C-644-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-644/12
AUTORIZACIONES
EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION,
APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO
BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Constituyen
medidas regresivas frente a las restricciones establecidas en la Ley 160 de 1994, que desconocen el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad de
los trabajadores agrarios
Los
artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el Plan de
Desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los
mecanismo de protección hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de
asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a
la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos inherentes a
éste como la vocación de permanencia sobre la misma, la vivienda campesina, la
productividad de su parcela a partir del apoyo financiero, técnico y científico
del Estado y, regresivo respecto del derecho de seguridad alimentaria en el
mediano y largo plazo, es decir, el derecho a acceder en condiciones dignas a
las fuentes de actividad económica agroindustrial para asegurar su
subsistencia. Lo anterior por cuanto al modificar los mecanismos de protección
que sobre la  propiedad de la tierra se venía garantizando, el  Estado se
limitó a liberar las medidas restrictivas de enajenación de baldíos adjudicados
o de tierras financiadas mediante subsidios a campesinos de escasos recursos,
así  como a modificar el orden de prelación respecto de la disposición de
baldíos de forma que éstos pudiesen ser aplicados a zonas de desarrollo
empresarial sin ningún tipo de límite o criterio frente a empresarios
nacionales o extranjeros. Es decir, todas estas medidas regresivas no vinieron
acompañadas de justificación suficiente para sacrificar los logros hasta ahora
alcanzados por la población campesina y fueron establecidos sin presentar
mecanismo proporcional alguno dirigido a asegurar un balance entre empresas
agroindustriales y campesinos. Nada se señalo respeto de la creación de zonas
de reserva campesina, nada se puntualizó sobre el alcance de las alianzas
productivas ¿es realmente necesario el aporte de la tierra para desarrollar
este modelo asociativo? ¿No pueden los campesinos ser incluidos dentro de la
cadena productiva a través del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento
e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse del derecho de dominio?
¿Qué exigió el Estado a favor de la población campesina por parte de las
empresas agroindustriales? ¿Cómo protege el Estado a los campesinos que
enajenan sus parcelas? ¿Qué exige el Estado a las Empresas Agroindustriales a
favor de las regiones en las cuales operan? ¿Cómo controla o limita el Estado
el proceso de concentración de la tierra, más aún en manos de personas
extranjeras? ¿Por qué se justifica que no exista límite alguno en cuanto al
número de UAF a adquirir por parte de las empresas agroindustriales?.
Lamentablemente ninguno de estos interrogantes y, otros más expuestos a lo
largo de esta providencia fueron absueltos, razón por la cual se confirma la
regresividad de sus contenidos en la medida en que estas disposiciones por sí
solas dejan al campesino enajenante o desposeído en manifiesta situación de
debilidad. De otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la Administración la concreción del mecanismo creado, olvidando el contenido del artículo 150
numeral 18 Superior. De forma que la pobre regulación   sobre estos mecanismos,
incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza
materias que imperativamente le corresponde definir y garantizar. Ocurre lo
mismo respecto del artículo 62 de la Ley en estudio, en lo que se refiere al
artículo 83 de la Ley 160 de 1994, pues aunque ciertamente se activa una figura
preexistente aún no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano, se
estableció para su funcionamiento un régimen jurídico incierto desde el cual se
desconoce por completo la contraprestación que debe recibir el Estado por
permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando
se tiene un número dramático de población campesina desplazada por la violencia
y una comprobada escasez de tierra disponible. Ningún argumento presentó el
Gobierno nacional para defender este planteamiento. Por lo
anterior, las disposiciones según sus contenidos específicos son inexequibles
por cuanto no superaron ni el test de no regresividad aplicable a los derechos
sociales configurados por la ley, desde los artículos 64, 65 y 66 de la Carta, en consonancia con los artículos 1º, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de la misma, ni el
test de la suficiencia en la configuración normativa de materias que tanto
dependen del desarrollo de una reserva de ley específica como la prevista en el
artículo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por suprimir las garantías
mínimas previstas en los artículos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994 de aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificación alguna,
sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestación suficientemente
ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en términos del
derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad alimentaria
de todos los asociados, en términos de la correcta distribución de los recursos
escasos.
PROPIEDAD
AGRARIA-Antecedentes
históricos/EL CAMPO EN COLOMBIA/CAMPESINO Y RELACION CON LA TIERRA/ADQUISICION DE TIERRAS-Desarrollo normativo/DERECHOS PERSONALES EN TORNO AL
CAMPO/CAMPESINOS Y PRODUCCION ALIMENTARIA-Enfoque del Estado
interventor
ORDEN ECONOMICO
CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional
RESERVA DE LEY-Contenido/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/CONSTITUCION
ECONOMICA/NEUTRALIDAD ECONOMICA CONSTITUCIONAL-No responde a una
degradación de la supremacía de la Constitución
PODER DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites materiales
DERECHOS
SOCIALES Y ECONOMICOS-Principio de progresividad
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Contenidos
complementarios/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Gradualidad y progreso
en sentido estricto
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Mandato al
legislador en el sentido de erradicar las injusticias presentes, de corregir
las visibles desigualdades sociales y estimular un mejoramiento progresivo de
las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS DEL
LEGISLADOR-Limitación/MEDIDA
DE CARACTER REGRESIVO-No desconoce el principio de progresividad cuando se
justifique de manera suficiente conforme al principio de proporcionalidad o
cuando las autoridades demuestren que existen imperiosas razones que hacen
necesario ese paso regresivo
PROTECCION DE LA PROPIEDAD, DE
LA EMPRESA, DE LA COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido
PROMOCION DE LA INTERNACIONALIZACION DE LAS RELACIONES POLITICAS, ECONOMICAS, SOCIALES Y ECOLOGICAS-Contenido
MODIFICACIONES
DE ORDEN ECONOMICO-No deben ser en
principio regresivas en cuanto a la protección o reconocimiento de derechos,
salvo que esté precedido de una justificación incontrovertible a la luz de los
derechos y principios
EL CAMPO-Bien jurídico
especialmente protegido por la Constitución
La
jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a través de los casos
objetivos y concretos, las características específicas que posee el campo como
bien jurídico de especial protección constitucional, tanto desde los
imperativos del Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a
través de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades
económicas.  Así, la denominación dada a la expresión “Campo” se entiende para
efectos de este estudio como realidad geográfica, regional, humana, cultural y,
económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del
Estado, por los valores que en sí misma representa. De otra parte, es el campo
como conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio
natural de la población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus
asociados. Este bien jurídico en tanto tal encuentra protección constitucional
a partir  de los artículos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.), 65 (4.2.2.) y 150,
numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se advierte el valor
constitucional específico y privilegiado de la propiedad rural y del campesino
propietario (4.2.4.).
PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA-Contenido y
alcance/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA PROPIEDAD RURAL-Finalidad/PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD AGRARIA-Implica un imperativo constituyente
inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas
a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean
propietarios de la tierra rural
TRABAJADOR DEL
CAMPO-Garantías
POBLACION
CAMPESINA-Desarrolla
particulares formas de interrelación con el medio ambiente y los recursos
naturales
DERECHOS A LA
ALIMENTACION ADECUADA Y A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Sentido y
alcance
DERECHO A LA
SEGURIDAD ALIMENTARIA-Instrumentos internacionales
DERECHO A LA
SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia constitucional
NORMAS SOBRE
APROPIACION O ADJUDICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS BALDIAS-Configuración
legislativa/BALDIOS RURALES-Disposiciones de competencia y
función del legislador
JUICIO DE NO
REGRESIVIDAD Y SUFICIENCIA-Jurisprudencia constitucional
SUFICIENCIA
DE REGULACION-Jurisprudencia
constitucional
TEST DE
PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Jurisprudencia constitucional
TEST DE
PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Elementos que se deben verificar para
establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los
derechos sociales
Para
establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los
derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test
de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber: 1) si la medida es
regresiva, 2) si afecta contenidos mínimos intangibles de los derechos
sociales, y 3) si de existir regresividad y afectar contenidos mínimos, la
medida se encuentra justificada.
NORMAS
ACUSADAS-Inclusión de
medidas regresivas/REGRESIVIDAD-Afecta los contenidos mínimos de
derechos constitucionales/NORMAS ACUSADAS-Falta de justificación
y de proporcionalidad de medidas
AUTORIZACIONES
EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION,
APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO
BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-Inconstitucionalidad
por insuficiencia en el cumplimiento de los deberes constitucionales de la
reserva legal general y específica en la configuración legislativa y delegación
excesiva en el Gobierno y en la Administración
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de
2011.
Referencia: Expediente
D-8924
Actores: Jorge Enrique
Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo
Magistrada
Ponente:
ADRIANA MARIA
GUILLEN ARANGO
Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012)
I.
ANTECEDENTES
1.
Texto normativo demandado
Los ciudadanos Jorge Enrique Robledo Castillo y
Wilson Neber Arias Castillo demandan la inconstitucionalidad de los artículos
60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. Las disposiciones cuya
constitucionalidad se cuestiona son las siguientes:
“LEY 1450 DE 2011
“Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo, 2010-2014”
ARTÍCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES
AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con
el siguiente artículo:
“Artículo
72A. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del
interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una
persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de
tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través
de subsidio integral de tierras, aun cuando como resultado de ello se
consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades
Agrícolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de
la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o
forestal que justifique la operación”.
ARTÍCULO 61. COMISIÓN DE PROYECTOS
ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adiciónese la Ley 160 de 1994
con el siguiente artículo:
“Artículo
72B. Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y
Forestal. Créase la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario
y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos
especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o
contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la
propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para
garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado.
La
Comisión estará integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural,
de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo
Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el Director del
Departamento Nacional de Planeación Nacional y el Alto Consejero(a) para la
Gestión Pública y Privada de la Presidencia de la República. El Gerente del
INCODER ejercerá la Secretaría Técnica.
Al
reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para
la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y contratos
sometidos a consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión
y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el
porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será
expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la presente
ley.
Al
considerar los proyectos, la Comisión dará preferencia a los casos en los
cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o
asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Las solicitudes
que se presenten a consideración de la Comisión, deberán incluir la descripción
del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la
identificación precisa de los predios para los cuales se solicita la
autorización.
En
caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier proyecto que haya
implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio
integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio tendrán
la primera opción para recuperar la propiedad del predio aportado.
PARÁGRAFO
1o. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la
propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre
la tierra no requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión,
pero esta será informada sobre el proyecto a realizar con su descripción y
sobre las transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los
predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarán.
PARÁGRAFO
2o. El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata
el artículo 22  de la Ley 160 de 1994 y la condición resolutoria de que trata
el artículo 25 de la misma ley, no serán aplicables a los beneficiarios del
subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos
para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y
Forestal”.
ARTÍCULO 62o. Modifíquese el
artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así:
“Artículo
83. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector
agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y
aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial
establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones
que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la
reglamentación del Gobierno Nacional.
Tal
autorización se hará efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a
desarrollar en los terrenos baldíos y mediante contrato celebrado con el
Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato
celebrado dará lugar a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos.
La
autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a
través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras
modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con
la reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional.
2.
Demanda de inconstitucionalidad[1]
Los
demandantes proponen la declaración de inconstitucionalidad de las normas
demandadas, por las siguientes razones:
2.1.
Vulneración de la Constitución -artículos 60 y 64- por los artículos 60, 61 y
62 de la ley 1450 de 2011
2.1.1.
Los artículos 60 y 64 de la Constitución prevén el deber del Estado de
promover, de manera general, el acceso a la propiedad y, de manera especial, el
acceso progresivo a ella por los trabajadores agrarios. Siendo los baldíos –
en
términos de la Corte Constitucional- bienes públicos de la Nación
catalogados de bienes fiscales adjudicables, su adjudicación debe ajustarse
a las disposiciones constitucionales, debiendo dirigirse a los trabajadores
agrarios. Además, ello se deduce del principio democrático, pues una sociedad
democrática no es sólo aquella en la que los ciudadanos eligen a sus
gobernantes, sino también aquella en la que se materializan principios
esenciales como la prevalencia del interés general, la igualdad y la justicia
social.
2.1.2.
En la sentencia C-536 de 1997, la Corte Constitucional declaró que era
exequible el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por el cual se estableció la
prohibición de enajenar bienes inicialmente adjudicados como baldíos, cuando
las extensiones excedieran los límites máximos para la titulación,
restricciones dirigidas a garantizar que las tierras públicas sirvan para
que los trabajadores agrarios accedan a la propiedad de las mismas[2].
La finalidad de ella consistía en asegurar que después de la adjudicación
de baldíos, las tierras fueren asequibles para los trabajadores agrarios. Por
ello, si quien había sido adjudicatario pretendía vender el inmueble, debía
tomar en consideración que el adquirente no se encontraba habilitado para
acumular una propiedad superior al tamaño de la Unidad Agrícola Familiar,
permitiendo garantizar que la adquisición de bienes originalmente baldíos fuera
de trabajadores agrarios que no tuvieran tierra.
2.1.3.
Señalan los demandantes que las normas acusadas son contrarias a los mandatos
constitucionales porque permiten la venta de tierras originalmente baldías y
facultan su aporte a sociedades comerciales autorizando la posibilidad de
consolidar una propiedad con áreas superiores a las fijadas para las UAF,
prohibiciones -contempladas originalmente en el artículo 72 de la Ley 160 de
1994- norma que se apoya en mandatos constitucionales que no pueden ser
desconocidas por el Legislador. Igual conclusión realizan en relación con la
eliminación de la restricción a la enajenación -por los primeros 12 años- de
predios adquiridos con subsidios, pues se permite con ello que los recursos
públicos invertidos por el Estado en su compra se pierdan en favor de  la
adquisición de predios por terceros que no requieren de una medida prestacional
del Estado.
2.1.4.
Similar cuestionamiento realizan los demandantes respecto del artículo 62 de la
norma cuestionada, dado que la entrega en usufructo allí contemplada tiene
idénticos efectos a los que se derivan de la transferencia de la propiedad. Por
ello, aunque el bien no salga del dominio del Estado, su explotación excluye a
los trabajadores agrarios y, adicionalmente, reduce la cantidad de hectáreas
que podrían ser adjudicados a éstos. Así las cosas, señalan los actores que “los
artículos demandados profundizarán la preocupante concentración de la propiedad
rural”. Si bien la Constitución ampara la libertad de empresa, “también
señala que las políticas públicas deberán promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución así como la vigencia de un orden justo”.
2.2.
Vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del
principio de seguridad alimentaria: por los artículos 60, 61 y 62 de la Ley
1450 de 2011
2.2.1.
El artículo 65 de la Constitución dispone que la producción de alimentos gozará
de la especial protección del Estado. Con ello está previendo la seguridad
alimentaria como principio y, por esa vía, exigiendo del Estado la protección e
impulso de la producción de alimentos. Adicionalmente, de tal disposición se
desprende un deber orientado a la satisfacción de las necesidades del mercado
interno y no puede entenderse, en consecuencia, que la Constitución privilegie
la exportación de comida. En esta dirección, la jurisprudencia constitucional,
en sentencia T-506 de 1992, reiterada en la sentencia C-864 de 2006 indicó que se
“vulnera el deber de seguridad alimentaria reconocido en el artículo 65
del Texto Superior, cuando se desconoce el grado de garantía que debe tener
toda la población, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a los
alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la
dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del
ecosistema para beneficio de las generaciones”. La población es la
sociedad colombiana y, por tal circunstancia, en la producción de alimentos
debe primar el mercado interno, mandato desconocido por las normas demandadas.
2.2.2.
Además, estas disposiciones desconocen la soberanía nacional y su
capacidad de autodeterminación, con fundamento en el riesgo de la adquisición
de tierras por parte de empresas y gobiernos extranjeros con el propósito de
emplearlas en la producción de alimentos destinados a otros países[3].
Así, la posibilidad de exceder el límite establecido por la Unidad Agrícola
Familiar y la permisión de enajenación de predios adquiridos con subsidios
entregados por el Estado antes de 12 años, hace factible la extranjerización
de los terrenos baldíos, situación que viola la seguridad alimentaria y la
soberanía nacional.
2.3.
Vulneración del artículo 150 -numeral 18-  de la Constitución sobre reserva
legal en materia de baldíos por el artículo 62 de la Ley
1450 de 2011
2.3.1.
El artículo 150 de la Constitución -numeral 18- establece que al Congreso le
corresponde dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación
de tierras baldías; el establecimiento de esta reserva legal en la
Constitución, exige que el Congreso determine el marco jurídico aplicable a una
materia, a fin de asegurar la imposición de límites al Gobierno en el proceso
de reglamentación. Por su parte, el artículo 62 de la Ley 1450 autoriza al
ejecutivo para establecer los criterios que deben considerarse para entregar a
las sociedades el uso y aprovechamiento de bienes baldíos, sin imponerle
ninguna restricción.
2.3.2.
El artículo 62 ha debido incluir los criterios que permitan definir con
exactitud los requisitos que deben cumplir las empresas que solicitan el
usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el inmueble. Así,
por ejemplo, la duración máxima de los contratos de leasing, arrendamiento y
concesión no es objeto de definición legislativa.
3.
Intervenciones
3.1.
Intervenciones respecto de la vulneración de la Constitución -artículos 60 y
64- por los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011
3.1.1.
Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
3.1.1.1.
La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse. El actor interpreta que la
garantía de acceso a la propiedad de la tierra para los trabajadores rurales,
implica que la totalidad de baldíos de la Nación están destinados
constitucionalmente a la adjudicación en favor de población campesina, precepto
que no se encuentra en la Constitución Política. El objetivo de autorizar la
consolidación de extensiones superiores a la UAF se vincula a la necesidad de
dar cumplimiento a los postulados constitucionales que regulan lo relativo al
beneficio social, económico y ecológico de la reforma agraria, según se prevé
en los artículos 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución.
3.1.1.2.
Los artículos 60 y 64 de la Constitución son normas con carácter programático.
Ello implica que confieren una habilitación amplia para que el legislador
regule la materia de acuerdo con sus posibilidades fácticas y jurídicas,
confiriéndole un margen de apreciación extendido. Así, el legislador puede
promover el acceso de los trabajadores agrarios a través de los más diversos
medios, por ejemplo, la creación de un subsidio integral de tierras. Los
artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, hacen posible la compra de tierras
privadas cuyo origen fue la adjudicación de un baldío o la asignación del
subsidio integral de tierras, sin que ello implique la imposibilidad de acceso
a la propiedad de la tierra por parte de otros trabajadores agrarios. En
síntesis, la regulación demandada recae sobre la autorización de actos y
contratos que puedan surgir con posterioridad a la adjudicación de los baldíos
o de las tierras adquiridas con recursos públicos vía asignación del Subsidio
Integral de Tierras, esto es, de bienes sobre los cuales se ejerce la
propiedad.
3.1.2.
Intervención del Ministerio de Hacienda
3.1.2.1.
Las sentencias de la Corte Constitucional invocadas por los demandantes,
interpretan los artículos incorporados en la Ley 160 de 1994, y no los
artículos 60 y 64 de la Constitución. El artículo 60 de la Ley 1450 permite que
se adjudiquen tierras que excedan los límites establecidos para las Unidades
Agrícolas Familiares, previo cumplimiento de requisitos como que (i) los
predios se encuentren vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o
forestal que justifique la operación, (ii) el proyecto incluya la generación de
inversión y empleo, (iii) y aporte a la innovación y a la transferencia
tecnológica. Regulación que resulta plenamente compatible con los artículos 60,
64, 65 y 334 de la Constitución Política.
3.1.2.2.
De acuerdo con la definición dada por la Corte Constitucional, no existe una
obligación específica de adjudicar los baldíos a una población determinada,
sino a quienes cumplan con las exigencias establecidas por la ley. El artículo
62 de la Ley 1450 amplía la adjudicación, no solo a personas naturales sino
también a sociedades reconocidas, especializadas para el uso y aprovechamiento
de terrenos baldíos en zonas de desarrollo empresarial.
3.1.2.3.
Considerando la jurisprudencia constitucional -en particular, la sentencia
C-595 de 1995-, las normas demandadas son compatibles con la función social de
la propiedad: ella se traduce, en el caso de las tierras baldías, en su
explotación económica y en su destinación al desarrollo de actividades
agrícolas. Y son compatibles con el inciso segundo del artículo 334 de la
Constitución, constituyendo, adicionalmente, una forma de promoción del acceso
a la propiedad por parte de las asociaciones.
3.1.3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
3.1.3.1.
Los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 habilitan la compra de tierras privadas
cuyo origen fue la adjudicación de un baldío o la asignación del subsidio
integral de tierras. Ello no constituye una limitación para acceder a la tierra
por parte de los trabajadores agrarios, sino que permite la disposición de
tales bienes por motivos de utilidad y beneficio social, únicamente para el
desarrollo de proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal.
3.1.3.2.
Los artículos 60 y 64 de la Constitución política no establecen restricción
alguna sobre las tierras que se entregan a los trabajadores agrarios ni tampoco
implica que el legislador deba hacerlo. A pesar de que las sentencias de la
Corte Constitucional destacan la validez de una medida como la adjudicación de
tierras por ocupación previa, a favor de campesinos de escasos recursos, no
excluyen la utilización de tierras baldías de la Nación para otros fines de
política pública como el consistente en promover el desarrollo rural. De esta
manera, autorizar la concentración de unidades agrícolas familiares con el
único fin de desarrollar proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, es
potestad del legislador según lo establece el numeral 18 del artículo 150 de la
Constitución.
3.1.4.
Intervención de la Universidad del Rosario
3.1.4.1.
Las normas demandadas no constituyen, en sí mismas, impedimentos para acceder a
la propiedad por parte de los pequeños agricultores. Allí no se dispone que los
campesinos queden forzados de cualquier manera a vender o aportar sus parcelas
adjudicadas, ni que puedan hacerlo de no tratarse de proyectos que requieran la
formación de un terreno de mayor extensión.
3.1.4.2.
La norma demandada permite al pequeño agricultor asociarse en proyectos de
desarrollo agropecuario y forestal, pasando a ser propietario de una alícuota
del mismo mediante el aporte de su tierra. No podría excluirse al pequeño
agricultor de tal posibilidad, por el hecho de que su parcela haya sido
originariamente un baldío o adquirida a través de subsidio. Máxime cuando no
puede desconocerse que cierto tipo de producción agrícola o forestal mejora su
eficiencia en una extensión que permita las economías de escala, así como la
realización de obras de infraestructura de adecuación de tierras, mecanización
o utilización de tecnologías de producción especializadas.
3.1.4.3.
Las Zonas de Desarrollo Empresarial a las que alude el artículo 62 se
encontraban ya contempladas en el artículo 82 de la Ley 160 de 1994, y no puede
afirmarse que estuvieran destinadas a ser entregadas exclusivamente a los
trabajadores agrícolas. No puede entenderse que la Constitución impida la
exploración de otras modalidades de desarrollo del campo compatibles con el
acceso a la propiedad, a las que se pueda recurrir en beneficio del campesino.
3.1.5.
Intervención del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
–Dejusticia-
3.1.5.1.
Los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011 desconocen la prohibición de
regresividad aplicable a la garantía del derecho de acceso progresivo a la
propiedad de la tierra, establecido en el artículo 64 de la Constitución: son
un retroceso debido a que permiten la concentración de la tierra, favorece la
conversión de los trabajadores agrarios en asalariados en lugar de propietarios
y, adicionalmente, puede revertir los esfuerzos estatales que se han llevado a
cabo hasta ahora en materia de titulación de tierras. Dado que el artículo 64
superior debe garantizar el acceso a la tierra de manera progresiva, resultan prima
facie inconstitucionales estas medidas que retroceden la protección y no
satisfacen el test de juicio estricto: (i) no se trata de medidas necesarias si
se tiene en cuenta que el legislador hubiera podido emplear alternativas menos
lesivas -por ejemplo, consolidar las denominadas Zonas de Reserva Campesina-;
(ii) tampoco son medidas proporcionadas, puesto que generan un daño mayor al beneficio
que pueden alcanzar; (iii) el legislador no cumplió las exigencias
argumentativas que se requieren para la adopción de una medida que constituye
un retroceso; (iv) se trata de grupos especialmente protegidos, como son los
trabajadores agrarios que suelen ser parte de grupos de población desplazada o
en extrema pobreza.
3.1.5.2.
Las excepciones establecidas en los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011
hacen posible la consolidación de grandes propiedades con bienes adjudicados
por el Estado: permiten que personas naturales o jurídicas que ya las tienen,
sumen a su patrimonio tierras originalmente destinadas a los que no las poseían
o  adquiridas inicialmente con  subsidios estatales cuya finalidad era también
el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios. El levantamiento de las
restricciones previamente establecidas implica que la tierra protegida por
ellas deja de ser exclusiva de los trabajadores agrarios. Si bien los proyectos
productivos pueden generar ingreso a los trabajadores agrarios, la política
adoptada los hace asalariados y reduce sus posibilidades de acceso a la tierra.
3.1.5.3.
Las disposiciones persiguen una finalidad constitucionalmente imperiosa -el
aumento de la productividad según los artículos 65 y 334 de la Constitución,
relacionado con los fines esenciales del Estado-, mas no resulta posible
asegurar que la producción a escala pretendida por las normas demandadas logre
aumentar sustancialmente la productividad agropecuaria.
3.1.5.4.
Los proyectos a los que se refieren las normas demandadas podrían promover la
vinculación de los trabajadores agrarios a grandes proyectos agroindustriales,
pero la reducción de las posibilidades de ser propietarios tiene varios efectos
desfavorables en los derechos de los trabajadores. La propiedad de la tierra
permite la generación de ingresos con mayor autonomía y de forma compatible con
las prácticas culturales propias de la economía campesina; hace posible el
acceso al crédito y permite reducir los riesgos de despojo. Con los artículos
acusados se pretende alcanzar la productividad a partir de un costo muy alto
para la democratización de la propiedad.
3.1.6.
Intervención de la Corporación Colectivo de Abogados
3.1.6.1.
El objetivo primordial de la adjudicación de los bienes de la Nación consiste
en permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella,
debiendo el Estado adjudicar sus tierras baldías a las trabajadoras y
trabajadores que no las tienen y no cuentan con los recursos para adquirirlas.
Así, la exigencia de limitación de ingresos y no posesión de otros bienes
rurales para poder acceder a bienes originalmente baldíos o adquiridos mediante
subsidio, tiene fundamento constitucional.
3.1.6.2.
Los artículos demandados eliminan garantías de transferencia de las tierras de
la Nación a familias campesinas, que evitan la apropiación por grandes
propietarios y poseedores de enormes capitales. Tales parámetros son
imperativos, como medios idóneos para poder dar cumplimiento a los deberes
atribuidos al Estado en los artículos 64, 333 y 334 de la Constitución.
3.1.6.3.
Las disposiciones demandadas implican la violación de la exigencia de
progresividad y, de manera particular, el desconocimiento de la prohibición de
disminuir el nivel de protección conferido a los trabajadores agrarios.
3.1.7.
Intervención del ciudadano Juan Eduardo Gómez Londoño
3.1.7.1.
Las condiciones de adjudicación de un bien baldío no sufrieron modificación
alguna con la adopción del artículo 72A de la Ley 160 de 1994. El artículo 60
eliminó la limitación a la negociación y transferencia de bienes ya adjudicados
como baldíos. Las transferencias de propiedad sobre un bien adjudicado, en nada
incumben a quienes pretenden la propiedad de un bien baldío por medio de la
adjudicación, pues el mismo ya no es objeto de estos procedimientos. Así, no
existe una violación a las garantías de acceso a la propiedad de las tierras de
los trabajadores agrícolas, dado que las condiciones y tierras adjudicables no
se ven afectadas con las negociaciones que se realicen sobre bienes que ya
tienen dueño.
3.1.7.2.
La eliminación de las restricciones en términos de las Unidades Agrícolas
Familiares que pueden ser objeto de las adquisiciones o aportes, se prevé para
el evento específico en el que se presente un proyecto especial agropecuario o
forestal. Ello encuentra apoyo en la función social de la propiedad.
3.1.7.3.
El artículo 62, que permite la entrega de bienes baldíos sin transferencia de
la propiedad, a fin de que sean explotados por la sociedad correspondiente, sí
restringe la posibilidad de adjudicación a un trabajador agrario. En efecto,
aquella sociedad que reciba el baldío tendrá un derecho legítimo sobre el
mismo,  y no podrá ser despojado del bien para favorecer a personas con
protección constitucional especial. Debe declararse inexequible.
3.1.8.
Intervención de la ciudadana Adriana Zapata de Arbeláez
3.1.8.1.
De los artículos 60 y 64 constitucionales que se invocan como vulnerados, no es
posible derivar que la destinación o vocación de los bienes baldíos sólo puede
consistir en su adjudicación a campesinos o personas carentes de tierra. Si
bien disponen que el Estado debe promover el acceso a la propiedad de la
tierra, dando prioridad a los trabajadores agrarios antes que a otros, existe
una enorme diferencia entre señalar que tales bienes tienen una destinación
prioritaria y advertir que es esa la única y exclusiva destinación.
3.1.8.2.
El planteamiento de los demandantes es equivocado en tanto las normas
demandadas no regulan la adjudicación de bienes baldíos; la norma regula, de
una parte, la adquisición de predios que pertenecen a particulares y que en el
pasado fueron bienes baldíos. Los artículos demandados no están derogando el
régimen de tierras; por el contrario, están desarrollando los objetivos de la
ley, esto es, regular el aprovechamiento y ocupación de las tierras baldías de
la Nación permitiendo la acumulación equitativa de tierras bajo un enfoque
claramente social, dado su componente productivo y generador de trabajo, que
compagina con lo establecido en los mandatos constitucionales.
3.1.8.3.
Conforme a la Ley 160 de 1994 y a su interpretación a la luz de la
Constitución, no puede concluirse que la adjudicación de bienes baldíos deba
vincularse  únicamente a los trabajadores agrarios dado que, aunque es posible
garantizar a través de este medio el derecho consagrado en el artículo 64 de la
Constitución, ello también puede lograrse a través de una política que haga
efectivo el uso del suelo que genere trabajo y otra serie de beneficios e
ingresos que permitan a los campesinos acceder a una mejor calidad de vida.
3.2.
Intervenciones respecto de la vulneración del artículo 65 de la Constitución
por desconocimiento del principio de seguridad alimentaria: por los artículos
60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011
3.2.1.
Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
La
Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo. Los demandantes
asumen que la totalidad de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y
Forestal y proyectos al interior de las Zonas de Desarrollo Empresarial,  no
solo serán acaparados por extranjeros sino que además estos los utilizarán para
retirar los productos del país, sin tener en cuenta que tanto unos como otros
requieren de la aprobación estricta de una Comisión del Gobierno Nacional en un
caso, y del Incoder en el otro. Los cargos formulados se fundamentan en
hipótesis sobre la ejecución o implementación de las normas pero no contrastan
el texto de la norma con las disposiciones constitucionales. Cabe hacer la
misma consideración respecto de los proyectos que se autoricen en las Zonas de
Desarrollo Empresarial, si se tiene en cuenta que el Consejo Directivo del
Incoder deberá aprobar, en un primer momento, la delimitación de la zona.
Posteriormente, tal entidad deberá analizar y si es del caso aprobar o
rechazar, los proyectos presentados.
3.2.2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Se
impone una inhibición respecto del cargo formulado por violación del artículo
65 de la Constitución dado que el cargo carece de claridad, certeza,
pertinencia y suficiencia. En efecto (i) no existe coherencia argumentativa que
le permita a la Corte identificar la violación de las normas constitucionales,
(ii) no presentan una proposición jurídica real y existente, (iii) la
interpretación planteada en la demanda es netamente subjetiva y en ningún
momento se refiere al contenido de la norma ni se contrasta con la norma
constitucional que se señala como infringida y (iv) el contenido de la demanda
no despierta ninguna duda acerca de la constitucionalidad de la disposición
acusada.
3.2.3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
La
Corte debe declararse inhibida para pronunciarse con este cargo. Ello es así
dado que el cuestionamiento constitucional formulado: (i) se fundamenta en la
particular interpretación que los actores hacen de las normas acusadas; (ii) no
presenta un argumento claro y específico, dado que la posible violación de la
seguridad alimentaria se apoya es en la aplicación indebida de la norma; y
(iii) no se formula un problema de naturaleza constitucional sino un problema
asociado a la indebida aplicación de las disposiciones acusadas.
3.2.4.
Intervención de la Corporación Colectivo de Abogados
3.2.4.1.
El acceso a la tierra constituye una de las condiciones que viabilizan la
garantía del derecho a la soberanía y la seguridad alimentarias, por cuanto
este comprende el derecho de acceder a los recursos y a los medios de
asegurarse la propia subsistencia, incluida la tierra, la irrigación en pequeña
escala y las semillas, el crédito, la tecnología y los mercados locales y
regionales, en particular en zonas rurales y para los grupos vulnerables y
discriminados. Entre las consideraciones de la Observación General No. 12
del Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, referido al
derecho a una alimentación adecuada, se señala que la obligación de respetar el
acceso a una alimentación adecuada requiere que los Estados no adopten medidas
de ningún tipo que tengan por resultado impedir ese acceso.
3.2.4.2.
Las normas demandadas tienen el propósito de entregar la tierra del Estado a
multinacionales agropecuarias, fondos de pensiones y otros países, en desmedro
de la soberanía, la seguridad alimentaria y los derechos los campesinos y
habitantes de las zonas rurales de Colombia.
3.2.5.
Intervención del ciudadano Juan Eduardo Gómez Londoño
El
cargo formulado se apoya en posibles consecuencias económicas que pueda tener
la disposición demandada. No se trata de una contraposición objetiva y
verificable entre el texto legal y el contenido constitucional respecto de la
seguridad alimentaria y la soberanía nacional. Así las cosas la posibilidad de
que se generen algunas consecuencias, principalmente económicas, no implica un
choque entre la norma demandada y la Constitución.
3.2.6.
Intervención de la ciudadana Adriana Zapata de Arbeláez
3.2.6.1.
Concluir que la norma demandada permite la extranjerización de la tierra,
termina siendo una apreciación personal de los demandantes que carece de
sustento atendiendo lo señalado en la referida disposición -artículo 60-.
3.2.6.2.
La Constitución establece la igualdad de trato para nacionales y extranjeros y
el respeto de los derechos e inversiones de unos y otros.
3.2.6.3.
Es un contrasentido argumentar que la implementación y desarrollo de
megaproyectos en el sector agrario conduce a reducir la cantidad de alimentos
para el consumo local. Lo que persigue la norma, por el contrario, es que a
través del desarrollo de proyectos se exploten tierras que son improductivas lo
cual permite, en consecuencia, el incremento no solo de empleo y riqueza sino
también de los productos alimenticios que se derivan de tales proyectos.
3.3.
Intervenciones respecto de la vulneración del artículo 150 -numeral 18- sobre
reserva legal en materia de baldíos: por el artículo 62 de la ley
1450 de 2011
3.3.1.
Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
3.3.1.1.
La Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo. Los actores
fundan su ataque en una supuesta falencia del texto legal, que no se argumenta
debidamente, puesto que no señalan cual es el núcleo esencial que debería
encontrarse en la ley. La competencias al Congreso de la República para regular
la apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos no implica que todos los
aspectos deban ser agotados en la ley, siendo posible el ejercicio de la
potestad reglamentaria del Presidente de la República.
3.3.1.2.
En relación con las Zonas de Desarrollo Empresarial, el Congreso estableció
criterios generales para el uso de las tierras baldías delimitadas en Zonas de
Desarrollo Empresarial, en los artículos 82 de la Ley 160 de 1994 -no
demandado- y en el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011.
3.3.2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La
reserva legal para la regulación de lo relativo a baldíos no implica que las
disposiciones que expida el Congreso deban ocuparse de manera detallada y
exhaustiva de toda la materia. Ello supone que el Congreso puede confiar en el
Gobierno Nacional la reglamentación de algunos aspectos sobre la materia,
conforme lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.
3.3.3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación
La
regulación adoptada por el Congreso en relación con los baldíos no desconoce la
existencia de una reserva legal en esta materia. El legislador, además de
establecer pautas u orientaciones acerca de la manera en que deben aplicarse
las disposiciones demandadas, asigna al Gobierno el ejercicio de la facultad
reglamentaria estableciendo criterios específicos que deben orientar el
contenido de la reglamentación correspondiente. Ello se deduce, por ejemplo, de
lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 1450. Adicionalmente, las
disposiciones demandadas deben ser leídas conjuntamente con los demás artículos
de la Ley 160 de 1994 entre los que se encuentran, por ejemplo, el artículo 82
que alude a las denominadas Zonas de Desarrollo Empresarial.
3.3.4.
Intervención del ciudadano Juan Eduardo Gómez Londoño
El
numeral 18 del artículo 150 de la Constitución establece que por medio de las
leyes se dictarán las normas sobre apropiación, adjudicación y recuperación de
baldíos, correspondiendo al Congreso establecer, al menos, las pautas mínimas
que han de tenerse en cuenta para entregar y permitir el uso del de los bienes
baldíos que no hayan sido adjudicados. Así las cosas, se extrañan elementos
esenciales que ha debido regular el Congreso, en relación con los contratos que
se celebrarán entre el Incoder y la sociedad interesada en ser usufructuaria
del bien respectivo. Así, por ejemplo, resultaba necesario establecer los
límites temporales de dichos contratos, en tanto existen presunciones legales
que pueden derivar en usufructos vitalicios en cabeza de las sociedades
interesadas y en contravención de los derechos de los trabajadores agrarios.
3.3.5.
Intervención de la ciudadana Adriana Zapata de Arbeláez
La
existencia de disposiciones legales que otorgan competencia regulatoria al
ejecutivo no supone la violación de la reserva legal. Una infracción de tal
reserva se produciría si se dejara en el ejecutivo de manera absoluta el
ejercicio de la facultad de disciplinar una materia que debe ser abordada por
el Congreso. En las normas demandadas se estableció la regulación sustancial de
la materia en tanto: (i) autorizó el uso y aprovechamiento de bienes baldíos
por parte de empresarios en Zonas de Desarrollo Empresarial; (ii) señaló que el
uso permitido de los bienes baldíos no puede implicar la transferencia del
derecho de dominio de las tierras y que debe efectuarse a través de modalidades
que no impliquen tal transferencia; y (iii) estableció que para obtener la
autorización se requiere la presentación y aprobación del proyecto por parte
del Incoder. De acuerdo con lo anterior puede afirmarse que la materia quedó,
en sus rasgos generales, claramente definida en la ley.
3.4.
Intervenciones ciudadanas que presentan argumentos genéricos o complementarios
a los cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad
3.4.1.
Intervención del ciudadano Iván Cepeda Castro
3.4.1.1.
Compartiendo los argumentos formulados por los demandantes, afirma que las
normas demandadas desconocen el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y culturales y el principio de no regresividad integrados,
uno y otro, al bloque de constitucionalidad.
3.4.1.2.
Las disposiciones demandadas, al promover la concentración de la tierra,
constituyen un retroceso en la protección de los derechos a acceder a la
tierra, a la alimentación y a la vivienda digna. El acceso a la tierra
constituye una condición indispensable para el aseguramiento del derecho a la
alimentación y el derecho a una vivienda adecuada -artículo 11 del Pacto
Internacional de derechos Económicos, Sociales y Culturales y de las
observaciones 12 y 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de las Naciones Unidas-. Adicionalmente, tal y como lo advirtió el Auto 092 de
2008 de la Corte Constitucional las medidas que restringen el acceso a la
tierra desconocen también los derechos de las mujeres.
3.4.2.
Intervenciones de Luis Enrique Amado Prieto (Director Ejecutivo de Pastoral
Social Regional-Caritas Suroriente Colombiano), Laura Herrera, Leydy Yulieth
Romero Romero, Ana Julieta Barbosa Rojas, Edilia Mendoza Roa, Francisco Ramírez
Cuellar, Carlos Ancízar Rico Álvarez, Julio Armando Fuentes, Carlos A. Escobar,
Rubén Vicente Aguilar (Capitán Mayor del Resguardo Indígena Awalibá), Germán
Cabare (Capitán Mayor de la Parcialidad Indígena Campaña), Mario Germán Bonilla
Romero (Director Ejecutivo de la Confederación de Prosumidores Agro Ecológicos
– Agrosolidaria), Luz Alba Trujillo (Asociación para el futuro con manos de
mujer – Asfumujer), Dianys Patricia Peraza Rojas (Corporación Desarrollo
Solidario), José Vicente Revelo Salazar (Asociación para el Desarrollo
Campesino), Santiago Ramírez (Presidente de la Asociación Indígena Unuma de
Puerto Gaitán), Martha Aurora Currea Valderrama (Presidenta de la Asociación
Municipal de Usuarios Campesinos de Puerto Gaitán), Carina Maloberti (Unión
Internacional de Técnicos Rurales de Argentina-Amicus Curiae)
3.4.2.1.
Las tierras baldías deben emplearse para garantizar el acceso a la tierra de
los campesinos. Atendiendo lo dispuesto en las normas ahora demandadas, ellas
podrán ser entregadas a empresarios a fin de que desarrollen proyectos
agropecuarios o forestales de gran escala. Se trata entonces de una política de
concentración de la propiedad que pretende entregar la tierra del Estado a
multinacionales agropecuarias, a fondos de pensiones, a grupos económicos y a
otros países.
3.4.2.2.
Conforme a lo anterior el Estado renuncia al deber de garantizar el derecho al
acceso a la tierra de campesinos y trabajadores rurales. De esta manera, la
tierra será entregada a grandes conglomerados nacionales y extranjeros,
mientras que al campesino se le borra su identidad ligada a la actividad
histórica de producción en el sector rural. No será propietario sino peón en
grandes proyectos forestales y agroindustriales.
3.4.3.
Intervenciones de los ciudadanos Bibiana Stella Duarte Restrepo (Fundación para
la Comunicación) y William Javier Castellanos Morales (Asociación de Trabajo
Interdisciplinario ATI) y Eduardo Ramírez Gómez
3.4.3.1.
El deber de proteger la producción de alimentos previsto en el artículo 65 de
la Constitución se encuentra en riesgo, ya que un porcentaje significativo del
consumo interno de alimentos en Colombia se encuentra en relación de
dependencia con la pequeña y mediana producción campesina. Por ello, limitar
sus posibilidades de acceso a la propiedad rural constituye una amenaza seria
de la seguridad alimentaria. Adicionalmente el Comité de derechos Económicos,
Sociales y Culturales advirtió en su recomendación No. 22 la necesidad de que
Colombia formule políticas agrarias que den prioridad a la producción de
alimentos, ponga en práctica programas de protección de la producción
alimentaria nacional mediante la concesión de incentivos a los pequeños
productores y garantice la restitución de las tierras de las que fueron
desposeídos los pueblos indígenas y afrocolombianos así como las comunidades de
campesinos.
3.4.3.2.
El señor Ramírez Gómez, adicionalmente indica que los artículos demandados
desconocen el principio de unidad de materia, considerando que lo relativo a la
regulación de la adjudicación de baldíos debe corresponder a una ley diferente
que podría articularse con las leyes de tierras o aquellas que regulan las
funciones del INCODER.
3.4.4.
Corporación Grupo Semillas
3.4.4.1.
Las disposiciones demandadas desconocen la prevalencia del interés general y el
derecho a la igualdad: solo podrían beneficiar a los que tengan una extendida
capacidad de inversión; y la posibilidad de que pequeños trabajadores agrarios
accedan a más de una unidad agrícola familiar es muy reducida.
3.4.4.2.
Se desconoce el artículo 64 de la Constitución debido a que: (i) se promueve el
acaparamiento de tierras; (ii) la concentración agudizada, disminuirá las
tierras disponibles para trabajadores agrarios; y (iii) se hace posible la
ejecución de proyectos sin control o autorización alguna -aquellas que se
encuentran entre 1 y 10 unidades agrícolas familiares-.
3.4.4.3.
Se establece un nuevo modelo de gestión de las tierras rurales, vulnerando los
derechos fundamentales al territorio, a la autonomía y a la participación de
los pueblos indígenas, de las comunidades afrodescendientes, negras,
palenqueras y raizales, y sin un proceso de consulta previa que permitiera que
las comunidades afectadas conocieran y se pronunciaran sobre las nuevas
medidas.
3.4.4.4.
Los artículos que se cuestionan pueden propiciar operaciones de legalización
del despojo de tierras y la apropiación de tierras que fueron abandonas por
víctimas de la violencia, por la eliminación de las restricciones que traía la
legislación.
3.4.4.5.
Las normas demandadas se oponen a la función ecológica asignada a la propiedad
así como al deber del Estado de proteger las riquezas naturales y evitar el
deterioro ambiental, dado que la naturaleza de los proyectos desarrollados en
extensiones de tierra superiores a una Unidad Agrícola Familiar posibilitan la
generación de graves efectos ambientales asociados, por ejemplo, a la erosión y
a la reducción de la fertilidad de las tierras.
3.4.5. Intervención de Food First
Information and Action Network (Fian Internacional[4])
3.4.5.1.
El acceso a la tierra es relevante para la garantía de varios derechos humanos:
del derecho a la alimentación y del derecho a una vivienda adecuada.
Adicionalmente, la protección del acceso a la tierra es relevante para garantizar
derechos de indígenas, mujeres, afrodescendientes y comunidades campesinas.
3.4.5.2.
Las obligaciones internacionales han sido violadas: (i) se incumple la
obligación de adoptar medidas para la realización progresiva de los derechos
hasta el máximo de los recursos disponibles, y su corolario, la prohibición de
regresividad, ya que la adjudicación de baldíos a los campesinos constituye la
medida más importante para asegurar su acceso a la tierra y no existen planes
de redistribución diferentes; (i) las medidas no prevén un tratamiento especial
para los grupos vulnerables y, en consecuencia, desconocen la obligación de
darles prioridad, dejando en la misma situación a las grandes empresas y a los
campesinos en relación con el acceso a la tierra, siendo obligación del Estado
darles trato diferenciado, atendiendo la desigualdad existente entre unos y
otros; (ii) el aumento de la frontera agrícola, a través de un modelo
marcadamente industrial, puede llevar a una afectación de bosques y
ecosistemas, contra el deber de proteger el ambiental y asegurar la
sostenibilidad de la agricultura.
3.4.6.
Intervención de Grain Internacional
Al
presentar el Amicus Curiae, indica la importancia que tiene la adopción de
medidas que tengan por objeto controlar el acaparamiento de tierras: dicho
acaparamiento se encuentra documentado en sesenta y seis países y comprende 35
millones de hectáreas, y en Colombia se han presentado seis casos, por lo que
se  apoya a la petición de los demandantes.
3.4.7.
Intervención de la Asociación de Servidores Públicos de la Contraloría de
Bogotá, el Sindicato de Trabajadores de la Contraloría de Bogotá y otros
ciudadanos[5]
3.4.7.1.
Las disposiciones acusadas pueden afectar seriamente la soberanía alimentaria,
en tanto habilitan la concentración de tierras y su apropiación por parte de
empresas extranjeras, e implica también la afectación de la soberanía nacional.
3.4.7.2.
Los bienes baldíos deben ser entregados a los trabajadores agrarios, quienes
son sus legítimos titulares. Promover su transferencia en grandes
extensiones, impacta negativamente el mandato constitucional de protección
del campesinado pobre de Colombia como población más vulnerable y,
adicionalmente, atenta contra la Soberanía Popular y la democratización de
la propiedad rural que el límite de una UAF favorecía.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación
4.1.
Vulneración de la Constitución -artículos 60 y 64- por los artículos 60, 61 y
62 de la ley 1450 de 2011
4.1.1.
La regulación de los proyectos especiales agropecuarios y forestales apunta a
dos propósitos constitucionales: mejorar la productividad de las tierras y el
ingreso y calidad de vida de los campesinos. No es posible ampliar la frontera
agropecuaria sin vincular nuevas tierras a la dinámica de la producción y
hacerlo en condiciones que resulten atractivas y rentables a los agricultores
por medio de una explotación eficiente de las tierras.
4.1.2.
Las normas demandadas no introducen modificación alguna al régimen de
adquisición de los bienes baldíos. Regulan la posibilidad de los ya
adjudicatarios de éstos, de disponer del derecho de dominio. Debe tenerse en
cuenta que los límites derivados de la Unidad Agrícola Familiar pueden
explicarse cuando se trata de la explotación familiar de un bien inmueble; tal
extensión puede perder su significado en aquellos eventos en los cuales el
proyecto, para resultar productivo y eficiente, requiere una superficie mayor
de tierra.
4.1.3.
El Estado puede implementar estrategias diferentes de promoción del acceso a la
tierra, vía subsidios y créditos integrales de tierras, entre otros.
4.2.
Vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del
principio de seguridad alimentaria: por los artículos 60, 61 y 62 de la ley
1450 de 2011
El
emprendimiento de proyectos especiales no afecta per se la seguridad
alimentaria, y en sí mismos no ponen en riesgo la garantía de acceso oportuno y
permanente a alimentos, ni el menoscabo del medio ambiente, para beneficio de
las generaciones presentes y futuras. Estos proyectos, por el contrario y de
acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, pretenden diversificar
el mercado interno y externo con productos de calidad, de manera tal que se
supere la dependencia de las importaciones y se avance en procesos de
exportación.
4.3.
Vulneración del artículo 150 -numeral 18- sobre reserva legal en materia de
baldíos: por el artículo 62 de la ley 1450 de 2011.
En
el contexto de la norma a la cual se incorporan las disposiciones demandadas
-Ley 160 de 1994-,  se concluye que la ley prevé las reglas aplicables a tales
proyectos, la autoridad encargada de autorizarlos y los criterios para hacerlo.
Si bien la ley no se ocupa de manera puntual del procedimiento administrativo a
seguir en cada uno de sus detalles, esta materia puede ser objeto de reglamento,
conforme lo establece el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución,
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley
1450 de 2011 -numeral 4 del artículo 241 de la Constitución-.
2.
Cargos de inconstitucionalidad y problema jurídico-constitucional
La
Corte se pronunciará en relación con los siguientes cargos, estructurados de la
siguiente manera:
-
Vulneración de los artículos 60 y 64 de la Constitución Política: ¿Desconocen el
deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los
trabajadores agrarios -Constitución, artículos 60 y 64-,  las disposiciones
legales de los artículos 60, 61 y 62 demandados que: (i) autorizan la venta o
aporte -en cualquier tiempo- de tierras originalmente baldías adjudicadas por
el Estado o adquiridas mediante subsidio integral en extensión superior a una
Unidad Agrícola Familiar (en adelante UAF), para a partir de tales
enajenaciones consolidar propiedades de gran extensión en las cuales se
adelanten proyectos especiales de desarrollo agropecuario y forestal? (ii)
autorizan el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en grandes extensiones
ubicados en zonas de desarrollo empresarial a personas naturales o jurídicas
–nacionales o extranjeras- reconocidas por la Administración como empresas
especializadas del sector agropecuario y forestal?
-
Vulneración del artículo 65 de la Constitución Política. ¿Vulnera el mandato
constitucional de especial protección del Estado a la producción de alimentos
-Constitución, art 65-, las disposiciones legales contenidas en los artículos
demandados que levantan las restricciones a enajenaciones de tierras
originalmente baldías o adquiridas con subsidios integrales, que hacen posible
la consolidación de propiedades superiores a las extensiones de las UAF
respectivas y que permiten el uso y aprovechamiento de baldíos por empresas
especiales del sector?
-
Vulneración del artículo 150, numeral 18 de la Constitución Política. ¿Desconoce la
reserva legislativa prevista para dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de baldíos -Constitución, art 150, num 18-, la
disposición legal del artículo 62 demandado que, al ocuparse de regular el uso
y aprovechamiento de bienes baldíos en Zonas de Desarrollo Empresarial, sólo
establece pautas generales acerca de las condiciones y formas de hacer posible
tal uso y aprovechamiento?
Para
atender los problemas jurídicos planteados, la Corte desarrollará previamente
los siguientes aspectos:
En
primer término, traerá a colación una breve reseña histórica de la legislación
de tierras y propiedad agraria en Colombia, con énfasis en las últimas leyes
que en el siglo XX marcaron los principales hitos normativos sobre la materia
(1). Posteriormente, presentará lo señalado por la jurisprudencia sobre el
trato ofrecido por el Estado desde la legislación, tanto a la propiedad
agraria, como a la población campesina, en orden a develar las tendencias que
han existido en el Derecho y reconocer cuáles han sido los resultados
alcanzados con tales medidas normativas.(2).
Enseguida,
para el análisis sobre el alcance de los preceptos constitucionales que se
consideran vulnerados por los demandantes, serán reconocidos los ejes
articuladores del orden económico constitucional, desde los cuales se
comprenderá el significado de los artículos 64, 65 y 150-18 de la C.P. Con el
estudio anterior, serán reconocidos los ingredientes normativos constitucionales
desde los cuales se analicen los cargos formulados en la demanda  y destacados
por la Corte Constitucional (3).
Como
parte de lo anterior, pero en tanto herramienta de aplicación de la justicia
constitucional, se analizará especialmente el principio de progresividad y no
regresividad que se aplica sobre los DESC. Y desde allí, se retomará en
especial el test que la jurisprudencia de esta Corporación ha ido decantando
para valorar las medidas que desarrollan y modifican esa tipología de derechos,
dentro de ellos los artículos 64 y 65 constitucionales. Esto porque así lo
determinan los contenidos normativos de los artículos 61 y 62 de la Ley 1450 de
2011, con relación a lo previsto en la Ley 160 de 1994 (4).
Con
base en los anteriores elementos, serán abordarán los problemas jurídicos del
caso (5 ).
3.
Breves antecedentes históricos sobre la propiedad agraria, las leyes que lo
acompañan y la protección de los campesinos
La
“historia del campo” en Colombia, ha girado sustancialmente en torno
de la propiedad de la tierra, es decir, respecto de los derechos que
surgen de los diferentes modos en que los ciudadanos se vinculan con ella. Esta
circunstancia se evidencia a partir de la documentación que registra la
evolución de la propiedad desde el descubrimiento, la conquista y la colonia,
hasta los primeros decenios de la vida republicana. Es así como la
característica común es la discusión repetida frente a temas tales como su
adquisición, posesión y titulación, o como se plantearía en términos de la
doctrina civil clásica, cuestiones de título y modo.
Desde
la Colonia hasta bien entrada la República, como manifestación viva de la
fisiocracia criolla, la riqueza estaba en la tierra bien para cultivar o
explotar, otorgando menor importancia a aquella destinada a la construcción y a
la vida urbana. De allí que en esta relación no haya distingos normativos
sustanciales y se trate más bien de un recuento común, bajo fórmulas de
organización política diversas (3.1.)
Otra
es la historia del campesino y su relación con la tierra, la cual se
encuentra sustancialmente asociada a la idea del Estado interventor, animado
ideológicamente por la social democracia que apenas se introdujo en el
constitucionalismo en las primeras décadas del siglo XX y que, a tono con tales
tendencias, se vino a introducir formalmente en el derecho colombiano con la
Reforma Constitucional de 1936 y con su desarrollo legal previsto en la Ley 200
de ese año y posteriormente en la Ley 135 de 1961 (3.2.).
3.1.
Síntesis de la evolución histórica de la propiedad de la tierra
La
concentración de la propiedad ha sido un fenómeno recurrente en nuestra
historia reciente y tiene su origen en los sistemas de distribución y
apropiación establecidos por España a continuación del descubrimiento a pesar
de los muchos intentos realizados por modificar este modelo de tenencia.
Así,
la adquisición de la tierra sólo fue posible en los años de la conquista, la
colonia y los primeros de vida independiente, por un acto de enajenación del
Estado ejecutado con la plenitud de las formas señaladas por las leyes que
según el momento histórico regían sobre el particular. Precisamente, sobre
estos modelos la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia
realizó uno de los más valiosos estudios jurisprudenciales a través de
sentencia del año 1942, Magistrado Ponente Aníbal Cardoso Gaitán[6], de la
cual se extracta a manera de resumen algunos de los hechos históricos que se
presentan a continuación.
Pues
bien, esta providencia detalla como por regla general, los reyes de España no
solían desprenderse del dominio de sus tierras en América sino bajo la
condición de ser explotados económicamente. Así, en la América Española imperó
la simple posesión material ejercida sin título previo de adjudicación
otorgado en repartimiento, merced, venta o composición, práctica conocida como
“usurpación dolosa” que consistía en la detentación indebida de
la tierra, forma que no llegó a constituir nunca, por sí sola, título de
propiedad particular[7].
De
este modo se reitera la tesis de que conforme a la legislación indiana ni la
ocupación de hecho ni la llamada “ocupación a título de justa prescripción”
constituyeron por sí solos títulos de dominio particular sobre la tierra y,
como ese principio, según lo reconoce el fallo antes citado, continúo rigiendo
durante los primeros cincuenta años de la vida republicana. De esta forma,
quienes en aquella época poseyeron a título de justa prescripción o simplemente
ocuparon de hecho un determinado predio sin legalizar tal “status” jurídico,
no adquirieron derecho de propiedad en los términos impuestos por la ley
regente en las distintas épocas.
En
principio, la adquisición de tierras se realizaba a través de Capitulaciones
otorgadas por el Soberano a los descubridores y conquistadores y, mediante los
repartimientos entre aquellos y los fundadores. Las tierras de labor se repartían
fuera del circuito del poblado, de sus plazas, solares y ejidos, y podían serlo
por peonías y caballerías de forma que si la tierra no se trabajaba, se perdía
del repartimiento y, en cambio, mediante su cultivo tales predios podían entrar
a formar parte del patrimonio particular; posteriormente la Ordenanza de Felipe
II de 1563 resultó importante porque por primera vez se consagró la
intervención de una autoridad pública en la adjudicación de tierras y en la
expedición de despachos que era la fuente formal de las primeras adquisiciones
privadas de tierras de la Colonia; le siguieron las Cédulas de Pardo de 1591
-dadas especialmente para su vigencia en el Nuevo Reino de Granada-, el Código
de Leyes para la Indias de 1680, la Cédula de San Lorenzo de 1754,  la de San
Idelfonso de 1780, la Ley de 11 de octubre de 1821, la Ley de 1843, la Ley 70
de 1886 y el Código Fiscal Nacional de 1873, de forma que en todas ellas se
señalaron las formas y oportunidades para constituir propiedad. Así las cosas,
las ocupaciones de hecho fueron toleradas por las leyes de Indias –primero- y
por La República –después- bajo la condición de que en unos plazos determinados
se legalizaran mediante la expedición del correspondiente título de propiedad
por parte del Estado[8].
Para
algunos historiadores el primer intento de modificar la estructura agraria se
empezó a gestar en el año de 1819, en razón a las luchas de independencia en la
cual muchos españoles perdieron sus propiedades, se confiscaron fundos de la
Corona Española y a los criollos seguidores del Rey, razón por la cual las
tierras pasaron de nuevo a manos del Estado para ser adjudicadas en primera
instancia, a miembros de los ejércitos patriotas. Sin embargo, instituciones
como la amortización de bienes de “manos muertas” como figura de origen feudal
consistente en la asignación de extensas propiedades al clero y a cierta
aristocracia, continuó participando en el proceso de acumulación de la propiedad,
a despecho de la formación de numerosos grupos de población marginada y
empobrecida[9].
La
tranquilidad latifundista también fue perturbada por la aparición del café como
producto de primer orden en las exportaciones, aspecto que favoreció la colonización
de la zona cafetera central del país y que fue el origen de la modalidad de
trabajo rural denominada aparcería, a través de la cual el campesino
arrendaba la tierra y dejaba la mayor parte de su producción al propietario de
la misma a cambio de un pago en especie (arriendo) o salario inferior al
corriente. Sin embargo, debido a la presión campesina que reclamaba mejores
salarios y acceso a la tierra que cultivaba, se empezó a desconocer el derecho
de dominio a sus arrendadores, con fundamento en una sentencia de la Corte
Suprema de Justicia de 1926, según la cual quien se consideraba con derechos
sobre una zona rural debía estar en capacidad de demostrar jurídicamente un
título original que probará que dicho territorio  había dejado de pertenecer al
Estado (prueba diabólica  del dominio)[10].
Dicha
presión se reflejó en la Ley 74 de 1926, en la cual se exigió a los propietarios
la prueba judicial de los títulos de propiedad, de una parte. De otra, se fijó
un procedimiento para el avalúo de mejoras introducidas por los campesinos en
caso de que fuesen lanzados. Pero además, por primera vez se facultó al Estado
la expropiación de tierras con destino a la parcelación, obligándose la Nación
a consignar el valor total de la tierra al momento de ésta, práctica que llegó
a superar las posibilidades fiscales del Estado.
Este
fenómeno –el deseo de los aparceros de tener dominio sobre las tierras que
trabajaba-, llevó al Estado a promover la colonización de diversas zonas
marginadas y despobladas del país entre otras Caquetá, Arauca, Uraba, Putumayo,
Vichada. Grandes terrenos inexplotados fueron ocupados por colonos que no
reconocían propiedad diferente a la suya y que consideraron esas tierras como
baldías. Esta situación dio origen a grandes enfrentamientos agravados por las
deficiencias en la alinderación y mensura de las adjudicaciones realizadas en
aquella época. Tales conflictos se extendieron a casi todo el sector rural
asalariado que buscaba mejores condiciones de vida.
Durante
ese período se produjeron los levantamientos indígenas acaudillados por Quintin
Lame (Cauca 1916), las huelgas de los trabajadores en las bananeras (Magdalena
1928), la fundación de las ligas campesinas (Tolima y Sumapáz). Comenzaba así
el movimiento campesino  que con independencia de sus resultados[11],
sirvió de base para la gestación del cambio de enfoque, desde el derecho
objetivo, de la ordenación del campo en Colombia.
3.2.
Los derechos personales en torno del campo: campesinos y producción
alimentaria. El enfoque del Estado interventor
Las
transformaciones sociales que tuvieron lugar en Europa y que antecedieron el
cambio constitucional que se produjo entre la segunda y la cuarta década del
siglo XX influyeron también el Estado colombiano, fenómeno que se materializó
en la llamada Revolución en Marcha, auspiciada por el Gobierno de Alfonso López
Pumarejo y la reforma constitucional introducida en 1936. Con ella, a más de
otros elementos, se insertó en la disposición relativa al derecho de propiedad,
la figura de la “función social de la propiedad”[12] que
imprimió en la Constitución la consigna de que la propiedad debe servir no sólo
al interés privado de su dueño o titular, sino también a los intereses
sociales, en especial de los campesinos[13]. En caso de no cumplirse
con estas premisas, resultaba  admisible la aplicación de medidas extremas como
las expropiatorias[14].
Dicha
noción, sirvió de base para expedir la muy anhelada y reclamada reforma
agraria, desarrollada a través de la Ley 200 de 1936, cuyo lema de difusión fue
el de la “tierra es para quien la trabaja”. Mediante esta ley se
pretendió asegurar la propiedad en favor de los colonos que trabajaban la
tierra y obligar una mejor explotación de la propiedad privada por parte de sus
dueños. Lo anterior operaba mediante la expropiación de la tierra inexplotada
durante 10 años consecutivos y la prescripción adquisitiva agraria del campesino,
a partir del reconocimiento del dominio al ocupante de buena fe, que hubiese
trabajado la tierra durante cinco (5) años, bajo la presunción de que se
trataba de un terreno baldío.
La
reacción a la Ley 200 no tardó en presentarse. Los propietarios que se vieron
ante la posibilidad de perder sus tierras, iniciaron desalojos masivos de
campesinos amparados en acciones posesorias y lanzamientos, también previstos
por la ley. Estos hechos dieron paso a la reforma introducida por la Ley 100 de
1944, con la cual se declaró de conveniencia nacional del sistema de
aparecía, de forma que volvió a abundar la mano de obra barata para
trabajar las fincas que por efectos de la Ley 200 de 1936, habían disminuido su
producción. Con esta ley, se persiguió el acercamiento entre propietarios y
arrendatarios, consagrándose en Colombia de manera oficial el mencionado
sistema, consistente en que el Estado compraba tierra de propiedad de
particulares y la vendía a los campesinos en forma de parcelas a través de un
mecanismo de subsidios. Así mismo, se crearon una serie de instrumentos que
tenían por finalidad aumentar la producción de alimentos, como incentivos de
orden fiscal y exenciones para la importación de maquinaria agrícola.
Con
todo, ninguna de las anteriores medidas logró en definitiva que se mejoraran
las precarias condiciones de la clase campesina, lo cual determinó un fenómeno
de éxodo a las ciudades, con lo cual no sólo aumentaron las dificultades de los
sectores urbanos, sino que adicionalmente se produjo una seria caída de la
producción rural. De esta manera, al finalizar la década de los cincuenta el
mayor reto consistía en enfrentar la necesidad de modernizar la producción
rural y devolver el campesino al campo.
Dos
hechos políticos facilitaron esta iniciativa, la formalización del Frente
Nacional y la necesidad de un cambio estructural en el manejo de la tierra
consignado en el Acta de Bogotá de 1960[15]. El
interés sin embargo, no parecía estar tanto en clave del campesino pero sí de mejorar
la producción alimentaria[16].
En
este contexto, fue que se aprobó en diciembre de 1961 la Ley 135 de 1961
conocida como la “Reforma Social Agraria”, modificada posteriormente por
las leyes 1ª de 1968 y 4ª de 1973. Dicha ley definió aspectos trascendentales
para el estudio que hoy corresponde realizar a la Corte Constitucional: 1. La
aparcería, 2. el régimen de baldíos y 3. las relaciones entre propiedad y
producción, además de crear un organismo encargado de la política agraria, el
Incora[17].
Conviene
destacar por la Corte Constitucional que, desde ese entonces, se discutía sobre
el tipo de organización social y económica que era necesaria y más conveniente
para el campo[18].
La Ley 135 de 1961 pues, optó por un modelo intermedio a partir de la
definición de una Unidad Agrícola Familiar (UAF), dirigida a limitar aspectos
como la concentración de la tierra en grandes latifundios, pero también a
desarrollar la vida agrícola de una familia campesina a partir de su
vinculación social a la tierra, esto es, la posibilidad de vivir en ella
–habitarla-, obtener de ésta ingresos adecuados para su sostenimiento y el pago
de deudas originadas en la compra de las tierras por el sistema de subsidio o
la adecuación de las mismas, el acompañamiento técnico y asistencia para
asegurar su productividad y la comercialización de productos derivados de ella.
Lo anterior favorecido por los sistemas de aparcería y adjudicación de baldíos,
por encima del sistema de “asalariados rurales” de grandes latifundios[19].
En todo caso las UAF se convirtieron en  base fundamental para la asignación de
la tierra, no obstante la previsión de específicas excepciones[20].
Así
mismo, la regla general establecía que la adjudicación de baldíos sólo procedía
en favor de personas naturales. Con todo, teniendo en cuenta el propósito de
desarrollo agropecuario que animaba intensamente esta reforma, fueron
contempladas excepciones que facilitaron no sólo el acceso a la tierra de las
sociedades y personas jurídicas en general, sino también la acumulación de
tierras en extensiones mucho mayores que las UAF, así como el uso de diversos
instrumentos, que comprendían además de la futura adjudicación según la
explotación económica efectuada, la celebración de contratos de otra naturaleza
destinados sólo a habilitar en el beneficiario tan sólo el usufructo[21].
Ahora
bien, como quiera que todas las limitaciones podían ser burladas si una misma
persona natural o jurídica tenía la posibilidad de obtener varias
adjudicaciones, se establecieron igualmente prohibiciones para frenar la
concentración de la tierra[22].
Estas y otras dificultades se detectaron
hacia 1968, cuando se dictó la Ley 1ª de ese año, cuyo objetivo consistió en
fortalecer los mecanismos institucionales para cumplir con los objetivos de la
reforma agraria de 1960. Sin embargo, pocos años después, con ocasión de
diversos acuerdos partidistas en alianza con los terratenientes (Pactos de
Chicoral), se expidió la Ley 4ª de 1973, que significó a juicio de los
analistas un retroceso en los avances alcanzados, al estimular en lugar de la
redistribución de tierras, el fomento de la colonización, así como del acceso a
la tierra a través de las negociaciones directas, al mismo tiempo que los
propietarios de la tierra deberían  pagar una mayor tributación a partir del
establecimiento de la renta presuntiva agrícola, como forma de incentivar el
uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Como
consecuencia, no se adelantaron expropiaciones, de modo que la actividad del
INCORA se redujo sustancialmente. Se dictó también la Ley 6ª de 1975, que
estimuló los contratos de aparecería.  De tal suerte, se aprecia cómo esta
legislación facilitó que en los años 70 el proceso de redistribución de la
tierra no sólo se estancara sino que adicionalmente supusiera una mayor
acumulación que la preexistente. La actividad del INCORA se reanimó en el año
1982, con motivo de la Ley
35 de ese año,  conocida también como Ley de Amnistía, donde esa entidad fue
encargada de la dotación de tierras y provisión de otros servicios a las
personas indultadas. Finalmente a finales de la década, se profirió la Ley 30
de 1988 que en términos generales fijaba como lineamientos, lograr una acción
más coordinada de las instituciones gubernamentales, elevar el nivel de vida de
la población campesina, simplificar los trámites para la adquisición y dotación
de tierras eliminando la calificación de las tierras, a más de proveer una
mayor cantidad de recursos al INCORA para el desarrollo de los programas de su
competencia[23].
Es
en el anterior contexto que tiene lugar la Constitución de 1991 y con ella la
expedición de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Esta ley cuyos contenidos
pertinentes a los efectos de esta sentencia serán analizados adelante,
respondía conforme lo manifestó el legislador[24] al interés de
desarrollar los cánones de la Carta de 1991, al tiempo que corregir las
dificultades que se presentaron con la aplicación de la normatividad agraria
precedente, en particular la contenida en la Ley 135 de 1961.
De
allí que en términos generales estimulara sustancialmente los procesos de
adquisición, pero con las correcciones y modificaciones que se estimaron
procedentes. Así, se favoreció el sistema de subsidios de un 70% del valor de
la UAF y amortización del crédito restante a un plazo no inferior de 12 años.
De este modo, la decisión de compra de predios a los campesinos operó mediante
la venta directa por parte de los propietarios, con el fin dinamizar el mercado
de tierras. A su turno, durante la redacción del proyecto, se estimó que
resultaba excesiva la adjudicación de unidades agrícolas en una extensión de
450 hectáreas, toda vez que dicha extensión no consultaba las características
agrológicas y topográficas que determinaran razonablemente, en cada caso, la
superficie real requerida para lograr una explotación rentable. Sobre este
punto en el proyecto de ley se consideró necesario tener en cuenta que la
tecnología disponible permitía modificar las condiciones de los suelos, de
manera que se contempló la incorporación de estos mejoramientos para potenciar
el uso productivo y evitar la concentración ociosa.  En ese orden, la UAF, se
definió no a partir de una extensión sino a partir de la calidad de la tierra.
Pero
además, para prevenir  la concentración de la propiedad rural,  se eliminó la
modalidad prevista desde la misma Ley 135 de 1961, de permitir la adjudicación
de baldíos sin ocupación previa. Es así como se puso en pie de igualdad a las
sociedades comerciales y a los demás adjudicatarios posibles de tierras
baldías, al exigirle a las primeras, que eran las beneficiarias de dicha
modalidad, los mismos requisitos exigidos a las personas naturales, esto es,
explotación efectiva de las dos terceras partes de la superficie solicitada en
adjudicación. Para tales efectos, se contempló la celebración de un contrato de
explotación de baldíos, sólo vencido el cual resultaría procedente la
adjudicación, si además se cumplían las exigencias previstas por la ley.
Con
respecto a los sujetos de titulación de baldíos, además de los tradicionales,
esto es, los campesinos pobres y las sociedades interesadas en ampliar la
frontera agrícola a través de inversiones de capital, la ley reincorporó a las
sociedades de personas (colectivas o limitadas) como estaba consignado en la
Ley 30 de 1988, así como a las fundaciones sin ánimo de lucro que prestaran
servicio reconocido por la ley o beneficio social.
Igualmente
y con relación a las tierras adjudicadas, se destaca cómo a partir de la Ley
160 sólo se permite el dominio o posesión y, por tanto posible adjudicación, de
una UAF y no de dos (2) como se encontraba previsto hasta la Ley 135 de 1961.
También contempló dicha norma la prohibición de adjudicar tierras a
personas naturales  o jurídicas que fueran ya propietarias o poseedoras de otro
bien rural en el territorio Nacional[25].
Así mismo, se estimuló el sistema de Subsidio Integral de Reforma Agraria
que podía cubrir hasta el 100% del valor de la tierra para desarrollar el
proyecto productivo agropecuario[26],
para lo cual se previó adicionalmente un contrato de operación y funcionamiento
por el tiempo de ejecución del proyecto que en todo caso, no podía ser inferior
a cinco años[27].
El beneficiario del subsidio, en adición, no podía vender o enajenar el bien
dentro de los 12 años siguientes al otorgamiento del mismo, con las
excepciones de ley y salvo que fuera a favor de otro beneficiario de los
programas de reforma agraria[28].
En
fin, estas y otras figuras de la ley que se estudiarán con detalle en el
momento de efectuar el análisis de constitucionalidad del caso, muestran como
las instituciones de la Ley 160 de 1994, se concibieron para garantizar que el
esfuerzo que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras baldías (o
sea de su propiedad) o de subsidiar su compra, tuviese vocación de permanencia
y llegase a campesinos de escasos recursos[29].
Resulta
claro de la anterior relación, que ha sido una preocupación constante del
legislador colombiano establecer regímenes normativos que permitan mejorar la
calidad de vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores
agrícolas. Con todo, las estadísticas recogidas tanto por instituciones
públicas como por centros de investigación, muestran cómo el resultado de estos
esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no sólo a causa de deficiencias en los
modelos propuestos, sino como producto de la violencia también sostenida  a que
se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante mas de la mitad del siglo
XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales víctimas sus
trabajadores campesinos. Sin
entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar
que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer[30]
y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del
país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[31].
De
hecho, su situación ha empeorado durante los años de vigencia de la
Constitución, con lo cual la deuda del Estado colombiano para con esta
población, no puede ser ignorada por los poderes públicos ni desconocida por el
juez constitucional en ejercicio de sus competencias. Así lo determina el
mandato de supremacía constitucional, desde el cual no pueden ser sólo
criterios de validez formal sino además criterios de eficacia y justicia, los
que deben ilustrar la comprensión del orden legal y de los problemas jurídicos
formulados en el presente asunto.
4.
El orden constitucional
Por
los problemas jurídicos del caso y las disposiciones constitucionales sobre las
que se formulan, es decir, porque se debe discutir sobre derechos económicos de
igualdad de los campesinos, sobre una competencia especial del legislador
respecto de ciertos bienes públicos y también sobre seguridad alimentaria, la
Corte debe analizar el asunto desde la perspectiva del orden económico
constitucional del Estado social de derecho (4.1.), y también, debe precisar de
ese orden, la situación del campo como bien jurídico específico protegido por
la Constitución, bajo un sistema de derechos sociales y económicos, de
libertad, de igualdad, de prestación y de protección (4.2.).
4.1.
El orden económico constitucional
Los
interrogantes sobre la constitucionalidad de la sustitución de las medidas
legislativas relacionadas con la tierra adjudicada o subsidiada por el Estado
de los trabajadores campesinos en tanto sujetos de especial protección, ubica
los problemas jurídicos por resolver en el centro de la Constitución económica,
esto es, en el terreno de la ordenación económica constitucional del Estado
social de derecho (art. 1º), en tanto definición del Estado.
Esta
noción se reconocerá, en primer lugar desde el amplio poder de configuración
normativa que se reconoce en cabeza del Legislador y la noción de relativa
neutralidad de la Constitución económica (arts. 1º,  3º,  133, 150, num 18
C.P.), como manifestación procedimental del principio democrático
representativo que resulta necesario y preeminente como poder constitucional
para decantar el orden político, económico y social justo (preámbulo y art. 2º
C.P.) (4.1.1.). Pero también se aprecia en  sus manifestaciones sustanciales o
de democracia material, que dispone los límites que define el marco económico
público y privado que debe respetarse por la ley y los poderes públicos
(4.1.2). Por lo anterior, también se analizarán las herramientas de juzgamiento
que ha ido perfilando la jurisprudencia constitucional, de las medidas legales
por las cuales el legislador configura la ordenación de la actividad económica,
con referencia puntual a las que definen los derechos sociales en cuestión en
los artículos 64 y 65 de la Constitución (4.1.3.).
4.1.1.
La reserva de ley y la relativa neutralidad de la Constitución económica
En
el Estado constitucional de derecho, desde la supremacía constitucional y su
fuerza normativa sobre la actuación del Estado y de los particulares (art. 6º,
95 C.P.), el legislador sigue cumpliendo un papel esencial en el desarrollo
prácticamente de todos los ingredientes dogmáticos de la Constitución en
general[32].
Lo
anterior responde a razones de carácter filosófico, por el significado que en
el Estado constitucional posee el principio democrático en cuanto tal; pero
también responde a una fisonomía y a unas determinadas condiciones de
existencia y funcionamiento. Todos estos elementos de la configuración
constitucional del Congreso de la República como cuerpo legislativo, le otorgan
la legitimidad, capacidad y competencia de ser el poder llamado por excelencia
a desarrollar la Constitución, con menor o mayor poder de configuración
normativa. Así lo determina su composición, número y diversidad de origen, la
estructura bicameral, articulación como democracia de  partidos y movimientos
políticos, sujeción a procedimientos públicos.
Este
abanico amplio de atribuciones ha sido analizado a partir de dos categorías:
Una, la del poder de configuración legislativa genérica, vinculada a ese origen
marcadamente democrático, por el cual la regulación de todos aquellos asuntos
(i) no disciplinados específicamente por la Constitución o (ii) no atribuidos
de manera particular a una autoridad u órgano específico, se encuentra
comprendido por la competencia general del Congreso. Esta manifestación se ha
conocido en la jurisprudencia constitucional bajo la expresión cláusula
general de competencia[33].
La
segunda forma, ahora específica y vinculada a decisiones constituyentes
precisas, indica que le corresponde al Congreso regular aquellas materias
expresamente asignadas a la ley por disposiciones constitucionales particulares
o por alguno de los numerales del artículo 150 de la Carta. Esta expresión de
la adscripción de competencias al Congreso ha sido usualmente descrita bajo las
expresiones: reserva legal, reserva de ley o reserva legislativa. En ella se ha
distinguido, a su vez, una reserva legal ordinaria y una reserva legal
especial, según el trámite de adopción de la ley correspondiente, sea el propio
de la legislación ordinaria o se requieran procedimientos especiales que
incorporen, por ejemplo, niveles de consenso más amplio o límites temporales
para la adopción de la regulación[34].
Cabría
además distinguir una reserva legal sin prohibición de delegación y una reserva
legal con tal prohibición[35].
Estas
consideraciones en asuntos económicos resultan aún más claras, tanto por las
características de la realidad o realidades económicas, su naturaleza dinámica,
volátil, en parte impredecible, interdependiente, como por la necesidad de
imprimir representación pluralista en las discusiones y decisiones, dados los
diferentes intereses y derechos comprometidos. En materias económicas
destinadas a desarrollar la noción de Estado que diseña la Constitución, le
corresponde entonces al legislador la concreción de los alcances de los
derechos y libertades económicas, de las instituciones de intervención, la
fijación de las políticas propuestas o el establecimiento de las reglas
generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y otras, además de toda la
intervención para la distribución de la riqueza, la realización de los Derechos
sociales, de los fines de mejora en la calidad de vida, prosperidad y bienestar
(arts. 2º, 334 C.P.).
Bajo
tales consideraciones se ha sostenido por esta Corte desde el principio de su
jurisprudencia[36]
que lo diseñado por el Constituyente como orden económico constitucional es
ante todo un mandato de configuración legislativa y que por lo tanto la
Constitución es neutra desde el punto de vista de la fijación de modelos
económicos, pues dicha tarea le corresponde establecerla a la ley.  Lo anterior
se ha reconocido así, porque es el Congreso de la República como Corporación
Pública y como poder legislativo, cuya configuración constitucional favorece el
debate equilibrado de mayorías y minorías, la deliberación pluralista, el foro
idóneo para establecer las definiciones que cada sector e imponer, según sus
exigencias, los aspectos de coyuntura o estructura que determine la situación
económica por atender.
Con
todo, es necesario precisar que el amplio poder de configuración legislativa y
desde allí, la llamada neutralidad económica constitucional no responde
a una degradación de la supremacía de la Constitución, menos aún en un área tan
sensible para la vida del Estado y la sociedad, por la que se declina a favor
del legislador y de la decisión enteramente disponible como legibus solutus.
No. La neutralidad económica constitucional confiere al legislador el poder
de decantar la mejor opción de orden económico justo del preámbulo
constitucional y demás bienes constitucionales llamados a ser protegidos, pues
así lo determina la pluralidad que lo caracteriza, su legitimidad
democrático-electoral, el procedimiento público de deliberación y decisión al
que está sujeto. Fórmulas que racionalmente aseguran las más amplias garantías
para articular con medidas de intervención de todo orden, los bienes
constitucionales en juego, la solución de los conflictos, la protección
efectiva de los ámbitos iusfundamentales existentes (art. 26, 58, 61,
333 C.P.) y los derechos prestacionales o de igualdad económica (arts. 43,
46,47, 48, 53, 60, 64, 65, 66 C.P.).
En
materia económica, al legislador le corresponde la delimitación de los derechos
y libertades económicas, de las instituciones de intervención, de las reglas
generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y otras, de los objetivos,
finalidades, principios y controles necesarios para que las políticas diseñadas
alcancen los resultados esperados. No es por eso superfluo el detalle con que
el constituyente introdujo tales competencias al legislador; es así como el
artículo 150 de la Carta arroja un variado catálogo de funciones para actuar a
través de las leyes sobre: Libertades económicas (art. 150, num 21) conforme
con lo previsto en el mandato general de intervención del Estado en la economía
como poder ordenador (art. 334); sobre los servicios públicos (art. 150 num.
23) como desarrollo de los derechos a la salud y saneamiento básico, a la
seguridad social, a la educación (arts. 48, 49, 67) y, especialmente, cuando se
trata de los servicios públicos domiciliarios (3365, 366); llamado también a
regular los derechos de propiedad común (arts. 58) a través de la reforma de los
códigos (1º), así como la propiedad intelectual (arts. 61 y 150, num 24), el
régimen de baldíos (num 18) y los deberes específicos de intervención en
materia agraria y en derechos de los campesinos (art. 64, 65, 66 C.P.). Garante
último del procedimiento constitucional de las medidas de carácter
macroeconómico, como es la vocación de los planes de desarrollo, los
presupuestos y las políticas de internacionalización de las relaciones
económicas (arts. 150 nums. 3º, 11, 12 y 16, y arts. 341, 346, 189, num.1º,
341, 346 y 226 C.P.). Esto además de las normas generales sobre la ordenación
del crédito público, la deuda, el comercio exterior, el sector financiero,  los
salarios públicos (num 19), o para el ejercicio de las funciones autónomas de
la Banca Central (art. 150 num 22, conc. arts. 371 y 372 C.P.).
Es
decir, en el orden económico del Estado social de derecho, dispuesto por la
Constitución, se reconoce en el legislador un amplio poder de configuración
normativa, porque así lo imponen las exigencias propias de los asuntos
económicos por su inestabilidad y dinamismo, pero también, porque a través suyo
es razonable concretar la más completa realización de los bienes
constitucionales de carácter liberal, social y ambiental dispuestos, como
conclusión que se obtiene de la aplicación de los ingredientes procedimentales
de democracia.
4.1.2.
Los límites materiales al poder de configuración legislativa
La
democracia procedimental como fundamento del constitucionalismo moderno y hoy
dimensión esencial para el desarrollo de las Constituciones y los tratados
internacionales de todo orden está, como ocurre quizás con la totalidad de las
instituciones del Estado constitucional, sometida a unos límites materiales[37].
Por tanto, no
obstante el amplio poder de configuración legislativa reconocido en cabeza del
Legislador, esta atribución constitucional se sujeta al marco amplio pero al
mismo tiempo nítido de imperativos que como principios, derechos y
competencias,
introducen el valor de la democracia sustancial.
La
diversidad y multiplicidad de preceptos que puede involucrar la Constitución en
su ordenación económica, pueden ser reagrupados, en torno de tres principios
fundamentales, a saber: la igualdad material propia del Estado social de
derecho (4.1.2.1.); el régimen de protección de las libertades y derechos
económicos de la empresa como base del desarrollo y de la libre competencia
económica como derecho de todos (4.1.2.2.); y la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas (4.1.2.3.):
4.1.2.1.
Igualdad material. Principio de progresividad de los derechos sociales y
económicos
La
consagración del Estado social de derecho como noción, no obstante su
complejidad, puede reconocerse en sus señas de identidad como el tipo de Estado
que busca dentro de sus finalidades principales alcanzar la libertad fáctica y,
en ese sentido, crear condiciones de igualdad material que aseguren a todos los
asociados el ejercicio efectivo de sus libertades y derechos.
De
allí la importancia que adquieren en esta noción las diversas  manifestaciones
del principio de igualdad -formal, material, de trato- y de los derechos
sociales -DESC[38],
capítulo II, Título II C.P., PIDESC, Protocolo de San Salvador[39]-.
Así,  como parte de estos elementos las funciones atribuidas al Estado a través
de diversas cláusulas de intervención en la economía, para disminuir las
desigualdades y asegurar condiciones de dignidad humana, en particular para
quienes por su situación de debilidad manifiesta no pueden alcanzarla
directamente. La construcción de la igualdad material del Estado social de
derecho desde las desigualdades y los ámbitos que no deben o no pueden ser resueltos
por el mercado, son ciertamente un imperativo que se debe construir de manera
progresiva.
Así
se dispone desde la cláusula general de intervención del Estado como director
de la economía (art. 334), pero así también se contempla en la estructura normativa
de los derechos sociales (arts. 43, 46, 47, 48, 49, 60, 64, 66, por ejemplo) y
desde la forma en que son reconocidos por el derecho internacional de los
derechos humanos que vincula al Estado colombiano (Pacto internacional de
derechos económicos sociales y culturales, art. 2.1, Convención Americana de
Derechos Humanos, art. 26 y Protocolo de San Salvador, adicional a la
Convención Americana de Derechos Humanos, art. 1º).
A
modo de asegurar que los derechos sociales como derechos de configuración
legislativa vayan cumpliendo el objetivo de igualdad material  y acceso a los
bienes y servicios básicos, como formas de hacer efectivas las libertades de
los sujetos, es que se ha ido consolidando el significado y razón de ser del
principio de progresividad, en particular con relación a los derechos sociales.
Por esto, es que esta Corte ha considerado desde el año 2000[40], el
principio de la progresividad y no regresividad de tales derechos, como un
elemento integrante del parámetro de control de constitucionalidad, siguiendo
para ello dos argumentos de forma alternativa. El primero, según el cual dicho
principio integra el bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por
mandato del inciso 2º del artículo 93 Superior, que opera como un dispositivo
amplificador de la protección debida a los derechos sociales contenidos en la
Constitución[41].
Y el segundo, según el cual dicho principio cualifica el tipo de obligaciones
que adquieren las autoridades públicas del Estado Social de Derecho, cuya nota
definitoria es el reconocimiento no retórico de la importancia constitucional,
la fundamentalidad y la existencia de garantías propias de los llamados
derechos sociales[42].
El
contenido normativo básico del principio de progresividad de los derechos
sociales es la obligación que pesa sobre el Estado de “adoptar  medidas,
hasta el máximo de los recursos disponibles, a fin de lograr la plena
efectividad de los derechos sociales.” (art. 1 Protocolo de San Salvador
adicional a la CADH, art. 2.1 PIDESC).
A
partir de este mandato, la jurisprudencia constitucional, por un lado, ha
caracterizado el principio de progresividad a partir de dos facetas o “dos
contenidos complementarios”: la gradualidad y el progreso en
sentido estricto.  Gradualidad, en el sentido
en que “la plena realización de los derechos sociales no podrá lograrse en
un corto período de tiempo” y  Progreso, en el sentido “de la
obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de [tales
derechos]”[43].
Y
por el otro, ha concretado el principio de progresividad en una serie de prescripciones
más precisas: obligación de actuar, prohibición de disminuir recursos,
prohibición de aumentar costos de acceso, y prohibición de aumentar requisitos,
todas vinculantes para el Estado en relación con el goce efectivo de los
derechos sociales.[44]
En
términos más generales, el principio de progresividad ha sido interpretado por
esta Corte como un mandato al legislador en el sentido de “erradicar las
injusticias presentes”[45],
de “corregir las visibles desigualdades sociales” y “estimular
un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los
sectores más deprimidos”[46].
En el mismo sentido, dicho principio también ha sido interpretado como un
límite al ejercicio de las competencias del Legislador cuya amplia libertad de
configuración en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un
aspecto: “todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es
constitucionalmente problemático y debe presumirse en principio
inconstitucional”[47].
Es
que la limitación del principio de progresividad y no regresividad al ejercicio
de las competencias normativas del legislador, es un resultado apenas lógico
del orden constitucional. Ello en el entendido de que “[d]e la obligación de
moverse lo más rápidamente hacia la meta se deriva la prohibición de
regresividad”[48].
Esta
prohibición no tiene, sin embargo, un carácter absoluto. O sea, que no
desconoce el principio de progresividad aquella medida de carácter regresivo
que esté justificada de manera suficiente “conforme al principio de
proporcionalidad”[49];
o cuando las autoridades demuestren “que existen imperiosas razones que
hacen necesario ese paso regresivo”[50].  Por lo cual, “si
bien un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, puede ser
justificable a través, eso sí, de un control judicial más severo.”[51]
En
conclusión, la noción de igualdad material que orienta una parte importante de
los contenidos económicos de la Constitución, derivada de la noción de Estado
social de derecho, se conforma tanto de libertades, derechos y deberes, como de
responsabilidades, funciones y competencias para el Estado, así como de
garantías para asegurar que la protección específica que se vaya garantizando,
sea efectiva, avance o al menos mantenga los mínimos ya asegurados. Ahora bien,
de haber regresividad en materia de derechos, la misma debe estar plenamente
justificada frente al control constitucional  conforme al principio de
proporcionalidad.
4.1.2.2.
Protección de la propiedad, de la empresa, de la competitividad y el desarrollo
sostenible
La
protección de las libertades y derechos económicos, entre ellos, la libre
iniciativa, libertad de empresa, competitividad y el desarrollo sostenible
constituyen principio articulador del orden económico constitucional, por
cuanto la Carta confía al Estado el desarrollo de la vida económica y dentro de
ella ofrece un papel protagónico a la empresa y a las libertades y derechos
económicos de los particulares. Todo ello como seña de identidad de un sistema
económico de mercado, intervenido en todo caso, con mayores o menores márgenes
de regulación según el tipo de actividad económica, pero  instituido desde la
Constitución, como pieza esencial del crecimiento y como garantía del bienestar
social (arts. 333, 80, 334 C.P.).
4.1.2.3.
La promoción de la internacionalización de las relaciones políticas, económicas,
sociales y ecológicas.-
Un
tercer elemento debe ser considerado para analizar la fisonomía constitucional
del orden económico dispuesto por la Constitución, es el relacionado con la
internacionalización de las relaciones políticas, sociales, económicas y
ecológicas. Esta figura no sólo se determina desde el principio consagrado en
el preámbulo y el artículo 9º de la Constitución, desde la  inserción del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos a través del bloque de
constitucionalidad y del Estatuto de Roma, sino desde el mandato expreso de su
promoción mas sujeto a las bases de equidad, reciprocidad y conveniencia
nacional (art. 226, en concordancia con art. 150, num 16), y además de
igualdad, con relación a los países de América latina y el Caribe (art. 227).
Con
todos estos elementos, se introduce al Estado colombiano en un mundo cada vez
más global y abierto, proponiendo acuerdos, acogiendo pactos y tendencias de
política internacional, negociando tratados, limitando medidas, controlando su
aplicación. Y aunque cada poder público conserva la soberanía reconocible en
cabeza del Estado (art. 9º), es posible advertir, producto de ellas, que las
decisiones adoptadas por el Estado, en particular en asuntos de carácter
político y económico, tengan como fuente de ordenación no tanto la iniciativa
propiamente dicha del Presidente de la República (art 189, C.P.), sino las
tendencias que impone la política internacional y las tesis económicas
imperantes (art. 9º, 226, 227 C.P.).
Esta
consideración, empero, no determina ni la pérdida de soberanía ni la sujeción
inevitable a decisiones foráneas, pues se impone la fuerza normativa de la
propia Constitución, el valor de su principio democrático representativo y
también las restricciones decantadas por la jurisprudencia constitucional y las
bases de racionalidad dispuestas especialmente para las relaciones
internacionales y la aprobación de los tratados –equidad, reciprocidad, igualdad,
conveniencia-.
De
esta forma, la fuerza normativa proveniente de la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas, en todo caso debe
articularse con el conjunto de elementos que integran el orden económico de la Constitución.
4.1.2.4.
Conclusiones previas
De
lo anterior se deduce cómo toda intervención en la economía deviene de la
reconocida y reiterada neutralidad de la Constitución económica, justificada en
las garantías que ofrece la legitimidad democrática, esto es, la elección y
pluralidad de los congresistas, así como de los procedimientos para la toma de
decisiones, de forma que es legislativo el foro idóneo y facultado por la
Constitución para definir el orden justo económico y los elementos que lo integran.
Pero este poder naturalmente no se ejerce bajo supuestos de discrecionalidad y
libertad de configuración absolutas, pues a estos marcos amplios se imponen
ingredientes de rigidez. Estos van desde la asignación de competencias
compartidas y procedimientos exigentes, hasta la imposición de principios,
objetivos y también de libertades, igualdades y derechos constitucionales prima
facie, que en todo caso no pueden ser desconocidos.
En
ese orden, las modificaciones de orden económico no deben ser en principio
regresivas en cuanto a la protección o reconocimiento de derechos, salvo que,
el grado de regresividad que puede proponerse, esté precedido de una
justificación incontrovertible a la luz de los derechos y principios.
4.2.
El “campo” como bien jurídico especialmente protegido por la Constitución
La
jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a través de los casos
objetivos y concretos, las características específicas que posee el campo como
bien jurídico de especial protección constitucional, tanto desde los
imperativos del Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a
través de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades
económicas.  Así, la denominación dada a la expresión “Campo” se entiende para
efectos de este estudio como realidad geográfica, regional, humana, cultural y,
económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del
Estado, por los valores que en sí misma representa. De otra parte, es el campo
como conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio
natural de la población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus
asociados.
Este
bien jurídico en tanto tal encuentra protección constitucional a partir  de los
artículos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.), 65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta
(4.2.3.), desde los cuales se advierte el valor constitucional específico y
privilegiado de la propiedad rural y del campesino propietario (4.2.4.).
4.2.1. La protección
constitucional de la propiedad agraria. Artículos 60, 64, 66 como especial
construcción del orden económico de la Constitución.
La propiedad es un derecho que el
constitucionalismo colombiano desde la primera república liberal ha reconocido[52]
con las limitaciones y restricciones propias de su función social y ecológica.
Si bien  el derecho a la propiedad de la tierra es de carácter universal, la
realidad impone obstáculos para garantizarla a todos los conciudadanos,
convirtiéndolo en un derecho al cual es posible acceder pero de manera gradual
y progresiva. De otra parte debe precisarse que todos aquellos elementos que
definen el contenido específico del  derecho de propiedad como sus atributos,
alcances, disponibilidad plena o restringida, son de libre configuración
legislativa.
Más allá del claro enunciado del deber
general de promoción del acceso a la propiedad que contempla el artículo 60
superior, es el artículo 64 de la Carta el que contempla como deber del Estado
garantizar el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios,
mandato que no sólo persigue asegurar un título de propiedad sino “mejorar
el ingreso y calidad de vida de los campesinos”, fin al que concurren otros
elementos como el acceso a vivienda, tecnología, mercados, asistencia
financiera y empresarial con miras a fortalecer su nivel de ingreso e incidir
de esta manera en su “calidad de vida”. Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha ido decantando el poder normativo de estas disposiciones, su
alcance y naturaleza, como pasa a verse a continuación:
En
relación  con el alcance de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución señaló
la Sentencia C-021 de 1994 -a propósito de las medidas de carácter crediticio
para la refinanciación
de la deuda de los productores del sector agrario- que los derechos contenidos
en tales artículos son de carácter programático, así[53]:
“(…)
Particularmente, los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política tienen el
carácter de ordenamientos programáticos, que constituyen el fundamento de la
acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso
de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e
igualmente dar prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las
actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la
construcción de obras de infraestructura física en el campo. Concretamente, la
Constitución le otorga al manejo del crédito rural un tratamiento privilegiado,
que tiene en cuenta las variables que pueden afectar su inversión y oportuna
recuperación.
“El
contenido normativo en cuestión, entraña el diseño de una estrategia global del
desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido estatal
destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un
mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural”. (subrayado
fuera de texto)
Otro
tanto se plasmó en la sentencia C-536 de 1997[54], en la cual esta
Corporación se ocupó de determinar si se oponía a la Constitución el inciso 9°
del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 que establece que ninguna persona puede
adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si
las extensiones exceden los límites máximos para la titulación y, de otra, que
serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a
sociedades o comunidades de cualquier índole la propiedad de tierras que le
hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o
comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que
excedan
a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar[55]. Sobre
el punto la Corte indicó lo siguiente:
“La
función social que tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que su
tenencia y explotación siempre esté orientada hacia el bienestar de la
comunidad; por ello, en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a
los trabajadores agrarios no sólo con el objeto de facilitarles la adquisición
de la tierra, sino con el ánimo de procurarles un mejor nivel de vida y de
estimular el desarrollo agropecuario y por consiguiente el económico y social
del país.
“Las
Unidades Agrícolas Familiares -UAF- encajan perfectamente dentro de este
propósito, si se tiene en cuenta que están definidas en el artículo 38 de la
Ley 160 de 1994 como “la empresa básica de producción
agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las
condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la
familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que
coadyuve a la formación de su patrimonio(…)”.
En consecuencia, a través de las unidades agrícolas
familiares el legislador buscó evitar que la parcelación de la tierra generara
la proliferación de minifundios que la hicieran improductiva y que frustraran
la realización de los postulados constitucionales relacionados con la
producción agrícola y la función social de la propiedad agraria, puesto que los
minifundios no le otorgaban la posibilidad al campesinado de obtener excedentes
capitalizables dirigidos a mejorar sus condiciones de vida. Y,
aunque no se estableció un único camino constitucionalmente impuesto para
asegurar el cumplimiento del deber mencionado en el artículo 64, se resaltó la
compatibilidad constitucional de aquellas medidas que imponían límites a la
negociación de predios rurales con la vocación de protección al campesino.
En
este caso, observa la Corte, cómo el programa de intervención en los sectores
rurales y agrarios previsto en la Constitución se reconoce aquí por (i) la
importante función que cumplen las actividades desarrolladas en el campo, (ii)
la necesidad de asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador
agrario, (iii) la configuración constitucional compleja que prevé, no sólo para
asegurar el acceso a la propiedad y otros derechos de los campesinos sino
también la protección de los intereses generales.  Se encuentra igualmente (iv)
el carácter programático de los mandatos allí incorporados y, en esa medida,
(v) la importancia de la ley en la realización, concreción y cumplimiento de la
Constitución como fuente normativa de configuración de los derechos
constitucionales económicos y sociales de los campesinos.
De igual manera, la Corte en sentencia C-006 de 2002,
nuevamente con ocasión del estudio de disposiciones de la Ley 160 de 1994 que
imponen prohibiciones sobre la parcelación de las UAF (Art. 44[56] y 45),
retomó el anterior precedente para destacar el valor que la Constitución Política de 1991 “otorga al trabajador
del campo y en general al sector agropecuario, un tratamiento particularmente
diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra
justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino
económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del
supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los
otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de
la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad
tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social.
Específicamente, los artículos 64, 65 y 66 de la
Constitución Política, constituyen el fundamento de la acción del Estado para
crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los
trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e
igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de
las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la
construcción de obras de infraestructura física en el campo”.
Posteriormente,
en la sentencia C-180 de 2005, por la cual se juzgó la constitucionalidad de
los preceptos que establecen un régimen diferenciado de subsidios para
campesinos pobres e indígenas[57],
se estableció en relación con el artículo 64 y siguientes:
“Los artículos
64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de la acción
del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso
progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los
servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y
crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al
desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el
campo[58]”.
También se reconoció que de los artículos
58, 60 y 64 se desprende un principio de democratización de la propiedad a
favor de trabajadores agrarios  y campesinos, con fundamento en el cual es
posible el establecimiento de restricciones a la enajenación de predios
rurales. Por ello, en la sentencia C-189 de 2006[59], se
retomaron las conclusiones trazadas en la sentencia C-536 de 1997 antes citada,
en la medida en que en este caso ocurría algo semejante a lo que se determinó
frente a la prohibición de enajenar bienes adjudicados por el INCORA mientras
no hubieren transcurridos 15 años después de la primera adjudicación -a menos que dicha transferencia se realizara a favor de
campesinos de escasos de recursos-. En ella se señaló “(…) aun cuando las normas en cuestión establecen una
prohibición temporal de enajenación, es claro que las mismas no resultan
contrarias al núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, pues no
sólo mantienen intacto el ejercicio de los atributos de goce y explotación
sobre los predios rurales debidamente adjudicados, sino que también propenden
por la realización del principio de democratización de la propiedad a
favor de trabajadores agrarios y campesinos, previsto -entre otros- en los artículos
58, 60 y 64 del Texto Superior (…)”.
(subraya del texto)
La referencia entonces al artículo 64
superior por la jurisprudencia, ha servido para : (1) calificarlo como un
título para la intervención del Estado en la propiedad rural con el propósito de
establecer medidas legislativas o administrativas especiales que favorezcan el
acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios o que limiten la enajenación
de los predios rurales ya adjudicados; (2) señalar que constituye una norma de
carácter programático que requiere la implementación de medidas legislativas
para su realización; y (3) que se trata de un deber constitucional especial
cuyo propósito consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a
un grupo en situación de marginación; (4) que el cumplimiento de tal deber no
impone un único camino para su cumplimiento; y (5) que al artículo 64 se
vincula un derecho constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la
propiedad.
En
este sentido:
·       es posible la
segmentación de los atributos de la propiedad agraria para ofrecer un trato
diverso a cada uno de ellos sin afectar los ámbitos iusfundamentales del
derecho;
·       en igual sentido
es posible el establecimiento de un régimen especial de ordenación y protección
de la propiedad agraria en razón de la calidad de los bienes;
·       tales opciones
normativas son posibles como forma de realizar los objetivos del Estado social
de derecho, el adecuado funcionamiento de mercado y el ejercicio de las
libertades económicas, bajo garantías de libre competencia, en cabeza de los
campesinos.
Visto
así, no cabe duda que el artículo 64 constitucional, en consonancia con los
artículos 60 y 66, contempla una figura constitucional compleja, que ofrece
variadas aristas y, en ese orden, puede ser creadora de posiciones jurídicas
diferenciables.
O
sea, que el derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 Superior,
implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva
de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los
trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural. Esto quiere decir
que el derecho de acceder a la propiedad implica no sólo la activación de
derechos reales y personales que deben ser protegidos, sino también la
imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas en el diseño e
implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e
impulsar dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en
ella, su explotación, su participación en la producción de riqueza y en los
beneficios del desarrollo. En la medida en que el Estado sólo concentre su
propósito y actividad en la producción de la tierra,  olvidando su deber
constitucional de vincular al campesino en dicho proceso, su actuar se tornará
inconstitucional.
En
el mismo sentido y sobre la base de que el acceso a la propiedad debe tener al
menos las mismas garantías del régimen común (art. 58), las posiciones
jurídicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador
del campo, son:
1)    el derecho de
los trabajadores agrarios a no ser despojados de su propiedad agraria o
impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su improductividad, sin ofrecer
antes alternativas para tornarlas productivas a través de alianzas o
asociaciones, o a cambio de otras alternativas de desarrollo agrícola como, por
ejemplo,  el desarrollo de zonas de reserva campesina habilitadas a tal efecto;
2)    el derecho a que
el disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y
poderosa;
3)     el derecho a
que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas orientadas a
estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores
agrarios y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana;
4)    el derecho que
por esta misma vía, además se proteja la seguridad alimentaria.
Todas
estas conexiones evidencian que el mandato consagrado en el artículo 64
constitucional impone “una estrategia global”, pues sólo así el campesino -
como sujeto de especial protección- mejora sus condiciones de vida. Esto, desde
la creación de condiciones de igualdad económica y social, hasta su
incorporación a los mercados y sus eficiencias. Dicho de otro modo, se constata
una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger
el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no
solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con
la realización de otros derechos suyos.
Por
último y como suele suceder con estos derechos que contienen una dimensión
programática y de realización progresiva, las normas legales que concretan el
deber del Estado de configurar posiciones jurídicas definitivas de derecho para
sus titulares, deben  fijar parámetros de control de constitucionalidad de las
reformas que los modifiquen y afecten. En este sentido, esta Corporación
considera necesario afirmar, coincidiendo con varias de las intervenciones
ciudadanas, que la prohibición de adopción de medidas regresivas hace parte del
contenido constitucionalmente protegido, conforme lo dispuesto en la
Constitución y también en la ley que se modifica.
4.2.2.
Artículo 65 de la Constitución y los derechos a la alimentación adecuada y a la
seguridad alimentaria
Frente
a lo anterior, es preciso señalar que como resultado de la internacionalización
de las relaciones económicas y la aplicación del derecho internacional de los
derechos humanos |se ha reconocido la importancia de relacionar el acceso a la
propiedad de los trabajadores agrarios al reconocimiento d el derecho a la
alimentación. En esta dirección parece encontrarse el artículo 11 del Pacto de
Derechos Sociales, Económicos y Culturales que al establecer el derecho de toda
persona a estar protegida contra el hambre prescribe que los Estados adoptarán
medidas que se orienten al mejoramiento de los métodos de producción,
conservación y distribución de alimentos mediante el perfeccionamiento o la
reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la
utilización más eficaces de las riquezas naturales.
Es
así cómo en
el Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación de las
Naciones Unidas de 11 de agosto de 2010, se señaló que “El acceso a la
tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute
no solo del derecho a la alimentación, sino también de otros derechos
humanos, incluido el derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen
tierras) y el derecho a la vivienda”. Este factor hizo que el ex
Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la
conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos debía “garantizar el
reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional
relativo a los derechos humanos” (…)”. (Subrayas no hacen parte del texto
original)
Así,
el artículo 65 constitucional contempla una figura tan rica y poliédrica como
la del artículo 64, al disponer que la 1) “producción
de alimentos gozará de la especial protección del Estado” 2) que se debe
otorgar “prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”, 3) de igual manera
que “a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de
tierras” y que  4) todo ello debe dirigirse a “incrementar la
productividad” además de promover “la investigación y la transferencia
de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen
agropecuario (…)”.
Se
trata sin duda de una disposición destinada a la salvaguarda de la producción
que asegure la seguridad alimentaria interna. Al mismo tiempo, reconoce como
prioridad el desarrollo integral del sector, es decir que por mandato
constitucional, la cuestión agraria debe ingresar a la agenda pública de las
autoridades del Estado, según sus competencias y facultades. Este apoyo estatal
debe tener una visión de conjunto, como quiera que ese tipo de desarrollo se
alcanza con la mejora del proceso productivo y la eficiente  explotación de la
tierra, sin descuidar la reducción de las extremas desigualdades y consiguiente
mejora de las condiciones de vida de la población campesina.
La
anterior descripción del precepto constitucional, cobra aún mayor sentido
cuando se analiza la protección de la producción alimentaria como fundamento de
dos derechos: el derecho social individual a la alimentación adecuada y a no
tener hambre, y el derecho colectivo de la seguridad alimentaria, los cuales se
pueden reconocer en la Constitución en diversos preceptos que ingresan con toda
nitidez desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
En
este orden de ideas, en la sentencia T-348 de 2012[60]  se
reconoce el derecho a la seguridad alimentaria tanto a partir del artículo 64
superior al proteger a los campesinos su derecho de acceder a la propiedad de
la tierra que trabajan, como a partir de los artículo 65  y  66 al incluir como
opción posible en la regulación crediticia el reglamentar “condiciones
especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de cosechas
y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las
calamidades ambientales”. Por último, se reconoce también a partir del
artículo 78 superior, al reconocer como posiciones jurídicas fundamentales de
los derechos del consumidor, el control de calidad de los bienes y servicios
ofrecidos y prestados a la comunidad, y la responsabilidad en todo caso en que
se produzcan y comercialicen bienes y servicios que, “atenten contra la
salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”.
Vale
recordar que el derecho a la seguridad alimentaria ha sido acogido, concebido y
establecido como obligación para los Estados en declaraciones de Naciones
Unidas, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25),  la
Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición de
1974, la Declaración Mundial sobre la Nutrición de 1992, Declaración de Roma
sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1966[61] e igualmente en
la Resolución 2004/19 de la Asamblea General. Así mismo, la organización
especializada en alimentación y agricultura derivada de Naciones Unidas, la
Organización para la Alimentación y la Agricultura -conocida por su sigla en
inglés FAO-, al punto que en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación (FAO, noviembre de 1996), se declaró que la seguridad
alimentaria “a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial, se
alcanza cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y
económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus
necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de
llevar una vida activa y sana”[62].
Como
norma de carácter general, se consignó en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) que consagra en su artículo 11.1, el
deber de los Estados de reconocer a toda persona una calidad de vida adecuada
incluyendo una sana alimentación y el derecho fundamental de toda persona a ser
protegida contra el hambre[63].
En sentido semejante se consignó en el Protocolo adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, Protocolo de “San Salvador”, de 1988 (artículo 12).
En
relación con su importancia, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de Naciones Unidas, como intérprete principal del alcance del
PIDESC, en su Observación General No. 12, señala que el derecho a la alimentación
adecuada se ejerce “cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común
con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación
adecuada o a medios para obtenerla”. La Observación General en comento,
adicionalmente reconoce que para erradicar el problema del hambre y la
malnutrición, no basta con incrementar la producción de alimentos, sino que
también es necesario garantizar que la población más vulnerable tenga
disponibilidad y acceso a ellos. Por eso, el Comité precisó que el derecho a la
alimentación tiene cuatro aristas: 1) la disponibilidad, 2) la accesibilidad,
3) la estabilidad y 4) la utilización de los alimentos.
Y
frente al aspecto de la disponibilidad dijo que con ello “se
entienden las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya sea
directamente, explotando la tierra productiva u otras fuentes naturales de
alimentos, o mediante sistemas de distribución, elaboración y de
comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos
desde el lugar de producción a donde sea necesario según la demanda”. En
cuanto a la accesibilidad hace referencia a que los individuos tengan
acceso a alimentos adecuados, tanto en términos económicos como físicos.
Resultado
de lo anterior, aparece el derecho a la seguridad alimentaria, cuya existencia
se puede reconocer como la dimensión colectiva del derecho de todos a la
alimentación adecuada, suficiente y de calidad, y también como el derecho de
cada uno a acceder a los alimentos que satisfagan las necesidades y la calidad
de vida digna de todo sujeto. Al respecto, como también se apunta en la
sentencia T-348 de 2012, la organización internacional encargada de la
alimentación en el mundo, la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura- FAO-, ha reconocido adicionalmente que tanto la
disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible a los mismos, están
determinados por diversos factores que reclaman una gestión pública y
comunitaria prudente, a fin de que se asegure la disponibilidad de alimentos a
las generaciones presentes y futuras[64].
Así mismo, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996, la FAO acogió la
iniciativa de un movimiento campesino internacional la “Vía Campesina” [65],
de introducir el concepto “soberanía alimentaria”, como derecho de cada pueblo
a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción,
distribución y consumo de los alimentos que garanticen una alimentación sana.
Lo anterior, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus
propias culturas y la diversidad de los medios campesinos, pesqueros, étnicos e
indígenas de producción agropecuaria, comercialización y gestión de recursos[66].
La seguridad y la soberanía alimentaria, son dimensiones objetiva o
institucional y colectiva del derecho fundamental de alimentarse adecuadamente.
La
jurisprudencia ha dicho que del artículo 65 se desprende el concepto de
seguridad alimentaria. Así, prescribió en la sentencia T-506 de 1992 y
posteriormente en la C-864 de 2006 que “(…)se vulnera el deber de
seguridad alimentaria reconocido en el artículo 65 del Texto Superior,
cuando se desconoce “el grado de garantía que debe tener toda la población, de
poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran
sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y
tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para
beneficio de las generaciones futuras”.
La
seguridad alimentaria también se ha resaltado como elemento especialmente
valioso en el sistema de protección de las comunidades étnicas. En este sentido
se expresó en la sentencia C-262 de 1996  al estudiar la Ley 243 de 1995
“Por medio de la cual se aprueba el Convenio Internacional para la Protección
de las Obtenciones Vegetales –UPOV”. Un convenio desde el cual se desprende,
según la corte, “la obligación del Estado de promover la actividad
científica para fomentar y mejorar la producción de alimentos y la protección
de la propiedad intelectual sobre obtenciones vegetales como derecho colectivo
de las comunidades étnicas para garantizar su soberanía y sostenibilidad alimentaria”.
Con ello, ante todo se evidencia la estrecha “relación de subsistencia
que tienen las comunidades étnicas y campesinas con los recursos naturales, y
en esa medida, llamó la atención sobre la necesidad de que en los proyectos o
decisiones sobre desarrollo sostenible, se de prevalencia a los intereses de
estas comunidades cuando su alimento depende de los recursos que explotan y
producen tradicionalmente”.
En
línea con lo anterior, es que en múltiples decisiones se ha incluido como parte
del problema de carácter iusfundamental que se plantea y por tanto como
garantía concreta en sede de tutela de las comunidades indígenas y de las
comunidades campesinas desplazadas forzosamente o por procesos de desarrollo,
la explotación de recursos en los territorios que habitan, poseen u ocupan.
Así, en sentencia T-602 de 2003, se precisaron los efectos nocivos de
los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los
que se destacan  “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el
desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento
de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria,
(vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la
desarticulación social.”, así como el empobrecimiento y el deterioro
acelerado de las condiciones de vida.  También en los autos 174 de 2011 y
173 de 2012, como medida especialmente urgente para ciertas comunidades
indígenas; o en los autos 383 y 385 de 2010, o 219 de 2011, frente a desplazados.
Dentro
de esta misma perspectiva, la citada sentencia T-348 de 2012[67],
se refiere al concepto de
soberanía alimentaria en comunidades vulnerables, desde la perspectiva de las
comunidades rurales que subsisten del cultivo, producción y distribución de
alimentos obtenidos de la naturaleza y en particular señala: “La soberanía
alimentaria, comprende, no sólo la libre potestad de los Estados y los pueblos
de determinar sus procesos de producción de alimentos; también implica que esos
procesos de producción garanticen el respeto y la preservación de las
comunidades de producción artesanales y de pequeña escala, acorde con sus propias
culturas y la diversidad de los modos campesinos y pesqueros”.
En
hilo de lo expuesto, debe concluirse que el campo no puede ser reconocido
únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos de
autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada,
posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras
baldías que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido dentro de su
especificidad como bien jurídico protegido para garantizar derechos subjetivos e
individuales, derechos sociales y colectivos, así como la seguridad jurídica
pero además, es herramienta básica de la pervivencia y el progreso personal,
familiar y social.
4.2.3.
La regulación sobre baldíos y en general las competencias de configuración
normativa del legislador en asuntos agrarios y campesinos. Numeral 18 del
artículo 150 de la Carta
Por
último, es importante también destacar la descripción constitucional de los
baldíos rurales desde las disposiciones de competencia y función del
legislador.
En
primer lugar se destaca la función que el numeral 18 del artículo 150 C.P. le
otorga al Congreso de “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y
recuperación de tierras baldías”. Su especificidad permite reconocer en los
baldíos, en cuanto tales, un valor específico importante y preponderante para
el Estado, que reclama un tratamiento cuidadoso, diferenciado y detallado por
parte del legislador,  en gran medida por el efecto determinador que su manejo
tiene sobre el modelo económico.
En
esta línea se ha pronunciado la Corte en diversas ocasiones. Así, en la
sentencia C-595 de 1995, al examinar la constitucionalidad de algunas
disposiciones que preveían limitaciones para la entrega de baldíos[68],
se destaca como (i) objeto primordial de la adjudicación de baldíos el acceso a
la tierra de quien de ella carece y (ii) la existencia de otros mecanismos,
diferentes de la entrega de baldíos, para lograrlo. Al respecto, la Corte
indicó lo siguiente:
“La
adjudicación de terrenos de propiedad de la Nación, concretamente de baldíos,
tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra
a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, según la ley
acusada, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga
ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales (arts. 71 y 72 ley
160/94), como también contribuir al mejoramiento de sus recursos económicos y,
obviamente, elevar su calidad de vida”. De tal suerte enseguida se agrega que
“si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo
a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es
menos cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras
baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas,
como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de
pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las
actividades agrícolas, etc, que también buscan esa finalidad”(subrayas
fuera de texto).
En
la sentencia C-536 de 1997 la Corte, siguiendo la misma orientación puesta de
presente en la sentencia C-595 de 1995, aludió al alcance general de la
competencia de regulación prevista en el numeral 18 del artículo 150 de la
Constitución, así: “En la Constitución de 1991 se mantuvo el sentido
prescriptivo del artículo 76-21 de la Carta de 1886, en el sentido de que el
legislador está autorizado para "dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de tierras baldías”. En tal virtud, en desarrollo de
dicha atribución le es dado regular lo relacionado con la forma como se
adquiere la propiedad de los baldíos, las limitaciones a su adjudicación, las
restricciones que reclaman su disposición o enajenación una vez adjudicados,
los procedimientos administrativos a través de los cuales se hacen efectivas
tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede
someterse su aprovechamiento económico, con el fin de lograr los objetivos sociales
y económicos a los cuales se hizo alusión anteriormente.
Así
pues, se aprecia con claridad que la función del legislador prevista en el
artículo 150, numeral 18 de la Constitución, constituye sin duda una
competencia propia de las funciones del Estado para materializar los propósitos
de igualdad material y el desarrollo económico a través de libertades
económicas y relaciones de mercado y que en el Estado social de derecho y en el
sistema económico que se protege por la Constitución de inequívoco valor
trascendental. De manera tal  que al tratarse de bienes públicos, no pueden ser
las reglas del mercado las que lo ordenen ni la ausencia de medidas idóneas y
con resultados las que legitimen situaciones de facto que ordenan por encima de
la legislación y en contravía de los objetivos constitucionales.
Por
lo demás, las variables anteriores confirman la necesidad de que sea esta una
competencia del legislador, un poder de configuración normativo que opere en
cabeza del Congreso de la República pues de nuevo, es la pluralidad de actores,
de debates, el procedimiento de formación de la ley, la publicidad, en
definitiva la herramienta de la democracia procedimental la que favorece el
espacio de discusión y de adopción de medidas que mejor aseguren el correcto
uso de los recursos del Estado como es el caso de los baldíos, de cara a
mejorar las condiciones de vida de los campesinos.
El
establecimiento de las políticas de  adjudicación  de baldíos no es otra cosa
que una clara manifestación de la función general de intervención del Estado en
la economía (artículo 334 superior) y es tal vez la política agraria la que
mayor sensibilidad despierta por sus implicaciones sociales. De allí que la
definición de todos los elementos que incidan en la disposición y adjudicación
de baldíos deba ser materia definida por el legislador en leyes ordinarias
específicamente dedicadas al sector rural y no dejada al arbitrio del Gobierno
de turno, con el riesgo que ello entraña para la seguridad jurídica de los
habitantes del campo y la estabilidad macroeconómica.
En este orden de ideas, esas temáticas deben ser
reguladas en una ley ordinaria y particular, producto de un procedimiento
legislativo independiente, con un margen amplio de deliberación, en tiempos
ordinarios, y cuya configuración corresponda a la competencia amplia otorgada
por la Constitución al legislador en el numeral 18 del artículo 150. Esto es,
en el marco de un trámite legislativo no reducido.
En
definitiva, como se advierte de lo expuesto, el orden constitucional
establecido con relación al campo destaca al campesino como sujeto de especial
protección constitucional, como personas vulnerables por sus condiciones
sociales y económicas. En no pocos aspectos en todo caso, su tratamiento
jurídico constitucional y legal es diverso y no sobre todo ello  habrá de
pronunciarse la Corte en esta ocasión. Con todo, esta precisión debe servir
para entender el valor que los trabajadores de la tierra poseen en el Estado
colombiano y para su discurso constitucional.
Por todo ello, el campesino y su
relación con la tierra debe privilegiarse y  hacer parte de las prioridades de
políticas económicas de intervención, en pos tanto de la igualdad material del
Estado social de derecho (art. 1ºC.P.), como de incorporarlos en los procesos
productivos y los beneficios del mercado y el ejercicio de las libertades
económicas y empresariales.
5.
Poder de configuración legislativa, desarrollo de deberes constitucionales del
Estado: juicios de no regresividad y suficiencia
Dado
el marco económico constitucional general y el amplio poder de configuración
legislativa reconocido en todas las materias para el Congreso, la
jurisprudencia constitucional ha ido decantando herramientas analíticas
destinadas a verificar el cumplimiento de estos mandatos y competencias, en
términos de respeto a los límites constitucionalmente previstos en términos de
no regresividad (5.1.) y también, en términos de suficiencia de la regulación
dispuesta o de los reglas legales con que se procura la realización de los
mandatos de la Constitución (5.2.). Y, además, ha determinado las herramientas
de análisis para la valoración que realiza el juez constitucional sobre los
desarrollos legislativos de la Constitución económica.
5.1.
El test de progresividad o no regresividad.-
Para
establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los
derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test
de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber:
1)    si la medida es
regresiva,
2)    si afecta
contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, y
3)    si de existir
regresividad y afectar contenidos mínimos, la medida se encuentra justificada.
1)
El primero de estos elementos tiene a su vez una condición habilitante para
efectos de desplegar el control de constitucionalidad. El debate constitucional
no se puede adelantar si la medida objeto de control no es regresiva.
La
regresividad, en palabras de la Corte, implica que la disposición demandada
modifica las condiciones normativas que le preexisten, ya sea porque reduce el
“radio de protección de un derecho social”, disminuye “los recursos
públicos invertidos en [su] satisfacción”,  aumenta “el costo
para acceder al derecho”, o en términos generales, tal disposición “retrocede,
por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social”[69].
Para
precisar si la disposición demandada constituye una medida regresiva es
indispensable adelantar un cotejo entre la norma de la disposición demandada y
la norma que se afectaría con dicho cambio normativo.  Debe verificarse
entonces que ambas normas guarden una suerte de identidad entre sí, o en otras
palabras, que ambas regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia
jurídica. Esta verificación se pude adelantar a partir de una comparación entre
los elementos normativos de la disposición posterior (demandada) con los elementos
normativos de la disposición anterior (conducta regulada, circunstancias
normativas, destinatarios, beneficiarios, titulares, sujetos obligados, y demás
elementos que puedan ser relevantes según el caso). Para la Corte, el
escrutinio constitucional comprende “una comparación con los estándares de
protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad de estas
medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las garantías
asociadas al derecho correspondiente.”[70]
2)
Una vez establecido el carácter regresivo de la medida i.e. de la
disposición demandada, la Corte debe examinar si ésta no desconoce los
contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales.  No existen reglas
generales en los tratados internacionales ni en la jurisprudencia de esta Corte
que precisen cuál es el contenido mínimo intangible de los derechos sociales.
Este análisis debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada
derecho, las garantías reconocidas por los tratados internacionales que los
desarrollan, la doctrina del Comité para la vigilancia del PIDESC y, sobre
todo, el régimen constitucional de cada uno de ellos. Así, unas serán las
reglas aplicables para definir, por ejemplo, el contenido mínimo del derecho al
trabajo, otras el de la seguridad social, y unas diferentes en relación con el
derecho a la educación o a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de
2004, la Corte consideró que las reformas a las garantías del derecho al
trabajo no desconocían los contenidos mínimos del derecho al trabajo como “el
salario mínimo y  el principio de favorabilidad en la interpretación de las
normas laborales” o “la prohibición de discriminación laboral o la
jornada máxima de ocho horas”, tal y como éstas habían sido precisadas en
la Constitución y en los tratados internacionales pertinentes[71]. En el
mismo sentido, en la Sentencia C-228 de 2011 la Corte consideró que la reforma
a los requisitos para acceder a la pensión de vejez en el caso de los aviadores
civiles, a pesar de ser regresivas, no afectaba la garantía de “los derechos
adquiridos” entendida como un contenido mínimo inalterable del derecho a la
seguridad social[72].
3)
Finalmente, el tercer elemento del test es la justificación de la medida
regresiva. El Legislador debe dar cuenta de las razones por las cuales la
medida regresiva está justificada. Las reglas sobre el tipo de justificación y
la forma en que debe adelantarse el escrutinio varían de caso a caso. Está
ordenado por el texto de los tratados en la materia, en especial el PIDESC y el
Protocolo de San Salvador, que las restricciones a los derechos sociales solamente
podrán ser introducidas mediantes leyes formales “promulgadas con el objeto
de preservar el bienestar general” y en la medida “en que no contradigan
el propósito y razón” de los derechos sociales (art. 4 del Protocolo de San
Salvador) o que “sea[n] compatible[s] con la naturaleza de
esos derechos” (art. 4 del PIDESC).  En este sentido, el Comité PIDESC ha
indicado que “las medidas de carácter  deliberadamente retroactivo (…)
requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por
referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto.”[73]
A
su vez, esta Corte ha cualificado el deber de justificación que pesa sobre el
Legislador al momento de tomar medidas regresivas. El método adoptado para
determinar la justificación de las medidas es el del principio de
proporcionalidad. En la aplicación de este método la Corte ha exigido que el
Legislador demuestre que, con la medida restrictiva, persigue “una finalidad
constitucionalmente imperiosa”, que es “adecuada y necesaria” y que
es “estrictamente proporcional en términos costo beneficio”.[74]
También ha considerado, como criterio para determinar la justificación, que la
medida regresiva haya sido adoptada “luego de un análisis serio de las
distintas alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la
menos costosa para el conjunto de derechos que se encuentren involucrados”,
siempre que esté soportada en “razones ciertas, claras, suficientes y
contundentes.”[75]
O también que las medidas regresivas “fueron cuidadosamente estudiadas y
justificadas, y representan medidas adecuadas y proporcionadas para alcanzar un
propósito constitucional de particular importancia” bajo la premisa de que
“no es necesario que la restricción promueva todos los derechos [del
PIDESC].”[76]
Igualmente, la Corte ha considerado que las medidas regresivas no se encuentran
justificadas cuando en el trámite legislativo no fueron discutidas las razones
por las cuales la medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas
otras alternativas menos lesivas, porque por ejemplo, no “existen reportes
sobre la existencia de un debate, en el curso del trámite legislativo de [la
disposición demandada]” o no “existan datos precisos sobre la real
afectación [del contenido del derecho en cuestión].”[77]  O
debido a que “no se vislumbra que la medida promueva la realización de otros
derechos fundamentales” y que la misma “no fue acompañada de ninguna
justificación de porqué (sic) una medida menos lesiva no podía emplearse para
el propósito de descongestión judicial.”[78]
Esta
herramienta sin embargo, conduce también a considerar las exigencias sobre la
configuración legislativa en cuanto tal, como forma en que se va completando el
ámbito de protección de los derechos en general, pero particularmente de los
DESC, incluidos los derechos de los trabajadores del campo.
5.2. La suficiencia de la regulación
El
ejercicio de la competencia general o de las competencias específicas se
encuentra sometido a diferentes límites. Así, (1) las leyes no pueden
desconocer los mandatos o prohibiciones establecidos por la Constitución o por
las normas internacionales que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo
93 de la Constitución, integran el bloque de constitucionalidad y que por ello
constituyen parámetro para evaluar su pertenencia al sistema jurídico
colombiano. Igualmente las leyes no pueden adoptar regulaciones, que por omitir
elementos o sujetos que deberían encontrarse contemplados en ellas, desconocen
deberes constitucionales específicos. Adicionalmente, (2) las leyes
deben alcanzar un mínimo básico de regulación que impida que la competencia del
Congreso sea objeto de absorción por parte de un órgano incompetente. Finalmente,
(3) las leyes pueden regular hasta el máximo habilitado por la
Constitución. La obligación de adoptar una regulación
suficiente, como se ha dicho, es un límite que prohíbe al Congreso renunciar al
ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas y, por esa vía,
transferir su ejercicio a otros órganos que ostentan capacidades subsidiarias
de regulación.
Este problema plantea en realidad una dificultad
relativa al reparto de competencias entre el Congreso de la República y otras
autoridades cuando aquél la ha ejercido de alguna manera. En este contexto la
jurisprudencia constitucional ha destacado que esta obligación constitucional
de regulación suficiente se proyecta de manera diferente según se trate de una
materia amparada por la cláusula general de competencia o por un asunto
respecto del cual exista una reserva legal dado que, en el segundo de los
eventos, la obligación de regulación suficiente opera con mayor fuerza[79]. Además de ello en los casos de reserva la
Corte también ha admitido que “es posible distinguir, siguiendo la
jurisprudencia de la Corte, entre reservas más o menos estrictas, en relación
con la posibilidad de concreción administrativa de los elementos contenidos en
la ley”.
Conforme con lo expuesto, la obligación de
regulación a cargo del Congreso puede imponer cargas diferentes. Cabe enunciar
algunos criterios, que pueden derivarse de la jurisprudencia constitucional y
que pueden ser relevantes para determinar su cumplimiento por parte del
Congreso[80]. En primer lugar,
habrá de considerarse si se trata de una materia que haga parte de la cláusula
general de competencia o si es un asunto propio de una reserva legal. En
segundo lugar, deberá evaluarse si la regulación se vincula o no estrechamente
con el ejercicio de derechos constitucionales. En tercer lugar, deberá
considerarse si la disposición examinada adopta o no  las decisiones políticas
fundamentales relativas a la materia regulada. En cuarto lugar, deberá
determinarse si la regulación examinada deja o no al reglamento “en
la posibilidad de erigirse en una fuente autónoma de deberes, obligaciones o
limitaciones a la actuación de los asociados”[81].
Adicionalmente deberá establecerse, si la regulación examinada establece los
contenidos mínimos en función de la
materia de que se trate.
Así, por ejemplo y como caso límite, podría afirmarse la
infracción del deber de regulación suficiente a cargo del Congreso cuando (1)
se trata de una regulación que se ocupa de un asunto sometido a una reserva
legislativa estrechamente vinculada con al ejercicio de derechos
constitucionales, (2) las normas examinadas y que serán objeto de
reglamentación no contienen las decisiones políticas fundamentales y (3) la regulación
evaluada renuncia a la fijación de los contenidos básicos permitiendo, por
ejemplo, que el reglamento defina –sin parámetro alguno- determinadas cargas o
límites a la libertad de las personas.
En cada caso entonces deberá establecer el intérprete si la
regulación legal adoptada resulta suficiente atendiendo, entre otros, a los
criterios acabados de mencionar. Cabe advertir, en todo caso, que existen
materias como las propias de las leyes marco – art.150.19- en las que el
reparto de competencias de regulación adquiere una fisonomía diferente. Otro
tanto ocurre con relación a la competencia de regulación sobre la Banca Central
-art. 150.22-, frente a las que la autonomía que le reconoce a la misma la
Constitución –arts.371 y 372-.
De lo que se trata es de asegurar que la función se cumpla de modo
tal que satisfaga tanto el poder de configuración a través de los modelos que
se consideren para cada intervención, para cada reserva de ley, pero que al
mismo tiempo en el ejercicio de esa competencia incluya como normas, la
totalidad de los elementos de modo suficiente, satisfactorio y lo más
garantista posible. Ello, para que se cumpla con el cometido de la Constitución
de dejarlo en manos del Legislador.  Así, tal como se mencionaba antes, en
desarrollo del artículo 150.18 de la Carta y del marco constitucional,
internacional y jurisprudencial sobre garantías para grupos de vulnerables y
sobre protección de los DESC –particularmente sobre derechos de los la
población campesina-, los asuntos relacionados con la adjudicación y manejo de
tierras deben estar contenidos en un cuerpo normativo que haya surgido de una
deliberación amplia e íntegra por parte del Congreso de la República, como
manifestación de su libertad de configuración normativa y del principio democrático.
Con
base en las consideraciones que anteceden y desde las herramientas de análisis
reconocidas, pasa la Corte a resolver los problemas jurídicos del caso.
6.
La solución de los problemas jurídicos del caso
Los problemas jurídicos planteados giran en torno
de tres bienes jurídicos especialmente protegidos por la Constitución: el
acceso a la propiedad de la tierra por los trabajadores agrarios, el deber de
protección estatal a la producción agrícola -seguridad alimentaria-  y la
reserva legal sobre baldíos, de forma que se trata de verificar sí estos bienes
han sido vulnerados por causa de lo dispuesto en los artículos 60, 61 y 62 de
la ley 1540 de 2011[82].
Para los efectos de su resolución, se analizará,
en primer lugar, el alcance normativo de los artículos acusados y en qué medida
estos han sustituido o modificado la Ley 160 de 1994 (6.1.).  Con base en la
valoración normativa anterior, se aplicará el test de no regresividad,
así como el test de suficiencia, según lo impongan las medidas adoptadas
por los preceptos demandados adoptados en ejercicio del poder de configuración
legislativa de derechos sociales (6.2.) y de reservas de ley general y específicas
(6.3.). A partir de lo anterior, se formularán las conclusiones pertinentes.
6.1. Análisis del alcance o contenido normativo
de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” y modificaciones
del régimen anterior
Los
preceptos que se aducen violatorios del deber de promoción del acceso
progresivo a la propiedad rural, crean reglas de carácter sustancial
relacionadas con la disposición del derecho de propiedad por parte de los
campesinos cuando el origen de tal derecho se deriva directamente de la
adjudicación de baldíos o compras de tierra que realiza el Estado en desarrollo
de los distintos mecanismos de reforma agraria con el fin de que dichos predios
sean explotados por parte de empresas agrícolas. En ese orden, las normas
reprochadas contienen textos normativos que pueden clasificarse según su
alcance de dos maneras:
6.1.1
La
autorización de enajenaciones -venta o aporte societario- de predios
inicialmente adjudicados como baldíos o adquiridos mediante subsidio integral,
con consolidación de propiedades en extensiones superiores a las fijadas para
la  Unidad Agrícola Familiar, en tanto estén vinculadas a proyectos especiales
-art 60-
En
ese orden, se establece la exoneración de aprobación previa de proyectos y
enajenaciones, cuando la propiedad consolidada no excede las 10 UAF -parágrafo 1º
del artículo 61 demandado de la Ley 1450 de 2011-, es decir que, la propiedad
consolidada igual o inferior a 10 Unidades Agrícolas Familiares no requerirá la
autorización previa de la Comisión, la cual sólo se requiere cuando exceda esta
extensión.
6.1.2
La
autorización de entrega de baldíos en Zonas de Desarrollo Empresarial, para uso
y aprovechamiento de empresas especiales del sector  -art 62-
Hacen
parte de esta norma, los siguientes elementos sustanciales:
6.1.2.1 El derecho de
prelación en la readquisición de los predios aportados al proyecto por parte
del aportante en virtud de adjudicación o con apoyo en el subsidio integral de
tierras, y
6.1.2.2 La preferencia
que debe dar la Comisión a los proyectos que prevean la aportación de predios y
la formación de alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes
productores, carecen de autonomía normativa al depender de los supuestos
principales.
Las
normas restantes, definen la competencia y criterios para el ejercicio de estas
facultades y, específicamente hacen referencia a la creación de la Comisión de
Proyectos Especiales, sus funciones y composición; los criterios para la
autorización de las enajenaciones y el uso o aprovechamiento de los baldíos;
las preferencias o prelaciones establecidas y el levantamiento de nulidades y
restricciones a los beneficiarios de subsidios en los contratos de operación y
funcionamiento o la condición resolutoria -art 61- ; así como las modalidades
enunciativas de contratos de baldíos no traslaticios del dominio; lo referente
a las condiciones de autorización de los mismos y la reversión de la autorización
-art 62-. Éstas, aunque disposiciones complementarias a los mandatos
principales descritos en el párrafo anterior, serán analizadas de manera
puntual, sólo en la medida en que los argumentos señalados para las primeras,
resulten insuficientes para determinar su exequibilidad o inexequibilidad.
Sin
embargo, por razón de los cargos formulados, en particular el relativo a la
violación del principio de no regresividad, los anteriores contenidos deben ser
analizados no sólo de cara a los preceptos constitucionales que se estiman
vulnerados, sino además en relación con las normas legales que están
sustituyendo, adicionando y modificando. Para tales efectos, en un cuadro
comparativo, se presentarán los preceptos demandados, confrontados con las
disposiciones de la Ley 160 de 1994 que contienen las normas objeto de
modificación. Esto
permite al mismo tiempo reconocer el alcance de los artículos objeto de
control, frente a los reformados, para establecer el resultado de esta
evolución cronológica normativa de los derechos sociales y las garantías
institucionales en juego.
LEY 160 DE 1994
“Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para
la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones”.
LEY 1450 DE 2011
“Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo, 2010-2014”.
CAPÍTULO I.
OBJETO DE LA LEY
ARTÍCULO 1o. Inspirada en el precepto
constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros
servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de
vida de la población campesina, esta Ley tiene por objeto:
Primero.
Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la
justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población
campesina.
Segundo.
Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos
enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la
propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de
tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de
16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de
hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas
especiales que establezca el Gobierno Nacional.
Tercero.
Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los
procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de
crédito y subsidio directo.
Cuarto.
Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo
en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas
entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de
los programas respectivos.
Quinto.
Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de
las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las
tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas
que provean su distribución ordenada y su racional utilización.
Sexto.
Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y
acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos;
aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente
comercialización de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y
tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y
características.
Séptimo.
Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de
la población rural y estimular la participación de las organizaciones
campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural
Campesino para lograr su fortalecimiento.
Octavo.
Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de
participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo
agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar
y efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.
Noveno.
Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación,
dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y
establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad
rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y
los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento
territorial y de la propiedad rural que se señalen.
PARÁGRAFO.
Los fines que este artículo enumera servirán de guía para la reglamentación,
interpretación y ejecución de la presente Ley.
Las
disposiciones de esta Ley, y en general las normas que se dicten en materia
agraria, tendrán efecto general inmediato de conformidad con lo establecido
en la Ley 153 de 1887, salvo las disposiciones expresas en contrario.
(…)
CAPÍTULO IV.
DEL SUBSIDIO, EL CRÉDITO Y LOS BENEFICIARIOS
(…)
ARTÍCULO
22. <Artículo modificado por el artículo 26 de la Ley 812
de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> El otorgamiento del subsidio
integral se hará efectivo siempre que el proyecto productivo presente
condiciones de viabilidad técnica, económica y social que garanticen su competitividad,
equidad y sostenibilidad, condiciones que serán evaluadas y certificadas por
el Incora o quien haga sus veces, y de conformidad con la disponibilidad
presupuestal.
Para
garantizar el destino y la eficiencia de la inversión pública, los
beneficiarios del subsidio deberán suscribir un contrato de operación y
funcionamiento en el cual se determinen sus compromisos y responsabilidades,
durante un período no inferior al definido en el proyecto productivo y en
ningún caso menor a cinco (5) años. El incumplimiento del contrato generará
el retiro inmediato del subsidio y la pérdida de sus derechos patrimoniales
generados dentro del proyecto productivo.
El
monto del subsidio integral para comprar tierra podrá ser del ciento por
ciento del valor del predio.
ARTÍCULO
24. Serán elegibles como beneficiarios de los programas de reforma agraria
los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que
tengan tradición en las labores rurales, que se hallen en condiciones de
pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte
de sus ingresos.
Dentro
de los criterios de selección que establezca la Junta Directiva deberá darse
atención preferencial a la situación en que se hallan las mujeres campesinas
jefes de hogar y las que se encuentren en estado de desprotección social y
económica por causa de la violencia, el abandono o la viudez y carezcan de
tierra propia o suficiente.
La
Junta Directiva establecerá los criterios de selección, las prioridades y los
requisitos que deben cumplir los campesinos y señalará la forma en que debe
otorgarse el subsidio para la adquisición de inmuebles rurales.
Los
títulos de propiedad de los predios adquiridos mediante el subsidio deberán
hacerse conjuntamente a nombre de los cónyuges o compañeros permanentes
cuando a ello hubiere lugar.
ARTÍCULO
25. Los beneficiarios de los programas de reforma agraria deberán restituir
al INCORA el subsidio, reajustado a su valor presente, en los casos en que
enajene o arriende el terreno adquirido con el subsidio dentro de los doce
(12) años siguientes a su otorgamiento sin la autorización expresa e
indelegable de la Junta Directiva del INCORA, o si se estableciere que el
predio no está siendo explotado adecuadamente por el campesino a juicio del
Instituto, o se comprobare que incurrió en falsedades para acreditar los
requisitos como beneficiario de la reforma agraria. La autorización para la
enajenación solo podrá comprender a quienes tengan la condición de sujetos de
reforma agraria y en ningún caso se permitirá el arrendamiento de la unidad
agrícola familiar.
En
las escrituras de adquisición de predios subsidiados por parte del Estado se
anotará esta circunstancia, así como la obligación del propietario de
adelantar directamente su explotación, y deberá establecerse una condición
resolutoria del subsidio en favor del INCORA por el término de 12 años,
cuando ocurran los eventos previstos en el inciso anterior. La Junta
Directiva reglamentará lo relativo a la recuperación de la cuantía entregada
a título de subsidio bajo condición resolutoria.
Quien transfiera la propiedad, posesión o tenencia
de la parcela adquirida mediante subsidio, no podrá ser nuevamente
beneficiario de los programas de Reforma Agraria. El nuevo adquirente o
cesionario será considerado poseedor de mala fe y en consecuencia no habrá
reconocimiento de las mejoras que hubiere introducido en el predio.
El
subsidio de tierras previsto en este Capítulo no es incompatible con otra
clase de subsidios que en favor de los campesinos de escasos recursos se
establezcan.
PARÁGRAFO.
Los Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos, so pena de incurrir en
causal de mala conducta sancionable con la destitución, se abstendrán de
otorgar e inscribir escrituras públicas que contengan la transmisión del
dominio o la posesión de predios adquiridos con subsidio en las que no se
protocolice la autorización expresa y escrita del INCORA para llevar a cabo
la enajenación, dentro del término previsto en este artículo.
Serán
absolutamente nulos los actos o contratos que se celebren en contravención a
lo aquí dispuesto.
(…)
CAPÍTULO XII.
BALDÍOS NACIONALES
(…)
ARTÍCULO 72. No se
podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas
naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título,
de otros predios rurales en el territorio nacional.
Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en
el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el
peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no
propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.
Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que
se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.
La acción de nulidad contra las resoluciones de
adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores
Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo,
dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación
en el "Diario Oficial", según el caso.
La procedencia de esta acción se hará constar en
todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos
anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las
resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo
establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento
expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de
revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo
Contencioso Administrativo.
Para la aplicación de las prohibiciones previstas
en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de
terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen
parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero
permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.
Ninguna persona podrá adquirir la
propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las
extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la
Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo
municipio o región.
También serán nulos los actos o
contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o
comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido
adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades
consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la
fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.
Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las
hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de
transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.
Los terrenos baldíos adjudicados no podrán
fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como Unidad
Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones
previstas en esta Ley.
Los Registradores de Instrumentos Públicos se
abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo
dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que
no se protocolice la autorización del INCORA cuando con tales actos o
contratos se fraccionen dichos inmuebles.
La declaratoria de caducidad de los contratos
relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin
perjuicio de los derechos de terceros.
Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los
incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se
expidan. (Subraya fuera de texto)”.
(…)
CAPÍTULO XIII.
COLONIZACIONES, ZONAS DE RESERVA
CAMPESINA Y DESARROLLO EMPRESARIAL
(…)
ARTÍCULO 83. Las
sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de
Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los
términos del inciso 2o. del artículo 157 del Decreto Extraordinario 0624 de
1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos
agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos
baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo
anterior, en las extensiones que al efecto determine la Junta Directiva del
Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente Ley.
Tal
adjudicación sólo será procedente cuando la explotación del baldío se haya
llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el Instituto, mediante
el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las
dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o
actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la
fecha del contrato respectivo.
Cuando la
sociedad adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a
la inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración
de un nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad, hasta por una
extensión igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual, si
hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la
venta del terreno baldío conforme al precio que señale la Junta Directiva.
En todo caso,
el incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dará
lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos
baldíos”.
Por
su parte, el artículo 66 señala que el régimen general de titulación de
tierras baldías se efectuará a través de la medida UAF, cuyas dimensiones
distintas serán determinadas por la Administración, con base en múltiples
criterios objetivos.
[y a los efectos de la concordancia de Capítulo XII sobre
Baldíos Nacionales]
ARTÍCULO
66. A partir de la vigencia de esta Ley y como regla general, salvo las
excepciones que establezca la Junta Directiva, las tierras baldías se
titularán en Unidades Agrícolas Familiares, según el concepto definido en el
Capítulo IX de este estatuto. El INCORA señalará para cada caso, región o municipio,
las extensiones máximas y mínimas adjudicables de las empresas básicas de
producción y declarará, en caso de exceso del área permitida, que hay
indebida ocupación de las tierras de la Nación.
El
INCORA cobrará el valor del área que exceda el tamaño de la Unidad Agrícola
Familiar establecida para las tierras baldías en la región o municipio,
mediante el procedimiento de avalúo señalado para la adquisición de tierras.
Para
expedir las reglamentaciones sobre las extensiones máximas y mínimas adjudicables,
el Instituto deberá tener en cuenta, entre otras, las condiciones
agrológicas, fisiográficas, disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de
más de 3.000 habitantes y vías de comunicación de las zonas correspondientes.
También se considerarán la composición y concentración de la propiedad
territorial, los índices de producción y productividad, la aptitud y las
características del desarrollo sostenible de la región.
TÍTULO III.
CAPÍTULO
II.
CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y
COMPETITIVIDAD.
(…)
2.3AGROPECUARIA
Y DESARROLLO RURAL.
ARTÍCULO 60. PROYECTOS
ESPECIALES AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con
el siguiente artículo:
“Artículo 72A. Proyectos
especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se
podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona
natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que
originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de
subsidio integral de tierras, aún cuando como resultado de ello se consoliden
propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades
Agrícolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto
de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo
agropecuario o forestal que justifique la operación”.
ARTÍCULO 61. COMISIÓN
DE PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adiciónese
la Ley 160 de
1994 con el siguiente artículo:
“Artículo 72B.
Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal.
Créase la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y
Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos
especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos
o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la
propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para
garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado.
La Comisión estará integrada por los Ministros de
Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crédito Público, de Comercio,
de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de
Industria y Turismo, el Director del Departamento Nacional de Planeación
Nacional y el Alto Consejero(a) para la Gestión Pública y Privada de la
Presidencia de la República. El Gerente del INCODER ejercerá la Secretaría
Técnica.
Al reglamentar la materia el
Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los
proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a
consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo,
su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de
predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será expedida
dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la presente ley.
Al considerar los proyectos, la Comisión dará
preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los
cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o
grandes productores.
Las solicitudes que se presenten a consideración
de la Comisión, deberán incluir la descripción del proyecto que se desarrollará
en el predio consolidado, con la identificación precisa de los predios para
los cuales se solicita la autorización.
En caso de terminación o liquidación anticipada de
cualquier proyecto que haya implicado el aporte de predios adjudicados o
adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y/o
beneficiarios del subsidio tendrán la primera opción para recuperar la
propiedad del predio aportado.
PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales la
superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10
UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirán
autorización ni aprobación por parte de la comisión, pero esta será informada
sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones,
con la identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales
dichas transacciones se efectuarán.
PARÁGRAFO 2o. El término mínimo del contrato de
operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160
de 1994 y la condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma
ley, no serán aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras
cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los
Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal”.
(…)
ARTÍCULO 62o. Modifíquese
el artículo 83 de la Ley 160
de 1994, el cual quedará así:
“Artículo 83. Las
sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector
agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y
aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial
establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las
condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de
acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional.
Tal autorización se hará efectiva previa
presentación y aprobación del proyecto a desarrollar en los terrenos baldíos
y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo caso, el
incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dará lugar a la
reversión de la autorización de los terrenos baldíos.
La autorización para el
aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de
leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen
la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la
reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional”.
Se trata en efecto de dos leyes de
distinta textura y significado, aunque ambas ordinarias. La primera, la Ley 160
de 1994, ordinaria y sectorial, que crea “el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, (…) establece un subsidio para la
adquisición de tierras” y reforma el INCORA. En este orden como se aprecia
en su art. 1º, está fue concebida sustancialmente para desarrollar el artículo
64 superior, así como el tratamiento de baldíos, en acatamiento de lo dispuesto
en la reserva legal contenida en el artículo 150, numeral 18 de la Carta. La
otra, la Ley 1450 de 2011, también ordinaria, por “la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, es decir, la ley que en aplicación de
la Constitución, y la Ley Orgánica 152 de 1994, establece la herramienta de
política macroeconómica de mayor envergadura en la Constitución.
Por su parte, la Ley 160 de 1994 tiene
como propósito crear un sistema normativo e institucional para cumplir con los
mandatos constitucionales destinados a proteger la población campesina, tanto
en lo que se refiere al acceso a la propiedad de la tierra, como a los demás
derechos y bienes jurídicos que mejoren sus condiciones de vida, su capacidad
productiva y su patrimonio (art. 1º). Por tal razón, los campesinos de escasos
recursos aparecen como  beneficiarios directos y principales de la Reforma
Agraria y en ese marco de carácter subjetivo se estructuran medidas específicas
dispuestas para asegurar a estos la propiedad (art. 24). De allí que la ley
desarrolle quienes pueden ser adjudicatarios de baldíos (arts. 69-72), el
régimen de subsidios y sus beneficiarios (capítulo IV), la política de Estado
dirigida a buscar y negociar  tierras aptas para la reforma agraria (capítulos
VI y VII) y, la definición de  aspectos dirigidos a evitar la concentración de
la tierra o su uso improductivo a través de la regulación de las unidades
agrícolas familiares y el sistema de parcelaciones (capítulo IX) y finalmente
se adoptan medidas de apoyo a la actividad empresarial campesina (art. 40).
Así
pues, uno de los principales mecanismos previstos por el legislador para
facilitar el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores
campesinos, se encuentra en la figura del subsidio con la cual el Estado
paga al solicitante un porcentaje del valor del terreno en el porcentaje fijado
por el artículo 20 de la Ley 160 de 1994[83]. Para otorgar este
subsidio, a más de otras exigencias, se imponía una importante restricción que
pesaba sobre la libre disposición del terreno, en la medida en que como lo
establecía el artículo 25 de la Ley 160 de 1994, se prohibía dentro de los
doce (12) años siguientes al otorgamiento del subsidio la venta del predio,
salvo que contara con la autorización expresa e indelegable del Incora después
Incoder[84] y que además el
comprador tuviese también la condición de sujeto de reforma agraria.
También
se establecía como garantía adicional para que la anterior prohibición se
acatara que quien “transfiera la propiedad, posesión o tenencia de la
parcela adquirida mediante subsidio”, no podría “ser nuevamente
beneficiario de los programas de Reforma Agraria”. Y además el nuevo
adquirente o cesionario sería considerado poseedor de mala fe y en consecuencia
no habrá reconocimiento de las mejoras que hubiere introducido en el predio”.
Ello junto con las restantes previsiones de ese precepto, incluida la nulidad
absoluta “de los actos o contratos que se celebren en contravención a lo
aquí dispuesto”[85].
Las
normas anteriores constituían sin duda una restricción a la libertad de
disposición del propietario sobre el bien adquirido con subsidio frente a los
atributos predicables del derecho de propiedad en el régimen común. Sin
embargo, bajo el contexto de una Reforma Agraria que pretendía asegurar  el
acceso a la tierra a los trabajadores del campo, así como a su distribución
equitativa, tales límites operaban como garantía 1) a la propiedad rural
para campesinos de escasos recursos, 2) a la no concentración de la
tierra, y 3) como  modo de asegurar que los esfuerzos del Estado por
conseguir tierra para la población campesina y asegurar toda una
infraestructura de apoyo tecnológico y financiero no terminará en fracaso o en
manos de actores económicos con capacidad de proveerse sus propias tierras y
por tanto no llamados a ser destinatarios especialmente protegidos de la
mencionada reforma.
De
otro lado, en los preceptos de la Ley 160 de 1994 también se contempló como
mecanismo para el acceso a la propiedad de los trabajadores del campo,  la adjudicación
de tierras baldías que pertenecen al Estado y que son parte de su patrimonio,
así como la disponibilidad de recursos para alcanzar los objetivos y
finalidades constitucionales de igualdad material, crecimiento y desarrollo
sostenible. En efecto, el régimen general de adjudicación operado por el
INCODER y regulado por los artículos 65 a 78 de esta Ley, se concibe en torno
del campesino ocupante –de escasos recursos- y dentro de los límites de las
Unidades Agrícolas Familiares (UAF). Sólo como excepción operan figuras como
las reservas a favor de las entidades públicas para realizar actividades
especiales, las reservas ambientales, las zonas de reserva campesina, las relacionadas
con asuntos de seguridad del Estado y, las zonas de desarrollo empresarial que
se sustraen del régimen general de adjudicación.
Así
pues dentro de este régimen destinado a campesinos sujetos de la reforma
agraria, se estableció en el artículo 72 la restricción de que ninguna persona
podía “adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como
baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación
señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el
respectivo municipio o región”. Es decir, que aunque las tierras
adjudicadas podían ser vendidas por el campesino beneficiario en cualquier
tiempo[86],
los contratos y actos que se celebrasen en contravía de este mandato
prohibición,  consolidando la propiedad sobre terrenos en superficies que
excedieran a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar,
serían nulos.
Esta
restricción, por demás, se estimó conforme a la Constitución en sentencia C-536 de 1997,
como quiera que constituía una garantía para que la medida alcanzara sus
propósitos constitucionales y adicionalmente permitiera al Estado contar con
tierras suficientes para los efectos redistributivos de la propiedad[87],
dicho
de otro modo, con tal medida se garantiza la permanencia de la titularidad
campesina sobre predios adjudicados, piezas con las cuales se articula el
mandato de igualdad material, de apuesta por el crecimiento y desarrollo
sostenible desde la protección de derechos y libertades económicas.
Es
decir que tales
restricciones se vinculaban a varias finalidades pretendidas por el Estado: La
prohibición de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se superara la
Unidad Agrícola Familiar tenía como objetivo hacer más democrático el acceso a
la tierra a través de un mecanismo jurídico que preservara la propiedad en
manos de campesinos de escasos recursos de manera tal que las enajenaciones
tuviesen lugar entre éstos, con lo cual se asegurarían los fines de la reforma
agraria y se reducirían los riesgos de concentración de la propiedad rural,
siempre que tal propiedad estuviese acompañada técnica y financieramente para
asegurar su productividad. En tal sentido, las restricciones jurídicas a la
enajenación y los efectos que se atribuyen al incumplimiento de los contratos
de operación y funcionamiento así como la fijación de una condición resolutoria
por la enajenación anticipada del predio rural, pretendían la promoción del
desarrollo de proyectos productivos sostenibles así como el control a la
destinación de los recursos invertidos por el Estado en una política de
redistribución de la propiedad rural, a fin de que estos recursos no terminaran
beneficiando a personas no destinatarias de la reforma implementada en la Ley
160 de 1994.
Por su parte los artículos 60, 61 y 62
de la Ley 1450 de 2011 forman parte de un nutrido conjunto de disposiciones que
se incorporan en el Plan Nacional de Desarrollo del actual período
presidencial, para regular asuntos agrarios relativos a la disposición de
baldíos. En efecto, aparece este conjunto de normas en el título III de la Ley
1450 de 2011 relativo a los “Mecanismos para la ejecución del plan”, Capítulo
II sobre “Crecimiento sostenible y competitividad” en el cual se ubica
el numeral “2.3.
Agropecuaria y Desarrollo Rural”. En las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo se fijó la necesidad de examinar las restricciones vigentes en
materia de Unidad Agrícola Familiar, y al efecto se advirtió: “En
cuanto al uso productivo de la tierra, será necesario alinear los instrumentos
sectoriales con los objetivos de competitividad, con el fin de que el Estado
promueva el uso eficiente de la tierra, para lograr así la expansión de la
producción y cuando sea necesario, la reconversión en equilibrio con el medio
ambiente. De la misma manera, se desarrollarán mecanismos que faciliten la
inversión privada en proyectos agroindustriales, complementados con esquemas de
negocios inclusivos que ‘(…) incorporen las tierras ‘(…) de los pequeños
productores a proyectos sostenibles (…)”(subrayado fuera
de texto).
Y en línea con
lo anterior, dispone esta misma Ley que: “Dentro de estos objetivos, es
importante también considerar que, en un contexto de creciente inserción en la
economía mundial y apertura de mercados, mejorar la competitividad de la
producción agropecuaria también requiere aumentar las escalas de la producción
bajo un enfoque de conglomerados productivos que integren vertical y
horizontalmente la producción, transformación y comercialización.
Adicionalmente, es necesario involucrar a los pequeños productores en esquemas
asociativos y de economía solidaria’ ‘(…) que faciliten su incorporación en
procesos de empresarización y articulación con inversionistas privados (negocios
inclusivos), que mejoren su productividad y capacidad de negociación, y de esta
manera faciliten su inserción en los mercados. En un contexto de precios
internacionales de las materias primas al alza, es fundamental que el sector
productivo colombiano sea más dinámico para que pueda aprovechar estas
oportunidades.”
Con todo y la innegable importancia
estratégica que estos proyectos representan para el país y, que por supuesto
deben impulsarse, pues la Corte Constitucional no puede negar su importancia y
vigencia, lo cierto es que los preceptos acusados constituyen tal como aparecen
planteados, una afectación sustancial de las líneas ordenadoras de la reforma
agraria que se diseñó mediante la Ley 160 de 1994, en particular por apuntar al
núcleo duro de la protección del campesino en relación con la tierra ya
adjudicada o subsidiada por el Estado, sin que la Ley acusada cree de manera
paralela mecanismos de derecho que compensen o sustituyan la afectación cierta
del derecho a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos.
Y es que la eliminación de las
restricciones estudiadas por la norma demandada, no se acompaña de manera
alterna de una forma de protección específica a la población
campesina que enajena por venta o aporte su derecho a la tierra, en el cual el
Estado invirtió esfuerzo y recursos y, no sólo eso sino que el Estado olvida
motivar de manera suficiente las razones por las cuales resulta más importante
al país priorizar el aumento de escales de producción rural sobre el esquema de
acceso a la propiedad rural por el sistema de UAF a pequeños propietarios
rurales. Es así como con las reformas introducidas, los campesinos
adjudicatarios pasan a segundo plano para priorizar a las personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad jurídica y   económica para
formular proyectos
de desarrollo agropecuario o forestal, a partir de una exposición de
motivos casi inexistente.
Por
virtud de esta nueva norma el campesino propietario de un bien baldío
adjudicado o adquirido con subsidio integral, puede solicitar a una Comisión
creada y reglada en el artículo 61 de la ley juzgada, la autorización para
transferir la propiedad o entregarla como aporte a un proyecto agrícola o
forestal, eliminando la limitación en la extensión que puede ser adquirida para
las tierras adjudicadas, así como el límite en el tiempo para el caso de las
obtenidas con subsidio. El fundamento de la solicitud y por tanto de la
sustitución de reglas, se encuentra en el objetivo de adelantar proyectos
especiales agropecuarios o forestales PEAF. En este caso, según se precisa en
el parágrafo 2º del art. 61 de la Ley 1450 de 2011, no serán aplicables ni el “término mínimo
del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22  de la
Ley 160 de 1994”, esto
es de cinco (5) años, ni “la condición resolutoria de que trata el artículo
25 de la misma ley”, es decir  la que resultaba de enajenar el terreno
adquirido con el subsidio dentro de los doce (12) años siguientes a su
otorgamiento. Pero en este caso no porque así lo autorice el Consejo Directivo
del Incoder para transferirla a favor de otro sujeto de reforma agraria, sino
porque así lo justifican los “Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario
y Forestal”.
La
valoración de que la solicitud de adquisición de la/las UAF o predios
adquiridos con subsidio para efectos de los PEAF, la debe efectuar una Comisión
de
Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, cuando se consolide
la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, quien deberá hacer el seguimiento
para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado. Las solicitudes
que se presenten a consideración de la Comisión, deberán incluir la descripción
del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la identificación
precisa de los inmuebles frente a los cuales se solicita la autorización. Al
considerar los proyectos, la Comisión dará preferencia a las solicitudes que
incluyan aporte de predios y aquellos en los cuales se configuran alianzas o
asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Esta cópula
disyuntiva
bien puede implicar que los proyectos de desarrollo agropecuario o forestal que
pretendan realizarse en bienes adjudicados como baldíos o que fueron adquiridos
mediante el subsidio integral de tierras podrán ser adjudicados sólo a
asociaciones de grandes productores, con lo cual se abre a favor de los
empresarios la condición de beneficiario de los programas de reforma agraria
del artículo 22 de la Ley 160 de 1994, que sólo tenía por tales a los pequeños
productores rurales.
Por
lo demás, no se define el tipo de alianza y sus características; no se
establece ningún criterio de preferencia y, en particular, no se adopta ninguna
acción positiva a favor del campesino que enajena su predio a título de venta
y/o aporte en orden a mantener la igualdad material. Apenas se
dispone que en caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier
proyecto que  implique el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante
el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios de baldíos y/o
beneficiarios del subsidio tienen la primera opción para recuperar la propiedad
del predio aportado.
Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional
tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los proyectos y para la
autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la Comisión,
incluyendo la generación de inversión y empleo, su aporte a la innovación, la
transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La
reglamentación respectiva será expedida dentro de los seis meses siguientes a
la aprobación de la ley materia de análisis constitucional.
Como se nota, se crea una modalidad especialmente
liberalizada frente al régimen anterior. Es la del parágrafo 1º del art. 61 de
la Ley 1450 de 2011,  que incorpora el artículo 72B a la Ley 160 de 1994. El
caso es aquel en que “la superficie sobre la cual se consolida la propiedad
sea igual o inferior a 10 UAF”, pues si es inferior “los proyectos y las
transacciones sobre la tierra no requerirán autorización ni aprobación por
parte de la comisión”. Sólo esta última deberá ser “informada” sobre
tres puntos:
i)      el
proyecto a realizar con su descripción,
ii)     las
transacciones, y
iii)  la
“identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas
transacciones se efectuarán”.
Finalmente
se encuentra lo ordenado por el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011, frente al
precepto reformado, el artículo 83 de la Ley 160 de 1994. Este último, recogía
una figura que incluso también había prevista por la Ley 135 de 1961[88].
Como precepto del Capítulo XIII sobre “Colonizaciones, zonas de
reserva campesina y desarrollo empresarial”, por virtud de ésta se incorporaban
las empresas o sociedades como sujetos de adjudicación de terrenos baldíos,
mediante su explotación, previa la suscripción de un contrato con obligaciones
específicas y consecuencias jurídicas frente al incumplimiento. Éstas eran:
i)
empresas
especializadas del sector agropecuario  o
ii)
que
se dedicaran a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería,
iii)
quienes
podían “solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las Zonas de
Desarrollo Empresarial”,  esto es, las que aún son delimitadas por el
Incoder, según estudios, con regulación propia y objetivos específicos[89];
iv)
Estas
zonas además tendrían la extensión que “al efecto” determinará la Junta
Directiva del Incora (Incoder), según lo previsto en el artículo 66 de la Ley
160[90].
De tal suerte que, para “expedir las reglamentaciones sobre las
extensiones máximas y mínimas adjudicables”[91], “el
Instituto [ahora el Incoder] deberá tener en cuenta, entre otras, las
condiciones agrológicas, fisiográficas, disponibilidad de aguas, cercanía a
poblados de más de 3.000 habitantes y vías de comunicación de las zonas correspondientes.
También se considerarán la composición y concentración de la propiedad
territorial, los índices de producción y productividad, la aptitud y las
características del desarrollo sostenible de la región”.
v)
La
adjudicación a favor de las empresas, para el caso de las zonas de desarrollo
empresarial, sólo era procedente, cuando la explotación del baldío se
hubiere “llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el
Instituto, mediante el cual la sociedad” se comprometía
a)     “a explotar
una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada,
en los cultivos o actividad ganadera convenida”,
b)     “dentro de
los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo” y
c)      en caso de que
la sociedad adjudicataria requiriera para su explotación “una extensión
adicional a la inicialmente adjudicada”, podía permitirse por una sola vez
la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad. Lo
anterior, sólo hasta por una extensión igual,  por un término de dos (2) años
más al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones
contraídas, se autorizaría la venta del terreno baldío conforme al precio
señalado por la Junta Directiva.
Esta
figura, en suma, disciplinaba la forma en que las empresas, en determinadas
zonas sustraídas del régimen de adjudicación común a campesinos como sujetos de
especial protección agraria, permitía la adjudicación, siempre y cuando
existiere previamente contrato, por un término reducido y sometida a un
conjunto de parámetros respecto de la extensión y criterios de selección.
Por el contrario, el artículo 62
de la Ley 1450 de 2011, contempla las siguientes reglas:
i)
Es
posible que sociedades reconocidas por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, como empresas especializadas del sector agropecuario y
forestal se les asigne tierras baldías;
ii)
Estas
empresas deben solicitar autorización para usar y aprovechar terrenos
baldíos en aquellas zonas calificadas como de desarrollo empresarial;
iii)
la
autorización para el uso y aprovechamiento allí previsto se ajustará a las
extensiones y  condiciones que precise el Consejo Directivo del INCODER con
sujeción, a su vez, a la reglamentación adoptada por el Gobierno Nacional.
iv)
La
autorización que se imparta se encuentra condicionada a) a la presentación y
aprobación del proyecto que será desarrollado en los terrenos baldíos, y b) a
la celebración de un contrato con el INCODER cuyo incumplimiento implicará la
reversión de la autorización otorgada para el uso y aprovechamiento de los
terrenos baldíos.
v)
Los
contratos a los que se condiciona el uso y la explotación de los terrenos
baldíos serán “contratos de leasing, contratos de arrendamiento a largo plazo,
contratos de concesión y otros contratos que no impliquen la transferencia de
la propiedad.
vi)
En
todo caso, la instrumentación contractual prevista se llevará a cabo de acuerdo
con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
Es
decir, que nuevamente se afectan elementos esenciales de la excepción a la
regla de adjudicación a favor de empresas, pues el alcance de la norma respecto
de plazos, extensiones, condiciones a que se someten las personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras están llamados a ser precisados por la
Administración mediante reglamento, es decir, donde
todas las reglas de concreción se definen por el Gobierno y la Administración.
De tal suerte, que resulta ostensible cómo el
conjunto de normas contenidas en los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de
2011, introducen  ingredientes de carácter sustancial y procedimental en el
sistema de Reforma Agraria, cuya construcción altera de manera frontal el
régimen preexistente, pues sus excepciones pueden convertirse en regla y hacer
trasmutar la legislación agraria y sobre baldíos de unos criterios a otros, en
esencia distintos e incluso contradictorios, fijados sustancialmente por el
Ejecutivo.
Con
base en estos elementos primarios y generales del análisis normativo, procede
la Corte a aplicar los test antes anunciados a las disposiciones que se
demandan.
6.2. Inconstitucionalidad de los artículos 60, 61
y 62 de la Ley 1450 de 2011, por regresividad en la configuración de los
derechos sociales
En
aplicación de los tres elementos que involucran el test de no
regresividad, los artículos acusados de cara al desarrollo de los derechos
sociales involucrados, resultan inconstitucionales, como se vera a
continuación.
6.2.1.
Las normas demandadas incluyen medidas regresivas
Las
normas sustanciales objeto de demanda modifican condiciones jurídicas
prexistentes de manera regresiva en razón a que: por un lado, reducen los
radios de protección de los derechos sociales previstos en los artículos 64 y
65 Superiores, éstos son, el derecho de acceso a la propiedad de la tierra de
los trabajadores agrarios y el de seguridad alimentaria individual y familiar
del campesino.  De otro, retroceden por la vía de una figura jurídica borrosa,
en la medida en que crea posiciones jurídicas visiblemente desiguales en
relación con el nivel de satisfacción de los derechos de los trabajadores
rurales.
En
efecto, las excepciones a las prohibiciones contenidas en la Ley 160 de 1994,
relativas a la posibilidad de adquirir tierras que en principio eran baldías y
que fueron adjudicadas a campesinos pobres o tierras adquiridas por éstos  a
través de subsidios otorgados por el Estado por encima de la UAF o sin
completar el término de amortización del subsidio, constituyen un retroceso
para la población rural en cuanto al acceso a la tierra y a la vocación de
permanencia sobre ésta. Del contenido de las normas demandadas se evidencia
claramente cómo las tierras baldías, destinadas bajo el anterior modelo
normativo a garantizar la calidad de vida de los campesinos en situación de
pobreza y vulnerabilidad, pueden pasar, sin límite alguno, a manos de personas
naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad económica para
generar proyectos productivos. Este modelo agrario privilegia la competitividad
de la producción agrícola por encima del dominio de la tierra por el trabajador
rural. A simple vista, este modelo resulta regresivo porque incumple no sólo la
obligación constitucional de garantizar  acceso a la tierra de los trabajadores
del campo sino de recibir otros beneficios inherentes a esa propiedad también
contemplados en el artículo 64 Superior, para inclinarse a favor del
crecimiento nudo, la competitividad agrícola y las tendencias económicas de
acumulación de la tierra en el mundo. Tendencias ajenas a los mandatos
constitucionales de pluralidad de actores en el mercado, equilibrio en las
contraprestaciones, garantías de igualdad material y acciones afirmativas de
distinción positiva que ameritan los sujetos de especial protección.
Con
las medidas señaladas, sin calificarlas como buenas o malas, es claro que el
legislador se aparta del sentido de la plena realización de los derechos
sociales constitucionalmente previstos y legisla en favor del aumento de la
productividad del campo en un entorno de escasez de tierra, sin reparar en el
presente y futuro de los pequeños campesinos que venden sus parcelas, entre
otras cosas, por no haber recibido la ayuda técnica y financiera del Estado
para hacerlos productivos, como tampoco se ocupa de los nuevos “accionistas” de
los proyectos productivos, campesinos que bajo la legislación anterior eran
objeto central de las políticas agrarias, entre otras cosas, porque las normas
en estudio se concentraron en asegurar la productividad del campo pero
olvidaron mantener un adecuado balance entre zonas de desarrollo empresarial y
zonas de reserva campesina, con lo cual se dejó la puerta abierta a que en
cualquier sitio productivo o no tan productivo del país y al arbitrio de la
Administración de turno, la regla sea la constitución de zonas de desarrollo
empresarial, sin miramiento sobre el futuro de quienes en un momento fueron
destinatarios de la reforma agraria en desarrollo del artículo 64 de la Carta y
sin reparo en que el recurso público y esfuerzo material invertido por el
Estado en la población rural de escasos recursos pase sin mayores explicaciones
a manos de personas con capacidad económica.
Lo
anterior en tanto, el levantamiento de las restricciones, opera según lo
plantea la norma demandada sin compensaciones efectivas y equiparables a cambio
de los campesinos enajenantes, por tanto las disposiciones acusadas:
(i)      contribuyen a la
pérdida de la condición de “propietarios” de los trabajadores rurales y al
desarrollo de su proyecto de vida en el campo al permitir que puedan enajenar
los predios baldíos originalmente adjudicados por encima de la UAF o adquiridos
con subsidios estatales antes de 12 años bien a  título de venta o aporte.
(ii)   También se
restringe la posibilidad de acceso a la adjudicación de baldíos por parte de
campesinos pobres, al impulsar sin ningún parámetro o limitación establecida en
la ley, el uso de baldíos en proyectos empresariales a título de usufructo,
comodato, arrendamiento etc., en un ambiente en el cual predomina la escasez de
la tierra;
(iii)  dificulta la adquisición de los
baldíos ya adjudicados, por otros trabajadores agrarios no propietarios, al
permitir su venta o aporte para la consolidación de extensiones superiores a
una UAF vinculadas a proyectos especiales.
Ello
se observa cuando los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011, se ocupan de
levantar los límites hasta ahora establecidos para la disposición de baldíos ya
adjudicados o de tierras subsidiadas, pues como lo advierten algunas de las
intervenciones, reducen la oferta de predios rurales para los trabajadores
agrarios, dado que los pequeños propietarios tendrán incentivos para proceder a
enajenarlos a personas naturales o jurídicas insertas en el circuito de
extensiones mayores al que difícilmente acceden los trabajadores agrarios, sin
que a cambio se abran opciones de mejoramiento en su ingreso y calidad de vida
a largo plazo. Cabe señalar que aunque no es éste un efecto necesario de lo
previsto en las normas demandadas, sí resulta altamente probable, por cuanto el
mercado de tierras para el campesino no propietario deja de estar intervenido y
la protección dispensada mediante restricciones jurídicas desaparece. En
síntesis, no puede desconocerse que la liberación jurídica condicionada de
estos predios, exigencia prevista en los artículos 60 y 61 de la Ley 1450/11,
constituyen una excepción a las reglas generales previstas originalmente en la
Ley 160 de 1994, en cuanto a la protección del estatus de propietario del
campesino.
Es
que quizás donde resultan más regresivas las disposiciones, o al menos de
manera más evidente, es en relación con el derecho a la propiedad de los
trabajadores, como titularidad de la disposición plena, con las limitaciones
constitucionales y legales, de la tierra adjudicada o subsidiada. Derecho
reconocido desde el art. 64 C.P. y desarrollado por la Ley 160 de 1994, de la
cual, por un tiempo importante, no podía desprenderse el campesino, a pesar de
sí mismo y en razón de la propia vulnerabilidad de la cual es víctima, del
ánimo de preservar su oficio, conocimiento y proyecto de vida, valioso para sí
mismo y para la sociedad.
La
posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldío o subsidiado
por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la
propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún límite,
conduce a la literal pérdida del derecho social configurado por el legislador
en el año 1994, a cambio de un derecho de crédito en el caso de “aporte”  o de
un derecho a una mínima retribución que seguramente no redundara en un mejor
nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio crea un nuevo modelo
agrario y de distribución de baldíos en el cual se extrañan medidas que
concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la norma en estudio
arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino calidad de vida, no
reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los antes destinatarios
de la reforma agraria sino que los deja al garete privados de condiciones que
les permita mantener su forma de vida rural.
Ahora
bien, además de la venta, los preceptos en estudio admiten la posibilidad de
que la propiedad del campesino se enajene a título de “aporte” en sociedades
(art. 60). Además, también se establece que la “Comisión dará
preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los
cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o
grandes productores”. Tal figura, que en principio podría resultar tan
consistente y coherente con el mandato constitucional de ordenación económica,
al buscar una alianza entre los objetivos de la igualdad material y del
desarrollo competitivo de la economía colombiana, de cara al mercado interno y
a los mercados globales, no ofrece empero, ninguna pauta hermenéutica que permita
reconocer que las medidas adoptadas en tales preceptos mejorarán efectivamente
la condición de acceso de los campesinos  a mercados, a procesos productivos, a
conocimiento para hacerlos más  competitivos, es decir que el progreso tan
anhelado sea representativo en este esquema de eficiencias económicas. Ello
porque la norma los deja apenas en calidad de accionistas pero desprovistos del
dominio de su tierra la cual es sin duda su fuente de trabajo, ocupación, seña
de identidad cultural, esto es, campesinos con representación de sus inciertos
intereses en el mercado de valores, pero sin tierra.
Es
que si bien la permisión
de aportes a sociedades de la propiedad de los predios en cuestión, encuentra
una fundamentación
a partir de propósitos constitucionales valiosos como la promoción de formas
asociativas de producción y estimulo del desarrollo
empresarial, la disposición en estudio se encuentra regresiva y desproporcionada
al restringir los alcances de una verdadera alianza productiva que no
necesariamente entrañe desprenderse del dominio de la tierra, pues en este caso
la norma reduce la alianza a la enajenación de la propiedad rural a título de
“aporte” representada aquella en acciones. Lo anterior, no sólo porque de igual
manera favorece la concentración de propiedad a la cual la normatividad
demandada no establece límite alguno, sino porque despoja al campesino
de la propiedad de la tierra a cambio de la condición de accionista en un
proyecto productivo, desnaturalizando con ello el fin de la reforma agraria.
Esto
último, en la medida en que al convertir al campesino en accionista se le
desvincula de su relación con la tierra, con lo cual se favorece el desplazamiento
del trabajador campesino a las zonas urbanas, pues tal como lo plantea la
norma, se asegura a éste dividendos, más no se le garantiza la posibilidad de
participar y contribuir con su trabajo al proyecto productivo o de asegurarle
el reintegro del aporte, esto es, la devolución del predio al finalizar el
proyecto productivo, la liquidación de la sociedad o retiro voluntario de
aquella desnaturalizando los propósitos que llevaron en su momento al Estado a
adjudicar baldíos o a invertir sus recursos en la entrega directa de subsidios.
En
esta línea, el esquema asociativo propuesto, hace posible canalizar la
inversión privada y, promueve una más eficiente explotación de la tierra baldía
o comprada por el Estado, como riqueza nacional. Pero contrario al propósito
del Plan de Desarrollo, como efecto definitivo se tiene inhibir el acceso de
los trabajadores agrarios, despojarlos de sus UAF bajo el supuesto insostenible
que allí existe un acuerdo de voluntades entre iguales: el campesino, por un lado
y, por otro los empresarios e inversionistas de los PEDAF y que además se
estableció un proceso de aprobación igualmente equilibrado con corte
garantista. Pero vale recordar que el libre mercado garantiza la existencia de
los actores económicos fuertes, que cuentan con el capital necesario para
impulsar los proyectos de compra y explotación de tierras,  los de uso y
usufructo sobre los baldíos del Estado. Mas la norma brilla por la ausencia de
medidas que respalden al pequeño propietario campesino en la decisión de venta
o aporte a proyectos empresariales, las normas acusadas no señalan alternativas
y tampoco, medidas con las que se generen las condiciones más adecuadas para
que los campesinos efectivamente, como sujetos de especial protección, accedan
a los procesos de integración económica regional y global que amparados en la
Constitución vienen desarrollándose.
Algo semejante ocurre con el artículo 62
de la Ley 1450 de 2011, al menos desde el punto de vista de la ausencia de
límites específicos a los procesos de concentración, así como de uso, usufructo
y concesión de baldíos, esta norma se torna regresiva, pues sin límite alguno
respecto de áreas y destinatarios bien nacionales bien extranjeros, las
Administraciones de turno preferirán siempre inversionistas que campesinos como
destinatarios de la tierra. Adicionalmente, el artículo 83 de la Ley 160 de 1994,
sí establecía un límite en cuanto a la superficie que podía ser explotada así
como el tiempo en que podía ser desarrollada dicha actividad por parte de las
empresas.
Teniendo en cuenta que la norma no
determina un período fijo de tiempo en que podrá realizarse dicha explotación
como tampoco consagra un límite referente a la superficie a usar o usufructuar,
es posible concluir, al igual que los demandantes, que se está privilegiando
una visión empresarial del campo en desmedro de la explotación campesina y la
preservación de su cultura y forma de vida.
Sumado
a lo anterior, también estima la Corte que las medidas de carácter sustancial
previstas en los artículos 60, 61 y 62, han supuesto igualmente regresividad
desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. Pues perder la tierra por
su venta o aporte al PEDAF, o perder la opción de acceder a la adjudicación de
baldíos por ser estos asignados en grandes extensiones a empresarios de
macroproyectos productivos, anula para el campesino en varias zonas del país su
economía tradicional de subsistencia a partir del autoabastecimiento, así como
encarece su forma de vida.
La
regresividad normativa que aquí se reconoce, no hace presuponer que el nuevo
modelo que persigue el Estado sea per se inconstitucional. Sin embargo,
al enfrentar el estudio de la regulación demandada por la cual se modifican los
parámetros legislativos previos ampliamente garantistas, debe  la Corte
concluir que ellas no contienen garantías para que no obstante la inclusión de
intensas modificaciones se aseguren los mínimos hasta ahora alcanzados por los
trabajadores del campo, más aún cuando aquellos ya han sido beneficiarios
reales de la reforma agraria.
6.2.2.
La regresividad afecta los contenidos mínimos de derechos constitucionales.
Agotado
el análisis del primer elemento habilitante para la aplicación del test de no
regresividad, se verifica además el segundo elemento, a saber, que las medidas analizadas de los artículos 60, 61 y 62 de
la Ley 1450 de 2011, se vinculan estrechamente con el ejercicio de derechos
constitucionales. Lo anterior, como quiera que las disposiciones en cuestión,
alteran el ejercicio de los derechos de configuración legislativa previstos en
los artículos 64, 65, 66 de la C.P., que se habían concretado sustancialmente
en la Ley 160 de 1994 a través de la adjudicación y el subsidio y la
preferencia por los campesinos como sujetos de especial protección.
Las
nuevas medidas no contemplan los mínimos dispuestos por los artículos 64, 65,
66, como parte de los principios que articulan la igualdad material del Estado
social y la apuesta porque el crecimiento y la satisfacción de las necesidades
se produzcan en general en el mercado. Porque ninguna de las medidas
relacionadas con la supresión de las restricciones para la venta de
propiedades, y para la acumulación de UAFS o de tierras baldías para la
explotación en cabeza de un único gran productor ni tampoco los procedimientos
y pautas muy generales señaladas, aseguran la propiedad –así sea en otra zona o
en otras condiciones- ni siquiera contempla el acceso a los servicios de “educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos” (art. 64 C.P.).
Tampoco concreta contenidos mínimos de protección a la producción de alimentos,
para la seguridad alimentaria de los campesinos y sus derechos sociales
relacionados con la alimentación contemplados desde el DIDH, ni pautas
efectivas de promoción de la “investigación y la transferencia de tecnología
para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con
el propósito de incrementar la productividad”, que no sólo beneficie a los
inversionistas y  las cifras del crecimiento sino también a quienes han
trabajado desde siempre la tierra.
Y
es que si bien no existen parámetros estrechos y con poder vinculante
definitivo para el Estado, diversas fuentes del Derecho internacional
establecen que la concreción de tales mandatos de protección sobre la población
campesina y su seguridad alimentaria y la del resto de los asociados y que la
protección de la tierra como recurso escaso, riqueza pública y privada,
resultan cada vez más necesarios, como formas de proteger derechos
individuales, sociales y colectivos[92].
De esta forma, ninguna de las normas jurídicas analizadas, se preocupó en absoluto
por asegurar lo que allí se consagra, en perfecta concordancia con las
previsiones de la Constitución tantas veces relacionadas.
6.2.3.
Falta de justificación y de proporcionalidad de las medidas.
Los
artículos objeto de demanda, hacen parte de una ley del plan de desarrollo, que
en su componente de planes de inversión tiene prelación sobre las demás leyes
(art. 341 C.P.), se apreciaría promulgada para preservar el bienestar
general desde la protección a la inversión privada en el campo, opción que resulta
admisible desde los elementos liberales y de mercado de la Constitución
económica, pero que en sí contradicen el propósito y razón de la
configuración de los derechos de los campesinos como sujetos de especial
protección. Empero, no se trata de finalidades constitucionalmente imperiosas,
como sucede con los derechos de los niños (art. 44 C.P.), en el sentido que
deban prevalecer sobre otros bienes constitucionales como los DESC reconocidos
a los campesinos -sujetos de especial protección-.
Antes
bien, las medidas en todo caso deben orientarse a favor de aquél, no porque sea
la medida más eficiente desde el punto de vista económico, sino porque es la
medida más sostenible en términos humanos, sociales, alimentarios, culturales y
también en términos de democracia económica, como pluralidad de actores y
agentes en todos los planos de los mercados y de los espacios de producción de
bienes y servicios públicos.
El
crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y productividad que animan
los poderes compartidos de intervención económica del Gobierno y el Legislador
y que se afianzan como políticas económicas globales, claro que son bienvenidos
siempre que no supongan el incremento de la pobreza de los campesinos y de la
riqueza y acumulación de los impulsores de los PEDAF o de las empresas en las
zonas de explotación destinadas a ese propósito.
Tratándose
de tierras ya destinadas por el Estado en favor de los campesinos, bien baldías
bien adquiridas pero subsidiadas, en tanto acciones positivas  para cumplir con
el deber de protección del artículo 64 Superior y, de acuerdo con la reserva
legal establecida por el art. 150, numeral 18 de la C.P, es claro que la
enajenación a título de venta o de aporte de los predios originalmente baldíos
o adquiridos con subsidio, aleja al campesino trabajador de la condición de
propietario rural, sin que la retribución obtenida individualmente por el
trabajador agregue algún beneficio o compensación social que justifique tal
sacrificio. Así mismo, la opción de concentración de la propiedad de la tierra
rural en general, pero en especial de los campesinos,  proveniente de los
recursos escasos del Estado, tampoco resulta justificada a la luz del deber de
protección de la producción alimentaria (art. 65).
Es
así como a partir del juicio estricto de proporcionalidad que amerita este
asunto, encuentra la Corte que liberalizar el mercado de la tierra de los
campesinos pobres de Colombia, para que en el marco de su necesidad enajenen la
titularidad plena de su propiedad, sin criterios ciertos de equidad o
compensación de derechos equiparables, no se aprecia adecuada y necesaria.
Lo
anterior además, porque no se presentó ante la Corte ni por parte del Congreso
ni por el Ministerio de Agricultura ni por quienes participaron del proceso,
estudios cuidadosos o serias justificaciones que permitieran evidenciar cómo al
autorizar a los trabajadores del campo la libre enajenación de predios
inicialmente adjudicados o comprados por el Estado y, la concentración de éstos
en manos de particulares, se favorece el interés general en términos de
producción de empleo, seguridad alimentaria, incremento de ingresos locales y
nacionales, mejora en la calidad de vida de los habitantes de las áreas que
rodean las zonas de desarrollo empresarial, así como en qué medida estos
cambios benefician a esos pequeños propietarios enajenantes y cómo el Estado
frente a ese nuevo modelo asegura su calidad de vida, su relación con la tierra
y con medios adecuados de subsistencia.
No
aparece tampoco en el expediente, a pesar de haber sido requerida, constancia
expresa de que en los debates surtidos en el Congreso se hubiese discutido por
qué tales medidas ciertamente regresivas eran necesarias e impostergables ni se
encontró constancia del estudio de otras alternativas menos lesivas, que
articularan todos los bienes jurídicos en juego[93], con
posiciones jurídicas de derecho claras y garantistas tanto para el campesino
como para el empresario del campo y menos incertidumbre en la regulación de las
condiciones en que los grandes capitales y firmas de la economía nacional e
internacional accederán como propietarios o como usufructuarios de las tierras
del Estado para cumplir con los derechos sociales de los artículos. 60, 64 y 65
de la C.P. y concordantes.
Por
lo demás, no se vislumbra cómo se promueve la realización de otros derechos
fundamentales de los campesinos, como sería el efectivo acceso a mejores
servicios, calidad de vida, acceso a los mercados, al conocimiento, para
habilitarlo en la cadena de valor del desarrollo empresarial,  de manera que
participe no solo en la generación de riqueza como accionista sino también a
partir de su conocimiento y su mano de obra o trabajo material, es decir que se
vuelva parte importante dentro de la cadena de valor, de forma que se garantice
su derecho a hacer parte del progreso que auguran los mercados competitivos,
productivos, sostenibles. Baste con mirar modelos actualmente en desarrollo en
el país en que los empresarios del campo no necesariamente adquieren el derecho
a la propiedad de estos pequeños campesinos, sino que celebran con ellos
alianzas mediante las cuales aportan tecnología de alto impacto (semillas,
maquinaria, asistencia etc) y a cambio obtienen la cosecha por la cual pagan un
precio razonable al agricultor, de forma que aquellos comercializan grandes
cantidades del producto acordado sin perder el domino de su parcela con lo
cual  todos ganan dentro de la cadena productiva.
Así
la norma en estudio demuestra un claro desbalance del modelo en la medida en
que resulta benéfico para los inversionistas en proyectos productivos y, en
cambio en nada contribuye al campesino propietario. A partir de las nuevas
reglas en estudio una persona natural o jurídica que no vive en estado de
vulnerabilidad y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus vivendi,
podrá adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la
naturaleza de baldías o que aún la tienen, aunque excedan la UAF,  sin límite
alguno, sin reparar en el esfuerzo del Estado en identificar y adjudicar
baldíos a los campesinos marginados y la inversión de recursos públicos en
estos propósitos.
Todo
esto, sin que sean suficientes los poderes ni la preferencia otorgada a los
PEDAF en los que existen alianzas entre empresarios y campesinos, al carecer la
ley de regulación de mínimos que, en cambio fueron otorgados al reglamento.
Tampoco resultas protección suficiente la preferencia de recompra a favor del
propietario del terreno adjudicado o comprado con subsidio, pues las opciones
de que no cuente con dinero para readquirir la tierra son muy altos.
Por
lo anterior, encuentra la Corte que frente el test de regresividad las medidas
contenidas en las disposiciones que se demandan no fueron debida y
suficientemente justificadas ni resultaron proporcionales pues en la
ponderación formulada sólo prevalece el uso eficiente de la tierra sin atender
la garantía del acceso a la propiedad de la misma por parte del trabajador
campesino.
6.3. Inconstitucionalidad de los artículos 60, 61
y 62, por insuficiencia
en el cumplimiento de los deberes constitucionales de la reserva legal general
y específica en la configuración
legislativa y delegación excesiva en el gobierno y en la
Administración.-
Como
últimos componentes de análisis del test de regresividad se analiza otro
elemento analítico destacado que tiene que ver con la suficiencia en la
regulación del legislador, en asuntos donde posee un amplio margen de
configuración legislativa.
En efecto en las disposiciones acusadas, no se
adoptan las decisiones políticas y jurídicas fundamentales relativas a la
materia regulada, esto es, de la protección del campesino, de asegurar su
derecho de propiedad y la calidad de los proyectos que habilitan la compra. Ni
establece los contenidos mínimos de legalidad, en
función de las materias de que se trata, sometidas a la reserva de ley por
doble vía, la configuración de los derechos sociales y la regulación de los
baldíos (arts. 64, 65, 150-num 18).
Y además, la regulación examinada deja al
reglamento en la posibilidad de erigirse en una fuente autónoma del poder de
la Comisión de
Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal o
del Consejo Directivo del INCODER, así como de los deberes, obligaciones o
limitaciones a la actuación de los particulares, de los campesinos y en
definitiva del Estado, sobre la tierra de los trabajadores agrarios.
Así
pues, desde el art. 60 de la Ley 1450 de 2011, se advierte la importancia de la
Comisión en la autorización de los actos o contratos para adelantar PEDAF que
alcancen más de diez (10) UAF, o para supervisar, los que no superen tal monto
(art. 61, parágrafo 1º Ley 1450 de 2011). Esta comisión gubernamental tanto en
lo político como en lo técnico, Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo
Agropecuario y Forestal, tiene por objeto, i) recibir, evaluar y aprobar los
proyectos especiales agropecuarios y forestales, ii) autorizar las solicitudes
de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se
consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de recibir “información
sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones, con
la identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas
transacciones se efectuarán” (par. 1º art. 61), cuando apenas alcancen esta
dimensión; iii) esta autoridad empero, atenderá la reglamentación del
gobierno, el que tendrá en cuenta “los criterios para la aprobación de los
proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a
consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo,
su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de
predios aportados al proyecto”; iv) aún así, dispone un criterio de
preferencia a los proyectos en los que se evidencia alianzas o asociaciones
entre pequeños, medianos y/o grandes productores.
En
lo que hace a las zonas de desarrollo empresarial, artículo 62, es en primer
lugar el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el que determina las
empresas habilitadas para solicitar autorización para el uso y aprovechamiento
de terrenos baldíos en dichas Zonas. Y es el Consejo Directivo del INCODER, el
que determina las extensiones y condiciones correspondientes, según la
reglamentación del Gobierno Nacional. Sólo se establece que la autorización
responderá a la solicitud de la empresa interesada, y se formaliza con un
contrato de múltiple naturaleza que no implique transferencia de propiedad,
cuyo incumplimiento “dará lugar a la reversión de la autorización de los
terrenos baldíos”. También sobre este aspecto el Gobierno debe reglamentar.
Son
en consecuencia muchos los ingredientes normativos que omite la ley. La
remisión a las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, previstas en
los incisos primero y tercero del artículo cuestionado, constituye una
deficiencia que desconoce la reserva legal en la medida que precisa las
condiciones de ejecución.
El
reenvío a la reglamentación por parte la ley en cabeza del Gobierno Nacional en
tanto instrumento que no precisa criterios sino que establece aspectos
sustanciales, desconoce abiertamente la reserva de ley.
No
se definen los criterios generales a los que deberá sujetarse el Gobierno
nacional en todas las materias a las que se remite ni para los PEDAF ni para el
uso y usufructo de las zonas de desarrollo empresarial. En tal sentido no se
formulan las decisiones legislativas básicas relativas a la ejecución de
este tipo de proyectos, propias al debate deliberativo, pluralista y
democrático que se espera para adoptar decisiones justas.
No
se establece cómo valorar la demanda de autorización o si debe ser comparada
con otras demandas, no se diseñan elementos de juicio que aseguren la verdadera
capacidad del proyecto o de la empresa para el uso y usufructo y las formas
cómo se decantan los derechos de las partes: de campesinos, empresarios y
Estado. No trata en absoluto los precios por pagar, o las compensaciones de los
inversionistas, de cara a los trabajadores de la tierra y de cara al Estado y
la cesión temporal de su riqueza.
La
decisión fundamental relativa a la prohibición consistente en que los contratos
que se celebren para el uso y aprovechamiento de los bienes baldíos impliquen
transferencia de la propiedad, no se acompaña sin embargo, de la claridad de
los contratos que se pueden celebrar a cambio.
No
prever la duración máxima de los contratos de leasing, arrendamiento y
concesión, desconoce el valor que estas limitaciones poseen en el ejercicio
de una prerrogativa excepcional como la que aquí se trata, con valoraciones que
sólo el foro del Congreso puede asegurar, según los objetivos y bienes
jurídicos que se pretende proteger. Y no incluir los criterios que permitan
definir con exactitud los requisitos que deben cumplir las empresas que
solicitan el usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el
inmueble, también defiere en el reglamento y en la autoridad
administrativa de aplicación, decisiones trascendentales para el Estado, su
economía, la realización del Estado social de derecho, es decir que desarrolla
de modo insuficiente las reservas de ley atribuidas.
Pues
nada aclara que deba tratarse de sociedades especializadas en el desarrollo de
actividades propias del sector agropecuario y forestal, ni de sociedades
reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Tampoco sirve
a tales propósitos, la necesidad de presentación de los proyectos respectivos,
pues no se ha determinado ningún objetivo concreto, ninguna meta específica
para el cumplimiento de los mandatos constitucionales todos.
Además
de los aspectos señalados en el estudio de regresividad, no se establecen en
los PEDAF, la retribución al Estado, no se determina un área límite o criterios
para fijarla, no se asegura un proceso permanente de evaluación del proyecto,
no sólo para su estudio previo, sino durante y ex post. Y en las zonas de
desarrollo empresarial, no se establece ninguna referencia a la posible
situación de solicitudes concurrentes: por ejemplo una comunidad y una empresa,
no establece criterios para seleccionar los beneficiarios. No atiende en
absoluto la realidad de que el baldío esté ocupado y sus ocupantes tengan el
derecho adquirido o la expectativa legítima de que les fuese adjudicado. ¿Cómo
atender este conflicto de intereses?
Las
normas legales, por lo demás, no incluyen exigencias relacionadas con metas y
resultados, que revistan de seriedad al proyecto, sentido a las excepciones que
se creen, equidad en las relaciones que tejan, resultados o el impacto
eficiente pero al mismo tiempo redistribuidor de los beneficios y costos del
proyecto.
No
se establecen tampoco, consecuencias económicas frente al incumplimiento, al
destino de las tierras apropiadas o usufructuadas. No incluye la ordenación
medular sobre la solución de conflictos entre derechos e intereses de
empresarios, colonos, ocupantes, campesinos propietarios.
En
relación con relación los incentivos o estímulos de asociatividad, no se
contemplan los diseños normativos que aseguren una participación efectiva del
trabajador de la tierra en el proceso productivo y competitivo por emprender.
Sea aquél en el que contribuye con su propiedad, no necesariamente cediendo su
disponibilidad, sino los demás atributos, sea con su trabajo, mejoras,
ocupación legítima, para los baldíos no adjudicados formalmente que sean
demandados por las empresas. No define cómo sortear la necesidad de asegurar en
todo caso, la subsistencia y seguridad alimentaria del campesino y su familia,
el acceso a terrenos que le permitan cultivar para el pan coger.  Ese decir que
se echan en falta, como era propio al deber de desarrollo de la reserva legal
de configuración de derechos sociales y regulación de baldíos, definir las
reglas efectivas para que el uso y explotación productiva de la tierra de los
trabajadores agrarios, con PEDAF o con empresas o con otras fórmulas, pero que
crearan el verdadero tejido estratégico capaz de asegurar que los
adjudicatarios de baldíos y beneficiarios de subsidios, o también a los
campesinos sin tierra, mejorar sus condiciones de vida, elevar sus condiciones
de dignidad humana, protección de sus derechos sociales fundamentales,
reconocimiento como sujetos de especial protección pero también como agentes
económicos trascendentales del campo y de la seguridad alimentaria de los
asociados, al mismo tiempo que opciones de negocio, utilidad y expansión a las
empresas y a los inversionistas[94].
A
falta de tales elementos de juicio, la potestad reglamentaria del Gobierno no
podrá cumplir la función de cumplida ejecución de las leyes, pues no hay
lineamientos definidos ni precisos por parte del legislativo para su ejercicio.
Menos aún en materias que tienen reserva legal como las relacionadas con el
manejo de baldíos, al tenor de lo previsto en el artículo 150 numeral 18 C.P.,
ya que por la reserva de ley, no se puede delegar en el Ejecutivo el lleno de
los vacíos legales ni entrar en la regulación de aspectos sustanciales sobre
tales bienes, lo cual decididamente excedería la órbita de las competencias de
reglamentación.
Por
otro lado, es preciso afirmar que en atención
al procedimiento especial de aprobación de las leyes del Plan Nacional de
Desarrollo consagrado en el artículo 341 Superior -en cuanto tienen iniciativa exclusiva
del Gobierno, las modificaciones que se introduzcan por parte del Congreso
requieren el aval del Gobierno, y, además, un término perentorio de tres meses
para su aprobación so pena de que el Gobierno le de vigencia mediante un
decreto con fuerza de ley[95]- debe existir un
cuidado estricto sobre las temáticas que pretenda incluir para evitar que se
vacíe el contenido democrático previsto para otras leyes ordinarias[96].
Así, en el caso de las normas del Plan Nacional
de Desarrollo bajo estudio, que se refieren a la función expresamente otorgada
al Congreso por el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución de “dictar
las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”,
su contenido debe ser objeto de consideración y deliberación en un
procedimiento legislativo ordinario e independiente que permita un margen de
discusión más amplio que el dispuesto para la discusión y aprobación de las
leyes del Plan Nacional de Desarrollo.
Además, las normas contenidas en las Leyes del
Plan Nacional de Desarrollo no tienen vocación de permanencia en la medida que
están previstas para el respectivo cuatrienio presidencial[97],
de manera que ellas no están llamadas a regular normas como las que se
estudian, en las que se instaura un modelo estructural sobre manejo de tierras
en el país, que, además, es distinto al previsto en la Ley 160 de 1994
–especialmente en el artículo 72.
En este orden de ideas, en cuanto los artículos
acusados pretenden establecer más que una norma de planeación, una regulación
integral sobre la apropiación de tierras baldías, se está vaciando la
competencia del legislador consagrada en el artículo 150, numeral 18, de la
Carta, no sólo por su limitado margen de deliberación y decisión en el
procedimiento de aprobación de las Leyes del Plan Nacional de Desarrollo, sino
también por cuanto a través de este tipo de leyes -que no pretenden ser
permanentes-, se está regulando un modelo estructural de tierras que debe ir
más allá de una política circunscrita a un específico periodo presidencial.
6.4.
Conclusión
Los
artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se establece el Plan de
Desarrollo 2010-2014, son inexequibles en tanto regresivos respecto de los
mecanismo de protección hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de
asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a
la propiedad rural de los trabajadores del campo y los derechos inherentes a
éste como la vocación de permanencia sobre la misma, la vivienda campesina, la
productividad de su parcela a partir del apoyo financiero, técnico y científico
del Estado y, regresivo respecto del derecho de seguridad alimentaria en el
mediano y largo plazo, es decir, el derecho a acceder en condiciones dignas a
las fuentes de actividad económica agroindustrial para asegurar su
subsistencia.
Lo
anterior por cuanto al modificar los mecanismos de protección que sobre la
propiedad de la tierra se venía garantizando, el  Estado se limitó a liberar
las medidas restrictivas de enajenación de baldíos adjudicados o de tierras
financiadas mediante subsidios a campesinos de escasos recursos, así  como a
modificar el orden de prelación respecto de la disposición de baldíos de forma
que éstos pudiesen ser aplicados a zonas de desarrollo empresarial sin ningún
tipo de límite o criterio frente a empresarios nacionales o extranjeros. Es
decir, todas estas medidas regresivas no vinieron acompañadas de justificación suficiente
para sacrificar los logros hasta ahora alcanzados por la población campesina y
fueron establecidos sin presentar mecanismo proporcional alguno dirigido a
asegurar un balance entre empresas agroindustriales y campesinos.
Nada
se señalo respeto de la creación de zonas de reserva campesina, nada se
puntualizó sobre el alcance de las alianzas productivas ¿es realmente necesario
el aporte de la tierra para desarrollar este modelo asociativo? ¿No pueden los
campesinos ser incluidos dentro de la cadena productiva a través del aporte de
su fuerza de trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de
desprenderse del derecho de dominio? ¿Qué exigió el Estado a favor de la
población campesina por parte de las empresas agroindustriales? ¿Cómo protege
el Estado a los campesinos que enajenan sus parcelas? ¿Qué exige el Estado a
las Empresas Agroindustriales a favor de las regiones en las cuales operan?
¿Cómo controla o limita el Estado el proceso de concentración de la tierra, más
aún en manos de personas extranjeras? ¿Por qué se justifica que no exista
límite alguno en cuanto al número de UAF a adquirir por parte de las empresas
agroindustriales?. Lamentablemente ninguno de estos interrogantes y, otros más
expuestos a lo largo de esta providencia fueron absueltos, razón por la cual se
confirma la regresividad de sus contenidos en la medida en que estas
disposiciones por sí solas dejan al campesino enajenante o desposeído en
manifiesta situación de debilidad.
De
otra parte, el Legislador en materia tan importante cede a la Administración la
concreción del mecanismo creado, olvidando el contenido del artículo 150
numeral 18 Superior. De forma que la pobre regulación   sobre estos mecanismos,
incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza
materias que imperativamente le corresponde definir y garantizar.
Ocurre
lo mismo respecto del artículo 62 de la Ley en estudio, en lo que se refiere al
artículo 83 de la Ley 160 de 1994, pues aunque ciertamente se activa una figura
preexistente aún no explorada de modo suficiente por el Estado colombiano, se
estableció para su funcionamiento un régimen jurídico incierto desde el cual se
desconoce por completo la contraprestación que debe recibir el Estado por
permitir que se disponga de parte de su riqueza en tierras, sobre todo cuando
se tiene un número dramático de población campesina desplazada por la violencia
y una comprobada escasez de tierra disponible. Ningún argumento presentó el
Gobierno nacional para defender este planteamiento.
Por lo anterior, las
disposiciones según sus contenidos específicos son inexequibles por cuanto no
superaron ni el test de no regresividad aplicable a los derechos
sociales configurados por la ley, desde los artículos 64, 65 y 66 de la Carta,
en consonancia con los artículos 1º, 13, 58, 333, 334, 365, 366 de la misma, ni
el test de la suficiencia en la configuración normativa de materias que
tanto dependen del desarrollo de una reserva de ley específica como la prevista
en el artículo 150, numeral 18 de la Carta, es decir, por suprimir las
garantías mínimas previstas en los artículos 25, 72 y 83 de la Ley 160 de 1994
de aseguramiento de la titularidad de los campesinos, sin justificación alguna,
sin proporcionalidad de la medida y, sin contraprestación suficientemente
ventajosa y sostenible para el campesino y para el Estado en términos del
derecho de propiedad sobre la tierra y del derecho a la seguridad alimentaria
de todos los asociados, en términos de la correcta distribución de los recursos
escasos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-Declarar INEXEQUIBLES los artículos 60, 61 y 62 de la Ley
1450 de 2011 por las razones y cargos expuestos.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con salvamento de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
ADRIANA MARIA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO  DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-644/12
Expediente:
D-8924
Demanda
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450
de 2011.
Magistrado
Ponente:
ADRIANA MARÍA
GUILLEN ARANGO
Como lo expresé en su oportunidad mi discrepancia
con la decisión de mayoría sintéticamente, se sustenta en lo siguiente:
Parto del reconocimiento de que al amparo de
precisos mandatos constitucionales que cuentan con el reforzamiento de
específicas regulaciones que incorpora el denominado bloque de
constitucionalidad, como también lo ha reconocido reiteradamente la
jurisprudencia de esta Corporación, los derechos sociales a los que se refiere
nuestra Carta están cobijados por el mandato de progresividad y su correlativo
de “no regresividad”,  y que fue dentro de ese ámbito que se expidieron las
medidas adoptadas en las disposiciones demandadas (arts. 60, 61 Y 62 de la Ley
1450 de 2011), entendimiento al que claramente arribo pero solo si se
supeditara a los lineamientos que seguidamente esbozo:
No cabe duda que las medidas cuestionadas
propugnaban por estimular el mayor desarrollo del sector rural en beneficio del
grupo poblacional que habita en dichas áreas,  posibilitando que propietarios
de baldíos se vincularan como socios a grandes proyectos productivos que
requerían considerables extensiones de tierra para su realización, aportando su
parcela como insumo para constituir la estructura física requerida. Sin
embargo, la sombra de un eventual fracaso de la empresa y la posible pérdida de
titularidad de la tierra por el adjudicatario del baldío condujeron a la
mayoría de la Sala a considerar que las disposiciones acusadas bien podrían
derivar en el desconocimiento del deber constitucional del Estado de promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y
de adoptar medidas tendientes al mejoramiento de su ingreso y de su calidad de
vida, lo que se valoró como una especie de retroceso  en el caso presente, a mi
modo de ver, bien pudo optar la Corte por compatibilizar los intereses en
tensión manteniendo vigentes las normas que permitían la implementación de esos
grandes proyectos,  pero bajo el entendido de que en ningún caso, los
campesinos aportantes de los baldíos que les fueron adjudicados perderían esa
titularidad garantizando el Estado los auxilios económicos que fueran
necesarios para recuperar su plena propiedad en el caso de que esta haya
quedado en riesgo. Un condicionamiento en ese sentido bien pudo ensayarse en
aras de no abortar lo positivo de la norma pero si proscribiendo lo que de ella
pudiera resultar reprochable al amparo de los enunciados de la Carta frente a
las cuales se confrontó
Lo
que sí no podía condicionarse y por tanto era menester declarar
inconstitucional como lo decidió acertadamente la mayoría fue la remisión al
gobierno para que reglamentara asuntos como el aprovechamiento de los terrenos
baldíos a través de contratos de leasing, arriendos a largo plazo, concesión u
otras modalidades, cuando ello, a no dudarlo es atribución propia del
legislador.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-644/12
Demanda de
inconstitucionalidaden contra de los artículos 60, 61 y 62
de la ley 1450 de 2011
Referencia: Expediente
D-8924.
Actores:
Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo
Magistrado
Ponente: Adriana María Guillen Arango
1. Comparto
la decisión de declarar inexequible la autorización que establecía el artículo
60 de la ley 1450 de 2011 para enajenar -con un propósito
diferente a la realización de un aporte a una sociedad-, los predios baldíos adjudicados
o adquiridos con subsidio integral sin que interesara la consolidación
de propiedades con una superficie superior a la Unidad Agrícola Familiar fijada
por el Incoder.
2. No
obstante lo anterior, considero improcedente la declaración de inexequibilidad
de la totalidad del citado artículo 60 así como de los artículos 61 y 62 de la
misma ley.
2.1. El
artículo 60 admitía, además de la enajenación de los predios adjudicados o
adquiridos con el subsidio integral de tierras establecía la posibilidad de
celebrar actos o contratos que tuvieren como objeto el aporte de bienes para el
desarrollo de proyectos de desarrollo agropecuario o forestal. Esta posibilidad
implicaba que al aportante se le confería un derecho de participación y, en esa
medida, no se desprendía de la posibilidad de participar en las utilidades de
la explotación de la tierra y en la gestión de los proyectos. La eliminación
de las restricciones en los casos en los que el acto o contrato tuviera como
propósito la realización de un aporte para el desarrollo de un proyecto
agroindustrial o forestal, no equivalía a una desprotección o retroceso en el
deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra
de los trabajadores agrarios. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes
razones:
2.1.1. Los
artículos 60 y 61 de la ley 1450 de 2011 –sin perjuicio de la declaración de
inexequibilidad- se ocupaban de regular la posición de los actuales propietarios
estableciendo una autorización para disponer del derecho de dominio aportando
la tierra a una organización o asociación y, en esa medida, constituía una
forma de potenciar las facultades que confiere la propiedad y no un mecanismo
para establecer límites a su acceso. De acuerdo con ello, las facultades de
uso, goce y disposición jurídica, se encontraban debidamente protegidas por los
artículos acusados, cuyo propósito consistía en incentivar la asociación de
propietarios para el desarrollo de proyectos empresariales.
2.1.2.
Disposiciones como las acusadas pueden tener como resultado –de hecho ese es su
objetivo- la consolidación de propiedades superiores a la Unidad Agrícola
Familiar para la configuración de asociaciones de propietarios. Sin embargo, de
ese estado de cosas no se desprende que el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios resulte inhibido, anulado y ni siquiera restringido.
Ampliar
la extensión posible de tierras, eliminando las restricciones para su aporte,
implica también la posibilidad de que a través de medios asociativos complejos
en los que participan los propietarios se instrumenten formas de cooperación
diferentes cuyo resultado consista (i) en una percepción más eficiente de los
frutos naturales o civiles que provienen de la explotación de la tierra, (ii)
en la ampliación de las posibilidades de acceder al crédito, (iii) en la
creación de escenarios propicios para el despliegue de formas de democracia
económica y (iv) en la generación de condiciones más adecuadas para los
procesos de integración económica regional y global que, amparados en la
Constitución, vienen desarrollándose.
2.1.3. Las
normas cuestionadas preveían limitaciones de diferente naturaleza para asegurar
que las operaciones allí contempladas no derivaran en prácticas opuestas a la
Constitución. En efecto, se encontraba establecido que debía tratarse de un proyecto de
desarrollo agropecuario o forestal, que los propietarios rurales  eran
titulares de un derecho preferente para la readquisición de los predios en los
eventos en los que la que la ejecución se terminara anticipadamente y que en
algunos casos se requería de una autorización especial.
El resultado que
se asocia a los artículos cuestionados –concentración de la tierra- no es
necesario ni tampoco inevitable. Ellos permitían la creación de alianzas entre
campesinos propietarios, la constitución de sociedades para el desarrollo de
proyectos y la gestión empresarial con la participación de los trabajadores agrarios
de diferente forma.
2.1.4. Es
indispensable destacar que el artículo 64 de la Constitución en el que se
fundamentó la declaratoria de inexequibilidad, prevé que el acceso a la
propiedad de los trabajadores agrarios sea instrumentada a través de formas
asociativas. Entre ellas, además de las que pueden surgir al amparo de zonas de
reserva campesina, se encontraban también las contempladas en los artículos 60
y 61 de la ley 1450 de 2011, cuya estructura no afectaba el acceso a la
propiedad de los trabajadores agrarios ni la obligación de garantizar su
participación en los beneficios de la tierra.
2.1.5. Las
restricciones establecidas en la ley 160 de 1994 –ahora suprimidas para
supuestos excepcionales y controlados-no constituían elementos imprescindibles
para el aseguramiento del derecho de acceder a la propiedad si se tiene en
cuenta, además de lo señalado anteriormente, que el Estado se encuentra
obligado a continuar avanzando en la definición de mecanismos efectivos de
apoyo para hacer posible el acceso a la propiedad de los trabajadores del
campo.
Cabe advertir
que la regla de preferencia de adjudicación de baldíos a pequeños campesinos,
establecida en el objetivo noveno del artículo 1 de la ley 160 de 1994, se
encuentra vigente y debe ser tomada en serio por todas las
autoridades.
2.1.6. Es
necesario precisar que aunque en la sentencia C-536 de 1997 se declaró la
constitucionalidad de la disposición que establece la restricción a la
enajenación de predios adquiridos en virtud de adjudicación de baldíos cuando
se consolidaran propiedades superiores a la unidad agrícola familiar, ello no
implica que toda regulación que se le oponga total o parcialmente resulte
inconstitucional. Considerando la apertura del deber establecido en el artículo
64 de la Constitución, existen diversos medios para avanzar en la protección
allí consagrada. Así pues, las virtudes que la Corte atribuyó a la norma
examinada en esa oportunidad, no constituían un obstáculo insuperable para
adoptar una regulación alternativa como la que fue objeto de examen.
2.1.7. No existe
un retroceso normativo en el grado de protección de los derechos que se
adscriben al artículo 64 de la Constitución. Las posibilidades previstas en las
normas declaradas inexequibles por la Corte no implicaban un deterioro de la
protección del derecho de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad
si se considera (i) su carácter excepcional y (ii) su fundamentación en
propósitos constitucionales altamente valiosos previstos en el primer inciso
del artículo 65 de la Constitución -conforme al cual la
producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado y, para
ello se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas,
pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales-, en el artículo 333
-según el cual el Estado fortalecerá las
organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial- y en el
artículo 334 -que prevé la  intervención del Estado en la producción, distribución, utilización y consumo de
bienes-.
Adicionalmente,
la alternativa regulada en los artículos 60 y 61 de la ley 1450 (iii) era una
de las modalidades –entre muchas otras- a través de las cuales se pueden
afianzar formas de propiedad asociativa, (iv) no contemplaba un impedimento
definitivo para acceder a la propiedad, (v) ampliaba las posibilidades de
disposición por parte de los trabajadores agrarios, (vi) no alteraba la regla
de preferencia en materia de adjudicación de baldíos contemplada en el noveno
objetivo de la ley 160 de 1994, (vii) se encontraba sometida a restricciones
generales y específicas determinadas por la ley y (viii) preveía mecanismos de
reintegro de tierras a los trabajadores agrarios en el evento de no continuarse
con el proyecto.
2.2. El artículo 62
de la ley 1450 de 2010, que
modificaba el artículo 83 de la ley 160 de 1994, establecía la posibilidad de
conferir autorizaciones de explotación de determinados predios rurales para la
ejecución de proyectos aprobados por el Incoder. Esta disposición tampoco
desconocía la Constitución.
2.2.1. La
comprensión conjunta de los artículos 65, 333 y 334 de la Constitución, hace
posible concluir que el legislador cuenta con la posibilidad de establecer
mecanismos para promover el desarrollo de proyectos empresariales que impliquen
una explotación sostenible del campo. Los proyectos a los que aludía el
artículo 62 demandado constituían una forma posible de materializar esos
objetivos constitucionales. Adicionalmente la ejecución de tales proyectos se encontraría
sometida a diferentes límites asegurados, entre otras cosas, por el hecho
consistente en que el Estado no se desprendía del derecho de dominio, a
diferencia de lo que ocurría en la regulación preexistente en la que se
permitía la adjudicación de tierras a empresas especializadas del sector
agropecuario.
2.2.2. Tampoco
violaba -el referido artículo 62 demandado-la competencia del Congreso en
materia de adopción de normas relativas a la adjudicación y recuperación de
tierras.
2.2.2.1. El
artículo 150.8de la Constitución establece que le corresponde al Congreso, por
medio de leyes, dictar
las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías. De acuerdo con
lo anterior, la regulación de los procesos relativos a la apropiación,
adjudicación y recuperación de bienes baldíos, se encuentra sometida a reserva
legislativa. Se trata entonces de un asunto en el que el mandato de regulación
suficiente exige que se disciplinen los ejes centrales para el desarrollo de
tales operaciones y los límites que deben serle impuestos.
2.2.2.2. El Congreso
había definido en las normas acusadas los aspectos cardinales relativos a las
condiciones en que debería llevarse a cabo la reglamentación. En primer lugar,
establecía los sujetos que podían desarrollar tales actividades
precisando que lo serían las sociedades que desarrollen de manera especializada
actividades económicas organizadas en el sector agropecuario y forestal. Tales
sociedades, además de ello, deberían ser reconocidas por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
En segundo
lugar, la norma fijaba reglas relativas al objeto de uso y explotación,
previendo que la autorización para ello debía atender las condiciones
establecidas por el Consejo Directivo del Incoder así como las extensiones
previstas por parte de dicho Consejo. Este organismo, a su vez, se encontraba
en la obligación de ajustarse a la reglamentación que sobre ello adoptara el
Gobierno Nacional.
En
tercer lugar, la ley fijaba parámetros específicos relativos a las condiciones
y la forma bajo las cuales habrían de usarse y aprovecharse los
bienes baldíos. De esta manera, la ley indicaba que la explotación del bien
baldío requería la
presentación y la aprobación de un proyecto que sería desarrollado en las
tierras. Adicionalmente el desarrollo del proyecto sólo podría iniciarse previa
celebración de un contrato con ese propósito que, en ningún caso, implicaría la
transferencia de la propiedad. Entre las modalidades contractuales que podían
emplearse, que además serían objeto de reglamentación por parte del Gobierno
Nacional, se encontraba el leasing, el arrendamiento a largo plazo y la
concesión.
2.2.2.3.
El artículo demandado se ocupó entonces de regular el núcleo básico de las
actividades de uso y explotación de bienes baldíos. La remisión a las
disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, previstas en los incisos
primero y tercero, no constituía una deficiencia que desconociera la reserva
legal sino un instrumento para precisar las condiciones de ejecución. Además de
las razones expuestas, cabe presentar las siguientes respecto de lo indicado
por los incisos primero
2.2.2.3.1.
El inciso primero del artículo demandado establecía que las actividades de uso
y explotación se llevarían a cabo en zonas de desarrollo empresarial. De
conformidad con el artículo 82 de la ley 160 de 1994, las zonas de desarrollo
empresarial deben orientarse a permitir la incorporación de sistemas sustentables
de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la
oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la
inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y
conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio
Ambiente.
El
análisis conjunto del primer inciso con lo previsto en el artículo 82 de la ley
160 de 1994, hace factible concluir que en este punto específico el legislador
estableció el contenido básico exigido por la existencia de una reserva
legislativa. A pesar de que la regulación no resultaba especialmente detallada,
sí permitía identificar los criterios a los que debía sujetarse el Gobierno Nacional
en esta materia dado que, entre otras cosas, habría de tener en cuenta la
articulación del uso y aprovechamiento de bienes baldíos con las finalidades
que se encuentran en tal artículo 82 enunciadas.
2.2.2.3.2. La
remisión que al reglamento se hacía en el tercer inciso del artículo demandado tampoco
desconocía el mandato de regulación suficiente que se vincula a la reserva
legal. El artículo adoptaba una decisión fundamental relativa a la prohibición
consistente en que los contratos que se celebraran para el uso y
aprovechamiento de los bienes baldíos implicaran transferencia de la propiedad.
Adicionalmente enunciaba algunos tipos contractuales que podrían ser
instrumentados para ello. Sin embargo, dado que sería posible prever otras
modalidades contractuales en función de la clase de proyectos que se presenten
para el uso y explotación de bienes baldíos, dejaba abierta la posibilidad para
su definición reglamentaria. Igualmente contemplaba de forma precisa la
consecuencia que se sigue del incumplimiento del contrato al establecer que, en
esos casos, procedería la reversión de la autorización originalmente dada.
Así las cosas,
con la excepción que referí al iniciar el presente salvamento, las
disposiciones acusadas han debido declararse exequibles.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
MAGISTRADO
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-644/12
AUTORIZACIONES
EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (2010 -2014) A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA
ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS
INICIALMENTE COMO BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-No constituyen
medidas regresivas pues no modifican el diseño de una política pública y no
implican un retroceso en materia de derechos sociales (Salvamento de voto)
AUTORIZACIONES
EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION,
APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO
BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-No sujetas a
reserva de ley (Salvamento de voto)
Referencia: expediente
D-8924
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011, “por
la cual se expide el plan de desarrollo 2010-2014”.
Magistrada
Ponente:
ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO
Con
el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisión
mayoritaria, en virtud de la cual se declararon inexequibles los artículos 60,
61 y 62 de la ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el plan de desarrollo
2010-2014”.
A
juicio de la mayoría los articulos objeto de examen son “inexequibles en tanto
regresivos respecto de los mecanismos de protección hasta entonces garantizados
por el Estado con el fin de asegurar los mandatos constitucionales relacionados
con el derecho de acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo…”.
En las conclusiones de la sentencia en cuestión se consigna: “Nada se señaló
respecto de la creación de zonas de reserva campesina, nada se puntualizó sobre
el alcance de las alianzas productivas ¿es realmente necesario el aporte de la
tierra para desarrollar este modelo asociativo? ¿no pueden los campesinos ser
incluidos dentro de la cadena productiva a través del aporte de su fuerza de
trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse
del derecho de dominio?”. Más adelante se agrega “ninguno de estos
interrogantes y, otros más expuestos a lo largo de esta providencia fueron
absueltos, razón por la cual se confirma la regresividad de sus contenidos en
la medida en que estas disposiciones por sí solas dejan al campesino enajenante
o desposeído en manifiesta situación de debilidad”.
El segundo argumento esgrimido por la mayoría consiste en la
supuesta vulneración de la reserva legal en la materia debido a que “el
Legislador en materia tan importante cede a la Administración la concreción del
mecanismo creado, olvidando el contenido del artículo 150 numeral 18 superior.
De forma que la pobre regulación sobre esos mecanismos, incrementa la
vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que
imperativamente le corresponde decidir y garantizar”.
Considero que los
argumentos antes expuestos son incorrectos por razones tanto de técnica de
interpretación constitucional como de comprensión del papel del juez
constitucional dentro de un estado democrático de derecho, dentro del cual la
determinación de las políticas públicas en materia de desarrollo económico
corresponde prima facie al legislador.
En efecto, la postura
mayoritaria parte de la idea preconcebida que las medidas contenidas en los
artículos demandados eran regresivas a priori, sin detenerse a analizarlas en
su conjunto. Esta postura tiene origen en una serie de conjeturas sobre sus
supuestos peligros sin considerar que los mismos preceptos establecían una
serie de medidas dirigidas a la protección de los adjudicatarios originales de
baldíos, tales como la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo
Agropecuario y Forestal, encargada de aprobar los proyectos especiales
agropecuarios o forestales. En consecuencia el test de regresividad que se
adelanta para verificar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas
–además de presentar inconvenientes en su diseño como se pasará a explicar-
parte de un supuesto errado, esto es, considerar como regresivas unas medidas
legislativas que no lo son una vez apreciadas en su conjunto. En efecto la
posibilidad de que se aporte la propiedad de tierras adjudicadas como baldíos o
adquiridas a través del subsidio integral de tierras para proyectos especiales
agropecuarios o forestales no constituye per se una medida regresiva en
relación con el conjunto de deberes estatales respecto de los campesinos,
precisamente porque no modifica el diseño original de la politica pública de
adjudicación de baldíos en cuanto a quienes pueden ser destinatarios de los
mismos.
Lo mismo puede
predicarse respecto de la posibilidad de autorizar a las empresas
especializadas del sector agropecuario y forestal para el uso y aprovechamiento
de baldíos, porque por una parte ya estaba prevista en la regulación vigente
antes de la promulgación de los preceptos demandados, y no se consigue
demostrar en la sentencia que la nueva regulación implique un retroceso en
materia de derechos sociales.
Adicionalmente el
conjunto de disposiciones constitucionales que establecen deberes estatales en
materia de acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios (esencialmente
los artículos 60 y 64 constitucionales) distan de tener el contenido cierto y
específico que se les atribuye en la sentencia de la cual disiento, que
considera que esos preceptos constitucionales imponen un único modelo de
desarrollo agropecuario. Por el contrario la Corte Constitucional ha sostenido
de manera reiterada que se trata de preceptos que tenían una estructura de
principios y que por lo tanto permitían un amplio ejercicio de la libertad de
configuración en cabeza del Congreso de la república.
Considero por lo
tanto que ampliar el concepto de regresividad a todas aquellas medidas con las
cuales los jueces constitucionales no simpaticen ideológicamente entraña un
riesgo cierto, consistente en que el juez constitucional usurpe las funciones
propias del Legislador y en general de los poderes que cuentan con legitimidad
democrática para tomar decisiones en materia de asignación de bienes escasos y
de recursos económicos.
A lo anterior se auna
que la metodología del juicio de regresividad propuesto incurre en algunas
imprecisiones técnicas pues en todo caso se trata de un test de
proporcionalidad e invertir el orden de los subprincipios propios de esta
modalidad de examen constitucional (pues se estudia supuestamente la afectación
del contenido mínimo de los derechos sociales antes que la idoneidad de la
medida), implica una restricción mayor de la libertad de configuración del
legislador. Tampoco se entiende porque se excluye la etapa de estudio de la
necesidad de la medida supuestamente regresiva.
La segunda razón
esgrimida para declarar la inconstitucionalidad de los artículos en cuestión,
esto es, el supuesto déficit de regulación legal de la materia, constituye a mi
juicio un argumento aun más problemático que el primero. En efecto, se confunde
el concepto de reserva de ley con la competencia del Congreso de regular la
apropiación, recuperación o adjudicación de tierras baldías (numeral 18 del
artículo 150 constitucional). Esta confusión es recurrente en cierta
jurisprudencia de la Corte Constitucional, que parece entender que hay una
reserva de ley general en todas las materias que son competencia del Congreso,
postura que tiene origen en una lectura errónea de las distribución de
competencias normativas entre el Legislador y el Gobierno, y en una confusión
sobre el concepto de reserva de ley.
Cabe recordar que el
artículo 150 numeral 18 de la Constitución consigna que corresponde al Congreso
dictar las normas sobre la apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos.
Lo anterior no significa que la ley deba ocuparse de manera exhaustiva a estas
materias y que no haya lugar a la expedición de reglamentos por parte del
Gobierno. Nuevamente en la sentencia se parte de un prejuicio consistente en
que los reglamentos expedidos por el Gobierno no serán suficiente garantía de
los derechos de los adjudicatarios de baldíos, pero parece olvidarse que estas
normas a su vez pueden ser controladas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo
que será la encargada de velar porque sean ajustadas a la Constitución y a la
ley.
Fecha
ut supra.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C-644/12.
Referencia:
D-8924
Magistrada
Ponente:
ADRIANA MARÍA
GUILLÉN ARANGO
Salvo el voto en la
ponencia de la Magistrada Adriana María Guillén Arango, acogida por la mayoría
de la Sala, por las razones que expongo a continuación:
1.
Los artículos 60, 61 y 62 debieron ser declarados exequibles de forma
condicionada.
1.1 Considero que
en el presente caso debió declararse la exequibilidad condicionada de la norma,
lo cual realizaba en mayor grado el contenido del artículo 64 Superior en el
sentido de promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores
agrarios como también el mejoramiento de sus ingresos y de su calidad de vida.
En
este sentido, se pudo haber condicionado el inciso 4° del artículo 72B
adicionado por el artículo 61, de tal manera que las alianzas o asociaciones
siempre tuvieran que estar integradas por pequeños productores. Con ello, se
garantizaba  la preferencia por el trabajador agrario como pequeño productor.
Sumado a ello, también se hubiese podido precisar que en la ejecución de dichos
proyectos agropecuarios o forestales debía existir la  obligación de vincular
al campesino a dicho proyecto en calidad de socio, por medio de diferentes
esquemas asociativos, lo cual implicaba necesariamente una participación activa
del campesino/a en el desarrollo de dicho proyecto.
Además,
la exequibilidad condicionada del inciso 5° del mencionado artículo permitía
que, al momento de la liquidación de proyectos en los que se hubieren destinado
como aportes predios adjudicados de naturaleza baldía, se  salvaguardara de
igual manera ese acceso preferente a la tierra que dispone el artículo 64.
Esta
postura en favor de la exequibilidad condicionada de la norma, permitía
igualmente desarrollar ese principio constitucional de la función social de la
propiedad contenido en el artículo 58, en tanto el esquema asociativo propuesto
hace posible canalizar la inversión privada, promueve un uso más eficiente de
la explotación de la tierra e incentiva la producción en el campo, lo cual
contribuye al desarrollo económico, a la producción agropecuaria y,
especialmente, a la producción  de alimentos y a la comercialización de
productos de acuerdo con los mandatos de los artículos 64 y 65 de la
Constitución Política.
El
artículo 61 incluía además criterios para la elegibilidad de los proyectos, a
los que hacían referencia las normas demandadas, que estaban estrechamente
vinculados con intereses constitucionalmente legítimos. Así, la generación de
inversión y empleo,  la innovación y la transferencia tecnológica que debían
incluir los proyectos, razonablemente contribuían a la promoción del acceso a
la comercialización de productos, a la asistencia técnica y empresarial y a la
mejora del ingreso y calidad de vida de los campesinos. Con la inexequibilidad
simple de las normas demandadas se sacrificaron, entonces, medidas que
razonablemente habrían derivado en el cumplimiento de esos deberes estatales
manifiestos en el artículo 64 superior.
Lo
anterior es importante, teniendo en cuenta que la destinación de los bienes
baldíos deben contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del
campo. Lo más importante, debe comprender no sólo el acceso a la tierra sino
los bienes y servicios complementarios para su mejoramiento social y cultural.
Por
eso, la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, obedece a una lectura
restringida del acceso a la propiedad,  pues a pesar de la trascendencia que
tiene la titularidad jurídica de un bien como garantía de este derecho,  el
goce y ejercicio material de la propiedad conduce a la posibilidad de
determinar la destinación, el uso y la explotación económica de esos bienes.
Las
normas que han sido retiradas del ordenamiento, bajo la fórmula de una
exequibilidad condicionada a la luz de un ejercicio interpretativo a favor del
trabajador agrario y, en particular, pequeños productores campesinos, conducía
razonablemente a abrir nuevas posibilidades frente a la destinación de su
predio a proyectos económicos que le garantizaran, además de su sustento, la
posibilidad de mejorar su ingreso y nivel de vida.
De
lo contrario, se estarían desconociendo facultades propias del derecho de
propiedad de los campesinos como es la posibilidad de elegir libremente los
proyectos empresariales que han de ejecutarse en sus bienes[98].
La
declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas desconoció que la
Constitución misma, en su artículo 64, establece que el deber de promoción del
acceso progresivo a la propiedad de la tierra puede darse tanto en formas
individuales como asociativas. Se reitera entonces que la exequibilidad
condicionada de las normas en el sentido anteriormente expuesto claramente
desarrollaba estas formas asociativas de acceso a la propiedad por parte de los
trabajadores agrarios y, a su vez conservaba ese carácter preferente si se
priorizaban las alianzas para que contaran con pequeños productores entre sus
asociados, lo cual guardaba armonía con los deberes contenidos en el artículo
64.
Es
importante destacar que el artículo 64 no sólo abarca el contenido del acceso a
la tierra sino que, para la realización efectiva de este postulado, pueden
ofrecerse varias alternativas para garantizar la producción de los bienes
adjudicados, lo cual puede realizarse a través de alianzas o asociaciones o
alternativas de desarrollo agrícola.
Sin
embargo, el crecimiento y desarrollo, la competitividad y productividad, no
debió leerse en clave del incremento de la riqueza y acumulación de tierras de
los impulsores de los proyectos especiales agropecuarios y forestales o de las
empresas destinadas a ese propósito, sino de la posibilidad de concretar el
contenido del artículo 64 Superior, respecto al mejoramiento del ingreso y
calidad de vida del campesino. Lo anterior, no implicaba desconocer la
protección constitucional que tiene el trabajador agrario, por ejemplo a través
de la asistencia técnica y financiera por parte del Estado, ni sus lazos con la
tierra.
A
partir de las consideraciones expuestas se ha identificado que las normas que
han sido retiradas del ordenamiento jurídico guardaban relación directa con
fines y mandatos constitucionalmente legítimos que, junto con la necesidad de
conservar en la medida de lo posible las disposiciones adoptadas por el
Congreso para preservar el principio democrático, conducían a la Corte a
identificar el conjunto de intereses constitucionales en juego y a realizar una
labor de interpretación y ponderación más compleja que llevara a la
inexequibilidad condicionada de las normas.
En
desarrollo de lo anteriormente señalado, la Corte hubiese podido (i) establecer
criterios de preferencia a favor de los pequeños productores, en particular,
adoptando medidas de discriminación positiva en pro del campesino frente
a los medianos y grandes productores; (ii) armonizar el fin estatal de promover
el uso eficiente de la tierra, la función social y ecológica de la propiedad, y
la garantía de la libertad económica de la empresa dentro del marco del
crecimiento económico; (iii) establecer con claridad que la protección efectiva
del derecho al acceso a la tierra del campesino abarca otras garantías como el
mínimo vital, la alimentación adecuada, la vivienda digna, el agua, la
protección de la diversidad cultural, la protección de la familia, y el
desarrollo económico, social y cultural de la población rural, haciendo
hincapié en la dignificación de la vida de los trabajadores del campo y; (iv)
enfatizar que en ningún caso la participación del campesino en los proyectos
agropecuarios o forestales podía reducirse a la calidad de asalariado.
En
este mismo orden de ideas, se considera que la norma no se traducía en una
imposición al campesino sino que, en aras de garantizar su libertad económica y
promoviendo la generación de empresa, abría una posibilidad de decisión en
cabeza de la población rural para promover su derecho a la asociación. De
hecho, las normas demandadas que favorecen el establecimiento de formas
asociativas, se orientaban a garantizar el acceso de activos financieros y su
aprovechamiento a través de asistencia técnica integral hacia esquemas
productivos con un enfoque empresarial, lo cual encuentra fundamento en la
obligación del Estado de promover el desarrollo empresarial conforme al
artículo 333.
La
misma jurisprudencia constitucional ha identificado la relación existente entre
la empresa y la consecución de otros fines constitucionalmente valiosos. En
este sentido, en la Sentencia C-228 de 2010 se expuso que:
“La
Carta adopta un modelo de economía social de mercado, que reconoce a la empresa
y, en general, a la iniciativa privada, la condición de motor de la economía,
pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre
competencia económica, con el único propósito de cumplir fines
constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general.
Este marco de referencia, a su vez, tiene profundas implicaciones en el modo en
que se comprende los derechos y libertades de los agentes de mercado. En ese
sentido, la jurisprudencia ha definido de manera consistente y reiterada a la
libertad de empresa como un criterio amplio, que en su aspecto más esencial
puede definirse como una facultad que tiene toda persona de realizar
actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con
miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio. Empero ese carácter
amplio, como ya se indicó, la libertad económica encuentra su definición
concreta a partir de sus componentes particulares: la libertad de empresa y la
libre competencia económica”
Sin
lugar a dudas, las disposiciones demandas recogían esta relevante relación
entre la promoción de empresa y la garantía de otros intereses sociales
relacionados con la mejora en la calidad de vida de la población rural y su
desarrollo económico, razón por la cual era valioso conservarlas en el
ordenamiento jurídico.
1.2 Respecto del
artículo 62 demandado, la exequibilidad condicionada hubiera contribuido a la
obligación estatal de generar políticas de desarrollo económico, especialmente
en el uso eficiente de la tierra. Además, se hubiera impulsado la inversión
privada cuando existen tierras que pueden ser aprovechadas bajo la exigencia de
la obligatoria inclusión del pequeño productor en las sociedades que
desarrollan su labor en las Zonas de Desarrollo Empresarial. Así, se reforzaban
las acciones afirmativas a cargo del Estado en favor del pequeño productor
frente a medianos y grandes productores.
Aunado
a lo anterior, el artículo 62 no significa la adjudicación de baldíos a estas
sociedades, con lo cual no se vulnera en absoluto la garantía de acceso
preferente a la tierra de los trabajadores agrarios. En cambio, la
exequibilidad condicionada del artículo 62 hubiera permitido que, por
intermedio de las alianzas, los pequeños productores pudieran usar y aprovechar
en forma eficiente las tierras baldías.
En
definitiva, debe existir un equilibrio entre el fin que el Estado persigue en
cuanto el acceso a la tierra del campesino y la garantía de la libertad
económica, la iniciativa privada y la inversión como motores del desarrollo
económico del país.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
[1] La
totalidad de los antecedentes de esta providencia y algunas consideraciones se
han tomado del proyecto original presentado a la Sala Plena por el Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, quien generosamente lo ofreció para la preparación de
la sentencia definitiva a pesar de su salvamento de voto.
[2] En este aparte
el demandante transcribe diferentes párrafos de la sentencia C-536 de 1997.
[3] Para
los demandantes, ya
en Colombia los inversionistas extranjeros –gobiernos y empresas privadas-
están avanzando en la adquisición de tierras en Colombia. En el municipio de
pivijay, Magdalena, el grupo económico Merhav, de Israel, adquirió 10 mil hectáreas
para sembrar caña de azúcar que usará para la producción de etanol (…). En
esa misma dirección y de acuerdo con algunas informaciones de periódicos
nacionales inversionistas extranjeros están adquiriendo grandes extensiones
de tierra en la altillanura. Igualmente, un documento elaborado por
investigadores de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe
señala que diversas multinacionales agropecuarias, estados y conglomerados
financieros, están adquiriendo (y/o pretenden hacerlo) vastas extensiones de
tierra en los departamentos de Meta y Vichada, dinámica que se había visto
obstaculizada según los mismos inversionistas por la “limitante burocrática”
que imponía la Unidad Agrícola (…). Agregan datos sobre el
proceso de adquisición de tierras por parte de inversionistas y gobiernos
extranjeros: “Los inversionistas privados están adquiriendo una gran
cantidad de tierras alrededor del mundo. ‘La empresa Black Rock Inc, con sede
en Nueva York, una de las mayores administradoras de dinero en el mundo, con
casi 1.5 billones de dólares en sus libros, acaba de crear un fondo de
cobertura agrícola de 200 millones de dólares, 30 millones de los cuales se
utilizarán para adquirir tierras en todo el mundo’ (…) Morgan Stanley,
una de las principales entidades financieras de Estados Unidos, compró 40 mil
hectáreas de tierras agrícolas en Ucrania y Renaissance Capital, un fondo de
inversión de Rusia, se apropió de 300 mil hectáreas en el mismo país (…). En
2008, el gobierno de Madagascar le entrego a Daewoo (Corea del Sur) 1,3
millones de  hectáreas para producir maíz con destino al mercado coreano. Desde
2009, empresas y fondos privados han adquirido cerca de 9 millones y medio de
hectáreas en el mundo (…).”
[4] Señala su condición de organización
internacional que aboga por el derecho a la alimentación y, en esa medida,
estima pertinente intervenir en el proceso de constitucionalidad mediante un amicus
curiae.
[5] Leticia Margarita Gómez Paz,
Henry E. Linares E., Dalia Edith Rodríguez, Nidia Torres O, Viviana Martínez ,
Delia Caicedo Carranza, Margarita Rodríguez, Olga Martínez, Reina Cepeda
Pedroza, Edwin Damian Uribe, Juan Carlos Ayala, Luis Ernesto Bocanegra, Yolima
Corredor R., Faccello Angel Manjarres, Edwin Alfonso Vanegas, Gladys Monroy
González, Rocío Pinzón, Aristides N. Flórez, María Gloria Rivera, Helga Peña
Ceballos, Yenny Forero Santamaría, Rafael A., Jovan Neira, Gloria Silva, José
Jesús Padilla Guerrero, Manuel Follero Benítez, Luis Álvaro Díaz Chitiva, Jhon
Molina Vargas, María Yazmin Ávila Pacheco, Julián Darío Henao, Eva Irene
Castelblanco, Josefina Carmona, Jairo Ruiz Espitia, Ligia Cruz, Leandro Mateus,
Jazmín Eslait Masson, Claudio Casas, Adriana Romero, Ángel Niño Alonso, William
Aponte, Clara Edith Acosta Manrique, José Del Carmen Rincón A., Edgar Acero
Jiménez, José Darío Muñoz Carvajal, Víctor Hugo Hernández Sánchez, Héctor Fabio
Candamil Montoya, Miguel Francisco Ríos, Amparo González Forero, Andrea
Rodríguez J., Esperanza Castro Duque, Marina Reyes Suárez, Johana Trujillo
Otero, Carlos Mauricio Parad B., Deledda Páez Vega, Omar Ramírez Z, Adriana
Rodríguez, Henry Camacho Ovalle, Angélica María Vega, Nohora Elsa Quevedo A.,
María Patricia Mateus C., María Helena C., Magdalena C., Blanca Gutiérrez Guasca,
Hernán Alfonso Mahecha Bustos, José Idulyo Ramos, Claudia Sanabria P., Boltan
Sánchez, Sonia Navarro M., Ana B. Ramírez, Narola Dora Ramírez, Luz Marina
Castro, Angélica María P., Miriam C., Jorge Mario Correa Niño, Irma B., Luz
Miriam Castro P., Yesmin D. Andreius, Gisela P. Bolívar Mora, Teresa Niño R.,
Santiago Cruz V., Lucy Mecán Sandoval, Pedro Velásquez G., William Ruíz, Manuel
Guillermo Pinear, Jorge E. López R., Alexander Rincón Olaya, Ligia Inés Botero
Mejía, Hector Erney Andrade C., Gustavo Rubén Triana Suárez, Ramón Antonio Paba
Roso, María Victoria Forero, Medardo Hernández B., Francisco José Valderrama
Mutis, Álvaro Francisco Morales Sánchez, Elías Fonseca C., Winston Petro
Barrios, José Diógenes Orjuela, José Fernando Ocampo, Jhonier Mauricio Castañeda,
Ana Rocío Bermúdez Jaimes, Michael Tache Victorino, Andrés Felipe Carmona
Ospina, Sonia Alejandra Agudelo Gómez, Yuli Yesnei Higuera Nieto, José Julián
Carvajal Cárdenas, Marco Alirio Muñoz, Franklin José Díaz Romero, Juliana M.,
Segundo Manuel Carrillo, Beatriz A. S., Celio Miguel García, Luz María Ortiz,
Gabriela Gómez Paz, Sandra E. Camargo Gutiérrez, Adriana Carolina Contreras
Pardo, Jennifer Daza Sanabria, Marcela Patricia Velasco Rojas, Albeiro Casallas
Leguizamón, Cesar Augusto Dionisio R, Saúl Andrés Peña Castaño, Richard Orlando
Sabogal Triana, Alberto Simbaqueva, Jaime Salamanca S., Claudia L Morales,
Nestor Peña Zarate, Angélica Castillo Henao, Alejandra Osorio, José Daniel S.
Figueroa, Edilberto Centeno Castro, Cristian Camilo Ayala Chacón, Luis Eduardo
Gaitán, Nelson Carvajal, Enrique Ardila Rojas, José Agustín, Nepomuceno Castro
Martínez, Sandra Villamizar Quiñones, Uberney Forero, Berenice Quimbayo,
Carlota Duran Ruiz, María Del Rosario González, Flor Alba A., Atilio Granados,
Diomar Echeverry, Jairo González, Eddy Ramos, María Niño, Luis Germán Díaz
Hurtado, Luis Alfredo Cadena Gamboa, Libia Esperanza Cuervo Páez, Amparo Reina,
Marta P., Reina  B. Aguilar, Claudia Patricia Gómez R., Claudia Pedraza, Doris
León Bello, Daniel Zambrano, Carolina Marín Blanco, Jorge Ruíz, Carlos Felipe
Ospina Marulanda, Carlos Mario Acero Castellanos, Ximena Canal Laiton, José
Luis Rodríguez, Manuel Martínez, Manuel Camilo Parra Osorio, Rodrigo Cruz
Hernández, Alba Karina Estevez Amaya, Diego Edgar Medina Morales, Jarri Beltrán
Pastrana, Adriana Camargo Garzón, Mónica García, Ruth Marina Betancur, Alicia
Huérfano R., Elizabeth Montes Castro, Camilo Garzón Cuervo, Mery González
Guayara, José De Jesús Gil, Luis Bernal, Carlos Medina, Ricardo Santacruz, Efraín
Tamayo, Sonia N., Edgar Valderrama, Argemiro Castellanos, Diómedes Ruíz
Rodríguez, Ronald Rojas, Jorge Marín, Claudia Gómez, Armando Rodríguez, Gloria
Vargas, Ivon Rodríguez, Gloria Barrera, Luis Alfonso Bareño, Andrés Ramírez,
Karina Gene Prada, Carlos R., Juan Vanegas Suárez, Fany Pino B., Nathanel
Machado Nuñez, Cris Encarnación Reyes Gómez, Fernanda Casas Ortiz, Alexandra
Ramírez S,, Ángel María Morales, Oscar Mauricio Stemhor, Carmenza R., Ana
Carolina Moreno, Liliana Liscano Romero, Melba Pilar Gamboa, Ana Janeth Bernal
Reyes, Alba Ester Tovar Porras, Sandra Constanza O., Fredy Andrade Ordoñez,
José I. Rodríguez Mahecha, Leszli Kálli López, Inés Sanmiguel C., Luis Emilio
Marín C., Carlos Adolfo Álvarez, José Gonzalo Garzón, María Elena Alarcón E., Carlos
Alberto López, Jenny Carolina Moreno Ceballos, Jaime Torres Ramírez, Elsa
Barrantes López, María Fernanda Ortigoza, Adriana Maritza Salamanca V., Manuel
Ricardo M. Bustamante, Leonardo Baptista, Elba Mercedes Rico P., Ana I. Salgado
P., Diego Mayorga, Julia Mariana Díaz Z, Mauricio López Acosta, Ángela Consuela
Lagos Prieto, Claudia Constanza Ovalle, Camilo Romero Cortés, Eliana Pineda C,
Yolanda Gómez González, Fanny María Suárez Camargo, Boris Torres, José G.
Camargo R., Nestor Alejandro Peláez F., Marcía Verónica Piñeros, Fernando
Gamboa, Jaime Campos, Héctor Beltrán P., Blanca Bohórquez, Lina Raquel
Rodríguez Mesa, Martha Reyes, Jorge A. Mora C., Doris C.  Monroy., María
Eugenia Vásquez, William Arturo Sánchez S., Eliveleth Tapias Arias, Felipe Perón,
Omar Torres, Edgar J. Figueroa Morales, Esperanza B., Carmen Lilia Izquierdo,
Martha Gómez, Jaqueline Aldana Rodríguez, Elías Torres, Héctor Fabio Bestides,
Giovanny Arguello, Leonor Ruíz O, Luz Marina Ávila, José Silva, Ángela Viviana
Ortiz Carrillo, Joaquín Ricardo Bejarano, Luis Eduardo Posada, Martina Bonilla
Rodríguez, María Helena Torres Carrillo, Jorge Caba Uribe, Adolfo Bresneider
García, Edgar L., Luis Néstor Taquica Cordero, Yurgen Toro Pérez, Oscar Cabeza,
Jaime Eduardo Ávila R., William Herrera Camelo, Francy Yaneth Cuervo Díaz,
Carmen Aldana, Elsa Sánchez A., José Luis Díaz Granados, Fernando Silva
Carrero, Ana Milena Socarras Vega, Eduard Peñaloza, Jorge Iván Arias, Miriam
Cárdenas, Juan Carlos Urrea, Sonia P. Contreras, Adriana Jiménez, Gladys
Sandoval, Jesús Cárdenas, Luis Enrique Castiblanco, Oscar Rubén Galindo. En el
escrito de coadyuvancia suscrito por los ciudadanos referidos, se encuentran
algunas firmas que no hacen posible identificar su nombre. Corresponden a las
cédulas de ciudadanía No. 51.610.925, 51.651.292, 51.705.991, 51.816.549,
28.307.276, 41.287.220, 41.718.663, 27.123.355, 5.984.449, 41.582.376,
79.904.418, 51.770.771, 91.209.332, 39.529.625, 41.894.217, 20.550.178,
11.804.740, 13.842.930, 51.937.261, 80.273.129, 79.317.264, 20.584.361,
41.698.165, 19.144.695.
[6] Gaceta Judicial No. 1987. Tomo
LIII. Bogotá Septiembre de 1942.
[7] Ibídem. Al respecto señaló la
Corte Suprema de Justicia: “En el régimen colonial la explotación económica
de las tierras realengas ocupadas sin título anterior de la autoridad pública
obtenido  en repartimiento que dice base a perfeccionar el dominio mediante
cultivo, o respecto  a tierras simplemente ocupadas y explotadas no constituyó,
por si sola, una medio idóneo para llegar a la propiedad. Las tierras recibidas
en repartimiento de la autoridad, se convertían en propiedad de los
adjudicatarios mediante cultivo, en virtud de un fenómeno calificado de justa
prescripción, y siempre que se justificara esa  antigua posesión (Capítulo IV
Cédula de San Lorenzo); y las solas  ocupación y explotación debían legitimarse
ulteriormente. Y la prescripción no existió en el sistema  jurídico colonial en
favor de los particulares, respecto a la Corona, con las características que le
eran propias al derecho civil, de particular a particular, pues el régimen
territorial de defensa, permanente y rigurosa de las tierras para el Soberano,
no le dio entrada con ese carácter, sino en una forma limitada y sui géneris,
única que se compadecía con la organización  rígida y especial del derecho
público a que estuvieron siempre sujetos los traspasos de las tierras realengas
a personas distintas al Estado”.
[8] Ibídem. Páginas 809 a 867.
[9] Vid.
Roberto Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. “Más allá de la
retórica de la reacción. Análisis económico de la desamortización en Colombia:
1861-1888”.  En  Revista Economía Institucional, vol.11
no.20,
Bogotá, enero/junio 2009. Pp. 45-81.
[10] Guía de Derecho Agrario.
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – Procuraduría Agraria  ante Incora.
Héctor Calderón Alarcón.
[11] Sobre
el particular y en especial, sobre el movimiento campesino de los años 30 que
antecedió a la Reforma Constitucional de 1936 vid. Marco Palacios. ¿De quién
es la tierra? Propiedad, politización y protesta campesina en la década de
1930. Bogotá, Universidad de los Andes, F.C.E., 2010.
[12] Proveniente,
al menos en sus fuentes conocidas, del derecho francés, en particular del
teórico Léon Duguit,
reconocida por él como imperativa para la transformación del derecho. Vid.
Léon Duguit. Les Transformations Genérales du Droit Privé: Depuis le Code
Napoléon, 2ème ed. París, Éditions La Mémoire du Droit, 1999.
[13] Comenta al respecto la historiadora Sandra Botero: “La reforma a lo
relativo al régimen de propiedad privada en la Constitución es inseparable de
la discusión sobre la reforma agraria, central en esos días dado el conflicto
agrario que atravesaba al país. En este sentido, los intentos de reforma
vienen desde el gobierno de Olaya
Herrera (1930-1934), con las iniciativas de su Ministro de Industria, Francisco
José Chaux, quien ya había presentado un proyecto de ley sobre dominio y
posesión de tierras, cuya orientación, aunque en el marco del respeto absoluto
a la propiedad privada, reconocía en los latifundios improductivos un problema
fundamental, e incorporaba el trabajo como elemento esencial de una nueva
interpretación del principio de la propiedad (Francisco José Chaux, Memoria
del Ministro de Industrias al Congreso Nacional en sus sesiones ordinarias de
1934.Bogotá: Imprenta Nacional, 1934, pp. 344-390). Vid. Sandra Botero.”La
reforma constitucional de 1936, el Estado y las políticas sociales en
Colombia”. En Anuario Colombiano de Historia Social y de la Cultura, No.
33, 2006, pp. 92-93.
[14] En efecto, dispuso el artículo 10
de la reforma, modificatorio del artículo 32 de la Constitución de 1886: “Artículo 10: Se
garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo
título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas,
los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando
de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o de
interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la
necesidad reconocida
por la misma ley, el interés privado
deberá ceder al interés público o social./La propiedad es una función social
que implica obligaciones./Por
motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador,
podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización
previa./Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los
casos en que no haya lugar a indemnización mediante el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”.
[15] A mediados de 1960,
Alberto Lleras Camargo completaba dos años como Presidente de Colombia
en el inicio del período que se
conoció como el “Frente Nacional”, entre 1958 y 1974.  Lleras Camargo tenía un
gran conocimiento de Estados Unidos, en donde era muy respetado en los círculos
políticos e intelectuales. Se había desempeñado en los años cuarenta como
embajador de  Colombia en Washington y había sido el primer Secretario General
de la OEA. El Comité de los 21, también conocido como Comisión para el Estudio
y la Formulación de Nuevas  Medidas para la Cooperación Económica, se reunió de
nuevo en abril y en mayo de 1959 y tuvo su última reunión en Bogotá en
septiembre de 1960, en donde se firmo el Acta de Bogotá que sentó las bases
para la Alianza para el Progreso.
[16]  J.O. Melo. Colombia Hoy:
Perspectivas para el siglo XXI. Bogotá: TM Editores, 1995. También, H.
Mondragón, H. (01 de 04 de 2002). Colombia: O mercado de tierras, o reforma
agraria. Recuperado el 22 de 10 de 2010, de Asociación Campesina de Antioquia: http://www.acantioquia.org/documentos/prob_agraria/mercado_tierras_reforma_agraria.pdf
[17] La reforma
Agraria en Colombia. Alfonso Uribe Badillo Editor. Colección  “Pensadores
Políticos Colombianos”. H. Cámara de Representantes, 1987-1989. Páginas 113 a
208. Tal como se desprende se la ponencia para segundo debate ante el
Senado del proyecto de ley sobre Reforma Agraria, esta no sólo planteaba
nuevos  modos o patrones respecto de la distribución de la tierra, sino que
comprendía una segunda fase que consistía “…en la administración de recursos
a los nuevos propietarios para la explotación adecuada de las extensiones
territoriales que reciban como resultado de la primera fase de la reforma. Es
también parte esencial de ésta la asistencia técnica a los nuevos
terratenientes para el mejoramiento de cultivos, lo mismo que la organización
para la compra de los elementos esenciales a toda explotación agrícola y para
la venta de los productos agropecuarios (…) Finalmente, la reforma agraria
implica la asistencia social en favor de los beneficiados con ella, a fin de
elevar sus niveles de vida, no solo como un imperativo de justicia, sino para
arraigarlos a la tierra que han recibido”.
[18] Ibídem. Así,
la citada ponencia señalaba: “ A propósito de la discusión pública que hoy
llega al Senado ha habido oportunidad de escuchar a personas que para la
discusión del problema toman casi exclusivamente la productividad. Y, partiendo
de tal base, ponderan la ventaja económica de la gran explotación agrícola
donde el uso de la maquinaria, la aplicación de una alta densidad de capital y
la superior dirección técnica garantizan mayores rendimientos por unidad de
superficie…”. Sobre tales argumentos concluye: “la extensión óptima de
una propiedad depende esencialmente de la naturaleza de las tierras, del tipo
de explotación que sobre éstas sea mejor adelantar. Cuando el proyecto habla de
Unidad Agrícola Familiar no está hablando de muy pequeñas extensiones. El
régimen de lluvias, las clases de suelos, la conveniencia de rotar los cultivos
etc., deben determinar la extensión de la unidad de explotación agrícola (…)”.
En ese orden, “identificar la existencia de propiedades de muy grande
extensión con lo que serían las condiciones de máxima productividad resulta tan
erróneo como pensar que esa máxima productividad puede alcanzarse  con una
estructura muy pequeña de predios. Un sistema caracterizado por predominio de
un tipo de unidad familiar razonablemente concebido y de propiedades de mediana
extensión es, en lo que agricultura se refiere y salvo casos de excepción, el
ideal ambicionable desde el punto de vista de técnica agrícola”. Más aun
cuando no sólo debía tenerse en cuenta el tema de productividad sino también el
aspecto social, en la medida que la figura de asalariado rural favorece la
pobreza, debido a que “ … más que un país de peones, Colombia debe ser un
país de propietarios, con la posibilidad de poseer un hogar propio y estable;
la seguridad y la libertad que tiene quien es dueño de la tierra que
trabaja…más si se tiene en cuenta que la gran explotación emplea un mínimo de
brazos en algunas etapas del ciclo agrícola, mientras demanda un número más
considerable en otros, lo que crea períodos de desocupación transitoria, migraciones
inconvenientes, inestabilidad y bajo nivel de vida para los trabajadores del
campo”
[19] En la Ley 135 de
1961 se distinguieron dos fuentes de tierras a partir de las cuales el Estado
podría adjudicar predios a la población campesina: Por una parte, los terrenos
baldíos de la Nación, adjudicados a los campesinos a título gratuito, siempre
que se demostrara buena fe y explotación económica ininterrumpida por el
término de cinco (5) años. Por otra, las tierras obtenidas por el INCORA a
título de compra o expropiación, las cuales se vendían al campesino bajo el
sistema de parcelaciones. Una y otra, estaban sujetas a los límites propios de
las UAF con la diferencia de que en las parcelaciones el comprador no podía
transferir la parcela, sin permiso del Instituto, mientras no hubiese terminado
de pagar el subsidio .
[20] En efecto, se estableció por
regla general que la adjudicación de baldíos sólo podía realizarse extensiones
no mayores a 450 hectáreas siempre que demostrará la explotación de las dos
terceras partes de esa superficie[20].
Este límite podía ampliarse a favor de una persona natural con autorización del
Incora hasta 1000 hectáreas para: i.) regiones muy apartadas de los centros de
actividad económica y de difícil acceso, ii.) sabanas de pastos naturales donde
la naturaleza de los suelos, el régimen meteorológico o las inundaciones
periódicas no hicieren económicamente factible su explotación; iii) regiones
como lo Llanos Orientales, en las cuales se autorizó una UAF de 3000 hectáreas
previa delimitación realizada por el Instituto Agustín Codazzí. A su vez, el
límite de adjudicación podía reducirse cuando se tratara de predios aledaños a
carreteras transitables, a ferrocarriles, ríos y a puertos marítimos.
[21] Al respecto, se estableció que
las sociedades y personas jurídicas en general, no tendrían derecho a ser
adjudicatarias de tierras baldías. Sin embargo, era posible celebrar contratos
con sociedades colectivas o limitadas (sociedades de personas) para la
explotación de tierras baldías a través del cual se comprometían a explotar la
tierra con cultivos agrícolas por no menos de cinco años, siempre que
demostraran explotación permanente al final de cada año[21].
De igual forma, en virtud de contratos de ocupación se podían exceder los
límites iniciales hasta 2500 hectáreas cuando se tratará de terrenos baldíos no
cubiertos por las reservas para colonizaciones dirigidas a una explotación
agrícola de interés para la economía nacional, ya porque los cultivos
estuviesen destinados a sustituir importaciones, a ser exportados de manera
razonable o para proveer materias primas a las industrias nacionales. En estos
casos  el Instituto podía celebrar contratos con personas naturales o
jurídicas, en los cuales se señalarían los plazos y condiciones de
adjudicación, pero requerían para su validez la aprobación del Gobierno previo
concepto del Consejo Nacional de Planeación[21].
También podían celebrarse contratos, con las mismas formalidades antes vistas,
para el establecimiento  de explotaciones  agrícolas en regiones de muy escasa
densidad de población y abundancia de tierras baldías no reservadas a
colonizaciones especiales, sin limitación en cuanto a su superficie. Dichos
contratos establecerían la delimitación  de las extensiones bajo explotación en
cada período anual y no podía entregarse una superficie mayor a la que pudiese
explotarse en un plazo de 5 años. Para estos casos el INCORA podía celebrar
contratos de arrendamiento hasta por la extensión señalada en la ley, por un
término no superior a 50 años cuando apareciera de conveniencia nacional que
los terrenos no debían salir del patrimonio del Estado. Además, en todos estos
casos para que la adjudicación se surtiera, se estipularía que el interesado
pagara el Estado por cada hectárea contratada en exceso de los límites
establecidos en la ley, una suma que contemplara la ubicación de las tierras,
su calidad, su costo probable después de su adaptación a las explotaciones y
demás factores que influyeran sobre su valor. Tales contratos también podrían
celebrarse con cooperativas de trabajadores, caso en el cual la superficie se
adjudicaría en consideración al número de afiliados y con la condición de que
explotaran la tierra de manera personal.
[22] Artículos 37 y 38. Fueron ellas: 1. El propietario de tierras
adjudicadas como baldíos no podría obtener una nueva adjudicación que
sobrepasara los límites de la ley./2. En caso de enajenación de la tierra
adjudicada, no podría obtener nuevas adjudicaciones antes de transcurridos
cinco (5) años./3. Cuando se tratara de la celebración de los contratos antes
señalados con sociedades de personas, se tomarían en cuenta las adjudicaciones
hechas con anterioridad a los socios de estas para efectos de las
prohibiciones.4. Las sociedades de personas que celebraran contratos sobre
tierras baldías, no podían traspasar sin previa autorización del Instituto
derechos y obligaciones mientras no se hubiese hecho adjudicación definitiva.
La omisión de este requisito generaba nulidad absoluta del traspaso y el que
las tierras regresaran a poder del Estado.
[23] Vrg. J.H. Pulecio
Franco (2006) "La Reforma Agraria en
Colombia"*
en Observatorio de la Economía Latinoamericana, número 61.
Texto completo en www.eumed.net/cursecon/ecolat/la/.
[24] A este respecto, señala la
exposición de motivos de la Ley 160 de 1994: “La particularidad de la norma
citada consiste, en primer término, en que no se hallaba una consagración
semejante en la Constitución de 1886, y en segundo lugar, que se enmarca en la
reciente transformación del esquema constitucional del Estado colombiano, a
partir de la nueva Carta, de un Estado de Derecho a un Estado Social de
Derecho, donde la preocupación fundamental es la prevalencia de la solidaridad
(…)”. Además, señala como en torno de la categoría de derechos económicos y
sociales “contenidos expresamente en el artículo 64 la Constitución [que] no
pueden verse meramente como programáticos o expectativas de derecho social”, como
quiera que dicha “creencia –dice la ponencia- es errada”. Vid. Gaceta
del Congreso No. 131 de 29 de octubre de 1992. Proyecto de Ley Número 114
Cámara  de 1992.
[25] Artículo 72.
[26] Artículo
20.
[27] Artículo
22.
[28] Artículo 24 de
la Ley 160 de 1994: “Serán elegibles como beneficiarios de los programas de
reforma agraria los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de
tierras y que tengan tradición en las labores rurales, que se hallen en
condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la
mayor parte de sus ingresos…”
[29] Una concepción
distinta del
régimen agrario animó
el llamado Estatuto de Desarrollo Rural, Ley 1152 de 2007, que derogó
expresamente la ley 160
de 1994. Sin embargo, como quiera que en su concepción no se adelantaron los
procesos de consulta previa con las comunidades étnicas requeridas, fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de
2009.
[30] “Las cifras sobre distribución de
la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas
rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad
privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El
análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en
1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones
de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta
Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la
superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del
57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500
hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en
manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500
hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos
del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la
propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el
escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra
a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador
de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como
mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz
hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales –
Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín
Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis
Carlos Agudelo Patiño. “Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio,
conflicto y resistencia campesina en Colombia”. En Revista nera, ano 13,
Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La
Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de
Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123,
135-139.
[31] Dice al respecto
Albán: “Según
estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas,
68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en
manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la
situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación
de las tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta
actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó
a 0,89, y aumentó en un 1% desde
2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y
2003”. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración propiedad de la
tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352;
Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7
62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total
de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes:
Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010).. Vid. Alvaro Albán.
“Reforma y Contrarrforma Agraria” En.  Revista de Economía
Institucional, vol. 13, n.º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356
[32]Derechos fundamentales individuales y sociales,
colectivos, objetivos reconocidos en la Constitución (arts. 13, 15, 16, 19, 21,
23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 35, 36, 37, 40, 42, 43, 44, 45. 46. 47, 48, 49,
50, 51, 52, 53, 55, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74,
75, 77, 78, 79, 80, 82 C.P.).
[33] En la sentencia C-704 de 2010 la Corte
Constitucional indicó sobre ello, apoyándose en su jurisprudencia anterior: “La
jurisprudencia constitucional ha
sostenido que por regla general corresponde al Congreso de la República
(artículos 114 y 150 CP), en virtud de la cláusula general de competencia
legislativa, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza
de ley, y sólo de manera excepcional, tal competencia estaría radicada en
cabeza del Ejecutivo (artículos 150-10 y 212 CP). De esta manera, cuando la
Constitución señala en forma general la asignación de una competencia al
Estado, se debe entender con tal manifestación, que le está entregando en
principio dicha competencia al legislador, y a partir del ejercicio de la
misma, los demás órganos podrán ejercer sus respectivas competencias.”
[34] En la
sentencia C-228 de 2010 la Corte señaló lo siguiente: “Así,
la Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de reserva de
ley.  Una de carácter ordinario, que opera cuando la Constitución, de
manera expresa, ha señalado que determinadas materias específicas deben ser
reguladas directamente por el legislador.  Otra, de naturaleza estatutaria
u orgánica, en donde la Carta Política no solo adscribe competencia exclusiva
al legislador para regular el tópico, sino que obliga a que la norma
correspondiente esté precedida de un trámite particular, relacionado
generalmente con un mayor grado de exigencia en las mayorías congresionales
exigidas para la aprobación del proyecto correspondiente. Del mismo modo, los
postulados constitucionales que restringen la competencia del reglamento para
regular determinadas materias, como sucede con los códigos, también hace parte
de la reserva de ley en el sentido expuesto”.
[35] En el primer
caso se trataría de aquellas materias respecto de las cuales, con fundamento en
el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, el Congreso tiene
posibilidades de conceder facultades extraordinarias al Gobierno. En el segundo
caso la reserva de ley opera de manera especialmente fuerte en tanto prohíbe
que el Congreso se desprenda del ejercicio de sus facultades. Caen en esta reserva
legal estricta tal y como lo indicó la sentencia C-710 de 2001 las
materias respecto de las cuales el Congreso no puede otorgar facultades
extraordinarias y aquellas relacionadas con “los principios que integran el
contenido material del principio de legalidad como garantía para el juzgamiento
de personas”.
[36] Sentencias
C-074 de 1993 (que analizaba la medida de supresión de puestos de trabajo a la
luz de la constitución económica) y C-265 de 1994 (en el estudio de las
exigencias legales para la constitución de las sociedades administradoras de
derechos de autor).
[37] Sentencias
C-657 de 1997, C-191 de 2005, C-575 de 2009, C-365 de 2012.
[38] En
efecto la expresión derechos sociales involucra más bien una cierta de
categoría de derechos de diverso contenido, social prestacional o de
configuración de igualdades o distinciones positivas de carácter económico, con
los cuales se pretende asegurar condiciones de dignidad humana para todos los
asociados. Por esto incluyen los derechos sobre sujetos de especial protección
como las mujeres, los niños, los adultos mayores, las personas en situación de
discapacidad, así como el trato diferenciado a los indígenas, a las comunidades
afrodescendientes, a los sujetos que tradicionalmente han sido discriminados y
excluidos, a los campesinos.
[39] Esta
último introducido a la legislación mediante ley 319 de 1996, declarada
exequible por la Corte en sentencia C-251 de 1997
[40] En la Sentencia
C-1165 de 2000, la Corte por primera vez declara la inconstitucionalidad de una
ley apelando al principio de progresividad. Sobre la fundamentación de este
principio ver consideraciones 1, 3 y 8. En el caso, la Corte consideró
regresiva e inconstitucional la disminución del porcentaje de los aportes al
sistema subsidiado de seguridad social en salud, vía fondo de seguridad y
garantía, ordenada en la Ley 344 de 1996.
[41] Como bien lo
explica la Corte en la consideración 20 de la Sentencia C-038 de 2004 (que
calificó como regresivas pero justificadas, las disposiciones que reformaron el
Código Sustantivo del Trabajo sobre disminución del costo de los despidos
injustificados, la extensión de la jornada diurna hasta las 10 de la noche y la
disminución de la remuneración por trabajo en días festivos).
[42] Este argumento
está recogido en la consideración 2.6.2 de la Sentencia C-372 de 2011 (que
declara regresiva e injustificada, y por tanto inconstitucional, la disposición
que aumenta la cuantía para recurrir en casación en materia laboral).
[43] Consideración
6, Sentencia C-629 de 2011  (que resolvió que la modificación a los términos
para gozar del subsidio familiar, en el caso de empleados de pequeñas empresas,
a pesar de ser regresivo estaba justificado).
[44] Así, en la
consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008 (que resolvió que la disposición
que ordenaba la cofinanciación del pasivo pensional de las universidades
públicas entre las universidades y el Gobierno Nacional era regresiva e
injustificada).
[45] Así, en las
consideraciones 18, 22 y 23 de la Sentencia SU-225 de 1998 (que ordena la
vacunación colectiva de niños no protegidos por ningún servicio de salud, con
el argumento de que el contenido mínimo del derecho a la salud tiene carácter
fundamental y está ligado a los principios de igualdad material y Estado Social
de Derecho)
[46] Así, en la
consideración 5.1 de la Sentencia C-727 de 2009 (que estimó no regresiva la
modificación del requisito para acceder a la pensión de invalidez consistente
en haber cotizado 25 semanas en los últimos 3 años, una vez cotizado el 75% de
las semanas requeridas).
[47] Ver
consideración 22, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[48] Ver consideración
5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[49] Ver
consideración 25, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[50] Así, en
consideración 13, Sentencia C-671 de 2002 (que declara regresiva e
injustificada la exclusión de beneficios en salud de los padres del personal
pensionado de las fuerzas armadas).
[51] Así, en
consideración 3.3.2, Sentencia C-428 de 2009 (que declara regresivo y no
justificado el aumento del requisito del tiempo de fidelidad para acceder a la
pensión de invalidez).
[52] Vid.
Tesis doctoral Héctor Santaella Quintero. El régimen constitucional de
propiedad. UAM. Carlos Restrepo Piedrahita. Constituciones de la primera
república liberal. Constituciones de Colombia 1996.
[53] En efecto, se juzgaban el art. 3º
de la ley 34 de 1993, por la cual se ordena la “refinanciación de la deuda de los
cafeteros, algodoneros, arroceros y demás sector agrario se dictan las normas y
los criterios para su regulación y aplicación", por presunta violación del
régimen de competencias y por violación de las libertades económicas de las
entidades financieras y los derechos de propiedad. La Corte estimó inexequibles las
normas, pero en particular por incompetencia del legislador al invadir
funciones del Banco de la República.
[54] M.P. Antonio
Barrera Carbonell
[55] Art. 72 Ley 160
de 1994, inciso 9°: Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre
terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los
límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las
Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También
serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a
sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le
hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o
comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que
excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.
[56] “ARTÍCULO 44.
Salvo las excepciones que se señalan en el artículo siguiente, los predios
rurales no podrán fraccionarse por debajo de la extensión determinada por el
INCORA como Unidad Agrícola Familiar para el respectivo municipio o zona.
En consecuencia, so pena de
nulidad absoluta del acto o contrato, no podrá llevarse a cabo actuación o
negocio alguno del cual resulte la división de un inmueble rural cuyas
superficies sean inferiores a la señalada como Unidad Agrícola Familiar para el
correspondiente municipio por el INCORA.”
[57]En relación con los artículos 21 (parcial)
y 85 de la ley 160 de 1994, se consideraron exequibles por la Corte al existir “razones
constitucionalmente legítimas como los son la diferencia de los sujetos
destinatarios,  la diferente destinación de los predios adquiridos, y la
diferencia de principios y valores constitucionales en juego”.
[58] Cfr. Sentencia
C-006 de 2002.
[59] En
este caso, la Corte analizó la restricción de vender las tierras de propiedad
privada que hacen parte de la afectación de sistema de parques nacionales
naturales consagrada en el artículo 13 (parcial) de la Ley 2ª de 1959, la cual
se estimó exequible en razón de los bienes jurídicos ambientales que se
pretende proteger.
[60] Por
la cual se resuelve positivamente la tutela presentada por una asociación de
pescadores artesanales frente a las obras de cerramiento del área donde realizan
su actividad para construcción de obras públicas, amparándose sus derechos
fundamentales a la participación, a la alimentación, al trabajo, la libre
escogencia de profesión u oficio y a la dignidad humana (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[61] En
ella se definió la seguridad alimentaria como “la disponibilidad de garantizar
en todo momento un adecuado suministro mundial de alimentos básicos para
mantener una expansión constante del consumo de alimentos y contrarrestar las
fluctuaciones de la producción y los precios” Véase la Declaración de Roma
sobre Seguridad Alimentaria Mundial de 1966.
[62] Disponible en:
“Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación”. Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO (2010).
[63] “1. Los Estados Partes en
el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida
adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los
Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este
derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo
el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre,
adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las
medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación y
distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos
técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el
perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren
la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribución equitativa de los
alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los
problemas que se plantean tanto a los países que importan productos
alimenticios como a los que los exportan”.
[64] Guía
para legislar sobre el derecho a la alimentación”. Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación – FAO (2010).
[65]
A propósito de lo anterior, a nivel mundial la comunidad campesina ha iniciado
movimientos para exigir la protección de los derechos humanos enfocados
concretamente a sus actividades tradicionales, al igual que los indígenas y
afrodescendientes, éstos últimos encaminados a sus intereses y tradiciones
especiales y distintas. Un ejemplo de los movimientos sociales actuales es la
“Vía Campesina”. Esta organización surgió en 1993, como un movimiento
internacional que agrupa a millones de grupos de campesinos y pequeños
productores, y busca defender la agricultura sostenible a pequeña escala. “La
Vía Campesina es el movimiento internacional que agrupa a millones de
campesinos y campesinas, pequeños y medianos productores, pueblos sin tierra,
indígenas, migrantes y trabajadores agrícolas de todo el mundo. Defiende la
agricultura sostenible a pequeña escala como un modo de promover la justicia
social y la dignidad. (…) comprende en torno a 150 organizaciones locales y
nacionales en 70 países de África, Asia, Europa y América. En total, representa
a alrededor de 200 millones de campesinos y campesinas. Es un movimiento autónomo,
pluralista y multicultural, sin ninguna afiliación política, económica o de
cualquier otro tipo. Un grupo de  de organizaciones campesinas, mujeres y
hombres, procedentes de los cuatro continentes, fundaron La Vía Campesina en
1993 en Mons, Bélgica. En aquel momento, las políticas agrícolas y la
agroindustria se estaban globalizando y los campesinos necesitaban desarrollar
una visión común y luchar por ella. Las organizaciones campesinas y de medianos
productores también querían que se reconociese su voz y participar directamente
en las decisiones que afectaban a sus vidas.
La
Vía Campesina es considerada hoy en día uno de los principales actores en los
debates alimentarios y agrícolas. Es escuchada por instituciones como la FAO y
el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y goza de un gran
reconocimiento entre otros movimientos sociales desde el nivel local al nivel
global”.
Tomado
de
http://viacampesina.org/sp/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=27&Itemid=44
[66] Véase,
Declaración Final del Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria, 7 de septiembre
de 2001. http://www.fao.org/righttofood/kc/downloads/vl/docs/AH290_Sp.pdf
[67] Donde
la  Sala
Séptima de Revisión ordenó a las entidades demandadas garantizar el derecho a
la participación de la comunidad pesquera en el proyecto de infraestructura a
realizar sobre la playa, toda vez que su oficio se había visto reducido,
afectándoles el derecho al acceso al alimento y al mínimo vital.
[68] En esa ocasión la Corte estudió,
con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, una demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 3 de la ley 48 de 1882, el
artículo 61 de la ley 110 de 1912, el inciso segundo del artículo 65 y un
aparte del inciso segundo del artículo 69 de la ley 160 de 1994, declarándolos
exequibles en cuanto: Si la adjudicación de baldíos tiene como  objetivo
primordial satisfacer, en el caso de personas naturales, las necesidades del
ocupante y posterior adjudicatario, permitir el acceso a la propiedad a quienes
carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones económicas y sociales de
los adjudicatarios; y en el caso de personas jurídicas, satisfacer necesidades
colectivas y de servicio público en favor de la comunidad, nada se opone a que
se prohíba la transferencia a otras personas de la ocupación para efectos de la
adjudicación, a diferencia de la suma de posesiones, legalmente autorizada
cuando se trata de bienes prescriptibles.
[69] Hipótesis todas
recogidas en la consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[70] Consideración 2.6.8,
Sentencia C-372 de 2011, ya citada.
[71] Ver
consideraciones 19 y 21, Sentencia C-038 de 2005, ya citada.
[72] Consideración
3.2.5, Sentencia C-228 de 2011.
[73] Consideración
10, Observación General 3, sobre la índole de las obligaciones de los Estados
Partes (párrafo 1º del artículo 2 del Pacto) E/1991/23.
[74] Consideración
2.5.9.6,  Sentencia C-444 de 2009 (que consideró regresiva e injustificada, por
no superar el test de proporcionalidad y no desvirtuar así la presunción de
inconstitucionalidad, la disposición que eliminó la norma que exigía póliza de
estabilidad y calidad de vivienda nueva para las viviendas de interés social).
[75] Consideración
5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[76] Consideraciones
25 y 30, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[77] Consideración
5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[78] Consideración
3.4.7, Sentencia C-372 de 2001, ya citada.
[79] Esta perspectiva fue así
formulada en la sentencia C-474 de 2003 en la que esta Corporación indicó: “Conforme a lo anterior, si un
asunto no es expresamente atribuido por la Constitución  a una autoridad
específica, como el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o
las entidades territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que,
conforme a la cláusula general de competencia, se trata de una materia que
corresponde desarrollar primariamente al Legislador. (…) Eso no significa que la ley deba
obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada
materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula
genera de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva
legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no
tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el
tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En
cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde
exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley “es
una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio
democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el
constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley” (…).” (Negrillas
no hacen parte del texto original)
[80] En la
sentencia C1041 de 2007 la Corte señaló:”
En este orden, la inconstitucionalidad de una norma por violación del principio
del de reserva de ley estará relacionada con aspectos tales como si se permite
que el Reglamento invada o no la órbita de competencias propias del legislador
en materia de delimitación de las libertades ciudadanas, si se respeta o no la
existencia de mínimos legales (de acuerdo con los diferentes tipos de leyes
desarrollados por el Constituyente) y si se desnaturaliza o no la función
derivada que tiene la potestad reglamentaria en la configuración de los
contenidos normativos, esto es, como complemento de las decisiones políticas contenidas
en la ley.”
[81]  Sentencia
C-228 de 2010
[82] “¿Desconocen el deber del
Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores
agrarios -Constitución, artículos 60 y 64-,  las disposiciones legales de los
artículos 60, 61 y 62 demandados, que: (i) autorizan la venta o aporte, en
cualquier tiempo, de tierras originalmente baldías o adquiridas mediante
subsidio integral, para adelantar proyectos especiales de desarrollo
agropecuario y forestal, permitiendo la consolidación de propiedades con
extensión superior a la de la Unidad Agrícola Familiar (en adelante UAF), a
partir de tales enajenaciones? (ii) autorizan el uso y aprovechamiento de
terrenos baldíos ubicados en zonas de desarrollo empresarial -sin transferencia
de propiedad- a sociedades reconocidas por la administración como empresas
especializadas del sector agropecuario y forestal? /“¿Vulnera el mandato
constitucional de especial protección del Estado a la producción de alimentos
-Constitución, art 65-, las disposiciones legales contenidas en los artículos
demandados que levantan las restricciones a enajenaciones de tierras
originalmente baldías o adquiridas con subsidios integrales, que hacen posible
la consolidación de propiedades superiores a las extensiones de las UAF
respectivas y que permiten el uso y aprovechamiento de baldíos por empresas
especiales del sector?/“¿Desconoce
la reserva legislativa prevista para dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de baldíos -Constitución, art 150, numeral 18-, la
disposición legal del artículo 62 demandado que, al ocuparse de regular el uso
y aprovechamiento de bienes baldíos en Zonas de Desarrollo Empresarial, sólo
establece pautas generales acerca de las condiciones y formas de hacer posible
tal uso y aprovechamiento?”.
Problemas
jurídicos planteados por el proyecto original llevado a discusión de la Sala
Plena por el Magistrado Mauricio González.
[83] O el artículo
63 de la ley 1450 de 2011.
[84] Como quiera que mediante Decreto 1292 de 2003, se suprime
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su
liquidación y mediante Decreto 1300 de 2003, se crea el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, el cual asume las funciones que venía
desempeñando aquél.
[85] Artículo 25 y
siguientes de la Ley 160 de 1994.
[86] No obstante pesar
sobre él la inhabilidad para obtener una nueva adjudicación durante los siguientes
quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.
[87] Frente a la acusación de
inconstitucionalidad, la Corte entonces señaló lo siguiente “La limitación introducida por la
norma acusada sobre el tamaño transferible de la propiedad originada en una
adjudicación de baldíos, no atenta contra el derecho de propiedad ni su libre
enajenación.
En efecto, ha sido la voluntad del legislador, amparada como se dijo en la
previsión del art. 150-18 y en la persecución de los fines constitucionales de
lograr el acceso de los campesinos a la propiedad rural (…). Por lo tanto, este
límite a la adjudicación guarda congruencia con el precepto acusado, que prohíbe
a toda persona adquirir la propiedad de terrenos inicialmente adjudicados como
baldíos si la respectiva extensión excede de una UAF, precepto que consulta
la función social de la propiedad que comporta el ejercicio de ésta conforme al
interés público social y constituye una manifestación concreta del deber del
Estado de ‘promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios…con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos’ (art.
64 C.P.)”. Bajo tales supuestos entonces, determinó que “si se limita la
posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un
título de adjudicación de baldíos a una UAF, como lo prevé el acápite normativo
acusado, más posibilidades tendrá el Estado de beneficiar con dicha propiedad a
un mayor número de campesinos, aparte de que se logrará el efecto benéfico de
impedir la concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico”(subrayas
fuera de texto).
[88] En efecto se establecía en el artículo 45: “Las
colonizaciones dirigidas se organizaran en aquellas zonas de terrenos baldíos
mejor dotadas de acceso a vías importantes de comunicación y que más aptas sean
para cultivos agrícolas o ganadería en pequeña escala por la calidad de los
suelos, las corrientes de agua utilizables y las condiciones meteorológicas de
la región./ En cada zona o sub-zona de colonización dirigida se harán las
reservas definitivas necesarias para la conservación de los recursos naturales,
el control de las aguas y el establecimiento de granjas de demostración,
escuelas, puestos de salud y servicios públicos y de la colonia. Además, cuando
ello apareciere indicado, se reservarán terrenos comunales, de pastoreo y
superficies suficientes para poblados, cuyos lotes, excluidos los necesarios
para los fines indicados arriba y para la construcción de una iglesia católica,
se venderán preferentemente a los pequeños colonos vecinos. Es entendido que
las reservas para terrenos comunales de pastoreo podrán ser levantadas por el
Instituto si con el transcurso del tiempo llegare a estimarse que ello es
necesario para atender a más urgentes necesidades económicas./De los terrenos
sobrantes, no menos de un setenta por ciento (70%) se destinará a la creación
de Unidades agrícolas familiares" que serán asignadas gratuitamente a
trabajadores pobres o de escasos recursos, bajo las normas que con respecto a
tales unidades consagra la presente Ley y las que determine el reglamento de
colonización. Las tierras aledañas a vías de transporte automotor y
ferrocarriles y puertos tendrán precisamente esa destinación./ Es entendido que
se cargará al colono el costo de las mejoras que el Instituto realice en la
parcela que le asigne, y el monto de lo que por tal concepto salga a deber será
cubierto por él al Instituto en los términos y condiciones que señale el
reglamento de colonización./Las cooperativas de trabajadores agrícolas que
hayan recibido aprobación deI Gobierno podrán obtener asignaciones dentro de
las tierras destinadas a "unidades agrícolas familiares", y la
superficie que se les señale se fijará tomando en cuenta el número de personas
que las integran./Las superficies restantes, dentro de cada zona de
colonización dirigida, podrán venderse por el Instituto a personas naturales o
jurídicas que contraiga la obligación de explotarlas, en la proporción que para
cada período anual señale el contrato hasta completar no menos del sesenta y
cinco por ciento (65%) de su extensión total dentro del término de cinco años
contados desde la fecha en que se otorgó el respectivo instrumento. Se dará
preferencia a quienes se comprometan a realizar la clase de explotación que el
Instituto indique como de mayor interés para la economía nacional. La extensión
que puede venderse a cada persona natural o jurídica no será mayor de la que
esta Ley señala para las adjudicaciones ordinarias de baldíos
/Excepcionalmente, cuando se trate de empresas que se califiquen por el
Instituto como de notable interés para la economía nacional y que impliquen el
empleo de un número considerable de trabajadores en la preparación o
explotación de las tierras, se podrán hacer, con aprobación del Gobierno,
ventas hasta por mil hectáreas(1.000 hectáreas) explotables. En los contratos
respectivos podrá el Instituto imponer al adquiriente una o varias de las
siguientes obligaciones: a) La de montar plantas que puedan beneficiar los
productos de los pequeños colonos de la zona, en las condiciones que el mismo
contrato señale; b) La de prestar asistencia técnica a los pequeños colonos que
deseen desarrollar explotaciones de la misma índole de aquella que vaya a
establecer el comprador; c). La de destinar un determinado porcentaje de la
tierra explotable para pequeñas parcelas donde los trabajadores permanentes de
la empresa puedan tener su casa de habitación y cultivos de pan coger”. ”. Y en
el art. 46 de la misma ley, se disponía: También podrá el Instituto celebrar,
sin exceder los límites que señalan los artículos anteriores, contratos de
arrendamientos de tierras en zonas de " colonización dirigidas", de
conformidad con el artículo 33 de la presente Ley, cuando apareciere
conveniente que la superficie respectiva no salga del dominio del estado.
[89] Prescribe el art. 82 de la ley
160 de 1994: “Previos
los estudios correspondientes, el INCORA delimitará zonas de baldíos que no
tendrán el carácter de Reserva Campesina sino de Desarrollo Empresarial de las
respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las
tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos
especiales que establezca el Instituto, para permitir la incorporación de
sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un
equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción
agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de
racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los
Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente”.
[90] Lo último, como
excepción a la regla general de que las tierras baldías se titulen en
Unidades Agrícolas Familiares (UAF), definidas por el art. 38 de ley 1964, como
“empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya
extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con
tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un
excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio”.
[91] Establece la ley 160 de 1994,
artículo 66:“A partir
de la vigencia de esta Ley y como regla general, salvo las excepciones que
establezca la Junta Directiva, las tierras baldías se titularán en Unidades
Agrícolas Familiares, según el concepto definido en el Capítulo IX de este
estatuto. El INCORA señalará para cada caso, región o municipio, las
extensiones máximas y mínimas adjudicables de las empresas básicas de
producción y declarará, en caso de exceso del área permitida, que hay indebida
ocupación de las tierras de la Nación. /El INCORA cobrará el valor del área que
exceda el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar establecida para las tierras
baldías en la región o municipio, mediante el procedimiento de avalúo señalado
para la adquisición de tierras. /Para expedir las reglamentaciones sobre las
extensiones máximas y mínimas adjudicables, el Instituto deberá tener en
cuenta, entre otras, las condiciones agrológicas, fisiográficas, disponibilidad
de aguas, cercanía a poblados de más de 3.000 habitantes y vías de comunicación
de las zonas correspondientes. También se considerarán la composición y
concentración de la propiedad territorial, los índices de producción y
productividad, la aptitud y las características del desarrollo sostenible de la
región”.
[92] Vid. al
respecto, FAO, “Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la
tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad
alimentaria nacional”, mayo 2012. Disponible en
http://www.fao.org/fileadmin/templates/cfs/Docs1112/VG/VG
Final_SP_May_2012.pdf;
igualmente vid. Comité DESC de
Naciones Unidas. Observación No 12 sobre el derecho a la alimentación adecuada,
mayo de 1999. Consultado:
http://www.fao.org/righttofood/common
/ecg/51635_es_observacion_general_12  esp.pdf.
[93] En el expediente no se encuentra
estudio sobre estos aspectos. Estudios por demás necesarios, que deben incluir
no sólo el punto de vista económico, en términos de productividad o
competitividad, pues a más de él, es indispensable, como mandato de la
Constitución económica en su todo, aspectos sociales que de no ser tenidos en
cuenta pueden llevar a condiciones de marginalidad a la población campesina.
[94] Así operan
buenos ejemplos de alianzas productivas que no implican necesariamente
enajenación o transferencia de dominio, excesivamente riesgosa para el
campesino y para el Estado, pero que permiten la participación del dinamismo,
iniciativa y recursos de capital en la realización de los fines de igualdad,
libertades económicas y crecimiento y apertura a los mercados internacionales.
Ha ocurrido por ejemplo, en el departamento del Cesar en los cuales el
empresario aporta su músculo financiero y tecnología –semillas maquinaría etc.,
para posteriormente comprar la producción de todos los campesinos asociados.
Otros ejemplos relevantes se pueden encontrar en el Brasil, Argentina y
especialmente en México. Llama especialmente la atención el caso mexicano. En
este caso el programa agrario del Gobierno Federal busca aprovechar la certeza
jurídica en la tierra social para dar paso a las inversiones que cumplan dos
requi­sitos esenciales: aprovechar la gran riqueza y vocación de los ejidos y
comunidades del país, incorporando a los dueños de la tierra, ejidatarios y
comuneros, a los negocios por desarrollar sin necesidad de que vendan su
propiedad. Sus características son: a) generación de condiciones económicas,
sociales y políticas que garanticen certeza jurídica en los procesos de inversión
(titulares de la tierra e inversionistas)  b) participación voluntaria, c)
servicio gratuito, d) atiende la demanda de campesinos para hacer productivas
sus tierras, e) promueve la coinversión y no la venta de la tierra, f) crea un
banco de datos geográfico y alfanumérico, g) mejora el nivel de vida de los
campesinos. Disponible en: http://www.pa.gob.mx/pa/documentos/FIPP.pdf. Recuperado el
20 de septiembre de 2012. Señala González Patiño (2011)  que el programa FIPP
fomenta la inversión pública y privada para el desarrollo integral sustentable
de la propiedad rural, asesorando a los ejidos, comunidades, ejidatarios,
comuneros, avecindados, posesionarios y pequeños propietarios, para que en un
entorno de seguridad jurídica y transparencia, privilegien mecanismos de
asociación, convenios y contratos que incrementen la productividad en beneficio
de los propietarios de la tierra. Los campesinos cuentan con el respaldo de la
Procuraduría Agraria para establecer vínculos con los dueños del capital en los
términos que ellos, en su calidad de propietarios, decidan para mejorar la
rentabilidad de su tierra. Los inversionistas, por su parte, cuentan con la
seguridad de que esas propiedades están debidamente regularizadas y con la
certeza jurídica para el éxito y continuidad de los proyectos. El principio
básico de su operatividad es la formulación de proyectos de inversión entre los
propietarios de la tierra social o pequeña propiedad; canalizar la inversión
privada, los apoyos públicos de programas federales o estatales y cualquier
otra forma de recursos que, de manera lícita, genere un beneficio a los
campesinos. Disponible en: http://www.pa.gob.mx/publica/rev_48/An%C3%A1lisis/Rocendo
_Gonz%C3%A1lez_Pati%C3%B1o_Certeza.pdf. Recuperado el 20 de septiembre
de 2012.
[95] Ver, entre
otras, las Sentencias C-094 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-795 de
2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; y C-535 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[96] Ver, al
respecto, la Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[97] La Corte ha
señalado que los objetivos y medios para alcanzarlos contenidos en las normas
de las Leyes del Plan Nacional de Desarrollo están fijados para los cuatro años
correspondientes al periodo del Gobierno que lo presenta. Ha dicho entonces que
“como resultado del proceso interinstitucional y participativo de planeación
diseñado por el Constituyente, la Ley del Plan debe contener tanto las
orientaciones y prioridades, como las estrategias de la política económica,
social y ambiental que se pretenderán aplicar durante el cuatrienio
presidencial correspondiente, políticas y estrategias que han sido
fruto de la concertación entre la propuesta gubernamental y las demás
corrientes políticas que encuentran representación en el Congreso Nacional,
previa participación de las autoridades de los distintos niveles territoriales
y de la comunidad misma a través del Consejo Nacional de Planeación. Es decir,
es una propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso
participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta
que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende
lograrse el cumplimiento de esos objetivos durante este período.” Sentencia C-305 de
2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también Sentencia C-539 de 2008,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[98]
Ver Sentencia C-820 de 2012.