C-027-16
Sentencia
C-027/16
CESION
DE DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL EN CABEZA DEL ESTADO-Fundamento
en la finalidad constitucional de fomento de la investigación científica y
tecnológica, razón por la cual no está cobijada por la prohibición
constitucional de auxilios estatales a particulares
CESION
DE DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL EN CABEZA DEL ESTADO EN PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2014-2018-Decisión hace tránsito a cosa juzgada
constitucional relativa/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Configuración
La
Corte aclara que la decisión que se adopta hace tránsito a cosa juzgada
relativa pues la propiedad intelectual es un tema complejo, y lo que acá se ha
estudiado no puede entenderse de manera que se desconozcan los distintos
mandatos constitucionales, del derecho internacional de los derechos humanos y
de promoción y protección de los derechos de personas y grupos vulnerables.
Este tipo de proyectos no podrá dar lugar a una afectación del ambiente, la
salud pública u otros intereses colectivos de relevancia constitucional; de
igual forma, su contenido deberá armonizarse, por ejemplo, con los mandatos de
accesibilidad para todas las obras de la ciencia y el conocimiento, mediante
formatos adecuados para personas con discapacidad. Estas aclaraciones reflejan
simplemente el deber de todas las autoridades de aplicar las normas
constitucionales de forma armónica y sistemática, y las leyes y reglamentos
bajo el principio de interpretación conforme a la Carta, mandato imperativo que
refleja el concepto de supremacía constitucional, y el sistema de fuentes sobre
el que se construye nuestro sistema jurídico. Por ese motivo, la Sala no
considera imprescindible imponer un condicionamiento a la exequibilidad de la
norma, sino establecer que este pronunciamiento se limita al problema jurídico
objeto de estudio, con base en la demanda y la participación ciudadana que
caracteriza a la acción pública de inconstitucionalidad. Cualquier conflicto
con otros principios constitucionales deberá ser analizado a través de
cuestionamientos ulteriores, o durante la aplicación de la norma en casos
concretos, siempre que los ciudadanos consideren necesario elevar a la justicia
constitucional un problema que involucre la eficacia de los mandatos
superiores.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
Las
razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre
la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”.
PROHIBICION
DE ESTABLECER AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PARTICULARES-Jurisprudencia
constitucional/AUXILIOS
O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS DE DERECHO PRIVADO-Alcance de la
prohibición/PROHIBICION DE ESTABLECER AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR
DE PARTICULARES-No es absoluta/OBLIGACION ESTATAL DE FOMENTAR LA CIENCIA
Y LA TECNOLOGIA-Alcance
La
jurisprudencia constitucional ha decantado en un amplio conjunto de
pronunciamientos sobre el alcance del artículo 355, bajo premisas que
justifican la constitucionalidad del mandato bajo revisión. Para empezar, la
Corporación ha señalado que una prohibición absoluta como la que respalda la
argumentación del accionante implicaría una tensión inaceptable entre distintas
características centrales de nuestra Constitución. Así, suponer que el Estado, a
través de sus órganos y ramas que ejercen el poder público, tiene prohibida la
subvención de toda actividad de las personas de derecho privado haría inviable
la satisfacción de las cláusulas de Estado social de derecho e igualdad
material. En el mismo sentido, esta comprensión del artículo 355 generaría
contradicciones entre su inciso primero y segundo; además, impediría la
materialización de mandatos específicos de fomento a grupos vulnerables y
actividades estratégicas para la consecución de fines como la igualdad o
equidad de género, la satisfacción del derecho a la salud (y en general de las
facetas prestaciones de todos los derechos), la protección del ambiente o el
fomento a la ciencia, la educación o la cultura, entre otros. Así las cosas, ha
explicado la Corte que, ni el artículo 355 prohíbe de manera definitiva todo
tipo de fomento económico a particulares, ni puede interpretarse de manera tal
que vacíe el contenido de diversas cláusulas que consagran los deberes del
Estado.
CESION DE DERECHOS DE PROPIEDAD
INTELECTUAL EN CABEZA DEL ESTADO EN DESARROLLO DE PROGRAMAS DE INVESTIGACION EN
CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION Y TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y
COMUNICACIONES A PERSONAS QUE ADELANTEN PROYECTOS-Condiciones
obedecen a principios de reserva de ley y precisión en la naturaleza y alcance
del beneficio
Referencia:
expediente D-10862
Actor:
Luis Germán Ortega Ruiz
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1753 de 2015,
por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un
nuevo país”.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de
dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Germán Ortega Ruiz presentó
acción de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1753
de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Plan
Nacional de Desarrollo o PND 2014-2018).
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben las
disposiciones objeto de la demanda:
“LEY
1753 DE 2015
(Junio 9)
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de
2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 10. DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL DE PROYECTOS DE
INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO FINANCIADOS CON RECURSOS PÚBLICOS. En los casos de proyectos de investigación
y desarrollo de ciencia, tecnología e innovación y de tecnologías de la
información y las comunicaciones, adelantados con recursos públicos, el Estado
podrá ceder a título gratuito, salvo por motivos de seguridad y defensa
nacional, los derechos de propiedad intelectual que le correspondan, y
autorizará su transferencia, comercialización y explotación a quien adelante y
ejecute el proyecto, sin que ello constituya daño patrimonial al Estado.
Las condiciones de esta cesión serán fijadas en el respectivo contrato y en
todo caso el Estado se reserva el derecho de obtener una licencia no exclusiva
y gratuita de estos derechos de propiedad intelectual por motivos de interés
nacional.
PARÁGRAFO. El Gobierno nacional reglamentará esta
materia en un plazo no superior a un (1) año contado a partir de la vigencia de
la presente ley”.
III. LA DEMANDA
1. El diez (10) de junio de dos mil
quince (2015), el señor Luis Germán Ortega radicó en la Secretaría de la Corte
Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra los enunciados “a título
gratuito” y “sin que ello constituya daño patrimonial al Estado”, contenidos en
el artículo 10º de la Ley 1753 de 2015, en adelante, Plan Nacional de
Desarrollo o PND 2014-2018[1].
2. En concepto del actor, estos mandatos violan
los artículos 355 de la Constitución (prohibición de decretar u otorgar
auxilios o donaciones a favor de particulares); y 90 Superior (o cláusula
general de responsabilidad del Estado, en palabras del demandante). Para
explicar el concepto de la violación, el actor presentó un paralelo entre las
normas constitucionales y los apartes del artículo 10 del PND 2014-2018 objeto
de censura.
El demandante considera que la cesión a
título gratuito de derechos de propiedad intelectual derivados de proyectos
de investigación financiados por el Estado, a los particulares que intervengan
o participen en ellos, desconoce el artículo 355 de la Constitución Política
porque implica la transferencia de bienes o patrimonio estatal a personas de
derecho privado, sin contraprestación alguna y sin que satisfaga derechos de grupos
o sectores protegidos especialmente por la Carta Política. Ello coincide con el
concepto de “donación”, y no está permitido según el artículo constitucional
mencionado y la sentencia C-507 de 2008.[2]
Así, afirma:
“La cesión a título gratuito de derechos de
propiedad intelectual generados con recursos públicos, conforme lo establece la
norma demandada, no está encaminada a la satisfacción de derechos
constitucionales concretos de grupos o sectores protegidos por mandato
constitucional, dejando de esta manera la posibilidad de los particulares, al
fungir como cesionario de derechos patrimoniales del Estado, de comercializar y
explotar dichos derechos, generando para sí, un provecho directo de los
recursos públicos que dieron origen a la propiedad intelectual que nos ocupa”. Añade
que entre los requisitos de validez de un apoyo de esta naturaleza y, de
acuerdo con la sentencia C-507 de 2008, la donación debe estar “fundada en
un mandato constitucional claro y suficiente que la autorice”, lo que no
ocurre con la norma demandada.
Esa cesión es una donación prohibida por el
artículo 355 de la Carta pues tanto la norma como la sentencia C-507 de 2008[3]
establecen que una cesión gratuita de un derecho generado con recursos públicos
es restrictiva, dado que este proscribe la entrega del patrimonio a
particulares.
3. En relación con el eventual
quebrantamiento del artículo 90 de la CP, el actor propone que el enunciado “sin
que ello constituya daño patrimonial al Estado” crea una excepción a la
regla del artículo 90, según la cual el Estado debe responder patrimonialmente
por los daños antijurídicos que le sean imputables, por acción u omisión de las
autoridades, disposición que no “suscribe, condiciona o excluye dicha responsabilidad
patrimonial a aquellos casos que pudieran ser determinados por la ley”. Es
decir, que no admite excepciones legales.
Una excepción de esta naturaleza no está
prevista, ni menos permitida por el artículo 90 de la Carta. Indica que, de
acuerdo con la sentencia C-333 de 1996,[4]
este artículo es una cláusula general de responsabilidad estatal, y
manifiesta que, a pesar de ello, el aparte demandado limita la aplicabilidad de
la norma y configura una causal de exoneración, no contemplada en la Carta
Política.
Así, plantea que “esta disposición
normativa es violatoria del artículo 90 de la Constitución política, puesto que
quebranta la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, la
cual no establece condicionamientos excepcionales de carácter de ley […]”.
IV. INTERVENCIONES
SECRETARIA JURÍDICA DE LA PRESIDENCIA DE
LA REPÚBLICA
4. La Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República intervino en el presente asunto para solicitar a la
Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
4.1. En primer lugar, afirma que si bien
el artículo 355 de la Carta establece que ninguna de las ramas u órganos del
poder público podrá decretar auxilios y donaciones a favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que esta prohibición no es absoluta, puesto que el primer inciso del
artículo 355 debe interpretarse en armonía con su inciso segundo, que faculta a
las entidades públicas para celebrar contratos con particulares para impulsar
programas y actividades de interés público afines a los planes nacionales y
territoriales de desarrollo.
En ese sentido, sostiene que la
sentencia C-324 de 2009[5]
reconoce que el otorgamiento de auxilios a particulares es legítimo cuando: i)
la prestación responde a una finalidad altruista y benéfica, ii) constituye
manifestación del poder de intervención del Estado en la economía, o iii) está
expresamente autorizada por un precepto constitucional, y manifiesta que la
cesión prevista en el artículo 10 de la Ley 1753 de 2015 se ve justificada
simultáneamente por las tres razones expuestas. En tal sentido, los derechos de
propiedad intelectual que el Estado puede ceder corresponden a los proyectos de
investigación y desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación y tecnologías
de la información y las comunicaciones que se financian con recursos públicos,
actividades que son objeto de promoción directa por parte del texto constitucional,
de acuerdo con los artículos 69, 70 y 71 de la Carta, normas que estimulan el
apoyo estatal a la actividad de investigación científica y tecnológica, y que
permiten sin contrariar el artículo 355 Superior el favorecimiento económico de
los particulares involucrados con ella.
Acto seguido, cita la sentencia C-316 de
1995,[6]
señalando que en este fallo la Corte dijo que el alcance específico del
artículo 355 de la Carta no “asfixia” jurídicamente el apoyo estatal a
la actividad científica, dado que uno de los fines esenciales del Estado, es la
promoción del interés general, se ve sustentado justamente en el apoyo a la
investigación.
Concluye que “la actividad
científica, el estímulo a la investigación en ciencia y tecnología no están cobijados
por la restricción del artículo 355 constitucional. Por ello, es posible que el
Estado cofinancie proyectos de investigación y otorgue incentivos a los mismos,
sin incurrir en la prohibición del artículo 355”.
Con base en lo expuesto, la interviniente
sostiene que una rápida lectura del texto constitucional, y la consulta de la
jurisprudencia pertinente, desmienten el argumento del demandante cuando
sugiere que la medida acusada no encuentra respaldo constitucional claro y
suficiente.
4.2. En cuanto a la presunta violación
del artículo 90 Superior, estima que el demandante incurre en un error
conceptual, debido a que esta norma está fundada en el concepto de
responsabilidad patrimonial del Estado por daño antijurídico, es decir, “de
aquel daño imputable a la administración a causa de una lesión injusta al
patrimonio de un tercero que no tiene el deber jurídico de soportar”, mientras
que el mandato demandado hace referencia a una cesión por parte del Estado que
no involucra daño y que no constituye perjuicio antijurídico. La confusión del demandante
reside en una asimilación incorrecta entre el concepto de responsabilidad
patrimonial del Estado por daño antijurídico a terceros contenido en el
artículo 90 de la Carta y las normas que contienen el sistema de
responsabilidad fiscal que controla el daño que sufre el patrimonio del Estado.
MINISTERIO DE AGRICULTURA
5. El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural intervino en el presente asunto para solicitar a la Corte
Constitucional un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud de la demanda, o
una declaratoria de exequibilidad.
6. Inicia su intervención afirmando que
los cargos de inconstitucionalidad planteados carecen de certeza a la
luz del Estado Social de Derecho y a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, debido a que los argumentos de la demanda no obedecen al
sentido objetivo de la disposición acusada sino a consideraciones personales, lo
que evidencia la insuficiencia de los argumentos.
7. Señala además que los cargos de una
demanda de inconstitucionalidad deben recaer sobre una proposición jurídica
completa y no sobre palabras o expresiones que carezcan de sentido al ser
consideradas de manera aislada, como lo hace el accionante. El Ministerio
plantea que lo que busca la norma es proteger los derechos de propiedad
intelectual de proyectos de investigación y desarrollo financiados con recursos
públicos, de acuerdo a los parámetros de la cláusula general de competencia que
le asiste al legislador dentro del proceso de configuración normativa; y argumenta
que el Plan de Desarrollo es un conjunto armónico que encuentra sustento
constitucional en la relación de armonía entre los principios y valores
constitucionales y la concreción de las políticas públicas para el logro de los
cometidos del Estado.
8. Posteriormente, realiza algunas
apreciaciones conceptuales sobre la norma acusada y la propiedad intelectual y,
como ejemplo, se refiere a Corpoica, entidad encargada del cumplimiento de
funciones públicas descentralizadas por el Estado relacionadas con la
generación y transferencia efectiva del conocimiento científico al sector
agropecuario colombiano, que tiene entre sus funciones la transferencia de
conocimientos científicos agropecuarios, que puede llevarse a cabo por
diferentes medios, entre los que se encuentra la cesión gratuita del
conocimiento científico susceptible de protección por derechos de propiedad
intelectual. Menciona que, en este ejemplo, del artículo 65 Superior se
desprende una obligación estatal ineludible, que este cumple a través de
Corpoica, lo que demuestra que la transferencia de conocimientos científicos se
puede concretar por medio de  la cesión a título gratuito de bienes derivados
de proyectos de investigación y desarrollo de ciencia y tecnología a favor de
sus principales destinatarios.
Con base en la sentencia C-251 de 1996,[7] el
Ministerio sostiene que “no existe una prohibición absoluta radicada en
cabeza de entidades de naturaleza pública, que les impida transferir a título
gratuito bienes de su propiedad, pues dicho imperativo cede ante el
cumplimiento de deberes propios del conglomerado estatal. […] Así, teniendo
como soporte que es deber del Estado promover la investigación y la transferencia
de tecnología con el propósito de generar cambio técnico e incrementar la
productividad agropecuaria, resulta preciso inferir que existe un imperativo
constitucional a desarrollar por parte de éste”.
9. Por otra parte, señala que el actor
pretende dar un alcance particular a los conceptos de “responsabilidad
patrimonial del Estado” y “detrimento patrimonial para el Estado” al
afirmar que el Estado sufre un daño particular que debe ser resarcido, al momento
de desprenderse de la propiedad intelectual a favor de un tercero, basándose en
una norma constitucional que regula el daño ocasionado al patrimonio de
terceros como consecuencia de la actividad de las autoridades públicas.
Por esta razón el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural estima que el alcance de la norma acusada no tiene la
connotación dada por el demandante y que resulta ambivalente, debido a la
confusión entre el ámbito de responsabilidad del Estado por daño antijurídico a
terceros, con las normas que regulan el detrimento patrimonial del Estado.
Agrega que una interpretación coherente de la disposición acusada permite entender
que el patrimonio público no se perjudica injustificadamente por el hecho de
que el Estado ceda sus derechos de propiedad intelectual en el escenario de
proyectos de investigación científica y tecnológica en materia de
comunicaciones.
10. Finalmente, concluye que la norma
acusada es adecuada, pues como conjunto normativo busca proteger a amplios
sectores de la población que tienen una vocación en la investigación en el
ámbito de los derechos de propiedad intelectual de proyectos de investigación y
desarrollo financiados con recursos públicos, lo que resulta acorde con la
Carta Política.
DEL MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA
INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES
11. El Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones intervino en el presente asunto para solicitar
a la Corte Constitucional inhibirse, o en su defecto declarar la norma
demandada exequible.
Inicia su intervención señalando que la
demanda es inepta porque no cumple los requisitos de certeza, especificidad
y suficiencia, necesarios para la estructuración de un cargo de
inconstitucionalidad, en razón a que el accionante se limitó a citar las normas
constitucionales supuestamente infringidas por la norma acusada, sin identificar
una proposición jurídica real ni fundamentos que expliquen la vulneración al
ordenamiento jurídico.
Por otro lado, explica que, según el
artículo 71 de la Carta Política, los planes de desarrollo incluirán el fomento
a las ciencias como política pública del sector central, y sostiene que le
corresponde a la ley establecer las estrategias y políticas en materia
económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno para alcanzar
los objetivos y metas que se hayan definido como política pública.
12. Más adelante, propone que la Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre la prohibición contenida en el artículo
355 de la Carta en relación a la asignación de recursos públicos a favor de
particulares. Menciona que en la sentencia C-152 de 1999[8] se
expresó que la Constitución autoriza al Estado para que conceda subvenciones,
estímulos económicos o subsidios a particulares. Con base en ello, el
interviniente sostiene que los incentivos económicos que ordene la ley con base
en el artículo 71 de la Constitución, constituyen una excepción válida a la
prohibición contenida en el artículo 355 de la Carta.
13. Luego, afirma que, según lo expuesto
por la Corte Constitucional en la sentencia C-507 de 2008,[9] “las
donaciones o auxilios solo serán constitucionalmente legítimas si son el
resultado del cumplimiento del deber constitucional expreso de adoptar medidas
encaminadas a financiar, con bienes o recursos públicos, la satisfacción de
derechos constitucionales de grupos o sectores constitucionalmente protegidos o
de actividades que deben realizarse por mandato constitucional y que son
ejecutadas por particulares que requieren, para satisfacer los fines estatales,
de un apoyo o ayuda del Estado” y, en ese orden de ideas, concluye que el
artículo 10 de la Ley 1753 de 2015 es constitucional, en virtud de lo dispuesto
por el artículo 71 de la Carta Política al reconocer la creación de estímulos y
donaciones provenientes de los recursos públicos al sector de ciencias y
tecnologías.
14. Finalmente, agrega que la medida
cumple con los requisitos fijados por la Corte constitucional, puesto que (i)
respeta el principio de legalidad del gasto; (ii) se encuentra reflejada en el
Plan Nacional de Desarrollo, relativo a los proyectos de investigación y desarrollo
de la ciencia; (iii) está fundada en el mandato constitucional contenido en el
artículo 71 de la Carta Política, y iv) respeta el principio de igualdad, al no
establecer diferenciaciones a favor de ningún sector o grupo.
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO (En adelante la Superintendencia o la SIC)
15. La Superintendencia de Industria y
Comercio intervino en el presente asunto para defender la constitucionalidad de
los apartes demandados, contenidos en el artículo 10 de la Ley 1753 de 2015. La
interviniente desarrolló su concepto de la siguiente manera: (i) planteó la
existencia de ineptitud sustancial de la demanda en relación con la presunta
violación del artículo 90 Superior; (ii) expuso algunas generalidades en torno
al tema de la titularidad de los derechos de propiedad intelectual; (iii) se
refirió a los proyectos de investigación y desarrollo de ciencia, tecnología e
innovación y de tecnologías de la información y las comunicaciones como
objetivos constitucionales; (iv) expuso argumentos tendientes a demostrar que
la expresión “a título gratuito” demandada no se encuentra en contravía
del artículo 355 de la Carta y que como consecuencia de ello, el aparte “sin
que ello constituya daño patrimonial al Estado” no trasgrede el artículo 90
de la Constitución Política; y v) presentó la conclusión del caso.
16. En primer lugar señala que las
razones presentadas por el demandante referentes a la supuesta violación del
artículo 90 de la Carta Política por parte de la norma demandada, no son claras,
ciertas ni suficientes en los términos de la jurisprudencia
constitucional. Sostiene que el actor confunde los conceptos de responsabilidad
patrimonial del Estado contenida en el artículo 90 de la Constitución Política “dirigida
a resarcir los daños antijurídicos ocasionados a los ciudadanos como
consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas”, con el
concepto de detrimento patrimonial al Estado contenido del artículo 10 de la
Ley 1753 de 2015, toda vez que la cesión a título gratuito de los derechos de
propiedad intelectual que le puedan corresponder al Estado, no configura daño
alguno para los ciudadanos.
En consecuencia, la Corte no
estaría llamada a efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de la expresión “sin que ello constituya daño patrimonial
al Estado” al no resultar claro de qué manera dicho aparte contraría el
artículo 90 Superior cuando el contenido de la norma demandada no tiene
relación alguna con la norma constitucional aducida.
17. Posteriormente, la SIC efectúa
algunas precisiones en relación con la titularidad de los derechos de propiedad
intelectual con el propósito de defender la constitucionalidad del aparte
demandado “a título gratuito”. Al respecto afirma que los derechos de
propiedad intelectual son concedidos por parte del Estado colombiano a través
de la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad que después de
verificar el cumplimiento de los requisitos legales pertinentes, procede a
registrar el respectivo signo distintivo o conceder la correspondiente patente
de invención, modelo de utilidad, diseño industrial o esquema de trazado de
circuitos integrados, según corresponda. El ordenamiento jurídico colombiano no
exige formalidad alguna para la protección de la obra correspondiente, lo que
indica que la ley otorga protección al autor desde el momento en que crea su
obra, siendo el registro de la misma de carácter potestativo y responde a fines
probatorios y de publicidad.
Agrega que “los derechos de propiedad
industrial recaen en un principio, tratándose de patentes de invención o de
diseños industriales, en cabeza de los correspondientes inventores y
diseñadores quienes han inventado o diseñado el objeto de protección legal,
según corresponda, quienes deben ser personas naturales. La titularidad de
dichos derechos de propiedad industrial, sin embargo, puede estar en cabeza,
tanto de personas naturales como de personas jurídicas, como sujetos de derecho
distintos del inventor o del diseñador y como consecuencia de las transferencias
que se efectúen sobre dichos derechos, o como efecto de las presunciones
legales de titularidad establecidas en el ordenamiento. Así mismo, tratándose
de derechos de autor, los mismos recaen sobre el creador de la obra, quien
puede ser únicamente una persona natural, y quien será el titular
ilimitadamente en el tiempo de los derechos morales sobre la misma, pudiendo
reservarse para sí los derechos patrimoniales de autor que le correspondan, o
decidiendo transferirlos mediante el negocio jurídico que aquel determine, a
una persona natural o jurídica, quien será el llamado a explotarlos
económicamente como titular de los mismos, sin dejar de lado la transferencia
de dichos derechos patrimoniales al empleador o al encargante que se realiza
por presunción legal en aquellos laborales o de obra, dentro de los cuales el
autor realiza la obra respectiva, cumplidos los requisitos legales de ley para
ello”.
18. Más adelante indica que por expreso
mandato constitucional (artículos 65, 69, 70 y 71 de la Carta) el Estado tiene
la obligación de promover la ciencia y la investigación. Menciona que la Ley
1753 de 2015, además del artículo 10 demandado, establece en sus artículos 12,
39 y 186, apartes tendientes al cumplimiento de esos deberes.
19. Resalta que instituciones internacionales,
como la Organización Mundial de Propiedad Intelectual, reconocen la importancia
de las alianzas público-privadas para el desarrollo económico y tecnológico, así
como la relevancia de las políticas públicas que permita conciliar los incentivos
dados en materia de desarrollo económico y tecnológico.
20. Con base en los anteriores
fundamentos, la SIC analiza la expresión “a título gratuito” contenida
en el artículo 10 de la Ley 1753 de 2015 a la luz del artículo 355
constitucional. Reitera que la titularidad de los derechos de propiedad
intelectual recae en sus respectivos inventores, diseñadores y autores, y
aclara que solo a través de las transferencias correspondientes, su titularidad
puede recaer en personas naturales o jurídicas distintas, lo que indica que la
simple financiación por parte del Estado de los proyectos de que trata el
artículo 10 demandado, no lo convierte automáticamente en el titular de los
derechos de propiedad intelectual derivados de dichos proyectos, de manera que la
norma tampoco contempla presunciones legales que indiquen que estos derechos recaigan
en el Estado, únicamente por el hecho de financiar dichos proyecto.
Expone que, tratándose de derechos de
propiedad industrial, si bien estos generan exclusividad para su titular,
también originan la obligación de explotación, lo que en la mayoría de
ocasiones no puede hacer el Estado. En ese orden de ideas, sostiene que “la
norma demandada se encuentra encaminada a reconocer que son las entidades
privadas beneficiarias de la financiación de los proyectos de investigación que
adelantan, las que están llamadas a ser titulares de los derechos de propiedad
intelectual que puedan surgir como resultado de dichos proyectos, sin que por
tal motivo resulten inconstitucionales las posibles cesiones a título gratuito
de los derechos que puedan corresponder al Estado, pues la posible cesión […]
se erige como un incentivo o estímulo especial, tal y como se encuentra
consagrado en el artículo 71 de la Constitución Política”. [Se
conservan negrillas].
21. La Superintendencia plantea que
existe una relación entre las normas constitucionales que fomentan y promueven
la ciencia y la investigación con el artículo 355 de la Carta Política, y aduce
que “la cesión de posibles derechos de propiedad intelectual de los que
eventualmente pueda ser titular el Estado como consecuencia de la financiación
de proyectos de investigación […] debe entenderse necesariamente a la luz del
artículo 71 de la Constitución Política, como un incentivo o estímulo especial
otorgado a aquellas personas de derecho privado […] que están desarrollando
actividades de ciencia y tecnología”.
22. Agrega que
esta posición también encuentra apoyo en la jurisprudencia constitucional, pues
en la sentencia C-316 de 1995 la Corporación indicó que la creación de
estímulos a personas de derecho privado con el fin de adelantar actividades
constitucionalmente establecidas en el artículo 71 de la Constitución Política,
configura una excepción a lo contemplado en el artículo 355 Superior; posición
que fue reiterada en la sentencia C-152 de 1999[10] y añade
que el Tribunal, en sentencia C-507 de 2008,[11]
reconoció que las donaciones y auxilios a los que se refiere el primer inciso
del artículo 355 de la Carta resultan constitucionales si se relacionan con
actividades que el Estado debe cumplir, por mandato constitucional.
Aunado a lo anterior, resalta que el
último inciso del artículo 10 de la Ley 1753 de 2015 dispone que el Gobierno
Nacional reglamentará la materia, lo que indica que este podrá establecer los
requisitos necesarios para que opere la cesión a título gratuito de los
derechos de propiedad industrial a los que se refiere el artículo acusado.
23. Establece que, los razonamientos
señalados, conducen también a demostrar la constitucionalidad de la expresión
del aparte “sin que ello constituya daño patrimonial al Estado”  en el
entendido que “no puede existir detrimento patrimonial de los recursos
del Estado por la cesión de derechos de propiedad intelectual, cuando el
mismo Estado está cumpliendo con los fines legítimos encomendados por el
artículo 71 de la Constitución Política al establecer los incentivos y
estímulos especiales para los particulares que desarrollan las actividades de
ciencia y tecnología dispuestos por el constituyente”.
Añade que, teniendo en cuenta que la
titularidad de los derechos de propiedad intelectual es atribuible al inventor,
diseñador o autor, el Estado no se encontraría en principio, en la capacidad de
ceder un derecho de propiedad intelectual del cual no es titular.
24. La SIC concluye que los apartes
demandados del artículo 10 de la Ley 1753 de 2015 no son violatorios de los
artículos 90 y 355 de la Constitución Política, sino que resultan ser “la
voluntad materializada” del legislador de cumplir con el mandato constitucional
establecido en el artículo 71 de la Carta.
MINISTERIO
DE DEFENSA NACIONAL
25. El Ministerio de Defensa solicitó a
la Corte declarar la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 1753 de 2015, en
sus apartes acusados.
26. En primer lugar, considera que el
demandante realiza un análisis restringido de la disposición acusada y del
parámetro de control constitucional, al desconocer el alcance del segundo
inciso del artículo 355 de la Carta Política, de acuerdo con el cual el
Gobierno Nacional está facultado para hacer uso de sus recursos y celebrar contratos
con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, siempre
que estos respondan al fin de impulsar los temas del Plan Nacional de
Desarrollo como lo relacionado con la ciencia, tecnología e innovación. Así
mismo, argumenta que esta norma indica al Gobierno Nacional que deberá ajustar
estos proyectos a la normativa que permite la asociación del Estado con
particulares, encaminada al fomento y desarrollo de proyectos de investigación
y desarrollo.
Cita la sentencia C-671 de 1999,[12] la
cual hace referencia expresa a la asociación de entidades públicas con
particulares y señala que a partir de la misma “se evidencia cómo la cesión
a título gratuito de los derechos de propiedad intelectual no podrá ser vista
como un elemento ajeno a la consolidación y desarrollo de los referidos
convenios de asociación, pues en últimas, estos se erigen como instrumentos, a
la luz del Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo, para impulsar
programas y actividades para el fomento de programas de Ciencia, Tecnología e
Innovación”. En ese orden de ideas, el Ministerio expresa que lo dicho
configura una excepción a la prohibición constitucional del inciso primero del
artículo 355 de la Carta y un desarrollo de su inciso segundo.
27. Por otro lado expone que “si bien
se ha establecido la facultad - posibilidad de un cambio de titular de los
derechos de propiedad intelectual en los proyectos de investigación, y
desarrollo financiados con recursos públicos, esté se encuentra condicionado al
hecho de conservar una licencia no exclusiva y gratuita de estos derechos a
favor del Estado que permita la ejecución del objetivo para el cual fue
creado el proyecto y se retribuya en pro del interés nacional, sin que ello
signifique un detrimento al patrimonio público”
28. Señala que el Estado, al conservar
una licencia no exclusiva de la cesión de los derechos de propiedad
intelectual, pretende garantizar la contraprestación del apoyo brindado a los
proyectos de investigación y desarrollo, para de esta forma dar cumplimiento a
la función social de los derechos de propiedad intelectual. Cita apartes de la
sentencia C-251 de 1996[13]
para destacar que el Estado podrá ceder a título gratuito los derechos de
propiedad intelectual que le correspondan, en el marco de proyectos de
investigación y desarrollo de ciencia, tecnología e innovación y de tecnologías
de la información adelantados con recursos públicos, sin que esto atente contra
la Constitución Política.
29. Respecto al cargo contra la
expresión “sin que ello constituya un daño patrimonial al Estado”,
supuestamente violatorio del artículo 90 de la Carta, el Ministerio de Defensa
argumenta que la norma no pretende generar un daño al patrimonio público; por
el contrario, afirma, la cesión de derechos de propiedad intelectual busca
privilegiar la continuidad de los programas de investigación y desarrollo, para
fortalecer el crecimiento del avance tecnológico del país.
30. Finalmente, indica que no es
correcto afirmar que se esté ocasionando un daño patrimonial a partir de la
aplicación del artículo 10 de la Ley 1753 de 2015, cuando este se encuentra
avalado por los fundamentos constitucionales y legales que condujeron a la
aprobación del Plan Nacional de Desarrollo vigente.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
31. En su intervención, el Departamento
Nacional de Planeación dice que la demanda es inepta porque no acredita los
elementos de especificidad, claridad y suficiencia exigidos por la Corte para
pronunciarse de fondo. En especial se refiere al segundo cargo para resaltar su
ineptitud, pues “la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro
ordenamiento (…) tiene como fundamento un principio de garantía integral del
patrimonio de los ciudadanos, consagrado en la Constitución, ampliamente
desarrollado por vía jurisprudencial”, según el cual esta se configura
cuando concurren (i) un daño antijurídico o lesión, (ii) una actuación
imputable al Estado y  (iii) una relación de causalidad. En tal sentido, el
artículo 90 Superior consagra una cláusula general de responsabilidad del
Estado por este tipo de daño, y ninguno de los elementos antes descritos se ve
afectado por la disposición acusada:
“Nada
en los argumentos del actor permite inferir una violación sistemática o
exclusión del régimen de responsabilidad estatal. No resulta clara ni
suficiente la supuesta violación de la disposición demandada a la que lude el
demandante, pues se trata de texto con alcances jurídicos completamente
diferentes, en los que de ninguna manera el artículo 10 contraviene el texto
constitucional. En efecto, de un lado el artículo 90 del a Constitución
Política consagra el régimen de responsabilidad el Estado y del otro a través
del artículo 10 de la Ley 1753 de 2015 se permite al estado apoyar y comentar
el desarrollo de ciencia, tecnología e innovación, incluida la facultad de
ceder los derechos de propiedad intelectual que puedan resultar de estos
incentivos a los emprendedores e innovadores del país”.
32. Además, sostiene que la Constitución
promueve como uno de los fines del Estado la búsqueda de conocimiento en un
marco jurídico que garantice un orden político, económico y social justo. Es la
puerta de ingreso de otros mandatos específicos, en los que se reconocen
derechos subjetivos y se hace un llamado a enfocar las políticas del Estado
hacia el fomento y desarrollo de la ciencia y la tecnología, como el artículo
71 CP. La Constitución reconoce también como un deber del estado la
investigación y transferencia de tecnología en  materia agrícola, para asegurar
la producción de alimentos. Así, en el segundo inciso del artículo 65 establece
que “el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para
la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario”, y añade
que la Corte Constitucional ha reconocido los lazos de interdependencia que hay
entre la ciencia, la tecnología y la innovación, con la competitividad y la
productividad del aparato económico del país.
33. Posteriormente, plantea que, al
revisar la constitucionalidad de la norma que modificaba la conformación del
anteriormente denominado Consejo Nacional de Ciencia, tecnología e innovación,
la Corte manifestó que “a nadie se le escapa que atravesamos por una
revolución tecnológica que determina las características y el con tenido del
desarrollo económico y social de las sociedades del próximo siglo. En los
actuales momentos, una sociedad sin innovación ni desarrollo tecnológico no es
competitiva” (C-298 de 1998[14])
y plantea que, con base en similares consideraciones, la Corte ha avalado los
tratados de cooperación en materia de ciencia, tecnología e innovación.
34. En tal sentido, la literatura en
materia de innovación muestra que los incrementos en la productividad económica
se atribuyen a factores relacionados con la absorción de tecnología, la
creación de una “masa crítica de personal altamente calificado”, e incrementos
en producción de bienes de alto valor agregado y activos intangibles. Colombia
enfrenta un panorama en el que resultan necesarios instrumentos económicos y
normativos que mejoren sus capacidades productivas.
Añade que un estudio del Consejo privado
de competitividad hizo referencia a esta necesidad y presentó una “interesante
adopción de medidas legislativas que países vecinos han venido adoptando sobre
el particular, conscientes de la importancia que hoy en día reviste la innovación
en el desarrollo económico y social destacándose entre otras las siguientes: i)
se permite que las empresas reciban recursos públicos para proyectos de
innovación; ii) subsidios a la inversión privada en investigación y desarrollo;
iii) incentivos fiscales para la investigación y el desarrollo que tratan de promover
la innovación tecnológica, todo ello en procura de aumentar su desarrollo
productivo y económico …”
35. Posteriormente, manifiesta que la
ciencia la tecnología y la innovación fueron incluidas en el PND porque el
gobierno es consciente de su  importancia para el desarrollo económico y social
de nuestro país. Así, se encuentra definido en el objetivo 2º donde se sientan
algunas de las bases del PND “como se puede observar de lo anteriormente
expuesto ciertamente la ciencia, la tecnología e innovación constituyen
elementos fundamentales en el desarrollo productivo y social de un país, de ahí
la importancia que reviste su promoción y por supuesto apoyo económico, ya que
solo a través de ello se logrará cerrar la brecha del conocimiento existente en
los países en vía de desarrollo”.
36. Luego, explica que la propiedad
intelectual es la herramienta que mejor conecta la producción de nuevo
conocimiento con su aprovechamiento en la producción del país y conceptúa que un
sistema efectivo de propiedad intelectual  contribuye a la generación de
información amplia y suficiente y como un incentivo para desarrollar nuevos productos,
bienes y servicios.
Afirma que, desde “etapas muy tempranas
nuestras altas cortes han venido reconociendo la naturaleza especial de los
derechos de propiedad intelectual”. Al respecto, la sentencia de 10 de febrero
de 1960 de la Corte Suprema de Justicia reconoció la naturaleza especial de los
derechos de propiedad intelectual y destacó cuatro elementos de la propiedad
intelectual: “la propiedad intelectual recae sobre una cosa incorporal; la
obra, la creación, la propiedad común, en sentido estricto, sólo sobre las
cosas corporales (artículo 679 del Código Civil) 2. La propiedad intelectual es
temporal: dura la vida del autor y ochenta años más (artículos 35 de la
Constitución de 188 y 90 de la ley 86 de 1946); la común es perpetua. La
temporalidad es reflejo de la preeminencia de aquella en el campo de los
valores y los esfuerzos humanos. 3. En la propiedad intelectual, el rendimiento
para el titular depende del éxito público del a obra; en la común no juega tal
factor”, pero puntualiza que a pesar de su especialidad y diferencias con la
propiedad  común, la Corte consideró que le son aplicables los mismos atributos
jurídicos, posición que se mantiene en la Constitución de 1991.
37. En cuanto a la titularidad de la
propiedad intelectual, plantea que según el artículo 671 las producciones del
talento o del ingenio son propiedad de sus autores. Al hacerlo, implícitamente
reconoce que estos bienes no existen hasta que el creador o el autor dan vida a
un bien jurídico tecnológico o artístico y sujeto al reconocimiento de los
derechos de propiedad intelectual. El titular es la persona natural que crea la
obra o el inventor. Una persona jurídica como el Estado no puede considerarse
titular de derechos de propiedad intelectual, pues el acto creativo está
reservado a los seres humanos. Puede darse que el creador no esté interesado en
conservar indefinidamente la titularidad de los derechos patrimoniales
derivados de la propiedad intelectual, y la transferencia jurídica de estos
puede darse mediante acto entre vivos o por vía sucesoria. En algunos casos,
los derechos patrimoniales pueden ser transferidos, al momento de su creación,
directamente a terceros (artículo 29 de la ley 1460 de 2011).
38. Se refiere al objeto y alcance del
artículo 355 Superior. Efectúa una amplia trascripción de la sentencia C-671 de
l999[15]
y plantea: “como se puede observar (…) el artículo 355 de la Constitución Política
surge como respuesta al abuso e incorrecto manejo por parte de quienes tenían a
su cargo el otorgamiento de los denominados auxilios para el fomento de las
empresas útiles o benéficas. Sin embargo, la Corte ha señalado que la CP
autoriza y desarrolla de manera expresa y directa subvenciones […] que se
legitiman por sí mismos dentro del Estado social de derecho, de manera que su
objetivo no es otro que acortar las distancias de los sectores más deprimidos
de la población frente a aquellos que tienen mayor capacidad económica, lo cual
de suyo lleva implícita una contraprestación social”, como puede ocurrir con
las obligaciones derivadas de los mandatos contenidos en los artículos 43
(igualdad de la mujer), 46 (subsidio alimentario para personas de la tercera
edad), 48 (subsidio para ampliar cobertura en materia de seguridad social), 50
(atención gratuita a menores en salud), 51 (planes de vivienda de interés
social), 52 (fomento a actividades deportivas y recreativas, 71 (fomento y
creación de incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten
la ciencia y la tecnología), entre otros. (Se reproduce el énfasis
propuesto por el interviniente).
39. El artículo 10 del PND 2014-2018, en
sus apartes demandados encuentra pleno respaldo constitucional, por lo que no
le asiste razón al demandante al considerar que viola el artículo 355 superior;
se trata de una excepción válida a la prohibición citada. Adicionalmente, es un
instrumento idóneo y eficaz para el fomento de la investigación y la
transferencia tecnológica, puesto que la propiedad intelectual es un
importante  incentivo para que los particulares se vinculen a proyectos de
investigación.
El accionante omite, en tal sentido, mencionar
las condiciones que el artículo prevé para la concesión del subsidio: estas,
según el artículo demandado, “serán fijadas en un respectivo contrato, y en
todo caso el Estado se reserva el derecho de obtener una licencia no exclusiva
y gratuita de estos derechos de propiedad intelectual por motivos de interés
nacional”.
40. Por ello, la expresión “sin que ello
constituya daño patrimonial del Estado” no está haciendo cosa diferente a
reiterar y manifestar expresamente la facultad que tiene el Estado para apoyar
y financiar económicamente a los emprendedores y cederles cuando lo considere
pertinente, los derechos de propiedad intelectual sobre sus propias
invenciones.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
41. El señor Ulises Canosa Suárez intervino
en el presente defendiendo la constitucionalidad de los apartes demandados.
42. En primer lugar, precisa que para
que la disposición demandada se ajuste a lo preceptuado en  la Carta Política y
a la jurisprudencia constitucional, de acuerdo con la cual la prohibición de
realizar auxilios y donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado no tiene alcance absoluto, es necesario que el artículo 10 de
la Ley 1753 de 2015 se enmarque “dentro de lo previsto en el inciso segundo
del artículo 355 de la Carta Política, en el sentido que al tratarse de
entidades privadas éstas no deben tener ánimo de lucro, deben ser de reconocida
idoneidad y el proyecto debe tener como propósito impulsar actividades y
programas de interés público acordes con los planes de desarrollo”.
43. El actor plantea que el artículo 355
Superior, además de la prohibición contenida en su inciso primero, según la
cual “ninguna de las ramas del poder público podrá decretar auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado",
faculta al Gobierno Nacional su segundo inciso a celebrar contratos con
entidades privadas sin ánimo de lucro con el propósito de impulsar programas y
actividades de interés público, siempre y cuando: “a) la entidad privada sin
ánimo de lucro sea de reconocida idoneidad. b) se impulsen programas de interés
público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. c)
se contrate en los términos previstos en el reglamento que expida el Gobierno
Nacional. De manera que la restricción evidenciada por el actor contiene
excepciones que pueden ser aplicadas a casos concretos.”
44. Por otro lado, el interviniente
afirma que los aportes o donaciones realizados por el Estado a particulares,
responden a la integración y aplicación de diferentes disposiciones constitucionales
relacionadas con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, entre las
que mencionan los artículos 2 (deber de las autoridades de asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado), 13 (promoción para que las
condiciones de igualdad sean reales y efectivas), 51 (derecho a la vivienda
digna), 64 (promoción del acceso a la tierra), 71 (creación de incentivos para
fomentar la ciencia y la tecnología) y 334 (la intervención del Estado en la
economía para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes) de la
Carta Política.
45. Recuerda que en sentencia C-324 de
2009[16]
la Corte estableció los lineamientos para que los apoyos otorgados por el
Estado a particulares se encuentren dentro del marco constitucional. Y en ese
orden de ideas, estima que los parámetros sentados en la jurisprudencia son los
que se deben tener en cuenta al darse aplicación al artículo 10 de la Ley 1753
de 2015.
Concluye entonces que la disposición
demandada cumple los principios establecidos por la jurisprudencia
constitucional en el tema de la asignación de recursos, dado que el requisito
de legalidad, está contenida en un plan de desarrollo, fundada en mandatos
constitucionales, respeta el principio de igualdad al reconocer un beneficio a
favor de la persona que adelante y ejecute el proyecto de investigación, y los
destinatarios del incentivo están determinados por el legislador y no por el Gobierno
Nacional, tal como lo exige la sentencia C-507 de 2008.[17]
46. El señor Fernando Augusto Jiménez
Valderrama, intervino en el presente asunto solicitando a esta Corporación
declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada.
47. Manifiesta que a partir del
surgimiento de las normas de propiedad intelectual se hizo referencia directa
al derecho de propiedad como marco regulador de bienes inmateriales, lo que condujo
a la necesidad de establecer la forma de adquisición del derecho de propiedad
sobre estos bienes, resultando el criterio de que este título se obtenía a
partir de la creación de la obra, la invención, el modelo de utilidad, etc. No
obstante, señala que “cuando se trata de un bien inmaterial de investigación
científica en cuya creación han participado diversas personas, o algunas de
ellas han soportado económicamente la investigación, el ordenamiento jurídico
reconoce derechos patrimoniales no solamente a los creadores directos sino
también a quien(es) ha(n)actuado como patrocinadores de la investigación”,
criterio que se aplica al reconocimiento de derechos sobre los resultados de
investigaciones científicas avaladas y patrocinadas por el Estado.
En ese sentido, estima que como el
Estado representa intereses comunes, es necesario que se trate con especial
atención los actos de disposición que se efectúan a su nombre, especialmente
aquellos que conllevan la renuncia de derechos patrimoniales sin contraprestación
alguna a cambio. Señala que los procedimientos de derecho público se han creado
inspirados en el criterio tutelar de los intereses de lo público, asumiendo una
posición de indefensión frente a eventuales conflictos con intereses privados.
En ese orden de ideas, considera que la norma acusada, al permitir la cesión a
título gratuito de los derechos de propiedad intelectual del Estado como
patrocinador o financiador de investigaciones, se opone a los mandatos de la
Carta Política.
V.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
48. El Jefe del Ministerio Público
mediante concepto No. 5964 del 17 de septiembre de 2015, solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad de la expresión “a título gratuito”
contenida en el artículo 10 de la Ley 1753 de 2015, y declararse inhibida de
efectuar un pronunciamiento de fondo de la expresión “sin que ello
constituya daño patrimonial al Estado”. Las razones que sustentan su
solicitud se exponen a continuación:
49. Con relación al primer cargo, la
vista fiscal precisa que en el artículo 355 de la Carta Política “se
proscriben los auxilios o donaciones, es decir, los pagos que realiza una
entidad pública a una persona de derecho privado a título gratuito”. Sin
embargo, aclara que esta prohibición constitucional no comprende los pagos a
título oneroso, entendidos como “aquellos en los cuales la entidad pública
recibe una clara contraprestación por el pago que realiza, bien sea en razón de
un contrato o porque por mandato legal dichos particulares prestan un servicio
a cargo del Estado”. De tal forma que, en concepto de la Procuraduría no
puede entenderse que el Estado no esté facultado para “transferir
recursos al sector privado a ningún título o implementar políticas que permitan
la asignación de bienes o recursos sin una contraprestación directa o inmediata
a cargo del beneficiario […]”.
50. Sostiene que cuando el primer inciso
del artículo 355 de la Constitución prohíbe a las ramas y órganos del poder
público decretar auxilios o donaciones, se refiere solo a aquellos que no
correspondan al cumplimiento de deberes constitucionales.
51. Posteriormente, cita la sentencia
C-506 de 1994[18]
para recordar que la Corte Constitucional al interpretar los denominados “auxilios”
con dineros públicos a personas privadas, ha afirmado que en efecto, estos se
encuentran prohibidos por el artículo 355 superior cuando son decretados sin
fundamento en los programas y las actividades de interés público acorde con los
planes nacionales de desarrollo y por fuera de los contratos que deben
celebrarse exclusivamente con dichos fines. Al mismo tiempo que la Corporación
hizo una salvedad y señaló que al existir fundamento constitucional expreso,
como ocurre con la actividad de fomento de la investigación y de la actividad
científica y tecnológica, esto resulta constitucionalmente admisible.
52. Señala que en sentencia C-316 de
1995[19]
esta alta Corporación reiteró la posición explicada y señaló además que “la
destinación de recursos públicos con la participación de los particulares en
las actividades relativas al desarrollo y fomento de la ciencia y la
tecnología, constituye una excepción a la norma del artículo 355 de la
Constitución”.
53. En ese orden de ideas, la
Procuraduría concluye que la excepción contenida en el artículo 355 Superior,
relativa a las donaciones y auxilios, también comprende todas las actividades
que se deriven de una norma o principio constitucional y que resulten
necesarias para cumplir los fines esenciales del Estado. En consecuencia, la
expresión “a título gratuito” contenida en la norma demandada, tiene
fundamento constitucional expreso en el artículo 71 de la Carta Política que
faculta al Estado a crear incentivos para quienes desarrollen y fomenten la
ciencia y la tecnología. Añade el Ministerio que “bajo ese entendido, a
través de la ley objeto de análisis el Estado está precisamente cumpliendo con
uno de sus fines esenciales, “cual es estimular la capacidad innovadora,
financiando proyectos de investigación que persiguen hacer un aporte benéfico a
toda la sociedad”.
54. En cuanto al segundo cargo, la
Procuraduría estima que este no cumple con los requisitos argumentativos
mínimos para provocar un pronunciamiento de fondo debido a que no presenta
razones claras, ciertas y suficientes “porque el actor construyó su
acusación a partir de un error conceptual […] al señalar que la expresión
demandada crea una causal de exoneración al régimen de responsabilidad
patrimonial en los términos del primer inciso del artículo 90 superior”, el
cual confunde el actor con el concepto de detrimento patrimonial. En otras
palabras, para el Jefe del Ministerio Público, el sistema de responsabilidad
patrimonial del Estado por daño antijurídico causado a terceros, y el
detrimento patrimonial del Estado, no son conceptos asimilables.
55. Así las cosas, la vista fiscal
señala que no hay relación entre la cláusula de responsabilidad patrimonial del
Estado con la expresión analizada, toda vez que la cesión a título gratuito de
los derechos de propiedad intelectual que realice el Estado con el fin de
apoyar y fomentar el desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación, no
genera un daño antijurídico a los ciudadanos, motivo por el que en criterio de
la jefatura del Ministerio Público, el segundo cargo no logra despertar una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
56. La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241
numeral 4 de la Carta.
Problema jurídico planteado
57. Le corresponde a la Sala Plena
establecer si las expresiones a título gratuito y sin que ello constituya
daño patrimonial para el Estado, contenidas en la disposición mencionada,
suponen una violación a la prohibición impuesta a las autoridades de decretar
auxilios o donaciones a personas de derecho y privado (artículo 355 de la
Carta) y a la obligación del estado de reparar los daños causados por acción u
omisión de las autoridades (artículo 90 CP).
Antes de efectuar el análisis propuesto,
la Sala deberá determinar, como cuestión previa, la aptitud sustantiva de la
demanda, pues buena parte de los intervinientes consideran que los cargos
carecen de certeza, especificidad, pertinencia o suficiencia para producir un
pronunciamiento de fondo.
Cuestión previa. Aptitud de la demanda.
Varios de los intervinientes, entre
ellos los Ministerios de Agricultura, Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeación, coinciden en señalar
que la Corte debe inhibirse por falta de certeza, especificidad, claridad y
suficiencia en los cargos. Pero también solicitan que, en su defecto, la Corte
declare la norma exequible. En especial, la Superintendencia de Industria y
Comercio y el señor Procurador General de la Nación solicitan que se declare la
ineptitud del segundo cargo.
Pasa entonces la Corte a responder estas
solicitudes:
58. De conformidad con el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas
y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la
Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en
la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la
violación.
59. La última de esas condiciones exige
al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar
que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso dela República; y, de otra parte, que ante la
ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de
corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse
un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de
inconstitucionalidad.
60. En ese orden de ideas, las razones
de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre
la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas,
lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[20].
61. En el caso objeto de estudio, el
actor plantea dos cargos. Cada uno de esos cargos ataca un enunciado jurídico
distinto (aunque ambos hacen parte del artículo 10 del PND), y asumen como
parámetro de control diversas cláusulas de la Constitución Política. En
consecuencia, el análisis de aptitud de la demanda debe efectuarse de manera
independiente. En primer término, se evaluará si la acusación contra la
expresión “a título gratuito” viola el artículo 355 de la Carta; y,
posteriormente, si el enunciado “sin que ello constituya daño patrimonial al
Estado” atenta contra el artículo 90 Superior.
61.1. El primer cargo es apto para dar
lugar a un pronunciamiento de fondo.
En concepto del actor, cuando el
artículo 10º del Plan Nacional de Desarrollo prevé que el Estado pueda ceder
derechos de propiedad intelectual y autorizar su transferencia,
comercialización y explotación a quien adelante y ejecute el proyecto, “a
título gratuito” viola el artículo 355 de la Constitución, que prohíbe a todas
las ramas y órganos que ejercen el poder público otorgar auxilios o donaciones
a personas de derecho privado.
Esta acusación es clara, pues no
existe dificultad alguna para comprender el argumento del accionante, ni se
presentan confusiones evidentes en sus planteamientos, con independencia de si
estos se comparten o no, lo que se definirá en el análisis de fondo.
La demanda es cierta en lo que
tiene que ver con este cargo porque plantea una interpretación razonable de
la disposición demandada. En efecto, cuando la norma habla de ceder un tipo de
propiedad que podría corresponderle al Estado, puede concluirse que plantea
favorecer a uno o más particulares (personas de derecho privado) por su
participación en determinados proyectos y bajo determinadas condiciones. Obviamente,
estas condiciones serán relevantes para el análisis de fondo, pero no puede
considerarse irrazonable o carente de sentido el alcance que le otorga al
mandato contenido en el artículo 10 del PND.
La demanda es específica, pues a pesar
de su brevedad, es posible comprender plenamente lo que genera, en concepto del
actor, la violación de la Carta Política. Así, indica que el artículo 355
Superior establece  una prohibición para general a los órganos del poder
público para favorecer a particulares con elementos que hagan parte o conformen
el patrimonio de la Nación. Y, de acuerdo con lo expresado en el párrafo
anterior, observa que el Estado autoriza una cesión gratuita  de derechos de
propiedad, derivados de una actividad en la que participarían particulares con
el Estado. La especificidad se encuentra en que el actor plantea dos contenidos
deónticos (mandatos) que se oponen entre sí o que no pueden satisfacerse de
forma simultánea: de una parte, la permisión de ceder la propiedad intelectual
prevista en la norma legal censurada y, de otra parte, la prohibición vertida
en el artículo 355 Superior, dirigida a todas las autoridades públicas, para
que no otorguen auxilios, subvenciones, donaciones a personas jurídicas de
derecho privado, como serían los particulares que se beneficiarían por el
artículo 10º del CP.
El actor presentó argumentos pertinentes
porque el parámetro de control al que alude es, obviamente, una norma de la
Carta Política y porque hace un esfuerzo por identificar adecuadamente su contenido
normativo, no solo al exponer su contenido literal, sino también mediante
referencias jurisprudenciales que se relacionan directamente con la naturaleza
de su cuestionamiento, como ocurre con la sentencia C-507 de 2008[21] en la
que, en efecto, la Corporación planteó diversas consideraciones acerca del
alcance y sentido de la prohibición establecida en la norma Superior citada.
Para terminar, la acción es suficiente
pues genera una duda inicial acerca de la validez constitucional de la
norma. La discusión ha demostrado que en torno al problema jurídico es posible
desarrollar una discusión de naturaleza puramente constitucional en la que, de
una parte, están quienes estiman como el accionante que esta norma no es
válida, pues favorece a particulares con bienes estatales mientras que, de
otra, se encuentran aquellos que la consideran una excepción válida, o bien,
una realización de otros mandatos superiores.
61.2. El segundo cargo no satisface los
requisitos argumentativos mínimos de la demanda.
En la segunda parte de la demanda, el
accionante propone que la expresión del artículo 10 del PND, según la cual esta
cesión no implica daño patrimonial para el Estado pues, en su criterio, esta
norma desconoce el artículo 90 Superior o cláusula general de
responsabilidad del Estado, por los daños ocasionados por acciones u
omisiones de sus autoridades.
Como lo indican la mayor parte de los
intervinientes, en especial como ya se mencionó el señor Procurador General de
la Nación y el Departamento Nacional de Planeación, la demanda tiene, en este
aparte, problemas de  certeza, especificidad y suficiencia. En efecto, el
artículo prevé la exclusión de que se configure un daño al Estado por la
aplicación de la norma, como lo indica el actor. Sin embargo, el actor no
explique de qué manera este contenido normativo se opone a la obligación
estatal del Estado de responder a terceros cuando sufren un daño por
hechos o acciones imputables al Estado. Como el actor confunde (o al menos no
explica) la relación entre el daño patrimonial sufrido por el Estado y el deber
de indemnizar a las personas que soportan daños antijurídicos que no están en
la obligación de soportar, ámbito esencial del artículo 90 Superior, no es
posible para la Corte abordar el estudio de fondo de esta acusación.
Finalmente, el actor supone que la
cesión de derechos de propiedad implica necesariamente un daño patrimonial,
pero no explica por qué puede producirse este daño cuando el legislador prevé
que estos derechos surgirán en proyectos de investigación en los que participen
los beneficiarios. En otros términos, no explica por qué, a pesar de la
creación de conocimiento científico, la cesión de los derechos involucra un
daño patrimonial para el Estado, lo que afecta la certeza de su
cuestionamiento.
En consecuencia, la Corte solo abordará
el cargo relativo a la supuesta infracción al artículo 355 de la Carta
Política.
La prohibición
de establecer auxilios o donaciones a favor de particulares. Reiteración de
jurisprudencia
62. La Corte
Constitucional se ha referido al origen, sentido y alcance del artículo 355
Superior desde sus primeros pronunciamientos. En esta oportunidad la Sala efectuará
una reiteración basada en las sentencias C-324 de 2009,[22] en la
que se realizó una sistematización de las subreglas contenidas en
pronunciamientos previos, y C-044 de 2015, decisión reciente en la que se hizo
una presentación sucinta de los elementos centrales de este cuerpo
jurisprudencial.
63. De
acuerdo con lo expresado en la sentencia C-324 de 2009,[23] desde
el acto legislativo 01 de 1945, reformatorio de la Constitución Nacional de
1886, el ordenamiento superior previó la competencia del Congreso de la
República de fomentar empresas útiles, benéficas y dignas de estímulo y apoyo,
atribución extendida a las asambleas departamentales y los concejos
municipales. Sin embargo, suele cuestionarse a la reforma de 1968 el haber
mantenido esta concesión a los parlamentarios, a cambio de atribuciones dadas
al ejecutivo en materia de hacienda pública.
64. La
reforma de 1968, en efecto, produjo cambios relevantes al sistema de Hacienda
Pública, al introducir conceptos como la planeación del gasto o la prohibición
de decretar gastos sin haber determinado los recursos para satisfacerlos, para
lograr una destinación de los recursos óptima en materia de utilidad social y
económica. En esa revisión, el punto que atrajo mayores críticas posteriormente
fue el haber mantenido los auxilios.
De
otra parte, la primacía del Ejecutivo quedó planteada en el artículo 79 de la
CN de 1886, según el cual las leyes en materia económica sólo podrían ser
“dictadas o reformadas por el Gobierno”.  La actividad de fomento avalada por el
artículo 76 (numeral 20) de ese texto constitucional fue objeto de diversas
regulaciones de naturaleza legal. Entre estas, el artículo 2º de la Ley 25 de
1997 autorizó al Congreso a realizar apropiaciones en los presupuestos de la
Nación y los establecimientos descentralizados “para programas de fomento
regional y de empresas útiles y benéficas, siempre que las mismas fuesen
dirigidas a entidades sin ánimo de lucro”.
65. En
esas disposiciones se establecieron los sectores y obras que podrían
considerarse como útiles y benéficas con tal amplitud que prácticamente
cualquier empresa humana podría adquirir esa calificación, con lo cual las
actividades de fomento “se constituían en verdaderas subvenciones que debían
atender el amplio principio del interés general”.
Adicionalmente,
la Ley 30 de 1978, confirió a los congresistas la potestad de identificar las
entidades y proyectos merecedores de ayuda dentro de su circunscripción
electoral, de manera que la atribución parlamentaria terminó por degradarse,
como lo explicó esta Corporación en sentencia C-372 de 1994, produciendo
desequilibrios entre las regiones. El rechazo a la figura se hizo explícito en
la Asamblea del año 1991, donde diversos constituyentes cuestionaron su
amplitud, la ausencia de controles fiscales y el desequilibrio, no solo entre
las regiones, sino en el alcance del dinero manejado por cada congresista, cuyo
alcance fue descrito por diversos sectores de la doctrina (en argumentos
recogidos en el fallo que se reitera, así:
(i) La prohibición de decretar auxilios o donaciones
se extendió, por virtud del artículo 355 de la Constitución de 1991, a todas
las ramas u órganos del poder público, es decir, no se circunscribió a
proscribir la facultad otorgada al Congreso por la Constitución de 1886, sino
que  amplió el radio de la restricción a los poderes ejecutivo y judicial;
(ii)
La restricción no se circunscribió únicamente a las “empresas útiles y
benéficas” a que hacía alusión el artículo 76-20 de la Constitución de 1886,
sino que la amplió a todas “las personas naturales o jurídicas de derecho
privado”;
(iii)
“A través del inciso segundo del artículo 355 de la Constitución de 1991, se
trasladó la facultad altruista que autorizaba la Constitución de 1886 a favor
de las entidades sin ánimo de lucro del Congreso al Gobierno Nacional, en todo
sus niveles, sujetándola a la previa celebración de un contrato y, siempre que:
(iii.1) La entidad sin ánimo de lucro sea de reconocida idoneidad. (iii.2) Se
busque impulsar programas o  actividades de interés público. (iii.3) Estos
programas o actividades se encuentren acordes con el plan nacional y los planes
seccionales de desarrollo. (iii.4) La contratación se realice en los términos
previstos en el reglamento expedido por el Gobierno Nacional con tal
propósito.
66. Explicó
entonces la Corte que esta facultad podría oponerse a diversos deberes del
Estado, basados en la cláusula del Estado Social de Derecho y mandatos
específicos de la Carta, tensión que ha sido desatada por la jurisprudencia de
la Corte Constitucional. Concretamente, la Corporación ha precisado que este
mandato no es absoluto; que existen otros mandatos de la Carta que exigen al
Estado apoyar diversas actividades, y que el propio artículo prevé excepciones
válidas y constitucionalmente exigibles[24].
En
ese marco, después de analizar las causas que llevaron a que los auxilios se convirtieran
en un modo de pervertir la democracia y favorecer intereses minoritarios, la
jurisprudencia comenzó también a evidenciar las situaciones en que la Carta
permite (o exige) el fomento económico de diversas prácticas de manera directa
por parte del Estado. Así, indicó que los auxilios pueden ser válidos siempre
que (i) tengan fundamento constitucional; (2) se lleven a cabo a través de
contratos que se celebren exclusivamente con esos fines[25].
67. Con el paso del tiempo, y el estudio
de nuevos casos en los que se acusaba al Congreso de violar el artículo 355 de
la Carta, la jurisprudencia constitucional encontró “en las disposiciones de la
misma Constitución argumentos suficientes para autorizar la posibilidad de
asignar tales erogaciones, no sólo mediante la celebración de los contratos a que
hacía referencia el inciso segundo del citado artículo 355 superior, sino en
aquellos eventos en que el auxilio o incentivo concedido por la ley (1) tuviese
como fundamento una norma o principio constitucional, y (2). resultare
imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado[26]”.
68. Además, este tipo de transferencias
serían válidas siempre y cuando no se trate de un acto de mera liberalidad del
Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos que
aseguraran la igualdad material. Es decir, si se encuentran asociados a razones
de justicia distributiva[27].
En ese contexto, en muchas ocasiones la
Corte ha admitido que en varias oportunidades las erogaciones que el Estado
otorga a título gratuito a favor de particulares, surgían de todos aquéllos
supuestos que la misma Constitución autorizaba, como desarrollo de los deberes
y finalidades sociales del Estado, “con el fin de conseguir el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país, al
tenerlos como criterios que responden a la concepción del Estado Social de
Derecho”. Así, entre otros, estos eventos autorizan estas subvenciones: (i)
los subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios (art. 368 C.P.); “el
fomento de la investigación y transferencia de la tecnología (art. 71 C.P.); el
fomento a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de
tierras (art. 65 C.P.); la adquisición de predios para los trabajadores
agrarios (art. 64 C.P.); la ejecución de proyectos de vivienda social y
servicios públicos de salud y educación (Art. 49, 51 y 67)”.
“Sin
embargo, solo hasta la sentencia C-152 de 1999 la Corte reconoció expresamente
que la Carta autorizó al Estado para conceder subvenciones, estímulos
económicos o subsidios a particulares, tratándose de actividades que aquella
considerara dignas y merecedoras de apoyo y, lo más importante, precisó que su
desarrollo era materia reservada a la libre configuración normativa del
Legislador, en tanto la Carta aparte de permitir la concesión de incentivos o
estímulos omitió determinar la forma en que estos podrían decretarse. || Frente
a este reconocimiento la Corte señaló como imperativo el ejercicio de la
potestad reglamentaria del Gobierno en punto a señalar el procedimiento que
debía ser observado a fin de entregar los incentivos económicos dispuestos por
la ley, de modo que los mismos fuesen asignados a las personas que tuviesen
mayores méritos y necesidades. Actuaciones, por lo demás, que debían someterse
a las reglas de publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, ser
susceptibles de impugnación, cuando se desviasen los derroteros trazados por la
Constitución, la ley y el reglamento[28].”
69. Es
así como en la sentencia C-712 de 2002[29]
se acopiaron los criterios expuestos a efectos de concluir:
“(1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta
al abuso derivado de la antigua práctica de los "auxilios
parlamentarios", y en buena medida explica su alcance. (2) La prohibición
de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica
del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades
privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad (3) El auxilio o donación,
materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación
fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna
contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las
transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los
recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación.
Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos
que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de
los auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las
transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No
se estima que se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga
subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento
de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades
públicas irrenunciables.”
70. Adicionalmente, la Corte reconoció que las excepciones descritas hasta el
momento en realidad descubrían “la faz más característica del Estado social de
derecho. En efecto, se suponía asumir como función propia la puesta en marcha
de un sistema prestacional enderezado a asegurar el mínimo vital, al cual
resultaba connatural la intervención en la vida económica y social (C.P. art.
334), de donde encontró necesario distinguir el campo de la prohibición de
otorgar auxilios y donaciones, propia de la esfera presupuestal, del concierto
de acciones propias del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de
deberes y principios constitucionales que necesariamente implican gasto
público, o articularse en bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente,
sin que por ello se ingrese en el campo de la anotada prohibición”.
71. Finalmente,
la Corte reiteró la sentencia C-507 de 2008,[30]
en la que se analizó la creación de apoyos económicos indeterminados a sectores
definidos por el Gobierno Nacional. El artículo fue declarado inexequible por
su generalidad e indeterminación, pero la Corporación resumió también los
requisitos de validez de asignaciones de este tipo: “1.Toda asignación de
recursos públicos debe respetar el principio de legalidad del gasto. 2. Toda
política pública del sector central, cuya ejecución suponga la asignación de
recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el Plan Nacional de
Desarrollo y en el correspondiente Plan de Inversión. 3. Toda disposición que
autorice una asignación de recursos públicos, sin contraprestación por parte
del beneficiario, tiene que encontrarse fundada en un mandato constitucional
claro y suficiente que la autorice. 4. Debe respetar el principio de igualdad[31].”
72. Acto
seguido, en esa misma sentencia la Corporación apoyándose en el diccionario de
la Real Academia Española, definió los conceptos de subsidio, auxilio o
subvención:
“Los
conceptos de donación, auxilio, subsidio o subvención, encuentran desde el
punto de vista semántico, idéntico significado, así: subvenir[32]
significa venir en auxilio; subsidio[33],
ayuda o auxilio extraordinario de carácter económico; auxilio[34],
ayuda o amparo; y donación[35],
acto de liberalidad de una persona que transmite gratuitamente una cosa que le
pertenece a favor de otra. Desde esa óptica, podría suponerse entonces que las
subvenciones –subsidios y aportes- comparten las mismas características que las
donaciones o auxilios a que hace alusión el artículo 355 constitucional, en
tanto se trata de partidas de origen público, que se asignan sin contrapartida
del beneficiario directo y, que pueden ser dirigidas a personas naturales o
jurídicas”.
Así,
serán válidos los auxilios y subvenciones que: (i) alberguen una finalidad
estrictamente altruista y benéfica, y no obedezcan a la mera liberalidad del
Estado; la finalidad altruista del auxilio se encuentra autorizada únicamente
cuando se dirige a alentar actividades o programas de interés público acordes
con el plan de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, a través de
entidades sin ánimo de lucro, con las cuales deberá suscribirse, previamente,
un contrato. De esta manera se asegura una cierta reciprocidad a favor del
Estado; (ii) derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía
y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad
económica; asignación que por mandato expreso del artículo 334 superior debe
comportar una contraprestación; (iii) fundarse en un precepto constitucional
que lo autorice expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales
vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades
y menores ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio
social.
73. En
cuanto a las condiciones de aplicación de cada una de estas modalidades, precisó
la Corte:
“[1.]
Albergar una finalidad estrictamente altruista y benéfica dirigida a alentar
una actividad de interés público, a través de entidades sin ánimo de lucro,
caso en el cual, el beneficio se encuentra enfocado en un grupo de interés.
Es
precisamente a esta circunstancia a que hace referencia el inciso segundo del
artículo 355 superior, tal como se dejó establecido en apartes anteriores de
esta providencia, pues su  finalidad no es otra que la de autorizar al
Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, el
impulso de programas  y actividades de interés público acordes con el plan
nacional de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, en concurrencia
con entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, a través de la
celebración de contratos, para lo cual se otorgó al Gobierno Nacional la
facultad de desarrollar un reglamento autónomo, que básicamente fue
implementado a través del Decreto 777 de 1992 modificado por el Decreto 1403 de
1992. || Este inciso justamente faculta el desarrollo de actividades
esencialmente benéficas, no como instrumento económico, sino con un propósito
meramente asistencial y altruista, en el que a diferencia del pasado, no se
privilegia la arbitrariedad y unilateralidad del gasto público, sino que se
exige un grado aceptable de reciprocidad por parte del beneficiario de la ayuda[36].
[…]
Al
señalar como requisito indispensable, para que estas ayudas procedan, la
celebración de un contrato con entidades benéficas, se impone el tamiz de un
proceso de selección y el control fiscal de los recursos de quienes funjan como
colaboradores del Estado, con el explícito propósito de buscar la eficiencia en
la inversión de las partidas públicas por parte de las entidades que las
reciban, según se establezca en un “reglamento autónomo”.
[2.]
Derivarse de la facultad de intervención del Estado en la economía (Art. 334
C.P.) y, en consecuencia, orientarse al estímulo de una determinada actividad
económica que debe tener un retorno o beneficio para la sociedad en su
conjunto, sin el cual la subvención no se justifica de manera alguna.
Esta
reflexión es válida si se tiene en cuenta que el constituyente de 1991 concedió
al Estado a través de los artículos 334 y siguientes de la Carta, la dirección
general de la economía, con lo cual reconoció su capacidad para incidir sobre
variables macroeconómicas preponderantes en cualquier economía tales como el
crédito, la moneda, la política fiscal y, por supuesto, sobre el gasto y la
inversión pública.
[…]
Al respecto, los mecanismos que se habilitan en desarrollo de esta clase de
intervención han sido objeto de estudio por la Corte, que al efecto ha
expresado: ‘En el repertorio de las técnicas de intervención indirectas,
sobresalen los estímulos o incentivos al desarrollo económico, los cuales
sirven para articular políticas económicas participativas y consensuales, de
corte no autoritario. El fomento económico, en los términos del artículo 334 de
la C.P., constituye una forma legítima de intervención del Estado en la
economía y corresponde a una técnica de dirección y manejo de los agentes y
variables que en ella inciden, que por su eficacia resulta imprescindible en las
actuales condiciones’.
Tal
como lo señaló la jurisprudencia la intervención económica se torna operativa a
partir de la aplicación de políticas sociales que se concretan en inversión
pública o en la ejecución de políticas que involucran el empleo de instrumentos
económicos capaces de maximizar los beneficios a la sociedad, entre los cuales
se destacan las subvenciones -subsidios, incentivos y auxilios-, según lo
demanden  las externalidades o circunstancias económicas.
[…]
[3.]
Derivarse directamente de un precepto constitucional que lo autoriza, en orden
a garantizar condiciones de acceso a bienes y servicios básicos de quienes
tienen mayores necesidades y menores ingresos dentro de la sociedad.
Finalmente,
la Constitución autoriza y desarrolla de manera expresa y directa subvenciones,
esto es, subsidios o auxilios que se legitiman por si mismos dentro de un
Estado social de derecho, de manera que su objetivo no es otro que acortar las
distancias de los sectores más deprimidos de la población frente a aquellos que
tienen mayor capacidad económica, lo cual de suyo lleva implícita una
contraprestación social; en consecuencia la Carta enlista los siguientes [cita
los artículos 43, 46, 48, 50, 51, 52, 64, 71, 305.6, 368, poniendo énfasis en
el 71, por el cual se autoriza el fomento y creación de incentivos para
personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la
tecnología];
En
aplicación de los principios de racionalidad e integralidad, se tiene que el
lindero entre los auxilios o subsidios creados en desarrollo de la  facultad de
intervención en la economía que otorga el artículo 334 superior y los que
directamente autoriza la Constitución Política -antes enlistados-, y, la
restricción que expresamente impone el inciso primero del artículo 355, debe
buscarse no a título de excepción de una disposición frente a la otra, sino
precisamente, en función de que el auxilio o subsidio, alcance la finalidad
para el cual fue creado y reporte un beneficio social, pues de lo contrario, se
estaría en el campo  de la prohibición de que trata el artículo 355 superior”.
Por
el contrario, los auxilios, subsidios o subvenciones estarán prohibidos cuando,
(i) violen el principio presupuestal de legalidad del gasto; (ii) cuando la ley
que lo decreta omita determinar, de manera concreta y explícita su finalidad,
destinatarios, alcance material y temporal, criterios de asignación, publicidad
e impugnación, para asegurar que no se desconozca el principio de igualdad;
(iii) obedezca a criterios de mera liberalidad y no a una política pública
destinada a satisfacer fines constitucionales […] Sobre este punto, la
Corporación reitera la necesidad de que las asignaciones de recursos o bienes
públicos que realice el Gobierno Nacional se ajusten o encuentren en plena
armonía con lo fijado, dispuesto y determinado en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, así como con lo contenido en la Ley de Inversiones correspondiente,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 Superior (iv) el costo del
subsidio para el Estado sea mayor que el beneficio social que se obtiene a
partir de su implementación o cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un
grupo de interés sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o
contribuya a ampliar las diferencias sociales. […] cuando el subsidio solo
impacta un grupo de interés dentro del conglomerado social, el gasto se torna
inequitativo en tanto se advierten necesidades más apremiantes frente a la
administración del presupuesto público. (v) la asignación no fortalezca la
capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios públicos
esenciales (vi) tenga vocación de permanencia convirtiéndose en una carga al
presupuesto público, en la medida que el subsidio o auxilio está llamado a
producir efectos inmediatos dentro de una determinada coyuntura económica, de
manera que una vocación de permanencia indica que la situación o sector al cual
se dirige requiere de otras y más profundas medidas estructurales; (vii)
evidencie desviación de poder, esto es, cuando el incentivo se cree con un
propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue creado”.
Análisis
del cargo de inconstitucionalidad
74. En
concepto del accionante, la expresión “a título gratuito” del artículo 10º del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 desconoce el artículo 355 de la
Constitución Política. En su criterio, se trata de una norma que permite la
transferencia gratuita de propiedad estatal (en este caso la de tipo
industrial, originada en proyectos de investigación científica y tecnológica) a
personas de derecho privado, sin que el Estado perciba contraprestación alguna
a cambio.
75. La
Sala estima que aunque los argumentos que sirven de sustento al cargo tienen tiene
fuerza suficiente para suscitar un problema de relevancia constitucional (ver
cuestión previa, aptitud de la demanda) pues, en efecto, la norma permite que
el Estado ceda parte de derechos que potencialmente surgirían en su cabeza a
raíz de proyectos de investigación; y destina ese beneficio a particulares, la
jurisprudencia constitucional ha decantado en un amplio conjunto de
pronunciamientos sobre el alcance del artículo 355, bajo premisas que
justifican la constitucionalidad del mandato bajo revisión.
76. Para
empezar, la Corporación ha señalado que una prohibición absoluta como la que
respalda la argumentación del accionante implicaría una tensión inaceptable
entre distintas características centrales de nuestra Constitución. Así, suponer
que el Estado, a través de sus órganos y ramas que ejercen el poder público,
tiene prohibida la subvención de toda actividad de las personas de derecho
privado haría inviable la satisfacción de las cláusulas de Estado social de
derecho e igualdad material. En el mismo sentido, esta comprensión del artículo
355 generaría contradicciones entre su inciso primero y segundo; además, impediría
la materialización de mandatos específicos de fomento a grupos vulnerables y
actividades estratégicas para la consecución de fines como la igualdad o
equidad de género, la satisfacción del derecho a la salud (y en general de las facetas
prestaciones de todos los derechos), la protección del ambiente o el fomento a
la ciencia, la educación o la cultura, entre otros.
77. Así
las cosas, ha explicado la Corte que, ni el artículo 355 prohíbe de manera
definitiva todo tipo de fomento económico a particulares, ni puede
interpretarse de manera tal que vacíe el contenido de diversas cláusulas que
consagran los deberes del Estado. Por ese motivo, esta norma no solo admite
excepciones, sino que permite la satisfacción de los citados mandatos. En ese
orden de ideas, cada acusación por violación de su contenido normativo debe
evaluar las condiciones en las que se concede el auxilio, y tener presentes los
casos en los que la jurisprudencia ha encontrado que se trata de decisiones
válidas.
78. En
este caso, comienza la Sala por indicar que el artículo 71 de la Carta Política
establece directamente el deber o la obligación estatal de fomentar la ciencia
y la tecnología, de manera que la norma objeto de estudio se enmarca en una de
las tres grandes hipótesis en las que el orden Superior admite este tipo de
beneficios. Se trata de satisfacer o materializar el contenido genérico de una
cláusula de la Carta Política[37].
79. En
segundo lugar,  esta norma no solo coincide con los planes de desarrollo en los
que se delinean los contornos de las políticas públicas que deberá seguir o
desarrollar el Gobierno Nacional en un periodo determinado. En esta oportunidad
se trata de una norma contenida en el Plan Nacional de Desarrollo, es decir, no
solo es una disposición que coincide con los propósitos de la norma maestra,
sino que representa una de las bases esenciales de esa política. El fomento a
la tecnología mediante un apoyo estatal reflejado en la cesión potencial de
derechos de autor.
80. En
tercer término, la norma fue definida en la Ley 1753 de 2015, con suficiente
precisión pues, aunque el actor solo dirige su cuestionamiento a dos enunciados
aislados de esta regulación, lo cierto es que el legislador precisó mucho más
el alcance de esta concesión, y definió sus condiciones de procedencia. En
cuanto a la determinación y alcance de la misma, debe reiterarse: se trata de
la cesión a título gratuito de derechos de propiedad intelectual que,
potencialmente, podrían generarse en cabeza del Estado a raíz del desarrollo de
programas de investigación en materia de ciencia, tecnología e innovación y de
tecnologías de la información y las comunicaciones (ámbito material), a personas
que “adelanten o ejecuten” el proyecto (ámbito personal). Estas condiciones
obedecen entonces a los principios de reserva de ley y precisión en
la naturaleza y alcance del beneficio.
81. De
igual manera, la disposición citada establece un conjunto de condiciones para
la entrega del subsidio, que se inspiran o cuando menos respetan los requisitos
que la Corporación ha ido delineando en su jurisprudencia, debido a que en sus
apartes finales (que no fueron objeto de censura) prevé que “las condiciones de
esta cesión serán fijadas en el respectivo contrato y en todo caso el Estado se
reserva el derecho de obtener una licencia exclusiva y gratuita de estos
derechos de propiedad intelectual por motivos de interés nacional”. Así las
cosas, la previsión de que esta facultad se ejerza dentro del ámbito
contractual satisface la exigencia constitucional de que su asignación se haga
dentro de los parámetros del adecuado manejo de los recursos públicos y bajo un
esquema de publicidad y transparencia que permita el control ciudadano e
institucional.
82. Además
de lo expuesto, la Corte no comparte la afirmación del actor en el sentido de
que en este caso el Estado no recibe contraprestación alguna. Precisamente, uno
de los puntos centrales de la jurisprudencia constitucional, es que un auxilio
sí reporta beneficios al Estado cuando de este se deriva utilidad económica y
social, o contribuye a satisfacer los fines esenciales de la Constitución.
Valga reiterar, como la norma desarrolla el mandato de fomentar la ciencia y la
tecnología, no puede asumirse, como lo hace el actor, que esta cesión se
efectúa sin contraprestación alguna.
83. Finalmente,
la cesión de los derechos es potencial, por dos razones: primero, porque dada
la complejidad de los derechos de propiedad intelectual[38], es
posible que algunos de los que se generen en estos proyectos recaigan
directamente en el autor o inventor; en tanto que los que en efecto deriven en
el Estado podrán ser licenciados de manera “no exclusiva y gratuita” por
motivos de interés general a nombre del Estado.
Resulta
relevante aclarar, de conformidad con la naturaleza de las distintas categorías
de propiedad intelectual, que solo los derechos de naturaleza patrimonial
pueden ser cedidos en aplicación de la norma objeto de control[39].
84. Ahora
bien, para la Corte es esencial enfatizar en que en esta oportunidad se ha
concentrado en analizar si el enunciado “a título gratuito” contenido en el
artículo 10º del PND 2014-2018 desconoce la prohibición de decretar u otorgar
auxilios o donaciones a personas de derecho privado.
La
Corte aclara que la decisión que se adoptará hará tránsito a cosa juzgada
relativa pues la propiedad intelectual es un tema complejo, y lo que acá se ha
estudiado no puede entenderse de manera que se desconozcan los distintos
mandatos constitucionales, del derecho internacional de los derechos humanos y
de promoción y protección de los derechos de personas y grupos vulnerables. Este
tipo de proyectos no podrá dar lugar a una afectación del ambiente, la salud
pública u otros intereses colectivos de relevancia constitucional; de igual
forma, su contenido deberá armonizarse, por ejemplo, con los mandatos de
accesibilidad para todas las obras de la ciencia y el conocimiento, mediante
formatos adecuados para personas con discapacidad.
Estas
aclaraciones reflejan simplemente el deber de todas las autoridades de aplicar
las normas constitucionales de forma armónica y sistemática, y las leyes y
reglamentos bajo el principio de interpretación conforme a la Carta, mandato
imperativo que refleja el concepto de supremacía constitucional, y el sistema
de fuentes sobre el que se construye nuestro sistema jurídico. Por ese motivo,
la Sala no considera imprescindible imponer un condicionamiento a la
exequibilidad de la norma, sino establecer que este pronunciamiento se limita
al problema jurídico objeto de estudio, con base en la demanda y la
participación ciudadana que caracteriza a la acción pública de
inconstitucionalidad. Cualquier conflicto con otros principios constitucionales
deberá ser analizado a través de cuestionamientos ulteriores, o durante la
aplicación de la norma en casos concretos, siempre que los ciudadanos
consideren necesario elevar a la justicia constitucional un problema que
involucre la eficacia de los mandatos superiores.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato expreso de la Constitución
RESUELVE
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión “a título gratuito” contenida
en el artículo 10 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, únicamente
por el cargo estudiado.
Segundo.- INHIBIRSE
de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la
expresión “sin que ello constituya daño patrimonial al Estado”,
contenida en el artículo 10 de la Ley 1753 de 2015, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Mediante auto de 13 de julio de 2015, se decidió
inadmitir la demanda, considerando que no cumplía los requisitos de
argumentación mínimos para provocar un pronunciamiento de fondo, precisando que
los argumentos expuestos no resultaban pertinentes y suficientes para generar
una duda mínima acerca de la constitucionalidad de los enunciados cuestionados.
El 21 de julio de 2015 el actor presentó escrito de corrección, mediante auto
de 30 de julio de 2015 se admitió la acción.
[2] MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[3] MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[4] MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[5] MP. Juan Carlos Henao
Pérez. AV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[6] MP. Antonio Barrera
Carbonell.
[7] MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[8] MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[9] MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[10] MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[11] MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[12] MP. Alfredo Beltrán
Sierra. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz. SPV. José Gregorio Hernández Galindo. AV.
Álvaro Tafur Galvis.
[13] MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[14] MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[15] MP. Alfredo Beltrán
Sierra. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz. SPV. José Gregorio Hernández Galindo. AV.
Álvaro Tafur Galvis.
[16] MP. Juan Carlos Henao
Pérez. AV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[17] MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[18] MP. Fabio Morón Díaz.
[19] MP. Antonio Barrera
Carbonell.
[20] Es un resumen de los
apartes centrales de la sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa) en la que se abordó, con amplitud, el estudio de los requisitos
argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad.
[21] MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[22] MP. Juan Carlos Henao
Pérez. AV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23] MP. Juan Carlos Henao
Pérez. AV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[24]
Continuó la Corte su exposición en estos términos: “Para comenzar, ya en la
sentencia C-372 de 1994, la Corte enunció una lista de prácticas que podrían
encuadrarse en el artículo 355 Superior: “En cuanto a los motivos - conviene
reiterarlo -, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que
suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de
1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del
gasto público, hizo que éste careciera de un control de ejecución. En segundo
lugar, los recursos públicos asignados a la entidad privada se estaban
manejando con un criterio que no siempre coincidía con los planes y programas
de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común,
la consolidación de un orden justo y la prevalencía del interés general.
Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era,
propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio
de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el
interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad
con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado
para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los
denominados "auxilios parlamentarios" (Art. 355 C.P.), es claro que
se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de
los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de
interés público o social, siendo esa es (sic) la razón de ser del Contrato que
se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento”.
[25] Sentencia C-506 de
1994 (MP. Fabio Morón Díaz). Se demanda la autorización especial otorgada a la
Nación y sus entidades descentralizadas para crear y organizar con los
particulares sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de
lucro como corporaciones y fundaciones, con el objeto de adelantar las actividades
científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de
tecnologías para lo cual podrían realizar aportes dinero, en especie o de
industria.
Al respecto, la Corte
Constitucional reitera el mencionado criterio para estos asuntos, pero advierte
que de existir fundamento constitucional expreso, que es para el caso la
actividad de fomento de la investigación y de la actividad científica y
tecnológica de que se ocupan las disposiciones acusadas en esta oportunidad,
como ocurre con los artículos 69 y 71 superiores. La constitucionalidad de la
ley  es avalada. En efecto, en el caso de las disposiciones acusadas en esa
oportunidad, se trató de una concreta modalidad de destinación de los recursos
públicos para la atención de una actividad específica de carácter público
identificada en la Constitución y en la ley, con la participación de los
particulares, previa celebración de un contrato.
[26] C-205-95. Se analiza
el artículo 25 de Ley 41 de 1993, por el cual se concede a los pequeños
productores, usuarios de los distritos de adecuación de tierras, un subsidio
equivalente al 50% de las cuotas de recuperación de inversiones de los
proyectos. Al efecto, la Corte reconoce que todo subsidio estatal a usuarios de
un servicio público o beneficiarios de una inversión pública, necesariamente
posee un componente de transferencia de recursos del Estado a un particular, que
deja de tener una inmediata contraprestación, total o parcial, a cargo de éste.
A la luz del artículo 355 de la CP, puede afirmarse que los subsidios del
Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La
excepción sólo es procedente si el subsidio, concedido por la ley, se basa en
una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una
finalidad esencial del Estado.  En el presente caso se ha consagrado un
subsidio parcial del costo de recuperación de esta suerte de inversiones
públicas, que beneficia a los pequeños productores. Pretende, de esta manera,
el incentivo promover la igualdad real y efectiva, habilitando a los pequeños
productores como eventuales usuarios y beneficiarios de las obras públicas de adecuación
de tierras (CP art. 13) y evitar, como se ha visto, que el cumplimiento de un
deber estatal no se traduzca en la práctica en el incumplimiento de otro. Los
pequeños productores se encuentran en condiciones socioeconómicas diferentes
respecto de los medianos y grandes productores y arriesgan perder sus parcelas
si se someten a una misma metodología y sistema de cobro. El tratamiento
diferente y favorable que se les prodiga, en consecuencia, se justifica pues
solo así - gracias al subsidio - pueden mantenerse como categoría social y
recibir el beneficio de la acción estatal como los restantes productores
agrarios. Desde luego, el Consejo Superior de Adecuación de Tierras, al cual se
asigna la función de determinar las condiciones socioeconómicas que deban
reunir los usuarios sujetos de los subsidios (Ley 41 de 1993, art. 10-7), so
pena de violar la Constitución y la ley, debe asegurarse que los beneficiarios
efectivamente sean personas cuyas condiciones materiales no les permitan
sufragar la cuota integral que deben satisfacer los restantes titulares o
poseedores de predios, pues, de lo contrario, se estaría configurando una
inequidad de trato y un asistencialismo no congruente con el designio de
promover la igualdad real y efectiva, la que en modo alguno puede confundirse
con la dilapidadora y venal concesión de privilegios.
[27] C-251-96.  Se
demanda  el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 que autoriza ceder a título
gratuito los inmuebles de propiedad del Estado, para vivienda de interés social
a particulares Concluye la Corporación que la Constitución no prohíbe que el
Estado transfiera a los particulares, sin contraprestación económica, recursos
públicos, siempre y cuando tal transferencia tenga un sustento en principios y
derechos constitucionales expresos. Esa es la única forma de armonizar la
prohibición de los auxilios y donaciones (CP arts. 355) con los deberes
sociales de las autoridades colombianas, que derivan de la adopción de la
fórmula política del Estado social de derecho (CP art. 1º) y de los fines que
le son inherentes (CP art. 2º), entre los cuales ocupa un lugar preponderante
la búsqueda de un orden justo, en donde la igualdad sea real y efectiva (CP
arts. 2 y 13). En ese orden encuentra que tales subsidios no están prohibidos,
porque no son actos de mera liberalidad sino de justicia distributiva, con el
propósito de satisfacer derechos preexistentes, como sucede con los derechos
que consagra la propia Constitución.
[29] MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle Correa, Alexei Julio Estrada,
Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[30] MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[31] Sentencia C-507 de
2008 MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández.
[32] Diccionario de la
Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página
1356.
[33] Diccionario de la
Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página
1356.
[34] Diccionario de la
Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página
164.
[35] Diccionario de la
Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992. Página
547.
[36] De
esta manera, es inminente concluir que el mecanismo  establecido en el inciso
segundo del artículo 355 puede usarse con el fin de impulsar programas de
interés público, como esquema de apoyo a actividades benéficas, pero rodeado de
controles subjetivos -solamente puede realizarse con entidades privadas sin
ánimo de lucro y de reconocida idoneidad – y, objetivos -la materia del
contrato se limita a actividades o programas concretos de interés público y
acordes con el plan de desarrollo a nivel nacional o seccional-, práctica que a
partir de la Constitución de 1991 debe ser el único canal para adelantar la
función benéfica del Estado con el concurso de entidades sin ánimo de lucro,
sin importar si estas son de naturaleza privada u oficial, en tanto el inciso
segundo no establece ninguna discriminación en tal sentido, lo cual entraña un
control previo derivado del proceso de selección y un control posterior a la
entrega de los recursos públicos.
[37] El artículo 71 de la
Constitución Política prevé: “La búsqueda de conocimiento y la expresión
artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social incluirán el
fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado creará incentivos
para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la
tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos
especiales a personas e instituciones que ejerzan esas actividades”.
[38] Es
claro para la Corte que la propiedad intelectual comprende un amplio conjunto
de derechos y prerrogativas.  Algunas de estas, como los derechos morales de
autor, no serán susceptibles de apropiación estatal, en tanto que otras
categorías sí podrían estar en su cabeza. De estas últimas, el Estado podría
reservarse una licencia “gratuita y no exclusiva” por motivos de interés
general, tal como lo dispone la norma demandada.
Al respecto, vale recordar que, de
acuerdo con la Organización Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI)  La
propiedad intelectual se refiere a las creaciones de la mente: invenciones,
obras literarias y artísticas, así como símbolos, nombres e imágenes utilizadas
en el comercio. La propiedad intelectual se divide en dos categorías: La propiedad
industrial, que incluye las patentes de invenciones, las marcas, los diseños
industriales y las indicaciones geográficas. El derecho de autor, que incluye
obras literarias, tales como novelas, poemas y obras de teatro, películas,
obras musicales, obras artísticas, tales como dibujos, pinturas, fotografías y
esculturas, y diseños arquitectónicos. Los derechos conexos al derecho de autor
incluyen los derechos de los artistas intérpretes o ejecutantes sobre sus
interpretaciones o ejecuciones, los de los productores de fonogramas y los de
los organismos de radiodifusión respecto de sus programas de radio y
televisión.
La
Corte Constitucional también ha precisado el alcance y denotada la complejidad
del concepto, entre otras, en la sentencia C-966 de 2012 (MP María Victoria
Calle Correa): “ partir de la previsión
constitucional sobre protección de la propiedad intelectual, prevista en el
artículo 61 Superior, la Corte ha precisado que  “[l]as creaciones
del intelecto, y aquellas relacionadas con su divulgación y difusión, en cuanto
bienes inmateriales han sido agrupadas, para efectos jurídicos, en los
denominados derechos de propiedad intelectual, los cuales, a su vez, comprenden
los derechos de autor, los derechos de propiedad industrial y los derechos
sobre descubrimientos científicos, así como otras formas y manifestaciones de
la capacidad creadora del individuo”.
La propiedad intelectual comporta, entonces, aquella disciplina
normativa a través de la cual se busca proteger y asegurar las creaciones
intelectuales surgidas del esfuerzo, el trabajo o la destreza del hombre, que
en todos los casos son dignas de obtener el correspondiente reconocimiento y
salvaguarda jurídica. El concepto de propiedad intelectual, abarca en un primer
aspecto la propiedad industrial que se refiere esencialmente a la protección de
las invenciones, las marcas comerciales y de fábrica, los diseños industriales,
el nombre comercial, los modelos de utilidad, la enseña; y en un segundo
aspecto, el derecho de autor, que comprende las obras literarias, científicas y
artísticas, otorgando también la debida protección a los artistas, intérpretes
y ejecutantes, a quienes son productores de fonogramas y a los propios
organismos de radiodifusión respeto de su emisión.
La protección jurídica a los autores se manifiesta en dos tipos de
derechos: los derechos patrimoniales y los derechos morales. Los derechos
patrimoniales se refieren al derecho exclusivo de realizar o autorizar la
reproducción de la obra; la  traducción, adaptación, arreglo o cualquier
otra transformación, de la misma, y su comunicación al público mediante la
representación, ejecución, radiodifusión o por cualquier otro medio. Según lo
señalan las definiciones de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
-OMPI-, los derechos patrimoniales constituyen el elemento pecuniario del
derecho de autor, en cuanto “suponen, en general, que, dentro de las
limitaciones impuestas por la legislación de derecho de autor, el titular del
derecho de autor pueda hacer toda clase de utilizaciones públicas de la obra
previo abono de una remuneración.” En este sentido, lo advierte la
Corte, sobre los derechos patrimoniales “el titular tiene plena capacidad de
disposición, lo que hace que sean transferibles y por lo tanto objeto eventual
de una regulación especial que establezca las condiciones y limitaciones para
el ejercicio de la misma, con miras a su explotación económica, (reproducción
material de la obra, comunicación pública en forma no material, transformación
de la obra).”
Los derechos morales, a su vez,  comprenden, entre
otros,  el derecho del autor a reivindicar en todo tiempo la paternidad de
su obra y, en especial, a que se indique su nombre o seudónimo cuando se
realice cualquiera de los actos de comunicación pública de la misma; a oponerse
a cualquier deformación, mutilación o modificación de su obra que pueda ir en
detrimento de su honor o reputación; a conservar su obra inédita o anónima, o a
modificarla, antes o después de su publicación.
Por su parte, los derechos conexos a los de autor, conocidos
también como derechos vecinos o derechos afines, son aquellos que se conceden a
los artistas intérpretes o ejecutantes, a los productores de fonogramas y a los
organismos de radiodifusión en relación con sus actividades referentes a la
utilización pública de obras de autores, toda clase de representaciones de
artistas o transmisión al público de acontecimientos, información, sonidos o
imágenes. Tienen, también, manifestaciones morales y patrimoniales.
A través de los derechos conexos se protegen las actividades que
concurren a la difusión, más no a la creación de obras literarias o artísticas.
En efecto, los derechos conexos han sido impactados por el desarrollo
tecnológico que al permitir la reproducción mecánica de las obras y por ende su
reproducción masiva, puso al alcance de todos la posibilidad de disfrutar
permanentemente las obras artísticas cuya interpretación se caracterizaba por
ser efímera, puesto que cada presentación era esencialmente única e
irrepetible. Así, “[e]l fonógrafo de Thomas Alva Edison, el
cinematógrafo de los hermanos Luis y Augusto Lumiere y la Radio de Enrique
Federico Hertz y de Guillermo Marconi fueron, entre fines del siglo pasado y
principios del presente, los puntos de partida del desarrollo tecnológico que
dio lugar al reconocimiento de los derechos conexos. (Ver, también,
las sentencias C-1236 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; unánime y C-339
de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[39] Así, la decisión 351
de 1993, régimen común sobre derecho de autor y derechos conexos, prevé en su
artículo 9º: “Una persona natural o jurídica, distinta del autor, podrá
ostentar la titularidad de los derechos patrimoniales sobre la obra de
conformidad con lo dispuesto por las legislaciones internas de los Países
Miembros”; en similar sentido, el artículo 30 de la ley 23 de 1982, sobre
derechos de autor, prevé que el “el autor tendrá sobre su obra un derecho
perpetuo, inalienable e irrenunciable para: a) reivindicar … la paternidad de
su obra (…) b) oponerse a toda deformación, mutilación u otra modificación de
la obra, cuando tales actos puedan causar o acusen perjuicio a su honor o a su
reputación, o la obra se demerite (…) a conservar la obra inédita o anónima
hasta su fallecimiento (…) d) a modificarla, antes o después de su publicación;
e) a retirarla de circulación (…)” y el parágrafo primero del mismo artículo
indica que se trata de derechos irrenunciable y no susceptibles de cesión. El
artículo 90, ibídem, prevé que los derechos de autor sobre obras creadas por
empleados y funcionarios públicos, en cumplimiento de sus funciones legales y constitucionales,
son de propiedad de la entidad correspondiente, pero precisa que los derecho
morales serán ejercidos por el autor” A su turno, la Ley 44 de 1993, en su artículo
1º dispone que “los empleados y funcionarios públicos autores de obras
protegidas por el Derecho de Autor, podrán disponer contractualmente de ellas
con cualquier entidades de derecho público” La Decisión 486 de 2000, de la
Comunidad Andina plantea en sus artículos 22 y 23, relativos a las patentes,
que “Artí­culo 22.- El derecho a la patente pertenece al inventor. Este derecho
podrá ser transferido por acto entre vivos o por ví­a sucesoria.
Los titulares de las patentes
podrán ser personas naturales o jurí­dicas.
Si varias personas hicieran
conjuntamente una invención, el derecho a la patente corresponde en común a
todas ellas.
Si varias personas hicieran la misma invención, independientemente unas de
otras, la patente se concederá a aquella o a su causahabiente que primero
presente la solicitud correspondiente o que invoque la prioridad de fecha más
antigua.
Artí­culo 23.- Sin perjuicio de
lo establecido en la legislación nacional de cada Paí­s Miembro, en las
invenciones ocurridas bajo relación laboral, el empleador, cualquiera que sea
su forma y naturaleza, podrá ceder parte de los beneficios económicos de las
invenciones en beneficio de los empleados inventores, para estimular la
actividad de investigación.
Las entidades que reciban
financiamiento estatal para sus investigaciones deberán reinvertir parte de las
regalí­as que reciben por la comercialización de tales invenciones, con el
propósito de generar fondos continuos de investigación y estimular a los
investigadores, haciéndolos partí­cipes de los rendimientos de las
innovaciones, de acuerdo con la legislación de cada Paí­s Miembro”; y en su
artículo 88 (ubicado en el acápite de circuitos integrados “CAPITULO III De los
Titulares
Artí­culo 88.- El derecho al registro de un esquema de trazado de circuito
integrado corresponde a su diseñador. Este derecho podrá ser transferido por
acto entre vivos o por ví­a sucesoria.
En caso que el esquema hubiera sido diseñado por dos o más personas
conjuntamente, el derecho a la protección les corresponderá en común.
Cuando el esquema se hubiese
creado en cumplimiento de un contrato de obra o de servicio para ese fin, o en
el marco de una relación laboral en la cual el diseñador tuviera esa función,
el derecho a la protección corresponderá a la persona que contrató la obra o el
servicio, o al empleador, salvo disposición contractual en contrario.” Para
terminar, la ley 170 de 1994, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el
que se establece la "Organización Mundial de Comercio (OMC)",
suscrito en Marrakech (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos
multilaterales anexos y el Acuerdo Plurilateral anexo sobre la Carne de Bovino,
prevé, en el Anexo IC, sobre aspectos de los derechos de propiedad intelectual,
artículo 28, numeral uno: “Artículo 28. Derechos Conferidos. 1. Una patente conferirá
a su titular los siguientes derechos exclusivos: a) cuando la materia de la
patente sea un producto, el de impedir que terceros, sin su consentimiento,
realicen actos de: fabricación, uso, oferta para la venta, venta o importación
para estos fines del producto objeto de la patente; b) cuando la materia de la
patente sea un procedimiento, el de impedir que terceros, sin su
consentimiento, realicen el acto de utilización del procedimiento y los actos
de: uso, oferta para la venta, venta o importación para estos fines de, por lo
menos, el producto obtenido directamente por medio de dicho procedimiento. 2.
Los titulares de patentes tendrán asimismo el derecho a cederla o transferirlas
por sucesión y de concertar contratos de licencia”.