T-686-99
Sentencia T-686/99
Sentencia
T-686/99
DERECHO DE
PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Pronta resolución y decisión de fondo
DERECHO DE
PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Reconocimiento no sujeto a disponibilidad presupuestal
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: Expediente
T-218986
Acción de tutela
instaurada por María de Jesús Hurtado Agudelo contra la Fiduciaria la
Previsora.
Magistrado ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los
quince (15) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo y Alvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de sus competencias constitucionales  y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá D.C., dentro de la acción de
tutela instaurada por María de Jesús Hurtado Agudelo contra la Fiduciaria la
Previsora.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Hechos.
La señora
María de Jesús Hurtado de Agudelo, se desempeña como maestra en la ciudad de
Florencia, Caquetá, e informa en su tutela que desde el 4 de mayo de 1997,
solicitó reconocimiento y pago de sus cesantías parciales para reparación de
vivienda y hasta la fecha de interponer la tutela, la Fiduciaria la Previsora
no ha dado respuesta alguna a su memorial. Por ello solicita protección a su
derecho de petición.
La entidad accionada
respondió señalando que la demandante presentó solicitud de cesantías parciales
ante la Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio del Caquetá, la cual se
encuentra pendiente para su reconocimiento dependiendo del respectivo turno.
Agregó que la Fiduciaria como tal, carece de competencia en la asignación de
los recursos para el pago de las prestaciones sociales de los docentes, debido
a que su función se concreta en administrar los recursos que asigne para el
efecto el Consejo Directivo del Fondo del Magisterio.
2.     Fallo de única instancia.
La primera y única
instancia niega la tutela al considerar que no es la Fiduciaria la Previsora el
ente contra quien debe dirigirse el reclamo del derecho de petición, por no ser
el encargado de asignar los recursos para el pago solicitado.
I.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
Reiteración de jurisprudencia. El derecho de petición frente a
solicitudes de cesantías parciales de funcionarios docentes.
En
la mayor parte de los casos en los cuales se ha demandado en tutela el
cumplimiento pronto y expedito de las resoluciones que garantizan el pago de
las cesantías parciales del sector docente, la Corte Constitucional ha
dispuesto que ésta es una responsabilidad de varias entidades
administrativas que deben actuar de consuno, pues a cada una de ellas
corresponde una o más de las funciones ejecutivas requeridas para actualizar a
los demandantes las garantías y derechos que en su favor consagra el ordenamiento: la oportuna resolución
de las solicitudes de reconocimiento y pago, la ejecución de las operaciones
presupuestales requeridas para la apropiación de recursos, el efectivo traslado
de los mismos a las regionales,  el  pago en tiempo de las cantidades debidas,
etc.[1]”
Así,
a pesar de que en el presente caso no se  demandó al Ministerio de Educación
-Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio- tal como habían procedido en
ocasiones pasadas distintos docentes,[2] es preciso
permanecer en la doctrina reiterada al respecto por esta Corporación, y
proteger la integridad del derecho de petición ordenando tanto al Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio y a la fiduciaria  la Previsora
S.A., en lo que es de sus competencias, la pronta y efectiva resolución
de la solicitud presentada por la actora desde 1997 y no resuelta dos años
después, a fin de que tenga certeza sobre el reconocimiento o la negación del
derecho que persigue, reciba la cantidad que le corresponde, y pueda de éste
modo atender a la satisfacción de sus necesidades de vivienda.[3]
En
efecto, tal como lo precisó recientemente la sentencia T-619 de 1999, el Fondo
Nacional de Prestaciones del Magisterio es una cuenta especial de la Nación,
sin personería jurídica , con patrimonio independiente, pero con recursos que
son administrados por la Fiduciaria la Previsora , en virtud del contrato
suscrito con la Nación- Ministerio de Educación Nacional. De allí que la
Fiduciaria la Previsora, en virtud de dicho contrato,  administra los recursos
que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los
invierte y los destina al cumplimiento de los objetivos previstos para el
Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de las prestaciones sociales del
personal docente.
Quiere
decir lo anterior, que la obligación del reconocimiento de las cesantías
parciales corresponde al Fideicomitente, es decir, al Ministerio de Educación-
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, y  una vez efectuado  corresponderá a
la Fiduciaria cancelar el valor de la respectiva prestación.
Así
pues, la anterior protección se hará, a sabiendas, de que la responsabilidad
que se desprende de la inadecuada atención de la petición de la actora, no
radica en uno solo de los organismos llamados a atenderla ni su solución
depende del esfuerzo de uno de ellos. Pero, que no pueda predicarse la
vulneración de determinados derechos del exclusivo comportamiento de un ente
oficial, no releva al juez de constitucionalidad de la obligación de ordenar lo
que sea necesario para amparar los derechos fundamentales de la demandante, ni
de prevenir a las autoridades que no están demandas en esta ocasión, pero que
son parte de la obligación compleja de atender la petición que dio origen a
este proceso, para que introduzcan los correctivos necesarios, y no vuelvan a
incurrir en las mismas violaciones a los derechos fundamentales de docentes y
empleados.[4]
Sea
menester reparar finalmente en que de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, la falta de disponibilidad presupuestal no puede ser
argumento para negar el reconocimiento de las cesantías parciales.
En efecto, si bien
la ley 344 de 1996 dispone en su artículo 14: “Las cesantías parciales o
anticipos de cesantías de los servidores públicos, sólo podrán reconocerse,
liquidarse y pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para
tal efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se
incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago
entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En
este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta
eliminarse", las expresiones subrayadas fueron declaradas inexequibles
por virtud de la Sentencia C-428 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo,
Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero)[5], lo
que torna en improcedente el argumento esgrimido para no dar respuesta de
fondo, por mediar al respecto cosa juzgada constitucional.
I.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
la sentencia del Juzgado Primero Laboral del Circuito  de Santa Fe de Bogotá
proferida el 12 de abril de 1999, y en consecuencia, tutelar el derecho de
petición de la actora, ordenando a la Fiduciaria la Previsora,  que a más
tardar dentro de las  cuarenta y ocho horas siguientes a la fecha en que se
produzca el reconocimiento de las cesantías parciales por parte del Fondo  Nacional
de Prestaciones, cancele a la accionante el valor correspondiente.
Segundo Hacer
un llamado en prevención al Director del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio para que  dentro de los términos legales, proceda a
resolver materialmente la solicitud formulada por la peticionaria, y a situar a
la Fiduciaria la Previsora los fondos que permitan atender el pago de la
prestación solicitada.
Tercero. Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ     JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado ponente                         Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS  MARTHA
V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrado                             Secretaria
General
Salvamento de voto a la Sentencia T-686/99
FONDO NACIONAL DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Reconocimiento de cesantías parciales (Salvamento de
voto)
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por dirigirse contra entidad
que carece de aptitud jurídica actual para satisfacer pretensión (Salvamento de
voto)
FIDUCIARIA LA
PREVISORA-Incompetencia
asignación de recursos para pago de prestaciones sociales de docentes/ACCION
DE TUTELA CONTRA FIDUCIARIA LA PREVISORA-Improcedencia por no ser autoridad
pública o particular (Salvamento de voto)
Referencia:     Expediente
T-218.986
Acción de tutela instaurada por María de Jesús Hurtado
Agudelo contra la Fiduciaria La Previsora.
Con el habitual respeto, expreso a
continuación las razones de mi desacuerdo con la decisión adoptada por la Sala
Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conforme a la cual se
resolvió tutelar el derecho de petición de la actora, ordenando a la Fiduciaria
La Previsora tomar las medidas conducentes para que dentro de su competencia,
resuelva de fondo la solicitud de cesantías parciales, y haciéndole un llamado
a prevención al Director del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio para
que resuelva la solicitud de la peticionaria respecto al reconocimiento de su
derecho a gozar de las cesantías parciales.
En efecto, considero que la Sala ha debido
declarar la improcedencia de la acción de tutela, en los términos en que fue
planteada por el accionante, contra la Fiduciaria La Previsora pues no puede
afirmarse que dicha sociedad fiduciaria esté afectando derechos fundamentales
de la peticionaria. Para que tal situación tuviere ocurrencia se requeriría
qiue el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio -organismo competente-
hubiere reconocido la prestación social impetrada, e impartido a la Fiduciaria
las instrucciones pertinentes y situado los recursos económicos necesarios,
todo dentro del contrato vigente entre las dos entidades. De otra parte, no es
claro que la sociedad Fiduciaria La Previsora, dentro del contexto en que fue
ejercida la acción de tutela sea entidad pública, o particular de aquellos
respecto de los cuales proceda la tutela en los términos del artículo 86 de la
Constitución.
1. Según se lee en la sentencia, la
protección en ella ordenada, “se hará a sabiendas de que la responsabilidad que
se desprende de la inadecuada atención de la petición de la actora, no radica
en uno solo de los organismos llamados a atenderla ni su solución depende del
esfuerzo de uno de ellos. Pero, que no pueda predicarse la vulneración de
determinados derechos del exclusivo comportamiento de un ente oficial, no
releva al juez de constitucionalidad de la obligación de ordenar lo que sea
necesario para amparar los derechos fundamentales de la demandante, ni de
prevenir a las autoridades que no están demandadas en esta ocasión, pero que
son parte de la obligación compleja de atender la petición que dio origen a
este proceso, para que introduzcan los correctivos necesarios, y no vuelvan a
incurrir en las mismas violaciones a los derechos fundamentales de docentes y
empleados”(Subrayas fuera del texto).
Empero, considero que la orden dada en la
parte resolutiva de la sentencia en el sentido de que la Fiduciaria La
Previsora proceda a tomar las medidas conducentes, dentro de su competencia,
para que pueda resolverse de fondo la solicitud de cesantías parciales, a más
de improcedente es inocua,  toda vez que no está al alcance de la Fiduciaria,
dentro del marco del contrato al efecto vigente - constitutivo del marco real
de las relaciones entre esa sociedad, el Fondo ( Nación, Ministerio de
Educación Nacional), y la accionante-,  pagar al peticionario sin que medie el
reconocimiento correspondiente de la prestación, función esta privativa del
Fondo, y las instrucciones pertinentes por parte del mismo Fondo acerca de los
desembolsos necesarios.  Esa orden aparece condicionada y mediatizada, de otra
parte, por lo resuelto en el ordinal  “segundo” de la decisión cuando se hace
un llamado en prevención al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio  para
que dentro de los términos legales, proceda a resolver materialmente la
solicitud formulada por la peticionaria, respecto del reconocimiento de su
derecho a gozar de las cesantías parciales.
En caso similar al presente, que
involucraba también al Fondo de Prestaciones del Magisterio y a la Fiduciaria
la Previsora, la  Sala Sexta de Revisión, con ponencia del suscrito, puso de
presente lo siguiente :
“......el Fondo Nacional de Prestaciones
del Magisterio fue creado por la Ley 91 de 1989 como una cuenta especial de la
Nación, sin personería jurídica, con patrimonio independiente, pero sus
recursos son administrados por una entidad fiduciaria estatal, función que
cumple la Fiduciaria La Previsora en virtud del contrato suscrito con la Nación
- Ministerio de Educación Nacional el 21 de junio de 1990. Dicho contrato tiene
por objeto constituir una fiducia mercantil sobre los recursos que integran el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que la
Fiduciaria los administre, invierta y destine al cumplimiento de los objetivos
previstos para el Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de las
prestaciones sociales del personal docente. Allí se estipula, igualmente, que
una de las obligaciones del Fideicomitente, esto es el Fondo, consiste en
“reconocer prestaciones sociales que pagará el Fondo”, mientras que compete a
la Fiduciaria La Previsora cancelar con los recursos dados en fiducia
únicamente el valor de las prestaciones sociales que conforme a la Ley 91 de
1989 deba cancelar el Fondo al personal docente nacional y nacionalizado
afiliado, previa determinación de la destinación, prioridad y disponibilidad de
los recursos del Fondo para tal efecto, por parte del Consejo Directivo del
mismo”.
Así mismo, conforme al contrato en cita,
“es función del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales,
.....4. Determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridad
conforme al cual serán atendidas las prestaciones sociales frente a la
disponibilidad financiera del Fondo, de tal manera que garantice una
distribución equitativa de los recursos”.
Por lo anterior, considero que, sin
perjuicio del llamado en prevención, ha debido la Corte declarar la
improcedencia de la tutela en cuanto ésta se dirigió solo contra la Fiduciaria
la Previsora pues esa entidad carece de aptitud jurídica actual (dentro de sus
compromisos contractuales) para satisfacer, así sea parcialmente la pretensión
que contra ella ha postulado la  accionante. Sólo cuando  se surtiera el
procedimiento legal ante el Fondo, al efecto la  entidad competente, como se
reconoce en el ordinal segundo de la providencia de la cual me aparto, podría,
en gracia de discusión aceptarse para efecto del pago de la correspondiente
prestación en los términos y según las  instrucciones que le imparta el Fondo
la eventual procedencia de la vía de amparo. No obstante, ante la negativa de
pagar, no puede olvidarse, procedería la respectiva acción
contencioso-administrativa.
2. De otra parte, no puede desconocerse que
la Fiduciaria la Previsora, si bien es entidad descentralizada, organizada como
sociedad de economía mixta, se halla regida por el derecho privado, en especial
se sujeta al régimen propio de las empresas industriales y comerciales del
Estado, por razón del porcentaje estatal en su capital.
Al respecto, es necesario aclarar como lo
hizo la Corporación (Sentencia C-783 de 1999 que declaró la constitucionalidad
del artículo 2o de la ley 488 de 1998) que la Fiduciaria Previsora, habida
cuenta de su origen como entidad descentralizada bien puede ser sujeto de
atribución de funciones públicas, como cuando la ley directamente le asigna el
recaudo, la administración, gestión de recursos públicos. Pero esa
circunstancia, habida cuenta de su naturaleza jurídica y de su objeto social,
está enmarcada dentro de un régimen excepcional que exige precisamente de la
acción directa del legislador.
Empero, en el presente caso la mencionada
Fiduciaria actúa por virtud y en cumplimiento de un contrato de fiducia
mercantil de aquellos que puede celebrar en desarrollo de su objeto social y
que no comporta para su ejecución del ejercicio de funciones típicamente
administrativas ni la prestación de servicios públicos.
En consecuencia, en cuanto la tutela se
dirige contra la Fiduciaria, y ésta carece de competencia  respecto de la
asignación de los recursos para el pago de las prestaciones sociales de los
docentes, debido a que su actividad se circunscribe a administrar los recursos
que asigne para el efecto el Consejo Directivo del Fondo del Magisterio, no es,
en los términos del artículo 86 de la Carta Política, viable el amparo
invocado, pues la mencionada entidad, para los efectos de la actuación
impetrada en el presente caso,  no es autoridad pública, ni particular respecto
del cual proceda la acción de tutela.
Fecha ut supra,
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1] T-314 de 1997 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[2] T-552 de 1998. M:P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] “La manera como las entidades
demandadas vienen atendiendo el reconocimiento y pago de cesantías parciales en
el sector educativo, se convierte en la práctica en una flagrante violación del
artículo 23 de la Carta Política, pues a muchas solicitudes no se responde,
frente a otras se aduce la ineficiente actuación de la propia entidad o se
alega el retraso de otra, y cuando se reconoce la titularidad del derecho, se
condiciona su efectividad, esto es, el pago, a la realización de un traslado de
fondos sin fecha determinada.”  Ibídem.
[4] ibídem
[5]  Con anterioridad a dicho fallo invariablemente la
jurisprudencia venía, de acuerdo con el artículo 4 Superior, inaplicando la
referida preceptiva legal por incompatibilidad con las disposiciones
constitucionales 53 y 345. (Cfr. Sentencias T-206 de 1997 MP José Gregorio Hernández
Galindo, T-228 de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-363 de 1997 MP
José Gregorio Hernández Galindo y T-419 de 1997 MP Hernando Herrera Vergara.)
Por su parte, la sentencia T-671 de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo dio
aplicación a la providencia de inconstitucionalidad citada.