T-779-00
Sentencia T-779/00
Sentencia
T-779/00
DERECHO DE
PETICION-Alcance
DERECHO DE
PETICION-Núcleo esencial/DERECHO
DE PETICION-Pronta resolución y decisión de fondo
DERECHO DE
PETICION-No admisión de
respuestas evasivas
DERECHO DE
PETICION-Término para
resolver
Referencia:
expediente T-297040
Accionante: Hugo
Rodrigo Bustillo Mogollón.
Accionado:
Departamento de Sucre
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C.,  veintidós (22) de junio de dos mil (2000).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro de la acción
de tutela Nº 297040 promovida por el señor Hugo Rodrigo Bustillo Mogollón
contra el Gobernador del Departamento de Sucre.
ANTECEDENTES
Hechos
El señor Hugo
Rodrigo Bustillo Mogollón, presentó acción de tutela en contra del Gobernador
del Departamento de Sucre, por considerar vulnerado su derecho de petición,
con fundamento en los siguientes hechos:
-
El día 23 de septiembre
de 1999, solicitó a través de derecho de petición al Gobernador del
Departamento de Sucre, que le reconocieran y liquidaran sus prestaciones
sociales causadas con ocasión a su desempeño como docente en el corregimiento
del Roble, Municipio de Corozal.  También solicitó que se le expidiera copia
autenticada de las ordenes laborales y/o de los contratos de prestación de
servicios.
-
La Administración
Departamental le envió un escrito con fecha de octubre 14 de 1999, que el actor
recibió el 18 de octubre, en el que se le informa que su caso está siendo
estudiado y consultado jurídicamente y que se le daría respuesta en 15 días
hábiles.
-
Considera el actor, que
el Gobernador del Departamento de Sucre con este proceder,  ha hecho caso omiso
de su petición, porque hasta la fecha no le ha dado respuesta, ni siquiera a
sus solicitudes verbales,   y sólo le envía escritos evasivos que no responden
de fondo sus requerimientos. Por consiguiente, presenta tutela el 19 de octubre
de 1999 y  solicita en consecuencia,  protección constitucional.
Intervención de
la Gobernación del Departamento de Sucre.
La ciudadana Nilsa
Buelvas Hernandez, actuando en su calidad de  Jefe de la División de Cesantías
de la Gobernación, explica que debido a que ella se encontraba disfrutando de
vacaciones  desde el 23 de septiembre hasta el 11 de octubre inclusive,  no
había funcionario competente para  resolver las peticiones solicitadas. Así,
durante ese lapso "no se procedió a encargar a ningún otro funcionario que
asumiera los asuntos de competencia de" ese despacho.
Al reasumir sus
funciones el día 12 de octubre, se percató del derecho de petición del docente,
y así se inició el estudio. Sin embargo, el demandante no aportó ningún soporte
probatorio a la solicitud de cesantías definitivas, circunstancia que exigió
que ella solicitara mediante escrito del 14 de octubre de 1999 al Asesor del
despacho del Gobernador, la hoja de vida del docente a fin de estudiar la
viabilidad jurídica de las peticiones del accionante.  En la misma fecha le
envió escrito al demandante a fin de informarle el estado en que se encontraba
su petición.
Por ende, contrario
a lo que manifiesta el tutelante, la respuesta de la administración no ha sido
evasiva,  puesto que se le comunicó que su petición está siendo estudiada como
en efecto lo está,  ya que a juicio de la Gobernación reviste gran complejidad
por lo siguiente: i) La vinculación al Departamento del docente, fue
inicialmente a través de ordenes de trabajo por horas cátedra. Luego fue a la
planta docente, mediante el decreto 0434 de septiembre 07 de 1998. ii) Mediante
decreto No 0346 de julio 30 de 1999 fue incorporado a la nómina del situado
fiscal. iii) Existe un concepto del Jefe de la Oficina Jurídica del 18 de marzo
de 1998, en un caso similar, que señala la improcedencia de la liquidación de
cesantías, en casos que involucren órdenes de trabajo, circunstancia que la
Jefe interviniente no comparte,  y que requiere de reuniones y de revisiones, a
fin de  unificar criterios jurídicos y tomar la decisión más conducente.
Así mismo, señala
que revisados los archivos, no hay mas derechos de petición presentados por el
actor, y tampoco es admisible su afirmación de que se hayan propuesto
requerimientos de orden verbal. Finalmente, informa que mediante oficio del 22
de octubre de 1999 se le remitieron al petente las copias de los documentos
solicitados.  Por todo lo anterior, estima la interviniente que no se le han
lesionado,  ni se pretende lesionar,  los derechos fundamentales al actor,
motivo por el cual solicita que se desestime la acción de tutela de la
referencia.
Pruebas
Dentro de las
pruebas que se encuentran  en el expediente figuran, las siguientes:
a)     Copia de la petición presentada por el
accionante, con sello de recibido de la Gobernación del 23 de septiembre de
1999, mediante la cual solicita que se le cancelen los derechos prestacionales,
las cesantías definitivas y los demás emolumentos a los que tiene derecho por
haber sido docente del Departamento de Sucre.
b)    Copia de la contestación al derecho de
petición de la referencia, en el que se indica lo siguiente:
"En atención
a su derecho de petición recibido el día 23 de septiembre de año en curso, me
permito manifestarle que su caso está siendo estudiado y consultado
jurídicamente, por tanto le daremos respuesta en 15 días hábiles, término
prudencial para su absolución y para expedirle la copia de los documentos
solicitados."
c)     Copia de un documento proferido por el
Secretario Administrativo de la Gobernación de Sucre,  mediante el cual se
indica que le han concedido a la Jefe de División de Cesantías, el tiempo de
vacaciones a que tiene derecho y que indica que su reintegro a las labores
deberá ser el 12 de octubre de 1999.
d)    Copia de la carta dirigida por la Jefe de
División de Cesantías de la Gobernación, al Asesor del Despacho del
Gobernador,  del 14 de octubre de 1999,  mediante la cual solicita la hoja de
vida del docente.
e)     Copia de la Carta mediante el cual el
Asesor del Despacho del Gobernador le envía a la Jefe de la División de
Cesantías, copia de los documentos que reposan en la hoja de vida del docente.
La carta tiene fecha del 15 de octubre de 1999.
f)      Copia del decreto mediante el cual se
incorpora al accionante a la planta de personal del departamento como docente
de tiempo completo.
g)     Copia de un concepto del 18 de marzo de
1998, del Jefe del Departamento Jurídico de la Gobernación de Sucre, que señala
"que las ordenes laborales no generan prestaciones sociales, por ser
vinculación meramente contractual."
Sentencias objeto
de Revisión.
1. Correspondió el
conocimiento del presente caso al Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre,
quien mediante providencia del 25 de octubre de 1999,  rechazó por improcedente
la acción de tutela de la referencia, por considerar que en modo alguno se
lesionó el derecho de petición del actor, precisamente porque:
"El
Departamento de Sucre dio respuesta a la petición hecha por el tutelante  en el
término señalado en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, es
decir dentro de los 15 días siguientes al recibo de la misma.  En la
comunicación le hizo saber los motivos por los cuales daría respuesta
definitiva a su derecho de petición y se le expedirían las copias de los
documentos solicitados en un plazo prudencial de 15 días. "
2. El accionante,
inconforme con la providencia anterior impugnó el fallo, no sin antes precisar
lo siguiente:
" (...) Solo
me hacen entrega de las ordenes laborales y contratos de prestación de
servicios pero en ningún momento me da respuesta a la petición principal, a sea
que debió contestarme en forma positiva o negativa sobre este pago.
(...)
La sentencia de
tutela puede ordenar la expedición de ´ la resolución con el reconocimiento y/o
la liquidación de la prestación, y además determinar que la liquidación
conlleve el reconocimiento de la indexación, porque el retardo irracional
implica desidia y abuso de la administración en detrimento del ingreso real´
... (T-270 de 1994)".
3. El  Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, conoció en segunda instancia del
caso de la referencia. En las consideraciones de la Sala se precisó, que el
actor interpuso la tutela al día siguiente de recibir el escrito en que se
informaba el trámite que se le estaba dando a su petición, y se le comentaba la
necesidad de un nuevo plazo de 15 días para responder de fondo sobre la
solicitud. Por ende, en opinión del Consejo de Estado, el hecho de que el actor
no haya esperado al cumplimiento del segundo plazo, no permite que se esté
hablando de un violación al derecho de petición. Por consiguiente, el Consejo
de Estado decide modificar la sentencia de primera instancia en el sentido de
cambiar la declaratoria de improcedencia de la tutela que definió el a quo,
por la denegación de la misma, precisamente por  no encontrar  vulneración alguna
del derecho de petición.
II.
CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
Competencia.
En mérito de lo
expuesto,  esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela,
de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y el
Decreto 2591 de 1991.
Fundamentos
Jurídicos.
Del derecho de
petición.
1- Tal y como lo ha
precisado en múltiples ocasiones la jurisprudencia constitucional[1], existen algunos
parámetros que permiten de manera general determinar el contenido y el alcances
del derecho de petición. En efecto, entre otras cosas podemos señalar que:
a) El derecho de
petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de
la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo
esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de
la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad
si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe
cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo,
clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior,
la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta
siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por
regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen
autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas
cuando la ley así lo determine.
f) La Corte ha
considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es
necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio
público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera
igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de
petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho
fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se
dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho
fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.
g) En relación con
la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la
administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se
acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días
para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto
y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el
particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se
realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del
término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de
dificultad, la complejidad de la solicitud o la existencia de un término
especial fijado en la ley para resolver de una específica solicitud.
h) La figura del
silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de
resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición.
i) El derecho de
petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión
más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de
1997 y T-457 de 1994.
2- Así
las cosas, en el caso que nos ocupa, nos encontramos ante la aparente
vulneración del derecho de petición del demandante, en virtud de la presunta
omisión de la Gobernación de Sucre de darle una respuesta completa a su
solicitud.
Para la
Corte, tal y como lo ha
señalado hasta el momento[2],
el núcleo esencial del derecho fundamental de petición reside en la resolución
pronta y oportuna de la cuestión planteada en la solicitud. De ahí  que la
respuesta deba cumplir con estos requisitos: i) oportunidad ii) Debe existir
resolución de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado
iii) Debe darse a conocer al peticionario. Por lo tanto, si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional
fundamental de petición.
Así pues, una
respuesta de fondo es una resolución material de lo planteado, por lo que “no
se admiten respuestas evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se
encuentra "en trámite", pues ello no se considera una respuesta”[3]. Por consiguiente, “la
respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido,
desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la
conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias
necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco
tiene la seguridad de que ella sea fallida”[4].
3. Así las cosas, la
Gobernación de Sucre señaló en su contestación, que la solicitud del
peticionario estaba siendo estudiada y consultada jurídicamente, y que por lo
tanto se le daría respuesta al actor  en 15 días hábiles, término prudencial
para su absolución y para expedirle la copia de los documentos solicitados. La
Sala considera que esa información entregada por la Gobernación al actor, - a
pesar de los esfuerzos de la funcionaria encargada -,   no es, en consecuencia,
una respuesta de fondo acorde con los requerimientos constitucionales, ya que
evidentemente no reúne los requisitos necesarios para que ella  pueda considerarse
completa y oportuna.
Además, si bien esta
Corporación ha reconocido en algunos casos, que debido a la complejidad de la
respuesta, los tiempos que se requieren para contestar una petición de manera
eficaz pueden razonablemente superar los 15 días, ello no ocurre en este caso,
porque no puede considerarse en modo alguno razonable que la Administración
omita el deber legal  de delegar la contestación de las solicitudes de los
ciudadanos en otros funcionarios competentes, durante la temporada de vacaciones
de la persona que generalmente se encarga de ello. En efecto, cabe recordar,
que es la Gobernación de Sucre la comprometida en  la responsabilidad jurídica
de resolver las peticiones que se le presenten, independientemente de los
funcionarios encargados o no de resolver las solicitudes. Esa actitud de la
administración, resulta en consecuencia, contraria a las expectativas y
derechos de los asociados, motivo por el cual, mal haría la Corte en considerar
tal situación como eximente de la diligencia que se requiere en el trámite y
contestación de los derechos de petición de los ciudadanos.
4. Por
consiguiente, la Sala concluye que en este caso la respuesta que se le dio al
actor en su momento, no  es efectivamente completa,  y en consecuencia,  se ordenará
que si no se le ha dado ya, se resuelva de fondo sobre la solicitud del actor
en un término de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de
notificación de la presente providencia.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero :
REVOCAR la sentencia proferida por Tribunal Contencioso Administrativo de
Sucre, quien mediante providencia del 25 de octubre de 1999,  rechazó por
improcedente la acción de tutela de la referencia.
Segundo:  TUTELAR
el derecho de petición del actor, por las razones expuestas en la parte motiva
de esta sentencia, y en consecuencia ORDENAR que si no se ha hecho ya, se resuelva de fondo sobre la
solicitud del actor,  en un término de diez (10) días hábiles contados a partir
de la fecha de notificación de la presente providencia.
Tercero :
Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el juez de
origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el
cumplimiento de esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver recientemente la sentencia T-377 de 2000. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[2] Pueden consultarse las sentencias T-12 de 1992, T-419 de 1992, T-172
de 1993, T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de 1994, T-414 de
1995, T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999, T-307 de
1999, entre muchas otras.
[3] Sentencia T-165 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[4] Sentencia T-206 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo