C-401-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-401/13
(Julio 3)
PRACTICA DE PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DISCIPLINARIO
VERBAL, BIEN SEA DE OFICIO O COMO CONSECUENCIA DE LA REVOCACION DEL AUTO QUE
LAS NIEGA-Configura una limitación razonable y
proporcionada que no vulnera los derechos de defensa y de contradicción
MEDIDA DE RESOLVER RECURSO DE APELACION DEL AUTO QUE NIEGA LA PRACTICA
DE PRUEBAS, UNA VEZ PROFERIDO FALLO DE PRIMERA INSTANCIA DEL PROCESO VERBAL
DISCIPLINARIO-Materialización de principios en
concordancia con el artículo 209 de la Constitución Política
La medida de resolver el recurso de apelación del auto que negó la
práctica de pruebas, una vez proferido el fallo de primera instancia del
proceso verbal disciplinario, es constitucional porque: (i) el juez de primera
instancia tiene la autonomía judicial suficiente para fallar con base en las
pruebas que considere conducentes,
pertinentes o relevantes, mediante auto motivado; (ii) el derecho de defensa
del disciplinado – en el trámite del proceso en primera instancia – no se
limita a que le sean aceptadas sus pruebas, pues también puede presentarse
acompañado de un abogado, presentar descargos expresando libremente las razones por las cuales considera que no es responsable de la
conducta que se le atribuye,
controvertir las pruebas obrantes dentro del
proceso, intervenir en todas las etapas del proceso, presentar alegatos de conclusión, recurrir el auto que
niega pruebas y la sentencia de primera instancia; (iii) el recurso de apelación
si va a tener una segunda instancia imparcial, la cual resolverá el asunto
planteado; y (iv) con todo, el disciplinado cuenta con la jurisdicción
contenciosa administrativa para cuestionar la validez jurídica del acto
administrativo que resolvió su investigación disciplinaria. Con todo lo anterior, el legislador consigue el fin buscado con la
implementación del proceso verbal disciplinario, materializando los principios
de celeridad, concentración, eficiencia, economía procesal, entre otros, en concordancia
con el artículo 209 Constitucional.
IMPARCIALIDAD DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DISCIPLINARIO
VERBAL-No se pierde con el hecho de permitírsele
decretar pruebas de oficio
Para la
Corte, la imparcialidad del juez de segunda instancia en el proceso
disciplinario verbal, no se pierde con el hecho de permitírsele decretar
pruebas de oficio. Una interpretación conforme al
artículo 29, 31 y 230 de la
Constitución conduce a afirmar que la posibilidad de decretar pruebas de
oficio por el director del proceso de segunda instancia, se explica por el
deber que tiene todo juez, en un Estado Social de Derecho, de buscar la verdad
procesal. Mas aun cuando el disciplinado tiene la posibilidad de
controvertir dichas pruebas, acorde con lo establecido en el inciso 6º del
artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece “En caso de revocarse la
decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y
practicara. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para
resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.”
DECRETO DE PRUEBAS DE OFICIO EN SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO VERBAL
DISCIPLINARIO-Exequibilidad
Para la
Corte, la imparcialidad del juez de segunda instancia en el proceso
disciplinario verbal, no se pierde con el hecho de permitírsele decretar
pruebas de oficio. Una interpretación conforme al
artículo 29, 31 y 230 de la
Constitución conduce a afirmar que la posibilidad de decretar pruebas de
oficio por el director del proceso de segunda instancia, se explica por el
deber que tiene todo juez, en un Estado Social de Derecho, de buscar la verdad
procesal. Mas aun cuando el disciplinado tiene la posibilidad de
controvertir dichas pruebas, acorde con lo establecido en el inciso 6º del
artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece “En caso de revocarse la
decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y
practicara. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para
resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.”
Por lo anterior, la Corte Constitucional declara la exequibilidad del inciso
6º   del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por
el cargo analizado.
ESTATUTO ANTICORRUPCION-Contexto
normativo
ESTATUTO ANTICORRUPCION-Objetivos
PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Etapas
El proceso verbal disciplinario
desarrollado en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), modificado por
la Ley 1474 de 2011, cuenta con sus etapas diseñadas para establecer la
responsabilidad de los infractores  del régimen disciplinario, en las que se
destacan las facultades de la persona disciplinada para hacer valer las
garantías que integran su derecho al debido proceso. Primera instancia: i)
Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el
funcionario competente, mediante auto motivado, ordena adelantar el proceso
verbal y citar a audiencia al posible responsable. Este auto solo puede ser
expedido cuando se cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 del CDU,
es decir, cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que
comprometa la responsabilidad del investigado. El contenido de este auto deberá
ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento. ii)
Audiencia. En desarrollo del principio de oralidad, el proceso verbal
disciplinario se efectúa en audiencia, que se debe iniciar mínimo cinco (5)
días después de la notificación de la citación y máximo quince (15) días
contados a partir de esa notificación. En esta, la persona disciplinada cuenta
con varias garantías tendientes a lograr la efectividad de su derecho de
defensa: (i) puede asistir sola o acompañada de abogado; (ii) puede dar su
propia versión de los hechos; y (iii) puede aportar y solicitar pruebas. iii)
Práctica de pruebas. Las pruebas son practicadas en la misma diligencia dentro
del término de tres (3) días. A fin de garantizar los derechos al debido
proceso y de defensa del disciplinado, la norma dispone que si no fuera posible
practicar las pruebas en dicho término, se suspenderá la audiencia por el
término máximo de cinco (5) días; y que la negativa a decretar y practicar
pruebas por inconducentes, impertinentes o superfluas, debe ser motivada.
Proceden los recursos de reposición y apelación. Reposición: El director del
proceso debe decidir sobre lo planteado en el
recurso de reposición, de manera oral y motivada. Apelación: Debe presentarse y sustentarse verbalmente en la misma audiencia,
una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Su otorgamiento se decide
de manera inmediata. iv) Intervención del
disciplinado o investigado y su apoderado. Con el propósito de garantizar el
derecho de defensa del sujeto disciplinado, el artículo 177 del CDU prevé la
facultad de intervenir en cualquier etapa del proceso y de presentar alegatos
de conclusión, para lo cual el director del proceso podrá ordenar un receso, el
cual será mínimo de tres (3) días y máximo de diez (10) días. v) Decisión. Concluidas
las intervenciones, se procede a adoptar la decisión en forma verbal y
motivada. El director del proceso puede suspender su adopción por el término de
dos días. La decisión, finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda
ejecutoriada a la terminación de la misma, si no es recurrida, según lo dispone
el artículo 179 del CDU. Procede el recurso de apelación. Segunda instancia: i)
Resolver auto que negó las pruebas. En
caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las
decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime
necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de
contradicción. ii) Alegatos de conclusión. Antes de proferir el fallo
que decide el recurso de apelación, las partes pueden presentar alegatos de
conclusión, para lo cual disponen del término de traslado de dos (2) días,
contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de
un día. ii) Alegatos de conclusión. Antes de proferir el fallo que
decide el recurso de apelación, las partes pueden presentar alegatos de
conclusión, para lo cual disponen del término de traslado de dos (2) días,
contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de
un día.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION -Naturaleza
A través del derecho
administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y
restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción
que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas
conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción
ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento
de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados
y aún a las mismas autoridades públicas.
DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto/DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad
La Corte ha establecido que el derecho
disciplinario es una rama esencial en el funcionamiento de la organización
estatal, pues se encuentra orientado a regular el comportamiento disciplinario
de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran,
limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y
previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades,
impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si
es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes
sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas. La finalidad
del derecho disciplinario es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina,
la rectitud y  la eficiencia de los servidores públicos.
DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Relación
El derecho disciplinario como
parte del derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su aproximación al
derecho penal delictivo, por lo tanto el ejercicio de ius puniendi debe
someterse, inicialmente, a los mismos principios y reglas constitutivos del
derecho del Estado a sancionar. En relación con esta conexidad, esta
Corporación ha precisado que: Según esta interpretación, el derecho
disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe
observarse las mismas garantías y  los mismos principios que informan el
derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace
que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a
ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el
derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo
disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción
represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se
predican también del disciplinario.
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto
a principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley que orientan el debido
proceso
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Doble garantía
Este principio comprende una doble garantía. La primera, de orden
material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan
preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con
suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del
correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes
por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y
existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los
poderes sancionatorios en manos de la Administración.
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DISCIPLINARIA-Determinación mediante remisión a normas reglamentarias
El principio de reserva de ley
se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de
determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o
al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce
expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie
podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le
imputa. Precisamente, la doctrina al referirse a los principios de legalidad y
reserva de ley, en el ámbito del derecho sancionatorio, ha sostenido que: “Se
da satisfacción suficiente al principio de legalidad y a esos otros principios
del derecho penal, en el sentido con que los reconoce la Constitución de los
Estados constitucionales, cuando la figura delictiva y su sanción pueden
referirse a una ley , aunque ellas estén contenidas en otra fuente jurídica).
Además de la terminación de la figura delictiva y de su sanción en forma legal,
existe la posibilidad de que sólo el hecho o su sanción se funden
inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en una fuente jurídica
sublegal, pero conforme a la ley. Desde esta perspectiva, en materia
disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la
consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como
las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para
adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de
manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Exigencias
Exige que la norma creadora de
las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e
inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido
material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En
esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad se
desarrolla el principio fundamental nullum crimen, nulla poena sine lege, es
decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su
correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su
destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe
evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y
arbitraria.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Menor rigurosidad y mayor flexibilidad que en derecho penal
Aunque el principio de
tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en los
procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo el mismo grado
de rigurosidad que se exige en materia penal. En efecto, la naturaleza de las
conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las
facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos
que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia
disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO DISCIPLINARIO Y
DERECHO PENAL DELICTIVO-Diferencias
Respecto de las diferencias
principales que se encuentran entre la tipicidad en el derecho penal delictivo
y en el derecho sancionatorio disciplinario, la jurisprudencia ha determinado
básicamente las siguientes: (i) la precisión con la cual deben estar definidas
las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud que goza el
fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las
conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios.
REGIMENES SANCIONADORES-Tratamientos
diferenciales de características específicas de cada uno
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE FORMAS Y TERMINOS PROCESALES-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Autonomía no es absoluta
LEGISLADOR-Competencia para consagrar recursos
TEST LEVE DE PROPORCIONALIDAD-Alcance/TEST LEVE DE PROPORCIONALIDAD-Materias objeto
de aplicación por la Corte Constitucional
De acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte, el test leve, en
principio, corresponde aplicar cuando se enjuician medidas que versan
exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política
internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca
inevitablemente a un test leve; 4) cuando está de por medio una competencia
específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional;
5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada
que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del
artículo demandado no se aprecie prima
facie una amenaza para el derecho
en cuestión.
TEST INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Alcance/TEST INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Medidas
legislativas objeto de aplicación por la Corte Constitucional
El test
intermedio ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de una
medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un
derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de
arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia y
3) cuando la medida prime facie genera serias dudas respecto de la afectación
del goce de un derecho fundamental.
TEST ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Alcance/TEST ESTRICTO DE
RAZONABILIDAD-Casos en que se aplica
El test
estricto ha sido aplicado en los siguientes casos 1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las
enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en
el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae
principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma  de
decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida prima facie
afecta el goce de un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina
una medida que crea un privilegio.
DOBLE INSTANCIA-Garantía aplicable en el
derecho sancionador
En
esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía
constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus
manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por
los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio
y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho
disciplinario.
DOBLE INSTANCIA-Finalidad
La doble instancia tiene
múltiples finalidades relacionadas con el derecho de defensa, tales como
permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por
otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación
del tema y evitar errores judiciales: “Su finalidad es permitir que la decisión
adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la
misma naturaleza y más alta jerarquía –lo que en principio es indicativo de
mayor especialidad en la materia- con el fin de que decisiones contrarias a los
intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de
corrección. La doble instancia también está íntimamente relacionada con el
principio de la “doble conformidad”, el cual surge del interés superior del
Estado de evitar errores judiciales que sacrifiquen no sólo la libertad del ser
humano, sino también importantes recursos públicos debido a fallos de la
jurisdicción contenciosa que condenan al Estado bajo la doctrina del error
jurisdiccional”.
DERECHO DE DEFENSA-Concepto/DERECHO
DE DEFENSA-Importancia
Derecho
a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el
ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser
oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir,
contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y
evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos
que la Ley otorga. Esta Corporación ha destacado la importancia del derecho a
la defensa en el contexto de las garantías procesales, señalando que con su
ejercicio se busca impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar
la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa
participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones
que se adopten sobre la base de lo actuado
Demanda de
inconstitucionalidad contra los
incisos 2º y 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011“Por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Referencia: Expediente D-9373.
Demandante: Johanna Andrea Hernández López.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
La ciudadana Johanna Andrea Hernández López, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presentó demanda solicitando la declaratoria de
inconstitucionalidad de los incisos 2 y 6 del artículo
59 de la Ley 1474 de 2011. El texto
normativo acusado es:
“LEY 1474 de 2011
Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública.
Artículo
59. Recursos. El artículo 180 de la Ley 734 de 2002 quedará
así:
(…)
El
recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas, contra el que
rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe sustentarse
verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en
estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento.
(…)
En
caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las
decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime
necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de
contradicción.
(…)
2. Demanda: pretensión y cargos.
2.1 Pretensión.
Sea declarada la
inexequibilidad de los incisos 2º y 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011.
Invoca como violados los artículos 29 y 31 de la Constitución.
2.2. Cargo 1: violación al
artículo 29 de la Constitución.
2.2.1. Permitir que la apelación
del auto que negó la práctica de pruebas se sustenten una vez proferido el
fallo de primera instancia, cercena el derecho a la defensa del disciplinado
porque el juez de primera instancia no tendrá como sustento para su fallo
dichas pruebas.
2.2.2. Las reglas generales del
derecho probatorio indican que los recursos deben tener inmediatez para ser
enviados al superior jerárquico. Esperar que el juez emita un fallo, para
sustentar el recurso que niega la práctica de pruebas, rompe con dicha regla.
2.3. Cargo 2: violación al artículo 31 de la Constitución.
2.3.1. El inciso 6º le otorgó
facultades al juez de segunda instancia para decretar pruebas de oficio, lo que
atenta contra el derecho fundamental a tener una segunda instancia imparcial,
pues al practicar dichas pruebas de oficio y otorgar nuevamente alegatos de
conclusión éste pierde objetividad, convirtiendo el proceso en uno de única
instancia.
2.3.2. La doble instancia tiene
como principio realizar un control de legalidad respecto de las decisiones que
profieren sus subalternos, es decir, ésta solo puede basar sus decisiones en la
revisión de las actividades procesales que ha realizado el fallador primario y
en caso de yerros procesales sancionar con las decisiones propias de la segunda
instancia como nulidades y revocatorias de las decisiones. El permitir que el
juez de segunda instancia practique pruebas oficiosas, vulnera los derechos de
quien esta siendo juzgado al ponerlo en desventaja frente al poder Estatal.
3. Intervenciones.
3.1. Cargo 1: violación
al artículo 29 de la Constitución.
3.1.1. Departamento
Nacional de Planeación: Solicitó estarse a lo resuelto en la sentencia
C-315 de 2012 respecto del inciso 2º del artículo 59; o en subsidio, declarar
la exequibilidad de los dos incisos demandados.
El artículo acusado incorporó
recursos frente a ciertas actuaciones que la legislación anterior no tenía
previstos, es decir, amplió las garantías procesales. El hecho de que la
argumentación y la decisión se realicen con posterioridad a la audiencia, es la
consecuencia obligada del procedimiento verbal pero ello no implica que se
desatienda el recurso o que el mismo tenga un menor valor dentro de la
estrategia de la defensa. Con las normas enjuiciadas no se priva al ciudadano
de recurrir tanto en reposición como en apelación; se incorpora al mismo en el
debate y se preserva la segunda instancia.
3.1.2. Departamento Administrativo de la Función Pública y
Ministerio de Justicia y de Derecho: solicitaron declarar la exequibilidad
de los incisos demandados.
Dentro del contexto del
procedimiento verbal, las medidas adoptadas por las disposiciones acusadas,
resultan racionales y proporcionadas. En dicho proceso el disciplinado tiene la
posibilidad de controvertir las pruebas con base en las cuales se cita a
audiencia, solicitar nuevas pruebas, presentarse acompañado de un abogado,
expresar libremente las razones por las cuales considera que no es responsable
de la conducta atribuida, intervenir en todas las etapas del proceso y
sustentar las razones por las cuales controvierte una decisión adversa; etapas
todas que garantizan su derecho de defensa y de contradicción.
3.1.3. Universidad del Rosario: Solicitó
declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Al operador disciplinario le es claro que existe un
momento independiente para decidir de la negativa de práctica de pruebas y otra
la del fallo. En su concepto, son momentos diferentes, ya que hasta no resolver
de la negativa de pruebas no se puede tomar decisión de fondo de primera
instancia.
Sí se decide de las dos actuaciones en un mismo
momento procesal como lo señala la actora se estaría comprometiendo seriamente
el derecho de defensa.
3.2. Cargo 2: violación al
artículo 31 de la Constitución.
3.2.1. Departamento Nacional de
Planeación: solicitó
declarar la exequibilidad.
La segunda
instancia, vista como una instancia separada, esta plenamente preservada y el
disciplinado puede encontrar un criterio nuevo en el examen que se realice.
3.2.2. Ministerio de Justicia y de Derecho:
solicitó declarar la exequibilidad.
La posibilidad
de decretar pruebas en segunda instancia constituye plena garantía del derecho
de defensa y contradicción. Se debe tener en cuenta el criterio sostenido por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la Sentencia C-371 de 2011, en
la cual se señala que el recurso de apelación no constituye un proceso autónomo
o un nuevo juicio en el cual se debatan todos los temas del mismo, sino que es
la oportunidad en que el superior controla una decisión adoptada en primera
instancia, como garantía interna orientada a obtener una decisión justa, todo
lo cual es garantía de imparcialidad y objetividad de la decisión.
3.2.3. Universidad del Rosario:
solicitó declarar la exequibilidad.
Otorgar facultad
al juez de segunda instancia para decretar pruebas lo que garantiza es obtener
un fallo justo y adecuado.
4. Concepto del Procurador
General de la Nación.
Solicitó declara inexequible las
expresiones “una vez proferido y notificado el fallo en estrados” y “en
caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las
decretará y practicará”, contenidas en el inciso 2º y 6º del artículo 59 de
la Ley 1474 de 2011, respectivamente.
4.1. Inexistencia cosa juzgada.
No existe cosa juzgada porque los cargos
formulados contra el inciso 2º que dieron lugar a la sentencia C-315 de 2012,
planteaban que el plazo estipulado para sustentar el recurso de apelación en la
misma audiencia era insuficiente y no permitía preparar el recurso
adecuadamente lo que, según se dijo en esa demanda,  resultaba en una
vulneración a los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la
administración de justicia.
4.2. Cargo
1: violación al artículo 29 de la Constitución.
4.2.1. Suspender la sustentación y la
definición de la impugnación del auto que niega las pruebas solicitadas por el
disciplinado, hasta que se haya proferido el fallo de primera instancia, genera
serias dificultades jurídicas, teóricas y prácticas que pueden afectar el
debido proceso y el derecho a la defensa del disciplinado.
4.2.2. El derecho de defensa y
contradicción que se ejerce a través de la apelación sería inane respecto de la
decisión de primera instancia, en el cual se debe agotar, en si mismo, el
proceso disciplinario verbal y la definición de la responsabilidad, sin
perjuicio de la instancia superior.
4.2.3. No puede considerarse que para el
momento del fallo de primera instancia el proceso disciplinario esté inacabado
o considerarse como si aún estuviese en una fase previa o preliminar. Por el
contrario, este fallo verdaderamente concluye y perfecciona el procedimiento
disciplinario, refleja un grado máximo de certeza judicial, y por lo tanto,
debe estar fundado en las realidades probatorias obrantes como expresión
esencial del debido proceso.
4.2.4. En la eventualidad de que el ad
quem decida revocar el auto que negó las pruebas, lo que en el fondo ocurre es
que aquella decisión pierde sustento probatorio, por lo menos, se pone en duda
su adecuada fundamentación probatoria, es decir, su legalidad y juridicidad.
4.3. Cargo
2: violación al artículo 31 de la Constitución.
4.3.1. Cuando el ad quem revoca el auto
que negó pruebas, genera un fenómeno extraño a la naturaleza y fines de la
doble instancia, cual es que el juez de segunda instancia se convierte en único
fallador, teniendo en cuenta que el estudio principal de la primera instancia
quedaría incompleto, subsistiendo solamente una decisión íntegramente
sustentada en el acervo probatorio: la del ad quem; decisión que, por su parte,
carecería de recurso de alzada.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente
para examinar la demanda de normas contenidas en la Ley 5 de 1992, atendiendo
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.
2. Cuestión
de constitucionalidad.
2.1. ¿Vulnera el derecho al debido proceso y a la defensa, la
disposición de la Ley 1474 de 2011, que ordena que la sustentación del recurso
de apelación que niega la práctica de pruebas sólo pueda hacerse una vez
proferido el fallo de primera instancia?
2.2. ¿Vulnera la garantía de una segunda instancia imparcial,
la disposición de la Ley 1474 de 2011, que faculta al juez de segunda
instancia, para que una vez recovado el auto que negó la práctica de pruebas en
primer instancia, pueda solicitar las que él crea convenientes?
3. Cuestión previa:
inexistencia de cosa juzgada respecto del inciso 2º del artículo 59 de la Ley
1474 de 2011.
3.1. El problema jurídico resuelto en la
Sentencia C-315 de 2012, fue: ¿Desconoció
el Legislador los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, previstos en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, que
en ejercicio de su potestad de configuración en materia procedimental haya
establecido en el inciso 2  del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 que
el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia deberá
sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado
el fallo en estrados?
3.2. Los cargos presentados en la
presente demanda son dos: (i) vulneración al debido proceso porque el momento
procesal para resolver la apelación del auto que negó la práctica de pruebas,
se debe realizar una vez proferido el fallo de primera instancia; y (ii)
vulneración a una segunda instancia imparcial, porque el ad quem está
facultado para decretar las pruebas que considere pertinentes, una vez revocado
el auto que negó la practica de pruebas en primera instancia.
3.3. Los cargos analizados en la sentencia C-315 de
2012 y los planteados en esta demanda son diferentes. Si bien las dos demandas
exponen que el inciso segundo vulnera el derecho al debido proceso, en la
situación planteada en la sentencia C-315 de 2012 la presunta vulneración se
genera porque en la misma audiencia en que se notifica la sentencia de primera
instancia, se debe sustentar el recurso de apelación contra el fallo proferido
por el ad quo; en cambio, en la situación planteada en esta demanda, se pone a
consideración de la Sala Plena, si la sustentación del recurso de apelación una
vez proferido el fallo de primera instancia, esta vez no contra la sentencia de
primera instancia, sino contra el auto que negó la práctica de pruebas, vulnera
el artículo 29 constitucional. Siendo, entonces, diferentes los supuestos
normativos demandados en cada ocasión, la Sala concluye que no existe cosa
juzgada.
4. Normatividad demandada y
contexto normativo.
4.1. El marco de la Ley
1474/11.
4.1.1. La Ley 1474 de 2011, de
la cual hacen parte los fragmentos acusados corresponde al nuevo Estatuto
Anticorrupción que modifica el Estatuto General de
Contratación Pública (Ley 80/93 y Ley 1150/07); el Código Único Disciplinario
(Ley 734/02); el Código Penal (Ley 599/00); el Código de Procedimiento Penal (Ley
906/04); el Estatuto de Control Interno de las Entidades Públicas (Ley 87/93);
la Ley de Acción de Repetición (Ley 678/01); el Régimen de la Administración
Pública (Ley 489/98); y la Ley 43 de 1990, reglamentaria de la profesión de
contador público y la reciente reforma a la salud (Ley 1438/11).
4.1.2. La finalidad de la Ley en
sus objetivos más destacados puede concretarse en: (i) atender las principales
causas que generan la corrupción; (ii) cerrar los espacios que se abren los
corruptos para usar la Ley a su favor; (iii) mejorar los niveles de
transparencia en las gestiones de la administración pública en general; y (iv)
disuadir el accionar de los corruptos, pues la falta de sanción a los actos de
corrupción posibilita una percepción de garantía de impunidad que incentiva la
comisión de conductas corruptas. En relación al proceso disciplinario, la Ley 1474 de 2011 ajustó las normas del Código Único
Disciplinario a las necesidades actuales, con el objetivo de controlar
situaciones que desvirtúan la función pública. En la exposición de motivos al
proyecto que se convertiría en la Ley 1474,  se expresó lo siguiente:
De acuerdo con lo
analizado en la práctica diaria por la Procuraduría se tiene que existe una
serie de obstáculos para llevar a cabo su labor en forma eficiente y oportuna.
Entre tales obstáculos se observa que el inicio de las actuaciones
disciplinarias, en muchos casos, no es coetáneo con la comisión de los hechos
respectivos, dada la dilación existente a nivel territorial y/o municipal para
dar traslado de su conocimiento a los órganos de control, o porque no hay un
seguimiento preventivo de la labor de las autoridades públicas sino posterior y
reactivo, que dificulta cumplir a cabalidad los términos de investigación y
juzgamiento; aunado a que tales términos son muy cortos dadas las realidades
nacionales anotadas.
Es por ello que
se deberá modificar los términos de investigación disciplinaria; de
prescripción de la acción pública disciplinaria; actualizar el Código
Disciplinario Único con decisiones de la Honorable Corte Constitucional sobre
los institutos de la revocatoria directa, el traslado de alegatos de
conclusión, incorporación de medios materiales de prueba y formas de
notificación de las decisiones de cierre de investigación y alegatos previos al
fallo, que se erigen en baluartes y garantismo para los intervinientes en el
proceso disciplinario[1].
4.2. El proceso verbal
disciplinario[2].
4.2.1. La Ley 1474 de 2011
introduce modificaciones al Libro Cuarto, Título XI, Procedimientos Especiales,
específicamente, a la regulación del procedimiento verbal que se establece en
los artículos 175 a 181 del Código Disciplinario Único -CDU-[3]  (Ley 734 de 2002), previsto como un
trámite abreviado, para aquellos asuntos cuya naturaleza permite un
procedimiento más expedito. De acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1474 de
2011, son tres las hipótesis bajo las cuales se acude al proceso verbal
disciplinario[4]:
(i) cuando hay certeza sobre la ocurrencia de la falta y de la responsabilidad
del sujeto disciplinable, independientemente de su gravedad o de la calidad del
sujeto disciplinable, porque se trata de una situación de flagrancia o porque
existe una confesión; (ii) frente a faltas leves; y (iii) frente a ciertas
faltas gravísimas cuando en el curso del proceso ordinario esté demostrada
objetivamente la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del
disciplinado.
4.2.2. El proceso verbal disciplinario desarrollado
en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), modificado por la Ley 1474
de 2011[5],
cuenta con sus etapas diseñadas para establecer la responsabilidad de los
infractores  del régimen disciplinario, en las que se destacan las facultades
de la persona disciplinada para hacer valer las garantías que integran su
derecho al debido proceso.
4.2.3. Primera instancia:
i) Citación a audiencia. Una vez se ha
calificado el proceso a seguir, el funcionario competente[6],
mediante auto motivado, ordena adelantar el proceso verbal y citar a audiencia
al posible responsable. Este auto solo puede ser expedido cuando se cumplen los
requisitos previstos en el artículo 162 del CDU, es decir, cuando esté
objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la
responsabilidad del investigado. El contenido de este auto deberá ajustarse a
lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento.
ii) Audiencia. En desarrollo del
principio de oralidad, el proceso verbal disciplinario se efectúa en audiencia,
que se debe iniciar mínimo cinco (5) días después de la notificación de la
citación y máximo quince (15) días contados a partir de esa notificación. En
esta, la persona disciplinada cuenta con varias garantías tendientes a lograr
la efectividad de su derecho de defensa: (i) puede asistir sola o acompañada de
abogado; (ii) puede dar su propia versión de los hechos; y (iii) puede aportar
y solicitar pruebas.
iii) Práctica de pruebas. Las pruebas son
practicadas en la misma diligencia dentro del término de tres (3) días. A fin
de garantizar los derechos al debido proceso y de defensa del disciplinado, la
norma dispone que si no fuera posible practicar las pruebas en dicho término,
se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días; y que la
negativa a decretar y practicar pruebas por inconducentes, impertinentes o
superfluas, debe ser motivada.
Proceden los recursos de reposición y apelación. Reposición:
El director del proceso debe decidir sobre lo planteado en el
recurso de reposición, de manera oral y motivada. Apelación: Debe presentarse y sustentarse verbalmente en la misma audiencia,
una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Su otorgamiento se decide
de manera inmediata.
iv) Intervención del disciplinado o investigado
y su apoderado. Con el propósito de garantizar el derecho de defensa del
sujeto disciplinado, el artículo 177 del CDU prevé la facultad de intervenir en
cualquier etapa del proceso y de presentar alegatos de conclusión, para lo cual
el director del proceso podrá ordenar un receso, el cual será mínimo de tres
(3) días y máximo de diez (10) días.
v) Decisión. Concluidas las
intervenciones, se procede a adoptar la decisión en forma verbal y motivada. El
director del proceso puede suspender su adopción por el término de dos días. La
decisión, finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a
la terminación de la misma, si no es recurrida, según lo dispone el artículo
179 del CDU. Procede el recurso de apelación.
4.2.4. Segunda instancia:
i) Resolver auto que negó las pruebas. En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas,
el ad quem las decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que
estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el
derecho de contradicción.
ii) Alegatos de conclusión.
Antes de proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes
pueden presentar alegatos de conclusión, para lo cual disponen del término de
traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la
notificación por estado, que es de un día.
iii) Decisión. El ad quem
dispone de un término de diez (10) días para proferir el fallo de segunda
instancia, el cual se ampliará en otro tanto, si debe ordenar y practicar
pruebas.
5. Cargo 1º: vulneración
del artículo 29 de la Constitución Política por el inciso 2º del artículo 59 de
la Ley 1474 de 2011.
5.1. El proceso disciplinario como
proceso sancionatorio.
5.1.1. A través del derecho
administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y
restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción
que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas
conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción
ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento
de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados
y aún a las mismas autoridades públicas[7].
En el derecho disciplinario, la
administración tiene la facultad de imponer sanciones a sus propios
funcionarios. Con esta potestad disciplinaria se busca particularmente asegurar
el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función
pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209) (sentencia C-214 de 1994).
La Corte ha establecido que el
derecho disciplinario es una rama esencial en el funcionamiento de la
organización estatal, pues se encuentra orientado a regular el comportamiento
disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo
integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando
prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser
desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta
disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos
constituidos para aplicarlas[8].
En virtud de lo anterior, resulta
indiscutible que la finalidad del derecho disciplinario es la de salvaguardar
la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los servidores
públicos[9].
Es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra
el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la
inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los
particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la
Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[10][11].
5.1.2. El derecho disciplinario como
parte del derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su aproximación al
derecho penal delictivo, por lo tanto el ejercicio de ius puniendi debe
someterse, inicialmente, a los mismos principios y reglas constitutivos del
derecho del Estado a sancionar. En relación con esta conexidad, esta
Corporación ha precisado que:
Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad
del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y
los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza
esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del
derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más
especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario.
Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas
como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y
garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término   derecho
penal   es   impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales)  y
empieza a hacer carrera la revitalización del término "derecho
criminal" para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos”[12].
(Subrayado por fuera del texto original).
Acorde con el Código Único
Disciplinario, los principios rectores de la ley disciplinaria son: a. Titularidad de la potestad disciplinaria; b. Titularidad de la acción disciplinaria; c. Poder disciplinario preferente; d. Legalidad;
e. Ilicitud sustancial; f. Debido proceso; g. Efecto
general inmediato de las normas procesales; h. Reconocimiento de la
dignidad humana; i. Presunción de inocencia; j. Gratuidad de la actuación disciplinaria; k. Ejecutoriedad;
l. Celeridad de la actuación disciplinaria; m. Culpabilidad;
n. Favorabilidad; ñ. Igualdad ante la ley disciplinaria; o. Función
de la sanción disciplinaria; p. Derecho a la
defensa; q. Proporcionalidad; r. Motivación; s. Interpretación
de la ley disciplinaria; y t. Aplicación de principios e integración
normativa.
Para la Corte, entre la acción
penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes dado que las dos emanan de
la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que
consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado
y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos
previamente establecidos por el legislador.
Reiterada jurisprudencia
constitucional señala que en toda actuación que se adelante dentro del proceso
disciplinario, debe darse plena vigencia a los principios que integran el
derecho fundamental al debido proceso, en cuanto es aplicable tanto al procedo
judicial como al administrativo. De tal manera, estas normas administrativas no
pueden desconocer los principios de legalidad, autoridad administrativa
competente, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, defensa y
contradicción.
Específicamente, la Corte ha
sostenido que el derecho administrativo sancionador como expresión punitiva del
Estado, se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva
de ley, que comparte con el proceso penal[13].
5.1.2.1. Acorde con el principio de legalidad, el
comportamiento sancionable, las sanciones, los criterios para su determinación
y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar previa-mente
definidos, en forma suficientemente clara, por la ley.
Este principio comprende una doble
garantía. La primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la
cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa)
que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa)
aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función
pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de
carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango
legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la
Administración[14].
En el campo disciplinario, el
principio de legalidad se encuentra reconocido en varias disposiciones
constitucionales. En primer lugar, en los artículos 6° y 29 que establecen que
los servidores públicos no pueden “ser juzgados sino conforme a las leyes
preexistentes”, y que “sólo son responsables por infringir la
Constitución y la ley”. En segundo término, al disponer los artículos 122 y
123 que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a
los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y que,
en todo caso, “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en
la ley o reglamento”. Y, finalmente, en el artículo 124 que le asigna al
legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de
responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Esta última norma
dispone que: “la ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva”.
5.1.2.2. El
principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de
someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos
necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia
de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior,
cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes
preexistentes al acto que se le imputa. Precisamente, la doctrina al referirse
a los principios de legalidad y reserva de ley, en el ámbito del derecho
sancionatorio, ha sostenido que: “Se da satisfacción suficiente al principio
de legalidad y a esos otros principios del derecho penal, en el sentido con que
los reconoce la Constitución de los Estados constitucionales, cuando la figura
delictiva y su sanción pueden referirse a una ley (...), aunque ellas estén
contenidas en otra fuente jurídica (...). Además de la terminación de la figura
delictiva y de su sanción en forma legal, existe la posibilidad de que sólo el
hecho o su sanción se funden inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en
una fuente jurídica sublegal, pero conforme a la ley”[15].
Desde esta perspectiva, en materia
disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la
consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como
las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para
adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de
manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material[16].
5.1.2.3. El
principio de tipicidad, es una garantía del debido proceso
disciplinario, porque exige que la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden
ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la
correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que
mediante el principio de tipicidad “se desarrolla el principio fundamental ‘nullum
crimen, nulla poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción que
tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad
que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en
principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión
subjetiva y arbitraria”[17].
En todo caso, aunque el principio
de tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en
los procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo el mismo
grado de rigurosidad que se exige en materia penal (Sentencia C-404 de 2001).
En efecto, la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos
involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos
disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad,
hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta
flexibilidad.
Respecto de las diferencias
principales que se encuentran entre la tipicidad en el derecho penal delictivo
y en el derecho sancionatorio disciplinario, la jurisprudencia ha determinado
básicamente las siguientes: (i) la precisión con la cual deben estar definidas
las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud que goza el
fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las
conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios.
5.1.3. Sin embargo, en la
Sentencia C-244 de 1996 esta Corporación admitido la existencia de una singularidad
en cada uno de sus procedimientos (penal, correccional, contravencional o
disciplinario), en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus
sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas
sobre las penales en el ordenamiento jurídico[18]. Entonces,
si bien es cierto el derecho disciplinario y el penal son especies del derecho
punitivo, también lo es que tales disciplinas presentan claras diferencias.
La jurisprudencia de la Corte[19],
ha reconocido que entre los regímenes sancionatorios administrativos y el
derecho penal delictivo existen características específicas que exigen
tratamientos diferenciales, tales como:
5.1.3.1. El
derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino
que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural
que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso,
como lo es la segunda instancia. En cambio, otros derechos sancionadores no
sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones,
sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a
personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores
públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como
médicos, abogados o contadores.
5.1.3.2. En el derecho
disciplinario y en el derecho penal delictivo se protegen intereses distintos[20].
En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el
comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético
destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración
pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más
amplios.
5.4. Conclusión:
5.4.1.
El derecho administrativo sancionador y el proceso penal, como expresiones de
la facultad punitiva del Estado, se encuentra sujeto a los principios de
legalidad, tipicidad y reserva de ley. Además, el proceso disciplinario debe
garantizar la materialización del derecho fundamental al debido proceso, de tal
manera, estas normas administrativas no pueden desconocer los principios de
autoridad administrativa competente, imparcialidad, publicidad, presunción de
inocencia, defensa y contradicción, principalmente.
5.4.2.
Sin embargo, entre el derecho sancionador y el derecho penal, existen ciertas
diferencias que hace a cada uno de ellos independiente y con características
propias.
Estas
diferencias radican, principalmente, en que: (i) el fallador es el juez
disciplinario en un caso y el juez penal en otro; (ii) el sujeto es considerado
de diferente manera: en un caso por su condición de servidor público, en el
otro como posible agente de un hecho punitivo; (iii) la finalidad del proceso
es parcialmente disímil: la buena marcha y el buen nombre de un lado y el bien
jurídico de tutela contra el peligro del daño social en el otro; (iv) el rigor
procesal es diferente: en el primero por tratarse de un proceso administrativo
que no afecta la libertad del investigado y que tiene control contencioso
administrativo, en el segundo por tratarse de un proceso judicial; (v) el tipo
de sanción es diferente: en el primero inhabilidad, desvinculación,
destitución, remoción, suspensión, multa, amonestación, todo en razón de la
función pública, en el segundo pena privativa de la libertad, multas o penas
accesorias[21].
5.2. El proceso disciplinario como
proceso administrativo.
Por tratarse de un proceso administrativo, el proceso
disciplinario cuenta con una garantía adicional a las mencionadas
anteriormente.
Se trata de una garantía posterior, que brinda la
posibilidad de cuestionar la validez jurídica de la decisión administrativa,
mediante la jurisdicción contenciosa administrativa[22], la
cual si bien no cumple la función de tercera instancia, sirve para verificar que la prueba recaudada en el
tramite disciplinario, se haya ajustado a las garantías constitucionales y
legales, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la
exclusión de la prueba producida con violación al debido proceso, o sea, para
aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios básicos rectores de
esa actividad fundamental para el ejercicio del derecho de defensa.
Este mecanismo de defensa judicial, también es propicio para que el juez administrativo analice de legalidad del
acto, y establezca si en el proceso se respetaron derechos de rango
constitucional, como el debido proceso, la presunción de inocencia, el buen
nombre, el honor y  la dignidad, entre otros.
Todo lo anterior implica que en la sede
contenciosa administrativa, el debate discurre en torno a la protección de las
garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha
fracasado en esa tarea, es decir, cuando el trámite impreso a la actividad
correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más
preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del
funcionario y de modo singular, si la producción y la valoración de las pruebas
se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en
la ley.
La
jurisprudencia del Consejo de Estado se pronunciado en este sentido,
estableciendo:
La Corporación ha sostenido en diversos pronunciamientos que en
materia disciplinaria[23], la revisión de legalidad de estas decisiones dadas las
prerrogativas procesales propias de ese procedimiento, no debe repetir el
debate agotado ante la autoridad administrativa competente. Dicho de otra
manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad y restablecimiento, no
es una simple extensión del trámite disciplinario, sino que es funcionalmente
distinto. El control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la
administración que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, implica una especialidad y depuración del debate, pues dicho
control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se
tratara de una tercera instancia.
Empero, tampoco implica la intangibilidad de los actos de
juzgamiento disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción, aunque
no de cualquier manera, sino con marcadas restricciones.
Corresponde entonces a la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
entre otras cosas, verificar que la prueba recaudada en el trámite
disciplinario se haya ajustado a las garantías constitucionales básicas, es
decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión
de la prueba, a condición de que dicha prueba sea  manifiestamente ilícita o
producida con violación al debido proceso o de las garantías fundamentales, o
sea, aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios rectores de esa
actividad imprescindible para el ejercicio del derecho de defensa[24].
También es pertinente el análisis de legalidad, cuando en dicho
proceso se ven  comprometidos derechos de rango constitucional, como el debido
proceso,  la presunción de inocencia, el buen nombre, el honor y  la dignidad,
entre otros.
En suma, a la jurisdicción le corresponde proteger al ciudadano de
la arbitrariedad, de la desmesura, de la iniquidad, de la ilegalidad, en fin,
de las conductas de la administración que vayan contra la Constitución y la
ley, pero dentro del marco señalado precedentemente.
Todo lo
anterior, brinda al legislador una mayor potestad configurativa para regular el
proceso disciplinario, como se verá a continuación.
5.3. La potestad de configuración
del Legislador en materia de procedimientos en el régimen disciplinario y los
límites constitucionales para su ejercicio[25].
5.3.1. El numeral 2º del
artículo 150 de la Constitución Política, otorga competencia al Legislador,
para regular los procedimientos, las  etapas, los términos, los efectos y
demás aspectos de las instituciones procesales en general, habilitándolo con un
amplio margen configurativo. Para la Corte, esa disposición permite al
Legislador diseñar las reglas a partir de las cuales se asegura la efectividad
del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.) y del acceso
efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.); normas que
consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de
los procesos, permitiendo desarrollar el principio de legalidad propio del
Estado Social de Derecho.
5.3.2. Mientras el
Legislador no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por
la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio,
entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la Ley que,
según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse
ante las diversas instancias judiciales o administrativas” [26].
Así, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que, conforme con
lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias
las facultades del legislador para fijar tales formalidades procesales. En desarrollo de esta potestad, el legislador puede fijar nuevos
procedimientos[27],
determinar la naturaleza de actuaciones judiciales[28],
eliminar etapas procesales[29],
requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones
judiciales[30],
imponer cargas procesales[31]
o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración
de justicia[32].
De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos
procesales y de los momentos en que ellos pueden intervenir en los procesos
judiciales o disciplinarios, hace parte de la libertad de configuración
normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política
legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los
mecanismos o instrumentos procesales, con el fin de hacer efectivos los
derechos, libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos[33].
5.3.3. Como se mencionó
en el numeral 5.1., el derecho disciplinario regula el ejercicio de la potestad
disciplinaria del Estado, esto es, “la facultad que hace parte del poder sancionador del
Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para tipificar las faltas
disciplinarias en que pueden incurrir los servidores públicos y los
particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones correspondientes”[34]. El sustento de la imputación disciplinaria radica en la
necesidad de hacer efectivos tanto los principios de la función administrativa,
señalados en el artículo 209 constitucional: moralidad, eficiencia, celeridad,
igualdad, economía, imparcialidad y publicidad, como los fines estatales a que
apuntan aquellos, los cuales, a su vez, determinan el ejercicio de la función
pública.
La potestad disciplinaria
se encuentra regida por los principios que regulan el poder sancionatorio del
Estado, y su aplicación supone la estricta observancia de las bases que regulan
el derecho sancionador, tales como el principio de legalidad, reserva de ley y
tipicidad, “con las matizaciones impuestas por su específica naturaleza”[35]. Siendo el
derecho disciplinario una de las manifestaciones del ius puniendi, como derecho administrativo sancionatorio, el ejercicio
del poder sancionador del Estado exige la garantía del debido proceso en tales
actuaciones administrativas, tal como lo ordena el artículo 29 superior.
5.1.4. En lo que a los recursos
se refiere, la Corte ha determinado que corresponde al legislador establecer los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades administrativas,
diseñando las reglas dentro de las cuales determinado recurso puede ser
interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles
son los requisitos que deben darse para su ejercicio. Los recursos son de
creación legal, y por ende es una materia en la que el Legislador tiene una
amplia libertad de configuración, salvo ciertas referencias explícitas de la
Carta, como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias
penales condenatorias (arts. 29 y 86, CP).
5.3.5. A pesar del amplio
margen de configuración otorgado al legislador en materia de procedimientos, la
jurisprudencia constitucional también ha destacado que tal facultad no es
absoluta en la medida en que existen limitaciones que surgen de la propia
Constitución. Al respecto, la Corte ha determinado que el Legislador, al
diseñar los procedimientos judiciales y administrativos, no
puede desconocer las garantías fundamentales y debe proceder de acuerdo con
criterios de proporcionalidad y razonabilidad, con el propósito de asegurar el
pleno ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia[36]. Concretamente, el Legislador debe
garantizar en todos los procesos judiciales los derechos de defensa, de
contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo sustancial sobre lo
adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y
los otros que conforman la noción de debido proceso[37].
En cuanto se refiere a la consagración de mecanismos para
controvertir decisiones judiciales o administrativas, en la sentencia C-005 de
1996 la Corporación señaló que si el Legislador decide consagrar un recurso en
relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según
su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción,
pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o
desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Con la misma
limitación, también puede suprimir los recursos que haya venido consagrando sin
que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.
5.3.6. En la sentencia C-310 de 1997[38],
se señaló que uno de los límites más importantes a la libertad de configuración
del Legislador radica en el respeto al debido proceso en materia disciplinaria.
En este sentido, como elementos constitutivos de la garantía del debido proceso
en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros: “(i) el principio de
legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de
publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de
contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble
instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad,
(vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y
(ix) la prohibición de la reformatio in pejus”[39]
.
En la Sentencia C-489 de 1997, esta
Corporación expresó que el ejercicio de la potestad disciplinaria está limitada
por los principios, valores, garantías y derechos
constitucionales, así como también por los criterios de razonabilidad,
proporcionalidad y finalidad:
“a) Le corresponde al legislador establecer
autónoma y libremente las reglas del debido proceso administrativo, siempre que
no exista una restricción de tipo constitucional, derivada de sus principios,
valores, garantías y derechos vgr. presunción de inocencia, garantía de no ser
juzgado dos veces por el mismo hecho, principio de favorabilidad cuando se
deban imponer sanciones, etc., que limite el ámbito de ejercicio de su
competencia.
b) Es parte importante del debido proceso administrativo el
establecimiento de recursos contra las decisiones de la administración e
igualmente lo relativo al trámite y a los efectos en que se conceden dichos
recursos; por consiguiente, esta materia no tiene rango constitucional, su
regulación le corresponde al legislador, aun cuando su competencia debe ser
ejercida con arreglo a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
finalidad.”[40]
En la Sentencia C-819 de 2006,
reiterada en la C-884 de 2007, esta Corporación estableció los límites de la
libertad del legislador en el campo disciplinario, en los siguientes términos:
“a. La potestad conferida al legislador para establecer los diversos
regímenes sancionatorios, se encuentra vinculada a los fines constitucionales
del estado y limitada por el respeto a los derechos fundamentales de la persona[41].
b. Si bien ha admitido la Corte que el control de constitucionalidad
en materia disciplinaria resulta de una intensidad menor que en materia penal[42],
al determinar la gravedad de las faltas[43] y la
intensidad de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de
proporcionalidad y razonabilidad y, especialmente por los principios de
lesividad y necesidad.
c. Dentro de los márgenes señalados, el legislador se encuentra
facultado para: “(i) tipificar (…)  las faltas disciplinarias en que puedan
incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las sanciones
correspondientes,  y (ii) establecer  el conjunto de enunciados normativos de
orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la
administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con
sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al
correcto desempeño de las funciones asignadas.”[44],
así como (iii) establecer las causales de extinción de la acción o de la
sanción penal o disciplinaria”[45].
La sentencia C-183 de 2007, manifestó
que esta potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos “(…)
debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la
vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,[46]
y los principios de razonabilidad,[47]
proporcionalidad[48]
y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se
constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias” [49]
En la sentencia C-763 de 2009, esta
Corporación señaló que dicha potestad se encuentra limitada por las garantías
constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con los criterios de
proporcionalidad y razonabilidad:
“Sin embargo, esta potestad no es absoluta y se encuentra limitada
por las garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con los
criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio
pleno del derecho de acceso a la administración de justicia. Específicamente,
ha dicho la jurisprudencia que el legislador debe garantizar, en todos los
procesos judiciales y administrativos, las garantías constitucionales que
conforman la noción de “debido proceso”. En este sentido ha expresado:
“El legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para
regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las
actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[50].
Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
Estos límites están representados por la prevalencia y el respeto de
los valores y fundamentos de la organización político institucional, tales como
la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la
justicia, la igualdad y el orden justo (Preámbulo art. 1º de la Constitución);
en la primacía de derechos fundamentales de la persona, entre ellos la
igualdad, el debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de
justicia (CP arts. 5, 13, 29 y 229) o el postulado de la buena fe de las
actuaciones de los particulares (CP art. 83).
En atención a referentes Superiores como los señalados, la Corte
tiene establecido que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo
del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y
razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la
violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la
omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para
alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el
evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que
se pretende obtener con su utilización”[51].
5.4.3. Así, la jurisprudencia ha
reconocido que existe una amplia libertad de configuración del Legislador para
el desarrollo del derecho disciplinario,  siempre y cuando se respeten los principios y valores constitucionales, la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos, los principios de razonabilidad,
proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo.
5.4. Test de razonabilidad.
Como se ha
dicho, en principio el legislador goza de una amplia potestad de configuración.
No obstante, las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en
determinadas materias en la propia Constitución hacen necesaria la aplicación
de un test de razonabilidad leve, intermedio o intenso, según sea el caso.
5.4.1. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el test leve, en principio, corresponde aplicar
cuando se enjuician medidas que versan exclusivamente
sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional,
sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente
a un test leve; 4) cuando está de por medio una competencia específica definida
por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata
del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos
en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se
aprecie prima facie una amenaza para el derecho en
cuestión[52].
En estos casos, el juicio se limita a establecer la legitimidad del fin y de la
medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada para alcanzar el fin
buscado. En consecuencia, la Corte se limita cuando el test es leve, por una
parte, a determinar si el fin buscado y el medio empleado no están
constitucionalmente prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido
es adecuado, esto es, es idóneo para alcanzar el fin propuesto.
5.4.2. El
test intermedio ha sido empleado por la Corte para analizar la
razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede
afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe
un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre
competencia y 3) cuando la medida prime facie genera serias dudas respecto de la
afectación del goce de un derecho fundamental[53].
La última situación – cuando
la medida prime facie genera serias dudas respecto de la posible afectación de
un derecho fundamental – se diferencia de los casos planteados en el test leve y en el
estricto. En el test leve, no se aprecia prima facie la amenaza al derecho
fundamental; en el test estricto la norma prima facie afecta el goce del derecho fundamental.
El test
intermedio involucra elementos más exigentes de análisis que el test leve.
Primero, se requiere que el fin no sólo sea legítimo sino también
constitucionalmente importante, en razón a que promueve intereses públicos
valorados por la Carta o en razón a la magnitud del problema que el legislador
busca resolver. Segundo, se exige que el medio, no solo sea adecuado, sino
efectivamente conducente a alcanzar el fin buscado por la norma sometida a
control judicial. Adicionalmente la medida no resulte evidentemente
desproporcionada en términos del peso ponderado del bien constitucional
perseguido respecto del bien constitucional sacrificado.
5.4.3. El
test estricto ha sido aplicado en los siguientes casos 1) cuando
está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no
taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del
artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en
personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o
discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma  de decisiones o minorías
insulares y discretas; 3) cuando la medida prima facie afecta el goce de
un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea
un privilegio.
En este juicio no sólo exige que el fin de la
medida sea legítimo e importante, sino además imperioso. El medio
escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino además necesario,
o sea, que no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos
lesivo. Adicionalmente, se incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad
en sentido estricto, conforme al cual los beneficios de adoptar la medida
enjuiciada deben ser claramente superiores a las restricciones que ella impone
a los principios constitucionales afectados con la misma.
5.3.
El recurso de apelación.
5.3.1. Doble instancia y
apelación.
Específicamente en relación con la
doble instancia, esta Corporación[54]
ha señalado que esta garantía es aplicable por regla general en el derecho
sancionador, especialmente en el derecho disciplinario:
“En esta medida, el principio de la doble
instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio
del ius puniendi del Estado en
todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho
penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo
sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del
derecho disciplinario”[55].
La doble instancia es una garantía
que se desprende del derecho de defensa[56], el cual, a
su vez,  hace parte del debido proceso[57]. En esta
medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía
constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en
todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho
penal por los órganos judiciales, sino también en el derecho sancionatorio[58].
Este principio tiene su base en
los derechos de impugnación y de contradicción que permiten la participación de
una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión
de una actuación previa:
“Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la
doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En
efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir
una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la
participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría
en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados
interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta”[59].
La doble instancia tiene múltiples
finalidades relacionadas con el derecho de defensa, tales como permitir que la
decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario
de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y
evitar errores judiciales[60]:
“Su finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad
judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta
jerarquía –lo que en principio es indicativo de mayor especialidad en la
materia- con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las partes
tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección. La doble
instancia también está íntimamente relacionada con el principio de la “doble
conformidad”, el cual surge del interés superior del Estado de evitar errores
judiciales que sacrifiquen no sólo la libertad del ser humano, sino también
importantes recursos públicos debido a fallos de la jurisdicción contenciosa
que condenan al Estado bajo la doctrina del error jurisdiccional”.
5.3.6. Una de las principales
garantías del debido proceso, es el derecho a la defensa, entendido como la
oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o
actuación judicial o administrativa, “de ser oíd[a], de hacer valer las
propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las
pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman
favorables, así como de ejercitar los recursos que la Ley otorga”[61]. Esta Corporación ha destacado la
importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías
procesales, señalando que con su ejercicio se busca “impedir la
arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la
búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien
puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo
actuado.” Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa
es una garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que
“constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor
superior del ordenamiento jurídico”[62].
5.3.7. Con todo, la doble instancia constituye una garantía
suplementaria para quien es investigado disciplinariamente, puesto que quien
sea sancionado puede impugnar ante el superior jerárquico la decisión. De tal manera que, el legislador puede excluir determinadas
actuaciones disciplinarias de la garantía de la doble instancia, si se presenta
una razón suficiente que lo justifique y, en los demás casos, debe consagrar la
apelación, como medio de impugnación, con estricta sujeción a los principios
constitucionales. Ello con el objetivo de asegurar que su regulación se
convierta en una autentica garantía del imputado frente al ejercicio
del ius puniendi del Estado.
5.4. La no vulneración del artículo 29 de la
Constitución Política.
5.4.1. La Corte considera que la expresión demandada
del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, la cual permite que se
profiera sentencia de primera instancia, sin antes resolver el recurso de
apelación interpuesto contra el auto que negó el decreto y práctica de pruebas,
no desconoce la Constitución.
Como se ha mencionado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
señalado que en los eventos en los que la expedición de normas por parte del
legislador limite derechos fundamentales de los asociados, es necesario
efectuar un juicio de razonabilidad sobre el precepto objeto de la acusación
que permita ponderar los principios y derechos en juego y determinar el grado
de incidencia que la medida tiene con relación a las garantías
constitucionalmente reconocidas a todos los individuos.
5.4.2. Razonabilidad de la medida.
El juicio de
razonabilidad que se va a realizar es de intensidad intermedia porque aunque se
trata de normas resultado del ejercicio de una competencia específicamente
otorgada por la Constitución al legislador, a quien que se le reconoce un
amplio margen de configuración normativa, genera prima facie una
problemática respecto de la afectación de los derechos constitucionales
fundamentales del debido proceso y la defensa, en desarrollo de un proceso
verbal disciplinario, el cual, como se explicó es una
de las manifestaciones del ejercicio del poder sancionador del Estado, lo que
exige la garantía del debido proceso tal como lo ordena el artículo 29
superior.
5.4.2.1. El primer elemento del test de razonabilidad es el relativo a
la finalidad de la medida de
que se trata. En este tipo de análisis el propósito que el precepto cuestionado
persigue y los intereses que busca favorecer resultan relevantes, en cuanto si
la medida implica alguna restricción o sacrificio de otros derechos o
intereses, como a primera vista ocurre en este caso, la validez constitucional
de esa limitación depende, entre otros criterios, de la importancia que el
texto superior le reconozca al objetivo que la norma pretende alcanzar. La
jurisprudencia ha señalado que en los casos en que se aplica un test de
proporcionalidad de intensidad intermedia, el propósito que se busca debe ser importante,
a la luz del texto constitucional
En el ámbito específico del
derecho disciplinario, la potestad sancionadora de la administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes públicos de
imponer sanciones a sus propios funcionarios, y su fundamento constitucional se
encuentra en múltiples normas de orden superior, tales como los artículos 1º,
2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la Carta Política.
El artículo 209 Superior dispone
que  la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de moralidad,
igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y que las
autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de
los fines del Estado y que la administración tendrá un control interno conforme
a la ley.
Con fundamento en estas disposiciones, la jurisprudencia de esta
Corte ha sostenido que la finalidad de la potestad disciplinaria es “asegurar
el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función
pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209)”[63],
que por tanto la responsabilidad disciplinaria tiene un claro fundamento
constitucional, el derecho disciplinario reviste un carácter autónomo e
independiente[64],
y que constituye una modalidad del derecho administrativo
sancionador en el ejercicio del ius puniendi del Estado. [65]
El derecho disciplinario encuentra
su justificación constitucional en el logro de los objetivos constitucionales y
legales de la función pública, en razón a que “todos los servidores públicos
deben propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron
nombrados, esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta
sujeción a lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts.
6° y 122). De donde resulta que cualquier funcionario del Estado, puede verse
sometido a un proceso de responsabilidad pública de índole disciplinaria, no
sólo cuando en su desempeño vulnera el ordenamiento superior y legal vigente,
sino también cuando incurre en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones (C.P. art. 6° y 123)[66]”
[67]
El proceso verbal disciplinario,
regulado por la Ley 734 de 2002, y modificado por la Ley 1474 de 2011, fue
creado para asuntos cuya naturaleza permiten un procedimiento mas expedito.
Solo es procedente iniciar dicho proceso, cuando se de una de las tres
hipótesis contempladas en dicha ley, estos es, (i) cuando hay certeza sobre la
ocurrencia de la falta y de la responsabilidad del sujeto disciplinable –
flagrancia o confesión –; (ii) frente a faltas leves; y (iii) frente a ciertas
faltas gravísimas cuando en el proceso ordinario esta demostrada objetivamente
la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del disciplinado.
De la exposición del trámite del
proceso (4.2. de las consideraciones), se evidencia que los términos son cortos
– máximo 15 días para iniciar la audiencia, máximo 5 días para practicar
pruebas, máximo 10 días para presentar alegatos de conclusión, máximo 2 días
para proferir sentencia de primera instancia; y en segunda instancia el juez
dispone de máximo 20 días para adoptar la decisión.
Para la Corte, el procedimiento
verbal garantiza una mayor eficiencia y celeridad al proceso disciplinario, en
la medida en que permite un desarrollo más ágil a los casos contemplados en la
ley, que como se dijo son taxativos. Esto le da fortaleza y equilibrio al
proceso porque permite que el proceso termine en un periodo corto, dado mayor
credibilidad a la administración de justicia. En palabras de Davis Echandía, al
referirse al proceso verbal, “debe tratarse de obtener el mayor resultado
con el mínimo de actividad procesal”, esto se cumple aplicando el principio
de la economía procesal. Específicamente el proceso verbal disciplinario, tiene
como principios la publicidad, la concentración, la celeridad, la eficiencia,
la inmediación, la contradicción y la economía procesal.
Con todo, el fin buscado por la medida (admitir
que se profiera sentencia de primera instancia, sin antes resolver el recurso
de apelación interpuesto contra el auto que negó el decreto y práctica de
pruebas), propugna
por el desarrollo de los principios rectores de concentración del proceso,
cumplida justicia, celeridad eficiencia, propios del proceso verbal
disciplinario, el cual como se dijo tiene fundamento constitucional. En la
sentencia C-315 de 2012 donde se analizó una demanda contra la ley 1474 de
2011, la Corte Constitucional consideró que “agilizar el proceso
disciplinario e impedir dilaciones injustificadas a lo largo de este tipo de
procesos, se enmarca dentro de la finalidad legítima de buscar la eficiencia en
materia disciplinaria”, basándose en “la exposición de motivos y en la
ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 142 de 2010 Senado, “por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública””[68].
De las anteriores consideraciones puede concluirse entonces, que el
propósito de buscar la celeridad del proceso disciplinario verbal es una
finalidad constitucionalmente importante, porque con ello se
materializan los principios que regulan el ejercicio de la función pública,
como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209) y resulta consistente con los
objetivos que buscó obtener la Ley 734 de 2002. Así pues, deberá considerarse satisfecho el
primer elemento de este juicio de proporcionalidad.
5.4.2.2. El segundo elemento por analizar con miras a determinar la
proporcionalidad de la medida que se estudia es su idoneidad para alcanzar la finalidad propuesta, esto es,
agilizar el trámite procesal disciplinario. Dado que en este caso se aplica un
juicio intermedio de proporcionalidad, la medida ha de ser efectivamente
conducente para el logro del fin propuesto, por lo cual deberá existir un alto
grado de probabilidad de que a través de ella pueda lograrse el objetivo
buscado.
Para la Sala, el mecanismo regulado por el
legislador, es conducente para agilizar el proceso, porque, a manera de
ejemplo, si el disciplinado interpone el recurso de apelación contra el auto,
pero la sentencia de primera instancia es favorable a él, perdería sentido
sustentar el recurso de apelación del auto, y con ello ya se justificaría la
existencia de la disposición, puesto que no se dilató el proceso a la espera de
una decisión en segunda instancia, respecto del auto de pruebas.
5.4.3. Proporcionalidad de la medida.
Por último, debe analizarse también si esta medida resulta proporcionada, para lo cual se requiere establecer el balance
existente entre los beneficios que su aplicación podría reportar y los costos o
dificultades que ello ocasionaría.
La demandante asegura que de permitir que este
procedimiento se mantenga como está, el proceso verbal sumario se convertiría
en uno de única instancia, dado que las pruebas por el disciplinado
solicitadas, de ser aceptadas por el juez de segunda instancia, solo serían
tenidas en cuenta en esta última instancia, careciendo de sustento la decisión
del a quo. La Sala no comparte la demanda por las siguientes razones:
5.4.3.1. Si el juez de primera instancia decide no
decretar las pruebas, no lo puede hacerlo arbitrariamente, de hecho debe motivar
el auto que las niega, explicando por qué las considera inconducentes, impertinentes o superfluas.
El principio de pertinencia y conducencia e
idoneidad de la prueba, constituye una limitación a la libertad de la
presentación de la prueba y están relacionados con los denominados requisitos
intrínsecos del acto probatorio, pues de no se así, al proceso concurrirían
toda suerte de pruebas que al final no sería mucho lo que aporten para el
esclarecimiento de los hechos, atentando con ello, con la economía procesal[69].
Al respecto, la Corte Constitucional reconoce un amplio
margen de autonomía de los funcionarios judiciales, para decidir sobre el
decreto de las pruebas que estime pertinentes, conducentes y relevantes para
determinar los hechos que son objeto de juzgamiento[70]. El
juez esta revestido de competencia para definir si esas pruebas solicitadas son
pertinentes, conducentes y procedentes, y si en realidad, considerados,
evaluados y ponderados los elementos de juicio de los que dispone, ellos
contribuyen al esclarecimiento de los hechos y a la definición acerca de la
responsabilidad disciplinaria del procesado. Por ello, es posible que niegue
alguna o algunas de tales pruebas, si estima fundadamente que los requisitos
legales no se cumplen o que en el proceso respectivo no tienen lugar.
Es así como, el ámbito de su competencia, conoció de la solicitud de
pruebas, las desestimó basado en los principios de
eficacia y legalidad, evitando la dilación del proceso, y falló con las que
consideró suficientes y necesarias. Lo cual no evita que en segunda instancia,
al desatarse el recurso de apelación contra el auto, el ad quem, también en el
ámbito de su competencia y con la autonomía judicial con que cuenta, decida
revocarlo y practicar las pruebas por el disciplinado solicitadas.
5.4.3.2. Además, acorde con el trámite previsto en la ley, el auto que
niega pruebas es susceptible de reposición, lo que permite al juez reconsiderar
su posición, basándose en los argumentos del disciplinado, para en últimas
tomar una decisión, que como se dijo debe ser motivada.
5.4.3.3. Respecto del derecho de defensa del disciplinado, la Sala
considera que para el momento en que se profiere el fallo de primera instancia,
éste se encuentra protegido por los mecanismos de defensa que contempla la Ley.
Esto porque a pesar de no obtener el pronunciamiento del juez de segunda
instancia, respecto de las pruebas negadas, él tiene a su alcance con otros mecanismos
de defensa. En el proceso verbal los sujetos procesales
cuentan con las siguientes garantías: i) conocer previamente a la audiencia, la
acusación para con ellos preparar su defensa; ii) un término para presentar
descargos; iii) solicitar pruebas y controvertir las existentes; iv) están
habilitados para interponer recursos (artículos 175 a 180 de la Ley 734 de 2002,
modificados por artículos 57 a 59 de la Ley 1474 de 2011)[71]; v) pueden presentar alegatos de conclusión; vi) pueden recurrir la
sentencia de primera instancia; vii) pueden controvertir las pruebas que el
juez de segunda instancia decrete; y viii) finalmente, puede presentar,
nuevamente, alegatos de conclusión.
5.4.3.4. Respecto del fallo de primera instancia, que no tuvo en cuenta
las pruebas por él solicitadas, la Corte considera que el juez puede obtener la
verdad procesal con las herramientas que tuvo a su alcance dentro del proceso
en primera instancia, esto es: i) la versión de los hechos del
disciplinado; ii) la práctica de pruebas que considere conducentes y
pertinentes; y iii) los alegatos de conclusión del investigado.
5.4.3.5. Por
último, el disciplinado cuenta con la opción de interponer la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho para que el acto administrativo sea revisado por
el juez contencioso administrativo. Como se mencionó, se
trata de una garantía posterior, que (i) brinda la posibilidad de cuestionar la
validez jurídica de la decisión administrativa, (ii) sirve para verificar que la prueba recaudada en el
tramite disciplinario, se haya ajustado a las garantías constitucionales y
legales, y (iii) es propicio para que el juez administrativo analice de
legalidad del acto, y establezca si en el proceso se respetaron derechos de
rango constitucional, como el debido proceso, la presunción de inocencia, el
buen nombre, el honor y  la dignidad, entre otros.
5.4.3.6. Encuentra la Corte que con la estructuración que el
legislador estableció para el recurso de apelación del auto que negó la
práctica de pruebas, no se debilitaron las garantías procesales, pues como se ha
señalado el disciplinado cuenta con una segunda instancia tanto para que le sea
revisado el auto que negó las pruebas, como el fallo de primera instancia, de
considerarlo necesario.
5.5. Conclusión del análisis del cargo.
En conclusión, la medida de resolver el recurso de
apelación del auto que negó la práctica de pruebas, una vez proferido el fallo
de primera instancia del proceso verbal disciplinario, es constitucional
porque: (i) el juez de primera instancia tiene la autonomía judicial suficiente
para fallar con base en las pruebas que considere conducentes, pertinentes o relevantes, mediante auto
motivado; (ii) el derecho de defensa del disciplinado – en el trámite del
proceso en primera instancia – no se limita a que le sean aceptadas sus
pruebas, pues también puede presentarse acompañado de un abogado, presentar
descargos expresando libremente las razones por las cuales considera que
no es responsable de la conducta que se le atribuye, controvertir las pruebas obrantes dentro del
proceso, intervenir en todas las etapas del
proceso, presentar alegatos de conclusión,
recurrir el auto que niega pruebas y la sentencia de primera instancia; (iii)
el recurso de apelación si va a tener una segunda instancia imparcial, la cual
resolverá el asunto planteado; y (iv) con todo, el disciplinado cuenta con la
jurisdicción contenciosa administrativa para cuestionar la validez jurídica del
acto administrativo que resolvió su investigación disciplinaria.
Con todo lo anterior, el legislador consigue el fin
buscado con la implementación del proceso verbal disciplinario, materializando
los principios de celeridad, concentración, eficiencia, economía procesal,
entre otros, en concordancia con el artículo 209 Constitucional.
Por lo anterior, la Corte Constitucional declarará
la exequibilidad del inciso 2º   del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por el cargo analizado.
6. Cargo 2: vulneración del artículo 31 de la
Constitución Política por el inciso 6 del artículo 59 de la Ley 1474/11.
6.1. Búsqueda de la
verdad como valor, principio y derecho constitucional.
Los artículos 229 y 230 de la
Carta garantizan el derecho de todas las personas para acceder a la
administración de justicia y obtener una sentencia de acuerdo con la ley y la
Constitución. Con esto, la Carta encomendó la función de administrar justicia
fundamentalmente a los jueces y, excepcionalmente, a ciertas autoridades
públicas y a los particulares. Para la Corte, la búsqueda y realización de la
justicia es una función primordial para el Estado de Derecho y estructural en
el Estado Social y Democrático[72].
Aunque es clara la relación
existente entre verdad y justicia y el deber estatal de buscar la primera para
concretar la segunda, la manera de encontrarlas o los métodos utilizados para
lograr la sentencia verdadera y justa no ha sido un tema pacífico ni unánime en
la doctrina.
Por lo anterior,
se han diseñado cuatro modelos de esquemas procesales, a saber:
i) El sistema
dispositivo, en el cual corresponde a las partes iniciar el proceso con el
planteamiento de los hechos y normas jurídicas que serán objeto de análisis
judicial, impulsarlo mediante la intervención activa en las actuaciones
judiciales y aportar todos los elementos probatorios al proceso.
ii) El sistema
inquisitivo, en el que corresponde al juez la investigación y juzgamiento de
las conductas reprochables penalmente, por lo que puede advertirse que la
búsqueda de la verdad y la justicia es una clara responsabilidad judicial.
Según Devis Echandía “para que triunfe la
verdad, para que obtenga el fin de interés público del proceso y no sea éste
una aventura incierta cuyo resultado dependa de la habilidad de los abogados
litigantes, es indispensable que, además de la libre apreciación de las
pruebas, el juez siempre disponga de facultades inquisitivas para allegar las
que, conforme su leal saber y entender, considere conveniente al
esclarecimiento de los hechos que las partes alegan (afirman o niegan). Solo
así se obtendrá la igualdad de las partes en el proceso y la verdadera
democracia en la justicia.[73]”
iii) Sistemas
con tendencia acusatoria, en los cuales se distinguen y separan las etapas
cognoscitiva y valorativa del hecho, por lo que la búsqueda de la verdad de lo
sucedido no está a cargo del juez y, con base en ella, a él corresponde hacer
justicia en el caso concreto.
iv) Los sistemas
mixtos en que toman elementos de los dos esquemas extremos, por lo que la lucha
contra la impunidad, la búsqueda de la verdad y la realización de la justicia
material son responsabilidades compartidas entre autoridades judiciales y
administrativas.
Así las cosas, sin animo de
definir cuál es la posición doctrinaria acertada, desde la perspectiva
constitucional sólo puede realizarse la justicia material, cuando el proceso se
dirige a encontrar la verdad fáctica o, por lo menos, cuando la decisión
judicial se acerca a ella, pues la aproximación a la verdad es un fin, un
principio y un derecho constitucional que se impone a las autoridades y a los
particulares que se encuentran en el proceso.
Es así como, en la sentencia C-396
de 2007, la Corte Constitucional consideró que “es razonable entender que al
legislador corresponde diseñar el esquema procesal que considera adecuado para
la búsqueda de la verdad y para concretar la imparcialidad, pues los dos son
conceptos tan amplios que su concreción corresponde al legislador.”
6.2. La no vulneración
del artículo 31 de la Constitución[74].
El principio de la doble instancia
esta previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: “Toda
sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
Ley”, en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra
que toda persona tiene derecho a “... impugnar la sentencia condenatoria...”.
Dicho principio no sólo se
encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que
también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario,
concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San
José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales
le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección,
destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento
jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en
aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede
imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales).
Para preservar el debido proceso
y, en especial, el principio de la doble instancia, resulta exigible, como
condición esencial, la imparcialidad del superior jerárquico. En efecto,
es indispensable que el criterio del fallador que revisa la decisión adoptada
en primera instancia, se encuentre libre de cualquier prejuicio, atadura o
prevención que le impida juzgar o proceder autónomamente y, por lo tanto,
evaluar si la determinación sujeta a control, real y efectivamente se
fundamentó en consideraciones fácticas y jurídicas pertinentes, suficientes y
adecuadas al caso en concreto[75].
Acorde con Jairo Parra Quijano, “la imparcialidad
se logra si se establece con objetividad la verdad y la justicia. Luego es
fácil entender que en determinados casos el juez podrá decretar prueba de
oficio para cumplir con este principio que en el mejor de los sentidos
contamina toda interpretación.[76]”
Como se expuso
en la consideración anterior, para la Corte, la
justicia es un elemento fundante del nuevo orden constitucional, valor y
principio constitucional que debe ser realizado como fin propio de la
organización estatal, por lo tanto, constituye un deber y no una mera facultad
la posibilidad de que se decreten pruebas de oficio. Naturalmente ello estará
determinado por la necesidad de que se alleguen al proceso los elementos de
juicio requeridos para  que se adopte una decisión ajustada al derecho y a
la equidad, sin que con ello, se pueda considerar que el juez pierde su
parcialidad.
A juicio de la Corte, en el caso concreto, el
decretar pruebas de oficio no solo no desvirtúa el principio de imparcialidad
del juez, sino que aboga por una defensa en igualdad de condiciones de las
partes. Para Devis Echandía “esa facultad inquisitiva probatoria se otorga
principalmente como una defensa indispensable a las partes pobres y débiles del
proceso, cuyos abogados puedan incurrir en olvidos, inactividades y hasta
connivencias dolosas; pero también para los casos en que tales situaciones se
presenten en los abogados de la parte rica o poderosa. Es una facultad
fundamentalmente orientada a suplir los errores, olvidos, inactividades y dolos
de los apoderados, en razón del interés público que existe en que la sentencia
sea verdaderamente justa de acuerdo con la realidad de los hechos y no con la
simple apariencia que presenta una prueba incompleta.[77]”
Siendo el
proceso un conjunto sucesivo y coordinado de actuaciones en virtud del cual se
pretende, hacer efectivo el derecho objetivo, restablecer los bienes jurídicos
que han sido lesionados o puestos en peligro y garantizar los derechos
fundamentales de las personas, resulta razonable que el legislador determine
unas oportunidades dentro del proceso en donde las partes puedan presentar y
solicitar pruebas, y el juez, pronunciarse sobre su admisibilidad y
procedencia, e incluso para ordenarlas oficiosamente y, además, valorarlas.
6.3. Conclusión.
Para la Corte, la imparcialidad del juez de segunda
instancia en el proceso disciplinario verbal, no se pierde con el hecho de
permitírsele decretar pruebas de oficio. Una
interpretación conforme al artículo 29, 31 y 230 de la Constitución conduce a
afirmar que la posibilidad de decretar pruebas de oficio por el director del
proceso de segunda instancia, se explica por el deber que tiene todo juez, en
un Estado Social de Derecho, de buscar la verdad procesal. Mas aun cuando el disciplinado tiene la posibilidad de controvertir
dichas pruebas, acorde con lo establecido en el inciso 6º del artículo 59 de la
Ley 1474 de 2011, el cual establece “En caso de revocarse la decisión que
negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicara. También
podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del
asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.”
Por lo anterior, la Corte Constitucional declarará
la exequibilidad del inciso 6º   del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por el cargo analizado.
7. Razón de la decisión.
7.1. Síntesis del caso.
Se declara la constitucionalidad
de las disposiciones atacadas, porque:
(i) la Constitución Política, le
otorga al legislador la potestad de establecer que el recurso de apelación del
auto que niegan la práctica de pruebas en un proceso verbal disciplinario se
resuelva una vez proferido el fallo de primera instancia, sin que ello
constituya una vulneración al debido proceso; pues con esta norma, el
legislador busca garantiza la no dilación injustificada del proceso, el cual
tiene como finalidad proferir una decisión con celeridad, agilidad y eficacia.
Respetando el derecho de defensa de la persona disciplinada, porque establece
garantías adicionales que permiten la controversia de la prueba y de las
decisiones adoptadas.
(ii) El fin constitucional de lograr
la verdad procesal, hace procedente la práctica de pruebas de oficio de parte
del juez que esta evaluando la conducta disciplinaria, sin que con ello se
afecte la imparcialidad del fallador.
7.2. Fundamento
jurídico de la decisión.
El numeral 2º
del articulo 150 de la Constitución, otorga una amplia potestad de
configuración al legislador, que le permite establecer las etapas, los términos
y los recursos con que cuentan los procesos disciplinarios verbales – las formas propias de cada juicio –, sin embargo, dicha competencia encuentra un
límite constitucional, en la medida que dichos procedimientos debe estar
estructurados de tal manera que no desconozca los principios y valores
constitucionales – verdad procesal –, ni los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 2º
del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública, por el cargo analizado en la presente sentencia.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 6º
del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública, por el cargo analizado en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
Con salvamento de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MEDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
A LA SENTENCIA
C-401/13
Con el respeto acostumbrado a las
sentencias adoptadas por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo
decidido por la Sala Plena en el fallo C-401 del 3 de julio de 2013 (M.P.
Mauricio González Cuervo), en la cual la Corte declaro exequibles, por los
cargos analizados, los incisos 2° y 6° del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 “por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”.  Esto a partir de los argumentos siguientes.
1. La mayoría concluyó la
exequibilidad de la regla de derecho según la cual, en el marco de un proceso
disciplinario verbal, la apelación contra el auto que niega el decreto de
pruebas solo se resolverá por el superior con posterioridad a la notificación
del fallo de primera instancia.  Para la Corte, esta medida es adecuada para
cumplir un fin constitucionalmente valioso, como es la celeridad en los
procedimientos disciplinarios, más aun en aquellos que están dirigidos a
sancionar actos de corrupción.  A su vez, la regla mencionada era proporcional,
en tanto el actor tenía a su disposición otros mecanismos diferentes al recurso
de apelación, todos ellos dirigidos a cuestionar la negativa del decreto de
pruebas, entre ellos el recurso de reposición y el control judicial ante el
contencioso administrativo.
2. Contrario a como lo expresó la Sala, considero
que en el caso objeto de análisis concurre una afectación desproporcionada del
derecho de contradicción y defensa y, por ende, se configura una vulneración
del derecho al debido proceso.
En primer lugar, advierto que el
efecto práctico de la disposición acusada es que aquellos asuntos que
estuviesen sustentados en las pruebas cuya práctica se deniega, en caso de ser
finalmente admitidos al trámite, sean conocidos únicamente por el funcionario
disciplinario de segunda instancia, en detrimento de la posibilidad que tales
asuntos sean analizados y decididos en dos instancias. Esto plantea un inconveniente
en mi parecer insalvable, consistente en que en caso que el investigador de
primera instancia decida injustificadamente excluir una prueba, no existirá
ninguna oportunidad procesal para que conozca de ese medio probatorio, puesto
que su análisis solo estará a cargo del funcionario ad quem.  Por ende,
la norma acusada hace posible que se adelante una actuación disciplinaria
arbitraria y carente de control dentro del proceso sancionador, al menos frente
a la primera instancia.  Del mismo modo, esa eventual arbitrariedad no puede
solucionarse a través de los mecanismos explicados en la sentencia, puesto que
todo ellos son ex post a la decisión que niega la prueba
Una hipótesis de este carácter
afecta el debido proceso, en aras de la maximización de la eficiencia procesal
en el trámite disciplinario.  Comparto con la mayoría la necesidad de contar
con procedimientos céleres para la sanción de las faltas disciplinarias más
graves. Sin embargo, ese valor constitucional no puede tener un alcance tal que
superponga las etapas procesales, de modo que el servidor público no pueda
contar con la garantía mínima que el funcionario que realiza la investigación
cuente con todas las pruebas necesarias para definir la responsabilidad en el
incumplimiento del deber funcional o, en caso que se considere que la prueba
solicitada no es procedente, explique las razones específicas que llevan a esa
conclusión, de forma previa a que se adopte la decisión correspondiente.
2. La regla de derecho declarada
exequible por la mayoría, de otro lado,  cercena injustificadamente una
instancia de análisis imparcial de los argumentos que dieron lugar a negar el
decreto de pruebas, estudio que solo puede adelantarse por un funcionario
distinto a aquel que decidió dicha negativa.   A este respecto debe insistirse
en que la norma acusada conlleva que la decisión disciplinaria de primera
instancia pueda adoptarse sin que se tenga en cuenta la prueba rechazada, pues
cualquier decisión sobre su admisibilidad queda irremediablemente diferida a la
segunda instancia, la cual no solo está encargada de decidir el recurso, sino
de practicar la prueba negada en caso que haya lugar a ello.
Esta circunstancia impide que la
prueba tenga efectivo análisis en la primera instancia del trámite y que, a su
vez, su negativa sea resuelta por un funcionario imparcial y con efectos
materiales respecto de la autoridad que negó la práctica.  Así, la solución
adoptada por la mayoría es insuficiente, pues tanto la exigencia de una carga
argumentativa mínima para negar el decreto de pruebas, así como el recurso de
reposición, no son vías que permitan el control imparcial y objetivo de un
asunto medular para el proceso disciplinario, como es la definición de las
pruebas que habilitan la adscripción de responsabilidad.
3. En suma, advierto que la
decisión de la mayoría omite realizar un ejercicio adecuado de ponderación
entre la deseable celeridad en los procedimientos y la necesidad de proteger
las garantías procesales en el trámite disciplinario, las cuales tienen una
mayor jerarquía al hacer parte del derecho sancionador. Si bien, como lo señalé
anteriormente, es importante que el ordenamiento jurídico cuente con
instrumentos ágiles para la investigación y sanción de faltas disciplinarias,
en especial aquellas que afectan gravemente a la administración pública, la
eficacia de dichos procesos descansa en su compatibilidad con la Constitución.
En el caso analizado, ello se traducía en que ante la hipótesis de la
denegación de la práctica de pruebas, fuera posible contar con un recurso de
apelación, como sucede en el procedimiento escrito contemplado en el mismo
Código Disciplinario Único.
Esta ha sido la posición que
incluso, ha sostenido la Sala Plena de la Corte, precisamente respecto de las
reglas que contiene el Código mencionado para el procedimiento disciplinario
verbal. A ese respecto, se ha puesto de presente que en “… relación
con la tensión que puede presentarse entre las distintas garantías que
conforman la noción del debido proceso, concretamente, respecto del principio
de celeridad que puede entrar en conflicto con la garantía de contradicción
probatoria, o con el derecho de defensa, en la medida en que un término breve
recorta las posibilidades de controversia probatoria o argumentativa, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que algunas
de las garantías procesales son prevalentes, pero también ha aceptado que
otras, como el derecho de defensa y de contradicción, pueden verse limitadas a
fin de dar un mayor alcance a intereses públicos legítimos o a otros derechos
fundamentales implicados.”[78]
Llevada esta regla al caso
analizado, advierto que la evaluación de la proporcionalidad de la medida dejó
de tener en cuenta que la restricción a la facultad de ejercer el derecho de
contradicción, concentrada en la posibilidad de probar aquellos asuntos
dirimentes en la definición de la responsabilidad disciplinaria, no era una
medida necesaria para otorgar celeridad al proceso verbal.  En contrario, del
hecho que el legislador haya contemplado dos instancias dentro de dicho
procedimiento, se sigue que aquellas reglas que impidan su adecuado
funcionamiento resulten desproporcionadas.  Además, las razones planteadas en
la sentencia no son suficientes para desvirtuar dicho exceso y, en cambio,
privilegian por completo la eficiencia del procedimiento sobre la vigencia del
plexo de derechos que la Constitución y el precedente de esta Corte confiere al
servidor público sujeto de la actuación disciplinaria.
Estos son los motivos de mi
disenso.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
A LA SENTENCIA
C-401/13
Referencia:. Salvamento de voto a la Sentencia C-401 de 2013.
Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 2º y 6º del artículo 59 de
la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública”.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones que adopta esta Corporación, presento los argumentos que me
llevan a SALVAR EL VOTO en el asunto de la referencia.
1. El inciso primero del artículo
59 de la Ley 1474 de 2011 incluyó algunas modificaciones en lo concerniente a
los recursos que proceden en desarrollo del proceso disciplinario verbal
adelantado en contra de los servidores públicos. Dicha disposición consagra, en
lo pertinente, que procederá el recurso de apelación en contra del auto que
niega pruebas, el cual deberá ser sustentado verbalmente en la audiencia de
fallo de primera instancia. A juicio de la demandante, lo anterior vulnera el
derecho de defensa del disciplinado en la medida en que el juez de primera
instancia no tendrá como sustento para su fallo dichas pruebas.
2. Mediante la sentencia C-401 de
2013 esta corporación declaró exequible el inciso demandado, al considerar que
el procedimiento verbal garantiza una mayor eficiencia y celeridad al proceso
disciplinario y, por ello, la medida establecida por el legislador -admitir que
se profiera sentencia de primera instancia sin antes resolver el recurso de
apelación en contra del auto que niega el decreto y práctica de las pruebas-,
“propugna por el desarrollo de los principios rectores de concentración del
proceso, cumplida justicia, celeridad, eficiencia, propios del proceso verbal
disciplinario”.
Señaló, además, el mencionado
fallo, que dicho mecanismo resulta idóneo para cumplir con la finalidad
propuesta porque, por ejemplo, si el disciplinado interpone el recurso de
apelación contra el auto, pero la sentencia de primera instancia le es favorable,
“perdería sentido sustentar el recurso de apelación del auto, y con ello ya se
justificaría la existencia de la disposición, puesto que no se dilató el
proceso a la espera de una decisión en segunda instancia, respecto del auto de
pruebas”.
De igual forma, consideró que la
medida es proporcionada por cuanto: (i) el juez de primera instancia es
autónomo para decidir sobre el decreto de las pruebas que considere
pertinentes, conducentes y relevantes; (ii) dicha decisión debe ser motivada; y
(iii) aun cuando el juez de primera instancia haya desestimado algunas pruebas
y fallado con las que consideró suficientes y necesarias, ello no evita que en
segunda instancia “al desatarse el recurso de apelación contra el auto, el ad
quem, también en el ámbito de su competencia y con la autonomía judicial con
que cuenta, decida revocarlo y practicar las pruebas por el disciplinado
solicitadas”.
Respecto del derecho de defensa,
explicó que el disciplinado puede recurrir el auto que niega pruebas así como
la sentencia de primera instancia, e incluso cuenta con la jurisdicción
contencioso administrativa como garantía posterior para cuestionar la validez
jurídica del acto administrativo que resolvió su investigación disciplinaria.
3. Por otro lado, el inciso 6 del
mismo artículo 59 demandado permite que, en caso de revocarse la decisión que
negó la práctica de pruebas, el juez de segunda instancia las decrete y
practique. Asimismo, prevé la posibilidad de que el ad quem decrete de oficio
las pruebas que sean necesarias para resolver el fondo del asunto. A juicio de
la demandante, permitir que el juez de segunda instancia practique pruebas de
oficio hace que este pierda objetividad y que el proceso se convierta en uno de
única instancia.
En la referida sentencia C-401 de
2013 la mayoría de la Sala Plena consideró que el solo hecho de permitirle al
juez de segunda instancia decretar pruebas de oficio no hace que se pierda su
imparcialidad. A juicio de la Corte, al interpretar el inciso demandado a la
luz de los artículos 29, 31 y 230 de la Constitución se concluye que la
posibilidad consagrada en la norma demandada encuentra justificación en el
deber que tiene todo juez de buscar la verdad procesal, mas aun cuando el
disciplinado tiene la posibilidad de controvertir dichas pruebas.
4. Las razones por las cuales
disiento de la decisión que adoptó la mayoría de  la Sala, radican en que la
argumentación previamente reseñada no soluciona el debate sobre la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida impuesta por el  legislador en
desarrollo de los procesos verbales disciplinarios, con lo cual termina
desconociendo valores, principios y derechos como el debido proceso, la doble
instancia y el derecho de defensa.
4.1. En primer lugar, es claro que
el artículo 59 demandado pretende agilizar el proceso disciplinario y con ello
garantizar el principio de celeridad en virtud del cual “la administración de
justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los
asuntos que se sometan a su conocimiento” .
En ese sentido, debo manifestar
que no desconozco la importancia de la celeridad y la eficiencia que deben
caracterizar los procedimientos verbales (finalidad de la medida impuesta por
el legislador en la norma demandada), ni la potestad de configuración que tiene
el legislador en materia de procedimiento disciplinario, máxime atendiendo a la
demora judicial que actualmente se presenta.
4.2. No obstante, en la sentencia
de la cual ahora me aparto se incluyó como justificación sobre la idoneidad
para alcanzar la finalidad previamente expuesta lo siguiente: “el mecanismo
regulado por el legislador es conducente para agilizar el proceso porque, a
manera de ejemplo, si el disciplinado interpone el recurso de apelación contra
el auto, pero la sentencia de primera instancia le es favorable a él, perdería
sentido sustentar el recurso de apelación del auto, y con ello ya se
justificaría la existencia de la disposición, puesto que no se dilató el
proceso a la espera de una decisión en segunda instancia, respecto del auto de
pruebas”.
Considero que la idoneidad de la
disposición demandada no puede justificarse en el resultado (favorable o
desfavorable al disciplinado) del proceso verbal disciplinario. Cualquier
método introducido por el legislador para dar celeridad a los trámites
procesales debe estar encaminado a garantizar el debido proceso, el principio
de la doble instancia y el derecho de defensa sin que ello dependa de la
conclusión final a la que llegue el funcionario que conoce o llegare a conocer
del asunto, toda vez que el objetivo principal es finalmente lograr un orden
justo.
Esta corporación ha señalado que
uno de los fines por los cuales fue promulgada la Constitución de 1991 es el de
garantizar un orden social justo, que implica la materialización de los
derechos de todas las personas que habitan en el territorio colombiano .
Precisamente, una de las formas de garantizar el orden social justo es a través
del cumplimiento del deber de los jueces, en el desarrollo de los procesos
judiciales o administrativos, de encontrar la verdad procesal
independientemente del resultado o la decisión definitiva -ya sea la sentencia
favorable o una condenatoria-.
La misma sentencia que ahora es
objeto de discernimiento, al analizar lo concerniente a la imparcialidad del
juez, sostuvo que, desde la perspectiva constitucional, solo puede realizarse
la justicia material cuando el proceso se dirige a encontrar la verdad fáctica
o, por lo menos, cuando la decisión judicial se acerca a ella, en tanto la
aproximación a la verdad es un fin, un principio y un derecho constitucional
que se impone a las autoridades y a los particulares que se encuentran en el
proceso. Por lo mismo, no es razonable supeditar la justificación de un límite
impuesto por el legislador al desuso del mismo -ante la hipótesis de una
sentencia favorable al disciplinado-, cuando no debe ser esta la dirección del
legislativo al regular o modificar determinado asunto.
4.3. Ahora, en cuanto a la
proporcionalidad, la mayoría de la Sala consideró que el juez de primera
instancia es autónomo para decidir sobre el decreto de las pruebas que
considere pertinentes, conducentes y relevantes -decisión que debe ser
motivada-; y que aun cuando haya desestimado algunas pruebas ello no evita que
en segunda instancia el ad quem, al resolver el recurso de apelación, también
en el ámbito de su competencia y autonomía judicial, decida revocarlo y
practicar las pruebas solicitadas inicialmente.
Además de ello reconoció que a
pesar de no obtener pronunciamiento del juez de segunda instancia, respecto de
las pruebas negadas, el disciplinado tiene a su alcance otros mecanismos de
defensa como: “i) conocer previamente a la audiencia, la acusación para con
ellos preparar su defensa; ii) un término para presentar descargos; iii) solicitar
pruebas y controvertir las existentes; iv) están habilitados para interponer
recursos ; v) pueden presentar alegatos de conclusión; vi) pueden recurrir la
sentencia de primera instancia; vii) pueden controvertir las pruebas que el
juez de segunda instancia decrete; y viii) finalmente, puede presentar,
nuevamente, alegatos de conclusión”.
Sobre el particular, debo señalar
que precisamente, uno de los límites más importantes a la potestad de
configuración legislativa se sustenta en el respeto del debido proceso en
materia disciplinaria y, por ello, es deber del legislador orientarse por los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Como manifestación de la
garantía del debido proceso se encuentra el derecho de defensa y la garantía
del principio de doble instancia.
De acuerdo con la jurisprudencia
de esta corporación la doble instancia, consagrada en los artículos 29, 31 y 86
de la Carta, reviste especial relevancia en el ordenamiento jurídico colombiano
por cuanto su protección “garantiza una recta administración de justicia, con
un debate mayor y menores posibilidades de error judicial al permitir que la
decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por una autoridad
independiente, imparcial y de distinta categoría” .
Resulta evidente la limitación a
la que está sujeta el disciplinado en el ejercicio de tales derechos, en la
medida en que se está pretermitiendo una instancia, teniendo en cuenta además
que sobre el decreto y práctica de las pruebas debe llevarse a cabo el debate de
contradicción en la instancia que está definiendo dicha situación jurídica, sin
perjuicio de la decisión que se profiera en segunda instancia o las acciones
posteriores a esta.
5. Con todo, resulta irrazonable y
desproporcionado limitar los derechos de defensa y contradicción en aras de
garantizar la celeridad del proceso verbal disciplinario, en la medida en que
se cercena para el disciplinado la posibilidad de controvertir, en primera
instancia, la decisión que niega el decreto o práctica de ciertas pruebas -
afectando así el derecho fundamental de defensa y de contradicción probatoria
contenido en el artículo 29 de la Constitución-. Asimismo, con la medida del
artículo 59 demandado se están dejando de lado otros principios orientadores de
la administración de justicia, se cercena uno de los fines esenciales del
Estado como lo es asegurar la vigencia de un orden justo y limita el uno de los
contenidos básicos de todo proceso, ya sea judicial o administrativo, como lo
es la obligación del juez de llegar a la verdad procesal.
En los anteriores términos dejo
constancia de mi desacuerdo con la postura de la mayoría de la Sala.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
[1] Gaceta 128 de 30 marzo de 2011.
[2] Recopilación de la sentencia C-315 de
2012.
[3] En adelante cada vez que se haga
referencia al Código Disciplinario Único, se empleará la sigla CDU.
[4] El
artículo 57 de la Ley 1474 de 2011 prevé la aplicación del procedimiento verbal
contra los servidores públicos en los siguientes casos: (i) flagrancia,
es decir, cuando el sujeto disciplinable es sorprendido en el momento de la
comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de
la ejecución de la conducta; (ii) confesión; (iii) falta leve; (iv)
faltas gravísimas contempladas en el artículo 48, numerales 2, 4, 17, 18, 19,
20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y
62, de la Ley 734 de 2002; y finalmente, cuando quiera que dentro del proceso
ordinario, al momento de valorarse lo relativo a la apertura de la
investigación, se presentan los requisitos sustanciales que permiten proferir
pliegos de cargos, esto es, que esté objetivamente demostrada la falta y que
exista prueba que comprometa la responsabilidad de la persona disciplinada.
[5] La Ley 1474 de 2011, “por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”, modificó los artículos 48, 53, 55, 105, 122, 123, 124,
130, 135, 156, 168, 169, 175, 177, 180 y 182.de la Ley 734 de 2002 (Código
Disciplinario Único).
[6] La
competencia para la aplicación del procedimiento verbal, de acuerdo con el artículo
176 del CDU (Ley 734 de 2002), recae en la oficina de control interno
disciplinario de la dependencia en que labore el servidor público autor de la
falta disciplinaria, en la Procuraduría General de la Nación y en las
personerías municipales y distritales.
[7]              A manera de ilustración, el
profesor REYES ECHANDIA, expresa que el derecho penal administrativo es “el
conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre la Administración
pública y los sujetos subordinados y cuya violación trae como consecuencia una
pena. // La sanción prevista en el derecho penal administrativo se distingue de
la del derecho penal ordinario o común por el órgano que la aplica; aquella es
generalmente impuesta por funcionarios de la rama ejecutiva del poder público y
esta, por funcionarios de la rama jurisdiccional”. (REYES ECHANDIA.
Alfonso. Derecho Penal. Parte General. 5ª Reimpresión de la Undécima Edición.
Temis. 1996. Pág. 6). En idéntico sentido, se puede consultar a OSSA ARBELÁEZ.
Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. 1° Edición. Legis. 2000. Págs.
167-170.
[8]              Al respecto, dispone el
artículo 23 de la Ley 734 de 2002: “Constituye falta disciplinaria, y por lo
tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la
incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este
código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio
de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin estar amparados
por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en
el artículo 28 del presente ordenamiento”.
[9]              Véase, al respecto, las
sentencias C-341 de 1996 y T-1093 de 2004.
[10]             Sobre la responsabilidad
disciplinaria de los particulares que ejercen funciones públicas se pueden
consultar los artículos 52 y subsiguientes de la Ley 734 de 2002.
[11]             Sentencia C-181 de 2002. (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra), reiterada en las sentencias C-948 de 2002 y T-1093
de 2004. Sobre la materia, la doctrina ha establecido que: “(...) La
potestad disciplinaria está concebida como la facultad concreta que tiene el
Estado, para vigilar y velar porque la conducta oficial de sus servidores se
ciña a la Constitución, la ley, los reglamentos y al buen desempeño de la
función pública, cuya omisión o extralimitación conlleva al ejercicio del poder
disciplinario mediante la imposición de sanciones, siendo éste el carácter que
lo integra como parte del ius puniendi del Estado que como su titular, éste
ejerce a través de las respectivas ramas y órganos. // Así mismo, es titular el
Estado, de la acción disciplinaria o instrumento jurídico a través del cual se
pone en movimiento el aparato judicial o la administración, a efectos de
investigar las conductas violatorias del régimen disciplinario y su eventual
sanción, previos los procedimientos de rigor”. (MUÑOZ MARTÍNEZ. Nancy. En:
La doble naturaleza del poder disciplinario. Colección Derecho Disciplinario.
No. 1. Procuraduría General de la Nación. Instituto de Estudios. Bogotá. 2002.
Págs. 55-56).
[12]             Sentencia T-438 de 1992 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en la sentencia C-181 de 2002.
[13] Ver sentencia C-030 de 2012.
[14]             Así, por ejemplo, lo reconoció el
Tribunal Supremo de España, en sentencia del 26 de septiembre de 1973, en
cuanto señaló: “el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa
presupone la existencia de una infracción para lo cual es indispensable que los
hechos imputados se encuentren precisamente calificados como faltas en la
legislación aplicable, porque en materia administrativa, como en la penal, rige
el principio de la legalidad, según el cual sólo cabe castigar un hecho cuando
esté concretamente definido  el sancionado y tenga marcada a la vez la
penalidad”. NIETO. Alejandro. Op.Cit. Pág. 252.
[15]             MERKL. Adolfo. Op.Cit. Pág.
356. El Tribunal Constitucional Español, en sentencia 42 del 7 de abril de
1987, recogió la anterior doctrina, en los siguientes términos: “la reserva
de ley no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas
reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación
independiente y no claramente subordinada a la ley (STC 83/1984, de 24 de
julio), pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el
principio de reserva legal entraña, como forma de asegurar que la regulación en
los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende
exclusivamente de la voluntad de sus representantes”.
[16]             Véase, entre otras, las
sentencias T-181 de 2002, C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002,  C-125
de 2003, C-252 de 2003, C-383 de 2003 y T-1093 de 2004.
[17]             Sentencia C-530 de 2003. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[18]             Recuérdese que a partir del
desarrollo de las teorías humanistas y garantistas en el Derecho Penal, éste se
entiende como una medida de “última ratio” para el mantenimiento del
orden jurídico en un Estado democrático. De suerte que, la doctrina actual
considera que se traba una relación inversamente proporcional entre el derecho
penal y el derecho administrativo sancionador como manifestaciones del ius
puniendi, según la cual, la disminución de la intervención penal conlleva
correlativamente al aumento de la intervención administrativa (NIETO.
Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos. Págs 81 y ss).
[19]             Sentencia C-948 de 2002.
[20]             sentencia C-244 de 1996.
[21] José Rory Forero Salcedo, “Vicisitudes del proceso
disciplinario”, Imprenta Distrital, Bogotá 2009.
[22] Sentencias C-1189 de 2005 y C-983 de
2010.
[23]  Entre otros, Rad # 2274-08; 0032-2010
M.P. Gustavo E. Gómez A; 0083-2010, 2429-08 M.P. Víctor Hernando Alvarado.
[24] Rad No. 1384-06 M.P. Víctor Hernando Alvarado.
[25] Titulo
desarrollado recientemente en las sentencias C.315 de 2012 y C-370 del mismo
año.
[26] (Preámbulo y
artículo 1° de la Carta) .
[27] Por ejemplo, la sentencia C-510 de 2004, declaró la
exequibilidad de la norma que establecía un nuevo procedimiento y términos para
los cobros o las reclamaciones ante el FOSYGA, por cuanto consideró, entre
otras cosas, que el legislador es libre para establecer condiciones previas al
acceso a la justicia.
[28] Por ejemplo, en sentencia C-163 de 2000,
la Corte consideró ajustada a la Constitución la consagración de la figura de
la parte civil en el proceso penal, a pesar de que la naturaleza de sus
pretensiones podrían ser únicamente pecuniarias. De igual manera, en sentencia
C-1149 de 2001, la Corte dijo que, dentro de la libertad de configuración normativa,
era válido que la Ley autorice la intervención de la parte civil en el proceso
penal militar.
[29] La sentencia C-180 de 2006 declaró la exequibilidad
de la eliminación del recurso extraordinario de súplica en los procesos
contencioso administrativos, por cuanto la Constitución confiere al legislador “libertad
de configuración amplia en materia de procedimientos judiciales”.
[30] Por ejemplo, en la sentencia C-1264 de
2005, la Corte se refirió a la libertad de configuración normativa del
legislador para regular la forma cómo debe adelantarse la notificación personal
en el procedimiento civil.
[31] En este asunto, entre otros casos, se
recuerdan las sentencias C-316 de 2002, respecto de la caución en el proceso
penal; C-043 de 2004 que declaró la exequibilidad del pago de condena en costas
y C-641 de 2002, en cuanto consideró ajustado a la Carta el término de
ejecutoria de las sentencias como carga procesal a las partes.
[32] En sentencia C-1232 de 2005, la Corte
Constitucional dijo que el legislador goza de amplio margen de configuración
normativa para consagrar el término de prescripción de las acciones derivadas
del fuero sindical.
[33] Sentencia C-210 de 2007.
[34] Sentencias C-306 de 2012 y C-242 de 2010.
[35] Sentencia C-242 de 2010.
[36] En aplicación de esta limitación, por ejemplo, en la
sentencia C-551 de 2001, la Corte concluyó que la expresión “se comunicará”
contenida en el inciso 2 del artículo 80 de la Ley 200 de 1995, “por la cual se
adopta el Código Disciplinario Único”, es exequible bajo el entendido que se
refiere a la notificación personal y en subsidio a la notificación por edicto,
cuando a pesar de las diligencias pertinentes, de las cuales se dejará constancia
secretarial en el expediente, no se haya podido notificar personalmente. El
aparte demandado está inserto en el texto que consagra el derecho de
contradicción, que dice: “[…] iniciada la investigación preliminar o la
investigación disciplinaria se comunicará al interesado para que ejerza sus
derechos de contradicción y de defensa.” Ver también, las sentencias C-763
de 2009 y C-371 de 2011.
[37] Sentencias C-489 de 1997; C-742 de 1999;
C-892 de 1999; C-1512 de 2000; C-551 de 2001; C-763 de 2009, entre otras.
[38] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte
Constitucional: C-555 de 2001, C-181 de 2002, C-982 de 2002, C-124 de 2003,
C-328 de 2003, C-818 de 2005, T-1102 de 2005, C-340 de 2006, T-1034 de 2006,
T-330 de 2007, T-1034 de 2006, C-310 de 1997, C-555 de 2001, T-1102 de 2005,
T-330 de 2007, entre otras.
[39] Sentencia de la Corte Constitucional:
T-1034 de 2006, C-310 de 1997, C-555 de 2001, T-1102 de 2005 y T-330 de 2007,
entre otras.
[40] Sentencia C - 489 de 1997 de la Corte
Constitucional.
[41] Sentencias C-038 de 1995 y C-013 de 1997.
[42] Sentencia C-653 de 2001.
[43] Sobre la potestad del legislador para determinar la
gravedad de las faltas disciplinarias, sentencia C-708 de 1999.
[44] Sentencia C-819 de 2006, tomando a su vez referencias
de las sentencias C-341 de 1996, C-430 de 1997, C-095 de 1998 y C-014 de 2004.
[45] Sentencias C-301 de 1999 y C-1490 de 2000.
[46] Sentencia C-728 de 2000.
[47] Sentencias C-886 de 2004 y C-555 de 2001.
[48] Sentencia C-1104 de 2001.
[49] Sentencias C-927 de 2000, C-555 de 2001,
C-640 de 2002, C-642 de 2002, C-736 de 2002, C-740 de 2002, C-788 de 2002,
C-561 de 2004, C-340 de 2006, T-738 de 2006 y C-692 de 2008.
[50] Artículo 150 numerales 1 y 2 de la Constitución
Política y Sentencias de la Corte Constitucional: C-680 de 1998 y C-1512 de
2000.
[51] Sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000 y
C-925 de 1999.
[52] Sentencias C-673 de 2001 y C-720 de
2007.
[53] En la sentencia C-470 de 2011, la Cote
analizó la constitucionalidad de una ley procesal aplicando un juicio de
proporcionalidad intermedio. “Así las cosas, con el fin de no estorbar el libre ejercicio de esa
autonomía por parte del poder legislativo, resulta aconsejable no aplicar en
este caso un test estricto, sino uno intermedio, o incluso de leve intensidad.
(…) De otra parte es necesario considerar que, según se afirma en la demanda,
la norma acusada sería inexequible al afectar el ejercicio de varios
importantes derechos fundamentales, la igualdad, el debido proceso y el acceso
a la justicia. Esta razón conduce entonces en dirección contraria a la
anterior, pues esa posibilidad de afectación justifica un mayor rigor en el
análisis de la  proporcionalidad de esta norma. Entonces, al apreciar
conjuntamente esas dos reflexiones, concluye la Corte que lo adecuado es
aplicar en este caso un test de intensidad intermedia.”
[54] Sentencia C-254A  de 2012.
[55] Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 200.
[56] Al respecto, se puede consultar la
Sentencia de la Corte Constitucional C-040 de 2002, que desarrolla un acápite
en torno a las relaciones entre los derechos al debido proceso, a la defensa y
el principio de la doble instancia.
[57] Sentencias de la Corte Constitucional
C-540 de 2011, C-213 de 2007, C-555 de 2001, C-998 de 2004.
[58] Sentencias de la Corte Constitucional C-017 y C-102
de 1996, C-384 de 2000.
[59] Sentencia de la Corte Constitucional C-384 de 2000.
[60] Sentencia de la Corte Constitucional C-540
de 2011, C-384 de 2000 y C-650 de 2001.
[61] Sentencia C-617 de 1996.
[62] Sentencia C-799 de 2005.
[63] Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo
Escobar Gil.
[64] Al respecto consultar la sentencia C-028
de 2006 y sentencia C-504 de 2007.
[65] Véanse las sentencias C-818 de 2005 y C-504 de 2007,
entre otras.
[66] Véase, al respecto, las sentencias T-146
de 1993 y C-948 de 2002.
[67] Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo
Escobar Gil.
[68] El Gobierno sostuvo
que el propósito del proyecto de ley consistía en introducir nuevas disposiciones
que se ajustaran a las necesidades que la lucha contra la corrupción,
subsanando e integrando aquellos aspectos en los cuales se requiere una acción
contundente. En materia disciplinaria, se señaló expresamente que las medidas
propuestas tenían como finalidad eliminar una serie de obstáculos que impedían
el desarrollo eficiente y oportuno de esta función, principalmente porque el
inicio de las actuaciones disciplinarias, en muchos casos, no era coetáneo con
la comisión de los hechos respectivos.
[69] Ramón Antonio Peláez Hernández, “Manual
para el manejo de la prueba con énfasis en el proceso disciplinario”, ediciones
Doctrina y Ley, Bogotá 2009.
[70] Ver
sentencias SU-087 de 1999 y SU-159 de 2002.
[71] Sentencia C-763 de 2009.
[72] Ver sentencia C-396 de 2007.
[73] DEVIS ECHANDÍA,
Hernando. “COMPENDIO DE DERECHO PROCESAL – PRUEBAS JUDICIALES”. Colombia,
Editorial ABC, 1988, Tomo II, p. 39.
[74] Tema desarrollado en las sentencias C-159 de 2007 y
C-1270 de 2000.
[75]   Esta Corporación ha expuesto que: “El principio
de la doble instancia, garantizado constitucionalmente (Art. 31 C.P.), se
constituye en una piedra angular dentro del Estado de derecho, pues a través de
él se garantiza en forma plena y eficaz el ejercicio del derecho fundamental de
defensa y de contradicción, ambos integrantes del denominado debido proceso.
Así, en materia penal, resulta de singular importancia que el superior
jerárquico del funcionario encargado de tomar una decisión en primera
instancia, pueda libremente estudiar y evaluar las argumentaciones expuestas y
llegar, por tanto, al convencimiento de que la determinación adoptada se
fundamentó en suficientes bases fácticas y legales o que, por el contrario,
desconoció pruebas, hechos o consideraciones jurídicas que ameritaban un razonamiento
y un juicio diferente (...)”.
[76] PARRA QUINJANO, Jairo. “MANUAL DE DERECHO PROBATORIO”,
Colombia, Editorial ABC, 2009, pag. 679.
[77] DEVIS ECHANDÍA,
Hernando. “COMPENDIO DE DERECHO PROCESAL – PRUEBAS JUDICIALES”. Colombia,
Editorial ABC, 1988, Tomo II, p. 32 Y 33.
[78] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.