C-875-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-875/11
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO A FAVOR DEL RECURRENTE POR LA NO RESOLUCION OPORTUNA DE
RECURSOS CONTRA ACTOS SANCIONATORIOS-Resulta acorde con un orden justo, el
debido proceso y los principios de celeridad y eficacia de la función
administrativa
La
hipótesis de silencio administrativo positivo que introduce el artículo 52 de la
Ley 1437 de 2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso
de la administración ni al orden social justo, pues es al Estado al que le
corresponde definir la situación jurídica de los administrados. Cosa distinta
es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omitió resolver
en tiempo, asunto éste que el precepto acusado consagra expresamente. Por el
contrario, su inclusión en el ordenamiento jurídico reconoce que la
administración tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los
administrados. Por tanto, esta figura, salvo
circunstancias excepcionales como la fuerza
mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso,
se ajusta al artículo 29 constitucional.  Ella tampoco resulta incompatible con la facultad que se
consagra en el artículo 92 de la Constitución, porque su reconocimiento deja
incólume la facultad que tiene toda persona natural o jurídica de solicitar la
aplicación de sanciones penales o disciplinarias, las cuales, como se explicó
en precedencia deben observar el debido proceso, que entre sus elementos
estructurales tiene el cumplimiento de los plazos fijados por el legislador
para la adopción o agotamiento de etapas y decisiones. Finalmente, es
pertinente señalar que el caso analizado difiere de aquellos estudiados por
esta Corporación en materia penal, en los que se ha señalado que el simple paso
del tiempo no puede beneficiar al investigado, como para entender terminada una
actuación, toda vez que existen intereses de otros sujetos que pueden resultar
vulnerados con tal decisión, como es el caso de las víctimas y la obligación
del Estado de investigar los hechos punibles. Los intereses en juego en el caso
de los procesos penales y en las infracciones administrativas son diversos y,
por tanto, no son objeto de comparación como lo supone el demandante y uno de
los intervinientes.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO Y LA LIBRE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-Contenido/SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Concepto/SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-Concepto
El
legislador en el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011,
introdujo en el texto acusado una nueva hipótesis en la que la ausencia de
respuesta de la administración frente a un requerimiento específico del
administrado, en este caso, la interposición de un  recurso, se entiende
resuelto a su favor. La regla general en nuestro ordenamiento ha sido que
agotados los plazos que tiene la administración para dar respuesta a un
requerimiento de carácter general o individual sin que aquella se produzca, ha
de entenderse negado el requerimiento. Esta figura ha sido denominada silencio
administrativo negativo y consiste en una ficción para que vencidos los plazos
de ley sin una respuesta por parte de la administración, se genere un acto
ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el
administrado puede recurrir ante la misma administración o la jurisdicción.
Excepcionalmente, el legislador puede determinar que  la ausencia de respuesta
se entienda resuelta a favor de quien la presentó, figura que se conoce con el
nombre de silencio administrativo positivo. En este evento, la omisión de
respuesta genera a favor del interesado su resolución en forma afirmativa, la
que se debe protocolizar en la forma en que lo determina el artículo 42 del
Código Contencioso Administrativo, actualmente vigente, para hacer válida su
pretensión. En términos constitucionales se puede definir la figura del
silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto
para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración
de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no
puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del este
estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo
para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o
ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la
administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida
en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho. Sobre las
opciones que tiene el ciudadano cuando opera el silencio administrativo
negativo ha dicho esta Corporación en forma reiterada: “…, el administrado
puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva
de la Administración, sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho
de petición, pueda acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a
partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se
contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción”.
De esta manera, si bien se podría considerar que en el marco del Estado Social
de Derecho la administración está en la obligación de dar respuesta oportuna,
clara, concreta y de fondo a las solicitudes presentadas por los ciudadanos, en
donde la consagración de una ficción sobre la negativa o aceptación de las
peticiones pueden ser percibida como contraria a los postulados de la función
pública y el respeto por los derechos fundamentales, si se tienen en cuenta que
uno de los fines del Estado es garantizar los derechos consagrados en la
Constitución y facilitar la participación de todos en las decisiones que lo
afectan, artículo 2 constitucional; la Sala no duda en afirmar que esas
presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el
debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados por la
omisión de la administración al no responder oportunamente los requerimientos
elevados por los ciudadanos. Ficción que en los términos de nuestro
ordenamiento no exime a la administración de absolver la solicitud, porque el
derecho de petición sólo se satisface cuando el Estado profiriere respuestas
claras, precisas y de fondo.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-No es equiparable a una respuesta/SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Permite el agotamiento opcional de la vía
gubernativa
El silencio
administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una
ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado,
pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacción a
la petición elevada a la Administración. La administración sólo pierde
la posibilidad de contestar cuando el administrado hace uso de los recursos de
la vía gubernativa contra el acto ficto o acude a la autoridad judicial y se
profiere el auto  admisorio que admite la demanda en contra de aquel. Así lo ha
precisado la jurisprudencia de esta Corporación  al señalar que “… cuando el
administrado se encuentra frente a la figura del silencio administrativo
negativo, la vía gubernativa no se agota de manera automática, y puede elegir
entre dos opciones: (i) acudir a la jurisdicción directamente o, (ii) esperar
una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción le
genere consecuencias adversas, como contabilizar el término de caducidad de la
respectiva acción contenciosa a partir del momento previsto para la operancia
del silencio administrativo”.
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia
constitucional/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES
PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-No es absoluta/POTESTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Es una
competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los límites impuestos
por la Carta Política/MEDIDAS LEGISLATIVAS EN ACTUACIONES PROCESALES
Y ADMINISTRATIVAS-Deben ser proporcionales y razonables
El
legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulación de los
procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como
todos los actos del poder estatal encuentra su límite en la Constitución. En
la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indicó: “… esa discrecionalidad
para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o
administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a
valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la
justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales
de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de
justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el
principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art.
228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de
realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en
controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría
arbitraria. “…Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo
bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la
ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino
especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada
frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.” Igualmente, en
sentencia C-314 de 2002 se precisó que la potestad de configuración del
legislador es una competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los
límites impuestos por la Carta Política, la cual debe estar justificada en un
principio de razón suficiente, en donde si la decisión del legislador resulta
arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos límites es
precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso
o el de defensa. En esa misma línea, en la  sentencia C-662 de 2004, se adujo
que “al juez constitucional le corresponde garantizar al máximo la libertad de
configuración que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser
absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los límites que
impone la misma Carta”. Esta postura fue recientemente reiterada en la
sentencia C-372 de 2011, en la que se sostuvo que la libertad de configuración
del legislador además de estar limitada por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, también lo está por los principios de progresividad y no regresión
teniendo en cuenta que los derechos fundamentales también tienen una faceta
prestacional que alcanzada, se convierte en un límite para aquella. Las
medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables.
PODER
SANCIONADOR-Concepto
Ese poder
sancionador ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación como
"un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el
orden jurídico institucional mediante la asignación de competencias a la
administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los
particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina
cuya observancia contribuye a la realización de sus cometidos.
PODER
SANCIONADOR-Instrumento de autoprotección y manifestación del jus punendi
del Estado que exige que en todas sus etapas se observen las garantías propias
del debido proceso/DEBIDO PROCESO-Definición/DERECHO AL DEBIDO
PROCESO-Legislador debe fijar plazos razonables para que las autoridades
resuelvan la situación jurídica de quien es investigado
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA/TERMINO PROCESAL-Finalidad
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos/CASO BAENA RICARDO-Jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos
RECURSO DE
APELACION INTERPUESTO CONTRA ACTO SANCIONATORIO-Plazo razonable para que la
administración resuelva
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO-Salvo en circunstancias excepcionales como la
fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del
recurso, resulta un medio idóneo para conseguir la finalidad que persigue el
legislador
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-La figura resulta idónea para que la administración cumpla
y decida en término los recursos y ponga fin a las actuaciones administrativas
Referencia.:
expediente D- 8474
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011,
“Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintidós (22) de
noviembre dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Juan Carlos Henao
Pérez -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y
Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los
siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Francisco Javier
Lara Sabogal demandó la constitucionalidad del texto normativo contenido en el
artículo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”,
por desconocer los artículos 2, 29, 92 y 209 de la Carta.
Por auto del
once (11) de abril de dos mil once (2011) se solicitó al demandante
corregir la demanda y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6º, inciso
2º del Decreto 2067 de 1991, se le concedió el término de tres (3) días para
que, si lo estima pertinente, la corrigiera.
El ciudadano Francisco
Javier Lara Sabogal corrigió la demanda en los términos solicitados por el
Despacho y, en consecuencia, fue admitida por cumplir con los requisitos establecidos
en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta
Corporación.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
2.
LA
DEMANDA
2.1
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, dentro de la
cual se resaltan y subrayan los apartes en contra de los cuales se dirige la
acción.
“LEY
1437 DE 2011
(Enero
18)
Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo
52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo
dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para
imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta
u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto
administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos,
los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un
término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si
los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se
entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad
patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario
encargado de resolver.
Cuando se trate de
un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente
a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.
La sanción
decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años
contados a partir de la fecha de la ejecutoria.”
2.2
ÁNALISIS
DE LA DEMANDA
El  ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal
considera que el aparte demandado del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011,
vulnera lo dispuesto por los artículos 2, 29,
92 y 209
de la Constitución Política, porque hace ineficaz el derecho
de la administración a cumplir los fines del Estado, su derecho al debido
proceso, el derecho que tiene toda persona a solicitar al Estado que imponga
las sanciones penales y administrativas, como los principios que rigen la
función pública. En términos generales, argumenta que la demora de un
funcionario para  resolver un recurso no puede beneficiar al particular
sancionado. No es razonable que el incumplimiento de un plazo invalide
actuaciones de la administración, favoreciendo, en muchos casos, la impunidad y
enervando la función sancionatoria de la administración. Como fundamento de su
pretensión indica que:
2.2.1
El aparte cuestionado vulnera el artículo 29 de la
Constitución Política, porque limita y hace ineficaz el derecho de la
administración a gozar de un debido proceso, al consagrar un término en el que
deja de ser competente para tomar una decisión. En ese sentido, hace mención a
decisiones de la Corte en materia penal en las que se ha dicho que el simple
paso del tiempo no es suficiente para enervar la acción estatal.
2.2.2
El precepto acusado contraría el artículo 92
de la Carta, por cuanto el simple transcurso del tiempo
permite a una autoridad o a un particular que ha infringido la ley, obtener un
favor por la ausencia de pronunciamiento del Estado. Se debe castigar al
funcionario que no cumple con su deber sin afectar el interés público que está
inmerso en la actividad sancionatoria del Estado. Agrega que éste es un
mecanismo que busca  restaurar los derechos de la administración, los cuales
deben ser analizados bajo el principio constitucional de la legalidad, el cual
no puede ser desconocido por la tardía y negligente función de un servidor.
2.2.3
Por último, señala que la norma debe declarase inexequible
por violar fines constitucionales consagrados en el artículo 2,  por cuanto las
autoridades administrativas tienen la obligación de asegurar la vigencia de un
orden justo, en concordancia con el artículo 209 de la Constitución, para lo
cual deben asegurarse de que todas sus actuaciones se adecuen a los principios
de transparencia, igualdad, moralidad, eficacia y eficiencia.
Explica que
las autoridades en ejercicio de la potestad sancionatoria, pueden imponer
sanciones a los particulares o funcionarios públicos por transgredir el
ordenamiento jurídico; herramienta dispuesta para lograr la vigencia de un
orden justo que no puede quedar supeditada a la negligencia de los funcionarios
encargados de su aplicación.
3.
INTERVENCIONES
3.1.
INTERVENCIÓN DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO PROCESAL.
El doctor Martín
Bermúdez Muñoz, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervino
en el proceso y solicitó declarar la INEXEQUIBILIDAD de la disposición
parcialmente acusada porque dejar sin efecto un acto administrativo por el solo
hecho de no resolver un recurso viola el derecho fundamental al debido proceso
de la administración,  que cuenta con una prerrogativa que es imponer a los
administrados la carga de demandar en juicio los actos fictos que ésta profiera
para  desvirtuar la presunción de legalidad que los cobija.
Considera que se
desconoce el derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Política, en la medida en que situaciones iguales tienen regulaciones
diferentes sin ningún tipo de justificación. Se refiere el accionante a los
recursos interpuestos en las actuaciones de tipo sancionatorio y aquellas en
donde la regla es el silencio negativo.
Argumenta que la
regulación del Código vigente es compatible con las disposiciones
constitucionales del derecho fundamental de petición, mientras que la
incorporación en la nueva norma de un silencio administrativo positivo que
exime a la administración de su obligación de responder es incompatible con los
derechos fundamentales consagrados en nuestra Constitución Política, aserto que
no se explica claramente.
3.2.
INTERVENCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO.
El doctor Ramón
Francisco Cárdenas Ramírez, como apoderado de la Superintendencia de Industria
y Comercio, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del aparte
acusado.
Manifiesta que si
bien la potestad sancionatoria de la administración debe tener límites en el
tiempo a través de la caducidad o la prescripción, lo dispuesto en el aparte
demandado desconoce los principios de eficiencia, igualdad, efectividad,
celeridad e imparcialidad que rigen la función pública y restringe esa potestad
que debe regirse por  los principios de la razonabilidad y proporcionalidad.
3.3.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA.
En esta
intervención se solicita la EXEQUIBILIDAD del aparte acusado.
El Ministerio
considera que los argumentos del demandante no están llamados a prosperar, toda
vez que la norma se basó en la sentencia C-181 de 2002 de esta
Corporación, en la que se señaló  que uno de los componente del derecho al
debido proceso es el establecimiento por parte del Estado de  unos términos
perentorios para que las autoridades judiciales o administrativas resuelvan lo
pertinente dentro de los procesos, so pena de perder su facultad sancionatoria
y generar consecuencias favorables para los administrados, bien sea para
archivar las diligencias o tomar una decisión favorable si se han interpuesto
los recursos correspondientes.
3.4.
INTERVENCIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO.
Los doctores Mauricio
Fajardo Gómez, en su calidad de Presidente de esa Corporación y Luís Fernando
Álvarez Jaramillo, Magistrado de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la
misma, solicitan la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada.
Sostienen que no
es cierto que el aparte demandado del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011
desconozca lo dispuesto en los artículos 2 y 209 de la Constitución Política,
toda vez que al tenor de dichas normas, las autoridades administrativas tienen
el deber de encausar sus actuaciones para el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado entre los que están “asegurar la vigencia de un orden
justo” que se desconoce cuando no se cumplen los términos de ley.
Argumentan que
dentro de las actuaciones del proceso administrativo que culminan en decisiones
de carácter particular, la norma ha dispuesto la posibilidad de que los
administrados puedan presentar los recursos de la vía gubernativa como defensa
contra las decisiones de la administración. Por ello, el legislador consideró
necesario prever que, ante la demora de la administración en decidir los
recursos interpuestos por la persona afectada, asuma las consecuencias negativas
de su actitud pasiva y renuente, y no el administrado, sin que por ello se
pueda afirmar que el precepto acusado atenta contra el orden constitucional
justo.
No se comparte la
apreciación del demandante según la cual se desconoce el debido proceso,
artículo 29 de la Constitución, toda vez que el legislador buscó definir la
situación del administrado y, para  ello, acudió a la figura del silencio
administrativo positivo, respetando las reglas que facultan a la administración
para investigar y sancionar con las formalidades de ley.
Se señala que el
demandante no es claro en exponer en qué consiste la vulneración del concepto
constitucional contenido en el artículo 92 de la norma Superior, porque el
artículo 52 consagra un mecanismo efectivo para que la administración cumpla su
función.
Concluyen que la
perdida de competencia por la ausencia de una decisión en forma oportuna en
nada afecta las facultades, atribuciones y privilegios de la administración.
Por el contrario, se constituye en una salvaguarda para la seguridad jurídica y
para la realización plena del debido proceso administrativo.
3.5.
INTERVENCIÓN DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO DISCIPLINARIO.
El doctor Fernando
Rodríguez Castro, como Presidente de la Institución, solicitó la INEXEQUIBILIDAD
de la norma demandada, con los siguientes argumentos:
Para el Instituto
el problema que plantea la demanda se circunscribe a determinar  la naturaleza
del derecho sancionador, es decir, el carácter de sus sanciones  y sus
procedimientos.
En ese orden, se
señala que la sanción administrativa está llamada a cumplir una función de
primer orden, como es la de mantener el principio de legalidad, vulnerado con
la actuación de los particulares sometidos a su potestad, que redunda en
interés de todos los administrados. Es por ello que a los particulares y a la
administración les interesa que el Estado de Derecho responda con sanciones que
respeten el debido proceso ante las infracciones que se puedan cometer.
En ese sentido, se
señala que el precepto acusado resulta arbitrario, desproporcionado y
discriminatorio, ya que no consulta el debido proceso, en la medida en que es
una obligación de la administración resolver las peticiones como una noción
básica del derecho y la omisión de esa obligación no puede debilitar la
facultad sancionatoria.
3.6.
INTERVENCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
En esta
intervención se solicita la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada, bajo los
siguientes argumentos:
Se afirma que no
es cierto que la norma demandada vulnere el debido proceso contemplado en el
artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto en ella el legislador lo
que hace es establecer el procedimiento administrativo aplicable al ejercicio
de la facultad sancionadora y definir de manera clara e inequívoca la
consecuencia jurídica que ocasiona el hecho de que la administración no cumpla
con sus obligaciones dentro de los términos establecidos por ley.
La norma acusada
no contradice el artículo 209 de la Norma Superior, por el contrario, en sus
prescripciones se concretan los principios que establecen las formas y términos
en que se debe ejerce la función administrativa.
Agrega que el eje
fundamental de nuestro ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica, plenamente
observada con lo dispuesto en el articulo acusado, dado que la administración
debe ser garante y responsables del ejercicio de la función pública, mientras
los administrados tienen la certeza sobre los términos en que aquella debe
ejecutar su potestad sancionatoria y las consecuencias por su incumplimiento.
Por último,
sostiene que de ninguna manera el artículo 92 de la Carta niega o restringe la
posibilidad que tiene el particular de acudir a la autoridad competente para
que aplique las sanciones penales o disciplinarias que correspondan por la
conducta de las autoridades públicas.
3.7.
INTERVENCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO.
Esta entidad
solicitó la EXEQUIBILIDAD del aparte acusado, al considerar que el nuevo
código contiene un capítulo sobre el silencio administrativo, en este caso
positivo, que no es nuevo o desconocido en nuestro ordenamiento, porque
existen varios eventos especiales en los que opera esta clase de silencio con
el fin de garantizar la seguridad jurídica y el respeto por los derechos de los
administrados.
3.8.
INTERVENCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR.
En esta
intervención se solicitó la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada,
argumentando que no es razonable que surtidas todas las etapas de un proceso
sancionatorio, éste quede sin efecto porque  no se decide un recurso en el
término fijado por la ley, porque ello genera impunidad frente a los
infractores. Se considera que prevalece  la parte formal frente a la sustancial
dentro de la actuación administrativa, lo que contradice el artículo 228
constitucional.
4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte declarar
EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, con
base en las siguientes consideraciones:
Señala el
Procurador que el aparte demandado regula la omisión de la administración en
resolver los recursos que se interponen contra un acto administrativo
sancionatorio. En este caso, el silencio administrativo positivo aparece
claramente señalado en la ley, frente a una facultad que no es ilimitada en el
tiempo y que debe ejercerse de conformidad con los principios que orientan la
función pública, artículo 209 de la Carta.
El término
perentorio de un año para que la administración decida los recursos que se
presenten no constituye un obstáculo a la facultad sancionatoria de la
administración ni una violación al debido proceso de ésta ni un favorecimiento
a la impunidad, dado que es un plazo razonable para que aquella decida un
recurso. No fijar un término o señalar uno mayor es generar desorden y desidia
en contra de los derechos de los administrados.
5.       CONSIDERACIONES
5.1.
COMPETENCIA.
Conforme al artículo
241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer la
constitucionalidad del aparte acusado del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011,
por tratarse de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un  texto
normativo que hace parte de una ley.
5.2.
PROBLEMA JURÍDICO.
Para el demandante la fijación de un término para que la
administración resuelva los recursos interpuestos contra las decisiones en un
proceso administrativo sancionatorio y resolución favorable al recurrente en el
evento en que no se decida en el lapso estipulado por la norma, desconoce el
ordenamiento constitucional, específicamente la vigencia de un orden justo,
artículo 2;  el derecho al debido proceso, artículo 29; la facultad que tienen
los ciudadanos de solicitar sanciones administrativas, artículo 92 y los
principios que rigen la función publica, articulo 209 de la Constitución.
Las intervenciones
que se presentaron están dividas sobre la forma como debe absolverse este
problema jurídico. Los institutos colombianos de Derecho Procesal y de Derecho
Disciplinario, las superintendencias de Subsidio Familiar y de Industria y
Comercio, solicitan la inexequibilidad del precepto parcialmente
acusado, porque consideran que los administrados no se pueden beneficiar del
silencio de la administración, por resultar contrario a los principios de
moralidad, transparencia e igualdad que rigen la función administrativa.
Se afirma que el
esfuerzo que hacen los entes para investigar y sancionar una infracción
administrativa no puede perderse en virtud de una disposición como la que es
objeto de acusación, porque independientemente de las sanciones que puedan imponerse
al funcionario que omite resolver en el lapso establecido por el legislador, es
inconstitucional que el recurso se entienda fallado en favor de los intereses
de quien lo interpuso, por la desidia y la negligencia de un servidor.
Por su parte, el
Ministerio del Interior y de Justicia; las superintendencias de
Servicios Públicos y de Notariado y Registro; el Consejo de Estado y el
Ministerio Público, consideran que el aparte acusado se ajusta a la
Constitución porque se fijan términos claros dentro de los cuales la
administración debe pronunciarse, pues ello hace parte del respeto que se debe
al derecho al debido proceso de los administrados.
Por tanto,
corresponde a la Sala determinar si el plazo que contempla la norma
parcialmente acusada para resolver el recurso de apelación en los procesos
administrativos de carácter sancionador y la consecuencia por su no resolución
en tiempo, se ajusta a la normativa constitucional.
Para absolver este
interrogante se requiere analizar: i) el contenido normativo del texto
parcialmente acusado; ii) la figura del silencio administrativo positivo
y, iii) la libre configuración del legislador para diseñar los procesos
y fijar términos para su resolución.
5.3.
CONTENIDO  Y ALCANCE DEL TEXTO DEMANDADO.
La norma
parcialmente acusada se encuentra ubicada en el capítulo III de la Ley 1487 de 2011, relativo
al procedimiento administrativo sancionatorio, en el que por primera vez el
legislador regula de manera sistemática un trámite general para la aplicación
de esta facultad del Estado cuando no esté en leyes especiales; como es el caso
de los procesos disciplinarios, fiscales, aduaneros etc., en los que
expresamente existe un  procedimiento y términos específicos para su
desarrollo.
Este capítulo,
entonces, regula la forma como se puede iniciar el proceso sancionador -por
solicitud de parte o de oficio-; términos para la práctica de pruebas; formas
de notificación; contenido de la decisión; graduación de las sanciones, entre
otros aspectos.
El precepto del
cual hace parte el texto acusado y con el que termina este capítulo, regula: i)
el término de tres años para la caducidad de la facultad sancionatoria,
contados desde la ocurrencia de la conducta u omisión que pudiere ocasionar la
infracción y ii) precisa que en ese plazo el acto administrativo que
impone la sanción debe estar notificado. En consecuencia, la caducidad
de la facultad sancionadora sólo se enerva cuando el acto administrativo que
define el proceso administrativo se ha notificado en debida forma.
Igualmente aclara
que: i) el acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven
los recursos, los cuales deberán ser decididos en un término de un (1) año
contado a partir de su debida y oportuna interposición, so pena de pérdida de
competencia, ii) en consecuencia, el recurso se debe entender resuelto a
favor del recurrente y iii) la responsabilidad patrimonial y disciplinaria
del funcionario que omitió resolver en tiempo.
Por ende, una vez
se notifica el acto sancionatorio se entiende suspendido el término de
caducidad que contempla el precepto. No obstante lo anterior, el legislador le
fija a la administración un plazo adicional para resolver los recursos contra
el acto sancionatorio - un (1) año-, vencido el cual i) el
funcionario pierde la competencia para fallar y ii) el recurso se
entiende resuelto a favor de quien lo instauró.
De esta manera, el
legislador introduce una excepción a lo normado en el artículo 86 del nuevo
Código Contencioso Administrativo, en el que expresamente se establece que si
pasados dos (2) meses desde la interposición del recurso de reposición o
apelación sin una respuesta, el mismo se entenderá negado[1].
Lo expuesto
permite concluir que el legislador modificó sustancialmente el actual artículo
38 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, que establece el
término de caducidad de la facultad sancionadora en tres (3) años desde la
consumación de la infracción, pero en el que no se precisan aspectos como: i)
cuándo se entiende que deja de correr el término de ésta y ii) qué pasa
con los recursos interpuestos contra la decisión, entre otros. Estos asuntos
fueron definidos en la regulación que se acusa parcialmente y que entrará en
vigencia en julio de 2012.
Aclarado el
contenido y el alcance de la norma de la cual hace parte el texto acusado,
corresponde a la Sala determinar si, como lo afirma el ciudadano Lara Sabogal,
desconoce la Constitución la disposición que le fija a la administración unas
consecuencias por no resolver en un lapso determinado el recurso presentado
contra las decisiones que adopte la administración en ejercicio de su potestad
sancionadora. En consecuencia, se requiere estudiar la figura del silencio
administrativo positivo y la libre configuración del legislador.
5.4.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y LA LIBRE CONFIGURACIÓN DEL
LEGISLADOR.
5.4.1. El legislador en el nuevo
Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto
acusado una nueva hipótesis en la que la ausencia de respuesta de la
administración frente a un requerimiento específico del administrado, en este
caso, la interposición de un  recurso, se entiende resuelto a su favor.
La regla
general en nuestro ordenamiento ha sido que agotados los plazos que tiene
la administración para dar respuesta a un requerimiento de carácter general o
individual sin que aquella se produzca, ha de entenderse negado el
requerimiento. Esta figura ha sido denominada silencio administrativo
negativo y consiste en una ficción para que vencidos los plazos de
ley sin una respuesta por parte de la administración, se genere un acto
ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el
administrado puede recurrir ante la misma administración o la
jurisdicción.
Excepcionalmente,
el legislador puede determinar que  la ausencia de respuesta
se entienda resuelta a favor de quien la presentó, figura que se conoce con el
nombre de silencio administrativo positivo. En este evento, la omisión
de respuesta genera a favor del interesado su resolución en forma afirmativa,
la que se debe protocolizar en la forma en que lo determina el artículo 42 del
Código Contencioso Administrativo[2], actualmente vigente,
para hacer válida su pretensión.
En términos
constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como
una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i)
hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del
silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar
indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal
encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que
pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la
jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la
administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la
medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho.
Sobre las opciones
que tiene el ciudadano cuando opera el silencio administrativo negativo ha
dicho esta Corporación en forma reiterada:
“…, el
administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una
respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción, que es un
desarrollo del derecho de petición, pueda acarrearle consecuencias adversas,
como sería la de que a partir del momento previsto para la operancia del
silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de
caducidad de la respectiva acción”
De esta manera, si
bien se podría considerar que en el marco del Estado Social de Derecho la
administración está en la obligación de dar respuesta oportuna, clara, concreta
y de fondo a las solicitudes presentadas por los ciudadanos[3],
en donde la consagración de una ficción sobre la negativa o aceptación de las
peticiones pueden ser percibida como contraria a los postulados de la función
pública y el respeto por los derechos fundamentales, si se tienen en cuenta que
uno de los fines del Estado es garantizar los derechos consagrados en la
Constitución y facilitar la participación de todos en las decisiones que lo
afectan, artículo 2 constitucional; la Sala no duda en afirmar que esas
presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros,
el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados
por la omisión de la administración al no responder oportunamente los
requerimientos elevados por los ciudadanos. Ficción que en los términos de
nuestro ordenamiento no exime a la administración de absolver la solicitud,
porque el derecho de petición sólo se satisface cuando el Estado profiriere
respuestas claras, precisas y de fondo. Sobre el tema se ha indicado:
“El silencio
administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una
ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado,
pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacción a
la petición elevada a la Administración”[4]
La administración
sólo pierde la posibilidad de contestar cuando el administrado hace uso de los
recursos de la vía gubernativa contra el acto ficto o acude a la autoridad
judicial y se profiere el auto  admisorio que admite la demanda en contra de
aquel[5].
Así lo ha
precisado la jurisprudencia de esta Corporación  al señalar que “… cuando el
administrado se encuentra frente a la figura del silencio administrativo
negativo, la vía gubernativa no se agota de manera automática, y puede elegir
entre dos opciones: (i) acudir a la jurisdicción directamente o, (ii) esperar
una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción le
genere consecuencias adversas, como contabilizar el término de caducidad de la
respectiva acción contenciosa a partir del momento previsto para la operancia
del silencio administrativo”[6]
Se puede afirmar,
por tanto, que ante la ausencia de un pronunciamiento de fondo frente a las
peticiones de carácter general o particular, en los términos del artículo 23
constitucional, el Estado debe crear mecanismos que le permitan al ciudadano
satisfacer sus derechos, ante su  violación por parte de la administración,
bien i) recurriendo  ante la jurisdicción la negativa ficta o, ii)
entender que la administración resolvió favorablemente sus pretensiones. Por
esta vía, se garantiza, entre otros, el derecho que tiene toda persona de
acudir a la administración de justicia para controvertir las decisiones de las
autoridades públicas, derecho fundamental expresamente consagrado en el
artículo 229 de la Constitución y que resulta obstruido por la falta de una
respuesta estatal susceptible de ser recurrida en la vía gubernativa o ante la
jurisdicción.
Es importante
advertir y precisar, en razón de la materia objeto de acusación, que los
recursos en los procedimientos administrativos deben observar las reglas
para la satisfacción del derecho de petición. Así, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que los recursos contra los actos de la
administración son expresiones de ese derecho fundamental, razón por la que el
Estado está obligado a resolverlos en los términos establecidos en la ley y, en
el evento en que ello no suceda, entender que frente a ellos opera la figura
del silencio administrativo negativo, cuando el legislador no disponga otra
cosa, para que el administrado pueda dirigirse ante la jurisdicción o ver
satisfecha su pretensión.
Por tanto, la Sala
insiste en señalar que la figura del silencio administrativo en el marco del
Estado Social de Derecho permite materializar algunos derechos fundamentales
como el de petición y debido proceso cuando se configura el silencio positivo,
o el de acceso a la administración de justicia y los principios de celeridad y
eficacia, en el caso del silencio  negativo, ante una vulneración de derechos
fundamentales por la administración, en donde es competencia del legislador, en
ejercicio de su libertad de configuración, señalar los eventos o casos
frente a los cuales opera uno y otro.
5.4.2.  En ese sentido, es facultad del
legislador, en ejercicio de su libertad de configuración y en los
términos del artículo 150 constitucional, numeral 1 y 2, en concordancia con
los artículos 29, 86, 87, 228 y 229 constitucionales, estructurar los procesos
y los procedimientos, y por tanto fijar los requisitos, tiempos, procedimientos,
recursos, etc., en los que éstos se deben desarrollar y que pueden convertirse
a su vez en límites más no en la negación de algunos derechos y principios
constitucionales, como el debido proceso o el acceso a la administración de
justicia, razón por la que se exige que las restricciones que en virtud de esa
potestad legislativa se lleguen a imponer, deben ser proporcionales y
razonables en relación con el derecho o principio que pueda resultar
restringido[7].
El legislador, en
ese contexto, tiene una amplia discrecionalidad en la regulación de los
procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como
todos los actos del poder estatal encuentra su límite en la Constitución. En
la sentencia C-204 de 2003[8], sobre este punto
se indicó:
“… esa
discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o
actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse
dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y
jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y
de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y
acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente,
debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las
formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta,
como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho
sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración
legal se tornaría arbitraria.
“…Así las
cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de
la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para
alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el
evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que
se pretende obtener con su utilización.”
Igualmente, en
sentencia C-314 de 2002[9] se precisó que la
potestad de configuración del legislador es una competencia constitucional que
debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política, la cual
debe estar justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la
decisión del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento
jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos
fundamentales como el debido proceso o el de defensa.
En esa misma
línea, en la  sentencia C-662 de 2004, se adujo que “al juez
constitucional le corresponde garantizar al máximo la libertad de
configuración que tiene el legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser
absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse conforme a los límites que
impone la misma Carta”.
Esta postura fue
recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 2011[10],
en la que se sostuvo que la libertad de configuración del legislador además de
estar limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, también
lo está por los principios de progresividad y no regresión teniendo en cuenta
que los derechos fundamentales también tienen una faceta prestacional que
alcanzada, se convierte en un límite para aquella.
Las  medidas
legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables.
Estas breves
anotaciones sobre el silencio administrativo y la libertad de configuración del
legislador, le permiten a la Sala abordar el estudio de la norma acusada.
5.5.
ANÁLISIS DE TEXTO PARCIALMENTE ACUSADO.
5.5.1. Como se mencionó en otro
apartado de esta providencia, el artículo 52 parcialmente acusado se encuentra
ubicado dentro del capítulo III del nuevo Código Contencioso Administrativo,
referente al procedimiento administrativo sancionador del cual es titular el
Estado como una manifestación del jus punendi.
Ese poder
sancionador ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación como "un
instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden
jurídico institucional mediante la asignación de competencias a la
administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los
particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina
cuya observancia contribuye a la realización de sus cometidos"[11].
Ese instrumento de
autoprotección y manifestación del jus punendi del Estado exige que en
todas sus etapas se observen las garantías propias del debido proceso, como lo
exige el artículo 29 de la Constitución, según el cual “el debido proceso se
aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas”.
El debido proceso
ha sido definido en la jurisprudencia de esta Corte como “el conjunto de
garantías que buscan asegurar a los interesados que han acudido a la
administración pública o ante los jueces, una recta y cumplida decisión sobre
sus derechos.”[12],  y como parte
de ese derecho, el legislador debe fijar unos plazos razonables para que
las autoridades resuelvan la situación jurídica de quien es investigado. Así lo
señaló esta Corporación en la sentencia C-181 de 2002, al precisar:
“Dentro de
dichas garantías [en referencia al debido proceso] se encuentra el derecho a
recibir una pronta y oportuna decisión por parte de las autoridades –no sólo
las jurisdiccionales sino las administrativas -, lo que se traduce en el
derecho a ser juzgado en un proceso sin dilaciones injustificadas…
“Más allá de las
consideraciones sobre el incumplimiento de los términos procesales, la
jurisprudencia constitucional ha subrayado la importancia que tiene, para la
conservación de las garantías superiores, el señalamiento de etapas claras y
precisas dentro de las cuales se desarrollen los procesos. Este cometido, a
los ojos de la doctrina constitucional, es requisito mínimo para una adecuada
administración de justicia (arts. 228 y 229 C.P.) y elemento necesario para preservar la seguridad jurídica de los asociados.”
De esa manera,
siguiendo criterios expuestos por la Corte desde el año 1994, el fallo citado
consideró que corresponde al legislador definir las etapas y plazos en
que el Estado debe adoptar sus decisiones, no sólo en el ámbito penal sino en
el administrativo, por cuanto pese a que en este último no se involucra la
restricción de la libertad, los principios que rigen la función administrativa
exigen que las actuaciones administrativas cumplan los requisitos de celeridad
y eficacia para lograr los fines del Estado, entre ellos la efectividad
de los derechos de los asociados, como lo es el debido proceso. Sobre el
particular se señaló en la sentencia C-416 de 1994[13]
que la Sala reitera en esta oportunidad.
“El proceso es una
institución de satisfacción de pretensiones esencialmente dinámica; en tal
virtud, el proceso se proyecta y desenvuelve en el tiempo, a través de la
sucesión de una serie de actos o de etapas dirigidas a una finalidad, cual es
la constatación de una situación jurídica en un caso concreto mediante una
sentencia. El proceso se encuentra regido, entre otros, por los principios de celeridad
y eficacia los cuales buscan que los trámites procesales se desarrollen con
sujeción a los precisos términos señalados en la ley procesal y que el proceso
concluya dentro del menor término posible y logre su finalidad, a través del
pronunciamiento de la correspondiente sentencia.
“El impulso de la
actuación procesal esta diseñada en relación con el tiempo, que es factor
esencial para su celeridad y eficacia, entendida esta última en función del
logro del objetivo del proceso.
“En función del
tiempo no sólo se crean y modifican los derechos procesales concretos, sino que
también se los extingue, por lo cual se hace necesario que la ley procesal
establezca unos plazos o términos, con el fin de que el proceso se realice
dentro de una secuencia lógica ordenada y con la oportunidad y celeridad que de
conformidad con los artículos 29 y 228 de la Constitución Política demanda el
ejercicio de la función de administrar justicia. Aunque es de anotar, que los
principios de eficacia y celeridad que informan el proceso judicial y que se
infieren de los preceptos aludidos, igualmente tienen su fundamento en el
artículo 209 de la Carta Política, pues los postulados rectores de la función
administrativa también tienen operancia en el desarrollo de la función
jurisdiccional, como manifestaciones que son del poder del Estado.
“(…)
“La consagración
de los términos judiciales por el legislador y la perentoria exigencia de su
cumplimiento, tienen intima relación con el núcleo esencial del derecho al
acceso a la justicia y al debido proceso, pues la indeterminación de los
términos para adelantar las actuaciones procesales o el incumplimiento de éstos
por las autoridades judiciales, puede configurar una denegación de justicia o
una dilación indebida e injustificada del proceso, ambas proscritas por el
Constituyente.”
5.5.2.
La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Justicia ha
indicado, igualmente, que se debe permitir a toda persona defender sus derechos
ante cualquier tipo de acto del Estado que lo afecte[14],
razón por la que el derecho al debido proceso se constituye en un límite a la discrecionalidad del poder público,
independientemente de la materia de que se trate.[15]
Expresamente se ha referido a la observancia de este derecho en cualquier clase
de actuación que adelante el Estado, sea administrativa, laboral, penal, etc.
En el Caso Baena
Ricardo, la Corte Interamericana interpretó la expresión  “instancias
procesales” del artículo 8 de la Convención[16], para indicar que ella
es  onmicompresiva  de las actuaciones penales, civiles, laborales, fiscales,
administrativas y sancionatorias. En tal sentido apuntó[17]:
“Si bien el
artículo 8 de la Convención Americana se titula "Garantías
Judiciales", su aplicación no se limita a los recursos judiciales en
sentido estricto, "sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse
en las instancias procesales" a efectos de que las personas estén en condiciones
de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado
que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos
estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o
jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”.
En esa misma decisión,  la Corte Interamericana
se refirió a las sanciones de carácter administrativo para señalar que éstas “…
son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen,
en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y otras implican
menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como
consecuencia de una conducta ilícita”[18].
5.5.3.
Lo expuesto le permite
señalar a esta Corporación que el Congreso de la República en la norma
parcialmente acusada cumplió con el deber de establecer términos claros
y precisos en los cuales la administración tiene que resolver los recursos
presentados contra los actos que imponen sanciones, porque éste es un aspecto
esencial del debido proceso. En ese orden de ideas, el término de un año que
fijó el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone
en toda clase de  actuación estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la
investigación, conocer con exactitud qué actuaciones debe desplegar el Estado
para resolver su situación.
Por ende, no existe asomo de duda sobre la
importancia y la constitucionalidad del precepto acusado, en cuanto prevé un
plazo razonable para que la administración resuelva el recurso de apelación
interpuesto contra una decisión de carácter sancionatorio. El término de un (1)
año se considera más que suficiente para resolver una impugnación  frente a una
sanción administrativa.
Contrario a lo que opina el ciudadano Lara
Sabogal, la preeminencia de los derechos fundamentales en el marco de un Estado
Social de Derecho exige del Estado actuaciones céleres y oportunas para
garantizar la vigencia de un orden justo y una forma de lograr ese cometido es
a través del establecimiento de plazos precisos y de obligatoria
observancia dentro de los  cuales la administración debe desplegar su
actuación, so pena de consecuencias adversas por su inobservancia.
Uno de esos efectos, sin lugar a dudas, es la
procedencia del silencio administrativo positivo, como en el caso objeto de
estudio, en donde la administración pierde la competencia para resolver el
recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria
queda exonerado de la responsabilidad administrativa. En últimas, es un apremio
para la administración negligente. Así lo ha reconocido esta Corporación en
otras decisiones al prescribir que:
“El silencio
administrativo positivo opera de manera excepcional y  su consagración
legal es taxativa. Consiste en  la presunción legal en virtud de la cual,
transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden
concedidos la petición o el recurso. Su finalidad es agilizar la actividad administrativa
bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una garantía para
los particulares, sino una verdadera sanción para la administración morosa”[19]
En el precepto parcialmente acusado, el
legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, decidió imponer
una carga a la administración: resolver en tiempo el recurso interpuesto
por el infractor, so pena de dejar sin efecto su actuación,  sin que ello
signifique, como lo afirma la demanda y algunos de los intervinientes, que se
vulnere el derecho al debido proceso de aquella o la vigencia del orden justo,
pues precisamente es al Estado al que le corresponde adoptar en lapsos
prudenciales y razonables una decisión que ponga fin a la actuación
administrativa de carácter sancionador.
La procedencia del silencio administrativo
positivo, en el caso en análisis,  se considera razonable y proporcional, en la
medida en que los intereses del Estado están protegidos cuando es a éste al que
le corresponde resolver el recurso contra el acto sancionatorio y para ello
cuenta con los elementos para hacerlo y pende sólo de su actividad. Es claro
que al ente competente le basta analizar la solicitud contenida en el recurso y
sopesarla con el acto que impone la sanción  y el expediente administrativo, es
decir, no requiere de investigaciones exhaustivas ni agotar procedimientos que
permitan afirmar que no es posible tomar una decisión en tiempo, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso
fortuito, que justifiquen la mora en la resolución del recurso. En estos
eventos, el silencio administrativo no operará y la administración así lo
indicará en el acto que resuelva el correspondiente recurso, de esta manera
quedan a salvo los intereses de la administración.
Hecha la salvedad anterior, la Sala insiste en
que la incorporación del  silencio administrativo positivo, en los términos del
precepto acusado,  garantiza el derecho al debido proceso del ciudadano
investigado y castiga la omisión del funcionario encargado de conocer la
actuación. Se invierte así, una carga que aún hoy debe soportar el ciudadano,
toda vez que en el código vigente, le corresponde a éste acudir ante la
jurisdicción para desvirtuar las razones fictas de la negación del recurso,
mientras que la administración, pese a tener los elementos para emitir una
decisión, guarda silencio contrariando los presupuestos mismos de la
organización estatal que tiene entre sus fundamentos el respeto por los
derechos y garantías de los asociados.
En otros términos, las consecuencias por las
omisiones de la administración deben ser soportadas por ésta y no por el
ciudadano, razón que justifica la intervención del legislador para decidir en
qué casos ha de entenderse el asunto resuelto a favor del ciudadano y cuando
éste, pese a la negligencia estatal debe soportar cargas tales como acudir a la
jurisdicción para que en dicha sede le resuelvan su derecho. Esta decisión del legislador
debe consultar los intereses en discusión, para que la misma pueda calificarse
de razonada y proporcional.
En este punto es importante recordar que el nuevo
Código Contencioso Administrativo, del cual hace parte el texto parcialmente
acusado, se expidió bajo la égida de hacer compatible las actuaciones de la
administración con los postulados de la Constitución de 1991, en especial, con
la garantía, prevalencia y protección de los derechos fundamentales de los administrados,
en donde se imponía modificar instituciones que asignaban cargas excesivas al
ciudadano frente al Estado cuando era éste el que tenía del deber de poner su
actividad al servicio de los derechos de aquél. Se lee en la exposición de
motivos:
“A partir de la expedición de la Constitución Política de
1991, en Colombia hemos venido asistiendo a una creciente constitucionalización
del Derecho, realidad jurídica que, en una primera aproximación, consiste en
reconocer que todas las Ramas y especialidades del Derecho, así como las
actividades del Estado en sus diferentes manifestaciones (legislativas,
judiciales, gubernativas, administrativas, de control, etc.), deben ceñirse al
cumplimiento de los principios fundamentales del estado social de derecho y al
respeto y garantía de los derechos de las personas[20][2][2].
…. En efecto, el constituyente de 1991 diseñó en la Carta lo que pudiéramos
llamar una especie de Constitución Administrativa, un modelo constitucional de
administración pública, que si bien conserva algunos elementos de la concepción
anterior, deroga normas y paradigmas y genera la expedición de un cuerpo
legal novedoso y modernas técnicas y métodos de gestión que lo consolidan
“Como se observa, en el tránsito de concepciones entre la
Constitución de 1886 y la de 1991, surgieron desafíos para los administradores
públicos. Roto el paradigma clásico de la centralidad de la ley y reemplazado
por el de la Constitución y la consecuente constitucionalización del Derecho,
es natural que se generen conflictos y tensiones en la aplicación de los
principios y la efectividad de los derechos. En el nuevo modelo de
administración pública antes descrito debemos señalar que surge como
problemática el desconocimiento de derechos ciertos y la vulneración de los
derechos fundamentales por parte de la administración. Brevemente, podemos
afirmar que la situación actual es la siguiente:
“a) Aun cuando la relación jurídica:
administrado-administración, frente a los derechos fundamentales, surge en una
sola dirección: pues es el particular quien tiene derechos fundamentales, y es
el Estado quien debe garantizar su efectividad, en la práctica ocurre que
cuando el administrado acude en sede administrativa buscando respuesta a sus
problemas, la administración contesta con evasivas, o no contesta, o contesta
negando pretensiones a las que claramente tiene derecho el peticionario. Con
esta actitud, la administración impone una carga al ciudadano al que somete a
acudir al juez para que sea este quien reconozca sus derechos. …
“En un Estado Social de Derecho, el reconocimiento de los
derechos de las personas debe hacerse prioritariamente por la administración,
dejando la intervención del juez solamente para aquellas situaciones
excepcionales en que la administración encuentre que debe negar su
reconocimiento”[21]
En la ponencia para segundo debate sobre la importancia de
poner a tono las instituciones administrativas con los postulados
constitucionales, en especial con los derechos de los administrados en un
Estado Social de Derecho, se consignó:
“Nuestros procedimientos administrativos y nuestro Código
Contencioso Administrativo fueron concebidos y madurados antes de 1991, con los
viejos paradigmas de 1886, y a pesar de las reformas que se han hecho no logran
sacudirse de ese lastre.
“Lo que se impone hoy es la constitucionalización del
derecho, especialmente lo que tiene que ver con el papel de la Administración,
las acciones, los procedimientos, las competencias y todo el llamado debido
proceso administrativo ...
“… en 1991 no solo se constitucionalizó lo administrativo
de una manera más fuerte que en cualquier otro ciclo constitucional, sino que
se asumió un nuevo modelo de Estado: el llamado Social de derecho, que en
verdad es el Estado Constitucional…
“…
“Toda una concepción ideológica del Estado y la
Administración Pública al servicio de los individuos y en búsqueda de su
felicidad a través de acciones, operaciones y prestaciones de servicios
públicos, para satisfacer sus necesidades, sus aspiraciones y sus sueños”[22]
Lo dicho en
precedencia, le permite a la Sala afirmar que la medida que consagra el
precepto parcialmente acusado tiene un fin importante y legítimo, por
cuanto busca que la administración decida en tiempo los recursos interpuestos
por los infractores administrativos, con el ánimo de hacer efectivos los
principios de celeridad y efectividad propios de la función administrativa y
los derechos fundamentales de los asociados, en este caso, el derecho al debido
proceso en los términos explicados en precedencia. De esta manera, se obliga a
las entidades estatales que ejercen la potestad sancionatoria a resolver en
tiempo los recursos interpuestos y no someter al ciudadano a procedimientos
prolongados ante la administración de justicia que, como se señaló en los
antecedentes legislativos de la ley en revisión, sólo debe activarse en casos
excepcionales.
El silencio
administrativo positivo, salvo en las circunstancias
excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora
en la resolución del recurso, resulta un medio idóneo para conseguir la
finalidad que persigue el legislador: la inversión de la carga que antes pesaba
para el ciudadano de demandar el acto ficto mediante el cual se entendía negado
el recurso. Es decir, el silencio positivo, en el caso en análisis y con la
salvedad hecha, es efectivamente conducente para alcanzar el fin
propuesto por el precepto, en este caso, soliviar las cargas impuestas a los
administrados por la inactividad o desidia del Estado al dejar de responder una
solicitud, en este caso, un recurso.
El medio elegido
por el legislador en el precepto acusado no está prohibido. En efecto,
establecer las consecuencias que se pueden derivar de no responder en tiempo
los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio permite hacer efectivos,
entre otros, los principios de eficacia y celeridad que rigen la función
administrativa, como el derecho de defensa de los administrados. Se repite, el
legislador puede establecer términos y cargas para una de las partes, en este
caso optó por dejar ésta en cabeza del Estado, con el objetivo de cumplir y
hacer efectivos fines constitucionales legítimos como los que aquí se han
enunciado.
Finalmente, debe
señalar la Sala que la figura del silencio administrativo positivo
resulta idónea para que la administración cumpla y decida en término los
recursos y ponga fin a las actuaciones administrativas. En el evento en que
ello no ocurra, será la administración y no el ciudadano la que tenga que
acudir a la jurisdicción para demandar su propio acto, obviamente, con las
responsabilidades que dicha omisión genera para el funcionario renuente.
En este orden de
ideas, la Sala no encuentra razón alguna para considerar que la procedencia del
silencio administrativo positivo en materia de recursos frente a la facultad
sancionadora del Estado vulnere los postulados de la Constitución de 1991,
entre otros, la vigencia de un orden justo, el derecho al debido proceso y los
principios que rigen la función pública. Por el contrario, la consagración de
esta figura se ajusta a esos postulados porque el ciudadano no tiene porque
soportar la inactividad del Estado y es a éste al que le corresponde actuar con
observancia de los  principios de eficacia y celeridad para resolver en tiempo
los recursos presentados.
5.5.4.
En el mismo sentido se había pronunciado esta Corporación cuando analizó la
procedencia de esta figura frente a los prestadores de servicios públicos que
no resuelven en tiempo los recursos presentados por los usuarios. En las
sentencias C-558 de 2001[23] y C-272 de
2003[24] se consideró que
para hacer efectivos los principios de la función pública, la figura del
silencio administrativo positivo es admisible frente a los derechos de
petición, quejas y  recursos presentados por los usuarios de los
servicios públicos. Se dijo en el último de los fallos citados
“…, a
juicio de la Corte, en el ámbito de la ley habilitante el Presidente de la
República podía regular la figura del silencio administrativo positivo en
relación con las empresas de servicios públicos domiciliarios, con la finalidad
de lograr que la prestación de ese servicio se enmarque dentro de los
principios que orientan la función administrativa, lo cual encuadra en mandatos
superiores de absoluta claridad a los que se impone dar fuerza y aplicabilidad
práctica, como son los consagrados en el artículo 209 de la Constitución
Política.”[25]
La misma línea
orientó la decisión en la sentencia C-317 de 2003[26],
referente al procedimiento cambiario, en donde el silencio administrativo
positivo se configura cuando la DIAN
no decide los recursos en el  término de siete meses señalado en el Decreto-Ley
1092 de 1996. En esa oportunidad se dijo:
“Con fundamento en lo anterior
puede afirmarse que los preceptos inscritos en los artículos 2, 13, 29 y 209
constitucionales no sufren desmedro alguno en virtud de la existencia y
aplicación del segmento del artículo 14 demandado.  Pues según se ha
podido dilucidar, quedó a salvo el deber que tiene la DIAN de notificar
personalmente o por Edicto la resolución que decida el recurso de reposición,
con el agregado del silencio administrativo positivo que pesa sobre esa
entidad, cuando quiera que incumpla el término previsto en el artículo 26 del
decreto 1092 de 1996 para expedir y notificar el acto que decida de fondo el
recurso de reposición”
No puede olvidarse
que esta Corporación ha declarado inexequible el silencio administrativo
positivo cuando él no resulta razonable ni proporcional. Un ejemplo de ello,
la concesión de la licencia ambiental para la construcción de obras públicas,
según consta en las sentencias C-328 de 1995[27],
reiterada en la sentencia C-431 de 2000[28]. En este último
fallo se señaló:
“Los
efectos perversos que podría originar la aplicación del silencio administrativo
en relación con el tema ambiental -como es el de omitir el estudio ecológico-,
no permiten reconocerle verdadera legitimidad a los objetivos que por su
intermedio se pretenden hacer valer: la celeridad y eficacia en el desarrollo
de la función administrativa, quedando en entredicho la razonabilidad y
proporcionalidad de esta medida legislativa”
5.6.
CONCLUSIÓN
La hipótesis de
silencio administrativo positivo que introduce el artículo 52 de la Ley 1437 de
2011 no se puede considerar contraria al derecho al debido proceso de la
administración ni al orden social justo, pues es al Estado al que le
corresponde definir la situación jurídica de los administrados. Cosa distinta
es la responsabilidad civil y patrimonial del funcionario que omitió resolver
en tiempo, asunto éste que el precepto acusado consagra expresamente. Por el
contrario, su inclusión en el ordenamiento jurídico reconoce que la
administración tiene un deber de respeto por los derechos fundamentales de los
administrados. Por tanto, esta figura, salvo
circunstancias excepcionales como la fuerza
mayor o el caso fortuito que justifiquen la mora en la resolución del recurso,
se ajusta al artículo 29 constitucional.
Ella tampoco
resulta incompatible con la facultad que se consagra en el artículo 92 de la
Constitución, porque su reconocimiento deja incólume la facultad que tiene toda
persona natural o jurídica de solicitar la aplicación de sanciones penales o
disciplinarias, las cuales, como se explicó en precedencia deben observar el
debido proceso, que entre sus elementos estructurales tiene el cumplimiento de
los plazos fijados por el legislador para la adopción o agotamiento de etapas y
decisiones.
Finalmente, es
pertinente señalar que el caso analizado difiere de aquellos estudiados por
esta Corporación en materia penal[29], en los que se ha
señalado que el simple paso del tiempo no puede beneficiar al investigado, como
para entender terminada una actuación, toda vez que existen intereses de otros
sujetos que pueden resultar vulnerados con tal decisión, como es el caso de las
víctimas y la obligación del Estado de investigar los hechos punibles. Los
intereses en juego en el caso de los procesos penales y en las infracciones
administrativas son diversos y, por tanto, no son objeto de comparación como lo
supone el demandante y uno de los intervinientes.
6.
DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el siguiente aparte del inciso primero del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 “Si
los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se
entenderán fallados a favor del recurrente” por las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
Con salvamento de
voto
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de
voto
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Ausente con
permiso
NILSON ELIAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Ausente en
comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO  DE
VOTO
DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-875/11
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Configuración por no resolución de recursos
contra sanciones administrativas resulta desproporcionada y viola el orden
justo, el debido proceso, la igualdad y los principios que orientan la función
administrativa
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO EN CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Ficción legal
que compromete el interés general
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Configuración
por falta de diligencia en la resolución de recursos de vía gubernativa contra
sanción impuesta vulnera el principio de interés general
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Primacía del interés general sobre el
interés particular
La norma acusada forma parte
del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que regula
lo referente a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración,
y dispone que si los recursos no se deciden en el término señalado se entenderán
fallados a favor del recurrente, con lo que se evidencia una tensión entre el
interés particular del sancionado y el interés general de la comunidad, que de
acuerdo con la constitución debe primar, pues se trata es de sancionar a quien ha
incurrido en un comportamiento contrario a derecho, siendo precisamente a la
comunidad a quien le interesa que la conducta contraria a los principios que
informan la función administrativa, se sancione. En esos términos la solución
no estaba en fijar un lapso de caducidad cuyo vencimiento genera un silencio
positivo tan gracioso y extremo que hace desaparecer la sanción no obstante que
puedan concurrir todos los supuestos que ameriten imponerla, sino, más bien, en
adoptar las medidas suficientemente persuasivas que obligaran a que el
funcionario resolviera el recurso oportunamente, dejando a salvo el interés
general que, a no dudarlo, propugna porque se sancione, ejemplarmente, al
funcionario o particular que ha procedido en contra de la ley o el reglamento.
Expediente: D-8474
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
En el presente asunto se demandan
algunos apartes del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Dicha norma regula lo referente a la caducidad de la facultad sancionatoria de
la administración. Dispone al respecto que la facultad que tiene la
administración para imponer sanciones caduca a los tres años de ocurrido el
hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual
el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido. La misma
norma prevé que los recursos interpuestos deben ser resueltos en el término de
un año contado a partir de su oportuna interposición. En lo acusado, dispone
que si los recursos no se deciden en el término señalado se entenderán fallados
a favor del recurrente…
De acuerdo con la demanda, la
fijación de un término para la resolución de los recursos en la vía
administrativa viola los artículos 2, 29, 92 y 209 de la Carta, por cuanto la
falta de diligencia de la autoridad competente, así existan todas las pruebas
para inculparlo termina por favorecer al funcionario o particular que incurrió
en una falta administrativa, en perjuicio del interés general.
Según el criterio de mayoría, la
norma acusada no resulta contraria a la Constitución, sobre la base de
considerar que las consecuencias de las omisiones de la administración deben ser
soportadas por ésta y no por el ciudadano.
No comparto la posición de la
mayoría. Debo aclarar, inicialmente, que la norma acusada opera en el campo del
derecho administrativo sancionador y no en el campo propiamente disciplinario.
En todo caso,  se trata de sancionar a quien, según quedó demostrado y
justificado en la actuación correspondiente, ha incurrido en un comportamiento
contrario a derecho, frente a lo cual lo que está de por medio no es nada más
ni nada menos que el interés general, por cuanto es  precisamente a la
comunidad a quien le interesa que la conducta que se muestra contraria a los
principios que informan la función administrativa, se sancione. De manera que
existe una tensión entre el interés particular del sancionado y el interés general
de la comunidad y, de acuerdo con la Constitución, debe primar este último. En
esos términos la solución no estaba en fijar un lapso de caducidad cuyo
vencimiento genera un silencio positivo tan gracioso y extremo que hace
desaparecer la sanción no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que
ameriten imponerla, sino, más bien, en adoptar las medidas suficientemente
persuasivas que obligaran a que el funcionario resolviera el recurso
oportunamente, dejando a salvo el interés general que, a no dudarlo, propugna
porque se sancione, ejemplarmente, al funcionario o particular que ha procedido
en contra de la ley o el reglamento.
Es irracional que en este caso se
privilegie la opción que claramente desconoce el interés general y desatiende
los principios de la función administrativa, impeditiva de que se materialice o
quede en firme la sanción impuesta a quien ha dado lugar a ella, según decisión
que así lo reconoce, por la de que efectivamente se resuelvan los recursos,
previo examen de  la solidez de los argumentos que los sustenten y que permitan
concluir en la validez de la sanción o en su revocatoria, si es el caso, como,
en principio, es lo conducente.
La precariedad del término fijado
para que quepa deducir  un efecto  tan perturbador del interés general queda en
exhibición frente a la consideración de que, conforme con los artículos del
nuevo Código Contencioso Administrativo  que regulan la vía gubernativa, tanto
en el trámite del recurso de reposición como en el trámite de la apelación,
cabe la posibilidad de pedir numerosas pruebas como las que suelen solicitarse
en estos casos, inclusive con el apremio de la acción de tutela, cuya práctica
y valoración bien puede agotar, con una aguzada estrategia jurídica, en
apariencia diligente, al punto de ocultar un ánimo dilatorio, el lapso fijado
para la resolución de los recursos. Esto es, resulta claramente factible la
posibilidad de que los recursos no se resuelvan oportunamente a objeto de
propiciar el efecto que permite dejar sin piso la sanción, no porque se
demostró su improcedencia sino por vencimientos de términos, no obstante que
abunden razones para su imposición.
A mi juicio, entonces, lo que ha
debido privilegiarse es la adopción de apremios tendientes a la pronta
resolución de la vía gubernativa con lo cual se satisfaría el legítimo interés
del sancionado, en primera instancia, a una pronta resolución de su situación,
según lo demandan las directrices del debido proceso, y no propiciar, en contra
del interés general, que la situación comprometida del administrado,  objeto de
una sanción preliminar,  devenga en ineficaz o nugatoria por virtud de una
ficción legal, a mi juicio irracional, y no como consecuencia de un
pronunciamiento objetivo y expreso, que necesariamente debería producirse, en
el que se concluya sobre si, en realidad, la sanción era o no procedente, pues
ello conculca abiertamente el principio constitucional que le da prevalencia al
interés general y los que informan los derroteros por los que debe discurrir la
función administrativa.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-875/11
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Configuración por no resolución oportuna de
recursos contra sanciones administrativas resulta desproporcionada, contraria
al interés general y viola el debido proceso, la igualdad y los principios que
orientan la función administrativa (Salvamento parcial de voto)
El
artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 establece el silencio administrativo
positivo como consecuencia de no haberse resuelto en el término de un año los
recursos interpuestos contra sanciones administrativas, medida que resulta
desproporcionada, violatoria de un orden justo, del debido proceso, de la
igualdad y de los principios constitucionales que orientan la función
administrativa, además de ser contraria al interés general que se protege con
el derecho administrativo sancionador. Dicha consecuencia resulta
manifiestamente desproporcionada, ya que hace desaparecer la sanción
administrativa, no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que
ameritaban imponerla; además de innecesaria, como quiera que existían medidas
menos gravosas que permitían armonizar la protección del interés particular sin
sacrificar el interés general.
Referencia: Expediente D-8474
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
Magistrado
Ponente:
Jorge Ignacio pretelt chaljub
Con el acostumbrado respeto, a
continuación expongo las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto
en la presente sentencia.
Considero
que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 debió ser declarado inexequible
porque en mi opinión, el establecer el silencio administrativo positivo por el
hecho de no haberse resuelto en el término de un año los recursos interpuestos
contra sanciones administrativas, es una medida desproporcionada, violatoria de
un orden justo, del debido proceso, de la igualdad y de los principios
constitucionales que orientan la función administrativa, que además resulta
contraria al interés general que se protege con el derecho administrativo
sancionador.
Resulta desproporcionado que el mero transcurso del tiempo
haga operar en favor del sancionado, el silencio administrativo positivo ante
la interposición de recursos. Hacer desaparecer una sanción que ha sido
impuesta después del agotamiento de un proceso administrativo adelantado con
todas las garantías y con base en un acervo probatorio que condujo a establecer
la responsabilidad del infractor, sin tener en cuenta distintos factores
–algunos propios del proceso administrativo y otros en donde puede existir
algún grado de negligencia‑ que impidan adoptar una decisión en el
término de un año,  sacrifica en exceso el interés general. No debe olvidarse
que se trata del ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado que busca
restaurar el detrimento causado a intereses de orden general por la infracción
de la ley, que quedarán sin sanción, por el simple paso del tiempo.
Si bien quien interpone un recurso contra una sanción que
le ha sido impuesta, tiene derecho a que el mismo sea resuelto, no es menos
cierto que cuando se impone una sanción administrativa a quien ha procedido en
contra de la ley o el reglamento, se está protegiendo el interés general. La
tensión entre la protección del interés general y el interés particular debe
ser resuelta, por regla general, a favor del primero, siempre con base en los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
La norma cuestionada estableció una consecuencia
manifiestamente desproporcionada para la protección del interés general, al
señalar que al vencimiento del lapso de caducidad de la facultad sancionatoria,
se genera un silencio positivo tan generoso en favor del sancionado, que hace
desaparecer la sanción administrativa, no obstante que puedan concurrir todos
los supuestos que ameritaban imponerla.
Tal disposición vulnera además el derecho de igualdad, en
la medida que frente a la misma situación, dependiendo de la mayor o menor
dificultad de un proceso o de la diligencia del funcionario a cargo, un recurrente
que ha infringido la ley se ve favorecido por la ausencia de pronunciamiento
del Estado debido a la negligencia de un funcionario o la complejidad del
recurso, mientras que otro obtendrá una decisión de fondo en uno u otro
sentido, que puede no serle favorable en similares circunstancias, cuando el
recurso es decidido dentro del plazo fijado en la norma.
La medida además resultaba innecesaria, como quiera que
existían en todo caso, medidas menos gravosas que permitían armonizar la
protección del interés particular a que se resuelvan oportunamente los recursos
interpuestos, sin sacrificar el interés general, tales como el establecimiento
de medidas suficientemente persuasivas que obliguen a que el funcionario
resuelva el recurso oportunamente, sin trasladar las consecuencias de su
negligencia a la comunidad. De esta manera, se contraría la vigencia de un
orden justo, en concordancia con las finalidades esenciales del Estado
estipuladas en el artículo 2º de la Constitución y con los principios de la
función administrativa consagrados en el artículo 209 superior.
Por estas razones, la disposición legal demandada ha debido
ser retirada del ordenamiento jurídico.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] ARTÍCULO 86. SILENCIO
ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo
lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2)
meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o
apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá
que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la
práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este
artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver
siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el
interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria
gravísima.
[2] La protocolización en el nuevo Código
Contencioso Administrativo quedó regulada en el artículo 85 de la siguiente
manera “La persona que se hallare en las condiciones previstas
en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio
administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el
artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la
decisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos
legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas
y autoridades reconocerla así.
Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este
artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico.
[3] La
jurisprudencia constitucional ha señalado como requisitos que debe cumplir una
respuesta para que no se considere contraria la derecho de petición, los
siguientes: 1. oportunidad 2. debe
resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3.
ser puesta en conocimiento del peticionario. Cfr, sentencia T-377 de 2000,
reiterada en la T-400 de 2008, entre muchas otras dictadas desde el año 1992.
[4] Cfr. Corte Constitucional, sentencia
C-792 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Artículo 40 del Código Contencioso Administrativo
Vigente y 83 del nuevo Código Contencioso Administrativo.
[6] Cfr. Sentencia T-479 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa, este fallo reitera un sin número de pronunciamientos
que desde el año 1992 ha proferido esta Corporación sobre la materia.
[7] Cfr. Sentencias C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512
de 2000; C-131 de 2002; C-123, C- 204 de 2003 y C-598 de 2011, de la que hace
parte algunos párrafos de esta providencia.
[8] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10] M.P. Jorge Pretelt Chaljub. Esta sentencia se declaró inexequible la
norma que impuso una nueva cuantía en materia de casación laboral.
[11] Cfr. Sentencia C-194 de 1998, reiterada entre otras,
en la sentencia C-674 de 1999, C-459 y C-748 de 2011.
[12] Cfr. Sentencia C-339 de 1996. M.P. Julio César Ortiz González.
[13] Cfr. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[14] Corte IDH. Caso Baena Ricardo. Sentencia
de 2 de febrero de 2001, párr. 124.
[15] Corte IDH. Caso Las Palmeras. Sentencia
de 6 de diciembre de 2001. Voto razonado de los Jueces Cancado y pacheco, párr.
16 in  fine, “…la discrecionalidad del poder público, en cualquier materia, "tiene límites infranqueables, siendo uno
de ellos el respeto de los derechos humanos" y la "garantía del
debido proceso”.
[16] Corte
IDH. Caso Baena Ricardo Sentencia de 2 de febrero de 2001, párr. 125:
[17] Ibidem, párr. 124.
[18] Ibidem, párr. 106
[19] Cfr. Sentencia C-328 de 1995.
[21] Gaceta del Congreso No. 1173 del 17 de
noviembre de 2009.
[22] Gaceta del Congreso No. 264 del 27 de
mayo de 2010.
[23] M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[24] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[25] Cfr. Sentencia C-272 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[26] M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[27] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[28] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[29] Cfr, sentencias C-648 de 2001, C-426 de 2002, C-370 de
1996, C-806 de 2008 y C-595 de 2010, entre otras.