C-373-95
Sentencia No
Sentencia
C-373/95
INHABILIDADES POR
PARENTESCO
Las normas
acusadas, en realidad, se limitaron a extender la inhabilidad establecida por
la Constitución para los congresistas, a los alcaldes y concejales. Si bien los
cargos son diferentes, todos poseen la nota común de la elección popular, que
para los efectos de la inhabilidad es la relevante.
INHABILIDADES-Finalidad
El régimen de
inhabilidades al cual se sujeta el acceso al ejercicio del poder político,
persigue el respeto y prevalencia de los intereses generales, la igualdad, la
moralidad y la imparcialidad, que se verían comprometidos si se dejaran de
consagrar determinadas y específicas causales de inelegibilidad, como la que es
materia de análisis. No cabe duda que la formulación legal de las mencionadas
inhabilidades, en este caso, busca garantizar que en los escenarios electorales
municipales, prevalezcan los indicados principios,  indispensables para
construir una genuina democracia. Seguramente en esta idea se fundamenta el
precepto constitucional que ordena que el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los diputados “no podrá ser menos estricto que el
señalado para los congresistas en lo que corresponda”. Militando esta misma
razón, no se ve por qué el legislador no pueda llevar adelante el ideario del
Constituyente y establecer, para los concejales y alcaldes, una inhabilidad que
se aplica a los congresistas y diputados, máxime si en su caso persiste el
mismo motivo que la origina. Se trata, en últimas, de atender una exigencia de
coherencia y armonía en el nivel normativo en modo alguno ajena al
legislador.
INHABILIDADES-Regulación por ley ordinaria/INCOMPATIBILIDADES-Regulación
por ley ordinaria
De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 150-23, 293 y 312 del Estatuto Superior,
compete al legislador establecer las inhabilidades e incompatibilidades
aplicables a los concejales y alcaldes municipales, labor que debe realizarse
mediante ley ordinaria. Sin embargo, hay quienes sostienen que dicho asunto
pertenece a las materias que han de regularse por medio de ley estatutaria,
criterio que no comparte esta Corporación.
LEY ESTATUTARIA-Alcance/LEY ESTATUTARIA-Derechos
Fundamentales
La Corte
Constitucional en forma unánime y reiterada ha venido haciendo una
interpretación restrictiva en relación con los asuntos atinentes a los derechos
fundamentales que deben ser regulados mediante ley estatutaria, llegando a la
conclusión de que en ella deberán incluirse únicamente aquellos aspectos que se
relacionan con el ámbito intangible del derecho fundamental respectivo, esto
es, su núcleo esencial.
DERECHO AL
SUFRAGIO PASIVO/NEPOTISMO-Rechazo
La norma
demandada no está restringiendo el derecho al sufragio pasivo, de modo
permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo está señalando
condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede alguien ser
beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones subsistan. En
consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión afecte el núcleo
del derecho político ni altere, de modo permanente, el ejercicio de las
funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al legislador
ordinario para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad está
ampliamente justificada en la medida en que una normatividad de estirpe
democrática tiene que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo.
REF: Expediente
No. D-756
Actor:  Javier
Faciolince Camargo
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 7° del artículo 43 y el numeral 9° del
artículo 95 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobada por acta
No. 34
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad del numeral 7° del artículo 43 y del numeral 9 del artículo
95 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Anotación previa.
Este proyecto fue
presentado originalmente a la Sala Plena por el Magistrado Eduardo Cifuentes
Muñoz, y una vez considerado se aprobó parcialmente, en consecuencia, hasta el
punto 6 de los fundamentos jurídicos de la sentencia, su autoría le pertenece.
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
LEY 136 DE 1994
(junio 2)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
ARTICULO 43.
INHABILIDADES:  No podrá ser concejal:
(...)
7.-  Quien
esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro
del tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil y se
inscriba por el mismo partido o movimiento político para la elección de cargos
o de miembros de corporaciones públicas que deba realizarse en la misma fecha.
(...)
ARTICULO 95.
INHABILIDADES:  No podrá ser elegido y designado alcalde quien:
(...)
9.-  Quien
esté vinculado por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del tercer
grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con personas que
se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento político para la
elección de miembros al Concejo Municipal respectivo.
II. ANTECEDENTES
Cargo: violación
de los artículos 13, 16 y 40-1 de la C.P.
Sustentación
1. El origen
familiar no puede erigirse en factor de discriminación. La inhabilidad que las
normas legales consagran, coarta la vocación de servicio público que pueda
tener una persona y que no debería frustrarse por la mera circunstancia de su
parentesco con alguno de los candidatos del mismo partido o movimiento, máxime
si en su caso concurren méritos para aspirar a ocupar el cargo, y, de otro
lado, la inscripción de los parientes - no cabe descartar este propósito -,
puede tener como objetivo directo el de clausurar posibilidades de juego
político. Del anterior aserto se desprende la vulneración de las normas
constitucionales citadas.
Defensa de las
normas demandadas hecha por el Ministro de Gobierno
2. En la Carta se
encuentran las bases del régimen de inhabilidades. De una parte, el artículo
299 de la C.P., refiriéndose a los diputados, señala que  sus
incompatibilidades e inhabilidades, en lo que corresponda, no podrán ser menos
estrictas que las señaladas para los congresistas. De otra parte, el artículo
179-6, establece una inhabilidad idéntica aplicable a los congresistas: “No
podrán ser congresistas :  6. Quienes estén vinculados entre sí por matrimonio,
o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad,
segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido,
movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones
públicas que deban realizarse en la misma fecha”.
Concepto del
Viceprocurador.
3.  Es perfectamente
razonable la competencia del legislador  para determinar el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de los entes
territoriales de elección popular.  Las normas acusadas se justifican y
explican ante la necesidad de tutelar los derechos colectivos, poner término a
la indebida acumulación de cargos y a las prácticas nepóticas.  En
consecuencia, solicita declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
III.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la presente demanda de
inexequibilidad ( C.P. art. 241-4 ).
Problema
planteado
2. La Corte debe
establecer si la ley ordinaria puede consagrar para la elección de concejales y
de alcaldes una inhabilidad basada en la existencia de una relación cercana de
parentesco, en el primer caso,  con la persona inscrita por el mismo partido o
movimiento político para la elección de cargos o de miembros de corporaciones
públicas que deba realizarse en la misma fecha y, en el segundo, con personas
que se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento para la elección de
miembros al concejo municipal respectivo.
En tanto que el
demandante ataca la razonabilidad del hecho constitutivo de las inhabilidades
cuestionadas, el Ministro de Gobierno y el Procurador General de la Nación
advierten que las mismas tienen su razón de ser en la propia Constitución.
En primer término,
se analizará lo relativo al fundamento de las inhabilidades objeto de la
demanda de inconstitucionalidad. Posteriormente, se determinará si las mismas
podían fijarse a través de una ley ordinaria.
Razonabilidad de
las inhabilidades basadas en el parentesco
3. La regla general
que adopta la Constitución en materia de cargos electivos es la de que todo
ciudadano puede elegir y ser elegido ( C.P. art. 401 ). Sin embargo, la
condición de ciudadano si bien indispensable no es siempre suficiente para
acceder a determinados cargos de elección popular. En efecto, la Constitución y
la ley establecen los requisitos y méritos de distinto orden que deben cumplir
los aspirantes y, al mismo tiempo, señalan hechos y circunstancias que, en
ocasiones, impiden la elegibilidad de las personas respecto de las cuales se
predican. Dado que tanto los requisitos como las restricciones, implican un
menor ámbito para el ejercicio de los derechos políticos - para lo cual la
ciudadanía debe de conservar su carácter de título único y suficiente como
regla de principio -, su interpretación necesariamente ha de ser estricta y
ceñida rigurosamente al texto legal que los define.
El Congreso no
dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad
electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese
tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la Carta,
excepcionalmente pueden ser limitados y, a su turno, las restricciones
válidamente introducidas por el Legislador, esto es, teniendo competencia para
el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su
ejercicio.
La tarea legislativa
de fijación de inhabilidades, cuando la Constitución la autoriza, no puede
violar los derechos de igualdad y de participación política y, por ende, pierde
todo asidero si se traduce en preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables.
La doctrina de la Corte es constante sobre este punto :
“Se reitera que
aunque la Carta faculta al Legislador para supeditar el ejercicio de funciones
y cargos públicos a condiciones y requisitos,  para esta Corte cualquier
limitación a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores
debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de
profundizar la desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de
tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho
al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o
irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el
contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a
escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el
ejercicio del  poder político”[1].
Justamente, la tacha
que el demandante endilga a las normas examinadas, es la de ser excesivas e
irrazonables. La Corte, en consecuencia, estudiará si el hecho del parentesco
familiar del aspirante a un cargo electivo con personas inscritas por el mismo
partido o movimiento en relación con otros cargos de elección popular, como
causal de inhabilidad, carece o no de razonabilidad.
4. La razonabilidad
de un criterio o distinción puede contrastarse a la luz de la Constitución
cuando ella misma lo ha utilizado. En estos casos, es legítimo y obligado
observar la pauta o valoración, positiva o negativa, que se deriva de la
Constitución.  Es evidente que la apelación que el Legislador haga a un
criterio estigmatizado por la Constitución, puede significar la inexequibilidad
de la norma legal, de la misma manera que abona su exequibilidad el empleo de
un criterio prohijado por aquélla en una situación semejante.
El artículo 179-6 de
la C.P., reza: “No podrán ser congresistas: 6. Quienes estén vinculados entre
sí por matrimonio, o unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil, y se inscriban por el
mismo partido, movimiento o grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones
públicas que deban realizarse en la misma fecha”.  Las normas acusadas, en
realidad, se limitaron a extender la inhabilidad establecida por la
Constitución para los congresistas, a los alcaldes y concejales. Si bien los
cargos son diferentes, todos poseen la nota común de la elección popular, que
para los efectos de la inhabilidad es la relevante, pues como lo recuerda el
Ministro de Gobierno, lo que se propuso el Constituyente fue cabalmente evitar
que “se utilice la fuerza electoral de uno para arrastrar a sus parientes más
cercanos y crear dinastías electorales“ ( Gaceta Constitucional No. 79 del 22
de mayo de 1991, p. 16 ).
Las normas acusadas
consagran respecto de los candidatos a concejal y alcalde, una inhabilidad
similar. El nepotismo y las dinastías electorales, condenados por el
Constituyente, no se reducen a las que tienen proyección nacional, pues
resultan igualmente perniciosas para la democracia las que tienen asiento local
y florecen al amparo de la urdimbre de poder que puede emanar de unas pocas
familias.
La extensión de la
inhabilidad concebida por la Constitución para uno de los más importantes
cargos electivos de carácter nacional, a la esfera de los cargos electivos
municipales, puede ser vista como un desarrollo del principio constitucional de
igualdad en el acceso a los cargos públicos. La interdicción a las dinastías
electorales familiares - propósito de las normas -, es una forma de asegurar la
igualdad real y efectiva entre los diferentes aspirantes a ocupar cargos de elección
popular.
5. Desde otro
ángulo, las normas demandadas pretenden establecer una situación de paridad
respecto de las condiciones de ejercicio de la actividad política, sin
desconocer, desde luego, las diferencias que existen entre los distintos cargos
de elección popular. El peligro del nepotismo y del uso de las influencias y
poder familiar, se predican tanto de las elecciones de congresistas como de
concejales y alcaldes municipales. También el perjuicio que se causa a la
democracia por este factor, se extiende a todas las elecciones. No puede, en
este orden de ideas, resultar censurable, que por la vía de la ley se extienda
a los cargos electivos locales, la inhabilidad que la Constitución ha previsto
para los congresistas y que, precisamente, se ha considerado idónea para
enervar el fenómeno que se quiere extirpar.
6. Aparte de
unificar las reglas básicas de la actividad política, no debe olvidarse que el
régimen de inhabilidades al cual se sujeta el acceso al ejercicio del poder
político, persigue el respeto y prevalencia de los intereses generales, la
igualdad, la moralidad y la imparcialidad, que se verían comprometidos si se
dejaran de consagrar determinadas y específicas causales de inelegibilidad,
como la que es materia de análisis. No cabe duda que la formulación legal de
las mencionadas inhabilidades, en este caso, busca garantizar que en los
escenarios electorales municipales, prevalezcan los indicados principios,
indispensables para construir una genuina democracia. Seguramente en esta idea
se fundamenta el precepto constitucional que ordena que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados “no podrá ser menos
estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda” ( C.P.
art. 299 ). Militando esta misma razón, no se ve por qué el legislador no pueda
llevar adelante el ideario del Constituyente y establecer, para los concejales
y alcaldes, una inhabilidad que se aplica a los congresistas y diputados,
máxime si en su caso persiste el mismo motivo que la origina. Se trata, en
últimas, de atender una exigencia de coherencia y armonía en el nivel normativo
en modo alguno ajena al legislador.
7. Competencia
del legislador ordinario para establecer inhabilidades e incompatibilidades.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 150-23, 293 y 312 del Estatuto Superior, compete
al legislador establecer las inhabilidades e incompatibilidades aplicables a
los concejales y alcaldes municipales, labor que debe realizarse mediante ley
ordinaria. Sin embargo, hay quienes sostienen que dicho asunto pertenece a las
materias que han de regularse por medio de ley estatutaria, criterio que no
comparte esta Corporación por las razones que se exponen a continuación.
La Corte
Constitucional en forma unánime y reiterada ha venido haciendo una
interpretación restrictiva en relación con los asuntos atinentes a los derechos
fundamentales que deben ser regulados mediante ley estatutaria, llegando a la
conclusión de que en ella deberán incluirse únicamente aquellos aspectos que se
relacionan con el ámbito intangible del derecho fundamental respectivo, esto
es, su núcleo esencial.  (Ver, entre otras, sents. C-13/93, C-088/94, C-311/94,
C-313/94, C-408/94, C-425/94)
En la sentencia
C-145 de 1994 la Corte se refirió a otra de las materias que debe ser regulada
por medio de ley estatutaria, concretamente al tema de las funciones
electorales, haciendo una interpretación diferente de la sustentada en relación
con los derechos fundamentales, pues consideró que en este caso la normatividad
debe ser más amplia ya que "debe regular no sólo los elementos esenciales
de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio
adecuado de tales funciones por los ciudadanos", siendo entonces la ley
estatutaria de funciones electorales de "contenido detallado",
dejando claro que esto no impide que ciertos aspectos atinentes al mismo asunto
se regulen por ley ordinaria. Tal sería el caso de las disposiciones "que
corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de
una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral, sin ser en sí
mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación
presupuestal para financiar unas elecciones determinadas".
No existe
contradicción entre estas dos posiciones doctrinales de la Corte, pues si bien
es cierto que las dos sentencias se refieren a materias que deben regularse por
ley estatutaria, la primera se relaciona con los derechos fundamentales, y la
segunda con las funciones electorales, temas que, aunque sin duda se
relacionan, son perfectamente discernibles; de ahí que se haga una
interpretación más estricta o restringida en relación con los asuntos atinentes
a los derechos fundamentales objeto de ley estatutaria, y una más amplia con
respecto a las funciones electorales, lo que se explica por el contenido mismo
de las instituciones citadas.
Ahora bien: La norma
demandada en el caso sub lite no está restringiendo el derecho al sufragio
pasivo, de modo permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo
está señalando condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede
alguien ser beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones
subsistan. En consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión
afecte el núcleo del derecho político ni altere, de modo permanente, el
ejercicio de las funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al
legislador ordinario para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad
está ampliamente justificada en la medida en que una normatividad de estirpe
democrática tiene que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo.
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-  Declarar exequibles el numeral 7°
del artículo 43 y el numeral 9° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, “por la
cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
Notifíquese,
Cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-373/95
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Núcleo
esencial (Salvamento de voto)
El núcleo
esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el
objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo
esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo
constitucional y en la doctrina más autorizada, como el “límite de los
límites”.
DOCTRINA DEL
NUCLEO ESENCIAL
(Salvamento de voto)
La doctrina del
núcleo esencial postula la idea de un contenido mínimo irreductible del derecho
que, por serlo, se erige en barrera infranqueable frente al legislador. Este
“límite de los límites”, permite distinguir, en relación con cada derecho, lo
que es obra del constituyente y lo que pertenece al quehacer del legislador
histórico que, con la condición de no trasponer el umbral del núcleo esencial,
puede actualizarla según la época, tendencias, valores y necesidades de cada
momento. La doctrina del núcleo esencial, tiene naturaleza más declarativa que
constitutiva, en cuanto no protege más de lo que de suyo es portador cada
derecho. En realidad, se trata de un expediente hermenéutico que, de manera
sintética y abreviada, activa todos los procedimientos a los que se debe apelar
para contener las injerencias abusivas, desproporcionadas, excesivas o
arbitrarias del Legislador.
LEY ESTATUTARIA-Objeto (Salvamento de voto)
El objeto de las
leyes estatutarias no puede, por tanto, ser ajeno a los derechos fundamentales,
pero su ámbito no puede extenderse hasta penetrar su núcleo esencial.
DERECHO A SER
ELEGIDO-Limitación
(Salvamento de voto)
La sentencia
equivocadamente, asigna a la ley estatutaria la función de delimitar el entorno
esencial de los derechos fundamentales. No repara en que la norma legal
analizada al consagrar la inhabilidad referida introdujo una limitación al
derecho político a “ser elegido”, que tiene carácter constitutivo, dado que en
ausencia de la disposición legal las personas afectadas, en virtud del derecho
constitucional mencionado, podrían haberse postulado para el pretendido destino
público de “concejal” y resultar elegidas.
LEY ESTATUTARIA-Regulación de inhabilidades (Salvamento de
voto)
La materia
ciertamente correspondía a la regulación típica de una ley estatutaria,
independientemente de que la inhabilidad como tal fuese declarada exequible por
no vulnerar el núcleo esencial del derecho fundamental a ser elegido, como
seguramente lo pondría de presente el juicio de proporcionalidad que al efecto
se hiciere. Pero una cosa es que una ley estatutaria establezca una limitación
a un derecho fundamental y que ésta se encuentre exequible, y, otra, que dicha
limitación aparezca en la ley ordinaria, así la restricción como tal fuere
exequible. Sobra decir que la forma de la ley estatutaria es una de las
garantías constitucionales más importantes para la defensa de los derechos fundamentales.
Esta garantía no puede, en consecuencia, esquivarse ni tenerse por superflua o
redundante.
REF: Expediente
No. D-756
Actor:  Javier
Faciolince Camargo
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 7° del artículo 43 y el numeral 9° del
artículo 95 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Con todo respeto me
aparto de la decisión mayoritaria. El establecimiento de inhabilidades en
relación con los cargos de elección popular de origen constitucional, a mi
juicio, es una materia que compete regular a la ley estatutaria (C.P. art.,
152). A continuación presento las razones de mi disentimiento.
1. Según la
sentencia, en la ley estatutaria “(...) deberán incluirse únicamente aquellos
aspectos que se relacionan con el ámbito intangible del derecho respectivo,
esto es, su núcleo esencial”. Más adelante, se expresa: “La norma demandada en
el caso sub lite no está restringiendo el derecho al sufragio pasivo, de modo
permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo está señalando
condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede alguien ser
beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones subsistan. En
consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión afecte el núcleo
del derecho político ni altere, de modo permanente, el ejercicio de las
funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al legislador ordinario
para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad está ampliamente
justificada en la medida en que una normatividad de estirpe democrática tiene
que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo”.
2. La Corte
Constitucional ha interpretado de manera restringida el alcance de las leyes
estatutarias, pero ha reconocido que éstas tienen un ámbito propio que no puede
ser desconocido por las leyes ordinarias.
La justificación,
que todavía comparto, de la anotada orientación, se expuso en el siguiente
pasaje de la sentencia C-013 de 1993.
“Como norma de
excepción al sistema general o de mayoría que domina el proceso legislativo,
su  interpretación no podrá extender el alcance de las leyes estatutarias más
allá de los límites enderezados a velar por su tutela y protección. La
Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías
y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada
Ahora bien, como se
menciona en la transcripción del Informe-Ponencia, las leyes estatutarias sobre
derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto
no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un
derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis
contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario[2]”.
La posición anterior no puede interpretarse en el sentido de negar a las leyes
estatutarias, un dominio o espacio específico de regulación. En realidad, si
éste no existe o se reduce en términos absolutos, habría carecido de sentido su
consagración constitucional y termina por perder su utilidad como garantía de
protección y desarrollo de los derechos fundamentales.
Sin perjuicio de la
posición marcadamente restrictiva asumida por la Corte Constitucional, se ha
convenido que la ley estatutaria acota un campo de regulación propio. En la
sentencia C-408 de 1994, se precisaron de la siguiente manera los linderos de
la ley estatutaria:
“(...) cuando de la
regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice
mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más
cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según
interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la
posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la
legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los
derechos fundamentales”[3].
3. La orientación
restrictiva no puede, a mi juicio, extremarse hasta el grado de ceder el
espacio de la ley estatutaria a la ley ordinaria y, lo más grave, asignarle a
la primera, la zona de regulación reservada a la norma constitucional. El temor
que ha presidido esta construcción interpretativa, arroja un resultado
paradójico: la ley ordinaria usurpa el terreno de la ley estatutaria y ésta el
de la Constitución.
3.1 El núcleo
esencial de los derechos fundamentales no puede ser, en estricto rigor, el
objeto de la regulación de la ley estatutaria. Por el contrario, el núcleo
esencial de un derecho fundamental, se ha concebido en el derecho positivo
constitucional y en la doctrina más autorizada, como el “límite de los
límites”.
La unidad de la
Constitución, como cuerpo sistemático, es incompatible con la existencia de
derechos fundamentales ilimitados.
Sin embargo, no toda
limitación o restricción a un derecho fundamental, puede aceptarse
indiscriminadamente. La función reguladora confiada al legislador, si bien
puede ser generadora de límites - siempre que directa o indirectamente se
reconduzca a la Constitución y las restricciones sean proporcionales respecto
del interés protegido y la alternativa adoptada -, debe, a su vez, estar
sometida a un límite absoluto, pues, de lo contrario, los derechos
fundamentales arriesgarían su existencia y perderían su carácter fundamental,
el cual se trocaría en relativo.
Justamente, la
doctrina del núcleo esencial postula la idea de un contenido mínimo
irreductible del derecho que, por serlo, se erige en barrera infranqueable
frente al legislador. Este “límite de los límites”, permite distinguir, en relación
con cada derecho, lo que es obra del constituyente y lo que pertenece al
quehacer del legislador histórico que, con la condición de no trasponer el
umbral del núcleo esencial, puede actualizarla según la época, tendencias,
valores y necesidades de cada momento. En suma, aquí se descubre la dialéctica
y la tensión existente entre Constitución y democracia, la que no se traduce en
una rígida confrontación, sino en una mutua y permanente influencia recíproca,
cuyo estado y evolución admite distintos desarrollos concretos en función del
pluralismo político. Pero, en todo caso, independientemente de la política
legislativa respecto de los derechos fundamentales, que bien puede ser
restrictiva o expansiva, su núcleo esencial expresa su contenido irreductible,
indisponible por el legislador.
La tesis central de
la sentencia propone desplazar la ley estatutaria al territorio que le está
vedado. Si se acepta que en la ley estatutaria “únicamente” se incluyen los
aspectos relacionados “con el ámbito intangible del derecho fundamental
respectivo, esto es, su núcleo esencial”, se está eliminando la valla
infranqueable que separa del legislador la obra del constituyente. En efecto,
señalar que la materia de la ley estatutaria, coincide con el núcleo esencial
de los derechos fundamentales, equivale a relativizarlos en forma absoluta y
demuestra que se ha confundido el plano constitucional con el legislativo.
El legislador
“ordinario” está habilitado para establecer la inhabilidad - en este caso -,
dice la Corte, debido a la concurrencia de dos circunstancias: (1) “la norma en
cuestión” no afecta el núcleo del derecho político; (2) tampoco “altera, de
modo permanente, el ejercicio de las funciones electorales”. La afirmación de
la Corte se apoya en la creencia - errónea - de que dicha materia
correspondería a la ley estatutaria si “la norma en cuestión” se hubiera
propuesto afectar el núcleo del derecho político o alterar, de modo permanente,
el ejercicio de las funciones electorales. En realidad, estos dos propósitos,
no habrían podido alcanzarse, apelando a una ley estatutaria que, como se ha
visto, tiene por límite el núcleo esencial del derecho fundamental, el cual no
puede ser afectado o alterado de ningún modo.
La Corte en su afán
de mantener intocada el área del legislador ordinario - que con mayor razón no
puede traspasar el núcleo esencial de los derechos fundamentales -, expulsó la
ley estatutaria al territorio prohibido del constituyente, y abandonó el campo
de regulación de la legislación estatutaria, dejándolo a merced del legislador
ordinario.
3.2 El derecho
positivo constitucional siempre ha conferido al núcleo esencial de los derechos
fundamentales la misión de servir de límite a la actividad legislativa
reguladora de los mismos. En ningún caso, el contenido propio de los derechos
constitutivo de su núcleo esencial, se ha deferido al legislador.
La teoría del núcleo
esencial, como es ampliamente conocido, es de origen alemán. La ley fundamental
de 1949, incorporó esta barrera de control, como reacción tanto a la impotencia
que demostró la Constitución de Weimar (1919) como a los excesos del nacional
socialismo. Con este propósito, dispone su artículo 19:
“1. Cuando al amparo
de la presente ley fundamental sea restringido un derecho fundamental por una
ley determinada o en virtud de lo dispuesto en ella, dicha ley deberá aplicarse
con carácter general y no sólo para un caso particular y deberá especificar,
además, el derecho en cuestión indicando el artículo correspondiente.
2. En ningún caso se
podrá afectar al contenido esencial de un derecho fundamental”.
En este mismo
sentido, aunque con algunos matices singulares, las Constituciones Española y
Portuguesa, recogen el dispositivo del núcleo esencial como límite insuperable
de la ley reguladora de los derechos. En efecto, señala el artículo 53 de la
Constitución Española: “1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo
II del presente título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que
en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el
ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo
previsto en el artículo 161.1 a)”. Por su parte, el artículo 18.3 de la
Constitución de Portugal, expresa: “no se puede disminuir la extensión y
alcance del contenido esencial de los preceptos constitucionales”.
En Colombia, la
doctrina del núcleo esencial ha sido fruto de la creación jurisprudencial de la
Corte Constitucional, que la ha asociado al valor normativo vinculante de la
Constitución y a la necesidad de reconocer que el constituyente, al consagrar
los derechos fundamentales, ha identificado un ámbito definido de la realidad
social para darle un tratamiento jurídico que se traduce en determinados elementos
individualizadores y tipificadores de los derechos que no pueden dejar de
preservarse, pues, de lo contrario, el texto constitucional quedaría desposeído
de significado y la libertad desaparecería.
En el nivel legal,
en Colombia, el concepto de núcleo esencial, expresa asimismo aquél mínimo
irreductible de contenido de cada derecho fundamental, en modo alguno limitable
por los poderes públicos. Sobre el particular, prescribe el artículo 1 del
Decreto 2591 de 1991:
“La acción de tutela
procederá aún bajo los estados de excepción. Cuando la medida excepcional se
refiere a derechos, la tutela se podrá ejercer por lo menos para defender su
contenido esencial sin perjuicio de las limitaciones que la Constitución
autorice y de lo que establezca la correspondiente ley estatutaria de los
estados de excepción”.
3.3 No puede
ignorarse la diferencia que existe entre la delimitación del contenido de un
derecho fundamental y la función de limitación confiada a la ley estatutaria.
La primera corresponde al Constituyente que la realiza al fijar su contenido y
alcance. Dentro de este marco, se define la zona de la realidad y el
tratamiento jurídico que a ella corresponde según la Constitución. La
explicitación conceptual de la indicada delimitación constitucional - que
supone un análisis sistemático y unitario de la Constitución -, es la  tarea
que debe afrontar todo intérprete y, naturalmente, todo órgano público con
ocasión del ejercicio de sus competencias, pues de ella depende principalmente
la medida de la protección jurídica discernida a cada derecho y la
determinación de lo que incluye o excluye.
La segunda, en cuya
virtud se incorporan con carácter constitutivo limitaciones a los derechos, se
atribuye al Legislador, y tiene como límite el núcleo esencial de los derechos
materia de regulación. El objeto de las leyes estatutarias no puede, por tanto,
ser ajeno a los derechos fundamentales, pero su ámbito no puede extenderse
hasta penetrar su núcleo esencial.
La sentencia, en mi
concepto, deja de considerar esta distinción que juzgo básica. Equivocadamente,
asigna a la ley estatutaria la función de delimitar el entorno esencial de los
derechos fundamentales. No repara en que la norma legal analizada al consagrar
la inhabilidad referida introdujo una limitación al derecho político a “ser
elegido” (C.P. art., 40-1), que tiene carácter constitutivo, dado que en
ausencia de la disposición legal las personas afectadas, en virtud del derecho
constitucional mencionado, podrían haberse postulado para el pretendido destino
público de “concejal” y resultar elegidas.
Limitaciones de este
tenor no son ajenas a los derechos fundamentales y, por el contrario, tienen
con ellos una relación cercana, hasta el punto de que objetivamente se
constituyen en verdaderas limitaciones a su ejercicio. Es importante reiterar
que, en este caso, eliminada la inhabilidad, el derecho se expande; consagrada
la inhabilidad, el derecho se contrae.
Lo anterior indica
que la materia ciertamente correspondía a la regulación típica de una ley
estatutaria, independientemente de que la inhabilidad como tal fuese declarada
exequible por no vulnerar el núcleo esencial del derecho fundamental a ser
elegido, como seguramente lo pondría de presente el juicio de proporcionalidad
que al efecto se hiciere. Pero una cosa es que una ley estatutaria establezca
una limitación a un derecho fundamental y que ésta se encuentre exequible, y,
otra, que dicha limitación aparezca en la ley ordinaria, así la restricción
como tal fuere exequible. Sobra decir que la forma de la ley estatutaria es una
de las garantías constitucionales más importantes para la defensa de los
derechos fundamentales. Esta garantía no puede, en consecuencia, esquivarse ni
tenerse por superflua o redundante.
4. Finalmente, cabe
hacer dos precisiones. La primera, el mandato de efectividad de los derechos y
deberes constitucionales (C.P., art. 2), vincula al Legislador a un proceso
activo de protección que trasciende la mera función de limitación, debiendo
ella concretarse también en la consagración de reformas estructurales de tipo
socioeconómico, procedimientos, servicios, recursos y demás instrumentos que
materialmente hagan posible su goce y ejercicio por todas las personas. La
segunda, la expresión núcleo esencial, denota la barrera última de defensa de
los derechos fundamentales, pero no puede ser utilizada para perseguir su
efecto contrario consistente en su relativización. No se pretende, con esta
idea, comprimir toda la cultura de los derechos humanos dentro de un formato de
“contenidos mínimos”, cuando lo que se impone constitucionalmente es su
desarrollo. Tampoco, la anotada expresión, desconoce el proceso histórico y
abierto de interpretación de los derechos, que con estas características debe
conservarse. Como se ha reconocido por la doctrina contemporánea, la doctrina
del núcleo esencial, tiene naturaleza más declarativa que constitutiva, en
cuanto no protege más de lo que de suyo es portador cada derecho. En realidad,
se trata de un expediente hermenéutico que, de manera sintética y abreviada,
activa todos los procedimientos a los que se debe apelar para contener las
injerencias abusivas, desproporcionadas, excesivas o arbitrarias del
Legislador.
Por las razones
anteriores, creo, con todo respeto, que se imponía la declaratoria de inexequibilidad.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-373/95
INHABILIDADES-Regulación por ley ordinaria/INCOMPATIBILIDADES-Regulación
por ley ordinaria (Aclaración de voto)
Las normas en las
que se establecen inhabilidades o incompatibilidades -ya no consideradas como
integrantes de una totalidad que, por su tema, deba recibir el trato de ley
estatutaria, sino por su contenido individual- carecen de connotaciones que las
ubiquen en alguna de las hipótesis constitucionales de la aludida categoría
normativa, pues no están regulando las funciones electorales previstas en el
artículo 152 de la Constitución, ni tampoco implican restricción a derechos
fundamentales en su núcleo esencial. Como bien lo dice esta sentencia,
preceptos como el acusado solamente están señalando condiciones bajo las
cuales, en un caso determinado, no puede alguien ejercer los cargos públicos de
elección, por lo cual no violan el ámbito primordial y básico del derecho
garantizado en el artículo 40 C.P.
Ref.: Expediente
D-756
Sentencia C-373
numeral 7º del artículo 43 y numeral 9º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Comparto la decisión
adoptada por la Corte en la fecha y la motivación que la sustenta.
Mi aclaración de
voto se refiere a lo siguiente:
Cuando en
oportunidades anteriores esta Corte ha declarado exequibles disposiciones que
consagran inhabilidades o incompatibilidades para desempeñar ciertos cargos
-como el de Alcalde o Concejal- ha entrado directamente a considerar el
contenido normativo de aquéllas en su aspecto material, sin detenerse a
establecer previamente si han debido o no estar integradas a leyes
estatutarias.
Durante el debate en
Sala entendí que, para alguno de mis colegas, al obrar en la forma descrita
quienes integramos la mayoría hemos entrado en contradicción con anterior
decisión adoptada por la Corte mediante Sentencia C-145 de 23 de marzo de 1994
(M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), que declaró inexequibles normas de la
Ley 84 de 1993, denominada ley electoral, por no haber recibido el trámite
propio de las leyes estatutarias. Una de ellas consagraba inhabilidades para
ser elegido.
Permítaseme recordar
que en la oportunidad anotada cuatro magistrados salvamos el voto por
considerar que era toda la ley -y no apenas algunas de sus normas- la que ha
debido ser declarada inexequible. Estimábamos -continúo convencido de esa
posición- que para definir cuál era el trámite que ha debido seguir la ley no
era necesario examinar cada uno de sus artículos con el objeto de ver si
plasmaba o no funciones electorales, pues  era  suficiente  verificar  que el
tema en su conjunto -como totalidad- era electoral para concluir que al haberlo
tratado mediante ley ordinaria se violaba la Constitución.
Así las cosas, es
natural que quienes entonces pensamos en la forma descrita sigamos sosteniendo,
como resulta de recientes providencias de la Corte, que las normas en las que
se establecen inhabilidades o incompatibilidades -ya no consideradas como
integrantes de una totalidad que, por su tema, deba recibir el trato de ley
estatutaria, sino por su contenido individual- carecen de connotaciones que las
ubiquen en alguna de las hipótesis constitucionales de la aludida categoría
normativa, pues no están regulando las funciones electorales previstas en el
artículo 152 de la Constitución, ni tampoco implican restricción a derechos fundamentales
en su núcleo esencial. Como bien lo dice esta sentencia, preceptos como el
acusado solamente están señalando condiciones bajo las cuales, en un caso
determinado, no puede alguien ejercer los cargos públicos de elección, por lo
cual no violan el ámbito primordial y básico del derecho garantizado en el
artículo 40 C.P.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1] Corte Constitucional. Sentencia C-537 de 1993, M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-013 de 1993. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-408 de 1994. M.P. Fabio Morón
Díaz.