C-870-14
Sentencia C-870/14
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL-En virtud de la reserva de ley estatutaria en relación con
los mecanismos de protección de los derechos fundamentales, las disposiciones
resultan inaplicables en la acción de tutela/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Improcedencia
respecto de las providencias proferidas en el marco de la acción de tutela
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
SOSTENIBILIDAD
FISCAL-Jurisprudencia constitucional
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL-Jurisprudencia constitucional
La Corte se pronunció sobre el
incidente de impacto fiscal (en adelante IIF) en las Sentencias C-288 de 2012 y
C-1052 de 2012. En ellas identificó los siguientes elementos que permiten
evidenciar su contenido y alcance, a partir del análisis sistemático del
artículo 334 del Texto Superior con las demás normas constitucionales. Para el
efecto, se hará un resumen de los principales tópicos descritos por esta
Corporación: (i) En primer lugar, la regulación sobre el incidente de impacto
fiscal le corresponde al Congreso de la República, en ejercicio de su amplia
potestad de configuración normativa. No obstante, como consecuencia de las
pautas previstas en la Constitución, a dicha corporación le corresponde
establecer un procedimiento judicial sui generis, que no puede ser subsumido
por otro trámite judicial preexistente, lo que conduce a la posibilidad de que
se prevean reglas particulares, específicas y concretas que determinen el
alcance de sus diferentes etapas procesales. Esta regla obviamente se soporta
en el principio de libertad de configuración normativa en materia procesal,
cuyo origen subyace en los artículos 29 y 150.1 del Texto Superior. (ii)  En
segundo lugar, la legitimación para promover el incidente corresponde
exclusivamente a los ministros de gobierno y al Procurador General de la
Nación, sin que se encuentren previstas cláusulas de delegación a otros
servidores públicos. (iii) En tercer lugar, en lo que atañe a su naturaleza
jurídica, el IIF es consagrado como un espacio de interlocución entre los
servidores públicos antes referidos y las Altas Cortes, en el que se les
concede a los primeros la facultad de expresar las razones por las cuales
consideran que los efectos de una sentencia omiten tener en cuenta el criterio
de sostenibilidad fiscal, carga argumentativa que en ningún caso puede
trasladarse a los funcionarios judiciales. Se trata básicamente de otorgarle al
IFF un carácter netamente instrumental, por medio del cual se pretende que las
altas corporaciones de justicia, dentro de la órbita de sus competencias,
puedan considerar, luego de adoptar su decisión, los efectos fiscales que pueda
tener el cumplimiento de la misma y las invita a reflexionar sobre cómo lograr
su observancia, en un contexto acorde con el criterio de SF. (iv) En cuarto
lugar, en la medida en que el incidente corresponde a un trámite instrumental
de contenido procesal, se encuentra sometido a los deberes que son exigibles
para este tipo de actuaciones judiciales, en particular, la obligación de
motivar las decisiones que se adopten, máxime si se opta por hacer uso de las
opciones de modular, diferir o modificar los efectos del fallo correspondiente.
No sobra reiterar que el deber de motivación no sólo tiene soporte en el
artículo 29 del Texto Superior, sino también en el artículo 209 que consagra el
principio de publicidad que rige el ejercicio de la función pública, una de
cuyas manifestaciones es el desarrollo de la función judicial. (v) En quinto
lugar, a partir de lo expuesto en el acápite anterior, es claro que bajo la
regla de que la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador, las
autoridades judiciales no están obligadas a realizar un estudio detallado sobre
el impacto fiscal de sus decisiones. En efecto, este análisis que le corresponde
a los ministros del gobierno o al Procurador General de la Nación cuando
decidan promover el incidente consagrado en el artículo 334 de la Constitución.
(vi) En sexto lugar, el alcance del incidente de impacto fiscal se encuentra
restringido a los efectos de la sentencia y no al contenido de la providencia
en sí misma considerada, lo que implica que la decisión adoptada está protegida
por la garantía de la cosa juzgada constitucional.   En virtud
de lo anterior, el Acto Legislativo No. 03 de 2011 realiza una diferenciación
entre la decisión adoptada en una sentencia y sus efectos, esto es, mientras
“el primer momento está cobijado por los efectos estrictos de la cosa juzgada
constitucional, lo que significa la imposibilidad de reversar la decisión de amparo,
no sucede lo mismo con las órdenes de protección. En este caso incluso
resulta admisible que el juez, de manera excepcional, modifique el sentido de
las órdenes originalmente proferidas, cuando concurran razones de primer orden,
que así lo exijan en aras de proteger los derechos fundamentales concernidos. A
su vez, esa distinción se explica en que muchos de los fallos de protección de
derechos constitucionales no son simples, de ejecución inmediata y de una sola
actuación, sino que pueden involucrar órdenes complejas, las cuales pueden
extenderse por un período de tiempo, requerir varias actuaciones
administrativas para su cumplimiento o estar precedidas de importantes
operaciones presupuestales”. (vii) En séptimo lugar, la posibilidad de modular,
modificar o diferir en el tiempo los efectos de la sentencia tiene un carácter
potestativo, por cuanto (i) la obligatoriedad está circunscrita al trámite del
incidente, (ii) aunado al hecho de que la alta corporación puede decidir
autónomamente si opta por cualquiera de las opciones establecidas en la norma
constitucional, lo cual no implica adoptar una decisión particular en algún
sentido. Así las cosas, (iii) se pueden mantener las órdenes emitidas desde el
principio, en cuyo caso su decisión es de obligatorio cumplimiento. No de otra
forma puede interpretarse la expresión utilizada en el artículo 1 del Acto
Legislativo No. 03 de 2011, conforme a la cual le compete a la autoridad
judicial decidir “si procede” el incidente y, por ende, el uso de las alternativas
previstas en la Constitución. (viii) Finalmente, el incidente de impacto fiscal
no puede despojar a las Altas Cortes de su labor de adoptar las decisiones a
que haya lugar a la luz de la protección de los derechos de las personas.
Incluso el citado Acto Legislativo fijó un límite más estricto para el uso del
citado instrumento, el cual aparece consagrado en el parágrafo del artículo 334
de la Constitución Política, en el que se dispone que dicho procedimiento no
puede aplicarse de manera tal que se menoscaben los derechos fundamentales, se
restringa su alcance o se niegue su protección efectiva. Se trata de un
imperativo que subordina toda decisión que se derive de la interposición del
IIF a la imposibilidad de afectar el goce efectivo de los citados derechos
constitucionales. Por ello, en forma categórica, el inciso 4 del artículo 1 del
Acto Legislativo No. 03 de 2011, dispone que: “En ningún caso se afectará el
núcleo esencial de los derechos fundamentales”.
SOSTENIBILIDAD
FISCAL E INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Debe ser compatible con la protección
de los derechos fundamentales, no solo a partir de la vigencia de su núcleo
esencial, sino desde una perspectiva integral referente a todo su contenido
normativo
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL-Concepto y alcance
El incidente de impacto fiscal
es un procedimiento establecido para abrir un espacio de diálogo y deliberación
entre el Gobierno Nacional, el Procurador General de la Nación y las Altas
Cortes, con miras a determinar el impacto de los efectos de sus sentencias en
la sostenibilidad fiscal. Por su propia naturaleza, el incidente debe someterse
a un proceso sui generis, en el que el legislador puede establecer reglas
particulares y concretas que determinen el alcance de sus diferentes etapas
procesales. Con todo, en el desarrollo de dicha atribución, se deben respetar
los aspectos procedimentales expresamente definidos por el Constituyente, los
cuales fueron resumidos con anterioridad. Entre ellos se destacan los siguientes:
(i) la distinción existente entre decisión y efectos de una sentencia, con
miras a preservar la garantía de la cosa juzgada; (ii) la carga de motivar toda
decisión judicial, en especial cuando se hace uso de las alternativas de
modular, modificar o diferir los efectos de un fallo; y (iii) la imposibilidad
de que el trámite del incidente de impacto fiscal menoscabe los derechos
fundamentales, restringa su alcance o niegue su protección efectiva. En el
fondo esta última condición es una proyección de la cláusula prohibitiva
referente a la garantía de los citados derechos frente a la sostenibilidad
fiscal.
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Reglas de procedencia
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL-Competencia
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL-Etapas procesales
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL CONTENIDO EN LEY 1695 DE 2013-Contenido
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL CONTENIDO EN LEY 1695 DE 2013-Reserva de ley estatutaria en
relación con los procedimientos y recursos para la protección de derechos
fundamentales
LEY
ESTATUTARIA-Asuntos sujetos a su trámite/LEY ESTATUTARIA-Regulación de derechos fundamentales
RESERVA DE
LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia
constitucional
INTEGRACION DE UNIDAD
NORMATIVA-Reiteración de jurisprudencia
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL FRENTE A LOS AUTOS QUE SE PROFIERAN CON POSTERIORIDAD A LA
SENTENCIA-Condicionamientos
La Corte encuentra que las
expresiones acusadas se ajustan a la Constitución, con los condicionamientos
previamente expuestos, dirigido a preservar la garantía del derecho
constitucional a obtener una decisión judicial en firme y a preservar la
reserva de ley estatutaria respecto de un régimen normativo que tiene la
potencialidad de incidir en los efectos de las decisiones adoptadas en el
juicio de amparo. Por esta razón, se declara su exequibilidad, en el entendido
de que, por existir reserva de ley estatutaria, dichas previsiones no se
aplican a los autos que se expidan en materia de tutela y que los autos a que
se refieren son aquellos a través de los cuales, sin importar su denominación,
se ajustan o modifican las órdenes de la sentencia, o se adicionan unas nuevas,
con incidencia autónoma en materia fiscal.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites
PRINCIPIO DE
SEPARACION FUNCIONAL DE PODERES-Modelos
PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Objetivos diferenciados/AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA
JUDICIAL-Alcance
PRINCIPIO DE AUTONOMIA JUDICIAL-Alcance
PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Alcance
PRINCIPIO DE COLABORACION
ARMONICA ENTRE RAMAS DEL PODER PUBLICO-Alcance
INDEPENDENCIA
Y AUTONOMIA DE LOS JUECES-Como principio constitucional, se expresa a
través del cumplimiento estricto de la cláusula contenida en el artículo 230 de
la Constitución, conforme a la cual, en sus providencias, los jueces sólo están
sometidos al imperio de la ley/SOMETIMIENTO DE LOS JUECES AL IMPERIO DE LA
LEY-Implica un límite para las actividades de los demás poderes públicos
La independencia y autonomía
de los jueces, como principio constitucional, se expresa a través del
cumplimiento estricto de la cláusula contenida en el artículo 230 de la
Constitución, conforme a la cual, en sus providencias, los jueces sólo están
sometidos al imperio de la ley. Para la jurisprudencia constitucional, esta
cláusula implica un límite para las actividades de los demás poderes públicos,
que exige que los jueces no sean condicionados, coaccionados o incididos, al
momento de adoptar sus decisiones, por ningún factor distinto de la aplicación
del ordenamiento jurídico y del análisis objetivo e imparcial de los hechos
materia de debate judicial.
AUTONOMIA E
INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL-No se restringe a ser una expresión del
principio de separación de poderes, ya que representa la idea misma de justicia
dentro de un Estado democrático/JUECES DE LA REPUBLICA-En ejercicio de
la función jurisdiccional, están sometidos exclusivamente a la aplicación del
ordenamiento jurídico vigente y al análisis imparcial de los hechos materia de
debate judicial, como expresión del principio de imparcialidad judicial
PRINCIPIO DE
IGUALDAD DE ARMAS-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE IGUALDAD DE
ARMAS-Expresión del derecho al debido proceso/PRINCIPIO DE IGUALDAD DE
ARMAS-Premisa fundamental del proceso penal acusatorio
INCIDENTES-Clasificación
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL-Notificaciones
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Atribución de estructurar los distintos
procedimientos judiciales a través de la definición del objeto, etapas,
términos, recursos y demás elementos propios de cada actuación/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Recursos y medios de defensa/RECURSOS-Es
la ley, no la Constitución, la que señala si tiene o no cabida respecto de
cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar reglas dentro
de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué
oportunidad, cuando no es procedente y cuáles son los requisitos que deben
darse para su ejercicio
En reiteradas oportunidades,
este Tribunal ha señalado que, como expresión de la amplia potestad de
configuración normativa, el legislador tiene la atribución de estructurar los
distintos procedimientos judiciales, a través de la definición del objeto, etapas, términos, recursos y
demás elementos propios de cada actuación. Un aspecto esencial en el que se
ejerce dicho poder, se encuentra en la libre determinación de los recursos y medios de defensa que se pueden intentar
contra los actos que se profieren por las autoridades. Precisamente, en la
Sentencia C-1104 de 2001, la Corte señaló que: “Es la ley, no la Constitución,
la que señala si determinado recurso –reposición, apelación, u otro– tiene o no
cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de
diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso
puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente
y cuáles son los requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su
ejercicio”. Incluso cuando el Texto
Superior se refiere a la garantía de la doble instancia, tampoco la consagra
como un contenido esencial del debido proceso y del derecho de defensa, “pues
la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el legislador podrá
consagrar excepciones al principio general, según el cual, toda sentencia es
apelable o consultable”. Sin embargo, dicha exclusión no le otorga al
legislador una facultad absoluta para establecer indiscriminadamente
excepciones a la doble instancia en cualquier tipo de procesos. Así, por
ejemplo, en esta última hipótesis, además de sujetarse a los límites de la
potestad de configuración, se debe asegurar, por mandato constitucional, la
existencia de la citada garantía en materia penal y en los procesos de tutela
(CP arts. 29 y 86).
Referencia:
Expedientes D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados)
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13
y 14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la cual se desarrolla el artículo
334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”
Demandantes: Luis
Germán Ortega Ruiz, Rodolfo Arango Rivadeneira, Germán Navas Talero, María del
Pilar Arango Hernández, Miguel Ángel Espinoza González, Diego Alejandro
Hernández Rivera y Jaime Andrés Nieto Criado.
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, trece (13) de noviembre
de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En virtud de lo previsto en los artículos 5 del Decreto
2067 de 1991 y 47 del Acuerdo No. 05 de 1992, en sesión llevada a cabo el día
29 de enero del año en curso, la Sala Plena de esta Corporación decidió
acumular las demandas de inconstitucionalidad D-10093 y D-10096 al expediente
D-10079, por existir coincidencia total o parcial en las normas acusadas.
Las demandas propuestas se traducen en el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución Política, mediante las cuales los ciudadanos Luis Germán
Ortega Ruiz, Rodolfo Arango Rivadeneira, Germán Navas Talero, María del Pilar
Arango Hernández, Miguel Ángel Espinoza González, Diego Alejandro Hernández
Rivera y Jaime Andrés Nieto Criado pretenden controvertir la constitucionalidad
de varios preceptos incluidos en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12,
13 y 14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la cual se desarrolla el
artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
En Auto del 14 de febrero de 2014, el Magistrado
Sustanciador resolvió admitir las demandas D-10079, D-10093 y D-10096, en
relación con las expresiones acusadas previstas en los artículos 1, 2, 3, 4, 5,
6, 8, 9, 11, 12, 13 y 14 de la ley en cita, frente a las cuales se dispuso su
fijación en lista, se invitó a conceptualizar respecto de su contenido y,
simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de su competencia. No obstante, en el mismo Auto,
se decidió inadmitir la demanda D-10096, en los siguientes aspectos: (i) en la
falta de acreditación de la condición de ciudadano del señor Miguel Ángel
Espinosa González y (ii) en el incumplimiento de las cargas de certeza y
suficiencia en lo que atañe a las acusaciones planteadas contra el artículo 2
de la Ley 1695 de 2013, incluido su parágrafo.
En el término dispuesto en el Decreto 2067 de 1991, el
citado señor Espinosa González acreditó su condición de ciudadano, más guardó
silencio respecto de las acusaciones planteadas en contra del citado artículo 2
de la Ley 1695 de 2013, lo que condujo a su rechazo mediante Auto del 10 de
marzo de 2014.
Una vez agotada la práctica de pruebas relacionadas con el
trámite legislativo que se le dio al proyecto que concluyó con la expedición de
la Ley 1695 de 2013, se recibieron intervenciones por parte del Ministerio de
Justicia y del Derecho; la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República;
el Ministerio del Interior; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; la Sección Primera de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; el Instituto Colombiano de
Derecho Procesal; el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; la
Academia Colombiana de Jurisprudencia; la Corporación Excelencia en la Justicia
(CEJ); la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y
Cesantías (ASOFONDOS); la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional
de Colombia y los ciudadanos Henrry Alejandro Bolívar Callejas, Daniel Roberto
Salcedo Ramírez, Andrés Felipe González Cetina, Sebastián Senior Serrano, Ana
Sofía Payán y Camila Villalobos.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de las
demandas de la referencia.
II. ACLARACIÓN EN RELACIÓN CON LA ORGANIZACIÓN Y EL MÉTODO
UTILIZADO PARA EL ANÁLISIS DE LOS CARGOS DE LAS DEMANDAS
Debido a la diversidad tanto de las normas acusadas como de
las razones expuestas para solicitar su inconstitucionalidad, en la presente
sentencia se transcribirá cada aparte normativo demandado, señalando a
continuación los cargos impetrados, las intervenciones, el concepto del
Procurador General de la Nación y las respectivas consideraciones de este
Tribunal. Por esta razón, el alcance de este pronunciamiento es relativo y se
circunscribe al análisis de los cargos examinados.
III. PRONUNCIAMIENTO DE LA CORTE
3.1. PRIMER CARGO: Violación de la reserva de ley
estatutaria
3.1.1. Normas demandadas
“ARTÍCULO 2o.
PROCEDENCIA. El incidente de impacto fiscal procederá respecto de
todas las sentencias o los autos que se profieran con posterioridad a la misma,
por las máximas corporaciones judiciales, cuando se altere la sostenibilidad
fiscal, con independencia de la postura que haya adoptado dentro del proceso
cualquier entidad u organismo de naturaleza pública, aun cuando no haya
participado dentro del mismo.
PARÁGRAFO. Cuando el incidente de impacto
fiscal se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá incluso si
en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y tramitado.”
“ARTÍCULO 9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una
vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo
admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley,
mediante auto que no tendrá recursos.
El auto que admita el incidente dispondrá:
1. Que se notifique por estado al
solicitante.
2. Que se notifique por estado al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. Que se notifique por estado a las partes
que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura del
incidente de impacto fiscal.
4. Que se fije fecha para la audiencia de
impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación por estado de todas las partes.
La admisión del incidente de impacto
fiscal suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran
con posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si
procede a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de
una acción de tutela.”
“ARTÍCULO 11. AUDIENCIA DE IMPACTO
FISCAL. Durante la audiencia de impacto fiscal, el solicitante
explicará las consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con
posterioridad a la misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su
cumplimiento. En dicha audiencia participarán las partes del respectivo
proceso, quienes podrán presentar su posición respecto de la solicitud contenida
en el incidente.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
deberá participar en la audiencia de que trata el presente artículo, así la
solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal haya sido presentada por
el Procurador General de la Nación o un Ministro de Gobierno diferente al de
Hacienda y Crédito Público.
En los eventos en que el incidente se
presente respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el
pleno de la sala de la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia
de revisión de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional.
PARÁGRAFO. Las partes dentro del incidente de
impacto fiscal no pueden dejar de asistir a la audiencia de impacto fiscal.”
“ARTÍCULO 12. DECISIÓN. En los
diez (10) días siguientes a la realización de la audiencia a la que se refiere
el artículo 11http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1695_2013.html
- 11 de
la presente ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la
Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, según corresponda, decidirá por mayoría de sus miembros si procede
a modular, modificar o diferir los efectos de la misma, sin que puedan cambiar
el sentido del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias, de la
sostenibilidad fiscal. Los magistrados podrán en escrito separado aclarar su
voto o exponer las razones para salvarlo.
En los eventos en que el incidente se
presente respecto de una sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará
por mayoría del pleno de la Corporación.”
3.1.2.
Fundamentos de la demanda
3.1.2.1. En la
demanda D-10079, se afirma que el artículo 152 del Texto Superior consagra la
figura de la reserva de ley estatutaria, entre cuyas materias deben regularse
los procedimientos y recursos para la protección de los derechos y deberes
fundamentales, los cuales, en la actualidad, son objeto de amparo judicial a través
de la acción de tutela.
Uno de los
elementos estructurales y esenciales de la citada acción son los efectos
derivados de sus sentencias, los cuales se constituyen en el núcleo esencial de
este mecanismo de protección, cuyo alcance se ve afectado por una ley de naturaleza
ordinaria, como lo es la Ley 1695 de 2013, en los siguientes aspectos: (i) en
el artículo 9, al regular los efectos jurídicos de los fallos de tutela; y (ii)
en los artículos 11 y 12, al prever nuevas competencias para la Sala Plena de
la Corte Constitucional.
3.1.2.2. En la
demanda D-10093, se sostiene que los apartes demandados de los artículos 2, 11
y 12 de la Ley 1695 de 2013, regulan parcialmente el procedimiento previsto
para la protección de los derechos fundamentales llamado acción de tutela, sin
que dicha regulación haya sido aprobada mediante ley estatutaria como
expresamente lo ordena la Constitución.
3.1.3.
Intervenciones
3.1.3.1.  Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director de la
Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y del Derecho, solicita que se declare la exequibilidad de los
preceptos legales demandados. Para comenzar afirma que la Ley 1695 de 2013 no
altera en parte alguna los elementos de la sostenibilidad fiscal consagrados en
el artículo 334 de la Constitución, por lo que su contenido se limita a
establecer el procedimiento específico para tramitar el incidente de impacto
fiscal.
A continuación
expresa que la citada ley no se refiere directamente al procedimiento de la
acción de tutela, sino al cumplimiento de las sentencias proferidas por las
altas cortes, razón por cual se descarta que su trámite haya debido realizarse
por vía de la ley estatutaria, en cuanto no afecta el citado mecanismo de
protección de los derechos fundamentales.
En desarrollo de
lo expuesto, el interviniente resalta que el incidente de impacto fiscal no se
puede promover contra todas las sentencias de tutela, sino sólo sobre aquellas
que produzcan alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal que tengan el
impacto necesario para afectar las finanzas públicas, como lo serían las
relacionadas con víctimas, desplazados y reclusos. Bajo esta interpretación, el
uso del incidente no puede contrariar la filosofía o razón de ser de la tutela,
pues su alcance se circunscribe a prever una herramienta que dentro de los
postulados de la colaboración armónica, permita asegurar que la decisión, una
vez analizado su impacto, se convierta en una realidad. En este contexto,
afirma que:
“[No] puede aducirse
válidamente, como lo pretenden los accionantes, que las disposiciones de la Ley
1695 de 2013 conllevan a la afectación del núcleo esencial de la acción de
tutela, pues como se advierte ninguna de sus disposiciones implica la
modificación o alteración del procedimiento previsto para la protección de los
derechos fundamentales y, por el contrario, el incidente de impacto fiscal se
inscribe como un mecanismo para asegurar el cumplimiento del fallo de tutela,
generando un programa de cumplimiento para hacer efectiva la sentencia”.
A partir de lo
anterior, el apoderado del Ministerio reitera que el propio Acto Legislativo No.
03 de 2011 establece que el principio de sostenibilidad fiscal y, por ende, el
incidente de impacto fiscal, bajo ninguna circunstancia puede menoscabar los
derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva,
lo que conduce a entender que la regulación propuesta de forma alguna pretende
modificar o alterar el régimen procesal del amparo, sino tan sólo asegurar las
condiciones materiales esenciales para la realización efectiva de las
sentencias.
3.1.3.2. Intervención
de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República solicita que se declare la
exequibilidad de los preceptos legales demandados. Al respecto, recuerda que el
incidente de impacto fiscal no puede afectar la protección de los derechos
fundamentales, como expresamente lo señala el Acto Legislativo No. 03 de 2011.
En efecto, la decisión adoptada se mantiene inalterable como consecuencia de la
cosa juzgada y lo único que cabe es la eventual modificación, modulación o
aplazamiento de sus efectos.
Por lo anterior,
no puede considerarse que la regulación del incidente en los procesos de tutela
deba estar sometida a reserva de ley estatutaria, pues ello conduciría al
absurdo de aceptar que mediante dicho trámite se pueden menoscabar los derechos
fundamentales de los ciudadanos, en contravía del texto constitucional y legal
que lo desarrolla. En este contexto, se considera que los accionantes le dan al
fallo del incidente de impacto fiscal unas consecuencias que no tiene, para
justificar una reserva que no le es propia.
3.1.3.3.
Intervención del Ministerio del Interior
A través de
apoderado judicial, el Ministerio del Interior insta a que se declare la exequibilidad
de las normas demandadas, puesto que el trámite del incidente de impacto fiscal
no puede afectar ningún derecho fundamental amparado por una sentencia de
tutela, la cual, además, no pierde el atributo de estar protegida por la garantía
de la cosa juzgada.
3.1.3.4.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público pide que se declare la exequibilidad
de los apartes demandados. Para comenzar, luego de hacer referencia a varias
sentencias de esta Corporación, afirma que existen cuatro reglas o criterios
necesarios para determinar en qué casos los derechos fundamentales y los
mecanismos para su protección deben ser regulados a través de una ley
estatutaria. Ellos son: (i) el criterio de la integralidad, el cual
aplica cuando se pretende expedir una regulación integral, completa y
sistemática sobre un derecho; (ii) el criterio de objeto directo, cuya
exigibilidad se limita a aquellos casos en que se pretende regular un derecho
fundamental en sí mismo; (iii) el criterio de protección integral, según
el cual “solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula de
manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales”, siempre
que sea necesario e indispensable para la defensa y protección de uno de tales
derechos; y finalmente, (iv) el criterio estructural, frente al cual se requiere
el uso de esta tipología especial de ley, cuando se regulan los elementos
estructurales esenciales de los derechos fundamentales, de modo que no cabe
esta modalidad para reglar en detalle cada variante o manifestación de los
citados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio.
A continuación
resalta que la Corte definió al incidente de impacto fiscal como un
procedimiento de orden constitucional, cuyos aspectos esenciales de trámite se
encuentran definidos directamente por el Constituyente, dejando la
determinación de los elementos accesorios a la amplía potestad de configuración
normativa del legislador[1].
A partir de la
combinación de los argumentos expuestos y en especial del criterio de
protección integral, el apoderado del Ministerio concluye que cuando una
ley regula aspectos accesorios de tipo procedimental de los mecanismos de
protección de los derechos fundamentales, con el fin de facilitar su trámite y
darle aplicación práctica, sin modificar en modo alguno el alcance o núcleo
estructural del procedimiento, la regulación puede hacerse a través de la ley
ordinaria.
Lo anterior, en
palabras del interviniente, conduce a entender que frente al caso concreto no
se presenta una violación de la reserva de la ley estatutaria, pues la Ley 1695
de 2013 corresponde básicamente a una transcripción de lo regulado en el
artículo 334 de la Constitución, salvo algunas reglas accesorias de tipo
procedimental, que en modo alguno modifican los aspectos esenciales y vinculantes
de dicho proceso. Por lo demás, la regulación cuestionada no implica la
definición integral ni estructural de un mecanismo de protección de los
derechos fundamentales.
3.1.3.5.
Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora de
Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita
que se declare la exequibilidad de los preceptos legales demandados. En
términos generales, en su intervención reitera los mismos criterios expuestos
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, luego de lo cual concluye que
ninguno de ellos se presenta en el asunto bajo examen. Al respecto, afirma que:
“(i) En primer lugar, las
normas acusadas no cumplen con el criterio de integralidad, en cuanto están
contenidas en una ley que no pretende regular integralmente un derecho
fundamental sino la aplicación, contenido y procedencia del incidente de
impacto fiscal, en desarrollo del Acto Legislativo No. 03 de 2011 (…).
(ii) Tampoco se verifica que
las normas acusadas ni la ley que las contiene tengan por objeto directo el
desarrollo del régimen de los derechos fundamentales o de alguno en particular.
(iii) No se observa presente
el criterio que advierte que [se está en presencia de una] regulación integral
de un mecanismo de protección de los derechos fundamentales (…), pues las
disposiciones acusadas se limitan a incluir reglas especiales en el trámite del
incidente de impacto fiscal cuando se trate de sentencias de tutela, sin
pretender regular de manera integral dicho mecanismo de protección (…). Se
trata entonces de una regulación tangencial, no exhaustiva.
(iv) Por último, las normas
demandadas tampoco afectan elementos estructurales de los derechos
fundamentales o de alguno en particular. En efecto, desde el propio texto del
Acto Legislativo se dispuso que en el trámite del incidente no puede
menoscabarse, restringirse o negarse la protección [de los citados derechos].”
3.1.3.6. Intervención
de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado
El Presidente de
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado pide declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Inicialmente recuerda que con el propósito de no vaciar la competencia del
legislador ordinario y no restringir innecesariamente la regla de la mayoría
simple inherente al funcionamiento del sistema democrático, la jurisprudencia
constitucional ha sentado como principio la necesidad de interpretar de forma
restrictiva cada una de las hipótesis que hacen referencia a la reserva de ley
estatutaria. En lo referente a los derechos fundamentales y a los recursos o
procedimientos previstos para su protección, la Corte tan sólo ha exigido la
citada tipología de ley, cuando se pretende regular en forma íntegra,
estructural o completa uno de tales derechos o una de las vías consagradas para
asegurar su defensa.
Para el
interviniente, en el asunto bajo examen, como lo afirman los accionantes, si
bien es cierto que la Ley 1695 de 2013 contiene algunas reglas sobre la acción
de tutela, ellas están lejos de constituir una regulación íntegra, estructural
o completa de dicho mecanismo de protección. Por ende, en su opinión, es claro
que este vicio no se configura.
3.1.3.7. Intervención
de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)
La Directora
Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia coadyuva la solicitud de
que se declare la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas. En su
criterio, si bien en la Ley 1695 de 2013 no se está definiendo el proceso que
debe seguirse hasta llegar a la decisión de tutela, sino únicamente unas reglas
de trámite aplicables a la ejecución de la decisión en caso de afectaciones a
la sostenibilidad fiscal, ello no obvia la relevancia que tiene dicho trámite,
así como la necesidad de que quede consagrado en una ley estatutaria. En este
sentido destaca la importancia de una de las normas acusadas, esto es, el
artículo 9, el cual se refiere a la posibilidad de suspensión del fallo
sometido al incidente de impacto fiscal. En su criterio, a pesar de que dicha
alternativa está excluida frente a las decisiones de tutela, su aprobación
legal ameritaba las exigencias propias de la reserva estatutaria.
En desarrollo de
lo anterior, considera que si bien en principio cabría la declaratoria de
inconstitucionalidad de los apartes demandados, ello sería perjudicial para la
acción de tutela, pues la sometería al mismo procedimiento de impacto fiscal
que tienen las demás decisiones de las Altas Cortes. Por ello, pide hacer uso
de la figura de la unidad normativa con el artículo 2 de la Ley 1695 de 2013,
que hace referencia a la procedencia del incidente de impacto fiscal[2], con el fin de declarar su
exequibilidad condicionada, en el entendido de excluir a la acción de tutela de
la regulación prevista en la ley en cita.
3.1.3.8.
Intervención del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional
El miembro
designado del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional considera
que la regulación objeto de demanda debió haber sido tramitada conforme a los
requisitos de la ley estatutaria, con base en razones que, en general,
coinciden con las que ya han sido señaladas.
3.1.3.9.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Quien actúa a
nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a este Tribunal que
se declare la exequibilidad de los preceptos acusados. Por una parte, señala
que la reserva de ley estatutaria respecto de los derechos fundamentales y de
los mecanismos para asegurar su protección, se limita a aquellos casos en que
exista una regulación exhaustiva, lo cual no se predica de las disposiciones
demandadas. Y, por la otra, plantea que las consecuencias de una declaratoria
de inexequibilidad producirían un efecto contraproducente, en la medida en que
desaparecían las autoridades competentes para resolver el incidente de impacto
fiscal.
3.1.3.10.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Para el miembro
designado del Instituto Colombiano de Derecho Procesal los preceptos legales
demandados son contrarios a la Constitución. Para el efecto, expone que ellos
autorizan la proposición de un incidente de impacto fiscal que puede afectar
una sentencia proferida mediante acción de tutela, a través del uso de las
atribuciones de modulación, modificación o diferimiento de sus efectos. Esta
materia, en criterio del interviniente, cabe dentro de lo previsto en el
literal a) del artículo 152 del Texto Superior, el cual constituye una
“elongación de la propia Constitución Política”.
3.1.3.11.
Intervención de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de
Pensiones y de Cesantía (ASOFONDOS)
El Presidente de
la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de
Cesantía (ASOFONDOS), le solicita a la Corte inhibirse de fallar de fondo y, en
subsidio, declarar la exequibilidad de los preceptos acusados. En cuanto a la
primera pretensión, explica que la demanda incumple los requisitos de certeza y
pertinencia que se exigen para la formulación de un juicio de
inconstitucionalidad, básicamente porque no se cumple con la carga mínima de
sustentar las razones por las cuáles las normas demandadas se encuentran
amparadas por la reserva de ley estatutaria y tampoco se tiene en cuenta que su
contenido normativo expresamente excluye la producción de efectos sobre la
acción de tutela[3].
En caso de que la
Corte estime que es procedente un fallo de fondo, luego de realizar un breve
recuento de varias sentencias sobre el alcance restringido de la reserva de ley
estatutaria, el interviniente concluye sólo están sometidos a dicha tipología
de ley, los desarrollos legales de los recursos judiciales o administrativos
que directamente se consagren para garantizar un derecho fundamental. De ahí
que, no toda reglamentación de un procedimiento judicial automáticamente tenga
que ser tramitada como estatutaria, incluso en aquellos casos en que se refiere
a uno de los mecanismos procesales consagrados para proteger tales derechos.
En el asunto bajo
examen, ninguna de las disposiciones cuestionadas constituye una reglamentación
directa de la acción de tutela. Por el contrario, se trata de asuntos que
tienen un efecto indirecto, esto es, (i) excluir al amparo constitucional de
cualquier circunstancia que pueda reducir su efectividad y (ii) realizar una
distribución operativa de competencias para proceder al trámite del incidente
de impacto fiscal.
A partir de lo
expuesto, el interviniente concluye que es importante mantener una visión
restrictiva de la reserva de ley estatutaria, en especial cuando se trata de la
acción de tutela, ya que al ser un mecanismo subsidiario de defensa judicial,
toda reglamentación procesal tiene un efecto indirecto sobre su alcance,
inclusive en aspectos de mero trámite, como lo es la asignación de competencias
entre distintas autoridades judiciales.
3.1.3.12.
Intervención de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional
El Vicedecano
Académico de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional coadyuva la pretensión de inconstitucionalidad planteada
en la demanda. En su opinión, en la medida en que las normas acusadas tienen la
posibilidad de afectar derechos fundamentales, están sometidas a la reserva de
ley estatutaria, en especial, cuando el control frente a la sostenibilidad
fiscal debe ser rígido, en la medida en que el propio Acto Legislativo No. 03
de 2011 ordena que bajo ninguna circunstancia se podrán menoscabar uno de tales
derechos.
3.1.3.13.
Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre
El Director del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho
de la Universidad Libre le pide a la Corte declarar la inexequibilidad total de
la Ley 1695 de 2013, ya que considera que toda la regulación propuesta se
relaciona directa o indirectamente con un derecho fundamental, por lo que debe
estar sometida a la carga de ser tramitada bajo los requisitos de la reserva de
ley estatutaria.
3.1.3.14.
Intervenciones ciudadanas
El
ciudadano Andrés Felipe González Cetina presentó un escrito en el cual solicita
declarar la inexequibilidad de los preceptos legales acusados, por cuanto
modificaron la acción de tutela como recurso de protección de los derechos
fundamentales, a través de una ley de naturaleza ordinaria.
3.1.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la
Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos legales
demandados. Para comenzar, sostiene que la reserva de ley estatutaria debe ser
interpretada de forma restrictiva, por lo que –como lo ha señalado la
jurisprudencia de esta Corporación– en lo referente a los mecanismos de
protección de los derechos fundamentales, sólo se deben someter a esta
modalidad especial de ley, aquellos “aspectos trascendentales de la estructura
y funcionamiento de la tutela”.
Lo anterior explica la existencia
de un conjunto amplio de reglas procesales referentes a la citada acción que
aparecen consagradas en la jurisprudencia o en el reglamento interno de la
Corte Constitucional, como ocurre, por ejemplo, con la composición de las salas
de selección, el trámite de las insistencias, la distribución de asuntos en
salas de revisión, las reglas sobre el cambio de jurisprudencia, el trámite de
los incidentes de nulidad y aclaración, y la posibilidad de suspender los
términos por la práctica de pruebas.
Bajo este panorama, la Vista
Fiscal afirma que las materias demandadas no requieren reserva de ley
estatutaria, por las siguientes razones: (i) el incidente de impacto fiscal no
es un mecanismo de protección de derechos funda-mentales. Se trata de un
instrumento procesal para proteger las finanzas públicas, sin que, bajo ninguna
circunstancia, puedan menoscabar los citados derechos constitucionales, como
expresamente lo dispone el Acto Legislativo No. 03 de 2011.
Aun cuando su regulación tiene
incidencia sobre (ii) los efectos de las sentencias de tutela proferidas por
las Altas Cortes, su campo de acción no encuadra dentro del supuesto de la
reserva, el cual aplica para la regulación de “los procedimientos y recursos
para la protección” de los derechos fundamentales. En este caso, el
incidente no está previsto para asegurar la vigencia de los citados derechos y
tampoco produce una afectación frente a su nivel de garantía, en la medida en
que se mantiene incólume la decisión judicial a la que se arribó en sede de
tutela. Incluso, si bien tiene la potencialidad de pronunciarse sus efectos, la
decisión que se adopte se encuentra sometida a una restricción insoslayable,
conforme a la cual: “en ningún caso la modificación, modulación o aplazamiento
de los efectos de la sentencia podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales”.
De esta manera, en palabras del
agente del Ministerio Público, “el incidente de impacto fiscal tampoco afecta,
quebranta o vulnera la protección del derecho fundamental otorgada en la
sentencia de tutela, debido a que cualquier decisión en el sentido de modificar
los efectos, deberá tener inexorablemente como punto de referencia el núcleo
esencial de los derechos fundamentales involucrados en el respectivo proceso”.
Por lo anterior, existe una suerte de supremacía jerárquica de las normas
constitucionales que prevén los derechos fundamentales respecto al criterio de
sostenibilidad fiscal, en el entendido que en caso de que se presente alguna
tensión, en cualquier evento prevalecerán los derechos de las personas sin
recurrir a un juicio de ponderación.
Finalmente, (iii) todas las referencias
a las acciones de tutela en las normas demandadas son absolutamente
tangenciales, vale decir, no se ocupan de sus aspectos esenciales. Así las
cosas, por una parte, los artículos 11 y 12 de la Ley 1695 de 2013, se limitan
a establecer las reglas de competencia para conocer del incidente de impacto
fiscal cuando éste se dirija contra una sentencia de tutela, sin alterar dichas
reglas en lo que respecta a la propia acción de amparo constitucional. Y, por
la otra, el inciso 3 del artículo 9, al prever que la admisión del incidente de
impacto fiscal no suspenderá los efectos de las sentencias de tutela, tampoco
afecta ningún elemento (principal o accidental) de la acción de amparo. Por el
contrario, se trata una prohibición que, a su turno, mantiene intacta la
regulación vigente sobre la materia contenida en el Decreto 2591 de 1991. Al no
haber cambio alguno en la regulación actualmente existente, la Vista Fiscal
concluye que por simple sustracción de materia no hay nada que deba regularse
por ley estatutaria.
3.1.5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.1.5.1. Planteamiento del problema jurídico y
esquema de resolución
3.1.5.1.1. De acuerdo con los
argumentos expuestos en las demandas, en las distintas intervenciones y
teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta
Corporación establecer si los preceptos legales acusados debieron ser
tramitados y aprobados por medio de una ley estatutaria, conforme a lo previsto
en el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política, en el medida en que
establecen diferentes reglas procesales de la acción de tutela, en concreto:
(i) la posibilidad de solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal
sobre una sentencia de revisión, a pesar de que dicha solicitud ya se haya
realizado anteriormente en el trámite del respectivo proceso (art. 2); (ii) la
prohibición de suspender los efectos de una sentencia de tutela o de los autos
que se profieran con posterioridad a la misma, en aquellos eventos en los
cuales se hubiese admitido la solicitud de apertura del citado incidente de
impacto fiscal (art. 9); y (iii) la competencia y mayorías requeridas para decidir
sobre el incidente en mención, cuando su objeto sean sentencias de amparo
constitucional o sentencias de revisión de tutela (arts. 11 y 12).
3.1.5.1.2. Para resolver el
problema jurídico planteado, este Tribunal inicial-mente se pronunciará sobre
la aptitud del cargo; en seguida hará una breve exposición sobre el criterio de
sostenibilidad y el incidente de impacto fiscal; luego de lo cual se detendrá
en el análisis de la jurisprudencia constitucional sobre la reserva de ley
estatutaria, en relación con los procedimientos y recursos previstos para la
protección de los derechos fundamentales. Una vez expuestos los anteriores
elementos, se concluirá con la resolución del caso concreto.
3.1.5.2. Cuestión previa:
examen sobre la aptitud del cargo
3.1.5.2.1. La Corte ha
establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de
inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas
mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a
confrontar el texto de un precepto legal frente a la Constitución.
Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes
requisitos que deben contener las demandas de inconstitucio-nalidad: (i) el
señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción
literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las
mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideren
infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es
competente para conocer de la demanda.
En lo referente a las razones de
inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la
carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la
disposición acusada[4].
En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[5],
esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así
la decisión que se adopte por la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[6].
3.1.5.2.2. En el asunto bajo examen,
uno de los intervinientes considera que se debe proferir una de tales
sentencias[7],
pues los demandantes incumplieron con las cargas de certeza y pertinencia que
se exigen para la formulación del juicio de inconstitucionalidad, en el
entendido que no expusieron las razones por las cuáles las normas demandadas se
encuentran amparadas por la reserva de ley estatutaria y tampoco tuvieron en
cuenta que su contenido normativo expresamente excluye la producción de efectos
sobre la acción de tutela[8].
En este último caso, en términos prácticos, se refiere a lo previsto en el
artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, en el que se exceptúa de la suspensión que
se deriva de la apertura del incidente de impacto fiscal a las sentencias de
tutela y a los autos que se profieran con posterioridad a la misma.
Teniendo en cuenta los
antecedentes expuestos, esta Corporación encuentra que el cargo formulado por los
accionantes, sí es susceptible de provocar un juicio de inconstitucionalidad,
ya que se expusieron las razones por las cuáles se consideran que los textos
acusados deben ser objeto de reserva de ley estatutaria, lo cual se explicó a
partir del hecho de que su contenido normativo hace referencia, directa o
indirectamente, al procedimiento previsto para la protección de los derechos
fundamentales llamado “acción de tutela”. De suerte que, en criterio de los
accionantes, cualquier regulación que se refiera al citado mecanismo de
protección constitucional, como lo es aquella que es objeto de demanda, debe
ser sometida al trámite y a las mayorías exigidas para aprobar normas de rango
estatutario. De lo expuesto surge precisamente el debate que se produjo en las
distintas intervenciones y en el concepto de la Vista Fiscal, en el que se
apela a una interpretación amplia o, por el contrario, a un examen restrictivo,
de los casos en que tiene aplicación dicha modalidad de ley.
Lo mismo ocurre respecto del
artículo 9, en el que se bien se excluye su aplicación frente a las sentencias
de tutela y a los autos que se profieren con posterioridad a la misma, el hecho
de que en su regulación se incluya una referencia puntual al amparo
constitucional, a juicio de los accionantes, activa la obligación de someter su
trámite a las reglas especiales de la ley estatutaria, pues su contenido
normativo repercute sobre las reglas de procedimiento del mencionado
instrumento de protección constitucional.
En consecuencia, en criterio de
este Tribunal, el argumento propuesto para solicitar la inhibición, se
relaciona directamente con aspectos referentes a la solución de fondo, la cual
sólo se puede concretar en una sentencia de mérito. En efecto, las demandas
propuestas no apelan a proposiciones jurídicas inexistentes, ni tampoco planten
argumentos alejados de lo dispuesto en el literal a) del artículo 152 de la
Constitución Política, razón por la cual no es posible invocar el supuesto
incumplimiento de las cargas de certeza y pertinencia en la formulación del
cargo objeto de examen. Para esta Corporación, más allá de la técnica utilizada
para formular la demanda, lo cierto es que tiene la entidad suficiente para
provocar una duda acerca de la constitucionalidad de las normas acusadas, como
se infiere del resto de las intervenciones realizadas y del concepto del
Procurador General de la Nación.
3.1.5.3. Sobre el criterio de
sostenibilidad fiscal
3.1.5.3.1. Antes de proceder al
examen del cargo propuesto y teniendo en cuenta que el resto de las acusaciones
formuladas se relacionan con el criterio de sostenibilidad fiscal introducido
por el Acto Legislativo No. 03 de 2011, esta Corporación estima necesario
realizar un acercamiento a la citada figura, a partir de lo dispuesto en los
artículos 334, 339 y 346 del Texto Superior y al examen que la jurisprudencia
constitucional ha realizado con anterioridad sobre la misma.
Al respecto, es preciso recordar
que mediante el citado Acto Legislativo No. 03 de 2011, se introdujo el
criterio de sostenibilidad fiscal y el incidente de impacto fiscal, en los
términos que a continuación se resaltan:
“Artículo  1°. El
artículo 334 de la Constitución Política quedará así:
La dirección
general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato
de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en
la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad
fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal
deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos
del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será
prioritario.
El Estado, de
manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y
asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular
las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y
servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones.
La
sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público,
dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.
El
Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez
proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales,
podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite
será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las
consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan
concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o
diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de
la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los
derechos fundamentales.
Parágrafo. Al
interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna
de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la
sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su
alcance o negar su protección efectiva.
Artículo  2°. El
primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política quedará así:
Habrá un Plan
Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general
se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Artículo  3°. El
primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política quedará así:
El Gobierno
formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será
presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y
aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al
Plan Nacional de Desarrollo.”
3.1.5.3.2. Con posterioridad, en
la Sentencia C-288 de 2012[9],
la Sala Plena de esta Corporación declaró la exequibilidad del citado Acto
Legislativo, a partir de un juicio en el que se proponía que dicha reforma
constituía una sustitución de la Constitución, por desconocer el Estado Social
de Derecho y el principio de separación de funciones del poder público. En el
fallo de la referencia se identificó el contenido y alcance de la
sostenibilidad fiscal (en adelante SF), en los términos que a continuación se
exponen:
- En primer lugar, se resaltó que
la sostenibilidad carece de una definición expresa en la Constitución y en la
ley. No obstante lo anterior, las diferentes conceptualizaciones que se han
realizado la identifican como una herramienta necesaria para que los Estados
mantengan una disciplina económica que evite la configuración o extensión en el
tiempo de hipótesis de déficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de
las finanzas públicas. Se trata de un instrumento que busca regularizar la
brecha existente entre ingresos y gastos, cuando la misma pueda afectar la
salud financiera de un Estado y los compromisos que le asisten con miras a
garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la
Constitución[10].
- En segundo lugar, se identificó
a la SF como uno de los condicionamientos que rigen la intervención del Estado
en la economía, en tanto que su objetivo, esto es, mantener un equilibrio en la
relación ingreso y gasto público, se adicionó a otros propósitos existentes y
no reformados por el Acto Legislativo No. 03 de 2011, como lo son, el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y la preservación de un ambiente sano.
- En tercer lugar, se precisó que
el objetivo constitucional de la sostenibilidad es fungir como instrumento
para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. Para
la Corte, la interpretación razonable de este mandato, supone admitir que la
intención unívoca de la citada reforma constitucional es el de consagrar a la
SF como una herramienta, que concurre con las demás existentes en la
Constitución y la ley, para el logro de fines esenciales del Estado. La SF no
tiene el alcance de un derecho colectivo y menos aún de un principio
constitucional, que deba ponderarse y optimizarse en relación con los demás
principios previstos en la Carta. Así se dijo que:
“[La Corte]
advierte que la SF, en realidad no es un principio constitucional, sino una
herramienta para la consecución de los fines del ESDD. No es válido
concluir, en ese orden de ideas, que la SF redefina los objetivos esenciales
del Estado, en tanto un instrumento de ese carácter no impone un mandato
particular. Puede ser comprendida, a lo sumo, como una medida de
racionalización de la actividad de las autoridades, pero en todo caso sometida
a la consecución de los fines para el cual fue consagrada en la Constitución.
Por ende, no es viable sostener que la SF deba ponderarse con los principios
constitucionales fundamentales, habida consideración que un marco o guía para
la actuación estatal carece de la jerarquía normativa suficiente para
desvirtuar la vigencia de dichos principios, limitar su alcance o negar su
protección por parte de las ramas y órganos del Estado. En otros términos, no
puede plantearse un conflicto normativo, ni menos aún una antinomia
constitucional, entre la sostenibilidad fiscal y los principios fundamentales
del ESDD, pues están en planos jerárquicos marcadamente diferenciados.”[11]
- En cuarto lugar, se puso de
presente que el Acto Legislativo No. 03 de 2011 le otorgó a la SF la calidad de
criterio orientador, por virtud del cual su exigibilidad debe guiar a
todas las ramas y órganos del poder público, en el ejercicio de sus
competencias, dentro de un marco de colaboración armónica.
El reconocimiento del citado rol,
en palabras de la Corte, descarta la existencia de un carácter coactivo en
la aplicación de la SF, en relación con el cumplimiento de las funciones a
cargo de las autoridades estatales. Esta conclusión se refuerza por el hecho de
que el mismo acto de reforma acoge una fórmula de empleo de la SF basada en (i)
la plena vigencia de las competencias de las autoridades que integran el poder
público, en los términos previstos en el artículo 123 de la Constitución y (ii)
en la adopción del modelo de separación de poderes, el cual admite la presencia
de controles recíprocos, en un marco que le otorga un peso fundamental al
principio de colaboración armónica, como expresiones del sistema de frenos y
contrapesos. En todo caso, su papel como criterio orientador excluye
cualquier intervención que, por vía de la SF, (a) permita reemplazar a un poder
constituido en el ejercicio de sus competencias o (b) conduzca a incidir con un
grado tal de intensidad que anule su autonomía e independencia.
- En quinto lugar, se resaltó que
la sostenibilidad fiscal se somete a una cláusula prohibitiva, conforme a la
cual: “en cualquier caso el gasto público social será prioritario”. Lo
anterior implica la existencia de una relación de dependencia jerárquica entre
la consecución de los fines propios del citado componente del presupuesto
nacional, el cual se concreta en la solución de las necesidades insatisfechas
de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable[12],
y la aplicación de la SF en la intervención del Estado en la economía.
- Finalmente, la SF también opera
en el ámbito presupuestal y de planeación, con miras a exigir que en la
elaboración de los citados documentos que delimitan el quehacer de la hacienda
pública, se preserven los objetivos que lo identifican y se guarde coherencia
en el manejo de la política fiscal del Estado.
3.1.5.3.3. A partir de lo
expuesto, no cabe duda de que la SF como criterio orientador, bajo ninguna
circunstancia puede ser utilizada para contrariar los postulados del Estado
Social de Derecho[13]
o para impedir la realización efectiva de los derechos fundamentales, los
cuales, como se ha expuesto de forma reiterada por este Tribunal, no se limitan
a los nominalmente previstos como tales en la Constitución, sino que también incluyen
todas aquellas prestaciones jurídicas que estén relacionadas funcionalmente con
la garantía de la dignidad humana, que puedan traducirse o concretarse en
derechos subjetivos y sobre cuya fundamentalidad existan consensos dogmáticos o
de derecho internacional, legal o jurisprudencial[14].
Precisamente, el parágrafo del
artículo 1 del Acto Legislativo No. 03 de 2011, establece una cláusula
prohibitiva dirigida a limitar el campo de acción de la SF, conforme a la cual:
“Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad
alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la
sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su
alcance o negar su protección efectiva.” En criterio de la Corte, esta cláusula
tiene un alcance general referente a todo escenario en el que se invoque la SF
y su finalidad es ratificar el carácter instrumental de esta figura, cuyo
objeto consiste en asegurar la plena realización del Estado Social de Derecho.
Textualmente, en el fallo en cita, se manifestó que:
“La cláusula
prohibitiva de mayor alcance está contenida en el parágrafo adicionado al
artículo 334 C.P., según el cual ninguna autoridad estatal podrá invocar la
sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su
alcance o negar su protección efectiva.  Aunque esta previsión inicia
señalando que su ámbito de aplicación refiere al ‘presente artículo’, lo que
incidiría en la aplicación de la SF en la intervención del Estado en la economía,
al igual que respecto del incidente de impacto fiscal, ello no implica que la
citada cláusula de prohibición no sea predicable de cualquier escenario de uso
o invocación de la SF.  Esto debido a que por expreso mandato del Acto
Legislativo, la SF es un instrumento para la consecución de los fines del ESDD,
lo cual quiere decir que no puede servir de base para la afectación de aquellas
posiciones jurídicas que adquieren condición de iusfundamentalidad,
en tanto aquellas se relacionan con dichos objetivos del Estado
Constitucional.
En otros
términos, bien sea en los escenarios de la intervención del Estado en la
economía, en el trámite del incidente de impacto fiscal o en la elaboración del
plan nacional de desarrollo y el presupuesto general de la Nación, la aplicación
de la sostenibilidad fiscal está sometida, en su condición instrumental, al
logro de los objetivos esenciales del ESDD, entre ellos la vigencia de los
derechos de los que se predica naturaleza fundamental (…). Esta conclusión a su
vez se obtiene de una interpretación sistemática de la Constitución, según la
cual en toda circunstancia debe privilegiarse la vigencia de los principios
fundamentales del Estado, que conforman el núcleo dogmático de la Carta.”
Dentro de este escenario, el
siguiente paso consiste en examinar la forma cómo el Constituyente planteó el
incidente de impacto fiscal, como un espacio de deliberación que, en desarrollo
del principio de colaboración armónica, busca que los efectos de las sentencias
se hagan compatibles con la SF.
3.1.5.4. Del incidente de
impacto fiscal en la Constitución Política
3.1.5.4.1. La siguiente reforma
que el Acto Legislativo No. 03 de 2011 introdujo en relación con el artículo
334 de la Constitución Política, es el denominado incidente de impacto
fiscal. Como ya se dijo, se trata de un procedimiento de índole
constitucional, que faculta al Procurador General de la Nación o a los
ministros de gobierno para promover un espacio de deliberación, respecto de los
efectos de las sentencias proferidas por las Altas Cortes, en relación con la identificación
de los objetivos que explican el criterio de sostenibilidad fiscal. Como lo
dispone el propio Texto Superior, el incidente es un trámite judicial
obligatorio, que cuenta con dos etapas definidas, a saber: (i) la presentación
de los argumentos de quienes lo proponen, acerca de las consecuencias del fallo
adoptado sobre las finanzas públicas, así como la formulación de un plan
concreto para asegurar su cumplimiento; y (ii) la deliberación y decisión del
tribunal correspondiente, a fin de determinar si procede modular, modificar o
diferir los efectos de la sentencia, con el objeto de evitar alteraciones
serias de la sostenibilidad fiscal[15].
3.1.5.4.2. La Corte se pronunció
sobre el incidente de impacto fiscal (en adelante IIF) en las Sentencias C-288
de 2012[16]
y C-1052 de 2012[17].
En ellas identificó los siguientes elementos que permiten evidenciar su
contenido y alcance, a partir del análisis sistemático del artículo 334 del
Texto Superior con las demás normas constitucionales. Para el efecto, se hará
un resumen de los principales tópicos descritos por esta Corporación:
- En primer lugar, la regulación
sobre el incidente de impacto fiscal le corresponde al Congreso de la
República, en ejercicio de su amplia potestad de configuración normativa. No
obstante, como consecuencia de las pautas previstas en la Constitución, a dicha
corporación le corresponde establecer un procedimiento judicial sui generis,
que no puede ser subsumido por otro trámite judicial preexistente, lo que
conduce a la posibilidad de que se prevean reglas particulares, específicas y
concretas que determinen el alcance de sus diferentes etapas procesales. Esta
regla obviamente se soporta en el principio de libertad de configuración
normativa en materia procesal, cuyo origen subyace en los artículos 29 y 150.1
del Texto Superior.
- En segundo lugar,  la legitimación para promover el incidente
corresponde exclusivamente a los ministros de gobierno y al Procurador General
de la Nación, sin que se encuentren previstas cláusulas de delegación a otros
servidores públicos[18].
- En
tercer lugar, en lo que atañe a su naturaleza jurídica, el IIF es consagrado
como un espacio de interlocución entre los servidores públicos antes
referidos y las Altas Cortes, en el que se les concede a los primeros la
facultad de expresar las razones por las cuales consideran que los efectos de
una sentencia omiten tener en cuenta el criterio de sostenibilidad fiscal, carga
argumentativa que en ningún caso puede trasladarse a los funcionarios
judiciales[19].
Se trata básicamente de otorgarle al IFF un carácter netamente instrumental,
por medio del cual se pretende que las altas corporaciones de justicia, dentro
de la órbita de sus competencias, puedan considerar, luego de adoptar su
decisión, los efectos fiscales que pueda tener el cumplimiento de la misma y
las invita a reflexionar sobre cómo lograr su observancia, en un contexto
acorde con el criterio de SF.
- En
cuarto lugar, en la medida en que el incidente corresponde a un trámite
instrumental de contenido procesal, se encuentra sometido a los deberes que son
exigibles para este tipo de actuaciones judiciales, en particular, la
obligación de motivar las decisiones que se adopten, máxime si se opta por hacer
uso de las opciones de modular, diferir o modificar los efectos del fallo
correspondiente. No sobra reiterar que el deber de motivación no sólo tiene
soporte en el artículo 29 del Texto Superior, sino también en el artículo 209
que consagra el principio de publicidad que rige el ejercicio de la función
pública, una de cuyas manifestaciones es el desarrollo de la función judicial.
- En
quinto lugar, a partir de lo expuesto en el acápite anterior, es claro que bajo
la regla de que la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador, las
autoridades judiciales no están obligadas a realizar un estudio detallado sobre
el impacto fiscal de sus decisiones. En efecto, este análisis que le corresponde
a los ministros del gobierno o al Procurador General de la Nación cuando
decidan promover el incidente consagrado en el artículo 334 de la Constitución.
- En
sexto lugar, el alcance del incidente de impacto fiscal se encuentra
restringido a los efectos de la sentencia y no al contenido de la providencia
en sí misma considerada, lo que implica que la decisión adoptada está protegida
por la garantía de la cosa juzgada constitucional.   En virtud
de lo anterior, el Acto Legislativo No. 03 de 2011 realiza una diferenciación
entre la decisión adoptada en una sentencia y sus efectos, esto
es, mientras “el primer momento está cobijado por los efectos estrictos
de la cosa juzgada constitucional, lo que significa la imposibilidad de reversar
la decisión de amparo, no sucede lo mismo con las órdenes de
protección. En este caso incluso resulta admisible que el juez, de manera
excepcional, modifique el sentido de las órdenes originalmente proferidas,
cuando concurran razones de primer orden, que así lo exijan en aras de proteger
los derechos fundamentales concernidos. A su vez, esa distinción se explica en
que muchos de los fallos de protección de derechos constitucionales no son
simples, de ejecución inmediata y de una sola actuación, sino que pueden
involucrar órdenes complejas, las cuales pueden extenderse por un período de
tiempo, requerir varias actuaciones administrativas para su cumplimiento o
estar precedidas de importantes operaciones presupuestales”[20].
- En séptimo
lugar, la posibilidad de modular, modificar o diferir en el tiempo los efectos
de la sentencia tiene un carácter potestativo, por cuanto (i) la obligatoriedad
está circunscrita al trámite del incidente[21],
(ii) aunado al hecho de que la alta corporación puede decidir autónomamente si
opta por cualquiera de las opciones establecidas en la norma constitucional, lo
cual no implica adoptar una decisión particular en algún sentido. Así las
cosas, (iii) se pueden mantener las órdenes emitidas desde el principio, en
cuyo caso su decisión es de obligatorio cumplimiento. No de otra forma puede
interpretarse la expresión utilizada en el artículo 1 del Acto Legislativo No.
03 de 2011, conforme a la cual le compete a la autoridad judicial decidir
“si procede” el incidente y, por ende, el uso de las alternativas previstas
en la Constitución. Sobre este punto, en la Sentencia C-288 de 2012[22], se dijo que:
“[La] reforma constitucional en comento prevé un
procedimiento destinado a permitir que determinadas autoridades del Estado,
cuando adviertan que la ejecución de una sentencia de [una] Alta Corte de
justicia tenga incidencia en la SF, logren un espacio de interlocución con esos
tribunales, a fin de presentar los argumentos correspondientes, para que las
cortes, si así lo concluyesen pertinente, modulen, modifiquen o difieran los
efectos del fallo. Se trata, en ese sentido, de una instancia deliberativa que,
aunque tiene un trámite obligatorio, no impone a las altas cortes un deber
específico de modificación de lo fallado, pues supedita las opciones de
modulación, modificación o diferimiento de los efectos de la sentencia al
ejercicio de la potestad jurisdiccional. (…)
Estas premisas, a su vez, hacen compatible
al incidente de sostenibilidad fiscal con la separación de poderes y la
autonomía judicial que le es [propia]. (…)  Entonces, no hay lugar a
señalar que las competencias funcionales del juez han sido usurpadas, condición
indispensable para concluir la afectación del principio de separación de
poderes y mucho más aún la sustitución de ese elemento definitorio de la
Constitución.”
- Finalmente,
el incidente de impacto fiscal no puede despojar a las Altas Cortes de su labor
de adoptar las decisiones a que haya lugar a la luz de la protección de los
derechos de las personas. Incluso el citado Acto Legislativo fijó un límite más
estricto para el uso del citado instrumento, el cual aparece consagrado en el
parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política, en el que se dispone
que dicho procedimiento no puede aplicarse de manera tal que se menoscaben los
derechos fundamentales, se restringa su alcance o se niegue su protección
efectiva. Se trata de un imperativo que subordina toda decisión que se derive
de la interposición del IIF a la imposibilidad de afectar el goce efectivo de
los citados derechos constitucionales. Por ello, en forma categórica, el inciso
4 del artículo 1 del Acto Legislativo No. 03 de 2011, dispone que: “En
ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales”.
Lo
anterior, en criterio de la Corte, es claramente indicativo de la intención del
Constituyente de que la sostenibilidad fiscal y, por ende, el incidente de
impacto fiscal, debe ser siempre compatible con la protección de los derechos
fundamentales, no sólo a partir de la vigencia de su núcleo esencial, sino
desde una perspectiva integral referente a todo su contenido normativo. Existe
entonces un expreso y manifiesto mandato de intangibilidad de las citadas
garantías constitucionales frente al alcance en general de la sostenibilidad
fiscal.
3.1.5.4.3. En conclusión, el incidente de impacto fiscal es un
procedimiento establecido para abrir un espacio de diálogo y deliberación entre
el Gobierno Nacional, el Procurador General de la Nación y las Altas Cortes,
con miras a determinar el impacto de los efectos de sus sentencias en la
sostenibilidad fiscal. Por su propia naturaleza, el incidente debe someterse a
un proceso sui generis, en el que el legislador puede establecer reglas
particulares y concretas que determinen el alcance de sus diferentes etapas
procesales. Con todo, en el desarrollo de dicha atribución, se deben respetar
los aspectos procedimentales expresamente definidos por el Constituyente, los
cuales fueron resumidos con anterioridad. Entre ellos se destacan los
siguientes: (i) la distinción existente entre decisión y efectos de una
sentencia, con miras a preservar la garantía de la cosa juzgada; (ii) la carga
de motivar toda decisión judicial, en especial cuando se hace uso de las
alternativas de modular, modificar o diferir los efectos de un fallo; y (iii)
la imposibilidad de que el trámite del incidente de impacto fiscal menoscabe
los derechos fundamentales, restringa su alcance o niegue su protección
efectiva. En el fondo esta última condición es una proyección de la cláusula
prohibitiva referente a la garantía de los citados derechos frente a la
sostenibilidad fiscal[23].
3.1.5.5. Del incidente de
impacto fiscal en la Ley 1695 de 2013
3.1.5.5.1. En la medida en que los
cargos propuestos en este juicio de inconstitucionalidad, se relacionan con el
alcance que el legislador le dio al incidente de impacto fiscal en la Ley 1695
de 2013, antes de proceder al examen de la reserva de ley estatutaria, esta
Corporación hará un breve resumen de los principales aspectos de trámite
consagrados en la ley en cita.
En gran medida, el artículo 1
reproduce el mandato contenido en el artículo 334 de la Constitución, en el
sentido de (i) identificar a los funcionarios legitimados para promover el
incidente (el Procurador General de la Nación o uno de los ministro de
gobierno); (ii) determinar que el mismo procederá una vez proferida la
sentencia adoptada por las máximas corporaciones judiciales; y (iii) prever que
bajo ninguna circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad fiscal para
menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
Con todo, se aclara que el IIF también procederá frente a los autos que se
profieran con posterioridad a la sentencia; al igual que determina que en todo
caso el Ministro de Hacienda y Crédito Público será parte del incidente.
Las reglas de procedencia se
consagran en el artículo 2, siguiendo en parte la estructura prevista en el
artículo 334 del Texto Superior. En efecto, de manera adicional, se precisa que:
(i) el incidente procede respecto de autos que se profieran con posterioridad a
la sentencia; (ii) que el mismo será procedente con independencia de la postura
que haya adoptado dentro del proceso cualquier entidad u organismos del Estado,
aun cuando no haya participado en su desenvolvimiento; y (iii) que en aquel
caso en que el IIF se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá
incluso si en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y
tramitado.
En cuanto a la competencia, el
artículo 3 indica que conocerá del IFF la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de la Corte
Constitucional o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura. En lo que atañe a las partes, el artículo 4, a su vez, les
otorga dicha condición al solicitante del IIF, al Ministro de Hacienda y
Crédito Público y a los demandantes y demandados dentro del proceso que dio
origen a la sentencia o a los autos que se profieren con posterioridad a la
misma, sobre los cuales se promueve el citado incidente.
3.1.5.5.2. Las etapas procesales
del IIF son reguladas en los artículos 5 a 12 de la Ley 1695 de 2013. Al
respecto, se identifica la siguiente estructura: presentación, sustentación,
admisión, audiencia y decisión. En relación con la primera, esto es, la etapa
de presentación, se establece que el incidente deberá formularse ante el
magistrado de la alta corporación que actúo como ponente, dentro del término de
ejecutoria del fallo. Una vez verificada su presentación en el plazo señalado,
se concederá la apertura del incidente fiscal dentro de los cinco días hábiles
siguientes[24].
Este mandato, como se observa, pretende optimizar la regla constitucional,
conforme a la cual es obligatorio el trámite del IIF[25].
Por ello, si el mismo se presenta de forma extemporánea se procederá a su
rechazo, cuya decisión es susceptible del recurso de reposición[26].
A continuación, una vez decretada
la apertura del incidente, se dispone la etapa de sustentación, para lo
cual se otorga un plazo de treinta días hábiles siguientes. Si no se cumple con
esta obligación, se declarará desierto[27].
La sustentación del incidente debe dar cuenta de (i) las posibles consecuencias
de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas; (ii) las
condiciones específicas que explican dichas consecuencias; y (iii) los planes
concretos para el cumplimiento de la sentencia o de los autos que se profieran
con posterioridad a la misma, que aseguren los derechos reconocidos en ella, en
un marco de sostenibilidad fiscal. Así mismo, se exige que el incidente se
acompañe con un concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público[28].
En seguida la ley dispone la etapa
de admisibilidad, la cual se expresa en la posibilidad de adoptar las
siguientes decisiones: admitir, inadmitir o rechazar el IFF. La admisión se
decretará siempre que una vez presentado y sustentado el citado instrumento, se
reúnan los requisitos señalados, mediante auto que no tendrá recursos[29].
La inadmisión se dispondrá cuando no se cumplan con las exigencias previstas en
la ley. En este caso, en el auto respectivo se incluirá una relación de los
elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considere
ausentes o la información que estime relevante, para que se aporten en el
término de cinco días siguientes a la notificación. Frente
a esta decisión cabe el recurso de reposición[30].
Finalmente, el rechazo se ordenará cuando habiendo sido inadmitido el
incidente, se omitiere cumplir con la obligación de corregirlo en la
oportunidad señalada[31].
En esta hipótesis también se consagra la posibilidad de ejercer el citado
recurso de reposición.
Admitido el incidente, se
notificará por estado el auto correspondiente al solicitante, al Ministro de
Hacienda y Crédito Público y a las partes del proceso que dio lugar a la
sentencia. En esta misma providencia, se fijará la fecha de la audiencia de
impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres días siguientes a
la notificación de todas las partes[32].
Como consecuencia de la admisión, se suspenderán los efectos de la sentencia o
de los autos que se profieren con posterioridad a la misma, hasta que la
respectiva Corporación decida si procede o no a modular, modificar o diferir
sus efectos, salvo que se trate de una acción de tutela.
La ley permite la procedencia de
la figura del desistimiento, sometida a su invocación antes de que sea
notificado el auto que admite el recurso, lo que permite, por ejemplo, su uso
en la etapa de sustentación[33].
Luego, como se insinuó, sigue la etapa
de la audiencia de impacto fiscal, en la que es obligatoria la asistencia
de todas las partes[34].
No obstante, tan sólo se exige la explicación del solicitante y la
conceptualización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las partes
originales del proceso que dio origen al fallo objeto del IIF, podrán presentar
su posición respecto de la solicitud contenida en el incidente[35].
Del mismo modo, se prevé que en los eventos en que el citado instrumento se
presente respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el
pleno de la sala de la respectiva corporación. Cuando se trate de una sentencia
de revisión de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional. Como ya
se dijo, y se reitera, en ningún momento del trámite de IIF se pueden suspender
los efectos del fallo de amparo constitucional[36].
Dentro de los diez días
siguientes a la celebración de la audiencia, se adoptará la decisión
sobre el incidente, para lo cual se requiere que la mayoría de los miembros del
pleno correspondiente determinen si procede o no la pretensión de modular,
modificar o diferir los efectos del fallo, sin que puedan cambiar su sentido,
con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. Los
magistrados podrán en escrito separado aclarar su voto o exponer las razones
para salvarlo[37].
Al margen de lo anterior, también se prevé que en los eventos en que el
incidente se presente respecto de una sentencia de revisión de tutela, la
decisión se tomará por mayoría del pleno de la Corporación.
Contra la decisión que resuelve
el incidente de impacto fiscal, procederá el recurso de insistencia que
suspenderá los efectos del fallo. Este recurso deberá interponerse por escrito,
expresando las razones que lo sustentan, dentro de los tres días siguientes a
la notificación de la providencia que resuelve el incidente[38].
Sin perjuicio de lo anterior, si la decisión que resuelve el IIF es contraria a
la parte que solicita su apertura, se acatará el fallo en los términos que
determine la alta corporación judicial, buscando con ello garantizar la
primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial.
En todo caso, las máximas corporaciones judiciales tendrá en cuenta el plan
concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional[39].
3.1.5.5.3. Finalmente, los
artículos 15 y 16 consagran unas medidas alternas, la primera referente a la
posibilidad de las Altas Cortes de solicitar en el trámite de una acción
judicial, la opinión del Ministro de Hacienda sobre los efectos que una
controversia puede tener sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Y,
la segunda, vinculada con la obligación de los jueces de tener en cuenta la
capacidad fiscal de las entidades territoriales, más allá de reiterar la
posibilidad del Procurador General de la Nación y de los ministros de gobierno
de invocar el incidente, cuando un fallo altere la sostenibilidad fiscal de un
municipio o departamento.
3.1.5.5.4. Varias conclusiones
importantes se derivan de la descripción del IIF previsto en la Ley 1695 de
2013, en primer lugar, se reitera el carácter sui generis de su
procedimiento, pues el legislador previó unas normas especiales cuya aplicación
se limita al trámite de este instrumento, sin hacer referencia a la existencia
de un régimen de remisión. En segundo lugar, se destaca que el trámite del
incidente en sus distintas etapas se caracteriza por consagrar términos breves
y perentorios, ya que no se trata de habilitar la existencia de un procedimiento
contradictorio, sino de reiterar su naturaleza de espacio de deliberación y
consideración respecto de los efectos fiscales que pueda tener una decisión,
con miras a reflexionar sobre las formas que permitan lograr el cumplimiento
efectivo de la SF[40].
Por último, la regulación propuesta no implica discusión alguna sobre los
derechos objeto de reconocimiento, puesto que lo que se habilita es la posibilidad
de deliberar sobre la manera de armonizar el cumplimiento de las órdenes
dispuestas en un fallo con el criterio de sostenibilidad fiscal. Incluso se
reitera una de las cláusulas prohibitivas del citado instrumento, conforme a la
cual: “Bajo ninguna circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad fiscal
para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección
efectiva”, fórmula que se amplió respecto de lo señalado en el parágrafo
del artículo 334 del Texto Superior, como se admitió en el debate legislativo,
no sólo con el propósito de mantener el carácter intangible de los derechos fundamentales,
sino de ampliarlo a todos los derechos constitucionales[41].
3.1.5.6. De la reserva de ley
estatutaria en relación con los procedimientos y recursos para la protección de
los derechos fundamentales
3.1.5.6.1. La Constitución
Política consagra en los artículos 152 y 153 un procedimiento legislativo
cualificado, en aquellas materias que se consideran de mayor importancia dentro
del Estado Social de Derecho. Se trata de temas nucleares atinentes al
desarrollo de los atributos que se reconocen como inherentes a la persona; del
sistema de administración de justicia; del régimen de los partidos y
movimientos políticos, del sistema electoral y de los mecanismos de
participación ciudadana que permiten la expresión permanente y continua de la
democracia y; finalmente, de las condiciones bajo las cuales debe regir el
derecho constitucional de excepción. Esta modalidad legislativa denominada ley
estatutaria, está supeditada en su aprobación a ciertos requisitos
especiales de trámite (mayorías calificadas, aprobación en una legislatura y
control previo de constitucionalidad), los cuales apuntan a otorgarle una mayor
estabilidad dentro del sistema jurídico[42].
Como se observa de lo expuesto, las
materias sometidas al trámite de la ley estatutaria distan de las labores que
ordinariamente ocupan al legislador y su regulación está llamada a tener una
profunda incidencia en el resto del ordena-miento jurídico. Por esta razón,
desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha dicho que:
“La Constitución Política
de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas
materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al
establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales,
caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un
nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la
certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad. // La propia Carta ha
diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los
cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su
aprobación, modificación o derogación demandan”[43].
Al margen de lo anterior, esta
Corporación ha sostenido que la decisión del Constituyente de someter a reserva
de ley estatutaria la regulación de precisas materias, no implica, de modo
alguno, que éstas –hasta en sus más específicos detalles– deban estar sometidas
a dicha modalidad de ley. Para la Corte, una decisión en tal sentido, supondría
una afectación del principio democrático y un vaciamiento de las competencias
del legislador ordinario, pues de una u otra forma todo contenido temático
guarda finalmente una relación de conexidad con una de aquellas materias que la
Constitución reserva para dicha tipología especial de ley. Así las cosas, en la
Sentencia C-247 de 1995[44],
se manifestó que:
“[El] correcto
entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir en que el
legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos casos en
que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta
modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del
sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden jurídico”[45].
Por esta razón, como lo ha
señalado la jurisprudencia constitucional[46],
en la mayoría del casos, el trámite de una iniciativa como estatutaria no es la
regla general sino la excepción, por lo que su campo de aplicación tiende a interpretarse
de forma restrictiva[47].
En este orden de ideas, se ha dicho que para definir si un determinado
contenido normativo debe ser tramitado bajo la rigurosidad de la reserva de ley
estatutaria, “es necesario establecer si mediante él se regula total o
parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la
Constitución”, ya que no es suficiente que el precepto en cuestión haga
referencia a uno de tales asuntos, ni que guarde con esos temas relación
indirecta. Se necesita que mediante él se establezcan “las reglas aplicables,
creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y
deberes fundamentales de las personas, los recursos para su protección, la
administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales,
las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de
excepción.”[48]
3.1.5.6.2. En lo que se refiere a
la reserva de ley estatutaria frente a los procedimientos y recursos para la
protección de los derechos fundamentales (CP art. 152.a), esta Corporación
también ha realizado una interpretación restrictiva de su alcance. Para tal
efecto, en el presente acápite, se procederá a realizar un breve resumen de los
principales fallos que se han proferido sobre la materia.
- En una primera oportunidad, en
la Sentencia C-155A de 1993[49],
la Corte se pronunció sobre la sanción consagrada en el inciso 2 del artículo
38 del Decreto 2591 de 1991, para el caso en que se incurre en una actuación
temeraria en el ejercicio de la acción de tutela a través de apoderado judicial.
En la parte motiva del fallo en cita, este Tribunal recordó que el citado
decreto se originó como consecuencia de la habilitación dada por el
Constituyente al Presidente de la República en el artículo 5 transitorio del
Texto Superior[50],
lo que no obsta para que en el futuro en aquellos casos en que se pretenda
regular a la acción de tutela, se acuda al procedimiento cualificado consagrado
en los artículos 152 y 153 de la Constitución. Al respecto, se señaló que:
“Desde la
perspectiva que se enuncia, el artículo 152, literal a) de la misma Carta
señala que corresponde al Congreso mediante leyes estatutarias la regulación de
los ‘Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección’, lo que significa que la Acción de Tutela,
como derecho fundamental y como procedimiento y especie de recurso de
protección de los mismos, bien puede ser objeto de regulación legal, pero por
virtud de ley estatutaria expedida por el órgano legislativo ordinario, y con
las limitaciones de forma y procedimiento predicables para aquellas. (…) Se
advierte que, según los postulados de la Carta, para el caso de regular la
citada acción, se requiere de la ley estatutaria en sentido formal y material y
que, en adelante, es siempre necesario que se dé aquella condición para dicho
propósito (…)”.
Como se observa de lo expuesto,
en la sentencia de la referencia tan sólo se hace alusión al deber de regular a
la acción de amparo constitucional, como mecanismo de protección de los
derechos fundamentales, a través de la ley estatutaria. La visión que se
propone se vincula entonces con la definición de la estructura normativa de
dicha acción, caso en el cual se debe recurrir a la citada tipología especial
de ley.
- Con posterioridad, en la
Sentencia C-434 de 1996[51],
al pronunciarse sobre la prohibición de la acción de reintegro en el evento en
que se decrete el despido o la remoción de los administradores y el revisor
fiscal de una sociedad[52];
la Corte continuó con la visión previamente expuesta, conforme a la cual tan
sólo se somete a reserva de ley estatutaria la regulación del medio jurídico de
protección de los derechos fundamentales, en cuanto a su estructura normativa básica,
sin incluir aquellos aspectos que no se relacionan directamente con la defensa
de tales derechos.
- Luego, en la Sentencia C-620 de 2001[53], este Tribunal tuvo la ocasión de
pronunciarse sobre la reserva de ley estatutaria respecto del habeas corpus.
En este caso se señaló que los derechos fundamentales deben someterse a la
citada reserva, cuando son definidos en su núcleo esencial o cuando se realiza
una regulación “integral,
estructural o completa” del mismo o de sus mecanismos de protección. Como se
infiere de lo expuesto, en el asunto de la referencia, se acudió al criterio de
la integralidad, el cual fue expuesto en los siguientes términos:
“En cuanto a la regulación de los derechos fundamentales y de los
recursos y procedimientos para su protección, la Corte ha señalado que mediante
ley estatutaria no se ‘supone que toda norma atinente a ellos deba
necesariamente ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema
al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario’ (…) [Por ello] la
jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática [en] señalar que las
disposiciones que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria,
concretamente, en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o
procedimientos para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su
núcleo esencial o mediante las cuales se regula en forma ‘íntegra, estructural
o completa’ el derecho correspondiente.”
- Más adelante, a través de la Sentencia
C-1067 de 2008[54],
esta Corporación reiteró que la reserva de ley estatutaria frente a los
derechos fundamentales tiene ocurrencia cuando se adoptan medidas sobre su
núcleo esencial, se regula de forma integral uno de tales derechos o se adopta
una reglamentación particular sobre su objeto. A la par de lo anterior, se
insistió en que otro criterio restrictivo en materia de exigencia de ley
estatutaria ha sido el relativo a que sólo se requiere de este trámite especial
de ley, cuando se regula “de manera integral un mecanismo de protección
de los derechos fundamentales”, siempre que se trate de un medio necesario e
indispensable para asegurar su defensa.
- Un estudio más detallado sobre el alcance de
la reserva de ley estatutaria frente a los procedimientos y recursos para la
protección de los derechos fundamentales se realizó en la Sentencia C-748 de
2011[55],
cuando la Corte se pronunció sobre un conjunto de disposiciones dirigidas al manejo
de datos personales. En esta ocasión, por una parte, este Tribunal señaló que
la citada hipótesis de reserva constituye una causal autónoma frente a la que
se origina de los derechos en sí mismos considerados; y por la otra, precisó
que su exigibilidad se limita a aquellos casos en que se produce un desarrollo
legal que directa e inmediatamente tenga por objeto diseñar un procedimiento o
recurso para garantizar un derecho fundamental. La doctrina sobre la materia
fue expuesta en los siguientes términos:
“Por último, respecto de los
procedimientos y recursos para la protección de los derechos fundamentales, es necesario hacer las siguientes
precisiones:
En primer término, tales procedimientos y
recursos, si bien son mencionados en el literal a) del artículo 152 superior
junto a los derechos y deberes fundamentales, constituyen una materia separada,
pues no son elementos de la estructura de los derechos sino una herramienta
para hacerlos efectivos; por tanto, pueden o no ser desarrollados en una misma
ley estatutaria.
En segundo término, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que es objeto de las leyes estatutarias solamente la
regulación de forma directa del ejercicio de los derechos. Por
tanto, es competencia del legislador estatutario únicamente el
desarrollo de los procedimientos y recursos para la protección directa de los
derechos.
Ahora bien, tales herramientas pueden
ser tanto de naturaleza judicial como administrativa, es decir, el literal
a) hace referencia (i) tanto a acciones o recursos que
permiten reclamar la satisfacción de un derecho ante un juez y que implican la
existencia de un proceso, (ii) como a mecanismos
administrativos tales como órganos de vigilancia y control  y procesos
administrativos dirigidos a resolver controversias relacionadas con la realización
de los derechos fundamentales.
En relación con los recursos judiciales, es
necesario traer a colación la clasificación empleada en la sentencia C-372 de
2011, según la cual un derecho fundamental debe gozar de mecanismos de
justiciabilidad ordinarios y otros reforzados dirigidos a la protección directa
e inmediata de los derechos; de estos últimos debe ocuparse la ley
estatutaria.”
- Con posterioridad, por medio de la Sentencia
C-818 de 2011[56],
se acudió nuevamente al criterio de la integralidad, en los mismos términos
dispuestos en la citada Sentencia C-1067 de 2008[57].
- Finalmente, en la reciente Sentencia C-284
de 2014[58],
al pronunciarse sobre una norma que sometía a los jueces administrativos en el
trámite de la acción de tutela al régimen de las medidas cautelares previstas
en el CPACA[59];
esta Corporación reconoció expresamente que no todo asunto relacionado con
la acción de amparo constitucional está por ese sólo hecho sujeto a la reserva
de ley estatutaria[60].
Sin embargo, dicha reserva es exigible cuando la materia objeto de regulación
“se refiere a aspectos trascendentales de la estructura y funcionamiento de la
tutela”. En el caso concreto, se consideró que la norma demandada incurría en
la violación del citado criterio, en otras razones, por cuanto (i) las medidas
cautelares son la primera garantía institucional de la protección inmediata de
los derechos fundamentales dentro de los procesos de tutela; y (ii) la
reglamentación prevista introducía reglas de competencia en el citado proceso,
las cuales, a partir de lo previsto por la Corte, están reservadas a la ley
estatutaria[61].
3.1.5.6.3. Como se infiere de lo expuesto, la jurisprudencia
constitucional ha mantenido un criterio restrictivo sobre la exigibilidad de la
cláusula de reserva de ley estatutaria frente a los procedimientos y recursos
previstos para la protección de los derechos fundamentales (CP art. 152.a), los
cuales pueden ser tanto de naturaleza judicial como administrativa[62]. Así se ha
reclamado dicho trámite: (i) cuando se pretende establecer la estructura básica
de uno de tales mecanismos de protección[63];
o (ii) cuando se regula de manera integral un procedimiento o recurso dirigido
al amparo de los derechos fundamentales, siempre que se trate de un medio
necesario e indispensable para asegurar su conservación[64]; o (iii) cuando se
produce un desarrollo legal que directa e inmediatamente tenga por objeto
diseñar o impactar en un mecanismo de defensa de un derecho iusfundamental[65];
o (iv) cuando la materia objeto de regulación se refiere a aspectos
trascendentales de la estructura y funciona-miento de los medios previstos para
salvaguardar uno de los citados derechos[66],
incluyendo la definición del régimen de competencias[67].
A partir de lo anterior, se procederá al examen del primer cargo
propuesto por los accionantes, referente al supuesto desconocimiento de la
reserva de la ley estatutaria respecto de las expresiones demandadas previstas
en los artículos 2, 9, 11 y 12 de la Ley 1695 de 2013. Para el efecto, se hará
un breve resumen de la demanda, intervenciones y concepto de la Vista Fiscal,
así como del contenido normativo de lo previsto en los preceptos demandados.
3.1.5.7. Del caso en concreto
3.1.5.7.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en
el presente caso, el examen de inconstitucionalidad propuesto por los
accionantes contra las expresiones acusadas contenidas en los artículos 2, 9,
11 y 12 de la Ley 1695 de 2013, parte del hecho de considerar que regulan
parcialmente el procedimiento previsto para la protección de los derechos
fundamentales llamado acción de tutela, sin que dicha regulación haya sido
aprobada mediante los requisitos propios de la ley estatutaria. En este
sentido, en la demanda D-10079, se precisa que en el artículo 9 se hace
referencia a los efectos del fallo; mientras que, en los artículos 11 y 12, se
prevén nuevas reglas de competencia para la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
La mayoría de los intervinientes
solicitan la declaratoria de constitucionalidad de los preceptos acusados[68],
con fundamento en las siguientes razones: (i) no existe una regulación de la
acción de tutela sino de un procedimiento específico dirigido a tramitar el
incidente de impacto fiscal; (ii) ninguna de las normas aprobadas modifica o
altera el juicio de amparo, pues su objetivo tan sólo es asegurar las
condiciones materiales para la realización efectiva de un fallo proferido por
una Alta Corte; (iii) por expresa prohibición del artículo 334 del Texto
Superior, el incidente de impacto fiscal no puede afectar los derechos
fundamentales, por lo que dicho condicionamiento excluye en la práctica la
necesidad de acudir al procedimiento legislativo cualificado; (iv) la
regulación cuestionada no involucra una definición integral o estructural de un
mecanismo de protección de los derechos fundamentales; y finalmente, (v)
ninguna de las normas demandadas constituye una reglamentación directa e
inmediata de la acción de amparo constitucional.
A diferencia de lo expuesto, otros
intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las norma
acusadas[69],
para lo cual, además de reiterar las razones expuestas por los demandantes,
exponen los siguientes argumentos: (i) la relevancia del trámite y sus
implicaciones demandan la necesidad de que quede consagrado en una ley
estatutaria; (ii) el trámite del incidente puede afectar una sentencia
proferida mediante acción de tutela, a través del uso de las atribuciones de
modulación, modificación o diferimiento de sus efectos; (iii) el citado
procedimiento tiene la entidad suficiente para afectar los derechos
fundamentales y; por último; (iv) toda regulación que directa o indirectamente
se relacione con uno de tales derechos debe ser tramitada bajo los requisitos
de la reserva de ley estatutaria.
Finalmente, en criterio de la
Vista Fiscal, los preceptos acusados deben ser declarados exequibles, básicamente
(i) porque no regulan un mecanismo de protección de los derechos fundamentales;
(ii) no producen una afectación directa frente a su nivel de garantía y (iii)
todas las referencias que se hacen a la acción de tutela son absolutamente
tangenciales.
3.1.5.7.2. A partir de los argumentos expuestos en las demandas
D-10079 y  D-10093, en las distintas intervenciones y en el concepto de la
Vista Fiscal, y de conformidad con las consideraciones señaladas a lo largo de
esta providencia, encuentra la Corte que los preceptos legales demandados sí
están sujetos a la reserva de ley estatutaria, por las siguientes razones:
3.1.5.7.3. Para
comenzar es preciso resaltar que el criterio hermenéutico que debe guiar
cualquier análisis respecto del posible desconocimiento del artículo 152,
literal a), del Texto Superior, en lo que atañe a los procedimientos y recursos
previstos para la protección de los derechos fundamentales, es el que la reserva
de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva. Para tal efecto,
como ya se dijo, la Corte ha reclamado dicho trámite: (i) cuando se pretende
establecer la estructura básica de uno de tales mecanismos de protección[70];
o (ii) cuando se regula de manera integral un procedimiento o recurso
dirigido al amparo de los derechos fundamentales, siempre que se trate de un
medio necesario e indispensable para asegurar su conservación[71]; o (iii)
cuando se produce un desarrollo legal que directa e inmediatamente tenga por
objeto diseñar o impactar en un mecanismo de defensa de un derecho iusfundamental[72];
o (iv) cuando la materia objeto de regulación se refiere a aspectos
trascendentales de la estructura y funcionamiento de los medios previstos para
amparar uno de tales derechos[73],
incluyendo la definición del régimen de competencias[74].
En este sentido, en criterio de este Tribunal, se debe
tener en cuenta que no cualquier aspecto que se refiera o guarde relación –así
sea en forma tangencial– con asuntos sometidos a reserva de ley estatutaria,
tiene que ser regulado mediante dicho trámite especial de ley.
3.1.5.7.4.
Vistos los anteriores criterios, lo primero que se observa por la Corte, es que
los preceptos demandados no regulan la estructura normativa básica de un
mecanismo de protección de los derechos fundamentales, como requisito que obliga
a acudir al procedimiento legislativo cualificado de la ley estatutaria. No
sobra insistir en que expresamente el artículo 152, literal a), del Texto
Superior, consagra la exigibilidad de dicha reserva de ley, como primera
medida, cuando se reglamentan los procedimientos y recursos para la “protección”
de los citados derechos.
Precisamente,
a diferencia de lo expuesto por los accionantes, las normas acusadas no se orientan
a regular la acción de tutela, sino a consagrar el procedimiento sui generis
del incidente de impacto fiscal. Este último no tiene por objeto proteger los
derechos fundamentales, en la medida en que su naturaleza se circunscribe a la
de servir como espacio de diálogo y delibera-ción entre el Gobierno Nacional, el
Procurador General de la Nación y las Altas Cortes, con miras a determinar el
impacto de los efectos de sus sentencias en la sostenibilidad fiscal, en aras de
proteger las finanzas públicas y lograr los objetivos del Estado Social de
Derecho, como se deriva de la Constitución y fue expresamente señalado por esta
Corporación en las Sentencias C-288 de 2012[75]
y C-1052 de 2012[76].
Así las
cosas, en el artículo 2, se indican las reglas de procedencia del citado
incidente, resaltando en el aparte cuestionado que: “[c]uando el incidente de
impacto fiscal se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá
incluso si en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y
tramitado”. Por su parte, en el artículo 9, se consagra como consecuencia
de la admisión del incidente, la suspensión de los efectos de la sentencia
o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, “hasta que la
respectiva Corporación decida si procede a modular, modificar o diferir sus
efectos, salvo que se trate de una acción de tutela”. A continuación, en el
artículo 11, se prevén las reglas respecto de la audiencia de impacto fiscal,
en el que se señala que cuando el incidente se presenta respecto de una sentencia
de tutela, “en la audiencia participará el pleno de la sala de la respectiva
Corporación” y que cuando “se trate de una sentencia de revisión de tutela
participará el pleno de la Corte Constitucional”. Finalmente, en el artículo
12, en lo referente a la decisión del IFF, se dispone que en aquellos
casos en que dicho instrumento se promueva en relación con una sentencia de
revisión de tutela, la determinación acerca de su procedencia, “se tomará por
mayoría del pleno de la Corporación”.
En este
contexto, es claro que las normas acusadas no se orientan a regular a la acción
de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamen-tales; sino que
apuntan inicialmente a plantear aspectos estrechamente vincu-lados con el trámite
del incidente de impacto fiscal previsto en el artículo 334 del Texto Superior,
cuando su objeto, a pesar de la generalidad que lo identifica, sean
específicamente los efectos de una decisión adoptada en sede de tutela por una
Alta Corte o por esta Corporación, en lo que se refiere (i) a las reglas de
procedencia; (ii) al alcance de la admisión; (iii) a las autoridades judiciales
previstas para intervenir en la etapa de audiencia, (iv) y a los funcionarios
que tienen bajo su cargo la obligación de adoptar la decisión final. Ninguna de
estas normas permite reclamar la satisfacción de un derecho ante un juez, como
soporte inicial de la reserva de ley reclamada, cuyo objeto es la protección de
los derechos fundamentales.
3.1.5.7.5.
De igual manera, y siguiendo lo expuesto, se observa por la Corte que los
preceptos acusados tampoco constituyen una regulación integral de un
procedimiento o recurso dirigido al amparo de los derechos fundamentales,
como criterio adoptado por esta Corporación para determinar los casos en que opera
la reserva de ley estatutaria. Como se infiere de la descripción de las normas
acusadas, aun cuando se hace referencia a la acción de tutela, su contenido
normativo no constituye una regulación íntegra, estructural o completa de un
mecanismo de protección de los citados derechos constitucio-nales. Su alcance
–como ya se dijo– apunta inicialmente a definir aspectos procesales del
incidente de impacto fiscal, cuando el mismo se promueve respecto de los
efectos de una decisión adoptada en sede de tutela, sin que se pueda considerar
que envuelven una regulación total y metódica de dicho mecanismo de defensa
judicial.
3.1.5.7.6.
A pesar de lo anterior, esta Corporación encuentra que los preceptos demandados,
sí están sujetos a la reserva de ley
estatutaria, en la medida en que respecto de ellos se predican los criterios
(iii) y (iv) identificados por la jurisprudencia de la Corte, para exigir
excepcionalmente el uso de esta tipología especial de ley. En efecto, por una
parte, se observa que los preceptos demandados de la Ley 1695 de 2013
constituyen un desarrollo legal que impacta de manera directa en la acción
de tutela como mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales;
y por la otra, que pese a consagrar aspectos procesales del IIF, su alcance
tiene la potencialidad de incidir en elementos básicos del funcionamiento y estructura del juicio de amparo,
en particular en lo que refiere al régimen de producción de efectos.
3.1.5.7.7. Respecto del primer
punto, este Tribunal encuentra que pese a que el IFF responde a una naturaleza instrumental
sometido a la cláusula prohibitiva de no poder menoscabar los derechos,
restringir su alcance o negar su protección efectiva (CP art. 334), su ámbito
de acción tiene la potencionalidad de incidir de forma directa e inmediata en
los efectos de las decisiones adoptadas, pues en caso de que la Alta
Corporación Judicial decida hacer uso de las atribuciones de modulación que a
su cargo le otorga el ordenamiento superior, la operatividad de las órdenes de
amparo se pueden ver afectadas, en perjuicio de la realización pronta y
expedita de los derechos fundamentales.
Así las cosas, como se expuso en
la Sentencia C-288 de 2012, aun cuando por virtud del trámite del IFF, el juez constitucional
no puede reversar la decisión de amparo, no sucede lo mismo con los efectos de
la sentencia, esto es, las órdenes de protección, que pueden someterse, previo
juicio autónomo de las máximas corporaciones judiciales, a las atribuciones de
modulación, modifica-ción o diferimiento, con el objeto de evitar alteraciones
serias de la SF. En caso de que se haga uso de las citadas alternativas, en
especial del diferimiento, la efectividad de la acción de tutela como mecanismo
de protección de los derechos iusfundamentales puede verse comprometida,
pues se reduciría el impacto que tienen los principios de celeridad y eficacia
que rigen su trámite[77],
los cuales apuntan a que tanto en su desarrollo como en sus efectos, se logre
una defensa real y efectiva de los derechos fundamentales de los
accionantes.
Como se deriva de lo expuesto, en
criterio de la Corte, es claro que los preceptos demandados constituyen un
desarrollo legal que de forma directa impacta en la acción de tutela, como
medio concreto y específico de defensa de los derechos fundamentales, pues a
través de normas que se refieren de forma particular a la procedencia del IIF,
al alcance de su admisión, a las autoridades judiciales previstas para
intervenir en la etapa de audiencia y a los funcionarios que tienen bajo su
cargo la obligación de adoptar la decisión final, se habilita –de forma puntual–
la procedencia del IIF respecto de las sentencias de tutela o de los autos que
se profieran con posterioridad a su expedición, cuyo trámite –como ya se
explicó– tiene la potencialidad de incidir en los efectos de las decisiones
adoptadas, en perjuicio de la efectiva realización de los citados derechos
fundamentales.
Por esta razón, como lo dispone
el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política, dichos preceptos están
sometidas a reserva de ley estatutaria, lo que implica que al no haber sido
tramitados de acuerdo con las reglas previstas en el artículo 153 del Texto
Superior[78],
en la parte resolutiva de esta decisión, inexorablemente deben ser declarados
inexequibles. En concreto, este fallo cobija al parágrafo del artículo 2 y a
las expresiones: “salvo que se trate de una acción de tutela”, “En
los eventos en que el incidente se presente respecto de una sentencia de
tutela, en la audiencia participará el pleno de la sala de la respectiva
Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión de tutela participará
el pleno de la Corte Constitucional” y “En los eventos en que el
incidente se presente de una sentencia de revisión de tutela, la decisión se
tomará por mayoría del pleno de la Corporación”, previstas en el inciso 3
del artículo 9, en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del artículo 12
de la Ley 1695 de 2013.
3.1.5.7.8. Esta circunstancia es
particularmente relevante en lo respecta al parágrafo del artículo 2 de la
citada Ley 1695 de 2013, conforme al cual: “Cuando el incidente de impacto
fiscal se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá incluso si
en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y tramitado”, pues
es innegable que su rigor normativo sólo tiene aplicación en el marco de la
atribución de revisión eventual que en los juicios de tutela desarrolla esta
Corporación, conforme a lo ordenado en los artículos 86 y 241.9 del Texto
Superior[79].
En efecto, no cabe la hipótesis de las (i) sentencias que se derivan del
recurso extraordinario de revisión[80],
pues las causales de procedencia de este último se vinculan básicamente con
conductas fraudulentas o irregularidades procesales inadvertidas, que carecen
de la posibilidad de alterar la SF; así como tampoco de las (ii) sentencias que
se originan del mecanismo de revisión eventual
de las acciones populares o de grupo[81],
ya que su régimen normativo actual limita su procedencia a los fallos de los
Tribunales Administrativos[82],
lo que implica la imposibilidad de que previamente se haya solicitado y
tramitado un incidente de impacto fiscal, cuya regla básica de prosperidad es
que se trate de una providencia adoptada por una Alta Corporación Judicial. En
consecuencia, el único caso en el que se puede presentar el supuesto referido
en el precepto demandado es en el juicio de la acción de tutela, en el que la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la
Judicatura actúan como jueces de instancia[83]
y, en principio, sus decisiones podrían dar lugar al trámite de un IIF[84],
lo cual no excluye la procedencia de uno nuevo, como lo advierte la norma
acusada, respecto de la sentencia de revisión que eventualmente adopte esta
Corporación.
Por lo anterior, en criterio de
la Corte, es claro que no admite discusión la declaratoria de inconstitucionalidad
del parágrafo del artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, el cual consagra una inequívoca
regla de procedencia del IIF frente a las acciones de tutela, que se concreta
en las “sentencias de revisión” proferidas por esta Corporación, cuya
operatividad –como se explicó– puede afectar las órdenes de amparo, por lo que
se exige su sometimiento a la reserva de ley estatutaria, conforme a lo previsto
en el literal a) del artículo 152 del Texto Superior.
3.1.5.7.9. Ahora bien, al expulsar
del ordenamiento jurídico los preceptos demandados y, en particular, el
parágrafo del artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, no se soluciona
definitivamente el problema de la habilitación que se realiza en la citada ley,
para que se pueda presentar el IIF respecto de las decisiones adoptadas en el
marco de la acción de tutela.
Precisamente, por una parte,
dicha procedencia se deriva de la regla general sobre la materia prevista en el
inciso 1 del artículo 2, según la cual: “El incidente de impacto fiscal
procederá respecto de todas las sentencias o los autos que se profieran con
posterioridad a la misma, por las máximas corporaciones judiciales, cuando se
altere la sostenibilidad fiscal, con independencia de la postura que haya
adoptado dentro del proceso cualquier entidad u organismo de naturaleza
pública, aun cuando no haya participado dentro del mismo”; y por la otra,
por la referencia que en los artículos 3, 5 y 12 se hace a “la Sala Plena de
la Corte Constitucional”, para disponer reglas sobre competencia y decisión
del incidente de impacto fiscal, cuya aplicación podría dar a entender que
involucra los fallos adoptados por esta Corporación en sede de tutela.
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, cuando se presenta este tipo de circunstancias es procedente
integrar la unidad normativa[85],
la cual se aplica –entre otras hipótesis– cuando las
disposiciones cuestionadas están insertas en un sistema normativo que, a
primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad[86].
Por las razones expuestas, en el
asunto sub-examine, en primer lugar, es procedente integrar la unidad
normativa de los textos acusados con el inciso 1 del artículo 2 de la Ley 1695
de 2013, que se refiere a la regla de procedencia del incidente de impacto
fiscal, para excluir su aplicación respecto de los juicios de tutela, pues
–como se ha venido diciendo– cualquier desarrollo normativo que tenga la
potencialidad de afectar la forma como serán ejecutadas las órdenes de amparo
debe ser objeto de una ley estatutaria, al tenor de lo consagrado en el literal
a) del artículo 152 del Texto Superior. Por tal razón, se declarará su
exequibilidad condicionada, en el entendido de que la regla de procedencia allí
dispuesta respecto del incidente de impacto fiscal regulado en la citada ley,
no aplica en relación con las providencias proferidas en el marco de la acción
de tutela.
En segundo lugar, también procede
la integración de la unidad normativa respecto de las expresiones: “la Sala
Plena de la Corte Constitucional” consagradas en los artículos 3, 5 y 12 de
la aludida Ley 1695 de 2013, por medio de las cuales se disponen reglas sobre
la competencia y decisión del incidente de impacto fiscal, en los siguientes
términos:
“Artículo
3.- Competencia. Conocerá del incidente de impacto fiscal la Sala
Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la
que haga parte el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de
la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma,
sobre el cual se solicita el incidente.
Artículo
5.- Presentación y sustentación del incidente. (…) El incidente se sustentará dentro de los treinta (30) días hábiles
siguientes al día en que fue concedido, para que decida la Sala Plena
de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia,
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según
corresponda. (…)
Artículo
12.- Decisión. En los diez (10) días siguientes a la realización de la
audiencia a la que se refiere el artículo 11 de la presente ley, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según
corresponda, decidirá por mayoría de sus miembros si procede a modular,
modificar o diferir los efectos de la misma, sin que puedan cambiar el sentido
del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias, de la sostenibilidad
fiscal. Los magistrados podrán en escrito separado aclarar su voto o exponer
las razones para salvarlo. (…)”[87].
En relación con las expresiones
en cita, y al tenor de lo expuesto en la presente sentencia, es preciso
declarar respecto de ellas una exequibilidad condicio-nada, en el entendido de
que las mismas no aplican en relación con las providencias proferidas en el
marco de la acción de tutela. Lo anterior, como ya se ha dicho, con miras a
salvaguardar la reserva de ley estatutaria, frente a un procedimiento que tiene
la virtualidad de alterar la operatividad de las órdenes de amparo, pues de no
realizarse ningún pronunciamiento sobre ellas, en la medida en que consagran
sin distinción alguna reglas de competencia y de decisión, podría darse a
entender de que es posible promover el incidente de impacto fiscal respecto de
las providencias adoptadas por esta Corporación, en sede de control concreto de
constitucionalidad.
Al igual que se señaló con
anterioridad, las decisiones previamente adoptadas derivadas de la integración
de la unidad normativa respeto del inciso 1 del artículo 2 y de las
expresiones: “la Sala Plena de la Corte Constitucional” consagradas en
los artículos 3, 5 y 12 de la Ley 1695 de 2013, se harán constar en la parte
resolutiva de esta providencia. Al respecto, basta con señalar que el uso de la
citada figura procesal asegura, entre otros, los principios de
seguridad jurídica y economía procesal, pues mantiene la uniformidad del
ordenamiento jurídico y evita el desgaste de la administración de justicia con
una nueva demanda que formule el mismo problema de inconstitucionalidad.
3.1.5.7.10. Al margen de lo
anterior, y como se mencionó previamente en esta providencia[88],
la Corte también encuentra que se presenta un desconocimiento de la reserva de
ley estatutaria respecto de uno de los preceptos acusados, pues su alcance
tiene la potencialidad de incidir en elementos básicos del funcionamiento y
estructura del juicio de amparo, como lo es el régimen de producción de
efectos.
En este sentido, la Corte destaca
lo previsto en el inciso 3 del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, conforme al
cual se consagra como consecuencia de la admisión del incidente, la
suspensión de los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con
posterioridad a la misma, “hasta que la respectiva Corporación decida si
procede a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de
una acción de tutela”[89].
Si bien no admite censura alguna
el efecto exceptivo de la admisión del incidente, según el cual en el caso de
los juicios de amparo no se suspenderán los efectos de sus providencias; lo
cierto es que la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma en cita se
justifica, básicamente, en el hecho de que se refiere a las providencias
proferidas en ejercicio de la acción de tutela, para lo cual el IIF debe ser
regulado, como ya se dijo, por vía de ley estatutaria.
De este modo, así como se dispone
en la norma acusada el citado efecto exceptivo, el legislador bien pudo
disponer lo contrario. En dicho caso, como lo destacan algunos intervinientes[90],
mediante una norma que no ostenta el rango de estatutaria, se hubiese abierto
la posibilidad de postergar en el tiempo la materialización de un derecho
fundamental, alterando la estructura del juicio de amparo, en cuyo artículo
86 del Texto Superior se precisa que el fallo de tutela es de “inmediato
cumplimiento”.
Obsérvese como de admitirse que
mediante una ley ordinaria se expida una regulación que se relaciona de forma
directa con la estructura de la acción de tutela, aun cuando se limite a
reiterar que en esta materia las decisiones adoptadas carecen de efecto
suspensivo, se produciría un precedente que, hacía el futuro, habilitaría al
Congreso para que por fuera de la reserva de ley estatutaria, por ejemplo, dispusiese
reglas parciales o totales de suspensión de los fallos de amparo, al considerar
que se trata de una materia que puede ser regulada por el legislador ordinario,
por cuanto no se consagra un mecanismo de protección de los derechos
fundamentales. Se presentaría entonces una aplicación limitada de la reserva de
ley estatutaria prevista en el literal a) del artículo 152 de la Constitución,
cuyo alcance ya ha sido superado por la jurisprudencia reiterada de la Corte,
que incluye dentro de su ámbito de protección, como se puso de presente en esta
providencia, (i) la regulación integral de los procedimiento o recursos de
amparo de los derechos fundamentales, (ii) los desarrollos legales que directa
o indirectamente tengan por objetivo diseñar o impactar en dichos mecanismos, y/o
(iii) la regulación que se refiere a aspectos transcendentales de su estructura
y funcionamiento, como ocurre respecto de la norma bajo examen.
3.1.5.7.11. Finalmente, en cuanto
a la expresión demandada del artículo 11, conforme a la cual: “(…) Cuando se
trate de una sentencia de revisión de tutela participará el pleno de la Corte
Constitucional”, así como respecto de lo previsto en el artículo 12, al
tenor del cual: “En los eventos en que el incidente se presente respecto de
una sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará por mayoría del
pleno de la Corporación”, este Tribunal encuentra que lo allí previsto puede
tener efecto sobre la regla de mayoría con que la Corte Constitucional adopta
sus decisiones (en concreto las órdenes de amparo), por lo que también desconoce
la reserva de ley estatutaria prevista en el literal b) del artículo 152 de la
Carta Política, referente a la regulación de la administración de justicia.
En efecto, el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, expedido en virtud de la habilitación realizada por el
Constituyente al Presidente de la República en el artículo 5 transitorio de la
Constitución[91],
señala que –por regla general– las sentencias de revisión de tutela se
proferirán por salas compuestas por tres magistrados[92],
de suerte que en los preceptos en cita al disponer que en la audiencia del IIF
respecto de una de dichas sentencias participará “el pleno de la Corte
Constitucional” y que su decisión le corresponderá a la “mayoría del
pleno de [dicha] Corporación”, implícitamente está alterando la regla de
mayoría que rige la toma de decisiones en materia de tutela, pues –como se ha
explicado– el referido incidente puede conducir a la variación de las órdenes
proferidas, a través del uso de la atribución de modular, modificar o diferir
los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a
la misma, como se señala en el artículo 334 de la Constitución y en el artículo
1 de la Ley 1695 de 2013.
Sobre la materia, en las Sentencias
C-037 de 1996[93]
y C-713 de 2008[94],
este Tribunal señaló que puede existir una concurrencia entre la ley
estatutaria y la ley ordinaria en la regulación de la composición y
competencias de las Altas Cortes. Sin embargo, es exclusivo de la primera la
fijación de la estructura nuclear en asuntos centrales como el número de
magistrados, la división en salas y la regla de mayoría para la toma de
decisiones, mientras que una ley ordinaria puede regular otro tipo de materias
que no implican afectar esa estructura básica[95].
En el asunto sub-examine, como
ya se mencionó, a través de una ley ordinaria se disponen normas cuya
aplicación tiene la virtualidad de alterar la regla de mayoría con la que la
Corte adopta órdenes en materia de tutela, pues si bien la decisión de revisión
se somete –por regla general– a salas compuestas por tres magistrados, la definición
del IIF y el eventual uso de las atribuciones de modular, modificar o diferir
los efectos de las sentencias o de los autos que se expidan con posterioridad a
la misma, se someten a la mayoría de la Sala Plena. Por esta razón, en criterio
de la Corte, no cabe duda de que las normas acusadas deben ser igualmente
declaradas inexequibles por desconocer el literal b) del artículo 152 del Texto
Superior, pues sin recurrir a la reserva de ley estatutaria, pretenden modificar
un asunto central de la estructura y funcionamiento de la administración de
justicia, como lo es el quórum para diseñar y definir el alcance de las órdenes
de amparo al interior de la Corte Constitucional.
3.2.
SEGUNDO CARGO: De la procedencia del incidente de impacto fiscal frente a
los autos que se profieran con posterioridad a la sentencia
3.2.1. Normas demandadas
“ARTÍCULO 1o. INCIDENTE
DE IMPACTO FISCAL. De conformidad con lo señalado en el
artículo 334http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr011.html
- 334 de
la Constitución Política, el Procurador General de la Nación o uno de los
Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia o los autos que se
profieran con posterioridad a la misma, por cualquiera de las máximas
corporaciones judiciales, podrá solicitar la apertura de un Incidente de
Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.
En todo caso, el Ministro de Hacienda y
Crédito Público será parte dentro del trámite.
PARÁGRAFO. Bajo ninguna circunstancia se podrá
invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos, restringir su
alcance o negar su protección efectiva.”
“ARTÍCULO 2o. PROCEDENCIA. El
incidente de impacto fiscal procederá respecto de todas las sentencias o
los autos que se profieran con posterioridad a la misma, por las
máximas corporaciones judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal,
con independencia de la postura que haya adoptado dentro del proceso cualquier
entidad u organismo de naturaleza pública, aun cuando no haya participado
dentro del mismo.
PARÁGRAFO. Cuando el incidente de impacto
fiscal se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá incluso si
en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y tramitado.”
“ARTÍCULO 3o.
COMPETENCIA. Conocerá del incidente de impacto fiscal la Sala Plena de
la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la que haga parte el
magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o
de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, sobre el
cual se solicita el incidente.”
“ARTÍCULO 4o. PARTES. Harán
parte del procedimiento del incidente de impacto fiscal:
1. El solicitante del incidente de impacto
fiscal, que podrá ser el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros
de Gobierno.
2. El Ministro de Hacienda y Crédito
Público.
3. Los demandantes y demandados dentro del
proceso que dio origen a la sentencia o a los autos que se profieran con
posterioridad a la misma, sobre el cual se solicita el incidente de
impacto fiscal.”
“ARTÍCULO 5o.
PRESENTACIÓN Y SUSTENTACIÓN DEL INCIDENTE. La solicitud de apertura
del incidente de impacto fiscal deberá presentarse ante el magistrado de la
alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o auto que se
profirió con posterioridad a la misma, dentro del término de
ejecutoria. Una vez revisado que se haya presentado en término, el juez
concederá la apertura del incidente dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la solicitud de apertura del incidente.
El incidente se sustentará dentro de los
treinta (30) días hábiles siguientes al día en que fue concedido, para que
decida la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, según corresponda.
Pasado el término de treinta (30) días
hábiles sin que el incidente se sustente, se declarará desierto.”
“ARTÍCULO 6o. CONTENIDO
DEL INCIDENTE. La sustentación del incidente de impacto fiscal deberá
contener lo siguiente:
1. Las posibles consecuencias de la
providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas.
2. Las condiciones específicas que
explican dichas consecuencias.
3. Los planes concretos para el
cumplimiento de la sentencia o de los autos que se profieran con
posterioridad a la misma, que aseguren los derechos reconocidos en
ella, en un marco de sostenibilidad fiscal.
PARÁGRAFO. A la sustentación del incidente de
impacto fiscal se acompañará como anexo concepto del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.”
“ARTÍCULO 9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una
vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo
admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley,
mediante auto que no tendrá recursos.
El auto que admita el incidente dispondrá:
1. Que se notifique por estado al
solicitante.
2. Que se notifique por estado al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. Que se notifique por estado a las
partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura del
incidente de impacto fiscal.
4. Que se fije fecha para la audiencia de
impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación por estado de todas las partes.
La admisión del incidente de impacto
fiscal suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se
profieran con posterioridad a la misma, hasta que la respectiva
Corporación decida si procede a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo
que se trate de una acción de tutela.”
“ARTÍCULO 11. AUDIENCIA DE IMPACTO
FISCAL. Durante la audiencia de impacto fiscal, el solicitante
explicará las consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera
con posterioridad a la misma, en las finanzas públicas y el plan
concreto para su cumplimiento. En dicha audiencia participarán las partes del
respectivo proceso, quienes podrán presentar su posición respecto de la
solicitud contenida en el incidente.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
deberá participar en la audiencia de que trata el presente artículo, así la
solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal haya sido presentada por
el Procurador General de la Nación o un Ministro de Gobierno diferente al de
Hacienda y Crédito Público.
En los eventos en que el incidente se
presente respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el
pleno de la sala de la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia
de revisión de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional.
PARÁGRAFO. Las partes dentro del incidente de
impacto fiscal no pueden dejar de asistir a la audiencia de impacto fiscal.”
3.2.2.
Fundamentos de la demanda
En la demanda
D-10093, se afirma que los apartes previamente reseñados son manifiestamente
inconstitucionales, al permitir el incidente de impacto fiscal no sólo contra
las sentencias proferidas por las máximas corporaciones de justicia, como
expresamente lo establece el artículo 334 del Texto Superior, sino también
contra todo auto que posteriormente se dicte en cumplimiento de las mismas, cuyo
impacto fiscal se entiende que ya fue evaluado.
Para los
accionantes, la decisión extra-constitucional del legislador ordinario de
ampliar la facultar de interponer el incidente de impacto fiscal, desconoce la
regulación explícita del artículo 334 de la Constitución Política, así como el
principio de igualdad (CP art. 13), los principios de independencia y autonomía
de la Rama Judicial (CP art. 228) y el principio de sujeción a la ley (CP art.
230).
En cuanto al
principio de igualdad, porque consagra un trato discriminatorio consistente en
imponer a la parte favorecida con un fallo, la carga de tener que hacerse
presente una y otra vez ante las autoridades judiciales, siempre que se
promueva un incidente dirigido a la realización de las órdenes dispuestas en
una sentencia.
Respecto de los
principios de independencia y autonomía de la Rama Judicial y del principio de
sujeción a la ley, porque el hecho de ampliar el incidente de impacto fiscal a
los autos proferidos con posterioridad a la sentencia, en la práctica está
declarando como interdictos a los magistrados de las Altas Cortes, en lo que
atañe a la adopción de medidas para asegurar el cumplimiento de sus fallos. En
efecto, la habilitación prevista por el legislador ordinario conduce a que la
autoridad judicial quede sometida a la intervención permanente y reiterada de
los ministros y del Procurador General de la Nación, en perjuicio de su
independencia y del sometiendo de sus decisiones tan sólo al imperio de la ley (CP
arts. 228 y 230). En este sentido, se afirma que:
“(…) ¿Qué autonomía tienen
unos jueces que, al dictar autos de cumplimiento de una sentencia, deben
siempre esperar la intervención discrecional del ejecutivo o el Procurador y el
trámite obligatorio de sus pretensiones? Más que colaboración armónica, este
exuberante poder de interferir el cumplimiento de los fallos judiciales lo que
hace es anular la autonomía e independencia de la Rama Judicial. En aras de
honrar el principio constitucional de colaboración armónica se permite la
intervención de ministros del ejecutivo o del Procurador General de la Nación
en el proceso judicial para conciliar, en la sentencia definitiva, los derechos
de las partes y los intereses generales o derechos de otros. Pero condicionar
la facultad de ejecutar directamente dichas sentencias, analizadas ya en cuanto
a su sostenibilidad, a la constante e incierta intervención de otras
autoridades públicas por vía de incidentes sobre autos posteriores a la
sentencia, es desconocer los principios de independencia judicial y de estricto
sometimiento de los jueces a la ley”.
Finalmente, se
considera que las expresiones acusadas también desconocen el artículo 86 del
Texto Superior, en la medida en que la acción de tutela se encuentra prevista
para “la protección inmediata” de los derechos fundamen-tales. De ahí que,
permitir la intervención una y otra vez de las citadas autoridades, es
desvirtuar clara y radicalmente la inmediatez que justifica el ejercicio del
amparo constitucional.
3.2.3.
Intervenciones
3.2.3.1.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director de la
Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y del Derecho, solicita que se declare la exequibilidad de los
preceptos legales demandados. Para el interviniente, los autos de cumplimiento
constituyen una unidad con la sentencia, de tal manera que al proceder el
incidente respecto de esta última, es claro que él también debe proceder frente
a los primeros.
En este contexto
resalta que los autos de seguimiento al cumplimiento de fallos de tutela
proferidos por la Corte Constitucional, son sustancialmente diferentes a los
autos de trámite, pues aquellos constituyen una unidad con la sentencia y se
caracterizan por contener órdenes complejas, esto es, “mandatos de hacer que
generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y
que dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden
requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto
considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una
determinada política pública”[96].
Lo anterior se constata, en palabras del interviniente, por ejemplo, en los
Autos 219 de 2011 y 073 de 2014, vinculados con la declaratoria del estado de
cosas inconstitucional frente a la población víctima del desplazamiento
forzado.
Con sujeción a lo
anterior, el representante del Ministerio concluye que la unidad existente
entre dichos autos y las sentencias, y el hecho de involucrar los primeros la
expedición de órdenes complejas, justifican la necesidad de establecer la
procedencia del incidente de impacto fiscal respecto de dichas providencias,
con la finalidad precisamente de darle cumplimiento al fallo de tutela, en un
contexto realizable con las finanzas públicas.
3.2.3.2.
Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República solicita que se declare la
exequibilidad de los preceptos legales demandados. Para el efecto, señala que
no es cierto que el artículo 334 de la Constitución disponga que sólo se pueda
presentar el incidente de impacto fiscal contra sentencias. Lo que dice la
norma es que se podrá impetrar “una vez proferida la sentencia”, lo que
significa que es de allí en adelante. Dado que en el proceso únicamente es
posible dictar una sentencia, el ordenamiento jurídico en ciertos casos
habilita la expedición de autos que permitan su cumplimiento, frente a cuyas
órdenes no existe razón alguna que impida tramitar el incidente, cuando
repercuten en las finanzas públicas. Estas providencias posteriores, si bien
sólo miran la satisfacción de las decisiones contenidas en una sentencia que
tiene efectos de cosa juzgada, pueden tener un impacto fiscal diferente, a
partir del reconocimiento mismo de las denominadas órdenes complejas, como lo
admitió esta Corporación en la Sentencia C-288 de 2012.
3.2.3.3.
Intervención del Ministerio del Interior
A través de
apoderado judicial, el Ministerio del Interior insta a que se declare la
exequibilidad de las normas demandadas, ya que los autos de seguimiento forman
una unidad con la sentencia, frente a los cuales es válido consagrar el
incidente de impacto fiscal, en la medida en que amplían las órdenes
consagradas en aquella.
3.2.3.4.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público pide que se declare la exequibilidad de
los apartes demandados, con fundamento en las siguientes consideraciones:
(i) Respecto del
supuesto desconocimiento del artículo 334 de la Constitución, afirma que el
objeto principal de la reforma introducida en el año 2011, fue el de elevar a
rango superior una herramienta para que los poderes públicos pudieran asegurar
materialmente la consecución de los fines sociales del Estado mediante la
preservación del equilibrio financiero. Para lograr dicho objetivo es claro que
no sólo las sentencias pueden generar impactos adversos a las finanzas
públicas, sino también los autos que se profieran con posterioridad. Dentro de
estos autos se encuentran los de seguimiento en materia de tutela, en los
cuales, en muchas ocasiones, se incluyen nuevas obligaciones dirigidas a garantizar
el cumplimiento de la decisión adoptada, lo cual evidencia su vínculo
inescindible. En este orden de ideas, en palabras de la interviniente, el
criterio de sostenibilidad fiscal sería parcialmente efectivo si se
restringiera a las sentencias y se excluyera de plano su ejercicio frente a los
mencionados autos, lo que en últimas sí se resultaría contrario al citado
mandato constitucional.
(ii) Tampoco se
establece un trato discriminatorio y desproporcionado frente a la parte
favorecida por un fallo judicial, pues la eventualidad de que se promueva un
incidente frente a un auto proferido con posterioridad a una sentencia, se
limita a aquellos casos en que se incluyan nuevas obligaciones que no se
encontraban previstas en esta última.
(iii) Las normas
acusadas no declaran como interdictos a los magistrados de las Altas Cortes,
pues más allá de la posibilidad de interponer el incidente de impacto fiscal
frente a las sentencias y a los autos proferidos con posterio-ridad; la
autoridad judicial mantendrá, en todo caso, su competencia para conocer y
decidir de forma autónoma sobre su procedencia, sin quedar subordinada a la
solicitud presentada por los ministros o por el procurador o a lo dispuesto en
anteriores incidentes fiscales.
(iv) Por último,
bajo ninguna circunstancia las disposiciones acusadas desconocen el carácter
preferente, inmediato y sumario de la acción de tutela, ya que la admisión del
incidente de impacto fiscal no suspende los efectos de la providencia sometida
a dicho procedimiento. Por lo tanto, y a pesar de que prospere la solicitud planteada,
la orden del juez se cumplirá de manera inmediata. Por lo demás, los términos
de esta acción permanecen intactos, lo que excluye cualquier consideración
sobre un rol menos garantista o más dispendioso.
3.2.3.5.
Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora de
Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita
que se declare la exequibilidad de los preceptos legales demandados. En su
opinión, los demandantes parten de una premisa equivocada, por cuanto el
artículo 334 del Texto Superior no establece que el incidente de impacto fiscal
sólo procede contra sentencias. Lo que regula dicha norma constitucional es la
oportunidad para presentarlo, esto es, “una vez proferida la sentencia”.
Así las cosas, su invocación cabe contra toda decisión posterior al fallo, en
el que se adopten medidas para asegurar su cumplimiento.
3.2.3.6.
Intervención de la Sección Primera de lo Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado
El Presidente de
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado pide declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, en el
entendido que tan sólo operan respecto de las decisiones que se adoptan por el
juez constitucional.
En palabras del
interviniente, la lógica indica que el incidente de impacto fiscal se limita de
ordinario a las sentencias, pues son ellas las que le ponen fin a una
controversia e incluyen las determinaciones que vinculan a las partes. A pesar
de ello, el juez constitucional (en especial el juez de tutela y el juez
popular), en virtud del carácter prevalente de los derechos y dada la amplitud
de sus competencias, pueden proferir órdenes complejas con posterioridad a la
expedición del fallo. Los autos a través de los cuales se expresa el ejercicio
de dicha atribución, que corresponde a una labor de seguimiento y control a las
resoluciones adoptadas en una sentencia, por su propia naturaleza, pueden tener
incidencia sobre el erario público. Por dicha razón, en su criterio, esas providencias
están dentro de la ratio de la regla constitucional fijada por el
artículo 334 Superior y son susceptibles de ser sometidas al espacio de
deliberación post-procesal que representa el incidente de impacto fiscal.
La consagración de
esta regla de procedencia se explica como resultado del ejercicio de la
potestad de configuración normativa del legislador, el cual cuenta con un
amplio margen de apreciación, que le permite validar opciones razonables y
proporcionadas, a la luz del objetivo de asegurar la sostenibilidad fiscal. Con
todo, como la hipótesis analizada tan sólo resulta viable frente a las
decisiones de los jueces constitucionales, mas no así frente a la labor que
desarrollan los jueces ordinarios, desprovistos como están de los amplísimos
poderes de seguimiento y fiscalización de sus resoluciones, el alcance de las
expresiones acusadas debe limitarse exclusivamente a las actuaciones que se
llevan a cabo por los primeros.
3.2.3.7.
Intervención de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)
La Directora
Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia insta para que la Corte
se inhiba de proferir un fallo de fondo. En primer lugar, considera que carece
de certeza el cargo respecto de la violación del artículo 334 del Texto
Superior, ya que la Constitución no establece el tipo de providencia sobre el
cual recae el incidente de impacto fiscal, sino tan sólo el momento desde el
cual puede interponerse. De ahí que, en su criterio, mal haría el intérprete en
formular una distinción donde el Constituyente no la hizo.
En segundo lugar,
tampoco se observa desconocimiento alguno de los principios de independencia y
autonomía de los jueces, con ocasión de la posibilidad de plantear incidentes
frente a las sentencias y a los autos que se profieran con posterioridad, pues
en ningún momento las Altas Cortes pierden su competencia para decidir con
plena libertad si modulan, modifican o difieren sus efectos. Aunado al hecho de
que se trata de un procedimiento ágil y expedito que no cercena el quehacer
judicial.
Finalmente, estima
que la demanda realmente se justifica en una suposición carente de respaldo
normativo, conforme a la cual se habilita la presentación masiva y sucesiva de
incidentes de impacto fiscal. Dicha especulación no responde a la regulación
misma de esta figura constitucional, en la que (i) se exige la afectación de la
sostenibilidad fiscal; (ii) que la providencia sea expedida por una Alta Corte;
y (iii) que la solicitud se sustente con la presencia física de los
solicitantes y del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Estos requerimientos
desestimulan el uso reiterativo de este mecanismo y perfila este acto procesal
como una herramienta auxiliar, en el marco de los planes de ejecución y
desarrollo de políticas públicas de cada sector administrativo.
3.2.3.8. Intervención
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Quien actúa a
nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a este Tribunal que
se declare la inexequibilidad de los preceptos acusados. Así, en primer lugar,
considera que dado el carácter excepcional del incidente de impacto fiscal, no
es posible admitir su ampliación a otros casos no contemplados en la
Constitución, como lo sería su uso frente a los autos posteriores a la
sentencia. Y, en segundo lugar, estima que al momento de examinar las órdenes
de una de tales providencias y determinar si las mismas deben ser moduladas,
modificadas o aplazadas, no cabe plantear nuevos incidentes frente a lo ya
resuelto, pues ello haría indefinida la solución de los respectivos casos.
3.2.3.9.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El miembro
designado del Instituto Colombiano de Derecho Procesal señala que el artículo
334 del Texto Superior, es claro en limitar la posibilidad de proponer el
incidente de impacto fiscal al hecho de haber sido “proferida la sentencia”,
por lo que el legislador no podía ampliar su procedibilidad frente a los autos
posteriores a aquella. De admitirse la extensión propuesta, “habría entonces
que concluir que la Constitución no autorizó la proposición de un incidente de
impacto fiscal, sino de varios respecto de una misma sentencia, o sea, uno
contra la sentencia y después uno contra el auto que se profiera para darle
cumplimiento”, lo que no se infiere del carácter expreso de las normas
constitucionales sobre la materia. Por las razones expuestas, solicita que las
expresiones demandadas sean declaradas inexequibles.
3.2.3.10.
Intervención de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional
El Vicedecano
Académico de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional coadyuva la pretensión de inconstitucionalidad planteada
en la demanda, en cuanto entiende que la Constitución Política limita
expresamente la procedencia del incidente de impacto fiscal respecto de las
sentencias de las Altas Cortes. Esta materia debe ser objeto de una
interpretación restrictiva pues se trata de la fijación del régimen de
competencias, el cual no admite lecturas implícitas.
3.2.3.11.
Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre
El Director del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho
de la Universidad Libre pide que se declare la inexequibilidad de los preceptos
legales acusados, ya que la Constitución tan sólo faculta el incidente sobre
sentencias y no sobre autos de seguimiento. En caso de habilitar dicha
posibilidad, la justiciabilidad de los derechos se convertiría en un mandato
simbólico y no real, por cuanto en el fondo los fallos judiciales perderían su
fuerza vinculante e imperativa, contrario a lo dispuesto en el artículo 29 del
Texto Superior.
3.2.3.12.
Intervenciones ciudadanas
(i) El
ciudadano Andrés Felipe González Cetina presentó un escrito en el cual solicita
declarar la inexequibilidad de los preceptos legales acusados por cuanto crean
una competencia extra-constitucional, lo que termina por permitir una
intervención indiscriminada del poder ejecutivo sobre las decisiones adoptadas
por las máximas corporaciones judiciales.
(ii) Los
ciudadanos Sebastián Senior Serrano, Ana Sofía Payán y Camila Villalobos le
piden a esta Corporación declarar la inexequibilidad de los preceptos
demandados. Para los intervinientes, la procedencia del incidente de impacto
fiscal frente a los autos proferidos con posterioridad a la sentencia, no solamente
está expresamente prohibida en el artículo 334 del Texto Superior, sino que
también conduce a un desconocimiento del principio de efectividad consagrado en
el artículo 2, por cuanto permitiría dilatar injustificadamente la satisfacción
de los derechos fundamentales. Esta circunstancia le resta eficacia a la acción
de tutela y debilita el principio de inmediatez, en perjuicio de los artículos
4 y 86 de la Constitución. Finalmente, en la medida en que los autos apuntan a verificar
el cumplimiento de unas órdenes dispuestas en la sentencia, se violan los
principios de independencia y autonomía judicial (CP arts. 228 y 230), al
otorgar a los ministros y al Procurador General de la Nación una facultad para
revisar e inspeccionar la satisfacción de los fallos judiciales.
3.2.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la
Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos legales
demandados. Al respecto, sostiene que los accionantes parten de una
interpretación equivocada del artículo 1 del Acto Legislativo No. 03 de 2011,
pues en él no se establece expresamente el tipo de providencias frente a las
cuales se puede promover el incidente de impacto fiscal. En efecto, su
regulación se limita a señalar las autoridades legitimadas y el momento a
partir del cual se puede presentar dicha solicitud.
En el trámite del incidente,
como lo señala el artículo 334 del Texto Superior, se deberán oír las
explicaciones sobre las “consecuencias de la sentencia”, para que el
juez decida autónomamente si “las modula, modifica o difiere”.
En este punto, en palabras de
la Vista Fiscal, es preciso tener en cuenta que en una sentencia, especialmente
si es de tutela, es posible distinguir entre el sentido de la decisión y sus
efectos. Estos últimos incluyen las órdenes a ejecutar. En virtud de las
atribuciones del juez constitucional, éste puede ajustar o modificar dichas
órdenes o incluso añadir unas nuevas, a través de autos de seguimiento. De ahí
que, no tendría ningún efecto el criterio de sostenibilidad y el incidente de
impacto fiscal, si su aplicación se restringiese de manera exclusiva al sentido
de una sentencia, sin incluir las órdenes que se plasman en las providencias
que aseguran su cumplimiento.
Para el Procurador, esta misma
lógica conduce a entender que incluso plantear un incidente de impacto fiscal
contra una sentencia sería inane, si después un auto cambia sus efectos y éste
no puede ser sometido a la deliberación dirigida a preservar las finanzas
públicas.
En consecuencia, la Vista
Fiscal considera que la expresión acusada debe ser declarada exequible, en la
medida en que no encuentra prohibición expresa que impida la prosperidad del IIF
en los términos planteados en la ley, aunado al hecho de que la procedencia
contra autos se infiere de la aplicación del principio de efecto útil.
3.2.5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.2.5.1. Planteamiento
del problema jurídico y esquema de resolución
3.2.5.1.1. De acuerdo con los
argumentos expuestos en la demanda D-10093, en las distintas intervenciones y
teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta
Corporación establecer, si la decisión del legislador de establecer que el incidente
de impacto fiscal también procede contra los autos que se profieran con
posterioridad a la sentencias emitidas por las Altas Cortes, en los términos
previstos en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013[97],
desconoce la regulación prevista sobre el citado incidente en el artículo 334
del Texto Superior, así como el principio de igualdad (CP art. 13), los
principios de autonomía e independencia judicial (CP art. 228) y el principio
de sujeción a la ley (CP art. 230).
3.2.5.1.2. Para resolver el
problema jurídico planteado, este Tribunal inicial-mente se pronunciará sobre
la aptitud del cargo; en seguida hará una breve exposición sobre la libertad de
configuración normativa del legislador en materia procesal; luego de lo cual se
detendrá en el análisis del alcance del artículo 334 del Texto Superior, en lo
que se refiere a la regla que determina la procedencia del incidente de impacto
fiscal.
Una vez expuestos los anteriores
elementos, y teniendo en cuenta lo señalado sobre el criterio de sostenibilidad
fiscal y el incidente de impacto fiscal en los acápites 3.1.5.3, 3.1.5.4 y
3.1.5.5 de esta providencia, se concluirá con la resolución del caso concreto.
3.2.5.2. Cuestión previa:
examen sobre la aptitud del cargo
En el asunto bajo examen, uno de
los intervinientes considera que se debe proferir un fallo inhibitorio[98],
pues los demandantes incumplieron con la carga de certeza, en el entendido que el
artículo 334 del Texto Superior no establece de manera concreta el tipo de
providencia sobre el cual recae el incidente de impacto fiscal, sino tan sólo
el momento a partir del cual puede interponerse. De ahí que, en su criterio,
los accionantes no podían formular una distinción donde el Constituyente no la
hizo.
Teniendo en cuenta los
antecedentes expuestos, esta Corporación encuentra que el cargo formulado por
los accionantes, sí es susceptible de provocar un juicio de
inconstitucionalidad, ya que el mismo se formula a partir de una proposición
jurídica real y existente, en la que el legislador precisa el tipo de
providencias frente a las cuales procede el incidente de impacto fiscal. Como
consecuencia de dicha determinación, la materia objeto de controversia gira,
precisamente, como se admitió por el resto de intervinientes y la Vista Fiscal,
en la necesidad de definir si el artículo 334 de la Constitución Política, a
partir de las lecturas propuestas, limita o no su alcance a las sentencias
proferidas por las Altas Cortes.
Por consiguiente, a juicio de
este Tribunal, el argumento propuesto para solicitar la inhibición, se inscribe
directamente en la discusión de fondo, cuya definición tan sólo se puede
concretar en una sentencia de mérito. En este sentido, no se observa que la
demanda propuesta invoque proposiciones jurídicas inexistentes, como lo proscribe
la carga de certeza; sino que, por el contrario, sugiere un juicio vinculado a
partir de una regulación adoptada por el legislador que conduce, en palabras de
los accionantes, a prever una hipótesis extra-constitucional de procedencia del
IIF. Por ello, en seguida, se procederá al análisis de fondo en los términos
previamente expuestos.
3.2.5.3. De la libertad de
configuración normativa del legislador en materia procesal
3.2.5.3.1. Como aclaración previa en el desarrollo de esta
providencia, es preciso resaltar que los apartes que a continuación se exponen
se tendrán en cuenta en el examen del resto de los cargos propuestos, en
aquellos elementos que se relacionen directamente con la fijación de aspectos
procedimentales que rigen el trámite del incidente de impacto fiscal.
3.2.5.3.2. Sobre el tema objeto de pronunciamiento, este
Tribunal ha señalado que acorde con lo previsto en los numerales 1 y 2 del
artículo 150 del Texto Superior[99],
por mandato constitucional, el Congreso es titular de una amplia libertad de
configuración normativa, con miras a definir los distintos procesos,
actuaciones y acciones orientadas a la defensa del derecho sustancial o del
ordenamiento jurídico[100].
Desde esta perspectiva, es al legislador a quien le corresponde la función de evaluar
y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran
cada procedimiento judicial[101].
En virtud de dicha atribución, autónomamente, puede consagrar (i) las
formalidades que se deben cumplir; (ii) el régimen de competencias que le
asiste a cada autoridad judicial; (iii) la forma de vinculación al proceso de
los interesados; (iv) el sistema de publicidad de las actuaciones; (iv) los
medios de convicción de la actividad judicial; (v) las vías o recursos para
controvertir lo decidido y; en general, (vi) los deberes, obligaciones y cargas
procesales de las partes. Como observa de lo expuesto, esta función le otorga
al legislativo la posibilidad de privilegiar determinados modelos de
procedimiento o incluso de prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos.
A pesar de la amplitud del margen de configuración
normativa analizado, la jurisprudencia también ha señalado que su ejercicio se
encuentra sometido a límites precisos, que si bien son igualmente amplios, en
todo caso permiten asegurar su compatibilidad con los mandatos previstos en la
Constitución. Estos límites pueden agruparse en cuatro categorías: (i) la
fijación directa, por parte del Texto Superior, de precisas reglas de trámite
respecto de un proceso, una acción o cualquier otra vía judicial de acceso a la
Administración de justicia; (ii) el respeto a los principios y fines esenciales
del Estado; (iii) la satisfacción de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que integran
el debido proceso.
3.2.5.3.3. En cuanto al primer límite, es evidente que el
carácter vinculante del principio de supremacía constitucional implica que,
cuando el Constituyente ha definido de manera directa un determinado
procedimiento judicial, no le es posible al legislador modificarlo. En este
sentido, en la Sentencia C-315 de 2012[102],
se expuso que:
“[C]orresponde al legislador establecer los
recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los
actos que profieren las autoridades administrativas diseñando las reglas dentro
de las cuales determinado recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué
oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos que deben
darse para su ejercicio. Para esta Corporación, los recursos son de creación
legal, y por ende es una materia en la que el legislador tiene una amplia
libertad de configuración, salvo ciertas referencias explícitas de la Carta,
como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales
condenatorias (arts. 29 y 86, CP)”.
(i) Por su propia naturaleza este límite se expresa en dos subreglas,
la primera mediante la cual se entiende que en los casos en los cuales el
legislador regula una materia procesal que ha sido directamente tratada por el
Constituyente, el margen de configuración se restringe a la imposibilidad de
modificar lo previsto, pudiendo desarrollar su contenido[103] o incluso adicionar elementos
nuevos, siempre que no se altere lo regulado en la Carta.
En este orden de
ideas, por ejemplo, en la Sentencia C-400 de 2013[104],
la Corte declaró la exequibilidad del inciso 2 del artículo 135 del CPACA, en
el que además de consagrar la acción de nulidad por inconstitucionalidad a
cargo del Consejo de Estado frente a los decretos de carácter general dictados
por el Gobierno Nacional, cuya revisión no le corresponda a la Corte
Constitucional, conforme se establece en el numeral 2 del artículo 237 de la
Constitución[105];
se incluyó la posibilidad de ejercer la misma acción y ante el mismo Tribunal,
en relación con “los actos de carácter general que por expresa disposición
constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional”. Al momento de efectuar su examen, la Corte encontró parcialmente
ajustada al Texto Superior la norma de la referencia, por cuanto consideró que
se está en presencia de una ampliación que no desconoce lo previsto por el
Constituyente respecto de las reglas de procedencia de la citada acción, aunado
al hecho de que su finalidad es la de fortalecer el ejercicio del control de
constitucionalidad, dentro del marco residual de competencias asignado al
Consejo de Estado. No obstante, en la medida en que dichos actos podrían tener
fuerza material de ley, se condicionó su entendimiento a que en esta última
hipótesis su control le corresponde a esta Corporación[106].
En este mismo
sentido, pese al carácter inmediato del amparo constitucional, este Tribunal
declaró exequible la posibilidad de que el juez de tutela rechace una demanda
de amparo, cuando luego de prevenir al solicitante sobre la imposibilidad de
determinar los hechos o las razones en que se justifica, éste no corrigiere su
escrito en el término de tres días (Decreto 2591 de 1991, art. 17). Para la
Corte, si bien “de acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución Política, la regla general es que todas las acciones de tutela
deben ser objeto de admisión, trámite y decisión de fondo en los términos
constitucionales dispuestos para el efecto. (…) [En] la medida en que el propio
ordenamiento superior faculta al legislador para regular la materia, en
principio es posible que este pueda establecer excepciones a dicho principio,
siempre y cuando la medida este amparada por un principio de razón suficiente.”
En estos términos, frente a la disposición sometida a control, la Corte destacó
que “[la] exigencia de claridad de la
solicitud de tutela resulta idónea para garantizar el efectivo ejercicio del
derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, en tanto permite
al juez contar con un cabal entendimiento de la situación que originó la
presentación de la acción y así poder emitir ordenes que garanticen la real y
efectiva protección de los derechos fundamentales afectados en cada caso
concreto.”[107]
(ii) Por su parte, la segunda subregla implica que
por fuera de la hipótesis excepcional de que una materia se encuentre regulada
expresamente por la Carta, el criterio general es el que se preserva la amplia
competencia legislativa en materia de definición de procesos judiciales, sujeta
al resto de los límites que a continuación se exponen.
3.2.5.3.4. Respecto del segundo límite, esto es, el respeto
a los principios y fines esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos
judiciales no constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para alcanzar
la primacía del derecho sustancial, conforme se indica en el artículo 228 de la
Constitución Política. Ello quiere decir que las formas procesales deben
estar instituidas para (i) cumplir con los fines del Estado y, particular-mente,
(ii) para otorgar eficacia a las previsiones de independencia y autonomía de la
función judicial, publicidad de la actuación y garantía de acceso a la
administración de justicia. Precisamente, al tenor de lo expuesto, la Corte ha
resaltado que:
“[No] resultan admisibles formas de
procedimiento judicial que nieguen la función pública del poder judicial, en
especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan la vigencia del
principio de publicidad, privilegien otros parámetros normativos distintos al
derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro de una
justicia oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y
autónomo de la función jurisdiccional (Art. 228 C.P.).”[108]
3.2.5.3.5. En lo que atañe al tercer límite vinculado con
la necesidad de satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad,
como garantías que se predican de los derechos fundamentales, en este caso, del
debido proceso; la Corte ha indicado que las normas procesales deben responder
a un criterio de razón suficiente, relativo al cumplimiento de un fin
constitucional-mente admisible, a través de un mecanismo que se muestre
adecuado para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte
desproporcionada-mente un derecho, fin o valor constitucional. Sobre este
punto, en la Sentencia C-428 de 2002[109],
se expresó que:
“[C]omo lo ha venido señalando la
jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud
de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del
artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su
totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza
de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para
evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los
plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el
ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía
que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren
acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización
material de los derechos sustanciales.”
3.2.5.3.6. Finalmente, el cuarto límite que se relaciona
con la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso,
busca que en cada trámite judicial, a partir del modelo adoptado por el
legislador, se expresen, en mayor o menor medida, los principios de legalidad,
defensa, contradicción, publici-dad y primacía del derecho sustancial (CP arts.
29, 209 y 228). Lo anterior, sin perjuicio de la realización de otros mandatos específicos
previstos en la Carta, como ocurre con el deber de consagrar procesos sin
dilaciones injustificadas (CP art. 29), salvaguardar la igualdad de trato (CP
art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1).
Ahora bien, es usual que en casos concretos se presenten
tensiones entre diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso.
Por ejemplo, es posible que frente a una determinada actuación se restrinjan los
derechos de defensa y contradicción, con miras a darle celeridad a un proceso y
evitar dilaciones injustificadas. En estos casos, la Corte ha concluido que
dichas opciones legislativas son válidas y responden al amplio margen de la
potestad de configuración normativa del legislador, siempre que no se incurra
en un desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial, en lo que
tiene que ver con la satisfacción de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
De ahí que, en la Sentencia C-319 de 2013[110], se ha dicho que: “el balance
planteado por la jurisprudencia es absolutamente necesario para evitar el
desmedro de cada uno de los extremos analizados. De un lado, si se
maximizara el principio de celeridad en los procedimientos, se llegaría a un
escenario en que el procedimiento judicial no cumpliría sus fines
constitucionales, sino que se justificaría a sí mismo como una herramienta para
resolver, apenas desde un parámetro formal y eficientista, los derechos
constitucionales interferidos por el proceso. De otro lado, si se otorga
un carácter prevalente e incuestionable a la permanencia de todos los recursos
posibles para el ejercicio del derecho de defensa, los procedimientos
judiciales no podrían fácticamente cumplir con el propósito para el que fueron
instituidos, como es llegar a una decisión oportuna y definitiva por parte de
un juez imparcial y sometido objetivamente al ordenamiento jurídico.”
3.2.5.3.7. En conclusión, el legislador goza de un amplio
margen de configuración normativa en materia procesal, con miras a garantizar
los objetivos del Estado Social de Derecho y asegurar la prevalencia del
derecho sustancial. Como consecuencia de dicha atribución, le corresponde
evaluar y definir las características, términos y demás elementos que integran
cada procedimiento judicial, incluso puede privilegiar determinados modelos y
prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos. A pesar de lo anterior,
como límites se encuentra sometido (i) a la imposibilidad de modificar una
instancia procesal prevista específicamente en la Constitución; (ii) al respeto
de los principios y fines esenciales del Estado; (iii) a la satisfacción de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) al deber de velar por la
eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso.
3.2.5.4. Del alcance del artículo 334 del
Texto Superior, en lo que se refiere a la regla de procedencia del incidente de
impacto fiscal
3.2.5.4.1. Para poder definir la materia objeto de
controversia, esto es, si expresamente se dispuso en la Constitución la
providencia judicial sobre la cual se puede promover el IIF, es necesario que
la Corte realice un examen de lo previsto en el artículo 334 del Texto
Superior, a partir de los métodos de interpretación histórica, sistemática,
teleológica y literal[111].
3.2.5.4.2. La interpretación histórica consiste en
analizar las propuestas y los debates que se dieron en el proceso de aprobación
de la reforma constitucional realizada mediante el Acto Legislativo No. 03 de
2011. Al respecto, como se puso de presente en la Sentencia C-1052 de 2012[112], el incidente de impacto fiscal fue
introducido, en esos precisos términos, en el séptimo debate adelantado en la
Comisión Primera del Senado de la República.
(i) En concreto, el mismo se propuso en el informe de ponencia
presentado por el Senador Juan Fernando Cristo Bustos, el cual aparece
publicado en la Gaceta del Congreso No. 310 del 25 de mayo de 2011. Sobre la
materia, luego de plantear la necesidad de preservar la supremacía de los
derechos fundamentales y de incorporar la cláusula prohibitiva referente a la
imposibilidad de invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar dichos
derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva; se propuso
originalmente el IIF como un espacio de interlocución entre el Gobierno
Nacional, el Procurador General de la Nación y la Corte Constitucional, en
relación con los efectos que puedan tener las demandas de inconstitucionalidad,
así como frente a las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela, con miras a evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal. Textualmente,
se expuso que:
“Proponemos, tal como se discute actualmente,
establecer la sostenibilidad fiscal en el marco de la dirección general de la
economía, aclarando que bajo ninguna circunstancia se pueda invocar aquella por
autoridad alguna para menoscabar derechos fundamentales, restringir su alcance
o negar su protección. Complementario a ello, planteamos la posibilidad de
promoverse un incidente de impacto fiscal, a petición del Procurador General de
la Nación o del Gobierno, ante la Corte Constitucional, con el fin de
estudiar si se modulan o difieren los efectos que puedan tener las demandas
de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución,
contra las leyes, contra los decretos con fuerza de ley, sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos, de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales, de los proyectos
de leyes estatutarias, sobre las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela, y sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de
las leyes que los aprueben, para evitar alteraciones a la sostenibilidad
fiscal.”[113]
El texto propuesto fue del siguiente tenor literal:
“(…) En desarrollo de la sostenibilidad
fiscal, y en los casos a que se refieren los numerales 1, 4, 5, 7, 8, 9 y 10
del artículo 241, el Procurador General de la Nación o el Gobierno
Nacional, una vez proferida la sentencia y dentro de un término
de tres días, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal,
cuyo trámite será obligatorio. Durante el incidente mencionado, la Corte oirá
las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la
sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto que proponga
el Gobierno Nacional para su cumplimiento y decidirá si procede a modular o
diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar
alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el
núcleo esencial de los derechos fundamentales.
Parágrafo. Al interpretar el presente
artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza
administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal
para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su
protección efectiva.”
Como se deriva de lo anterior, la intención esbozada al
momento de proponer el incidente de impacto fiscal, se circunscribía a
delimitar su procedencia a los “efectos” o “consecuencias” de las
sentencias, sin que de forma expresa o categórica se restringiera a esta
providencia la habilitación constitucional para su uso. En efecto, obsérvese
como, a pesar de que el texto propuesto utiliza la expresión: “una vez
proferida la sentencia y dentro de un término de tres días”, lo que
sugeriría que el objeto del incidente es exclusivamente dicha providencia
judicial, a continuación cambia su redacción para, en su lugar, señalar que las
explicaciones se refieren a “las consecuencias de la sentencia” y a la
posibilidad de modular o diferir “los efectos de la misma”, de donde se
infiere que el criterio determinante para establecer la procedencia del IIF no
es el acto mismo de la sentencia, sino –como ya se dijo– las “consecuencias”
o los “efectos” que ella genera, los cuales, precisamente, son los que
tienen la entidad para comprometer la sostenibilidad fiscal.
Este elemento significativo se señaló en el informe de
ponencia, al momento de presentar el IIF como un espacio de interlocución, con
el propósito de determinar la procedencia de modular o diferir los “efectos”
de una decisión adoptada por esta Corporación, tanto en el ejercicio de los
mecanismos de control abstracto de constitucionalidad, como en el conocimiento
de la acción de tutela. Incluso, la forma como se planteó el incidente, no sólo
en la ponencia sino también en el texto propuesto, sugiere la existencia de una
distinción entre “decisión” y “efectos”, la cual se puso de
presente, como más adelante se verá, en la Sentencia C-288 de 2012[114]. Finalmente, el texto propuesto fue
aprobado en sesión del 25 de mayo de 2011, sin que se haya realizado discusión
alguna sobre la materia objeto de controversia[115].
(ii) Para el octavo debate, correspondiente a la Plenaria
del Senado de la República, se publicó el informe mayoritario de ponencia en la
Gaceta del Congreso No. 360 de 2011, en cuyo pliego de modificaciones se
introdujo (i) la posibilidad de “modificar” los efectos de la sentencia, (ii) se
eliminó el término de tres días para su proposición y (iii) se amplió su objeto
a las “consecuencias de orden fiscal de las sentencias” proferidas
por las máximas corporaciones judiciales. Como se deriva de lo expuesto en el
citado informe, el criterio determinante para definir la procedencia del
incidente de impacto fiscal siguió siendo las “consecuencias” o “efectos”
de la sentencia y no dicho acto judicial en sí mismo considerado. Puntualmente,
al referirse a la ampliación del IIF a todas las Altas Cortes y no sólo a la
Corte Constitucional, se expuso que:
“[De] la
misma forma que se precisa la necesidad de que el mecanismo allí previsto sea
tenido en cuenta al interior de las máximas corporaciones judiciales, dada la
necesidad de que se expongan las consecuencias de orden fiscal de las
sentencias que allí sean proferidas, con el fin de que se pueda dar su
cumplimiento, dada la posibilidad de que este fallo sea revisado por alguna
circunstancia por parte de estas Corporaciones.”[116]
Con sujeción a la explicación dada, se propuso la
aprobación del mismo texto que en la actualidad se encuentra consagrado en el
artículo 334 del Texto Superior, conforme al cual:
“El Procurador General de la Nación o
uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por
cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la
apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se
oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la
sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su
cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos
de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad
fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. (…)”
(iii) Este texto fue aprobado por la Plenaria del Senado y
luego agotó la instancia de conciliación, sin que se generara discusión alguna
sobre el tema objeto de controversia, esto es, la regla de procedencia del IIF[117]. No obstante, a partir de lo
expuesto, la conclusión que se deriva del uso del método de interpretación
histórica, es que el Constituyente vinculó la procedencia del incidente de
impacto fiscal, no a un acto en sí mismo considerado (esto es, las sentencias),
sino a las “consecuencias” o “efectos” que de ellas se derivan.
Esta conclusión se ratifica con lo expuesto por esta Corporación en la
Sentencia C-1052 de 2012[118],
en la que al descartar una supuesta infracción a los principios de
consecutividad e identidad relativa, explicó que el IIF se adoptó como un
espacio de deliberación frente a los “efectos” fiscales de las
decisiones judiciales adoptadas por las Altas Cortes. Al respecto, se dijo que:
“El incidente de impacto fiscal fue una
figura introducida por el legislador como una respuesta concreta frente a la
preocupación evidenciada en los debates acerca de los efectos de las
decisiones judiciales en las finanzas públicas. (…) [De
ahí que] (…) se trata de una figura instrumental por medio de la cual se
pretende que las altas corporaciones de la rama judicial, dentro de la órbita
de sus competencias, puedan considerar luego de adoptar su decisión, los efectos
fiscales que puede tener el cumplimiento de la misma, y las invita a
reflexionar sobre cómo lograr el cumplimiento efectivo en un marco de sostenibilidad
(…)”[119].
3.2.5.4.3. El método sistemático de interpretación
consiste en averiguar el significado de las normas constitucionales a través
del entendimiento del ordenamiento superior como un todo. Este tipo de
interpretación posibilita la comprensión del contexto y la conexión de las
normas constitucionales entre sí.
El examen sistemático de la regla de procedencia que se
extrae de lo previsto en el artículo 334 del Texto Superior, fue realizado en
la Sentencia C-288 de 2012[120],
en la cual la Corte adelantó un juicio de sustitución vinculado con el supuesto
desconocimiento del principio de separación de funciones del poder público, por
el hecho de haber introducido en la Constitución el IIF.
Como se
expuso en el acápite 3.1.5.4 de esta providencia, el alcance del incidente de
impacto fiscal se encuentra restringido a los “efectos” de la sentencia
y no al contenido de la providencia en sí misma considerada, lo que implica que
la decisión adoptada está protegida por la garantía de la cosa juzgada
constitucional. Para la Corte, el Acto Legislativo No. 03 de 2011 realiza una
diferenciación entre la “decisión” adoptada en una sentencia y sus “efectos”,
vinculando la procedencia del IIF exclusivamente frente a estos últimos. Por la
importancia de lo expuesto por esta Corporación en el asunto bajo examen, se
procede a su transcripción in extenso:
“[N]ótese que el campo de acción del incidente también
está restringido a asuntos diferentes a la sentencia en sí misma considerada.
Si bien en la versión original de la iniciativa, el incidente se oponía a la
decisión judicial, el texto definitivo hace referencia exclusiva a los
“efectos” de la sentencia.  Esta modificación es trascendental, puesto que
permite afirmar que las implicaciones del incidente de impacto fiscal no pueden
llegar a afectar los efectos de cosa juzgada de lo decidido por la alta
corte de que se trate. Por ejemplo, en virtud del incidente en comento no
podría modificarse una decisión que protege derechos constitucionales, al punto
de cambiar el sentido de la decisión a uno que niegue el amparo de esas
garantías. Esto debido a que esa transformación no versaría sobre los efectos,
sino sobre la sentencia en sí misma considerada, que por mandato de la
Constitución no puede verse afectada por lo que resuelvan las altas cortes como
consecuencia del trámite del incidente de impacto fiscal.
Conforme lo expuesto, la Sala resalta que el Acto
Legislativo hace una importante distinción entre la sentencia y sus efectos,
diferenciación que ya había evidenciado la Corte respecto a lo que ha
denominado como fallos con “órdenes complejas”.  Sobre este respecto se ha
enfatizado que es usual que los fallos que protejan facetas prestacionales de
derechos constitucionales, estén sometidos a etapas o condiciones para su
cumplimiento, en aras de garantizar la eficacia material de los derechos.  Así,
en la sentencia T-086/03 se explicó cómo en las decisiones que, como sucede en
la acción de tutela, se protegen derechos fundamentales, deben distinguirse dos
momentos diferenciados.  El primero, que es la decisión en la que se
profiere una resolución judicial que ampara el derecho.  El segundo, que es de
las órdenes de protección, en donde el funcionario judicial adopta los
remedios sustantivos para restituir al afectado en el goce efectivo de los
derechos fundamentales.  Mientras el primer momento está cobijado por los
efectos estrictos de la cosa juzgada constitucional, lo que significa la
imposibilidad de revesar la decisión de amparo, no sucede lo mismo con las
órdenes de protección.  En este caso incluso resulta admisible que el juez, de
manera excepcional, modifique el sentido de las órdenes originalmente
proferidas, cuando concurran razones de primer orden, que así lo exijan en aras
de proteger los derechos fundamentales concernidos.  A su vez, esa distinción
se explica en que muchos de los fallos de protección de derechos
constitucionales no son simples, de ejecución inmediata y de una sola
actuación, sino que pueden involucrar órdenes complejas, las cuales pueden
extenderse por un periodo de tiempo, requerir varias actuaciones
administrativas para su cumplimiento o estar precedidas de importantes operaciones
presupuestales.  Sobre el particular, la sentencia en comento expresó los
argumentos siguientes, que la Sala considera pertinente reiterar en la presente
decisión.
3.1. La misión primordial que la Constitución
encomienda al juez de tutela es decidir si en cada caso concreto el derecho
invocado por el accionante ha sido violado o amenazado y, en caso de que así
sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas
necesarias para que cese la violación o la amenaza. Entonces, se pueden
distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisión de
amparo, es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado
mediante la acción de tutela, y la orden específica y necesaria para
garantizar el goce efectivo del derecho amparado. El principio de la cosa
juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir,
a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho
es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó. Como la orden es consecuencia
de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del
derecho en el contexto fáctico particular de cada caso, los efectos de la cosa
juzgada respecto de la orden específica tienen unas características especiales
en materia de acción de tutela. Las órdenes pueden ser complementadas para
lograr “el cabal cumplimiento” del fallo, dadas las circunstancias del caso
concreto y su evolución. Tal fue la determinación del legislador
extraordinario, quién definió en el propio estatuto de la acción de tutela
(Decreto 2591 de 1991) que el juez no pierde la competencia, y está facultado a
tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión, es
decir, proteger el derecho fundamental afectado. (…)
Como ya se anotó, las órdenes que imparte el juez de tutela
pueden ser de diverso tipo y, por lo tanto, su simplicidad o complejidad es una
cuestión de grado. No obstante, se puede decir que una orden de tutela es simple
cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que
se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona
destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo,
usualmente mediante una sola decisión o acto Por el contrario una orden de
tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones
que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la
orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el
cumplimiento sea pleno.
La posibilidad de alterar las órdenes impartidas
originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial,
cuando el juez adoptó una orden compleja para asegurar el goce efectivo
de un derecho. En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro
de una política pública del estado y puede significar plazos, diseños de
programas, apro­piación de recursos, elaboración de estudios o demás
actividades que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control
exclusivo de la persona destinataria de la orden original. En ocasiones, por
ejemplo, el juez de tutela se ve obligado a vincular a un proceso a varias
autoridades administrativas, e incluso a particulares, para que todas las
personas, conjuntamente, logren adoptar una serie de medidas necesarias para
salvaguardar el goce efectivo del derecho.[121] (…)
4.6. Así pues, cuando el juez de tutela resuelve amparar el
derecho cuya protección se invoca, conserva la competencia para dictar órdenes
que aseguren que el derecho sea plenamente restablecido o las causas de la
amenaza sean eliminadas, lo cual comprende introducir ajustes a la orden
original siempre y cuando ello se haga dentro de los siguientes parámetros para
que se respete la cosa juzgada:  (1) La
facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es
necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque (a) la
orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental
tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (b) porque implica
afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e
inminente el interés público o (c) porque es evidente que lo
ordenado siempre será imposible de cumplir.  (2) La facultad debe
ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar
encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y
esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce
efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la
orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones
de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar
dicha finalidad. (4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor
reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de
manera inmediata y eficaz.”
A juicio de la Sala, estos argumentos son aplicables mutatis
mutandis al caso del incidente de impacto fiscal contenido en el Acto
Legislativo.  En efecto, la lógica que inspiró al Congreso para circunscribe
ese procedimiento a los efectos de las decisiones de las altas cortes,
parte de la base que (i) las decisiones que protegen derechos
constitucionales son inmodificables, pues de lo contrario se afectarían tanto
el valor de la cosa juzgada como la independencia judicial; y (ii) que
son los efectos de la sentencia los que son susceptibles de análisis en el
incidente de impacto fiscal, siempre dentro de un marco de cumplimiento de los
fines esenciales del ESDD.”[122]
La
aplicación del método sistemático de interpretación, a partir de lo señalado en
la Sentencia C-288 de 2012, le permite a la Corte realizar las siguientes
conclusiones: (i) el campo de acción del IIF está restringido a asuntos
diferentes a la sentencia en sí misma considerada, como también se dedujo de la
interpretación histórica del Acto Legislativo No. 03 de 2011. Por lo anterior,
es claro que (ii) las “decisiones” adoptadas por las Altas Cortes son
intangibles, en la medida en que frente a ellas se predica la garantía de la
cosa juzgada constitucional. Por ello, el Texto Superior restringe (iii) el
objeto del incidente de impacto fiscal al análisis de los “efectos” de
las sentencias proferidas por las máximas corporaciones judiciales, lo que se
traduce en la imposibilidad de discutir la aplicación del derecho sustancial, limitando
su influencia exclusivamente a las órdenes adoptadas.
En el
caso de los mecanismos de protección de derechos, como ocurre con la acción de
tutela o la acción popular, (iv) debe tenerse en cuenta que el alcance de las
órdenes puede ser de naturaleza simple o compleja. Las primeras
se limitan a una sola actuación de hacer o de abstenerse de hacerlo, dentro del
ámbito exclusivo de acción de la persona destinataria de la orden, por lo que
su cumplimiento se puede adoptar en un corto período tiempo. Por el contrario,
las segundas implican un conjunto amplio de acciones u omisiones que sobrepasan
la órbita de control de la persona destinataria de la orden y se enmarcan
generalmente dentro del desarrollo de una política pública de Estado, por lo
que pueden “significar plazos, diseño de programas, apropia-ción de recursos,
elaboración de estudios o demás actividades que no pueden realizarse de forma
inmediata y [que] escapan al control exclusivo de la persona destinataria de la
orden”[123].
Ahora
bien, cuando se profieren órdenes complejas, (v) la autoridad judicial suele
preservar su competencia para verificar el cumplimiento de las mismas y, como
consecuencia de ello, puede introducirles ajustes o modificar su contenido, en
aras de garantizar la efectividad del derecho reconocido, con sujeción a los
límites propios de la cosa juzgada constitucional.
En
síntesis, no cabe duda de que a partir del uso del método la interpretación
sistemática, se puede concluir que la Constitución no limita la regla de
procedencia del IIF a las sentencias, sino que vincula la misma con sus “efectos”.
Aun cuando éstos, por lo general, se derivan de lo expuesto en dicha
providencia, es posible –como lo planteó la Corte– que se originen de otro tipo
de decisiones, cuando el juez preserva competencia para realizar el seguimiento
a lo dispuesto en la sentencia, en especial, con miras a verificar el
cumplimiento de órdenes complejas.
3.2.5.4.4.
La interpretación teleológica se refiere a la finalidad u objeto de la
norma. En el asunto bajo examen, a partir de la descripción del trámite de
reforma, es innegable que no se vinculó la procedencia del incidente de impacto
fiscal a un acto en sí mismo considerado (esto es, las sentencias), sino a las “consecuencias”
o “efectos” que de ellas se derivan. Precisamente, la garantía de
independencia y autonomía de la Rama Judicial excluía cualquier controversia
sobre la decisión adoptada, más no así frente a las órdenes dispuestas, cuyo
alcance sí puede ser objeto de deliberación entre las máximas corporaciones
judiciales y las autoridades públicas legitimadas, con miras a lograr la plena
satisfacción de los derechos, en un marco acorde con la sostenibilidad fiscal.
No
sobra recordar que este último opera como un criterio orientador, lo que
hace posible invitar a su observancia por parte de las Altas Cortes, cuando sus
órdenes puedan generar alteraciones serias en las finanzas públicas.
En
consecuencia, siendo el objetivo del Acto Legislativo No. 03 de 2011 la
preservación de la estabilidad de las finanzas públicas, partiendo de la base de
cumplir de manera progresiva con los objetivos del Estado Social de Derecho, no
admite discusión alguna que la regla de procedencia del IIF apunta precisamente
a la deliberación sobre las órdenes o efectos que puedan
comprometer dicha estabilidad, cuando los mismos se originan o tienen como
fuente lo dispuesto en una sentencia adoptada por una Alta Corte.
3.2.5.4.5.
Finalmente, desde el punto de vista literal o semántico, como lo
exponen la mayoría de los intervinientes y la Vista Fiscal, el artículo 334 del
Texto Superior no consagra de forma expresa ni categórica que su procedencia se
circunscriba a las “sentencias”, ya que el parámetro que utiliza –como
se ha expuesto– son las “consecuencias” o los “efectos” que de
ellas se derivan. No obstante lo anterior, el precepto superior sí introduce
una clara regla temporal, conforme a la cual el IIF tan sólo se puede promover
una vez se profiera la sentencia. Así lo indica, expresamente, el artículo en mención
cuando dispone que: “una vez proferida la sentencia, (…) podrán solicitar la
apertura del incidente de impacto fiscal”.
3.2.5.4.6.
Una vez analizado el artículo 334 de la Constitución Política, desde el punto
de vista histórico, sistemático, teleológico y literal, cabe exponer las
siguientes conclusiones: (i) el criterio determinante para establecer la
procedencia del incidente de impacto fiscal no es el acto mismo de la
sentencia, sino –como ya se dijo– las “consecuencias” o los “efectos”
que ella genera, los cuales, precisamente, son los que tienen la entidad para
comprometer la sostenibilidad fiscal; (ii) las “decisiones” adoptadas
por las Altas Cortes son intangibles, en la medida en que frente a ellas se
predica la garantía de la cosa juzgada constitucional; (iii) al tener el IIF por
objeto los “efectos” de las sentencias proferidas por las máximas
corporaciones judiciales, es innegable que su alcance se limita exclusivamente
a las órdenes adoptadas, las cuales pueden ser de naturaleza simple o compleja;
(iv) en relación con estas últimas, la autoridad judicial conserva su
competencia para verificar su cumplimiento y, como consecuencia de ello,
introducirles ajustes o modificar su contenido, en aras de garantizar la
efectividad de los derechos reconocidos, aspecto que debe ser valorado por el
legislador para efectos de concretar las reglas de procedencia del IIF; y
finalmente, (v) existe un claro mandato temporal, conforme al cual el incidente
tan sólo se puede promover una vez se profiera la sentencia, lo que se
justifica por el hecho de restringir su alcance a los efectos o consecuencias
que de ella se derivan.
3.2.5.5. Del caso en concreto
3.2.5.5.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en
el presente caso, el examen de inconstitucionalidad propuesto por los
accionantes contra las expresiones acusadas contenidas en los artículos 1, 2,
3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, parte del hecho de considerar que al
permitir el incidente de impacto fiscal no sólo contra las sentencias
proferidas por las máximas corporaciones judiciales, sino también contra todo
auto que posteriormente se dicte en cumplimiento de las mismas, desconoce la
regulación explícita del artículo 334 de la Constitución Política, el cual se refiere
con exclusividad a la primera modalidad de providencia, así como el principio
de igualdad (CP art. 13), los principios de independencia y autonomía de la
Rama Judicial (CP art. 228) y el principio de sujeción a la ley (CP art. 230).
Respecto del
principio de igualdad, porque consagra un trato discriminatorio consistente en
imponer a la parte favorecida con un fallo, la carga de tener que hacerse
presente una y otra vez ante las autoridades judiciales, siempre que se
promueva un incidente dirigido a la realización de las órdenes dispuestas en
una sentencia. Y, en cuanto a los principios de independencia y autonomía de la
Rama Judicial y al principio de sujeción a la ley, porque el hecho de ampliar
el incidente transforma en interdictos a los magistrados de las Altas Cortes,
en lo que atañe a la posibilidad de adoptar medidas para asegurar el cumpli-miento
de sus fallos, por el hecho de quedar sometidos a la reiterada y perma-nente
intervención de los ministros de gobierno y del Procurador General de la
Nación.
Finalmente, se
considera que las expresiones acusadas también desconocen el artículo 86 del
Texto Superior, en la medida en que la acción de tutela se encuentra prevista
para la “protección inmediata” de los derechos fundamen-tales. De ahí que,
permitir la intervención una y otra vez de las citadas autoridades públicas, es
desvirtuar de manera clara la inmediatez que justifica el ejercicio del amparo
constitucional.
La mayoría de los intervinientes
solicitan la declaratoria de constitucionalidad de los preceptos acusados[124],
con fundamento en las siguientes razones: (i) los autos de cumplimiento
constituyen una unidad con la sentencia, de tal manera que al proceder el
incidente respecto de esta última, es claro que él también debe proceder frente
a los primeros; (ii) los autos de cumplimiento son distintos a los meros autos
de trámite, por cuanto los primeros se caracterizan por tener órdenes complejas
que pueden representar un gasto considerable de recursos; (iii) el artículo 334
del Texto Superior no limita la procedencia del incidente de impacto fiscala
las sentencias, pues tan sólo consagra una regla temporal para su interposición;
(iv) no existe trato discriminatorio alguno, ya que la eventualidad de que se
promueva un incidente contra un auto, se restringe a aquellos casos en que se
incluyan nuevas obligaciones; (v) no se declaran como interdictos a los
magistrados de las Altas Cortes, ya que ellos conservan su total independencia
para decidir de forma autónoma sobre la procedencia del IIF; (vi) no se viola
el carácter inmediato del amparo constitucional, en la medida en que la
admisión del incidente no suspende los efectos de la providencia sometida a
este procedimiento constitucional; (vii) y finalmente, el alcance de las
expresiones acusadas debe limitarse exclusivamente a las actuaciones de los
jueces constitucionales, pues son ellos quienes pueden proferir órdenes
complejas y adoptar medidas de cumpli-miento dirigidas a asegurar su
satisfacción[125].
A diferencia de lo expuesto,
otros intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las norma
acusadas[126],
para lo cual, además de reiterar las razones expuestas por los demandantes,
exponen los siguientes argumentos: (i) la posibilidad de plantear el IIF contra
autos tornaría indefinida la solución de los casos sometidos a decisión; (ii) la
habilitación dada por el legislador terminaría autorizando no sólo la
proposición de un incidente de impacto fiscal, sino de varios respecto de una
misma sentencia, lo que no se infiere de lo previsto en el artículo 334 del Texto
Superior ; y; por último; (iv) las expresiones acusadas conducen a un
desconocimiento del principio de efectividad consagrado en el artículo 2 de la
Constitución, por cuanto permite dilatar injustificadamente la satisfacción de los
derechos fundamentales.
Finalmente, en criterio de la
Vista Fiscal, los preceptos acusados deben ser declarados exequibles,
básicamente (i) porque el artículo 334 de la Carta Política no establece
expresamente el tipo de providencias frentes a las cuales es procedente el IIF.
Aunado a lo anterior, explica que (ii) el juez tutela y, en general, el juez
constitucional, puede proferir órdenes complejas, las cuales son susceptibles
de ser alteradas e incluso modificadas con miras a asegurar la satisfacción de
los derechos, a través de la atribución de seguimiento. Por ello, (iii) es
contrario al principio de efecto útil, no permitir la procedencia frente a
autos en los que se incurra en el ejercicio de la citada atribución, cuando
ellos incluyan órdenes que tengan la potencialidad de generar afectaciones
serias a la sostenibilidad fiscal.
3.2.5.5.2. A partir de los argumentos expuestos en la demanda D-10093,
en las distintas intervenciones y en el concepto de la Vista Fiscal, y de
conformidad con las consideraciones señaladas a lo largo de esta providencia,
encuentra la Corte que los preceptos legales acusados se ajustan a lo previsto
en el Texto Superior, por las siguientes razones:
3.2.5.5.3.
En primer lugar, es relevante mencionar que la Ley 1695 de 2013 incluyó la
posibilidad de que proceda la solicitud de apertura del incidente de impacto
fiscal respecto de los autos que se profieran con posterioridad a una
sentencia, como consecuencia del ejercicio de la potestad de configuración
normativa del legislador, sobre un procedimiento de origen constitucional.
En
efecto, como se derivó del uso de los métodos de interpretación histórica,
sistemática, teleológica y literal, el artículo 334 de la Constitución
Política, a diferencia de lo expuesto por los accionantes, no consagró como
criterio determinante para establecer la procedencia del incidente de impacto
fiscal el acto mismo de la sentencia, sino las “consecuencias” o los “efectos”
que ella se derivan, los cuales, precisamente, son los que tienen la entidad suficiente
para comprometer la sostenibilidad fiscal.
Desde
esta perspectiva, no se observa que la regulación expedida por el Congreso de
la República haya excedido un parámetro procesal directamente establecido por
el Constituyente (como límite en el ejercicio de la potestad de configuración),
en la medida en que –como se explicó en el acápite 3.2.5.4 de esta providencia
y nuevamente se reitera– el campo de acción del citado incidente no está
restringido a la sentencia en sí misma considerada sino exclusivamente a sus
efectos, previendo tan sólo una regla de carácter temporal, conforme a la cual
dicho instrumento se puede interponer una vez haya sido proferida la respectiva
sentencia. Bajo la aplicación de la citada regla, lo que se infiere es que el
incidente se puede plantear desde el momento mismo en que es proferida una de
tales providencias y hacia adelante, siempre que las mismas cumplan con el
supuesto necesario de afectar la sostenibilidad fiscal (CP art. 334).
Desde
esta perspectiva, a partir del uso de su potestad de configuración, el
legislador consideró necesario vincular la procedencia del incidente de impacto
fiscal con los actos judiciales cuyas consecuencias podrían afectar dicha sostenibilidad
fiscal, a partir de la limitante consagrada en el artículo 334 del Texto
Superior, conforme a la cual tan sólo se puede acudir a este instrumento, una
vez haya sido proferida la respectiva sentencia.
Por
dicha razón, en el artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, actualmente acusado, se
dice que el mismo procederá “respecto de todas las sentencias o los autos
que se profieran con posterioridad a la misma, por las máximas corporaciones
judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal (…)”. Y ello se
reitera en el artículo 11, cuando al regular el alcance de la audiencia de
impacto fiscal, se señala que el solicitante deberá explicar “las
consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con posterioridad a la
misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su cumplimiento”. El
resto de las normas acusadas (artículos 1, 3, 4, 5, 6 y 9) tan sólo refieren a
la sentencia y a las autos posteriores a la misma, dentro del contexto propio
del trámite del incidente.
En
conclusión, en principio, no se desconoce el artículo 334 del Texto Superior,
por el hecho de que el legislador haya consagrado que el IIF se puede promover
a partir de lo dispuesto en la sentencia, así como en los autos que se
profieren con posterioridad a la misma, ya que la limitante que existe en la
Constitución es de carácter temporal, más no referida específicamente a un acto
procesal en concreto.
3.2.5.5.4.
En segundo lugar, esta Corporación encuentra que la regla de procedencia
prevista en las disposiciones acusadas también se ajusta a los principios y
fines esenciales del Estado, como límite de la potestad de configuración
normativa del legislador en materia procesal. Para este Tribunal, a partir de
lo señalado en la Sentencia C-288 de 2012[127],
es claro que el objeto principal de la reforma introducida mediante el Acto
Legislativo No. 03 de 2011, es el de elevar a rango constitucional un
instrumento para que los poderes públicos puedan asegurar materialmente la
consecución de los fines sociales del Estado, mediante la preservación del
equilibrio de las finanzas públicas.
Dentro
de este objetivo, no cabe duda de que no sólo las sentencias sino también los
autos que se profieran con posterioridad a ellas, envuelven, en ciertos casos, la
virtualidad de generar impactos adversos a la sostenibilidad fiscal, por lo que
una interpretación conforme con la Constitución, justifica la posibilidad de
que se incluyan dentro de las reglas de procedencia de esta herramienta
procesal, aquellas providencias que tengan la capacidad de generar dicho
impacto. En estos términos, como ya se trascribió, el artículo 2 de la Ley 1695
de 2013, expresamente dice que la procedencia del IIF frente a las sentencias y
a los autos que se profieran con posterioridad a ellas, se somete a la
condición de que los mismos alteren la “sostenibilidad fiscal”[128].
No
sobra insistir en que la importancia de dicha sostenibilidad y, por ende, del
incidente, descansa en fungir como herramienta para alcanzar los objetivos del
Estado Social de Derecho, por lo que su procedencia en los casos expuestos, se
vincula directamente con la realización de un interés de carácter Superior.
3.2.5.5.5.
En tercer lugar, le corresponde a Corporación determinar si los preceptos
acusados se ajustan o no a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Para este Tribunal, la regla de procedencia previamente expuesta, se funda en
un criterio de razón suficiente, a partir del cumplimiento de un fin
constitucionalmente admisible, el cual, como ya se expuso, se relaciona con la
necesidad de buscar la realización del criterio de sostenibili-dad fiscal, como
herramienta para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social
de Derecho. Lo que se pretende entonces es delimitar, a partir de los mandatos
previstos en la Constitución, las providencias que podrían dar lugar a una
afectación de la estabilidad en las finanzas públicas, con sujeción al límite
temporal previsto por el Constituyente, conforme al cual el incidente sólo
procederá una vez proferida la sentencia.
Dicho
señalamiento se muestra como adecuado y conducente para el logro del fin
propuesto, pues en últimas de lo que se trata es de brindar una herramienta
objetiva a partir de la cual las autoridades públicas legitimadas para
presentar el IIF, las partes dentro del proceso que dio origen al fallo
sometido al mismo y la comunidad en general, saben exactamente qué tipo de
providencias son aquellas frente a las cuales cabe el espacio de deliberación y
discusión que otorga esta herramienta, con miras a determinar si es procedente
modular, modificar o diferir sus efectos. Esta labor de determinación en nada
desconoce la Constitución, pues se vincula al incidente con las consecuencias
de las sentencias y con los autos que se profieren con posterioridad a la
misma, dentro del límite temporal previsto en la Constitución.
Ahora
bien, para efectos de adelantar el examen de la proporcionalidad en sí misma considerada,
es preciso retornar a lo señalado con anterioridad en esta providencia y que
también fue puesto de presente en las Sentencias C-288 de 2012[129] y C-1052 de 2012[130], según las cuales, “sólo los
efectos de las sentencias pueden ser objeto del incidente de impacto
fiscal dentro de los lineamientos que definen el Estado Social de Derecho”[131].
La pregunta que surge entonces
apunta a determinar qué relación existe entre los efectos de la sentencia y los
autos que se profieran con posterioridad a la misma. Como lo sostuvo en su
intervención el Presidente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, si bien la lógica indica que el IIF se
debe limitar de ordinario a las sentencias, pues son ellas las que le ponen fin
a una controversia e incluyen las determinaciones y órdenes que vinculan a las
partes. En ciertos casos, cuando las Altas Cortes actúan en su condición de
juez constitucional, en virtud del carácter prevalente de los derechos y dada
la amplitud de sus competencias, también pueden proferir órdenes, incluso
con posterioridad a la expedición de la sentencia, dirigidas a asegurar su plena
observancia, las cuales se plasman en autos de seguimiento o de cumplimiento.
Así, por ejemplo, en materia de
acción popular, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “En la
sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de
sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la
providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez
conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución
de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de
Procedimiento Civil (…)”[132].
En cuanto a la acción de
cumplimiento, el artículo 25 de la Ley 393 de 1997 establece que:
“En firme el
fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido, la autoridad renuente
deberá cumplirlo sin demora.
Si no lo
hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el juez se dirigirá al
superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el
correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5)
días ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido
conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el
cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al
responsable y al superior hasta que estos cumplan su sentencia. Lo anterior
conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley.
De todas
maneras, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso
concreto y mantendrá la competencia hasta que cese el incumplimiento”[133].
El
origen de este tipo de medidas depende directamente de las órdenes proferidas
en la sentencia, puesto que su objetivo es asegurar su plena observancia. El
debate gira entonces exclusivamente en la eficacia de los efectos de dicha
providencia, sin que se ponga en riesgo la garantía de la cosa juzgada y el principio
de inmutabilidad del fallo. Precisamente, en la Sentencia T-086 de 2003[134], se explicó que:
“El que se
mantenga la competencia del juez (…) con respecto a los remedios específicos
que éste puede adoptar para corregir la situación, se funda en dos razones. En
primer lugar, se trata de una regla necesaria para cumplir con el mandato según
el cual todas las autoridades estatales deben garantizar el goce efectivo del
derecho (artículo 2 C.P.). Por encima de las dificultades prácticas y trabas
formales, el juez está llamado a tomar las medidas que se requieran para que,
en realidad, la persona afectada pueda disfrutar de su derecho. Una sentencia (…)
no puede quedar escrita, tiene que materializarse en conductas positivas o
negativas a favor de las personas cuyo derecho fue amparado. La segunda razón
es que el remedio al que recurre un juez constitucional para salvaguardar un
derecho, en ocasiones no supone órdenes simples, ejecutables en un breve
término mediante una decisión única del destinatario de la orden, sino órdenes complejas, es decir, mandatos
de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de
tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden
requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto
considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una
determinada política pública.”
Aun
cuando, por regla general, no les corresponde a las Altas Cortes el deber de
asegurar la observancia de sus fallos, en ciertos casos excepcionales, dichas
corporaciones judiciales proceden directamente a verificar si se han acatado o
no sus órdenes. Esta realidad plantea entonces una clara unidad de la sentencia
con los autos que se profieren para asegurar su cumplimiento, en los que por
virtud de una competencia otorgada por la ley, el juez constitucional puede
ajustar o modificar las órdenes dispuestas en el fallo, o si es del caso,
incluso expedir órdenes nuevas, que permitan restablecer el derecho comprometido
o, en general, asegurar la realización de la respectiva sentencia.
Nótese
como los autos posteriores que se dictan por el juez, si bien sólo miran el
cumplimiento de la decisión contenida en la sentencia que tiene efectos de cosa
juzgada, en la medida en que incluyen la posibilidad de ajustar o modificar las órdenes expuestas en dicha providencia, o incluso
adicionar nuevas, es posible que
tengan un impacto fiscal diferente, el cual, obviamente, escapa a la
eventualidad de ser discutido conforme a las órdenes originalmente planteadas
en la sentencia. Esto significa que los efectos de esta última, en
virtud de una competencia legítima  prevista en la ley, se pueden alterar y con
ello generar una discusión distinta respecto de su sostenibilidad.
Precisamente,
la unidad entre la sentencia y los autos de cumplimiento responde al origen de
una competencia y a la necesidad de entender que con ella no se vulnera la
garantía de la cosa juzgada. No obstante, dicha situación no supone la
reproducción de las órdenes y de los efectos de la sentencia, pues éstos son
susceptibles de ser modificados o adicionados, a través de los citados autos de
cumplimiento o de seguimiento, produciendo nuevas consecuencias en derecho,
entre otras, respecto del citado criterio de la sostenibilidad fiscal. Esta
circunstancia adquiere un rol particular cuando se trata de órdenes
complejas. Al respecto, en la Sentencia
T-086 de 2003[135],
se señaló que:
“La posibilidad de
alterar las órdenes impartidas originalmente dentro de un proceso (…), tiene
sentido, en especial, cuando el juez adoptó una orden compleja para
asegurar el goce efectivo de un derecho.
En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una
política pública del estado y puede significar plazos, diseños de programas, apro­piación
de recursos, elaboración de estudios o demás actividades que no puedan
realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona
destinataria de la orden original. En ocasiones, por ejemplo, el juez (…) se ve
obligado a vincular a un proceso a varias autoridades administrativas, e
incluso a particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren
adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del
derecho”[136].
Obsérvese
como, bajo el examen anterior, el incidente de impacto fiscal contenido en el
artículo 334 del Texto Superior, no tendría ningún efecto útil si la aplicación
del mismo se restringiese de manera exclusiva a los efectos de la sentencia,
sin tener en cuenta que ellos se pueden modificar y alterar a partir de las
medidas y órdenes de cumplimiento que se adopten por las máximas corporaciones
judiciales, a través de la expedición de autos de seguimiento posteriores a
aquella.
Por
esta razón, la Corte considera que ningún reproche le cabe al legislador, por consagrar
la procedencia del IIF en aquellos casos en que se ajusten o modifiquen las órdenes
de la sentencia, o incluso se adicionen unas nuevas, a través de autos
proferidos con posterioridad a la misma, en virtud de la unidad que se predica
entre dichas providencias. En efecto, no se observa que esta decisión implique
el sacrificio de algún derecho, fin o valor constitucional.
Por el
contrario, se trata de una determinación que goza de respaldo en el Texto
Superior, por una parte, en virtud de la aplicación del principio de efecto útil,
pues cuando el artículo 334 del Texto Superior señala que el citado incidente
tiene por objeto los “efectos” de las sentencias proferidas por las
máximas corporaciones judiciales, no sólo debe entenderse que se restringe a
las órdenes emitidas en tal acto judicial, sino que también incluye
aquellas que en virtud de las atribuciones de cumplimiento se alteran,
modifican o adicionan.
Una
lectura en sentido contrario conduciría, por ejemplo, al absurdo de no poder
discutir la sostenibilidad de un auto que modifica sustancialmente los efectos
de una sentencia, cuando la orden inicial nunca garantizó el goce efectivo de
un derecho o luego devino en inane. Aun cuando podría afirmarse que de todos
modos el incidente puede intentarse contra los efectos de la sentencia, lo cual
tornaría improcedente discutir las órdenes emitidas en los autos, por virtud de
la unidad que caracteriza a dichas providencias, es conveniente precisar que
dicha alternativa no sólo es imposible sino también insuficiente. Lo primero,
porque el incidente se debe promover en el término de ejecutoria de la
providencia[137],
momento para el cual, en tratándose de la sentencia, todavía no se han
proferido los autos que buscan asegurar su cumplimiento; y, lo segundo, porque
los nuevos efectos que se producen en virtud de dicho auto –por lógica– no
están contenidos en el resuelve de la sentencia, toda vez que nacen a la vida
jurídica con posterioridad a ella.
Por
otra parte, esta decisión también responde al principio de interpretación
conforme, por cuanto si el objeto último del IIF es salvaguardar el equilibrio
en las finanzas públicas, siempre que no se afecte en lo más mínimo la garantía
de los derechos constitucionales[138],
nada obsta para acceder a su procedencia en el caso de los autos de seguimiento
o de cumplimiento, cuando precisamente la sostenibilidad fiscal opera exclusivamente
como un instru-mento para alcanzar los objetivos del Estado Social de Derecho.
3.2.5.5.6.
Ahora bien, a pesar de lo expuesto, se observa que las disposiciones acusadas
utilizan la siguiente formula en lo que corresponde a la hipótesis objeto de análisis,
esto es, “o los autos que se profieran con posterioridad a la misma”.
Al
respecto, esta Corporación debe señalar que aun cuando, por lo general, una vez
proferida una sentencia, las máximas corporaciones judiciales limitan la
expedición de autos al desarrollo de la citada atribución de velar por su
cumplimiento, en ciertas ocasiones, es posible que se acuda a esta modalidad de
providencias, por ejemplo, para responder una solicitud de aclaración, de
corrección de errores aritméticos o de nulidad del fallo.
Cuando
se presenta una circunstancia como la expuesta, no podría habilitarse la
interposición del incidente de impacto fiscal, pues a menos que prospere una
solicitud de nulidad y sea necesario volver a proferir una sentencia, los
efectos de esta última seguirán siendo los mismos. La misma hipótesis
previamente señalada, se presentaría en aquellos casos en que el auto de
seguimiento o de cumplimiento, tan sólo tenga por objeto disponer la ejecución
de una orden dispuesta en la sentencia, sin ajustar o modificar su contenido, o
sin realizar variación alguna en lo decretado.
En este
tipo de hipótesis, la posibilidad de presentar un incidente con fundamento en
que se promueve contra un auto proferido con posterioridad a la sentencia, en
criterio de la Corte, se traduciría en una violación del derecho al fallo
definitivo, como elemento esencial de la tutela judicial efectiva o derecho de
acceso a la administración de justicia (CP art. 229), por cuanto los efectos de
la sentencia seguirían siendo los mismos y el uso del incidente se convertiría
en una herramienta para dilatar la efectividad del fallo, ya que, como se
dispone en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, su admisibilidad supone la
suspensión de lo ordenado. Sobre el alcance del citado derecho, en la Sentencia
C-641 de 2002[139],
se expuso que:
“Esta Corporación ha señalado que en relación
con el derecho de acceso a la administración de justicia existe un derecho
constitucional fundamental a la sentencia en firme (o decisión ejecutoriada) y,
eventualmente, dependiendo del asunto litigioso y de los efectos previstos en
el ordenamiento jurídico a la autoridad de cosa juzgada. Precisamente, la Corte
ha sostenido que: ‘Todo juicio, desde su comienzo, está llamado a culminar,
ya que sobre las partes no puede ceñirse indefinidamente la expectativa en
torno al sentido de la solución judicial a su conflicto. En consecuencia, hay
un verdadero derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por
tanto, a la autoridad de cosa juzgada (...) La sentencia con autoridad de cosa
juzgada representa, para la parte favorecida, un título dotado de plena validez
y oponible a todo el mundo, pues crea una situación jurídica indiscutible a
partir de la firmeza del fallo.’[140]
[Así las cosas, la] tutela judicial efectiva
involucra no sólo la posibilidad de acceder a un proceso mediante el ejercicio
del poder de acción, sino también el derecho a obtener una decisión judicial en
firme. Ello, porque para otorgar una verdadera, efectiva y real protección
judicial no es suficiente con la adopción de mecanismos que permitan a las
personas plantear sus pretensiones a la administración de justicia, sino que
también es indispensable contar con actuaciones judiciales concretas y
específicas que restablezcan el orden jurídico y velen por el efectivo amparo
de los derechos de las personas.”
Adicionalmente,
en casos como los expuestos, al final de cuentas no se estaría debatiendo sobre
los efectos de la sentencia, como lo exige el artículo 334 del Texto Superior,
sino sobre el contenido de la misma, cuya decisión, como se expuso en la
Sentencia C-288 de 2012[141],
está protegida por el principio de la cosa juzgada. Precisamente, al no existir
modificación, cambio o alteración alguna en los efectos de la sentencia,
ninguna discusión referente a la sostenibilidad se podría presentar con
posterioridad sobre la misma, cuando el auto que le sigue se limita a resolver
una nulidad, decidir sobre una aclaración o limitarse a ejecutar lo ordenado.
En efecto, cuando se resuelve este tipo de pretensiones, el debate no gira en
torno a las consecuencias de fallado, sino sobre la decisión misma.
A pesar de que el artículo 2 de
la Ley 1695 de 2013 señala que la procedencia del IIF se somete tanto en la
sentencia como en los autos posteriores a ella, a que se altere la
sostenibilidad fiscal, una habilitación tan amplia como la dispuesta en las
normas demandadas genera problemas de proporcionalidad, en la medida en que, en
ejemplos como los anteriormente expuestos, la procedencia del incidente
terminaría afectando de forma desmedida uno de los elementos esenciales del
derecho de acceso a la administración de justicia, como lo es, el derecho a
obtener una decisión judicial en firme.
Por ello, en principio, la Corte
considera que las expresiones demandadas se deben declarar ajustadas a la
Constitución, en el entendido de que los autos a que se refieren son aquellos a
través de los cuales, sin importar su denominación, se
ajustan o modifican las órdenes de la sentencia, o se adicionan unas nuevas,
con incidencia autónoma en materia fiscal.
3.2.5.5.7.
Por último, esta Corporación debe determinar, si se presenta alguna violación
distinta de la expuesta, frente a otras garantías que integran el derecho al
debido proceso, como límite final de la potestad de configuración normativa del
legislador. Para ello se examinará, conforme lo exponen los accionantes, si se
desconocen el principio de igualdad (CP art. 13), los principios de
independencia y autonomía de la Rama Judicial (CP art. 228),  el principio de
sujeción a la ley (CP art. 230) y el principio de inmediatez de la acción de
tutela (CP art. 86).
- Respecto
del principio de igualdad, las expresiones acusadas no establecen un trato
discriminatorio e injusto frente a la parte favorecida por un fallo judicial,
pues la procedencia del incidente se establece conforme a un parámetro
objetivo, en el que sin importar la condición del sujeto, lo que se busca es
generar un debate con miras a garantizar la sostenibilidad fiscal.
-  En
lo que atañe a los principios de independencia y autonomía de la Rama Judicial
y al principio de sujeción a la ley, a diferencia de lo expuesto por los
accionantes, las disposiciones demandadas no declaran como interdictos a los
magistrados de las Altas Cortes, toda vez que –en principio– preservan su
autonomía para decidir con libertad sobre la prosperidad o no del incidente,
sin quedar subordinados a la solicitud presentada por los ministros o por el
Procurador General de la Nación[142].
Así se deriva de lo consagrado en el artículo 334 de la Constitución y en todo
caso aparece reiterado en el artículo 14 de la Ley 1695 de 2013, conforme al
cual: “Si la decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es
contraria a la parte que solicita su apertura, se acatará el fallo en los
términos que determine la alta corporación judicial”.
- Por
último, en cuanto al principio de inmediatez de la acción de tutela, y ante la
necesidad de guardar coherencia con lo dispuesto en el primer cargo examinado,
esta Corporación considera necesario declarar la exequibilidad condicionada de
las expresiones demandadas, en el entendido de que, por existir reserva de ley
estatutaria, cuyo alcance ya se explicó[143],
dichas previsiones no se aplican a los autos que se expidan en materia de
tutela.
3.2.5.5.8.
En conclusión, la Corte encuentra que las expresiones acusadas se ajustan a la
Constitución, con los condicionamientos previamente expuestos, dirigido a
preservar la garantía del derecho constitucional a obtener una decisión
judicial en firme y a preservar la reserva de ley estatutaria respecto de un
régimen normativo que tiene la potencialidad de incidir en los efectos de las
decisiones adoptadas en el juicio de amparo. Por esta razón, como ya se dijo,
se declarará su exequibilidad, en el entendido de que, por existir reserva de
ley estatutaria, dichas previsiones no se aplican a los autos que se expidan en
materia de tutela y que los autos a que se refieren son aquellos a través de
los cuales, sin importar su denominación, se ajustan o modifican las órdenes de
la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con incidencia autónoma en materia
fiscal.
3.3. TERCER CARGO: Sobre la autonomía e independencia de
la Rama Judicial
3.3.1. Norma demandada
“ARTÍCULO 14. Si
la decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria a la parte
que solicita su apertura, se acatará el fallo en los términos que determine la
alta corporación judicial, buscando con ello garantizar la primacía de
los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial. En
todo caso, las máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan
concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional.”
3.3.2.
Fundamentos de la demanda
3.3.2.1. En la
demanda D-10093, se afirma que los apartes previamente reseñados desconocen la
autonomía e independencia judicial, en un contexto acorde con los pilares del
Estado Social de Derecho, el principio de igualdad, la razón de ser de la
acción de tutela y la prevalencia en el orden interno de los tratados
internacionales sobre derechos humanos. En este sentido, en lo que corresponde
a la expresión: “En todo caso, las máximas corporaciones judiciales tendrán
en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”,
se señala que su rigor normativo es contrario al Estado Social de Derecho, por
cuanto le otorga al Gobierno Nacional y no a la Administración de justicia, la
realización de los derechos fundamentales a través del citado plan de
cumplimiento.
En criterio de los
accionantes, la norma acusada no dice que las máximas corporaciones judiciales,
al rechazar el incidente de impacto fiscal, “podrán” tener en cuenta el plan
presentado por los representantes del poder ejecutivo, lo que dejaría a salvo
la parte demandada; por el contrario, su exigibilidad se impone de forma
imperativa cuando utiliza el vocablo “tendrán”. La gravedad del asunto se
concreta en que los magistrados que se aparten del citado documento, podrán ser
sometidos a un proceso disciplinario por infracción de una ley imperativa, en
cuanto a la sujeción del juez en su labor de administrar justicia. Dicha
amenaza, así nunca llegare a concretarse, es contraria a la independencia y
autonomía de la Rama Judicial.
Al margen de lo
anterior, se estima que el precepto legal acusado desconoce el artículo 93 de
la Constitución Política, el cual les otorga primacía en el orden interno a los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Congreso de
la República. En aras de especificar esta acusación, se expresa que el artículo
2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), establece el principio de progresividad en la protección convencional
de los derechos humanos, en este caso, del derecho a la protección judicial
efectiva, el cual incluye como contrapartida la prohibición de retroceso en el
nivel de garantía obtenido en un Estado.
Para poder adoptar
una medida regresiva, se exige una justificación adecuada y suficiente, a la
luz de la necesidad que plantea un contexto de crisis. Así las cosas, en la
medida en que el Estado colombiano no ha aducido la necesidad de una
restricción en el nivel de garantía de los derechos fundamentales,  mediante la
imposición de planes concretos de cumplimiento, la reforma legal demandada es
contraria al bloque de constitucionalidad.
Por otra parte, en
lo que atañe a la expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de
los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”, se
sostiene que desconoce el Estado Social de Derecho y los principios de
autonomía e independencia judicial, por cuanto al utilizar el verbo “buscar”, somete
la satisfacción de los fallos judiciales a “lo que sea posible realizar”, sin
que se tenga que asegurar su efectivo cumplimiento. En este orden de ideas, se
afirma que: “El Gobierno Nacional podría aducir que cumple el fallo en cuanto
autoridad ejecutiva ‘buscando’, esto es, ‘haciendo lo posible para’
garantizar los derechos fundamentales y los principios de autonomía e
independencia judicial, pese a que en la práctica no pueda ejecutarlo como
mandan los jueces”.
3.3.2.2. En la
demanda D-10096, se sostiene que el artículo 14 desconoce el principio de
separación de funciones del poder público, ya que al negar la prosperidad del
incidente de impacto fiscal, se procederá al cumplimiento del fallo, de acuerdo
con el plan concreto propuesto por el Gobierno Nacional, lo que se traduce en
una restricción a la autonomía de la Rama Judicial, al someter sus decisiones a
lo planteado por el poder ejecutivo. En este contexto, se concluye que:
“El hecho de que el plan
presentado por el Gobierno Nacional deba ser tenido en cuenta incluso cuando la
decisión sea contraria a la pretensión del mismo o de la Procuraduría, sin
necesidad de explicación más elaborada, desequilibra la igualdad entre las
ramas del poder público y denota supremacía bien sea por parte de los órganos
de control o de la Rama Ejecutiva, y más, si no se olvida que éstos actúan como
terceros y que quienes son los reales protagonistas son las partes en el
proceso”.
3.3.3.
Intervenciones
3.3.3.1. Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y
del Derecho, solicita que se declare la exequibilidad de los apartes
cuestionados del artículo 14 de la Ley 1695 de 2013. Por una parte, el
interviniente precisa que la referencia al plan concreto de cumplimiento no
constituye un mandato imperativo, sino tan sólo un elemento de juicio para
evaluar la decisión de modificar, modular o diferir los efectos de una
sentencia. Y, por la otra, en cuanto al verbo “buscar” y al alcance que del
mismo infieren los accionantes, se señala que su lectura no puede realizarse de
forma aislada con el texto que le precede, el cual establece que “si la
decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria a la parte
que solicita su apertura, se acatará el fallo en los términos que determine la
alta corporación judicial”. Esto significa que “la búsqueda de la garantía
no es una aspiración aleatoria a alcanzar sino el resultado lógico y directo
del cumplimiento del fallo en las condiciones ordenadas por la Corte”.
3.3.3.2.
Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República solicita que se declare la
exequibilidad de las expresiones demandadas del artículo 14 de la Ley 1695 de
2013, por cuanto la referencia a tener en cuenta el plan concreto de
cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional, no es una norma imperativa
que limite la autonomía del juez. Se trata de un insumo dirigido a la judicatura
para que, a pesar de fallar en contra de quien solicita el incidente, en
consonancia con el principio de colaboración armónica, valore dicho documento
en etapas posteriores del trámite.
3.3.3.3.
Intervención del Ministerio del Interior
A través de apoderado
judicial, el Ministerio del Interior insta a que se declare la exequibilidad
del precepto legal demandado, ya que la referencia al plan de cumplimiento sólo
pretende servir de referencia para la decisión del juez, sin obligarlo a su
acatamiento. Precisamente, la Constitución Política establece que es
obligatorio el trámite del incidente, pero jamás vincula a las autoridades
judiciales con el plan propuesto para asegurar la sostenibilidad.
3.3.3.4. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público presenta los siguientes argumentos
para justificar la declaratoria de constitucionalidad del precepto demandado:
(i) En primer
lugar, considera que los accionantes realizan una lectura errada de la
disposición acusada, en el entendido que no existe una sujeción de las
autoridades judiciales al plan concreto de cumplimiento, sino tan sólo un deber
de tomarlo como elemento de juicio al pronunciarse sobre la prosperidad o no
del incidente de impacto fiscal.
(ii) En segundo
lugar, estima que por las mismas razones se debe descartar el cargo referente a
la supuesta violación de los instrumentos internacionales y, en concreto, del
artículo 2 del PIDESC[144],
no sin antes señalar que en ningún momento se desconoce el carácter progresivo
de las facetas prestacionales de algunos derechos, como expresamente se
advierte en el artículo 334 de la Constitución.
(iii) Por último, afirma
que la expresión “buscando” debe ser interpretada a partir de un examen
integral de las normas que establecen y regulan el incidente de impacto fiscal
y que reconocen la intangibilidad y primacía de los derechos fundamentales. Así
se destacan: (a) el artículo 334 Superior que prohíbe menoscabar, restringir o
negar la protección efectiva de los derechos fundamentales; (b) el artículo 1
de la Ley 1695 de 2013 que reitera el citado precepto constitucional; y (c) el
propio artículo 14 de la ley en cita, en el que se prescribe que con el
cumplimiento del fallo judicial se garantiza la primacía de los derechos
fundamentales y la autonomía e independencia judicial.
3.3.3.5.
Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora de
Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita
que se declare la exequibilidad de los preceptos legales demandados. Para la
interviniente la lectura de la norma demandada no consagra ninguna expresión
con alcance imperativo, su referencia tan sólo tiene el peso de hacer un
llamado para que se analicen los argumentos expuestos, con miras a determinar
–con plena autonomía– si procede modular, modificar o diferir los efectos de un
fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal.
No se trata entonces de una regla con carácter impositivo, sino meramente
facultativo.
3.3.3.6.
Intervención de la Sección Primera de lo Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado
El Presidente de
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado pide declarar la inexequibilidad de la expresión: “En todo caso, las
máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de
cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, por las siguientes
razones: en primer lugar, si bien es cierto que la frase “tener en cuenta” no
equivale a “estar vinculado a”, no cabe duda de que la indeterminación del tipo
de sujeción que crea el verbo empleado, es la razón que motiva su retiro del
ordenamiento jurídico. Precisamente, la disposición acusada no precisa que se
espera que haga la autoridad judicial con el plan concreto de cumplimiento,
después de haber denegado la solicitud elevada por los funcionarios estatales
competentes. En la práctica ello podría conducir a entender que existe algún
tipo de obligatoriedad en lo propuesto, lo que resulta contrario no sólo a la
autonomía e independencia judicial, sino también al principio de separación de
poderes. Y, en segundo lugar, la única conducta válida que se deriva de la
Constitución, una vez es negado el incidente de impacto fiscal, es el de
proceder a cumplir lo ordenado por todos los medios dispuestos para el efecto,
sin que el plan propuesto pueda llegar a tener valor alguno.
A diferencia de lo
expuesto, el interviniente considera que la expresión: “buscando con ello
garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e
independencia judicial”, debe ser declarada exequible. En su criterio, aun
cuando también la fórmula acogida no es la más afortunada, por ese sólo hecho
no puede ser retirada del ordenamiento jurídico. En efecto, a partir de una
lectura sistemática de la Ley 1695 de 2013, se infiere que una vez negado el
incidente, la autoridad responsable debe proceder a cumplir en su totalidad con
lo dispuesto, en consonancia con los deberes de protección de los derechos de
las personas, en los términos previstos en el artículo 2 del Texto Superior.
3.3.3.7.
Intervención de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)
La Directora
Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia se opone a la pretensión
de inconstitucionalidad planteada en la demanda, por las siguientes razones: en
primer término, porque visto el trámite legislativo surtido frente al plan
concreto de cumplimiento, se observa que en un inicio se le otorgó un carácter
vinculante, cuyo alcance fue replanteado, en aras de no vulnerar los principios
de autonomía e independencia judicial. Así las cosas, “si el legislador aprobó
en definitiva una versión del artículo 14 que no autoriza al Gobierno al
cumplimiento del fallo desfavorable en los términos de su propio plan de
cumplimiento sino que, por el contrario, reserva para la Alta Corte (como debe
ser) el deber de señalar los términos en los cuales se debe acatar su decisión,
mal podría entenderse que el deber para las Altas Corporaciones de ‘tener en
cuenta’ el plan de cumplimiento presentado por el Gobierno se traduce en que su
decisión sobre el incidente de impacto fiscal deba ser la reproducción de dicho
plan”. No obstante, propone que el escenario se aclare mediante una sentencia
modulada en su contenido, en el sentido de declarar exequible el precepto
acusado, en el entendido de que el plan concreto no vincula ni obliga al
fallador.
Por lo demás, en
cuanto al segundo punto objeto de análisis, considera que la demanda es
contraria a la carga de certeza, porque la lectura que se realiza de la
expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de los derechos
fundamentales”, no tiene en cuenta los fines y principios constitucionales
del Estado, lo previsto en el artículo 334 del Texto Superior y la regulación
propuesta en la Ley 1695 de 2013, de donde se infiere que el cumplimiento de la
decisión no queda al arbitrio de la autoridad o a sus buenos oficios, sino a lo
dispuestos por la Alta Corporación judicial.
3.3.3.8.
Intervención del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional
El miembro
designado del citado Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional
afirma que la sujeción al plan concreto de cumplimiento constituye un golpe al
Estado Social de Derecho, el cual también se vulnera con la expresión: “buscando
con ello garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e
independencia judicial”, por cuanto erige en obligación de medio y no de
resultado el respeto a los mencionados derechos constitucionales.
3.3.3.9.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Quien actúa a
nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita declarar la
exequibilidad de los preceptos acusados, pues a partir de una interpretación
sistemática de la Ley 1695 de 2013, la expresión “tendrán en cuenta el plan
de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, debe ser entendida en
el sentido de que las respectivas autoridades judiciales considerarán el plan
de que se trata, sin que tengan el deber de acatarlo, como emana del principio
de separación de funciones del poder público.
3.3.3.10.
Intervenciones ciudadanas
(i) El
ciudadano Andrés Felipe González Cetina presentó un escrito en el cual solicita
declarar la inexequibilidad de los preceptos legales acusados, por cuanto
obligan a los jueces a tener en cuenta siempre el plan concreto de cumplimiento
presentado por el Gobierno Nacional, al tiempo que crea inseguridad jurídica al
permitirle a este último decidir si cumple o no con las sentencias proferidas
por el Poder Judicial.
(ii) Los ciudadanos Henry Alejandro Bolívar
Callejas y Daniel Roberto Salcedo Ramírez presentaron un escrito ante esta
Corporación en el que pidieron declarar la inexequibilidad de las expresiones
acusadas del artículo 14 de la Ley 1695 de 2013. En primer lugar, en cuanto al
plan concreto de cumplimiento, consideran que la forma como está redactado
conduce a la consagración de un imperativo a cargo de la Rama Judicial, lo cual
viola el principio de autonomía que le es propio (CP arts. 228 y 230). Esta
violación también se concreta en el desconocimiento del artículo 8 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, el cual prevé como una de las
garantías judiciales de todo ciudadano, la existencia de un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial. Este derecho convencional se ve
comprometido, en la medida en que la norma acusada implica “un sometimiento y
una restricción indebida al Poder Judicial por parte de la Rama Ejecutiva, al
tener el primero que someterse al criterio del segundo a la hora de resolver el
incidente de impacto fiscal”.
En segundo lugar,
sostienen que la expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de los
derechos fundamentales” tiene un alcance restringido, en la medida en que
no incluye otros derechos susceptibles de verse sometidos al incidente de
impacto fiscal, como ocurre, por ejemplo, con los derechos colectivos. Por esta
razón, aun cuando cabría una declaratoria de inexequibilidad por desconocer el
artículo 2 del Texto Superior, también se podría condicionar su alcance, en el
sentido de que el término derechos fundamentales abarque los demás derechos contenidos
en la Constitución.
3.3.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
A partir del examen de los
preceptos acusados incluidos en el artículo 14 de la Ley 1695 de 2013, el
Procurador General de la Nación solicita a la Corte realizar los siguientes
pronunciamientos:
(i) En primer
lugar, en cuanto a la expresión: “En todo caso, las máximas corporaciones
judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el
Gobierno Nacional”, afirma que es posible derivar dos interpretaciones, una
de las cuales efectivamente es inconstitucional. En este sentido, por una
parte, existiría la lectura propuesta por los accionantes, conforme a la cual,
a pesar de que el incidente no prospere, en todo caso, en la decisión judicial,
se deberá seguir con el plan concreto de cumplimiento formulado por el ejecutivo.
En este evento, en palabras de la Vista Fiscal, se infringiría el principio de
independencia judicial, así como el mandato de división de poderes, ya que habría
una indebida intromisión en la labor de administrar justicia. Y, por la otra, concurriría
una lectura alternativa, derivada del sentido natural de las palabras, por
virtud de la cual “tener en cuenta” es simplemente “tener presente o
considerar” algo. Esta última lectura es la que se debe apreciar como
correcta, pues no sólo guarda armonía con el resto de disposiciones que
integran la Ley 1695 de 2013, sino que también se compadece con la evolución
legislativa que condujo a la aprobación de la disposición cuestionada. No
obstante lo anterior, por razones de seguridad jurídica, el Procurador General
de la Nación propone que la expresión acusada sea declarada exequible, en el
entendido de que el plan presentado por el Gobierno Nacional no es de
obligatorio cumplimiento o acatamiento por parte de las Altas Cortes, al
momento de tomar la decisión que ponga fin al incidente de impacto fiscal.
(ii) En segundo
lugar, en lo que atañe a la expresión: “buscando con ello garantizar la
primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”,
el representante del Ministerio Público considera que el cargo no cumple con
los requisitos materiales mínimos para provocar un pronunciamiento de fondo,
pues no se explicó por los accionantes las razones por las cuales se considera
que el Constituyente consagró únicamente obligaciones de resultado respecto de
los derechos fundamentales.
3.3.5.
Consideraciones de la Corte
3.3.5.1.
Planteamiento problema jurídico y esquema de resolución
3.3.5.1.1. De acuerdo con los
argumentos expuestos en las demandas D-10093 y D-10096, en las distintas
intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le
corresponde a esta Corporación establecer, si la decisión del legislador de disponer
que en aquellos eventos en los cuales el fallo que le pone fin al incidente de
impacto fiscal sea adverso al solicitante, las Altas Cortes deberán tener en
cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional y
deberán acatar el fallo “buscando con ello garantizar la primacía de los
derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”, desconocen
los principios de separación de poderes, la autonomía e independencia de la
Rama Judicial y el Estado Social de Derecho.
3.3.5.1.2. Para resolver el
problema jurídico planteado, este Tribunal inicial-mente se pronunciará sobre
la aptitud del cargo y en seguida hará una breve referencia a los principios de
separación de poderes y de autonomía e independencia de la Rama Judicial. Una
vez expuestos los anteriores elementos, y teniendo en cuenta lo señalado sobre
el criterio de sostenibilidad fiscal y el incidente de impacto fiscal en los
acápites 3.1.5.3, 3.1.5.4 y 3.1.5.5 de esta providencia, se concluirá con la
resolución del caso concreto.
3.3.5.2. Cuestión previa:
examen sobre la aptitud del cargo
En el asunto bajo examen, respecto
de la expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de los derechos
fundamentales y la autonomía e independencia judicial”, la Vista Fiscal considera
que se debe proferir un fallo inhibitorio, ya que no se explicó por los
accionantes las razones por las cuales se considera que el Constituyente consagró
únicamente obligaciones de resultado respecto de los derechos fundamentales.
Teniendo en cuenta los
antecedentes expuestos, esta Corporación encuentra que el cargo formulado por
los accionantes, sí es susceptible de provocar un juicio de constitucionalidad,
pues la discusión que se plantea no gira en torno a la definición de la
naturaleza jurídica de los derechos fundamentales, ni tampoco sobre el
contenido de sus prestaciones, sino exclusivamente sobre el grado de
satisfacción de los mismos, cuando de por medio se encuentra un fallo que los
ha amparado y ha dispuesto, como consecuencia de ello, el cumplimiento de
varias órdenes. El problema constitucional que se plantea tiene que ver con el
compromiso que se asume por las autoridades públicas frente a la providencia
objeto de discusión por vía del incidente de impacto fiscal, cuando dicha
solicitud es contraria a la parte que solicita su apertura.
Por consiguiente, a juicio de
este Tribunal, el argumento propuesto por el Ministerio Público para solicitar
la inhibición no está llamado a prosperar y, en su lugar, es procedente
proferir una sentencia de mérito.
3.3.5.3. De los
principios de separación de poderes y de autonomía e independencia judicial de
la Rama Judicial
3.3.5.3.1. La
separación funcional del Estado en distintas ramas y órganos del poder público
tiene como objetivo primordial garantizar la libertad de los asociados, al
mismo tiempo que racionaliza el ejercicio de dicho poder y permite el
desarrollo más eficiente de las diversas finalidades constitucionales
encomendadas al aparato estatal. En efecto, la separación funcional permite,
por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada órgano y, por ende,
restringir su indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, lo que
se traduce en el goce efectivo de una mayor libertad y; por la otra, asegura
que los diversos órganos tengan un mayor grado de especialización
institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones. Dicho manejo
técnico se orienta a lograr que en un mediano o largo plazo exista una
eficiente utilización y asignación de los recursos del Estado y, por lo tanto,
se pueda cumplir con los fines impuestos a cada órgano o rama del poder público.
Tradicionalmente
la separación funcional de poderes ha estado vinculada a dos modelos teóricos:
uno acogido en la Europa continental que prohíja por una delimitación rígida y
otro de origen norteamericano vinculado con las fiscalizaciones interorgánicas
recíprocas, a través del denominado checks and balances[145].
Este último modelo reconoce la necesidad de fundar el gobierno democrático en
la distinción institucional entre los poderes, pero también asume que la
vigencia de las libertades y de los derechos depende de las reglas que permitan
su contención y armonización, a través de diversos mecanismos, como lo son los
controles interorgánicos y los requerimientos vinculados con el deber de
colaboración armónica.
De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, la Constitución colombiana se inscribe en el
segundo modelo[146],
otorgándole a la separación funcional de poderes dos objetivos diferenciados.
El primero relativo a garantizar las libertades y
derechos de los ciudadanos, a través de la prohibición de la conformación de
poderes públicos omnímodos; y el segundo, dirigido a racionalizar la actividad
del Estado, mediante la instauración de ramas y órganos especializados, dotados
de autonomía e independencia para el cumplimiento de sus funciones.
A partir de lo expuesto, se asume que la autonomía e
independencia se convierten en un supuesto esencial de la división de poderes,
no sólo porque garantizan la especialización de la Administración pública, sino
especialmente porque impiden la configuración de poderes omnímodos que pongan
en riesgo los derechos y libertades de los ciudadanos. Ahora bien, dicha
autonomía e independencia no son incompatibles con la implementación de
mecanismos que permitan controles recíprocos entre las autoridades o que las invite
a actuar bajo una labor de coordinación para lograr la satisfacción de los
fines del Estado. Al respecto, en la Sentencia C-971 de 2004[147], se señaló que:
“El modelo por el cual optó el constituyente
de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de
separación, las funciones necesarias para la realización de los fines del
Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin embargo, la idea
de la separación está matizada por los requerimientos constitucionales de
colaboración armónica y controles recíprocos. Por virtud del primero, se
impone, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo
está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atenúa el principio
de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito funcional
de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario
o contingente, o como una excepción a la regla general de distribución
funcional, como cuando la Constitución señala que el Congreso ejercerá
determinadas funciones judiciales o que la ley podrá atribuir excepcionalmente
función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas. (C.P. Art. 116)  Los controles recíprocos, por su parte, se
encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales, como
aquellas que establecen y desarrollan la función de control político del
Congreso sobre el gobierno y la administración, o las que regulan los órganos
autónomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional
descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el propósito, no
solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a través de
las cuales el Estado atiende a la satisfacción de sus fines, sino, y
principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por
efecto de la limitación del poder que resulta de esa distribución y
articulación de competencias.”
Como se infiere de lo expuesto, si bien el principio de
colaboración armónica permite que en el ejercicio de las funciones de una
autoridad, se cuente con la concurrencia de otra, para lograr el desarrollo
cabal de los fines del Estado. Dicha alternativa tiene límites dirigidos
precisamente a preservar la autonomía e independencia de cada poder. En este
sentido, en criterio de este Tribunal, las atribuciones que tienen su origen a
partir de la articulación del citado mandato de colaboración, se sujetan a la
imposibilidad de (i) reemplazar el poder concernido en el ejercicio de sus
competencias, o (ii) de incidir con un grado de intensidad tal que anule su
independencia y autonomía[148].
3.3.5.3.2. Dentro de este contexto, en tratándose de la
administración de justicia, la garantía de la separación de poderes se ve
reforzada por la importancia que asume en el ámbito constitucional: la
independencia y autonomía del poder judicial (CP arts. 116, 228 y 230). Su
consagración es de vital importancia, pues los jueces cumplen un papel trascendental
en el Estado, dirigido a garantizar los derechos de los ciudadanos y a servir como
instrumento para la solución pacífica de las controversias.
La independencia y autonomía de los jueces, como principio
constitucional, se expresa a través del cumplimiento estricto de la cláusula
contenida en el artículo 230 de la Constitución, conforme a la cual, en sus
providencias, los jueces sólo están sometidos al imperio de la ley. Para la
jurisprudencia constitucional, esta cláusula implica un límite para las
actividades de los demás poderes públicos, que exige que los jueces no sean
condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones,
por ningún factor distinto de la aplicación del ordenamiento jurídico y del
análisis objetivo e imparcial de los hechos materia de debate judicial. Sobre
este punto, en la Sentencia C-037 de 1996[149],
que estudió la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, se expuso:
“(…) el propósito fundamental de la función
judicial dentro de un Estado de derecho, es el de impartir justicia a través de
diferentes medios, como son la resolución de los conflictos que se susciten
entre particulares, o entre éstos y el Estado, el castigo a las infracciones a
la ley penal y la defensa del principio de legalidad. Para ello, la
administración de justicia debe descansar siempre sobre dos principios básicos
que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la imparcialidad de los
jueces // La independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los
funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a
presiones o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones,
recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros
órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del
ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus
competencias constitucionales y legales. (…) La autonomía del juez es,
entonces, absoluta. Por ello la Carta Política dispone en el artículo 228 que
las decisiones de la administración de justicia ‘son independientes’, principio
que se reitera en el artículo 230 superior cuando se establece que ‘Los jueces,
en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley’, donde el
término ‘ley’, al entenderse en su sentido general, comprende en primer lugar a
la Constitución Política.”
Para el caso particular de la Rama Judicial, en virtud de
lo expuesto, es preciso resaltar que el principio de colaboración armónica tan
sólo puede operar bajo la limitación reseñada. Esto significa que los jueces
gozan de plena autonomía para proferir sus decisiones, sujetos exclusivamente
al ordenamiento jurídico, y amparados contra toda incidencia externa que los
limite en el desarrollo de sus funciones. Conforme a esta argumentación, en la
Sentencia C-1643 de 2000[150],
la Corte insistió en que: “la conducta del juez, cuando administra justicia, no
puede jamás estar sometida a subordinación alguna, al punto que dentro de esta
óptica es posible reconocerlo como un sujeto único, sin superior del cual deba
recibir órdenes, ni instrucciones ni ser objeto de presiones, amenazas o
interferencias indebidas. Además, como corolario del principio en referencia,
los demás órganos del Estado tienen el deber jurídico de prestarles la
necesaria colaboración para que se cumplan las decisiones judiciales.”
En conclusión, es indudable que la autonomía e
independencia del poder judicial no se restringe a ser una expresión del
principio de separación de poderes, ya que representa la idea misma de justicia
dentro de un Estado democrático. Por virtud de lo anterior, en lo que atañe al
ejercicio de la función jurisdiccional, los jueces están sometidos
exclusivamente a la aplicación del ordenamiento jurídico vigente y al análisis
imparcial de los hechos materia de debate judicial, como expresión del
principio de imparcialidad judicial. Lo anterior implica que si bien se aceptan
mecanismos de colaboración armónica y de control recíproco en el desarrollo de
dicha función, su consagración no puede incidir o interferir en el ámbito de adopción
de las decisiones judiciales.
3.3.5.4. Del
caso en concreto
3.3.5.4.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, en el
presente caso, el examen de inconstitucionalidad propuesto por los accionantes
contra el artículo 14 de la Ley 1695 de 2013, se distingue a partir de lo
previsto en dos de las normas que lo integran. Por una parte, se cuestiona la
expresión: “buscando con ello garantizar la primacía de los derechos
fundamentales y la autonomía e independencia judicial”, y por la otra, la
afirmación conforme a la cual: “En todo caso, las máximas corporaciones
judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el
Gobierno Nacional”.
En cuanto a la
primera, se sostiene que desconoce el Estado Social de Derecho y los principios
de autonomía e independencia judicial, por cuanto al utilizar el verbo “buscar”,
la norma somete la satisfacción de los fallos objeto de IIF a aquello que sea
posible realizar, sin que en la práctica se tenga que asegurar su efectivo
cumplimiento. Frente a este cargo, la mayoría de los intervinientes consideran
que los accionantes realizan una lectura aislada de la norma[151],
sin tener en cuenta lo que se prevé en la Constitución y en la misma Ley 1695
de 2013, sobre el alcance del citado incidente. Por su parte, los
intervinientes que coadyuvan la acusación planteada, además de reiterar las
razones expuestas por los demandantes, dicen que la expresión cuestionada tiene
un alcance restringido por cuanto no incluye a los derechos colectivos[152].
Por último, como ya se dijo y se examinó, el Procurador General de la Nación
solicitó la expedición de un fallo inhibitorio.
Respecto de la
segunda expresión demandada, los accionantes plantean el desconocimiento de los
principios de autonomía e independencia judicial, en la medida en que el verbo “tendrán”,
le impone a las Altas Cortes la obligación de decidir sobre la prosperidad del
IIF, a partir de lo señalado en el plan concreto de cumplimiento presentado por
el Gobierno Nacional. Como derivación de lo anterior, en criterio de los
demandantes, se desconoce el artículo 93 de la Constitución, ya que el artículo
2 del PIDESC, establece el principio de progresividad en la protección
convencional de los derechos humanos, en este caso, del derecho a la protección
judicial efectiva, frente al cual se prohíbe un retroceso en su nivel de
garantía, consistente en imponer a los jueces el deber de acatar el citado
plan.
La mayoría de los intervinientes
solicitan la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada[153],
con fundamento en las siguientes razones: (i) la referencia al plan de
cumplimiento no constituye un mandato imperativo, sino tan sólo un elemento de
juicio para evaluar la decisión de modificar, modular o diferir los efectos de
una sentencia; y (ii) se trata de un insumo dirigido a la judicatura para que,
a pesar de fallar en contra de quien solicita el incidente, en consonancia con
el principio de colaboración armónica, los jueces puedan valorar dicho
documento en etapas posteriores del trámite. Por lo demás, para uno de los
intervinientes, un examen histórico de la norma muestra que el legislador le
quitó el elemento obligacional, más, sin embargo, por razones de seguridad
jurídica, se debería declarar su exequibilidad, en el entendido que el plan
concreto no vincula ni obliga al fallador[154].
A diferencia de lo expuesto,
otros intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma
acusada[155],
a partir de la exposición de los siguientes argumentos: (i) la indeterminación
del tipo de sujeción que crea el verbo empleado, es la razón que motiva su
inconstitucionalidad, pues una interpretación posible es que obliga a las
autoridades judiciales, en contra de los principios de autonomía e
independencia judicial; y (ii) luego de proferida la decisión que resuelve el
IIF, la única conducta válida es la de proceder al cumplimiento de lo fallado,
momento para el cual el plan no puede tener ningún valor.
Finalmente, en criterio de la
Vista Fiscal, lo procedente es proferir un fallo modulado, ya que una de sus posibles
interpretaciones de la disposición acusada es que las Altas Cortes se
encuentran sometidas a lo señalado en el plan de cumplimiento, lo cual
constituiría una intromisión en la labor de administrar justicia. Por ello, se
propone que se sea declarada exequible, en el entendido de que el plan
presentado por el Gobierno Nacional no es de obligatorio cumplimiento por parte
de las máximas corporaciones judiciales, al momento de adoptar la decisión que
pongan fin al IIF.
3.3.5.4.2. A partir de los argumentos expuestos en las demandas
D-10093 y        D-10096, en las distintas intervenciones y en el concepto de
la Vista Fiscal, la Corte procederá a realizar un pronunciamiento separado
frente a cada una de las expresiones demandadas.
3.3.5.4.3.
En primer lugar, en lo que atañe a la fórmula adoptada por el legislador, por
virtud de la cual, una vez resuelto el incidente de forma contraria a la parte
que solicitó su apertura, se debe proceder a acatar el fallo en los términos
que determine la alta corporación judicial, “buscando con ello garantizar la
primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”,
en criterio de la Corte, no quebranta en forma alguna el Estado Social de
Derecho y los principios de autonomía e independencia judicial, por las
siguientes razones:
(i) Una
interpretación literal o semántica de la disposición acusada muestra que el
verbo “buscar”, no se vincula con el contenido de la decisión objeto de
incidente, como lo afirman los accionantes, sino con la consecuencia que se
deriva de que la decisión sea contraria a la parte que solicitó su apertura.
Vista en un contexto general, la norma en cita señala que:
“Artículo 14.- Si la decisión que resuelve el
incidente de impacto fiscal es contraria a la parte que solicita su apertura, se
acatará el fallo en los términos que determine la alta corporación judicial,
buscando con ello garantizar la primacía de los derechos
fundamentales y la autonomía e independencia judicial. (…)”[156].
Cuando el
precepto demandado consagra el verbo “buscar” con la preposición “con”,
lo que hace es expresar la relación que existe entre las dos partes de la
oración: la primera, dirigida a resaltar el carácter vinculante del fallo
adoptado por la alta corporación judicial, cuando no prospera el incidente de
impacto fiscal; y la segunda, señalando que, en dicho caso, el reconoci-miento
de la obligatoriedad de lo adoptado, lo que pretende es garantizar la primacía
de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial.
(ii) Aunado a lo
anterior, el uso del método de interpretación sistemática conduce a la misma
conclusión. En efecto, tal y como se expuso en el acápite 3.1.5.4 de esta
providencia, el alcance del IIF se encuentra restringido a los efectos de la
sentencia, como expresamente lo dispone el artículo 334 del Texto Superior y lo
reitera el artículo 12 de la Ley 1695 de 2013[157],
lo que involucra que la decisión adoptada está resguardada por la garantía de
la cosa juzgada constitucional. Así las cosas, la protección del derecho
contenida en la parte resolutiva de un fallo no puede ser controvertida, ni
desconocida por cuenta del incidente, vale decir, se mantiene incólume. Lo
anterior implica que, una vez resuelto el citado instrumento, las decisiones
allí dispuestas, en los términos señalados por la Alta Corte, son plenamente
exigibles[158].
La norma
demandada no altera esta regla constitucional, por el contrario, la reitera,
cuando señala que: “Si la decisión que resuelve el incidente de impacto
fiscal es contraria a la parte que solicita su apertura, se acatará el fallo
en los términos que determine la alta corporación judicial (…)”[159].
A continuación, en los mismos términos previstos en la Constitución, resalta que
dicha obligatoriedad apunta a salvaguardar la primacía de los derechos
fundamentales y la autonomía e independencia de la Rama Judicial.
- En cuanto a lo
primero, en la medida en que el propio Texto Superior le otorga un peso
específico, a manera de cláusula prohibitiva, a la protección de los derechos
fundamentales. En este sentido, no sobra recordar que el parágrafo del artículo
334 de la Carta Política, dispone que: “Al interpretar el presente artículo,
bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección
efectiva”[160].
Mandato que guarda plena armonía con la parte dogmática de la Constitución,
en la que se consagra que: “El Estado reconoce, sin discriminación alguna,
la primacía de los derechos inalienables de la persona (…)”[161].
Por lo demás,
valga la pena aclarar que este precepto no se ve afectado por la declaratoria
de inconstitucionalidad de la procedencia del IIF respecto de las providencias
proferidas en el marco de la acción de tutela, pues es posible que el incidente
se promueva respecto de otras acciones que indirectamente pueden tener efecto
los derechos fundamentales, como ocurre desde una perspectiva general con las
sentencias que se profieren en ejercicio de la atribución de control abstracto
de constitucionalidad.
- Respecto de lo
segundo, porque uno de los elementos claves que condujo a entender que el IIF
no constituía una sustitución de la Constitución, en relación con el principio
de separación de poderes y los principios de autonomía e independencia judicial[162],
se encuentra en que el artículo 334 del Texto Superior mantiene la decisión
acerca de la procedencia o no del citado incidente, en el ámbito exclusivo del
ejercicio de la potestad jurisdiccional. Por esta razón, una de las opciones válidas
que surge, una vez agotado el trámite respectivo, es que se mantengan las
órdenes emitidas desde el principio, en cuyo caso la decisión es de obligatorio
cumplimiento.
Obsérvese como,
a partir de lo expuesto, se entiende que la expresión acusada es una
consecuencia directa de ambos mandatos constitucionales, pues cuando se dice
que el fallo se debe acatar en los términos que determine la alta corporación
judicial, si el incidente es contrario a la parte que solicite su apertura, al
final de cuentas, como lo indica su contenido normativo, lo que está buscando es
preservar la cláusula prohibitiva de protección a los derechos fundamentales,
en un contexto acorde con la plena exigibilidad de los principios de
independencia y autonomía judicial. Por esta razón, en la parte resolutiva de
esta decisión, se declarará la exequibilidad de la expresión acusada prevista
en el artículo 14 de la Ley 1695 de 2013.
3.3.5.4.4. En
segundo lugar, en lo que atañe al resto de lo previsto en el artículo reseñado,
por virtud del cual: “En todo caso, las máximas corporaciones judiciales
tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno
Nacional”, es necesario realizar las siguientes consideraciones:
(i) Una
aproximación a la norma conduce a entender que de ella se derivan dos posibles
interpretaciones. La que se propone por los accionantes, en el sentido de
advertir que, a pesar de que el incidente no prospere, en todo caso, en la
decisión judicial, se deberá seguir el plan concreto de cumplimiento presentado
por el ejecutivo. Dicho plan consiste en uno de los documentos que se deben
acompañar con la sustentación[163],
dirigido a exponer la forma como se puede armonizar las órdenes dispuestas en
el fallo con el criterio de la sostenibilidad fiscal.
En este evento,
sin lugar a dudas, como se expuso en el acápite 3.3.5.3.2 de esta providencia, se
infringirían los principios de autonomía e independencia judicial, así como el
principio de división de poderes, pues las Altas Cortes ya no estarían
sometidas de manera exclusiva a la aplicación del ordenamiento jurídico y al
análisis imparcial de los hechos materia de debate, sino a una intromisión
externa que restringiría indebidamente el ejercicio de su potestad
jurisdiccional. En efecto, la obligación de seguir el plan concreto de
cumplimiento implicaría, en último término, que la decisión judicial estaría
mediada o condicionada por la propuesta que en su momento presentó el Gobierno
Nacional. Al final de cuentas, en una hipótesis como la expuesta, la
materialidad del fallo dependería de la Rama Ejecutiva del poder público, la
cual carece de dicha atribución en esta materia, conforme a una lectura
armónica de los artículos 116 y 334 del Texto Superior.
Aunado a ello,
si el Gobierno Nacional, a través de los ministros, tiene la condición de parte
en el incidente[164]
y, por ello, un interés directo en las resultas del mismo, se desconocería el
principio de imparcialidad (CP arts. 209 y 230), cuando, al final de cuentas,
tendría la última palabra sobre la posibilidad de modificar, modular o diferir
los efectos de las sentencias o de los autos que se dicten con posterioridad a
la misma.
(ii) Sin
perjuicio de lo anterior, una lectura alternativa de la norma, como lo sugieren
varios intervinientes, es que se entienda que la expresión: “tener en
cuenta”, responde al sentido natural de las palabras, esto es, tener
presente o considerar algo.
No obstante,
esta aproximación exterioriza el siguiente problema, y es que sí la decisión ya
se adoptó, no se precisa qué es lo que se espera que la autoridad judicial haga
con dicho plan. Para la Corte, es claro que ello no supone el hecho de tenerlo
en cuenta al momento de resolver el incidente, pues para ello se ordena
presentarlo con la sustentación[165]
y luego explicarlo en la audiencia de impacto fiscal[166].
Al revisar los
antecedentes legislativos de la norma, se observa que desde el inicio se
planteó la necesidad de buscar una fórmula para que, en caso de que las Altas
Cortes, negarán la procedencia del IIF, el Gobierno pudiera acatar el fallo de
acuerdo con el plan de cumplimiento por él propuesto. En este orden de ideas,
en la Plenaria del Senado de la República, en el segundo debate, siguiendo lo
propuesto en el informe de ponencia, se aprobó la siguiente disposición:
“Artículo nuevo. Si la decisión que resuelve el incidente de
impacto fiscal vulnera la sostenibilidad fiscal, el Gobierno Nacional acatará
el fallo en los términos contenidos en el plan de cumplimiento de que trata el
artículo 6º de la presente ley.
Se entiende que se vulneran la sostenibilidad fiscal cuando la decisión
del incidente impide la garantía, efectividad y realización total o parcial de
los demás principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución en el
mediano plazo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expondrá ante la
respectiva Corporación las razones que sustentan tal vulneración.
Parágrafo. Lo anterior, en ningún caso, constituirá fraude a
resolución judicial”[167].
En la Cámara de
Representantes, el parlamentario José Joaquín Camelo Ramos, planteó un amplio
debate sobre la citada disposición y señaló que la misma convertiría en papel
las decisiones de las Altas Cortes. Por ello, propuso el siguiente texto
alternativo:
“Si la decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria
a la parte que solicita su apertura, el Gobierno Nacional acatará el fallo en
los términos que determine la Alta Corporación Judicial, buscando con ello
garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia
judicial.
En todo caso la decisión de modular, modificar o diferir en el tiempo
los efectos del fallo judicial, sometido al trámite del incidente de impacto
fiscal, será potestativa para las Altas Corporaciones Judiciales”[168].
A pesar de que
el mismo se presentó en Comisión, su aprobación final tan sólo se dio en
Plenaria, en la que, como se deriva de la comparación de los textos, se
reemplazó el inciso segundo propuesto, por la fórmula que se cuestiona en este
proceso de inconstitucionalidad, a saber: “En todo caso, las máximas
corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento
presentado por el Gobierno Nacional”. Pese a que no se encuentra una
explicación concreta que justifique el cambio, el mismo parece sugerir la idea
de recordarle al juez que debe considerar o tener en cuenta los argumentos
expuestos por el Gobierno Nacional.
Como la norma se
refiere al momento final del trámite del incidente, esto es, cuando la decisión
ya fue adoptada, la única alternativa viable es que se entienda que el
documento que contiene el plan concreto de cumplimiento, se deberá considerar
en caso de que se decida hacer uso de las atribuciones de seguimiento, con las
que, excepcionalmente, en materia constitucional, cuentan las Altas Cortes.
En este
contexto, la norma propuesta se convertiría en un llamado para que la
judicatura, a pesar de fallar en contra de la parte que solicita la apertura
del incidente, en consonancia con el principio de colaboración armónica, valore
el citado documento en las etapas posteriores que impliquen verificar o
acreditar el cumplimiento de lo ordenado. Esta lectura no sólo tendría
congruencia con el citado principio previsto en el artículo 113 Superior, sino
que también cumpliría con el propósito del incidente, el cual, finalmente, consiste
en poner de presente una situación que podría comprometer la sostenibilidad
fiscal.
(iii) A pesar de
lo anterior, aún en el escenario previamente mencionado, la primera opción
interpretativa sería válida y generaría consecuencias en derecho. En efecto, se
podría considerar que al momento de hacer seguimiento a un fallo que fue
examinado respecto de su impacto fiscal, cuando el mismo no haya prosperado,
las máximas corporaciones judiciales tendrían que estar sujetas a lo señalado
en el plan concreto de cumplimiento presentado con anterioridad por el
ejecutivo, al momento de adoptar cualquier decisión.
Con miras
entonces a preservar la independencia y autonomía de la Rama Judicial, en un
contexto acorde con el principio de seguridad jurídica, esta Corporación
considera que debe excluirse de la norma cualquier alternativa que conduzca a
entender que el plan concreto de cumplimiento vincula y obliga al fallador,
sólo de esa manera se preserva su rol como herramienta para cristalizar el
principio de colaboración armónica.
Por esta razón,
en la parte resolutiva de esta providencia se declarará su exequibilidad, en el
entendido de que dicho plan no es de obligatoria observancia, ni acatamiento
por parte del fallador.
3.4. CUARTO CARGO: Sobre la motivación mínima del incidente
de impacto fiscal
3.4.1. Norma demandada
“ARTÍCULO 6o. CONTENIDO DEL INCIDENTE. La sustentación del incidente de
impacto fiscal deberá contener lo siguiente:
1. Las posibles
consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas.
2. Las condiciones específicas que
explican dichas consecuencias.
3. Los planes concretos para el
cumplimiento de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad
a la misma, que aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de
sostenibilidad fiscal.
PARÁGRAFO. A la sustentación del incidente de
impacto fiscal se acompañará como anexo concepto del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.”
3.4.2.
Fundamentos de la demanda
En la demanda
D-10093, los accionantes sostienen que la expresión “posibles” es contraria a
los artículos 2, 5 y 86 de la Constitución Política, puesto que hace prevalecer
consecuencias “meramente probables” sobre la garantía efectiva de los derechos
constitucionales (CP art. 2), sobre la primacía de los derechos inalienables de
las personas (CP art. 5) y sobre la protección inmediata y efectiva de los
derechos fundamentales (CP art. 86). Desde esta perspectiva, consideran que la
vigencia de los citados mandatos obliga a demostrar que las finanzas públicas
efectivamente se verán afectadas como consecuencia de la providencia sometida
al IIF. En general, afirman que la forma cómo se propone la disposición acusada
produce una tensión entre los derechos fundamentales y los fines colectivos,
dándole prioridad a estos últimos sobre la base de meras “conjeturas”.
3.4.3.
Intervenciones
3.4.3.1.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director de la
Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y del Derecho, pide que se declare la exequibilidad de la expresión
“posibles” prevista en el artículo 6 de la Ley 1695 de 2013, por cuanto no
tiene el alcance de indeterminación alegado por los accionantes, ya que se trata
de un precepto normativo que se somete al principio económico de mayor
veracidad.
En este sentido, en
tratándose de cifras presupuestales que están sujetas a la variación propia de
la dinámica macroeconómica, no puede hablarse de valores ciertos sino de sumas
aproximadas. Por ello, en la medida en que el  fundamento del IFF es la
alteración de las finanzas públicas, no es procedente su ejercicio a partir de
la demostración de costos concretos.
3.4.3.2.
Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República solicita la expedición de un fallo inhibitorio,
ya que el precepto legal acusado no se sustenta en “eventuales” consecuencias
negativas en las finanzas públicas, sino en la necesidad de formular el
incidente, de acuerdo con hechos concretos y con proyecciones probables y
verificables. Lo que la norma quiere indicar es que esas consecuencias son
futuras, es decir, no pueden verificarse en el momento mismo en que se promueve
el incidente, por lo que es justamente a través de su trámite, en donde se
realizará dicha demostración. Así las cosas, en criterio de la interviniente,
los demandantes parten de una interpretación inadecuada de la norma.
3.4.3.3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público pide que se declare la exequibilidad de
la expresión legal acusada. En su opinión, los accionantes construyen su cargo
a partir de una interpretación incorrecta de la norma, pues concluyen que el
legislador le dio prevalencia a una mera probabilidad de afectación de la
sostenibilidad fiscal, sobre el efectivo cumplimiento de una providencia. Para
la interviniente, por el contrario, una lectura integral no sólo del artículo
reseñado sino de toda ley, conduce a una interpretación distinta, conforme a la
cual es obligación plantearle a las autoridades judiciales las diferentes
aristas en las que una providencia puede afectar la sostenibilidad fiscal, para
que, con fundamento en ello, estas últimas tengan los suficientes elementos de
juicio para adoptar una decisión.
3.4.3.4.
Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora de
Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita
que se declare la exequibilidad de la expresión demandada, pues el cargo se
fundamenta en meras conjeturas, que no corresponden a una lectura armónica de
la ley. En efecto, la alteración debe estar plenamente acreditada, ya que es
obligatorio especificar las consecuencias que se generan sobre la estabilidad
de las finanzas públicas, conforme lo ordena el numeral 2 del artículo 6 de la
Ley 1695 de 2013. Por lo demás, también se exige un concepto del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, entidad encargada de la administración de los
recursos del Estado.
3.4.3.5.
Intervención de la Sección Primera de lo Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado
Para el Presidente
de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado la expresión acusada debe ser declarada inexequible. En términos
generales, señala que la redacción del enunciado normativo contenido en el
artículo 6 de la Ley 1695 de 2013 termina por abrir las puertas a solicitudes
basadas en meras conjeturas, desconociendo los principios de seguridad jurídica
y el mandato de protección de los derechos fundamentales. En sus propias
palabras, expone que:
“[El] trámite incidental
previsto únicamente debe ser viable allí donde existan razones serias y
debidamente documentadas que muestren como razonable y necesaria la apertura de
esta instancia de deliberación post-procesal sobre los efectos de una
sentencia. Permitir que cualquier inquietud o preocupación de la Administración
por los efectos de un fallo dé lugar a la apertura del incidente y a la
subsecuente suspensión de la efectividad de las órdenes contenidas en la
sentencia supondría, sin duda, un atentado contra los principios invocados por
los demandantes. En contraste, esto es, de presentarse una petición clara y
debidamente soportada en evidencias indispensables para sustentar lo pedido, se
estará frente a una restricción legitima, que tan sólo busca propiciar un
debate que coyunturalmente se estima útil para la sostenibilidad fiscal”.
3.4.3.6.
Intervención de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)
La Directora
Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia se opone a la
declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión: “posibles”, por cuanto la
demanda se funda en una lectura descontextualiza de las exigencias que
justifican el incidente de impacto fiscal. Para el efecto, explica que la
determinación de las posibles consecuencias para la sostenibilidad fiscal no es
el único requisito que se impone, pues el mismo artículo 6 exige establecer las
“condiciones específicas que explican dichas consecuencias” y “los
planes concretos para el cumplimiento de la sentencia o de los autos”.
Además, como anexo de la sustentación de la solicitud, se debe incluir un “concepto
del Ministerio de Hacienda”.
Al realizar una
lectura integral como la propuesta, se diluye el argumento de los accionantes, ya
que es claro que el incidente no se plantea a partir de meras conjeturas. Lo
que ocurre es que las consecuencias negativas no siempre son determinables con
precisión desde el momento en que se profiere la sentencia, sino que dependen
de eventos futuros. En esta medida, es entendible que en algunos eventos la
estimación sobre el impacto fiscal deba realizarse con base en escenarios y
estimaciones de las distintas variables, sin que de ello se infiera que se
trata de una solicitud vaga o imprecisa.
3.4.3.7.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Quien actúa a
nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a la Corte declarar
la exequibilidad de la expresión: “posibles”, consagrada en el artículo 6 de la
Ley 1695 de 2013, pues el cargo se sustenta en una visión eminentemente
subjetiva de los accionantes, la cual no se deriva de una lectura sistemática
de la citada ley. Por lo demás, afirma que si se tiene en cuenta que el
incidente de impacto fiscal debe ser presentado en el término de ejecutoria, es
natural que el funcionario que lo propone sólo pueda argumentar “las
posibles consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas
públicas”, ya que, en tan corto tiempo, difícilmente se podrían haber configurado
las consecuencias negativas que afecten la sostenibilidad.
3.4.3.8. Intervenciones
ciudadanas
El
ciudadano Andrés Felipe González Cetina presentó un escrito en el cual solicita
declarar la inexequibilidad de expresión demandada, por cuanto deja al arbitrio
de meros hechos futuros la prosperidad del incidente, lo que termina afectando
los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos.
3.4.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
Para el
Procurador General de la Nación el cargo propuesto por los accionantes no está
llamado a prosperar, por las siguientes razones: en primer lugar, porque las
consecuencias a las cuales se refiere el artículo demandado, son efectos de
carácter económico sobre las finanzas públicas, los cuales no corresponden a un
ciencia predictiva o exacta. Y, en segundo lugar, porque una interpretación
sistemática de la totalidad del artículo 6 de la Ley 1695 de 2013, impide que
el incidente se plantee frente a meras eventualidades o conjeturas, teniendo en
cuenta que, además de la invocación de las “posibles consecuencias”, es forzoso
explicar las condiciones “específicas” en las que ellas ocurren y la forma cómo
dicha circunstancia altera la sostenibilidad fiscal. Incluso, en su criterio,
la expresión utilizada le brinda mayor autonomía a la Rama Judicial, quien
podrá considerar si aquello que se invoca tiene o no la vocación de ocurrir.
3.4.5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.4.5.1. Planteamiento del
problema jurídico y esquema de resolución
3.4.5.1.1. De acuerdo con los
argumentos expuestos en la demanda D-10096, en las intervenciones presentadas y
teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta
Corporación establecer, si la expresión: “posibles” consagrada en el artículo 6
de la Ley 1695 de 2013, al hacer referencia a la sustentación de las
consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas,
desconoce la garantía y primacía de los derechos constitucionales (CP arts. 2 y
5), así como la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales
(CP art. 86).
3.4.5.1.2. Para dar respuesta al
problema jurídico planteado, este Tribunal tendrá en cuenta lo señalado en esta
providencia, en relación con el criterio de SF y el IFF, conforme a los
acápites 3.1.5.3, 3.1.5.4 y 3.1.5.5.
3.4.5.2. Cuestión previa:
examen sobre la aptitud del cargo
En el asunto bajo examen, uno de
los intervinientes considera que se debe proferir un fallo inhibitorio[169],
ya que el precepto legal acusado no se sustenta en “eventuales” consecuencias
negativas en las finanzas públicas, sino en la necesidad de formular el
incidente, a partir de circunstancias reales susceptibles de concreción en el
futuro.
Como se deriva de lo expuesto, la
razón que se expone para justificar la imposibilidad de adoptar una decisión de
fondo, parte precisamente del examen del contenido normativo de la disposición
acusada, a partir de la propuesta de realizar una lectura sistemática y lógica
de lo que en ella se regula. Es ese precisamente el debate que se propone y
sobre el cual se pronunció el resto de los intervinientes y la Vista Fiscal. Por
ende, a juicio de este Tribunal, no existe un problema de certeza en el cargo,
sino de definición de lo que se dispone en la expresión demandada, con
consecuencias en la preservación de los principios, garantías y derechos a los
cuales hacen referencia los accionantes.
Por consiguiente, el argumento
propuesto por la interviniente para solicitar la inhibición no está llamado a
prosperar y, en su lugar, es procedente proferir una sentencia de mérito.
3.4.5.3. Del caso en concreto
3.4.5.3.1. El artículo 334
del Texto Superior consagra como una de las etapas del IIF, la presentación de
los argumentos de quienes lo proponen, acerca de las consecuencias del fallo
adoptado sobre las finanzas públicas, así como la formulación de un plan
concreto para asegurar su cumplimiento[170].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha señalado que: “si bien la
sostenibilidad fiscal es un criterio orientador para determinar los efectos de
los fallos, las autoridades judiciales no están obligadas a realizar un estudio
detallado sobre el impacto fiscal de sus decisiones, análisis que corresponde
efectuar a los Ministros del Gobierno o al Procurador General de la Nación
cuando decidan promover el incidente de impacto fiscal”[171].
3.4.5.3.2. A través de la
Ley 1695 de 2013, como se expuso en el acápite 3.1.5.5 de esta providencia, el
legislador consagró el procedimiento sui generis del incidente de
impacto fiscal, para lo cual identificó las siguientes cinco etapas:
presentación, sustentación, admisión, audiencia y decisión.
En relación con la primera, esto
es, la etapa de presentación, se establece que el incidente deberá
formularse ante el magistrado de la alta corporación que actúo como ponente,
dentro del término de ejecutoria del fallo. Una vez verificada su presentación
en el plazo señalado, se concederá la apertura del incidente dentro de los
cinco días hábiles siguientes[172].
A continuación, una vez decretada
la apertura del incidente, se dispone la etapa de sustentación, para lo
cual se otorga un plazo de treinta días. Si no se cumple con esta obligación,
se declarará desierto[173].
La sustentación del incidente debe dar cuenta de (i) las “posibles”
consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas;
(ii) las condiciones específicas que explican dichas consecuencias; y (iii) los
planes concretos para el cumplimiento de la sentencia o de los autos que se
profieran con posterioridad a la misma, que aseguren los derechos reconocidos
en ella, en un marco de sostenibilidad fiscal. Así mismo, se exige que el
incidente se acompañe con un concepto del Ministro de Hacienda y Crédito
Público[174].
En seguida la ley dispone la etapa
de admisibilidad, la cual se expresa en la posibilidad de adoptar las
siguientes decisiones: admitir, inadmitir o rechazar el IFF. La admisión se
decretará siempre que una vez presentado y sustentado el citado instrumento, se
reúnan los requisitos señalados, mediante auto que no tendrá recursos[175]. La
inadmisión se dispondrá cuando no se cumplan con las exigencias previstas en la
ley. En este caso, en el auto respectivo se incluirá una relación de los
elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considere
ausentes o la información que estime relevante, para que se aporten en el
término de cinco días siguientes a la notificación. Finalmente,
el rechazo se ordenará cuando, habiendo sido inadmitido el incidente, se
omitiere cumplir con la obligación de corregirlo en la oportunidad señalada[176].
Luego sigue la etapa de la
audiencia de impacto fiscal, en la que es obligatoria la asistencia de
todas las partes[177].
No obstante, tan sólo se exige (i) la explicación del solicitante sobre “las
consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con posterioridad a la
misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su cumplimiento”,
así como (ii) la conceptualización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
sobre la materia[178].
Dentro de los diez días
siguientes a la celebración de la audiencia, se adoptará la decisión
sobre el incidente, en la que, con plena autonomía, las Altas Cortes deberán
decidir si procede o no la pretensión de modular, modificar o diferir los
efectos del fallo, sin que puedan cambiar su sentido, con el objeto de evitar
alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal.
3.4.5.3.3. Del recuento
realizado y teniendo en cuenta los límites constitucionales del criterio de
sostenibilidad y del incidente de impacto fiscal, en criterio de la Corte, la
acusación formulada no está llamada a prosperar, con fundamento en las
siguientes razones:
(i) En primer lugar, la SF
ha sido concebida como una herramienta necesaria para que los Estados mantengan
una disciplina económica que evite la configuración de hipótesis de déficit
fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas y, en
especial, los compromisos ineludibles que le asisten con la protección de los
derechos de las personas, el cumplimiento de sus deberes sociales y el
mejoramiento de la calidad de vida la población.
La SF es vista entonces
como uno de los condicionamientos que rigen la intervención del Estado en la
economía, que apunta a la realización de los objetivos del Estado Social de
Derecho. Bajo esta lógica, el IIF aparece como un espacio de interlocución
entre los servidores públicos legitimados y las Altas Cortes, por medio del
cual se pretende que, luego de haber sido adoptada una decisión, estas últimas
puedan considerar los efectos fiscales que llegare a tener su cumplimiento. Únicamente
cuando se acredite que existe una alteración seria de la SF, es procedente la
modificación, modula-ción o diferimiento de dichos efectos, como lo dispone el
artículo 334 del Texto Superior.
Nótese como, a pesar de ser
un procedimiento judicial, el incidente de impacto fiscal surge como una
herramienta de diálogo vinculada con una expresión de intervención del Estado
en la economía. Por dicha razón, cuando el precepto legal demandado dispone
que: “La sustentación del incidente de impacto fiscal deberá contener lo
siguiente: 1. Las posibles consecuencias de la providencia en la
sostenibilidad de las finanzas públicas (…)”, lo que está queriendo señalar
o poner de presente es que la autoridad competente debe asumir la carga de
identificar a partir de hechos concretos y de proyecciones probables y
verificables, qué tipo de consecuencias futuras se presentarán sobre la
estabilidad de las finanzas públicas, de no procederse al examen deliberativo
que otorga el IIF. Se trata de una conceptualización de hechos presentes que,
de no contar con la intervención del juez, se materializaran en el futuro.
Por consiguiente, la
expresión “posibles” en nada se relaciona con meras “conjeturas”, su lógica
parte de la base de referirse a circunstancias actuales, de tipo económico, que
podrían generar consecuencias en el futuro. En efecto, ningún sentido tendría
un IIF sobre hechos cumplidos o daños ya causados.
(ii)  En segundo lugar, es
preciso resaltar que una interpretación sistemática de la Ley 1695 de 2013, conduce
a la misma conclusión. El mismo artículo 6 de la ley en cita establece que los
solicitantes también deberán precisar “las condiciones específicas
que explican dichas consecuencias” y “los planes concretos
para el cumplimiento de la sentencia o de los autos”[179].
Además, como anexo de la sustentación, se tendrá que incluir un “concepto
del Ministerio de Hacienda”.
Una lectura integral de la
norma demandada descarta la violación alegada por los accionantes, ya que la
sustentación requiere de la formulación de unas explicaciones concretas y
específicas, como lo demanda el artículo 334 de la Constitución. Lo anterior se
refuerza con el resto de etapas que regulan el trámite del IIF, ya que, por una
parte, se prevé un control de admisibilidad, de suerte que las Altas Cortes
puedan controlar que el citado instrumento no se utilice de forma indebida; y
por la otra, se impone a los solicitantes como al Ministro de Hacienda, la
obligación de participar activamente en la audiencia de impacto fiscal,
explicando “las consecuencias” de la providencia sobre las finanzas públicas y
la manera como se puede proceder a su observancia a través de un “plan concreto
para su cumplimiento”[180].
(iii) Finalmente, debe
tenerse en cuenta que es la misma corporación judicial en la que se originó la
providencia objeto del IIF, la que determinará si modula los efectos de su
decisión. En esta medida, serán los funcionarios judiciales quienes valorarán
si la fundamentación es lo suficientemente convincente para proceder al uso de
las atribuciones que otorga el Texto Superior, bajo el respeto ineludible de la
cláusula prohibitiva de no menoscabar los derechos, restringir su alcance o
negar su protección efectiva[181].
Por ello, como no se trata
de meras conjeturas y se preserva la supremacía constitucional de los derechos constitucionales,
como forma de consolidar la realización de la parte dogmática de la Carta, no
encuentra este Tribunal que se hayan vulnerado los artículos 2 y 86 de la
Constitución Política, más aún, en este último caso, como ya se expuso,
teniendo en cuenta que el incidente no aplica respecto de las providencias
proferidas en el marco de la acción de tutela.
Por las razones
expuestas, en la parte resolutiva de esta providencia, esta Corporación
declarará la exequibilidad de la expresión: “posibles”, consagrada en el
artículo 6 de la Ley 1695 de 2013.
3.5. QUINTO
CARGO: De la ruptura del principio de igualdad de armas y de la violación al
debido proceso
3.5.1. Normas demandadas
“ARTÍCULO 8o. INADMISIÓN DEL
INCIDENTE. Se inadmitirá incidente que no reúna el contenido señalado
en la presente ley, mediante auto susceptible de reposición, en el que se
incluirán específica y puntualmente los elementos que requieren mayor detalle,
los que la Corporación considera ausentes o la información que considere
relevante, para que en los cinco (5) días siguientes a su notificación, el
solicitante los aporte.”
“ARTÍCULO 9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una
vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo
admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley,
mediante auto que no tendrá recursos.
El auto que admita el incidente dispondrá:
1. Que se notifique por estado
al solicitante.
2. Que se notifique por estado
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. Que se notifique por estado
a las partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la
apertura del incidente de impacto fiscal.
4. Que se fije fecha para la audiencia de
impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación por estado de todas las partes.
La admisión del incidente de impacto
fiscal suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran
con posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si procede
a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una acción de
tutela.”
“ARTÍCULO 13. RECURSO
DE INSISTENCIA. En contra de la providencia que falle el
incidente de impacto fiscal procederá recurso de insistencia que suspenderá los
efectos del fallo.
El recurso deberá interponerse ante la
Corporación que falle el incidente de impacto fiscal, por escrito dentro de los
tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia que falle el
incidente y deberá contener las razones que lo sustente.”
3.5.2.
Fundamentos de la demanda
En la demanda
D-10093, se expone que el elemento común que tienen las disposiciones acusadas
es que ellas plantean una desigualdad entre el Estado y la parte beneficiada
con una sentencia en la que le han reconocido sus derechos. Tal situación es
contraria al principio de igualdad (CP art. 13) y al debido proceso (CP art.
29).
En primer lugar,
se produce la violación alegada respecto del artículo 8, porque el legislador
le asigna a las Altas Cortes la tarea de corregir las deficiencias o
imprecisiones en el contenido de una solicitud de impacto fiscal por vía de la
inadmisión, cuando es responsabilidad de los proponentes presentar en debida
forma dicha solicitud. En este sentido, en palabras de los accionantes, se
considera que “con [dicha] ayuda judicial se rompe el equilibrio
procesal que debe primar en un juicio según las reglas del debido proceso”.
En segundo lugar,
se estima que la expresión “por estado” del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013,
restringe injustificada y desproporcionalmente el derecho al debido proceso de
las partes del respectivo proceso, pues éstos no tendrán un conocimiento
directo del incidente, como ocurre con los legitimados para su interposición.
Por ello, con miras a preservar una situación de equilibrio procesal, el
legislador debió prever su notificación personal.
Finalmente, se
considera que es inconstitucional el artículo 13 de la Ley 1695 de 2013,
“porque el legislador reconoce al Estado la oportunidad de recurrir, mediante
recurso de insistencia, la decisión de no acoger el incidente de impacto fiscal
elevado contra la sentencia proferida por las altas corporaciones de justicia,
mientras que no otorga igual posibilidad de recurrir la decisión que acoge tal
incidente y procede, en consecuencia, a modificar, modular o diferir los
efectos de la sentencia, en contra de las pretensiones de la parte afectada por
esta última decisión”.
3.5.3.
Intervenciones
3.5.3.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y
del Derecho, solicita que se declare la exequibilidad del artículo 9 de la Ley
1695 de 2013, por cuanto la notificación por estado del auto que admite
incidente no afecta derecho alguno, al ser una carga implícita de quien es
beneficiario de una sentencia, el seguimiento respecto del cumplimiento de la
misma.
Por lo demás, en la medida en
que el incidente no es una actuación litigiosa, excluye la existencia de una
contraparte que deba ser notificada de forma personal. Al respecto, se sostiene
que:
“En el caso del incidente de impacto
fiscal, no se puede predicar de manera semejante la calidad de partes de
quienes intervienen en el trámite de la tutela, pues claramente las actuaciones
surtidas en el incidente no implican controversia sobre el litigio, pues el
derecho fundamental se encuentra protegido a través de la sentencia respectiva,
aquí se trata es de establecer la forma en que se dará cumplimiento a la
sentencia. En tales condiciones, pese a que la Ley 1695 de 2013 hace referencia
a las partes del incidente de impacto fiscal, dicha figura propiamente dicha no
se configura en los mismos términos del trámite de la tutela y, por ende, no
resulta procedente aplicar efectos semejantes a los dispuestos en aquella. En
efecto, en el trámite del incidente de impacto fiscal intervienen el
solicitante del incidente que podrá ser el Procurador General de la Nación o
uno de los Ministros de Gobierno, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y
los demandantes y demandados dentro del proceso que dio origen a la sentencia o
a los autos que se profieran con posterioridad a la misma, sobre el cual se
solicita el incidente de impacto fiscal. En este sentido, el Estado más que
parte se convierte en un colaborador de la administración de justicia, para
efectos del cumplimiento del fallo de tutela”.
Precisamente, en
tratándose de la acción de amparo constitucional, los artículos 16 del Decreto
2591 de 1991 y 5 del Decreto 306 de 1992, disponen que todas las providencias
que se dicten en su trámite, deberán ser notificadas a las partes o a los intervinientes,
por el medio que el juez considere más expedito y eficaz.  De acuerdo con
dichos preceptos, si bien le corresponde al juez constitucional garantizar el
debido proceso, dicha autoridad no está obligada a comunicar todas sus
actuaciones por vía de la notificación personal. Así se señaló en el Auto 077
de 2003, al exponer que: “[no] necesariamente todas las notificaciones a que
haya lugar en el trámite de la tutela [deben] hacerse de forma personal pues
ello dilataría el proceso y atentaría contra su índole preferente y sumario”. Incluso,
en lo referente a la revisión eventual ante la Corte, las únicas providencias
que se deben comunicar de forma personal son las sentencias[182], pues el resto de autos que se
profieren se notifican por estado, como lo es aquél que selecciona un caso para
revisión, de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil,
ahora Código General del Proceso. Lo anterior demuestra que, salvo las
actuaciones directamente vinculadas con el conocimiento del inicio de un
proceso o con la decisión que le pone fin al mismo, el resto pueden darse a
conocer a través de otros medios de comunicación distintos a la notificación
personal, ya que se parte de la base de la existencia de una carga mínima de
diligencia, consistente en el deber de los interesados de hacerle seguimiento
al proceso, durante todo el trámite y hasta su culminación.
3.5.3.2.
Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República solicita realizar los siguientes
pronunciamientos:
(i) Pide que se declare
exequible el artículo 8, pues la razón de ser del incidente de impacto fiscal,
como lo admitió la Corte en la Sentencia C-288 de 2012, es el de concretar el
principio de colaboración armónica con miras a garantizar lo dispuesto en una
sentencia. No se trata de un trámite litigioso en el se enfrentan intereses
opuestos, sino que el fin perseguido por todos es el mismo: la eficacia de las
garantías y de los derechos previstos en la Constitución. De ahí que, si bien
su trámite es impulsado por una autoridad distinta a las Altas Cortes, no
existe razón alguna para impedir la corrección de los supuestos que permitan llevar
a cabo su procedimiento, cuando, al final de cuentas, lo que se pretende es
asegurar los derechos de los ciudadanos.
(ii) Solicita que
sea declarado exequible el artículo 9. Para comenzar, la interviniente afirma
que no puede considerarse que la notificación por estado de la apertura del
incidente de impacto fiscal sea contraria al debido proceso. Para el efecto,
recuerda que a partir del amplio margen de configuración normativa del
legislador en materia procesal, la Corte ha señalado que la única actuación
sometida al deber de ser comunicada de forma personal es la demanda, ya que
corresponde al inicio mismo del respectivo juicio. Ello no ocurre en el asunto
bajo examen, en el que los interesados hacían parte del proceso y, por ende,
tienen absoluta claridad sobre la posibilidad de que se promueva un incidente
de impacto fiscal, más aún cuando el deber de diligencia que se exige es corto
y perentorio en el tiempo. Precisamente, el incidente debe promoverse dentro
del término de ejecutoria de la decisión.
(iii) Finalmente,
solicita un fallo inhibitorio, en lo que atañe al artículo 13, pues “no se
encuentra en el texto de la norma sustento alguno para que pueda entenderse,
como lo hacen los demandantes, que el recurso sólo procede en favor de quien
promueve el incidente de impacto fiscal, y que no haya lugar a que las partes
cuyo fallo haya sido modulado, modificado o diferido puedan también
interponerlo”.
3.5.3.3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público plantea los siguientes argumentos
generales, con el fin de solicitar que sean declarados exequibles los preceptos
legales demandados. En primer lugar, explica que su expedición se deriva del
amplio margen de potestad de configuración normativa del legislador, con miras
a crear un procedimiento sui generis, en los términos dispuestos en la
Sentencia C-288 de 2012. En segundo lugar, estima que el incidente, por su
propia naturaleza, no tiene contrapartes, ya que se trata de un espacio de
interlocución dirigido a permitir que los ministros y el procurador expliquen
las consecuencias de un fallo sobre las finanzas públicas y, si es del caso, las
autoridades judiciales competentes adopten los correctivos que correspondan
sobre sus efectos.
3.5.3.4.
Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
La Directora de
Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita
que se declare la exequibilidad de las normas acusadas. En cuanto al artículo 8,
plantea que no es extraño a los ordenamientos procesales otorgar la posibilidad
de corregir las deficiencias de forma que se encuentran en una demanda o en una
solicitud que da inicio a un trámite.
En lo atañe al
artículo 9, la interviniente afirma que su regulación se deriva del amplio
margen de potestad de configuración normativa del legislador, por virtud de la
cual, se ha exigido –con exclusividad– la notificación personal de la demanda. Al
margen de lo anterior, la naturaleza del IIF no es la de un procedimiento
contencioso, que deba ser comunicado de manera personal, ya que su finalidad es
la de lograr la realización del principio de colaboración armónica, con miras a
asegurar la satisfacción de una sentencia.
Por último,
respecto del artículo 13, se sostiene que los actores parten de un contenido
inexistente, ya que el recurso de insistencia procede en general contra “la
providencia que falle el incidente de impacto fiscal”.
3.5.3.5.
Intervención de la Sección Primera de lo Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado
Para el Presidente
de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, los artículos demandados deben ser declarados exequibles, con
fundamento en los argumentos que a continuación se exponen:
(i) En lo que
concierne al artículo 8, plantea que los accionantes proponen una visión
distorsionada de la labor del juez y de las cargas de las partes, ya que en la
actualidad tiende a superarse el modelo de la autoridad judicial distante de la
causa y reacio a involucrarse en el impulso del trámite procesal. Por esta
razón, se justifica la imposición de atribuciones judiciales como la
consistente en la indicación de los defectos formales que puedan ser subsanados
en una reclamación, a partir del otorgamiento de poderes orientados a asegurar
que los jueces verifiquen y se cercioren de que se cumplen los objetivos para
los cuales fue estatuido un procedimiento.
(ii) En lo que
respecta al artículo 9, señala que la Corte ha limitado la procedencia de la notificación
personal a la primera providencia que se dicte en un proceso, por lo que, en el
asunto bajo examen, al tratarse de una actuación que se origina luego de
proferida la sentencia y dentro de un término perentorio, no se estima que se
vulnere de ninguna manera el principio de igualdad de armas, ni el derecho al
debido proceso. Se trata simplemente de una carga adicional de vigilancia, de
las cuales existen amplios ejemplos en la legislación.
(iii) Finalmente,
en lo que corresponde al artículo 13, explica que su consagración se deriva del
amplio margen de configuración normativa del legislador en materia procesal.
Por ello, no hay nada reprochable en que se haya instituido el recurso de
insistencia como mecanismo de impugnación.
3.5.3.6.
Intervención de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)
La Directora
Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia pide que se adopten los
siguientes pronunciamientos:
(i) Solicita que
sea declarado exequible el artículo 8, en la medida en que la disposición demandada
favorece el acceso a la justicia y le otorga primacía al derecho material sobre
el procesal, en especial, cuando el incidente atiende a los intereses de miles
de personas, que podrían verse afectados por la ruptura de la sostenibilidad
fiscal.
(ii) Coadyuva la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 9, ya que considera que es
desproporcionado someter a una persona a revisar de forma permanente el estado
de un proceso, con miras a verificar si se presentó o no un incidente de
impacto fiscal.
(iii) Por último, solicita
un fallo inhibitorio respecto del artículo 13, en el entendido que el
legislador no distinguió en la propia norma, si el recurso de insistencia
procede ante la concesión o denegación de la pretensión del incidente, por lo
que resulta claro que es viable tanto para lo uno como para la otro.
3.5.3.7.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Quien actúa a
nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita realizar los
siguientes pronunciamientos:
(i) Declarar
exequible el artículo 8, puesto que las normas procesales tienen que garantizar
la efectividad de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Lo anterior,
en el caso bajo examen, se traduce en la posibilidad de brindar una herramienta
para que el IIF se pueda tramitar, en aras de cumplir con el objetivo de velar
por la preservación de la sostenibilidad fiscal, al momento cumplir las órdenes
consagradas en un fallo amparado por la cosa juzgada.
(ii) Declarar
inexequible el artículo 9, en lo que corresponde a la notificación por estado
de las partes del proceso que dio lugar al IIF, con el fin de que tengan un
conocimiento pleno de lo alegado. Frente a estos sujetos procesales, la
notificación debe surtirse de manera personal.
(iii) Declarar
exequible el artículo 13, en el entendido que carece de sustento el cargo
formulado por los actores, ya que la ley no distingue las hipótesis en las que
se permite la procedencia del recurso de insistencia. Al respecto, se señala
que: “podría decirse que como el verbo ‘insistir’ significa ‘instar
reiteradamente’, tal posibilidad sólo cabe respecto de quien propone el incidente.
Sin embargo, tal interpretación es equivocada (…), pues la parte que se ha
opuesto al incidente, en caso de que el fallo sea a favor de la parte que
propone el incidente, también puede presentar el recurso de insistencia, para
reiterar su oposición a la modulación, modificación o diferimiento de la
sentencia de que se trate”.
3.5.3.8.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El miembro
designado del Instituto Colombiano de Derecho Procesal señala que, por mandato
constitucional, el funcionario que proponga el incidente debe explicar “las
consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan
concreto para su cumplimiento”, es decir, existe una carga procesal para
quien lo promueve, consistente en que ab initio debe señalar cuáles son
las consecuencias de la citada providencia y, adicionalmente, ofrecer un plan concreto
para cumplirla. A pesar de la claridad del Texto Superior, el artículo 8 de la
Ley 1695 de 2013, por vía de la inadmisión, le ordena al juez indicarle a quien
no cumplió con la citada carga: cuáles fueron sus deficiencias, para que, una
vez corregidas, se pueda proceder a su trámite. Para el interviniente, esta
oportunidad es contraria a la Constitución, pues ello equivale a una segunda
oportunidad para promover el incidente, cuando la Carta lo limita a una única
vez. Con fundamento en lo anterior, pide que se declare inexequible el artículo
en mención.
Igual pretensión
se expone respecto del artículo 9, para lo cual señala que una vez proferida una
sentencia, se produce “la suma preclusión” del proceso. Lo anterior quiere
significar que allí finaliza la actividad de las partes y que, por
consiguiente, se extingue para ellas la carga de vigilancia y control en
relación con dicho proceso. Por lo anterior, cuando se interpone un recurso
extra-ordinario de revisión, se impone el deber de notificar de forma personal
a quienes fueron parte de una previa actuación judicial. Esta circunstancia se
desconoce en la norma demandada, en violación del artículo 29 del Texto
Superior, ya que se prevé la notificación por estado de quienes fueron parte en
el proceso, como si ellos tuvieran que estar pendientes de las actuaciones
subsiguientes al fallo. Así las cosas, en palabras del interviniente, “esa
notificación por estado así prevista es un subterfugio para evitar la
notificación personal y menguar la efectividad del derecho de defensa pilar
esencial de validez de cualquier proceso judicial”.
3.5.3.9.
Intervenciones ciudadanas
Los ciudadanos
Henry Alejandro Bolívar Callejas y Daniel Roberto Salcedo Ramírez presentaron
un escrito ante esta Corporación, en el que pidieron declarar la
inexequibilidad de la expresión “por estado” prevista en el artículo 9 de la
Ley 1695 de 2013. En términos generales, los intervinientes afirman que la
citada expresión restringe injustificadamente el derecho al debido proceso
contenido en el artículo 29 del Texto Superior, en el entendido de que las
partes del proceso al no ser notificadas personalmente del auto que admite el
incidente de impacto fiscal, dejan de conocer de primera mano las razones que
condujeron a la apertura de dicho proceso, el cual –en la práctica– podría terminar
con la decisión de modificar, diferir o modular los efectos de una sentencia
que les ha adjudicado un derecho.
3.5.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
A partir del examen de los
preceptos acusados, el Procurador General de la Nación solicita realizar los
siguientes pronunciamientos:
(i) En lo que atañe al
artículo 8, pide que la norma sea declarada exequible, por cuanto simplemente
se trata de una obligación judicial de indicar qué elementos le faltan a una
solicitud y cuáles requieren mayor precisión, sin que las Altas Cortes le estén
corrigiendo los errores al solicitante. Esta actuación corresponde a los
mandatos del debido proceso, los cuales exigen el deber general de motivar toda
providencia judicial, más cuando ellas tienen la entidad suficiente para
afectar el acceso a la administración de justicia o impedir la salvaguarda del
criterio de sostenibilidad fiscal. Finalmente, nada de lo que se diga en la
inadmisión tiene la entidad de afectar el juicio de las autoridades judiciales,
quienes gozan de plena autonomía para establecer si son o no procedentes las
opciones de modificar, diferir o modular los efectos de una sentencia.
(ii) En cuanto al
artículo 9, considera que no es desproporcionado imponerles a las partes del
proceso original una carga mínima de diligencia, como lo es la de prestar
atención al estado del proceso, durante el término de ejecutoria de la
providencia susceptible de ser objeto de un incidente de impacto fiscal, único
momento en el que es posible radicar una solicitud en dicho sentido.
(iii) Finalmente,
respecto del artículo 13, estima que debe declararse exequible, en el entendido
que el recurso de insistencia también puede ser presentado por quienes fueron
parte en el proceso original, situación en la que se suspenderían los efectos
del fallo que haya decidido el incidente de impacto fiscal.
3.5.5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.5.5.1. Planteamiento del problema jurídico y esquema de
resolución
3.5.5.1.1. De acuerdo con los
argumentos expuestos en la demanda D-10093, en las distintas intervenciones y
teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta
Corporación establecer, si se desconocen el principio de igualdad de armas y,
en general, el derecho al debido proceso, por parte de las expresiones
demandadas previstas en los artículos 8, 9 y 13 de la Ley 1695 de 2013, en las
que se consagra la posibilidad de corrección de los defectos formales que
sustentan el IIF, se prevé la notificación por estado a las partes del proceso
sobre el cual se solicita su apertura, y se dispone la posibilidad de
interponer un recurso de insistencia respecto de la providencia que resuelva el
citado instrumento constitucional.
3.5.5.1.2. Para dar respuesta al
problema jurídico planteado, este Tribunal inicialmente se pronunciará sobre la
aptitud de los cargos y en seguida hará una breve referencia al principio de
igualdad de armas. Una vez expuestos los anteriores elementos, y teniendo en
cuenta lo señalado sobre el criterio de sostenibilidad fiscal, el incidente de
impacto fiscal y la libertad de configuración normativa del legislador en
materia procesal, en los acápites 3.1.5.3, 3.1.5.4, 3.1.5.5 y 3.2.5.3 de esta
providencia, se concluirá con la resolución del caso concreto.
3.5.5.2. Cuestión previa:
examen sobre la aptitud de los cargos
3.5.5.2.1. A partir de lo
expuesto, directa o indirectamente, por la Vista Fiscal y la mayoría de los
intervinientes[183],
se plantea que la acusación formulada respecto del artículo 13 de la Ley 1695
de 2013, desconoce la carga de certeza como mínimo argumentativo de las
demandas de inconstitucionalidad. Al respecto, el precepto legal demandado
dispone que:
“Artículo
13. Recursos de insistencia. En contra de la providencia que falle el
incidente de impacto fiscal procederá recurso de insistencia que suspenderá los
efectos del fallo.
El recurso
deberá interponerse ante la Corporación que falle el incidente de impacto
fiscal, por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de
la providencia que falle el incidente y deberá contener las razones que lo
sustente.”
Sobre este punto, como se señaló
con anterioridad, el cargo impetrado sugiere que la inexequibilidad de la norma
en cita, se produce “porque el legislador reconoce al Estado la oportunidad de
recurrir, mediante recurso de insistencia, la decisión de no acoger el
incidente de impacto fiscal elevado contra la sentencia proferida por las altas
corporaciones de justicia, mientras que no otorga igual posibilidad de
recurrir la decisión que acoge tal incidente y procede, en consecuencia, a
modificar, modular o diferir los efectos de la sentencia, en contra de las
pretensiones de la parte afectada por esta última decisión”[184].
En cuanto a la carga de certeza, este
Tribunal ha señalado que las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad deben provenir de una proposi-ción jurídica real y
existente y no simplemente sobre una deducida por el actor. En criterio de la
Corte, al suponer la existencia de un juicio de contradicción entre normas,
esta modalidad de control no puede plantearse a partir de proposiciones
jurídicas inexistentes, “que no han sido suministradas por el legislador, para
pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”[185].
3.5.5.2.2. En el asunto bajo
examen, esta Corporación encuentra que no se satisfacen las
exigencias propias de la citada carga de certeza, por las siguientes razones:
- En primer lugar,
a diferencia de lo expuesto por los accionantes, la disposición acusada no
califica o delimita al sujeto legitimado para interponer el recurso de
insistencia. En tal sentido, no restringe el uso del mismo a los solicitantes
o, como se expone en la demanda, al Estado. Por esta razón, obsérvese como las
partes del proceso original también podrían presentar el citado recurso.
- En segundo lugar, como
previamente se explicó, el artículo 4 de la Ley 1695 de 2013, le otorga a los
demandantes y demandados dentro del proceso que dio origen a la sentencia o a
los autos sobre los cuales se puede solicitar el incidente, la calidad de
partes dentro del trámite incidental. Por virtud de dicho reconocimiento y
en la medida en que la norma acusada no restringe la posibilidad de interponer
el recurso de insistencia a un determinado sujeto, es claro que –a partir de
una interpretación sistemática– éstos últimos también pueden formular dicho
recurso, cuando quieran oponerse al fallo que resuelve el IIF.
- En tercer lugar, aunque podría
decirse que el verbo “insistir” significa “instar reiteradamente”[186],
lo que sugeriría que tal posibilidad sólo cabe respecto de quien propone el
IIF; lo cierto es que, una lectura correcta de la norma, con sujeción al
principio pro homine[187],
conduce a entender que también quien se ha opuesto a la prosperidad del
incidente, puede presentar el citado recurso de insistencia, para manifestar su
desacuerdo con la modulación, modificación o diferimiento de los efectos de la
providencia objeto del mismo. El recurso de insistencia aparece entonces como
la última oportunidad para que las Altas Cortes reflexionen sobre la decisión
adoptada.
Por esta razón, la norma acusada
tampoco hace referencia a un sentido específico del fallo, para efectos de
delimitar la procedencia del aludido recurso. Expresamente señala que este
procede: “En contra de la providencia que falle el incidente de
impacto fiscal”[188]
y que deberá interponerse dentro de los tres días siguientes a la decisión “que
falle el incidente de impacto fiscal”[189].
No existe entonces exigencia alguna a que la determinación sea favorable o
adversa a quien lo solicita.
- Finalmente, nótese que incluso
la suspensión que se dispone en el precepto demandado se refiere es al fallo
que resuelve el incidente, más no a la providencia objeto del mismo. La
expresión que se utiliza es “suspenderá los efectos del fallo”[190],
sin hacer referencia alguna a las sentencias o a los autos proferidos con
posterioridad a la misma, como de forma reiterada se plantea en la Ley 1695 de
2013.
Por ello, no admite discusión
alguna, que la norma acusada, bajo una perspectiva general, vinculó la
procedencia del aludido recurso al fallo que resuelve el incidente, sin
importar el sentido de la decisión adoptada, y sin consagrar reglas
restrictivas respecto de los legitimados para promover su procedencia, por lo
que caben todos los sujetos que por ley tienen la condición de partes.
En virtud de lo anterior y dado
que el cargo propuesto se fundamenta en una proposición jurídica que no ha sido
suministrada por el legislador, en la parte resolutiva de esta decisión, la
Corte se inhibirá de proferir un fallo de fondo respecto del artículo 13 de la
Ley 1695 de 2013.
3.5.5.2.3. Ahora bien, respecto
del artículo 9, se observa que los accionantes sostienen que la expresión “por
estado”, limita de forma injustificada y desproporcionada el derecho al debido
proceso de las partes del respectivo proceso, pues éstos no tendrán un
conocimiento directo del incidente, como ocurre con los legitimados para su
interposición. Por ello, con miras a preservar una situación de equilibrio
procesal, el legislador debió prever su notificación personal.
A partir de lo expuesto, es
preciso recordar que, según se señaló en la demanda, los apartes acusados son
los siguientes:
“ARTÍCULO
9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una
vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo
admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley,
mediante auto que no tendrá recursos.
El auto que admita el incidente dispondrá:
1. Que se notifique por estado
al solicitante.
2. Que se notifique por estado
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. Que se notifique por estado
a las partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la
apertura del incidente de impacto fiscal.
4. Que se fije fecha para la audiencia de
impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación por estado de todas las partes.
La admisión del incidente de impacto
fiscal suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran
con posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si
procede a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una
acción de tutela.”
Como se deriva del tenor
normativo de la disposición demandada, en ella no sólo se prevé la notificación
por estado de las partes del proceso original cuya providencia, en sus efectos,
dio lugar al incidente de impacto fiscal; sino también del solicitante
(ministro de gobierno o Procurador General de la Nación) y del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, cuya participación en calidad de parte se dispone
de forma obligatoria por la ley[191].
En relación con el sistema de notificación
adoptado para vincular a estos últimos sujetos al procedimiento que surge con
ocasión del IIF, no se formula reparo alguno por parte de los accionantes. En
efecto, la demanda tan sólo sugiere que se presenta una ruptura del principio
de igualdad de armas, con trascendencia en el derecho al debido proceso, porque
no se consagra la notificación personal de las “partes del proceso original”, al
entender que frente a los otros sujetos que actúan en este trámite, dicho
proceder es innecesario, en la medida en ya que tienen un conocimiento pleno y
directo de los motivos que justifican el respectivo incidente.
Teniendo en cuenta que el juicio
de inconstitucionalidad contra las leyes se soporta en la existencia de una
demanda ciudadana, como lo exige el artículo 241.4 del Texto Superior, en el
asunto sub-judice, no es posible adelantar el examen propuesto respecto
de la expresión: “estado”, consagrada en los numerales 1 y 2 del
artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido de que los accionantes no
formularon cargo alguno en su contra.
Precisamente, la primera de las
normas reseñadas se refiere con exclusividad a la notificación del solicitante
(ministro de gobierno o Procurador General de la Nación); y la segunda, prevé
la forma como se comunica la admisión del incidente al Ministro de Hacienda y
Crédito Público. Desde esta perspectiva, el examen que se adelantará se
restringe a los numerales 3 y 4 de la ley en cita,  por una parte, porque se
refieren a la notificación “por estado” de las partes del proceso cuya
providencia, en sus efectos, dio lugar al incidente de impacto fiscal; y por la
otra, porque disponen de manera general, esto es, sin distinguir el sujeto
destinatario, la forma de notificación de la fecha en que se adelantará la
audiencia de impacto fiscal.
En consecuencia, en la parte
resolutiva de esta decisión, la Corte se inhibirá de proferir un fallo de fondo
respecto de la expresión: “estado”, consagrada en los numerales 1 y 2
del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.
3.5.5.3. Del principio
de igualdad de armas como expresión del derecho al debido proceso
3.5.5.3.1. El principio de
igualdad de armas tiene como presupuesto de aplicación la existencia de dos
partes definidas que ventilan sus pretensiones e intereses ante un juez, previo
desarrollo de un trámite de naturaleza eminente-mente adversarial, en el
que deben contar con un nivel de herramientas que les permita, bajo una
relación de equilibrio, propugnar tanto por el ataque como por la protección de
sus derechos, los cuales se ven directamente comprometidos por los resultados
del proceso.
Este principio de tradición
anglosajona ha sido identificado como un elemento esencial de los derechos de
defensa y contradicción, por virtud del cual, cada parte de un proceso
adversarial debe poder contar con unas precisas garantías judiciales, que les permitan
equiparar los medios de actuación procesal, de tal manera que no se genere una
posición sustancialmente desventajosa de una de las partes frente a la otra. Su
alcance no se restringe exclusivamente a la posibilidad de controvertir, pues
el equilibrio se demanda desde el inicio mismo de una actuación judicial.
Este principio, por obvias
razones, tiene una importancia radical en las actuaciones penales, de ahí que
su desarrollo jurisprudencial se encuentra vinculado con el sistema penal
acusatorio, en el que se presenta una hipótesis de contienda entre dos partes
plenamente identificadas (CP art. 250)[192].
En este contexto, por ejemplo, en la Sentencia C-025 de 2009[193],
se dijo que:
“En punto al principio de igualdad de armas,
ha dicho la Corte que el mismo ‘constituye una de las características
fundamentales de los sistemas penales de tendencia acusatoria, pues la
estructura de los mismos, contrario a lo que ocurre con los modelos de corte
inquisitivo, es adversarial, lo que significa que en el escenario del proceso
penal, los actores son contendores que se enfrentan ante un juez imparcial en
un debate al que ambos deben entrar con las mismas herramientas de ataque y
protección’ (…)”.
En este mismo sentido, en la
Sentencia C-118 de 2008[194],
se señaló que:
“[El principio
de igualdad de armas] constituye una de las premisas fundamentales del proceso
penal acusatorio, y está dirigido a garantizar que el acusador y el acusado
tengan a su alcance posibilidades reales y ciertas para ejercer sus derechos y
las herramientas necesarias para situarse en un equilibrio de poderes y hacer
respetar sus intereses. Este principio supone la existencia de dos partes en
disputa y se estructura como un mecanismo de paridad en la lucha, de igualdad
de trato entre los sujetos procesales o de justicia en el proceso, por lo que
resulta evidente que la igualdad de armas entre la defensa y la Fiscalía se
concreta y se hace efectiva principalmente en la etapa del juzgamiento.”
3.5.5.3.2. Para la Corte, es
claro que el escenario propuesto debe sustraerse del trámite del incidente de
impacto fiscal, ya que, como previamente se ha dicho, su naturaleza corresponde
a la de un espacio de interlocución entre los servidores públicos
legitimados para invocar su apertura y las Altas Cortes, en el que se les
concede a los primeros la facultad de expresar las razones por las cuales
consideran que los efectos de una sentencia o de un auto proferido con
posterioridad a la misma, omiten tener en cuenta el criterio de SF, con miras a
realizar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. Se
trata básicamente de un instrumento que permite reflexionar sobre cómo lograr
el efectivo cumplimiento de lo ordenado, en un esquema acorde con la
preservación del equilibrio de las finanzas públicas.
Por ello, su razón de ser, no es
la de plantear una relación de contienda entre dos partes, como si se tratase
de un proceso de naturaleza adversarial. Todo lo contrario, su objetivo es
abrir una oportunidad de diálogo, en el que la disciplina fiscal es vista como
una herramienta para asegurar los fines del Estado y lograr la realización
efectiva de los derechos ciudadanos.
Por esa razón, en la Constitución
misma no se prevé la participación en el IIF de las partes del proceso original
que dio lugar al debate sobre los efectos de una providencia, e incluso, en el
artículo 11 de la Ley 1695 de 2013, al regular la audiencia de impacto fiscal, aun
cuando se prevé la asistencia de todas las partes, tan sólo obliga a la
intervención del proponente y del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
dejando a los sujetos procesales de la actuación original la posibilidad de
participar, si así lo estiman pertinente[195].
Lo anterior se explica,
precisamente, porque estos últimos, bajo ninguna circunstancia, se verán
afectados en la protección de sus derechos, como consecuencia del trámite del
IIF, ya que la decisión adoptada está resguardada por la garantía de la cosa
juzgada. Aunado a que tanto en la Constitución como en la ley, se plantea la
cláusula prohibitiva referente a la imposibilidad de menoscabar, restringir o
negar la protección efectiva de los derechos[196].
De donde resulta que, en su
esencia, el IIF no responde a la naturaleza de un proceso adversarial, en el
que exista una contienda dirigida a la definición o donde éste pueda verse
comprometido. El éxito de esta actuación, como lo ha dicho la Corte[197],
recae en los sujetos legitimados para proponer su ejercicio, pues son ellos
quienes por virtud de la Constitución, están llamados a buscar la operatividad
del criterio de sostenibilidad fiscal, en aquellos casos en que los efectos de una
providencia adoptada por una Alta Corte, pueda generar un desequilibrio en las
finanzas públicas. Nótese como la perentoriedad y brevedad de los términos a
los que se sujeta la definición del incidente, según se expuso en el acápite 3.1.5.5
de esta providencia, son claramente indicativos de que no se está en presencia
de una actuación adversarial dirigida a la definición de un derecho.
Por esta razón, la Corte
encuentra que la demanda no está llamada a prosperar, en lo que respecta a la
supuesta violación del principio de igualdad de armas, por lo que el examen que
sigue a continuación, se enfocará exclusivamente en el análisis del deber de protección
del derecho fundamental al debido proceso.
3.5.5.4. Del caso en
concreto
3.5.5.4.1. Para
efectos de dar respuesta a la acusación formulada contra las expresiones previstas
en los artículos 8 y 9 de la Ley 1695 de 2013, se analizará de forma separada
cada uno de los citados preceptos normativos.
3.5.5.4.2. Para
comenzar, en lo que atañe el artículo 8, la norma bajo examen dispone lo
siguiente:
“Artículo 8. Inadmisión del incidente. Se inadmitirá [el]
incidente que no reúna el contenido señalado en la presente ley, mediante auto
susceptible de reposición, en el que se incluirán específica y puntualmente
los elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considera
ausentes o la información que considere relevante, para que en los cinco (5)
días siguientes a su notificación, el solicitante los aporte”.
Como se expuso en el acápite de antecedentes, en criterio
de los accionantes, el precepto legal acusado
desconoce el derecho al debido proceso y el principio de igualdad de armas,
porque el legislador le asigna a las Altas Cortes la tarea de corregir las
deficiencias o imprecisiones en el contenido de una solicitud de impacto fiscal
por vía de la inadmisión, cuando es responsabilidad de los proponentes
presentar en debida forma dicha solicitud. En este sentido, a juicio de los
demandantes, se otorga una especie de ayuda judicial que “rompe el
equilibrio procesal que debe primar en un juicio según las reglas del debido
proceso”.
La mayoría de los intervinientes solicitan
que se declare la exequibilidad de la expresión acusada[198],
con fundamento en las siguientes razones: (i) la norma responde al amplio
margen de configuración normativa del legislador; (ii) su propósito es el de desarrollar
el principio de colaboración armónica, con miras a lograr la efectividad de lo
dispuesto en la sentencia; y (iii) su rigor normativo favorece el acceso a la
administración de justicia. A diferencia de lo expuesto, un interviniente pide
su inexequibilidad[199],
a partir del hecho de considerar que el incidente debe explicarse de forma
completa desde el inicio, ya que, de lo contrario, lo que existiría sería una
segunda oportunidad para promoverlo.
Para el Ministerio Público, el
precepto acusado se ajusta a la Constitución, por cuanto se trata de un deber
judicial, en el que la Alta Corte no corrige los defectos sino que ordena
proceder en dicho sentido, en aras de garantizar el acceso a la administración
de justicia y de obtener la salvaguarda del criterio de sostenibilidad fiscal.
Finalmente, nada de lo que se diga en la inadmisión tiene la entidad de afectar
la plena autonomía de las máximas corporaciones judiciales, al momento de
adoptar la decisión que corresponda.
3.5.5.4.3. Para esta Corporación,
el precepto legal acusado no vulnera el derecho fundamental al debido proceso,
por las siguientes razones:
(i) Para comenzar es preciso recordar que la Constitución
le impone al solicitante del IIF, el deber de explicar las consecuencias de la providencia
en las finanzas públicas, así como el de disponer del plan concreto para su cumplimiento.
Con sujeción a dicho mandato, esta Corporación señaló que, si bien la SF es un
criterio orientador para determinar los efectos de los fallos, “las autoridades
judiciales no están obligadas a realizar un estudio detallado sobre el impacto
fiscal de sus decisiones, análisis que le corresponde efectuar a los Ministros
del Gobierno o al Procurador General de la Nación cuando decidan promover el
incidente de impacto fiscal”[200].
En desarrollo de lo anterior, la norma demandada parte del
supuesto de que una vez decretada la apertura del incidente, se dispone de una etapa
de sustentación por treinta días hábiles, en la que el solicitante debe dar
cuenta de (a) las posibles consecuencias de la providencia en la sostenibilidad
de las finanzas públicas; (b) las condiciones específicas que explican dichas
consecuencias; y (c) los planes concretos para el cumplimiento de la sentencia
o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, que aseguren los
derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad fiscal. Por lo
demás, también se exige que el incidente se acompañe con un concepto del
Ministro de Hacienda y Crédito Público[201].
La admisión del incidente se decretará siempre que se
reúnan los requisitos previamente señalados. Por el contrario, se dispondrá su
inadmisión, cuando no se cumplan dichas exigencias, caso en el cual se brinda
la oportunidad de corregir la solicitud, en los términos indicados por la Alta
Corporación Judicial, en un plazo no mayor a cinco días, so pena de que se
proceda a su respectivo rechazo.
La ley plantea entonces que al momento de decretar la
inadmisión, le asiste el deber de señalar a la autoridad judicial, de manera
puntual y específica, (a) los elementos que requieran mayor detalle; (b) los
elementos que se encuentren ausentes o (c) la información que se considere
relevante. Esta atribución es la que se considera contraria a la Constitución,
por cuanto la autoridad judicial estaría definiendo el contenido de la
solicitud y brindando una ayuda que rompe el equilibrio procesal.
(ii) A diferencia lo expuesto por los accionantes, la Corte
considera que la disposición demandada corresponde a un desarrollo de la
potestad de configuración normativa del legislador (CP art. 150), en un proceso
de naturaleza sui generis, el cual puede ser sometido a reglas
particulares y específicas, siempre que, como ya dijo[202], no se desconozca una instancia
procesal específicamente definida por la Constitución; se respeten los principios
y fines esenciales del Estado; se observe la eficacia de las garantías propias
del debido proceso y se cumplan con los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
En el asunto bajo examen, en primer lugar, no se está ante
una materia definida por la Constitución. Por el contrario, allí tan sólo se
prevé la obligación de explicar las consecuencias y de presentar el plan
concreto de cumplimiento, pero no se define en qué momento, ni tampoco cuál es
el rol que respecto a dicha obligación deben cumplir las autoridades
judiciales. Se trata entonces de una materia sujeta a la libertad de
configuración del legislador.
En segundo lugar, en desarrollo de lo expuesto, lo que la
Corte observa es que el Congreso previó el otorgamiento de un poder de instrucción,
para que los jueces verifiquen y se cercioren sobre el cumplimiento de los
requisitos de forma que sustentan el incidente. Se procura básicamente que el
juez tenga un rol activo y no pasivo, en el que se asegure de tener los
elementos de juicio necesarios para poder adoptar una decisión, removiendo los
obstáculos que se opongan al cumplimiento de su misión constitucional, esto es,
determinar si los efectos de una providencia sometida al IIF producen
alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal y, por ello, deben ser objeto
de las atribuciones de modificación, modulación o diferimiento.
(iii) Este poder de instrucción se ajusta a los principios
y fines esenciales del Estado, por tres razones fundamentales, la primera, por
cuanto permite la realización del principio de colaboración armónica (CP art.
113). Al respecto, vale la pena insistir en que el IIF no corresponde a un
proceso de naturaleza adversarial, en el que los intereses de una de las partes
se enfrentan a los de la otra; pues, como ya se señaló, el fin que se persigue
con este instrumento, es el de abrir un espacio de interlocución, con el
propósito de asegurar la eficacia de las órdenes dispuestas en un fallo, cuando
ellas tienen la capacidad de producir alteraciones serias de la SF. Esta última
vista como una herramienta para obtener la satisfacción de los objetivos del
Estado Social de Derecho. A partir de lo expuesto, no cabe duda de que la norma
demandada corresponde a un desarrollo del citado principio, en el que se busca
evitar que una herramienta de origen constitucional, no pueda llevarse a cabo
por cuestiones meramente formales, susceptibles de corrección.
Nótese como, en la medida en que las autoridades judiciales
no están obligadas a realizar un estudio detallado sobre el impacto fiscal de
sus fallos, ya que para ello se brinda la oportunidad de promover el IIF; es
apenas obvio que, con miras a la lograr la operatividad del citado instrumento,
en caso de que los jueces observen la ausencia de un elemento para entender el
por qué una providencia tiene consecuencias sobre las finanzas públicas o cuándo
requieran mayores explicaciones o informaciones sobre ello, en lugar de ponerle
fin a una actuación, a partir del mandato de colaboración armónica, se les
otorgue la atribución de dar una explicación concreta sobre dichas
deficiencias, para que, una vez enmendadas por quien le corresponde, se proceda
finalmente con el objeto constitucional que justifica el incidente.
Dicha oportunidad opera entonces como una herramienta de
canalización, por virtud de la cual, una vez se detecta la deficiencia y se
exponen los motivos que la justifican, siempre que el solicitante cumpla con su
deber correlativo de corrección (a manera de carga procesal), se obtiene la
apertura del espacio de diálogo previsto por la Constitución, con miras a
plantear el debate sobre la SF. El poder de instrucción aparece entonces en la
ley como una herramienta dirigida a lograr la eficacia del principio de
colaboración armónica.
Aunado a lo anterior, la existencia del citado poder de
instrucción, torna efectivo el principio constitucional de primacía de lo
sustancial sobre lo formal (CP art. 228). Precisamente, su consagración
favorece el acceso a la administración de justicia, con miras a otorgar la
oportunidad de discutir sobre los efectos de una providencia sometida al IIF,
cuyo fin último es la realización del Estado Social de Derecho. En este
contexto, no sobra recordar que esta Corporación ha señalado que, por disposición
constitucional, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la
efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización[203].
(iv) Tampoco se desconocen las garantías del debido
proceso, ya que las corporaciones judiciales no están las obligadas a corregir
las deficiencias en que se incurran en la sustentación del IIF. Su rol se circunscribe,
como se ha insistido, en el ejercicio de un poder de instrucción, en el que simplemente
se limitan a indicar qué elementos faltan y cuáles requieren mayor explicación,
puntualizando y especificando dichos elementos en la providencia respectiva.
Una vez se realiza lo anterior, se origina una carga para
el solicitante, consistente en corregir la solicitud en los términos
dispuestos, so pena de que produzca su rechazo. La Alta Corte siempre preserva
su independencia e imparcialidad, puesto que sólo enuncia o señala los errores,
siendo los solicitantes quienes tienen el deber de enmendarlos.
Desde esta perspectiva, la norma acusada tan sólo
desarrolla una de las principales garantías del debido proceso, referente al
deber de motivar las decisiones judiciales, como expresión del principio de
publicidad que rige el ejercicio de la función pública de administrar justicia,
en los términos previstos en los artículo 29 y 209 del Texto Superior, cuya
importancia radica en que le permite al solicitante conocer las razones y
argumentos que justifican la inadmisión, como punto de partida para la
realización del derecho de acceso a la administración de justicia.
(v) Finalmente, se
satisfacen los principios de razonabilidad y proporciona-lidad, toda vez que la
expresión acusada apunta a realizar los principios de colaboración armónica,
primacía de lo sustancial sobre lo formal y publicidad, en un contexto acorde
con el respeto a los principios de autonomía e imparcia-lidad judicial, lo que
excluye cualquier afectación al equilibrio procesal
que debe existir en un juicio.
Lo anterior se constata, al verificar que, como se deriva
de la Ley 1695 de 2013, las razones que se ofrecen para inadmitir la solicitud
de impacto fiscal, tan sólo tienen relevancia e impacto respecto de la etapa en
la que se decide si es posible adelantar el incidente, lo que no implica que,
de cara a la decisión final, tengan un peso específico. Tan es así que la
corrección de la solicitud y su posterior admisión, no garantizan que se tenga
éxito al momento en que se resuelve el trámite incidental. Son dos momentos
procesales claramente diferenciados: admisión y decisión; sin que el primero
tenga, como lo sugieren los accionantes, la posibilidad de crear una especie de
ventaja a favor de las pretensiones de los solicitantes[204].
Por las razones expuestas, en la parte resolutiva de esta
decisión, se declarará la exequibilidad de expresión: “en el que se
incluirán específica y puntualmente los elementos que requieren mayor detalle,
los que la Corporación considera ausentes o la información que considere
relevante, para que en los cinco (5) días siguientes a su notificación, el
solicitante los aporte.”, prevista en el artículo 8 de la Ley 1695 de 2013.
3.5.5.4.4. A
continuación, en lo que se refiere al artículo 9, la norma bajo examen dispone
lo siguiente:
“ARTÍCULO
9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una
vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo
admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley,
mediante auto que no tendrá recursos.
El auto que admita el incidente dispondrá:
1. Que se notifique por estado al
solicitante.
2. Que se notifique por estado al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. Que se notifique por estado
a las partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la
apertura del incidente de impacto fiscal.
4. Que se fije fecha para la audiencia de
impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación por estado de todas las partes.
(…)”.
Como se expuso en el acápite de antecedentes, en criterio
de los accionantes, el precepto legal acusado
desconoce el derecho al debido proceso y el principio de igualdad de armas, pues
las partes del proceso primigenio no tendrán un conocimiento directo del
incidente, como ocurre con los legitimados para su interposición. Por ello, con
miras a guardar el equilibrio procesal, el legislador debió consagrar la
notificación personal.
La mayoría de los intervinientes
solicitan que se declare la exequibilidad de la expresión acusada[205],
con fundamento en las siguientes razones: (i) el incidente no es una actuación
litigiosa que demande la existencia de una contraparte que deba ser comunicada
de forma personal; (ii) las únicas providencias que requieren notificación
personal son aquellas vinculadas específicamente con el inicio de un proceso,
esto es, la demanda; y (iii) la norma consagra un incidente vinculado con la
expedición de una providencia, previamente notificada, frente a la cual se
consagra una precisa carga procesal limitada de forma perentoria en el tiempo.
Por el contrario, otros intervinientes proponen su inexequibilidad, a partir de
los siguientes argumentos: (i) es desproporcionado someter a una persona a
revisar de forma permanente el estado de un proceso, con miras a verificar si
se presentó o un IIF; (ii) la comunicación personal asegura un conocimiento
pleno de lo alegado, con miras a realizar una oposición; y (iii) la carga de
vigilancia y control sobre un proceso concluye con la expedición de la
sentencia[206].
Para el Ministerio Público, el
precepto acusado se ajusta a la Constitución, porque no es desproporcionado
imponerles a las partes del proceso original una carga mínima de diligencia,
como lo es prestar atención al estado del proceso durante el término de
ejecutoria de la providencia susceptible de ser objeto de un IIF, único momento
en el que es posible radicar una solicitud en este sentido.
3.5.5.4.5. Para esta Corporación,
el precepto legal acusado no vulnera el derecho fundamental al debido proceso,
por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, el artículo 29 de la Constitución Política determina que el
principio de publicidad constituye una garantía mínima del debido proceso,
cuando categóricamente afirma que toda persona tiene derecho a “un debido
proceso público”. Este mandato se incorpora a su vez como un pilar
fundamental de la administración de justicia y, en general, de toda función
pública, de conformidad con lo previsto en los artículos 209 y 228 de la Carta
Fundamental.
El principio de publicidad se relaciona directamente con el debido
proceso por dos vías. Una a través de la cual les impone a los jueces la
exigencia de dictar providencias debidamente motivadas en los aspectos de hecho
y de derecho. Y otra que apunta a tener que cumplir con la obligación de ponerlas
en conocimiento de los distintos sujetos procesales, excluyendo la posibilidad
de que un régimen democrático, existan decisiones secretas u ocultas.
Esto significa que el principio de publicidad también se asocia
con el derecho de defensa, pues si las decisiones judiciales no son públicas, difícilmente
se pueden ejercer los medios de oposición respecto de ellas. Así las cosas, en
numerosas ocasiones, esta Corporación ha señalado que el citado principio es un
componente del debido proceso y un mecanismo para asegurar las posibilidades de
defensa. En este sentido, se ha dicho que: “las decisiones que se adopten
dentro de cualquier procedimiento deben ser puestas en conocimiento de los
interesados”, en la medida en que “la publicidad viene a ser la garantía de
imparcialidad y de operancia de los derechos de contradicción y de defensa,
pues sólo quien conoce las decisiones que lo afectan puede efectivamente
oponerse a ellas”[207].
Uno de los principales dispositivos procesales para concretar el
principio de publicidad es sin lugar a dudas la notificación de las
providencias judiciales, pues por medio de ella las decisiones de los jueces
son conocidas por las partes y terceros con interés jurídico. No obstante, como
lo ha admitido esta Corporación, con miras a puntualizar el citado deber de
notificar, el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa,
por virtud del cual puede apreciar la idoneidad de los distintos sistemas de
comunicación[208].
Desde esta perspectiva, por regla general, la Corte ha dicho que
es la notificación personal aquella que ofrece una mayor garantía del derecho
de defensa, en cuanto permite en forma clara y cierta el conocimiento de una
providencia judicial[209].
Sin embargo, ello no implica que dicha modalidad sea la única, ya que el
legislador puede optar otras formas de notificación, siempre que respondan a un
fin constitucional válido, no afecten la eficacia de las garantías del debido
proceso y no resulten contrarias a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. En todo caso, se ha insistido en que la notificación de la
demanda, por el ser el supuesto que permite trabar la litis, debe
realizarse de forma personal[210].
En el asunto sub-examine, como ya se ha expuesto, un examen
general del IIF demuestra que, por una parte, se
trata de un procedimiento sui generis, por el cual el legislador previó
unas normas especiales cuya aplicación se limita al trámite de dicho
instrumento y; por la otra, su alcance no tiene la virtualidad de modificar las
reglas procesales que rigen el proceder de las distintas acciones y recursos a
cargo de las altas corporaciones judiciales, de suerte que se preserva la
intangibilidad de los mecanismos previstos para la resolución de conflictos y
la protección de los derechos constitucionales.
Ahora bien, de
acuerdo con la dogmática procesal, los incidentes constituyen cuestiones
accesorias o sobrevinientes de un negocio o asunto principal. Su origen se
encuentra vinculado con la existencia previa de un procedimiento. Teniendo en
cuenta el momento en que se presenta su ocurrencia, los incidentes se suelen
clasificar como preliminares, simultáneos o posteriores, estos últimos se
caracterizan por tener un trámite independiente, como ocurre con las
solicitudes de nulidad, aclaración o adición de un fallo. Al tener su origen ligado
con un proceso, previamente conocido por las partes y en el que pueden ejercer
sus atributos de defensa, su formulación no exige acudir a las solemnidades propias
de la notificación personal[211],
sino que admite el uso de otros sistemas de comunicación como la notificación
en estrados o por estado[212].
Visto lo
anterior, respecto del precepto legal demandado, se observa que la decisión del
legislador de prever la notificación por estado de la admisión del incidente de
impacto fiscal, en relación con las partes del proceso primigenio, manifiesta
la búsqueda de un fin constitucional válido, a partir del
ejercicio de su amplio margen de configuración normativa.
En efecto, el IIF es un trámite posterior a un proceso, en
el que las partes fueron debidamente notificadas de forma personal de su inicio
y en relación con las cuales, una vez agotado su respectivo procedimiento,
también se cumplió con la obligación de notificarlas de la decisión, o de las
medidas adoptadas para asegurar la observancia de sus órdenes, previo
agotamiento de un trámite de cumplimiento. Desde esta perspectiva, el IIF
depende de la existencia de un proceso en el que se trabó la litis y en
el que se adoptó un fallo susceptible de producir una alteración seria de la
sostenibilidad fiscal.
Sólo cuando se notifica esta última decisión, se prevé un plazo
corto y perentorio en el cual puede solicitarse la apertura del citado
incidente, esto es, la ejecutoria de la decisión[213]. Término
que resulta común al uso de otras figuras procesales, como la nulidad, la
aclaración o la adición de un fallo.
Al igual que ocurre con estas últimas hipótesis, lo que el
ordenamiento legal consagra respecto del IIF, es una carga procesal de
diligencia mínima, como lo es la de prestar atención al estado del proceso
durante el término de ejecutoria de la providencia susceptible del mismo, con
miras a conocer si en el breve plazo dispuesto para ello, ante la misma Alta
Corporación Judicial, se presenta o no una solicitud dirigida a impulsar su
trámite. No se trata entonces de una hipótesis de revisión permanente y
perpetua, como lo afirman algunos intervinientes; por el contrario, se está en
presencia de una actuación puntual y específica, de no más de tres días, luego
de que la parte es notificada de una decisión que le favorece, de acuerdo con
las reglas procesales que rigen el proceder de las distintas acciones y
recursos a cargo de las altas corporaciones judiciales. De
ahí que, en caso de que el incidente no se interponga, es claro que cesa su
obligación de vigilancia; mientras que, si la autoridad competente procede a su
uso, debe únicamente estar pendiente de su admisión.
Bajo la lógica de lo expuesto, en criterio de la Corte, no cabe
duda de que la notificación por estado, responde al hecho de exigirles a las
partes del proceso primigenio una carga procesal de diligencia mínima,
que se explica en el ejercicio de su potestad de configuración normativa, y que
tiene como fin darle celeridad y evitar dilaciones injustificadas (CP arts. 29
y 228), respecto de una actuación judicial sujeta a la previa notificación de
un fallo y frente a la cual tan sólo se consagra un deber de vigilancia concreto,
breve y corto en el tiempo. Por ello, como lo ha señalado en otras
oportunidades esta Corporación: “Es válido que en los diversos trámites
judiciales, la ley asigne a las partes, a terceros e incluso al juez,
obligaciones jurídicas, deberes de conducta o cargas para el ejercicio de los
derechos y del acceso a la administración de justicia”[214].
(ii) En
segundo lugar, no se trata de una carga que afecte la eficacia de las garantías
del debido proceso y, mucho menos, el equilibrio procesal que debe existir
entre las partes. Recuérdese que, como se ha dicho en esta providencia, el IIF
no es un proceso adversarial, ni contradictorio; su objeto es el de habilitar
un espacio de interlocución para deliberar sobre los efectos de una
providencia y, a partir de allí, con plena autonomía, la autoridad judicial decidir
si respecto de ellos proceden los atributos excepcionales de modificar, modular
o diferir (CP art. 334).
Por esta
razón, como se explicó al momento de referirse a las etapas del incidente[215],
no precisa de una fase de oposición o de contradicción, ya que, los derechos
objeto de reconocimiento de una decisión judicial, jamás pueden ser
controvertidos, al estar amparados por la garantía de la cosa juzgada. Incluso,
de procederse al uso de los atributos mencionados, se cuenta con el límite
insoslayable de no poder menoscabar derechos, restringir su alcance o negar su
protección efectiva[216].
Así las cosas,
la notificación por estado sólo busca informar acerca de la fecha en que se
realizará la audiencia de impacto fiscal[217],
en la que se deberá contar con la asistencia de todas las partes, más allá de
que la participación activa tan sólo se exija al solicitante del IIF, al que, como
lo establece la Constitución, le competente explicar las consecuencias de la
providencia en las finanzas públicas y el plan concreto para su cumplimiento.
Las partes del
proceso primigenio, si lo estiman pertinente, pueden participar en la
audiencia. No obstante, en la medida en que sus derechos se encuentran
protegidos y la decisión que finalmente se adopte se encuentra sujeta a una
precisa cláusula prohibitiva, no es obligatorio que realicen actuación alguna.
Lo anterior
demuestra que la carga procesal de diligencia mínima de revisar el estado, en el término de ejecutoria, para saber si
se presentó o no una solicitud de impacto fiscal, luego de ser notificados de
una providencia, carece de la entidad para producir una afectación a los
derechos de las partes del proceso primigenio, pues no se está en presencia de
una actuación de intereses contrapuestos.
(iii) Finalmente, no encuentra la Corte que la disposición acusada
sea contraria al principio de proporcionalidad, pues además de tener en claro
que el deber de vigilancia es específico y puntual en el tiempo; no le otorga
ningún beneficio directo a quien interpone el incidente. Ello es así, por una
parte, porque se preserva la plena autonomía de las Altas Cortes para decidir
acerca de su procedencia, más allá de que a las autoridades legitimadas les
asista el deber de explicar los supuestos que permiten su formulación, como lo
dispone expresamente la Constitución; y por la otra, porque una vez admitido y
dispuesta la celebración de la audiencia, la parte interesada goza de plena
libertad para exponer los argumentos que estime pertinentes, sin ningún tipo de
limitación legal.
Con fundamento en las razones expuestas, en la parte resolutiva de
esta providencia, se declarará la exequibilidad de la expresión: “por
estado” prevista en los numerales 3 y 4 del artículo 9 de la Ley 1695 de
2013.
3.6. SEXTO CARGO: Del derecho a impugnar la admisión del
incidente de impacto fiscal
3.6.1. Normas demandadas
“ARTÍCULO 9o. ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una
vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo
admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley, mediante
auto que no tendrá recursos.
El auto que admita el incidente dispondrá:
1. Que se notifique por estado al
solicitante.
2. Que se notifique por estado al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. Que se notifique por estado a las
partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura del
incidente de impacto fiscal.
4. Que se fije fecha para la audiencia de
impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación por estado de todas las partes.
La admisión del incidente de impacto
fiscal suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran
con posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si
procede a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una
acción de tutela.”
3.6.2.
Fundamentos de la demanda
En la demanda
D-10096, se considera que el derecho a impugnar es una garantía del debido
proceso que expresa la posibilidad de controvertir y oponerse frente a una
decisión, en un contexto general que realza el derecho de defensa. Para los
accionantes, resulta violatorio de los citados derechos constitucionales, el no
poder controvertir el auto de admisión del incidente de impacto fiscal, cuando
su efecto es dejar en inseguridad jurídica el derecho reconocido en una
sentencia.
Por lo demás, se
plantea que la norma desconoce el principio de celeridad procesal, ya que no
permite controvertir una decisión, la cual da lugar a adelantar un
procedimiento engorroso, cuando pueden existir circunstancias que impidan
continuar con su trámite.
Finalmente, se
afirma que la disposición acusada igualmente desconoce el derecho a la
igualdad, pues los artículos 7 y 8 le otorgan al solicitante medios jurídicos
para presentar el incidente, subsanarlo y controvertir su inadmisión por medio
del recurso de reposición. Por el contrario, para quien participó en un proceso
y se benefició de una sentencia, no se otorga la mínima posibilidad de oponerse
a la admisión del incidente.
3.6.3.  Intervención de la Sección Primera de lo
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
Para el Presidente
de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, las expresiones demandadas deben ser declaradas exequibles, pues la
limitación propuesta corresponde al ejercicio legítimo de la libertad de
configuración normativa del legislador, en desarrollo de su atribución de
definir las distintas etapas de los procedimientos judiciales.
3.6.4.
Concepto del Procurador General de la Nación
Para el Procurador
General de la Nación, la disposición acusada debe ser declarada exequible, por
cuanto se origina en una decisión que se enmarca en la potestad de
configuración normativa del legislador, la cual no establece una diferenciación
injustificada.
En criterio de la
Vista Fiscal, el objeto del citado incidente es la protección del interés
general representado en el mantenimiento adecuado de las finanzas públicas, por
lo que es más intenso el interés del solicitante frente al de la parte que se
benefició con un fallo judicial, respecto del cual es imposible poner en tela
de juicio la decisión adoptada, como consecuencia de la garantía de la cosa
juzgada. Así las cosas, en la medida en que el derecho protegido no puede ser
discutido mediante el incidente, se entiende que por razones de celeridad se
haya limitado la posibilidad de controvertir el auto admisorio.
Ahora bien, en
caso de considerarse que el interés subyace como consecuencia del efecto
suspensivo que tiene el incidente en relación con las órdenes dispuestas en la
providencia objeto de impacto fiscal, es preciso resaltar lo siguiente, en
primer lugar, los efectos de las sentencias de tutela no se suspenden, lo que
mantiene indemnes a los derechos fundamentales; en segundo lugar, el trámite de
definición del incidente se caracteriza por su brevedad y perentoriedad, lo que
excluye la existencia de una carga desproporcionada para el interesado; y
finalmente, cualquier decisión que se adopte admite el recurso de insistencia,
en cuyo caso, las partes del proceso primigenio tienen el beneficio de que se
suspenden los efectos del fallo del incidente, en el que se haya decidido
modificar, diferir o modular los efectos de la sentencia judicial respectiva.
3.6.5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.6.5.1.
Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución
3.6.5.1.1. De acuerdo con los
argumentos expuestos en la demanda D-10096, en la intervención presentada y
teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta
Corporación establecer, si el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013 al indicar que
no procederán recursos contra el auto que admite la solicitud de apertura del
incidente de impacto fiscal, vulnera los derechos al debido proceso y a la
defensa, así como el principio de igualdad de armas, respecto de las partes del
proceso cuya providencia es objeto del citado instrumento constitucional.
3.6.5.1.2. Para dar respuesta al
problema jurídico planteado, este Tribunal tendrá en cuenta lo señalado en esta
providencia, en relación con el criterio de sostenibilidad, el incidente de
impacto fiscal, la libertad de configuración normativa del legislador en
materia procesal y el principio de igualdad de armas, conforme a los acápites 3.1.5.3,
3.1.5.4, 3.1.5.5, 3.2.5.3 y 3.5.5.3.
3.6.5.2. Del caso en concreto
3.6.5.2.1. En reiteradas
oportunidades, este Tribunal ha señalado que, como expresión de la amplia
potestad de configuración normativa, el legislador tiene la atribución de estructurar
los distintos procedimientos judiciales, a través de la definición del objeto, etapas, términos, recursos y
demás elementos propios de cada actuación[218].
Un aspecto esencial en el que se ejerce dicho poder, se
encuentra en la libre determinación de los
recursos y medios de defensa que se pueden intentar contra los actos que se profieren
por las autoridades. Precisamente, en la Sentencia C-1104 de 2001[219],
la Corte señaló que: “Es la ley, no la Constitución, la que señala si
determinado recurso –reposición, apelación, u otro– tiene o no cabida respecto
de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos
sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser
interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles
son los requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su ejercicio”[220].
Incluso cuando el
Texto Superior se refiere a la garantía de la doble instancia, tampoco la
consagra como un contenido esencial del debido proceso y del derecho de
defensa, “pues la
propia Constitución, en su artículo 31, establece que el legislador podrá
consagrar excepciones al principio general, según el cual, toda sentencia es
apelable o consultable”[221]. Sin embargo, dicha exclusión no le otorga
al legislador una facultad absoluta para establecer indiscriminadamente
excepciones a la doble instancia en cualquier tipo de procesos. Así, por
ejemplo, en esta última hipótesis, además de sujetarse a los límites de la
potestad de configuración, se debe asegurar, por mandato constitucional, la
existencia de la citada garantía en materia penal y en los procesos de tutela
(CP arts. 29 y 86).
Visto lo
anterior, lo primero que se debe destacar por la Corte, es que la disposición
acusada se enmarca precisamente en el desarrollo de la citada la potestad de
configuración normativa, en un proceso de naturaleza sui generis, como
lo es el del IIF, en el que, como lo admitió este Tribunal[222], se
pueden disponer reglas procesales particulares y específicas. No obstante,
siguiendo la misma línea señalada con anterioridad[223], el
ejercicio de dicha atribución se somete a la imposibilidad de desconocer una
instancia procesal delimitada por la Constitución y a que se respeten los
principios y fines esenciales del Estado; se observe la eficacia de las
garantías propias del debido proceso y se cumplan con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
3.6.5.2.2. Sea lo
primero advertir que respecto a la existencia de recursos, el artículo 334 del
Texto Superior, guardó silencio al momento de regular el IIF, por lo que se
trata de una materia que carece de definición en la Carta Política. Por tal
motivo, como se explicó en el acápite 3.2.5.3.3 de esta providencia, se activa el
criterio general que le otorga al Congreso de la República una amplia potestad
de configuración para definir las etapas y medios de oposición contra las
decisiones judiciales.
Aunado a lo anterior,
no se observa que la disposición cuestionada infrinja los principios y fines esenciales del Estado, ya
que, como se infiere de una lectura sistemática de la Ley 1695 de 2013, dicha
previsión se justifica dentro del contexto general de someter el incidente de
impacto fiscal a un trámite caracterizado por su celeridad. Ello es así, entre
otras, porque como se ha insistido a la largo de esta providencia, la
regulación propuesta no implica discusión alguna sobre los derechos objeto de
reconocimiento, puesto que lo que se habilita es la posibilidad de deliberar
sobre la manera de armonizar el cumplimiento de las órdenes dispuestas en un
fallo con el criterio orientador de la SF.
Siendo el
objetivo último del IIF habilitar una vía para conseguir dicha armonización y
teniendo claro que el sentido de la decisión que se adopte por una Alta Corte,
no puede menoscabar, restringir o negar la efectiva protección de los derechos,
como cláusula prohibitiva ampliada por el legislador[224], no cabe
duda de que la regulación demandada, lejos de afectar los fines del Estado, los
desarrolla, pues bajo los condicionamientos previstos, el IIF se convierte en
la herramienta para lograr la operatividad del criterio de SF, si a ello
hubiese lugar, como instrumento para alcanzar los objetivos del Estado Social
de Derecho.
3.6.5.2.3. Por lo
demás, la limitación referente a la imposibilidad de cuestionar el auto
admisorio del incidente, tampoco desconoce las garantías propias del debido
proceso. Para el efecto, atendiendo a lo señalado por los accionantes, no
encuentra la Corte que se desconozca el principio de igualdad de armas, por una
parte, porque –como se ha explicado– el
mismo responde a procesos de naturaleza adversarial, cuya circunstancia
no concurre en este trámite, previsto por el Constituyente como un espacio de
interlocución, en el que –por ningún motivo– se ven afectados los derechos que
hayan sido reconocidos en un juicio[225].
Y, por la otra, vinculado con lo anterior, porque el objeto del incidente no es
el de responder a intereses contrapuestos, sino el de brindar una oportunidad
para el diálogo entre autoridades, que conforme con el  principio de
colaboración armónica, permita armonizar el cumplimiento de las órdenes dispuestas en un fallo
con el criterio orientador de la SF.
De ahí
que, en criterio de la Corte, es innegable que en el IIF le asiste un interés
mucho más fuerte a los solicitantes (que representan los intereses del Estado)
que a las partes del proceso original, toda vez que sus derechos no son objeto
de discusión por esta vía. A partir de esta circunstancia se explica que el
legislador restringiera la posibilidad de controvertir el auto admisorio y, por
el contrario, brindara recursos respecto de la decisión en sentido contrario,
pues lo que está en juego no son los derechos reconocidos en un fallo, sino la
SF como instrumento para mantener la salud financiera de los recursos públicos.
No sobra insistir en que el IIF debe ser siempre compatible con la protección
de los derechos fundamentales, no sólo a partir de la vigencia de su núcleo
esencial, sino desde una perspectiva integral referente a todo su contenido
normativo.
3.6.5.2.4. Finalmente,
el precepto demandado no se aparta de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad. En cuanto al primero, porque encuentra su explicación en la
búsqueda de un interés general limitado al respeto integral de los derechos, en
el marco de un trámite caracterizado por la celeridad. Y, en lo que atañe al
segundo, por las siguientes razones:
(i) En primer lugar,
porque a diferencia de lo expuesto por los accionantes, el incidente se
caracteriza por ser un trámite breve[226],
en el que se cuenta con cinco etapas bien definidas: presentación,
sustentación, admisión, audiencia y decisión. Una vez agotada la admisibilidad,
supuesto sobre el cual se funda la norma, sólo quedan las etapas de audiencia y
decisión, las cuales se deben realizar en un término máximo de trece días[227], lo que no conduce a
someter a las partes a un trámite engorroso.
(ii) En
segundo lugar, porque que tampoco la norma crea una situación de inseguridad jurídica
respecto de los derechos reconocidos en un fallo judicial. Como se ha señalado
en esta providencia, y lo dispuso expresamente la Ley 1695 de 2013, en
desarrollo de los precedentes consagrados en las Sentencias C-288 de 2012[228] y C-1052
de 2012[229],
la decisión de protección es intangible y se encuentra amparada por los efectos
de la cosa juzgada[230].
(iii) En
tercer lugar, porque en la práctica el incidente tiende a tener real injerencia
sobre la expedición de órdenes complejas, las cuales, como se explicó en esta
providencia, conllevan un conjunto amplio de acciones u omisiones que
sobrepasan la órbita de control de la persona destinataria de la orden y se
enmarcan generalmente en el desarrollo de una política pública, que demanda
apropiación de recursos, elaboración de estudios y cronogramas de ejecución. Lo
anterior implica que difícilmente un interés individual se verá sometido al incidente.
Por otra parte, incluso en esta última hipótesis, la decisión de amparo
adoptada por un juez es inmodificable y la único que cabe es modular, modificar
o diferir los efectos del fallo, con una restricción insoslayable, referente a la imposibilidad de
menoscabar, restringir o negar la protección efectiva de los derechos.
(iv) Por
último, como lo sostiene la Vista Fiscal, se podría argumentar que el interés
de controvertir la admisión, se encuentra en evitar los efectos de la
suspensión del fallo objeto de incidente, que –por virtud de la ley– se producen una vez se decreta su admisión[231]. Sobre el
particular, cabe señalar (i) que dicha suspensión es apenas temporal, porque el
resto del proceso         –como ya se mencionó–  no puede superar más de trece días, lo que implica que
no se está ante una situación prolongada. Adicionalmente, (ii) porque incluso
al producirse una decisión en la que se haga uso de las atribuciones de
modulación, modificación o diferimiento de los efectos (CP art. 334), las
partes del proceso primigenio pueden presentar el recurso de insistencia, en
cuyo caso, como se explicó, se suspenden los efectos del fallo del incidente,
hasta que se profiera la respectiva determinación final.
De conformidad con
lo anterior, no encuentra esta Corporación que el precepto demandado desconozca
el derecho al debido proceso, razón por la cual se declarará su exequibilidad
en la parte resolutiva de esta providencia.
3.7. Síntesis
Debido a la diversidad tanto de las normas acusadas como de
las razones expuestas para solicitar su inconstitucionalidad, la Corte limitó
su examen a los cargos planteados, en los siguientes términos:
- En primer lugar, en el asunto bajo examen, esta
Corporación encontró que las disposiciones acusadas que se refieren a la acción
de tutela están sometidas a reserva de ley estatutaria, en los términos
previstos en el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política, ya que
a pesar de que el incidente de impacto fiscal responde a una naturaleza
instrumental sometido a la cláusula prohibitiva de no poder menoscabar los
derechos o negar su protección efectiva (CP art. 334), su alcance tiene la
potencialidad de incidir en los efectos de las decisiones adoptadas, lo cual puede
afectar la operatividad de las órdenes de amparo, en perjuicio de la
realización pronta y expedita de los derechos constitucionales fundamentales.
Por lo anterior, esta Corporación
procedió a integrar la unidad normativa de los textos acusados con el inciso 1
del artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, el cual se refiere a la regla de
procedencia del incidente de impacto fiscal. Como consecuencia de ello y en
virtud de lo expuesto, la Corte decidió excluir la aplicación de dicho
procedimiento respecto de los juicios de amparo, motivo por el cual declaró su
exequibilidad, en el entendido de que la regla de procedencia allí dispuesta
respecto del incidente fiscal regulado en la citada ley, no aplica en relación
con las providencias proferidas en el marco de la acción de tutela.
Llegado a este punto y ante la
necesidad de preservar una coherencia normativa en la ley que sea compatible
con la Carta Fundamental, la Corte adoptó las siguientes decisiones, por una
parte, en cuanto a las disposiciones demandadas, declaró la inexequibilidad del
parágrafo del artículo 2 y de las expresiones: “salvo que se
trate de una acción de tutela”, “En los eventos en que el incidente se presente
respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el pleno de la
sala de la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión
de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional” y “En los eventos en que el incidente se presente respecto de una
sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará por mayoría del pleno de
la Corporación”, previstas en el inciso 3 del artículo 9, en el
inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del artículo 12 de la Ley 1695 de
2013. Y, por la otra, previa integración de la unidad normativa, declaró la
exequibilidad condicionada de las expresiones: “la Sala Plena de la Corte
Constitucional” consagradas en los artículos 3, 5 y 12 de la aludida ley,
por medio de las cuales se disponen las reglas sobre competencia y decisión del
incidente de impacto fiscal, en el entendido de que las mismas no aplican en
relación con las providencias proferidas en el marco de la acción de tutela.
Todo lo anterior, como se deriva de lo expuesto, con miras a salvaguardar la
reserva de ley estatutaria frente a un procedimiento que tiene la virtualidad
de alterar la operatividad de las órdenes de amparo.
En todo caso, la Corte destacó
que la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión: “salvo
que se trate de una acción de tutela” prevista en el inciso 3 del artículo 9 de la ley en cita, se
justificó básicamente en el hecho de que se refiere a las providencias
proferidas en ejercicio de la citada acción, para lo cual el incidente de
impacto fiscal debe ser regulado, como ya se dijo, por vía de ley estatutaria.
Por ello, esta Corporación no realizó censura alguna en relación con el efecto
exceptivo de la admisión del incidente, conforme al cual en el caso de los
juicios de amparo no se suspenderán los efectos de sus providencias. Por otra
parte, en lo que atañe al inciso 2 del artículo 12, en la medida en que su
regulación puede tener efecto sobre la regla de mayoría con que la Corte
Constitucional adopta sus decisiones, este Tribunal resaltó que también se
somete a la reserva de ley estatutaria, de acuerdo con lo previsto en el
literal b) del artículo 152 de la Carta Política. Finalmente, en lo que
respecta al parágrafo del artículo 2, se aclaró que la declaratoria de
inconstitucionalidad se justificó en que la regulación propuesta sólo tiene
aplicación en el marco de la atribución de revisión eventual que en los juicios
de tutela desarrolla esta Corporación, conforme a lo ordenado en
los artículos 86 y 241.9 del Texto Superior.
- En segundo lugar, la
Corte declaró exequibles, por los cargos analizados, las expresiones: “o los
autos que se profieran con posterioridad a la misma”, “o de los autos que se
profieran con posterioridad a la misma”, “o a los autos que se profieran con
posterioridad a la misma”, “o auto que se profirió con posterioridad a la
misma”, “o del auto que se profiera con posterioridad a la misma”,
previstas en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, al
entender que la posibilidad de que proceda la
solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal respecto de los autos que
se profieran con posterioridad a una sentencia, corresponde al ejercicio de la
amplia potestad de configuración normativa del legislador, sobre un
procedimiento de origen constitucional.
En
efecto, a diferencia de lo expuesto por los accionantes y a partir del uso de
los métodos de interpretación histórica, sistemática, teleológica y literal,
esta Corporación concluyó que el artículo 334 de la Constitución, no consagró
como criterio determinante para establecer la procedencia del incidente el acto
mismo de la sentencia, sino las consecuencias o los efectos que ella se
derivan, los cuales, precisamente, son los que tienen la entidad suficiente
para comprometer la sostenibilidad fiscal.
Desde
esta perspectiva, no se observó que la regulación expedida por el Congreso de
la República haya excedido un parámetro procesal directamente establecido por
el Constituyente (como límite en el ejercicio de la potestad de configuración),
en la medida en que el campo de acción del citado incidente no está restringido
a la sentencia en sí misma considerada sino exclusivamente a sus efectos,
previendo tan sólo una regla de carácter temporal, conforme a la cual dicho
instrumento se puede interponer una vez haya sido proferida la respectiva
sentencia. Bajo la aplicación de la citada regla, este Tribunal infirió que el
incidente se puede plantear desde el momento mismo en que es proferida una de
tales providencias y hacia adelante, siempre que las mismas cumplan con el
supuesto necesario de afectar la sostenibilidad fiscal (CP art. 334).
En este orden de ideas, si bien
la lógica indica que el incidente se limita de ordinario a las sentencias, pues
son ellas las que le ponen fin a una controversia e incluyen las
determinaciones y órdenes que vinculan a las partes, en ciertos casos, en
especial cuando las Altas Cortes actúan en su condición de juez constitucional,
en virtud del carácter prevalente de los derechos y dada la amplitud de sus
competencias, también pueden proferir órdenes incluso con posterioridad
a la expedición de la sentencia, dirigidas a asegurar su plena observancia, las
cuales se plasman en autos de seguimiento o de cumplimiento.
Esta
realidad plantea entonces una clara unidad de la sentencia con dichos autos, en
los que por virtud de una competencia otorgada por la ley, el juez puede
ajustar o modificar las órdenes dispuestas en el fallo, o adicionar unas
nuevas, que permitan restablecer el derecho comprometido o, en general,
asegurar la realización de la respectiva sentencia. En este tipo de casos es
posible que se presente un impacto fiscal diferente, el cual, por obvias
razones, escapa a la eventualidad de ser discutido conforme a las órdenes
originalmente dictadas en la sentencia, sobre todo en aquellos casos en que se
expiden órdenes complejas.
Por
esta razón, la Corte consideró que ningún reproche le cabe al legislador, por
consagrar la procedencia del incidente de impacto fiscal en aquellos casos en
que se ajusten o modifiquen las órdenes de la sentencia, o se adicionen unas
nuevas, a través de autos proferidos con posterioridad a la misma, en virtud de
la unidad que se predica entre dichas providencias. En efecto, no se observó
que dicha decisión implicara el sacrificio de algún derecho, fin o valor
constitucional. Por el contrario, la regla de procedencia allí adoptada, en criterio
de este Tribunal, también se ajusta a los métodos de interpretación conforme y
de efecto útil.
A pesar
de lo expuesto, esta Corporación destacó que la fórmula utilizada por el
legislador, esto es, “o los autos que se profieran con posterioridad a la
misma”, envolvía una generalidad tan amplia que habilitaba la interposición
del incidente frente a autos que resuelven solicitudes de nulidad o aclaración,
o que tan sólo disponen la ejecución de una orden dispuesta en la sentencia,
sin ajustar o modificar su contenido, o sin realizar variación alguna en lo
decretado. En esas hipótesis, la posibilidad de presentar un incidente con
fundamento en que se promueve contra un auto proferido con posterioridad a la
sentencia, se traduciría en una violación del derecho al fallo definitivo, como
elemento esencial de la tutela judicial efectiva o derecho de acceso a la
administración de justicia (CP art. 229), por cuanto los efectos de la
sentencia seguirían siendo los mismos y el uso del incidente se convertiría en
una herramienta para dilatar la efectividad del fallo.
Por
dicha razón y ante la necesidad de guardar coherencia con lo dispuesto en el
cargo anteriormente examinado, esta Corporación declaró la exequibilidad
condicionada de las expresiones demandadas, al entendido de que, por existir
reserva de ley estatutaria, dichas previsiones no se aplican a los autos que se
expidan en materia de tutela y que los autos a que se refieren son aquellos a través
de los cuales, sin importar su denominación, se ajustan o modifican las órdenes
de la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con incidencia autónoma en materia
fiscal.
- En
tercer lugar, la Corte declaró exequible la expresión: “buscando con ello
garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e
independencia judicial”, consagrada en el artículo 14 de la Ley 1695 de
2013, por no desconocer el Estado Social de Derecho y los principios de
autonomía e independencia judicial. La citada norma se enmarca dentro del
mandato general en el que se dispone que la decisión que resuelve el incidente
de impacto fiscal, en caso de ser contraria a la parte que solicita su
apertura, se acatará en los términos que determine la alta corporación judicial.
Esta
disposición se declaró ajustada a la Carta, por una parte, porque de la
redacción de la misma se infiere que se encuentra dirigida a resaltar el
carácter vinculante del fallo adoptado por una Alta Corte, cuando no prospera
el incidente de impacto fiscal, sin comprometer la efectividad de las
decisiones que se hayan proferido. Y, por la otra, porque el uso del método de
interpretación sistemática ratifica esa misma conclusión, bajo la lógica de que
el citado precepto mantiene la decisión acerca de la procedencia del incidente,
en el ámbito exclusivo del ejercicio de la potestad jurisdiccional, resaltando
la cláusula prohibitiva conforme a la cual no se podrá invocar la
sostenibilidad para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su
protección efectiva (CP art. 334 y Ley 1695 de 2013, art. 1), en un contexto
acorde con la plena exigibilidad de los principios de independencia y autonomía
judicial.
- En cuarto lugar, al
pronunciarse sobre la división de poderes y los principios de autonomía e
independencia judicial, la Corte declaró exequible la expresión: “En todo
caso, las máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto
de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, prevista en el
artículo 14 de la Ley 1695 de 2013. Para esta Corporación, una aproximación a
la citada norma conducía a entender que de ella se derivaban dos posibles
interpretaciones. Una de las cuales entendía que se otorgaba a las altas cortes
la posibilidad de valorar, en consonancia con el principio de colaboración
armónica, el plan concreto de cumplimiento en las etapas posteriores destinadas
a verificar o acreditar la satisfacción de lo ordenado y otra conforme a la
cual, en todo caso, en la decisión judicial o al momento de hacer seguimiento a
un fallo que fue examinado respecto de su impacto fiscal, las máximas
corporaciones judiciales están sujetas de forma obligatoria a lo señalado en
dicho plan presentado con anterioridad por el ejecutivo.
Con miras entonces a preservar la
independencia y autonomía de la Rama Judicial, en un contexto acorde con el
principio de seguridad jurídica, la Corte consideró que debía excluirse de la
norma cualquier alternativa que condujera a entender que el plan concreto de
cumplimiento vincula y obliga al fallador, cuya única regla de sujeción, al
momento de proferir sus providencias, es el sometimiento al imperio del
ordenamiento jurídico, como lo dispone el artículo 230 del Texto Superior. Por
lo anterior, se condicionó el alcance de la disposición demandada, al entendido
de que dicho plan no es de obligatoria observancia ni acatamiento por parte del
fallador.
- En quinto lugar, al examinar la
motivación mínima que exige el incidente de impacto fiscal, esta Corporación
declaró la exequibilidad de la expresión: “posibles” consagrada en el
artículo 6 de la Ley 1695 de 2013, referente a la invocación de las
consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas.
En términos generales, contrario a lo señalado por los accionantes y luego de
hacer uso de los métodos de interpretación teleológica, sistemática y literal,
la Corte concluyó que el precepto acusado en nada se relaciona con meras
conjeturas o suposiciones, pues su rigor normativo lo que dispone es la
exigencia de especificar las circunstancias actuales, de tipo económico, que
podrían producir o generar consecuencias en el futuro. En efecto, en palabras
de este Tribunal, ningún sentido tendría un incidente fiscal sobre hechos
cumplidos o daños ya causados.
- En sexto lugar, por incumplir
con la carga de certeza, en cuanto el recurso de insistencia no se restringe a
los solicitantes del incidente de impacto fiscal, como lo afirman los demandantes,
esta Corporación se declaró inhibida para proferir un fallo de fondo respecto
del artículo 13 de la Ley 1695 de 2013. Igual pronunciamiento se realizó en
relación con la expresión: “por estado” prevista en los numerales 1 y 2
del artículo 9 de la ley en cita, ya que frente a la misma no se formuló ningún
reparo de inconstitucionalidad.
- En séptimo lugar, por no
resultar contrarias al principio de igualdad de armas, ni desconocer el derecho
al debido proceso, la Corte decretó la exequibilidad de las expresiones: “por
estado” y “en el que se incluirán específica y puntualmente los
elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considera
ausentes o la información que considere relevante, para que en los cinco (5)
días siguientes a su notificación, el solicitante los aporte”, consagradas
en el artículo 8 y en los numerales 3 y 4 del artículo 9 de la Ley 1695 de
2013.
Frente al sistema de publicidad
adoptado para poner en conocimiento la admisión del incidente de impacto
fiscal, esta Corporación encontró que la notificación por estado, responde al
hecho de exigirles a las partes del proceso primigenio una carga procesal de
diligencia mínima, que se explica en el ejercicio de la potestad de
configuración normativa del legislador, y que tiene como fin darle celeridad y
evitar dilaciones injustificadas (CP arts. 29 y 228), respecto de una actuación
judicial sujeta a la previa notificación de un fallo y frente a la cual tan
sólo se consagra un deber de vigilancia concreto y breve en el tiempo, sujeto
específicamente al término de ejecutoria de la decisión que le favorece. Por lo
demás, tampoco se acreditó una ruptura del equilibrio procesal que debe existir
entre las partes, en el entendido de que el incidente de impacto fiscal no es
un proceso adversarial, ni contradictorio, pues su objeto es el de habilitar un
espacio de interlocución para deliberar sobre los efectos de una providencia y,
a partir de allí, con plena autonomía, la autoridad juridicial decidir si
respecto de ellos proceden los atributos excepcionales de modificar, modular o
diferir (CP art. 334).
Por su parte, en lo que atañe a
la justificación de la inadmisión, la Corte encontró que se trata de un poder
instrucción, para que los jueces verifiquen o se cercioren sobre el cumplimiento
de los requisitos de forma que sustentan el incidente, como expresión de los
principios de colaboración armónica, de primacía de lo sustancial sobre lo
formal y de publicidad (CP arts. 113, 209 y 228), sin que ello produzca
beneficio alguno en favor del solicitante. En efecto, a partir de una lectura
sistemática de la Constitución y la ley, es innegable que la corrección de la
solicitud y su posterior admisión, no garantizan que se tenga éxito al momento
en que resuelve el tramite incidental, pues se trata de dos momentos procesales
claramente diferenciados: admisión y decisión.
- Finalmente, esta Corporación
declaró exequible la expresión: “mediante auto que no tendrá recursos”
consagrada en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, por no vulnerar los derechos
al debido proceso y a la defensa, así como el principio de igualdad de armas.
Al respecto, se señaló que el legislador goza de un amplio margen de libertad
de configuración normativa, con miras a definir las etapas, términos, recursos
y demás elementos propios de cada actuación. Como consecuencia de lo anterior,
en la medida en que la Constitución guardó silencio sobre la posibilidad de
interponer recursos frente al auto que decide la admisión del incidente de
impacto fiscal, bien podía el Congreso de la República definir la materia,
excluyendo la posibilidad de controvertir dicha decisión, con miras a
garantizar el principio de celeridad en una actuación judicial de naturaleza no
adversarial y en la que se preserva la intangibilidad de la decisión adoptada,
la cual, como se explicó en las Sentencias C-288 de 2012 y C-1052 de 2012, se
encuentra amparada por los efectos de la cosa juzgada.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el inciso 1 del
artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, “por medio de la cual se desarrolla el
artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”,
en el entendido de que, por existir reserva de ley estatutaria,
la regla de procedencia allí dispuesta respecto del incidente de impacto fiscal
regulado en esta ley, no aplica en relación con las providencias
proferidas en el marco de la acción de tutela.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES, por vulnerar la reserva de ley estatutaria, el parágrafo del artículo 2 y las expresiones “salvo que se trate de
una acción de tutela”, “En los eventos en que el incidente se presente respecto
de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el pleno de la sala de
la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión de
tutela participará el pleno de la Corte Constitucional” y “En los eventos en
que el incidente se presente respecto de una sentencia de revisión de tutela,
la decisión se tomará por mayoría del pleno de la Corporación”, previstas en
el inciso 3 del artículo 9, en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del
artículo 12 de la Ley 1695 de 2013.
Tercero.- Declarar
EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las expresiones “la Sala Plena de
la Corte Constitucional”, previstas en los artículos 3, 5 y 12 de la Ley
1695 de 2013, en entendido de que, por existir reserva de ley estatutaria, las
mismas no se aplican en relación con las providencias proferidas
en el marco de la acción de tutela.
Cuarto.-
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, las expresiones “o
los autos que se profieran con posterioridad a la misma”, “o de los autos que
se profieran con posterioridad a la misma”, “o a los autos que se profieran con
posterioridad a la misma”, “o auto que se profirió con posterioridad a la
misma”, “o del auto que se profiera con posterioridad a la misma”,
previstas en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, en
el entendido de que, por existir reserva de ley estatutaria, estas previsiones
no se aplican a los autos que se expidan en materia de tutela y que  los autos
a que se refieren son aquellos a través de los cuales, sin importar su
denominación, se ajustan o modifican las órdenes de la sentencia, o se
adicionan unas nuevas, con incidencia autónoma en materia fiscal.
Quinto.-
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “buscando
con ello garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e
independencia judicial”, consagrada en el artículo 14 de la Ley 1695 de
2013.
Sexto.- Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “En todo caso, las
máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de
cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, prevista en el artículo
14 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido de que dicho plan no es de
obligatoria observancia ni acatamiento por parte del fallador.
Séptimo.-
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “posibles”,
consagrada en el artículo 6 de la Ley 1695 de 2013.
Octavo.- Declararse INHIBIDA
para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 13 y de la
expresión “por estado” prevista en los numerales 1 y 2 del artículo 9 de
la Ley 1695 de 2013, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados, la expresión “por estado”, prevista en los numerales 3 y 4 del artículo 9 de la Ley 1695 de
2013.
Décimo.- Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “en el que se incluirán específica y puntualmente los
elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considera
ausentes o la información que considere relevante, para que en los cinco (5)
días siguientes a su notificación, el solicitante los aporte”, consagrada en el artículo 8 de la Ley 1695 de 2013.
Undécimo.- Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “mediante auto que no tendrá recursos”, consagrada en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Ausente
en comisión
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
(E)
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con
aclaración de voto
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
ACLARACIÓN DE
VOTO  DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
A LA SENTENCIA
C-870/14
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL-Objeto (Aclaración de voto)/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Carácter
instrumental (Aclaración de voto)
El incidente de impacto fiscal
tiene por objeto la revisión de las consecuencias de la sentencia en las
finanzas públicas, con la expresa prohibición de afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales, su finalidad es meramente instrumental, es decir,
carecerá de la facultad para modificar los derechos amparados, pudiendo tan
solo modular o diferir sus efectos, de manera que su regulación bien podría
hacerse mediante una ley que no tenga el carácter de estatutaria, al no reglar
aspectos inherentes a los derechos fundamentales y los procedimientos y
recursos para su protección.
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL-Interposición no es solo contra sentencias, sino también
contra autos que se profieran con posterioridad a la misma (Aclaración de
voto)/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Restricción planteada sobre la reserva
de ley estatutaria a las sentencias de tutela, no operan de igual forma frente
a los autos (Aclaración de voto)
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 y
14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la cual se desarrolla el artículo
334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”
Aclaro mi voto frente a la
decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-870 de 2014, en la que se
examinó la constitucionalidad de la Ley 1695 de 2013, por cuanto a juicio de la
Sala las disposiciones acusadas que se refieren a la acción de tutela están
sometidas a reserva de ley estatutaria, en los términos previstos en el literal
a) del artículo 152 de la Constitución Política, ya que pese a el incidente de
impacto fiscal tiene naturaleza accidental y está sometido a la cláusula
prohibitiva de no poder menoscabar los derechos o negar su protección efectiva,
su alcance tiene la potencialidad de incidir en los efectos de las decisiones
adoptadas, afectando la operatividad de las ordenes de amparo.
A mi juicio, las consideraciones
anteriores refuerzan la tesis de que el incidente de impacto fiscal tiene por
objeto la revisión de las consecuencias de la sentencia en las finanzas
públicas, con la expresa prohibición de afectar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales, su finalidad es meramente instrumental, es decir,
carecerá de la facultad para modificar los derechos amparados, pudiendo tan
solo modular o diferir sus efectos, de manera que su regulación bien podría
hacerse mediante una ley que no tenga el carácter de estatutaria, al no reglar
aspectos inherentes a los derechos fundamentales y los procedimientos y
recursos para su protección.
A lo anterior, se suma, el que la
interposición del incidente de impacto fiscal no es solo contra sentencias, sino
también puede presentarse contra los autos que se profieran con posterioridad a
la misma, lo que implica que la restricción planteada sobre la  reserva de ley
estatutaria a las sentencias de tutela, no operan de igual forma frente a los
autos referidos.
Dejo así aclarada mi posición frente al pronunciamiento en
referencia.
Cordialmente,
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-870/14
LEY
ORDINARIA EN MATERIA DE SOSTENIBILIDAD E INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-No
podría modificar reglas sobre mayorías de la Corte Constitucional en la toma de
decisiones por ser reserva de ley estatutaria (Aclaración de voto)
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL RESPECTO DE SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Resolución por
mayoría de miembros de la Corporación (Aclaración de voto)/LEY ESTATUTARIA
DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Asistencia y voto de mayoría de miembros de
la Corporación para tomar decisiones (Aclaración de voto)
LEY
ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Decisiones de la Corte
Constitucional deben ser tomadas por mayoría absoluta de sus miembros
(Aclaración de voto)/ORDEN CONSTITUCIONAL VIGENTE-Norma sobre mayoría
decisoria de la Corte Constitucional en toma de decisiones tendría que ser
reformada mediante ley estatutaria por razones fundamentales (Aclaración de
voto)
MAYORIAS
DECISORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Razones fundamentales para reformar
la norma mediante ley estatutaria (Aclaración de voto)
MAYORIAS
DECISORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Razones sustantivas para reformar la
norma mediante ley estatutaria (Aclaración de voto)
MAYORIAS
DECISORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LA TOMA DE DECISIONES-Reforma
legal requiere ser aprobada por mayoría absoluta del Congreso de la República
(Aclaración de voto)
SOSTENIBILIDAD
E INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Resolución por mayoría decisoria de la
Corte Constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados)
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4,
5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 1695 de 2013 “Por medio de la
cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones”
Demandantes: Luis Germán Ortega Ruiz, Rodolfo Arango Rivadeneira, Germán
Navas Talero, María del Pilar Arango Hernández, Miguel Ángel Espinoza González,
Diego Alejandro Hernández Rivera y Jaime Andrés Nieto Criado.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto para exponer las razones
por las cuales en mi concepto una ley ordinaria –como esta- no podría modificar
las reglas sobre mayorías de la Corte Constitucional en la toma de decisiones,
por ser un asunto que está bajo estricta reserva de ley estatutaria:
1. El artículo 12 de la Ley 1695
de 2013 se refiere a la decisión del incidente de impacto fiscal. Su inciso 2
contemplaba que cuando el incidente se presentara respecto de una sentencia de
tutela de la Corte Constitucional, debía ser la mayoría de la Sala Plena de la
Corporación quien resolviera la suerte del incidente. Esta norma fue declarada
inexequible en la presente sentencia, debido a que vulneraba la reserva de ley
estatutaria en materia de tutela, establecida en el artículo 152 literal a) de
la Constitución, en virtud del cual se regulan mediante ley estatutaria las
materias referidas a “[d]erechos y deberes fundamentales de las personas y
los procedimientos y recursos para su protección”. No obstante, la
Corporación no declaró la inexequibilidad del inciso 1º (parcial) del artículo
12, aun cuando también dice que la Corte Constitucional decidirá “por
mayoría de sus miembros” si procede a modular sus fallos, en un incidente
de impacto fiscal. Comparto esa determinación, porque la norma controlada
reproduce lo previsto sobre mayorías decisorias en la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia.[232]
No obstante, debo aclarar que esto solo implica que una ley ordinaria puede
reproducir tales mayorías, pero en modo alguno significa que el legislador
ordinario podría modificarlas, pues para esto se requiere necesariamente ley
estatutaria.
2. En efecto, la Ley Estatutaria
de Administración de Justicia ya consagra una regla decisoria para la Corte
Constitucional, en virtud de la cual las decisiones deben ser tomadas por la
mayoría de sus miembros –es decir, por mayoría absoluta- (LEAJ art 54). En el
orden constitucional vigente, esa norma tendría que ser reformada por otra ley
estatutaria, por dos razones fundamentales:
2.1. En primer lugar, al cambiar
las mayorías decisorias de la Corte Constitucional se interfiere en un aspecto
trascendental del procedimiento por excelencia para la protección de derechos
fundamentales –la tutela-, como es el de la adopción de decisiones en el órgano
judicial de cierre de la justicia constitucional. Esta materia tiene clara
reserva de ley estatutaria en el artículo 152 literal a) de la Constitución y,
según la presente sentencia, esta reserva opera “cuando la materia objeto de regulación se refiere a aspectos
trascendentales de la estructura y funcionamiento de los medios previstos para
salvaguardar uno de los citados derechos, incluyendo la definición del régimen
de competencias” (fundamento
3.1.5.6.3 de la sentencia C-870 de 2014).
2.2.
En segundo lugar, si se modifican las mayorías decisorias de la Corte
Constitucional en lo referente al control abstracto o sus efectos, entonces
opera alternativamente la reserva de ley estatutaria contenida en el
artículo 152 literales b) y d) de la Constitución, pues versaría sobre la “Administración
de justicia” o sobre “mecanismos de participación ciudadana”. La
Corte ha dicho ciertamente –por ejemplo en la sentencia C-643 de 2011- que lo
atinente a la administración de justicia objeto de reserva de ley estatutaria
es lo que se refiere a la “estructura orgánica esencial de la administración
de justicia”. Al reformarse las mayorías de la Corte Constitucional, no
obstante no se reorganice la totalidad de la Rama Judicial, se define la estructura
de la justicia constitucional capacitada para tomar decisiones en casos de
control abstracto. Por lo demás, un instrumento esencial en el modelo de
control abstracto de la Constitución de 1991 es la acción pública de
inconstitucionalidad, que a su turno ha sido considerada en la jurisprudencia
como un mecanismo de participación ciudadana. Por lo cual, reformar las
mayorías para tomar determinaciones cuyo origen sea una acción pública, sería
precisamente interferir en la efectividad de ese mecanismo y por tanto habría
también lugar a sujetar la regulación a reserva de ley estatutaria.
3. Hay, no obstante, razones
sustantivas más de fondo para sostener que una modificación en las mayorías
decisorias de la Corte Constitucional debe ser fruto de una ley estatutaria. En
la regulación de esa materia están comprometidos el buen funcionamiento de la
administración de justicia (CP art 95-7), los principios de independencia e
imparcialidad judicial (CP arts 29 y 228), y la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución (CP arts 4 y 241). En efecto, en la Constitución
las leyes estatutarias solo pueden ser aprobadas luego de un procedimiento
especial, destinado a garantizar los derechos de las minorías, la concentración
legislativa y la supremacía constitucional. Por las materias que allí se
regulan, y su impacto decisivo sobre las minorías, la Carta Política exige en
primer término para su aprobación la mayoría absoluta de una y otra Cámara (CP
art 153). Con el fin de que el Congreso se concentre en la legislación de las
materias objeto de reserva de ley estatutaria, el ordenamiento constitucional
prevé además que deben ser reguladas en una sola legislatura (CP art 153).
Finalmente, para garantizar la integridad y supremacía de la Constitución,
antes de convertirse en leyes los proyectos de ley estatutaria se sujetan a un
juicio de control constitucional automático, integral y definitivo (CP arts 153
y 241).
4. Una reforma legal a las
mayorías decisorias de la Corte Constitucional requiere ser aprobada por la
mayoría absoluta del Congreso de la República, con el fin de que las mayorías
simples del Parlamento no tengan un procedimiento expedito para facilitar
–disminuyendo la mayoría- o bloquear –aumentándola- el control constitucional
de sus propias leyes, sin contar con la participación de las minorías
parlamentarias. Además, por tratarse de un asunto de significativa
trascendencia, como es el del control en el máximo órgano de la justicia
constitucional, es importante que el Congreso concentre su actividad
legislativa y expida la regulación en una única legislatura. Finalmente, como
una reforma de esa naturaleza versaría sobre el modo de tomar decisiones, debe
ser objeto de control previo de constitucionalidad, en el cual la Corte
–mediando la participación ciudadana- pueda apreciar, sin estar vinculada por
la norma, si se trata de un mecanismo legítimo o ilegítimo de reforma. De lo
contrario; es decir, de admitirse que el control sea posterior a la expedición
de la ley, la modificación de las mayorías decisorias podría suponer un bloqueo
institucional de la Corte no solo en el control de otras leyes, sino incluso en
el de la propia ley o norma que reforma las mayorías. La experiencia colombiana
de control constitucional muestra ejemplos que permiten advertir por qué una
reforma de esa naturaleza tendría que ser objeto de control previo.
4.1. El caso más emblemático tuvo
lugar con el Decreto 3519 de 1949, el cual fue expedido en el contexto de un
estado de sitio y reformaba las mayorías para declarar inexequibles los
decretos legislativos dictados en estado de sitio, pasándolas de la mayoría
absoluta –prevista hasta entonces en el Código Judicial- a tres cuartas partes
de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Así, la consecuencia obvia
era que para controlar los Decretos de estado de sitio, incluido aquel que
reformaba las mayorías, la Corte Suprema de Justicia necesitaba reunir un número
muy amplio de votos, lo cual podía dilatar o dificultar notoriamente la toma de
una decisión. De hecho, en la práctica, la decisión sobre demanda contra ese
Decreto fue objeto de una ostensible dilación, pues la acción pública contra el
mismo fue interpuesta en 1949, y solo se vino a decidir cerca de doce (12) años
después, con inhibición, en la sentencia del 15 de julio de 1961.[233]
Con razón entonces, en la época se preguntó si existía un bloqueo institucional
en la Corte Suprema de Justicia, a causa de la nueva mayoría decisoria que
debía reunirse para tomar una determinación.[234]
4.2. Otro caso también
ilustrativo de los problemas provocados por el control posterior de las
reformas a mayorías decisorias en el órgano de control constitucional, ocurrió
durante el proceso de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 1979. Este
Acto Legislativo introducía significativas y amplias reformas a la Constitución
de 1886, y su aprobación había sido promovida por el Gobierno Nacional. El Acto
fue demandado oportunamente, cuando aún estaba vigente el Decreto ley 432 de
1969, el cual disponía que las decisiones sobre inexequibilidad debían ser
adoptadas por la mayoría absoluta de la Corte Suprema de Justicia. No obstante,
mientras estaba por decidirse la demanda contra la citada reforma
constitucional, el Gobierno Nacional dictó el Decreto legislativo 3050 del 2 de
noviembre de 1981, por el cual reformó la mayoría decisoria de la Corte
precisamente para declarar la inexequibilidad de actos reformatorios de la Constitución,
pasando de ser absoluta a cualificada (3/4 de los integrantes de la Corte). En
la sentencia del 3 de noviembre de 1981; es decir, un día después de expedirse,
la Corte Suprema de Justicia inaplicó por inconstitucional el Decreto 3050 de
1981, en decisión unánime, y declaró inexequible “en su totalidad” el
Acto Legislativo, por mayoría absoluta. Aunque en ese caso el control posterior
de la reforma a las mayorías de la Corte no condujo a un bloqueo, fue debido a
la circunstancia aleatoria de que hubo unanimidad para inaplicarlo. Pero si la
Corte hubiera contado solo con mayoría absoluta, que era la regla decisoria
antecedente, se habría abierto una compuerta para obstruir la decisión, pues si
bien las mayorías se cambiaban para el control de las reformas
constitucionales, a su turno la decisión sobre la aplicabilidad del Decreto
impactaba el control de la reforma, y entonces no habría sido claro qué mayoría
debía reunirse para resolver sobre su constitucionalidad.
5. Estos episodios dejan a la vista
que las reformas a las reglas sobre mayorías decisorias en la Corte
Constitucional ofrecen un complejo de problemas si deben ser objeto de control
posterior. El hecho de poder controlarlas antes de entrar en vigencia evita que
por esa vía se produzcan –o intenten producir- bloqueos institucionales que
afecten o dificulten significativamente la defensa de la integridad y
supremacía de la Constitución. La existencia de un tipo de ley que en la
Constitución está previsto para regular la estructura orgánica de la
Administración de justicia, los mecanismos de participación ciudadana, y los
derechos, deberes fundamentales, y los procedimientos y recursos para su
protección, y para aprobar el cual se requiere mayoría absoluta del Congreso,
trámite en una legislatura y control previo y automático de constitucionalidad,
es la fórmula justa para evitar que por vía legal se erosionen los mecanismos
judiciales de control constitucional. El control previo es oportuno para
impedir que entren en vigencia actos de bloqueo o facilitación excesiva del
control, originados en la reconfiguración de la Corte o de sus mayorías.
6. Por eso era importante hacer
esta aclaración, pues debe resaltarse que en este caso no fue declarada
inconstitucional la alusión del artículo 12, inciso 1º, a la mayoría de la
Corte Constitucional para decidir el incidente, debido a que no reformaba las
reglas sobre mayorías decisorias, ni fue tampoco el centro de la controversia.
Sin embargo, una modificación a esos estándares debe estar contenida en un
proyecto de ley estatutaria, sujeto a control previo, integral y definitivo de
constitucionalidad, porque así lo exige una lectura integrada de los artículos
4, 29, 95-7, 152, 153, 228 y 241 de la Constitución, con lo cual además se le
ofrece a la colectividad una garantía efectiva contra medidas como las que se
observan en la historia institucional del país, y cuyos efectos de bloqueo o
facilitación del control constitucional podrían disimular un grave atentado
encubierto contra la integridad y supremacía de la Constitución Política.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C-870/14
LEYES
ESTATUTARIAS-Excepciones a la prescripción general que impone la necesidad
de regular ciertos temas (Aclaración de voto)/FACULTAD DE CONFIGURACION DEL
LEGISLADOR-Ejercicio teniendo en cuenta parámetros formales y sustanciales
para expedir leyes ordinarias (Aclaración de voto)/PROCEDENCIA DEL INCIDENTE
DE IMPACTO FISCAL-No es materia sometida a reserva de ley estatutaria
(Aclaración de voto)
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL-Es razonado que se puedan proponer otros incidentes frente a
los autos que se profieran como seguimiento al cumplimiento de los efectos de
la sentencia (Aclaración de voto)/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Sostenibilidad
fiscal lleva implícita la idea de un sistema económico compuesto por partes
armonizadas funcionalmente frente a variables económicas básicas para
consecución de fines colectivos (Aclaración de voto)/INCIDENTE DE IMPACTO
FISCAL-Esclarecimiento de nuevas circunstancias fácticas y económicas en
las que se ejecutará la sentencia judicial (Aclaración de voto)
INCIDENTE DE
IMPACTO FISCAL FRENTE A SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Compromiso del
Estado con el logro de objetivos de política económica, inflación baja y
estable y sostenibilidad fiscal para la efectividad de políticas de
estabilización macroeconómica, minimizando fluctuaciones del ciclo económico
(Aclaración de voto)/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL FRENTE A SENTENCIA DE
REVISION DE TUTELA-Argumento y concretización de situaciones del ciclo
económico que permitan al juez mediante la modificación, modulación o
aplazamiento de los efectos de la sentencia garantizar derechos protegidos
(Aclaración de voto)
Referencia:
Expedientes
D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados). Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 1,2,3,4,5,6, 8,9, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 1695 de 2013
"Por
medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones "
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Si bien comparto la decisión adoptada por
la mayoría, considero, que la referenciada sentencia debió enfatizar en los
siguientes puntos, a saber:
A mi juicio la
prescripción general que impone la necesidad de regular ciertos temas mediante
leyes estatutarias está sujeta a algunas excepciones. Es así como el legislador
puede abordar o modificar dichos asuntos en ejercicio de su facultad de
configuración "mediante ley ordinaria", teniendo en cuenta los
parámetros formales y sustanciales dispuestos para la expedición de ese tipo de
normas, al respecto, sigo considerando acertada la jurisprudencia de la Corporación[235]. En
ese orden de ideas, el inciso 1 del Artículo 2 de la Ley 1695 de 2013
demandado, que dispone la procedencia del incidente de impacto fiscal (IIF), no
es materia sometida a reserva de ley estatutaria, en la medida en que su
contenido no se refiere a los mecanismos de protección de los derechos
fundamentales en vista de que el trámite procesal del IIF, no tiene, por
expreso mandato del constituyente, la facultad de limitar o desconocer tales
derechos.
En cuanto al
parágrafo del artículo 2, que señala la posibilidad que sobre una misma
sentencia se puedan interponer varios incidentes de impacto fiscal, en mi
criterio:
i)
Es razonado que posterior al estudio del IIF, se
puedan proponer otros IIF, verbigracia frente a los autos subsiguientes que se profieran
como seguimiento al cumplimiento de los efectos de la sentencia.
ii)
El concepto de sostenibilidad fiscal lleva implícito,
la idea de un sistema económico compuesto por partes armonizadas funcionalmente
frente a variables económicas básicas para la consecución de fines colectivos
determinados, con objetivos amplios en cabeza del Estado, enfocados en la
satisfacción de las necesidades esenciales, y que en el trasegar se puede
requerir que en varias oportunidades, mediante el instrumento del incidente de
impacto fiscal se establezca un dialogo que permita esclarecer por parte de las
autoridades habilitadas para hacerlo, las nuevas circunstancias fácticas y
económicas y en las que se ejecutará la sentencia judicial.
Luego, al declararse por una parte la
inexequibilidad del parágrafo del artículo 2, y por otro de las expresiones que
mencionan de forma gramaticalmente secundaria, la acción de tutela, en el
inciso 3 del artículo 9, en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del
artículo 12 de la Ley 1695 de 2013, se descarta implícitamente que:
i)
Conforme a los parámetros constitucionales de los
principios de cosa juzgada y del debido proceso está protegida en su integridad
el contenido de la providencia, salvaguardando la primacía de los derechos
fundamentales, puesto que la sostenibilidad fiscal constituye únicamente un
instrumento para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado
Social y Democrático de Derecho.
ii)
El incidente de impacto fiscal se limita de forma
exclusiva a los efectos de la sentencia.
iii)
La normativa demandada tiene una prohibición absoluta
que impide que en virtud del trámite del IIF, la modificación, modulación o
aplazamiento de los efectos de la sentencia perturbe el núcleo esencial de los
derechos fundamentales protegidos, es así como, de forma expresa el inciso 3
del artículo 9, excluyó su aplicación frente a las sentencias de tutela.
Refuerza esta conclusión el hecho que en
el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia C-870 de 2014, la
Sala declaró exequible las expresiones "La Sala Plena de la Corte
Constitucional" contenidas en los artículos 3,5 y 12 de la Ley 1695 de
2013, con el argumento que, por existir reserva de ley estutaria, las mismas no
se aplican en relación con las providencias proferidas en el marco de la acción
de tutela, análisis que para el caso de la normativa mencionada con
anterioridad también aplica, pero que aun así se declaró inexequible, lo cual
deviene en una contradicción al momento de efectuar un correcto análisis
sintáctico, en la interpretación y comprensión de sus partes considerativas
relacionadas con estos artículos impugnados.
Ahora bien, en el caso de los artículos
1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, ciertos principios
hermenéuticos, como el del efecto útil, y el de la interpretación sistemática,
razonable y conforme, me permiten concluir, tal como lo mencione con
anterioridad que, los preceptos se refieren específicamente, a los autos que se
profieren con posterioridad a la sentencia, que permiten el seguimiento del
cumplimiento de los efectos de esta última.
En cuanto, a la expresión:
"posibles" consagrada en el artículo 6 de la Ley 1695 de 2013 "
el accionante dedujo una presunta prioridad de los derechos colectivos respecto
a los derechos fundamentales, toda vez que el actor interpretó que la norma
obliga a realizar un estudio sobre unas meras probabilidades de que el
contenido de la sentencia, pueda afectar las finanzas públicas.
En efecto, consideró que el Estado está
comprometido constitucionalmente, con el logro de los objetivos de la política
económica, la inflación baja y estable y la sostenibilidad fiscal, que permita
la efectividad de las políticas de estabilización macroeconómica, minimizando
las fluctuaciones del ciclo económico. Luego, no se trata de que las
autoridades traigan a conocimiento de las Cortes mediante el IIF "meras
probabilidades" como indicó el actor, sino por el contrario, el Procurador
General de la Nación o el Ministro según el caso, deberá argumentar y
concretizar situaciones del ciclo económico que reflejarían desequilibrios que
eventualmente obstaculizarían los planes y objetivos trazados por el Gobierno,
lo que permitiría al juez constitucional mediante la modificación, modulación o
aplazamiento de los efectos de la sentencia garantizar mejores perspectivas
para favorecer los derechos fundamentales protegidos en la sentencia.
Las precedentes observaciones dejan
evidenciado que, en gran medida, compartimos las apreciaciones que sobre el
debate central esbozó el Ministerio Público en su concepto.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-870/14
CONTENIDO
DEL INCIDENTE-La expresión “posibles” debió declarase
inexequible, toda vez que la presentación del incidente de impacto fiscal no
puede soportarse en “eventuales” consecuencias de la sentencia en la
sostenibilidad fiscal, sino que debe partir de una “acreditación mínima” de que
los efectos se van a producir (Salvamento parcial de voto)
ADMISION
DEL INCIDENTE-La expresión “estado” debió declararse
inexequible, porque en asuntos donde existen “partes” se impone la notificación
personal del auto admisorio del incidente para garantía del derecho de defensa
y contradicción, y la publicidad de las actuaciones judiciales (Salvamento
parcial de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Condicionamiento
que introdujo la Sala a una norma que resultaba inconstitucional por anular la
autonomía de las máximas corporaciones judiciales, presenta una contradicción
insalvable (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expedientes D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados)
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13
y 14 de la Ley 1695 de 2013 "Por medio de la cual se desarrolla
el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
"
Demandantes: Luis
Germán Ortega Ruiz, Rodolfo Arango Rivadeneira, Germán Navas Talero, María del
Pilar Arango Hernández, Miguel Ángel Espinoza González, Diego Alejandro
Hernández Rivera y Jaime Andrés Nieto Criado.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Con el respeto
que merecen las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi
salvamento parcial de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el
asunto de la referencia. Las razones que justifican mi disenso son las
siguientes:
1. La expresión
"posibles" del artículo 6°[236] debió declararse
inexequible, toda vez que la presentación del incidente de impacto fiscal no
puede soportarse en "eventuales" consecuencias de la sentencia en la
sostenibilidad de las finanzas públicas, sino que debe partir de una
"acreditación mínima" de que los efectos se van a producir, ya que lo
contrario llevaría a dilatar injustificadamente el cumplimiento de la decisión
(art. 29 superior) y a desconocer la efectividad de los derechos y principios
constitucionales (art. 2 de la Carta), además de exceder el contenido normativo
del Acto Legislativo 3 de 2011[237]
(art. 334 superior), que no prevé el vocablo cuestionado. La norma en comento,
tal y como fue declarada exequible por la Sala, compromete seriamente la
actividad de los jueces, cuyas decisiones -en la mayoría de los casos- tienen
"posibles" consecuencias fiscales. De esta manera, la Corte al no
exigir una carga de acreditación mínima sobre el impacto fiscal, aceptó una
interpretación de la disposición que mina gravemente el acceso a la
administración de justicia de los ciudadanos[238], compromete la tutela judicial
efectiva[239]
y, en últimas, pone en riesgo la autonomía misma de la Rama, al sujetar la
eficacia de sus fallos a la mera liberalidad de lo que el Procurador o los
Ministros de gobierno consideren como "posibles" consecuencias de las
providencias sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Retirar la
expresión demandada del ordenamiento jurídico era, por ende, imperativo para
preservar los derechos, principios y valores ya señalados. De esta manera, la
norma habría señalado que quien presenta el incidente debe indicar no solo las
posibles, sino todas las consecuencias de la sentencia; obligándole de esta
manera a asumir una carga argumentativa razonable y suficiente, acorde con la
gravedad que implica aplazar los efectos de un fallo por su impacto sobre las
finanzas públicas.
2. La expresión
"estado" prevista en los numerales 3o y 4o del
artículo 9°[240]
también debió declararse inexequible, porque en asuntos donde existen
"partes" se impone la notificación personal del auto admisorio del
incidente para garantía del derecho de defensa y contradicción, y la publicidad
de las actuaciones judiciales (art. 29 superior).
Una de las reglas
orientadoras de cualquier proceso judicial es precisamente la publicidad. Las
decisiones de los jueces, por ende, deben ser comunicadas a las partes o sus
apoderados para que estos puedan ejercer los derechos que la Constitución y la
ley les conceden para impugnarlas, aclararlas o complementarlas. De esta manera,
la simple notificación por estado de quienes hacían parte del proceso cuya
sentencia se verá afectada por la iniciación del incidente de impacto fiscal
resulta poca garantía de que estas conozcan una decisión de tan importante
talante. Por ello, al haber preferido el Legislador una forma de publicidad del
acto que da inicio al incidente, contrarió la Carta Política, ya que debió
garantizar de la forma más efectiva de notificación: la personal. No sobra
recordar que esta es de carácter principal, por ser la única -a diferencia de
la que ocurre con el estado u otras formas- que tiene el carácter de directa e
inmediata.[241]
3.
Adicionalmente, considero que la frase "En todo caso, las máximas
corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento
presentado por el Gobierno Nacional" prevista en el
artículo 14[242]
debió retirarse del ordenamiento jurídico, por cuanto al quedar supeditado al "entendido
de que dicho plan no es de obligatoria observancia ni acatamiento por parte del
follador", termina contradiciéndose con la misma norma acusada,
al tornar "facultativo" lo que el legislador previo como
"imperativo".
El
condicionamiento que introdujo la Sala a una norma que resultaba
inconstitucional por anular la autonomía de las máximas corporaciones
judiciales, presenta una contradicción insalvable. Demanda que algo sea y no
sea a la vez obligatorio, por lo que lo adecuado en este caso habría sido, como
lo señalé ya, proceder a declarar la inexequibilidad pura y simple de la
expresión. La lógica de lo razonable manda que ante la negativa del incidente,
resulta inconstitucional pretender que se deba tener en cuenta el plan
presentado por el Gobierno.
En estos términos dejo constancia del
salvamento parcial de voto.
Fecha ut supra
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
FRENTE A LA
SENTENCIA C-870/14
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO, QUE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
LOS ARTÍCULOS 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 Y 14 DE LA LEY 1695 DE 2013,
INSTAURADAPOR EL SEÑOR LUIS GERMÁN ORTEGA RUIZ,
Y OTROS.
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Importancia
(Aclaración de voto)
DERECHOS Y
DEBERES FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS Y LOS PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS PARA SU
PROTECCION-Reserva de ley estatutaria (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-10079, D-10093 y D-10096 (Acumulados)
Problema
jurídico planteado en la sentencia: ¿ (i) La
posibilidad de solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal sobre
una sentencia de revisión, a pesar de que dicha solicitud ya se haya realizado
anteriormente en el trámite del respectivo proceso (art. 2); (ii) la
prohibición de suspender los efectos de una sentencia de tutela o de los autos
que se profieran con posterioridad a la misma, en aquellos eventos en los
cuales se hubiese admitido la solicitud de apertura del citado incidente de
impacto fiscal (art. 9); y (iii) la competencia y mayorías requeridas para
decidir sobre el incidente en mención, cuando su objeto sean sentencias de
amparo constitucional o sentencias de revisión de tutela (arts. 11 y 12)?
Motivo
de la Aclaración: Presentar algunos argumentos adicionales sobre la necesidad
de que los asuntos que se relacionen con la acción de tutela sean de reserva de
ley estatutaria.
Aclaro el
voto en la Sentencia C- 870 de 2014, pues aunque
comparto la decisión deseo realizar algunos comentarios adicionales.
1.
ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 870 DE 2014
Los accionantes
demandan los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 1695
de 2013, por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones por los siguientes cargos: 1º. La
violación de la reserva de ley estatutaria. 2º. La procedencia del incidente de
impacto fiscal frente a los autos que se profieren con posterioridad a la
sentencia. 3º. La autonomía e independencia de la Rama Judicial. 4º. La
motivación mínima del incidente de impacto fiscal 5º. La ruptura del principio
de igualdad de armas y de la violación al debido proceso y, 6º. El derecho a
impugnar la admisión del incidente de impacto fiscal.
La Corte
decidió: (i) Declarar EXEQUIBLE, por
el cargo analizado, el inciso 1 del artículo 2 de la Ley 1695 de 2013, “por
medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones”, en el entendido de que, por existir
reserva de ley estatutaria, la regla de procedencia allí dispuesta respecto del
incidente de impacto fiscal regulado en esta ley, no aplica en relación con las
providencias proferidas en el marco de la acción de tutela; (ii) Declarar INEXEQUIBLES, por vulnerar la reserva de ley
estatutaria, el parágrafo del artículo 2 y las expresiones “salvo que se trate de una
acción de tutela”, “En los eventos en que el incidente se presente respecto de
una sentencia de tutela, en la audiencia participará el pleno de la sala de la
respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión de tutela
participará el pleno de la Corte Constitucional” y “En los eventos en que el
incidente se presente respecto de una sentencia de revisión de tutela, la decisión
se tomará por mayoría del pleno de la Corporación”, previstas en el inciso 3 del artículo 9,
en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del artículo 12 de la Ley 1695
de 2013; (iii) Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado, las
expresiones “la Sala Plena de la Corte Constitucional”, previstas
en los artículos 3, 5 y 12 de la Ley 1695 de 2013, en entendido de que, por
existir reserva de ley estatutaria, las mismas no se aplican en relación con las
providencias proferidas en el marco de la acción de tutela, (iv) Declarar EXEQUIBLES, por
los cargos analizados, las expresiones “o los autos que se
profieran con posterioridad a la misma”, “o de los autos que se profieran con
posterioridad a la misma”, “o a los autos que se profieran con posterioridad a
la misma”, “o auto que se profirió con posterioridad a la misma”, “o del auto
que se profiera con posterioridad a la misma”, previstas en los artículos
1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido de que, por
existir reserva de ley estatutaria, estas previsiones no se aplican a los autos
que se expidan en materia de tutela y que  los autos a que se refieren son
aquellos a través de los cuales, sin importar su denominación, se ajustan o
modifican las órdenes de la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con
incidencia autónoma en materia fiscal, (v) Declarar EXEQUIBLE, por los
cargos analizados, la expresión “buscando con ello garantizar la
primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”,
consagrada en el artículo 14 de la Ley 1695 de 2013, (vi) Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados, la expresión “En todo caso, las máximas
corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento
presentado por el Gobierno Nacional”, prevista en el artículo 14 de la
Ley 1695 de 2013, en el entendido de que dicho plan no es de obligatoria
observancia ni acatamiento por parte del fallador, (vii) Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados, la expresión “posibles”, consagrada en
el artículo 6 de la Ley 1695 de 2013; (viii) Declararse INHIBIDA para
emitir un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 13 y de la
expresión “por estado” prevista en los numerales 1 y 2 del
artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, por ineptitud sustantiva de la demanda,
(ix)  Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “por estado”, prevista en los
numerales 3 y 4 del artículo 9 de la Ley 1695 de 2013, (x) Declarar EXEQUIBLE, por
los cargos analizados, la expresión “en el que se incluirán específica
y puntualmente los elementos que requieren mayor detalle, los que la
Corporación considera ausentes o la información que considere relevante, para
que en los cinco (5) días siguientes a su notificación, el solicitante los
aporte”, consagrada en el artículo 8 de la Ley 1695 de 2013 y (xi)
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “mediante
auto que no tendrá recursos”, consagrada en el artículo 9 de la Ley
1695 de 2013.
2.
FUNDAMENTO DE LA ACLARACIÓN
Comparto los
argumentos de la providencia pese considero necesario realizar algunos
comentarios adicionales:
2.1. Sobre la necesidad de que los asuntos relacionados con la
acción tutela sean decididos a través de ley estatutaria
El incidente de
impacto fiscal es una herramienta muy importante para que la Corte siga
teniendo una incidencia en la protección de los derechos fundamentales pero se
le permita a las entidades estatales adoptar las medidas presupuestales y
logísticas necesarias para el cumplimiento de sus decisiones.
En este sentido,
no puede dejarse de lado que tanto las actuaciones de la Administración pública
como el presupuesto son reglados, por lo cual en algunas ocasiones es necesario
realizar cambios tan estructurales que no pueden ser realizados a través de los
mecanismos ordinarios fijados en la ley. Por ello es esencial generar un
diálogo que permita establecer los mecanismos más idóneos para que la
protección de los derechos fundamentales de las personas a través de los
mecanismos con los que cuente la Administración pública para hacerlos
efectivos.
Sin embargo, la
tutela es uno de las figuras jurídicas más preciadas para todos los colombianos
y por ello las modificaciones que se realicen frente a la misma deben llevarse
a cabo con las máximas y debates dentro del Congreso de la República.
En este
sentido, la propia constitución establece que son materia de ley estatutaria:
“los Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección”, dentro de los cuales el más importante es la
acción de tutela.
Sobre estas
competencias, la sentencia C-643 de 2011[243] señala:
“Se
necesita que mediante él se establezcan las reglas aplicables, creando, así sea
en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y deberes fundamentales
de las personas, los recursos para su protección, la administración de
justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el
estatuto de la oposición, las funciones electorales, las instituciones y
mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción.”[244]
Concretamente, con relación a los derechos fundamentales, la Corte ha reiterado
que “no todo posible vínculo entre la norma de una ley y uno cualquiera de los
derechos fundamentales de orden constitucional repercute en la indispensable
calificación de aquélla como estatutaria.”
Por lo
anterior, es muy importante que la Corte Constitucional sea ha sido muy
cautelosa frente a la necesidad de que todo el trámite de la acción de tutela
se regule a través de ley estatutaria, por lo cual comparto la decisión de que
el parágrafo del artículo 2 y las expresiones “salvo que se trate de una acción de tutela”, “En los eventos en
que el incidente se presente respecto de una sentencia de tutela, en la
audiencia participará el pleno de la sala de la respectiva Corporación. Cuando
se trate de una sentencia de revisión de tutela participará el pleno de la
Corte Constitucional” y “En los eventos en que el incidente se presente
respecto de una sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará por
mayoría del pleno de la Corporación”, previstas en el inciso 3 del artículo 9,
en el inciso 3 del artículo 11 y en el inciso 2 del artículo 12 de la Ley 1695
de 2013 hayan sido declarados inexequibles, pues a través se están
regulando aspectos relacionados con la acción de tutela.
2.2. Otras observaciones
adicionales
En relación con
la declaratoria de exequibilidad por los cargos analizados, la expresión
“mediante auto que no tendrá recursos” consagrada en el artículo 9 de la Ley
1695 de 2013aclaro que comparto dicha decisión, pues no afecta el debido
proceso que no se permita interponer recursos respecto de la admisión del
incidente ya que ello se encuentro dentro de la libertad de configuración del
legislador y puede limitarse:
·
La Sentencia C-019 de 1993,
declaró exequible el artículo 167 del Código del Menor
(Decreto 2737 de 1989), siempre que se interprete y aplique en el sentido que
los procesos relativos a menores infractores de la ley penal son de única
instancia cuando en ellos no se decrete o imponga una medida privativa de la
libertad[245].
·
La Sentencia C-150 de 1993 declaró
exequibles las partes acusadas del artículo 16 del Decreto 2700 de 1991, de
acuerdo con el cual “Toda providencia interlocutoria, podrá ser apelada, salvo las excepciones previstas”[246].
·
La Sentencia C-345 de 1993 declaró
inexequible la expresión “Sin embargo, de los procesos sobre actos de
destitución, declaración de insubsistencia, revocación de nombramiento o
cualesquiera otros que impliquen retiro del servicio, conocerán en única
instancia los Tribunales Administrativos cuando la asignación mensual
correspondiente al cargo no exceda de ochenta mil pesos ($80.000.oo)”,
contemplada en el artículo 131 del decreto ley 01 de 1984. En esta sentencia,
la Corte Constitucional manifestó que la norma vulneraba el principio de la
doble instancia, pues consagraba un trato discriminatorio derivado únicamente
de los ingresos laborales mensuales del accionante[247].
·
La Sentencia C-179 de 1995,
consideró constitucional que los procesos verbal sumario y ejecutivo de mínima
cuantía se tramiten en “única
instancia, al considerar que la doble instancia, cuya especial trascendencia en
el campo penal es evidente, no es sin embargo,  forzosa en todos los
asuntos que son materia de decisión judicial”[248].
·
La Sentencia C-657 de 1996 declaró exequibles: (i) la expresión “contra la cual sólo
procede el recurso de reposición” contemplada en el artículo 115  del
Decreto 2700 de 1991, que impide la presentación del recurso de apelación
contra la sanción impuesta al funcionario que no se declara impedido y;  (ii) la expresión “decisión contra
la cual no procede   recurso alguno” del artículo 453 del mismo
decreto,  que no permite interponer recursos contra la decisión que ordena el
retiro de los asistentes en una audiencia pública. En este fallo se consideró
que “La Constitución Política faculta a la ley para establecer excepciones
al principio general de las dos instancias y no se trata, en el presente
evento, de sentencias condenatorias”[249].
·
La Sentencia C-037 de 1996 declaró
la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia al considerar que “encuentra la Corte que el
desarrollo del artículo que se examina se encuentra inescindiblemente ligado al
principio de la doble instancia, razón por la cual se torna constitucional
incluirlo dentro de una ley estatutaria sobre administración de justicia”[250].
·
La Sentencia C-956 de 1999 declaró exequible el inciso segundo del artículo 327 del
Decreto 2700 de 1991 “por el cual se expiden las normas de procedimiento
Penal”, relacionado con la imposición de recursos frente a actos
inhibitorios expedidos por un Fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia[251].
·
La Sentencia C-650 de 2001 declaró exequible la expresión “…y contra ella no procede recurso
de apelación…” consagrada en
el artículo 1° numeral 268 del Decreto 2282 de l989, que modificó el artículo
507 del Código de Procedimiento Civil[252].
·
La Sentencia C-154 de 2002 declaró
inexequible el
numeral 2° del artículo 7° del Decreto 2272 de 1989 que establecía la
competencia en única instancia de los procesos atribuidos a los jueces de
familia, cuando en el municipio no exista juez de familia o promiscuo de
familia[253].
·
La Sentencia C-040 de 2002 declaró
exequibles, por el cargo estudiado en esta sentencia, las expresiones acusadas
del artículo 39 de la Ley 446 de 1998 “en única instancia” y “privativamente
y en única instancia”. Este artículo dispone la competencia en única
instancia de los tribunales administrativos[254].
·
La Sentencia C-377 de 2002 declaró
exequible el artículo 36 de la
Ley 472 de 1998 que establecía que “contra los autos dictados durante el trámite
de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto
en los términos del Código de Procedimiento Civil”[255].
·
La Sentencia C-484 de 2002 declaró
exequible la expresión “conocerá
privativamente y en única instancia” del inciso
primero del parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley678 de 2002 “Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura”[256].
·
La Sentencia C-788 de 2002
declaró exequible la expresión “Las
decisiones que tome el juez en desarrollo del presente artículo, no admiten
ningún recurso”, contenida en el
inciso final del artículo 392 de la Ley 600 de 2000. Esta norma contempla el
control de legalidad formal y material de la medida de aseguramiento y de las
medidas relativas a la propiedad, posesión, tenencia, o custodia de bienes en
la Ley 600 de 2000[257].
·
La Sentencia C-900 de 2003
declaró exequible el segmento impugnado del artículo 48
de la Ley 794 de 2003, de acuerdo con el cual “El mandamiento ejecutivo no es apelable”[258]
·
La Sentencia C-248 de 2004 declaró exequible la expresión: “y contra ella no procede recurso
alguno”, prevista en el artículo 344 de la Ley 600 de 2000. Esta
disposición establece la imposibilidad de imponer recursos frente a la
resolución que declara persona ausente al investigado en un proceso penal[259].
·
La Sentencia C-103 de 2005 declaró
exequible, por los cargos
estudiados, el aparte acusado del artículo 70, literal b), de la Ley 794 de
2003, que señala que los procesos de mínima cuantía pueden carecer de doble
instancia[260].
·
La Sentencia C-1237 de 2005
declara exequible, por los cargos examinados en esta
sentencia, el apartado del inciso 2º del núm. 2 del art. 50 de la Ley 794 de
2003, de acuerdo con la cual: “los hechos que configuren excepciones previas
deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago. De
prosperar alguna que no implique terminación del proceso, el juez adoptará las
medidas respectivas para que el proceso pueda continuar; o, si fuere el caso,
concederá al ejecutante un término de cinco (5) días, para subsanar los
defectos o presentar los documentos omitidos, so pena de que se revoque la
orden de pago, imponiendo condena en costas y perjuicios. El auto que revoque
el mandamiento ejecutivo es apelable en el efecto diferido, salvo en el caso de
haberse declarado la excepción de falta de competencia, que no es apelable.”[261].
·
La Sentencia C-934 de 2006 declaró
exequibles los numerales 5, 6, 7,
y 9 del artículo 32 de la Ley 906 de 2004, señalando la constitucionalidad del
juzgamiento de los altos funcionarios del Estado en única instancia por la
Corte Suprema de Justicia[262].
·
La Sentencia C-739 de 2006 declaró
exequibles los artículos
662, 678, 682, 701, 720, 721, 726, 728, 735, 739, 795-1 y 834 del Decreto 624
de 1989, únicamente respecto de los cargos analizados en esta providencia[263].
·
La Sentencia C-456 de 2006 declaró inexequibles las expresiones “…por una sola vez” y “Contra
esta decisión no procede recurso alguno”, contenidas en el artículo 318 de
la Ley 906 de 2004[264].
·
La Sentencia C-863 de 2008 declaró exequible el numeral 9º del artículo 435 del Código
de Procedimiento Civil, relacionado con el
carácter de única instancia de los procesos verbales sumarios, por cuanto la
excepción a la única instancia no se consideró discriminatoria[265].
·
La Sentencia C-254 de 2012 declaró
exequible la expresión “en única instancia” del artículo 1º de la
Ley 144 de 1994 que establece la imposibilidad de presentar recurso de
apelación en los procesos de pérdida de investidura, por considerarse que
constituía un desarrollo de la potestad del legislador en la determinación de
los recursos.
Por otro lado,
ello no quiere decir que no exista la posibilidad de cuestionar cualquier
actuación en el trámite del incidente, pues respecto de la decisión final se
puede presentar el recurso de insistencia:
“Artículo 13. Recurso
de insistencia. En contra de la providencia que falle el incidente de impacto fiscal
procederá recurso de insistencia que suspenderá los efectos del fallo.
El recurso deberá interponerse ante la Corporación que
falle el incidente de impacto fiscal, por escrito dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación de la providencia que falle el incidente y deberá
contener las razones que lo sustente”.
Fecha ut
supra,
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1]
En este sentido, el interviniente establece que aun cuando en la Sentencia
C-288 de 2012 se aludió a un proceso sui generis, la Corte explicó que
en la propia Constitución se definieron los siguientes elementos esenciales:
(i) la legitimación exclusiva y sin previsión de delegación a otros servidores
públicos no determinados en el artículo 334 de la Constitución; (ii) el espacio
de interlocución entre funcionarios legitimados y las Altas Cortes; (iii) la
carga argumentativa sobre las implicaciones fiscales de los fallos radica en
los funcionarios legitimados y no puede trasladarse a las altas Cortes; (iv) el
campo de acción del incidente restringido exclusivamente a los efectos de la
sentencia que son diferentes a la sentencia en sí misma considerada; (v) la
decisión de modular, modificar o diferir los efectos de los fallos es
potestativa de la Alta Corte; (vi) el incidente de impacto fiscal es compatible
con el principio de separación de poderes y la autonomía judicial; y (vii) toda
decisión que se deriva del incidente de impacto fiscal está subordinada al
logro y goce efectivo de los derechos fundamentales.
[2]
La norma en cita dispone que: “ARTÍCULO 2o. PROCEDENCIA. El
incidente de impacto fiscal procederá respecto de todas las sentencias o los
autos que se profieran con posterioridad a la misma, por las máximas
corporaciones judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal, con
independencia de la postura que haya adoptado dentro del proceso cualquier
entidad u organismo de naturaleza pública, aun cuando no haya participado
dentro del mismo. // PARÁGRAFO. Cuando el incidente de impacto
fiscal se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá incluso si
en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y tramitado.”
[3]
Al respecto, se manifiesta que: “[La] demanda no cumple con los requisitos
de certeza y pertinencia exigidos por la jurisprudencia por las siguientes
razones. En primer lugar, el demandante afirma que la (…) mera referencia a la
acción de tutela en los apartes demandados, constituye una afectación del
núcleo esencial de la acción de tutela, a pesar de que el texto demandado
precisamente establece una regula para excluir a la acción de tutela de
cualquier efecto que pueda tener el incidente de impacto fiscal, con lo cual la
afirmación de eventual afectación no resulta cierta. (…) En segundo lugar, la
demanda no cumple con una carga argumentativa mínima para sustentar el cargo de
reserva de ley estatutaria, pues más allá de afirmar que los apartes
cuestionados se refieren al procedimiento de tutela y en esa medida se está
ante un mecanismo de garantía de los derechos fundamentales, no se señala por
qué esa mera referencia supone el desarrollo de una garantía de derechos
fundamentales y, por ende, requiere un trámite legal estatutario”.
[4]
Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y
C-236 de 1997.
[5]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]
En la Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se resumió el alcance
de las citadas cargas en los siguientes términos: “la acusación debe ser
suficientemente comprensible (clara) y recaer sobre una proposición jurídica
real y existente, y no simplemente deducida por el actor o implícita (cierta).
Además, el accionante tiene la carga de exponer las razones por las cuales el
precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no meramente legales ni
puramente doctrinales (pertinencia). Finalmente, la acusación no sólo ha de
estar formulada de manera completa sino que debe ser capaz de suscitar en el
juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de la disposición
(suficiente)”.
[7]
La Asociación Colombiana de Administradoras de fondos de Pensiones y de
Cesantía (ASOFONDOS).
[8]
Al respecto, como previamente se expuso, se dijo que: “[La] demanda no
cumple con los requisitos de certeza y pertinencia exigidos por la
jurisprudencia por las siguientes razones. En primer lugar, el demandante
afirma que la (…) mera referencia a la acción de tutela en los apartes
demandados, constituye una afectación del núcleo esencial de la acción de
tutela, a pesar de que el texto demandado precisamente establece una regula
para excluir a la acción de tutela de cualquier efecto que pueda tener el
incidente de impacto fiscal, con lo cual la afirmación de eventual afectación
no resulta cierta. (…) En segundo lugar, la demanda no cumple con una carga
argumentativa mínima para sustentar el cargo de reserva de ley estatutaria,
pues más allá de afirmar que los apartes cuestionados se refieren al
procedimiento de tutela y en esa medida se está ante un mecanismo de garantía
de los derechos fundamentales, no se señala por qué esa mera referencia supone
el desarrollo de una garantía de derechos fundamentales y, por ende, requiere
un trámite legal estatutario”.
[9]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[10]
En los antecedentes del acto de reforma se expuso que: “La sostenibilidad
fiscal es importante para el progreso económico y social de un país en la
medida en que el sector público busca que, ante una determinada y limitada
capacidad para recaudar ingresos y para acceder a recursos de financiamiento,
la política de gasto pueda mantenerse o sostenerse en el tiempo, de manera que
en el mediano y largo plazo se logren importantes objetivos públicos, como la
reducción de la pobreza y la desigualdad y la equidad intergeneracional, y un
crecimiento económico estable. En otras palabras, el Gobierno protege la
sostenibilidad fiscal cuando la senda del gasto que adopta en el presente no
socava su capacidad de seguir gastando en la promoción de los derechos sociales
y en los demás objetivos del Estado en el mediano plazo”. Exposición de
motivos del Proyecto de Acto Legislativo No. 019 de 2010 Senado, 016 de 2010
Cámara. Gaceta del Congreso No. 451 del 2010
[11]
Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[12]
Véanse, al respecto, los artículos 350 y 366 de la Constitución.
[13]
En el fallo en cita se dijo que: “Como
la SF es, por mandato superior, un criterio orientador que carece de la
jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y
Democrático de Derecho, estos sí con mandatos particulares que deben ser
optimizados, no podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan
ser limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello
significaría que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta
Política sería desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que
es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación
constitucional.”
[14]
Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias T-016 de 2007, T-760 de
2008 y T-235 de 2011.
[15]
En el aparte pertinente el artículo 334 del Texto Superior dispone que: “El
Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez
proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales,
podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite
será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las
consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan
concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o
diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de
la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los
derechos fundamentales. // Parágrafo. Al interpretar el presente
artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza
administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal
para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su
protección efectiva.”
[16]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[18]
Al respecto, el artículo 334 del Texto Superior dispone que: “El Procurador
General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la
sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán
solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal (…)”.
[19]
Sobre este punto, la norma en cita señala que: “[En el incidente] se oirán
las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en
las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento (…)”.
[20]
Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Esta distinción, como
se verá más adelante, se justifica en lo previsto en el mismo artículo 334 de
la Constitución, el cual consagra que el incidente se podrá promover “una
vez proferida la sentencia” y que su objeto recae exclusivamente sobre sus “consecuencias”,
con miras a decidir si procede modular, modificar o diferir sus “efectos”.
[21]
Dice al respecto el citado artículo 334 del Texto Superior: “El Procurador
General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, (…), podrán solicitar
la apertura de un incidente de impacto fiscal, cuyo trámite será obligatorio
(…)”.
[22]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23]
En los mismos antecedentes del acto de reforma se expuso que: “La
sostenibilidad fiscal debe ser un instrumento legal para conseguir el goce
efectivo de los derechos de las y los ciudadanos y no es sano convertirlo en un
fin en sí mismo”. Gaceta del Congreso No. 320 de 2011.
[24]
Artículo 5.
[25]
Artículo 334.
[26]
Artículo 7.1.
[27]
Artículo 5.
[28]
Artículo 6.
[29]
Artículo 9.
[30]
Artículo 8.
[31]
Artículo 7.2.
[32]
Artículo 9.
[33]
Artículo 10.
[34]
Parágrafo del artículo 11.
[35]
Artículo 11.
[36] Lo
anterior se deriva del parágrafo del artículo 334 del Texto Superior y se precisa
en el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.
[37]
Artículo 12.
[38]
Artículo 13.
[39]
Artículo 14.
[40]
En este sentido, por ejemplo, en el informe de ponencia para primer debate en
el Senado de la República se dijo que: “(…) se modifican los artículos 5, 8,
9, 11 y 13, en el sentido de acotar los términos a que se hace referencia
dentro del trámite del incidente, y restringir el acompañamiento de pruebas al
momento de su presentación, toda vez que los incidentes por naturaleza, son
cuestiones accesorias (…), razón por la cual, los términos deben ser cortos y
perentorios” Gaceta del Congreso No. 263 de 2013.
[41]
Sobre este punto, en la discusión en la Plenaria del Senado se expuso que: “Con
la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Juan
Francisco Lozano Ramírez: (…) A mí no me gusta la limitación de los
derechos fundamentales, la Carta Constitucional tiene unos catálogos amplios de
derechos económicos y sociales que no pueden ser menoscabados ninguno de ellos,
ni los que tienen la categoría de derechos fundamentales, no los que no tienen
la categoría de los derechos fundamentales. Si nosotros aceptamos que son solo
los derechos fundamentales los que quedarían a salvo del incidente de impacto
fiscal, estaríamos admitiendo que un largo catálogo de derechos pueda ser limitado
mediante un ejercicio de valoración del impacto fiscal. (…) Entonces, como los
ponentes, me lo han dicho el Senador Camilo, el Senador Germán Villegas, están
de acuerdo en eso, sería eliminar esa expresión fundamental, para que se
extienda la protección del artículo (…)”. Gaceta del Congreso No. 512 de
2013.
[42]
La Constitución Política expresamente somete a reserva de ley estatutaria las
siguientes materias: “Artículo 152. Mediante las
leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes
materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección; b) Administración de justicia; c)
Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la
oposición y funciones electorales; d) Instituciones y mecanismos de
participación ciudadana; e) Estados de excepción; f) La igualdad electoral
entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos
que determine la ley (…)”.
[43] Sentencia C-425 de 1994,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Subrayado por fuera del texto original.
[44]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[45]
Sobre la materia también se puede consultar las Sentencias C-162 de 2003 y
C-319 de 2006.
[46]
Véanse, entre otras, las Sentencias C-251 de 1998, C-229 de 2003 y C-643 de
2011.
[47]
Esta regla se ha planteado en un sentido contrario en lo que respecta al
ejercicio de la función electoral, en donde se demanda un mayor alcance de la
reserva de ley estatutaria. Sobre este punto se pueden consultar las sentencias
C-145 de 1994, C-484 de 1996 y C-401 de 2001.
[48] Sentencia C-251 de 1998,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[49]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[50]
La norma en cita dispone que: “Revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias para: (…) b. Reglamentar el derecho de
tutela (…)”.
[51]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[52]
Ley 222 de 1995, art. 232.
[53]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[54]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[55]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[56]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[57] Al
respecto se dijo que: “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente
los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los
mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle
cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos
aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una
petrificación del ordenamiento jurídico. [De ahí que] solamente se requiere de
este trámite especial cuando la ley regula de manera integral
un mecanismo de protección de derechos fundamentales,  siempre
que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la
defensa y protección de un derecho fundamental”. Subrayado de acuerdo con
el texto original.
[58]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[59]
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[60] Así por ejemplo, es
posible establecer reglas de reparto en tutela mediante un decreto
reglamentario, como se hizo en el Decreto 1382 de 2000, y lo aprobó el Consejo
de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 18 de julio de 2002, MP
Camilo Arciniegas Andrade, radicación No. 11001-03-24-000-2000-6414-01.
[61] Auto 071 de 2001, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión, la Corte inaplicó con efectos inter
pares, una regulación reglamentaria que –de acuerdo con la información
existente para entonces– regulaba la competencia en materia de tutela. Al
respecto, este Tribunal señaló que: “hay una violación manifiesta de la reserva de ley consignada en la letra
(a) del artículo 152 de la Carta Política. Tal norma señala que la regulación
de los ‘derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección’ es competencia del Congreso de la República
mediante ley estatutaria, no del Presidente de la República mediante decreto
reglamentario”.
[62]
Sentencia C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[63]
Sentencias C-155A de 1993 y C-434 de 1996.
[64]
Sentencias C-620 de 2001, C-1067 de 2008 y C-818 de 2011.
[65]
Sentencia C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[66]
Sentencia C-284 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[67] Sentencia
C-284 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa y Auto 071 de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[68]
Ministerio de Justicia y del Derecho; Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República; Ministerio del Interior; Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; Academia
Colombiana de Jurisprudencia y Asociación Colombiana de Administradores de
Fondos de Pensiones y de Cesantía.
[69]
Corporación excelencia en la Justicia; Centro Colombiano de Derecho Procesal
Constitucional; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Facultad de Derecho,
Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional; Facultad de Derecho
de la Universidad Libre y el ciudadano Andrés Felipe González Cetina.
[70]
Sentencias C-155A de 1993 y C-434 de 1996.
[71]
Sentencias C-620 de 2001, C-1067 de 2008 y C-818 de 2011.
[72]
Sentencia C-748 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[73]
Sentencia C-284 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[74] Sentencia
C-284 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa y Auto 071 de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[75]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[76]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[77] Decreto
2591 de 1991, art. 3.
[78] La
norma en cita dispone que: “La aprobación, modificación o derogación de las
leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y
deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la
revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del
proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.
[79]
[80]
Código General del Proceso, artículos 354 y ss; Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 248 y ss; y Ley
712 de 2001, artículos 30 y ss.
[81]
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
artículos 272 y ss.
[82] Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo
273.
[83] Así,
por ejemplo, el inciso 2 del numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000
dispone que: “Lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo
de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, será repartido a la misma corporación y se resolverá por la Sala
de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el
reglamento al que se refiere el artículo 4º del presente decreto”.
[84] Ley
1695 de 2013, art. 2.
[85] El
artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 establece que: “(…) La Corte se
pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquéllas otras
que declara inconstitucionales”.
[86] Sentencias
C-539 de 1999, C-055 de 2010 y C-889 de 2012.
[87] Subrayado
por fuera del texto original.
[88] Véase,
al respecto, el acápite 3.1.5.7.6.
[89] Subrayado
por fuera del texto original.
[90] En
concreto, la Corporación Excelencia en la Justicia.
[91] El
Decreto 2591 de 1991 ha sido categorizado por la jurisprudencia como un decreto
con fuerza de ley que regula materias sometidas a reserva de ley estatutaria,
en concreto la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos
fundamentales (literal a) del artículo 152 de la CP).
[92] La
norma en cita dispone que: “Artículo 34. Decisión en Sala. La Corte
Constitucional designará los tres magistrados de su seno que conformarán la
sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el
procedimiento vigente para los Tribunales de Distrito Judicial. Los cambios de
jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo
registro del proyecto de fallo correspondiente”.
[93] M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[94] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[95] Así,
por ejemplo, en el artículo 54 de la Ley 270 de 1996 se encuentran las reglas
sobre quórum deliberativo y decisorio; mientras que, en la Sentencia C-037 de
1996, al declarar inexequible una habilitación para que mediante ley ordinaria
se definieran el número de salas o secciones de las Altas Cortes, se dijo que: “La
Corte encuentra que la definición del número de salas, secciones y magistrados
de todas las corporaciones judiciales, es de reserva exclusiva de una ley
estatutaria (Art. 152.b C.P.). Por lo demás, como se ha dicho, no es posible
que el legislador estatutario delegue asuntos que le son propios en el
legislador ordinario, toda vez que ello –como lo anotan los intervinientes–
vulnera el artículo 152 de la Carta Política que le encarga de manera expresa y
terminante a la ley estatutaria la regulación de ciertos temas, entre los
cuales figura el de administración de justicia. Suponer entonces que mediante
una ley ordinaria se pueden suplir vacíos que resulten en el texto de una ley
estatutaria, significa desconocer el propósito mismo del precepto superior
citado”.
[96]
Sentencia T-418 de 2010.
[97] Puntualmente, en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 11 de la Ley 1695 de 2013, se utilizan las
siguientes expresiones: “o los autos que se profieran con posterioridad a la
misma”, “o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma”,
“o a los autos que se profieran con posterioridad a la misma”, “o
auto que se profirió con posterioridad a la misma” y “o del auto que se
profiera con posterioridad a la misma”.
[98]
Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ)
[99]
Las normas en cita disponen que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.- Interpretar, reformar
y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones”.
[100]
Véanse, entre otras, las Sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997, C-680 de
1998, C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-596 de 2000, C-927 de
2000, C-1717 de 2000, C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-316 de 2002, C-426 de
2002, C-204 de 2003, C-798 de 2003, C-039 de 2004, C-474 de 2006, C-318 de
2008, C-543 de 2011, C-782 de 2012, C-313 de 2013 y C-437 de 2013.
[101] Véanse, entre otras, las Sentencias C-927 de 2000,
C-1104 de 2001, C-893 de 2001, C-309 de 2002, C-314 de 2002, C-646 de 2002,
C-123 de 2003, C-234 de 2003, C-1146 de 2004, C-275 de 2006, C-398 de
2006,            C-718 de 2006, C-738 de 2006 y C-1186 de 2008. Aun cuando
tienden a asimilarse las expresiones proceso y procedimiento, la primera se
vincula especialmente con el reconocimiento del medio a través del cual un
asunto es puesto a conocimiento de las autoridades judiciales; mientras que, el
procedimiento, corresponde al conjunto de formalidades a que deben someterse el
juez y las partes en la tramitación del proceso.
[102] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[103] Así,
a manera de ilustración, el artículo 86 de la Constitución Política se refiere
a las circunstancias generales en las cuales es procedente la acción de tutela
contra particulares, cuya especificidad se encuentra en el artículo 42 del
Decreto 2591 de 1991.
[104] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[105] La
norma en cita dispone que: “Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de
Estado: (…) 2º.- Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de
los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda
a la Corte Constitucional”.
[106] Así,
en la parte resolutiva de la Sentencia C-400 de 2013, se declaró exequible el
artículo 135 del CPACA, en el entendido de que “a la
Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de
carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional, con contenido material de ley.”
[107] Sentencia
C-483 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[108] Sentencia
C-124 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[109] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[110] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[111] Como previamente se ha señalado, la norma en cita dispone que: “(…)
El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno,
una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones
judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal,
cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes
sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el
plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar
o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias
de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. (…)”.
[112] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[113] Subrayado por fuera del texto original.
[114] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[115] Gaceta del Congreso No. 491 del 11 de julio de 2011.
[116] Subrayado por fuera del texto original.
[117] Gacetas del Congreso Nos. 430, 484, 487 y 719 de 2011.
[118] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[119] Subrayado por fuera del texto original.
[120] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[121] Existe en la jurisprudencia un sinnúmero de casos en los que se han
impartido órdenes complejas, entre las cuales pueden mencionarse, a manera de
ejemplo, las siguientes:  En la sentencia T-153 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), entre otras decisiones, se resolvió ordenar al INPEC, al Ministerio de
Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación elaborar, en un
término de tres meses a partir de la notificación de la sentencia, un plan de
construcción y refacción carcelaria tendente a garantizar a los reclusos
condiciones de vida dignas en los penales, indicándole a la Defensoría del
Pueblo y a la Procuraduría General de Nación el deber de supervigilancia sobre
este punto. Además, con el objeto de poder financiar enteramente los gastos que
demande la ejecución del plan de construcción y refacción carcelaria, se ordenó
al Gobierno realizar inmediatamente las diligencias necesarias para que en el
presupuesto de la vigencia fiscal de aquel momento y de las sucesivas se
incluyan las partidas requeridas. Igualmente, se ordenó al Gobierno adelantar
los trámites requeridos a fin de que el mencionado plan de construcción y
refacción carcelaria y los gastos que demande su ejecución sean incorporados
dentro del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones. Se ordenó al Ministerio
de Justicia y del Derecho, al INPEC y al Departamento Nacional de Planeación,
en cabeza de quien obre en cualquier tiempo como titular del Despacho o de la
Dirección, la realización total del plan de construcción y refacción carcelaria
en un término máximo de cuatro años, de conformidad con lo establecido en el
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones. En sentencia T-525 de 1999 (M.P:
Carlos Gaviria Díaz) se ordenó al Gobernador del Departamento de Bolívar que,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, procediera a cancelar a
los deman­dantes las mesadas pensionales adeudadas, siempre y cuando exista la
partida presupuestal correspondiente; si esta fuere insuficiente, se indicó,
disponía del término ya señalado para iniciar las gestiones tendientes a
obtener los recursos necesarios para cumplir con lo ordenado a más tardar antes
del 1 de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), de todo lo cual
debía informar a los jueces de primera instancia. En el fallo también se
declaró que el estado de cosas que originó
la acción de tutela objeto de revisión es contrario a la Constitución, en
consecuencia se comunicó la sentencia a los miembros de la Asamblea Departamental
de Bolívar, para que, en asocio con el Gobernador y de conformidad con las
competencias respectivas, tomaran dentro del período de sesiones ordinarias
correspondientes al segundo semestre de 1999, las medidas que fueran necesarias
en orden a corregir dentro de los parámetros constitucionales y legales, la
falta de previsión presupuestal que afecta la puntual cancelación de las
mesadas pensionales de los ex empleados del Departamento demandado. En la
sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se ordenó a
Transmilenio S.A. que en el término máximo de dos años, a partir de la
notificación de la sentencia, diseñara un plan orientado a garantizar el acceso
del accionante, una persona discapacitada, al Sistema de trans­porte
público básico de Bogotá, sin tener que soportar limitaciones que supongan
cargas excesivas, y que una vez diseñado el plan iniciara, inmediatamente, el
proceso de ejecución de conformidad con el cronograma incluido en él. También
se ordenó a Transmilenio S.A. que informe cada tres meses al accionante
(miembro de una asociación para la defensa de personas con discapacidad) del
avance del plan, para que éste pudiera participar en las fases de diseño,
ejecución y evaluación del mismo.
[122] Subrayado y sombreado por fuera del texto original.
[123] Sentencia C-288 de 2012, la cual a su vez cita a la Sentencia T-068 de
2003.
[124]
Ministerio de Justicia y del Derecho; Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República; Ministerio del Interior; Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y Corporación
Excelencia en la Justicia.
[125] En relación con este último argumento,  la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, pide declarar la
exequibilidad de los preceptos demandados, en el entendido que tan sólo operan
respecto de las decisiones que se adoptan por el juez constitucional.
[126]
Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; Academia Colombiana de
Jurisprudencia; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Facultad de Derecho,
Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional; Facultad de Derecho
de la Universidad Libre y los ciudadanos Andrés Felipe González Cetina,
Sebastián Senior Serrano y otros.
[127] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[128] La
norma acusada dispone que: “Artículo 2º.-
Procedencia. El incidente de impacto fiscal procederá respecto de todas las
sentencias o los autos que se profieran con posterioridad a la misma, por las
máximas corporaciones judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal,
con independencia de la postura que haya adoptado dentro del proceso cualquier
entidad u organismo de naturaleza pública, aun cuando no haya participado
dentro del mismo. (…)”. Subrayado por fuera del texto original.
[129] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[130] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[131] Ibídem. Subrayado por fuera del texto original.
[132] Subrayado por fuera del texto original.
[133] Subrayado por fuera del texto original.
[134] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[135] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[136] Subrayado por fuera del texto original.
[137] Ley 1695 de 2013, art. 5.
[138] Al
respecto se toma como referencia la cláusula prohibitiva ampliada en el
parágrafo del artículo 1 de la Ley 1695 de 2013, conforme a la cual: “Bajo
ninguna circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad fiscal para
menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección
efectiva”. Énfasis por fuera del texto original.
[139] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[140]
Sentencia C-543 de 1992, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[141] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[142] Sobre
este tema se pronunciará más adelante esta Corporación, en concreto en el cargo
siguiente.
[143] Sobre
la materia se pueden consultar los acápites 3.1.5.7.2 a 3.1.5.7.11.
[144] La
norma en cita dispone que: “1. Cada uno de los Estados
Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado
como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos. // 2. Los Estados Partes en el presente Pacto se
comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian,
sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social. // 3. Los países en desarrollo,
teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional,
podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos
reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos.”
[145] Sobre
el tema se pueden consultar las sentencias T-983A de 2004, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[146] Véanse,
entre otras, las Sentencias T-983A de 2004, C-141 de 2010 y C-288 de 2012.
[147] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[148] Sentencia
C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[149] M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[150] M.P. Jairo Charry Rivas.
[151] Ministerio de
Justicia y del Derecho; Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República;
Ministerio del Interior; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; Corporación Excelencia en la
Justicia y Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[152] Centro
Colombiano de Derecho Procesal Constitucional e intervenciones ciudadanas.
[153]
Ministerio de Justicia y del Derecho; Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República; Ministerio del Interior; Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y Corporación
Excelencia en la Justicia.
[154] Corporación
Excelencia en la Justicia (CEJ).
[155]
Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
e intervenciones ciudadanas.
[156] Sombreado
y subrayado por fuera del texto original.
[157] La
norma en cita establece que: “En los diez (10) días siguientes a la
realización de la audiencia a la que se refiere el artículo 11 de la presente
ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado o la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, según corresponda, decidirá por mayoría de
sus miembros si procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma,
sin que puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de evitar
alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. Los magistrados podrán en
escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo. (…)”. Subrayado
por fuera del texto original.
[158] Recuérdese
que, en materia de tutela, la exigibilidad no se afecta por la admisión del
IIF, como lo dispone el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013.
[159] Subrayado
por fuera del texto original.
[160] En el mismo sentido, el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1695 de 2013
señala que: “Bajo ninguna circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad
fiscal para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su
protección efectiva”.
[161] CP
art. 5.
[162] Sentencia
C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[163] Ley
1695 de 2013, art. 6.
[164] Ley
1695 de 2013, art 4.
[165] Ley
1695 de 2013, art. 6.
[166] El
artículo 11 de la Ley 1695 de 2013 establece que: “Durante la audiencia de
impacto fiscal, el solicitante explicará las consecuencias de la sentencia o
del auto que se profiera con posterioridad a la misma, en las finanzas públicas
y el plan concreto para su cumplimiento (…)”. Subrayado por fuera
del texto original.
[167] Gacetas
del Congreso Nos. 328 y 483 de 2013.
[168] Gaceta
del Congreso No. 972 de 2013.
[169] Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República.
[170] Puntualmente,
se dice que: “(…) Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las
consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan
concreto para su cumplimiento (…)”.
[171] Sentencia
C-1052 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[172]
Artículo 5.
[173]
Artículo 5.
[174]
Artículo 6.
[175]
Artículo 9.
[176]
Artículo 7.2.
[177]
Parágrafo del artículo 11.
[178] Artículo
11.
[179] Resaltado
por fuera del texto original.
[180] Ley
1695 de 2013, art 11.
[181] Ley 1695 de 2013, art. 1, parágrafo.
[182]
Decreto 2591 de 1991, arts. 16 y 36.
[183] Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado; Sección Primera de lo Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado; Corporación Excelencia en la Justicia y
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[184] Subrayado por fuera del texto original.
[185] Sentencia
C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[186] Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. http://lema.rae.es/drae/?val=insistir, última consulta 28 de octubre de 2014.
[187] De conformidad con este principio, las normas que crean derechos deben
interpretarse de manera amplia, mientras que aquellas que los restringen deben
interpretarse de forma restrictiva.
[188] Subrayado por fuera del texto original.
[189] Subrayado por fuera del texto original.
[190] Subrayado por fuera del texto original.
[191] Ley 1695 de 2013, arts. 1, 4 y 11.
[192] Sobre la materia se pueden consultar las siguientes sentencias: C-1194
de 2005, C-209 de 2007, C-210 de 2007, C-396 de 2007, C-118 de 2008, C-536 de
2008, C-025 de 2009, C-025 de 2010, C-144 de 2010, C-127 de 2011 y C-260 de
2011.
[193] M.P. Rodrigo Escobar Gil. La cita que se realiza corresponde a la
Sentencia C-1194 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[194] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[195] La norma en cita dispone que: “Artículo 11. Audiencia de impacto
fiscal. Durante la audiencia de impacto fiscal, el solicitante
explicará las consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con
posterioridad a la misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su
cumplimiento. En dicha audiencia participarán las partes del respectivo
proceso, quienes podrán presentar su posición respecto de la solicitud
contenida en el incidente. // El Ministro de Hacienda y Crédito Público deberá
participar en la audiencia de que trata el presente artículo, así la solicitud
de apertura del incidente de impacto fiscal haya sido presentada por el
Procurador General de la Nación o un Ministro de Gobierno diferente al de
Hacienda y Crédito Público. // En los eventos en que el incidente se presente
respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el pleno de la
sala de la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión
de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional. // Parágrafo. Las
partes dentro del incidente de impacto fiscal no pueden dejar de asistir a la
audiencia de impacto fiscal.”
[196] Parágrafo del artículo 334 del Texto Superior y parágrafo del artículo
1 de la Ley 1695 de 2013.
[197] Sentencias C-288 de 2012 y C-1052 de 2012.
[198]
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; Ministerio de Hacienda y
Crédito Público; Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado; Corporación Excelencia en la Justicia y Academia Colombiana
de Jurisprudencia.
[199]
Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[200] Sentencia C-1052 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[201] Ley 1695 de 2013, art. 6.
[202] Sobre este punto se puede consultar el acápite 3.2.5.3 de esta
providencia.
[203] Sentencia T-358 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[204] En este orden de ideas, se recuerda que el artículo 14 de la Ley 1695
de 2013 señala que: “Si la decisión que resuelve el incidente de impacto
fiscal es contraria a la parte que solicita su apertura, se acatará el fallo en
los términos que determine la alta corporación judicial”, sin distinguir,
para efectos de esta posible determinación, si la solicitud fue o no objeto de
una previa inadmisión.
[205]
Ministerio de Justicia y del Derecho; Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado y Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
[206] Corporación
Excelencia en la Justicia; Instituto Colombiano de Derecho Procesal e
intervenciones ciudadanas.
[207]
Sentencia C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[208] Véanse,
entre otras, las Sentencias C-925 de 1999, C-798 de 2003, C-1114 de 2003 C-731 de 2005,         C-1264 de 2005 y C-341 de
2014.
[209] Sentencia C-925 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[210] Sentencias
C-925 de 1999, C-783 de 2004, C-1264 de 2005 y C-341 de 2014. Incluso, en
materia de tutela, la Corte ha dicho que: “De acuerdo
con el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 5° del Decreto 306 de
1992, todas las providencias que se dicten en el trámite de una acción de
tutela se deberán notificar a las partes o intervinientes por el medio que el
juez considere más expedito y eficaz. De ello no se sigue que necesariamente
todas las notificaciones a que haya lugar en el trámite de la tutela deban
hacerse de forma personal pues ello dilataría el proceso y atentaría contra su
índole preferente y sumario.  (…) De acuerdo
con ello, nada se opone a que, una vez integrado el contradictorio, las
notificaciones de los autos que se profieran se realicen también por estados,
mucho más si los principios de la actuación procesal civil son aplicables al
trámite de la tutela por remisión expresa del artículo 4 del Decreto 306 de
1992.  De allí que, como en el caso del auto de una Sala que selecciona un
proceso para revisión no existe norma que ordene su notificación personal, sea
legítimo que su notificación se realice por estado, ateniéndose a lo dispuesto
en el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil.”
[211] Código
General del Proceso, art. 290.
[212] Ibídem,
arts. 294 y 295.
[213] Ley
1695 de 2013, art. 5.
[214]
Sentencia C-1512 de 2000; M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[215] Sobre
este punto se puede examinar el acápite 3.1.5.5.
[216] Parágrafo
del artículo 1 de la Ley 1695 de 2013, en armonía con lo previsto en el
parágrafo del artículo 334 del Texto Superior.
[217] Ley
1695 de 2013, artículos 9 y 11.
[218] Sobre
el particular se pueden revisar las sentencias C-520 de 2009, C-542 de 2010 y
C-034 de 2014.
[219]
En esta decisión se analizaba si la posibilidad de declarar la perención del
procedimiento civil así no se hubiera notificado a todos los demandados o
citados vulneraba el debido proceso.
[220]
Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000 y  C-803 de 2000.
[221]
Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[222] Sentencias
C-288 de 2012 y C-1052 de 2012.
[223] Sobre este punto se puede consultar el acápite 3.2.5.3 de esta
providencia.
[224] El
Parágrafo del artículo 1 de la Ley 1695 de 2013 dispone que: “Bajo ninguna
circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los
derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
Subrayado por fuera del texto original.
[225] Al
respecto, téngase en cuenta lo expuesto en el acápite 3.5.5.3 de esta
providencia.
[226] En
este punto es preciso regresar a lo señalado en el acápite 3.1.5.5.
[227] Ley
1695 de 2013, arts. 11 y 12.
[228] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[229] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[230] El
artículo 12 de la Ley 1695 de 2011 dispone que: “En los diez (10) días
siguientes a la realización de la audiencia a la que se refiere el artículo
11  de la presente ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, según corresponda, decidirá por mayoría de
sus miembros si procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma,
sin que puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de
evitar alteraciones serias, de la sostenibilidad fiscal. Los magistrados podrán
en escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo. (…)”.
Resaltado por fuera del texto original.
[231] Ley
1695 de 2013, art. 9.
[232]
El artículo 54 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de
Justicia” dice: “Todas las decisiones que las Corporaciones judiciales en pleno
o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar, requerirán para su
deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros
de la Corporación, sala o sección”.
[233]
La acción pública de inconstitucionalidad fue presentada por el ciudadano
Alfonso López Michelsen, en 1949, y la sentencia que la resolvió fue expedida
el 15 de julio de 1961. Gaceta Judicial Nros. 2242, 2243 y 2244. Tomo XCVI,
páginas 7 y 8. (MP Efrén Osejo Peña). Si bien los términos para decidir las
acciones públicas de inconstitucionalidad se previeron tras la reforma constitucional
de 1968, un término tan amplio para resolver era considerado inusual y
excesivamente amplio. Al respecto, ver Uprimny Rosenfeld, Leopoldo. “La
jurisdicción constitucional de la Corte a la luz de la Reforma Constitucional
de 1968”, en Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Nro.
197. Bogotá. Diciembre de 1971, p. 101.
[234]
Lleras Restrepo, Carlos. ¿Constituyente o Congreso? Bogotá. Nueva
Frontera. El Áncora Editores. 1990, decía lo siguiente en un escrito de
diciembre de 1955: “El gobierno del señor Ospina Pérez dictó un decreto por
medio del cual dispuso que sobre los decretos dictados en desarrollo del
artículo 121 no podía fallar la Corte Suprema sino con los votos uniformes de
las dos terceras partes de sus miembros, y allí mismo se dispuso que esa regla
sería aplicable inclusive para decidir sobre la constitucionalidad del mismo
decreto que la establecía. […] Tan extraña medida fue acusada ante la Corte por
el doctor Alfonso López Michelsen, y han trascurrido ya seis años sin que la
demanda sea fallada. El doctor López de Mesa acaba de señalar cuál es la
responsabilidad de la Corte Suprema, en palabras que implican una tremenda
acusación. Y es dolorosamente necesario llevar hasta el final este debate. ¿Por
qué la Corte no ha fallado en seis años? ¿Se lo ha impedido acaso la regla de
las dos terceras partes que se le impuso arbitrariamente en 1949”, páginas 160
y 161.
[235] Corte
Constitucional, sentencias C-013 de 1993, C-425 de 1994, C-251 de 1998, C-713
de 2008. En estas sentencias se estableció, el contenido, el requerimiento, y
las reglas para determinar el carácter de la ley estatuaria.
[236]
“ARTÍCULO
6o. CONTENIDO DEL INCIDENTE. La sustentación del incidente de impacto fiscal
deberá contener lo siguiente:
1.  Las posibles
consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas.
2.  Las condiciones
específicas que explican dichas consecuencias.
3.Los planes concretos para el cumplimiento de la
sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, que
aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad
fiscal”.  (Subrayas fuera del texto original)
[237]"Artículo 1
°. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:
(…)
La sostenibilidad fiscal debe orientar a
las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco
de colaboración armónica.
El Procurador General de la Nación o uno
de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de
las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un
Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las
explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las
finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá
si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto
de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se
afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales. " (Subrayas fuera
del texto original)
[238]Señaló la
sentencia T-476 de 1998 sobre este derecho: "El acceso a
la administración de justicia, se constituye para el individuo en una necesidad
inherente a su condición y naturaleza, sin él los sujetos y la sociedad misma
no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para
garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del
ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la
primada del interés particular sobre el general, contrariando postulados
básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el
Constituyente de 1991" (Subrayas fuera del texto original.)
[239]La sentencia T-
283 de 2013 explicó: "La jurisprudencia constitucional ha reconocido
que el cumplimiento de las decisiones judiciales hace parte de la obligación de
realizar el derecho a la administración de justicia. Esta obligación y su
derecho correlativo, tienen fundamento también en los artículos 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, los cuales hacen parte del bloque de
constitucionalidad y, por tanto, conforman el ordenamiento interno, en
concordancia con el artículo 93 de la Constitución Política. Por tanto, para
satisfacer el derecho a la administración de justicia, no basta con que en los
procesos se emitan decisiones definitivas en las cuales se resuelvan
controversias y se ordene la protección a los derechos de las partes, ya que es
preciso que existan mecanismos eficaces para ejecutar las decisiones o
sentencias, y que se protejan efectivamente los derechos."
[240]ARTÍCULO 9o.
ADMISIÓN DEL INCIDENTE. Una vez presentado y sustentado el incidente, la
respectiva corporación lo admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos
señalados en la presente ley, mediante auto que no tendrá recursos.
(...)
3. Que se
notifique por estado a las partes que hacían parte del proceso, sobre el cual
se solicita la apertura del incidente de impacto fiscal.
4. Que se fije
fecha para la audiencia de impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de
los tres (3) días siguientes a la notificación por estado de todas las partes.
"
[241] LOPEZ BLANCO Hernán
Fabio; Procedimiento Civil, Décima
Edición; DUPRÉ Editores; Bogotá: 2009. Pág. 698.
[242]"ARTICULO 14.
Si la decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria a la
parte que solicita su apertura, se acatará el fallo en los términos que
determine la alta corporación judicial, buscando con ello garantizar la
primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial.
En todo caso, las máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan
concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional. "
[243] Sentencia C-643 de 2011M.P. María Victoria Calle Correa.
[244]Ibídem.
Esta posición recoge los argumentos señalados desde el inicio de la
jurisprudencia con relación a las leyes estatutarias, en sentencias como la
C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) [en este caso se estudió un demanda
en contra de la Ley 01 de 1991 y contra los Decretos 035,
036 y 037 de 1992 expedidos con base en las facultades extraordinarias del artículo
37 de la Ley 01 de 1991] o la C-425 de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo; AV. Jorge
Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero) [En este caso se decidió declarar inexequibles los artículos 94, 96 y 97 de la Ley
104 de 1993, ‘por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de
la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones’]. En ambos casos se alegó
que existían contenidos normativos en las leyes acusadas que eran propios de
una ley estatutaria y que no habían sido tramitadas como tales.
[245]Sentencia de la Corte Constitucional C-019 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[246] Sentencia de la Corte Constitucional C-150 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.
[247]Sentencia de la Corte Constitucional C-345 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero: “Concluyese así que se configura violación al principio de la doble instancia, y
específicamente al de la apelabilidad de las sentencias, ya que dentro de las
excepciones a dicho principio que el artículo 31 de la Carta permite al
Legislador establecer, no encajan aquellos casos en se confiere un trato
discriminatorio entre los colombianos, en razón de sus ingresos laborales
mensuales”.
[248]Sentencia de la Corte Constitucional C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[249] Sentencia de la Corte Constitucional C-657 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
[250]Sentencia de la Corte Constitucional C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[251]Sentencia de la Corte Constitucional C-956 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[252]Sentencia de la Corte Constitucional C-650 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[253]Sentencia de la Corte Constitucional C-154 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[254]Sentencia de la Corte Constitucional C- 040 de 2002,  M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[255]Sentencia de la Corte Constitucional C-377 de 2002, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[256]Sentencia de la Corte Constitucional C-484 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[257]Sentencia de la Corte Constitucional C-788 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[258]Sentencia de la Corte Constitucional C-900 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[259]Sentencia de la Corte Constitucional C-248 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[260]Sentencia de la Corte Constitucional C-103 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[261] Sentencia de la Corte Constitucional C-1237 de 2005, M.P. Jaime Araujo Renteria.
Por el contrario, con un criterio razonable, el
legislador sustituyó un trámite por otro más breve y ágil, en procura de una
administración de justicia eficaz y el logro de un orden justo”
[262]Sentencia de la Corte Constitucional C-934 de 2006, M.P.Manuel José Cepeda Espinosa.
[263]Sentencia de la Corte Constitucional C-739 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[264]Sentencia de la Corte Constitucional C-456 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[265] Sentencia de la Corte Constitucional C-863 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo.