C-987-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-987/06
INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS
PUBLICOS-Por haberse
impuesto la tercera sanción disciplinaria en cinco años/FALTA DISCIPLINARIA
GRAVISIMA-Por haberse impuesto la tercera sanción disciplinaria en cinco
años
INHABILIDADES-Naturaleza/INHABILIDADES-Finalidad
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Alcance
La Constitución no consagra como principio
general, y con el alcance que la demandante le atribuye, la prohibición de que
las leyes se apliquen con retroactividad. Existen sí en la Constitución, prohibiciones
expresas sobre la retroactividad de la ley frente a materias específicas.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
INHABILIDADES INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES EN EL EJERCICIO DE FUNCIONES
PUBLICAS-Límites
INHABILIDADES-Inhabilidad por sanción anterior
La principal razón que justifica esta situación es el
hecho de que la inhabilidad que toma en cuenta sanciones anteriores impuestas
al individuo en cuestión, no es en sí misma una nueva sanción, sino una medida
de protección social encaminada a garantizar el buen funcionamiento de la
actividad regulada (el servicio público) y la prevalencia de principios
esenciales y fundamentales para la buena marcha de la administración pública,
entre ellos la igualdad, la moralidad y la imparcialidad.
REGIMEN DE INHABILIDADES-No aplicación del principio de
favorabilidad en inhabilidad por sanciones disciplinarias anteriores
La Corte llama la atención sobre el hecho de que la
favorabilidad es un principio frente a materias penales, que se ha extendido
legalmente a otras áreas, lo que lo ha convertido en normalmente aplicable en
el ámbito sancionatorio. De allí que, teniendo en cuenta que según lo ha demostrado
la Corte, la inhabilidad contenida en la norma demandada no tiene el carácter
de sanción, no es del caso aplicar este principio con el fin de que ciertas
sanciones no sean tenidas en cuenta al momento de determinar la ocurrencia de
la inhabilidad, así la conducta sancionable tenga ahora una connotación más
benigna que cuando tuvo lugar el hecho sancionado.
TIPO ABIERTO O CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO-Admisibilidad en materia disciplinaria
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Realizado el análisis detallado de los
cargos formulados por la demandante, la Corte debe llamar la atención sobre el
hecho de que todos ellos tienen en común la circunstancia de estar sustentados
sobre la premisa, claramente descartada por la Corte, de que cuando la norma
demandada establece una inhabilidad para ocupar cargos públicos a quienes hayan
acumulado tres o más sanciones disciplinarias de las características ya
anotadas dentro de los cinco últimos años, está imponiendo en realidad una
nueva sanción. Así las cosas, y dado que la posible consideración de esta norma
como constitutiva de sanción, y por ende violatoria del debido proceso (art. 29
de la Constitución Política), fue el tema sobre el cual se pronunció la Corte
al declarar la exequibilidad de esta mismo precepto mediante la sentencia C-544
del 24 de mayo de 2005, la Corte encuentra, en coincidencia con lo que
propusiera de manera subsidiaria la representante del Ministerio Público que
intervino dentro de este proceso, que es procedente reconocer el efecto de cosa
juzgada de la mencionada sentencia.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-6273
Demandante: Sandra Mónica Cardozo Rojas
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 38 (parcial) de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre
de dos mil seis (2006).
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Nacional, la ciudadana Sandra
Mónica Cardozo Rojas solicitó ante esta corporación la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 38 (parcial) de la Ley 734 de 2002 “Por la cual
se expide el Código Disciplinario Único”.
Mediante auto de dos (2) de mayo de dos mil
seis (2006) el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra la norma antes
mencionada y ordenó, en consecuencia, fijar en lista el presente proceso.
Dispuso correr traslado del mismo al señor Procurador General de la Nación con
el objeto de que rindiera concepto y comunicó su iniciación al Presidente de la
República, a la señora Presidente del Congreso y al Ministerio del Interior y
de Justicia para que, si lo consideraban oportuno, directamente o por
intermedio de apoderado, se pronunciaran sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de los preceptos demandados.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      LA NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma
demandada, advirtiéndose que se subraya la parte que es señalada como
inexequible:
Ley 734 de 2002
(febrero 5)
Diario Oficial N° 44.708, de 13 de febrero de 2002
“Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
…      …      …
ARTÍCULO 38. Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para
desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las
siguientes:
1. Además de la descrita en el inciso final del
artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa
de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años
anteriores, salvo que se trate de delito político.
2. Haber sido sancionado
disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas
graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de
tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
…      …      …”
III.    ACLARACION PREVIA
La Corte debe hacer notar en este punto que
el escrito de demanda presenta una inconsistencia en cuanto al alcance de las
normas demandadas, que se resume así: Si se tiene en cuenta la parte subrayada
del texto de la norma que fue transcrito por la demandante, resultaría  que
fueron demandadas una frase del enunciado inicial del artículo 38 de la Ley 734
de 2002 (“a partir de la ejecutoria del fallo”) y el texto completo del
numeral 2° del mismo artículo 38. Sin embargo, si se tienen en cuenta el
párrafo introductorio de la demanda, la solicitud contenida en el punto VII
(parte final) del mismo escrito, así como el contenido de los cargos
formulados, debería entenderse que la demanda se dirige únicamente contra el
numeral 2° en comento.
A partir de esto último, el auto de fecha 2
de mayo de 2006 admitió la demanda, mencionando únicamente el numeral 2° del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y guardando silencio sobre la expresión a que
arriba se hizo referencia, decisión que no fue recurrida por la demandante. En
consecuencia, este auto delimitó de manera definitiva el alcance de la materia
sobre la que ahora se pronuncia la Corte.
De otra parte, no resulta viable estudiar
la constitucionalidad de la expresión aludida, ni aun con base en el principio
de unidad normativa. Ello es claro por cuanto la expresión en cuestión
(contenida en el enunciado inicial del artículo 38) aplica a todos los
numerales que esta norma contiene (cuatro en total), y particularmente a los
numerales primero, tercero y cuarto, disposiciones que no fueron acusadas por
la demandante y que tratan sobre situaciones enteramente diferentes a la que es
objeto del numeral segundo, que es la norma que sí fue demandada. Por ello no
resulta viable considerar frente a esta expresión los cargos que la ciudadana
demandante desarrolla con respecto al numeral segundo, ni asumir que dicha
frase deba necesariamente ser objeto del mismo juicio de constitucionalidad que
esta Corte hará con respecto al numeral 2° aquí demandado.
Por lo anterior, la Corte se abstendrá de
estudiar la constitucionalidad de la expresión “a partir de la ejecutoria
del fallo” contenida en el inciso inicial del artículo 38 parcialmente
demandado, y limitará su análisis al texto del numeral 2° de la misma norma.
IV.    LA DEMANDA
La ciudadana Sandra Mónica Cardozo Rojas
plantea que el numeral 2° del artículo 38 demandado es inconstitucional, por
oponerse a varios principios contenidos en los artículos 13, 23, 29, 53 y 58 de
la Carta Política. La ciudadana Cardozo Rojas apoya su demanda en las razones
que se resumen como sigue:
En primer lugar, plantea que el hecho de
que las inhabilidades establecidas en el citado numeral 2° del artículo 38
tengan efecto “…a partir de la ejecutoria de la última sanción” viola el
principio de la no retroactividad de la ley, que al decir de la demandante se
encuentra estipulado en los artículos 29 y 58 de la Carta. La razón de la
infracción denunciada consiste en que si la inhabilidad tiene como punto de
partida el arriba reseñado, dicha inhabilidad podría terminar generándose a
partir de sanciones disciplinarias impuestas como consecuencia de hechos
sucedidos con anterioridad a la vigencia de la Ley 734 de 2002 (actual Código
Disciplinario Único) e incluso, en algunos casos, sancionados antes de su
vigencia[1].
En segundo término indica que la norma
demandada es contraria al principio de favorabilidad de la ley disciplinaria
ante la eventualidad de que, conforme a lo explicado en el punto anterior, se
tenga como inhábil por efecto de dicha norma a personas que fueron sancionadas
por actos que conforme al derogado régimen disciplinario se consideraban faltas
disciplinarias, pero cuyo carácter de tales hubiere desaparecido o disminuido con
la nueva normatividad. A estos efectos cita fragmentos de las sentencias C-328
de 2003 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-625 de 1997 (M. P. José
Gregorio Hernández Galindo), así como varios artículos de la Ley 734 de 2002
que se refieren a la favorabilidad como uno de los principios rectores del
régimen disciplinario.
Tercero, la actora señala que la norma
demandada viola el principio de igualdad en la aplicación de la ley establecido
por el artículo 13 de la Carta Política. Esta violación derivaría del hecho de
que, por efecto de la desigual diligencia de los operadores disciplinarios, dos
o más personas podrían verse sometidos a una misma inhabilidad que sin embargo
comenzaría y terminaría en fechas diferentes, pudiendo darse incluso el caso de
que una de ellas no sea objeto de inhabilidad alguna, mientras que otra(s) si
lo sea(n).
Agrega que la norma citada afecta también
el principio de seguridad jurídica, por cuanto algunas de las faltas
disciplinarias (las graves y leves) no están descritas en el correspondiente
código con el mismo grado de precisión con que lo son las faltas gravísimas, o
en otro ámbito, los hechos punibles (regidos por el principio de tipicidad),
además de que (salvo escasas excepciones) frente a cualquiera de ellas cabe la
modalidad culposa además de la dolosa.
A partir de estas circunstancias sostiene
que la configuración del hecho del cual depende la inhabilidad podría ser de
alguna manera súbita, ya que al darse una determinada calificación a los hechos
imputados podría o no resultar que, impuesta la sanción disciplinaria (si se
trata de la tercera vez dentro de los cinco últimos años), se configure
entonces la inhabilidad de que tratan las normas demandadas, o en otros casos
no llegue a configurarse.
Por último, en lo que de alguna manera
configura una petición subsidiaria, la demandante plantea que si no se
considerare inexequible la norma demandada, deberá en todo caso examinarse la
interpretación que de ella pueda hacerse, informando a este respecto que
actualmente la Procuraduría General de la Nación tiene como inhábiles a
personas sancionadas por faltas disciplinarias ocurridas con anterioridad a la
vigencia de la Ley 734 de 2002, pues esta entidad no está teniendo el cuidado
de considerar solamente sanciones originadas en hechos acaecidos dentro de su
vigencia.
V. INTERVENCIONES
La Secretaria General de esta corporación
informó que el término para intervenciones ciudadanas venció en silencio, sin
que se presentara escrito alguno que deba ser tenido en cuenta en este punto.
VI.  CONCEPTO DE LA PROCURADORIA GENERAL DE
LA NACIÓN
Mediante auto de mayo 24 de 2006 la Sala
Plena de esta corporación aceptó el impedimento que en comunicación conjunta,
recibida por la Corte Constitucional el 17 del mismo mes y año, manifestaron
tener tanto el Procurador General como el Vice-Procurador General de la Nación,
por el hecho de haber tomado parte activa en el trámite de redacción, estudio y
aprobación del proyecto que vino a convertirse en Ley 734 de 2002. En vista de
esta circunstancia, el señor Procurador General mediante resolución 0162 del 16
de junio de 2006 designó, para rendir el correspondiente concepto, a la doctora
María Claudia Zea Ramírez, Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales.
En su concepto recibido en la Secretaría
General de esta corporación el día 14 de julio de 2006, la citada Procuradora
Auxiliar solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible la norma
demandada. A propósito de la advertencia hecha en el punto III de esta sentencia,
y pese al hecho de que el auto admisorio de la demanda se refirió sólo al
numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734, cabe anotar que el concepto fiscal
alude también a la frase incluida en el inciso primero de la norma, al cual
allí se hizo mención. No obstante, las reflexiones planteadas se refieren en
realidad únicamente a la norma del numeral 2°.
Este pedido de exequibilidad se apoya de
manera principal en el hecho de que todos los cuestionamientos planteados por
la actora en relación con las normas demandadas parten del supuesto de que la
inhabilidad de que trata el numeral 2° del artículo 38, cuya constitucionalidad
aquí se estudia, tiene un carácter sancionatorio. A manera de ejemplo, es esta
naturaleza la que justifica la queja de la actora en el sentido de que la
comentada inhabilidad sólo debería configurarse a partir de la sanción de
faltas disciplinarias ocurridas en vigencia de la Ley 734 de 2002.
En opinión de la agente fiscal, esta
objeción fue despejada de manera suficiente por esta corporación en sentencia
C-544 de mayo 24 de 2005 con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy
Cabra, por la cual se declaró la exequibilidad del mismo numeral 2° ahora
demandado, pero únicamente por lo que hace a la posible violación al artículo
29 de la Constitución Política, por lo que no resulta procedente volver sobre
estos mismos cuestionamientos.
En adición a lo anterior, la agente de la
Procuraduría hace un recuento de la jurisprudencia citada por la Corte
Constitucional en la sentencia antes mencionada, en particular aquellos
pronunciamientos en los que: 1) Se aclara el propósito y la naturaleza jurídica
de las inhabilidades (sentencias C-588 de 1994, C-483 de 1998, C-925 de 2001 y
C-671 de 2004); 2) Se presentan los dos principales tipos de inhabilidades
existentes, las de tipo preventivo y las de origen sancionatorio (sentencia
C-1062 de 2003), y 3) Se explica cómo es válido que estas últimas tomen como
referente hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la norma que
establece la inhabilidad, e incluso en cualquier tiempo (sentencias C-617 de
1997, C-111 de 1998 y C-209 de 2000). A partir de lo anterior, sostiene que los
cargos de constitucionalidad planteados (entre ellos los de violación a los
principios de no retroactividad de la ley, favorabilidad en la aplicación de la
ley disciplinaria, seguridad jurídica y desconocimiento al derecho a la
igualdad) carecen de fundamento y, por tanto, debe declararse la exequibilidad
de las normas demandadas.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.- Desde el punto de vista de lo dispuesto
por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la presente demanda.
Objeto de la demanda
Como se ha mencionado, la ciudadana Sandra
Mónica Cardozo Rojas considera que el numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734
de 2002 debe ser declarado inexequible por cuanto vulnera los artículos 13, 23,
29, 53 y 58 de la Constitución Política.
La representante del Ministerio Público que
actúa dentro del presente proceso de constitucionalidad, se opone a esta
solicitud por considerar que las normas demandadas no trasgreden los preceptos
constitucionales mencionados ni ningunos otros. También sugiere la posibilidad
de que la Corte declare la existencia de cosa juzgada, ya que en el fondo los
cuestionamientos de la demandante fueron ya respondidos en la sentencia C-544
de 2005, encontrándose que la norma aquí demandada es plenamente exequible.
Para resolver sobre esta demanda, la Corte
hará previamente un breve análisis sobre el sentido y alcance de la norma
demandada y reiterará la jurisprudencia que sobre el tema ha formulado en el
pasado. Cumplido lo anterior, volverá sobre los cargos formulados por la
demandante, extraerá las conclusiones que resulten pertinentes, y a partir de
ellas adoptará la decisión que corresponda.
1) La naturaleza jurídica de la norma cuya
inexequibilidad se demanda
La misma ciudadana demandante pone de
presente que en la sentencia C-544 antes citada la Corte Constitucional
estableció la diferencia existente entre sanciones e inhabilidades, e hizo
claridad sobre el hecho de que el numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de
2002 aquí demandado consagra una inhabilidad, que si bien se configura dentro
de un contexto sancionatorio, no tiene en sí misma el carácter de sanción. Esta
fue la razón principal para desestimar los cargos entonces planteados contra la
norma en comento, relacionados con la eventual violación del artículo 29
constitucional.
En efecto, el numeral 2° demandado consagra
una prohibición o limitación, que priva de la posibilidad de desempeñar cargos
públicos a aquellas personas que, dentro de los cinco (5) años anteriores,
hayan sido sancionadas disciplinariamente en tres (3) o más ocasiones por
faltas graves o leves dolosas, o por ambas. Es claro que se trata de una
inhabilidad y no de una sanción, no sólo porque así está denominado el artículo
38 del cual esta norma hace parte, sino porque esos son sus efectos y
naturaleza.
Otra prueba de que no se trata de una
sanción es que aquellas personas que se encuentren en la hipótesis de hecho
considerada por la norma, pero que no busquen o pretendan acceder a un cargo
público, no verán afectada ni desmejorada en absoluto su situación jurídica.
Les está vedado, únicamente, acceder a cargos públicos, mientras esta
inhabilidad se encuentre vigente.
Ahora bien, en lo que se refiere al numeral
2°, en la sentencia mencionada en precedencia la Corte hizo un recuento de la
ya largamente sostenida doctrina en torno a la naturaleza jurídica de las
inhabilidades[2]. Como lo ha explicado la
Corte de manera reiterada, y puede apreciarse a lo largo de esa recopilación,
la principal finalidad de las inhabilidades es la de procurar y, en la medida
de lo posible, garantizar la pulcritud, probidad y capacidad de las personas que
se vinculan al servicio público, para lo cual se impide entonces el acceso a
éste de quienes no cumplan con los estándares que el legislador ha estimado
adecuados y necesarios.
Por ello, una inhabilidad normalmente se
soporta en una de las dos consideraciones siguientes: i) En algunos casos se
trata de situaciones particulares en las que las personas interesadas en
acceder al servicio público se encuentran en la actualidad, a partir de las
cuales podrían tener dificultad para garantizar el completo y adecuado
cumplimiento de sus funciones, y en particular la recta aplicación del
principio de imparcialidad[3] (enfoque preventivo). Por
ejemplo, es este el caso de las inhabilidades fundadas en situaciones de
parentesco, en la previa ocupación de otros cargos públicos o privados, o en la
reciente celebración de contratos entre el candidato y la administración pública.
ii) El otro grupo de inhabilidades es el de aquellas que toman en cuenta el
comportamiento pasado del individuo en cuestión y, en razón del carácter
reprochable de sus pasadas actuaciones, le excluyen de la posibilidad de ocupar
tales cargos (enfoque sancionatorio). Estas últimas inhabilidades suelen ser
consecuenciales o accesorias a las sanciones propiamente dichas (en lo que se
refiere al momento y la circunstancia en que se originan), pero no comparten
con ellas su naturaleza sancionatoria.
Claramente, la inhabilidad consagrada en la
norma cuya exequibilidad se debate es de las segundas. Sin embargo, en razón de
la precisión hecha al final del párrafo precedente, es necesario advertir que
no podrían estimarse como inviables en relación con este tipo de inhabilidades
aquellas situaciones que no resultan constitucionalmente aceptables en relación
con disposiciones legales de carácter verdaderamente sancionatorio.
La norma demandada no sanciona, aunque sí
es cierto que se relaciona y es consecuencia mediata de sanciones que la
persona haya tenido en el pasado. Por lo demás, una inhabilidad como la
prevista en esta norma es una situación en la que el interés general afecta y
limita un interés particular, pues mientras que el propósito de garantizar la excelencia
y buena marcha de la administración pública beneficia a todas las personas que
habitan en Colombia, la restricción derivada de no poder acceder al servicio
público afecta individualmente a personas específicas.
En conclusión, la Corte no abriga duda
alguna respecto del hecho de que, como se expuso en la precitada sentencia
C-544 de 2005, la norma aquí demandada consagra una inhabilidad y no tiene en
modo alguno, carácter sancionatorio frente a quienes resulten afectados por
ella.
2)      Reiteración de jurisprudencia en
torno a la legitimidad constitucional de las inhabilidades para ejercer cargos
públicos
Cada vez que ha existido la oportunidad de
analizar el tema, la Corte ha sido enfática en defender la legitimidad
constitucional de las inhabilidades, no obstante las limitaciones que ellas
imponen a aquellos que se sitúen en las hipótesis contempladas en las
correspondientes normas. Ello se hizo de manera detallada en la citada
sentencia C-544 de 2005.
Así por ejemplo, en relación con la tensión
existente entre el interés particular del ciudadano afectado por la
inhabilidad, y el interés general de la colectividad, ha sostenido la Corte:
“…el señalamiento de un régimen de inhabilidades
puede llegar a contraponer el ejercicio del interés personal del titular del
derecho político que pretende acceder al desempeño del cargo o función
públicos, con el interés general que se protege a través de las limitaciones al
mismo. De ahí que sea factible una regulación restrictiva del derecho político
aludido con reducción del ámbito de goce para su titular, bajo el entendido de
que prevalece la protección de ese interés general, concretado en la
moralización, imparcialidad y eficacia del funcionamiento del Estado
colombiano.”[4]
Por lo demás, teniendo en cuenta el
propósito que cumplen las inhabilidades, el tema aquí debatido puede apreciarse
desde la perspectiva planteada por esta Corte en la sentencia C-209 de marzo 1°
de 2000, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se hizo
una pertinente reflexión a propósito de las inhabilidades que se generan a
partir de las sanciones penales, reflexión que por la naturaleza de las
situaciones, puede resultar ilustrativa en el presente caso. Dijo entonces la
Corte:
“En realidad, las normas que prohíben el
ejercicio de cargos públicos a quienes han sido condenados a pena privativa de
la libertad sin límite de tiempo –lo ha dicho la Corte -, antes que juzgarse a
partir de la sanción impuesta al ciudadano, deben evaluarse desde la
perspectiva de la exigencia que se impone al ejercicio del cargo, pues de este
modo no sólo se logra conservar incólume la idoneidad del servidor público en
lo que toca con el desarrollo y ejecución de sus funciones, sino también
permite transmitirle a la comunidad un cierto grado de confianza en lo relativo
al manejo de los asuntos de interés general, pues hace suponer que éstos se
encuentran a cargo de personas aptas cuyo comportamiento no ha sido objeto de
reproche jurídico alguno.”[5]
Es entonces claro para esta Corte que
resulta absolutamente válido y legítimo establecer inhabilidades para ocupar
cargos públicos como consecuencia de las sanciones de que el individuo haya
sido objeto, sin que por ello la inhabilidad constituya en sí misma una nueva
sanción.
De otra parte, la Corte ha sostenido de
manera permanente que el legislador tiene un amplio margen de configuración
normativa para establecer inhabilidades que restrinjan la posibilidad de
acceder a cargos públicos o limiten otros derechos, siempre que lo haga dentro
de los parámetros permitidos por la Constitución Política. Entre los
pronunciamientos más importantes relacionados con este tema[6]
baste mencionar, entre los más recientes el siguiente:
“Sobre el particular cabe precisar que,
como igualmente ya se explicó, el Legislador goza de un amplio margen de
configuración en materia de establecimiento de inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones en relación con el ejercicio de funciones
públicas, que debe respetar, sin embargo, los límites que en este campo impone
la Carta Política, bien por que ella haya fijado de manera explicita
determinados parámetros, bien porque la actuación del Legislador deba
subordinarse a los valores, principios y derechos constitucionalmente
reconocidos, al tiempo que el ejercicio de la  referida potestad de
configuración no puede ser irrazonable ni desproporcionada.” (Sentencia C-1172 de noviembre 17 de 2005,
M. P. Álvaro Tafur Galvis)
No queda duda entonces de que, con el
propósito de garantizar los principios de eficacia, moralidad, imparcialidad, y
los demás que han sido postulados en el artículo 209 de la Constitución como
característicos de la función administrativa, el legislador tiene la potestad
autónoma de establecer inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos
públicos, pudiendo apreciar y escoger aquellas situaciones que a su juicio
merezcan este tratamiento y por ello resulte conveniente y/o necesario regular,
siempre que tenga el buen cuidado de no transgredir las restricciones que a
este respecto le impone la misma Constitución Política.
3) Análisis de los cargos de
inconstitucionalidad formulados
En opinión de la demandante la norma
cuestionada vulnera varios preceptos constitucionales, entre ellos el principio
de no retroactividad de la ley (que la demandante fundamenta en los artículos
29 y 58 de la Carta Política), el principio de favorabilidad, el principio de
la igualdad (art. 13) y el principio de seguridad jurídica.
Es necesario advertir en este punto que si
bien la actora formula algunas críticas que intenta estructurar como cargos de
inconstitucionalidad contra la norma demandada, no existe adecuada
correspondencia entre éstos y las distintas normas constitucionales que la
demandante estima vulneradas por aquélla. Así por ejemplo, no existen en la
demanda cargos que se fundamenten en los artículos 23 y 53 de la Constitución
Política, no obstante que la actora los invoca como vulneradas por la norma
legal que se estudia. Por ello la Corte se abstendrá de analizar en esta
sentencia la eventual violación de estos preceptos constitucionales por parte
de la norma acusada.
De acuerdo con lo expuesto por la ciudadana
actora, las principales razones que sustentarían la inconstitucionalidad
denunciada son:
1- La norma permite tener en
cuenta para efectos de la configuración de esta inhabilidad sanciones
disciplinarias impuestas a partir de hechos sucedidos con anterioridad a su
vigencia, e incluso, posiblemente, sancionados como falta antes de comenzar
dicha vigencia.
2- Podría llegar a
desconocerse el principio de favorabilidad, si la inhabilidad se entiende
configurada aunque alguna de las conductas sancionadas con anterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002 sea actualmente objeto de una
consideración menos estricta que en el tiempo en que fue cometida.
3- Dependiendo de la desigual
diligencia de los operadores de la ley disciplinaria o de otras circunstancias
igualmente casuales, dos o más personas que hubieren cometido las mismas faltas
sancionables podrían verse sometidas o no a la inhabilidad que la norma establece,
o que la inhabilidad correspondiente esté vigente hasta fechas más tempranas en
unos casos y más tardías en otros.
4- En razón al margen de
calificación que la ley permite al operador disciplinario en torno a la
gravedad de la falta, frente a la posible comisión de un hecho sancionable, el
funcionario no tendría completa certeza de si la sanción que podría imponerse
generará o no la inhabilidad que la norma demandada establece.
5- La demandante cuestiona
también el hecho de que actualmente la Procuraduría General de la Nación
aplique la norma en la forma descrita en el punto 1 de la presente enumeración,
esto es, teniendo en cuenta las sanciones generadas a partir de hechos
ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia del actual Código Disciplinario.
Ahora bien, previo al análisis de los
cargos formulados por la demandante, y al examinar detenidamente en este
momento procesal las acusaciones planteadas, encuentra la Corte que en dos de
estos casos existe una formulación apenas aparente de cargos de
inexequibilidad.
A este respecto vale la pena reiterar que en
desarrollo de lo previsto en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional
ha puesto de presente que cuando en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad un ciudadano presenta una demanda ante ella, dicho
escrito, y en particular los cargos formulados, deben cumplir con una serie de
requerimientos destinados a hacer posible un verdadero análisis de
exequibilidad en torno al asunto planteado.
Sobre el tema es del caso traer a colación los
criterios establecidos en la sentencia C-1052 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa), en la cual la Corte Constitucional reunió y sistematizó la
jurisprudencia por ella proferida a este respecto. En dicha ocasión se
señalaron los criterios mínimos que debe reunir el concepto de violación, el
cual debe plantearse a través de la formulación de uno o más cargos, cada uno
de los cuales debe estar soportado en razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. Estos criterios son presentados y definidos de
manera concreta en el citado pronunciamiento.
De los cargos formulados por la demandante
y resumidos en los párrafos precedentes, observa la Corte que el tercero y el
quinto no cumplen cabalmente estos criterios.
En el cargo tercero, en el cual se afirma
que la norma viola el artículo 13 de la Constitución Política, la demandante
presenta ejemplos hipotéticos de aplicación de ésta a partir de los cuales
podría presentarse la vulneración al derecho a la igualdad.
En este caso hay mención, pero no real
confrontación con lo instituido en el citado artículo, además de lo cual el
cargo carece de varios de los atributos mencionados, entre ellos la claridad,
la especificidad, la suficiencia, pero sobre todo, la necesaria certeza, que
según lo explicado en el pronunciamiento arriba referido, consiste en que “la
demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre
otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la
demanda”. Como es evidente, el cargo propuesto por la actora no demuestra,
ni al menos genera duda, en cuanto a que la denunciada vulneración a la
igualdad se derive directamente del contenido de la norma. Por el contrario, es
claro que ella resultaría apenas de una particular forma de apreciar la
eventual aplicación de la misma a casos concretos, situación puramente
hipotética que no es suficiente para configurar un cargo válido de
inconstitucionalidad. Por ello, la Corte se declarará inhibida para decidir
sobre esta acusación.
Por su parte, el cargo quinto, en el que se
denuncia la forma en la que, al decir de la actora, la Procuraduría General de
la Nación interpreta la norma demandada, no configura en realidad cargo alguno,
en especial por cuanto, tal como lo pone de presente la misma actora, así como
esta Corte en las sentencias que ella cita[7], no hace parte
de la función de control constitucional entrar a valorar las interpretaciones
que de las normas demandadas, hagan los operadores jurídicos. Lo anterior no
impide que, cuando la norma demandada sea particularmente oscura, resulte
necesario dilucidar claramente su sentido, para poder examinar de fondo el
alcance y validez de los cargos formulados en la demanda, lo cual es evidente
que no ocurre en este caso.
En consecuencia, la Corte limitará su
estudio a los cargos primero, segundo y cuarto formulados por la actora, a lo
cual procede a continuación.
4)  Enfoque sobre la inconstitucionalidad
aducida en los cargos atendibles
Son tres, pues, los motivos de
inconstitucionalidad de la norma demandada, que corresponde a la Corte estudiar
en este caso. Son ellos el referente a la violación al principio de
irretroactividad de la ley, lo relacionado con el desconocimiento al principio
de favorabilidad en la aplicación de la ley disciplinaria, y el que la
demandante ha denominado violación al principio de seguridad jurídica.
A continuación, la Corte aborda brevemente,
y en ese mismo orden, cada uno de los aspectos arriba enumerados.
4.1. Contabilización para efectos de esta
inhabilidad, de sanciones generadas en hechos anteriores a la vigencia de la
ley
La demandante encuentra cuestionable esta
circunstancia, como contraria al principio de no retroactividad de la ley.
A este respecto, debe la Corte comenzar por
indicar que la Constitución no consagra como principio general, y con el
alcance que la demandante le atribuye, la prohibición de que las leyes se
apliquen con retroactividad. Existen sí en la Constitución, prohibiciones
expresas sobre la retroactividad de la ley frente a materias específicas.
Así por ejemplo, el segundo inciso del
artículo 29 advierte que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes
preexistentes al acto que se le imputa,…”. Por su parte, el artículo 58
garantiza “…la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo
a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores”. Finalmente, dice el artículo 363 en su inciso segundo
que “Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.
Muy por el contrario, la retroactividad es
ocasionalmente permitida, siempre que el legislador tenga el cuidado de
advertir con claridad qué disposiciones legales se aplicarán a hechos
anteriores, con base en qué elementos y a partir de qué fechas.
Por otra parte, la Corte ha aclarado de
manera suficiente y en varias oportunidades que, en tanto las inhabilidades que
toman como referencia las sanciones de las que la persona haya sido objeto no
son en sí mismas sanciones, ellas bien pueden tomar en cuenta faltas que tuvieron
lugar y/o sanciones que fueron impuestas con anterioridad a la vigencia de la
ley que establece la inhabilidad.
Sobre este tema la Corte ha sostenido:
“Tampoco podría calificarse de
inconstitucional el carácter intemporal que la norma le reconoce a la
prohibición allí prevista, pues, tal como lo ha venido afirmando esta
Corporación y ahora se reitera, las causales de inelegibilidad ‘sin límite de
tiempo’, estructuradas a partir de la existencia previa de antecedentes
penales, esto es, de sentencias condenatorias por delitos no políticos ni
culposos, no conllevan un desconocimiento del Estatuto Superior
-particularmente del principio de imprescriptibilidad de las penas- toda vez
que el fundamento de su consagración no reposa en la salvaguarda de derechos
individuales, sino en la manifiesta necesidad de garantizar y hacer prevalecer
el interés general. Es así como la propia Constitución Política le reconoce
efectos intemporales a esta causal de inhabilidad –la referida a la existencia
de sentencia judicial condenatoria-, cuando directamente la regula para los
congresistas (Art. 179-1), el Presidente de la República (Art. 197)  y el
Contralor General (Art.267).” (Sentencia C-209 de 2000, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Esta doctrina no depende de que la sanción
que se toma en cuenta sin límite de tiempo sea de carácter penal (como lo era
en el caso en referencia), ya que para la Corte es igualmente aceptable esta
circunstancia aunque las sanciones que se tengan como referencia sean de
carácter puramente disciplinario o de otra índole.
En una situación semejante, aunque no
relacionada con el servicio público, hizo la Corte reflexiones particularmente
esclarecedoras para un caso como el aquí debatido:
“De lo anterior se concluye que la
intemporalidad de las inhabilidades legales no desconoce el principio de
imprescriptibilidad ni el de legalidad de las sanciones, y que ello se debe
primordialmente a que la causa final de dichas normas no es castigar la
conducta personal de quien ha llevado a cabo conductas jurídicamente
reprochables, sino preservar la confianza pública en la idoneidad y
transparencia en el ejercicio de la función pública o en la prestación de una
servicio público. Es decir, la consagración de un régimen de inhabilidades no
constituye ejercicio del poder punitivo o sancionador del Estado, ni aun cuando
las limitaciones que resulten aplicables para acceder a ciertos cargos o
desarrollar ciertas actividades se deriven de conductas legalmente
sancionadas.” (Sentencia
C-1062 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
En suma, la principal razón que justifica
esta situación es, de nuevo, el hecho de que la inhabilidad que toma en cuenta
sanciones anteriores impuestas al individuo en cuestión, no es en sí misma una
nueva sanción, sino una medida de protección social encaminada a garantizar el
buen funcionamiento de la actividad regulada (el servicio público) y la
prevalencia de principios esenciales y fundamentales para la buena marcha de la
administración pública, entre ellos la igualdad, la moralidad y la
imparcialidad.
4.2. Podría violarse el principio de
favorabilidad frente a la distinta consideración que la ley disciplinaria hace
de una determinada falta sancionable antes y después de entrar en vigencia la
Ley 734 de 2002
Sobre este tema, la Corte llama la atención
sobre el hecho de que la favorabilidad es un principio frente a materias
penales, que se ha extendido legalmente a otras áreas, lo que lo ha convertido
en normalmente aplicable en el ámbito sancionatorio. De allí que, teniendo en
cuenta que según lo ha demostrado la Corte, la inhabilidad contenida en la
norma demandada no tiene el carácter de sanción, no es del caso aplicar este
principio con el fin de que ciertas sanciones no sean tenidas en cuenta al
momento de determinar la ocurrencia de la inhabilidad, así la conducta
sancionable tenga ahora una connotación más benigna que cuando tuvo lugar el
hecho sancionado. A este respecto, téngase en cuenta que antecedentes como las
sentencias T-625 de 1997 y C-328 de 2003, que la demandante cita en sustento de
su ataque, se refieren claramente a la favorabilidad en la aplicación de
sanciones, situación diferente a la que en esta ocasión ocupa a la Corte.
Por otra parte, la demandante invoca
también el artículo 15 (debe ser 14) de la Ley 734 de 2002, en el cual se
consagra por la ley el principio de favorabilidad en la aplicación de la
normatividad disciplinaria. A este respecto, debe reiterarse el hecho de que,
como está planteado, este principio tiene validez exclusivamente dentro de ese
contexto sancionatorio, que no es el que tiene lugar en el caso presente, por
lo que resulta inaplicable. Pero, además, no es posible sustentar un cargo de
constitucionalidad a partir de la invocación de una norma de rango puramente
legal.
4.3. La discrecionalidad del operador
disciplinario para calificar la falta genera incertidumbre frente a la
configuración de la inhabilidad
La ciudadana demandante considera que el
sistema de numerus apertus,  adoptado por la ley disciplinaria y que
ella misma describe en su libelo de demanda, crea una incertidumbre inadmisible
desde el punto de vista constitucional, en cuanto el funcionario público no
tendría, frente a la eventual comisión de una falta disciplinaria por parte
suya, seguridad sobre si este hecho dará o no lugar a una sanción que pueda ser
contabilizada para efectos de configurar la inhabilidad de que trata la norma
demandada. La incertidumbre deriva del hecho de que, conforme a dicho sistema,
el operador disciplinario podrá considerar la falta como dolosa o como culposa,
de lo cual dependería que la sanción impuesta cuente o no, para efectos de dar
lugar a la inhabilidad aquí cuestionada.
A este respecto es necesario indicar que en
múltiples ocasiones, tanto antes como durante la vigencia de la Ley 734 de
2002, la Corte ha estudiado las implicaciones del mencionado sistema,
encontrando en todos los casos que éste no resulta cuestionable desde el punto
de vista constitucional.
De otra parte, la queja de la actora se
sustenta de manera implícita en la premisa de que los principios del derecho
penal se aplican de igual manera a las otras formas del derecho sancionatorio,
y más concretamente al derecho disciplinario, lo cual la Corte ha descartado de
manera reiterada. Sobre este tema determinó la Corte en la sentencia C-948 de
noviembre 6 de 2002 (M. P. Álvaro Tafur Galvis):
“Dicha especificidad en lo que
tiene que ver con el derecho disciplinario ha sido objeto de consideración por
esta Corporación en numerosas ocasiones[8],
en las que se ha referido particularmente a tres aspectos que, por lo demás,
revisten especial importancia para el examen de los cargos planteados por el
actor, ello son (i) la imposibilidad de transportar integralmente los
principios del derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el
incumplimiento de los deberes funcionales como fundamento de la
responsabilidad  disciplinaria  y (iii) la vigencia en el derecho
disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias denominado de
los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números
cerrados o clausus del derecho penal.” (No está en negrilla en el texto original).
Esta doctrina ha sido reiterada en gran
número de sentencias, tanto de constitucionalidad como de tutela, siendo
pertinente destacar entre ellas las siguientes: C-124 de 2003 (M. P. Jaime
Araújo Rentería), T-1093 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-853 de
2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) y T-1102 de 2005 (M. P. Jaime Araújo
Rentería).
Adicionalmente, de manera precisa, la Corte
ha considerado constitucionalmente aceptable el sistema de numerus apertus
para la tipificación de las faltas disciplinarias sancionables, aun cuando este
mismo sistema no sea de recibo para la tipificación de los delitos. Sobre esta
importante diferencia ha resaltado la Corte:
“En relación con la precisión
de la definición previa de las conductas que serán sancionadas, la Corte ha
aceptado de tiempo atrás que en este ámbito es admisible que las faltas
disciplinarias se consagren en ‘tipos abiertos’, ‘ante la imposibilidad del
legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se
subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de
los actos antijurídicos de los servidores públicos’. La infracción
disciplinaria implica siempre el incumplimiento o desconocimiento de un deber
del servidor público; ‘la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la
impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la
vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas’.
En esa medida, las normas disciplinarias estructuradas en forma de tipos
abiertos remiten a un complemento normativo, integrado por todas las
disposiciones en las que se consagran los deberes, mandatos y prohibiciones
aplicables a los servidores públicos; y es a este complemento al cual debe
acudir el juez disciplinario al momento de decidir sobre la existencia de
responsabilidad y la procedencia de las sanciones correspondientes.”[9] (No está en negrilla en el
texto original).
Es entonces claro para la Corte que el
sistema de numerus apertus adoptado de tiempo atrás por las normas
disciplinarias es válido y aceptable dentro de dicho contexto. Ello por cuanto
los funcionarios públicos, al tomar posesión de sus cargos, asumen un
compromiso particularmente exigente en lo que se refiere al cumplimiento de las
normas aplicables y de los deberes que de manera específica asumen, en cuya
observancia está interesado y comprometido el interés público. Por
consiguiente, no resulta posible cuestionar la constitucionalidad de una norma
como la demandada so pretexto de que, como consecuencia de la aplicación de este
principio, el funcionario público no tendría certeza sobre si su mal
comportamiento generará o no la inhabilidad aquí cuestionada.
5)    La existencia de cosa juzgada en
relación con los cargos formulados
Realizado el análisis detallado de los
cargos formulados por la demandante, la Corte debe llamar la atención sobre el
hecho de que todos ellos tienen en común la circunstancia de estar sustentados
sobre la premisa, claramente descartada por la Corte, de que cuando la norma
demandada establece una inhabilidad para ocupar cargos públicos a quienes hayan
acumulado tres o más sanciones disciplinarias de las características ya
anotadas dentro de los cinco últimos años, está imponiendo en realidad una
nueva sanción.
Así las cosas, y dado que la posible
consideración de esta norma como constitutiva de sanción, y por ende violatoria
del debido proceso (art. 29 de la Constitución Política), fue el tema sobre el
cual se pronunció la Corte al declarar la exequibilidad de esta mismo precepto
mediante la sentencia C-544 del 24 de mayo de 2005, la Corte encuentra, en
coincidencia con lo que propusiera de manera subsidiaria la representante del
Ministerio Público que intervino dentro de este proceso, que es procedente
reconocer el efecto de cosa juzgada de la mencionada sentencia, y en tal
sentido se pronunciará en la parte resolutiva de esta providencia.
VIII. CONCLUSIÓN
Concluido el análisis de los cargos
planteados por la demandante y teniendo en cuenta que las situaciones
propuestas y analizadas son esencialmente las mismas estudiadas en oportunidad
anterior, la Corte procederá a reconocer el efecto de cosa juzgada de la
correspondiente providencia, en relación con los cargos así referidos en el
estudio precedente. Además, también de acuerdo con lo antes explicado, se
declarará inhibida para decidir de fondo el cargo relacionado con la presunta
vulneración del derecho a la igualdad.
IX.    DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-544 de
2005, que declaró exequible, exclusivamente por el cargo analizado, el numeral
2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
SEGUNDO: Declararse inhibida para proferir un fallo de
fondo en relación con el cargo por violación del principio de igualdad,
formulado respecto del numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
CON ACLARACION DE VOTO
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ A LA SENTENCIA C-987 DE
2006
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Desconocimiento
de sus efectos en sentencia de constitucionalidad/PRINCIPIO DE SEGURIDAD
JURIDICA-Desconocimiento (Aclaración de voto)
El argumento principal que soporta mi aclaración de
voto está dado en que a pesar de que la Corte concluye en la existencia de la
cosa juzgada relativa, procede a realizar como se aprecia de la parte motiva de
la sentencia C-987 de 2006, una serie de consideraciones y conclusiones
adicionales a las contenidas en la sentencia que dispuso estarse a lo resuelto
-C-544 de 2005-, por lo que termina desvirtuando los efectos de la cosa juzgada
y, por ende, desconociendo la seguridad jurídica para garantía de la sociedad
en cuanto a las determinaciones de esta Corporación.
Referencia: expediente D-6273
Demandante: Sandra Mónica Cardozo Rojas.
Norma acusada: artículo 38, parcial, de la
Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte, hago expreso las consideraciones que me llevan a aclarar el voto en esta
oportunidad respecto a la sentencia C-987 de 2006.
El argumento principal que soporta mi aclaración de
voto está dado en que a pesar de que la Corte concluye en la existencia de la
cosa juzgada relativa, procede a realizar como se aprecia de la parte motiva de
la sentencia C-987 de 2006, una serie de consideraciones y conclusiones
adicionales a las contenidas en la sentencia que dispuso estarse a lo resuelto
-C-544 de 2005-, por lo que termina desvirtuando los efectos de la cosa juzgada
y, por ende, desconociendo la seguridad jurídica para garantía de la sociedad
en cuanto a las determinaciones de esta Corporación.
En efecto, la Corte en la sentencia C-987 de 2006,
resolvió:
“PRIMERO: Estarse a lo resuelto en
la sentencia C-544 de 2005, que declaró exequible, exclusivamente por el cargo
analizado, el numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
SEGUNDO: Declararse inhibida para proferir un
fallo de fondo en relación con el cargo por violación del principio de
igualdad, formulado respecto del numeral 2° del artículo 38 de la Ley 734 de
2002, por ineptitud sustantiva de la demanda.”
La accionante demandó la inconstitucionalidad del
numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, por vulnerar los artículos 13,
23, 29, 53 y 58 de la Constitución.
En la parte considerativa de dicha decisión la Corte
procede a realizar un estudio y análisis de la norma acusada al referir: 1) a
la naturaleza jurídica de la norma cuya inexequibilidad se demanda, 2) la
reiteración de la jurisprudencia en torno a la legitimidad constitucional de
las inhabilidades para ejercer cargos públicos, 3) al análisis de los cargos de
inconstitucionalidad formulados, y 4) al enfoque sobre la inconstitucionalidad
aducida en los cargos atendibles, donde además alude a: 4.1) la contabilización
para efectos de la inhabilidad, de sanciones generadas en hechos anteriores a
la vigencia de la ley, 4.2) podría violarse el principio de favorabilidad
frente a la distinta consideración que la ley disciplinaria hace de una
determinada falta sancionable antes y después de entrar en vigencia la Ley 734
de 2002, 4.3) la discrecionalidad del operador disciplinario para calificar la
falta genera incertidumbre frente a la configuración de la inhabilidad.
En cada uno de dichos puntos la Corte realiza nuevas
consideraciones a las contenidas en la decisión que le permiten extraer
conclusiones adicionales respecto a la sentencia sobre la cual finalmente
dispuso estarse a lo resuelto.
Por último, la Corte se inhibe expresamente en la
parte resolutiva respecto al cargo por violación del principio de igualdad y en
la parte motiva implícitamente al indicar que no hay cargos contra los
artículos 23 y 53.
Ahora bien, observada la sentencia C-544 de 2005,
sobre la cual la Corte dispuso estarse a lo resuelto, el problema jurídico
planteado se redujo:
“En el caso sometido a estudio, los
demandantes advierten que la norma acusada quebranta el principio del debido
proceso (art. 29 C.P.) porque sanciona nuevamente a los servidores públicos que
han acumulado un número determinado de sanciones disciplinarias, con lo cual se
deja de penalizar la conducta concreta del individuo para sancionar su
personalidad.”
Decisión en la cual la Corte aludió concretamente a:
1) la naturaleza jurídica de la disposición demandada, 2) naturaleza y
clasificación de las inhabilidades, y 3) la jurisprudencia constitucional en la
materia, para así concluir en la exequibilidad del numeral acusado respecto al
cargo analizado -cosa juzgada relativa-, bajo el argumento que la nueva
inhabilidad no es una sanción (art. 29 Superior), ni contradice lo señalado en
un precedente anterior.
El artículo 243 de la Constitución, señala que las
sentencias que profiere la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, sobre lo cual la jurisprudencia constitucional ha señalado que “se
traduce en el carácter inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y
obligatorio de los fallos cuando se han dado los trámites y se han cumplido las
condiciones y requisitos previstos por la ley”.[10]
También la Corte ha indicado que si bien cuando ejerce
el control de constitucionalidad debe confrontar la norma acusada con la
totalidad de las disposiciones constitucionales, ello no obsta para que en su
condición de guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución
determine los efectos de sus propias decisiones[11].
Por ello, puede suceder que la Corte al declarar la exequibilidad de una
disposición lo limite al cargo analizado o a su confrontación con una
determinada disposición constitucional –cosa juzgada relativa-, evento en el
cual la cosa juzgada constitucional ha operado exclusivamente en relación con
lo examinado y decidido en la sentencia, pero puede ser nuevamente demandada la
disposición por cargos diferentes a los examinados en la sentencia.
Por consiguiente, el “ámbito de la cosa juzgada
relativa será el que la propia Corte haya definido en la sentencia anterior. De
esta manera se preserva la seguridad jurídica puesto que el referente es objetivo
y previo”[12]. Es decir, no
permite un segundo pronunciamiento de la Corte sobre lo examinado en la
respectiva decisión, salvo la Corte haga explícito el abandono de dicha
decisión por específicas circunstancias.
En la presente decisión la Corte al haber dispuesto el
estarse a lo resuelto en la sentencia C-544 de 2005, que declaró exequible el
numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, exclusivamente por el cargo
analizado, ha debido limitarse a manifestar la existencia de la cosa juzgada
relativa reiterando el contenido de la decisión y no proceder, como lo hizo, a
realizar una serie de consideraciones y conclusiones adicionales que terminan
desvirtuando los efectos de la cosa juzgada respecto al cargo examinado
-carácter inmutable e inmodificable- y, por ende, desconociendo la seguridad
jurídica.
Así dejó sentado los argumentos que me llevan a
aclarar el voto en esta oportunidad.
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1]
Cabe agregar que esta situación sólo podrá presentarse dentro de los cinco (5)
primeros años de vigencia de la norma, los cuales concluirán el día 5 de mayo
de 2007.
[2]
En este fallo la Corte cita, entre otras varias, las siguientes sentencias:
C-564 de 1997 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), C-780 de 2001 (M. P. Jaime
Córdoba Triviño), C-1062 de 2003 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[3]
Mencionado por el artículo 209 de la Constitución Política como uno de los
principios que deben regir el ejercicio de la función administrativa.
[4]  Sentencia C-952 de 2001,
M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[5]  Sentencia C-209 de 2000,
M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]
Dentro de esta línea jurisprudencial pueden citarse, entre muchas otras, las
sentencias C-617 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-1412 de
2000 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-200 de 2001 (M. P. Eduardo
Montealegre Lynnet), C-952 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-1212 de 2001
(M. P. Jaime Araújo Rentería), C-373 de 2002 (M. P. Jaime Córdoba Triviño),
C-064 de 2003 (M. P. Jaime Araújo Rentería), C-625 de 2003 (M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra) y C-015 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), en todas las
cuales se plantean estos límites y restricciones.
[7] Sentencias C-686 de 1996
(M. P. Alejandro Martínez C.) y C-1106 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre L.)
[8] Al respecto ver la síntesis efectuada en la Sentencia
C- 181/02 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra (con salvamento parcial de voto de
los Magistrados Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro
Tafur Galvis). En el mismo sentido ver también las sentencias C-708/99,
C-155/02 y C-373/02.
[9]
Sentencia T-1093 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). Este fallo remite
a su vez a los planteamientos previamente hechos en las sentencias C-948 de
2002 (ya citada) y C-404 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[10] Sentencia C-543 de 1992.
M.P: José Gregorio Hernández Galindo.
[11] Sentencia C-113 de 1993.
M.P. Jorge Arango Mejía.
[12] C-382
de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.