C-243-97
Sentencia C-243/97
Sentencia
C-243/97
PATRIMONIO
ECOLOGICO-Competencia para
expedición de normas/PATRIMONIO ECOLOGICO-Protección municipal según
limitaciones/NORMA GENERAL AMBIENTAL-Prohibición de requisitos
adicionales para su ejercicio
El objetivo de la
disposición acusada no es óbice para que los concejos municipales produzcan la
normativa que consideren pertinente para proteger su patrimonio ecológico, siempre
que lo hagan atendiendo las limitaciones que les impongan la Constitución y la
ley, con lo que se garantiza un manejo coordinado y armónico de temas que
trascienden el interés local, lo que quiere decir que no se vacía de contenido
la facultad de origen constitucional. La prohibición recae sobre situaciones ya
previstas en normas jurídicas de carácter ambiental expedidas por el Ministerio
del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y los grandes
centros urbanos o áreas metropolitanas, esto es sobre asuntos que ya fueron
objeto de regulación jurídica por parte de esos organismos, los cuales de
conformidad con las disposiciones de la ley 99 de 1993, hacen parte del Sistema
Nacional Ambiental, lo que es perfectamente compatible con el mandato de la
Constitución Política, que establece que "cuando un derecho o una
actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas
no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales
para su ejercicio."
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA SUPRESION DE TRAMITES EN MATERIA AMBIENTAL-Desbordamiento
Se trata de una
medida que regula en abstracto una expectativa: que autoridades no legitimadas
para asumir ciertos temas en materia ambiental, se atribuyan competencia para
exigir "otros" requisitos o imponer sanciones diferentes a las
consagradas en las normas aplicables a un caso específico, incurriendo con ello
en la violación de los artículos 84 y 209 de la C.P. A través de ella no se
suprimió o reformó ninguna regulación, procedimiento o trámite preexistente, se
impone y reitera una "obligación de no hacer" a autoridades que
carecen de competencia, lo que si bien no es contrario al ordenamiento
superior, si desborda la competencias que le sirvieron de fundamento al ejecutivo
para producir la disposición, siendo por ello la misma inconstitucional.
Referencia:
Expediente D-1512
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 135 del Decreto Ley 2150 de 1995,
"Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública".
Actores: Enrique
Santander Mejía y   Francisco Cruz Prada
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo veinte (20) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos ENRIQUE SANTANDER MEJIA y
FRANCISCO CRUZ PRADA, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Nacional, presentaron ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia
contra el artículo 135 del Decreto Ley 2150 de 1995, por el cual se suprimen y
reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
Administración Pública.
Una vez admitida la demanda, se ordenó la
práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fijó en
lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al Despacho del Procurador
General de la Nación para el concepto de su competencia.
Cumplidos todos los
trámites indicados para esta clase de procesos de control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El texto de las disposiciones acusadas es
el siguiente:
DECRETO LEY 2150 DE 1995
(Diciembre 5)
"Por el cual se
suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la Administración Pública."
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA
"En ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, oída la
opinión de la Comisión prevista en dicho artículo...
DECRETA
(...)
"Artículo
135. Autoridades Ambientales. Ninguna autoridad diferente al
Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y los
grandes centros urbanos o áreas metropolitanas podrá exigir requisitos
ambientales, así como imponer medidas preventivas o sanciones por violación a
normas de carácter ambiental, salvo en los casos de delegación hecha conforme a
la ley o reglamento.
"Esto no exime
a las entidades territoriales de ejercer las funciones de control y vigilancia
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, en coordinación con las
respectivas autoridades ambientales."
III. LA DEMANDA.
a. Normas
constitucionales que se consideran violadas.
Los demandantes
consideran que el artículo 135 del Decreto Ley 2150 de 1995, infringe los
artículos 311, y 313-9 de la Constitución Política.
b. Fundamentos de
la demanda
Manifiestan los
demandantes, que la Carta Política de 1991 identifica el municipio como la
entidad fundamental de la división político-administrativa, y que en
concordancia con esa disposición y con el principio de descentralización
consagrado en el artículo 1 superior, a través del artículo 313-9 le reconoció
a los municipios autonomía para manejar y regular, a través de sus concejos, lo
relacionado con el medio ambiente en su respectivo territorio; dicha autonomía,
dicen, incluye la posibilidad de que los concejos municipales dicten las normas
que consideren necesarias para preservar su patrimonio ecológico, tales normas,
en su concepto, pueden ser de diversos tipos, como las que rigen el uso, manejo
y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, o las que tiendan a la
preservación del medio ambiente, lo cual demuestra, según ellos, que "la
Constitución no es restrictiva en cuanto al tipo de normas que puede dictar el
Concejo", siempre que ellas sean necesarias para la preservación y
defensa del patrimonio ecológico del municipio.
Manifiestan que el
Constituyente reconoció que el tema ambiental es un asunto local, en el que
deben participar los organismos de elección popular a través del diseño de
normas dirigidas a la protección del mismo en el ámbito de su jurisdicción, sin
que sea suficiente la voluntad del legislador para restringir, e incluso
desconocer, competencias específicas que en esa materia le otorgó a los
concejos municipales.
Sostienen que el
artículo impugnado lo que hace en la práctica es derogar el citado numeral 9
del artículo 313 superior, dado que suprimió la posibilidad de que los concejos
municipales dicten normas para regular lo relativo a la protección del medio
ambiente local, transfiriendo dicha facultad a entidades públicas cuyas
competencias en la materia son de origen legal, no constitucional, como si lo
son las de los municipios, a los cuales el legislador únicamente les atribuye
las que "buenamente les quieran delegar el Ministerio del Medio
Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y grandes centros urbanos o
áreas metropolitanas", lo cual se traduce, concluyen, en la
prevalencia de la ley sobre la Constitución, y en el desbordamiento de las
expresas facultades con base en las cuales el ejecutivo expidió la norma
acusada, que lo autorizaban exclusivamente para modificar o derogar, por
innecesarios, procedimientos o trámites existentes en la administración
pública.
Con base en las
anteriores consideraciones solicitan a esta Corporación declarar la
inexequibilidad del artículo 135 del Decreto 2150 de 1995.
IV. EL MINISTERIO PUBLICO.
En la oportunidad
correspondiente el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, solicitando a esta Corporación que declare inexequible la norma
objeto de impugnación; respalda su solicitud en los siguientes argumentos:
Anota el Ministerio
Público, que la autonomía de las entidades territoriales, reconocida a través
del artículo 1 de la Constitución, ha sido definida por la Corte Constitucional
como un poder normativo reconocido por la ley fundamental, para que ellas
puedan regular las materias cuya competencia les ha sido asignada por la misma
Carta Política.
Dicha autonomía,
señala, implica claras obligaciones de origen constitucional para los
municipios, el cual deberá cumplirlas a través de sus concejos; una de ellas la
consagrada en el numeral 9 del artículo 313 de la C.P. en relación con la
protección del  patrimonio ecológico de los mismos. Eso quiere decir, agrega el
concepto fiscal, que la prohibición que consagra la norma impugnada, en el
sentido de excluir a las autoridades municipales del ejercicio de las
facultades que tengan por objeto adoptar medidas tendientes a la preservación ecológica,
otorgándolas, con carácter excluyente a las entidades gubernamentales que
señala la misma norma impugnada, va en contravía de mandatos superiores, lo que
amerita su declaratoria de inexequibilidad.
Manifiesta el
Procurador, que es loable la intención del legislador de suprimir trámites
innecesarios, contrarios a la presunción de buena fe, que impiden el
cumplimiento de actividades de desarrollo social y que constituyen focos de
corrupción, pero que tal intención no puede hacer caso omiso de las facultades
constitucionalmente atribuídas a ciertas entidades, especialmente a las
territoriales, para regular específicas materias, pues ello se traduciría,
necesariamente, en una transgresión al ordenamiento superior.
V. OTRAS INTERVENCIONES
MINISTERIO DEL
MEDIO AMBIENTE.
Actuando como
apoderado de dicho Ministerio y dentro del término legal, el ciudadano Remberto
Quant González se opuso a las pretensiones de la demanda, solicitando a la
Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada; respalda su solicitud
en los argumentos que a continuación se sintetizan:
En su opinión, la
redacción de la norma impugnada ni siquiera sugiere que se supriman las
funciones constitucionales de los municipios, la finalidad de la misma, dice,
es "...evitar que autoridades como las entidades descentralizadas
territorialmente, continúen expidiendo actos administrativos relacionados con
funciones que de acuerdo con la ley 99 de 1993 fueron atribuídas de manera
específica al Ministerio del Medio Ambiente, a las Corporaciones Autónomas
Regionales, a los grandes centros urbanos y áreas metropolitanas."
El hecho de que la
política de planificación del medio ambiente sea estatal, dado que éste se
reconoce como un bien universal jurídicamente protegido, no significa que las
entidades descentralizadas no tengan participación en su diseño y ejecución,
participación a la cual, por lo demás, están obligadas según lo disponen los
artículos 300-2, 313-9 y 339 de la Carta Política. No obstante, agrega el
interviniente, esas funciones deben ejercerlas dentro del marco de la política
nacional, la ley y los reglamentos, con el fin de que se garantice un manejo
armónico, coordinado y coherente de la materia.
Colombia, agrega, es
un Estado unitario en el cual las entidades territoriales gozan de autonomía
relativa, no absoluta, luego ellas al asumir el cumplimiento de las facultades
que se les son propias, deberán hacerlo dentro de los límites que les imponen
la Constitución y la ley.
Con base en todo lo
anterior, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición
acusada.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Primera. La
Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta Política,  le corresponde a la
Corte Constitucional decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley  dictados por el
gobierno, con fundamento en el artículo 150-10 de la Constitución, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, con el fin
de mantener la integridad y supremacía de la Constitución.
El Decreto 2150 de
1995, del cual hace parte la norma impugnada, es un decreto ley dictado por el
Presidente de la República en virtud de las facultades extraordinarias y pro
témpore conferidas por el Congreso Nacional  a través del artículo 83 de la
Ley 190 de 1995, por la cual se dictaron normas tendientes a preservar la
moralidad en la Administración Pública y se fijaron disposiciones con el objeto
de erradicar la corrupción administrativa. El artículo 83 de la citada ley
estableció:
"Artículo 83.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública. En ejercicio de dichas facultades no
podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas."
El Decreto Ley 2150
fue expedido el 5 de diciembre de 1995, esto es, dentro del término otorgado
por la ley de facultades.
Segunda. La
Materia.
En síntesis, son dos
los cargos de inconstitucionalidad que los demandantes le imputan al artículo
135 del Decreto Ley 2150 de 1995: el primero, desconocer y contradecir el
numeral 9 del artículo 313 de la C.P., al prohibirle a los municipios, que a
través de sus concejos, dicten las normas necesarias para el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. El
segundo, que su contenido desborda y excede las precisas facultades que el
legislador le otorgó pro témpore al Presidente de la República, a través
del artículo 83 de la Ley 190 de 1995, las cuales lo habilitaban para expedir
normas con fuerza de ley tendientes a "...reformar o suprimir
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la
administración pública", y no para recortar, como lo hizo, facultades
constitucionalmente asignadas a las entidades territoriales.
Le corresponde
entonces determinar a esta Corporación, en primer lugar, si el contenido de la
norma impugnada es contrario o no a lo dispuesto en el numeral 9 del artículo
313 de la Constitución Política, y en segundo lugar, si hubo o no
desbordamiento por parte del legislador de excepción, de las precisas
facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso de la República, con base
en las cuales expidió la norma acusada.
Tercera. El
alcance de la norma impugnada
Si bien es necesario
señalar que la redacción de la norma impugnada es desafortunada por confusa, al
analizar su contenido a partir del presupuesto de que su objetivo fue impedir
que dos autoridades diferentes regulen y decidan sobre una misma actividad en
materia ambiental, pudiendo ambas exigir requisitos e imponer sanciones, en
detrimento de los principios de celeridad y eficiencia que rigen para la administración
pública (artículo 209 C.P.), se encuentra que él mismo no desvirtúa,
obstaculiza o impide la realización por parte de los concejos municipales, de
la facultad expresa que les otorgó el Constituyente, a través del numeral 9 del
artículo 313 de la C.P.
En efecto, el
mandato cuestionado consigna la prohibición para aquellas autoridades,
diferentes a las relacionadas en el texto de la misma norma, dentro de las
cuales es posible incluir a los municipios y sus respectivos concejos,
"...de exigir requisitos ambientales e imponer medidas preventivas o
sanciones por violación a normas de carácter ambiental...", salvo
expresa delegación hecha conforme a la ley o reglamento.
Es decir, que se les
prohibe a las autoridades municipales imponer requisitos adicionales o
sanciones distintas a las previstas en la normativa existente, producida y
aplicada por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas
Regionales, los grandes centros urbanos o áreas metropolitanas, con base en las
expresas facultades que tienen para el efecto de conformidad con lo establecido
en los capítulos II, III, IV y V de la ley 99 de 1993, lo cual no desvirtúa ni
obstaculiza el cumplimiento de las funciones que les corresponden a los
municipios y específicamente a los concejos municipales; no se les prohibe,
como lo señalan los actores, expedir normas dirigidas a preservar su patrimonio
ecológico tal como lo ordena el numeral 9 del artículo 313 de la Carta
Política, función que se reivindica y regula en el capítulo IX de la misma ley
99 de 1993.
El objetivo de la
disposición acusada no es óbice para que los concejos municipales produzcan la
normativa que consideren pertinente para proteger su patrimonio ecológico,
siempre que lo hagan atendiendo las limitaciones que les impongan la
Constitución y la ley, con lo que se garantiza un manejo coordinado y armónico
de temas que trascienden el interés local, lo que quiere decir que no se vacía
de contenido la facultad de origen constitucional que los actores consideran
desconoció la norma impugnada.
Nótese que la
prohibición recae sobre situaciones ya previstas en normas jurídicas de
carácter ambiental expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, las
Corporaciones Autónomas Regionales y los grandes centros urbanos o áreas metropolitanas,
esto es sobre asuntos que ya fueron objeto de regulación jurídica por parte de
esos organismos, los cuales de conformidad con las disposiciones de la ley 99
de 1993, hacen parte del Sistema Nacional Ambiental, lo que es perfectamente
compatible con el mandato del artículo 84 de la C.P., que establece que
"...cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de
manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir
permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio." Sobre el
particular ha dicho esta Corporación:
"Entre las
distintas formas de defensa de los derechos y actividades que desarrolla el
grupo social está la prohibición contenida en el artículo 84 en el sentido de
que cuando determinada actividad o derecho haya sido reglamentado de manera
general, las autoridades no podrán exigir permisos, licencias o requisitos
adicionales para su ejercicio..."
"De la
interpretación armónica de los postulados mencionados no se puede colegir que
desapareció la facultad que tenían los concejos para reglamentar el ejercicio
de las actividades que realizan los ciudadanos con fines de explotación
económica dentro del respectivo municipio, pues la, ley fundamental vigente les
reconoce autonomía de gestión para el manejo de los asuntos de interés local
con arreglo tanto a ella como a la ley." (Corte Constitucional, Sentencia
T-425 de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón)
Si se tiene en
cuenta que el uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos
naturales renovables, se encuentran reglamentados de manera general en la Ley
99 de 1993, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y demás normas
reglamentarias, que le atribuyen al Ministerio del Medio Ambiente, rector del
sistema, a las Corporaciones Autónomas Regionales, a los grandes centros
urbanos y áreas metropolitanas, la regulación de esas materias, no es
procedente, porque así lo dispone la Constitución, que otras autoridades,
incluídos concejos municipales, tengan facultades para exigir requisitos
adicionales e imponer sanciones distintas a las previstas en el correspondiente
reglamento, práctica muy extendida en nuestro país, en extremo dañina, pues de
ella se desprenden continuas violaciones a los derechos de las personas y
corrupción administrativa, situaciones que precisamente el legislador
extraordinario debía contrarrestar a través de la norma con fuerza de ley de la
que hace parte la disposición impugnada.
Desvirtuado como
esta el primer cargo formulado por los actores, esto es, comprobado que el
contenido de la norma impugnada, a pesar de su deficiente redacción no
desconoce ni viola el mandato del artículo 313-9 de la C.P., le corresponde
ahora determinar a esta Corporación si dicho contenido excede o no las
facultades extraordinarias con base en las cuales el Presidente de la República
la expidió.
b. Las facultades
extraordinarias.
De acuerdo con lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 superior, las facultades
extraordinarias que otorgue el Congreso al Presidente de la República, para
expedir normas con fuerza de ley, deben cumplir con las siguientes
características: ser otorgadas pro témpore, esto es por un período de
tiempo determinado que en ningún caso podrá exceder los seis (6) meses; ser
precisas, es decir, delimitadas de manera taxativa, clara e inequívoca;
originarse en la necesidad o en la conveniencia pública; ser solicitadas
expresamente por el gobierno nacional; y, por último, ser aprobadas por la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.
Según los
demandantes, el legislador extraordinario, en el caso de la norma que se
examina, se extralimitó en el ejercicio de las facultades que le fueron
conferidas por el Congreso a través del artículo 83 de la ley 190 de 1995, por
la cual se dictaron normas tendientes a preservar la moralidad en la
administración pública y a erradicar la corrupción administrativa, y produjo un
mandato para el cual carecía de competencia, lo que implica que su contenido es
violatorio del ordenamiento superior, motivo por el cual solicitan que se
declare inexequible.
El artículo 83 de la
ley 190 de 1995, estableció:
"Artículo
83. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a
partir de la promulgación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios, existentes en la Administración Pública. En ejercicio
de dichas facultades no podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u
orgánicas
"Los
Presidentes de las Comisiones Primeras Constitucionales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes designarán, cada una, dos de sus
miembros que colaboren con el gobierno para el ejercicio de las facultades a
que se refiere este artículo."
Sobre la precisión
de las facultades extraordinarias ha dicho esta Corporación:
"Son
inconstitucionales, en consecuencia, los decretos que expida el Gobierno
invocando facultades extraordinarias en cuanto toquen materias diversas de las
señaladas en forma taxativa por el legislador ordinario, puesto que, en
tales eventos, además de quebrantar la propia ley a la que el ejecutivo estaba
sujeto, se invade la órbita propia del legislador, ya que el Gobierno solamente
puede expedir normas de jerarquía y con fuerza legislativa por virtud de la
facultad conferida, que si le es insuficiente para adoptar las determinaciones
contenidas en los decretos leyes, deja a éstos despojados de la necesaria
competencia de quien los puso en vigor." (Corte Constitucional, Sentencia
C-398 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
Ha quedado establecido
que el Presidente de la República estaba habilitado para expedir normas con
fuerza de ley que suprimieran o reformaran regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios existentes en la administración pública, luego
cualquier disposición que regule una situación diferente, que no quepa dentro
del marco que predeterminó la norma que otorgó las facultades extraordinarias,
no obstante que no contraríe ningún mandato de la Carta Política, es contraria
al ordenamiento superior, no solo, como la ha dicho la Corte, por violar la ley
que habilitó al ejecutivo, sino por invadir la órbita de competencia del
legislador ordinario.
La norma impugnada
contiene una prohibición dirigida a todas aquellas autoridades distintas a las
mencionadas en su texto, para que se abstengan, en el futuro, de imponer
medidas preventivas o sanciones por violación a normas de carácter ambiental
expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas
Regionales, los grandes centros urbanos o las áreas metropolitanas, salvo en
los casos en que expresamente dichos organismos lo autoricen; se trata de una
medida que regula en abstracto una expectativa: que autoridades no legitimadas
para asumir ciertos temas en materia ambiental, se atribuyan competencia para
exigir "otros" requisitos o imponer sanciones diferentes a las
consagradas en las normas aplicables a un caso específico, incurriendo con ello
en la violación de los artículos 84 y 209 de la C.P.
A través de ella no
se suprimió o reformó ninguna regulación, procedimiento o trámite preexistente,
se impone y reitera una “obligación de no hacer” a autoridades que carecen de
competencia, lo que si bien no es contrario al ordenamiento superior, si
desborda la competencias que le sirvieron de fundamento al ejecutivo para
producir la disposición, siendo por ello la misma inconstitucional, motivo por
el cual esta Corporación la declarara inexequible.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 135 del Decreto Ley 2150 de 1995, por el cual se suprimen y
reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
Administración Pública.
Notifíquese, cópiese,
publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General