C-361-16
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-361/16
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Medida de bloqueo y retiro de vehículo mal
estacionado o abandonado en espacio público/MEDIDA DE BLOQUEO Y RETIRO DE
VEHICULO MAL ESTACIONADO O ABANDONADO EN ESPACIO PUBLICO-Constituye una
medida con un fin constitucional relevante, que resulta adecuada para proteger
el uso del espacio público en beneficio de la comunidad que no vulnera la
libertad de locomoción ni las garantías del debido proceso
La
medida complementaria y correctiva de bloqueo o traslado del vehículo
contemplada en las disposiciones contenidas en el artículo 127 del CNT es
razonable bajo cada uno de los supuestos analizados. Se trata de una
disposición que imponen una restricción a un derecho (libertad de locomoción y
disposición del vehículo), en favor de un fin constitucionalmente relevante (la
protección de la integridad del espacio público –art. 82 C.N.–), a través de un
medio que no está prohibido y es adecuado (“bloqueo o retiro de vehículos por
cualquier otro medio”) y es efectivamente conducente para lograr el fin
buscado. Finalmente, la Sala evidencia que la norma analizada no hace otra cosa
que desarrollar de manera armónica dos postulados constitucionales de la máxima
importancia: la libertad de locomoción y la protección de la integridad del
espacio público.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO EN RELACION CON PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS EFECTUADOS POR
AUTORIDADES DE TRANSITO-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Concepto
y alcance/DEBIDO PROCESO-Pilar fundamental del Estado Social y Democrático
de Derecho
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ACTUACIONES
ADMINISTRATIVAS-Exigencias
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Observancia de garantías en el cumplimiento
de funciones y la realización de objetivos y fines por las autoridades
administrativas
PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Consecuencias que se derivan de su
aplicación
La jurisprudencia ha determinado que la aplicación del
debido proceso administrativo genera unas consecuencias importantes, tanto para
los asociados, como para la administración pública. Para los ciudadanos, el
derecho al debido proceso implica el desarrollo de las garantías de: (i)
conocer las actuaciones de la administración, (ii) pedir y controvertir las
pruebas, (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa, (iv) impugnar los
actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su
beneficio. Por su parte, la
administración, está vinculada a observar las obligaciones propias de la función
administrativa, bajo la óptica del debido proceso, la cual se extiende a todas
sus actuaciones pero en especial a: (i) la formación y ejecución de actos
administrativos, concretamente (i.i) las peticiones presentadas por los
particulares, y (i.ii) los procesos que se adelanten contra la administración
por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y
garantías posteriores
La jurisprudencia ha diferenciado entre las garantías
previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso. Las garantías
mínimas previas son aquellas que necesariamente deben cobijar la expedición y
ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el
acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el
derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad,
autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las
garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la
validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la
vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Características
FACULTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-Observancia de
todas las garantías esenciales que son inherentes al debido proceso
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-Sujeta a los
principios constitucionales que gobiernan la función pública, esto es,
igualdad, moralidad, eficacia, economía celeridad, imparcialidad y publicidad
LEGISLADOR-Competencia para regular el derecho al debido proceso/DERECHO
AL DEBIDO PROCESO-Límites a la libertad de configuración del legislador
La Corte ha precisado que el Legislador
tiene una amplia competencia para regular (art. 150-1) el derecho al debido
proceso, razón por la que puede establecer las reglas de actuación en los diversos procesos judiciales y administrativos, y
establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de
ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos
ante las autoridades judiciales y administrativas. Y ha apuntado que la
libertad de configuración del Legislador en esta materia está limitada por los
principios, derechos fundamentales y valores esenciales del Estado
constitucional de Derecho, razón por la que el desarrollo de cualquier
procedimiento judicial o administrativo se debe ajustar a las exigencias del
debido proceso  contenido en el artículo 29 Superior, entendida en sus
garantías sustanciales y formales antes expuestas.
DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCION-Contenido/TRANSITO TERRESTRE-Regulación y
relación con la protección del espacio público
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Legislador puede imponer limitaciones, siempre y
cuando éstas sean razonables/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Vulneración/ESPACIO
PUBLICO-Cierre de calles/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Límites
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
EN MATERIA DE TRANSITO-Jurisprudencia
constitucional/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN MATERIA DE
TRANSITO-Alcance
TRANSITO TERRESTRE-Objetivo está ligado a la protección del
uso común  del espacio público/DERECHO AL ESPACIO PUBLICO-Acceso
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Objetivo central
TRANSPORTE Y ESPACIO PUBLICO-Garantía de acceso a toda la población
DERECHO AL ESPACIO PUBLICO-Características
AUTORIDADES PUBLICAS-Deber de velar por el respeto y protección
de la integridad del espacio público
NORMA SANCIONATORIA EN MATERIA DE TRANSITO-Conceder a las autoridades de tránsito
facultades exorbitantes y desproporcionadas puede implicar el sacrificio de
derechos fundamentales
INMOVILIZACION
DE VEHICULO-Medida
complementaria a la multa/LUGARES
PROHIBIDOS PARA ESTACIONAR-Regulación
Referencia: expediente  D-11152
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 127 (parcial) de la Ley 769 de 2002
“por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan
otras disposiciones”.
Demandante: Ronald Arturo Campos Merchán.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil dieciséis
(2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Ronald
Arturo Campos Merchán solicita que la Corte declare la inexequibilidad parcial
del artículo 127 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
Mediante providencia del 11 de diciembre de 2015, el
Magistrado sustanciador dispuso inadmitir la demanda por considerar que no se
cumplió con los requisitos de pertinencia y suficiencia, razón por la que
concedió un término de 3 días para corregir el escrito en el sentido de
expresar de manera clara, cierta, especifica, pertinente y suficiente, los
argumentos por los cuales la norma acusada vulnera la Constitución.
Posteriormente, en auto del 19 de enero de 2016 el
Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda de la referencia, al
constatar que la misma había sido subsanada. En la misma providencia, se corrió
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto según
lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se ordenó fijar
en lista la disposición acusada con el objeto de que cualquier ciudadano la
impugnara o la defendiera; se comunicó la iniciación del proceso al Presidente
de la República, al Presidente del Congreso para los fines del artículo 244 de
la Constitución, así como a los Ministros del Interior, de Justicia y de
Transporte.
Finalmente, se invitó a participar en el proceso a las
Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana,
Nacional de Colombia, de los Andes, Icesi de Cali, Libre, Eafit de Medellín,
del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario.
Igualmente, se extendió la invitación a la Defensoría del Pueblo, la Federación
Colombiana de Municipios, la Dirección General de la Policía Nacional, la
Federación Nacional de Departamentos y al Fondo de Prevención Vial.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre
la demanda de la referencia.
II.  LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.932 de 13 de
septiembre de 2002.
“LEY
769 DE 2002
(6 de julio)
Diario Oficial No. 44.932 de 13 de septiembre de 2002
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones.
(…)
ARTÍCULO  127. DEL RETIRO DE VEHÍCULOS MAL ESTACIONADOS. La
autoridad de tránsito, podrá bloquear o retirar con grúa o cualquier otro medio
idóneo los vehículos que se encuentren estacionados irregularmente en zonas
prohibidas, o bloqueando alguna vía pública o abandonados en áreas
destinadas al espacio público, sin la presencia del conductor o responsable del
vehículo; si este último se encuentra en el sitio, únicamente habrá
lugar a la imposición del comparendo y a la orden de movilizar el vehículo. En
el evento en que haya lugar al retiro del vehículo, éste será conducido a un
parqueadero autorizado y los costos de la grúa y el parqueadero correrán a
cargo del conductor o propietario del vehículo, incluyendo la sanción
pertinente.
PARÁGRAFO
1o. Si el propietario del vehículo o el conductor se hace presente en el lugar
en donde se ha cometido la infracción, la autoridad de tránsito impondrá el
comparendo respectivo y no se procederá al traslado del vehículo a los patios.
PARÁGRAFO
2o. Los municipios contratarán con terceros los programas de operación de grúas
y parqueaderos. Estos deberán constituir pólizas de cumplimiento y
responsabilidad para todos los efectos contractuales, los cobros por el
servicio de grúa y parqueadero serán los que determine la autoridad de tránsito
local.”
III.
LA DEMANDA
1. El demandante solicita a la Corte que
declare la inexequibilidad del aparte normativo subrayado por considerar que
contraría los artículos 24 y 29 de la Constitución, referente a los derechos
fundamentales a la libertad de locomoción y al debido proceso, respectivamente.
En relación con el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la
Constitución, señala que el hecho de que el conductor estacione su vehículo en
una zona prohibida o que obstaculice el tráfico, no implica que ha abandonado
ese bien y, por ende, que deba ser inmovilizado y removido por la autoridad de
tránsito.
Igualmente, argumenta que la norma, como
está expresada, viola el principio de presunción de inocencia en la medida en
que parte de la base que el conductor ha estacionado el vehículo sin ninguna
justificación para ello, permitiéndose en cualquier circunstancia el retiro del
mismo. En este sentido, considera que se vulnera el derecho a la presunción de
inocencia, puesto que dicha inmovilización y remoción son en sí mismas una
sanción contra el conductor o propietario, quien se ve privado del uso del
automotor y, a su vez, debe asumir costos asociados a la sanción, como el valor
del transporte en grúa, estacionamiento, etc. Estos costos demuestran que no se
trata de una simple medida administrativa de control del tráfico sino una
verdadera sanción en contra del conductor afectado.
Sostiene que la naturaleza sancionatoria se
comprueba de la lectura del artículo 122 del Código Nacional de Tránsito (en
adelante CNT), el cual establece dentro de los tipos de sanciones tanto la
inmovilización del vehículo como la retención preventiva del mismo. No obstante
tal naturaleza, la inmovilización y traslado del automotor se impone sin que el
conductor sea notificado de la misma, ni menos que ejerza su derecho de
contradicción y defensa, dentro del cual podría expresar las razones justificativas
de su actuación.
Considera que a pesar que la norma tiene
como finalidad cumplir con el propósito constitucionalmente valioso de garantizar
la fluidez del tráfico y el uso adecuado del espacio público, no por ello puede
aplicarse con base en la violación de las garantías esenciales del debido
proceso. En este sentido, afirma que la norma no establece parámetros claros
para evaluar cuando el vehículo es abandonado y que por tanto se deja a la
arbitrariedad de las autoridades de tránsito. Y señala que el propósito
legítimo de la norma puede lograrse a través de otras vías menos gravosas, como
es la identificación expresa de aquellas zonas en donde está prohibido
estacionarse.
Alega que, incluso, el artículo 75 del CNT
prevé la posibilidad de estacionar vehículos en vías urbanas donde esté
permitido, sin que dicha previsión supedite tal autorización a que no se
abandone el vehículo. También anota que el artículo 76 determina el listado de
lugares prohibidos para estacionar, dentro de las cuales si bien se deja a la
competencia de la autoridad de tránsito definirlos, en todo caso el legislador
no fijó como causal de prohibición el abandono del automotor. Así mismo,
asevera que tampoco se prevé una sanción autónoma para el abandono de
vehículos, al menos aquellos de carácter privado, conforme lo regulado en el
artículo 131 del CNT, que identifica las conductas constitutivas de multa.
Adicionalmente, encuentra que si bien los
artículos 134 y siguientes del CNT disponen un procedimiento en el caso de
contravenciones de tránsito, el mismo es aplicable solo en los eventos en que
se trate de la imposición de una multa, por lo que no resulta idóneo para
resolver la controversia planteada. Esto debido a que en el caso analizado se
prescinde del comparendo, procediéndose directamente a la inmovilización y
remoción del vehículo.
Por otra parte, en relación con el artículo
24 de la Constitución el actor considera que la norma viola el derecho a la
libertad de locomoción, puesto que impone una carga desproporcionada a los
ciudadanos. Ello en razón a que la sanción en comento “obliga a todo
conductor a que además de estacionar en sitios permitidos, no pueda perder de
vista el vehículo y salir tan pronto la autoridad de tránsito aparezca en el
lugar de estacionamiento”.  Enfatiza en que esta carga es excesiva
pues implica que el conductor debe adoptar medidas para estar al tanto de su
vehículo o contar con otra persona para que lo asista en caso de aparición de
alguna autoridad.
IV. INTERVENCIONES
1. De entidades oficiales
1.1. Ministerio de Transporte
A través de apoderada judicial, el
Ministerio de Transporte solicita a la Corte que declare la exequibilidad del
precepto acusado. El interviniente señala que el demandante se equivoca en su
interpretación pues no tiene en cuenta otras disposiciones del código de
tránsito que permiten entender su alcance. Señala que el artículo 127 del CNT
regula tres eventos, los cuales implican tres tipos de consecuencias jurídicas
distintas.
El primero, cuando un vehículo se encuentra
estacionado irregularmente en una zona prohibida. En este caso, se genera una
multa conforme al listado previsto en el artículo 131 del CNT, modificado por
el artículo 21 de la ley 1383 de 2010. Resalta que en estos casos el lugar
prohibido debe estar debidamente señalizado y demarcado previa decisión del
funcionario de tránsito. La segunda, es cuando un vehículo se encuentra estacionado
bloqueando una vía pública. En este caso, afirma, se trata de preservar de
manera eficiente la movilidad de las vías públicas en relación con actuaciones
que ponen en riesgo el servicio público y la seguridad e integridad de las
personas o de los demás vehículos.
Finalmente, se refiere a una tercera
conducta que es el abandono en áreas destinadas al espacio público sin
presencia del conductor o responsable del vehículo. Esta hipótesis corresponde
a aquellas zonas que no están señalizadas o demarcadas previamente por la
oficina de tránsito competente, pero que sí lo están en los lugares dispuestos
o descritos en la ley, y que esta  misma las exceptúa de ser señalizadas o
demarcadas. Afirma que estos lugares coinciden con los puntualmente enlistados
por los artículos 76 y 77 ibídem.
Enfatiza en que la infracción no se deriva
por el abandono sino por el estacionamiento en estos sitios destinados al
espacio público. Alega que la palabra abandono establece una diferencia con el
estacionamiento en sitios demarcados o señalizados, y denota que el propietario
o responsable no está dentro del vehículo. Precisa que en este caso no se
genera automáticamente la imposición de una multa, pues la norma incluye una
valoración hipotética al señalar “incluyendo la sanción pertinente”.
Por otra parte, afirma que la norma tampoco
viola el artículo 24 de la Constitución debido a que persigue la prevalencia
del interés general y porque la locomoción no es un derecho absoluto, pues la
capacidad de movilidad de los ciudadanos implica que estos tienen el deber y la
obligación de ajustarse a las normas mínimas de convivencia, seguridad y
eficiencia en el transporte.
1.2. Policía Nacional
Mediante memorial suscrito por el
Secretario General, la Policía Nacional solicita a la Corte que se declare
inhibida en el proceso de la referencia por ineptitud sustantiva de la demanda
y que, en su defecto, se declare la exequibilidad de la norma demandada.
Sobre la ineptitud de la demanda señala que
los argumentos del accionante son indefinidos, generan confusión e imprecisión
pues se basan en transcripciones de postulados legales generales, que no
permiten precisar con exactitud cuáles interpretaciones del artículo 127
demandado son violatorias de la Constitución. Adicionalmente, sostiene que la
demanda carece de la coherencia argumentativa y la claridad que permitieran
identificar el contenido de la censura y su justificación.
Por otra parte, en relación con el análisis
de la constitucionalidad de la norma, aduce que el precepto demandado no es
inconstitucional y que no puede ser analizado de manera parcializada pues, por
el contrario, debe ser analizado de manera integral. En este sentido, considera
que la amplia libertad de configuración del legislador en materia de tránsito
terrestre permite establecer ciertas restricciones que, de manera ponderada,
protejan y garanticen el derecho al espacio público en desarrollo del principio
del interés general sobre el particular.
Igualmente, señala que el actor equivoca su
interpretación de la palabra “abandonar” y al consultar la definición semántica
de dicha palabra concluye que el legislador fue metódico en la confección de la
norma, comoquiera que al encontrarse un vehículo en una vía pública sin la
presencia de su conductor y sin ser objeto del debido cuidado que requiere un
bien, permite configurar indefectiblemente la finalidad misma del término
abandono.
Finalmente, en relación con la presunta
vulneración del artículo 29 constitucional, afirma que el actor erra su
interpretación de la norma pues los artículos 134 y siguientes de la Ley 769
señalan la posibilidad de que el presunto infractor rechace la conducta
endilgada y asista a una audiencia para presentar descargos, garantizando con
ello la administración del derecho de defensa y el debido proceso.
1.4. Fondo de Prevención Vial
El Director Ejecutivo encargado del Fondo
de Prevención Vial presentó un memorial en el que se abstuvo de emitir concepto
en el proceso de la referencia por considerar que la ley 1702 de 2013 había
ordenado la liquidación de la entidad, y por lo tanto solo era válido
pronunciarse sobre las actuaciones que en el marco de su competencia se
desarrollaran hasta el 27 de diciembre de 2013.
1.5. Federación Nacional de Departamentos
El Director Ejecutivo de la Federación
Nacional de Departamentos presentó un memorial en el que se abstuvo de
participar en el proceso de la referencia por considerar que la norma en
cuestión no se relacionaba con las actividades misionales de la entidad.
1.6. Federación Colombiana de Municipios
De manera extemporánea, la Directora Nacional
del Sistema Integrado de Información sobre Multas y Sanciones por Infracciones
de Tránsito –SIMIT–, adscrito a la Federación Colombiana de Municipios, presentó
un escrito que defiende la constitucionalidad de la norma demandada. Argumenta
que la norma es constitucional en tanto es una garantía que debe asegurar el
Estado para la protección del espacio público. Destaca que la norma, por una
parte evita el uso abusivo del espacio público, y por otra permite que todas
las personas ejerzan su goce en condiciones de igualdad.
Precisa que la interpretación del actor es errada
ya que la disposición demandada no limita el concepto de espacio público a las
vías públicas, pues los elementos del primero son mucho más amplios. Al
examinar la norma, observa que con ella se facultó a las autoridades de
tránsito para adoptar medidas como el bloqueo o el retiro con grúa de los
vehículos estacionados irregularmente en tres espacios: (i) zonas
prohibidas, (ii) bloqueando alguna vía pública, y (iii)
abandonado en áreas destinadas al espacio público. Por lo tanto, la norma es
razonable en la medida en que busca sancionar las conductas de “mal
estacionamiento” para proteger en interés general en relación con la
movilidad y el espacio público, el cual en todo caso no está limitado a las
vías públicas.
Por otra parte, considera que la medida es
de contenido preventivo y no sancionatorio. En este sentido explica que la
facultad de retiro de los vehículos no tiene un efecto estrictamente sancionatorio
sino preventivo frente a la vulneración del espacio público. Y que la autoridad
de tránsito debe retirar el vehículo pues si optara por esperar a la aparición
del propietario estaría perpetuando la afectación de dicho derecho.
2. De instituciones académicas
2.1. Pontificia Universidad Javeriana
Los investigadores Daniel López, Manuel
López, Juan Camilo Hoyos y Raúl Duque, adscritos al Grupo de Acciones Públicas
de la Pontificia Universidad Javeriana, intervinieron en el presente proceso
con el fin de defender la exequibilidad de la norma acusada.
En primer lugar, consideraron que no existe
vulneración del derecho a la libre locomoción y circulación y que el accionante
equivoca su interpretación sobre dicho derecho pues es válido restringirlo para
proteger el interés general y siempre que no se altere su núcleo esencial.
Señalan que la ley puede, válidamente, restringir en ciertos casos dicho
derecho, siempre y cuando no interfiera ni altere el núcleo esencial del mismo.
Sostienen que en este caso la norma es constitucional debido a que es necesaria
para la coordinación de vehículos, personas y espacio público. Adicionalmente,
hace parte de la amplia función constitucional de regular y limitar el derecho
con el objetivo de proteger el interés general.
En segundo lugar, consideran que la norma
demandada no contraría el derecho fundamental al debido proceso contenido en el
artículo 29 de la Constitución pues se ajusta a los parámetros que debe
observar el legislador en relación con la regulación de sanciones y porque,
adicionalmente, la sanción prevista puede ser impugnada mediante los recursos
de reposición y apelación establecidos en el CNT, con lo cual se materializa el
derecho de defensa del afectado, y por lo tanto en el respeto del derecho
fundamental al debido proceso.
Finalmente, argumentan que tampoco existe
vulneración de las garantías establecidas en los artículos 24 y 29 de la
Constitución en tanto las demás normas del CNT cumplen con las mismas al establecer
un superior jerárquico que resuelve una segunda instancia, así como el control
judicial en caso de daños de mayor y menor cuantía. Igualmente, señalan que el
actor se equivoca en su interpretación sobre el estacionamiento en sitios
permitidos pues la sanción solo se impone en casos de contravención.
2.2. Universidad del Rosario
Sebastián Senior Serrano, Coordinador del
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, junto con los
investigadores Mary Alejandra Abondano Romero y María Camila Polanía Segovia,
presentaron ante la Corte un escrito en el que defienden la constitucionalidad
de la norma demandada. En su escrito memorial señalan que la Ley 769 de 2002
surgió por la necesidad de expedir un código de tránsito que permitiera un uso
adecuado y proporcionado por parte de los particulares, y para determinar las
competencias en la efectiva defensa del espacio público en relación con las autoridades
públicas. Señalan que uno de los aspectos centrales del CNT es la defensa y
protección del espacio público, el cual es un derecho colectivo de todos los
ciudadanos y que hace parte de la prevalencia del interés general sobre el
particular.
Sobre la disposición demandada, consideran
que su examen cuidadoso muestra que la medida allí consagrada es razonable,
proporcional y adecuada para la defensa del espacio público como un fin
constitucionalmente legítimo, y que se corresponde con la prevalencia del
interés general sobre el particular.
En relación con la presunta violación del
artículo 24, derecho a la libertad de locomoción, sostienen que la Constitución
señala expresamente que este no es absoluto pues es susceptible de ser limitado
o restringido por medio de la ley y en beneficio del interés general. Con base
en este parámetro consideran que el argumento del actor es débil en tanto la
consecuencia de abandonar el vehículo no impide que el conductor o responsable
pueda transitar libre y voluntariamente por el territorio nacional. Así como no
se merma la libertad, tampoco constituye una carga excesiva de cuidado de su
vehículo pues lo que se exige es que el mismo se encuentre estacionado en un
lugar permitido y en el que no afecte el goce del espacio público.
En cuanto a la presunta violación del
artículo 29 constitucional relativo al derecho fundamental al debido proceso, señalan
que la afirmación del actor según la cual en los casos de abandono de vehículos
en la vía pública no se aplican los procedimientos y garantías de defensa previstas
en el artículo 135 de la Ley 769 para los comparendos es incorrecta. Explican
que la norma demandada por el actor hace referencia expresa al “retiro de
vehículos mal estacionados”, hecho que es una causal para la imposición de
comparendo o multa en los literales C2 y C4 del artículo 131 de la misma ley. Y
que, adicionalmente, el parágrafo 1º del mismo artículo 127 señala que “si
el propietario del vehículo o el conductor se hace presente en el lugar en
donde se ha cometido la infracción, la autoridad de tránsito impondrá el
comparendo respectivo y no se procederá al traslado del vehículo a los patios.”
E indica, que el artículo 135 del CNT especifica el procedimiento para la
imposición de comparendos, razón por la que no existe violación del derecho de
defensa ni al debido proceso.
Destaca que la norma no vulnera el artículo
29 debido a que su naturaleza no es procedimental, y que su lectura integral
establece la imposición del comparendo y el procedimiento en que este debe
imponerse se encuentra debidamente regulado en otras disposiciones, y que
especialmente el artículo 136 determina de manera clara todo el trámite para
controvertir la sanción. Finalizan su intervención señalando que el actor no
atacó ninguna norma de procedimiento.
2.3. Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Ibagué presenta un memorial en el que solicita la declaratoria
de exequibilidad de la norma acusada. En primer lugar, señala que para sustentar
su argumentación, el actor hace referencia a varias normas del CNT sin que
desarrolle explícitamente los argumentos de inconstitucionalidad de la norma
acusada. Adicionalmente, menciona que el retiro de automotores con grúa a un
parqueadero no constituye una sanción sino una medida policiva de carácter
preventivo y transitorio, por prevalecer el interés general sobre el
particular, proteger el espacio público y la libertad de locomoción. Luego de
citar jurisprudencia constitucional, concluye que la demanda no está llamada a
prosperar pues el contenido censurado tiene como finalidad garantizar la
convivencia y el orden social como medida para regular la circulación, así como
asegurar el uso racional de las vías públicas y la seguridad vial.
2.4. Universidad Externado de Colombia
El profesor Alberto Montaña Plata presenta
la intervención del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la
Universidad Externado de Colombia, en la que se solicita la declaratoria de
exequibilidad de la expresión acusada. En primer lugar, manifiesta que los
cargos formulados en la demanda no reúnen la totalidad de los requisitos
establecidos por la jurisprudencia constitucional en relación con el juicio de
constitucionalidad. Señala que en esencia no se demuestran las contradicciones
entre la norma acusada y las normas de rango constitucional supuestamente
vulneradas.
Sobre la supuesta infracción al artículo 24
superior, señala que en el marco del Estado social de derecho, ningún derecho
subjetivo es absoluto y por lo tanto son admisibles sus limitaciones, las
cuales se fundan en razones constitucionales, como la convivencia pacífica y el
interés general. De esta manera, la norma demandada no es inconstitucional
puesto que solamente desarrolla la facultad expresamente concedida al
legislador por el constituyente en la norma constitucional que se alega
vulnerada. Agrega que la norma contiene una limitación razonable en tanto
solamente busca liberar el espacio público para que los demás ciudadanos puedan
gozar de su libertad de locomoción, y no así establecer una mera sanción al
infractor.
Finalmente, en relación con la violación
del mandato constitucional del artículo 29 superior –debido proceso– afirma que
el actor confunde la regulación de dos supuestos de hecho distintos pues la
norma demandada regula el protocolo cuando un vehículo es estacionado en un
sitio prohibido, y el actor la confunde con el artículo 75 del CNT que
establece los sitios en los que sí se permite el estacionamiento. Agrega, que,
aún en gracia de discusión si existiera contradicción entre la disposición
demandada y el artículo 75 del CNT esto no genera un desconocimiento del debido
proceso, ni ninguno de sus elementos constitutivos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta
Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General
de la Nación presenta el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, en el que solicita a la Corte que adopte un fallo inhibitorio
ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declare la
exequibilidad de la disposición acusada. Para ello, expone los siguientes argumentos.
El jefe del Ministerio Público considera
que la Corte debe declararse inhibida, toda vez que las razones presentadas por
el accionante para sustentar su demanda no son claras, específicas ni
pertinentes, y porque tampoco ofrecen dudas mínimas sobre la
inconstitucionalidad del aparte acusado. No obstante, y de manera subsidiaria,
le pide a la Corte que en caso de considerar pertinente un pronunciamiento de
fondo, declare la constitucionalidad del aparte normativo demandando.
Sobre la constitucionalidad de la
disposición señala que ésta establece un procedimiento para la sanción por
vehículos mal estacionados en áreas destinadas al espacio público, actividad
que se encuentre ligada y encaminada a proteger la libertad de locomoción y la
movilidad de los ciudadanos. Enfatiza en que dicha libertad no es absoluta, que
puede ser limitada por la ley, y que en caso de no existir una regulación
adecuada para la circulación de las personas y de los vehículos, los derechos
de los ciudadanos y el interés general se verían gravemente afectados. Igualmente,
destaca que la regulación del uso del suelo, del tránsito y del espacio
público, corresponde a una necesidad ciudadana cuyo límite es el respeto de los
derechos fundamentales.
En relación con el artículo 29 de la
Constitución, señala que la Ley 769 de 2002 desarrolla adecuadamente el derecho
fundamental al debido proceso pues se establece de manera clara la actuación y
la competencia de las autoridades de tránsito cuando es necesario retirar los
vehículos mal estacionados por encontrarse sin la presencia del conductor en
las áreas destinadas al espacio público.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de
la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la
República, en este caso, de la Ley 769 de 2002.
2.     Presentación del caso, problema jurídico y estructura de la decisión.
2.1. En el presenta
asunto, el ciudadano Campos Merchán impugna la constitucionalidad de un
segmento del artículo 127 de la Ley 769 de 2002 por considerar que contraría
los postulados de los artículos 24 y 29 de la Constitución Nacional. En
esencia, sostiene que la disposición demandada desconoce las garantías del
debido proceso (art. 29 C.N.) al asumir que los conductores estacionan sus
vehículos en espacios públicos sin ninguna justificación, sin permitir que el
propietario o conductor sea informado y pueda contradecir la decisión de la
autoridad de tránsito, generando una sanción desproporcionada. En relación con
el derecho a la libertad de locomoción (art. 24 C.N.) señala que la norma impone
una carga igualmente desproporcionada al exigir que los conductores estén
obligados a permanecer en el lugar en donde estacionaron sus vehículos.
2.2. Por otra parte, los
intervinientes coinciden, en términos generales, en que la norma debe ser declarada
exequible. Sin embargo, algunos de ellos señalan de manera principal que la
Corte debe declararse inhibida por existir una ineptitud sustantiva de la
demanda. De esta manera, tanto el Procurador General de la Nación como la
representación de la Policía Nacional consideraron que la Corte debe emitir un
fallo inhibitorio en tanto los argumentos del accionante no cumplen con los
requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia trazados en la
jurisprudencia constitucional en relación con la acción de constitucionalidad. Por
lo anterior, la Sala Plena deberá examinar si, en efecto, la demanda carece de
los elementos de juicio señalados, previo a analizar de fondo la
constitucionalidad de la norma demandada.
2.3. Una vez superado el
examen anterior, y de encontrarlo procedente, la Corte, con base en lo expuesto
en los antecedentes de la demanda, deberá determinar si el apartado demandado del
artículo 127 (parcial) de la Ley 769 de 2002 contraría las normas
constitucionales contentivas de los derechos constitucionales a la libertad de
locomoción (art. 24 C.N.) y al debido proceso (art. 29 C.N.), como lo afirma el
accionante.
2.4. Por las razones expuestas, para resolver el
presente juicio de constitucionalidad la Corte utilizará la siguiente
estructura metodológica. De manera preliminar, analizará (i) si existe
lugar a la declaratoria de un fallo inhibitorio por una presunta ineptitud sustantiva
de la demanda; posteriormente, para fijar los parámetros de interpretación que
permitirán analizar la norma demandada la Corte (ii) reiterará
brevemente los aspectos pertinentes relativos a los derechos fundamentales a la
libertad de locomoción y al debido proceso tratados en la jurisprudencia
constitucional; seguidamente, la Corte analizará los (iii) aspectos
sustanciales de la norma demandada con el fin de fijar su alcance y por lo tanto
la premisa menor del análisis. Finalmente, y con base en los aspectos previos,
la Corte (iv) analizará la constitucionalidad de la norma demandada.
3.     Cuestión preliminar: análisis de la aptitud
sustantiva de la demanda
3.1. Como se comentó, tanto el
representante de la Policía Nacional como la Vista Fiscal sostienen que la
Corte debe declararse inhibida para emitir una sentencia de fondo debido a que
la demanda no cumple con los requisitos sustanciales exigidos por la
jurisprudencia en relación con la acción de constitucionalidad.
El Secretario General de la Policía
Nacional señaló que la demanda carece de la coherencia argumentativa y la
claridad para identificar el contenido de la censura y su justificación, pues los
argumentos son indefinidos, generan confusión e imprecisión, y se basan en
transcripciones legales que no permiten precisar cuáles interpretaciones del
artículo demandado son violatorias de la Constitución. Por otra parte, en su
concepto el Ministerio Público
alegó que las razones presentadas por el accionante para sustentar su demanda
no son claras, específicas ni pertinentes, y que tampoco ofrecen dudas mínimas
sobre la inconstitucionalidad del aparte acusado.
3.2. Sobre los requisitos que debe cumplir una demanda
de inconstitucionalidad, esta Corte ha explicado que el juicio de
constitucionalidad es un desarrollo del derecho político previsto en el
artículo 40-6 de la Constitución, el cual, por su naturaleza pública, no está
sometido a condiciones técnicas especiales, razón por la que la actuación de la
Corte está guiada por el principio pro actione.[1] No obstante
la anterior regla general, también se ha precisado que la demanda de
constitucionalidad debe cumplir unos criterios mínimos de racionalidad
argumentativa que permitan a la Corte adoptar una decisión de fondo.
3.3. De esta manera, este Tribunal Constitucional ha
explicado que dentro de los requisitos formalmente establecidos en el artículo
2° del Decreto 2067 de 1991[2],
se exige que la demanda de constitucionalidad esté sustentada en una
argumentación básica (núm. 3º art. 2° Dcto. 2067/91), que desde el punto de
vista lógico permita inferir la posible inconstitucionalidad de la norma
demandada. Para ello, es necesario que dicha argumentación sea inteligible,
precisa y que plantee un reproche de constitucionalidad a una norma de rango
legal. Por lo anterior, se han desarrollado un conjunto de requisitos
argumentativos que deben concurrir para que en el juicio abstracto de
constitucionalidad sea procedente el estudio de validez de una norma. El
desarrollo de este conjunto de presupuestos no es una determinación arbitraria,
sino que corresponde al cumplimiento de fines constitucionalmente valiosos,
como la auto-restricción judicial y la garantía y respeto del derecho a la
autonomía del ciudadano demandante quien define de manera principal el ámbito
de ejercicio del control de validez constitucionalidad.
3.4. Con base en estos postulados, la Corte ha
señalado que los cargos formulados por un demandante deben cumplir los
siguientes requisitos sustanciales o de razonabilidad: claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia.[3] La claridad
hace referencia a la coherencia argumentativa que permite entender en qué
sentido la disposición acusada es inconstitucional y cuál es su justificación. La
certeza hace referencia a que los cargos estén dirigidos a cuestionar un
contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado,
esto implica que la proposición normativa demandada esté efectivamente
contenida en la disposición acusada y que no sea una inferencia del actor, o
que haga parte de otras normas que no fueron demandadas.
La especificidad se cumple cuando la demanda
contiene por lo menos un cargo concreto de orden constitucional, razón por la
que no se puede basar en argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos o globales que no se relacionen directamente con las disposiciones
acusadas.[4]
La pertinencia consiste en que los cargos estén construidos a partir de
argumentos de índole constitucional, es decir en la apreciación del contenido
de  una norma Superior con la que se compara el precepto demandado[5],
por lo tanto los argumentos no pueden fundarse en simples consideraciones legales
o doctrinarias, ni en la interpretación subjetiva o de conveniencia de la norma
acusada, o en una problemática particular y concreta. Finalmente, la suficiencia
exige que (i) los argumentos de inconstitucionalidad expongan todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio de constitucionalidad, y (ii) que tengan el alcance persuasivo
que despierte una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[6].
3.5 En el caso que ahora se decide, los intervinientes
alegan que la demanda incumple con los requisitos de claridad, especificidad,
pertinencia y suficiencia, razón por la que la Corte procederá al análisis de
su presunto incumplimiento. En relación con el requisito de claridad, se
encuentra que el accionante explica de manera lógica y consecuente que, en
primer lugar, la norma demandada vulnera el artículo 24 de la Constitución al
establecer, de manera desproporcionada, una restricción que obliga al ciudadano
a mantenerse al tanto de su vehículo frente a la indeterminada presencia de las
autoridades de tránsito. En cuanto a la violación del mandato fundamental del debido
proceso (art. 29), el actor expone que, en su criterio, la norma establece una
actuación administrativa en cabeza de las autoridades de tránsito y que esta
actuación no respeta las garantías del artículo 29 superior, el cual, según su
parecer, es desconocido en la medida en que no existen parámetros adecuados para
controvertir la sanción que se impone.
Sobre la especificidad la Sala considera que el actor
formula al menos dos cargos en su demanda con base en los cuales se puede
plantear una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución. El primero dirigido a cuestionar la oposición de la
disposición demandada en relación con el artículo 24 de la Constitución que
contiene el derecho fundamental a la libertad de locomoción y el segundo, dirigido
a cuestionar el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso
establecido en el artículo 29 Superior.
En cuanto a la pertinencia, inicialmente el accionante
sustentó su inconformidad con la norma demandada con base en una situación
personal frente a las autoridades de tránsito. Sin embargo, al momento de
subsanar la demanda el actor planteó argumentos de índole constitucional que llevan
a considerar una problemática objetiva respecto a la inexistencia de una
adecuada regulación que pueda vulnerar el debido proceso (art. 29 C.N.) y la
libertad de locomoción (art. 24 C.N.) de cualquier ciudadano.
Finalmente, sobre la suficiencia la Corte considera
que se encuentra cumplido este requisito y que existe un mínimo de dudas sobre
la inconstitucionalidad del aparte acusado, en tanto el actor plantea la
presunta inexistencia de parámetros claros dentro de la regulación de la Ley
769 de 2002 para la contradicción y defensa frente a la decisión de los
funcionarios de tránsito que deciden retirar los vehículos estacionados en espacios
públicos, situación que debe ser aclarada. En este sentido, de no existir los
mecanismos para que los ciudadanos controviertan las decisiones de las
autoridades administrativa de tránsito existiría un vacío normativo que
desconocería los mandatos contenidos en el artículo 29 de la Constitución. Sobre
este mismo aspecto, resulta relevante el planteamiento del actor según el cual el
objetivo constitucionalmente válido de garantizar el respeto por el espacio
público puede ser satisfecho a través de otras medidas de prevención, como la
debida señalización, que eviten una afectación tan gravosa del derecho al
debido proceso, la presunción de inocencia y la contradicción de los
ciudadanos.
Con base en las anteriores consideraciones la Corte
encuentra que la demanda cumple con los requisitos de aptitud sustantiva, razón
por la que no hay lugar a un fallo inhibitorio, y por lo tanto se procederá a
analizar los aspectos jurisprudenciales que permitan analizar la
constitucionalidad de la disposición demandada.
4.     El derecho fundamental al debido proceso
administrativo en relación con procedimientos sancionatorios efectuados por las
autoridades de tránsito. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. El artículo 29 de la Constitución Política
consagra el derecho fundamental al debido proceso. Dicho mandato constituye una
garantía iusfundamental aplicable a “toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas”, razón por la que tiene un ámbito de aplicación que se extiende a todas
las tareas, procedimientos y procesos administrativos que aparejen
consecuencias para los administrados.[7]
Adicionalmente, el derecho fundamental al debido proceso se encuentra
consagrado en distintos instrumentos[8]
y pronunciamientos[9] internacionales que establecen que su
aplicación se extiende a los
procedimientos de carácter civil y administrativo, que como ha reconocido esta
Corte constituyen una pauta hermenéutica relevante en el proceso de
interpretación, aplicación y determinación del alcance de los derechos
constitucionales.[10]
4.2.
Como ha señalado la jurisprudencia constitucional de manera amplia y reiterada el
derecho al debido proceso es uno de los pilares fundamentales del Estado social
y democrático de Derecho, razón por la que su protección y garantía es un deber
fundamental.[11]
Sobre el contenido de dicho derecho la Corte ha precisado que el debido
proceso se entiende “como el conjunto de garantías previstas en el
ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia.”[12]
Adicionalmente, se ha explicado[13]
que dentro de sus elementos esenciales se destacan: (i) la
garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin
de lograr una pronta resolución judicial y el derecho a la jurisdicción; (ii)
la garantía de juez natural; (iii) las garantías inherentes a la
legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y
plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras.
4.3.
Con base en estos elementos la jurisprudencia constitucional ha precisado que
para garantizar la existencia del debido proceso en las actuaciones judiciales
o administrativas, es necesaria la existencia de un procedimiento previamente
establecido en la ley, de manera que, en desarrollo del principio de legalidad,
se deban respetar las formas propias de cada juicio y la garantía de todos los
derechos fundamentales.[14]
4.4.
En desarrollo de los anteriores postulados y específicamente en relación con
las actuaciones administrativas, la jurisprudencia de esta Corte ha afirmado[15] que las autoridades
administrativas en el cumplimiento de sus funciones y la realización de sus
objetivos y fines, deben garantizar: (i) el acceso a procesos justos y
adecuados; (ii) el respeto del principio de legalidad y las formas
administrativas previamente establecidas; (iii) la observancia de los
principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) el respeto de los
derechos fundamentales de los asociados. Todas estas garantías tienen como fin
evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la
administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten
lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho,[16] y constituyen
un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle frente a
los particulares.[17]
4.5. Por otra parte, la jurisprudencia ha determinado
que la aplicación del debido proceso administrativo genera unas consecuencias
importantes, tanto para los asociados, como para la administración pública. Para
los ciudadanos, el derecho al debido proceso implica el desarrollo de las
garantías de: (i) conocer las actuaciones de la administración, (ii)
pedir y controvertir las pruebas, (iii) ejercer con plenitud su derecho
de defensa, (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar
de las demás garantías establecidas en su beneficio. Por su parte, la administración, está vinculada a
observar las obligaciones propias de la función administrativa, bajo la óptica
del debido proceso, la cual se extiende a todas sus actuaciones pero en
especial a: (i) la formación y ejecución de actos administrativos,
concretamente (i.i) las peticiones presentadas por los particulares, y (i.ii)
los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en
ejercicio legítimo de su derecho de defensa.[18]
4.6. Adicionalmente, la jurisprudencia ha diferenciado
entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al
debido proceso. Las garantías mínimas previas son aquellas que
necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de
igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la
razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de
los jueces, entre otras.[19]
De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la
posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa,
mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa
administrativa.[20]
4.7.
Ahora bien, en relación con la facultad sancionadora de la administración
pública, la jurisprudencia constitucional ha precisado que en su desarrollo se
deben observar todas las garantías esenciales que son inherentes al debido
proceso.[21]
Adicionalmente, ha explicado que la potestad sancionadora: (i) persigue
la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función
pública (art. 209 C.N.), esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad; (ii) se diferencia de la potestad
sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra sujeta al control
judicial, y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido
proceso.[22]
4.8.
Por lo tanto, la garantía del derecho fundamental al debido proceso en su
aplicación a las actuaciones de la administración pública, incluidos los
procedimientos administrativos sancionatorios, exige a la administración
pública respeto total de la Constitución en sus artículos 6º,  29 y 209
Superiores, que rigen el ejercicio de las funciones públicas y administrativas
y garantizan los derechos de los administrados.[23] Además, con base en las anteriores razones, la jurisprudencia
constitucional ha concluido que el derecho al debido  proceso administrativo se
vulnera, cuando autoridades públicas no respetan las normas sustanciales y
procedimentales previamente establecidas por las leyes y los reglamentos, con lo
que también se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia.[24]
4.9. Finalmente, es necesario señalar que la
Corte también ha precisado[25]
que el Legislador tiene una amplia competencia para regular (art. 150-1) el
derecho al debido proceso, razón por la que puede establecer las reglas de
actuación en los diversos procesos
judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y
formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para interponer
las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y
administrativas. Y ha apuntado que la libertad de configuración del Legislador
en esta materia está limitada por los principios, derechos fundamentales y
valores esenciales del Estado constitucional de Derecho, razón por la que el
desarrollo de cualquier procedimiento judicial o administrativo se debe ajustar
a las exigencias del debido proceso  contenido en el artículo 29 Superior,
entendida en sus garantías sustanciales y formales antes expuestas.[26]
5.
El derecho a
la libertad de locomoción. La regulación del tránsito terrestre y su relación
con la protección del espacio público. Reiteración de jurisprudencia.
5.1.
El artículo 24 de la Constitución establece que “todo colombiano, con las
limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el
territorio nacional a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en
Colombia.” Sobre este mandato constitucional, la jurisprudencia de esta
Corte ha señalado[27]
que la libertad de locomoción es un derecho que comprende por lo menos en su
sentido más elemental, “la posibilidad de transitar o desplazarse de un
lugar a otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se trata
de las vías y los espacios públicos”.[28]
5.2.
Ahora bien, como se puede apreciar, el mandato de la libertad de locomoción conlleva
implícito dos aspectos esenciales. En primer lugar, se trata de un derecho
constitucional que tiene una importancia particular por sus especiales
condiciones de materialización y ejercicio que lo convierten en un presupuesto
para el ejercicio de otros derechos y garantías,[29] como, por ejemplo, el
derecho a la educación, al trabajo o a la salud.
En
segundo lugar, establece de forma expresa que la libertad de locomoción tiene
sus limitaciones en la ley. En efecto, el legislador puede legítimamente
imponer limitaciones a la libertad de locomoción, siempre y cuando éstas sean
razonables[30].
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado[31] que por la natura­leza
de la libertad de locomoción, las mínimas medidas de afectación como la sola
circunstancia del cierre de una vía “implica afectar o limitar el derecho a
circular libremente, y que tal situación sólo es admisible si existe una
justificación legal y constitucionalmente razonable para ello”.[32]
5.3.
Con base en las anteriores razones, la Corte ha entendido que la “cláusula
general de competencias” del legislador incluye dentro de su amplia
libertad de regulación (arts.150 y 24 C.N.) las funciones de “unificar las
normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República”, y
que dichas normas constituyen el fundamento constitucional del Código Nacional
de Tránsito Terrestre.[33]
En relación con dicho estatuto –Ley 769 de 2002–, la jurisprudencia
constitucional ha tenido la oportunidad de emitir algunos pronunciamientos[34] para
precisar cuál es su sentido y la relevancia constitucional del mismo, en los
siguientes términos:
“El objetivo central de dicha regulación
es el de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente
de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, así como la
preservación de un ambiente sano con la protección del uso común del espacio
público. En este sentido, es evidente que las normas que lo integran tienen
relación directa con los derechos de los terceros y con el interés público,
pues éstos son los conceptos que principalmente se ven involucrados en la
ecuación vía – persona - vehículo.
Es claro que si no existiera una regulación
adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las vías públicas, los
derechos de los particulares, así como el interés colectivo, se verían
gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que actúan en
el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría la accidentalidad
constante de sus elementos y el medio ambiente no resistiría la ausencia de una
normatividad que reglamentare la emisión de gases tóxicos por parte de los
automotores, para poner sólo los ejemplos más evidentes. Fines tan esenciales
al Estado como la prosperidad general y la convivencia pacífica (Art. 2º C.P.)
serían irrealizables si no se impusieran normas de conducta claras y precisas
para el ejercicio del derecho de circulación.
En este contexto, es el Estado el que debe
garantizar que esa coordinación exista y que los diferentes factores que
intervienen en el tráfico de vehículos y personas sea a tal punto armónica, que
su dinamismo se refleje en la consecución de niveles más altos de salubridad y
seguridad ciudadanas. De allí que, en materia de tránsito, no sólo los
individuos de a pie, sino los vehículos - cualquiera sea su naturaleza- deban
estar sometidos a regulaciones concretas que permitan su integración armónica
en la dinámica diaria de la circulación.”[35]
5.4
Como se puede observar, uno de los objetivos centrales de la regulación del
tránsito terrestre está ligado a “la protección del uso común del espacio público”. En
cuanto a la relación entre regulación del transporte y el espacio público, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que su destinación al uso común, “incluye
la garantía de acce­so al mismo para toda la población”[36]. Así, desde sus primeros pronunciamientos[37], esta Corte
ha señalado la especial relevancia que tiene la protección del espacio público
como un derecho colectivo en el Estado social de derecho, para lo cual ha
resaltado y sistematizado los aspectos esenciales y señalado sus siguientes
manifestaciones:
“a) Como deber del Estado de velar por
la protección de la Integridad del Espacio público.
b) Como deber del Estado de velar por su
destinación al uso común.
c) Por el carácter prevalente del uso común
del Espacio Público sobre el interés particular.
d) Por la facultad reguladora de las
entidades públicas sobre la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en
defensa del interés común.
e) Como Derecho e Interés Colectivo.
f) Como objeto material de las acciones
populares y como bien jurídicamente garantizable a través de ellas.”
Por
lo tanto, es un deber de las autoridades públicas velar por el respeto y
protección de la integridad del espacio público, el cual constituye un derecho
colectivo que exige por sus características la actuación de las autoridades que
con base en la regulación en las diferentes materias –como el tránsito
terrestre– vele por la prevalencia del interés común sobre el particular, y que
por su misma naturaleza de derecho constitucional exige su garantía por
tratarse de un fin esencial del Estado. Es por tales motivos que la afectación
del derecho al espacio público, y la regulación que lo protege puede conllevar
a la imposición de ciertas medidas y sanciones.
5.5.
Por otra parte, en lo que corresponde específicamente a las sanciones y medidas
que adoptan las autoridades de tránsito en relación con las infracciones
previstas en el CNT, esta Corte ha explicado que las mismas son ajustadas a la
Constitución cuando resultan razonables y proporcionales, pues de lo contrario
pueden implicar la violación de las garantías constitucionales básicas de los
ciudadanos.[38]
Y en particular, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en algunas oportunidades
sobre las sanciones contempladas en el Código Nacional de Tránsito Terrestre.
5.6.
En efecto, la jurisprudencia ha considerado[39]
que una norma sancionatoria en materia de tránsito, limita irrazonablemente las
libertades y los derechos de las personas, al conceder a las autoridades de
tránsito “facultades exorbitantes y desproporcionadas que, dado su carácter
general, al ser ejercidas pueden implicar el sacrificio desproporcionado de
derechos fundamentales”. Así por ejemplo, en la sentencia C-799 de 2003[40], la Corte
declaró la inexequibilidad de la norma que disponía la inmovilización del
vehículo o la retención de la licencia de conducción como forma para lograr el
pago coactivo de las multas en un plazo de 30 días. La Corte señaló que la
facultad contemplada en la Ley era excesivamente amplia, y dejaba al arbitrio y
la discrecionalidad de los funcionarios la posibilidad de afectar derechos
fundamentales.[41]
En
contraste, la Corte también ha señalado que otro tipo de sanciones como la
complementaria de inmovilización del vehículo “no implica sancionar dos
veces por el mismo hecho”[42],
y por tanto no es desproporcionada. En la sentencia C-018 de 2004[43] la Corte
explicó que la inmovilización es “una medida administrativa de carácter
sancionatorio, complementaria a la multa, que se impone en los eventos que la
autoridad no puede permitir que el vehículo sancionado continúe circulando.
Para explicar el alcance de la norma, la Corte señaló como ejemplo que “(…) cuando
la infracción consiste en no cumplir con alguno de los requisitos legales
existentes para que el vehículo pueda circular o para que el conductor pueda
manejar, la multa es una medida que ofrece una sanción insuficiente. Si la
autoridad competente no inmoviliza el vehículo luego de imponer la multa y le
permite al conductor continuar su camino, estaría autorizándolo a seguir
cometiendo el comportamiento por el cual lo sancionó.”[44] En esta misma línea, en
la sentencia C-408 de 2004[45],
la Corte señaló que la sanción de cancelación de la licencia de conducción por
reincidir en prestar el servicio público de transporte en un vehículo
particular no era irrazonable ni desconocía el derecho al trabajo de las
personas, dada la relevancia y los intereses que el Legislador pretendió
proteger, como la seguridad de los usuarios y el interés general de la
colectividad.
En
la sentencia C-885 de 2010[46]
la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 21 (parcial) de la Ley 1383
de 2010 (inmovilización ante falta de pago de multas graves a las motocicletas)
que modificó el CNT y que fue demandada por ser considerada excesiva y
desproporcionada en relación con el derecho a la libertad de locomoción de los
ciudadanos. En el caso, este Tribunal constitucional encontró que la sanción de
inmovilización de motocicletas ante falta de pago de multas graves restringía
razonablemente la libertad de locomoción y el derecho al trabajo porque se
corresponde con la protección de fines de la máxima relevancia constitucional
como la protección a la vida y la integridad personal de quien conduce, y de los
peatones o pasajeros, especialmente, en aquellos casos en los que la
motocicleta es usada como medio de transporte público.
5.7.
Los pronunciamientos citados hacen referencia a la regulación del tránsito de
los vehículos, que como se ha señalado, es una competencia específicamente
asignada por la Constitución al legislador. La Corte ha entendido que
generalmente las limitaciones a los derechos como la libertad de locomoción o
la propiedad sobre los vehículos son razonables en la medida en que se ajusten
a los requisitos de idoneidad o adecuación que debe observar el Legislador en
estas materias.[47]
De esta manera, al recaer no estrictamente en condiciones subjetivas o de
diferenciación, sino en la presunta afectación de un derecho por el
cumplimiento de una función de regulación general propia de la amplia libertad
de configuración legislativa, la valoración de las medidas se centra en
establecer simplemente si (i) se persigue la consecución de un fin
constitucionalmente valioso, (ii) si se utiliza un medio idóneo que no
esté prohibido, y (iii) si este último es efectivamente conducente para
lograr dicho fin.
5.8.
Así las cosas, de las consideraciones jurisprudenciales expuestas es posible extraer
las siguientes conclusiones: (i) la libertad de locomoción es un derecho
de especiales características porque es una condición para el goce efectivo de
otros derechos fundamentales; (ii) dicho derecho no es absoluto pues
puede ser legítimamente limitado por la ley; (iii) para que pueda ser
limitado el derecho a la libertad de locomoción, las medidas –incluidas las
sanciones– que lo afectan deben ser razonables y proporcionales, pues de lo contrario
se pueden vulnerar las garantías constitucionales básicas de los ciudadanos; (iv)
la regulación del tránsito terrestre pretende asegurar el adecuado
desplazamiento de los individuos y la preservación del espacio público, a
través de medidas que aseguran condiciones de seguridad, orden y protección dentro
de lo razonable.
VII. ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA
Para el análisis de la constitucionalidad de la
disposición demandada, la Sala Plena se dispondrá, en primer lugar, a realizar
el estudio del alcance de la norma para fijar su sentido, fines e
interpretación en el marco de los parámetros de control relativos a los
mandatos establecidos en los artículos 24 y 29 de la Constitución.
Seguidamente, la Corte analizará los argumentos de inconstitucionalidad
formulados por el accionante, en relación con las dos normas constitucionales
que se alegan desconocidas, esto es los mencionados artículos 24 y 29.
Ahora bien, respecto de las razones de
inconstitucionalidad de la demanda, la Sala encuentra que para su análisis es
posible plantearlos en dos cargos jurídicos de la siguiente manera: el primero
de estos señala que el apartado censurado del artículo 127 de la ley 769 de
2002 vulnera el artículo 24 de la Constitución –­derecho a la libertad de
locomoción– en tanto las autoridades de tránsito están facultadas para adoptar una
medida –la inmovilización del vehículo– que impide la libre circulación de las
personas dentro del territorio, al obligar a los propietarios o encargados del
vehículo a permanecer en él para que no sean sancionados o despojados del
mismo.
De otra parte, el segundo cargo se puede
sintetizar de la siguiente manera: el apartado normativo demandado vulnera el
artículo 29 Constitucional,
es decir, el derecho fundamental al debido proceso, en la medida que establece
una sanción que no se ajusta a las propias normas del mismo CNT y crea un
procedimiento sancionatorio nuevo. En este caso, el actor señala de manera
particular que (i) el artículo 75 establece el estacionamiento del
vehículo en sitios permitidos sin exigir presencia del conductor, y que (ii)
el artículo 131 no señala que sea susceptible de multa el abandono de vehículos.
Por lo tanto, se vulnera el debido proceso al crearse una sanción que no está previamente
establecida y que contraría la regulación existente, lo que genera una
arbitrariedad por parte de las autoridades de tránsito.
Con base en las anteriores
aclaraciones metodológicas, procede la Corte al estudio de la disposición
demandada.
6.     El sentido y alcance de la disposición
demandada
El artículo 127 de la ley 769 de 2002 regula el retiro
de los vehículos mal estacionados. Dicha norma está inserta en el Capítulo I –Sanciones–,
a su vez dentro del Título IV en el que se establecen las sanciones y
procedimientos. Ahora bien, específicamente, el apartado normativo censurado
por el demandante señala que podrán ser retirados, con grúa o cualquier otro
medio idóneo, los vehículos “abandonados en áreas destinadas al espacio
público, sin la presencia del conductor o responsable del vehículo”.
Del contraste de la disposición citada con los
argumentos de la demanda, la Corte encuentra que varias de las razones
expuestas por el actor corresponden a una incorrecta interpretación, no solo de
la norma acusada, sino de otros artículos de la Ley que dan sentido a la
proposición normativa censurada por el accionante. Por tal razón, para poder
fijar el sentido y alcance de la regulación elaborada por el Legislador en la
materia, la Sala encuentra necesario realizar una interpretación sistemática de
su contenido, no solo a partir del enunciado completo del artículo 127 de la
Ley, sino con base en otras de las disposiciones del mismo CNT con las que se
relaciona armónicamente y con el marco normativo en el que se halla inserta, el
cuál le otorga sentido (Capítulo I y Título IV).
Así, lo primero que resulta pertinente señalar es que
el artículo 127 de la Ley 769 de 2002 señala tres situaciones prohibidas a la
luz de la regulación de tránsito, y que conllevan como consecuencia la
imposición de unas medidas y sanciones por parte de las autoridades de
tránsito. En concreto, el enunciado normativo del artículo señala que “la
autoridad de tránsito, podrá bloquear o retirar con grúa o cualquier otro medio
los vehículos que se encuentren” en tres condiciones: (i) “estacionados
irregularmente en zonas prohibidas”, (ii) “bloqueando alguna vía
pública” o (iii) “abandonados en áreas destinadas al espacio
público”, lo anterior, teniendo en cuenta que en las tres circunstancias no
se cuente con “la presencia del conductor o responsable del vehículo”[48].
Como se puede apreciar, los supuestos de hecho descritos son situaciones que el
legislador ha determinado son prohibidas pues corresponden a actuaciones que
contrarían la adecuada utilización de los espacios vehiculares, de transporte y
finalmente el espacio público. Por lo tanto, y como se explicará en el estudio
de los cargos, por disposición de la propia Ley, la persona que incurre en una
de estas infracciones será sujeto de la correspondiente sanción (art. 131 L. 769
de 2002).
Ahora bien, la norma en estudio también indica que en
estos casos si el conductor o responsable del vehículo “se encuentra en el
sitio, únicamente habrá lugar a la imposición del comparendo y a la orden de
movilizar el vehículo”, y seguidamente dispone que “[e]n el evento en
que haya lugar al retiro del vehículo, éste será conducido a un parqueadero
autorizado y los costos de la grúa y el parqueadero correrán a cargo del
conductor o propietario del vehículo, incluyendo la sanción pertinente.”
En este caso, la interpretación literal de la norma
demuestra que la sanción principal es la imposición del comparendo por
estacionamiento del vehículo en un sitio prohibido, evidencia que se
corresponde con la interpretación sistemática de la ley pues el artículo 131 de
la misma señala dentro de los tipos de sanción “C.2. Estacionar un vehículo
en sitios prohibidos.”[49]
Ahora bien, para constatar que las áreas destinadas al espacio público
corresponden a sitios prohibidos, es necesario remitirse al artículo 76 de la
citada Ley que señala expresamente:
“ARTÍCULO 76. LUGARES PROHIBIDOS PARA
ESTACIONAR. Modificado por el art. 15, Ley 1383 de 2010. Está prohibido
estacionar vehículos en los siguientes lugares: (…) Sobre andenes, zonas verdes
o sobre espacio público destinado para peatones, recreación o conservación.”
Subrayado adicionado al texto.
Con base en esta interpretación sistemática, la medida
complementaria del retiro del vehículo encuentra sentido en los fines de la Ley
y de la propia norma, no como una sanción es sentido estricto, sino como la
fórmula encaminada a restaurar y evitar que se perpetúe la afectación del
tránsito en los espacios públicos, pues de permanecer el vehículo en el sitio
prohibido la afectación a estos bienes jurídicos destinados al bienestar
general y común seguiría latente en el tiempo. Adicionalmente, el estudio de la
norma muestra que la imposición del comparendo solo surge a partir del momento
en el que el propietario o responsable del vehículo aparece. Entre tanto, el
vehículo debe ser re-ubicado en un lugar apropiado, con lo que se generan unos
costos  que deben ser asumidos por el propietario o responsable, quien ocasionó
la infracción.
Por otra parte, frente a la censura que formula el
actor en relación con la utilización de la expresión “abandono”, la
Corte considera que a la misma es necesario darle el significado literal que de
la misma usualmente se tiene del verbo “abandonar”, esto es, la de “dejar,
desamparar a alguien o algo”[50],
la que se corresponde, adicionalmente, con la propia enunciación del artículo
127 del CNT en la que se relaciona con la ausencia del propietario o
responsable del vehículo. Como muestra el contexto de la interpretación
sistemática que ahora explica la Corte, la utilización de dicho término no
genera ninguna incompatibilidad con los derechos, principios y valores
dispuestos en la Carta Política, pues, en principio, la norma encuentra su
sentido en la adecuación de la regulación a una situación que puede afectar
fines constitucionales de gran importancia como la protección al espacio
público, y se fundamenta en el desarrollo de un mandato constitucional como la
legítima limitación de la libertad de locomoción (art. 24 C.N.).[51]
Con base en las anteriores consideraciones, procede la
Sala al estudio de los cargos planteados en la demanda.
7.
Análisis de
los cargos
A.
Sobre la
constitucionalidad en relación con el artículo 24 de la Constitución, derecho fundamental
a la libertad de locomoción.
Como se indicó al presentar el asunto sub examine,
en la demanda se sugiere que el segmento impugnado del artículo 127 de la ley
769 de 2002 vulnera el derecho a la libertad de locomoción contenido en el artículo
24 de la Constitución. Lo anterior, porque a criterio del actor la norma faculta
a las autoridades de tránsito para bloquear o retirar los vehículos, lo que impide
la libre circulación de las personas dentro del territorio al obligar a los propietarios
o encargados del mismo a permanecer dentro de los automotores que han sido
parqueados en espacios públicos para que no sean sancionados.
Frente a la censura planteada, la Corte encuentra que el
actor realiza una incorrecta interpretación de la norma en estudio, pues se basa
en una premisa inválida que por lo tanto conlleva a una conclusión igualmente
inválida. En efecto, la interpretación propuesta por el demandante parte de la
premisa según la cual está permitido estacionar un vehículo en las “áreas
destinadas al espacio público”, lo que obliga al conductor o al encargado
del automotor a permanecer al tanto de este último por la posible llegada de
las autoridades de tránsito, situación que genera una vulneración de la
libertad de locomoción. Sin embargo, este entendimiento de la norma es a todas
luces equivocado.
Como se señaló previamente en el análisis del sentido
y el alcance de la norma[52],
la disposición impugnada se refiere a circunstancias en las que un vehículo
está “mal estacionado” porque se ubicó en una zona vedada, un área
destinada al espacio público, que está destinado al “uso común”, y por
lo tanto debe ser protegida por el Legislador. La premisa que fundamenta la
conclusión del razonamiento del actor es incorrecta debido a que, en realidad,
no está permitido estacionar un vehículo en un área destinada al espacio
público, lo que por tanto justifica la imposición de la sanción y las medidas
correspondientes al bloqueo o retiro con grúa.
En efecto, no es posible sostener que un vehículo
puede ser estacionado en este tipo de espacios –públicos– pues para ello están
destinados tanto los espacios de estacionamiento, los establecimientos
definidos para este fin, así como las vías urbanas en las condiciones fijadas
en el propio CNT (arts. 75 y 77)[53].
Pero de ninguna manera las áreas destinadas al espacio público, pues ellas
están destinadas para la satisfacción de las necesidades colectivas, la libre
circulación, el ocio y el esparcimiento, que trascienden, por tanto, los
límites de los intereses individuales de los habitantes.[54] Así las
cosas, la censura formulada por el actor es incorrecta, y carece de sustento
constitucional pues no existe la afectación a la libertad de locomoción que se
plantea.
No obstante lo anterior, el reproche planteado por el
actor tiene cierta relevancia constitucional comoquiera que no es posible
entender que la actuación de las autoridades de tránsito se sustenta en una
limitación arbitraria del derecho fundamental a la libertad de locomoción de
los ciudadanos. Como ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, las limitaciones
a la libre circulación responden a la necesidad de mantener unas condiciones
esenciales de vida en comunidad[55],
así como por la protección de fines constitucionalmente importantes y legítimos,
como la protección de la integridad del espacio público (art. 82 C.N).
Por tales motivos, la jurisprudencia ha señalado que
las medidas que afecten al mencionado derecho deben ser razonables[56],
de manera que desarrollen armónicamente los fines constitucionales que las
sustentan, sin desconocer la protección de los contenidos esenciales de la libertad
de locomoción. El análisis de este último aspecto será abordado en el apartado
correspondiente[57].
Por lo tanto, con base en las anteriores
consideraciones la Corte concluye que en relación con el cargo analizado no hay
lugar a declarar la inconstitucionalidad de la disposición demandada.
B.
Sobre la
constitucionalidad en relación con el artículo 29 de la Constitución, derecho
fundamental al debido proceso.
El segundo problema formulado en la demanda señala que
el apartado normativo impugnado vulnera el artículo 29 Constitucional –derecho
fundamental al debido proceso–, en la medida que establece una sanción nueva que
contraría algunas normas del mismo CNT. En ese sentido, se aduce que (i)
el artículo 75 permite el estacionamiento del vehículo en sitios permitidos sin
exigir presencia del conductor, y que (ii) el artículo 131 no señala
como susceptible de multa el abandono de vehículos. Por lo tanto, se genera una
vulneración del debido proceso al crearse una sanción no previamente establecida
que contraría la regulación existente, y genera una arbitrariedad por parte de
las autoridades de tránsito.
Sobre dichas
consideraciones la Sala encuentra que de manera similar al cargo anterior, la
interpretación planteada por el actor no se corresponde con la realidad
jurídica de la regulación que se cita. En primer lugar, no existe una
vulneración a las garantías del debido proceso pues no se sanciona la conducta
de estacionamiento en un sitio permitido como lo afirma el actor. El artículo
75 del CNT que cita el accionante regula el “estacionamiento de vehículos”
en las vías públicas: “[e]n vías urbanas donde esté permitido el
estacionamiento, se podrá hacerlo sobre el costado autorizado para ello, lo más
cercano posible al andén o al límite lateral de la calzada no menos de treinta
(30) centímetros del andén y a una distancia mínima de cinco (5) metros de la
intersección.” (Subrayado adicionado al texto).
Como indica claramente la norma, la regulación del
estacionamiento permitido a los vehículos hace referencia a “vías urbanas en
donde esté permitido el estacionamiento”. Esta descripción normativa no se
corresponde ni con las áreas destinadas al espacio público, ni con los sitios
prohibidos para el estacionamiento que regula el artículo 127 del CNT, norma
que se demanda.
Por otra parte, el actor afirma que el artículo 131 no señala
como susceptible de multa el abandono de vehículos y que la sanción más
parecida es la de estacionamiento de un vehículo de transporte público. Sin
embargo, esta afirmación tampoco es cierta porque el citado artículo 131 del
CNT sí sanciona el estacionamiento en las áreas destinadas al espacio público.
Sobre el particular la norma señala de forma clara y precisa que “[s]erá
sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios
vigentes (SMLDV) el conductor y/o propietario de un vehículo automotor que
incurra en cualquiera de las siguientes infracciones: (…) C.2.
Estacionar un vehículo en sitios prohibidos.”
Por lo tanto, la
interpretación del actor corresponde a una inobservancia de las normas que efectivamente
regulan la situación que el alega como vulneratoria del derecho constitucional
al debido proceso, pues el estacionamiento en las zonas destinadas al espacio
público es una conducta censurada por el legislador quien expresamente indica que
en tales sitios está prohibido la ubicación de vehículos. Para constatar dicha
prohibición basta con revisar el artículo 76 del CNT que regula los lugares prohibidos
para estacionar y en donde se señala claramente: “[e]stá prohibido
estacionar vehículos en los siguientes lugares: (…) Sobre andenes,
zonas verdes o sobre espacio público destinado para peatones, recreación o
conservación.” De esta manera, es claro que no existe un vacío
normativo como lo plantea el demandante.
Adicionalmente, la
previsión de dicha sanción no constituye la afectación de las garantías básicas
del derecho fundamental al debido proceso[58] pues el mismo CNT (art. 135 y 136 L. 769/02) establece un procedimiento
para controvertir las presuntas contravenciones cometidas por los ciudadanos.
En efecto, en el marco de las obligaciones derivadas del derecho fundamental al
debido proceso, los ciudadanos pueden cuestionar las decisiones de las
autoridades de tránsito sobre la presunta comisión de infracciones y por tanto
oponer las circunstancias de hecho y de derecho que consideren pueden
desvirtuar la decisión de dichas autoridades, toda vez que pueden existir
circunstancias eximentes de responsabilidad como la fuerza mayor, el caso
fortuito o el hecho de un tercero que deban ser valoradas en cada caso concreto
y de manera previa a la imposición de toda sanción.
En relación con la
expresión acusada por ejemplo, es posible que la configuración de la infracción
por abandono de un vehículo, en realidad pueda corresponder a una situación de
urgencia extrema, o por un hecho externo al presunto infractor u ocasionado por
una circunstancia imprevisible o irresistible. Por tal razón, el propio CNT
(art. 136 L. 769/02) prevé que la autoridad de tránsito que genere una orden de
comparendo y previa a la imposición de toda sanción “decrete las pruebas
conducentes que le sean solicitadas y las de oficio que considere útiles”[59], pues con ello puede valorar las circunstancias de la presunta
infracción de tránsito y determinar si existe alguna circunstancia que amerite
la revisión de su decisión inicial.
Por lo tanto, al carecer de fundamento la
argumentación del cargo presentado por el actor, la norma en relación con el aspecto
estudiado será declarada constitucional. No obstante lo anterior, la Corte
estima que la argumentación formulada por el accionante genera un mínimo de
duda sobre un aspecto adicional: la constitucionalidad de la medida formulada
por el Legislador en relación con el retiro mediante grúa u otro medio idóneo
de aquellos vehículos abandonados en áreas destinadas al espacio público. Sobre
este punto, la Sala considera necesario valorar si la misma cumple con la razonabilidad
e idoneidad que ha señalado la jurisprudencia constitucional en este tipo de
casos, pues el incumplimiento de los parámetros constitucionales en la materia
puede implicar el desconocimiento y afectación de los derechos y garantías iusfundamentales
de los ciudadanos.
C.
Sobre la
razonabilidad de la medida de bloqueo o retiro con grúa en relación con los
vehículos abandonados en áreas destinadas al espacio público.
La demanda señala que la vulneración de los artículos
24 y 29 de la Constitución –derecho a la libertad de locomoción y al debido
proceso, respectivamente– también se configura por la imposición de una medida
que resulta irrazonable y desproporcionada pues termina por imponer una doble
sanción a los ciudadanos destinatarios de la norma impugnada. En el caso, el
actor señala que la medida del bloqueo o retiro con grúa de los vehículos
implica que adicionalmente, el ciudadano debe pagar la grúa por el traslado,
así como el tiempo que se retenga el vehículo en el parqueadero autorizado.
La Sala Plena considera que este argumento genera un
mínimo de duda sobre la constitucionalidad de la norma, que amerita un análisis
sobre los requisitos de razonabilidad que debe observar el legislador al
momento de regular las medidas que limitan los derechos de los ciudadanos. Así, y teniendo en cuenta que la disposición acusada
limita la libertad del propietario de disponer de su vehículo, y por conexidad
de su locomoción. Y que la restricción impuesta versa sobre un tema respecto
del cual la Constitución reconoce una competencia específica y particular al
legislador en relación con la regulación del tránsito, resulta necesario
analizar si tal limitación: (i) busca un fin constitucionalmente legítimo,
(ii) si utiliza un medio adecuado y no prohibido para alcanzarlo, y si (iii)
por lo tanto la medida es efectivamente conducente para lograr el fin buscado.
De lo contrario, según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, la
limitación no será razonable.[60]
1.
Como se expuso en su momento, la medida complementaria de bloqueo o retiro del
vehículo estacionado en un área prohibida, como aquellas destinadas al espacio
público, busca restablecer el goce efectivo de este último, el cual se ve
afectado por la actuación de un particular. Sobre la relevancia de la protección
del espacio público esta Corte ha explicado[61]
que se trata de un derecho expresamente consagrado en la Constitución (art. 82
C.N.) según el cual el Estado tiene la obligación de proteger su integridad
para que su destinación sea el uso común, el cuál prevalece sobre el interés
particular. Este fin constitucional se corresponde con el mandato general de la
prevalencia del interés general (art. 1°), que en este caso en particular
prevalece sobre el del particular que pretende estacionar un vehículo en una
zona destinada al uso común del conjunto de la sociedad y sus ciudadanos. Por
lo tanto, la protección de la integridad del espacio público es un deber del
Estado y un fin constitucional que está amparado directamente por la
Constitución.
2.
El medio elegido por el legislador en este caso consiste en el traslado del vehículo
–mediante grúa– por la orden de la autoridad de tránsito para que sea removido
del área que ocupa y que está destinada al espacio público, y sea ubicado en
los parqueaderos autorizados en tales eventos. Sobre la utilización de este
medio, lo primero que se debe señalar es que el traslado de bienes como los
vehículos, en especial como medida correctiva, es un medio que no está en sí
mismo prohibido, y adicionalmente, se trata de una medida policiva de carácter preventiva y complementaria que supone una acción inmediata frente a la infracción
cometida por el particular.
Sobre
la elección de la medida, el actor alega que existen otros medios menos
gravosos de los derechos de los ciudadanos para lograr el fin, tales como la
notificación al propietario o al responsable del vehículo sin el traslado del
vehículo, o la debida señalización de las áreas de espacio público como zonas
prohibidas. Sin embargo, las medidas planteadas por el actor no son adecuadas,
pues con ellas no se remediaría de forma eficaz la afectación al espacio público.
Así por ejemplo, el requerimiento al propietario o responsable del vehículo
implicaría que el vehículo no sería removido del área destinada al espacio
público y que por lo tanto la afectación a su integridad sería permanente e
indeterminada en el tiempo, pues no existiría certeza del momento en el que
aparecería el propietario o responsable; por su parte, la señalización del
espacio público como zona prohibida carece de sustento, pues dicha prohibición
ya está formulada directamente en la ley (art. 76 CNT[62]) y, especialmente,
porque la destinación o finalidad de los espacios públicos no es el
estacionamiento de vehículos sino la satisfacción de las necesidades colectivas, la libre circulación, y el
ocio y el esparcimiento[63]
del conjunto de la sociedad.
Por
lo tanto, la medida complementaria y correctiva de “bloqueo o retiro de
vehículos por cualquier otro medio” es el medio adecuado dentro de los existentes
para lograr la protección del fin constitucionalmente relevante de la
integridad del espacio público.
3.
Finalmente, la Corte encuentra que la medida es efectivamente conducente
para la consecución del fin propuesto (salvaguardar la integridad del espacio
público), debido a que con ella se evita que se sigan afectando dichas áreas –públicas–
y, adicionalmente, es la medida que evita que su afectación se perpetúe en el
tiempo. De esta manera, no sería posible sostener, como lo hace el actor, que
bastaría con un requerimiento para que el conductor o responsable del vehículo
retirara el vehículo y esperar a su aparición, pues con dicha medida la vulneración
seguiría en el tiempo.
En
conclusión, la medida complementaria y correctiva de bloqueo o traslado
del vehículo contemplada en las disposiciones contenidas en el artículo 127 del
CNT es razonable bajo cada uno de los supuestos analizados. Se trata de una
disposición que imponen una restricción a un derecho (libertad de locomoción y
disposición del vehículo), en favor de un fin constitucionalmente relevante
(la protección de la integridad del espacio público –art. 82 C.N.–), a través
de un medio que no está prohibido y es adecuado (“bloqueo o retiro de
vehículos por cualquier otro medio”) y es efectivamente conducente
para lograr el fin buscado. Finalmente, la Sala evidencia que la norma
analizada no hace otra cosa que desarrollar de manera armónica dos postulados
constitucionales de la máxima importancia: la libertad de locomoción y la
protección de la integridad del espacio público.
Por lo tanto, y en virtud de las razones expuestas, la
Corte concluye que la disposición demandada es ajustada a la Constitución.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLE la expresión “o abandonados en áreas
destinadas al espacio público, sin la presencia del conductor o responsable del
vehículo” del artículo 127
de la Ley 769 de 2002, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional
María Victoria
Calle Correa
Presidenta
Con salvamento de voto
LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-361/16
DEMANDA SOBRE MEDIDA DE BLOQUEO Y RETIRO DE
VEHICULO MAL ESTACIONADO O ABANDONADO EN ESPACIO PUBLICO-Corte debió
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo (Salvamento
de voto)/DEMANDA SOBRE MEDIDA DE BLOQUEO Y RETIRO DE VEHICULO MAL
ESTACIONADO O ABANDONADO EN ESPACIO PUBLICO-Fallo no habla de falta de
oportunidades para la contradicción sino de confrontación con otras previsiones
del Código Nacional de Tránsito (Salvamento de voto)
DEMANDA SOBRE MEDIDA DE BLOQUEO Y RETIRO DE
VEHICULO MAL ESTACIONADO O ABANDONADO EN ESPACIO PUBLICO-Falta de certeza (Salvamento de voto)/DEMANDA
SOBRE MEDIDA DE BLOQUEO Y RETIRO DE VEHICULO MAL ESTACIONADO O ABANDONADO EN
ESPACIO PUBLICO-Fallo inhibitorio cuando cargo por
violación del debido proceso carece de fundamento (Salvamento de voto)
Referencia: expediente  D-11152
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 127 (parcial)
de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Ronald Arturo Campos Merchán.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte,
salvo el voto. En mi concepto, la Sala ha debido inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo. La acción pública, para empezar, no es clara, como lo
muestra el hecho de que en la propia sentencia hay diferentes versiones
irreconciliables acerca de lo que plantea, o al problema jurídico que debe
resolverse. Por ejemplo, en el fundamento 2.1., dice que “[e]n esencia, [el
actor] sostiene que la disposición demandada desconoce las garantías del
debido proceso (art 29 C.N.) al asumir que los conductores estacionan sus vehículos
en espacios públicos sin ninguna justificación, sin permitir que el propietario
o conductor sea informado y pueda contradecir la decisión de la autoridad de
tránsito, generando una sanción desproporcionada”. Como se observa,
pareciera que el objeto del fallo se define por la falta de oportunidades
-previas a la medida- para ser oído. Sin embargo, más adelante, al volver a
plantear el caso, dice la Sala que el cargo “se puede sintetizar de la
siguiente manera: el apartado normativo demandado vulnera el […] derecho
fundamental al debido proceso, en la medida que establece una sanción que no se
ajusta a las propias normas del Código Nacional de Tránsito y crea un
procedimiento sancionatorio nuevo”. Ya no se habla, como se puede apreciar,
de falta de oportunidades para la contradicción, sino de una confrontación con
otras previsiones del Código. El cargo no es claro.
Pero además, la demanda no es cierta. El actor señala
que la norma acusada es contraria a la libertad de locomoción, en cuanto
establece un procedimiento coactivo para quienes abandonan sus vehículos en
zonas en que es permitido estacionar e incluso abandonarlos. Esa interpretación
no tiene sustento en la Ley demandada. De hecho, la propia sentencia señala que
“el actor realiza una incorrecta interpretación de la norma en estudio, pues
se basa en una premisa inválida, que por lo tanto lleva a una conclusión
igualmente inválida”. Esta es la definición por excelencia de una demanda
que carece de certeza. Lo cual es todavía más patente después cuando, al
analizar el supuesto cargo por violación del debido proceso y observar que
parte de la misma base que el cuestionamiento anterior, el fallo vuelve a
señalar que “de manera similar al cargo anterior, la interpretación planteada
por el actor no se corresponde con la realidad jurídica de la regulación que se
cita”. Es decir, la Corte reconoce que el actor asume, sin fundamento
alguno, que se sanciona o establece un procedimiento coactivo para quienes
abandonan su vehículo en una zona en que esto se puede hacer, y sin embargo se
pronuncia de fondo sobre este punto, cuando lo indicado por la jurisprudencia
en casos así es un fallo inhibitorio.
Finalmente, la acción es impertinente. Según la
sentencia, la demanda aduce que “se genera una vulneración del debido
proceso al crearse una sanción no previamente establecida que contraría la
regulación existente, y genera una arbitrariedad por parte de las autoridades
de tránsito”. Es decir, el actor plantea una contradicción entre la norma
acusada y el resto de la legislación de tránsito terrestre, lo cual es impropio
de un juicio de inconstitucionalidad, aun cuando se intente presentar luego con
apariencia de constitucionalidad diciendo que por contrariar otras normas
legales se desconoce el debido proceso. Esta era entonces otra razón adicional
para inhibirse. Pese a la cual, la Corte falló de fondo. Por estar en
desacuerdo con esa determinación salvé el voto.
Fecha ut supra
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Cfr. Sentencia C-405 de 2009 (M.P. Luís Ernesto Vargas
Silva).
[2] Dicha norma señala los siguientes requisitos: “ART. 2°- Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: // 1. el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o
un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; // 2. el señalamiento de
las normas constitucionales que se consideren infringidas; // 3. las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados; // 4. cuando fuere el caso,
el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y // 5. la razón por la cual
la Corte es competente para conocer de la demanda”. Cfr. Sentencia
C-272 de 2016 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[3] La explicación de los contenidos de estos requisitos sustanciales
se realizó de manera sintética y comprehensiva en la sentencia C-1052 de 2001
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y se reiteró en las sentencias C-370 de
2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa et. al) y C-405 de 2009 (M.P.
Luís Ernesto Vargas Silva).
[4] Cfr. Sentencias C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-405 de 2009
(M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[5] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). Fundamento jurídico 3.4.2.
[6] Ibídem.
[7] Cfr. Sentencia C-089 de 2011 (M.P. Luís Ernesto Vargas
Silva).
[8] Así por ejemplo, dentro de los instrumentos que incorporan la
cláusula del derecho al debido proceso se encuentran la Declaración Universal
de Derechos Humanos –art. 10 y 11–, la Declaración Americana de Derechos y
Deberes del Hombre –art. XVIII y XXVI–, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (PIDCP) –art.14 y 15–, y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos –art.8–.
[9] Ver entre otros, CorteIDH, Caso Fermín Ramírez vs. Guatemala,
Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia del 20 de junio de 2005; Corte IDH,
Caso Valle Jaramillo vs. Colombia, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia del
27 de noviembre de 2008, párrafo 78; CorteIDH caso Ivcher Bronstein; y Caso
Ivcher Bronstein vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 6 de
febrero de 2001.
[10] Al respecto, ver las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568
de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003, T-786 de
2003 y C-1189 de 2005, entre otras.
[11] Cfr. Sentencias T-416 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), C-331 de 2012 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva), C-034 de 2014 (M.P.
María Victoria Calle) y C-083 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), entre
otras.
[12] Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[13] Al respecto, consultar las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996,
C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre otras, las
sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597
de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005 y C-1189 de 2005.
[14] Cfr. Sentencia C-641 de 2002.
[15] Cfr. Sentencia C-089 de 2011 (M.P. Luís Ernesto Vargas
Silva).
[16] Sobre estos temas consultar entre otras
las sentencias T-442 de 1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386
de 1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de 2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003,
T-746 de 2005 y C-1189 de 2005.
[17] Ver sentencias T-391 de 1997 y T-196 de 2003.
[18] Ibidem.
[19] Cfr. Sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luís Ernesto Vargas
Silva) y C-034 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[20] Ver sentencias C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto) C-089 de
2011 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva) y C-034 de 2014 (M.P. María Victoria
Calle Correa).
[21] Cfr. Sentencias C-980 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), C-089 de 2011 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva), C-030 de 2012 (M.P.
Luís Ernesto Vargas Silva) y C-248 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[22] Al respecto, consultar la sentencia C-506 de 2002 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra).
[23] Consultar Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[24] Cfr. Sentencia C-980 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[25] Cfr. Sentencias C-156 de 2013, C-157 de 2013, C-279 de 2013, C-083
de 2014, C-507 de 2014, C-880 de 2014.
[26] Cfr. Sentencias
C-1335 de 2000 y C-980 de
2010.
[27] Sentencia C-885 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[28] Cfr. Sentencias T-518 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero) y C-741 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[29] En la sentencia T-150 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
la Corte explicó que: “[e]l legítimo ejercicio del derecho a la circulación
se constituye en un presupuesto para el ejercicio de otros derechos
constitucionales, cuyo desarrollo supone el reconocimiento a un derecho de
movimiento que garantiza la independencia física del individuo.”
[30] Cfr. Sentencia C-885 de 2010 (M.P. María Victoria Calle
Correa).
[31] Ídem.
[32] Así por ejemplo, en la sentencia T-550 de 1992 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo) la Corte explicó en relación con los límites de la libertad
de locomoción que: “Estas pueden ser necesarias cuando el orden público se
encuentre gravemente alterado. Igualmente pueden justificarse, entre otras, por
razones de planeación rural o urbana, por motivos culturales o para proteger
zonas de reserva natural. La misma Constitución prevé un tratamiento especial
para el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art. 310). De
la Constitución también se derivan obvias restricciones a esa libertad en la
propiedad privada (art. 58), y en los resguardos indígenas (arts. 319 y 330),
ya que estas normas establecen que la propiedad de los resguardos es colectiva
y no enajenable y facultan a los Consejos Indígenas para velar por la
aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus
territorios. Y en las zonas de reserva natural, como se deduce de la norma
constitucional que protege el derecho al ambiente sano (art. 79), con la
preservación de las áreas de especial importancia ecológica”. Igualmente,
consultar la sentencia T-257 de 1993 (M.P. Alejandro Martí­nez Caballero).
[33] En la sentencia C-568 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) la Corte
explicó que esta competencia expresa y exclusiva que le confirió la
Constitución al legislador fue reiterada en el artículo 6° del CNT. Al respecto
dijo la Corte: “(…) es al Congreso de la República a quien corresponde la
regulación de los derechos y libertades
como titular, por regla general, del poder de policía y que en este caso,
además, la Constitución le atribuyó la competencia para unificar las normas
sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.”
[34] Sentencia C-885 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-980
de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-089 de 2011 (M.P. Luís
Ernesto Vargas Silva).
[35] Cfr. Sentencia C-355 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[36] Cfr. Sentencia T-288 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[37] Cfr. Sentencia T-508 de 1992 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[38] Cfr. Sentencia C-885 de 2010 (M.P. María Victoria Calle
Correa).
[39] Cfr. Sentencia C-885 de 2010 (M.P. María Victoria Calle
Correa).
[40] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[41] En dicha oportunidad la Corte señaló que: “(…) el legislador, al
disponer que en todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente
la retención de la licencia de conducción si pasados treinta días de la
imposición de la multa ésta no ha sido debidamente cancelada, concedió a las
autoridades de tránsito facultades exorbitantes y desproporcionadas que, dado
su carácter general, al ser ejercidas pueden implicar el sacrificio
desproporcionado de derechos fundamentales. En tal virtud declarará la
inexequibilidad de la expresión acusada, debido a la desproporción de dichas
facultades.” Sentencia C-799 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[42] Sentencia C-018 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[43] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa)
[44] Corte Constitucional, sentencia C-018 de 2004 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[45] M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En este caso dijo la Corte: “(…) Todo
ello evidencia, a juicio de la Corte, que el legislador, dada la relevancia y
los intereses que se pretenden proteger, como son la seguridad de los usuarios
y el interés general de la colectividad, fue más exigente con la normatividad
que se aplica a los conductores de vehículos de transporte público. De ahí, que
se consagre en el artículo 26 cuestionado como causal de suspensión e incluso
de cancelación de la licencia de conducción, que el servicio de transporte
público sea prestado en vehículos particulares, pues los conductores de esta
clase de vehículos deben acreditar exigencias superiores a quienes conducen
vehículos particulares, sin desestimar, por supuesto, la idoneidad que debe
acreditar quien aspire a obtener una licencia de conducción en general. En ese
sentido, el propio legislador al expedir el Estatuto Nacional de Transporte,
impuso a las empresas de transporte público la obligación de vigilar y
constatar que los conductores de sus equipos ‘[c]uenten con la Licencia de
Conducción vigente y apropiada para el servicio, así como su afiliación al
sistema de seguridad social según lo prevean las disposiciones legales vigentes
sobre la materia. La violación de lo dispuesto en este artículo acarreará las
sanciones correspondientes’ (Ley 336/96 art. 34).  ||  Con ello tampoco se
desconoce el derecho al trabajo, porque sencillamente quien aspire a ejercer
dicho oficio, debe sujetarse a las exigencias que establece la ley para esa
clase de actividad, pues está de por medio no sólo la seguridad de los usuarios
del servicio en cuestión, sino la de peatones, ciclistas, motociclistas y en
general quienes se desplacen por las calles y vías públicas. Así las cosas,
quien infrinja las disposiciones legales que en materia de conducción se
imponen, se hará acreedor a las sanciones que al efecto establezca la ley.”
[46] M.P. María Victoria Calle Correa.
[47] En la sentencia C-018 de 2004 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa) la Corte señaló que: “Las normas sobre tránsito
terrestre que imponen la sanción de inmovilización, afirma el Gobierno,
propenden al desarrollo ‘(…) de los fines esenciales del estado colombiano
previstos en la Constitución Política, buscar la garantía y adecuada protección
de la vida y bienes de los asociados, así como asegurar la convivencia pacífica
y la vigencia de un orden justo.’  Por tanto, el doble fin buscado por el
legislador (defender los derechos fundamentales de quienes eventualmente
podrían verse lesionados y mantener el orden en las vías, calles y espacio
público) al establecer la inmovilización en los apartes del artículo 131 del
Código Nacional de Tránsito Terrestre acusados es constitucionalmente importante.
|| 3.6.2. El medio elegido por el legislador en este caso consiste en
inmovilizar el vehículo, es decir, en ordenar a la autoridad de transporte que
retenga temporalmente un bien mueble. La retención de bienes, en especial como
medida preventiva, es un medio que no está en sí mismo prohibido. || 3.6.3.
Finalmente la Corte debe establecer si la medida adoptada (imponer la sanción
de inmovilizar el vehículo del infractor en las hipótesis contempladas en el
artículo 131 del Código Nacional de Tránsito Terrestre) es efectivamente
conducente para la consecución del fin propuesto (evitar que se pongan en
inminente riesgo los derechos fundamen­tales de las personas que se encuentren
en la calle y podrían verse lesionadas y mantener el orden público y el
correcto funcionamiento en el tránsito).” Igualmente,
consultar la sentencia C-885 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[48] En este sentido, el mismo artículo 127 del CNT prevé en su
parágrafo 1º que “[s]i el propietario del vehículo o el conductor se hace
presente en el lugar en donde se ha cometido la infracción, la autoridad de
tránsito impondrá el comparendo respectivo y no se procederá al traslado del
vehículo a los patios.”
[49] Ley 769 de 2002: “ARTÍCULO   131. MULTAS. Modificado por el art. 21, Ley 1383
de 2010. El nuevo texto es el siguiente: Los infractores de
las normas de tránsito serán sancionados con la imposición de multas, de
acuerdo con el tipo de infracción así: (…) C. Será sancionado con multa
equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes (SMLDV) el
conductor y/o propietario de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de
las siguientes infracciones: (…) C.2. Estacionar un vehículo en sitios
prohibidos.”
[50] Cfr. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
[51] Sobre la utilización del método de interpretación gramatical
consultar la sentencia C-054 de 2016 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva). En esta
decisión la Corte explicó que la utilización del método de interpretación
gramatical, en tanto instrumento de carácter legal, está en cualquier
circunstancia supeditado a la Constitución, pues el ejercicio hermenéutico del
derecho que se sustente en la presunta claridad del texto legal, debe mostrar
su compatibilidad con los derechos, principios y valores dispuestos en la Constitución.
[52] Supra, “6. El sentido y alcance de la disposición
demandada”.
[53] Estas normas de la Ley 769 de 2002 regulan el estacionamiento de
vehículos de la siguiente manera: “ARTÍCULO 75. ESTACIONAMIENTO DE
VEHÍCULOS. En vías urbanas donde esté permitido el estacionamiento, se podrá
hacerlo sobre el costado autorizado para ello, lo más cercano posible al andén
o al límite lateral de la calzada no menos de treinta (30) centímetros del
andén y a una distancia mínima de cinco (5) metros de la intersección”; “ARTÍCULO
77. NORMAS PARA ESTACIONAR. En autopistas y zonas rurales, los vehículos podrán
estacionarse únicamente por fuera de la vía colocando en el día señales
reflectivas de peligro, y en la noche, luces de estacionamiento y señales
luminosas de peligro. Quien haga caso omiso a este artículo será sancionado por
la autoridad competente con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos
legales diarios vigentes”.
[54] Así por ejemplo, en la sentencia C-183 de 2003 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra) la Corte definió que por “Espacio Público [se entiende]
el conjunto de inmuebles y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la
satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los
límites de los intereses individuales de los habitantes.”
[55] Cfr. Sentencia C-1090 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández).
[56] Cfr. Sentencias C-018 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa) y C-885 de 2010 (M.P: María Victoria Calle Correa). Por ejemplo, en
la sentencia T-257 de 1993 (M.P. Alejandro Martí­nez
Caballero) la Corte explicó que existían diferentes circunstancias en las que
podían establecerse limitaciones razonables al derecho fundamental a la
libertad de locomoción, al respecto se señaló: “[l]a Constitución faculta al
legislador para establecer limitaciones a la libertad de locomoción. Estas
pueden ser necesarias cuando el orden público se encuentre gravemente alterado.
Igualmente pueden justificarse, entre otras, por razones de planeación rural o
urbana, por motivos culturales o para proteger zonas de reserva natural. La
misma Constitución prevé un tratamiento especial para el Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina (art. 310). De la Constitución también se
derivan obvias restricciones a esa libertad en la propiedad privada (art. 58),
y en los resguardos indígenas (arts. 319 y 330), ya que estas normas establecen
que la propiedad de los resguardos es colectiva y no enajenable y facultan a
los Consejos Indígenas para velar por la aplicación de las normas legales sobre
usos del suelo y poblamiento de sus territorios. Y en las zonas de reserva
natural, como se deduce de la norma constitucional que protege el derecho al
ambiente sano (art. 79), con la preservación de las áreas de especial
importancia ecológica”-.
[57] Cfr. Infra, “C.   Sobre la razonabilidad de la
medida de bloqueo o retiro con grúa en relación con los vehículos abandonados
en áreas destinadas al espacio público.”
[58] Cfr. Supra, “4. El derecho fundamental al debido
proceso administrativo en relación con procedimientos sancionatorios efectuados
por las autoridades de tránsito. Reiteración de jurisprudencia.”
[59] Ley 769 de 2002, artículo 136: (…) “[s]i el inculpado rechaza la
comisión de la infracción, deberá comparecer ante el funcionario en audiencia
pública para que éste decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y
las de oficio que considere útiles.”
[60] Sobre una exposición y análisis de cómo ha de ser el juicio de
constitucionalidad en casos como éstos, ver la sentencias C-673 de 2001 (M.P.
Manuel José cepeda Espinosa) y C-885 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[61] Cfr. Sentencia T-508 de 1992 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[62] Ley 769 de 2002: “ARTÍCULO 76. LUGARES PROHIBIDOS PARA
ESTACIONAR. Modificado por el art. 15, Ley 1383 de 2010. Está prohibido
estacionar vehículos en los siguientes lugares: (…) Sobre andenes, zonas verdes
o sobre espacio público destinado para peatones, recreación o
conservación.” (Subrayado adicionado al texto)
[63] Así por ejemplo, en la sentencia C-183 de 2003 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra) la Corte definió que por “Espacio Público [se entiende]
el conjunto de inmuebles y los elementos arquitectónicos y naturales de los
inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la
satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los
límites de los intereses individuales de los habitantes.”