T-602-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-602/05
ACCIONES AFIRMATIVAS-Protección especial
a personas disminuidas física o psíquicamente
Lo que se ha
denominado “acciones afirmativas”, cuyo propósito no es otro que  favorecer a determinadas personas o grupos, bien para
eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que
los afectan, o bien para conseguir que los miembros de un grupo discriminado
tengan una mayor representación, en el escenario político o social. Ahora
bien, históricamente las personas que padecen de alguna disminución física o
psíquica han sido objeto de conductas de marginalización  y discriminación.
Dentro del marco del Estado Social de Derecho, se pretende proteger a estas
personas en razón a su debilidad frente a la Sociedad con la adopción de
políticas incluyentes que les permitan adaptarse a ella y recibir un trato
acorde con su condición de seres humanos.
ACCIONES AFIRMATIVAS-Evolución histórica
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DEL DISCAPACITADO
PROCESO DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA DE ENTIDADES DEL ESTADO-Respeto de los derechos laborales
MADRE CABEZA DE FAMILIA Y PERSONAS DISCAPACITADAS-Limitación a la protección reforzada fijada en la ley 813 de 2003
declarada inconstitucional por la sentencia C-991 de 2004/PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE LA MADRE CABEZA DE FAMILIA Y PERSONAS DISCAPACITADAS-Vulneración
por establecerle límite temporal
ACCION DE TUTELA PARA ASEGURAR MEDIDAS DE ESTABILIDAD LABORAL
REFORZADA-Procedente por existir vulneración a
mandatos constitucionales/ACCION DE TUTELA-Mecanismo principal para
evitar perjuicio irremediable
Dado que el proceso de liquidación de la empresa se encuentra
próximo a concluir, las acciones ordinarias resultarían ineficaces, razón por
la cual se estima que el amparo por vía de tutela se convierte en el mecanismo
idóneo para salvaguardar los derechos fundamentales del accionante, bajo los
mismos parámetros adoptados por la Sentencia SU-388 de 2005. En dicho
pronunciamiento, la Corte ordenó a Telecom -en liquidación-  reintegrar a las
madres cabeza de familia a su trabajo sin solución de continuidad desde la
fecha en la cual fueron desvinculadas de la entidad y hasta la terminación
definitiva de la existencia jurídica de la empresa. Esta Corporación estimó la
procedencia de la acción de tutela en tales casos, teniendo en cuenta que el
proceso liquidatorio de Telecom se encuentra próximo a terminar, así como la
protección especial de los derechos fundamentales, que debe brindarse a las
madres cabeza de familia.
FORMULA DE PAGOS DE ACREENCIAS LABORALES-Caso
de empleados que deben ser reintegrados en virtud de la protección de sus
derechos
Referencia:
expediente T-935046
Acción de tutela interpuesta por Gustavo Becerra Saenz contra la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones-Telecom-, en liquidación, Presidencia de
la República, Ministerio de Comunicaciones, Colsanitas E.P.S.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Bogotá, D. C.,
nueve (9) de  junio de dos mil cinco (2005)
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y en el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos planteados en la demanda.
El peticionario
manifiesta que ingresó a trabajar en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
Telecom, -en liquidación- desde 1990. A raíz de un accidente de trabajo
ocurrido en el año de 1991, le fue diagnosticada una enfermedad denominada
“hipoacusia neurosensorial bilateral severa” la cual generó una pérdida
auditiva del 85% en el oído derecho y del 95% en el oído izquierdo[1].
Expone que con la decisión del Gobierno Nacional de liquidar a la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones se suprimieron los cargos de sus
trabajadores, dentro de los que se encontraba el que  venía desempeñando.  Sin
embargo, sostiene que en cumplimiento por lo dispuesto en el artículo 12 de la
Ley 790 de 2002, la empresa demandada lo incluyó en un plan de protección
especial, mediante el cual se determinó que no podían ser  retirados del
servicio los siguientes sujetos: “las madres cabeza de familia sin
alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o
auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos,
edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de
vejez en el término de tres (3) años contados a partir de su promulgación.”
(Subrayado no original).
El demandante
relata que pese a estar incluido dentro de este plan especial de protección[2], la empresa dio por
terminado su contrato de trabajo a partir del 1 de febrero de 2004, como
consecuencia de la supresión de cargos ordenada en el artículo 4 del Decreto
2082 de Julio 24 de 2003[3].
Adicionalmente
señala que Colsanitas, entidad a la que se encuentra afiliado en salud, le
manifestó verbalmente que a mediados del mes de abril de 2004, le serían
suspendidos los servicios médicos prestados  para el tratamiento de su
enfermedad.
A juicio del accionante, con el proceder de la entidad demandada se
vulneraron sus derechos al trabajo, a la salud y a la seguridad social, así
como el derecho a la protección especial a las personas discapacitadas.  Por
ello solicita la inaplicación de los artículos 14 y 16 del Decreto 190 de 2003,
los cuales establecieron un límite temporal para la protección de los sujetos
beneficiarios del mencionado plan hasta el treinta y uno (31) de enero de
2004.  Como consecuencia de ello, reclama el reintegro al cargo que venía
desempeñando.  Subsidiariamente solicita se ordene a la empresa realizar las
cotizaciones en salud con posterioridad al treinta y uno  (31) de enero de
2004, de tal forma que se continúe con la prestación del servicio médico para
el tratamiento de su enfermedad.
2.
Contestación de la entidad demandada.
El Director de
la Unidad Jurídica de Telecom en Liquidación se opuso a las pretensiones de la
solicitud de tutela, para lo cual adujo que no le era dable a la entidad
accionada sustraerse del cumplimiento del ordenamiento legal vigente e
inaplicar  el Decreto 190 de 2003, toda vez que esta norma es de orden público,
de obligatorio cumplimiento y goza de la presunción de legalidad y
constitucionalidad.  En este mismo sentido, afirma que la acción de tutela no
es procedente para atacar actos de carácter general, impersonal y abstracto,
los cuales deben ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo a través de las acciones previstas en el respectivo código.
Adicionalmente,
solicita se declare la improcedencia de la acción de tutela, dado que al
expirar el plazo legalmente establecido para mantener la protección, el
vencimiento de éste constituye “un hecho consumado” y por tanto no puede
pretenderse por esta vía  revivir los términos.  Bajo el mismo derrotero,
señala, la Ley 812 de 2003 estableció expresamente que los beneficios otorgados
en el capitulo 2 de la Ley 790 de 2002, sólo se aplicarían hasta el 31 de enero
de 2004.  Así pues, concluye, una vez vencido el límite temporal establecido
por el Legislador, no era posible mantener la protección especial para ese
grupo de personas.
Finalmente, no
vislumbra la existencia de un perjuicio irremediable que amenace el mínimo
vital del accionante y que amerite la procedencia de la tutela como mecanismo
transitorio para la  protección de los derechos fundamentales, teniendo en
cuenta que al peticionario le fueron cancelados los salarios y demás
prestaciones sociales; y que una vez terminada la relación laboral se
efectuaría el pago de una indemnización.
3.
Contestación de la demanda por parte de los
demás entes vinculados por el juez de primera instancia.
El Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Vélez  (Santander), decide integrar al
contradictorio a la entidad Colsanitas EPS sede principal y sede Barbosa,   así
como a la Presidencia de la República y al Ministerio de Comunicaciones para
que se hicieren participes en el proceso de tutela.
3.1
Contestación de la Presidencia de la
República
Según el
apoderado de la Presidencia de la República, el Decreto 190 de 2003 debió ser
atacado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no por vía de
tutela, por cuanto ésta no es el escenario procesal para cuestionar su
legalidad.  Argumenta que este mecanismo no se puede ejercitar cuando existan
otros medios de defensa judicial salvo que exista un perjuicio irremediable, el
cual no se evidencia.  Indica que el Presidente de la República no es la
autoridad que vulneró los “derechos constitucionales fundamentales” del
accionante, y por ende  el llamado a responder sería el liquidador de Telecom.
3.2
Contestación del Ministerio de
Comunicaciones
El Ministerio de
Comunicaciones, a través de la Oficina Asesora Jurídica, solicita sea excluido
del trámite del amparo, toda vez que Telecom en liquidación es una persona
jurídica diferente a este ente gubernamental para todos los efectos
procesales.  Después de aclarar algunos aspectos sobre la reestructuración del
Estado y el proceso liquidatorio de Telecom, solicita declarar la improcedencia
de la acción dado que no es en sede de tutela donde se puede entrar a discutir
la legalidad de una norma.
3.3
Contestación de Colsanitas S.A
La Gerente
Regional de Colsanitas considera que no existe violación de los derechos
invocados por el accionante, por cuanto éste se encontraba vinculado mediante
contrato colectivo de servicios de medicina prepagada plan integral, suscrito
con Telecom, el cual debió terminar por decisión unilateral de la empresa
demandada el 28 de abril de 2004.  Agrega que el peticionario no está
desprotegido por el régimen de seguridad social en salud, ya que siendo
afiliado a la E.P.S Sanitas, es a dicha entidad a la que debe consultar y
requerir los servicios que necesite.
La E.P.S Sanitas
pese a estar vinculada al presente proceso, no se pronunció sobre el mismo.
4.
Pruebas  que obran dentro del expediente.
·
Copia del informe sobre el accidente de trabajo
sufrido por el señor Gustavo Becerra Saenz  (folio 4).
·
Copia de la historia clínica del accionante
(folios 5 a 14).
·
Copia de acreditación de protección especial Ley
790 de 2002 expedida por la E.P.S Sanitas  (folio 2).
·
Comunicación fechada el 18 de noviembre de 2003
enviada por Telecom al señor Gustavo Becerra Saenz, en donde se le manifiesta
que es beneficiario, en la modalidad de persona con limitación física, mental,
visual o auditiva, del denominado “reten social”  (folio 3).
·
Comunicación de fecha 22 de enero de 2004,
enviada por Telecom al señor Becerra Saenz, en donde se le manifiesta que el
contrato de trabajo se le da por terminado a partir del 1 de febrero de 2004
(folio 98).
·
Dictamen de Medicina Legal ordenado de oficio
por el juez de primera instancia en donde se diagnóstica al accionante  “enfermedad
auditiva irreversible en tratamiento parcial con protesis, que requiere para su
estabilidad mínima auditiva de protesis permanente”  (folio 49).
·
Copia de la relación de nómina de Telecom, que
contiene los valores causados durante los meses de noviembre y diciembre de
2003, y el mes de enero de 2004, por concepto de pago de salarios y
prestaciones sociales, así como el valor de la indemnización cancelada al
accionante  (folios 101 y 102).
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1.  Sentencia
de Primera Instancia
El Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Vélez (Santander), mediante sentencia del 19 de
abril de 2004, denegó las pretensiones del actor al considerar que la
protección especial consagrada en el capítulo segundo de la Ley 790 de 2002,
fue reducida con la expedición de la Ley 812 de 2003, hasta el 31 de enero de
2004.  Del mismo modo, determinó que la acción de tutela no es el instrumento
para garantizar el reintegro de las personas retiradas de un cargo, ni para
conseguir se efectúe el pago de acreencias laborales.
De cara al
derecho de igualdad, el juez de primera instancia consideró que al accionante
en  ningún momento se le comparó con alguien que se encontrase bajo los mismos
supuestos de hecho, por lo que desestimó la violación de este derecho.
Frente a los
derechos a la salud y a la seguridad social, determinó en la sentencia que en
la medida en que el accionante recibió de parte de la empresa demandada una
suma equivalente a cincuenta y cuatro millones de pesos[4], no se encuentra
entonces en una situación  económica precaria para sufragar los costos del
tratamiento requerido.
2.  Sentencia
de Segunda Instancia
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de San Gil, Sala Civil-Familia-Laboral, en
sentencia de 27 de mayo de 2004, confirmó el fallo de primera instancia.
Sostuvo que frente a las pretensiones el actor tiene a su disposición otros
mecanismos de defensa judicial, ya que se trata de una discusión en materia de
interpretación jurídica cuyo debate debe ser resuelto ante la jurisdicción
ordinaria.  Además, señaló que no existieron elementos probatorios que
acreditaran la existencia de un perjuicio irremediable para justificar la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
III.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.      Competencia
La Sala Novena
de Revisión de la Corte es competente para conocer el fallo objeto de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en
las demás disposiciones pertinentes.
2.
Problema
Jurídico a resolver
El demandante, quien trabajó al servicio de TELECOM
(en liquidación) hasta el 31 de enero de 2004, considera que la entidad vulneró
sus derechos fundamentales ante la decisión de ser retirado de la empresa a pesar
de encontrarse amparado por una especial protección en su calidad de
discapacitado. Por su parte, el Director de la Unidad Jurídica de Telecom –en
liquidación-  advierte que obró al amparo del Decreto 190 de 2003 y de la Ley
812 del mismo año, normas en las que se fijó un límite temporal a los
beneficios de esa protección reforzada.  Explica también que en todo caso se
le canceló al accionante los salarios y demás prestaciones sociales adeudados y
se previó el pago de la respectiva indemnización ante la terminación unilateral
de las relaciones laborales.
Para determinar si efectivamente se vulneraron los
derechos invocados y si la solicitud de amparo resulta viable la Sala abordará
el estudio de los siguientes interrogantes: En primer lugar, cuál es el
fundamento de la protección constitucional a las personas discapacitadas e
implementación de acciones afirmativas a su favor.  En segundo lugar, cuál es
la facultad de administración pública dentro de los procesos de
reestructuración de plantas de personal que impliquen la supresión de cargos.
En tercer lugar, cómo ha de llevarse a cabo los procesos de  reestructuración
del Estado frente a la protección especial de las personas discapacitadas.  Por
último, la Sala establecerá si en el presente caso se configuran o no los
supuestos de hecho y de derecho que constituyen violación de los derechos
fundamentales del peticionario.  Todo lo anterior, siguiendo la metodología
adoptada por esta Corte en la Sentencia de Unificación SU 388 de 2005.
2.1  Fundamento de la Protección constitucional a las
personas discapacitadas e implementación de acciones afirmativas a su favor.
El mandato
constitucional contenido en el artículo 13 en sus incisos 2 y 3 dispone que:
“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.”
De igual forma
el artículo 47 de la Constitución contempla que: “el Estado adelantará una
política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos
físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención
especializada que requieran”.  A su turno, el artículo 54 consagra
expresamente el deber del Estado de “...garantizar a los  minusválidos el
derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”, y el artículo
68, precisa en su último inciso que “la erradicación del analfabetismo y la
educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades
excepcionales, son obligaciones especiales del Estado”.
De la lectura de
los anteriores, se desprende la obligación que tiene el Estado de adoptar una
serie de medidas especiales tendientes a proteger y salvaguardar los derechos
de este grupo de personas.  Es lo que se ha denominado “acciones afirmativas”,
cuyo propósito no es otro que  favorecer a
determinadas personas o grupos, bien para eliminar o reducir las desigualdades
de tipo social, cultural o económico que los afectan, o bien para conseguir que
los miembros de un grupo discriminado tengan una mayor representación, en el
escenario político o social.
Ahora bien,
históricamente las personas que padecen de alguna disminución física o psíquica
han sido objeto de conductas de marginalización  y discriminación.  Dentro del
marco del Estado Social de Derecho, se pretende proteger a estas personas en
razón a su debilidad frente a la Sociedad con la adopción de políticas
incluyentes que les permitan adaptarse a ella y recibir un trato acorde con su
condición de seres humanos.
Al respecto,
esta Corte ha señalado:
“Tal como ha ocurrido con otros grupos
sociales, los discapacitados han sido objeto constante de marginación social a
través de los siglos. La discriminación contra los discapacitados presenta, sin
embargo, características que le son propias y que no se observan en otros
casos. Por un lado, porque el sector de los discapacitados ha sido durante
largos períodos una minoría oculta o invisible, en la medida en que en muchas
ocasiones las personas afectadas por discapacidades fueron internadas en
instituciones o mantenidas por fuera del ámbito de la vida pública. De otra
parte, porque la minoría de los discapacitados es tan heterogénea como
disímiles son las limitaciones que pueden causar las múltiples formas en que se
manifiestan las discapacidades. Y finalmente, porque la discriminación contra
los discapacitados frecuentemente es ajena al alto grado de hostilidad, odio e
irracionalidad que acompaña otras formas de discriminación, tal como la que
causa la segregación racial. En efecto, en muchos casos la discriminación
contra los discapacitados no tiene origen en sentimientos de animadversión, y
recibe una justificación con la limitación física o mental que presenta la
persona afectada - claro está, haciendo caso omiso de las condiciones
especiales de cada discapacidad y de los diferentes grados de limitación que
ellas pueden generar. De esta manera, la marginación de los discapacitados
frecuentemente no está acompañada de hostilidad, sino que es más bien producto
de ignorancia, de prejuicios, de simple negligencia, de lástima, de vergüenza o
de la incomodidad que genera el encuentro con personas diferentes”.[5]
Mediante
Sentencia SU-388 de 2005, la Corte se  pronunció en el asunto de las demandas
interpuestas por  madres cabeza de familia que igualmente fueron desvinculadas
de TELECOM –en liquidación- a partir del 31 de enero de 2004.  Luego de hacer
una exposición sobre la condición constitucional de las madres cabeza de
familia como sujetos de especial protección, el desarrollo de acciones
afirmativas en su favor, los límites de la administración para adelantar
reformas institucionales y la procedencia de la tutela para asegurar el
cumplimiento de las medidas de estabilidad laboral reforzada en procesos de
reforma institucional, la Corte reiteró la jurisprudencia en materia de tutela
sobre el asunto[6],
por lo cual revocó los fallos proferidos que denegaron la tutela y en su lugar
concedió el amparo a los derechos fundamentales invocados por las accionantes.
Frente al tema de las acciones afirmativas sostuvo lo siguiente:
“Las acciones afirmativas nacen en el derecho
norteamericano con la Ley Nacional de Relaciones Laborales de 1935, según la
cual, si un empresario discriminaba a un sindicato o miembro de aquel, debía
suspender su actuación y adoptar “acciones afirmativas” para ubicar a las
víctimas en el lugar que estarían si no hubieran sido discriminadas. No
obstante, el desarrollo posterior vendría dado para superar los históricos
problemas de segregación racial en la sociedad norteamericana. Sus orígenes
remotos también se encuentran en la Constitución de la República India (1950),
que hizo referencia expresa a la posibilidad de reservar un porcentaje de
puestos en la administración pública a miembros de la casta que había sufrido
mayor discriminación histórica, como una forma de compensar su injusta
exclusión. Y años más tarde fueron desarrolladas en Europa occidental
especialmente con el proceso de integración europea, tanto en el nivel
normativo como en las decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas, casi siempre con el objetivo de poner fin a la discriminación contra
la mujer en el ámbito laboral.
Así
pues, las acciones afirmativas surgieron históricamente con una doble
finalidad: (i) para compensar a ciertos grupos discriminados a lo largo de la
historia y (ii) para nivelar las condiciones de quienes, por haber sido
discriminados, se vieron impedidos de disfrutar sus derechos en las mismas
condiciones que los demás. Con el paso del tiempo se concibieron también (iii)
para incrementar niveles de participación, especialmente en escenarios
políticos. Sin embargo, en una concepción más amplia las acciones afirmativas
son producto del Estado Social de Derecho y de la transición de la igualdad
formal a la igualdad sustantiva o material, reconocida como componente esencial
de aquel y plasmada expresamente en la mayoría de textos del constitucionalismo
moderno como ocurre en el caso colombiano (artículo 13 de la Carta)”.
La
jurisprudencia de esta Corporación también ha reconocido la difícil situación a
la que se enfrentan  los discapacitados y la necesidad de la adopción de políticas
que disminuyan el grado de vulnerabilidad de los mismos:
“9. El derecho a la igualdad de oportunidades trasciende la
concepción formal de la igualdad ante la ley. Tiene en cuenta las diferencias
naturales o sociales como factores relevantes para determinar el trato a que
tienen derecho determinadas personas o grupos. En relación con los
discapacitados, la igualdad de oportunidades es un objetivo, y a la vez un
medio, para lograr el máximo disfrute de los demás derechos y la plena
participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación (CP art. 2). La igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un
derecho fundamental mediante el que se ‘equipara’ a las personas en
inferioridad de condiciones, para garantizarles el pleno goce de sus derechos.
“Los derechos específicos de protección especial para grupos o
personas, a diferencia del derecho a la igualdad de oportunidades, autorizan
una ‘diferenciación positiva justificada’ en favor de sus titulares. Esta
supone el trato más favorable para grupos discriminados o marginados y para
personas en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13)”[7].
Bajo esta
óptica, los discapacitados son beneficiarios de una estabilidad laboral
reforzada mientras no exista justa causa de despido.  De cara a esta
prerrogativa la Corte ha manifestado:
“Para la consecución de esos fines, la efectividad del ejercicio del
derecho al trabajo, como ocurre para cualquier otro trabajador, está sometida a
la vigencia directa en las relaciones laborales de unos principios mínimos
fundamentales establecidos en el artículo 53 de la Carta Política. Cuando la
parte trabajadora de dicha relación está conformada por un discapacitado, uno
de ellos adquiere principal prevalencia, como es el principio a la estabilidad
en el empleo, es decir a permanecer en él y de gozar de cierta seguridad en la
continuidad del vínculo laboral contraído, mientras no exista una causal
justificativa del despido, como consecuencia de la protección especial laboral
de la cual se viene hablando con respecto a este grupo de personas.
Tal seguridad ha sido identificada como una “estabilidad laboral
reforzada” que a la vez constituye un derecho constitucional, igualmente
predicable de otros grupos sociales como sucede con las mujeres embarazadas y
los trabajadores aforados”[8].
De ello se
deduce que existe una garantía en la permanencia del empleo del discapacitado
como una medida de protección especial que se dirige principalmente a reconocer
el principio de la dignidad humana de este grupo de personas.
2.2  Facultad de la Administración en los procesos de
reestructuración estatal.
El mundo
moderno, exige día a día, que la Administración Pública para lograr el
cumplimiento de los fines del Estado, dinamice y modifique la estructura
estatal, armonizándola y ajustándola a las necesidades del momento.  El proceso
de modernización del Estado colombiano debe perseguir en consecuencia, mejorar
la eficiencia de las actividades adelantadas por los entes públicos en el
cumplimiento de los fines esenciales del mismo. Las facultades
constitucionalmente permitidas para llevar a cabo dicho proceso pueden ir desde
acciones encaminadas a suprimir trámites o agilizar procesos, hasta la propia
reestructuración del Estado, es decir, la facultad tanto de crear, suprimir o
fusionar entes públicos como los empleos de las propias entidades[9] siempre de conformidad
a la Constitución y la Ley.
Es preciso tener
en cuenta, que cada vez que se adelantan procesos de reestructuración del
Estado, sus efectos repercuten de un lado, en la comunidad beneficiaria o
receptora de los servicios prestados en desarrollo de una función
administrativa, y, de otro, en sus propios trabajadores, quienes son los
directamente afectados con la medida.  Por lo tanto, en uno u otro caso, la
reestructuración deberá hacerse respetando la Constitución y los derechos
fundamentales de los sujetos involucrados.
En el marco de
las relaciones laborales que se vean afectadas con las medidas de
reestructuración, se ha sostenido por parte de la Corte que son plenamente
viables las reformas institucionales del Estado que conlleven una alteración en
las plantas de personal, siempre que se enmarquen dentro de unos parámetros que
tiendan hacia el respeto de los derechos de los trabajadores.  Al respecto, en
la sentencia C-209 de 1997, esta Corporación sostuvo lo siguiente:
…“el
proceso de reestructuración que adopte el Legislador en una entidad dentro de
los principios enunciados para su cabal funcionamiento, es conducente si en él
se protegen los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden
los límites legalmente establecidos para realizarlo ; esto significa, que
el retiro de su personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para
que el trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no
se convierta en un elemento generador de injusticia social.” [10]
En igual
sentido, esta Corte ha señalado que en los procesos de reestructuración por
regla general, deben respetarse los derechos de los trabajadores, es decir, velar
al máximo por su estabilidad y en caso de no ser posible, indemnizar al
trabajador, pero en ningún caso, éste puede quedar desprotegido.
“Como regla general, los procesos de reestructuración
deben procurar garantizar la estabilidad de los trabajadores. Así, se considera
que, de ser posible, debe procurarse mecanismos que aseguren la reubicación de
los trabajadores dentro de la entidad. Cuando ello no es posible, procede la
indemnización.” [11]
Así pues, si en
una actuación desplegada por la Administración Pública en los procesos de
reestructuración del Estado no se respetan los mandatos constitucionales y
legales establecidos para tal fin, es posible que con su proceder se vulneren
derechos fundamentales que sean susceptibles de ser protegidos en sede de
tutela.  Por ello, resulta pertinente advertir, que en los procesos de
reestructuración administrativa que impliquen supresión de cargos, la
administración pública está obligada a adoptar medidas de diferenciación
positiva a favor del servidor público con limitación y que resulte afectado con
la supresión del cargo del que es titular.
2.3
Procesos de  reestructuración del Estado
frente a la protección    especial  de las personas discapacitadas.
Ahora bien, la Ley 790 de 2003, por medio
de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación
de la administración pública en su artículo 12, adopta una acción
afirmativa al establecer:
“Artículo 12.- Protección especial. De conformidad con la
reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del
servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración
Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas
con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que
cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para
disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años
contados a partir de la promulgación de la presente ley.” (Subrayado no original).
El Gobierno
Nacional, en virtud de su facultad de reglamentación expidió el decreto 190 de
2003, y en sus artículos 14 y 16 dispuso:
Artículo 14. Pérdida del derecho. La estabilidad laboral a la
que hace referencia este capítulo cesará cuando se constate que el ex empleado
ya no hace parte del grupo de personas beneficiarias de la protección especial.
“En todo caso, la estabilidad laboral cesará una vez finalice el
Programa de Renovación de la Administración Pública, conforme a lo establecido
en el artículo 16 del presente decreto.
“(…)
“Artículo 16. Aplicación en el tiempo. Salvo lo
dispuesto en el artículo anterior sobre la supresión de cargos vacantes y en el
capítulo II sobre el reconocimiento económico para la rehabilitación profesional
y técnica, las disposiciones contenidas en el presente decreto se aplican
a partir del 1° de septiembre de 2002, dentro del Programa de Renovación de la
Administración Pública del orden nacional, y hasta su culminación, la cual no
podrá exceder, en todo caso, el 31 de enero de 2004”. (Subrayado no original).
Así mismo, la
Ley 812 de 2003, que contiene el Plan Nacional de Desarrollo para los años
2003- 2006, en su artículo 8 literal D, señaló que los beneficios establecidos
en el capítulo II de la Ley 790 de 2002, salvo los establecidos para las
personas próximas a pensionarse, se aplicarían a los servidores públicos
retirados del servicio en desarrollo del programa de la Administración Pública
del orden nacional a partir de septiembre de 2002 y hasta el 31 de enero de
2004, repitiendo el contenido normativo previsto en el artículo 16 del Decreto
190 de 2003.
A raíz de la
expedición de dichas normas se desencadenó una serie de despidos por parte de
Telecom, respecto de las personas que habían resultado beneficiadas con el plan
especial de protección establecido por la Ley 790 de 2003.  Como consecuencia
de dichos despidos se interpusieron un considerable número de acciones de
tutela por parte de madres y padres cabeza de familia y personas con
discapacidad, algunas de cuales fueron objeto de revisión por parte de la
Corte.  En los fallos, esta Corporación amparó los derechos de los accionantes
al determinar que el decreto 190 de 2003, excedió el marco de la Ley 790 de
2003 al crear un límite en el tiempo que la propia ley no estableció.  Así en
sentencia T-792 de 2004, con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería, la
Corte determinó:
“Considera
la Corte que el artículo 16 del Decreto 190 de 2003, creó un límite en el
tiempo que la Ley 790 de 2002 no estableció, por lo que retirar a la accionante
de su cargo vulnera sus derechos consagrados constitucionalmente.  No debe
pasar por alto esta Corte, que la demandante además de estar afectada física y
sociológicamente por los accidentes de trabajo sufridos (folios 5 – 6, 11 – 15,
18, 73)), es madre cabeza de familia (folio 1) y tiene a su cargo dos hijos, a
los cuales no sólo debe proporcionarles el natural afecto derivado de la
relación maternal, sino que además, debe proveerles todo lo relacionado con lo
material, es decir, educación, salud, vestido, alimentación etc”
Finalmente, esta
Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad del literal “d” del
artículo 8 de la Ley 812 de 2003, mediante sentencia C-991 de 2004. En  dicho
pronunciamiento declaró la inexequibilidad de la norma demandada al considerar
que el legislador retrocedió en la protección de los sujetos beneficiarios del
retén social contenido en la Ley 790 de 2002, sin que ello se ajustara a los
parámetros del juicio de razonabilidad.
Al respecto la
Corte sostuvo lo siguiente:
“La Sala observa que con la modificación del artículo 12 de la Ley
790 de 2003 introducida por el legislador se presentó un retroceso en la
protección del derecho al trabajo de los empleados de las entidades
reestructuradas que presentaban alguna discapacidad o eran padres o madres
cabeza de familia. Tal retroceso en la protección de los derechos sociales se
suma al desconocimiento del mandato dirigido al Estado de “proteger
especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental,
se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.”(art. 13 C.P.).  Si en
términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos
sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor
intensidad cuando  se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares
personas con especial protección constitucional.
Así las cosas, el legislador desconoció tanto la prohibición de
retroceso en la protección como el mandato de trato diferenciado derivado del
artículo 13 C.P.”
De lo
anteriormente expuesto se concluye que fue retirada del ordenamiento la norma
que estableció un límite temporal al plan de protección especial y le dio
soporte jurídico a los despidos de las personas beneficiarias de dicho plan
especial incluido el señor Gustavo Becerra Saenz.  De manera que la especial
protección se entiende vigente durante todo el programa de renovación
institucional, esto es, hasta la terminación definitiva de la existencia
jurídica de Telecom -en liquidación-.
2.4
Procedencia de la tutela frente al Caso
Concreto
Dado que el proceso de liquidación de la empresa se encuentra
próximo a concluir, las acciones ordinarias resultarían ineficaces, razón por
la cual se estima que el amparo por vía de tutela se convierte en el mecanismo
idóneo para salvaguardar los derechos fundamentales del accionante, bajo los
mismos parámetros adoptados por la Sentencia SU-388 de 2005. En dicho
pronunciamiento, la Corte ordenó a Telecom -en liquidación-  reintegrar a las
madres cabeza de familia a su trabajo sin solución de continuidad desde la
fecha en la cual fueron desvinculadas de la entidad y hasta la
terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa. Esta
Corporación estimó la procedencia de la acción de tutela en tales casos,
teniendo en cuenta que el proceso liquidatorio de Telecom se encuentra próximo
a terminar, así como la protección especial de los derechos fundamentales, que
debe brindarse a las madres cabeza de familia.  En dicha oportunidad la Corte
manifestó al respecto:
“En primer lugar, la Corte considera que por tratarse de un proceso
de liquidación cuya fecha límite es relativamente próxima (a más tardar el 12
de junio de 2007), la acción de tutela se proyecta como el mecanismo apropiado
para asegurar un verdadero respeto de los derechos fundamentales. Al respecto
conviene recordar que en algunos casos el factor temporal cobra especial
relevancia para determinar la procedencia de la tutela, como ocurre
precisamente en los procesos liquidatorios de cercana culminación.
(…)
De esta manera, teniendo en cuenta que el artículo 2 del Decreto
1615 del 12 de junio de 2003, mediante el cual se ordenó la supresión y liquidación
de TELECOM, señala que “el proceso de liquidación deberá concluir a más tardar
en un plazo de dos (2) años contados a partir de la vigencia del presente
Decreto, prorrogables por el Gobierno Nacional por un acto debidamente motivado
hasta por un plazo igual”, la Sala considera que la acción de tutela se
proyecta como el mecanismo apto para la protección de los derechos reclamados,
por cuanto las otras vías judiciales de defensa podrían resultar ineficaces
ante la próxima e inexorable desaparición de la empresa.
En segundo lugar, la Corte considera que en tratándose de sujetos de
especial protección, como las madres cabeza de familia, el derecho a la
estabilidad reforzada es susceptible de protección mediante tutela en procesos
de reestructuración del Estado, precisamente por la necesidad de garantizar la
plena eficacia de sus derechos fundamentales”.
Esta Corte en
Sentencia T-964 de 2004, reconoció la procedencia de la tutela como mecanismo
transitorio de defensa para evitar un perjuicio irremediable a los demandantes
quienes también eran sujetos de especial protección y fueron desvinculados de
la empresa Telecom –en liquidación-.  En esta oportunidad, se determinó que  “para
los casos analizados no es aplicable la jurisprudencia que ordena negar la tutela
de carácter transitorio porque media el pago de una indemnización, puesto que
los accionantes interpusieron las acciones de tutela precisamente para evitar
un perjuicio irremediable resultado de la desvinculación en los términos
establecidos en el artículo 24 del decreto 1615 de 2003, y con el proceder de
la empresa TELECOM se desconoció claramente la protección que ordena la
Constitución en los artículo 43, 44 y 47 éste último en relación con la
protección constitucional que merecen las personas discapacitadas”.
No obstante, una
vez declarada la inconstitucionalidad del literal “d” del artículo 8 de la Ley
812 de 2003, resulta claro que la tutela en este caso procede no como mecanismo
transitorio, sino de manera directa como mecanismo principal para asegurar el
cumplimiento de las medidas de estabilidad laboral reforzada en los procesos de
reforma institucional.  En este sentido se pronunció esta Sala en la Sentencia
SU-388 de 2005, al disponer que:
“La
Corte considera que en tratándose de sujetos de especial protección, como las
madres cabeza de familia, el derecho a la estabilidad reforzada es susceptible
de protección mediante tutela en procesos de reestructuración del Estado,
precisamente por la necesidad de garantizar la plena eficacia de sus derechos
fundamentales.
Ahora bien, la forma específica de asegurar la protección de los
derechos no es unívoca. Por ejemplo, como el pago de indemnizaciones es
incompatible con la reincorporación a la empresa, en algunas ocasiones la Corte
ha ordenado el reintegro cuando aquélla aún no se ha satisfecho (Sentencia
T-792 de 2004), en otros eventos ha negado el amparo teniendo en cuenta que las
indemnizaciones fueron canceladas (Sentencia T-876 de 2003), y en otros ha
dejado sin efecto las indemnizaciones y ordenado el reintegro (Sentencias T-925
y T-964 de 2004). Pero en la medida en que todas ellas exploran el tema
relacionado con la procedibilidad de la tutela y dan cuenta de la forma de
superar la presencia de un daño, la Corte estima que atienden los parámetros
señalados por la jurisprudencia al respecto y eran opciones plenamente válidas
para la época en que fueron adoptadas.
No obstante, teniendo en cuenta que desde la Sentencia
C-991 del 12 de octubre de 2004 es absolutamente claro que el límite temporal
previsto en el literal D del artículo 8 de la Ley 812 de 2003 y en el artículo
16 del Decreto 190 de 2003 vulnera mandatos constitucionales de superior
jerarquía, la Corte considera que la mejor forma de garantizar los derechos
fundamentales de las madres cabeza de familia consiste en ordenar su reintegro
y dejar sin efecto las indemnizaciones reconocidas. De hecho, el pago de la
indemnización debe ser concebida como la última alternativa para reparar el
daño derivado de la liquidación de la empresa, por cuanto corresponde al
derecho en cabeza de todos los servidores públicos y no sólo de los sujetos de
especial protección”.
En este sentido, pese a que según las normas que regulan el proceso
de liquidación de la empresa, se consagró el pago de las indemnizaciones a que
tienen derecho las personas que resultaran desvinculadas de la entidad como
consecuencia de la supresión de la misma, esta Sala considera que con el pago
de una indemnización, en este caso, no se garantiza la protección de los
derechos fundamentales del actor, en la medida en que éste es un sujeto
constitucionalmente protegido de manera especial al cual no se le debe dar el
mismo trato que  a los demás trabajadores en un proceso de reestructuración.
Así pues, la Sala considera que en este evento, la acción de tutela
es procedente para la protección de los derechos fundamentales invocados por el
accionante, en cuanto se trata de una persona sujeta a un régimen de especial
protección.
Frente al caso
concreto se pudo constatar que al señor Gustavo Becerra Saenz le fueron
vulnerados sus derechos fundamentales contenidos en los artículos 13, 47, 48 y
49 de la Constitución, por cuanto le fue desconocida por parte de Telecom –en
liquidación- su condición de beneficiario del plan de protección especial en
calidad de servidor público discapacitado, al terminar unilateralmente el
contrato de trabajo antes  de la terminación de la existencia jurídica de la
empresa en liquidación.
En esa misma
medida, al  desvincularlo de su trabajo y dejar de cancelar los aportes a la
seguridad social en salud, la empresa demandada también puso en riesgo la salud
del accionante, al padecer éste una enfermedad auditiva de carácter
irreversible que conlleva un tratamiento médico de tipo permanente, tal y como
se pudo establecer en el dictamen de  medicina legal, decretado de oficio por
el juez de primera instancia.[12]
Los jueces de
instancia que negaron el amparo han debido proteger los derechos invocados e
inaplicar como se les solicitó los artículos 14 y 16 del Decreto 190 de 2003.
En consecuencia, debieron ordenar que no se procediera a la desvinculación de
la empresa accionada por tratarse de una persona discapacitada, sujeto de
especial protección.
Por las anteriores razones la Sala tutelará los derechos invocados
por el accionante, para lo cual revocará los fallos de las instancias que
denegaron las pretensiones del peticionario y en su lugar ordenará a la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones - Telecom en Liquidación-, que dentro del
término de cinco (5) días, contados a partir de la notificación del presente
fallo, reintegre en sus labores al demandante, sin solución de continuidad
desde la fecha en la cual fue desvinculado y hasta la terminación definitiva de
la existencia jurídica de la empresa.  Así mismo, deberá reconocer todos los
salarios y prestaciones a que tenía derecho el accionante desde la fecha en la
cual fue desvinculado y hasta el momento en el que sea efectivamente
incorporado en la nómina de la entidad.  Lo anterior, sin que ello lo  exonere
de sus obligaciones con la entidad demandada, ni de su responsabilidad
disciplinaria, fiscal o penal en razón a su vínculo laboral con la empresa.
En el evento en que le haya sido cancelada una indemnización al
accionante, como la indemnización tiene como fundamento la desvinculación del
peticionario, al quedar sin efecto el acto de desvinculación sucederá lo mismo
con la indemnización habiendo lugar -entonces- a restituciones y compensaciones
mutuas. En la medida en que la restitución inmediata de dicha indemnización
podría no resultar posible por haberse dispuesto de la misma por parte del
accionante, una vez se lleve a cabo el cruce de cuentas, en caso de resultar
saldos a favor de la entidad accionada, ésta deberá ofrecer facilidades de pago
que garanticen la subsistencia digna del accionante, en los términos esbozados
en la Sentencia SU-388 de 2005.
De esta forma, es preciso tener en cuenta tres eventos diferentes en
los cuales pueden operar las compensaciones o restituciones que fueren
necesarias:
·
En un primer momento, a la fecha del reintegro
efectivo del accionante, la empresa procederá a la compensación de los valores
adeudados por concepto de salarios y prestaciones con el monto de la
indemnización efectuada, a fin de determinar si quedan saldos a favor de la
entidad o por el contrario le corresponde hacer un pago suplementario.
·
En un segundo momento, en el evento en que
existieren créditos pendientes a favor de la empresa, el peticionario podrá
hacer abonos parciales desde el momento del reintegro y durante su permanencia
en la entidad, para lo cual Telecom debe ofrecerle facilidades de pago de
manera que no afecte su mínimo vital y su subsistencia en condiciones dignas.
·
Por último, si todavía quedaren saldos
pendientes con la entidad llegado el día de la terminación de la empresa y la
desvinculación definitiva del actor, en ese momento habrá lugar a las
restituciones y compensaciones mutuas que hasta entonces estuvieren pendientes.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política
RESUELVE:
PRIMERO:
LEVANTAR la suspensión de términos ordenada por la
Sala Plena de esta Corporación en sesión del día treinta (30) de noviembre de
2004.
SEGUNDO:
REVOCAR los fallos proferidos por la Sala
Civil-Familia-Laboral  del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil y
por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez (Santander), que denegaron
la tutela interpuesta por Gustavo Becerra Saenz en el asunto de la referencia.
En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos de esta
sentencia, el amparo a los derechos fundamentales invocados.
TERCERO: ORDENAR al liquidador de
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones,  Telecom -en liquidación-, que
dentro del término de cinco (5) días, contados a partir de la notificación del
presente fallo, reintegre al señor Gustavo Becerra Saenz, sin solución de
continuidad desde la fecha en la cual fue desvinculado de la entidad y
hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa.
CUARTO: ORDENAR al liquidador de Telecom que reconozca al
demandante todos los salarios y prestaciones a las cuales tenía derecho desde
la fecha en la cual fue desvinculado y hasta el momento en que sea
efectivamente incorporado a la nómina de la entidad, y efectuar el cruce de
cuentas que sea indispensable en caso de haber recibido el accionante indemnización,
en los términos señalados en  esta sentencia.
QUINTO:
LÍBRESE por Secretaría la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no
firma la presente sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el
exterior debidamente autorizada por la Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Esta enfermedad se ha aumentado de manera progresiva tal y como se puede apreciar
en la historia clínica aportada al expediente  (folios 4 al 14)
[2]
Telecom, mediante comunicación de 18 de noviembre de 2003, informó al
accionante sobre su condición de beneficiario del plan de protección.  (folio
3).
[3]
Comunicación de 22 de enero de 2004, efectuada por Telecom -en liquidación-.
(folio 98).
[4]
Prueba que obra a folios 101 y 102 del expediente.
[5] Sentencia T-207/99 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  En
esta oportunidad se estudió el caso de un médico discapacitado, a quien la
Dirección de Salud de Caldas se negó a asignarle una plaza para realizar su
servicio social, en razón de su condición física.  Por ello, la Corte concedió
el amparo al considerar que:  “Desde el punto de vista del principio de
igualdad, en su especial aplicación a las personas discapacitadas, el Estado
debe intentar, en la medida de lo posible, adaptar su estructura a las
posibilidades de los discapacitados. La ausencia de acciones en ese sentido
supone una vulneración del derecho de igualdad, en su forma especial de
aplicación a los asociados discapacitados”.
[6]
Ver también las sentencias T-792 de 2004, T-924 de 2004, T-925 de 2004, T-964
de 2004.
[7]
Sentencia T-288 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte consideró en
esta oportunidad que habían sido vulnerados los derechos de un grupo de
discapacitados aficionados al fútbol, al ser estos reubicados para presenciar
los encuentros deportivos al interior del estadio Pascual Guerrero de Cali, en
una zona que en razón a su discapacidad limitaba la facilidad de movimiento y
ponía en riesgo la vida de los accionantes en un caso de evacuación de
emergencia.
[8]
Ver Sentencia T-531 de 2000.  Magistrado Ponente:  Alvaro Tafur Galvis.
[9]
Constitución Política de Colombia  artículo 150 numerales 7 y 14, y Artículo
189 numerales 15 y 16.
[10] Sentencia C-209 de 1997.  Magistrado Ponente:
Hernando Herrera Vergara.  En esta sentencia se estudió la constitucionalidad de
la Ley 300 de 1996 “por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan
otras disposiciones”.  En dicha oportunidad, sostuvo lo siguiente : “la
estructura de la administración pública no es intangible sino que puede
reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la
misma. La reforma de las entidades y organismos sólo será procedente si,
conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a
los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos,
en especial, los derechos laborales de los servidores públicos”.
[11]
Sentencia T-512 de 2001.  Magistrado Ponente:
Eduardo Montealegre Lynett. Esta sentencia se origina en la revisión  de una
tutela interpuesta contra el Departamento Administrativo de Acción Comunal del
Distrito Capital, como consecuencia de  un proceso de reestructuración
adelantado al interior de esa entidad. Pese a que la Corte estableció que en
los procesos de reestructuración se debe procurar garantizar la estabilidad de
los trabajadores, denegó el amparo por considerar que el despido de los
trabajadores demandantes se hizo luego de un proceso de concertación, que
concluyó en la inclusión dentro de la convención colectiva de una cláusula que
regulaba la forma como habría de llevarse a cabo el despido de los mismos.
[12]
Prueba que obra a folio 49.