T-575-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-575/94
DERECHO DE
PETICION-Contenido/DERECHO
DE PETICION-Improcedencia de respuesta formal
El derecho de
petición no tendría sentido si se entendiera que la autoridad ante quien se
presenta una solicitud respetuosa cumple su obligación notificando o
comunicando una respuesta apenas formal en la que no se resuelva sobre
el asunto planteado. El derecho de petición lleva implícito un concepto de
decisión material, real y verdadero, no apenas aparente. Por tanto, se
viola cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en ésta se alude a
temas diferentes de los planteados o se evade la determinación que el
funcionario deba adoptar.
DERECHO DE
PETICION-Cuantía de
prestaciones/CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
La Corte
Constitucional considera que no ha sido clara la respuesta en el sentido de
definir precisamente lo que el peticionario ha solicitado: que se le concrete
sin mayores rodeos cuáles son las prestaciones sociales a que tiene derecho por
el tiempo de su vinculación laboral a la Caja; que se le liquiden; que se le
responda si tiene derecho a indemnización o bonificación de acuerdo con la
normatividad aplicable al proceso de reestructuración. Ha sido vulnerado el
derecho de petición, pues las contestaciones de la Caja no se han referido para
nada a las verdaderas cuestiones planteadas por el actor.
FALLA DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Irregularidades
en la nómina
Para la Corte no
es aceptable la disculpa de que el peticionario estuvo irregularmente en nómina
durante más de diez años pese a que se había suprimido su cargo en la planta de
personal, pues ni los administradores ni los trabajadores tienen por qué
soportar las consecuencias de los errores de la administración pública. En este
evento, la equivocación administrativa, que pasó inadvertida durante años, ha
sido expresamente reconocida por la funcionaria firmante de las respuestas
dirigidas al peticionario, quien hasta ahora es informado sobre la extraña
situación laboral en que se encontraba. El hecho cierto e incontrovertible es
que el accionante prestó sus servicios a la Caja durante todo ese tiempo y, por
tanto, tiene derecho a que se le liquiden sus prestaciones.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-43609
Acción de tutela
instaurada por ROBERTO ARENAS MALO contra la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los catorce (14) días del mes de diciembre de
mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Por insistencia del
Defensor del Pueblo, acogida por la Sala de Selección numero 9 (Auto del 17 de
septiembre de 1994), se revisa el fallo proferido en el asunto de la referencia
por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de
Bogotá.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
ROBERTO ARENAS MALO,
optómetra, laboró durante trece (13) años al servicio de la Caja Nacional de
Previsión en consulta externa.
Dijo haber sido
desvinculado de Cajanal de una manera irregular, a raíz de la privatización de
la entidad, a partir del 1 de enero del presente año.
Manifestó que, pese
a su solicitud escrita sobre liquidación final de prestaciones, no había sido
posible obtenerla hasta el momento de ejercer la acción de tutela.
Consideró que, con
la actitud de la Caja, le estaban siendo desconocidos sus derechos de petición,
de igualdad y de trabajo.
II.- DECISION
JUDICIAL REVISADA
Mediante fallo del
12 de julio del presente año, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santa Fe de Bogotá resolvió declarar improcedente la acción de tutela
intentada.
Según la
providencia, como la demanda se dirigía a que se decidiera lo referente al pago
de la liquidación de prestaciones sociales causadas durante la relación
laboral, el petente gozaba de otro medio de defensa judicial, pues ha debido
acudir a la figura establecida en el artículo 40 del Código Contencioso
Administrativo a través del ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85
ibidem, subrogado por el 15 del Decreto 2304 de 1989.
III.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar el fallo en referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y según el
Decreto 2591 de 1991.
El contenido
de las respuestas. Necesaria relación entre lo que se decida y el asunto
planteado. Alcance jurídico del concepto "resolución". Competencias,
procedimientos y requisitos
El derecho de
petición, consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, no radica
simplemente en que se tramiten las solicitudes respetuosas presentadas por las
personas ante las autoridades en interés particular o colectivo sino que, por
expresa exigencia de la norma superior, implica que el solicitante obtenga
"pronta resolución".
Lo relativo a la
prontitud ya ha sido desarrollado por el legislador (artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo y 25 de la Ley 57 de 1985, entre otras normas) y
tratado en numerosas sentencias de esta Corte.
El concepto de
"resolución" merece consideraciones adicionales a propósito
del caso que nos ocupa.
"Resolver",
de acuerdo con las pertinentes acepciones que trae el Diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua, significa "tomar determinación fija y
decisiva", "desatar una dificultad o dar solución a una duda",
"hallar la solución de un problema", "decidirse a decir o hacer
una cosa".
Desde el punto de
vista jurídico, entre otros significados que no vienen al caso,
"resolver" representa adoptar una decisión o dilucidar un litigio o
controversia, en ambos casos con efectos vinculantes. Lo segundo corresponde,
en principio, a las autoridades judiciales y lo primero, normalmente, a quien cumple
función administrativa.
En lo relativo al
derecho de petición, la autoridad ante la cual se ejerce está obligada a resolver,
pues, por contrapartida, el peticionario tiene la garantía constitucional
de "obtener pronta resolución".
Considera la Corte
que el derecho de petición no tendría sentido si se entendiera que la autoridad
ante quien se presenta una solicitud respetuosa cumple su obligación
notificando o comunicando una respuesta apenas formal en la que no se
resuelva sobre el asunto planteado. El derecho de petición lleva implícito un
concepto de decisión material, real y verdadero, no apenas aparente. Por
tanto, se viola cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en ésta se
alude a temas diferentes de los planteados o se evade la determinación que el
funcionario deba adoptar.
Obviamente, el
expuesto sentido de la resolución tiene cabida tan sólo cuando la autoridad a
la cual se ha dirigido la persona peticionaria goza de competencia para
resolver sobre el asunto materia de petición y si, además, en los casos en que
el objeto de la petición tiene previamente señalado un procedimiento, es decir,
aquellos en que el trámite ha sido reglado, han sido cumplidos los requisitos
exigidos por la ley.
Es claro que, en el
marco del Estado de Derecho, cuando el peticionario ha presentado la solicitud
ante funcionario incompetente, la contestación de éste no puede consistir sino
en la expresión oportuna de que le es imposible resolver, procediendo, por
tanto, a dar traslado a quien corresponda la competencia. De todas maneras,
para cumplir en estos casos con el mandato constitucional, es necesaria la
respuesta en el expresado sentido; se violaría el derecho si, basado en su
incompetencia, el servidor público se olvidara del tema o, aun remitiéndolo al
competente, dejara de dar oportuna noticia sobre ello al peticionario.
En el caso del
trámite reglado, puesto que la ley ha exigido determinados requisitos sin los
cuales es imposible tramitar la petición, se satisface el derecho indicando al
peticionario, en la oportunidad debida, que ello es así, o solicitando que se
alleguen los documentos o se cumplan las exigencias que faltan para proceder a
decidir. Así lo establecen los artículos 11, 12 y 13 del Código Contencioso
Administrativo, que dicen:
"Artículo 11:
Cuando una petición no se acompaña de los documentos o informaciones
necesarias, en el acto de recibo se le indicarán al peticionario los que
falten; si insiste en que se radique, se le recibirá la petición dejando
constancia expresa de las advertencias que le fueron hechas".
"Artículo 12: Si las informaciones o documentos que
proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son
suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda precisión
y en la misma forma verbal o escrita en  que haya actuado, el aporte de lo que
haga falta. Este requerimiento interrumpirá los términos establecidos para que
las autoridades decidan. Desde el momento en que el interesado aporte nuevos
documentos o informaciones con el propósito de satisfacer el requerimiento,
comenzarán otra vez a correr los términos pero, en adelante, las autoridades no
podrán pedir más complementos, y decidirán con base en aquellos de que
dispongan".
"Artículo 13: Se entenderá que el peticionario ha
desistido de su solicitud si hecho el requerimiento de completar los
requisitos, los documentos o las informaciones de que tratan los dos artículos
anteriores, no da respuesta en el término de dos (2) meses. Acto seguido se
archivará el expediente, sin perjuicio de que el interesado presente
posteriormente una nueva solicitud".
Claro está, debe
anotarse, como ya lo había hecho la Corte en su Sentencia T-012 del 25 de mayo
de 1992, que "no se entiende conculcado el derecho de petición cuando la
autoridad responde al peticionario, aunque la respuesta sea negativa",
pues "ella, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley
señala, representa en sí misma, independientemente de su sentido, la
satisfacción del derecho de petición".
En el caso sometido
a examen, el 5 de enero de 1994 ROBERTO ARENAS MALO se dirigió por escrito a la
Jefe de División de Desarrollo del Recurso Humano de la Caja Nacional de
Previsión en solicitud de lo siguiente:
"- Se me
informe por escrito por qué no he recibido la notificación de mi incorporación
en el Programa de supresión de empleos adoptado por la Entidad.
- Se me defina cuál
es la situación de vinculación en la Entidad.
- Solicito
igualmente se me expida fotocopia de los documentos que conforman mi Hoja de
Vida, debidamente autenticados".
Mediante oficio del
23 de febrero, la funcionaria respondió, remitiendo al peticionario una
fotocopia autenticada de su hoja de vida y manifestándole que ya no figuraba en
nómina por los siguientes motivos:
"...mediante
Decreto número 3352 de Diciembre 2 de 1983, se aprueba el Acuerdo Nº 100 del 9
de noviembre de 1983 emanado de la Junta Directiva de la Caja Nacional de
Previsión Social, (que) en su artículo primero suprime en la planta de personal
de la Caja Nacional de Previsión Social los cargos de profesional especializado
3010 grado 10 -Medio Tiempo-.
En virtud de lo
anterior, se concluye que aquellos cargos que fueron suprimidos a partir del 2
de diciembre de 1983 no existían en la planta, pero por una anomalía
continuaban figurando en nómina.
Situación que fue
detectada por este despacho en el proceso de aplicación de Reestructuración de
la Entidad.
Consecuencialmente
con lo anterior le comunico que usted no fue incorporado a la nueva estructura
de la Entidad y retirado de la nómina teniendo en cuenta la situación
comentada".
El 10 de marzo,
haciendo uso del derecho de petición, ARENAS MALO se dirigió por carta a la
Directiva de la Caja Nacional de Previsión Social, haciendo referencia a la
respuesta precitada y solicitando:
"- Se me aclare
este tipo de vinculación de nómina y no de planta.
- La definición y
término respecto al pago de mis prestaciones sociales y liquidación definitiva.
Ordénese a quien corresponda su liquidación y pago.
-Definición y
término respecto al pago de Indemnización o Bonificación a que haya lugar.
Ordénese a quien corresponda su liquidación y pago".
El 28 de marzo se
envió al peticionario otro oficio -recibido apenas el 7 de abril-, no suscrito
por la Directora de la Caja, a quien se había dirigido la petición, sino una
vez más por la Jefe de División de Desarrollo del Recurso Humano.
Se transcribe el
texto de la respuesta:
"...me permito
indicarle que su cargo en Planta fue suprimido con el Decreto 3352 de Diciembre
2 de 1983; pero por tener la Entidad una planta global que obliga a expedir
nuevo Decreto, lo que implica convocar, a la Junta o Concejo (sic) Directivo
del Establecimiento, quien expediría un acuerdo donde se indican la
modificación de la Planta de personal, además de solicitar la viabilidad
presupuestal ante la Dirección General del presupuesto del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, y en algunos casos del concepto del Departamento
Nacional de Planeación, la aprobación del Ministerio o el Director del
Departamento Administrativo y el concepto técnico previo favorable del
Departamento Administrativo del Servicio Civil.
Este trámite hacía
imposible el cumplimiento de actos, objetivos y programas trazados por la
administración. La Entidad obviando este paso continuo (sic) sosteniéndolo
dentro de la nómina, pero en ningún momento realizo (sic) el trámite de
modificación de la Planta; hecho que como se le indico (sic) en la respuesta
proferida el 24 de febrero de 1994, fue detectado en esta División en este
proceso de reestructuración.
Consecuencialmente
con lo anterior su cargo se encontraba en nómina, pero no en la Planta, ya que
no se dieron los trámites necesarios para modificar la estructura orgánica de
la Entidad.
El pago de la
indemnización o bonificación se cancelara (sic) según el Decreto 2147 de
Diciembre 30 de 1993, como lo dice en su Artículo 7º se cancelara (sic) a los
empleados que sean desvinculados de sus empleos o cargos como resultado de la
reestructuración de la Entidad, siendo esta supresión resultado en aquellos
cargos vacantes y los desempeñados por empleados Públicos, incluídos dentro de
la Planta de Personal.
La exclusividad del
pago según el Decreto 2147 de 1992, nos indica que las indemnizaciones o
bonificaciones se reconoceran (sic) unicamente (sic) a los empleados públicos
que esten (sic) vinculados a la Caja Nacional de Previsión Social".
Como puede
observarse, la respuesta de la Caja fue puramente formal. No resolvió en
realidad ninguna de las inquietudes planteadas por el peticionario, a quien
dejó sumido en una incertidumbre aun mayor de aquella que lo afectaba cuando
ejerció su derecho de petición.
Aunque de los
confusos escritos provenientes de la administración parece colegirse que ARENAS
MALO quedó desvinculado desde 1983 y que, por error de la misma Caja, no se lo
había excluido de la nómina, lo que apenas vino a hacerse en 1994, a propósito
de la reestructuración del organismo, la Corte Constitucional considera que no
ha sido clara la respuesta en el sentido de definir precisamente lo que el
peticionario ha solicitado: que se le concrete sin mayores rodeos cuáles son
las prestaciones sociales a que tiene derecho por el tiempo de su vinculación
laboral a la Caja; que se le liquiden; que se le responda si tiene derecho a
indemnización o bonificación de acuerdo con la normatividad aplicable al
proceso de reestructuración.
Ha sido vulnerado el
derecho de petición, pues las contestaciones de la Caja no se han referido para
nada a las verdaderas cuestiones planteadas por el actor.
Para la Corte no es
aceptable la disculpa de que el peticionario estuvo irregularmente en nómina
durante más de diez años pese a que se había suprimido su cargo en la planta de
personal, pues ni los administradores ni los trabajadores tienen por qué
soportar las consecuencias de los errores de la administración pública. En este
evento, la equivocación administrativa, que pasó inadvertida durante años, ha
sido expresamente reconocida por la funcionaria firmante de las respuestas
dirigidas a ARENAS MALO, quien hasta ahora es informado sobre la extraña
situación laboral en que se encontraba.
El hecho cierto e
incontrovertible es que el accionante prestó sus servicios a la Caja durante
todo ese tiempo y, por tanto, tiene derecho a que se le liquiden sus
prestaciones.
Por no ser
procedente en sede de tutela, la Corte se abstiene de entrar en la materia
relativa al monto de tales prestaciones, ni tampoco definirá lo relativo al
eventual derecho que puede tener el peticionario a la bonificación o
indemnización contemplada en el Decreto 2147 de 1992 o en otras normas.
Se revocará el fallo
de instancia y se concederá la tutela en lo relativo al derecho de petición.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia -Sala Quinta de Revisión-, administrado justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCASE la sentencia del 12 de julio de
1994, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santa Fe de Bogotá, mediante la cual se había negado el amparo judicial
impetrado por ROBERTO ARENAS MALO.
Segundo.- CONCEDESE la tutela impetrada, en cuanto
se refiere al derecho previsto en el artículo 23 de la Carta Política. En
consecuencia, ORDENASE al Director de la Caja Nacional de Previsión Social que,
en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta Sentencia, proceda a:
1. Liquidar la
totalidad de las prestaciones sociales que le puedan corresponder a ROBERTO
ARENAS MALO por el tiempo de su vinculación laboral a la Caja Nacional de
Previsión, es decir, desde el 9 de julio de 1981 al 1 de enero de 1994.
2. Responder al
peticionario, de manera concreta y clara, si, a la luz de la normatividad
aplicable, tiene o no derecho a bonificaciones o indemnizaciones con motivo de
su desvinculación del organismo.
3. Notificar
personalmente al interesado sobre las aludidas determinaciones.
Tercero.- La Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá deberá verificar el exacto
cumplimiento de lo dispuesto en esta providencia.
Cuarto.- ADVIERTESE al Director de la Caja Nacional
de Previsión Social que el desacato a lo ordenado en esta Sentencia será
sancionado en la forma establecida por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- LIBRESE la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                            Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General