T-278-10
Sentencia T-278/10
Sentencia T-278/10
ACCION DE TUTELA-Procedencia para protección de derechos fundamentales cuando los
mecanismos ordinarios no garanticen su defensa eficazmente
ACCION DE TUTELA Y MOCION DE CENSURA-Caso en que se aplica moción de censura en contra de
Secretaria de Salud por presunto incumplimiento de funciones propias del cargo
MOCION DE CENSURA-Concepto, antecedente histórico y su implementación en sistemas
políticos presidencialistas/MOCION DE CENSURA EN DERECHO COMPARADO-Argentina
MOCION DE CENSURA-Implementación Constitución Política de 1991/MOCION DE CENSURA-Trámite
ante el Congreso de la República en términos de la Constitución Política y la
ley 5 de 1992
MOCION DE OBSERVACIONES Y MOCION DE CENSURA-Asambleas departamentales y concejos municipales,
antecedente previo
MOCION DE CENSURA-Control político que ejercen los concejos municipales en términos del
artículo 6 del Acto Legislativo 01 de 2007
DEBIDO PROCESO-Vulneración
por aplicación de moción de censura sin cumplir requisitos señalados en los
numerales 11 y 12 del artículo 313 de la Constitución Política
Referencia: expediente T- 2.474.626
Acción de Tutela instaurada por Leidys de Jesús Curiel
Gómez contra el Concejo Municipal de Riohacha
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil diez (2010).
La  Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside-, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente.
SENTENCIA
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Siete de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión,
la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
La  señora Leidys de Jesús Curiel Gómez,
demanda del juez de tutela la protección de su derecho fundamental al debido
proceso,  presuntamente vulnerado por el Concejo Municipal de Riohacha
(Guajira), al aplicar una  moción de censura en su calidad de Secretaria de
Salud del alcalde. Sustenta su solicitud en los siguientes hechos y
argumentos de derecho:
1.1.1.   Hechos y argumentos de derecho
1.1.1.1 Afirma que mediante Decreto 061 del 13 de mayo de 2008 se le nombró
Secretaria de Salud Municipal de Riohacha.
1.1.1.2 Aduce que el 11 de mayo de 2009, el concejal Fernando Vergara Reina,
presentó ante la plenaria del Concejo Municipal de Riohacha la proposición  No.
013, con base en la cual fue citada a la sesión ordinaria del 26 de mayo del
mismo año, con el objeto de ejercer un control político. En consecuencia se le
envió un cuestionario conformado por 17 preguntas, con respecto a los
siguientes temas:
i)
Su no comparecencia ante el
Concejo Municipal para la discusión y aprobación del plan territorial de salud
2008-2011.
ii)
No presentación ante el Concejo
Municipal del plan operativo anual de salud de la vigencia 2009.
iii)
No presentación de informe de
gestión con relación al régimen subsidiado en salud, incluidas las
contrataciones, interventorías y liquidaciones de contratos del citado régimen.
iv)
Plan operativo anual de
inversiones.
v)
Planes de acción con sus metas y
lo referente a las funciones y ejecución presupuestal.
1.1.1.3  Afirma que el 27 de mayo de 2009, la secretaría general del Concejo
Municipal de Riohacha, le envió una comunicación informándole que el debate
político programado con fundamento en la proposición No. 013, se había
postergado  para el 4 de junio del mismo año, fecha en la cual efectivamente se
llevó a cabo sin la  posibilidad de abordar la totalidad de los temas.
1.1.1.4 Expresa que el debate se reanudó el 13 de agosto de 2009, y que
suministró las explicaciones inherentes a los interrogantes propuestos. Explica
que dentro de la sesión, el Concejal Fernando Vergara Reina, actuando a titulo
personal y no como vocero de la bancada perteneciente al movimiento Alas Equipo
Colombia, formuló la proposición  025 de 2009 para aplicar la figura denominada
moción de censura en su contra, por el incumplimiento de las funciones propias
del cargo.
1.1.1.5 Sostiene que en la misma sesión del 13 de agosto de 2009, después de un
receso ordenado por la mesa directiva, los integrantes del Concejo Municipal de
Riohacha conformado por 17 miembros, procedieron a votar la proposición
planteada por el concejal Fernando Vergara Reina, con el siguiente resultado:
11 votos a favor, 3 votos en contra,  2 abstenciones por vínculos familiares y
una concejala ausente.
1.1.1.6 Indica que la proposición referida se acogió por la mayoría simple de
los miembros del Concejo Municipal, y en razón de ello se dispuso celebrar una
audiencia pública el  21 de agosto de 2009.
1.1.1.7 Explica que el 18 de agosto de 2009, el concejal Fernando Vergara Reina
le remitió un documento con cinco puntos a tratar en la audiencia pública.
1.1.1.8 Manifiesta que el 21 de agosto de 2009, en la audiencia pública,
entregó a cada concejal una carpeta con los documentos propios del debate, pero
ante la precipitación de la votación,  debió insistir ante los miembros de la
mesa directiva para que se le permitiera intervenir y exponer sus descargos.
Alega que al culminar su intervención, hubo un receso de 10 minutos. Una vez
los integrantes del Concejo Municipal se reintegraron al recinto, procedieron a
la votación para la aprobación de la moción de censura, la cual resultó: 12
votos a favor, 3 votos en contra y 2 concejales impedidos.
1.1.1.9 La accionante considera que lo anterior, constituye una conducta
abiertamente contraria a su derecho fundamental al debido proceso, porque:
i)
El cuestionario debió ser suscrito
por el Presidente del Concejo, y no por el Concejal Fernando Vergara Reina,
como lo dispone el articulo 35, numeral 9 del Reglamento Interno del Concejo
Municipal.
ii)
Algunas preguntas contenidas en el
cuestionario enviado para la audiencia pública del 21 de agosto de 2009, no
tienen relación con las funciones propias de la Secretaría de Salud Municipal.
iii)
El Acto Legislativo 01 de 2007,
artículo 6 que adicionó el artículo 313 de la Constitución Política, establece que
la moción de censura debe ser propuesta por la mitad más uno de los miembros
del Concejo Distrital o Municipal y la votación para la aprobación de la misma,
debe efectuarse entre el tercero y décimo día siguiente a la terminación del
debate, con audiencia pública del funcionario. Expuso que el tiempo de
reflexión, no se cumplió en el proceso de proposición y aprobación de la moción
de censura impuesta en su contra.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Recibida la solicitud de tutela, el 26 de
agosto de 2009 el Juzgado Segundo Civil Municipal de Riohacha (Guajira),
admitió la acción y ordenó correr traslado de la misma al Concejo Municipal de
Riohacha.
1.2.1
Concejo Municipal de Riohacha
El señor Leandro Mejia Díaz, en su
condición de Presidente del Concejo Municipal de Riohacha, afirma que la acción
de tutela instaurada por la accionante, no debe prosperar porque:
1.
El inciso 3 del
artículo 86 de la Constitución Política, en referencia a la acción de tutela
consagra: “…esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En consecuencia, la
actora dispone de otros medios judiciales como lo son: la acción de nulidad
simple y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el
Código Contencioso Administrativo. De otra parte, afirma que la actora no
invocó la acción de tutela como un mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
2.
De acuerdo con
el artículo 312 de la Constitución Política,  “…el Concejo Municipal es una
corporación político administrativa… …y no estrictamente una autoridad
pública…”, por tanto, existe ausencia de legitimidad en la causa por
pasiva, ya que el Concejo Municipal “...no puede ser convocado ante un
juzgado en ejercicio de la acción de tutela…”.
3.
“…El
procedimiento que se ha adelantando en esta acción de tutela carece de objeto,
porque el Concejo Municipal de Riohacha censuró la actuación de la doctora
Leidys Curiel en su condición de Secretaria de Salud Municipal. La sentencia
que se llegase a dictar, aún declarando la nulidad que impetra el demandante,
no puede volver las cosas a su estado anterior...”.
4.
No existió
violación al derecho fundamental al debido proceso, pues la actora “...fue
escuchada a cabalidad…en el debate del 13 de agosto de 2009 donde concluimos
que sus descargos no controvertían lo que ya habíamos detectado, y que además
estaba incumpliendo con las normas que son materia en cuestión, tal como lo
expresa la proposición 025 de 2009…”.
1.3.
PRUEBAS DOCUMENTALES
Documentos que obran en el expediente.
1)
Copia del Acta de Posesión de
la actora como Secretaria de Salud del Municipio de Riohacha, calendada el 14
de mayo de 2008.
2)
Copia del Decreto 086 del 7 de
octubre de 2007, el cual consagra el manual específico de funciones de la
Secretaría de Salud de Riohacha.
3)
Manual que contiene el
reglamento interno de Concejo Municipal de Riohacha.
4)
Copia del cuestionario
remitido a la actora,  por el concejal Fernando Vergara Reina, el 18 de agosto
de 2009. Dicho cuestionario contiene cinco puntos a tratar.
5)
Copia de la Resolución No.
0425 del 11 de febrero de 2008, proferida por el Ministerio de Protección
Social, mediante la cual se define la metodología para elaboración, ejecución,
seguimiento, evolución y control del Plan de Salud Territorial, las acciones
que integran el Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas a cargo de
las entidades territoriales.
6)
Copia de la Proposición No.
013 del 11 de mayo de 2009.
7)
Copia de la comunicación del
27 de mayo de 2009, mediante la cual se le notificó a la accionante por parte
de la Secretaría General del Concejo Municipal de Riohacha,  que el debate de la
Proposición No.013 del 11 de mayo de 2009 se fijó para el 4 de junio del
referido año, a las 9:00 a.m.
8)
Copia de la comunicación del 3
de agosto de 2009, mediante la cual, se le informó a la actora por parte de la
Secretaría General del Concejo Municipal de Riohacha, que el debate de la
proposición 013 de 11 de mayo de 2009, continuaría el 13 de agosto del referido
año, a las 9:00 a.m.
9)
Copia de la comunicación del
21 de agosto de 2009, dirigida al Alcalde de Riohacha, en la cual el Concejo
Municipal  informa sobre  la aplicación de moción de censura  a la Secretaria
de Salud Leidys de Jesús Curiel Gómez.
10)
Declaración juramentada de la
señora Leidys de Jesús Curiel Gómez rendida ante el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Riohacha el  28 de agosto de 2009.
11)
Declaración juramentada del 31
de agosto de 2009 rendida por el señor Leandro José Mejia Díaz ante el Juzgado
Segundo Civil Municipal de Riohacha.
12)
Declaración  juramentada del
2 de septiembre de 2009, del señor
Fernando Antonio Vergara Reina, rendida ante el Juzgado Segundo Civil Municipal
de Riohacha.
13)
Declaración juramentada del
Concejal el señor Humberto Rafael Pacheco Maya, rendida ante el Juzgado Segundo
Civil Municipal de Riohacha el  3 de septiembre de 2009.
14)
Declaración juramentada del
señor Jaider Antonio Curiel Choles, rendida ante el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Riohacha el  3 de septiembre de 2009.
15)
Declaración juramentada de la
señora Yaneth Raigoza Acuña, rendida ante el Juzgado Segundo Civil  Municipal
de Riohacha el  7 de septiembre de 2009.
16)
Declaración juramentada del
señor Luis Torres Quintero, rendida ante el Juzgado Segundo Civil Municipal de
Riohacha el  8 de septiembre de 2009. En ella consta lo siguiente:
Pregunta: Dígale al despacho, si en el reglamento
interno del Concejo Municipal de Riohacha, están los requisitos que se deben
reunir para el debate de control político como para llegar a la moción de
censura.
Respuesta: En el reglamento interno se encuentran los
pasos para llevar acabo un debate de control político, pero no está establecido
el mecanismo o los pasos mediante los cuales se establece la moción de censura.
Pregunta: Dígale al despacho, si usted considera que
se cumplieron con todos los requisitos legales, para que se llegara hasta la
moción de censura en contra de la Secretaria de Salud Municipal de Riohacha.
Respuesta: Como concejal, no conozco porque no he
estado dentro de la coalición que ha llevado acabo estos procesos de moción,
pero si pude apreciar que en la moción declarada al Doctor Agustín Peñaranda,
la cual no fue sancionada en contra de el, el procedimiento se llevó en tres
pasos, 1 se hizo la proposición de declaración  de moción, 2 se citó a
descargo, 3 se dio la votación para declarar o negar la moción de censura y el
caso particular de la Doctora Leydis Curiel Gómez se dio en dos pasos.
17)
Copia del Acta No.073 de la
sesión ordinaria del Concejo Municipal,  calendada 21 de agosto de 2009.
18)
Copia del Acta No.069 de la
sesión ordinaria del Concejo Municipal,  calendada 13 de agosto de 2009.
19)
Copia del Acta No.048 de la
sesión ordinaria del Concejo Municipal,  calendada 4 de junio de 2009.
20)
Certificación del 13 de agosto
de 2009, expedida por el Presidente del Concejo Municipal sobre el resultado de
la votación para la aprobación de la moción de censura impuesta a la actora.
21)
Copia de la comunicación del
15 de agosto de 2009, a través de la cual se le informa a la señora Leidys de
Jesús Curiel Gómez que ha sido designada para la supervisión del contrato No.
020 de 2008.
22)
Copia del Acta de Concejo de
Gobierno No. 14 del 22 de diciembre de 2008.
23)
Copia del Acta de Concejo de
Gobierno No. 01 del 11 de febrero de 2009.
24)
Carta circular No. 001 de
2008, sobre lineamientos a cerca de la ejecución de las acciones colectivas de
salud pública incluidas en la Resolución 425 de 2008.
25)
Copia de la Proposición No.
025 del 18 de agosto de 2009.
26)
Ocho cintas magnetofónicas de
las sesiones del Concejo Municipal, correspondientes a los días 4 de junio, 13
de agosto, y 21 de agosto de 2009.
27)
Copia del instructivo “guía
practica sobre régimen de bancadas”. Material de consulta para miembros de
corporaciones públicas 2008.
2.
DECISIONES
JUDICIALES
2.1.
DECISIÓN DE PRIMERA
INSTANCIA – JUZGADO SEGUNDO CIVIL
MUNICIPAL DE RIOHACHA
El ocho (8) de
septiembre de 2009, el Juez Segundo Civil Municipal  de Riohacha  profirió el
fallo de tutela, en el cual decidió  proteger los derechos fundamentales al
debido proceso y al trabajo.
Estima  que  existió violación al
debido proceso de la actora, porque según Acta 073 del 21 de agosto de 2009,
los integrantes del Concejo Municipal de Riohacha procedieron a la votación
para la aprobación  de la moción de censura, inmediatamente después de escuchar
a la accionante, en contravía de lo dispuesto por el articulo 313 numeral 12 de
la Constitución Política, según el cual tal votación debe realizarse entre el
tercero y décimo día siguiente a la culminación del debate, lo que permite
concluir que “la moción fue premeditada...”.
En consecuencia
ordenó a la mencionada corporación a través de su presidente, que en el
término de 48 horas a partir de su notificación, proceda declarar la nulidad de
lo actuado dentro de la Moción de Censura realizada en contra de la accionante,
y en consecuencia de ello, proceda a iniciar el trámite que para el efecto se
establece en el artículo 313 numeral 12 de la Constitución Nacional.
2.2
IMPUGNACIÓN
El señor
Leandro Mejia Díaz, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de
Riohacha, en ejercicio de su derecho, apela la decisión del juez de primera de
instancia, en cuanto no comparte los argumentos dados para amparar de los
derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo.
2.3
DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA – JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL
CIRCUITO  DE RIOHACHA
El Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Riohacha, mediante providencia del 21 de octubre
de 2009 revoca la decisión del juez de primera instancia, considerando que no
hay vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo.
Aduce que del
acervo probatorio, se puede determinar que el debate de la proposición 013 de
2009 se inició el 4 de junio del mismo año con la intervención de la actora, a
quien se le formularon las preguntas iníciales. A su vez, consta que se
suspendió y el acto se reinició el  13 de agosto, fecha en la cual concluyó. En
consecuencia, de conformidad con el Acta No.073 del 21 de agosto de 2009, los
concejales en esa fecha realizaron la votación de la aprobación de la moción de
censura, y no se presenta vulneración alguna a lo consagrado en los numerales
11 y 12 del artículo 313 de la Constitución Política.
3.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.1.
COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°
de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados
en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
3.2.
PRESENTACIÓN DEL CASO Y
PROBLEMA JURÍDICO
En el presente asunto, el 21 de agosto de
2009, el Concejo Municipal de Riohacha aprobó una moción de censura en contra
de Leydis de Jesús Curiel Gómez como Secretaria de Salud de Riohacha. Alega la
accionante que el Concejo Municipal de Riohacha desconoció el procedimiento del
artículo 313 numeral 12 de la Constitución Política (Acto legislativo 01 de
2007), pues la norma prevé que la votación de la moción de censura debe
realizarse entre el tercero y el décimo día después de finalizarse el debate.
Afirma la señora Curiel Gómez que la actuación del Concejo Municipal de
Riohacha vulneró su derecho fundamental al debido proceso al efectuarse la
votación el mismo día en que se terminó el debate y no posteriormente entre el
tercero y décimo día como lo señala la ley.
En ese mismo contexto, aduce la
demandante que se presentó otra irregularidad en la moción de censura, al
citarla para resolver un cuestionario el cual no se relaciona con las funciones
específicas del cargo de Secretaria de Salud del Municipio de Riohacha
expuestas en el Decreto 086 del 19 de octubre de 2009.
Dadas las circunstancias del asunto, la
Sala analizará inicialmente si la acción de tutela procede para determinar la
vulneración algún derecho fundamental. De superarse el análisis de procedencia
se estudiará si el Concejo Municipal de Riohacha, vulneró el derecho
fundamental al debido proceso; i) por  desconocer el
procedimiento que señala el artículo 313 numeral 11 y 12 de la Constitución Política
de Colombia para la aplicación de la moción de censura a nivel municipal y ii)
por hacer uso de la moción de censura respecto de responsabilidades ajenas a
las del cargo de Secretaria de Salud del Municipio de Riohacha.
3.2.1     Para resolver la controversia la Corte abordará: i)
la procedencia de la acción de tutela,  ii) qué es la
moción de censura y su implementación en los sistemas políticos
presidencialistas, iii) la implementación de la moción de censura
en la Constitución Política de Colombia de 1991, iv) el trámite
de la moción de censura ante el Congreso de la República en los términos de la
Constitución Política de Colombia y la Ley 5 de 1992 iv) la
moción de censura en asambleas departamentales v) la moción de
observaciones como un antecedente previo a la moción de censura en los concejos
municipales y vi) la moción de censura en consejos municipales de
conformidad al artículo 6 del Acto Legislativo 01 de 2007 que adicionó los
numerales 11 y 12 al artículo 313 de la Constitución Política de Colombia.
3.2.2
La procedencia de la acción
de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
La acción de tutela se creó como un mecanismo para
garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución Política. El Decreto 2591 de 1991 reglamentó la materia y señaló
las reglas básicas de aplicación. El artículo 6º del decreto delimitó su
procedencia para situaciones en las cuales no existieran recursos o mecanismos
judiciales ordinarios, lo cual no obsta para que se analice en cada caso si el
procedimiento correspondiente resulta eficaz
de acuerdo con las circunstancias de hecho.
La Corte Constitucional ha
expuesto en numerosas ocasiones que, en principio, la acción de tutela es
improcedente para controvertir asuntos de competencia otras jurisdicciones,
pues eso es generaría una usurpación de competencias, lo cual difiere con el
fundamento del amparo constitucional, que es la protección de derechos
fundamentales.
Ciertamente, la acción de tutela al ser un mecanismo
subsidiario impide que se utilice para reemplazar las demás acciones existentes
en el sistema jurídico y que no todo adquiera un fin constitucional cuando no
se presenta.
Sin embargo, como se indicó el
Decreto 2591 de 1991 en el artículo 6 prevé la posibilidad de acudir a la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
cuando los mecanismos existentes no ofrezcan proteger eficaz, real, y
oportunamente los derechos fundamentales. Al respecto señala el citado
artículo:
La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante.
Al respecto  en la Sentencia
C-162 de 1998 se afirmó:
La efectividad del medio
alternativo de defensa, frente a la acción de tutela debe ser examinada en
concreto. En otras palabras, no basta que el otro medio de defensa se encuentre
plasmado, en forma abstracta, en el ordenamiento jurídico, sino que debe,
además ofrecer la posibilidad de que, por su conducto, sea posible el
restablecimiento cierto y actual de los derechos fundamentales que el
demandante considera han sido amenazados o vulnerados.
En conclusión, la Corte Constitucional[1]
ha reiterado que por regla general, la acción de tutela procede como mecanismo
principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados
o vulnerados. Sin embargo, procederá el amparo cuando los mecanismos ordinarios
no garanticen proteger eficazmente los derechos fundamentales.
En ese contexto, en los asuntos en los cuales existe
un mecanismo de defensa, el análisis de procedencia debe evidenciar que no es
eficaz en  proteger los derechos fundamentales. Por tanto el juez
constitucional tiene la responsabilidad de evaluar y sopesar las circunstancias
y los efectos fácticos, pues de ese estudio exhaustivo resultará si procede o
no el amparo constitucional.
3.2.2.1
Análisis de la procedencia
de la acción de tutela en el asunto de Leydis de Jesús Curiel Gómez contra el
Concejo Municipal de Riohacha.
En la controversia que se suscita, es pertinente
salirse de lo abstracto de los requisitos de la procedencia de la acción de
tutela para adentrarse en las circunstancias en que se desarrollaron los
hechos, y así poder determinar si procede o no el amparo constitucional.
Ciertamente, el artículo 314 de la Constitución
Política señala que en cada municipio habrá un alcalde, jefe de la
administración local y representante legal del municipio, que será elegido
popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años (…). Además,
el artículo 315 en el numeral 3° prevé que corresponde al alcalde dirigir la
acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones
(…) y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes
o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o
comerciales de carácter local.
Ahora bien, en esas circunstancias Leydis de Jesús
Curiel Gómez ocupó el cargo de Secretaria de Salud del municipio de Riohacha en
virtud del nombramiento que efectuó el alcalde mediante el Decreto 061 del 13
de mayo de 2008. Lo cual nos indica que es un cargo de libre nombramiento y
remoción, sujeto a la discrecionalidad y permanencia de quien ocupa la alcaldía
en el periodo para el cual resultó electo.
En ese contexto, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho sería la vía ordinaria para discutir este tipo de
conflictos. No obstante, no es siempre eficaz para garantizar la protección de
los derechos fundamentales al debido proceso y a desempeñar funciones y ocupar
cargos públicos, pues por las circunstancias en que se eligen a los secretarios
de salud de  las entidades territoriales, estos están sujetos al periodo
electoral de su nominador, lo cual indica que de no ser oportuna la decisión de
la jurisdicción respectiva no tendría objeto el restablecimiento del derecho,
al estar electo otro alcalde que en ejercicio de sus facultades, puede proveer
el cargo de Secretario de Salud de manera discrecional, por ser un cargo de
libre nombramiento y remoción. En consecuencia, se causaría una vulneración de
los derechos fundamentales del accionante, al no ser oponible y ejecutable el
fallo de la jurisdicción respectiva por cambiar sustancialmente las
circunstancias en que surgió la controversia.
Así, la no intervención oportuna del juez
constitucional generaría la afectación de derechos fundamentales, pues se
presenta la posibilidad real, efectiva e inminente de padecer la señora Curiel
Gómez una separación del cargo en condiciones arbitrarias y a no poder hacer
valer oportunamente sus derechos, pues el mecanismo ordinario no garantiza
proteger eficazmente el derecho fundamental a ocupar cargos públicos al estar
sujeto el cargo de Secretario de Salud al periodo actual del alcalde de
Riohacha.
La Sala  considera que, las circunstancias
excepcionales en las cuales se ocupa el cargo en discusión, su naturaleza y la
dependencia de otro de elección popular, como es el de la alcaldía, obligan al
juez constitucional ha estudiar de fondo si se presenta o no la vulneración de
los derechos fundamentales al debido proceso y acceso y permanencia en cargos
públicos.
3.2.3
Qué es la moción de censura
y su implementación en los sistemas políticos presidencialistas.
Antes de establecer que se entiende por
la moción de censura, es importante referirnos a su antecedente histórico, el
cual proviene de lo que se conoció en  Inglaterra como el impeachment,
mecanismo mediante  el cual la Cámara de los Comunes reprochaba las actuaciones
de un ministro de la Corona ante la Cámara de los Lores por malos manejos de
las funciones públicas, con la salvedad, que no se podía hacer lo mismo en
contra de los monarcas y los jueces.
Posteriormente, con el fin de continuar
con una herramienta que garantizara la responsabilidad política de ciertos
funcionarios del poder central en los distintos sistemas de gobierno, se
concibió la moción de censura, pues ésta permitiría a los miembros del poder
legislativo ejercer un control político a los funcionarios del gobierno,
respecto de las responsabilidades que se deriven de la gestión de sus
funciones. Sin embargo, dependiendo del sistema de gobierno, la forma de
ejecutarse es diversa, pues no es lo mismo la moción de censura en un sistema
parlamentario que en un sistema presidencialista que adopta elementos del
parlamentario.
En efecto, la moción de censura se
considera un instrumento propio de sistema parlamentario, mediante el cual se
realiza el control político al primer ministro como jefe de gobierno, con el
fin de censurar las actuaciones que no comparte el parlamento. En un sistema
parlamentario el jefe de gobierno es políticamente responsable ante el
parlamento, de tal forma que  éste tiene el derecho de retirarle su confianza.
Por el contrario, en otras formas de
gobierno como el presidencialismo puro, como el de Estados Unidos de Norte
America la responsabilidad de los ministros es frente al presidente y no frente
al congreso. En consecuencia, el presidente decide si remueve al ministro del
cargo por los inconvenientes que se susciten de sus actuaciones. Sin embargo,
en la normatividad existe otro mecanismo distinto a la moción de censura, que
permite responsabilizar al presidente no por sus funciones, sino penalmente
ante Congreso a causa de sus acciones.
Distinto del mencionado sistema, está
el presidencialista con características o matices parlamentarios, es decir que
adoptan instrumentos políticos del sistema parlamentario de acuerdo a sus
necesidades, pero sin abandonar su esencia, tales como la imposibilidad de
disolver una de las cámaras. En efecto, el poder legislativo adquiere
únicamente la facultad de adelantar una moción de censura pero sin poder tomar
la decisión definitiva de separar del cargo al ministro que se censura, pues
esa potestad continúa dentro de las competencias del presidente. Al respecto
señala la doctrina[2]:
Para el objeto de esta topología
resalto una de ellas: la responsabilidad política. El parlamento puede censurar
o negarle un voto de confianza al gabinete o a un ministro; entonces están
obligados a renunciar. A su vez, el jefe de gobierno puede solicitar al jefe
del Estado la disolución del parlamento y la convocatoria a nuevas elecciones,
la que normalmente le será concedida.
Entonces, le sistema presidencial
con matices parlamentarios es aquel en el cual los controles del poder son
aquellos propios del sistema presidencial, pero admite algunos aspectos que se
inspiran en el parlamentario, sin alterar realmente el sistema de controles,
tales como la existencia de un consejo de ministros con facultades amplia,
cuyos integrantes son removidos libremente por el presidente, donde el congreso
puede censurar a un ministro pero, para que la censura proceda, es
indispensable que la votación sea por mayoría calificada o muy calificada, o
aquellos casos en que la facultad de dimisión del ministro censurado es
facultad discrecional del presidente.
Ahora bien, también está el sistema
presidencialista parlamentarizado[3] que a diferencia del
presidencialista con matices o elementos parlamentarios, en caso de prosperar
la moción de censura contra el Ministro, el Congreso tiene la potestad de
emitir voto de falta de confianza, el cual implica la separación del cargo, sin
que pueda abstenerse el presidente de ejecutar la decisión del cuerpo
colegiado.
3.2.3.1  La moción de censura en el derecho comparado.
En Argentina, la moción de censura opera
de manera distinta a un Estado típicamente presidencialista, pues se implementó
la moción de censura en la Constitución Política con el fin de responsabilizar
no sólo a los Ministros sino también al Presidente, vicepresidente, Jefe de Gabinete
de Ministros y jueces de la Corte Suprema de Justicia.
Al respecto señala los artículos 100 y
101 de la Constitución Política de Argentina:
Artículo 100. El jefe de gabinete de
ministros y los demás ministros secretarios cuyo número y competencia será
establecida por una ley especial, tendrá a su cargo el despacho de los negocios
de la Nación, y refrendarán y legalizarán los actos del presidente por medio de
su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Al jefe de gabinete de
ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le
corresponde:
11. Producir los informes y
explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al
Poder Ejecutivo.
Artículo 101. El jefe de gabinete de
ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente
a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71. Puede ser interpelado a los
efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser
removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las
Cámaras. (Negrillas fuera del texto
original)
Por su parte en España, existe una
monarquía en la cual el Rey es el Jefe de Estado y él es quien propone ante las
Cámaras su candidato a Jefe de Gobierno.  En ese orden de ideas, el Jefe de
Estado no está sujeto a ninguna responsabilidad, contrario al Jefe de Gobierno
a quien el Congreso le puede adelantar una moción de censura por sus
actuaciones. No obstante, el ejercicio de ese control político está
condicionado a unos requisitos, pues no es suficiente con adelantar la censura,
puesto que es necesario además incluir el candidato a suceder al Jefe de
Gobierno enjuiciado y ser aprobado por mayoría absoluta.
Sobre el punto indica el artículo 113 de
la Constitución Política Española:
Artículo 113
1. El Congreso de los Diputados puede exigir la
responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta
de la moción de censura.
2. La moción de
censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y
habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno..
3. La moción de
censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación.
En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones
alternativas.
4. Si la moción
de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán
presentar otra durante el mismo período de sesiones.
En otro contexto, la doctrina[4]
Alemana al estudiar la moción de censura expone que, dentro del proceso que se
adelanta para cuestionar las actuaciones del funcionario, se debe realizar un
debate previo a la votación, para que los proponentes expliquen ante la Cámara
las razones de su inconformidad con la gestión gubernamental y el censurado
pueda contestar y defender sus posiciones. Sobre el punto se indicó:
Debate de la moción: El artículo 67 LFB, a diferencia
del artículo 63 LFB, no prohíbe la celebración de un debate previo a la
votación de la moción de censura. Por ello, la doctrina ha entendido que es
posible tal debate, aduciendo que la moción de censura constructiva es propuesta
y desarrollada enteramente en el ámbito parlamentario, mientras que en la
investidura es el Presidente federal quien propone un candidato (73). Por otra
parte, es lógico, parlamentariamente hablando, que los proponentes de la moción
de censura expliquen ante la Cámara sus razones para considerar errónea la
gestión gubernamental y que el Canciller pueda contestar y defender sus
posiciones (74). La imposibilidad de debatir la moción de censura eliminaría
los hipotéticos efectos políticos que pueden perseguirse con su presentación,
al margen de que se gane o pierda la votación. El debate debe realizarse en el
plazo de cuarenta y ocho horas que existe entre la presentación y la votación,
pues de otra forma se estaría vulnerando el artículo 67.2 LFB (75). El debate
sería uno de los elementos que integraría la reflexión para la que se
estableció el plazo de enfriamiento (76).
Por tanto, la moción de censura es un
elemento de control de origen parlamentario, el cual por sus efectos resulta
ser funcional para controlar y responsabilizar al los ministros del gabinete
por sus actuaciones y de alguna manera debilitar el gobierno electo. Es por
ello que en varios países de América Latina de esencia presidencialista, entre
esos, Colombia,  se implementó la moción de censura como instrumento de control
para equilibrar los poderes entre el ejecutivo y el legislativo.
3.2.4     La implementación de la moción de censura en la
Constitución Política de Colombia de 1991.
El
sistema político de Colombia desde la Constitución de 1886 y hasta 1991, se
caracterizó por ser netamente presidencialista, en cual por las circunstancias
de orden publico en que se desarrolló, se gobernó bajo el estado de sitió, lo
cual ocasionó una concentración de funciones en el poder ejecutivo.  Sobre el
punto, la Corte en la Sentencia C- 097 de 2003[5] indicó:
(…) desde los
inicios de nuestra época republicana y hasta la Constitución de 1991, fue
ampliamente utilizada por parte del Congreso y el Ejecutivo. Su continuo y
extensivo uso contribuyó al debilitamiento del Congreso, a la relativización
del principio de separación de poderes, al empobrecimiento de la deliberación
democrática y a la acentuación del carácter presidencialista del régimen
político. Fue precisamente ante estos excesos que el Constituyente de 1991
decidió restringir dicho mecanismo.
En
efecto, debido a la concentración de funciones en el órgano ejecutivo y la
práctica legislativa del presidente, conjuntamente se presentaba una ausencia
de herramientas jurídicas pertinentes para controlar las funciones de los
ministros, pues no se podía responsabilizarlos por su gestión ante el Congreso.
Así, en el artículo 77 numeral 3° de la Constitución de 1886 se señalaba lo
siguiente: Es
prohibido al Congreso, y a cada una de sus Cámaras:
Dirigir
excitaciones a funcionarios públicos;
Inmiscuirse
por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa
competencia de otros poderes;
Dar
votos de aplauso o censura respecto de actos oficiales;
En ese orden de ideas, los
constituyentes concientes de presidencialismo excesivo que gobernaba en
el país, decidieron adoptar varios instrumentos para atenuar el poder
ejecutivo. Es por ello que en la Constitución Política de 1991 se incluye la
moción de censura, como un mecanismo de control político que puede ejercer el
Congreso a los ministros del gabinete presidencial, la cual de prosperar,
implica la separación del cargo                     del ministro enjuiciado,
más no de los demás ministros ni del presidente, al ser una responsabilidad individual.
En ese contexto, previa aprobación de
la inclusión de la moción de censura en la Constitución de 1991[6],
en los debates de la constituyente se hicieron las siguientes consideraciones:
Después de treinta y seis años de
vigencia de la norma que incluye la figura inconclusa y amorfa de la citación a
los ministros, la Comisión III asumió la tarea de completarla estatuyendo una
efectiva y no una teórica responsabilidad política de los ministros del
Despacho, frente al Congreso.
La experiencia de los últimos años
es contundente en cuanto al desgaste y al enorme costo político de una y otra
rama del poder público. El desequilibrio en materia de funciones entre el
ejecutivo y el legislativo es impresionante.
No guardan equivalencia, ni
proporción, ni relación. El primero se ha robustecido en mengua y deterioro del
segundo. El debilitamiento de los poderes del congreso ha corrido paralelo con
la transformación del papel del Estado.
Para bien o para mal de la nación,
se concentran en una sola rama del poder público, que detenta una suma de
poderes excesivos sin que a la postre responda efectivamente de su ejercicio.
El congreso, órgano de representación y cuerpo deliberante, una vez que vota
las leyes, en las cuales define los límites jurídicos al interior de los cuales
el Gobierno puede actuar, queda con el papel de espectador. Actualmente, los
controles políticos, para llamar a cuentas a los ministros, a fin de que
respondan por los actos que ocurren en sus despachos, son totalmente inanes.
Así las cosas, la moción de censura se
incluyó en el numeral 9 del artículo 135 de la Constitución Política, con el
objeto de otorgarle a  los miembros del Congreso la potestad de citar a los
Ministros del despacho para cuestionar sus actuaciones y en caso de considerar
que no son suficientes sus explicaciones, adelantar un debate político mediante
la utilización de la moción de censura. Al respecto indicó la citada norma:
Proponer moción de censura respecto
de los ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo. La
moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la
décima parte de los miembros que componen la respectiva cámara. La votación se
hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate,
en Congreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su aprobación
requerirá la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara. Una vez
aprobada, el ministro quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no
podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos.
En esa línea argumentativa, se concluye
que nuestra organización política pese a obedecer a un sistema de gobierno
fundamentalmente presidencialista, por las características en que se desarrolló
la organización política de los distintos órganos del poder, el constituyente
de 1991 decidió incluir instrumentos de control político propios del sistema
parlamentario, pero sin apartarse totalmente de la dogmática de un régimen
presidencialista, al acoger lo esencial de la moción de censura, que es la
posibilidad de vetar a un ministro por sus actuaciones. En consecuencia, la
moción de censura se adaptó al funcionamiento del sistema presidencialista
Colombiano, lo cual significa que continúa siendo un sistema presidencial con
elementos de control parlamentaristas, pues en un sistema parlamentario la
moción se adelanta en contra del jefe de gobierno o de sus ministros, mientras
que en un sistema presidencial que implementa la moción de censura se hace pero
respecto de sus ministros.
En ese contexto, a diferencia del
sistema parlamentario aquí no se afecta la independencia del presidente como
jefe de estado y jefe de gobierno, a quien no es posible reprocharle
políticamente las decisiones que toma en la gobernabilidad de la nación y
tampoco él tiene la potestad de disolver el Congreso cuando sobreviene un
bloqueo legislativo, como ocurre en un régimen parlamentario.
3.2.5     El trámite de la moción de censura ante el Congreso de
la República en los términos de la Constitución Política de Colombia y la Ley 5
de 1992.
Ahora bien, al quedar resuelto que las
Cámaras tiene la facultad de adelantar una  moción de censura contra los
Ministros del gabinete como un instrumento de control político, el Congreso
mediante el Acto legislativo 01 de 2007 introdujo una reforma al numeral 9 del
artículo 135 de la Constitución Política en los siguientes términos:
9. Proponer moción de censura respecto de los Ministros,
Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del
cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la
República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por
lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La
votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación
del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su
aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los
integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el
funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá
presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos.
La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de
censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este
artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe
a la otra para pronunciarse sobre la misma.(Negrillas por fuera del texto
original)
Ciertamente, a diferencia de la moción
de censura que se implementó en la Constitución de 1991, el Acto Legislativo 01
de 2007 la reformó sustancialmente, pues  hace extensiva la posibilidad de
censurar además de los Ministros, a los Superintendentes y Directores de
Departamentos Administrativos. Por su parte también modifica la forma como
se desarrollará el debate, al no ser necesario la reunión del Congreso en Pleno
sino una audiencia pública con los miembros de la Cámara respectiva que
adelantó la moción. Lo cual, implicó  modificar  la votación, en la medida en
que, antes era necesario para aprobarse la mayoría absoluta de cada cámara
y en la actualidad el voto favorable de la mitad más uno de los integrantes de la
Cámara que la haya propuesto.
En esas condiciones, con anterioridad a
la reforma del Acto Legislativo 01 de 2007, para que prosperara la moción de
censura contra uno de los Ministros del gabinete, era necesario que en la
Cámara de Representantes y en el Senado votaran favorablemente la mayoría de
sus integrantes. Es decir, se necesitaba la votación de ambas cámaras. No
obstante, ahora no es necesario obtener la votación favorable del Congreso en
pleno, puesto que basta con obtener la mitad más uno de los integrantes de una
de las Cámaras que adelante la moción, bien sea por la Cámara de Representantes
o por el Senado, para que se apruebe la moción de censura y surta los efectos
que la norma señala.
Respecto al procedimiento que se debe
seguir para adelantar una moción de censura, el legislador lo desarrolló en los
artículos 31 y 32 de la Ley 5 de 1992. En cuya normatividad se fijaron los
parámetros que debe seguir la respectiva Cámara al adelantar la moción de
censura; entre estos, se debe realizar un debate, en el cual el funcionario
requerido dará las explicaciones pertinentes, para que posteriormente una vez
finalice la discusión se fije entre el tercero y décimo día otra reunión
distinta, para adelantar la votación respectiva.
En esas condiciones, en el Congreso de
Colombia no se ha obtenido la votación necesaria para que prospere una moción
de censura. Un ejemplo claro de ello es la que se adelantó recientemente contra
el Ministro de Agricultura, en la cual se obtuvieron 30 votos a favor y 41 en
contra, sin que se reuniera la mitad más uno de los integrantes para obtener la
separación del funcionario.  Al respecto se indicó en el siguiente aparte[7]:
La moción de censura fue negada con el voto de 41
senadores. Votaron en contra del ministro 30 senadores La plenaria del Senado de la República rechazó la
moción de censura y avaló la permanencia del ministro de Agricultura, Andrés
Fernández, en su cargo. “Preocupante, porque 31 senadores no comparecieron, 12
se declararon impedidos.  Comparecimos 71, 30 que votamos en contra del
señor ministro, Yo creo que el pueblo de Colombia tiene muy en clara la
situación y la actitud que hemos tomado los senadores, en uno u otro sentido”,
señaló el senador conservador Enríquez Maya.
En conclusión, lo anterior nos
demuestra con precisión como en un sistema político presidencialista con
elementos parlamentaristas se puede ajustar la moción de censura a las
circunstancias políticas en que se desenvuelven las relaciones entre el  órgano
ejecutivo y el legislativo con el objeto de garantizar un adecuado equilibro de
poder, pues si antes en 1991 se consideró  necesario implementar la moción de
censura para equilibrar las cargas entre congresistas y ministros, ahora el
Congreso determinó extender ese control político a otros funcionarios del
órgano ejecutivo y sujetarlo a un procedimiento distinto y menos exigente al
previsto con anterioridad a la reforma.
3.2.6     La moción de
censura en las asambleas departamentales.
En principio, la Constitución Política de 1991 en su
concepción original no contempló la posibilidad de otorgarle a los diputados la
facultad de adelantar una moción de censura, pues se previó en el numeral 11
del artículo 300 de la Carta, la potestad de solicitar informes sobre el ejercicio
de sus funciones al Contralor General del Departamento, Secretarios del
Gabinete, Jefes de Departamentos Administrativos y Directores de Institutos
Descentralizados del orden Departamental. En efecto, no había responsabilidad
por las actuaciones que ejercieran los funcionarios, pues la Asamblea
Departamental no podía cuestionar la gestión de los integrantes de la
administración departamental, pues la norma constitucional se restringía a
permitir solicitar información de sus actividades, sin poder reprocharle
responsabilidad alguna en caso de considerarse irregulares o inconclusas sus
actuaciones.
No obstante, con la reforma que introdujo el artículo
4° del Acto Legislativo 01 de 2007, se originó un cambio considerable a la
facultades de las asambleas departamentales, pues desde el 1° de enero de 2008,
cuentan con la potestad de promover moción de censura en contra de los
Secretarios del Despacho del Gobernador, bien sea por ausencias injustificadas
a una citación o por reproches que se tengan respecto asuntos pertinentes a las
funciones de sus cargos. En ese contexto, señala la citada norma:
ARTÍCULO 4o. Adiciónese al artículo 300 de la Constitución Política de Colombia con estos
numerales:
13. Citar
y requerir a los Secretarios del Despacho del Gobernador para que concurran a
las sesiones de la asamblea. Las citaciones deberán hacerse con una
anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En
caso de que los Secretarios del Despacho del Gobernador no concurran, sin
excusa aceptada por la asamblea, esta podrá proponer moción de censura. Los Secretarios
deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de
que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la asamblea.
El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá
encabezar el orden del día de la sesión.
14. Proponer
moción de censura respecto de los Secretarios de Despacho del Gobernador por
asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los
requerimientos y citaciones de la asamblea. La moción de censura deberá ser
propuesta por la tercera parte de los miembros que componen la asamblea. La
votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación
del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación
requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que
integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de
su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia
a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del
cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea
aprobada conforme a lo previsto en este artículo.
3.2.7     La moción de
observaciones como un antecedente previo a la moción de censura en los concejos
municipales.
Un primer intento por supervisar la
gestión de los secretarios de las alcaldías, fue la moción de observaciones
prevista en artículo 38 de la Ley 136 de 1994, mediante la cual se  trató
imitar la moción de censura, pero a nivel territorial y con efectos distintos,
de tal forma que no fuera un control político propiamente dicho sino
administrativo, pues de prosperar la moción propuesta por el Concejo al citar a
los secretarios, jefes de departamento administrativo y representantes de
entidades descentralizadas, únicamente podría sugerírsele al alcalde la
separación del funcionario del cargo.
La Corte
Constitucional, en la Sentencia C-405 de 1998[8] mediante la cual se
declaró la exequibilidad condicionada del artículo 38 de la citada ley, señaló:
La moción de observaciones regulada por el artículo 39
de la Ley 136 de 1994 se inspira en la moción de censura, en virtud de la cual
el Congreso puede citar a los ministros para debatir sus actuaciones y, con el
voto de la mayoría de los integrantes de cada cámara, hacerlo cesar en sus
funciones. La moción de censura es entonces una institución eminentemente
política, propia del control político que el Congreso ejerce sobre el gobierno
y sobre la administración, mientras que la moción de observaciones parece ser,
como acertadamente lo señalan los actores, una transposición a nivel local de
la moción de censura a los ministros, aun cuando existan diferencias
importantes entre las dos figuras. Así, la moción de censura es de rango
constitucional e implica la cesación en sus funciones del ministro cuestionado,
mientras que la moción de observaciones, que es una figura de creación legal,
no implica automáticamente la separación del cargo del servidor cuestionado.
Los
artículos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994 regulan la función de control de los
concejos municipales y consagran la llamada moción de observaciones. Según esta
normatividad, el concejo, con el fin de controlar a la administración
municipal, puede citar a determinados funcionarios municipales, como los
secretarios, los jefes de departamento administrativo, y los representantes
legales de las entidades descentralizadas. Esas citaciones deben hacerse con
una cierta anticipación y contienen un cuestionario escrito, a partir del cual
se realiza un debate dentro del concejo, el cual no puede extenderse a asuntos
ajenos al cuestionario y debe encabezar el orden del día de la sesión. La
figura de la moción de observaciones es regulada por el artículo 39 de la Ley
136 de 1994, el cual establece:
'MOCION
DE OBSERVACIONES. Al finalizar el debate correspondiente y con la firma de por
lo menos la tercera parte de los miembros de la corporación, se podrá proponer
que el concejo observe las decisiones del funcionario citado.
La
propuesta se votará en plenaria entre el tercero y décimo día siguientes a la
terminación del debate. Aprobada la moción, por el voto de la mitad más uno de
los miembros de la corporación, se comunicará al alcalde. Si fuere rechazada,
no podrá presentarse otra sobre la misma materia, a menos que hechos nuevos la
justifiquen.'
En ese orden de ideas, este Tribunal
Constitucional consideró que no era posible ni trasladar herramientas del
control político propias del Congreso al nivel territorial, ni confundir los
efectos de la moción de censura con los de la moción de observaciones, al ser
la primera de origen constitucional y la segunda de creación legal, pese a que
la moción de observaciones tratara de imitar en algunos puntos a la moción de
censura.
Por su parte, la Corte concluyó que sin
desconocer que el concejo municipal es una autoridad administrativa, existen
ciertas funciones que  demuestran cierta similitud con las actividades
políticas del Congreso, pues  la relación existente entre la Presidencia y el
Congreso y la Alcaldía y el Concejo Municipal demuestran ser estructuras
similares en virtud del reparto de tareas y el equilibrio de poderes,
características de los estados donde cohabitan organismos unipersonales y
colegiados representativos, lo cual fundamenta que los concejos también actúen
como una autoridad política, Así se explicó:
Es más, el propio diseño constitucional de estas
corporaciones permite inferir que la Carta quiso establecer entre los concejos
y los alcaldes una relación, en muchos puntos, similar a aquella que existe
entre el Congreso y el Presidente (CP arts 150, 189, 313 y 315).  Así, el
ejecutivo unitario, tanto a nivel nacional (Presidente) como local (alcalde),
presenta el plan de desarrollo y el proyecto de presupuesto, mientras que
corresponde a las corporaciones plurales (Congreso y concejos) discutirlos y
aprobarlos, y una vez esto ha ocurrido, los ejecutivos unitarios pueden ordenar
el gasto de conformidad con el presupuesto y el plan. Igualmente, sólo los
cuerpos plurales pueden decretar impuestos y a ellos corresponde determinar la
estructura general de la administración, crear los establecimientos públicos y
las empresas comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía
mixta, así como fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías
de empleo, mientras que el jefe individual de la administración en los
distintos ámbitos territoriales (Presidente y alcaldes) nombra a los directores
de las entidades, crea, suprime  o fusiona los cargos, señala sus funciones y
fija sus emolumentos. Los cuerpos plurales tienen también una función
importante en el establecimiento de normas generales a fin de reglamentar de
manera abstracta ciertas actividades. Así, el Congreso expide leyes en
múltiples ámbitos y es titular además de la cláusula general de competencia,
mientras que los concejos reglamentan las funciones y los servicios a su cargo,
dictan las normas orgánicas municipales de presupuesto, regulan los usos del
suelo y promulgan las normas necesarias para la protección del patrimonio
ecológico y cultural municipal. Por el contrario, a los ejecutivos singulares, la
Carta, si bien les reserva una competencia reglamentaria, les adscribe una
función esencial de ejecución administrativa, puesto que al Presidente y al
alcalde les corresponde garantizar el debido cumplimiento de las normas
generales y conservar el orden público.
Existe pues una similitud estructural de la relación
entre el Presidente y el Congreso de un lado, y los alcaldes y los concejos del
otro, la cual no es casual sino que responde al obvio hecho de que la Carta
establece una complementariedad de tareas y controles recíprocos entre los
cuerpos plurales de representación y los ejecutivos singulares.  Por tal razón,
la Constitución confiere al Presidente y al alcalde ante todo competencias de
decisión concreta y actuación administrativa, por cuanto se trata de instancias
unitarias idóneas para tales tareas, mientras que los cuerpos plurales no
ejercen funciones de gestión ni prestan directamente los servicios públicos. La
Carta ha reservado a estas instancias plurales las decisiones más generales, lo
cual resulta razonable por cuanto el Congreso y los concejos son ante todo
espacios representativos y de deliberación pública, de suerte que en ellos se
encuentran representadas las distintas opciones ideológicas y políticas de la
ciudadanía, y no sólo las mayoritarias sino también las minorías.
Ciertamente al residir la soberanía
popular en el pueblo, el control político lo pueden ejercer los ciudadanos
directamente o por intermedio de sus representantes. Por tanto, los concejos
municipales como un organismo representativo electo popularmente, tienen el
mandato para controlar las actuaciones de las alcaldías como integrantes de la
rama ejecutiva, tal y como lo indica el artículo 115 de la C.P al señalar que las
gobernaciones y las alcaldías, (…) forman parte de la Rama ejecutiva. En
consecuencia, explicó la Corte en el citado fallo:
Por
ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se
debe concluir que es extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de
control en el ámbito local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese
control tiene un cierto sentido político ya que es una expresión del derecho de
los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus
representantes, un control sobre el ejercicio del poder político (CP art. 40)
En ese orden de ideas, así los concejos
municipales sean de naturaleza administrativa, por ser un organismo
representativo pueden controlar políticamente las actuaciones de la
administración local.
3.2.8     La moción de
censura en los concejos municipales en los términos del artículo 6 del Acto
Legislativo 01 de 2007
Ahora bien, al quedar claro que los
concejos municipales pese a ser una autoridad administrativa pueden ejercer un control
político respecto de las actuaciones de la alcaldía, el Congreso mediante
el Acto Legislativo 01 de 2007 en su artículo 6° adicionó los numerales 11 y 12
al artículo 313 de la Constitución Política, mediante los cuales se les otorga
a los concejos municipales la facultad de aplicar la moción de censura, en los
siguientes términos:
11. Adicionado. A.L. 1/2007, art. 6º—En
las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de
veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del
alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con
una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario
escrito. En caso de que los secretarios no concurran, sin excusa aceptada por
el Concejo Distrital o Municipal, este podrá proponer moción de censura. Los
secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin
perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión
del concejo. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y
deberá encabezar el orden del día de la sesión.
Los concejos de los demás municipios,
podrán citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que
concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación
no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que
los secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o
Municipal, cualquiera de sus miembros podrá proponer moción de observaciones
que no conlleva al retiro del funcionario correspondiente. Su aprobación
requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que
integran la corporación.
12. Adicionado. A.L. 1/2007, art. 6º—Proponer
moción de censura respecto de los secretarios del despacho del alcalde por
asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los
requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal. La moción de
censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen
el Concejo Distrital o Municipal. La votación se hará entre el tercero y el
décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del
funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos
terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez aprobada,
el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá
presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos.
La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de
censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este
artículo
Sobre el punto, el legislador en la
exposición de motivos del Acto Legislativo 01 de 2007[9]
indicó que las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales están definidos en la Constitución como corporaciones
administrativas encargadas de reglamentar las funciones y la prestación de los
servicios públicos que deben suministrar los departamentos, los distritos y los
municipios. Lo cual implica que de conformidad a los numerales 3 y 6 del
artículo 313 de la Constitución Política los concejos municipales tienen la
competencia de adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo
económico y social y de obras públicas, al igual que de determinar la
estructura de la administración local.
En consecuencia, como corporaciones
administrativas con la competencia detallada y destinadas a velar por la
eficiencia en la prestación de los servicios públicos, tienen también la
función de control respecto de los actos de la administración departamental,
distrital y municipal.
De lo anterior se desprende que la
Constitución Política le otorga expresamente al concejo municipal la facultad
directa de ejercer un control político respecto de los secretarios del despacho del alcalde por asuntos
relacionados con funciones propias del cargo mediante la aplicación
de la moción de censura, siempre que se cumpla con el procedimiento dispuesto
en la norma constitucional.
En efecto, de la reforma se desprenden
ciertas características, entre ellas se contemplan dos clases distintas de
sanciones a los secretarios del despacho del alcalde que se abstengan de
cumplir con la citación que haga el concejo. Ciertamente, para los municipios
con más de veinticinco mil habitantes la ausencia sin justificación del
secretario implica directamente la proposición de la moción de censura, en
cambio en los demás municipios cuando ocurra la ausencia se podrá tramitar la
moción de observaciones.
De igual forma, la norma es concreta en
indicar que la moción de censura se ejerce respecto de los secretarios del
despacho, mas no incluye los demás funcionarios que integran la administración
de la alcaldía, tales como los gerentes o directores de los establecimientos
públicos, los cuales seguirán  sujetos al control político que se haga mediante
la moción de observaciones.
Respecto al procedimiento a seguir, para
que los concejos municipales puedan aplicar  la moción de censura, el artículo
6 del Acto Legislativo 01 de 2007 mediante el cual se adiciona los  numerales
11 y 12 al artículo 313 de la Constitución Política prevé el cumplimiento
varias etapas, las cuales son concurrentes, pues la ausencia de una ellas
resultaría en el desconocimiento de las garantías constitucionales que le
ofrece el control político a quienes se les cuestiona su gestión como
integrantes del gobierno local.
Ahora bien es importante precisar que en
el trámite de la moción de censura no se puede confundir la citación de los
secretarios para resolver un cuestionario y su respectiva sanción cuando no
asisten con la proposición de la moción de censura. En efecto, la moción
de censura opera en dos contextos, i) cuando el secretario de la
alcaldía no asiste a la sesión sin que el Concejo Municipal le acepte la excusa
y ii) cuando la propone la mitad más uno de los miembros de
componen el Concejo Distrital o Municipal. Por tanto, no es suficiente la
proposición de un solo Concejal.
En ese orden de ideas, el secretario de
la alcaldía al asistir a la sesión cumple con el requerimiento, lo cual
significa que hasta ese punto no se ha iniciado la moción de censura pues se
está frente a una citación en razón del control político que ejerce el Concejo
respecto de las actuaciones de los secretarios de la alcaldía. No obstante, al
finalizar ese debate inicial,  la mitad más uno de los miembros del concejo
podrá  proponer la moción de censura. Después, si se aprueba tal preposición,
se inicia  el juicio por los cargos que contenga la proposición, para lo cual
debe realizarse un debate distinto al que se realizó en la citación inicial.
De lo anterior, surge la incertidumbre de
identificar si debe haber una secesión entre la aprobación de la propuesta de
moción de censura y la votación de la misma. Sobre el punto, es importante
hacer la claridad que no tendría sentido que al finalizar el debate que se le
practica al secretario de la alcaldía por su gestión en el cargo, se apruebe la
moción de censura y en la siguiente sesión se vote, sin realizarse entre la
aprobación de la propuesta de moción y la votación un debate en el cual el
secretario respectivo exponga sus argumentos  para defenderse de los reproches
que motivan la proposición de  moción de censura. Un ejemplo concreto de lo
impropio que sería ello, es lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 5 de 1992[10],
el cual regula el proceso de moción de censura que adelanta el Congreso a los
Ministros, en cuya norma se indica que, de aprobarse la moción de censura se
debe citar al Congreso en pleno dentro de los 10 días siguientes para efectuar
el debate y después de finalizarse, se fijara la fecha de la votación la cual
debe ser entre el tercero y décimo día, para votar la moción de censura. Lo
cual demuestra  que hay dos plenarias, una de discusión y otra de votación.
Así las cosas,  la reforma constitucional no señala un
término para realizar la discusión de la moción. No obstante, al indicar que  la votación se hará entre el tercero y el décimo día
siguientes a la terminación del debate, se
previó que entre la aprobación de la moción de censura y la votación se debe
realizar un debate para que una vez concluya, en otra cesión distinta, dentro
del tercero y décimo día se vote si se aprueba o no la moción de censura
propuesta.
Ciertamente ese interregno entre del
debate y la votación, obedece a las circunstancias propias en que se
desarrollan las discusiones al interior de un Concejo, pues se busca evitar que
se tomen decisiones intempestivas con mayorías casuales, sin la pertinente
reflexión de sus integrantes, para determinar objetivamente si el funcionario
cumple o no con las funciones propias del cargo.
De ese modo, los
presupuestos de la moción de censura son: i) se puede citar
únicamente a los secretarios de la alcaldía, ii)  la moción de censura
se causa por responsabilidad de funciones propias del cargo de secretario o por desatención a los requerimientos y citaciones del
Concejo Distrital o Municipal iii) la moción de censura deberá ser
propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo
Distrital o Municipal,  iv) La votación se hará entre el tercero y el
décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del
funcionario respectivo. v) Su aprobación requerirá el voto afirmativo de
las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación.
Así las cosas, para que al concejo
municipal le prospere la moción de censura en contra de un secretario de la
alcaldía, es indispensable agotar estrictamente el procedimiento previsto en el
numeral 11 y 12 del artículo 313 de la Constitución Política, de lo contrario
se incurrirá en el desconocimiento de una norma de rango constitucional, lo
cual implica la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, puesto
que toda actividad bien sea administrativa o judicial debe cumplir con las exigencias
interpuestas en las normas, y más en los asuntos en que se aplique a los
secretarios de las alcaldías la moción de censura, por ser la Constitución la
que indica el método de ejecución.
3.3
CASO CONCRETO
En el presente asunto, el Alcalde de
Riohacha mediante el Decreto No. 061 del 13 de mayo de 2008 eligió como
Secretaria de Salud a la señora Leidys Curiel Gómez.
El 11 de mayo de 2009, en ejercicio de
sus funciones, el Concejal Fernando Vergara propuso ante el Concejo Municipal
de Riohacha citar para el 26 de mayo de 2009 a la Secretaria de Salud la señora
Leidys Curiel Gómez con el fin de solicitarle que resolviera un cuestionario.
El cual versó en los siguientes temas:
1.
La no presentación ante el
Concejo para su discusión y aprobación del Plan Territorial de Salud 2008-2011.
2.
El plan Operativo Anual de
Salud vigencia 2008
3.
Informe de gestión con
respecto al régimen subsidiado, incluyendo las contrataciones, las
interventorías y las liquidaciones de los contratos del régimen subsidiado.
4.
Plan operativo anual de
inversiones
5.
Planes de acción con sus
metas y todo lo referente a sus funciones y ejecución presupuestal.
En consecuencia, la plenaria del Concejo aprobó la
proposición de citación con el numero de radicación 013 de 2009 para la fecha
propuesta. No obstante, se aplazó y se efectuó  el 4 de junio de esa anualidad,
sin que se pudiera concluir, al abordarse únicamente dos de los temas en
discusión. Ante las circunstancias, el Concejo decidió suspender la sesión y
aplazarla.
El 3 de agosto de 2009 la Secretaría del Concejo
Municipal de Riohacha le informa a la Secretaria de Salud que se fijó para el
13 de agosto la continuación del debate correspondiente a la proposición 013 de
2009. En el trascurso de la discusión el Concejal Fernando Vergara propuso
aplicar la moción de censura en contra de la Secretaria de Salud por incumplir
funciones propias de su cargo. La proposición se voto de manera positiva al
reunir 11 votos a favor, 3 votos en contra, dos concejales impedidos, una
Concejal ausente para un total de 17 miembros del Concejo Municipal.
En esas condiciones, la mesa directiva del Concejo
convocó el debate para el 21 de agosto de 2009, con fin de efectuar el trámite
de la moción de censura. Sin embargo, el 18 de agosto el Concejal Fernando Vergara
envió a la Secretaria de Salud un cuestionario para que resolviera aquellas
inquietudes en la sesión.
El 21 de agosto de 2009 se realizó el
debate, en el cual la actora efectuó la exposición de sus actuaciones respecto
de los cargos propuestos contra su gestión. Una vez finalizó la discusión, hubo
un receso de diez minutos, y una vez se reanudó la sesión se efectuó la
votación, con 12 votos a favor, tres votos en contra y dos Concejales
declarados impedidos para votar.
Como se explicó los concejos municipales
por ser un organismo de representación popular y desarrollar funciones
políticas concernientes al funcionamiento del municipio, tales como la
aprobación de planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
publicas, expedir normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el
presupuesto de rentas, tiene la potestad de controlar las actuaciones que
realice la administración. En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2007 en su
artículo 6 adicionó dos numerales al artículo 313 de la Constitución Política,
en cuyos textos se prevé la aplicación de una moción de censura a los
secretarios de la administración local.
En esas condiciones, la Sala observa que
el Concejo Municipal de Riohacha, inicialmente citó  a la Secretaria de Salud
la señora Leidys Curiel Gómez, con el objeto de efectuar un control político a
ciertas actividades de su cargo. El 4 de junio de 2009 asistió la peticionaria
con el fin de absolver el cuestionario que se le allegó. Posteriormente, el
debate continuó el 13 de agosto, sesión el la cual se incurre en la primera
irregularidad, pues quien propuso la moción de censura fue un sólo Concejal, no
obstante, lo cual el Concejo Municipal la sometió a votación, cuando el numeral
12 del artículo 313 de la Constitución Política es concreto en indicar que La
moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros
que componen el Concejo Distrital o Municipal. Al respecto consta en el
acta del día 13 de agosto de 2009:
En el punto de proposiciones, el concejal Fernando
Vergara propone moción de censura a la Secretaria de Salud Municipal basándose
en el acto legislativo 01 de 2007. Luego fue puesta a consideración y
aprobación por la plenaria, luego se somete a votación.
En efecto, en esa etapa de la proposición
no se requiere la aprobación con una votación específica, pues la norma
Constitucional exige es que la propongan la mitad más uno de los integrantes
del Concejo.
Por su parte, la Sala al estudiar si la
votación se efectuó al finalizar el debate entre el tercero y el décimo día,
considera que se desconoció el procedimiento dispuesto en el numeral 12 del artículo
313 de la Constitución Política, pues del relato de los hechos, de las
declaraciones obrantes en el proceso[11] y de las actas de los
debates del 4 de junio, 13 y 21 de agosto de 2009, se evidencia que el mismo
día en el cual se realizó el debate de la moción de censura en contra de la
Secretaria de Salud Municipal de Riohacha se efectuó también la votación, sin
dejar un espacio para que los Concejales reflexionaran respecto a si la
Secretaria de Salud cumplió o no con las responsabilidades concernientes a su
cargo.
De ese modo,  el Concejo Municipal de
Riohacha desconoció dos de los presupuestos constitucionales que regulan el
trámite de la moción de censura, pues no la propusieron la mitad mas uno de los
Concejales y la votación no se efectuó después de finalizarse el debate entre
el 3 y el décimo día.
En esas condiciones, es pertinente
referirse al segundo problema jurídico que se planteo, respecto a si la moción
de censura la motivaron asuntos relacionados con funciones propias del cargo de
Secretaria de Salud del Municipio de Riohacha.
Así las cosas, el Decreto 086 de 2007
señala como  funciones de la Secretaria de Salud, las siguientes:
Descripción de Funciones Especiales.
1.
Establecer en coordinación
con el Alcalde la formulación, dirección, desarrollo y ejecución de las
políticas en materia de salud pública, teniendo en cuenta las normas legales,
estatutarias y reglamentarias vigentes.
2.
Planear, dirigir,
coordinar, supervisar, controlar y ajustar los procesos y actividades en
materia de salud del municipio, de acuerdo a los lineamientos trazados por el
misterio de salud.
3.
Dirigir el sistema de
seguridad social en salud y hace cumplir la normatividad administrativa y técnico-científica
vigente en el municipio.
4.
Asistir al Señor Alcalde
para que las políticas nacionales y departamentales del sistema de seguridad
social en salud y relacionadas con la inspección, vigilancia y control de
sanidad, se efectúen acorde a las disposiciones legales, estatutarias y
reglamentarias vigentes.
5.
Proyectar, coordinar y
dirigir los actos administrativos que deben ser firmados conjuntamente con el
Alcalde relacionados con el manejo de la salud en el municipio.
6.
Hacer buen uso de los
instrumentos, recursos y metodología de focalización del régimen subsidiario,
para el cubrimiento gradual de la población vulnerable definida por el SISBEN.
7.
Ejecutar las acciones y
vigilar el cumplimiento de las competencias del municipio en relación al Plan
de Atención Básica, Régimen Subsidiado, Promoción y Prevención, Epidemiología y
atención a la población vinculada al Sistema de Seguridad Social en Salud para el mejoramiento continuo y desarrollo en
materia de salud.
8.
Elaborar y dirigir la
ejecución de los planes, programas y proyectos que se deben incluir dentro del
Plan Local de Salud Básica.
9.
Participar en la
elaboración del presupuesto del sector salud en el Municipio de acuerdo a las
normas establecidas.
10.
Administrar, coordinar y
vigilar el manejo del Fondo Municipal de Salud. Coordinar la administración de
los recursos y otorgar subsidios para cubrir las demandas de la población de
mayor pobreza y vulnerabilidad.
Por su parte el Concejo de Riohacha le formuló a la
Secretaria de Salud  estas preguntas:
1.
Sustente jurídicamente las
razones por las cuales no se presentó ante ésta Honorable Corporación el Plan
de Salud Territorial  2008-2011 que comprende acciones del Plan de Salud
Pública de intervenciones Colectivas y las acciones de Promoción incluidas en
el Plan Obligatorio de Salud para su respectiva aprobación, tal como lo
expresan las directrices emanadas por el Ministerio de la Protección social en
los capítulos II y II, en los artículo 7,8 y 9 de la Resolución No. 0425 de
2008, la ley 152 de 1994 en sus artículos 39 y 40. Además del por qué no se
acataron los lineamientos sobre la ejecución de las acciones colectivas de
salud pública emanada del Ministerio de la Protección Social y la Supersalud.
Asimismo porque razón sin tener aprobado el mismo se envió a la secretaria de
Salud departamental una segunda versión del Plan de Salud Territorial.
2.
Explique las razones por la
cual el Plan Operativo Anual de Salud vigencia 2009 no fue presentado ni aprobado
por parte el Consejo de Gobierno en la fecha limite  que estipulo la Resolución
0425 de 2008, en su artículo 9.
3.
Exprese las razones legales
por lo cual el Municipio no ha realizado las interventorías a los contratos a
las diferentes EPS del régimen subsidiado a pesar de que para ello, están
reglamentados cuales deben ser los mecanismos para cancelar los contratos de
interventorías, en diferentes leyes, decretos y otras normas.
4.
Argumente los motivos por
los cuales no se han logrado las metas de las acciones en salud, siendo esto
que ha conllevado a nuestro Municipio a ingresar a las base de datos del
Ministerio de la Protección Social con unas estadísticas preocupantemente
bajas, principalmente en cobertura de vacunación, poniendo en riesgo a nuestra
comunidad y principalmente a nuestros niños.
5.
Referente a los contratos
números 020 de 2008 y 013 de 2009, sustente porque se realizaron los CDP RP y
se firma el contrato en un solo día, es ese el procedimiento adecuado de
contratación? Exponga por qué se gira un anticipo que no se realiza el
descuento respectivo, incumpliendo la cláusula octava del mismo. Explique por
qué no concuerda el plazo de ejecución del contrato con respecto a la
aprobación de la garantía única de los mimos, tal como reza la cláusula tercera
del mismo. Diga las razones por las cuales no existen informes de las
interventorías ni actas parciales del mismo, además las inconsistencias en las
fecha de los oficios con respecto al acta de liquidación, el no hacerle
seguimiento al contrato ni mucho menos que justifiquen los pagos realizados.
En esas condiciones la Sala estima que el cuestionario
parcialmente se relaciona con las funciones propias del cargo de la Secretaria
de Salud, pues de las cinco preguntas únicamente la primera y la segunda lo
hacen, pues el resto cuestionan asuntos contractuales que salen de la
competencia del funcionario citado. Así las cosas, se observa que  de igual
forma en este punto no se actúo conforme a la disposición del numeral 12 del
artículo 313 de la Constitución Política de Colombia que exige proponer la
moción de censura por asuntos relacionados con
funciones propias del cargo
Por lo anterior, la Sala concluye que el
Concejo Municipal de Riohacha incurrió en una vulneración del derecho
fundamental al debido proceso de la señora Leydis de Jesús Curiel Gómez al no
cumplir con los requisitos que señala los numerales 11 y 12 del artículo 313 de
la Constitución Política para que prospere la moción de censura en contra de la
Secretaria de Salud.
En consecuencia, revocará el fallo del 21
de octubre de 2009 del Juez Segundo Civil del Circuito de Riohacha, mediante el
cual se revocó el amparo del derecho fundamental al debido proceso que se
concedió en la providencia del 8 de septiembre de 2009 del Juez Segundo Civil
Municipal de Riohacha.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el
fallo del 21 de octubre de 2009 del Juez Segundo Civil del Circuito de
Riohacha.
SEGUNDO. CONFIRMAR el fallo del 8 de septiembre de 2009 del Juez Segundo
Civil Municipal de Riohacha, mediante el cual se tuteló el derecho fundamental
al debido proceso de la señora Leydis de Jesús Curiel Gómez como Secretaria de
Salud del Municipio de Riohacha.
TERCERO. LÍBRESE por Secretaría la comunicación
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Esa posición se fijó en la Sentencia T-1085 de 2003  M.P Eduardo Montealegre Lynett,
[2] - Jorge
Carpizo- Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en América Latina  Edi.
Universidad Externado de Colombia, Universidad Nacional Autónoma de México y
Centro de Investigaciones Jurídicas 2009 pagina 200
[3]
Respecto a la expresión presidencialismo parlamentarizado,
se implementa en el texto Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en América
Latina- Jorge Carpizo-Edi. Universidad Externado de Colombia, Universidad
Nacional Autónoma de México y Centro de Investigaciones Jurídicas 2009 pags
202, para explicar los fenómenos presidenciales que se presentan en América
Latina.
[4] Eduardo Virgala Foruria. La responsabilidad
política del gobierno en la República Federal de Alemania: la moción de censura
constructiva y las mociones de reprobación revista española de derecho
constitucional año 7. núm. 21. septiembre-diciembre 1987
[5] M.P. Manuel José Cepeda
Espinoza
[6] Gaceta Constitucional No.
79 del 22 de mayo de 1991, Informe-Ponencia para Primer Debate en Plenaria,
Rama Legislativa del Poder Público, paginas 14 y 15, Control Político del
Congreso, autor Alfonso Palacio Rudas.
[7] http://www.senado.gov.co/portalsenado/index.php?option=com_content&view=article&id=987:plenaria-nego-mocion-de-censura-en-contra-del-ministro-de-agricultura&catid=3:noticias&Itemid=15
[8] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[9] Gaceta del Congreso  370
viernes 15 de septiembre de 2006, Informe de ponencia para primer debate,
pagina 4 y 5.
[10] Al respecto señalan las
citadas normas: ARTÍCULO 31. CONVOCATORIA AL CONGRESO PLENO. Comprobada por la
Mesa Directiva de la respectiva Cámara que la moción de censura reúne los
requisitos exigidos por el artículo 135 ordinal 9, su Presidente lo comunicará a la
otra Cámara y al Presidente de la República, e inmediatamente informará al
Ministro o Ministros interesados de los cargos que fundamentan la proposición
de moción de censura.
Los Presidentes de las Cámaras convocarán para dentro de los diez (10)
días siguientes a la sesión correspondiente del Congreso pleno, si éste se
hallare reunido en el período ordinario de sesiones o en las especiales.
ARTÍCULO 32. DEBATE EN EL CONGRESO PLENO. Reunido el Congreso en un
solo cuerpo para adelantar el debate sobre la moción de censura, las deliberaciones,
con la presencia del Ministro o Ministros interesados, previa su comunicación,
se observarán con el siguiente orden:
1. Verificado el quórum, el Secretario de la Corporación dará lectura a
la proposición presentada contra el respectivo Ministro o Ministros.
2. Inicialmente se concederá el uso de la palabra a un vocero de cada
partido, grupo o movimiento con representación congresional, bien para apoyar u
oponerse a la moción; luego al Ministro. El Presidente del Congreso limitará la
duración de las intervenciones en los términos de este Reglamento.
PARÁGRAFO. Si en un partido, grupo o movimiento no hubiere acuerdo
sobre apoyo u oposición a la moción, se designará un vocero por cada una de las
organizaciones políticas.
3. Concluido el debate el mismo Presidente señalará día y hora, que
será entre el tercero y el décimo día, para votar la moción de censura.
[11]
Declaración rendida por el Concejal Fernando Antonio Vergara Reina al Juez
Segundo Civil Municipal de Riohacha. Dígale al despacho, si al iniciarse el
debate de control político y llevarse a cabo la moción de censura la cual
terminó, con la separación del cargo de la señora Curiel Gómez se cumplieron
todos los lineamientos legales sin violación al debido proceso? Contesto el
Concejal Fernando Antonio Vergara: En ningún momento hubo violación al debido
proceso y se cumplieron los lineamientos legales para este caso. En primer
lugar se hace la proporción de la moción de censura el 13 de agosto de 2009,
aprobada con once votos de los honorables Concejales, en virtud que durante el
debate la señora Curiel Gómez no pudo controvertir lo cuestionado, luego se
procedió a la votación de la aplicación de la moción de censura que se realizó
el día 21 de agosto de 2009 tal y como lo contempla el Acto Legislativo 01 de
2007.