T-531-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-531/08
ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES-Facultad en materia de recaudo de aportes que
los empleadores y beneficiarios adeudan al régimen de seguridad social en
pensiones
Las facultades conferidas a las entidades públicas administradoras
de pensiones, en materia de recaudo de los aportes que los empleadores y
beneficiarios adeudan al régimen de seguridad social en pensiones, tiene que
ver i) con el cobro persuasivo de las obligaciones, la determinación de su
monto y exigibilidad, mediante la expedición de la liquidación certificada
correspondiente y, de no ser ello posible ii) con su ejecución, por la vía de
la jurisdicción coactiva, con pleno respeto de los derechos y garantías
constitucionales de los implicados en el procedimiento. De manera que las
administradoras públicas están en el deber de determinar el monto de las sumas
que los empleadores y beneficiarios adeudan al Sistema de Seguridad Social y
proceder a su cobro coactivo, no solo por la importancia que la recuperación
oportuna de los recursos comporta para la viabilidad financiera del Sistema,
sino, particularmente, porque las actuaciones previstas en el ordenamiento
permiten a los aludidos conocer el estado de sus obligaciones con la seguridad
social, contradecirlo, probar en su favor y entablar los recursos
administrativos y judiciales pertinentes.
ENTIDAD ADMINISTRADORA DE PENSIONES-Disposición legal acerca de las  facultades de
control sobre la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de aportes
que financian el Sistema de Seguridad Social
El artículo
91 de la Ley 488 de 1998, modificado por el 99 de la Ley 633 de 2000, en lo que
tiene que ver con el control sobre la adecuada, completa y oportuna liquidación
y pago de los aportes que financian el Sistema de Seguridad Social, previó
actuaciones conjuntas de las entidades administradoras, la Superintendencia
Nacional de Salud y el Ministerio de la Protección Social, con independencia
del carácter público o privado de aquellas. Señala la norma i) que, en
ejercicio de sus facultades de control, las administradoras deben verificar la
información que los aportantes afiliados o beneficiarios suministran al
Sistema, solicitando las explicaciones pertinentes y adelantando labores de
persuasión, en procura de que se corrijan las inexactitudes e inconsistencias
detectadas y ii) que, culminada la etapa de intervención, sin lograr el
resultado esperado, lo conducente tenía que ver con con trasladar las
actuaciones surtidas a la Superintendencia Nacional de Salud o al Ministerio de
la Protección Social, según el riesgo de que se trate. Advierte la disposición
que, en ningún caso, las entidades administradoras podrán modificar
unilateralmente las declaraciones, salvo que se trate de simples errores
aritméticos o del período de cotización en salud.
ENTIDAD ADMINISTRADORA DE PENSIONES-No puede modificar unilateralmente las
declaraciones de autoliquidación recibidas salvo que se trate de simples
errores aritméticos o del periodo de cotización
ACCION DE TUTELA CONTRA EL SEGURO SOCIAL-Facultades de verificación y control sobre
historias laborales, sin límite de tiempo con vulneración al debido proceso y
desconociendo, por su mera liberalidad, sus propias decisiones
Referencia: expediente T-1.805.953
Acción de tutela instaurada por María Stella Olmos de Moreno contra
el Seguro Social
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo del año dos mil ocho (2008).
La Sala Tercera
de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Rodrigo
Escobar Gil,
Mauricio
González Cuervo y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio
de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Catorce
Civil del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por María
Stella Olmos de Moreno contra el Seguro Social, porque la entidad accionada se
niega a reconocerle la pensión de vejez, sin perjuicio del cumplimiento de la
condición de incrementar las semanas cotizadas, previamente exigida por la
entidad.
I.       ANTECEDENTES
1.
La demanda
La señora María Stella Olmos de Moreno, por intermedio de apoderada,
solicita el restablecimiento de su derecho fundamental a la seguridad social.
Afirma que en abril de 1992 y en agosto del año 2002, el Seguro
Social, al tiempo que le negó la pensión de vejez, se pronunció sobre el número
de semanas cotizadas según su historia laboral e hizo hincapié en su derecho a
seguir cotizando para acceder a la prestación.
Agrega que no obstante lo anterior y sin perjuicio del cumplimiento
del requisito “nuevamente el Instituto de los Seguros Sociales con
resolución 01669 de fecha 5 de septiembre del 2007, niega la pensión de vejez
argumentando ahora que solo tiene 982 semanas cotizadas y haciéndole saber que
no procede ningún recurso y queda agotada la vía gubernativa”.
Destaca que cuenta con 78 años, que no puede seguir cotizando dada
su avanzada edad y que no cuenta con recursos propios, razón por la cual un
hijo atiende sus necesidades inmediatas.
2.      Intervención
pasiva
Mediante Oficio
2733 de 9 de noviembre de 2007, el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá
le comunicó al Seguro Social la admisión de la demanda, enviándole copia del
escrito de tutela y de sus anexos, pero la entidad no intervino en la
actuación.
3.      Pruebas
3.1    En el
expediente obran, entre otros, los siguientes documentos:
-Fotocopia de la
Resolución No. 004614, expedida por el Seguro Social el 24 de abril de 1992
para negar la pensión de vejez solicitada por el asegurado María S. Olmos Vda.
de Moreno, nacida el 13 de agosto de 1930.
Entre otros
aspectos, el documento señala:
“Que  según el certificado de semanas y
categorías, el asegurado ha cotizado un total de 611 semanas de las cuales 300
corresponden a los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima
requerida.
Que según el artículo 12 del Acuerdo 040 de
1990 (Decreto 758 de 1999) para tener derecho a la pensión de vejez se requiere
tener 55 años de edad, si es MUJER y de haber acreditado un mínimo de 500
semanas cotizadas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de las
edades mínimas o 1000 semanas sufragadas en cualquier tiempo.
Que por las razones expuestas se concluye
que el asegurado no es acreedor a la pensión de vejez reclamada.”
-Fotocopia de la
Resolución 019270, expedida por el Seguro Social el 27 de agosto de 2002, para
negar la prestación por vejez, solicitada por el asegurado María Stella Olmos
de Moreno, en razón de que “según el certificado de semanas y categorías el
asegurado ha cotizado un total de 985 semanas, de las cuales 297 (sic)
corresponden a los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima
requerida”.
Agrega la
Resolución que la asegurada puede seguir cotizando, “hasta cumplir las 1.000
semanas o reclamar la indemnización sustitutiva de que trata el artículo 37 de
la Ley 100 de 1993, cuando cese la obligación de cotizar por no tener relación
laboral dependiente alguna y manifieste su imposibilidad de continuar cotizando
para pensiones”.
-Fotocopia de la
Resolución No. 022485, expedida por el Seguro Social el 8 de agosto de 2005
para negar a la señora María Stella Olmos de Moreno la prestación por vejez.
La entidad
accionada consideró i) que según el certificado de semanas y categorías la asegurada
ha cotizado un total de 999 semanas; ii) que para tener derecho a la prestación
se requiere alcanzar 1.000 semanas y iii) que la interesada puede seguir
aportando, hasta completar el requisito u optar por la indemnización
sustitutiva.
-Fotocopia de la
Resolución 01669, expedida por el Seguro Social el 5 de septiembre de 2007 para
negar el recurso de apelación interpuesto por la actora, confirmando la Resolución
022485 de 2005.
Expuso la
entidad:
“(..) en contra del anterior acto
administrativo el asegurado estando dentro del término de ley y mediante
escrito presentado el día 11 de octubre de 2005 , interpuso recurso de
reposición y en subsidio apelación en donde se solicita que se revise las
semanas cotizadas teniendo en cuenta que en la Resolución No. 019270 se le negó
la prestación por vejez con [985] semanas y posteriormente cotizó 17
adicionales para un total de 1002 semanas cumpliendo así con el tiempo exigido
para beneficiarse de la prestación por vejez.
Que mediante Resolución No. 027694 del 10
de julio de 2006, el Seguro Social S.C. y D.C. resolvió el recurso de
reposición correspondiente en donde previo estudio decide confirmar la decisión
inicial y conceder el recurso de Apelación ante la Gerencia Seccional
Cundinamarca y D.C.
(..)
(..) revisada nuevamente la Historia
Laboral expedida por la Gerencia de Historia Laboral y Nómina de Pensionados,
fecha de proceso 08 de mayo de 2007 y efectuado el procedimiento de imputación
de pagos previsto en los decretos 1818 de 1996 y 1406 de 1999 fecha de proceso
24 de agosto de 2007 se pudo establecer que la asegurada ha cotizado de manera
interrumpida desde el 01 de enero de 1967 al 30 de septiembre de 2006 un total
de 982 semanas para cubrir los riesgos de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), de
los cuales, 275 semanas fueron cotizadas dentro de los veinte años anteriores
al cumplimiento de la edad mínima requerida para acceder al reconocimiento de
prestación solicitada, es decir que fueron cotizadas entre el 26 de julio de
1965 al 26 de julio de 1985”.
4.      Decisión
judicial objeto de revisión
El Juzgado
Catorce Civil del Circuito de Bogotá, deniega a la señora María Stella Olmos de
Moreno el amparo constitucional que reclama, fundado en que la actora cuenta
con la acción contencioso administrativa para demandar del Seguro Social el
restablecimiento de sus derechos y en que la misma no afronta un perjuicio
irremediable, habida cuenta que “no se trajo al escenario del proceso
siquiera su prueba sumaria”.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la decisión
ya referida, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de 14 de febrero de 2008,
expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de esta Corporación.
2.      Problema Jurídico
Corresponde a
esta Sala revisar la Sentencia proferida el 20 de septiembre del año 2007, por
el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá, para negar la protección
constitucional invocada por la señora María Stella Olmos de Moreno, en razón de
que la actora cuenta con la acción contencioso administrativa, para demandar la
decisión del Seguro Social que le niega la pensión de vejez y dado que la misma
no demuestra que afronta un perjuicio irremediable.
Ahora bien,
se conoce i) que el Seguro Social, en los años 1992 y 2002, le negó a la actora
la pensión de vejez, fundado en que su Historia Laboral permitía establecer que
contaba con 985 semanas y que debía seguir cotizando hasta completar el requisito
u optar por la indemnización sustitutiva, ii) que la señora Olmos de Moreno se
dio a la tarea de aportar a la seguridad social para acceder a la prestación y iii)
que, a la postre, cuando según la información previamente suministrada por la
accionada la asegurada habría cumplido la exigencia, la entidad accionada optó
por modificar unilateralmente el conteo inicial y negar la prestación.
Lo último,
previa una nueva revisión de la Historia pensional de la actora y con fundamento
en las atribuciones conferidas en materia de imputación de pagos, por los
Decretos 1818 de 1996 y 1406 de 1999.
De manera
que esta Sala deberá analizar la competencia, el procedimiento y los términos establecidos
en el ordenamiento para adecuar las historias laborales de los afiliados al
Sistema de Seguridad Social en pensiones, porque las actuaciones del accionado
dan a entender que las administradoras pueden alterar la situación pensional de
sus afiliados, sin límite de tiempo y con desconocimiento de sus garantías
constitucionales.
No obstante,
dado el carácter subsidiario y residual de la acción de amparo y en
consideración a la razón esgrimida por el Juez de instancia para negar la
protección, previamente la Sala habrá de pronunciarse sobre la procedencia de
la acción.
3.
Consideraciones preliminares
3.1    La
acción que se revisa es procedente
3.1.1 El
Juez Catorce Civil del Circuito de Bogotá sostiene que la actora debe promover
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el restablecimiento de
sus derechos fundamentales, sin considerar que la señora Olmos de Moreno,
nacida el 26 de julio de 1930, se acerca a los 78 años y manifiesta que no
cuenta con recursos para atender sus necesidades vitales.
Dispone el artículo 2° del Código Procesal
del Trabajo que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de
seguridad social, conoce, entre otros asuntos, de los conflictos jurídicos
referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los
afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras
o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de
los actos jurídicos que se controviertan.
Siendo así, sería la jurisdicción
ordinaria del trabajo la encargada de dilucidar si la actora cumple los
requisitos para recibir pensión de vejez, en consideración al número de semanas
cotizadas por su empleador y no la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, como lo considera el juez de instancia.
3.1.2 No
obstante, la sola existencia del medio ordinario de defensa no puede esgrimirse
para negar a la actora el restablecimiento de su derecho a la pensión de vejez
i) si se considera que los artículos 13 y 46 de la Constitución Política
imponen al Estado, a la sociedad y a la familia, la adopción de medidas especiales
en procura de la protección, asistencia e integración a la vida activa y
comunitaria de las personas de la tercera edad; ii) toda vez que quienes superaron
el límite probable de vida no pueden ser conminados a aguardar por largo tiempo
la definición de sus derechos y iii) habida cuenta que el artículo 6° del
Decreto 2591 de 1991 ordena a los jueces de tutela resolver, en concreto, esto
es, de cara a la situación que afronta el accionante y la idoneidad del medio
ordinario, su competencia constitucional, en todos los casos.
De manera que la actora podía reclamar
ante el juez constitucional, como efectivamente sucedió, el restablecimiento de
su derecho a la seguridad social, sin tener que acudir ante la jurisdicción del
trabajo, como tendrían que hacerlo -dado el carácter subsidiario y residual de
la acción constitucional de defensa de los derechos fundamentales- quienes pueden
procurarse el sustento y cuentan con la vitalidad que se requiere para promover
acciones ordinarias y aguardar su desenlace.
Señala al respecto la jurisprudencia
constitucional;
“ (..) lo anterior nos lleva a postular como
imperativo en la acción de tutela, la protección no solo de la VEJEZ sino especialmente
de la ANCIANIDAD.
No se puede ubicar en la misma situación a quien
adquiere su pensión de vejez por llegar a los sesenta años con quien habiéndola
adquirido ya entra en la respetabilisima etapa de la ancianidad donde cada día
que pasa es un inexorable y veloz alejamiento de la vida. Si bien es cierto que
aumenta en el mundo moderno el número de sexagenarios, de todas maneras quienes
llegan a los 82 años son los menos y estadísticamente figuran como elementos de
excepción. Es justo, pues, hacer una discriminación positiva para quien llega a
esta edad proterva.
Lo anterior implica preguntar: qué garantías
constitucionales tiene quienes sobrepasan la edad de la vida probable?
Si un anciano afirma que no puede esperar mas tiempo
para reclamar su derecho, entonces será humano que la respuesta que se le de
sea la de que acuda a procedimientos que duran hasta diez años? O, por el
contrario, ese declive natural de la vida determina una razonabilidad que le
impone a la Corte aceptar que para quien supera el límite de la vida probable
la protección de sus derechos incluye la necesidad de una pronta resolución?
La equidad permite que para igualar las cargas de los
ancianos frente a otros jubilados que no han superado la edad de vida probable
de los colombianos, se puede aplicar la tutela, como mecanismo transitorio,
ordenándose que el derecho prestacional del reclamante, si se ajusta a la ley,
sea visualizado por el anciano, sin que la existencia de otros medios de
defensa judiciales se constituya en disculpa para que el longevo no conozca en
vida la solución para sus derechos reclamados. Esta es una forma de valorar la
eficacia y decidir jurídicamente con base en los elementos fácticos[1]”.
De manera que la acción que se revisa,
en cuanto niega la protección por improcedente, tendrá que revocarse, para, en
su lugar, entrar al fondo de la pretensión y resolver si la entidad accionada podía
reversar la Historia Laboral de la actora, porque, de no ser ello así, lo
conducente tiene que ver con disponer el reconocimiento inmediato de la
prestación que la señora Olmos de Moreno reclama.
En cuanto la actora i) habría alcanzado
el número de semanas exigidas para acceder a la prestación, según la
verificación efectuada por la administradora accionada en los años de 1992 y
2002, conforme lo indican las Resoluciones 4614 y 19270 respectivamente y ii) supera
con creces los 55 años de edad.
3.2    Garantías constitucionales en
las actuaciones administrativas relacionadas con la liquidación de aportes, ejecución
y adecuación de historias laborales
3.2.1 Debido proceso en la
determinación y ejecución de pasivos pensionales
3.2.1.1        La Ley 100 de 1993 otorgó al Seguro Social[2], en calidad de autoridad
pública administradora del régimen de prima media con prestación definida, la
facultad de ejecutar coactivamente los créditos a cargo de los empleadores por
concepto de aportes[3]
e intereses moratorios[4],
con base en la liquidación previamente elaborada por el mismo, que da lugar a
la elaboración del título y adelantar su ejecución.
Señala al respecto el artículo 156 de la
Ley 1151 de 2007:
“El ejercicio de las funciones de determinación y
cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las
entidades integrantes del sistema y de la UGPP[5], se tendrá en cuenta lo siguiente:
1. Todas las entidades que administran contribuciones
parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones
de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el
empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente,
dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos
para que se cumpla con las obligaciones en debida forma.
2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las
entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar
esta actuación.
3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan
adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las
instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que señale el
reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el proceso de cobro
correspondiente.
4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el
numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación
correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá
así:
a) Las entidades administradoras de carácter público
procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor
de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado
incorrectamente;
b) Las entidades administradoras que no tengan
carácter público, deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir
el acto de liquidación oficial correspondiente. Para realizar la liquidación a
que se refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las facultades
a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del Estatuto
Tributario.
5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de
seguridad social integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar
las gestiones de determinación y cobro de las contribuciones de la Protección
Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán asumir el
costo de la gestión.
Previamente a la expedición de la liquidación oficial
deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá
ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por
correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se procederá
a proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes.
Contra la liquidación oficial procederá el recurso de reconsideración, el cual
podrá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de
la liquidación oficial y la resolución que lo decida, que deberá proferirse en
el máximo de un (1) posterior a la interposición de recursos, agotará vía gubernativa.
En lo previsto en este artículo, los procedimientos de
liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario,
Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de
acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.
En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título
de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios”.
3.2.1.2        Se comprende, en consecuencia, que las facultades conferidas a las
entidades públicas administradoras de pensiones, en materia de recaudo de los aportes
que los empleadores y beneficiarios adeudan al régimen de seguridad social en
pensiones, tiene que ver i) con el cobro persuasivo de las obligaciones, la determinación
de su monto y exigibilidad, mediante la expedición de la liquidación
certificada correspondiente y, de no ser ello posible ii) con su ejecución, por
la vía de la jurisdicción coactiva, con pleno respeto de los derechos y garantías
constitucionales de los implicados en el procedimiento.
Señala al
respecto la jurisdicción de lo contencioso administrativo:
“(..) no cabe duda que la “liquidación certificada de
la deuda”, expedida por el ISS, ante la ausencia de otro en el cual se indique
la deuda con todas sus características, constituye un verdadero acto
administrativo y más concretamente el acto que en el caso concreto puso fin a
la actuación administrativa, y en consecuencia debe ser notificada al
interesado, aun cuando contra ella no proceda recurso alguno, pues sólo así se
logra la firmeza del acto, y adquiere el mérito ejecutivo a que se refiere  el
artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, para que pueda iniciarse el
cobro por la vía de la jurisdicción coactiva. Esta norma se entiende en
concordancia con el artículo 24 de la Ley 100  de 1993, cuando señala que la
liquidación mediante la cual  la administradora determine el valor adeudado
“prestará mérito ejecutivo”, pues una cosa es que la liquidación pueda
convertirse en título ejecutivo, y otra bien diferente es que quede
ejecutoriada y en consecuencia preste mérito ejecutivo por jurisdicción
coactiva.
Ahora bien,  no puede aceptarse como justificación, para
omitir el deber legal de notificar los actos que decidan en forma definitiva
una actuación administrativa, el hecho de “estar en desventaja” frente a las
administradoras particulares, que alega la apoderada de la demandada, puesto
que la diferencia radica en que por disposición expresa del artículo 79 del
Código Contencioso Administrativo, son distintas las vías establecidas para
hacer efectivo el cobro de los aportes adeudados, según sea  la naturaleza
jurídica de la administradora. Esto es, jurisdicción coactiva tratándose de
entidades públicas, en cuyo caso están investidas de facultades para el cobro y
en consecuencia los actos de ejecución deben sujetarse a las normas que rigen
las actuaciones administrativas; mientras que tratándose de administradoras
particulares, y precisamente por no tener facultades para ejecutar directamente
los créditos a su favor, deben acudir ante la jurisdicción ordinaria, previa la
configuración del documento que contenga la  liquidación de la obligación
clara,  expresa y actualmente exigible.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que el Seguro
Social profirió el mandamiento de pago (..),  mediante el cual  se libró orden
de pago a su favor y a cargo de la demandante, por concepto de los aportes
patrono-laborales en mora, en la suma determinada en la “liquidación
certificada de la deuda” (..), sin que ésta hubiera sido notificada a la
demandante, es del caso concluir que  si bien es posible reconocer la
existencia del título ejecutivo,  puesto que está contenido en el acto administrativo
denominado “liquidación certificada de la deuda”, éste carece de eficacia, pues
la falta de notificación del mismo no afecta su validez, pero si impide su
ejecutoria, la cual como ya se dijo solo era posible a través de su
notificación.
De otra parte, el hecho de que contra la “liquidación
certificada de la deuda” no proceda recurso alguno, no implica que deba
omitirse su notificación, puesto que ésta tiene como finalidad garantizar el
derecho que asiste a la deudora de controvertir la legalidad de dicha
liquidación, mediante el ejercicio de la acción contenciosa respectiva.
Así que, no sólo se vulnera el debido proceso y el
derecho de defensa de la deudora, cuando se le niega la posibilidad de conocer
y discutir el acto administrativo contentivo de la obligación que es objeto de
cobro por jurisdicción coactiva, sino que  carece el acto de fuerza ejecutoria”.[6]
De manera que
las administradoras públicas están en el deber de determinar el monto de las
sumas que los empleadores y beneficiarios adeudan al Sistema de Seguridad
Social y proceder a su cobro coactivo, no solo por la importancia que la
recuperación oportuna de los recursos comporta para la viabilidad financiera
del Sistema, sino, particularmente, porque las actuaciones previstas en el
ordenamiento permiten a los aludidos conocer el estado de sus obligaciones con
la seguridad social, contradecirlo, probar en su favor y entablar los recursos
administrativos y judiciales pertinentes.
Pero no solo
eso, como pasa a explicarse, los usuarios del Sistema de Seguridad Social en
Pensiones también participan activamente en la correcta elaboración de sus
historias laborales, atendiendo los llamados de autocorrección a cargo de las administradoras
del régimen de pensiones, públicas y privadas, al punto que, cuando su mermada
vitalidad y el tiempo trabajado les indiquen que pueden exigir las prestaciones
que ofrece el Sistema, no tendrían que ser sorprendidos con negativas fundadas
en inconsistencias de fácil solución, cuando son advertidas oportunamente.
3.2.2
Debido proceso en las labores
de seguimiento, autocorrección y adecuación de historias pensionales
3.2.2.1        El artículo 91 de la Ley 488 de 1998, modificado por el 99 de la Ley
633 de 2000, en lo que tiene que ver con el control sobre la adecuada, completa
y oportuna liquidación y pago de los aportes que financian el Sistema de
Seguridad Social, previó actuaciones conjuntas de las entidades administradoras,
la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de la Protección Social,
con independencia del carácter público o privado de aquellas.
Señala la norma i)
que, en ejercicio de sus facultades de control, las administradoras deben verificar
la información que los aportantes afiliados o beneficiarios suministran al
Sistema, solicitando las explicaciones pertinentes y adelantando labores de persuasión,
en procura de que se corrijan las inexactitudes e inconsistencias detectadas y
ii) que, culminada la etapa de intervención, sin lograr el resultado esperado, lo
conducente tenía que ver con con trasladar las actuaciones surtidas a la Superintendencia
Nacional de Salud o al Ministerio de la Protección Social, según el riesgo de
que se trate.
Advierte la
disposición que, en ningún caso, las entidades administradoras podrán modificar
unilateralmente las declaraciones, salvo que se trate de simples errores
aritméticos o del período de cotización en salud.
Indica la norma:
“Las entidades administradoras de los
distintos riesgos que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral
establecido por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1295 de 1994,
independientemente de su carácter público o privado, tendrán la
responsabilidad, conjuntamente con la Superintendencia Nacional de Salud y el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de ejercer las tareas de control a la
adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de los aportes que financian
dicho Sistema.
En todo caso, en ejercicio de las tareas de
control, las entidades administradoras podrán verificar la exactitud y
consistencia de la información contenida en las declaraciones de
autoliquidación de aportes al Sistema que hayan recibido; solicitar de los
aportantes, afiliados o beneficiarios las explicaciones sobre las
inconsistencias en la información relativa a sus aportes a los distintos
riesgos que haya sido detectada a través del Registro Unico de Aportantes a que
alude el inciso final del presente artículo. En ningún caso las entidades
administradoras podrán modificar unilateralmente tales declaraciones, salvo que
se trate de simples errores aritméticos o del período de cotización en salud.
Agotada la etapa persuasiva de control a
que alude el inciso anterior sin que el aportante acepte corregir la situación
anómala detectada por la administradora, ésta deberá dar traslado de las
actuaciones surtidas a la entidad que resulte competente para conocer de las
mismas, según el riesgo de que se trate. En el caso del Sistema de Seguridad
Social en Salud, dicha competencia recaerá en la Superintendencia Nacional de
Salud. En los casos que correspondan al Sistema de Seguridad Social en
Pensiones o Riesgos Profesionales, será competente el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
Además de las obligaciones establecidas en
la presente disposición, las entidades administradoras de los distintos riesgos
que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral y las entidades
administradoras de los regímenes especiales que existan en materia de seguridad
social, tendrán la obligación de suministrar a la entidad encargada de la
administración del Registro Unico de Aportantes, RUA, la información relativa a
sus aportantes, afiliados y beneficiarios dentro de los términos y con los
requisitos que establezca el reglamento. El Registro Unico de Aportantes, RUA,
deberá contar con la información completa, confiable y oportuna sobre los
aportantes, afiliados y beneficiarios al Sistema de Seguridad Social Integral y
a los regímenes especiales en materia de seguridad social, de tal manera que el
mismo se constituye en una herramienta para el control del cumplimiento de las
obligaciones que la ley establece en materia de seguridad social[7]”.
3.2.2.2        Habría que concluir, en consecuencia, que en ejercicio de sus tareas
de control, el Seguro Social i) debió verificar la exactitud y consistencia de
la información contenida en las declaraciones de autoliquidación recibidas y
ii) que, una vez adelantadas las labores de persuasión, sin lograr el resultado
esperado, la administradora pública trasladó la cuestión al Ministerio de la
Protección Social, porque, “en ningún caso las entidades administradoras
podrán modificar unilateralmente tales declaraciones, salvo que se trate de
simples errores aritméticos o del período de cotización[8]”.
Sin que lo
anterior permita colegir que las actuaciones de intervención del Seguro Social
pudieron realizarse en cualquier tiempo, como tampoco que sus decisiones relacionadas
con el estado pensional de sus afiliados no adquirieron firmeza, porque i) “ni
la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de la
pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria[9]” y ii)
razones de seguridad jurídica, el postulado constitucional de la buena fe y los
deberes de respeto de los derechos ajenos y no abuso de los propios, “avalan
el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos
reconocidos por la administración a través de un acto administrativo[10].”
Obsérvese que
la normatividad a la que remite el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, en lo
que tiene que ver con el procedimiento al que se ajustarán las liquidaciones oficiales
a las que alude la norma, dispone que, en los dos años siguientes a la fecha de
vencimiento de la declaración o de su presentación extemporánea, las
liquidaciones privadas quedan en firme y que lo mismo acontece “si vencido
el término para practicar la liquidación de revisión esta no se notificó”
–Libro V, Título IV, Título IV, artículo 714 E.T.-[11]
Cabe precisar,
además, que esta Corte, en los términos de la Sentencia C-835 de 2003, ya
citada, declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo”,
contenida en el artículo 20 de la ley 797 de 2003, relacionada con la oportunidad
para instaurar la revisión de las providencias judiciales, transacciones o
conciliaciones judiciales o extrajudiciales que decretan o acuerdan el
reconocimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, a cargo
del tesoro público o de fondos de naturaleza pública; comoquiera que “salta
a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los
derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en
cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la
inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo
debidamente determinado por la ley (..)”.
Es dable
colegir, en consecuencia, que al Seguro Social no le estuvo permitido negar el
reconocimiento de una pensión de vejez i) fundado en inconsistencias de las
autoliquidaciones de aportes presentadas en cualquier tiempo, ii) obviando el
procedimiento legal y necesario de verificación y control de las
autoliquidaciones de aportes, iii) pretermitiendo la etapa de cobro persuasivo
y iv) haciendo caso omiso de las facultades para culminar la actuación,
conferidas al Ministerio de la Protección Social.
3.2.2.3        Los artículos 23 y 27 del Decreto 1818 de 1996[12] reglamentan el procedimiento
al que deben sujetarse los empleadores y beneficiarios, para la autocorrección
de los errores incurridos, con ocasión de la autoliquidación de aportes; el artículo
44 del Decreto 326 de 1996 autoriza a las entidades administradoras de
pensiones para producir notas de ajuste al valor de las cotizaciones y el
artículo 53 del Decreto 1406 de 1999 reglamenta la imputación de pagos, por
concepto de cotizaciones realizadas al Sistema de Seguridad Social.
Dispone el
citado artículo 53:
“ARTICULO 53. IMPUTACION DE PAGOS EN LOS SISTEMAS DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y PENSIONES. La imputación de pagos por cotizaciones
realizadas a los Sistemas de Seguridad Social en Salud y Pensiones se
efectuarán tomando como base el total de lo recaudado para cada uno de dichos
riesgos, y conforme a las siguientes prioridades:
1. Cubrir los aportes voluntarios realizados por los
trabajadores.
2. Cubrir las obligaciones con los fondos de
solidaridad.
3. Aplicar al interés de mora por los aportes no
pagados oportunamente y correspondientes al período declarado.
4. Cubrir las cotizaciones obligatorias del período
declarado. En el caso de pensiones, se entienden incluidos los aportes para la
pensión de invalidez y sobrevivientes, al igual que los gastos de administración
y reaseguro con el Fondo de Garantías.
Cuando el período declarado corresponda a obligaciones
en mora para el riesgo de pensiones, podrá efectuarse el pago correspondiente a
dichas obligaciones, siempre y cuando no hubiere tenido lugar el siniestro que
daría lugar al pago de prestaciones de invalidez o sobrevivencia.
5. Acreditar lo correspondiente a aportes voluntarios
efectuados por el empleador en favor de sus empleados.
Si al hacer aplicación de las sumas recibidas como
cotizaciones para el SGSSS, conforme a las prioridades fijadas, los recursos se
agotan sin haberlas cubierto completamente, habrá lugar a la devolución del
remanente. En el caso de cotizaciones para el Sistema de Seguridad Social en
Pensiones, habrá lugar a la aplicación proporcional del remanente para todos
los afiliados y conforme a las prioridades enunciadas.
Cuando con base en un mismo formulario se estén
efectuando pagos correspondientes a distintos riesgos o a distintas
administradoras, el pago correspondiente a cada uno de ellos será el que
aparezca registrado en dicho formulario, y su imputación se hará conforme a lo
establecido en el presente artículo.
Lo dispuesto en el presente artículo no será aplicable
para los trabajadores independientes.
PARAGRAFO. Para efectuar la imputación de pagos
conforme a las prioridades previstas en el presente artículo, se tomará como
base el período determinado por el aportante en la respectiva declaración o
comprobante de pago. Si después de cubiertos todos los conceptos aquí contemplados
existiere un remanente, el mismo se aplicará al período de cotización en mora
más antiguo, siguiendo el mismo orden de prioridades establecido”.
Para la Sala
no pueden ser de recibo, en consecuencia, las imputaciones realizadas por el
Seguro Social, a las autoliquidaciones de aportes, sin límite de tiempo, así lo
fuere con ocasión del reconocimiento de las pensiones de vejez y sin sujeción a
la actuación administrativa establecida en el artículo 91 de la Ley 489 de
1998, en concordancia con los artículos 23 y 57 de la Ley 100 de 1993, 64 y 79
del Código Contencioso Administrativo.
Particularmente,
cuanto la negativa del Seguro Social, además de pretermitir la actuación administrativa
a la que se hace mención y soslayar la competencia del Ministerio de la
Protección Social en la materia, comporta el desconocimiento de las condiciones
impuestas por la administradora pública para acceder a la pensión de vejez,
mediante actos administrativos previos, aceptados y cumplidos cabalmente por el
beneficiario.
Cabe
precisar, en este punto, que el debido proceso se aplica a todas las
actuaciones de la administración, como lo puntualizó la Corte al estudiar las
facultades de los representantes legales de las entidades encargadas de
reconocer prestaciones periódicas, con cargo al tesoro público y que, en tanto
se adelantan los procedimientos de control y verificación, establecidos en el
ordenamiento “se le debe continuar pagando al titular –o a los
causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se
causen, esto es, sin solución de continuidad[13]”.
4.      Caso concreto. La protección
será concedida
4.1    En atención a sendas solicitudes presentadas por la señora María
Stella Olmos de Moreno, el 24 de abril de 1992 y el 27 de agosto del año 2002,
el Seguro Social, una vez verificado que la actora alcanzaba 985 de semanas de
cotización, convidó a la beneficiaria a reclamar la indemnización sustitutiva o
a completar las 1000 semanas requeridas, para acceder a la prestación.
Sin embargo, el
5 de septiembre de 2007, la Gerente Seccional Cundinamarca y D.C. de la entidad,
pasando por alto que la documentación anexada por la actora indica que la misma
cumplió el requisito exigido, resolvió confirmar la Resolución No. 022485 del 8
de agosto de 2005, esta vez con fundamento en una nueva revisión de la Historia
laboral de la beneficiaria y en base a la imputación de pagos, prevista en los
Decretos 1818 de 1996 y 1406 de 1999.
Para la entidad
demandada, entonces, las facultades de verificación y control sobre las
historias laborales pueden ejercerse en cualquier tiempo, con vulneración del
debido proceso y desconociendo, por su mera liberalidad, sus propias decisiones.
De manera que la
protección será concedida, en el sentido de disponer que la Gerente de la
Seccional Cundinamarca y D.C. del Seguro Social, o quien haga sus veces,
resuelva el recurso de apelación instaurado por la señora María Stella Olmos de
Moreno contra la Resolución No. 022485, expedida el 8 de agosto de 2005,
nuevamente, esta vez i) con fundamento en la Resolución 019270 del 27 de agosto
de 2002, a cuyo tenor la actora, para entonces, había cotizado un total de 985
semanas y ii) considerando los aportes, realizados desde entonces.
Lo anterior, sin
perjuicio de las facultades de verificación y control al que podría ser
sometido el reconocimiento pensional y las autoliquidaciones efectuadas en los
últimos dos años, sin suspender los efectos del reconocimiento pensional, con
fundamento en las facultades conferidas por los artículos 19 de la Ley 797 de
2003 y 156 de la Ley 1151 de 2007, en consonancia con los artículos 29, 58, 83
y 95 de la Carta Política y la jurisprudencia constitucional en la materia.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida
por el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá el 20 de noviembre de 2007,
para decidir la acción de tutela instaurada por María Stella Olmos de Moreno
contra el Seguro Social.
Segundo. CONCEDER a la actora los amparos
constitucionales a la igualdad, a la dignidad, al debido proceso y a la
seguridad social.
En consecuencia la Gerente de la Seccional Cundinamarca y D.C. del
Seguro Social o quien haga sus veces, en las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta decisión, resolverá el recurso de
apelación instaurado por la señora María Stella Olmos de Moreno contra la
Resolución No. 022485 de 2005, nuevamente, esta vez i) teniendo presente que mediante
acto administrativo en firme y de obligatorio cumplimiento, proferido en agosto
de 2002, se le indicó que debía cotizar 15 semanas más para acceder a la
prestación y ii) en consideración a que la actora afirma y la documentación que
acompaña así lo indica, cumplió a cabalidad con la exigencia de la entidad.
Sin perjuicio de las actuaciones de control sobre las liquidaciones
presentados en los últimos dos años y sobre el reconocimiento pensional, las
cuales, en ningún caso, pueden supeditar ni suspender los derechos de la actora
a la pensión de vejez.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
en comisión
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Sentencia T-456 de 1994 M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[2]
El artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 i) crea “una empresa industrial y
comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la
Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones –
COLPENSIONES, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de
prima media con prestación definida incluyendo la administración de los
beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005,
de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.”; y ii) dispone
la “liquidación de CAJANAL EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros
Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere”- Al
respecto consultar la Sentencia C-376 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3]
Los artículos 79 del Código Contencioso Administrativo y 112 de la Ley 6ª de
1992, citados por el artículo 57 de la Ley 100 de 1993, en materia de
ejecuciones coactivas, disponen:
“Ejecución de créditos a
favor de las entidades públicas o de los particulares. Las entidades
públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a
que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los
particulares por medio de la jurisdicción ordinaria” –artículo 79 C.C.A.-
“De conformidad con los
artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas
del orden nacional como Ministerios, Departamentos Administrativos, organismos
adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría
General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen
jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de
las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva
autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad
o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”
–artículo 112 Ley 6ª de 1992-; “en el entendido de que la autorización legal
para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación
de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por
el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma
norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen
las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos
(..)” –Sentencia C-666 de 2000, M. P. José Gregorio Hernández Galindo-.
[4]
El artículo 12 de la Ley 1066 de 2006 modificó el artículo 635 del Estatuto
Tributario, en materia de intereses moratorios por obligaciones con vencimiento
a partir del 1° de enero de 2006.
[5]
El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó “la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social, UGPP adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente” y
le asignó, entre otras funciones, la de adelantar “tareas de seguimiento,
colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y
pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este
efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que
administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la
Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados,
beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales,
la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los
hechos generadores de las obligaciones definidas por la Ley, respecto de tales
recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente,
la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás
entidades administradoras de estos recursos (..)”.
[6]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P.
María Inés Ortiz Barbosa, 17 de marzo de 2005, radicación número:
25000-23-27-000-2001-00940-01(14223).
[7]
Mediante Sentencia C- 992 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
esta Corte declaró exequible el artículo 91 de la Ley 488 de 1998, tal como fue
modificado por el artículo 99 de la Ley 633 de 2000, “salvo el inciso
segundo y la siguiente expresión del inciso tercero, que se declaran
INEXEQUIBLES: “... la información que estimen conveniente para establecer la
ocurrencia de hechos generadores de obligaciones para con el Sistema, al igual
que solicitar de aquéllos y éstos”. Asignaba la norma en mención a las
administradoras, para el ejercicio de las tareas de control “las facultades
de fiscalización que establece el Libro V del Estatuto Tributario Nacional, en
cuanto ellas resulten compatibles con el ejercicio de tales atribuciones”..
[8]
No encontró esta Corte reparo alguno i) en la asignación de la responsabilidad conjunta
asignada a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, respecto del control sobre la adecuada, completa y oportuna
liquidación y pago de los aportes que financian el Sistema de Seguridad Social ii)
en la tarea de “... verificar la exactitud y consistencia de la información
contenida en las declaraciones de autoliquidación de aportes al Sistema que
hayan recibido;” y en las facultades de solicitar de los aportantes,
afiliados o beneficiarios “... las explicaciones sobre las inconsistencias
en la información relativa a sus aportes a los distintos riesgos que haya sido
detectadas”; iii) en la advertencia, a cuyo tenor “en ningún caso “...
las entidades administradoras podrán modificar unilateralmente tales
declaraciones, salvo que se trate de simples errores aritméticos o del período
de cotización en salud” y iv) en “el señalamiento de que “[a]gotada la
etapa persuasiva de control a que alude el inciso anterior sin que el aportante
acepte corregir la situación anómala detectada por la administradora, ésta
deberá dar traslado de las actuaciones surtidas a la entidad que resulte
competente para conocer de las mismas, según el riesgo de que se trate.”
–Sentencia C-992 de 2001, ya citada.
[9]
Sentencia C-835 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[10]
Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[11]
Esta Corte declaró inexequibles, las facultades conferidas al Gobierno Nacional
por el artículo 99 de la Ley 633 de 2000, relacionadas con la armonización de
la disposición con las normas del Libro V del Estatuto Tributario Nacional, en
ejercicio de sus facultades de reglamentación, “sin que la ley determine de
manera precisa el ámbito de esa competencia, la cual por otra parte implica una
intervención en el ámbito de reserva de los papeles privados garantizado por la
Constitución” –Sentencia C-992 de 2001-.
[12]
El Decreto 1406 de 1999 derogó el Decreto 1818 de 1996 -proferido por el
Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales y legales,
en especial de la contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política-, con excepción de los artículos 23, 27, y 30 –artículo
61 Decreto 1406 de 1999-.
[13]
Sentencia C-835 de 2003, ya citada.