C-894-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-894/01
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
INHIBICIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia
de contenido normativo pretendido/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de concepto de violación
Referencia: expediente D-3412
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º de la Ley 5ª de
1969
Actor: Fabio Hernando Díaz Revelo
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto del
año dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Fabio Hernando Díaz Revelo demandó el
artículo 3º de la Ley 5ª de 1969 “por la cual se aclara el artículo 12 de la
Ley 171 de 1961, y el 5º de la Ley 4ª de 1966, y se dictan otras
disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 32.918, del 27 de octubre de 1969, y se
subraya lo demandado:
“Ley 5ª de 1969
(octubre 13)
por la cual se aclara el artículo 12 de la
Ley 171 de 1961, y el 5º de la Ley 4ª de 1966, y se dictan otras disposiciones
El congreso de Colombia
DECRETA
(…)
Artículo 3º.-
Para los efectos del artículo 29 de la Ley 6ª de 1945, los lapsos o períodos de
tiempo en que se hayan devengado asignaciones por servicios prestados a la
nación, en el ejercicio del cargo de Senador, Representante o Diputado a
la Asamblea Nacional Constituyente, o a los Departamentos en el de
Diputado a la Asamblea se acumularán a los lapsos de servicio oficial o
semioficial. Para efectos de la jubilación precedente las sesiones ordinarias o
extraordinarias de esas corporaciones en cada legislatura anual se computarán
en materia de tiempo y de asignaciones como si el Congresista o Diputado
hubiese servido los doce meses del respectivo año del calendario y hubiese
percibido durante cada uno de dichos doce meses idénticas asignaciones
mensuales a las devengadas en el tiempo de sesiones.
Si los
miembros de las mencionadas corporaciones no hubiesen asistido a todas las
sesiones ordinarias o extraordinarias de la legislatura, se hará el cómputo en
proporción al tiempo de servicio.
Parágrafo 1o.-
Si las corporaciones públicas no se hubiesen reunido por cualquier causa, se
aplicará el presente artículo para los efectos de tiempo y asignaciones como si
dichas corporaciones hubiesen estado reunidas.
Parágrafo 2o.-
Estas reglas se aplicarán cualquiera que fuere la época en que se hayan
prestado estos servicios a la Nación o a los Departamentos.”
III.    LA DEMANDA
El actor estima que la expresión
“Representante o Diputado a la Asamblea Nacional Constituyente” del artículo 3º
de la Ley 5ª de 1969 vulnera el preámbulo y los artículos 2º y 13 de la
Constitución Política, con fundamento en las siguientes razones:
Manifiesta que se viola el preámbulo de la
Carta Política en la medida en que se mantiene privilegios a los representantes
o diputados de la Asamblea Nacional Constituyente de 1957, para resolver sus
necesidades básicas con pensiones desproporcionadas, mientras que la mayoría de
los nacionales en edad de jubilación no pueden acceder ni siquiera a una
pensión de salario mínimo, lo que, a su juicio, es apostarle al pasado y negar
la visión futurista que inspiró a los constituyentes de 1991.
Señala que se vulnera el artículo 2º del
Estatuto Superior pues el Estado está sometido “a las necesidades de la
comunidad en general, no a un puñado de elegidos” y, por lo tanto, debe
desmontar los favores concedidos a los representantes o diputados de la
Asamblea Nacional Constituyente.
Por último, indica que se viola el
principio de igualdad (C.P., art. 13), relacionándolo directamente con el
artículo 53 ibídem, en lo relativo a la igualdad de oportunidades para los
trabajadores -que debe extenderse a todos los aspectos de la protección y
apuntando a la eliminación de toda forma de discriminación-, en la medida en
que coloca a la mayoría de los colombianos como “ciudadanos de segunda
categoría” respecto de los funcionarios que devengan pensiones cuantiosas, aun
cuando su trabajo haya sido por cortos períodos de tiempo.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La
apoderada especial de este Ministerio interviene en el proceso de la referencia
y sostiene que la norma demandada carece de vigencia desde la aparición del
sistema implantado por la Ley 100 de 1993. Con apoyo de la Sentencia C-467 de
1993, precisa que dicha norma carece de objeto porque la Asamblea Nacional
Constituyente de 1957 fue un organismo temporal y, por lo tanto, un
pronunciamiento sobre su constitucionalidad carece de utilidad.
A lo anterior agrega que, podría afirmarse
que la norma sigue teniendo efectos, de conformidad con lo establecido en al
literal f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, esto no sustenta
la vigencia de la norma ni su aplicación ultractiva, toda vez que se trata de
la regulación de una situación producida en el año de 1957 cuyos efectos ya se
produjeron, sin que puedan repetirse en el futuro. De modo tal que “[u]na
eventual sentencia de inexequibilidad no podría cambiar los efectos de un
tiempo servido y computado de conformidad con la Ley vigente para entonces.”
En ese orden de ideas, afirma que, de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación, la expresión acusada no está
produciendo efectos en el momento y, en consecuencia, solicita “un fallo
inhibitorio”, dado el fenómeno de sustracción de materia. Además, considera que
debe entenderse que la demanda tiene propósitos académicos, pues la norma
atacada es una ley exceptiva, a la que debe darse una interpretación
restrictiva, lo que implica la prohibición de una interpretación analógica para
extender su aplicación a situaciones similares no previstas taxativamente en su
texto.
2.      Intervención del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social
El representante de este Ministerio
interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
de la expresión demandada y solicitar su exequibilidad con fundamento en las
siguientes consideraciones:
A su juicio, no se viola el preámbulo de
la Carta, ya que la norma acusada busca la protección y garantía de las
personas que desempeñan los cargos de senador, representante o diputado a la
Asamblea Nacional Constituyente, conforme a los principios allí establecidos.
Manifiesta que la norma acusada dejó de
aplicarse por efecto de la expedición de la nueva Constitución, pues a partir
de 1991 los representantes devengan asignación durante todos los meses del año
y, en consecuencia, la inexequibilidad solicitada carecería de efectos.
Adicionalmente, añade que, las pensiones reconocidas en virtud de la norma
demandada no pueden modificarse pues se trata de verdaderos derechos
adquiridos, plenamente protegidos por la Constitución.
De otra parte, estima que aunque para el
demandante la actividad desarrollada por los representantes y diputados a la
Asamblea Nacional Constituyente haya sido efímera, improductiva y
antidemocrática, ello no es suficiente para declarar la inconstitucionalidad de
la norma, ni la pérdida del derecho.
Para finalizar, señala que no hay
fundamento jurídico para afirmar que la expresión acusada viola el derecho a la
igualdad que, según afirma con apoyo en la jurisprudencia de esta Corte, se
predica entre iguales. En consecuencia, no se aplica al caso del ciudadano
común y a las personas que por voluntad del constituyente primario ejercieron
un cargo de tan alta dignidad.
3.      Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia
El doctor Guillermo López Guerra,
atendiendo la designación efectuada por el presidente de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia, con el fin de rendir concepto en el proceso de la
referencia, dada la solicitud que se produjera en ese sentido por esta
Corporación, indica que la tendencia jurisprudencial, especialmente de la Corte
Constitucional, es la de considerar que el legislador está facultado para
establecer regímenes diferentes en materia salarial y prestacional para
determinados funcionarios, dadas las responsabilidades de su cargo, sin que
ello implique una discriminación y, por lo tanto, los argumentos que sustentan
la solicitud de inconstitucionalidad no son pertinentes.
Para
demostrar tal afirmación, cita algunos apartes de la sentencia C-608 de 1999 de
esta Corte y nombra muchas otras que se han proferido en el mismo sentido. Así
mismo, menciona que el Consejo de Estado en su Sala de Consulta y Servicio
Civil en sentencia del 1º de diciembre de 2000, señaló que el régimen personal
de determinados funcionarios, tanto en la Constitución de 1886 como en la de
1991, ha tenido tratamiento diferente, al de los demás funcionarios del Estado.
Hace mención de otras providencias de esta Corporación, en el mismo sentido.
También agrega que, el reconocimiento, por
ley, de beneficios de previsión social diferentes y privilegiados para un grupo
de trabajadores, no debe entenderse como violatorio del derecho a la igualdad,
pues el Estado social de derecho no es igual a un Estado socialista de derecho.
Es permitido que las leyes que desarrollan la Constitución reconozcan derechos
individuales y particulares que no se pueden extender a todos los ciudadanos en
la medida en que no todos son iguales. Sobre el principio de igualdad cita las
sentencias T-401 de 1992, C-546 de 1992 y C-022 de 1996 de la Corte
Constitucional.
Por todo lo anterior, concluye que la
demanda de inconstitucionalidad no debe ser acogida, pues históricamente las
altas dignidades que integran el poder judicial han defendido la existencia de
regímenes jubilatorios diferentes según la categoría de los funcionarios, por
razones de equidad y sin pretermitir los postulados que consagran los
principios de igualdad entre funcionarios y entre ciudadanos.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 2524, recibido en la Secretaría de la Corte
Constitucional el 24 de abril del año 2001, presenta escrito frente al proceso
de la referencia y solicita a la Corte declararse inhibida para decidir de fondo
sobre la exequibilidad de las expresiones “representante o diputado a la
Asamblea Nacional Constituyente” del artículo 3º de la Ley 5ª de 1969.
Lo anterior, considerando que el cargo del
demandante se estructura sobre un supuesto falso pues la norma demandada no se
refiere al reconocimiento de pensiones de jubilación especiales, hoy de vejez,
a los Representantes o Diputados a la Asamblea Nacional Constituyente de 1957, sino
al cómputo en materia de tiempos y de asignaciones de esos servidores
públicos, así como de quienes ejercieron el cargo de senadores o Diputados a la
Asamblea Departamental para efectos del artículo 29 de la Ley 6ª de 1945.
-negrilla original-
Por lo tanto, con apoyo en la sentencia
C-013 de 2000 de esta Corte, manifiesta que el actor no estructuró cargo que
justifique la inconstitucionalidad del precepto demandado y, en consecuencia,
resulta inocuo un examen y un pronunciamiento de constitucionalidad sobre un
supuesto que la norma no consagra.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de
la República.
2.      Sentencia inhibitoria por ineptitud sustantiva de la
demanda
En
primer lugar, la Corte procede a aclarar que del estudio efectuado al libelo de
la demanda de inconstitucionalidad instaurada en contra del artículo 3 de la
Ley 5ª de 1969, en el auto que finalmente ordena su admisión el día 2 de marzo
de 2001, se considera que la misma reúne los presupuestos necesarios de
procedibilidad, de conformidad con lo preceptuado en el Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional” (art. 2o.).
Adelantado
el examen de la demanda, para efectos de la redacción del proyecto de fallo
final de constitucionalidad, se ha observado que la acusación formulada por el
demandante tan sólo es aparente con respecto de la disposición acusada.
En efecto, el artículo 3 de la Ley
5ª de 1969 dispone un sistema de cómputo en materia de tiempos y de
asignaciones de los Senadores, Representantes o Diputados a la Asamblea
Nacional Constituyente y de los diputados de las asambleas departamentales, “para
los efectos del artículo 29 de la Ley 6ª de 1945”. Con base en ese computo,
dichos servidores podrán acumular los períodos de tiempo en que hayan devengado
asignaciones por los servicios prestados a la Nación o al departamento, según
el caso, a los lapsos en los que hubiesen prestado servicios al sector oficial
o semioficial.
La
disposición que se comenta va acompañada de otra serie de reglas en los incisos
siguientes que permiten realizar el aludido cálculo del tiempo, para los fines
del otorgamiento de la pensión. Para ello, se deberán tener en cuenta la
celebración de las sesiones ordinarias y extraordinarias de las corporaciones a
las cuales pertenecen los funcionarios destinatarios de la norma enjuiciada,
los efectos de la inasistencia a las mismas, así como de la no reunión de las
corporaciones, siendo aplicables todas esas reglas, de una manera independiente
a la época en que se hubiesen prestado los servicios a la Nación o a los
departamentos.
El actor censura de
dicha disposición el reconocimiento de una pensión de jubilación privilegiada,
a los representantes o diputados a la Asamblea Nacional Constituyente de 1957,
por vulnerar el Preámbulo y los artículos 2º y 13 de la Constitución Política.
En su sentir, esa norma reconoce privilegios a personas que adelantaron una
reforma constitucional “efímera, improductiva y antidemocrática”, dando lugar
al reconocimiento de una pensión desproporcionada y elevada, por los servicios
prestados con carácter temporal, lo que atenta contra la dignidad de los demás
nacionales en edad de jubilación, que ni siquiera pueden alcanzar una pensión
de salario mínimo (Preámbulo).
Para el demandante,
la norma enjuiciada desconoce los deberes de justicia y los fines del Estado
social de derecho (art. 2) y viola el principio de igualdad de los ciudadanos
(art. 13), el cual vincula al artículo 53 superior, con el propósito de
solicitar que con la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición
demandada, se defienda la igualdad de oportunidades para los trabajadores y se
elimine toda forma de discriminación en el ámbito laboral.
Como puede
observarse de lo antes establecido, el propósito que motivó al accionante para
presentar demanda de inconstitucionalidad, es la existencia y reconocimiento de
una pensión de jubilación para los representantes y diputados de la Asamblea
Nacional Constituyente de 1957. Sin embargo, de la lectura del texto de la
norma acusada claramente se colige que en el mismo, la regulación contenida
difiere de la pretendida por el actor.
En efecto,
el contenido normativo de la disposición sub examine, constituye un
aspecto complementario del derecho a obtener una pensión por los destinatarios
de la norma. El contenido normativo que allí se establece no comprende el
derecho pensional en sí mismo, sino el preciso aspecto de la forma como deberá
efectuarse el cálculo del tiempo de los servicios prestados a la Nación, por
los representantes y diputados a la Asamblea Nacional Constituyente de 1957,
para efectos de su otorgamiento.
Desde esta
perspectiva, asiste razón a la vista fiscal cuando advierte que el actor en el
presente proceso dirige su demanda contra un contenido normativo distinto al
recogido en la disposición enjuiciada.
Es
claro que la facultad de presentar demanda de inconstitucionalidad con los
alcances y en los términos de los artículos 40 y 241 superiores, constituye un
derecho político reconocido a todos los ciudadanos, a fin de participar en la
defensa de la supremacía e integridad de la Constitución y de ejercitar un
control político a los resultados producidos en el desempeño del poder público.
De esta manera, como
lo ha señalado la Corte, para la formulación de la demanda de
inconstitucionalidad, no se puede exigir “un rigorismo técnico especializado”[1],
en tanto que se trata del derecho de todos los ciudadanos, ilustrados o no en
los tecnicismos que acompañan a esta clase de procedimientos, pues, de lo
contrario, sería negar el ejercicio mismo de un derecho fundamental
constitucionalmente reconocido a los ciudadanos.
No obstante, se exigen unos requisitos
formales mínimos para incoar la acción pública de inconstitucionalidad, en aras
de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal en todas las
actuaciones de la administración de justicia (CP, art. 228), y de la garantía
de una real y efectiva actuación del control político de los ciudadanos en la
defensa de la supremacía e integridad de la Constitución.
Aun cuando se quisiera recurrir a un criterio amplio,
informal y en defensa del principio participativo que rige al Estado
colombiano, la Corte observa en la demanda que ocupa su atención, el
incumplimiento de uno de esos  requisitos mínimos de presentación.
Efectivamente, para el curso del trámite del proceso de constitucionalidad de
una norma, es necesario que la demanda otorgue una precisa información, sin la
cual, resulta muy difícil concretar la materia objeto del fallo y así mismo los
alcances de la decisión. Por ello, es evidente el por qué para dictar una
decisión de constitucionalidad de fondo, en el Decreto 2067 de 1991 se exige el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales y las razones por
las cuales se considera que dichos textos legales violan el ordenamiento
superior (arts. 1 y 2o., nums. 2o. y 3o.).
Frente a la
solicitud de inconstitucionalidad del actor de la norma demandada, la Corte no
puede entrar a realizar la labor de comparación del texto legal con las normas
constitucionales que se han anunciado como infringidas, primero, porque la
disposición no establece el contenido normativo en el sentido y alcance que el
actor pretende y, segundo, porque para el contenido normativo efectivamente
verificado en la norma acusada, se carece de concepto de la violación, a partir
del cual pueda iniciarse el respectivo examen. Sobre
este particular, recientemente la Corte se manifestó lo siguiente:
“(...) sin perjuicio de
los poderes inherentes a la función que le es propia y que permiten, como se ha
reconocido no solo por esta Corporación sino por otros tribunales
constitucionales donde ellos existen, la expedición de sentencias
condicionadas, sean estas interpretativas, integradoras, o sustitutivas, así
como la posibilidad de modular los efectos temporales de las mismas[2], todo ello dentro de la rigurosa razonabilidad
que en tales supuestos ha señalado la jurisprudencia, es claro que la
formulación que corresponde hacer al titular de la acción pública ciudadana
debe contener una directa e inequívoca pretensión de inconstitucionalidad de
una norma de rango legal, por contradecir precisamente ella las disposiciones
superiores contenidas en la Constitución”.[3]
De
manera que, es necesario resaltar que el estudio de la constitucionalidad de
una norma, por la Corte Constitucional, no puede partir de la postulación de
proposiciones inexistentes no recogidas por el precepto legal acusado. Cuando
las acusaciones formuladas en la demanda se refieren a contenidos normativos no
contemplados en las disposiciones puestas en tela de juicio, la Corte ha optado
por declararse inhibida para decidir de fondo, declarando la ineptitud de la
demanda, en el entendido de que no existe cargo de la violación que analizar.
La
anterior decisión se justifica en el hecho de que “la competencia de la Corte
en materia de control de constitucionalidad es limitada. Salvo los casos
taxativamente mencionados por la propia Carta, la Corte no puede aprehender de
oficio el estudio de las normas del ordenamiento jurídico. De allí que deba limitarse
a la confrontación del texto y el contenido normativo demandado, con la Carta”[4], para
efectos de determinar sobre la  conformidad o disconformidad de ese texto legal
con las preceptivas constitucionales.
Ahora
bien, hay una ineptitud sustantiva en la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia pues la improcedencia que se advierte en la misma no se debe a una
indebida integración de la proposición jurídica sobre la cual debe recaer la
decisión de la Corte. Todo lo contrario, el contenido normativo que se demanda
en la norma acusada es completo, es decir tiene una entidad propia, pero, como
se viene diciendo, no corresponde al que el actor censura por inconstitucional.
Es de recordar que la
integración de la proposición jurídica completa supone la tarea de unir los
segmentos acusados de una disposición con aquellas partes de la misma no
demandadas, pero con las que permanece una unidad inescindible, con el fin de
conformar la regla en toda su unidad, para producir sobre la misma el
respectivo fallo de constitucionalidad.
Adicionalmente
a lo anterior, la demanda carece de un segundo requisito mínimo de
procedibilidad, como es el del concepto de la violación de la norma acusada,
toda vez que la misma parte de un presupuesto normativo equivocado. De manera
que, para la norma acusada, desde la perspectiva de la regulación normativa que
realmente contempla, no se ha estructurado un cargo que justifique su
inconstitucionalidad, ya que, como lo indica el Procurador General de la
Nación: “las razones esbozadas en la demanda van dirigidas en contra de
supuestos normativos que la norma no consagra”.
En este caso es
evidente el incumplimiento en la demanda del requisito establecido en el numeral
3o. del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, lo que constituye un fundamento
adicional de la ineptitud de la demanda. Al respecto en la Sentencia C-328 de
2001[5], antes aludida,
mediante la cita de algunos apartes de la Sentencia C-380 de 2000[6] se manifiesta que “la
sóla acusación de un precepto legal con la indicación de los dispositivos
superiores en apariencia infringidos, no llena las expectativas de
procedibilidad del juicio, ya que resulta relevante y necesario la formulación
de por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra la norma
impugnada, que a su vez permita al juzgador determinar si en realidad existe
una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de
la Constitución Política. Los cargos indeterminados o indirectos –lo ha dicho
la Corte-, “elaborados a partir de argumentos irrazonables (vagos o
abstractos), o que sean producto de las diversas interpretaciones que puedan
darle a la norma los distintos operadores jurídicos al momento de su
aplicación”[7],
impiden proferir una decisión de fondo respecto del dispositivo impropiamente
demandado”.
Por todo lo
anterior, la Corte se declarará inhibida para fallar
de fondo en la parte resolutiva de esta providencia, por ausencia del concepto
de la violación constitucional de la norma acusada.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
INHIBIRSE para resolver sobre el fondo de la
demanda de la referencia, por ausencia del concepto
de la violación constitucional contra el artículo 3 de la Ley 5ª  de 1969.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Vid. Sentencia 282 de 1995, M.P.
Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[2] Al respecto ver Alejandro Martínez
Caballero”tipos de sentencias. El control constitucional de las leyes: la
experiencia colombiana” en Jurisdicción Constitucional de Colombia. La Corte
Constitucional 1992-2000 Relidades y Perspectivas, Imprenta Nacional,
Febrero 2001, pags 383 ss.
[3]  Sentencia C-362 de 2001, M.P. Dr. Alvaro
Tafur Galvis.
[4] Sentencia C-328 de 2001, M.P. Dr. Eduardo
Montealegre Lynett.
[5] M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett.
[6] M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[7] Sentencia C-519/98, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.