T-066-02
SENTENCIA No
Sentencia T-066/02
PENSION
DE JUBILACION DE EXMAGISTRADO-Improcedencia de reajuste por tutela cuando no se
ha utilizado el otro medio de defensa
Los ciudadanos no pueden desconocer los
procedimientos establecidos por la ley en los diversos ordenamientos jurídicos,
que para el caso que nos ocupa es la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y, acudir a la acción de tutela bajo la suposición o conjetura
de que se vulnerarán derechos fundamentales por actos negativos de la
administración, sin darle a ésta siquiera la oportunidad de pronunciarse en ese
o en otro sentido. No se puede llegar al absurdo de acudir a la acción de
tutela sobre la base de actos que no se han proferido, esto no solo viola el
debido proceso de las entidades públicas, que, valga repetirlo, también lo
tienen, sino que, atentaría contra uno de los fines esenciales del Estado, cual
es el de asegurar la vigencia de un orden justo.
PENSION
DE JUBILACION DE EXMAGISTRADO-No se puede interponer acción de tutela contra acto
administrativo inexistente/VIA GUBERNATIVA Y ACCION DE TUTELA-No es
necesario agotarla para interponer la acción
Se observa que al momento de la
presentación de la misma, no existía la vulneración del derecho a la igualdad
que reclama el apoderado del actor, por la sencilla razón, de que la solicitud
del reajuste de la pensión de jubilación del accionante para que sea equiparada
con el régimen que cobija a los congresistas, no se había presentado, entonces,
el apoderado del actor instauró una acción de tutela contra un acto
administrativo inexistente. Ciertamente, como lo afirma el apoderado del actor,
el agotamiento de la vía gubernativa no es requisito necesario para acudir a la
acción de tutela, pero lo que si debe existir es un acto administrativo del
cual se pueda deducir por parte del juez constitucional la violación que se
alega. Por otra parte, no resulta cierta la afirmación del apoderado del actor,
en el sentido de que el artículo 9 del Decreto-ley 2591 de 1991 no exige la
configuración previa de una negativa o renuencia de una autoridad
administrativa, en el caso que nos ocupa de Cajanal, para interponer la acción
de tutela, pues, la finalidad de la norma mencionada es proteger a las personas
naturales o jurídicas de la posible arbitrariedad o abuso que contra ellas se
pueda cometer en la expedición de un acto administrativo que vulnere o amenace
seriamente vulnerar sus derechos fundamentales y, es en ese orden de ideas, que
el artículo 9° en cuestión autoriza la interposición de la acción de tutela sin
que sea necesario agotar previamente la vía gubernativa.
Referencia: expediente T-516732
Peticionario:  Carmelo Cayetano
Martínez Conn
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá,
D.C.,  siete (7) de febrero del año dos mil dos (2002).
La Sala
Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados,
Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente :
SENTENCIA
El expediente
llegó a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección
número once ordenó la selección del mencionado expediente por auto de 7 de
noviembre de 2001.
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano
Carmelo Cayetano Martínez Conn, actuando a través de apoderado, solicita que en
el término de 48 horas se ordene a Cajanal el reconocimiento al accionante de
una pensión de jubilación, equivalente a una suma que en conjunto con la actualmente
liquidada a su favor, no sea inferior al 75% del ingreso mensual promedio que
durante el último año devenguen los congresistas en ejercicio, incluyendo
dentro del cálculo respectivo su sueldo básico, los gastos de representación,
la prima de localización y vivienda, prima de transporte, de salud y de navidad
y toda asignación a la que tenga derecho.
Así mismo,
solicita que se ordene a Cajanal el reconocimiento y pago de la retroactividad
del reajuste de la pensión debidamente indexada, desde el día de su jubilación
hasta la fecha, que corresponde a la diferencia entre el 75% del salario que
por todo concepto se le hubiese pagado mes a mes a un congresista durante ese
período y lo que en el mismo término hubiera recibido.
Solicita el
apoderado del accionante, que se conceda la tutela como mecanismo transitorio,
para evitar el perjuicio irremediable de los derechos constitucionales
fundamentales del demandante, concretamente por la vulneración del derecho a la
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.
Los supuestos
fácticos que sirven de fundamento a las peticiones señaladas, se resumen de la
siguiente manera:
1.  Que el
doctor Carmelo Cayetano Martínez Conn, fue Consejero de Estado durante muchos años
obteniendo derecho a la pensión, la cual fue reconocida mediante la Resolución
No. 040854 de 16 de noviembre de 1993, proferida por la Caja Nacional de
Previsión Social. Aduce el representante judicial del actor, que por medio de
la Resolución No. 003315 del 25 de febrero de 2000, la entidad mencionada, le
negó la reliquidación de la pensión en lo relacionado con una prima especial de
servicios.
2.  El
ciudadano demandante, en la actualidad devenga una pensión mensual bruta de
$6.457.325, según el cupón del FOPEP del mes de mayo de 2001.
3.  Aduce el
apoderado del actor, que a través de la acción pública de la tutela, se les ha
reconocido en forma sistemática a los exmagistrados de las altas cortes, el
derecho al reajuste de la pensión de jubilación, equiparándolas con el régimen
de los congresistas.  Agrega, que adicionalmente ejercieron el derecho de
petición ante Cajanal, con el objeto de agotar la vía gubernativa y poder
acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
4.  Luego de
hacer una extensa relación de la normatividad legal que regula el derecho que
por vía de tutela se reclama, así como de citar las distintas providencias
proferidas por esta Corporación y por los distintos despachos judiciales en las
cuales se ha reconocido el derecho ahora solicitado, a exmagistrados que se
encuentran en las mismas circunstancias del accionante, expresa el apoderado
del demandante que la irremediabilidad del perjuicio consiste en que por la
edad y condición del solicitante, la duración del proceso contencioso, más o
menos entre seis o siete años, haría inane el derecho del actor, comprometiendo
no sólo su subsistencia sino su derecho a condiciones de vida digna.
Réplica
La entidad
demandada se opone a las pretensiones del accionante, aduciendo que fue el
propio legislador quien excluyó a los magistrados de las altas cortes de los
beneficios establecidos en el artículo 28 del Decreto 0104 de 1994, jubilados
antes del 18 de mayo de 1992, razón por la cual esa entidad como autoridad
administrativa y garante de lo establecido en el ordenamiento jurídico, aplica
las normas que rigen el sistema de pensiones para los diferentes funcionarios
del Estado, sin que sea su función entrar a determinar si son discriminatorias
para los mismos pues, no les es dado interpretar lo plasmado en las normas
positivas expedidas por el legislador.
Considera la
accionada, que la acción pública interpuesta no es el mecanismo idóneo para
obtener el reconocimiento de los derechos aludidos en la presente acción, toda
vez que en forma oportuna al accionante le fueron notificados los actos
administrativos susceptibles de agotamiento de la vía gubernativa, para que el
derecho que se echa de menos fuera controvertido ante la respectiva
jurisdicción en aras de obtener el reconocimiento de los derechos pretendidos,
los cuales, adicionalmente, en ningún momento le han sido conculcados, de donde
resulta inexistente el perjuicio alegado.
II.      FALLOS DE INSTANCIA
Fallo de
primera instancia
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Civil, negó las
pretensiones del actor, aduciendo que no corresponde al juez constitucional
pronunciarse respecto de las solicitudes planteadas en la demanda de tutela,
como quiera que no puede ignorar los mecanismos legales propios para discutir
la validez de ese reclamo, es decir, que se reconozca y pague el reajuste
pensional solicitado.
Manifiesta el
a quo, que en el presente caso no se vislumbra vulneración de ningún derecho
fundamental, razón por la cual la acción de tutela impetrada debe negarse.
Impugnación
El apoderado
del accionante manifiesta que el fallador de primera instancia no hizo ninguna
alusión al derecho constitucional consagrado en el artículo 13 de la Carta,
pues resulta evidente la vulneración de este derecho y la discriminación a que
ha sido sometido el actor por parte de Cajanal.
Expresa el
apoderado del demandante que el a quo, no tuvo en cuenta las providencias
citadas en el escrito de tutela, proferidas por esta Corporación, en las cuales
se pone de presente la doctrina constitucional en relación con el reajuste de
las pensiones de los exmagistrados de las altas cortes, desconociendo por ende,
el derecho a la igualdad, único cargo esgrimido en la tutela.
Fallo de
segunda instancia
La Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, confirmó el fallo proferido por el
Tribunal de Bogotá en primera instancia, argumentando la clara improcedencia de
la acción impetrada, por cuanto el asunto planteado no es susceptible de
definición mediante la acción pública interpuesta, pues además de carecer de
competencia para ello, no se cuenta con los elementos de juicio necesarios para
resolver sobre los derechos “por cuyo reconocimiento y
efectividad se propende”.
III.    ACTUACION SURTIDA EN LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Ante la
afirmación hecha por el apoderado del demandante en el numeral 4° de los hechos
narrados en el escrito de tutela, en el sentido de que el día 17 de julio del
año 2001 (el mismo día de presentación de la acción de tutela), se elevó derecho
de petición ante Cajanal, solicitando el reajuste de la pensión y el pago
retroactivo de dicho reajuste, el Magistrado sustanciador solicitó a la
entidad demandada, copia de la respuesta dada al peticionario o, en su defecto,
información sobre el trámite dado a la misma.
La Caja
Nacional de Previsión Social –Cajanal-, informó a esta Corporación que la
solicitud a que se ha hecho referencia se encuentra radicada bajo el número
18491 de 5 de septiembre de 2001, pendiente de reparto para su correspondiente
estudio.
IV.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
La competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión
proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2.  El
asunto objeto de revisión
2.1.  El
doctor Carmelo Cayetano Martínez Conn, actuando a través de apoderado solicita
a esta Corporación que se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social
–Cajanal-, que le reconozca una pensión de jubilación equivalente a una suma
que en conjunto con la actualmente liquidada a su favor, no sea inferior al 75%
del ingreso mensual promedio que durante el último año devenguen los
Congresistas en ejercicio.  Aduce como fundamento de su solicitud, la
equiparación de la remuneración de los exmagistrados de las altas corporaciones
con la de los congresistas, establecida en la Ley 4 de 1992 y los decretos expedidos
en desarrollo de la misma, pero especialmente, el reconocimiento que por vía de
tutela se ha hecho a algunos exmagistrados de las altas cortes, del derecho al
reajuste   de la pensión de jubilación, equiparándolas con el régimen de los
congresistas. Al efecto, cita varias sentencias proferidas por esta Corporación
y, por ello, solicita la protección del derecho fundamental a la igualdad.
2.2.
Esta Sala de Revisión considera que en esta oportunidad no es posible
pronunciarse sobre la pretensión del accionante, por las razones que se exponen
a continuación:
2.2.1.
El artículo 86 de la Constitución Política, consagra la acción pública de
tutela como un mecanismo al cual tiene acceso toda persona para reclamar en
cualquier momento y lugar, la protección de sus derechos fundamentales en el
evento de que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier  autoridad pública, o de particulares que presten un servicio público
y respecto de los cuales el afectado se encuentre en circunstancias de
subordinación o indefensión.
Así
las cosas, quien considere que se encuentra en una situación que afecte sus
derechos fundamentales, puede acudir a la acción de tutela en procura de la
protección de sus derechos, siempre que no cuente con otro medio idóneo de
defensa judicial, a menos que se solicite como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
Como
se sabe, la acción de tutela se caracteriza por su informalidad ya que puede
ser presentada por cualquier persona, independientemente de su edad, sexo,
raza, condición económica o profesional, en fin, no se requiere de ningún
requisito formal o formulas exactas, ni siquiera requiere de un escrito, pues
puede ser presentada en forma verbal ante cualquier autoridad judicial, quien se
encuentra en la obligación de darle el trámite establecido en la ley.
Con
todo, ello no significa que los ciudadanos puedan desconocer los procedimientos
establecidos por la ley en los diversos ordenamientos jurídicos, que para el
caso que nos ocupa es la jurisdicción de lo contencioso administrativo y,
acudir a la acción de tutela bajo la suposición o conjetura de que se
vulnerarán derechos fundamentales por actos negativos de la administración, sin
darle a ésta siquiera la oportunidad de pronunciarse en ese o en otro sentido.
No se puede llegar al absurdo de acudir a la acción de tutela sobre la base de
actos que no se han proferido, esto no solo viola el debido proceso de las
entidades públicas, que, valga repetirlo, también lo tienen, sino que, atentaría
contra uno de los fines esenciales del Estado, cual es el de asegurar la
vigencia de un orden justo.
Como
lo ha sostenido esta Corporación “[e]n lo que se refiere a las actuaciones
administrativas, éstas deben ser el resultado de un proceso donde quien haga
parte del mismo, tenga oportunidad de expresar sus opiniones e igualmente de
presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos, con la plena
observancia de las disposiciones que regulan la materia, respetando en todo
caso los términos y etapas procesales descritas. El debido proceso se vulnera
cuando no se verifican los actos y procedimientos establecidos en la ley y los
reglamentos. Se entiende que esta obligación no sólo cobija a las
autoridades públicas sino también a los particulares, en forma tal que estos
últimos también quedan obligados por las reglas o reglamentos que regulan el
juicio o la actuación, sin que puedan, de conformidad con su propio criterio,
acatar y respetar aquellos términos o procedimientos que los beneficien, y desconocer
o ignorar aquellos que les sean desfavorables”[1].
(Negrillas fuera de texto).
2.2.2.
Analizado con detenimiento el escrito de tutela, se observa que al momento de
la presentación de la misma, no existía la vulneración del derecho a la
igualdad que reclama el apoderado del actor, por la sencilla razón, de que la
solicitud del reajuste de la pensión de jubilación del accionante para que sea
equiparada con el régimen que cobija a los congresistas, no se había
presentado, entonces, el apoderado del actor instauró una acción de tutela
contra un acto administrativo inexistente. Ni siquiera se podía predicar el
silencio administrativo negativo, pues, como el mismo afirma “ejercimos hoy
derecho de petición ante CAJANAL, solicitando el reajuste de la pensión y el
pago retroactivo de dicho reajuste”.
Una
de las formas en que la administración se pronuncia es a través de actos
administrativos, por medio de los cuales expide resoluciones ya sea de carácter
general o particular, cuya validez y eficacia se encuentra condicionada a los
requisitos de publicidad o notificación, de suerte que puedan producir efectos
jurídicos[2].
Pero, para que produzcan esos efectos, los actos administrativos deben
jurídicamente existir y, en esa medida, afectar una situación jurídica
concreta, para que, en el evento de que el particular la considere lesiva de
sus derechos, se pueda por vía de tutela realizar un pronunciamiento sobre la
vulneración de tales derechos. Ciertamente, como lo afirma el apoderado del
actor, el agotamiento de la vía gubernativa no es requisito necesario para
acudir a la acción de tutela, pero lo que si debe existir es un acto
administrativo del cual se pueda deducir por parte del juez constitucional la
violación que se alega. Por otra parte, no resulta cierta la afirmación del
apoderado del actor, en el sentido de que el artículo 9 del Decreto-ley 2591 de
1991 no exige la configuración previa de una negativa o renuencia de una
autoridad administrativa, en el caso que nos ocupa de Cajanal, para interponer
la acción de tutela, pues, la finalidad de la norma mencionada es proteger a
las personas naturales o jurídicas de la posible arbitrariedad o abuso que
contra ellas se pueda cometer en la expedición de un acto administrativo que
vulnere o amenace seriamente vulnerar sus derechos fundamentales y, es en ese
orden de ideas, que el artículo 9° en cuestión autoriza la interposición de la
acción de tutela sin que sea necesario agotar previamente la vía gubernativa.
2.2.3.
En el presente caso, el apoderado del actor solicita la protección del derecho
fundamental a la igualdad (art. 13 C.P.), sin haber dado la posibilidad a
Cajanal de pronunciarse respecto de la solicitud a que se ha hecho referencia,
con la sola suposición del contenido del acto administrativo que ha de proferir
la administración, la cual, sobra decirlo, presume negativo.
Así
las cosas, no puede la Sala de Revisión entrar a decidir sobre la
discriminación alegada por el demandante, en relación con otros exmagistrados
de las altas cortes en cuanto al reajuste de su pensión de jubilación, porque
la violación del derecho a la igualdad invocado por el apoderado del actor como
“cargo único”,  resulta ser incierta e hipotética, no se ha dado y, como
se señaló, según lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política,
la acción de tutela requiere como presupuesto necesario de orden
lógico-jurídico la vulneración al demandante de un derecho fundamental o, por lo
menos, la amenaza seria y actual de su vulneración, circunstancia que en el
caso concreto hasta ahora no se ha presentado.
3.  Ahora
bien, se afirma en la acción de tutela que en la misma fecha de presentación de
dicha acción, se ejerció el derecho de petición ante Cajanal, solicitando el
reajuste de la pensión y el pago retroactivo de la misma (julio 17 de 2001), y
se afirma a su vez, que dicha entidad cuenta con un plazo de cuatro meses para
resolver dicha petición, razón por la cual, al momento de la presentación de la
tutela, no podía predicarse una vulneración del derecho fundamental de
petición.
Sin
embargo, en oficio enviado a esta Corporación, la Caja Nacional de Previsión
Social –Cajanal- afirma que en esa entidad se encuentra una solicitud de
revisión pensional a nombre del doctor Carmelo Cayetano Martínez Conn, radicada
bajo el No. 18491 de 5 de septiembre de 2001, en espera de ser repartido para
su correspondiente estudio. Teniendo en cuenta que a la fecha en que se
profiere esta decisión, ya han transcurrido más de los cuatro meses con que
cuenta la entidad demandada[3],
se ordenará a dicha entidad que de no haber emitido decisión de fondo en el
asunto de la referencia, lo haga en el plazo máximo de  cuarenta y ocho horas
siguientes a la notificación de esta sentencia.
Finalmente,
si el actor, una vez resuelta su solicitud por parte de Cajanal, considera
conculcados sus derechos fundamentales, nada obsta para que pueda acudir a la
vía de la tutela en procura de su protección.
V.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero
: CONFIRMAR por
las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el fallo proferido
por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 4 de
septiembre de 2001, dentro de la acción de tutela instaurada por Carmelo
Cayetano Martínez Conn contra la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal-.
Segundo
:  Si
al momento de la notificación de esta sentencia, la Caja Nacional de Previsión
Social no ha proferido decisión de fondo, en relación con la solicitud de
reajuste pensional presentada por el doctor Carmelo Cayetano Martínez Conn, ORDÉNASE
a esa entidad  dar respuesta en el plazo máximo de cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la respectiva notificación.
Líbrense
por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sent. T-467/95. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[2]
Sent. T-279/97. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[3] Cfr. Sent. T-170/00. M.P. Alfredo Beltrán Sierra