C-134-18
Sentencia C-134/18
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE
REGULA EL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
NORMA QUE RECONOCE LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Exclusión de los miembros de la familia de crianza
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-No se configuró cosa juzgada
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características
Según la jurisprudencia
constitucional el concepto de la violación es formulado adecuadamente
cuando (i) se identifican las normas que se demandan como
inconstitucionales (transcripción literal o inclusión por cualquier
medio); (ii) se determinan las disposiciones constitucionales que se
alegan como vulneradas; y (iii) se formula por lo menos un cargo de
inconstitucionalidad, con la exposición de las razones o motivos por los cuales
se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes
La jurisprudencia
ha expresado que este requisito  le impone al ciudadano “una carga de contenido
material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el
cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier
tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas
sean “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. Únicamente con el
cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez constitucional
realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional.
JUEZ
DE TUTELA EN EJERCICIO DEL CONTROL CONCRETO DE CONSTITUCIONALIDAD-Reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes a favor de los miembros de la familia de
crianza
DECISION INHIBITORIA POR INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA-Procedencia al no satisfacer la carga argumentativa
establecida por la jurisprudencia constitucional
Expediente D-12.147
Demandante:
Santiago Estrada Hoyos y otros
Asunto:
Acción pública de inconstitucionalidad contra el
parágrafo del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones”.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veintiocho (28) de Noviembre de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y el trámite establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista
en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Santiago
Estrada Hoyos y José Gabriel Restrepo García demandaron el parágrafo del
artículo 13 de la Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones”, y el artículo 218 de la
Ley 1753 de 2015 que modificó el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, “Por la
cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral”.
Por Auto de 2 de junio de 2017[1],
el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda ante el incumplimiento de los
requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,
desarrollados por la jurisprudencia en la sentencia C-1052 de 2001, y otorgó a
los actores tres (3) días para ajustarla, oportunidad que aprovecharon para realizar
algunas aclaraciones sobre la argumentación inicial, retirar del análisis
cualquier presunta violación del artículo 4 constitucional, indicar que sus
reproches no están dirigidos a proteger el derecho a la igualdad, y subrayar
que los cargos sólo afectan el contenido del parágrafo del artículo 13 de la
Ley 797 de 2003.
Por tanto, se dispuso su admisión el 28 de junio siguiente, en
Auto[2]
que a su vez ordenó suspender términos de conformidad con lo dispuesto por la
Sala Plena[3],
fijar en lista por el término de diez (10) días, comunicar la iniciación del
proceso al presidente del Congreso, y dar traslado al señor Procurador General
de la Nación para lo de su competencia.
En la misma providencia se invitó a que intervinieran en el
proceso, en caso de estimarlo conveniente, por un lado, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al
Ministerio de Justicia y Derecho, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y a ColPensiones.
Por el otro, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia
Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Fundación
Saldarriaga Concha, a DeJusticia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
a la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de
Cesantía -AsoFondos, y a los decanos de las facultades de derecho de las universidades
de Antioquia, la Industrial de Santander, del Rosario, Los Andes, del Norte, Distrital
Francisco José de Caldas, Externado de Colombia, Libre, Militar, Nacional, Pontificia
Javeriana (sede Bogotá), Sergio Arboleda (sede Bogotá) y Autónoma de
Bucaramanga.
Finalmente, por Auto Nro. 317 de
2018 del 23 de mayo de 2018, se ordenó levantar la suspensión de términos[4].
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a
decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación, se transcribe el
artículo 13 de la Ley 797 de 2003, y se subraya el
parágrafo acusado:
LEY 797 DE 2003
(Enero 29)
"Por la cual se
reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales
exceptuados y especiales"
El Congreso de
Colombia,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 13. Los artículos 47 y 74 quedarán así:
Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes.
Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho
beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más
años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte
del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite,
deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su
muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años
continuos con anterioridad a su muerte;
b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera
permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del
fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado
hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y
tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá
cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión.
Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a).
Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o
compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho
a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente
artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de
convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años,
antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o
compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de
sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y
se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho,
la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota
parte de lo correspondiente al literal a) en un porcentaje proporcional al
tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos
cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le
corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente;
c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18
años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de
sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su
muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de
estudiantes (y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que
establezca el Gobierno); y, los hijos inválidos si dependían
económicamente del causante, (esto es, que no tienen ingresos
adicionales), mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para
determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por
el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
d) A falta de cónyuge, compañero o compañera
permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del
causante si dependían económicamente (de forma total y absoluta) de
este;
e) A falta de cónyuge, compañero o compañera
permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos
inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
PARÁGRAFO. Para efectos de este artículo se requerirá que el
vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el
Código Civil.
III. LA DEMANDA
Los demandantes consideran que la norma cuestionada vulnera
el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 42, 48, 93, 94, 228, 365 y 366 de la Constitución
Política de Colombia.
3.1. Sostienen que el
parágrafo demandado “atenta contra la definición de un orden político,
económico y social justo (…) ya que exige sin razón constitucional válida
alguna a los hijos, padres y hermanos inválidos de crianza que prueben el
vínculo de conformidad con lo establecido en el código civil, artículos 35
(parentesco de consanguinidad) y 50 (parentesco civil) para poder acceder a la
prestación de sobrevivencia, excluyendo el parentesco de crianza” por lo
que desconoce tanto el preámbulo como el artículo 2 de la Constitución Política.
3.2. Explican que el artículo
primero de la Carta resulta menguado en su contenido, por cuanto si bien pretende
que “toda la actividad estatal debe encaminarse a contrarrestar las
desigualdades sociales existentes y ofrecer a todos los coasociados iguales
oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar los
apremios materiales”, lo cierto es que la norma demandada les priva del
derecho a la seguridad social, lo que implica, además, un retroceso en la
política de salud del país, pues “no los ampara como beneficiarios de la
pensión de sobreviviente, puesto que exige una prueba del parentesco civil o
consanguíneo y no permite una prueba del parentesco de crianza”.
3.3.  Encuentran que el aparte
demandado “está negando algunos de esos derechos inalienables, que revisten
el carácter de fundamentales, tales como el derecho al mínimo vital (derecho
fundamental innominado), a la vida digna, el derecho a una pensión,
considerado como fundamental autónomo, y el derecho a la salud, a un grupo de
personas familiares de un causante o afiliado al sistema, esto es, hijos,
padres y hermanos inválidos de crianza, en el caso de la pensión de
sobrevivencia, los cuales fueron excluidos de la posibilidad de acceder a una
prestación económica”, resultando discriminados en contravía de los
dispuesto en el artículo 5 de la Carta Política.
3.4.  Consideran que el artículo
42 de la Constitución protege a la familia como núcleo fundamental de la
sociedad, incluyendo aquélla cuya existencia se funda en el respeto, el amor y
solidaridad aun cuando sus miembros no estén emparentados por vínculos
naturales ni jurídicos, por lo que excluir “de manera injustificada a los
hijos, padres y hermanos inválidos de crianza que según las normas del Código
Civil no tiene y registro [sic], mediante el parágrafo del artículo 13 de la
ley 797 de 2003, quienes conforman el grupo familiar de quien fallece, se está
violando (…) la obligación que tiene el Estado de proteger de manera integral
la familia”.
3.5. Argumentan que la norma
demandada desconoce los preceptos contenidos en los artículos 48, 365 y 366 de
la Carta, por cuanto “excluir injustificadamente a un grupo de personas del
acceso a este servicio público, contraría una de las principales
finalidades de un Estado Social de Derecho como el nuestro, así como los
principios que orientan no sólo la Constitución sino la seguridad social en
general”, además de que constituye una regresión, “toda vez que limita
el ámbito de protección del derecho a la seguridad social a los miembros de las
familias biológicas o legales, dejando sin amparo a las familias de crianza”,
en contravía de los principios de progresividad, universalidad y solidaridad
que han de inspirar el sistema democrático.
3.6. Advierten que en varios de
los tratados internacionales suscritos voluntariamente por el Estado
colombiano, en particular, en la Convención Americana de Derechos Humanos y en el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se impone la
obligación de “perseguir un desarrollo progresivo en materia de derechos”,
por lo que el parágrafo demandado desconoce dicha obligación al excluir “a
un grupo grande de personas (los miembros de las familias de crianza) de
obtener el beneficio de acceder a una pensión de sobreviviente, en el caso del
hijo, padre y hermano inválido de crianza, porque no podrán probar el vínculo
de consanguinidad o civil con el causante, ya que no lo tienen”. Al
respecto, citan varios pronunciamientos de esta Corporación en sede de Tutela,
en los que se ordenó entregar la pensión de sobrevivientes a familiares de
crianza.
3.7. Señalan que la enunciación
de derechos y garantías, tanto en la Carta Política como en los instrumentos
internacionales ratificados voluntariamente por el Estado colombiano, no puede
entenderse como la negación de otros, tal y como lo dispone el artículo 94 de
la Constitución. En este sentido, para los accionantes es evidente “que
existe un derecho fundamental que está siendo vulnerado al momento de excluir a
los hijos, padres y hermanos inválidos de crianza del causante del acceso a una
pensión de sobrevivientes como beneficiarios porque no podrán probar el vínculo
de consanguinidad o civil con el causante, ya que no lo tienen, pues su vínculo
es de crianza, perdiendo el fundamento y sustento económico el derecho al
mínimo vital”.
3.8. Entienden, que “la
realidad social permite ver que los vínculos afectivos, de amor, respeto,
solidaridad, ayuda mutua y demás, que se dan al interior de una familia de
crianza constituida, por ejemplo, entre un padre y un hijo de crianza, son
iguales a los vínculos que se forjan entre un hijo adoptivo y un padre
adoptante”; por tanto, “las normas acusadas transgreden el artículo 228
de la Constitución cuando desampara a los miembros de las familias de crianza
por el simple hecho de no haber cumplido con el trámite de adopción”.
La Sala advierte que, si bien en
la demanda inicial se presentaron argumentos encaminados a sostener que el
parágrafo demandado desconocía también el artículo 4 de la Carta Política, en
el escrito de corrección los eliminaron.
IV. INTERVENCIONES
Vencido el término de fijación
en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 28 de junio de 2017, la
Secretaria General de esta Corporación informó que se recibieron los siguientes
escritos de intervención[5]:
4.1.
Intervenciones oficiales.
4.1.1. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público[6].
Solicitó declarar la ineptitud sustancial de la demanda, y en subsidio, declarar
la constitucionalidad de la norma. Consideró que “los cargos formulados por
los demandantes no cumplen con el requisito de certeza como quiera que las
razones de inconstitucionalidad recaen sobre una omisión legal y no sobre una
proposición jurídica real y existente”, pues, en efecto, lo que se reprocha
es la ausencia de regulación de los beneficios pensionales a la familia de
crianza, cuando lo cierto es que “no existe un imperativo constitucional que
exija regular el supuesto que se considera omitido”. Adicionalmente
advirtió sobre el riesgo de sostenibilidad del Sistema General de Pensiones en
caso de extender los beneficiarios de la pensión de vejez al grupo de personas
que pretende proteger el accionante.
4.1.2.
Ministerio de Trabajo[7].
Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, y en subsidio,
declarar la exequibilidad de la norma. Por un lado, alegó que los cargos hacen
referencia a una omisión legislativa absoluta por cuanto los demandantes alegan
que “no fueron incluidos todos los llamados a percibirla [la pensión de
sobrevivientes]”, y por tanto la acción carece de objeto por no ser de
competencia de la Corte. Por el otro, sostuvo que “el solo hecho de que los
hijos, padres o hermanos de crianza no puedan acceder a la pensión de
sobrevivientes no implica en sí mismo que exista una trasgresión al régimen
constitucional”. Y finalmente advirtió, que acceder a las pretensiones de
la demanda implicaría que “actos de bondad esporádicos respecto de personas
frente a las cuales se tiene un sentimiento, podría derivar en una concepción
ampliada del término familia como núcleo básico de la sociedad, lo que podría
conllevar a la insostenibilidad del Sistema Pensional y abrir un camino de
fraude al mismo”.
4.1.3.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[8].
Solicitó declarar la constitucionalidad de la norma demandada. Sostuvo que “la
familia de crianza es una figura de creación jurisprudencial, cuya existencia y
protección se ha reconocido a partir de los principios de solidaridad y el
carácter amplio del concepto de familia”, por lo que el juez deberá
estudiar, en cada caso concreto, la procedencia de conceder la pensión de
sobrevivientes cuando se alega la existencia de familias de crianza, dada la “indeterminación
frente a las autoridades y procedimientos”, lo que no ocurriría cuando se
adelanta el proceso de adopción en el que la prueba es el registro civil.
4.1.4. ColPensiones[9].
Solicitó que se subsane la demanda y se profiera un pronunciamiento de fondo
que declare la exequibilidad de la norma acusada.
De un
lado, alegó la ineptitud sustancial de la demanda por deficiencias en las
cargas argumentativas. Adujo: 1) falta de claridad en tanto no hay un hilo
conductor que enmarque la discusión, pues “atacan el contenido normativo de
una preposición jurídica a través de la figura de la omisión legislativa
relativa”, cuando en realidad se está ante una omisión legislativa
absoluta, y en consecuencia, el texto también carece de especificidad,
pertinencia y suficiencia; 2) falta de integración de la unidad normativa, pues
los demandantes debieron solicitar que se analizara “el marco jurídico en el
cual se circunscribe el contenido demandado que contiene una norma de reenvío
específica”; y la 3) inexistencia de la cosa juzgada por cuanto si bien, en
la sentencia C-359 de 2017 se estudió el mismo aparte ahora demandado, la Corte
se declaró inhibida.
Del otro,
explicó: 1) que se está ante una omisión legislativa absoluta por cuanto lo que
se plantea es “una ausencia total de regulación por parte del legislador”
en la materia, por lo que “debido a la completa inactividad del legislador,
la Corte Constitucional carece de referente normativo para realizar una
verdadera confrontación con la constitución, lo que impide que se pueda realizar
el examen abstracto de constitucionalidad”; 2) que se trata de un tema que debe
ser resuelto por el legislador en virtud de su potestad de configuración, pues
es a quien le corresponde hacer las leyes y por tanto, “hasta que éste no se
pronuncie, le está vedado al juez constitucional intervenir en una competencia
que no le corresponde”; 3) que en todo caso, “si el legislador ha
previsto quiénes son los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, es el
mismo legislador el único facultado de [sic] extender o modificar el
modelo de seguridad social previamente establecido en la Ley”, de manera
que si la ley nada dispuso con respecto a los hijos de crianza a efectos de
extender los beneficios del sistema de seguridad social, se trata de una
decisión propia del facultado para tomarla; y 4) que, seguramente, dicha
decisión se basó en el principio de sostenibilidad fiscal en materia pensional,
“cuya racionalización jamás debe convertirse en un escudo que justifique el
desconocimiento del núcleo esencial de los derechos fundamentales, sino que
debe ser una herramienta que permita introducir ciertas limitaciones que bajo
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, garanticen la eficacia de
los derechos y del gasto público social”.
Finalmente
invitó a proferir un pronunciamiento de fondo con el propósito de tener
claridad acerca de las reglas jurídicas que deben aplicarse a los hijos de
crianza.
4.1.5.
Ministerio de Salud y Protección Social[10].
Solicitó declarar la constitucionalidad de la norma demandada, pues es
resultado del ejercicio de la libertad de configuración legislativa de la que
goza el legislador en la materia, sin que ello implique la vulneración de los
derechos de “las personas con las cuales han convivido y formado lazos de
unión, apoyo y solidaridad, basada en el amor, el afecto, el cariño y el
respeto”, máxime “cuando dichas personas cuentan con otros mecanismos
jurídicos para ingresarlas legalmente al núcleo familiar”. Advirtió que de
realizarse un análisis distinto que conlleve a la declaración de
inexequibilidad de la norma o a su exequibilidad condicionada, “en más
peligro se colocan los recursos del Sistema General de Seguridad en pensiones,
tan dilapidado o malversado por quienes buscan de mala fe, hacerse de forma
fraudulenta a ellos”.
4.2.
Intervenciones técnicas y académicas.
4.2.1. Academia Colombiana de
Jurisprudencia[11].
Consideró que las pretensiones de los demandantes son justas en tanto el
precepto demandado viola el principio de igualdad ante la ley a pesar de que los
accionantes no lo hubieran alegado haciendo referencia al artículo 13
constitucional.
4.2.2.
Fundación Saldarriaga Concha[12].
Brindó argumentos técnicos y jurídicos con el fin de cualificar la discusión de
la Sala por considerar que se trata de la oportunidad para fijar “una
posición que de manera decisiva avance hacia la protección de las familias
diversas y, dentro de ellas, de las personas con discapacidad”. Remitió a
la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, pues, en su concepto, es el “instrumento que se constituye
como hoja de ruta global para la protección de esta población”, y en
desarrollo de su análisis, afirmó que las personas con discapacidad se
encuentran, generalmente, en situación de dependencia económica por lo que se
impone al Estado desarrollar las herramientas necesarias para garantizar el
goce efectivo de todos sus derechos, principalmente, a la seguridad social, en
el entendido que “las personas con discapacidad se encuentran en una
especial [sic] de vulnerabilidad para acceder al sistema de pensiones,
como consecuencia de una acumulación de agravios que se produce a lo largo de
toda su vida”.
4.2.3. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal[13].
Solicitó declarar la inexequibilidad de la norma por cuanto “efectúa una
discriminación no aceptable en materia de seguridad social y que produce el
efecto contrario al perseguido por esa disposición”. Lo anterior, con base
en lo sostenido por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
que, al recurrir a los lineamientos desarrollados por la Organización
Internacional del Trabajo, ha defendido el principio de la primacía de la
realidad[14].
4.2.4. Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía –AsoFondos[15].
Solicitó declarase inhibida por ineptitud de la demanda, o en subsidio,
declarar exequible la norma demandada en el entendido que corresponde al
legislador resolver el orden de prelación entre beneficiarios para efectos de
la pensión de sobrevivientes y fijar los requisitos de acceso. En efecto,
sostuvo que la argumentación desarrollada por los accionantes sobre la
inconstitucionalidad está ausente de certeza, y es insuficiente e impertinente,
por cuanto “los actores no realizan una confrontación entre la remisión al
Código Civil y las normas constitucionales presuntamente vulneradas”, sino
que lo que pretenden es que “la Corte Constitucional llene mediante un fallo
modulado una omisión legislativa absoluta respecto de la familia de crianza
como beneficiaria de la pensión de sobreviviente”, frente a lo cual carece
de competencia, pues su regulación es de resorte exclusivo del Congreso de la
República.
4.2.5. Universidad Libre[16].
Solicitó declarar la inexequibilidad de la norma demandada, y en subsidio, su
exequibilidad condicionada en el entendido de que “tal beneficio debe
extenderse a aquellos hijos padres hermanos [sic] de crianza o de hecho que
demuestren tal calidad”. Al efecto, expuso que el Convenio 102 de la OIT,
en consonancia con los Principios de Limburgo, impone a los Estados garantizar
un mínimo de protección de los derechos sociales, económicos y culturales, “hasta
el máximo de los recursos de que dispongan, para realizar plenamente el derecho
de todas las personas, sin ningún tipo de discriminación, a la Seguridad
Social, incluido el Seguro Social”. Esto implica que si el artículo 47 de
la ley 100 de 1993, “[E]stablecía como beneficiario a quien como tal integre
el grupo familiar por adopción o prohijamiento, no solo en el sentido estricto
o judicial sino también en la realidad”, la norma demandada vulnera los
principios de progresividad e igualdad.
4.2.6. Universidad Industrial de
Santander[17].
Solicitó declarar la inexequibilidad de la norma por cuanto impide que los
hijos, padres y hermanos inválidos de crianza gocen del derecho a “recibir
igual protección frente a los demás miembros de una familia”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez,
mediante concepto Nro. 6423 del 3 de agosto de 2018[18],
solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de pronunciamiento.
Analizó los requisitos de procedibilidad de la acción incoada para
advertir que no se encuentran satisfechos. En efecto, sobre los diferentes
cargos formulados por los demandantes, consideró que “la mayor parte de
ellos, se remiten exclusivamente a efectuar una transcripción de los preceptos
que se estiman vulnerados y a citar apartes jurisprudenciales respecto de los
mismos, pero no se expone una argumentación jurídica que genere una duda sobre
el desconocimiento y trasgresión de las normas superiores invocadas”.
Y sobre el asunto de fondo, recordó que aunque “la Corte ha
considerado que negar la pensión de sobrevivientes a los familiares de crianza
resulta violatorio de la Constitución y, por ende, ha tutelado el derecho a la
seguridad social de los familiares de crianza otorgándoles el acceso a la
pensión de sobrevivientes a través de órdenes de tutela”, lo cierto es que “a
pesar de tener raigambre constitucional y protección especial, [la familia
de crianza] aún no cuenta con un régimen legal autónomo e independiente”
por carecer del elemento constitutivo de la voluntad responsable de conformar
una familia en los términos del artículo 42 de la Constitución Política. Lo anterior
le llevó a concluir que los accionantes pretenden un pronunciamiento sobre una
omisión legislativa absoluta con respecto de la cual esta Corporación carece de
competencia.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1. La competencia
De conformidad con lo establecido
en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional
es competente para conocer de la demanda de la referencia, pues la disposición
acusada hace parte de la Ley 797 de 2003.
2. Cuestiones previas
2.1. Sobre la cosa juzgada
El agente de ColPensiones
advirtió que en el caso de autos no se configura la cosa juzgada, por cuanto en
la sentencia C-359 de 2017, en la que fue sometido a control abstracto de
constitucionalidad el mismo parágrafo ahora demandado, la Corte se declaró
inhibida para decidir de fondo.
En esa ocasión, los demandantes
sostuvieron que la norma demandada desconocía los artículos 1, 13, 42, 48 y el
numeral 2 del artículo 95 de la Constitución Política al favorecer una “desigualdad
injustificada” que viola los principios de dignidad y solidaridad sobre los
que se debe construir un Estado Social de Derecho, además de que configura una omisión
legislativa relativa. Al respecto, esta Corporación decidió inhibirse de conocer
el fondo del asunto por no cumplir, la demanda, con los requisitos de
argumentación necesarios para generar “una duda razonable de
inconstitucionalidad frente a una regulación integral de los beneficiarios de
la pensión de sobreviviente en cada uno de los regímenes pensionales,
comoquiera que el parágrafo censurado simplemente remite a la acreditación de
un vínculo filial según la normatividad civil”.
Y dado que “las decisiones judiciales inhibitorias son aquellas que, por
diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto
que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar resolución de mérito”[19] y que, por tanto, “el problema que ha sido
llevado a la justicia queda sin resolver” [20], esta Sala comparte las conclusiones del interviniente y descarta la
configuración de la cosa juzgada constitucional.
2.2. Sobre la aptitud de los
cargos formulados
El artículo 241 de la
Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la
guarda de su integridad y supremacía y, en sus numerales 4º y 5º, le atribuye
la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.
Esta Corporación ha indicado que los cargos de
inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y
material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de
constitucionalidad que permita adelantar una discusión en el marco
constitucional a partir de la confrontación del contenido verificable de una
norma legal con el enunciado de un mandato Superior.
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional, se ha
señalado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre
leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e
insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los requisitos
mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[21];
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes, o que no lo
estén, pero produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[22].
En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva de la demanda,
el libelo presentado debe cumplir los requisitos exigidos para la debida
estructuración de los cargos de inconstitucionalidad, como se pasa a exponer:
De conformidad con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, las
demandas de inconstitucionalidad deberán señalar: (i) las normas
acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que
se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos
textos han sido violados, (iv) si se acusa quebrantamiento del correcto
trámite legislativo, debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse
observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.
Particularmente, respecto del requisito consistente en expresar
las razones por las cuales la disposición demandada se considera
inconstitucional, esta Corte ha identificado que supone elaborar correctamente
el concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional el concepto
de la violación es formulado adecuadamente cuando (i) se identifican
las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripción literal o
inclusión por cualquier medio); (ii) se determinan las disposiciones
constitucionales que se alegan como vulneradas; y (iii) se formula por
lo menos un cargo de inconstitucionalidad, con la exposición de las razones o
motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido
infringidos.
En cuanto a este último requisito la jurisprudencia ha expresado
que se le impone al ciudadano “una carga de contenido material y no
simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado
contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o
motivos, sino que se requiere que las razones invocadas sean “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[23].
Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez
constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto
constitucional.
En el sub lite, los demandantes elevaron cargos por la
presunta violación de los artículos 1, 2, 5, 42, 48,
93, 94, 228, 365 y 366 de la Constitución Política, con base en un único
argumento dirigido a sostener que el parágrafo demandado, al excluir de la
lista de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes al padre, hijo y hermano
de crianza, les dejaba desprotegidos del goce efectivo de sus derechos
fundamentales.
Al respecto, la Sala considera que existe ineptitud sustantiva de
la demanda, puesto que sus fundamentos no cumplen con la carga
argumentativa establecida por la jurisprudencia constitucional en relación con
los requisitos jurisprudenciales de especificidad[24],
certeza[25]
y suficiencia[26]
necesarios para que se configure un verdadero cargo de inconstitucionalidad por
presunta vulneración de las normas referidas.
En efecto, mediante la Ley 797
de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General
de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, publicada en el Diario
Oficial Nro. 45.079 de 29 de enero de 2003, el Congreso de la República,
inspirado –según lo dicho en la exposición de motivos- en los principios de
equidad y solidaridad social, responsabilidad fiscal y justicia redistributiva,
reformó el Sistema General de Pensiones con el objetivo de eliminar los regímenes especiales y exceptuados que permitían que ciertos
grupos poblacionales disfrutaran de unos derechos pensionales diferentes a los
del resto de los colombianos, y poder así, mantener su viabilidad fiscal.
Sobre los beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, el artículo 13 modificó los artículos 47
y 74 de la Ley 100 de 1993, y reprodujo el orden de prelación de las personas afectivamente más cercanas al causante a quienes
se les garantiza la protección económica y social una vez ocurrida la muerte de
aquél, a través de la sustitución de la pensión. El parágrafo introdujo la vía probatoria
que permitirá gozar de este derecho a quien alegue vínculos de padre, hijo o
hermano inválido, a través de la remisión a la norma aplicable del Código
Civil, parámetro normativo que los accionantes consideran excluyente de la familia
de crianza que, por su propia naturaleza, no puede cumplir con los requisitos
probatorios que exige la legislación ordinaria.  Esta posición es compartida
por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, la Universidad Libre y la Universidad Industrial de
Santander, que coinciden en afirmar que se trata de una discriminación
inaceptable en materia de seguridad social.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda, el
Ministerio de Trabajo, ColPensiones, AsoFondos y el Procurador General de la
Nación, consideran que el libelo demandatorio no cumple con los requisitos de
procedibilidad para que esta Corporación se pronuncie de fondo, por cuanto los
cuestionamientos elevados a la norma no se dirigen contra lo que la misma
dispone, sino contra aquello que omite. Al respecto, esta Sala no entrará a
analizar la existencia de la eventual omisión legislativa aducida por los
intervinientes en tanto no fue esgrimida por los accionantes.
Ahora, al evaluar las razones en
las que los accionantes sustentan la inconstitucionalidad del parágrafo del
artículo 13 de la Ley 797 de 2003, la Corte observa que es fácilmente
comprensible que aquello que pretenden los accionantes, al alegar la exclusión
de los miembros de la familia de crianza como eventuales beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes –único cargo elevado contra la norma acusada- es,
precisamente, aumentar la lista de beneficiarios.
Por tanto, la exigencia de especificidad quedó
ausente de sustento en la censura, no por lo que alegan quienes se oponen a las
argumentaciones del libelista, sino porque el parágrafo demandado simplemente se
limita a remitir al Código Civil a efectos de acreditar el vínculo de filiación
para acceder a la pensión de sobrevivientes cuando el pretendiente sea el
padre, hijo o hermano inválido del causante. Y, dado que la norma demandada no
tiene por objeto listar los beneficiarios de dicha prestación, de su texto no puede
deducirse que la familia de crianza esté excluida.
En consecuencia, los argumentos tampoco son ciertos
ya que contienen una apreciación subjetiva e interpretación
particular de la disposición acusada, consistente en que la remisión al Código
Civil desampara a la familia de crianza del causante al excluirla de la lista
de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes pues, para la comprobación de
su vínculo afectivo, “exige cumplir con los requisitos a los que se refieren
los artículos 35 (parentesco de
consanguinidad) y 50 (parentesco civil)”,
produciendo consecuencias contrarias a los objetivos mismos de la Constitución,
lo que “atenta contra la definición de un orden político, económico y social
justo”. Para la Corte, estas conclusiones no se desprenden obligatoriamente
de la norma demandada, y por tanto, se advierte que la interpretación subjetiva
o aplicación concreta e individual de una ley no es objeto del control
abstracto de constitucionalidad; juicio que, como es sabido, solo opera cuando
se trata de establecer si el contenido normativo demandado resulta contrario a
la Constitución Política.
Finalmente, los cargos tampoco son
suficientes en el sentido de que, como también lo advirtió el Ministerio
Público, no surge una duda capaz de iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara toda norma legal y haga necesario
un pronunciamiento por parte de esta Corporación, pues las argumentaciones se
concentran en apreciaciones subjetivas con base en las cuales, los miembros de
la familia de crianza “no podrá(n) probar el
vínculo de consanguinidad o civil con el causante, ya que no lo tienen, pues su
vínculo es de crianza, perdiendo el fundamento y sustento económico el derecho
al mínimo vital”, por lo que esta Corporación está
llamada a inhibirse para pronunciarse sobre el fondo del asunto, y así lo
declarará.
Lo anterior no impide que el
juez de tutela –en control concreto de constitucionalidad-, tal y como lo
sostuvieron en sus intervenciones el Procurador General de la Nación y el ICBF,
continúe pronunciándose sobre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
a favor de los miembros de la familia de crianza, siempre que, en cada caso,
encuentre satisfechos los requisitos que por vía jurisprudencial se han
establecido para el efecto[27],
y hasta tanto el legislador defina el régimen legal a través del cual
desarrolle los requisitos y procedimientos para que los miembros de la familia
de crianza puedan acceder a la pensión de sobrevivientes de la misma forma en
la que acceden quienes logran acreditar un vínculo según la normatividad
civil.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de
fondo en relación con el cargo formulado contra el artículo 13 de la Ley 797 de
2003, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el
expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Ausente en comisión
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio
35 del cuaderno 1.
[2] Folio
76 del cuaderno 1.
[3] Con la expedición del Decreto 889 de
2917, la Sala Plena de la Corte decidió, mediante Auto 305 del 21 de junio de
2017, suspender “los términos en los procesos de constitucionalidad
enumerados en el fundamento jurídico sexto” que “hayan sido admitidos
para trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se
encuentren”.
[4] Folio
256 del cuaderno 2.
[5] Folio 356 del cuaderno 2. Constancia
secretarial del 6 de julio de 2018.
[6] Folio
318 del cuaderno 2.
[7] Folio
333 del cuaderno 2.
[8] Folio
250 del cuaderno 2.
[9] Folio
125 del cuaderno 1.
[10] Folio
191 del cuaderno 1.
[11] Folio
156 del cuaderno 1.
[12] Folio
168 del cuaderno 1.
[13] Folio 120 cuaderno 1.
[14] “Pues bien, pudiera estimarse conforme
lo entiende el recurrente, con apoyo en los artículos 1 de la ley 29 de 1982 y
42, inciso 5 de la Constitución, que cuando la ley menciona a los hijos como
beneficiarios, alude exclusivamente a los engendrados o concebidos por el
causante y a los adoptados con los requisitos de ley (Código del Menor at 96).
Sin embargo, esta interpretación que puede ser válida en el derecho civil de
familia, resulta demasiado restrictiva para el de la seguridad social, cuyo
objetivo y filosofía está en proteger a las personas frente a las contingencias
que afecten su calidad de vida y la puedan colocar en situación indigna de un
ser humano”.  Sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia con radicación 17607 del 16 de mayo de 2002.
[15] Folio
292 del cuaderno 2.
[16] Folio
144 del cuaderno 1.
[17] Folio
184 del cuaderno 1.
[18] Folio
378 del cuaderno 2.
[19] Sentencia C-666 de 1996.
[20] Sentencia
C-258 de 2008.
[21] Ver entre otras, Corte Constitucional,
Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.
[22] Ver entre otras, Corte Constitucional,
Sentencia C-699 de 2016.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001. En dicho fallo la Corte sistematizó la jurisprudencia existente sobre el
tema de los requisitos de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad.
[24] “Las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera
la Carta Política a través de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y
directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de
concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio
de constitucionalidad.” Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.
[25] “Que sean ciertas significa que la
demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita e incluso sobre
otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la
demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone
la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”. Corte Constitucional, Sentencia, C-1052 de 2001.
[26] “La suficiencia que se predica de las
razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar,
con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche. (...) Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que
inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
Sentencia C-1052 de 2001.
[27] Sentencia T-138 de 2017.