C-304-99
Sentencia C-304/99
Sentencia
C-304/99
SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO Y SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-Hacen efectivos derechos
Sin perjuicio de
lo que deba seguirse en lo que al derecho constitucional fundamental alude, el
legislador tenía que ofrecer a las personas los mecanismos idóneos para que,
pese al incumplimiento del deber de las autoridades, pudieran encontrar
respuesta positiva o negativa en torno a lo pedido. Y, por supuesto, bien podía
la ley, sin violentar la Constitución, señalar efectos jurídicamente valiosos
al silencio administrativo, en relación con el contenido de lo que el
peticionario pretendió al formular la petición. Por eso, la consecuencia
positiva o negativa del silencio depende de la libre evaluación del legislador,
dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales. Que haya acudido a
instituir la figura del "acto presunto", negativo en unos casos para
dar lugar a los recursos y acciones pertinentes, y positivo en otros, para
fundar directamente la certeza del peticionario acerca de aquello que
reclamaba, no se opone a la Carta Política, en cuanto ni anula ni disminuye el
núcleo esencial del derecho de petición. Lo que consagran las normas acusadas
es, entonces, el "efecto" que produce la falta de una respuesta por
parte de la Administración, negativo para el peticionario por regla general, al
tenor del artículo 40, o positivo, según el 41, para los casos expresamente previstos
en disposiciones legales, y de ninguna manera la tolerancia legislativa frente
a las omisiones que implican desconocimiento del derecho fundamental de
petición, ni la autorización a la Administración para abstenerse de responder
oportunamente, y menos todavía la exoneración de su responsabilidad por el
incumplimiento del deber que se le impone, ni el cercenamiento del derecho que
a toda persona otorga el artículo 86 de la Constitución para defender la
esencia del derecho fundamental mediante la acción de tutela.
Referencia:
Expediente D-2232Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6
(parcial), 40 y 41 (parcial) del Decreto 01 de 1984
Actor: Elson Rafael
Rodrigo Rodriguez Beltran
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del cinco (5) de mayo de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ELSON
RAFAEL RODRIGO RODRIGUEZ BELTRAN, haciendo uso del derecho consagrado en el
artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, presentó ante la Corte
una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6 (parcial), 40 y 41
(parcial) del Decreto 01 de 1984.
Mediante Auto de
fecha veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el
Magistrado Sustanciador rechazó la demanda en cuanto a la solicitud de declarar
inconstitucional el artículo 6 (parcial) del Decreto 01 de 1984, por cuanto
esta Corporación ya se pronunció mediante Sentencia C-621 del 27 de noviembre
de 1997, en la cual se declaró exequible en su integridad el artículo
demandado.
Operó, por tanto, el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.), razón por la cual
no puede producirse una nueva decisión de la Corte a este respecto.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver en cuanto a las normas impugnadas sobre las cuales no ha recaido
pronunciamiento alguno a la luz de la Constitución vigente.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de
proceso:
"DECRETO NUMERO 01 DE 1984
(enero 2)
Por el cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11
de la Ley 58 de 1982 y oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la
misma ley,
DECRETA:
(...)
Artículo primero.
El Código Contencioso
Administrativo quedará así:
Artículo 40.
Silencio administrativo negativo.-Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir
de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la
resuelva, se entenderá que ésta es negativa.
La ocurrencia del
silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las
autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial,
salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa
con fundamento en él, contra el acto presunto.
Artículo 41.
Silencio positivo.- Solamente
en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale
a decisión positiva.
Se entiende que los
términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inició la
actuación.
El acto positivo
presunto podrá se objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan
los artículos 71, 73 y 74”.
III. DEMANDA
Considera el actor
que las disposiciones impugnadas vulneran el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4,
6, 23, 29, 209 y 229 de la Constitución Política.
Invocando
jurisprudencia de esta Corporación, afirma el demandante que el derecho de
petición es de carácter fundamental (art. 23 C.P.) y que el artículo 40,
demandado en su integridad, desconoce el núcleo esencial del mismo, toda vez
que le permite a la Administración Pública ampliar a su total discreción los
términos para dar una pronta y oportuna resolución a las peticiones que formulen
los ciudadanos, bien sea en interés general o particular.
Manifiesta que
permitirle a la Administración -como lo hace el artículo 40 acusado- ampliar y
variar los términos, o incluso, someter al ciudadano a que espere durante tres
meses para poder acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa (en caso
de resultarle desfavorable el silencio negativo), equivale a violar la esencia
misma del artículo 23 de la Carta Política y por lo tanto a desconocer los
postulados señalados en los artículos 1, 2, 209 y 229 Ibídem.
A juicio del impugnante, resulta
palmariamente desconocido el deber señalado en el artículo 209 de la
Constitución, según el cual la función pública está al servicio de los
intereses generales y debe ejercerse con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Asimismo, considera
que la vulneración del debido proceso consiste en que este derecho se aplica a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y que precisamente una
de las formas propias del juicio administrativo debe ser el respeto por los
términos. Los ciudadanos -señala- los deben conocer y contar con reglas claras
en las que se establezca cuándo obtendrán respuesta a sus peticiones.
De manera enfática reitera que es
contraria a lo dispuesto por los artículos 13, 23 y 209 de la Carta, la
posibilidad de que la Administración Pública resuelva unas peticiones en el
término de quince días y otras, por complejas que ellas sean, en un plazo
caprichosamente señalado por la Administración o sencillamente que los
funcionarios no las contesten, amparados en el llamado silencio administrativo
negativo.
Manifiesta que la
disposición atacada vulnera los fines esenciales del Estado señalados en el
artículo 2, y el Preámbulo de la Constitución, ya que establece un régimen –el
del silencio administrativo negativo- el cual, a su juicio, es el reflejo del
poder tiránico, arbitrario y negligente de las autoridades del Estado.
De otro lado,
sostiene el impugnante que el artículo 41 parcialmente impugnado es
inconstitucional, ya que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y que en el aparte demandado se establece una distinción no
justificada que choca con el principio de igualdad consagrado en el artículo 13
de la Carta Política, respecto de las peticiones formuladas por los ciudadanos.
Argumenta  que
dicha  distinción permite que unas solicitudes –en su sentir de mejor
categoría- no contestadas en tiempo por la Administración provoquen una decisión
positiva, mientras que la mayoría de las peticiones de los ciudadanos del
común, si no son contestadas en término, ha de entenderse que son resueltas
negativamente.
A juicio del demandante, estas
distinciones se hallan injustificadas constitucional y legalmente, pero, como
están cobijadas en la figura del silencio administrativo positivo, benefician
determinadas situaciones, entre ellas, la solicitud de inversiones extranjeras,
la aprobación de planes de vivienda y la fusión de empresas, el permiso para
reuniones públicas y el reconocimiento de personería jurídica de los
sindicatos, entre otros.
Finalmente,
manifiesta que la Ley 142 de 1994 consagra la figura del silencio
administrativo positivo para las peticiones que formulen los ciudadanos
relacionadas con los servicios públicos domiciliarios. A este respecto indica
que, efectivamente, sí se está realizando el derecho de petición de los
beneficiarios, finalidad propia de nuestro Estado Social de Derecho.
IV. INTERVENCION
La ciudadana BLANCA
ESPERANZA NIÑO IZQUIERDO, quien actúa como apoderada y en calidad de Directora
General de Políticas Jurídicas y Desarrollo Legislativo del Ministerio de
Justicia y del Derecho, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las
disposiciones demandadas.
En primer término
señala que el derecho de petición efectivamente tiene el carácter de
fundamental, y que los ciudadanos pueden optar por una vía en la que no se deja
exclusivamente a la voluntad estatal el inicio del procedimiento
administrativo, sino que se reconoce a las personas el acceso a las
autoridades.
Por esta razón
considera que el enunciado derecho es también de naturaleza política que
implica garantías a los ciudadanos, toda vez que la Administración debe
desplegar los mecanismos que estén a su alcance para lograr su efectividad.
Afirma la
interviniente que las disposiciones impugnadas no vulneran los preceptos
constitucionales señalados por el actor, ya que precisamente a la
Administración Pública, en aras de proteger los intereses de las personas, se
le ha fijado un término prudencial para que responda las distintas peticiones
que se le formulen.
Manifiesta que, al
contrario de lo sostenido por el demandante, no se deja a la Administración al
arbitrio para que responda, ni a su total discreción, sino que existe una
normatividad a la cual ha de sujetarse.
Dice que las
autoridades, para que puedan cumplir los cometidos del Estado Social de
Derecho, deben estar sometidas a normas razonables y que el plazo máximo del
que dispone la Administración para adoptar una decisión es el de tres meses,
consagrado en el artículo 40, objeto de proceso.
El artículo 7 del
Código Contencioso Administrativo -según recuerda la interviniente- señala que
la inobservancia de los términos para resolver o contestar constituirán causal
de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones
correspondientes.
Señala que es la Ley
la que asigna un valor al silencio de la administración, el cual puede ser de
rango positivo o negativo. Se presume entonces que la inactividad de la
Administración en unos casos se entenderá como una negación de lo solicitado y
en otros como una concesión de lo pedido. Agrega que en ambas circunstancias resulta
beneficiado el administrado, ya que en el primer evento se le habilita para
interponer los recursos procedentes y en el segundo porque se acoge su
petición.
La representante del
Ministerio de Justicia y del Derecho afirma que el Código Contencioso
Administrativo califica expresamente el silencio administrativo como un acto
presunto y que, a consecuencia de ello, "finge" la existencia de una
decisión, así las consecuencias sean distintas, según el caso.
Por último, aduce
que las previsiones consagradas en los artículos 40 y 41 (parcialmente
demandados), hallan su justificación en la ley. Por tal razón, el trato
diferenciado que se da ante el silencio de la Administración obedece a la
naturaleza de las situaciones que regula y que, en todo caso, las autoridades
cuentan con los mecanismos para que la petición del administrado sea resuelta.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
A juicio del
Procurador General de la Nación, con los preceptos impugnados no se ha
vulnerado la Constitución.
Comparte los
criterios expuestos por la apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho
y, por tanto, considera la institución del silencio administrativo negativo
como una sanción para la autoridad morosa en responder y a favor del particular
que en ejercicio del derecho de petición acude ante las autoridades. En su
criterio, en caso de que la autoridad encargada de resolver la petición
presentada por el ciudadano no lo haga, no se configura vulneración al debido
proceso –como lo afirma el demandante-, toda vez que, a pesar de afectarse el
derecho de petición, no se exime a la autoridad correspondiente de
responsabilidad disciplinaria.
Finalmente señala
que el legislador, en ejercicio de la cláusula general de competencia, ha
regulado el derecho de petición contemplando expresamente los eventos en que el
silencio de las autoridades equivale a decisión positiva.
Advierte, en todo caso, que a
través de la acción de inconstitucionalidad no se puede pretender que la figura
del silencio administrativo sea siempre positiva, pues ello implicaría una
clara intromisión en la órbita de competencia del legislador.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de los artículos
40 y 41 (parcial) del Decreto 01 de 1984, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política.
2. El silencio
administrativo se consagra en defensa de los derechos del peticionario y de
ninguna manera como excusa para que la autoridad incumpla su deber de responder
las peticiones. Tampoco excluye la sanción disciplinaria que merece la
autoridad infractora, ni la acción de tutela para proteger el núcleo esencial
del derecho de petición
El demandante
considera que la figura del silencio administrativo, consagrada en los
artículos 40 y 41 del Decreto 01 de 1984, viola el derecho fundamental de
petición (art. 23 C.P.).
Su argumento
principal estriba en que, mediante el silencio, se permite a la Administración
abstenerse de resolver, ampliar y variar los términos y someter al peticionario
a que espere durante tres meses para poder acudir a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, cuando se trata de silencio negativo, todo lo cual, según
estima, repercute en la violación de la esencia misma del aludido precepto
constitucional.
La Corte, aunque
reafirma el carácter fundamental del derecho de petición, estima equivocada la
tesis del actor, ya que ella parte de una confusión entre varios elementos que
es preciso distinguir con claridad.
Del artículo 23 de
la Carta Política surge el derecho de toda persona a dirigirse a las
autoridades, en interés individual o general, y a obtener pronta resolución,
siempre que lo haga en términos respetuosos.
La doctrina constitucional
ha reiterado que no se trata tan sólo de que la persona pueda entregar o
formular físicamente su petición sino de asegurar que se le dé curso y que,
oportunamente, se le resuelva de fondo.
Son pertinentes en
esa materia varios pronunciamientos de esta Corporación:
"El derecho de
petición consagrado en el artículo 23 de la Carta, es un derecho público
subjetivo de la persona para acudir ante las autoridades, o las organizaciones
privadas que establezca la ley, con miras a obtener pronta resolución a una
solicitud o queja. A diferencia de los términos y procedimientos
jurisdiccionales, el derecho de petición es una vía expedita de acceso directo
a las autoridades. Aunque su objeto no incluye el derecho a obtener una
resolución determinada, sí exige que exista un pronunciamiento oportuno".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-426 del 24 de
junio de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"En lo
pertinente, el artículo 23 de la actual Constitución consagra el derecho de
petición en los mismos términos que venían de la anterior, bajo la cual fue
concebida en la forma más amplia, pues de él se derivan facultades y poderes
tan amplios como los de pedir en contención ante la administración de justicia,
por un extremo, hasta los de, mediante su ejercicio, cumplir una función de
control de la función pública, de manera que su importancia es manifiesta.  Es
de notar que él consiste no simplemente en el derecho de obtener una respuesta
por parte de las autoridades sino de que haya una resolución del asunto
solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión sea favorable, tampoco
se satisface sin que se entre a tomar una posición de fondo, clara y precisa,
por el competente; por esto puede decirse también que el derecho de petición
que la Constitución consagra no queda satisfecho con el silencio administrativo
negativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo que la
ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea posible y no sea
bloqueada por la Administración, especialmente con vista en la promoción de las
acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple con las
exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a una
necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia meramente
formal y procedimental, así sea de tanta importancia". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-481 del 10 de agosto de
1992. M. P.: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein).
"Según la
propia norma constitucional el derecho de petición involucra no sólo la
posibilidad de acudir ante la administración, sino que supone además, un
resultado de ésta, que se manifiesta en la obtención de la pronta resolución.
Sin este último elemento el derecho  de petición no se realiza, pues es
esencial al mismo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión.
Sentencia T-567 del 23 de octubre de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
"Se trata de
uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para
el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para
asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido
instituídas (artículo 2o. Constitución Política)". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-12 del 25 de mayo de 1992. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
"El derecho de
petición, consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, no radica
simplemente en que se tramiten las solicitudes respetuosas presentadas por las
personas ante las autoridades en interés particular o colectivo sino que, por
expresa exigencia de la norma superior, implica que el solicitante obtenga
"pronta resolución".
Lo relativo a la
prontitud ya ha sido desarrollado por el legislador (artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo y 25 de la Ley 57 de 1985, entre otras normas) y
tratado en numerosas sentencias de esta Corte.
El concepto de
"resolución" merece consideraciones adicionales a propósito
del caso que nos ocupa.
"Resolver",
de acuerdo con las pertinentes acepciones que trae el Diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua, significa "tomar determinación fija y
decisiva", "desatar una dificultad o dar solución a una duda",
"hallar la solución de un problema", "decidirse a decir o hacer
una cosa".
Desde el punto de
vista jurídico, entre otros significados que no vienen al caso,
"resolver" representa adoptar una decisión o dilucidar un litigio o
controversia, en ambos casos con efectos vinculantes. Lo segundo corresponde,
en principio, a las autoridades judiciales y lo primero, normalmente, a quien
cumple función administrativa.
En lo relativo al
derecho de petición, la autoridad ante la cual se ejerce está obligada a resolver,
pues, por contrapartida, el peticionario tiene la garantía constitucional
de "obtener pronta resolución".
Considera la Corte
que el derecho de petición no tendría sentido si se entendiera que la autoridad
ante quien se presenta una solicitud respetuosa cumple su obligación
notificando o comunicando una respuesta apenas formal en la que no se
resuelva sobre el asunto planteado. El derecho de petición lleva implícito un
concepto de decisión material, real y verdadero, no apenas aparente. Por
tanto, se viola cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en ésta se
alude a temas diferentes de los planteados o se evade la determinación que el
funcionario deba adoptar.
Obviamente, el
expuesto sentido de la resolución tiene cabida tan sólo cuando la autoridad a
la cual se ha dirigido la persona peticionaria goza de competencia para
resolver sobre el asunto materia de petición y si, además, en los casos en que
el objeto de la petición tiene previamente señalado un procedimiento, es decir,
aquellos en que el trámite ha sido reglado, han sido cumplidos los requisitos
exigidos por la ley". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-575 del 14 de diciembre de 1994. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
"Para esta
Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en
tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas,
la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de
eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo
209 de la Constitución.
En efecto, la
respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido,
desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la conducta
que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias
necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco
tiene la seguridad de que ella sea fallida". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-206 del 26 de abril de 1997. M.P.: Dr.
José Gregorio Hernández Galindo).
"...la Corte ha
sido enfática al resaltar que no basta un mero pronunciamiento sobre el objeto
de la petición sino que la contestación de la administración debe contener la
respuesta al problema planteado por el ciudadano, lo que resulta esencial en el
desarrollo de la actividad administrativa y en el cumplimiento de sus fines
consagrados en el artículo 2º de la Constitución". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-395 del 3 de agosto de
1998. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
De lo anterior
resulta la definición acerca del alcance del derecho consignado en el artículo
23 de la Constitución, que no puede confundirse con el contenido de los
derechos que la persona pretenda hacer valer mediante él en las distintas
esferas de sus relaciones con el Estado, pues, a diferencia de aquéllos -que
serían afectados por el sentido de la resolución- el de petición se satisface
cuando ante la solicitud concreta se obtiene respuesta pronta y de fondo por la
autoridad competente, lo cual significa que el mandato constitucional ha sido
aplicado y respetado, sin que por ello deba entenderse que el sentido de la
respuesta administrativa, en relación con otros derechos invocados y en lo que
hace a lo pedido, deba forzosamente ser favorable a quien ha elevado la
petición.
Como lo dijo la
Corte en la Sentencia T-07 del 13 de mayo de 1992,
"...no se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario, aunque la respuesta sea negativa. Ella, siempre y cuando se
produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma,
independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.
Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está
desconociendo el derecho de petición ..."
Es precisamente en
relación con esos otros derechos no incorporados al de petición que el interés
del peticionario podría ser lesionado, y de manera grave, si el legislador no
hubiese concebido la figura del silencio administrativo.
Aunque el derecho de
petición como tal haya sido satisfecho, la decisión negativa expresa de la
Administración puede comportar el desconocimiento de normas aplicables al
contenido de lo que el solicitante pedía, o referentes al derecho que invocaba,
lo que, ya con independencia del artículo 23 de la Constitución, debe conducir,
en los términos que la ley indique, a la interposición de los recursos que
contra la decisión administrativa quepan y, en su caso, a la definición
judicial del problema por la vía de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Si, a la inversa, el
derecho de petición en su núcleo esencial ha sido violado, pues la autoridad
ante la cual se ejerció no ha respondido dentro de los términos que la ley
consagra, o lo ha hecho de modo aparente, sin decidir de fondo en torno a las
pretensiones del solicitante -en uno o en otro sentido-, los otros derechos de
éste pueden también estar siendo vulnerados como consecuencia de la
indefinición. Y, entonces, la ausencia de normas legales claras, orientadas a
determinar el camino que debe seguir el peticionario ante la falta de respuesta
y en relación con sus otros derechos, que constituían objeto de la petición, o
respecto de sus pretensiones específicas, ocasionaría, aparte de la vulneración
del derecho constitucional fundamental, la prolongación indefinida e injusta de
la incertidumbre que sobre sus derechos y posibilidades afecta al interesado,
propiciada por una falencia que en tal hipótesis sería atribuíble al sistema
jurídico.
En otras palabras,
sin perjuicio de lo que deba seguirse en lo que al derecho constitucional
fundamental alude, el legislador tenía que ofrecer a las personas los
mecanismos idóneos para que, pese al incumplimiento del deber de las
autoridades, pudieran encontrar respuesta positiva o negativa en torno a lo
pedido. Y, por supuesto, bien podía la ley, sin violentar la Constitución,
señalar efectos jurídicamente valiosos al silencio administrativo, en relación
con el contenido de lo que el peticionario pretendió al formular la petición.
Por eso, la consecuencia positiva o negativa del silencio depende de la libre
evaluación del legislador, dentro del ámbito de sus atribuciones
constitucionales. Que haya acudido a instituir la figura del "acto
presunto", negativo en unos casos para dar lugar a los recursos y acciones
pertinentes, y positivo en otros, para fundar directamente la certeza del
peticionario acerca de aquello que reclamaba, no se opone a la Carta Política,
en cuanto ni anula ni disminuye el núcleo esencial del derecho de petición.
Lo que consagran las
normas acusadas es, entonces, el "efecto" que produce la falta
de una respuesta por parte de la Administración, negativo para el peticionario
por regla general, al tenor del artículo 40, o positivo, según el 41, para los
casos expresamente previstos en disposiciones legales, y de ninguna manera la
tolerancia legislativa frente a las omisiones que implican desconocimiento del
derecho fundamental de petición, ni la autorización a la Administración para
abstenerse de responder oportunamente, y menos todavía la exoneración de su
responsabilidad por el incumplimiento del deber que se le impone, ni el
cercenamiento del derecho que a toda persona otorga el artículo 86 de la
Constitución para defender la esencia del derecho fundamental mediante la
acción de tutela.
Estas disposiciones,
lejos de perjudicar al peticionario, buscan hacer efectivo su derecho a obtener
pronta contestación respecto de sus solicitudes, procurando que, mediante una
definición hecha por la propia ley -a falta de la respuesta administrativa-,
sepa con certeza si sus pretensiones han sido concedidas o negadas, para que
pueda obrar de conformidad en defensa de los intereses particulares o generales
que lo animan.
Resulta así previsto
por el legislador, en guarda de los derechos de los peticionarios, un límite en
el tiempo, el cual les permite, si el silencio es negativo, acudir a los
tribunales en su defensa, o, si fuere positivo, la seguridad de que el
"acto presunto" acoge favorablemente lo solicitado.
No obstante, el
funcionario a quien se dirigió la solicitud, o la autoridad encargada de
resolver, no quedan relevados de su obligación de dar la respuesta que la Carta
Política garantiza. Y, además, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta
Corte, su silencio abre las puertas a una eventual acción de tutela con miras a
la efectividad del derecho fundamental de petición.
La Corte insiste en
las distinciones que sobre estos aspectos ha introducido, entre otras, en la
Sentencia T-242 del 23 de junio de 1993:
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de
ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de
resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su
ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en
sí mismo.
De acuerdo con lo
atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición -cuyo
núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en
obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide,
es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o
la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
Así las cosas, no es
admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo constituye
un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción
de tutela.
Como se ha
subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar
judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría
que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o
atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura
en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto
manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha
producido en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del
peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el
interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la
decisión que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar
indefinidamente la expedición de un acto susceptible de impugnación.
La posibilidad
así lograda de ejercer una acción judicial no significa que el derecho
fundamental de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia
jurídica tal vulneración, ni tampoco que se haga inútil o innecesaria la tutela
como garantía constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario:
el sistema jurídico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la
violación del derecho de petición, ha tenido que presumir la respuesta para
fines procesales referentes a la materia de lo pedido.
En este orden de
ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta". (Se
subraya).
También debe
repetirse, sobre las responsabilidades de la Administración, la doctrina de
esta Corte:
"El derecho de
petición no implica una prerrogativa en cuya virtud la administración se vea
precisada a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por
la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad
responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa. La
resolución, producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala,
representa la satisfacción del derecho de petición, de tal manera que si la
autoridad ha dejado transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar
respuesta al peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho pues la
respuesta tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio
del administrado, el mandato constitucional.
Ahora bien, la
omisión en que incurre la autoridad al no responder las peticiones con la
necesaria prontitud es de por sí una violación del derecho y acarrea la
consiguiente responsabilidad disciplinaria. Aunque ello genera, por otra parte,
la ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo -que se
concreta en un acto ficto o presunto demandable ante la jurisdicción- no por
eso queda relevada la administración del deber que se le impone de resolver la
solicitud, pues sería inaudito que precisamente la comprobación de su
negligencia le sirviera de pretexto para continuar violando el derecho.
Así lo dispone el
artículo 40, inciso 2º, del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la
ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a
las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial,
haciendo la salvedad del caso en que el interesado hubiere hecho uso de los
recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto
ficto". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia
T-242 del 23 de junio de 1993).
En cuanto a la
posible vulneración del derecho a la igualdad, invocado por el demandante, por
conceder la ley al silencio administrativo en unos casos efecto negativo y en
otros positivo, dígase apenas que, en cuanto no consagre disposiciones
irrazonables o contrarias a los principios y mandatos superiores, está dentro
de las facultades del legislador la de establecer soluciones diferentes
respecto de situaciones diversas, reconociendo que no todas las peticiones
obedecen a las mismas necesidades o motivaciones y que las circunstancias en
medio de las cuales operan las entidades públicas no son idénticas. Y con ello
no se quebranta la regla de la igualdad, puesto que se parte precisamente de
trámites, actuaciones y procesos no homogéneos entre sí, y también de
pretensiones divergentes, que no es posible tratar de la misma forma.
Ahora bien, como las
disposiciones demandadas no son las que señalan los casos del silencio
administrativo positivo, no es esta la oportunidad para definir, frente a cada
uno de ellos, su constitucionalidad o inconstitucionalidad, y, en consecuencia,
la Corte se limita a declarar que la remisión a la propia ley para que ella
singularice los eventos en que tiene lugar el silencio positivo no se opone a
la Constitución Política.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Ministerio Público y cumplidos los trámites del Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- En
los términos de esta Sentencia, declárase EXEQUIBLE el artículo 40 del Decreto
Ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo).
Segundo.- En
los términos de esta Sentencia, se declaran EXEQUIBLES, en el artículo
41 del Código Contencioso Administrativo (Decreto-Ley 01 de 1984), las
siguientes expresiones: "Solamente en los casos expresamente previstos en
disposiciones especiales...".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                       Magistrado
MARTHA SACHICA DE
MONCALEANO               VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrada
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General