C-752-15
Sentencia C-752/15
VIRUS
DEL PAPILOMA HUMANO Y PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Vacunación
gratuita y obligatoria
LEY
SOBRE VACUNACION GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL
VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES PARA PREVENCION DE CANCER
CERVICO UTERINO-Inhibición de expresión “y obligatoria” por ineptitud
sustantiva de la demanda
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter
rogado
ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
TITULO
DE LAS LEYES-Ausencia de valor normativo autónomo/TITULO DE
LAS LEYES-Control de constitucionalidad
La Sala Plena concluye que los títulos
de las leyes carecen de carácter normativo, por lo que el control de
constitucionalidad de estas expresiones es solo viable como desarrollo del
mandato de correspondencia de que trata el artículo 169 C.P. Igualmente, el
título no puede infringir el principio de igualdad, ni desconocer las normas
constitucionales y orgánicas que establecen otras modalidades de leyes para el
reconocimiento a personas en específico.
TITULO
DE LAS LEYES-Debe corresponder al contenido
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DEL TITULO DE LAS LEYES-Competencia de
la Corte Constitucional
TITULO
DE LAS LEYES-Objetivos/TITULO DE LAS LEYES-Utilidad
TITULO
DE LAS LEYES-Control judicial
CONTROL
JUDICIAL DEL TITULO DE LAS LEYES-Falta de consonancia entre
contenido y título
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA ENTRE
TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Diferencia
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control de constitucionalidad del
título de las leyes
DEMANDA
CONTRA LEY SOBRE VACUNACION GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL
VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES PARA PREVENCION DE CANCER
CERVICO UTERINO-No cumple requisitos de certeza y suficiencia
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Decisión sobre rechazo podrá adoptarse
en la sentencia correspondiente
Referencia:
expediente
D-10467
Demanda
de inconstitucionalidad contra la expresión “obligatoria” del título de
la Ley 1626 de 2013 “Por la cual se garantiza la vacunación gratuita y
obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan medidas
integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan otras
disposiciones”.
Actor:
Jorge
Rubio Abad
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia.
I. ANTECEDENTES[1]
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Rubio Abad demandó la
constitucionalidad de la expresión “obligatoria” contenida en el título
de la Ley 1626 de 2013 “Por medio de la cual se garantiza la vacunación
gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan
medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan
otras disposiciones”, por considerar que vulnera los artículos 158 y 169 de
la Constitución Política de Colombia.
Cumplidos los
trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre
la demanda de la referencia.
II. NORMA  DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 48.777 del 30 de abril  de 2013.
“LEY 1626 DE 2013
(Abril 30)
Diario Oficial No. 48.777 de 30 de abril de 2013
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se garantiza la vacunación
gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan
medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
1. El Gobierno Nacional deberá garantizar la vacunación contra el Virus del
Papiloma Humano de manera gratuita a todas las niñas entre cuarto grado de
básica primaria y séptimo grado de básica secundaria.
Parágrafo.
Para su efectivo cumplimiento, el Gobierno Nacional deberá tomar las medidas
presupuestales necesarias.
ARTICULO
2. El Ministerio de la Protección Social, o la entidad que corresponda a partir
de la vigencia de la presente ley, actualizaran el programa ampliado de
Inmunización. (PAI)
Parágrafo
1. Se incluirá dentro del programa ampliado de inmunización (PAI), la vacuna
contra el Virus del Papiloma Humano (VPH) en el plan básico de vacunación
gratuita.
Parágrafo
2. Para lograr cobertura universal de vacunación contra el Virus del Papiloma
Humano (VPH), en los términos del artículo 1 de esta ley, ésta se hará de
manera gradual a riesgo de la aparición del virus, según reglamentación que
para el efecto expida el Gobierno Nacional, atendiendo entre otros, criterios
de prevalencia y costo – efectividad, así como la concordancia con el marco de
gastos de mediano plazo.
Parágrafo
3. El Ministerio de Salud y Protección Social, en coordinación con las
secretarías de salud Departamentales, adelantaran campañas masivas de
comunicación y educación sobre los graves riesgos del Virus del papiloma
Humano, principalmente en aquellos departamentos donde se identifique mayor
riesgo de la aparición de dicho virus.
ARTICULO
3. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.
III. LA
DEMANDA
El
ciudadano Jorge Rubio Abad considera que la expresión “obligatoria”
que aparece en el título de la Ley 1626 de 2013 “Por medio de la cual se
garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto
de la misma, se adoptan medidas integrales para la prevención del cáncer
cérvico uterino y se dictan otras disposiciones”, vulnera los artículos 16,
158 y 169 de la Constitución Política con fundamento en lo siguiente:
3.1. Indica que el título de la norma alude a una
vacunación obligatoria a pesar de que ningún artículo de la misma hiciera
referencia a ello. En tal sentido, señala que el proyecto de ley inicial
pretendía que dicha vacunación fuera obligatoria y así lo contemplaba el artículo
primero, pero finalmente esa obligatoriedad fue retirada del contenido de la
ley durante el trámite legislativo.
3.2. De acuerdo con lo anterior, asegura que existe
una clara incongruencia entre el título de la ley y su contenido, situación que
desconoce el artículo 169 C.P., según el cual, el título de las leyes debe
coincidir con su contenido en forma precisa.
3.3. En esta misma línea, el demandante considera
importante destacar que “aunque el título no prevé ninguna consecuencia
jurídica, ni es vinculante legalmente, o sea,  no se puede obligar legalmente a
nadie a vacunarse con el pretexto de que lo que dice la norma acusada, no
obstante su incongruencia y contradicción con el articulado de la misma,
produce inseguridad jurídica, pues genera incertidumbre en la gente sobre sí la
vacunación es obligatoria en tanto así lo sugiere el título aunque de hecho no
lo es pues no lo contempla el articulado”.
3.4. También indica el demandante, que esta confusión
es un factor que propicia abusos de parte del personal sanitario o médico, dado
que pueden apoyarse en ella para imponer de manera ilegal y abusiva la
vacunación obligatoria a las personas. Para sustentar este argumento, cita la
Sentencia C-817 de 2011, de la cual se extrae un aparte en el que se dice que
el título de las leyes, aunque no produzca consecuencias jurídicas, sí es
susceptible de ser confrontado con la Constitución, a efectos de preservar los
principios de seguridad jurídica y de coherencia lógica mínima en el trabajo
legislativo.
Señaló además, que la falta de concordancia entre el
título y el contenido de la norma también infringe el artículo 158 C.P., relativo
a la unidad temática, causal y teleológica de los contenidos normativos. En
este punto, reitera que “la ley no trata de vacunación obligatoria como
anuncia engañosamente el título, hay discordancia entre el título y el
contenido, luego hay una violación de la unidad de materia”. Sustentó este cargo
en las Sentencias C-817 de 2011 y C-830 de 2013, cuyos apartes citados por el
demandante hacen referencia a la relación entre el artículo 169 C.P. y el
principio de unidad de materia.
3.5. Finalmente, el actor destaca que “no se debe
engañar ni forzar a la gente a ser vacunada coercitivamente mediante la
desinformación que provoca ese título mentiroso”. A su juicio, la
incongruencia ya referida tiene un efecto nocivo frente al ejercicio del
derecho a la autonomía, amparado en el artículo 16 C.P. Para respaldar esta
afirmación, describe las normas que prohíben a los médicos actuar en contra de
la voluntad del paciente. Con base en ellas, sostiene que las personas están en
su derecho a negarse a recibir una vacuna que supuestamente es obligatoria, ya
que de ella se pueden derivar daños graves a la salud e incluso la muerte.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Ministerio de Salud y Protección
Social
El Ministerio de Salud y Protección Social considera
que se debe declarar la constitucionalidad de la norma demandada, pues advierte
que las apreciaciones del demandante son “jurídicas personales”, y no
constituyen razones o motivos orientados a  demostrar la vulneración de los
artículos 158 y 169 C.P.
Respecto a lo expuesto en la demanda el interviniente
solicita tener en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia
C-821 de 2006, donde determinó respecto al principio de unidad de materia que “en
estricto sentido, consagrado en el artículo 158 constitucional, es útil en el
ejercicio de control de constitucionalidad, para verificar que dentro de una
ley no hayan sido introducidas disposiciones que se aparten por completo del
tema central en torno del cual gira dicha normatividad, de manera que entre la
totalidad de las disposiciones agrupadas en un mismo cuerpo normativo exista
“unidad” o “correspondencia”.
A su vez ha sido criterio reiterado de la Corte que
el examen de la constitucionalidad de una norma desde la perspectiva de la
unidad de materia necesita de cierta flexibilidad que permita armonizar dicho
axioma con el principio democrático, tal como se puso de presente en la
sentencia C-570 de 2003 que cita el interviniente en donde se hizo referencia
al principio de unidad de materia. Para ello, se expresó que “La Corte
Constitucional ha sido cuidadosa en advertir que la aplicación de un criterio
riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión
al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de
desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su
regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería
la profusión de leyes de sectorización extrema”.
Señaló el Ministerio que en ese sentido, el control
de constitucionalidad en relación con el principio de unidad de materia debe
realizarse a partir de un equilibrio que permita el despliegue de la potestad
de configuración legislativa, sin desconocer la necesaria coherencia interna
que deben tener las leyes.
Cita también la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en la que se refiere a la función del título de las leyes.
Resalta la consideración según la cual el “título de las leyes cumple la
función de ilustrar de forma  genérica, la materia que se pretende regular en
el respectivo cuerpo normativo, sin que le sea exigible al legislador exponer
con exhaustividad dentro del título, todos y cada uno de los aspectos que el
tema central incluye.(…) el epígrafe no puede dar noticia de todas y cada una
de las disposiciones que integran una ley, pues esto se tornaría en algo
lógicamente imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensión del
ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se consagren.
Basta simplemente que en el titulo se señalen los asuntos o temas generales que
se pretende regular y es por ello que el legislador acostumbra a incluir la
frase”[2]
Seguidamente, describe el interviniente los aspectos
que ha dicho la Corte se deben tener en cuenta a la hora de revisar la
constitucionalidad de las leyes por violación del principio de congruencia
entre el título de la ley y su contenido. Estos requisitos refieren a que (i)
que el título de la ley no contenga elementos discriminatorios, de aquellos
anunciados por la propia Constitución como prohibidos para establecer
diferenciaciones entre personas o sectores de la población; (ii) que el título
de la ley no sustituya la descripción general del contenido de la misma; (iii)
entre el título de la ley y el contenido debe existir necesariamente una
relación de conexidad, como consecuencia del principio de unidad de materia y
el principio de correspondencia entre el título de la ley y su contenido; y
(iv) el título no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una
persona específica, pues para ello se encuentran las leyes de honores. Finaliza
diciendo que por lo anterior el cargo formulado por el actor no debe prosperar
al no cumplir los criterios dispuestos.
Con relación al esquema de vacunas contra el virus
del papiloma humano, manifiesta el interviniente que Colombia lo introdujo en 2012,
dirigido a todas las niñas escolarizadas en cuarto grado de básica primaria que
hayan cumplido nueve años y hasta grado once; además las no escolarizadas entre
nueve y diecisiete años de edad, con el objetivo de disminuir la morbilidad y
mortalidad por cáncer de cuello uterino, y para quienes se garantiza un esquema
de tres dosis de la vacuna.
4.2. Universidad de Antioquia
La Universidad de Antioquia interviene a través de
la Decana de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, con el fin de
solicitar a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la expresión “obligatoria”
en los términos en los que expone el demandante o subsidiariamente que se
declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “obligatoria”,
siempre y cuando se entienda que se refiere a la obligatoriedad del Estado de
garantizar la disponibilidad, accesibilidad a tales vacunas, y en ningún momento
a que las personas se vean obligadas a vacunarse aun en contra de sus propios
derechos y libertades fundamentales su solicitud en las siguientes
consideraciones:
Considera el interviniente que es cierto que la
expresión “obligatoria” del título analizado en principio “puede crear
confusiones y acepciones diferentes que pueden ir desde el entendimiento
constitucional de la propia obligatoriedad del Estado de garantizar el derecho
fundamental la salud hasta la concepción, posiblemente arbitraria, de que es obligatoria
la vacunación para todas las personas objeto de la misma como una obligación de
ley, general y coercitiva para ellas.”
En este sentido, reitera la representante de la
Universidad de Antioquia en el marco del bloque de constitucionalidad, la Observación
General 14 del Comité del Pacto Internacional de los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales – PIDESC-, que desarrolla el artículo 12 del Pacto, es clara
en afirmar que uno de los derechos y libertades de toda persona con relación al
derecho a la salud y a los sistemas de salud de cada Estado es, precisamente,
no verse obligado a recibir tratamientos  y/o medicamentos que dicha persona no
quiera luego de ser formado e informado de sus efectos y que en su criterio
puedan tener consecuencias nocivas para su salud e integridad física.
En cuanto al tema de la libertad, señala que de
acuerdo con  la Ley 1751 de 2015 son derechos de los  pacientes, entre otros,
la autonomía y la libertad de decidir sobre su tratamiento y medicación.
4.3. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita
declarar la inexequibilidad de la expresión demandada bajo los siguientes
argumentos:
Considera pertinente establecer si la congruencia
entre el título y el contenido de la ley se configura como un vicio en cuanto a
la violación del principio de unidad de materia. Cita además un aparte de la sentencia
C-817 de 2011 que trata el principio de unidad de materia y señala que “la
delimitación constitucional esta deferida doblemente al Congreso, pues este se
halla obligado a definir con precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo
título del proyecto, cuales habrán de ser las materias en las que se ocupe al
expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación
interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte
de la ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna,
desde el punto de vista sustancial entre otras normas que harán parte de la ley,
para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego,
deberá corresponder al título de aquella”.
Sostiene que de acuerdo con lo dicho por la Corte,
se puede evidenciar en la exposición de motivos del proyecto de ley, que la
intención del legislador fue la de establecer la vacunación gratuita y
obligatoria contra el virus del papiloma humano, tanto en el título como en el
contenido.
A partir de esto concluye que efectivamente el título
de la norma anuncia una característica de obligatoriedad, que no es establecida
efectivamente en el contenido, lo cual indica que el texto de la norma
inicialmente propuesto a consideración del Congreso de la República y aquel que
resultó sancionado finalmente por el Gobierno Nacional, es totalmente
diferente. Por ello, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la
expresión demandada.
4.4. Defensoría del Pueblo
Interviene el Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales
y Legales, quien considera que la expresión “obligatoria” es contraria a
la Constitución en razón a que desconoce la dignidad y la libertad de las niñas
o mujeres al someterlas a la aplicación de esta vacuna.
Sin embargo, debe advertirse que la argumentación
desarrollada en la intervención está orientada a describir el problema de salud
pública que genera el virus del papiloma humano y elabora un test de proporcionalidad
para evaluar si la medida de la obligatoriedad en la aplicación de la vacuna se
justifica a la luz del orden constitucional. De igual manera hace un recuento
de la historia de los derechos sexuales y reproductivos. No se pronuncia frente
al cargo relativo a la violación del principio de unidad de materia.
4.5.
Superintendencia Nacional de Salud
Interviene el apoderado judicial de la
Superintendencia Nacional de Salud y manifiesta la necesidad de respetar la
voluntad del paciente en todo tratamiento y procedimiento y especialmente
cuando se trata de una vacuna, que es un procedimiento invasivo.
El interviniente no hace referencia a ninguno de los
cargos expuestos en la demanda. En cambio realiza una exposición referente al
consentimiento informado y la necesidad de que se diligencia con el
consentimiento del paciente respecto de los efectos adversos que pueden llegar
a presentarse en consecuencia de un tratamiento o un procedimiento.
4.6.
Universidad Santo Tomás
Interviene el Coordinador del Grupo de Acciones
Constitucionales del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás, para
solicitar a la Corte Constitucional que se declare la inconstitucionalidad de
la expresión “obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013.
Encuentra el interviniente frente al tema de la
inseguridad jurídica que generaría la incongruencia entre el título de una ley
y el contenido de la misma, que ésta se presenta cuando no existe certeza del
derecho aplicable a una determinada situación, a raíz de un error del
legislador, el cual impide al particular diferenciar el comportamiento
amparado por las instituciones legales y proscrito por las mismas.”
Sostiene que en el caso objeto de estudio es
evidente la ausencia de conexidad teleológica y sistemática. Así, en lo que
respecta a la ausencia de relación teológica, la expresión “obligatoria”
propone un objetivo diferente al de la  ley, cuyo articulado en vez de establecer
la vacunación obligatoria, establecen una vacunación gratuita y voluntaria. De
otro lado, en relación con la ausencia de relación sistemática, el título no se
relaciona con las demás disposiciones.
Por otra parte, precisa que aun cuando el tema del
consentimiento informado de las pacientes no sea objeto de estudio en el presente
caso, es necesario advertir que el ejercicio de este derecho se ve altamente
afectado como consecuencia de la falta de unidad de materia. En este sentido,
señala que “el paciente está en plena libertad para decidir la aceptación o
denegación de cualquier procedimiento, ya que su elección constituye uno de los
pilares del derecho al libre desarrollo de la personalidad y a la elección de
un proyecto de vida autónomo”.
Afirma que la decisión de aceptar o no una
intervención médica, no puede fundarse en datos legislativos ambiguos o que
fomentan problemas de compresión para la paciente, en la medida que se limitaría
el ejercicio de la libertad expresado en el consentimiento informado.
Manifiesta además que no se puede obviar este tema incluso aunque no sea el núcleo
de la demanda de inconstitucionalidad, porque “recae sobre una de las
expresiones básicas de la libertad del ser humano, la de decidir sobre su
propio cuerpo”.
4.7. Instituto Nacional de Salud
Esta autoridad científica y técnica manifiesta que
no puede emitir concepto alguno frente a los cargos alegados por el actor, pues
no es el ente rector del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ni se
encarga de definir las políticas, planes y programas que impulsan la vacunación
en Colombia. Señala que esas competencias le corresponden directamente al Ministerio
de Salud y Protección Social.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación emitió el
concepto de su competencia en el cual pidió a la Corte declarar inexequible la
expresión “obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013,
lo cual sustentó con los siguientes argumentos:
5.1. Inicialmente, señala el Ministerio Público que
para determinar si en una ley se respetó o no el principio de unidad de materia
es necesario hacer un análisis material en la medida en que es indispensable
confrontarlo, en este caso, con la expresión contenida en el título.
De acuerdo con el Ministerio Público, la expresión
“obligatoria” contenida en la Ley 1626 de 2013 no es congruente con el
contenido del articulado de la ley. Al respecto señala que “basta con hacer
una comparación literal entre el tenor literal del título y el contenido de las
disposiciones del articulado (…) por cuanto le asiste razón al accionante
cuando afirma que pese a que en el título se incluye el carácter obligatorio de
la vacunación, en la regulación que se hace en las disposiciones de ley en
ningún momento se establece que la vacunación contra el VPH sea obligatoria”.
5.2. Manifiesta que lo anterior podría inducir a un
error a los ciudadanos y autoridades públicas, “así como conducir a una
aplicación de la ley que, contrario a la finalidad buscada por el legislador,
termine lesionado los derechos fundamentales de la población destinataria de
esta vacuna.”
Por esta razón, el jefe del Ministerio Público
concluye que es necesario retirar del ordenamiento jurídico la expresión
demandada puesto que, además de no corresponder con el contenido de la ley,
induce a error a los ciudadanos y autoridades que se ven involucrados en el
cumplimiento de la Ley 1626 de 2013.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional
es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del
artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad
contra una disposición contenida en una Ley de la República.
Metodología de la decisión
2. El demandante considera que la
expresión “obligatoria” contenida en el título de la Ley acusada es
inconstitucional por dos tipos de motivos.  Para ello parte de advertir que
dicha expresión significa que la aplicación de la vacuna contra el virus del
papiloma humano (en adelante VPH), sería de forzosa aplicación a las mujeres.
A partir de esta interpretación, advierte que la mencionada expresión viola el
principio de unidad de materia, puesto que en el texto de la ley no se
encuentra ninguna disposición que disponga tal obligatoriedad.  Adicionalmente,
considera que la previsión acusada viola el derecho a la autonomía personal de
las mujeres, pues les impone la obligación de permitir que les sea aplicada la
vacuna, ignorándose la voluntad y autonomía de las pacientes.
Varios de los intervinientes, al igual
que la Procuraduría General, consideran que las normas acusadas son
inexequibles, a partir de argumentos similares a los antes analizados.  Otros intervinientes
advierten que la expresión “obligatoria” es exequible, en tanto carece del
alcance que le confiere el ciudadano Rubio Abad, por lo que no es posible
considerar que la misma compela a las mujeres a someterse a la vacunación.
Asimismo, la obligatoriedad que se deriva de la expresión demandada estaría
dirigida al suministro y gratuidad de la vacuna, más no a que tenga un carácter
coactivo para las pacientes.
3. Habida cuenta estas consideraciones y
de manera previa a la formulación del problema jurídico materia de esta
decisión, la Sala Plena considera necesario evaluar la aptitud del cargo de la
demanda.  Esto en razón a que la discusión jurídico constitucional propuesta
por el demandante y por los intervinientes llevaría a considerar que existe un
desacuerdo sustantivo sobre la cabal comprensión y alcance de la expresión
acusada, el cual podría afectar la mencionada aptitud.
Por lo tanto, la Corte resolverá este
asunto con base en la metodología siguiente: En primer lugar, reiterará el
precedente constitucional sobre los requisitos sustantivos exigibles al cargo
de inconstitucionalidad.  Luego, definirá cuál es el efecto normativo del
título de las leyes y los requisitos que ha fijado la Corte para su
inexequibilidad.  A partir de estas consideraciones, decidirá sobre la aptitud
de la demanda, como paso previo a la formulación del problema jurídico materia
de decisión.
Condiciones argumentativas de los cargos
de inconstitucionalidad.  Reiteración de jurisprudencia
4. La jurisprudencia constitucional ha
definido cuáles son las condiciones argumentativas mínimas que deben contener
las demandas de inconstitucionalidad, con el fin que permitan un debate
jurídico sustantivo sobre la materia correspondiente.  Por lo tanto, en este
apartado la Sala reiterará ese precedente, a partir de una de sus síntesis más
recientes.[3]
5. La jurisprudencia
constitucional, en específico aquella fijada con la sentencia C-1052/01, ha
fijado un precedente reiterado y estable acerca de las condiciones
argumentativas mínimas que deben cumplir las demandas de constitucionalidad.
Este precedente ha considerado que, debido a que la acción pública de
inconstitucionalidad es expresión de la democracia participativa y pluralista,
se requiere de condiciones argumentativas mínimas que permitan la discusión
entre diversas posturas y que, a su vez, informen a la Corte sobre el contenido
y alcance del problema jurídico constitucional que se somete a su decisión.
Este ejercicio de deliberación, entonces, depende de que se esté ante un debate
jurídico genuino, pues de lo contrario no podrá adoptarse una resolución de
fondo por parte de la Sala.
Sobre este particular, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que “[p]ara que pueda
trabarse un debate de esta naturaleza, es preciso que la demanda reúna unos
contenidos indispensables, los cuales son precisamente aquellos contemplados
por la disposición a la que antes se hizo referencia. Esta exigencia no puede
entenderse como una limitación desproporcionada al ejercicio del ius postulandi
sino, por el contrario, como una carga de necesario cumplimiento para que el
procedimiento de control llegue a buen término, pues de lo que se trata es que
el demandante cumpla con unos deberes mínimos de comunicación y argumentación
que ilustren a la Corte sobre la disposición acusada, los preceptos
constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la
razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.”[4]
En este mismo sentido, la
Corte ha enfatizado el vínculo entre los requisitos mínimos argumentativos y la
participación democrática que precede a la acción pública de
inconstitucionalidad.  Sobre este particular, se ha considerado que la
exigencia de tales requisitos no constituye una restricción al ciudadano de su
derecho a “participar en la defensa de la supremacía de la Constitución,
‘sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las
autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas
demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento
Superior. El objetivo de tales exigencias  en la argumentación, no es otro que
garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el
demandante y no el juez sea quien defina el ámbito del control constitucional.”[5]
6.  La exigencia de dichos
requisitos mínimos también opera, como se ha señalado, como un mecanismo de
autorrestricción judicial.  El control de constitucionalidad es, en el caso de
la acción pública, de carácter rogado y, por ende, los cargos propuestos
circunscriben el ámbito de decisión de la Corte.  Por lo tanto, esta
Corporación está limitada para asumir nuevos asuntos que no han sido propuestos
por el demandante o, menos aún, puede construir acusaciones nuevas.  En
términos simples, la Corte tiene vedado suplir la acción del demandante, bien
sea en el perfeccionamiento de una argumentación deficiente o en la formulación
de nuevos cargos de inconstitucionalidad, no contenidos en el libelo.
De la misma forma, la
previsión de los requisitos argumentativos de la demanda de constitucionalidad
está vinculada con la vigencia del principio de separación de poderes, el
sistema de frenos y contrapesos, y la presunción de constitucionalidad de las
leyes.  En la medida en que las leyes son productos de la actividad democrática
deliberativa del Congreso, están amparadas por la presunción de ser compatibles
con la Constitución. Esta presunción solo puede ser derrotada a través del
ejercicio del control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas
susceptibles de la acción pública, supone la existencia de una acusación
concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta
Política.  Esta condición exige, por ejemplo, que el cargo cuente con
condiciones de certeza y especificidad.  Así, la Corte ha señalado que la
certeza de los argumentos del cargo de inconstitucionalidad “no radica en la
lectura de la disposición que se considere contradice la Constitución, sino en
la precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado por la norma
parámetro, razón por la cual existe una carga de diligencia del accionante que
quiere controvertir la validez de la ley, en el sentido de demostrar sin lugar
a duda alguna la veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones. Cuando
falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley
elaborada por el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-, pues es
la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de
la misma.”[6]
Esta exigencia, más que una
carga injustificada al demandante, delimita el ámbito de acción de la Corte y,
en consecuencia, evita que el control de constitucionalidad se torne en una
intrusión injustificada en el ejercicio general de la competencia de producción
legislativa, al menos en aquellos escenarios de escrutinio judicial distintos
al control previo, automático y oficioso, que expresamente identifica la Carta
Política. El control de constitucionalidad reside en la tensión entre
democracia y su índole contramayoritaria, lo que obliga a que tenga un carácter
eminentemente restringido.[7]  Esa limitación la otorga, entre otros
elementos, la definición específica y por parte del demandante de los cargos de
constitucionalidad.
7.  La jurisprudencia
constitucional ha definido estos requisitos, en cualquier caso, como
condiciones esenciales, proporcionadas con el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad.  No suponen en modo alguno la adopción de un técnica
específica, sino simplemente unos requerimientos argumentativos indispensables
para que pueda evidenciarse una acusación jurídico constitucional objetiva y
verificable. La jurisprudencia constitucional ha construido reglas
suficientemente definidas sobre las condiciones de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que
fundamentan el cargo de constitucionalidad.[8]
7.1. La claridad de un cargo
se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que
permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su
justificación.  Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la acción
de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica
específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el
demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los
cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
7.2. La certeza de los
argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan
contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición
acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,  implícita o que
hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este
requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un
contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
7.3. El requisito de
especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo
concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se
advierten contrarias a la Carta Política.  Este requisito refiere, en estas condiciones,
a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el
entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad
de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”[9]
7.4. Las razones que sustentan
el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base
en argumentos de índole constitucional, esto es,  fundados “en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado.”[10].  En ese sentido, cargos que
se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;  la
interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a
partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis
sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales,
entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad.
7.5. Por último, la condición
de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia  como la necesidad que
las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con
la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento
apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [11]
La ausencia de valor normativo autónomo
de los títulos de las leyes y su posibilidad de control de constitucionalidad
8. El artículo 169 C.P. prevé que el
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.  Esta
misma disposición es reiterada por la legislación orgánica, dispuesta en el
artículo 193 de la Ley 5ª de 1992.  A partir de este mandato superior, la jurisprudencia
de la Corte ha concluido que tiene competencia para estudiar la
constitucionalidad de dichos contenidos legales.[12]
Con todo, esta función de control judicial está
delimitada por el hecho que el título de la ley no tiene un valor normativo,
esto es, no conforma una regla de derecho autónoma y dirigida a predicar
consecuencias jurídicas de la actuación del Estado o los particulares. En
contrario, sus propósitos son exclusivamente interpretativos de la legislación
que encabeza, esta sí de naturaleza normativa. Sobre este particular, la Corte
ha reiterado que “el título de las leyes, a pesar de no constituir una norma
en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato, una
prohibición o una permisión, sí “exhibe valor como criterio de interpretación
de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que
incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del
título o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad,
puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser
excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de
parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior.”[13].”[14]
En ese sentido, la jurisprudencia
constitucional ha identificado cuáles son los objetivos que cumple el título de
las leyes, circunscritos todos ellos a la labor hermenéutica.  Así, ha indicado
que el título se muestra útil para (i) indicar los asuntos o temas generales de
la legislación, a efectos de delimitar la materia tratada en el cuerpo
normativo y, de esta manera, garantizar que entre el título y el contenido
exista consonancia y unidad temática; (ii) servir de instrumento pedagógico
para los ciudadanos, a través de la descripción de la idea general de la
legislación correspondiente, la cual facilita la identificación, difusión y
cumplimiento de dicha normatividad; y (iii) facilitar la consulta de las leyes,
acudiéndose a su clasificación por el tema a que se refieren y “bajo el
entendido que normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes que
regulan otros tópicos ajenos a su contenido particular.”[15]
9.  La Sala considera importante
resaltar, igualmente, que de la exigencia constitucional de que el título de la
ley corresponda precisamente su contenido, no se sigue que el título subordine
la interpretación de la normatividad legal en que se encuentra, ni menos
permita derivar consecuencias jurídicas ajenas al contenido de la ley.  Esta
fue la conclusión a la cual arribó la Corte en la sentencia C-288 de 2012, que
analizó la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011, que incorporó a
la Carta Política el criterio de sostenibilidad fiscal.  Uno de los aspectos
que estudió la Corte en esa oportunidad estuvo relacionado con el valor del
título de la reforma constitucional.  Esto debido a que la sostenibilidad
fiscal fue originalmente concebida en el trámite legislativo como derecho-deber
constitucional, luego como un principio y finalmente como criterio orientador
de la actividad de las autoridades del Estado.  Sin embargo, el título del Acto
Legislativo finalmente aprobado identificó a la sostenibilidad fiscal como un
“principio”, en contravía con el resultado final del trámite legislativo, así
como con el contenido de la reforma constitucional, en el que se había removido
toda referencia normativa que confiriera ese estatus jurídico a la
sostenibilidad fiscal.
La Corte concluyó, en ese orden de
ideas, que en la medida que los títulos de las leyes y por idénticas razones de
los actos legislativos, no tiene un valor normativo, entonces no era viable
concluir que debido a que el Congreso mantuvo la expresión “principio” en el
título de la enmienda constitucional, entonces la sostenibilidad fiscal tendría
dicha naturaleza jurídica.  En contrario, se concluyó que lo que prima es la
interpretación derivada de las normas que integran el articulado, así como los
demás preceptos constitucionales, sin que la previsión del título tenga la
virtualidad de modificar el cabal entendimiento de la reforma a la Carta.
A este respecto, la sentencia C-288/12
estipuló que “si se estudia detalladamente el contenido de la reforma
constitucional, la Sala advierte que en ninguno de los textos reformados o
adicionados a la Constitución se hace referencia a que la sostenibilidad fiscal
sea un “principio”.  Esa previsión solo está contenida en el título del
Acto Legislativo 4 de 2011, el cual aunque pueda tener algún valor
interpretativo, en modo alguno tiene la condición de disposición constitucional
autónoma, en tanto no afecta el Texto Superior.   En cambio, el Acto
Legislativo define a la SF[16]
como un “marco” que tiene la función de “orientar”.  La acepción usual de
esos conceptos indica que la SF, así entendida, consiste en un patrón o guía
para la actuación de las autoridades del Estado.  Al carecer de la
naturaleza y peso específico de los principios constitucionales, no cumple
objetivos autónomos ni prescribe mandatos particulares que deban ser
optimizados,  sino que es un herramienta que solo adquirirá validez y
función constitucionalmente relevante cuando permita cumplir los fines para los
cuales fue prevista.  Estas finalidades, debe insistirse, por expresa
prescripción del Acto Legislativo 3/11, no son otras que las propias del Estado
Social y Democrático de Derecho.”
10.  De manera coincidente con lo
expuesto, la jurisprudencia constitucional ha concluido que el control judicial
en lo que respecta al título de las leyes se restringe a una circunstancias
específicas, en donde dicha expresión se torna inconstitucional, generalmente
debido a que distorsiona su capacidad interpretativa de la normatividad en que
se inserta, en razón de la falta de consonancia entre el contenido de la ley y
su título.  Estas hipótesis corresponden a los siguientes escenarios:
10.1. Cuando el título contiene
elementos discriminatorios, esto es, cuando establece diferenciaciones
injustificadas y basadas en los criterios sospechosos de discriminación
contenidos en el artículo 13 C.P.
10.2. Cuando el título de la ley
sustituye la descripción general del contenido de la misma, de manera que dicha
descripción sea equívoca o anfibológica.
10.3. Cuando no concurre conexidad entre
el título y el contenido de la ley.  Esto ocurre en aquellos casos en que no existe
correspondencia entre el título y el articulado, contraviniéndose de esta
manera el mandato previsto en el artículo 169 C.P.
Acerca de esta hipótesis de inexequibilidad, la
Corte ha considerado que la vulneración de la Constitución se fundamenta tanto
en la infracción del mencionado artículo, como del principio de unidad de
materia de que trata el artículo 158 C.P.  En relación con este asunto, la
Corte ha señalado que “los principios de unidad de materia y de
correspondencia entre el título de la ley y su contenido resultan dos
parámetros de enjuiciamiento constitucional diferentes, aplicables cada uno de
ellos a partes de la ley igualmente diversas. La unidad de materia, en estricto
sentido, es una exigencia que se hace frente a las disposiciones incluidas en
una ley, con el fin de que en el conjunto de preceptos no sean introducidos
temas completamente ajenos a la materia que se pretende regular y que inspiró
su promulgación[17].
De otra parte, el principio de correspondencia entre el título de la ley y su
contenido, busca precisamente garantizar que el legislador, en su función de
nominación o titulación de las leyes, no incurra en contradicciones o
imprecisiones, sino que, en atención a tal principio, los títulos de las leyes
hagan alusión de manera genérica al tema global que tal cuerpo normativo
regulará. Dicho en otras palabras, el principio de unidad de materia, en
estricto sentido, consagrado en el artículo 158 constitucional, es útil en el
ejercicio del control de constitucionalidad, para verificar que dentro de una
ley no hayan sido introducidas disposiciones que se aparten por completo del
tema central en torno del cual gira dicha normatividad, de manera que entre la
totalidad de las disposiciones agrupadas en un mismo cuerpo normativo exista
“unidad” o “correspondencia”; mientras que en el caso del principio de
consonancia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169), se trata
de analizar la coherencia entre el tema global objeto de regulación y el título
escogido para ella por el legislador, a fin de garantizar que haya “unidad” o
“correspondencia” pero ya no entre las disposiciones que hacen parte de un
mismo cuerpo normativo, sino entre éste tomado en conjunto y su título. || Se
sigue, pues, de lo anterior, que las pautas para realizar el juicio de
constitucionalidad están dadas por el objeto a analizar, bien se trate del
título o de las disposiciones incluidas en un texto legal, de manera que el
Tribunal Constitucional pueda realizar el análisis con fundamento en los
mandatos constitucionales que considere pertinentes para ello.”[18]
10.4. Cuando el título concede reconocimientos,
privilegios u honores a una persona en específico, pues para el cumplimiento de
dichos propósitos el ordenamiento prevé un instituto legal diferente,
denominado como “leyes de honores”.
11. A partir de las consideraciones expuestas, la
Sala Plena concluye que los títulos de las leyes carecen de carácter normativo,
por lo que el control de constitucionalidad de estas expresiones es solo viable
como desarrollo del mandato de correspondencia de que trata el artículo 169
C.P. Igualmente, el título no puede infringir el principio de igualdad, ni
desconocer las normas constitucionales y orgánicas que establecen otras
modalidades de leyes para el reconocimiento a personas en específico.
De otro lado, también es importante destacar que
esta delimitación del control de constitucionalidad de los títulos de las leyes
también opera como ámbito para la admisibilidad de las acciones públicas de
inconstitucionalidad.  Por ende, no resultarían admisibles, por vulnerar los
requisitos de pertinencia y certeza, aquellas demandas que confieran valor
normativo al título o que a partir de su inadecuada comprensión, pretendan conferirles
un alcance material del que carecen.
La demanda no cumple con los requisitos
de certeza y suficiencia
12. La Corte advierte que la demanda no cumple con
los requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para la
admisibilidad de los cargos de inexequibilidad, en particular los requisitos de
suficiencia y certeza.
La razón esencial para llegar a esta conclusión se
basa en advertir que el actor funda su acusación en un predicado normativo que
no se deriva de la norma acusada y que, a su vez, tampoco ofrece las razones
que justifiquen esa particular interpretación.  En efecto, se encuentra que el
demandante sostiene que como el título de la ley contiene la expresión
“obligatoria”, de allí se sigue necesariamente una suerte de vacunación forzosa
contra el VPH, incluso en contra de la voluntad de las mujeres.  Esta conclusión
no se muestra razonable al menos por dos tipos de argumentos:
12.1. En primer lugar, porque no existe ningún
mandato legal contenido en el articulado que disponga dicho carácter forzoso de
la vacunación. Se ha explicado en los fundamentos jurídicos anteriores que el
título de las leyes carece de contenido normativo material y es apenas un
criterio de interpretación de los textos legales.  En ese orden de ideas, para
poder concluir en el caso concreto que se está ante un mandato legal que
determina la obligatoriedad de la vacunación, que prescinde del consentimiento
de las pacientes, debía haberse identificado los preceptos dentro del
articulado que así lo estableciesen.  Empero, se observa que tales
prescripciones son inexistentes.
12.2. En segundo lugar, y de manera correlativa, se
advierte que los únicos argumentos que plantea la demanda para justificar la
interpretación del precepto acusado son la particular interpretación del actor
que, como se ha explicado, (i) confiere carácter normativo a una expresión
legal que carece de ello; y (ii) se contrapone a las previsiones ofrecidas por
el articulado de la Ley 1626 de 2013, las cuales sugerirían comprensiones
alternativas, estas sí ajustadas al texto, del concepto “obligatoriedad” y
referidas al deber estatal de suministrar la vacunación y adelantar las
actividades necesarias para la distribución eficaz de dicha prestación médico
asistencial.
En efecto, el artículo 1º de la Ley acusada impone
al Gobierno Nacional el deber de garantizar la vacunación contra el VPH, de
manera gratuita y para el grupo poblacional de niñas allí descrito.  De la
misma forma, el artículo 2º de la misma normatividad determina que el
Ministerio de la Protección Social, o la entidad correspondiente, debe
actualizar el Programa Ampliado de Inmunización, con el fin de incluir la
vacuna contra el VPH en el plan básico de vacunación gratuita, con el objeto
que adquiera cobertura universal y en coordinación con las entidades
territoriales en cuanto a su difusión y promoción. Estas previsiones, que
impone deberes específicos para el Estado, podrían explicar el verdadero
sentido de la expresión “obligatoriedad” contenida en el título de la Ley
1626/13.  Con todo, la demanda omite hacer cualquier referencia a este
respecto.
13.  Por lo tanto, el requisito de certeza no es
cumplido, en la medida en que el libelo no demostró por qué la expresión
acusada, a pesar de hacer parte del título de la Ley 1626 de 2013, tiene un
contenido deóntico autónomo, incluso habida cuenta que un mandato de obligatoriedad
de la aplicación de la vacuna es inexistente en las disposiciones que integran
dicha normatividad.  Esta carga argumentativa, a juicio de la Sala,  es
esencial para el asunto analizado, pues en caso que no se demuestre
fehacientemente que la Ley acusada impone un mandato de imposición obligatoria
de la vacuna, no existiría un contenido normativo verificable, respecto del
cual la Corte pudiese hacer un pronunciamiento de fondo.
Esta omisión es, en consecuencia, la que se
evidencia en la demanda de la referencia.  El demandante opta por conferir
valor normativo a una expresión legal que carece de ello, y además la
interpreta en abierta contraposición con el articulado, el cual, se insiste, no
ofrece ninguna regla de derecho que establezca la aplicación de las vacunas,
incluso contra la voluntad de las mujeres.
14. De otro lado, la Corte también encuentra que la
demanda incumple el requisito de suficiencia, en tanto el actor no demostró
cómo el aparte acusado,  es contrario a la Constitución, a partir de los
parámetros que para el control de los títulos de las leyes ha fijado la
jurisprudencia constitucional, explicados en el fundamento jurídico 10 de esta
providencia. La demanda no dirige el cargo a la comprobación de alguno de los
vicios de inconstitucionalidad en que pueden incurrir los títulos de las leyes,
sino que antes bien incorrectamente le confiere carácter normativo al mismo,
para luego derivar consecuencias jurídicas inexistentes en el articulado de la
Ley acusada.  En consecuencia, se concluye por parte de la Sala que la demanda
no cumple con las condiciones mínimas de argumentación exigidas por la
jurisprudencia constitucional, por lo que no es apta para suscitar un debate
jurídico sustantivo.
15. Finalmente, la Corte debe también resaltar que
la decisión inhibitoria en el presente caso procede incluso ante la decisión
adoptada por la Sala Plena de la Corte a través de Auto 111 del 7 de abril de
2015, en el que resolvió favorablemente el recurso de súplica formulado por el
actor frente a la decisión de rechazo de la demanda, ordenándose así la
admisión del libelo.
En efecto, conforme lo previsto en el inciso final del
artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, las decisiones sobre el rechazo de la
demanda también podrán adoptarse en la sentencia correspondiente.  Igualmente,
la jurisprudencia de la Corte ha señalado que dicha sentencia resulta ilustrada
por las consideraciones plasmadas en la demanda, las diferentes intervenciones
y el concepto de la Procuraduría General.[19]
En el caso analizado tales actuaciones previas a la sentencia sirvieron de
soporte a la Corte para demostrar que la regla de derecho que funda la demanda,
esto es, la existencia de un mandato legal de aplicación obligatoria y general
de la vacuna contra el VPH, al margen del consentimiento de las mujeres, es
inexistente.  En tal sentido, aunque en un primer momento del trámite la Sala
consideró que la demanda cumplía con las condiciones mínimas para ser tramitada
de fondo, remitidos los conceptos e intervenciones mencionadas y en el marco
del proceso participativo y democrático en que tales documentos son remitidos,
la Corte arriba a una conclusión diferente y fundada en un análisis exhaustivo
de los diferentes puntos de vista y elementos de juicio pertinentes.
RESUELVE:
INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad de la expresión “y
obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS
RÍOS
A LA SENTENCIA
C-752/15
Referencia: Expediente No.
D-10467 Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión "obligatoria"
del
título de la Ley 1626 de 2013 "por medio de la cual se garantiza
la vacunación gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la
misma, se adoptan medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico
uterino y se dictan otras disposiciones ".
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Constitución
Política de Colombia
Artículo 40. Todo ciudadano
tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Para hacer efectivo este derecho puede: (...)
6. Interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
Artículo 229. Se garantiza el
derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia... "
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias de la Sala Plena, disiento
de la sentencia inhibitoria proferida en el asunto de la referencia, en tanto
los cargos formulados contra la expresión "obligatoria" contenida en
el título de la Ley 1626 de 2013, por presunta violación de los artículos 16,
158 y 169 de la Constitución Política, cumplían con todos los requisitos
mínimos establecidos por la jurisprudencia constitucional para efectuar un
pronunciamiento de mérito, tal como se consideró cuando fue admitida la demanda[20]
mediante Auto 111 de 2015 proferido por la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
La acción pública de inconstitucionalidad
presentada por el ciudadano Jorge Rubio Abad, en ejercicio
legítimo de la democracia participativa, su derecho político a interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución (art. 40.6 CP.) y el derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia (art. 229 CP.), ha debido
ser resuelta de fondo por la Sala puesto que el actor cumplió con el deber de "formular
por lo menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad
contra la norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad
existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una
oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la ley y la
Carta Política "[21].
Para sustentar los cargos, el demandante
expuso argumentos relacionados con: i) el trámite legislativo de la Ley 1626 de
2013; ii) una incongruencia entre el título de la ley y su contenido; iii) el
principio de unidad de materia; iv) el principio de seguridad jurídica y; iv)
el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Indicó que "el proyecto
de ley inicial pretendía que dicha vacunación fuera obligatoria y así lo
contemplaba el artículo primero del proyecto de ley, pero finalmente esa
obligatoriedad fue retirada del contenido de la ley durante el trámite
legislativo". Alegó que por esa disparidad existe incongruencia
entre el título de la ley y su contenido, "la ley no
trata de vacunación obligatoria como anuncia engañosamente el título, hay
discordancia entre el título y el contenido...", circunstancia que
desconoce el artículo 169 de la Constitución[22]. En su criterio,
esta situación genera inseguridad jurídica, pues crea incertidumbre y posibles
abusos en punto a si la vacuna debe ser obligatoria según el título de la Ley.
Indicó que se vulnera el artículo 158 constitucional relativo a la unidad
temática, causal y teleológica de los contenidos normativos. Finalmente,
consideró que se desconoce el artículo 16 Superior, toda vez que se fuerza a la
población a ser vacunada sin consideración a los daños graves en la salud que
puede producir la vacuna en determinada persona.
Inadmisión de la
demanda
El Despacho del Magistrado Sustanciador
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, mediante Auto de fecha del siete (7) de octubre
del dos mil catorce (2014), inadmitió la demanda al considerar que no se
cumplían los requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia. Señaló que la
acción pública de inconstitucionalidad carecía de claridad porque no indicó si
se pretendía atacar el título completo de la norma o solo la palabra
"obligatoria" contenida en ella, pues se refería indistintamente a
ambos asuntos sin llegar a puntualizarlos. Además, expuso que el actor presentó
argumentos subjetivos respecto a la necesidad o no de la vacuna contra el Virus
del Papiloma Humano, su uso inadecuado por parte del personal médico y de
varios informes acerca de cuál ha sido la regulación sobre el tema en otros
países, razón por la cual no cumplía con el requisito de pertinencia, pues sólo
alegó argumentos producto de su personal convicción o apreciación de los hechos
y de la opinión que tiene formada sobre la norma acusada. Por último, en
concordancia con lo anterior, consideró el Despacho Sustanciador una falta de
suficiencia porque las razones no lograban generar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
Corrección de la
demanda
El demandante presentó escrito de
corrección en oportunidad, en el cual expuso que el título de la Ley 1626 de
2013 alude a una vacunación "obligatoria" para prevenir el
cáncer cérvico uterino, no obstante, "ningún artículo de la ley hace
referencia a que la vacunación sea obligatoria". En tal sentido,
recalcó que el proyecto de ley inicial pretendía que la vacunación fuera
obligatoria, pues así lo contemplaba el artículo primero, pero finalmente este
fue retirado durante el trámite legislativo.
Afirmó que la
Constitución Política señala en su artículo 169 que el título de las leyes debe
corresponder "precisamente" a su contenido,
por lo que la expresión "obligatoria" infringe la norma
constitucional, pues aunque el título se refiera a una "vacunación
gratuita y obligatoria", el articulado solo señala "vacunación
gratuita". A su vez, destacó que "tal como lo
ha ratificado la Corte Constitucional- aunque el título no prevé ninguna
consecuencia jurídica ni es vinculante legalmente, o sea que no se puede
obligar legalmente a nadie a vacunarse con el pretexto de que así lo dice el
título de la norma acusada, no obstante, su incongruencia y contradicción
genera incertidumbre, confusión y desinforma a la gente sobre si la vacunación
es obligatoria en tanto así lo sugiere la expresión acusada en el título de la
norma acusada, aunque de hecho no es así pues no lo contempla el articulado de
la misma norma ".
Adujo que la discrepancia entre el título
y el contenido de la ley acusada también vulnera el artículo 158 de la
Constitución Política, "en tanto el título habla de
vacunación obligatoria no guarda relación con lo que dice el articulado, en el
cual no aparece ese carácter obligatorio de la vacunación pues fue expresamente
retirado durante el trámite legislativo, eso claramente implica que, al
mantener la expresión 'obligatoria', el título no guarda unidad temática,
causal, ni teleológica con los contenidos de la norma acusada. La ley no trata
de vacunación obligatoria como anuncia y desinforma engañosamente la expresión
acusada en el título, hay discordancia entre el título y el contenido, luego
hay una violación a la unidad de materia exigida por el artículo 158 de la
Constitución".
Rechazo de la
demanda
Acto seguido, el despacho del Magistrado
Sustanciador, al estudiar el escrito de corrección de la demanda consideró que
el demandante no cumplió con los requisitos para su admisibilidad. Razonó que
la incongruencia entre el título de la norma y el contenido de la misma es un
vicio de forma, el cual debe ser demandando dentro del año siguiente a la
promulgación de la ley, situación que no
se configuró en ese caso porque el escrito fue presentado en la Secretaría
General de esta Corporación el 16 de septiembre de 2014, estando por fuera del
término exigido, el cual venció el 30 de abril de 2014.
De otro lado, reiteró que tampoco se
configuró un cargo por vulneración del principio de unidad de materia porque no
hay disposiciones discordantes en la ley "sino que realmente atañe al
principio de falta de correspondencia entre el título de la ley y su
contenido".
Consecuentemente, el Magistrado
Sustanciador rechazó la demanda de la referencia, mediante Auto del 4 de
diciembre de 2014 y advirtió al actor que podía interponer el recurso de
súplica ante el Pleno de esta Corporación, dentro de los tres días hábiles
siguientes a la notificación de esa providencia, tal como lo establece el
artículo 6o del Decreto 2067 de 1991 "Por el cual
se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban
surtirse ante la Corte Constitucional".
El recurso de
súplica
El 10 de diciembre de 2014, encontrándose
dentro del término, el demandante interpuso ante la Sala Plena de la Corte
recurso de súplica contra el auto de rechazo, el cual sustentó con los
argumentos que se exponen a continuación:
a.
"El magistrado sustanciador se aparta de la
jurisprudencia (...) en el sentido de que la incongruencia entre el título de
la ley y su contenido no es un vicio de forma sino un vicio material".
b.
"El magistrado sustanciador se aparta de la
definición legal de vicio de forma que la propia Corte Constitucional ha
precisado expresamente.".
c.
"El artículo 169 de la Constitución que exige
congruencia y correspondencia entre el título de una norma y su articulado, en
tanto hace parte integral del principio de unidad de materia, implica que una
incongruencia o falta de correspondencia entre el título del articulado
establece un vicio material de competencia con entidad sustantiva, y por ende
no aplica la caducidad de que trata el artículo 242 superior aducido por el
magistrado sustanciador para rechazar mi demanda.".
d. Finalmente, el recurrente aduce que el
Magistrado Sustanciador en el Auto objeto de súplica, cita apartes de la
demanda original no del escrito de corrección, que a su juicio se centra en los
argumentos constitucionales que la sustentan, tal como fue exigido en el Auto
en la que fue inadmitida.
Con base en ello, solicita a la Corte
revisar y revocar el Auto del 4 de diciembre de 2014, proferido por el
Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Auto 111 de 2015 proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional
Al estudiar el recurso de súplica
formulado por el ciudadano Rubio Abad, la Sala Plena determinó que la demanda
presentada y corregida mediante escrito presentado oportunamente, cumple con la
totalidad
de
los requisitos exigidos por el artículo 1o
del Decreto ley 2067 de 1991 para su admisión, en particular, en lo relacionado
con las falencias observadas por el Despacho del Magistrado Sustanciador en el
Auto que la inadmitió, en la medida en que verificó que los cargos planteados
fueron:
"a. Claros: toda vez que
permiten entender en qué consiste el cuestionamiento propuesto, derivado de la
incongruencia entre el título y el contenido de la Ley 1626 de 2013, además de
señalar de manera precisa, que su objetivo es que se declare inconstitucional
la palabra "obligatoria " que hace parte del título de la ley
demandada. En ese sentido, el actor expone que "el título de la norma
acusada, la Ley 1626 de 2013, alude a una vacunación obligatoria para prevenir
el cáncer cérvico uterino. No obstante, ningún artículo de la ley hace
referencia a que la vacunación sea obligatoria. De hecho, el proyecto de ley
inicial pretendía que dicha vacunación fuera obligatoria y así lo contemplaba
el artículo primero del proyecto de ley, pero finalmente esa obligatoriedad fue
retirada del contenido de la ley durante el trámite legislativo. Como consta en
el informe de conciliación al proyecto de ley de la norma acusada, publicado en
el Gaceta del Congreso No. 209 de 2013, el texto aprobado en la Cámara de
Representantes difería del texto aprobado en la Plenaria del Senado
precisamente en ese detalle — que no es ni mucho menos irrelevante - sobre la
obligatoriedad de la vacunación. ".
En ese sentido,
la Sala encuentra que el argumento es claro porque además de señalar la
supuesta ruptura de la unidad de materia, encausa ese argumento a un objetivo,
la declaratoria de inexequibilidad de una determinada expresión, habida cuenta
que "fejsta incongruencia y contradicción entre el título y el contenido
mismo hace inconstitucional es la expresión acusada en el título de la norma
acusada. Es decir, inconstitucional que el título de la norma acusada mantenga
la expresión 'obligatoria'. La expresión 'obligatoria' en el título de la norma
acusada debe ser declarada inexequible ".
b. Ciertos: como quiera que
los cargos no se basan en una especial interpretación del autor, sino que
parten de un hecho verificable, el cual es que el título de la ley señala de
manera precisa que la vacuna es "obligatoria" y el contenido de la
misma da a entender que no lo es. Con tal objeto, transcribe la norma que se
acusa, pero además, expone que la lectura independiente del título y su
contenido puede generar más de una interpretación, siendo una de ellas
inconstitucional, ya que si no se señala en el articulado de la ley
obligatoriedad del suministro de la vacuna, tanto puede entenderse que no es
imperativa su aplicación, como que al mantenerse en el título de la ley esa
expresión pueda ser invocada para considerar que la vacunación debe ser
efectuada de manera obligatoria.
c.       Pertinentes:
porque
los cargos formulados y precisados en la corrección, confrontan la disposición demandada
con la Carta Política, de manera concreta, con los artículos 16 (libre
desarrollo de la personalidad), 158 (unidad de materia) y 169 (congruencia
entre el título de la ley y su contenido). A partir de ello, el ciudadano
señala que la Corte ha considerado que los títulos de las leyes, a pesar de no
generar consecuencias jurídicas, como sucede con las reglas y principios, sí
son susceptibles de ser confrontadas con la Constitución, [esto]debido a que cumplen
dos tipos de funciones. La primera, relacionada con el principio de seguridad
jurídica, en tanto permite que los sujetos cobijados por el orden normativo
tengan la confianza que la denominación de las leyes anuncia unívocamente su contenido,
de modo que no sean sorprendidos por regulaciones discordantes. La segunda,
tiene que ver con la necesidad que el trabajo legislativo guarde una coherencia
lógica mínima, la cual se predica de, entre otros requisitos, la
correspondencia nominal entre el título de las leyes y su contenido. "[23].
d.      Específicos:
En
primer lugar, argumenta que se vulnera el artículo 169 de la Constitución
porque el título de la Ley 1626 de 2013 no corresponde con su contenido, en el sentido
de señalar una prohibición que no está contemplada en la norma entendida como
proposición jurídica. En segundo lugar y como consecuencia de ello, afirma que
se desconoce el principio de unidad de materia porque la discordancia entre el
título y el contenido de una ley genera inseguridad jurídica y desconoce la
Carta Política "no se trata de vacunación obligatoria como anuncia y
desinforma engañosamente la expresión acusada en el título, hay discordancia
entre el título y el contenido, luego hay vulneración a la unidad de materia
exigida por el artículo 158 de la Constitución. En tercer lugar, el actor
considera que un entendimiento de la ley generada por la incongruencia en el
título y su contenido, en el sentido de que tal vacunación es obligatoria,
conduciría a una interpretación contraria a la Constitución respecto de los
derechos de los pacientes, en tanto "la voluntad del paciente tiene
prioridad legal (...) los tratamientos médicos o coercitivos están prohibidos y
el paciente tiene derecho a rechazar los tratamientos " ".
e. Suficientes: porque despierta
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, toda vez que
el título puede llegar a desconocer derechos fundamentales, además de presentar
una contradicción con el contenido de la norma que puede dar lugar a
interpretaciones contradictorias e incertidumbre sobre la obligatoriedad o no de
la vacuna para prevenir el cáncer cérvico uterino. De manera específica, el
actor precisa que la duda sobre la constitucionalidad de la expresión
"obligatoria" contenida en el título de la Ley 1626 de 2013 recae
esencialmente, en la vulneración del principio de unidad de materia (arts. 158
y 169 CP) y para tal efecto, cita la sentencia C-817 de 2011 en los siguientes
términos: "fija jurisprudencia ha vinculado el mandato previsto en el
artículo 169 CP. con el principio de unidad de materia. Esto bajo el entendido
que, si de acuerdo con ese principio, todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella (Art. 158 CP.), se estará ante un supuesto de violación del
principio la plena discordancia entre el título de la ley y su contenido. Esto
debido a que la materia que anuncia el título no guarda unidad temática,
causal, teleológica o sistemática con los contenidos de la normatividad
correspondiente ".
Por las
anteriores consideraciones, la Sala procedió a revocar la decisión proferida en
el Auto del cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014), mediante el cual
se rechazó la demanda de la referencia, para en su lugar, admitirla por los
cargos de: (i) vulneración al principio de  unidad de materia (artículo 158
superior); y (ii) desconocimiento de la obligación constitucional de
correspondencia entre el título de la ley y su contenido (principio del
artículo 169 superior).
Una vez admitida la demanda por la Sala
Plena, inició el acceso a la administración de justicia y se surtió todo el
trámite de control abstracto de constitucionalidad. Se allegaron al proceso
constitucional diversas intervenciones de entidades públicas y privadas, todas
las cuales estimaron que los cargos presentados en la demanda tenían aptitud
formal y material para proferir una sentencia de mérito. Incluso, la mayoría de
intervinientes -Ministerio Público, Universidad de Antioquia, Academia
Colombiana de Jurisprudencia, Defensoría del Pueblo, Superintendencia Nacional
de Salud y Universidad Santo Tomás-, consideraron que la expresión
"obligatoria" demandada es contraria a la Constitución Política de
Colombia por los cargos esbozados.
De acuerdo con la Procuraduría General de
la Nación, la expresión "obligatoria" consagrada en el título de la
Ley 1626 de 2013 no es congruente con el contenido del articulado de la ley,
"...basta con hacer una comparación literal entre el
tenor literal del título y el contenido de las disposiciones del articulado
(:..) por cuanto le asiste razón al accionante cuando afirma que pese a que en
el título se incluye el carácter obligatorio de la vacunación, en la regulación
que se hace de las disposiciones de ley en ningún momento se establece que la
vacunación contra el VPH sea obligatoria". EL Jefe del
Ministerio Público concluye que es necesario retirar del ordenamiento jurídico
el aparte puesto que al no corresponder con el contenido de la ley, induce al
error a los ciudadanos y autoridades públicas.
De idéntico parecer es la Defensoría del
Pueblo en razón a que la expresión "obligatoria" desconoce la
dignidad y la libertad de las niñas o mujeres al someterlas a la aplicación de
la vacuna o el concepto de la Universidad de Antioquia que manifiesta que puede
crear confusiones y acepciones diferentes orientadas a la obligatoriedad del
Estado de garantizar el derecho fundamental a la salud hasta la concepción
arbitraria de que es obligatoria la vacunación para todas las personas objeto
de la misma.
Con todo lo anterior, se puede concluir
que dado que la acción pública de inconstitucionalidad no exige abogado ni un
especial conocimiento sobre la materia, ha debido ser fallada de fondo, con el
fin de dirimir el debate constitucional propuesto por el demandante y los
intervinientes. Esto significaría una mayor garantía del principio de
democracia participativa, introducido con la Constitución de 1991, del derecho
fundamental de acceso eficaz de la administración de justicia y del derecho
político a "interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución... ".
No obstante, en esta oportunidad la Corte
prosiguió con el proceso de constitucionalidad al evidenciar el cumplimiento de
todos los presupuestos de admisibilidad decantados por la jurisprudencia
constitucional (claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia),
mediante Auto 111 de 2015 decidió contradictoriamente inhibirse para conocer de
la demanda presentada por "ineptitud sustancial" de la misma, con
base en el incumplimiento de los requisitos de certeza y suficiencia:
1.
La carencia de certeza en la demanda se predica, "en la
medida en que el libelo no demostró por qué la expresión acusada, a pesar de
hacer parte del título de la Ley 1626 de 2013, tiene un contenido deóntico autónomo,
incluso habida cuenta que un mandato de obligatoriedad de la aplicación de la
vacuna es inexistente en las disposiciones que integran dicha normatividad.
Esta carga argumentativa, a juicio de la Sala, es esencial para el asunto
analizado, pues en caso que no se demuestre fehacientemente que la Ley acusada
impone un mandato de imposición obligatoria de la vacuna, no existiría un
contenido normativo verificable, respecto del cual la Corte pudiese hacer un
pronunciamiento de fondo. (...) el demandante opta por conferir valor normativo
a una expresión legal que carece de ello, y además la interpreta en abierta
contradicción con el articulado ".
2.
De otro lado, la mayoría de la Sala también encontró
que la demanda careció del requisito de suficiencia, "en tanto el
actor no demostró cómo el aparte acusado, es contrario a la Constitución, a
partir de los parámetros que para el control de los títulos de las leyes ha
fijado la jurisprudencia constitucional... "
Por tratarse de
una acción pública e informal, previamente admitida por la Sala Plena de la
Corporación, que no le exige al ciudadano conocimientos especializados o un
rigorismo técnico excepcional, me aparto de la decisión toda vez que se ha
debido proferir un fallo de fondo aplicando el principio pro actione, a partir de unos
elementos mínimos de argumentación que en este caso, claramente suscitaban una
duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
"La
consagración de requisitos mínimos no puede entenderse como una limitación a
los derechos políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al
identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos
elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un
pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el
ejercicio de este derecho político. Esto supone que el demandante de una norma
cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la
Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan
vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es
competente para pronunciarse sobre la materia”[24]
Con la finalidad de sustentar el presente
salvamento de voto, me pronunciaré sobre los siguientes aspectos: i) reglas
jurisprudenciales del principio pro-actione; ii) alcance de
las sentencias inhibitorias; y iii) las razones por las cuales la Corte ha
debido fallar de fondo en el asunto de la referencia.
1. Reglas jurisprudenciales del principio pro-actione
La aplicación y estudio de los requisitos
para que la Corte emita un pronunciamiento de mérito debe estar guiado por el
principio pro-accione. De acuerdo con éste, el examen de las
exigencias adjetivas de admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad no
debe ser sometido a un riguroso escrutinio. Inclusive, ese mandato de
optimización obliga a que el juez constitucional prefiera una decisión de fondo
antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los
derechos a la participación ciudadana y el acceso al recurso judicial efectivo[25].
La consagración del principio referido
tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público,
es decir, es una herramienta procesal abierta a todos los ciudadanos. Por esa
razón, el ordenamiento jurídico no exige acreditar la condición de abogado[26].
"El
rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. "[27]
Como criterio máximo de aplicación del
principio pro-actione, esta Corporación ha considerado viable
subsanar los distintos defectos de las demandas, yerros que hubiesen llevado a
un fallo inhibitorio, o falencias que detectadas en la etapa de admisión hubiesen
dado lugar a la inadmisión o rechazo de la censura. Tal medida tiene la
finalidad de otorgar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, de
garantizar los derechos al acceso de la administración de justicia, a la
participación democrática, y mantener "la integridad y supremacía de la
Constitución", en los términos previstos en los artículos 241 y
subsiguientes del Texto Superior[28].
Sin embargo, la aplicación de la norma
citada no puede darse de manera automática, pues ello implicaría que la Corte
elabore la demanda, carga que corresponde al ciudadano. Ante tal situación,
este Tribunal ha indicado que la misma debe contar con los siguientes elementos
para aplicar el principio pro-actione:
(i) el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier
medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial[29];
(ii) la determinación de las normas  constitucionales infringidas[30]; (iii) las
razones que sustentan la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan
los textos constitucionales,[31] que exista al menos una
duda razonable sobre el alcance interpretativo de la norma acusada[32]
o en relación con la disposición constitucional que constituye parámetro de
confrontación[33]; (iv) en caso que se acuse
desconocimiento del trámite legislativo, entonces debe señalarse cuál es el
procedimiento que debió haberse observado; y (v) la justificación que indique
la competencia de la Corte[34].
Cabe resaltar que, el carácter prevalente
del principio pro actione significa que en caso de duda razonable
sobre la procedencia de un recurso de defensa judicial se prefiera su estudio
de fondo sobre su improcedencia[35].
De hecho, la Sala Plena de la Corte ha
utilizado ese parámetro normativo para iniciar el estudio de fondo de una
demanda cuando existe al menos una duda razonable sobre el alcance
interpretativo de la norma acusada. Un ejemplo de ello ocurrió en la Sentencia
C-641 de 2002, providencia en que la Sala Plena entró a analizar la demanda
presentada contra el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil. El censor
propuso una hermenéutica que colocó en duda razonable la constitucionalidad de
la norma acusada, debido al alcance interpretativo sobre la misma.
La Corte ha manifestado que el principio pro-actione cuenta con
límites a su aplicación, restricciones que se concretan en que "[s]/ bien la Corte
debe tomar en cuenta el carácter democrático de la acción de constitucionalidad
y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el examen de las demandas
que le son presentadas, no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la
formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma, el concepto de la violación
de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga
mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a
ejercer la acción de inconstitucionalidad"[36],
De conformidad con las anteriores
precisiones sobre el principio pro actione, en este caso se
verifica el cumplimiento de esa carga mínima requerida, la cual genera una duda
razonable sobre la constitucionalidad del artículo 10° de la Ley 48 de 1993.
2. Alcance de las sentencias inhibitorias
La palabra inhibir, del latín inhibére, contiene varias
acepciones en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, algunas
de las cuales son aplicables a la actividad jurisdiccional: "4.
abstenerse, dejar de actuar. 5. Dicho de un juez: Declararse incompetente en
una causa ".
Esta Corte ha definido que las sentencias
inhibitorias son "...aquellas en cuya virtud, por diversas causas,
el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad
se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de
adoptar resolución de mérito, esto es, "resolviendo" apenas
formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado
queda en el mismo estado inicial. La indefinición subsiste"[37] – negrilla fuera de texto-.
La Corte ha establecido que los fallos
inhibitorios tienen un carácter excepcional y restringido, pues la regla
general de la función judicial promueve la solución eficaz y de fondo de los
conflictos constitucionales que demandan los ciudadanos. En esa medida, un
fallo inhibitorio se opone al acceso a la administración de justicia y al
derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución,
como derechos fundamentales, así como a uno de los postulados que rige la
administración de justicia, la prevalencia del derecho sustancial sobre el
formal.
Por lo anterior,
esta Corporación ha señalado que "La inhibición no justificada o
ajena a los deberes constitucionales y legales del juez configura en realidad
la negación de la justicia y la prolongación de los conflictos que precisamente
ella está llamada a resolver. En otros términos, la inhibición, aunque es
posible en casos extremos, en los cuales se establezca con seguridad que el
juez no tiene otra alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los
procesos judiciales. Ha de corresponder a una excepción fundada en motivos
ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente
la negativa de resolución sustancial. De lo contrario, es decir, mientras no
obedezca a una razón jurídica valedera, constituye una forma de obstruir, por
la voluntad del administrador de justicia, el acceso de las personas a
ella"[38].
En la Sentencia C-666
de 1996, anteriormente citada, la Corte examinó la
constitucionalidad de los artículos 91 y 333 del Código de Procedimiento Civil
y condicionó los preceptos enunciados "en el sentido de que las
providencias judiciales inhibitorias únicamente pueden adoptarse cuando,
ejercidas todas las atribuciones del juez y adoptadas por él la totalidad de
las medidas procesales para integrar los presupuestos del fallo, resulte
absolutamente imposible proferir decisión de fondo ".
En Sentencia T-794 de 2011, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional tuteló los derechos fundamentales
a la igualdad, a la confianza legítima, al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia de una menor que pretendía acceder a una pensión de
sobrevivientes dejada su padre fallecido. En esa oportunidad, dicha Sala,
detectó un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal
debido a una decisión inhibitoria del Tribunal Administrativo del Cesar.
Reiteró, la Sentencia C-666 de 1996, para precisar que se configura una
"vía de hecho" cuando la autoridad se inhibe "sin razón
válida", toda vez que alude su responsabilidad, se aparta de la
Constitución y la Ley y realiza su propia voluntad o deseo por encima del orden
jurídico.
"Si ello es
así, la inhibición injustificada carece de legitimidad y pierde el sentido de
una decisión judicial apta para producir cualquier efecto jurídico. Es tan sólo
una providencia judicial aparente que no merece la intangibilidad normalmente
atribuida a las determinaciones de los jueces."
En Sentencia de T-713 de 2013, la Sala
Séptima de Revisión al reiterar el precedente acerca de los fallos
inhibitorios, señaló que "...en principio, las decisiones
inhibitorias no tienen cabida dentro del ordenamiento jurídico colombiano, pues
impiden la garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso
a la administración de justicia, por cuanto no resuelven de fondo la
controversia por la cual el ciudadano acudió a la jurisdicción, prolongando con
ello la incertidumbre sobre el derecho subjetivo alegado "[39].
En mi criterio, el juez constitucional
como garante del proceso constitucional, los derechos fundamentales y la
guardia e integridad de la Constitución, debe adoptar las medidas necesarias
para interpretar la demanda de manera que la excepción -proferir fallos
inhibitorios- jamás se convierta en la regla general -decidir de fondo el
asunto-. Esto es así, debido a que bajo el régimen constitucional actual,
formado con principios y valores, al operador judicial le corresponde
interpretar y aplicar las reglas de procedimiento de la manera más armónica
para privilegiar el derecho sustancial y las garantías procesales y sacrificar
las formas que obstaculizan el acceso a la justicia y una decisión judicial de
fondo.
Las tendencias
contemporáneas en materia de derecho procesal conllevan a reconocer la garantía
de obtener una sentencia que resuelva el fondo de la cuestión en litigio. Este
derecho comprendido dentro del derecho fundamental al debido proceso significa
la respuesta efectiva al fondo del litigio y a cada una de las solicitudes
formuladas por las partes durante el proceso. Se vulnera su contenido cuando
las decisiones judiciales son inhibitorias y se abstienen de desatar el
litigio, ya que "permiten al funcionario salirse por la tangente,
y son muy socorridos cuando la situación (desde el punto de vista de la
aplicación de las normas sustanciales o del desarrollo de las pruebas) se
muestra difícil porque sin entrar a decidir, como es su deber, dictan
sentencias que le ponen fin al proceso sin dirimirlo mostrando al juez como
cumplidor de su deber por cuanto ha sentenciado, así en realidad ocurra lo
contrario "[40].
3.
Razones por las cuales la Corte ha debido pronunciarse de fondo
Me aparto totalmente de la Sentencia
C-752 de 2015 con los siguientes argumentos:
21 López Blanco. H. Procedimiento Civil,
parte general. Dupré-Editores, tomo 1. Bogotá. 8a edición, 2002,
p. 967.
a)    Como bien lo
consideró el Auto 111 de 2015 pronunciado por la Sala Plena de la Corte
Constitucional, el demandante cumplió con todos los requisitos mínimos que ha
establecido este Tribunal Constitucional para proferir una sentencia de mérito
y su argumentación era susceptible de generar una verdadera controversia
constitucional. En oposición a lo considerado por la Sentencia C-752 de 2015,
los cargos que expone el ciudadano Rubio Abad en la acción pública de
inconstitucionalidad cumplen ampliamente con los requisitos de certeza y
suficiencia.
b)   Existe certeza en
la demanda toda vez que la interpretación del actor parte de un hecho
verificable el cual es que el título de la Ley 1626 de 2013 garantiza de manera
precisa que la vacuna es "obligatoria" a la población colombiana y el
contenido de la misma da a entender que no lo es. Con tal objeto, el demandante
transcribe la norma que se acusa y, además, expone que la lectura independiente
del título y su contenido puede generar confusiones en su interpretación, ya
que atendiendo al contenido de la ley puede entenderse que no es imperativa su
aplicación, mientras que interpretando el título de la ley, podría pensarse que
es obligatoria su aplicación para toda la población colombiana objeto de la
misma.
c)
Existe suficiencia en la demanda, dado que despierta
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la expresión
"obligatoria" impugnada, toda vez que el título de la Ley puede
llegar a desconocer derechos fundamentales (art. 16 CP.), además de  presentar
una contradicción con el contenido del texto legal (art. 169 CP.), que puede
dar lugar a interpretaciones inconstitucionales sobre la obligatoriedad o no de
la vacuna para prevenir el cáncer cérvico uterino. De manera específica, el
actor precisa que la duda sobre la constitucionalidad de la expresión
"obligatoria" contenida en el título de la Ley 1626 de 2013 recae
principalmente, en la vulneración de la unidad de materia y para tal efecto,
cita la Sentencia C-817 de 2011 la cual se señaló que: "fija
jurisprudencia ha vinculado el mandato previsto en el artículo 169 CP. con el
principio de unidad de materia. Esto bajo el entendido que, si de acuerdo con
ese principio, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella
(Art. 158 CP.), se estará ante un supuesto de violación del principio la plena
discordancia entre el título de la ley y su contenido. Esto debido a que la
materia que anuncia el título no guarda unidad temática, causal, teleológica o
sistemática con los contenidos de la normatividad correspondiente.
d)   Adicionalmente,
resulta absurdo que la Corte se inhiba dando por cierto que el demandante
presuntamente "opta por conferir valor normativo a una expresión
legal que carece de ello, y además la interpreta en abierta contraposición con
el articulado ", cuando el mismo actor expresamente reconoce que así el
título de la ley no sea vinculante puede generar implicaciones
inconstitucionales en su interpretación sistemática con el texto de la ley. En
palabras del ciudadano Rubio Abad, "tal como lo ha ratificado la Corte
Constitucional- aunque el título no prevé ninguna consecuencia jurídica ni es
vinculante legalmente, o sea que no se puede obligar legalmente a nadie a
vacunarse con el pretexto de que así lo dice el título de la norma acusada, no
obstante, su incongruencia y contradicción genera incertidumbre, confusión y
desinforma a la gente sobre si la vacunación es obligatoria en tanto así lo
sugiere la expresión acusada en el título de la norma acusada, aunque de hecho
no es así pues no lo contempla el articulado de la misma norma ".
e)     Por tanto, la
Corte ha podido proferir una sentencia de fondo resolviendo el siguiente
problema jurídico: ¿la expresión "obligatoria" contenida en el título
de la ley guarda correspondencia con la unidad temática de la misma, y en
consecuencia, dicha expresión conduce o no al desconocimiento del derecho al
libre desarrollo de la personalidad, en tanto obliga a una población a aplicarse
la vacuna contra el Virus del Papiloma Humano?
f)     En mi criterio,
la expresión obligatoria podría desconocer la cláusula general de libertad
protegida en la Constitución de 1991, concretamente la autonomía y capacidad de
las personas para definir las opciones vitales que habrán de guiar el curso de
su existencia, máxime si la vacunación obligatoria contra el Virus del Papiloma
Humano comprende la libertad de controlar las actuaciones sobre la salud y el cuerpo,
y a no verse compelido a una vacunación no consensual.
g)    A pesar de que la
expresión "obligatoria", consagrada en el título de la Ley 1626 de
2013, carece de un contenido deóntico autónomo, se encuentra dirigida "a la
población colombiana objeto de la misma". Lo anterior,
evidencia un problema de inconstitucionalidad toda vez que de conformidad con
la Carta Fundamental, la población colombiana no podría ser obligada a
vacunarse en contra de su voluntad, autonomía, dignidad y libertades públicas.
h)   Además, la
expresión "obligatoria" sí tiene serios reparos al analizarse los
principios de correspondencia y de unidad de materia establecidos en los
artículos 158 y 169 de la Constitución. En virtud de este último, "El título
de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido...". En el caso concreto, la obligatoriedad de la vacuna
para la población colombiana establecida en el título de la ley, no se refleja
precisamente en el contenido de la ley, todo lo contrario, en el parágrafo 2o
del artículo 2o de la Ley 1626 se observa que para lograr una
cobertura universal de vacunación "...se hará de manera gradual a
riesgo de la aparición del virus ".
i) En Sentencia
C-830 de 2013, la Corte consideró que "...del primero de los mandatos
antedichos surge la necesidad de que haya correspondencia lógica entre el
título y el contenido de una ley, y de que las normas que la integran tengan
entre sí una conexidad interna. A partir de estas necesidades, al interpretar
los artículos 158 y 169 de la Constitución, este tribunal ha destacado dos
condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa, a saber:
(i) debe definir de manera precisa, desde el mismo título del proyecto, cuáles
son las materias de las que se va a ocupar; (ii) debe mantener una relación de
conexidad interna entre las normas que conforman la ley, de manera tal que haya
entre ellas una coherencia temática y una correspondencia lógica con su materia
general. A partir de estas condiciones específicas, que se emplean a modo de
parámetro del juicio, la unidad de materia se desconocería cuando se incluye en
la ley normas que (i) o no encajan dentro el título que delimita la materia
objeto de la legislación, o (ii) no guardan relación interna con el contenido
global del articulado. Así, pues, la unidad de materia no es un límite
competencia! al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido
material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un
contexto temático predeterminado ".
i)       En esa medida, no
encuentro una relación de conexidad entre el título de la ley que obliga a la
población colombiana a vacunarse y las normas que conforman la ley; la unidad
de materia se desconocería previendo que la expresión "obligatoria" contenida
en el título de la ley, que debería delimitar la materia objeto de regulación,
no encaja dentro del articulado. Esto es así si se analiza que en el trámite
legislativo (tercer y cuarto debate), que tuvo lugar en el Senado
de la República[41], se eliminó la obligatoriedad de la
vacuna consagrada en el entonces artículo 1o, no obstante, al
parecer, por un error de técnica legislativa, se omitió hacer lo mismo en el
título de la ley.
Dejo aquí las
razones que me llevaron a salvar mi voto frente a la Sentencia C-752 de 2015,
en relación con la decisión de inhibición en el asunto de la referencia. Lo
expuesto en precedencia es una visión de la labor del juez constitucional sobre
la democracia participad va, la interposición de acciones públicas en defensa
de la Constitución, el debido proceso y el acceso sustancial de los ciudadanos
a la administración de justicia.
Fecha
ut supra,
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-752/15
LEY SOBRE VACUNACION
GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES
PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Argumentos planteados si
configuraban un cargo de inconstitucionalidad y se debió emitir un
pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)
DISCORDIA ENTRE EL
TITULO DE UNA NORMA Y SUS DISPOSICIONES PUEDE CONFIGURAR UN CARGO DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR FALTA DE UNIDAD DE MATERIA (Salvamento de voto)
DISCORDIA ENTRE EL
TITULO DE UNA LEY Y SUS DISPOSICIONES-Correspondía a un cargo
por vicio material por falta de congruencia y unidad de materia y no a un vicio
formal, por lo tanto no se aplicaba el criterio temporal (Salvamento de voto)
LEY SOBRE VACUNACION
GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES
PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Cumplimiento de
requisitos de certeza y suficiencia para formular un cargo de
inconstitucionalidad (Salvamento de voto)
LEY SOBRE VACUNACION
GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES
PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-La Corte debió hacer
una lectura concordante con las reglas sobre el consentimiento informado de los
menores de edad y los límites del Estado en la determinación de políticas
públicas en salud (Salvamento de voto)
CONSENTIMIENTO
INFORMADO-Requisitos (Salvamento de voto)
CONSENTIMIENTO
INFORMADO-Alcance (Salvamento de voto)
AUTONOMIA DEL PACIENTE
MENOR DE EDAD-Contenido (Salvamento de voto)
TRATAMIENTO MEDICO DE
LOS NIÑOS-Alcances y límites
de las posibilidades de decisión de los padres (Salvamento de voto)
CONSENTIMIENTO
INFORMADO CUALIFICADO Y PERSISTENTE DE LOS PADRES (Salvamento de voto)
CONSENTIMIENTO
SUSTITUTO-Alcance (Salvamento de voto)
LIMITES DEL ESTADO EN
LA DETERMINACION DE POLITICAS PUBLICAS EN SALUD (Salvamento de voto)
LEY SOBRE VACUNACION
GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES
PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Obligatoriedad de la
imposición de una vacuna, especialmente a menores de edad y sin el
consentimiento de los padres se encuentra tajantemente prohibida por los
principios constitucionales (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-10467
Demanda
de inconstitucionalidad contra la expresión “obligatoria” del título de
la Ley 1626 de 2013 “por la cual se garantiza la vacunación gratuita y
obligatoria a la población colombiana objeto de la misma, se adoptan medidas
integrales para la prevención del cáncer cérvico uterino y se dictan otras
disposiciones”
Asunto:
unidad de materia, consentimiento informado, capacidades evolutivas de los
menores de edad, límites del Estado en políticas públicas en salud.
Magistrado
Ponente:
Luis
Ernesto Vargas Silva
1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,
presento a continuación las razones que me conducen a disentir de la decisión
adoptada por la Sala Plena, en sesión del 10 de diciembre de 2015, que por
votación mayoritaria profirió la sentencia C-752 de 2015, de la misma fecha.
2. La
providencia de la que me aparto, declaró la inhibición para emitir un
pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad de la expresión “obligatoria”
contenida en el título de la Ley 1626 de 2013, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
3.
Las líneas argumentativas que sustentaron la sentencia de la referencia,
gravitaron en torno a: (i) en la presentación de los cargos y las
intervenciones ciudadanas existía un “desacuerdo sustantivo sobre la cabal
comprensión y alcance de la expresión acusada, el cual podría afectar la
mencionada aptitud”, pues algunos intervinientes entendían la obligatoriedad
incluida en el título respecto del deber del Estado de proveer la vacunación y
otros la entendían como la posibilidad de imponerse sin el consentimiento de
las niñas y sus padres; (ii) reiteró los requisitos indispensables para que se
configure un cargo de inconstitucionalidad; (iii) hizo una recapitulación de la
jurisprudencia sobre los títulos de las normas. Así, indicó que los títulos de
las leyes no tienen un valor normativo autónomo, no obstante, dado que si
tienen un valor como criterio de interpretación de la norma son susceptibles
del control de constitucionalidad. En este acápite reiteró la jurisprudencia
constitucional que indica que cuando exista una tensión entre el título y las
normas que integran el articulado, es la interpretación que otorgan estas
últimas la que debe primar. A su vez, señaló que el control judicial del título
de la disposición se restringe a circunstancias específicas: (i) cuando el
título contiene elementos discriminatorios; (ii) cuando el título de la ley
sustituye la descripción general del contenido de la misma; (iii) cuando no hay
conexidad entre el título y el contenido de la ley (arts. 169 y 158 CP); y (iv)
cuando el título concede privilegios, honores o reconocimientos a una persona
individualizada.
Finalmente,
la decisión de la que me aparto establece que la demanda no cumple con los
requisitos de certeza y suficiencia que, de acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corporación, son indispensables para formular un cargo de
constitucionalidad susceptible de ser analizado. Lo anterior, pues consideró
que el actor sustentó su acusación “en un predicado normativo que no se
deriva de la norma acusada y que, a su vez, tampoco ofrece las razones que
justifiquen esa particular interpretación”, esto es que -la inclusión de la
palabra obligatoria en el título hace que la vacunación  contra el VPH sea de
carácter forzado, incluso en contra de la voluntad de las mujeres-.
4.
Para la posición mayoritaria de la Sala Plena, la falta de certeza se
fundamenta en que la prescripción que aduce el actor es inexistente, pues no
hay un mandato legal que disponga el carácter forzoso de la vacunación y el
título no tiene un contenido normativo material. Así pues, consideran que el
único argumento que plantea el actor para justificar lo anterior es su
interpretación de la expresión que, como se advirtió, otorga un carácter
normativo a un título y se contrapone con las disposiciones de la norma, por lo
que “no ofrece ninguna regla de derecho que establezca la aplicación de las
vacunas, incluso contra la voluntad de las mujeres”.
5.
Frente al requisito de suficiencia, la decisión encuentra que el actor no
demostró cómo el aparte acusado es contrario a la Constitución, mediante el uso
de los parámetros establecidos para el control de constitucionalidad de los
títulos de las normas.
6. En
este salvamento de voto me aparto de la argumentación que sustenta las partes
considerativa y resolutiva de la sentencia proferida por la Sala Plena,
relacionada con la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de certeza y
suficiencia, pues considero que los argumentos planteados si configuraban un
cargo de inconstitucionalidad y se debió emitir un pronunciamiento de fondo. En
este sentido, el problema que la Corte debió resolver es si la discordancia entre
el título de la norma y el articulado violaba el principio de unidad de
materia, y entonces si el título, como un criterio de interpretación del
contenido de la ley, vulneraba el artículo 16 de la Constitución.
Aptitud
de la demanda: la discordancia entre el título de una norma y sus disposiciones
puede configurar un cargo de inconstitucionalidad por falta de unidad de
materia
7. En
cuanto a la aptitud de la demanda, considero que esa cuestión fue resuelta
mediante auto 111 de 2015[42]
en el cual la posición mayoritaria de la Sala Plena de esta Corporación
concedió el recurso de súplica interpuesto por el actor y admitió la demanda de
la referencia. La demanda había sido inadmitida por incumplir con los
requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia pero fue corregida durante el
correspondiente término. El rechazo de la misma se fundamentó en que para el
magistrado ponente la falta de la discordancia entre el título de una ley y su
articulado comprendía un vicio de forma que debía ser demandado en el siguiente
año a la promulgación de la ley. Por lo tanto, se debía rechazar la demanda, ya
que se había superado el tiempo en el que el cargo se podía plantear.
En
esa oportunidad, en donde voté en conjunto con la posición mayoritaria de la
Sala Plena, se dijo que de acuerdo con jurisprudencia constitucional[43] la
mencionada discordancia correspondía a un cargo por un vicio material por falta
de congruencia y de unidad de materia (arts. 158 y 169 de la CP) y no a un
vicio formal, por lo tanto no se aplicaba el criterio temporal. De otra parte,
se determinó que la demanda cumplía con todos los requisitos establecidos por
la jurisprudencia para formular un cargo de inconstitucionalidad, posición que
mantengo. Específicamente, respecto de la certeza y suficiencia de los cargos
se dijo:
“b. Ciertos: como
quiera que los cargos no se basan en una especial interpretación del autor,
sino que parten de un hecho verificable, el cual es que el título de la ley
señala de manera precisa que la vacuna es “obligatoria” y el contenido de la
misma da a entender que no lo es. Con tal objeto, transcribe la norma que se
acusa, pero además, expone que la lectura independiente del título y su
contenido puede generar más de una interpretación, siendo una de ellas
inconstitucional, ya que si no se señala en el articulado de la ley
obligatoriedad del suministro de la vacuna, tanto puede entenderse que no es
imperativa su aplicación, como que al mantenerse en el título de la ley esa
expresión pueda ser invocada para considerar que la vacunación debe ser efectuada
de manera obligatoria.
(…)
e.
Suficientes: porque despierta una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, toda vez que el título puede llegar a desconocer derechos
fundamentales, además de presentar una contradicción con el contenido de la
norma que puede dar lugar a interpretaciones contradictorias e incertidumbre
sobre la obligatoriedad o no de la vacuna para prevenir el cáncer cérvico
uterino. De manera específica, el actor precisa que la duda sobre la
constitucionalidad de la expresión “obligatoria” contenida en el título de la
Ley 1626 de 2013 recae esencialmente, en la vulneración del principio de unidad
de materia (arts. 158 y 169 CP) y para tal efecto, cita la sentencia C-817 de
2011 en los siguientes términos: “[l]a jurisprudencia ha vinculado el mandato
previsto en el artículo 169 C.P. con el principio de unidad de materia. Esto
bajo el entendido que, si de acuerdo con ese principio, todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella  (Art. 158 C.P.), se estará ante
un supuesto de violación del principio la plena discordancia entre el título de
la ley y su contenido. Esto debido a que la materia que anuncia el título no
guarda unidad temática, causal, teleológica o sistemática con los contenidos de
la normatividad correspondiente”[44].
8.
Así pues, considero que, como fue determinado en el auto 111 de 2015
de
la Sala Plena de la Corte Constitucional, la demanda si cumplía con los
requisitos de certeza y suficiencia para configurar un cargo de
inconstitucionalidad. En cuanto a la certeza, esto implica que un cargo cierto
es aquel que va en contra de una proposición jurídica real, y no una deducida
por el demandante[45].
En este sentido, la palabra “obligatoria” responde a un contenido
verificable, pues efectivamente se encuentra contemplada en el título de la
norma. Por lo tanto,  discrepo de la conclusión de la sentencia en la que se
dice que la falta de certeza surge de la ausencia de valor normativo del título
de la norma.
En
este sentido, creo que el análisis sobre los efectos que la palabra “obligatoria”
produce respecto de la interpretación que confiere el título a la norma cuando
no existe dicha referencia en el articulado, es justamente un asunto que
corresponde al análisis de fondo del cargo. Así pues, este cargo debió ser
abordado en la decisión a la luz de los criterios establecidos sobre los principios
de congruencia y de unidad de materia desarrollados por la jurisprudencia
constitucional.
9. A
su vez, me aparto del criterio que indicó la falta de suficiencia en el cargo,
por no demostrar a partir de los parámetros constitucionales una posible
violación, pues en mi concepto, el reproche apuntaba justamente a una de las
causales específicas que han sido analizadas por la Corte. En mi opinión, la
discordancia entre la existencia de la obligatoriedad en el título y la
ausencia en el articulado de un mandato de esa naturaleza sí genera una mínima
duda constitucional[46]
sobre la tercera de las hipótesis específicas que han sido delimitadas para el
control constitucional del título de una norma: cuando no concurre conexidad
entre el título y el contenido de la ley. No obstante, la posible falta de
conexidad se abordó desde la interpretación del actor del título para
determinar una insuficiencia argumentativa por otorgar un carácter de fuerza
normativa a la palabra “obligatoriedad”, en vez de hacerlo desde la duda
de los posibles efectos que puede producir una diferencia entre el título y el
articulado de la ley.
10.
Entonces, en mi criterio la demanda si cumplía con los requisitos de certeza y
suficiencia para los cargos de constitucionalidad y debió haber sido conocida
de fondo por esta Corporación, tal y como esta Sala Plena lo había decidido en
el auto 111 de 2015.
La
discordancia entre el título de la norma y su contenido, la autonomía de los
menores de edad para dar su consentimiento y los límites del Estado frente a la
determinación de políticas públicas en salud
11.
En cuanto al fondo del asunto, la Sala Plena debió resolver el problema
planteado por los cargos sobre si la discordancia entre el título de la norma y
el articulado vulneraba el principio de unidad de materia y, por lo tanto, si
de acuerdo con las reglas de interpretación sobre la materia, ¿la inclusión de
la obligatoriedad en el título de la norma implicaba la imposición de una
vacuna sin otorgar el consentimiento informado, y por lo tanto viola el derecho
al libre desarrollo de la personalidad o si ello se encuentra dentro de las
potestades del Estado para diseñar y ejecutar políticas públicas en salud?
El
anterior problema jurídico y el correspondiente pronunciamiento de fondo del
asunto hubiera presentado una importante oportunidad para la Corte para
pronunciarse sobre: (i) la unidad de materia entre el título y el articulado de
una norma; (ii) el alcance del valor interpretativo del título de una norma;
(iii) el consentimiento informado de los menores de edad, las capacidades
evolutivas y la responsabilidad parental; y (iv) el ejercicio de la autonomía y
los límites del Estado frente a la determinación de políticas públicas en salud.
12.
En cuanto a la discordancia entre el título de la norma y su contenido, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que para respetar el principio de
unidad de materia necesariamente deberá existir una congruencia entre éstos de
tal forma que se mantenga un eje temático, en desarrollo del principio de
seguridad jurídica[47].
A su vez, ha establecido que para estos casos, en atención al respeto de la
libre configuración del Legislador, se deberá aplicar un control de
constitucionalidad flexible[48].
De otra parte, también ha sostenido que en los eventos en que es posible
encontrar una relación temática, entre el tema tratado y la materia de la Ley
deberá declararse la exequibilidad de la disposición, y que si bien el título
tiene un carácter interpretativo de la norma, el del articulado deberá primar[49].
En el
caso en cuestión, considero que el título de la norma, y en particular la
expresión “obligatoria”, guarda conexidad con el contenido de la misma
en el entendido de que la única obligatoriedad posible que se puede predicar,
de acuerdo con el articulado y con los deberes del Estado sobre la provisión
del acceso a los servicios de salud para menores de edad, es la del deber del
Estado de garantizar la aplicación gratuita de la vacuna, más no, como indicaba
el demandante, de aplicarla sin el debido consentimiento de las niñas y sus
padres.
No
obstante, es cierto que la referencia a la obligatoriedad en el título se
podría prestar a confusiones, de acuerdo con su valor interpretativo. Por lo
tanto, la Corte debió hacer una lectura concordante con las reglas sobre el
consentimiento informado y sustituto de los menores de edad y los límites del
Estado en la determinación de políticas públicas en salud.
13. En este sentido, era importante
resaltar que el consentimiento informado en el ámbito de las intervenciones de
la salud y particularmente en relación con la salud sexual y reproductiva
materializa importantes postulados constitucionales, entre ellos los principios
de autonomía y de dignidad humana. Pese a ello, este mandato no es absoluto y
debe ponderarse con otros principios como el de beneficencia, que prevalece en
situaciones excepcionales y con los límites del Estado en la determinación de
políticas públicas. A su vez, éste admite excepciones para los casos de los
menores de edad, los cuales en principio se encuentran sujetos a las
determinaciones de sus padres o representantes legales en ejercicio de la
patria potestad y la responsabilidad parental, de acuerdo con las reglas
establecidas para el consentimiento sustituto.
Ahora bien, la jurisprudencia
constitucional ha determinado que el consentimiento informado, como un
principio autónomo que a su vez protege la dignidad humana, la autonomía, el
libre desarrollo de la personalidad, la integridad personal es un componente
esencial del derecho a acceder a información y del derecho a la salud. Por
ello, el consentimiento informado debe cumplir con tres requisitos: debe ser (i)
libre, es decir, debe ser voluntario y sin que medie ninguna interferencia
indebida o coacción[50];
(ii) informado, en el sentido de que la información provista debe ser
suficiente, esto es –oportuna, completa, accesible, fidedigna y oficiosa- y en
algunos casos[51];
(iii) cualificado, criterio bajo el cual el grado de información que
debe suministrarse al paciente para tomar su decisión se encuentra directamente
relacionado con la complejidad del procedimiento[52],
casos en los cuales también pueden exigirse formalidades para que dicho
consentimiento sea válido, como que se dé por escrito para los casos en los que
la intervención o el tratamiento son altamente invasivos[53].
En este sentido, ha determinado que la complejidad de la intervención en la
salud también es proporcional al grado de competencia del individuo. Además,
para todos los casos requiere que la persona pueda comprender de manera
autónoma y suficiente las implicaciones de la intervención médica sobre su
cuerpo.
14. Como se advirtió,  el caso de los
menores de edad es uno de los supuestos que ha admitido una excepción a las
anteriores reglas sobre la prestación del consentimiento de forma personal[54]. Así
pues, en
sus primeras etapas esta Corporación permitió que terceros allegados al
paciente pudieran autorizar toda clase de tratamientos, tanto intervenciones
ordinarias como extraordinarias[55],
pese a no denominar todavía esta forma de toma de decisiones como
consentimiento sustituto[56].
No obstante, también reconoció que la representación legal y el ejercicio de la
patria potestad y responsabilidad parental no da a los padres un poder absoluto
y está sujeto a limitaciones. En este sentido, la Corte Constitucional, por
ejemplo, ha rechazado decisiones como la negativa de los padres, en ejercicio
de su consentimiento sustituto, a hospitalizar a una menor de diez meses de
edad, dado que tal determinación podía poner en riesgo la salud y el desarrollo
futuro de la niña[57].
15. Posteriormente, a raíz de los casos
de menores de edad intersexuales, dejó de otorgarse plena prevalencia al
consentimiento paterno[58]
y se definieron criterios que matizaban la posibilidad de desechar el
consentimiento del propio sujeto afectado por la intervención sanitaria bajo la
protección del mejor interés del niño.  En los mencionados casos, éste se
precisó desde la protección de la posibilidad de ejercer la autonomía en el
futuro frente a cuestiones determinantes para el libre desarrollo de la persona
y la identidad.
Esos criterios han avanzado hacia la
prevalencia de las capacidades evolutivas de los menores de edad en la toma de
decisiones que establece “una relación de proporcionalidad inversa entre la
capacidad de autodeterminación del menor y la legitimidad de las medidas de
intervención sobre las decisiones que este adopte”[59],
premisa que es plenamente aplicable a las manifestaciones de voluntad sobre
tratamientos médicos.
16. En este sentido, la Corte ha
determinado que para sopesar el valor de la opinión del niño acerca del
tratamiento al que se le pretende someter se debe tener en cuenta: (i) la
urgencia e importancia misma del tratamiento para sus intereses, (ii) los
riesgos y la intensidad del impacto del tratamiento sobre la autonomía actual y
futura del niño y (iii) su edad[60].
Estos factores se relacionan entre sí, para determinar un grado mayor o menor
de aplicabilidad del consentimiento sustituto[61]. Así, el
consentimiento sustituto no se construye como la decisión del padre o del
representante legal, sino que dependiendo de los factores, otorga un mayor o
menor peso a la posición del menor de edad. En este sentido, en algunos casos
la figura ha sido abordada desde la construcción de un consentimiento conjunto,
en otros ha prevalecido la autonomía del niño y en otros ha prevalecido la
determinación de los padres en ejercicio de su responsabilidad parental. En
este sentido, la responsabilidad parental hace parte de la patria potestad como
aquella facultad de tomar decisiones por sus hijos con el objetivo de proteger
y garantizar sus derechos[62].
También para los casos de los menores de
edad, la jurisprudencia ha formulado reglas como la exigencia para los padres
del consentimiento informado cualificado y persistente y la regla de
cierre en favor de la intimidad de los hogares (in dubio pro familia),
que en últimas privilegia el ejercicio de la responsabilidad parental[63].
17. La anterior evolución es consistente
con los estándares del derecho internacional de los derechos humanos. Así, el
artículo 5 de la Convención sobre los Derechos del Niño requiere
a los Estados parte que respeten la responsabilidad parental, pero la provisión
claramente limita el alcance de este ejercicio a las “capacidades evolutivas
de los menores”[64].
En concorancia, el artículo 12(1) de la Convención dispone que “las
capacidades evolutivas de los menores” deben ser consideradas “dando el
debido peso a la perspectiva del menor de acuerdo con la edad y madurez del
menor”[65],
lo cual enfatiza el incremento gradual de su capacidad de tomar decisiones, que
a su vez no puede ser determinado solamente por la edad, sino que depende de
una valoración individual mediante un acercamiento flexible.
18. De otra parte, es indudable que el
desarrollo de la autonomía de los niños y jóvenes para poder participar en las
decisiones que les competen también se encuentra mediado por las condiciones,
la calidad y la suficiencia de la información que se les provee. En el ámbito
de la salud sexual y reproductiva, la construcción de estas capacidades es
particularmente importante, pues el Comité de los Derechos de los Niños le ha
pedido reiteradamente a los Estados parte que eliminen el requisito de
consentimiento parental para el acceso de los adolescentes a servicios e
información de salud reproductiva. Lo anterior, con el objetivo de proteger el
mejor interés de los menores de edad, que el Comité ha abordado desde la
necesidad de que los niños y jóvenes reciban el cuidado de la salud que
requieren sin que el requisito de ser acompañados por sus padres sea una
barrera para acceder a los servicios.
19. Tres observaciones generales del
Comité de los Derechos del Niño han desarrollado estándares alrededor del
consentimiento y la salud de los menores de edad. La Observación General No. 3
del 2003 sobre los niños y el VIH/SIDA establece que la opinión de los niños debe
ser tenida en cuenta alrededor de las pruebas del VIH, así como en todos los
niveles de prevención, tratamiento y servicios. A su vez, establece que se les
debe brindar toda la información disponible sobre VIH para su protección y en
cuanto al consentimiento, indicó que el acceso a los tratamientos debe siempre
guardar la confidencialidad y se puede dar sin el consentimiento de los
padres.
La Observación General No. 4 del 2003,
sobre el desarrollo y la salud de los adolescentes señala que los Estados se
encuentran en la obligación de: (i) adoptar una edad legal mínima para el
consentimiento a las relaciones sexuales, el matrimonio y los servicios y
tratamientos de salud sin el consentimiento de los padres; (ii) reconocer la
autonomía de los menores maduros para decidir sobre su salud y el derecho de
los menores de edad a participar en las decisiones que los afectan; (iii)
garantizar la confidencialidad y la privacidad en el ámbito de la salud; y (iv)
garantizar el derecho de acceso a información sobre salud sexual y reproductiva
de los menores de edad independientemente de sus capacidades evolutivas y del
consentimiento de los padres.
Finalmente, la Observación General No.
12 de 2009 sobre el derecho a ser escuchado aborda las capacidades evolutivas de
los menores de edad desde su participación en las decisiones que los afectan.
Así, reitera el derecho de los niños a expresar sus opiniones a partir de la
presunción de que son capaces de participar en todos los asuntos que los
afecten, incluyendo la salud sexual y reproductiva[66].
A su vez, explica que el ejercicio de los derechos no está determinada por la
edad y debe ser considerada individualmente. De otra parte,  enfatiza en la
necesidad de que se provean las condiciones adecuadas para que los menores de
edad puedan expresar sus opiniones, lo cual incluye la provisión de información
y la confidencialidad en la relación paciente-médico.
20. En suma, el consentimiento sustituto
en el caso de los menores de edad no es absoluto, y sus limitaciones se
encuentran mediadas por sus capacidades evolutivas, así como
por el tipo de intervención que se va a realizar con el objetivo de maximizar
siempre el ejercicio de su autonomía presente y futura.
21. De otra parte, en relación con el
diseño e implementación de políticas públicas en salud, el Estado tiene dicho
deber en virtud del artículo 49 constitucional pues debe asegurar el acceso
para toda la población “a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”, con particular énfasis en la garantía,
protección y respeto de la salud de los menores de edad, en virtud del artículo
44 de la misma Carta. Así pues, el Legislador tiene un amplio margen de
configuración al implementar estos mandatos constitucionales.
22. No
obstante, uno de los límites del Legislador en esta tarea es el respeto de los
derechos y libertades fundamentales de las personas[67]. En este sentido, el deber estatal se
encuentra delimitado principalmente por la obligación de proveer el acceso a
los servicios de salud y sólo en casos excepcionales el Estado podrá imponer
determinaciones sin atención a la autonomía de éstas para decidir si desean o
no someterse a la política pública, por ejemplo, en el caso de las pandemias en
donde el Estado debe adoptar medidas urgentes como las cuarentenas para evitar
una propagación masiva de la enfermedad. De este modo, la legitimidad de estas
medidas se encuentra sujeta al cumplimiento de criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
Así,
una política pública que tenga como efecto la restricción de una libertad o el
ejercicio de un derecho fundamental sólo es admisible en los casos en que supere
un juicio de proporcionalidad estricto, es decir que la medida cumpla con el
objetivo de perseguir un fin constitucionalmente imperioso, sea necesaria y
adicionalmente supere un juicio de proporcionalidad que sopese el grado en el
cual la disposición afecta el derecho fundamental y el peso de los objetivos
constitucionales[68].
A su vez, la determinación de estas políticas nunca puede estar basada en
criterios discriminatorios y debe constituir la menor restricción posible que
esté razonablemente disponible[69].
Es
particularmente importante resaltar que en los casos en que la medida se
encuentre justificada por la salud pública, se debe tener amplia evidencia
científica y técnica que sustente la determinación.
23.
Por lo tanto, la obligatoriedad de la imposición de una vacuna, especialmente a
menores de edad y sin el consentimiento de los padres en los términos expuestos
primae facie se encuentra tajantemente prohibida por los principios
constitucionales. No obstante, ese tipo de medidas podrían ser admisibles sólo
en casos excepcionalísimos que cumplan con un juicio de proporcionalidad
estricto, como se ha dicho. Así pues, la única lectura posible de la “obligatoriedad”
en el título de la norma, como criterio de interpretación que además respeta el
articulado de la misma es el previamente expuesto, que indica el deber del
Estado de proveer la vacuna de forma gratuita, más nunca que ésta debe ser
impuesta a menores de edad.
24.
Con base en lo expuesto, considero que la Corte no podía declarar la inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda y debió pronunciarse de fondo para
determinar que la palabra “obligatoria” en el título de la norma debía
entenderse como el deber del Estado de proveer la vacuna del VPH de forma
gratuita. A su vez, debió armonizar esta lectura con los estándares aplicables
sobre el consentimiento informado de los menores de edad y el ejercicio de la
responsabilidad parental, así como con los límites del Estado para determinar
políticas públicas en salud en los términos expuestos.
Fecha
ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-752/15
LEY SOBRE VACUNACION
GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES
PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-El concepto de
violación presentado por el actor constituía un cargo cierto (Salvamento
de voto)
LEY SOBRE VACUNACION
GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES
PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Incongruencia entre el
título de la ley y su finalidad (Salvamento de voto)
LEY SOBRE VACUNACION
GRATUITA Y OBLIGATORIA CONTRA EL VIRUS DEL PAPILOMA HUMANO Y MEDIDAS INTEGRALES
PARA PREVENCION DE CANCER CERVICO UTERINO-Expresión acusada es
inexequible (Salvamento de voto)
MP.
Luis Ernesto Vargas Silva D-10467
El ciudadano Jorge Rubio Abad demandó la
constitucionalidad de la expresión "obligatoria" contenida en el
título de la Ley 1626 de 2013 "Por medio de la cual se garantiza
la vacunación gratuita y obligatoria a la población colombiana objeto de la
misma, se adoptan medidas integrales para la prevención del cáncer cérvico
uterino y se dictan otras disposiciones", por considerar
que vulnera los artículos 16, 158 y 169 de la Constitución Política de
Colombia. La Corte al resolver dicha demanda resolvió inhibirse[70] al
determinar que no cumplía con los requisitos mínimos para la conformación de un
cargo de inconstitucionalidad.
Las razones que me llevaron a apartarme
de la anterior decisión se sustentan en las siguientes consideraciones:
1. La admisión de la demanda se originó
por orden directa de la Sala Plena mediante Auto 111 de 2015[71] al
conceder el recurso de súplica y ordenarle al entonces magistrado ponente Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub tramitar la acción de control abstracto; en dicha
oportunidad se indicó que:
"(...) la Sala encuentra que la
demanda presentada por el ciudadano Rubio Abad y corregida mediante escrito presentado
oportunamente, cumple con la totalidad de los requisitos exigidos por el
artículo 1" del Decreto ley 2067 de 1991 para su admisión, en particular,
en lo relacionado con las falencias observadas por el despacho del Magistrado
sustanciador en el Auto que la inadmitió, en la medida en que se constata
que, según lo expuesto por el actor, los argumentos en que se fundamenta la
demanda son:.. " (Subraya fuera de texto).
Razón por la
cual, en una pasada oportunidad la demanda había superado el examen de aptitud
para la conformación de un cargo de inconstitucionalidad, por lo que no era
factible que la Corte eludiera el estudio de fondo mediante una decisión
inhibitoria.
2. Conforme a lo anterior, considero que
el concepto de la violación presentado por el actor, constituía un cargo cierto toda vez que se
evidenciaba que el título de la Ley 1626 de 2013 establece de manera precisa
que la vacuna es "obligatoria" pero el contenido
de la norma refiere a que es "voluntaria", constatándose una
incongruencia entre el título de la ley y su finalidad. En consecuencia, la
expresión acusada es inexequible por la evidente falta de consonancia entre
contenido y título de la norma, vulnerando con ello, el artículo 169 de la
Constitución Política que reza "El título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido... ".
Cordialmente,
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] Los antecedentes de
la presente decisión son tomados del proyecto de fallo original, presentado por
el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, el cual no fue aprobado por la
Sala Plena.
[2] Sentencia C-026 de
1993.
[3] A continuación se
reiteran las reglas jurisprudenciales planteadas por la Corte en la sentencia
C-612/15.  En dicha decisión la Corte se inhibió de adoptar una decisión de
fondo respecto de una demanda contra el artículo 28 de la Ley 1744 de 2014, en
materia de aprobación de proyectos financiados con recursos de regalías.
[4] Corte Constitucional,
sentencia C-421/05.
[5] Corte Constitucional,
sentencia C-914/10.
[6] Corte Constitucional,
sentencia C-076/12.
[7] La discusión sobre la
tensión entre la democracia, el ejercicio de la actividad de producción
normativa del Congreso y el control de constitucionalidad es clásica en la
teoría constitucional.  Para una de sus revisiones más autorizadas, Vid.  Alexander
Bickel (1986) The Least Dangerous Branch.  Yale University Press. Second
Edition. A su vez, para una discusión en el ámbito latinoamericano Vid.  Roberto
Gargarella (1997) La dificultad de defender el control de constitucionalidad
de las leyes. Revista Isonomía No. 6.
[8] La síntesis
comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052/01.  Para
el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la
decisión C-370/06.
[9] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento jurídico 3.4.2.
[10] Ibídem.
[11] Ibídem.
[12] La jurisprudencia
sobre la materia es extensa.  Con todo, para efectos de la presente exposición
se hace uso de las sistematizaciones que sobre el precedente acerca del control
de constitucionalidad de los títulos de las leyes es expuesta en las sentencias
C-821/06 y C-393/11.
[13] Sentencia C-152 de
2003
[14] Corte Constitucional,
sentencia C-821/06.
[15] Ibídem.
[16] Refiere a la
sostenibilidad fiscal.
[17] La
Corte, en sentencia C-188 de 2006, recogió la jurisprudencia referente al
principio de unidad de materia en los siguientes términos:
“[...] Considerando que el Congreso de
la República es el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia
normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático
respecto del proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando
la deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se
presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. // Su objetivo es
entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia
desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los
ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron
su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un
límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es
titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de
control de las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el
entendido que expedidas éstas pueden ser sometidas al juicio de
inconstitucionalidad, ya sea a través de demanda ciudadana o por vía del
control previo o automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la
aludida regla constitucional.”
[18] Corte Constitucional,
sentencia C-821/06, fundamento jurídico 5.
[19] Corte Constitucional,
Auto 054/04.
[20] Radicada bajo el número interno D-10467.
[21] Corte Constitucional. Sentencia C-561 de
2002.
2 "ARTICULO
169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido..."
[23] Con el propósito de sustentar su
afirmación, el actor cita la Sentencia C-817 de 2011.
[24] Sentencia C-1052 de 2001
[25] Sentencia C 012
de 2010
[26] Sentencia C 814
de 2009
[27] Sentencia C 413
de 2003
[28] Sentencia C 865
de 2004
[29] Ver, entre otras,
las Sentencias C-063 de 1994, C-335 de 1994, C-622 de 1997, C-142 de 2001, C
864/04.
[30] Sentencia C-642 de 2012
[31] Ver, en relación con cargos confusos: las
Sentencias C-1065 de 2000, C-621 de 2001, C-992 de 2001 y C-155 de 2002 y C 864
de 2004. En torno a cargos insuficientes: las Sentencias C-016 de 1993 yC-157
de 2002.
[32] se, entre otras, la Sentencia C-641 de
2002.
[33] Ver, entre otras, las Sentencias C-211 de
1992, C-540 de 2001, C-226 de 2002 y C 864 de 2004.
[34] Sentencia C-642 de 2012
[35] Auto 131 de 2004 y C-499 de 2015
[36] Sentencia C-012 de 2010
[37] Sentencia C-666 de 1996 (unánime)
[38] Ibídem.
[39] Sentencia T-713 de 2013.
[40]
López
Blanco. H. Procedimiento Civil, parte general. Dupré-Editores, tomo 1. Bogotá.
8a edición, 2002, p. 967.
22. Proyecto de
Ley No. 028 de 2011 Cámara // 260 de 2012 Senado.
[42] Auto 111 de 2015: M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez
[43] Sentencia C-1177 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil; Sentencia C-821
de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia C-817 de 2011 MP: Luis
Ernesto Vargas Silva.
[44]  Auto 111 de 2015: M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[45] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. El
requisito de certeza implica que la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por el actor
sin conexión con el texto de la disposición acusada. Lo anterior supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene contenido
verificable a partir de la interpretación de su propio texto.
[46] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “Por
otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal
y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
[47] Sentencia C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[48] Sentencia C-501 de 2001 M. P. Jaime Córdoba Triviño;
Sentencia C-1025 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda.
[49] Sentencia C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[50]
Sentencia T-622 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Sentencia T-796 de
2012 M.P. María Victoria Calle Correa; Sentencia T-497 de 2012 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto; Sentencia T-560 A de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil;
Sentencia SU-377 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia T-452 de
2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: “Así, no es válido, por haber sido
inducido en error, el asentimiento de un paciente que es logrado [por ejemplo]
gracias a una exageración, por parte del médico, de los riesgos de la dolencia
y una minimización de los peligros del tratamiento”.
[51]
Sentencia T-622 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Sentencia C-574 de
2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez; Sentencia T-866 de 2006 M.P. Jaime Araujo
Rentería; Sentencia T-1229 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería; Sentencia T-1390
de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia SU-377 de 1999 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[52]
Sentencia T-622 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Sentencia T-452 de
2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia T-560A de 2007 M.P. Rodrigo
Escobar Gil; Sentencia T-823 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil; Sentencia SU-377
de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La jurisprudencia constitucional ha
determinando que los factores que se deben tener en cuenta para establecer el
tipo de información que se debe proveer son: En consecuencia, el nivel de
información necesario para una intervención sanitaria dependerá de: (i)
el carácter más o menos invasivo del tratamiento, (ii) el grado de
aceptación u homologación clínica del tratamiento o su carácter experimental, (iii)
la dificultad en la realización del tratamiento y las probabilidades de éxito, (iv)
la urgencia del tratamiento, (v) el grado de afectación de derechos
e intereses personales del sujeto al efectuarse el tratamiento, (vi) la
afectación de derechos de terceros de no realizarse la intervención médica, (vii)
la existencia de otros tratamientos que produzcan resultados iguales o
comparables, y las características de estos y, (viii) la capacidad de
comprensión del sujeto acerca de los efectos directos y colaterales del
tratamiento sobre su persona.
[53]
Sentencia SU-337 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia T-823 de
2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[54]
Sentencia T-401 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En este fallo, la Corte
Constitucional expresó: “Existen por lo menos tres situaciones claras en las
cuales no se cuenta con dicho consentimiento: 1) cuando el estado mental del
paciente no es normal; 2) cuando el paciente se encuentra en estado de
inconsciencia y 3) cuando el paciente es menor de edad.” Esta regla fue
reiterada en: Sentencia T-823 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[55]
Sentencia T-401 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta decisión
la Corte Constitucional distingue entre una “intervención ordinaria, que no
conlleva una mayor perturbación en el curso ordinario de las actividades del
enfermo, y una intervención extraordinaria, que trae consigo una intromisión
determinante en la vida del paciente.” A su vez, diferencia entre la
posibilidad de otorgar el consentimiento frente a cada tipo de intervención. En
este sentido, se consideran cuatro hipótesis, a saber: (i) intervención
ordinaria con capacidad de consentir, (ii) intervención extraordinaria con
capacidad de consentir, (iii) intervención ordinaria sin capacidad de consentir
y (iv), intervención extraordinaria sin capacidad de consentir. En los
supuestos (iii) y (iv) debe predominar el consentimiento de los familiares. Al
respecto, se sostuvo en el citado fallo: “En los dos casos restantes -
caracterizados por la incapacidad para manifestar el consentimiento -, la
doctrina internacional ha considerado que el médico debe acudir a los parientes
del paciente antes de adelantar su tratamiento. Si bien esto es especialmente
claro en el caso de intervenciones extraordinarias, tratándose de las
ordinarias parece también recomendable el mismo recurso, teniendo en cuenta el hecho
de que ningún consentimiento implícito puede ser deducido del silencio del
paciente”; Sentencia T-477 de 1995. M.P. Alejandro Martínez
Caballero. “en casos determinados, es legítimo que los padres y el
Estado puedan tomar ciertas medidas en favor de los menores, incluso contra la
voluntad aparente de estos últimos, puesto que se considera que éstos aún no
han adquirido la suficiente independencia de criterio para diseñar
autónomamente su propio plan de vida y tener plena conciencia de sus intereses...
si los menores no tienen capacidad jurídica para consentir, otros deben y
pueden hacerlo en su nombre y para proteger sus intereses”.
[56]
Sentencia T-401 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Las primeras menciones
del consentimiento sustituto se realizan en la sentencia SU-337 de 1999 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) “La Carta autoriza entonces que otras personas
ejerzan un “consentimiento sustituto” en beneficio de aquellos pacientes que no
pueden directamente decidir.” Pese a que no se especifica a qué tipo de
sujetos se aplica este consentimiento (además de los niños), es posible afirmar
que se aborda de manera conjunta bajo la categoría de consentimiento sustituto
el de los menores de edad y los “demás incapaces”. Ver: Sentencia SU-337
de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. Nota al pie de página 70.) Allí se
plantea la existencia en la doctrina de un “debate ético contemporáneo del
consentimiento sustituto en menores y otros incapaces”.
[57]
Así, en la sentencia T-411 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte
aceptó la agencia oficiosa ejercida por el médico tratante de una menor de diez
meses de edad, y protegió sus derechos a la vida y a la salud, en contra de la
decisión de sus padres, quienes se negaban a hospitalizarla, alegando que su
credo religioso se los impedía.  En dicha oportunidad, la Corte, si bien
aceptó la legitimidad de la patria potestad, estableció que dicha figura tiene
como límite permitir el desarrollo futuro de la vida del menor, como condición
previa y necesaria para el ejercicio de sus demás derechos. En similar
sentido, la sentencia SU-377 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero)
consideró que “tampoco podría un padre, invocando sus convicciones
religiosas, rechazar para su hijo de pocos meses un tratamiento que resulta
indispensable para proteger su vida, por cuanto se estaría sacrificando al
menor en función de la libertad religiosa del padre, lo cual es contrario al
deber del Estado de proteger de manera preferente la vida, la salud y la
dignidad de los niños”.
[58]
Sentencia T-477 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero: “en principio
los padres pueden tomar ciertas decisiones en relación con el tratamiento
médico de sus hijos, incluso, a veces, contra la voluntad aparente de éstos.
Sin embargo, ello no quiere decir que los padres puedan tomar, a nombre de su
hijo, cualquier decisión médica relativa al menor, por cuanto el niño no es
propiedad de sus padres sino que él ya es una libertad y una autonomía en
desarrollo, que tiene entonces protección constitucional”.
[59]
La Corte Constitucional ha establecido “una relación de proporcionalidad
inversa entre la capacidad de autodeterminación del menor y la legitimidad de
las medidas de intervención sobre las decisiones que éste adopte. Así, a
mayores capacidades intelecto-volitivas, menor será la legitimidad de las
medidas de intervención sobre las decisiones adoptadas con base en aquéllas.”
Sentencia SU-337 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia SU-642
de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[60]
Estos criterios fueron formulados en la sentencia T-477 de 1995. M.P. Alejandro
Martínez Caballero y fueron reiterados por las sentencias SU-337 de 1999 M.P. Alejandro
Martínez Caballero; sentencia T-551 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero;
sentencia T-692 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sin embargo, en la sentencia
T-1052 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil se identificaron cuatro criterios que
incidían en la posibilidad de permitir la prevalencia de la decisión autónoma
de los menores de edad, a saber: “(i) la urgencia del tratamiento; (ii) el grado
de afectación de la autonomía actual y futura del menor, (iii) el alcance
ordinario o invasivo de la práctica médica; y, por supuesto, (iv) la edad del
niño.” Pese a ello, este fallo estimó que las variables que intervenían en
la decisión eran tres: (i) la necesidad y/o urgencia del tratamiento; (ii)
el impacto y/o riesgo del mismo; y (iii) la edad y/o madurez del menor.
Debe anotarse en este punto que
ninguno de estos configura un criterio puramente objetivo pues no siempre es “evidente
distinguir entre intervenciones ordinarias y tratamientos invasivos, pues esta
calificación no depende únicamente de la naturaleza objetiva de la terapia sino
también de los valores subjetivos del paciente.” Tampoco existe consenso
acerca de la urgencia o necesidad de los tratamientos, aún en la ciencia
médica. Igualmente, la edad del paciente “no es un elemento que debe ser
absolutizado”, aunque sirve de indicador sobre la madurez intelectual del
menor, ya que este criterio ha sido reemplazado por el de la capacidad evolutiva
de los menores.
[61]
Sentencia SU-337 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero: “Así, hay
tratamientos ordinarios, esto es de poco impacto para la autonomía del niño,
realizados en infantes de poca edad y de evidentes beneficios médicos para su
salud. En estos eventos, es claro que los padres pueden decidir por el hijo.
Así, ninguna objeción constitucional se podría hacer al padre que fuerza a
un niño de pocos años a ser vacunado contra una grave enfermedad. En efecto, a
pesar de la incomodidad relativa que le puede ocasionar al infante la vacuna,
los beneficios de la misma para sus propios intereses son evidentes. Por
ello es razonable concluir que no se vulnera la autonomía del niño, a pesar de
que éste se oponga de momento a la vacuna, por cuanto es lícito suponer que en
el futuro, al llegar a la edad adulta, el hijo reconocerá la corrección de la
intervención paternal. Se respeta entonces la autonomía con base en lo que
algunos autores denominan un “consentimiento orientado hacia el futuro”, esto
es, la decisión se funda en aquello que los hijos verán con beneplácito al ser
plenamente autónomos, no sobre aquello que ven en la actualidad con
beneplácito.
En cambio, en la hipótesis
contraria, no sería admisible constitucionalmente que un padre forzara a su
hijo, que está a punto de cumplir la mayoría de edad, a someterse a una
intervención médica que afecta profundamente su autonomía, y que no es urgente
o necesaria en términos de salud, como una operación de cirugía plástica por
meras razones estéticas. En este caso el padre está usurpando la autonomía de
su hijo y modelando su vida, pues le está imponiendo, de manera agobiante y
permanente, unos criterios estéticos que el menor no comparte. La decisión
paterna deja entonces de tener sentido para proteger los intereses del menor y
se convierte en la imposición coactiva a los individuos de un modelo estético
contrario al que éste profesa, lo cual obviamente contradice la autonomía, la
dignidad y el libre desarrollo de la persona, fundamentos esenciales de nuestro
ordenamiento jurídico.” Por consiguiente, a mayor impacto benéfico en la
salud del paciente, menor edad y menor impacto para su autonomía, se justifica
en mayor medida la intervención de terceras personas en las decisiones sobre
las intervenciones sanitarias de los menores de edad. En contraste, a menor
impacto benéfico, mayor edad y mayor impacto para su autonomía, la conclusión
será justamente la contraria.
[62] Ley 1098 de 2006. Artículo 14. “La responsabilidad parental. La
responsabilidad parental es un complemento de la patria potestad establecida en
la legislación civil. Es además, la obligación inherente a la orientación,
cuidado, acompañamiento y crianza de los niños, las niñas y los adolescentes
durante su proceso de formación. Esto incluye la responsabilidad
compartida y solidaria del padre y la madre de asegurarse que los niños, las
niñas y los adolescentes puedan lograr el máximo nivel de satisfacción de sus
derechos.
En
ningún caso el ejercicio de la responsabilidad parental puede conllevar
violencia física, psicológica o actos que impidan el ejercicio de sus derechos”.
[63]
La denominada regla de cierre en favor de la intimidad de los hogares se
estableció a partir de la sentencia SU-377 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero). De conformidad con la misma, “el papel prima facie
preponderante de los padres en la formación de sus hijos, así como la
importancia de la intimidad familiar en el desarrollo del pluralismo, incluso
en el campo médico, permiten agregar una especie de elemento de cierre, en los
casos controvertidos, la cual equivale a una especie de in dubio pro familia, y
puede ser formulada así: si el juez tiene dudas sobre la decisión a tomar,
éstas deben ser resueltas en favor del respeto a la privacidad de los hogares,
por lo cual los desplazamientos de los padres por autoridades estatales deben
ser minimizados.” Sentencia SU-377 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero). Por consiguiente, “si el médico o el juez en un
determinado caso, tienen dudas sobre la decisión a tomar, éstas deben ser
siempre resueltas a favor del respeto a la privacidad personal o familiar (in
dubio pro familia)” (Sentencia T-1052 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.)
(véase también: Sentencia T-551 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
Sentencia T-692 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[64] Convención sobre los Derechos del Nino de Naciones Unidas.
Resolución 44/25 del 20 de noviembre de 1989 en la sesión 44 de la Asamblea General
de Naciones Unidas, Artículo 5. Los
Estados Partes respetarán las responsabilidades, los derechos y los deberes de
los padres o, en su caso, de los miembros de la familia ampliada o de la
comunidad, según establezca la costumbre local, de los tutores u otras personas encargadas legalmente del niño de
impartirle, en consonancia con la evolución de sus facultades, dirección y
orientación apropiadas para que el niño ejerza los derechos reconocidos en la
presente Convención”.
[65] Convención sobre los Derechos del Nino de Naciones Unidas.
Resolución 44/25 del 20 de noviembre de 1989 en la sesión 44 de la Asamblea General
de Naciones Unidas, artículo 12.1
[66]
Comité de los Derechos del Nino de Naciones Unidas, Observación General No 12:
El derecho del niño a ser escuchado, CRC/C/GC/12,
2009:“Los Estados partes deben garantizar que el niño pueda expresar sus
opiniones "en todos los asuntos" que lo afecten.  Ello representa una
segunda condición para este derecho: el niño debe ser escuchado si el asunto
que se examina afecta al niño.  Esta condición básica debe ser respetada y
comprendida ampliamente”.
[67] Sentencia C-615 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
Sentencia C-313 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[68] Sentencia C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Mariño;
Sentencia C-310 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-417 de 2009 M.P.
Juan Carlos Henao Pérez.
[69] Anand Grover, Relator Especial sobre el derecho de toda persona al
disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, Informe del
Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto
nivel posible de salud física y mental a la Asamblea General de Naciones
Unidas, A/64/272, 10 de agosto de 2009, párrs 30-34.
1 Con salvamento
de voto de los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Alejandro Linares
Cantillo, Alberto Rojas Ríos y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[71] MP. Martha Victoria Sáchica Méndez, en el
que se resolvió: "ADMITIR la demanda instaurada por el ciudadano Jorge
Rubio Abad contra la Ley 1626 de 2013, en relación con los cargos: (i)
vulneración al principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.Po.); y
(ii) desconocimiento de la obligación constitucional de correspondencia entre
el título de la ley y su contenido (artículo 169 de la C.Po.), por las razones
expuestas en esta providencia. En consecuencia, prosigue el proceso de
constitucionalidad bajo la conducción del Magistrado Sustanciador inicial,
quien adoptará las órdenes pertinentes."