C-594-19
Sentencia
C-594/19
Referencia:
Expedientes
D-12992 y D-12994 (Acumulados).
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1905 de 2018, “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio
de la profesión de abogado.”
Demandantes:
Adriana
Lucero Zapata Álvarez y Edgar Acero Jiménez (D-12992) y Andrés Felipe Falla
Montealegre (D-12994)
Magistrado
Sustanciador:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
sesión del siete de noviembre de 2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional
resolvió acumular el expediente D-12994 al expediente D-12992, para que se
tramiten de manera conjunta y se decidan en la misma sentencia[1].
Por
medio de Auto del 22 de noviembre de 2018[2], el
Magistrado Sustanciador admitió las dos demandas de la referencia, dispuso su
fijación en lista, hizo las comunicaciones previstas en los artículos 11 y 13
del Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 2 b) del Decreto 1365 de 2013, y dio
traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiese el concepto a su
cargo. Este auto fue notificado por el estado número 198 del 26 de noviembre de
2018[3].
En
el ordinal sexto de dicho auto se ordenó la práctica de pruebas relativas al
proceso de formación en el Congreso de la Ley 1905 de 2018. Estas pruebas
fueron remitidas a este tribunal por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, por medio del Oficio S.G. 2-2484/2018 del 7 de diciembre de
2018[4],
y por el Secretario General del Senado de la República, por medio del Oficio SGE-CS-006-2019
del 23 de enero de 2019[5].
En
la secretaría general de este tribunal se recibieron, en orden cronológico, las
siguientes intervenciones: 1) la intervención conjunta de las Universidades de
los Andes, del Norte, EAFIT e ICESI[6];
2) la de los ciudadanos Alejandro Badillo Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz
Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos[7]; 3) la de la Corporación Excelencia en la
Justicia[8]; 4) la
del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de
Colombia[9]; 5) la
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia[10];
6) la del Instituto Colombiano de Derecho Procesal[11]; 7) la de la Universidad Libre de Bogotá[12]; 8) la del Ministerio de Justicia y del
Derecho[13]; 9) la
de la Universidad de Antioquia[14]; 10) la
de la Universidad Pontificia Bolivariana[15]; 11) la
de la Universidad Mariana[16]. También
se recibió el Concepto 6557 del 9 de abril de 2019, rendido por el Procurador
General de la Nación[17].
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto
completo de la Ley 1905 de 2018, que es el objeto de una de las demandas
acumuladas (D-12994) y se destacan en subrayas las expresiones que son objeto
de la otra demanda acumulada (D-12992), según aparece publicado en el Diario
Oficial 50.638 del 28 de junio de 2018:
“LEY 1905 DE 2018
(junio 28)
Diario Oficial No. 50.638 de 28 de junio
de 2018
PODER PÚBLICO – RAMA
LEGISLATIVA
Por la cual se dictan
disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Para ejercer la profesión de abogado, además de los
requisitos exigidos en las normas legales vigentes, el graduado deberá
acreditar certificación de aprobación del Examen de Estado que para el efecto
realice el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), directamente o a través de
una Institución de Educación Superior acreditada en Alta Calidad que se
contrate para tal fin.
Se entenderá aprobado el
Examen de Estado cuando el resultado supere la media del
puntaje nacional de la respectiva prueba. En el resultado individual de
cada examen, el CSJ señalará la representación porcentual del puntaje obtenido
sobre la media nacional.
PARÁGRAFO 1. Si el egresado o graduado no aprueba el examen, se podrá
presentar en las siguientes convocatorias que señale el CSJ hasta tanto obtenga
el porcentaje mínimo exigido.
PARÁGRAFO 2. La certificación de la aprobación del Examen de Estado será
exigida por el Consejo Superior de la Judicatura o por el órgano que haga sus
veces para la expedición de la Tarjeta Profesional de Abogado. Para ser
representante de una persona natural o jurídica para cualquier trámite que
requiera un abogado, será necesario contar con la tarjeta profesional de
abogado, que solo se otorgará a quienes hayan aprobado el examen. Para
las demás actividades no se requerirá tarjeta profesional.
ARTÍCULO 2o. El requisito de idoneidad para el ejercicio de la profesión de
abogado establecido en la presente ley se aplicará a quienes inicien la carrera
de derecho después de su promulgación.
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley deroga las normas que le
sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación.”
III.    DEMANDAS,
INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL
A
partir del análisis del sentido y alcance de las dos demandas acumuladas, se
procederá a sintetizar las intervenciones recibidas, las cuales se agruparán en
cuatro categorías: 1) las que consideran, de manera principal, que la demanda
carece de aptitud sustancial; 2) las que defienden la constitucionalidad de las
normas demandadas; 3) las que solicitan se declare la constitucionalidad
condicionada de las normas demandadas; 4) las que, de manera principal,
consideran que las normas demandadas son inconstitucionales. Cumplida esta
tarea se presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.
1. Las demandas
1.1. La primera demanda (D-12992)[18]
Los
actores consideran que las expresiones subrayadas contienen normas legales
incompatibles con lo previsto en los artículos 13, 67 y 69 de la Constitución
Política.
1.1.1.
La vulneración del derecho a la igualdad (art. 13 CP) ocurre por dos razones:
1) porque que la exigencia de idoneidad prevista en la ley sólo se aplica a los
futuros abogados que se dediquen al litigio y 2) porque
dicha exigencia sólo se aplica a los nuevos profesionales y no a quienes ya
tienen su tarjeta profesional de abogado. Ambas diferencias de trato
carecerían de justificación constitucional.
1.1.2.
La violación del derecho a la educación (art. 67 CP) se presenta porque la
idoneidad de quien obtiene el título de abogado ya está verificada por la
universidad que lo expide, razón por la cual pretender someter a esta persona a
una nueva prueba de idoneidad, por medio de un examen de Estado, además de
desconocer dicha verificación inicial, pone en entredicho su derecho a la
educación, en la medida en que se puede obtener el título profesional de
abogado y, sin embargo, no ser idóneo para ejercer la profesión como litigante.
1.1.3.
El desconocimiento del principio de autonomía universitaria (art. 69 CP) acaece
porque se cuestiona la verificación de idoneidad que hacen las universidades,
conforme a sus reglas y métodos, al someter dicha verificación a una
revalidación por medio de un examen de Estado. Si se trata de aumentar los
controles sobre la formación de los abogados, agrega la demanda, lo que
corresponde es vigilar y evaluar a las universidades, no a las personas que
obtienen el título profesional.
En
relación con este cargo, se plantea, además, que la norma demandada modifica
las competencias del Consejo Superior de la Judicatura, al asignarle una
función no prevista en la Carta y que no corresponde a su tarea institucional.
1.2. La segunda demanda (D-12994)[19]
El
actor considera que la Ley 1905 de 2018 es incompatible con el preámbulo y con
los artículos 1, 2, 13, 25, 26, 27, 69 y 229 de la Constitución Política. Antes
de desarrollar los cargos, la demanda hace varias aproximaciones al asunto:
histórica, sociológica, análisis económico del derecho, legal y
jurisprudencial. En el aparte denominado “fundamentos de la demanda”[20], se formulan cargos
relativos al principio de autonomía universitaria, al derecho al trabajo, al
libre ejercicio de profesión u oficio, al acceso a la administración de
justicia y al derecho a la igualdad.
1.2.1.
Respecto del principio de autonomía universitaria, se advierte que el órgano competente
para verificar la idoneidad de un profesional es la universidad, por medio de
diversas evaluaciones y pruebas. La tarea del Estado, en este caso asumida por
el Consejo Superior de la Judicatura, se circunscribe al control y vigilancia
del ejercicio de la profesión de abogado, no a su formación o a verificar su
idoneidad. Al despojar al título profesional de su condición de reconocimiento
expreso de idoneidad profesional, como lo hace la norma demandada, se afecta de
manera grave la autonomía universitaria, pues se deja a las universidades como
entes que expiden títulos “con un carácter precario o incompleto, pues no
serán útiles para desempeñar el oficio de litigante, o representante legal
entre otros”.
1.2.2.
Frente al derecho al trabajo, se indica que la ley restringe las posibilidades
laborales de personas idóneas para ejercer una profesión u oficio, por haber
obtenido el título universitario correspondiente, a las que no se permite
litigar sin cumplir primero con un nuevo requisito de idoneidad.
1.2.3.
Acerca del libre ejercicio de profesión u oficio, cuyo requisito de idoneidad
estaría dado por el obtener el título universitario, se señala que el estándar
del examen de Estado para verificar la idoneidad: superar la media del puntaje nacional,
“crea márgenes amplios para que las personas no puedan ejercer la
profesión”, pues dicha media puede resultar muy alta para personas que se
forman en universidades que no tienen el mismo nivel académico de las más
destacadas, o de las acreditadas como de alta calidad.
1.2.4.
Sobre el acceso a la administración de justicia, se destaca que la división
entre abogados con licencia para litigar y abogados sin licencia para litigar,
además de romper el “mercado laboral jurídico”, hará más costosos los
servicios profesionales, lo que afecta el acceso a la justicia de las personas
más pobres, que no tendrán la capacidad económica suficiente para cubrir dichos
costos.
1.2.5.
En cuanto atañe al derecho a la igualdad, la norma demandada crea un “obstáculo
innecesario, irrazonable y desproporcionado”, para determinadas personas
cuyas condiciones socioeconómicas no les permiten acceder a universidades de
calidad superior a la media. Estas personas serán marginadas del ejercicio
profesional de abogado, con lo cual se formará un “monopolio de servicios”
en algo tan importante como la administración de justicia, en desmedro de la
participación, el pluralismo y la igualdad de oportunidades.
2. Las intervenciones
Conforme
a las cuatro categorías de intervenciones antedichas[21], enseguida se presentarán los argumentos de
cada una de ellas, ordenando la exposición de tal suerte que primero aparecerán
las intervenciones que cuestionan la aptitud de la demanda, pasando por las que
solicitan se declare la constitucionalidad o la constitucionalidad condicionada
de la norma demandada, para culminar con las que piden una declaración de
inconstitucionalidad.
2.1.   Intervenciones
que cuestionan, de manera principal, la aptitud sustancial de la demanda
2.1.1.
En su concepto técnico la Universidad Mariana pone de presente que ninguna de
las dos demandas acumuladas tiene una argumentación “clara, cierta,
pertinente, suficiente y específica” sobre por qué se violan las normas
constitucionales que en ellas se indican. Así, por ejemplo, el regular el
ejercicio de una profesión no afecta la obtención del título profesional, de lo
que se sigue la no afectación ni del derecho a la educación ni de la autonomía
universitaria; los cargos de igualdad no indican los grupos comparables, el
presunto trato desigual y razón por la cual este es injustificado; en cuanto al
derecho al trabajo, la argumentación es confusa, como lo es respecto del
derecho a acceder a la justicia.
2.1.2.
En el primero de sus dos conceptos técnicos el Departamento de Derecho
Constitucional de la Universidad Externado de Colombia[22] cuestiona la aptitud de los cargos
relativos a los artículos 13, 67 y 229 de la Constitución. Además, considera
que la norma demandada debe declararse inexequible por resultar incompatible
con las normas constitucionales previstas en los artículos 25, 26, 69 y 152 de
la Carta.
Lo
primero se solicita con fundamento en que ninguno de los cargos cumple con los
mínimos argumentativos exigibles. Respecto del artículo 13 la argumentación
carece de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia; en lo que atañe al
artículo 67, el discurso carece, además de claridad; respecto del artículo 229,
la acusación no tiene ni claridad ni certeza.
Lo
segundo, esto es la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de la
disposición demandada, que se funda en los cargos relativos al acceso al
trabajo, la posibilidad de escoger profesión u oficio, la autonomía
universitaria y el principio de reserva de ley, se plantea porque la ley “no
es necesaria, idónea ni proporcional”. Esto se basa en la imprecisión en la
que incurre la ley al determinar a quién le es exigible el requisito del examen
para ejercer la profesión y se argumenta al decir que la medida legal no
obedece a un fin legítimo ni resulta ser la menos onerosa para garantizar la
idoneidad de la profesión. La existencia de un “requisito severo y etéreo”,
además de limitar el ejercicio de la profesión de manera desproporcionada, “altera
el grado de autonomía que ejercen las universidades a la hora de cumplir con
sus propios objetivos y funciones”. Así las cosas, al asignar al Consejo
Superior de la Judicatura una competencia sobre algo que no conoce y no tiene
por qué conocer, y que afecta la administración de justicia, se desconoce la
reserva de ley estatutaria.
En
el segundo de los conceptos técnicos, el referido departamento cuestiona la aptitud
de todos los cargos planteados y, de manera subsidiaria, pide que se declare la
constitucionalidad condicionada de la norma objeto de demanda, “de manera
que, al hablar de actividades de representación, o de cualquier trámite que
requiera un abogado, realmente se entienda exclusivamente al ejercicio del
derecho de postulación”.
En
cuanto a la aptitud de los cargos se advierte un problema de certeza en la
argumentación de las dos demandas, en la medida en que en ellas se confunde la
obtención del título de abogado con el ejercicio de la profesión. Sobre esta
base, se señala que los accionantes se valen de argumentos de oportunidad, que
son impertinentes.
La
solicitud de exequibilidad condicionada se origina en la consideración conforme
a la cual el texto de la ley no es manifiesto ni claro en cuanto al destinatario
del examen. Por ello, propone que la ley se declare exequible bajo el susodicho
condicionamiento interpretativo, pues se asume que el riesgo social que
conlleva el ejercicio de la profesión es más significativo cuando se ejerce el
derecho de postulación.
2.2.   Intervenciones
que defienden, de manera principal, la
constitucionalidad de las normas demandadas
2.2.1.
En su concepto técnico la Universidad Pontificia Bolivariana considera que la
norma demandada debe declararse exequible. Sobre la base de que el examen se
aplica a abogados graduados, no observa afectación al derecho a la educación ni
a la autonomía universitaria. Al asumir que el requisito sólo se exige a
quienes se dedican al litigio, diferencia de trato que encuentra justificable
sobre la base del riesgo social, argumenta que al haber otros ámbitos de
ejercicio profesional a los que no se exige el requisito, no se afecta el
derecho al trabajo. Destaca que, incluso si fuese cierto que el examen lleve a
una reducción de la oferta de servicios profesionales, esto no tiene por qué
afectar de manera necesaria el acceso a la justicia, ya que los conflictos
pueden dirimirse por medios alternativos, sin la necesidad de que los asesores
tengan tarjeta profesional.
2.2.2.
La Academia Colombiana de Jurisprudencia, además de reiterar lo dicho en un
proceso anterior, respecto de la solicitud de declaración de la
constitucionalidad condicionada del artículo 2 de la ley[23], manifiesta que debe declararse la
constitucionalidad de las normas demandadas. Luego de poner de presente que la
ley no se aplica a estudiantes sino a abogados graduados, considera que los
cargos relativos a la educación y a la autonomía universitaria no tienen
vocación de prosperidad. De otra parte, si bien el requisito previsto en la
ley, en razón del riesgo social, puede tenerse como una exigencia adicional, en
todo caso no se trata de algo imposible de cumplir y sí de una medida
razonable.
2.2.3.
El Ministerio de Justicia y del Derecho además de reiterar lo dicho en una
intervención anterior[24], solicita
que la ley se declare exequible por los cargos relativos a la igualdad, a la
educación, a la autonomía universitaria y a la libertad de escoger profesión u
oficio. También solicita que, respecto del cargo de violación del derecho a
acceder a la justicia, la Corte se inhiba de pronunciarse por ineptitud
sustancial de la demanda.
Lo
primero, porque considera que la advertencia que hace la segunda demanda sobre
la discriminación que la ley implicaría para personas que no pueden estudiar en
centros de alta calidad institucional, es al menos precipitada, pues no se ha
diseñado y aplicado el examen, como para saberlo, de suerte que este dicho no
pasa de ser una conjetura y, además, generaliza una visión que descalifica, sin
sustento empírico, las capacidades de dichas personas y de sus centros de
formación. Sobre la base de distinguir la idoneidad académica, que se verifica
conforme a lo que cada universidad determine de manera autónoma, y la idoneidad
del profesional para ejercer su profesión, que es lo regulado por la ley,
precisa que la competencia para esto último es atribuida de manera expresa por
la Constitución al legislador.
Lo
segundo, dado que el cargo se funda en una interpretación subjetiva (falta de
certeza), que tampoco cumple los requisitos de especificidad, pertinencia y
suficiencia.
2.2.4.
La Corporación Excelencia en la Justicia hace tres solicitudes, a saber: 1) la
principal, según la cual la norma demandada debe declararse exequible respecto
de los cargos relativos al principio de la autonomía universitaria y del
derecho fundamental al trabajo; 2) la de que la Corte se inhiba de pronunciarse
respecto del cargo relativo a la igualdad; y 3) la de que se haga dos
declaraciones de inexequibilidad: a) la relativa a la expresión: “Se
entenderá aprobado el Examen de Estado cuando el resultado supere la media del
puntaje nacional de la respectiva prueba. En el resultado individual de cada
examen, el CSJ señalará la representación porcentual del puntaje obtenido sobre
la media nacional”, y b) la que tiene que ver con “la aplicación del
examen únicamente a quienes se dedicarán al litigio y no a aquellos que
desarrollarán otras actividades jurídicas”.
En
cuanto a la primera solicitud, advierte que el legislador tiene competencia
para atribuir funciones al Consejo Superior de la Judicatura (art. 256.7 CP),
entre las cuales puede estar, como en este caso, la de ejercer inspección y
vigilancia de la formación de los abogados; por tanto, argumenta que el examen,
en la medida en que no interfiere la propuesta académica ni los planes de
estudios de las universidades, no desconoce el principio de autonomía
universitaria[25]. Agrega
que el examen busca proteger el interés general, lo que obedece a la
competencia del legislador para imponer requisitos para el ejercicio de
profesiones con dicho fin[26].
En
cuanto a la segunda solicitud, señala que la argumentación de las demandadas
carece de los mínimos de certeza y suficiencia.
En
cuanto a la tercera solicitud, manifiesta que la medición del examen prevista
en la ley, “representa, a todas luces, una evaluación carente de criterios
objetivos que puede llevar, sin duda, a una segregación y jerarquización”;
a su juicio los estándares deben ser fijos, para juzgar de manera objetiva la
idoneidad del profesional. Agrega que la creación de dos categorías de
profesionales, para fines del requisito de aprobar el examen, a partir de la
actividad profesional que desarrollen es inconstitucional, pues para ejercer
cualquier actividad profesional es necesario acreditar la idoneidad.
2.2.5.
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal solicita que se declare la
constitucionalidad de la norma demandada y que, respecto del artículo 1 de la
ley, esta declaración se condicione, “a que el Examen de Estado realizado
por el Consejo Superior de la Judicatura pueda ser presentado en cada uno de
los distritos judiciales del país y que las convocatorias para el examen tengan
periodicidad semestral (como mínimo)” y a que “todo aquel que ejerza la
abogacía deberá estar previamente inscrito como abogado en el Registro Nacional
de Abogados”.
La
solicitud de exequibilidad se funda en cuatro argumentos, a saber: 1) la ley no
regula la educación, ni las condiciones para obtener el título de abogado, sino
los requisitos para ejercer la profesión de abogado conforme a lo previsto en
el artículo 26 de la Carta, en consecuencia, no se vulnera el derecho a la
educación; 2) la ley no atribuye al Consejo Superior de la Judicatura funciones
relativas al control y vigilancia de la educación de los abogados, sino
relativas al ejercicio profesional de los abogados, por lo que no se desconoce
el principio de autonomía universitaria; 3) el establecer el nuevo requisito
para ejercer la profesión, no es algo arbitrario ni discriminatorio, sino, por
el contrario, razonable y proporcionado, pues tiene una función social y busca
defender los derechos de la sociedad y de los particulares, por ende, no se
vulnera el derecho al trabajo, ni el libre ejercicio de la profesión, ni el
acceso a la justicia; y 4) este requisito no discrimina a quienes empiezan sus
estudios de derecho, pues ellos están en una situación fáctica y jurídica
diferente a quienes ya los empezaron o los culminaron, por lo tanto, tampoco se
desconoce el principio de igualdad.
El
primer condicionamiento tiene el propósito de “garantizar un acceso
equitativo a quienes aspiren a ejercer la profesión de abogado y para que el
instrumento de intervención estatal sea razonable y proporcional”. El
segundo condicionamiento busca “evitar la interpretación (inconstitucional)
de que la ley permitiría ejercer la profesión sin el respectivo título de
idoneidad”.
2.3.   Intervenciones que solicitan se declare la
constitucionalidad condicionada de las normas demandadas
En
su concepto técnico la Universidad Libre de Bogotá solicita que se declare la
constitucionalidad de la norma demandada, “en el entendido que el examen sea
presentado y aprobado por aquellos que inicien la carrera de derecho a partir
de la promulgación de la ley y por los abogados que violen el régimen
disciplinario del abogado. Además, no solamente las universidades acreditadas
en alta calidad podrán intervenir en la realización del examen de Estado
habilitante para el ejercicio profesional, sino cualquier facultad de derecho
que goce de registro calificado vigente”.
La
solicitud de exequibilidad se funda en el argumento de que el legislador tiene
competencia constitucional para regular el ejercicio de la profesión de
abogado. El primer condicionamiento resulta de aplicar un test estricto,
conforme al cual sería excesivo someter al requisito del examen a los abogados
en ejercicio, a menos que se les haya impuesto sanciones disciplinarias. El
segundo requisito se funda en la diferencia entre aseguramiento de calidad
(registro calificado) y acreditación de alta calidad (acreditación), siendo el
segundo voluntario y no necesario para ofertar el programa al público; en este
contexto, se destaca que la acreditación de una universidad y la acreditación
del programa de derecho pueden no coincidir: esto es, ser una universidad
acreditada con un programa no acreditado, o tener un programa acreditado con
una universidad no acreditada; por tanto, dejar el diseño del examen en manos
de una universidad acreditada ignora el sistema de aseguramiento de calidad,
pone en entredicho los registros calificados y desconoce las fortalezas de las
universidades de las regiones, la mayoría de las cuales no está acreditada.
2.4.   Intervenciones
que consideran, de manera principal, que las normas demandadas son
inconstitucionales
2.4.1.
Los ciudadanos Alejandro Badillo Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez,
Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos, coadyuvan las demandas, pues
consideran que las normas demandas son incompatibles con las normas previstas
en los artículos 13 y 16 de la Constitución. Respecto de lo primero, consideran
que al permitirse contratar con una universidad la realización del examen, se
pone a esta universidad y a sus estudiantes, en una situación de ventaja
injustificada respecto de las demás. Respecto de lo segundo, arguyen que el
exigir la aprobación del examen para ejercer la profesión no es una medida que
regule dicho ejercicio, sino “una discriminación directa a la persona” que,
además, puede afectar el principio de autonomía universitaria.
2.4.2.
En su concepto técnico, la Universidad de Antioquia solicita que la norma
demandada se declare inexequible. Para este propósito destaca que la aprobación
del examen, según su diseño legal, no depende de las aptitudes y condiciones
del estudiante que lo realiza, sino de la de los demás aspirantes que lo
presenten. Así, pues, un mismo resultado, en una prueba, por el nivel de los
demás estudiantes, puede ser suficiente para verificar la idoneidad, pero en la
siguiente prueba, ya no serlo. El cuestionar la calidad de las universidades
acreditadas como de alta calidad, además de afectar la autonomía universitaria
y desconocer el principio de buena fe, deja en entredicho el sistema de aseguramiento
de la calidad. El verificar la idoneidad de personas que han obtenido un título
profesional, acaba por asumir que las universidades no son capaces, en su
autonomía, de hacer esta verificación, lo que la conculca.
2.4.3.
En su concepto técnico, las Universidades de los Andes, del Norte, EAFIT e
ICESI, solicitan de manera principal que se declare inexequible la norma
demandada. De manera subsidiaria, piden que se declare la constitucionalidad
condicionada del artículo 1 de la Ley 1905 de 2018, “en el entendido de que
el Examen de Estado allí ordenado debe ser realizado de común acuerdo por un
grupo independiente de expertos vinculados a todas las instituciones de
educación superior acreditadas de alta calidad con programas de Derecho
acreditados de alta calidad, en un proceso deliberativo y participativo que
incluya diferentes visiones del Derecho, su educación y evaluación”.
El
concepto técnico considera algunas normas que los demandantes no señalaron como
violadas. Tal es el caso de los artículos 29, 68, 83 y 150.23 de la
Constitución. Su discurso no cuestiona el fin perseguido por la ley, valga
decir, el que “se busque garantizar la idoneidad técnica y ética de quienes
ejercen la profesión jurídica”. Lo que cuestiona es la idoneidad,
razonabilidad y proporcionalidad de los medios empleados por la ley para lograr
dicho fin. Este cuestionamiento se hace a partir de cinco argumentos, a saber:
“(I) La norma demandada viola la
garantía constitucional de la autonomía universitaria y, con ella, el derecho fundamental
a la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. (II)
Deslegaliza, indebidamente, la competencia para exigir requisitos de idoneidad
profesional y regular los programas de estudios superiores, en este caso de
Derecho. (III) Establece desigualdades injustificadas entre las facultades de
Derecho, sus estudiantes y sus egresados, sin garantizar la protección del
interés público. (IV) Contraviene las legítimas expectativas creadas por el
Estado en los estudiantes de Derecho. (V) Por último, no cumple con las cargas
mínimas de claridad y argumentación para justificar sus restricciones.”
Lo
primero ocurre porque la ley no determina lo que debe evaluarse en el examen,
sino que deja este asunto en manos del Consejo Superior de la Judicatura o de
la institución que se contrate para tal fin. Así, pues, esta atribución supone
de facto, “la facultad de establecer cuáles deben ser las finalidades,
contenidos y metodologías de los planes de estudio y los programas académicos,
formativos, docentes, científicos y culturales de los programas de Derecho en Colombia”.[27]
Lo
segundo sucede porque ya no sería la ley la que establece los requisitos para
acreditar la idoneidad de quien pretende ejercer la profesión de abogado, sino
que esta tarea correspondería al Consejo Superior de la Judicatura o la
susodicha institución, e incluso eventualmente el Gobierno Nacional. En
realidad, la ley demandada “no desplaza la competencia legislativa en
aspectos físicos e instrumentales objetivamente medibles, sino en el núcleo
sustancial de la materia objeto de regulación”.
Lo
tercero acontece porque el Consejo Superior de la Judicatura difícilmente
podría hacer el examen, dadas sus funciones, estructura y deber misional, por
tanto, lo más probable es que lo haga una institución contratada para este fin.
De ser así, surgirían al menos cuatro antinomias[28] y se genera la
susodicha desigualdad injustificada, pues “Aquella institución tendrá la
posibilidad efectiva de determinar los contenidos, objetivos y métodos del
Examen, lo que significa definir qué constituye una formación jurídica adecuada
y ética. Las demás instituciones se verán abocadas a tratar de emular lo que el
Examen considera una adecuada preparación en Derecho. Si no lo hacen, sus
egresados quedarían, injustificada y desproporcionadamente, por fuera del
mercado de trabajo y [su] proyecto de vida se vería injustamente trincado
(sic.)”.
Lo
cuarto pasa porque el examen para determinar niveles mínimos de aptitudes o
conocimientos pone en entre dicho el sistema de educación de calidad. En
efecto, de una parte, se dice que el registro calificado permite otorgar
títulos y se promueve un sistema de acreditación de alta calidad, y de otra se
dice que ni lo uno ni lo otro es relevante para determinar dichos niveles, pues
esto corresponde al examen.
Lo
último acaece porque la norma tiene evidentes falencias técnicas, entre las cuales
destaca dos, en los siguientes términos:
“[…] una persona que no desea cumplir
ninguna de las tareas de que trata el parágrafo segundo del artículo primero
pero, sin embargo, realiza funciones de asesoría jurídica, ¿requiere de examen
para hacerlo? Según la prohibición general del artículo (sic.) 1 y 2 citados
así sería. Sin embargo, según lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 1,
dado que para ejercer la profesión en ese campo no requiere tarjeta
profesional, no se estaría infringiendo la ley. Desconoce el derecho a ejercer
una profesión u oficio que la ley no establezca con entera claridad, y de
manera cierta y segura, los límites para el ejercicio de la misma. // […] La “media
del puntaje nacional” es una expresión ambigua. ¿Debe entenderse la expresión
del legislador como una referencia a la media aritmética, a la media
geométrica, a la media ponderada? ¿Cuáles son los puntajes con base en los
cuales se calcula dicha media? La sola definición del puntaje individual que
posiblemente daría origen a la media nacional requiere la definición del tipo
de preguntas, su forma de medición, su puntaje y su peso específico.
Dependiendo de lo anterior, y de una extensa serie de factores que la ley ni
siquiera contempla, “la media del puntaje nacional” puede tener significados
muy distintos.”
3.      Concepto
del Procurador General de la Nación
Por medio del
Concepto 6557, el Procurador General de la Nación solicita a este tribunal que:
1) se esté a lo resuelto en la Sentencia C-138 de 2019 respecto del cargo
relativo a la diferencia de trato entre los nuevos profesionales y los ya
graduados, y a lo que se resuelva en el Expediente D-12920 respecto del cargo
relacionado con la diferencia de trato entre quienes ejercerán el litigio y
quienes desempeñarán otra actividad jurídica; 2) declare la exequibilidad de la
norma demandada por los cargos relativos al derecho a la educación, a la
autonomía universitaria, al derecho al trabajo y al libre ejercicio de
profesión u oficio; 3) se inhiba de pronunciarse respecto de los cargos
relativos al derecho a acceder a la justicia y a la diferencia de trato a los
nuevos estudiantes que ingresan a universidades acreditadas como de alta
calidad y a las que no lo están.
3.1. La primera
solicitud se basa en que, en la aludida sentencia y en el referido proceso, ya
se analizó los susodichos cargos de igualdad, por lo cual existiría cosa
juzgada constitucional al respecto.
3.2. La segunda
solicitud se hace sobre la base de destacar que la ley busca proteger el
interés general y en ejercicio de la facultad conferida por la Carta al
legislador, sin afectar la competencia de los centros educativos para otorgar
títulos profesionales, pues lo que se regula no es la obtención de éstos, sino
el ejercicio de la profesión. El verificar la idoneidad del profesional, en
razón del riesgo social que implica el ejercicio de la profesión de abogado,
siempre que se haga de manera razonable, como ocurre en este caso, es compatible
con la Constitución. En efecto, la norma demandada “se funda en un fin
legítimo y constitucionalmente admisible, procura el beneficio de los usuarios
del servicio dada la incidencia social de la profesión”.
3.3. La tercera
solicitud se funda en que el cargo sobre el derecho a acceder a la justicia
carece de certeza y “constituye una apreciación subjetiva”, pues ni
demuestra de forma objetiva y verificable los sustentos en los que se basa, ni
toma en cuenta que las agencias en derecho están regladas, ni tiene en cuenta
lo previsto en el Código Disciplinario del Abogado. En cuanto a la distinción
entre los estudiantes, a partir de la universidad a la que acceden, la misma carece
de certeza, pues:
“[…] el trato diferencial al
que alude el demandante no es un parámetro que objetivamente se derive de las
normas acusadas, ni tiene impacto dentro del contenido normativo de las mismas,
ya que (i) la aplicación del “Examen de Estado” previsto en la Ley 1905 de
2018, es un instrumento estandarizado para la evaluación de los conocimientos
básicos, circunstancia que permite deducir que el estudiante de una institución
de educación superior promedio, sujeta a inspección y vigilancia por el
Ministerio de Educación, deberá contar con los conocimientos básicos que serán
objeto de la prueba; (ii) en el concepto de calidad de la educación confluyen
muchos factores (método de enseñanza, disposición del estudiante, entre otros);
(iii) el actor no desarrolló ni demostró en forma objetiva y verificable sus
argumentos”.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1.
Competencia
En virtud de lo previsto en el numeral 4
del artículo 241 del Texto Superior, esta Corporación es competente para
conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra la Ley 1905
de 2018.
4.2.
Cuestiones previas
Por
razones metodológicas, dado que este tribunal ya se ha ocupado de estudiar la
constitucionalidad de la Ley 1905 de 2018 en dos sentencias recientes: la C-
C-138 del 28 de marzo de 2019 y la C-201 del 15 de mayo de 2019, corresponde
analizar la incidencia de las mismas en el presente proceso. Una vez cumplida
esta tarea, conforme a las solicitudes hechas por algunos intervinientes, será
necesario analizar la aptitud sustancial de la demanda.
4.2.1.          La
existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 2º de la Ley
1905 de 2018
La
Sentencia C-138 de 2019, proferida con posterioridad a la admisión de las
demandas acumuladas en este proceso, declaró “EXEQUIBLE el artículo 2 de la
Ley 1905 de 2018, por el cargo analizado en la presente decisión.” Dicho
cargo, según se advierte al plantear el problema jurídico a resolver[29]
fue el siguiente:
“[…] corresponde a la Corte resolver el
siguiente problema jurídico: ¿si el legislador al establecer un requisito para
obtener la tarjeta profesional de abogado, exigible únicamente a quienes
iniciaron estudios superiores de pregrado en derecho luego de la entrada en
vigencia de la Ley 1905 de 2018, vulneró el derecho a la igualdad (artículo 13
Superior), al no extender la aprobación del examen de Estado a quienes se
encontraban cursando estudios en derecho, así como a quienes ya los habían
terminado o ya se habían graduado?”
Para
resolver este problema, al adelantar el juicio integrado de igualdad, la
sentencia aplicó un test de proporcionalidad de intensidad intermedia[30],
como resultado de lo cual se arribó a la conclusión de que la diferencia de
trato existente tenía justificación constitucional. Por lo tanto, respecto de
este artículo y de este cargo, se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional y, en consecuencia, corresponde estarse a lo ya resuelto en la
referida sentencia.
Dado
que en la Sentencia C-201 de 2019, este tribunal decidió “inhibirse de
emitir un pronunciamiento de fondo acerca de los artículos 1 y 3 de la Ley 1905
de 2018, por ineptitud sustancial de la demanda”, debe destacarse que no
existe ninguna decisión previa que afecte el análisis de constitucionalidad
sobre tales artículos.
4.2.2. La
aptitud sustancial parcial de las demandas acumuladas
Dado
que sobre la diferencia de trato consistente en aplicar la exigencia de aprobar
el examen sólo a los nuevos profesionales y no a quienes iniciaron sus estudios
con anterioridad a la vigencia de la ley, existe cosa juzgada constitucional,
corresponde realizar el examen de aptitud sustancial a los demás cargos de las
dos demandas acumuladas.
4.2.2.1.
Carecen de aptitud sustancial el cargo relativo a la diferencia de trato que se
seguiría respecto de aquellos que por sus condiciones socioeconómicas no puedan
acceder a universidades de calidad superior a la media, y los cargos relativos
a la educación[31],
a las competencias del Consejo Superior de la Judicatura[32] y al acceso a la administración de justicia[33].
Frente
al cargo relativo a la igualdad, conforme al cual la norma trata de manera
distinta e injustificada a los estudiantes de derecho, a partir del estándar de
aprobación del examen: superar la media nacional, se debe destacar que sería
posible argumentarlo de tal modo que pudiere dar lugar a un pronunciamiento de
fondo. En efecto, el estándar de aprobación, así entendido, implica variaciones
en cada prueba, pues depende de manera directa de los resultados de la misma y,
además, implica que siempre habrá algunos abogados graduados que no la
superarán y, por tanto, no podrán ejercer la profesión. Esta eventual
exclusión, que se produciría por no superar la media del puntaje nacional, así
el puntaje individual en sí mismo fuese alto, pero inferior al de la mayoría de
quienes presentan la prueba, podría tener dificultades frente a la idoneidad,
pues podría decirse que el graduado sí demostró sus competencias, pero por no
ser de los mejores del examen, no podría ejercer su profesión. Esto podría
llevar a que el estándar no mida la idoneidad, sino la excelencia, lo cual
parecería ser problemático también respecto al artículo 26 de la Constitución.
Con el criterio de la media del puntaje nacional, el puntaje en sí mismo no es
determinante, sino que, además, incide la comparación entre el puntaje
individual y el puntaje de las demás personas que presentan la prueba.
No
obstante, si bien este señalamiento puede dar lugar a la susodicha
argumentación, la demanda, al desarrollarlo a partir del supuesto de que de tal
modo se margina del ejercicio de la profesión a aquellos que no logren, por sus
condiciones socioeconómicas, acceder a universidades de calidad superior a la
media, carece de certeza y de especificidad. En efecto, la norma no establece,
de ningún modo, que aprobar el examen y, por tanto, el ejercer la profesión,
dependa de las condiciones socioeconómicas del graduado en derecho, o de la calidad
de la universidad de la cual egresó. El requisito que se fija en la ley, además
de haber obtenido el título de abogado, es el de haber aprobado el examen, para
lo cual el resultado individual debe superar la media del puntaje nacional de
la respectiva prueba.
No
es posible asumir, a priori, 1) que los estudiantes de precarias
condiciones socioeconómicas no puedan acceder a universidades de calidad
superior a la media, ni 2) que dichas condiciones de la universidad sean
determinantes del resultado individual en el examen. Estas conjeturas de la
demanda pasan por alto la circunstancia relevante de que pueden existir, y
existen, universidades públicas o privadas de bajo costo con calidad superior a
la media, a las cuales dichos estudiantes pueden acceder y, además, que la
calidad de la universidad no es determinante, por sí sola, del resultado del
examen, pues este depende, en no poca medida, de la preparación, esfuerzo,
capacidades y talentos de cada graduado[34].
Además, no se explica por qué las universidades de menor costo debieran estar
exoneradas de brindar una formación compatible con el estándar que se deriva de
un examen como el previsto en la norma.
El
cargo relativo al derecho a la educación carece de certeza y especificidad. El
que el requisito del examen se exija a los abogados graduados, no a los
estudiantes, es una circunstancia que no puede pasarse por alto en la
argumentación. En efecto, este requisito de ningún modo afecta el derecho de la
persona a acceder a la universidad, a cursar la carrera de abogado, a obtener
el título profesional, e incluso a iniciar y proseguir estudios de postgrado.
Lo que afecta es el ejercicio de la profesión. Si bien podría argumentarse que
el derecho a la educación comprende el efecto útil de la misma, valga decir,
que la persona estudia la carrera de derecho con la expectativa legítima de
ejercer la profesión, lo cierto es que el cargo no lo hace, sino que apenas se
limita a cuestionar que una verificación de idoneidad adicional a la hecha por
la universidad, podría poner en entredicho el derecho a la educación.
El
cargo relativo a las competencias del Consejo Superior de la Judicatura, que ni
siquiera se enuncia de manera separada, carece de certeza y especificidad. Si
bien es cierto que la función asignada a este ente por la ley es diferente de
aquellas que están previstas en el artículo 256 de la Constitución, la
argumentación no justifica de modo alguno por qué no podría serle asignada por
el legislador, cuando el numeral 7 de este artículo, prevé dentro de sus
funciones “las demás que señale la ley”.
El
cargo relativo al acceso a la administración de justicia tampoco tiene aptitud
sustancial. La conjetura económica de que, merced al examen, habrá menos
abogados en ejercicio, de lo cual se seguiría, en razón de la disminución de la
oferta profesional un incremento en los costos de los servicios jurídicos, que
afectará principalmente a las personas más pobres, carece de certeza y de
especificidad. En este evento tampoco es posible asumir, a priori, lo
que el cargo afirma, pues ignora la existencia de instituciones que permiten
acceder a servicios jurídicos a las personas más pobres, como el amparo de
pobreza, la defensoría pública o los servicios profesionales pro bono y,
lo que es más relevante, que estos servicios tienen una regulación en cuanto a
su costo.
4.2.2.2.
Antes de dar cuenta de la aptitud sustancial de los restantes cargos de las
demandas acumuladas, la Corte debe hacer dos importantes precisiones
adicionales, pues si bien una demanda se dirige contra toda la ley, en ninguno
de estos cargos se cuestiona la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley
1905 de 2018 y, además, en realidad lo que se cuestiona es la realización del
examen y no se toca, por ejemplo, la forma de aprobarlo prevista en el inciso segundo
del artículo 1. Por ello, el análisis de este tribunal no se ocupará de estas
dos normas, respecto de las cuales se inhibirá de pronunciarse. Por tanto, el
análisis de los cargos se circunscribirá al inciso primero y a los dos
parágrafos del artículo 1 de la Ley 1905 de 2018.
En
este preciso contexto, tienen aptitud sustancial los cargos relativos a la
desigualdad que implica exigir la aprobación del examen a los nuevos
profesionales que se dediquen al litigio[35],
a la autonomía universitaria[36], al
derecho al trabajo[37] y al
libre ejercicio de la profesión u oficio[38].
Una
de las demandas acumuladas señala y, además, lo ponen de presente varios
intervinientes, que hay serias dudas respecto de la
forma en que la ley trata a los abogados, a partir de la circunstancia de que
dediquen su ejercicio profesional a la representación de personas en cualquier
trámite que requiera de abogado, para lo cual se exige tarjeta profesional.
En efecto, se plantean diferencias interpretativas, a partir de la existencia
de indeterminaciones semánticas que pueden dar lugar
a un pronunciamiento, y eventualmente, a fijar el sentido en el que la
disposición se considera compatible con la Constitución. Entre quienes están de
acuerdo en que dicha diferencia existe, por una parte, se considera que ella es
la que hace compatible con la Constitución a la norma demandada[39],
pues el requisito de aprobar el examen sólo se exigiría a los graduados que
pretendan ejercer su profesión por medio del litigio, mientras que, de otra, se
sostiene que esta diferencia es la que hace a dicha norma incompatible con la
Constitución[40].
Como
se acaba de advertir en el fundamento anterior, la norma demandada no afecta la
competencia de las universidades para otorgar títulos profesionales. Lo que
hace es agregar un requisito para verificar la idoneidad del profesional, por
medio de la aprobación de un examen de Estado. Frente a esta circunstancia
objetiva, se cuestiona que esta verificación podría afectar la autonomía
universitaria, dentro de la cual estaría la competencia de determinar, por
medio de sus propios estándares, cuáles de sus estudiantes son idóneos para
ejercer la profesión, lo cual se certificaría al otorgarles el título
profesional. En realidad, el cargo no consiste en que los títulos profesionales
sean inútiles para acreditar la idoneidad profesional, como lo dice una de las
demandas[41], sino
en que, si bien son útiles y necesarios, en virtud de la norma demandada, ya no
serían suficientes para dicho propósito. En consecuencia, la idoneidad profesional
ya no depende sólo de lo que la universidad en su autonomía determine, sino que
depende también de una prueba ajena a ellas, como es el examen de Estado. En
esta medida, se sostiene que la previsión legal puede afectar las competencias
de las universidades y, por ende, el principio de autonomía universitaria.
El
ejercicio de la profesión de abogado, que antes dependía solamente de la
obtención del título profesional, con la norma demandada, se somete a una
restricción adicional: aprobar el examen de Estado. Esta restricción constituye
una limitación adicional al ejercicio de dicha profesión, por tanto, debe tener
una justificación adecuada. Según una de las demandas[42], no la tiene y, en cambio, resulta
desproporcionada, pues margina a muchas personas que serían, en principio,
idóneas, por haberse graduado como abogados, para ejercer la profesión. Al
impedir ejercer la profesión a quienes se gradúan como abogados, pero no
aprueban el examen, se conculcaría, también, su derecho al trabajo, ya que se
priva a estas personas de ganarse la vida por medio de la actividad para la
cual se han formado y preparado.
4.3.   Problemas
jurídicos a resolver y metodología de la decisión
4.3.1. A partir
de los antecedentes expuestos, corresponde a este tribunal establecer:
1)
si la norma enunciada en el primer inciso y en los
dos parágrafos del artículo 1º de la Ley 1905 de 2018[43], al prever un
requisito adicional, consistente en aprobar el examen de Estado, para ejercer
la profesión de abogado, vulnera lo previsto en los artículos 25, 26 y 69 de la
Constitución, relativos al derecho al trabajo, a la libre escogencia de
profesión u oficio y al principio de la autonomía universitaria;
2) si
la norma enunciada en el primer inciso y en los dos parágrafos del artículo 1º
de la Ley 1905 de 2018, al prever que el antedicho requisito para ejercer la
profesión de abogado, se aplica a todos los graduados y, por tanto, vaciar de
contenido el título de idoneidad que confieren las universidades, es compatible
con la garantía de autonomía universitaria, conforme a lo previsto en el
artículo 69 de la Constitución y con el principio de igualdad, enunciado en el
artículo 13 ibidem, merced a las indeterminaciones semánticas respecto del tipo
de ejercicio profesional para el cual es necesario acreditar haber cumplido con
dicho requisito; y
3)  si la norma
enunciada en el primer inciso y en los dos parágrafos del artículo 1º de la Ley
1905 de 2018, al establecer que el examen de estado puede realizarse por una
institución de educación superior acreditada en alta calidad, que el Consejo
Superior de la Judicatura contrate para tal fin, desconoce la garantía de
autonomía universitaria, reconocida en el artículo 69 de la Constitución.
4.3.2. Para
estudiar estos problemas 1) se precisará el alcance del margen de configuración
del legislador para exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de una
profesión; 2) se dará cuenta de la noción de riesgo social en el contexto del
ejercicio de una profesión; 3) se analizará la competencia
atribuida a las universidades para expedir títulos de idoneidad para el
ejercicio de una profesión; 4) se sintetizará el sentido y alcance del
principio de autonomía universitaria; 5) se examinará, conforme a las
decisiones anteriores de este tribunal, el ejercicio de la profesión de
abogado, en especial en cuanto atañe a la competencia para exigir títulos de
idoneidad y al riesgo social que ella implica; y 6) se fijará el sentido y
alcance de la norma acusada, a partir de su contexto de sus antecedentes y de
su contenido. A partir de estos elementos de juicio se procederá a 7) resolver
el problema planteado.
4.4.   El margen
de configuración del legislador para exigir títulos de idoneidad para el
ejercicio de una profesión. Reiteración de jurisprudencia
4.4.1.
El artículo 26 de la Constitución, regula la libertad de escoger profesión u
oficio. Respecto de esta libertad este tribunal ha distinguido dos derechos: 1)
el derecho a escoger una profesión u oficio y 2) el derecho a ejercer una
profesión u oficio[44]. A partir de esta diferencia, se
destaca que en el contexto del segundo derecho pueden afectarse los derechos de
otras personas y, por tanto, verse afectado el interés social[45].
Respecto
de escoger una profesión u oficio, este tribunal ha precisado que su ejercicio
es “prácticamente
inmune a la injerencia estatal o particular, cuyo límite es la elección entre
lo legalmente factible”[46].
Respecto
del ejercicio de la profesión u oficio, el referido artículo constitucional
prevé tres posibilidades de intervención: 1) la de exigir títulos de idoneidad,
2) la de inspeccionar y 3) vigilar dicho ejercicio[47]. De
manera explícita, la norma superior asigna la primera posibilidad de
intervención al legislador y defiere las otras dos a las “autoridades
competentes”. Por lo tanto, la posibilidad de exigir títulos de
idoneidad, que es la relevante para este caso, es una competencia que tiene
reserva de ley, valga decir, sólo puede ser ejercida por el legislador.
Para
establecer si el ejercicio de una profesión es o no libre, es decir, si está o
no sometido a la intervención de exigir títulos de idoneidad, el referido
artículo 26 Superior precisa, en su oración final, que es necesario considerar
dos criterios relevantes: 1) el de si la profesión u oficio requiere de
formación académica y 2) el de si la profesión u oficio implica un riesgo
social[48].
4.4.2. La exigencia de títulos de
idoneidad tiene, pues, dos componentes: 1) el relativo a la formación
profesional y 2) el que corresponde a la certificación sobre la idoneidad. El
primero implica el suministro y la adquisición de los saberes propios que
habilitan a una persona para ejercer una profesión. Esta tarea, en principio,
se confía o defiere a instituciones especializadas, pero en todo caso el Estado
se reserva la fijación de las condiciones en las que dichas instituciones
pueden constituirse y ejercer esta tarea. El segundo alude a la verificación de
que la persona ha cumplido los requisitos del programa de formación y, por
consiguiente, es acreedora de un título de idoneidad que permita el ejercicio
de la profesión.
Los
dos componentes pueden regularse de manera separada, de tal suerte que el
Estado puede aceptar las certificaciones de formación expedidas por las
universidades con registro calificado y, además, los títulos de idoneidad dados
por las mismas, sin perjuicio de exigir requisitos adicionales y otras
valoraciones que permitan verificar los conocimientos y aptitudes de los
egresados y graduados conforme a la necesidad social imperante[49].
Los
títulos de idoneidad son la garantía para las demás personas de que quien
pretende ejercer su profesión u oficio, tiene idoneidad y competencia
para ello[50]. Entre estos títulos está, como
es obvio, el título otorgado por una universidad, que es la prueba “en
principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que este cursó unos
estudios”[51]. El
título profesional demuestra la existencia de una formación académica y
constituye una certificación académica de la idoneidad de su titular[52].
4.4.3.
La competencia del legislador para exigir títulos de idoneidad no puede
ejercerse de manera tal que conlleve imponer condiciones exageradas o poco
razonables, de suerte que se anule el derecho a ejercer una profesión y, por
ende, el derecho al trabajo[53]. Si una persona cumple con su
proceso de formación universitaria y, además, satisface la verificación de su
idoneidad, tiene derecho a ejercer su profesión. Esta doctrina, según se
destaca en la Sentencia C-226 de 1994, ya había sido establecida por la Corte
Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución[54].
Esto implica que, si bien el legislador tiene un amplio margen de configuración
para exigir títulos de idoneidad, debe sujetarse a unos límites[55], que
en la Sentencia C-220 de 2017[56] se sintetizan del siguiente
modo:
“5.6.
En cuanto a los límites que debe observar el legislador en relación con la
libertad de configuración para determinar requisitos para obtener el título
profesional, la Corte ha señalado algunos parámetros[57]
como: “(i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a reserva de ley;
(ii) necesidad de los requisitos para demostrar la
idoneidad profesional, por lo que las exigencias innecesarias son contrarias a
la Constitución; (iii) adecuación de las reglas que se imponen para comprobar
la preparación técnica; y (iv) las condiciones para ejercer la profesión no
pueden favorecer discriminaciones prohibidas por la Carta.”[58]
Los
límites en comento se organizan en la Sentencia C-296 de 2012[59] en
tres clases, a saber: 1) los límites materiales, 2) los límites competenciales
y 3) los límites procedimentales. Los primeros tienen que ver con que la
limitación al derecho a ejercer la profesión u oficio deben ser razonable y
proporcionada. Los segundos implican que el legislador no puede “trasladar
al ejecutivo decisiones que están reservadas al Congreso”. Los
terceros, que se precisan a partir de la Sentencia C-191 de 2005, conducen a
que el legislador no puede a) “expedir normas disciplinarias en las que
se sancionen conductas descritas de manera vaga e indeterminada”, b) “establecer
normas que tipifiquen como faltas conductas que no guarden relación con las
exigencias propias del desempeño profesional ni afecten la integridad de la
profesión como tal”, c) exigir “a un
profesional ser miembro de una asociación privada para desempeñarse como tal” y d) “excluir de la
realización de una actividad específica, a profesionales que tienen un nivel de
idoneidad, acreditado por un título profesional, expedido conforme a las normas
vigentes, equivalente o superior al que el legislador estimó suficiente para
realizar dicha actividad”.
4.5.   La noción de
riesgo social en el contexto del ejercicio de una profesión. Reiteración de
jurisprudencia
4.5.1.
A partir del riesgo social que implica el ejercicio de una profesión, este
tribunal ha advertido que el exigir títulos de idoneidad no es una mera
facultad, sino que puede tenerse como una obligación[60] o
como un verdadero deber constitucional[61]. Al desarrollar
la doctrina sobre los límites a la competencia legislativa[62],
este tribunal ha aludido a su legitimidad. Para este propósito, en la Sentencia
C-031 de 1999, se señalan dos criterios: 1) la validez de la intervención legal
depende de si se fundamenta razonablemente en el control de un riesgo social, y
2) esta intervención no puede anular el núcleo esencial del derecho, valga
decir, no puede imponer condiciones exageradas o poco razonables para adquirir
el título de idoneidad.
4.5.2.
Lo dicho sobre los criterios, se complementa al considerar la noción de riesgo
social en sentido amplio y en sentido restringido[63]. En
el primer sentido, dado que no hay una profesión cuyo ejercicio no trascienda
al individuo, podría decirse que siempre habrá un riesgo. Por esta razón, la
doctrina de este tribunal no ha empleado este sentido, sino el segundo, que es
más restrictivo, según el cual “(…) el concepto de riesgo social
no se refiere a la protección constitucional contra contingencias individuales
eventuales sino al amparo del interés general, esto es, a la defensa y
salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en la protección de los
derechos constitucionales de los posibles usuarios del servicio”.[64]
4.5.3. La noción de riesgo social
en sentido restringido, al aplicarse para efectos de revisar la exigencia legal
de títulos de idoneidad, implica considerar unas condiciones
precisas, de las cuales se da cuenta de manera sintética en la Sentencia C-307
de 2013[65], en los siguientes términos:
“5.2.4.
En conclusión, la reglamentación de una profesión u oficio no radica de manera
exclusiva en la libertad y capricho del Legislador, sino en la protección del
interés general de la sociedad frente al riesgo derivado del ejercicio de una
profesión, riesgo que debe reunir las siguientes condiciones: (i) ser de
magnitud considerable, respecto de la capacidad que pueda tener de afectar el
interés general y los derechos fundamentales; (ii) ser susceptible de  control o
disminución sustantiva con la formación académica específica; (iii) tener como
finalidad la prevención del ejercicio torpe de un oficio que pueda producir
efectos nocivos[66].”
4.5.4. En la Sentencia C-166 de 2015[67], este tribunal hizo una sistematización de su doctrina
sobre riesgo social. De esta tarea, para el presente caso es relevante
considerar lo dicho sobre la caracterización del riesgo social y sobre su
evaluación, y ponderación por el juez constitucional[68].
Para caracterizar el riesgo social, se parte del principio pro libertate, valga
decir, de entender que la máxima en el ejercicio de profesiones u oficios es la
libertad. Sin embargo, dado que el ejercicio de esta libertad tiene un deber
social correlativo, es necesario considerar, de modo excepcional, la atribución
que tiene el legislador de exigir títulos de idoneidad. Si bien se reconoce que
en sentencias anteriores ya se han definido algunas dimensiones del riesgo[69],
se considera que es necesario “brindar algunos
elementos que sirvan de base para definir el concepto, tomando como fundamento
los principales aspectos definidos en la jurisprudencia”[70].
Para evaluar el riesgo social, además de
1) identificar los riesgos directos e indirectos y 2) precisar los elementos
sobre los cuales recaen, 3) es necesario analizar la magnitud de la afectación
potencial, lo que supone, a su vez, examinar tres elementos de juicio: a) la
fuerza del agente productor del riesgo, b) la vulnerabilidad o nivel de
exposición de quien está sujeto al riesgo y c) la importancia o valor de lo que
está en riesgo[71].
Para la ponderación del riesgo por el
juez constitucional, “es necesario que
el juez establezca la importancia que tienen los distintos bienes jurídicamente
protegidos que puedan verse afectados por un determinado riesgo social. Ello
implica, en primer lugar, identificar qué bienes, principios y derechos pueden
verse afectados como consecuencia del riesgo social de que se trate, y
establecer cómo y en qué medida pueden verse comprometidos. En segunda medida,
al juez constitucional le corresponde determinar el valor que tienen los bienes
jurídicos en juego dentro del sistema de valores establecido en la Carta
Política, y el grado de afectación de los mismos. Con fundamento en esta
valoración es que debe el juez constitucional efectuar la respectiva
ponderación entre riesgo social y libertad de escoger profesión y oficio.”[72]
A partir de este esfuerzo de
sistematización, este tribunal destacó, de manera enfática, algo que ya había
dicho antes[73], que “el
Congreso tiene el deber de proteger el interés general y los derechos
subjetivos exigiendo una formación académica adecuada y suficiente en los casos
en los cuales una profesión u ocupación implique un riesgo social”[74]. El
que el ejercicio de una competencia legislativa no se entienda sólo dentro de
un margen amplio de configuración, sino como un verdadero deber constitucional,
es un elemento relevante para el ulterior análisis que se hará de la norma
demandada.
4.6.   El rol de las universidades en la
expedición de títulos de idoneidad para el ejercicio de una profesión
4.6.1.
Los títulos de idoneidad, en el contexto del artículo 26 de la Constitución,
pueden ser exigidos cuando para el ejercicio de la profesión se requiera
formación académica y dicho ejercicio implique un riesgo social. En Colombia,
el ordenamiento jurídico, ha confiado la tarea de desarrollar dicha formación y
de expedir tales títulos a las instituciones de educación superior. El título
resulta de la culminación de los estudios correspondientes y de cumplir con los
demás requisitos previstos para este efecto, de manera satisfactoria y
verificable.
Por
la importancia de la tarea señalada, dicho ordenamiento jurídico prevé para las
instituciones de educación superior y, en particular, para las universidades,
una serie de reglas para su habilitación y para su acreditación de alta
calidad.
En
cuanto a la habilitación de las universidades para ofrecer y desarrollar
programas académicos, es relevante considerar la institución del registro
calificado, que el artículo 1 de la Ley 1188 de 2008 define como “un
requisito obligatorio y habilitante para que una institución de educación
superior, legalmente reconocida por el Ministerio de Educación Nacional, y
aquellas habilitadas por la ley, pueda ofrecer y desarrollar programas
académicos de educación superior en el territorio nacional”.
El
registro calificado es un instrumento del sistema de aseguramiento de la
calidad en la educación superior, que le permite al Estado verificar y evaluar
el cumplimiento de unas condiciones de calidad por las instituciones de
educación superior[75]. Se otorga por el Ministerio de
Educación por medio de un acto administrativo motivado, por medio del cual se
ordena la inscripción, modificación o renovación, según sea el caso, en el
Sistema Nacional de Educación Superior, en adelante SNIES. Este registro
siempre es temporal y tiene una vigencia de siete años, amparando las cohortes
iniciadas bajo su vigencia[76]. En caso de que la universidad
carezca de registro calificado o de acreditación en alta calidad, los títulos
que pudiere llegar a otorgar, “no constituye[n] títulos de carácter académico
de educación superior”[77].
Para
obtener el registro calificado, conforme a lo previsto en el artículo 2 de la
Ley 1188 de 2008, es necesario satisfacer 15 condiciones de calidad[78].
Sobre estas condiciones, también es pertinente considerar la regulación
contenida en los artículos 2.5.3.2.2.1. y siguientes del Decreto 1075 de 2015. Entre
las condiciones legales hay nueve previstas para el programa, relativas a su
contenido curricular, a los requisitos para obtener el título, a la pertinencia
del programa, a unos contenidos acordes con el programa y con sus objetivos y
metas, a una formación en investigación, a una relación con el sector externo,
a una adecuada cantidad y calidad de docentes y al uso de medios educativos de
enseñanza[79]; hay, también, seis condiciones
previstas para la institución universitaria, relacionadas con la selección de
estudiantes y profesores, una estructura académica y administrativa adecuada,
una cultura de la autoevaluación, programas de egresados y de bienestar universitario,
y recursos suficientes para cumplir con estas tareas en el presente y con
proyección para el futuro[80].
Por
lo tanto, el registro calificado es un presupuesto necesario para que las
universidades puedan 1) ofrecer programas académicos de formación profesional y
2) expedir títulos de idoneidad. Sin registro calificado, los programas
académicos no pueden ofrecerse ni desarrollarse y los títulos que se expidan no
tienen carácter académico de educación superior y no certifican la idoneidad de
la persona a quien se le expiden.
Además
de este presupuesto necesario, que es el mínimo exigible a toda universidad,
existe también un sistema de acreditación de alta calidad, en adelante SNA, que
es voluntario. Las universidades que quieran acogerse al SNA, que se aplica
tanto a los programas, como a los estudios de maestría y doctorado y a las
instituciones[81], deben satisfacer unos
estándares mucho más elevados que los mínimos del registro calificado. El SNA,
que complementa la tarea de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad
de la Educación Superior, en adelante CONCES, responsable del registro
calificado, es gestionado por el Consejo Nacional de Acreditación, en adelante
CNA, que reconoce la alta calidad o excelencia de dichos programas e
instituciones, por medio de un proceso voluntario.
4.6.2.
La anterior descripción de los dos regímenes de calidad: el obligatorio del
registro calificado y el voluntario de la acreditación de alta calidad, muestra
que, en el ordenamiento jurídico colombiano, se ha confiado a las universidades
tanto el componente relativo a la formación profesional como el que corresponde
a la certificación sobre la idoneidad profesional[82].
Así, pues, en principio, con sujeción a las reglas antedichas, y en ejercicio
de su autonomía, les corresponde a las universidades diseñar e impartir los
programas de formación profesional, fijar las reglas de admisión de
estudiantes, los contenidos académicos y las condiciones de evaluación. Además,
les corresponde conferir el grado, como culminación de los estudios, lo cual
permite o constituye el título de idoneidad para el ejercicio profesional.
A
partir de unas condiciones de calidad mínimas, propias del registro calificado,
el Estado permite que las universidades obren con una relativa libertad. Esto
permite la existencia de programas diferentes, con distintos enfoques, e
incluso permite que algunos de ellos, preocupados por ir más allá de lo mínimo,
adelanten procesos de acreditación de alta calidad. Este factor diferenciador
se inscribe en el principio de la autonomía universitaria.
4.7.
El sentido y alcance del principio de la autonomía universitaria. Reiteración
de jurisprudencia
4.7.1. El
artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria. Esta
garantía comprende, conforme al expreso mandato constitucional, la competencia de
las universidades para 1) darse sus directivas y 2) regirse por sus propios
estatutos, de acuerdo con la ley[83]. De tales
competencias, como se desarrollará más adelante, se desprenden unos contenidos
que la dan un amplio sentido a la autonomía universitaria, a la luz de los
propósitos que la jurisprudencia ha identificado para esta garantía constitucional.
De otra parte, en relación con esta autonomía, la Carta asigna al Estado dos
deberes: 1) fortalecer la investigación científica y 2) facilitar los
mecanismos financieros para que las personas aptas puedan acceder a la
educación universitaria.
4.7.2. La
autonomía universitaria se ha comprendido por este tribunal, en términos
amplios, como una garantía institucional[84]. Al sintetizar
su doctrina sobre el sentido y alcance de esta garantía en la Sentencia C-137
de 2018[85], se advirtió
que ésta “no asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias
determinado e inmodificable, sino la preservación de los elementos
identificadores de una determinada institución en términos reconocibles para la
imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo
que resultarían importantes diferencias con la figura de los derechos
fundamentales” .
La garantía de
la autonomía universitaria se predica de las dos libertades enunciadas por el
artículo 69 de la Constitución, la de auto organización, entendida como la
libertad de darse sus directivas, y la de auto regulación, comprendida como la
libertad de regirse por sus propios estatutos[86].
La
libertad de auto organización, le permite a la universidad definir cuál es su
orientación filosófica y, por tanto, diseñar los planes de estudios, sus
contenidos obligatorios y optativos, los procesos de formación y sus
metodologías, los procesos de investigación, sus prioridades y enfoques, los
procesos de evaluación y sus técnicas, e incluso los requisitos para aprobar
dichos estudios y para obtener el título profesional[87].
Por tanto, las universidades pueden crear, organizar y desarrollar sus
programas académicos, con las prioridades y énfasis que correspondan a dicha
orientación filosófica, también pueden organizar sus actividades académicas,
docentes, científicas y culturales, de manera que sean armónicas con dicha
orientación y, lo que es más relevante para este caso, pueden expedir títulos
de idoneidad[88].
La
libertad de auto regulación, le permite a la universidad darse su propia
organización interna y, por tanto, definir las reglas de su funcionamiento y
gestión, el manejo de sus recursos y presupuestos, la selección de sus
profesores y estudiantes, los reglamentos aplicables a ambos[89].
También comporta la competencia para designar sus propias autoridades
académicas y administrativas[90].
La
interpretación pacífica y reiterada de este tribunal sobre las antedichas
libertades, según la síntesis hecha en la Sentencia C-452 de 2006, en la cual,
luego de recapitular lo dicho, entre otras, en las Sentencias C- 299 de 1994,
C- 589 de 1997, T-310 de 1999, T-500 de 1999, T-974 de 1999, C-08 de 2001,
T-525 de 2001, T-587 de 2001 y T- 1228 de 2004, es la de que la garantía de la
autonomía universitaria:
“[…]
es capacidad de autorregulación filosófica y de autodeterminación
administrativa y por ello al amparo del texto constitucional cada institución
universitaria ha de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y
regirse conforme a ellas; designar sus autoridades académicas y
administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos,
definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas
y culturales; otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus
profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y
establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión
social y de su función institucional. De igual manera, la Corte ha sido
enfática en afirmar que la autonomía universitaria no es absoluta por cuanto,
no otorga a las universidades el carácter de órgano superior del Estado, ni les
concede un ámbito ilimitado de competencias pues cualquier entidad pública o
privada por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra
sujeta al ordenamiento jurídico que lo rige, es decir, tanto al conjunto de
valores, principios, derechos y deberes constitucionales, como a las
prescripciones contenidas en la ley.”
La
autonomía universitaria está relacionada con al menos cinco normas
constitucionales. En primer lugar, al permitir diversas posturas y
orientaciones académicas y filosóficas, desarrolla el pluralismo (art. 1 CP).
En segundo lugar, es un presupuesto para el ejercicio de la libertad de
enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra (art. 27 CP). En tercer lugar, dado
que se predica de instituciones universitarias, responsables de prestar el
servicio público de educación superior, se relaciona con el derecho a la
educación (art. 67 CP). En cuarto lugar, en vista de que los elementos
identificadores de cada universidad ofrecen un perfil para sus egresados, hay
un vínculo evidente con el libre desarrollo de la personalidad (art. 16 CP).  Por
último, en lo que es relevante para este caso, la autonomía universitaria
incide de manera directa y principal con el diseño del proceso de formación
profesional, con su desarrollo y culminación y, además, con la expedición de
títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, lo cual se relaciona
con la libertad de escoger profesión u oficio (art. 26 CP).
4.7.3. La
autonomía universitaria no puede comprenderse como una separación tajante entre
la universidad y el Estado[91], pues, se repite, las
competencias de las universidades deben ejercerse “de acuerdo con la ley”[92]. En
efecto, la autonomía universitaria tiene una serie de límites, tanto
constitucionales como legales[93]. No debe olvidarse que la
educación es un derecho fundamental y un servicio público a cargo del Estado,
de tal suerte que su prestación y, sobre todo, su calidad, no es ni puede ser
un asunto exclusivo de las universidades en ejercicio de su autonomía[94].
Según el mandato
expreso del referido artículo 69 Superior, la autonomía universitaria se ejerce
de acuerdo con la ley. Esto significa que la autonomía universitaria no puede
comprenderse como soberanía universitaria[95], sino que, por
el contrario, la ley puede fijar, como en efecto lo ha hecho, unas condiciones
mínimas para que las instituciones universitarias puedan ofrecer programas
profesionales y otorgar títulos profesionales[96].
Sobre esta base
mínima, cada universidad, en ejercicio de su autonomía, puede hacer los
desarrollos que considere adecuados. Así, pues, cuando una universidad
tiene un registro calificado, merced a la verificación del cumplimiento de unos
indicadores de calidad, por parte del Estado, puede ofrecer estudios
profesionales y, además, certificar el desarrollo y la culminación de dichos
estudios y conferir títulos profesionales.
4.8.
Las decisiones anteriores en las que este tribunal ha analizado, en el
contexto de la profesión de abogado, la competencia del legislador para exigir
títulos de idoneidad y el riesgo social implicado
4.8.1. Antes de dar cuenta
de sus decisiones anteriores, este tribunal considera necesario hacer una
aproximación a qué comprende el ejercicio de la profesión de abogado.
Esta aproximación puede
hacerse, en primer lugar, a partir del artículo 18 del Código Disciplinario del
Abogado (Ley 1123 de 2007), conforme al cual son destinatarios de este código “los
abogados en ejercicio de su profesión que cumplan con la misión de asesorar,
patrocinar y asistir a las personas naturales o jurídicas, tanto de derecho
privado como de derecho público, en la ordenación y desenvolvimiento de sus
relaciones jurídicas”. También son destinatarios, los abogados que “desempeñen
funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio”[97], los curadores ad litem
y “los abogados que en representación de una firma o asociación de abogados
suscriban contratos de prestación de servicios profesionales a cualquier
título”.
En segundo lugar, a partir
de las consideraciones hechas por este tribunal, entre otras en las Sentencias
C-290 de 2008, C-398 de 2011, C-398 de 2015 y C-138 de 2019, el ejercicio de la
profesión de abogado puede comprenderse a partir de dos ámbitos de acción: 1)
el extra procesal, en el cual están las tareas de consultoría y asesoría y 2)
el procesal, en el cual se encuentra la representación judicial de otras
personas. En la última de las referidas sentencias, con fundamento en tres
sentencias del Consejo de Estado[98], se advirtió que el ejercicio de la profesión de abogado no se
limita al litigio, ya que también comprende el ejercicio de funciones
judiciales, la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas y el desempeño de
funciones como la de notario. De un modo general, se acogió la definición del
Consejo de Estado de que el ejercicio de la profesión de abogado “lleva
implícito el desarrollo de cualquier actividad jurídica donde se pongan en
práctica los conocimientos académicos, sea ésta en el ámbito de lo público o de
lo privado” [99].
4.8.2. Conforme a lo
previsto en el artículo 229 de la Constitución, el acceso a la justicia, que es
un derecho fundamental, debe hacerse por medio de un abogado. Sólo por
excepción, la ley puede indicar en qué casos dicho acceso puede hacerse sin
abogado. Esta norma constitucional permite comprender la importancia social del
ejercicio de la profesión de abogado. El análisis que este tribunal ha hecho
del ejercicio de la profesión de abogado y el riesgo social que ella implica ha
consolidado, como se verá en los siguientes párrafos, una doctrina pacífica y
reiterada.
4.8.2.1. En la Sentencia
C-1053 de 2001[100], al examinar la competencia del legislador para exigir títulos de
idoneidad para el ejercicio de la profesión de abogado y el proceso de
formación de los abogados, con las libertades de enseñanza, aprendizaje,
investigación y cátedra que le son propias y en el contexto de la autonomía
universitaria, este tribunal recordó que las universidades pueden “crear, organizar y desarrollar
sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, docentes,
científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a
sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes
(..)”.[101]
Así,
pues, el análisis parte por reconocer el importante papel que cumplen las
universidades, en tanto entes competentes para expedir el título profesional de
abogado. Esto está fuera de discusión, incluso en el presente caso. Sin embargo,
de ello no se sigue que el título profesional de abogado, otorgado por una
universidad, sea la única forma posible de verificar la idoneidad de la persona
que pretende ejercer dicha profesión. Esto se deja en claro en la sentencia sub
examine, al destacar que:
“De
tal suerte que si el legislador considera que para el ejercicio de determinada
profesión u oficio, se requiere ostentar un “título” que denote la idoneidad
que a su juicio tal ejercicio requiere, puede exigirlo, porque está autorizado
por el artículo 26 constitucional y, con base en idéntica facultad, podría
aceptar el otorgado por los establecimientos universitarios que imparten tal
formación, sin prejuicio de establecer requisitos adicionales y valoraciones
que comprueben los conocimientos y aptitudes del egresado de acuerdo con la
necesidad social imperante.” (Subrayas agregadas).
4.8.2.2.
En la Sentencia SU-783 de 2003, al estudiar el riesgo social del ejercicio de
ciertas profesiones y el papel de las universidades en su manejo, además de
destacar que la calidad de la formación profesional no debe generar riesgos
para la sociedad, se identificó el riesgo como “la probabilidad de que en el
ejercicio de la profesión se produzca un efecto indeseado en razón a la falta
de idoneidad”[102].
Sobre
la base de que el deber de las universidades no es sólo graduar estudiantes,
sino principalmente “brindar a la sociedad profesionales de óptimas
calidades en virtud del riesgo social que implica el ejercicio de profesiones
como la abogacía”, al analizar este riesgo en el estadio temporal previo a
la obtención del título, en el cual la autonomía universitaria adquiere una
mayor relevancia, destacó que: “las
universidades, orientadas por el propósito de garantizar una óptima calidad de
formación de sus egresados, pueden exigir exámenes preparatorios, diferentes
tipos de pruebas de conocimiento, la realización de cursos especiales para la
profundización en determinados temas, o la demostración satisfactoria del
dominio de un idioma, como requisito de grado, siempre y cuando sean razonables
y respeten la Constitución Política.” [103][104]
4.8.2.3. En la Sentencia C-749 de 2009, este
tribunal destacó que la exigencia de títulos de idoneidad “debe cumplir con
el criterio de razón suficiente”[105].
Sobre esta base, al examinar la validez constitucional de la norma que exige a
los egresados la realización de la judicatura, este tribunal destaca, como
razón, la existencia de “una relación inescindible entre
el desempeño idóneo del abogado y la posibilidad de acceder a prácticas
jurídicas que sirvan de escenario para la aplicación de los conocimientos
adquiridos en las distintas asignaturas que integran el pensum correspondiente,
a través del ejercicio de cargos o actividades que impliquen el desarrollo de
tareas propias de la disciplina del Derecho.”[106] Cuando
esta relación existe, la exigencia legal tiene justificación constitucional.
4.8.2.4.
En la Sentencia C-398 de 2011, después de advertir que ni el derecho al trabajo
ni la libertad de escoger profesión u oficio “tienen carácter absoluto”,
se puso de presente la existencia de límites intrínsecos y extrínsecos. Los
primeros emanan del objeto jurídico protegido, que es finito, y de la condición
del sujeto, que no es absoluta. Los segundos, como sería el caso de la
exigencia de títulos de idoneidad, son impuestos por la ley[107]. En
concreto, tratándose del ejercicio profesional del abogado, la sentencia[108]
destaca que:
“En
las condiciones anotadas, resulta claro que el desarrollo legislativo del
ejercicio profesional de la abogacía ha de atender, con especial énfasis, el
interés general y la protección de los derechos de terceros[109],
dado que la profesión “se orienta a concretar importantes fines
constitucionales” y que su práctica inadecuada o irresponsable “pone en riesgo
la efectividad de diversos derechos fundamentales, como la honra, la intimidad,
el buen nombre, el derecho de petición, el derecho a la defensa y,
especialmente, el acceso a la administración de justicia, así como la vigencia
de principios constitucionales que deben guiar la función jurisdiccional, como
son la eficacia, la celeridad y la buena fe”[110]. // El
cumplimiento de estas actividades debe contribuir “al buen desarrollo del orden
jurídico y al afianzamiento del Estado Social de Derecho”, de donde se
desprende que los abogados están llamados a cumplir una misión o función social[111]
inherente a la relevancia de su profesión “que se encuentra “íntimamente ligada
a la búsqueda de un orden justo y al logro de la convivencia pacífica”, pues
“el abogado es, en gran medida, un vínculo necesario para que el ciudadano
acceda a la administración de justicia”[112]. // Así
pues, la actuación del abogado ha de ser adecuada a la atención debida al
cliente, pero, conforme lo ha estimado la jurisprudencia constitucional, el
alcance del ejercicio de su profesión “no se limita a resolver problemas de
orden técnico, sino que se proyecta también en el ámbito ético” y de tal modo
que la regulación de la conducta de los togados por normas de carácter ético no
significa “una indebida intromisión en el fuero interno de las personas, con
menoscabo de su moral personal”, justamente porque la conducta individual se
halla vinculada a la protección del interés comunitario y porque los fines
perseguidos mediante el ejercicio de la profesión del derecho, a diferencia de
los objetivos buscados por otras profesiones, admiten incluso un mayor nivel
de exigencia en cuanto hace al comportamiento de los profesionales del Derecho,
“como depositarios de la confianza de sus clientes y como defensores del
derecho y la justicia”[113].
(Subrayas agregadas).
4.8.2.5.
En la Sentencia C-609 de 2012, luego de hacer referencia a diversas
regulaciones legales, como las contenidas en el Decreto 196 de 1971 y la Ley
1123 de 2007, este tribunal destacó que la función social que está llamada a
cumplir la abogacía, en la medida en que debe colaborar con las autoridades
para la conservación y perfeccionamiento del orden jurídico y para la
realización de una recta y cumplida administración de justicia. Agregó que a
los abogados corresponde, de manera principal, defender en justicia los
derechos de la sociedad y de los particulares, y también, el cumplimiento de la
Constitución y la ley, la defensa y promoción de los derechos humanos, la
prevención de los litigios innecesarios, inocuos o fraudulentos y facilitar la
solución alternativa de los conflictos y abstenerse de actuaciones temerarias[114].
El
ejercicio de la profesión de abogado, en el contexto de un Estado Social y
Democrático de Derecho, tiene una especial connotación. En efecto, en este
ejercicio se debe propender por:
“[…]
la defensa de la dignidad humana, el respeto y salvaguarda de los derechos
fundamentales, la protección de un orden justo, servir a la comunidad,
garantizar los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución;
entre otros muchos fines, todo esto dentro del marco normativo que dicha
profesión tiene como elemento de trabajo y con el propósito de lograr una
convivencia pacífica al interior de la sociedad. // Así las cosas, el abogado
al ejercer su profesión se convierte en instrumento primordial en la
realización de los postulados del Estado Social de Derecho, por cuanto “…le
corresponde, la realización constante, progresiva y efectiva de derechos
fundamentales como el acceso a la administración de justicia y en el marco de
éste, a muchos otros derechos fundamentales que sólo adquieren su plena
garantía cuando se acude a los jueces para que ordenen su amparo…[115]”[116]
La
misión del abogado, comprendida en dichos términos, llevó a este tribunal a
considerar que, para el ejercicio de esta profesión, a diferencia del ejercicio
de otras profesiones que también implican riesgo social, el legislador debe ser
“aún
más exigente respecto de los lineamientos y parámetros para el ejercicio de la
actividad profesional, por cuanto los profesionales del Derecho son
consignatarios de la confianza de la sociedad y defensores del Derecho y de la
Justicia.[117]”[118]
4.8.2.6.
Antes de la promulgación de la norma demandada bastaba, para acreditar la
idoneidad profesional del abogado, el haber cursado la carrera de derecho en
una universidad con registro calificado y haber obtenido, conforme a los
requisitos establecidos (preparatorios, tesis o judicatura) el título de
abogado. La norma demandada plantea una exigencia adicional a las ya
existentes, la realización y aprobación de un examen de Estado. Como se verá en
seguida, dado que el examen sólo se aprueba si se supera la media nacional, es
posible que algunos abogados, pese a haber cursado sus estudios universitarios
y haber obtenido el título profesional, no puedan, sin embargo, ejercer su
profesión, si no logran aprobar dicho examen.
4.9.   La
disposición acusada. Contexto, antecedentes y contenido.
4.9.1.
En
su primera aproximación a la norma demandada, en la Sentencia C-138 de 2019,
además de reiterar el reconocimiento de que el ejercicio de la profesión de
abogado implica un riesgo social[119]
y de referirse a cómo se regula esta materia en el ámbito de la Unión Europea y
de los Estados Unidos[120], este tribunal hizo unas importantes
reflexiones sobre la situación y la necesidad social imperante, las cuales, por
su pertinencia para este caso, conviene transcribir in extenso, en los
siguientes términos:
“34.
A pesar de la función social derivada del ejercicio profesional de la abogacía,
y al hecho de que, en Colombia, el derecho y sus profesionales (jueces,
notarios, profesores de derecho, litigantes, funcionarios) tienen una
visibilidad pública y una importancia extraordinaria, la realidad es que tanto
la educación jurídica como el ejercicio profesional del derecho han desbordado
la capacidad reguladora del Estado. Como resultado, la autonomía universitaria
ha llenado los vacíos propios del déficit de capacidad estatal y los resultados
no han sido favorables. La falta de controles y regulación, ha desencadenado,
entre otras, “una pérdida sustancial de calidad de los estudios de derecho; un
desprestigio de los juristas (…); [y] un menoscabo de la cultura jurídica y de
la autorregulación”.
35.
Con fundamento en lo anterior, es dado afirmar que en Colombia no existen
controles estatales para la obtención del título profesional de abogado,
tampoco para el ingreso a la profesión, y en lo referente a la vigilancia de
los profesionales el control disciplinario se ha criticado por la escasez de
sanciones. En este orden, la inexistente cultura de las colegiaturas
obligatorias – que habitualmente se encargan del registro, seguimiento y
vigilancia de los abogados – y la falta de resultados en el control
disciplinario hacen parte de la realidad jurídica colombiana. Bajo este
escenario, promover un examen de idoneidad podría actuar como una de las formas
o herramientas de control, al sujetar el ejercicio profesional a la obtención
de un puntaje mínimo. Siendo así, en el caso concreto de la norma objeto de
revisión el objetivo central de dicho examen es verificar la idoneidad de los
graduados en derecho que hayan iniciado sus estudios con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018.
36.
En este punto, conviene resaltar que es trascendental preservar el valor de los
controles al ejercicio profesional de la abogacía. En primer lugar, el examen
de idoneidad asegura un estándar de calidad mínimo que permite diferenciar las
competencias entre los egresados que culminan sus estudios y salen al mercado
laboral. En ese orden, mitiga las asimetrías de información que dificultan el
acceso a profesionales de calidad[121]
y con eso, el examen funciona como un pre-requisito de ingreso al ejercicio de
la profesión que asegura unos conocimientos básicos.”
4.9.2. A
partir de los medios de prueba decretados y allegados al expediente, se pudo
constatar que el proyecto de ley 312 de 2017 Cámara, 95 de 2016 Senado, que a
la postre se convertirá en la Ley 1905 de 2018, fue presentado ante el Senado
de la República, por varios senadores y representantes[122] y que tuvo importantes cambios en su
proceso de formación.
4.9.2.1.
En su primera versión, el proyecto de ley 95 de 2016, Senado[123], tenía dos artículos, cuyo contenido era
el siguiente:
“Artículo 1. Para
ejercer la profesión de abogado, además de los requisitos exigidos en las
normas legales vigentes, el graduado deberá acreditar certificación de
aprobación del Examen de Estado de Calidad en Educación Superior que para el
efecto realice el Icfes, de conformidad con lo
establecido en la Ley 1324 de 2009. Se entenderá aprobado el Examen de Estado
cuando el resultado supere el 60% del máximo porcentaje de la respectiva
prueba.
Parágrafo 1. Si el
graduado no aprueba el examen en la primera oportunidad, se podrá presentar en
la siguiente convocatoria que señale el Icfes. Si no se aprueba el Examen de
Estado en la segunda oportunidad, para poder presentarlo de nuevo en una
tercera y última ocasión, el graduado deberá hacer un curso de actualización en
un programa de derecho con registro calificado y reconocimiento de alta calidad
por parte del Ministerio de Educación Nacional, con una intensidad no inferior
a 20 créditos académicos y una duración no menor de 6 meses, circunstancia que
deberá acreditar en el momento de la inscripción.
Parágrafo 2. La
certificación de la aprobación del Examen de Estado será exigida por el Consejo
Superior de la Judicatura o por el órgano que haga sus veces para la expedición
de la Tarjeta Profesional.
Parágrafo Transitorio. El
requisito de idoneidad para el ejercicio de la profesión de abogado establecido
en el presente artículo se aplicará a quienes inicien la carrera de Derecho
después de la promulgación de la presente ley.
Artículo 2.
Vigencia y derogatorias. La presente ley deroga las normas que le sean
contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación.”
En
la propuesta inicial, si bien se deja en claro la necesidad de acreditar un
requisito adicional al título universitario para ejercer la profesión de
abogado, como es la aprobación de un examen de estado, se respeta la situación
existente, en la medida en que se asume, para este propósito, como válido el
examen que ya se ha venido haciendo por parte del Icfes. Además, se fija un
porcentaje objetivo, no sometido a las variables de una media, para la
aprobación del mismo.
En
la exposición de motivos del proyecto luego de destacar la misión del abogado,
su compromiso con la realización de la justicia y lo que conlleva el ejercicio
de esta profesión, se justifica modificar las reglas existentes, a partir de la
siguiente argumentación:
“[…] la profesión de abogado entraña un
riesgo social y a pesar de ser libre en los términos del artículo 26 de la
Constitución Política, el Estado tiene la responsabilidad de garantizar la
idoneidad del ejercicio. // En el caso de los abogados, el ejercicio de la
profesión afecta de manera directa la consecución de los derechos de sus
clientes y en esa medida es un deber ineludible del Estado, a través del
Consejo Superior de la Judicatura, garantizar al ciudadano que sus apoderados o
gestores tengan los conocimientos mínimos para asumir responsable y éticamente
la defensa de sus intereses, haciendo de la profesión del derecho, la profesión
social que ha estado vinculada a la historia de los pueblos, representando la
más alta expresión de la defensa de los derechos individuales del hombre y la
garantía de respetar lo que establece la Constitución, contribuyendo con ello a
la seguridad jurídica que debe reinar en un Estado de Derecho. // Las
estadísticas de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
sobre los abogados sancionados por faltas contra la ética profesional, muchas
veces ocasionadas por vacíos en su formación, ponen en evidencia la necesidad
de que el Estado, antes de habilitar a un graduado con el título de abogado
para ejercer la profesión, verifique que tiene los conocimientos y las
competencias mínimas para que cuando se dedique al ejercicio no comprometa ni
afecte los derechos de terceros, sean estos sus clientes, las contrapartes o
los actores del sistema judicial, luego ese mismo Estado tiene la
responsabilidad de garantizar la idoneidad. // De igual forma, y con fundamento
en las estadísticas que tiene la Unidad de Registro Nacional de Abogados y
Auxiliares de la Justicia, tomadas del Ministerio de Educación Nacional y del
comportamiento que ha presentado nuestra línea de producción de tarjetas
profesionales desde el año 1996 hasta el año 2016, se concluye que existe una
gran proliferación de abogados que año a año ingresan y seguirán ingresando y
efectivamente sin ningún tipo de control académico por parte del Estado. // Así
las cosas, se justifica el proyecto tal como se encuentra concebido desde su
fundamento filosófico, porque de esta forma se podrá, en gran medida, validar
la idoneidad del profesional del derecho antes de que le sea expedido el
documento que desde el punto de vista legal lo habilita para el ejercicio de su
profesión. // Como se observa, con esta propuesta se crea una sinergia entre el
Gobierno nacional y el Consejo Superior de la Judicatura para lograr un
propósito que urge a la sociedad colombiana, que es contar con abogados
idóneos y de calidad. Por ello se justifica adicionar como requisito para
ejercer la profesión, la presentación y aprobación de un examen de Estado que
garantice la idoneidad del profesional del derecho, cuya base constitucional
dictamina que el Estado podrá exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de
las profesiones.”
4.9.2.2.
En el informe de ponencia para primer debate en el Senado[124], se precisa que “El
objeto de la iniciativa consiste en establecer como requisito para el
otorgamiento de la tarjeta profesional para el ejercicio profesional de la
abogacía, además de los que ya existen, la acreditación de la prueba de Estado,
para cuyo efecto se toma por tal el examen de calidad de la educación que es
realizado por el Icfes a los egresados de todos los programas de educación
superior, y cuya presentación es hoy un requisito obligatorio para el
otorgamiento del grado por parte de instituciones de educación superior”. Al
debatirse este proyecto en la comisión del Senado[125], el Senador Horacio Serpa Uribe señaló que
éste tiene que ver “de manera muy especial con los
litigantes, con los que hacen la labor de representar a otras personas en los
procesos judiciales o en gestiones numerosísimas que están en la posibilidad de
ejercer los abogados”. Al proseguir el debate[126], el ponente deja en claro dos aspectos que
considera fundamentales, entre los que está la proposición adicional de la
Senadora Paloma Valencia Laserna[127]
relativa al parágrafo 2, “en donde se establece de manera muy
clara que estos exámenes tienen que ver es con la habilitación para poder
ejercer ante los tribunales”[128].
Sin
embargo, el inciso primero del artículo 1 del proyecto, conforme al cual el
requisito es necesario para ejercer la profesión de abogado, se deja incólume.
Luego
de su paso por la comisión primera del Senado, el proyecto sufrió cuatro
cambios de fondo[129], como
pasa a verse.
El
primer cambio consiste en que si bien se mantuvo el ente responsable del
examen: el ICFES, se modificó tanto el marco normativo de la prueba como su estándar
para su aprobación, que pasó a ser el resultado que supere la media del puntaje
nacional de la respectiva prueba[130]. El
marco normativo venía dado por la Ley 1324 de 2009[131], en la cual se regula, entre otras
materias, los principios para realizar exámenes de estado (art. 1), los
principios rectores de la evaluación de la educación (art. 3), los requisitos
para la evaluación profesional de la educación (art. 5), el régimen de los
exámenes de estado (art. 7 a 9) y las funciones tanto del Ministerio de
Educación Nacional (art. 10) como del ICFES en relación con dichos exámenes
(art. 12). El estándar anterior era superar el 60% del máximo porcentaje de la
respectiva prueba.
El
segundo cambio fue eliminar el límite de veces que se puede presentar el
examen: de tres, pasó a ser ilimitado, y la condición para presentarlo por
tercera vez[132].
El
tercer cambio fue agregar una consecuencia para las universidades, en caso de que
al menos 33% de sus estudiantes no aprueben el examen. Si esto ocurre por
primera vez, se aplicarán las medidas preventivas de la Ley 1740 de 2014 y, si
ocurre por segunda vez, se aplicarán las medidas administrativas previstas en
esa misma ley.
El
cuarto cambio fue agregar contenido al referido parágrafo 2, conforme a la
propuesta de la Senadora Paloma Valencia Laserna, pero dejando al mismo tiempo
sin ningún cambio el inciso primero. La plenaria del Senado aprobó el texto que
venía de su comisión[133].
4.9.2.3.
Al anterior texto, en la comisión primera de la Cámara de Representantes se le
introduce otro cambio sustancial, pues se modifica la autoridad que realiza el
examen, que pasa a ser el Consejo Superior de la Judicatura o la Institución de
Educación Superior acreditada en Alta Calidad que se contrate para tal fin[134]. Esto se hace a partir de una reflexión en
torno lo que ha sido el trámite del proyecto, en el sentido de que el ejercicio
de la profesión de abogado “afecta de manera directa la consecución
de los derechos de sus clientes y puede llegar a afectar los de terceros[135]”, de
lo que se sigue, en el razonamiento del informe de ponencia[136], que “es un deber
ineludible del Estado, a través del Consejo Superior de la Judicatura o del
órgano que haga sus veces, garantizar al ciudadano que sus apoderados o
gestores tengan los conocimientos mínimos para asumir responsable y éticamente
la defensa de sus intereses”. La razón puntual que pretende
justificar este cambio, según se sintetiza en el informe de ponencia para
segundo debate, fue la siguiente:
“No obstante, en el debate en la
Comisión Primera de la Cámara se estimó que la prueba de Estado [refiriéndose a
la que realiza el ICFES] tiene un propósito diferente, por lo cual se hace
necesario contar con un diseño propio, cuyo fin sea el que plantea el presente
proyecto de ley, y que esté a cargo del órgano llamado a realizar tal
verificación por su origen y sus funciones constitucionales, que no es otro que
el Consejo Superior de la Judicatura. Teniendo en cuenta que la aplicación de
este examen cobijará a los estudiantes de los programas de derecho que
comiencen sus planes de estudio a partir de la entrada en vigencia de la ley,
dicha entidad tendrá el tiempo suficiente para disponer de la logística
necesaria para su aplicación”.[137]
4.9.2.4.
De los cambios antedichos, salvo el relativo a las consecuencias previstas para
las universidades, todos subsistirán en la versión final del proyecto, que a la
postre se convertiría en la ley que ahora es objeto de la demanda.
4.9.3.
El anterior ejercicio de análisis del proceso de formación de la norma
demandada aporta importantes luces para establecer su alcance y contenido. Los
cambios introducidos, que afectan la estructura misma del proyecto, generan
dificultades para su interpretación. Esto ocurre, de manera especial, frente al
inciso primero y al parágrafo 2 del artículo 1, pues la ley, pese a que pudiere
haber habido claridad en las intenciones del legislador, mantiene dos
enunciados diferentes respecto de a quien le es exigible el requisito de certificar
la aprobación del examen de Estado. Esto también se advierte respecto de la
autoridad responsable del examen y al modo de realizarlo, que apenas se esboza
y que no se regula en sus aspectos más relevantes.
4.10. El
caso concreto
Respecto
de la Ley 1905 de 2018, a partir de los cargos que superaron el examen de
aptitud sustancial: vulneración del derecho al trabajo, de la libertad de
elegir profesión u oficio y de la autonomía universitaria, se procedió a
plantear tres problemas jurídicos a resolver[138].
Según la metodología indicada, corresponde ahora analizar la compatibilidad de
la norma legal demandada con los parámetros de juzgamiento, conformados por las
normas constitucionales enunciadas en los artículos 25, 26 y 69 de la Carta.
4.10.1. Solución
al primer problema jurídico: la previsión de un requisito adicional,
consistente en aprobar el examen de estado, para ejercer la profesión de
abogado, no vulnera lo previsto en los artículos 25, 26 y 69 de la Constitución
4.10.1.1.
De acuerdo con los demandantes, la disposición acusada vulnera la previsión del
artículo 26 de la Constitución conforme a la cual “toda persona es
libre de escoger profesión u oficio”, por cuanto si
bien es cierto que el mismo precepto constitucional contempla la posibilidad de
exigir títulos de idoneidad, imponer un requisito adicional al que resulta de
obtener el grado en una universidad reconocida por el Estado, desborda el
ámbito constitucionalmente reconocido al Congreso de la República.
Sobre
el particular, lo primero que se debe advertir es que la norma demandada no regula
el derecho a escoger la profesión de abogado, sino el derecho a ejercer esta
profesión[139]. Tal regulación,
que se inscribe en la primera de las posibilidades de intervención estatal, la
de exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de una profesión[140], ha sido dictada por el legislador, por
medio de la Ley 1905 de 2018.
Según
lo previsto en el artículo 26 de la Constitución, el ejercicio de una profesión
no es libre cuando se requiere de una formación académica universitaria y
cuando dicho ejercicio implica un riesgo social. El título de abogado, otorgado
por una universidad, da buena cuenta de que la persona ha obtenido dicha
formación académica[141], pero
debe examinarse también, de cara a lo que puede seguirse del análisis del
riesgo social implicado[142].
En
el precitado artículo la Constitución defiere a la ley la exigencia de títulos
de idoneidad. El legislador, que en esta materia tiene un amplio margen de
configuración[143], en principio había diseñado un
modelo conforme al cual la idoneidad profesional se obtiene y se acredita
cursando los correspondientes estudios y obteniendo el grado respectivo. Se
trata, sin embargo, de una configuración legal, no constitucional, que puede, por
tanto, ser modificada por el propio legislador, siempre que no se contraríen
los principios de razonabilidad y proporcionalidad[144].
En
relación con el ejercicio de la profesión de abogado, el legislador advirtió la
existencia de una proliferación de egresados de las facultades de derecho, y un
notorio deterioro en la calidad de muchos profesionales, razón por la cual
consideró necesario acudir a un criterio adicional para acreditar la idoneidad[145]. Este proceder no es en abstracto
inconstitucional, sin perjuicio de la valoración que quepa hacer en concreto
sobre el examen.
En
este estado inicial del análisis, ya es posible concluir que la regulación
contenida en la norma demandada respeta algunos de los límites establecidos
para ello[146]. En
primer lugar, como se acaba de decir al iniciar el desarrollo de este
fundamento, respeta la reserva de ley y, por su diseño general, no favorece en
modo alguno discriminaciones prohibidas por la Carta. En segundo lugar, no
desconoce ningún límite competencial o procedimental.
Por
tanto, lo que debe establecerse en el análisis subsiguiente, además del riesgo
social que implica el ejercicio de la abogacía, es si el
nuevo requisito para demostrar la idoneidad profesional tiene justificación
constitucional, lo que corresponde al límite material de la razonabilidad y
proporcionalidad de la limitación al derecho a ejercer dicha profesión.
4.10.1.2.
Sobre el riesgo social que implica el ejercicio de la profesión de abogado, así
comprendida, no hay ninguna duda en este proceso. Como se mostró al analizar
las decisiones en las cuales este tribunal se ha ocupado de esta cuestión[147], es la propia Carta, en su artículo 229,
la que pone de presente dicho riesgo, al establecer que el derecho fundamental
de acceder a la justicia debe ejercerse por medio de un abogado, salvo las
excepciones que establezca la ley[148]. Así,
pues, de entrada, el primer riesgo que se advierte es el que corresponde a
acceder a la justicia, con todo lo que de ello se sigue.
Existe
una relación directa entre las funciones que se cumplen por medio del ejercicio
de la abogacía y los riesgos que implica dicho ejercicio. Por su necesaria
mediación en el acceso a la justicia, el ejercicio de la profesión de abogado
puede poner en riesgo la efectividad de los derechos fundamentales de las
personas, para hablar de los más destacados, pues se puede afectar la
efectividad de todos los derechos y, además, a la propia administración de
justicia y al ejercicio de la función jurisdiccional[149]. Se afecta también la realización del
Estado Social y Democrático de Derecho[150]
y, con ella, el respeto a la dignidad humana, la búsqueda de un orden justo y
la posibilidad de lograr una convivencia pacífica[151]. No es menor, por otra parte, la
afectación que puede sufrir la conservación y perfeccionamiento del
ordenamiento jurídico, la promoción y defensa de los derechos humanos, la
prevención de litigios innecesarios y la facilitación de soluciones
alternativas a los conflictos[152].
Por
la entidad de los riesgos que implica el ejercicio profesional de los abogados,
se debe reiterar que este ejercicio, a diferencia del de otras profesiones que
también implican riesgo social, debe ser regulado de manera más exigente[153]. Esta mayor exigencia debe darse incluso
antes de que se culmine la formación académica[154], aunque en este evento la decisión
corresponda a cada una de las universidades en ejercicio de su autonomía[155].
Como
ya se dijo al dar cuenta de la noción de riesgo social en el contexto del
ejercicio de una profesión[156], el
exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de profesiones como la de
abogado, que implican significativos y graves riesgos sociales[157], no puede entenderse sólo como una
facultad, sino que debe comprenderse como un verdadero deber constitucional[158].
En
efecto, si se considera estos riesgos en sentido estricto[159], se satisfacen los tres presupuestos
reconocidos por este tribunal: 1) los riesgos que implica el ejercicio de la
profesión de abogado son de magnitud considerable, 2) pueden controlarse o
disminuirse de manera sustancial por medio de la formación académica y de
asegurar la idoneidad profesional de quienes pretendan ejercer la profesión, y
3) tienen como finalidad la prevención de un ejercicio torpe que puede producir
efectos gravemente nocivos[160].
De
otra parte, si se procede a caracterizar el riesgo[161] se encuentra que 1) los riesgos directos e
indirectos identificados en este caso son significativos; 2) estos riesgos
recaen sobre todas las personas y, además, sobre las propias autoridades
públicas, en especial sobre la administración de justicia; 3) la magnitud de la
afectación potencial es también significativa, pues la fuerza del agente
productor del riesgo es suficiente para lograr la vulneración de derechos o su
desprotección, los terceros tienen una alto nivel de exposición al riesgo, pues
dependen de este ejercicio profesional para obtener pronta y cumplida justicia
y lo que está en juego, es ni más ni menos que la suerte del derecho y de los
derechos[162].
Para
efectos de la ponderación que debe hacerse, el análisis de los riesgos sociales
que implica el ejercicio de la profesión de abogado, revela que en este caso el
exigir títulos de idoneidad, además de una competencia legislativa amplia y un
deber constitucional, debe asumirse como un fin, no sólo importante, sino
imperioso.
4.10.1.3.
En esta etapa del análisis, este tribunal encuentra que existe justificación
constitucional para exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de la profesión
de abogado. Lo que debe ahora revisar es la necesidad de exigir un nuevo título
de idoneidad: aprobar el examen de estado, según lo previsto en la norma
demandada, valga decir, si esta afectación al derecho a ejercer la profesión
por medio de la representación de otras personas en cualquier trámite que
requiera de abogado y, por ende, al derecho al trabajo, es razonable y
proporcionada.
Para
adelantar el escrutinio de razonabilidad y de proporcionalidad debe advertirse,
en primer lugar, que como acaba de verificarse, el fin perseguido por la norma
demandada, que es garantizar la idoneidad del profesional, es un fin
constitucionalmente imperioso.
Respecto
del análisis del medio empleado por la ley: exigir la aprobación del examen de
estado, este tribunal no encuentra razones para modificar lo que acaba de
sostener hace apenas unos meses en la Sentencia C-138 del 28 de marzo de 2019,
al referirse a las actuales condiciones del ejercicio de la profesión de
abogado en Colombia[163]. En
efecto, en dicha sentencia se dijo, y ahora se reafirma, que: 1) tanto la
educación jurídica como el ejercicio profesional han desbordado la capacidad
reguladora del Estado, con resultados que no han sido favorables, pues de esto
se ha seguido “una pérdida sustancial de calidad de los estudios de derecho;
un desprestigio de los juristas (…); [y] un menoscabo de la cultura jurídica y
de la autorregulación”; 2) no existen controles estatales para obtener el
título de profesional abogado, ni para el ingreso a la profesión.
Ante
tal diagnóstico, tampoco se aprecia ninguna razón para modificar el dictamen de
que “Bajo
este escenario, promover un examen de idoneidad podría actuar como una de las
formas o herramientas de control, al sujetar el ejercicio profesional a la
obtención de un puntaje mínimo”, pues entonces y ahora, “conviene
resaltar que es trascendental preservar el valor de los controles al ejercicio
profesional de la abogacía”.
Y
menos aún, hay motivo para modificar aquello de que “el examen funciona como
un pre-requisito de ingreso al ejercicio de la profesión que asegura unos
conocimientos básicos”, valga decir, el reconocimiento de que el medio no
sólo es idóneo, sino que es también efectivamente conducente para lograr dicho
fin.
4.10.1.4.
Para saber si lo anterior es o no suficiente para establecer si la medida
adoptada por la norma demandada es razonable y proporcionada, es menester
definir el nivel de intensidad del escrutinio de razonabilidad y
proporcionalidad, lo que se hace en seguida.
Como
se acaba de advertir, la comprensión de dicha necesidad social imperante,
revela tanto una pérdida sustancial de calidad en los estudios de derecho y la
inexistencia de controles estatales. Ambas circunstancias, ya reconocidas por
este tribunal hace pocos meses, hacen que la necesidad social imperante exija
otro tipo de medidas.
Respecto
del derecho a ejercer la profesión de abogado, si bien el nuevo requisito puede
afectarlo, en la medida en que no se apruebe el examen de Estado, esta
afectación en todo caso es superable y remediable, dado que el graduado que no
apruebe dicho examen, puede presentarlo sin ningún límite en el futuro, hasta
que logre aprobarlo. El que el examen se apruebe o no, si bien puede depender
tanto de su diseño como del estándar establecido, depende principalmente de la
preparación y estudio del propio graduado, valga decir, de su esfuerzo por
demostrar, con resultados objetivos, su idoneidad para ejercer la profesión de
abogado y, por tanto, su capacidad de trabajar en ella.
Por
las anteriores razones, este tribunal considera que el nivel del escrutinio
debe ser el intermedio. Y siendo este el nivel, lo ya dicho sobre el fin
perseguido y sobre el medio empleado, permiten concluir que la exigencia de
aprobar el examen de Estado para poder ejercer la profesión por medio de la
representación de otras personas en cualquier trámite que requiera de abogado
es razonable y proporcional. En consecuencia, la norma demandada no es
incompatible con la prevista en el artículo 26 de la Constitución.
4.10.1.5.
En criterio de los demandantes, también se desconoce la previsión del artículo
25 de la Carta, conforme al cual “toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas”, por cuanto la disposición acusada impide que
quien ha completado los estudios de derecho y obtenido el grado correspondiente
que lo acredita como abogado pueda ejercer la profesión, por medio de la
representación de otras personas en cualquier trámite que requiera de abogado,
con lo cual le impide precisamente ejercer la actividad para la cual se
capacitó. La solución en este cargo es corolario de lo resuelto en el anterior,
puesto que es claro que la norma demandada no impide acceder al trabajo, sino
que exige un nuevo requisito para acreditar la idoneidad, requisito que, en
principio, debiera estar en condición de cumplir quien haya completado con
suficiencia sus estudios. Varía no la exigencia sustancial que remite a una
formación adecuada, sino la manera de acreditarlo en la medida en que ya no
basta con obtener el grado, sino que es preciso acreditar la aptitud mediante
un examen independiente. Mal puede tenerse eso como una limitación del derecho
al trabajo.
4.10.2. Solución al segundo problema jurídico: la
exigencia del requisito adicional de aprobar el examen de estado, a todos los
graduados, para ejercer la profesión de abogado, no es compatible con la
garantía de autonomía universitaria, conforme a lo previsto en el artículo 69
de la Constitución, ni con el principio de igualdad reconocido en el artículo
13 ibidem
4.10.2.1.
El artículo 1 de la Ley 1905 de 2018, como ya se ha visto en el análisis
antecedente, permite dos interpretaciones: 1) la sistemática del inciso primero
y del parágrafo 2 conforme a la cual el requisito de aprobar el examen es
exigible a todos los graduados de la carrera de derecho, con independencia de
la forma de ejercicio de la profesión[164];
y 2) la que corresponde a la intención declarada del legislador al modificar el
parágrafo 2, conforme a la cual este requisito sólo es exigible al graduado que
pretenda ejercer la profesión por medio de la representación
de otras personas en cualquier trámite que requiera de abogado[165].
4.10.2.2.
Si bien ambas interpretaciones son posibles y viables, le corresponde ahora a
este tribunal juzgar su compatibilidad con la garantía de la autonomía
universitaria. En este ejercicio se encuentra que la primera interpretación
vacía por completo la competencia de las universidades para, en ejercicio de su
autonomía otorgar títulos profesionales que certifiquen la idoneidad del
profesional[166], en la
medida en que el título otorgado es insuficiente para ejercer la profesión,
incluso si este ejercicio no conlleva la representación de otras personas. Por
tanto, el haber desarrollado un proceso formativo de varios años, en una
universidad que cumple con el presupuesto mínimo necesario de tener un registro
calificado, y haber completado a satisfacción de la misma los requisitos para
acceder a un título profesional, sería insuficiente para ejercer, de cualquier
modo, la profesión de abogado.
En
consecuencia, de seguirse esta interpretación, se llegaría a la conclusión de
que una persona que completó su formación, se graduó como abogado y tiene un
título profesional que así lo certifica, no puede siquiera brindar una asesoría
o consultoría, ni desempeñarse en la cátedra universitaria en disciplinas
jurídicas[167].
Las
actividades que no conllevan la representación de otras personas en cualquier
trámite que requiera de abogado, no tienen el mismo riesgo social de las que sí
lo conllevan, ya que su ejercicio no afecta ni el acceso a la justicia, ni al
sistema judicial y, por tanto, no compromete los derechos de las personas que
acuden al profesional[168]. Así,
pues, el considerar que incluso este tipo de ejercicio profesional no puede
darse, pese ha haberse cumplido con una formación universitaria y a haber
obtenido un título profesional, valga decir, el vaciar de contenido la
competencia de las universidades para desarrollar dicha formación y expedir
títulos de idoneidad, que en la práctica serían inútiles, resulta para este
tribunal incompatible con la garantía de la autonomía universitaria. Y, al
tratar igual a todos los abogados, sin considerar el diverso riesgo social que
tiene el ejercicio de su profesión, resulta incompatible con el principio de
igualdad.
4.10.2.3.
No obstante, dado que la norma demandada también admite una segunda
interpretación, es necesario analizarla, antes de tomar una decisión. En
efecto, esta segunda interpretación, no incurre en el vaciamiento de la
competencia de las universidades, ni brinda un trato igual a supuestos
disímiles y, al mismo tiempo, considera el alto riesgo social que conlleva el
ejercicio de la profesión de abogado, cuando este ejercicio se hace por medio
de la representación de otras personas en cualquier trámite que requiera de
abogado.
De
esta interpretación se sigue que, al graduado en una universidad, que ha
obtenido un título de idoneidad, no se le impide por completo el ejercicio de
su profesión, ya que este podría realizarse en cualquier actividad profesional
que no conlleve la representación de otras personas en cualquier trámite que
requiera de abogado, con lo cual la competencia de las universidades y la
garantía de la autonomía universitaria se preservaría de manera razonable. Y,
también se sigue, que se preserva el riesgo social más alto y significativo del
ejercicio de la profesión de abogado, que se presenta cuando éste representa a
otra persona en cualquier trámite que requiera de abogado.
4.10.2.4.
Dado que es posible interpretar la norma demandada en un sentido que es
conforme a los artículos 26 y 13 de la Constitución, este tribunal declarará su
exequibilidad de manera condicionada, en el sentido de que ella debe
interpretarse de tal modo que el requisito de aprobar el examen de estado sólo
es exigible al graduado que pretenda ejercer la profesión por medio de la
representación de otras personas en cualquier trámite que requiera de abogado.
4.10.3. Solución al tercer problema jurídico: el
examen de estado no puede realizarse por una institución de educación
acreditada en alta calidad, que el Consejo Superior de la Judicatura contrate
para tal fin, por contrariar el artículo 69 de la Constitución
4.10.3.1.
Resuelto ya lo relativo a quién se aplica el requisito, corresponde analizar la
afectación de la garantía de la autonomía universitaria derivada de la
habilitación al Consejo Superior de la Judicatura, entidad a la que se le
confía la realización del examen, para hacerlo a través de una Institución de
Educación Superior acreditada en Alta Calidad que se contrate para tal fin.
4.10.3.2.
Si bien, como ya se advirtió, no existe una especie de tarifa legal
inmodificable, para verificar la idoneidad profesional de la persona que
pretenda ejercer la profesión por medio de la representación de otras personas
en cualquier trámite que requiera de abogado[169],
al punto de que es posible establecer el requisito, adicional a los ya
existentes, de aprobar el examen de Estado[170],
sin que de ello se siga menoscabo para la autonomía universitaria, es
necesario analizar, también, el modo en que se ha previsto la realización de
dicho examen.
4.10.3.3.
Al analizar la forma de realización del examen se aprecia que hay graves
riesgos para la garantía de la autonomía universitaria. En efecto, con anterioridad
a la ley cuestionada, para acreditar la idoneidad para el ejercicio profesional
se requería la formación académica y el título expedido por una universidad calificada
por el Estado para ello[171]. Se
trata de un procedimiento complejo y plural, que implica que el amplio conjunto
de universidades facultadas por el Estado para impartir la enseñanza del Derecho
tiene a su cargo, tanto la formación de los estudiantes, como su posterior
calificación con miras a la obtención de un título que los habilite para el
ejercicio de la profesión.
En
la ley demandada ese procedimiento complejo y plural se complementa, con
carácter definitorio, por un nuevo requisito que consiste en la aprobación de
un examen de Estado, que si bien, en cuanto tal, y en función de los cargos
analizados, ha sido considerado compatible con la Constitución[172], en su forma de realizarse puede afectar
el principio de la autonomía universitaria, al permitir que para tal efecto el
Consejo Superior de la Judicatura pueda contratar a una
universidad, que cuente con acreditación de calidad, lo cual alteraría el
equilibrio que debe existir entre todas.
Esa
atribución, sin garantizar la transparencia del examen y sin prevenir el riesgo
de sesgos originados en que quien evalúa sea, al mismo tiempo, parte interesada
en el examen, lesiona la autonomía universitaria.
La
realización del examen, en las condiciones indicadas, obligaría a las universidades
a articular sus programas y sus planes de estudios, métodos y sistemas de
investigación a lo que defina la universidad que lo realice[173], pues de no hacerlo, se expondrían a que
varios de los elementos relevantes en sus proyectos académicos sean
irrelevantes para efectos de la evaluación, lo cual resulta incompatible con la
libertad de auto organización, que es una de las concreciones del principio de
autonomía universitaria.
El
que el examen sea realizado por una universidad contratada para tal propósito,
implica en la práctica que se privilegia a dicha universidad sobre las demás,
las cuales deben ajustarse a los estándares por ella fijados. Incluso las
universidades acreditadas de alta calidad, de las que debe surgir la
seleccionada para realizar el examen, tienen, como no puede ser de otra manera,
una identidad institucional y académica, en la cual ciertos contenidos o
habilidades pueden considerarse más valiosos que otros. Esto afecta la libertad
de auto regulación, en la medida en que las demás universidades, cuyos
estudiantes serán sometidos a examen, deben gestionar sus pruebas de manera
acorde al criterio seguido por la universidad que las realiza, si quieren que
sus estudiantes puedan aprobar el examen de estado.
En
este contexto, encuentra la Corte que si bien debe destacarse la propuesta de
exequibilidad condicionada planteada por algunos intervinientes[174], en el sentido de propender por un modelo
más amplio, en el cual para realizar el examen se contrate a varias
universidades, o se considere un consenso mínimo sobre qué evaluar y cómo
hacerlo, no es posible seguirla, porque ello implicaría invadir la esfera del
legislador, puesto que comporta definir una serie de variables que sólo a él le
corresponden. Sin embargo, ello no le impide a este tribunal advertir que
existen serios reparos sobre el modo de realizar y de aprobar el examen.
Ya
se ha mostrado que existe el riesgo de que la universidad contratada para hacer
el examen puede estar inclinada, así sea de manera no intencional, ha guiarse
por sesgos o por consideraciones particulares, que pueden no responder a lo que
debe entenderse como una evaluación de idoneidad de todos los graduados como
abogados. Ante ello, este tribunal debe destacar la necesidad de que el examen
sea independiente y neutral respecto de lo que podría ser el modelo de
formación y de educación acogido por una determinada universidad que, de ser la
que diseñe el examen, podría acabar por ser el único a seguir.
De
esto no se sigue una descalificación para que el Consejo Superior de la
Judicatura, que está habilitado para realizar la prueba directamente, lo haga también
acudiendo al apoyo de cualquier ente del Estado, o incluso de entidades
privadas, que eventualmente se considere apto para ese efecto, siempre y cuando
que se fijen unas directrices y unos estándares objetivos que garanticen las
antedichas independencia y neutralidad. En este sentido, el Consejo Superior de
la Judicatura puede contratar tareas puntuales, como por ejemplo la elaboración
de preguntas, o buscar el concurso de otros entes públicos con experticia en la
materia, pero no puede confiar la tarea completa de realizar el examen a una
sola universidad, así esta sea de aquellas que tienen acreditación de alta
calidad.
Por
último, dado que la posibilidad ilimitada de repetir la prueba es uno de los
elementos determinantes de la intensidad de la restricción a la libertad de
escoger profesión u oficio, además de mantenerse esta posibilidad, para su
adecuada concreción, se requiere se establezca una periodicidad mínima para la
realización del examen, para que los graduados tengan la seguridad de que su
ejercicio profesional no sufrirá postergaciones imprevistas y pueda ser
predecible.
En
consecuencia, para mantener la norma, pero depurarla de los elementos que la
hacen inconstitucional, cabría declarar constitucional tanto la posibilidad de
sujetar el ejercicio de la profesión a un examen de Estado como la posibilidad
de que el graduado que no apruebe el examen se presente en las convocatorias
siguientes hasta que obtenga la calificación mínima exigida, y la
inexequibilidad de la expresión: “directamente o a través de una Institución
de Educación Superior acreditada en Alta Calidad que se contrate para tal fin”,
contenida en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 1905 de 2018.
4.11.
Síntesis
4.11.1.
En razón de que este tribunal ya se había pronunciado sobre la
constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 1905 de 2018 y de los
cuestionamientos que algunos intervinientes hicieron de la aptitud sustancial
de las dos demandas acumuladas, fue necesario empezar por
resolver dos cuestiones previas: 1) la relativa a la existencia o no de cosa
juzgada constitucional y 2) la concerniente a la aptitud sustancial de la
demanda. Respecto de la primera, se concluyó que existe cosa juzgada
constitucional en relación con el artículo 2º de la Ley 1905 de 2018, dado que
tanto la norma demandada como el cargo planteado en la Sentencia C-138 de 2019
eran los mismos. En la segunda, se encontró que el cargo relativo al trato, de
manera distinta e injustificada a los estudiantes de derecho, a partir del
estándar de aprobación del examen, y los restantes cargos relativos a la
igualdad y los relacionados con la educación, las competencias del Consejo
Superior de la Judicatura y el acceso a la administración de justicia no tenían
aptitud sustancial, razón por la cual el análisis de esta sentencia se centró
en los cargos referidos al trato que da la ley a los abogados, a partir de la
circunstancia de que dediquen su ejercicio profesional a la representación de
personas en cualquier trámite que requiera de abogado, al libre ejercicio de la
profesión u oficio, al derecho al trabajo y a la autonomía universitaria, que
sí tienen aptitud sustancial, con la acotación de que, al no existir en
realidad ningún cargo apto contra el artículo 3 y contra el inciso segundo del
artículo 1 de la Ley 1905 de 2018, este tribunal se inhibirá de pronunciarse
sobre su constitucionalidad.
4.11.2.
Sobre esta base, se plantearon tres problemas jurídicos: 1) si el prever un
requisito adicional, consistente en aprobar el examen de Estado, para ejercer
la profesión de abogado, vulnera lo previsto en los artículos 25, 26 y 69 de la
Constitución, relativos al derecho al trabajo, a la libre escogencia de
profesión u oficio y al principio de la autonomía universitaria; 2) si el
prever que el antedicho requisito para ejercer la profesión de abogado se
aplica a todos los graduados y, por tanto, vaciar de contenido el título de
idoneidad que confieren las universidades, es compatible con la garantía de
autonomía universitaria, conforme a lo previsto en el artículo 69 de la
Constitución, y
con el principio de igualdad, enunciado en el artículo 13 ibidem; y
3)  si la norma enunciada en el primer inciso y en los dos parágrafos del
artículo 1º de la Ley 1905 de 2018, al establecer que el examen de Estado puede
realizarse por una institución de educación superior acreditada en alta
calidad, que el Consejo Superior de la Judicatura contrate para tal fin,
desconoce la garantía de autonomía universitaria, reconocida en el artículo 69
de la Constitución.
Para
estudiar y resolver los anteriores problemas jurídicos se siguió la siguiente
metodología: 1) precisar el alcance del margen de configuración del legislador
para exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de una profesión; 2) dar
cuenta de la noción de riesgo social en el contexto del ejercicio de una
profesión; 3) analizar la competencia atribuida a las universidades para
expedir títulos de idoneidad para el ejercicio de una profesión; 4) sintetizar
el sentido y alcance del principio de autonomía universitaria; 5) examinar las
decisiones anteriores de este tribunal en las cuales se ha analizado la
profesión de abogado, especialmente en cuanto atañe a la competencia para
exigir títulos de idoneidad y al riesgo social que ella implica; y 6) fijar el
sentido y alcance de la norma acusada, a partir de su contexto, de sus
antecedentes y de su contenido. A partir de estos elementos de juicio se
procedió a 7) resolver el problema planteado.
4.11.3.
Con fundamento en los anteriores elementos de juicio se procedió a analizar la
constitucionalidad del inciso primero y de los dos parágrafos del artículo 1 de
la Ley 1905 de 2018. El primer problema jurídico se resolvió concluyendo que la
previsión de un requisito adicional, consistente en aprobar el examen de Estado,
para ejercer la profesión de abogado, no vulnera lo previsto en los artículos
25, 26 y 69 de la Constitución. El segundo problema jurídico se resolvió
concluyendo que la exigencia del requisito adicional de aprobar el examen de Estado,
a todos los graduados, para ejercer la profesión de abogado, no es compatible
con la garantía de autonomía universitaria, ni con el principio de igualdad, conforme
a lo previsto en los artículos 69 y 13 de la Constitución. El tercer problema
jurídico se resolvió concluyendo que el examen de Estado no puede realizarse
por una institución de educación acreditada en alta calidad, que el Consejo
Superior de la Judicatura, sino que esta entidad puede realizarlo directamente,
o contratar para el efecto entidades públicas o privadas, que cumplan las
condiciones de idoneidad, independencia y neutralidad, conforme a los
parámetros que el propio Consejo Superior determine.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia C-138 de 2019, en la cual se declaró la
exequibilidad, por el cargo analizado, del artículo 2 de la Ley 1905 de 2018.
SEGUNDO:
INHIBIRSE de
pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 1905 de 2018
y del inciso segundo del artículo 1 de la misma ley, por ineptitud sustantiva
de la demanda.
TERCERO: Declarar la INEXEQUIBILIDAD
de la expresión: “directamente o a través de
una Institución de Educación Superior acreditada en Alta Calidad que se
contrate para tal fin”, contenida en el inciso
primero del artículo 1º de la Ley 1905 de 2018, y la EXEQUIBILIDAD
del resto del inciso primero y de los parágrafos 1 y 2 del artículo 1 de la
Ley 1905 de 2018, bajo el entendido de que el requisito de aprobar el examen de Estado sólo es
exigible al graduado que pretenda ejercer la profesión por medio de la
representación de otras personas en cualquier trámite que requiera de abogado, en
los términos indicados en la consideración 4.10.2. de esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-594-19
Expediente
D-12992 y D-12994
Magistrado
Ponente:
Luis
Guillermo Guerrero Pérez
Salvo parcialmente mi voto frente
a dos decisiones adoptadas en el resolutivo tercero: (i) la inexequibilidad de
la expresión “directamente o a través de una Institución de Educación
Superior acreditada en Alta Calidad que se contrate para tal fin”, y (ii)
la exequibilidad condicionada del artículo 1º de la Ley 1905 de 2018, al
entendimiento de que el requisito de aprobar el examen de estado solo es
exigible al graduado que pretenda representar a terceros como abogado.
Las razones de mi apartamiento se
sustentan en las siguientes consideraciones:
(i) Ineptitud
del cargo por falta de especificidad y certeza
Frente a la inexequibilidad, la
ponencia reconoce que el examen en sí no presenta un problema de
inconstitucionalidad, sino que el reproche recae en que su práctica “carece
de un marco normativo”. Esto evidencia la falta de especificidad del cargo.
Este soslayo lleva a la sentencia a reglamentar la forma en la que el examen
debe llevarse a cabo. En este aspecto la sentencia crea una nueva norma. Es al
Congreso a quién correspondía regular los criterios del examen de estado con la
participación de una comisión de expertos y una pluralidad de universidades.
En cuanto a la carencia de
certeza, el cargo del demandante se centraba en que la norma permitía que se
contratara la elaboración del examen con una sola universidad, la cual,
impondría su visión académica en detrimento de las posturas de otras
universidades. Esta otra omisión condujo a que la sentencia construyera de modo
subjetivo e hipotético un nuevo cargo consistente en que la disposición demanda
desconoce la autonomía universitaria, al inferir que las universidades en un
futuro deben actualizar sus planes académicos con el fin de que sus estudiantes
aprueben dicho examen.
(ii)
Desconocimiento del amplio margen de configuración legislativa
En cuanto a la exequibilidad
condicionada, la sentencia no demuestra que sea inconstitucional que, a fin de
elevar el nivel de idoneidad de los abogados, el Legislador demande de estos
profesionales la superación del examen de Estado como exigencia para todas las
actividades propias del ejercicio del derecho. Así, la Constitución y la
jurisprudencia de esta Corte reconocen que el Legislador tiene competencia para
exigir una mayor idoneidad a los profesionales cuyas carreras representan
riesgo social, esta exigencia puede involucrar a las universidades que los
forman. Al restringirse el examen a los abogados que representen a terceros. La
sentencia excluye sin justificación de la exigencia legislativa a todos
aquellos profesionales en derecho que se desempeñarán como funcionarios públicos,
consultores, asesores, entre otros, los cuales, sin dudas, también deben ser
sujetos de los más altos estándares de acreditación e idoneidad.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Folio 57 del
cuaderno uno.
[2] Folios 109 a 112
del cuaderno uno.
[3] Folio 113 del
cuaderno uno.
[4] Folios 117 y 118 del cuaderno uno. Las pruebas documentales fueron
allegadas en medio magnético.
[5] Folios 155 y 156 del cuaderno
uno. Las pruebas documentales fueron allegadas en medio magnético.
[6] El concepto técnico lo suscriben los ciudadanos
Catalina Botero Marino, Silvia Margarita Gloria de Vivo, Camilo Piedrahita
Vargas y Adolfo Jerónimo Botero Marino, en su condición de decanos de las
facultades de derecho de las Universidades de los Andes, del Norte, EAFIT e
ICESI, respectivamente. Folios 127 a 139 del cuaderno uno.
[7] Folios 158 a 164
del cuaderno uno.
[8] Interviene el ciudadano Hernando
Herrera Mercado, director ejecutivo de la corporación. Folios 187 a 196 del
cuaderno uno.
[9] El Departamento de Derecho
Constitucional presenta dos conceptos técnicos. El primero, suscrito por los
profesores Gonzalo A. Ramírez Cleves y Jorge Iván Cuervo Restrepo, y por los
asistentes de investigación Daniela Amaya Castro y Pablo Rodríguez, obra a
folios 198 a 201 del cuaderno uno. El segundo, firmado por el profesor Jalil
Alejandro Magaldi Serna, obra a folios 203 a 205 del cuaderno dos.
[10] Interviene el ciudadano Gustavo
José Gnecco Mendoza, miembro de la Academia. Folios 206 a 211 del cuaderno dos.
[11] Interviene el ciudadano Juan
David Gutiérrez Rodríguez, miembro del Instituto. Folios 213 a 217 del cuaderno
dos.
[12] El concepto técnico lo hace el
Observatorio de intervención ciudadana constitucional de la Facultad de
Derecho. Está suscrito por los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarin
(Director del observatorio), Oscar Andrés López Cortés (profesor y miembro del
observatorio), Camila Alejandra Rozo Ladino e Ingrid Vanessa González (miembros
del observatorio). Folios 218 a 223 del cuaderno dos.
[13] Interviene el ciudadano Néstor
Santiago Arévalo Barrero, en su condición de Director de Desarrollo del Derecho
y del Ordenamiento Jurídico, en ejercicio de la competencia delegada en la
Resolución 641 de 2012. Folios 224 a 234 del cuaderno dos.
[14] El concepto técnico lo suscribe
el ciudadano Luquegi Gil Neira, en su condición de Decano de la Facultad de
Derecho y Ciencias Políticas de la universidad. Folios 243 a 245 del cuaderno
dos.
[15] El concepto técnico lo suscriben
los ciudadanos Daniel Mauricio Patiño Mariaca (profesor) y Esteban Ospina
Londoño (estudiante). Folios 246 a 251 del cuaderno dos.
[16] El concepto técnico lo suscribe
el ciudadano y profesor Esteban Javier Palacios León. Folios 258 a 265 del
cuaderno dos.
[17] Folios 290 a 296 del cuaderno
dos.
[18] Folios 1 a 7 del cuaderno uno.
[19] Folios 61 a 108 del cuaderno
uno.
[20] Folios 94 y siguientes del
cuaderno uno.
[21] Supra III.
[22] Supra nota 9.
[23] La solicitud hecha en el
concepto técnico rendido en el trámite del Expediente D-12849, consistió en que se declarase
exequible el artículo 2 de la Ley 1905 de 2018, “bajo el entendido de que la
expresión “quienes inicien la carrera de derecho” alude tanto a las
personas que inician sus estudios de la carrera de derecho como a las personas
que ya habiéndolos iniciado o culminado, a la fecha de promulgación de la ley,
todavía no habían sido habilitadas para ejercer la profesión de abogado por el
Estado”.
[24] En su intervención, el
Ministerio transcribe, in extenso, los argumentos expuestos en el
trámite del Expediente D-12849. Estos argumentos eran que la diferencia de
trato no obedece a un criterio sospechoso de discriminación y que las personas
a quienes no va destinada la ley, en su momento acreditaron en debida forma su
idoneidad.
[25] Para ilustrar su
dicho, alude a la Sentencia C-247 de 1999.
[26] Esto lo ilustra con la
Sentencia C-1053 de 2001.
[27] En este argumento se funda la solicitud subsidiara
de estas universidades, en el sentido de declarar la exequibilidad condicionada
del artículo 1 de la Ley 1905 de 2018 (Supra 2).
[28] Las cuatro antinomias se plantean así: 1) “una
sola institución de educación superior, si bien puede ofrecer educación de alta
calidad a sus estudiantes de Derecho, no puede representar el interés público
involucrado en la definición de quiénes están capacitados para ejercer la
profesión jurídica”; 2) “al ofrecer el programa y evaluarlo a nombre del
Estado, [la institución] resulta inmersa en un conflicto de interés que la
sitúa sin justificación en una posición privilegiada frente a las demás
instituciones de educación superior que ofrecen el programa de Derecho”; 3)
“la facultad de determinar las preguntas, contenidos y forma de evaluación
del Examen de Estado” genera dos dificultades: a) la de “imponer los
contenidos de una Institución de Educación Superior sobre el resto de las
instituciones” y b) la “posibilidad de atraer a estudiantes hacia el
programa de Derecho de la institución de educación superior que realice el
Examen”; 4) “sin que haya ninguna actuación indebida por parte de la
institución seleccionada, sus estudiantes se encontrarían en una posición más
ventajosa para aprobar el Examen de Estado, por el simple hecho de que la
educación que reciben en el pregrado corresponde en mayor medida con los
contenidos, competencias y métodos que se evaluarán”.
[29] Fundamento jurídico 20.
[30] Fundamento jurídico 46.
[31] Supra 1.1.2.
[32] Supra 1.1.3.
[33] Supra 1.2.4.
[34] De hecho, en las pruebas Saber
Pro, que son las que realiza el ICFES a los estudiantes universitarios, se
mide, en puntos, la desviación estándar. Esta desviación, que suele ser
significativa (de hasta 30 puntos), muestra que el resultado de un grupo de
estudiantes de una misma universidad, sea esta de alta calidad o de calidad menor,
no es homogéneo. Existe la posibilidad de variaciones que no correspondan
propiamente a la universidad, sino a los estudiantes y a sus propias
capacidades. Estas variaciones, que no son medibles por medio de la desviación
estándar, ponen de presente la dispersión o heterogeneidad de los resultados.
[35] Supra 1.1.1. y 1.2.5.
[36] Supra 1.1.3. y 1.2.1.
[37] Supra 1.2.2.
[38] Supra 1.2.3.
[39] Supra 2.2.1.
[40] Supra 2.2.4.
[41] Supra 1.2.1.
[42] Supra 1.2.3.
[43] Si bien las demandas se dirigen
contra los tres artículos de la ley, los cargos que se analizarán se predican
respecto de la norma enunciada en el artículo primero, pues no se relacionan
con el artículo segundo, respecto del cual hay cosa juzgada constitucional
frente al cargo de igualdad, y sólo por consecuencia afectarían el artículo
tercero, frente al cual no se plantea ningún cargo concreto.
[44] Cfr. Sentencias C-220 de 2017,
C-191 de 2005, C-031 de 1999, C-619 de 1996, C-377 de 1994 y C-540 de 1993.
[45] Ídem.
[46] Sentencia C-031 de
1999, fundamento jurídico 3.
[47] En la Sentencia C-064 de 2002,
fundamento jurídico 10, que reitera en esto lo dicho en las Sentencias C-226 de
1994 y C-606 de 1992, se precisa que: “en las profesiones, la regla
general es la inspección y vigilancia por parte de las autoridades competentes.”
[48] Cfr., Sentencias C-296
de 2012, C-193 de 2006, C-191 de 2005 y C-377 de 1994.
[49] Infra 4.7.2.1.
[50] Cfr., Sentencias C-220
de 2017, C-307 de 2013, C-296 de 2012, C-193 de 2006, C-377 de 1994, C-050 de
1997 y T-408 de 1992.
[51] Cfr., Sentencias C-149 de
2009 y C-377 de 1994.
[52] Cfr., Sentencia C-050
de 1997.
[53] Cfr., Sentencias C-220
de 2017, C-307 de 2013, C-296 de 2012, C-191 de 2005, C-064 de 2002,
C-964 de 1999, C-050 de 1997, C-226 de 1994 y C-606 de 1992.
[54] Luego de aludir a las Sentencias
del 12 de septiembre de 1925, de 22 de abril de 1926, de 17 de agosto de 1926,
de 13 de noviembre de 1928 y de 28 de enero de 1931, dictadas por la Corte
Suprema de Justicia, este tribunal transcribe la doctrina, en los siguientes
términos: “Esta
alta potestad de policía, que corresponde al Estado, se extiende, como es
obvio, a aquellas medidas que sean razonables y equitativas, y que
tengan una relación apropiada con el asunto materia de la regulación, de
modo que aparezca claramente que la ley respectiva tiende al bienestar
público o a la prevención de alguna ofensa o peligro social; condiciones
éstas que compete a la Corte Suprema de Justicia apreciar cuando haya de
ejercer la atribución que le confiere el artículo 41 del Acto Legislativo
Número 3 de 1910, respecto de leyes que se dicten en ejercicio de aquella alta
potestad de policía (subrayas no originales)”.
[55] Cfr., Sentencias C-307
de 2013, C-964 de 1999 y C-606 de 1992.
[56] Fundamento jurídico 5.
[57] Cfr. Sentencias C-964 de 1999 y C- 191 de 2005.
[58] Cfr. Sentencia C-964 de
1999. Sin embargo, ya antes la Corte en la sentencia C-606 de 1992, había
señalado que la legítima reglamentación de una profesión “no puede
favorecer, implícita o explícitamente, discrimi­naciones injustas, fundadas en
distin­ciones artificiosas entre trabajo manual o trabajo intelectual o entre
oficios y profesiones”.
[59] Fundamento jurídico
5.11.
[60] Cfr., Sentencia C-031 de 1999.
[61] Cfr., Sentencia C-166 de 2015.
[62] Supra 4.4.5. y 4.4.6.
[63] Cfr., Sentencias C-296 de 2012 y
C-964 de 1999.
[64] Sentencia C-296 de 2012,
fundamento jurídico 5.15.
[65] Lo dicho sobre esta metodología
se reitera en las Sentencias C-296 de 2012 y C-964 de 1999.
[66] Sentencia C-296 de
2012.
[67] En el fundamento jurídico 4 de la
Sentencia C-147 de 2018, se reitera en lo pertinente lo dicho en la sentencia
C-166 de 2015, de tal suerte que esta interpretación del parámetro puede
tenerse como la que corresponde a la actual doctrina del tribunal.
[68] La sistematización
se hace en los fundamentos
jurídicos 8 a 39.
[69] A modo de ejemplo, en el
fundamento jurídico 13 de la sentencia se señalan cinco: 1) el riesgo debe ser
claro, 2) los bienes jurídicos afectados por el riesgo deben ser o el interés
general o los derechos subjetivos, 3) su magnitud debe ser considerable, 4)
debe poderse mitigar y 5) la formación académica debe ser un factor para hacer
posible dicha mitigación.
[70] Fundamento jurídico
14.
[71] Fundamentos jurídicos
20 y 21.
[72] Fundamento jurídico
27.
[73] Supra 4.5.1.
[74] Fundamento jurídico
36.
[75] Cfr. Artículo 2.5.3.2.2.1. del Decreto 1075 de 2015.
Este artículo y los demás a los que se alude o cita enseguida no fueron
eliminados por el artículo 1 del Decreto 1330 de 2019.
[76] Cfr. Artículo
2.5.3.2.2.2. del Decreto 1075 de 2015.
[77] Cfr. Artículo 2.5.3.2.2.3. del
Decreto 1075 de 2015.
[78] Cfr., Sentencia
C-829 de 2010. En esta sentencia se declararon exequibles las condiciones del
programa 1, 2 y 8, la condición institucional 1 y el inciso final del
artículo.
[79] “Condiciones de los
programas:// 1. La correspondencia entre la denominación del programa, los
contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención del
correspondiente título. // 2. La adecuada justificación del programa para que
sea pertinente frente a las necesidades del país y el desarrollo cultural y
científico de la Nación. // 3. El establecimiento de unos contenidos
curriculares acordes con el programa que se ha establecido y que permitan
garantizar el logro de los objetivos y sus correspondientes metas. // 4. La
organización de todas aquellas actividades académicas que fortalezcan los
conocimientos teóricos y demuestren que facilitan las metas del proceso
formativo. // 5. La adecuada formación en investigación que establezca los
elementos esenciales para desarrollar una actitud crítica, la capacidad de
buscar alternativas para el desarrollo del país. // 6. La adecuada relación,
efectiva con el sector externo, que proyecte a la universidad con la sociedad.
// 7. El fortalecimiento del número y calidad del personal docente para
garantizar, de una manera adecuada, las funciones de docencia, investigación y
extensión. // 8. El uso adecuado y eficiente de los medios educativos de
enseñanza que faciliten el aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y
orientador y el estudiante sea autónomo y participante. // 9. La garantía de
una infraestructura física en aulas, bibliotecas, auditorios, laboratorios y
espacios para la recreación y la cultura, que permitan la formación integral de
los estudiantes como ciudadanos de bien y garanticen la labor académica.”
[80] “Condiciones de carácter
institucional: // 1. El establecimiento de adecuados mecanismos de selección y
evaluación de estudiantes y profesores, en donde se garantice la escogencia por
méritos y se impida cualquier discriminación por raza, sexo, credo, discapacidad
o condición social. // 2. La existencia de una estructura administrativa y
académica flexible, ágil y eficiente, al servicio de la misión de las
instituciones de educación superior. // 3. El desarrollo de una cultura de la
autoevaluación, que genere un espíritu crítico y constructivo de mejoramiento
continuo. // 4. La existencia de un programa de egresados que haga un
seguimiento a largo plazo de los resultados institucionales involucre la
experiencia del egresado en la vida universitaria y haga realidad el requisito
de que el aprendizaje debe continuar a lo largo de la vida. // 5. La
implantación de un modelo de bienestar universitario que haga agradable la vida
en el claustro y facilite la resolución de las necesidades insatisfechas en
salud, cultura, convivencia, recreación y condiciones económicas y laborales.
// 6. La consecución de recursos suficientes para garantizar el cumplimiento de
las metas con calidad, bienestar y capacidad de proyectarse hacia el futuro, de
acuerdo con las necesidades de la región y del país. // Lo anterior, sin
menoscabo de la viabilidad institucional, las solicitudes de registro
calificado de los programas de las instituciones de educación superior
estatales tendrán plena financiación del Estado.”
[81] Cfr. https://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-341938_archivo_pdf.pdf
[82] Supra 4.4.2.
[83] Cfr., Sentencias C-535
de 2017 y C-336 de 1997.
[84] Cfr., Sentencias C-162 de 2008 y
C-137 de 2018.
[85] Cfr., Sentencia
C-1509 de 2000.
[86] Cfr., Sentencias C-336 de 1997,
C-535 de 2017 y C-137
de 2018.
[87] Cfr.,
Sentencias T-310 de 1999, C-162 de 2008, C-491 de 2016 y C-137 de 2018.
[88] Cfr. Sentencias C- 299 de 1994,
C- 589 de 1997, T-310 de 1999, T-500 de 1999, T-974 de 1999, C-08 de 2001,
T-525 de 2001, T-587 de 2001, T- 1228 de 2004 y C-452 de 2006.
[89] Supra, nota 90.
[90] Supra, nota 91.
[91] Cfr., Sentencia C-491
de 2016.
[92] Artículo 69 de la
Constitución.
[93] Entre dichos límites, conforme se
precisa en la Sentencia C-162 de 2008, se encuentran: “(i) la facultad
reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia
de la educación (Art. 67 de la C. P.), (ii) la competencia atribuida al
legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales
las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios
estatutos (Art. 69 de la C. P.), (iii) la facultad de configuración legislativa
para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios
públicos (Art. 150-23 de la C. P.) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo
de los derechos fundamentales (Título II, Capítulo II de la Constitución)”.
[94] Cfr., Sentencias C-829 de 2002 y
C-137 de 2018.
[95] Cfr., Sentencia C-452 de 2006.
[96] Supra 4.6.1.
[97] Cfr., Sentencia C-899
de 2011.
[98] Cfr., fundamento
jurídico 30.
[99] CE, Sec. Quinta, Sala de lo
Contencioso Administrativo, C.P. Filemón Giménez Ochoa, sentencia del 4 de
junio de 2009. Rad.
73001.
[100] Fundamento jurídico
3.
[101] Sentencia C-1509 de
2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En igual sentido consultar T.492 de
1992 José Gregorio Hernández Galindo, C-589/97 Carlos Gaviria Díaz, T-310 de
1999 Alejandro Martínez Caballero y C-509 de 1999 José Gregorio Hernández Galindo,
C08 de 2001 Álvaro Tafur Galvis.
[102] Fundamento jurídico 1.
[103] Fundamento jurídico 2.
[104] La sentencia advierte que esta
interpretación “no es nueva”, sino que ya está explícita en la Sentencia C-505
de 2001.
[105] Fundamento jurídico
13.
[106] Fundamento jurídico
14.
[107] Cfr., Sentencia C-393
de 2006.
[108] Fundamento jurídico
3.1.
[109] Cfr. Sentencia C-177 de 1993.
[110] Cfr. Sentencia C-290 de 2008.
[111] Cfr. Sentencia C-212 de 2007.
[112] Cfr. Sentencia C-290 de 2008.
[113] Cfr. Sentencia C-212 de 2007 y
Sentencia C-190 de 1996.
[114] Fundamento jurídico
15.
[115] Sentencia T-969 de 2009.
[116] Fundamento jurídico
16.
[117] Cfr. Sentencia C-212 de 2007 y
Sentencia C-190 de 1996.
[118] Fundamento jurídico
16.
[119] Puede consultarse, además, las Sentencias C-328 de
2015, C-212 de 2007, C-393 de 2006, C–196 de 1999, C-060 de 1994, C-540 de 1993
y C-002 de 1993.
[120]  Fundamentos
jurídicos 37 y 38.
[121] Winston,
C., & Karpilow, Q. (2016). Should the US Eliminate Entry
Barriers to the Practice of Law? Perspectives Shaped by Industry
Deregulation. The American Economic Review, 106(5),
171-176., pp. 174 Disponible en internet desde:
http://www.jstor.org.ezproxyegre.uniandes.edu.co:8888/stable/43861009
[122] En la Gaceta del Congreso 646 del
19 de agosto de 2016, página 23, aparecen varios nombres. Los nombres impresos
son los del Senador Germán Varón Cotrino y los de los Representantes Angélica
Lozano Correa y Carlos Germán Navas Talero. Los nombres manuscritos legibles
son los de Carlos Abraham Jiménez y John E. Molina F. Hay además otras tres
firmas.
[123] Gaceta del Congreso 646
de 2016, páginas 22 y 23.
[124] Gaceta del Congreso
824 de 2016, páginas 10 a 12.
[125] Gaceta del Congreso
1170 de 2016, páginas 6 y siguientes.
[126] Gaceta del Congreso
1171 de 2016, páginas 16 y siguientes.
[127] Al dar cuenta de su propuesta,
la senadora alude a la relación entre representación y tarjeta profesional en
los siguientes términos: “Gracias Presidente, no, la proposición es muy
sencilla, es determinar cuándo uno necesita tarjeta profesional de abogado,
porque es muy distinto si a mí me va a contratar una empresa para que yo
analice contratos frente a lo cual pues da lo mismo si tengo o no tengo una
tarjeta profesional de abogado. // Aquí lo que estamos diciendo es cuando usted
vaya a representar a una persona y ese trámite requiera un abogado, usted
necesita tarjeta profesional de abogado, es decir, si usted va a llevar un
proceso judicial y va a representar a una persona necesita tarjeta de abogado,
si usted va a representarlo en una negociación o ante una superintendencia en
un trámite que requiere un abogado, entonces usted tiene que tener tarjeta
profesional de abogado. // Y lo estamos dejando muy claro, para todas las demás
actividades no se requiere la tarjeta profesional de abogado”.
[128] Esta proposición fue
aprobada por la comisión, sin ningún voto en contra.
[129] De estos cambios se da cuenta en
la Gaceta del Congreso 213 de 2017, páginas 6 a 9.
[130] “Se entenderá aprobado el examen
de Estado cuando el resultado supere la media del puntaje nacional en la
respectiva prueba. En el resultado individual de cada examen, el Icfes señalará
la representación porcentual del puntaje obtenido sobre la media nacional”.
[131] “Por la cual se
fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de
resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de
una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y
vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.”
[132] “Si el egresado o graduado no
aprueba el examen, se podrá presentar en las siguientes convocatorias que
señale el Icfes hasta tanto obtenga el porcentaje mínimo exigido.”
[133] Así puede constatarse en la Gaceta del Congreso 514
de 2017, página 14.
[134] Así se constata en
la Gaceta del Congreso 813 de 2017, páginas 44 a 46.
[135] Estos terceros, según se advierte
en la ponencia para segundo debate en Cámara, Gaceta del Congreso 813 de 2017,
página 44, son las contrapartes o los actores del sistema judicial.
[136] Así se consigna en
la Gaceta del Congreso 610 de 2017, página 21.
[137] Gaceta del Congreso 813 de 2017,
página 44.
[138] Supra 4.3.
[139] Supra 4.4.2.
[140] Ídem.
[141] Supra 4.4.2.
[142] Supra 4.5.
[143] Supra 4.4.1.
[144] Supra 4.4.3.
[145] Supra 4.9.2.1.
[146] Supra 4.4.3.
[147] Supra 4.8.
[148] Supra 4.8.2.
[149] Supra 4.8.2.4.
[150] Supra 4.8.2.5.
[151] Supra 4.8.2.4.
[152] Supra 4.8.2.5.
[153] Supra 4.8.2.5.
[154] Supra 4.8.2.2.
[155] Supra 4.7.
[156] Supra 4.5.
[157] Supra 4.8. y 4.9.
[158] Supra 4.5.1. y 4.5.4.
[159] Supra 4.5.2.
[160] Supra 4.5.3.
[161] Supra 4.5.4.
[162] Supra 4.9.4.
[163] Supra 4.9.1.
[164] Supra 4.2.2.
[165] Supra 4.9.2.2.
[166] Supra 4.7.2.
[167] Supra 4.8.1.
[168] Supra 4.8.2.
[169] Supra 4.8.2.1.
[170] Supra 4.10.1.
[171] Esta calificación se
hacía, y todavía se hace, por medio de un registro calificado. Supra 4.6.1.
[172] Supra 4.10.1.
[173] Debe destacarse, además, a partir
de lo que se pudo de presente al estudiar el proceso de formación de la ley
(Supra 4.9.), que la afectación a las universidades podría ir más allá de su
autonomía. En efecto, como llegó a preverse en el proceso de formación de la
ley, aunque a la postre no se incluyó en sus artículos, el resultado
desfavorable de sus estudiantes en el examen de estado, puede poner a las
universidades en una situación en la que puede aplicárseles las medidas
preventivas y administrativas de la Ley 1740 de 2014, entre las cuales están,
por ejemplo, el someterlas a una vigilancia especial, con la consiguiente
designación de un inspector in situ, la suspensión de la vigencia del
registro calificado e incluso el reemplazo de algunas de sus autoridades, por
otras designadas por el Ministerio de Educación (art. 10 y 13).
[174] Supra 2.4.3.