C-560-19
Sentencia
C-560/19
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter definitivo, de obligatorio
cumplimiento y con efectos erga omnes
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Presupuestos que la configuran/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL-Diferencias
COSA
JUZGADA MATERIAL-Elementos para determinarla/COSA
JUZGADA-Prohibición
de reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Oportunidad en la que se estudia/COSA
JUZGADA MATERIAL-Declaración debe ser adoptada por Sala Plena
INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVINIENTE-Casos concretos/INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVINIENTE-Efectos
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Consagración constitucional
DEBIDO
PROCESO-Garantías/JUEZ
NATURAL-Garantía
JUEZ
NATURAL-Función
JUEZ
NATURAL-Garantía
de realización del debido proceso y la igualdad
COSA
JUZGADA MATERIAL-Configuración
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA EXPRESION “GRAVE”, ARTICULO 52 DEL
CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO-Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-181 de 2002
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Competencia disciplinaria
DEBIDO
PROCESO-Vulneración
por desconocimiento del juez natural/CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO-Inexequibilidad
de la expresión “de la Contraloría” contenida en el artículo 101
La
determinación cierta del órgano competente para adelantar el proceso es un
presupuesto básico de la garantía del juez natural y, por ende, del debido
proceso. La indeterminación que se sigue de la norma demandada resulta
incompatible con este presupuesto básico y, además, es manifiestamente
inadecuada para preservar la seguridad jurídica, la imparcialidad, la
independencia del operador disciplinario y los derechos de los disciplinados.
Referencia:
expediente
D-13199
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 52, 66 y 101 (parciales) de la Ley
1952 de 2019, “Por medio de la cual se expide el Código
General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de
la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.”
Demandante:
Alejandro
Ruiz Orozco
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Por
medio de Auto del 10 de mayo de 2019, el magistrado sustanciador resolvió
admitir la demanda contra las siguientes expresiones: “grave”, “y el tercer
inciso del artículo 178 A” y “de la Contraloría”, contenidas en los
artículos 52, 66 y 101 de la Ley 1952 de 2019. En esta misma providencia, se
resolvió inadmitir la demanda contra la expresión: “buscapersonas”,
contenida en el artículo 64 de la precitada ley y se concedió al actor el término
de tres días para corregirla. El 17 de mayo de 2019, dentro de la oportunidad
procesal prevista para la corrección de la demanda, el actor presentó un
escrito por medio del cual manifestó desistir de su demanda[1],
en lo que fue objeto de inadmisión. Por medio de Auto del 21 de mayo de 2019 el
magistrado sustanciador advirtió que el desistimiento no procedía y, en vista
de que no se había corregido la demanda, en lo que fue objeto de inadmisión, se
procedió a su rechazo. Fijado así el objeto del proceso, se prosiguió con su
trámite.
En
la secretaría general de este tribunal se recibieron, en orden cronológico, las
siguientes intervenciones: 1) la del Instituto Colombiano de Derecho Procesal[2] y 2) la
del Departamento de Derecho Penal de la Universidad Externado de Colombia[3]. También se recibió el Concepto 6616 del
25 de julio de 2019, rendido por el Procurador General de la Nación[4].
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto
de los artículos 52,
66 y 101 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), en adelante
CGD, y se destaca en subrayas las expresiones que son objeto de la demanda,
según aparece publicado en el Diario Oficial 50.850 del 28 de enero de
2019:
“LEY
1952 DE 2019
(enero 28)
Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se expide el Código General
Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley
1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
[…]
LIBRO II
PARTE ESPECIAL
TÍTULO ÚNICO
LA DESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS
DISCIPLINARIA EN PARTICULAR
CAPÍTULO I
FALTAS GRAVÍSIMAS
ARTÍCULO 52. FALTAS RELACIONADAS CON LA
INFRACCIÓN AL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y AL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO.
1. Ocasionar, con el propósito de
destruir total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso,
político o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, por
razón de su pertenencia al mismo, cualquiera de los actos mencionados a
continuación:
a) Matanza de miembros del grupo;
b) Lesión grave a la integridad
física o mental de los miembros del grupo;
c) Sometimiento intencional del grupo a
condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o
parcial;
d) Medidas destinadas a impedir
nacimientos en el seno del grupo;
e) Traslado por la fuerza de niños del
grupo a otro grupo.
2. Incurrir en graves infracciones a los
Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario conforme los
instrumentos internacionales suscritos y ratificados por Colombia.
3. Someter a una o más personas a
arresto, detención, secuestro o cualquier privación de la libertad, seguida de
la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de
libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide
el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes.
4. Infligir a una persona dolores o
sufrimientos, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un
tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya
cometido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa
persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de
discriminación.
5. Ocasionar, mediante violencia u otros
actos coactivos que una persona o un grupo de ellas se desplace de su hogar o
de su lugar de residencia, o abandone sus actividades económicas habituales.
6. Privar arbitrariamente a una persona
de su vida.
[…]
ARTÍCULO 66. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Las
faltas anteriores constituyen causales de mala conducta para los efectos
señalados en el numeral 2 del artículo 175; numeral 3 del artículo 178 y el
tercer inciso del artículo 178A de la Constitución Política, cuando fueren
realizadas por el Presidente de la República, los Magistrados de la Comisión de
Aforados, Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, o de la Corte
Constitucional, los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, o
quienes hagan sus veces, y del Fiscal General de la Nación.
[…]
LIBRO IV
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
[…]
TÍTULO II
LA COMPETENCIA
[…]
ARTÍCULO 101.
COMPETENCIA ESPECIAL DE LA SALA DISCIPLINARIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN. La Sala
Disciplinaria conocerá en primera instancia de los procesos disciplinarios que
se adelanten contra los siguientes servidores públicos:
El Vicepresidente de la República, los
Ministros del Despacho, los Congresistas, el Contralor General de la República,
el Defensor del Pueblo, el Gerente del Banco de la República y demás miembros
de su Junta Directiva, el Alcalde Mayor de Bogotá, D. C.
Los Magistrados del Consejo Nacional
Electoral, el Auditor de la Contraloría General de la República, el Registrador
Nacional del Estado Civil, el Contador General, los Generales de la República y
oficiales de rango equivalente, el Personero y el Contralor de Bogotá, D. C.,
los Directores de Departamentos Administrativos del orden nacional y del
Distrito Capital, los miembros de la Autoridad Nacional de Televisión y demás
servidores públicos del orden nacional de igual o superior categoría, por
hechos cometidos en ejercicio de sus funciones.
El Viceprocurador, los Procuradores
Delegados, los Procuradores Auxiliares, el Secretario General, el Veedor, el
Director del Instituto de Estudios del Ministerio Público, el Director Nacional
de Investigaciones Especiales y el Secretario Privado.
PARÁGRAFO. Esta
competencia se ejercerá para las faltas cometidas con anterioridad a la
adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en estos casos aunque
hayan dejado de ejercer el cargo.”
III.    DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA
VISTA FISCAL
A
partir del análisis del sentido y alcance de la demanda, se procederá a
sintetizar las dos intervenciones recibidas, en las cuales se solicita declarar
la inexequibilidad de las normas demandadas. Cumplida esta tarea se presentará
el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.
3.1.   La demanda[5]
3.1.1. La demanda sostiene que las
expresiones: “grave” y “y el
tercer inciso del artículo 178 A”, contenidas
en los artículos 52 y 66 de la Ley 1952 de 2019, son
incompatibles con lo previsto en los artículos 4 y 243 de la Constitución, en
la medida en que reproducen normas que ya fueron declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional. En efecto, arguye que la norma enunciada en la expresión “grave”,
fue declarada inexequible en las Sentencias C-108 de 2002[6] y
C-1076 de 2002[7]; y, respecto de la expresión: “y
el tercer inciso del artículo 178 A”, sostiene que dicho artículo fue
declarado inexequible en la Sentencia C-373 de 2016[8],
razón por la cual, cualquier alusión a él debe ser suprimida.
3.1.2. Respecto
de la expresión: “de la
Contraloría”, contenida en el artículo 101 ibid.,
afirma que hay un error en la técnica legislativa, pues el cargo que se
denomina “Auditor de la Contraloría General de la República” no existe,
sino que, conforme al Decreto 272 de 2000, el cargo que sí existe es el de “Auditoría
General de la República”. A partir de este error, plantea la
siguiente acusación:
“Si bien es cierto que el hecho de
indicar de forma equivocada el nombre de una entidad del Estado en una Ley no
es violatorio de la Constitución Política, ese hecho produce que la entidad que
fue mal determinada quede por fuera de los efectos de esa norma y por lo tanto
su director pierda la posibilidad de tener un juicio disciplinario adelantado
por el funcionario competente debido a su fuero especial y sea realizado por
otro que no tiene la misma categoría y eso es violatorio del Derecho
fundamental al Debido Proceso y a la Defensa consagrado en el artículo 29 de la
Constitución. // De igual forma se estaría violando el Derecho a la Igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto al tener
el cargo de Auditor General de la República, un fuero especial para ser
investigado disciplinariamente y no ser incluido en las competencias especiales
de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, no estaría en
igualdad de condiciones frente a los demás cargos allí señalados pues sería
juzgado disciplinariamente por un funcionario de inferior categoría”.
3.2.   Las intervenciones
3.2.1.
En su concepto técnico, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, apoya el
primer cargo de la demanda, porque considera que existe cosa juzgada
constitucional material, ya que se trata de los mismos contenidos normativos y
de contextos idénticos. También apoya el segundo cargo, en la medida en que la
remisión a normas inexistentes afecta el artículo 29 de la Carta. Por último,
también apoya el tercer cargo, dado que “de la forma en
la que está redactada la norma demandada se viola el principio de tipicidad y
legalidad de la falta disciplinaria, contenidos en el artículo 29 de la
Constitución Nacional.”
3.2.2.
El Departamento de Derecho Penal de la Universidad Externado de Colombia, en su
concepto técnico, también apoya los tres cargos de la demanda. Frente al
primero, considera que “en consonancia con la jurisprudencia constitucional[9], internacional[10] […] la intención de cometer
genocidio, no distingue si la lesión o exterminio del grupo es grave o leve, y
como lo señaló esta H. Corte, a los funcionarios públicos no se les permite
causar lesiones en general sin distinguir la gravedad de aquéllas en relación
con el grupo étnico, religioso, de género, etc.”. Respecto del
segundo, considera que opera la inconstitucionalidad sobreviniente. Sobre el
tercero, considera “que el artículo demandado puede generar confusión por no
coincidir con las normas que crean las entidades sujetas a la competencia de la
Sala Disciplinaria de la Procuraduría, y razón le puede asistir al demandante,
si así lo considera esta H. Corte.”
3.3.   Concepto
del Procurador General de la Nación
Por medio del Concepto 6616, el
Procurador General de la Nación hace dos solicitudes. La principal es que este
tribunal se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las
normas demandadas. La subsidiaria es la de que, si decide pronunciarse, declare
inexequibles las expresiones demandadas de los artículos 52 y 101 del CGD y
declare estarse a lo resuelto en la Sentencia C-373 de 2016, respecto de la
expresión demandada del artículo 66 ibidem.
3.3.1. La solicitud principal,
que se plantea como cuestión previa, luego de aludir a la Sentencia C-044 de
2018[11], se
funda en los siguientes argumentos:
“En el presente asunto, las
disposiciones demandadas entraban en vigor hasta el 28 de mayo del presente
año, de conformidad con el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, pues se trata
de varias disposiciones de carácter sustancial y procesal porque regulan faltas
disciplinarias, causales de mala conducta y la competencia de una dependencia
de la Procuraduría para investigar unos servidores públicos. La anterior
circunstancia no imposibilitaría que la Corte se pronuncie sobre la norma
demandada, pues de conformidad con el artículo 8 del decreto 2067 de 1991, el
magistrado sustanciador tiene 30 días para presentar el proyecto a la Corte
-luego de los 30 días para que el Procurador General de la Nación rinda el
concepto de rigor-, y la Sala Plena tiene 60 días para decidir. Por
consiguiente, al momento de decidir el presente asunto por parte de la Corte,
las disposiciones acusadas estarían plenamente vigentes. // Sin embargo, la Ley
1955 de 2019 “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
Pacto por Colombia, pacto por la equidad” estableció en su artículo 140 una
prórroga de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019 hasta el 1 de julio
de 2021. Esto significa que los artículos 52, 66 y 101 del Código General
Disciplinario no se encuentran vigentes, pues aunque la Ley 1952 de 2019 fue
sancionada y promulgada, el legislador dispuso en una norma posterior una regla
de vigencia diferente que implica que la disposición no está vigente y tampoco
produce efectos. // Como en el presente caso las disposiciones no están
vigentes y no producen efectos jurídicos, el Ministerio Público solicitará
la inhibición como solicitud principal, pues no existe uno de los presupuestos
esenciales para ejercer el control de constitucionalidad.”
3.3.2. La segunda solicitud se
hace sobre la base de destacar la configuración de la cosa juzgada
constitucional material, de advertir la inexistencia de la norma demandada y de
establecer la trascendencia del error de técnica legislativa.
3.3.2.1. La configuración de la
cosa juzgada constitucional material, que se predica respecto de la norma
demandada del artículo 52 del CGD, se afirma a partir de la verificación de los
cuatro requisitos aplicables, así: 1) el contenido normativo ya fue declarado
inexequible en las Sentencias C-181 y C-1076 de 2002; 2) el contenido declarado
inexequible es igual al demandado ahora; 3) la declaración de
inconstitucionalidad se hizo por razones de fondo y no de forma; y 4) las
normas constitucionales en las cuales se fundó dicha declaración (artículos 12
y 29), continúan vigentes.
3.3.2.2. Respecto de la expresión
demandada contenida en el artículo 66 del CGD, se afirma su inexistencia y, por
tanto, la no necesidad de declararla inexequible en los siguientes términos:
“[…] el Ministerio Público estima que en
este caso no se trata de la reproducción de una norma constitucional
previamente declarada inexequible, como afirma el demandante, sino que el
artículo parcialmente acusado remite a una norma de una reforma que fue
declarada inexequible. // La declaratoria de inexequibilidad de una norma, incluso
constitucional, implica que ni las autoridades estatales ni los particulares la
apliquen, porque la inexequibilidad tiene la consecuencia de retirar o expulsar
del ordenamiento jurídico el respectivo precepto normativo, independientemente
del cargo o los cargos que prosperaron[12],
razón por la cual la cosa juzgada constitucional es absoluta. // Así las cosas,
la Procuraduría considera que el tercer inciso del artículo 1787 A de la
Constitución Política no existe porque fue declarado inexequible y, en consecuencia,
no tendría ningún sentido declarar nuevamente su inexequibilidad, por lo que se
solicitará a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-373 de 2016.”
3.3.2.3. Por último, la
trascendencia del error de técnica legislativa, que se pone de presente al
analizar la norma demandada del artículo 101, se fija del siguiente modo:
“Para el
Ministerio Público el legislador incurrió en una falta de técnica legislativa
dado que en la misma disposición señaló la denominación del cargo -Auditor
General de la República- con una de las funciones constitucionales de la
Auditoría General, esto es, “[l]a vigilancia de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República”, de conformidad con el artículo 274 de la
Constitución. Este error de técnica legislativa tiene implicaciones en el
derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) y el acceso a la administración de
justicia, pues el juzgamiento por parte de la Sala Disciplinaria, en primera
instancia, es una garantía del investigado, y además porque las competencias de
las autoridades públicas deben definirse de manera precisa por el legislador,
de conformidad con el principio de legalidad (arts. 6 y 121 C.P.), razón por la
cual se solicitará a la Corte que declare inexequible la expresión “de la
Contraloría”, de manera tal que la competencia se refiere al Auditor General de
la República.”
IV.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
4.1.   Cuestión
previa: la competencia de este tribunal para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas
El Ministerio Público, a partir de la
circunstancia de que el CGD no está en la actualidad vigente, en razón de lo
dispuesto en el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, que postergó dicha
vigencia hasta el 1 de julio de 2021, solicita a este tribunal que se inhiba de
pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas[13]. La
razón de esta solicitud es que al no estar vigente el CGD, estas normas no
producen efectos jurídicos y, por tanto, no existe uno de los presupuestos
esenciales para ejercer el control de constitucionalidad.
En este caso no hay ninguna duda
respecto de tres circunstancias relevantes: 1) la de la promulgación de la Ley
1952, cumplida por medio de su publicación en el Diario Oficial No. 50.850 de
28 de enero de 2019[14]; 2) la de que esta ley no ha
sido, hasta el momento, objeto de derogatoria; y 3) que la ley tiene una
evidente vocación de permanencia, en tanto se trata de un enunciado legal que
regula una materia (Código General Disciplinario) y que deroga las normas
anteriores. A partir de estas circunstancias, se hace evidente que no se está
ante una norma derogada o transitoria que todavía puede o no producir efectos
jurídicos, respecto de la cual la producción de dichos efectos es crucial para
establecer la competencia de este tribunal[15].
En el asunto sub examine se está
ante una norma promulgada cuya vigencia ha sido diferida[16]. Si
bien lo ordinario es que la vigencia de la ley y su promulgación coincidan en
el tiempo, es posible que la propia ley difiera dicha vigencia. En principio,
la vigencia del CGD estaba regulada por su artículo 265, que establecía dos
hitos temporales: 1) de cuatro meses después de su promulgación para la
generalidad de la ley y 2) de 18 meses después de su promulgación para ciertos
artículos relativos al procedimiento[17].
Posteriormente, esta norma fue modificada por el artículo 140 de la Ley 1955 de
2019, que prorrogó la entrada en vigencia de todo el CGD hasta el 1 de julio de
2021[18]. Esta es la circunstancia en la
que se funda la solicitud del Ministerio Público.
Fijado así el asunto, es preciso
considerar la competencia atribuida a la Corte Constitucional por el artículo
241.4 de la Carta. En este artículo se alude a las leyes, sin mencionar la
circunstancia de su vigencia, como un presupuesto necesario para su ejercicio.
Como es obvio, para que una norma pueda considerarse como ley debe haber sido
promulgada y no haber sido derogada, presupuestos que se dan en este caso. Al
interpretar el sentido y alcance de este artículo en casos anteriores, entre
otras, en las Sentencias C-177[19], C-330[20],
C-581[21] y C-675 de 2001[22],
C-634[23] y C-816 de 2011[24] y,
más recientemente, en la Sentencia C-536 de 2019[25], de
manera pacífica y reiterada este tribunal ha puesto de presente que su
competencia recae sobre las leyes, entendiendo por tales a las que cumplan los
requisitos constitucionales para su existencia[26] y
hayan sido promulgadas[27], con independencia de “la
fecha prevista para que comience[n] a regir”[28]. Es la
existencia de la ley, no su vigencia, la que determina el ejercicio de la
competencia de la Corte Constitucional.
Una interpretación diferente, además de
desconocer la susodicha doctrina, sería insostenible de cara a la regla
prevista en el artículo 242.3 de la Constitución, conforme a la cual la
caducidad de las acciones por vicios de forma se configura en el término de un
año, contado a partir de la publicación de la norma. Dado que la publicación se
hace por medio de la promulgación, es este hito temporal y no el de la vigencia
diferida, el que determina la competencia de este tribunal para conocer de
demandas de inconstitucionalidad de las leyes. Si se acogiese el hito de la
vigencia, como en este caso lo propone el Ministerio Público, y se tratase de
un vicio de forma, se llegaría a la inaceptable conclusión, que bien merece
denominarse como aporía, de que el tribunal sólo sería competente para
pronunciarse de la constitucionalidad de la ley cuando la acción
correspondiente ya ha caducado, valga decir, cuando ya no es competente para
pronunciarse[29].
En vista de las anteriores
circunstancias, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda
y para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las normas
demandadas.
4.2.
Problemas jurídicos a resolver y metodología de la decisión
A partir de
los antecedentes expuestos, corresponde a este tribunal establecer:
1)
si la norma enunciada en la expresión “grave”, contenida en el artículo
52 del CGD, que califica la lesión a la integridad física o mental de los
miembros del grupo, en el contexto del genocidio, cuando se trata de la
infracción al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho
Internacional Humanitario, es compatible con las normas constitucionales
previstas en los artículos 4 y 243 de la Carta, relativos a la supremacía de la
Constitución y a la prohibición de reproducir el contenido material de actos
jurídicos declarados inexequibles por razones de fondo;
2) si la norma
enunciada en la expresión “y el tercer inciso del artículo 178 A”,
contenida en el artículo 66 del CGD, al aludir a una norma constitucional que
fue declarada inexequible, al regular las causales de mala conducta, es compatible
con las normas constitucionales previstas en los artículos 4 y 243 de la Carta,
relativos
a la supremacía de la Constitución y a la prohibición de reproducir el
contenido material de actos jurídicos declarados inexequibles por razones de
fondo;
3) si la norma
enunciada en la expresión “de la Contraloría”, contenida en el artículo
101 del CGD, al regular la competencia especial de la Sala Disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación, es compatible con las normas previstas en
los artículos 13 y 29 de la Carta, relativas al derecho a la igualdad de trato
y al debido proceso, en especial, a la garantía del juez natural.
Para estudiar los
anteriores problemas 1) se precisará el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional y sus presupuestos; 2) se dará cuenta del fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente y sus consecuencias; 3)
se analizará el sentido y alcance del derecho a un debido proceso en el ámbito
disciplinario y, dentro de él, de la garantía del juez natural[30]. A partir de
estos elementos de juicio se procederá a 4) resolver los problemas planteados.
4.3.
El fenómeno de la cosa juzgada constitucional y sus presupuestos. Reiteración
de jurisprudencia
El inciso segundo del artículo 243 de la
Constitución prohíbe a las autoridades reproducir el contenido material de
leyes declaradas inexequibles, siempre y cuando dicha declaración se haya hecho
por razones de fondo y, además, subsistan en la Carta las normas que sirvieron
para hacer el juicio de constitucionalidad[31]. Conforme
al primer inciso de este artículo, en concordancia con los artículos 46 y
48 de la Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991, se tiene que las
decisiones que toma este tribunal, en ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad, son definitivas y obligatorias para todos, dado su efecto erga
omnes[32].
La cosa juzgada constitucional responde
a dos propósitos: 1) dar eficacia al principio de supremacía de la Constitución
(art. 4 CP) y 2) garantizar la seguridad jurídica[33], de
ahí que este tribunal haya destacado en este fenómeno dos dimensiones: 1) una
negativa, que consiste en prohibir a las autoridades judiciales conocer,
tramitar y fallar sobre lo ya resuelto; y 2) una positiva, que consiste en
proveer seguridad a las relaciones jurídicas[34].
El fenómeno de la cosa juzgada
constitucional se configura cuando se reúnen tres presupuestos, a saber: 1) la
identidad de objeto, 2) la identidad de la causa petendi y 3) la
subsistencia del parámetro de control del juicio de constitucionalidad[35]. En
cuanto a su tipología, la cosa juzgada constitucional puede ser formal o
material[36]. La primera se configura cuando
hay una decisión anterior de este tribunal respecto de la “misma norma”
que se somete a su estudio, valga decir, de una norma enunciada en un texto igual
(formalmente igual)[37]. La segunda se configura cuando
existen dos enunciados formalmente diferentes que, no obstante, enuncian la
misma norma, valga decir, el mismo contenido normativo[38].
En el contexto de la prohibición de
reproducir el contenido material de normas declaradas inexequibles, conforme al
estándar fijado en la Sentencia C-228 de 2002[39], se
requiere de cuatro presupuestos, de los que se sigue, a modo de conclusión, que
la norma reproducida también debe ser declarada inexequible. Dichos
presupuestos y conclusión, se sintetizaron por este tribunal del siguiente
modo:
“1.
Que un acto jurídico haya sido previamente declarado inexequible.
2. Que la disposición demandada se
refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es,
que lo reproduzca ya que el contenido material del texto
demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se
aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción de los artículos como el contexto
dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la
redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del
contexto, se entiende que ha habido una reproducción.[40]
3. Que el texto de referencia
anteriormente juzgado con el cual se compara la “reproducción” haya sido
declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo
cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber reposado
en un vicio de forma.
4. Que subsistan las
disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de
fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad.[41]
Cuando estos cuatro elementos se
presentan, se está ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional material
y, en consecuencia, la norma reproducida, también debe ser declarada
inexequible por la violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la
Constitución Política, pues éste limita la competencia del legislador para
expedir la norma ya declarada contraria a la Carta Fundamental.”
La cosa juzgada constitucional material,
vista a partir de las decisiones que declaran la inexequibilidad de una norma,
garantiza tanto la seguridad jurídica como el respeto por el Estado Social y
Democrático de Derecho y, además, condiciona la labor del tribunal
constitucional. Lo primero, porque impide que una norma declarada inexequible
pueda introducirse de nuevo en el ordenamiento jurídico. Lo segundo porque
establece un límite al legislador en el ejercicio de sus competencias, en la
medida en que le prohíbe reproducir la norma declarada inexequible. Lo tercero,
porque obliga al tribunal a declarar inexequible la norma reproducida[42].
Dadas sus implicaciones, este tribunal
ha destacado que la configuración del fenómeno de la cosa juzgada material, a
partir de una decisión que declara la inexequibilidad de una norma, no puede
ser establecida por el magistrado sustanciador al momento de pronunciarse sobre
la admisión de la demanda. Esta competencia le corresponde a la Sala Plena del
tribunal y debe ejercerse en la sentencia[43].
Esta doctrina, pacífica y reiterada, se funda en dos razones: 1) reconocer la
existencia de cosa juzgada material implica, de manera necesaria, pronunciarse
sobre la inexequibilidad de la norma demandada; y 2) esta decisión es de
obligatorio cumplimiento y tiene efecto erga omnes.
4.4.
El fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente y sus consecuencias.
Reiteración de jurisprudencia
El fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente
ocurre cuando 1) se produce una modificación de las normas constitucionales o
2) de las normas que integran el bloque de constitucionalidad[44]. A
partir del cambio del parámetro, como es obvio, el juicio de constitucionalidad
puede variar en su resultado, de tal suerte que lo que antes resultaba
incompatible con la Constitución (art. 4 CP) ahora no lo sea y viceversa.
Cuando ocurre una inconstitucionalidad sobreviniente, “sobreviene igualmente
el deber de la Corte Constitucional de repararla”[45].
En alguna ocasión, como en la Sentencia C-681 de
2003, este tribunal ha entendido que la inconstitucionalidad sobreviniente de
una norma legal tiene efectos de derogatoria tácita respecto de ella, lo que
ocurre sin necesidad de declaración judicial. Por ello, se ha asumido que no
sería posible pronunciarse sobre su constitucionalidad y que correspondería
inhibirse por sustracción de materia. Esta aproximación es la que se ha hecho,
a partir del artículo 9 de la Ley 153 de 1887, cuando se produce un cambio de
Constitución o una reforma constitucional, en virtud del cual una norma legal
entra en contradicción flagrante con ésta, al punto de ser manifiestamente
incompatible[46].
En otras ocasiones, como en la Sentencia C-1026 de
2004, este tribunal ha sido partidario de declarar la inexequibilidad del
precepto acusado, incluso si dicha incompatibilidad es manifiesta, por razones
de seguridad jurídica[47]. Esta postura
se basa en que, al existir un conflicto de normas de diferente rango y
jerarquía, siendo la norma superior también la posterior, “en estricto
sentido no se está en presencia de un caso de derogatoria tácita, sino de
invalidez sobrevenida de la preceptiva inferior. Es claro que,
aun cuando para resolver tal incompatibilidad convergen los dos principios lex
posterior derogat prior y lex superior derogat inferior, como se anotó, razones
de seguridad jurídica impone[n] que tal antinomia se resuelva aplicando
preferentemente el criterio jerárquico sobre el temporal, debiendo el
intérprete autorizado proceder a declarar la invalidez de la norma que genera
el conflicto.”[48]
La segunda aproximación al fenómeno, valga decir, la
de declarar la inexequibilidad en lugar de inhibirse, además de brindar una
respuesta más segura en todos los casos, tiene la ventaja de que resuelve
aquellos casos en los cuales la incompatibilidad entre la ley anterior y la
norma constitucional posterior no sea manifiesta o flagrante.
En otra ocasión, como en la Sentencia C-1119 de
2004, este tribunal reconoció que el fenómeno de la inconstitucionalidad
sobreviniente también puede configurarse, además de en las dos hipótesis ya
enunciadas: 1) cambio de toda la Constitución y 2) reforma de la Constitución,
3) cuando una reforma constitucional es declarada inexequible por este
tribunal.
En esta hipótesis, que es la relevante para el caso sub
judice, la mayoría del tribunal[49],
en ejercicio de un control oficioso sobre un proyecto de ley estatutaria,
resolvió inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo por carencia actual de
objeto, dado que en su análisis concluyó que “existe una relación general de
conexidad inescindible entre el texto íntegro del Proyecto de ley estatutaria y
el Acto Legislativo 02 de 2003, que hace que, con la expedición de la Sentencia
C-816 de 2004, aquel haya perdido su fundamento lógico y constitucional.”
La minoría, por su parte, consideró que era
necesario decidir de fondo, ya que de la declaración de inexequibilidad de una
reforma constitucional no se sigue, de manera necesaria, la afectación de la
validez de una norma legal, pues es posible que ella, a pesar de todo, no
resulte incompatible con la Constitución vigente. En efecto, puede ser que
dicha norma legal, como lo advierte el precitado salvamento, 1) encuentre
fundamento en otras normas constitucionales, éstas sí vigentes y aplicables o
2) incluso si no es así, no resulte contraria a la Constitución vigente (esta
hipótesis la denomina ley praeter constitutionem).
En esta oportunidad, el tribunal considera necesario
precisar que puede haber casos en los cuales no exista la señalada relación de
conexidad inescindible entre la ley y la reforma constitucional que ha sido
declarada inexequible, evento en el cual será necesario realizar un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la ley, pues si bien
ella pudo haber sobrevenido inconstitucional, esto no es algo que se siga de
manera necesaria de dicha declaración, ya que, además de las dos hipótesis
planteadas en el aludido salvamento de voto, la constitucionalidad de una norma
legal depende de su compatibilidad con la Constitución vigente, lo cual debe
establecerse, precisamente, en el juicio de constitucionalidad.
4.5.
El derecho a un debido proceso en el ámbito
disciplinario y, dentro de él, a la garantía del juez natural. Reiteración
de jurisprudencia
El artículo 29
de la Constitución prevé que “el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”. Dentro de estas últimas se
encuentran las relativas al proceso disciplinario[50], que es la
sujeta materia de este caso.
Entre las
garantías que hacen parte del debido proceso, se encuentra la de se juzgado por
juez o tribunal competente, con la plenitud de las formas propias de cada
juicio[51]. Esta es la
garantía del juez natural[52].
La garantía
del juez natural comprende tres presupuestos básicos: 1) la predeterminación y
preconstitución legal del órgano competente para adelantar el proceso; 2) la
fijación de reglas de competencia con antelación a la ocurrencia de los hechos
objeto del proceso; y 3) la garantía de que no será modificado el conocimiento
del asunto, cuando se ha asumido de manera adecuada la competencia[53].
Este tribunal
ha entendido que la garantía del juez natural no es un fin en sí mismo, sino un
instrumento por medio del cual se busca preservar la seguridad jurídica, la
imparcialidad e independencia judicial y la libertad personal[54]. En este
contexto, la determinación incierta o dudosa de los anteriores presupuestos, es
abiertamente inadecuada para lograr tales fines[55].
Por su
especial pertinencia para este caso, este tribunal considera necesario destacar
la segunda de las pautas a partir de las cuales el Comité de Derechos Humanos
comprende la garantía del juez natural en la Observación General No. 32[56]. En efecto,
según esta pauta, los casos similares debes ser sometidos a procesos y a
tribunales equivalentes. En este sentido, la garantía del juez natural se une
con el derecho a la igualdad de trato (art. 13 CP).
4.6.   El caso
concreto
4.6.1.
Solución al primer problema jurídico: ¿reproducir una norma declarada
inexequible por razones de fondo, cuando subsisten en la Carta las normas que
sirvieron para hacer la confrontación, como es el caso de la enunciada en la
expresión “grave”, contenida en el artículo 52 del CGD, es incompatible
con la prohibición del artículo 243 Superior y con el principio de supremacía
de la Constitución (art. 4 CP)?
Las dos leyes
que preceden al CGD, la Ley 734 de 2002 (CDU[57]) y la Ley 200
de 1995 (CDU), enunciaban normas semejantes a la que ahora se demanda, las
cuales fueron declaradas inexequibles por razones de fondo por este tribunal.
En efecto, el
artículo 25 de la Ley 200 de 1995[58], relativo a
las faltas gravísimas, preveía en su numeral 5, lo siguiente:
“5.
Sin perjuicio de lo regulado en el numeral 2o., de este artículo, constituye
falta gravísima:
a.
La conducta que con intención de destruir total o parcialmente a un grupo
étnico, social o religioso:
1)
Realice matanza o lesión grave a la integridad física de los miembros del
grupo, ejecutado en asalto.
2)
Ejerza sometiendo del <sic> grupo a condiciones de existencia que hayan
de acarrear su destrucción física de manera total o parcial.”
En el ordinal
tercero de la Sentencia C-181 de 2002 se declaró la inexequibilidad de las
expresiones “grave” y “ejecutado en asalto” del referido literal
a. La ratio de esta decisión, según aparece en el fundamento jurídico 3
de la sentencia, es la siguiente:
“En
relación con el elemento de la gravedad, podría argüirse que su consagración en
el tipo disciplinario se ajusta, precisamente, a la calificación de gravísima
que tiene la falta. En este sentido, dicho elemento se constituiría en pieza
determinante para ubicar la conducta dentro de aquellas que merecen el tipo de
sanciones más severas que consagra el régimen. // No obstante, tal como lo
sostiene el demandante, la gravedad de la falta comporta un elemento
restrictivo de la sanción que hace suponer que su levedad exoneraría de
responsabilidad al sujeto activo del genocidio. Pues bien, para la Corte dicha
objeción es plenamente válida, sobre todo en tratándose de normas de naturaleza
disciplinaria a las cuales, como se dijo, les son aplicables principios
relativos al buen funcionamiento de la administración pública. // En efecto, de
considerarse que sólo las lesiones graves constituyen falta disciplinaria en el
contexto de las conductas constitutivas de genocidio, se estarían desconociendo
los principios generales sobre los que se sustenta el régimen disciplinario,
los cuales tienden a garantizar que todo funcionario o agente del Estado actúe
con diligencia y cuidado en el ejercicio de sus funciones. No puede
considerarse en dicho contexto, que las faltas leves son permitidas o toleradas
por el régimen disciplinario, tal como parece desprenderse de la redacción de
la norma. En vista de lo anterior, la expresión “grave” deberá ser retirada del
ordenamiento, ya que con ella también se vulnera el artículo 12 de la
Constitución Política que prohíbe los tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes.”
Pese a lo
anterior, la Ley 734 de 2002, también relativo a las faltas gravísimas, previó
en su artículo 48, numeral 5, lo siguiente:
“5.
Realizar cualquiera de los actos mencionados a continuación con la intención de
destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial, religioso,
político o social:
a)
Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo;”
En el ordinal
séptimo de la Sentencia C-1076 de 2002, respecto de la expresión “grave”,
contenida en el literal a), se declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-181 de 2002 que había declarado inexequible dicha expresión, contenida en el artículo
25 de la Ley 200 de 1995. La ratio de esta decisión, según aparece en el
fundamento jurídico 2 de la sentencia, es la siguiente:
“En
relación con la expresión grave, que figura en literal a) del numeral 5 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la Corte considera que ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada material, en virtud de lo dispuesto en sentencia
C-181/02.
[…]
Se
trata, por tanto de la misma expresión, aunque se hayan introducido algunas
variaciones en su contexto, que no repercuten de manera alguna en el presente
asunto, a fin de aproximar la definición legal de la falta gravísima a lo
dispuesto al respecto en la Convención para la Prevención y la Sanción del
Genocidio de 1948.
En
este orden de ideas, la Corte declarará, en relación con la expresión graves
que figura en el literal a) del numeral 5 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002, estarse a lo resuelto en la sentencia C-181/02, que declaró inexequible
la expresión graves que aparecía recogida en el artículo 25 de la Ley 200 de
1995.”
A pesar de
estas dos decisiones, en el artículo 52 del CGD, numeral 1, literal b), se
vuelve a reproducir la norma jurídica declarada inexequible por razones de
fondo por este tribunal. Dado que las normas que sirvieron de parámetro de
control, tanto en la Sentencia C-181 de 2002 como en la Sentencia C-1076 de
2002 subsisten, este tribunal considera que en este caso se configura el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional material, respecto de la expresión
aludida. Por tanto, encuentra que su reproducción en el CGD es incompatible con
la prohibición prevista en el artículo 243 de la Constitución y, además,
desconoce el principio de supremacía de la Constitución (art. 4 CP). En
consecuencia, como ya lo hizo en la Sentencia C-1076 de 2002, declarará estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-181 de 2002.
4.6.2.
Solución al segundo problema jurídico: ¿aludir a una norma constitucional
declarada inexequible, como es el caso de la enunciada en la expresión “y el
tercer inciso del artículo 178 A”, contenida en el artículo 66 del CGD, es
incompatible con el principio de supremacía de la Constitución, previsto en el
artículo 4 Superior?
El artículo 66
del CGD señala las causales de mala conducta, para efectos de los juicios que
adelante el Senado (art. 175.2 CP), para el ejercicio de la atribución especial
de la Cámara de Representantes de acusar ante el Senado (art. 178.3 CP) y para
el ejercicio de las competencias de la Comisión de Aforados (art. 178 A CP,
inciso tercero). Este último ámbito de competencias, había sido establecido en
el Acto Legislativo 2 de 2015.
Este tribunal,
en el ordinal tercero de la Sentencia C-373 del 13 de julio de 2016, declaró
inexequible el artículo 178 A de la Constitución, adicionado por el artículo 8
del Acto Legislativo 2 de 2015.
En vista de la
anterior circunstancia, la susodicha Comisión de Aforados dejó de ser un órgano
previsto en la Constitución y sus competencias ya no podían ejercerse, de
ningún modo, desde el 13 de julio de 2016. Por tanto, la expresión sub
judice, podría haber sido compatible con la Constitución antes de esa
fecha, en el hipotético caso de que la ley hubiese sido promulgada con
anterioridad a ella.
Sin embargo,
dado que la alusión de la norma demandada se hace a un órgano y a unas
competencias que a partir del 13 de julio de 2016 no existen ni pueden
ejercerse, este tribunal no vislumbra que ella pueda encontrar fundamento en
otras normas constitucionales vigentes o que pueda no ser contraria a la
Constitución. Tampoco advierte que en este caso exista riesgo para la seguridad
jurídica que justifique declarar la inexequibilidad de la norma demandada, pues
la inexistencia del órgano y de la competencia, merced a la inexequibilidad del
artículo 178 A de la Constitución, hacen imposible, en la práctica, que esta
norma pueda aplicarse. Por el contrario, encuentra que la norma demandada,
tiene una relación de conexidad inescindible con el artículo constitucional que
fue declarado inexequible y, en consecuencia, como ya lo hizo en un caso
semejante en la Sentencia C-1119 de 2004, se inhibirá de emitir pronunciamiento
de fondo sobre la exequibilidad de la norma demandada, por carencia actual de
objeto.
Como se pone
en evidencia en este caso, no siempre que una norma haya dejado de regir, sea
porque ha sido declarada inexequible, como es el supuesto sub examine, o
sea porque haya sido derogada, es necesario que este tribunal se pronuncie
sobre todas las demás normas que aludan a ella, a menos que existan serias
razones que justifiquen ejercer el control de constitucionalidad. Estas razones
deben obedecer, como se acaba de decir, a la existencia de riesgos para la
seguridad jurídica, o posibles controversias en la aplicación de la norma, o a
verdaderos problemas jurídico constitucionales.
4.6.3.
Solución al tercer problema jurídico: ¿fijar una competencia del operador
disciplinario, a partir de una denominación equívoca e incorrecta de un cargo
público, de manera que pueda afectar el principio de juez natural, como es el
caso de la norma enunciada en la expresión “de la Contraloría”, contenida
en el artículo 101 del CGD, es incompatible con el derecho a un debido proceso,
reconocido en el artículo 29 Superior?
El artículo
101 del CGD fija la competencia para conocer, en primera instancia, los
procesos disciplinarios que se adelanten contra servidores públicos de alto
rango. Esta competencia, que se denomina especial, se atribuye a la Sala
Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación que sería, por tanto, el
único órgano competente para ejercerla.
Debido a un
error de técnica legislativa, al confundir la función con la denominación del
cargo, la norma demanda incluye entre dichos servidores públicos al “Auditor
de la Contraloría General de la República”. Este cargo no existe. El que sí
existe, como lo advierte el actor y lo corroboran los intervinientes, es el de
Auditor General de la República.
Esta confusión
puede parecer un asunto menor, pero tiene connotaciones complejas de cara a la
garantía constitucional del juez natural. Al aludirse a un cargo que no existe,
una lectura literal del tercer inciso del artículo 101 del CGD llevaría a
concluir que la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación no
es competente para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios
que se adelanten contra el Auditor General de la República.
La
determinación cierta del órgano competente para adelantar el proceso es un
presupuesto básico de la garantía del juez natural y, por ende, del debido proceso.
La indeterminación que se sigue de la norma demandada resulta incompatible con
este presupuesto básico y, además, es manifiestamente inadecuada para preservar
la seguridad jurídica, la imparcialidad, la independencia del operador
disciplinario y los derechos de los disciplinados. El que la competencia,
merced a la declaración de inexequibilidad de la expresión demandada, sólo se
ejerza respecto del Auditor General de la República, obedece a que los casos
similares deben ser sometidos a procesos y a operadores equivalentes, como lo
prevé el artículo 13 de la Constitución y se sigue de la segunda pauta de la
Observación General No. 32 del Comité de Derechos Humanos. En efecto, la
competencia se otorga en el artículo 101 del CGD respecto de la persona que
ejerza el cargo directivo de la entidad o su rango equivalente, y no respecto
de todos los servidores que puedan ejercer funciones propias de dicha entidad.
4.7. Síntesis
A
modo de cuestión previa, este tribunal estableció que es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de leyes que, habiendo sido
promulgadas, todavía no entran en vigencia, cuando éstas no hayan sido
derogadas.
Definido
este punto, se plantearon tres problemas jurídicos a resolver: 1) si la norma
enunciada en la expresión “grave”, contenida en el artículo 52 del CGD,
que califica la lesión a la integridad física o mental de los miembros del
grupo, en el contexto del genocidio, cuando se trata de la infracción al
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional
Humanitario, es compatible con las normas constitucionales previstas en los
artículos 4 y 243 de la Carta, relativos a la supremacía de la Constitución y a
la prohibición de reproducir el contenido material de actos jurídicos
declarados inexequibles por razones de fondo; 2) si la norma enunciada en la
expresión “y el tercer inciso del artículo 178 A”, contenida en el
artículo 66 del CGD, al aludir a una norma constitucional que fue declarada
inexequible, al regular las causales de mala conducta, es compatible con las
normas constitucionales previstas en los artículos 4 y 243 de la Carta,
relativos a la supremacía de la Constitución y a la prohibición de reproducir
el contenido material de actos jurídicos declarados inexequibles por razones de
fondo; y 3) si la norma enunciada en la expresión “de la Contraloría”,
contenida en el artículo 101 del CGD, al regular la competencia especial de la
Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, es compatible con
las normas previstas en los artículos 13 y 29 de la Carta, relativas al derecho
a la igualdad de trato y al debido proceso, en especial, a la garantía del juez
natural.
Para
estudiar los anteriores problemas 1) se precisó el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional y sus presupuestos; 2) se dio cuenta del fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente y sus consecuencias; y 3) se analizó el
sentido y alcance del derecho a un debido proceso en el ámbito disciplinario y,
dentro de él, de la garantía del juez natural. A partir de estos elementos de
juicio se procedió a 4) resolver el problema planteado.
Por
haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, el primer
problema jurídico planteado se resolvió con la declaración de estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-181 de 2002, que había declarado inexequible el
mismo contenido normativo ahora demandado.
Por
haberse declarado inexequible el artículo 178 A de la Constitución, en la
Sentencia C-373 del 13 de julio de 2016; por no haber en la Constitución
vigente ninguna norma que permita encontrar fundamento a la norma demandada ni
resultar esta compatible con aquella; por no haber riesgo para la seguridad
jurídica derivado de dicha norma; y por su relación de conexidad inescindible
con el precitado artículo de la Constitución, declarado inexequible, el segundo
problema jurídico se resolvió con la declaración de inhibirse de pronunciarse
de fondo, dada la carencia actual de objeto.
Por
no haberse determinado de manera cierta el órgano competente para adelantar el
proceso, desconociendo la garantía del juez natural y, por ende, el debido
proceso, y la igualdad, el tercer problema jurídico se resolvió con la
declaración de inexequibilidad de la norma demandada.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Respecto
de la expresión “grave”, contenida en el artículo 52 de la Ley 1952 de
2019 (CGD), declarar ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-181 de
2002, que declaró inexequible la expresión “grave” que figuraba en el
artículo 25 de la Ley 200 de 1995 y, en consecuencia, declarar INEXEQUIBLE la
expresión “grave”, contenida en el literal b) del numeral 1 del artículo
52 del CGD.
SEGUNDO.-
INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de la expresión “y el tercer
inciso del artículo 178 A”, contenida en el artículo
66 de la Ley 1952 de 2019 (CGD), por carencia actual de objeto.
TERCERO.- Declarar
la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “de la Contraloría”, contenida
en el artículo 101 de la Ley 1952 de 2019 (CGD).
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 54 del cuaderno principal.
[2] El concepto técnico lo
suscribe la ciudadana Luisa Fernanda Caldas Botero, en su condición de miembro
del instituto. Folios 88 a 90 del cuaderno principal.
[3] El concepto técnico lo suscribe el ciudadano Juan
Pablo Hinestrosa Vélez, en su condición de miembro de dicho departamento.
Folios 92 a 99 del cuaderno principal.
[4] Folios 109 a 112 del cuaderno
principal.
[5] Folios 1 a 14 del cuaderno
principal.
[6] En el ordinal tercero de esta
sentencia se hizo la siguiente declaración: “Del artículo 25, numeral 5º,
literal a) de la Ley 200 de 1995, declarar EXEQUIBLE la expresión “que con
intención”, pero en relación con los cargos analizados en el acápite
correspondiente de esta providencia.  Por el contrario, las expresiones “grave”
y “ejecutado en asalto” del mismo literal se declaran INEXEQUIBLES.”
[7] En el ordinal séptimo de esta
sentencia, se declaró que: “Respecto de la expresión graves, que figura en
el literal a) del numeral 5 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, declárese
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-181/02 que declaró inexequible la
expresión graves que figuraba en el artículo 25 de la Ley 200 de 1995.”
[8] En el ordinal tercero de esta
sentencia, se declara “INEXEQUIBLE el nuevo artículo 178A adicionado por el
artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015.”
[9] “En efecto, de considerarse
que sólo las lesiones graves constituyen falta disciplinaria en el contexto de
las conductas constitutivas de genocidio, se estarían desconociendo los
principios generales sobre los que se sustenta el régimen disciplinario, los
cuales tienden a garantizar que todo funcionario o agente del Estado actúe con
diligencia y cuidado en el ejercicio de sus funciones”. Corte
Constitucional, Sentencia C-181, Supra.
[10] Corte Internacional de Justicia,
Opinión Consultiva sobre las reservas a la Convención de la ONU contra el
Genocidio, de mayo 28 de 1951.
[11] La alusión a esta sentencia se
hace para decir que el presupuesto de la competencia de la Corte Constitucional
es que la norma esté vigente, pues de no ser así, no produciría efectos
jurídicos.
[12] Sentencia C-532 de 2012. MP.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[13] Supra 3.1.
[14] Supra I.
[15] Cfr., Sentencia C-728 de 2015 (fundamentos jurídicos
3.3.1.1. y siguientes), en la cual se sistematiza y sintetiza la interpretación
de este tribunal al respecto.
[16] Cfr., Sentencia 581 de 2001 (fundamento jurídico
3.3.), en la cual se establece las diferencias entre la promulgación y la
vigencia de la ley.
[17] “ARTÍCULO 265. VIGENCIA Y
DEROGATORIA. La presente ley entrará a regir cuatro (4) meses
después de su sanción y publicación y deroga las siguientes disposiciones: Ley
734 de 2002 y los artículos 3o, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la Ley 1474 de 2011 y los numerales 21,
22, 23 y 24 del artículo 7o del Decreto-ley 262 de 2000. Los regímenes
especiales en materia disciplinaria conservarán su vigencia. // Los artículos
33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220,
221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y
254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia
dieciocho (18) meses después de su promulgación.”
[18] “ARTÍCULO 140. PRÓRROGA
CÓDIGO GENERAL DISCIPLINARIO. Prorróguese hasta el 1 de julio de
2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.”
[19] En esta sentencia, que se dictó
el 14 de febrero de 2001, este tribunal se pronunció de fondo sobre la
constitucionalidad del artículo 101 de la Ley 599 de 2000, pese a que todavía
no estaba vigente, en virtud de lo previsto en su artículo 476, conforme al
cual la vigencia de la ley empezaba un año después de su promulgación, es
decir, el 24 de julio de 2001.
[20] En esta
sentencia, que se dictó el 28 de marzo de 2001, por tanto, antes de la vigencia
de la Ley 599 de 2000, este tribunal se pronunció de fondo sobre la
constitucionalidad del artículo 101 de la ley.
[21] En esta sentencia, que se dictó
el seis de junio de 2001, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley
599 de 2000, este tribunal se pronunció de fondo sobre la constitucionalidad de
los artículos 36, 38, 39, 43, 44, 357, 476 y 536 de esta ley.
[22]En esta sentencia, que se dictó
el 28 de junio de 2001, es decir, también con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 599 de 2000, este tribunal se pronunció de fondo sobre la
constitucionalidad del artículo 101 de la ley.
[23] En esta sentencia, que se
dictó el 24 de agosto de 2011, este tribunal se pronunció sobre la
constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, pese a que dicha ley
no estaba todavía vigente, en razón de lo dispuesto en su artículo 308,
conforme al cual la vigencia de la ley empezaba el dos de julio de 2012. Si
bien en esta sentencia no se argumenta de manera especial el asunto de la
competencia de la Corte Constitucional, lo cierto es que ésta se asumió y
ejerció, al punto de generar un pronunciamiento de fondo.
[24] En
esta sentencia C-816 de 2011, que se dictó el primero de noviembre de 2011, se
aprecia el mismo proceder de la Sentencia C-634 de 2011, con la diferencia de
que, en este caso, dado que un interviniente: la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, cuestionó la competencia de este tribunal para pronunciarse
sobre la norma demandada, en razón de no estar todavía vigente, fue necesario
dar cuenta de manera razonada de dicha competencia. Así se hizo en el
fundamento jurídico 2.1.2., en los siguientes términos: “2.1.2.
También se plantea a la Corte su abstención para emitir un pronunciamiento de
fondo, por falta de vigencia de la disposición jurídica acusada. No comparte la
Corte Constitucional tal cuestionamiento. En los términos de la Carta Política
(art. 241.4), la acción pública de inconstitucionalidad recae sobre demandas
que presentan los ciudadanos “contra las leyes”, siendo tales las aprobadas por
el Congreso de la República, sancionadas por el Presidente de la República y
posteriormente promulgadas. La Ley 1437 de 2011, al cumplir los requisitos
constitucionales para su existencia, entra a integrar plenamente el orden
jurídico, independiente de la fecha prevista para que comience a regir. En ese
momento, ya es procedente la realización de juicios constitucionales de validez
formal y material de la misma, esto es, de su conformidad con las disposiciones
rectoras de la competencia para expedirla, con los requisitos de trámite o
procedimientos para su creación y con los contenidos materiales superiores.”
[25] En esta sentencia, que se dictó
el 13 de noviembre de 2019, este tribunal se pronunció sobre la
constitucionalidad de una expresión contenida en el artículo 55.2 del Código
General Disciplinario, que es la norma que se juzga también en esta
oportunidad, a partir de afirmar su competencia para conocer de una demanda
contra ella, en razón a una solicitud del Ministerio Público en sentido
semejante la que hizo en el trámite de este proceso.
[26] Cfr. Sentencia C-161 de 1999 (fundamento jurídico
3), en la cual se precisa que dichos requisitos son los previstos por el
artículo 157 de la Constitución y, además, se advierte (fundamento jurídico 5) que
si bien la promulgación de la ley no es un presupuesto para su existencia sí es
un presupuesto necesario para que la Corte Constitucional pueda ejercer su
competencia de control de constitucionalidad conforme a lo previsto en el
artículo 158 de la Constitución.
[27] Cfr. Sentencia C-306 de 1996 (fundamento jurídico
3), en la cual se distingue la promulgación de la ley de su existencia y se
precisa que la primera es un presupuesto para su obligatoriedad y eficacia. En
la Sentencia C-932 de 2006 (fundamentos jurídicos 3 y 4), en la cual se
distingue entre la sanción, la promulgación y la vigencia de la ley. También es
relevante la Sentencia C-873 de 2003 (fundamento jurídico 3), en la cual se
precisa el alcance de las expresiones vigencia, aplicación e implementación, al
momento de integrar el parámetro de juzgamiento, dada la reforma constitucional
introducida por el Acto Legislativo 3 de 2002.
[28] Sentencia C-816 de 2011 (fundamento jurídico
2.1.2.), en la cual este tribunal descartó la solicitud de inhibirse de
pronunciarse de fondo, en razón de que la ley demandada todavía no había
entrado en vigencia.
[29] Para constatar este aserto,
basta revisar las fechas relevantes. El CGD fue promulgado el 28 de enero de
2019; su vigencia empieza el primero de julio de 2021 y el término de caducidad
iría hasta el 28 de enero de 2020.
[30] De manera deliberada no se
aludirá al derecho a la igualdad, por razones metodológicas, pues si bien la
demanda lo incluye dentro del tercer cargo, no resulta necesario para
resolverlo, como se verá al desarrollar el caso concreto.
[31] Cfr. Sentencia
C-228 de 2002 (fundamento jurídico 6.2.), en la cual se interpreta esta
prohibición.
[32] Cfr., Sentencias C-220 de 2011, C-228
y 744 de 2015 y C-290 de 2019.
[33] Cfr. Sentencia C-166
de 2014.
[34] Cfr., Sentencias C-004
de 2003, C-090, C-228, C-073 de 2014 y C-744 de 2015, C-259 y C-290 de 2019.
[35] Cfr., Sentencias C-228 de 2009, C-494 de 2014, C-228
de 2015.
[36] Cfr., Sentencia C-290 de 2019
(fundamentos jurídicos 6, 7, 8 y 9), en la cual este tribunal sintetizó su
doctrina pacífica y reiterada sobre la cosa juzgada constitucional y su
tipología. Además, se puede consultar las Sentencias C-774 de 2001, C-310 y C-374
de 2002, C-004 y C-039 de 2003, C-1122 de 2004, C-258 y C-469 de 2008, C-600 de
2010, C-220 y C-283 de 2011, C-254 A y C-1017 de 2012, C-073 y C-166 de 2014,
C-228 de 2015, C-338 de 2017, C-118 de 2018 y C-265 de 2019.
[37] Cfr., Sentencias C-543 de 1992,
C-489 y C-565 de 2000, C-030 de 2003, C-744 de 2015, C-265 y C-290 de 2019.
[38] Cfr., Sentencias C-427 de 1996, C-489
de 2000, C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-532 de 2013, C-287 de 2014, C-228 de
2015, C-096 de 2017, C-265 y C-290 de 2019.
[39] Este estándar fue reiterado,
entre otras, en las Sentencias C-096 de 2003, C-766 de 2013 y C-290 de 2019.
[40] Ver entre otras las sentencias
C-427 de 1996. MP: Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte señaló que el
fenómeno de la cosa juzgada material se da cuando se trata, no de una norma
cuyo texto normativo es exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino
cuando los contenidos normativos son iguales.
[41] En la sentencia C-447/97, MP.
Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte sostuvo que “la cosa juzgada material
no debe ser entendida como una petrificación de la jurisprudencia sino como un
mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente. Todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación
de ser consistente con sus decisiones previas. Ello deriva no sólo de
elementales consideraciones de seguridad jurídica -pues las decisiones de los
jueces deben ser razonablemente previsibles- sino también del respeto al
principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos
de manera distinta por un mismo juez. (…) Por ello la Corte debe ser muy
consistente y cuidadosa en el respeto de los criterios jurisprudenciales que
han servido de base (ratio decidendi) de sus precedentes decisiones. Esto no
significa obviamente que, en materia de jurisprudencia constitucional, el
respeto al precedente y a la cosa juzgada constitucional deban ser sacralizados
y deban prevalecer ante cualquier otra consideración jurídica, puesto que ello
no sólo puede petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría
provocar inaceptables injusticias.”
[42] Cfr., Sentencias C-766
de 2013 y C-166 de 2014.
[43] Cfr., Auto 027A de 1998 y Sentencias
C-1299 y 1300 de 2005.
[44] Cfr., Sentencias C-681
de 2003, C-238 de 2006, C-762 de 2009 y C-258 de 2013.
[45] Sentencia C-238 de
2006.
[46] Cfr., Sentencias C-155
de 1999 y C-681 de 2003.
[47] Cfr., Sentencias C-571
y C-1026 de 2004.
[48] Sentencia C-571 de
2004.
[49] De esta decisión se
apartó el Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto.
[50] Cfr., Sentencia
C-429 de 2001.
[51] Cfr., Sentencias C-444 de 1995,
C-111 de 2000, C-154 de 2004, C-1083 de 2005, C-180 y C-594 de 2014, C-537 de
2016, C-674 de 2017.
[52] Esta garantía también está
prevista en otros textos. Tal es el caso, entre otras, del artículo 10 de la
Declaración Universal de Derecho Humanos, el artículo 8 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
[53] Cfr., Sentencias C-208 de 1993,
C-655 de 1997, C-111 de 2000, C-429 de 2001, C-154 de 2004, C-1083 de 2005,
C-720 de 2006, C-755 de 2013, C-180 y C-594 de 2014, C-328 de 2015, C-537 de
2016 y C-674 de 2017.
[54] Cfr., Sentencias C-674
de 2017.
[55] Cfr., Sentencias C-429
y C-653 de 2001 y C-720 de 2006.
[56] Estas pautas fueron sintetizadas
en la Sentencia C-674 de 2017, del siguiente modo: “Es así como en la
Observación General No. 32 del Comité de Derechos Humanos se explica la
garantía del juez natural, a partir de las siguientes pautas: (i) todas las
personas tienen el derecho a ser oídas “por un tribunal competente,
independiente e imparcial establecido por la ley si se enfrentan a una
acusación de carácter penal o si se trata de determinar sus derechos y
obligaciones de carácter civil”; (ii) segundo, los casos similares deben ser
sometidos a procesos y a tribunales equivalentes: “la igualdad ante los
tribunales y cortes de justicia también exige que los casos similares sean
tratados en procesos similares. Si, por ejemplo, para la determinación de
ciertas categorías de casos se aplican procedimientos penales excepcionales o
tribunales o cortes de justicia especialmente constituidos, habrá que dar
motivos objetivos y razonables que justifiquen la distinción”; (iii) tercero,
la exigencia de un tribunal de un tribunal competente, independiente e
imparcial constituye “un derecho absoluto que no puede ser objeto de excepción
alguna”; (iv) cuarto, la independencia exige que el nombramiento de los
operadores de justicia debe hacer conforme a pautas y criterios objetivos de
carácter general que atiendan a la buena marcha en la administración de
justicia, que deben existir garantías para la permanencia en el cargo, y que se
deben garantizar las condiciones para que no se produzca una injerencia de los
poderes ejecutivo y legislativo en el funcionamiento del sistema judicial y en
la adopción de decisiones judiciales; (v) quinto, la imparcialidad exige que
las decisiones judiciales no deben estar determinadas por sesgos o prejuicios
personales, ni mediadas por los intereses de las partes o del mismo juez; (vi)
los tribunales especiales constituidos para materias específicos deben estar
revestidos de todas las garantías procesales y sustantivas previstas de manera
general;”
[57] Esta sigla
significa Código Disciplinario Único.
[58] Por razones metodológicas, esta cita legal y las siguientes,
transcribirán solo los textos pertinentes y no la totalidad de los numerales
indicados.