C-129-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-129/95
CODIGO-Expedición
La Carta Política
de 1991 reiteró una competencia que la anterior Constitución otorgaba a la rama
legislativa, cual es la de expedir “códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones”(Art.150-2 C.P.). Sin embargo, el
Constituyente quiso que dicha atribución permaneciera siempre en cabeza del
Congreso y, por ello, prohibió expresamente a éste conferir facultades extraordinarias
al presidente de la República.
CODIGO-Compilación
La facultad de
compilar, esto es, de agrupar en un sólo texto normas jurídicas referentes a un
determinado tema, no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico
con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de
conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código.
NORMA MUNICIPAL-Expedición
La norma acusada
se enmarca dentro del último supuesto al que se ha hecho referencia. A su
juicio, la facultad otorgada por el legislador, así como la utilización de la
misma por parte del ejecutivo, desbordó los límites de que trata el numeral
10o. del artículo 150 superior y, en particular, desconoció la prohibición
taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de
1994 lo que hizo no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo
ordenamiento jurídico, agrupado en un sólo texto formalmente promulgado, lo que
constituye, por ende, un código.
CODIGO DE REGIMEN
MUNICIPAL/PRINCIPIO DE DELIMITACION DE COMPETENCIAS-Vulneración
La deficiente
precisión al otorgar las facultades extraordinarias, acarreó que el presidente
de la República expidiera una normatividad con serios reparos de
constitucionalidad, como lo es el Decreto 2626 de 1994, cuyo contenido
realmente corresponde a un Código de Régimen Municipal, no obstante haber sido
proferido bajo el título de “Estatuto”. En efecto, puede observarse que en él
se expidió una diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se
creó un ordenamiento jurídico nuevo. Es así como, por ejemplo, se incluyeron en
ese decreto con fuerza de ley, normas de carácter reglamentario, cuyo
conocimiento en razón de acusaciones de inconstitucionalidad, como es sabido,
le corresponde al Consejo de Estado. Si esas normas mantuviesen su vigencia
jurídica, la confusión y las inconsistencias jurídicas resultarían evidentes,
pues ahora se podrían demandar esas mismas disposiciones ante la Corte
Constitucional, por estar ellas contenidas en el Decreto 2626 de 1994. Dos
corporaciones judiciales pronunciarían entonces sendos fallos de
constitucionalidad, con el riesgo de ser contradictorios, desconociéndose así
el principio de delimitación de competencias y, lo que es aún más preocupante,
atentando contra el principio constitucional de la cosa juzgada.
NORMA
INCONSTITUCIONAL-Reproducción
La Corte
encuentra que dentro de este nuevo ordenamiento jurídico se reprodujo el
contenido material de normas ya declaradas inexequibles por esta Corporación,
con lo cual se violó lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta Política.
DECRETO DE
REGIMEN MUNICIPAL-Inexequibilidad
La declaratoria
de inexequibilidad del Decreto en mención, no acarrea per se que las
disposiciones legales recopiladas en él desaparezcan del ordenamiento jurídico
colombiano. Por el contrario, cada una de ellas, individualmente consideradas,
exceptuando las que ya hubieren sido declaradas inexequibles, mantiene su
vigencia y su obligatoriedad y, por tanto, su constitucionalidad sólo puede ser
definida cuando cualquier ciudadano las demande ante esta Corte Constitucional,
en los términos del artículo 241 superior.
REF:        Expediente
No. D-698
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo  199 de la Ley 136 de 1994.
Facultades
Extraordinarias para compilar y codificar disposiciones jurídicas.
Actores:
Carlos Marío
Isaza Serrano
Alberto Penagos
Salinas
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Aprobado según
Acta No.
Santafé de Bogotá,
D.C., treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.   ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Carlos Mario Isaza Serrano y Alberto Penagos Salinas, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 241 de la
Constitución Nacional, el día veintisiete (27) de julio de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), presentaron ante la Secretaría General de la Corte
Constitucional, el escrito de la demanda de la referencia contra el artículo
199 de la Ley 136 de 1994.
Una vez admitida la
demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio y, simultáneamente, se dio traslado del
expediente al Despacho del señor procurador general de la Nación, quien se
declaró impedido para rendir el concepto de rigor; examinadas las razones
invocadas por el señor procurador general de la Nación con dicho fin, el
impedimento manifestado fue aceptado por la Sala Plena de esta Corporación,
razón por la cual el señor viceprocurador rindió el concepto dentro  de los
términos correspondientes.
II.  EL TEXTO DE
LA DISPOSICION ACUSADA
"LEY 136 DE 1994
(junio 2)
"Por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
"....
"Artículo
199.  Facultades
Extraordinarias. Revístese al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para que, en el plazo de seis (6) meses  contados a partir de
la promulgación de esta Ley, proceda  a compilar las disposiciones constitucionales
y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios.
"Para este
efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar
aquellas que se encuentren repetidas o derogadas.”
III.   LA DEMANDA
1.   Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que la disposición acusada  vulnera lo dispuesto por los artículos 4,
121 y 150 Num. 10 inciso final de la Constitución Nacional.
2.
Fundamentos de la demanda
Para la demanda, la
disposición acusada autoriza la compilación de las normas constitucionales y
legales vigentes para la organización  y funcionamiento de los municipios, lo
cual implica, en el concepto respectivo, no sólo  reordenar la numeración de éstas
disposiciones, sino, además, "eliminar" aquellas  que se encuentran
repetidas o derogadas; además, en el mismo sentido, para los demandantes, la
disposición acusada resulta inconstitucional, pues, no corresponde al
Presidente de la República, mucho menos por vía de facultades extraordinarias,
declarar cuales normas constitucionales "sobre organización y
funcionamiento de los municipios" se encuentran derogadas o no.
En este mismo orden
de planteamientos, para la demanda, la norma acusada patrocina  el desconocimiento
de la Constitución "al permitir que pueda  declararse derogado un precepto
constitucional por una norma con fuerza de ley".
De otra parte, los
actores indican que el Congreso de la República, al revestir por medio del
precepto acusado, de precisas  facultades extraordinarias al Presidente de la
República, "para que en el plazo de seis meses contados a partir de la
promulgación  de la Ley 136 de 1994, proceda a compilar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de
los municipios",  viola el artículo 121 de nuestra Constitución Política,
por facultar  al Presidente de la República, para el ejercicio de una función
que ni siquiera le corresponde a dicha Corporación  por medio de leyes, cual es
la de compilar normas, pues se trata de una labor mecánica y editorial.
Esta función, en
general, fue examinada por la Corte Suprema de Justicia, en pasada oportunidad
y determinada como una labor de carácter mecánico  que no requiere de
facultades extraordinarias,  por no ser en sí misma función legislativa. (Corte
Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia No. 102 de 13 de noviembre de 1986
M.P. Hernando Gómez Otálora).
Para los actores, de
acuerdo con el artículo 150 No. 10 inciso final, las facultades extraordinarias
"no se pueden conferir para expedir Códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, que creen servicios administrativos  y técnicos de las cámaras o
decreten impuestos" y expresan que la norma demandada "entraña
veladamente la concesión de precisas facultades para expedir un código en
materia municipal".
Por último,
solicitan  que, en caso de que al fallar la demanda se encuentre que el
gobierno ha expedido el decreto que desarrolla las facultades extraordinarias,
se emita un pronunciamiento extensivo a la inconstitucionalidad de aquel, lo
cual significa que los actores proponen una modalidad sugestiva de sentencia
relativamente desconocida en nuestro medio, no obstante que en Cortes
especializadas en asuntos de control y de justicia constitucional, como esta
Corporación, pero en otras latitudes, sea una práctica corriente y habitual la
de pronunciar este tipo de fallos, que implican que el tribunal constitucional
pueda incorporar como objeto de sus fallos, disposiciones jurídicas
inexistentes al momento del ejercicio de la acción o al de la definición de la
competencia y la introducción de la causa. Desde luego se trata de una
modalidad sui géneris de la integración judicial de la proposición
jurídica completa.
IV.
INTERVENCION OFICIAL
El Ministro de
Gobierno, mediante escrito enviado a esta Corporación, interviene en el
proceso  de la referencia y, con fundamento en las consideraciones que se
resumen enseguida, solicita que se declare la constitucionalidad del precepto
acusado, así:
-        Sostiene
que en las disposición acusada no se estableció  la función de derogar normas
jurídicas de ningún orden sino, apenas, la de compilarlas, y "mucho menos
la de derogar preceptos constitucionales a través de una norma con fuerza de
ley, como sería el decreto-ley de facultades que expediría en uso de esa
facultad".
En su opinión, lo
que se permite el Presidente es "una labor de análisis interpretativo que
lo conduciría a determinar qué normas están  o no derogadas según actividad  de
otras autoridades o personas competentes, así como su ubicación en las
situaciones de derogación descritas, para no incorporarlas en el cuerpo
normativo que se le ha encargado, pero sin poder llegar a derogarlas por sí
mismo, ya que se estaría excediendo en los límites del contenido y materia
señalados en las facultades otorgadas".
Indica que la
finalidad que condujo al legislador para otorgar las facultades en cuestión al
ejecutivo nacional, no fue la de ordenar la codificación de un conjunto de
disposiciones y esperar como resultado un código municipal, sino fue la de
realizar  un compendio de una normatividad existente, con la correspondiente
interpretación legislativa "lo cual supone necesariamente una
sistematización de normas  sin que ésta llegue por esa razón a configurar un
código, así todo código comprenda una labor de sistematización".
V.  CONCEPTO
FISCAL
Como se advirtió en
la parte de antecedentes de esta providencia, en la oportunidad
correspondiente, el señor procurador general de la Nación, se declaró impedido
para rendir el concepto fiscal, lo que fue aceptado por la Sala Plena de esta
Corporación; por tanto, el señor viceprocurador  general de la Nación rinde el
concepto, en el que  solicita que se declare exequible la preceptiva acusada,
con base  en las consideraciones que se resumen a continuación:
-        Indica que
la disposición acusada utiliza el verbo compilar, lo que significa  que la
intención del legislador  fue  la de transmitir al ejecutivo la potestad de
hacer de todas las normas relacionadas con el ordenamiento y manejo municipales
un cuerpo único, es decir,  reorganizar los textos legales que sobre la
materia se encuentran dispersos, lo que no implica para el ejecutivo "una
labor de interpretación normativa  en el sentido de explicar o establecer el
significado  de la norma con miras a su aplicación o con destino  a sus
receptores.  Tampoco de reforma porque no  varía  el texto, introduce leyes
nuevas o sustrae disposiciones diferentes a las ya derogadas, y mucho menos
deroga, porque no puede válidamente decidir acerca de la inexistencia de una
norma, si no  es porque está repetida y se justifica su supresión".
-        Sostiene
que si bien no existe norma expresa que imponga a una autoridad específica  la
tarea de compilar las normas, "si un ente tiene la facultad para hacer,
interpretar, reformar y derogar normas, con mayor razón tendrá poder para
ejecutar una tarea taxonómica cual es la de compilarlas. Y si puede delegar
esa primordial función -aunque con limitaciones-,  con  más veras podrá
encomendar a otro la segunda".
(Lo anterior
corresponde al proyecto inicial de sentencia, presentado a la Sala Plena de la
Corte Constitucional por el h. Magistrado Fabio Morón Díaz, el cual fue
rechazado por ésta)
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.   La
competencia
De conformidad con
lo dispuesto por el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política,
esta Corporación es competente para conocer de la acción de la referencia, ya
que ella se dirige contra una norma que hace parte de una ley la República,
por  razones de constitucionalidad relacionadas con su contenido material y sus
elementos formales.
2. La facultad
expedir códigos y de compilar normas jurídicas.
La demanda de
inconstitucionalidad que en esta oportunidad se presenta ante la Corte, se
refiere a los alcances de la facultad que el Congreso le confirió al presidente
de la República para “compilar las disposiciones constitucionales y legales
vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios”. Para
ello, se permitió además “reordenar la numeración de las diferentes normas y
eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”. El problema
jurídico en cuestión se enmarca, entonces, dentro de los alcances de la
facultad de compilar y reordenar normas jurídicas, frente a la expresa
prohibición constitucional de autorizar al presidente de la República para
expedir códigos.
Como en reiteradas
oportunidades lo ha establecido esta Corporación, la característica principal
de un código es la de ser “un conjunto de normas que regulan de manera
completa, sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama
del derecho”1 Sin embargo, conviene precisar que
existen otras situaciones en las que se sistematizan, se integran o se
armonizan unas normas jurídicas, sin que ello implique la expedición de un
cuerpo jurídico nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo código implica
per se una sistematización, pero no todo acto ordenador o sistemático
equivale a la expedición de un código.
Ahora bien, la Carta
Política de 1991 reiteró una competencia que la anterior Constitución otorgaba
a la rama legislativa, cual es la de expedir “códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones”(Art.150-2 C.P.). Sin embargo, el
Constituyente quiso que dicha atribución permaneciera siempre en cabeza del
Congreso y, por ello, prohibió expresamente a éste conferir facultades
extraordinarias al presidente de la República. Así, en la Constitución se
dispuso:
“Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
(..................................................................................................................)
“10. Revestir,
hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas
expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara.
“El Congreso
podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
“Estas facultades
no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en
el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos” (Subrayas fuera de texto original).
La Corte
Constitucional, en los pronunciamiento citados, se ha ocupado de establecer la
diferencia entre la facultad de expedir códigos y la de compilar normas
jurídicas: la primera es del resorte exclusivo del Congreso, mientras que la
segunda, al tratarse de una facultad que en nada debe alterar la naturaleza
misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por cualquier particular
o entidad pública, o puede igualmente ser delegada en el ejecutivo a través de
las facultades de que trata el numeral 10o del artículo 150 superior. Con todo,
cabe en este punto precisar que la facultad de compilar, esto es, de
agrupar en un sólo texto normas jurídicas referentes a un determinado tema, no
puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y
una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo
expuesto, equivale a expedir un código.
Sobre el particular,
resulta igualmente ilustrativo remitirse a lo dispuesto por la Corte
Constitucional, a propósito de la prohibición constitucional de expedir
códigos:
“En síntesis, la
prohibición constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se
predica de la expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas
especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que
hace parte de un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del
numeral 10 del artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del
mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los códigos.
“(...)las
regulaciones específicas sobre las cuestiones que directamente atañen a la
materia propia del código, deben ser objeto de previsión a través de sus
normas. Así entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente
sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal
envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma
tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades
extraordinarias”.2 (Negrillas fuera de texto original).
3. El caso en
concreto.
De conformidad con
lo expuesto, corresponde entonces analizar si las facultades contenidas en el
artículo 199 de la Ley 136 de 1994, permitían una simple compilación de normas
jurídicas relativas a la organización de municipios, o si, por el contrario, se
trataba de una delegación en cabeza del presidente de la República para expedir
un código.
La Corte encuentra
que la norma acusada se enmarca dentro del último supuesto al que se ha hecho
referencia. A su juicio, la facultad otorgada por el legislador, así como la
utilización de la misma por parte del ejecutivo, desbordó los límites de que
trata el numeral 10o del
artículo 150 superior y, en particular, desconoció la prohibición taxativamente
prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de 1994 lo que hizo
no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo ordenamiento
jurídico, agrupado en un sólo texto formalmente promulgado, lo que constituye,
por ende, un código.
Cabe recordar que la
norma acusada contempla la posibilidad de que el señor presidente puediera
“compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la
organización y funcionamientos de municipios”, y le otorga la facultad de
determinar libremente cuáles normas se pueden eliminar por encontrarlas
“repetidas o derogadas”.
Sea lo primero
advertir que las facultades en mención se caracterizan por su vaguedad, su
imprecisión y su falta de claridad en la definición de las competencias a
delegar. Sabido es que el artículo 150-10 constitucional establece un requisito
sine qua non, cual es el de que las materias que el legislador le delega
temporalmente al presidente de la República sean precisas, esto es,
puntuales, exactas y determinadas. En el caso bajo examen no se cumplió con
este postulado, pues no sólo se confirieron facultades que le permitían un
campo de acción excesivamente amplio y ambiguo, a la vez, al ejecutivo, sino
que además, bajo el pretexto de una autorización para expedir una
“compilación”, en realidad se estaba permitiendo la expedición de un código, es
decir, de un ordenamiento jurídico completo y nuevo, referente a la
organización y funcionamiento de los municipios.
Observa, en efecto,
esta Corporación, que el artículo demandado permitió no sólo compilar sino
también “eliminar” todo tipo de disposiciones -incluyendo las
constitucionales-, sin importar la jerarquía de las mismas dentro de la
estructura del ordenamiento jurídico colombiano. Es así como resulta difícil de
determinar cuál es el fundamento constitucional que permite al presidente de la
República -a su libre arbitrio- decidir cuáles disposiciones constitucionales y
legales se encuentran derogadas o repetidas. Ello implica, ni más ni menos, el
supuesto de que el legislador extraordinario goza de una autorización legal
que, de ser erróneamente interpretada y utilizada, podría llevar al absurdo
jurídico de derogar por vía de ley, una disposición de orden constitucional. De
igual forma, se estaría patrocinando que el presidente de la República pudiese,
según su propio criterio, determinar que una ley estatutaria o una orgánica
-las cuales gozan de una jerarquía superior a las leyes ordinarias y se deben
someter a un trámite legislativo especial (Arts. 151, 152 y 153 C.P.)- fuese
eliminada por el simple hecho de considerarse que se está ante una temática
repetitiva. Esta interpretación, no sólo atenta contra los pilares esenciales
de un Estado de derecho, sino que además significa que el Congreso de la
República permite que a otra rama del poder público se le atribuyan funciones
que constitucionalmente le están prohibidas en virtud del principio de
separación de las ramas del poder (Art. 113 C.P.).
Las anteriores
consideraciones resultan suficientes para que esta Corte declare la
inexequibilidad del artículo 199 de la Ley 136 de 1994. De la misma forma,
aplicando la unidad de materia y atendiendo el principio de que lo accesorio
sigue la suerte de lo principal, esta Corte habrá de declarar igualmente la
inexequibilidad del Decreto 2626 de 1994, por haber sido expedido con base en
las facultades otorgadas por una disposición legal que será retirada del
ordenamiento jurídico.
Esta Corporación
considera, sin embargo, oportuno añadir que la deficiente precisión al otorgar
las facultades extraordinarias en comento, acarreó que el presidente de la
República expidiera una normatividad con serios reparos de constitucionalidad,
como lo es el Decreto 2626 de 1994, cuyo contenido -conviene reiterarlo- realmente
corresponde a un Código de Régimen Municipal, no obstante haber sido proferido
bajo el título de “Estatuto”. En efecto, puede observarse que en él se expidió
una diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se creó un
ordenamiento jurídico nuevo. Es así como, por ejemplo, se incluyeron en ese
decreto con fuerza de ley, normas de carácter reglamentario como el Decreto 777
de 1992 o el Decreto 2459 de 1993, cuyo conocimiento en razón de acusaciones de
inconstitucionalidad, como es sabido, le corresponde al Consejo de Estado (Art.
237-2 C.P.). Si esas normas mantuviesen su vigencia jurídica, la confusión y
las inconsistencias jurídicas resultarían evidentes, pues ahora se podrían
demandar esas mismas disposiciones ante la Corte Constitucional, por estar
ellas contenidas en el Decreto 2626 de 1994 (Art. 241-5 C.P.). Dos
corporaciones judiciales pronunciarían entonces sendos fallos de
constitucionalidad, con el riesgo de ser contradictorios, desconociéndose así
el principio de delimitación de competencias y, lo que es aún más preocupante,
atentando contra el principio constitucional de la cosa juzgada.
Como si lo anterior
no fuese suficiente, la Corte encuentra que dentro de este nuevo ordenamiento
jurídico se reprodujo el contenido material de normas ya declaradas
inexequibles por esta Corporación, con lo cual se violó lo dispuesto en el
artículo 243 de la Carta Política. Tal es el caso, por ejemplo, de los
artículos 543-1 y 544 del citado decreto, pues la expresión “financiación de becas”
del primero y el parágrafo del segundo -en los que se transcriben los artículos
21 y 22 de la Ley 60 de 1993-, fueron declarados inexequibles por esta Corte en
Sentencia No. C-520 del 21 de noviembre de 1994 (magistrado ponente: Hernando
Herrera Vergara). De igual forma, en el decreto en comento (artículo 564) se
incluyó la totalidad del artículo 25 de la Ley 40 de 1993, cuya exequibilidad
condicionada fue declarada por esta Corte en la Sentencia No. C-542 del 24 de
noviembre de 1994 (magistrado ponente: Jorge Arango Mejía). Nótese que en este
caso ambas jurisprudencias fueron proferidas con anterioridad al 29 de
noviembre de 1994, fecha de expedición del Decreto 2626 de ese mismo año.
Finalmente, esta
Corporación debe aclarar que la declaratoria de inexequibilidad del Decreto en
mención, no acarrea per se que las disposiciones legales recopiladas en
él desaparezcan del ordenamiento jurídico colombiano. Por el contrario, cada
una de ellas, individualmente consideradas, exceptuando las que ya hubieren
sido declaradas inexequibles, mantiene su vigencia y su obligatoriedad y, por
tanto, su constitucionalidad sólo puede ser definida cuando cualquier ciudadano
las demande ante esta Corte Constitucional, en los términos del artículo 241
superior.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 199 de la Ley 136 de 1994. Igualmente, por
unidad de materia, declarar INEXEQUIBLE el Decreto 2626 de 1994. Sin
embargo, se aclara que cada una de las disposiciones legales que fueron
recopiladas en dicho decreto, mantienen su vigencia y su obligatoriedad
jurídica, en los términos de la presente sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-129/95
CODIGO-Compilación (Salvamento de voto)
El examen parcial
de la Constitución y su interpretación por segmentos y sectores, así como el
mencionado énfasis exagerado en algunos ámbitos de regulación normativa y de
algunas de sus partes se extiende a temas como los de la unidad, la coherencia,
la armonía, la vigencia y la eficacia del derecho; en este sentido creo que el
tema de que se ocupa la sentencia ha debido servir de pieza clave para la
comprensión básica del derecho en el estadio actual de la disciplina jurídica
en la que predomina una visión abierta y nueva en su estructura, con
ordenamientos jurídicos parciales y que admite la concurrencia de una
pluralidad de ordenamientos jurídicos con sus propios principios y normas, así
como con sus propias reglas hermenéuticas, y en la que queda en claro que
compilar no es igual a codificar y que todo lo que esté compilado no está
necesariamente codificado, aun cuando, en la práctica, no haya codificación sin
un mínimo de compilación.
FUNCION
LEGISLATIVA DE COMPILACION
(Salvamento de voto)
La función
legislativa de compilar y de reunir en un sólo texto, con vigor normativo, el
conjunto de las disposiciones que corresponden a una determinada materia, para
efectos de su promulgación como un conjunto ordenado y sistemático, según criterios
de lógica jurídica, de numeración y de ubicación, es una actividad que tiene
proyecciones técnicas y en verdad mecánicas desde el punto de vista material y
sustancial, si se examina de modo aislado y específico, pero igualmente es
legislativa por los aspectos formales, ya que, para que la nueva compilación
tenga efectos jurídicos vinculantes de rango legal, debe tener expresión en la
ley o en actos jurídicos equiparables a ella, como lo son los decretos leyes o
de facultades extraordinarias; de lo contrario sería un simple ejercicio
académico o editorial. Se trataba de una facultad extraordinaria que se
encaminaba a permitir la producción de un acto normativo  equiparado
formalmente a la ley, pero incapaz  de derogar a la ley o de dictar una nueva disposición
materialmente diferente de las compiladas, dentro de los límites de la
habilitación extraordinaria y de la Constitución Política.
NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo/NORMA
CONSTITUCIONAL-Inclusión en una compilación (Salvamento de voto)
Tampoco me asiste
duda de la legitimidad constitucional de la eventual incorporación de
disposiciones constitucionales en la compilación que se expida con rango legal,
pues la vigencia y la validez o la operancia de una disposición constitucional
no  depende de su ubicación en un cuerpo de normativo de dicho orden, y ella
rige de conformidad con su posición en el ordenamiento jurídico, que es desde
todo punto de vista superior a la ley y a los restantes actos jurídicos
equiparables a esta; solamente se produce un fenómeno de redundancia o de
énfasis y el legislador corre el riesgo de ser tachado como antitécnico por
redundante, empero pueden darse fenómenos de especial relevancia en las labores
hermenéuticas que resulten afectadas por la reiteración legal de la disposición
constitucional, solo que ellas también son plenamente válidas a la luz del
derecho. Pero por si fuera poco, de nada sirve que una compilación de orden
legal no incorpore en su texto disposiciones constitucionales; en ningún caso
ni en ningún evento podría entenderse que el decreto ley deroga una norma
constitucional, y semejante despropósito lógico y sustancial sería asunto del
respectivo acto en cada caso.
REF. EXPEDIENTE  D-698
1.  Con el
acostumbrado respeto por las providencias de esta Corporación, dejo constancia
de mi disentimiento sobre las resolución adoptada y sobre las consideraciones
que sirven en este caso para ilustrar el fallo correspondiente, en las que no
se tiene en cuenta la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia de facultades extraordinarias y sobre todo en cuanto a las diferencias
conceptuales, tematicas y normativas existentes entre las expresiones compilar
y codificar que aparecen en la disposición acusada y que hacen parte de la
disciplina del Derecho Constitucional Colombiano desde hace varias décadas.
2.  Además, motiva
mi disentimiento de la decisión adoptada en este asunto, la evidente
incorporación al texto del fallo, de elementos de juicio típicamente subjetivos
y valorativos y predominantemente circunstanciales, extraños desde todo punto
de vista a la práctica judicial del control de constitucionalidad de las leyes
que se verifica en esta Corporación, y que en esa medida desvirtúan una
conclusión jurídica como la que correspondía adoptar en este asunto.
3.  De igual modo y
con el mismo respeto y consideración por la providencia adoptada, estimo que el
fallo del cual me aparto y del cual fui ponente inicial como sustanciador del
negocio, no obstante no desconoce, como en ningún caso se puede desconocer, que
en el régimen político colombiano la materia de las facultades extraordinarias
de origen legislativo, corresponde a una institución con una trayectoria
compleja y conflictiva, ni olvida que estas dificultades prácticas se agravan
cuando se presentan elementos como el de la necesidad de diferenciar
judicialmente y con fines prácticos, entre las expresiones compilación y
codificación, como desde hace varios años sucede en nuestra jurisprudencia
constitucional, pone demasiado énfasis en los antecedentes históricos que
inspiraron la proscripción constitucional de las prácticas viciadas y
desfiguradas en el otorgamiento y en el ejercicio de las facultades
extraordinarias y exagera sobremanera en el alcance de los límites impuestos
por el Constituyente de 1991 a la mencionada institución.
En el acatamiento y
respeto del  supuesto propósito y en la aparente voluntad de superar viejos
defectos de nuestras autoridades de la Rama Ejecutiva, se soslaya la necesidad
de definir objetivamente y de modo preciso los verdaderos alcances de los
términos mencionados y la necesidad del examen ponderado de su ejercicio dentro
de un régimen jurídico estable y definido, con nuevos elementos jurídicos que
reclaman precisión jurisprudencial, como quiera que en este caso únicamente el
examen de constitucionalidad propuesto por la demanda se reducía a la
definición de la conformidad con la Carta de las expresiones compilar
y reordenar, en contraste con el de codificar
disposiciones vigentes de rango legal o constitucional, cuando el
Congreso de la República concede al Gobierno Nacional determinadas facultades
extraordinarias de carácter legislativo, para que dentro de los plazos legales
y de conformidad con los respectivos límites constitucionales y legales en
razón de la materia, fueran ejercidas por el Presidente de la República
mediante la expedición de otras disposiciones jurídicas con fuerza  legal.
4.  En verdad,  y de
otro lado, el examen parcial de la Constitución y su interpretación por
segmentos y sectores, así como el mencionado énfasis exagerado en algunos
ámbitos de regulación normativa y de algunas de sus partes se extiende a temas
como los de la unidad, la coherencia, la armonía, la vigencia y la eficacia del
derecho; en este sentido creo que el tema de que se ocupa la sentencia ha
debido servir de pieza clave para la comprensión básica del derecho en el
estadio actual de la disciplina jurídica en la que predomina una visión abierta
y nueva en su estructura, con ordenamientos jurídicos parciales y que admite la
concurrencia de una pluralidad de ordenamientos jurídicos con sus propios
principios y normas, así como con sus propias reglas hermenéuticas, y en la que
queda en claro que compilar no es igual a codificar y que todo lo que esté
compilado no está necesariamente codificado, aun cuando, en la práctica, no
haya codificación sin un mínimo de compilación
5.  De igual modo,
no comparto el procedimiento adoptado en la Sala Plena de Corporación para
cambiar de modo radical  la jurisprudencia de la Corte en materia tan delicada
como la de las facultades extraordinarias, y en un asunto tan importante para
la disciplina científica y práctica del derecho, como el de la competencia
legislativa para compilar disposiciones jurídicas dentro de un determinado
ordenamiento, todo lo cual reclamaba una lectura detenida de la ponencia
inicial y de sus fundamentos, presentada por quien ahora suscribe este
salvamento; en efecto, dada la importancia conceptual, doctrinaria y aun
práctica del tema que se debate en la sentencia de la que me aparto, él no
comprende únicamente elementos de derecho público interno, ni puede ser
examinado, exclusivamente, desde la óptica que imponen las vicisitudes locales
tan ricas en experiencias de diverso orden.
Al respecto, esta
Corporación dejó sentada su jurisprudencia que ahora modifica en las anteriores
sentencias C-588 de octubre 15 de 1992,(M.P. Dr. Ciro Angarita Barón);  C-024
del 1o. de febrero 1993 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón); C-37 de 1994 (M.P. Dr.
Antonio Barrera Carbonell); C-188 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-252 del 26 de mayo de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera
Carbonell).
6.   Por lo que
corresponde a los reparos de constitucionalidad sobre el artículo 199 de la Ley
136 de 1994, estimo  que no asiste razón ni a los actores, ni a la Corte, ya
que como se había definido en la jurisprudencia de la Corporación, la función
legislativa de compilar y de reunir en un sólo texto, con vigor normativo, el
conjunto de las disposiciones que corresponden a una determinada materia, para
efectos de su promulgación como un conjunto ordenado y sistemático, según
criterios de lógica jurídica, de numeración y de ubicación, es una actividad
que tiene proyecciones técnicas y en verdad mecánicas desde el punto de vista
material y sustancial, si se examina de modo aislado y específico, pero
igualmente es legislativa por los aspectos formales, ya que, para que la nueva
compilación tenga efectos jurídicos vinculantes de rango legal, debe tener
expresión en la ley o en actos jurídicos equiparables a ella, como lo son los
decretos leyes o de facultades extraordinarias; de lo contrario sería un simple
ejercicio académico o editorial.
Por ello se había
advertido de modo categórico que la actividad de compilar disposiciones de
rango legal y constitucional comprendía sólo la competencia de allegar o reunir
en un solo cuerpo normativo, disposiciones jurídicamente válidas y vigentes,
con el fin de su reorganización y difusión sistemática y racional, con la
eliminación de las derogadas o repetidas para efectos de hacerlas aparecer en
un cuerpo ordenado, lo que conducía necesariamente a la expedición de una
disposición jurídica nueva con fuerza de ley, que es la expresión externa de la
voluntad del legislador y hace que ellas se apliquen en adelante en las
condiciones de una nueva normatividad válida y coactiva suficientemente
autónoma, con el efecto jurídico de la simple eliminación de las disposiciones
de rango legal anteriores y no compiladas por estar repetidas o por no estar
vigentes.
En todo caso nada se
opone a que el mismo legislador apenas decida compilar su voluntad, expresada
en disposiciones antecedentes, siempre que se hallen vigentes, ordenarlas,
numerarlas y reubicarlas dentro de un nuevo cuerpo de rango legal, sin que se
produzca la más mínima alteración en el texto de ninguna de las disposiciones
jurídicas compiladas, como ocurre en este caso según los términos de la ley de
facultades, y a esa función debe contraerse el ejecutivo para efecto de cumplir
el encargo previsto en la disposición  que se examina, cuando los términos de
la facultad extraordinaria son de semejante tenor literal.  En todo caso la
expedición de una nueva compilación de disposiciones jurídicas preexistentes,
en buena medida puede influir, según su ubicación topográfica o su rúbrica en
la interpretación de las mismas, y, obviamente, conducir a lecturas y
argumentaciones fundadas en criterios sistemáticos específicos y que, en dicha
medida, se encuentren especiales mensajes del legislador que no se encontrarían
en caso de su lectura aislada y por fuera de la compilación; naturalmente esta
condición es un elemento consustancial a la existencia de estructuras y
sistemas jurídicos dinámicos que se ponen en contacto constante con los varios
operadores del derecho y forman un circulo hermenéutico lo suficientemente rico
en experiencias propias de la disciplina jurídica, en ordenamientos
democráticos y de derecho.
7.  De otra parte,
no debe olvidarse para estos efectos, que se trataba de la acusación de
inconstitucionalidad contra una norma de rango legal, que confiere facultades
extraordinarias precisamente para la expedición de un decreto ley con fuerza y
vigor legal, y no de un simple texto de difusión jurídica de disposiciones
vigentes o no; por tanto debe observarse que se trataba de una facultad
extraordinaria que se encaminaba a permitir la producción de un acto normativo
equiparado formalmente a la ley, pero incapaz  de derogar a la ley o de dictar
una nueva disposición materialmente diferente de las compiladas, dentro de los
límites de la habilitación extraordinaria y de la Constitución Política.
Pero además, como
quiera que se trataba de la voluntad legislativa de la expedición de una
disposición de rango legal  que recogiera, reuniera y compilara disposiciones
de rango legal y constitucional sobre una  misma materia u objeto normativo, la
facultad conferida en ningún caso podía producirse sobre actos jurídicos
inferiores a la ley, ni mucho menos disponer sobre la vigencia de disposiciones
constitucionales; en cualquier caso la nueva disposición con fuerza de ley sólo
sería aplicable como norma de inferior categoría frente a la Constitución, y
quedaría sometida a las restantes disposiciones superiores a él, pero tendría
la virtud formal de la ley, sólo que no podría derogar lo no compilado ni
agregar nada nuevo en materia de legislación.
8.  De otra parte,
tampoco me asiste duda de la legitimidad constitucional de la eventual incorporación
de disposiciones constitucionales en la compilación que se expida con rango
legal, pues la vigencia y la validez o la operancia de una disposición
constitucional no  depende de su ubicación en un cuerpo de normativo de dicho
orden, y ella rige de conformidad con su posición en el ordenamiento jurídico,
que es desde todo punto de vista superior a la ley y a los restantes actos
jurídicos equiparables a esta; solamente se produce un fenómeno de redundancia
o de énfasis y el legislador corre el riesgo de ser tachado como antitécnico
por redundante, empero pueden darse fenómenos de especial relevancia en las
labores hermenéuticas que resulten afectadas por la reiteración legal de la
disposición constitucional, solo que ellas también son plenamente válidas a la
luz del derecho. Pero por si fuera poco, de nada sirve que una compilación de
orden legal no incorpore en su texto disposiciones constitucionales; en ningún
caso ni en ningún evento podría entenderse que el decreto ley deroga una norma
constitucional, y semejante despropósito lógico y sustancial sería asunto del
respectivo acto en cada caso.
En este sentido la
mayoría de la Corte entiende  que esa es la situación de la disposición
demandada, y por ello admite el planteamiento que proponen los actores;
obviamente, para arribar a una conclusión acertada, se debe partir del criterio
según el cual, no toda actividad legislativa presupone actos positivos y
materiales de creación o de innovación de disposiciones jurídicas o de normas
con fuerza jurídicamente vinculante, y menos, como de ordinario ocurre,
comporta la voluntad de incorporar en el nuevo acto normativo una norma
diferente a las preexistentes; pero además, dicha situación de abstención se
hace imperativa cuando la facultad extraordinaria conferida se reduce a la
habilitación para compilar y reunir las disposiciones preexistentes, en un
nuevo acto con fuerza de ley, pero no para dictar normas positivas nuevas, todo
lo cual constituye un límite constitucionalmente suficiente para definir en cada
caso la inexequibilidad de las disposiciones expedidas en contrario de este
principio, pero no de todo el nuevo cuerpo de reglas ordenado y sistematizado
en la compilación, que en principio presupone un esfuerzo notable de
coherencia, unidad y claridad en el archipiélago de reglas en que se debate la
vida contemporánea de nuestros municipios.
También valía la
pena retener como elemento de juicio en este caso, y para examinar la verdadera
voluntad del Constituyente histórico y del legislador concreto, la situación de
las entidades del orden local que desde la Reforma Constitucional de 1986
reclaman ese esfuerzo de compilación con visos de normatividad coherente y
precisa para adelantar las labores que les exige la democracia y la
administración modernas.
Fecha ut supra
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
1 Corte
Constitucional. Sentencia No. C-252/94 del 26 de mayo de 1994. Magistrados
Ponentes: Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa. Cfr., además, las
sentencias C-558/92 y C-216/93.
2 Sentencia No.
C-252/94, citada