C-197-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-197/12
LIMITACION DE MODALIDAD DE CONTRATACION DE PAGO
POR CAPITACION PARA LOS SERVICIOS MEDICOS DE BAJA COMPLEJIDAD-Constituye una medida idónea, necesaria y
proporcionada en estricto sentido, que corresponde a fines constitucionales
CONTRATACION POR CAPITACION DE
ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD CON LOS PRESTADORES DE SALUD-Reglas aplicables
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Características
LIBERTADES ECONOMICAS-Alcance
LIBERTADES ECONOMICAS-Tipos/LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto/LIBRE
COMPETENCIA-Concepto
La Corte ha sostenido que el artículo 333 reconoce dos tipos de libertades: la
libertad de empresa y la libre competencia. La libertad de empresa es la
facultad de las personas de “(…) afectar o destinar bienes de cualquier tipo
(principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para
la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o
modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a
la obtención de un beneficio o ganancia”. Esta libertad comprende, entre otras
garantías, (i) la libertad contractual, es decir, la capacidad de celebrar los
acuerdos que sean necesarios para el desarrollo de la actividad económica, y
(ii) la libre iniciativa privada. La libre competencia, por su parte, consiste
en la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos,
factores empresariales y de producción a la conquista de un mercado, en un
marco de igualdad de condiciones. Según la jurisprudencia constitucional, esta
libertad comprende al menos tres prerrogativas: (i) la posibilidad de concurrir
al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales
que se estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar con cualquier
consumidor o usuario. En este orden de ideas, esta libertad también es una
garantía para los consumidores, quienes en virtud de ella pueden contratar con
quien ofrezca las mejores condiciones dentro del marco de la ley y se
benefician de las ventajas de la pluralidad de oferentes en términos de precio
y calidad de los bienes y servicios, entre otros. Para garantizar la libre
competencia, el Estado es entonces responsable de eliminar las barreras de
acceso al mercado y censurar las prácticas restrictivas de la competencia, como
el abuso de la posición dominante o la creación de monopolios.
LIBERTADES ECONOMICAS-No son absolutas
Libertades económicas no son absolutas. Esta
disposición señala que la empresa tiene una función social que implica
obligaciones, prevé que la libre competencia supone responsabilidades, e indica
que la ley delimitará el alcance de la libertad económica “cuando así lo exijan
el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación”. Con base en esta disposición de la
Carta, la jurisprudencia constitucional ha concluido que las libertades
económicas son reconocidas a los particulares por motivos de interés público.
Por esta razón, en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha aclarado que
las libertades económicas no son en sí mismas derechos fundamentales. Teniendo
en cuenta que estas libertades no son absolutas y que el Estado tiene la
obligación de intervenir en la economía para remediar las fallas del mercado y
promover desarrollo con equidad, la Corte ha precisado que las libertades
económicas pueden ser limitadas.
LIMITACION DE LAS LIBERTADES ECONOMICAS E
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA
ECONOMIA-Modalidades
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Competencia del Legislador para regular su
funcionamiento/FACULTAD DEL LEGISLADOR PARA REGULAR EL FUNCIONAMIENTO DEL
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Fundamento
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Funciones del Estado
El Estado tiene las siguientes funciones
dentro del sistema: “(…) para que
efectivamente toda persona pueda acceder a los servicios de salud, al Estado le
corresponde, por mandato constitucional (art. 49, CP), cumplir las siguientes
obligaciones: (i) organizar, (ii) dirigir y (iii) regular la prestación de los
servicios de salud; (iv) establecer las políticas para la prestación de los
servicios por parte de entidades privadas, y ejercer (v) su vigilancia y (vi) control;
(viii) establecer las competencias de la
Nación, las entidades territoriales y los particulares, y (ix) determinar los
aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Así pues,
es obligación del Estado establecer el Sistema; definir qué entidades y
personas lo pueden integrar, y qué labores puede desempeñar cada uno; cómo pueden
los particulares participar en la prestación de los servicios y en qué
términos; así como también, establecer quiénes aportan al Sistema y en qué
cantidades, esto es, definir el flujo de recursos del Sistema.
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Intervención reforzada del Estado/INTERVENCION REFORZADA DEL ESTADO EN MATERIA
DE SALUD-Se dirige a superar
la tensión entre el interés privado existente en el seno de las empresas y el
interés general involucrado en dicha actividad/INTERVENCION DEL ESTADO EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD-Alcance
LIBERTADES ECONOMICAS DE LOS AGENTES DEL SISTEMA
GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Desarrollo
jurisprudencial en materia de regulación
CONTRATO POR CAPITACION-Definición/CONTRATO DE PAGO POR CAPITACION-Características/CONTRATO
DE PAGO POR CAPITACION-Reglas
CONTRATO DE PAGO POR CAPITACION QUE CELEBRAN LAS EPS-Reglas
PRESTACION DE SERVICIOS DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD-Medidas para impedir la intermediación
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Deber reforzado de intervención del Legislador para
garantizar el goce efectivo del derecho a la salud
LIMITACION DE LA
LIBERTAD DE EMPRESA DE LAS EPS E IPS-Proporcionalidad
de la medida
CONTRATACION DE PAGO POR CAPITACION PARA
SERVICIOS MEDICOS DE BAJA COMPLEJIDAD-Condición
Referencia: expediente D-8533
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 52.1 de la ley 1438 de 2011 “Por medio de la cual se reforma
el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones.”
Demandante: Jairo José Arenas Romero
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., catorce
(14) de marzo de dos mil doce (2012).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo -quien la preside, María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Antonio
Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
1
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jairo José Arenas Romero
demandó el artículo 52.1 de la ley 1438 de 2011. La demanda fue inicialmente
inadmitida por el Magistrado Sustanciador, por falta de claridad y suficiencia.
El actor corrigió oportunamente su demanda y ésta fue admitida mediante auto
del 26 de mayo de 2011.
1.1.
NORMA
DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya lo acusado:
“LEY 1438 DE 2011
(enero 19)
Diario Oficial No. 47.957 de 19 de enero de
2011
´Por medio de la cual se reforma el Sistema de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones´
(…)
ARTÍCULO 52. CONTRATACIÓN POR CAPITACIÓN. Se
establecen las siguientes reglas aplicables en la suscripción de contratos de
pago por capitación de las Entidades Promotoras de Salud con los prestadores de
servicios de salud:
52.1 Sólo se podrá contratar la prestación de
servicios por el mecanismo de pago por capitación para los servicios de baja
complejidad, siempre y cuando el prestador y el asegurador reporten con
oportunidad y calidad la información de los servicios prestados objeto de la
capitación.”
1.2.
LA DEMANDA
El demandante considera que el
artículo 52.1 de la ley 1438 de 2011 vulnera los artículos 13, 48, 49, 84, 209
y 333 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
1.2.1      Indicó que la disposición desconoce el
artículo 48 superior, ya que restringe injustificadamente las formas de
contratación del sistema de salud, y de este modo atenta contra el principio de
eficiencia. Resaltó que la forma de contratación que se restringe, además de
ser la más eficiente, es la de mayor uso. Explicó que esto se debe a sus
ventajas, tales como:
“(…) mayores garantías de
contención de costos, mayores incentivos para la realización de actividades de
promoción y prevención, menos frecuentes y severos mecanismos de control por
parte de las EPS, promueven la búsqueda de efectividad de las actividades de
Promoción y Prevención, acercamiento del sector salud con los pacientes, se
beneficia de los estudios de tipo epidemiológico y demográfico, necesarios para
la planeación de actividades sectoriales, posibilita servicios con UPC
diferenciales, por rangos de edad y género, etc.”
Teniendo en cuenta estos
beneficios, aseveró que el legislador no puede restringir esta forma de
contratación sin una razón suficiente, y que al hacerlo, creó “(…) en la
realidad y de manera objetiva perjuicios para el sistema de salud, que lejos de
ser más eficiente con la norma que se demanda, pierde un instrumento que le
permite alcanzar en mayor grado la eficiencia”.
1.2.2.   Adujo que la disposición también lesiona los
artículos 49 y 209 superiores, toda vez que la restricción que contiene no es
idónea, pues no persigue fines constitucionales. En este punto, el actor
expresó:
“Uno de los requisitos con los que
debe cumplir la configuración legal del estado en materia de seguridad social
es que debe obedecer al desarrollo de principios constitucionales específicos
como la solidaridad, la universalidad y la eficiencia en la prestación del
servicio, por lo tanto las medidas que se tomen deben resultar idóneas para
alcanzar tales finalidades, no obstante no se entiende en qué medida la
prohibición de uso de la contratación por capitación protege los derechos de
los pacientes, o garantiza la utilización óptima de los recursos.
Si bien la preocupación
fundamental del legislador es que se refiere a la posible intermediación por la
cual la IPS puede terminar asumiendo responsabilidades que por ley le
corresponden a las EPS en calidad de aseguradora, resulta contraevidente que se
busque tal objetivo mediante la prohibición de una forma de colaboración
empresarial cuya relación con el principio de eficiencia es evidente.”
1.2.3.   Finalmente, el demandante argumentó que la
disposición censurada desconoce el artículo 333 de la
Carta, pues limita la libertad económica en tanto “atenta contra la finalidad
fundamental para la cual fue autorizada la participación de las EPS privadas,
esto es satisfacer el objetivo común de generar el mejor uso de los recursos
económicos y a su vez tener una ganancia legítima, pues claramente la
contratación por capitación posibilita ambos objetivos”. Agregó que al amparo
del artículo 333 superior, “[l]as EPS e IPS deben estar en libertad de convenir
la forma de contratación y pago que más se ajuste a sus necesidades e
intereses, siempre y cuando se cumplan con los requisitos de habilitación y
operación de servicios”.
1.3.
PRUEBAS
1.3.2.   Mediante auto del 23 de junio de 2011, el
Magistrado Sustanciador solicitó al entonces Ministerio de la
Protección Social que respondiera las siguientes preguntas:
“(…) (i) las características de la contratación por pago
por capitación que pueden adelantar las Entidades Promotoras de Salud y (ii) si
conoce las razones por las cuales resultaba necesario establecer límites a la
contratación de servicios por el mecanismo de pago por capitación por parte de
las EPS, dentro del marco de la reforma al sistema de salud.”
1.3.3.   En respuesta, el Ministerio suministró
información que se analizará en el acápite de consideraciones.
1.4.
INTERVENCIONES
1.4.2.
Ministerio de la
Protección Social
El representante del antiguo
Ministerio de la Protección Social solicitó que la disposición demandada fuera
declarada exequible, pues aseguró que el precepto (i) fue
adoptado de conformidad con las amplias facultades de regulación que la
Constitución otorga a Congreso en materia de seguridad social; (ii) no
atenta contra el núcleo esencial de la libertad económica, pues permite a los
particulares acordar las cláusulas del contrato; (iii) en tanto conmina
al prestador y al asegurador a reportar con oportunidad y calidad la
información de los servicios de baja complejidad prestados y, en consecuencia,
permite la mejor utilización de los recursos financieros disponibles, se dirige
a mejorar la prestación de los servicios a los usuarios, es decir, contribuye a
garantizar el goce efectivo del derecho a la salud; y (iv) constituye
una medida proporcionada, ya que, de un lado, protege a los usuarios y, de
otro, no afecta excesivamente la libertad económica de las EPS, pues éstas
puede en todo caso: “(…) elegir las Instituciones Prestadoras de Salud con las
que contratarán, fijar las cláusulas en el mecanismo de pago por capitación,
para asegurar que el costo de los servicios facturados sea real y, objetar y
glosar las facturas que presenten las Instituciones Prestadoras de Salud, entre
otros.”
1.4.3.
Superintendencia
Nacional de Salud
La representante de la entidad
solicitó a la Corte inhibirse de dictar un fallo de fondo o, en su
defecto, declarar exequible la disposición demandada, por las razones
que a continuación se resumen:
1.4.3.1.  Indicó que el cargo por violación del artículo 333
superior se basa en una interpretación subjetiva del demandante y carece de
claridad y especificidad, pues el afirmar que la colaboración empresarial es
necesaria para el desarrollo del principio de libertad económica, “(…) no me
dice que viole el ordenamiento constitucional”. En consecuencia, aseguró que
“(…) no hay un argumento del cual pueda valerse el demandante para afirmar que
el numeral 52.1 de la Ley 1438 de 2001 (sic) vulnera el artículo 133 (sic) de la Constitución.” Además, resaltó que el demandante no  menciona las circunstancias de tiempo,
modo y lugar por las cuales considera que el precepto “(…) i) no garantiza los
derechos fundamentales de los usuarios, no menciona a cuáles derechos se
refiere, y qué ii) restringe la libertad de negociar libre e independientemente
los términos administrativos y económicos de sus ‘relaciones contractuales’.”
1.4.3.2.  A continuación, describió el origen y fundamento de la
contratación por capitación. En este sentido, resaltó que este tipo de contrato
nació el Inglaterra “(…) bajo el argumento de que no se debe pagar por atender
la enfermedad, sino por mantener la población sana.” Por ello, precisó que se
basa en el concepto de enfermo potencial y no de enfermedad sentida, y su
estrategia es la promoción y prevención para evitar que el paciente demande más
servicios.
Sin embargo, explicó que por su
configuración, “[d]emanda un amplio conocimiento de las características de la
población atendida, pues para poder calcular el pago por usuario, es necesario
que se conozca de manera aproximada cual es el volumen de servicios que
requerirá dicha población (perfil de morbilidad). Lo anterior implica que este
servicio sea aplicado, ante todo, en los servicios médicos de baja complejidad,
correspondiente a los casos en que se conocen esos patrones de comportamiento y
se quiere garantizar la cobertura universal de los mismos.” Cuando se utiliza
para estos eventos, señaló que esta modalidad contractual “[g]arantiza un
adecuado control de los costos de los servicios prestados, al incentivar a los
Prestadores de Servicios de Salud a implementar mecanismos para evitar
riesgos.”
También sostuvo que la
contratación por capitación se utiliza en el caso de poblaciones dispersas a
las que el pagador del servicio difícilmente puede hacerle seguimiento, como en
las áreas rurales. En estos casos, indicó que esta modalidad contractual “(…)
hace recaer el control (de calidad y uso) sobre el prestador del servicio,
facilitando con esto la labor de vigilancia del pagador.”
Finalmente, aseguró que aunque el
monto de la capitación determina en buena medida la calidad del servicio y la
adquisición de tecnología, el hecho de que en esta modalidad de contrato el
riesgo recaiga sobre el prestador del servicio, “(…) favorece la adquisición de
tecnología con buena relación costo beneficio.”
1.4.3.3.  Explicó cómo ha operado la contratación por capitación
en Colombia. Al respecto, indicó que cuando esta modalidad contractual fue
adoptada en el país, no se precisó para qué tipo de enfermedades se aplicaría,
lo que condujo a una transferencia total del riesgo de las EPS a las IPS.
También señaló que un problema
frecuente en estos acuerdos de voluntades es que las EPS contratan un nivel de
atención con las IPS sin tener en cuenta los servicios de salud específicos que
las IPS tienen habilitados en el respectivo nivel de complejidad. Explicó que
ello lleva a que las IPS terminen subcontratando los servicios que no tienen,
lo que genera una intermediación que es prohibida por la normativa. Por esta
razón reiteró que la capitación solamente debe emplearse para servicios de baja
complejidad.
1.4.3.4.  Con fundamento en las anteriores explicaciones, afirmó
que la disposición acusada no contiene una medida desproporcionada, ya que (i)
“(…) la existencia de una regulación de determinadas operaciones de
contratación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
se muestra como una herramienta idónea y pertinente para cumplir con las
finalidades estatales relativas a la prestación de los servicios de salud y a
la relación contractual entre asegurador y prestador”; y (ii) “(…) la
naturaleza misma del mecanismo de pago por capitación para los servicios de
baja complejidad incentiva promoción y prevención (propia de este nivel de
atención) con el objeto de reducir los riesgos asociados a enfermedades más
complejas”.
1.4.4.
Asociación
Colombiana de Sociedades Científicas
La entidad solicitó que la disposición
demandada sea declara exequible, por las siguientes razones:
1.4.4.1.  Señaló que la contratación por capitación “(…) ha
llevado a la precariedad del servicio asistencial, poniendo en riesgo la vida
de los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud, por cuanto los
precios pagados al contratista por afiliado no cubren los gastos en que
incurren las IPS o el profesional que contrata la prestación del servicio.” Por
ello, sostuvo que los contratistas, para garantizar un margen de utilidad,
acuden a estrategias de prestación del servicio deficientes. En este sentido,
explicó que el modelo lleva a la selección adversa de los pacientes  por las
IPS, lo cual no permite su atención oportuna.  Expuso el siguiente ejemplo:
“(…) cuando se logra acceder a la
cita médica, ésta se programa para dentro de 10, 20 o 30 días después, con lo
cual transcurre un término prudencial y es posible que desaparezca la
sintomatología que dio lugar a la cita y el paciente decida cancelarla; también
puede suceder que por lo prolongado del tiempo el afiliado opte por
automedicarse o sufragar a su costa los gastos que demande el servicio, o que
no pida la cita porque es muy prolongado el tiempo que ha de esperar para ser
atendido o en algunos casos, llegue primero el deceso que la adecuada atención
integral a la cual tiene derecho el paciente. De esa manera e disminuyen los
eventos y se incrementa el ingreso a favor de la
IPS o del profesional que ha contratado bajo la modalidad de la capita la
prestación del servicio médico asistencial.”
1.4.4.2.  Explicó que la capitación se ha empleado en el país
como forma de trasladar el riesgo, lo cual ha traído consecuencias adversas
para todos los participantes en el sistema:
“(…)  a los usuarios al ponerlos
en riesgo de un mal servicio, a los prestadores al trasladarles el riesgo de
forma no técnica o generarles riesgos que ellos no pueden asumir o incluso
ponerles en peligro su estabilidad financiera; y al asegurador ya que tendrá
buenos o malos resultados económicos a corto plazo dependiendo hacia dónde sea
el desfase del valor que paga por capitación pero seguramente tendrá que
cambiar la red de prestadores frecuentemente, limitándola cada vez más,
generando en los usuarios una percepción de falta de asistencia, dando como
resultado su desafiliación y prestando un bajo servicio que ha ocasionado el
aumento, cada vez mayor, de deserción del sistema.”
1.4.4.3.  Con fundamento en estas consideraciones, la asociación
concluyó que el precepto demandado busca garantizar los derechos a la vida
digna, a la salud y a la seguridad social.
1.4.5.
Universidad del
Sinu
La universidad interviniente defendió
la constitucionalidad de la disposición acusada de la siguiente forma:
1.4.5.1.  Resaltó que la experiencia reciente ha mostrado que el
modelo de libre mercado impulsado por las EPS falló y que, por tanto, debe promoverse
un modelo de competencia regulada.
1.4.5.2.  De otro lado, aseguró el precepto bajo estudio no
desconoce la libre empresa, pues, por una parte, no impide la participación de
los particulares y, por  otra parte, no compromete la eficiencia del sistema.
1.4.6.
Intervenciones
extemporáneas
El ciudadano José Darío Trigos
Huertas, de forma extemporánea, coadyuvó la demanda bajo el argumento de que la
limitación de la libertad contractual contenida en el precepto demandado no es
razonable, ya que afecta la eficiencia y el propósito de ampliación progresiva
del sistema. Al respecto, afirmó:
“(…) la figura de la capitación se
ha mostrado como una forma de racionalización de los servicios de salud,
haciendo que los prestadores operen de forma más eficiente, tanto desde el
punto de vista económico como técnico-científico, de tal manera que se generan
ahorros significativos para un Sistema cuyo punto flaco ha demostrado ser
precisamente el de su sostenibilidad, y garantizando una mayor
resolutividad en las atenciones en salud que se reflejan en mejores indicadores
de calidad y beneficios para los pacientes” (negrilla original).
1.5.
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la
Nación solicitó a la Corte inhibirse por ineptitud de la demanda, pues,
en su criterio, la demanda “(…) no está acompañada de un verdadero concepto de
violación”. Aseguró que el demandante “[e]n lugar de confrontar el contenido
legal con los preceptos constitucionales, (…) construye un discurso sobre la
conveniencia económica de la institución de pago por capitación, y sobre la
relación de esta conveniencia económica con los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad”; y precisó que “[e]l que una norma sea más o menos
conveniente desde el punto de vista económico” no la hace per se
inconstitucional.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de
la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada hace parte de una ley de la
República.
2.2.
CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA
APTITUD DE LA DEMANDA.
La Superintendencia Nacional de Salud y la
Procuraduría aseguraron que los cargos planteados por el actor no cumplen con
los requisitos exigidos por esta Corporación para generar un debate
constitucional, pues no contienen un verdadero concepto de violación. En su
sentir, la demanda parte de una interpretación subjetiva de la disposición y de
argumentos de conveniencia. Por lo anterior, solicitan que la
Corte profiera un fallo inhibitorio.
Procede la Sala a examinar si los cargos formulados
por el actor cumplen con los requisitos señalados por el decreto 2067 de 1991 y
la jurisprudencia constitucional:
2.2.1.   Requisitos que deben reunir las demandas de
inconstitucionalidad.
2.2.1.1.  El artículo 2° del decreto 2067 de 1991 señala los
elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[1].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.1.2.  En la sentencia C-1052 de 2001[2],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al
lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que
se basa.
El requisito de certeza exige al actor formular
cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente
contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La especificidad demanda la formulación de por
lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan, impiden a la
Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con la existencia
de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la
confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor
o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de
un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y
probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de
otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos
que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada.
2.2.2.
Examen de la aptitud de los
cargos formulados
2.2.2.1.  El demandante considera que el artículo 52.1
de la ley 1438 de 2011 vulnera los artículos 13, 48, 49, 84, 209 y 333 de la
Constitución, por las siguientes razones:
Aseveró que el precepto desconoce
el artículo 48 superior, ya que restringe injustificadamente las formas de
contratación del sistema de salud y, de este modo, atenta contra el principio
de eficiencia. Lo anterior teniendo en cuenta que la contratación por
capitación –en su criterio- (i) otorga mayores garantías de contención
de costos, así como mayores incentivos para la realización de actividades de
promoción y prevención, (ii) da lugar a menos frecuentes y severos
mecanismos de control de las EPS sobre las IPS, (iii) promueve la
búsqueda de efectividad de las actividades de promoción y prevención, (iv) acerca
el sector salud a los pacientes, (v) se beneficia de los estudios de
tipo epidemiológico y demográfico necesarios para la planeación de actividades
sectoriales, y (vi) posibilita servicios con UPC diferenciales, por
rangos de edad y género, etc.”
Adujo que la disposición también
lesiona los artículos 49 y 209 superiores, toda vez que la restricción que
contiene no es idónea, pues no persigue fines constitucionales. En este punto,
el actor se limitó a expresar que las ventajas del contrato son evidentes y
que, de otro lado, no hay ninguna justificación para la decisión del
legislador.
Finalmente, el demandante
argumentó que la disposición censurada desconoce el artículo 333 de la
Carta, pues limita la libertad económica en tanto “atenta contra la finalidad
fundamental para la cual fue autorizada la participación de las EPS privadas,
esto es satisfacer el objetivo común de generar el mejor uso de los recursos
económicos y a su vez tener una ganancia legítima, pues claramente la
contratación por capitación posibilita ambos objetivos”. Agregó que al amparo
del artículo 333 superior, “[l]as EPS e IPS deben estar en libertad de convenir
la forma de contratación y pago que más se ajuste a sus necesidades e
intereses, siempre y cuando se cumplan con los requisitos de habilitación y
operación de servicios”.
Cabe aclarar que aunque el
demandante mencionó el artículo 13 constitucional, no formuló ningún cargo al
respecto.
2.2.2.2.  A juicio de la
Sala, pese a la brevedad de los argumentos, los cargos por violación de los
artículos 48 y 333 de la Constitución, analizados a la luz del principio pro
actione, logran generar dudas sobre la constitucionalidad de la disposición
demandada. Ciertamente, una lectura conjunta de los argumentos permite a la
Sala concluir que el demandante considera que al artículo 52.1 de la ley 1438,
(i) en tanto limita la posibilidad de celebrar contratos de pago por
capitación y (ii) teniendo en cuenta las ventajas que le atribuye a esta
modalidad contractual, desconoce el principio de eficiencia que rige la
seguridad social (artículo 48 superior) y supone una restricción injustificada
de la libertad de empresa (artículo 333 superior).
No ocurre lo mismo con el cargo
por violación de los artículos 49 y 209 de la
Constitución, toda vez que el actor se limitó a expresar que las ventajas del
contrato son evidentes y que, de otro lado, no hay ninguna justificación para
la decisión del Legislador, pero no desarrolló tales afirmaciones. Por tanto,
para la Sala este cargo crece de especificidad y suficiencia, razón por la cual
no se ocupará de él.
2.3.
PROBLEMA JURÍDICO
2.3.1.   El demandante considera que el artículo 52.1
de la ley 1438 desconoce los artículos 48 y 333 de la
Carta, puesto que limita sin justificación la posibilidad de celebrar
contratos de pago por capitación entre EPS e IPS. A juicio del demandante,
teniendo en cuenta las ventajas de esta modalidad contractual, tal limitación
no sólo no tiene justificación, sino que afecta la eficiencia del SGSSS.
Por otra parte, el antiguo
Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, la
Asociación Colombiana de Sociedades Científicas y la
Universidad del Sinu aseveran que el precepto se ajusta a la
Carta, puesto que (i) es una manifestación de las amplias facultades
de regulación que la Constitución otorga a Congreso en materia de seguridad
social; (ii) no atenta contra el núcleo esencial de la libertad
económica; (iii) busca fines constitucionales importantes tales como la
mejor utilización de los recursos financieros disponibles y mejorar la
prestación de los servicios de salud; y (iv) constituye una medida
proporcionada, ya que, de un lado, se orienta a garantizar el goce efectivo del
derecho a la salud y, de otro, no afecta excesivamente la libertad económica de
las EPS, pues éstas puede elegir las IPS con las que contratarán, fijar las
cláusulas contractuales con sujeción a la normativa vigente, y objetar y glosar
las facturas que presenten las IPS.
2.3.2.   En este contexto, corresponde a la
Sala determinar si el artículo 52.1 de la ley 1438 desconoce los artículos 49
y 333 de la Constitución, en
tanto limita la posibilidad de celebrar contratos de pago por capitación entre EPS
e IPS o profesionales, esto es, prevé que en adelante solamente se podrá acudir
a esta modalidad contractual para los servicios médicos de baja complejidad.
2.3.3.   Para resolver este problema, la
Sala examinará (i) el alcance de las libertades económicas en la
Constitución de 1991, (ii) el alcance de la intervención del Estado en
la prestación del servicio de salud, y (iii) los antecedentes del
artículo 52.1 de la ley 1438. Con fundamento en estos análisis, se examinará la
constitucionalidad de la disposición censurada.
2.4.
ALCANCES DE LAS
LIBERTADES ECONÓMICAS EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991
2.4.1.   La Constitución de 1991, especialmente al adoptar un modelo de Estado
Social de Derecho, introdujo un modelo de economía social de mercado en
el que, de un lado, se admite que la empresa es motor de desarrollo social
(artículo 333 superior), y por esta vía, se reconoce la importancia de una
economía de mercado y de la promoción de la actividad empresarial, pero por
otro, se asigna al Estado no sólo la facultad sino la obligación de intervenir
en la economía con el fin de remediar las fallas del mercado y promover el
desarrollo económico y social (artículos 333, 334 y 335 constitucionales).[3]
La intervención del Estado en la economía busca
entonces conciliar los intereses privados presentes en la actividad
empresarial, con el interés general involucrado en el buen funcionamiento de
los mercados para lograr la satisfacción de las necesidades de toda la
población en condiciones de equidad.[4] En este sentido, el
artículo 334 de la Carta dispone que el Estado intervendrá en la economía para
racionalizarla “(…) con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
2.4.2.   Uno de los elementos más importantes de este
modelo es el reconocimiento de libertades económicas en cabeza de los
individuos, entendidas como “(…) la facultad
que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus
preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su
patrimonio”[5]. En este sentido, el artículo 333 de la
Constitución dispone que (i) la actividad económica y la iniciativa
privada son libres dentro de los límites del bien común, (ii) “[l]a
libre competencia es un derecho de todos” y (ii) para el ejercicio de
estas libertades “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin
autorización de la ley”.
La Corte ha sostenido que el artículo 333 reconoce dos tipos
de libertades: la libertad de empresa y la libre competencia.[6]
La libertad de empresa es la facultad de las
personas de “(…) afectar o destinar
bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de
actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios
conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico
contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia”.[7]
Esta libertad comprende, entre otras garantías, (i) la libertad
contractual, es decir, la capacidad de celebrar los acuerdos que sean
necesarios para el desarrollo de la actividad económica, y (ii) la libre
iniciativa privada.[8]
La libre competencia, por su parte, consiste en
la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos,
factores empresariales y de producción a la conquista de un mercado, en un
marco de igualdad de condiciones.[9] Según la jurisprudencia
constitucional, esta libertad comprende al menos tres prerrogativas: (i) la
posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las
condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y (iii) la
posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. En este orden de
ideas, esta libertad también es una garantía para los consumidores, quienes en
virtud de ella pueden contratar con quien ofrezca las mejores condiciones
dentro del marco de la ley y se benefician de las ventajas de la pluralidad de
oferentes en términos de precio y calidad de los bienes y servicios, entre
otros.[10]
Para garantizar la libre competencia, el Estado es
entonces responsable de eliminar las barreras de acceso al mercado y censurar
las prácticas restrictivas de la competencia, como el abuso de la posición
dominante o la creación de monopolios.[11]
2.4.3.   No obstante, en los términos del artículo 333,
las libertades económicas no son absolutas. Esta disposición señala que
la empresa tiene una función social que implica obligaciones, prevé que la
libre competencia supone responsabilidades, e indica que la ley delimitará el
alcance de la libertad económica “cuando así lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación”. Con base en esta disposición de la
Carta, la jurisprudencia constitucional ha concluido que las libertades
económicas son reconocidas a los particulares por motivos de interés público.[12]
Por esta razón, en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha aclarado que
las libertades económicas no son en sí mismas derechos fundamentales.[13]
Teniendo en cuenta que estas libertades no son
absolutas y que el Estado tiene la obligación de intervenir en la economía para
remediar las fallas del mercado y promover desarrollo con equidad, la
Corte ha precisado que las libertades económicas pueden ser limitadas.
La limitación de las libertades económicas, así como
la intervención del Estado en la economía, puede adoptar distintas modalidades;
algunas de ellas fueron expuestas de la siguiente manera en la sentencia C-150
de 2003[14]:
“Ahora bien, la
intervención del Estado en la economía puede ser de diferente tipo, sin que
siempre pueda efectuarse una diferenciación clara entre las formas de
intervención correspondientes. Así, por ejemplo, en la doctrina[15] se habla de intervención estatal global[16], cuando versa sobre la economía como un todo,
sectorial, cuando recae en una determinada área de actividad[17], o particular, si apunta a una cierta situación como
por ejemplo a la de una empresa[18]; de intervención estatal directa, cuando recae sobre
la existencia o la actividad de los agentes económicos, o indirecta, cuando
está orientada no a la actividad económica propiamente dicha sino al resultado
de la misma; intervención unilateral, cuando el Estado autoriza, prohíbe o
reglamenta una actividad económica, o intervención convencional, cuando el
Estado pacta con los agentes económicos las políticas o programas que propenden
por el interés general; intervención por vía directiva, cuando el Estado adopta
medidas que orientan a los agentes económicos privados, o intervención por vía
de gestión, cuando el Estado se hace cargo el mismo de actividades económicas
por medio de personas jurídicas generalmente públicas[19].
Por otra parte, de acuerdo con su función, la
intervención del Estado en la economía también se puede agrupar en diferentes
tipos. Algunos doctrinantes[20] distinguen, entonces, tres clases de intervencionismo
económico: conformativa, que establece los requisitos de existencia,
formalización y funcionamiento de los actores económicos[21]; finalística, que señala los objetivos generales o
las metas concretas a los cuales han de propender los actores económicos[22]; y condicionante, que propiamente fija las reglas de
juego del mercado o de un sector económico[23].
Adicionalmente, según su contenido, los actos de
intervención estatal pueden someter a los actores económicos a un régimen de
declaración –un nivel bajo de intervención que sólo exige que los actores
económicos presenten a las autoridades determinada información–, un régimen de
reglamentación, mediante el cual se fijan condiciones para la realización de
una actividad, un régimen de autorización previa, que impide el inicio de la
actividad económica privada sin que medie un acto de la autoridad pública que
lo permita, un régimen de interdicción, que prohíbe ciertas actividades
económicas juzgadas indeseables, o un régimen de monopolio[24], mediante el cual el Estado excluye del mercado
determinadas actividades económicas, y se reserva para sí su desarrollo sea de
manera directa o indirecta según lo que establezca la ley[25].”
2.4.4.   Ahora bien, la intervención del Estado en la
economía se lleva a cabo con la concurrencia de las ramas del poder público. En
primer lugar, en virtud de los principios democrático y pro libertate,
la definición de los elementos básicos de las limitaciones de las
libertades económicas corresponde exclusivamente al Legislador, es decir, es
una materia sujeta a reserva de ley, de ahí que el artículo 333 de la
Constitución prevé que para el ejercicio de las libertades económicas “nadie
podrá exigir permisos previos o requisitos, sin autorización de la ley”
y que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica”.[26]
Esto significa que es deber del Legislador definir los instrumentos de
intervención en la economía, sus limites y la forma cómo las demás autoridades
públicas pueden participar en la regulación de las actividades económicas.[27]
En segundo lugar, por mandato del 189-11 superior, el Ejecutivo puede
intervenir en la regulación de la economía en ejercicio de sus potestades
reglamentaria y de inspección, vigilancia y control.[28]
Sin embargo, su participación debe sujetarse a la ley, es decir, ni el
reglamento ni las labores de inspección, vigilancia y control pueden ser una
fuente autónoma de obligaciones; el Ejecutivo solamente puede llevar a cabo una
concreción administrativa de los elementos centrales definidos previamente por
la ley.[29]
La participación del Ejecutivo en la regulación de la
economía se encuentra justificada además en la complejidad técnica de los
asuntos económicos y en la necesidad de que la regulación sea oportuna, en
otras palabras, que se adapte al dinamismo que caracteriza las relaciones
económicas.[30]
2.4.5.   Sin embargo, el Legislador no goza de absoluta
discrecionalidad para limitar estas libertades. Como se indicó en un párrafo
anterior, según el artículo 333 constitucional, las libertades económicas
solamente pueden ser restringidas cuando lo exija el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación. Adicionalmente, en virtud de los principios de igualdad y
razonabilidad que rigen la actividad legislativa, la
Corte ha señalado que cualquier restricción de las libertades económicas debe (i)
respetar el núcleo esencial de la libertad involucrada, y (ii) responder
a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
La definición de cuál es el “núcleo esencial”
de las libertades económicas no es una tarea sencilla; en materia de libertad
de empresa, entre otros contenidos, se pueden mencionar los siguientes: (i)
el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o
competidores que se hallan en la misma posición[31];
(ii) el derecho a concurrir al mercado o retirarse; (iii) la
libertad de organización y el derecho a que el Estado no interfiera en los
asuntos internos de la empresa como la organización empresarial y los métodos
de gestión[32]; (iv) el derecho
a la libre iniciativa privada; (v) el derecho a la creación de
establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos que exija la
ley; y (vi) el derecho a recibir un beneficio económico razonable.
Respecto a cómo evaluar la razonabilidad y
proporcionalidad de una medida que limita las libertades económicas, la
Corte ha indicado los siguientes criterios:
En primer lugar, la Corte ha expresado que el Legislador debe tener en cuenta
el tipo de actividad que desarrollan las empresas a las que va dirigida la
regulación, su estructura organizativa, el mercado en el que se insertan, el
tipo de financiamiento al que apelan, el servicio que prestan o en bien que
producen o distribuyen, etc.[33]
En segundo lugar, la Corte suele apelar al juicio de proporcionalidad,  mediante
el cual se examina la finalidad de la medida, la idoneidad del medio elegido y
su proporcionalidad en estricto sentido.
En resumen, la libertad de empresa es una garantía que
se reconoce a los agentes del mercado en función del interés público que existe
en el buen funcionamiento de la economía; por ello la
Corte ha señalado que no es un derecho fundamental. En este orden de ideas, la
libertad de empresa no puede considerarse como una garantía absoluta; el
Legislador puede regularla y restringirla, siempre y cuando no anule sus
contenidos básicos y lo haga con sujeción al principio de proporcionalidad.
2.5.
COMPETENCIA DEL
LEGISLADOR PARA REGULAR EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD
2.5.1.   Fundamento de la facultad de regulación
Una de las obligaciones del Estado que se deriva de la
faceta de accesibilidad del derecho a la salud es la de crear un sistema que
garantice la prestación de los servicios, con características como calidad,
oportunidad, continuidad y suficiencia. Con esta finalidad surge el Sistema
General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) en la ley 100 de 1993, como un
conjunto de reglas, instituciones[34] y procedimientos
dirigidos a garantizar la adecuada prestación del servicio público esencial de
salud.
El sistema es dirigido, coordinado, vigilado y
controlado por el Estado, con el fin de asegurar la realización del derecho a
la salud de todos los habitantes de Colombia.[35] En particular,
como se explicó en la sentencia T-760 de 2008[36], el Estado tiene
las siguientes funciones dentro del sistema:
“(…) para que efectivamente toda persona pueda acceder
a los servicios de salud, al Estado le corresponde, por mandato constitucional
(art. 49, CP), cumplir las siguientes obligaciones: (i) organizar, (ii) dirigir
y (iii) regular la prestación de los servicios de salud; (iv) establecer
las políticas para la prestación de los servicios por parte de entidades
privadas, y ejercer (v) su vigilancia y (vi) control; (viii)
establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los
particulares, y (ix) determinar los aportes a su cargo en los términos y
condiciones señalados en la ley. Así pues, es obligación del Estado establecer
el Sistema; definir qué entidades y personas lo pueden integrar, y qué labores
puede desempeñar cada uno; cómo pueden los particulares participar en la
prestación de los servicios y en qué términos; así como también, establecer
quiénes aportan al Sistema y en qué cantidades, esto es, definir el flujo de
recursos del Sistema.”[37]
Estas funciones, como se indicó en la sentencia C-252
de 2010[38], son desarrollo de la intervención reforzada del Estado que la
Constitución exige en materia de salud y “(…) que se dirige a superar la
tensión entre el interés privado existente en el seno de las empresas y
el interés general involucrado en tal actividad, máxime cuando se está
ante la prestación de un servicio básico para la sociedad que propende por el
derecho irrenunciable a la salud que tienen todos los habitantes.[39] Poderes de
intervención del Estado que llevan aparejados la facultad de restringir las
libertades económicas de los particulares que concurren a su prestación.[40]”[41]
(negrilla fuera del texto).
En particular, la función de regulación exige al
Estado la creación de “(…) las reglas
necesarias para que las diferentes entidades e instituciones del sector de la
salud puedan garantizar efectivamente la prestación de los servicios que sean
requeridos por las personas dentro del Sistema de Salud”[42],
de modo que incumple su obligación cuando, por ejemplo, (i) “(…) permite
que existan vacíos o lagunas en la regulación, que se constituyan en barreras
de acceso a los servicios de salud”[43], o (ii) introduce
una regulación, “(…) pero ésta se constituye en un obstáculo al acceso a los
servicios de salud”[44].
Esta función es ejercida por el Congreso y el Gobierno, en particular
por el Ministerio de Salud como órgano rector del sector[45],
quienes deben expedir las normas generales que deben guiar las actividades de
todos los agentes del sistema.[46] Adicionalmente, en el
texto original de la ley 100 se creó el Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud (CNSSS) como organismo adscrito al Ministerio de Salud, cuyas funciones
principales eran dirigir el sistema y definir asuntos como (i) el contenido del
POS y POS-S, (ii) el valor de las cotizaciones, de las Unidades de Pago por
Capitación (UPC) y de la afiliación de los beneficiarios del régimen
subsidiado, (iii) los criterios
generales de selección de los beneficiarios del régimen subsidiado, (iv) el
régimen de pagos compartidos, entre otros.[47] El CNSSS fue
reemplazado en la mayoría de sus funciones por la
Comisión de Regulación en Salud (CRES), creada por el artículo 3 de la ley
1122 de 2007.
2.5.2.
La posibilidad de
limitar las libertades económicas de los agentes del SGSSS
Ahora bien, en ejercicio de esta función de regulación
y en virtud del poder de intervención del Estado en la economía, es posible la
restricción de las libertades económicas de los agentes del sistema, por su
puesto siempre y cuando no se anulen sus contenidos básicos y con sujeción al
principio de proporcionalidad –como se señaló en apartes previos. En este
sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el poder de
regulación de las libertades económicas en el ámbito del SGSSS es reforzado, en
vista del interés público que reviste el servicio y su relación con la
realización de varios derechos fundamentales.
Por ejemplo, en la sentencia C-616 de 2001[48],
al examinar una demanda contra distintas expresiones de los artículos 156, 177, 179, 181 y 183   de la ley 100 que permiten a las EPS prestar los
servicios del POS por intermedio de sus propias IPS[49],
la Corte recordó que “(…) el
ejercicio de la libertad económica y la libre competencia en materia de salud,
sólo puede darse dentro del ámbito que el legislador haya previsto para el
efecto, y dentro de las rigurosas condiciones de regulación, vigilancia y
control que se derivan de la responsabilidad constitucional que el Estado tiene
en este sector social.” Además, recordó que el alcance de la competencia para regular
e intervenir en el SGSSS es mayor en vista de su importancia para la
realización de varios derechos fundamentales y el principio de Estado Social de
Derecho.[50] Sin embargo, en el caso
concreto, la Sala Plena concluyó que los preceptos demandados no vulneraban la
Carta, pues el legislador tiene libertad para configurar el sistema y, en este
caso, no se advertía que su decisión condujera a prácticas contrarias a los
principios de la seguridad social, entre otras razones, porque el sistema
cuenta con mecanismos para controlar practicas contrarias a la libre
competencia.[51]
Luego, en la sentencia C-130 de 2004[52],
en la que se examinó la constitucionalidad del artículo 127 de la ley 812 de
2003, en el que se disponía de las nuevas administradoras del régimen
subsidiado (ARS), deberían ser personas públicas y/o personas sin ánimo de
lucro, la Corte recordó que es posible establecer limitaciones a la libertad
económica en el marco del sistema de salud en virtud del principio de
solidaridad y con el fin de garantizar el goce efectivo del derecho a la salud
y “asegurar que todas las personas, en especial las de menores ingresos tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”, como los que se proveen por
medio del sistema. En el caso concreto, la
Sala Plena estimó que el impedir que las ARS se constituyeran con ánimo de
lucro, era una limitación razonable de la libertad económica, ya que, “(…) (i) se llevó a cabo por ministerio
de la ley; (ii) respeta el ‘núcleo esencial’ de la libertad de
empresa; (iii) obedece al principio de solidaridad o a alguna de
las finalidades expresamente señalada por la
Constitución; y (iv) responde a criterios de  razonabilidad y
proporcionalidad en sentido lato” (citas eliminadas). Por estas razones, se
declaró al exequibilidad del precepto.[53]
En materia de libertades contractuales, la
Corte ha reconocido una amplia libertad de configuración del legislador con
miras a garantizar la adecuada prestación del servicio y la efectividad del
derecho a la salud. Así, en la sentencia C-260 de 2008[54],
al examinar una demanda contra el artículo 173 de la ley 1122 sobre condiciones
para la celebración de contratos –la demanda se dirigía específicamente a la
previsión sobre la forma de pago en contratos diferentes al de capitación[55],
la Corte recordó que el legislador tiene un poder más intenso de intervención
en el sistema de salud y de regulación de la libertades económicas de sus
agentes, con miras a garantizar el goce efectivo del derecho a la salud. En ese
contexto, en el caso concreto, consideró que la regulación de la forma de pago
en los contratos diferentes al de capitación no desconoce la
Carta, ya que, de un lado, persigue una finalidad legítima: mejorar el flujo
de recursos hacia las IPS para que éstas, a su vez, mejoren la calidad de sus
servicios[56] y, de otro, es
proporcionada en estricto sentido, ya que:
“(…) se
trata de una medida que efectivamente protege los derechos de los usuarios, al
garantizar un flujo continuo de recursos para los prestadores de servicios de
salud, sin afectar excesivamente la libertad económica de las Entidades
Promotoras de Salud, ya que estas pueden en todo caso, (a) elegir las IPS con
las que contratan, (b) escoger la modalidad de contratación, (c) fijar
cláusulas que busquen asegurar que el costo de los servicios facturados sea
real y (d) objetar y glosar las facturas que presenten las IPS, entre otros.
Además, (e) el pago del saldo está sujeto al flujo de recursos desde las
entidades territoriales hacia las EPS, en el régimen subsidiado.” (citas
suprimidas)
Posteriormente, en la sentencia C-675 de 2008[57],
la Corte nuevamente se ocupó de una materia similar: la obligación que el
artículo 13 de la ley 1122 establece en cabeza de las EPS de pagar a las IPS
mes anticipado el 100% del valor del contrato cuando optan por la modalidad de
pago por capitación. En esta oportunidad, después de reiterar que la intervención del Estado en la prestación
del servicio público de salud puede revestir un alto grado de intensidad, la
Corporación sostuvo que la medida no es desproporcionada, pues (i) no
anula los contenidos básicos de la libertad de empresa, (ii) es una
obligación acorde con la naturaleza del contrato de pago por capitación, (iii)
persigue finalidades legítimas a la luz de la
Carta, como asegurar el flujo oportuno de recursos a las IPS con el fin de
asegurar la adecuada prestación de los servicios médicos, y (iv) se vale
de un mecanismo idóneo que asegura el flujo de los recursos. Por esta razón,
entre otras, declaró exequible el precepto. La
Corte sostuvo lo siguiente en relación con la obligación del Legislador de
adoptar todas las medidas conducentes para garantizar la adecuada prestación el
servicio de salud:
“Todas las finalidades mencionadas son no sólo
deseables sino imperativas. En efecto, la
Constitución le impone al legislador adoptar todas las medidas que resulten
conducentes para mejorar el acceso y la calidad de los servicios de salud. En
este sentido, la norma hace parte de una ley que introduce una reforma más
estructural al sector salud, con el objetivo de mejorar la prestación de los
servicios a los usuarios del sistema (artículo 1 de la
Ley 1122 de 2007). Este no es sólo un motivo suficiente para que el estado
intervenga, sino que es un fin del Estado (artículo 2 de la
Constitución) y una obligación en el ámbito de la salud (artículo 49 y 365 de la
Constitución). En consecuencia, como ya se mencionó, la finalidad de la
disposición no sólo es legítima, sino que resulta acorde con los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad consagrados en la
Carta y con la protección del derecho a la salud (CN art.49)” (citas
eliminadas).
2.6.
CONTENIDO DE LA
DISPOSICIÓN DEMANDADA
2.6.1.   Definición de contrato por capitación
El artículo 179 de la ley 100 dispone que las
EPS, para garantizar el POS a sus afiliados, prestarán directamente los
servicios o los contratarán con IPS y profesionales. A continuación,
señala que para racionalizar la demanda por servicios, las EPS “(…) podrán adoptar modalidades de contratación y
pago tales como capitación, protocolos o presupuestos globales fijos, de
tal manera que incentiven las actividades de promoción y prevención y el
control de costos.” En este orden de ideas, una de las modalidades bajo las
cuales las EPS pueden contratar la prestación de servicios a sus afiliados con las
IPS es el pago por capitación.
Según el literal a) del artículo 4 del decreto 4747 de
2007, el pago por capitación consiste en:
“a) Pago por capitación: Pago anticipado de una suma
fija que se hace por persona que tendrá derecho a ser atendida durante un
periodo de tiempo, a partir de un grupo de servicios preestablecido. La unidad
de pago está constituida por una tarifa pactada previamente, en función del
número de personas que tendrían derecho a ser atendidas.”[58]
En resumen, el contrato de pago por capitación se
caracteriza por (i) el pago anticipado de una suma fija por persona a la
IPS, (ii) la definición de antemano de grupo de servicios que la
IPS debe garantizar a los afiliados cobijados por el contrato, y (iii) un
tiempo determinado durante el cual la IPS presta los servicios preestablecidos.
2.6.2.   Antecedentes y contenido de la disposición
demandada
En un comienzo, de conformidad con el artículo 179 de
la ley 100, la contratación por capitación no estaba limitada a ningún nivel
de complejidad. Sin embargo, debido a las consecuencia que ello trajo en
términos de calidad del servicio y traslado del riesgo, desde el año 1997, el
Gobierno y el Congreso han venido implementando medidas para limitar los
servicios y las condiciones bajo las cuales las EPS e IPS pueden celebrar estos
contratos, con el ánimo de evitar (i) que las EPS trasladen a las IPS
sus responsabilidades en materia de gestión del riesgo y, por esta vía, (ii)
que los pacientes no reciban los servicios requeridos de forma oportuna,
especialmente cuando las IPS los remiten a otras instituciones o profesionales
con quienes subcontratan, o adoptan prácticas ilegales destinadas a
desincentivas la demanda de servicios.
2.6.2.1.  Así, por medio del artículo 6 del decreto
723 de 1997, el Gobierno dispuso que dicho contrato debería sujetarse a las
siguientes reglas:
“a) En ningún caso los contratos por capitación podrán
implicar el traslado de las responsabilidades que por ley les corresponden a
las entidades promotoras de salud, tales como el control de la atención
integral, eficiente, oportuna y de calidad de los servicios, y la garantía de
libre acceso y escogencia de los afiliados a los distintos prestadores de
servicios.
b) Las entidades promotoras de salud no contratarán
con instituciones de prestación de servicios que no certifiquen su capacidad
real de resolución en la que se haga siempre efectiva la oportunidad y calidad
de la atención brindada al usuario.
c) En el contrato deberá especificarse con toda
claridad cuáles son los servicios, programas, metas y coberturas pactadas que
conforman el objeto de la capitación.
d) La entidad promotora de salud deberá disponer de
instrumentos permanentes para atender las quejas y reclamos de los afiliados en
el municipio sede del prestador de servicios de salud contratado y en los
municipios donde residan los afiliados involucrados en el contrato por
capitación, con el fin de garantizar y exigir ante la prestadora de servicios
la oportuna y adecuada atención. De igual manera las instituciones prestadoras
de servicios de salud, deberán disponer de un mecanismo de atención al usuario
con el mismo propósito.
e) Los contratos deberán sujetarse a los criterios de
calidad y oportunidad y deberán tener en consideración la facilidad de acceso
del afiliado a una institución prestadora de servicios de salud. Cuando la
oferta y las condiciones de mercado lo permitan, deberá garantizarse un número
plural de opciones y como mínimo una opción en el municipio en donde reside el
afiliado o en el lugar más cercano.”
2.6.2.2.  Luego, el artículo 41 del decreto 050 de
2003, además de reiterar que los contratos de pago por capitación que
celebraran las EPS “(…) no las relevan de la responsabilidad de garantizar la
adecuada prestación del servicio en su función de aseguramiento, frente al usuario
y frente al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, estableció las
siguientes reglas: (i) exigió a las EPS señalar expresamente en
el contrato los servicios que serían prestados en forma directa por el
contratista y aquellos que de manera excepcional se prestarían por remisión a
terceros: (ii) les impuso la obligación de “requerir, con la
periodicidad que determine el Ministerio de Salud, la información sobre los
servicios prestados en cuanto a patologías y frecuencias” y, en todo caso,
requerir dicha información “con la misma periodicidad con la que procesa su
información cuando contrata por servicio prestado”; y (ii) les prohibió
“(…) contratar por capitación la totalidad de los servicios de más de dos
niveles de atención con una misma institución prestadora de servicios de
salud.”
2.6.2.3.  Con el propósito de impedir la intermediación en la
prestación de los servicios del POS, el artículo 6 del decreto 515 de
2004 agregó la siguiente prohibición:
“Parágrafo. Se entiende prohibida toda clase de práctica que
genere mecanismos de intermediación entre las ARS y los prestadores de
servicios de salud, esto es, la contratación que realice una ARS con una
institución o persona natural o jurídica para que esta se encargue a su vez de
coordinar la red de prestadores de servicios o de subcontratarla, trasladándole
los costos de administración, y reduciendo el pago que por salud debe reconocer
a quienes conforman la red de prestadores de servicios de salud de la
ARS, esto, es al prestador primario habilitado. La práctica de estos
mecanismos de intermediación impedirá la habilitación de la
ARS.”
2.6.2.4.
El literal d) del
artículo 13 de la ley 1122[59] estableció además que el
pago de los servicios contratados por capitación debe realizarse mes anticipado
en un 100% y facultó al Gobierno para reglamentar la materia.[60]
2.6.2.5.  Posteriormente, el artículo 7 del decreto 4747 de
2007 especificó también que, además de los contenidos mínimos señalados en
el artículo 6 ibídem[61], el contrato por
capitación debe contener la siguiente información: (i) la identificación
de los usuarios cubiertos; (ii) el perfil epidemiológico de la población
cobijada; (iii) el monto que debe ser pagado por cada persona con
derecho a ser atendida en un periodo determinado; (iv) la identificación
de las actividades procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos
incluidos en la capitación; (v) las metas de cobertura, resolutividad y
oportunidad en la atención según la normativa vigente; (vi) las
condiciones de ajuste en el precio asociadas a las novedades de ingreso o
retiro que se presenten en la población a cargo de la entidad responsable del
pago; (vii) las condiciones para el reemplazo de personas cubiertas por
el acuerdo de voluntades, asociadas a las novedades de ingreso o retiro que se
presenten en la población a cargo de la entidad responsable del pago.
Para evitar que los servicios contratados por
capitación sean prestados por operadores diferentes a la
IPS con la que se celebra el respectivo acuerdo de voluntades, el parágrafo 1º
del artículo 7 señaló de forma tajante lo que sigue:
“Las actividades, procedimientos, intervenciones,
insumos y medicamentos incluidos en la capitación deben ser prestados o
suministrados directamente por el prestador de servicios de salud contratado.
Si las actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos,
contratados por capitación son prestados o suministrados por otro prestador,
por remisión de la institución prestadora o en caso de urgencias, la entidad
responsable del pago cancelará su importe a quien haya prestado el servicio, y
podrá previa información descontar el valor de la atención.” (negrilla fuera
del texto)
A su turno, el parágrafo 2 del mismo artículo 7
precisó que el mecanismo de pago por capitación “(…) no genera en ningún caso
la transferencia de las obligaciones propias del aseguramiento a cargo
exclusivo de las entidades responsables de cubrir el riesgo en salud”, en otras
palabras, que en virtud de estos acuerdos de voluntades, las EPS no pueden
trasladar las obligaciones propias del aseguramiento a las IPS.
2.6.2.6.  En concordancia, en el Manual Único de Glosas,
Devoluciones y Respuestas contenido en el anexo técnico No. 6 de la resolución
3047 de 2008, se señalaron las siguientes causales de glosa[62] en la facturación de los contratos de pago
por capitación: (i) glosa por “[r]ecobro en contrato de capitación por
servicios prestados por otro prestador”, que presenta cuando “ (…) se realizan
descuentos al valor a pagar por concepto de capitación, originados en los pagos
de servicios incluidos en el contrato de capitación y que por motivo de
atención de urgencias, remisión de la IPS contratista o imposibilidad de
prestarlo, el servicio es efectivamente prestado por otro prestador”, y (ii)
glosa por “[d]isminución en el número de personas incluidas en la
capitación”, que se presenta cuando “(…) el número de personas incluidas en la
capitación es disminuido porque una autoridad competente excluye a algunas de
las personas de la base de datos de beneficiarios de subsidios.”
2.6.2.7.  Luego, mediante la resolución 416 de 2009, el
entonces Ministerio de la Protección Social (i) precisó que las glosas
por facturación se presentan en los contratos por capitación cuando hay (a)
descuentos por concepto de recobros por servicios prestados por otro operador, (b)
disminución del número de personas cubiertas por la cápita y (c) descuento
por el incumplimiento de las metas de cobertura, oportunidad y resolutividad
pactadas en el contrato de capitación; e (ii) introdujo una nueva razón
de glosa en relación con la facturación en los contratos de capitación: glosa
por “[i]ncumplimiento en las metas pactadas en cobertura, resolutividad y
oportunidad”, que se “[a]plica cuando el prestador incumple o no demuestra el
cumplimiento en las metas pactadas en cobertura, oportunidad y resolutividad
pactadas en el contrato por capitación.”
2.6.2.8.  Mediante de la resolución 3253 de 2009, se
establecieron “(…) los principios generales y los lineamientos que deben ser
tenidos en cuenta para definir, hacer seguimiento y evaluar las metas de
cobertura, resolutividad y oportunidad, en los acuerdos de voluntades mediante
el mecanismo de pago por capitación” (artículo 1º)[63]. Tales principios fueron definidos así:
“1. La definición de las metas debe basarse en la
concertación entre las partes, fundamentada en la mejor evidencia científica,
técnica y administrativa disponible y, teniendo en cuenta los servicios
habilitados en la institución prestadora de servicios de salud, las
características propias de la población objeto del contrato y los lineamientos
que se definen en la presente resolución.
2. Las metas que se definan podrán ser progresivas y
su evaluación se podrá hacer dentro de los rangos que se concerten entre las
partes, buscando asegurar la integralidad, continuidad, oportunidad, calidad y
accesibilidad en la atención, teniendo en cuenta las características propias de
la población a las que se refieren las metas.”
Esta resolución también fijó lineamientos para
determinar las metas de cobertura, oportunidad y resolutividad, y para hacerles
seguimiento.
2.6.2.9.  Con el ánimo de asegurar el apropiado flujo de
recursos del sistema salud y después de que por medio del decreto legislativo
4975 de 2009 se declarara estado de emergencia social por la crisis financiera
del SGSSS, el Gobierno expidió el decreto legislativo 133 de 2010, en
cuyo artículo 2 limitó aún más esta modalidad contractual y estableció las
siguientes reglas:
“a) Solo se podrán realizar acuerdos de voluntades por
el mecanismo de pago por capitación para los servicios de baja complejidad;
b) Se excluyen de los acuerdos de voluntades
por el mecanismo de pago por capitación las intervenciones de protección
específica, detección temprana y atención de las enfermedades de interés en
salud pública que deben hacerse bajo un esquema de inducción de la demanda, de
acuerdo con la normatividad vigente;
c) Se establecerán indicadores que permitan el
adecuado seguimiento a los acuerdos de voluntades y al cumplimiento de las
metas de cobertura, resolutividad y oportunidad en la atención que se
establezcan en los mismos, de acuerdo con la normatividad expedida por el
Ministerio de la Protección Social;” (negrilla fuera del texto).
2.6.2.10.    Después de que los decretos legislativos 4975
de 2009 y 133 de 2010 fueran declarados inexequibles en las sentencias C-252 de
2010 y C-255 de 2010, respectivamente, mediante el proyecto de ley 01 de 2010 Senado, 106 de 2010 Cámara, el Gobierno intentó nuevamente limitar la modalidad de contratación de
pago por capitación. Así, el artículo 81 del proyecto de ley presentado ante el
Senado propuso inicialmente que el contrato de pago por capitación se limitara
a los servicios de mediana y baja complejidad.[64] A su turno, el
parágrafo 4 del artículo 87 del proyecto propuso reiterar al regla de que la contratación de IPS no exime a la
EPS de las funciones indelegables del aseguramiento contenidas en el artículo
14 de la ley 1122.
En el trámite del proyecto se reiteró la preocupación
por impedir que a través del contrato de pago por capitación, las EPS
transfieran la responsabilidad de aseguramiento a las IPS y se generen
obstáculos para el acceso efectivo a los servicios. En este sentido, en la
ponencia para primer debate conjunto, los ponentes aseguraron[65]:
“Dentro
de la política de prestación de servicios de salud que adelanta el Gobierno
Nacional se considera importante generar reglas que le permitan mejorar las
condiciones de accesibilidad, calidad, oportunidad en la prestación de los
servicios, con eficiencia en el uso de los recursos y sostenibilidad de las
instituciones y satisfacción del usuario.
Para tal fin, se proponen un conjunto de
artículos que regulan las condiciones aplicables a los contratos por
capitación, de manera que este mecanismo de pago no implique la
transferencia del riesgo a los prestadores, ni genere barreras de acceso a los
usuarios. Por lo anterior, se restringe la aplicación de este mecanismo
solamente a la prestación de servicios de baja complejidad, quedando por
fuera de manera implícita los servicios de mediana y alta complejidad, ya que
estos son menos predecibles en su frecuencia y costo lo cual conlleva mayor
posibilidad de transferencia del riesgo hacia los prestadores y el desborde de
los costos asociados. La propuesta limita la capitación en actividades de
prevención y promoción, las intervenciones de protección específica, detección
temprana y atención de las enfermedades de interés en salud pública que deben
hacerse bajo un esquema de inducción de la demanda, con el fin de incentivar
este tipo de acciones como elementos centrales de la estrategia de atención
primaria en salud.
El proyecto busca hacer más expedito el
flujo de los recursos. Ante las dificultades observadas en el pago de los
servicios por parte de las EPS a las IPS. Pese a la normatividad que regula
esta relación, los problemas persisten (…)”[66] (negrilla
fuera del texto).
Como se puede aceptar, los ponentes que suscribieron
el informe para primer debate propusieron limitar el contrato a solamente los
servicios de baja complejidad.[67] Con esta modificación,
el texto fue aprobado en sesión del 25 de noviembre de 2010, en primer debate
conjunto.[68]El texto fue presentado a
segundo debate sin nuevas propuestas y aprobado en segundo debate sin novedad.
2.6.2.11.    Este proyecto se convirtió en la ley 1438,
cuyo artículo 52.1 dispuso:
“ARTÍCULO 52. CONTRATACIÓN POR CAPITACIÓN. Se
establecen las siguientes reglas aplicables en la suscripción de contratos de
pago por capitación de las Entidades Promotoras de Salud con los prestadores de
servicios de salud:
52.1 Sólo se podrá contratar la prestación de
servicios por el mecanismo de pago por capitación para los servicios de baja
complejidad, siempre y cuando el prestador y el asegurador reporten con
oportunidad y calidad la información de los servicios prestados objeto de la
capitación.
52.2 La capitación no libera a las Entidades
Promotoras de Salud de su responsabilidad por el servicio ni de la gestión del
riesgo.
52.3 La contratación por capitación de las actividades
de prevención y promoción, las intervenciones de protección específica,
detección temprana y atención de las enfermedades de interés en salud pública,
se deberá hacer con fundamento en indicadores y evaluación de resultados en
salud.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Se podrá hacer contratación por
capitación de las actividades de prevención y promoción, sobre la base de
indicadores de resultados basados en la estrategia de Atención Primaria en
Salud y rendición pública de cuentas, hasta el año 2013.”
2.6.2.12.    Ahora bien, según el acuerdo 008 de 2009 de la CRES, existe tres niveles de complejidad de los
procedimientos e intervenciones del POS: complejidad alta o de nivel 3, mediana
o de nivel 2 y baja o de nivel 1. Como explicó el entonces Ministerio de la
Protección Social, los niveles de complejidad se determinan de acuerdo con los
recursos humanos y tecnológicos que se requieren para la prestación del plan de
beneficios. Son tratamientos de nivel 3, por ejemplo, los de alto costo, es
decir, según el artículo 53 ibídem, aquellos “(…) representan una alta
complejidad técnica en su manejo, costo elevado y baja ocurrencia”. Por otro
lado, de conformidad con el artículo 46 ibídem, son de baja complejidad las
“(…) prestaciones asistenciales o servicios en salud, que las EPS deben
garantizar de manera permanente en el municipio de residencia de los afiliados,
en su defecto con la mayor accesibilidad geográfica posible, mediante el diseño
y organización de la red de prestación de servicios de salud”. Al respecto, el
Ministerio explicó:
“(…) baja complejidad son aquellos servicios que se
prestan con el concurso del equipo básico de salud integrado por médicos
generales, odontólogos generales, enfermeros profesionales, bacteriólogos,
nutricionistas, personal auxiliar, y utiliza tecnología básica. Se considera en
la literatura mundial, que debe ser responsable de mantener y promover la
salud, prevenir la enfermedad y resolver el 70 al 80% de los problemas de salud
de la comunidad. Los servicios de mediana complejidad incluyen las
especialidades básicas: medicina interna, pediatría, ginecobstetricia, cirugía
general y anestesiología, así dotación de equipamiento medico que permite la
realización de los procedimientos diagnósticos y terapéuticos por esos
especialistas. En el tercer nivel ya se disponen  de subespecialidades como,
neurocirugía, neurología, cirugía cardiovascular, cardiología, neumología,
gastroenterología, hepatología, urología, nefrología, etc. y la dotación de
equipamiento medico y de laboratorio es de alta tecnología.”[69]
Estos niveles de complejidad son definidos con detalle
en el anexo técnico No. 2 del acuerdo 008 de 2009 de la
CRES.
Este orden de ideas, con la introducción del precepto
demandado, los contratos de pago por capitación ahora solamente pueden
realizarse para la prestación de servicios de baja complejidad, es decir,
aquellos servicios que se prestan con el concurso del equipo básico de salud.
2.6.3.   Razones de la reforma
2.6.3.1.  El antiguo Ministerio de la
Protección Social aseveró que las limitaciones descritas en el acápite
anterior han buscado que las EPS no trasladen a las IPS sus responsabilidades
en materia de gestión del riesgo y que la subcontratación se convirtiera en un
nuevo eslabón del aseguramiento o en un mecanismo de intermediación que
conduzca (i) a la reducción de los recursos que deben ir a la prestación
del POS y (ii) al traslado de los costos de administración del sistema a
las IPS. Al respecto, el Ministerio expresó  lo siguiente en respuesta a las
preguntas formuladas por esta Corporación:
“(…) Es indudable que el Sistema concebido en la
Ley 100 de 1993 parte de la base de una diferenciación clara entre IPS y EPS
que en ningún momento pueden llegar a confundirse o mutar, en dado caso, en
otro operador en virtud de la contratación. No se pierde de vista que, para el
caso de las EPS, se requiere una autorización de funcionamiento, en la cual se
deben cumplir una serie de requerimientos. Por lo anterior, es preciso entender
el sentido de la subcontratación excepcional de servicios por parte de la
IPS, dirigido a las situaciones fortuitas en las cuales las instituciones
prestadoras de servicios de salud no pueden asumir temporalmente obligaciones
adquiridas respecto a servicios habilitados y no al cobro de administración de
los subcontratos, porque estaríamos frente a una irregularidad”.
La entidad también aseguró que para evitar las
consecuencias negativas que ha traído la transferencia del aseguramiento de la
EPS a la IPS, en especial respecto de servicios de mediana y alta complejidad,
se introdujo el artículo 53 de la ley 1438, el cual dispone:
“ARTÍCULO 53. PROHIBICIÓN DE LIMITACIONES
AL ACCESO. Están prohibidos aquellos mecanismos de pago, de contratación de
servicios, acuerdos o políticas internas que limiten el acceso al servicio de
salud o que restrinjan su continuidad, oportunidad, calidad o que propicien la
fragmentación en la atención de los usuarios.”
Finalmente, indicó que la contratación por capitación
ha dado lugar a múltiples distorsiones, como las siguientes:
“a. Las EPS imponían tarifas en la contratación por
capitación que no correspondía con el costo de producción de los servicios de
las IPS.
b. No se suscribía el contrato mediante la metodología
de concertación definida en la Resolución 3253 de 2008.
c. Las entidades responsables del pago, expresaban la
baja gestión de parte de los prestadores, en cuanto a coberturas, resolutividad
y oportunidades de atención.
d. Implicaba restricciones en el acceso a servicios
prioritarios por parte de los prestadores de servicios de salud como mecanismo
de control del gasto.
e. Inducía una baja ejecución de actividades de
protección específica y prevención de la enfermedad que impacta directamente en
la frecuencia de patologías de alto costo y deterioran los indicadores de salud
de la población.
f. Así mismo, la contratación por capitación de
actividades de mediana y alta complejidad, por tratarse de servicios de menor
frecuencia y con baja predictibilidad, aumentan el riesgo financiero para las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, lo cual, genera la posibilidad
de quiebras y cierres de dichas instituciones.
g. En el conflicto de prestadores y aseguradores,
quienes cargaban con las consecuencias de dichas diferencias, eran los
afiliados, puesto que el prestador respondía generando listas de espera con
tiempos prolongados e incluso negando el acceso a los servicios, especialmente
de medicina especializada y de alto costo.
h. Contratar los servicios de alto costo por
capitación, se constituye en un factor de riesgo, ya que el prestador buscará
controlar el gasto para lo cual podría negar los servicios imponiendo barreras
de acceso. No se requiere mayor análisis para suponer que un prestador que
cuenta con una cama disponible de Unidad de Cuidados Intensivos, y recibe
simultáneamente dos solicitudes para su uso, estará inclinado a asignarla a
aquella entidad con quien el contrato es por una modalidad que genere un
ingreso adicional y no aquella que entidad (sic) que contrató por capitación y
de la cual no sólo no obtendrá ingreso adicional, sino que deberá asumir el
costo adicional que se genera con la atención a un paciente de alto costo,
razón por lo que la ley dispuso que ellos deberían ser reasegurados o que las
EPS debieran hacer provisiones directamente para asumir el impacto financiero
de tales servicios, el cual no se ve reflejado en el ingreso a la
IPS en el contrato por capitación. Así las cosas contratar los servicios de
alto costo por capitación, se constituye en una contradicción a la propia
definición de servicios de alto costo.
i. Con la misma lógica, los costos de las cirugías de
segundo y tercer nivel o las hospitalizaciones de estos niveles de complejidad,
al contrataros por capitación tienen un incentivo negativo para el prestador
quien estará tentado a generar barreras de acceso para reducir los costos.
j. El nicho natural de contrato por capitación debe
estar alrededor de los servicios de baja complejidad para la atención curativa,
ya que por su sencillez y bajo costo, representan una oportunidad para el
Hospital de disminuir costos administrativos en cuanto a facturación y no se
asumen riesgos financieros que pueden inducir a la generación de barreras de
acceso por parte del prestador, obteniendo además el beneficio de pago
anticipado. Incluso para este tipo de servicios la
Ley exige que esta modalidad sólo podrá ser usada, si las partes están en
capacidad de generar y reportar la información de los servicios prestados con
calidad y oportunidad.”[70]
2.6.3.2.
Por otra parte, la
Superintendencia Nacional de Salud y la
Asociación Colombiana de Sociedades Científicas explicaron de la siguiente
forma las razones por las cuales era necesario limitar el contrato de pago por
capitación a los servicios de baja complejidad, con el fin de garantizar el
goce efectivo del derecho a la salud:
En primer lugar, indicaron que esta modalidad
contractual demanda un amplio conocimiento de las características de la
población atendida, para poder calcular la demanda de servicios y, así, el
costo por usuario. En consecuencia, en tanto dicha información solamente está
disponible para los servicios médicos de baja complejidad, es importante
restringir la posibilidad de celebrar el contrato para cobijar solamente estos
servicios, con el fin evitar el traslado de la administración del riesgo a las
IPS.
En segundo lugar, señalaron que al reservar
estos contratos para los servicios de baja complejidad, se crea un incentivo
para que las IPS adelanten labores de prevención y promoción con el fin de
evitar riesgos y disminuir la demanda de servicios y, así, incrementar sus
utilidades.
En tercer lugar, aseguraron que, en la práctica,
cuando las EPS celebran este tipo de acuerdos de voluntades, no tienen en
cuenta los servicios que la respectiva IPS ofrece y tiene habilitados
–usualmente de baja complejidad, lo que ha llevado a que las IPS subcontraten
los servicios más complejos con otras IPS o profesionales. Sostienen que esta
práctica, además de estar prohibida, causa dilación en la prestación del
servicio e incluso su negación.
Por último, explicaron que, en la práctica, dada la
ausencia de información sobre las características de la población a atender, se
pactan precios que no cubren la totalidad de los costos en los que deben
incurrir las IPS, especialmente para suministrar servicios de media y alta
complejidad. Como consecuencia, las IPS acuden a estrategias que atentan contra
el derecho a la salud de los afiliados, tales como largos tiempos de espera
para las citas médicas, con el fin de incentivar la contratación de servicios
médicos privados o simplemente permitir que desaparezca la sintomatología.
Indican que esta práctica además puede poner en riesgo la estabilidad
financiera de las IPS y llevar a su cierre, en perjuicio del principio de libre
escogencia.
2.6.4.   Como ya se mencionó, estos argumentos también
estuvieron presentes en el debate
legislativo, en el que se
reiteró que era necesario limitar el contrato a los servicios de baja
complejidad para (i) evitar la transferencia de responsabilidades
en materia de aseguramiento de las EPS a las IPS, (ii) eliminar
barreas de acceso a los servicios de mediana y alta complejidad y (iii) asegurar el adecuado flujo de recursos hacia las IPS.[71]
2.7.
EL ARTÍCULO 52.1 DE
LA LEY 1438 NO DESCONOCE LOS ARTÍCULOS 49 Y 333 SUPERIORES
De conformidad con las consideraciones anteriores, la
Sala observa que el precepto demandado se ajusta a la
Carta, por las siguientes razones: en primer lugar, si bien es cierto
implica una limitación de la libertad de empresa de las EPS e IPS, se trata de
una limitación proporcionada en los términos de la jurisprudencia
constitucional; y en segundo lugar, en lugar de afectar la eficiencia
del sistema, la promueve. Las premisas de estas conclusiones son desarrolladas
a continuación:
2.7.1.   Como se indicó en apartes previos, el
Legislador no solamente goza de libertad para configurar el SGSSS, sino que
además tiene un deber reforzado de intervención con el fin de asegurar que el
sistema cumpla con su objetivo de garantizar el goce efectivo del derecho a la
salud. En virtud de estas competencias, el Legislador debe establecer las
condiciones bajo las cuales los particulares pueden participar en la operación del
sistema y, por esta vía, puede limitar sus libertades económicas, por su puesto
siempre y cuando no anule sus contenidos básicos y lo haga con sujeción al
principio de proporcionalidad.
En este caso, la
Sala observa que si bien es cierto por medio del artículo 52.1 el Legislador
limitó la libertad económica de las EPS e IPS, especialmente su libertad
contractual, en tanto dispone que en adelante solamente podrán celebrar
contratos de pago por capitación en relación con servicios médicos de baja
complejidad, dicha limitación es proporcionada, por las siguientes
razones:
En primer término, de conformidad con las consideraciones previas, la
medida contenida en el precepto acusado es idónea, pues, de un lado, se
dirige a garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, es decir, un fin
no solamente importante sino imperioso a la luz de la
Constitución, y, de otro, emplea un medio adecuado para el efecto.
Ciertamente, la medida (i) busca que evitar que
mediante la celebración de este tipo de contratos, las EPS trasladen a las IPS
la gestión del riesgo, en particular respecto de los servicios de los niveles
medio y alto de complejidad, y de esta manera aumenten de costos de
administración del sistema. (ii) Por esta misma vía, persigue la
adecuada, eficiente y oportuna prestación de los servicios médicos tanto de
baja complejidad, como de mediana y alta. En el caso de los servicios de
mediana y alta complejidad, mediante la prohibición de su contratación por la
modalidad de pago por capitación, con el fin de impedir la subcontratación no
necesaria y evitar prácticas lesivas de los derechos de los pacientes, tales
como la dilación en la asignación de citas con especialistas o la negación del
servicio. Respecto de los servicios de baja complejidad, mediante la promoción
de precisamente esta modalidad contractual, la cual ha demostrado ser muy útil
para estos casos, ya que incentiva a las IPS a realizar actividades de
promoción y prevención para disminuir la demanda de servicios. (iii) También
se dirige a preservar la estabilidad financiera de las IPS y, de esta manera, a
asegurar la pluralidad de oferentes de servicios médicos –requisito para la
realización del principio de libre elección, debido a que evita que las IPS
asuman costos de servicios médicos de media y alta complejidad que no fueron
previstos en el contrato original.
Por otra parte, el medio elegido por el Legislador es
apropiado, pues impide que en lo sucesivo el contrato de pago por capitación se
celebre para los servicios médicos para los que no fue diseñado.
En segundo término, la medida es necesaria, puesto que, según la
información suministrada por el antiguo Ministerio de la
Protección Social, las medidas de control que se habían adoptado previamente
no mostraron resultados definitivos en la disminución de las malas prácticas
asociadas a esta modalidad contractual.
En tercer término, la medida es proporcionada en estricto sentido, ya
que, de un lado, contribuye a garantizar el goce efectivo del derecho
fundamental a la salud, así como los principios de eficacia y eficiencia que
rigen la seguridad social; y, de otro, si bien limita la libertad de empresa,
no anula sus contenidos básicos. En efecto, la medida no establece un trato
discriminatorio entre competidores que se hallen en la misma situación; tampoco
limita el derechos de las EPS e IPS a concurrir al mercado de servicios de
salud; no implica una intromisión en los asuntos internos de la organización;
si bien limita sus métodos de gestión, no le impide la ejecución del objeto
social; y tampoco impide a las EPS e IPS obtener un beneficio económico razonable por el ejercicio de sus
actividades.
2.7.2.   En relación con el cargo de violación del
principio de eficiencia, la Sala encuentra que tampoco es de recibo, pues por
las razones antes expuestas, la medida contenida en el precepto acusado, lejos
de afectar la eficiencia del SGSSS, la promueve. En este punto es importante
resaltar que la eficiencia en materia de salud no puede valorarse solamente en
términos económicos, sino que exige un examen de los resultados en términos de
los contenidos del derecho fundamental a la salud.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 52.1 de la ley 1438 de 2011, por
las razones expuestas en esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el
expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones
públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y
contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] Ver sentencias C-865 de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-352 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa; y C-228 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la sentencia C-865 de 2004, la
Corte definió la “economía social de mercado”, como el modelo “(…) según la
cual las reglas de la oferta y la demanda deben estar al servicio del progreso
y desarrollo económico de la Nación”. En el mismo sentido, en la sentencia
C-228 de 2010, la Corporación afirmó: “Como se observa, el Estado
Constitucional colombiano es incompatible tanto con un modelo del liberalismo
económico clásico, en el que se proscribe la intervención estatal, como con
modalidades de economía de planificación centralizada en las que el Estado es
el único agente relevante del mercado y la producción de bienes y servicios es
un monopolio público.  En contrario, la
Carta adopta un modelo de economía social de mercado, que reconoce a la
empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de motor de la
economía, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa
y la libre competencia económica, con el único propósito de cumplir fines
constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general.” Sobre el fundamento de este modelo, la
Corte en la sentencia C-352 de 2009 explicó: “(…)“el nuevo derecho
constitucional diseña un marco económico ontológicamente cualificado, que parte
del reconocimiento de la desigualdad social existente (art. 13), de la consagración
de ciertos y determinados valores como la justicia y la paz social, principios
como la igualdad y la solidaridad, y derechos y libertades civiles, sociales,
económicos y culturales que conforman la razón de ser y los limites del
quehacer estatal”.
[4] Ver sentencias C-615 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-352 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa
[5] Cfr. sentencia T-425 de 1992,
M.P. Ciro Angarita Barón.
[6] Ver sentencias C-616 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-389 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas, Hernández; C-992 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-486 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa; C-228 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; entre otras.
[7] Cfr. sentencia C-524 de 1995,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8] Ver sentencia C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[9] Ver sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[10] Ver sentencias C-616 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-815 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-389 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[11] Ver sentencias C-616 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-815 de 2001,
M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-389 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12] Ver sentencia C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13] Ver sentencias SU-157 de 1999,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-352 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa; C-486 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa
[14] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] Pierre Delvolvé. Droit Public de l’Economie. Dalloz, París, 1998, p.17 y ss.
[16] Por ejemplo, el presupuesto (consagrado en
los artículos 345 y ss de la C.P.), que es anual, tiene la misión de concretar
la política fiscal de la nación o de las entidades territoriales, según el
caso. El gasto público es un poderoso instrumento de intervención pues
determina la utilización de los recursos del Estado, modifica el nivel de
ingreso de las diferentes personas que componen la sociedad y define las áreas
de inversión de los dineros públicos, lo cual influye en el comportamiento de
los actores económicos. Sobre este tema, puede consultarse la
Sentencia C-1064 de 2001(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; A.V. Álvaro Tafur
Galvis; S.V. M.P.s Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo
Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández), en la cual se estudió la
jurisprudencia proferida por la Corte sobre este instrumento de intervención.
[17] En al ámbito sectorial, el Estado puede
también tratar de modificar los hábitos de consumo de los actores económicos,
como sucede, por ejemplo, con las normas que establecen tarifas impositivas
particularmente bajas sobre los libros o los espectáculos culturales para
incentivar su consumo o las que establecen tarifas impositivas altas a
productos como el tabaco o el alcohol para desincentivarlo. Las políticas
crediticias o de capacitación para el desarrollo de ciertas actividades dentro
de un sector, también pertenecen a esta categoría.
[18] Por ejemplo, la figura de la toma de posesión
de una empresa, de acuerdo con las normas vigentes.
[19] El Estado puede crear una empresa bajo la forma definida en la ley. En
efecto, la Constitución prevé que la Nación y las entidades territoriales
realicen actividades empresariales según las decisiones políticas que adopten
los respectivos órganos de representación. Así, el numeral 7° del artículo 150
de la Constitución dispone que corresponde al Congreso "crear o autorizar
la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades
de economía mixta"; el numeral 7° del artículo 300 Superior señala que
corresponde a las asambleas departamentales crear "las empresas
industriales y comerciales del departamento y autorizar la formación
sociedades de economía mixta"; y el numeral 6° del artículo 313 de la
Carta prevé que corresponde a los concejos distritales o municipales
"crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas
industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de
economía mixta".
[20] Sabino Cassesse. La
Nuova Costituzione economica. Editori Laterza, Roma, 1995, p.12 y
ss.
[21] En efecto, como ya se indicó, la intervención del Estado se manifiesta
incluso desde el momento en que éste fija las reglas relativas a la propiedad,
los contratos y la responsabilidad contractual y extracontractual pues
determina el alcance de los derechos y los poderes, responsabilidades y
obligaciones que implica su ejercicio. Así, por ejemplo, en la
Sentencia C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad de una norma relativa a las
características que debían observar las sociedades de gestión colectiva. La
Corte analizó el alance de los derechos de los particulares según el tipo de
asociación que eligen para el ejercicio de su libre iniciativa.
[22] Por ejemplo, el plan nacional de desarrollo
(consagrado en los artículos 339 y ss de la
C.P.), que es cuatrienal, tiene la función de señalar "los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
gobierno" y de contener "los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución"
(art. 339 de la C.P.). Un resumen de la jurisprudencia de esta Corporación
proferida hasta entonces respecto del plan de desarrollo puede encontrarse en la
Sentencia C-557 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), por medio de la cual se
declaró la inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, "por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo para los años de 1999-2002".
[23] Por ejemplo, las normas que regulan la competencia económica y definen
las prácticas restrictivas de la misma y los abusos de posición dominante.
[24] El Estado puede incluso ir más lejos y en lugar de crear empresas que
compitan con los particulares, pueden crear monopolios o reservarse actividades
o servicios. Así, la propia Constitución estatuye el monopolio estatal sobre
los juegos de suerte y azar y sobre los licores, sin perjuicio de que puedan
establecerse otros monopolios como arbitrios rentísticos "con una
finalidad de interés público o social y en virtud de una ley" (art. 336 de
la C.P.). La Constitución menciona expresamente la posibilidad de que, por
iniciativa del Gobierno, el Estado se reserve la prestación de determinados
servicios públicos o actividades rentísticas (art. 365 de la
C.P.).
[25] Delvolvé, op. cit., p. 146-154.
[26] Ver sentencias C-415 de 1994,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-352 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa; entre otras.
[27] Ver sentencia C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa. A modo
de ejemplo, en la sentencia C-692 de 2007,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte enunció las siguientes materias que
corresponde al legislador regular en relación con la intervención del Estado en
la economía: “[A]l legislador le
corresponde: (i) dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades
financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.P. art.
150-19-d); (ii) dictar las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para
el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le han sido
atribuidas (C.P. arts. 150-8 y 189-24); (iii) regular la forma de intervención
económica del Estado (C.P. arts. 189-25, 334 y 335); (iv)  dictar las normas
que regirán la prestación de los servicios públicos; y (v) dictar las normas
con sujeción a las cuales el Gobierno puede intervenir en las actividades
financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.P. art.
335).”
[28] Ver sentencia C-352 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa
[29] Ver sentencia C-228 de 2010, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. La
Corte expresó en esta oportunidad: “La vigencia del principio de
reserva de ley no significa que el legislador debe regular íntegramente la
materia, incluso en sus aspectos más específicos.  En contrario, la competencia
exclusiva del legislador está relacionada con la fijación de los aspectos
esenciales y definitorios del asunto objeto de reserva legal, la cual no puede
ser de ningún modo diferida al reglamento.  El papel de este, en ese orden de
ideas, se reduce a la determinación de aspectos puntuales y técnicos, que no
desvirtúen o afecten la reserva de ley.  En todo caso, el reglamento no puede
constituirse en una fuente autónoma de deberes, obligaciones o limitaciones a
la actuación de los asociados.
(…)
22.4. La intervención del
Estado en la economía es un asunto sometido a la reserva de ley, por lo que son
predicables las condiciones antes analizadas.  Sin embargo, no puede perderse
de vista que en esa potestad de intervención concurren tanto el poder
legislativo como el Ejecutivo, representado por las autoridades administrativas
que ejercen actividades de inspección, vigilancia y control de los mercados.
Según el esquema propuesto, corresponderá al Congreso determinar los aspectos
esenciales de la intervención económica, incluso a partir de fórmulas amplias,
pudiendo adscribir a dichas autoridades la facultad de definir los aspectos
técnicos y puntuales, cuya determinación asegure el cumplimiento efectivo de
las finalidades constitucionales de la intervención, entre los cuales se
encuentra la competencia efectiva entre los agentes que concurren al mercado.”
[30] En este sentido, la Corte expresó lo siguiente en la sentencia C-228
de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: “(…) la complejidad propia de
las sociedades contemporáneas torna imposible que el Congreso, luego de
procedimientos que por sus condiciones deliberativas son complejos y se
extienden en el tiempo, regule en detalle las distintas materias y
problemáticas. Además, no puede perderse de vista que la
Carta Política, de forma expresa, confiere la capacidad de producción
normativa a otras instancias, siempre y cuando se sometan a un marco
referencial obligatorio previsto por el legislador.”
[31] Ver sentencias T-291 de 1994,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[32] Ver la sentencia C-524 de 1995,
M.P. Carlos Gaviria Díaz. La Corte expresó en esta oportunidad: “[El] Estado
al regular la actividad económica cuenta con facultades para establecer límites
o restricciones en aras de proteger la salubridad, la seguridad, el medio
ambiente, el patrimonio cultural de la
Nación, o por razones de interés general o bien común. En consecuencia, puede
exigir licencias de funcionamiento de las empresas, permisos urbanísticos y
ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, de idoneidad técnica, etc., pero
en principio y a título de ejemplo, no podría en desarrollo de su potestad de
intervención interferir en el ámbito privado de las empresas, es decir, en su
manejo interno, en las técnicas que se deben utilizar en la producción de los
bienes y servicios, en los métodos de gestión, pues ello atentaría contra
la libertad de empresa y de iniciativa privada (…)” (negrilla fuera de texto).
[33] Ver sentencia C-992 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Por ejemplo, en
la sentencia C-486 de 2009, M.P. María Victoria Calle, la
Corte declaró la exequibilidad condicionada de una disposición que ordenaba la
creación en todas las empresas del sector industrial de un departamento de
gestión ambiental, bajo el entendido que tal obligación no se aplica a las micro y pequeñas empresas a nivel industrial. Para la
Corte la disposición creaba una carga excesiva en cabeza de las pequeñas y
microempresas del sector industrial que, de otro lado, no se compadecía con la
finalidad perseguida por el Legislador. La
Corte expresó: “el medio previsto en la norma demandada establece una
obligación en cabeza de todas las empresas pertenecientes al sector industrial
sin ninguna consideración respecto a las características específicas del tipo
de industria al que pertenece (manufacturero, textil, metalúrgica, minerales no
metálicos como el cemento, química y derivados del petróleo, etc.), el tamaño
(grandes, medianas, pequeñas y microempresas), el capital, la localización, el
grado de afectación del medio ambiente, la situación económica que enfrente un
determinado sector o el compromiso previo con la protección del bien que se
busca proteger plasmado en acciones concretas y efectivas.
Desde esta perspectiva, las implicaciones y efectos de la
obligación contenidos en la norma demandada variarán significativamente entre
las empresas catalogadas como grandes, medianas o microempresas. Por ejemplo,
mientras la creación de tal departamento en una gran empresa, en principio, se
podría adelantar rápida y apropiadamente porque los recursos físicos,
económicos y humanos que se requieren se pueden solventar con cierta facilidad;
en una microempresa, con una capacidad adquisitiva restringida, el cumplimiento
de tal obligación puede generar su quiebra.
Resulta evidente que el artículo 8 demandado no considera
las diferencias entre empresas, por ejemplo, no distingue entre las que cuentan
con sistemas de administración y operación avanzados y pueden obtener líneas de
crédito y préstamos por sumas importantes a través de instituciones financieras
nacionales o internacionales con relativa facilidad, y aquellas en las que los
asuntos relacionados con la administración, producción y ventas son elementales
y reducidos, y tienen un acceso limitado al sector financiero; así como tampoco
lo hace respecto de las que poseen áreas o departamentos convenientemente
estructurados con funciones, sistemas y procedimientos estandarizados que
efectivamente protegen el medio ambiente, y las que cuentan con sistemas de
fabricación prácticamente artesanales.”
[34] Ver artículo 155 de la Ley 100.
[35] Ver artículos 154-c y 156 de la Ley 100.
[36] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] Cfr. Sentencia T-760 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración 4.1.3.
[38] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[39] Sentencia C-516 de 2004.
[40] Sentencia C-1041 de 2007.
[41] Cfr. consideración 6.2.9.
[42] Cfr. Sentencia T-760 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración 4.1.6. Ver también la
sentencia T-344 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[43] Ibídem. Esto ocurre, por ejemplo, porque no se han establecido
mecanismos de resolución de controversias cuando existen diferencias en los
conceptos del médico tratante y el CTC de una EPS respecto de la pertinencia
médica de un servicio no POS o no POS-S, porque tampoco se ha previsto un
procedimiento para solicitar ante las EPS servicios no POS o no POS-S
diferentes a los medicamentos, o porque no se actualiza el contenido del plan
de beneficios. Ver consideraciones 6.1.1. y  6.1.3.1.1.
[44] Ibídem. Como en el caso del establecimiento de diferencias
sustanciales entre los planes de beneficios del régimen contributivo y
subsidiado. Por esta razón, la Corte instó a las autoridades del SGSSS para que
diseñaran un plan para igualar progresivamente los planes, con fundamento en
prioridades epidemiológicas y las necesidades de salud de la población; y para
el caso de los niños, ordenó la unificación en el corto plazo. Ver
consideración 6.1.2.
[45] Ver artículo 4 de la ley 1432 de 2011.
[46] Ver artículo 173 de la Ley 100.
[47] Ver artículo 172 de la Ley 100, derogado por el artículo 3 de la ley
1122 de 2007.
[48] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[49] El accionante afirmaba que con la facultad otorgada a las EPS para
prestar directamente el servicio de salud por medio de sus IPS, se limita la
libertad económica y se permite que las EPS, prevaliéndose de su posición
dominante, controlen el mercado de los servicios de salud y privilegien a sus
propias IPS.
[50] La Corte sostuvo: “Cuando se trata del servicio público de salud la
intervención del Estado  es intensa y  tiene como fundamento constitucional no
solo las normas que permiten la intervención general del Estado en los procesos
económicos comunes, con la correspondiente limitación de la libertad económica
(CP arts 150 ord. 21, 333 y 334),  sino también  otras disposiciones
constitucionales, en particular las relativas a la reglamentación e inspección
de las profesiones (CP art. 26)  la intervención del Estado en los servicios
públicos en general (CP art. 365) y la atención de la salud en particular (CP
arts. 48, 49).”
[51] La Corte aseveró lo siguiente en relación con la integración vertical
de EPS e IPS: “La integración de las empresas es una
opción que el legislador dejó abierta y responde a una realidad del mercado,
que le permite a algunas entidades racionalizar y prestar un servicio más
eficiente a sus afiliados.”
[52] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[53] Ver en esta sentencia un resumen de la línea jurisprudencial hasta
2004 sobre la intervención del Estado en las relaciones económicas que se
producen en el marco del SGSSS.
[54] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[55] El precepto ordena a las EPS pagar a las IPS un mínimo
anticipado del 50% del valor de la factura, dentro de los cinco
días posteriores a su presentación, en los contratos por pago por evento,
global prospectivo o grupo diagnóstico.
[56] La Corte explicó: “(…) en la medida en que garantiza el flujo de
recursos hacia las Instituciones Prestadoras de Servicios, promueve el
mejoramiento de la prestación de los servicios de salud lo cual redunda en la
protección de los usuarios y en la posibilidad de brindar atención adecuada a
las personas por lo cual desarrolla varios principios específicos del ámbito de
la salud, como la solidaridad y la eficiencia, al permitir una mejor
utilización de los recursos financieros disponibles y el beneficio de los
usuarios del sistema.”
[57] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[58] Los otros mecanismos de pago son definidos por
esta misma disposición así:
“b. Pago por evento: Mecanismo en el cual el pago se realiza por las
actividades, procedimientos, intervenciones, insumos y medicamentos prestados o
suministrados a un paciente durante un período determinado y ligado a un evento
de atención en salud. La unidad de pago la constituye cada actividad,
procedimiento, intervención, insumo o medicamento prestado o suministrado, con
unas tarifas pactadas previamente.
c. Pago por
caso, conjunto integral de atenciones, paquete o grupo relacionado por diagnóstico:
Mecanismo mediante el cual se pagan conjuntos de actividades, procedimientos,
intervenciones, insumos y medicamentos, prestados o suministrados a un
paciente, ligados a un evento en salud, diagnóstico o grupo relacionado por diagnóstico.
La unidad de pago la constituye cada caso, conjunto, paquete de servicios
prestados, o grupo relacionado por diagnóstico, con unas tarifas pactadas previamente.”
[59] Como se indicó en la sentencia C-260 de 2008, la ley 1122 buscó
generar equilibrio entre los actores del sistema y mejorar la prestación de
servicios. Para ello, entre otras medidas, buscó fortalecer las IPS.
“Así, se definieron intereses obligatorios para la mora en el pago de los
servicios que prestan las IPS a los entes territoriales, las EPS y las ARS y, a
la vez cuando las IPS se retrasan en el pago de los servicios prestados por los
profesionales (artículo 13, parágrafo 5 y 6); se limitó la contratación de las
EPS con su propia red al 30% (artículo 15); se facultó al Ministerio de
Protección Social para que defina un sistema obligatorio de garantía de la
calidad relacionado con el sistema tarifario (artículo 25 (a)); se facultó a la Superintendencia Nacional de Salud para velar porque la prestación de los servicios de salud
se realice sin ningún tipo de presiones o condicionamientos frente a las IPS y
para vigilar que estas adopten y apliquen un Código de conducta y de buen
gobierno que oriente la prestación de los servicios a su cargo (artículo 39 (e)
y (h)).”
[60] El texto del literal d) del artículo 13 de la
ley 1122 es el siguiente: “d) Las Entidades Promotoras de
Salud EPS de ambos regímenes, pagarán los servicios a los Prestadores de
Servicios de salud habilitados, mes anticipado en un 100% si los contratos
son por capitación. Si fuesen por otra modalidad, como pago por evento,
global prospectivo o grupo diagnóstico se hará como mínimo un pago anticipado
del 50% del valor de la factura, dentro de los cinco días posteriores a su
presentación. En caso de no presentarse objeción o glosa alguna, el saldo se
pagará dentro de los treinta días (30) siguientes a la presentación de la
factura, siempre y cuando haya recibido los recursos del ente territorial en el
caso del régimen subsidiado. De lo contrario, pagará dentro de los quince (15)
días posteriores a la recepción del pago. El Ministerio de la
Protección Social reglamentará lo referente a la contratación por capitación,
a la forma y los tiempos de presentación, recepción, remisión y revisión de
facturas, glosas y respuesta a glosas y pagos e intereses de mora, asegurando
que aquellas facturas que presenten glosas queden canceladas dentro de los 60
días posteriores a la presentación de la factura;” (negrilla fuera del texto).
[61] El artículo 6 del decreto 4747 de 2007 dispone:
“Artículo 6.
Condiciones mínimas que deben ser incluidas en los acuerdos de voluntades para
la prestación de servicios. Independientemente del mecanismo de pago que se
establezca en los acuerdos de voluntades para la prestación de servicios, estos
deberán contener, como mínimo los siguientes aspectos:
1. Término de
duración.
2. Monto o
los mecanismos que permitan determinar el valor total del mismo.
3.
Información general de la población objeto con los datos sobre su ubicación
geográfica y perfil demográfico.
4. Servicios
contratados.
5. Mecanismos
y forma pago.
6. Tarifas que
deben ser aplicadas a las unidades de pago.
7. Proceso y
operación del sistema de referencia y contrarreferencia.
8.
Periodicidad en la entrega de información de prestaciones de servicios de salud
-RIPS.
9.
Periodicidad y forma como se adelantará el programa de auditoria para el
mejoramiento de la calidad y la reviso ría de cuentas.
10.
Mecanismos de interventoría, seguimiento y evaluación del cumplimiento de las
obligaciones, durante la vigencia del acuerdo de voluntades.
11.
Mecanismos para la solución de conflictos.
12.
Mecanismos y términos para la liquidación o terminación de los acuerdos de
voluntades, teniendo en cuenta la normatividad aplicable en cada caso.”
[62] Según el Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas contenido
en el anexo técnico No. 6 de la Resolución 3047 de 2008, una glosa es: “(…) una
no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por
prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del
pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del
prestador de servicios de salud.”
[63] La resolución 3553 de 2009, en su artículo 2º, precisó algunas
definiciones así: “1. Cobertura: Relación entre la población que
requiere una atención y la utilización de los servicios por parte de esa
población, de acuerdo con las normas de atención integral que se definan en
cada caso. 2. Oportunidad: Atributo de la calidad de atención,
relacionado con el tiempo de espera entre la solicitud de una atención y su
efectiva prestación. 3. Resolutividad: Capacidad de un prestador de
servicios de salud de responder de manera integral y con calidad a una demanda
de atención de salud, de acuerdo con el tipo y complejidad de los servicios
habilitados.”
[64] El texto del artículo 81 del proyecto de ley
es el siguiente: “Artículo 81. Reglas
especiales para la contratación con el mecanismo de pago por capitación. Con el fin de garantizar el adecuado acceso y calidad en la
prestación de servicios a la población y un apropiado flujo de recursos, se
establecen las siguientes reglas aplicables en la suscripción de acuerdos de
voluntades con el mecanismo de pago por capitación, entre los prestadores de
servicios de salud y las entidades responsables del pago de tales servicios en
el Sistema General de Seguridad Social en Salud: || a) Solo se podrá contratar
la prestación de servicios por el mecanismo de pago por capitación para los
servicios de baja y media complejidad; || b) Se excluyen del mecanismo de
contratación por capitación las intervenciones de protección específica,
detección temprana y atención de las enfermedades de interés en salud pública
que deben hacerse bajo un esquema de inducción de la demanda, de acuerdo con la
normatividad vigente; || c) Se establecerán indicadores que permitan el
adecuado seguimiento de los mecanismos de contratación y al cumplimiento de las
metas de cobertura, resolutividad y oportunidad en la atención que se
establezcan en los mismos, de acuerdo con la normatividad expedida por el
Ministerio de la Protección Social.” Cfr. Gaceta del Congreso 435 de
2010.
[65] El informe de ponencia fue refrendado por los senadores Jorge Eliécer Ballesteros, Dilian Francisca Toro Torres,
Gilma Jiménez Gómez, Antonio José Correa Jiménez, Guillermo Antonio Santos
Marín, Fernando Tamayo Tamayo y Eduardo Carlos Merlano Morales, y por los
representantes Armando Zabaraín D’Arce, Martha Cecilia Ramírez Orrego, Luis
Fernando Ochoa Zuluaga y Rafael Romero Piñeros.
[66] Cfr. Gaceta del
Congreso No. 913 de 2010.
[67] Los ponentes propusieron el siguiente texto
para el artículo 50 del proyecto: “Artículo 50. Contratación
por capitación. Se establecen las siguientes reglas aplicables en la
suscripción de contratos de pago por capitación de las Entidades Promotoras de
Salud con los prestadores de servicios de salud: || 1. Sólo se podrá contratar
la prestación de servicios por el mecanismo de pago por capitación para los
servicios de baja complejidad, siempre y cuando el prestador y el asegurador
reporten con oportunidad y calidad la información de los servicios prestados
objeto de la capitación. || 2. La capitación no libera a la
Entidades Promotoras de Salud de su responsabilidad por el servicio ni de la
gestión del riesgo. || 3. Se excluyen del mecanismo de contratación por
capitación las actividades de prevención y promoción, las intervenciones de
protección específica, detección temprana y atención de las enfermedades de
interés en salud pública que deben hacerse bajo un esquema de inducción de la
demanda. ||Parágrafo transitorio. Se podrá hacer contratación por capitación de
las actividades de prevención y promoción, sobre la base de indicadores de
resultados basados en la estrategia de Atención Primaria en Salud y rendición
pública de cuentas, hasta el año 2013.” Cfr. Gaceta del Congreso No. 913 de 2010.
[68] Ver Gaceta del Congreso No. 1003 de 2010.
[69] Cfr. fols. 62 y
63.
[70] Cfr. fols. 64 y 65.
[71] Ver consideración 2.6.2.10.