C-417-20
Sentencia C-417/20
Referencia:
Expediente RE-328
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo
No. 801 de 2020, “Por medio del cual se crea el auxilio económico a la población
cesante, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre
de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
El 5 de junio de
2020, la Secretaría
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante, “DAPRE”) le remitió a la Corte Constitucional
copia auténtica del Decreto Legislativo 801 del 4 de junio de 2020, “Por medio del cual se crea el
auxilio económico a la población cesante, en el marco del Estado de Emergencia,
Económica, Social y Ecológica”.
2.
Tras el reparto correspondiente, en auto del
19 de junio de 2020, el Magistrado sustanciador avocó la revisión de
constitucionalidad del Decreto en mención. En dicha providencia, además de practicar
pruebas relacionadas con el alcance de las disposiciones sometidas a control, dispuso
(i) informar sobre el inicio del proceso a la Presidencia de la República y a
todos los ministerios, (ii) fijar en lista la actuación en curso, (iii) correr
traslado al Procurador General de la Nación, e (iv) invitar a varias
instituciones públicas y privadas a intervenir en el presente juicio.
3.
Recibidas las
pruebas y surtido en integridad el trámite previsto en el Decreto 2067 de 1991,
la Corte procede a decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 801
de 2020.
A.
DECRETO
LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
4.
Conforme al Diario
Oficial No 51.335 de junio 4 de 2020, el texto del Decreto Legislativo 801 de
2020 sometido a revisión es el siguiente:
“DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 801 DE 2020
(junio 4)
Por medio del cual se crea el auxilio
económico a la población cesante, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica
El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo
215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137
de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020, "por el cual se declara un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional",
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo
215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la
República, con la firma de todos los Ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada
caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Que, según la misma
norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, podrá
dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Que el 7 de enero de 2020 la Organización
Mundial de la Salud identificó el nuevo Coronavirus COVID-19 y declaró este
brote como emergencia de salud pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de
2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer
caso de brote de enfermedad por nuevo Coronavirus COVID-19 en el territorio
nacional.
Que el 9 de marzo de 2020 la
Organización Mundial de la Salud solicitó a los países la adopción de medidas
prematuras con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación
del virus.
Que la Organización Mundial de la Salud
declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo Coronavirus COVID-19 es
una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, y la escala de
trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado
cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas
últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de
países afectados se había triplicado, por lo que instó a los Estados a tomar
acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación,
aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos
confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual
debe redundar en la mitigación del contagio.
Que según la OMS la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere
una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.
Que mediante Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el
estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo
el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó
una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del
nuevo Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que dicha emergencia sanitaria fue
prorrogada hasta el 31 de agosto de 2020, mediante Resolución 844 de 2020 del
Ministerio de Salud y Protección Social.
Que el vertiginoso escalamiento del
brote de nuevo Coronavirus COVID-19 hasta configurar una pandemia representa
actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema
económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no
podrá estar exenta.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio
de Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75
casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra
que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas
contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo
de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas
contagiadas al día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo
de 2020, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas
contagiadas al día 24 de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de
marzo de 2020, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539
personas contagiadas al día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28
de marzo de 2020, 702 personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas
contagiadas al día 30 de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al día 31 de
marzo de 2020, 1.065 personas contagiadas al día 1º de abril de 2020, 1.161
personas contagiadas al día 2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al
día 3 de abril de 2020, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril de 2020,
1.485 personas contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579 personas
contagiadas al día 6 de abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril
de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223 personas
contagiadas al 9 de abril de 2020, 2.473 personas contagiadas al día 10 de
abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776
personas contagiadas al 12 de abril de 2020; 2.852 personas contagiadas al 13
de abril de 2020, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril de 2020, 3.105
personas contagiadas al 15 de abril de 2020, 3.233 personas contagiadas al 16
de abril de 2020, 3.439 personas contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621
personas contagiadas al 18 de abril de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19
de abril de 2020, 3.977 personas contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149
personas contagiadas al 21 de abril de 2020, 4.356 personas contagiadas al 22
de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881
personas contagiadas al 24 de abril de 2020, 5.142 personas contagiadas al 25
de abril de 2020, 5.379 personas contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597
personas contagiadas al 27 de abril de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28
de abril de 2020, 6.211 personas contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507
personas contagiadas al 30 de abril de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1º
de mayo de 2020, 7.285 personas contagiadas al 2 de mayo de 2020, 7.668
personas contagiadas al 3 de mayo de 2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de
mayo de 2020, 8.613 personas contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas
contagiadas al 6 de mayo de 2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de
2020, 10.051 personas contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas
contagiadas al 9 de mayo de 2020, 11.063 personas contagiadas al 10 de mayo de
2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272 personas
contagiadas al 12 de mayo de 2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de
2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216 personas
contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas contagiadas al 16 de mayo de
2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295 personas
contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas contagiadas al 19 de mayo de
2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330 personas
contagiadas al 21 de mayo de 2020, 19.131 personas contagiadas al 22 de mayo de
2020, 20.177 personas contagiadas al 23 de mayo de 2020, 21.175 personas
contagiadas al 24 de mayo de 2020, 21.981 personas contagiadas al 25 de mayo de
2020, 23.003 personas contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al 27 de mayo
de 2020, 25.366 personas contagiadas al 28 de mayo de 2020, 26.688 personas
contagiadas al 29 de mayo de 2020, 28.236 personas contagiadas al 30 de mayo de
2020, 29.383 personas contagiadas al 31 de mayo de 2020 y novecientos treinta y
nueve (939) fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social (i) reportó el 10 de mayo de 2020 463
muertes y 11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D. C.
(4.155), Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar
(679), Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila
(178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16) y Amazonas (527); (ii) reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y
11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D. C. (4.305),
Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742),
Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila
(179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (iii) reportó el 31 de mayo de
2020 939 muertes y 29.383 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D. C. (9.969), Cundinamarca (850), Antioquia (1.103), Valle del Cauca
(3.471), Bolívar (3.192), Atlántico (3.929), Magdalena (610), Cesar (254),
Norte de Santander (129), Santander (69), Cauca (101), Caldas (135), Risaralda
(256), Quindío (111), Huila (249), Tolima (263), Meta (975), Casanare (35), San
Andrés y Providencia (17), Nariño (1.102), Boyacá (211), Córdoba (124), Sucre
(21), La Guajira (62), Chocó (226), Caquetá (24), Amazonas (1.847), Putumayo
(9), Vaupés (11), Arauca (1), Guainía (6) y Vichada (1).
Que según la Organización Mundial de la
Salud (OMS), se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57
de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET [Central European Time Zone]
señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-
19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a
las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte
número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran
confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos,
(v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló
que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el
reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentra confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número 85 del 14
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (xi) en el
reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.010
fallecidos, (xii) en el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST [Central European Summer Time]señaló que se encuentran confirmados
1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (xiii) en
el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378
fallecidos, (xiv) en el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 146.088 fallecidos, (xv) en el reporte número 90 del 19
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.241.778 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (xvi) en
el reporte número 91 del 20 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
157.847 fallecidos y (xvii) en el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.397.217 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 162.956 fallecidos, (xviii) en el reporte número
93 del 22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.471.136 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006
fallecidos, (xix) en el reporte número 94 del 23 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.544.792 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 175.694 fallecidos, (xx) en el reporte número 95 del 24
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.626.321 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (xxi) en
el reporte número 96 del 25 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
187.705 fallecidos, (xxii) en el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 193.710 fallecidos, (xxiii) en el reporte número 98 del
27 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados
2.878.196 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (xxiv) en
el reporte número 99 del 28 de' abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
202.597 fallecidos, (xxv) en el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.018.952 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (xxvi) en el reporte número
101 del 30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769
fallecidos, (xxvii) en el reporte número 102 del 1º de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 224.172 fallecidos, (xxviii) en el reporte número 103
del 2 de mayo de 2020 a las 3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
229.971 fallecidos, (xxix) en el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 238.628 fallecidos, (xxx) en el reporte número 105 del 4
de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.435.894 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 239.604 fallecidos, (xxxi) en
el reporte número 106 del 5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401
fallecidos, (xxxii) en el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 247.503 fallecidos, (xxxiii) en el reporte número 108
del 7 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.672.238 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 254.045
fallecidos, (xxxiv) en el reporte número 109 del 8 de mayo de 2020 a las 10:00
a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.759.967 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (xxxv) en el reporte número 110 del 9
de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862 fallecidos, (xxxvi) en
el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
274.361 fallecidos, (xxxvii) en el reporte número 112 del 11 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.006.257 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892 fallecidos, (xxxviii) en el reporte número
113 del 12 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.088.848 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 283.153
fallecidos, (xxxix) en el reporte número 114 del 13 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.170.424 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en el reporte número 115 del 14
de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046 fallecidos, (XLI) en
el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del 16 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.425.485 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en el reporte número
118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 307.395 fallecidos, (XLIV) en
el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.618.821 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte número 120 del 19 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.731.458 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos, (XLVI) en el reporte número 121 del
20 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.789.205 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 318.789 fallecidos, (XLVII) en
el reporte número 122 del 21 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.893.186 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
323.256 fallecidos, (XLVIII) en el reporte número 123 del 22 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmadas 4.993.470 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 327.738 fallecidos, (XLIX) en el reporte número 124 del 23 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 333.401 fallecidos, (L) en el reporte número 125 del 24 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 337.687 fallecidos, (LI) en el reporte número 126 del 25 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 342.029 fallecidos, (LII) en el reporte número 127 del 26 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 343.514 fallecidos, (LIII) en el reporte número 128 del 27 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en el reporte número 129 del
28 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte número 130
del 29 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131
del 30 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.817.385 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte número
132 del 31 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.934.936 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la
Salud (OMS) (i) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, -
hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos,
278.892 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19; (ii) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00
GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848
casos, 283.153 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19; y (iii) en reporte de fecha 31 de mayo de 2020 a las
19:00 GMT-5, -hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 6.057.853
casos, 371.166 fallecidos y 216 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que además de la tragedia humanitaria de
la pérdida de vidas, la rápida expansión del brote de la enfermedad y los
numerosos casos de contagio confirmados, entre ellos en Colombia a la misma
fecha, y de no tomarse medidas inmediatas, se pronostica mayores índices de
mortalidad y, por tanto, un problema sanitario que debe ser resuelto de manera
inmediata, con medidas efectivas de contención y mitigación.
Que la Organización Internacional del
Trabajo en el informe denominado ‘Observatorio de la OIT: El COVID-19 y el
mundo del trabajo’. Cuarta edición del 27 de mayo de 2020 señala los gravísimos
impactos que ha sufrido el empleo por cuenta del virus COVID-19:
‘La crisis sigue provocando una
reducción sin precedentes de la actividad económica y del tiempo de trabajo, y
datos recientes confirman las previsiones realizadas anteriormente en materia
de pérdida de horas de trabajo (véase el Anexo técnico 1). Se estima que en el
primer trimestre de 2020 se perdió un 4,8 por ciento de las horas de trabajo
(lo que corresponde a alrededor 135 millones de empleos a tiempo completo,
habida cuenta de una semana laboral de 48 horas, con arreglo a la referencia
actualizada a tal efecto), con respecto al cuarto trimestre de 2019. Ello
constituye una ligera revisión al alza de unos 7 millones de empleos a tiempo
completo desde que se publicó la tercera edición del Observatorio de la OIT, lo
que pone de manifiesto que en el tercer trimestre de 2020 la crisis afectó a
los mercados laborales con mayor intensidad que la prevista, en particular en
los países de ingresos medianos altos o elevados de horas trabajadas. En las
Américas, se prevé que se pierda el 13,1 por ciento de las horas de trabajo a
lo largo del segundo trimestre, con respecto al nivel que existía antes de la
crisis. En Europa y Asia Central, se prevé una pérdida del 12,9 por ciento. Las
estimaciones relativas a las demás regiones son levemente inferiores, pero en
todos los casos se registran valores superiores al 9,5 por ciento. América
meridional y Europa meridional y occidental son las regiones para las que se
han realizado mayores revisiones al alza en materia de pérdida de horas
trabajadas (en más de un punto porcentual) desde la publicación de la tercera
edición del Observatorio de la OIT, lo que pone de manifiesto, respectivamente,
el empeoramiento de la situación en América meridional y el hecho de que los
efectos en el mercado de trabajo de las medidas adoptas en Europa han sido más
intensos de lo previsto.’
Que igualmente, la Organización
Internacional del Trabajo en el documento ‘Las normas de la OIT y la COVID-19
(coronavirus)" del 29 de mayo de 2020 señaló entre otros
aspectos "que los gobiernos deberían, tan pronto como sea posible
tratar de garantizar la seguridad básica del ingreso, en particular para las
personas que hayan perdido sus puestos de trabajo o medios de vida a causa de
la crisis; o adoptar, restablecer o ampliar regímenes integrales de seguridad
social y otros mecanismos de protección social, teniendo en cuenta la
legislación nacional y los acuerdos internacionales, y o tratar de garantizar
el acceso efectivo a una atención de salud esencial y a otros servicios
sociales básicos, en particular para los grupos de población y las personas a
los que la crisis ha hecho particularmente vulnerables’.
Que mediante el Decreto 637
del 6 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio nacional colombiano por el término de treinta
(30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país
por causa del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que dentro de los considerandos del
mencionado Decreto, en el acápite de ‘Presupuesto fáctico’ se indicó
[...] Que el aumento del desempleo en
Colombia genera una perturbación grave y extraordinaria en el orden económico,
así como en su Producto Interno Bruto... " "...] Que las medidas de
distanciamiento social -fundamentales para la salud pública- están afectando
especialmente a los sectores de la economía que, por su naturaleza, deben
permanecer completamente cerrados. En particular, el sector de comercio y en el
de reparación de vehículos reportó una destrucción de 1.5 millones de empleos,
siendo el sector que más contribuyó a la destrucción de empleos en las
principales ciudades. Asimismo, las restricciones han afectado la confianza de
los consumidores, empresarios e inversionistas. En particular, el índice de
confianza comercial se ubicó en -31 % en este mismo periodo. Lo anterior
representa un deterioro de 58% frente a marzo de 2019, y corresponde al peor
registro histórico del indicador...". "...Que de conformidad con lo
expuesto por la directora del Instituto Nacional de Salud, ante la Comisión Tercera
de la Cámara de Representantes, existe una limitación en los análisis de
pruebas del COVID-19, debido a la alta demanda y competencia a nivel mundial
por los reactivos y falta de mecanismos necesarios, lo que ineludiblemente
generará una ampliación del aislamiento obligatorio y por tanto la
imposibilidad de reactivar en mayor medida la economía, generando un impacto
negativo novedoso, impensable e inusitado en el desempleo a nivel
nacional...". "... Que debido a la necesidad de ampliar el
aislamiento obligatorio han resultado insuficientes, aunque idóneas, las
medidas tomadas para ayudar a las pequeñas y medianas empresas, lo que hace
necesario tomar nuevas medidas legislativas para evitar una destrucción masiva
del empleo, el cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello
conlleva en la economía del país y que a futuro generarían un impacto
incalculable en el sistema económico colombiano[...]".
Que de la misma forma, en los
considerandos del Decreto 637 de 2020, en el acápite de "Presupuesto
valorativo" se señaló
‘[...]Que en marzo de 2020, la tasa de
desempleo a nivel nacional se incrementó en 1.4% frente a febrero, siendo este
el mayor incremento registrado desde febrero de 2004 y el segundo más alto
registrado desde 2001. De igual manera, en marzo de 2020 se reportó una
destrucción de cerca de 1,6 millones de empleos con respecto al mes anterior,
lo que corresponde al mayor incremento en dicho indicador desde que se tienen
cifras comparables. Las solicitudes de suspensión tanto de actividades, como de
contratos y despidos colectivos -con corte al 15 de abril de 2020- han
aumentado 30 veces frente al registro de todo 2019, lo que anticipa un
deterioro aún mayor del mercado laboral en los próximos meses. De hecho, las
perspectivas de los analistas (al 14 de abril) sugieren un significativo
aumento en la tasa de desempleo en 2020, con proyecciones del orden del 15% al
20%. En cualquier escenario esta sería la tasa de desempleo más alta desde
2002. (Fuente: DANE, Ministerio del Trabajo). Que la evidencia empírica sugiere
que los empleados que han perdido su empleo a través de un despido se enfrentan
a peores perspectivas de recontratación y menores salarios. Asimismo, estos
impactos persisten en el mediano plazo, y se materializan a través de tasas de
desempleo mayores y más duraderas. (Fuente: Encuesta de medición del impacto
del COVID-19, Canziani & Petrongolo 2001, Stevens 2001, Eliason &
Storrie 2006)’.
Que a su turno, en el acápite de
"Justificación de la declaratoria del estado de excepción" del
mencionado decreto se indicó
‘[...] Que la adopción de medidas de
rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de
Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de
la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas
y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio
colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la
economía del país.[...]"; y así mismo dentro del subtítulo "Medidas
generales que se deben adoptar para conjurar la crisis y evitar la extensión de
sus efectos" se señaló "...Que se debe permitir al Gobierno nacional
la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras,
el establecimiento de nuevos tumos de trabajo, la adopción de medidas que
permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las
obligaciones laborales a cargo de los empleadores’.
Que el 30 de abril de 2020, el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) publicó los
indicadores del mercado laboral para el mes de marzo - mes en el que iniciaron
las políticas de distanciamiento social para hacerle frente a la pandemia
mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020. Estos datos
evidenciaron un impacto importante en el mercado laboral llegando a un
indicador de desempleo del 12,6%, con un incremento significativo de la
inactividad en 1,53 millones de personas pasaron de estar ocupados a estar
inactivos.
Que si bien los datos del mes de marzo
mostraron un impacto importante sobre el mercado laboral, los datos que entregó
el Departamento Nacional de Estadística DANE el 29 de mayo, que miden el empleo
del mes de abril, hacen aún más notorio el impacto en el mercado laboral y la
capacidad de generación de ingresos de los hogares, pues la tasa de desempleo
ascendió a 19.8%, la más alta durante los últimos 20 años, con un aumento en el
número de desocupados aumentó en 1 millón 559 mil personas frente al mismo mes
de 2019, y un aumento de la población económicamente inactiva en 4 millones 313
mil personas.
Que desagregando por sectores el
análisis del impacto, se evidencia que todos los sectores redujeron el número
de ocupados a excepción del de Suministro de electricidad gas, agua y gestión
de desechos (Ver Tabla 1):
Tabla 1. Variación de Ocupados por
sector económico para el trimestre febrero-abril cifras en miles. Fuente
Departamento Nacional de Estadística (DANE)
Que a partir de este análisis, se hace
imperativo encontrar medidas que, durante las condiciones de aislamiento
social, permitan aliviar la disminución de ingresos que están teniendo los
hogares colombianos producto de la pérdida de empleos.
Que en el marco de la declaratoria de
Emergencia Económica, Social y Ecológica que está orientada a mitigar los
efectos económicos negativos a causa de la pandemia del Coronavirus COVID-19 es
preciso tomar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la
contención del virus y su mitigación, así como, las medidas orientadas a
conjurar los efectos económicos asociados, disponiendo de los recursos
financieros, humanos y logísticos para enfrentarlos.
Que se hace necesario implementar una
serie de medidas en materia laboral para disminuir la afectación que tendrá la
pandemia Coronavirus COVID-19 en los trabajadores cesantes.
Que el artículo 25 de
la Constitución Política señala que el trabajo "es un derecho y
una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial
protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones
dignas y justas".
Que el artículo 215 de
la Carta Política dispone también que, dentro del Estado de
Emergencia, el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos expedidos con ocasión de ella.
Que la Ley 1636 de 2013 creó
en Colombia el Mecanismo de Protección al Cesante (MPC), para aquellos
colombianos que pierdan su trabajo, como un mecanismo de articulación de
políticas activas y pasivas de mercado laboral, que tienen por objeto minimizar
los riesgos del cesante y su familia en momentos de desempleo y facilitar el
enganche laboral; Un sistema de subsidios, administrado, financiado y operado a
través de las Cajas de Compensación Familiar a nivel departamental, que se
reconoce a quien haya estado afiliado a una Caja.
Que el artículo
2.2.7.4.1.1 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del
Sector Trabajo, estableció las categorías tarifarias del Sistema de Subsidio
Familiar con base en el nivel salarial de los trabajadores que recibirán
subsidios del Sistema financiado por los recursos parafiscales, y estableció la
Categoría A hasta dos salarios mínimos legales mensuales vigentes y Categoría B
cuyo salario básico está entre dos y cuatro salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
Que mediante Resolución 1 del 10 de
abril de 2020, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) recomienda
a los gobiernos de los Estados miembros proteger los derechos humanos de las
personas trabajadoras en mayor situación de riesgo por la pandemia y sus
consecuencias, por lo que insta a que se tomen medidas que velen por asegurar
ingresos económicos y medios de subsistencia a todas las personas trabajadoras,
de manera que pueden cumplir con las medidas de contención y protección durante
la pandemia, así como tener acceso a la alimentación y otros derechos
esenciales.
Que el Fondo Monetario Internacional
(FMI), mediante Comunicado de Prensa 20/114 del 27 marzo de 2020, publicó la
‘Declaración conjunta del presidente del Comité Monetario y Financiero
Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional",
la cual expresa" (...) Estamos en una situación sin precedentes en la que
una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera.
Dada la interrupción repentina la actividad económica, el producto mundial se
contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias
para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario
hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021
(...)’.
Que de conformidad con la línea
jurisprudencial de la honorable Corte Constitucional, la transferencia de
recursos no condicionada a título gratuito en favor de terceros, llevada a cabo
por entidades del Estado, es viable y procedente en aquellos eventos en donde
se propende por el cumplimiento de un principio o deber constitucional.
Que la Honorable Corte Constitucional,
en Sentencia C-159 de 1998, de fecha 29 de abril, magistrado ponente
Antonio Barrera Carbonell, manifestó lo siguiente:
‘La prohibición de otorgar auxilios
admite, no sólo la excepción a que se refiere el segundo aparte
del artículo 355 Superior, sino las que surgen de todos aquéllos
supuestos que la misma Constitución autoriza, como desarrollo de los
deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país. Estos
criterios responden a la concepción del Estado Social de Derecho, el cual tiene
como objetivo esencial 'promover la prosperidad general, facilitar la
participación, garantizar los principios y deberes consagrados a nivel
constitucional, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
social justo y proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes,
creencias, derechos y libertades'; o como lo ha señalado en otra oportunidad la
misma Corte, 'El Estado social de derecho exige esforzarse en la construcción
de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país
una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance.
El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades
actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye
la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios
dinerarios para desenvolverse en sociedad.
Bajo este entendido se explica el
otorgamiento de subsidios, avalados por la Corte en diferentes
pronunciamientos, a los pequeños usuarios en los servicios públicos
domiciliarios (artículo 368 C.P.), al fomento de la investigación y
transferencia de la tecnología; a la construcción de obras de infraestructura
física y adecuación de tierras (artículo 65 C.P.), a la adquisición de
predios para los trabajadores agrarios; (artículo 64 C.P.), a la ejecución
de proyectos de vivienda social y a los servicios públicos de salud y educación
(C.P. artículos 49 y 67)’.
Que dadas las altas cifras de desempleo,
la alta postulación de cesantes y los recursos finitos que financien dichos
beneficios, es necesario crear un auxilio económico en el marco de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica que contribuya la superar los efectos
adversos sobre el ingreso de los trabajadores que han perdido su empleo y
contribuya a cubrir necesidades de consumo de primera necesidad para el
trabajador cesante y su familia, como alternativa a la coyuntura ocasionada por
el COVID-19.
Que la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) en el documento "Las normas de la OIT y la COVID-19
(coronavirus)" del 29 de mayo de 2020, ha recomendado que los gobiernos
adopten medidas para hacer extensivas las prestaciones de desempleo a los
trabajadores que se enfrentan a una pérdida de ganancias debida al desempleo
parcial, en particular en casos de reducción temporal de la duración normal o
legal del trabajo, y a la suspensión o la reducción de ganancias como
consecuencia de una suspensión temporal del trabajo, especialmente por motivos
económicos, tecnológicos, estructurales.
Que las normas actuales son
insuficientes para abordar la grave contingencia en materia de desempleo que
afronta el país, por lo cual se requiere crear un mecanismo diferente que
permita la atención de un mayor número de trabajadores cesantes y que implique
mayor cobertura de atención, en aplicación de los principios de solidaridad y
equidad.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Objeto. El presente decreto tiene por
objeto establecer un auxilio económico a la población cesante, en el marco del
Estado de Emergencia Sanitaria decretado por el Ministerio de Salud y
Protección en virtud de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 y hasta
donde permita la disponibilidad de recursos.
Artículo 2. Ámbito de aplicación. El presente decreto aplica a
trabajadores dependientes e independientes cesantes categoría A y B de los
sectores público y privado y a las Cajas de Compensación Familiar.
Artículo 3. Beneficiarios. Los beneficiarios del auxilio económico
de que trata el presente decreto serán los trabajadores dependientes
categoría A y B cesantes que hayan aportado a las Cajas de Compensación
Familiar por. lo menos seis (6) meses continuos o discontinuos en los últimos
cinco (5) años, que hayan perdido su empleo a partir del 12 de marzo de 2020,
en el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social.
Artículo 4. Otorgamiento del auxilio
económico. Hasta
donde permita la disponibilidad de recursos, los trabajadores cesantes que
hayan perdido su empleo, que cumplan con los beneficios de que trata el
artículo anterior, y que no hayan sido beneficiarios del Mecanismo de
Protección al Cesante en los. últimos tres (3) años, recibirán un auxilio
económico de un valor mensual de ciento sesenta mil pesos ($160.000) moneda
corriente, hasta por tres (3) meses.
Artículo 5. Operación del auxilio
económico a trabajadores cesantes. El presente auxilio económico será operado por las Cajas
de Compensación Familiar en el territorio nacional. Estas serán las entidades
encargadas de la recepción, validación y otorgamiento del auxilio a los
beneficiarios.
Parágrafo 1. Las Cajas de Compensación Familiar
remitirán al Ministerio del Trabajo el listado de postulantes aprobados, con
certificación del Director Administrativo y el Revisor Fiscal.
Parágrafo 2. Los trabajadores cesantes que previo a
la expedición del presente decreto hayan aplicado a los beneficios de
que trata el artículo 6 del Decreto 488 de 2020, y que hayan sido
incluidos en lista de espera de la Caja de Compensación Familiar, podrán ser
beneficiarios del auxilio contemplado en el artículo 4 del presente decreto.
En todo caso, de acceder al beneficio contemplado en el artículo
6 del Decreto Legislativo 488 de 2020, le serán descontados del
mismo los beneficios derivados del auxilio contemplado en el artículo 4 del
presente decreto legislativo.
Artículo 6. Financiación. El presente beneficio será financiado
con los recursos que se asigne del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME),
al Ministerio del Trabajo, para el auxilio económico contemplado en el artículo
4 del presente decreto legislativo. El Ministerio del Trabajo
definirá las condiciones y criterios de acceso a estos recursos por parte de
las Cajas de Compensación Familiar para los beneficios.
Artículo 7. Abono en producto de
depósito. Para
la ordenación del gasto a la que se refiere este artículo, el Ministerio del
Trabajo tomará como única fuente cierta, la información de personas
beneficiarías del auxilio económico a los trabajadores cesantes que para tal
efecto remitan las Cajas de Compensación Familiar al Ministerio del Trabajo.
El Ministerio del Trabajo, mediante acto
administrativo, ordenará la ejecución del gasto y giro directo de los recursos,
que serán abonados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a las cuentas que certifiquen
las Cajas de Compensación Familiar. En dicho acto administrativo se establecerá
igualmente el monto de los recursos a transferir a cada corporación.
Artículo 8. Tratamiento de información. Únicamente durante el tiempo de
aplicación de este decreto, esto es, hasta que se autoricen los auxilios
económicos a todos los beneficiarios bajo lo estipulado en el
presente decreto, las entidades públicas y privadas están autorizadas a
recibir y suministrar los datos personales de los que trata la Ley 1581 de
2012 y la información financiera que sea necesaria para el giro de la
transferencia no condicionada de que trata este decreto.
Artículo 9. Gratuidad para los
beneficiarios.
Los beneficiarios del presente auxilio no pagarán ningún tipo de comisión o
tarifa por el retiro o disposición de las transferencias que reciban en virtud
del mismo.
Artículo 10. Exención de impuestos. Los traslados de los dineros
correspondientes a las transferencias de las que trata el
presente decreto, entre cuentas de la Dirección General de Crédito Público
y Tesoro Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las Cajas de
Compensación Familia que dispersen las transferencias estarán exentas del
gravamen a los movimientos financieros, así como los traslados entre dichas
corporaciones y los beneficiarios de dichas transferencias.
En igual sentido, cuando existan
convenios que necesite establecer la Caja de Compensación Familiar con
cualquier operador para cumplir con la entrega a los beneficiarios del auxilio
establecido en el presente decreto, los traslados entre dichas entidades
correspondientes a estos recursos estarán exentos del gravamen a los
movimientos financieros. Así como los traslados de los operadores a los
beneficiarios de dichas transferencias.
El auxilio que reciban los beneficiarios
de que trata el presente decreto será considerado como ingreso no
constitutivo de renta ni ganancia ocasional para efectos del impuesto sobre la
renta y complementarios.
Artículo 11. Inembargabilidad. Los recursos de las transferencias de
las que trata este Decreto serán inembargables y no podrán abonarse a
ningún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera a través
de la cual. se disperse la transferencia monetaria no condicionada. Esta
disposición estará vigente por los treinta (30) días siguientes al desembolso
de los recursos en el producto de depósito del beneficiario. Esta prohibición
no se extiende a las obligaciones del beneficiario con personas distintas a la
entidad financiera a través de la cual se disperse la transferencia monetaria
no condicionada, cuando el beneficiario haya dado su consentimiento previo, en
cualquier momento, para el débito de los recursos.
Artículo 12 Vigencia. El
presente decreto legislativo rige a partir de la fecha de su
publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá, D. C., a 4 de junio de
2020.
[Siguen las firmas del Presidente de la
República y de todos los ministros del despacho]
B.
INFORMES
PRESENTADOS
5.
En cumplimiento de
autos del 19 de junio y del 23 de julio de 2020, la Corte recibió informes relacionados
con el contenido de las normas sometidas a control por parte del DAPRE, la Superintendencia
de Industria y Comercio (en adelante SIC), el Ministerio de Transporte y el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP).
(i)
DAPRE[1]
6.
La Secretaría
Jurídica del DAPRE, argumentó que el Decreto 801 cumple con los requisitos
formales y materiales exigidos por la Constitución, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia
constitucional. Indicó que todas las medidas cumplen con los juicios de: (i) conexidad
interna, pues en la parte motiva del decreto se exponen de manera expresa y
suficiente las razones que justifican la creación de un auxilio económico a la
población cesante; (ii) conexidad externa, porque en el Decreto Legislativo
637 de 2020 se señaló la necesidad de “encontrar medidas que, durante las
condiciones del aislamiento social, permitan aliviar la disminución de ingresos
que está teniendo gran parte de la población colombiana”[2]; (iii) finalidad, puesto que
el auxilio económico “contribuye a impedir que se extiendan los efectos
negativos que la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 ha causado a la economía
del país”[3];
(iv) necesidad, ya que se requiere “encontrar mecanismos que [ayuden
a] mitigar [la afectación de las finanzas del Estado] y (…) la pérdida de [los]
empleos”[4],
y que beneficie a quienes no han obtenido “otro [tipo de] subsidios”[5]; (v) proporcionalidad, en
cuanto “persiguen un fin constitucionalmente legítimo, que se concreta en
garantizar el derecho de la población cesante y sus familias a un mínimo vital
y [a] unas condiciones dignas de subsistencia”[6]; y (vi) no incompatibilidad,
porque “la legislación ordinaria en la materia no es suficiente para atender
la emergencia y para abordar la grave contingencia en materia de desempleo que
afronta el país”[7].
7.
Adicionalmente, afirmó que el artículo 8 del Decreto bajo
examen, en el que se permite el tratamiento de información para el otorgamiento
del auxilio económico dispuesto en la regulación objeto de control, no
desconoce los derechos fundamentales a la intimidad personal, a la honra, al
buen nombre y al habeas data. A su juicio, dicha medida es pertinente,
proporcional y necesaria por tres razones. Primero, porque tiene una limitación
temporal, “en tanto solo tendrá vigencia durante el tiempo de aplicación del
decreto”[8].
Segundo, porque es necesario “establecer y verificar el cumplimiento de los
requisitos (…) por los postulantes del beneficio, y controlar que sus
destinarios sean (…) personas en situación de vulnerabilidad, por la pérdida
total o parcial del trabajo, con ocasión de la pandemia”[9]. Y, tercero, porque la información
que sea recibida y entregada por parte de las Cajas de Compensación Familiar “solamente
será aquella que sea necesaria para la entrega de las transferencias del
auxilio económico, y [se garantizará] su seguridad y confidencialidad”[10]. Por lo tanto, consideró que el
Decreto Legislativo 801 de 2020 es exequible.
(ii)
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO[11]
8.
La SIC sostuvo que el artículo 8 del Decreto
bajo examen, como ya se dijo, referente al tratamiento de información personal,
se ajusta al Texto Superior. En primer lugar, indicó que dicho artículo “debe
interpretarse y aplicarse de manera armónica con la Ley 1581 de 2012”[12]. Esto implica que “el
tratamiento de datos solo debe ser por el tiempo necesario y razonable para
cumplir los objetivos del decreto. Una vez [satisfecha tal] finalidad, se deben
suprimir los datos”[13].
En segundo lugar, señaló que la citada Ley 1581 de 2012 permite que el manejo
de información “por parte de las entidades publicas se realice sin autorización
del titular del dato”[14],
sin que ello implique “(…) una debida protección”[15], pues “la autorización [legal] sólo
es un mecanismo de legitimación para tratar datos personales, pero no una forma
de protección de los derechos; pues la efectiva [garantía de los mismos] dependerá
de las medidas que implementen los responsables del tratamiento para garantizar
el uso [correcto] de los datos”[16].
Por lo anterior, concluyó que la medida se adecúa a la Constitución.
(iii)
MINISTERIO
DEL TRABAJO[17]
9.
El Ministerio del
Trabajo defendió la exequibilidad del decreto. Primero, indicó que el auxilio
económico es “necesario por la incidencia negativa de la pandemia en la economía
y en la pérdida de empleos en el país, y con él se busca aliviar los efectos de
la disminución de los ingresos que, por esas causas, están teniendo los
colombianos”[18].
Segundo, consideró que las medidas son proporcionales, pues “persiguen un
fin constitucionalmente legítimo que se concreta en garantizar el derecho de
los trabajadores cesantes y sus familias, a un mínimo vital y [a] unas
condiciones dignas de subsistencia, mediante un auxilio económico que les
brinde un alivio en su flujo de caja y consumo”[19].
10.
En particular, destacó que el artículo 8, sobre
el trato y circulación de datos personales, es pertinente, proporcional y
necesario por cuatro razones. La primera, porque “se justifica en la
necesidad de focalizar y ubicar de manera adecuada a los beneficiarios del auxilio
económico”[20].
La segunda, porque las entidades que reciban la información “estarán
obligadas a adoptar medidas necesarias para salvaguardar y garantizar su
seguridad y confidencialidad”[21].
La tercera, porque los datos recibidos se limitan a los indispensables “(…) para
la entrega de las transferencias del auxilio económico”. Y, la última, porque
el acceso a la información es solo durante el tiempo de aplicación del decreto.
Por lo anterior, pidió la declaratoria de exequibilidad.
11.
Aunado a lo anterior, informó que los recursos disponibles
para el auxilio económico “ascienden a la suma de entre 150 y 200 mil
millones de pesos”[22].
Señaló que el “criterio utilizado para la asignación de los recursos
disponibles en el FOME[,] para el otorgamiento de los auxilios económicos en el
marco del Decreto en estudio, corresponde a una expectativa de aproximadamente
400.000 beneficiarios, que recibirían cada uno $160.000 mensuales, por tres
meses, para un total de $480.000. Esto lleva a un monto cercano a los $190 mil
millones”[23].
Puntualizó que, cuando se agoten dichos recursos y se responda de forma
adecuada a la actual contingencia, únicamente quedaran vigentes “(…) las
medidas ordinarias para la población cesante establecidas a través de la Ley
1636 de 2013[24]”.
12.
Por último, indicó
que los beneficiarios del auxilio económico son “aquellos trabajadores
formales dependientes o independientes que estuvieron afiliados a las Cajas de Compensación
Familiar y que hayan perdido su empleo a partir del 12 de marzo de 2020, en el
marco de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social”[25].
En este sentido, aclaró que no tiene cobertura respecto de trabajadores
informales.
(iv)
MINISTERIO DE
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO[26]
13.
El MHCP se limitó a señalar que “coadyuva
todas y cada unas de las respuestas dadas por el Ministerio del Trabajo”[27].
C.
INTERVENCIONES
14.
La Corte recibió seis escritos de
intervención en relación con la constitucionalidad del Decreto Legislativo bajo
examen: en cinco de ellos se solicitó a la Corte la exequibilidad simple del
decreto[28]
y en uno se pidió la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 8[29].
15.
Solicitudes de
exequibilidad. La
mayoría de los intervinientes sostuvieron que el auxilio económico para la
población cesante cumple con los requisitos de (i) conexidad interna,
pues en su parte motiva se señala que es “necesario implementar medidas en
materia laboral para disminuir la afectación que tendrá la pandemia en los trabajadores
cesantes”[30];
(ii) conexidad externa, porque la emergencia declarada por el gobierno
se fundamentó en que “el aumento del desempleo genera una perturbación grave
y extraordinaria en el orden económico”[31];
(iii) finalidad, ya que “adopta una medida encaminada a amparar a una
población significativamente afectada por la pandemia”; (iv) ausencia de
arbitrariedad e intangibilidad, puesto que no afecta derechos
fundamentales, ni desconoce los límites materiales previstos en la Constitución
y menos aún altera el normal funcionamiento de las ramas del poder; (v) no
contradicción específica, porque “ninguna norma de rango constitucional prohíbe
al gobierno adoptar medidas de esta índole”[32] y porque este “auxilio (…) es
distinto de los beneficios que otorga el Mecanismo de Protección al Cesante,
dado que, principalmente el financiamiento del mismo proviene del Presupuesto
General de la Nación”[33];
(vi) motivación suficiente, ya que explica que “se requiere tomar
medidas urgentes para garantizar la seguridad básica del ingreso,
particularmente para las personas que hayan perdido sus puestos de trabajo”[34]; (vii) necesidad, pues “existen
altas cifras de desempleo que hacen necesario implementar un mecanismo
diferente”[35]
a los actualmente existentes; (viii) no incompatibilidad, porque no
suspende leyes ni decretos de carácter legal; (ix) proporcionalidad,
pues “las medidas buscan proteger a una población que se ha visto golpeada
por la crisis ocasionada por la pandemia”[36],
y (x) no discriminación, al no sujetar el reconocimiento del auxilio al
uso de criterios constitucionalmente prohibidos.
16.
Solicitud de
exequibilidad condicionada.
Un interviniente sostuvo que el artículo 8 del Decreto Legislativo 801 de 2020
es contrario al artículo 15 de la Constitución[37],
pues dicho precepto “deja en libertad a las autoridades públicas y privadas
para divulgar información de las personas que quieran acceder al subsidio”[38],
desconociendo que los datos reservados no pueden divulgarse de forma libre,
sino que requieren autorización u orden judicial, por lo que, al no existir tal
condicionamiento, se atenta contra los derechos fundamentales “a la
intimidad, al buen nombre y al habeas data”[39]. Por lo anterior, sostuvo que “debe
imponerse como [supuesto de] (…) la norma, que, para poder revelar la información
de la persona beneficiaria del subsidio monetario, las autoridades públicas o
privadas que tramiten el subsidio deben contar con la autorización expresa del
titular de la información”[40].
D.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
17.
El 28 de agosto de
2020, el Procurador General de la Nación solicitó la exequibilidad de los
artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del Decreto Legislativo 801
de 2020. Afirmó que dichas disposiciones cumplen con todos los juicios
materiales de constitucionalidad exigidos: (i) conexidad, pues “están
encaminadas a mitigar el efecto que el COVID-19 ha tenido en el empleo”[41]; (ii) ausencia de arbitrariedad,
ya que no afectan el núcleo esencial de los derechos fundamentales; (iii) intangibilidad,
al “buscar garantizar el ejercicio de los derechos a la vida, salud y
dignidad de los trabajadores que han quedado cesantes con ocasión de las
medidas para frenar el aumento del contagio”[42]; (iv) no contradicción
específica, dado que su objetivo es la protección del trabajo y la garantía
del mínimo vital; (v) finalidad, porque “pretende mitigar los efectos
de la contracción del empleo en la población cesante”[43]; (vi) motivación suficiente,
pues el decreto menciona, en su parte considerativa, las afectaciones que
ha sufrido la economía colombiana y el empleo; y (vii) necesidad y
subsidiariedad, ya que el aumento de la desocupación hace insuficientes las
asistencias que existen actualmente e imperiosa “la adopción de medidas
tendientes a aliviar la disminución y pérdida de ingresos”[44].
18.
De manera
particular, la Vista Fiscal señaló que el artículo 8, sobre tratamiento de la
información, es proporcional, pertinente y necesario.
Según explicó, las entidades receptoras únicamente pueden hacer uso de los
datos con miras a efectuar los giros y con la idea de “controlar que
efectivamente se destinen a los trabajadores en situación de vulnerabilidad que
perdieron su empleo con ocasión de la pandemia”[45].
19.
Por último, el
Procurador solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 3, que
consagra los beneficiarios del auxilio económico de que trata el Decreto 801 de
2020, porque brinda un trato desigual injustificado. A su juicio, no hay razón
para excluir del beneficio que se establece en el marco de la emergencia
sanitaria, “a los trabajadores independientes y a los cotizantes
dependientes e independientes de la categoría tarifaria C, es decir, aquellos
trabajadores que devengan más de 4 SMLMV”[46],
puesto que “la cesación de actividades laborales genera las mismas
consecuencias para todos los trabajadores”[47].
En efecto, los excluidos también “son desempleados y necesitan los mismos
beneficios que ofrecen las medidas de protección al cesante”[48]. En consecuencia, en criterio de
la Vista Fiscal, la norma bajo revisión no satisface los juicios de ausencia
de arbitrariedad y de no contradicción específica.
20.
En suma,
los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte, entre
ellas la del Procurador General de la Nación, se resumen así:
INTERVINIENTE
FUNDAMENTO DE LA INTERVENCIÓN
SOLICITUD
Procurador General de la Nación
En términos generales, el auxilio para
la población cesante cumple con todos los requisitos formales y materiales de
constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de
los estados de excepción. Sin embargo, el artículo 3, sobre los beneficios
del auxilio, vulnera el derecho a la igualdad de los trabajadores
independientes y de los cotizantes dependientes e independientes de la categoría
tarifaria C, pues se trata de sujetos que también pueden haberse vistos
afectados por el desempleo y que “necesitan los mismos beneficios que ofrecen
las medidas de protección al cesante”.
Exequibilidad del Decreto 801 de 2020,
con excepción del artículo 3, en el que se deben incluir como beneficiarios a
los trabajadores independientes y cotizantes de la categoría tarifaria C
Departamento de Derecho Laboral de la
Universidad Externado de Colombia
(i) El Decreto Legislativo 801 está relacionado con la
emergencia, pues contribuye a mitigar los efectos del “aislamiento y [de]
la imposibilidad de las empresas de desarrollar de manera normal su actividad”.
(ii) La Constitución no prohíbe la creación de auxilios a favor de
particulares. (iii) El auxilio se financia del FOME, que fue creado “para
atender las necesidades de recursos y mitigar los efectos adversos de la
pandemia sobre el empleo”. (iv) Los requisitos para acceder al auxilio
son razonables y no se hacen “distinciones injustificadas”. (v) Busca
“una igualdad material y cumplir con los fines del Estado”. (vi) Impulsa
la progresividad social. (vii) No modifica de manera “permanente normas
ordinarias”.
Exequibilidad del Decreto 801 de 2020
ANDI
(i) El Decreto Legislativo 801 de 2020 cumple con el requisito
de tener conexidad material interna, “con las consideraciones
expuestas en los párrafos 23 a 39 de [su] parte motiva”, y externa,
en tanto que brinda “recursos económicos a quienes perdieron su empleo con
motivo de las medidas adoptadas para contener el contagio del coronavirus”.
(ii) “No afecta el núcleo esencial de derecho fundamental alguno”.
(iii) No lesiona derechos intangibles ni desmejora los derechos sociales de
los trabajadores. Adicionalmente, (iv) tiene motivación suficiente y es
necesario, pues “(…) la urgencia de las medidas no permitía acudir
a los medios ordinarios de expedición de [las] leyes”.
Exequibilidad del Decreto 801 de 2020
Asocajas
(i) Las disposiciones del Decreto Legislativo 801 son necesarias
porque “los trabajadores de menores recursos se verán afectados de manera
grave”, y porque “los recursos del FOSFEC [son] insuficientes
para atender la gran demanda de postulantes beneficiarios”. Las medidas
también (ii) son idóneas y proporcionales para afrontar “la situación
de desempleo que se está generando como un efecto dominó”. Finalmente,
(iii) se trata de acciones que resultan razonables, ya que se exige “que
los cesantes sean aquellos que perdieron su empleo o fuente de ingresos con
posterioridad al 12 de marzo de 2020, en tanto permite atender en conexidad a
las personas que se vieron afectadas con ocasión de la pandemia”.
Exequibilidad del Decreto 801 de 2020
CTC
Conjura la crisis causada por el COVID-19, al ser un respaldo
“frente al desempleo [de] la población cesante”.
Exequibilidad del Decreto 801 de 2020
Ciudadano Luis Fernando Roa
El tratamiento de información “desconoce el artículo 15 [de
la] C.P[,] pues señala que de forma indiscriminada y sin mediar autorización
del titular de la información, las entidades ante quienes se tramiten el
subsidio pueden divulgar información sensible o privada de los beneficiarios”.
Por ello, la Corte debe condicionar el artículo 8, exigiendo que la
revelación de la información debe contar con la autorización expresa de su
titular.
Exequibilidad del Decreto 801 de 2020,
con excepción del 8, en el que se debe exigir el consentimiento del titular
de los datos para poder proceder a su tratamiento
Centro de Estudios Fiscales de la Universidad
Externado de Colombia
(i) Es “necesario implementar medidas en materia laboral
para disminuir la afectación que tendrá la pandemia en los trabajadores
cesantes”. (ii) La emergencia se fundamentó en que “el aumento del
desempleo [produce] una perturbación grave y extraordinaria en el orden
económico”. Y (iii) se requiere tomar medidas urgentes para garantizar
la seguridad básica del ingreso para las personas que hayan perdido sus
puestos de trabajo”[49].
Exequibilidad del Decreto 801 de 2020
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
21.
La Corte es competente para ejercer el
control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 801 de 2020, de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 215 y 241.7 de la Constitución,
55 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante, “LEEE”), y
36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
B.
MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE
ANÁLISIS
22.
En virtud del
control automático de los decretos legislativos dictados por el Gobierno nacional
con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, le corresponde a la Corte determinar si el Decreto
Legislativo 801 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales,
previstos por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
23.
Con tal fin, la Sala
Plena seguirá la siguiente metodología: primero, presentará una caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del alcance del control
de constitucionalidad sobre los decretos expedidos en virtud del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. Segundo, explicará el contenido del
Decreto 801 de 2020. Y, tercero, analizará si las medidas adoptadas cumplen con
los requisitos formales y materiales de validez previsto en la Constitución, la
LEEE y la jurisprudencia constitucional.
C.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y, EN
PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA[50]
24.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución
Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios
y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar
la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de
la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto sometido a su consideración en esta oportunidad.
25.
La Constitución de
1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en
esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
26.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución
de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[51], así como que “el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[52], así como mediante sus especiales
dispositivos de control político y judicial[53].
27.
La Constitución
dispone un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados
de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria
del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad
pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
28.
La Constitución
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de
1991.
29.
A la luz del artículo
215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos
distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último
concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático,
derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden
económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
30.
En relación con la
naturaleza de los acontecimientos que pueden dar lugar a la declaratoria de la
emergencia, este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo
deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico,
lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[54]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad
pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores
o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede
tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera
internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[55].
31.
Desde la expedición de
la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de
empleados públicos[56];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[57]; (iii)
desastres naturales[58];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[59]; (v) el deterioro de la situación de
los establecimientos de crédito[60];
(vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[61];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[62];
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[63].
32.
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán
-de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
33.
Dicha disposición
señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.
D.
ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO
DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL O ECOLÓGICA[64]
Consideraciones generales
34.
Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta
Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el
Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior. Esto, bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
35.
La Corte ha indicado
que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts.
212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la
LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal, (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad
36.
La jurisprudencia de
esta Corte ha establecido que el control constitucional de los decretos
expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y
material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que
todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción
sean debidamente respetados por el Gobierno nacional.
37.
El examen formal del
decreto implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
38.
El examen material
comprende varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión
de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de
este tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y
agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor
del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que
deben ser aplicados.
39.
El juicio de
finalidad[65] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[66]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos[67].
40.
El juicio de
conexidad material[68] está previsto por los artículos 215 de la
Constitución y 47 de la LEEE[69]. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas
en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que
la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente[70] y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[71].
41.
El juicio de
motivación suficiente[72] ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación
formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una
fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones
que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[73]. Esta motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales. Esto, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
42.
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[74] tiene por objeto comprobar que en el
decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para
el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución,
la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[75]. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas
en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales[76]; (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y,
por último, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento[77].
43.
El juicio de
intangibilidad[78] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
44.
El juicio de no
contradicción específica[79] tiene por
objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215.
45.
El juicio de
incompatibilidad[80], según el
artículo 12 de la LEEE[81], exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen
las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado
de excepción.
46.
El juicio de
necesidad[82], previsto en el
artículo 11 de la LEEE[83], implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo
sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse
(i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
47.
El juicio de
proporcionalidad[84], que se desprende del artículo 13 de la
LEEE[85], exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los
estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los
hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen
de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello
se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
48.
Por último, el juicio
de no discriminación[86] tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[87]. Por medio de este juicio, la Corte
determina que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
impliquen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[88]. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[89].
E.
EL ESTADO DE
EMERGENCIA, ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADO POR MEDIO DEL DECRETO
LEGISLATIVO 637 DE 2020
49.
Mediante el Decreto 637 de 2020, el Presidente de
la República y todos sus ministros declararon un nuevo Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta
(30) días calendario, contados a partir del 6 de mayo de 2020. Asimismo, dispusieron
que el Gobierno nacional adoptaría, mediante decretos legislativos, (i) las
medidas anunciadas en su parte considerativa, (ii) junto con todas las acciones
adicionales “para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[90] y (iii) las operaciones
presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
50.
El Presidente y los ministros
fundamentaron la declaratoria del estado de emergencia en presupuestos fácticos
y jurídicos. Los presupuestos fácticos se concretaron en razones de
salud pública y de estabilidad económica. Entre ellos, se mencionaron los
siguientes: (i) el crecimiento exponencial, imprevisible e incierto del
contagio del coronavirus COVID-19; (ii) la necesidad de adoptar medidas
preventivas de aislamiento para contener la propagación del virus; (iii) el
impacto de dichas acciones en la economía, con expresiones puntuales en la
disminución del Producto Interno Bruto (PIB), la caída del valor del petróleo          –con precios
negativos históricos en la semana del 20 de abril de 2020–, la reducción de las exportaciones, la afectación
de las finanzas de las entidades territoriales y la desmejora en las
condiciones para la preservación del empleo. En relación con ese último punto, el
Gobierno nacional destacó que la crisis por el Coronavirus llevó al cierre
total de muchas empresas y a la peor tasa de desempleo de la última década. Por
ello, sostuvo que era necesario “brindar un alivio a las familias
cesantes en su flujo de caja”[91].
51.
En relación con los presupuestos
jurídicos, el Gobierno Nacional afirmó que (i) las acciones ordinarias
junto con las adoptadas con ocasión del Decreto 417 de 2020 (primera
declaratoria del EESE asociada con el COVID-19[92])
resultaban insuficientes para conjurar la crisis, ya que (ii) se presentaron
nuevos sucesos extraordinarios e imprevisibles que exigían “contar con medidas
[adicionales] de rango legal [para hacerle] frente”, en especial,
(iii) en lo que atañe al deber del Estado de apoyar “directamente a la
población más vulnerable, que ya no cuenta con ingresos y que usualmente no
tiene ahorros, para que sus condiciones sociales se mantengan”.
52.
Por lo demás, el Gobierno enunció algunas de las
medidas necesarias para conjurar la crisis. En particular, manifestó la
necesidad de (i) “condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza
como tributarias [y] financieras”; (ii) “establecer medidas
relativas a la focalización de recursos y subsidios destinados a satisfacer las
necesidades básicas de la población”; (iii) “autorizar al Gobierno
nacional [para] realizar la entrega de transferencias monetarias”;
(iv) “garantizar la prestación de los servicios públicos”; (v) adoptar “medidas
en aras de mantener y proteger el empleo”; (vi) “tomar medidas
adicionales en materia tributaria”; (vii) “facilitar y agilizar los
procesos de reorganización empresarial”; (viii) garantizar la prestación
efectiva del servicio minero-energético; (ix) “expedir normas de orden legal
que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario”; (x) “autorizar
al Gobierno nacional a acudir al procedimiento de contratación directa”;
(xi) “permitir a las entidades territoriales la posibilidad de mayores
plazos para la aprobación de sus planes de desarrollo territorial”; y (xii)
dotar a las “entidades territoriales de mecanismos (…) para atender la emergencia
y los efectos en el empleo”[93].
53.
En la sentencia C-307 de 2020, la Corte
declaró exequible el Decreto Legislativo 637 del año en cita. En dicha
decisión, este Tribunal señaló que, por tratarse de una segunda declaratoria de
un estado de emergencia, el control de constitucionalidad debe ser más riguroso
en la verificación de la existencia de los hechos sobrevinientes, los cuales
exigen no poder ser confrontados con los medios ordinarios, ni con los decretados
en la emergencia anterior. Ello se verificó en el sub-examine, cuando se
señaló que, si
bien algunos hechos ya se conocían desde el primer estado de emergencia (como
el carácter global de la crisis y su escala de transmisión), la incertidumbre
que ella creó en lo sanitario y en las condiciones económicas y sociales no
solo se habían mantenido, sino que se habían agravado de manera rápida e
inusitada, siendo esta una de las hipótesis avaladas por la doctrina pacífica y
reiterada de la Corte, para estimar que los hechos son sobrevinientes. Frente a
ellos, los medios ordinarios seguían siendo insuficientes y los adoptados en el
marco del primer EESE, tenían la particularidad de que algunos debían
replantearse, mientras que otros no resultaban idóneos para hacer frente a los
efectos no previstos ni previsibles al momento de iniciar la crisis.
F.
CONTEXTO,
OBJETO Y CONTENIDO DEL DECRETO LEGISLATIVO 801 DE 2020
54.
El Decreto
Legislativo 801 de 2020 se profirió en el marco de una situación mundial y
nacional sin precedentes. Por una parte, a nivel mundial, la crisis provocada
por el COVID-19 produjo no solo una reducción histórica de la actividad
económica, sino que impactó profundamente en las condiciones de preservación
del empleo[94].
Por ello, la Organización Mundial del Trabajo (OIT) señaló que “los
gobiernos deberían, tan pronto como sea posible[,] tratar de garantizar
la seguridad básica del ingreso, en particular para las personas que hayan
perdido sus puestos de trabajo o medios de vida a causa de la crisis”[95]. Y, por la otra, a nivel nacional,
las medidas preventivas de aislamiento para contener la propagación del virus agudizaron
el desempleo. Según informó el DANE, la tasa “ascendió a 19.8%, la más alta
durante los últimos 20 años”[96].
Esto significa un aumento de más de 8 puntos porcentuales frente al mismo mes
del año pasado[97].
De igual manera, la población inactiva aumentó “en 1 millón 559 mil personas
frente al mismo mes de 2019”[98].
Para mayo de 2020, conforme a los cálculos oficiales, ya había una “población
económicamente inactiva de 4 millones 313 mil personas”[99], en un escenario en el que las
Cajas de Compensación no contaban con la capacidad para responder a esta nueva
realidad, a través de las políticas de atención a la población cesante. En efecto,
como lo informó el DAPRE, su capacidad, antes de la pandemia, permitía “(…) atender
aproximadamente 104.000 personas cesantes (…) disponibilidad que se [vio] altamente
superada por las 454.000 postulaciones (…) con corte al 27 de abril de 2020”[100].
55.
Dentro del marco
señalado, el Decreto Legislativo bajo examen tiene por objeto “aliviar la
disminución de ingresos que está sufriendo la población cesante y sus
familias e impedir que el desempleo afecte sus condiciones mínimas de
supervivencia, mediante el otorgamiento de un apoyo financiero”[101]. De manera concreta, busca hacer
realidad la mencionada recomendación de la Organización Internacional del
Trabajo de mayo de 2020[102].
56.
La Corte ha
destacado la importancia del trabajo en la superación de las desigualdades y en
la preservación de la vida digna, por medio del desarrollo de actividades que
les permitan a las personas obtener un sustento económico[103]. Igualmente ha advertido que,
mientras se avanza en la consecución del empleo, el Estado tiene el deber de
brindar protección a la población cesante. En este sentido, debe entenderse que
el derecho al trabajo no puede desligarse de la realidad del desempleo y de la
adopción de políticas frente a su ocurrencia, ya sea en el sentido de impulsar
la generación de puestos de trabajo o de ofrecer otro tipo de alternativas,
incluso de naturaleza económica, para que quienes se vean afectados por dicha
contingencia, puedan mantener unas condiciones de vida acordes con el mandato
de dignidad humana. En el régimen constitucional, son los artículos 13 y 334
del Texto Superior, los que dan origen al citado marco obligacional. El primero,
al exigir que el Estado proteja especialmente a quienes se encuentran, por su
condición económica, en circunstancias de debilidad manifiesta; y, el segundo,
al consagrar que la intervención del Estado en la economía se hará, entre otras
finalidades, para mejorar la calidad de vida de los habitantes y, de manera
especial, para dar pleno empleo a los recursos humanos. Lo anterior se complementa
con lo dispuesto en el ámbito internacional, en donde se advierte que el
Convenio No. 002 de la OIT, le impone a los Estados Parte (incluida Colombia[104]) el deber de informar a la citada
organización sobre las
medidas tomadas o en proyecto para luchar contra el desempleo, siendo factible
disponer, entre ellas, la creación de un seguro que ampare los efectos
derivados de la desocupación[105].
57.
En desarrollo de la
situación descrita y sobre la base de lo consagrado en la Constitución, es que
se expide el Decreto Legislativo 801 de 2020, como ya se mencionó, dirigido a
adoptar medidas frente a la situación de desempleo ocasionada por los efectos
del COVID-19 y de las políticas implementadas para proteger la salud de los
colombianos. En particular, se consideró necesario por parte del Gobierno
nacional crear un auxilio económico a favor de la población cesante,
cuyas reglas se pueden agrupar, con miras a adelantar su examen de
constitucionalidad, de la siguiente manera:
Primer grupo. El auxilio económico y la operación
para su entrega (arts. 1, 4, 5, 6 y 7)
58.
El primer grupo de
medidas definen en qué consiste el auxilio económico, cómo se financia y cuál
es la operación para su entrega. Así, prevé que el auxilio económico para la
población cesante se cristaliza en la entrega de $ 160.000 pesos mensuales, “hasta
por tres (3) meses”[106].
Y que el mismo se pagará “hasta donde permita la disponibilidad de recursos”[107].
59.
Las Cajas de
Compensación Familiar son las encargadas de operar el auxilio económico, por lo
que deben (i) gestionar de su recepción, validación y otorgamiento a los
beneficiarios; (ii) suministrar al Ministerio del Trabajo toda la información
sobre las personas destinatarias de la ayuda; (iii) certificar las cuentas a
las que les harán las transferencias y (iv) remitir a dicho Ministerio el
listado de postulantes aprobados.
60.
El Decreto establece
que el auxilio económico será financiado con los recursos que se asignen del Fondo de Mitigación de
Emergencias (FOME) al
Ministerio del Trabajo. Según lo previsto por el Decreto Legislativo 444 de
2020, los recursos del FOME provienen de distintas fuentes, entre ellas, de los
valores que se aporten del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE)[108], del Fondo Nacional de Pensiones
de las Entidades Territoriales (FONPET)[109],
del Presupuesto General de la Nación, de los rendimientos financieros generados
por la administración de los recursos y de los demás que determine el Gobierno
nacional[110].
Tal como lo informó el Ministerio del Trabajo, los recursos disponibles para el
auxilio económico creado por el Decreto bajo examen “ascienden a la suma de
entre 150 y 200 mil millones de pesos”[111].
61.
Finalmente, el
Decreto prevé que el Ministerio del Trabajo ordenará la ejecución del gasto y
el giro directo de los recursos[112].
Y estos serán abonados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional del MHCP, en las cuentas certificadas de los beneficiarios, según
información que al respecto se otorgue por las Cajas de Compensación Familiar[113].
Segundo grupo. Los beneficiarios del
auxilio económico (arts. 2 y 3)
62.
El segundo grupo de
medidas determina que los beneficiarios del auxilio económico serán (i) los trabajadores
dependientes o independientes[114],
(ii) que estén cesantes, (iii) que pertenezcan a las categorías A y B de las
Cajas de Compensación Familiar, (iv) que hayan aportado a dichas Cajas, por lo
menos, seis meses continuos o discontinuos en los últimos cinco años, (v) que hayan
perdido su empleo a partir del 12 de marzo del presente año, con ocasión de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, y (vi) que no hayan
sido beneficiarios del Mecanismo de Protección al Cesante en los últimos tres
años.
Tercer grupo. Los alivios tributarios y financieros
(arts. 9, 10 y 11)
63.
El tercer grupo
contempla los alivios tributarios y financieros en la operación del auxilio
económico. Al respecto, se prevé que el retiro de las sumas transferidas no
generará ningún tipo de comisión o de tarifa. A ello se agrega la adopción de
medidas especiales en el pago de ciertos impuestos[115]. Por un lado, se excluye del gravamen
a los movimientos financieros (i) “(…) a los traslados de los dineros
correspondientes a las transferencias (…) entre cuentas de la Dirección General
de Crédito Público y Tesoro Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y las Cajas de Compensación Familiar”, (ii) “los traslados entre dichas
corporaciones y los beneficiarios” del auxilio, y (iii) los traslados entre
las Cajas de Compensación Familiar con “cualquier operador para cumplir con
la entrega” de los recursos. Y, por el otro, se señala que el auxilio económico
que se otorga por el Estado “será́ considerado como ingreso no
constitutivo de renta ni ganancia ocasional para efectos del impuesto sobre la
renta y complementarios”.
64.
Por último, el
Decreto señala que el auxilio económico será inembargable y no podrá abonarse a
“ningún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera a
través de la cual se disperse la transferencia”[116]. Esta última restricción estará
vigente por el término de 30 días siguientes al desembolso de los recursos y
ella no “(…) se extiende a las obligaciones del beneficiario con personas
distintas a la entidad financiera a través de la cual se disperse la
transferencia monetaria no condicionada, cuando el beneficiario haya dado su
consentimiento previo, en cualquier momento, para el débito de los recursos”[117].
Cuarto grupo. Sobre el tratamiento de
información (art. 8)
65.
El cuarto grupo
autoriza a las entidades públicas y privadas a recibir y suministrar los
datos personales y la información financiera necesaria para el giro de la
transferencia del auxilio económico. Es importante destacar que esta autorización
está limitada en el tiempo. En efecto, el tratamiento de información se
extenderá “[ú]nicamente durante el [plazo] de aplicación [del] (…) Decreto,
esto es, hasta que se autoricen los auxilios económicos a todos los
beneficiarios bajo lo estipulado en el presente Decreto”[118].
G.
EXAMEN FORMAL
DEL DECRETO LEGISLATIVO 801 DE 2020
66.
El Decreto
Legislativo 801 de 2020 cumple con los requisitos formales previstos por la
Constitución y por la LEEE. En efecto, el referido Decreto (i) fue suscrito por
el Presidente de la República y todos sus ministros[119], (ii) se expidió en “desarrollo
de lo previsto en el Decreto 637 del 06 de mayo de 2020”; (iii) su
promulgación se realizó se durante la vigencia del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica[120],
(iii) hace explícita la motivación de las medidas adoptadas en el acápite
correspondiente al “considerando”, y (vi) extiende sus efectos a todo el
territorio nacional.
67.
Por otra parte, aun
cuando no se trata de requisitos formales que se exijan para determinar la
validez de los decretos legislativos, cabe señalar que, en todo caso, (i) el
Decreto 801 de 2020 fue debida y oportunamente remitido a esta Corporación[121] y que, respecto de su contenido,
(ii) no resultaba necesario el envío del informe a los Secretarios Generales de
la ONU y la OEA[122],
por cuanto, tal como se expondrá más adelante, no contiene limitaciones al
ejercicio de derechos fundamentales.
H.
EXAMEN MATERIAL
DEL DECRETO LEGISLATIVO 801 DE 2020
68.
Para efectos de
adelantar el control de constitucionalidad del citado Decreto Legislativo se
seguirá el esquema de clasificación de las normas en cuatro grupos, previamente
dispuesto en esta providencia.
Examen de constitucionalidad del primer
grupo de medidas: El auxilio económico y la operación para su entrega (arts. 1,
4, 5, 6 y 7)
69.
Como se advirtió con
anterioridad, el Decreto 801 de 2020 crea un auxilio económico para la
población cesante que consiste en la entrega de $ 160.000 pesos mensuales,
hasta por tres meses y hasta donde lo permita la disponibilidad de recursos. El
mismo será gestionado por las Cajas de Compensación Familiar y será financiado
con las sumas que se asignen del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) al
Ministerio del Trabajo. Este último ordenará la ejecución del gasto y el giro
directo de los recursos, los cuales serán abonados por la Dirección General de
Crédito Público y Tesoro Nacional del MHCP, en las cuentas certificadas de los
beneficiarios, según información que al respecto se otorgue por las Cajas de Compensación.
(i)
Juicio de
finalidad
70.
Visto el contenido
del auxilio económico y la manera como él opera, se advierte por la Corte que está
encaminado de forma directa y específica a contener la extensión de los efectos
ocasionados por las circunstancias que dieron lugar a la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 637 de
2020. En efecto, en los considerados de este último, se señaló que era
necesario adoptar medidas no solo para proteger el empleo, sino también para
asegurar las condiciones básicas de subsistencia de quienes se viesen afectados con la
inminente “destrucción sistemática de [sus] puestos de trabajo”[123].
71.
Con miras a lograr este
propósito, es que se expidieron las normas objeto de revisión, las cuales
buscan, a través del auxilio económico que allí se dispone y con las reglas
básicas de procedimiento que autorizan su otorgamiento y pago, “aliviar la disminución de ingresos
que está sufriendo la población cesante y sus familias e impedir que el
desempleo afecte sus condiciones mínimas de supervivencia”[124]. Como lo señaló el Gobierno
nacional, su propósito es “(…) superar los efectos adversos sobre el ingreso
de los trabajadores que han perdido su empleo y [contribuir] a cubrir
necesidades de consumo de primera necesidad para el trabajador cesante y su
familia”[125].
Por consiguiente, es claro que las normas bajo revisión están dirigidas a
impedir la agravación de los efectos que ha sufrido la población colombiana, principalmente
en lo que atañe a la perdida de sus puestos de trabajo, tanto por la caída del
sector empresarial como por las medidas de confinamiento, llegando a la tasa de
desempleo más alta de los últimos 20 años correspondiente al 19.8%, y con un
aumento de desocupados en 1 millón 559 mil personas[126], con las graves consecuencias que
ello genera para la subsistencia de los hogares colombianos, en especial, los
de menores ingresos, por lo que, a juicio de la Corte, los preceptos normativos
objeto de examen satisfacen plenamente el juicio de finalidad.
(ii)
Juicio de
conexidad material
72.
El primer grupo de
medidas, en criterio de esta Corporación, guarda relación con las causas que motivaron la declaratoria del
estado de excepción. En este orden de ideas, en cuanto a la conexidad
interna, se aprecia que en los considerandos del Decreto Legislativo se
aludió expresamente a que (i) “la tasa de desempleo ascendió a 19.8%, la más
alta durante los últimos 20 años”[127],
(ii) que el aumentó en “el número de desocupados [llegó a] 1 millón
559 mil personas frente al mismo mes de 2019”[128], (iii) que en mayo de este año había
una “población económicamente inactiva de 4 millones 313 mil personas”[129] y (iv) que se hacía necesario “implementar
una serie de medidas en materia laboral[,] para disminuir la afectación
que la pandemia Coronavirus [está generando] en los trabajadores
cesantes”[130].
Adicionalmente, el Decreto hizo expresa mención a que a que las Cajas de
Compensación son las entidades encargadas de administrar, financiar y operar
los subsidios del Mecanismo de Protección al Cesante[131] y que “se requiere crear un
mecanismo diferente que permite la atención a un mayor número de trabajadores”[132] que estén en dicha
condición. En estos términos, la Corte considera que el primer grupo de medidas
está relacionado con las consideraciones expuestas en el decreto, pues allí no
solo se plantean los efectos que se buscan enervar con la declaratoria del
estado de emergencia, sino que de paso se señala la necesidad de crear un
mecanismo diferente, que sea operado por las Cajas de Compensación Familiar,
para apoyar y socorrer a la población cesante.
73.
También se satisface
el juicio de conexidad externa, cuando se constata que este primer grupo
de medidas, al crear el auxilio económico y determinar la operación para su
entrega, permite (i) darle un sustento económico a las personas que perdieron
su trabajo, a la vez que (ii) asegura que las Cajas de Compensación Familiar
cuenten con mayores recursos para efectos de dar respuesta a un mayor número de
personas cesantes. Precisamente, como se expuso en los considerandos del
Decreto 637 de 2020, “(…) las Cajas de Compensación Familiar pueden atender
aproximadamente a 104.000 personas cesantes (…) disponibilidad que se ve
altamente superada por las 454.000 postulaciones y 47.200 ya asignados con
corte al 27 de abril de 2020”, incluso para el 29 de mayo del año en curso,
la cifra de postulantes al Programa de Protección al Cesante ya había aumentado
a 713.210[133].
74.
En esos términos, la Sala constata que el
primer grupo de medidas satisface el juicio de conexidad material, pues
cumple con lo exigido por los juicios de conexidad interna y de conexidad
externa.
(iii)
Juicio de
motivación suficiente
75.
El Decreto
Legislativo 801 de 2020 da cuenta de las razones específicas que fundamentaron
la creación del auxilio económico a la población cesante. Primero, el Gobierno nacional
expresamente señaló que la pandemia ha impactado negativamente la economía del
país y de los hogares colombianos, producto de la pérdida de empleos, por la
inactividad económica que suponen las medidas de aislamiento físico. Segundo,
explico que, para mitigar los efectos económicos generados, era “imperativo
encontrar medidas que, durante las condiciones de aislamiento social, permitan
aliviar la disminución de ingresos que están teniendo los hogares colombianos”[134]. Una de tales medidas es la
creación del auxilio dispuesto en las normas bajo revisión, cuyo propósito es responder
a “las altas cifras de desempleo, la alta postulación de cesantes y los
recursos finitos que financian dichos beneficios”[135].
76.
Por lo demás, el
Gobierno nacional motivó suficientemente las razones que justifican las medidas
que prevén la financiación y operación para la entrega del auxilio económico.
En particular, destacó la insuficiencia de los recursos de las Cajas de
Compensación y el aumento de las solicitudes que se han recibido. En efecto,
sostuvo que “las Cajas (…) han agotado la totalidad de los recursos
disponibles del FOSFEC[[136]]
para la vigencia 2020 (…) con lo cual se han podido atender a poco más de 211
mil personas, existe un estimado o déficit de alrededor 221 mil (…) que se
encuentran en listas de espera”[137].
Lo anterior explica la necesidad de crear un nuevo auxilio, con recursos
adicionales y de otras fuentes, que les permita a las Cajas de Compensación “atender
las listas de espera existentes [y] de los cesantes que en adelante se
postulen”[138].
En estos términos, la Sala Plena concluye que el primer grupo de medidas
previsto por el Decreto Legislativo 801 de 2020 satisface el juicio de
motivación suficiente.
(iv)
Juicio de
necesidad
77.
Desde el punto de
vista fáctico, la Sala considera que el primer grupo de medidas es
necesario para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado
de excepción, pues con ellas se pretende enervar los efectos que la pandemia ha
suscitado en el desempleo. En efecto, es imperioso crear nuevos mecanismos que atenúen
las consecuencias que la emergencia ha causado en la conservación de los
trabajos y en el sustento económico de los hogares de los colombianos. Según
los indicadores del mercado laboral publicados por el DANE en abril de 2020, la
población económicamente inactiva en Colombia llegó a la suma de 4 millones 313
mil personas. La magnitud de la crisis exige que se cuente con mayor disponibilidad
de recursos para amparar el mínimo vital y la seguridad social de un mayor
número de personas cesantes, los cuales rebasan con creces los existentes en años
anteriores[139].
Por lo demás, y en línea con lo anterior, las Cajas de Compensación Familiar necesitan
contar con más recursos para efectos de responder al gran número de solicitudes
que han recibido. En este sentido, Asocajas explicó, en su intervención, que sus
agremiados “(…) pueden atender aproximadamente 104.000 personas cesantes con
beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante, de que trata el artículo 6
del Decreto 488 de 2020[[140]],
disponibilidad que se ve altamente superada por las 454.000 postulaciones y
47.200 ya asignados con corte al 27 de abril de 2020”[141]. Lo
anterior justifica y torna imperativo la creación de un auxilio económico, como
el dispuesto en las normas sometidas a revisión, que responda de forma directa
a la situación de desempleo que se ha generado por la pandemia, y que conduzca
a la adopción de nuevas medidas económicas y de carácter procedimental, para “atender
las listas de espera existentes [y] de los cesantes que en adelante se
postulen”[142].
78.
Desde el punto de
vista jurídico, las medidas también son necesarias, ya que pese a la existencia en el
ordenamiento jurídico de otros mecanismos de protección al cesante, el
contenido de cada uno de ellos es distinto y su marco de acción permite la
coexistencia, la cual se refuerza en la órbita constitucional con la obligación
que le asiste al Estado, en virtud de los artículos 13 y 334 del Texto
Superior, de dar una respuesta apremiante a la salvaguarda de la vida digna y
al mínimo vital de los más necesitados, por el fenómeno de desempleo vinculado
a la pandemia y al aislamiento social obligatorio.
79.
A continuación, la
Corte describirá los mecanismos de protección para la población cesante existentes
en el ordenamiento jurídico y explicará por qué no excluyen ni son suficientes
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
80.
En primer lugar, el
artículo 249 del Código Sustantivo del Trabajo prevé el auxilio de cesantía. Se
trata de una prestación social a cargo del empleador, que les permite a los
cesantes que hayan tenido un vínculo laboral, contar con unos recursos para
asegurar su subsistencia durante el período de desempleo. Este derecho
corresponde al pago de “un mes de salario por cada año de servicios y
proporcionalmente por fracción de año”[143].
La Corte ha reconocido que el auxilio de cesantía “se erige en una de las
prestaciones más importantes para los trabajadores y su núcleo familiar, y en
uno de los fundamentos más relevantes del bienestar de los mismos, en cuanto se
considera el respaldo económico de sus titulares para el acceso a bienes y
servicios indispensables para el mejoramiento de la calidad de vida de la
población asalariada”[144].
81.
En segundo lugar, la
Ley 1636 de 2013 creó el Mecanismo de Protección al Cesante para “los trabajadores
del sector público y privado, dependientes o independientes, que realicen
aportes a las Cajas de Compensación Familiar, por lo menos por un año continuo
o discontinuo en los últimos tres (3) años si se es dependiente, y por
lo menos dos años continuos o discontinuos en los últimos tres (3)
años si se es independiente”[145].
Su objetivo es mitigar los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores
en general, relacionados –en esencia– con la disminución de sus ingresos y con
la desprotección frente al Sistema de Seguridad Social Integral. El mecanismo
está compuesto por “1. El Servicio Público de Empleo, como
herramienta eficiente y eficaz de búsqueda de empleo; 2. [La] [c]apacitación
general (…) en competencias básicas y en competencias laborales específicas, (…);
para efectos de garantizar, en caso de ser necesario, un reentrenamiento a la
población cesante; 3. El FOSFEC, como fuente para otorgar beneficios a
la población cesante que cumpla con los requisitos de acceso; [y] 4.
Las Cuentas de Cesantías de los trabajadores, como fuente limitada y voluntaria
para generar un ingreso en los períodos en que la persona quede cesante”.
El artículo 12 prevé dos beneficios adicionales por un término máximo de
seis meses, los cuales consisten: (i) en realizar aportes al Sistema General de
Seguridad Social en Salud y Pensiones, calculado sobre un SMLMV, y (ii) en la
cuota monetaria del subsidio familiar, en las condiciones establecidas en la
legislación vigente aplicable al Sistema de Subsidio Familiar. Este mecanismo
es financiado por el FOSFEC. Por lo demás, cabe señalar que, mediante el
Decreto 582 de 2016, se adicionó como beneficio (iii) el bono de alimentación,
“equivalente a uno y medio salarios mínimos mensuales legales vigentes (1.5
SMMLV), dividido en seis (6) mensualidades iguales”[146], y con la misma cobertura
temporal dispuesta en el artículo 12 de la Ley 1636 de 2013.
82.
En tercer lugar, el
Decreto 488 de 2020 previó un mecanismo adicional de protección al cesante, por
virtud del cual este recibía “una transferencia económica para cubrir los
gastos, de acuerdo con las necesidades y prioridades de consumo de cada
beneficiario, por un valor de dos (2) salarios mínimos mensuales legales
vigentes, divididos en tres (3) mensualidades iguales”[147]. El beneficio se otorgó durante
el tiempo de permanencia de los hechos que dieron lugar a la emergencia decretada
por medio del Decreto 417 de 2020, referente a la primera declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica vinculada con el COVID-19. La
cobertura de la transferencia se sujetó a la disponibilidad de recursos y a un
término máximo de tres meses. Por ello, hoy en día, este mecanismo ya no está
en operación.
83.
En cuarto lugar, el
Decreto Legislativo 553 de 2020, sobre la base de considerar que los recursos del FOSFEC no alcanzarían a
cubrir la creciente demanda de postulaciones para acceder a los beneficios dispuestos
en la Ley 1636 de 2013 y en el citado Decreto 488 de 2020, autorizó a que, con
los recursos que se asignen del FOME[148],
el Ministerio del Trabajo “(…) realice transferencias de giros directos a
las Cajas de Compensación Familiar, con destinación específica a la cuenta de prestaciones
económicas del Fondo de Solidaridad, Fomento al Empleo y Protección al Cesante,
con el fin de apalancar la financiación de las prestaciones económicas para los
trabajadores cesantes”[149].
84.
En quinto y último lugar,
el Decreto 770 de 2020 modificó los auxilios a los cesantes previstos en la
mencionada Ley 1636 de 2013. Por una parte, cambió la categoría de
beneficiarios de los subsidios y dispuso que lo serán “los cesantes que
fueron trabajadores dependientes o independientes, cotizantes en las categorías
A y B, que hayan realizado aportes a las Cajas de Compensación Familiar por lo
menos durante un año continuo o discontinuo en los últimos cinco (5) años”[150], permitiendo a las Cajas de
Compensación Familiar “destinar de manera anticipada los recursos que
proyecten recibir durante los periodos de cotización hasta el mes de diciembre
de 2020, para lo cual podrán usar su propio patrimonio o adquirir préstamos o
celebrar contratos de mutuo o cualquier otro instrumento de financiamiento”[151]. Y, por la otra, redujo de seis a
tres meses el término “del beneficio al cesante[,] en cuanto al pago de
seguridad social y [a] la cuota monetaria en salud y pensiones”[152].
85.
A pesar de las citadas medidas de protección al cesante que existen
en el ordenamiento jurídico,
como lo señaló el DAPRE en su intervención, ellas no han sido suficientes para
“afrontar la crisis económica que padece la población cesante a causa de la
pandemia”[153]. En efecto, como lo resalta el propio Decreto bajo
examen, hay una “alta postulación de cesantes” y “recursos finitos que
financi[a]n dichos beneficios”[154]. Ello frente a una realidad en la que los
efectos de la pandemia han generado la peor crisis de desempleo de los últimos
años, tornando necesario adoptar nuevas medidas para asegurar el mínimo vital y
las condiciones de vida digna de la población cesante. En particular, cabe
destacar que “las Cajas de Compensación Familiar han agotado la totalidad de
los recursos disponibles del FOSFEC para la vigencia 2020”, por lo que cualquier ajuste sobre la
materia exigía recurrir a una medida de carácter legal, pues se trata
básicamente de una intervención del Estado en la actividad económica, al amparo
de lo dispuesto en el artículo 334 del Texto Superior.
86.
Si bien
los graves efectos de la crisis y su extensión apoyan la necesidad jurídica de
las medidas adoptadas en el Decreto 801 de 2020, cabe resaltar, además, que el contenido del auxilio económico que se
crea es distinto a los mecanismos existentes y su marco de acción permite la
coexistencia, al carecer estos últimos de la suficiencia que se reclama, para
dar respuesta a los fines que se buscan con las acciones adoptadas por la vía
de la regulación de emergencia. En este orden de ideas, se constata que el
auxilio de cesantía solo protege a los trabajadores vinculados mediante
contrato de trabajo, esto es, a quienes tienen la calidad de dependientes
(C.S.T. art 249), por lo que su alcance es parcial frente a la totalidad
población económicamente activa. Por lo demás, las sumas ahorradas no cubren
solamente la contingencia del desempleo, ya que pueden ser utilizadas para
educación o financiación de vivienda[155].
87.
A lo anterior se
agrega que el Mecanismo de Protección al Cesante se enfoca primordialmente en
prestaciones de contenido no económico (como ocurre, v.gr., con el servicio
público de empleo y con la capacitación general) y aquellas que lo tienen (como
sucede con los aportes a la seguridad social en salud y pensiones, la cuota
monetaria del subsidio familiar y el bono de alimentación) su cobertura se
redujo a un término de tres meses, durante el tiempo que perdure la emergencia
sanitaria, según lo dispuesto en el Decreto 770 de 2020. En todo caso, para
asegurar que los beneficios no se repliquen y la cobertura de protección al
desempleo sea efectiva, el Decreto bajo examen, en el artículo 4, señala como
condición para el otorgamiento del auxilio económico que los trabajadores
cesantes “(…) no hayan sido beneficiarios del Mecanismo de Protección al
Cesante en los últimos tres (3) años”.
88.
Finalmente,
la transferencia económica creada en el Decreto 488 de 2020, además de tener un
carácter temporal, tampoco entra en conflicto respecto del auxilio económico
dispuesto en el Decreto sometido a revisión, pues más allá de la diferencia en
sus montos (el primero de dos (2) SMLMV y el segundo de $ 160.000 pesos), se
dispone expresamente de un esquema de articulación con el fin de asegurar que
nadie reciba más de un beneficio por parte del Estado, logrando una mayor
cobertura de los recursos que, en general, se han destinado a la población cesante.
Expresamente, en términos de equidad, el parágrafo 2 del artículo 5 del Decreto
801 de 2020 establece que: “Los trabajadores cesantes que previo a la
expedición del presente decreto hayan aplicado a los beneficios de que trata el
artículo 6° del Decreto 488 de 2020, y que hayan sido incluidos en lista de
espera de la Caja de Compensación Familiar, podrán ser beneficiarios del
auxilio contemplado en el artículo 4 del presente Decreto. En todo caso, de
acceder al beneficio contemplado en el artículo 6 del Decreto Legislativo 488
de 2020, le serán descontados del mismo los beneficios derivados del auxilio
contemplado en el artículo 4 del presente Decreto Legislativo”.
89.
Por lo anterior, respecto de la profunda
crisis ocasionada en materia de empleo, es claro que los mecanismos existentes
en el ordenamiento jurídico no eran suficientes para dar una respuesta integral
y efectiva, con miras a amparar los derechos al mínimo vital y a la vida digna
de la población cesante. Ello se advierte al constatar la cobertura limitada de
algunas prestaciones (como el auxilio de cesantía), el tipo de beneficios y la
alta postulación de reclamantes (como ocurre con el Mecanismo de Protección al
Cesante), y los recursos finitos y de protección restringida en el tiempo (como
se sucede con las transferencias dispuestas en el Decreto 488 de 2020). Todo lo
anterior, a pesar de los ajustes realizados en los Decretos 553 y 770 de 2020
para facilitar la utilización de los recursos, respecto de las prestaciones
aquí mencionadas.
90.
Así las cosas, para
la Corte, el primer grupo de medidas del Decreto bajo examen se requerían tanto
fáctica como jurídicamente, con el propósito de atender el creciente aumento de
la población cesante en Colombia (con una tasa de desempleo del 19.8%) y la
falta de recursos del sistema para poder dar respuesta a sus solicitudes (se
aprecia, por ejemplo, una demanda total en el Mecanismo de Protección al
Cesante de 454.000 postulaciones frente a una capacidad de cobertura de
104.000). En esos términos, la Sala Plena tiene por satisfecho el juicio de necesidad.
(v)
Juicios de intangibilidad,
incompatibilidad, no discriminación y ausencia de arbitrariedad
91.
El primer grupo de
medidas cumple con los
juicios de intangibilidad, incompatibilidad, no discriminación y ausencia de
arbitrariedad, por las siguientes razones: primero, porque no suspende ni
vulnera el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales. Segundo,
porque no interrumpe el normal funcionamiento de las Ramas del Poder Público y
de los órganos del Estado. Tercero, porque no suprime ni modifica los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Cuarto, porque
no suspende leyes, ni restringe el contenido y alcance de los derechos
intangibles. Y, quinto, porque no impone ningún trato discriminatorio, fundado
en criterios sospechosos o distinciones que resulten incompatibles con el
derecho a la igualdad.
92.
Por el contrario, la
creación del auxilio económico y la operación para su entrega contribuye a la
satisfacción de las necesidades básicas de la población cesante y de sus
familias, entendiendo que las dos limitantes que se imponen, relacionadas con (i)
el hecho de no haber sido beneficiario del Mecanismo de Protección al Cesante
en los últimos tres (3) años (art. 4) y (ii) la posibilidad de descontar los
valores del auxilio dispuesto en el Decreto bajo examen, cuando la persona
acceda a los beneficios previstos en el Decreto 488 de 2020 (par. 2, art. 5),
operan, como ya se manifestó con anterioridad en esta sentencia, como una
herramienta de equidad, a fin de lograr una mayor cobertura de los recursos que,
en general, se han destinado por el Estado a la población cesante. Al respecto,
en la sentencia SU-837 de 2002, este Tribunal señaló que el citado principio busca
asegurar que el legislador, en este caso el extraordinario, dentro del marco
destinado a la consagración u otorgamiento de prestaciones, actúe sobre la base
de lograr un “(…) equilibrio adecuado en la asignación de
las cargas y los beneficios”[156]. Es, justamente, en
desarrollo de este propósito, que se justifica la constitucionalidad de las
limitantes señaladas.
(vi)
Juicios de no
contradicción específica
93.
Para la Corte, el
primer grupo de medidas objeto de análisis igualmente satisface el juicio de no
contradicción específica, sobre la base de los siguientes argumentos: (i) en
primer lugar, la Sala no advierte que los preceptos sometidos a revisión
desconozcan los límites contenidos en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Como
ya se indicó, su objeto está destinado exclusivamente a conjurar la crisis derivada
de la pérdida de empleos y a impedir que sus efectos conlleven a una grave
afectación en el mínimo vital y en la vida digna de la población cesante.
94.
En segundo lugar,
(ii) ninguna de las medidas sometidas a examen desmejora los derechos
sociales de los trabajadores, por el contrario, como se ha dicho, su propósito
es generar un medio de subsistencia para la población cesante.
95.
Finalmente, (iii)
visto el contenido particular y concreto de cada una de las normas que hacen
parte de este primer grupo de análisis, se concluye que ellas se ajustan en su
integridad a la Constitución y a los tratados internacionales que hacen parte
del bloque de constitucionalidad. Sobre el particular, se aprecia lo siguiente:
96.
El artículo 1° se
limita a crear el auxilio económico a la población cesante y señala que su
cobertura llegará “hasta donde permita la disponibilidad de recursos”.
En relación con esta disposición se advierte, por una parte, que desarrolla el
deber del Estado de adoptar políticas frente al desempleo, a fin de proteger a
quienes se ven afectados por dicha contingencia, buscando asegurar unas
condiciones de vida acordes con el mandato de la dignidad humana. Este objetivo
es concordante con los artículos 13 y 334 del Texto Superior (al ordenar la
protección de quienes se encuentran, por su condición económica, en
circunstancias de debilidad manifiesta, y al avalar la intervención del Estado
en la economía, con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes) y
con lo dispuesto en el Convenio No. 002 de la OIT (que impone a los Estados
Partes, entre ellos Colombia, desarrollar acciones frente al desempleo).
Y, por la otra, respecto de la limitación de la cobertura hasta donde lo
permita la disponibilidad de recursos, su justificación constitucional se halla,
por una parte, en el citado artículo 334 de la Constitución, en el que se
sujeta el desarrollo de las políticas de intervención en la actividad económica
al criterio de sostenibilidad fiscal, y por la otra, en lo dispuesto en los
artículos 2 y 7 del PIDESC[157],
en los que, antes de referir al trabajo y a sus garantías de protección, se
menciona que, para efectos de lograr su plena efectividad, los Estados Partes
se comprometen a adoptar medidas, especialmente económicas y técnicas, “(…)
hasta el máximo de los recursos de que disponga”.
97.
El artículo 4 fija
el valor del auxilio económico en la suma de $ 160.000 pesos, hasta por tres
(3) meses, sujeto a la disponibilidad de recursos y a la circunstancia de que
el trabajador no haya sido beneficiario del Mecanismo de Protección al Cesante
en los últimos (3) años. La primera parte de la norma               –que consagra el auxilio y lo somete a la
disponibilidad de recursos– se
explica, en términos constitucionales, sobre la base de los mismos argumentos
expuestos en el párrafo anterior. Y, frente a la segunda, esto es, la limitante
derivada de su armonización con la Ley 1636 de 2013, como ya se mencionó con
anterioridad, se trata de una medida prevista por el legislador para garantizar
el principio de equidad, en la distribución de los recursos del Estado para
proteger al cesante.
98.
Los artículos 5 y 7
disponen la forma de operación para el otorgamiento del auxilio, señalando que
las Cajas de Compensación Familiar serán los entes encargados de la recepción,
validación y otorgamiento de la prestación y que remitirán el listado de
postulantes aprobados al Ministerio del Trabajo. Este último, mediante acto
administrativo, ordenará la ejecución del gasto y giro de los recursos, que
serán abonados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional
del MHCP, a las cuentas que hayan sido certificadas por las Cajas de
Compensación. En el párrafo 2 del artículo 5, se agrega, además, el sistema de
armonización ya explicado en el reconocimiento de recursos, cuando el
trabajador cesante acceda a los beneficios consagrados en el Decreto 488 de
2020, cuyos valores deberán ser descontados del auxilio contemplado en el Decreto
bajo examen. En general, la Corte advierte que el citado procedimiento se
ajusta a las reglas mínimas del debido proceso administrativo, y que responde a
los principios de eficiencia y celeridad, en aras de agilizar el reconocimiento
y la entrega del auxilio. Por lo demás, tal y como se ha señalado, el sistema
de armonización es acorde con el principio de equidad, esto es, con la búsqueda
de un equilibrio
adecuado en la asignación de los beneficios.
99.
Por último, el
artículo 6 establece que el auxilio será financiado con recursos que se asignen
del FOME al Ministerio del Trabajo, con lo que se logra que el mismo tenga una
base económica que permita su efectiva operancia, acorde con los artículos 334
y 345 de la Constitución. Sin embargo, en este punto, cabe también señalar que no
existe contradicción específica entre la creación e implementación del auxilio
económico y lo previsto en el artículo 355 de la Constitución, en el que se
prohíbe decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o
jurídicas de derecho privado.
100.      Al respecto, la jurisprudencia ha
sostenido que, la citada prohibición fue una respuesta del Constituyente al
abuso derivado de la antigua práctica de los auxilios parlamentarios, que no
excluye la implementación de políticas de desarrollo social, a través de las
cuales el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos,
en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional,
frente a las que se preservan los esquemas de control fiscal que se disponen en
la Carta. Así, por ejemplo, en la sentencia C-205 de 1995, se señaló que: “A
la luz del artículo 355 de la Constitución Política, puede afirmarse que los
subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran
prohibidos. La excepción solo es procedente si el subsidio, concedido por la
ley, se basa en una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para
realizar una finalidad esencial del Estado”. En igual sentido, en la
sentencia C-922 de 2000 se afirmó que: “no toda transferencia de recursos o
bienes públicos a favor de particulares, sin contraprestación alguna, puede
catalogarse como auxilio o donación prohibido, pues cuando la transferencia (…)
obedece al cumplimiento de finalidades constitucionales no se incurre en
violación del precepto del artículo 355”. En el caso bajo examen, como se
ha insistido, las medidas adoptadas proveen un sustento a quienes perdieron su
trabajo en el marco de la pandemia, señalan la operación para su entrega y
fijan un esquema de financiación. Desde esta perspectiva, no contradicen la
prohibición del artículo 355 de la Constitución. Antes bien, se enmarcan en las
excepciones legítimas a dicha prohibición, pues materializan el principio de
solidaridad (CP art. 1), la cláusula de Estado Social de Derecho (CP art. 1),
el respeto de la dignidad humana (CP art. 1) y los fines esenciales del Estado
(CP art. 2), en la medida en la que busca satisfacer el mínimo vital de quienes
se encuentran en una situación particular de vulnerabilidad, como consecuencia del
aumento en el desempleo.
(vii)
Juicio de
proporcionalidad
101.
A juicio de la
Corte, el primer grupo de medidas examinadas resulta proporcional frente a la magnitud de la crisis
que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia, en tanto que no
impone sacrificio alguno frente a los derechos y garantías de la población
cesante y, por el contrario, pretende, con el auxilio económico que se crea,
salvaguardar sus derechos al mínimo vital y a la vida digna. Por otra parte, la
insuficiencia de los recursos de las Cajas de Compensación, producto del
inesperado aumento en las solicitudes formuladas por parte de la población
inactiva, hicieron necesario que el beneficio bajo revisión se financiara con
los recursos que se asignen del FOME al Ministerio del Trabajo. Con tal
decisión, no se incurre en un actuar arbitrario, si se tiene en cuenta que
dicho Fondo fue creado, precisamente, para atender “los efectos adversos
generados a la actividad productiva”[158].
102.      Por todo el conjunto de razones
expuestas, se advierte que los artículos 1, 4, 5, 6 y 7 del Decreto Legislativo
801 de 2020 satisfacen en su integridad los juicios materiales de los cuales
depende su validez constitucional, por lo que serán declarados exequibles en la
parte resolutiva de esta sentencia.
Examen de constitucionalidad del segundo
grupo de medidas. Los beneficiarios del auxilio económico (arts. 2 y 3)
103.      El segundo grupo de medidas señala que
los beneficiarios del auxilio económico serán (i) los trabajadores dependientes
o independientes, (ii) que estén cesantes, (iii) que pertenezcan a las
categorías A y B de las Cajas de Compensación Familiar, (iv) que hayan aportado
a dichas Cajas, por lo menos, seis meses continuos o discontinuos en los últimos
cinco años, (v) que hayan perdido su empleo a partir del 12 de marzo del
presente año, con ocasión de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud, y (vi) que no hayan sido beneficiarios del Mecanismo de
Protección al Cesante en los últimos tres años[159].
(i)
Juicio de
finalidad
104.
El segundo grupo de
medidas está encaminado de forma directa y específica a impedir la agravación
de los efectos de la crisis que motivó la declaratoria del estado de emergencia.
En efecto, como ya se mencionó, el Gobierno nacional señaló que el Decreto
Legislativo 801 tiene como propósito “superar los efectos adversos sobre el
ingreso de los trabajadores que han perdido su empleo y [contribuir] a
cubrir necesidades de consumo de primera necesidad para el trabajador cesante y
su familia”[160].
Precisamente, este grupo de medidas determina que el decreto se aplica a los
trabajadores dependientes o independientes cesantes “categoría A y B de los
sectores público y privado”, requiriendo, además, para ser beneficiario, “que
hayan perdido su empleo a partir del 12 de marzo de 2020, en el marco de la
Emergencia Sanitaria”. De los dos requisitos previamente expuestos, se
advierte que el auxilio se dirige de manera concreta a aliviar la disminución
de los ingresos que está sufriendo la población de más bajos ingresos (en la categoría A, el
trabajador no supera dos SMMLV, y en la categoría B, su asignación está entre 2
y 4 SMMLV), la cual debió
haber quedado inactiva en el marco de la emergencia sanitaria, garantizando con
ello sus condiciones mínimas de supervivencia. Por ende, la Corte concluye que los
artículos 2 y 3 del Decreto 801 de 2020 cumplen con el juicio de finalidad.
(ii)
Juicio de
conexidad material
105.
El segundo grupo de
medidas guarda relación con las consideraciones del Decreto bajo examen, por lo
que satisface el juicio de conexidad interna. Así, en primer lugar, se aprecia
la referencia a la decisión de establecer un auxilio para la población cesante,
como consecuencia de los alarmantes indicadores de desempleo que existen en
Colombia, derivados de la pandemia originada por el COVID-19. Precisamente, en
las motivaciones del Decreto, se señala que es necesario “crear un mecanismo
diferente que permita la atención de un mayor número de trabajadores cesantes”[161]. En segundo lugar, y en lo que
atañe a la determinación de que los beneficiarios del auxilio económico sean los
“los trabajadores dependientes e independientes cesantes categoría A y B de
los sectores público y privado”, también se observa una relación específica
con las consideraciones del Decreto. A este respecto, en sus motivaciones, se resaltó
que el Decreto 1072 de 2015 “estableció las categorías tarifarias del
Sistema de Subsidio Familiar con base en el nivel salarial de los trabajadores
que recibirán subsidios del Sistema (…) y estableció la Categoría A hasta dos
salarios mínimos legales mensuales vigentes y Categoría B cuyo salario básico
está entre dos y cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes”[162]. En tercer lugar, el requisito de
haber “perdido su empleo a partir del 12 de marzo de 2020, en el marco de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud (…)”, se relaciona
de igual manera en las exposiciones del Decreto. Sobre el particular, se dispone
que es necesario “mitigar los efectos económicos negativos a causa de la
pandemia”[163]
y que se requiere tomar medidas “para disminuir la afectación que tendrá (…)
[el] coronavirus COVID-19, en los trabajadores cesantes”[164]. De esta manera, el Decreto
Legislativo es consistente con las motivaciones que se exhibieron para su
expedición y asegura que el auxilio no se dirija de manera general a la
población cesante, sino en esencia a aquella afectada por la pandemia.
106.
Adicionalmente, los
artículos 2 y 3 del Decreto 801 de 2020 también cumplen con el requisito de conexidad externa. Sobre este particular, el Decreto 637 de 2020 justificó la
declaratoria del estado de excepción, en la necesidad de adoptar medidas
dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la “mitigación y prevención
del impacto negativo en la economía del país”[165]. Precisamente, uno de esos
impactos es el aumento de la tasa de desempleo, en donde el auxilio económico que
se crea permite solventar las necesidades de la población más vulnerable que
perdió su empleo durante la emergencia sanitaria.
107.
En esos términos, la Sala constata que el
segundo grupo de medidas satisface el juicio de conexidad material.
(iii)
Juicio de
motivación suficiente
108.
En los considerandos
del Decreto Legislativo 801 de 2020 se exponen las razones específicas que
fundamentaron los requisitos para ser beneficiario del auxilio económico. Primero,
el Gobierno destacó la importancia de auxiliar a las personas que perdieron su
empleo por los efectos de la pandemia y que actualmente se encuentran cesantes.
Al respecto, señaló que (i) “la tasa de desempleo ascendió a 19.8%, la más
alta durante los últimos 20 años”[166],
(ii) que en mayo había una “población económicamente inactiva de 4 millones
313 mil personas”[167],
y que, ante esos hechos, se hacía necesario (iii) “implementar una serie de
medidas en materia laboral para disminuir la afectación que tendrá la pandemia
Coronavirus en los trabajadores cesantes”[168]. Segundo, y en línea con lo
anterior, resaltó que el Decreto 1072 de 2015 “estableció las categorías
tarifarias del Sistema de Subsidio Familiar con base en el nivel salarial de
los trabajadores”, con el fin de determinar dentro del universo de
trabajadores cesantes aquellos que serían beneficiarios del auxilio, por razón
de su condición económica y de la menor probabilidad de contar con alguna
fuente de ahorro para salvaguardar su mínimo vital. En consecuencia, por las
razones expuestas, es claro que el segundo grupo de medidas también satisface
el juicio de motivación suficiente.
(iv)
Juicio de
necesidad
109.
Desde el punto de
vista fáctico, el segundo grupo de normas satisface el juicio de
necesidad. Lo anterior, por cuanto es imperativo encontrar medidas que suplan
la pérdida de ingresos que están teniendo los colombianos que se han visto
afectados en su estabilidad en el trabajo con ocasión de la pandemia, en
especial, de las personas de menores ingresos como destinatarias del auxilio
bajo examen. Su condición de cesantes, el no ser beneficiarios de otro tipo de
prestación (como condición que se prevalece insistentemente en el Decreto 801
de 2020) y la dificultad de conseguir empleo en las actuales circunstancias,
demandaban la adopción de medidas que permitieran reconocer a su favor algún
tipo de ayuda económica, sobre todo ante la insuficiencia de los recursos
públicos disponibles para atender la emergencia y la necesidad imperiosa de
hacer un uso eficiente de los mismos, como factores que exigían priorizar los activos
existentes y adoptar medidas específicas a favor de la población cesante más
vulnerable.
110.
Desde el punto de
vista jurídico, el segundo grupo de medidas también es indispensable
para lograr los fines de la declaratoria del estado de excepción. Como se
indicó anteriormente, los instrumentos de protección que actualmente existen en
el ordenamiento jurídico no son suficientes para “afrontar la crisis
económica que padece la población cesante a causa de la pandemia”[169]. Y, además, como se demostró en
la sesión anterior, el
contenido de cada uno de ellos es distinto y su marco de acción permite la
coexistencia. A lo cual se agrega que el auxilio económico dispuesto en las
normas bajo revisión, permite dar respuesta a la “alta postulación de cesantes”[170] y al compromiso del Estado de
asegurar su protección, ante la falta de adecuación de los medios ordinarios frente
a las condiciones imprevistas que hoy en día se imponen.
(v)
Juicio de
ausencia de arbitrariedad
111.
El segundo grupo de
medidas no compromete el ejercicio de ningún derecho fundamental, ni pone en
riesgo la vigencia del Estado de Derecho, y menos aún, interrumpe el normal
funcionamiento de las Ramas del Poder Público. Por el contrario, regula los
requisitos exigidos para ser beneficiario del auxilio económico para la
población cesante, con miras a proteger el derecho al mínimo vital de las
personas más vulnerables que perdieron su empleo en el marco de la emergencia
sanitaria y que no han sido beneficiarias de otro tipo de prestación que
ampare dicha contingencia. Así, para la Sala Plena, el conjunto de normas que
aquí se examinan no vulnera las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.
(vi)
Juicios de
intangibilidad y de incompatibilidad
112.
El segundo grupo de
medidas igualmente satisface
los juicios de intangibilidad e incompatibilidad, por las siguientes razones:
primero, porque su regulación no afecta derecho alguno que, en virtud del DIDH
o del DIH, sea considerado como intangible (incluyendo las acciones o mecanismos
previstos para su protección); y, segundo, porque con ocasión de la entrada en
vigor de las normas bajo examen, tampoco se decretó la suspensión de algún
precepto de orden legal.
(vii)
Juicios de no
contradicción específica
113.
El segundo grupo de
medidas no contradice la
Constitución ni desconoce el marco de actuación del Ejecutivo durante el estado
de emergencia. Salvo los asuntos de igualdad que serán abordados en el juicio
de no discriminación, la Corte advierte que, en los artículos 2 y 3 del
Decreto 801 de 2020, se señalan como requisitos para acceder al auxilio
económico para la población cesante, (i) que el trabajador esté ubicado en la
categorías A y B de las Cajas de Compensación Familiar; (ii) que haya aportado
por lo menos seis (6) meses continuos o discontinuos en los últimos cinco (5)
años a dichas entidades; y (ii) que haya perdido el empleo a partir del 12 de
marzo del presente año, en el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud.
114.
En cuanto a la
primera de las citadas exigencias, cabe señalar que el artículo 2 sujeta el
otorgamiento del auxilio a los “trabajadores dependientes e independientes
cesantes categoría A y B de los sectores público y privado”. Tal
clasificación se encuentra en el Decreto 1072 de 2015, en donde, con base en la
asignación salarial de los trabajadores, se estableció que los niveles para
acceder a los servicios de las Cajas de Compensación Familiar, se someten a la
siguiente codificación: Categoría A: hasta dos SMLMV; Categoría B:
más de dos SMLMV; Categoría C: más de cuatro SMLMV; y Categoría D:
no afiliado a la caja[171].
Como se advierte de lo expuesto, el auxilio económico depende de los ingresos que
tenía la persona cesante, con miras a proteger efectivamente a quienes se
encuentran, por su condición económica, en situación de debilidad manifiesta
(CP art. 13). En otras palabras, los trabajadores que recibían más de 4 SMLMV,
quedan excluidos del beneficio bajo examen. Ello no desconoce mandato alguno de
la Constitución, pues como lo ha advertido la Corte, ante el carácter finito de
los recursos y la alta demanda que puede existir para ser favorecido con una
ayuda o subvención ofrecida por el Estado, es razonable que se limiten los
beneficiarios en atención a los ingresos económicos de las personas, con el
propósito de realizar finalidades de protección social. Así, este Tribunal ha
señalado que: “(…) el legislador puede otorgar beneficios específicos a
grupos de sujetos, pues su intención es atender las necesidades de grupos de
personas que se encuentran en situación especialmente vulnerable,
diferenciación que (…) se sustenta en [el] concept[o] de protección social”[172].
115.
En lo que atañe al
segundo de los requisitos mencionados, se trata de una medida que busca que el
auxilio tenga un mínimo de corresponsabilidad en quien tiene la condición de
beneficiario, como criterio válido para acceder al conjunto de prestaciones que
ofrece el Estado, en términos concordantes con el principio de equidad y con la
realización del criterio de sostenibilidad fiscal. Por lo demás, el nivel de
aporte de seis meses (continuos o discontinuos) en los últimos cinco años no es
arbitrario, ni tampoco excesivo. Por el contrario, busca ser incluyente frente
a la realidad de una economía, como la colombiana, en la que las cifras indican
que se impone el trabajo informal[173]
y los aportes intermitentes en el tiempo.
116.
Finalmente, en lo concerniente
al tercero de los requisitos previamente expuestos, la Sala advierte que su
objetivo es proteger exclusivamente a las personas de más bajos ingresos
que perdieron su trabajo en el marco de la pandemia, conforme lo exigen
los juicios de conexidad, finalidad y necesidad. Con esta decisión, además,
se materializan los mandatos relacionados con el principio de solidaridad (CP
art. 1), el respeto de la dignidad humana (CP art. 1) y la garantía del mínimo
vital (CP art. 2). Por ello, a juicio de esta Corporación, los artículos 2 y 3
del Decreto 801 de 2020 cumplen con el juicio de no contradicción específica.
(viii)
Juicio de
proporcionalidad
117.
Ninguno de los
requisitos previstos para acceder al auxilio económico afecta algún principio constitucional
o derecho fundamental. Visto su contenido y alcance, es claro que se trata de exigencias
necesarias y proporcionales para afrontar la actual situación de desempleo y
garantizar las condiciones mínimas de subsistencia de las personas más
necesitadas.
(ix)
Juicio de no
discriminación
118.
Las medidas que
determinan los requisitos para ser beneficiario del auxilio económico no dan
lugar a (i) ningún trato discriminatorio, fundado en criterios sospechosos como
los enlistados en el artículo 14 de la LEEE[174],
o a (ii) distinciones que resulten incompatibles con el derecho a la igualdad.
119.
Particularmente, en
su concepto de rigor, el
Procurador General de la Nación sostuvo que el artículo 3 vulnera el mandato de
igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución Política, por excluir
a dos tipos de sujetos: (i) los trabajadores independientes y (ii) los
trabajadores de categoría C. En su criterio, “la cesación de actividades
laborales genera las mismas consecuencias para todos los trabajadores”[175], por lo que no cabe la
diferenciación que, a su juicio, se produce respecto de los sujetos previamente
mencionados. En este orden de ideas, solicitó declarar la exequibilidad del
Decreto 801 de 2020, con excepción del artículo 3, en el que se debe
condicionar su alcance, en el sentido de incluir como beneficiarios a los
trabajadores independientes y a los aportantes de la categoría tarifaria C.
120.
A juicio de la
Corte, la alegación realizada por el Procurador General de la Nación no está
llamada a prosperar, por una parte, porque los trabajadores independientes
no están excluidos del auxilio económico. En efecto, si bien el artículo 3 del
Decreto Legislativo bajo examen, que define a los beneficiarios, no incluyó a dicha
categoría de trabajadores, lo cierto es que el artículo 2 –que define su ámbito
de aplicación– expresamente prevé que abarca “a trabajadores dependientes e independientes
cesantes categoría A y B de los sectores público y privado”[176]. De manera que, una lectura
integral y sistemática del Decreto 801 de 2020 permite concluir, sin mayor
dificultad, que el auxilio también cubre a quienes realizan su actividad
laboral de forma independiente.
121.
Y, por la otra, porque
la exclusión de los trabajadores de categoría C no es contraria al
mandato de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución. Sobre el
particular, como lo ha reseñado la jurisprudencia de la Corte, cabe aclarar que
el citado derecho carece de un contenido material específico, por lo que “puede
ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado”[177].
De ahí surge uno de sus principales atributos, como lo es su carácter
relacional. Para este Tribunal, conforme al grado de semejanza, la igualdad se
operativiza en dos reglas específicas, esto es, (i) la de
dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya
razones suficientes para darles un trato diferente; y (ii) la de dar un
trato desigual a supuestos de hecho distintos.
122.      A fin de determinar si existe
o no una vulneración del citado derecho, es preciso adelantar un juicio
tripartito, que involucra el examen del precepto legal, la revisión del
supuesto trato diferenciado injustificado, y la situación en la que se
encuentran los sujetos comparados. Para ello, este Tribunal suele emplear el
juicio integrado de igualdad[178], que se compone de dos etapas de análisis,
previa fijación del criterio de comparación o tertium
comparationis, o lo que es lo mismo, el punto de referencia en el que se
determinan los sujetos o supuestos de hecho que van a compararse. Así, en
primer lugar, este juicio implica la necesidad de definir si en el plano
fáctico y/o en el plano jurídico se confrontan sujetos o situaciones
susceptibles de equipararse, ya sea por ser similares o por responder a una
misma naturaleza.
123.
Una vez
establecida la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten
comparables, se procede, como segunda parte del juicio de igualdad, a
determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es,
si los sujetos o supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a
partir de los mandatos consagrados en la Constitución. Este examen consiste en
valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida
estudiada y para obtener el fin pretendido. Para tal efecto y como metodología
se analizan tres aspectos: (i) la finalidad buscada por la medida, (ii) el
medio empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin[179].
124.      En este sentido, en la
sentencia C-748 de 2009, la Corte condensó las dos etapas del juicio de
igualdad, en los siguientes términos: (a) lo primero que debe advertir el juez
constitucional es si, en relación con un criterio de comparación o tertium
comparationis, los sujetos o las situaciones de hecho bajo revisión son
similares. En caso de que encuentre que son claramente distintas deberá
declarar la exequibilidad de la norma, sin que pueda proseguir con la siguiente
etapa del juicio. Por el contrario, si advierte que lo comparado debe ser
tratado, en principio, de la misma forma, (b) cabe continuar con el examen de
adecuación, idoneidad, necesidad y proporcionalidad del trato diferenciado que
consagra la norma censurada, a partir de la identificación de los fines que se
buscan por el trato disímil.
125.
En el asunto bajo
examen, la Corte advierte que los sujetos que componen las categorías A y B de
las Cajas de Compensación Familiar no son comparables con los de categoría C, por
lo que el juicio de igualdad que se plantea no supera la primera de las etapas
que lo integran. En efecto, se trata de sujetos que objetivamente se hallan en
una situación diferente debido a su nivel de ingreso salarial, criterio válido
para determinar la cobertura de un auxilio, como lo es el previsto en el
Decreto 801 de 2020, pues todos aquellos trabajadores que sobrepasan las dos
categorías que se incluyen en la norma (categorías A y B) devengan un salario
superior a cuatro (4) SMLMV, por lo que se encuentran en un grado menor de
vulnerabilidad.
126.
Lo anterior supone
una situación fáctica distinta para uno y otro grupo de categoría de cesantes,
que los hace claramente incomparables. Así lo concluyó recientemente este
Tribunal en la sentencia C-324 de 2020. En dicha ocasión, la Corte estudió la
constitucionalidad del Decreto 770 del año en cita, en el que se restringían
los beneficiarios del subsidio previsto en la Ley 1636 de 2013 a los
trabajadores cotizantes de las categorías A y B, excluyendo de igual manera a
los de la categoría C. Esta Corporación concluyó, al igual que lo reitera en
esta oportunidad, que “no se evidencia un trato desigual entre iguales”,
pues los auxilios económicos estales, al apoyarse en recursos públicos limitados,
deben priorizar a las personas de menos ingresos, a las que han visto
restringida su posibilidad de ahorro y a las que su asignación mensual tan solo
cubre los básicos para una subsistencia digna.
127.
Por consiguiente, en
criterio de la Corte, al ser el ingreso salarial un criterio válido de distinción
para determinar el acceso a un auxilio económico del Estado, es claro que los
sujetos invocados no se encuentran en un plano fáctico y jurídico que torne
susceptible su comparación, por lo que no existe una afectación a la igualdad
que desconozca el juicio de no discriminación.
128.      Por el conjunto de razones expuestas, se
advierte que los artículos 2 y 3 del Decreto 801 de 2020 superan todos los
juicios materiales que se predican de las normas expedidas en los estados de
excepción y, por ende, serán declarados exequibles en la parte resolutiva.
Examen de constitucionalidad del tercer
grupo de medidas. Alivios
tributarios y financieros (arts. 9, 10 y 11)
129.      El tercer grupo de medidas contempla los
alivios tributarios y financieros en la operación del auxilio económico. Al
respecto, como se señaló con anterioridad en esta sentencia, en este marco
regulatorio se prevé que el retiro de las sumas transferidas no generará ningún
tipo de comisión o de tarifa. A ello se agrega la adopción de medidas
especiales en el pago de ciertos impuestos. Por un lado, se excluye del
gravamen a los movimientos financieros (i) “(…) a los traslados de los
dineros correspondientes a las transferencias (…) entre cuentas de la Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y las Cajas de Compensación Familiar”, (ii) “los traslados entre
dichas corporaciones y los beneficiarios” del auxilio, y (iii) los
traslados entre las Cajas de Compensación Familiar con “cualquier operador
para cumplir con la entrega” de los recursos. Y, por el otro, se señala que
el auxilio económico que se otorga por el Estado “será́ considerado
como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional para efectos del
impuesto sobre la renta y complementarios”.
130.      Por último, el Decreto señala que el
auxilio económico será inembargable y no podrá abonarse a “ningún tipo de
obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se
disperse la transferencia”[180].
Esta última restricción estará vigente por el término de 30 días siguientes al
desembolso de los recursos y ella no “(…) se extiende a las obligaciones del
beneficiario con personas distintas a la entidad financiera a través de la cual
se disperse la transferencia monetaria no condicionada, cuando el beneficiario
haya dado su consentimiento previo, en cualquier momento, para el débito de los
recursos”[181].
(i)
Juicio de
finalidad
131.
Los alivios
tributarios y financieros previstos en el tercer grupo de medidas están
encaminados de forma directa y específica a impedir la agravación de los
efectos de la crisis que motivó la declaratoria del estado de emergencia. Sobre
el particular, en el Decreto 637 de 2020, el Gobierno precisó que, entre otras,
dicha declaratoria se justificaba por (i) la necesidad de aliviar la
disminución de ingresos de la población cesante; (ii) a fin de que pudiesen cubrir
las necesidades de consumo de artículos de primera necesidad y, con ello (iii)
“garantizar [su] derecho fundamental al mínimo vital”[182]. Estos propósitos
se cumplen con el tercer grupo de medidas, por las siguientes razones: primero,
porque otorga un paquete de alivios económicos para evitar que el auxilio
económico se vea disminuido, como ocurre con la exclusión en el pago de
comisiones por el retiro de las transferencias y con la calificación de la
ayuda otorgada por el Estado como ingreso no constitutivo de ganancia
ocasional. Segundo, porque excluye la posibilidad de que las sumas que se
reconozcan se destinen a un propósito distinto, cuando determina su
inembargabilidad. Y, tercero, porque reduce los costos de la operación al
eximir de impuestos todos los traslados contemplados en el Decreto. De esta
manera, se optimizan los recursos finitos existentes y se logra que se destinen
únicamente a la entrega de auxilios económicos para la población cesante. Por ello,
la Corte concluye que se observa el juicio de finalidad.
(ii)
Juicio de
conexidad material
132.
Los alivios
tributarios y financieros guardan relación directa y específica con las
consideraciones del Decreto Legislativo. Precisamente, como se ha mencionado en
esta sentencia, dentro sus motivaciones se resaltó expresamente las altas
cifras de desempleo, la postulación creciente de cesantes y el carácter finito
de los recursos para financiar el auxilio. En este sentido, permitir reducir
los costos de operación para su otorgamiento y optimizar los activos existentes
para su entrega, objetivos que se cumplen con los preceptos bajo examen, hacen
que las medidas tengan un vínculo concreto con las consideraciones del Decreto
801 de 2020 y, por tanto, observen el juicio de conexidad interna.
133.
De igual manera, se
cumple con el juicio de conexidad externa. Al respecto, las razones que
ya fueron expuestas en el juicio de conexidad interna se extienden a este
análisis. En particular, cabe insistir en que el Decreto 637 de 2020 dispuso
que “(…) las Cajas de Compensación Familiar pueden atender aproximadamente
104.000 personas cesantes (…) disponibilidad que se ve altamente superada por
las 454.000 postulaciones”[183].
Así las cosas, es necesario “(…) encontrar medidas que, durante las
condiciones de aislamiento social, permitan aliviar la disminución de ingresos
que está teniendo gran parte de la población”[184], ello se logra, entre otras, con los
alivios tributarios y económicos previstos en el tercer grupo de medidas, los
cuales permiten optimizar los recursos exclusivamente a la entrega del auxilio
económico para la población cesante.
(iii)
Juicio de
motivación suficiente
134.
Los considerandos
del Decreto Legislativo 801 de 2020 dan cuenta de las razones específicas que
fundamentaron los alivios tributarios y financieros previstos en el tercer
grupo de medidas. En general, como se advierte de lo anteriormente expuesto,
ellas se explican por la necesidad de asegurar el mínimo vital de las personas
que perdieron su empleo. De ahí que, a juicio de la Corte, se entiende
satisfecho el juicio de motivación suficiente.
(iv)
Juicio de
necesidad
135.
La Corte reitera que los beneficios
tributarios y financieros constituyen un conjunto de herramientas idóneas para
que (i) se optimicen los recursos destinados al auxilio económico y (ii) se
asegure que las sumas que se otorguen estén efectivamente dirigidas a atender
las condiciones básicas de subsistencia de la población cesante. De esta
manera, se cumple con el juicio de necesidad fáctico.
136.
Ahora bien, desde el
punto de vista jurídico, el tercer grupo de medidas también es necesario,
por una parte, porque de no existir la gratuidad que se impone en el artículo
9, el carácter dispositivo de las normas comerciales, hubiese autorizado el
cobro por el retiro o por la disposición de las sumas que se depositen en las
cuentas habilitadas para el abono del auxilio. Y, por la otra, porque las
exenciones de impuestos, como las previstas en el artículo 10, solo se
autorizan bajo el cumplimiento del principio de legalidad (CP art. 338), el
cual se puede suplir excepcionalmente por el Gobierno Nacional en los Estados
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, al amparo de lo dispuesto en el
artículo 215 del Texto Superior. Precisamente, el precepto en cita dispone que
el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá mediante decreto establecer
en forma transitoria nuevos tributos o modificar los existentes, lo que incluye
eximir su pago. Sin estas autorizaciones de carácter legal, las medidas
reseñadas no hubiesen podido ser adoptadas, al excluir la posibilidad de ser
introducidas por vía reglamentaria.
(v)
Juicios de intangibilidad,
incompatibilidad, proporcionalidad, no discriminación y ausencia de
arbitrariedad
137.
La Sala Plena encuentra
que los alivios tributarios y económicos previstos por el tercer grupo de
medidas superan los juicios de intangibilidad, no discriminación, incompatibilidad,
proporcionalidad y ausencia de arbitrariedad. Ello es así, en primer lugar,
porque no suspenden ni restringen derechos fundamentales, no interrumpen el
normal funcionamiento de las Ramas del Poder Público, no suprimen ni modifican
los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento y, menos aún,
lesionan o desmejoran los derechos sociales de los trabajadores. En segundo
lugar, porque las medidas adoptadas son equitativas frente a lo pretendido,
pues no obstante se disminuye el monto de recaudo de algunos impuestos, lo
cierto es que permite optimizar los recursos destinados al auxilio económico de
la población cesante en el marco de la crisis y garantizan que las sumas
lleguen de manera integral a los destinatarios. Y, en tercer lugar, porque no
entrañan discriminación alguna, cuando su propósito es favorecer a las personas
cesantes más vulnerables afectados por la emergencia actual.
(vi)
Juicio de no
contradicción específica
138.
Los alivios tributarios
y financieros también cumplen con el juicio de no contradicción
específica. En efecto, este grupo de medidas es consecuente con la
posibilidad de intervención del Estado en la economía y con el régimen
constitucional en materia de tributos para los estados de excepción.
139.      En cuanto al artículo 9, como ya se
dijo, se dispone que los beneficiarios del auxilio económico no pagarán ningún
tipo de comisión o tarifa por el retiro o disposición de las transferencias que
reciban en virtud del mismo. Esta norma desarrolla mandatos de intervención del
Estado en la economía, con miras a garantizar que los recursos destinados a
proteger a la población cesante, se destinen en su integridad al mejoramiento
de sus condiciones de vida (CP art. 334), y no se vean disminuidos con ocasión
de la utilización de las cuentas en las que se produzca el abono de las sumas
mensuales reconocidas. La Carta permite que las libertades económicas sean
objeto de limitaciones (CP art. 333), cuando, como ocurre en el presente caso,
se busca la obtención de propósitos de interés social, que se sustentan en la
salvaguarda de derechos fundamentales como el mínimo vital y la vida digna[185].
140.
Respecto del
artículo 11, la Corte observa que la inembargabilidad de los recursos que se
otorguen por vía del auxilio económico es una decisión que, en términos de la
Constitución, le corresponde al legislador[186], y en esta ocasión, al extraordinario,
con miras a garantizar que las sumas periódicas que se asignen a la población
cesante logren efectivamente el cometido de asegurar el amparo de sus derechos fundamentales.
Precisamente, esta Corporación ha avalado la facultad discrecional que existe
para que por vía legal se establezcan que bienes son inembargables, siempre que
se atienda a límites vinculados, como sucede en el sub-judice, con el
reconocimiento de la dignidad humana y la efectividad de los derechos
constitucionales[187]. Ahora bien, cabe precisar que, además de la citada
medida, el precepto legal bajo estudio señala que el auxilio no podrá
descontarse para el pago de ningún tipo de obligación del beneficiario con la
entidad financiera a través de la cual se haga el abono en cuenta, precisamente
con el objeto de garantizar que los recursos se destinen a la protección del
mínimo vital y la vida digna. Para la Corte, esta disposición corresponde a una
limitación válida de las libertades económicas, más aún cuando se advierte que
ella estará vigente por el término de 30 días siguientes al desembolso de los
recursos. Por último, y con sujeción al principio de autonomía de la voluntad,
se autoriza el abono del auxilio para personas distintas a los entes financieros,
siempre que sea para cubrir obligaciones preexistentes y, por esa vía, en la
práctica, aun cuando el decreto no lo mencione, precluir eventuales
afectaciones mayores respecto de otros derechos, como lo sería, por ejemplo, el
derecho a la vivienda digna.
141.
Y, finalmente, en
cuanto al artículo 10, este Tribunal encuentra que las exenciones que allí se
consagran respecto del gravamen a los movimientos financieros y al impuesto
sobre la renta y complementarios, se justifican por la habilitación que el
artículo 215 de la Constitución Política le otorga al legislador
extraordinario, para modificar los tributos existentes. No obstante,
cabe señalar que el inciso 3 del precepto superior en mención dispone que la
vigencia de esas medidas, no podrá superar el término de la siguiente vigencia
fiscal.
142.
Para
efectos de abordar el problema que surge de la citada limitante, es preciso
resaltar que la jurisprudencia constitucional ha distinguido el escenario de
aplicación de las exenciones tributarias, cuando se trata del desarrollo de los
estados de excepción, en dos alternativas: (i) como medida principal y
(ii) como medida accesoria. En el primer caso, este Tribunal se ha
enfrentado al examen de constitucionalidad de decretos legislativos cuyo fin
primordial es la adopción de decisiones en materia tributaria, utilizando
referentes amplios o de contenido indeterminado, para fijar el alcance temporal
de la exención. Ante esa situación, y dado el deber constitucional de preservar
el carácter limitado de las acciones con contenido fiscal, la Corte ha
dispuesto la declaratoria de exequibilidad condicionada de tales medidas, bajo
el entendido de que dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal[188]. Por el contrario, en el
segundo caso, esto es, cuando el objeto del decreto legislativo es la adopción
de otro tipo de decisiones de política pública, como ocurre con la
implementación de acciones o programas sociales, en donde las exenciones
tributarias operan como medidas accesorias para su materialización, esta
Corporación –siempre que no se advierta la violación
de algún precepto superior– ha declarado su exequibilidad de forma pura y
simple, al advertir que su vigencia está atada a la ejecución de tales
programas, los cuales se caracterizan por su corta duración, y en los que
existe certeza sobre la imposibilidad de superar el término que se prevé en el
inciso 3 del artículo 215 del Texto Superior[189].
143.
En el
asunto bajo examen, las exenciones previstas en el artículo 10 del Decreto 801
de 2020 se ajustan a la categoría de medida accesoria, con vigencia transitoria, y cuya duración se halla
sometida a la ejecución del programa de auxilio económico para la población
cesante, el cual se circunscribe máximo al período fiscal 2021, sin capacidad
de superar el límite previsto en el inciso 3 del artículo 215 de la
Constitución. En efecto, el
otorgamiento del beneficio que se crea se restringe a un pago mensual de hasta
por tres (3) meses, y
al entrar el citado decreto en vigor desde el pasado 4 de junio, no es posible
que se supere la vigencia del 31 de diciembre de 2021, como tope impuesto en el
mencionado artículo 215 Constitucional[190].
144.      Por el conjunto de razones
expuestas, se advierte que los artículos 9, 10 y 11 del Decreto 801 de 2020
superan todos los juicios materiales que se predican de las normas expedidas en
los estados de excepción y, por ende, serán declarados exequibles en la parte
resolutiva.
Examen de constitucionalidad del cuarto
grupo de medidas. Tratamiento de información (art. 8) y vigencia (art. 12)
145.      El cuarto grupo de normas autoriza a las
entidades públicas y privadas a recibir y suministrar los datos
personales y la información financiera necesaria para el giro de la
transferencia del auxilio económico. Es importante destacar que esta
autorización está limitada en el tiempo. En efecto, el tratamiento de
información se extenderá “[ú]nicamente durante el [plazo] de aplicación
[del] (…) Decreto, esto es, hasta que se autoricen los auxilios económicos a
todos los beneficiarios bajo lo estipulado en el presente Decreto”[191].
(i)
Juicio de
finalidad
146.
El artículo 8 del
Decreto 801 de 2020 está encaminado de forma directa y específica a impedir la
agravación de los efectos de la crisis que motivó la declaratoria del estado de
emergencia prevista en el Decreto 637 del año en cita, pues a través de su
aplicación se logra focalizar a los beneficiarios del auxilio, se garantiza que
su reconocimiento y pago recaiga sobre quienes efectivamente lo necesitan, se
evita que se incurra en una doble postulación y se excluye la posibilidad de
que se infrinja algunas de las prohibiciones vinculadas con la recepción de más
de una ayuda por la condición de cesante (Decreto 801 de 2020, arts. 4 y 5,
par. 2).
(ii)
Juicio de
conexidad material
147.
El tratamiento de
información para la autorización del auxilio económico guarda relación directa
con las consideraciones del Decreto Legislativo 801 de 2020 y con las del
Decreto 637 del mismo año. Por una parte, en las motivaciones del Decreto bajo
examen, se destacó la necesidad de (i) crear un auxilio para la población cesante
más vulnerable y (ii) optimizar el uso de los recursos existentes. Y, por la
otra, en la declaratoria del estado de emergencia, el Gobierno nacional
justificó tal decisión, en la obligación de “(…) aliviar la disminución de
ingresos que está teniendo gran parte de la población colombiana”[192]. Para alcanzar estos propósitos,
se requiere conocer los datos de los posibles beneficiarios y verificar, a
partir de ellos, que tengan esa condición. Lo anterior solo se logra con la
autorización del tratamiento que se dispone en el artículo 8, por lo que la
Corte concluye que satisface el juicio de conexidad interna y externa.
(iii)
Juicio de
motivación suficiente
148.
El Gobierno nacional
dio cuenta de las razones específicas que sustentan el tratamiento de
información, tanto en los considerandos del Decreto bajo examen como en la
intervención que presentó ante la Corte. Para el efecto, adujo que el artículo
8 es indispensable por tres motivos: el primero, porque permite materializar el
otorgamiento de los recursos existentes a las personas más vulnerables; el
segundo, porque mejora el acceso a un programa social y evita la duplicidad de
esfuerzos; y, el tercero, porque focaliza y ubica “de manera adecuada a los
beneficiarios del auxilio económico”[193].
En estos términos, la Sala concluye que el artículo 8 satisface el juicio de
motivación suficiente.
(iv)
Juicio de
necesidad
149.
Desde el punto de vista fáctico, el
artículo 8 del Decreto 801 de 2020 es necesario. Sobre el particular, como ya se
señaló, la magnitud de la crisis y la insuficiencia de los recursos para
amparar las necesidades básicas de todos los solicitantes, exigen que las
entidades públicas y los operadores privados tengan la información que permita controlar
que el auxilio se destine a los trabajadores más vulnerables, que perdieron su
empleo con ocasión de la pandemia. Lo anterior justifica la necesidad de
adoptar unas medidas que permitan recibir y suministrar los datos personales,
así como manejar los registros financieros que permitan proceder al abono en
cuenta del auxilio. Esto resulta particularmente importante en la actual
crisis, pues la coyuntura dificulta conseguir trabajo y los cesantes necesitan
asegurar su sustento económico.
150.
Por lo demás, desde
el punto de vista jurídico, el artículo 8 también es necesario, pues en
el ordenamiento jurídico no existe una autorización para que las entidades
públicas y los operados privados reseñados en el Decreto 801 de 2020, reciban y
suministren los datos personales y la información financiera de quienes se
postulen a obtener el auxilio allí previsto. En este punto, cabe señalar que la
Constitución Política establece de forma directa que “[e]n la recolección,
tratamiento y circulación de datos personales se respetará (…) la libertad”[194], por lo que, como regla
general, todo acto que involucre la disposición de información personal requiere
de la autorización previa, expresa e informada de su titular.
151.
Ahora bien, aun
cuando existen algunas excepciones a dicha regla, en las que el tratamiento de
autoriza por mandato legal, lo cierto es que ninguna de esas hipótesis
exceptivas es aplicable al propósito del Decreto Legislativo bajo examen. En
efecto, el artículo 10 de la Ley 1581 de 2012 señala que la autorización del titular
no es necesaria cuando se trate de “a) información requerida por una entidad
pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden
judicial; b) datos de naturaleza pública; c) casos de urgencia médica o
sanitaria; d) tratamiento de información autorizado por la ley para fines
históricos, estadísticos o científicos; [y] e) datos relacionados con el
Registro Civil de las Personas”. De acuerdo con lo anterior, es claro que,
sin la autorización legal que ahora se prevé en el artículo 8 del Decreto 801
de 2020, no se podía proceder al tratamiento de los datos necesarios para
identificar a los beneficiarios del auxilio y para proceder a su respectivo
abono en cuenta. En esos términos, era necesaria una disposición de rango legal
que autoriza el tratamiento de la información, sin necesidad de contar con el
consentimiento previo y expreso del titular. Por lo anterior, la Sala Plena tiene
por satisfecho el juicio de necesidad jurídica.
(v)
Juicios de,
intangibilidad, incompatibilidad, no discriminación y ausencia de arbitrariedad
152.      La Sala encuentra que el tratamiento de
información previsto en el artículo 8 cumple con los juicios de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, incompatibilidad y no discriminación. Primero, porque
con su regulación no se suspenden ni vulneran los derechos fundamentales.
Segundo, porque tampoco se interrumpe el normal funcionamiento de las Ramas del
poder público. Tercero, porque no se suprimen ni modifican los órganos y
funciones básicas de acusación y juzgamiento, ni se desmejoran los derechos
sociales de los trabajadores. Y, cuarto, porque no entraña discriminación
alguna.
(vi)
Juicio de no
contradicción específica
153.
La Corte advierte
que autorizar a las entidades públicas y privadas a recibir y suministrar los
datos personales y la información financiera de quienes se postulen a obtener
el auxilio económico para la población cesante no contradice la Constitución, ni
desconoce el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
154.
Al respecto, esta
Corporación ha admitido que “(…) en ciertos casos, la rigidez del principio
de libertad pueda ceder ante la necesidad de cumplir con un fin constitucional superior,
flexibilizándolo[,] para armonizarse con el principio de finalidad y siempre
con arreglo al principio de necesidad”[195].
Así lo autoriza también la Ley 1581 de 2012, en el artículo 4, cuando dispone
que, “sin perjuicio de las excepciones previstas en la ley,
en el tratamiento [de datos personales] se requiere la autorización previa e
informada del titular”[196].
155.
La armonización
respecto de los principios de finalidad y necesidad exige tener
en cuenta que, el primero de ellos, demanda que el tratamiento de datos
obedezca a un propósito legítimo de acuerdo con la Constitución y la ley;
mientras que, el segundo, requiere que los datos sean los estrictamente
necesarios para el cumplimiento de las finalidades perseguidas, de tal forma
que se encuentra prohibido el registro y la divulgación que no guarde estrecha
relación con el objeto que se busca.
156.
De
acuerdo con lo anterior, es claro que el legislador puede, en casos
excepcionales, autorizar que el tratamiento de datos se lleve a cabo sin el
consentimiento previo, expreso e informado del titular, cuando sea necesario
para cumplir con un propósito constitucional, acorde con los principios de
finalidad y necesidad. Lo anterior acontece en el caso bajo examen, en el que
la autorización legal se explica para hacer más eficiente la operación del auxilio en la
identificación de los beneficiarios, así como en el proceso para su entrega a
quienes cumplan con los requisitos para ser titulares de dicho beneficio. Por
lo demás, también se logra garantizar que el auxilio lo reciban quienes en
efecto lo necesitan, para salvaguardar su mínimo vital y su derecho a la
dignidad humana, al tiempo que se evita procesos de doble postulación. Todos
ellos fines acordes con la Constitución.
157.
No obstante, cabe
aclarar que, aun cuando es válido que el legislador exceptúe en este caso la
obligación del consentimiento previo como soporte para el tratamiento de datos,
en razón del cumplimiento de las finalidades expuestas, sobre todo si tiene en
cuenta que la circulación de la información es limitada en el tiempo; lo cierto
es que en la ejecución de los mandatos previstos en el artículo 8, se debe por
las entidades públicas y los operadores privados cumplir en su integridad con
el resto de principios que rigen el tratamiento de datos personales, en los
términos dispuestos por la Ley 1581 de 2012. Ello se dispone expresamente en dicho
mandato legal, cuando al definir su campo de aplicación, señala que: “Artículo
2. Los
principios y disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables a los
datos personales registrados en cualquier base de datos que los haga
susceptibles de tratamiento por entidades de naturaleza pública o privada.
(…)”[197].
(vii)
Juicio de
proporcionalidad
158.
Finalmente, el
artículo 8 del Decreto Legislativo 801 de 2020 satisface el juicio de proporcionalidad, pues se
trata de una medida razonable frente a los derechos a la intimidad personal y
al habeas data, por las siguientes razones: en primer lugar, porque la
medida tiene como fin identificar a los beneficiarios del auxilio, garantizando
que lo obtengan efectivamente aquellos que cumplan con los requisitos para acceder
a su reconocimiento. En segundo lugar, porque la medida es idónea y conducente
para alcanzar dicho fin. En efecto, ella le permite al Estado “focalizar y
ubicar de manera adecuada a los beneficiarios del auxilio económico”[198]. En tercer lugar, porque la
medida es necesaria, al no existir opciones alternativas menos lesivas respecto
del fin pretendido. En este punto, cabe aclarar que, como se indicó en el
juicio de necesidad jurídica, no hay en el ordenamiento una norma que contemple
una excepción aplicable al caso bajo examen y una determinación en ese sentido
únicamente puede hacerse por ley. Por lo demás, no cabe acudir a la regla
general del consentimiento previo, pues mientras tal proceso ocurre, se
seguirían agravando los efectos del desempleo, frente a la necesidad de brindar
una garantía oportuna al mínimo vital y a la vida digna de la población
cesante.
159.
En cuarto lugar, la medida es proporcional
en sentido estricto, por cuanto (i) la información recibida solamente será
aquella que sea necesaria para la entrega del auxilio económico; (ii) el acceso
a la información se circunscribe al tiempo de aplicación del decreto; (iii) las
entidades y operadores que reciban los datos deben adoptar políticas para certificar
su seguridad y confidencialidad y, (iv) en todo caso, como ya se dijo, se
deberán aplicar los principios que rigen el tratamiento previstos en la Ley
1581 de 2012. Por lo tanto, se trata de una medida restringida, excepcional,
controlada y efectiva para materialización el auxilio, sin descuidar la
importancia de proteger la información requerida.
160.
Por
último, no es cierto, como lo afirmó uno de los intervinientes[199], que la
norma “deja en libertad
a las autoridades públicas y privadas para divulgar información de las personas
que quieran acceder al subsidio”[200],
pues al estar sometido su tratamiento a los principios de la Ley 1581 de 2012[201], son
exigibles los mandatos de acceso y circulación restringida, seguridad y
confidencialidad.
161.
Por el
conjunto de razones expuestas, se advierte que el artículo 8 del Decreto 801 de
2020 supera todos los juicios materiales que se predican de las normas
expedidas en los estados de excepción y, por ende, será declarado exequible en
la parte resolutiva. De manera adicional, cabe señalar que el artículo 12 del
mencionado Decreto establece que las normas sometidas a control rigen a partir
de la fecha de su publicación, esto es, desde el 4 de junio de 2020. Se trata
de una disposición que sigue la regla tradicional de entrada en vigencia de las
normas jurídicas[202], por lo que no suscita interrogante
alguno de constitucionalidad y, por consiguiente, también será declarado
exequible.
I.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
162.      En desarrollo del estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante Decreto 637 del 06
de mayo de 2020, el Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 801 del 04
de junio del año en cita, mediante el cual se dispuso la creación de un auxilio
económico a la población cesante que haya perdido su empleo a partir del 12 de
marzo de este año, correspondiente a un valor mensual de ciento sesenta mil
pesos ($ 160.000) moneda corriente, hasta por tres (3) meses.
163.      En ejercicio del control de
constitucionalidad a su cargo (CP arts. 215 y 241.7), la Corte consideró que el
Decreto sub examine satisfizo los requisitos formales previstos por la
Constitución y por la Ley 137 de 1994, así como los juicios materiales que
determinan la validez de las medidas adoptadas.
164.      En términos generales, esta
Corporación concluyó que las acciones adoptadas por el ejecutivo están
dirigidas a superar la crisis y evitar la extensión de sus efectos,
particularmente beneficiando a un sector de la población en alto grado de
vulnerabilidad, como lo es la población cesante que se encuentra clasificada en
las categorías A y B de las Cajas de Compensación Familiar. En cuanto su
contenido, no advirtió vulneración alguna de carácter constitucional, y cada
una de las medidas adoptadas superaron los juicios de conexidad, no
contradicción específica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad, no
discriminación, motivación suficiente, falta de arbitrariedad e intangibilidad.
Entre los aspectos reseñados, se advirtió que este mecanismo superaba el juicio
de necesidad jurídica, ya que, pese a la existencia de otros medios de
protección al cesante, el contenido de cada uno de ellos es distinto y su marco
de acción permite la coexistencia, la cual se refuerza desde la órbita
constitucional, ante la obligación de dar una respuesta apremiante a la
salvaguarda de la vida digna y el mínimo vital de los más necesitados, por el
fenómeno de desempleo vinculado a la pandemia y al aislamiento social
obligatorio.
165.      Por lo demás, se precisó que
la identificación de los sujetos beneficiarios no vulneraba el derecho a la
igualdad, pues la categoría C de población cesante no es susceptible de ser
comparada (con relación a las categorías A y B, como destinatarias del auxilio),
al existir un criterio válido y razonable de distinción, consistente en el
nivel básico de asignación o salario que ha venido percibiendo el trabajador.
Por último, las medidas tributarias previstas en el artículo 10 constituyen
exenciones accesorias a la protección temporal que a favor del desempleado se
brinda en el decreto legislativo, por lo que al tratarse de apoyos no
superiores a tres (3) meses y al entrar el citado decreto en vigor desde el
pasado 4 de junio, no es posible que superen la vigencia del 31 de diciembre de
2021, como límite impuesto en el artículo 215 Constitucional.
166.      Por fuera de los aspectos
previamente resaltados, tal y como ya se dijo, este Tribunal no advirtió que
ninguna norma sometida a control desconociera los mandatos previstos en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994, por lo que no cabe conclusión distinta
que declarar la exequibilidad del Decreto 801 de 2020.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. - Declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 801 de 2020, “Por medio del cual se crea el auxilio
económico a la población cesante, en el marco del Estado de Emergencia,
Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (E)
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Escritos presentados el 28 de julio y el 10
de agosto de 2020.
[2] Intervención del DAPRE, pág. 28.
[3] Ibídem, pág. 30.
[4] Ibídem, pág. 32.
[5] Ibídem, pág. 45.
[6] Ibídem, pág. 45.
[7] Ibídem, pág. 48.
[8] Ibídem, pág. 47.
[9] Ibídem.
[10] Ibídem, pág. 44.
[11] Escrito remitido a la Corte Constitucional el
26 de junio de 2020.
[12] Informe de la SIC, pág. 5.
[13] Ibídem, pág. 6.
[14] Ibídem.
[15] Ibídem, págs. 6-7.
[16] Ibídem, pág. 7.
[17] Informe preparado por el Viceministro de
Empleo y Pensiones del 1° de julio de 2020.
[18] Ibídem, pág. 25.
[19] Ibídem, pág. 26.
[20] Ibídem, pág. 12.
[21] Ibídem, pág. 13.
[22] Ibídem, pág. 13.
[23] Ibídem, pág. 13.
[24] Ibídem, pág. 22.
[25] Ibídem, pág. 27.
[26] En escrito presentado por la jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio del 23 de julio de 2020.
[27] Ibídem, pág. 2.
[28] Los intervinientes que
solicitaron la exequibilidad del Decreto Legislativo son: el Director del Departamento de Derecho
Laboral de la Universidad Externado de Colombia; el Representante Legal de la
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI; el Presidente Ejecutivo
de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar – ASOCAJAS, el Presidente
de la Confederación de Trabajadores de Colombia; y la Directora del Centro de
Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia.
[29] Intervención del ciudadano Luis Fernando Roa
Holguín.
[30] El Centro de Estudios Fiscales de la
Universidad Externado de Colombia, pág. 4.
[31] Ibídem.
[32] Ibídem, pág. 6.
[33] Intervención de Asocajas, pág. 13.
[34] El Centro de Estudios Fiscales de la
Universidad Externado de Colombia, pág. 8.
[35] Ibídem, pág. 9.
[36] El Centro de Estudios Fiscales de la
Universidad Externado de Colombia, pág. 10.
[37] Intervención del ciudadano Luis Fernando Roa
Holguín.
[38] Pág. 4.
[39] Ibídem.
[40] Ibídem, pág. 5.
[41] Intervención del Procurador General de la
Nación, pág. 22.
[42] Ibídem, pág. 24.
[43] Ibídem, pág. 27.
[44] Ibídem, pág. 28.
[45] Ibídem, pág. 30.
[46] Ibídem, pág. 25.
[47] Ibídem, pág. 26.
[48] Ibídem, pág. 27.
[49] Ibídem, pág. 8.
[50] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas
entre otras, en las sentencias C-136, C-145, C-
146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218,
C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de 2015; C-465 de 2017 y C-466 de
2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[51] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, citando a
su vez la sentencia C-216 de 2011.
[52] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios
requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar
los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción
interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el
principio de temporalidad (precisos términos para su duración) y (iii) la
Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades
militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados
(art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser
respetado (art. 214 de la CP).
[53] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional
respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del
artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone
el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le
corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter
general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los
estados de excepción”.
[54] Corte Constitucional, sentencia C-216 de 1999.
[55] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el
artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que
motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica,
cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con
la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[56] Decreto 333 de 1992.
[57] Decreto 680 de 1992.
[58] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y
Decreto 601 de 2017.
[59] Decreto 80 de 1997.
[60] Decreto 2330 de 1998.
[61] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[62] Decreto 4975 de 2009.
[63] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[64]  Este capítulo
se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465, C-466 y C-467 de 2017. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[65] Sobre el juicio de finalidad se ha pronunciado la Corte
Constitucional en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011,
C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-672 de 2015,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y
C-467 de 2017.
[66] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos”.
[67] La Corte Constitucional en la sentencia C-724 de 2015
señaló “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia C-700 de
2015 dispuso que el juicio de finalidad “(...) es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta”.
[68] Al respecto, es posible consultar las sentencias C-145 de
2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009 , C-225 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de
2010 y C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de
2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de
2011, C-242 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de
2017, C- 465 de 2017, C-466 de 2017, C-467 de 2017, C-468 de 2017 y C-517 de
2017.
[69] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[70] En este sentido, la sentencia C-409 de 2017 dispuso que “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434 de 2017.
[71] La sentencia C-724 de 2015 dispuso que “La conexidad en
el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base
en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-701 de 2015.
[72] Sobre este tema es posible consultar las providencias
C-225 de 2009, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[73] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017. En dicha
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015 y
C-194 de 2011.
[74] Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de
2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017
y C-467 de 2017.
[75] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, en la cual
se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 y C-742 de
2015.
[76] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994: “Vigencia del Estado
de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[77] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003, reiterada,
entre otras, en las sentencias C-224/ de 2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017.
[78] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este
Tribunal en las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-224 de 2009, C-225
de 2009, C-884 de 2010 , C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-219 de 2011, C-224 de
2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de
2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[79] Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de
2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de
2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[80] Esta Corporación se ha referido a la
necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias C-136 de 2009,
C-146 de 2009, C-225 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011,
C-225 de 2011,C-227 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434
de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[81] El artículo 12 de la LEEE dispone que “Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[82] Al respecto se ha referido este Tribunal
en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009,
C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C – 912 de 2010, C-193 de 2011,
C-218 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011,
C-240 de 2011,C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434
de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C- 467 de 2017.
[83] El artículo 11 de la LEEE dispone que “Los
decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales
cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.
[84] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-146 de 2009,
C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010,
C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-219 de 2011,
C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011,
C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-409 de 2017,
C-434 de 2017,  C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C - 467 de 2017.
[85] El artículo 13 de la LEEE dispone que “Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario,
para buscar el retorno a la normalidad”.
[86] Al respecto se pueden consultar las
sentencias C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de
2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de
2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[87] Artículo 14. No discriminación. “Las medidas adoptadas
con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación
alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[88] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de
categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[89] En este sentido, en la sentencia C-156 de 2011, esta Sala
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[90] Decreto Legislativo 801 de 2020, pág. 8.
[91] Decreto 637 de 2020, pág. 10. Énfasis por
fuera del texto original.
[92] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”.
[93] Todos señalados en los considerandos del Decreto 637 de 2020.
[94] Informe presentado por la Organización
Internacional del Trabajo denominado "Observatorio de la OIT: El COVID 19
y el mundo del trabajo", del 27 de mayo de 2020. Ver, Decreto Legislativo
801 de 2020, pág. 6.
[95] Informe presentado por la Organización
Internacional del Trabajo denominado "Observatorio de la OIT: El COVID 19
y el mundo del trabajo", del 29 de mayo de 2020. Ver, Decreto Legislativo
801 de 2020, pág. 6.
[96] Decreto Legislativo 801 de 2020, pág. 6.
[97] DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares.
Agosto de 2020.
[98] Decreto Legislativo 801 de 2020, pág. 6.
[99] Ibídem.
[100] Intervención del DAPRE del 10 de agosto de
2020, pág. 28.
[101] Intervención del DAPRE del 10 de agosto de
2020, pág. 29.
[102] “Las normas de la OIT y la COVID-19
(coronavirus), del 29 de mayo de 2020”. Citado en la intervención del
DAPRE, pág. 10.
[103] Sentencia C-171 de 2020.
[104] Convenio No. 002 de la OIT sobre el desempleo, aprobado en virtud
de la Ley 129 de 1931 y ratificado por Colombia el 20 de marzo de 1933.
[105] El seguro de desempleo se dispone igualmente en el artículo 25 de
la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.
[106] Ibídem.
[107] Ibídem, arts. 1 y 4.
[108] El Fondo de Ahorro y Estabilización fue
creado por el artículo 361 de la Constitución y está regulado en la Ley 1530 de
2012. Este fondo “promueve la estabilidad fiscal y macroeconómica a través
de los principios de ahorro y estabilización, contribuyendo con la distribución
equitativa de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos
naturales no renovables”. Citada tomada textualmente de la página Web: http://www.irc.gov.co/webcenter/portal/SGR/pages_fae
[109] La Ley 549 de 1999 creó el Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades Territoriales. Es un fondo sin personería jurídica
administrado por el MHCP, cuyo objeto principal es “administrar los recursos
que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales”. Ley 549
de 1999, art. 3.
[110] Decreto Legislativo 444 de 2020, artículo 3.
[111] Intervención del Ministerio del Trabajo, pág.
13.
[112] Decreto Legislativo 801 de 2020, art. 7.
[113] Puntualmente, en el artículo 7 se dispone que: “Articulo 7.
Abono en producto de depósito. Para la ordenación del gasto a la que
se refiere este artículo, el Ministerio del Trabajo tomará como única fuente
cierta, la información de personas beneficiarias del auxilio económico a los
trabajadores cesantes que para tal efecto remitan las Cajas de Compensación
Familiar al Ministerio del Trabajo. // El Ministerio del Trabajo, mediante acto
administrativo, ordenará la ejecución del gasto y giro directo de los recursos,
que serán abonados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a las cuentas que certifiquen
las Cajas de Compensación Familiar. En dicho acto administrativo se establecerá
igualmente el monto de los recursos a transferir a cada corporación.”
[114] Aunque el artículo 3 no señala expresamente a
los trabajadores independientes, el artículo 2 ­–que define el ámbito de
aplicación del Decreto Legislativo– sí lo hace. En efecto, la norma en
cita estable que aplica a “los trabajadores dependientes e independientes
cesantes categoría A y B de los sectores público y privado y a las Cajas de
Compensación Familiar”. Énfasis por fuera del texto original.
[115] Decreto Legislativo 801 de 2020, artículo 10.
[116] Ibídem, art. 11.
[117] Ibídem.
[118] Ibídem, art. 8.
[119] Copia auténtica del Decreto Legislativo 801
de 2020 fue remitido a la Corte Constitucional por la Secretaría Jurídica del
DAPRE. Folios 18-21.
[120] El Decreto 801 de 2020 fue expedido el 4 de
junio de este año y publicado en el Diario oficial 51.335 del mismo día, por lo
que su expedición se realizó en el lapso de 30 días de la emergencia declarada
por el Gobierno Nacional en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.
[121] En efecto, la Secretaría Jurídica del DAPRE
lo envió a el 5 de junio de 2020, esto es, al día hábil siguiente de su
expedición. Sobre el particular, el artículo 36 del Decreto 2067 de 1991, en el
inciso 1°, dispone que: “El Gobierno nacional enviará a la Corte, al día
siguiente de su expedición, copia auténtica del texto de los decretos
legislativos que dicte en ejercicio de las facultades que le conceden los
artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, para que aquélla decida
definitivamente sobre la constitucionalidad de ellos”.
[122] Precisamente, la Ley 137 de 1994, en el artículo 16, establece que:
“De acuerdo con el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos
Humanos y el artículo 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el
Gobierno enviara al Secretario General de la Organización de Estados Americanos
y al Secretario General de las Naciones Unidas, una comunicación en que de
aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del
estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella. Los decretos
legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en
conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá enviarse
cuando sea levantado el estado de excepción.” Énfasis por fuera del texto
original.
[123] Decreto 637 de 2020, pág. 4.
[124] Intervención del DAPRE, pág. 29.
[125] Decreto Legislativo 801 de 2020, pág. 10.
[126] Decreto Legislativo 801 de 2020, pág. 8.
[127] Ibídem, pág. 8.
[128] Ibídem.
[129] Ibídem.
[130]Ibídem, pág. 9.
[131] Ibídem, pág. 9
[132] Ibídem, pág. 10.
[133] Decreto Legislativo 770 de 2020, pág. 10.
[134] Ibídem, pág. 9.
[135] Decreto Legislativo 801 de 2020, pág. 10.
[136] El artículo 19 de la Ley 1636 de 2013 creó el Fondo de Solidaridad
de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC). Este será “administrado
por las Cajas de Compensación Familiar y [su] objeto será financiar el
Mecanismo de Protección al Cesante y las acciones que de este se desprendan con
el fin de proteger de los riesgos producidos por las fluctuaciones en los
ingresos, que, en periodos de desempleo, enfrentan los trabajadores y que
facilite la adecuada reinserción de los desempleados en el mercado laboral”.
[137] Intervención de Asocajas, pág. 12.
[138] Ibídem.
[139] Sentencia C-324 de 2020.
[140] La norma en cita dispone que: “Artículo 6. Beneficios
relacionados con Mecanismo de Protección al Cesante. Hasta tanto
permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y
Ecológica, y hasta donde permita la disponibilidad de recursos, los
trabajadores o independientes cotizantes categoría A y B, cesantes, que hayan
realizado aportes a una Caja de Compensación Familiar durante un (1) año, continuo o discontinuo,
en el transcurso de los últimos cinco (5) años, recibirán, además de los
beneficios contemplados en el artículo 11 de la Ley 1636 de 2013, una
transferencia económica para cubrir los gastos, de acuerdo con las necesidades
y prioridades de consumo de cada beneficiario, por un valor de dos (2) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, divididos en tres (3) mensualidades iguales
que se pagarán mientras dure la emergencia y, en todo caso, máximo por tres
meses. // Parágrafo. El aspirante a este beneficio deberá diligenciar
ante la Caja de Compensación Familiar a la que se encuentre afiliado, la
solicitud pertinente para poder aspirar a obtener el beneficio de que trata el
presente artículo. // La Superintendencia de Subsidio Familiar impartirá
instrucciones inmediatas a las Cajas de Compensación Familiar para que la
solicitud, aprobación y pago de este beneficio se efectúe por medios virtuales,
en razón a la emergencia declarada.”
[141] Intervención de Asocajas, pág. 12.
[142] Ibídem.
[143] Código Sustantivo del Trabajo, art. 249.
[144] Sentencia T-008 de 2015.
[145] Ley 1636 de 2013, art. 3.
[146] Decreto 582 de 2016, art. 3.
[147] Decreto Legislativo 488 de 2020, art. 6.
Dicha norma fue declarada condicionalmente exequible mediante sentencia C-171
de 2020, bajo el entendido de que la expresión “[h]asta tanto
permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y
Ecológica implica que las medidas allí establecidas permanecerán hasta la
culminación de la emergencia sanitaria y, si se precisara de un término más
allá de ese momento, las autoridades administrativas del trabajo (inspectores
de trabajo) deberán certificar la permanencia de las circunstancias que dieron
origen a la excepción, habilitación o autorización otorgada, para poder seguir
utilizando las medidas dispuestas en este decreto o hasta tanto el Congreso de
la República ejerza sus competencias ordinarias en la materia”.
[148] Como se explicó previamente, se trata del Fondo de Mitigación de Emergencias.
[149] Decreto Legislativo 553 de 2020, art. 3.
[150] Decreto Legislativo 770 de 2020, art. 2.
[151] Ibídem, parágrafo 3 del artículo 2.
[152] Decreto Legislativo 770 de 2020, pág. 12.
[153] Intervención del DAPRE, pág. 32.
[154] Decreto Legislativo 801 de 2020, pág. 10.
[155] C.S.T art. 256.
[156] Énfasis por fuera del texto original.
[157] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de 1968, y en vigor desde el 3 de enero
de 1976.
[158] Decreto Legislativo 444 de 2020, art. 2.
[159] Este último requisito según lo dispuesto en
el artículo 4 del Decreto Legislativo 801 de 2020, previamente examinado.
[160] Decreto Legislativo 801 de 2020, pág. 10.
[161] Ibídem, pág. 9.
[162] Ibídem.
[163] Ibídem.
[164] Ibídem.
[165] Decreto Legislativo 637, pág. 11.
[166] Decreto Legislativo 801 de 2020, pág. 8.
[167] Ibídem.
[168]Ibídem, pág. 9.
[169] Intervención del DAPRE, pág. 32.
[170] Ibídem.
[171] Decreto 1072 de 2015, art. 2.2.7.4.1.1.
[172] Sentencia C-571 de 2017. Énfasis por fuera
del texto original.
[173] Según cifras de la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE, la
proporción de ocupados informales en las 13 ciudades y áreas metropolitanas
objeto de medición fue de 47,1% para el trimestre julio-septiembre 2020.  https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech_informalidad/bol_geih_informalidad_jul20_sep20.pdf
[174] La norma en cita, en el aparte pertinente, dispone que: “Artículo 14.
No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica. (…)”.
[175] Intervención del Procurador General de la
Nación, pág. 26.
[176] Énfasis por fuera del texto original.
[177] Sentencia C-818 de 2010. Esta providencia ha sido reiterada en
varias oportunidades, como se destaca en las Sentencias C-250 de 2012 y C-743
de 2015.
[178] Sentencia C-093 de 2001.
[179] Cabe aclarar que la jurisprudencia ha desarrollado este juicio a
partir de tres niveles de intensidad: estricto, intermedio y leve. Para
determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto
sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una regla y varios
criterios. Como se advirtió en la sentencia C-104 de 2016, la regla consiste en
reconocer que al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe
aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer
la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último adecuado para
lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están
constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para
conseguir el primero. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian
materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en
que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un
órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto
demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho
sometido a controversia. La aplicación de un test estricto, como la más
significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio
el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución,
o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad
manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha
utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el
goce de un derecho fundamental. Este test ha sido categorizado como el más
exigente, ya que busca establecer si el fin es legítimo, importante e imperioso
y si el medio es legítimo, adecuado, conducente y necesario, es decir, si no
puede ser remplazado por otro menos lesivo. Este test incluye un cuarto aspecto
de análisis, referente a si los beneficios de adoptar la medida exceden
claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales. Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha
identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando
se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando existe un indicio
de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica o en aquellos
casos en que la medida podría resultar potencialmente discriminatoria en
relación con alguno de los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las
acciones afirmativas. Este test examina que el fin sea legítimo e importante,
porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la
magnitud del problema que el legislador busca resolver, y que el medio sea
adecuado y efectivamente conducente para alcanzar ese fin.
[180] Ibídem, art. 11.
[181] Ibídem.
[182] Intervención del DAPRE, pág. 28.
[183] Intervención del DAPRE del 10 de agosto de
2020, pág. 28.
[184] Intervención del DAPRE, pág. 28.
[185] Así, por ejemplo, en la sentencia C-332 de 2000, la Corte declaró
la exequibilidad de una norma que prohíbe que los incentivos, premios o
beneficios que las instituciones financieras ofertan para promover su
actividad, sean trasladados en sus costos a los ahorradores del sistema,
imponiendo su total gratuidad. Para este Tribunal, dicha prohibición
lejos de constituir un desconocimiento de la libertad económica, es el reflejo “de
los límites que a los derechos económicos imponen la protección del interés
general, la prevalencia del bien común y el deber para las autoridades de
proteger los intereses de los consumidores (…)”. Para esta Corporación “(…)
no es constitucionalmente de recibo, aducir el derecho a la propiedad privada,
la libre iniciativa privada, la libertad económica, la libertad de
empresa  y el derecho a la libre competencia económica como si se tratase
de barreras infranqueables que pudiesen impedir la eficaz protección del interés
público mediante  la adopción de medidas que salvaguarden
los intereses de los usuarios de los servicios financieros  (…), pues,
ciertamente, el que las empresas financieras y aseguradoras gocen de la
posición dominante, puede propiciar desequilibrios que las autoridades
deben precaver, en cumplimiento del deber de prevenir abusos que puedan
afectarlos, de hacer efectiva la prevalencia del interés público, de
salvaguardar  los consumidores y de construir un orden justo.
(…) [Así] y (…) de manera consonante con los anteriores [planteamientos], en el
inciso final del artículo 334 se señaló que “la ley delimitará el alcance
de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y
el patrimonio cultural de la Nación.”
[186] El artículo 63 de la Constitución dispone que: “Los bienes de
uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos,
las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los
demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables”. Énfasis no original.
[187] Expresamente, en la sentencia C-1064 de
2003 se manifestó que: “Corresponde en consecuencia a la ley determinar
cuáles son ‘los demás bienes’ que son inembargables, es decir, aquéllos que no
constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no
pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro (…). Pero el
legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y
tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de
modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución,
que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe
atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad
humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales
fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el
derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la
protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la
necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.” Énfasis del texto
original.
[188] Así se advierte en la sentencia C-216 de 2020, en la que se declaró
ajustada a la Constitución la exención al gravamen de movimientos financieros
que realicen las entidades sin ánimo de lucro, pertenecientes al Régimen
Tributario Especial. Y la sentencia C-292 de 2020, en la que se dispuso la
constitucionalidad de la exención al IVA de los insumos médicos durante la
vigencia de la Emergencia Sanitaria.
[189] Al respecto, se encuentran la sentencia C-174 de 2020 (sobre el
programa de ingreso solidario) C-200 de 2020 (sobre medidas de fortalecimiento
al FNG) y C-217 de 2020 (sobre el apoyo económico excepcional para la población
en proceso de reintegración).
[190] Incluso, para efectos de asegurar la operatividad en la entrega del
auxilio económico se expidió el pasado 1° de septiembre la Resolución 1566 de
2020 del Ministerio de Trabajo.
[191] Ibídem, art. 8.
[192] Intervención del DAPRE, pág. 28.
[193] Ibídem, pág. 42.
[194]
CP art. 15.
[195] Sentencia
C-094 de 2020.
[196] Énfasis por fuera del texto original.
[197] Énfasis por fuera del texto original.
[198] Intervención del DAPRE, pág. 42.
[199] El ciudadano Luis Fernando Roa Holguín.
[200] Intervención ciudadana, pág. 4.
[201] Ley 1561 de 2012, art. 4.
[202] El fenómeno de la vigencia aparece regulado en los artículos 52 y
53 de la Ley 4ª de 1913 en los siguientes términos: “Artículo 52. La
ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos
meses después de promulgada. // La promulgación consiste en insertar la ley en
el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que
termine la inserción.” “Artículo 53. Se exceptúan de lo dispuesto
en el artículo anterior los casos siguientes. // 1. Cuando la ley
fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para
fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado. // 2.
Cuando por causa de guerra u otra inevitable estén interrumpidas las
comunicaciones de alguno o algunos municipios con la capital, y suspendido el
curso ordinario de los correos, en cuyo caso los dos meses se contarán desde
que cese la incomunicación y se restablezcan los correos.” Énfasis por
fuera del texto original.