T-531-99
Sentencia T-531/99
Sentencia
T-531/99
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
VIA DE HECHO-Clases de defectos en la actuación
VIA DE HECHO-Alcance
PRINCIPIO DE
INEMBARGABILIDAD DE BIENES DEL ESTADO/PROCESO DE EJECUCION CONTRA ENTIDADES
PUBLICAS
EJECUCION DE
SENTENCIAS-Cumplimiento en
el menor tiempo posible sin tomar término de dieciocho meses
EFECTIVIDAD DE
CONDENAS CONTRA ENTIDADES PUBLICAS-Causal de mala conducta
PRINCIPIO DE
INEMBARGABILIDAD DE RENTAS INCORPORADAS EN EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION,
DE BIENES Y DERECHOS DE LOS ORGANOS QUE LO CONFORMAN-Excepciones
PENSIONES LEGALES-Norma del Código Civil no es aplicable
analógicamente para determinar monto de intereses moratorios por no pago
oportuno de mesadas
PENSIONES LEGALES-Perjuicios causados por mora en pago y
pérdida del poder adquisitivo por incumplimiento
PENSIONES LEGALES-Pago de intereses por demora en
cancelación de mesadas
PROCESO DE
EJECUCION CONTRA LA NACION Y ENTIDADES PUBLICAS-Acreencias laborales
PROCESO DE
EJECUCION CONTRA LA NACION Y ENTIDADES PUBLICAS-Comprende no solo el capital sino intereses
moratorios
PROCESO DE
EJECUCION LABORAL CONTRA ENTIDADES PUBLICAS-Pago de intereses moratorios se rige por el CCA
El pago de
intereses moratorios, en los casos de ejecución por la vía laboral de entidades
públicas se rige, en consecuencia, por el art. 177 del C.C.A. y no por el art.
1617 del Código Civil, pues como señaló la Corte, en parte alguna esta
disposición se refiere al pago de intereses moratorios en el caso del no pago
oportuno de pensiones. Tampoco agrega la Sala, esta norma se refiere a los
intereses moratorios que deban pagarse cuando se deban salarios u otras
prestaciones sociales.
SALARIOS Y
PRESTACIONES SOCIALES-Reconocimiento
de intereses moratorios a la tasa del mercado
La Corte al
elaborar la doctrina constitucional relativa a la protección del salario y de
las prestaciones sociales, ha considerado que para que éstos conserven su valor
real, deben reconocerse intereses moratorios a la tasa del mercado; ésta
corresponde a la prevista en el art. 177 del C.C.A.
SALARIOS Y
PRESTACIONES SOCIALES-Protección
del valor real
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Obligatoriedad
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL-No pago
oportuno de acreencias laborales genera intereses moratorios que tratándose de
ejecución de créditos laborales corresponde al CCA
VIA DE HECHO EN
PROCESO EJECUTIVO LABORAL CONTRA LA NACION-Negación de reconocimiento de intereses moratorios
previstos en el CCA
Referencia: Expediente T-197369
Peticionarios:
Carmen Alicia Luque
Castañeda, Constanza Jacobo de Coca, Jairo Alvaro Ballen Patiño, María Inés
Luque de Martín, Blanca Elvira Luque de Castro, María Rosario Castro de
González, Blanca Lilia Santana de Chacón, Rosa Elena Clavijo de León, Ana
Hercilia Palacios de Quiroga, Herlinda Chilito de Aragón, Lilia Aurora Vargas
de Velásquez, Ana Beatriz Rincón Nimisica, Ana Paulina Castro Castro, Jairo
Noel Olaya Guerrero, Sara María Rodríguez Sarmiento, María Graciela Malagón de
Gómez.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., julio veintiséis (26) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, ALFREDO BELTRAN SIERRA y EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, procede a
revisar el proceso de tutela promovido por Carmen Alicia Luque Castañeda,
Constanza Jacobo de Coca, Jairo Alvaro Ballen Patiño, María Inés Luque de
Martín, Blanca Elvira Luque de Castro, María Rosario Castro de González, Blanca
Lilia Santana de Chacón, Rosa Elena Clavijo de León, Ana Hercilia Palacios de
Quiroga, Herlinda Chilito de Aragón, Lilia Aurora Vargas de Velásquez, Ana
Beatriz Rincón Nimisica, Ana Paulina Castro Castro, Jairo Noel Olaya Guerrero,
Sara María Rodríguez Sarmiento, María Graciela Malagón de Gómez, contra el
Juzgado Trece Laboral del Circuito y la Sala de Decisión Laboral del Tribunal
Superior de Santafé de Bogotá, según la competencia de que es titular de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en armonía con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. Los accionantes
adelantaron proceso ejecutivo laboral contra la Nación -Ministerio de Educación
Nacional, ante el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá.
1.2. En desarrollo
del citado proceso el referido juzgado, mediante auto de fecha 7 de noviembre
de 1997, libró mandamiento de pago y se dispuso el pago de intereses moratorios
contra la demandada, la Nación -Ministerio de Educación Nacional. Dicha
providencia fue notificada el 21 de noviembre de 1997, y dentro de la
oportunidad procesal se propusieron algunas excepciones por la parte demandada.
1.3. Durante la
audiencia pública celebrada el día 29 de enero de 1998, el apoderado de los
demandantes se allanó a las excepciones propuestas.
1.4. Con fecha 10 de
febrero de 1998 el citado apoderado presentó la liquidación del crédito, con
intereses moratorios, conforme al artículo 177 del C.C.A., con arreglo a los
términos de las sentencias C-546/92 y C-367/95 de la Corte Constitucional, y el
concepto del 26 de enero de 1996 emanado de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado. De dicha liquidación se corrió traslado por auto
que quedó en firme el día 17 de febrero de 1998.
1.5. Mediante
providencia del 17 de marzo de 1998, el Juzgado ordenó notificar el mandamiento
de pago al Ministerio Público el cual, por conducto del respectivo delegado,
contestó la demanda e interpuso recurso de reposición contra aquél, en cuanto
que reconoció intereses moratorios por las sumas adeudadas a los actores, con
el argumento de que la norma del artículo 177 del C.C.A., que establece una
tasa de interés para las obligaciones insolutas contenidas en sentencias
judiciales ejecutoriadas a cargo de la Nación y demás entidades públicas no es
aplicable cuando se trata de obligaciones que constan en actos administrativos,
como son los que se presentaron como título de recaudo ejecutivo.
1.6. Mediante
auto del 5 de mayo de 1998 el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Santafé de
Bogotá, accedió a la revocatoria parcial del auto de mandamiento de pago del 7 de
noviembre de 1997, que había ordenado el pago de intereses moratorios, e
invocando anteriores pronunciamientos del Tribunal Superior de Santafé de
Bogotá –Sala Laboral, optó por decretar únicamente el pago de los intereses
legales del 6% anual, establecidos en el artículo 1617 del Código Civil.
1.7. Contra la
anterior decisión la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue
resuelto por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, Sala de Decisión
Laboral, en el sentido de confirmar la providencia recurrida.
2. La pretensión.
Impetran los
demandantes la protección de sus derechos fundamentales al trabajo y a la
igualdad que consideran violados por el Juzgado Trece Laboral del Circuito y el
Tribunal Superior de Santafé de Bogotá –Sala de Decisión Laboral, con motivo de
la expedición de las providencias antes aludidas y, en tal virtud, solicitan
que:
"1. Se ordene
al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, revocar el auto de
mayo 5 de 1998, mediante el cual se revocaron los intereses moratorios ya
reconocidos."
"2. Se ordene
al Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, Magistrado Ponente Dr.
Miller Esquivel, la revocatoria de su auto de 31 de agosto de 1998, mediante el
cual se confirmó el auto de Mayo 5 de 1998, proferido por el Juzgado Trece
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá."
"Que se ordene
el reconocimiento de los intereses moratorios solicitados, para todos los
trabajadores dentro del proceso de LUZ MARIA MORA DE RIAÑO contra la NACION - MINISTERIO
DE EDUCACION NACIONAL, radicado en el Juzgado Trece Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá D.C., bajo el número 15.804."
II. ACTUACION
PROCESAL.
1. Primera
instancia.
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante
sentencia del 3 de noviembre de 1998, resolvió rechazar la tutela impetrada con
fundamento en los siguientes argumentos:
- Advierte el
Tribunal que la tutela está orientada a cuestionar las decisiones del Juzgado
Trece Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá y de la Sala de Decisión
Laboral del Tribunal Superior de esta misma ciudad, contenidas en las
providencias judiciales del 5 de mayo y del 31 de agosto de 1998,
respectivamente. En tales circunstancias, si bien es cierto que para ese cuestionamiento
se invoca la violación de derechos fundamentales, ello por sí sólo, no permite
realizar un examen orientado a establecer si, efectivamente, se ha presentado
la indicada vulneración, toda vez que la acción de tutela sólo procede
excepcionalmente contra las providencias judiciales.
- Conforme a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la posibilidad de ejercer la acción
de tutela contra decisiones judiciales está limitada a la circunstancia de que
aquéllas entrañen una vía de hecho, entendiéndose por tal aquella actuación que
se adelanta sin que exista facultad legal para ello o con desconocimiento de
los procedimientos establecidos y en forma tan ostensiblemente irregular que
vulnere los derechos fundamentales de las personas.
- En el caso en
estudio no se puede afirmar que los despachos judiciales accionados hubiesen
incurrido en vías de hecho, pues, además de que no se alegan por los
peticionarios, tampoco se advierten. En efecto, el apoderado de aquéllos
plantea que los despachos accionados incurrieron en violación a los derechos a
la igualdad y al trabajo de los accionantes por cuanto para efectos de la
liquidación de intereses moratorios de la acción ejecutiva laboral adelantada
contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional, no dieron una debida
aplicación a las sentencias C-546/92 y C-367/95 de la Corte Constitucional, así
como al concepto del Consejo de Estado,  del 26 de enero de 1996 y, por el
contrario, reconocieron los intereses del 6% anual, establecidos en el artículo
1617 del Código Civil.
- Para el Tribunal,
la anterior circunstancia no constituye una vía de hecho, pues las providencias
cuestionadas están apoyadas en unas motivaciones y valoraciones que no se
pueden considerar injurídicas o contrarias a la ley y que, examinadas en
conjunto se puede apreciar que para llegar a ellas se consideró, de una parte,
que la sentencia C-546/92, cuya aplicabilidad reclaman los peticionarios se
refirió exclusivamente al principio de la inembargabilidad consagrado en los
artículos 8 y 16 de la Ley 38 de 1989, y no tocó para nada el tema de los
intereses contemplados en el inciso final del artículo 177 del C.C.A., porque,
en su opinión, estos están referidos a las cantidades líquidas reconocidas en
sentencias, mas no para las reconocidas por actos administrativos. Y, de otra
parte, al no haberse pactado alguna especie de interés y no existir norma
particular que lo consagre, resulta aplicable el artículo 1617 del C.C.
- En síntesis,
considera que la decisión adoptada por los jueces de primera y segunda
instancia implicó el ejercicio autónomo de una atribución legal que no puede
controvertirse por el juez de tutela, pues el criterio y la decisión que los
jueces del respectivo proceso adopten son los que deben prevalecer, por lo que
la tutela no se puede utilizar para que otro juez, distinto al que conoce del
respectivo proceso, se pronuncie sobre el particular.
2. Segunda instancia.
El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, mediante
sentencia del 10 de diciembre de 1998 resolvió confirmar el fallo de primera
instancia, por considerar que los razonamientos contenidos en el mismo se
ajustan a una correcta interpretación de las normas constitucionales y legales
que regulan la figura de la tutela.
Reiteradamente el
Consejo de Estado ha manifestado que el sentido y finalidad de la acción de
tutela no puede ser el de desconocer o controvertir las decisiones judiciales,
en este caso las providencias del Juzgado y del Tribunal accionados y menos
aún, pretender que mediante la acción examinada se dejen sin efecto los fallos
judiciales toda vez que en el presente caso, la Sala no encuentra que se haya
incurrido en vías de hecho.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. Planteamiento del problema.
Corresponde a la
Sala, determinar si las decisiones del Juzgado Trece Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá y la Sala de Decisión del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de esta ciudad, contenidas en las providencias judiciales del 5 de
mayo y el 31 de agosto de 1998, respectivamente, constituyen una vía de hecho
judicial y, en tal virtud, si es procedente acceder a la tutela impetrada.
2. Solución al problema.
2.1. Según reiterada
jurisprudencia de esta Corporación,[1]
las decisiones judiciales no pueden ser atacadas mediante el instrumento de
protección de la acción de tutela, salvo cuando aquéllas constituyan vías de
hecho que vulneren los derechos fundamentales de las personas, que no puedan
conjurarse mediante la utilización de los recursos o mecanismos ordinarios de
defensa.
Es asi, como la
Corte ha considerado que una providencia judicial constituye una vía de hecho
cuando: a) presente un grave defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre
basada en una norma claramente inaplicable al caso concreto, b) presente un
flagrante defecto fáctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo
probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es
absolutamente inadecuado; c) presente un defecto orgánico protuberante, el cual
se produce cuando el fallador carece por completo de competencia para resolver
el asunto de que se trate; y, d) presente un evidente defecto procedimental, es
decir, cuando el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la
ley para el trámite de los asuntos sometidos a su decisión.
En síntesis, una vía
de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con predominio de
su sola voluntad, actúa en franco y absoluto desconocimiento del ordenamiento
jurídico, incurriendo en algunos de los anotados vicios, y vulnera los derechos
fundamentales de las personas.
2.2. En tales
condiciones se hace necesario establecer si, como lo afirman los demandantes,
las providencias impugnadas incurren en una vía de hecho en cuanto decidieron,
desconociendo la doctrina constitucional de la Corte sentada en diferentes
sentencias, que no era procedente el pago de intereses moratorios sobre las acreencias
laborales adeudadas por la entidad demandada en el referido proceso ejecutivo,
sino los intereses previstos en el artículo 1617 del Código Civil.
2.3. La actuación a
que dio origen la expedición de las providencias que se impugnan a través de la
tutela se desarrolló de la siguiente manera:
a) El Juzgado Trece
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante auto del 7 de noviembre de
1997, libró mandamiento de pago contra la ejecutada por las cantidades de
dinero que en dicho auto se especifican, "mas los intereses peticionados
'moratorios' desde la exigibilidad de las sumas hasta el pago de las
mismas".
b) Mediante auto del
5 de mayo de 1998 el Juzgado, al desatar un recurso de reposición interpuesto
por la Procuraduría Delegada en lo Laboral, lo modificó en el sentido de no
acceder al reconocimiento de los intereses moratorios pedidos, con invocación
del art. 177 del C.C.A., sino en los términos del art. 1617 del C.C. que prevé
el pago de intereses legales a la tasa del 6% anual.
c) Al resolver la
apelación interpuesta contra la decisión precedente, la Sala de Decisión
Laboral del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, mediante providencia del 31
de agosto de 1998, decidió confirmarla, con los siguientes argumentos:
"Como en
materia laboral no se previó legislativamente ninguna tasa de interés para
cuando se presentara incumplimiento o mora en el pago de ciertas obligaciones
originadas en el vínculo laboral, siempre se acudió a la normatividad del
Código Civil, haciendo gala del principio de integración normativa consignado
en el artículo 145 CPT, concretamente para aplicar el inciso final de la regla
primera del artículo 1617 del C.C. que fija el interés legal en un 6% anual
…".
2.4. La Corte
Constitucional en las sentencias C-546/92[2],
C-013/93[3],
C-017/93[4],
C-337/93[5],
C-103/94[6],
y C-354/97[7],
entre otras, se pronunció sobre la constitucionalidad del principio de la
inembargabilidad de los recursos y bienes del Estado, asi como sobre la
posibilidad de adelantar procesos de ejecución contra las entidades públicas,
con arreglo a lo previsto en los arts. 176 y 177 del Código Contencioso
Administrativo, cuando se trate de hacer efectivos créditos laborales o
cualquier otro tipo de acreencias, originados en el pronunciamiento de
sentencias judiciales o de actos administrativos.
2.5. En la sentencia
C-103/94[8]
en virtud de la cual se declararon exequibles en forma condicionada algunos
apartes de los art. 336 y 513 del C.P.C., reiterándose lo decidido en la
sentencia C-546/92, en lo relativo a la ejecución por créditos laborales, se
hicieron las siguientes observaciones:
"Primera.-
Según el artículo
176 del Código Contencioso Administrativo, "Las autoridades a quienes
corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de
treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución
correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su
cumplimiento".  Lo anterior implica que tales autoridades deben hacer
cuanto esté a su alcance para cumplir las sentencias en el menor tiempo
posible, sin tomarse el término de 18 meses a que se refiere el artículo 177.
Esto, con el fin de evitar que se causen, en perjuicio del tesoro público, los
intereses comerciales y de mora consagrados en el inciso final del mismo
artículo 177.  El dilatar injustificadamente el cumplimiento de esta clase de
fallos no sólo perjudica a los beneficiarios de los mismos, sino que representa
una carga exagerada para el erario, y, en últimas, para el contribuyente".
"Segunda.-
Dispone el inciso
cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo: "Será
causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los
presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas
más lentamente que el resto.  Tales condenas, además, serán ejecutables ante la
justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecución".  Esto
quiere decir que transcurridos los 18 meses, es procedente la ejecución,
acompañada de las medidas cautelares de embargo y secuestro, con sujeción a las
normas procesales pertinentes".
Posteriormente en la
sentencia C-354/97, en la cual se declaró la exequibilidad condicionada del
art. 19 del decreto 111/96 que compiló los arts. 16 de la ley 38/89, 6 y 55,
inciso tercero, de la ley 179/94, sobre la inembargabilidad de las rentas de la
Nación y de los bienes y derechos de los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación, la Corte hizo las siguientes precisiones:
"a) La Corte
entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la
inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias
judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los
derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias".
"Por
contener la norma una remisión tácita a las disposiciones del Código
Contencioso Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios
competentes deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas
sentencias dentro de los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta
días contados desde la comunicación de la sentencia (art. 176), siendo posible
la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva
sentencia  (art. 177)".
"Podría
pensarse, que sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados
como lo indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos
administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la
administración. Sin embargo ello no es asi, porque no existe una justificación
objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que
constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que
configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.  Tanto valor
tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio
Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la
ley".
"Por lo
tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el
pago de los créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe
adoptarse para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello
no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un
crédito que consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario
tramitar un proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se
declare la existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el
pernicioso efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de
justicia".
"En
conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que
consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados
mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18
meses después de que ellos sean exigibles, es posible  adelantar ejecución, con
embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre
los bienes de las entidades u órganos respectivos".
"Sin
embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en
un acto administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación
clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se
desprende de la aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca
un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su
revocación por la administración, como se expresó en la sentencia T-639/96[9]".
2.6. La Corte en la
sentencia C-367/95[10]
al declarar exequible en forma condicionada el art. 1617 del Código Civil se
refirió en concreto a la imposibilidad de aplicar analógicamente esta norma
para efectos de determinar el monto de los intereses moratorios, cuando no se
pagan oportunamente las mesadas pensionales. En efecto dijo la Corte:
"La Corte
estima, sin embargo, que siendo cierta la afirmación de que las entidades de
seguridad social están obligadas a indemnizar a los pensionados por la cancelación
tardía de las mesadas que les adeudan, pues, al tenor del artículo 53 de la
Carta, "el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales", el logro de esta meta no depende de
la inconstitucionalidad de la norma acusada, por la sencilla razón de que ésta
tiene por objeto específico la regulación de relaciones contractuales en cuanto
al pago de sumas de dinero, pero en modo alguno el régimen aplicable a los
réditos que pueda ocasionar la demora estatal en cumplir las obligaciones
pensionales".
"El actor ha
planteado una inconstitucionalidad de la norma demandada en cuanto se la
relaciona y se la aplica al pago de las pensiones legales -en sus diferentes
modalidades- debidas por causa o con ocasión de relaciones laborales".
"Aunque la
Corte, por las razones dichas, no acepta la aludida referencia como razón
suficiente para deducir que el precepto bajo examen se oponga a la Constitución
Política, debe señalar, sin lugar a equívocos, que el artículo 1617 del Código
Civil no es aplicable, ni siquiera por analogía, para definir cuál es el monto
de los intereses moratorios que están obligadas a pagar las entidades
responsables del cubrimiento de pensiones en materia laboral cuando no las
cancelan oportunamente a sus beneficiarios".
"Los
pensionados, que al fin y al cabo gozan de especial protección en cuanto su
situación jurídica tiene por base el trabajo (artículo 25 C.P.), son titulares
de un derecho de rango constitucional (artículo 53 C.P.) a recibir puntualmente
las mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas se actualice
periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en
cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias
actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una economía
inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de Derecho, que se ha
instituido como característica sobresaliente de la organización política y como
objetivo prioritario del orden jurídico fundado en la Constitución, por lo cual
no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades
que desatienden tan perentorios mandatos".
"No puede
concebirse, entonces, a la luz de los actuales principios y preceptos
superiores, la posibilidad de que las pensiones pagadas de manera tardía no
generen interés moratorio alguno, con el natural deterioro de los ingresos de
los pensionados en términos reales, o que el interés aplicable en tales eventos
pueda ser tan irrisorio como el contemplado en el artículo demandado, que, se
repite, únicamente rige, de manera subsidiaria, relaciones de carácter civil
entre particulares".
"Además,
ninguna razón justificaría que los pensionados, casi en su mayoría personas de
la tercera edad cuyo único ingreso es generalmente la pensión, tuvieran que
soportar, sin ser adecuadamente resarcidos, los perjuicios causados por la mora
y adicionalmente la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el
incumplimiento de las entidades correspondientes".
"Desde
luego, las obligaciones de pagar oportunamente las pensiones y de asumir, en
caso de no hacerlo, unos intereses de mora que consulten la real situación de
la economía se derivan directamente de la Constitución y deben cumplirse
automáticamente por los entes responsables, sin necesidad de requerimiento
judicial, aunque hay lugar a obtener el pago coercitivamente si se da la
renuencia del obligado. En tales eventos, la jurisdicción correspondiente habrá
de tener en cuenta, a falta de norma exactamente aplicable, la doctrina
constitucional, plasmada en la presente y en otras providencias de esta Corte,
que fija el alcance del artículo 53 de la Carta Política en la parte
concerniente a pensiones legales, en concordancia con el 25 Ibídem, que
contempla protección especial para el trabajo".
"Esa
doctrina constitucional deberá cumplir, en cada proceso concreto, la función
prevista por el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por la
Corte (Cfr. Sala Plena. Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995. M.P.: Dr.
Carlos Gaviria Díaz)".
2.7. Igualmente la
Corte, en diferentes oportunidades, se ha referido a la tasación de intereses
cuando se presenta mora en el pago de obligaciones originadas en vínculos
laborales. En efecto, en la sentencia T-418/96[11]
la Corte expresó:
“De ninguna
manera las reformas del sistema jurídico en materia laboral pueden llevar
consigo la pérdida o la relativización del derecho que tiene todo trabajador,
por el hecho de serlo, con independencia del régimen laboral que lo cobije, al
pago puntual y al reajuste periódico de salarios, pensiones y prestaciones
sociales, ni al justo e inalienable derecho de reclamar que se le reconozcan
intereses moratorios, acordes con la tasa real vigente en el mercado, cuando el
patrono -oficial o privado-, la respectiva entidad de seguridad social o el
fondo de pensiones y cesantías al que pertenece, según el caso, incurre en mora
en el pago o cubrimiento de tales factores. Las trabas burocráticas, el descuido
y la inmoralidad son inadmisibles, frente a los postulados constitucionales,
como posibles excusas para el retraso, mientras que la insolvencia o la
iliquidez temporal del patrono o los problemas presupuestales, en los casos de
entidades públicas, pueden constituir explicaciones de aquél pero jamás
justificación para que sean los trabajadores quienes asuman sus costos bajo la
forma de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.”
“Al respecto,
debe reiterarse lo dicho por esta Corporación, en Sala Plena, en torno al
obligatorio pago de intereses por la demora en la cancelación de las mesadas
pensionales:
"Los
pensionados, que al fin y al cabo gozan de especial protección en cuanto su
situación jurídica tiene por base el trabajo (artículo 25 C.P.), son titulares
de un derecho de rango constitucional (artículo 53 C.P.) a recibir puntualmente
las mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas se actualice
periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en
cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias
actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una economía
inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de Derecho, que se ha
instituido como característica sobresaliente de la organización política y como
objetivo prioritario del orden jurídico fundado en la Constitución, por lo cual
no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades
que desatienden tan perentorios mandatos.”
“No puede
concebirse, entonces, a la luz de los actuales principios y preceptos
superiores, la posibilidad de que las pensiones pagadas de manera tardía no
generen interés moratorio alguno, con el natural deterioro de los ingresos de
los pensionados en términos reales, o que el interés aplicable en tales eventos
pueda ser tan irrisorio como el contemplado en el artículo demandado, que, se
repite, únicamente rige, de manera subsidiaria, relaciones de carácter civil
entre particulares.”
“Además, ninguna
razón justificaría que los pensionados, casi en su mayoría personas de la
tercera edad cuyo único ingreso es generalmente la pensión, tuvieran que
soportar, sin ser adecuadamente resarcidos, los perjuicios causados por la mora
y adicionalmente la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el
incumplimiento de las entidades correspondientes.”
“Desde luego, las
obligaciones de pagar oportunamente las pensiones y de asumir, en caso de no
hacerlo, unos intereses de mora que consulten la real situación de la economía
se derivan directamente de la Constitución y deben cumplirse automáticamente
por los entes responsables, sin necesidad de requerimiento judicial, aunque hay
lugar a obtener el pago coercitivamente si se da la renuencia del obligado. En
tales eventos, la jurisdicción correspondiente habrá de tener en cuenta, a
falta de norma exactamente aplicable, la doctrina constitucional, plasmada en
la presente y en otras providencias de esta Corte, que fija el alcance del
artículo 53 de la Carta Política en la parte concerniente a pensiones legales,
en concordancia con el 25 Ibídem, que contempla protección especial para
el trabajo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-367 del
16 de agosto de 1995).”
(…)
“A juicio de la
Corte, los obligados al pago de salarios, prestaciones y pensiones, en el
Estado y en entidades privadas, con o sin ánimo de lucro, tienen la obligación
emanada de la Constitución Política, de establecer mecanismos aptos para el
pago oportuno, cierto y completo de las sumas correspondientes en su totalidad,
y tienen también a su cargo la obligación de reconocer intereses moratorios
reales cuando incurran en mora en la cancelación de las mismas, aunque no haya
sentencia judicial que así lo ordene.”
“Pero, no vacila
en manifestar la Corte que las sentencias judiciales que se profieran contra
entidades públicas o privadas en las que se condene a los patronos, oficiales o
particulares, deben ordenar la actualización de los valores que haya venido
reteniendo el ente desde el momento en que el trabajador adquirió su derecho al
pago hasta el instante en que éste se produzca efectivamente, y la cancelación
de los intereses moratorios respectivos según tasas reales, sin perjuicio de
los salarios caídos o de las sanciones que la ley consagre.”
2.8. De las
consideraciones precedentes, se extraen las siguientes consecuencias:
- Es procedente la
ejecución de la Nación y demás entidades públicas cuando se trata de acreencias
laborales o de otra naturaleza, en los términos del art. 177 del C.C.A., bien
sea que el título lo constituya una sentencia o un acto administrativo.
- La ejecución puede
comprender no sólo el capital sino intereses moratorios, conforme a la citada
disposición, exigibles a partir de la ejecutoria de la sentencia o del
correspondiente acto administrativo, según se desprende no sólo de los
pronunciamientos de la Corte referenciados anteriormente, sino de la sentencia
C-188/99[12]
en la cual se declararon inexequibles las expresiones "durante los seis
meses siguientes a su ejecutoria" y "después de este término"
del inciso último del art. 177 del C.C.A.
- El pago de
intereses moratorios, en los casos de ejecución por la vía laboral de entidades
públicas se rige, en consecuencia, por el art. 177 del C.C.A. y no por el art.
1617 del Código Civil, pues como señaló la Corte, en parte alguna esta
disposición se refiere al pago de intereses moratorios en el caso del no pago
oportuno de pensiones. Tampoco agrega la Sala, esta norma se refiere a los
intereses moratorios que deban pagarse cuando se deban salarios u otras
prestaciones sociales.
La Corte al elaborar
la doctrina constitucional relativa a la protección del salario y de las
prestaciones sociales, ha considerado que para que éstos conserven su valor
real, deben reconocerse intereses moratorios a la tasa del mercado; ésta
corresponde a la prevista en el art. 177 del C.C.A.
- La doctrina
constitucional de la Corte fundada esencialmente en los arts. 25 y 53 de la
Constitución, en cuanto busca proteger y asegurar el valor real de los salarios
y prestaciones sociales, es de obligatoria observancia por los jueces en los
términos de la sentencia C-083/95[13].
Específicamente, en
cuanto a la obligatoriedad de la doctrina constitucional consignada en los
fallos de tutela la Corte en la sentencia T- 175/97[14] dijo:
"Ya expresó
esta Sala en Sentencia T-260 del 20 de junio de 1995, en la cual se resaltó la
función que cumple la Corte en la revisión de los fallos de tutela, que ella
consiste en "unificar a nivel nacional los criterios judiciales en la
interpretación y aplicación de las normas constitucionales, precisando el
alcance de los derechos fundamentales, trazando pautas acerca de la procedencia
y desarrollo del amparo como mecanismo de protección y efectividad de los
mismos y estableciendo la doctrina constitucional, que según el artículo 8 de
la Ley 153 de 1887, declarado exequible por Sentencia C-083 del 1 de marzo de
1995, es obligatoria para los jueces en todos los casos en que no haya normas
legales exactamente aplicables al caso controvertido".
"Debe
reiterarse que, en últimas, la Constitución Política es una sola y el contenido
de sus preceptos no puede variar indefinidamente según el criterio de cada uno
de los jueces llamados a definir los conflictos surgidos en relación con los
derechos fundamentales".
"El
principio de autonomía funcional del juez, que ha hecho valer la jurisprudencia
constitucional en repetidas ocasiones, no implica ni se confunde con la
arbitrariedad del fallador al aplicar los mandatos de la Carta Política".
"Las pautas
doctrinales que traza la Corte en los fallos de revisión de tutelas
"indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad
fundamental y a ellas deben atenerse" (Cfr. Sentencia T-260 de 1995), por
lo cual, cuando, no existiendo norma legal aplicable al caso controvertido,
ignoran o contrarían la doctrina constitucional "no se apartan simplemente
de una jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso
administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera
contraria a aquella en que ha sido entendida por el juez de
constitucionalidad..."."
"Por eso, la
Sala Plena, en Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995 (M.P. : Dr. Carlos
Gaviria Díaz), reafirmó, sobre los alcances del artículo 8 de la Ley 153 de
1887, que, en el expresado evento (la ausencia de norma legal específica que
rija el caso), "si las normas (constitucionales) que van a aplicarse han
sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben
aplicarse", lo cual corresponde a "una razonable exigencia en guarda
de la seguridad jurídica"."
"Nótese que
la Corte Constitucional interpreta los preceptos fundamentales y señala sus
alcances, no solamente cuando ejerce, en abstracto, el control de
constitucionalidad, ya por la vía de acción pública, bien a través de las
modalidades del control previo y automático, sino cuando, por expreso mandato
de los artículos 86 y 241-9 de la Carta, revisa las sentencias proferidas al
resolver sobre acciones de tutela, toda vez que en tales ocasiones, sin
perjuicio del efecto particular e inter partes del fallo de reemplazo
que deba dictar cuando corrige las decisiones de instancia, fija el sentido en
que deben entenderse y aplicarse, consideradas ciertas circunstancias, los
postulados y preceptos de la Constitución".
"Las
sentencias de revisión pronunciadas por la Corte Constitucional, cuando
interpretan el ordenamiento fundamental, construyen también doctrina
constitucional, que, según lo dicho, debe ser acatada por los jueces, a falta
de disposición legal expresa, al resolver sobre casos iguales a aquéllos que
dieron lugar a la interpretación efectuada. No podría sustraerse tal función, que
busca específicamente preservar el genuino alcance de la Carta Política en
materia de derechos fundamentales, de la básica y genérica responsabilidad de
la Corte, que, según el artículo 241 ibídem, consiste en la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución".
"El control
de constitucionalidad admite, según resulta de dicha norma, modalidades
diversas, algunas de las cuales se pueden agrupar bajo el concepto de control
abstracto, al que dan lugar la mayor parte de sus numerales, siendo evidente
que, cuando la Corte revisa, en la forma en que determina la ley, las
decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales (art. 241, numeral 9), verifica la constitucionalidad de tales
actuaciones de los jueces, corrigiéndolas cuando las halla erróneas, y, a la
vez, interpretando el contenido de los preceptos superiores aplicables, con
miras a la unificación de la jurisprudencia".
"Y es que
resultaría inútil la función de revisar eventualmente los fallos de tutela si
ello únicamente tuviera por objeto resolver la circunstancia particular del
caso examinado, sin que el análisis jurídico constitucional repercutiera, con
efectos unificadores e integradores y con algún poder vinculante, en el
quehacer futuro de los jueces ante situaciones que por sus características
respondan al paradigma de lo tratado por la Corte en el momento de establecer
su doctrina".
"Pero,
además, de aceptarse la tesis según la cual lo expresado por la Corte
Constitucional en un fallo de revisión llega tan sólo hasta los confines del
asunto particular fallado en las instancias, sin proyección doctrinal alguna,
se consagraría, en abierta violación del artículo 13 de la Carta, un mecanismo
selectivo e injustificado de tercera instancia, por cuya virtud algunos pocos
de los individuos enfrentados en procesos de tutela -aquellos escogidos
discrecionalmente por la propia Corte- gozarían del privilegio de una nueva
ocasión de estudio de sus casos, al paso que los demás -la inmensa mayoría-
debería conformarse con dos instancias de amparo, pues despojada la función del
efecto multiplicador que debe tener la doctrina constitucional, la Corte no
sería sino otro superior jerárquico limitado a fallar de nuevo sobre lo
resuelto en niveles inferiores de la jurisdicción".
"En
síntesis, como tal enfoque esterilizaría la función, debe concluirse que las
sentencias de revisión que dicta la Corte Constitucional no pueden equipararse
a las que profieren los jueces cuando resuelven sobre la demanda de tutela en
concreto o acerca de la impugnación presentada contra el fallo de primer grado,
sino que, por la naturaleza misma de la autoridad que la Constitución le
confiere en punto a la guarda de su integridad y supremacía, incorporan un
valor agregado de amplio espectro, relativo a la interpretación auténtica de la
preceptiva fundamental sobre los derechos básicos y su efectividad".
"Tales
sentencias tienen un doble aspecto, con consecuencias jurídicas
distintas : uno subjetivo, circunscrito y limitado al caso
concreto, bien que se confirme lo resuelto en instancia, ya sea que se revoque
o modifique (artículos 36 del Decreto 2591 de 1991 y 48 de la Ley 270 de 1996),
y otro objetivo, con consecuencias generales, que implica el
establecimiento de jurisprudencia, merced a la decantación de criterios
jurídicos y a su reiteración en el tiempo, y que, cuando plasma la
interpretación de normas constitucionales, definiendo el alcance  y el sentido
en que se las debe entender y aplicar -lo cual no siempre ocurre-, puede
comportar también la creación de doctrina constitucional, vinculante para los
jueces en casos cuyos fundamentos fácticos encajen en el arquetipo objeto del
análisis constitucional efectuado, siempre que tales eventos no estén regulados
de manera expresa por normas legales imperativas".
"Son esos
los fundamentos de la revisión eventual confiada a esta Corporación, pues,
según ella lo ha afirmado repetidamente, cuando, a propósito de casos concretos
que constituyen ejemplos o paradigmas, sienta doctrina sobre la interpretación
de las normas constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a
la acción de tutela como mecanismo consagrado para su protección, las pautas
que traza deben ser obedecidas por los jueces en casos iguales y a falta de
norma legal expresa que los regule (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencias C-083 del 1 de marzo de 1995 y C-037 del 5 de febrero de 1996. Sala
Quinta de Revisión. Sentencia T-260 del 20 de junio de 1995)".
- La Corte
reiteradamente, a través de sus Salas de Revisión de Tutelas, ha sentado
doctrina constitucional, de obligatoria observancia por los jueces, en el
sentido de que el no pago oportuno de las acreencias laborales genera el
reconocimiento de intereses moratorios a la tasa del mercado. Dicha tasa, observa
la Sala, cuando se trata de ejecución por créditos laborales corresponde a la
señalada en el art. 177 del C.C.A.
2.9. Los despachos
judiciales demandados en tutela incurrieron en vía de hecho al proferir las
providencias impugnadas, por las siguientes razones:
a) Por invocar la
disposición del art. 1617 del Código Civil, como fundamento de sus decisiones,
cuando ella no alude a los intereses moratorios que deben reconocerse cuando se
adeudan salarios o prestaciones sociales.
b) Por admitir que
la aplicación de la referida norma es procedente, en razón de la preceptiva del
art. 145 del C.P.T. que dice:
"Aplicación
analógica. A falta de disposiciones especiales en el procedimiento de trabajo
se aplicarán las normas análogas de este decreto, y, en su defecto, las del
Código Judicial"
Es evidente que la
norma transcrita se refiere a la aplicación analógica de las normas procesales
y no de las sustanciales; de ahí que ella no puede autorizar que en materia de
intereses en los casos de ejecución de obligaciones laborales se aplique la
regulación prevista en el art. 1617 del Código Civil, que es de naturaleza
sustancial.
c) Por desconocer,
no sólo el valor de la cosa juzgada constitucional que emana de las sentencias
C-546/92, C-013/93, C-017/93, C-337/93, C-103/94 y C-354/97 sino la doctrina
constitucional relativa a la protección del salario y de las prestaciones
sociales contenida en las referidas sentencias y en muchas otras emanadas de la
Corte Constitucional, en el sentido de que aquél y éstas deben conservar su
valor real.
3. En conclusión,
por haberse incurrido en una vía de hecho y desconocido el derecho al debido
proceso, al trabajo en condiciones dignas y justas y a la igualdad, se
revocarán las sentencias objeto de revisión y se dejaran sin ningún valor ni
efecto las providencias proferidas por el Juzgado Trece Laboral del Circuito y
el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá –Sala de Decisión Laboral, con la
consecuencia de que en dicho proceso laboral se procederá al reconocimiento de
los intereses moratorios en los términos del artículo 177 del C.C.A.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR
las sentencias proferidas por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en virtud de las cuales se rechazó por improcedente la tutela
impetrada.
Segundo: CONCEDER
a Carmen Alicia Luque Castañeda y demás demandantes, la tutela de los derechos
al debido proceso, al trabajo en condiciones dignas y justas y a la igualdad.
En tal virtud, quedan sin ningún valor ni efecto las providencias proferidas
por el Juzgado Trece Laboral del Circuito y el Tribunal Superior de Santafé de
Bogotá –Sala de Decisión Laboral, que negaron el reconocimiento de los
intereses moratorios previstos en los términos del artículo 177 del C.C.A. Por
consiguiente, dentro del proceso laboral a que alude la parte motiva de esta
sentencia deberán reconocerse a favor de los demandantes los referidos
intereses.
Tercero: Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, insértese en al Gaceta de al Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencias T-055/94; T-008/98;
T-083/98; T-162/98 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. .
[2] M.P. Ciro Angarita Baron
[3] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[5] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[6] M.P. Jorge Arango Mejía
[7] M.P. Antonio Barrrera Carbonell
[8] Ibidem.
[9] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[11] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[12] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[13] Ibidem
[14] M.P. José Gregorio Hernández Galindo