C-596-98
Sentencia C-596/98
Sentencia
C-596/98
CONSTITUCION
ECOLOGICA/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL-Armonización/PRINCIPIO DE RIGOR
SUBSIDIARIO
La Constitución
de 1991 tiene un amplio y significativo contenido ambientalista, que refleja la
preocupación del constituyente de regular, a nivel constitucional, lo relativo
a la conservación y preservación de los recursos naturales renovables y no
renovables en nuestro país, al menos en lo esencial. Por ello puede hablarse,
con razón, de una "Constitución ecológica". La Constitución dispone que la protección del ambiente y
los recursos naturales es asunto que corresponde en primer lugar al Estado en
general, aunque reconoce también que  las entidades territoriales ejercen
competencias al respecto, y señala que los particulares son responsables del
cumplimiento de los deberes relacionados con la conservación del mismo. En
lo relativo a la protección ambiental es claro que existen competencias
normativas concurrentes entre el poder central y las autoridades locales. La
armonización de esta concurrencia de competencias es posible mediante la
aplicación del principio de rigor subsidiario.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Alcance
de competencias en materia ambiental
A través de las
corporaciones autónomas regionales, como entidades descentralizadas que son, el
Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza
desbordan lo puramente  local, y que, por ello, involucran la administración,
protección y preservación de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los
límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican
dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o
departamento. No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más
bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las
competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas
regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de
competencias que emanan de las potestades del Estado central. Al reglamentar la creación y funcionamiento
de las corporaciones autónomas regionales, en aras de respetar la autonomía
necesaria de los departamentos y municipios, debe determinar los ámbitos de
responsabilidad y participación local que, conforme a las reglas de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades
territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que será declarada, se
condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones
autónomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera
legítima de autonomía de las entidades territoriales.
Referencia:
Expediente D-2021
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 31 numeral 2° de la Ley 99 de
1993.
Actor: Jorge de Jesús Mesa Ramírez.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
de Jesús Mesa Ramírez, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 23 y 31 numeral 2° de la
Ley 99 de 1993.
Admitida la demanda,
se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y se dio traslado al procurador general de
la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El siguiente es el
tenor literal de las normas acusadas con la advertencia de que se subraya lo
demandado.
Ley 99 de 1993
Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema
nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA
“Artículo 23.- Naturaleza jurídica. Las Corporaciones
Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la
ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados
por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio
ambiente y los recursos naturales renovables, y propender por su desarrollo
sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del
Ministerio del Medio Ambiente.
Exceptúase del
régimen jurídico aplicable  por esta ley a las Corporaciones Autónomas
Regionales, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena,
creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional, cuyo régimen especial
lo establecerá la ley. (
Subrayas fuera de texto )
.
“Artículo 31.
Funciones.
“(…)
“NUMERAL 2° Ejercer la función de máxima autoridad
ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter
superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio
del Medio Ambiente.”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el demandante
que la disposición acusada es violatoria de los artículos 1, 8, 286, 287, 288,
311 y 313 de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
El actor estima que
las normas demandadas son violatorias de la Carta Política, porque al
consagrarse la facultad de administrar el ambiente y los recursos naturales a
cargo de las corporaciones autónomas regionales dentro de su jurisdicción, se
desconoce el propósito constitucional de garantizar a las entidades
territoriales autonomía en el manejo de sus recursos .
Sostiene el
demandante que, con base en el artículo 8° de la Carta Política, el Estado
tiene la obligación de proteger las riquezas naturales de la Nación,
responsabilidad que recae sobre las entidades territoriales y no en las corporaciones
autónomas regionales, presentándose como única excepción el caso de la
Corporación del Río Magdalena.
De otra parte, de
manera particular, el actor considera que las normas demandadas desconocen el
artículo 288 superior, de conformidad con el cual las competencias de los
distintos niveles territoriales deben ser atribuidas por la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial; y el artículo 313 constitucional, que indica que
corresponde a los concejos municipales dictar las normas necesarias para el control,
la preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio.
IV. INTERVENCIONES
1.- Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En representación
del Ministerio de Hacienda y Crédito público   intervino en el proceso de la referencia
el ciudadano Manuel Avila Olarte. En su intervención solicita declarar
constitucionales los artículos en estudio, por considerar que el demandante se
equivoca al asegurar que la función de proteger el  ambiente otorgada por el
artículo 8° de la Constitución Política se debe realizar únicamente por
intermedio de los municipios; agrega que, por el contrario, para dar
cumplimiento a dicha función se debe asignar la administración de los recursos
del ambiente a otras entidades creadas por la Ley 99 de 1993, como son las
corporaciones autónomas regionales, que jurídicamente son las máximas
autoridades en esta materia dentro de su jurisdicción.
Para el
interviniente, al establecer el artículo 80  de la Constitución Política que “
el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales,
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución ”, faculta al legislador para utilizar mecanismos que desarrollen
cabalmente dichas funciones; en el mismo orden de ideas, el artículo 317 de la
Constitución Política establece que una proporción de algunos tributos
municipales, se traslade a las entidades que manejen y conserven el ambiente y
los recursos naturales renovables como lo son las corporaciones autónomas regionales.
Por último, para el
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la afirmación del
demandante en el sentido de que la Corporación Autónoma del Río Grande de la
Magdalena es la única que de acuerdo con la Constitución Política podría tener
la atribución que se discute en el presente caso, contraria la filosofía de la
cláusula general de competencia legislativa del Congreso de la República.
2. Intervención
del Ministerio del Medio Ambiente
Dentro de la misma
oportunidad procesal intervino la doctora María Idalid Moreno Ramírez, obrando
en nombre y representación del Ministerio del Medio Ambiente, quien solicita
que se declaren exequibles las normas acusadas.
Con base en
jurisprudencia y doctrina tanto nacional como internacional, la interviniente
señala que si bien es cierto que las entidades territoriales poseen autonomía
establecida por la Constitución Política, esta se ejerce dentro de los límites
de la Constitución y la ley ya que se trata de asegurar el patrimonio nacional
garantizando el interés colectivo para que disfrutemos de un ambiente sano y
protejamos los recursos naturales renovables dentro de los principios  de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad.
Contrario a lo
sostenido por la demanda, para la interviniente la Constitución de 1991
estructuró la autonomía de las entidades territoriales con base en el modelo de
la descentralización, sin alejarse del concepto de unidad encaminado a
satisfacer las necesidades de las regiones, departamentos, distritos,
municipios y territorios indígenas, haciendo efectivo el derecho plasmado en la
Carta Política a gozar de un ambiente sano, conservando la ecología a través de
la planificación en el manejo y aprovechamiento en los recursos naturales como
un deber del Estado para mejorar la calidad de vida de la población.
Por último, la
interviniente considera que las normas demandadas se avienen con los mandatos
de la Constitución Política, pues desarrollan y precisan sus preceptos y por
ende no son violatorios de la misma.
3. Intervención
del Ministerio del Interior
Dentro de la
oportunidad procesal prevista, intervino en representación del Ministerio del
Interior el doctor Francisco Beltrán Peñuela, quien solicitó a esta Corporación
declarar exequibles las normas demandadas.
Para el Ministerio
del Interior las normas demandadas no violan ni transgreden norma alguna de la
Carta Política. En fundamento de esta aseveración afirma que : “en ningún
momento se esta quebrantando la autonomía de las entidades territoriales por el
hecho que estas corporaciones tengan su ámbito de acción en los departamentos,
ya que se desprende del artículo 23 que la misma tiene unas condiciones
especiales que las diferencian de los demás establecimientos públicos
nacionales o territoriales, más aún recogen la noción de región concebida la
anterior por sus características especiales de un ecosistema conformando una
unidad Geopolítica, biogeográfica o hidrográfica, haciendo posible la existencia
de una corporación autónoma regional con jurisdicción de uno o más
departamentos o entidades territoriales, (Entidades Territoriales Indígenas)
sin menoscabar la función establecida en el artículo 313 numeral 9° de la
Constitución Política, siendo que la normatividad proferida por el Consejo
Municipal, debe ser acogida por la Corporación de esa  jurisdicción.”
Por último, agrega
el interviniente que dentro de las funciones de las mencionadas corporaciones
se encuentra la de prestar la asesoría a las entidades territoriales en todo lo
relacionado con proyectos ambientales y en la elaboración de planes de
educación ambiental formal.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA    NACION.
El señor procurador
general de la nación, dentro de la oportunidad legal prevista, emitió el
concepto de su competencia y solicitó a esta corporación declarar
constitucionales los artículos 23 y 31 numeral 2 de la ley 99 de 1993.
En concepto del
Ministerio Público, en la Carta Política se establecieron disposiciones
tendientes a amparar jurídicamente las riquezas naturales que integran nuestro
ecosistema, normas que paralelamente reconocen el derecho a disfrutar de un
ambiente sano y al mismo tiempo crean la obligación por parte del Estado de
preservarlo, pues la explotación racional del los recursos naturales repercute
en la regulación de la economía del Estado y la supervivencia de sus
habitantes.
Adicionalmente, y
basado en jurisprudencia de la Corte Constitucional, asegura el señor
Procurador que la autonomía de las entidades territoriales se encuentra
limitada por el ordenamiento político, ya que en la Carta Fundamental en su
artículo 1° señala que el Estado colombiano es unitario pero descentralizado y
con autonomía de sus entidades territoriales, estableciendo, de la misma
manera, que los departamentos y municipios para desarrollar sus programas se
deben sujetar a la Constitución y la Ley sin que se afecte la naturaleza de su
autonomía.
A todo lo anterior
agrega que las normas en estudio al dejar en cabeza de las corporaciones
autónomas regionales la administración del ambiente y los recursos naturales
renovables, se limita a dar estricto cumplimiento a la Carta Política sin
desconocer las competencias que la misma Constitución reconoce a los entes
territoriales, las cuales se deben desarrollar bajo los principios de
“…coordinación, concurrencia, subsidiariedad, armonía regional, gradación
normativa y rigor subsidiario , sin desmedro de las atribuciones propias de las
entidades territoriales.”
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La
competencia
1. Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la
Constitución Política.
Lo que se debate
2. La demanda
plantea, en síntesis, que la normatividad acusada, al poner en manos de las
corporaciones autónomas regionales la gestión del  ambiente y de los recursos
naturales dentro de los límites de su jurisdicción, resulta lesiva de las
normas superiores que consagran la autonomía de las entidades territoriales
para el manejo, control, preservación y defensa del patrimonio ecológico.
Considera, además,
que la asignación de competencias a las corporaciones autónomas regionales, ha
debido ser objeto de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y no de una
ley ordinaria, como la demandada.
La “Constitución
ecológica”. Armonización de los principios autonómico y unitario del Estado
Colombiano en cuanto a la distribución de competencias de regulación en materia
ambiental.
3. La Constitución
de 1991 tiene un amplio y significativo contenido ambientalista, que refleja la
preocupación del constituyente de regular, a nivel constitucional, lo relativo
a la conservación y preservación de los recursos naturales renovables y no
renovables en nuestro país, al menos en lo esencial. Por ello puede hablarse,
con razón, de una “Constitución ecológica”. En efecto, a partir de las normas
constitucionales consagradas en los artículos 8°, 79, 80, 95 numeral 8°, 268, 277
ordinal 4°, 333, 334, y 366, entre otras, es posible afirmar que el
constituyente tuvo una especial preocupación por la defensa y conservación del
ambiente y la protección de los
bienes y riquezas ecológicos y naturales necesarios para un desarrollo sostenible.
Así, el ambiente sano es considerado como un derecho de rango constitucional, a
la par que como un asunto de interés general.
4. La Constitución dispone que la protección del ambiente y los
recursos naturales es asunto que corresponde en primer lugar al Estado en
general, aunque reconoce también que  las entidades territoriales ejercen
competencias al respecto, y señala que los particulares son responsables del
cumplimiento de los deberes relacionados con la conservación del mismo. En ese
primer lugar que corresponde al Estado en la protección ambiental, debe él
ocuparse, ha dicho la Corte, de llevar a cabo “la planificación y fijación de políticas estatales,
por una parte; y, por la otra, la consagración de acciones judiciales
encaminadas a la preservación del ambiente y a la sanción penal, civil o
administrativa cuando se atente contra él, las cuales pueden ser impetradas por
el mismo Estado o por cualquier ciudadano”[1].
Es así como la Carta
Política contiene varias normas que plantean una forma unitaria y nacional de
regulación del ambiente, como  son los artículos  79 inciso 2°, 80, 268, 277
ordinal 4°, 333, 334, y 366. 268.[2]
El artículo 80 superior, dispone:
"El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.
"Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados.
"Así mismo, cooperará con otras naciones de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas".
5. Este primer lugar
o competencia prevalente que corresponde al Estado central en el manejo y
protección de la ecología, obedece a consideraciones que tocan con el carácter
global e integrado que hoy en día se le reconoce a lo ambiental. Ello impone
que lo concerniente tal  manejo y
conservación de los recursos naturales, se lleve a cabo desde la perspectiva de
una política estatal de alcance nacional, y no fragmentada en políticas de tipo
regional o local que puedan resultar contradictorias o desarticuladas, con el
riesgo que ello implica en asunto tan delicado y trascendente.
Debido entonces a
que el  ambiente es un concepto que
supera cualquier límite político - territorial, el Constituyente ha
impuesto al Estado la obligación de llevar a cabo la planificación y fijación
de políticas para su protección, que tengan un carácter general o nacional;
incluso, le ha asignado el deber de cooperar con la política ambiental de las
naciones vecinas, que comparten con la nuestra diversos ecosistemas.
6. Todo lo anterior
no obsta para que las entidades territoriales  tengan una importante
participación, en lo relativo a la protección y preservación del ambiente,
prevista en la misma Constitución. La jurisprudencia de esta Corporación, con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 289, 300, 313, 330 y 331
superiores, ha reconocido que el asunto de la regulación del  ambiente es un
tema en el que concurren las competencias nacional, departamental y municipal.
También ha sostenido que, en esta materia, hay temas de interés nacional y
otros meramente locales. Que de manera particular, la Constitución atribuye a
los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las
normas para la protección del patrimonio ecológico municipal (CP art. 313 ord.
9º), y que, por lo tanto, debe considerarse que existen unos fenómenos
ambientales que terminan en el límite municipal o del territorio indígena, que
por ello mismo pueden ser regulados autónomamente por las autoridades
municipales o indígenas. [3]
7. De esta manera,
en lo relativo a la protección ambiental es claro que existen competencias
normativas concurrentes entre el poder central y las autoridades locales. La
armonización de esta concurrencia de competencias es posible mediante la
aplicación del principio de rigor subsidiario. Al respecto, resulta ilustrativo
el siguiente extracto de la jurisprudencia sentada por esta Corporación en
torno al punto :
“Por
consiguiente, en función de esos deberes constitucionales estatales
calificados, el Congreso puede establecer una legislación básica nacional que
evite el deterioro del patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al
medio ambiente en ese ámbito local, pues la garantía de ese derecho de la
persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad indígena o el
concejo municipal o distrital expidan o no la correspondiente regulación. La
competencia de los municipios y las autoridades indígenas en relación con el
patrimonio ecológico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la
normatividad básica nacional que el Congreso expida sobre la materia.
...” En el campo
ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el artículo
63 de la Ley 99 de 1993,  rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP
art. 288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental, que
limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por
tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden
hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes
de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales
pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio
ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia
propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad
reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de
contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la
autonomía territorial. Pero sí puede la ley dictar aquella normatividad básica
indispensable a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio
nacional.”[4]
8. Esta concurrencia
de competencias que se armonizan a través del principio de rigor subsidiario
anteriormente expuesto, no conlleva un desconocimiento del principio de
autonomía de las entidades territoriales. Sobre este punto también ha sido
abundante y clara la jurisprudencia de la Corte, que al respecto ha dicho que la autonomía territorial no es
absoluta, y que está sujeta a la estructura unitaria del Estado. Así, por
ejemplo, en la Sentencia C-216 de abril 28 de 1994 [5] esta Corte
sostuvo :
“La autonomía
territorial no puede rebasar pues la naturaleza del Estado unitario (art. 1o.).
Por tal se entiende el que posee un solo centro de impulsión política, es
decir, aquel en el cual la soberanía se ejerce directa y continuamente sobre
todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte,
la totalidad de los atributos y funciones del poder público emanan de un
titular único, que es la persona jurídica de derecho público suprema, el
Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste obedecen a
una misma autoridad nacional, viven bajo un mismo régimen constitucional y son
regidos por unas mismas leyes.
"El Estado
unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce en
unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en
la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de
carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico
nacional.  La centralización política no es otra cosa que una jerarquía
constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.
"Pero la
centralización política no es incompatible con la descentralización
administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales. Por el
contrario, la tendencia en los Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha
sido la de vigorizar estos principios. La palabra "descentralización"
se emplea en sentido genérico y en sentido técnico. De acuerdo con el primero,
se le da ese nombre a todo proceso que traslada a asuntos de la capital del
Estado a las entidades seccionales o locales, cualquiera que sea su índole; así
se habla de descentralización fiscal, económica o industrial. En sentido
técnico jurídico, la descentralización significa traslado de competencias de
carácter administrativo a manos de autoridades regionales o locales".
Y en la Sentencia C
- 517 de 1992 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón), ya esta Corporación había anotado
lo siguiente :
"La autonomía
es una calidad que se predica de quien decide por si mismo, sin que por ello se
confunda con el concepto de soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía,
por el contrario, se ejerce dentro de un marco jurídico determinado, que va
variando a través del tiempo y que puede ser más o menos amplio. Así, por
ejemplo, en el ámbito personal la manifestación jurídica de la autonomía se
encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N.),
pero dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y
respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el catálogo
constitucional. De la misma manera en el ámbito institucional, la Constitución
establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas
limitaciones constitucionales y legales (arts. 1 y 187 C.N.).
"La
introducción del concepto de autonomía de las entidades territoriales dentro de
una República unitaria puede generar -en el ejercicio concreto del poder
público-, una serie de conflictos de competencia entre el nivel central y los
niveles seccional o local. Por eso en el proceso de articulación de los
distintos intereses deben tener en cuenta los principios que introduce la Carta
y las reglas que de ellos se derivan".
Las corporaciones
autónomas regionales frente a  las competencias del Estado y de las entidades
territoriales   en materia ambiental.
9. La existencia de
corporaciones autónomas regionales dentro de nuestro régimen constitucional,
obedece, lo mismo que la de las entidades territoriales, al concepto de
descentralización. Es sabido que la Constitución consagra varias formas de
descentralización, entre ellas la que se fundamenta en la división territorial
del Estado, y la que ha sido llamada descentralización por servicios, que
implica la existencia de personas jurídicas dotadas de autonomía jurídica,
patrimonial y financiera, “articuladas jurídica y funcionalmente con el
Estado, a las cuales se les asigna por la ley unos poderes jurídicos
específicos”[6]
o facultades para la gestión de ciertas competencias. “Dentro de esta última
modalidad de descentralización se comprenden, según el art. 150-7, diferentes
organismos, como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas
regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades
de economía mixta, que se instituyen como una respuesta a la necesidad de
cumplir distintas formas de gestión de la actividad estatal y de específicos cometidos,
algunos tradicionales, otros novedosos, pero necesarios para el logro de las
finalidades propias del Estado Social de Derecho.”[7]
De esta
manera, a través de las corporaciones autónomas regionales, como entidades
descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas
ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente  local, y que, por
ello, involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas
que superan, o no coinciden, con los límites de las divisiones políticas
territoriales, es decir, que se ubican dentro de ámbitos geográficos de
competencia de más de un municipio o departamento.
10. Desde este punto
de vista, las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entidades
territoriales. Su naturaleza jurídica, ya ha sido definida anteriormente por
esta Corte en los siguientes términos:
“Las
corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden
nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que
les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el
Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines
asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni
vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la
medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera,
patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno
Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados
por la ley. Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios
entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración
central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que
están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones
policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con
la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales
renovables.”
... Obsérvese que
la misma Carta Política en el artículo 286 advierte que la división general del
territorio está dada en la misma Constitución, y que ésta se compone de las
entidades territoriales que son, únicamente y por creación y disposición
constitucional directa, los departamentos, los municipios y los territorios
indígenas; además, la ley podrá darle carácter de entidades territoriales
dentro de la misma división general del territorio a las regiones y provincias
que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley. Más allá de
estas precisas consideraciones no es posible admitir la existencia o creación
de otras entidades territoriales, cuando menos, bajo el ámbito de vigencia de
la Carta Política de 1991.”[8]
11. No siendo, pues,
entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de
descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia
ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de
gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las
potestades del Estado central.
Por ello la gestión
administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad
con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonización
de las competencias concurrentes del estado central y de las entidades
territoriales. Específicamente, esta gestión no puede ir tan allá que vacíe de
contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y
municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio
de rigor subsidiario anteriormente definido.
12. De otra parte,
ya esta Corporación había sentado jurisprudencia en torno al fundamento constitucional
del ámbito geográfico de competencia de las corporaciones autónomas regionales
y de la facultad exclusiva que corresponde al legislador para su
creación :
“Ahora bien, debe la Corte insistir en el hecho de que el ámbito de
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con el
espíritu del Constituyente de 1991, puede rebasar los límites territoriales de
un departamento. En efecto, los artículos 306 y 307 superiores, al ocuparse del
concepto de región como entidad administrativa y de planificación, o como
entidad territorial, hacen alusión a la unión de dos o más departamentos con el
fin de lograr un mayor desarrollo social y económico. Para el caso de las
entidades públicas referidas, las consideraciones expuestas se justifican aún
más si se tiene presente su finalidad constitucional y legal: el desarrollo
económico y social a través de la protección del medio ambiente.
....
De conformidad con lo anterior, debe la Corte señalar que si las
corporaciones autónomas regionales comprenden territorios de más de un
departamento, éstas no puedan ser objeto de creación por parte de las asambleas
departamentales (Art. 300-7), ni menos aún, por parte de los concejos
municipales (Art. 313-6), toda vez que, conviene repetirlo, la Carta Política
no faculta para que una ordenanza o un acuerdo superen sus límites espaciales y
tengan influencia jurídica y política sobre otro ente territorial. Pretender lo
contrario significaría desconocer el principio de legalidad contenido en los
artículos 6o. y 121 superiores, por cuanto -se reitera- no existe norma alguna
que específicamente faculte a las asambleas para celebrar convenios
interdepartamentales o a los concejos para hacerlo a nivel intermunicipal que
permitan la creación de este tipo de entidades públicas con jurisdicción
regional.  Esta es una de las varias razones -como en seguida se explicará- por
las cuales esta Corporación considera que sólo la ley, por mandato del
Constituyente, puede crear las corporaciones autónomas regionales, que se extiendan
al territorio de más de un departamento. Lo anterior no obsta para que las
asambleas o los concejos (Arts. 300-2 y 313-6 C.P.) puedan crear
establecimientos públicos -que no corporaciones autónomas regionales- con el
fin de velar por un desarrollo sostenible en su departamento o municipio, y
colaborar así, en forma loable, con el propósito nacional de preservar y
conservar el ambiente; para ello, deben estas entidades articular sus
competencias con la de las entidades públicas respectivas de carácter nacional.[9]
Examen concreto
de los cargos formulados en la demanda.
13. A partir de los
criterios anteriormente expuestos, deducidos de la Constitución y de los
antecedentes jurisprudenciales sentados por esta Corporación, pasa la Corte a
hacer el examen concreto de los cargos formulados.
En lo que tiene que
ver con el cargo según el cual las competencias de los distintos niveles
territoriales, entre ellos las de las corporaciones autónomas regionales, deben
ser atribuidas por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y no por una ley
ordinaria, como lo prevé la norma acusada, esta Corporación estima que, toda
vez que dichas entidades, como se ha dejado expuesto, no son propiamente
entidades territoriales, sino que su naturaleza jurídica responde más bien al
concepto de descentralización por servicios, la asignación legislativa de
competencias que se les haga no está reservada a la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial. A ésta, a la luz de los artículos 288 y 151 de la Constitución,
corresponde la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales. Por lo cual este cargo de violación constitucional será
despachado como improcedente.
Y en cuanto al cargo
concerniente al desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales
por parte de las normas acusadas, cuando ellas disponen que las corporaciones
autónomas regionales estarán encargadas por la ley de administrar, dentro del
área de su jurisdicción, el ambiente y los recursos naturales renovables, y que
ejercerán la función de máxima autoridad ambiental en dicha área de acuerdo con
las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices
trazados por el Ministerio del Medio Ambiente, también estima la Corte que debe
ser descartado, pues como se señaló, en materia ambiental el manejo y
conservación del ambiente es asunto que compete prima facie al Estado
central, aunque en él concurran también los departamentos y municipios. Por
ello, bien puede disponerse por la ley, con fundamento en la expresa
autorización constitucional prevista en el numeral 7° el artículo 150 superior,
la gestión descentralizada de esta competencia estatal a través de las
corporaciones autónomas regionales.
No obstante, el
legislador al ejercer esta competencia estatal, como se ha dicho no puede
hacerlo de forma que llegue a vaciar completamente de contenido las
competencias asignadas por la Constitución a los entes político territoriales.
De ahí que al reglamentar la
creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, en aras de
respetar la autonomía necesaria de los departamentos y municipios, debe
determinar los ámbitos de responsabilidad y participación local que, conforme a
las reglas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las
entidades territoriales. Por lo anterior, la exequibilidad que será declarada,
se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las
corporaciones autónomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de
la esfera legítima de autonomía de las entidades territoriales.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
el numeral 2° del artículo 31 de la ley 99 de 1993 y la expresión encargados
por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio
ambiente y los recursos naturales renovables, contenida en el artículo 23
de la misma Ley,  en los términos de la parte considerativa de esta Sentencia.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO TULIO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-596/98
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza
(Aclaración de voto)
La sentencia de
la cual discrepamos señala, sin sustentarlo, que "con la promulgación de
la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su
condición de establecimientos públicos". Eso no está demostrado. No lo
dice la Constitución, como sí lo hacía la precedente, ni la Corte elabora
razonamiento alguno que permita deducir tal afirmación de la preceptiva
constitucional.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Límites
(Aclaración de voto)
Entender la
cláusula general de competencia como autorización ilimitada para que el
Congreso asuma amplísimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que
les asigna determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado
de Derecho.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL Y PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIADO (Aclaración de voto)
Como la Corte condiciona la exequibilidad,
"en los términos de la parte considerativa de esta Sentencia", del
conjunto resulta un contrasentido: las corporaciones autónomas regionales están
encargadas por la ley "de administrar, dentro del área de su jurisdicción,
el medio ambiente y los recursos naturales renovables" -y ello se aviene a
la Constitución, de acuerdo con el Fallo-, pero deben ejercer su función
"en observancia del principio de rigor subsidiario", que se ha
admitido para las autoridades competentes de los niveles territoriales
inferiores. Aunque simultáneamente la Corte reitera que las corporaciones
autónomas regionales son entidades de carácter nacional y no descentralizadas
territorialmente. ¿Cómo se aplica el indicado principio? ¿Hasta dónde llegan
las competencias de las corporaciones y dónde principian, según la Corte, las
de los departamentos y municipios? Y, por otra parte, ¿dónde terminan las
competencias del Ministerio del Medio ambiente y dónde comienzan las de las
corporaciones autónomas regionales?
CORPORACIONES
AUTONOMAS REGIONALES-Naturaleza
(Aclaración de voto)
Estimo que la Corte contraría sus propios
precedentes jurisprudenciales, específicamente el que resulta de la Sentencia
C-428 del 4 de septiembre de 1997, que equiparó a las corporaciones autónomas
regionales con entidades territoriales para los efectos de la destinación de
los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Ahora, sin embargo, se dice que
son entidades descentralizadas pero por servicios. Me parece, con el
acostumbrado respeto, que la Corte no ha definido con claridad ni la naturaleza
ni las atribuciones de las corporaciones autónomas regionales.
Referencia:
Expediente D-2021
Acato la
jurisprudencia de la Corte en torno al grado de autonomía -muy restringido en
ella- de las corporaciones autónomas regionales, pero, como me aparto de los
criterios hasta ahora acogidos, debo reproducir lo que ya tuve ocasión de
expresar en el salvamento de voto que en su momento suscribí con el H.
Magistrado Carlos Gaviria Díaz (Sentencia C-423 del 29 de septiembre de 1994.
Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa):
"1) De acuerdo
con el artículo 76, numeral 10, de la Constitución Política anterior, correspondía
al Congreso, por medio de leyes, "expedir los estatutos básicos de las
corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos".
El artículo 7 Ibídem
había advertido que, fuera de la división general del territorio, existirían
otras, para arreglar el servicio público, y que las divisiones relativas a lo
fiscal, lo militar, la instrucción pública, la planificación y el desarrollo
económico y social podrían no coincidir con la división general.
Pese a que las
aludidas eran las únicas referencias que la Constitución hacía a la competencia
del Congreso en la materia, de allí podía deducirse que las corporaciones
autónomas regionales eran, por mandato constitucional, establecimientos
públicos, y que, si el legislador era el llamado a crearlos (artículo 76,
numeral 9, de la Constitución), estaba facultado, desde luego, para crear dicha
especie de ellos.
No había duda en el
sentido de que era el legislador el encargado de expedir las leyes que
contuvieran los estatutos básicos de cada una de las corporaciones autónomas
que se crearan.
También era claro
que el legislador actuaba sin sujeción a reglas diferentes de las que se
desprendían de la propia Constitución.
2) La Carta Política
en vigencia modificó de manera expresa el alcance de las atribuciones
legislativas al respecto.
El artículo 150,
numeral 7, de la Constitución estatuye que al Congreso corresponde, por medio
de leyes, "reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía".
A diferencia de lo
que en la misma disposición se encuentra para los ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, cuya creación sí compete de manera expresa al Congreso de
la República, el Constituyente le atribuyó una función bien distinta en cuanto
a las corporaciones autónomas regionales, a las que no incluyó dentro de la
categoría de los establecimientos públicos: la de reglamentar su
creación y funcionamiento. Se trata de una norma especialmente aplicable a esos
organismos y, puesto que toca con asignación de atribuciones constitucionales,
es de interpretación estricta sin que ello signifique desconocer la cláusula
general de competencia.
A nuestro juicio,
los términos usados por la Constitución no pueden ser más claros; de ellos
surge, sin mayores complicaciones, que el Congreso tiene a su cargo la
responsabilidad de dictar las leyes que, por vía general, dispongan las reglas
pertinentes a la creación y funcionamiento de tales entidades.
La creación es,
entonces, un acto que estará a cargo de aquél organismo al que la ley designe.
Este, al proferirlo, deberá someterse a los requisitos, trámites y
condicionamientos que el legislador en cumplimiento de su función de regulación
general, haya dispuesto.
Puede inclusive
admitirse que el Congreso plasme en esas normas generales la competencia de la
ley para establecer en concreto las corporaciones autónomas, pero claro está,
dentro de un régimen de autonomía como el que contempla la Carta, a partir de
la asociación entre departamentos o municipios de una determinada región,
siempre que se sigan las directrices y las pautas que la ley general señale.
Lo que sí resulta
evidente es que ni el Congreso ni organismo alguno está hoy autorizado para
crear corporaciones autónomas regionales sin haberse dictado con anterioridad
la ley que reglamente la creación y funcionamiento de las mismas, pues al
hacerlo estaría pretermitiendo una exigencia constitucional expresa.
Estimamos, de todas
maneras, que el sentido con el cual quiso el Constituyente estructurar el
ordenamiento territorial, consistió en ampliar las posibilidades de iniciativa
de las regiones, dando ocasión a la gestión directa de sus intereses y de los
asuntos que les conciernen, entre otros el relativo al medio ambiente.
Una interpretación
como la acogida por la Corte hace incoherente la normatividad sobre
corporaciones autónomas regionales con las posibilidades que el propio
Constituyente ha previsto de convertir a las regiones en entidades
territoriales mediante ley orgánica dictada previo concepto de la Comisión de
Ordenamiento Territorial y sometida a referendo de los ciudadanos de los
departamentos interesados.
Consideramos que la
ley general a la que nos referimos -sin cuya existencia previa no puede la Rama
Legislativa asumir en casos particulares la competencia para crear
corporaciones autónomas regionales- debe ser una ley orgánica, de aquéllas
previstas en el artículo 151 de la Constitución, a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa, y dar cabida a la iniciativa y a la
participación de las entidades territoriales. Interpretada la Constitución de
manera sistemática, el tema encaja dentro de las materias que corresponde
regular a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (artículos 285, 286, 287,
288, 297, 302, 306 y 307 de la Constitución, entre otros).
3) La sentencia de
la cual discrepamos señala, sin sustentarlo, que "con la promulgación de
la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su
condición de establecimientos públicos".
Eso no está
demostrado. No lo dice la Constitución, como sí lo hacía la precedente, ni la
Corte elabora razonamiento alguno que permita deducir tal afirmación de la
preceptiva constitucional.
Ante el silencio de
la Carta, corresponde al legislador -según resulta del mismo artículo 150,
numeral 7- definir la naturaleza jurídica de los aludidos organismos.
Aún ubicados en la
hipótesis de que la norma indicada para regular el tema desde el punto de vista
general fuera precisamente la Ley de la cual hacen parte los artículos
acusados, es decir, la 99 de 1993, deberíamos atenernos a la definición que
ella adopta en su artículo 23 -no demandado- sobre tal naturaleza. De los términos
usados por el precepto tampoco se desprende que las corporaciones tengan
carácter de establecimientos públicos, ya que muy concretamente se las concibe
como "entes corporativos de carácter público, creados por la ley,
integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargada
por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio
ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo
sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del
Ministerio del Medio Ambiente".
Si se observa, la
definición legal introduce diferencias específicas respecto del género
"entidades descentralizadas", de lo cual se infiere que pertenecen a
dicho género pero no que correspondan a la especie de los establecimientos
públicos. Atribuye a las corporaciones un carácter corporativo proveniente
específicamente de la integración entre entidades territoriales, vinculadas
entre sí por razones geográficas, geopolíticas y ecológicas, a la vez que les
señala un objeto específico y determinado, relativo a la conservación del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, que habrán de cumplir dentro
del área de su jurisdicción.
Los elementos que,
con arreglo a tal disposición, comparten dichas entidades con los
establecimientos públicos -autonomía administrativa y financiera, patrimonio
propio y personería jurídica- también son rasgos de otras entidades
descentralizadas como las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta.
Pensamos que la
mínima consecuencia del régimen de autonomía dispuesto por la Constitución para
las corporaciones autónomas regionales es la de reconocerles una naturaleza
jurídica propia y distinta de la prevista para otras entidades
descentralizadas.
Por otra parte, no
se ve cómo podría conciliarse el concepto de establecimiento público nacional,
proveniente de la voluntad unilateral del centro de la organización del
Estado, expresada en la ley, con la voluntad asociativa entre entidades
territoriales, a partir de la cual deberían surgir las corporaciones autónomas
regionales según la filosofía de la Constitución de 1991.
4) Las ideas que
exponemos en este Salvamento de Voto no son incompatibles con el sentido de la
cláusula general de competencia en materia legislativa, que reside en el
Congreso. Otra cosa es afirmar la necesidad de que éste se someta a los
expresos lineamientos y requisitos establecidos de manera directa por la
Constitución, en este caso el de no proceder a legislar por vía específica
(creando una Corporación) sino con arreglo a normas legislativas previas y
generales.
Entender la cláusula
general de competencia como autorización ilimitada para que el Congreso asuma
amplísimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna
determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de Derecho.
5) La interpretación
que prohijamos tampoco desconoce el carácter unitario del Estado colombiano,
pues en modo alguno lleva a que cada departamento o municipio pueda establecer,
sin control ni orden, corporaciones autónomas regionales.
Por el contrario, la
tesis esbozada defiende la imperatividad de unas reglas generales trazadas por
el Congreso de la República con sujeción a las cuales -y sólo dentro de ellas-
pueda procederse a la creación de los mencionados entes.
Como surge de la
preceptiva constitucional, el sistema introducido en 1991 buscó conciliar la
prevalencia del Estado Unitario con la descentralización y autonomía de las
entidades territoriales, de donde resulta que su correcto entendimiento rechaza
por igual la idea de una exagerada independencia de dichas entidades, llevada
hasta el punto de romper la unidad política del Estado, como la que menoscabara
los derechos mínimos que a ellas reconoció el Constituyente, dentro de unos
márgenes razonables de decisión sobre los asuntos que más directamente tocan
con su interés".
Ahora bien,
descendiendo al caso particular de la Sentencia, me veo precisado a señalar
que, frente a los alcances de la norma examinada -que no se declara
inexequible- aparece como contradictorio el párrafo siguiente:
"Por ello la
gestión administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de
conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la
armonización de las competencias concurrentes del estado central y de las
entidades territoriales. Específicamente, esta gestión no puede ir tan allá que
vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los
departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia
del principio de rigor subsidiario anteriormente definido".
La Corte había dicho
sobre el aludido principio:
"En el campo
ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el artículo
63 de la Ley 99 de 1993,  rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP
art. 288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental, que
limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por
tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden
hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes
de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales
pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio
ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia
propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad
reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de
contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la
autonomía territorial. Pero sí puede la ley dictar aquella normatividad básica
indispensable a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio
nacional". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-535 del 16
de octubre de 1996. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Como la Corte
condiciona la exequibilidad, "en los términos de la parte considerativa de
esta Sentencia", del conjunto resulta un contrasentido: las corporaciones
autónomas regionales están encargadas por la ley "de administrar, dentro
del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales
renovables" -y ello se aviene a la Constitución, de acuerdo con el Fallo-,
pero deben ejercer su función "en observancia del principio de rigor subsidiario",
que se ha admitido para las autoridades competentes de los niveles
territoriales inferiores. Aunque simultáneamente la Corte reitera que las
corporaciones autónomas regionales son entidades de carácter nacional y no
descentralizadas territorialmente.
¿Cómo se aplica el
indicado principio? ¿Hasta dónde llegan las competencias de las corporaciones y
dónde principian, según la Corte, las de los departamentos y municipios?
Y, por otra parte,
¿dónde terminan las competencias del Ministerio del Medio ambiente y dónde
comienzan las de las corporaciones autónomas regionales?
Además de lo
expuesto, estimo que la Corte contraría sus propios precedentes
jurisprudenciales, específicamente el que resulta de la Sentencia C-428 del 4
de septiembre de 1997, que equiparó a las corporaciones autónomas regionales
con entidades territoriales para los efectos de la destinación de los recursos
del Fondo Nacional de Regalías. Ahora, sin embargo, se dice que son entidades
descentralizadas pero por servicios.
En esa oportunidad,
me permití manifestar en el correspondiente Salvamento de Voto:
"La Corte ha
resuelto utilizar en esta oportunidad un criterio de interpretación de la Carta
Política que no puedo compartir: el de hacer decir a sus normas lo que no
dicen.
Con base en ese
criterio, se otorga a las corporaciones autónomas regionales el carácter de
entidades territoriales.
Considero que -por
elemental que parezca- debe insistirse en que no es lo mismo destinar unos
recursos -los del Fondo Nacional de Regalías- a las entidades territoriales que
a las corporaciones autónomas regionales. Son entes distintos desde el punto de
vista constitucional.
Ahora bien, en otro
fallo de cuyo sentido discrepo, por lo cual también salvé mi voto (Sentencia
C-423 del 29 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte
sostuvo, contra la evidencia de los textos constitucionales, que las
corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos.
Ahora pueden
tomarse, según el presente fallo, como entidades territoriales, o al menos como
los organismos que gestionan el interés de ellas.
¿En qué quedamos?
Ninguna de las dos
acepciones encaja dentro de la preceptiva constitucional y, por ende, me aparto
en todo de la resolución adoptada y de la motivación en que se funda".
También reitero lo
que me permití expresar en el Salvamento de Voto referente a la Sentencia C-275
del 3 de junio de 1998 (M.P.: Dra. Carmenza Isaza de Gómez).
"Resulta al
menos sorprendente que, habiéndose tomado entonces (Sentencia C-423 del 29 de
septiembre de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) a las corporaciones
autónomas regionales como establecimientos públicos del orden nacional, se las
excluya ahora -así sea parcialmente- de una norma perteneciente a la Ley
Orgánica de Presupuesto Nacional (artículo 4 del Decreto 111 del 15 de enero de
1996) que se refiere a personas jurídicas públicas del orden nacional no
clasificadas como empresas industriales y comerciales del Estado ni como
sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas, justamente para hacerles
extensivas -dada su no clasificación- las disposiciones que rigen para las que
sí son establecimientos públicos del orden nacional"
Me parece, con el
acostumbrado respeto, que la Corte no ha definido con claridad ni la naturaleza
ni las atribuciones de las corporaciones autónomas regionales.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Sentencia C-423 de 1994, M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
[2] Cf. Sentencia C-535 de 1996. M. P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero
[3] Cf. Sentencia C-535 de 1996. M. P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero
[4] Ibídem
[5] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[6]  Sentencia C-295de 1995 , M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell
[7]  Ibidem
[8]  Sentencia C- 593 de 1995, M. P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[9]   Sentencia C- 423 de 1994, M.P.  Dr. Vladimiro Naranjo Mesa