C-557-01
Sentencia C-557/01
Sentencia C-557/01
CONTRALORIA-Vigilancia
de la gestión fiscal/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Atribuciones/CONTRALOR
GENERAL DE LA REPUBLICA-Establecimiento de responsabilidad por gestión
fiscal/CONTRALOR-Exigencia de responsabilidad fiscal
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Carácter del
procedimiento
Para hacer efectiva la responsabilidad y
obligar al servidor público o al particular a reparar el daño causado al erario
por su actuación irregular, las contralorías deben adelantar, según lo defina
la ley, un conjunto de actuaciones jurídicas que conforman el trámite del
proceso de responsabilidad fiscal, de naturaleza netamente administrativa.
Dicho procedimiento es de carácter  resarcitorio, pues como consecuencia de la
declaración de responsabilidad, el funcionario o particular debe reparar el
daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una
indemnización que compense el perjuicio sufrido por el Estado.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Observancia de garantías y principios
En el trámite del proceso de
responsabilidad fiscal se deben observar  las garantías sustanciales y
procesales que informan el debido proceso en coordinación con el cumplimiento
de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las actuaciones
administrativas.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Aplicación del debido proceso
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Análisis bajo la nueva Constitución
DERECHO DE DEFENSA EN PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Vacío legislativo en etapa
de investigación/DERECHO DE DEFENSA EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Garantías
en etapas del trámite/DERECHO DE DEFENSA EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Notificación de auto de apertura de investigación
La Corte indicó que en los procesos
fiscales era necesario asegurar la participación de los imputados en la etapa
de investigación (lo cual no estaba contemplado en la ley) para que éstos
pudieran ejercer su derecho de defensa y, por esta vía, garantizar la
eficiencia y eficacia de la actuación administrativa; en este sentido, se ha
sostenido que el derecho de defensa en los procesos por responsabilidad fiscal
debe garantizarse en cada una de las etapas del trámite, en forma unitaria,
continua y permanente, es decir, tanto en la investigación como en el juicio
fiscal. A su vez, esta Corporación también ha señalado que, aunque los
artículos que regulaban el proceso de responsabilidad fiscal de la Ley 42 de
1993 no lo ordenaran expresamente, era forzoso notificar al presunto
responsable el auto de apertura de investigación.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vacío legislativo sobre caducidad de la acción
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Régimen integral
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Nueva regulación legal/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Garantías
para el implicado
A través de la nueva regulación el
Legislador pretendió incorporar un conjunto de garantías para el implicado que
cumplieran los criterios señalados por la jurisprudencia constitucional y
garantizaran cabalmente el debido proceso. La Ley 610 de 2000 contiene reglas
encaminadas a garantizarle al presunto implicado el derecho a ser oído, a
defenderse y a intervenir activamente en el proceso, ya sea en forma directa o
por medio de apoderado.
ACTO DE TRAMITE-Concepto según la doctrina/ACTO ADMINISTRATIVO-Distinción doctrinal
según contenido de decisión y efectos/ACTO DEFINITIVO-Concepto según la
doctrina/ACTO DE TRAMITE-Actos instrumentales
DOCTRINA-Procedimiento
insuficiente por existencia de jurisprudencia
Acudir exclusivamente a la doctrina cuando
el sentido de un concepto y los alcances de una institución han sido fijados
por la jurisprudencia es un procedimiento insuficiente porque (i.) impide al
juez constitucional apreciar cuál es el significado real de las normas juzgadas
–dentro del proceso de adjudicación- y porque  (ii.) no brinda elementos de
juicio relevantes para analizar la función que éstas cumplen en el Estado y en
la sociedad.
ACTO DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Relación según la jurisprudencia/ACTO DE TRAMITE Y ACTO
DEFINITIVO-Procedencia de impugnación judicial según la jurisprudencia
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Actos susceptibles de impugnación jurisdiccional según la
jurisprudencia
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Actos susceptibles de impugnación ante jurisdicción administrativa
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Importancia de la doctrina y la jurisprudencia
NORMA LEGAL-Interpretación
doctrinaria y jurisprudencial/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretación
doctrinaria y jurisprudencial/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretación
doctrinaria y jurisprudencial sujeta a Constitución/DOCTRINA DEL DERECHO
VIVIENTE-Valor de la jurisprudencia en el control constitucional
Cuando una norma puede ser
interpretada en más de un sentido y entre las interpretaciones plausibles hay
una incompatible con la Constitución la interpretación jurisprudencial y
doctrinaria del texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta para fijar
el sentido, los alcances, los efectos, o la función de la norma objeto del
control constitucional en un proceso, tal y como ha sido aplicada en la
realidad.  Si esta interpretación jurisprudencial y doctrinaria representa una
orientación dominante bien establecida, el juez constitucional debe, en
principio, acogerla salvo que sea incompatible con la Constitución.
NORMA LEGAL-Contexto dentro del cual es aplicada/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA LEGAL-Contexto dentro del cual es aplicada
Si bien el
control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto porque no
surge de su aplicación en un proceso particular, ello no significa que el
juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto dentro
del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha sido
interpretada (i.e. ha vivido).  En fin: en buena medida, el sentido de toda
norma jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada.
NORMA LEGAL-Dimensiones del contexto/DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA-Preeminencia/JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Preeminencia de interpretación/JURISDICCION ORDINARIA-Preeminencia
de interpretación
NORMA LEGAL-Significado viviente
DERECHO
VIVIENTE-Observancia en providencias judiciales/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Observancia del derecho vivo
Observar el derecho viviente en las
providencias judiciales es necesario para evaluar si el sentido de una norma
que el juez constitucional considera el más plausible, es realmente el que se
acoge o patrocina en las instancias judiciales.  Por ello, atender el derecho
vivo es una garantía de que la norma sometida a su control realmente tiene el
sentido, los alcances, los efectos o la función que el juez constitucional le
atribuye.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Observancia de jurisprudencia ordinaria y administrativa/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA LEGAL-Pronunciamiento sobre sentido real
El juicio de constitucionalidad no debe
recaer sobre el sentido normativo de una disposición cuando éste es diferente
al que realmente le confiere la jurisdicción responsable de aplicarla. El
cumplimiento efectivo de la  misión institucional que le ha sido confiada a la
Corte Constitucional como guardián de la integridad y supremacía de la
Constitución, requiere que ésta se pronuncie sobre el sentido real de las normas
controladas, no sobre su significado hipotético.
DERECHO VIVIENTE EN LA JURISPRUDENCIA-Requisito sine qua non para la conformación/DERECHO VIVIENTE EN
LA DOCTRINA-Requisitos para la conformación
Con el fin de que el derecho viviente en
la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos
que muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien
establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la
interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme
(si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de
un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias
jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe
estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría
insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido
dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial
debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o
para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma. La
opinión de los doctrinantes puede ser valiosa para fijar el significado de una
norma, pero no basta por sí sola para que se configure un derecho viviente. Los
requisitos mencionados anteriormente son también aplicables para apreciar el
valor de la doctrina. Sin embargo, a ellos debe agregarse un elemento
cuantitativo y otro cualitativo: en cuanto al primero, no es lo mismo la
opinión de un ensayista que la coincidencia entre las tesis de muchos
tratadistas; para que pueda ayudar a conformar un derecho viviente la
interpretación de los doctrinantes debe estar suficientemente expandida; en
cuanto a lo segundo, la autoridad académica del doctrinante naturalmente le
confiere un valor especial.
JUEZ CONSTITUCIONAL EN DOCTRINA DEL
DERECHO VIVIENTE-Análisis crítico/JUEZ
CONSTITUCIONAL EN DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Decisión autónoma de
adopción de interpretación
Pero la doctrina del derecho viviente no
impide que el juez constitucional efectúe un análisis crítico del sentido
normativo, fijado jurisprudencialmente, del artículo demandado. El derecho
viviente surge de un estudio enmarcado por la órbita de competencia ordinaria de
la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y, por ello, se
desenvuelve en el plano de la interpretación de la ley, no de la Constitución,
y es esencialmente una concreción del principio de legalidad, no del principio
de constitucionalidad. De tal manera que el valor del derecho viviente es
relativo a la interpretación de la ley demandada, lo cual no le resta
trascendencia, sino que define el ámbito del mismo. Le corresponde a la Corte
Constitucional decidir si recibe y adopta dicha interpretación. Y en caso de
que la acoja proceder a ejercer de manera autónoma sus competencias como juez
en el ámbito de lo constitucional.
ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Condiciones para impugnación
ante jurisdicción administrativa
Si el implicado en el proceso de
responsabilidad fiscal pretende cuestionar la validez de las actuaciones
surtidas dentro de dicho procedimiento, tendrá que impugnar judicialmente la
resolución final de dicho trámite; en otras palabras, es requisito de procedibilidad
de la acción que la actuación administrativa haya terminado y que el acto que
resuelve definitivamente el asunto esté en firme. La norma demandada no impide
de manera absoluta que los actos preparatorios o de trámite sean controvertidos
ante los jueces competentes sino que fija condiciones de tiempo -hay que
esperar a que termine el proceso de responsabilidad fiscal- y de modo -debe
demandarse el acto que le puso fin al correspondiente proceso para mostrar la
relevancia de la irregularidad previa en la decisión final-. Además, no sobra
advertir que en el juicio de responsabilidad fiscal se permite que las
irregularidades sean corregidas a lo largo del proceso, al tenor del artículo
37 de la Ley 610 de 2000 que hace referencia al saneamiento de nulidades.
JUICIO DE RAZONABILIDAD-Limitación por legislador de derecho fundamental
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Recursos para defensa del implicado/JUICIO DE RAZONABILIDAD-Contexto
normativo como criterio de intensidad/ACTO DE TRAMITE EN PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Control por jurisdicción administrativa
El contexto normativo ha permitido
apreciar que el implicado dentro de un proceso de responsabilidad fiscal sí
dispone de recursos para defenderse y, en todo caso, el poder de la administración
ha sido adecuadamente racionalizado. Además, el sentido de la expresión
demandada no es el que pretende asignarle el demandante. Por ello, el examen de
lo demandado no debe llegar al grado sumo de intensidad y severidad. El juicio
de razonabilidad que se aplicará será el leve, por dos razones: (a.) en primer
lugar, porque prima facie no hay una amenaza grave e inminente para los
derechos constitucionales invocados en la demanda; (b.) en segundo lugar, por
el sentido viviente de la norma en cuestión, a la luz de la jurisprudencia del
Consejo de Estado, la cual indica que los actos de trámite o preparatorios si
son controlables por la jurisdicción contenciosa cuando se demanda el acto que
le puso fin al proceso de responsabilidad fiscal.
TEST DE RAZONABILIDAD EN PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Impugnación ante
jurisdicción administrativa
ACTO ADMINISTRATIVO-Control/ACTUACION ADMINISTRATIVA-Celeridad y eficacia
En principio, todo acto de la
administración debe estar sujeto a un control para evitar que haya
arbitrariedad en las decisiones que se tomen; pero demandar todo acto,
individualmente considerado, podría generar la parálisis de la actuación
administrativa y la congestión del aparato judicial.  Evitar que ello suceda es
un fin permitido por la Constitución. La actuación administrativa debe ser
acelerada y eficiente, además, la efectiva protección judicial de los derechos
y el cabal funcionamiento del Estado Social de Derecho, exigen que la justicia
sea accesible y pronta.
DECISION ADMINISTRATIVA-Revisión judicial/ACTO DE TRAMITE-No revisión judicial
Existen decisiones de la administración
cuya posibilidad de revisión judicial debe asegurarse, en razón a su contenido
y a los efectos específicos que pueden causar a los particulares que tengan
interés en el asunto determinado. Si esta clase de actos no fueran revisables,
tanto por la misma administración como por las autoridades judiciales, se
podría configurar una vulneración al régimen constitucional del debido
proceso.  Sin embargo, tal afirmación no resulta admisible respecto a las
decisiones que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta,
como ocurre con los actos de trámite o preparatorios.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Celeridad y eficacia sobre impugnación de actos
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Celeridad y eficacia/ACTO DE TRAMITE EN
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Condicionamiento de impugnación judicial
La norma demandada no impide el acceso a
la justicia para demandar los actos preparatorios o de trámite, simplemente lo
condiciona: primero, el interesado debe esperar a que termine el proceso de
responsabilidad fiscal;  y, segundo, debe demandar el acto que le puso fin al
proceso para mostrar la relevancia de la irregularidad previa para la decisión
final. Ambas condiciones son adecuadas para asegurar que la administración de
justicia no sea perturbada ni sobrecargada.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE-Requisitos para procedencia
Referencia: expediente D-3264
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 59 de la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
Actor: Juan
Carlos Hincapié Mejía
Tema:
Doctrina del derecho viviente - valor de la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado
Test de razonabilidad - el contexto normativo
como criterio de la intensidad del test.
Actos de trámite
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
mayo treinta y uno (31) de dos mil  uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano JUAN CARLOS HINCAPIE ESPINOSA demandó
parcialmente el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el
trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las
contralorías”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de
la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial N° 44.133 del 18 de agosto de 2000, es el siguiente:
“Ley
610 de 2000
(agosto
15)
por
la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 59.- Impugnación ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente
será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto
Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme” (Se subraya lo demandado).
III. LA DEMANDA
El demandante
considera que el término “solamente” del artículo 59 de la Ley 610 de 2000
vulnera los artículos 29, 228, 229 y 230 de la Carta Política.  Estos son los
argumentos en los que se sustenta su posición:
1. Manifiesta
que la norma demandada parcialmente restringe injustificadamente el derecho de
las personas a acudir ante las autoridades judiciales, pues dicho precepto
señala que únicamente será demandable el acto administrativo con el cual
termina el proceso de responsabilidad fiscal. Expresa que, aunque de acuerdo
con el artículo 89 de la Constitución Política corresponde a la ley establecer
los recursos, acciones y procedimientos necesarios para la protección de los
derechos individuales, dicho mandato no puede cumplirse menoscabando el derecho
de toda persona a acceder a la administración de justicia (C.P., art. 229).
Agrega, finalmente, que toda actuación  administrativa “debe estar sujeta a
controles judiciales plenos que no reduzcan  la actuación del juez, sino que,
por el contrario, conviertan la inimpugnabilidad de los actos en una excepción con
sustento en la razonabilidad y no en el capricho del legislador o del juez”.
2. Así, el
actor sostiene que dentro del proceso de responsabilidad fiscal pueden existir
decisiones diferentes a la de terminación del proceso administrativo de
responsabilidad fiscal, las cuales, por su incidencia en el acto final,
deberían ser igualmente impugnables.  A este respecto, explica que decisiones
como la que resuelve las nulidades y la que deniega las pruebas, si bien son
susceptibles de los recursos gubernativos no son demandables ante la
jurisdicción contencioso administrativa y, por esta vía, se impide el adecuado
control judicial de la actuación administrativa. Por lo anterior, estima que no
se garantizan los derechos al debido proceso (C.P., art. 29) y al acceso a la
administración de justicia (C.P., art. 229) de quien es juzgado fiscalmente,
pues se crean “zonas vedadas al control judicial dentro de la actuación
administrativa so pretexto de preservar una técnica de impugnación de los actos
y de una eficacia de la función administrativa mal entendida.”
3.
Finalmente, afirma que no es posible sostener que el juez contencioso
administrativo, al examinar la decisión final, puede juzgar la legalidad de la
totalidad de la actuación administrativa, pues “tal interpretación desconocería
el carácter restrictivo y condicionador de la palabra ‘solamente’ que
precisamente limita las facultades del juez” y, por ende, obstruye su autonomía
como autoridad judicial (C.P., art. 228 y 230).
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El apoderado
judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de oficio del 29 de
noviembre de 2000, intervino para defender la constitucionalidad de la norma
demandada parcialmente. Estas son las razones que sintetizan su postura:
1.1. En
primer lugar, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos
de trámite solo son demandables, excepcionalmente, cuando producen efectos
jurídicos propios. Expresa que según lo dispuesto por el artículo 50 del Código
Contencioso Administrativo así como por la doctrina y la jurisprudencia
contencioso administrativa, los actos de trámite o preparatorios, dan impulso a
la actuación preliminar de la administración o disponen u organizan los elementos
de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto
principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Sin embargo,
anota que el acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera
decida sobre la cuestión de fondo o ponga fin a la actuación administrativa, de
suerte que se haga imposible continuarla, en cuyo caso la acción judicial se
dirigirá contra ellos. En consecuencia, señala que si el acto produce sus
propios efectos, debe estar  sometido al control jurisdiccional, pues el
artículo 83 del Código Contencioso Administrativo prevé que toda actividad
administrativa es objeto de control por parte de la jurisdicción contenciosa
administrativa.
1.2. De otro
lado, en el proceso de responsabilidad fiscal se garantiza el debido proceso
administrativo, pues todas las actuaciones se someten “a los procedimientos y
requisitos establecidos legalmente, con protección de los derechos del
investigado, al que se le otorgan los medios de defensa necesarios para garantizar
la legalidad y certeza de la decisión que se profiera.” Añade que en el
referido trámite “se asegura la prevalencia de las garantías sustantivas y
procesales requeridas, la imparcialidad del juzgador y la observancia de las
reglas predeterminadas en la ley a fin de esclarecer los hechos investigados,
así como la práctica, contradicción y valoración de las pruebas recaudadas y
allegadas y la definición de los responsables y sus respectivas sanciones.” De
esta manera, estima que no puede alegarse desconocimiento de los derechos al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
1.3. En este
orden de ideas, la norma cuestionada, al señalar que sólo es demandable el acto
con el cual termina el proceso fiscal, no hace referencia únicamente al fallo,
pues en el curso de la actuación se producen actos de trámite, que pueden
convertirse en actos administrativos definitivos al poner fin a la misma o
porque hacen imposible continuarla y, tales actos son objeto de recursos
gubernativos y, obviamente, del control judicial.
2.
Intervención de la Contraloría General de la República
La apoderada
judicial de la Contraloría General de la República, por medio de escrito de
fecha 29 de noviembre de 2000, solicita a la Corte declarar la exequibilidad
del artículo 59 de la Ley 610 de 2000 por las siguientes razones:
2.1. El trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal es claro, expedito  y se somete a las garantías del
debido proceso que debe tener toda actuación administrativa. A este respecto,
precisa que la referida ley establece un régimen probatorio completo, en el
cual se asegura la solicitud y contradicción de las pruebas por parte del
investigado, y se protege su derecho de defensa.
2.2. Así
mismo, se estima que “el actor en la interpretación que hace de la palabra
‘solamente’ está variando su contenido y no desentraña el espíritu del
Legislador contenido en el texto legal demandado, ignorando el significado de
la palabra. Este corresponde a la posibilidad que le da la Ley 610 de 2000 al
presunto responsable, de acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
en término y oportunidad legal, para pedir la nulidad del fallo o acto
administrativo con el cual termina el proceso y no en un sentido restringido al
último acto que se produce, garantizando con ello el libre acceso a la
administración de justicia”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación, en
concepto de fecha 11 de enero de 2000, solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad de la expresión demandada del artículo 59 de la Ley 610 de 2000.
Estos son los argumentos dados por el representante del Ministerio Público:
1. En relación con los actos de trámite, es
preciso diferenciar entre aquellos que al ser proferidos por la administración
impiden continuar la actuación administrativa y los que simplemente tienden a
dar impulso a la misma, porque “los primeros pueden llegar a convertirse en
definitivos mientras los segundos únicamente son objeto de los recursos
establecidos en el ordenamiento legal.”
2. No puede pretenderse que cualquier acto
que emane de un servidor público sea objeto de acción contencioso
administrativa, ya que ello se opondría a los principios de celeridad y
eficiencia que deben orientar las actuaciones administrativas. En este sentido,
afirma que el derecho de acción ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, “no puede entenderse de manera ilimitada, al punto que sobre la
base de una pretendida garantía individual de dicho derecho se entrabe o dilate
innecesariamente la actuación administrativa, atentando contra el interés de
los demás asociados. (...) Además, el uso indiscriminado y arbitrario de las
acciones contencioso administrativas atenta contra la recta administración de
justicia, antes de constituirse en una limitante para el acceso de los
ciudadanos a ésta o violar la  autonomía de los jueces.” De acuerdo con lo
anterior, concluye que lo lógico y razonable es que, en principio, los actos de
trámite no sean susceptibles de acción, no obstante, en algunos casos
excepcionales puedan ser demandables.
3. Por último, la Vista Fiscal señala que se
debe realizar una interpretación sistemática de la norma demandada con las
demás disposiciones de la Ley 610. Indica que el artículo 2 de ésta prevé la
estricta sujeción del proceso de responsabilidad fiscal a los principios
establecidos en los artículos 29 y 209 de la Carta Política y a los contenidos
en el Código Contencioso Administrativo. Igualmente, expresa que el artículo 32
de la Ley 610 consagra el principio de contradicción de la prueba y el artículo
38 determina la oportunidad para proponer la nulidad en el proceso. Concluye
que la Ley 610 de 2000, no dejó al arbitrio del funcionario el trámite
administrativo de responsabilidad fiscal y, por el contrario, existen plenas
garantías para el ciudadano objeto del referido proceso y, en consecuencia, es
“innecesario un control jurisdiccional de los actos que se extiendan más allá
de lo consagrado en la ley y la jurisprudencia.”
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241
numeral 4° de la Constitución Política.
2. El problema planteado
2.1. El actor considera que la norma
demandada parcialmente restringe el acceso a la administración de justicia al
señalar que solamente será demandable el acto con el que termina el proceso de
responsabilidad fiscal; por ende, desconoce el derecho al debido proceso  al
impedir el control judicial de los demás actos administrativos que se profieren
durante el trámite mencionado. Así mismo, estima que la disposición cuestionada
limita, sin justificación alguna, las facultades del juez contencioso administrativo,
pues éste únicamente podrá estudiar la legalidad del acto con el que concluye
el proceso de responsabilidad fiscal y no la totalidad de la actuación
administrativa.
Tanto el Procurador General de la Nación como
los intervinientes, sostienen que la tesis, según la cual, sólo es susceptible
de impugnación judicial el acto final del proceso de responsabilidad fiscal, es
razonable, puesto que las decisiones previas a éste son meros actos de trámite
y, por lo tanto, no son demandables. Sin embargo, precisan que,
excepcionalmente, cuando el acto de trámite ponga fin a la actuación
administrativa o imposibilite su continuación, sí será posible acudir ante la
jurisdicción contencioso administrativa. Igualmente, manifiestan que no existe
violación del derecho al debido proceso ya que en el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal existe una serie de disposiciones que aseguran la
prevalencia de las garantías procesales, particularmente, del derecho de
defensa del implicado.
2.2. Así, corresponde a la Corte
Constitucional definir si el precepto impugnado, al señalar que solamente es
demandable el acto con el que termina el proceso de responsabilidad fiscal,
vulnera las normas constitucionales que garantizan el debido proceso y el libre
acceso a la administración de justicia.  Con este propósito, se procederá de la
siguiente manera. (i) Primero se señalarán  brevemente las
características del proceso de responsabilidad fiscal, haciendo énfasis en los
mecanismos de control de los actos que se profieren durante dicho trámite, y en
la manera como la doctrina y la jurisprudencia han interpretado los principios
jurídicos aquí comprometidos; ello para determinar la intensidad del juicio de
razonabilidad y para precisar el sentido y los alcances de la expresión demandada.
(ii) Segundo, se efectuará un juicio de razonabilidad de la norma
demandada para establecer si dicha disposición resulta acorde con la
Constitución.
3. El proceso de responsabilidad fiscal
bajo la vigencia de la Constitución Política de 1991. La importancia del
contexto normativo para definir la intensidad del juicio de razonabilidad
3.1. Como en este proceso se deben analizar
cargos relativos a la vulneración de derechos constitucionales, es necesario
determinar la intensidad del juicio de razonabilidad que habrá de aplicar la
Corte. Para ello, se debe establecer cuáles son las garantías al debido proceso
previstas al interior del proceso de responsabilidad fiscal. Este contexto
normativo permitirá apreciar prima facie si hay una restricción grave
del derecho, como lo alega el demandante. Luego se analizará si la expresión
demandada impide a las personas acceder a la justicia para cuestionar los actos
de trámite o preparatorios, o si tan sólo condiciona dicho acceso a la
culminación del proceso de responsabilidad fiscal. Este segundo aspecto
brindará un segundo criterio para definir la intensidad del juicio de
razonabilidad que se debe aplicar en este caso.
3.2 De conformidad con los artículos 267  y
272 de la Constitución Política, la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
del Estado, corresponde a la Contraloría General de la República y a las
contralorías de las entidades territoriales.  Entre las atribuciones constitucionales
del Contralor General de la República y de los contralores departamentales,
municipales y distritales -en su respectiva jurisdicción -, se encuentra la de
“establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las
sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la
jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma" (artículos
268, numeral 5, y 272C.P.). Dichas autoridades tienen la facultad de exigirle a
la administración y, en general, a todas las entidades estatales - ya sean del
nivel central o territorial -, así como a los particulares que manejen recursos
del Estado, responsabilidad fiscal cuando con su actuación dolosa o culposa
resulte lesionado el patrimonio público (artículos 6, 90, 121, 123 inciso 2,
124, 267, 268 numeral 5 y 272 C.P.).
Para hacer efectiva dicha responsabilidad y
obligar al servidor público o al particular a reparar el daño causado al erario
por su actuación irregular, las contralorías deben adelantar, según lo defina la
ley, un conjunto de actuaciones jurídicas que conforman el trámite del proceso
de responsabilidad fiscal, de naturaleza netamente administrativa[1]. Dicho procedimiento es
de carácter  resarcitorio, pues como consecuencia de la declaración de
responsabilidad, el funcionario o particular debe reparar el daño causado por
la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización que compense
el perjuicio sufrido por el Estado[2].
Por otra parte, en el trámite del proceso de
responsabilidad fiscal se deben observar  las garantías sustanciales y
procesales que informan el debido proceso (artículo 29 C.P.) en coordinación
con el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las
actuaciones administrativas (artículo 209 C.P.).  Sobre el particular, esta
Corporación ha sostenido:
“En el trámite del proceso en que dicha
responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y
procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la
naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas
propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas
en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de
interés público o social, con observancia de los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209
C.P.), a través de las actividades propias de intervención o de control de la
actividad de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad
de policía o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores
públicos o a los particulares que desempeñan funciones públicas. En tal
virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de
responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías
sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad
administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de
defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a
través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de
las actuaciones con violación del debido proceso, y a interponer recursos
contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones
injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”[3] (subraya fuera del
texto).
3.3. En aras de adecuar el ejercicio del
control fiscal al nuevo régimen constitucional, el Congreso de la República
expidió la Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que lo ejercen”. Dicha ley definió el
conjunto de preceptos encaminados a establecer los principios, sistemas y
procedimientos de control fiscal financiero, los organismos competentes para
ejercerlo en los distintos niveles territoriales y los procedimientos jurídicos
aplicables (artículo 1).
En los artículos 72 a 89 de la referida ley,
se reguló el trámite del proceso de responsabilidad fiscal; en efecto, se
estableció que las etapas de éste eran la investigación y el juicio[4]. La primera comprendía
el período de instrucción dentro del cual se allegaban y practicaban las
pruebas que iban a servir de fundamento a las decisiones que se adoptaran en el
proceso y, adicionalmente, se autorizaba la adopción de las medidas cautelares
sobre los bienes de la persona vinculada a la investigación (artículo 75); esta
etapa terminaba con la orden de archivo del expediente o la apertura del
correspondiente juicio (artículo 77). Durante el juicio fiscal, se definía la
responsabilidad de la persona o personas cuya gestión fiscal había sido objeto
de investigación; esta segunda etapa culminaba con una decisión motivada en la
cual se resolvía sobre la responsabilidad fiscal (artículos 79 y 81).
A pesar de que dentro del trámite de todo el
proceso se contemplaba una serie de prerrogativas a favor del implicado, el
ejercicio de su derecho de defensa, propiamente dicho, se garantizaba
únicamente a partir de la etapa de juicio; sólo a esta altura del proceso se
contemplaba el deber de notificar al presunto responsable de las decisiones
tomadas –v.g. la que ordenaba la apertura del juicio fiscal y la que
ponía fin al proceso-, contra las cuales procedían los recursos gubernativos en
los términos señalados por la ley (artículos 79 y 81)[5].
3.4. Estos vacíos en la legislación fueron
rápidamente detectados por la Corte Constitucional en sede de tutela[6], cuando se estableció
que el presunto responsable dentro de un proceso fiscal no contaba con todas
las garantías para poder ejercer su derecho de defensa y se echó de menos la
expedición, por parte del legislador, de una regulación integral sobre la
materia.
En efecto, la Corte indicó que en los
procesos fiscales era necesario asegurar la participación de los imputados en
la etapa de investigación (lo cual no estaba contemplado en la ley) para que
éstos pudieran ejercer su derecho de defensa y, por esta vía, garantizar la
eficiencia y eficacia de la actuación administrativa[7]; en este sentido, se ha
sostenido que el derecho de defensa en los procesos por responsabilidad fiscal
debe garantizarse en cada una de las etapas del trámite, en forma unitaria,
continua y permanente, es decir, tanto en la investigación como en el juicio
fiscal. A su vez, esta Corporación también ha señalado que, aunque los
artículos que regulaban el proceso de responsabilidad fiscal de la Ley 42 de
1993 no lo ordenaran expresamente, era forzoso notificar al presunto
responsable el auto de apertura de investigación[8];
además, se ha establecido que en razón a que la precitada ley no regulaba en
forma directa la caducidad de la acción fiscal, ni fijaba el término de
duración del juicio fiscal, era necesario remitirse a las normas del Código
Contencioso Administrativo para llenar dichos vacíos, como lo señalaba el
artículo 89 de la ley[9].
3.5. Así, debido
a que la regulación legal del proceso de responsabilidad fiscal resultaba
incompleta, el Congreso de la República expidió la Ley 610 de 2000, la cual
consagra un régimen integral para el trámite del proceso fiscal y deroga las
normas correspondientes de la Ley 42 de 1993.  En los antecedentes legislativos
del proyecto que se convirtió en la referida ley, se menciona que se pretende
destacar “la precisión legal de las nociones de responsabilidad fiscal y
proceso de responsabilidad fiscal, las reglas sobre caducidad y prescripción de
la acción fiscal, la regulación de las vicisitudes procesales en relación con
las decisiones interlocutorias y de trámite, el establecimiento de términos en
el trámite de todas las fases del proceso, la regulación de las medidas
cautelares, la determinación del monto de la responsabilidad y las
consecuencias de su declaración”[10];
igualmente, se resaltan aspectos como la incorporación de las garantías a los
implicados en correspondencia con el tratamiento jurisprudencial sobre la
materia.
De esta
manera, la Ley 610 del 2000 establece el trámite del proceso de responsabilidad
fiscal, el cual define como “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas
por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad
de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la
gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma
dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado” (art. 1). En el artículo 2
se dice que "en el ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal se
garantizará el debido proceso".
Es necesario
observar brevemente la nueva regulación de los procesos de responsabilidad
fiscal para apreciar dentro del contexto normativo la función y las
implicaciones de la norma parcialmente demandada.
3.5.1. El
proceso se inicia formalmente con el auto de apertura del proceso, el cual debe
ser notificado a los presuntos responsables (artículos 39 y 40).  Conocida la
existencia del proceso en su contra, el implicado será escuchado en declaración
libre y espontánea y de no ser posible su comparecencia se le nombrará
apoderado de oficio (artículos. 42 y 43); así mismo, el investigado podrá
controvertir las pruebas recaudadas y solicitar la práctica de aquellas que
considere conducentes. Si su solicitud de pruebas le es denegada podrá
interponer los recursos de reposición y apelación contra tal decisión
(artículos 24 y 32). También podrá proponerse la nulidad de la actuación por
falta de competencia del funcionario que dirige la investigación o por
violación del debido proceso y del derecho de defensa del implicado; contra el
acto resolutorio de las nulidades propuestas proceden los recursos de
reposición y apelación (artículos 36 y ss).
3.5.2. Ahora
bien: si de acuerdo con las pruebas practicadas durante la actuación, está
demostrado objetivamente el daño o perjuicio patrimonial del Estado y existen
serios indicios  que comprometan la responsabilidad del implicado, se proferirá
auto de imputación de responsabilidad fiscal (artículo 48), del cual se dará
traslado al presunto responsable  para que presente sus argumentos de defensa y
solicite y aporte las pruebas que pretenda hacer valer. El juez procederá a
decretar las pruebas solicitadas y las que considere conducentes y, si rechaza
la solicitud de pruebas, el implicado podrá interponer los recursos de
reposición y apelación contra tal decisión (artículo 51).  Una vez practicadas
las pruebas pertinentes se proferirá el fallo que declara la existencia o
inexistencia de responsabilidad fiscal (artículos 53 y 54) contra el cual
procederán los recursos señalados por el Código Contencioso Administrativo. En
firme, la providencia que declare la responsabilidad fiscal, será demandable
ante la jurisdicción contencioso administrativa, según el artículo 59, objeto
de la demanda de inconstitucionalidad en el presente caso.
De lo anterior se deduce que a través de la
nueva regulación el Legislador pretendió incorporar un conjunto de garantías
para el implicado que cumplieran los criterios señalados por la jurisprudencia
constitucional y garantizaran cabalmente el debido proceso.  A lo largo de todo
el trámite, se observa una serie  de disposiciones que buscan asegurar que las
autoridades administrativas ejerzan sus competencias respetando las garantías y
los derechos del implicado. Adicionalmente, el proceso mediante el cual se
declara la responsabilidad fiscal ahora tiene una sola fase, con lo cual se busca
evitar la dilación de esta clase de procedimientos.
En suma, la Ley 610 de 2000 contiene reglas
encaminadas a garantizarle al presunto implicado el derecho a ser oído, a
defenderse y a intervenir activamente en el proceso, ya sea en forma directa o por
medio de apoderado. A la Corte no le compete en esta oportunidad pronunciarse
sobre la constitucionalidad de todo el procedimiento ni sobre las reglas que
buscan el objetivo mencionado. No obstante, el contenido de la norma demandada
que sólo permite la controversia judicial del acto con el cual termina el
proceso, hacía necesario observar en qué situación se encuentra el implicado
desde que se inicia la actuación administrativa del juicio de responsabilidad
fiscal.
3.6. El contexto normativo brevemente
descrito permite apreciar si el implicado no dispone de recursos para
defenderse y si el poder de la administración no ha sido adecuadamente
racionalizado. En términos generales, es claro que en la Ley 610 de 2000 ello
no es así, sin perjuicio de que un examen detenido de sus partes en futuros
procesos judiciales lleve a la conclusión de que alguna de ellas es contraria a
la Constitución.
Para establecer si el cargo del actor es
fundado, la Corte debe, además de observar el perfil general de todo el proceso
de responsabilidad fiscal, determinar cuál es el carácter de los actos que se
profieren durante su trámite, para así definir si por su naturaleza y efectos
estos deberían ser enjuiciables autónomamente por vía contenciosa.
4. Carácter de los actos que se profieren
durante el trámite del proceso de responsabilidad fiscal. La jurisprudencia
sobre los efectos y la justiciabilidad de los actos de trámite o
preparatorios.
4.1. Buena parte de la fuerza del cargo que
presenta el actor contra el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 se basa en el
hecho que al establecerse que únicamente será demandable -ante la jurisdicción
contencioso administrativa- el acto administrativo con el cual termina el
proceso de responsabilidad, se restringe el derecho del interesado de acceder a
la administración de justicia y, por ende, se desconoce su derecho al debido
proceso. Por esta razón, la Corte debe definir si las decisiones adoptadas
dentro del proceso de responsabilidad fiscal, diferentes al acto definitivo con
el que termina el proceso, tienen un contenido sustancial y unos efectos que
hacen imperioso que deban ser controladas judicialmente en forma autónoma o,
por el contrario, si se trata de decisiones de trámite, por regla general, no
sujetas a dicho control.
4.2. La doctrina en materia administrativa[11], ha distinguido a los
actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se
articula y sus efectos, en actos de trámite o preparatorios y en actos definitivos.
Los primeros son los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen
organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración
pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo
y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones
jurídicas. Los segundos son, obviamente, los actos que ponen fin a la actuación
administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
En este sentido, los actos de trámite son
“actos instrumentales”, que integran el procedimiento anterior a la decisión
que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse
cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser invalido, v.gr.,
por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que
constituye requisito formal del mismo acto. Por lo tanto, es necesario esperar
a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la
invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de
trámite.
Ahora bien: ciertos actos previos al fallo
pueden tornarse definitivos cuando pongan fin a la actuación administrativa o
hagan imposible su continuación. En este caso, tales actos serán enjuiciables.
4.3. Pero acudir exclusivamente a la doctrina
cuando el sentido de un concepto y los alcances de una institución han sido
fijados por la jurisprudencia es un procedimiento insuficiente porque (i.)
impide al juez constitucional apreciar cuál es el significado real de las
normas juzgadas –dentro del proceso de adjudicación- y porque  (ii.) no
brinda elementos de juicio relevantes para analizar la función que éstas
cumplen en el Estado y en la sociedad.
Por eso, es necesario en este caso observar
la jurisprudencia del Consejo de Estado, respecto de la relación entre los
actos preparatorios o de trámite, por un lado, y los actos definitivos, por el
otro, en punto a determinar cuándo procede la impugnación judicial respecto de
unos y de
otros.
4.4. En efecto, el máximo tribunal de lo
contencioso administrativo se ha ocupado de las consecuencias de esta
distinción al aplicar e interpretar el artículo 50 del Código Contencioso
Administrativo, según el cual “son actos definitivos, que ponen fin a la
actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible
continuarla […]”[12].
Además, el Consejo de Estado (especialmente
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo), ha reiterado
que no procede la demanda de actos de trámite o preparatorios que no pongan fin
a la actuación administrativa ni imposibiliten su continuación. En este
sentido, se ha sostenido, por ejemplo, que no son susceptibles de impugnación
ante los tribunales contencioso administrativos por tratarse de actos de
trámite o preparatorios, entre otros: las comunicaciones y oficios[13], los certificados que
se expidan con el fin de obtener determinado permiso o autorización por parte
de la administración[14],
los pliegos de cargos y el auto que ordena la apertura de la investigación[15], el auto que ordena la
realización de una inspección tributaria y el acta que se extiende en dicha
diligencia[16],
el auto de mandamiento ejecutivo expedido dentro de un juicio de jurisdicción
coactiva[17],
y los actos dentro de los procesos electorales diferentes al declaratorio de
elección[18].
4.5. Por otra parte, en relación con la
impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa de los actos
proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal que se realizaron bajo la
vigencia de la Ley 42 de 1993,  el Consejo de Estado ha sostenido que, de
acuerdo con los términos del artículo 81 de esa ley, sólo puede ser objeto de
cuestionamiento judicial el fallo que declara la responsabilidad fiscal[19]. En este sentido, al
estudiar la procedibilidad de una demanda contra una resolución proferida con
motivo del desarrollo de un proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la
Contraloría Municipal de San Gil, la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló:
“El acto administrativo acusado no crea,
modifica ni extingue una situación jurídica particular o derecho alguno del
cual sea titular y pueda sufrir lesión. Pero tal regulación es contentiva de un
acto preparatorio dentro de la actuación administrativa adelantada en su contra
por la Contraloría Municipal de San Gil tendiente a establecer su responsabilidad
fiscal. Y por no tener el referido artículo 4o. el carácter de acto
administrativo definitivo no puede ser enjuiciable ante esta jurisdicción a
través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que ésta
reclama como presupuesto para su ejercicio en el art. 135 del C.C.A. que el
acto particular "ponga término a un proceso administrativo". La falta
de este presupuesto procesal y no la expresada por el a quo, es la que
justifica la inadmisión de la demanda.”[20]
En este orden de ideas, se entiende que si
bien la regulación del trámite de los procesos de responsabilidad fiscal
consagrada en la Ley 42 de 1993 no señalaba expresamente que las acciones
contencioso administrativas “solamente” procedían contra el acto administrativo
con el cual concluía el mencionado procedimiento, tal era la posición
usualmente asumida por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, al
inadmitir las demandas que se intentaban contra los demás actos que se
proferían dentro de dicho procedimiento.
Sin embargo, ello no significaba que tales
actos (los de trámite) estuvieran exentos de control judicial, pues su
legalidad se revisaba junto con la del acto definitivo. Así lo expresó el
Consejo de Estado en varios de sus fallos, cuando al resolver demandas contra
los actos que habían declarado responsable fiscalmente a los impugnantes
estudiaba los posibles defectos de la actuación, de acuerdo con los cargos
formulados[21].
4.6. De lo expuesto anteriormente, se
concluye que el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, no introdujo cambio alguno
en cuanto a la impugnación de los actos proferidos en los procesos de
responsabilidad fiscal. El Legislador, al establecer expresamente en dicha
disposición que únicamente será demandable el acto con el que termina el
referido proceso, simplemente siguió las orientaciones de la jurisprudencia del
Consejo de Estado respecto a la improcedibilidad de la demanda de los actos de
trámite. Al hacerlo, introduce claridad en las reglas de juego que rigen el
proceso de responsabilidad fiscal para todos los asociados, incluidos los que
no conocieran la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular.
5. La interpretación de la norma
demandada: la relevancia del derecho viviente
5.1. Vista la abundante jurisprudencia del
Consejo de Estado sobre un aspecto crucial de la cuestión central que plantea
la demanda, y su coincidencia con la doctrina autorizada, corresponde a la
Corte hacer algunas precisiones sobre la importancia que tienen en el juicio de
constitucionalidad la jurisprudencia y la doctrina.
Ante todo, cabe preguntarse cuál es el valor,
para la guarda de la supremacía de la Constitución, de la interpretación
adoptada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando ésta ha
precisado el alcance de conceptos e instituciones relevantes para resolver un
problema planteado ante la Corte Constitucional.  El juez constitucional podría
pasar por alto esta pregunta y abstenerse de observar el desarrollo real por
vía de la jurisprudencia ordinaria o contenciosa de la norma que debe juzgar;
sin embargo, ello no parece adecuado como se verá a continuación.
En efecto, cuando una norma puede ser
interpretada en más de un sentido y entre las interpretaciones plausibles hay
una incompatible con la Constitución -como sucede en este caso a juicio del
demandante- la interpretación jurisprudencial y doctrinaria del texto normativo
demandado debe ser tenida en cuenta para fijar el sentido, los alcances, los
efectos, o la función de la norma objeto del control constitucional en un
proceso, tal y como ha sido aplicada en la realidad.  Si esta interpretación
jurisprudencial y doctrinaria representa una orientación dominante bien
establecida, el juez constitucional debe, en principio, acogerla salvo que sea
incompatible con la Constitución. Esta doctrina se funda en las siguientes
razones:
5.2.1. Si
bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto
porque no surge de su aplicación en un proceso particular, ello no significa
que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto
dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y
dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha vivido).  En fin: en buena
medida, el sentido de toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual
es aplicada.
Ahora, dentro
de las múltiples dimensiones de ese contexto –bien sea la lingüística, que
permite fijar su sentido natural, o bien la sociológica, que hace posible
apreciar sus funciones reales- se destaca la actividad de los expertos que han
interpretado los conceptos técnicos que ella contiene y que los han aplicado a
casos concretos. Obviamente, esos expertos son los jueces y los doctrinantes
especializados en la materia tratada en la norma; dentro de ellos, una posición
preeminente la ocupan los órganos judiciales colegiados que se encuentran en la
cima de una jurisdicción. Así lo ha establecido la Constitución al definir al
Consejo de Estado como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”
(art. 237- 1 de la CP) y a la Corte Suprema de Justicia como “máximo tribunal
de la jurisdicción ordinaria” (art. 234 de la CP). Por lo tanto, la
jurisprudencia de ambos órganos es un referente indispensable para apreciar el
significado viviente de las normas demandadas. Al prestarles la atención que su
ubicación institucional exige, la Corte Constitucional está valorando su labor
hermenéutica dentro de un mismo sistema jurídico. Obviamente, cuando no exista
jurisprudencia sobre las normas objeto del control constitucional, la Corte
Constitucional tendrá que acudir a otras fuentes del derecho para interpretar
los artículos demandados.
5.2.2. Además, observar el derecho viviente
en las providencias judiciales es necesario para evaluar si el sentido de una
norma que el juez constitucional considera el más plausible, es realmente el que
se acoge o patrocina en las instancias judiciales.  Por ello, atender el
derecho vivo es una garantía de que la norma sometida a su control realmente
tiene el sentido, los alcances, los efectos o la función que el juez
constitucional le atribuye.
5.2.3. Igualmente, el juicio de
constitucionalidad no debe recaer sobre el sentido normativo de una disposición
cuando éste es diferente al que realmente le confiere la jurisdicción
responsable de aplicarla. El cumplimiento efectivo de la  misión institucional
que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como guardián de la
integridad y supremacía de la Constitución, requiere que ésta se pronuncie
sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su significado
hipotético. De lo contrario, podría declarar exequible una norma cuyos alcances
y efectos son incompatibles con la Constitución, lo cual haría inocuo el
control. En el mismo sentido, al suponer un determinado sentido hipotético de
la norma en cuestión, podría declarar inexequibles disposiciones cuyo
significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un
ejercicio inadecuado de sus funciones.
Así, para que de la jurisprudencia se pueda
derivar un derecho viviente al cual haya de referirse el juez constitucional,
no basta con la existencia de una providencia sobre uno de los conceptos
contenidos en la norma demandada. Ello sería insuficiente para configurar un
sentido normativo completo y el juez constitucional estaría ante una simple
aplicación de la ley.  Con el fin de que el derecho viviente en la
jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que
muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien
establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes:
(1.) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y
uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede
hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias
jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe
estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría
insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido
dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial
debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o
para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma.
Por otra parte, la opinión de los
doctrinantes puede ser valiosa para fijar el significado de una norma, pero no
basta por sí sola para que se configure un derecho viviente. Los requisitos
mencionados anteriormente son también aplicables para apreciar el valor de la
doctrina. Sin embargo, a ellos debe agregarse un elemento cuantitativo y otro
cualitativo: en cuanto al primero, no es lo mismo la opinión de un ensayista
que la coincidencia entre las tesis de muchos tratadistas; para que pueda
ayudar a conformar un derecho viviente la interpretación de los doctrinantes
debe estar suficientemente expandida; en cuanto a lo segundo, la autoridad
académica del doctrinante naturalmente le confiere un valor especial.
5.2.4. Pero la doctrina del derecho viviente
no impide que el juez constitucional efectúe un análisis crítico del sentido
normativo, fijado jurisprudencialmente, del artículo demandado. El derecho
viviente surge de un estudio enmarcado por la órbita de competencia ordinaria
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y, por ello, se
desenvuelve en el plano de la interpretación de la ley, no de la Constitución,
y es esencialmente una concreción del principio de legalidad, no del principio
de constitucionalidad. De tal manera que el valor del derecho viviente es
relativo a la interpretación de la ley demandada, lo cual no le resta
trascendencia, sino que define el ámbito del mismo. Le corresponde a la Corte
Constitucional decidir si recibe y adopta dicha interpretación. Y en caso de
que la acoja proceder a ejercer de manera autónoma sus competencias como juez
en el ámbito de lo constitucional.
5.3. Estas consideraciones son pertinentes
para determinar si la interpretación de la norma propuesta por el demandante
debe ser acogida por esta Corte.  La respuesta es negativa. No sólo no es la
que se impone de la simple lectura de la misma, sino que es contraria al
derecho viviente conformado por la jurisprudencia del Consejo de Estado
anteriormente analizada y respaldada por la doctrina.  Esta interpretación ha
sido consistente y se ha consolidado; su relevancia para definir la cuestión
que ocupa a la Corte es clara: la expresión "solamente" cuestionada
no impide que los demás actos, generalmente de trámite o preparatorios, sean
objeto de control judicial cuando sea demandado el acto definitivo mediante el
cual termina el proceso.
5.4. A estas consideraciones basadas en el
derecho jurisprudencial viviente, se suman otras que hacen inaceptable la
interpretación que el demandante le atribuye a la expresión demandada.  La
Corte considera que la interpretación que hace el actor de la norma acusada es
equivocada, pues en su demanda confunde el requisito de procedibilidad de las
acciones contencioso administrativas con el ámbito y alcance del control
judicial cuando la demanda del acto definitivo sea admitida.
En este sentido, si el implicado en el
proceso de responsabilidad fiscal pretende cuestionar la validez de las
actuaciones surtidas dentro de dicho procedimiento, tendrá que impugnar
judicialmente la resolución final de dicho trámite; en otras palabras, es
requisito de procedibilidad de la acción que la actuación administrativa haya
terminado y que el acto que resuelve definitivamente el asunto esté en firme.
Lo anterior significa que la norma demandada
no impide de manera absoluta que los actos preparatorios o de trámite sean
controvertidos ante los jueces competentes sino que fija condiciones de tiempo
-hay que esperar a que termine el proceso de responsabilidad fiscal- y de modo
-debe demandarse el acto que le puso fin al correspondiente proceso para
mostrar la relevancia de la irregularidad previa en la decisión final-. Además,
no sobra advertir que en el juicio de responsabilidad fiscal se permite que las
irregularidades sean corregidas a lo largo del proceso, al tenor del artículo
37 de la Ley 610 de 2000 que hace referencia al saneamiento de nulidades[22].
6. Aplicación del juicio de razonabilidad
6.1. Pero el hecho de que el contenido de la
norma acusada se ajuste a la doctrina establecida por el Consejo de Estado no
la hace en sí misma exequible. Toda limitación o especificación que haga el
legislador de un derecho constitucional fundamental, debe ser evaluada a partir
de un juicio de razonabilidad que comprende varios pasos. En este orden
de ideas, el contexto normativo brevemente descrito ha permitido apreciar que
el implicado dentro de un proceso de responsabilidad fiscal sí dispone de
recursos para defenderse y, en todo caso, el poder de la administración ha sido
adecuadamente racionalizado. Además, el sentido de la expresión demandada no es
el que pretende asignarle el demandante. Por ello, el examen de lo demandado no
debe llegar al grado sumo de intensidad y severidad. El juicio de razonabilidad
que se aplicará será el leve, por dos razones: (a.) en primer lugar, porque prima
facie no hay una amenaza grave e inminente para los derechos
constitucionales invocados en la demanda; (b.) en segundo lugar, por el sentido
viviente de la norma en cuestión, a la luz de la jurisprudencia del Consejo de
Estado, la cual indica que los actos de trámite o preparatorios si son
controlables por la jurisdicción contenciosa cuando se demanda el acto que le
puso fin al proceso de responsabilidad fiscal.
Entonces, habrá de definirse si al establecer
que sólo será demandable el acto con el cual termina el proceso de
responsabilidad fiscal, el legislador persigue un fin constitucionalmente
permitido y si el medio adoptado no está prohibido y es idóneo para alcanzar
ese fin. Veamos:
6.1.1. En primer lugar, se analizará el fin
perseguido por la norma demandada. En principio, todo acto de la administración
debe estar sujeto a un control para evitar que haya arbitrariedad en las
decisiones que se tomen; pero demandar todo acto, individualmente considerado,
podría generar la parálisis de la actuación administrativa y la congestión del
aparato judicial.  Evitar que ello suceda es un fin permitido por la
Constitución. La actuación administrativa debe ser acelerada y eficiente
(artículo 209 C.P.), además, la efectiva protección judicial de los derechos
(artículo 2 C.P.) y el cabal funcionamiento del Estado Social de Derecho
(artículo 1 C.P.), exigen que la justicia sea accesible y pronta.
Cuando el artículo demandado señala que
solamente puede ser demandado el acto con el cual termina el trámite del
proceso de responsabilidad fiscal, se busca tanto la eficacia y la efectividad
de la actuación de la administración como de la administración de justicia.
En materia de responsabilidad fiscal esos
fines no sólo son permitidos sino que desarrollan mandatos constitucionales
expresos encaminados a preservar la integridad de los dineros públicos
(artículo 267 C.P.) y asegurar la moral administrativa[23].
6.1.2. En segundo lugar, se analizará el
medio empleado por el legislador para alcanzar los fines mencionados y la
relación que existe entre ellos. El medio no debe estar prohibido por la
Constitución y debe ser idóneo para alcanzar los fines perseguidos.
Existen decisiones de la administración cuya
posibilidad de revisión judicial debe asegurarse, en razón a su contenido y a
los efectos específicos que pueden causar a los particulares que tengan interés
en el asunto determinado. Si esta clase de actos no fueran revisables, tanto
por la misma administración como por las autoridades judiciales, se podría
configurar una vulneración al régimen constitucional del debido proceso.  Sin
embargo, tal afirmación no resulta admisible respecto a las decisiones que no
crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta, como ocurre con
los actos de trámite o preparatorios.
Cabe preguntarse, ahora, si tal disposición,
restrictiva de los actos que pueden impugnarse ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, constituye un medio idóneo para evitar la parálisis o el
retardo de la actuación administrativa: claramente lo es. Si los implicados en
un juicio de responsabilidad fiscal pudieran demandar cada acto del proceso,
éste sería entorpecido y dilatado; el interés público en proteger la integridad
de los recursos públicos sería, entonces, severamente perjudicado[24]. Incluso, además de
adecuada, tal restricción parece necesaria.  Es difícil concebir una medida
alternativa que, sin impedir que los actos preparatorios y de trámite sean
demandados de manera autónoma tan pronto sean expedidos, logre evitar la
dilación y la parálisis.
Además de ser adecuado para asegurar la
celeridad y eficacia del juicio de responsabilidad fiscal, el artículo
demandado contribuye al efectivo funcionamiento de la administración de
justicia y al goce del derecho de acceso a la justicia, pues la ley regula y
limita la procedencia de las acciones precisamente para asegurar que los
procesos lleguen maduros ante las instancias judiciales.  En tal sentido, esta
Corporación ha sostenido:
“El derecho de acceso a la administración de
justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo
desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada,
abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante
concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de
administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del
individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con
su prestación recta y eficaz (...). En suma, esa concepción impediría su
funcionamiento  eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado
brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos.
Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”[25].
De esta manera, la norma demandada no impide
el acceso a la justicia para demandar los actos preparatorios o de trámite,
simplemente lo condiciona: primero, el interesado debe esperar a que termine el
proceso de responsabilidad fiscal[26];
y, segundo, debe demandar el acto que le puso fin al proceso para mostrar la
relevancia de la irregularidad previa para la decisión final[27]. Ambas condiciones son
adecuadas para asegurar que la administración de justicia no sea perturbada ni
sobrecargada.
Finalmente, es apropiado recordar que esta
Corte ha admitido la procedencia de acciones de tutela contra actos
preparatorios o de trámite cuando se cumplen varios requisitos que hacen
necesaria la intervención del juez constitucional. Entre estos requisitos cabe
mencionar dos directamente relevantes para este proceso: (i.) el
primero, es que el proceso dentro del cual se expidió el acto de trámite o
preparatorio no haya terminado[28];
(ii.) el segundo, es que el acto defina una situación especial y
sustancial dentro de la actuación administrativa que se proyecte en la decisión
final[29].
De otro lado, sobra también aclarar que
cuando se demanda el acto definitivo, no es necesario siempre demandar o
controlar algún(os) acto(s) de trámite. Ello sólo debe hacerse en los casos en
que el interesado desee cuestionar una parte de la actuación previa a la
expedición del acto administrativo que le puso término.
6.2. Por consiguiente, no considera la Corte
que la norma parcialmente demandada vulnere los derechos constitucionales al
acceso a la administración de justicia y al debido proceso. Tampoco se estima
que se estén limitando las facultades del juez contencioso administrativo pues,
como fue expuesto, éste no sólo estudiará la legalidad del acto definitivo de
la actuación administrativa sino que analizará las irregularidades que, a
juicio del recurrente, se hayan cometido durante el trámite.
VII.
DECISION
Establecer que, en los procesos de
responsabilidad fiscal, sólo es demandable ante la jurisdicción contencioso
administrativa el acto mediante el cual éste termina, no constituye una
violación del debido proceso o del derecho a la administración de justicia
garantizados por la Carta Política.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLE la expresión "solamente", contenida en el artículo
59 de la Ley 610 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1]
A este respecto, pueden consultarse las sentencias SU-620 de 1996; M.P. Antonio
Barrera Carbonell (En dicha sentencia, la Corte Constitucional revocó los
fallos proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y por la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia en los que se negaba la tutela
interpuesta por los accionantes en contra de la Contraloría General de la
República por violación del debido proceso en un caso de responsabilidad
fiscal. La Corte Constitucional señaló que “El proceso de responsabilidad
fiscal, atendiendo su naturaleza jurídica y los objetivos que persigue,
presenta las siguientes características: a) Es un proceso de naturaleza
administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la
responsabilidad que corresponde a los servidores públicos o a los particulares
que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos
públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades administrativas,
como son: la Contraloría General de la República y las contralorías,
departamentales y municipales.”); C-054 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell;
(En dicha sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de los
artículos 75, 79 y 101 de la Ley 42 de 1993 “Sobre la Organización del sistema
de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”); C-540 de 97;
M.P. Hernando Herrera Vergara (En dicha sentencia, la Corte Constitucional
declaró la exequibilidad del artículo 77 de la Ley 42 de 1993 “Sobre la
organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo
ejercen”); y T-973 de 1999; M.P. Alvaro Tafur Galvis (En dicha sentencia, la
Corte Constitucional confirmó el fallo proferido por la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el que se revoca
el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caquetá que
denegó la acción de tutela interpuesta por el accionante en contra de la
Contraloría General de la República Seccional Caquetá por vulneración del
derecho de defensa.
[2] Sentencia SU-620 de 1996; M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[3] Sentencia SU-620 de 1996; M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4]
No se puede olvidar que, además de las normas sobre la materia contenidas en la
Constitución, el procedimiento de las investigaciones y juicios fiscales
estatuido por la Ley 42 de 1993, era a su vez desarrollado por la Resolución
Orgánica N° 03466 de junio 14 de 1994, proferida por el Contralor General de la
República.
[5] Otros ejemplos de actos que se notificaban al interesado eran: el
nombramiento de apoderado de oficio si el presunto responsable no se hacía
presente en el juicio (artículo 80), y la procedencia de las acciones de ley
cuando el proceso terminaba con declaración de responsabilidad fiscal (artículo
81).
[6] Sentencia SU-620 de 1996; M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[7]
Ibid.
[8] Sentencia C-540 de 1997; M.P. Hernando Herrera Vergara.
[9]
Sentencias T-973 de 1999; M.P. Alvaro Tafur Galvis y Sentencia C-635 de 2000;
M.P. Alvaro Tafur Galvis (En dicha sentencia, la Corte Constitucional declaró
la exequibilidad del artículo 77 de la Ley 42 de 1993 “Sobre la Organización
del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. En
esta Sentencia, la Corte Constitucional reafirma que por pertenecer el proceso
de responsabilidad fiscal a las actuaciones propias de la administración, le
son aplicables las disposiciones del Código Contencioso Administrativo en los
aspectos sobre los que no exista disposición especial al respecto).
[10] Exposición de Motivos del Proyecto de Ley 025/98 Cámara, 162/98
Senado. Gaceta del Congreso N° 155 de 1998, págs. 3-6.
[11] Entre otros: García de Enterría, Eduardo y Fernández,
Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo, Tomo I. Editorial
Civitas, Madrid, 1992; González Pérez, Jesús, Manual de derecho procesal
administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 1992; Gordillo, Agustín, Tratados
de derecho administrativo, Tomo III. Editorial Macchi, Buenos Aires, 1979
y en Francia Auby Jean-Marie y Drago Roland. Traité de
Contentieux Administratif. L.G.D.J., París, 1984,
pág. 165.
[12] Ya desde 1972 el punto suscitó un salvamento de voto sobre el
grado de precisión con el cual debía identificarse cada acto administrativo
(Salvamento de voto de Miguel Lleras Pizarro a la Sentencia del 27 de octubre
de 1972; C.P. Carlos Portocarrero M. Anales del Consejo de Estado LXXXIII,
nos.  435- 436 pág. 429 de 1972. En dicha sentencia, el Consejo de Estado
definió las características de los actos administrativos complejos).
[13] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 3 de marzo de 1980;
C.P. Ignacio Reyes Posada (En dicha sentencia, el Consejo de Estado confirmó
una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la
que se declara inhibido para pronunciarse sobre una acción de nulidad
interpuesta en contra de una comunicación expedida por el Ministerio de
Justicia. Tanto el Tribunal como el Consejo de Estado encuentran que no es la
comunicación un acto administrativo, sino el decreto que da lugar a la misma.
En este orden de ideas, es contra el mencionado decreto contra el que de debió
interponer la acción).
[14] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de
Consulta y Servicio Civil, Concepto del 25 de octubre de 1988; C.P. Javier
Henao Hidrón. (Citado por: Penagos, Gustavo, El acto administrativo Tomo I.
Ediciones Librería del Profesional. Santa Fe de Bogotá, 1996).
[15] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 25 de abril de 1986; C.P.
Samuel Buitrago Hurtado (En dicho auto, el Consejo de Estado inadmitió la
solicitud de la sociedad actora de que se ordenara la suspensión provisional
del acto administrativo dictado por la entidad pertinente, en el cual se
dispuso abrir investigación de carácter administrativo). Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 25 de abril de
1986; C.P. Enrique Low Murtra (En dicho auto, el Consejo de Estado confirmó un
auto expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio del cual
se denegó la admisión de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto
del 3 de junio de 1999; C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz (En dicho auto, el
Consejo de Estado confirma el auto proferido por el Tribunal Administrativo del
Tolima que deniega la suspensión provisional de los efectos del acto
administrativo acusado, por medio del cual se formulan cargos contra la
accionante).
[16] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 26 de abril de 1996;
C.P. Consuelo Sarria Olcos  (En dicho auto, el Consejo de Estado confirmó la
sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el que se
afirma que el acta de inspección tributaria no requiere, más allá de su
adecuada motivación, de fórmulas jurídicas extraordinarias por tratarse de un
acto que no tiene la característica de definitivo).
[17] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 27 de mayo de 1999 M.P.
Ernesto Rafael Ariza Muñoz (En dicho auto, el Consejo de Estado confirma el
auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima en el que se niega la
pretensión del actor de declarar la nulidad del juicio de jurisdicción coactiva
adelantado por la Contraloría Departamental del Tolima, incluido el auto de
mandamiento ejecutivo).
[18] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 17 de noviembre de
1995 C.P. Mario Alario Méndez (En dicha sentencia, el Consejo de Estado niega
la pretensión del accionante de declarar nulo el acto por medio del cual se
hizo la elección del Procurador General de la Nación para el período 1994 -
1998. El Consejo niega la acción por encontrar que la pretensión del actor
consiste en que se declare no la nulidad de la elección, el cual es un acto
definitivo, sino el acta de escrutinio de uno de los jurados, el cual es un
acto preparatorio).
[19]
En este sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, auto del 26 de noviembre de 1995; C.P. Libardo
Rodríguez Rodríguez (En dicha providencia, el Consejo de Estado niega la
demanda interpuesta por la actora contra un fallo en el que se declara la
inexistencia de responsabilidad fiscal. La providencia establece que el recurso
es pertinente sólo en los casos en los que se declare la responsabilidad fiscal
y no en los que se niegue). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, auto del 23 de enero de 1997 C.P. Ernesto
Rafael Ariza Muñoz (En dicha providencia, el Consejo de Estado negó la acción
instaurada por la parte actora con el fin de que se declarara la nulidad y
restablecimiento del derecho frente a un acto administrativo preparatorio de
una actuación administrativa adelantada en su contra).
[20]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto
del 23 de enero de 1997. C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
[21] En ese sentido, puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 17 de abril de 1997.
C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz (En dicha sentencia, el Consejo de Estado
confirmó una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en
la que se confirma la decisión del Contralor Municipal de Pueblo Nuevo
(Córdoba) de imponer una sanción fiscal al actor); Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 2 de abril de
1998 C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez (En dicha sentencia, el Consejo de Estado
resolvió en segunda instancia la acción interpuesta por el actor en contra de
las decisiones adoptadas en su contra dentro de un proceso de responsabilidad
fiscal. El Consejo de Estado declaró la nulidad de varios actos por considerar
que no se había seguido el debido proceso. En la sentencia se estudian las
irregularidades que se cometieron en la notificación de las providencias
interlocutorias y en la práctica de algunas pruebas).
[22]
Artículo 37, Ley 610 de 2000: "Saneamiento de nulidades. En cualquier
etapa del proceso en que el funcionario advierta que existe alguna de las
causales previstas en el artículo anterior, decretará la nulidad total o
parcial de lo actuado desde el momento en que se presentó la causal y ordenará
que se reponga la actuación que dependa del acto declarado nulo, para que se
subsane lo afectado. Las pruebas practicadas legalmente conservarán su plena
validez".
[23]
En razón a estos fines imperiosos esta Corte declaró exequible el artículo 75
de la Ley 42 de 1993 (parágrafo) que permitía que se decretaran medidas
cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un
faltante de recursos del Estado. Dijo la Corte: “Durante el período que
transcurre entre la iniciación de la investigación fiscal, la apertura del
juicio fiscal y su conclusión, transcurre un espacio de tiempo durante el cual
el investigado o imputado por la gestión fiscal irregular puede con miras a
anular o impedir los efectos del fallo de responsabilidad fiscal variar la
titularidad jurídica de sus bienes y caer maliciosamente en estado de
insolvencia. El referido fallo sería ilusorio, si no se proveyeran las medidas
necesarias para garantizar sus resultados, impidiendo la desaparición o la
distracción de los bienes del sujeto obligado. Los fines superiores que
persigue el juicio de responsabilidad fiscal, como es el resarcimiento de los
perjuicios derivados del ejercicio irregular de la gestión fiscal, con la cual
se atiende a la preservación del patrimonio público, la necesidad de asegurar
el principio de moralidad en la gestión pública, e igualmente la garantía de la
eficacia y la eficiencia de las decisiones que adopte la administración para
deducir dicha responsabilidad, justifican la constitucionalidad de las medidas
cautelares que autoriza la norma acusada". (Sentencia C-054 de 1997. M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
[24]
Esta Corte ha sentado consideraciones semejantes cuando se ha pronunciado sobre
tutelas contra actos de trámite o preparatorios en un proceso disciplinario:
“Así las cosas, las simples diferencias de interpretación que puedan existir
con respecto al análisis del material probatorio con base en el cual se
sustenten los cargos que se formulen, no pueden dar base para que se considere
que existe una violación del debido proceso. Esta debe surgir de manera
patente, porque admitir la acción de tutela en forma indiscriminada contra los
autos que formulan cargos podría conducir a obstaculizar o a enervar la acción
de los órganos titulares del poder disciplinario". (Sentencia T-418 de
1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[25] Sentencia C-351 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara (En dicha
sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión "y
en única instancia" contenida en el encabezamiento del artículo 131
del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 2o. del Decreto 597
de 1988; la expresión "en única" consignada en el numeral 1o.
del artículo 9o. del Decreto 2288 de 1989; la frase "cuando la cuantía
no exceda de quinientos mil pesos ($500.000.oo) contenida en el numeral 6o.
del artículo 131 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 2o.
del Decreto 597 de 1988; la frase "cuando la cuantía no exceda de
ochocientos mil pesos" ($800.000.oo) de su numeral 9o.; la frase "cuando
la cuantía exceda de quinientos mil pesos ($500.000.oo) contenida en el
numeral 6o. del artículo 132 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el
artículo 2o. del Decreto 597 de 1988; la frase "cuando la cuantía
exceda de ochocientos mil pesos" ($800.000.oo)  consignada en el
numeral 9o.  ibídem; la frase "cuando la cuantía no exceda de ochocientos
mil pesos" ($800.000.oo)  también consignada en el artículo 133 del
Decreto 01 de 1984,  como fue subrogado por el  artículo 2o. del Decreto 597 de
1988; y el inciso segundo (parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984,
como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989).
[26]
La condición de tiempo evita que actos de menor importancia o cuya
trascendencia no pueda ser ponderada sin tener en cuenta el resultado final del
proceso, sean llevados al conocimiento de los jueces quienes, de otro modo,
dedicarían buena parte de su cargada agenda a controversias de un significado
remoto, inasible e imperceptible.
[27]
La condición de modo exige que el interesado muestre la incidencia del acto
previo en la decisión final y permite a la jurisdicción contencioso
administrativa sopesar su significado actual, real y concreto. Así, la
administración de justicia podrá funcionar sobre una situación jurídica madura
y completa que le permite al juez ejercer a cabalidad su misión institucional.
[28] Al respecto, señaló la Corte: “2.4 Aun cuando esta Corte admite
que, excepcionalmente, es procedente la acción de tutela, como mecanismo
definitivo, contra actos de trámite o preparatorios, considera que esta
modalidad de protección de los derechos fundamentales sólo puede ser utilizada
antes de que se profiera el acto definitivo. Ello es así, porque cuando se
produce el acto definitivo, contra el cual puede utilizarse un medio
alternativo de defensa judicial, como es la correspondiente acción contenciosa
administrativa, la protección de los derechos fundamentales, vulnerados o
amenazados con un acto de esta naturaleza, solamente puede hacerse efectiva de
manera inmediata a través de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
(arts. 86, inciso 3º. y 8º. del Decreto 2591/91)” (Sentencia T-420 de 1998;
M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[29] Al respecto, señaló la Corte: "Corresponde al juez de tutela
examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias que lo
rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de
definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación
administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal y,
por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de
violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es
procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela
en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales
conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración
concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos (...)"
(Sentencia SU-201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell).