T-486-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-486/94
SENTENCIA
INHIBITORIA-Prohibición en
tutela
Ningún juez ante
el cual se intente la acción de tutela puede abstenerse de resolver de fondo
sobre el asunto planteado. Esto es, debe conceder o negar la tutela, motivando
debidamente su determinación. Se trata de un deber inexcusable del juez, quien,
al negarse a decidir, viola el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia y deja desprotegido al peticionario, desconociendo
así el artículo 86 de la Carta.
JUEZ DE TUTELA-Incompetencia
Siendo claro que
el juez no puede inhibirse y que tampoco debe fallar conociendo de su
incompetencia, la Corte considera indispensable advertir que, en caso de
establecer que esto último acontece, el juez ante quien se ejerció la acción de
tutela debe remitir el expediente al despacho en el cual se radique la
competencia.
ACCION DE TUTELA-Interposición según la materia
Cuando la ley
distribuyó las competencias entre jueces y tribunales para conocer de la acción
de tutela, no introdujo ninguna distinción que obedeciera al mayor o menor
grado de afinidad entre aquellos asuntos de los cuales conocen dentro de la
jurisdicción a la cual pertenecen (Ordinaria o Contencioso Administrativa) y
los que se tratan a propósito del ejercicio de la acción consagrada en el
artículo 86 de la Constitución. Los jueces, cuando resuelven acerca de acciones
de tutela, no están actuando en ejercicio de sus competencias ordinarias, ni
según las reglas propias de la ley civil, penal, laboral o administrativa, sino
que lo hacen como integrantes de la Jurisdicción Constitucional, con arreglo a
los mandatos de la Carta Política y en desarrollo de la muy específica función
de salvaguardar los derechos fundamentales.
JUEZ DE TUTELA-Arbitrariedad
Resulta
arbitrario que el juez ante el cual se expone un asunto de clara estirpe
constitucional, que está obligado a resolver por ministerio de la propia Carta,
eluda el cumplimiento de su función introduciendo distinciones que ni la
Constitución ni el legislador han establecido, para clasificar el asunto según
su criterio y deducir que es incompetente, de espaldas a la preceptiva que rige
su actividad.
DERECHO AL
TRABAJO/PERSONAL DOCENTE-Terminación
del contrato de trabajo
El problema de si
debe subsistir o no la vinculación laboral a la luz de las disposiciones
legales aplicables no tiene porqué ser resuelto en sede de tutela, sino ante
los tribunales competentes para dilucidar los conflictos que se suscitan entre
la administración y sus empleados por causa o con motivo de una relación de
trabajo.
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Competencia
Si del contrato
se derivan derechos a favor del accionante, relacionados con la estabilidad
laboral, la reconducción del negocio jurídico o las prestaciones laborales, y
aquél estima que le han sido desconocidos, se está en presencia de un litigio
que debe plantearse ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, no en
virtud de la acción de tutela, como lo supuso la juez de instancia, sino
mediante el uso de las acciones que la ley consagra y que son propias de esa
jurisdicción. Existe, entonces, otro medio de defensa judicial.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-43950
Acción de tutela
instaurada por MANUEL JOSE ARCIA GOMEZ contra la Alcaldía de Caimito (Sucre)
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dos (2) de noviembre de
mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Se revisa el fallo
proferido en el asunto de la referencia por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Caimito (Sucre) el 6 de julio de 1994.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El accionante, quien
consideró violado sus derechos de petición y de trabajo, ejerció acción de
tutela contra la Alcaldía municipal por cuanto se dirigió a la Alcaldesa desde
abril de 1994 para solicitar que se le renovara el contrato como maestro del
Municipio, sin haber recibido respuesta.
El peticionario
estimó que la administración municipal se encontraba obligada a mantenerlo en
el empleo, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 6º de la Ley 60 de 1993
y 105 de la Ley 115 de 1994 -Ley General de Educación-.
II. DECISION
JUDICIAL
Invocando una
sentencia de la Corte Suprema de Justicia, la Juez dictaminó que la
jurisdicción especializada para conocer y fallar sobre la acción de tutela
respecto de los actos administrativos de la Alcaldesa de Caimito era la
Contencioso Administrativa de Sucre.
"Resultaría
ilógico -afirmó- que este Despacho ordenara la suspensión de los efectos de los
actos administrativos hasta cuando el Tribunal Administrativo de Sucre
decidiera de fondo, no obstante que éste último haya observado que el acto que
juzga no amerita la suspensión provisional por la vía Contencioso
Administrativa".
De allí resulta
-concluyó- que "sólo es correcta la interpretación de las normas que
vienen examinándose si se entiende que únicamente los jueces de la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo tienen competencia para conocer de la acción
de tutela que verse sobre actos administrativos".
En consecuencia,
mediante fallo del 6 de julio de 1994, la Juez resolvió declararse incompetente
para conocer de la solicitud de tutela instaurada.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es el tribunal competente para revisar la providencia
mencionada, según lo disponen los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991.
Prohibición de
las inhibiciones judiciales en materia de tutela
Al estatuir
mecanismos orientados a la defensa de los derechos fundamentales, uno de los
cuales es la acción de tutela, quiso el Constituyente lograr su efectividad
(artículos 2, 5 y 83 a 94 de la Constitución Política), dentro del criterio de
que en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial.
En ese orden de
ideas, mediante el artículo 86 de la Carta, se confió a los jueces la función
de verificar en concreto la vigencia cierta de la normativa constitucional en
la materia y se los autorizó para que, cuando encuentren configurada la
violación o amenaza de un derecho fundamental por acción u omisión de la
autoridad pública y aun de los particulares, impartan las órdenes de inmediato
cumplimiento que sean necesarias para la salvaguarda efectiva de aquél.
Desde luego, en el
cumplimiento de su función, los jueces están sujetos a las reglas establecidas
por el legislador para fijar la competencia, pero ni siquiera en el supuesto de
carecer de ella están autorizados para proferir fallo inhibitorio, ya que éste
se halla expresamente prohibido por el parágrafo del artículo 29 del Decreto
2591 de 1991.
De ello resulta que
ningún juez ante el cual se intente la acción de tutela puede abstenerse de
resolver de fondo sobre el asunto planteado. Esto es, debe conceder o negar la
tutela, motivando debidamente su determinación.
Se trata de un deber
inexcusable del juez, quien, al negarse a decidir, viola el derecho fundamental
de acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.P.) y deja
desprotegido al peticionario, desconociendo así el artículo 86 de la Carta.
Ya esta Corte tuvo
ocasión de señalarlo en su Sentencia T-173 del 4 de mayo de 1993:
"Considera la
Corte que el acceso a la administración de justicia no es un derecho apenas
formal que se satisfaga mediante la iniciación del proceso sino que su
contenido es sustancial, es decir, implica que la persona obtenga a lo
largo de la actuación y hasta la culminación de la misma, la posibilidad real
de ser escuchada, evaluados sus argumentos y alegatos y tramitadas, de acuerdo
con la ley, sus peticiones, de manera que las resoluciones judiciales sean
reflejo y realización de los valores jurídicos fundamentales. En tal sentido,
el acceso a la administración de justicia es inescindible del debido proceso y
únicamente dentro de él se realiza con certeza".
Por eso, el inciso
1º del artículo 53 del Decreto 2591 de 1991 dispone:
"Artículo 53. Sanciones
penales. El que incumpla el fallo de tutela o el juez que incumpla
las funciones que le son propias de conformidad con este Decreto incurrirá,
según el caso, en fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión
o en las sanciones penales a que hubiere lugar". (Subraya la Corte).
Ahora bien, siendo
claro que el juez no puede inhibirse y que tampoco debe fallar conociendo de su
incompetencia, la Corte considera indispensable advertir que, en caso de
establecer que esto último acontece, el juez ante quien se ejerció la acción de
tutela debe remitir el expediente al despacho en el cual se radique la
competencia, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991, avisando
inmediatamente al solicitante.
Como lo ha expresado
la Corte, el rechazo "in limine" de la demanda de tutela tampoco es
posible como regla general:
"Las peticiones
de tutela no pueden ser rechazadas, ni en primera ni en segunda instancia, sino
por los motivos establecidos en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991
-cuando, no habiéndose podido determinar el hecho o la razón que motiva la
solicitud, se ha ordenado corrección de la solicitud y ésta no se ha efectuado dentro
de los tres días siguientes-. Se trata de razones de forma que aluden a
presupuestos indispensables para el fallo, sin que, inclusive, el funcionario
esté obligado a tomar tal determinación, toda vez que, según allí se dice,
"...la solicitud podrá  ser rechazada...", lo que
implica la posibilidad de que el juez la tramite si logra dilucidar su
contenido.
Rechazar una demanda
de tutela por causas diferentes equivale a negar a la persona el acceso a la
administración de justicia (artículo 229 C.N.) y, además, resulta contrario al
mandato del artículo 228 Ibídem, según el cual en las actuaciones judiciales
prevalecerá el derecho sustancial. Este principio inspira el trámite de la
acción de tutela, como lo ordena el artículo 3º del Decreto 2591 de 1991.
Por otra parte, el
rechazo arbitrario de una petición de tutela comporta el desconocimiento del
derecho que toda persona tiene a un análisis material de su pretensión".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-440 del 12 de
octubre de 1993).
En Sentencia T-034
del 2 de febrero de 1994 se agregó:
"El juez u
organismo judicial ante el cual se invoca un derecho primario, como los que
busca proteger el artículo 86 de la Carta, debe entrar en el fondo del asunto
para examinar, con criterio de justicia material, las circunstancias en medio
de las cuales se ha producido el acto o la omisión que puedan estar causando la
perturbación o el riesgo del derecho fundamental; para definir si el daño o la
amenaza existen; para establecer sobre quién recae la responsabilidad del
agravio y para impartir, con carácter obligatorio e inmediato, las órdenes
encaminadas a restaurar la vigencia real de las garantías
constitucionales".
Situación diferente
es la que surge cuando se propone la tutela ante la Corte Suprema de Justicia o
el Consejo de Estado, corporaciones éstas que por no tener superior jerárquico,
ya que son los más altos tribunales dentro de sus respectivas jurisdicciones,
no pueden fallar en primera instancia, motivo por el cual, según jurisprudencia
reiterada, deben rechazar la solicitud para que el peticionario se dirija a
otro juez o tribunal. Con ello, lejos de desconocer o violentar los derechos
del peticionario, se le garantiza el acceso a la segunda instancia.
Al respecto, se
reitera lo afirmado en Sentencia T-550 del 7 de octubre de 1992, proferida por
la Sala Tercera de Revisión, según la cual la posibilidad de impugnación del
fallo de tutela es un derecho inalienable de la persona, concedido en forma
directa y para todos los casos por el Constituyente.
La consecuencia
lógica de esa concepción es el reconocimiento de la situación que surgiría ante
la inexistencia de superior jerárquico que pudiera resolver sobre la
impugnación del fallo si éste ha sido proferido por una de las cabezas de la
Rama Judicial del Poder público.
En cuanto a la Corte
Constitucional, como lo puso de presente el mencionado fallo, la propia Carta
Política señala que su papel no es el de resolver directamente sobre las
acciones de tutela instauradas sino el de revisar eventualmente los fallos que
profieran los jueces (artículos 86 y 241-9 C.P.). En consecuencia, la
Corporación debe rechazar las demandas que se propongan directamente ante ella,
para que el peticionario actúe ante cualquier juez de la República, según las
reglas de competencia, y tenga la oportunidad de las dos instancias previstas
por la Carta.
Competencia de
los jueces en materia de tutela
La juez de instancia
asegura que las acciones de tutela contra actos administrativos solamente
pueden ser instauradas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que
los demás jueces son incompetentes para resolver al respecto.
Tal criterio no
tiene sustento ni en la Carta Política ni en la ley. Se trata de una evidente
equivocación del fallador de instancia, que se hace preciso corregir.
Como es sabido, la
competencia -elemento esencial del debido proceso, según el artículo 29 de la
Constitución- es la medida en la cual se distribuye la jurisdicción, lo cual
lleva a concluir que, si bien todo juez administra justicia, no por ello le es
asignado el conocimiento de todos los asuntos, pues las normas procesales se
encargan de señalar, atendiendo a diversos criterios, cómo habrá de definirse
en un caso concreto cuál es el juez competente para resolverlo.
En materia de
tutela, la Carta Política estatuyó que la protección puede reclamarse
"ante los jueces", sin ocuparse ella misma en indicar los criterios
relativos a la determinación de la competencia, pero en su artículo transitorio
5 revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para "reglamentar el derecho de tutela".
El Decreto 2591 de
1991, expedido en desarrollo de esas autorizaciones, dispone en su artículo 37
que son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los
jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o
amenaza que motivaron la presentación de la solicitud. La misma norma establece
que de las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de
comunicación serán competentes los jueces del Circuito del lugar.
El artículo 32 eiusdem
fija la regla de competencia para la segunda instancia en los siguientes términos:
"Presentada debidamente la impugnación, el juez remitirá el expediente
dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente".
Como se observa,
cuando la ley distribuyó las competencias entre jueces y tribunales para
conocer de la acción de tutela, no introdujo ninguna distinción que obedeciera
al mayor o menor grado de afinidad entre aquellos asuntos de los cuales conocen
dentro de la jurisdicción a la cual pertenecen (Ordinaria o Contencioso
Administrativa) y los que se tratan a propósito del ejercicio de la acción
consagrada en el artículo 86 de la Constitución.
Debe recordarse que
los jueces, cuando resuelven acerca de acciones de tutela, no están actuando en
ejercicio de sus competencias ordinarias, ni según las reglas propias de la ley
civil, penal, laboral o administrativa, sino que lo hacen como integrantes de
la Jurisdicción Constitucional, con arreglo a los mandatos de la Carta Política
y en desarrollo de la muy específica función de salvaguardar los derechos
fundamentales.
Ello significa que
la materia de la cual se ocupan los jueces de tutela es una sola y está regida
directamente por los mandatos de la Constitución, independientemente de la rama
dentro de la cual puedan ser catalogados los hechos, pues si bien éstos tocarán
necesariamente con alguna disciplina jurídica, el objeto de la resolución que
se pide adoptar mediante el aludido procedimiento preferente y sumario no busca
definir el asunto litigioso debatible ante la respectiva jurisdicción, sino
establecer si los derechos fundamentales del peticionario han sido desconocidos
o afrontan peligro, a fin de impartir justicia constitucional si se encuentra
que en efecto se configura tal circunstancia.
Entonces, resulta
arbitrario que el juez ante el cual se expone un asunto de clara estirpe
constitucional, que está obligado a resolver por ministerio de la propia Carta,
eluda el cumplimiento de su función introduciendo distinciones que ni la
Constitución ni el legislador han establecido, para clasificar el asunto según su
criterio y deducir que es incompetente, de espaldas a la preceptiva que rige su
actividad.
De acuerdo con el
artículo 29 de la Constitución Política, es el legislador el único llamado a
establecer las reglas mediante las cuales se definen las distintas
competencias. Mal puede el juez sustituir la norma legal en el caso concreto y
asumir una competencia que no le corresponde o evadir aquella que le ha sido
señalada. En ambos casos viola el debido proceso y distorsiona el ordenamiento
jurídico
En la materia
específica de los actos administrativos, es tan evidente el yerro de la juez de
instancia que el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, al regular lo pertinente
a la acción de tutela como mecanismo transitorio, señala que ella podrá ejercerse
conjuntamente con la acción de nulidad y las demás procedentes ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que el juez de tutela, si lo
estima procedente, tiene la facultad de ordenar que no se aplique el acto
particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se
solicita, mientras dure el proceso (Contencioso Administrativo), lo cual
significa que no necesariamente el despacho que conoce de la acción de tutela
tiene que pertenecer a esa jurisdicción.
Es más, a este
respecto la Corte ha señalado:
"Ahora bien, es
claro que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector
de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la
posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido
de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las
posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el
ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la
jurisdicción especializada". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993).
El caso
concreto
Las razones hasta
aquí expuestas son suficientes para revocar el fallo de instancia, pues este
contiene en realidad una decisión inhibitoria, prohibida a los jueces de tutela
por el Decreto 2591 de 1991, y adicionalmente fundamenta esa determinación en
la desatinada teoría de que sólo se adquiere competencia para resolver sobre el
amparo constitucional por el hecho de pertenecer a determinada jurisdicción.
La juez estaba en la
obligación de fallar de fondo sobre la acción incoada, lo cual no implica que
forzosamente debiera haber declarado procedente la tutela y menos todavía que
hubiera debido concederla.
Como, según lo
dicho, la Corte tendrá que revocar la providencia revisada, es necesario que
entre a resolver si podían tutelarse en el caso concreto los derechos
invocados.
El accionante
solicitó que le fueran protegidos sus derechos de petición y de trabajo, el
primero por no haber recibido en tiempo la respuesta que demandaba de la
Alcaldía y el segundo por no habérsele renovado el contrato que lo ligaba al
municipio en calidad de docente.
No cabe duda de que
el derecho de petición resulta violado cuando la autoridad administrativa ha
dejado de responder la solicitud respetuosa que se le formula, tanto si se
refiere al bien colectivo como si representa un interés particular.
Según el expediente,
mediante carta recibida en la Alcaldía Municipal de Caimito el 29 de abril de
1994, el accionante expuso los argumentos de carácter legal que, a su juicio,
respaldaban su petición en el sentido de que se le renovara el contrato para el
período académico siguiente.
También obra copia
de la carta recibida en la Alcaldía el 18 de febrero de 1994, firmada por el
apoderado del solicitante, en el mismo sentido.
Ninguna de las
solicitudes fue respondida por la Alcaldesa, pese a haber transcurrido de sobra
el término legalmente previsto para hacerlo, lo que significa que en efecto se
desconoció el derecho fundamental garantizado en el artículo 23 de la
Constitución.
Se concederá la
tutela al respecto, confiriendo a la Alcaldesa un término de cuarenta y ocho
(48) horas para responder al quejoso.
No ocurrirá lo mismo
con el contenido de la petición -la renovación del contrato-, pues, a juicio de
la Corte, el problema de si debe subsistir o no la vinculación laboral a la luz
de las disposiciones legales aplicables no tiene porqué ser resuelto en sede de
tutela, sino ante los tribunales competentes para dilucidar los conflictos que
se suscitan entre la administración y sus empleados por causa o con motivo de
una relación de trabajo.
En tal sentido,
habrá de reafirmarse la jurisprudencia de esta Corte:
"...el trabajo
constituye factor esencial de la convivencia, por lo cual, como uno de los
elementos en que se funda el sistema jurídico, es un derecho fundamental que
goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado (artículo 25
de la Constitución).
Pero, si bien, de
acuerdo con lo dicho, la Constitución Política ampara al trabajador y le brinda
el mecanismo de la tutela para obtener la protección de este derecho cuando le
sea conculcado o corra grave riesgo, no puede olvidarse que, si se trata de
preservar la vinculación de una persona a cierto empleo -como en esta ocasión
acontece- la garantía del trabajo está supeditada a la vigencia de una relación
jurídica de carácter laboral según las reglas aplicables en el caso concreto.
Es decir, el juez tiene la obligación de verificar cuál es el régimen jurídico
aplicable a la situación en que se halla el solicitante, pues si resulta que el
vínculo jurídico ha terminado de acuerdo con la ley, no es procedente la tutela
con el objeto de restaurarlo -para lo cual existen otros medios judiciales de
defensa-, a menos que se llegue a demostrar una de dos excepcionales
circunstancias: que la norma legal en que se ha fundado la desvinculación del
trabajador es claramente incompatible con la Constitución Política (artículo 4º
C.N.) o que se ha violado directamente un precepto constitucional en detrimento
de derechos fundamentales". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencias T-441 del 12 de octubre de 1993 y T-352 del 10 de agosto
de 1994).
Para la Corte es
claro que, si del contrato se derivan derechos a favor del accionante,
relacionados con la estabilidad laboral, la reconducción del negocio jurídico o
las prestaciones laborales, y aquél estima que le han sido desconocidos, se
está en presencia de un litigio que debe plantearse ante la jurisdicción
Contencioso Administrativa, no en virtud de la acción de tutela, como lo supuso
la juez de instancia, sino mediante el uso de las acciones que la ley consagra
y que son propias de esa jurisdicción. Existe, entonces, otro medio de defensa
judicial.
Ahora bien, ya que
no se acreditó perjuicio irremediable alguno, pues el petente está en libertad
de establecer vínculos laborales diferentes sin que el núcleo esencial de su
derecho al trabajo resulte irremisiblemente afectado, no procede la tutela como
mecanismo transitorio.
Se negará el amparo
en este aspecto.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCASE en todas sus partes la
Sentencia proferida por la Juez Municipal de Caimito (Sucre) el 6 de julio de
1994, mediante la cual se abstuvo de fallar en el fondo sobre el asunto
planteado.
Segundo.- CONCEDESE la tutela incoada en lo
relativo al derecho de petición del accionante y, en consecuencia, ORDENASE a
la Alcaldesa Municipal de Caimito responder por escrito a MANUEL JOSE ARCIA
GOMEZ sobre las peticiones elevadas ante ella. La respuesta deberá producirse
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación
de esta Sentencia.
Tercero.- NIEGASE la protección judicial sobre el
derecho al trabajo, por improcedencia de la acción.
Cuarto.- Para que se establezca si al proferirse
fallo inhibitorio se incurrió en una de las conductas descritas en el artículo
53 del Decreto 2591 de 1991, remítase copia del expediente y de esta
providencia al Fiscal General de la Nación.
Quinto.- Dése cumplimiento a lo previsto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General