C-089-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-089/11
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA POR INFRACCIONES DE TRANSITO-Es razonable y proporcionada desde la perspectiva
constitucional y no vulnera el debido proceso ni el derecho de defensa
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Contenido/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Desarrollo
jurisprudencial/DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda clase de actuaciones
administrativas/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Instrumentos internacionales/DEBIDO
PROCESO-Elementos/PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Consecuencias
que se derivan de su aplicación
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y garantías
posteriores
La
jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y
posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa.
Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que
necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de
igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la
razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de
los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se
refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión
administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción
contenciosa administrativa.
PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Importancia cuando se trata del desarrollo de la
facultad sancionadora de la administración pública/POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-Finalidad
LEGISLADOR-Competencia
para regular el derecho al debido proceso/DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Límites
a la libertad de configuración del legislador
SANCIONES Y MULTAS POR INFRACCIONES DE TRANSITO-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGULACION DE
TRANSITO TERRESTRE-Alcance
TRANSITO TERRESTRE-Concepto
El
transporte terrestre es una actividad social y económica que facilita la
realización del derecho de libre movimiento y circulación, así como de derechos
vinculados con la libertad económica y la iniciativa privada relacionada con la
prestación del servicio público de transporte. Su ejercicio arriesga derechos
fundamentales de los ciudadanos a la vida, la integridad y la seguridad, por el
peligro que entraña la movilización a través de vehículos - velocidad de la
movilización y contundencia de los mismos -. También impacta en derechos colectivos
como el medio ambiente y el uso del espacio público (vgr. vías, calles, bahías,
publicidad exterior, contaminación del aire, etc.). Como consecuencia de ello,
es objeto de una fuerte regulación por el Legislador, al punto tal de que la
Corte ha reconocido que es “legítima una amplia intervención policiva del
Estado [en estas materias], con el fin de garantizar el orden, y proteger los
derechos” de los ciudadanos.
REGULACION DEL TRANSPORTE TERRESTRE-Importancia/ CODIGO
NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Importancia
Esta Corporación ha resaltado la importancia de la regulación del
transporte terrestre con el fin de asegurar el goce efectivo de la libertad de
locomoción, que tiene una relevancia cardinal, al constituir una condición
necesaria para el goce efectivo de otros derechos fundamentales, de tal manera
que debe garantizarse su ejercicio en condiciones de seguridad.
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Libertad de configuración legislativa para imponer
restricciones o sanciones a los infractores
La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que uno de los
temas en que al Legislador le asiste libertad de configuración legislativa, es
en materia de regulación de sanciones y restricciones por la comisión de
infracciones de las normas de tránsito que buscan proteger la seguridad,
movilidad, salubridad y medio ambiente para todos los ciudadanos, así como en
el otorgamiento de las facultades y competencias necesarias a las autoridades de
tránsito para imponer o aplicar dichas restricciones o sanciones a los
infractores de las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre.
SANCIONES Y RESTRICCIONES EN MATERIA DE TRANSITO
TERRESTRE-Nivel de intensidad del
juicio de constitucionalidad
Acerca del nivel de intensidad del juicio de
constitucionalidad respecto de sanciones por infracciones de las normas de
tránsito, la Corte ha establecido que el juicio que procede en estos casos es
un juicio intermedio de constitucionalidad, el cual resulta de tener en cuenta,
de un lado, el carácter de las normas que imponen sanciones a las infracciones
de tránsito y la afectación de derechos constitucionales de las personas,
frente a lo cual se impone un juicio estricto de constitucionalidad; y de otro
lado, el que se trata de normas de tránsito respecto de las cuales le asiste
una amplia libertad de configuración al Legislador en esta materia, lo cual
impone un juicio leve.
PROCEDIMIENTOS Y PROCESOS ADMINISTRATIVOS PARA IMPOSICION
DE SANCIONES DE TRANSITO POR INFRACCIONES-Regulación debe enmarcarse dentro de los principios constitucionales y
exigencias del debido proceso
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA SANCIONATORIA
ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia
constitucional/RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA DE SANCIONES DE TRANSITO-Jurisprudencia
constitucional
IMPOSICION DE SANCIONES POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Exigencias
La
Corte ha señalado que la imposición de sanciones por responsabilidad objetiva,
se ajusta a la Constitución, si y solo si, la sanción administrativa cumple con
las siguientes exigencias: (i) que se trate de un tipo de sanción que no afecte
de manera específica el ejercicio de derechos fundamentales, ni afecten de
manera directa o indirecta a terceros; (ii) que la sanción tenga un carácter
meramente monetario; y (iii) que se trate de sanciones de menor entidad.
RESPONSABILIDAD OBJETIVA
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Debe
estar consagrada de manera expresa por el legislador
Referencia.: expediente  D-8206
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
18 y 24 (parciales) de la Ley 1383 de 2010 “por la cual se reforma la Ley
769 de 2002-Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones.”
Demandante: Ricardo Meneses Santamaría
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil once (2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Ricardo Meneses Santamaría solicitó ante esta
Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 18 y 24
(parciales) de la Ley 1383 de 2010 “por la cual se reforma la Ley 769 de
2002-Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones.”
Mediante
providencia del veintiocho (28) de julio de dos mil diez (2010), el magistrado
sustanciador dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En
la misma providencia invitó a participar en el presente juicio a las facultades
de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de
Colombia, de los Andes, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, de Ibagué y del
Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal y al Consejo Superior del Transporte, con el
objeto de que emitieran concepto técnico sobre la norma demandada, de
conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.
LAS NORMAS DEMANDADAS
Se transcribe el texto de las disposiciones
demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 47.653
de 16 de marzo de 2010.
LEY 1383 DE 2010
(MARZO 16)
Por la cual se reforma la Ley 769 de
2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras
disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“ARTÍCULO 18.La Ley 769 de
2002, tendrá el siguiente artículo nuevo:
Artículo 93-1. Solidaridad por multas. Serán solidariamente responsables por el pago de
multas por infracciones de tránsito el propietario y la empresa a la cual esté
vinculado el vehiculo automotor, en aquellas infracciones imputables a los
propietarios o a las empresas.
Artículo 24°. El artículo 136 de la Ley 769 de
2002, quedará así:
Artículo 136. Reducción de la Multa. Una vez surtida la orden de comparendo, si el
inculpado acepta la comisión de la infracción, podrá sin necesidad de otra
actuación administrativa, cancelar el cincuenta por ciento (50%) del valor de
la multa dentro de los cinco días siguientes ala orden de comparendo,
igualmente, o podrá cancelar el setenta y cinco (75%) del valor de la multa, si
paga dentro de los veinte días siguientes a la orden de comparendo, en estos
casos deberá asistir obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en el
Centro Integral de Atención, donde se cancelará un 25% y el excedente se pagará
al organismo de tránsito. Si aceptada la infracción, esta no se paga en las
oportunidades antes indicadas, el inculpado deberá cancelar el (100%) del valor
de la multa más sus correspondientes intereses moratorios.
Si el inculpado rechaza la comisión de la infracción, el
inculpado deberá comparecer ante el funcionario en audiencia pública para que
este decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y las de oficio
que considere útiles. Si el contraventor no compareciere sin justa causa
comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, la autoridad de
tránsito después de 30 días de ocurrida la presunta infracción seguirá el
proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia
pública y notificándose en estrados.
En la misma audiencia, si fuere posible, se
practicarán las pruebas y se sancionará o absolverá al inculpado. Si fuere
declarado contraventor, se le impondrá el cien por ciento (100%) del valor de
la multa prevista en el código.
Los organismos de tránsito de manera gratuita podrán
celebrar acuerdos para el recaudo de las multas y podrán establecer convenios
con los bancos para éste fin. El pago de la multa y la comparecencia podrá
efectuarse en cualquier lugar del país.
Parágrafo 1°. En los lugares donde existan inspecciones
ambulantes de tránsito, los funcionarios competentes podrán imponer al
infractor la sanción correspondiente en el sitio y hora donde se haya cometido
la contravención respetando el derecho de defensa.
Parágrafo 2°. A partir de la entrada en vigencia de la
presente ley y por un periodo de doce (12) meses, todos los conductores que
tengan pendiente el pago de infracciones de tránsito podrán acogerse al
descuento previsto en el presente artículo.”
III.
LA DEMANDA
El
demandante considera que los enunciados normativos acusados son violatorios del
artículo 29 de la Constitución Política, norma que consagra el derecho al
debido proceso. A continuación se reseñan los cargos de la demanda:
1.
El artículo 18 de la Ley 1383 de 2010
es violatorio del derecho al debido proceso, por cuanto quebranta la presunción
de inocencia y el derecho de defensa a los propietarios de los vehículos y
empresas afiliadoras, cuando el vehículo se encuentra vinculado en una de
ellas, al establecer solidaridad entre el infractor de la norma de tránsito, el
propietario del vehículo y la empresa afiliadora.  Dejando así a estos últimos
indefensos frente a la autoridad de tránsito, pues al desconocer la existencia
de la infracción, no pueden ejercitar el derecho de defensa consagrado en el
Código de Tránsito (ley 769 de 2002), reformado por la ley 1383 de 2010,
artículo 22.  Tal como está prevista la redacción de la norma atacada, se
establece un tipo de responsabilidad objetiva en cabeza de quienes, sin ser los
directos responsables de la contravención de la norma de tránsito, tienen el
deber legal de responder patrimonialmente por la sanción o multa prevista por
el legislador para cada infracción en particular.
Por
lo expuesto se concluye que la facultad sancionadora del Estado, no puede estar
por encima de la Constitución, por el contrario, tal facultad punitiva debe
someterse al imperio de la misma, y en tal sentido, al prever la disposición
atacada la solidaridad entre el infractor, propietario y la empresa afiliadora,
se estaría institucionalizando una responsabilidad objetiva, que ya se
encuentra proscrita del orden legal interno, pues este tipo de responsabilidad
vulnera flagrantemente el principio constitucional previsto en el artículo 29
de la Carta, al imponer una sanción pecuniaria o multa a quien sin ser el
responsable de la contravención de las normas del tránsito, es obligado a su
pago por una infracción que no cometió.
2. El artículo 24 de la Ley 1383 de 2010 es violatorio
del derecho al debido proceso, si se tiene en cuenta que el texto de la norma
desconoce al propietario del automotor o a la empresa donde éste se encuentra
afiliado, al no establecer  que a éstos les asisten los mismos derechos del
infractor de la norma de tránsito, para aceptar la infracción y acceder a la
rebaja en el monto de la multa. Así mismo, en caso de no estar conforme con la
infracción, el presunto infractor tiene el derecho de ser oído por el
funcionario competente, solicitar pruebas y controvertir las que en su contra
presente la autoridad de tránsito.  Este derecho le es desconocido tanto al
propietario del automotor y a la empresa afiliadora. La disposición no prevé
que propietario y empresa sean reconocidos como sujetos procesales y en tal
sentido, les asista el derecho de ser oídos y solicitar la práctica de pruebas,
así como el derecho de controvertir las allegadas en su contra.
IV.
INTERVENCIONES
1.       De entidades públicas
1.1   Ministerio de Transporte
La abogada Flor Alba Gómez Cortes, apoderada judicial
del Ministerio de Transporte presentó escrito defendiendo la constitucionalidad
de los artículos demandados, con base en los siguientes argumentos:
- En relación con el cargo presentado en contra del
artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, considera que la solidaridad entre el
propietario del vehículo y la empresa de transporte público al cual se
encuentra vinculado el automotor, para el pago de la multa por infracciones de
transito, será cuando de manera expresa la ley así lo determine, razón por la
cual deberá remitirse a la disposición legal respectiva. A modo de ejemplo,
cita el artículo 21 D.15 de la Ley 1383 de 2010, modificatorio del artículo 131
de la Ley 769 de 2002, que consagra una multa de 30 S.M.L.D.V. para el
propietario del vehículo y la empresa a la cual se encuentre afiliado el
automotor, por el cambio  de recorrido o trazado de la ruta autorizada por el
organismo de tránsito correspondiente.
- En lo que respecta al artículo 24 de la Ley 1383 de
2010 demandado, considera que esta norma que prevé la reducción de las multas,
debe concordarse con el artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, modificatorio del
artículo 135 de la Ley 769 de 2002, en cuanto prevé el procedimiento ante la
comisión de una contravención, y consagra que una vez impuesto el comparendo y
en el caso de servicio público, se enviará copia del mismo por correo al
propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la
Superintendencia de Puertos y Transporte, dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes, para lo de su competencia.  De manera que se evidencia con esta
disposición que de cualquier manera se garantiza el debido proceso al dueño del
vehículo y a la empresa afiliadora.
Por consiguiente el Ministerio de Transporte concluye:
“De las citadas disposiciones se infiere que la
empresa de transporte de servicio público a la cual se encuentra vinculado el
automotor, le asiste el mismo derecho de defensa toda vez que para el servicio
público se envía por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes,
copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se
encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte, por lo
tanto no se viola el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Política, toda vez que la ley permite que comparezca la empresa a
ejercer su derecho de defensa o aceptar la comisión de la infracción de
tránsito y acceder al beneficio de la reducción de la multa que contempla el
artículo 136 de la Ley 769 de 2002 modificado por el articulo 24 de la ley 1383
de 2010.”
2. De Instituciones Educativas
2.1. De la Universidad Nacional de Colombia
José Francisco Acuña Vizcaya, Decano de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales del la Universidad Nacional de Colombia,
emitió concepto sobre las normas demandadas, considerando que los artículos 18 y
24 de la Ley 1383 de 2010 deben ser declarados exequibles.
En relación con el cargo por responsabilidad objetiva
del artículo 18, considera que no se evidencia violación alguno al debido
proceso por cuanto en ningún lugar del artículo 18 demandado aparece la
vinculación por infracciones cometidas por el conductor del vehículo con el
dueño del mismo o la empresa a la cual está afiliado, sin que señala que la
solidaridad nace en el pago de multas solo en los casos en  donde sean responsables
el dueño del vehículo o la empresa afiliadora, de manera que del texto de la
norma no se puede extractar que se imponga ningún tipo de responsabilidad
objetiva frente a terceros. Por lo anterior considera que la norma acusada lo
que define es un régimen de pago frente a una imposición de una multa por
infracción a la norma de tránsito y solo nace una vez se haya realizado el
procedimiento consagrado en el artículo 135 de la misma Ley 769 de 2002.
En cuanto al cargo presentado en contra del artículo
24 de la misma Ley, considera que de la lectura de la norma atacada no se puede
concluir que permita el debido proceso solo al conductor que ha quebrantado
alguna norma del Código de Tránsito, toda vez que el artículo se refiere al
“inculpado” quien es el sujeto en cabeza del cual se encuentra la infracción de
la norma, de tal manera que puede ser el conductor del vehículo, el propietario
del mismo o la empresa afiliadora, caso en el cual cada uno tendrá la
oportunidad y protección de intervenir en un debido proceso administrativo. Así
cualquiera que sea el infractor de la norma, podrá tener un proceso sin
dilaciones.
De esta manera concluye la Universidad que:
“Luego de un estudio integral de las normas que se
consideran violatorias del artículo 29 [de]
la Constitución Política, no se encuentra en ellas las vulneraciones
expresadas por el demandante, ya que ni consideradas de manera individual y aún
con toda la carga con que éste las valora, se encuentra dicha vulneración, por
el contrario y mirándolas sistemática y funcionalmente, las normas consideradas
inconstitucionales, permiten afirmar los derechos constitucionales al debido
proceso, reconociendo –a quienes una vez realizado un acto y este se pueda
encuadrar dentro de los presupuestos punibles de la Ley 769 de 2002, y sean
sujetos de un comparendo- todas las garantías procesales de que dispone el
Ordenamiento Jurídico”
En consecuencia, encuentra que los cargos no deben
prosperar.
2.2. De la Universidad de Ibagué
Álvaro González Murcia, Decano de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales del la Universidad de Ibagué, emitió
concepto sobre las normas demandadas, defendiendo la constitucionalidad de las
mismas.
Como corolario de su concepto concluyó:
“De lo expuesto surge la conclusión de que el solo
hecho de que el legislador no hubiera hecho mención en el artículo 24 de la ley
1383 de 2010 acusado al propietario del vehículo ni a la empresa a la cual se
encuentre vinculado y solo se hubiera referido al infractor, no significa que
el derecho fundamental de defensa aún el derecho a la igualdad se hubieren
conculcado, y que por lo tanto, las citadas normas acusadas estén viciadas de
inconstitucionalidad, porque no son normas prohibitivas, y al no serlo, el
ejerció de los mencionados derechos se encuentran plenamente garantizados.”
Concluyó por tanto que no existen razones valederas y
suficientes para acoger la pretensión del demandante.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto 5014 del 8 de septiembre de 2010, el
señor Procurador General de la Nación emitió concepto en el que solicitó a la
Corte declarar exequibles los artículos 18 y 24 de la Ley 1383 de 2010.
Considera la Vista Fiscal que el problema jurídico a
resolver es si se vulnera el debido proceso al establecer la solidaridad en el
pago de las multas, entre el infractor y el propietario del vehículo, y entre
aquél y la empresa a la que está afiliado, y al regular un procedimiento para
imponer y pagar dichas multas.
En relación con el artículo 18 demandado, considera el
Procurador que:
“Yerra el actor al considerar que la
solidaridad, en sí misma, es un asunto procesal. Yerra también al considerar
que el mero hecho de establecer una obligación solidaria, cuando la infracción
sea imputable a los deudores, como lo dice con claridad la norma, desconoce la
presunción de inocencia o el derecho a aportar pruebas.
Por el contrario, un examen atento
de la cuestión permite advertir que la norma acusada es conforme a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad. Tanto el propietario como la
empresa a la que está afiliado el vehículo deben conocer, cumplir y hacer
cumplir las normas relativas a la operación de vehículos, máxime si estos
prestan un servicio público o pertenecen a la categoría de transportes
especiales. El operar sin seguro obligatorio, por ejemplo, no es una infracción
que sea imputable sólo al conductor, sino que también se puede imputar al
propietario y a la empresa. Otro tanto podría decirse de la respectiva tarjeta
de operación. Ni el propietario ni la empresa a la que está afiliado el
vehículo pueden descargar su responsabilidad, cuando la infracción les sea
imputable, sobre los hombros del conductor. En este caso la obligación
solidaria, además de consultar a la imputación de responsabilidad, constituye
un medio idóneo para el efectivo recaudo de las multas a favor del tesoro
público, al amparo constitucional de la potestad sancionatoria del Estado
(artículos 6° y 150-2 Superiores), y lo que es más importante obliga al
propietario y a la empresa a la que está afiliado el vehículo a cumplir y a
hacer cumplir las normas de tránsito. Por lo expuesto, el Ministerio Público solicitará
a la Corte declarar exequible el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010.”
En cuanto al cargo presentado en contra del artículo 24
de la Ley 1383 de 2010 opina el Ministerio Público que:
“Yerra el actor al equiparar
conductor con infractor. Si bien el conductor suele ser el principal infractor
de las normas de tránsito, también pueden serlo, como se ha visto en los
ejemplos anteriores, el propietario del vehículo o la empresa a la cual este se
encuentra afiliado, o ambos. El error del actor lo lleva a considerar que la
norma acusada regula un procedimiento del cual no puede hacer parte ni el
antedicho propietario ni la señalada empresa, lo cual no es cierto.
(…)
Basta
hacer una lectura armónica de los artículos 135 y 136 del Código Nacional de
Tránsito Terrestre, para apreciar que el procedimiento en cuestión está
dirigido al infractor, es decir, al conductor, al propietario o a la empresa,
sin perjuicio de la solidaridad en el pago de la multa.
(…)
El comparendo, como se puede
apreciar en el texto citado, se entrega al conductor y se remite al propietario
del vehículo y a la empresa a la cual está afiliado, con el propósito de
vincularlos al procedimiento administrativo correspondiente, al cual pueden
comparecer para hacer valer sus derechos con arreglo al debido proceso.
El artículo 136 del Código Nacional
de Tránsito Terrestre, modificado por el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010,
regula los derechos y el procedimiento que tiene el inculpado, es decir, el
infractor, en dicho proceso.
Ante tal evidencia no es posible
sostener, como lo hace el actor, que este procedimiento no es aplicable al
propietario o a la empresa a la cual está afiliado el vehículo.”
Por lo anterior, el Ministerio Público
solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de los artículos 18 y 24 de la
Ley 1383 de 2010.
VI.FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
las disposiciones acusadas forman parte de una Ley de la República, en este
caso, de la Ley22 de 1984.
2.
Asunto bajo revisión. Problema jurídico planteado
2.1En esta oportunidad,  la Corte debe resolver dos asuntos: En primer
lugar, si la solidaridad por multas por infracciones de tránsito, entre el
propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor,
contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, es violatoria del debido
proceso consagrado en el artículo 29 Superior. En segundo lugar, debe resolver la
Sala si la norma que dispone la reducción de las multas por infracciones de
tránsito, contenida en el artículo 24 de la misma normativa, es igualmente
violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución
Nacional.
2.2Para la resolución de este problema la Corte (i) reiterará su
jurisprudencia en relación con el alcance y contenido del principio y derecho
del debido proceso administrativo consagrado en el artículo 29 Superior; (ii)
expondrá los recientes pronunciamientos de esta Corporación en relación con
disposiciones de la Ley 1383 de 2010; (iii) reiterará la jurisprudencia
constitucional en materia de sanciones y multas por infracciones de tránsito
contenidas en el Código Nacional de Tránsito Terrestre;  y (iv) entrará
a analizar la constitucionalidad de los preceptos demandados.
3.     El derecho fundamental al debido proceso
administrativo de conformidad con el artículo 29 Superior
3.1 El
artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al
debido proceso, de conformidad con el cual “toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas” deben desarrollarse con respeto de las
garantías inherentes al derecho fundamental del debido proceso. De conformidad
con el texto constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación
que se extiende también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos
administrativos que aparejen consecuencias para los administrados.
Igualmente, esta Corporación ha recabado en que el
derecho fundamental al debido proceso se encuentra también protegido en normas
de derecho internacional y consagrado en instrumentos tales como la Declaración
Universal de Derechos Humanos – art. 10 y 11-, la Declaración Americana de
Derechos y Deberes del Hombre – art. XVIII y XXVI-, El Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) –art.14 y 15-, y la Convención Americana
sobre Derechos Humanos –art.8-, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia de
órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos[1], la cual ha
establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los
procedimientos de carácter civil y administrativo, jurisprudencia que esta
Corte ha reconocido constituye un pauta hermenéutica relevante en el proceso de
interpretación, aplicación y determinación del alcance de los derechos
constitucionales[2].
3.2 La
jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado de manera amplia y
reiterada acerca del contenido, elementos y características del derecho al
debido proceso, el cual es considerado uno de los pilares fundamentales del
Estado social y constitucional de Derecho. Así ha definido el derecho al debido
proceso, “como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento
jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso
en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se
respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia.”[3]
Entre los elementos más importantes del debido
proceso, esta Corte ha destacado: (i) la garantía de acceso libre y en igualdad
de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución
judicial y el derecho a la jurisdicción; (ii) la garantía de juez natural;
(iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y
aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad;
entre otras garantías.[4]
3.3. En armonía con lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha insistido en que para el desarrollo de cualquier actuación
judicial o administrativa, la garantía del debido proceso exige (i) la
existencia de un procedimiento previamente establecido en la ley, de manera que este derecho fundamental constituye un
desarrollo del principio de legalidad, garantizando un límite al poder del
Estado, en especial, respecto del iuspuniendi,[5]de manera que
se deban respetar las formas propias de cada juicio y la garantía de todos los
derechos fundamentales, preservando por tanto “valor material de la justicia”
en armonía con los artículos 1º y 2º Superiores.[6]
3.4
Específicamente en materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que los principios generales que informan el derecho fundamental al
debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas
que desarrolle la administración pública en el cumplimiento de sus funciones y
realización de sus objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso
a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas
administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción
e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados.   Todas
estas garantías se encuentran encaminadas a garantizar el correcto y adecuado
ejercicio de la función pública administrativa, de conformidad con los
preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de
los ciudadanos, y con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o
arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos
administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios
del Estado de Derecho.[7]
En este mismo sentido, esta Corporación ha sostenido que estas garantías
inherentes al debido proceso administrativo constituyen un contrapeso al poder
del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a los particulares.[8]
De otra parte, la
jurisprudencia de esta Corte ha expresado que de la aplicación del principio
del debido proceso administrativo se derivan consecuencias importantes, tanto
para los asociados, como para la administración pública. Desde la perspectiva
de los asociados, del derecho al debido proceso se desprenden las garantías de
(i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las
pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los
actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su
beneficio.
En lo que respecta a la administración, todas las
manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se
encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la formación y
ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares;
y (iii) los procesos que se adelanten contra la administración por los
ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa.[9]
Así mismo, la jurisprudencia
constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que
implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías
mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que
necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de
igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la
razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de
los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores
se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión
administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción
contenciosa administrativa.[10]
El principio del debido proceso administrativo cobra
una especial relevancia constitucional cuando se trata del desarrollo de la
facultad sancionadora de la administración pública. De esta manera, cuando la
Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce implícitamente la
facultad que corresponde a la Administración para imponer sanciones, dentro de
los claros límites constitucionales. En punto a este tema, la jurisprudencia
constitucional ha expresado que la  potestad sancionadora de la Administración:
(i) persigue la realización de los principios constitucionales que gobiernan la
función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es,
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
(ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial, (iii) se
encuentra sujeta al control judicial, y (iv) debe cumplir con las garantías
mínimas del debido proceso.[11]
Por tal razón, con el fin de garantizar el derecho de defensa de los
administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías
del debido proceso administrativo, todas las garantías esenciales que le son
inherentes al debido proceso.
De
esta manera el derecho al debido  proceso administrativo se vulnera por parte
de las autoridades públicas, cuando estas no respetan las normas sustanciales y
procedimentales previamente establecidas por las leyes y los reglamentos y con
ello se vulnera de contera el derecho de acceso a la administración de
justicia.[12]
En síntesis, el derecho fundamental al debido proceso
en su aplicación a las actuaciones de la administración pública y los
procedimientos administrativos exige a la administración pública respeto total
de la Constitución en sus artículos 6º,  29 y 209 Superiores, que rigen el
ejercicio de las funciones públicas y administrativas y garantizan los derechos
de los administrados.[13]
3.5 Finalmente,
esta Corte ha destacado la competencia del Legislador para regular el derecho
al debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1° y 2°
de la Constitución Política, que consagra que es al legislador a quien
corresponde regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y
establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de
ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos
ante las autoridades judiciales y administrativas.
De igual manera, ha preciso la
jurisprudencia constitucional que aunque la libertad de configuración del
Legislador en esta materia es amplia, esta se encuentra al mismo tiempo
limitada por los principios, derechos fundamentales y valores esenciales del Estado
constitucional de Derecho, y que el desarrollo de cualquier procedimiento
judicial o administrativo se debe ajustar a las exigencias del debido proceso
contenido en el artículo 29 Superior. De esta manera, la regulación que realice
el Legislador de los diversos procesos judiciales y administrativos se deben
ajustar a las garantías sustanciales y formales que exige el derecho
fundamental al debido proceso.[14]
4. Jurisprudencia constitucional relativa a disposiciones
de la Ley 1383 de 2010
Esta Corporación ha tenido oportunidad de referirse en
reciente jurisprudencia diversas disposiciones de la Ley 1383 de 2010 por medio
de la cual se reforma la Ley 769 de 2002 o Código Nacional de Tránsito, como se
menciona de manera sintética a continuación:
4.1 Mediante la sentencia C-321 de 2009, esta
Corte, con ocasión del examen de unas objeciones presidenciales presentadas al
proyecto de ley No. 012 de 2006 Cámara, 087 de 2007 Senado, “Por la cual se
reforma la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) y se dictan otras
disposiciones”, decidió declarar infundadas las objeciones presidenciales
presentadas contra el parágrafo 3º del artículo 4º, el numeral 4 del artículo 5
e inciso 1 del artículo 13, el parágrafo 2 del artículo 8º, el parágrafo 2º del
artículo 24 y el artículo transitorio del artículo 27 del proyecto en cuestión,
y por tanto las declaró exequibles. De otra parte, declaró fundada la objeción contra
el artículo 21 y las expresiones “Se establece el siguiente sistema de
puntos: Por cada infracción mayor o igual a 8 smlvd 2 puntos. Por cada infracción
mayor o igual a 15 smlvd 6 puntos. Por cada infracción mayor o igual a 30 smlvd
8 puntos”, del artículo 17 del proyecto de ley, por violar el artículo 29
Superior, y en consecuencia las declaró inexequibles. Finalmente, la Corte
ordenó que el proyecto se devolviera al Congreso de la República, con el fin de
que lo rehiciera y una vez cumplido lo anterior, lo devolviera a la Corte para
que se verificara su cumplimiento, conforme al artículo 167 de la Constitución
Política, al encontrar que en un mismo texto normativo no podían coexistir dos
sistemas administrativos sancionatorios fundados en un mismo método, como lo es
aquel de la imposición de puntos a la licencia de conducción, y cuya aplicación
simultánea conducía a la arbitrariedad del funcionario encargado de velar por
el cumplimiento de la norma y a la violación del artículo 29 Superior.
4.2 A través de la sentencia C-856
de 2009[15], esta Corporación realizó el control de
constitucionalidad de las objeciones presidenciales presentadas por el gobierno
frente al texto rehecho e integrado por el Congreso, el cual suprimió toda referencia al mencionado sistema, y la
Corte declaró cumplida la exigencia del artículo 167 de la Constitución
Política, en cuanto a los artículos 17 y 21 del proyecto de Ley No. 012 de
2006 Cámara, 087 de 2007 Senado, “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002
(Código Nacional de Tránsito) y se dictan otras disposiciones”, y en
consecuencia los declaró exequibles.  De otra parte, la Corte evidenció que los
integrantes de la Comisión Accidental decidieron “aclarar” el texto del
artículo 24 del proyecto de ley, el cual no tiene que ver con el sistema de
sanción por puntos, sino con el tema de la reducción de multas. A este
respecto, concluyó la Sala que el Congreso había introducido diversas
modificaciones y cambios importantes al sentido y alcance del proyecto de ley
en cuanto a la regulación de las multas, reformas que iban mucho más allá de un
problema de sintaxis, y por tanto constató que esa Corporación se había
extralimitado en el ejercicio de sus facultades. En este orden de ideas, la
Corte declaró que, en la reelaboración del proyecto de ley  No. 012 de 2006
Cámara, 087 de 2007 Senado, “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002
(Código Nacional de Tránsito) y se dictan otras disposiciones”, en relación
con el artículo 24 del mismo, hoy demandado, el Congreso se excedió en el
ejercicio de sus funciones, y en consecuencia, decidió que las modificaciones
realizadas a aquél se entenderían por no hechas.
4.3 En Sentencia C-885 de 2010[16], , la Corte se pronunció en relación
con las disposiciones contenidas en el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, que
modifica el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, y consagra  las multas por infracciones
de tránsito a conductores de motocicletas. En esa oportunidad encontró la Corte
que las disposiciones acusadas -literales D3, D4, D5, D6 y D7 del artículo 131 del Código Nacional
de Tránsito Terrestre, tal como fue modificado por el artículo 21 de la Ley
1383 de 2010- eran exequibles, por los cargos analizados en dicha sentencia.
En este sentido, puntualizó la Corte que las disposiciones
acusadas en esa oportunidad, no constituyen restricciones irrazonables, ni
desproporcionadas, ni tratos discriminatorios, sino que cumplen con fines
constitucionalmente legítimos e importantes, tales como la protección de los
derechos fundamentales de las personas que transitan por las vías y la
conservación del orden público vial, a través de medios que no solamente no
están prohibidos, sino que son medios adecuados e idóneos y no resultan
vulneratorios de derechos fundamentales. Adicionalmente, la Corte mencionó que dichas medidas tienen un efecto disuasivo, dado el
alto riesgo que implica la actividad de conducir motocicleta.
4.4
En la sentencia C-980 de 2010[17], esta Corte
se pronunció sobre la constitucional de la expresión “Para el servicio además se enviará por correo dentro de los
tres (3) días hábiles siguientes copia del comparendo al propietario del
vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia
de Puertos y Transporte para lo de su competencia”, prevista en el inciso tercero del artículo 22 de la Ley
1383 de 2010, y respecto de la expresión “En tal caso se enviará por correo
dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al
propietario quien estará obligado al pago de la multa”, prevista en el
inciso quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010.
En
este fallo la Corte analizó si la notificación por correo de los comparendos e
imposición de multas por infracciones de tránsito, desconocía los derechos al
debido proceso y a la igualdad, consagrados en los artículos 29 y 13 de la
Constitución Política, y si con tales normas se establecía un régimen de
responsabilidad objetiva en cabeza del propietario del vehículo, frente a quien
se impone la obligación de pagar la multa de tránsito, y si tal obligación se
imponía con la sola notificación de la infracción.
Acerca
de la notificación por correo del comparendo dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes al propietario del vehículo, a la
empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y
Transporte, la Corte encontró que el Legislador no violó el derecho al
debido proceso al recurrir a la forma de notificación por correo con el fin de
comunicar las decisiones que se adopten en el procedimiento administrativo de
tránsito dispuesto para la imposición de comparendos, sino que por el
contrario, esta medida constituye una garantía mínima del debido proceso
administrativo y una clara manifestación del principio de publicidad.
Por
consiguiente, concluyó la Corte que esta medida de notificación por correo no
resulta insuficiente para garantizar el debido proceso dando a conocer la
actuación administrativa a partir del momento en que el destinatario recibe
efectivamente la comunicación que contiene el acto, momento a partir del cual
le es jurídicamente oponible, y que antes que violar el derecho al debido
proceso, lo que hace es contribuir a su plena vigencia, ya que una vez surtida
la notificación a los sujetos de que trata la norma, estos se encuentran en
capacidad de comparecer al proceso administrativo para ejercer su legítimo
derecho de defensa y reivindicar sus derechos, y en el caso de la
Superintendencia de Puertos y Transporte, esta podrá ejercer las competencias y
funciones legales asignadas en esta materia a dicha entidad. De otra parte,
observó la Corte que la expresión acusada no entraña ningún tipo de
discriminación, en cuanto las diferentes formas de notificación previstas por
el legislador lo que hacen es garantizar el derecho del debido proceso a fin de
hacer valer los intereses dentro del proceso.
En
cuanto a la expresión demandada “quien estará obligado al pago de la multa”
que hace referencia al propietario del vehículo, la Corte aclaró el alcance de
la norma, advirtiendo que la sola notificación del comparendo al propietario
del vehículo no lo hace automáticamente responsable de la multa, ya que una tal
disposición entrañaría una forma de responsabilidad objetiva, que en derecho
sancionatorio se encuentra proscrita por la Constitución Política, ya que
implica la imposición de una sanción para el propietario
del vehículo sin que cuente con la garantía de un debido proceso administrativo
y por el solo hecho de ser el propietario del vehículo y no el infractor. Por
tanto, la Corte aclaró que el propietario del vehículo sólo está obligado a
pagar la multa siempre y cuando se establezca, con las garantías de un debido
proceso, que él fue quien cometió la infracción. Así, una vez aclarado el
alcance normativo de la expresión demandada, la Corte declaró exequibles, por
los cargos propuestos y analizados, los apartes demandados del artículo 22 de la
Ley 1383 de 2010.
4.5 En otro
reciente pronunciamiento, la Corte en la sentencia C-981 de 2010[18],
analizó la constitucionalidad de un nuevo aparte del artículo 21 de la Ley 1383
de 2010, que reforma el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. En esta norma se
regulan las multas de tránsito y su literal A trata sobre las sanciones al
conductor de un vehículo no automotor o de tracción animal que incurra en las
infracciones consagradas en dicho precepto normativo. En esa oportunidad se
demandó el literal A12 de la norma citada, el cual dispone que será sancionado
con multa el conductor de vehículo no automotor o de tracción animal por “A.12
Prestar servicio público con este tipo de vehículos. Además, el vehículo será
inmovilizado por primera vez, por el término de cinco días, por segunda vez
veinte días y por tercera vez cuarenta días.”
Frente a esta norma, la Corte decidió declarar la exequibilidad
condicionada del numeral 12 del literal A del artículo 131 de la Ley 769 de
2002, adicionado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, “bajo el
entendido de que la sanción allí prevista sólo será aplicable previa
reglamentación, por las autoridades territoriales competentes, en las que se
señalen las condiciones de tiempo, modo y de lugar que originan la restricción
allí prevista.”
La anterior decisión, la tomó la Corte teniendo en cuenta que si
bien el Legislador goza de una amplia libertad regulativa en materia de
tránsito, debido a la naturaleza de estas normas que tienen que ver con el
interés público de proteger la movilidad, seguridad, salubridad y de garantizar
la vida y la integridad de las personas y los bienes, dicha libertad no es
absoluta. Así, evidenció la Sala que la disposición demandada que preveía una
prohibición absoluta e indiscriminada de prestar el servicio público de
transporte en vehículos no automotores o de tracción animal, si bien se
encuentra dirigida a garantizar los fines constitucionales mencionados,
resultaba desproporcionada frente al principio general de libertad y los
derechos al trabajo, libre desarrollo de la personalidad y libre iniciativa
privada, así como al principio de confianza legítima de quienes venían desarrollando
esa actividad al amparo de autorizaciones administrativas expedidas en el nivel
local.
Por consiguiente, concluyó la Corte que dicha disposición
ameritaba una declaratoria de exequibilidad condicionada, relativa a que la norma
prevista solo podría ser aplicada previa reglamentación por parte de las
autoridades competentes, en relación con las circunstancias de tiempo, modo y
lugar de tal restricción.  Al respecto, la Corte aplicó la misma tesis sentada
en la sentencia C-355 de 2003, conforme a la cual el establecimiento de una
medida indiscriminada de proscripción de todos los vehículos no automotores o
de tracción animal para la realización de actividades que le son propias, como
el transporte público de personas y de cosas, resulta desproporcionada por
radical o absoluta y por afectar otros derechos constitucionales.
5. Jurisprudencia constitucional
en relación con sanciones y multas por infracciones de tránsito del Código
Nacional de Tránsito Terrestre
5.1 Naturaleza de las normas sobre tránsito terrestre y
amplia facultad de regulación del Legislador
5.1.1 La jurisprudencia de esta Corporación, se ha referido en múltiples
pronunciamientos respecto de la naturaleza del tránsito terrestre, su carácter
imperativo para garantizar el derecho a la movilidad y circulación de las
personas y ciudadanos, el carácter de interés público que entraña y la
prevalencia de este interés sobre el privado, así como sobre la naturaleza
riesgosa de esta actividad, y por tanto sobre la amplia facultad legislativa
que tiene el Legislador en la materia, debido a la necesidad de regular este ámbito
de claro y prevalente interés público, garantizando que se realice en
condiciones de seguridad, y con el fin de proteger la vida, la integridad, los
bienes, la infraestructura y malla vial, el medio ambiente, entre otros fines,
valores y derechos constitucionales de primer orden. Así mismo, ha insistido la
Corte en que tal regulación debe realizarse dentro de los claros y precisos
límites que fijan los propios fines, valores y derechos constitucionales, y de
conformidad con los parámetros de racionalidad y proporcionalidad que son
propios del Estado constitucional de derecho.
Así las cosas, la jurisprudencia de esta Corte ha
insistido que en la regulación del tránsito terrestre, por tratarse de normas de
interés público, el
Legislador tiene una amplia libertad de configuración respecto de las mismas,
por cuanto se encuentran encaminadas a proteger la libertad de locomoción,
circulación y movilidad de los ciudadanos, así como la vida, la integridad
personal y los bienes, la seguridad, la salubridad pública, la malla vial y el
medio ambiente, entre otros fines, valores y derechos constitucionales. Al tiempo
ha destacado la Corte, que dicha libertad no es absoluta, por cuanto la misma
debe ser racional, proporcional y respetuosa de los derechos fundamentales.[19]
Sobre este tema expresó la Corte en una oportunidad:
“4.1.
El transporte terrestre es una actividad social y económica que facilita la
realización del derecho de libre movimiento y circulación, así como de derechos
vinculados con la libertad económica y la iniciativa privada relacionada con la
prestación del servicio público de transporte. Su ejercicio arriesga derechos
fundamentales de los ciudadanos a la vida, la integridad y la seguridad, por el
peligro que entraña la movilización a través de vehículos - velocidad de la
movilización y contundencia de los mismos -. También impacta en derechos
colectivos como el medio ambiente y el uso del espacio público (vgr. vías,
calles, bahías, publicidad exterior, contaminación del aire, etc.). Como
consecuencia de ello, es objeto de una fuerte regulación por el Legislador, al
punto tal de que la Corte ha reconocido que es “legítima una amplia
intervención policiva del Estado [en estas materias], con el fin de garantizar
el orden, y proteger los derechos”[20]
de los ciudadanos[21].”[22]
5.1.2 En cuanto a los fines de la regulación legal del
tránsito terrestre en Colombia, el propio Legislador ha establecido -Leyes 105
de 1993[23],
276 de 1996[24],
336 de 1996[25]
y 769 de 2002[26]-
que los principios esenciales que orientan la regulación de esta actividad, que
es de suyo riesgosa, son la seguridad y la protección de las personas o
usuarios, y que por dicha razón el transporte público gozará de una especial
protección por parte del Estado e implicará una prelación del interés general
sobre el particular[27].
En
igual sentido, la jurisprudencia de esta Corte ha recabado en múltiple
jurisprudencia, que la promoción de la seguridad y la protección de las
personas y usuarios, así como la seguridad vial en su conjunto, constituyen
principios rectores de la regulación del tránsito terrestre y un fin
constitucionalmente válido y relevante, de conformidad con el artículo 2º
Superior[28]
por cuanto, “(…) si no existiera una regulación adecuada de la circulación
de personas y vehículos sobre las vías públicas, los derechos de los
particulares, así como el interés colectivo, se verían gravemente afectados: la
descoordinación de las fuerzas físicas que actúan en el escenario del tránsito
vehicular y peatonal, provocaría la accidentalidad constante de sus elementos
(…)”.[29]
Así mismo, esta Corporación ha resaltado la importancia de la
regulación del transporte terrestre con el fin de asegurar el goce efectivo de
la libertad de locomoción, que tiene una relevancia cardinal, al constituir una
condición necesaria para el goce efectivo de otros derechos fundamentales, de
tal manera que debe garantizarse su ejercicio en condiciones de seguridad.[30]
5.1.3 En consecuencia, la Corte se ha pronunciado en
relación con la importancia y relevancia del Código Nacional de Tránsito
Terrestre, mencionando que este tiene como fin regular la circulación de todos
los tipos de usuarios (peatones, pasajeros, conductores, motociclistas,
ciclistas, agentes de tránsito y vehículos), por todos los tipos de vías
(carreteras, calles, vías públicas o vías cerradas), y que su finalidad es
principalmente la garantía y protección de la seguridad y salubridad
ciudadanas, y que por tanto las normas que integran este código constituyen
normas de interés público, absolutamente necesarias para la organización
racional de la movilidad ciudadana en condiciones de seguridad y salubridad.[31]
En
síntesis, la Corte ha encontrado que la imperiosidad e importancia del tránsito
terrestre faculta al Legislador para regular ampliamente la materia, establecer
las sanciones para las infracciones y facultar a las autoridades
administrativas de los distintos niveles territoriales -nacional y local-, con
el fin de promover el cumplimiento de tales disposiciones y aplicar las
sanciones correspondientes para los infractores de las normas de tránsito.[32]
5.2 Sanciones y
restricciones en materia de tránsito terrestre y libertad del Legislador para
regular los procedimientos en esta materia
5.2.1 En punto a este tema, la jurisprudencia de la Corte ha
reiterado que la potestad sancionatoria administrativa, encuentra su fundamento
en los artículos 2º, 4º, 29º, y en general en los artículos 150.8,[33]
189.21[34].22[35].24[36] y 26[37], 209[38], 334[39], 365[40], 366[41] y 370.[42], la cual
constituye una clara manifestación del ius puniendi del Estado, así como
sus diferencias con la potestad sancionadora penal, y su relación con los
principios y derechos relativos a la responsabilidad objetiva, la presunción de
inocencia y la inversión de la carga de la prueba, advirtiendo que la
aplicación del ejercicio de la potestad sancionadora administrativa se
encuentra subordinada a las reglas propias del debido proceso y la exclusión de
responsabilidad objetiva, como principios generales, los cuales sin embargo no
tienen la misma intensidad, rigurosidad y nivel de exigencia que en el ámbito
penal.
5.2.2 De
otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que uno de los
temas en que al Legislador le asiste libertad de configuración legislativa, es
en materia de regulación de sanciones y restricciones por la comisión de
infracciones de las normas de tránsito que buscan proteger la seguridad,
movilidad, salubridad y medio ambiente para todos los ciudadanos, así como en
el otorgamiento de las facultades y competencias necesarias a las
autoridades de tránsito para imponer o aplicar dichas restricciones o
sanciones a los infractores de las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre.
En este sentido, esta Corporación ha insistido en que el
Legislador se encuentra ampliamente facultado para imponer aquellas
restricciones necesarias en materia de tránsito para preservar la seguridad, la
movilidad, la salubridad, la preservación de la malla vial o ambiental, entre
otros aspectos. Sin embargo, ha expresado también, que dicha potestad restrictiva
y sancionatoria en materia de tránsito no puede ejercerse de manera arbitraria,
sino que las restricciones o sanciones que se impongan deben compaginar con el
principio general de libertad, perseguir fines constitucionalmente legítimos,
deben ser  razonables y proporcionales, y respetar en todo momento las
garantías inherentes al debido proceso administrativo.[43]
5.2.3 En este sentido, esta Corporación ha declarado la
constitucionalidad de normas que prevén facultades o competencias para las
autoridades de tránsito[44],
así como  limitaciones o restricciones de algunos derechos con el fin de
garantizar la regulación del tránsito terrestre.
En
cuanto a las facultades o competencias para las autoridades de tránsito, esta
Sala ha establecido que el diseño del sistema de tránsito y transporte, supone
una asignación directa de funciones a los organismos territoriales de tránsito,
como una condición de eficiencia administrativa orientada a facilitar la
armonización del principio unitario con el de autonomía territorial, así como
la posibilidad de que se confieran potestades administrativas a las autoridades
de tránsito con el fin de garantizar la seguridad del tránsito terrestre y los
demás fines propios de la regulación en materia de tránsito terrestre. [45]
5.2.4 En cuanto a los pronunciamientos de la Corte respecto de normas que
imponen sanciones por infracciones de tránsito, esta Corporación se ha
pronunciado en relación con la reserva judicial en materia de libertad personal[46],
reiterando en punto a este tema, que las autoridades administrativas no tienen competencia, según la
Constitución y la jurisprudencia de esta Corporación, para privar a las
personas de su libertad, en este caso por la comisión de infracciones de
tránsito, tales como el conducir en estado de embriaguez. Por tanto, ha
concluido la Corte que tales normas resultan desproporcionadas y que por
ejemplo la sola inmovilización del vehículo es suficiente para garantizar que
la persona ebria no continúe conduciendo y se eviten así los riesgos a la
seguridad que se derivan de tal infracción.
Así también la Corte se ha manifestado sobre la
constitucionalidad de disposiciones que imponían como sanción la inmovilización
del vehículo, afirmando que cuando esta medida se realiza dentro de los
parámetros constitucionales,  cumplen con una finalidad constitucionalmente
legítima y son medidas razonables y proporcionales.[47] En reciente sentencia[48],
la Corte reiteró el criterio jurisprudencial según el cual la sanción de inmovilización de vehículos, constituye en
principio una sanción razonable desde el punto de vista constitucional, en cuanto
limiten razonablemente el derecho a la locomoción, el derecho al mínimo vital,
el derecho a la igualdad y el derecho al trabajo.[49] No
obstante, la jurisprudencia constitucional ha encontrado también que en algunas
ocasiones estas sanciones de tránsito han sido consagradas por el Legislador
con violación de garantías constitucionales básicas, cuando se limita
irrazonable o desproporcionadamente las libertades y derechos de las personas,
o se conceden facultades exorbitantes y desproporcionadas a las autoridades de
tránsito.[50]
De otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación también
se ha pronunciado sobre la razonabilidad y proporcionalidad de sanciones tales como
la cancelación de la licencia de conducción cuando se trata de reincidencias en
la prestación de servicio público de transporte en un vehículo particular,[51]
así como de disposiciones que contienen limitaciones, restricciones y sanciones
a los infractores que se movilizan en bicicletas.[52]
5.2.5 Acerca del nivel de intensidad del juicio de
constitucionalidad respecto de sanciones por infracciones de las normas de
tránsito, la Corte ha establecido que el juicio que procede en estos casos es
un juicio intermedio de constitucionalidad, el cual resulta de tener en cuenta,
de un lado, el carácter de las normas que imponen sanciones a las infracciones
de tránsito y la afectación de derechos constitucionales de las personas,
frente a lo cual se impone un juicio estricto de constitucionalidad; y de otro
lado, el que se trata de normas de tránsito respecto de las cuales le asiste
una amplia libertad de configuración al Legislador en esta materia, lo cual
impone un juicio leve.[53]
Sobre este tema, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido,
que las normas sobre imposición, aplicación y regulación de sanciones por
infracciones de tránsito, se encuentran en una relación de tensión con las
libertades individuales y otros derechos ciudadanos y que por tanto debe
realizarse una ponderación entre los fines y derechos fundamentales, y la
amplia potestad que tiene el Estado para regular el servicio público de
transporte, de un lado, y por otro lado, la exigencia de que las restricciones
que se impongan a las personas, tengan una clara finalidad constitucional, sean
razonables y proporcionadas, y se respete el debido proceso.[54]
5.2.6 Finalmente,
esta Corte ha destacado que en materia de regulación de los procedimientos y
procesos administrativos en materia de tránsito, y de regulación de los
procedimientos para la aplicación de restricciones o sanciones por infracciones
de tránsito, le asiste igualmente al Legislador una amplia potestad de regulación,
de conformidad con las disposiciones generales consagradas en los artículos 29
y 150, numerales 1° y 2° de la Constitución Política, que consagra que es al Legislador
a quien corresponde regular los diversos procesos judiciales y administrativos,
y establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de
ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos
ante las autoridades judiciales y administrativas.
En materia de procedimientos y
procesos administrativos para la imposición de sanciones de tránsito por
infracciones, ha insistido igualmente la jurisprudencia constitucional, que tal
regulación debe enmarcarse dentro de los principios, derechos fundamentales y valores
esenciales del Estado constitucional de Derecho, y que cualquier procedimiento o
proceso administrativo de tránsito debe ajustarse a las exigencias del debido
proceso contenido en el artículo 29 Superior. De esta manera, la regulación que
realice el Legislador de los diversos procedimientos y procesos administrativos
se debe ajustar a las garantías sustanciales y formales que exige el derecho
fundamental al debido proceso.[55]
5.2.7 En síntesis, la Corte ha insistido en reiterada
jurisprudencia que el Legislador tiene una amplia facultad de regulación en
materia de tránsito terrestre, y que por tanto puede legítimamente imponer
limitaciones, restricciones y sanciones a los usuarios del sistema de tránsito
terrestre que cometan infracciones, siempre y cuando estas limitaciones y
sanciones cumplan con una finalidad constitucional, sean razonables y
proporcionales, y respeten el debido proceso. Así mismo, ha dejado sentado esta
Corporación que en materia de procedimientos y procesos administrativos de
tránsito, le asiste al Legislador una amplia potestad de regulación, con el
respeto de todas las garantías que le son inherentes al derecho fundamental del
debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior.
5.3 Responsabilidad objetiva en materia de sanciones
de tránsito
En cuanto al tema de la responsabilidad objetiva por infracciones
de tránsito, esta Corporación ha tenido la oportunidad de referirse al mismo en
varios pronunciamientos, en los cuales ha establecido el principio de exclusión
de la responsabilidad objetiva, de la siguiente manera:
5.3.1 En la sentencia
C-530 de 2003[56],
la Corte se refirió a este tema a partir del análisis del artículo 129 de la
Ley 769 de 2002, en el cual se consagraba, que en caso de no poder identificar
al conductor infractor y de que el último dueño registrado del vehículo no
concurriera dentro del plazo señalado por la norma para la rendición de
descargos, la sanción del comparendo se impondría al propietario registrado del
vehículo. En este fallo, la Corte analizó si con la sola notificación del
comparendo al dueño del vehículo, era legítimo desde el punto de vista
constitucional, que se impusiera a este último la sanción del comparendo por
infracciones de tránsito. En este punto, la Corte concluyó que no era posible
atribuir al dueño del vehículo ningún tipo de responsabilidad objetiva, la cual
se encuentra excluida por los principios y derechos sentados por la
Constitución de 1991, sin que el dueño del vehículo hubiera realizado la
actuación infractora o cometido la infracción de manera directa, y que la
finalidad de la notificación era precisamente permitirle al dueño del vehículo
intervenir dentro del proceso administrativo y ejercer su legítimo derecho de
defensa. Adicionalmente, observó la Corte que este tipo de responsabilidad
objetiva permitía que las autoridades administrativas evadieran su
responsabilidad de identificar y notificar al verdadero infractor.[57]
5.3.2 Mediante
reciente pronunciamiento -Sentencia C-980 de 2010[58] -, la Corte al analizar
la expresión “(…)quien estará obligado al pago de
la multa”, prevista en el inciso quinto
del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, en donde se le atribuye al propietario
del vehículo la obligación de pagar la multa, la Corte encontró que una
interpretación de esta norma en el sentido de que la sola notificación hace al
propietario del vehículo automáticamente responsable de la multa, consagraría
una forma de responsabilidad objetiva, la cual se encuentra proscrita por la
Constitución Política en materia de derecho sancionatorio y por la
jurisprudencia de esta  Corte, por cuanto se trataría de una sanción para el
propietario del vehículo por el solo hecho de serlo, sin que sea el verdadero
infractor y sin las garantías propias del debido proceso.
Por lo anterior, reiteró la Corte la obligación de
garantizarle a todos los administrados el derecho al debido proceso
administrativo con todas las garantías que le son inherentes, especialmente
cuando se trata de derecho sancionador, y aclaró la interpretación correcta de
la norma, de conformidad con el debido proceso administrativo  consagrado en el
artículo 29 Superior, que garantiza el derecho de intervenir en el proceso
administrativo, de ejercer el derecho de defensa, y el principio de legalidad.[59]
Teniendo
en cuenta lo anterior, evidenció la Sala que la norma acusada debe interpretarse
de conformidad con el artículo 29 Superior, y de manera sistemática con la
regla general contenida en el parágrafo 1º del artículo 129 de la Ley 769 de
2002, que no fue modificada por la Ley 1383 de 2010, y en cuya norma se
establece claramente que “las multas no serán impuestas a persona distinta
de quien cometió la infracción”.[60]
En este sentido, recordó la Sala que la interpretación normativa debe
necesariamente realizarse de manera sistemática, esto es, de manera coherente y
armónica con los restantes preceptos del cuerpo normativo del cual hagan parte,
a fin de que se evidencie la unidad lógico jurídica de la ley y de facilitar la
interpretación teleológica de la misma.
En consecuencia, concluyó la Corte en dicho
pronunciamiento, que la interpretación de la expresión demandada, sistemática y
constitucionalmente correcta, es que se entienda que el propietario del
vehículo automotor sólo estará obligado a pagar la multa si se logra
establecer, con respeto del debido proceso y de todas las garantías que le son
inherentes, que fue él quien cometió la infracción.
5.3.3  Es de aclarar, que no obstante que el principio
general es la exigencia del debido proceso administrativo y la exclusión de la
responsabilidad objetiva en materia sancionatoria administrativa, la Corte ha
precisado que estos principios presentan algunas atenuaciones y
flexibilizaciones, así como algunas excepciones muy restringidas y precisas
respecto de la exclusión de la responsabilidad objetiva en el derecho
administrativo sancionador.[61]
Ha explicado
la Corte, que por tanto en materia del derecho administrativo sancionador se
presenta el fenómeno de la atenuación de la presunción de inocencia, así como
del principio de tipicidad, pudiendo establecerse excepcionalmente la responsabilidad
objetiva.[62]
Así
la Corte ha avalado de manera excepcional la constitucionalidad de la
responsabilidad objetiva en algunos campos del derecho administrativo sancionador,
advirtiendo sin embargo que debe examinarse la aplicación de este régimen en
cada caso particular, y que debe rodearse al sujeto de esta acción de todas las
garantías procesales constitucionales. A este respecto ha dicho la Corte:
“La jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia de sanciones administrativas ha aceptado sólo de manera excepcional,
atendiendo a las especificidades de cada caso, la constitucionalidad de la
responsabilidad objetiva.
La Corte ha admitido, de manera excepcional […] la
responsabilidad objetiva en algunos campos del derecho administrativo
sancionador, cuya exequibilidad debe ser objeto de estudio por parte de esta
Corporación en cada caso de acuerdo con las características propias de la norma
que se juzga.
En algunas ocasiones la Corte ha declarado la
exequibilidad de normas en las que se prevén sanciones administrativas por
responsabilidad objetiva sin hacer explícito el análisis sobre las fuentes
subjetivas y objetivas de dicha responsabilidad[63]. También
ha declarado la exequibilidad de normas que parecerían permitir la imposición
de sanciones por responsabilidad objetiva sin que la Corte haya negado dicho
tipo de responsabilidad ni condicionado su aplicación a la previa determinación
de culpabilidad del investigado.”[64]”[65]
Así
mismo la Corte ha señalado que la imposición de sanciones por responsabilidad
objetiva, se ajusta a la Constitución, si y solo si, la sanción administrativa
cumple con las siguientes exigencias: (i) que se trate de un tipo de sanción
que no afecte de manera específica el ejercicio de derechos fundamentales, ni
afecten de manera directa o indirecta a terceros; (ii) que la sanción tenga un
carácter meramente monetario; y (iii) que se trate de sanciones de menor
entidad.
A
este respecto la Corte ha dicho:
“Esta
Corporación ha señalado que la imposición de sanciones por responsabilidad
objetiva se ajusta a la Constitución en la medida que “(i)
carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina[66]
llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera
específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a
terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor
entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de
tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario
donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el
caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la
propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las
normas aduaneras).”[67]
Por último, la Corte ha sostenido que la responsabilidad objetiva
en el derecho administrativo sancionador debe estar consagrada de manera
expresa por el legislador.[68]
Con
base en estos criterios, la jurisprudencia de esta Corporación, en casos excepcionales,
ha avalado la responsabilidad objetiva en materia de infracciones cambiarias[69].  De otra
parte, la Corte ha reconocido las presunciones legales y la inversión de la
prueba en el derecho administrativo sancionador, como en el caso de
presunciones de culpa o dolo en acción de repetición contra agentes del Estado[70],  presunción
de culpa en materia tributaria[71],
la presunción de culpa o dolo en materia sancionatoria ambiental, presunciones
que sin embargo no implican el aval de responsabilidades objetivas, por cuanto
no implican presunciones de responsabilidad objetiva, sino de “culpa” o “dolo”,
las cuales son susceptibles de desvirtuarse en desarrollo del debido proceso
administrativo. Así mismo, la Corte se ha pronunciado en casos de inversión de
la carga de la prueba, por ejemplo en materia de extinción de dominio[72].
En
síntesis, no ha sido extraño a la jurisprudencia constitucional el
reconocimiento de algunas excepciones muy concretas y limitadas al principio de
exclusión de la responsabilidad objetiva, así como el establecimiento de
presunciones legales y la inversión de la carga de la prueba en el derecho
administrativo sancionador, las cuales en principio no comprometen el debido
proceso y particularmente el principio de presunción de inocencia (artículo 29
superior), en la medida que se ajusten a las exigencias constitucionales que la
misma jurisprudencia ha plasmado.
5.3.4 Con
fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, relativas al debido
proceso consagrado en el artículo 29 Superior, a la jurisprudencia de esta
Corte en relación con disposiciones de tránsito contenidas en la Ley 1383 de
2010 y a la jurisprudencia de esta Corte relativa a las restricciones y
sanciones por infracciones de normas de tránsito contenidas en el Código
Nacional de tránsito, los procedimientos y procesos administrativos para
imponerlas y la exclusión de la responsabilidad objetiva en esta materia, pasa la
Sala a realizar el análisis constitucional de las normas acusadas.
6. Análisis constitucional de las normas acusadas
Para realizar el análisis constitucional de las normas
acusadas, esta Sala procederá a (i) precisar el contenido y alcance normativo
de los artículos 18 y 24 de la Ley 1383 de 2010 demandados en esta oportunidad;
para luego (ii) determinar la constitucionalidad de las mismas.
6.1 Contenido, alcance normativo y constitucionalidad
del artículo 18 de la Ley 1383 de 2010
6.1.1 El
artículo 18 de la Ley 1383 de 2010 crea un precepto nuevo que no se encontraba
contenido en la Ley 769 de 2010 o Código Nacional de Tránsito Terrestre, regulando
lo atinente a la solidaridad por multas. Este enunciado normativo determina que
serán solidariamente responsables por el pago de multas por infracciones de tránsito el propietario y la empresa a la cual esté
vinculado el vehiculo automotor, en aquellas infracciones imputables a los
propietarios o a las empresas.
La Sala encuentra que este enunciado contiene dos
segmentos normativos claramente diferenciables: (i) en primer lugar, la norma
consagra la existencia de solidaridad en el pago de multas por infracciones de
tránsito para el propietario del vehículo y la empresa a la cual esté vinculado
el automotor; y (ii) en segundo lugar, el enunciado normativo condiciona y
restringe dicha solidaridad por multas a aquellas infracciones que le sean
imputables a los propietarios o a las empresas.
En cuanto al alcance de la norma acusada, encuentra la
Corte que el primer segmento normativo que prevé la solidaridad por multas
derivadas de infracciones de tránsito, no puede entenderse sin la restricción o
condicionamiento que prevé el segundo segmento normativo, pues en éste se
condiciona la solidaridad previamente establecida, exclusivamente a aquellas
infracciones que le sean imputables a los propietarios o a las empresas.
De este modo, si bien la norma consagra que el
propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor serán
responsables por el pago de multas por infracciones de tránsito, esta
solidaridad solo cobra vigencia jurídica si se cumple el requisito de que se
trate de infracciones que le sean imputables a los propietarios o a las
empresas.
6.1.2
En la demanda se alega que el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010 es violatorio del
derecho al debido proceso, por cuanto quebranta la presunción de inocencia y el
derecho de defensa a los propietarios de los vehículos y empresas afiliadoras,
cuando el vehículo se encuentra vinculado en una de ellas, al establecer
solidaridad entre el infractor de la norma de tránsito, el propietario del
vehículo y la empresa afiliadora, dejando a estos últimos sin las garantías del
debido proceso y derecho de defensa, pues al desconocer la existencia de la
infracción, no pueden ejercitar el derecho de defensa. Considera el demandante
que en esta norma se establece un tipo de responsabilidad objetiva en cabeza de
quienes, sin ser los directos responsables de la contravención de la norma de
tránsito, tienen el deber legal de responder patrimonialmente por la sanción o
multa prevista por el legislador para cada infracción en particular.
6.1.3 Encuentra
la Corte que debe desestimarse el cargo presentado en contra del precepto
normativo contenido en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, por consagración
de responsabilidad objetiva del propietario del vehículo y de la empresa
afiliadora en materia de solidaridad por multas de tránsito, por las siguientes
razones:
6.1.3.1 La
norma se ajusta plenamente a la Constitución Política, ya que no prevé de
ninguna manera, como lo supone el accionante, la consagración de una
responsabilidad objetiva para los propietarios de los vehículos o para la
empresa a la cual se encuentre vinculado el vehículo automotor, por el solo
hecho de ser propietario o ser la empresa afiliadora, lo cual se encontraría en
contravía del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior.
Como lo anotó la Sala al precisar el contenido y
alcance normativo de la norma demandada, esta contiene dos segmentos
normativos: de un lado, la consagración de la solidaridad en el pago de multas
por infracciones de tránsito para el propietario y la empresa a la cual esté
vinculado el vehículo automotor; y de otro lado, la restricción o condicionamiento
según el cual dicha solidaridad solo se aplica a aquellas infracciones que le
sean imputables a los propietarios o a las empresas. Evidencia la Sala que
existe una conexión lógico-jurídica intrínseca e indivisible entre la
consagración de la solidaridad por multas y la limitación del ámbito de
aplicación de dicha medida a los casos en que exista responsabilidad imputable
a los propietarios de los vehículos o de la empresa a la cual se encuentra
vinculado el vehículo automotor.
Por tanto, de la simple lectura de la norma demandada
y de una interpretación taxativa y semántica de la misma, se colige que la
solidaridad por multas de que trata la norma demandada para el propietario y la
empresa a la cual se encuentra vinculado el vehículo automotor, se encuentra
limitada y solo se puede hacer legalmente exigible para aquellos casos de
infracciones en que se compruebe, que la infracción le es imputable al
propietario del vehículo o a la empresa afiliadora. Ahora bien, la imputación
de las infracciones de tránsito al propietario o a la empresa a la cual se
encuentra vinculado el vehículo automotor, requisito necesario para que pueda
configurarse la solidaridad por multas entre éstos, debe entenderse, a partir
de una interpretación sistemática que se dará con el pleno respeto y
agotamiento de un debido proceso administrativo de tránsito, de conformidad con
el artículo 29 Superior y en armonía con las demás disposiciones contenidas en
el Código Nacional de Tránsito Terrestre que prevén los procedimientos y
procesos administrativos para tales efectos.
Esta correcta interpretación de la norma demandada,
deja en claro que la solidaridad por multas para los propietarios de los
vehículos y la empresa afiliadora, de que trata el artículo 18 de la Ley 1383
de 2010, solo se configura una vez establecida la comisión de la infracción o
la imputación de dicha infracción al propietario del vehículo o a la empresa a
la cual se encuentra afiliado, lo cual a su vez debe establecerse con el pleno
respeto y agotamiento de todas las garantías inherentes al derecho fundamental
al debido proceso administrativo.
Por consiguiente, colige la Sala que de la sola
interpretación taxativa de la norma demandada, se excluye de plano cualquier
consagración de responsabilidad objetiva para que tenga lugar la solidaridad
por multas por parte del propietario del vehículo o de la empresa afiliadora y por
tanto cualquier violación o afectación del debido proceso administrativo
consagrado en el artículo 29 Superior.
6.1.3.2 En este punto reitera la Sala su jurisprudencia relativa
a la garantía del derecho fundamental al debido proceso y la proscripción de
responsabilidad objetiva en sanciones de tránsito, de conformidad con el
artículo 29 Superior y la jurisprudencia de esta Corte[73], la cual ha insistido en la necesidad de garantizar
un debido proceso administrativo en materia de tránsito, y en la exclusión de
responsabilidades objetivas en la imposición de sanciones por infracciones de
tránsito para el propietario del vehículo, y en este caso también a la empresa
afiliadora, por el solo hecho de ser el dueño del automotor o la empresa a la
cual se encuentra vinculado, sin que se haya comprobado que son los verdaderos
infractores, y ha descartado que la simple notificación del comparendo sea
suficiente para generar responsabilidad en el pago de la multa por la
infracción cometida.
De
esta manera, la Corte ha expresado en repetidas oportunidades, que la aplicación
de responsabilidad objetiva en materia de sanciones administrativas se encuentra
en principio excluida, y solo se permite en algunos eventos muy limitados y
precisos y bajo ciertos requerimientos derivados de los principios y derechos
consagrados por la Constitución y desarrollados por la jurisprudencia constitucional,
y que por tanto es necesario que se establezca la responsabilidad personal del
dueño, o en este caso también de la empresa afiliadora, y que se respete el
debido proceso a estos sujetos con el fin de que puedan ser notificados,
comparecer e intervenir dentro del proceso administrativo y de esta manera ejercer
su legítimo derecho de defensa.[74]
Por lo anterior, la Sala reitera en esta nueva
oportunidad la obligación de garantizarle a todos los administrados el derecho
al debido proceso administrativo con todas las garantías que le son inherentes,
especialmente cuando se trata de sanciones de tránsito. Así mismo, reitera la
necesidad de realizar una interpretación sistemática de la norma, de
conformidad con la consagración del debido proceso administrativo del artículo
29 Superior, que garantiza el derecho de intervenir en el proceso
administrativo, de ejercer el derecho de defensa, y el principio de legalidad.[75]
6.1.3.3 Esta
Sala coincide por tanto con el criterio vertido por los intervinientes y la
Vista Fiscal, en donde observan que en el caso del artículo 18 de la Ley 1383
de 2010 ahora demandado, no se configura responsabilidad objetiva, ni se
evidencia violación alguna al debido proceso, por cuanto la norma acusada lo
que señala es que la solidaridad en el pago de multas nace solo en los casos
en  donde sean responsables el dueño del vehículo o la empresa afiliadora. De
esta manera, la Sala concuerda con que del texto de la norma no se puede
extractar que se imponga ningún tipo de responsabilidad objetiva frente a
terceros, sino que lo que define la norma acusada es el momento en el que se
configura la solidaridad en el pago de multas por infracciones de las normas de
tránsito.  De otra parte, tal y como lo advierte la Vista Fiscal, el actor
yerra al considerar que de la consagración de una obligación solidaria, cuando
la infracción le sea imputable a los deudores, se desconoce la presunción de inocencia
o el derecho a aportar pruebas, garantías del debido proceso que se encuentran
garantizadas por el ordenamiento jurídico en materia de tránsito terrestre.
6.1.3.4 Así mismo, la Corte reitera su jurisprudencia en
relación con la amplia potestad configurativa del Legislador para la regulación
de normas de tránsito terrestre y especialmente de normas que fijan
restricciones o sanciones por infracciones de tránsito, dentro de los límites
de racionalidad y proporcionalidad que imponen los principios y derechos
constitucionales, así como la amplia libertad del Legislador en materia de
regulación de los procedimientos y procesos administrativos para la imposición
de sanciones de tránsito.
Por consiguiente, la Sala encuentra que
al Legislador le asiste una amplia libertad para regular los diferentes
aspectos jurídicos de las sanciones y multas de tránsito, incluyendo la figura
de la solidaridad por multas cuando se cometen infracciones de estas normas, y
que la regulación contenida en el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, que prevé
la obligación solidaria del propietario y de la empresa afiliadora, cuando
existe responsabilidad de estos en la comisión de la infracción cometida, es
razonable y proporcional, por cuanto (i) cumple con una finalidad
constitucional legítima, en cuanto propende por la garantía del cumplimiento y
aplicación de las normas de tránsito, tanto por parte de los conductores, como
de los propietarios o empresas afiliadoras; así como por el recaudo de las
multas impuestas por la comisión de infracciones, de conformidad con la
potestad sancionatoria del Estado - artículos 6° y 150-2 Superiores-; y
contribuye igualmente a garantizar a la consecución de los fines, valores y
derechos constitucionales que protegen las normas de tránsito, tales como la
locomoción y movilidad de todas las personas y ciudadanos en el territorio
nacional en condiciones de seguridad, y la protección de la vida e integridad
física, de los bienes, de la infraestructura y malla vial, y del medio
ambiente; (ii) la medida adoptada constituye un medio adecuado y necesario para
la garantía de los fines, valores y derechos expuestos, y (iii) resulta
proporcional en sentido estricto, por cuanto no afecta otros derechos
fundamentales, y no desconoce la imputación de responsabilidad, ni el debido
proceso administrativo.
6.1.3.5 Así mismo, encuentra la Corte que es necesario
realizar una interpretación sistemática de la norma demandada, para evidenciar
que la solidaridad para el pago de multas
por infracciones de tránsito, de que trata el precepto demandado, frente al
propietario del vehículo y a la empresa a la cual se encuentre afiliado el
vehículo, debe entenderse de manera
armónica, con la regla general contenida en el parágrafo 1º del artículo 129 de
la Ley 769 de 2002, que no fue modificada por la Ley 1383 de 2010, y en cuya
norma se establece claramente que “las multas no serán impuestas a persona
distinta de quien cometió la infracción”,[76]
regla que descarta la responsabilidad objetiva en materia de infracciones de
tránsito.[77]
De otra parte, al realizar una interpretación
sistemática puede establecerse, tal y como lo mencionó el Ministerio de
Transporte en su intervención, que la solidaridad por multas de que trata el
artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, la cual se hace efectiva solo para aquellas
infracciones imputables al propietario del vehículo o para la empresa
afiliadora, se encuentra también regulada expresamente en otras disposiciones
legales que lo determinan, como por ejemplo el artículo 21 de la Ley 1383 de
2010, modificatorio del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, que consagra las multas
para el conductor, el propietario del vehículo y la empresa a la cual se
encuentre afiliado el automotor, por diferentes infracciones de tránsito. De
esta manera, es posible remitirse a disposiciones legales que regulan
expresamente los casos de solidaridad por multas de tránsito entre el
propietario del vehículo y la empresa afiliadora.
Así mismo, encuentra la Corte que de una
interpretación sistemática de esta norma, se concluye que ni al propietario del
vehículo, ni a la empresa a la cual se encuentra afiliado éste, les es
desconocido el debido proceso, ni el derecho de defensa, por cuanto una vez
ocurrida la infracción se les notifica de la imposición del comparendo y tienen
la posibilidad de comparecer e intervenir en el proceso, tal y como lo dispone artículo
22 de la Ley 1383 de 2010. Esta norma consagra que una vez impuesto el
comparendo y para el servicio público se enviará además copia del comparendo al
propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la
Superintendencia de Puertos y Transporte, para lo de su competencia, expresión
que fue declarada constitucional por la Corte mediante la sentencia C-980 de
2010[78].
En este pronunciamiento, como ya lo mencionó la Sala, esta Corporación encontró
que este precepto no desconoce de ninguna manera el debido proceso para los
propietarios de los vehículos y las empresas afiliadoras, sino que muy por el
contrario lo garantiza, así como que la notificación por correo constituye una
medida idónea y adecuada para cumplir con las exigencias de notificación y
protege el debido proceso, por cuanto una vez notificados los sujetos de que trata la norma, estos se encuentran
en capacidad de comparecer al proceso administrativo para ejercer su legítimo
derecho de defensa y reivindicar sus derechos.  Esta última interpretación sistemática
de la norma demandada, evidencia que muy por el contrario a lo que afirma el
actor, al propietario del vehículo y a la empresa afiliadora se les notifica del
comparendo impuesto para que puedan hacerse parte en el proceso administrativo.
Por
lo anterior, además de la interpretación taxativa, de una interpretación
sistemática del precepto demandado, se evidencia la coherencia, la armonía y la
unidad lógico-jurídica de la disposición demandada con los restantes preceptos
del Código Nacional de Tránsito Terrestre.
6.1.3.6 En
consecuencia y de conformidad con las consideraciones vertidas en la parte
motiva de esta sentencia, no evidencia la Corte ninguna violación del debido
proceso, por cuanto (i) de una interpretación taxativa de la norma, se concluye
que la solidaridad del propietario o de la empresa a la cual se encuentra
vinculado el vehículo automotor, no establece una responsabilidad objetiva, la
cual se encuentra proscrita en la Constitución y por la jurisprudencia de esta
Corporación, sino que prevé claramente que dicha solidaridad solo se presenta
cuando exista responsabilidad del propietario o de la empresa, de manera que no
se configura responsabilidad objetiva, ni existe violación alguna del debido
proceso, como alega el demandante.
(ii) Así mismo, observa la Sala que no existe
violación alguna al debido proceso, por cuanto esta norma debe interpretarse
sistemática y armónicamente con las demás normas del cuerpo normativo de la Ley
1383 de 2010 y con la Constitución Nacional, de tal manera que (a) de
conformidad con el artículo 29 Superior, debe entenderse que para la
determinación de la responsabilidad del propietario o de la empresa, para que
pueda existir solidaridad por el pago de multas por infracciones de tránsito por
parte del propietario o de la empresa a la cual se encuentre afiliado el
vehículo, es necesario que dicha responsabilidad se determine con la garantía de
un debido proceso administrativo y el lleno de todas las garantías procesales y
sustanciales que le son inherentes a este derecho fundamental; (b) en armonía
con otras normas de tránsito, como el artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, los
comparendos son notificados a los propietarios de los vehículos y a las
empresas afiliadoras con la finalidad de que puedan ejercer su legítimo derecho
de defensa y se les garantice el debido proceso; y (c) en coherencia con otras
normas de tránsito, como el artículo 21 de
la Ley 1383 de 2010, el Legislador establece expresamente los casos en donde se
presentan infracciones por parte del conductor, el propietario o la empresa
afiliadora.
Concluye la Corte en esta oportunidad, que tanto de
una interpretación taxativa, como de una interpretación sistemática del
artículo 18 de la Ley 1383 de 2010 demandada, es posible establecer claramente
su constitucionalidad, al colegir que no existe consagración alguna de
responsabilidad objetiva para la configuración de la solidaridad por multas por
infracciones de tránsito, y que del correcto entendimiento de esta norma se deriva
que el propietario del vehículo automotor y la empresa a la cual esté vinculado
el vehículo sólo estarán obligados solidariamente a pagar la multa si se logra
establecer que la infracción cometida les es imputable, con pleno respeto del
derecho fundamental del debido proceso y de todas las garantías que le son
inherentes.
En consecuencia, concluye la Sala que no existe
contradicción alguna entre la norma acusada y la garantía del derecho
fundamental al debido proceso consagrada en el artículo 29 Superior.
6.2 Alcance del contenido normativo y
constitucionalidad del artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, que modifica el artículo 136 de la Ley 769 de 2002
6.2.1 El
artículo 24 de la Ley 1383 de 2010 que modifica el artículo 136 de la Ley 2010,
regula lo atinente a la reducción de las multas por infracciones de tránsito.
Esta norma prevé diferentes situaciones jurídicas una vez impuesto el
comparendo, dependiendo de si el inculpado acepta la comisión de la infracción
o no, y de si hay lugar al pago directo con reducción de la multa, sin
necesidad de adelantar proceso administrativo alguno, o de si hay necesidad de
adelantar proceso administrativo.
En el primer aparte normativo esta disposición
consagra que una vez impuesto el comparendo, podrán presentarse tres
situaciones jurídicas diferentes, para que opere la reducción de la multa,
dependiendo de dos condicionamientos: la aceptación por parte del inculpado de
la comisión de la infracción y el término dentro del cual pague la multa.
Así las cosas, las primeras tres situaciones que
regula la norma se presentan si el inculpado acepta la comisión de la
infracción y la reducción de la multa opera y varía dependiendo del término
dentro del cual se pague la multa, de la siguiente manera: (i) la primera
situación se presenta cuando el inculpado acepta la comisión de la infracción,
caso en el cual la norma prevé que este podrá, sin necesidad de otra actuación
administrativa, y si paga dentro de los cinco (5) días siguientes a la orden de
comparendo, cancelar solo el cincuenta por ciento (50%) del valor de la
multa;(ii) la segunda situación tiene lugar, cuando el inculpado igualmente
acepta la comisión de la infracción pero paga en un término mayor de cinco (5)
días siguientes a la orden de comparendo, caso en el cual la norma dispone que
sin necesidad de ninguna otra actuación administrativa, y si paga dentro de los
veinte (20) días siguientes a la orden de comparendo, podrá pagar el setenta y
cinco (75%) del valor de la multa. En estos dos casos, la norma prevé que el
inculpado deberá obligatoriamente asistir a un curso sobre normas de tránsito
en el Centro Integral de Atención, donde se cancelará un 25% y el excedente se
pagará al organismo de tránsito; (iii) la tercera situación se configura,
cuando el inculpado igualmente acepta la comisión de la infracción, pero esta se
paga en un término mayor a los veinte días previstos anteriormente, de manera
que en este caso la norma prevé que el inculpado deberá cancelar el (100%) del
valor de la multa más sus correspondientes intereses moratorios.
En el segundo aparte normativo, la disposición prevé
dos situaciones jurídicas que tienen lugar cuando el inculpado rechaza la
comisión de la infracción y entonces la administración pública debe seguir un
debido proceso administrativo, de la siguiente manera: (i) la cuarta situación
jurídica se presenta si el inculpado rechaza la comisión de la infracción, caso
en el cual la norma prevé que deberá comparecer ante el funcionario en
audiencia pública para que este decrete las pruebas conducentes que le sean
solicitadas y las de oficio que considere útiles; (ii) la quinta situación
tiene lugar cuando el inculpado rechaza la comisión de la infracción, pero
adicionalmente no comparece a la audiencia pública y ello sin justa causa
comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, caso en el cual la
norma dispone que la autoridad de tránsito, después de treinta (30) días de
ocurrida la presunta infracción, seguirá el proceso, entendiéndose que queda
vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en
estrados.
En el tercer aparte normativo, la disposición
contenida en el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010 prevé que de ser posible, en
la misma audiencia se practicarán las pruebas y se sancionará o absolverá al
inculpado. Igualmente prevé que en caso de que el inculpado sea declarado
contraventor, se le impondrá el cien por ciento (100%) del valor de la multa
prevista en el código.
En el cuarto aparte normativo, la norma prevé que los
organismos de tránsito de manera gratuita podrán celebrar acuerdos para el
recaudo de las multas y podrán establecer convenios con los bancos para este
fin. El pago de la multa y la comparecencia podrá efectuarse en cualquier lugar
del país.
Adicionalmente, el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010,
contiene dos parágrafos. El primer parágrafo dispone que en los lugares donde
existan inspecciones ambulantes de tránsito, los funcionarios competentes
podrán imponer al infractor la sanción correspondiente en el sitio y hora donde
se haya cometido la contravención respetando el derecho de defensa.
El segundo parágrafo de la norma dispone que todos los
conductores que tengan pendiente el pago de infracciones de tránsito podrán
acogerse al descuento consagrado en el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, a partir de la entrada en vigencia de la misma y por un periodo de doce (12) meses.
6.2.2 La demanda afirma que el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010 es violatorio del
derecho al debido proceso, en razón a que el texto de la norma desconoce el
debido proceso al propietario del automotor o a la empresa donde éste se
encuentra afiliado, al no establecer que a éstos les asisten los mismos derechos
del infractor de la norma de tránsito para aceptar la infracción y acceder a la
rebaja en el monto de la multa, así como para intervenir en el proceso
administrativo a que haya lugar, y de esta manera ser oído por el funcionario
competente, solicitar pruebas y controvertir las que en su contra presente la
autoridad de tránsito.
6.2.3
La Sala no encuentra asidero para las
acusaciones presentadas por la demanda en contra del artículo 24 de la Ley 1383
de 2010, y no evidencia que la regulación relativa a la reducción de las multas
por infracciones de tránsito prevista en esta medida sea violatoria del debido
proceso, por las siguientes razones:
6.2.3.1 En primer lugar, la Corte encuentra que de una
interpretación taxativa de la norma acusada, se evidencia que si bien el texto
de la norma no menciona de manera expresa al propietario del vehículo o a la empresa donde se encuentra vinculado el
vehículo automotor, de ello no se puede deducir, como lo hace el demandante, que
la norma desconozca el derecho al debido proceso del propietario y de la
empresa afiliadora.
Por el contrario, la Corte encuentra que la norma al
regular las diferentes posibilidades para que opere la figura de la reducción
de las multas por infracciones de tránsito, se refiere de manera general al “inculpado”,
quien si acepta la comisión de la infracción y sin necesidad de ninguna otra
actuación administrativa, esto es, sin necesidad de adelantar el proceso
administrativo correspondiente, podrá cancelar o bien el cincuenta por ciento
(50%), si paga dentro de los cinco días siguientes a la orden de comparendo, o
bien el setenta y cinco (75%) del valor de la multa, si paga dentro de los
veinte días siguientes a la orden de comparendo. La norma prevé que si aceptada
la infracción el “inculpado” no paga en el término máximo de veinte (20)
días antes señalado, el “inculpado” deberá cancelar el cien por ciento
(100%) del valor de la multa más sus correspondientes intereses moratorios.
Adicionalmente, la norma prevé que en todo caso y en
el evento en que “el inculpado” rechace la comisión de la infracción, se
seguirá el trámite o proceso administrativo correspondiente, de manera que este
deberá comparecer en audiencia pública ante la autoridad administrativa
correspondiente, en donde se decretarán las pruebas conducentes que le sean
solicitadas y las de oficio que la autoridad administrativa considere útiles. Así
mismo, la norma prevé que si “el contraventor” no comparece a la
audiencia pública y si no justifica su no comparecencia dentro de los cinco (5)
días hábiles siguientes, la autoridad de tránsito después de treinta (30) días
de ocurrida la presunta infracción seguirá el proceso, y se entenderá que el
presunto “contraventor” queda vinculado al mismo, de manera que se siga
el proceso el cual culminará con el fallo en audiencia pública y la
notificación en estrados. Si es declarado “contraventor” se le impondrá
el cien por ciento (100%) de la multa.
Considera la Corte, que de una interpretación taxativa
de la norma en cuestión y de las expresiones generales “inculpado” y “contraventor”
contenidas en el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, se colige que estas hacen
referencia a aquellos sujetos que sean inculpados dentro del proceso
administrativo o de los cuales se determine que cometieron la contravención, es
decir, a aquellos sujetos respecto de los cuales se esté determinando la
responsabilidad dentro de un proceso administrativo o se logre determinar la
responsabilidad en la comisión de la infracción de las normas de tránsito.
Así las cosas, el concepto de “inculpado” hace
referencia a la persona que es objeto de acusación en un procedimiento
sancionador[79],
mientras que el  concepto de “contraventor” se refiere al sujeto que
contraviene[80]
una regla, norma o disposición, de manera que estas expresiones no hacen
alusión necesariamente y de manera específica al conductor del vehículo, sino
que también se refieren al propietario o a la empresa afiliadora, en razón a
que éstos también pueden ser inculpados dentro de un proceso administrativo de
carácter sancionador o contraventores de las normas de tránsito.
Por tanto, encuentra la Corte, que de conformidad con
el primer aparte del artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, cualquiera que sea el
“inculpado”, esto es, tanto el conductor, el dueño del vehículo o la
empresa a la cual se encuentra afiliado el vehículo automotor, pueden aceptar
de manera voluntaria la comisión de la infracción de tránsito, y sin necesidad
de ninguna otra actuación administrativa, pueden acceder a la reducción de la
multa, pagando un porcentaje de la multa por infracciones de tránsito impuesta,
dentro de los términos y plazos fijados por el precepto normativo en cuestión.
Igualmente, observa la Sala que la expresión “contraventor”
contenida en el segundo aparte normativo de la norma demandada, se refiere al
sujeto que ha cometido la contravención de tránsito o contraviene las normas de
tránsito, y por tanto cobija tanto al conductor del vehículo, al dueño del
vehículo o a la empresa a la cual se encuentra afiliado, a todos los cuales se
les garantizará el debido proceso administrativo en caso de que rechacen la
comisión de la infracción de tránsito. En este último evento, la administración
pública continuará con el debido proceso administrativo previsto para dichos
efectos, con el fin de que se determine la responsabilidad o culpabilidad del
verdadero infractor, se excluya cualquier tipo de responsabilidad objetiva, y
se determine si existe responsabilidad solidaria entre éstos, de conformidad
con una lectura armónica con el artículo 18 de la misma Ley 1383 de 2010, antes
analizado.
En este sentido y de acuerdo con el mismo artículo 24 sub
examine, cualquiera que sea el inculpado o contraventor, bien sea el
conductor del vehículo, el propietario del mismo o la empresa afiliadora, si no
aceptan la comisión de la infracción y no pagan dentro de los términos
previstos para acceder a las rebajas de las multas de tránsito, contarán en
todo caso, con las garantías propias de un debido proceso administrativo, a fin
de que la autoridad de tránsito determine el verdadero contraventor e imponga la
sanción correspondiente.
6.2.3.2 De
esta manera, la Corte comparte el concepto emitido por las Universidades interventoras
en cuanto a que de la lectura e interpretación taxativa de la norma demandada
no se puede concluir que solo se garantice el derecho fundamental del debido
proceso al conductor que ha quebrantado alguna norma del Código de Tránsito,
toda vez que del hecho de que el Legislador no hubiera hecho mención expresa en
esta norma del propietario del vehículo, ni de la empresa a la cual se
encuentra vinculado, y se refiera de manera general al “inculpado” o al
“contraventor”, ello no significa de ninguna manera, que el derecho
fundamental del debido proceso y derecho de defensa estén siendo desconocidos o
vulnerados, ya que el inculpado es aquel sujeto al cual se le imputa la comisión
de una infracción dentro de un proceso administrativo de tránsito, y el
contraventor es de quien se afirma que cometió la infracción de tránsito, y éstos
pueden ser tanto el conductor del vehículo, el propietario del mismo, como la
empresa afiliadora. De esta manera, concluyen que a cada uno de estos sujetos se
les protege el derecho al debido proceso, con las garantías propias de notificación,
comparencia e intervención dentro del proceso administrativo.
Así mismo, comparte la Corte el
concepto del señor Procurador en cuanto a que el actor yerra al equiparar
expresión “conductor” con la expresión de “inculpado” o “contraventor”,
ya que aunque el conductor suele ser el principal infractor de las normas de
tránsito, también pueden serlo el propietario del vehículo o la empresa a la
cual se encuentra afiliado el automotor, o ambos.
6.2.3.3 De
otra parte, considera la Sala que debe realizarse una interpretación
sistemática del artículo 24 demandado, para entenderlo de manera concordante y
armónica con el artículo 29 Superior y las demás disposiciones de la Ley 1383
de 2010 y del Código Nacional de Tránsito Terrestre.
En este sentido, y siguiendo la línea jurisprudencial relativa
a las interpretaciones sistemáticas que ha venido realizando la Corte en
materia de respeto del debido proceso y de responsabilidad objetiva en materia
de sanciones por infracciones de tránsito[81],
las expresiones “inculpado” o “contraventor”, contenidas en el
artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, deben interpretarse de manera armónica con
el resto de las disposiciones contenidas en la Ley 1383 de 2010 y de la Ley 769
de 2002 y con las disposiciones constitucionales, de manera que se entienda que
el sujeto aludido con las expresiones “inculpado” o “contraventor”
se refieren tanto al conductor del vehículo, como al dueño del vehículo
automotor o a la empresa a la cual se encuentre vinculado, respecto de cualquiera
de los cuales se puede determinar culpabilidad o responsabilidad por la comisión
de infracciones de tránsito, y pueden además responder de manera solidaria,
cuando a ello haya lugar.
Así
mismo, es necesario realizar una interpretación sistemática del artículo 24 de la
Ley 1383 de 2010 con el artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, modificatorio del
artículo 135 de la Ley 769 de 2002, en el cual se consagra el procedimiento
ante la comisión de una contravención. El artículo 22 de la Ley 1383 de 2010
estipula que una vez impuesto el comparendo y en el caso de servicio público, se
entregará al conductor y se enviará copia del mismo por correo al propietario
del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la
Superintendencia de Puertos y Transporte, dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes, para lo de su competencia, el cual como ya se ha mencionado, fue
declarado exequible por esta Corte[82].
De esta manera, evidencia la Sala que el Legislador ha previsto la garantía de
la notificación del comparendo y del debido proceso administrativo, tanto para
el propietario del vehículo como para la empresa a la cual se encuentra
vinculado. Esta norma se propone vincular al propietario y a la empresa al
procedimiento administrativo correspondiente, al cual pueden comparecer para
hacer valer sus derechos con arreglo al debido proceso. Por tanto, observa la
Sala que el artículo 22 de la Ley 1383 de
2010 se encuentra dirigido al inculpado o contraventor, es decir, al conductor,
al propietario o a la empresa, sin perjuicio de la solidaridad entre ellos en
el pago de la multa.
Por esta razón, infiere la Sala que no
es posible afirmar, como lo hace el actor, que en el artículo 24 de la Ley 1383
de 2010 se le esté desconociendo el derecho al debido proceso y el derecho de
defensa al propietario del vehículo o a la empresa a la cual se encuentra
afiliado, ya que de una interpretación sistemática con el procedimiento
regulado en el artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, se concluye que este le es aplicable
a cualquier infractor, incluyendo al propietario o a la empresa a la cual está
afiliado el vehículo, cuando la infracción le sea imputable a ellos, de manera
que se les garantiza el debido proceso administrativo.
6.2.3.4 En
síntesis, la Sala concluye que no es posible deducir de la norma acusada que al
dueño del vehículo o a la empresa a la cual se encuentre afiliado, se les
desconozca o viole el debido proceso, en razón de que (i) a partir de una interpretación
taxativa de la norma en cuestión se evidencia, que la norma se refiere de
manera genérica al sujeto del enunciado normativo como al “inculpado” o
“contraventor”, tanto para efectos de la aceptación de la contravención,
el otorgamiento de las rebajas respectivas en las multas por infracciones de
tránsito, como para aquellos casos en que no haya aceptación de la infracción y
se lleve a cabo un debido proceso administrativo con el respeto de todas las
garantías sustanciales y procesales; (ii) así mismo, de una interpretación
sistemática de la norma demandada, se concluye que el Legislador ha previsto en
el artículo 22 de la Ley 1383 de 2010, la notificación del comparendo al dueño
o propietario del vehículo y a la empresa a la cual se encuentre afiliado, con
el fin de garantizar el principio de publicidad, la aceptación de la comisión
de la infracción de tránsito para acceder al beneficio de la reducción de la
multa prevista en la norma demandada, o bien la comparecencia y derecho de
defensa de estos dentro del respectivo proceso administrativo, precepto que,
como se ha mencionado en repetidas oportunidades, fue analizado y declarado
exequible por esta Corte mediante la Sentencia C-980 de 2010.
En consecuencia, tanto de una interpretación taxativa
como sistemática del artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, se colige que cualquiera
que sea el “inculpado” o “contraventor” de la norma de tránsito, bien
sea el conductor, el propietario del vehículo o la empresa a la cual se
encuentra afiliado, tiene garantizado el acceso al beneficio de la rebaja en
las multas de tránsito, siempre que se cumplan con los requisitos que prevé la
ley, y que igualmente se les garantiza el derecho fundamental al debido proceso
–art. 29 CP-, con todas las garantías que le son propias, como la notificación,
la comparecencia, la intervención y la participación en todas las etapas del
proceso, y en consecuencia no encuentra la Corte que se produzca la vulneración
de que trata la demanda.
6.3 Conclusión
Luego del análisis constitucional realizado a las normas
demandadas en esta ocasión –artículos 18 y 24 de la Ley 1383 de 2010-, las
cuales se consideran presuntamente violatorias del artículo 29 de la
Constitución Política, no encuentra la Corte en ellas las vulneraciones alegadas
por el demandante. Por el contrario, una vez realizadas las interpretaciones taxativas
y sistemáticas de las normas en cuestión, no se evidencia afectación alguna del
derecho fundamental al debido proceso, sino por el contrario, encuentra la Corte
que estas disposiciones se encuentran en armonía con la Carta Política al no
configurar responsabilidad objetiva alguna y respetar todas las garantías
propias del derecho fundamental al debido proceso.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Sala concluye que los artículos 18 y 24 de la Ley 1383 de 2010 son exequibles y
así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII. DECISIÓN
En
mérito a las consideraciones  expuestas, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, por el cargo
analizado en esta sentencia.
SEGUNDO.-Declarar
EXEQUIBLE el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, por el cargo analizado
en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver entre muchos otros pronunciamientos, CIDH caso Ivcher Bronstein,
2001.
[2]A este respecto ver las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568
de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003, T-786 de
2003 y C-1189 de 2005, entre otras.
[3]Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[4]Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de
2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las sentencias
SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004,
T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005 y C-1189 de 2005.
[5]Ver Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[6]Sentencia
C-641 de 2002.
[7]Sobre estos temas consultar entre otras las sentencias T-442 de 1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de 1998, T-1013
de 1999, T-009 y T-1739 de 2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003, T-746 de 2005 y
C-1189 de 2005.
[8]Ver
sentencias T-391 de 1997 y T-196 de 2003, entre otras.
[9]Ibidem.
[10]Ver
sentencia C-1189 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
[11]Ver sentencia C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[12]Ver Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[13]Consultar Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[14]Ver sentencia C-1335 de 2000 y C-980 de 2010, entre muchas otras.
[15]M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[16] M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[17]M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[18]M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[19]Ver
Sentencias C-981 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.
[20]Sentencia C-309 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta
sentencia se acusó el artículo 178 del Decreto 1344 de 1970, tal y como fue
modificado por el artículo 1º del Decreto 1809 de 1990, norma que consagraba la
obligatoriedad del cinturón de seguridad.
[21]Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[22]Sentencia C-144 de 2009, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo.
[23]Por la
cual se dictan las disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.
[24]Por la cual se modifican los artículos quinto y sexto de la Ley 105 de 1993.
[25]Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte.
[26]Código
Nacional de Tránsito.
[27]Artículo 1º de la Ley 769 de 2002, así mismo La Ley 336 de 1996 o “Estatuto General de Transporte”, artículo 5. Ver sentencia C-1090
de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, y sentencia C-144 de 2009, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo.
[28]Ver sentencias C-355 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1090 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y C-144 de 2009, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo, entre otras.
[29]Sentencia C-355 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también
la sentencia C-577 de 2006 M.P. Humberto Sierra Porto.
[30]Al
respecto ver la reciente sentencia C-885 de 2010, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[31]Ver
Sentencias C-355 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-885 de 2010, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[32]Ver Sentencias C-530 de 2003,  M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-931 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-144 de 2009, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo, entre otras.
[33] “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: 8. Expedir las normas a las cuales debe
sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución.”
[34] “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 21.
Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.”
[35] “Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los
servicios públicos.”
[36] “Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control
sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos captados del públicos. Así mismo sobre las entidades cooperativas y
las sociedades mercantiles.”
[37] “Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de
utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y
para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores.”
[38] “La función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante
la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus
órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale
la ley.”
[39] “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado.
Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos
naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para
racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y
los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.”
[40] “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social
del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al
régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso,
el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, mediante ley
aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa
del Gobierno decida reservarse determinadas actividades estratégicas o
servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en
virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.”
[41] “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental
de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de
educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en
los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.”
[42] “Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control
de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia
de las entidades que los presten.”
[43]Ver
Sentencias C-981 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.
[44]Ver sentencia C-144 de 2009, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo, en la cual la Corte declaró exequible la expresión “podrán” contenida en el inciso segundo del artículo 114 de la Ley 769 de 2002 y en el artículo 120 de la misma ley, normas que facultan a las autoridades
de tránsito para ordenar medidas de prevención de accidentalidad y movilización
segura, de manera que pueden: (i) ordenar el retiro de elementos que
obstaculicen el avistamiento de las señales de tránsito en la vía pública (art
114, inciso 2, Ley 769 de 2002); y (ii) disponer la ubicación de reducidores de
velocidad o de resaltos en zonas de alta accidentalidad (art 120, Ley 769 de
2002).
[45]Ver las Sentencias C-318 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-931 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil;  y C-144 de 2009, M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo.
[46]Sentencia C-189 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta sentencia se declararon
inexequibles las expresiones "arresto de veinticuatro (24) horas"
del numeral 9 del artículo 158ª, y "Arresto" del artículo
182ª, ambos del Decreto 1809 del 6 de agosto de 1990, "por el cual se
introducen reformas al Código Nacional de Tránsito Terrestre (Decreto 1344 del
4 de agosto de 1970)". En esta sentencia expuso la Corte, que bajo los parámetros constitucionales de la Constitución Política de 1991, especialmente de los principios de libertad y dignidad, no es
posible la instauración de un sistema sancionatorio de carácter peligrosista,
ni de una política perfeccionista, y que por tanto no le era dable al
Legislador presuponer que  una persona embriagada es potencialmente peligrosa y
debe privársele de la libertad por esa sola circunstancia, ya que es necesario
para proceder a la privación de la libertad, que la conducta delictiva se
consuma y que exista previa orden judicial, por cuanto de no ser así, se
estarían desconociendo flagrantemente los derechos a la libertad y al debido
proceso, así como la presunción de inocencia.
[47]Ver
Sentencias C-018 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-885 de 2010, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[48]Ver Sentencia C-885 de 2010, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[49]Ver al respecto la sentencia C-885 de 2010, M.P. Maria Victoria Calle Correa. En este pronunciamiento la Corte se refirió a la inmovilización de motocicletas ante falta
de pago de multas graves y consideró que restringe razonablemente la libertad
de locomoción y el derecho al trabajo, y no constituye un trato discriminatorio.
[50]Ver sentencia C-799 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, en donde la Corte declaró el aparte demando del artículo 140 de la Ley 769 de 2002, por tratarse de una disposición que concedía a la Administración unas facultades exorbitantes y desproporcionadas para lograr el pago forzado
de las multas, tales como la inmovilización del vehículo o la retención de la
licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la
multa, ésta no había sido debidamente cancelada, facultades que consideró la Corte, dado su carácter general, al ser ejercidas podían implicar el sacrificio
desproporcionado de derechos fundamentales.
[51]Ver
Sentencia C-408 de 2004, M.P Alfredo Beltrán Sierra, criterio jurisprudencial
reiterado en la Sentencia C-885 de 2010, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[52]Ver
Sentencia C-018 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[53]Ver
Sentencias C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-885 de 2010, M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[54]Ver
Sentencias C-981 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.
[55]Ver sentencia C-1335 de 2000 y C-980 de 2010, entre muchas otras.
[56]M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[57]Ver
sentencia C-530 de 2003, reiterado en la sentencia C-980 de 2010.
[58]M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[59]Ver Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[60]Ver Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[61] Ver por ejemplo la Sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio, en donde la Corte analiza las sanciones en materia ambiental,
[62] Ver Sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Ver también
la Sentencia C-616 de 2002.
[63] Por ejemplo, en la Sentencia C-586 de 1995 […] la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma en la que se prevé que el envío de
"mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible" dará lugar a la suspensión
inmediata del servicio por el concesionario. En esa oportunidad salvaron el
voto […] quienes consideraron, entre otras, que la limitación que imponía la
norma a la libertad de expresión era desproporcionada con respecto a la
eficiencia de la misma.
[64] Por ejemplo, (i) en la Sentencia C-010 de 2000 […] la Corte declaró la exequibilidad de una norma en la que se dispone que "si no fuere posible identificar al autor de los conceptos,
declaraciones o comentarios emitidos [en los programas informativos o
periodísticos], o si dicho autor no puede responder por los perjuicios civiles
y las multas impuestas por la autoridad competente, la responsabilidad y sus
efectos recaerán exclusivamente sobre el director del programa" […]
presentaron sendos salvamentos parciales de voto […] [y] aclaración de voto); (ii) en la Sentencia C-329 de 2000 […] ya mencionada en este fallo, la Corte declaró la exequibilidad del artículo del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990, según el cual:
"Cualquier red de telecomunicaciones que opere sin autorización previa
será considerada como clandestina y el Ministerio de Comunicaciones y las
autoridades militares y de policía procederán a suspenderla y a decomisar los
equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden administrativo o penal a que
hubiere lugar, conforme a las normas legales y reglamentarias vigentes".
Se afirma allí que "es errónea la apreciación del demandante cuando
considera que la norma cuestionada vulnera el principio mencionado y la
presunción de inocencia y que consagra un tipo de responsabilidad objetiva,
pues la norma en esencia lo que hace es considerar como sujeto de la infracción
al titular de la concesión, permiso o autorización, cuando se compruebe dentro
del debido proceso administrativo su participación, por acción u omisión, en la
comisión de la respectiva infracción". No obstante, la sanción consiste en
operar cualquier red de telecomunicaciones sin autorización previa.
[65] Sentencia C-616 de 2002.
[66] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo,
volumen II. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A. Madrid, 2001,
segunda edición, pág. 397.
[67] Sentencia C-616 de 2002.
[68] Sentencia T-270 de 2004.
[69] Ver sentencias C-599 de 1992 y C-690 de 1996.
[70]  Ver sentencia C-374 de 2002.
[71] Consultar las sentencias C-690 de 1996 y C-506 de 2002.
[72]  Ver Sentencia C-740 de 2003.
[73] Este criterio jurisprudencial se encuentra fijado en Sentencias como la C-530 de 2003 y la sentencia C-980 de 2010.
[74]Ver
sentencia C-530 de 2003, reiterado en la sentencia C-980 de 2010.
[75]Ver Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[76]Ver Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[77] Esta misma interpretación sistemática la realizó la Corte en la Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, para aclarar el
sentido y alcance del contenido normativo del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010.
[78] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[79] Definición tomada del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
[80] Definición tomada del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
[81] Ver Sentencias C-350 de 2003 y C-890 de
2010.
[82] Ver Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.