Derecho, la Fiscalía General de la
Nación, la Policía Nacional y las entidades territoriales, la caracterización
de la población privada de la libertad a efectos de diligenciar la cartilla
biográfica para identificar a los beneficiarios de la medida de DDT y PDT.
443.
En segundo término, se cuestiona que no exista acceso directo de los procesados
y condenados a las autoridades judiciales encargadas de adelantar la etapa
judicial. Respecto a esta diferenciación para acceder a la solicitud de la
medida principal, mediante su apoderado, la Corte considera pertinente
mencionar la respuesta de Ministerio de Justicia y del Derecho que indicó que
el decreto legislativo establece otros mecanismos para acceder al beneficio a
través de la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y las personerías
municipales o distritales.[292]
444.
Ahora bien, de acuerdo con la información registrada a 2 de julio de
2020, en la página del INPEC (intramural) la población privada de la libertad
asciende de 109.061 con la siguiente clasificación:[293]
HOMBRES
MUJERES
TOTAL
CONDENADOS
73.826
5.208
79.034
SINDICADOS
27.718
2.174
29.892
EN ACTUALIZACIÓN
127
8
135
POBLACIÓN
101.671
7.390
109.061
445.
Si bien la Corte observa que la población de condenados es casi tres
veces mayor que la de procesados (este dato únicamente incluye a los recluidos
en establecimientos penitenciarios y carcelarios), y que es pertinente la
preocupación para evitar colapsar el sistema judicial con la resolución de
peticiones para conceder la medida principal, no estima razonable la diferencia
existente entre procesados y condenados para solicitar la DDT o la PDT. Esto,
por al menos tres razones. La primera, la solicitud judicial directa exige
adjuntar la cartilla biográfica digitalizada y el certificado médico pertinente,[294] entregados
por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y/o
las direcciones regionales y los directores de los establecimientos
penitenciarios y carcelarios, lo que significa que se agota una etapa de
verificación objetiva de criterios frente al INPEC. La segunda, que se cumple
con la filtración de solicitudes en aras de no congestionar el sistema judicial
con peticiones infructuosas, recuérdese que en todo caso la función
administrativa y judicial responde a la constatación de los requisitos
objetivos para acceder a la medida principal. La tercera, es la insuficiencia
de la justificación gubernamental sobre la existencia de medios alternos, a
través de procuradores, defensores públicos y personeros, para subsanar esa
diferencia. De hecho, en la información aportada por el INPEC da cuenta que, de
las 4.616 solicitudes tramitadas, solo el 10% tiene origen en peticiones de la
PPL (443).[295]
446.
Por lo anterior, la Corte condicionará el Artículo 8 del Decreto
Legislativo 546 de 2020, en el entendido de que los abogados de las personas
condenadas también podrán realizar la solicitud directa a los jueces de
ejecución de penas, siempre que adjunten previamente las cartillas biográficas
correspondientes entregadas por el INPEC, así como el certificado médico según
corresponda.
447.
Adicionalmente, tampoco existe una justificación constitucional para
otorgar el recurso de apelación a los procesados y privar de este a los
condenados. El decreto legislativo no justifica dicha diferenciación y si
entraña un trato diferenciado en detrimento de su derecho a un recurso
judicial. Por tanto, la Sala condicionará el Artículo 8 del Decreto Legislativo
546 para que se entienda que también procede el recurso de apelación en efecto
devolutivo, que se interpondrá y sustentará dentro los tres (3) días siguientes
por escrito remitido por el mismo medio virtual; precluido este término correrá
el traslado común a los no recurrentes por tres días.
448.
Finalmente, la Sala Plena encuentra que el Artículo 8 no hace referencia
a las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria. Por
lo tanto, condicionará su exequibilidad en el entendido de que es el INPEC la
entidad encargada de adjuntar la cartilla biográfica y establecer si la persona
condenada es beneficiaria de la medida de Prisión Domiciliaria Transitoria.
449.
Por otro lado, los criterios interpretativos no restringen
derechos o garantías constitucionales, razón por la que superan el juicio de
proporcionalidad.
7.11.3. Etapa
final
450.
Como se ha evidenciado a lo largo de este acápite, los artículos 9,
21 y 23 no restringen derechos o garantías constitucionales, motivo por el
cual superan el juicio de proporcionalidad. Ahora bien, en relación con el Artículo
24, es necesario establecer que, como se señaló en el juicio de intangibilidad,
la regla de regreso allí establecida debe entenderse de conformidad con lo
decidido respecto de los artículos 3 y 10, en el sentido que el retorno no debe
realizarse necesariamente al mismo sitio de reclusión, en aras de salvaguardar
los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.[296]
7.12.
La segunda medida
cumple el juicio de no discriminación
7.12.1. Etapa
previa
451.
La Corte no advierte que la primera etapa procedimental del Decreto sub
examine entrañe alguna discriminación o imponga un tratamiento
diferente fundando en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica. En consecuencia, la medida supera este
juicio.
7.12.2. Etapa
intermedia
452.
La fase de aplicación de procedimientos judiciales incluidas las
notificaciones por medios electrónicos y el empleo de recursos digitales no
incurre en tratamientos diferenciados injustificados que respondan a las
categorías sospechosas o vulneren el derecho a la igualdad, pues se ha logrado
superar el tratamiento diferenciado entre procesados y condenados una vez
realizado el juicio de proporcionalidad.
453.
En el mismo sentido, los criterios interpretativos no establecen
un trato diferenciado injustificado o fundado en categorías sospechosas, ni
contienen un mandato que lesione o desconozca el principio constitucional de
igualdad.
7.12.3. Etapa
final
454.
Del mismo modo, la inclusión del enfoque étnico, las funciones de
traslado y verificación de cumplimiento a cargo del INPEC, y las consecuencias
del incumplimiento no establecen un trato diferenciado injustificado o fundado
en categorías sospechosas, y tampoco contienen un mandato que lesione o
desconozca el principio constitucional de igualdad.
7.13.
Conclusión
455.
En relación con la segunda medida (procedimientos aplicables a la DDT y
la PDT), la Corte dividió su análisis en tres etapas: (i) previa,
relacionada con los listados que deben elaborarse para acceder a la medida
principal (artículos 11, 14 y 15); (ii) intermedia, referida al
trámite judicial de la DDT o PDT (artículos 7, 8, 12, 13, 17, 19, 20 y 29);
y (iii) final, encaminada a dar cumplimiento a las medidas de DDT o PDT
(artículos 9, 21, 23 y 24).
456.
Sobre dichas etapas, concluyó -en general- que estas responden directa y
específicamente a la finalidad del Decreto 417 de 2020 de impedir la extensión
o agravación de los efectos de la pandemia en las personas privadas de la
libertad, lo cual fue justificado de manera suficiente en los considerandos del
Decreto Legislativo 546 de 2020. En particular, que la creación de un
procedimiento célere de carácter administrativo y judicial contribuye a la
efectividad de las medidas de DDT y PDT. Adicionalmente, que las mismas no
suspenden la aplicación de ninguna ley, no restringen ningún derecho
intangible, ni suspenden o vulneran el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales, no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado, ni suprimen o modifican los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento; y tampoco
contrarían de manera específica la Constitución o tratados internacionales, no
desconocen los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE ni desmejoran los derechos
sociales de los trabajadores. Finalmente, que aquellas no establecen un trato
diferenciado injustificado o fundado en categorías sospechosas, y tampoco
contienen un mandato que lesione o desconozca el principio constitucional de
igualdad. No obstante, lo anterior, la Corte precisó los siguientes aspectos:
-
Decidió condicionar el Artículo 7, en el entendido de que, para
las personas cobijadas por medida de aseguramiento de detención preventiva, en
aplicación de la Ley 600 de 2000, la autoridad competente para resolver sobre
la Detención Domiciliaria Transitoria es la Fiscalía General de la Nación.
-
Decidió condicionar el Artículo 8, en el entendido de que (i) los
abogados de las personas condenadas también podrán hacer la solicitud directa
al juez competente, siempre que adjunten previamente las cartillas biográficas
correspondientes entregadas por el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, así como el certificado médico, según corresponda; (ii) para las
personas condenadas también procede el recurso de apelación en efecto
devolutivo, que se interpondrá y sustentará dentro los tres (3) días siguientes
por escrito remitido por el mismo medio virtual; precluido este término correrá
el traslado común a los no recurrentes por tres días; y (iii) también comprende
a las personas recluidas en centros de detención transitoria, y que para estos
eventos el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario sigue siendo la
entidad encargada de adjuntar la cartilla biográfica.
-
Determinó que no era necesario realizar la consulta previa del Artículo
9, por cuanto dicha norma no establece por sí misma una afectación directa
a las comunidades indígenas y, en todo caso, el Decreto
Legislativo 546 de 2020 solo es aplicable respecto de las personas
pertenecientes a las comunidades indígenas que se encuentren privadas de la
libertad en establecimientos penitenciarios o carcelarios, o en centros de
detención transitoria. Sin embargo, precisó que (i) si el proceso fue
adelantado por la Jurisdicción Especial Indígena, la decisión de modificar las
condiciones de privación de la libertad le compete a esta, en respeto de su
autonomía, por lo que el Artículo 9 solo operaría -en el marco de la
emergencia- luego de que las autoridades indígenas hayan determinado la
modificación de esas condiciones. En cambio, (ii) cuando la persona fue
procesada por la jurisdicción ordinaria, corresponde a esta la decisión de
conceder el beneficio de Detención Domiciliaria Transitoria o Prisión Domiciliaria
Transitoria y, en este supuesto, el procedimiento y traslado de las personas
indígenas domiciliadas al interior sus territorios también deben ser acordados
con las autoridades indígenas con jurisdicción en los mismos.
-
Indicó que los criterios interpretativos (artículos 12, 13 y 29)
no desconocen el principio de favorabilidad penal, ya que la única
interpretación posible en el marco de la Constitución de las normas del Decreto
Legislativo 546 de 2020, es la que se desprende del Artículo 29 de la Carta,
sin que este pueda entenderse como no aplicable en virtud del criterio
hermenéutico de especialidad -ligado a la aplicación preferente del decreto- o
de la integración normativa, debido a que el alcance de estos se relacionan
-respectivamente- con una pauta interpretativa para solucionar los conflictos
entre leyes, y la completitud del ordenamiento jurídico.
-
En relación con la regla de regreso establecida en el Artículo 24,
esta debe entenderse de conformidad con lo decidido respecto
de los artículos 3 y 10, en el sentido que el retorno no debe realizarse
necesariamente al mismo sitio de reclusión, en aras de salvaguardar los
derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.
8.  Tercera parte de la revisión
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020; medidas accesorias
para la aplicación de la medida principal (artículos 22, 26, 28, 31 y 32)
8.1.
Alcance normativo de las medidas accesorias
457.
Las medidas accesorias agrupan disposiciones que de forma adicional
contribuyen a la implementación de la medida principal. Algunas hacen
referencia a los recursos para financiar su puesta en marcha, otras a la
protección del derecho a la salud de los beneficiarios o de los bachilleres que
prestan el servicio militar obligatorio en el INPEC. Por último, habilita a los
servidores públicos con competencias relativas al decreto legislativo para
circular durante el aislamiento preventivo obligatorio.
Tercera parte del
Decreto Legislativo 546 de 2020
Medidas
accesorias a la medida principal de privaciones de la libertad
domiciliarias
transitorias (DDT Y PDT)
Acceso a servicios de
salud, incluyendo a auxiliares bachilleres (Arts. 22 y 28)
Facultades
presupuestales y recursos (Arts. 26 y 32)
Autorización para
circular e implementar las medidas (Art. 31)
458.
El Artículo 22 dispone que la USPEC garantizará la cobertura en
salud de la población privada de la libertad beneficiaria de la DDT y la PDT
con recursos y convenios destinados para tal fin, siempre que la persona se
encuentre afiliada al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la
Libertad.
459.
El Artículo 26 faculta al INPEC y a la USPEC para que, de
conformidad con lo previsto en el Artículo 168 de la Ley 65 de 1993 y el
Artículo 47 de la Ley 80 de 1993,
“realicen los traslados
presupuestales necesarios y adelanten la contratación directa de obras, bienes
y servicios requeridos a cargo de los recursos del presupuesto asignado, así
como los recursos que en materia salud administra el Fondo Nacional de Salud de
las Personas Privadas de la Libertad, sin sobrepasar la destinación específica
de este último, previa autorización del Consejo Directivo del INPEC con el
objeto de tomar todas las medidas sanitarias a fin de mitigar los efectos
derivados del COVID-19, que permitan garantizar la salud y bienestar de la
población privada de la libertad y las condiciones laborales de los servidores
penitenciarios y auxiliares bachilleres, así como todo aquello necesario para
el cumplimiento de la misionalidad.”
460.
Por último, advierte que las facultades concedidas para el
funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario no excluyen otras obras,
bienes y servicios que, por su naturaleza, sean necesarios para atender y
mitigar la emergencia derivada de la pandemia de COVID-19.
461.
El Artículo 28 prescribe que el INPEC trasladará los recursos
necesarios para asegurar que la Dirección General de Sanidad Militar garantice
los servicios integrales de salud de los auxiliares del cuerpo de custodia que
presten el servicio militar obligatorio en el INPEC desde su incorporación
hasta su desvinculación total.
462.
El Artículo 31 señala que, en cumplimiento del numeral 13 del
Artículo 3 del Decreto 457 de 2020,[297]
durante el aislamiento preventivo obligatorio se permite la circulación de los
servidores públicos de la Rama Judicial, la Procuraduría General de la Nación y
la Defensoría del Pueblo (acreditados con documento de identidad y carné
institucional) que requieran adelantar los procedimientos previstos en el
decreto. Asimismo, precisa que la excepción incluye los casos en los cuales el
servidor judicial es transportado por un tercero para acudir a los despachos
judiciales.
463.
El Artículo 32 habilita al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para asignar los recursos necesarios a la Rama Judicial y a las
entidades responsables de la implementación de las medidas contenidas en el
decreto legislativo.
464.
Pasa la Corte a aplicar los juicios que la jurisprudencia ha
desarrollado respecto de las medidas accesorias con base en los mandatos
constitucionales y estatutarios sobre estados de excepción. En cada juicio, de
ser relevante, se hará alusión a las intervenciones o al concepto del
Procurador General de la Nación.
8.2.
Las medidas accesorias cumplen con el juicio de finalidad y conexidad
465.
Las medidas accesorias superan el juicio de finalidad porque
contribuyen directa y específicamente a la implementación de la medida
principal, puesto que hacen referencia a los recursos para financiar su
operatividad, a la protección del derecho a la salud de los beneficiarios o de
los bachilleres que prestan el servicio militar obligatorio en el INPEC y a la
posibilidad de circulación de los servidores públicos que tienen competencias
para dar cumplimiento al decreto legislativo objeto de examen. En particular,
sobre la contratación directa el decreto declarativo del Estado de emergencia
dispuso:
“Que con el propósito de
generar mecanismos ágiles que permitan atender eficientemente las necesidades
de la población, afectada por la emergencia económica, social y ecológica derivada
de la Pandemia COVID-19, se autoriza al Gobierno nacional a acudir al
procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia
y legalidad, de tal forma que la [sic] entidades competentes de los sectores de
salud, prosperidad social, educación, defensa y todos aquellos sectores que
requieran para prestar atención a la población afectada, adquieran el
suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el
inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos
de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.”[298]
466.
Así, desde el inicio del Estado de emergencia económica, social y
ecológica, el Gobierno nacional previó que era necesario flexibilizar las
condiciones de contratación estatal para garantizar el oportuno acceso de
bienes y servicios.
467.
En virtud de lo expuesto, las medidas accesorias superan el juicio de finalidad
y conexidad externa, pues se trata de disposiciones encaminadas a
contribuir en el desarrollo de la medida principal y a hacer operativo su
adecuado funcionamiento y, en consecuencia, a mitigar las causas que dieron
origen al Estado de excepción.
8.3.
Las medidas accesorias cumplen con el juicio de conexidad interna
468.
Sobre las medidas accesorias, la Corte observa que se supera el juicio
de conexidad interna por cuanto las consideraciones del decreto
legislativo en estudio contienen motivaciones relacionadas con la adopción de
la contratación directa de bienes y servicios,[299] así como con las
distintas actuaciones del Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la
USPEC para contrarrestar los efectos de la pandemia sobre las personas privadas
de la libertad.[300]
8.4.
Las medidas accesorias superan el juicio de motivación suficiente
469.
La Corte constata que el Gobierno nacional ha presentado las razones que
soportan las medidas accesorias, así como su importancia, alcance y relación
con la medida principal. Existe motivación suficiente para la
disponibilidad de recursos, el aseguramiento en salud de los beneficiarios de
la medida principal y de los bachilleres que prestan el servicio militar
obligatorio en el INPEC, así como la circulación de funcionarios involucrados
en la implementación de la DDT y la PDT. Las consideraciones dan cuenta de que
se requiere regular las materias descritas para asegurar la ejecución de la
medida principal.
8.5.
Las medidas accesorias cumplen con el juicio de ausencia de
arbitrariedad
470.
Del mismo modo, las medidas accesorias no interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado ni
suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento. Tampoco suspenden o vulneran el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales. La Sala llega a esta conclusión, pues se refieren a
asuntos operativos de carácter financiero y de contratación para la ejecución
de la medida principal; a la garantía del derecho a la salud de los
beneficiarios de la DDT y la PDT y de quienes prestan el servicio militar
obligatorio en el INPEC; así como a la circulación de los servidores públicos
concernidos en la implementación de la medida principal. Por lo tanto, las
medidas accesorias superan el juicio de ausencia de arbitrariedad.
8.6.
Las medidas accesorias superan el juicio de intangibilidad
471.
La Sala considera que las medidas accesorias no restringen ninguno de
los derechos que han sido expresamente reconocidos como “intocables” y,
por lo tanto, estima superado el juicio de intangibilidad.
8.7.
Las medidas accesorias cumplen con el juicio de no contradicción
específica
472.
La Corte encuentra que las medidas accesorias no contradicen
específicamente ninguna disposición de la Constitución ni de los tratados
internacionales. Tampoco desconocen las prohibiciones sobre la actuación del
Ejecutivo en el Estado de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el
grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. De nuevo,
se trata de contenidos normativos operativos que permiten la aplicación
oportuna de la medida principal.
8.8.
Las medidas accesorias superan el juicio de incompatibilidad
473.
Esta Corporación estima que las medidas accesorias superan el examen
de incompatibilidad porque no suspenden ninguna ley, sino que permiten
la implementación de mecanismos y recursos para asegurar la compra eficiente y
oportuna de bienes y servicios para implementar la medida principal. También se
ocupan de garantizar la prestación del servicio de salud a las personas
beneficiadas con DDT o PDT y a los bachilleres que prestan el servicio de salud
en el INPEC. Por último, reafirman una excepción para la circulación de los
servidores públicos concernidos en el procedimiento para dar aplicación a la
medida principal. A este respecto, es pertinente mencionar que la Ley 1709 de
2014 regula el servicio médico penitenciario y carcelario, no obstante el
decreto legislativo examinado no suspende esta ley, sino que permite resolver
asuntos presupuestales que de forma expedita e inmediata requieren desarrollar
el procedimiento de contratación directa, adquirir bienes y servicios en aras
de garantizar la salud de la población privada de la libertad, así como las
condiciones laborales de los servidores penitenciarios y los bachilleres
auxiliares.
8.9.
Las medidas accesorias cumplen con el juicio de necesidad
474.
Para la Corte, las medidas accesorias cumplen con los juicios de necesidad
fáctica y necesidad jurídica como pasa a explicarse. El ciudadano
Ricardo Gaviria Ramírez consideró que no existe justificación para haber
excluido del Artículo 31, que autoriza la circulación de determinados servidores
públicos durante el aislamiento preventivo obligatorio, a los defensores de
confianza de las personas privadas de la libertad que pretendan acceder a la
medida principal, quienes deben realizar los trámites respectivos.
475.
La Sala Plena encuentra superado el juicio de necesidad fáctica,
pues considera que el Presidente y sus ministros no incurrieron en un error
manifiesto por cuanto las medidas accesorias son útiles para activar y ejecutar
la PDT y la DDT. En lo que se refiere a los recursos para financiar su
operatividad se encuentra justificado el acceso y contratación oportuna de
bienes y servicios para implementar la medida principal. Del mismo modo, se
busca garantizar la protección del derecho a la salud de los beneficiarios de
dicha medida, las condiciones laborales de los servidores penitenciarios y de
los bachilleres que prestan el servicio militar obligatorio en el INPEC. Por
último, ante el aislamiento preventivo decretado por el Gobierno nacional,
tiene sentido exceptuar de las restricciones a los servidores públicos que
tienen competencias para dar cumplimiento al decreto legislativo objeto de
examen. Todas, a juicio de la Corporación, acciones útiles para el desarrollo
de la medida principal.
476.
Con respecto a la necesidad jurídica, la Sala estima que,
en principio, una de las medidas accesorias podría no superar este juicio. En
efecto, el Artículo 42 de la Ley 80 de 1993 habilita la declaratoria de
urgencia manifiesta para sortear la contratación ágil y oportuna que demanda
una emergencia como la actual.[301]
De hecho, el INPEC, con base en esas potestades, por medio de la Resolución
01274 de 25 de marzo 2020, declaró la urgencia manifiesta, con miras a
desarrollar el traslado presupuestal, acudir al procedimiento de contratación directa
y así adquirir los bienes y servicios necesarios para atender y mitigar la
emergencia, garantizar la salud de la población privada de la libertad y
mantener el orden público al interior de los establecimientos penitenciarios y
carcelarios.
477.
Correlativamente, en uso de las facultades concedidas en el Artículo 168
de la Ley 65 de 1993, [302]
el INPEC a través de la Resolución de 01144 de 22 de marzo de 2020, declaró el
estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en todos los establecimientos
de reclusión del orden nacional a su cargo, por el término “estrictamente
necesario para superar la crisis de salud y de orden público”. Mediante
este acto se habilita al Director del INPEC y al Director de la USPEC, en el
marco de su competencias, para hacer los traslados presupuestales y la
contratación directa de las obras y servicios necesarios para conjurar la
emergencia.
478.
No obstante, el Artículo 26 contiene unas prerrogativas más
amplias que las permitidas por la emergencia penitenciaria y carcelaria. En efecto,
el decreto legislativo también avala la disponibilidad de los recursos que en
materia de salud administra el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas
de la Libertad, sin sobrepasar la destinación de este último. Ello, con el
objeto de adoptar todas las medidas sanitarias necesarias para mitigar los
efectos de la pandemia y que, además, permitan garantizar la salud y bienestar
de la población privada de la libertad, y las condiciones laborales de los
servidores penitenciarios y auxiliares bachilleres, así como todo aquello
necesario para el cumplimiento de la misionalidad. Marco definitivamente más
extenso que el establecido en la Ley 1709 de 2014.[303]
Así, como se observa, el ámbito de acción presupuestal es más amplio que el
otorgado por la legislación ordinaria tanto en el estado de urgencia manifiesta
como en el de emergencia penitenciaria y carcelaria.
479.
Ahora bien, la Corte advierte que, aunque el artículo en mención se
ocupa de las facultades presupuestales para responder a las condiciones
actuales de contratación, lo cierto es que se hace referencia expresa al Artículo
47 de la Ley 80 de 1993,[304]
en el cual se regula la nulidad parcial de cláusulas contractuales. Para la
Corte se trata de un error tipográfico que no da lugar a la inexequibilidad de
la remisión normativa. En efecto, como se precisó el Artículo 26 del
Decreto Legislativo 546 de 2020, tiene por finalidad autorizar traslados
presupuestales al INPEC y a la USPEC para atender prontamente las demandas
contractuales que impone la pandemia en los establecimientos penitenciarios y
carcelarios. Por lo tanto, se debe entender que la remisión que contiene el Artículo
26 en la expresión “y el artículo 47 de la Ley 80 de 1993,” se refiere
en realidad al Artículo 42 de la Ley 80 de 1993.
480.
Entonces, la Sala Plena observa que, si bien existen en el ordenamiento
jurídico otras disposiciones para responder de forma inmediata a alternativas
de contratación, lo cierto es que son insuficientes e inadecuadas para obtener
la disponibilidad presupuestal que permita atender de manera inmediata e
integral las demandas de cobertura en salud que requieren tanto los
beneficiarios de la medida principal como los servidores públicos. Igualmente,
carecen de suficiencia para contar con recursos para garantizar las condiciones
laborales de bachilleres y demás servidores públicos del INPEC.
481.
Las demás medidas accesorias, al desarrollar herramientas para cumplir
la puesta en marcha de las medidas de DDT y PDT, cumplen con el requisito de
subsidiariedad respecto del ordenamiento jurídico, pues (i) facultan al
Ministerio de Hacienda para asignar recursos a la rama judicial y demás
entidades concernidas en la implementación de la medida principal; (ii) prevén
disposiciones para garantizar el derecho a la salud de los beneficiarios de la
medida principal o de los bachilleres que prestan el servicio militar
obligatorio en el INPEC; y finalmente, (iii) posibilitan la circulación de los
servidores públicos que tienen competencias para dar cumplimiento al decreto
legislativo objeto de examen.
482.
En cuanto a la solicitud para incluir a los defensores en la excepción
de circulación, la Sala estima razonable que, justamente la virtualidad en que
se pretenden desarrollar los procesos para el otorgamiento de la medida principal
permite a los defensores adelantar los trámites administrativos ante el INPEC y
formular peticiones o interponer recursos de forma digital. En tal sentido,
resulta proporcional mantener la prerrogativa únicamente para los servidores
públicos y para las personas que los transportan, de conformidad con el Decreto
457 de 2020, a quienes además les es exigible la identificación y el carné
institucional para avalar su circulación.[305]
8.10.     Las medidas accesorias cumplen
con el juicio de proporcionalidad
483.
Para la Sala las medidas accesorias no comprometen derechos o garantías
constitucionales, razón por la cual no es pertinente realizar el juicio de proporcionalidad.
No obstante, Iván Cepeda Castro, Franklin Castañeda y Antonio Sanguino
solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la siguiente expresión
contenida en el Artículo 22: “siempre y cuando la persona se
encuentre afiliada al Fondo de Personas Privadas de la Libertad”.
Argumentan que desconoce el precedente constitucional acerca de la
responsabilidad solidaria entre las autoridades penitenciarias y el régimen
contributivo de salud; y sobre la relación especial de sujeción de la población
privada de la libertad frente al Estado, que debe garantizar su derecho a la
salud de manera adecuada, digna y oportuna y cumplir con las condiciones de
infraestructura y personal médico necesarias. Agregan que se declare la
constitucionalidad condicionada del Artículo 28, en el entendido de que
se debe garantizar el servicio integral de salud, medidas de seguridad y otras
necesarias, para todos los integrantes del INPEC.
484.
Al respecto, la Sala no acogerá ninguno de los condicionamientos
propuestos. En lo relacionado con el Artículo 22 considera que es una
norma encaminada a asegurar la cobertura en salud de los beneficiarios de la
medida principal durante el término de su concesión, sin que ello implique un
desconocimiento del régimen de responsabilidad solidaria. La norma, más bien,
tiene el objeto de clarificar la situación de atención médica respecto de
quienes permanecen afiliados al régimen contributivo. A su turno, con respecto
al argumento que los intervinientes presentaron frente al Artículo 28,
es preciso destacar que el Artículo 26 ya incorpora un mandato para que
la destinación presupuestal tenga por objeto garantizar la salud y bienestar de
las personas privadas de la libertad y las condiciones laborales de los
servidores penitenciarios y auxiliares bachilleres, así como todo aquello
necesario para el cumplimiento de la misionalidad.
8.11.
Las medidas accesorias cumplen con el juicio de no discriminación
485.
Las medidas accesorias no establecen un trato diferenciado injustificado
o fundado en categorías sospechosas, ni contienen un mandato que lesione o
desconozca el principio constitucional de igualdad, razón por la cual superan
el juicio de no discriminación.
8.12.
Conclusión
486.
Para la Corte, las medidas accesorias favorecen la implementación de la
medida principal, que tiene como propósito generar mecanismos ágiles para
atender eficientemente las necesidades de la población privada de la libertad
afectada por pandemia de COVID-19. Dichas medidas hacen referencia, entre otras
cuestiones, a los recursos para financiar su operatividad, a la protección del
derecho a la salud de los beneficiarios o de los bachilleres que prestan el
servicio militar obligatorio en el INPEC, a las garantías de las condiciones
laborales de los servidores penitenciarios y a la posibilidad de circulación de
los servidores públicos involucrados. En consecuencia, para esta Sala los artículos
22, 26, 28, 31 y 32 son exequibles.
9.  Cuarta parte de la revisión
de constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020; medidas
complementarias a la medida principal (artículos 25, 27 y 30)
9.1.
Alcance normativo de las medidas complementarias
487.
La Corte encuentra que el Decreto Legislativo 546 de 2020 prevé tres
medidas complementarias a la medida principal transitoria de privación
domiciliaria de la libertad. Estas medidas son complementarias por cuanto no
hacen parte estrictamente del ámbito de aplicación de la principal ni tampoco
de su procedimiento, pero, en todo caso, son medidas adicionales que
contribuyen a alcanzar los propósitos básicos de la principal: reducir el
hacinamiento al que se encuentran sometidas las personas privadas de la
libertad y el riesgo de contagio y propagación del coronavirus en los
escenarios de ejecución de la política penitenciaria y carcelaria. Estas tres
medidas complementarias son las que se denominarán de (i) libertad por pena
cumplida no otorgada (Artículo 25); (ii) suspensión temporal de los
traslados de centros de detención transitoria a cárceles y penitenciarías
administradas directamente por el INPEC (es decir, las que se conocen como
establecimientos de reclusión del orden nacional -en adelante, ERON-) (Artículo
27); y (iii) exhorto en favor de la libertad (Artículo 30).
Cuarta parte del
Decreto Legislativo 546 de 2020
Medidas
complementarias a la medida principal de privaciones de la libertad
domiciliarias
transitorias (DDT Y PDT)
Libertad por pena
cumplida no otorgada (Art. 25)
Suspensión temporal
del traslado de centros de detención transitoria a cárceles y penitenciarías
del orden nacional (Art. 27)
Exhorto en favor de la
libertad (Art. 30)
488.
La primera, la medida de privación de la libertad domiciliaria
transitoria por pena cumplida no otorgada, consiste en un procedimiento para
agilizar los trámites que las autoridades judiciales deben realizar en los
casos de las personas que, de acuerdo con los registros del INPEC, cumplieron
la pena que les fue asignada, pero se encuentran todavía privadas de su
libertad. Al respecto, el Artículo 25 del decreto legislativo establece
que el director del establecimiento penitenciario o carcelario donde se encuentre
la persona deberá enviar inmediatamente la información al Consejo Superior de
la Judicatura e indicarle cuál es el juez de ejecución de penas y medidas de
seguridad que conoce del caso, para que este último le dé el trámite
correspondiente.
489.
La segunda medida, de suspensión temporal de los traslados de centros de
detención transitoria a ERON, está prevista en el Artículo 27. Dicha
medida tiene dos componentes esenciales. El primero consiste en suspender,
desde la entrada en vigencia del decreto legislativo y por tres meses,
cualquier traslado de personas con medida de aseguramiento de detención
preventiva y personas condenadas que se encuentren en un centro de detención
transitoria “a los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios del orden nacional
por cuenta del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)”. Al
introducir el concepto de “centros de detención transitoria”, el
Gobierno propone dos ejemplos en el artículo que se resume: “Estaciones de
Policía y Unidades de Reacción Inmediata”.
490.
En efecto, para contextualizar la materia objeto de estudio, en el marco
del estado de cosas inconstitucional declarado en relación con la política
criminal y, en específico, el sistema penitenciario y carcelario,[306]
la Corte Constitucional ha utilizado esta categoría de “centros de detención
transitoria” para referirse a lugares y establecimientos de múltiples
tipos, distintos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, en los
que las personas que por distintas razones están privadas de la libertad deben
permanecer por periodos extensos de tiempo. Estos lugares que, entre otros,
incluyen Estaciones de Policía y Unidades de Reacción Inmediata (URI), no están
diseñados para albergar prolongadamente a la población privada de la libertad.
Una persona privada de la libertad no debería permanecer más de 36 horas en uno
de estos lugares, antes de que se defina su situación jurídica y se tomen
medidas frente a su libertad personal. Por lo tanto, estos centros resultan
insuficientes en términos de infraestructura, personal de seguridad, espacios,
servicios de salud, alimentación, agua potable, entre otros. En resumen, no
garantizan una reclusión en condiciones dignas, pues debido a sus características
resultan incluso más insuficientes que las de los establecimientos
penitenciarios y carcelarios.
491.
El Gobierno nacional comparte esta conclusión, que es clara en la
jurisprudencia constitucional sobre la materia. La Ministra de Justicia y del
Derecho, el Viceministro de Salud Pública y Prestación de Servicios y el
Director General del INPEC respondieron algunas preguntas de la Magistrada
ponente e indicaron al respecto:
“En cuanto a las personas
detenidas en Estaciones de Policía, la información que se tuvo en cuenta fue la
recibida de la Dirección de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional mediante
la ‘Matriz de Personas Retenidas en Estaciones de Policía y URI’. Este
sistema se consolidó y constituyó como línea de base para ser considerado, dado
que en las Unidades de Reacción Inmediata (URI), Estaciones de Policía y
Centros Transitorios de Detención, las personas privadas de la libertad que
soportan condiciones precarias, pues en estos espacios no existe una adecuada
infraestructura sanitaria, debido a que fueron diseñados para albergar personas
privadas de la libertad de manera transitoria y no para atender las necesidades
de una larga estadía. Esta realidad es notoria en los espacios de tratamiento
penitenciario, en los espacios para el lavado y secado de ropa, en las aulas
para estudio, en el área de encomiendas, en el área de preparación y entrega de
alimentos, entre otras locaciones necesarias para la población que debe
satisfacer necesidades básicas.”[307]
492.
La Corte ha encontrado que la situación de hacinamiento estructural en
el sistema penitenciario y carcelario, sobre la que esta Corporación ha llamado
la atención desde su primera década de funcionamiento,[308]
ha llevado a que la población que debería ocupar dicho sistema lo haya desbordado.
Tal situación ha llegado al punto de extender la crisis a los centros de
detención transitoria.[309]
Tales centros incluyen no solo Estaciones de Policía y URI, sino también Comandos
de Acción Inmediata (CAI) fijos y móviles e incluso lugares como carpas,
vehículos o remolques.[310]
493.
El segundo componente de la medida prevista en el Artículo 27 les
asigna una obligación particular a las entidades territoriales: “adelantar
las gestiones para garantizar las condiciones de reclusión de las personas
privadas de la libertad, con medidas de aseguramiento y condenadas en centros
de detención como Estaciones de Policía, Unidades de Reacción Inmediata y otros”.
Para el efecto, el segundo inciso del Artículo 27 (i) hace referencia a dos normas
ordinarias: “el artículo 42 de la Ley 80 de 1990 [sic] y el
artículo 17 de la Ley 65 de 1993”; y (ii) puntualiza que “durante este
periodo [las entidades territoriales] podrán acudir a los fondos de
infraestructura carcelaria municipales o departamentales que hayan creado, con
las fuentes previstas en el parágrafo 3º del artículo 133 de la Ley 1955 de
2019.”
494.
Finalmente, la tercera medida, que es el exhorto en favor de la libertad
establecido en el Artículo 30, consiste en instar a que se dé aplicación
a las siguientes normas, que ya están dispuestas en el ordenamiento
jurídico vigente: la Ley 65 de 1993, Artículo 30A, y la Ley 1786 de 2016,
Artículo 1. Esta medida, según el artículo mismo, se toma “[c]on miras a
mitigar los efectos de la crisis de que trata este Decreto”. La primera
norma toma medidas para permitir y promover la realización de audiencias
virtuales en el proceso penal: obliga a la USPEC a garantizar en los
establecimientos penitenciarios del país los espacios y elementos tecnológicos
necesarios, y al Consejo Superior de la Judicatura a asegurar que todos los
distritos judiciales cuenten con las salas necesarias para el efecto.[311]
La segunda norma adiciona dos parágrafos al Artículo 307 del Código de Procedimiento
Penal que (i) establecen, por regla general, un término máximo de un año de
duración para las medidas de aseguramiento privativas de la libertad; y (ii)
disponen que dichas medidas sólo podrán ser impuestas “cuando quien las
solicita pruebe, ante el Juez de Control de Garantías, que las no privativas de
la libertad resultan insuficientes para garantizar el cumplimiento de los fines
de la medida de aseguramiento.”[312]
495.
A continuación, la Corte analizará las tres medidas complementarias a
partir de los juicios de constitucionalidad indicados anteriormente. Algunos
juicios serán agrupados, siempre que las consideraciones de esta Corporación,
con respecto a la constitucionalidad de las medidas analizadas, estén
relacionadas.
9.2.
Las tres medidas complementarias del Decreto Legislativo 546 de 2020
tienen por finalidad contener y mitigar la emergencia y guardan conexidad
material externa con ella
496.
Para empezar, las tres medidas complementarias tienen la finalidad
directa y específica de conjurar e impedir la extensión o agravación de la
perturbación que ha generado la pandemia de COVID-19; en particular,
contribuyen a prevenir y detener la propagación del virus dentro del territorio
nacional, concretamente en los establecimientos de reclusión y centros de
detención transitoria. De esa forma, las medidas complementarias están, además,
vinculadas claramente a los motivos por los que el Presidente de la República
declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica. En consecuencia,
dichas medidas cumplen el criterio de conexidad material externa.
497.
Para la Sala es claro, en relación con el Artículo 25 del decreto
legislativo, como lo anotó una de las intervenciones recibidas, que cuando una
persona cumple su pena debe ser liberada en las condiciones que establece la
normativa penal,[313]
sean cuales sean las circunstancias de normalidad o excepcionalidad presentes.
No obstante, contrario a la opinión del interviniente, la Corte no encuentra
que esto quede en discusión en el decreto legislativo ni que, por esa razón, la
medida no supere los juicios mencionados. Tampoco considera este Tribunal que
la medida deba ser interpretada como parte de “la política criminal del
Estado con carácter permanente”,[314]
como lo anota otra de las participaciones.
498.
Al tener el propósito de facilitar un procedimiento ágil para los casos
de pena cumplida en el marco de la pandemia actual, dicho artículo contribuye a
uno de los objetivos fundamentales del decreto que se revisa: reducir, con la
mayor celeridad posible, el hacinamiento al que están sometidas las personas
privadas de la libertad. Tal objetivo, a su vez, tiene la finalidad de reducir
y controlar el riesgo de contagio entre tal población, que es más intenso en la
medida que el hacinamiento sea mayor. Así, también, la medida de pena cumplida
se conecta con las causas del estado de excepción: una pandemia ocasionada por
un virus con índices altos de transmisibilidad.
499.
Esta Corporación encuentra que la suspensión temporal de traslados de
personas de centros de detención transitoria a establecimientos penitenciarios
y carcelarios del orden nacional también está encaminada a reducir el riesgo de
contagio del COVID-19, por lo que supera los juicios de finalidad y conexidad
externa. El Secretario Jurídico Distrital de la Alcaldía de Bogotá, quien
solicita que el Artículo 27 sea declarado inexequible, se opone a esta
conclusión, pues estima que “la decisión de eximir de responsabilidad al
INPEC de su obligación de recibir personas condenadas que se encuentran en
centros de detención transitoria y darles el correspondiente tratamiento
penitenciario no guarda relación con las causas que generaron la declaratoria
del estado de excepción”.[315]
Igualmente, el Veedor Distrital de Bogotá, que comparte la solicitud de
inexequibilidad de la Alcaldía, señala que “no existe relación directa y
específica de la prohibición de trasladar personas privadas de la libertad de
las URI y Estaciones de Policía hacia los establecimientos carcelarios de
responsabilidad del INPEC, con los hechos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia.”[316]
500.
Por el contrario, la Sala Plena considera que la medida está ligada a
las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción y dirigida a
mitigar sus efectos. Pausar por tres meses la posibilidad de que personas
recluidas en centros de detención transitoria ingresen a establecimientos de
reclusión administrados por el INPEC previene que el virus sea importado a
estos últimos y que, por lo tanto, el riesgo de su propagación, que podría
existir ya en un centro de detención transitoria, al encontrarse allí una
persona contagiada, sea duplicado en un establecimiento de reclusión en el que
más personas aun podrían estar sometidas a tal peligro. Dicha medida de
prevención puede operar también a la inversa: las personas sanas que podrían
ser trasladadas a un ERON donde existan casos de COVID-19, confirmados
oficialmente o no, estarían, en principio, protegidas del eventual contagio.
Además, la medida previene que el personal del INPEC y de las demás entidades
estatales involucradas se someta al riesgo mencionado.
501.
El segundo componente del Artículo 27, que les asigna explícitamente a
las entidades territoriales la obligación de “garantizar las condiciones de
reclusión” de las personas privadas de la libertad en centros de detención
transitoria, bien tengan medida de aseguramiento de detención preventiva o
estén condenadas, tampoco desconoce los criterios de finalidad y conexidad
externa. Desde la perspectiva de estos dos criterios, la medida descrita es una
consecuencia de la suspensión temporal de traslados de centros de detención
transitoria a URI. El Gobierno nacional decidió asignarles a las entidades
territoriales la obligación expresa descrita, con el objetivo de garantizar los
derechos de las personas privadas de la libertad en los centros de detención
transitoria mientras dura la suspensión temporal de traslados a ERON en el
contexto particular de la pandemia de COVID-19. Por lo tanto, la Sala Plena
encuentra que este segundo componente de la medida supera también los juicios
mencionados.
502.
De igual forma, instar a las autoridades a aplicar la normativa
ordinaria que prefiere y ordena que las audiencias sean virtuales dentro del
proceso penal y limita el uso de las medidas de aseguramiento privativas de la
libertad es una medida dirigida directa y específicamente a conjurar las causas
y efectos de la pandemia de COVID-19 y, en consecuencia, está conectada con los
motivos de la declaratoria del estado de excepción. Esta Corporación no
comparte, en este sentido, los argumentos de dos intervenciones que alegan que
el artículo mencionado del Decreto Legislativo 546 de 2020 no superaría los
juicios de finalidad y conexidad externa por estar limitado a instar a las
autoridades a aplicar la ley ordinaria.
503.
Si bien la Corte retomará este punto al aplicar el juicio de necesidad
sobre esta medida, no considera que afecte los criterios de finalidad y
conexidad externa.[317]
La Sala llega a tal conclusión, pues las normas ordinarias a las que hace
referencia el Artículo 30 del decreto legislativo que se revisa, en el
contexto de la pandemia, (i) promueven el distanciamiento físico y reducen el
contacto entre las partes procesales, las autoridades judiciales y demás
interesados, como ocurre en una audiencia presencial en la que se encuentran
dichas personas en un mismo recinto -medidas esenciales para reducir el
contagio y propagación del coronavirus-; y (ii) contribuyen a reducir el
hacinamiento en todo lugar o establecimiento de reclusión y detención, pues
racionalizan el uso de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad.
En suma, las tres medidas complementarias superan los juicios de finalidad y
conexidad externa.
9.3.
Las tres medidas complementarias del Decreto Legislativo 546 de 2020
guardan conexidad interna con sus consideraciones y fueron motivadas
suficientemente
504.
Las tres medidas complementarias también superan los juicios de conexidad
material interna y motivación suficiente. Al estar dirigidas
a controlar la propagación del coronavirus en establecimientos de reclusión y
centros de detención transitoria, las medidas se encuentran conectadas
internamente con las consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020,
algunas mencionadas en los capítulos anteriores de esta sentencia, que llaman
la atención sobre las particulares características del COVID-19; el estado de
la pandemia en Colombia; la necesidad de protocolos que prevengan y mitiguen su
propagación; y, además, la importancia de que los Estados adopten medidas
específicamente encaminadas a proteger a la población privada de la libertad,
de acuerdo con los parámetros de organizaciones y entidades internacionales,
como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Alta Comisionada de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, y nacionales, como el Ministerio
de Justicia y del Derecho y el INPEC. La Corte, en este sentido, se aparta de
conclusiones como la del Veedor Distrital de Bogotá, que argumentó que la
medida de suspensión temporal de traslados de centros de detención transitoria
a ERON no cumple el criterio de conexidad interna porque “nada se dice sobre
el objetivo de esta medida en las consideraciones del Decreto Legislativo 546
de 2020, y nada tiene que ver con procurar el distanciamiento social y
aislamiento personal para proteger la salud.”[318]
505.
A la vez, las tres medidas complementarias están motivadas
suficientemente por tales consideraciones que enfatizan la
importancia de tomar acciones, en el marco de la emergencia económica, social y
ecológica, para reducir el hacinamiento al que están sometidas las personas
privadas de la libertad. Se podría argumentar, por ejemplo, que las
consideraciones del decreto legislativo no se refieren de forma específica y
precisa a las condiciones de los centros de detención transitoria o a la
importancia de restringir el uso de la medida de aseguramiento de detención
preventiva en establecimiento de reclusión, que justifiquen concretamente
medidas complementarias como la suspensión temporal de traslados de los centros
de detención transitoria a los ERON o el exhorto a aplicar la normativa
ordinaria sobre audiencias virtuales y uso de las medidas de aseguramiento
privativas de la libertad. De hecho, el Secretario Jurídico de la Alcaldía de
Bogotá, argumentó que
“[…] el Gobierno Nacional no
expresó de manera precisa y concreta los motivos que llevaron a establecer un
régimen legal de excepción frente al tratamiento penitenciario de las personas
condenadas y la titularidad de esa función […] Nada se indicó en el Decreto 546
de 2020 sobre la crisis del sistema carcelario, el estado de cosas
inconstitucional y el reiterado incumplimiento del Gobierno Nacional en materia
penitenciaria.”[319]
506.
Sin embargo, en el contexto de premura que acarrea la pandemia de
COVID-19, la Corte no consideraría razonable constitucionalmente exigir tal
nivel de especificidad en las consideraciones que el Gobierno ofrece para
adoptar medidas de emergencia que, en todo caso, están conectadas, como ya se
explicó, con las particulares problemáticas que la pandemia genera en relación
con la política penitenciaria y carcelaria. Sería desproporcionado, en criterio
de la Sala Plena, que para ser suficiente la justificación de estas medidas
necesitara tal especificidad, en el contexto de una emergencia de la intensidad
como la que enmarca el decreto legislativo que aquí se revisa. En cualquier
caso, las consideraciones que el Presidente de la República expuso en el
decreto legislativo sí hacen referencia al estado de cosas inconstitucional y a
lo que la Alcaldía de Bogotá denomina “crisis del sistema carcelario.”[320]
9.4.
Las tres medidas complementarias del Decreto Legislativo 546 de 2020 no
contradicen específicamente el bloque de constitucionalidad ni la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción
507.
Las tres medidas complementarias cumplen el criterio de no
contradicción específica. Ninguna de las tres medidas contradice de
forma específica la Constitución, los tratados internacionales o el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en un estado de excepción. Ninguna
norma constitucional o tratado internacional prohíbe que el Estado colombiano
suspenda temporalmente algunos de los traslados dentro del sistema
penitenciario y carcelario u otros lugares de reclusión como los centros de
detención transitoria (Artículo 27). El bloque de constitucionalidad
tampoco impone límite alguno a la posibilidad de que una norma de excepción
prevea medidas que agilicen procedimientos ordinarios, con el objetivo de
enfrentar la emergencia (Artículo 25); o inste o exhorte a las
autoridades a aplicar la normativa ordinaria (Artículo 30). El marco de
referencia de la LEEE tampoco restringe estas posibilidades.
9.5.
Las tres medidas complementarias del Decreto Legislativo 546 de 2020 son
necesarias
508.
En primer término, las tres medidas complementarias superan el juicio de
necesidad fáctica. La medida de privación de la libertad domiciliaria
transitoria por pena cumplida no otorgada (Artículo 25) resulta idónea
para evitar la extensión de los efectos de la pandemia en establecimientos
carcelarios y penitenciarios y en centros de detención transitoria. Agilizar el
trámite de la libertad de las personas que cumplen su pena permite disminuir el
hacinamiento en dichos espacios y, por lo tanto, el riesgo de contagio y
propagación del coronavirus. Ahora, al respecto, la Corte considera pertinente
aclarar que, para ser idónea, esta medida debe cobijar a las personas privadas
de la libertad en centros de detención transitoria, en el evento en que cumplan
la pena mientras se encuentran en uno de ellos. Esta Corporación entiende que
el Gobierno no haya previsto expresamente esta posibilidad en el Artículo 25
del Decreto Legislativo 546 de 2020, pues lo esperable es que una persona
condenada, así una parte de su pena privativa de la libertad se haya ejecutado
en un centro de detención transitoria, la cumpla por completo en una
penitenciaría. No obstante, si se presentara el escenario en que una persona la
cumple en un centro de detención transitoria, el trámite de su libertad se debe
agilizar en los términos de la medida en comento, bien sea el responsable del
Centro de Detención Transitoria o el Director del  establecimiento
penitenciario y carcelario, deberán remitir, según el caso, la información
correspondiente al Consejo Superior de la Judicatura, indicando el Juez de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad que tiene la causa, para que este
último adelante el trámite correspondiente.
509.
Con respecto a la medida de suspensión temporal de traslados de centros
de detención transitoria a ERON (Artículo 27), el Veedor Distrital de
Bogotá sostiene que, debido a que puede aumentar el hacinamiento en los
espacios mencionados, “carece de toda utilidad para superar la crisis, por
el contrario, la exacerba y ello evidencia un evidente error manifiesto sobre
la necesidad de la medida”.[321]
Este Tribunal no comparte este entendimiento. De acuerdo con la interpretación
que la Corte expuso de la finalidad de la medida, ésta resulta idónea, pues
permite reducir el riesgo de que una persona de un centro de detención
transitoria lleve el coronavirus a un establecimiento penitenciario o
carcelario o, en caso de estar sana, se contagie en un establecimiento de reclusión
donde haya personas con COVID-19. Así, la medida permite reducir la extensión
de los efectos de la emergencia económica, social y ecológica. Ahora bien, la
Corte no desconoce que esta medida, según la forma como sea interpretada, puede
resultar inconstitucional desde la perspectiva de sus efectos en los centros de
detención transitoria. No obstante, tales efectos serán estudiados al aplicar
los juicios de intangibilidad (Capítulo 9.6.2.), proporcionalidad y no discriminación
(Capítulo 9.7.2.).
510.
La medida de exhorto en favor de la libertad (Artículo 30), por
su parte, es también necesaria fácticamente. Instar a las autoridades
competentes a aplicar las normas sobre realización de audiencias virtuales en
el proceso penal y aplicación excepcional y limitada de las medidas de
aseguramiento privativas de la libertad es idónea para alcanzar las finalidades
de (i) controlar los contactos físicos que podrían aumentar el riesgo de
contagio; y (ii) reducir la población privada de la libertad en establecimientos
de reclusión y centros de detención transitoria. Por lo tanto, evita la
extensión de los efectos de la pandemia de COVID-19.
511.
En segundo término, las tres medidas complementarias son necesarias
jurídicamente. Los artículos 25 y 27 del Decreto Legislativo 546 de
2020 prevén medidas que no están establecidas en el ordenamiento jurídico
ordinario. Si bien las personas privadas de la libertad que cumplen su pena
tienen el derecho a que su privación también termine y ese derecho es indiscutible
en la normativa penal ordinaria, lo que hace el Artículo 25 del decreto
legislativo es prever un procedimiento que agiliza la libertad de dichas
personas cuando no ha sido ya otorgada, como una forma de contribuir a reducir
el número de personas que están recluidas en establecimientos penitenciarios y
carcelarios y en centros de detención transitoria. En ese sentido, potencia la
aplicación de la normativa ordinaria. El Artículo 27, por su parte, toma
una medida excepcional de suspensión de traslados desde los centros de
detención transitoria a los ERON; ese objetivo no sería posible alcanzarlo a
partir de las previsiones legales que existen en la normativa ordinaria.
512.
El Artículo 30 también cumple con este criterio. Se podría
argumentar que no resulta necesario jurídicamente pues se limita a instar a las
autoridades a cumplir las leyes ordinarias, por lo que no resultaría
verdaderamente subsidiario frente a estas últimas. No obstante, la Corte
encuentra que este exhorto en favor de la libertad es un medio al que acudió el
Gobierno nacional para promover la aplicación de normas que, si bien son
ordinarias, por las razones que ya se han mencionado, adquieren especial
relevancia en el marco de las circunstancias que motivaron la declaratoria del
Estado de emergencia económica, social y ecológica. A través de este mecanismo,
sin desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, el
Presidente de la República recuerda la importancia de las normas en comento en
el marco de la pandemia. Por consiguiente, la medida supera el juicio de
necesidad jurídica.
9.6.    Ninguna de las
tres medidas complementarias es arbitraria, toca derechos intangibles o resulta
incompatible con las leyes ordinarias
513.
Las medidas de libertad por pena cumplida no otorgada y exhorto en favor
de la libertad (artículos 25 y 30 del decreto legislativo,
respectivamente), no son arbitrarias, pues no violan prohibición alguna
relativa al ejercicio de las facultades excepcionales del Ejecutivo. Ni la
agilización del procedimiento en casos de pena cumplida ni el exhorto a aplicar
dos normas ordinarias vulneran el núcleo esencial de derecho fundamental
alguno; en su lugar, fortalecen la garantía de derechos como los de libertad y
debido proceso en el contexto de la emergencia. Tampoco interrumpen el
funcionamiento de los poderes públicos ni alteran la distribución de las
funciones de acusación y juzgamiento.
514.
El exhorto no modifica en medida alguna las normas ordinarias a cuya
aplicación invita y la medida de pena cumplida deja intacto el ejercicio de las
funciones que las autoridades del poder ejecutivo (como el INPEC) y del poder
judicial (como el Consejo Superior de la Judicatura o los jueces de ejecución
de penas y medidas de seguridad) pueden ejercer en relación con una persona que
cumple su pena y debe ser, por lo tanto, excarcelada.
515.
En este orden de ideas, tampoco desconocen el criterio de intangibilidad,
pues no restringen o vulneran de manera alguna los derechos que los artículos
93 y 214 de la Constitución, en línea con el bloque de constitucionalidad,
protegen en el marco de un estado de excepción. Las dos medidas mencionadas
superan también el juicio de incompatibilidad, pues no suspenden ley
ordinaria alguna; al contrario, insisten en la importancia de aplicar la
normativa ordinaria en el marco de las circunstancias que llevaron a la
declaratoria del estado de excepción.
516.
Con respecto a la medida de suspensión temporal de los traslados de
centros de detención transitoria a ERON (Artículo 27), conviene hacer
algunas precisiones, en la medida hay intervenciones que cuestionan su
constitucionalidad. Para tal efecto, la Corte estudiará primero los argumentos
relativos al juicio de intangibilidad y luego los que presentan reparos con
respecto a los juicios de ausencia de arbitrariedad e incompatibilidad.
517.
La Alcaldía de Bogotá, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales
(en adelante, ASOCAPITALES) y la Comisión Colombiana de Juristas consideran que
la medida complementaria prevista en el Artículo 27 del decreto
legislativo desconoce el criterio de intangibilidad. Este es uno de los
argumentos por los que el Secretario Jurídico del Distrito Capital considera
que el artículo en mención es inexequible. ASOCAPITALES, por su parte, solicita
que se declare la inexequibilidad del fragmento del primer inciso que establece
la medida de suspensión de traslados por este y por los argumentos que se resumirán
más adelante.[322]
La solicitud de la Comisión Colombiana de Juristas se acerca a esta última,
pues solicita que el primer inciso del artículo sea declarado inconstitucional.
Para las tres entidades, en específico, la medida viola el derecho de las
personas privadas de la libertad en los centros de detención transitoria a no
ser sometidos a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Para
argumentar esta postura, las dos primeras intervenciones mencionadas citan la
jurisprudencia constitucional sobre el estado de cosas inconstitucional en
materia penitenciaria y carcelaria y sobre los centros de detención
transitoria, a la cual se hizo referencia anteriormente.
518.
La Alcaldía de Bogotá sostiene que
“[…] según la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, el Estado colombiano, en cabeza del Gobierno
Nacional, ha generado un estado de cosas inconstitucional desde hace más de 22
años. Lo anterior, derivado, en gran medida, por la mala práctica de mantener
privadas de la libertad a personas condenadas en centros de reclusión
transitorios que, además de no ofrecer condiciones dignas para seres humanos,
no permiten garantizar el fin resocializador de las penas.”[323]
519.
A esto agrega que con el Artículo 27 del decreto legislativo “no
se busca conjurar la crisis ni reducir el impacto de sus efectos sino, por el
contrario, eximir al Gobierno Nacional de brindar el tratamiento penitenciario
a las personas condenadas de acuerdo con los estándares de las normas internas
e internacionales en materia de derechos humanos.”[324]
520.
ASOCAPITALES, por su parte, sostiene que la medida complementaria es
“[…] violatoria de
la Constitución, pues el efecto directo de ésta es que tanto condenados como
sindicados deban ser alojados de manera conjunta en establecimientos que no han
sido diseñados para garantizar su dignidad humana por un periodo prologando de
tiempo. Así, el Estado colombiano estaría incurriendo en una violación de los
artículos 12, 93 y 214 de la Constitución, toda vez que mediante un Decreto
Legislativo promulgado en un estado de excepción se está sometiendo a una
población a un trato cruel al evitar que sean transferidos a un establecimiento
apropiado para que cumplan su condena.”[325]
521.
De acuerdo con la Comisión Colombiana de Juristas, la suspensión de
traslados puede generar tratos crueles, inhumanos o degradantes, con base en la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pues “las
condiciones graves de detención, como el hacinamiento o la carencia de
asistencia médica” implican niveles de sufrimiento que exceden el que es “inherente”
a la privación de la libertad; además, generan castigos adicionales a la
reclusión misma.[326]
522.
La Sala Plena encuentra que estos argumentos se enmarcan, por un lado,
en el estado de cosas inconstitucional que las sentencias T-388 de 2013[327]
y T-762 de 2015[328]
declararon en la política criminal, en general, y en el sistema penitenciario y
carcelario, en particular; y, por otro, en la situación que esta Corporación ha
encontrado también en los centros de detención transitoria que, como se indicó
antes, está definitivamente vinculada a dicho estado de cosas inconstitucional,
pues responde a un desbordamiento del sistema penitenciario y carcelario. En
este orden de ideas, las preocupaciones de las intervenciones mencionadas se
enmarcan en discusiones que sobrepasan el Estado de emergencia económica,
social y ecológica que el Presidente de la República declaró como resultado de
la crisis derivada de la pandemia de COVID-19; son discusiones que,
infortunadamente, existen en Colombia tanto en tiempos de normalidad como de
excepción y que, por consiguiente, hacen parte constante y continuamente de las
preocupaciones de todos los poderes y órganos del Estado.
523.
Es cierto que esta Corporación ha concluido que una persona condenada o
con medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento de
reclusión, que debería, en consecuencia, estar privada de la libertad,
respectivamente, en un establecimiento penitenciario o carcelario, encuentra en
muchos casos en un centro de detención transitoria una situación que puede
entrañar penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. El precedente ha
llegado a esa conclusión como consecuencia, entre muchos otros factores, de la
ausencia de separación entre personas condenadas y detenidas preventivamente;
la inexistencia de espacios adecuados para el descanso de las personas; la
falta de acceso a una alimentación adecuada, agua potable y servicios médicos,
entre otros; y condiciones sanitarias, de higiene y de salubridad inadecuadas.[329]
524.
Sin embargo, y precisamente por ser esta una situación que trasciende la
actual emergencia, los tratos crueles, inhumanos o degradantes a los que puede
quedar sometida una persona en un centro de detención transitoria no son
consecuencia de la medida de suspensión temporal de traslados prevista en el
Artículo 27 del Decreto Legislativo 546 de 2020, por lo que esta circunstancia
no compromete su constitucionalidad. La medida de traslados no “toca” el
derecho de las personas recluidas en un centro de ese tipo, pues no es la que
ocasiona la situación inconstitucional que la Corte ya ha identificado.
525.
Es una medida de duración limitada -tres meses-, incluso más reducida
que la de la medida principal -seis meses-, y específicamente, prevista para
reducir el riesgo de contagio al que están sometidas las personas privadas de
la libertad y los servidores públicos que cumplen labores en el sistema penitenciario
y carcelario. Una situación que se enmarca en la normalidad y que no es
consecuencia del decreto legislativo revisado no es un argumento válido para
cuestionar su exequibilidad. Esto, aclara la Sala, no quiere decir que dicha
situación, como ya se dijo, sea inconstitucional. Pero el desconocimiento de la
Constitución se encuentra en la situación misma, circunscrita, de hecho, en un
estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte; no en la medida de
emergencia.
526.
Ahora bien, la Corte considera pertinente hacer un llamado de atención
sobre la situación de los centros de detención transitoria en el marco de la
pandemia, pues repercute en riesgos para los derechos de las personas privadas
de la libertad en tales lugares. Si bien no determinan la constitucionalidad de
la medida, llaman la atención de la Sala Plena los datos que el Gobierno
suministró en relación con la aplicación del decreto legislativo en los centros
de detención transitoria. Un primer informe presentado por el Ejecutivo el 28
de abril de 2020, al inicio del proceso de la referencia, indicó que “[l]os
Centros Transitorios de Detención tales como Estaciones de Policía y Unidades
de Reacción Inmediata albergan un total de 10.074 personas.”[330]
Según otro documento aportado al proceso, con fecha 2 de mayo de 2020, la
Policía Nacional reportaba 10.635 personas en centros de detención transitoria
y “una capacidad aproximada de 5.267 cupos para estas personas
privadas de la libertad en estaciones de policía y 930 en unidades de reacción
inmediata”.[331]
Así las cosas, a esa fecha, si existían 10.635 personas en lugares con cupo
para 6.197 (si se suman los datos proporcionados), el hacinamiento en Estaciones
de Policía y URI en el territorio nacional era de aproximadamente 72 %,
mientras que, a 9 de julio del presente año, el INPEC reportaba un hacinamiento
de 33.44 % en los ERON.[332]
527.
En el escrito presentado el 30 de junio de 2020,[333]
tras la solicitud de datos de la Magistrada ponente,[334]
el Gobierno adjuntó un informe preparado por la Policía Nacional, en el que se
presentan datos sobre la aplicación del decreto legislativo en Estaciones de
Policía y URI.[335]
Los datos ahí contenidos indican que, en todo el país, se identificaron 1.231
personas privadas de la libertad en Estaciones de Policía que cumplen los
criterios establecidos en el Artículo 2 del decreto legislativo (321 condenadas
y 910 procesadas); en URI, la cifra reportada es de 116 personas (30 condenadas
y 86 procesadas).[336]
528.
De ese universo de personas, la Policía reporta que, en Estaciones, 35
personas han accedido a las medidas principales del Decreto Legislativo 546 de
2020 (22 a DDT y 13 a PDT); en URI, solo una persona (que accedió a PDT).[337]
Esto quiere decir que, si se cruzan los datos que el Gobierno y la Policía
Nacional presentaron en los escritos mencionados, las personas privadas de la
libertad en centros de detención transitoria que ya han accedido a la medida
principal del decreto legislativo revisado representan menos del 0,004 %
de la población total que las autoridades reportaron. A la vez, de las personas
que, según se identificó, cumplen los criterios establecidos en el Artículo 2
del decreto legislativo, en todo el país la Policía reporta que ocho fueron
reubicadas en un lugar que minimiza el riesgo de contagio, de acuerdo con el
parágrafo 5 del Artículo 6 del decreto.[338]
Si bien estas cifras no son un argumento para poner en duda la
constitucionalidad de la medida, son dicientes en términos del impacto que el
decreto legislativo ha tenido sobre el hacinamiento en centros de detención
transitoria.
529.
De esa forma, las posibilidades de que el hacinamiento se vea
incrementado y, en consecuencia, los riesgos de recibir penas o tratos crueles,
inhumanos y degradantes, así como los demás derivados de la pandemia de
COVID-19, aumentan en los centros de detención transitoria con una intensidad
que no es posible actualmente en los establecimientos penitenciarios y
carcelarios. Esto, pues el mismo Artículo 27 del Decreto Legislativo 546 de
2020 lleva a que, durante los tres meses de vigencia de la medida, en cárceles
y penitenciarías solo se hayan permitido egresos, pero no ingresos, al menos
desde centros de detención transitoria, pues había un seguro en las “puertas de
salida” de estos últimos. Por las razones que se acaban de exponer, la Corte
llama la atención sobre la importancia de aplicar el decreto legislativo en su
totalidad en los centros de detención transitoria, en especial la medida de
privación de la libertad domiciliaria transitoria, incluido el parágrafo 5 del
Artículo 6, que establece la obligación de trasladar a un lugar especial que
minimice el riesgo de contagio a las personas que se encuentren en las
circunstancias previstas en el Artículo 2 pero que no accedan a la medida
principal. La Sala puntualizará este llamado al abordar los juicios de
proporcionalidad y no discriminación en el Capítulo 9.7.
530.
Ahora bien, con respecto a los juicios de ausencia de arbitrariedad e
incompatibilidad, los intervinientes presentaron argumentos que conviene
tener en cuenta en relación con la suspensión de traslados en sí misma y con el
segundo componente del Artículo 27 del Decreto Legislativo 546 de 2020:
la asignación a las entidades territoriales de la obligación de “adelantar
las gestiones para garantizar las condiciones de reclusión de las personas privadas
de la libertad, con medidas de aseguramiento y condenadas en centros
transitorios de detención como Estaciones de Policía, Unidades de Reacción
Inmediata y otros”, tal y como lo establece el segundo inciso del artículo
mencionado.
531.
Al respecto, la Alcaldía de Bogotá considera, en línea con sus
argumentos que ya han sido resumidos en esta sentencia:
“La medida de sustraer al
INPEC de su obligación de darle tratamiento penitenciario a las personas
condenadas que se encuentran en centros de detención transitoria es una
arbitrariedad que atenta contra el régimen legal y constitucional y lesiona la
vigencia de los principios básicos y de las garantías fundamentales de un
Estado social de derecho.”[339]
532.
Con respecto al juicio de incompatibilidad, el Secretario Jurídico del
Distrito Capital sostiene que
“[…] el Gobierno
Nacional no expresó de manera precisa y concreta los motivos que llevaron a
establecer un régimen legal de excepción frente al tratamiento penitenciario de
las personas condenadas y la titularidad de esa función, así como tampoco
indicó las razones por las que lo establecido en la legislación ordinaria
resultaba incompatible para conjurar la crisis en el marco del estado de
excepción.”[340]
533.
El mismo interviniente agrega al respecto que el Artículo 27 del decreto
legislativo viola los artículos 287 y 356 de la Constitución, por cuanto, en su
concepto, al asignarles la obligación descrita a las entidades territoriales,
desconoce el principio de autonomía territorial y les asigna funciones a estas
sin trasladarles los recursos que necesitan para su cumplimiento.[341]
534.
ASOCAPITALES, por su parte, señala que la medida de suspensión temporal
de traslados de centros de detención transitoria a cárceles y penitenciarías “vulnera
el artículo 121 de la Constitución Política, al obligar a que la Policía
Nacional y la Fiscalía General de la Nación asuman funciones de custodia y
vigilancia que no le han sido conferidas por la Constitución Política o la Ley”.[342]
Afirma que las Estaciones de Policía y las URI son administradas por estas dos
entidades y que la función de éstas “es el procesamiento de las personas
capturadas, antes de ser presentadas ante un juez de control de garantías”,
por lo que la medida complementaria en comento “de facto obliga a la Policía
Nacional y la Fiscalía General de la Nación a ejercer funciones de custodia y
vigilancia que no tienen conferidas.”[343]
535.
Con respecto a estos argumentos, la Sala Plena estima que no comprometen
la exequibilidad del Artículo 27 del Decreto Legislativo 546 de 2020,
pero considera pertinente hacer precisiones sobre la asignación de competencias
en esta materia. La medida no es arbitraria, pues no viola prohibición
alguna aplicable al ejercicio de las facultades de excepción, no suspende ni
vulnera el núcleo esencial de derecho alguno, y no interrumpe el funcionamiento
normal del Estado ni modifica la asignación de las funciones de acusación y
juzgamiento. Tampoco resulta incompatible con las leyes ordinarias, pues
no las suspende. Como consecuencia de la suspensión temporal de traslados, el
segundo inciso del Artículo 27 del decreto legislativo revisado resalta
la importancia de que las entidades territoriales contribuyan a la garantía de
los derechos de las personas privadas de la libertad en centros de detención
transitoria.
536.
Ahora, se podría argumentar que dicho inciso afecta
el funcionamiento ordinario del Estado, pues asigna a las entidades
territoriales la responsabilidad de “garantizar las condiciones de reclusión”
de las personas que están privadas de la libertad en centros de detención
transitoria, independientemente de que estén detenidas preventivamente o hayan
sido condenadas. Esta sería la conclusión, como sostiene la Alcaldía de Bogotá,
pues de acuerdo con su tenor literal, el Artículo 27 del decreto
legislativo les asigna a las entidades territoriales obligaciones que, en la
normativa ordinaria, les corresponden a las autoridades nacionales, en
específico a las entidades que hacen parte del Sistema Nacional Penitenciario y
Carcelario. De acuerdo con el Artículo 15 del Código Penitenciario y Carcelario
(Ley 65 de 1993), este sistema
“[…] está integrado
por el Ministerio de Justicia y del Derecho; el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (Inpec) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios (Uspec), como, adscritos al Ministerio de Justicia y del Derecho
con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa;
por todos los centros de reclusión que funcionan en el país; por la Escuela
Penitenciaria Nacional; por el Ministerio de Salud y Protección Social; por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y por las demás entidades
públicas que ejerzan funciones relacionadas con el sistema.”
537.
En particular, el Artículo 14 del mismo código asigna al Gobierno
nacional, “por conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”,
entre otras funciones, “la ejecución de la pena privativa de la
libertad impuesta a través de una sentencia penal condenatoria”. En otras
palabras, una vez una persona es vencida en juicio en el marco de un proceso
penal en su contra y condenada a una pena que implica su privación de la
libertad, la ejecución de dicha pena le corresponde al INPEC. Esto implica que,
cuando la persona debe cumplir la pena de prisión en un establecimiento de
reclusión, en lugar de su residencia, es el Sistema Nacional Penitenciario y
Carcelario y, en particular, el INPEC es obligado, si se quieren usar los
términos del Artículo 27 del decreto legislativo que aquí se revisa, a “garantizar
las condiciones de reclusión” de esa persona. En suma, son las autoridades
nacionales las responsables por las personas condenadas.
538.
No obstante, la Corte no encuentra que el Gobierno haya desconocido esta
normativa o alterado su aplicación. Las normas ordinarias que establecen
competencias en relación con la garantía de los derechos de la población
privada de la libertad siguen siendo plenamente aplicables en el marco del
Estado de emergencia económica, social y ecológica, por lo que tales
competencias se mantienen incólumes. Tanto las autoridades del Sistema Nacional
Penitenciario y Carcelario como las entidades territoriales deben cumplir sus
funciones y competencias en relación con las personas que, de forma irregular,
están privadas de la libertad en los centros de detención transitoria, tal y
como lo deben hacer en tiempos de normalidad.
539.
Cabe aclarar, en ese orden de ideas, como lo anotó el Gobierno nacional
durante el presente proceso,[344]
que las entidades territoriales también tienen asignadas obligaciones claras en
relación con la población privada de la libertad. El Artículo 17 del Código
Penitenciario y Carcelario, por ejemplo, les asigna “la creación, fusión o
supresión, dirección, y organización, administración, sostenimiento y
vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y
condenadas por contravenciones que implique privación de la libertad, por orden
de autoridad policiva”. Por lo tanto, tampoco sería correcto, de
conformidad con la normativa ordinaria vigente, sostener que no tienen
responsabilidad alguna frente a dicha población.
540.
En este orden de ideas, la Corte encuentra que es pertinente llamar la
atención, en línea con el principio de colaboración armónica establecido en el
Artículo 113 de la Constitución,[345]
sobre el hecho de que las entidades del orden nacional y las entidades
territoriales deben actuar de forma conjunta y coordinada y en el marco de sus
competencias, establecidas en las normas citadas arriba y las demás que
resulten aplicables, para garantizar los derechos de las personas privadas de
la libertad en centros de detención transitoria. Esto implica que todas las
autoridades involucradas, nacionales y territoriales, deben garantizar los recursos
que sean necesarios para el efecto, tal y como están llamadas a hacerlo en
tiempos de normalidad. No le correspondería a la Corte en el presente proceso
ni al Gobierno nacional en un decreto legislativo, salvo que justifique por qué
las leyes ordinarias resultan irreconciliables con el estado de excepción,
proponer delimitaciones de competencias que desborden la normativa ordinaria.
541.
Adicionalmente, esta Corporación estima relevante hacer dos anotaciones
más sobre el segundo inciso del Artículo 27. En primer lugar, las
referencias a los artículos 42 de la Ley 80 de 1993[346]
(la Corte entiende que, cuando el decreto legislativo menciona la “Ley 80 de
1990”, realmente pretende hacer referencia a la Ley 80 de 1993, Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública) y 17 de la Ley 65 de 1993[347]
resaltan, respectivamente, (i) la posibilidad que tienen las entidades
territoriales de declarar la urgencia manifiesta para efectos de los contratos
que deban suscribir para conjurar la crisis en centros de detención transitoria
(como ocurre en cualquier otro contexto); y, (ii) en el marco de su obligación
general de crear y administrar cárceles, entre otros puntos, su obligación de
incluir en los presupuestos las partidas requeridas. En segundo lugar, la
referencia al parágrafo 3 del Artículo 133 de la Ley 1955 de 2019[348]
subraya, igualmente, la existencia de los fondos de infraestructura carcelaria
municipales o departamentales y las fuentes de los recursos que los nutren.
Estas, de nuevo, son facultades que existen en virtud de las normas ordinarias
y que, por lo tanto, las entidades territoriales tienen en tiempos de
normalidad y de excepcionalidad. En consecuencia, no eximen a las autoridades
nacionales de garantizar los recursos que sean necesarios para cumplir sus
obligaciones, tal y como lo deben hacer en tiempos de normalidad.
542.
Para la Corte, es claro que las personas privadas de la libertad en
centros de detención transitoria no son responsabilidad exclusiva de ni de las
entidades territoriales ni de las autoridades penitenciarias y carcelarias del
orden nacional. Se trata de personas en una relación de sujeción con el Estado,
por lo que todas las autoridades involucradas deben actuar conjuntamente, en el
marco de sus competencias y del principio de colaboración armónica, para
garantizar sus derechos.
543.
Con respecto al argumento de acuerdo con el cual la medida
complementaria de suspensión temporal de traslados de centros de detención
transitoria a ERON les asigna a las entidades a cargo de dichos centros
funciones que no les corresponden, esta Corporación considera que la discusión
respectiva se ubica definitivamente fuera del ámbito del control de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020. Como se indicó antes,
la problemática de los centros de detención transitoria trasciende el Estado de
emergencia económica, social y ecológica declarado a través del Decreto 417 de
2020, así como la crisis derivada de la pandemia de COVID-19.[349]
544.
Por lo tanto, aunque no le corresponde a la Corte pronunciarse sobre
este argumento, si se aceptara, en gracia de discusión, como sostuvo
ASOCAPITALES, que la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, en
los centros de detención transitoria a su cargo, deben cumplir funciones que no
tienen, esta no sería una consecuencia del Decreto Legislativo 546 de 2020.
Dichas autoridades ejercen las funciones que llevan a cabo en la práctica en
los centros de detención transitoria, como consecuencia del desbordamiento del
estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario al que
se hizo referencia anteriormente. Así, este Tribunal no encuentra que este
argumento comprometa la constitucionalidad del decreto legislativo revisado. En
todo caso, como se explica a continuación, la Corte impartirá un remedio que
propende a la colaboración armónica entre las autoridades involucradas para
garantizar los derechos de las personas que se encuentran en los lugares
mencionados.
9.7.
Las tres medidas complementarias son proporcionales y superan el juicio
de no discriminación
545.
La Corte encuentra que las medidas previstas en los artículos 25 y 30
del Decreto Legislativo 546 de 2020 son una respuesta equilibrada a la
emergencia y no observa que planteen discriminación alguna. Como se ha
explicado antes, estas dos medidas se limitan a potenciar la aplicación de la
normativa ordinaria que resulta pertinente para controlar y reducir los efectos
de la pandemia de COVID-19 en el contexto de los establecimientos de reclusión
y los centros de detención transitoria, por lo que este Tribunal no observa
desequilibrio alguno ni limitación a derechos constitucionales. Tampoco
contienen tratamientos desiguales o discriminatorios en relación con criterios
que resulten sospechosos.
546.
Para algunos intervinientes, la medida de suspensión temporal de
traslados de centros de detención transitoria a cárceles y penitenciarías del
orden nacional (Artículo 27) es desproporcional. La Comisión
Colombiana de Juristas solicita que se declare inconstitucional el primer
inciso, que contiene la medida en sí misma, pues “puede permitir: a) el
ingreso a los centros de detención transitoria de personas enfermas de covid-19
que pueden contagiar a otras y b) que el número de personas detenidas o
condenadas recluidas en centros de detención transitoria exceda la capacidad de
estos espacios, generando o incrementando el hacinamiento”.[350]
Por lo tanto, esta medida, argumenta la organización, “es inconstitucional
porque genera una afectación injustificada de los derechos fundamentales de las
personas privadas de la libertad en los centros de detención transitorios”,
entre ellos los derechos a la dignidad humana, a la vida, a la salud y a la
integridad personal.[351]
547.
La Veeduría Distrital de Bogotá señaló que la medida no supera el juicio
de proporcionalidad
“[…] porque establecer
semejante prohibición lo único que logra es convertir las URI y Estaciones de
Policía en focos de contagio, como en efecto ha ocurrido, lo que resulta
inconstitucional porque los derechos a la vida e integridad personal no sólo de
las PPL sino de la población aledaña a la ubicación de estos sitios, son
fundamentales e intangibles a la luz de lo previsto en el artículo 4 de la Ley
Estatutaria 137 de 1994.”[352]
548.
El reparo del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de
la seccional Bogotá de la Universidad Libre con respecto al Artículo 27 del
decreto legislativo está relacionado con los argumentos planteados. Para esta
institución, el artículo es inexequible, pues
“[…] si bien es
cierto resulta comprensible impedir que se sigan trasladando a los centros
penitenciarios y carcelarios a las personas que se encuentran en los centros de
detención transitoria, no resulta aceptable que sean dichas dependencias en las
cuales no se cuenta con las instalaciones, personal y medidas sanitarias
adecuadas para afrontar la contingencia que hoy se presenta, las que deban
asumir el control, colocando en riesgo a más de la seguridad ciudadana, la
salud e incluso la vida de los privados de la libertad y de las personas que
están a cargo de las Estaciones de Policía y Unidades de Reacción Inmediata.”[353]
549.
Para el observatorio, trasladar “la responsabilidad del hacinamiento
y salud de los detenidos a los pocos funcionarios encargados de los centros de
detención transitorio [sic]” afecta los derechos de estos, pues “no
cuentan con las mismas condiciones previstas por el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC en sus establecimientos”.[354]
550.
La Corte encuentra que la medida de suspensión temporal de traslados de
centros de detención transitoria a ERON supera los juicios de proporcionalidad
y no discriminación por las razones que se explican a continuación. No
obstante, considera que los intervinientes llaman la atención sobre asuntos de
relevancia constitucional, por lo que hará algunas precisiones alineadas con
los datos sobre la aplicación del Decreto Legislativo 546 de 2020 en centros de
detención transitoria que se resumieron en el Capítulo 9.6. de esta sentencia.
551.
La Corte encuentra que la medida en comento genera una tensión de
derechos constitucionales: apunta, por un lado, a proteger los derechos a la
salud, a la vida y a la integridad de la población privada de la libertad e
incluso de la sociedad en general; por otro lado, puede comprometer, a la vez,
los derechos de las personas recluidas en centros de detención transitoria,
entre ellos los mismos derechos a la salud, a la vida y a la integridad
personal, al restringir la posibilidad de que sean trasladadas a una cárcel o
penitenciaría del orden nacional.
552.
Para efectos de analizar la proporcionalidad de la medida, de acuerdo
con las consideraciones presentadas anteriormente, el nivel del juicio de
proporcionalidad debe ser estricto. La Sala llega a esta conclusión,
pues, primero, la medida recae sobre personas que tienen reducido su acceso
efectivo a la toma de decisiones que las afectan, dado que se encuentran
privadas de la libertad. Adicionalmente, en principio, hace una diferenciación
entre las personas privadas de la libertad en ERON y las que se encuentran
recluidas en centros de detención transitoria, que podría impactar, según lo
explicado, los derechos fundamentales de estas últimas. Estos son dos de los
criterios en los que la Corte ha aplicado en el pasado un juicio estricto al
analizar la proporcionalidad de una medida determinada.[355]
553.
En ese orden de ideas, para evaluar la proporcionalidad de la medida en
comento, la Sala Plena concluye, en primer término, que, de acuerdo con el
análisis hecho hasta este punto, la finalidad de la medida es
constitucionalmente legítima, importante e imperiosa. Se trata de proteger la
salud, la vida y la integridad de las personas privadas de la libertad y de la
sociedad en el marco de una pandemia de un virus que la humanidad no conocía y
que tiene altos índices de transmisibilidad. En segundo término, la medida,
según el análisis ya expuesto, resulta adecuada, efectivamente conducente y
necesaria para alcanzar la finalidad indicada.
554.
En tercer término, también resulta proporcional en sentido
estricto, pues, como ya se dijo, el decreto legislativo le asigna una vigencia
restringida en el tiempo, incluso más limitada que la de la medida principal;
y, además, en su segundo inciso, el mismo Artículo 27 llama la atención
sobre la importancia de que las autoridades competentes aseguren que las
condiciones de reclusión de las personas que se encuentran en centros de
detención transitoria garanticen sus derechos fundamentales. No resulta
desproporcionada o desequilibrada, pues la medida está construida,
precisamente, en atención a los derechos que podría afectar y responde a esa
posible afectación, dentro de su mismo diseño, al enfatizar la obligación del
Estado de respetar la dignidad humana de las personas que se encuentran en los
centros mencionados. La medida también supera el juicio de no discriminación,
pues no genera tratos diferenciados con base en categorías sospechosas tales
como el sexo, la raza, la lengua, la religión, el origen nacional o familiar, o
la opinión política o filosófica. Si bien podría ser entendida en el sentido de
generar tratos diferentes entre las personas privadas de la libertad en centros
de detención transitoria y las que están recluidas en ERON, y a la vez, entre
los servidores que trabajan en unos y otros espacios, lo cierto es que, como ya
se dijo, el segundo inciso del Artículo 27 resalta la importancia de que
el Estado asegure la garantía de los derechos fundamentales en los centros de
detención transitoria.
555.
La duración limitada de la medida fue respetada por el Ejecutivo. El 14
de julio de 2020, cuando se cumplieron los tres meses después de la expedición
del Decreto Legislativo 546 de 2020, el INPEC emitió la Circular 038, mediante
la cual habilitó traslados de personas condenadas de centros de
detención transitoria a ERON, sometidos a requisitos que pretenden controlar el
riesgo de contagio y propagación del COVID-19. Entre ellos se destacan los
siguientes: (i) solo se habilitan traslados a ERON con hacinamiento menor a 50
%; (ii) solo si por cada persona que entra salen dos; (iii) “únicamente bajo
la disposición de la Dirección General” del INPEC; y (iv) las cárceles y
penitenciarías deben habilitar lugares de aislamiento donde las personas trasladadas
puedan permanecer catorce días.[356]
556.
Esta circular es una evidencia de la vigencia limitada de la medida de
suspensión temporal de traslados de centros de detención transitoria a ERON. No
obstante, la Corte también encuentra que, con el propósito de controlar la
propagación del COVID-19, los traslados no se habilitaron de forma general. Por
lo tanto, la Sala estima necesario insistir, como lo hizo en el Capítulo 9.6.
de esta sentencia, en la importancia de aplicar las demás medidas del Decreto
Legislativo 546 de 2020, en especial la principal, en los centros de detención
transitoria.
557.
El hacinamiento y sus cargas en términos de violación de derechos
fundamentales y de riesgos de contagio y propagación del virus no pueden
recargarse sobre los centros de detención transitoria. Esto resulta peligroso
si se tiene en cuenta que, como sostienen los intervinientes y el mismo
Gobierno nacional, los centros de detención transitoria, en general, tienen
condiciones altamente deficientes de infraestructura, servicios sanitarios y de
salud, espacios, alimentación, entre otros, en muchos casos peores que las de
los establecimientos penitenciarios y carcelarios; y pueden, en algunas
circunstancias, alcanzar niveles de hacinamiento superiores a los de las cárceles
y penitenciarías. En suma, las condiciones de un centro de detención
transitoria pueden llegar a ser más indignas que las de un centro penitenciario
o carcelario.
558.
Las cifras presentadas por el Gobierno sobre los resultados del Decreto
Legislativo 546 de 2020 en ERON, así como en centros de detención transitoria,
estas últimas resumidas en el Capítulo 9.6. de esta sentencia, evidencian que
el impacto del decreto ha estado en buena medida concentrado en ERON y que los
centros de detención transitoria están soportando una peligrosa carga derivada
de la pandemia. Esta circunstancia aumenta el riesgo de que se presente una crisis
seria en los centros mencionados o, incluso, que ya se esté presentando y ni la
sociedad ni el Estado estén enteramente al tanto, pues la visibilidad de los
centros de detención transitoria es menor, en definitiva, a la de los ERON, a
pesar de que la situación es en muchos casos peor.
559.
Así las cosas, la Corte Constitucional aclara que pueden existir casos
en que los traslados se deban habilitar, así no estén expresamente cubiertos
por los actos de contenido general que las autoridades competentes emitan al
respecto, tales como la Circular 038 que el Director General del INPEC expidió
el 14 de julio de 2020, cuando existe una situación indigna en un centro de
detención transitoria que lo justifique. Lo anterior, por supuesto, siempre y
cuando se observen las medidas de bioseguridad respectivas y las condiciones
del establecimiento penitenciario o carcelario a donde se efectuaría el
traslado lo permitan. La Sala, en este orden de ideas, anota que en este
escenario es también relevante el principio de colaboración armónica (Artículo
113 de la Constitución), pues es importante que el INPEC y la entidad
responsable de cada centro de detención transitoria valoren su situación
específica y, si ésta lo justifica, habiliten los traslados que sean necesarios
a establecimientos de reclusión del orden nacional, de forma que se optimice la
garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad y de los
servidores públicos involucrados.
560.
La Corte insiste en que esta precisión es pertinente, pues pueden
existir centros de detención transitoria cuyas condiciones en términos de
hacinamiento, infraestructura, acceso a servicios públicos, sanitarios de salud
y alimentación, y otros factores pertinentes resulten indignas al punto, incluso,
de superar las fallas que se presentan en cárceles y penitenciarías. Por lo
tanto, puede resultar más razonable autorizar determinados traslados a
establecimientos de reclusión del orden nacional administrados por el INPEC,
siempre con las medidas de bioseguridad necesarias. Esto, sin perjuicio de la
aplicación de las demás medidas previstas en la normativa ordinaria y en el
decreto legislativo que permiten reducir el hacinamiento en los centros de
detención transitoria.
9.8.
Conclusión
561.
Para la Corte Constitucional, las medidas complementarias previstas en
los artículos 25 y 30 del Decreto Legislativo 546 de 2020 resultan
constitucionales. Por medio de estas medidas, el Gobierno nacional (i) agiliza
el trámite de la libertad de personas privadas de la libertad que cumplieron su
pena; e (ii) insta a las autoridades competentes a aplicar las normas
ordinarias que promueven las audiencias virtuales en el proceso penal y
prescriben la excepcionalidad de las medidas de aseguramiento privativas de la
libertad, además de limitar su duración en el tiempo. Esta Corporación
encuentra que estas dos medidas están directamente vinculadas con las causas
que motivaron la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y
ecológica y contribuyen a evitar la extensión de sus efectos, de forma
proporcional, necesaria y respetuosa del ordenamiento ordinario.
562.
La medida complementaria (Artículo 27) que suspende temporalmente
los traslados de personas condenadas y detenidas privativamente que se
encuentran en centros de detención transitoria (como Estaciones de Policía y
URI) a las cárceles y penitenciarías administradas por el INPEC también resulta
constitucional. Es una medida con una vigencia limitada (tres meses), cuyo
objetivo es controlar el riesgo de contagio y propagación del COVID-19 en el
sistema penitenciario y carcelario. No contraviene norma constitucional alguna
y su diseño resalta la importancia de que el Estado garantice los derechos de
las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria.
563.
No obstante, la Corte llamó la atención sobre la importancia de aplicar
las demás medidas del decreto legislativo, en especial la principal, en dichos
centros, dadas las condiciones que existen en ellos. Así, insistió en la
importancia de que tanto las autoridades nacionales como las entidades
territoriales actúen de forma coordinada, en el marco de sus competencias, para
asegurar la garantía de los derechos de las personas recluidas en centros de
detención transitoria. También, reconoció la importancia de que los traslados
sean habilitados en los casos en que resulte razonable, teniendo en cuenta la
preocupante indignidad de las condiciones de algunos centros de detención
transitoria, que se suma a la ya irregular permanencia de las personas
procesadas y condenadas.
10.   Vigencia
564.
La última norma del decreto legislativo analizado es el Artículo 33
sobre vigencia, el cual dice lo siguiente,
ARTÍCULO 33°- Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la
fecha de su publicación y modifica todas las disposiciones legales y reglamentarias
que le sean contrarias durante su vigencia.
565.
La Sala Plena no encuentra problema alguno de constitucionalidad en el presente
caso, en tanto el artículo se limita a establecer desde qué momento entran en
vigencia las medidas del decreto, las cuales tienen unas reglas de duración
propias.
11.   Síntesis de la
decisión
566.
El Decreto Legislativo 546 de 2020, expedido en ejercicio de las
facultades conferidas al Presidente de la República por el Artículo 215 de la
Constitución, consta de 33 artículos. La Sala agrupó el contenido normativo de
los artículos 1 a 32 en cuatro bloques temáticos generales, a saber: (i) el
diseño de la medida principal (privaciones de la libertad domiciliarias
transitorias); (ii) los procedimientos administrativos y judiciales aplicables
a ésta; (iii) medidas accesorias para el cumplimiento de la medida principal y,
finalmente, (iv) medidas complementarias a ésta.
567.
Primera medida. Revisados los nueve artículos que
estructuran la primera y principal medida del decreto legislativo (1, 2, 3,
4, 5, 6, 10, 16 y 18) concluye la Sala que, salvo los aspectos de diseño
precisos que fueron resaltados y considerados con una interpretación armónica
con la Constitución, las normas superan los juicios aplicables a la legislación
de emergencia. Los aspectos que merecieron una decisión de constitucionalidad
condicionada fueron los siguientes.
568.
Primero, se declarará exequible el Artículo 2 del Decreto
Legislativo 546 de 2020, salvo el literal d) que se declara exequible, en el
entendido de que no excluye otras formas de discapacidad que puedan resultar
incompatibles con las medidas sanitarias y de distanciamiento social por parte
de la población privada de la libertad.
569.
Segundo, se declarará exequible el Artículo 5 en el entendido que
respecto de las personas sometidas a extradición que estén en las circunstancias
contempladas en los literales a), b), c) y d) del Artículo 2 del presente decreto
legislativo, se deberán adoptar las medidas necesarias por parte de la
autoridad competente para ubicarlas en un lugar especial que minimice el
eventual riesgo de contagio.
570.
Tercero, los artículos 3 y 10, referentes al término de la medida
de privación de la libertad domiciliaria transitoria respectiva (DDT y PDT) y
al deber de presentarse en el lugar de reclusión original al cabo de ese
término, respectivamente, pueden tener una interpretación rígida y estricta que
implicaría una regla legal de emergencia arbitraria, que viola derechos
intangibles, contraria a las reglas de los estados de emergencia, innecesaria,
contraproducente y discriminatoria. Por tanto, los artículos 3 y 10 se
declararán exequibles, en el entendido de que la persona a la
que se le concedió alguna de las medidas de privación de la libertad
domiciliaria transitoria (detención domiciliaria transitoria o prisión
domiciliaria transitoria), si bien debe presentarse una vez venza el término de
la medida, no podrá ser recluida nuevamente en el lugar en el que se
encontraba, si al interior del mismo se presenta un brote de COVID-19, salvo
que se le pueda garantizar su ubicación en un lugar especial que minimice el
eventual riesgo de contagio. Si no fuere posible la reubicación en un lugar
especial, el juez competente deberá fijar el término en el cual debe
presentarse nuevamente.
571.
Así, revisados los nueve artículos que conforman la primera medida del
decreto, la Sala resolverá declarar exequibles los artículos 1, 4, 6, 16 y
18, y exequibles con los condicionamientos señalados, los artículos 2,
5, 3 y 10.
572.
Procedimientos aplicables a la primera medida. En relación
con la segunda medida (procedimientos aplicables a la DDT y la PDT), la Corte
dividió su análisis en tres etapas: (i) previa, relacionada con los
listados que deben elaborarse para acceder a la medida principal (artículos 11, 14 y 15); (ii) intermedia,
referida al trámite judicial de la Detención Domiciliaria Transitoria o Prisión
Domiciliaria Transitoria (artículos 7, 8, 12, 13, 17, 19, 20 y 29); y
(iii) final, encaminada a dar cumplimiento a las medidas de Detención Domiciliaria
Transitoria o Prisión Domiciliaria Transitoria (artículos 9, 21, 23 y 24).
573.
Sobre dichas etapas, concluyó -en general- que estas responden directa y
específicamente a la finalidad del Decreto 417 de 2020 de impedir la extensión
o agravación de los efectos de la pandemia en las personas privadas de la
libertad, lo cual fue justificado de manera suficiente en los considerandos del
Decreto Legislativo 546 de 2020. En particular, que la creación de un
procedimiento célere de carácter administrativo y judicial contribuye a la efectividad
de las medidas de Detención Domiciliaria Transitoria y Prisión Domiciliaria Transitoria.
Adicionalmente, que las mismas no suspenden la aplicación de ninguna ley, no
restringen ningún derecho intangible, ni suspenden o vulneran el núcleo
esencial de los derechos y libertades fundamentales, no interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado, ni
suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento; y tampoco contrarían de manera específica la Constitución o
tratados internacionales, no desconocen los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE ni
desmejoran los derechos sociales de los trabajadores. Finalmente, que aquellas
no establecen un trato diferenciado injustificado o fundado en categorías
sospechosas, y tampoco contienen un mandato que lesione o desconozca el
principio constitucional de igualdad. No obstante, lo anterior, la Corte
precisó los siguientes aspectos:
-
Decidió condicionar el Artículo 7, en el
entendido de que, para las personas cobijadas por medida de aseguramiento de
detención preventiva, en aplicación de la Ley 600 de 2000, la autoridad
competente para resolver sobre la Detención Domiciliaria Transitoria es la
Fiscalía General de la Nación.
-
Decidió condicionar el Artículo 8, en el
entendido de que (i) los abogados de las personas condenadas también podrán
hacer la solicitud directa al juez competente, siempre que adjunten previamente
las cartillas biográficas correspondientes entregadas por el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, así como el certificado médico, según corresponda;
(ii) para las personas condenadas también procede el recurso de apelación en
efecto devolutivo, que se interpondrá y sustentará dentro los tres (3) días
siguientes por escrito remitido por el mismo medio virtual; precluido este
término correrá el traslado común a los no recurrentes por tres días; y (iii)
también comprende a las personas recluidas en centros de detención transitoria,
y que para estos eventos el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario sigue
siendo la entidad encargada de adjuntar la cartilla biográfica.
-
Determinó que no era necesario realizar la consulta previa del Artículo
9, por cuanto dicha norma no establece por sí misma una afectación directa
a las comunidades indígenas y, en todo caso, el Decreto
Legislativo 546 de 2020 solo es aplicable respecto de las personas
pertenecientes a las comunidades indígenas que se encuentren privadas de la
libertad en establecimientos penitenciarios o carcelarios, o en centros de
detención transitoria. Sin embargo, precisó que (i) si el proceso fue
adelantado por la Jurisdicción Especial Indígena, la decisión de modificar las
condiciones de privación de la libertad le compete a esta, en respeto de su
autonomía, por lo que el Artículo 9 solo operaría -en el marco de la
emergencia- luego de que las autoridades indígenas hayan determinado la
modificación de esas condiciones. En cambio, (ii) cuando la persona fue
procesada por la Jurisdicción Ordinaria, corresponde a esta la decisión de
conceder el beneficio de Detención Domiciliaria Transitoria o Prisión Domiciliaria
Transitoria y, en este supuesto, el procedimiento y traslado de las personas
indígenas domiciliadas al interior sus territorios también deben ser acordados
con las autoridades indígenas con jurisdicción en los mismos.
-
Indicó que los criterios interpretativos (artículos 12,
13 y 29) no desconocen el principio de favorabilidad penal, ya que la única
interpretación posible en el marco de la Constitución de las normas del Decreto
Legislativo 546 de 2020, es la que se desprende del Artículo 29 de la Carta,
sin que este pueda entenderse como no aplicable en virtud del criterio
hermenéutico de especialidad -ligado a la aplicación preferente del decreto- o
de la integración normativa, debido a que el alcance de estos se relacionan
-respectivamente- con una pauta interpretativa para solucionar los conflictos
entre leyes, y la completitud del ordenamiento jurídico.
-
En relación con la regla de regreso establecida en el Artículo 24,
esta debe entenderse de conformidad con lo decidido respecto
de los artículos 3 y 10, en el sentido que el retorno no debe realizarse
necesariamente al mismo sitio de reclusión, en aras de salvaguardar los
derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.
574.
Medidas accesorias. Para la Corte, las
disposiciones que de forma accesoria contribuyen a la implementación de la
medida principal y que hacen referencia, entre otras, a los recursos para
financiar su operatividad, a la protección del derecho a la salud de los
beneficiarios o de los bachilleres que prestan el servicio militar obligatorio
en el INPEC y a la posibilidad de circulación de los servidores públicos, favorecen
a la implementación de la medida principal, que tiene como propósito generar
mecanismos ágiles que permitan atender eficientemente las necesidades de la
población afectada por la emergencia económica, social y ecológica derivada de
la Pandemia COVID-19.
575.
Por tanto, sobre la tercera medida, la Corte constata que los artículos
22, 26, 28, 31 y 32, que hacen referencia a asuntos operativos de carácter
financiero y de contratación para la ejecución de la medida principal, de
garantía del derecho a la salud de los beneficiarios de la Detención Domiciliaria
Transitoria y la Prisión Domiciliaria Transitoria y de quienes prestan el
servicio militar obligatorio en el INPEC, y sobre la circulación de los
servidores públicos concernidos en la implementación de la medida principal,
superan los juicios analizados y, además, entre otros, no suspenden o vulneran
el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales de las PPL. En
consecuencia, para esta Sala los artículos enunciados son exequibles.
576.
Medidas complementarias. Para la Corte
Constitucional, las medidas complementarias previstas en los artículos 25 y
30 del Decreto Legislativo 546 de 2020 resultan constitucionales. Por medio
de éstas, el Gobierno nacional (i) agiliza el trámite de la libertad de
personas privadas de la libertad que cumplieron su pena; y (ii) insta a las
autoridades competentes a aplicar las normas ordinarias que promueven las
audiencias virtuales en el proceso penal y prescriben la excepcionalidad de las
medidas de aseguramiento privativas de la libertad, además de limitar su
duración en el tiempo. Esta Corporación encuentra que estas dos medidas están
directamente vinculadas con las causas que motivaron la declaratoria del Estado
de emergencia económica, social y ecológica y contribuyen a evitar la extensión
de sus efectos, de forma proporcional, necesaria y respetuosa del ordenamiento
ordinario.
577.
La medida complementaria (Artículo 27) que suspende temporalmente
los traslados de personas condenadas y detenidas privativamente que se
encuentran en centros de detención transitoria (como Estaciones de Policía y
URI) a las cárceles y penitenciarías administradas por el INPEC también resulta
constitucional. Es una medida con una vigencia limitada (tres meses), cuyo
objetivo es controlar el riesgo de contagio y propagación del COVID-19 en el Sistema
penitenciario y carcelario. No contraviene norma constitucional alguna y su
diseño resalta la importancia de que el Estado garantice los derechos de las
personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria.
578.
No obstante, la Corte llamó la atención sobre la importancia de aplicar
las demás medidas del decreto legislativo, en especial, la principal, en dichos
centros, dadas las condiciones que existen en ellos. Así, insistió en la
importancia de que tanto las autoridades nacionales como las entidades
territoriales actúen de forma coordinada, en el marco de sus competencias, para
asegurar la garantía de los derechos de las personas recluidas en centros de
detención transitoria. También, reconoció la importancia de que los traslados
sean habilitados en los casos en que resulte razonable, teniendo en cuenta la
preocupante indignidad de las condiciones de algunos centros de detención
transitoria, que se suma a la ya irregular permanencia de las personas
procesadas y condenadas en ellos.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.   Declarar EXEQUIBLES
los artículos 1, 4, 6, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23,
24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 del Decreto Legislativo 546 de 2020
“[p]or medio del cual se adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y
la medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimientos
penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención
domiciliaria transitorias en el lugar de residencia a personas que se
encuentren en situación de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19, y se
adoptan otras medidas para combatir el hacinamiento carcelario y prevenir y
mitigar el riesgo de propagación, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Segundo.    Declarar EXEQUIBLE
el Artículo 2 del Decreto Legislativo 546 de 2020, salvo el literal d) que
se declara exequible, en el entendido de que no excluye otras formas de
discapacidad que puedan resultar incompatibles con las medidas sanitarias y de
distanciamiento social por parte de la población privada de la libertad.
Tercero.
Declarar EXEQUIBLE el Artículo 5 del Decreto Legislativo 546
de 2020, en el entendido de que respecto de las personas sometidas a
extradición que estén en las circunstancias contempladas en los literales a),
b), c) y d) del Artículo 2º del presente decreto legislativo, se deberán
adoptar las medidas necesarias por parte de la autoridad competente para
ubicarlas en un lugar especial que minimice el eventual riesgo de contagio.
Cuarto.      Declarar
EXEQUIBLES los artículos 3 y 10 del Decreto Legislativo 546 de 2020, en
el entendido de que la persona a la que se le concedió alguna de las medidas de
privación de la libertad domiciliaria transitoria (detención domiciliaria
transitoria o prisión domiciliaria transitoria), si bien debe presentarse una
vez venza el término de la medida, no podrá ser recluida nuevamente en el lugar
en el que se encontraba, si al interior del mismo se presenta un brote de
COVID-19, salvo que se le pueda garantizar su ubicación en un lugar especial
que minimice el eventual riesgo de contagio. Si no fuere posible la reubicación
en un lugar especial, el juez competente deberá fijar el término en el cual
debe presentarse nuevamente.
Quinto.
Declarar EXEQUIBLE el Artículo 7 del Decreto Legislativo 546
de 2020, en el entendido de que para las personas cobijadas por medida de
aseguramiento de detención preventiva en aplicación de la Ley 600 de 2000, la
autoridad competente para resolver sobre la detención domiciliaria transitoria
es la Fiscalía General de la Nación o la Corte Suprema de Justicia según sus
competencias.
Sexto.
Declarar EXEQUIBLE el Artículo 8 del Decreto Legislativo 546
de 2020, en el entendido de que (i) los abogados de las personas condenadas
también podrán hacer la solicitud directa al juez competente, siempre que
adjunten previamente las cartillas biográficas correspondientes entregadas por
el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, así como el certificado
médico, según corresponda; (ii) para las personas condenadas también procede el
recurso de apelación en efecto devolutivo, que se interpondrá y sustentará
dentro los tres (3) días siguientes por escrito remitido por el mismo medio
virtual; precluido este término correrá el traslado común a los no recurrentes
por tres días; y (iii) también comprende a las personas recluidas en centros de
detención transitoria, y que para estos eventos el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario sigue siendo la entidad encargada de adjuntar la
cartilla biográfica.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese y
archívese el expediente.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
Salvamento
parcial de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Salvamento
parcial de voto
Aclaración
de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Salvamento
parcial de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Salvamento
parcial de voto
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Salvamento
parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ANEXO
I – Índice
I.     ANTECEDENTES. 2
II.    DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN.. 3
III.       DEFENSA DEL DECRETO Y PRUEBAS APORTADAS. 3
IV.      INTERVENCIONES. 4
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.. 12
VI.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 13
1.    Competencia. 13
2.    Materia objeto de análisis y estructura de la decisión. 13
3.    Caracterización general de los estados de excepción y,
en particular, del Estado de emergencia económica, social y ecológica. 15
4.    Fundamento y alcance del control judicial de los decretos
expedidos al amparo del Estado de emergencia económica, social o ambiental 19
5.    Cumplimiento de los requisitos formales de validez del
Decreto Legislativo 546 de 2020  24
6.    Primera parte de la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 546 de 2020; la medida principal, privación de la libertad
domiciliaria transitoria (artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 16 y 18) 25
7.    Segunda parte de la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 546 de 2020; los procedimientos administrativos y
judiciales para aplicar la medida principal (artículos 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14,
15, 17, 19, 20, 21, 23, 24 y 29) 106
8.    Tercera parte de la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 546 de 2020; medidas accesorias para la aplicación de la
medida principal (artículos 22, 26, 28, 31 y 32) 145
9.    Cuarta parte de la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 546 de 2020; medidas complementarias a la medida principal
(artículos 25, 27 y 30) 153
10.    Vigencia. 179
11.    Síntesis de la decisión. 180
VII.     DECISIÓN.. 184
ANEXO
I – Índice. 188
ANEXO
II – Texto del Decreto Legislativo 546 de 2020. 189
ANEXO
III – Resúmenes de pruebas e intervenciones. 219
ANEXO
IV – Tabla de contenido. 265
ANEXO
II – Texto del Decreto Legislativo 546 de 2020
DECRETO
LEGISLATIVO 546 DE 2020 DE
14 de abril de
2020
“Por medio del cual
se adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y la medida de
aseguramiento de detención preventiva en establecimientos penitenciarios y
carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria transitorias
en el lugar de residencia a personas que se encuentran en situación de mayor
vulnerabilidad frente al COVID-19, y se adoptan otras medidas para combatir el
hacinamiento carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las
facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y el Decreto Ley 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional”, y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la Constitución
Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos
212 y 213 ibídem, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente
el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave
calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez declarado
el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la
firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del
Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta para
la adopción de dicha medida, se incluyeron las siguientes:
Que el 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la
Salud (o en adelanta OMS) identificó el Coronavirus COVID-19 y declaró este
brote como emergencia de salud pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la
Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la
Salud solicitó a los países la adopción de medidas prematuras, con el objetivo
de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la
Salud declaró el brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 como una
pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de
trasmisión, puesto que a esa fecha se habían notificado cerca de 125.000 casos
de contagio en 118 países, y que, a lo largo de esas últimas dos semanas, el
número de casos notificados fuera de la República Popular China se había
multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había
triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS, la pandemia del Coronavirus COVID-19, es
una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e
inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.
Que mediante la Resolución 0000380 del 10 de marzo de 2020,
el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas
preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena por 14 días de las personas
que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el
ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria
por causa del Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30
de mayo de 2020 y, en consecuencia, adoptó una serie de medidas con el objeto
de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus
efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del brote del Coronavirus
COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa actualmente una amenaza
global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes
impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que la expansión en el territorio nacional del brote de
enfermedad por el Coronavirus COVID-19, cuyo crecimiento exponencial es
imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido
evidenciando, es un hecho que, además de ser una grave calamidad pública,
constituye en una grave afectación al orden económico y social del país, que
justificó la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9
de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21
de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al
23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas
contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo,
539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de
marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día
30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas
contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267
personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de
abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas
al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas
contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473
personas contagiadas al día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de
abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril y ciento nueve (109)
fallecidos a esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y
Protección Social reportó el 12 de abril de 2020 109 muertes y 2.776 casos
confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.186), Cundinamarca
(112), Antioquia (260), Valle del Cauca (489), Bolívar (123), Atlántico (88),
Magdalena (61), Cesar (32), Norte de Santander (43), Santander (29), Cauca
(19), Caldas (34), Risaralda (60), Quindío (47), Huila (52), Tolima (23), Meta
(21), Casanare (7), San Andrés y Providencia (5), Nariño (38), Boyacá (31),
Córdoba (13), Sucre (1) y La Guajira (1), Chocó (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud — OMS, se ha
reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17 de
marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[1] señaló que se encuentran confirmados
179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (ii) en
reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que
se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783
fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de fecha
8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte
número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos,
(vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, y (vii) en el reporte número
83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1,696,588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud — OMS, en
reporte de fecha 12 de abril de 2020 a las 19:00 (GMT-5) -hora del Meridiano de
Greenwich-, se encuentran confirmados 1.773.088 casos, 111.652 fallecidos y 213
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.”
Que el artículo 47 de la Ley estatutaria 137 de 1994 faculta
al Gobierno nacional para que, en virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que (i)
dichos decretos se refieran a materias que tengan relación directa y especifica
con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, (iii) las medidas
adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente, y (iv) cuando se trate de
decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las
cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que el artículo 49 de la Constitución Política, consagra que
la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a
cargo del Estado y se debe garantizar a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Que la Ley 1751 de 2015 regula el derecho fundamental a la
salud y dispone, en el artículo 5, que el Estado es responsable de respetar,
proteger y garantizar el goce efectivo de este derecho fundamental, como uno de
los elementos esenciales del Estado Social de Derecho.
Que el máximo Tribunal Constitucional Colombiano en las
sentencias T-111 de 1993, T-576 de 1994, T-409 de 1995, T-1585 de 2000, T-310
de 2005, entre otros pronunciamientos, ha considerado el derecho a la salud en
conexidad con la vida como un derecho fundamental. En ese sentido, el alto
tribunal en la sentencia T-499 de 1995 ha afirmado que: “[...] en la protección
del derecho a la salud existe una esfera o ámbito que se vincula con el derecho
a la vida y, por lo tanto, bajo este aspecto se le reconoce como un derecho
fundamental [...] sin perder su esencia, el derecho a la vida encierra aspectos
colaterales y elementos afines que no pueden confundirse con la pura
supervivencia y que deben ser asegurados por el Estado en procura de la
dignidad humana. Por eso supone la integridad física y moral, la atención de
necesidades primarias y la preservación de un ambiente sano y, por supuesto,
los elementales cuidados de la salud en cuanto condición necesaria de
subsistencia”
Que de acuerdo con la guía "Vigilancia global del
COVID-19 causado por infección humana de coronavirus COVID-19" publicada
por la OMS, existe suficiente evidencia para indicar que la enfermedad
coronavirus COVID-19, se transmite de persona a persona y su sintomatología
suele ser inespecífica, con fiebre, escalofríos y dolor muscular, pero puede
desencadenar en una neumonía grave e incluso la muerte, sin que a la fecha
exista un tratamiento o vacuna para hacer frente al virus.
Que el Director General de la Organización Mundial de la
Salud, en rueda de prensa del 13 de marzo de 2020, manifestó que para evitar el
contagio de la enfermedad coronavirus COVID-19, se requiere de una estrategia
integral, la cual incluye una higiene permanente de manos, así como el
distanciamiento social y el aislamiento, lo que se reitera en las guías
técnicas de la OMS para el nuevo coronavirus, particularmente, en las
publicaciones de preparación crítica y acciones de alistamiento y respuesta,
prevención y control de la infección, puntos de entrada y reuniones masivas,
entre otros.
Que el día nueve (9) de marzo de 2020, el Director General
de la OMS en su alocución de apertura para rueda de prensa, recomendó en
relación con la enfermedad coronavirus COVID-19, que los países adapten sus
respuestas ante esta situación de acuerdo con el escenario en que se encontrare
cada uno. Asimismo, invocó la adopción preventiva de medidas con el propósito
de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus para lo cual los
países sin casos, con casos esporádicos y aquellos con casos agrupados, deben
centrarse en encontrar, probar, tratar y aislar casos individuales y hacer
seguimiento a sus contactos.
Que con ocasión de la declaración de la Emergencia Sanitaria
establecida en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el
Ministerio de Salud y Protección Social, se deben adoptar medidas adicionales
en materia de prevención y contención de la enfermedad coronavirus COVID-19, y,
en procura de lo anterior, es tarea del Estado proteger especialmente a
aquellas personas que se encontraren en condición de debilidad manifiesta de
conformidad con el artículo 13 de la Carta Política.
Que el Presidente de la República de Colombia, mediante el
Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, ordenó el aislamiento preventivo total a
partir de las 23:59 horas del martes 24 de marzo de 2020 hasta el día lunes
trece de abril de 2020 a las 0:00 horas.
Que el Presidente de la República de Colombia, mediante el
Decreto 531 del ocho de abril de 2020, ordenó el aislamiento preventivo
obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a
partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las
cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la
emergencia sanitaria causada por el coronavirus COVID-19.
Que el artículo 2, numeral 5 del Decreto 1427 de 2017,
señala que el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene dentro de sus
funciones diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal,
carcelaria y penitenciaria.
Que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-
mediante comunicación de fecha 14 de abril de 2020 señaló que "[ ... ] de
acuerdo con los datos históricos y comportamiento de la última década muestra
que a pesar de los importantes esfuerzos institucionales y presupuestales, la
política de ampliación de cupos ha sido insuficiente para conjurar la crisis
del sistema penitenciario y carcelario, toda vez que si bien es cierto que en
el lapso comprendido entre los años 2010 a febrero de 2020, la capacidad de los
establecimientos de reclusión a cargo del INPEC  se ha incrementado y ha pasado
de tener 67.965 cupos a un total de 80.763, también lo es que la población
privada de la libertad en establecimientos penitenciarios y carcelarios ha
crecido de 84.444 a 120.667”.
Que, de igual forma, el INPEC en la referida comunicación de
fecha 14 de abril de 2020 mediante datos del aplicativo misional SISIPEC WEB
sostiene que: "[…] de las 120.667 personas privadas de la libertad en
establecimientos penitenciarios y carcelarios, un total de 112.272 son hombres
y 8.395 son mujeres. Asimismo, de ese total, 36.240 personas están sometidas a
medida de aseguramiento de detención preventiva y 84.427 cumplen la ejecución
de la pena en establecimientos carcelarios y penitenciarios".
Que la honorable Corte Constitucional, tras la verificación
de la constante vulneración de los derechos a la población privada de la
libertad y el aumento en los índices de hacinamiento dentro de los
establecimientos penitenciarios y carcelarios, profirió las sentencias T-153 de
1998, T-388 de 2013, T-762 de 2015, y el Auto 121 de 2018, por medio de los
cuales reitera el Estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario y
carcelario e indica cuáles serían las acciones necesarias a implementar de cara
a mitigar la grave situación de derechos humanos de las personas privadas de la
libertad.
Que, así mismo, la honorable Corte Constitucional ha sido
reiterativa al señalar la necesidad de construir una política criminal que
aplique la excepcionalidad de la medida preventiva de aseguramiento, así en la
sentencia T-762 de 2015 exhortó al Congreso de la República, al Gobierno
Nacional y a la Fiscalía General de la Nación a promover la creación,
implementación y/o ejecución de un sistema amplio de penas y medidas de
aseguramiento alternativas a la privación de la libertad.
Que de conformidad con el artículo 104 del Código
Penitenciario y Carcelario al Estado le asiste responsabilidad respecto de la
garantía de los derechos humanos de la población privada de la libertad, entre
ellos el derecho fundamental a la salud.
Que el actual confinamiento convierte a los establecimientos
penitenciarios y carcelarios en una zona de transmisión significativa de la
enfermedad coronavirus COVID-19, lo que puede poner en riesgo el Estado de
salud de todas las personas que interactúan en dicho entorno.
Que en los establecimientos penitenciarios y carcelarios las
reglas básicas para la prevención como lo son: lavarse las manos
frecuentemente, limpiar regularmente determinadas superficies y mantener al
menos un metro de distancia entre las demás personas, son difíciles de
implementar, más aún cuando el virus tiene una alta probabilidad de permanecer
en las superficies, lo cual facilita su expansión.
Que debido a la concentración de personal en los
establecimientos penitenciarios y carcelarios, se hace necesario implementar
normas inmediatas, de carácter apremiante, para evitar el contagio y la
propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19 dentro de los
establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, por lo cual resulta
pertinente conceder la detención domiciliaria y la prisión domiciliaria
transitorias a personas que pertenezcan a los grupos poblacionales con mayor
vulnerabilidad, como los adultos mayores, las mujeres en estado de embarazo y
personas con enfermedades crónicas, entre otras.
Que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -CIDH- en
su comunicado de prensa 66/20 de 31 de marzo de 2020, urgió a los Estados a
enfrentar la gravísima situación de las personas privadas de la libertad en la
región y a adoptar medidas inmediatas para garantizar la salud y la integridad
de esta población frente a los efectos de la enfermedad coronavirus COVID-19,
instando particularmente a los Estados a reducir la sobrepoblación en los
centros de detención como medida de contención de la pandemia.
Que, en virtud de lo anterior, la CIDH mediante comunicado
de prensa No. 66/20 de 31 de marzo de 2020, reconoció que el contexto actual de
emergencia sanitaria y los altos niveles de hacinamiento, pueden significar un
mayor riesgo ante el avance del virus, en particular para aquellas personas que
conforman grupos en situación de vulnerabilidad al interior de las unidades de
privación de la libertad.
Que de acuerdo con lo expuesto, la CIDH recomendó a los
Estados de la región adoptar medidas como la evaluación de manera prioritaria
de la posibilidad de "[...] otorgar medidas alternativas como la libertad
condicional, arresto domiciliario, o libertad anticipada para personas
consideradas en el grupo de riesgo como personas mayores, personas con enfermedades
crónicas, mujeres embarazadas o con niños a su cargo y para quienes estén
prontas a cumplir condenas", así como la reevaluación de los casos de
prisión preventiva con el fin de identificar aquellos que pueden ser
sustituidos por medidas alternativas a la privación de la libertad, dando
prioridad a las poblaciones con mayor riesgo de salud.
Que el 25 de marzo de 2020 en comunicación dirigida a los
gobiernos, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, sostuvo que: "El COVID-19 ha empezado a propagarse en las
prisiones, las cárceles y los centros de detención de migrantes, así como en
hospicios y hospitales psiquiátricos, y existe el riesgo de que arrase con las
personas recluidas en esas instituciones, que se encuentran en situación de
extrema vulnerabilidad".
Que, en ese sentido, la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos afirmó: "En muchos países, los centros de
reclusión están atestados y en algunos casos lo están de manera peligrosa. A
menudo los internos se encuentran en condiciones higiénicas deplorables y los
servicios de salud suelen ser deficientes o inexistentes. En esas condiciones,
el distanciamiento físico y el autoaislamiento resultan prácticamente
imposibles”.
Que la honorable Corte Constitucional, Sala Especial de
Seguimiento a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, por medio de Auto
de fecha 24 de marzo de 2020, solicitó al Ministerio de Justicia y del Derecho:
"[...] información sobre las medidas implementadas para disminuir el
riesgo de contagio de COVID-19, así como de las estrategias para mitigar sus
efectos en los establecimientos de reclusión en el país”.
Que al respecto, el Ministerio de Justicia y del Derecho,
como cabeza del Sector, articulado con el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario -INPEC- y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios
-USPEC-, siguiendo las directrices expedidas por el Ministerio de Salud y
Protección Social frente a los riesgos de contagio y propagación de la
enfermedad coronavirus COVID-19, ha emitido directivas, circulares,
instructivos y procedimientos dirigidos tanto al personal que labora dentro de
los establecimientos, personal de custodia y vigilancia, personal
administrativo y personal prestador del servicio de salud, como a las personas
privadas de la libertad, con el fin de orientar las acciones para prevenir y
detectar oportunamente los riesgos de contagio y propagación del COVID-19.
Que de conformidad con lo anterior, se expidió la directiva
número 004 del 11 de marzo de 2020 mediante la cual el INPEC desarrolla
instrucciones para la prevención e implementación de medidas de control ante
casos probables y confirmados de la enfermedad coronavirus COVID-19.
Que el INPEC también expidió la Resolución número 001144 del
22 de marzo de 2020, mediante la cual se declaró el Estado de Emergencia
Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden
Nacional, con el fin de superar la crisis de salud al interior de estos.
Que el INPEC, por medio de la Resolución 01274 de 2020,
declaró la urgencia manifiesta, con miras a desarrollar el traslado
presupuestal, acudir al procedimiento de contratación directa y así adquirir
los bienes y servicios que sean necesarios para atender y mitigar la
emergencia, garantizar la salud de la población privada de la libertad y
mantener el orden público al interior de los establecimientos.
Que el INPEC, mediante el oficio No. 2020IE00572S6 de 31 de
marzo de 2020, presentó la guía de orientación para prevenir casos de infección
y el manejo de los posibles casos de la enfermedad coronavirus COVID-19, al
interior de los establecimientos carcelarios.
Que en tal sentido, las medidas que se adoptan en el
presente Decreto Legislativo, pretenden complementar las múltiples acciones
desarrolladas de forma oportuna por el sector Justicia y del Derecho, con el
fin de combatir, prevenir y mitigar el riesgo de propagación de la enfermedad
coronavirus COVID 19.
Que en virtud de las anteriores consideraciones, es menester
adoptar medidas dirigidas a los sectores de la población privada de la libertad
más vulnerables frente a la enfermedad coronavirus COVID-19.
Que la Organización Mundial de la Salud, en la guía
provisional de 15 de marzo, denominada: "Preparación, prevención y control
de COVID-19 en prisiones y otros lugares de detención", afirma que
alrededor de uno de cada cinco personas con la enfermedad coronavirus COVID-19
se enferman gravemente y desarrolla cuadros respiratorios de cuidado clínico.
Los adultos mayores y aquellos con problemas médicos subyacentes, como presión
arterial alta, problemas cardíacos o diabetes, son más propensos a desarrollar
enfermedades graves.
Que, en consecuencia, ante la manifiesta gravedad de la
crisis, es imperioso proteger la salud de las personas mayores de 60 años a
través de las disposiciones que contiene este Decreto Legislativo, teniendo en
cuenta, en todo caso, las exclusiones a que haya lugar.
Que de acuerdo con la Resolución 65-229 del 16 de marzo de
2011 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que aprueba las Reglas de
Bangkok, las mujeres privadas de la libertad se encuentran en el grupo
poblacional cuyas condiciones de vulnerabilidad imponen la necesidad de dar un
manejo penitenciario diferencial a esta población.
Que en el caso de las mujeres embarazadas, según los Centros
para el Control y la Prevención de Enfermedades -CDC-, "han tenido un
mayor riesgo de enfermarse gravemente al infectarse con virus de la misma
familia que el COVID-19 y otras infecciones respiratorias virales, como la
influenza". Según lo dicen los expertos de la salud, "siempre es
fundamental que las mujeres embarazadas se protejan de las enfermedades",
y esto incluye la situación pandémica por la enfermedad coronavirus COVID 19.
Que, la honorable Corte Constitucional en la sentencia C-262
de 2016 afirmó que el interés superior del niño: "implica reconocer a su
favor un trato preferente de parte de la familia, la sociedad y el Estado”.
Que de acuerdo con los lineamentos emanados de la Dirección
de Política Criminal del Ministerio de Justicia y del Derecho, de fecha 30 de
marzo de 2020, es necesario en el contexto de emergencia de salud que se
atraviesa, adoptar medidas como las que dispone el presente Decreto
Legislativo, en aquellos casos en los cuales los niños conviven con sus madres
en los diferentes sitios de reclusión, en cumplimiento del mandato
constitucional.
Que este contexto, las disposiciones de las reglas de
Bangkok señalan: "Debe hacerse todo esfuerzo que sea necesario para
mantener a mujeres embarazadas y mujeres con niños pequeños, fuera de la
cárcel, cuando sea posible y apropiado, aunque teniendo en cuenta la gravedad
del delito cometido y el riesgo para la sociedad". En esta línea, el
Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y
Tratamiento del Delincuente, determinó que "el uso de la prisión para
determinadas categorías de delincuentes, como las mujeres embarazadas o madres
con bebés o niños pequeños, debe ser limitado y debe realizarse un esfuerzo
especial por evitar el uso prolongado de prisión como sanción para estas
categorías.”.
Que en materia de discapacidad, la Ley 1346 de 2009 aprobó
la convención sobre los derechos de las personas en situación de discapacidad,
adoptada por las Naciones Unidas y reglamentada por la Ley Estatutaria 1618 de
2013, desde donde se dispone, que: "las personas con discapacidad tienen
derecho a gozar del más alto nivel posible de salud sin discriminación por
motivos de discapacidad. Los Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes
para asegurar el acceso de las personas con discapacidad a servicios de salud
que tengan en cuenta las cuestiones de género, incluida la rehabilitación
relacionada con la salud".
Que en este marco, la discapacidad se entiende como:
"Un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las
personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que
evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de
condiciones con las demás .... , las personas con discapacidad incluyen a
aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales
a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su
participación plena y efectiva [ ... ] ".
Que la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas, el 17 de marzo de 2020, señaló que: "Las medidas de
contención, como el distanciamiento social y el aislamiento personal, pueden
ser imposibles para quienes requieren apoyo para comer, vestirse o
ducharse"; y agrega: "Este apoyo es básico para su supervivencia, y
los Estados deben tomar medidas adicionales de protección social para
garantizar la continuidad de los apoyos de una manera segura a lo largo de la
crisis”.
Que la Organización Mundial de la Salud, en el documento
“Consideraciones relativas a la discapacidad durante el brote de COVID-19”,
señala que las personas con discapacidad pueden correr un riesgo mayor de
contraer COVID-19 debido a factores como los siguientes: obstáculos para emplear
algunas medidas básicas de higiene, como el lavado de las manos y dificultades
para mantener el distanciamiento social debido al apoyo adicional que
necesitan.
Que para la Organización Mundial de la Salud existen grupos
de mayor riesgo frente al COVID-19. Alrededor de 1 de cada 5 personas presenta
una manifestación grave de los síntomas de la enfermedad y requerirá apoyo
especializado para preservar la vida. En este grupo se encuentran aquellas
personas con problemas médicos subyacentes.
Que la Organización Mundial de la Salud en el Reporte de
Situación No. 51 del 11 de marzo de 2020, afirma que: "El virus que causa
el COVID-19 infecta a personas de todas las edades. Sin embargo, la evidencia
hasta la fecha sugiere que dos grupos de personas corren un mayor riesgo de
contraer la enfermedad grave de COVID-19. Estas son, adultos mayores (es decir,
personas mayores de 60 años); y aquellos con afecciones médicas subyacentes
(como enfermedades cardiovasculares, diabetes, enfermedades respiratorias
crónicas y cáncer)".
Que en posteriores reportes de situación del coronavirus
COVID-19, incluido el Reporte No. 83 de 12 de abril de 2020, la Organización
Mundial de la Salud, insiste en que el riesgo de enfermedad puede aumentar
gradualmente en relación con los adultos mayores y con personas en condición de
enfermedad médica preexistente: "Para la mayoría de las personas, la
infección por COVID-19 causará una enfermedad leve, sin embargo, puede enfermar
gravemente a algunas personas y, en algunos casos, puede ser fatal. Las
personas mayores, y aquellos con afecciones médicas preexistentes (como
enfermedades cardiovasculares, enfermedades respiratorias crónicas o diabetes)
están en riesgo de enfermedad grave".
Que de conformidad con los lineamentos emanados de la
Dirección de Política Criminal y Penitenciaria, resulta necesario adoptar
medidas adicionales a las referidas a las personas en especial situación de
vulnerabilidad, con la finalidad de disminuir el riesgo de contagio y
propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19.
Que, como lo afirmó la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos: "En muchos países, los centros de
reclusión están atestados y en algunos casos lo están de manera peligrosa. A
menudo los internos se encuentran en condiciones higiénicas deplorables y los
servicios de salud suelen ser deficientes o inexistentes. En esas condiciones,
el distanciamiento físico y el autoaislamiento resultan prácticamente
imposibles".
Que la honorable Corte Constitucional en el Auto 121 de
2018, sostiene que: "Los problemas de hacinamiento y salubridad, la falta
de provisión y tratamiento de agua potable, la mala alimentación, la falta de
baterías sanitarias y duchas, así como la falta de dotación mínima de elementos
de aseo y descanso nocturno, constituyen causas permanentes de enfermedades y
complicaciones de salud de los internos".
Que para la adopción de las medidas de detención y prisión
domiciliaria, tal y como lo sostienen los lineamentos de la Dirección de
Política Criminal y Penitenciaria, es necesario tener en cuenta, por un lado,
el derecho a la salud de las personas privadas de la libertad y, por el otro
lado, el bien jurídico lesionado, la gravedad de la conducta, la duración de la
pena privativa de la libertad, el peligro para la seguridad de la sociedad y de
la víctima, la magnitud del daño causado a las personas y a la comunidad.
Que de conformidad con los lineamentos mencionados, los
delitos culposos, por representar un menor grado de injusto y de culpabilidad,
constituyen comportamientos que en el ámbito de las diversas modalidades de la
conducta punible, hacen parte de las de menor gravedad, lo cual permite que los
fines de la pena o de la medida de aseguramiento, dadas las condiciones de
emergencia, se puedan cumplir en su lugar de residencia.
Que de conformidad con los lineamentos de la Dirección de
Política Criminal y Penitenciaría, en virtud de las precisas circunstancias
actuales, otra vía para mitigar los efectos de la pandemia de la enfermedad
coronavirus COVID-19, es otorgar la prisión domiciliaria cuando la persona
condenada haya cumplido el 40% de la pena o cuando se trate de condenas de
hasta cinco (5) años de prisión, para delitos que no representen especial
gravedad.
Que el Código Penal vigente, en el artículo 38G, determina
para la procedencia de la prisión domiciliaria, entre otros requisitos, haber
cumplido la mitad de la pena, excepto en los casos allí mencionados.
Que de conformidad con los lineamentos de la Dirección de
Política Criminal y Penitenciaria, dadas las actuales condiciones de
emergencia, sumadas a los altos índices de hacinamiento que hacen propenso el
riesgo de contagio y propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19, es
razonable reducir al 40% el cumplimiento de la pena para la concesión de la
prisión domiciliaria, con un régimen de exclusiones riguroso, en todo caso
diferente y especial.
Que, así mismo, la presunción de inocencia, piedra angular
del debido proceso, acompaña al sujeto pasible de la acción penal, hasta tanto
no se haya proferido sentencia condenatoria y la misma quede en firme tal como
lo dispone la honorable Corte Constitucional en las sentencias C-205 de 2003,
T-827 de 2005, T-331 de 2007, C-342 de 2017, entre otras.
Que en virtud de lo anterior y de conformidad con los
lineamentos de la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria, es viable,
con miras a mitigar el riesgo de contagio y propagación de la enfermedad
coronavirus COVID-19, sustituir la medida de aseguramiento de detención
preventiva en establecimiento carcelario, por detención domiciliaria, frente a
algunos delitos que no sean de mayor gravedad y en relación con personas cuya
presunción de inocencia se mantiene indemne.
Que, de conformidad con los lineamentos de la Dirección de
Política Criminal y Penitenciaria, las medidas adoptadas deben excluir a
quienes estén incursos en comportamientos especialmente graves.
Que la Constitución Política de Colombia en los artículos 44
y 45, contempla los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes,
haciendo énfasis en su protección respecto de: "[ ... ] toda forma de
abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación
laboral o económica y trabajos riesgosos", entre otros fenómenos o situaciones
que ponen en riesgo su vida e integridad. En esta misma línea, se establece la
obligación del Estado, la sociedad y la familia respecto de la protección
integral, la prevalencia de derechos y la garantía de éstos de conformidad con
el interés superior del niño.
Que, de manera expresa, el artículo 199 del Código de la
Infancia y de la Adolescencia, establece la prohibición de beneficios penales y
mecanismos sustitutivos cuando se trata de los delitos de homicidio o lesiones
personales dolosas, delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales
cometidos contra niños, niñas y adolescentes, criterio normativo que debe
acatarse respecto de la adopción de medidas que se dirijan a la población
privada de la libertad, en razón de la declaratoria de emergencia por la
enfermedad coronavirus COVID-19.
Que la exclusión del acceso a las medidas dispuestas en el
presente Decreto Legislativo obedece a la protección especial, de rango
constitucional, de la cual son titulares los niños, niñas y adolescentes, en el
entendido de que sus derechos fundamentales y su interés superior son
prevalentes, como lo señalan las sentencias T-075 de 2013 al indicar que
"los niños [son] sujetos de protección constitucional reforzada, atraen de
manera prioritaria las actuaciones oficiales y particulares que les
conciernan"; las sentencias C-313 de 2014 y C-258 de 2015, que exponen las
características de dicho interés superior y mencionan que este obedece a
"la garantía de un interés jurídico supremo consistente en el desarrollo
integral y sano de la personalidad del menor"; o la sentencia T-718 de
2015 que señala como fin del Estado "el diseño de políticas especiales de
protección para alcanzar la efectividad de los derechos y garantías que les asisten
como seres reales, autónomos y en proceso de evolución personal, titulares de
un interés jurídico que irradia todo el ordenamiento”.
Que igualmente, la honorable Corte Constitucional ha
definido el feminicidio como un acto de extrema violencia, que se presenta en
un contexto material de sometimiento, sujeción y discriminación al que ha sido
sometida la mujer de manera antecedente o concomitante a la muerte – Sentencia
C-539 de 2016 -, resaltando la existencia de: "[ ... ] condiciones
culturales, caracterizadas por el uso de estereotipos negativos [ ... ]
propiciando al mismo tiempo también la privación de su vida [ ...]", lo
que justifica la exclusión que contempla este Decreto Legislativo.
Que, a su turno, los delitos en contra de la libertad,
integridad y formación sexuales, representan atentados de la más profunda
gravedad y por su forma de comisión, generalmente asociada al empleo de
violencia, se excluyen de las medidas establecidas en este Decreto Legislativo.
Esto en sintonía con lo dispuesto en la sentencia T-418 de 2015 cuando se
indica que estas conductas "supera[n] el ámbito privado e involucra[n] a
todo el conglomerado social, pues destruye[n] el entorno familiar, social y
cultural, dejando secuelas que en muchos casos se tornan insuperables" y
en la sentencia T-843 de 2011 que señala que estos delitos implican
"privar a la víctima de una de las dimensiones más significativas de su
personalidad, que involucran su amor propio y el sentido de sí mismo, y que lo
degradan al ser considerado por el otro como un mero objeto físico”.
Que adicionalmente el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022
establece como uno de sus grandes pilares la lucha contra la corrupción, y al
respecto afirma: "en ese sentido, fortalecer los mecanismos de lucha
contra la corrupción y acercar los asuntos públicos al ciudadano, son elementos
estratégicos para combatir la desigualdad y generar confianza en las
instituciones.”
Que en esta línea, la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción (Mérida, 2003), establece en su artículo 30 que cada
Estado Parte tendrá en cuenta la gravedad de los delitos pertinentes al
considerar la eventualidad de conceder ciertos beneficios.
Que por lo mismo, la notoria gravedad de los delitos
asociados a la corrupción, que socavan profundamente la confianza de la
ciudadanía en las instituciones del Estado, hacen improcedente conceder las
medidas transitorias excepcionales por delitos en contra de la administración
pública.
Que la criminalidad organizada orienta su poder violento en
el propósito de explotar economías ilegales como el narcotráfico, la minería
criminal, la trata de personas, el tráfico de migrantes, el contrabando, el
blanqueo de capitales de otras rentas ilegales y la ganancia directa del
ilícito.
Que Colombia ratificó la Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo, 2000).
En esta Convención se establece la obligación de los Estados de penalizar los
delitos asociados a la criminalidad organizada, y además dispone en el artículo
11 la obligación de considerar la gravedad de los delitos asociados al crimen
organizado, al momento de otorgar ciertos beneficios.
Que, según los lineamentos de la Dirección de Política
Criminal y Penitenciaria, la seguridad y la salud públicas, la libertad
individual, el orden económico y social, la vida, la integridad personal, el
medio ambiente y la administración pública, son algunos de los bienes jurídicos
vulnerados por la criminalidad organizada en su afán de consolidar su actividad
criminal dentro de un territorio determinado, mediante el uso de medios
violentos y la captación del aparato estatal en estos territorios.
Que, así las cosas, no es conveniente que las medidas
previstas en el Decreto Legislativo, sean otorgados a miembros de estas
organizaciones criminales.
Que dentro de la población privada de la libertad existen
miembros de la población indígena y que el artículo 246 de la Constitución
Política establece que las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con
sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la
Constitución y leyes de la República.
Que la honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-921
de 2013, identificó las pautas que, a falta de regulación especial, deben tener
en cuenta las autoridades para evitar el masivo proceso de desculturización del
cual viene siendo objeto la población indígena que se encuentra actualmente
privada de la libertad en virtud de una pena o de una medida de aseguramiento,
y exige la vinculación de la máxima autoridad de su comunidad o su
representante al momento de definir el sitio de ejecución de dichas medidas.
Que, en su parte considerativa, el Decreto 491 de 2020 señaló:
"[...] se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de
servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de
prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social,
flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo
mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y
aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de
manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos,
sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.”
Que, el Consejo Superior de la Judicatura mediante acuerdo
PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, dispuso que las únicas audiencias que
celebrarían de manera presencial los jueces de control de garantías serían las
audiencias concentradas de legalización de captura, formulación de imputación y
solicitud de medida de aseguramiento, las demás se realizarán de manera
virtual, así como las audiencias a cargo de los jueces de ejecución de penas.
Que, de otra parte, con la finalidad de adoptar medidas de
manera expedita, como lo requiere la emergencia y, además, con el objetivo de
que los diversos actores no se vean expuestos a escenarios en los que se pueda
comprometer su salud, se prevé un procedimiento a través de actuaciones
virtuales y por medios electrónicos institucionales, garantizando la seguridad
de la información, de acuerdo con lo dispuesto por el Consejo Superior de la
Judicatura.
Que, de acuerdo con la parte considerativa del Decreto 417
de 2020, “[…] se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones
judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y
adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del
servicios público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del
Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.”
Que el artículo 3 del Decreto 417 de 2020 dispuso que
"[...] el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos,
además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto,
todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales
necesarias para llevarlas a cabo."
Que, debido al estado de emergencia económico y social
decretado a través del Decreto 417 de 2020, el normal desarrollo de los
procesos y actuaciones en materia penal puede verse alterado, generando
riesgos, incertidumbre e inseguridad jurídica.
Que con el fin de garantizar el derecho al debido proceso de
las personas privadas de la libertad, tanto en calidad de procesados como de
condenados, en el ejercicio de sus derechos se hace necesario por la urgencia y
gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos ordinarios,
establecer términos mucho más expeditos para que las medidas sean efectivas en
el menor lapso posible.
Que una vez superado el estado de emergencia, los
destinatarios de las medidas adoptadas retornarán a la situación carcelaria en
la que se encontraban, lo cual es concordante con la finalidad que se pretende
alcanzar en este Decreto Legislativo, esto es, conjurar la crisis derivada de
la pandemia en al ámbito carcelario, en lo posible.
Que al tenor de las anteriores consideraciones y, en
especial, en función de factores de tipo humanitario que se derivan de la
crisis de salubridad pública originada por la enfermedad coronavirus COVID-19 y
el grave hacinamiento que enfrenta nuestro sistema penitenciario y carcelario,
resulta necesaria la adopción de un conjunto de órdenes de tipo legislativo
orientadas a solventar la situación actual de emergencia.
Que las medidas a adoptar guardan conexidad con el Estado de
Emergencia declarado en el país, toda vez que el Gobierno nacional debe
propender por reducir al máximo la propagación de la enfermedad coronavirus
COVID-19 lo cual incluye a los establecimientos penitenciarios y carcelarios;
por ello, es claro que la actual situación de hacinamiento merece una atención
urgente e inmediata a fin de reducir el riesgo de contagio.
Que las medidas enfocadas a proteger el derecho a la salud
no están determinadas en el Derecho penal vigente, toda vez que las personas
que se encuentran privadas de la libertad en los establecimientos carcelarios y
penitenciarios no han podido acceder a la detención o prisión domiciliaria,
prueba de ello es que ahora mismo se encuentran en dicho lugares.
Que el régimen de exclusiones aquí consagrado es oportuno,
necesario e idóneo, pues busca mantener la seguridad de la comunidad, al tiempo
que cumple el objetivo de evitar y mitigar la propagación de la enfermedad
coronavirus COVID-19 y sus efectos, de cara a los sujetos beneficiarios de la
medida, al tratarse, entre otras, de personas especialmente vulnerables y
debidamente identificadas.
Que, con el fin de lograr un esquema de protección ponderado
frente a la sociedad en su conjunto, ante la situación de emergencia declarada
en salud y frente a la problemática de hacinamiento que impide mantener el
distanciamiento social que se requiere, resulta proporcional el catálogo de
exclusiones dispuestas en el presente Decreto Legislativo, en el cual se
excluyen los comportamientos delictivos de mayor lesividad y se reducen los
efectos de la expansión de la enfermedad coronavirus COVID19, mediante el
otorgamiento de la prisión o detención domiciliarias frente a personas con
especial situación de vulnerabilidad, y para delitos que incluso en el sistema
ordinario tendrían la posibilidad de acceder a estas medidas, con el
cumplimiento de la mitad de la condena.
Que en el modelo de Derecho penal vigente se permite bajo
ciertas circunstancias, la concesión de beneficios en cuya virtud, el privado
de la libertad condenado, o con medida de aseguramiento de detención preventiva
en establecimiento carcelario, pueda cumplir la pena o la detención preventiva
en el lugar de residencia.
Que en mérito de lo expuesto:
DECRETA:
CAPÍTULO  l
DISPOSICIONES
GENERALES
ARTÍCULO 1°.- Objeto. Conceder, de conformidad con
los requisitos consagrados en este Decreto Legislativo, las medidas de
detención preventiva y de prisión domiciliaria transitorias, en el lugar de su
residencia o en el que el Juez autorice, a las personas que se encontraren
cumpliendo medida de aseguramiento de detención preventiva en centros de
detención transitoria o establecimientos carcelarios, y a las condenadas a
penas privativas de la libertad en establecimientos penitenciarios y
carcelarios del territorio nacional, con el fin de evitar el contagio de la
enfermedad coronavirus del COVID-19, su propagación y las consecuencias que de
ello se deriven.
ARTÍCULO 2°.- Ámbito de Aplicación. Se concederán las
medidas previstas en el presente Decreto Legislativo a las personas privadas de
la libertad que se encontraren en cualquiera de los siguientes casos:
a) Personas que hayan cumplido 60 años de edad.
b) Madre gestante o con hijo menor de tres (3) años de edad,
dentro de los establecimientos penitenciarios.
c) Personas en situación de internamiento carcelario que
padezcan cáncer, VIH e insuficiencia renal crónica, diabetes,
insulinodependientes, trastorno pulmonar, anticoagulación, hepatitis B y C,
hemofilia, artritis reumatoide, enfermedades tratadas con medicamentos
inmunosupresores, enfermedades coronarias, personas con trasplantes,
enfermedades autoinmunes, enfermedades huérfanas y cualquier otra que ponga en
grave riesgo la salud o la vida del recluso, de conformidad con la historia
clínica del interno y la certificación expedida por el sistema general de
seguridad social en salud al que pertenezcan (contributivo o subsidiado) o el
personal médico del establecimiento penitenciario y carcelario, cuando se
encuentren a cargo del Fondo Nacional de Salud de la persona privada de la
libertad.
d) Personas con movilidad reducida por discapacidad
debidamente acreditada de conformidad con la historia clínica del interno y la
certificación expedida por el sistema general de seguridad social en salud al
que pertenezca (contributivo o subsidiado) o el personal médico del
establecimiento penitenciario y carcelario, cuando se encuentren a cargo del
Fondo Nacional de Salud del privado de la libertad.
e) Personas condenadas o que se encontraren con medida de
aseguramiento de detención preventiva en establecimiento penitenciario y
carcelario por delitos culposos.
f) Condenados a penas privativas de la libertad de hasta
cinco (5) años de prisión.
g) Quienes hayan cumplido el cuarenta por ciento (40%) de la
pena privativa de la libertad en establecimiento penitenciario, atendidas las
respectivas redenciones a que se tiene derecho.
PARÁGRAFO 1°.- Las personas que hayan sido
diagnosticadas por la enfermedad coronavirus COVID-19 dentro de los Establecimientos
Penitenciarios y Carcelarios del territorio nacional, o en centros transitorios
de detención, serán trasladadas por el INPEC a los lugares que resulten más
aptos para el tratamiento o a las instituciones de salud que se disponga por
parte de las autoridades competentes; no se les concederá la medida de
aseguramiento de detención o prisión domiciliaria transitoria, hasta tanto las
autoridades médicas y sanitarias así lo autoricen. En todo caso, solo procederá
la detención domiciliaria o la prisión domiciliaria transitoria, cuando la
persona se encuentre dentro de una de las causales contempladas en el artículo
segundo (2) de este Decreto Legislativo y el delito no esté incluido en el
listado de exclusiones del artículo sexto (6).
PARÁGRAFO 2°.- Para los efectos anteriores se
entenderá que tienen movilidad reducida por discapacidad quienes tengan
disfuncionalidad permanente del sistema motriz, el aparato locomotor, el
movimiento independiente o las actividades de cuidado personal; todas ellas de
carácter permanente y acreditadas en la histórica clínica.
No serán consideradas como personas con movilidad reducida
por discapacidad las afectaciones óseas o la ausencia de alguna parte del
cuerpo que no sea permanente o que no altere la funcionalidad antes señalada y
que no sea clínicamente significativa por los cambios producidos en el
movimiento independiente tales como caminar, desplazarse, cambiar o mantener
posiciones del cuerpo, llevar, manipular o transportar objetos y realizar
actividades de cuidado personal.
ARTÍCULO 3°.- Término de duración de las medidas. La
detención preventiva o la prisión domiciliaria transitorias en el lugar de
residencia, tendrán un término de seis (6) meses,
ARTÍCULO 4°.- Capturas. Cuando durante la vigencia
del presente Decreto Legislativo, se presentaren casos en los cuales se dé
cumplimiento a una orden de captura, bien sea derivada de una medida de
aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario o con fines
de cumplimiento de la pena, la persona aprehendida será destinataria de la
sustitución por alguna de las medidas aquí contempladas, siempre y cuando se
cumpla con los requisitos establecidos y no se encontrare incursa en uno de los
delitos excluidos por el artículo sexto (6). En los mismos términos se
aplicarán las medidas aquí establecidas, cuando se solicite medida de
aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario.
ARTÍCULO 5°.- Extradición. Las disposiciones
contenidas en este Decreto Legislativo, no serán aplicables a las personas que
estén sometidas al procedimiento de extradición, sin importar la naturaleza del
delito de que se trate.
ARTÍCULO 6°- Exclusiones. Quedan excluidas las
medidas de detención y prisión domiciliaria transitorias contempladas en el
Decreto Legislativo, las personas que estén incursas en los siguientes delitos
previstos en el Código Penal: genocidio (artículo 101); apología al genocidio
(artículo 102); homicidio simple en modalidad dolosa, (artículo 103); homicidio
agravado (artículo 104); feminicidio (artículo 104A); lesiones personales con
pérdida anatómica o funcional de un órgano o miembro agravadas (artículo 116 en
concordancia con el artículo 119); lesiones causadas con agentes químicos,
ácidos y/o sustancias similares (artículo 116A); delitos contenidos en el
Título II, Capítulo Único; desaparición forzada simple (artículo 165);
desaparición forzada agravada (artículo 166); secuestro simple (artículo 168);
secuestro extorsivo (artículo 169); secuestro agravado (artículo 170);
apoderamiento y desvío de aeronave, naves o medios de transporte colectivo
(artículo 173); tortura (artículo 178); tortura agravada (artículo 179);
desplazamiento forzado (artículo 180); desplazamiento forzado agravado
(artículo 181); constreñimiento ilegal por parte de miembros de Grupos
Delictivos Organizados y Grupos Armados Organizados (artículo 182A); tráfico de
migrantes (artículo 188); trata de personas (artículo 188A); tráfico de niñas,
niños y adolescentes (artículo 188C); uso de menores de edad para la comisión
de delitos (artículo 188D); amenazas contra defensores de derechos humanos y
servidores públicos (artículo 188E); delitos contra la libertad, integridad y
formación sexuales de que trata el Título IV; violencia intrafamiliar (artículo
229); hurto calificado (artículo 240) numerales 2 y 3 y cuando tal conducta se
cometa con violencia contra las personas, no obstante lo cual procederán las
medidas contempladas en este Decreto Legislativo en las demás hipótesis de
hurto calificado cuando la persona haya cumplido el 40% de la condena; hurto
agravado (artículo 241) numerales 3, 4, 12, 13 y 15, no obstante lo cual
procederán las medidas contempladas en este Decreto Legislativo en las demás
hipótesis de hurto agravado cuando la persona haya cumplido el 40% de la condena;
abigeato cuando se cometa con violencia sobre las personas (artículo 243);
extorsión (artículo 244); corrupción privada (artículo 250A); hurto por medios
informáticos y semejantes (artículo 269I); captación masiva y habitual de
dineros (artículo 316); contrabando agravado (artículo 319); contrabando de
hidrocarburos y sus derivados (artículo 319-1); favorecimiento y facilitación
del contrabando agravado (artículo 320); lavado de activos (artículo 323);
lavado de activos agravado (artículo 324); testaferrato (artículo 326);
enriquecimiento ilícito de particulares (artículo 327); apoderamiento de
hidrocarburos, sus derivados, biocombustibles o mezclas que los contengan
(artículo 327A); concierto para delinquir simple, (artículo 340 inciso
primero); concierto para delinquir agravado (artículo 340 incisos segundo,
tercero y cuarto); asesoramiento a grupos delictivos organizados y grupos
armados organizados (artículo 340A); entrenamiento para actividades ilícitas
(artículo 341); terrorismo (artículo 343); terrorismo agravado (artículo 344);
financiación del terrorismo y de grupos de delincuencia organizada y
administración de recursos relacionados con actividades terroristas y de la
delincuencia organizada (artículo 345); amenazas agravadas (artículo 347);
tenencia, fabricación y tráfico de sustancias u objetos peligrosos (artículo
358); empleo o lanzamiento de sustancias u objeto peligrosos (artículo 359);
fabricación, tráfico, porte o tenencia de armas de fuego, accesorios, partes o
municiones agravado (artículo 365); fabricación, tráfico y porte de armas,
municiones de uso restringido de uso privativo de las fuerzas armadas o
explosivos (artículo 366); fabricación, importación, tráfico, posesión y uso de
armas químicas, biológicas y nucleares (artículo 367); empleo, producción,
comercialización y almacenamiento de minas antipersonal (artículo 367A); ayuda
e inducción al empleo, producción y transferencia de minas antipersonal
(artículo 367B); corrupción de alimentos, productos médicos o material
profiláctico (artículo 372); delitos relacionados con el tráfico de
estupefacientes; peculado por apropiación (artículo 397); concusión (artículo
404); cohecho propio (artículo 405); cohecho impropio (artículo 406); cohecho
por dar u ofrecer (artículo 407); violación del régimen legal o constitucional
de inhabilidades e incompatibilidades (artículo 408); interés indebido en la
celebración de contratos (artículo 409); contrato sin cumplimiento de
requisitos legales (artículo 410); tráfico de influencias de servidor público (artículo
411); tráfico de influencias de particular (artículo 411A); enriquecimiento
ilícito (artículo 412); prevaricato por acción (artículo 413); utilización
indebida de información oficial privilegiada (artículo 420); soborno
transnacional (artículo 433); falso testimonio (artículo 442); soborno
(artículo 444); soborno en la actuación penal (artículo 444A); receptación
agravada (artículo 447); amenazas a testigo (artículo 454A); espionaje
(artículo 463); rebelión (artículo 467).
Tampoco procederá la detención domiciliaria o la prisión
domiciliaría transitorias, cuando se trate de los delitos de homicidio o
lesiones personales bajo modalidad dolosa, delitos contra la libertad,
integridad y formación sexual, o secuestro, cometidos contra niños, niñas y
adolescentes, según lo preceptuado en el artículo 199 de la Ley 1098 de 2006.
De igual forma quedarán excluidas personas incursas en
crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y los delitos que sean
consecuencia del conflicto armado y/o que se hayan realizado con ocasión o en
relación directa o indirecta con el mismo, los cuales se tratarán conforme a
las disposiciones vigentes en materia de justicia transicional aplicables en
cada caso.
PARÁGRAFO 1°. En ningún caso procederá la detención o
la prisión domiciliaria transitorias, cuando la persona haga parte o pertenezca
a un Grupo Delictivo Organizado en los términos del artículo segundo de la Ley
1908 de 2018 o, en general, haga parte de un grupo de delincuencia organizada.
PARÁGRAFO 2°. No habrá lugar a la detención o la
prisión domiciliaria transitorias, cuando la persona haya sido condenada por
delito doloso dentro de los cinco (5) años anteriores.
PARÁGRAFO 3°. El régimen de exclusiones también se
aplicará cuando se trate de imputaciones, acusaciones o condenas por tentativa,
en los casos que proceda.
PARÁGRAFO 4°. Este artículo no deroga el listado de
exclusiones de los artículos 38G y 68A del Código Penal.
PARÁGRAFO 5°. En relación con las personas que se
encontraren en cualquiera de los casos previstos en los literales a, b, c, y d
del artículo segundo del presente Decreto Legislativo, que no sean
beneficiarias de la prisión o de la detención domiciliaria transitorias por
encontrase inmersas en las exclusiones de que trata este artículo, se deberán
adoptar las medidas necesarias por parte del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC), para ubicarlas en un lugar especial que minimice el
eventual riesgo de contagio.
CAPÍTULO II
DE LOS
PROCEDIMIENTOS
ARTÍCULO 7°.- Procedimiento para hacer efectiva la
detención domiciliaria transitoria como sustitutiva de la detención preventiva.
Para el caso de personas cobijadas con medida de aseguramiento de detención
preventiva en centros de detención transitoria como Estaciones de Policía y
Unidades de Reacción Inmediata o en establecimientos penitenciarios y
carcelarios del orden nacional, el Director General del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC, por medio de las direcciones regionales y los
directores de establecimientos penitenciarios y carcelarios verificarán
preliminarmente el cumplimiento de los requisitos objetivos señalados en el
presente Decreto Legislativo y remitirá el listado junto con las cartillas
biográficas digitalizadas, la información que obre en la hoja de vida, los
antecedentes judiciales y los certificados médicos de las personas privadas de
la libertad que se ajusten a cualquiera de las circunstancias descritas en el
artículo segundo del presente Decreto Legislativo, al Juez Coordinador del
Centro de Servicios Judiciales o quien haga sus veces, quien de manera
inmediata asignará por reparto a los Jueces de Control de Garantías, o al Juez
que esté conociendo el caso.
Efectuado el reparto, el Juez respectivo solicitará a la
unidad de fiscalías o al fiscal correspondiente, la información y documentación
que resulte necesaria para emitir la respectiva decisión. El fiscal enviará lo
solicitado dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación
por parte del juez.
En caso de que el imputado por medio de su defensor de
confianza o del defensor público, sea quien haga la solicitud, deberá allegar
la cartilla biográfica digitalizada y el certificado médico correspondiente,
entregados por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC y/o las direcciones regionales y los directores de
establecimientos penitenciarios y carcelarios, al Juez Coordinador del Centro
de Servicios Judiciales o quien haga sus veces, quien de manera inmediata
asignará por reparto.
Efectuado el reparto, el Juez respectivo solicitará a la
unidad de fiscalías o al fiscal correspondiente, la información y documentación
que resulte necesaria para emitir la respectiva decisión.
Recibida la información y documentación requeridas a la
Fiscalía General de la Nación, el Juez realizará la verificación del
cumplimiento de los requisitos objetivos y resolverá, en el término máximo de
cinco (5) días, por medio de auto escrito notificable por correo electrónico.
En ningún caso se realizará audiencia pública.
La decisión se notificará por correo electrónico y será
susceptible del recurso de apelación en efecto devolutivo, que se interpondrá y
sustentará dentro de los tres (3) días siguientes por escrito remitido por el
mismo medio virtual; precluido este término correrá el traslado común a los no
recurrentes por tres días.
Ordenada la detención domiciliaria transitoria por parte del
Juez de Control de Garantías o el Juez que esté conociendo del caso el
beneficiario de la medida, previo a su salida, suscribirá el acta de compromiso
ante la oficina jurídica del Establecimiento Penitenciario y Carcelario
respectivo o ante el responsable de las Estaciones de Policía y Unidades de
Reacción Inmediata, según sea el caso.
La referida acta será remitida por la dependencia señalada a
la autoridad judicial que hizo efectiva la medida, dejando copia de la misma en
la oficina jurídica del respectivo establecimiento.
PARÁGRAFO. El término que la persona imputada cumpla
en detención domiciliaria transitoria, en caso de ser declarada penalmente
responsable, se tendrá en cuenta para computarse como parte de la pena
cumplida.
ARTÍCULO 8°.- Procedimiento para hacer efectiva la
prisión domiciliaria transitoria. Cuando se tratare de personas condenadas
a pena privativa de la libertad en establecimiento penitenciario o carcelario,
el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC,
por medio de las direcciones regionales y los directores de establecimientos
penitenciarios y carcelarios, verificarán preliminarmente el cumplimiento de
los requisitos objetivos establecidos en el presente Decreto y remitirán a los
Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad respectivos, el listado
junto con las cartillas biográficas digitalizadas, el cómputo de la pena, la
información que obre en la hoja de vida, los antecedentes judiciales y los
certificados médicos correspondientes de las personas privadas de la libertad
que se ajusten a cualquiera de las circunstancias descritas en el artículo
segundo, para que dentro del término máximo de cinco (5) días den aplicación a
lo dispuesto en este Decreto Legislativo.
La decisión se notificará por correo electrónico y será
susceptible del recurso de reposición que se interpondrá y sustentará dentro de
los tres (3) días siguientes, por escrito remitido por el mismo medio virtual.
Una vez ordenada la medida de prisión domiciliaria
transitoria por parte del Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad,
mediante auto escrito notificable, el beneficiario suscribirá acta de
compromiso ante la oficina jurídica del Establecimiento Penitenciario y
Carcelario respectivo, previo a su salida.
Dicha acta será remitida por el Director de cada
Establecimiento Penitenciario y Carcelario, al Juez de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad que concedió la medida, dejando copia de la misma en la
oficina jurídica del respectivo establecimiento.
PARÁGRAFO 1°. Para las personas cuya condena no esté
ejecutoriada, el Juez de conocimiento o el Juez de segunda instancia, según
corresponda, tendrá la facultad para hacer efectiva de manera directa la
prisión domiciliaria transitoria, a condición de que se cumpla con las
exigencias previstas en este Decreto Legislativo.
PARÁGRAFO 2°. El término que el condenado goce de la
prisión domiciliaria, será tenido en cuenta para el cumplimiento efectivo la
pena.
CAPITULO III.
DISPOSICIONES
COMUNES A LOS PROCEDIMIENTOS
ARTÍCULO 9°.- Inclusión del enfoque étnico en la
detención y prisión domiciliarias transitorias para personas caracterizadas
como población indígena. El procedimiento de traslado y la definición del sitio
de ejecución de las medidas de detención y prisión domiciliarias transitorias
de las personas privadas de la libertad caracterizadas como población indígena,
domiciliadas al interior de sus territorios, serán acordados con las
autoridades indígenas con jurisdicción en dichos territorios.
ARTÍCULO 10°.- Presentación. Vencido el término de la
medida de detención o prisión domiciliarias transitoria previsto en el artículo
tercero del presente Decreto Legislativo, el destinatario de la misma deberá
presentarse, en el término de cinco (5) días hábiles, en el establecimiento
penitenciario o carcelario o el lugar de reclusión en el que se encontraba al
momento de su otorgamiento.
Si transcurridos los (5) cinco días no se hiciere presente,
el Director establecimiento penitenciario o carcelario o el lugar de reclusión
en el que se encontraba, le comunicara al Juez competente quien decidirá lo
pertinente.
ARTÍCULO 11°.- Coordinación. El Ministerio de
Justicia y del Derecho por medio del INPEC y/o la USPEC y el Consejo Superior
de la Judicatura, coordinarán la ejecución de las acciones necesarias
encaminadas a garantizar la aplicación del procedimiento previsto en el
presente Decreto Legislativo con miras a conjurar las circunstancias
apremiantes de salud y hacinamiento.
ARTÍCULO 12°.- Aplicación preferente y transitoria.
Las disposiciones aquí establecidas se aplicarán de forma preferente a las
consagradas en las normas ordinarias penales y penitenciarias, mientras dure su
vigencia. Lo anterior, sin perjuicio de que se sigan aplicando las normas
ordinarias relativas a prisión o detención domiciliaria, en lo no regulado en
él.
ARTÍCULO 13°.- Objetividad. El Juez competente, según
sea el caso, mediante auto escrito notificable, verificará únicamente el
cumplimiento de los requisitos objetivos determinados en este Decreto
Legislativo para hacer efectiva la detención o prisión domiciliaria
transitorias, sin que sea necesario constatar el arraigo socio-familiar del
beneficiario, tampoco se impondrán cauciones o dispositivos de seguridad
electrónica; a tal efecto, bastará con la manifestación contenida en el acta de
compromiso, que se entiende cierta bajo el principio de buena fe.
PARÁGRAFO. A quienes se le haya concedido la prisión
o detención domiciliaria y no se haya hecho efectiva, bien sea por el no pago
de la caución o por la carencia de dispositivos de seguridad electrónica,
podrán acceder a la prisión o detención domiciliaria sin que sea necesario el
pago de la caución, ni tampoco los dispositivos de seguridad electrónica.
ARTÍCULO 14°.- Listados. Los listados de las personas
beneficiarias de este Decreto Ley, junto con las cartillas biográficas y
certificados médicos digitalizados que serán remitidos por el INPEC a las
autoridades judiciales, se organizarán y remitirán de manera gradual y
paulatina, atendiendo al orden establecido en los literales del artículo
segundo del presente Decreto Legislativo.
ARTÍCULO 15°.- Identificación de casos. La Defensoría
del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación por medio de sus procuradores
judiciales penales I y II y las personerías distritales y municipales,
utilizarán los medios electrónicos virtuales para identificar los casos en que
sea procedente aplicar este Decreto Legislativo, y de acuerdo con sus
competencias, realizarán las solicitudes respectivas. Para tal efecto, el INPEC
colaborará con la consulta y entrega de las cartillas biográficas digitalizadas
y demás documentos pertinentes.
Las peticiones deberán presentarse ante la oficina jurídica
del establecimiento penitenciario y carcelario del lugar donde se encuentre la
persona privada de la libertad, dependencia que revisará conjuntamente con la
dirección del INPEC preliminarmente el cumplimiento de los requisitos
establecidos en este Decreto Legislativo, y de reunirse, lo incluirá en el
listado a que se refiere el artículo anterior, en el evento de que no se
hubiere hecho y remitirá la solicitud a la autoridad competente. De no colmarse
dichas exigencias, negará la inclusión en el listado y no enviará la petición
al despacho judicial, lo que comunicará inmediatamente al solicitante.
ARTÍCULO 16°.- Concurso de conductas punibles. En el
caso de concurso de conductas punibles previsto en el artículo 31 del Código
Penal, será procedente la concesión de las medidas, siempre y cuando las mismas
no se encuentren en el listado de exclusiones contemplado en el artículo sexto
(6) del presente decreto.
ARTÍCULO 17°.- Decisiones individuales o colectivas.
Los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, los Jueces de
conocimiento, así como también los Jueces a los que les corresponda por
reparto, según sea el caso, mediante auto escrito notificable, podrán adoptar
sus decisiones de manera individual o colectiva, con el fin de reducir el
trámite procesal, en consideración a la pluralidad de personas privadas de la
libertad que pueden coincidir en la causal dispuesta en el artículo segundo del
presente Decreto Legislativo.
Los autos escritos notificables relativos a la concesión de
la detención domiciliaria y la prisión domiciliaria transitorias, se cumplirán
de inmediato.
ARTÍCULO 18°.- Lugar de residencia para cumplir la
medida. En los casos en los cuales el condenado o investigado pertenezca al
grupo familiar de la víctima, solo se le concederá la detención domiciliaria o
prisión domiciliaria transitorias, cuando se garantice que el domicilio o
morada debidamente acreditado, es diferente al de la víctima.
ARTÍCULO 19°.- Utilización de medios virtuales y
electrónicos. Con el propósito de agilizar los procedimientos contenidos en
este Decreto Ley, quienes intervengan en ellos, deberán realizar,
preferentemente, todas las actuaciones de manera virtual y por medios
electrónicos institucionales, garantizando la seguridad de la información. En
este sentido, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), deberá
digitalizar las cartillas biográficas y los certificados médicos de las personas
posiblemente beneficiarias de estas medidas.
Las actuaciones que se realicen por medios virtuales y/o
electrónicos, tienen los mismos efectos de las que se realizan en forma
personal por parte del funcionario competente.
ARTÍCULO 20°.- Notificaciones. La notificación
personal para dar cumplimiento a las actuaciones previstas en este Decreto, se
surtirá por medios electrónicos. Lo anterior sin perjuicio de que se acuda a
las diversas formas de notificación, previstas en la Ley 600 de 2000 o Ley 906
de 2004, según sea el caso.
El INPEC procederá a dar cumplimiento inmediato a la medida
otorgada por el Juez, siempre y cuando el correo electrónico provenga del
dominio de la rama judicial y se obtenga por otros medios la confirmación
respectiva, dejando constancia en cada despacho oficial (emisor y receptor) de
los involucrados en el trámite correspondiente.
PARÁGRAFO. Para los procedimientos establecidos en el
presente Decreto Legislativo, no se celebrarán audiencias públicas.
ARTÍCULO 21°.- Salida del establecimiento penitenciario o
carcelario y de los centros de detención transitoria. Para efectos de hacer
efectiva la detención domiciliaria o prisión domiciliaria transitorias, el
INPEC coordinará lo pertinente para que se realice el traslado al lugar de
residencia consignado en el acta de compromiso.
ARTÍCULO 22°.- Acceso a los servicios de salud. Durante
el tiempo en el cual la población privada de la libertad obtenga el beneficio
de prisión o detención domiciliaria, la USPEC garantizará los servicios de
salud con los recursos y convenios previstos para tal fin, siempre y cuando la
persona se encuentre afiliada al Fondo de Personas Privadas de la Libertad.
ARTÍCULO 23°.- Control de las medidas. El control del
cumplimiento de la detención domiciliaria y prisión domiciliaria transitorias
en el lugar de residencia del beneficiario, estará a cargo del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, el cual realizará la verificación
periódica sobre el cumplimiento y reportará a la autoridad judicial competente.
ARTÍCULO 24°.- Incumplimiento. En el evento de que el
destinatario de la medida cometa cualquier delito o incumpla con las
obligaciones consignadas en el acta de compromiso, la autoridad competente la
revocará de plano y, en consecuencia, ordenará la detención preventiva o la
prisión por tiempo restante de la pena en los términos establecidos en la
sentencia condenatoria correspondiente, en establecimiento penitenciario y
carcelario.
CAPITULO IV.
OTRAS
DISPOSICIONES
ARTÍCULO 25°.- Pena cumplida. En aquellos casos en
los cuales, conforme a los registros del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC), se encuentren personas que hayan cumplido la pena impuesta,
el Director del establecimiento penitenciario y carcelario procederá de
inmediato a remitir dicha información al Consejo Superior de la Judicatura,
indicando el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad que tiene la
causa, para que este último dé el trámite correspondiente.
ARTÍCULO 26°- Facultades presupuestales. Facúltese a
la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y al Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para que de conformidad con lo
previsto en el artículo 168 de la Ley 65 de 1993 y el artículo 47 de la Ley 80
de 1993, realicen los traslados presupuestales necesarios y adelanten la
contratación directa de obras, bienes y servicios requeridos a cargo de los
recursos del presupuesto asignado, así como los recursos que en materia de
salud administra el Fondo Nacional de Salud de los Personas Privadas de la
Libertad, sin sobrepasar la destinación específica de este último, previa
autorización del Consejo Directivo del INPEC, con el objeto de tomar todas las
medidas sanitarias a fin de mitigar los efectos derivados del COVID-19, que
permitan garantizar la salud y bienestar de la población privada de la libertad
y las condiciones laborales de los servidores penitenciarios y auxiliares
bachilleres, así como todo aquello necesario para el cumplimiento de la
misionalidad.
PARÁGRAFO. Las facultades aquí concedidas para el
funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario, no excluyen otras obras,
bienes y servicios que, por su naturaleza, resulten necesarios para atender y
mitigar la emergencia producto del COVID-19.
ARTÍCULO 27°.- Suspensión del traslado de personas
privadas de la libertad de entes departamentales o municipales. A partir de
la fecha de vigencia del presente Decreto Legislativo, quedan suspendidas por
el término de tres (3) meses, los traslados de personas con medida de
aseguramiento de detención preventiva y personas condenadas que se encuentren
en los centros de detención transitoria como las Estaciones de Policía y
Unidades de Reacción Inmediata, a los Establecimientos Penitenciarios y
Carcelarios del orden nacional por cuenta del Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario (INPEC).
Para tal efecto, las entidades territoriales, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 80 de 1990 y el artículo 17 de la
Ley 65 de 1993, deberán adelantar las gestiones para garantizar las condiciones
de reclusión de las personas privadas de la libertad, con medidas de
aseguramiento y condenadas en centros transitorios de detención como Estaciones
de Policía, Unidades de Reacción Inmediata y otros; durante este periodo podrán
acudir a los fondos de infraestructura carcelaria municipales o departamentales
que hayan creado, con las fuentes previstas en el parágrafo 3° del artículo 133
de la Ley 1955 de 2019.
ARTÍCULO 28°.- Salud para auxiliares bachilleres que prestan
su servicio militar obligatorio en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC. Con el fin de garantizar el servicio de salud para auxiliares
del cuerpo de custodia que presten su servicio militar obligatorio en el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, la Dirección General de Sanidad
Militar deberá garantizar la prestación de los servicios integrales de salud,
desde el momento de su incorporación hasta su desvinculación total, para lo
cual el INPEC trasladará los recursos correspondientes.
CAPITULO
V.
DISPOSICIONES
FINALES
ARTÍCULO 29°- Remisión. En los asuntos no regulados
en el presente Decreto, se podrán aplicar la Ley 600 de 2000 o Ley 906 de 2004,
según sea el caso.
ARTÍCULO 30°. - Exhorto. Con miras a mitigar los
efectos de la crisis de que trata este Decreto, se insta a que se dé aplicación
a las siguientes normas, que ya están dispuestas en el ordenamiento jurídico
vigente:
a) Ley 65 de 1993, artículo 30A.
b) Ley 1786 de 2016, artículo primero.
ARTÍCULO 31°- Derecho a la circulación. En virtud de
lo dispuesto en el numeral 13, artículo 3 del Decreto 457 de 2020, durante el
aislamiento preventivo obligatorio se permitirá el derecho a la circulación de
los servidores públicos de la Rama Judicial, la Procuraduría General de la
Nación y la Defensoría del Pueblo que requieran adelantar los procedimientos
previstos en el presente decreto. Lo anterior bajo acreditación con documento
de identidad y carné institucional. Esta excepción incluye los casos en los
cuales el servidor judicial es transportado por un tercero para acudir a los
despachos judiciales.
ARTÍCULO 32°- Recursos. El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público podrá asignar los recursos necesarios a la Rama Judicial y a
las entidades responsables de la implementación de las medidas contenidas en el
presente decreto ley.
ARTÍCULO 33°- Vigencia. El presente Decreto
Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación y modifica todas las
disposiciones legales y reglamentarias que le sean contrarias durante su
vigencia.
PUBLÍQUESE, y
CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C.,
a 14 de abril de 2020
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,
RODOLFO ENRIQUE ZEA NABARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,
FERNANDO RUIZ GÓMEZ
EL MINISTRO DEL TRABAJO,
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA,
MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,
JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,
MARIA VICTORIA ANGULO GONZALEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,
RICARDO JOSE LOZANO PICÓN
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO,
JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS
COMUNICACIONES,
SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO
LA MINISTRA DE TRANSPORTE,
ÁNGELA MARIA OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA DE CULTURA,
CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN,
MABEL GISELA TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE,
ERNESTO LUCENA BARRERO
ANEXO
III – Resúmenes de pruebas e intervenciones
A continuación, se expone en orden
alfabético, el resumen de: (i) las pruebas aportadas durante el presente
trámite; y (ii) las intervenciones allegadas por entidades gubernamentales,
organizaciones, ciudadanos y universidades. Es preciso aclarar que algunas
intervenciones se remitieron en varias oportunidades y que diversas
instituciones presentaron más de un escrito. Finalmente, algunos ciudadanos
suscribieron solicitudes que no corresponden con la naturaleza de una
intervención.[357]
PRUEBAS APORTADAS
1. Consejo Superior de la Judicatura.[358] En sesión del 30 de abril de 2020, la
Corporación consideró no intervenir en los términos solicitados por la Corte,
teniendo en cuenta que el objeto de la regulación extraordinaria se dirigió a
disponer medidas para la población privada de la libertad, en el marco de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica y de las competencias gubernamentales
relacionadas con la dirección de los establecimientos de reclusión.
El decreto previó una serie de
disposiciones generales tendientes a facilitar su cumplimiento y, en ese marco,
el Consejo Superior de la Judicatura como órgano de gobierno, representación y
administración de la Rama Judicial, generó los espacios de articulación
interinstitucional que llevaron a acordar unos lineamientos de operatividad
para el envío de las solicitudes de las medidas de detención o prisión
domiciliaria transitoria por parte del INPEC a la Rama Judicial, lineamientos
que quedaron contenidos en el protocolo interno del INPEC denominado
“Actividades a desarrollar en los ERON, para la salida de una persona privada
de la libertad, en el marco del Decreto Legislativo 546 de 2020” “Detención o
Prisión Domiciliaria Transitorias”. A partir de esto, el Consejo Superior, con
apoyo en los Consejos Seccionales, realiza un seguimiento permanente a las
solicitudes y decisiones judiciales en virtud del decreto.
2. Fiscalía General de la Nación.[359] Remitió copia de las observaciones que
realizó al proyecto del Decreto Legislativo 546 de 2020 y manifestó que la
aplicación de los beneficios transitorios previstos en el borrador del decreto
no contempló la real situación en del Sistema Nacional Penitenciario,
particularmente, las limitaciones administrativas del INPEC para identificar a
la población objeto de las medidas. Igualmente, consideraró que, debido a la
situación de hacinamiento en los establecimientos penitenciarios, muchas
personas privadas de la libertad se encuentran en centros de detención
transitoria, no están a cargo del INPEC y no han sido reseñadas ni ingresadas a
los sistemas de información de la autoridad mencionada. Actualmente el INPEC
tampoco está en capacidad de cumplir a cabalidad con su función de vigilancia
para el cumplimiento de estas medidas.
Agregó que, (i) las personas que se
encuentran privadas de la libertad en su lugar de residencia a menudo son
capturadas en flagrancia reincidiendo en conductas delictivas; y (ii) la
sustitución de la medida intramural por la prisión y/o detención domiciliaria
masiva no es una medida sanitaria ni protege adecuadamente la salud de la
población privada de la libertad. Bajo estos supuestos, es claro que la medida
abandona a su suerte a estas personas, como quiera que su traslado a un
domicilio privado no se acompaña de ninguna medida específica para prevenir o
mitigar el riesgo de contagio de COVID–19.
3. Fondo Nacional de Salud de las
Personas Privadas de la Libertad, PPL.[360] Ángela Del Pilar Sánchez Antivar,
actuando como vocera y administradora del Fondo, presentó un escrito donde se
pronunció sobre el Auto 110 de 2020, que ordenó a la USPEC y al Fondo Nacional
de Salud de las PPL adoptar un protocolo de atención en salud en los centros de
atención transitoria. Por otra parte, manifestó que el modelo de atención en
salud para las personas privadas de la libertad, reglamentado por el Ministerio
de Salud y Protección Social en Resolución N° 5159 de 2015, modificada por la
Resolución 3595 de 2016 no está en posibilidad de brindar la prestación de los
servicios de salud para personas que se encuentren en prisión domiciliaria,
toda vez que la norma que define la destinación de los recursos para este grupo
poblacional, determina que deben estar afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud SGSSS en el Régimen Contributivo si cumplen las
condiciones, y de no ser así, en el Régimen Subsidiado con cargo a los recursos
del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad.
Planteó que en aras de preservar la
atención en salud de la población privada de la libertad que podría ser
beneficiada por la sustitución de la pena de prisión de detención preventiva en
establecimientos penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria
transitoria, deberá estar cubierta por el régimen subsidiado del SGSSS y
financiada con los recursos del Fondo Nacional de Salud de la Población Privada
de la Libertad.
4. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.[361] Ángela Patricia Parra Carrascal, en representación del Ministerio
solicitó que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 546 de 2020,
debido a que cumple los requisitos formales y materiales de constitucionalidad
previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Artículo 215 de la
Constitución Política, y conforme a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. En este sentido, señaló que la parte motiva y las medidas del
decreto en su totalidad tienen relación directa y específica entre ellas y con
la situación de calamidad que dio lugar a la declaratoria del estado de
excepción. Además, estas medidas se encuentran encaminadas a conjurar las
causas de la emergencia y a evitar la extensión de sus efectos al interior de
los centros penitenciarios y carcelarios.
En el desarrollo del escrito también se
observa que, a juicio de la interviniente, el presente decreto satisface los
juicios de necesidad, no discriminación, ausencia de arbitrariedad, entre
otros.
5. Ministerio de Justicia, Viceministro
de Salud y Director del INPEC.[362] Las entidades presentaron informe
conjunto frente a las preguntas realizadas por la Magistrada sustanciadora en
el Auto del 22 de abril de 2020.
En primer lugar, señalaron que las medidas
de detención y prisión domiciliaria transitorias, junto con los procedimientos
para su ejecución, como herramientas para descongestionar los centros
carcelarios, y así disminuir el riesgo de infección dentro de estos espacios,
cumplen con los criterios de conexidad y finalidad, dado que concuerdan con los
objetivos fijados en el Decreto 417 de 2020 y las motivaciones esgrimidas en el
Decreto Legislativo 546 de 2020, las cuales replican las recomendaciones que
sobre la materia han emitido diferentes organismos internacionales.
Adicionalmente, expusieron que dentro de
las consideraciones se reflejó la importancia de proteger la salud y la vida de
los internos, por un lado, y el bien jurídico lesionado, la gravedad de la
conducta, la duración de la pena privativa de la libertad, el peligro para la
seguridad de la sociedad y la víctima, y el daño causado a las personas y a la
comunidad, por el otro. Por eso, se estableció como posibles beneficiarios a la
población vulnerable del Artículo 2, a condenados que han cumplido el
40% de la pena, a personas con condenas hasta de cinco años, y a quienes no
hayan incurrido en delitos especialmente graves. Con ello, el Gobierno
pretendía que se otorgaran las medidas a 4.000 personas, sabiendo que no se iba
a reducir significativamente el hacinamiento. Asimismo, el procedimiento
establecido prevé el uso de la virtualidad para las audiencias e implementar
términos más flexibles para agilizar los trámites.
Frente a las exclusiones, aclararon que el
decreto no replica los beneficios establecidos en la ley ordinaria, pues en
realidad los artículos 38G y 68A del Código Penal tienen plena vigencia y
autonomía respecto del listado propuesto en el Artículo 6 del decreto.
En segundo lugar, resaltaron que para crear
los condicionamientos el Gobierno tuvo en cuenta las disposiciones expedidas
por el Ministerio de Salud, la CIDH, y la OMS, respecto del autocuidado, la
prevención, los grupos en riesgo, y las condiciones crónicas de base o
inmunodepresión por enfermedad o tratamiento. Además, consultaron en el
SISIPEC, página web que cuenta con cifras y estadísticas actualizadas sobre la
situación de cada una de las personas privadas de la libertad por edad, sexo,
madres gestantes o lactantes, personas con movilidad reducida, situación
jurídica, tiempo de cumplimiento de pena y estado de salud. En el caso de
individuos detenidos en centros de detención transitoria, el Gobierno solicitó
a la Policía Nacional la “Matriz de Personas Retenidas en Estaciones de Policía
y URI”.
Asimismo, frente a los artículos 7 y
8 enunciaron que el tiempo estimado es razonable porque es de 10 días
calendario sin apelación, y que tanto los jueces de ejecución de penas, los de
control de garantías y los jueces de conocimiento son competentes para conceder
los beneficios.
En tercer lugar, justificaron la
razonabilidad del término de seis meses como vigencia de los beneficios, puesto
que explicaron que establecieron ese tiempo en el momento en que fue expedido
el decreto, considerando que, por el desarrollo incierto de las características
e impactos del virus, el tiempo podía extenderse. Es decir, que su intención es
acomodar el término al control del foco infeccioso de la enfermedad dentro de
los centros de reclusión.
En cuarto lugar, expusieron que frente a
quienes son considerados como población vulnerable pero que no son
beneficiarios de las medidas, es posible aislarlos en unos espacios que
minimicen el riesgo de contagio. Para ello, varios establecimientos desocuparon
patios que estaban siendo sub ocupados, por baja presencia de privados de la
libertad, e implementaron carpas “medicalizadas” adquiridas por la USPEC. En
esa medida el INPEC dio instrucciones para identificar esas áreas, de las
cuales 31 ERON no las tienen.
Finalmente, resaltaron que tanto el INPEC
como la USPEC cuentan con la logística y los recursos necesarios para
garantizar la atención en salud adecuada a la población privada de la libertad
en el marco de la pandemia. Así, señalaron que se han dado varias asignaciones
presupuestales por parte del Ministerio de Hacienda para enfrentar la
emergencia. Adicionalmente, la USPEC puede utilizar los recursos provenientes
del Consorcio Fondo de Atención en Salud de las PPL.
Para adoptar las medidas reseñadas, el
Gobierno dispuso que era necesario un conjunto de órdenes de tipo legislativo,
pues debían cumplir con la obligación constitucional de proteger los derechos
fundamentales de los privados de la libertad, las disposiciones y normas
consagradas en instrumentos internacionales, y la necesidad de implementar
mecanismos transitorios y expeditos para enfrentar la crisis, teniendo en cuenta,
además, el estado de cosas inconstitucional.
6. Ministerio de Justicia y del Derecho.[363] El Ministerio dando respuesta a los
cuestionamientos planteados por la Magistrada sustanciadora mediante oficio N°
OPC-809/20 informó que, con fecha de 30 de junio de 2020, 859 personas privadas
de la libertad han accedido a las medidas transitorias de detención preventiva
domiciliaria o prisión domiciliaria previstas en el Decreto Legislativo 546 de
2020. Respecto a los órdenes departamental, distrital y municipal, y teniendo
en cuenta que esta información no hace parte del Sistema de Información de la
Entidad (SISIPEC), el Grupo Estratégico de Información Penitenciaria y
Carcelaria (GEDIP), mencionó que ha establecido comunicaciones telefónicas con
los directores de los 42 establecimientos departamentales, distritales y
municipales, a partir de las cuales se encontró que, únicamente cuatro de ellos
cuentan con personas privadas de la libertad beneficiadas. Sobre el particular
expuso la relación de las personas privadas de la libertad beneficiadas con
medidas transitorias Decreto Legislativo así:
MOTIVO DOMICILIARIA TRANSITORIA
Totales
60 AÑOS DE EDAD
47
MADRE GESTANTE
2
ENFERMEDAD CATASTROFICA
25
DISCAPACIDAD Y/O MOVILIDAD REDUCIDA
1
DELITOS CULPOSOS
17
CONDENA INFERIOR A 5 AÑOS
433
40 % DE PENA
334
TOTAL GENERAL
859
En el mismo sentido, reportó que según
informe de los directores de los Establecimientos de Reclusión del Orden
Nacional (ERON) y los registros del SISIPEC, el procedimiento está tardando, en
promedio, catorce (14) días, de los cuales siete (7) se invierten en el trámite
administrativo y siete (7) días más en el trámite judicial. Sin embargo, la
información de las Personas Privadas de la Libertad en Centros de Detención
Transitoria (Estaciones de Policía y Unidades de Reacción Inmediata-URI), no se
encuentra contenida en el Sistema de Sistematización Integral del Sistema
Penitenciario y Carcelario – SISIPEC. Al respecto, señaló que corrió traslado
de algunas preguntas a la Fiscalía General de la Nación y a la Policía
Nacional, para asuntos de su competencia, en especial para que reporten sobre
la situación de personas privadas de la libertad en centros de detención
transitoria.
Sostuvo que de acuerdo con el reporte que
arroja el SISIPEC, 4.616 personas privadas de la libertad cumplen con los
criterios establecidos en el Artículo 2 del Decreto Legislativo 546 de 2020, de
la cuales, como ya se mencionó, a 859 ya se les ha otorgado la medida
domiciliaria transitoria por parte de la autoridad judicial. De estos, 756 bajo
prisión domiciliaria transitoria y 69 en detención domiciliaria transitoria;
las 34 personas restantes se encuentran en proceso de materialización de la
orden judicial y en trámite 2.204 individuos. Frente a lo cual, adujo que la
Dirección General del INPEC ha venido impartiendo instrucciones de manera
permanente a los Directores Regionales y Directores de los Establecimientos de
Reclusión del Orden Nacional, a fin de mantener actualizado el SISIPEC. De
igual manera, dispuso que la Oficina de Sistemas de Información realice la
auditoria a los datos allí registrados y genere reportes diarios de la
aplicación del decreto, los cuales son socializados en el marco del Comité
Virtual de Seguimiento que para tal efecto estableció y lidera el Director
General del Instituto, el cual se realiza diariamente con la participación de
los Directores Regionales.
De otro lado, sostuvo que la capacidad
institucional del INPEC para atender los requerimientos de las autoridades
judiciales, y en especial, dar trámite a las solicitudes de medidas de
detención preventiva domiciliaria y prisión domiciliaria transitoria contenidas
en el Decreto Legislativo, se basa, principalmente, en el Talento Humano que
apoya las áreas jurídicas de los ERON y en  la información contenida en
SISIPEC, el cual cumple con los estándares técnicos necesarios para el registro,
manejo y almacenamiento de los datos de la población privada de la libertad en
forma integral, convirtiéndose en la principal herramienta de sistematización y
automatización de labores para los funcionarios del Instituto, brindando
cobertura a todos los establecimientos de reclusión del país, en forma
simultánea. Adicionó que a partir del 1° de enero de 2008 el sistema SISIPEC
contiene información correspondiente a datos generales de ley, reseña
morfológica, ingresos, traslados, información jurídica, beneficios
administrativos, calificación de conducta, ubicaciones, cómputos y
certificaciones de horas de trabajo, estudio y enseñanza, fomento y social,
visitas, help desk, novedades del comando y sistema progresivo de todas las
personas privadas de la libertad en todos los establecimientos de reclusión del
país adscritos al INPEC.
7. Policía Nacional.[364] El Brigadier General Pablo
Antonio Criollo Rey expuso que el Decreto Legislativo 546 de 2020 es
compatible con la Constitución. Así, señaló que la medida de excarcelación y
las exclusiones evitan el contagio y propagación del virus en los centros
carcelarios, y con ello, se protege la vida e integridad de las personas
privadas de la libertad. Resaltó que aislar de manera inmediata a los casos de
COVID-19 en lugares adecuados para recibir el tratamiento es una medida idónea
para contrarrestar el impacto de la enfermedad.
8. Presidencia de la República.[365] Clara María González Zabala, en
representación de la Presidencia, solicitó que se declarare la exequibilidad
del Decreto Legislativo 546 del 14 de abril de 2020, debido a que, este cumple
los requisitos formales y materiales de constitucionalidad previstos para los decretos
expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en el Artículo 215 de la Constitución Política; y en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Expuso que el Decreto Legislativo adoptó
medidas que tienen la finalidad de solventar la situación de emergencia y
reducir al máximo la propagación de la enfermedad dentro del grave hacinamiento
que enfrenta el sistema penitenciario en Colombia. Las cuales son necesarias
para superar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dado que se
hace imperativo prevenir el riesgo de la extensión de los efectos del COVID-19
y para el legislador fue inverosímil prever un escenario similar al que se
encuentra el país actualmente.
También, señaló que las medidas son
proporcionales conforme a fines constitucionalmente legítimos como lo es
salvaguardar los derechos fundamentales de las personas privadas de la
libertad.
Además, consideró que no es posible su
incompatibilidad con el ordenamiento jurídico colombiano, ya que este decreto
no suspende, modifica o deroga leyes. Por el contrario, establece un régimen de
beneficios provisionales para afrontar la crisis actual, de igual forma,
tampoco suspende o afecta derechos humanos o libertades fundamentales.
En virtud de lo anterior, afirmó que el
Decreto Legislativo 546 de 2020 tiene como objeto dar cumplimiento a los fines
esenciales del Estado y a la protección de derechos consagrados en la
Constitución Política.
INTERVENCIONES
ENTIDADES PÚBLICAS
1. Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado.[366] El interviniente solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 546 de 2020,
en razón de que cumple con todos los requisitos formales y materiales de
constitucionalidad previstos por la Constitución Política. Sostuvo que la
actual situación que se vive no tiene precedentes en la historia del país y del
mundo. Es de conocimiento público, los graves efectos que el COVID-19 ha tenido
sobre la salud y la vida de los seres humanos y, por lo tanto, los cambios y
adaptaciones que se han tenido que realizar obedecen a la necesaria
reingeniería y ajustes del funcionamiento de las instituciones y en general de
la vida económica de los Estados. Por ello, el Decreto Legislativo 546 de 2020,
está orientado a prevenir y mitigar el riesgo de propagación del COVID-19 en
los establecimientos penitenciarios y carcelarios. No contiene medidas que
puedan afectar derechos fundamentales y, mucho menos, los que tengan la
condición de intangibles. De igual manera, estimó que tampoco se ven afectadas
las garantías judiciales indispensables para la protección de los mismos. Por
el contrario, la entidad aduce que el objetivo del presente decreto es
precisamente la materialización de los principios que conforman y estructuran
el Estado Social de Derecho, así como el cumplimiento efectivo de los deberes
del Estado.
2. Alcaldía Mayor de Bogotá.[367] La única disposición del decreto
legislativo que, a juicio de la Alcaldía Mayor de Bogotá viola los artículos
215, 287 y 356 de la Constitución Política es el Artículo 27. Consideró
que, mediante tal disposición, el Gobierno Nacional tomó la decisión de eximir
al INPEC de su obligación de recibir personas condenadas que se encuentran en
centros de detención transitoria y darles el correspondiente tratamiento
penitenciario, así como también, asignó a las entidades territoriales la
función de garantizar las condiciones de reclusión de esas mismas personas sin
la previa asignación de los recursos para atenderla.
En ese sentido, expuso que el Artículo 27 resulta incompatible con los mandatos constitucionales, pues su contenido
no se refiere a una materia que tenga relación directa y especifica con el
estado de emergencia. Carece de motivación suficiente y mantiene un estado de
cosas inconstitucional consistente en el sometimiento de la población condenada
a tratos inhumanos y degradantes.
Además de desconocer el Artículo 215, no
resulta compatible con lo establecido en el Artículo 27 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y con los artículos 3, 4, 7, 8, 10, 12, 13 y
47 de la Ley Estatutaria de los estados de excepción. Por su parte, desconoce
el Artículo 287, en tanto, los mecanismos ofrecidos por el Artículo 27 del
Decreto Legislativo 546, no hacen más que remitirse a los mismos recursos que
poseen las entidades territoriales, para atender una nueva función que se
encuentra a cargo del Gobierno Nacional. Con ello, se hace evidente la transgresión
a la autonomía administrativa y fiscal de esos entes. Por consiguiente, señaló
que la conducta del Gobierno Nacional se traduce en un abuso de su facultad
como legislador excepcional.
Por último, existe una incompatibilidad con
el Artículo 356 de la Carta y el Artículo 3 de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, que reitera que la descentralización de funciones a las entidades
territoriales implica el traslado de recursos necesarios para su cumplimiento.
Dicho aspecto fue omitido por el Gobierno Nacional. Para el interviniente,
trasladar el ejercicio de funciones implica la respectiva asignación
presupuestal a favor del departamento, municipio, o distrito, en los términos
de la Constitución y de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. La omisión
de este aspecto conlleva la necesidad de apartar la disposición del
ordenamiento jurídico por inconstitucional.
3. Defensoría del Pueblo.[368] Paula Robledo Silva, delegada para los
Asuntos Constitucionales y Legales, solicitó la exequibilidad condicionada de
los apartados (c) y (d) del Artículo 2, del Artículo 6,
y los artículos 7 y 8. Ello, bajo el entendido que (i) se elimine
la exigencia de probar la enfermedad o condición de discapacidad mediante
historia clínica y certificación expedida por el Sistema General de Seguridad
Social, pues esta población se enfrenta a demoras para obtener las valoraciones
médicas y las historias clínicas no se encuentran actualizadas; (ii) se
disminuya el número de exclusiones, para lo cual debe considerarse la
Resolución 1/2020 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde hizo
el llamado a aplicar los criterios más estrictos para la concesión de los
beneficios a las graves violaciones a los derechos humanos; y (iii) que el
control de legalidad de la concesión de los beneficios se realice, por la
autoridad judicial, de manera posterior, para evitar congestiones del sistema
que impidan la detención o prisión domiciliaria una vez determinado por el
INPEC.
El decreto se encuentra motivado
debidamente, porque fundamenta las medidas en la falta de mecanismos ordinarios
señalados por el Decreto 417 de 2020, en el estado de cosas inconstitucional
declarado por la Corte Constitucional, en la consideración de las Naciones
Unidas sobre la imposibilidad de distanciamiento físico y protección a la salud
y a la vida dentro de los centros de reclusión hacinados, y en la urgencia de
aplicar unos términos más reducidos que los ordinarios.
Asimismo, señaló que se cumple la conexidad
interna, porque las medidas adoptadas corresponden a la motivación planteada en
la parte considerativa, la cual advierte la urgencia del riesgo de contagio
dentro de los establecimientos de reclusión.
De igual manera, existe conexidad externa
porque la declaratoria del estado de emergencia tuvo como fundamento la rápida
y peligrosa expansión del COVID-19, finalidad que en parte se alcanza evitando
el contagio en las cárceles, a través de una reducción del hacinamiento.
Manifestó que las medidas no son arbitrarias, no restringen o limitan ningún
derecho intangible, ni incurre en tratos discriminatorios, porque previene
mayores afectaciones a los derechos de esta población y se encuentran
respaldadas en obligaciones internacionales. Finalmente, dispuso que son
necesarias para proteger la salud y la vida de la población privada de la
libertad, si se establecen las exclusiones de acuerdo con lo recomendado por la
CIDH, para lograr la seguridad ciudadana, por un lado, y mitigar el virus, por
el otro.
4.
Veeduría Distrital. El veedor distrital[369]  Guillermo
Rivera solicitó la exequibilidad condicionada de los artículos
2 y 6 del decreto legisaltivo, en función del principio de
favorabilidad penal, ya que las medidas resultan desproporcionadas e
insuficientes para atender la contingencia en el sistema penitenciario
colombiano.
Consideró que los principales yerros del
decreto legislativo son: (i) dar un trato igualitario a procesados y
condenados, sin tener en cuenta la presunción de inocencia y las
particularidades de la detención preventiva; (ii) en relación con las personas
condenadas, el decreto resulta más perjudicial que la normatividad ordinaria,
aumentando injustificadamente los delitos por los que no procede la prisión
domiciliaria y limitando el acceso a este subrogado penal a quienes hayan sido
condenados a penas no superiores a 5 años.
En particular, sobre el Artículo 2,
su solicitud la fundamentó en que este perjudica a las personas con medida de
aseguramiento, en tanto no implica una reducción de la procedencia de la
medida. Además, solicitó declarar un déficit de protección a los derechos a la
salud e integridad personal de los individuos procesados.
Así mismo, respecto del Artículo 6,
indicó que su aplicación no puede implicar una reducción de las garantías
actualmente previstas.
Ahora bien, frente al Artículo 27 el
interviniente solicitó su inexequibilidad.  Sobre este punto anotó que no
supera los juicios materiales establecidos por la jurisprudencia: (i) en cuanto
a la conexidad interna, nada se dice sobre el objetivo de esta medida en las
consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020, y nada tiene que ver con
procurar el distanciamiento social y aislamiento personal para proteger la
salud. Tampoco supera la conexidad externa, porque no existe  relación directa
y específica de la prohibición de trasladar personas privadas de la libertad
de las URI y Estaciones de Policía hacia los establecimientos carcelarios de
responsabilidad  del INPEC, con los hechos que dieron lugar a la declaratoria
de emergencia; (ii) acerca del  juicio de necesidad, esta prohibición carece de
toda utilidad para superar la crisis, por el  contrario, la exacerba y ello
evidencia un evidente error manifiesto sobre la  necesidad de la medida; y
(iii) tampoco pasa el juicio de proporcionalidad, porque  establecer semejante
prohibición lo único que logra es convertir las URI y Estaciones de  Policía en
focos de contagio, como en efecto ha ocurrido, lo que resulta inconstitucional
porque los derechos a la vida e integridad personal no sólo de las PPL sino de
la población aledaña a la ubicación de estos sitios, son fundamentales e
intangibles a la luz de lo previsto en el Artículo 4 de la Ley Estatutaria 137
de 1994.
CONGRESISTAS
1. Roy Leonardo Barreras Montealegre.[370] El Senador solicitó la exequibilidad
condicionada de los artículos 2, 6 y 7 del Decreto
Legislativo 546 de 2020, por la falta de protección a las personas privadas de
la libertad que genera (i) los tipos penales excluidos de las medidas de
detención y prisión domiciliarias; (ii) la ausencia de un tratamiento diferenciado
entre personas procesadas y condenadas; (iii) la diferenciación del Artículo
2; y (iv) la ausencia de procedimientos de bioseguridad dentro de los
centros de reclusión.
En primer lugar, resaltó que reducir el
hacinamiento por medio de esquemas de liberación temprana, provisional o
temporal de infractores de baja peligrosidad es una respuesta extraordinaria y
rápida, recomendada por varios organismos internacionales, entre los que se
encuentra el Subcomité de las Naciones Unidas para la Prevención de la Tortura.
No obstante, con ello, únicamente serán beneficiados 4.112 internos, es decir
el 3.4% del total de la población privada de la libertad. Esto, porque las
exclusiones resultan más restrictivas que las previstas en la normatividad
ordinaria. Adicionalmente, señaló que es fundamental diferenciar los
procedimientos para la concesión de los beneficios para procesados y
condenados, por lo que a los primeros se les debe exigir menos requisitos, dado
que los cobija la presunción de inocencia. Finalmente, resaltó que el decreto
no especificó el lugar al que deben ir las personas de mayor riesgo frente al
COVID-19 pero que fueron excluidas de los beneficios.
2. Gustavo Bolívar Moreno.[371] El Senador consideró que el decreto
legislativo cumple con el análisis formal, bajo los requisitos que este
requiere. Sin embargo, al momento de realizar el análisis material sobre el
mismo, algunas de las medidas que allí se establecen no logran cumplir los
diferentes criterios. Lo anterior permite deducir, que aquellas medidas son
contrarias a la Constitución Política, por lo que solicita a la Corte Constitucional
que realmente salvaguarde y garantice los derechos fundamentales de quienes se
encuentran privados de la libertad.
El interviniente solicitó: (i) la
inexequibilidad del literal f del Artículo 2, por tratarse de una
medida más restrictiva de la prevista en el Artículo 38B del Código Penal y
vulnerar el principio de favorabilidad penal; (ii) la constitucionalidad
condicionada del Artículo 6, frente aquellos delitos y condiciones que
fueron excluidos y que no se encuentren ajustados al DIH; (iii) la inexequibilidad
del parágrafo 3 del Artículo 6, por vulnerar el derecho humano a
la presunción de inocencia; (iv) la constitucionalidad condicionada del Artículo
12, bajo el entendido que sus disposiciones no pueden aplicarse de manera
preferente si desconocen los máximos establecidos en la Constitución, en la ley
y los tratados en materia de DDHH suscritos por Colombia; y (v) por último, se
ordene al Ministerio de Justicia y a las autoridades pertinentes la protección
integral, así como condiciones dignas, a las personas privadas de la libertad
que no logren la medida de prisión domiciliaria transitoria, para afrontar la
crisis del COVID-19.
3. Enrique Cabrales Baquero.[372] El Representante a la Cámara socializa los aspectos más relevantes
que se incluyeron en el Proyecto de Ley 312 de 2019, con relación al
hacinamiento carcelario.
4. Iván Cepeda Castro, Franklin
Castañeda y Antonio Sanguino.[373] Para los congresistas, el presente
decreto legislativo cumplió con los requisitos formales para su expedición. Sin
embargo, estiman que esta posición compagina con las advertencias de expertos y
sectores sociales que han advertido que el Decreto Legislativo 546 fue tardío,
no resuelve el hacinamiento carcelario ni evita el aumento de casos de COVID-19
en los centros penitenciarios y, por el contrario, refleja una actitud de
indiferencia con la situación de vulnerabilidad en la cual se encuentra la
población carcelaria del país.
Concretamente, solicitaron la
inexequibilidad del Artículo 6, ya que, si bien es válido que en el
ordenamiento constitucional existan restricciones a derechos y libertades de
las personas privadas de la libertad, así como a los procesados, en aras de
asegurar la convivencia pacífica, estas no pueden desconocer elementos que
irradian el proceso penal como lo son la presunción de inocencia y el derecho
penal del acto, además de criterios de necesidad y proporcionalidad.
De igual manera, pidieron la
inexequibilidad del Artículo 22 y del literal (d) del Artículo 2, en
tanto ambos son inconstitucionales, dado que desconocen (i) la realidad de
muchas personas privadas de la libertad que no cuentan con la historia clínica
actualizada, y (ii) la responsabilidad compartida entre las entidades estatales
y el régimen contributivo de salud en la atención médica de los privados de la
libertad, aun cuando estén en reclusión domiciliaria o detención preventiva.
Por último, requirieron la inexequibilidad
parcial del Artículo 30, en donde se debe declarar la
inconstitucionalidad de la expresión “insta a que” para que se dé su
aplicación inmediata respecto a las personas que, previa verificación, cumplan
con las disposiciones contenidas en el Artículo 30A de la Ley 65 de 1993 y el
Artículo 1° de la Ley 1786 de 2016.
Por otro lado, solicitaron la exequibilidad
condicionada del Artículo 2 junto con la inexequibilidad del literal (f)
contenido en el mismo. En este sentido, pidieron que se declarara la
constitucionalidad condicionada de la expresión contenida en el literal (d)
del artículo, en el entendido de que se tomará como válida la información
allegada por médicos particulares y otras fuentes.
Así mismo, solicitaron la condicionalidad
del Artículo 12, en razón a que, a pesar de advertir que las exclusiones
previstas   son contrarias al principio pro homine, el Gobierno reconoce
que el parágrafo cuarto del mismo Artículo 6°, en concordancia con el Artículo
12, señala que no pierden vigencia las exclusiones de la legislación
ordinaria, en este caso, el Código Penal.
Por último, instaron a que también se
declarara la condicionalidad del Artículo 28, puesto que los altos
niveles de hacinamiento, la falta de un servicio continuo de agua potable, el
desabastecimiento de elementos de aseo y la falta de alimentación adecuada, ha
sido agravada por el estado de excepción decretado actualmente en el país y el
creciente número de casos de contagio con el COVID-19 al interior de al menos
seis establecimientos carcelarios y penitenciarios del país. Dichas
afectaciones también le son extensibles al personal del INPEC, por lo tanto, se
debe declarar la constitucionalidad condicionada del Artículo 28, en el
entendido de que se debe garantizar el servicio integral de salud y las medidas
de seguridad necesarias para todos los integrantes del INPEC. Para lo cual se
harán los respectivos traslados presupuestales.
5. Julián Gallo Cubillos y otros -
Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común.[374] Los senadores y representantes del
Congreso de la República por el  partido FARC solicitaron que se declare la
exequibilidad condicionada del Artículo 6 del Decreto Legislativo 546
del 2020, en el entendido que los beneficios contemplados en la referida norma
no excluyen de su aplicación a firmantes del Acuerdo de Paz de la Habana-Cuba,
por tratarse de una discriminación negativa inadmisible jurídica y
constitucionalmente.
ORGANIZACIONES
1. Abogados Sin fronteras.[375] Stelsie Angers, Jefa de Misión para Colombia, destacó que el
decreto cumple con parámetros de necesidad, proporcionalidad, temporalidad y no
discriminación, y con las obligaciones internacionales del Estado colombiano.
En principio, el decreto se adecúa a las recomendaciones realizadas por la CIDH
sobre como mitigar el COVID-19 en el caso de la población privada de la
libertad, así como lo consagrado en los instrumentos jurídicos internacionales
como las Reglas Nelson Mandela o las de Bangkok. No obstante, las medidas
establecidas en el decreto resultan insuficientes e inocuas para lograr la
finalidad pretendida.
En primer lugar, sostuvo que las
exclusiones resultan restrictivas, puesto que se enumeran más de 70 tipos
penales con diferentes modalidades de comisión, beneficiando únicamente a un
3.3% de la población carcelaria.
En segundo lugar, indicó que (i) no se
establecieron medidas diferenciadas entre población condenada y en detención
preventiva, esta última cobijada por la presunción de inocencia (cerca de
34.000 personas); (ii) respecto de esta población únicamente se previeron
medidas para los delitos culposos; (iii) los procedimientos contenidos en los artículos
7 y 8 resultan prolongados frente a un número reducido de funcionarios que
los adelantan, lo cual es incompatible con la urgencia de la pandemia; y (iv)
se replican normas ordinarias que no son aptas para conjurar la crisis.
De igual manera, consideró que en el Artículo
6 se establecen exclusiones que parecen restrictivas, puesto que, el
cálculo estimado de personas que cobijaría el decreto es alrededor de 4.000,
frente a una población carcelaria que supera los 120.000 individuos. Lo
anterior equivaldría al 3.3% de la población total, lo cual, en la práctica,
puede ser calificado como inocuo en relación con la finalidad de reducir la
sobrepoblación para enfrentar la pandemia.
También, señaló que para hacer efectivas
las medidas de prisión domiciliaria, resultan en la práctica, muy engorrosos
los procedimientos establecidos en los artículos 7 y 8, pues establecen
tiempos prolongados no compatibles con la urgencia de la situación.
2. Abogados Sin Fronteras Canadá.[376] El interviniente planteó que en las
condiciones en que se encuentra la población privada de la libertad, se deben
aplicar, además de respuestas a corto plazo por el Estado, medidas que atiendan
las necesidades repetitivas de esta población, que son exacerbadas por la
actual política criminal del país y la normativa que de esta deriva.
3. ASOCAPITALES.[377] El interviniente solicitó se declarara
la inexequibilidad del apartado “quedan suspendidas por el término de (3)
meses, traslados de personas con medida aseguramiento de detención preventiva y
personas condenadas que se encuentren en los centros detención transitoria,
como las Estaciones de Policía y Unidades de Reacción Inmediata, a los
Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios del orden nacional por cuenta del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)” del Artículo 27
del Decreto Legislativo 546 de 2020.
En ese sentido, solicitó la inexequibilidad
parcial del Artículo 27, en la medida que, suspender el traslado de
personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria a
prisiones viola el principio de intangibilidad, pues quebranta el derecho de
tales personas a no ser sometidas a tortura o tratos crueles, inhumanos o
degradantes. Además, que la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación
asuman funciones de custodia de la población privada de la libertad, que no
tienen constitucional ni legalmente, viola también el Artículo 121 de la
Constitución Política.
4. Centro
Colombiano de Estudios Constitucionales.[378] El interviniente consideró que existe
una falta de claridad en la argumentación empleada en el Decreto Legislativo
546 de 2020, ya que no define su objeto, siendo este punto altamente relevante,
pues a partir de ello se adoptan las medidas correspondientes. Frente a la
situación de las personas privadas de la libertad que se encuentran en
condiciones de debilidad manifiesta se advierte que el objeto de protección es
la salud, pero en otros contextos se evidencia una preocupación mayor
representada en la necesidad de proteger el derecho a la vida.
Adujó que los artículos
3, 5 y 6 del decreto no están ajustados a la
Constitución Política. Además, que todas las personas que están con medida de
aseguramiento deben gozar del beneficio de la detención domiciliaria, en tanto
se les presume su inocencia y debe ser de mayor importancia la protección de su
derecho a la vida que los fines propuestos por estas medidas.
5. Comité de Presos por la Verdad en
Colombia - Alex Vernot.[379] El interviniente manifestó en su
escrito que el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 546 de 2020,
dado que el hacinamiento como “estado de cosas inconstitucional” impide el
distanciamiento necesario, desde el punto de vista médico y sanitario, entre la
población de reclusos. Lo cual, además, implica un alto riesgo para el resto de
la población externa que puede entrar en contacto con el virus, a través de
diversos medios (guardianes, mensajeros, proveedores, visitas), por el contacto
directo o con la manipulación de elementos. Así, era necesaria una medida para
evitar el contagio y la extensión de los efectos de la pandemia, en salvaguarda
de la vida de los internos.
Asimismo, señaló que una de las maneras de
producir la descongestión carcelaria es la de ordenar la libertad de las
personas en detención preventiva que aún no han sido sentenciadas, para que
sean puestas en libertad inmediata una vez constatado el vencimiento de los
términos, lo cual es una tarea simple de revisión de fechas que puede ser
desempeñada por las autoridades carcelarias.
Finalmente, manifestó que esta solución de
emergencia es válida en cuanto no hay necesidad de crear norma alguna que
derogue las reglas de la ley procesal, sino que acude, precisamente, a la ley
vigente para corregir una ilegalidad que congestionó las cárceles del país.
6. Colegio de Abogados Casacionistas -
Ricardo Martínez Quintero.[380] El interviniente manifestó que con la
entrada en vigencia del Decreto Legislativo 546 de 2020, queda aproximadamente
un 96% de personas privadas de la libertad que aún están en riesgo inminente de
ser contagiadas, motivo por el cual es indispensable ejercer una acción
humanitaria urgente e inmediata para evitar la expansión del virus. Siendo ello
así, consideró que un grupo mayor del que se cree se encuentra en una doble
condición de vulnerabilidad, no solo por ser personas que cuentan con 60 años o
más, sino porque padecen condiciones crónicas severas de enfermedades graves.
Aunado a ello, la pandemia, el hacinamiento y la ausencia de elementos de
protección mínimos necesarios, los hace más susceptibles de contraer el
coronavirus, y los deja en un umbral potencialmente de muerte.
Además, manifestó que se excluyó la inmensa
mayoría de tipos penales y que el procedimiento para hacer viable la normativa
gubernamental es engorroso y demorado, en detrimento de la salud de los
internos.
Por consiguiente, el Colegio de Abogados
Casacionistas elevó un llamado de urgencia humanitario, tanto al Gobierno
Nacional como a los diversos entes de control y mandatarios de los
departamentos, municipios y entes territoriales, a fin de que se ejerza una
efectiva, real y material protección de los derechos fundamentales de los
privados de la libertad.
7. Colegio de Abogados Penalistas de
Colombia.[381] Francisco
Bernate Ochoa y Marlon Fernando Díaz Ortega, en calidad
de Presidente y Vicepresidente de la institución, solicitaron (i) la
exequibilidad condicionada del Artículo 1 del Decreto Legislativo 546 de
2020, pues la detención o prisión domiciliaria transitorias también son
procedentes para los menores de edad, los miembros de la fuerza pública y los
indígenas; (ii) la exequibilidad condicionada del literal (d) y el parágrafo
segundo del Artículo 2, siempre que se otorgue el beneficio a los demás
tipos de discapacidad; y (iii) la inexequibilidad de los artículos 5 y 6
por vulnerar los derechos fundamentales a la igualdad material ante la ley, a
la vida, a la integridad personal, a la salud, y a no recibir tratos crueles,
inhumanos o degradantes.
Los intervinientes manifestaron que con las
exclusiones propuestas se cataloga a todos los delitos como “graves”,
caracterización que la CIDH realiza para las graves violaciones de derechos
humanos y los delitos de lesa humanidad. Con ello, se obstaculiza la reducción
del hacinamiento para proteger de manera efectiva los derechos de los internos,
contrariando lo recomendado por la Organización Mundial de la Salud de
garantizar el aislamiento y distanciamiento social, así como evitar
aglomeraciones y congregaciones. Recomendación que fue citada como motivación
del Decreto 417 de 2020.
Adicionalmente, señalaron que las
exclusiones no solo replican normas existentes, sino que además regulan el tema
de una manera más gravosa y desfavorable que la legislación vigente, dado que
se excluyen más delitos de los contenidos en el parágrafo del Artículo 314 del
Código de Procedimiento Penal y en los artículos 38 G y 68A del Código Penal.
Se privilegia el mantenimiento del orden público, la paz y la seguridad sobre
los derechos a la libertad, a la dignidad, a la igualdad, a la vida, a la
integridad personal, y a la salud de los internos. Finalmente, resaltan que el
Artículo 1 otorga un trato desigual a los menores de edad, los miembros de la
fuerza pública, los indígenas, y las personas en condiciones de discapacidad
psicosocial, quienes fueron excluidos de los beneficios. Tampoco se realiza una
valoración del beneficio de manera diferente para los procesados y condenados.
8. Colegio Nacional de Procuradores
Judiciales.[382] La intervención solicitó la
inconstitucionalidad de los artículos 3 y 6. Mencionó que el análisis del
decreto debía realizarse teniendo presente el estado de cosas inconstitucional
y el grado de hacinamiento en los centros de reclusión, pues dicha situación es
la que hoy, junto con el virus, pone en grave riesgo a los internos. Unos más
que otros, seguramente, pero el decreto no parte de esas consideraciones, por
lo cual debe evaluarse con especial atención su inconstitucionalidad parcial.
El decreto viola los derechos a la dignidad
humana, a la salud, a la vida y a la igualdad, y los principios de favorabilidad,
legalidad y razonabilidad. De igual forma, las medidas operativas son
insuficientes para salvaguardar la vida e integridad de los reclusos, pues nada
se dice frente a los casos en los que la medida sanitaria proceda, y con ello,
pueda poner en peligro a la víctima, como los casos de violencia intrafamiliar
o violencia sexual en el domicilio. Tampoco se ocupa de la situación de
migrantes sin domicilio conocido o de habitantes de calle.
9. Corporación Humanas - Comisión de
Seguimiento de la Sociedad Civil de la Sentencia T-388 de 2013.[383] Adriana María Benjumea Rúa, Directora
de la Corporación Humanas, en representación de la Comisión, solicitó declarar
respecto del Decreto Legislativo 546 de 2020: (i) la inexequibilidad de los parágrafos
2 y 3 y la expresión “las medidas de detención” del Artículo
6, por violar la presunción de inocencia, el derecho a la libertad
personal, el debido proceso, y el carácter excepcional de la detención
preventiva; (ii) la inexequibilidad de las expresiones “concierto para
delinquir simple”, “hurto calificado y cuando tal conducta se cometa con
violencia contra las personas, no obstante lo cual procederán las medidas
contempladas en este Decreto Legislativo en las demás hipótesis cuando la
persona hayan cumplido el 40% de la condena” y “hurto agravado, no
obstante lo cual procederán las medidas contempladas en este Decreto
Legislativo en las demás hipótesis cuando la persona haya cumplido el 40% de la
condena”, por violar el principio de proporcionalidad; (iii) la
inexequibilidad de la expresión “delitos relacionados con el tráfico de
estupefacientes” o su exequibilidad condicionada, siempre que la exclusión
se refiera a los casos de cantidades medias o altas de psicotrópicos ; (iv) la
exequibilidad condicionada de la expresión “y el delito no esté incluido en
el listado de exclusiones del artículo sexto” del parágrafo 1 del Artículo
2, si el Estado garantiza las condiciones de salubridad necesarias para
prevenir el contagio y prestar los tratamientos médicos requeridos a las
personas vulnerables dentro de los centros de reclusión; (v) la exequibilidad
condicionada del Artículo 8, siempre que a los individuos se les permita
solicitar los beneficios directamente a los jueces de ejecución de penas; (vi)
la exequibilidad condicionada de los artículos 7, 8 y 14, si se
establecen tiempos razonables para la duración de los trámites; y (vii) la
inexequibilidad del Artículo 3 para que el Gobierno diseñe un plan para
retornar a las medidas privativas originales luego de la pandemia, sin que ello
suponga la reaparición del hacinamiento.
En primer lugar, señaló que la cantidad de
exclusiones imposibilitan la reducción del hacinamiento para enfrentar los
graves riesgos de la crisis, porque únicamente se logrará la disminución de la
tasa de hacinamiento del 51.2% al 46.2%. En segundo lugar, resaltó que las
exclusiones son más restrictivas a las previstas en la legislación ordinaria,
supeditando la protección de los derechos fundamentales de esta población a la
seguridad ciudadana de manera desproporcionada. En tercer lugar, manifestó que
la exclusión de la detención preventiva para los delitos del Artículo 6
supone una prohibición automática de la concesión y no un análisis de la
configuración de los riesgos caso a caso, vulnerando así, la presunción de
inocencia y la libertad personal. En cuarto lugar, las exclusiones equiparan
delitos leves, como el hurto calificado y agravado, el tráfico de
estupefacientes y el concierto para delinquir, con conductas más gravosas de
genocidio, homicidio o violencia sexual.
Por otro lado, la ciudadana manifestó que
los artículos 7 y 8 imponen un trato injustificado y diferenciado
procedimentalmente, porque las personas procesadas pueden solicitar al juez
competente la aplicación del beneficio de excarcelación por medio de abogado o
defensor público, a comparación de los condenados, cuya solicitud de beneficio
es elevada por el INPEC. Adicionalmente, no se establecen tiempos determinados
para la elaboración de los listados, la entrega de las cartillas biográficas y los
certificados médicos, y la remisión de estos documentos a los jueces para
emitir la decisión. Lo cual puede generar dilaciones injustificadas en la
concesión de los beneficios. Finalmente, enfatizó en la necesidad de
implementar una estrategia para garantizar que el regreso de las personas a los
centros de reclusión no implique volver a una situación indigna de reclusión y
afectación masiva de derechos fundamentales.
10. Comisión Colombiana de Juristas.[384] Los intervinientes solicitaron la
inexequibilidad (i) de la expresión “por delitos culposos” del literal
(e) del Artículo 2 del decreto; (ii) de la frase “siempre y
cuando se cumpla con los requisitos establecidos y no se encontrare incursa en
uno de los delitos excluidos por el artículo 6”, contenida en el Artículo
4 del mismo; y (iii) de los artículos 5, 12, 27 y 29, y los incisos
1 y 2 y parágrafos 1 y 2 del Artículo 6.
Asimismo, pidió la exequibilidad condicionada de la expresión “en el término
de seis meses” del Artículo 3, bajo el entendido que dicho término
puede ser prorrogado o extendido.
En primer lugar, señalaron que la expresión
“por delitos culposos” genera un tratamiento diferenciado entre los
detenidos preventivamente por delitos dolosos y culposos, pues estos últimos no
podrán acceder a los beneficios, aun cuando en el Código de Procedimiento Penal
no se estableció dicha distinción.
En segundo lugar, imponer un término
estricto de vigencia representa una vulneración a los derechos a la vida, a la
salud y a la integridad personal, si pasados los seis meses aún no se ha
logrado controlar del todo el COVID-19.
En tercer lugar, la expresión “siempre y
cuando se cumpla con los requisitos establecidos y no se encontrare incursa en
uno de los delitos excluidos por el artículo 6”, impone una restricción a
los derechos de los reclusos y del personal carcelario, pues permite el ingreso
de personas del exterior, aumentando el riesgo de contagio dentro de los
penales.
En cuarto lugar, negar los beneficios a las
personas sometidas a extradición, resulta excesiva, puesto que los internos
pueden seguir sometidos al proceso desde sus domicilios.
En quinto lugar, la cantidad de exclusiones
planteadas vulnera gravemente los derechos a la salud, a la vida y a la
integridad de los internos, por los riesgos concretos e inminentes que supone
el COVID-19, frente a los impactos remotos para la sociedad de ampliar los
beneficios. A pesar de que evitar el traslado de individuos de los centros de
detención transitoria protege los derechos fundamentales de los internos y del
personal, es una acción lesiva para los derechos de los recluidos en centros
transitorios, puesto que son espacios que no tienen las condiciones ni la
infraestructura para sostener a esta población.
Finalmente, exigir que el decreto se
aplique preferentemente es contrario al principio de favorabilidad, dado que la
normativa ordinaria resulta más favorable.
11. Consejo Editorial del Boletín
Primera Fila.[385] Los intervinientes consideraron que la
Corte Constitucional teniendo en cuenta la vulnerabilidad de la población
carcelaria y la urgencia de tomar medidas realmente eficientes, las cuales
conlleven a una adecuada mitigación y contención del COVID-19, debería declarar
la inexequibilidad de la norma revisada. Asimismo, manifestaron que el decreto (i)
presenta una exclusión injustificada de los casos en especial riesgo; (ii)
impacta mínimamente la reducción del hacinamiento en los Establecimientos de
Reclusión de Orden Nacional – ERON; (iii) genera un trato
discriminatorio según el delito cometido; y (iv) desconoce el principio
de favorabilidad.
12. Consejo Regional Indígena del Cauca
CRIC, Ermes Evelio Pete Vivas.[386] El interviniente manifestó que el
Decreto Legislativo 546 de 2020 es violatorio de la Constitución Política,
porque su contenido desatiende una realidad histórica y social de nuestro país
que es reconocida y consagrada en los artículos 1, 2, 7, 246, y 330 de la
Constitución Política, el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones
Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas.
Impugnó el Artículo 9 del decreto en
mención, al considerar que no incorpora debidamente dicho enfoque étnico en
relación a las medidas adoptadas para proteger la población carcelaria
indígena, y mucho menos ofrece  las garantías necesarias respecto a la Jurisdicción
Especial Indígena. Razón por la cual se requiere la interpretación por parte de
la Corte Constitucional, con el fin de que el Gobierno Nacional adopte medidas
idóneas y eficaces para la protección de la vida, la salud e integridad física
y cultural de los privados de la libertad indígenas y genere las garantías
necesarias para la coordinación interjurisdiccional.
13. Corporación Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo.[387] Dicha Corporación, consideró que este
decreto resulta inconveniente en tanto no atiende al principal objetivo el cual
es reducir la congestión carcelaria para hacer viable el aislamiento y la
distancia, principales medidas para evitar la propagación del virus. A pesar de
resultar necesario, no cumple con su objetivo y ni siquiera se acerca a cubrir
los problemas de la población carcelaria. Esto necesariamente lleva a que haya
varios inconvenientes en su constitucionalidad, pues algunas de sus medidas
resultan discriminatorias, desiguales y desproporcionadas. Manifestó que,
reconoce brevemente la constitucionalidad formal del decreto en su integridad,
y en torno a la constitucionalidad material presentó algunas objeciones.
Frente al Artículo 1 consideró que
debía declararse la exequibilidad condicionada, en tanto, este debe
contemplarse bajo el entendido de que las personas privadas de la libertad son
el total de la población privada de la libertad a cargo del INPEC y que no se
encuentre dentro del régimen de exclusiones del Artículo6.
Respecto al Artículo 2 del decreto,
solicitó su inexequibilidad ya que las causales que ahí se encuentran no
cumplen con los requisitos de finalidad, necesidad, no contradicción e
incompatibilidad, lo que resulta incoherente e innecesario, pues no propone
nuevas causales y el régimen vigente se modificó sin el debido sustento
empírico y sin tener un objetivo claro de descongestión del sistema
penitenciario.
En cuanto al Artículo 3, estimó que
se debía declarar la exequibilidad condicionada del mismo, en razón a que el
término allí establecido deber ser prorrogable en caso de que las causas que
llevaron a la declaratoria de estado de excepción no hayan cesado una vez
cumplido el término inicial.
Por último, solicitó la inexequibilidad
parcial tanto del Articulo 6 como del Artículo 22. Frente al artículo
6, considera especialmente gravoso la exclusión de los delitos que tienen
que ver con estupefacientes, pues no tiene en cuenta consideraciones especiales
como el lugar del condenado o procesado dentro de la cadena de producción del
narcotráfico, entre otras, que inciden en la lesividad del delito, frente a una
posible aplicación del mismo. Por otro lado, respecto del Artículo 22,
el interviniente solicitó que se debía declarar la inexequibilidad de la
expresión “siempre y cuando la persona se encuentre afiliada al Fondo de
Personas Privadas de la Libertad”, contenida en el mismo Artículo, en tanto
limitar el acceso a servicios de salud a cargo de la USPEC a la afiliación al
Fondo de Personas Privadas de la Libertad, resulta ser una medida incompatible
con la obligación de garantizar el acceso a la salud de individuos  que
hipotéticamente no estén afiliadas al Fondo.
14. DeJusticia.[388] Los intervinientes solicitaron la
exequibilidad condicionada del parágrafo 5 del Artículo 6 del
decreto, bajo el entendido que las mujeres gestantes o con hijos menores de
tres años deberán recibir los beneficios.
En primer lugar, señalaron que es necesario
tener en cuenta la protección reforzada para las mujeres embarazadas,
proveniente no sólo del Artículo 43 de la Constitución Política, sino de
tratados internacionales, como la Convención sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará).
En segundo lugar, resaltaron que los niños
y niñas son sujetos de especial protección constitucional, que se deberá
atender el interés superior del menor, y que tienen derecho al disfrute del más
alto nivel de salud posible. Esto, de acuerdo con la Constitución, la Ley 1751
de 2015, la Convención sobre los Derechos del Niño, y la Declaración de Ginebra
de 1924 sobre los Derechos del Niño. Establecieron que las condiciones
mencionadas se agravan cuando se trata de mujeres gestantes en centros
penitenciarios y carcelarios, pues es una población invisibilizada, dada la
insatisfacción de las necesidades fisiológicas y biológicas propias de las
mujeres y la maternidad.
Finalmente, manifestaron que la OMS dispuso
que las mujeres embarazadas pueden verse afectadas gravemente por infecciones
respiratorias, por lo que recomendó tomar medidas urgentes de cara a la
pandemia. Así, las exclusiones las ponen en riesgo, además, porque, por el
hacinamiento, no es posible implementar espacios dentro de las cárceles que
minimicen el riesgo de contagio.
15. Fundación
Brigada Jurídica Eduardo Umaña Mendoza.[389] Wildarico Flórez Peña, abogado especializado en defensa de derechos
humanos, solicitó que se declare inexequible el Decreto Legislativo 546 del
2020 por considerarlo injusto, insuficiente e ilegal.
En primer lugar, señaló que el Gobierno
Nacional improvisó las diferentes propuestas que se plantearon con respecto a
los presos políticos, a sus abogados defensores, a las ONGs, a la Defensoría
del Pueblo, Ministerio Público, entre otros; y que la crisis del COVID-19
demostró una sistemática violación de DDHH de las personas privadas de la
libertad y en especial de los presos políticos. Por otro lado, alertó sobre el
hacinamiento en los establecimientos penitenciarios y carcelarios, y la
carencia de una política adecuada frente al género, los indígenas, la población
LGTBI y otros.  En segundo lugar, propuso ciertas alternativas para superar el
estado de cosas inconstitucional, como establecer una política criminal
integral y democrática que tenga como objetivo la prevención del delito a
través de la justicia social con los sectores más vulnerables.
Otras consideraciones que se resaltaron
para que se declare la inexequibilidad del Decreto Legislativo 546 de 2020 fueron
que el poder legislativo debe establecer una nueva perspectiva de la
criminología y del sistema penal colombiano, en donde criterios sociales,
económicos y culturales sean tomados en cuenta para la creación de normas
penales. Esta nueva perspectiva también deberá apuntar a formas que privilegien
la justificación del hecho, las consecuencias de la inimputabilidad, el
contenido del principio de culpabilidad, presunción de inocencia, regulaciones
de la captura y la detención preventiva.
16. Federación Nacional de
Departamentos.[390] El interviniente solicitó declarar la
exequibilidad del Decreto Legislativo 546 de 2020, en cuanto el mismo cumple a
cabalidad con todos los requisitos formales y materiales de constitucionalidad
previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, de conformidad con lo
dispuesto en el Artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de
1994.
Respecto a los requisitos materiales,
expuso que el decreto cumplió con los juicios de conexidad, necesidad, ausencia
de arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad y proporcionalidad. El
juicio de conexidad se orientó a la verificación de un nexo causal entre (i)
las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la
declaración del estado de excepción y la finalidad de las medidas introducidas
(conexidad externa), y entre (ii) tales causas y la materia regulada por
los decretos legislativos correspondientes (conexidad interna). De igual
manera, se verificó que (i) no existiera arbitrariedad ni se afectaran
derechos intangibles; (ii) que no existiera contradicción alguna entre
el decreto y las normas constitucionales; (iii) que el decreto haya sido
expedido con una motivación suficiente; (iv) la necesidad de las medidas
ante la ausencia de un mecanismo ordinario; (v) el señalamiento de las
normas ordinarias que en virtud del decreto se suspenden; y  (vi) el
juicio de proporcionalidad mediante el cual se comprueba la adecuación de los
medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos
de excepción.
17. Fundación Lazos de Dignidad.[391] Gustavo Enrique Gallardo Morales y
Nadia Gabriela Triviño, en representación de la fundación, solicitaron la
inexequibilidad del Decreto Legislativo 546 de 2020. Ello, puesto que los
privados de la libertad beneficiarios de la medida no sobrepasan el 3% del
total de condenados y procesados, dado que el decreto prevé más excepciones que
posibilidades para la excarcelación. Adicionalmente, manifestaron que es
desproporcionado privilegiar la seguridad ciudadana sobre los derechos
fundamentales de los reclusos. Finalmente, resaltaron la importancia de
cancelar las solicitudes de extradición como medida de protección a estas
personas.
18. Fundación Retorno a la Libertad.[392] Nubia Cecilia Perdomo Rangel, como
miembro de la fundación, solicitó la inconstitucionalidad
del Artículo 2 e inexequibilidad del Artículo 6 del Decreto Legislativo 546
de 2020. Ello, porque vulneran los derechos a
la igualdad, a la salud, a la vida y son contrarias a los fines esenciales del
Estado Social de Derecho. Según la interviniente, no existe relación alguna
entre el objetivo del decreto y las medidas en él establecidas, porque (i) la
concesión del beneficio discrimina a la mayoría de la población carcelaria;
(ii) no logra reducir el hacinamiento a un punto en el que se pueda cumplir con
las disposiciones de distanciamiento y aislamiento social; (iii) no hace
referencia a los procedimientos y cuidados que deben seguir los guardianes, el
personal administrativo, y demás personas que ingresan y salen constantemente
de los centros de reclusión, pudiendo propagar el virus en el interior; (iv) el
Gobierno no dio las razones por las que seleccionó los supuestos del Artículo
2, ni la justificación de adoptar los delitos descritos en el Artículo 6
a manera de exclusiones; y (v) el trámite dispuesto para la concesión del
beneficio es lento.
19. Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa.[393] En la intervención presentada por las
Autoridades Yukpa Colombia Serranía del Perijá  se referenció el Decreto
Legislativo 546, indicando que por medio del mismo se adoptan la medidas para
sustituir la pena de prisión y la medida de aseguramiento de detención
preventiva en establecimientos penitenciarios y carcelarios por la prisión domiciliaria
y la detención domiciliaria transitorias en el lugar de residencia a personas
que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad frente al COVID-19, y
dispone otras regulaciones para combatir el hacinamiento carcelario y mitigar
el riesgo de propagación, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica. Los Gobernadores manifestaron que los decretos expedidos en
el marco de la emergencia, en general, no tienen un enfoque étnico y
territorial, por lo que discriminan a los pueblos indígenas, ya que no se ha
salvaguardado a dichas poblaciones de los posibles contagios.
20.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal.[394] Angela María Buitrago, en representación del instituto, solicitó la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020. A su
parecer, este no tiene relación directa con el COVID-19, porque si bien las
medidas tienen la intención de cumplir con la recomendación de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y la Alta Comisionada de las Naciones Unidas
de reducir la sobrepoblación de los centros de reclusión, mediante la
sustitución de las penas, estas no son suficientes para enfrentar el riesgo que
supone el virus para la salud.
Tampoco se garantiza la protección del
individuo que no cuenta con un lugar donde cumplir la medida transitoria o que
requiera apoyo médico por su salud física o mental. Asimismo, señaló que las
medidas se quedan cortas, dado que las autoridades continúan deteniendo
personas que delinquen.
Finalmente, dispuso que el Gobierno omitió
justificar el criterio de vulnerabilidad seleccionado para conceder los
beneficios únicamente a la población del Artículo 2 del decreto.
21. Movimiento Nacional Carcelario.[395] Los voceros  de la organización
solicitaron (i) la inexequibilidad del Artículo 6, junto con (ii) la
exequibilidad condicionada del Artículo 2, bajo el entendido que las
personas sometidas a detención preventiva que han permanecido privadas de la
libertad por tiempos superiores a los de la vigencia de la medida de
aseguramiento definidos en la ley ordinaria, se les garantice el acceso a las
medidas extraordinarias del decreto; y (iii) del Artículo 8, entendiendo
que, la población condenada podrá acudir de manera directa o a través de
apoderado ante los jueces para solicitar las medidas.
Consideraron que, las medidas adoptadas en
el decreto en cuestión son insuficientes debido a que se desconoce de forma
diferenciada el impacto del hacinamiento en los establecimientos de reclusión
del país. Así, las medidas que este dispone, al replicar las lógicas del
sistema de exclusiones ordinario no sirve para afrontar o superar la crisis que
conlleva el estado de emergencia, pues no permite el “deshacinamiento” en los
centros penitenciarios y carcelarios. Además, conserva un carácter restrictivo
de los derechos, el cual se refleja en el limitado número de beneficiarios y el
endurecimiento del régimen de exclusiones y requisitos de acceso a beneficios,
respecto de los establecidos en la legislación ordinaria.
Por otra parte, sostuvieron que existe una
posible falta de conexidad interna entre las medidas adoptadas y sus
consideraciones o su finalidad, en tanto, sus disposiciones reproducen el
sistema de exclusiones de la normativa ordinaria, el cual ha sido construido
desde una lógica y finalidad muy distinta a la que convoca la norma que se
analiza.
A su vez, cuestionaron cómo las medidas
establecidas en los artículos 5 y 6 del mismo no contribuyen a
disminuir el hacinamiento, resaltando que, introduce prejuicios sobre la
población especialmente vulnerable al COVID-19, quienes dejan de ser sujetos de
especial protección por el hecho de estar acusados o condenados por  cometer
cualquiera de los delitos excluidos.
También, resaltaron que, los impactos del
decreto son menos favorables para la población procesada o sometida a medida de
aseguramiento intramural, puesto que no existe una causal que responda a su
situación jurídica, generando un tratamiento diferenciado.
Finalmente, señalaron que contiene un
trámite que además de ser engorroso, no contempla la posibilidad de que las
personas sentenciadas acudan de manera directa ante el juez de ejecución de
penas para solicitar la concesión de la prisión domiciliaria.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1. Ángela María Orjuela.[396] La interviniente solicitó se declare la
inconstitucionalidad del Artículo 6 del Decreto Legislativo 546 del
2020, por violar en su contenido los artículos 1, 5, 11, 12, 13, 28, 29, 42, 49
de la Constitución y de más normas concordantes. Así mismo, estimó que se debía
declarar la inexequibilidad de ese Artículo, ya que vulnera la Constitución en
sus principios de no discriminación, proporcionalidad, igualdad, y generalidad
de la ley, al establecer tratamientos y consecuencias diferentes a situaciones
iguales. Mencionó que, dentro de los más vulnerables, como posibles víctimas
del COVID-19, se encuentran los mayores de 60 años, las madres con hijos
menores de tres años, las personas con diferentes enfermedades de grave riesgo,
y los individuos en situación de discapacidad. A su juicio, todos están
expuestos a los mismos riesgos, y peligros para la vida y la salud, y están
sometidos a las mismas condiciones deplorables de hacinamiento, salud y
desprotección, independientemente del delito que hayan cometido o por el cual
estén siendo procesados o condenados.
2. Camilo Bocanegra Bernal.[397] El ciudadano solicitó la
inexequibilidad de todo el decreto, pues no cumple con los requisitos de
conexidad, finalidad y proporcionalidad, por lo que el mismo carece de
idoneidad y suficiencia para conjurar la crisis del COVID-19. Dispuso que, si
ello no procedía, debía declararse la inexequibilidad del Artículo 6 por
violar el derecho a la igualdad. Este tampoco cumple con los criterios de
conexidad y finalidad, por el extenso listado de exclusiones que torna la
medida en inocua, inútil y carente de idoneidad, lo que resulta contrario al
propósito del decreto. Adicionalmente, no satisface el requisito de
proporcionalidad ni necesidad, porque el decreto adopta un régimen más gravoso
que el previsto en la legislación ordinaria.
3. Daniel David Terreros González.[398] El interviniente solicitó que se
declare la inexequibilidad del Artículo 6, en su parágrafo 2,
bajo el argumento de que la Ley 906 de 2004, no exigió como requisito la
carencia de antecedentes penales para ser beneficiarios de la prisión
domiciliaria. Consideró que el decreto atenta contra el principio de presunción
de inocencia, pues estas personas ya cumplieron la pena correspondiente, por lo
que incluir este requisito en su articulado es inconstitucional e impide la
función resocializadora de la pena.
4. Daniel Santiago Díaz y otros.[399] Los intervinientes consideraron que la
Corte Constitucional debe declarar la inexequibilidad de la norma revisada,
pues teniendo en cuenta la vulnerabilidad de la población carcelaria, es
necesario tomar medidas realmente eficientes que conlleven a una adecuada
mitigación y contención del COVID-19. Así mismo, manifestaron que el decreto
presenta una exclusión injustificada de ciertos casos de especial riesgo,
impacta mínimamente la reducción del hacinamiento y desconoce el principio de
favorabilidad de la ley penal.
5. Efraín Burbano Castillo.[400] El ciudadano solicitó declarar la
constitucionalidad condicionada del Artículo 2 del Decreto Legislativo 546
de 2020.
En primer
lugar, señaló que se restringe la protección del derecho a la salud y a la vida
de los internos, pues la mayoría de los reclusos son excluidos de los
beneficios. En consecuencia, para el interviniente los supuestos señalados en
el Artículo 2 resultan restrictivos frente a la urgencia de evitar la
propagación del virus entre la población carcelaria. Extender los beneficios no
sólo favorece a estos individuos, sino que protege el sistema de salud, porque
si se reduce el número de contagiados el sistema tendrá una respuesta más
eficaz a la problemática.
Finalmente,
para el ciudadano, dichos las medidas responden a las Reglas de Tokio, las
cuales pretenden que los Gobiernos no adopten principalmente medidas privativas
de la libertad intramural.
6. Gabriel Pantoja Narváez.[401] El interviniente solicitó la
declaratoria de exequibilidad condicionada del decreto. Consideró que el poder
ejecutivo tiene potestades legislativas limitadas, con el deber de respetar los
Tratados Internacionales de Derechos Humanos, la Ley Estatutaria de los estados
de excepción y sobre todo los principios propios relacionados con el ejercicio
del poder punitivo y la inherente relación entre éste y las garantías constitucionales
como límites ius fundamentales.
Agregó que, el diseño estructural del
decreto tiene un carácter extremadamente restrictivo y deniega de manera
categórica el postulado de salvaguarda de la vida e integridad de las personas
privadas de la libertad, pues el total de beneficiarios no superará el 2% de la
población total privada de la libertad. Adicionalmente, señaló que la medida
resulta discriminatoria e insuficiente, porque en la situación de hacinamiento
en la que se encuentran los centros de reclusión no es posible cumplir con los
protocolos y lineamientos de distanciamiento social y elementos de protección,
desprotegiendo la salud de esta población.
7. Hernando Barreto Ardila.[402] El ciudadano solicitó revisar la
constitucionalidad de algunas disposiciones del decreto por trasgredir los
postulados constitucionales. En particular solicitó lo siguiente declarar  (i)
la constitucionalidad condicionada  del  Artículo 6, descartando las
exclusiones contenidas en esta disposición; (ii) frente al Artículo 3
que la duración de la medida dependerá de la declaración gubernamental sobre el
fin la pandemia; (iii) la inexequibilidad del Artículo 25, porque  que
quienes ya pagaron su sanción no requieren de una norma excepcional sobre cómo
proceder; (iv) la inexequibilidad del Artículo 29, ya que resulta
manifiestamente innecesario, pues las normas excepcionales solo tienen la
virtud de suspender preceptos ordinarios en cuanto las contraríen; y (v)
inconstitucional el Artículo 30, porque solo “insta” a su
cumplimiento.
Adicionalmente, incluyó en su intervención,
una solicitud de hacer extensivos los efectos del Decreto Legislativo a los
inimputables privados de libertad en centros psiquiátricos, de los cuales nada
se dice y que al igual que los imputables deben ser protegidos en su salud y
vida.
8. Intervenciones remitidas por el
Consejo de Estado.[403] De manera individual, diferentes
personas recluidas en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y
Mediana Seguridad Girón, sostuvieron que las disposiciones del Decreto
Legislativo 546 de 2020 son contrarias lo establecido en la Constitución
Política en su preámbulo y artículos 1, 2, 4, 5, 9, 11, 12, 13, 29, 93, 94,
214-2, junto con los tratados internacionales que hacen parte del Bloque de
Constitucionalidad, como los Convenios de Ginebra y la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). En virtud de ello, solicitaron, se
suspenda la aplicación del Decreto Legislativo 546 de 2020, en tanto, “el
Consejo de Estado estudia y decreta su exequibilidad con el fin de evitar
prejuicios irremediables sobre los derechos fundamentales de las personas
privadas de la libertad”.  Además, solicitaron que se declare la nulidad en la
totalidad de las disposiciones generales y de procedimiento establecidas en el
decreto. En su lugar, se dé aplicación a los principios de alternatividad penal
como herramienta de descongestión carcelaria, evitando daños irreparables a la
dignidad, salud e integridad de las personas privadas de la libertad.
Consideraron que, la actual crisis implica
un alto riesgo de salubridad que afecta gravemente los derechos a la salud y a
la vida, en contravía de lo establecido en la Constitución Política. De igual
forma, el Gobierno Nacional vulnera estos derechos, en la medida que el decreto
no es suficiente para proteger a quienes se encuentran en un evidente estado de
vulnerabilidad, como es el caso de las personas privadas de la libertad. El
Consejo de Estado por medio de auto interlocutorio del 29 de mayo de 2020
declaró la incompetencia de la acción de nulidad interpuesta por los
peticionarios y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional.
9. Jennifer Caterine Miranda.[404] La ciudadana consideró que la totalidad
del decreto es inconstitucional, en cuanto no cumple el fin para el que fue
expedido, pues las medidas implementadas no dan cuenta de un porcentaje de
excarcelación que permita mitigar el contagio en la población carcelaria.
Además, no es una medida necesaria o proporcional. En particular, solicitó la
inconstitucionalidad del Artículo 5 del decreto, por vulnerar los
derechos de los extraditables a la vida, a la salud y a la libertad, por
motivaciones políticas.
10. Jesús Enrique Archila Guio y Deivy
Leonardo Acosta Espinosa.[405] Los ciudadanos solicitaron se declare
la exequibilidad condicionada del Artículo 6, bajo el entendido de que
las exclusiones contenidas en las siguientes expresiones del artículo no
aplicarán cuando se trate de personas con medida de aseguramiento: (i) lesiones
personales con pérdida anatómica o funcional de un órgano o miembro agravadas;
(ii) hurto calificado numerales 2 y 3 y cuando tal conducta se cometa
con violencia contra las personas, no obstante, lo cual procederán las medidas
contempladas en este Decreto Legislativo en las demás hipótesis de hurto
calificado cuando la persona haya cumplido el 40% de la condena abigeato cuando
se cometa con violencia sobre las personas; (iii) amenazas agravadas (Artículo
347); (iv) concusión; (v) cohecho propio; (vi) cohecho impropio; (vii) cohecho
por dar u ofrecer; y (viii) falso testimonio. Lo anterior, pues en los casos en
los que aún se goza de la presunción de inocencia la medida resulta
desproporcionada en relación con la protección del bien jurídico perseguido con
la implementación de medidas de aseguramiento.
11. Johan Stiven García Puerta.[406] El ciudadano consideró que el decreto
va en contravía del derecho a la vida y a la dignidad humana, pues no soluciona
el problema de hacinamiento. Asimismo, vulnera los principios de favorabilidad,
el debido proceso y la presunción de inocencia. Por lo anterior solicitó: (i)
declarar la inexequibilidad del Artículo 1, ya que no plantea una
solución al problema de hacinamiento de las cárceles y no genera rutas claras
para la real preservación de la vida; y (ii) declarar la inexequibilidad del Artículo
6 por vulnerar los principios de favorabilidad, el debido proceso y la
presunción de inocencia, al indicar que las personas que estén siendo
investigadas estarán excluidas, lo cual constituye un prejuzgamiento.
12. José Alfredo Bautista Reyes.[407] El ciudadano consideró que el presente
decreto es insuficiente para contrarrestar la crisis carcelaria. En primer
lugar, resaltó que el decreto no hace una diferenciación entre los condenados y
los procesados. De igual manera, señaló que es injusto que los internos tengan
que acarrear con la suspensión de los términos sin saber hasta cuándo se
procederá al restablecimiento del funcionamiento pleno de la rama judicial,
estando expuestos a un posible contagio. Por lo anterior, solicitó que se tenga
en cuenta la presente apreciación, ya que el derecho fundamental a la vida de
los internos se encuentra en peligro.
13. José Uriel Bautista - Defensor
Público.[408] El funcionario de la Defensoría del
Pueblo Regional Norte de Santander, actuando en calidad de ciudadano, presentó
escrito de intervención en donde estimó que el decreto, en su mayoría, resulta
compatible con la Constitución y la ley, a excepción de los literales (f) y
(g) del Artículo 1, el Artículo 3 y el Artículo 6.
Solicitó declarar  (i) la inconstitucionalidad del Artículo 2, literales
(f) y (g), por ser incompatibles con la Constitución, toda vez que
excluyen a la mayor parte de la población carcelaria, en tanto solo permiten
que una parte muy insignificante de la población se beneficie de las medidas
del decreto, llegando a ser el 1%; (ii) la exequibilidad condicionada del Artículo
3, ya que el término señalado en el mismo no resulta razonable, por no
estar acorde a lo que ha sido señalado por los científicos especializados, y
por último, (iii) la inexequibilidad del Artículo 6  por las
exclusiones.
14. Josué Martínez Romero.[409] El ciudadano solicitó se declare la
inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020, por desconocer los
lineamientos y protocolos del tratamiento penitenciario previstos en la ley,
así como vulnerar los derechos a la vida, a la dignidad humana y a la igualdad.
Adicionalmente, consideró que el decreto hace caso omiso a disposiciones
internacionales que solicitan al gobierno corregir la situación de hacinamiento
en los centros de reclusión.
15. Juan Pablo Alba Serna y otros.[410] Los ciudadanos, en primer lugar,
relacionaron las problemáticas del sistema penitenciario y carcelario, como (i)
el hacinamiento, (ii) las carencias existentes en los servicios de salud de los
centros penitenciarios y carcelarios, y (iii) la incapacidad del INPEC para
atender todas las exigencias en medio de la pandemia.
Posteriormente, realizaron un análisis del
contenido del Decreto Legislativo 546 de 2020, en donde resaltaron que el Artículo
6 resulta discriminatorio, al limitar el acceso a los beneficios con la
cantidad de exclusiones, sin atender las particularidades de cierto grupo de
personas que las hace más vulnerables al contagio del COVID-19.
16. Karen Dayana Hernández Ruíz.[411]. La ciudadana solicitó que el decreto
sea declarado exequible, y adicionalmente, pidió a la Corte considerar medidas
adicionales para (i) asegurar los derechos fundamentales a las personas
privadas de la libertad que no cumplen con los requerimientos exigidos para los
beneficios, con el fin de evitar la propagación del virus en las instituciones
penitenciarias, y (ii) posibles soluciones frente a los contagiados.
17. Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez Palacio.[412] Los ciudadanos solicitaron la
inexequibilidad del Decreto Legislativo 546 de 2020, especificando también la
inexequibilidad de los artículos 2, 6, 12 y 13 contenidos en el
mismo. Ello, porque las medidas diseñadas son insuficientes para evitar la
propagación del COVID-19 y proteger los derechos de la población reclusa, y son
disposiciones existentes en la normatividad ordinaria, que resultan más
desfavorables, afectando así, el principio de favorabilidad.
En este sentido, señalaron que el Artículo
2, establece y condiciona la aplicación del Decreto a una parte específica
de la población carcelaria, en detrimento de los derechos de las personas que
cumplen los requisitos bajo el régimen ordinario. Como ejemplo, señaló que el
literal (f) del mismo Artículo, dispone que pueden acceder al beneficio
aquellos “condenados a penas privativas de la libertad de hasta cinco (5) años
de prisión”, cuando la Ley 1709 de 2014 lo permitía en cuantías de pena de ocho
(8) años, siendo las disposiciones del Decreto Legislativo 546 más restrictivas
que las leyes ordinarias.
Dicho cuestionamiento, también es aplicado
frente al Artículo 6, donde la norma incrementa considerablemente el
número de tipos penales que no son susceptibles de beneficio de excarcelación,
logrando el efecto contrario al objetivo del decreto.
A su vez, adujeron que el Artículo 12
impone al juez competente aplicar solo las normas transitorias, esto es,
revisar solo el cumplimiento de los requisitos de emergencia para poder acceder
a la prisión domiciliaria: (i) estar en uno de los casos del Artículo 2; y (ii)
no haber cometido uno de los delitos excluidos por el Artículo 6. Ello,
obliga a que cualquier persona que pretenda acceder al beneficio deberá ajustar
su solicitud al cumplimiento de las nuevas reglas, dificultando aún más
aquellos casos que ya se encuentren en trámite bajo la regulación ordinaria.
Frente al Artículo 13 cuestionaron
el requisito único de observar criterios objetivos y no subjetivos para la
concesión del beneficio.
Finalmente, sobre el Artículo 33,
señalaron que este no define ninguna vigencia específica, lo cual genera una
confusión respecto del término en el que se pueden solicitar los beneficios,
porque el Artículo 3 estableció una duración de seis meses de vigencia de la
medida.
18. Marco Antonio Osorio Villa y Nicolás Gutiérrez Suárez.[413] Los ciudadanos solicitaron la
inexequibilidad del Decreto Legislativo 546 de 2020, considerando que este no
cumple con la totalidad de los mínimos constituciones y legales que debe contener
esta clase de decretos en el marco de una Emergencia Económica, Social y
Ecológica. Así las cosas, encuentran que el decreto carece de conexidad
material tanto interna como externa, y tampoco cumple con la finalidad para la
que fue expedido.
En este sentido, consideraron que las
justificaciones brindadas por el Gobierno Nacional respecto al Decreto
Legislativo 546 de 2020 no guardan una relación específica o vinculación alguna
con las medidas que allí se toman, es por ello que no constituyen una garantía
efectiva de protección de los derechos fundamentales de la población
carcelaria.
Añadieron  que las medidas transitorias
adoptadas no responden de forma directa e inmediata a los hechos que dieron
lugar al estado de excepción como sí son  (i) mejorar la atención en salud para
las personas privadas de la libertad, (ii) prevenir la propagación del virus
mediante la implementación de estrategias que optimicen de forma sustancial las
condiciones sanitarias al interior de los establecimientos carcelarios, y (iii)
adoptar medidas que posibiliten un efectivo distanciamiento social, mediante
una disminución significativa del hacinamiento carcelario. Así las cosas, se
demuestra que, en tanto, las medidas no corresponden ni permiten solucionar de
forma estructural el impacto de la Emergencia Económica, Social y Ecológica en
la población carcelaria, estas no son idóneas, por lo que la población objeto
de la medida sigue siendo vulnerable frente a esta crisis.
19. Mario Humberto Mancipe Ávila.[414] El ciudadano solicitó la
inexequibilidad del Artículo 5 por ser contrario al Artículo 13 de la
Constitución Política, en la medida que el decreto no ha debido excluir a las
personas en procesos de extradición, dado que estos enfrentan el mismo riesgo
para la salud que los demás internos. Además, no existen razones jurídicas para
establecer ese trato diferenciado. Por otro lado, sobre el Artículo 6
del decreto, sostuvo que no se hizo una ponderación -al momento de establecer
las exclusiones- para tener en cuenta la gravedad de las conductas y el grado
de participación del implicado.
20. Mario Ramírez Arbeláez.[415] El ciudadano solicitó la
inexequibilidad de los literales (f) y (g), parágrafo 1
párrafo final del Artículo 2, del Artículo 5, del primer
párrafo y último párrafo, junto con los parágrafos 1, 2 y 5
del Artículo 6. Lo anterior considerando que, las disposiciones
señaladas contravienen la Constitución Política, en la medida que, todo
colombiano dispone del derecho a la salud.
Además, mencionó que la norma en cuestión
restringe de forma desproporcionada los beneficios para los internos, sin tener
en cuenta su actual situación de vulnerabilidad y el riesgo sanitario al que se
encuentran sometidos, poniendo en duda los deberes constitucionales de especial
protección estatal frente a personas en situación de vulnerabilidad manifiesta.
Comentó que debió sustentarse por parte del
Gobierno Nacional la razón de la exclusión de la mayoría de los delitos del Código
Penal como una medida que permite la protección de los intereses de la
sociedad.
Respecto del Artículo 5, consideró
que no se constituye como una medida idónea y conducente para la protección de
los intereses de la población carcelaria, al no existir una evidencia de los
efectos benéficos que la exclusión de los individuos sometidos al trámite de
extradición establece. Finalmente, en cuanto al Artículo 6 señaló que no
se sustentó de forma adecuada la idoneidad de la medida como un mecanismo de
prevención.
21. Oscar Julián Guerrero Peralta.[416] El ciudadano solicitó la
inexequibilidad del Artículo 6 del Decreto Legislativo 546 de 2020.
En primer lugar, dispuso que el Estado no
cuenta con los mecanismos adecuados para conjurar la situación de hacinamiento,
corriendo el riesgo de que los establecimientos penitenciarios y carcelarios se
conviertan en focos de transmisión, y desconociendo la obligación que tiene de
garantizar una reclusión en condiciones dignas.
En segundo lugar, señaló que las
excepciones no admiten un juicio de ponderación en relación con los delitos por
los que las personas han sido procesadas, y que contienen un régimen más
restrictivo que el ordinario, en cuanto a la libertad condicional, el arresto
domiciliario, o la libertad anticipada.
En tercer lugar, destacó que no hay
justificación constitucional para la diferenciación entre los delitos excluidos
y los que no, pues todos los internos se encuentran en la misma situación de
hecho. Se trata de una población vulnerable que merece una protección especial
a su salud, por los efectos mortales que se derivan de un posible contagio por
COVID-19.
En cuarto lugar, indicó que las medidas del
decreto son contrarias al Artículo 5 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, el cual establece las normas básicas relacionadas con la integridad
personal y la dignidad humana en situaciones de privación de la libertad.
Finalmente, sostuvo que las exclusiones no
solo ponen en riesgo los derechos de los internos, sino también de la guardia y
el personal administrativo.
22. Rafael Cardona Enciso.[417] El ciudadano solicitó la exequibilidad
condicionada del parágrafo 1 del Artículo 2 y del Artículo 6
integral del Decreto Legislativo 546 de 2020, bajo el entendido que el juez
podrá conceder la sustitución de las medidas de detención preventiva y de
prisión domiciliaria transitorias, siempre y cuando el peticionario se
encuentre en alguna de las hipótesis previstas en el Artículo 1 del
mismo decreto, y que no existan razones fundadas para sostener que la detención
domiciliaria impide el cumplimiento de los fines de la pena o detención
preventiva conforme a lo establecido en la Sentencia C-318 del 2008, proferida
por la Corte Constitucional.
Lo anterior, teniendo en cuenta que las
disposiciones señaladas introducen un régimen de exclusiones para sustitutos
penales que desconoce la cosa juzgada material, resuelta en la Sentencia
referida. Por consiguiente, lo establecido en el decreto vulnera el Artículo
243 de la Constitución Política por falta de aplicación. En consecuencia, la
Corte Constitucional debe estarse a lo resuelto en el precedente establecido
teniendo en cuenta la existencia de identidad de objeto de regulación entre la
norma analizada en la Sentencia y las disposiciones que se acusan en esta
oportunidad, por lo que, se debe declarar la exequibilidad de estas últimas
según la aplicación de la misma ratio decidendi.
23. Ricardo Antonio Morales Cano.[418] El ciudadano consideró que, las medidas
que establece el decreto legislativo no representan una solución efectiva
frente a la crisis carcelaria que actualmente atraviesa el país, puesto que
replica las mismas excepciones generales de los artículos 38 y siguientes del
Código Penal y 314 del Código de Procedimiento Penal, referidos a la
sustitución de la medida de aseguramiento, excluyendo el mayor número de
delitos y la calidad de los procesados sin distinguir su condición de detenidos
o condenados. Resaltó que debe primar la protección de la vida de los reclusos,
antes que la idea de mantener un sistema tradicional penitenciario. En virtud
de ello, propuso que se disponga de la libertad provisional de las personas
privadas de la libertad bajo la condición de que estas, previo a su
excarcelación, suscriban un acta de compromiso en el que se establezcan las
consecuencias de evadir las condiciones que requiere la libertad provisional,
también con la obligación de realizar un seguimiento estricto a cada persona
por parte de las autoridades competentes para dicha tarea.
24. Ricardo Gaviria Ramírez.[419] El ciudadano, en representación de la
Organización Derecho Penal y Empresa, solicitó la inconstitucionalidad del Artículo
6 del Decreto Legislativo 546 de 2020.
Si bien para el interviniente el decreto
está encaminado a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,
pues permite proteger a personas en situación de mayor vulnerabilidad frente al
COVID-19, algunas de las exclusiones contempladas no se encuentran en la
normatividad ordinaria.
Adicionalmente, señaló que no es posible
establecer un lugar especial para quienes no fueron beneficiarios de las
medidas de detención y prisión domiciliaria. Finalmente, invitó a la Corte
Constitucional a evaluar (i) el caso de las personas que resulten contagiadas
con COVID-19 y que no fueron beneficiarias de las medidas; (ii) la exclusión de
los procesados de los beneficios, a pesar de cobijarlos la presunción de
inocencia; (iii) la causal de procedencia adicional que aparece en el parágrafo
único del Artículo 13 que termina otorgando una medida transitoria a
quienes ya tienen derecho a la medida ordinaria; (iv) la contradicción a la que
se presta el contenido del Artículo 15, frente a la facultad que se le
otorga a los defensores en el inciso 3 del Artículo 7, pues, parece
dejar al arbitrio de los directores de los establecimientos carcelarios y la
Dirección del INPEC la entrega de las cartillas biográficas digitalizadas y demás
documentos pertinentes, que resultan indispensables para que la defensa pueda
formular la solicitud de la DPDT directamente ante los jueces penales; y (v) la
exclusión no justificada del derecho de circulación previsto en el Artículo
31  de los defensores contractuales de confianza que deban adelantar este
tipo de trámites, entre otros.
25. Sandro Manuel Pérez Mantilla y
otros.[420] Los ciudadanos, quienes se encuentran
privados de la libertad en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano
de Bogotá ‘La Picota’, solicitaron la declaración de inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo 546 de 2020,  por ser  contrario a la Constitución Política
al vulnerar los derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso,
a la buena fe, a la igualdad, a la no discriminación, a la libertad, a la
familia, al acceso a la administración de justicia, a la salud, a la vida y a
los principios de favorabilidad, legalidad, razonabilidad, proporcionalidad y
presunción de inocencia. Ello, teniendo en cuenta que la actual crisis de los
establecimientos carcelarios los convierte en zonas de alta transmisión del
COVID-19, por lo que, resulta pertinente conceder la prisión domiciliaria
transitoria. Lo anterior, lo demuestran mediante diferentes peticiones y
acciones de tutela presentadas por ellos con el fin de salvaguardar sus
derechos fundamentales frente a la actual crisis[421].
Consideraron también, que las exclusiones
establecidas en el Artículo 6 del Decreto no protegen el derecho a la
vida de los reclusos, por lo que, es necesario aplicar el principio de
favorabilidad sobre los delitos ocurridos antes del 20 de enero de 2014.
De otro lado, el fin de la pena es la
resocialización en condiciones dignas y la pena privativa además de ser la
última opción, no es la única sanción aplicable, en este sentido, señalan que
la prisión domiciliaria no es un beneficio, sino un derecho que poseen las
personas privadas de la libertad, pues se busca proteger su derecho fundamental
a la vida, sin desconocer la sanción penal.
26. Sara Beatriz Azuero Méndez.[422] La ciudadana solicitó la
inexequibilidad del Artículo 6 del Decreto Legislativo 546 de 2020, pues
establece unos límites excesivos e ilegítimos que evitan cumplir el
distanciamiento social adecuado, el desarrollo de actividades dentro de los penales,
y la adopción de medidas suficientes para enfrentar la crisis. Para la
interviniente se deberían conceder los beneficios al menos a 37.000 personas,
pero por las exclusiones previstas, únicamente podrán salir 4.000. Finalmente,
dispuso que es fundamental hacer un análisis de las circunstancias de
hacinamiento real y de la capacidad de cada cárcel, teniendo en cuenta que
actualmente se presentan casos confirmados de COVID-19.
27. Steve Barragán Espitia.[423] El ciudadano solicitó la
inconstitucionalidad del Decreto legislativo 546 de 2020, porque no es eficaz
frente a los objetivos que pretende conseguir. Ello, por la cantidad de
exclusiones planteadas que son, a su vez, discriminatorias y más exigentes que
las previstas en el Código de Procedimiento Penal. Señaló que la norma no
diferencia entre personas imputadas con medida de aseguramiento y aquellas que
ya están condenadas, afectando la presunción de inocencia. Indico que, si con
el referido decreto legislativo se pretenden salvar vidas, lo ideal sería que
se adoptaran medidas para solucionar el estado de cosas inconstitucional
existente. Recomendó, entre otras cuestiones, que los delitos de menor impacto
se sancionen con trabajo y estudio, y que se aumente el uso de la prisión
domiciliaria para reducir el hacinamiento y los gastos de funcionamiento de los
establecimientos penitenciarios y carcelarios.
28. Tomás Florentino Serrano Serrano.[424] El ciudadano solicitó la
inexequibilidad del Artículo 6 porque restringe aún más la libertad de
los reclusos que son considerados como población de alto riesgo ante el virus,
y le resta eficacia a los artículos 2, 7 y 8, los cuales pretenden
garantizar la concesión efectiva de las medidas de detención y prisión
domiciliaria transitorias para cumplir la finalidad del Decreto Legislativo 546
de 2020. No solo replica las exclusiones existentes en la norma ordinaria, sino
que adiciona más delitos.
Asimismo, señaló que los ciudadanos
detenidos preventivamente se encuentran cobijados por la presunción de
inocencia, por lo que es necesario otorgarles los beneficios. Sobre todo,
cuando existen razones justificadas por la OMS, la ONU, y la Corte IDH para
ello. Adicionalmente, resaltó que el Gobierno motivó adecuadamente las medidas
en la gravedad de las circunstancias de la pandemia y las condiciones
alarmantes de reclusión reconocidas por la Corte Constitucional que vulneran
masivamente los derechos fundamentales de los internos. Pero no sucedió lo
mismo con la cantidad de exclusiones previstas en el decreto.
29. Uvaldino Carcamo Vargas.[425] Se trata de una solicitud de un
ciudadano privado de la libertad en el complejo carcelario “ERÓN Picota”, con
la finalidad de que se le sustituya la medida de aseguramiento por la detención
domiciliaria transitoria. También solicitó[426] se tenga en cuenta a la población mayor de 60 años, se permita la
prisión domiciliaria a todas las madres gestantes con hijos menores de 3 años
(excepto las condenadas por delitos sexuales) y  a quien se encuentre en grave
estado de salud, se garantice la vida de población carcelaria y a los
funcionarios del INPEC, se creen medios tecnológicos para el contacto con seres
queridos, y se concerte una mesa nacional con los representantes de los centros
penitenciarios.
30. Yefferson Mauricio Dueñas Gómez.[427]  El ciudadano solicitó declarar (i)
exequible el Artículo 3 del Decreto Legislativo, bajo el entendido de
que la medida prisión domiciliaria transitoria solo se podrá levantar cuando la
pandemia del COVID-19 esté superada y los centros de detención cuenten con
condiciones de higiene adecuadas; y (ii) inexequible el Artículo 6, con
la advertencia de que, en cada caso, será el juez (de conocimiento, de control
de garantías o de ejecución de penas) el encargado de valorar las condiciones
objetivas para determinar si hay lugar a conceder o no la “prisión domiciliaria
transitoria”. A su juicio, una de las medidas más efectivas para prevenir el
contagio de la pandemia que estamos sufriendo, es el distanciamiento social.
Sin embargo, planteó que tal medida es imposible de cumplir en los centros de
detención transitoria y en los establecimientos carcelarios y penitenciarios
colombianos, debido a que son espacios con altos niveles de hacinamiento, tal
como la propia Corte Constitucional lo ha reconocido. Expuso también que dichos
establecimientos tampoco cuentan con los elementos de aseo suficientes, ni con
las condiciones de higiene necesarias para disminuir las posibilidades de
transmisión del virus.
En relación con el Decreto Legislativo 546
de 2020 sostuvo que la norma prevé que se le otorgue “detención domiciliaria
transitoria” a las personas con medida de aseguramiento o condenadas que reúnen
ciertas condiciones. No obstante, señaló que el Artículo 3 del decreto
estipula que la medida provisional solo dure 6 meses. Sin tener la certeza de
que después de ese lapso la pandemia producida por el COVID-19 pueda estar
controlada. En el mismo sentido, sostuvo que tampoco se puede asegurar que el
hacinamiento que generará el regreso a las cárceles por parte de las personas
beneficiadas no supondrá un nuevo riesgo de propagación exponencial del virus.
Luego, la vigencia de las medidas excepcionales debe depender de la
finalización de la pandemia, no de un término dispuesto por el Ejecutivo. En
caso contrario, se pondría en peligro los derechos fundamentales de los
detenidos.
De otra parte, sostuvo que el Artículo 6
establece una serie de excepciones respecto de quiénes pueden acceder al
beneficio de detención domiciliaria, lo que hace nugatorio el esfuerzo
-imperativo en esta contingencia- por reducir el hacinamiento carcelario de
manera efectiva. Situación que impide el cumplimiento del fin último de la
norma, el cual es, prevenir la expansión del COVID-19 en las cárceles y demás
centros de detención del país, para así salvaguardar la dignidad, la salud y la
vida de las personas privadas de la libertad. Señaló que las exclusiones
desatienden recomendaciones internacionales sobre el tratamiento de los internos
en el marco de la pandemia actual y suponen un trato cruel e inhumano. Para el
interviniente el Artículo 6 no es razonable dado que consagra una medida
que afecta desproporcionalmente los derechos de las personas privadas de la
libertad, aunque exista una menos gravosa e igualmente idónea: que los jueces
revisen caso a caso la posibilidad de conceder el mecanismo provisional.
A su parecer, también se vulneran los
derechos de las personas detenidas que están sometidas a la Jurisdicción
Especial para la Paz, a quienes niega el acceso a la “prisión domiciliaria
transitoria” solo porque sus casos se rigen por las leyes de justicia
transicional. Adicionalmente, manifestó que el decreto desconoce los derechos a
la igualdad y a la presunción de inocencia de los procesados, porque les brinda
el mismo trato que a los condenados, aun cuando existen razones fácticas y
jurídicas que hacen necesario un trato diferenciado. Finalmente, expuso cifras
que muestran tanto la problemática carcelaria, como la de los demás establecimientos
de detención (estaciones de policía o Unidades de Reacción Inmediata – URI).
31. Yesid Reyes Alvarado.[428] El ciudadano solicitó declarar (i) la
exequibilidad condicionada de los artículos 3 y 12; y (ii) la
inexequibilidad del Artículo 10 del Decreto Legislativo, por existir
incompatibilidad de las normas con el principio de favorabilidad de la ley
penal, consagrado en el Artículo 29 de la Constitución Política. Señaló, que
conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional y por la Convención
Americana sobre Derechos Humanos -así como otros instrumentos internacionales-,
para saber si esas normas están o no sometidas al principio de favorabilidad es
necesario determinar si la diferencia entre una detención domiciliaria y otra
en un centro de reclusión afecta un derecho sustancial, pese a que ambas son
restricciones de la libertad.
En lo atinente al Artículo 3, el
interviniente solicitó se disponga que la norma es conforme a la Constitución,
en el entendido de que la detención preventiva y la prisión domiciliaria
transitoria tendrán un término de seis (6) meses, después de los cuales la
norma podrá tener aplicación ultractiva en relación con supuestos de hecho
ocurridos durante el tiempo en que estuvo en vigor, en cuanto resulte más
favorable que las disposiciones legales ordinarias que recobren su vigencia.
Respecto del Artículo 10, y siguiendo los parámetros trazados en la
Sentencia C-939 de 2002, pidió disponer que la norma es inexequible, en cuanto
las personas que en virtud del Decreto Legislativo 546 reciban el beneficio de
la detención preventiva o prisión domiciliaria transitoria no lo pierdan de
manera automática al desaparecer la normatividad excepcional, puesto que tienen
derecho a la aplicación ultractiva del decreto como norma penal más favorable.
Finalmente, frente al Artículo 12 pidió declarar la exequibilidad
condicionada, en el sentido de que su aplicación será preferente sobre la
legislación ordinaria, salvo que esta última sea más favorable al procesado o
condenado, sin contravenir las finalidades que se persiguen con la normatividad
excepcional.
UNIVERSIDADES
1. Corporación Universitaria Ideas.[429] Solicitó se declare la exequibilidad
condicionada de todo el decreto, en el entendido de que todas las personas que
están con medida de aseguramiento gocen del beneficio de la detención
domiciliaria, en tanto se presume su inocencia.  En igual sentido, se declare
que todas las personas privadas de la libertad, que forman parte de grupos en
riesgo ante la pandemia, y se encuentran bajo medida de aseguramiento o
detención, deberán gozar del beneficio de detención domiciliaria. No hizo
solicitudes puntuales sobre algún artículo.
Así mismo, manifestó que el decreto viola
los principios de proporcionalidad y de igualdad, pues la gravedad de los
delitos cometidos y el riesgo común que estos generan en la sociedad no pueden
ser criterios de mayor interés constitucional que la protección de la vida.
El decreto también desconoce el llamado de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que en su comunicado 66/20 de 31
de marzo de 2020 señaló que la medida de aseguramiento intramural se debe
considerar la última ratio al momento de adelantar la acción punitiva.
2. Universidad de Antioquia.[430] Diana Patricia Arias Holguín, en
calidad de coordinadora del Semillero de Estudios Dogmáticos y Sistema Penal de
la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas solicitó que se declare la
inexequibilidad del Artículo 6 del Decreto Legislativo 546 del 2020 por
el desconocimiento de los principios de finalidad, ausencia de intangibilidad,
de no contradicción específica, de proporcionalidad y finalmente de no
discriminación, conforme a los requisitos señalados en la Constitución y la Ley
Estatutaria de estados de excepción. Considera que, la exclusión de tantos
delitos para obtener la prisión o detención domiciliaria puede vulnerar los
derechos fundamentales de personas especialmente protegidas, esto es, personas
mayores de 60 años, personas con movilidad reducida, mujeres embarazadas, entre
otros. Por lo que no guarda relación con la crisis que se debe conjurar y, por
consiguiente, no cumple el juicio de finalidad.
En segundo lugar, la exclusión de los
beneficios de detención y prisión transitoria atendiendo a la gravedad de la
conducta delictiva cometida endurece el régimen legal establecido en el Código
de Procedimiento Penal (Art. 314 CPP), por lo que genera que la población
recluida excluida de los beneficios se vea expuesta a un riesgo de contagio,
sin considerar que algunas de las personas pueden encontrarse en una situación
de vulnerabilidad por sus condiciones de salud, incumpliendo el criterio de
intangibilidad.
En tercer lugar, las medidas del decreto
son simbólicas si se tiene en cuenta que el homicidio, el hurto, el concierto
para delinquir, el tráfico de drogas y el porte ilegal de armas, son delitos
que equivalen al 66% de la población carcelaria. Por lo tanto, no cumple con el
juicio de proporcionalidad.
En cuarto lugar, el ejecutivo desbordó el
marco de referencia de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, al aumentar
la lista de delitos consagrados en los artículos 68A y 38G, así como, al
modificar las condiciones bajo las cuales se puede sustituir la medida de
detención preventiva privativa de la libertad en establecimiento carcelario por
la detención domiciliaria en personas de especial protección.
3. Universidad de los Andes.[431] Nicolas Castro Márquez, María Lucia Mosquera Ramírez, Camilo
Carvajal, María Camila Serna Yepes y demás, en representación del Consultorio
Jurídico de la Facultad de Derecho de la universidad, solicitaron la
exequibilidad y legitimidad del Decreto Legislativo 546 del 2020 al considerar
que es válido formal y materialmente, por cumplir con los requisitos señalados
en la Sentencia C-466 del 2 de julio de 2017 para que un decreto pueda
predicarse como válido y legítimo.
El decreto satisface los requisitos formales
dado que, está debidamente motivado, soportado por estadísticas confiables,
cumple con la temporalidad al expedirse en plena vigencia del Decreto Ley 417
de 2020, está suscrito por el presidente de la Republica y su gabinete de
ministros, y tiene determinado su ámbito de aplicación territorial (a nivel
nacional).
También cumple los requisitos materiales,
pues su contenido está destinado a conjurar la crisis sanitaria que amenaza la
salud de los privados de la libertad, al enfocarse en disminuir los riesgos de
contagio de las personas más vulnerables frente al COVID-19.
Sin embargo, pese a lo anterior, finalmente
se señaló que es ineficaz a la hora de cumplir con las funciones para las
cuales fue creado y expedido. En este sentido, algunas de sus medidas requieren
ser reconsideradas, así como las excepciones sobre las mismas, pues las
consideradas en el decreto no generan un impacto lo suficientemente grande como
para solucionar la situación actual.
4. Universidad de los Andes. Grupo de
Prisiones, Grupo de Estudios Penales de la Universidad de EAFIT, Clínica
Jurídica Programa para la Igualdad y la Inclusión Social de la Universidad de
los Andes, y el Instituto Internacional de Derechos Humanos - Colombia.[432] Los intervinientes solicitaron la
exequibilidad condicionada (i) del literal (b) del Artículo 2 del
Decreto Legislativo 546 de 2020, bajo el entendido que la expresión “establecimientos
penitenciarios” incluye también los centros de detención transitoria; (ii)
del literal (f) del Artículo 2, en el sentido que se reproduzca
lo dispuesto en el numeral 1 del Artículo 38B del Código Penal, garantizando el
principio de favorabilidad; (iii) del literal (g) del mismo Artículo,
siempre que se posibilite  la concesión de los beneficios a los procesados, en
cumplimiento del derecho a la igualdad y a los principios de favorabilidad y
presunción de inocencia; (iv) del Artículo 6 si se aplica el régimen más
favorable establecido en la normatividad ordinaria y si las personas
consideradas como población vulnerable no son sometidas a las exclusiones; y
(v) del Artículo 8, en el sentido que las personas condenadas puedan
solicitar los beneficios de forma autónoma, a través de apoderado de confianza
o defensor público.
Asimismo, requirieron la inexequibilidad
(i) de la expresión “movilidad reducida” contenida en el literal (d)
del Artículo 2, por vulnerar los derechos de las personas en situación
de discapacidad; (ii) de la expresión “o, en general, haga parte de un grupo
de delincuencia organizada”, establecida en el parágrafo 1 del Artículo
6, por violar el principio constitucional de estricta legalidad en materia
penal; y (iii) del Artículo 12 porque transgrede el principio
constitucional de favorabilidad penal.
En primer lugar, señalaron que, por la
cantidad de exclusiones el régimen de excarcelación previsto en el decreto
resulta más restrictivo que las normas ordinarias, afectando el principio de
favorabilidad. Adicionalmente, el Artículo 38B del Código Penal permite la
concesión de los beneficios para los delitos cuya pena sea de ocho años, a
diferencia del decreto que lo reduce a cinco. Resaltaron que, por ello, no es
admisible la aplicación preferente del decreto. En segundo lugar, manifestaron
que, por las condiciones de hacinamiento y los servicios de salud e
infraestructura deficientes, no es posible garantizar los derechos a la salud,
a la vida y a la dignidad humana de quienes hacen parte de la población
vulnerable y no son beneficiarios de la medida, porque no hay manera de adecuar
un espacio aislado que minimice el contagio. Adicionalmente, resaltaron que
conceder el beneficio a quienes han pagado el 40% de la pena resulta
discriminatorio frente a los individuos sometidos a detención preventiva por
esos mismos delitos. Mencionaron que la expresión “un grupo de delincuencia
organizada” vulnera el principio de legalidad, dado que no es posible
establecer con certeza a qué tipos de organizaciones se refiere. Finalmente,
expusieron que la expresión “movilidad reducida” deja por fuera a quienes
tienen deficiencias mentales, intelectuales o sensoriales.
5. Universidad de los Andes.[433] Isabel Cristina Jaramillo Sierra
y otros (estudiantes y profesores) en representación de la Universidad de los
Andes solicitaron la exequibilidad condicionada del Artículo 2, pues el
criterio que desarrollan las causales a, b, c y d del mismo
resulta adecuado desde la perspectiva de la protección de la población con mayor
riesgo frente al eventual contagio. Pero al mismo tiempo, no parece adecuado
que se restrinja la protección a las mismas personas por razón de la gravedad
del delito por el cual están siendo procesadas o han sido condenadas, que es el
efecto de aplicar las exclusiones contenidas en el Artículo 6 del
decreto.
Pidieron a la Corte la inexequibilidad del Artículo
3, condicionando la vigencia al término durante el cual la Organización
Mundial para la Salud mantenga la declaratoria del estado de pandemia y mientras
subsista la emergencia sanitaria declarada por las autoridades de nuestro país.
Si las medidas pretenden impedir la extensión de los efectos de la pandemia a
la población carcelaria, resulta evidente que es imposible señalar un término
exacto de duración de las medidas de descongestión.
Solicitaron la inexequibilidad del parágrafo
5° contenido en el Artículo 6, pues al detenido no sólo se le
estaría suspendiendo la norma que más le favorece para acceder al beneficio de
detención domiciliaria, sino también ante una eventual ubicación especial en el
establecimiento, se estaría reduciendo el espacio disponible para los demás
internos, exponiéndolos a un alto riesgo de contagio.
Encontraron también que el Artículo 13
consagra una medida que no tiene la capacidad suficiente para lograr la
realización de la finalidad del decreto.
6. Universidad de Nariño.[434] Vicente Arbey Villota Cruz, Adriana
Isabel Caicedo Leyton, Daniela Bolaños Chamorro y demás, en representación de
la institución, hicieron un análisis material del decreto en donde se indicó
que el juicio de conexidad, la ausencia de arbitrariedad y la intangibilidad en
la legislación penal deberían ser más rigurosas.
Adicionalmente, dijeron que el decreto no
es idóneo con las consideraciones y no es acorde a la normatividad internacional.
Frente a ello, propusieron la inexequibilidad del parágrafo 1° contenido
en el Artículo 2 al considerar que no resulta constitucional que para
conceder el beneficio de la detención o prisión domiciliaria se limite a lo
establecido por el mismo, dado que ello equivaldría dejar activo el contagio en
un ambiente donde no se pueden cumplir los protocolos de aislamiento.
Por otro lado, plantearon tres soluciones
respecto al Artículo 6, a saber: (i) Declarar la exequibilidad
condicionada, que conserve las restricciones en los artículos 38G y 68A del
Código Penal, que resultan más favorables. (ii) Declarar la exequibilidad
condicionada manteniendo solo las restricciones que establecen la Ley 1121 de
2006, la Ley 1474 de 2011 y la Ley 1908 de 2018, y las relacionadas con los
delitos de violaciones de DDHH y DIH. Por último, (iii) declararlo inexequible
usando los supuestos utilizados por la Corte para declarar inexequible el
artículo 314 del Código Penal en la Sentencia C-318 de 2008.
La intervención consideró que el Artículo
establece un extenso listado de los delitos excluidos, que inclusive van más
allá de las previstas por las normas ordinarias. Se mostró la falta de
idoneidad de las medidas, ya que disminuye el universo de beneficiarios y va en
contra del principio propersona.
En la intervención se hizo un análisis
material del decreto en donde se indicó que el juicio de conexidad, la ausencia
de arbitrariedad y la intangibilidad en la legislación penal deberían ser más
rigurosas.
7. Universidad Externado - Grupo de
Derecho Penal.[435] Darío Bazzani Montoya y José Manuel Díaz
Soto, actuando como profesores del Departamento de Derecho Penal y Criminología
de la Universidad Externado de Colombia, señalaron que el Decreto Legislativo
546 de 2020 debe ser declarado inexequible. Sin embargo, a su parecer, una
declaratoria de inexequibilidad simple causaría un mayor perjuicio a los
derechos y garantías de la población reclusa y para quienes laboran en los
centros de reclusión.
Por lo tanto, solicitaron a esta Corte
subsanar los vicios de constitucionalidad a partir de la facultad de modular
los efectos del fallo de constitucionalidad. En consecuencia, declarar (i)
inconstitucionales los artículos 5, 6, 25 y 30, de modo que las
causales previstas en el Artículo 2 sean aplicables sin las
restricciones impuestas en el decreto ni las previstas en el ordenamiento
positivo ordinario para la detención y la prisión domiciliaria; (ii) la
inexequibilidad de los incisos 2, 3, 4, 5 y 6 del Artículo 7;
(iii) exhortar al Gobierno Nacional, al Congreso de la República y a todas las
autoridades públicas que intervienen en el diseño de la política criminal, para
que adopten medidas urgentes e inmediatas para disminuir el hacinamiento
carcelario y se dé cumplimiento a las recomendaciones emanadas por la misma
Corte y organismos internacionales, sobre el respeto a las garantías mínimas de
los reclusos.
Solicitaron adicionalmente que, cuando se
adelanten reformas legislativas ordinarias o de excepción, se acompañen de
estudios técnicos y científicos, sobre el impacto que tendría la legislación en
los cupos penitenciarios, entendidos estos como aquellos que cumplen con las
condiciones adecuadas desde la perspectiva de la protección a los derechos
humanos de los internos.
En el mismo sentido, señalaron que se
exhorte al Gobierno Nacional para que adopte de manera inmediata medidas
efectivas de control al hacinamiento carcelario a través de la normatividad
vigente para proteger los derechos de los internos. Entre las medidas
mencionadas proponen que se propicien los traslados de los internos a otros
centros, habiliten nuevos centros de reclusión, suministren los elementos de
protección de la salud, y adecuen los espacios para lograr un mayor
distanciamiento social e higiene.
8. Universidad Externado de Colombia -
Centro de Investigación en Política Criminal y el Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita.[436] Los intervinientes solicitaron declarar
la exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo 546 de 2020.
Señalaron que el Artículo 9 no
adopta medidas diferenciales dirigidas a la población indígena, pues no los
tiene en cuenta para el otorgamiento de los beneficios, a pesar de que tienen
derecho a la presunción de inocencia, al fuero indígena, y a que si fueron
condenados se coordine el cumplimiento de la pena en territorio indígena.
Adicionalmente, manifestaron que era
necesario extender las medidas de excarcelación a hospedajes transitorios para
garantizar los derechos de la población inimputable, y de otros individuos que
se encuentren en unidades de salud mental o que sufran de dolencias
psiquiátricas. Esto último, porque el decreto únicamente prevé la excarcelación
de las personas con “movilidad reducida”, generando un trato discriminatorio
frente a discapacidades cognitivas y sensoriales.
Respecto de la necesidad, resaltaron que
las medidas no tienen un desarrollo suficiente para considerar los derechos en
juego y la situación de vulnerabilidad generada por el estado de cosas
inconstitucional, por lo que deberían reducirse las exclusiones. Asimismo, el
trámite previsto resulta demorado, por lo que es indispensable que la
información de las hojas de vida y cartillas biográficas de los internos se
encuentren actualizadas, y se pueda iniciar cuanto antes la concesión de las
medidas.
Finalmente, indicaron que no se realiza la
diferenciación entre condenados y procesados, violando los derechos a la vida,
a la salud, a la libertad y a la presunción de inocencia.
9. Universidad Javeriana - Semillero en
Derecho Penitenciario.[437] En diversos documentos, el profesor Noberto Hernández Jiménez y sus
estudiantes solicitaron la inexequibilidad de los artículos 5, 6 y
12 y la exequibilidad condicionada del Artículo 1, siempre que se
incluyan los centros de reclusión para menores, y el Artículo 8, en
tanto los condenados puedan actuar representados por su defensor de confianza o
público. Asimismo, pidieron analizar con especial cuidado el Artículo 7
del decreto, pues se están generando diferentes interpretaciones judiciales
sobre qué jueces son competentes para conceder los beneficios, dilatando de
manera gravosa su otorgamiento.
Manifestaron que las medidas consagradas
responden a las consideraciones expuestas por el Gobierno Nacional, porque
pretenden reducir la congestión de los centros penitenciarios, y así, las
posibilidades de contagio del virus. Adicionalmente, señalaron que las medidas
se encuentran debidamente fundamentadas en las recomendaciones de la OMS, los
comunicados de la CIDH y la ONU, y las observaciones de la Dirección de
Política Criminal y Penitenciaria.
Asimismo, las medidas son necesarias porque
la excarcelación es la única medida idónea y eficaz para evitar el contagio,
pues dentro de los penales no es posible mantener el distanciamiento físico
requerido, los servicios de salud son deficientes, y no se tiene el personal y
equipos médicos adecuados en caso de contagio.
Sin embargo, los intervinientes mencionaron
que de las exclusiones del Artículo 6 del decreto se observa que el
Gobierno ponderó, de manera desproporcionada, el control y la seguridad
ciudadana en contraposición de los derechos a la salud y a la vida de los privados
de la libertad. Incluso la legislación vigente parece ser más permisiva y menos
lesiva (artículos 38 G del Código Penal y 314 de la Ley 906 de 2004) que el Artículo
6.
La aplicación preferente del Artículo 12
del decreto frente a las normas ordinarias, desconoce el principio de
favorabilidad, la presunción de inocencia, y la excepcionalidad de la detención
preventiva, lo que supone una afectación a derechos intangibles. Finalmente,
expusieron que resulta discriminatorio (i) excluir a personas condenadas o
investigadas que hacen parte de la población vulnerable al COVID-19; (ii)
habilitar la defensa técnica únicamente para la defensa de los procesados y
guardar silencio en el caso de los condenados; y (iii) omitir la aplicación de
las medidas a los centros de reclusión de menores, que igualmente están
hacinados.
10. Universidad Libre.[438] Jorge Kenneth Burbano Villamarín,
actuando como ciudadano y director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional, y Claudia Patricia Orduz, actuando como ciudadana y docente,
consideraron que el Decreto Legislativo 546 del 14 de abril de 2020 se ajusta y
es procedente frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en
virtud de lo cual se considera debe ser declarado exequible parcialmente, en
atención a que los artículos 3, 7 y 27 se consideran
inconstitucionales al vulnerar derechos a la igualdad, presunción de inocencia,
familia, salud y vida, entre otros.
Señalaron que se debe establecer la
inexequibilidad del Artículo 3, pues la fijación del término de duración
de seis meses no resuelve el problema del hacinamiento ni del COVID-19. Se
evidencia una desigualdad en relación con aquellas personas a quienes se les
otorga el beneficio en los términos del Artículo 38 y ss. del Código Penal y
314 del Código Procesal Penal.
Solicitaron la inexequibilidad del Artículo
7, en razón a que desconoce el derecho a la igualdad, pues son mayores los
formalismos, la tramitología y los términos para el presunto inocente que los
que se aplicarían al responsable y condenado.
Finalmente, pidieron la inexequibilidad del
Artículo 27. Consideraron que es preocupante que se suspendan por el
término de tres (3) meses los traslados de personas con medida de aseguramiento
de detención preventiva y personas condenadas que se encuentren en los centros
de detención transitoria como las Estaciones de Policía y Unidades de Reacción
Inmediata a los establecimientos del INPEC, en la medida que, en dichas
instalaciones no se cuenta con el personal y las medidas sanitarias para
afrontar la crisis que hoy atraviesa el país, afectando los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad, y los funcionarios que
se encuentran en las instalaciones transitorias.
11. Universidad Nacional de Colombia.[439] Omar Huertas Díaz, en su calidad de director, Filiberto Manrique
Molina y demás, en representación del Grupo de Investigación Red Internacional
de Política Criminal Sistemática Extrema Ratio UN de la facultad de derecho,
ciencias políticas y sociales de la Universidad Nacional de Colombia,
establecieron que el Estado colombiano, aún con el Decreto Legislativo 546 de
2020 incumple sus obligaciones de respetar y garantizar los derechos humanos de
la población privada de la libertad. Si bien, advirtieron la compatibilidad del
decreto con la Constitución y la Ley 137 de 1994, consideraron que se
vulneraron los principios de no discriminación e igualdad, y los derechos a la
dignidad humana, a la integridad personal, y a la salud.
Expusieron que este no resuelve la
problemática ni mucho menos pone a salvo a cientos de personas en reclusión,
pues si bien, se trata de una medida que pretende descongestionar el
hacinamiento, a través de sustituir la pena de prisión y la medida de
aseguramiento de detención preventiva en establecimientos penitenciarios y
carcelarios por la prisión domiciliaria y la detención domiciliaria, solo se
queda en buenas intenciones, ya que el decreto ahoga su propósito en más de 70
exclusiones que señala su Artículo 6°, así como las que se contemplan en
los parágrafos 1, 2, 3, 4 y 5 del mismo.
12. Universidad Sergio Arboleda.[440] Intervinieron Hernán Gonzalo Jiménez Barrero, Diego Corredor
Beltrán, Carlos Roberto Solórzano Garavito, en calidad de profesores En
representación del Departamento de Derecho Penal de la Escuela de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda. Consideraron que el Gobierno Nacional no realizó
un juicio adecuado de proporcionalidad dado que no le dieron preponderancia al
derecho a la salud y a la presunción de inocencia que gozan los sujetos que no
han sido condenados.
Solicitaron se declare la inexequibilidad
del Artículo 2 porque se restringió estrictamente el ámbito de
aplicación del Decreto Legislativo reduciendo significativamente el número de
beneficiarios, ante una situación donde es necesario proteger y favorecer a
toda la población privada de la libertad.
También pidieron la inexequibilidad del Artículo
5 porque impide conceder la sustitución transitoria para quienes estén
sometidos en la actualidad a un proceso de extradición, sin importar el delito
de que se trate, desconociendo así, el juicio necesario de conexidad con las
causas que motivan y justifican la adopción de medidas extraordinarias. Sin
dejar atrás, que atenta contra el derecho fundamental a la igualdad que establece
la Constitución.
Igualmente, solicitaron la inexequibilidad
del Artículo 6 porque se incluyeron una serie de exclusiones que no
están en la legislación ordinaria e impide obtener los fines para los cuales
esa normativa fue expedida, seleccionando de manera ‘caprichosa e incensada’ en
cuales casos las personas privadas de la libertad deben quedarse en prisión,
aun teniendo la posibilidad de acudir al beneficio de prisión domiciliaria
establecido en el Código Penal. Adicionalmente, solicitaron la inexequibilidad
del parágrafo 2 del Artículo 6 porque desconoce principios como
los del acto y de culpabilidad.
Además, requirieron la inexequibilidad de
los artículos 7 y 8 porque establecen un trámite complejo e
innecesario, en el que se establecen diferentes obstáculos burocráticos que no
suponen ningún nexo con las razones que sustentan la declaratoria del estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. Además, solo contempló la detención o
prisión domiciliaria transitorias, cuando se pudieron habilitar otros
subrogados penales.
Finalmente, sostuvieron que no existe
congruencia entre las consideraciones que fundamentan el decreto y su
articulado. Más grave aún, es la situación al considerar que, pese al estado de
cosas inconstitucionales declarado sobre la situación carcelaria, el Gobierno
Nacional no adoptó las medidas necesarias e idóneas para salvaguardar la
integridad y salud de la población privada de la libertad.
ANEXO
IV – Tabla de contenido
I.     ANTECEDENTES. 2
II.    DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN.. 3
III.       DEFENSA DEL DECRETO Y PRUEBAS APORTADAS. 3
IV.      INTERVENCIONES. 4
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.. 12
VI.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 13
1.    Competencia. 13
2.    Materia objeto de análisis y estructura de la decisión. 13
3.    Caracterización general de los estados de excepción y,
en particular, del Estado de emergencia económica, social y ecológica. 15
4.    Fundamento y alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia económica, social o
ambiental 19
4.1.      Consideraciones generales. 19
4.2.      Criterios formales y materiales que rigen el control
de constitucionalidad  20
5.    Cumplimiento de los requisitos formales de validez del
Decreto Legislativo 546 de 2020  24
6.    Primera parte de la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 546 de 2020; la medida principal, privación de la libertad
domiciliaria transitoria (artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 16 y 18) 25
6.1.      La especial protección constitucional de los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad y el contexto de estado
de cosas inconstitucional 25
6.2.      Alcance normativo de la medida principal (artículos 1,
2, 3, 4, 5, 6, 10, 16 y 18) 30
6.3.      La primera medida del Decreto Legislativo 546 de 2020
cumple con los juicios de finalidad y conexidad. 33
6.4.      La primera medida del Decreto Legislativo 546 de 2020
cumple con el juicio de motivación suficiente. 38
6.5.      La primera medida del Decreto Legislativo 546 de 2020
cumple con los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no
contradicción. 39
6.6.      La primera medida del Decreto Legislativo 546 de 2020
cumple con los juicios de necesidad fáctica y jurídica. 44
6.7.      La primera medida del Decreto Legislativo 546 de 2020
cumple con los juicios de proporcionalidad y no discriminación. 62
6.7.1.     Defensa y crítica de la proporcionalidad de la primera
medida  62
6.7.2.     Análisis del juicio de proporcionalidad y no
discriminación. 68
6.7.2.1.  Análisis
general de la primera medida. 69
6.7.2.2.  Exclusión
de muchos delitos, incluso para las personas vulnerables  72
6.7.2.3.  Exclusión
de la medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria a algunas
mujeres gestantes, madres de personas menores de 3 años  85
6.7.2.4.  Exclusión
de los casos de personas en trámite de extradición  86
6.7.2.5.  No
inclusión de personas en discapacidad, indígenas, menores de edad o
pertenecientes a la Fuerza Pública. 92
6.7.2.6.  Proporcionalidad
de la duración de la medida de privación de la libertad domiciliaria
transitoria. 101
6.7.2.7.  Exclusión
de las personas que carecen de un domicilio independiente al de la víctima. 103
6.7.2.8.  Juicio
de no discriminación de la primera medida. 104
6.8.      Salvo algunos aspectos precisos, la primera medida del
Decreto Legislativo 546 de 2020 es constitucional 105
7.    Segunda parte de la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 546 de 2020; los procedimientos administrativos y
judiciales para aplicar la medida principal (artículos 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14,
15, 17, 19, 20, 21, 23, 24 y 29) 106
7.1.      La amplia facultad legislativa en materia de
regulación de procesos administrativos y judiciales. Reserva legal y judicial
en materia del derecho a la libertad personal 106
7.2.      Alcance normativo de la segunda medida. 107
7.3.      Las etapas previa, intermedia y final de la segunda
medida del Decreto Legislativo 546 de 2020 superan los juicios de finalidad y
conexidad. 111
7.3.1.     Etapa previa. 111
7.3.2.     Etapa intermedia. 112
7.3.3.     Etapa final 114
7.4.      La segunda medida cumple con el juicio de conexidad
interna. 114
7.4.1.     Etapa previa. 114
7.4.2.     Etapa intermedia. 115
7.4.3.     Etapa final 115
7.5.      La segunda medida cumple con el juicio de motivación
suficiente  116
7.5.1.     Etapa previa. 116
7.5.2.     Etapa intermedia. 116
7.5.3.     Etapa final 116
7.6.      La segunda medida cumple con el juicio de ausencia de
arbitrariedad  117
7.6.1.     Etapa previa. 117
7.6.2.     Etapa intermedia. 117
7.6.3.     Etapa final 119
7.7.      La segunda medida supera el juicio de intangibilidad. 123
7.7.1.     Etapa previa. 123
7.7.2.     Etapa intermedia. 123
7.7.3.     Etapa final 127
7.8.      La segunda medida cumple con el juicio de no
contradicción específica  127
7.8.1.     Etapa previa. 127
7.8.2.     Etapa intermedia. 127
7.8.3.     Etapa final 130
7.9.      La segunda medida cumple el juicio de incompatibilidad. 130
7.10.    La segunda medida cumple el juicio de necesidad. 130
7.10.1.   Etapa previa. 130
7.10.2.   Etapa intermedia. 132
7.10.3.   Etapa final 133
7.11.    La segunda medida supera el juicio de proporcionalidad
siempre que se condicione la exequibilidad del artículo 8 para equilibrar las
diferencias entre las personas condenadas y procesadas. 134
7.11.1.   Etapa previa. 136
7.11.2.   Etapa intermedia. 137
7.11.3.   Etapa final 142
7.12.    La segunda medida cumple el juicio de no
discriminación. 142
7.12.1.   Etapa previa. 142
7.12.2.   Etapa intermedia. 142
7.12.3.   Etapa final 143
7.13.    Conclusión. 143
8.    Tercera parte de la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 546 de 2020; medidas accesorias para la aplicación de la
medida principal (artículos 22, 26, 28, 31 y 32) 145
8.1.      Alcance normativo de las medidas accesorias. 145
8.2.      Las medidas accesorias cumplen con el juicio de finalidad
y conexidad  146
8.3.      Las medidas accesorias cumplen con el juicio de
conexidad interna  147
8.4.      Las medidas accesorias superan el juicio de motivación
suficiente  147
8.5.      Las medidas accesorias cumplen con el juicio de
ausencia de arbitrariedad  148
8.6.      Las medidas accesorias superan el juicio de
intangibilidad. 148
8.7.      Las medidas accesorias cumplen con el juicio de no
contradicción específica  148
8.8.      Las medidas accesorias superan el juicio de incompatibilidad. 148
8.9.      Las medidas accesorias cumplen con el juicio de
necesidad. 149
8.10.    Las medidas accesorias cumplen con el juicio de
proporcionalidad  152
8.11.    Las medidas accesorias cumplen con el juicio de no
discriminación  153
8.12.    Conclusión. 153
9.    Cuarta parte de la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 546 de 2020; medidas complementarias a la medida principal
(artículos 25, 27 y 30) 153
9.1.      Alcance normativo de las medidas complementarias. 153
9.2.      Las tres medidas complementarias del Decreto
Legislativo 546 de 2020 tienen por finalidad contener y mitigar la emergencia y
guardan conexidad material externa con ella  157
9.3.      Las tres medidas complementarias del Decreto
Legislativo 546 de 2020 guardan conexidad interna con sus consideraciones y
fueron motivadas suficientemente. 160
9.4.      Las tres medidas complementarias del Decreto
Legislativo 546 de 2020 no contradicen específicamente el bloque de
constitucionalidad ni la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. 161
9.5.      Las tres medidas complementarias del Decreto
Legislativo 546 de 2020 son necesarias. 162
9.6.      Ninguna de las tres medidas complementarias es
arbitraria, toca derechos intangibles o resulta incompatible con las leyes
ordinarias. 164
9.7.      Las tres medidas complementarias son proporcionales y
superan el juicio de no discriminación. 174
9.8.      Conclusión. 179
10.    Vigencia. 179
11.    Síntesis de la decisión. 180
VII.     DECISIÓN.. 184
ANEXO
I – Índice. 188
ANEXO
II – Texto del Decreto Legislativo 546 de 2020. 189
ANEXO
III – Resúmenes de pruebas e intervenciones. 219
ANEXO
IV – Tabla de contenido. 265
ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE
LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-255/20
Referencia: Expediente
RE-277
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 546 de 2020, “[p]or medio del cual se
adoptan medidas para sustituir la pena de prisión y la medida de aseguramiento
de detención preventiva en establecimientos penitenciarios y carcelarios por la
prisión domiciliaria y la detención domiciliaria transitorias en el lugar de
residencia a personas que se encuentren en situación de mayor vulnerabilidad
frente al COVID-19, y se adoptan otras medidas para combatir el hacinamiento
carcelario y prevenir y mitigar el riesgo de propagación, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
Garantizar la dignidad en medio de
una emergencia
Mediante la Sentencia C-255 de 2020, la Corte Constitucional
revisó la Constitucionalidad del Decreto Legislativo 546 de 2020, a través del
cual se adoptaron medidas para combatir el hacinamiento carcelario y prevenir y
mitigar el riesgo de propagación de la pandemia del COVID-19.[441] Aunque comparto en su mayor parte las decisiones
adoptadas por la Sala Plena en la respectiva sentencia, que declaró la
constitucionalidad de las normas estudiadas, salvo mi voto respecto a dos
cuestiones, declarar exequibles los artículos 6 y 18 de forma pura y simple, y
aclaro me voto frente a la constitucionalidad de las medidas complementarias
adoptadas respecto de personas que se encuentran privadas de la libertad en
centros de detención transitoria, para resaltar una consecuencia de la decisión
de la Sala Plena.
Como lo señaló la decisión de la Corte, el Decreto Legislativo 546
de 2020, se ocupa de cuatro cuestiones básicas. Por una parte, (i) contempla
una medida básica y principal (otorgar la privación de la libertad domiciliaria
transitoria en el contexto de la pandemia) y (ii) se fijan los procedimientos
administrativos y judiciales aplicables a ésta. Se contemplan (iii) medidas
accesorias para el cumplimiento de la medida principal; y, finalmente, (iv)
medidas complementarias a ésta, con el fin de lograr mejor los cometidos
buscados. Los artículos 6 y 18 del decreto revisado, que hacen parte del diseño
de la medida principal, son el objeto de mi distancia parcial con la decisión
de la Sala Plena. En tanto mi aclaración tiene que ver con lo decidido con
relación a las medidas complementarias que fueron incluidas en el decreto
analizado (Artículo 27).
579.
La medida principal aportada por el decreto
revisado, no ha debido limitarse, dejando la vida y la dignidad de las personas
en un segundo lugar, a pesar de la urgencia de la emergencia
Comparto la decisión de la Sentencia C-255 de 2020 de considerar
constitucional adoptar una medida de privación de la libertad domiciliaria
transitoria, como parte de un conjunto de medidas para enfrentar los efectos de
la pandemia. No obstante, me apartó de la decisión de haber considerado
constitucional la exclusión de un gran número de delitos pues no era razonable
ni proporcionado hacerlo.
Para la Corte, “[el] riesgo de alcanzar un considerable grado
de contagio del COVID-19 en lugares en los que están concentradas personas es
sin duda muy alto. En tal medida, las cárceles, penitenciarias y cualquier otro
lugar destinado a privar de la libertad a una persona, son espacios de altísimo
riesgo de contagio y esparcimiento del virus y la pandemia. Por lo que disponer
de la privación domiciliaria temporal es útil, bajo las condiciones presentadas
por el decreto legislativo de exclusiones, concurso de conductas punibles y
beneficiarios.” (Sentencia C-255 de 2020). Como lo dice en términos
categóricos,
“[…].
Reducir el número de personas que se encuentran recluidas, dando prelación a
aquellas que son más vulnerables a los efectos de la pandemia, que pueden
incluir la muerte o el grave deterioro de la salud y la integridad personal es un
imperativo. Hacerlo claramente atiende a los mandatos constitucionales,
dejar de hacerlo, por el contrario, parecería implicar un abandono grave
de importantes y fundamentales derechos y principios constitucionales, como la
vida o la dignidad humana.” (Resaltado fuera del texto original de la
Sentencia C-255 de 2020).
Como precisó la Corte, la medida de privación de la libertad
domiciliaria transitoria creada con ocasión de la pandemia es distinta a la
figura ordinaria que contempla la legislación, y tiene un régimen de exclusiones
riguroso, diferente y especial. Las medidas domiciliarias ordinarias se fundan,
ante todo, en las condiciones subjetivas de la persona, en el riesgo que
representan y en su proceso de resocialización, no en enfrentar una urgencia
sanitaria. Las reglas de emergencia hacen una revisión rápida de la situación.
Esto es, se toma una decisión con base en características objetivas, no en
valoraciones subjetivas. En tal medida, es razonable que las exclusiones de uno
y otro régimen, por razones de política criminal, sean distintas. Es diferente
permitir que alguien acceda al beneficio de detención o prisión domiciliaria,
luego de valorar su proceso de resocialización a hacerlo por circunstancias
objetivas. Esto justifica un criterio más estricto para el caso que se analiza.
El Artículo 6, tiene por objeto establecer límites a la aplicación
de la medida principal del decreto (privación de la libertad domiciliaria
transitoria en el contexto de la pandemia) para lo cual prevé una lista de
aproximadamente 167 descripciones típicas que se excluyen de la aplicación de
la medida principal, bien sea que el individuo esté detenido preventivamente o
condenado a prisión. Como lo advirtió la Sala Plena en su decisión mayoritaria,
aunque no se establece una categoría o una clasificación general de los delitos
incluidos en la lista, es claro que se trata de conductas graves o muy graves. [442]
El Artículo 6 tiene cinco parágrafos, orientados a precisar el
alcance y aplicación de las exclusiones contempladas (parágrafo primero,
exclusión estricta para personas de grupos organizados; parágrafo segundo,
exclusión para condenados por delitos dolosos, dentro de los cinco años
anteriores; parágrafo tercero, exclusión de los casos de tentativa,
cuando proceda; parágrafo cuarto, se mantienen las exclusiones
ordinarias del Código; y parágrafo quinto, se establece una medida de
compensación para las personas excluidas de la concesión de la privación de la
libertad domiciliaria transitoria con condiciones especialmente vulnerables
-tener más de 60 años, ser mujer embarazada o con menor de 3 años, o sufrir una
condición de salud).[443]
En términos generales, como lo advierte la Sala Plena en la
sentencia, es razonable constitucionalmente el trato diferente que el decreto
revisado da a quienes cumplen los requisitos para acceder a la medida y han
cometido o están procesadas por delitos considerados graves, y el que da a
quienes tienen las mismas condiciones de vulnerabilidad y han cometido o están
procesadas por los delitos más graves. El trato diferente es que el segundo
grupo no accede a la medida de privación de la libertad domiciliaria y temporal
sino a una medida de protección compensatoria de ser ubicados en un espacio con
condiciones salubres y de bioseguridad. El criterio para dar un trato distinto
es, por tanto, la comisión o ser procesado por un delito de los más graves.
La finalidad del trato diferente para las personas vinculadas con
uno de los delitos más graves, es lograr el fin de contener y mitigar los
efectos de la pandemia, al menos parcialmente, reduciendo el número de personas
privadas de la libertad, pero de una forma razonable y proporcional, sin
comprometer otros derechos y principios constitucionales en juego.
El medio elegido en este caso (excluir del beneficio a personas vulnerables
a la pandemia que hayan cometido o estén procesadas de haber cometido alguno de
los delitos más graves) no es un medio que esté prohibido. Es más, es un deber
de la autoridad que dicte normas con fuerza de ley sobre el acceso a medidas
alternativas a la cárcel, tener en cuenta las diferentes reglas o principios
constitucionales, respetando los límites que se imponen.
Ahora bien, para la mayoría de la Sala Plena de la Corte, el trato
diferente (el medio empleado) es efectivamente conducente para llegar al fin,
por cuanto la distinción establecida de excluir los casos de personas
condenadas o procesadas por los más graves delitos permite identificar
rápidamente las personas a las que se les puede conceder la medida de privación
de la libertad domiciliaria, en un proceso más o menos objetivo, que no demande
la valoración de cada sujeto.
La cuestión, no obstante, como la propia Sala lo prevé en el texto
de la Sentencia C-255 de 2020, es que la exclusión de las personas vinculadas
con los delitos más graves de poder ser beneficiarios de la privación de la
libertad domiciliaria temporal, tal cual como fue concebida de manera concreta
por la amplia y extensa lista del Artículo 6 del decreto revisado, deja por
fuera la protección de casos que sí han debido ser considerados. Dice la Corte
al respecto,
“Debe la Sala resaltar que
existen debates acerca de la proporcionalidad estricta y precisa de la política
criminal concretamente diseñada. Puede pensarse, por ejemplo, que hubiese sido
más conveniente no excluir ciertos delitos o, por el contrario, haber
exceptuado algunos. No obstante, tales dilemas superan el estudio de
constitucionalidad que convoca a esta Corte. Lo que le compete, por el grado de
intensidad en el análisis que una política legislativa así requiere, es
verificar que no exista un grado de desproporción evidente. Esto es, que no
haya duda, que sea manifiesta que la medida que se adopta sacrifica en muy alto
grado otros bienes jurídicos constitucionales igual de o más importantes que
los protegidos. Tal situación no ocurre en el presente caso.” [Sentencia C-255
de 2020].
Es cierto que varias de las conductas penales elegidas aseguran
claramente bienes jurídicos tutelados de la mayor importancia, como la vida y
la integridad personal y sexual, la libertad, la autonomía personal, la
seguridad pública, la recta impartición de justicia o la existencia y seguridad
del Estado. En tal medida, es claro que se trata de delitos de los más graves.
No obstante, no ocurre lo mismo con todas las conductas. Concretamente, con
algunas de las conductas que sólo se ocupan de proteger el patrimonio. Como lo
señala la propia sentencia:
“Podría
considerarse que no ocurre lo mismo con los delitos contra el patrimonio
económico, la información y los datos y el orden económico y social. Aunque
estos son bienes jurídicos de gran importancia en un estado social y
democrático de derecho, como lo señalan algunos intervinientes, podría
argumentarse que no es proporcionado sacrificar la vida, la salud y la
integridad de las personas en las condiciones de pandemia que se enfrentan, por
salvaguardar tales garantías. No obstante, si se advierte la cantidad de
delitos que se ocupan de proteger estos bienes jurídicos tutelados que no
fueron excluidos de la concesión de la medida domiciliaria transitoria de
emergencia, se entiende que la decisión del Ejecutivo fue excluir sólo aquellos
tipos penales que tenían las características de ser delitos de los más graves.”[444]
Este es el primer aspecto en el que me aparto parcialmente de la
Sentencia C-225 de 2020, pues consideró que existe una desproporción evidente,
cuando se excluye del beneficio de privación de la libertad domiciliaria, en
condiciones de pandemia, a una persona vulnerable que no ha cometido ni está
investigada por un delito de los más graves. Es evidente que se sacrifican los
derechos y la dignidad de las personas privadas de la libertad, cuando se les
deja de dar la misma protección conferida a las personas vulnerables a la
pandemia, a pesar de no haber incurrido o estar relacionada con alguno de los
delitos más graves.
Como lo afirma la Sala Plena de la Corte, es razonable no conceder
la medida de privación domiciliaria de la libertad por la pandemia, a una
persona que haya incurrido, o esté relacionada con la comisión de, alguno de
aquellos delitos que atentan gravemente contra los derechos fundamentales y la
dignidad de una persona, como ocurre con la ‘tortura’ o el ‘acceso carnal
violento’,[445] o contra
los principios y valores fundantes de un estado social y democrático de
derecho, como ocurre con el delito de ‘rebelión’, que atenta contra el régimen
constitucional vigente,[446] o con el
delito de ‘falso testimonio’, que impide de forma recta impartir justicia.[447] Estos cuatro delitos, están excluidos
por el decreto ley, expresamente, de la posibilidad de recibir la medida
principal de privación de la libertad domiciliaria. Esto es razonable y
proporcionado.
No obstante, no ocurre lo mismo con todas las descripciones
típicas penales que se excluyen del beneficio orientado a proteger los derechos
a la vida, la integridad, la salud y dignidad de las personas privadas de la
libertad, vulnerables a los efectos de la pandemia de COVID-19. Es evidente que
dentro de los delitos excluidos del beneficio hay algunos que son graves, al
igual que otros delitos que sí son objeto de recepción de la medida de
protección a los derechos de acuerdo con el propio texto normativo, pero que no
de los más graves, que es justamente aquellos casos exceptuados que fueron
justificados como razonables y proporcionados de manera específica.
La ponderación y el balance de los derechos en juego no puede ser
el mismo cuando se trata de acciones criminales, o supuestas acciones
criminales en investigación, que vayan en contra de bienes jurídicos tales como
el patrimonio económico, la información y los datos o el orden económico y
social. Aunque estos claramente también son bienes jurídicos importantes en un
estado social y democrático de derecho, no es proporcionado sacrificar la
protección del goce efectivo de los derechos a la vida, la salud y la
integridad de las personas en las condiciones de pandemia que se enfrentan,
hasta el punto de poner en riesgo la propia existencia de la persona. Cuando
una persona no ha cometido alguno de los delitos más graves, por atentar contra
los bienes, principios, valores o derechos más importantes, cuando se ha
atentado únicamente contra bienes de carácter económico, sin recurrir a la
violencia o pertenecer a grupos o crimen organizado, se da un trato evidentemente
desproporcionado.
Así, la tensión del trato discriminatorio se da en dos sentidos.
Se presenta un trato discriminatorio entre las personas que comenten delitos
que no son de los más graves, puesto que en algunos casos sí se les concede a
las personas el beneficio de la privación domiciliaria de la libertad
contemplado en el decreto legislativo y en otros no. Es decir, se trata de
casos asimilables que reciben tratamientos diferentes injustificados
constitucionalmente. Por otra parte, se establece un trato discriminatorio
entre personas que estarían en situaciones diferentes y, sin embargo, no
reciben un trato diferente, sino que reciben el mismo trato. En efecto, son
personas que han cometido o están siendo investigadas por la comisión de un delito
de los más graves, por una parte, y personas que cometieron o están siendo
investigadas por algún delito que no es de los más graves, pero que sí es de
los excluidos del beneficio de recibir una privación domiciliaria de la
libertad por pandemia.
La comparación entre delitos disímiles es a la que se ha aludido
hasta el presente momento. De un lado, los delitos más graves, como los citados
(‘tortura’, ‘acceso carnal violento’, ‘rebelión’ o ‘falso testimonio’ y de
otro, delitos que pueden ser cometidos sin comprometer de manera grave los
derechos fundamentales que permiten una existencia digna o las reglas y
principios fundantes del estado. Por ejemplo, el delito de ‘corrupción
privada’,[448] cuando
se comete sin violencia o fuera de una red de corrupción o de un grupo
criminal, puesto que tales hipótesis están excluidas siempre por el decreto
legislativo analizado. Algo similar ocurre con la ‘extorsión’, cuando no
conlleva violencia o presencia de organizaciones criminales organizadas.[449]
Por otra parte, hay conductas punibles parecidas a estos delitos
que no son de los más graves para las que sí se contempla el beneficio, y por
tanto reciben un trato diferente. Se trata de grupos de personas que no han
incurrido en alguno de los delitos más graves, pero, reciben tratos diferentes.
Por ejemplo, varios tipos de ‘hurto calificado’ (Artículo 240 del
Código Penal) o de ‘hurto agravado’ (Artículo 241 del Código Penal) no fueron
excluidos del beneficio. Así, el hurto calificado por haber sido realizado ‘con
violencia sobre las cosas’ o con ‘escalonamiento, o con llave sustraída o
falsa, ganzúa o cualquier otro instrumento similar, o violando o superando
seguridades electrónicas u otras semejantes’ (numerales 1 y 4 del Artículo 240
del Código Penal, respectivamente).  De forma similar, no se excluyeron del
beneficio el hurto agravado por haber sido realizado ‘aprovechando calamidad,
infortunio o peligro común’; ‘aprovechando la confianza depositada por el dueño,
poseedor o tenedor de la cosa en el agente’; ‘en lugar despoblado o solitario’;
‘con destreza, o arrebatando cosas u objetos que las personas lleven consigo, o
por dos o más personas que se hubieren reunido o acordado para cometer el
hurto’; ‘en establecimiento público o abierto al público, o en medio del
transporte público’ o incluso ‘sobre petróleo o sus derivados cuando se
sustraigan de un oleoducto, gasoducto, poliducto o fuentes inmediatas de
abastecimiento’ (numerales 1, 2, 9, 10, 11 y 14 del Artículo 241 del Código
Penal, respectivamente).
El decreto legislativo revisado excluyó del beneficio a quienes
cometieron hurto por medio informático o semejante, o se les investiga por esta
conducta.[450] No
obstante, no se excluyeron del beneficio de la privación domiciliaria de la
libertad por la pandemia, a quienes cometan los delitos de ‘acceso abusivo a un
sistema informático’; ‘obstaculización ilegítima de sistema informático o red
de telecomunicación’; ‘interceptación de datos informáticos’; ‘daño
informático’; ‘uso de software malicioso’; ‘violación de datos personales’;
‘transferencia no consentida de activos’.[451]
Es cierto que la Corte Constitucional no tiene la competencia para
definir o decidir cuál es la política criminal, incluso en una situación de
emergencia. Sin embargo, sí le corresponde a la Corte evitar que la política
criminal, o las medidas de excepción que se fijen en la materia, desconozcan
los límites o los parámetros constitucionales. Específicamente, el juez
constitucional debe verificar que medidas como las que se adoptan en este
decreto legislativo no sean discriminatorias. El legislador de emergencia tiene
un margen de configuración importante. No es tan amplio como el del Legislador
ordinario, pero sí es considerable, en función de la situación que se enfrenta.
Sin embargo, sea la política que se fije, esta no puede establecer tratos
distintos, irrazonables y desproporcionados constitucionalmente, como ocurre en
este caso. Especialmente, respecto de aquellas personas que sólo están siendo
investigadas y no han sido condenadas.
580.
La restricción para otorgar la privación
domiciliaria de la libertad por la pandemia en razón a compartir domicilio con
la víctima
El Artículo 18 del decreto legislativo analizado se ocupa del lugar
de residencia para cumplir la medida, indicando que “en los casos en los
cuales el condenado o investigado pertenezca al grupo familiar de la víctima,
solo se le concederá la detención domiciliaria o prisión domiciliaria
transitorias, cuando se garantice que el domicilio o morada debidamente
acreditado, es diferente al de la víctima.”
Para la Sala Plena, el cumplimiento de la medida principal en el
domicilio que no sea el mismo de la víctima “es una condición proporcional,
pues es equilibrado proteger los derechos de las víctimas que, al hacer parte
del mismo núcleo familiar del victimario, puedan encontrarse en una situación
inminente de riesgo o amenaza con el regreso de su agresor.” (Sentencia
C-255 de 220). A su juicio, esto no resulta excesivo frente al impacto del
virus para la salud y a la vida de los individuos, dado que el Artículo 18 no
elimina la posibilidad de otorgar el beneficio a los victimarios, cuya victima
pertenezca al mismo grupo familiar. De manera ponderada, concede el beneficio
para proteger los derechos de los infractores, si su domicilio no coincide con
el de la víctima.
La Sentencia C-255 de 2020 considera que la norma distingue entre
los victimarios que comparten la morada de la víctima y forman parte del mismo
grupo familiar, y quienes, siendo familiares, no habitan en el mismo lugar. A
su parecer, a los primeros no se les concede el beneficio, a pesar de los
riesgos que supone para la salud el COVID-19, pero el segundo grupo de
individuos si puede ser beneficiario de la medida principal. Tal diferenciación
no se realiza con base en criterios sospechosos, sino por una razón
fundamentada en la Constitución y los derechos humanos.
No obstante lo dicho, la Sala Plena, al igual que lo hacía la
postura inicialmente presentada a su consideración, indicó que “en estos
casos”, de forma similar a como ocurre con las personas excluidas de la
medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria, por haber cometido
un delito de los más graves, “la contraprestación que se otorga, de tener
que ubicar a la persona un lugar especial que minimice el eventual riesgo de
contagio se vuelve indispensable. Es gracias a esta compensación
por la limitación impuesta, que la norma es razonable y proporcionada. De lo
contario sería contraproducente y desproporcionada, por imponer una carga
enorme a una persona, luego de reconocer que era constitucionalmente necesario aliviarla.”
Sin embargo, la norma fue declarada constitucional de forma pura y simple, sin
condición o mención alguna al respecto.
Me aparto de la posición de la mayoría de la Sala, pues considero
que la consecuencia necesaria que implicaba defender esta posición, era la
declaración de constitucionalidad condicionada de la norma analizada. Se
requería resaltar que otorgar la medida de compensación es ‘indispensable’ y no
una opción interpretativa. Es un requisito que debe ser seguido para que sea
razonable aplicar la limitación mencionada. Como se propuso originalmente a la
Sala,
“[…]
Es gracias a esta
compensación por la limitación impuesta, que la norma es razonable y
proporcionada. De lo contario sería contraproducente y desproporcionada, por
imponer una carga enorme a una persona, luego de reconocer que era
constitucionalmente necesario aliviarla.
Por tanto, el Artículo
18 es constitucional, siempre que la persona a la que se le niegue la medida de
privación de la libertad domiciliaria transitoria se le garantice el goce
efectivo del derecho a ser ubicada en un lugar especial que minimice
eficazmente el eventual riesgo de contagio, cuente con medidas sanitarias
adecuadas y en el que se asegure el acceso a servicios de salud necesarios,
adecuados y suficientes. Como sucede en los demás casos en los que, pese a
tener una condición de vulnerabilidad, no se concede la medida.”[452]
Así, la declaratoria de constitucionalidad del Artículo 18
analizado ha debido aceptarse bajo el entendido de que a la persona a la que se
le negara la medida de privación de la libertad domiciliaria transitoria, se le
tenía que garantizar el goce efectivo del derecho a ser ubicado en un lugar
especial que minimizara el eventual riesgo de contagio, como se dispuso en el
Decreto Legislativo 546 de 2020 para los casos previstos en el Artículo 6, y
justamente, como lo hizo la Sala Plena con el Artículo 5 frente a los
individuos sometidos a procesos de extradición. En los tres casos (arts. 5, 6 y
18) se exceptúa la concesión del beneficio. Para que ello no resultara
desproporcionado, era necesario la medida compensatoria que permita proteger
todas las prerrogativas en tensión. La situación de estas personas exceptuadas
de la medida resulta comparable, por lo que la diferenciación realizada con el
Artículo 6 del Decreto 546 de 2020 y creada con la decisión de la Sala Plena
frente al Artículo 5, resulta discriminatoria, pues desconoce la necesidad de
tratar de forma similar a quienes se encuentran en una situación equiparable o
de igualdad.
Con relación al Artículo 5 y a la decisión de declarar
constitucionalmente la norma, de manera condicionada, dijo la Sala Plena lo
siguiente:
“259.
De lo anterior,
es factible establecer que, en la práctica, los individuos sometidos a
extradición, por lo general, incurrieron en conductas que importan
especialmente a la comunidad internacional, por ser consideradas como las “más
graves”. De hecho, se evidencia que los bienes jurídicos que pretenden proteger
son los mismos que se buscan a través del decreto revisado, entre otros, la
vida, la integridad personal, los derechos de los menores de edad, la libertad,
integridad y formación sexual, la administración pública, la libertad
individual, la autonomía personal y la seguridad pública.
260. En
consecuencia, para la Sala si bien la medida busca un fin imperioso por un
medio que no está prohibido y que se revela efectivamente conducente para
alcanzarlo, sí plantea un problema de proporcionalidad por cuanto, como se
dijo, no se contempla una medida alternativa que asegure el derecho a la vida y
a la salud de quienes están sometidas al procedimiento de extradición. En efecto,
las personas excluidas del beneficio previsto en el decreto legislativo
revisado, en razón a la conducta punible cometida, y que cuentan con alguna
vulnerabilidad frente al COVID-19 bien sean condenadas o que están siendo
procesadas, encuentran una medida de compensación que impide que sus derechos
sean sacrificados. Es por esto que la medida principal es razonable y, sobre
todo, proporcionada. Sin embargo, no ocurre lo mismo para las personas que
están sometidas a un trámite de extradición y cuentan con algunas de las
situaciones o condiciones que implican vulnerabilidad frente a la pandemia. En
estos casos se aclara que las personas están excluidas de poder recibir la
medida principal, pero no se contempla una compensación para mitigar los
posibles efectos de esa exclusión.
261. No se
advierte razón alguna por la cual se dé ese trato diferente entre las personas
en trámite de extradición y las demás, respecto de la medida de compensación
para las personas especialmente vulnerables a la pandemia. No se presenta un
fin siquiera legítimo que justifique tal distinción de trato, ni en las
consideraciones del decreto ni en su defensa ante esta Corte. Así, para la Sala
no es razonable ni proporcionado dejar sin ningún tipo de protección
alternativa a estas personas, vulnerables a la pandemia, en trámites de
extradición.
262.
Por tanto, la Sala declarará exequible el Artículo 5 del decreto
revisado, pero bajo el entendido de que aquellas personas identificadas como
vulnerables por el propio decreto, deberán recibir la misma medida
compensatoria que se le da a las demás personas. Esto es, asegurarles el goce efectivo del
derecho a ser ubicadas en un lugar especial que minimice el eventual riesgo de
contagio.” [Sentencia C-255 de 2020]
En efecto, ni los individuos sometidos a procesos de extradición
ni quienes comparten el domicilio con su víctima reciben, por parte del decreto
legislativo revisado, la aplicación de la medida compensatoria de ser ubicados
en un lugar especial que minimice el riesgo de contagio, la cual sí se otorga a
quiénes se encuentran en una situación de vulnerabilidad mayor ante el virus,
pero que tampoco cumplen con los requisitos exigidos por el decreto para ser
beneficiarios de la medida (Artículo 6). La Sala Plena tomó la decisión de condicionar
el Artículo 5 para proteger a aquellas personas en trámite de extradición, pero
no el Artículo 18, para los casos de coincidencia de domicilios entre víctima y
victimario. Los derechos a la salud, a la vida y a la integridad personal de
las personas cobijadas por alguno de los artículos, se encuentran ante la misma
posibilidad de ser vulnerados, cuando son parte de la población de alto riesgo
frente el COVID-19.
En consecuencia, no comparto la decisión mayoritaria de no
condicionar la constitucionalidad del Artículo 18 analizado, para asegurar
efectivamente la medida de contraprestación creada por el mismo Decreto
Legislativo 546 de 2020, para quienes fueron excluidos del beneficio por
compartir el mismo domicilio de su víctima. No hacerlo implica una
discriminación, pues se niega la seguridad jurídica para acceder a la medida
compensatoria de protección de los derechos que sí se reconoció a las otras
personas en una situación comparable y similar.
581.       La situación de las personas
privadas de su libertad en centros de detención transitoria debe ser tenida en
cuenta especialmente por las autoridades
Finalmente, considero importante aclarar mi voto con relación a lo
dicho con relación a los derechos de las personas que se encuentran privadas de
la libertad en centros de detención transitoria.
La segunda medida complementaria a la medida principal del Decreto
Legislativo 546 de 2020, es la suspensión temporal de los traslados de centros
de detención transitoria a ERON, prevista en el Artículo 27. Dicha medida tiene
dos componentes esenciales. El primero consiste en suspender, desde la entrada
en vigencia del decreto legislativo y por tres meses, cualquier traslado de
personas con medida de aseguramiento de detención preventiva y personas
condenadas que se encuentren en un centro de detención transitoria “a los
Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios del orden nacional por cuenta del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)”. El segundo
componente de la medida complementaria es asignar una obligación particular a
las entidades territoriales: “adelantar las gestiones para garantizar las
condiciones de reclusión de las personas privadas de la libertad, con medidas
de aseguramiento y condenadas en centros de detención como Estaciones de
Policía, Unidades de Reacción Inmediata y otros.”[453]
Como lo advierte la Sala Plena la medida es constitucionalmente
razonable, pues busca una finalidad más que legítima, imperiosa (proteger la
salud, la vida y la integridad de las personas privadas de la libertad y de la
sociedad en el marco de una pandemia desconocida, con altos índices de
transmisibilidad), a través de un medio necesario para alcanzarla, que no
impone un costo desproporcionado (tiene una vigencia restringida en el tiempo,
menor que la de la medida principal y, en todo caso, se advierte el deber de
las autoridades competentes de asegurar condiciones de reclusión respetuosas de
sus derechos fundamentales).[454]
Como lo recuerda la Sentencia C-255 de 2020, uno de los problemas
más complejos de la actual política criminal, es el grado de hacinamiento que
se ha generado en los centros de detención transitoria, en clara conexión con
el estado de cosas inconstitucional en el que se encuentra actualmente el
Sistema Penitenciario y Carcelario.[455] Al
respecto, resalto la siguiente precisión de la Sala Plena:
“[…]
la Corte Constitucional aclara que pueden existir casos en que los traslados se
deban habilitar, así no estén expresamente cubiertos por los actos de contenido
general que las autoridades competentes emitan al respecto, tales como la
Circular 038 que el Director General del INPEC expidió el 14 de julio de 2020,
cuando existe una situación indigna en un centro de detención transitoria que
lo justifique. Lo anterior, por supuesto, siempre y cuando se observen las
medidas de bioseguridad respectivas y las condiciones del establecimiento
penitenciario o carcelario a donde se efectuaría el traslado lo permitan. La
Sala, en este orden de ideas, anota que en este escenario es también relevante
el principio de colaboración armónica (Artículo 113 de la Constitución), pues
es importante que el INPEC y la entidad responsable de cada centro de detención
transitoria valoren su situación específica y, si ésta lo justifica, habiliten
los traslados que sean necesarios a establecimientos de reclusión del orden
nacional, de forma que se optimice la garantía de los derechos de las personas
privadas de la libertad y de los servidores públicos involucrados.” [Sentencia
C-255 de 2020].
En tal sentido, una lectura conforme a la Constitución del
Artículo 27 analizado, una lectura que se tome en serio el goce efectivo de los
derechos fundamentales, implica aceptar que el INPEC y la entidad responsable
de cada centro de detención transitoria deberán valorar su situación específica
y, si ésta lo justifica, habilitar los traslados a establecimientos de
reclusión del orden nacional, de forma que se optimice la garantía de los
derechos de las personas privadas de la libertad y de los servidores públicos
involucrados. Pueden existir centros de detención transitoria cuyas condiciones
en términos de hacinamiento, infraestructura, acceso a servicios públicos,
sanitarios de salud y alimentación, y otros factores pertinentes, resulten más
indignas que las condiciones que se presentan en algunas cárceles y penitenciarías.
Por lo tanto, puede resultar más razonable autorizar determinados traslados a
establecimientos de reclusión del orden nacional administrados por el INPEC,
siempre con las medidas de bioseguridad necesarias. Esto, sin perjuicio de la
aplicación de las demás medidas previstas en la normativa ordinaria y en el
decreto legislativo que permiten reducir el hacinamiento en los centros de
detención transitoria.
Hacer esta precisión es importante
porque, como lo dice la Sentencia C-255 de 2020, pueden existir centros de detención transitoria cuyas condiciones
de hacinamiento, infraestructura, acceso a servicios públicos, sanitarios de
salud y alimentación, entre otros factores, atenten de forma clara y evidente
contra la dignidad humana, incluso más que lo que ocurre en muchas cárceles y
penitenciarías. En casos concretos y específicos, puede resultar más razonable
autorizar determinados traslados a establecimientos de reclusión del orden
nacional administrados por el INPEC, en especial, en el presente y urgente
contexto de pandemia.
582.       Conclusión
Así pues, en estos términos preciso los dos aspectos respecto de
los cuales salvo parcialmente mi voto a la Sentencia C-255 de 2020 (no haber
declarado parcialmente inexequible el Artículo 6 y de manera condicionada el
Artículo 18) y aquel respecto del cual lo aclaro (la falta de decisiones
adicionales con relación a las personas recluidas en centros de detención
transitoria).  Como dije, considero que se ha debido dar el adecuado valor a la
vida de las personas que habían cometido delitos que no eran de los más graves,
ponderar mejor sus derechos y protegerlos sin discriminación. De forma similar,
considero que se ha debido proteger los derechos de las personas cuya medida
domiciliaria se limitaba por coincidir con el domicilio de la víctima, en los
mismos términos que se protegió los de las personas en procesos de extradición.
Y, finalmente, considero preciso resaltar la interpretación conforme a la
Constitución del Artículo 27 del Decreto Legislativo 54 de 2020 de acuerdo con
lo dicho por la Sala Plena. Lograr estos delicados balances es lo que exige la
compleja labor de garantizar la dignidad humana en medio de una emergencia como
la que ha implicado esta pandemia por COVID-19.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1]
Constitución Política, Artículo 241: “A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones: || (…) 7. Decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”.
[2]
Consejo Superior de la Judicatura, Fiscalía General de la Nación, Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios,
Policía Nacional, Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la
Libertad.
[3]
Todos los textos hacen parte del expediente digital RE-277.
[4]
Informe de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Clara
María González Zabala, página 59.
[5]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
[6]
Todos los textos hacen parte del expediente digital RE-277.
[7]
Al igual que con las demás intervenciones, la Corte hará referencia al concepto
del Procurador General de la Nación y a los argumentos específicos que
sustentan cada una de sus solicitudes durante el análisis de las medidas
correspondientes del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[8]
Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 2020. M.P. José Fernando Reyes
Cuartas. S.P.V. José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos. A.V. Antonio
José Lizarazo Ocampo, Diana Fajardo Rivera y Alejandro Linares Cantillo.
[9]
El Artículo 33 del Decreto Legislativo 546 de 2020 se ocupa de su vigencia.
[10] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias C-136 de 2009. M.P. Jaime
Araújo Rentería; C-145 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-224 de 2009.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-225 de 2009. M.P. Clara Elena Reales
Gutiérrez; C-226 de
2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; C-223 de 2011. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; C-241 de 2011. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-701 de
2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-465
de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido; y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de algunas de dichas sentencias.
[11]
Corte Constitucional. Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. Esta
providencia cita, a su vez, la Sentencia C-216 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[12]
El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios
requerimientos: (i) la Constitución prevé causales específicas para decretar
los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción
interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el
principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la
Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades
militares (Artículo 213), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados
(Artículo 93) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado
(Artículo 214).
[13]
El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los
decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del Artículo 241 de la
Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo prevé  el numeral 8 del
Artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[14]
Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15]
La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el Artículo 215 de
la Constitución puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos
que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia
económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren
relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis
que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y
ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[16]
Decreto 333 de 1992.
[17]
Decreto 680 de 1992.
[18]
Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601
de 2017.
[19]
Decreto 80 de 1997.
[20]
Decreto 2330 de 1998.
[21]
Decreto 4333 de 2008 y Decreto 4704 de 2008.
[22]
Decreto 4975 de 2009.
[23]
Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[24]
Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en
las sentencias C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017.
M.P. Carlos Bernal Pulido; y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas
sentencias.
[25]
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio, entre otras, en
las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017.
M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger;
C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y C-434 de 2017. M.P. Diana
Fajardo Rivera.
[26]
LEEE, Artículo 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los
decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.
[27]
Corte Constitucional. Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. Sentencia C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. El juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de
que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que
dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras,
es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[28]
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de 2017.
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo, entre otras.
[29]
Constitución Política, Artículo 215. “Estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes”.
[30]
LEEE, Artículo 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado”.
[31]
Corte Constitucional. Sentencia C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
“La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén
intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este
sentido, ver también la Sentencia C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera).
[32]
Corte Constitucional. Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
“La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la Sentencia
C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[33]
El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta
Corte en las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466
de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera;
C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de
2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-223 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[34]
Corte Constitucional. Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. En la
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015.
M.P. Myriam Ávila Roldán; y C-194 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[35]
Al respecto, en la Sentencia C-753 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio),
la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no
límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben
expresar al menos un motivo que la justifique”.
[36]
LEEE, Artículo 8.
[37]
Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias
C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos
Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[38]
Corte Constitucional. Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. En
esta providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de
2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742 de 2015. M.P. María Victoria Calle
Correa.
[39]
LEEE, Artículo 7. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá
afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de
Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante
decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el
núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[40]
Corte Constitucional. Sentencia C-149 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009. M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y
C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[41]
El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-468 de 2017.
M.P. Alberto Rojas Ríos; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466
de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo; C-751 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-723 de 2015.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, entre otras.
[42]
Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de
2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo
Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-723 de 2015. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[43]
Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466 de 2017.
M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera; C-136 de
2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo; y C-723 de 2015. Luis Ernesto Vargas Silva.
[44]
Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517 de
2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017.
Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo;
C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-723 de 2015. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[45]
Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-467
de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-225 de 2011. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-145 de 2009. M.P.
Nilson Pinilla Pinilla; y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[46]
Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido;
C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-672 de 2015. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-227 de 2011.
M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y
C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[47]
LEEE, Artículo 14. “No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de
los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica […]”.
[48]
Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas
no es taxativo, pues de conformidad con el Artículo 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, “la ley prohibirá toda discriminación”.
[49]
En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo),
esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[50]
Sentencia T-499 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En este caso se tuteló
el derecho de una persona a que una entidad encargada de la prestación de los
servicios de salud (CAPRECOM) fuera diagnosticada y, en caso de requerir una
operación, garantizar su práctica.
[51]
Sentencia T-499 de 1992. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[52]
Sentencia T-388 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa, S.P.V. Mauricio
González Cuervo.
[53]
Sentencia T-596 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[54]
Sentencia T-851 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[55]
Comité de Derechos Humanos, caso de Mukong contra Camerún, 1994, párrafo 9.3.
Citado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-851 de 2004. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[56]
Tales derechos fueron recogidos de las interpretaciones de la Carta
Internacional de Derechos del Comité de Derecho Humanos de Naciones Unidas (i
a v; caso de Mukong contra Camerún, 1994), y de las interpretaciones de
la Carta Interamericana de Derechos Humanos hechas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (vi a xiii; Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, casos de Thomas (J) contra Jamaica, párrafo
133, 2001; Baptiste contra Grenada, párrafo 136, 2000; Knights contra Grenada,
párrafo 127, 2001; y Edwards contra Barbados, párrafo 195, 2001). La
jurisprudencia hizo énfasis en que el Comité de Derechos Humanos de Naciones
Unidas había indicado en el caso citado, que estos derechos mínimos deben ser
observados “cualquiera que sea el nivel de desarrollo del Estado parte de
que se trate.”
[57]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 10: “Los
locales destinados a los reclusos y especialmente a aquellos que se destinan al
alojamiento de los reclusos durante la noche, deberán satisfacer las exigencias
de la higiene, habida cuenta del clima, particularmente en lo que concierne al
volumen de aire, superficie mínima, alumbrado, calefacción y ventilación.”
[58]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 12: “Las
instalaciones sanitarias deberán ser adecuadas para que el recluso pueda
satisfacer sus necesidades naturales en el momento oportuno, en forma aseada y
decente.”
[59]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 17. “1) Todo recluso
a quien no se permita vestir sus propias prendas recibirá las apropiadas al
clima y suficientes para mantenerle en buena salud. Dichas prendas no deberán
ser en modo alguno degradantes ni humillantes. 2) Todas las prendas deberán
estar limpias y mantenidas en buen estado. La ropa interior se cambiará y
lavará con la frecuencia necesaria para mantener la higiene. 3) En
circunstancias excepcionales, cuando el recluso se aleje del establecimiento
para fines autorizados, se le permitirá que use sus propias prendas o vestidos
que no llamen la atención.”
[60]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 19: “Cada recluso
dispondrá, en conformidad con los usos locales o nacionales, de una cama
individual y de ropa de cama individual suficiente, mantenida convenientemente
y mudada con regularidad a fin de asegurar su limpieza.”
[61]
Corte Constitucional, Sentencia T-714 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En
este caso se reconoció el derecho de las personas privadas de la libertad a
recibir alimentación adecuada y suficiente.  Reglas Mínimas para el Tratamiento
de los Reclusos, No. 20: “1) Todo recluso recibirá de la administración, a
las horas acostumbradas, una alimentación de buena calidad, bien preparada y
servida, cuyo valor nutritivo sea suficiente para el mantenimiento de su salud
y de sus fuerzas. 2) Todo recluso deberá tener la posibilidad de proveerse de
agua potable cuando la necesite.”
[62]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 11: “En todo local
donde los reclusos tengan que vivir o trabajar: a) Las ventanas tendrán que ser
suficientemente grandes para que el recluso pueda leer y trabajar con luz
natural; y deberán estar dispuestas de manera que pueda entrar aire fresco,
haya o no ventilación artificial; b) La luz artificial tendrá que ser
suficiente para que el recluso pueda leer y trabajar sin perjuicio de su vista.”
[63]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 15: “Se exigirá de
los reclusos aseo personal y a tal efecto dispondrán de agua y de los artículos
de aseo indispensables para su salud y limpieza.”
[64]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 21: “1) El recluso
que no se ocupe de un trabajo al aire libre deberá disponer, si el tiempo lo
permite, de una hora al día por lo menos de ejercicio físico adecuado al aire
libre. 2) Los reclusos jóvenes y otros cuya edad y condición física lo
permitan, recibirán durante el período reservado al ejercicio una educación
física y recreativa. Para ello, se pondrá a su disposición el terreno, las
instalaciones y el equipo necesario.”
[65]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 24: “El médico
deberá examinar a cada recluso tan pronto sea posible después de su ingreso y
ulteriormente tan a menudo como sea necesario, en particular para determinar la
existencia de una enfermedad física o mental, tomar en su caso las medidas
necesarias; asegurar el aislamiento de los reclusos sospechosos de sufrir
enfermedades infecciosas o contagiosas; señalar las deficiencias físicas y
mentales que puedan constituir un obstáculo para la readaptación, y determinar
la capacidad física de cada recluso para el trabajo.”
[66]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 25: “1) El médico
deberá velar por la salud física y mental de los reclusos. Deberá visitar
diariamente a todos los reclusos enfermos, a todos los que se quejen de estar
enfermos y a todos aquellos sobre los cuales se llame su atención. 2) El médico
presentará un informe al director cada vez que estime que la salud física o
mental de un recluso haya sido o pueda ser afectada por la prolongación, o por
una modalidad cualquiera de la reclusión.”
[67] Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos,
No. 31: “Las penas corporales, encierro en celda oscura, así como toda
sanción cruel, inhumana o degradante quedarán completamente prohibidas como
sanciones disciplinarias.”
[68] Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos,
No. 40: “Cada establecimiento deberá tener una biblioteca para el uso de
todas las categorías de reclusos, suficientemente provista de libros
instructivos y recreativos. Deberá instarse a los reclusos a que se sirvan de
la biblioteca lo más posible.”
[69]
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, No. 41: “1) Si el
establecimiento contiene un número suficiente de reclusos que pertenezcan a una
misma religión, se nombrará o admitirá un representante autorizado de ese
culto. Cuando el número de reclusos lo justifique, y las circunstancias lo
permitan, dicho representante deberá prestar servicio con carácter continuo. 2)
El representante autorizado nombrado o admitido conforme al párrafo 1 deberá
ser autorizado para organizar periódicamente servicios religiosos y efectuar,
cada vez que corresponda, visitas pastorales particulares a los reclusos de su
religión. 3) Nunca se negará a un recluso el derecho de comunicarse con el
representante autorizado de una religión. Y, a la inversa, cuando un recluso se
oponga a ser visitado por el representante de una religión, se deberá respetar
en absoluto su actitud.”
[70]
Sentencia T-851 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Esta sentencia ha
sido reiterada en varias ocasiones. Entre otras, ver las sentencias T-274 de
2008. M.P. Jaime Araujo Rentería; T-412 de 2009. M.P. María Victoria Calle
Correa; T-825 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-265 de 2011. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-324 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
y T-266 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[71]
Desde el inicio de la jurisprudencia se ha sostenido esta posición. Ver, por
ejemplo, la Sentencia T-317 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[72]
Sentencia T-388 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa, S.P.V. Mauricio
González Cuervo.
[73]
Sentencia T-412 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. En este caso se
decidió que el Establecimiento de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar (i)
había violado los derechos a la dignidad, a la libertad, a la salud, a la
integridad personal y a la vida de la accionante, al haberla sometido a un
aislamiento irrazonable, por innecesario y despropor­cionado; y (ii) había
violado los derechos a la dignidad, a la salud y a la unidad familiar de la
accionante, al haber dilatado arbitrariamente su solicitud de traslado,
obstaculizando así, el goce efectivo de tales derechos. En lo que se refiere a
la unidad familiar, la Sala consideró que este derecho también se había
desconocido a la señora madre de la accionante.
[74]
Sentencia C-271 de 1998. M.P. (e) Carmenza Isaza de Gómez.
[75]
Sentencia C-318 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[76]
Sentencia C-318 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[77] Sentencia T-388 de 2013. M.P. María Victoria Calle
Correa, S.P.V. Mauricio González Cuervo.
[78] Sentencia T-153 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[79] Sentencia T-762 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[80] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[81] M.P. Fabio Morón Díaz.
[82] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, A.V. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[83] M.P. Alberto Rojas Ríos, S.V. y A.V. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[84] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, S.P.V. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[85]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[86]
Ibídem.
[87]
Ibídem.
[88]
Ibídem.
[89]
Ibídem. En relación con las decisiones que reconocen el estado de cosas
inconstitucional, continúa el decreto analizado: “[La] honorable Corte
Constitucional, tras la verificación de la constante vulneración de los
derechos a la población privada de la libertad y el aumento en los índices de
hacinamiento dentro de los establecimientos penitenciarios y carcelarios,
profirió las sentencias T-153 de 1998, T-388 de 2013, T-762 de 2015, y el Auto
121 de 2018, por medio de los cuales reitera el Estado de cosas
inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario e indica cuáles serían
las acciones necesarias a implementar de cara a mitigar la grave situación de
derechos humanos de las personas privadas de la libertad. || [Así] mismo,
la honorable Corte Constitucional ha sido reiterativa al señalar la necesidad
de construir una política criminal que aplique la excepcionalidad de la medida
preventiva de aseguramiento, así en la sentencia T-762 de 2015 exhortó al
Congreso de la República, al Gobierno Nacional y a la Fiscalía General de la
Nación a promover la creación, implementación y/o ejecución de un sistema
amplio de penas y medidas de aseguramiento alternativas a la privación de la
libertad.”
[90]
Ibídem.
[91]
Ibídem. Dice al respecto: “Que, así mismo, la honorable Corte
Constitucional ha sido reiterativa al señalar la necesidad de construir una
política criminal que aplique la excepcionalidad de la medida preventiva de
aseguramiento, así en la sentencia T-762 de 2015 exhortó al Congreso de la
República, al Gobierno Nacional y a la Fiscalía General de la Nación a promover
la creación, implementación y/o ejecución de un sistema amplio de penas y
medidas de aseguramiento alternativas a la privación de la libertad.”
[92]
Ibídem. Se dijo al respecto: “[De] acuerdo con lo expuesto, la CIDH
recomendó a los Estados de la región adoptar medidas como la evaluación de
manera prioritaria de la posibilidad de ‘[...] otorgar medidas alternativas
como la libertad condicional, arresto domiciliario, o libertad anticipada para
personas consideradas en el grupo de riesgo como personas mayores, personas con
enfermedades crónicas, mujeres embarazadas o con niños a su cargo y para
quienes estén prontas a cumplir condenas’, así como la reevaluación de los
casos de prisión preventiva con el fin de identificar aquellos que pueden ser
sustituidos por medidas alternativas a la privación de la libertad, dando
prioridad a las poblaciones con mayor riesgo de salud.”
[93]
Ibídem. Se hace referencia a la comunicación de 25 de marzo de 2020 de
la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos dirigida a
los gobiernos. Al respecto, añade el Gobierno: “[En] ese sentido, la Alta
Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos afirmó: ‘En muchos
países, los centros de reclusión están atestados y en algunos casos lo están de
manera peligrosa. A menudo los internos se encuentran en condiciones higiénicas
deplorables y los servicios de salud suelen ser deficientes o inexistentes. En
esas condiciones, el distanciamiento físico y el autoaislamiento resultan
prácticamente imposibles.’”
[94]
Ibídem. Se dice: “[Las] medidas a adoptar guardan conexidad con el
Estado de Emergencia declarado en el país, toda vez que el Gobierno nacional
debe propender por reducir al máximo la propagación de la enfermedad
coronavirus COVID-19 lo cual incluye a los establecimientos penitenciarios y
carcelarios; por ello, es claro que la actual situación de hacinamiento merece
una atención urgente e inmediata a fin de reducir el riesgo de contagio.”
[95]
Intervención de la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo,
página 44.
[96]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, páginas
20 y 21.
[97]
Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-193 de 1998. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; y T-388 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa, S.P.V.
Mauricio González Cuervo.
[98]
Regla 1 de las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los
Reclusos (Reglas Nelson Mandela) de las Naciones Unidas: “Todos los
reclusos serán tratados con el respeto que merecen su dignidad y valor
intrínsecos en cuanto seres humanos”. Asimismo, el Subcomité de Prevención
de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes señaló
que “las personas privadas de libertad son un grupo particularmente
vulnerable debido a la naturaleza de las restricciones que ya se les imponen y
su capacidad limitada para tomar medidas de precaución. Dentro de las cárceles
y otros lugares de detención, muchos de los cuales están gravemente
sobrepoblados e insalubres, también hay problemas cada vez más graves.”
[99]
Dada la vulneración estructural de los derechos fundamentales de las personas
privadas de la libertad en Colombia, la Corte Constitucional declaró, en la
Sentencia T-388 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa, S.P.V. Mauricio
González Cuervo), “(…) que el Sistema penitenciario y carcelario
nuevamente está en un estado de cosas contrario a la Constitución Política de
1991”, diferente al encontrado más de una década antes en la Sentencia
T-153 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La existencia de este estado de
cosas inconstitucional fue reiterada en la Sentencia T-762 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[100] Sentencias T-153 de 1998. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; T-352 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-702 de
2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-690 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis;
C-148 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-848 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; T-893A de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-077 de 2013. M.P. Alexei
Julio Estrada; T-388 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa; C-143 de 2015.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-151 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-276
de 2017. M.P. (e) Aquiles Arrieta Gómez; y T-374 de 2019. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[101] “[…] a pesar de los múltiples conflictos que […] son de
común ocurrencia entre los derechos fundamentales o entre éstos e intereses
constitucionalmente protegidos, resulta que la Constitución no diseñó un rígido
sistema jerárquico ni señaló las circunstancias concretas en las cuales unos
han de primar sobre los otros. Sólo en algunas circunstancias excepcionales
surgen implícitamente reglas de precedencia a partir de la consagración de
normas constitucionales que no pueden ser reguladas ni restringidas por el
legislador o por cualquier otro órgano público. Son ejemplo de este tipo de
reglas excepcionales, la prohibición de la pena de muerte (C.P. art. 11), la
proscripción de la tortura (C.P. art. 12) o el principio de legalidad de la
pena (C.P. art. 29). Ciertamente, estas reglas no están sometidas a ponderación
alguna, pues no contienen parámetros de actuación a los cuales deben someterse
los poderes públicos. Se trata, por el contrario, de normas jurídicas que deben
ser aplicadas directamente y que desplazan del ordenamiento cualquiera otra que
les resulte contraria o que pretenda limitarlas. // Sin embargo, estos
son casos excepcionales.” Sentencia C-475 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. Sobre la prohibición absoluta de la tortura y los tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes, ver las sentencias C-351 de 1998. M.P. Fabio
Morón Díaz; C-102 de 2005. M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-143 de 2015. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[102] Intervención de Yesid Reyes Alvarado. Páginas 16 y 17.
[103] Ibídem.
[104] Beneficios regulados en los artículos 38 a 38 G, y 68 y 68A de la
Ley 599 de 2000 y 314 de la Ley 906 de 2004.
[105] En similar sentido, el propio interviniente puso como ejemplo que “la
Ley 1760 de 2015 estableció en dos (2) años el límite máximo de duración de la
detención preventiva (…). Quienes antes de la entrada en vigencia de esa
norma procesal habían permanecido en detención preventiva más de dos (2) años,
recuperaron su libertad (o consiguieron la sustitución de dicha medida por
otra), como consecuencia de la correcta aplicación del principio de
favorabilidad.”
[106]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020. Dice el Gobierno al
respecto: “[Como] lo afirmó la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos: ‘En muchos países, los centros de reclusión están
atestados y en algunos casos lo están de manera peligrosa. A menudo los
internos se encuentran en condiciones higiénicas deplorables y los servicios de
salud suelen ser deficientes o inexistentes. En esas condiciones, el
distanciamiento físico y el autoaislamiento resultan prácticamente imposibles’.
|| [La] honorable Corte Constitucional en el Auto 121 de 2018, sostiene
que: ‘Los problemas de hacinamiento y salubridad, la falta de provisión y
tratamiento de agua potable, la mala alimentación, la falta de baterías
sanitarias y duchas, así como la falta de dotación mínima de elementos de aseo
y descanso nocturno, constituyen causas permanentes de enfermedades y
complicaciones de salud de los internos’”.
[107]
Ibídem. “[…] el Ministerio de Justicia y del Derecho, como cabeza del
Sector, articulado con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-
y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, siguiendo las
directrices expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social frente a
los riesgos de contagio y propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19, ha
emitido directivas, circulares, instructivos y procedimientos dirigidos tanto
al personal que labora dentro de los establecimientos, personal de custodia y
vigilancia, personal administrativo y personal prestador del servicio de salud,
como a las personas privadas de la libertad, con el fin de orientar las
acciones para prevenir y detectar oportunamente los riesgos de contagio y
propagación del COVID-19.”
[108]
Ibídem. Se dice al respecto: “Que de conformidad con lo anterior, se
expidió la directiva número 004 del 11 de marzo de 2020 mediante la cual el
INPEC desarrolla instrucciones para la prevención e implementación de medidas
de control ante casos probables y confirmados de la enfermedad coronavirus COVID-19.
// Que el INPEC también expidió la Resolución número 001144 del 22 de marzo de
2020, mediante la cual se declaró el Estado de Emergencia Penitenciaria y
Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional, con el fin
de superar la crisis de salud al interior de estos. // Que el INPEC, por medio
de la Resolución 01274 de 2020, declaró la urgencia manifiesta, con miras a
desarrollar el traslado presupuestal, acudir al procedimiento de contratación
directa y así adquirir los bienes y servicios que sean necesarios para atender
y mitigar la emergencia, garantizar la salud de la población privada de la
libertad y mantener el orden público al interior de los establecimientos. //
Que el INPEC, mediante el oficio No. 2020IE00572S6 de 31 de marzo de 2020,
presentó la guía de orientación para prevenir casos de infección y el manejo de
los posibles casos de la enfermedad coronavirus COVID-19, al interior de los
establecimientos carcelarios.”
[109]
Ibídem.
[110]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
[111]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[112]
Ibídem. Dice el Gobierno que, “así mismo, la presunción de inocencia,
piedra angular del debido proceso, acompaña al sujeto pasible de la acción
penal, hasta tanto no se haya proferido sentencia condenatoria y la misma quede
en firme tal como lo dispone la honorable Corte Constitucional en las
sentencias C-205 de 2003, T-827 de 2005, T-331 de 2007, C-342 de 2017, entre
otras.”
[113]
Ibídem. Se dice al respecto: “[…] la Organización Mundial de la
Salud, en la guía provisional de 15 de marzo, denominada: ‘Preparación, prevención
y control de COVID-19 en prisiones y otros lugares de detención’, afirma que
alrededor de uno de cada cinco personas con la enfermedad coronavirus COVID-19
se enferman gravemente y desarrolla cuadros respiratorios de cuidado clínico.
Los adultos mayores y aquellos con problemas médicos subyacentes, como presión
arterial alta, problemas cardíacos o diabetes, son más propensos a desarrollar
enfermedades graves.”
[114]
Ibídem. Se añade al respecto: “[En] posteriores reportes de situación
del coronavirus COVID-19, incluido el Reporte No. 83 de 12 de abril de 2020, la
Organización Mundial de la Salud, insiste en que el riesgo de enfermedad puede
aumentar gradualmente en relación con los adultos mayores y con personas en
condición de enfermedad médica preexistente: ‘Para la mayoría de las personas,
la infección por COVID-19 causará una enfermedad leve, sin embargo, puede enfermar
gravemente a algunas personas y, en algunos casos, puede ser fatal. Las
personas mayores, y aquellos con afecciones médicas preexistentes (como
enfermedades cardiovasculares, enfermedades respiratorias crónicas o diabetes)
están en riesgo de enfermedad grave.’”
[115]
Ibídem. Se dice al respecto: “[La] Corte Constitucional en la
sentencia C-262 de 2016 afirmó que el interés superior del niño: ‘implica
reconocer a su favor un trato preferente de parte de la familia, la sociedad y
el Estado’. || Que de acuerdo con los lineamentos emanados de la Dirección de
Política Criminal del Ministerio de Justicia y del Derecho, de fecha 30 de
marzo de 2020, es necesario en el contexto de emergencia de salud que se
atraviesa, adoptar medidas como las que dispone el presente Decreto
Legislativo, en aquellos casos en los cuales los niños conviven con sus madres
en los diferentes sitios de reclusión, en cumplimiento del mandato
constitucional.”
[116]
Ibídem.
[117]
Ibídem.
[118]
En las consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020 se sostuvo, entre
otras cosas: “[En] materia de discapacidad, la Ley 1346 de 2009 aprobó la
convención sobre los derechos de las personas en situación de discapacidad,
adoptada por las Naciones Unidas y reglamentada por la Ley Estatutaria 1618 de
2013, desde donde se dispone, que: ‘las personas con discapacidad tienen
derecho a gozar del más alto nivel posible de salud sin discriminación por
motivos de discapacidad. Los Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes
para asegurar el acceso de las personas con discapacidad a servicios de salud
que tengan en cuenta las cuestiones de género, incluida la rehabilitación
relacionada con la salud’.  ||  [En] este marco, la discapacidad se entiende
como: ‘Un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las
personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que
evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de
condiciones con las demás [...], las personas con discapacidad incluyen a
aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales
a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su
participación plena y efectiva [...]’.”
[119]
Ibídem.
[120]
Ibídem. Durante el proceso de revisión, el Gobierno insistió en la
cuestión así: “Por otro lado, la Dirección de Política Criminal y
Penitenciaria sostiene que para la adopción de las medidas de detención y
prisión domiciliarias es necesario tener en cuenta: (i) por un lado, el derecho
a la salud de las personas privadas de la libertad; y, (ii) por el otro, el
bien jurídico lesionado, la gravedad de la conducta, la duración de la pena
privativa de la libertad, el peligro para la seguridad de la sociedad y de la
víctima, y la magnitud del daño causado a las personas y a la comunidad.”
[121]
Intervención de Yefferson Dueñas.
[122]
Información capturada el 30 de junio de 2020 y remitida a la Corte
Constitucional por el Gobierno.
[123]
Sobre los efectos, beneficios y limitaciones de la aplicación de la medida
principal del decreto analizado, la Ministra de Justicia se ha pronunciado
públicamente.
[124]
Auto del 23 de julio de 2020. De acuerdo con el ordinal segundo de la
providencia, la Secretaría General informó a los interesados, al Procurador
General de la Nación y al público en general que estos datos adicionales fueron
aportados al proceso público de revisión de constitucionalidad de la
referencia, por lo que constan, como todo el expediente, en la página web de la
Corte Constitucional, para que, si lo consideraban necesario, los constataran,
contrastaran o complementaran. Al respecto, en el expediente digital es posible
consultar el informe del 2 de julio de 2020, que la Secretaría General publicó
en la página web de la Corte.
[125]
Informe del Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, páginas
1-2. La tabla fue transcrita tal y como el Gobierno nacional la presentó.
[126]
Intervención de la Universidad Externado de Colombia, página 9.
[127]
El Boletín N°3 del Observatorio corresponde al período medido entre el 25
de marzo y el 11 de abril, 18 días durante los cuales, los equipos
psicojurídicos de la Línea 155 atendieron 1.674 reportes de violencia
intrafamiliar, lo que significa cerca de 982 casos más que los 692 registrados
en el mismo periodo de 2019.
[128]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[129]
Ibídem.
[130]
Intervención del Colegio de Abogados Penalistas.
[131]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[132] Corte Constitucional, Sentencia C-163 de 2019. M.P. Diana Fajardo
Rivera. S.V. Gloria Stella Ortiz Delgado, Alberto Rojas Ríos. A.V. José
Fernando Reyes Cuartas. La Corte resolvió declarar exequible la expresión “previo dictamen de médicos
oficiales", contenida en el Artículo 314.4.
del Código de Procedimiento Penal, modificado por el Artículo 27.4 de la Ley
1142 de 2007, “en el entendido de que también se pueden presentar peritajes
de médicos particulares”.
[133]
Al respecto ver, por ejemplo, la intervención de la Corporación Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo, página 45.
[134]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[135]
Ibídem. Dice al respecto: “[En] virtud de lo [considerado] y de
conformidad con los lineamentos de la Dirección de Política Criminal y
Penitenciaria, es viable, con miras a mitigar el riesgo de contagio y
propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19, sustituir la medida de
aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario, por
detención domiciliaria, frente a algunos delitos que no sean de mayor gravedad
y en relación con personas cuya presunción de inocencia se mantiene indemne”.
[136]
Ibídem.
[137]
Ibídem.
[138]
Ibídem. Al respecto se tuvo en cuenta que la Constitución (artículos 44
y 45) contempla los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes,
haciendo énfasis en su protección respecto de: “[…] toda forma de abandono,
violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o
económica y trabajos riesgosos”. Para el Gobierno, de acuerdo con
reiterada jurisprudencia constitucional, “[…] la exclusión del acceso a las
medidas dispuestas en el presente Decreto Legislativo obedece a la protección
especial, de rango constitucional, de la cual son titulares los niños, niñas y
adolescentes, en el entendido de que sus derechos fundamentales y su interés
superior son prevalentes”.
[139]
Ibídem. El Gobierno hace referencia a la jurisprudencia constitucional
acerca del feminicidio, entendido “como un acto de extrema violencia,
que se presenta en un contexto material de sometimiento, sujeción y
discriminación al que ha sido sometida la mujer de manera antecedente o
concomitante a la muerte” (de acuerdo con la Sentencia C-539 de 2016. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, A.V. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo). Se hace referencia también a las sentencias T-418 de 2015.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-843 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, A.V. Luis Ernesto Vargas Silva.
[140]
Fundamenta el Gobierno esta afirmación en los siguientes referentes: Corte IDH.
Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Sentencia de 31 de enero de
2006. Serie C No. 140; y Corte IDH. Caso González y otras (“Campo Algodonero”)
Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16
de noviembre de 2009. Serie C No. 205. 62.”
[141]
Fundamenta el Gobierno esta afirmación en los siguientes referentes: Corte IDH.
Caso Fernández Ortega y otros Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010 y Caso Rosendo Cantú y
otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 31 de agosto de 2010.
[142]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[143]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Al
respecto se añadió lo siguiente: “El artículo 19 de la CADH, dispone que
‘todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor
requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado’. […] ||
Igualmente, el artículo 199 del Código de la Infancia y de la Adolescencia,
establece la prohibición de beneficios penales y mecanismos sustitutivos cuando
se trata de los delitos de homicidio o lesiones personales dolosas, delitos
contra la libertad, integridad y formación sexuales cometidos contra niños,
niñas y adolescentes”.
[144]
Ibídem.
[145]
El decreto legislativo revisado dice al respecto en sus consideraciones: “[El] Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022 establece como uno de sus grandes pilares la
lucha contra la corrupción, y al respecto afirma: ‘en ese sentido, fortalecer
los mecanismos de lucha contra la corrupción y acercar los asuntos públicos al
ciudadano, son elementos estratégicos para combatir la desigualdad y generar
confianza en las instituciones.’ || [En] esta línea, la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción (Mérida, 2003), establece en su
artículo 30 que cada Estado Parte tendrá en cuenta la gravedad de los delitos
pertinentes al considerar la eventualidad de conceder ciertos beneficios”.
[146]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[147]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
[148]
Ibídem.
[149]
De acuerdo con el Informe del Relator Especial sobre la situación de los
defensores de los derechos humanos en Colombia, del 24 de febrero de 2020: “Desde
2016, hasta el 30 de junio de 2019, Colombia sigue siendo el país con el mayor
índice de asesinatos de personas defensoras de derechos humanos en América
Latina, con base a los casos recopilados y verificados por las Naciones Unidas,
y con un alto índice de amenazas, ataques, desplazamientos y otras violaciones
de los derechos de personas defensoras. Las personas defensoras son asesinadas
y violentadas por implementar la paz, oponerse a los intereses del crimen
organizado, las economías ilegales, la corrupción, la tenencia ilícita de la
tierra y por proteger sus comunidades. Las defensoras son además objeto de
violaciones específicas de género y sus familias son también el blanco de
ataques.”
[150]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Al
respecto se añadió lo siguiente: “Sobre la exclusión de los delitos que
representan graves violaciones a derechos humanos y serias infracciones al
derecho internacional humanitario, es pertinente acudir a lo que la CIDH ha
referido en relación con la obligación conforme al derecho internacional de
enjuiciar y castigar a los perpetradores de los mismos, la cual se desprende de
la precitada obligación de garantía dispuesta en la CADH. 13.14. Así, ha dicho
que ‘[l]os delitos de lesa humanidad tienen una serie de características
diferenciadas del resto de los delitos por los fines y objetivos que persigue, que
es el concepto de la humanidad como víctima. Los Estados tienen por lo tanto la
obligación internacional de no dejar impunes estos crímenes y asegurar la
proporcionalidad de la pena.’ // Los compromisos internacionales para la
efectiva persecución y sanción de ciertos delitos especialmente graves,
recogidos en los instrumentos de Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
de Derecho Internacional Humanitario y de Derecho Penal Internacional suscritos
por Colombia, constituyen parámetros de control de constitucionalidad, en
virtud de lo dispuesto por el artículo 93 superior y por tal razón inciden en
la aplicación e interpretación del derecho interno.”
[151]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[152]
Intervención de la Defensoría del Pueblo.
[153]
Intervención de la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia
T-388 de 2013.
[154]
Intervención del Colegio de Abogados Penalistas.
[155]
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas.
[156]
Al respecto ver el apartado 6.1. del capítulo 6 de las consideraciones de esta
Sentencia.
[157]
De acuerdo con reiterada jurisprudencia, “(…) el test de razonabilidad sigue
precisos pasos que le imprimen objetividad al análisis de constitucionalidad.
Las jurisprudencias nacional, comparada[157] e
internacional[157]
desarrollan generalmente el test en tres pasos: 1. el análisis del fin buscado
por la medida, 2. el análisis del medio empleado y 3. el análisis de la
relación entre el medio y el fin. Cada uno de estos pasos busca absolver
diversas preguntas, según se trate de un test estricto, intermedio o leve”.
Corte Constitucional, Sentencia C-673 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, A.V. Jaime Araujo Rentería, Álvaro Tafur Galvis. Recientemente, esta
línea jurisprudencial ha sido retomada por la Corte Constitucional en las
sentencias C-943 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa; C-766 de 2013. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-015 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo;
C-115 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo, S.V. Alberto Rojas Ríos; y
C-015 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[158]
En términos constitucionales es irrazonable que se limite o restrinja un
derecho para alcanzar un fin determinado, por más imperiosa que sea su
búsqueda, cuando se hace por un medio que no es idóneo, que no sirve para
llegar a éste. Pero es más grave aún que el medio sea contraproducente, esto,
es que se origine el efecto contrario, de tal suerte que no solo se deja de
solucionar el problema que se quería resolver, sino que se agrava y empeora. La
falta de razonabilidad constitucional en estos casos es evidente.
[159]
Concepto del Procurador General de la Nación dentro del proceso RE-277.
[160]
Intervención de la Defensoría del Pueblo.
[161]
Intervención de la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia
T-388 de 2013.
[162]
Intervención
de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, FARC.
[163]
Ibídem.
[164]
Intervención del Departamento de Derecho Penal de la Universidad Externado de
Colombia. Se añade al respecto: “La jurisprudencia constitucional que se ha
ocupado de la “reclusión domiciliaria u hospitalaria por enfermedad grave”, tal
como está consagrada en el artículo 68 del Código Penal, precisa que esta pena
sustitutiva tiene fundamento en el principio de dignidad humana y en la
proscripción de penas crueles, inhumanas y degradantes; razón por la cual el
delito cometido por quien padece de una enfermedad grave incompatible con su
vida en reclusión es intrascendente para la concesión del susodicho subrogado
penal. Dicho de otra forma: siendo que el artículo 68 del C.P. tiene por finalidad
salvaguardar la vida e integridad de los reclusos, derechos que no deben ser
siquiera puestos en riesgo con ocasión de la ejecución de la pena privativa de
la libertad, resultaría inconstitucional que se excluyera, ex ante y en
abstracto, a los condenados por determinados delitos de este sustituto de la
pena de prisión.  ||  Al respecto, permítasenos traer a colación lo señalado
por la H. Corte Constitucional en Sentencia C-163/19, con ponencia de la H.
Magistrada Diana Fajardo Rivera, al referirse al fundamento constitucional de
la sustitución de la detención preventiva por detención domiciliaria en eventos
de enfermedad grave, instituto análogo al que aquí se analiza: “la sustitución
de la reclusión en establecimiento carcelario por la detención ¨domiciliaria es
una consecuencia del principio de dignidad humana (Art. 1 C.P.) y de la
prohibición de tratos crueles, inhumanos y degradantes (Art. 12 C.P.), que
impiden mantener a una persona en reclusión formal si ello es incompatible con
su vida, su salud o integridad. En especial, se inscribe dentro de la
responsabilidad estatal de velar por quienes se encuentran en el especial
estado de sujeción que supone la privación de la libertad en establecimiento
carcelario.”
[165]
Intervención del Departamento de Derecho Penal de la Universidad Externado de
Colombia.
[166]
La tabla que sigue fue elaborada por el despacho de la Magistrada ponente.
[167]
De acuerdo con los títulos del Código Penal.
[168]
Exclusiones del Decreto Legislativo 546 de 2020.
[169] Al respecto pueden ser consideradas, entre otras, las decisiones
adoptadas a propósito del Acto legislativo 01 de 2016, como, por ejemplo, la
Sentencia C-007 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. SPV. Antonio José Lizarazo.
AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Alberto Rojas
Ríos.
[170] Según lo dispuesto en el Artículo 6.5 del Protocolo
Adicional II a los Convenios de Ginebra.
[171] Ver la Ley 1820 de 2016, en el marco del proceso de paz
entre el Gobierno nacional y la guerrilla de las FARC.
[172]
Código Penal, Artículo 243. “ABIGEATO. -  Quien se apropie para sí o
para otro de especies bovinas mayor o menor, equinas, o porcinas plenamente
identificadas, incurrirá en prisión de sesenta (60) a ciento veinte (120) meses
y multa de veinticinco (25) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales
vigentes. || Si el valor de lo apropiado excede los diez (10) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, la pena será de setenta y dos (72) a ciento treinta
y dos (132) meses de prisión y de cincuenta (50) a cien (100) salarios mínimos
legales vigentes. || La pena será de prisión de ochenta y cuatro (84) a ciento
cuarenta y cuatro (144) meses cuando el hurto de semovientes enunciados en el
inciso primero se cometa con violencia sobre las personas. || PARÁGRAFO. Quien,
para llevar a cabo la conducta de abigeato, use vehículo automotor, bienes
muebles e inmuebles, estos serán sometidos a extinción de dominio en los
términos de la Ley 1708 de 2014”.
[173]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
[174]
Intervención de la Defensoría del Pueblo.
[175] Corte Constitucional, Sentencia C-163 de 2019. M.P. Diana Fajardo
Rivera. S.V. Gloria Stella Ortiz Delgado, Alberto Rojas Ríos. A.V. José
Fernando Reyes Cuartas. La Corte resolvió declarar exequible la expresión ‘previo dictamen de médicos
oficiales’, “en el entendido de que también se
pueden presentar peritajes de médicos particulares”.
[176]
Ibídem.
[177]
Intervención del Grupo de Derecho Penal de la Universidad Externado de
Colombia.
[178]
Intervención del Semillero en Derecho Penal de la Universidad Javeriana.
[179]
Intervención de la Universidad Sergio Arboleda.
[180]
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas.
[181]
Intervención del Movimiento Nacional Carcelario.
[182]
Intervención del Colegio de Abogados Penalistas.
[183]
Artículo 35 de la Constitución Política, donde se establece que la extradición
“se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados
públicos, y en su defecto, con la ley. Además, la extradición de los
colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior,
considerados como tales en la legislación penal colombiana”.
[184]
Sentencia C-243 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Ver también las
sentencias C-1106 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; SU-110 de 2002. M.P.
Rodrigo Escobar Gil; y C-780 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[185] Es necesario distinguir entre aquellos casos en los que el
estado requirente de la extradición es Colombia, en cuyo evento la extradición
es activa, de aquellos supuestos en los que el estado requirente es otro y el
requerido es Colombia, caso en el que la extradición es pasiva.
[186] La captura puede darse, incluso antes de que se alleguen los
documentos por el estado requirente para oficializar el pedido de extradición,
o al final, esto es, cuando se cuente con un acto definitivo que haya concedido
la extradición. Estas reglas se encuentran en los artículos 506 y 509 de la Ley
906 de 2004, y 524 y 528 de la Ley 600 de 2000.
[187] Esto es, si existe tratado de extradición aplicable o si
deben seguirse las reglas legales establecidas por Colombia.
[188]
Sentencias C-1106 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y C-243 de 2009. M.P.
Jaime Araújo Rentería.
[189]
Sentencias C-1106 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-460 de 2008. M.P.
Nilson Pinilla Pinilla; y C-243 de 2009.M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[190]
Sentencia C-700 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[191]
Sentencias C-700 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; y C-1216 de
2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[192] Este asunto se resolvió en la Sentencia C-201 de 2020 (M.P.
Alejandro Linares Cantillo. S.V. Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Antonio José Lizarazo y Gloria Stella Ortiz), que declaró inexequible la
suspensión general de términos para resolver el pedido extradición, dado el
bien jurídico de la libertad personal que se encuentra de por medio; salvo en
el siguiente caso: “La presente decisión no afecta la
suspensión de términos por 30 días de los trámites de extradición de personas
requeridas para el cumplimiento de condenas en firme, en los que ya se había
proferido resolución ejecutoriada concediendo la extradición para la fecha de
expedición el Decreto Legislativo 487 de 2020.”
[193] En similar sentido, ver el Artículo 511 de la Ley 600 de
2000.
[194]
Guía Práctica sobre la extradición. Ministerio de Relaciones Exteriores, páginas
44 y 45. Recuperado de https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/guia-practica-sobre-la-extradicion.pdf
[195]
Al respecto ver, por ejemplo, las intervenciones presentadas por el Semillero
en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana, el Colegio de
Abogados Penalistas y el Grupo de Prisiones de la
Universidad de los Andes, el Grupo de Estudios Penales de la Universidad EAFIT
de Medellín, la Clínica Jurídica PAIIS de la Universidad de los Andes y el
Instituto Internacional de Derechos Humanos-Capítulo Colombia.
[196]
Intervención del Grupo de Prisiones de la
Universidad de los Andes, Grupo de Estudios Penales de la Universidad EAFIT de
Medellín, Clínica Jurídica PAIIS de la Universidad de los Andes e Instituto
Internacional de Derechos Humanos-Capítulo Colombia, páginas 26 a 30.
[197]
Intervención del Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita de la Universidad Externado.
[198]
Ley 1098 de 2006, “Por el cual se expide el Código de la Infancia y la
Adolescencia”.
[199]
Convención sobre los Derechos del Niño de 1989. Asamblea General de las
Naciones Unidas.
[200]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[201]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[202] Sentencia T-381 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[203] The UNICEF and the Alliance for Child Protection in Humanitarian
Action. Technical Note: Covid-19 and Children Deprived of their Liberty.
[204] Artículos 1 y 2 del Código Penal Militar.
[205]
“Por el cual se expide el Código Penal Militar”.
[206] “En todo caso,
resulta claro, a partir de la aplicación de estos criterios, que el campo de
acción de la justicia penal militar no se reduce apenas a los delitos
tipificados como tales en el Código Penal Militar, esto es, aquellos que, según
lo explicado, lesionan bienes jurídicos que solo a las instituciones castrenses
interesan, tales como la disciplina, el honor militar, los bienes de propiedad
de las Fuerzas Armadas, u otros semejantes. Tal como lo aclaran los artículos
20 y 171 del actual Código (Ley 1407 de 2010), también pueden ser de
competencia de esta jurisdicción los simples delitos comunes, establecidos como
tales, en el que esas mismas disposiciones denominan el Código Penal común”. Sentencia C-326 de 2016. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[207]
Sentencia C-372 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[208] Sentencia C-326 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[209]
Sentencia C-372 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[210]Ibídem.
[211]
Sentencia C-326 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[212]
La tortura, el genocidio, la desaparición forzada, los de lesa humanidad o
aquellos que atenten contra el Derecho Internacional Humanitario, entendidos en
los términos definidos en convenios y tratados internacionales ratificados por
Colombia, ni las conductas que sean abiertamente contrarias a la función
constitucional de la Fuerza Pública y que por su sola comisión rompan el nexo
funcional del agente con el servicio
[213] Intervención de la Universidad Externado de Colombia, página 9.
[214] Ver también las intervenciones del Centro Colombiano de Estudios
Constitucionales, el Colegio Nacional de Procuradores Judiciales, y los
ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez Palacio.
[215]
Informe del Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, página
16.
[216]
Informe del Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, página
17. La tabla fue transcrita tal y como fue presentada en el documento.
[217]
Informe del Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, Anexo 7,
página 7.
[218] Sentencia C-342 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. En
el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias: C-456 de 2016. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, C-315 de 2012. M.P. María Victoria
Calle Correa y C-210 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
C-591 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[219] Sentencia C-319 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[220]
Constitución Política, Artículo 30.
[221]
Informe de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Clara
María González Zabala, página 30.
[222]
Consideraciones del Decreto 417 de 2020, página 12.
[223]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Respuesta
a la pregunta 21 del cuestionario de pruebas: “¿Cuál es la duración estimada
de los procedimientos para hacer efectiva la detención preventiva y la prisión
domiciliaria transitorias, contempladas en los artículos 7 y 8 del presente
Decreto? Explicar la razonabilidad constitucional de la medida. (…) En virtud
de los derechos fundamentales al debido proceso, a la salud pública, a la vida
y a la integridad personal, el propósito del procedimiento de análisis y
valoración de los expedientes que se presenten para aplicar a las medidas de
detención y prisión domiciliaria transitorias puede llegar a tener un
estimativo de diez (10) días calendario, sin apelación. En este escenario, debe
tenerse en cuenta un rango de variabilidad según la congestión que manejen las
autoridades competentes que decidirán sobre las solicitudes de aplicación de
medidas.”
[224]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el
Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario.
[225]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, página 8.
Numeral 2.2.7.
[226] Sentencia C-242 del 9 de julio de 2020. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez. Por medio de la cual la Corte
declaró ajustado a la Constitución el Decreto Legislativo 491 de 2020, con
excepción del Artículo 12, el parágrafo 1º del Artículo 6º y la expresión “de
los pensionados y beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
-FOMAG” contemplada en el inciso 2º del Artículo 7º.
[227]
Consideraciones del Decreto Legislativo 546 de
2020, página 15.
[228]
Ibídem., página 14.
[229]
Ibídem., página 15.
[230]
Ibídem., página 8.
[231]
Ibidem., página 14.
[232]
Sobre la importancia de este principio ver, entre otras, las sentencias C-559
de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-200 de 2002. M.P. Álvaro Tafur
Galvis; C-592 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-820 de 2005. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández; C-444 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-181 de 2016.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-091 de 2017. M.P. María Victoria Calle
Correa.
[233]
“[E]n tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que
se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de
aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en
su ámbito de aplicación”. Sentencia C-439 de 2016, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez. Ver también sentencias C-005 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-078 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y C-451 de 2015. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[234] “[…] un
sistema normativo determina qué conjunto de soluciones se destinan a diferentes
casos, lo que implica establecer de manera previa las circunstancias fácticas
reguladas (universo de casos) y las soluciones admisibles (universo de
soluciones). El sistema será completo si existe una solución
correlativa a cada caso, es decir, no existen lagunas normativas. A su turno
la coherencia del sistema estará condicionada a evitar que
concurran soluciones incompatibles correlacionadas, es decir, antinomias. Y,
por último, la independencia del sistema será consecuencia de
que en ningún caso contenga soluciones redundantes correlacionadas”
(negrillas originales). Sentencia C-042 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[235]
Sobre este y otros aspectos, la Corte Constitucional se pronunció en la
Sentencia C-083 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), señalando que “en el
derecho no hay lagunas, porque hay jueces”, quienes tienen la necesidad
ontológica de decidir, para lo cual -en el ordenamiento jurídico colombiano-
deben sujetarse a las fuentes formales del derecho previstas en el Artículo 230
de la Constitución Política. En relación con las fuentes formales establecidas
en esa norma constitucional, ver la Sentencia C-284 de 2015. M.P. Mauricio
González Cuervo.
[236]
Eduardo García Máynez, citado en la ya mencionada Sentencia C-083 de 1995,
refirió que, aunque la ley tenga lagunas, el derecho no puede tenerlas. Para
colmar los vacíos de las fuentes formales “[c]omúnmente, la misma ley prevé
la posibilidad de las lagunas, e indica a los jueces de qué medios han de echar
mano, a fin de llenarlas. […] Lo
primero que el intérprete ha de investigar es si en el ordenamiento legal a que
se halla sometido existen o no reglas generales de integración. Si existen,
deberá sujetarse a ellas; en el caso opuesto, habrá de aplicar los
procedimientos que la ciencia jurídica le brinda.” García Máynez, Eduardo
(2010). Introducción al estudio del derecho. Buenos Aires: Editorial
Porrúa, 51ª edición reimpresión, página 366.
[237]
Intervención del Centro de Investigación en Política Criminal-Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, de la Universidad
Externado de Colombia, que pidió la exequibilidad condicionada.
[238]
Intervención del Consejo Regional Indígena del Cauca -CRIC-, que solicitó la
inexequibilidad.
[239]
Sentencia C-463 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. En el mismo sentido,
ver las sentencias C-139 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Diaz; T-617 de 2010. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; T-001 de 2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-942
de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-685 de 2015. M.P. (e) Myriam
Ávila Roldán; y T-365 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[240]
Decreto Legislativo 546 de 2020, Artículo 1.
[241]
Ver -entre otras- las sentencias T-239 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra;
T-1294 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1026 de 2008. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; T-921 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-975
de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-685 de 2015. M.P. María Victoria
Calle Correa; y T-515 de 2016. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán.
[242]
Sobre estos temas ver -entre otras- las sentencias C-394 de 1995. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; T-239 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-1294 de
2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1026 de 2008. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-669 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-097 de 2012.
M.P. Mauricio González Cuervo; T-921 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; T-642 de 2014. M.P. (e) María Victoria Sáchica Méndez; T-975 de 2014.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-208 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; T-685 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; T-312 de 2016. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; T-515 de 2016. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán; y
T-365 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[243]
Al respecto, la Ley 65 de 1993 (Artículo 29) dispone que la detención de
indígenas se debe llevar a cabo en establecimientos especiales o en
instalaciones proporcionadas por el Estado. Por su parte, la reforma
introducida a esa norma por la Ley 1709 de 2014 (Artículo 3A) incluyó enfoques
diferenciales, entre los cuales se encuentra el étnico. Lo anterior implica que
la reclusión debe darse en establecimientos donde existan programas que
permitan una reclusión étnica y culturalmente diferenciada, que necesariamente
compagine con sus costumbres tradicionales y culturales, lo cual deberá ser
tenido en cuenta desde la propia imposición de la medida de aseguramiento y
deberá extenderse también a la condena.
[244] En la Sentencia T-921 de 2013 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, reiterada en las sentencias T-685 de 2015. M.P.
María Victoria Calle Correa; y T-515 de 2016. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán) la
Corte estableció lo siguiente: “[…] en
caso de que un indígena sea procesado por la jurisdicción ordinaria se deben
cumplir las siguientes reglas con el objeto de evitar que se siga presentando
el desconocimiento del derecho a la identidad de los indígenas al ser recluidos
en establecimientos ordinarios sin ninguna consideración relacionada con su
cultura: // (i) Siempre que el investigado en un proceso tramitado por la
jurisdicción ordinaria sea indígena se comunicará a la máxima autoridad de su
comunidad o su representante. || (ii) De considerarse que puede proceder
la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva el juez de
control de garantías (para procesos tramitados en vigencia de la Ley 906 de
2004) o el fiscal que tramite el caso (para procesos en vigencia de la Ley 600
de 2000) deberá consultar a la máxima autoridad de su comunidad para determinar
si el mismo se compromete a que se cumpla la detención preventiva dentro de su
territorio. En ese caso, el juez deberá verificar si la comunidad cuenta con
instalaciones idóneas para garantizar la privación de la libertad en
condiciones dignas y con vigilancia de su seguridad. Adicionalmente, dentro de
sus competencias constitucionales y legales el INPEC deberá realizar visitas a
la comunidad para verificar que el indígena se encuentre efectivamente privado
de la libertad. En caso de que el indígena no se encuentre en el lugar asignado
deberá revocarse inmediatamente este beneficio. A falta de infraestructura en
el resguardo para cumplir la medida se deberá dar cumplimiento estricto al
artículo 29 de la Ley 65 de 1993. .// (iii) Una vez emitida la sentencia se
consultará a la máxima autoridad de la comunidad indígena si el condenado puede
cumplir la pena en su territorio. En ese caso, el juez deberá verificar si la
comunidad cuenta con instalaciones idóneas para garantizar la privación de la
libertad en condiciones dignas y con vigilancia de su seguridad.
Adicionalmente, dentro de sus competencias constitucionales y legales el INPEC
deberá realizar visitas a la comunidad para verificar que el indígena se
encuentre efectivamente privado de la libertad. En caso de que el indígena no
se encuentre en el lugar asignado deberá revocarse inmediatamente esta medida.
A falta de infraestructura en el resguardo para cumplir la pena se deberá
dar cumplimiento estricto al artículo 29 de la Ley 65 de 1993 […].”
[245]
Constitución Política, Artículo 241, numeral 11.
[246] Dijo la Corte al respecto: “[…] si
las autoridades nacionales y las indígenas no han establecido unos mecanismos
de cooperación en materia de ejecución de penas privativas de la libertad, el
juez constitucional debe entrar a fijar unas pautas al respecto; situación
distinta cuando las partes han llegado a un acuerdo en la materia, caso en cual
la jurisdicción constitucional debe intervenir en caso de incumplimiento.”
Sentencia T-669 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiterada en las
sentencias T-921 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-208 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[247] Sobre el concepto de afectación
directa, la Corte ha establecido que puede ser de dos tipos: por regulación
integral, así como de algunas disposiciones específicas y puntuales que se
establezcan en un cuerpo normativo general.  Así mismo, ha dicho que
existe una afectación directa, cuando: (i) la medida que regula se trata de
aquellas contempladas constitucionalmente en el Artículo 330, es decir, cuando
se refieren al territorio ancestral, al uso del suelo o a la extracción de
recursos naturales; (ii) se trata de una disposición que está vinculada con
el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad étnica,
luego altera negativa o positivamente su vida política, económica, social y
cultural como elementos definitorios de su identidad; (iii) impone cargas o
atribuciones de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su
situación o posición jurídica; (iv) el objeto principal de la regulación es una
o varias comunidades étnicas o pueblos tribales o el desarrollo específico de
un derecho previsto en el Convenio 169 de 1989 de la OIT; y (v) “[c]uando a
pesar de tratarse de una medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las
comunidades indígenas que en el resto de la población, o (b) regula
sistemáticamente materias que conforman la identidad de dichas comunidades, por
lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de
sus derechos o una omisión legislativa relativa que las discrimine”. “Sin
embargo, la jurisprudencia también ha aclarado que la referencia temática a
asuntos que les conciernen a las comunidades étnicas no es suficiente para
establecer una afectación directa, por lo cual es necesario analizar el
contenido y el alcance de la medida para poder establecer si existe un impacto
en los derechos de las comunidades y de ser así cuál es su magnitud.”
Sentencia C-073 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En el mismo sentido,
ver sentencias C-030 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-175 de 2009. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; C-063 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-366 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-068 de 2013. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; y C-275 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[248]
Intervenciones del Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia
Universidad Javeriana y la Comisión Colombiana de Juristas.
[249]
Intervenciones del Grupo de Prisiones de la Universidad de los Andes, Grupo de
Estudios Penales de la Universidad EAFIT de Medellín, Clínica Jurídica PAIIS de
la Universidad de los Andes y del Instituto Internacional de Derechos
Humanos-Capítulo Colombia, Iván Cepeda, Antonio Sanguino y Franklin Castañeda,
Gustavo Bolívar, Yesid Reyes, y Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez
Palacio (estos dos intervinientes solicitaron la constitucionalidad
condicionada del Artículo 13).
[250]
Intervenciones de Yesid Reyes, Mauricio Pava Lugo y Juan David Gutiérrez
Palacio, Gustavo Bolívar, y del Grupo de Prisiones
de la Universidad de los Andes, el Grupo de Estudios Penales de la Universidad
EAFIT de Medellín, la Clínica Jurídica PAIIS de la Universidad de los Andes y
el Instituto Internacional de Derechos Humanos-Capítulo Colombia.
[251]
Intervenciones del Semillero
en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana y la Comisión
Colombiana de Juristas.
[252]
Se destacan, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP,
Artículo 15) la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH, Artículo 9).
Al respecto, consultar -entre otras- las sentencias C-200 de 2002. M.P. Álvaro
Tafur Galvis; C-592 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-820 de 2005. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[253]
Sentencias C-300 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-581 de 2001. M.P.
Jaime Araujo Rentería; C-200 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-371 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, C-225 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo. Así, el PIDCP (Artículo 4.2.) establece que no están autorizadas las
suspensiones -entre otros- a su Artículo 15, al que se hizo alusión en la
anterior nota al pie. Lo mismo sucede con la CADH (Artículo 27.2.), el cual
dispone que no puede suspenderse -entre otros- el Artículo 9 del mismo tratado
(“Principio de legalidad y de retroactividad”).
[254]
Tal como sucede -por ejemplo- con los códigos de procedimiento penal (leyes 600
de 2000 y 906 de 2004).
[255]
En este último evento, aplica de dos maneras: (i) si la nueva ley es
desfavorable en relación con la anterior, ésta será la que se siga aplicando a
todos los hechos delictivos que se cometieron durante su vigencia, que es lo
que la doctrina denomina ultractividad; o (ii) de manera retroactiva,
es decir, que cuando la nueva ley contiene previsiones más favorables que las
contempladas en la ley anterior, la nueva ley se aplicará a los hechos
delictivos ocurridos con anterioridad a su vigencia. Sentencias T-1625 de 2000.
M.P. (e) Martha Victoria Sáchica Méndez; C-252 de 2001. M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-200 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-592 de 2005. M.P. Álvaro Tafur
Galvis; C-820 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y T-019 de 2017. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[256]
Sentencias T-091 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-815 de 2008. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; y SU-373 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[257]
En la Sentencia C-252 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se precisó que las
normas procesales son de dos clases: (i) las que tienen contenido sustancial, y
(ii) las simplemente procesales, es decir, aquellas que se limitan a señalar
ciertas ritualidades del proceso que no afectan en forma positiva ni negativa a
los sujetos procesales. Así, el principio de favorabilidad penal solo aplica
respecto de las primeras, pues las segundas no son en sí mismas ni benéficas ni
perjudiciales. Sobre esta distinción, en la Sentencia C-619 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra) se afirmó lo siguiente: “6. Con todo, dentro del
conjunto de las normas que fijan la ritualidad de los procedimientos, pueden
estar incluidas algunas otras de las cuales surgen obligaciones o derechos
substanciales. En efecto, la naturaleza de una disposición no depende del lugar
en donde aparece incluida, como puede ser por ejemplo un código de
procedimiento, sino de su objeto. Si dicho objeto es la regulación de las
formas de actuación para reclamar o lograr la declaración en juicio de los
derechos substanciales, la disposición será procedimental, pero si por el
contrario ella reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las partes,
debe considerarse sustantiva.” Por otra parte, la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia ha indicado que la “disposición o enunciado que
debe ser considerado para dar cabida al principio mencionado es aquel que de
cualquier manera mejore la situación del procesado o condenado, con
independencia del estatuto que lo contenga: Código Penal, Constitución
Política, bloque de constitucionalidad o Código de Procedimiento Penal.
Respecto de éste, siempre que se trate de las disposiciones denominadas
‘procesales de efectos sustanciales.’” Sentencia de 23 de marzo de 2006,
radicación Nº 24.300. M.P. Marina Pulido de Barón. Dicho Tribunal también ha
referido que los efectos sustanciales en el caso deben medirse en relación con
las garantías fundamentales comprometidas en el acto, como cuando la aplicación
de la norma (i) implica dar por desvirtuado con carácter definitivo el
principio de presunción de inocencia y abrir paso a la ejecución inmediata de
la sentencia; o (ii) corresponde a la concreción de una garantía fundamental
que desarrolla tanto los contornos específicos del debido proceso -en su
componente del derecho a ser juzgado sin dilaciones injustificadas- como los
contenidos del principio constitucional de proporcionalidad -prohibición de
exceso- (en relación con la limitación de las injerencias en la libertad
personal a través de medidas cautelares en el proceso penal). Este último
ejemplo, en particular, se circunscribía al establecimiento de un límite máximo
de vigencia de la detención como manifestación de la garantía fundamental y
derecho humano a ser juzgado dentro de un plazo razonable o ser puesto en
libertad. Sentencias de 18 de enero de 2001, radicación Nº 14.190. M.P. Jorge
Aníbal Gómez Gallego; y de 12 de julio de 2000, radicación N° 14.987. M.P.
Jorge Aníbal Gómez Gallego; y Auto de 24 de julio de 2017, radicación N°
49.734. Ver también, al respecto, las sentencias C-200
de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-592 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis;
C-371 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-019 de 2017. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[258]
Corte Constitucional, sentencias C-581 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería;
T-1343 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-200 de 2002. M.P. Álvaro Tafur
Galvis; C-820 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1211 de 2005. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández; T-797 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-966
de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1026 de 2006. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-082 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-106 de 2007.
M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-232 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-356 de
2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-444 de 2007. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa; T-402 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo; C-371 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-704 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-019 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y SU-373 de 2019. M.P.
Cristina Pardo Schlesinger.
[259]
Por ejemplo, las relacionadas con las medidas de DDT y PDT, las condiciones de
reclusión de las personas contagiadas con COVID-19 o que reúnen las condiciones
para ser beneficiarias de esas medidas (Artículo 2,
pár. 1) pero se encuentran inmersas en alguna exclusión (Art. 6, pár. 5), los
límites de las capturas, la no aplicación al trámite de extradición, o con los
procedimientos y algunas de sus disposiciones comunes.
[260]
Ver supra, Capítulo 6.5.
[261]
Sobre este punto, en el Informe presentado el 30 de junio de 2020 por el
Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa (tras la solicitud de
datos realizada por la Magistrada ponente a través de Auto de 23 de junio de
2020), se indicó que desde el 12 de marzo salieron de los establecimientos
18.682 personas, de las cuales 825 lo hicieron por aplicación del decreto
legislativo, mientras que el resto por los procedimientos ordinarios de
libertad (10.260 personas) o de libertad domiciliaria (7.597 personas). Al
respecto, ver la página 5 del Informe mencionado.
[262]
Ver supra, fundamento jurídico N° 6.7.
[263]
Ver -entre otras- las sentencias de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia de 15 de diciembre de 2000, radicación Nº 12.397. M.P.
Fernando Enrique Arboleda Ripoll; de 23 de marzo de 2006, radicación Nº 24.300.
M.P. Marina Pulido de Barón; y de 14 de junio de 2017, radicación Nº 49.467.
M.P. Fernando Alberto Castro Caballero.
[264] Ver supra, Capítulo 6.5.
[265] En el Capítulo N° 6.7. se explicó que esas normas serán declaradas exequibles,
“en el entendido de que la persona a la que se le concedió alguna de las
medidas de privación de la libertad domiciliaria transitoria (detención
domiciliaria transitoria o prisión domiciliaria transitoria), si bien debe
presentarse una vez venza el término de la medida, no podrá ser recluida
nuevamente en el lugar en el que se encontraba, si al interior del mismo se
presenta un brote de COVID-19, salvo que se le pueda garantizar su ubicación en
un lugar especial que minimice el eventual riesgo de contagio. Si no fuere
posible la reubicación en un lugar especial, el juez competente deberá fijar el
término en el cual debe presentarse nuevamente.”
[266]
Este tipo de determinación fue adoptada por la Corte Constitucional en las
sentencias C-619 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-200 de 2002. M.P.
Álvaro Tafur Galvis; C-592 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-708 de 2005.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[267]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
[268]
Constitución Política, Artículo 250.
[269]
Ley 600 de 2000. “Artículo 114. Atribuciones. Corresponde a la
Fiscalía General de la Nación: (…) 2. Asegurar la comparecencia de los
presuntos infractores de la ley penal, adoptando las medidas de aseguramiento.”
[270]
Constitución Política, Artículo 250.1: “[…] En ejercicio de sus funciones la
Fiscalía General de la Nación, deberá: 1. Solicitar al juez que ejerza las
funciones de control de garantías las medidas necesarias que aseguren la
comparecencia de los imputados al proceso penal, la conservación de la prueba y
la protección de la comunidad, en especial, de las víctimas.”
[271]
Ley 906 de 2004. “Artículo 306. El fiscal solicitará al Juez de Control de
Garantías imponer medida de aseguramiento, indicando la persona, el delito, los
elementos de conocimiento necesarios para sustentar la medida y su urgencia,
los cuales se evaluarán en audiencia permitiendo a la defensa la controversia
pertinente.”
[272]
Constitución Política, Artículo 250.1: “En ejercicio de sus funciones la
Fiscalía General de la Nación, deberá: 1. Solicitar al juez que ejerza las
funciones de control de garantías las medidas necesarias que aseguren la
comparecencia de los imputados al proceso penal […] El juez que ejerza las
funciones de control de garantías, no podrá ser, en ningún caso, el juez de
conocimiento, en aquellos asuntos en que haya ejercido esta función.”
[273] Al respecto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia ha precisado: “(i)El Juez con Funciones de Control de Garantías es
competente, de conformidad con lo establecido en el numeral 4° del artículo 154
y 317 de la Ley 906 de 2004 para resolver la solicitud de prórroga de la medida
de aseguramiento. // (ii)La medida de aseguramiento tiene vigencia hasta
el anuncio del sentido del fallo condenatorio o hasta la lectura de la
sentencia, lo que dependerá de si el juez de conocimiento luego de anunciar el
sentido del fallo realizó o no manifestación expresa acerca de la libertad del
procesado, tal y como lo disponen los artículos 449, 450 y 451 de la Ley 906 de
2004. // (iii) Si el acusado se encuentra restringido en su libertad en virtud
de una medida de aseguramiento y en su contra se anuncia sentido del fallo
condenatorio, de negársele cualquier beneficio liberatorio, la privación de la
libertad estará sujeta a lo señalado en el fallo que declara su responsabilidad
penal y no en virtud de la medida cautelar personal, por cuanto sus efectos han
cesado desde el anuncio del sentido del fallo o a partir de la lectura de la
sentencia de condena. // (iv)               Como con el anuncio del sentido del
fallo deja de surtir efectos jurídicos la medida de aseguramiento, es al Juez
con Funciones de Conocimiento a quien le compete pronunciarse sobre la libertad
del procesado, bien concediéndola ora restringiéndola, tal y como lo establecen
los artículos 449, 450 y 451 de la Ley 906 de 2004.// (v) En consecuencia, una
vez pierde eficacia la medida de aseguramiento, el Juez con Funciones de
Control de Garantías pierde competencia para pronunciarse acerca del derecho
fundamental a la libertad y su restricción.” (Auto del 9 de agosto de 2017,
Rad. 50861)
[274]
Ley 906 de 2004, Artículo 314.
[275]
Ley 599 de 2000, Artículo 38.
[276]
Ley 906 de 2004, Artículo 461.
[277]
Ley 65 de 1993, Artículo 75.
[278]
Al respecto, se encuentran: (i) la Ley 65 de 1993 (Artículo 29F), (ii) el
Decreto 4151 de 2011 (Artículo 2),
(iii) la Ley 599 de 2000
(Artículo 38C) y (iv) la Ley 906 de 2004 (Artículo 314).
[279]
Según su Artículo 1, el objeto del Decreto Legislativo 546 de 2020 es “[c]onceder,
de conformidad con los requisitos consagrados en este Decreto Legislativo, las
medidas de detención preventiva y de prisión domiciliaria transitorias, en el
lugar de su residencia o en el que el Juez autorice, a las personas que se
encontraren cumpliendo medida de aseguramiento de detención preventiva en centros
de detención transitoria o establecimientos carcelarios, y a las condenadas
a penas privativas de la libertad en establecimientos penitenciarios y
carcelarios del territorio nacional, con el fin de evitar el contagio de la
enfermedad coronavirus COVID-19, su propagación y las consecuencias que de ello
se deriven” (subrayas no originales).
[280]
El principio constitucional de colaboración armónica impone (i) una labor de
coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas
funciones, y (ii) una atenuación del principio de separación, de tal manera que
unos órganos participen en el ámbito funcional de otros, bien sea como un
complemento -que puede ser necesario o contingente- o como una excepción a la
regla general de distribución funcional. Sentencia C-971 de 2004, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[281]
Específicamente la Ley 65 de 1993 (Artículo 29F) y la Ley 906 de 2004 (Artículo
316).
[282]
Sentencia C-234 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[283]
La Sentencia C-345 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) resume este
desarrollo jurisprudencial.
[284]
Sentencias C-031 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-570 de 2019.
M.P. Diana Fajardo Rivera.
[285]
Ver Capítulo 2.1 supra.
[286]
La jurisprudencia no ha sido siempre constante al incluir este último criterio.
Sin embargo, recientemente la Sentencia C-345 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado) unificó la postura de este Tribunal al respecto.
[287]
Ver Capítulo 2.2 supra.
[288]
Ver Capítulo 7.1. supra.
[289] Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el
Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario. Respuesta del INPEC a la pregunta formulada mediante Auto de 22 de
junio de 2020, así: “Teniendo en
cuenta que el ‘Sistema de Información de Sistematización Integral del Sistema
Penitenciario y Carcelario’ (SISIPEC) es la fuente principal de información y
caracterización de las personas privadas de la libertad bajo custodia del
INPEC, enviar las cifras y estadísticas específicas y actualizadas de las
personas privadas de la libertad actualmente que cumplen con los criterios
establecidos en el artículo 2° del Decreto Legislativo 546 de 2020, así como su
situación jurídica. Indicar cuántas de esas personas han accedido ya a las
medidas de detención preventiva domiciliaria y prisión domiciliaria transitoria
y respecto de cuántas se encuentran pendientes el trámite de identificación o
estudio de solicitud. Establecer cuáles son las medidas específicas que se
están adoptando para asegurar que la información que se tenga sea cierta, veraz
y actualizada.”
[290] Ibídem.
La respuesta consignada se refiere a
la pregunta: “¿Cuántas personas
que se encontraban en centros de detención transitoria han accedido a las
medidas de detención preventiva domiciliaria y prisión domiciliaria
transitorias previstas en el Decreto Legislativo 546 de 2020? ¿Cuántas de ellas
han accedido a las medidas a través de solicitud de su defensor de oficio o de
confianza o de las entidades establecidas en el artículo 15 del Decreto
Legislativo? ¿Cuántas han accedido tras ser identificadas de oficio por el
INPEC a través de los mecanismos dispuestos en el Decreto Legislativo?”
[291] Ibídem.
Respuesta del INPEC a la pregunta
formulada en los siguientes términos: “Explicar
cuál es la ruta procedimental específica a través de la cual las personas
privadas de la libertad en centros de detención transitoria han accedido a las
medidas de detención preventiva domiciliaria y prisión domiciliaria
transitorias previstas en el Decreto Legislativo 546 de 2020. Indicar si esta
ruta establecida está siendo aplicada o no. En particular, establecer: cómo ha
identificado el INPEC a las personas que tienen derecho a acceder a dichas
medidas (tanto sindicadas como condenadas); cómo ha cumplido el INPEC las
obligaciones previstas en los artículos 21 y 23 de decreto en relación con las
personas recluidas en centros de detención transitoria; y cómo se ha dado o se
prevé que se dará cumplimiento a los artículos 10 y 24 del decreto en relación
con las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria
que han accedido y accederán a las medidas establecidas en el decreto
legislativo.”
[292] Ibídem. En la pregunta 21 del Auto de pruebas la Corte
indagó al Ministerio de Justicia y del Derecho: “Exponer las razones por las que el Decreto 546 de 2020
prevé la posibilidad de que el defensor público o de confianza de un imputado
haga la solicitud para que le sea aplicada la medida de detención preventiva
domiciliaria (artículo 7), pero no establece tal alternativa para las personas
condenadas (artículo 8). Explicar la razonabilidad constitucional de esta
medida.” Y el Ministerio contestó: “El
decreto sí establece medidas alternativas para las personas condenadas. En
efecto, el capítulo III, atinente a las llamadas disposiciones comunes a los
procedimientos –tanto de procesados como de condenados– específicamente en el
artículo 15, faculta a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de
Nación por medio de sus procuradores penales I y II y a las personerías
distritales y municipales, para identificar los casos en que sea procedente
aplicar las respectivas medidas, a cuyo efecto deberán adelantar las
solicitudes que correspondan. (…) Además, esto permite que le llegue a los
jueces la información depurada y no termine por congestionar, con cientos de
peticiones simultáneas, los despachos judiciales, quienes deberán solicitar al
INPEC la respectiva información, lo que haría muy lentos los procedimientos,
frente a esta crisis que demanda precisamente lo contrario: procedimiento
ágiles a través de una dinámica como la propuesta.”
[293]
https://www.inpec.gov.co/estadisticas-/tableros-estadisticos
[294]
Sobre este requisito la Sala ya decidió que existe libertad probatoria para
acreditar la condición.
[295] Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el
Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario. Respuesta del INPEC a la pregunta formulada en los siguientes
términos: “¿Cuántas de ellas han
accedido a las medidas a través de solicitud de su defensor de oficio o de
confianza o de las entidades establecidas en el artículo 15° del Decreto
Legislativo?; ¿Cuántas han accedido tras ser identificadas de oficio por el
INPEC, a través de los mecanismos dispuestos en el Decreto Legislativo?”
[296] En el Capítulo N° 6.7. se explicó que los artículos 3 y 10 serán
declarados exequibles, “en el entendido de que la persona a la que se le
concedió alguna de las medidas de privación de la libertad domiciliaria
transitoria (detención domiciliaria transitoria o prisión domiciliaria
transitoria), si bien debe presentarse una vez venza el término de la medida,
no podrá ser recluida nuevamente en el lugar en el que se encontraba, si al
interior del mismo se presenta un brote de COVID-19, salvo que se le pueda
garantizar su ubicación en un lugar especial que minimice el eventual riesgo de
contagio. Si no fuere posible la reubicación en un lugar especial, el juez
competente deberá fijar el término en el cual debe presentarse nuevamente.”
[297]
Decreto 457 de 2020, Artículo 3. “Para que el aislamiento preventivo
obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida
y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia
sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de
circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: […]
13. Las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que
sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia
sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de
los servicios indispensables del Estado.”
[298]
Consideraciones del Decreto Legislativo 417 de 2020, página 12.
[299]
En la página 8 del Decreto Legislativo 546 de 2020 se advierte: “Que el
INPEC por medio de la Resolución 01274 de 2020, declaró la urgencia manifiesta,
con miras a desarrollar el traslado presupuestal, acudir al procedimiento de
contratación directa y así adquirir los bienes y servicios que sean necesarios
para atender y mitigar la emergencia, garantizar la salud de la población
privada de la libertad y mantener el orden público al interior de los
establecimientos.”
[300]
En la página 14 del Decreto Legislativo 546 de 2020 se mencionan, entre otras,
la emisión de: “directivas, circulares, instructivos y procedimientos
dirigidos tanto al personal que labora dentro de los establecimientos, personal
custodia y vigilancia, personal administrativo y personal prestador del
servicio salud, como a las personas privadas de la libertad, con fin de
orientar las acciones para prevenir y detectar oportunamente los riesgos de
contagio y propagación del COVID-19.”
[301]
Ley 80 de 1993. “ARTÍCULO 42. DE LA URGENCIA MANIFIESTA.
Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el
suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en
el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los
estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales
relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre
que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones
similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección.|| La
urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado. PARÁGRAFO.
Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia
manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se
requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal
correspondiente.”
“ARTÍCULO 43. DEL CONTROL DE LA
CONTRATACIÓN DE URGENCIA. Inmediatamente después de celebrados los
contratos originados en la urgencia manifiesta, éstos y el acto administrativo
que la declaró, junto con el expediente contentivo de los antecedentes
administrativos, de la actuación y de las pruebas de los hechos, se enviará al
funcionario u organismo que ejerza el control fiscal en la respectiva entidad,
el cual deberá pronunciarse dentro de los dos (2) meses siguientes sobre los
hechos y circunstancias que determinaron tal declaración. Si fuere procedente,
dicho funcionario u organismo solicitará al jefe inmediato del servidor público
que celebró los referidos contratos o a la autoridad competente, según el caso,
la iniciación de la correspondiente investigación disciplinaria y dispondrá el
envío del asunto a los funcionarios competentes para el conocimiento de las
otras acciones. El uso indebido de la contratación de urgencia será causal de
mala conducta. //  Lo previsto en este artículo se entenderá sin perjuicio de
otros mecanismos de control que señale el reglamento para garantizar la
adecuada y correcta utilización de la contratación de urgencia.”
[302]
De conformidad con la Ley 65 de 1993, “Artículo 168. El Director General del
Inpec, previo el concepto favorable del Consejo Directivo del Inpec, podrá
decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los
centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes
casos: // 1. Cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen de manera grave
o inminente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria. // 2. Cuando
sobrevengan graves situaciones de salud y de orden sanitario; o que las
condiciones higiénicas no permitan la convivencia en el lugar; o ante la
inminencia o el acaecimiento de calamidad pública. // 3. Cuando los niveles de
ocupación de uno o más centros de reclusión, afecten severamente los derechos
fundamentales de la población privada de la libertad. // 4. Cuando la falta de
prestación de los servicios esenciales ponga en riesgo el buen funcionamiento
del sistema o amenace gravemente los derechos fundamentales. En los casos del
numeral uno (1), el Director General del Inpec está facultado para tomar las
medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, tales como
traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios
extraordinarios de coerción y el reclamo del apoyo de la Fuerza Pública de
acuerdo con los artículos 31 y 32 del presente código. //  Si en los hechos que
alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere
comprometido personal de servicio penitenciario y carcelario, el Director del
Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones
penales o disciplinarias correspondientes. // Cuando se trate de las
situaciones contempladas en el numeral dos (2), el Director del Inpec acudirá a
las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como
departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las cuales están
obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión
afectados. // El Director General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario podrá disponer de los traslados de los internos que se requiera, a
los lugares indicados. De igual manera, se podrán clausurar los establecimientos
penales, si así lo exigen las circunstancias. // Cuando se trate de las
situaciones contempladas en el numeral tres (3) el Director del Inpec acudirá a
las autoridades del ramo, tanto nacionales como departamentales o municipales,
para obtener su colaboración en la aplicación de las medidas que se adopten
para reducir los niveles de ocupación del centro de reclusión. Presentará al
Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Unidad de Servicios Penitenciarios
y Carcelarios (Uspec) un plan de contingencia dentro de los cinco (5) días
siguientes a la declaratoria en el cual determine el conjunto de medidas para
superar dicho estado. // Durante el estado de emergencia carcelario, el
Director del Inpec y el Director de la Uspec, cada uno dentro del marco de su
competencia, podrán hacer los traslados presupuestales y la contratación
directa de las obras y servicios necesarios para conjurar la emergencia, previo
concepto del Consejo Directivo del Instituto. // El Ministerio de Justicia y
del Derecho también podrá solicitar al Director General del Inpec la
declaratoria del Estado de Emergencia. //  Superado el peligro y restablecido
el orden, el Director General del Inpec expedirá un acto administrativo
levantando el estado de emergencia e informará al Consejo Directivo del mismo,
sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la
justificación de las medidas adoptadas. Igualmente informará a las autoridades
judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes
fines; y a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación
del cumplimiento y respeto de los Derechos Humanos de los internos. //
PARÁGRAFO 1o. Se entenderá como grave un nivel de sobre población superior al
20%. // PARÁGRAFO 2o. El cálculo del nivel de ocupación de que trata el
parágrafo anterior se hará a partir del contraste entre la oferta de cupos y el
tamaño vigente de la población reclusa. Este cálculo se realizará con
base en la información que se encuentre disponible en el Sistema Integral de
Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (Sisipec).”
[303] Ley
1709 de 2014 donde se reformaron ciertas disposiciones de la Ley 65
de 1993 -Código Penitenciario y Carcelario-, relativas a la prestación de los
servicios de salud de las personas privadas de la libertad.
[304]
Ley 80 de 1993. Artículo 47: “DE LA NULIDAD PARCIAL. La
nulidad de alguna o algunas cláusulas de un contrato no invalidará la totalidad
del acto, salvo cuando este no pudiese existir sin la parte viciada.”
[305]
Al respecto, es pertinente aclarar que el Decreto 457 de 2020 reguló
inicialmente el aislamiento preventivo obligatorio. No obstante, esta medida ha
sido extendida por sucesivos decretos que paulatinamente han sido también
derogados para mantener, en la actualidad, vigente la medida de aislamiento
preventivo obligatorio, a saber: Decretos 531, 536, 593, 636, 689, 749, 878 y
990 de 2020.
[306]
Corte Constitucional. Sentencias T-388 de 2013. M.P. María Victoria Calle
Correa. S.P.V. Mauricio González Cuervo; y T-762 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[307]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, página
16. Hay intervinientes en el presente proceso que también aportan argumentos en
este sentido. Por ejemplo, el Grupo de Prisiones de la Universidad de los
Andes, el Grupo de Estudios Penales de la Universidad EAFIT, la Clínica
Jurídica PAIIS de la Universidad de los Andes y el Instituto Internacional de
Derechos Humanos-Capítulo Colombia, anotan que las personas privadas de la
libertad en centros de detención transitoria, “que en su mayoría reciben un
tratamiento peor que el recibido por las personas privadas de la libertad en
establecimientos de reclusión (en términos de hacinamiento; falencias en la
alimentación; proliferación de enfermedades infectocontagiosas y mentales;
prohibición de visita conyugal; imposibilidad de realizar actividades de redención;
precariedad de la atención en salud; insuficiencia y falta de formación del
personal de custodia, entre otros), bajo esta contingencia [la pandemia de
COVID-19] ven empeorada su situación y no cuentan con alternativa alguna”.
Página 19 de la intervención.
[308]
Ver la Sentencia T-153 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la que la
Corte Constitucional declaró el primer estado de cosas inconstitucional en las
cárceles de Colombia.
[309]
Ver las sentencias T-847 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1606 de 2000.
M.P. Fabio Morón Díaz; T-409 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
A.V. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-151 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos. S.V.
y A.V. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-276 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. S.P.V. Luis Ernesto Vargas Silva. La Sala Plena está actualmente
estudiando este asunto, al margen del Estado de emergencia económica, social y
ecológica, en el expediente T-6.720.290 AC, en el que se acumularon diez
expedientes que presentan unidad de materia. Algunas de las actuaciones
adoptadas por la Corte en el marco de dicho proceso pueden ser consultadas en
los autos 545 de 2019 (MM.PP. Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo
Schlesinger) y 110 de 2020 (MM.PP. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo
Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo y Antonio José Lizarazo Ocampo). En esta última
providencia, la Sala Plena adoptó, con efectos inter comunis, una serie
de medidas provisionales para enfrentar la crisis derivada de la pandemia de
COVID-19 en los centros de detención transitoria.
[310]
Ver, por ejemplo, la Sentencia T-151 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos, S.V. y
A.V. Luis Ernesto Vargas Silva.
[311]
Ley 65 de 1993 (Código Penitenciario y Carcelario), Artículo 30A (adicionado
por el Artículo 33 de la Ley 1709 de 2014). “Audiencias virtuales. La Unidad
de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) garantizarán en todos los
establecimientos penitenciarios del país las locaciones y elementos
tecnológicos necesarios para la realización de audiencias virtuales. || Cuando
el centro de reclusión en el que se encuentre la persona privada de la libertad
tenga sala para audiencias virtuales, se realizará la diligencia de esta
manera, sin perjuicio de que la respectiva autoridad judicial resuelva efectuar
la diligencia en el establecimiento penitenciario, para lo cual se trasladará
al mismo. || El Consejo Superior de la Judicatura garantizará que en todos los
distritos judiciales existan salas para que todos los jueces puedan atender las
audiencias virtuales reguladas en esta norma. Para ello, el Consejo Superior de
la Judicatura creará la Oficina de Gestión de Audiencias Virtuales, la cual se
encargará de crear, administrar y asegurar la operatividad de estas salas, y el
desarrollo de las audiencias para los jueces de ejecución de penas y medidas de
seguridad. || De manera preferente los jueces realizarán audiencias virtuales.
|| Las peticiones relativas a la ejecución de la pena interpuesta, directa o
indirectamente, por los condenados privados de la libertad serán resueltas en
audiencia pública. Para tal fin el Consejo Superior de la Judicatura realizará
las gestiones que sean pertinentes para que los Jueces de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad cuenten con los recursos tecnológicos para el cumplimiento
de lo señalado en el presente artículo. || Parágrafo transitorio. En el término
de un (1) año, contado a partir de la publicación de la presente ley, el
Consejo Superior de la Judicatura y la Unidad de Servicios Penitenciarios y
Carcelarios (Uspec), llevarán a cabo las gestiones que sean necesarias para
implementar el sistema de audiencias virtuales en aquellas zonas de alto
riesgo, previa solicitud del Director General del Inpec.”
[312]
Ley 1786 de 2016 (“por medio de la cual se modifican algunas disposiciones
de la Ley 1760 de 2015”), Artículo 1. “Modifícase el artículo 1° de la
Ley 1760 de 2015, el cual quedará así: || Artículo 1°. Adiciónense dos
parágrafos al artículo 307 de la Ley 906 de 2004, del siguiente tenor: ||
Parágrafo 1°. Salvo lo previsto en los parágrafos 2° y 3° del artículo 317 del
Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), el término de las medidas de
aseguramiento privativas de la libertad no podrá exceder de un (1) año. Cuando
el proceso se surta ante la justicia penal especializada, o sean tres (3) o más
los acusados contra quienes estuviere vigente la detención preventiva, o se
trate de investigación o juicio de actos de corrupción de los que trata la Ley
1474 de 2011 o de cualquiera de las conductas previstas en el Título IV del
Libro Segundo de la Ley 599 de 2000 (Código Penal), dicho término podrá
prorrogarse, a solicitud del fiscal o del apoderado de la víctima, hasta por el
mismo término inicial. Vencido el término, el Juez de Control de Garantías, a
petición de la Fiscalía, de la defensa o del apoderado de la víctima podrá
sustituir la medida de aseguramiento privativa de la libertad de que se trate,
por otra u otras medidas de aseguramiento no privativas de la libertad de que
trata el presente artículo. // En los casos susceptibles de prórroga, los
jueces de control de garantías, para resolver sobre la solicitud de
levantamiento o prórroga de las medidas de aseguramiento privativas de la
libertad, deberán considerar, además de los requisitos contemplados en el
artículo 308 del Código de Procedimiento Penal, el tiempo que haya transcurrido
por causa de maniobras dilatorias atribuibles a la actividad procesal del
interesado o su defensor, caso en el cual dicho tiempo no se contabilizará
dentro del término máximo de la medida de aseguramiento privativa de la
libertad contemplado en este artículo. // Parágrafo 2°. Las medidas de
aseguramiento privativas de la libertad solo podrán imponerse cuando quien las
solicita pruebe, ante el Juez de Control de Garantías, que las no privativas de
la libertad resultan insuficientes para garantizar el cumplimiento de los fines
de la medida de aseguramiento.”
[313]
Intervención de Hernando Barreto Ardila, página 11.
[314]
Intervención del Departamento de Derecho Penal y Criminología de la Universidad
Externado de Colombia, página 9.
[315]
Intervención del Secretario Jurídico de la Alcaldía de Bogotá D.C., página 11.
[316]
Intervención del Veedor Distrital de Bogotá D. C., página 13.
[317]
Intervención de Hernando Barreto Ardila, páginas. 11-12. Para el ciudadano, el
Artículo 30 del decreto legislativo, sobre todo en relación con el exhorto que
hace a que sea aplicado el Artículo 30A de la Ley 65 de 1993, “es contraria
a los artículos 215 de la Constitución y 47 de la Ley 137 de 1994, pues además
de no tener carácter imperativo, en cuanto simplemente ‘insta’, no tiene
relación directa con el fin del Decreto Legislativo, ni está encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos
o a alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción”. Intervención del Departamento de Derecho Penal y Criminología
de la Universidad Externado de Colombia, página 9. “Adicionalmente, dichas
normas no contienen medidas de excepción, sino que se limitan a reiterar que
las autoridades competentes deben dar cumplimiento a la normatividad ordinaria,
lo cual, por demás, resulta francamente exótico.”
[318]
Intervención del Veedor Distrital de Bogotá D. C., página 13.
[319]
Intervención del Secretario Jurídico de la Alcaldía de Bogotá D. C.,
página 11.
[320]
Al respecto, pueden consultarse las consideraciones del Decreto 546 de 2020,
página 8.
[321]
Intervención del Veedor Distrital de Bogotá D.C., página 13.
[322]
Este es el fragmento inconstitucional de acuerdo con la Asociación Colombiana
de Ciudades Capitales: “quedan suspendidas por el término de tres (3) meses,
los traslados de personas con medida de aseguramiento de detención preventiva y
personas condenadas que se encuentren en los centros de detención transitoria
como las Estaciones de Policía y Unidades de Reacción Inmediata, a los
Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios del orden nacional por cuenta del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).”
[323]
Intervención del Secretario Jurídico de la Alcaldía de Bogotá D. C.,
página 14.
[324]
Ibídem.
[325]
Intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, página 7.
[326]
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas, págs. 23-24.
[327]
Corte Constitucional. Sentencia T-388 de 2013. M.P. María Victoria Calle
Correa. S.P.V. Mauricio González Cuervo.
[328]
Corte Constitucional. Sentencia T-762 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[329]
Se insiste en que la Sala Plena estudia en la actualidad diez expedientes de
tutela acumulados relacionados con la situación de varios centros de detención
transitoria del país (expediente T-6.720.290 AC). En la Sentencia T-847 de 2000
(M.P. Carlos Gaviria Díaz), una de las primeras en la línea jurisprudencial
sobre el asunto, la Corte anotó, cuando ya la Sentencia T-153 de 1998 había
declarado un primer estado de cosas inconstitucional en el sistema carcelario:
“Dadas las condiciones que se constataron en la inspección judicial
practicada a varios centros carcelarios, en la sentencia T-153/98 antes citada,
la referencia a la obra de Dante se hizo inevitable; sin embargo, faltaba
añadir a esa descripción, la vuelta de tuerca que aporta el presente proceso:
más allá de ese infierno, hay otro, no sólo posible, sino más estrecho y con
más privaciones, el de las salas de retenidos. Y más allá de la desgracia que
sufren quienes van a dar a la cárcel en Colombia porque se les detiene
preventivamente o se les condena, hay también la posibilidad de caer
súbitamente en una sima peor, y por 24 o 36 horas, compartir la terrible
existencia de los habitantes del sub-infierno de las salas de retenidos, sin siquiera
la insuficiente justificación -y precarísimo consuelo- para semejante maltrato,
de eventualmente llegar a ser un sindicado o condenado. || No queda entonces
duda a esta Sala sobre la efectiva violación de los derechos a un trato digno y
a no ser sometido a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, que se da
en el caso bajo revisión”. Esa postura ha sido reiterada, por ejemplo, en
las sentencias T-1606 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz; T-151 de 2016. M.P.
Alberto Rojas Ríos. S.V. y A.V. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-276 de 2016.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. S.P.V. Luis Ernesto Vargas Silva.
[330]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, página
16. Estos datos están alineados con los que la Policía Nacional presenta en un
documento aportado al proceso por José Manuel Díaz Soto, docente del
Departamento de Derecho Penal y Criminología de la Universidad Externado de
Colombia, y Diego Alejandro Borbón Rodríguez, monitor del Centro de
Investigación en Política Criminal de la misma institución. Dicho documento
consiste en la respuesta de la Policía a una petición presentada por los dos
intervinientes. La entidad reporta, con fecha 2 de mayo de 2020, que “se
tiene un total de 10.635 personas en Instalaciones Policiales y en Unidades de
Reacción Inmediata”. Este número, según el documento, corresponde a 9.901
personas privadas de la libertad en “instalaciones” de Policía y 734 en URI. A
la vez, la Policía Nacional reportó 8.919 personas procesadas en Estaciones de
Policía y 631 en URI; así como 982 condenadas en Estaciones de Policía y 103 en
URI.
[331]
Intervención de José Manuel Díaz Soto, docente del Departamento de Derecho
Penal y Criminología de la Universidad Externado de Colombia, y Diego Alejandro
Borbón Rodríguez, monitor del Centro de Investigación en Política Criminal de
la misma institución, presentada el 4 de mayo de 2020, páginas 4 y 5. Los
intervinientes presentaron, por considerarla útil en el proceso de la
referencia, la respuesta de la Policía Nacional a una petición de ellos. El
número total, según el documento, corresponde a 9.901 personas privadas de la
libertad en “Instalaciones” de Policía y 734 en URI. A la vez, la
Policía Nacional reportó 8.919 personas procesadas en Estaciones de Policía y
631 en URI; así como 982 condenadas en Estaciones de Policía y 103 en URI.
[332]
https://www.inpec.gov.co/estadisticas-/tableros-estadisticos
[333]
Informe del Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa.
[334]
Auto del 23 de junio de 2020.
[335]
Informe del Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, Anexo 7.
[336]
Informe del Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, Anexo 7,
página 7.
[337]
Informe del Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, Anexo 7,
página 7. La Policía Nacional también reporta que hay en trámite 621
solicitudes de personas privadas de la libertad en Estaciones de Policía y 46
en URI.
[338]
La Sala anota que, mediante Decreto Legislativo 804 de 2020, que actualmente se
encuentra surtiendo el proceso de control automático de constitucionalidad ante
esta Corporación, el Gobierno nacional autorizó a las entidades territoriales
para “adelantar la adecuación, ampliación o modificación de inmuebles
destinados a centros transitorios de detención. Para adelantar tales obras,
solo se requerirá la autorización de la autoridad municipal o distrital
competente en materia de seguridad y convivencia” (Art. 1). Asimismo,
habilita a dichas entidades para que los inmuebles mencionados funcionen “con
empleos de carácter temporal” (Art. 2).
[339]
Intervención del Secretario Jurídico de la Alcaldía de Bogotá D. C.,
página 12.
[340]
Ibídem., página 15.
[341]
En virtud del Artículo 287 de la Constitución Política: “Las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de
los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos: || 1. Gobernarse por autoridades propias. || 2. Ejercer las
competencias que les correspondan. || 3. Administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. || 4. Participar
en las rentas nacionales”. Con respecto al Artículo 356, la Alcaldía de
Bogotá sostiene que el Artículo 27 del Decreto 546 de 2020 lo desconoce pues
omite “que la descentralización de funciones a las entidades territoriales
implica el traslado de recursos necesarios para su cumplimiento.” A esto,
agrega que la medida complementaria en comento viola también el Artículo 3 de
la Ley 1454 de 2011 (“Por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”).
[342]
Intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, página 7. En
los términos del Artículo 121 de la Constitución: “Ninguna autoridad del
Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución
y la ley”.
[343]
Intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, página 8.
[344]
Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y
Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, página
16. El Gobierno señaló que “la Ley 65 de 1993 determina que los
departamentos y municipios tienen la responsabilidad de crear, sostener y
administrar cárceles municipales o departamentales para las personas detenidas
preventivamente. Aquí, cabe señalar, que este artículo fue declarado exequible
por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-471 de 1995, precisando que
la obligación en la creación, fusión o supresión en materia carcelaria por
parte de los departamentos y municipios no quebranta el concepto del Estado
unitario, ya que el legislador conserva encabeza del Gobierno Nacional, por
conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC, funciones en
la materia”. “Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho, el
Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario en relación con la solicitud del punto tercero de la parte
resolutiva del Auto del 22 de abril de 2020, proferido dentro del expediente
RE-277 (revisión del Decreto legislativo 546 del 14 de abril de 2020.”
[345]
De acuerdo con el Artículo 113 de la Constitución Política, “[l]os
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.” Sobre el contenido y
alcance del principio constitucional de colaboración armónica ver, entre otras,
las sentencias T-537 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-283 de 1995.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-497 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; C-310 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1493 de 2000. M.P. Carlos
Gaviria Díaz; C-251 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés
Vargas Hernández; C-977 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-246 de
2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-983A de 2004. M.P. Rodrigo Escobar
Gil; SU-458 de 2012. M.P. (e) Adriana María Guillén Arango; C-247 de 2013. M.P.
Mauricio González Cuervo; C-870 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez;
C-373 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; T-110 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-031 de 2017. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-332 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo; y C-017 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[346]
Ley 80 de 1993, Artículo 42. “DE LA URGENCIA MANIFIESTA. Existe urgencia
manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o
la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro;
cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción;
cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos
de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden
actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares
que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.
(La expresión “concurso” fue derogada por la Ley 1150 de 2007, artículo 32.) ||
La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado. ||
PARAGRAFO. Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la
urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que
se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal
correspondiente.”
[347]
Ley 65 de 1993, Artículo 17. “CÁRCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES.
Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, y
organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para
las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que
impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva. //|
Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el
conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con pena de
arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los
mismos. // Los castigados por contravenciones serán alojados en pabellones
especiales. // El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la
inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales. // En
los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias
para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos,
vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y
suministros, compra de equipos y demás servicios. // Los gobernadores y
alcaldes respectivamente se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso,
los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos
señalados en este artículo. // La Nación y las entidades territoriales podrán
celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la
infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión del sistema
penitenciario y carcelario.”
[348]
Plan Nacional de Desarrollo 2020-2024. El parágrafo 3 del Artículo 133
establece: “Con el fin de garantizar la financiación de la política
carcelaria para personas detenidas preventivamente y condenadas por
contravenciones que impliquen privación de la libertad, las entidades
territoriales podrán crear un fondo de infraestructura carcelaria con ingresos
provenientes de las siguientes fuentes: // 1. Contribución especial de obra
pública establecida en el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006. // 2. Las tasas y
sobretasas de seguridad de que trata el artículo 8° de la Ley 1421 de 2010.”
[349]
La Corte insiste en que, de hecho, en la actualidad la Sala Plena conoce de
diez expedientes acumulados relativos a la problemática de los centros de
detención transitoria (expediente T-6.720.290 AC).
[350]
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas, página 23.
[351]
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas, páginas 23-25. La
organización aplicó un test estricto de proporcionalidad, al margen del juicio
de proporcionalidad que la Corte aplica específicamente a los decretos de
desarrollo de un estado de excepción. En dicho examen, concluyó que la “medida
persigue un fin constitucionalmente imperioso y legítimo”, a saber, “proteger
los derechos a la vida, la integridad personal y la salud de las personas
reclusas, los miembros del INPEC y demás personal que trabajan [sic] en
las cárceles, evitando la propagación del covid-19 al interior de las cárceles”.
Igualmente, encontró que la medida es idónea, pero que no es necesaria, pues en
su criterio, existen medios menos lesivos para alcanzar la finalidad planteada.
[352]
Intervención del Veedor Distrital de Bogotá D. C., página 13.
[353]
Intervención del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la seccional Bogotá de la Universidad Libre, página 19.
[354]
Ibídem.
[355]
Ver, entre otras, la Sentencia C-673 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
A.V. Jaime Araújo Rentería. “Aunque el test de razonabilidad leve es el
ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten un control más estricto
se ha aumentado su intensidad al evaluar la constitucionalidad de una medida.
En principio el legislador goza de una amplia potestad de configuración. No
obstante, las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en
determinadas materias en la propia Constitución justifican en determinados
casos la aplicación de un test de mayor intensidad. Es así como la Corte ha
aplicado un test estricto de razonabilidad en ciertos casos, como por ejemplo
1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en
forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º
del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en
personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o
discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías
insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la diferenciación entre
personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho
constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea un
privilegio.”
[356] Circular 038 del 14 de julio de 2020, expedida por el Director
General del INPEC.
[357] Las solicitudes fueron presentadas por los siguientes ciudadanos:
Carlos Humberto Martínez Ospina; Carolina Younes; Enrique Cabrales Baquero;
Fabio Simón Younes Arboleda; Giovanni Montoya; Jorge Alberto Carmona
Vélez (Veeduría ciudadana); Jorge Alberto García; Juan Pablo Alba Serna y
otros; Tania Marcela Palacios Céspedes; Pablo Bustos Sánchez
(Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia).
[358] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15532
[359] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15666
[360]https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14699
[361] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15495
[362]https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14697
[363] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17141
[364] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14694
[365] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14695
[366] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16235
[367] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16186
[368] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14989
[369] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16185
[370] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16137
[371] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15419
[372] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15667
[373] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14902
[374] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15193
[375] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14392
[376] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16282
[377] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16179
[378] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16180
[379] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14635
[380] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14674
[381] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15262
[382] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14845
[383] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15467
[384] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15147
[385] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14756
[386] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14755
[387] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16182
[388] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16183
[389] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14582
[390] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15404
[391] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14634
[392] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14752
[393] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15827
[394] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15087
[395] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15765
[396] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14393
[397] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16041
[398] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14691
[399] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14756
[400] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14663
[401] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14579
[402] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15170
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[407] Tiene dos hipervínculos donde referencia un correo electrónico con
el mismo contenido: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14478
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[412] Tiene dos enlaces: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15088
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14537
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[419] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14700
[420] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15260
[421] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15261
[422] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16001
[423] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14754
[424] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14664
[425] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14581
[426] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14581
[427] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16074
[428] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16073
[429] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16181
[430] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15418
[431] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15091
[432] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14844
[433] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15627
[434] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15222
[435] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14843
[436] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15196=
[437] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14847
[438] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15676
[439] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14751
[440] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15092
[441] Sentencia C-255 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera; S.P.V. Cristina
Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos, José Fernando Reyes Cuartas; Antonio
José Lizarazo Ocampo y Diana Fajardo Rivera (también con A.V.).
[442] Decreto Legislativo 546 de 2020, “ARTÍCULO 6°- Exclusiones.
Quedan excluidas las medidas de detención y prisión domiciliaria transitorias
contempladas en el Decreto Legislativo, las personas que estén incursas en los
siguientes delitos previstos en el Código Penal: genocidio (artículo 101);
apología al genocidio (artículo 102); homicidio simple en modalidad dolosa,
(artículo 103); homicidio agravado (artículo 104); feminicidio (artículo 104A);
lesiones personales con pérdida anatómica o funcional de un órgano o miembro
agravadas (artículo 116 en concordancia con el artículo 119); lesiones causadas
con agentes químicos, ácidos y/o sustancias similares (artículo 116A); delitos
contenidos en el Título II, Capítulo Único; desaparición forzada simple
(artículo 165); desaparición forzada agravada (artículo 166); secuestro simple
(artículo 168); secuestro extorsivo (artículo 169); secuestro agravado
(artículo 170); apoderamiento y desvío de aeronave, naves o medios de
transporte colectivo (artículo 173); tortura (artículo 178); tortura agravada
(artículo 179); desplazamiento forzado (artículo 180); desplazamiento forzado agravado
(artículo 181); constreñimiento ilegal por parte de miembros de Grupos
Delictivos Organizados y Grupos Armados Organizados (artículo 182A); tráfico de
migrantes (artículo 188); trata de personas (artículo 188A); tráfico de niñas,
niños y adolescentes (artículo 188C); uso de menores de edad para la comisión
de delitos (artículo 188D); amenazas contra defensores de derechos humanos y
servidores públicos (artículo 188E); delitos contra la libertad, integridad y
formación sexuales de que trata el Título IV; violencia intrafamiliar (artículo
229); hurto calificado (artículo 240) numerales 2 y 3 y cuando tal conducta se
cometa con violencia contra las personas, no obstante lo cual procederán las
medidas contempladas en este Decreto Legislativo en las demás hipótesis de
hurto calificado cuando la persona haya cumplido el 40% de la condena; hurto
agravado (artículo 241) numerales 3, 4, 12, 13 y 15, no obstante lo cual
procederán las medidas contempladas en este Decreto Legislativo en las demás
hipótesis de hurto agravado cuando la persona haya cumplido el 40% de la
condena; abigeato cuando se cometa con violencia sobre las personas (artículo
243); extorsión (artículo 244); corrupción privada (artículo 250A); hurto por
medios informáticos y semejantes (artículo 269I); captación masiva y habitual
de dineros (artículo 316); contrabando agravado (artículo 319); contrabando de
hidrocarburos y sus derivados (artículo 319-1); favorecimiento y facilitación
del contrabando agravado (artículo 320); lavado de activos (artículo 323);
lavado de activos agravado (artículo 324); testaferrato (artículo 326);
enriquecimiento ilícito de particulares (artículo 327); apoderamiento de
hidrocarburos, sus derivados, biocombustibles o mezclas que los contengan
(artículo 327A); concierto para delinquir simple, (artículo 340 inciso
primero); concierto para delinquir agravado (artículo 340 incisos segundo,
tercero y cuarto); asesoramiento a grupos delictivos organizados y grupos
armados organizados (artículo 340A); entrenamiento para actividades ilícitas
(artículo 341); terrorismo (artículo 343); terrorismo agravado (artículo 344);
financiación del terrorismo y de grupos de delincuencia organizada y
administración de recursos relacionados con actividades terroristas y de la
delincuencia organizada (artículo 345); amenazas agravadas (artículo 347);
tenencia, fabricación y tráfico de sustancias u objetos peligrosos (artículo
358); empleo o lanzamiento de sustancias u objeto peligrosos (artículo 359);
fabricación, tráfico, porte o tenencia de armas de fuego, accesorios, partes o
municiones agravado (artículo 365); fabricación, tráfico y porte de armas,
municiones de uso restringido de uso privativo de las fuerzas armadas o
explosivos (artículo 366); fabricación, importación, tráfico, posesión y uso de
armas químicas, biológicas y nucleares (artículo 367); empleo, producción,
comercialización y almacenamiento de minas antipersonal (artículo 367A); ayuda
e inducción al empleo, producción y transferencia de minas antipersonal
(artículo 367B); corrupción de alimentos, productos médicos o material
profiláctico (artículo 372); delitos relacionados con el tráfico de
estupefacientes; peculado por apropiación (artículo 397); concusión (artículo
404); cohecho propio (artículo 405); cohecho impropio (artículo 406); cohecho
por dar u ofrecer (artículo 407); violación del régimen legal o constitucional
de inhabilidades e incompatibilidades (artículo 408); interés indebido en la
celebración de contratos (artículo 409); contrato sin cumplimiento de
requisitos legales (artículo 410); tráfico de influencias de servidor público
(artículo 411); tráfico de influencias de particular (artículo 411A);
enriquecimiento ilícito (artículo 412); prevaricato por acción (artículo 413);
utilización indebida de información oficial privilegiada (artículo 420);
soborno transnacional (artículo 433); falso testimonio (artículo 442); soborno
(artículo 444); soborno en la actuación penal (artículo 444A); receptación
agravada (artículo 447); amenazas a testigo (artículo 454A); espionaje (artículo
463); rebelión (artículo 467).  //  Tampoco procederá la detención domiciliaria
o la prisión domiciliaría transitorias, cuando se trate de los delitos de
homicidio o lesiones personales bajo modalidad dolosa, delitos contra la
libertad, integridad y formación sexual, o secuestro, cometidos contra niños,
niñas y adolescentes, según lo preceptuado en el artículo 199 de la Ley 1098 de
2006.  ||  De igual forma quedarán excluidas personas incursas en crímenes de
lesa humanidad, crímenes de guerra y los delitos que sean consecuencia del
conflicto armado y/o que se hayan realizado con ocasión o en relación directa o
indirecta con el mismo, los cuales se tratarán conforme a las disposiciones
vigentes en materia de justicia transicional aplicables en cada caso.  […].”
[443] Decreto Legislativo 546 de 2020, “ARTÍCULO 6°- Exclusiones.
[…]  //  PARÁGRAFO 1°. En ningún caso procederá la detención o la prisión
domiciliaria transitorias, cuando la persona haga parte o pertenezca a un Grupo
Delictivo Organizado en los términos del artículo segundo de la Ley 1908 de
2018 o, en general, haga parte de un grupo de delincuencia organizada.  //  PARÁGRAFO
2°. No habrá lugar a la detención o la prisión domiciliaria
transitorias, cuando la persona haya sido condenada por delito doloso dentro de
los cinco (5) años anteriores. //  PARÁGRAFO 3°. El régimen de exclusiones
también se aplicará cuando se trate de imputaciones, acusaciones o condenas por
tentativa, en los casos que proceda.  //  PARÁGRAFO 4°. Este artículo no deroga
el listado de exclusiones de los artículos 38G y 68A del Código Penal. //  PARÁGRAFO
5°. En relación con las personas que se encontraren en cualquiera de los casos
previstos en los literales a, b, c, y d del artículo segundo del presente
Decreto Legislativo, que no sean beneficiarias de la prisión o de la detención
domiciliaria transitorias por encontrase inmersas en las exclusiones de que
trata este artículo, se deberán adoptar las medidas necesarias por parte del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), para ubicarlas en un
lugar especial que minimice el eventual riesgo de contagio.”
[444] La Sentencia C-255 de 2020 añade al respecto: “Por
ejemplo, respecto al hurto calificado la norma revisada fija la exclusión de la
medida en los siguientes términos: //  “Hurto calificado (Art. 240) numerales 2
y 3 y cuando tal conducta se cometa con violencia contra las personas a
excepción de que la persona haya cumplido el 40% de la condena.”  //  Como se
ve, no es cualquier tipo de hurto el que se excluye. El numeral 2 del Artículo
240 del Código Penal, sanciona calificadamente el hurto cuando se comete ‘colocando
a la víctima en condiciones de indefensión o inferioridad o aprovechándose de
tales condiciones.’ El numeral 3 lo sanciona cuando se comete ‘mediante
penetración o permanencia arbitraria, engañosa o clandestina en lugar habitado
o en sus dependencias inmediatas, aunque allí no se encuentren sus moradores’.
A esto añade el decreto analizado, “cuando tal conducta se cometa con
violencia.’  //  En estos tres eventos se está protegiendo la
vida, la salud, la integridad, la dignidad, la intimidad y el domicilio de las
personas. Algo similar ocurre con el hurto agravado o el abigeato con
violencia.”
[445] De acuerdo con el Artículo 178, el delito de tortura lo comete el ‘que
inflija a una persona dolores o sufrimientos, físicos o psíquicos, con el fin
de obtener de ella o de un tercero información o confesión, de castigarla por
un acto por ella cometido o que se sospeche que ha cometido o de intimidarla o
coaccionarla por cualquier razón que comporte algún tipo de discriminación
incurrirá en prisión de ciento veintiocho (128) a doscientos setenta (270)
meses, multa de mil sesenta y seis punto sesenta y seis (1066.66) a tres mil
(3000) salarios mínimos legales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de
derechos y funciones públicas por el mismo término de la pena privativa de la
libertad.  ||  En la misma pena incurrirá el que cometa la conducta con fines
distintos a los descritos en el inciso anterior.’ El Artículo 179 se ocupa del
delito de tortura agravada. Por su parte, los artículos 205 y 206 establecen,
respectivamente, que cometen los delitos de acceso carnal o acceso sexual,
violentos, quienes realicen alguno de esos actos con otra persona mediante
violencia. El Artículo 207 establece que incurre también en un delito, quien
realice acceso carnal o acto sexual con persona ‘a la cual haya puesto en
incapacidad de resistir o en estado de inconsciencia, o en condiciones de
inferioridad síquica que le impidan comprender la relación sexual o dar su
consentimiento.’
[446] De acuerdo con el Artículo 467 del Código Penal, el delito de
rebelión lo cometen quienes ‘mediante el empleo de las armas pretendan
derrocar al Gobierno Nacional, o suprimir o modificar el régimen constitucional
o legal vigente, incurrirán en prisión de noventa y seis (96) a ciento sesenta
y dos (162) meses y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres
(133.33) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.’
[447] De acuerdo con el Artículo 442 del Código Penal, el delito de falso
testimonio lo comete quien, ‘en actuación judicial o administrativa, bajo la
gravedad del juramento ante autoridad competente, falte a la verdad o la calle
total o parcialmente, incurrirá en prisión de seis (6) a doce (12) años.’
[448] Código Penal, “Artículo 250-A. Corrupción
privada. El que directamente o por interpuesta persona prometa, ofrezca o
conceda a directivos, administradores, empleados o asesores de una sociedad,
asociación o fundación una dádiva o cualquier beneficio no justificado para que
le favorezca a él o a un tercero, en perjuicio de aquella, incurrirá en prisión
de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de diez (10) hasta de mil (1.000)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.  ||  Con las mismas penas será
castigado el directivo, administrador, empleado o asesor de una sociedad,
asociación o fundación que, por sí o por persona interpuesta, reciba, solicite
o acepte una dádiva o cualquier beneficio no justificado, en perjuicio de
aquella.  ||  Cuando la conducta realizada produzca un perjuicio económico en
detrimento de la sociedad, asociación o fundación, la pena será de seis (6) a
diez (10) años.”
[449] Código Penal, “Artículo 244. Extorsión. El que
constriña a otro a hacer, tolerar u omitir alguna cosa, con el propósito de obtener
provecho ilícito o cualquier utilidad ilícita o beneficio ilícito, para sí o
para un tercero, incurrirá en prisión de ciento noventa y dos (192) a
doscientos ochenta y ocho (288) meses y multa de ochocientos (800) a mil
ochocientos (1.800) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
[450] De acuerdo con el Artículo 269I del Código Penal, el delito de
hurto por medios informáticos o semejantes lo comete quien ‘superando
medidas de seguridad informáticas, realice la conducta señalada en el artículo
239 manipulando un sistema informático, una red de sistema electrónico,
telemático u otro medio semejante, o suplantando a un usuario ante los sistemas
de autenticación y de autorización establecidos, incurrirá en las penas
señaladas en el artículo 240 de este Código.’
[451] Delitos incluidos en el Titulo VII Bis, de la protección de la
información y de los datos.
[452] Ponencia de sentencia presentada originalmente a la Sala Plena por
la magistrada ponente.
[453] Para el efecto, el segundo inciso del Artículo 27 (i) hace
referencia a dos normas ordinarias: “el artículo 42 de la Ley 80 de
1990 [sic] y el artículo 17 de la Ley 65 de 1993”; y (ii) puntualiza
que “durante este periodo [las entidades territoriales] podrán acudir
a los fondos de infraestructura carcelaria municipales o departamentales que
hayan creado, con las fuentes previstas en el parágrafo 3º del artículo 133 de
la Ley 1955 de 2019.”
[454] Al respecto ver los párrafos 553 y 554 de las consideraciones de la
Sentencia C-255 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[455] La Sentencia C-255 de 2020 dice al respecto: “La Corte ha
encontrado que la situación de hacinamiento estructural en el sistema
penitenciario y carcelario, sobre la que esta Corporación ha llamado la
atención desde su primera década de funcionamiento, ha llevado a que la
población que debería ocupar dicho sistema lo haya desbordado. Tal situación ha
llegado al punto de extender la crisis a los centros de detención transitoria.
Tales centros incluyen no solo Estaciones de Policía y URI, sino también
Comandos de Acción Inmediata (CAI) fijos y móviles e incluso lugares como
carpas, vehículos o remolques.”