C-104-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-104/95
TRATADO
INTERNACIONAL-Celebración/IUS
REPRAESENTATIONIS
Ciertos
funcionarios, en razón de sus competencias y dada la naturaleza misma de sus
cargos, han sido reconocidos, tanto por el Derecho Internacional como por el
Derecho interno como investidos, por vía general, del ius repraesentationis,
es decir que no requieren autorización expresa y especial  ni plenos
poderes para actuar a nombre del Estado en las distintas etapas previas y
concomitantes a la negociación y firma de los tratados, estando desde luego
sometidos los compromisos que contraigan a la confirmación presidencial, tal es
el caso del Ministro de Relaciones Exteriores
DERECHO A LA
PROPIEDAD COLECTIVA/COMUNIDAD INDIGENA
El derecho de
propiedad colectiva ejercido sobre los territorios indígenas reviste una
importancia esencial para las culturas y valores espirituales de los pueblos
aborígenes. Esta circunstancia es reconocida en convenios internacionales
aprobados por el Congreso, donde se resalta la especial relación de las
comunidades indígenas con los territorios que ocupan, no sólo por ser éstos su
principal medio de subsistencia sino además porque constituyen un elemento
integrante de la cosmovisión y la religiosidad de los pueblos aborígenes.
FONDO PARA EL
DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Objetivo
El objeto del
Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el
Caribe, es establecer un mecanismo destinado a apoyar los procesos de
autodesarrollo de los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas. Se
justifica la creación del Fondo Indígena como un escenario de concertación
financiera con áreas de acción para apoyar proyectos presentados por los
pueblos indígenas para el desarrollo autosostenible, la promoción y el amparo
de los derechos indígenas, la capacitación para la administración y
participación para la protección de las culturas y la tecnología indígena.
CONVENIO
INTERNACIONAL/COMUNIDAD INDIGENA-Protección
La adopción del
Convenio supera una carencia en el país de políticas y determinaciones legales
respecto de las minorías indígenas, de la definición de la naturaleza y el
grado de responsabilidad de las comunidades en la administración de los
recursos de sus territorios. Aspecto éste que se resuelve con las funciones
previstas en el Fondo Indígena en cuanto a promover instancias de diálogo para
alcanzar la concertación en la formulación de políticas de desarrollo,
operaciones de asistencia técnica y programas y proyectos de interés para la
población indígena, con la participación de ésta. Sólo a través de esfuerzos
colectivos y mediante la realización de proyectos de integración como éste, se
hacen realidad principios fundamentales de nuestra Carta Política, como los de
la integración latinoamericana y la reafirmación de la unidad nacional dentro
del respeto por la diversidad étnica y cultural de nuestro pueblo.
REF: Expediente
No. L.A.T.  028
Revisión
Constitucional del Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992 y de su Ley Aprobatoria número 145 de julio 13 de 1994.
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Marzo quince (15) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Aprobada por Acta
No. ocho (8) de marzo 15 de 1995.
I.      ANTECEDENTES
El día 15 de julio
de 1994, el señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, Dr.
Juan Pablo Cárdenas Mejia, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica de
la Ley Aprobatoria No. 145 del 13 de julio de 1994, "por medio de la cual
se aprueba el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992, así como del mencionado Convenio.
Con el fin de
observar lo dispuesto en el artículo 44 del Decreto 2067 de 1991 que sujeta la
tramitación de las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de tratados
internacionales al procedimiento ordinario previsto para las leyes
estatutarias, el Magistrado Ponente, mediante providencia de agosto doce (12)
de 1994, decretó la práctica de pruebas y ordenó la fijación en lista del
negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días para asegurar
la intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.N. y 7o. inciso
2o. del decreto antes citado.
Así también, dispuso
que se hicieran las comunicaciones de rigor al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso y al señor Ministro de Relaciones
Exteriores. Finalmente, ordenó que se surtiera el traslado al señor Procurador
General de la Nación quien oportunamente rindió el concepto de su competencia.
Cumplidos, como
están, los trámites y requisitos constitucionales y legales, procede la Corte
Constitucional a resolver.
II.
TEXTO DEL TRATADO INTERNACIONAL Y DE SU LEY APROBATORIA.
Se transcribe a
continuación el texto del Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, suscrito en Madrid el 24
de julio de 1992, y de su Ley Aprobatoria No. 145 de 1994, los cuales se toman
de los ejemplares autenticados que remitió a esta Corporación el Jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores.
A. Texto del
Tratado Internacional.
"EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto
del "Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid, el 24 de
julio de 1992.
"CONVENIO CONSTITUTIVO DEL FONDO PARA
EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Las Altas partes
contratantes:
Convocadas en la
ciudad de Madrid, España, en la ocasión de la Segunda Cumbre de los Estados
Iberoamericanos el 23 y 24 de julio de 1992;
Recordando los
términos de la Declaración Universal de Derechos Humanos, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
Considerando las
normas internacionales enunciadas en el Convenio de la Organización
Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, adoptado por la
Conferencia Internacional del Trabajo en 1989;
Adoptan, en presencia
de representantes de pueblos indígenas de la región, el siguiente CONVENIO
CONSTITUTIVO DEL FONDO PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS DE AMERICA
LATINA Y EL CARIBE:
ARTICULO 1.
Objeto y funciones
1.1 Objeto.
El objeto del
fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y del
Caribe, en adelante denominado "Fondo Indígena", es el de establecer
un mecanismo destinado a apoyar los procesos de autodesarrollo de los pueblos,
comunidades y organizaciones indígenas de la América Latina y del Caribe, en
adelante denominados "Pueblos Indígenas".
Se entenderá por
la expresión "Pueblos Indígenas" a los pueblos indígenas que
descienden de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a
la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea
su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Además, la conciencia de
su identidad indígena deberá considerarse un criterio fundamental para
determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente
Convenio Constitutivo.
La utilización
del término Pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de
que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda
conferirse a dicho término en el Derecho Internacional.
1.2 Funciones. Para lograr la realización del objeto
enunciado en el párrafo 1.1 de este artículo, el Fondo Indígena tendrá las
siguientes funciones básicas:
a)
Proveer
una instancia de diálogo para alcanzar la concertación en la formulación de
políticas de desarrollo, operaciones de asistencia técnica, programas y proyectos
de interés para los Pueblos Indígenas, con la participación de los Gobiernos de
los Estados de la región, Gobiernos de otros Estados, organismos proveedores de
recursos y los mismos Pueblos Indígenas.
b)
Canalizar
recursos financieros y técnicos para los proyectos y programas prioritarios,
concertados con los Pueblos Indígenas, asegurando que contribuyan a crear las
condiciones para el autodesarrollo de dichos pueblos.
c)
Proporcionar
recursos de capacitación y asistencia técnica para apoyar el fortalecimiento
institucional, la capacidad de gestión, la formación de recursos humanos y de
información y asimismo la investigación de los Pueblos Indígenas y sus
organizaciones.
ARTICULO 2.
Miembros y recursos
2.1      Miembros. Serán Miembros del Fondo Indígena los Estados que
depositen en la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas el
instrumento de ratificación, de acuerdo con sus requisitos constitucionales
internos y de conformidad con el párrafo 14.1 del artículo catorce de este Convenio.
2.2      Recursos.    Constituirán recursos del Fondo Indígena las
contribuciones de los Estados Miembros, aportes de otros Estados, organismos
multilaterales, bilaterales o nacionales de carácter público o privado,
donantes institucionales y los ingresos netos generados por las actividades e
inversiones del Fondo Indígena.
2.3      Instrumentos de contribución. Los instrumentos de contribución serán
protocolos firmados por cada Estado Miembro para establecer sus respectivos
compromisos de aportar al Fondo Indígena recursos para la conformación del
patrimonio de dicho Fondo, de acuerdo con el párrafo 2.4. Otros aportes se
regirán por lo establecido en el artículo quinto de este Convenio.
2.4      Naturaleza de las contribuciones. Las contribuciones al Fondo Indígena
podrán efectuarse en divisas, moneda local, asistencia técnica y en especie, de
acuerdo con los reglamentos dictados por la Asamblea General. Los aportes en
moneda local deberán sujetarse a condiciones de mantenimiento de valor y tasa
de cambio.
ARTICULO 3.
Estructura organizacional
3.1      Organos del Fondo Indígena.  Son órganos del Fondo Indígena la Asamblea
General y el Consejo Directivo.
3.2      Asamblea General.
a)  Composición. La Asamblea General estará compuesta por:
(i)
Un
delegado acreditado por el Gobierno de cada uno de los Estados Miembros; y
(ii) Un
delegado de los Pueblos Indígenas de cada Estado de la región Miembro del Fondo
Indígena, acreditado por su respectivo Gobierno luego de consultas llevadas a
efecto con las organizaciones indígenas de ese Estado.
b)
Decisiones:
(i)  Las
decisiones serán tomadas contando con la unanimidad de los votos afirmativos de
los delegados de los Estados de la región Miembros del Fondo Indígena, así como
con la mayoría de los votos afirmativos de los representantes de otros Estados
Miembros y la mayoría de los votos afirmativos de los delegados de los Pueblos
Indígenas.
(ii) En
asuntos que afecten a Pueblos Indígenas de uno o más países, se requerirá además,
el voto afirmativo de sus delegados.
c)
Reglamento. La Asamblea General dictará su Reglamento y otros que
considere necesarios para el funcionamiento del Fondo Indígena;
d)
Funciones.  Son funciones de la Asamblea General, sin limitarse a
ellas:
(i)    Formular
la política general del Fondo Indígena y adoptar las medidas que sean
necesarias para el logro de sus objetivos;
(ii)   Aprobar
los criterios básicos para la elaboración de los planes, proyectos y programas
a ser apoyados por el Fondo Indígena;
(iii)  Aprobar
la condición de Miembro, de acuerdo con las estipulaciones de este Convenio y
las reglas que establezca la Asamblea General;
(iv)   Aprobar
el programa y presupuesto anual y los estados de gestión periódicos de los
recursos del Fondo Indígena;
(v)    Elegir
a los miembros del Consejo Directivo a que se refiere el párrafo 3.3 y delegar
a dicho Consejo las facultades necesarias para el funcionamiento del Fondo
Indígena;
(vi)   Aprobar
la estructura técnica y administrativa del Fondo Indígena y nombrar al
Secretario Técnico;
(vii)  Aprobar
acuerdos especiales que permitan a Estados que no sean Miembros, así como a
organizaciones públicas y privadas, cooperar con o participar en el Fondo
Indígena;
(viii) Aprobar
las eventuales modificaciones del Convenio Constitutivo y someterlas a la
ratificación de los Estados Miembros, cuando corresponda.
(ix)  Terminar
las operaciones del Fondo Indígena y nombrar liquidadores.
e)
Reuniones. La Asamblea General se reunirá ordinariamente una vez
al año y extraordinariamente, las veces que sea necesario, por propia
iniciativa o a solicitud del Consejo Directivo, de conformidad con los
procedimientos establecidos en el reglamento de la Asamblea General.
3.3 Consejo Directivo:
a)
Composición. El Consejo Directivo estará compuesto por nueve
miembros elegidos por la Asamblea General, que representen en partes iguales a
los Gobiernos de los Estados de la región Miembros del Fondo Indígena, a los
Pueblos Indígenas de estos mismos Estados Miembros y a los Gobiernos de los
otros Estados Miembros. El mandato de los miembros del Consejo Directivo será
de dos años debiendo procurarse su alternabilidad.
b)
Decisiones:
(i)    Las
decisiones serán tomadas contando con la unanimidad de los votos afirmativos de
los delegados de los Estados de la región Miembros del Fondo Indígena, así como
con la mayoría de los votos afirmativos de los representantes de otros Estados
Miembros y la mayoría de los votos afirmativos de los delegados de los Pueblos
Indígenas.
(ii)   Las
decisiones del Consejo Directivo que involucren a un determinado país
requerirán además, para su validez, la aprobación del Gobierno del Estado de
que se trate y del Pueblo Indígena beneficiario, a través de los mecanismos más
apropiados.
c)
Funciones. De conformidad con las normas, reglamentos y
orientaciones aprobados por la Asamblea General son funciones del Consejo
Directivo:
(i)    Proponer
a la Asamblea General los reglamentos y normas complementarios para el
cumplimiento de los objetivos del Fondo Indígena, incluyendo el Reglamento del
Consejo.
(ii)   Designar
entre sus miembros a su Presidente, mediante los mecanisms de voto establecidos
en el numeral 3.3 (b).
(iii)  Adoptar
las disposiciones necesarias para el cumplimiento de este Convenio y de las
decisiones de la Asamblea General.
(iv)   Evaluar
las necesidades técnicas y administrativas del Fondo Indígena y proponer las
medidas correspondientes a la Asamblea General.
(v)    Administrar
los recursos del Fondo Indígena y autorizar la contratación de créditos.
(vi)   Elevar
a consideración de la Asamblea General las propuestas de programa y de
presupuesto anuales y los estados de gestión periódicos de los recursos del
Fondo Indígena.
(vii)  Considerar
y aprobar programas y proyectos elegibles para recibir el apoyo del Fondo
Indígena, de acuerdo con sus objetivos y reglamentos.
(viii) Gestionar
y prestar asistencia técnica y el apoyo necesario para la preparación de los
proyectos y programas.
(ix)  Promover
y establecer mecanismos de concertación entre los Estados Miembros del Fondo
Indígena, entidades cooperantes y beneficiarios.
(x)   Proponer
a la Asamblea General el nombramiento del Secretario Técnico del Fondo
Indígena.
(xi)  Suspender
temporalmente las operaciones del Fondo Indígena hasta que la Asamblea General
tenga la oportunidad de examinar la situación y tomar las medidas pertinentes.
(xii) Ejercer
las demás atribuciones que le confiere este Convenio y las funciones que le
asigne la Asamblea General.
d)  Reuniones. El Consejo Directivo se reunirá por lo menos tres
veces al año, en los meses de abril, agosto y diciembre y extraordinariamente,
cuando lo considere necesario.
ARTICULO 4.
Administración
4.1 Estructura técnica y administrativa.
a)  La
Asamblea General y el Consejo Directivo determinarán y establecerán la
estructura de gestión técnica y administrativa del Fondo Indígena, de acuerdo a
los artículos 3.2 (d) (vi) y 3.3 (c) (iv) y (x). Esta estructura, en adelante
denominada Secretariado Técnico, estará integrada por personal altamente
calificado en términos de formación profesional y experiencia y no excederá de
diez personas, seis profesionales y cuatro administrativos. Los requerimientos
adicionales de personal para sus proyectos podrán resolverse mediante la
contratación de personal temporal;
b)  La
Asamblea General, de considerarlo necesario, podrá ampliar o modificar la
composición del Secretariado Técnico;
c)   El
Secretariado Técnico funcionará bajo la dirección de un Secretario Técnico
designado de conformidad con las disposiciones mencionadas en el párrafo (a)
precedente.
4.2 Contratos de Administración. La Asamblea General podrá autorizar la
firma de contratos de administración con entidades que cuenten con los recursos
y experiencia requeridos para llevar a cabo la gestión técnica, financiera y
administrativa de los recursos y actividades del Fondo Indígena.
ARTICULO 5.
Entidades cooperantes
Cooperación
con entidades que no sean miembros del Fondo Indígena. El Fondo Indígena podrá firmar acuerdos especiales,
aprobados por la Asamblea General, que permitan a Estados que no sean Miembros,
así como a organizaciones locales, nacionales  e internacionales, públicas y
privadas, contribuir al patrimonio del Fondo Indígena, participar en sus
actividades o ambos.
ARTICULO 6.
Operaciones y actividades
6.1 Organización de las Operaciones. El Fondo Indígena organizará sus
operaciones mediante una clasificación por áreas de programas y proyectos, para
facilitar la concentración de esfuerzos administrativos y financieros y la
programación por medio de gestiones periódicas de recursos, que permitan el
cumplimiento de los objetivos concretos del Fondo Indígena.
6.2 Beneficiarios. Los programas y proyectos apoyados por el Fondo
Indígena beneficiarán directa y exclusivamente a los Pueblos Indígenas de los
Estados de América Latina y del Caribe que sean Miembros del Fondo Indígena o
hayan suscrito un acuerdo especial con dicho Fondo para permitir la
participación de los Pueblos Indígenas de su país en las actividades del mismo,
de conformidad con el artículo quinto.
6.3 Criterios de elegibilidad y prioridad. La Asamblea General adoptará criterios
específicos que permitan, en forma interdependiente y tomando en cuenta la
diversidad de los beneficiarios, determinar la elegibilidad de los solicitantes
y beneficiarios de las operaciones del Fondo Indígena y establecer la prioridad
de los programas y proyectos.
6.4 Condiciones de financiamiento.
a)  Teniendo
en cuenta las características diversas y particulares de los eventuales
beneficiarios de los programas y proyectos, la Asamblea General establecerá
parámetros flexibles a ser utilizados por el Consejo Directivo para determinar
las modalidades de financiamiento y establecer las condiciones de ejecución
para cada programa y proyecto, en consulta con los interesados;
b)  De
conformidad con los criterios aludidos, el Fondo Indígena concederá recursos no
reembolsables, créditos, garantías y otras modalidades apropiadas de
financiamiento, solas o combinadas.
ARTICULO 7.
Evaluacion y seguimiento
7.1      Evaluación
del Fondo Indígena. La Asamblea General evaluará periódicamente el funcionamiento del
Fondo Indígena en su conjunto según los criterios y medios que considere
adecuados.
7.2      Evaluación
de los Programas y Proyectos. El desarrollo de los programas y proyectos será
evaluado por el Consejo Directivo. Se tomarán en cuenta especialmente las
solicitudes que al efecto eleven los beneficiarios de tales programas y
proyectos.
ARTICULO 8.
Retiro de miembros
8.1 Derecho de retiro. Cualquier Estado Miembro podrá retirarse del Fondo
Indígena mediante comunicación escrita dirigida al Presidente del Consejo
Directivo, quien lo notificará a la Secretaría General de las Naciones Unidas.
El retiro tendrá efecto definitivo transcurrido un año a partir de la fecha en
que se haya recibido dicha notificación.
8.2 Liquidación de cuentas.
a)  Las
contribuciones de los Estados Miembros al Fondo Indígena no serán devueltas en
casos de retiro del Estado Miembro.
b)  El
Estado Miembro que se haya retirado del Fondo Indígena continuará siendo
responsable por las sumas que adeude al Fondo Indígena y las obligaciones
asumidas con el mismo antes de la fecha de terminación de su membresía.
ARTICULO 9.
Terminación de operaciones
9.1 Terminación de operaciones. El Fondo Indígena podrá terminar sus
operaciones por decisión de la Asamblea General, quien nombrará liquidadores,
determinará el pago de deudas y el reparto de activos en forma proporcional
entre sus Miembros.
ARTICULO 10.
Personería jurídica
10.1 Situación jurídica.
a)    El
Fondo Indígena tendrá personalidad jurídica y plena capacidad para:
(i)  Celebrar
contratos.
(ii) Adquirir
y enajenar bienes muebles e inmuebles.
(iii)        Aceptar
y conceder préstamos y donaciones, otorgar garantías, comprar y vender valores,
invertir los fondos no comprometidos para sus operaciones y realizar las
transacciones financieras necesarias para el cumplimiento de su objeto y
funciones.
(iv) Iniciar
procedimientos judiciales o administrativos y comparecer en juicio.
(v)  Realizar
todas las demás acciones requeridas para el desarrollo de sus funciones y el
cumplimiento de los objetivos de este Convenio.
b)    El
Fondo deberá ejercer estas capacidades de acuerdo con los requisitos legales
del Estado Miembro en cuyo territorio realice sus operaciones y actividades.
ARTICULO 11.
Inmunidades, exenciones y privilegios
11.1 Concesión de inmunidades. Los Estados Miembros adoptarán, de acuerdo
con su régimen jurídico, las disposiciones que fueran necesarias a fin de
conferir al Fondo Indígena de las inmunidades, exenciones y privilegios
necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y la realización de sus
funciones.
ARTICULO 12.
Modificaciones
12.1 Modificación del Convenio. El presente Convenio sólo podrá ser
modificado por acuerdo unánime de la Asamblea General, sujeto, cuando fuere
necesario, a la ratificación de los Estados Miembros.
ARTICULO 13.
Disposiciones generales
13.1 Sede del Fondo. El Fondo Indígena tendrá su sede en la ciudad de La
Paz, Bolivia.
13.2 Depositarios. Cada Estado Miembro designará como depositario a su
Banco Central para que el Fondo Indígena pueda mantener sus disponibilidades en
la moneda de dicho Estado Miembro y otros activos de la institución. En caso de
que el Estado Miembro no tuviera Banco Central, deberá designar de acuerdo con
el Fondo Indígena, alguna otra institución para ese fin.
ARTICULO 14.
Disposiciones finales
14.1 Firma y aceptación. El presente Convenio se depositará en la Secretaría
General de la Organización de las Naciones Unidas, donde quedará abierto para
la suscripción de los representantes de los Gobiernos de los Estados de la
región y de otros Estados que deseen ser miembros del Fondo Indígena.
14.2 Entrada en vigencia. El presente Convenio entrará en vigencia cuando el
instrumento de ratificación haya sido depositado conforme al párrafo 14.1 de
este artículo, por lo menos por tres Estados de la región.
14.3 Denuncia. Todo Estado Miembro que haya ratificado este Convenio
podrá denunciarlo mediante acta dirigida al Secretario General de la
Organización de las Naciones Unidas. La denuncia no surtirá efecto hasta un año
después de la fecha en que se haya registrado.
14.4 Iniciación de operaciones.
a) El
Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas convocará la
primera reunión de la Asamblea General del Fondo Indígena, tan pronto como este
Convenio entre en vigencia de conformidad con el párrafo 14.2;
b) En
su primera reunión, la Asamblea General adoptará las medidas necesarias para la
designación del Consejo Directivo, de conformidad con lo que dispone el inciso
3.3 (a) del artículo tercero y para la determinación de la fecha en que el
Fondo Indígena iniciará sus operaciones.
ARTICULO 15.
Disposiciones transitorias
15.1 Comité interino. Una vez suscrito el presente Convenio por cinco
Estados de la región, y sin que esto genere obligaciones para los Estados que
no lo hayan ratificado, se establecerá un Comité Interino con composición y
funciones similares a las descritas para el Consejo Directivo en el párrafo 3.3
del artículo 3o. del presente Convenio.
15.2 Bajo
la dirección del Comité Interino se conformará un Secretariado Técnico de las
características indicadas en el párrafo 4.1 del artículo cuarto del presente
Convenio.
15.3 Las
actividades del Comité Interino y del Secretariado Técnico serán financiadas
con contribuciones voluntarias de los Estados que hayan suscrito este Convenio,
así como con contribuciones de otros Estados y entidades, mediante cooperación
técnica y otras formas de asistencia que los Estados u otras formas de
asistencia que los Estados u otras entidades puedan gestionar ante
organizaciones internacionales.
HECHO en la ciudad
de Madrid, España, en un solo original fechado veinte y cuatro de julio de
1992, cuyos textos español, portugués e inglés son igualmente auténticos".
Dada en Santafé
de Bogotá, D.C., a los veintiún (21) días del mes de julio de 1993".
B. Texto de la
Ley Aprobatoria No. 145 del 13 de julio de 1994.
"RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Santafé de Bogotá, D.C., 1 de junio de 1993
APROBADO.
SOMETASE A CONSIDERACION DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
(Fdo.) NOEMI
SANIN DE RUBIO
DECRETA:
ARTICULO
PRIMERO. Apruébase
el "Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992.
ARTICULO
SEGUNDO. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley 7a. de 1944, el
"Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al
país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional
respecto de la misma.
ARTICULO
TERCERO. La
presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Presentado al
Honorable Congreso de la República por los suscritos Viceministra de Relaciones
Exteriores, encargada de las funciones del despacho de la señora Ministra y
Ministro de Gobierno,
WILMA ZAFRA TURBAY
Viceministra de
Relaciones Exteriores,
Encargada de las
Funciones del Despacho de la Señora Ministra.
FABIO VILLEGAS
RAMIREZ
Ministro de
Gobierno".
III.      INTERVENCIONES.
Según lo hizo
constar la Secretaría General de la Corte Constitucional mediante oficio
fechado 7 de octubre de 1994, el término de fijación en lista transcurrió en
silencio.
IV.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Jefe del
Ministerio Público, Doctor Orlando Vásquez Velásquez, emitió el concepto fiscal
mediante oficio No. 530 de octubre cuatro (4) de 1994, solicitando a la Corte
Constitucional declarar exequibles el Convenio y la Ley Aprobatoria objeto de
revisión.
El señor Procurador
analiza tanto el trámite surtido por el Convenio en la etapa de celebración y
negociación, como el que siguió en el Congreso el proyecto que culminó con la
expedición de la Ley Aprobatoria de dicho instrumento internacional y llega a
la conclusión de que no existe reparo alguno que afecte su constitucionalidad
desde el punto de vista formal, ya que a su juicio se cumplieron todas las
exigencias establecidas para el caso.
Antes de iniciar el
exámen material del Convenio bajo estudio, el Jefe del Ministerio Público se
refiere a su objetivo, cual es establecer mecanismos destinados a apoyar los
procesos de autodesarrollo de los pueblos indígenas, lo que coincide con la
necesidad histórica de supervivencia de estas comunidades que hacen parte de la
Nación colombiana.
Al respecto,
sostiene que:
"....la
adopción de dicho convenio por nuestro país, supera una carencia en el terreno
de las políticas y determinaciones legales respecto de las minorías indígenas,
en el sentido de no haberse definido 'la naturaleza y grado de responsabilidad
de las comunidades en la administración de los recursos de sus
territorios'".
Por otra parte,
sostiene que la canalización de recursos financieros y técnicos para los
proyectos y programas concertados con los Pueblos Indígenas, por parte del
Fondo Indígena, debe realizarse creando condiciones para el autodesarrollo.
Así, los criterios que guiaban la inversión foránea son superados
normativamente en el instrumento internacional que se revisa.
Afirma que la
creación del Fondo Indígena se inscribe dentro de la coyuntura histórica actual
que define el desarrollo de la relación entre los Estados Nacionales y los
Pueblos Indígenas de Iberoamérica, la cual se caracteriza, de un lado por la
vigorosa presencia de dichos pueblos en los contextos nacionales expresada en
un incremento de sus niveles de autogestión y en la demanda de trato
igualitario, así como en la generación de  modelos, experiencias y propuestas
propias de desarrollo, y del otro, por la adopción en los últimos años de una
normatividad que asegura los derechos de los Pueblos Indígenas en el marco del
desarrollo nacional y que reconoce la diversidad étnica y cultural y propende
por el derecho a la diferencia, materializado en la posibilidad de escoger el
camino de un desarrollo acorde con su cultura y su pasado.
Posteriormente, el
Jefe del Ministerio Público analiza las disposiciones del Convenio bajo examen
y llega a la conclusión de que entre éste y nuestro ordenamiento constitucional
existe una relación armónica, ya que toma en cuenta el principio fundamental
consagrado en el artículo 7o. de la Carta Política, según el cual el Estado
reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.
A su juicio, este
principio indica que el Estado debe optimizar las posibilidades de
autorrealización de los Pueblos Indígenas, lo cual se cumple con este Convenio,
pues a través de él se les provee de los instrumentos y mecanismos necesarios
para su desarrollo en el marco de respeto por sus tradiciones y cultura.
Ello por cuanto
"la conservación de dichas tradiciones como de los recursos naturales que
le permiten a esas étnias la posibilidad de la vida, no debe entenderse en un
sentido estático, sino también en un sentido dinámico, de construcción hacia el
futuro".
En relación con el
papel del Estado colombiano frente a los Pueblos Indígenas, cita al tratadista
alemán Wolf Paul, quien expresa que "la autoridad proteccionista del
Estado y del derecho estatal se ha convertido en condición de vida y
supervivencia para los indios; la integración estatalmente protegida es la
única oportunidad del futuro de los actuales descendientes de los pueblos
precolombinos".
Finalmente, estima
que el Convenio coincide con uno de los principios esenciales de nuestra Carta
Política que define a Colombia como un Estado pluralista, lo que en su criterio
"abre las compuertas institucionales para que en Colombia se permita la
coexistencia en el interior de la sociedad de diversos valores y
comportamientos que confluyen en el juego de las decisiones políticas". Y
agrega que dentro del concepto pluralista adoptado por nuestro estatuto básico,
se ampara la constitucionalidad del mencionado Convenio, en tanto permite a las
diversas étnias intervenir en la conformación de las políticas de desarrollo
que les conciernen.
V. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.     La
competencia.
De acuerdo con lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política y 44 del
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre
la exequibilidad del Tratado de la referencia, así como de su Ley Aprobatoria
No. 145 de 1994.
Segunda.    Constitucionalidad
formal del Tratado.
A continuación se
procede a efectuar la revisión de constitucionalidad del Tratado materia de
examen y de su ley aprobatoria, para efectos de lo cual se analizarán los
siguientes aspectos: la remisión de la Ley Aprobatoria y del Tratado
Internacional a la Corte Constitucional, la negociación y celebración del
Convenio y finalmente, el trámite surtido en el Congreso de la República para
la formación de la ley aprobatoria.
A.
Remisión de la Ley Aprobatoria y del Tratado Internacional a la Corte
Constitucional.
De acuerdo con lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, a la Corte
Constitucional le corresponde decidir definitivamente sobre la exequibilidad de
los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el
Gobierno los remitirá a la Corte dentro de los seis días siguientes a la
sanción de la ley.
Según dicha
disposición, se observa que la Ley No. 145 de julio 13 de 1994, "por medio
de la cual se aprueba el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid
el 24 de julio de 1992, fue remitido por el señor Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República a la Corte Constitucional el día 15 de julio de
1994, mediante oficio No. 3994; es decir, dentro del término de los seis días
de que trata el artículo 241 numeral 10 de la Carta Política.
B.
De la Negociación y Celebración del Tratado.
Según las
disposiciones constitucionales citadas, a la Corte Constitucional le
corresponde la revisión de los Tratados Internacionales y de las leyes que los
aprueben, lo cual comprende el examen de las etapas de celebración y
negociación de los mismos.
En el caso del
Tratado objeto de revisión, el trámite adelantado fue el que se expone a
continuación.
De acuerdo con lo
expresado por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores mediante oficio de 23 de agosto de 1994, el Convenio se adoptó en
presencia de representantes de Estados de América Latina y el Caribe con
ocasión de la II Cumbre de los Estados Iberoamericanos celebrada en la ciudad
de Madrid, los días 23 y 24 de julio de 1992, y fue firmado el 24 de julio del
mismo año por la señora Ministra de Relaciones Exteriores, quien actuó en
representación del Estado colombiano, en ejercicio de las funciones inherentes
a su cargo y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7o. parágrafo 2o.
literal a) de la Convención de Viena, aprobada por la Ley 32 de 1985.
Ha sostenido de
manera reiterada esta Corporación1 , que:
"El Presidente
de la República celebra, entonces, los tratados internacionales, bien
participando en forma directa en el proceso de su negociación y firma o ya
actuando, en los diferentes pasos que integran el acto complejo en que consiste
la celebración de un tratado internacional por intermedio de representantes
revestidos de plenos poderes o de poderes restringidos para representar
al Estado en la negociación, la adopción u otros actos relativos al convenio de
que se trate, así como para expresar el consentimiento estatal en obligarse por
él, todo sobre la base de que tales funcionarios son designados por el Jefe del
Estado en ejercicio de la facultad de nominación de los agentes diplomáticos
que le ha sido conferida por la Carta Política, de tal manera que las actuaciones
llevadas a cabo por ellos están sujetas, en todo caso, a la posterior
confirmación del Presidente antes de que el Tratado sea remitido al Congreso
para su aprobación.
Debe recordarse
que ciertos funcionarios, en razón de sus competencias y dada la naturaleza
misma de sus cargos, han sido reconocidos, tanto por el Derecho Internacional
como por el Derecho interno como investidos, por vía general, del ius
representationis, es decir que no requieren autorización expresa y
especial  ni plenos poderes para actuar a nombre del Estado en las distintas
etapas previas y concomitantes a la negociación y firma de los tratados,
estando desde luego sometidos los compromisos que contraigan a la confirmación
presidencial.
Tal es el caso
del Ministro de Relaciones Exteriores, quien, por razones obvias, es el  agente
que, en mayor grado, está encargado de orientar, bajo la dirección del
Presidente, la política estatal en materia de relaciones internacionales y de
asuntos exteriores. Por ende, es lo natural y razonable que le corresponda
concretarla a través de los instrumentos  respectivos, esto es,  mediante la
negociación y suscripción de tratados, convenios y demás instrumentos aptos
para acordar y fortalecer la cooperación internacional.
..."
Por lo anterior,
encuentra la Corte que se han cumplido los requisitos exigidos para la
negociación y celebración del Tratado que se revisa.
C.
El procedimiento seguido en el Congreso de la República para la formación de
la Ley 145 de 1994.
Según las pruebas
que obran en el expediente, las certificaciones remitidas a esta Corporación,
los antecedentes legislativos y las actas publicadas en las Gacetas del
Congreso, se puede determinar que el trámite surtido en esa Corporación para la
formación de la Ley No. 145 de 1994, fue el siguiente:
1o.
El día 1o. de junio de
1993, el Presidente de la República, doctor César Gaviria Trujillo, le impartió
su aprobación al Convenio y dispuso que se sometiera a consideración del
Congreso de la República para los efectos constitucionales.
2o.
El día 13 de agosto de
1993, el Gobierno Nacional a través de la señora Viceministra de Relaciones
Exteriores, Dra. Vilma Zafra Turbay y del señor Ministro de Gobierno, Dr. Fabio
Villegas Ramírez, presentó ante el Congreso, para los efectos previstos en los
artículos 150 numeral 16 y 224 de la Constitución Política, el proyecto de ley
por medio del cual se aprueba el "Convenio Constitutivo del Fondo para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe",
suscrito en Madrid el 24 de julio de 1992, el cual fue radicado en el Senado de
la República bajo el número 57 de 1993.
Ese
mismo día, el Secretario General del Senado de la República lo remitió al
Presidente de la Corporación para que dispusiera su reparto en los términos del
Reglamento -Ley 5a. de 1992-, quien lo envió a la Comisión Segunda
Constitucional Permanente del Senado con el objeto de dar inicio a su trámite,
al tiempo que dispuso que se ordenara su publicación en la Gaceta del Congreso.
3o.
El proyecto No. 57 de
1993-Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 298 del miércoles
primero (1o.) de septiembre de 1993, con la correspondiente exposición de
motivos.
4o.
La ponencia para primer debate en el
Senado fue presentada por los senadores Mario Laserna Pinzón y Anatolio Quirá y
fue publicado en la Gaceta No. 404 del viernes diecinueve (19) de noviembre de
1993.
5o.   El proyecto fue aprobado en primer debate
por la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado el día 24 de
noviembre de 1993, según consta en el Acta No. 015 de 1993, con el quorum
exigido para ello.
6o.
La ponencia para segundo debate fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 427 del 2 de diciembre de 1993.
7o.   En segundo debate se aprueba debidamente el
proyecto en la Plenaria del Senado por unanimidad, el día siete (7) de
diciembre de 1993, según consta en el Acta No. 42 publicada en la Gaceta del
Congreso No. 453 del martes catorce (14) de diciembre de 1993.
8o.   Por su parte, en la Cámara de
Representantes, el ponente Benjamín Higuita Rivera, rindió ponencia para primer
debate, la cual fue radicada bajo el número 189 de 1993 y publicada en la
Gaceta No. 47 de mayo nueve (9) de 1994.
9o.   En primer debate el proyecto fue aprobado
el 10 de mayo de 1994 según consta en el Acta No. 055 de ese día, con el quorum
decisorio reglamentario.
10.   La ponencia para segundo debate fue
rendida el 20 de mayo de 1994 y publicada en la Gaceta No. 83 del lunes 20 de
junio del mismo año y aprobada en la Plenaria de la Cámara el día ocho (8) de
junio de 1994 (Gaceta No. 79 del viernes diecisiete (17) de junio de 1994), con
el quorum reglamentario.
11.   El día 13 de julio de 1994, el
Presidente de la República sancionó el proyecto de ley aprobatoria del
Convenio, conviertiéndose en la Ley No. 145 de 1994.
12.   Finalmente, y como se indicó en
precedencia, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional por el
Gobierno Nacional, dentro de los seis (6) días señalados para el efecto por el
artículo 241 numeral 10 de la Carta Política.
Con base en lo
expuesto, la Corte encuentra que la Ley Aprobatoria del Tratado Internacional
que es objeto de revisión constitucional por parte de esta Corporación es exequible
desde el punto de vista formal.
Tercera.     Del
tratamiento y protección a los indígenas en la Constitución de 1991.
En Colombia se han
regulado en la Constitución y en la legislación los derechos y obligaciones de
los pueblos indígenas en el marco del Estado-Nación. La Constitución de 1991
consagró un Estado Social de Derecho democrático, participativo, pluralista,
fundado en el respeto a la dignidad humana. Sus fines esenciales son asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. De acuerdo con el
artículo 2o ibídem, las
autoridades de la República están instituidas para proteger la vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades de todos los colombianos.
La Carta Política de
1991 dió un tratamiento especial y favorable a los grupos y comunidades indígenas,
reconociendo y protegiendo la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana, como así lo dispone el artículo 7o. superior.
Al respecto,
conviene recordar lo expresado por el ex-constituyente Lorenzo Muelas
(Biografía Indígena), representante en la Asamblea Nacional Constituyente de
los indígenas, quien manifestó:
"Nosotros
los pueblos indígenas, que nunca habíamos tenido ese reconocimiento, que
siempre fuimos señalados como ciudadanos de segunda clase, como salvajes o
semisalvajes, tenemos una herramienta, en la nueva Carta Política. Por lo menos
en este momento hay un reconocimiento político de que somos ciudadanos con
plenos derechos. Depende entonces de nosotros y también de la sociedad
nacional. Porque yo siempre tengo en mente que la nueva Carta Política es un
compromiso no solamente con los indígenas sino de todos los colombianos, desde
el Presidente de la República quien debe hacer velar por estos derechos para
que se hagan posibles los cambios fundamentales, lo mismo que todos aquellos que
estamos comprometidos con la democratización de este país; debemos estar
convencidos de que Colombia no es un país de un sector privilegiado sino que en
él tenemos derechos los 32 millones de colombianos".
En diversas
intervenciones y proyectos sometidos a consideración de la Asamblea Nacional
Constituyente, se reconoció el carácter multiétnico y pluricultural de la
Nación colombiana con todas sus implicaciones en materia de derechos
culturales, territoriales y de educación. Estos proyectos determinaron el
contenido de las normas aprobadas, que hoy hacen parte de nuestro ordenamiento
constitucional, las cuales le dan el carácter de derechos humanos a los de las
distintas étnias del país.
Frente a la protección
constitucional de estos grupos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
expresado2 :
"1. La
Constitución Política de 1991 reconoce la diversidad étnica y cultural de la
Nación Colombiana (CP art. 7). Lejos de ser una declaración puramente retórica,
el principio fundamental de diversidad étnica y cultural proyecta en el plano
jurídico el carácter democrático, participativo y pluralista de nuestra
República. Las comunidades indígenas - conjuntos de familias de ascendencia
amerindia que comparten sentimientos de identificación con su pasado aborigen y
mantienen rasgos y valores propios de su cultura tradicional, formas de
gobierno y control social internos que las diferencian de otras comunidades
rurales (D. 2001 de 1988, art. 2º) -, gozan de un status constitucional
especial. Ellas forman una circunscripción especial para la elección de
Senadores y Representantes (CP arts. 171 y 176), ejercen funciones jurisdiccionales
dentro de su ámbito territorial de acuerdo con sus propias normas y
procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución o a las leyes
(CP art. 246), se gobiernan por consejos indígenas según sus usos y costumbres
de conformidad con la Constitución y la ley (CP art. 33O) y sus territorios o
resguardos son de propiedad colectiva y de naturaleza inenajenable,
inalienable, imprescriptible e inembargable (CP arts. 63 y 329).
El derecho de
propiedad colectiva ejercido sobre los territorios indígenas reviste una
importancia esencial para las culturas y valores espirituales de los pueblos
aborígenes. Esta circunstancia es reconocida en convenios internacionales
aprobados por el Congreso, donde se resalta la especial relación de las
comunidades indígenas con los territorios que ocupan, no sólo por ser éstos su
principal medio de subsistencia sino además porque constituyen un elemento
integrante de la cosmovisión y la religiosidad de los pueblos aborígenes.
Adicionalmente, el Constituyente resaltó la importancia fundamental del derecho
al territorio de las comunidades indígenas.
..."
En otra oportunidad3
, señaló la Corte que:
"... 7). La
protección que la Carta extiende a la anotada diversidad se deriva de la
aceptación de formas diferentes de vida social cuyas manifestaciones y
permanente reproducción cultural son imputables a estas comunidades como
sujetos colectivos autónomos y no como simples agregados de sus miembros que,
precisamente, se realizan a través del grupo y asimilan como suya la unidad de
sentido que surge de las distintas vivencias comunitarias. La defensa de la
diversidad no puede quedar librada a una actitud paternalista o reducirse a ser
mediada por conducto de los miembros de la comunidad, cuando ésta como tal
puede verse directamente menoscabada en su esfera de intereses vitales y, debe,
por ello, asumir con vigor su propia reivindicación y exhibir como detrimentos
suyos los perjuicios o amenazas que tengan la virtualidad de extinguirla. En
este orden de ideas, no puede en verdad hablarse de protección de la diversidad
étnica y cultural y de su reconocimiento, si no se otorga, en el plano
constitucional, personería sustantiva a las diferentes comunidades indígenas
que es lo único que les confiere estatus para gozar de los derechos
fundamentales y exigir, por sí mismas, su protección cada vez que ellos les
sean conculcados (CP art. 1, 7 y 14)".
El reconocimiento de
la diversidad étnica y cultural en la Constitución de 1991 - que hace relación
a las formas de vida y concepciones del mundo no coincidentes con las
costumbres de la mayoría de la población en aspectos de raza, religión, lengua,
economía y organización política-, supone la aceptación de la alternación,
ligada a las diversas formas de vida y concepciones sociales y culturales que
comprenden distintas leguas, tradiciones y creencias.
No obstante que
existía esa normatividad protectora de los grupos y comunidades indígenas, el
proceso constituyente de 1991 tuvo como uno de sus principales objetivos
plasmar en el texto constitucional una serie de iniciativas en orden a lograr
un nuevo orden jurídico en favor de los pueblos indígenas.
La Carta Política de
1991 desarrolla constitucionalmente los asuntos básicos de la temática indígena
y los derechos aplicables a los pueblos indígenas, en los siguientes términos:
a)
El reconocimiento y
protección a la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana -artículo
7o. CP.-, así como de las lenguas y dialectos de los grupos étnicos, como
idiomas oficiales en sus territorios -artículo 10 de la CP.-.
b)
La obligación del Estado
y de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación
-artículo 8o. CP.-.
c)
Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica -artículo 13 CP.-.
d)
El reconocimiento por parte del Estado a
la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el país -artículo
70 CP.-. En este sentido, el patrimonio cultural de la Nación está bajo la
protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que
conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables,
inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para
readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los
derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en
territorios de riqueza arqueológica -art. 72 CP.-.
e)
En relación con la
nacionalidad, se les dá el carácter de nacionales colombianos por adopción, a
los miembros de pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos, con
aplicación del principio de reciprocidad según tratados públicos.
f)
Por su parte, en cuanto a
la participación de representantes de los pueblos y comunidades indígenas en el
Congreso de la República, el constituyente de 1991 les dió un trato
preferencial, así:
1.
De un lado, se
dispone que la ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar
la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y
de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior.
Mediante esta circunscripción se podrán elegir hasta cinco representantes
-artículo 176 CP.-.
2.
En cuanto al
Senado de la República, estará integrado por cien miembros elegidos en
circunscripción nacional. Habrá un número adicional de dos senadores
elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas -artículo
171 CP.-.
g)
En materia judicial, se
crea la llamada "Jurisdicción Indígena". Así, el artículo 246
superior señala que las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con
sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución
y a las leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de
esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.
h)  Por su parte, en materia de ordenamiento
territorial la Carta Política establece que la conformación de las entidades
territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional,
con participación de los representantes de las comunidades indígenas, “previo concepto
de la Comisión de Ordenamiento Territorial”.
Así
mismo, se dispone que los resguardos son de propiedad colectiva y no
enajenable, y que la ley definirá las relaciones y la coordinación de estas
entidades con aquellas de las cuales formen parte -artículo 329 CP.-.
i)   Finalmente, de conformidad con la
Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por
Consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades y ejercerán las siguientes funciones (...) -artículo 330 CP.-
Esta
norma constitucional contiene un parágrafo de especial importancia, según el
cual, la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se
hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las
comunidades indígenas. En este sentido, se dispone que las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación
de los representantes de las respectivas comunidades.
Cabe destacar que en
Colombia según datos de la ESAP (Escuela Superior de Administración Pública),
en la actualidad existen 81 grupos indígenas que hablan 75 lenguas diferentes,
que viven en 27 unidades político-administrativas y ocupan, a pesar de ser una
población minoritaria, el 25% del territorio nacional, distribuidos así: 45% en
la región andina, 65% en planicies, selvas y desiertos y el 33% en zonas
fronterizas. Las comunidades indígenas tienen su organización política y
administrativa, con sus propios códigos, usos, costumbres, tradiciones y guias
culturales.
En los organismos
internacionales ha existido la preocupación de expedir normas destinadas a la
protección de los grupos y comunidades indígenas, dentro de las cuales cabe
destacar la Convención Americana sobre Derechos Humanos de San José de Costa
Rica, 1969, la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las
formas de Discriminación Racial (Asamblea General de la ONU, 1966) y el
Convenio Número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países
independientes, adoptado por la 76a. Reunión de la Conferencia General de la
OIT, Ginebra 1989.
Todos estos
instrumentos internacionales, a juicio de la Corte, y en particular el que
ahora se examina, son fundamentales para el progreso y desarrollo de los
pueblos indígenas en países de América Latina y el Caribe.
Cuarta.      Constitucionalidad
material del Tratado objeto de examen.
A.
Antecedentes del Convenio.
Durante la
celebración de la Segunda Cumbre de los Estados Iberoamericanos, los días 23 y
24 de julio de 1992, en la ciudad de Madrid, España, se vió la necesidad de
crear un Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y
el Caribe, con fundamento en las normas internacionales enunciadas en el
Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y
Tribales, adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1989, y cuyo
propósito esencial sería establecer un mecanismo destinado a apoyar los
procesos de autodesarrollo de los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas
de la región.
Fue así como durante
la celebración de los 500 años del Descubrimiento de América en la Ciudad de
Guadalajara, México, los Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina,
España y Portugal, reunidos en la Primera Cumbre Latinoamericana, entre los
días 18 y 20 de julio de 1991, suscribieron un documento en el cual
reconocieron "la inmensa contribución de los pueblos indígenas al
desarrollo y pluralidad de nuestras sociedades y reiteramos nuestro compromiso
en su bienestar económico y social, así como la obligación de respetar sus
derechos y su identidad cultural", y se fijaron como uno de los
objetivos, "la creación de un Fondo Iberoamericano con apoyo de organismos
internacionales para el desarrollo de los pueblos originarios".
Con posterioridad a
la celebración de los 500 años del Descubrimiento de América en Guadalajara, se
inició la difusión y promoción de la creación del Fondo Indígena para América
Latina y el Caribe, destacándose un primer borrador de propuesta preliminar
elaborado en la ciudad de La Paz, Bolivia, los días 16 a 28 de septiembre de
1991.
El consenso o
versión final de la propuesta se logró en esa misma ciudad, cuando entre los
días 9 y 11 de abril de 1992, reunidos 38 gobiernos de la región, 19 gobiernos
extraregionales y agencias de cooperación técnica, 61 organizaciones indígenas,
8 ONG´s y 30 organismos internacionales, se realizó la Tercera Reunión Técnica
Preparatoria del Fondo Indígena, evento en el cual se logró un acuerdo acerca de
los contenidos que debería tener la versión final de la propuesta, y se
conformó una Comisión Indígena que conjuntamente con la Secretaría ad-hoc
preparó la versión definitiva que fue presentada a la II Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Madrid, España, del 23 a 24 de
julio de 1992, donde se suscribió el Tratado Internacional denominado
"Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe”.
B.
Propósito, características y objetivos del Convenio.
Según el artículo
1o. del Convenio, el objeto del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas de América Latina y el Caribe, es establecer un mecanismo destinado a
apoyar los procesos de autodesarrollo de los pueblos, comunidades y
organizaciones indígenas.
El Fondo Indígena se
inscribe dentro de la coyuntura que define el desarrollo de la relación entre
los Estados Nacionales y los Pueblos Indígenas en Iberoamérica, caracterizado
por los siguientes aspectos:
1o.
La vigorosa emergencia de los pueblos
indígenas dentro de los contextos nacionales expresado en el elevamiento de su
nivel organizativo y de autogestión, en su demanda de trato igualitario y de
respeto a la diversidad cultural, así como en la generación de modelos,
experiencias y propuestas propias de desarrollo que se acompasan con su pasado
histórico, con las peculiaridades de sus economías tradicionales y con la
exigencia de condiciones de interculturalidad recíproca en sus planes de
desarrollo y en sus relaciones con el resto de la sociedad nacional en cada
Estado, que ameritan un tratamiento especial, en la atención cuantitativa de
sus demandas de recursos, cuanto en la especialidad del tratamiento de estas
inversiones que los diferencian del resto de las poblaciones de los Estados de
la región.
2o.
La adopción en los
últimos años por parte de la comunidad internacional de un conjunto normativo
que asegura los derechos de los pueblos indígenas bajo las actuales condiciones
de desarrollo, reconocen la diversidad étnica y cultural de las naciones y
propenden por la implementación del derecho a la diferencia, materializado en
el derecho de estos pueblos a escoger el camino de su respectivo desarrollo
desde el punto de vista de su propia cultura, y
3o.
La necesidad de una revisión crítica de
la historia y destino de las naciones americanas, enmarcada por el
reconocimiento y proyección de las potencialidades sociales y culturales de los
pueblos indígenas.
Estas razones
justificaron, pues, la creación del Fondo Indígena como un escenario de
concertación financiera con áreas de acción para apoyar proyectos presentados
por los pueblos indígenas para el desarrollo autosostenible, la promoción y el
amparo de los derechos indígenas, la capacitación para la administración y
participación para la protección de las culturas y la tecnología indígena.
En cuanto a los objetivos
del Fondo Indígena, pueden señalarse a grandes rasgos, los siguientes:
El objetivo general
del Fondo es establecer un mecanismo de respaldo a los procesos de
autodesarrollo de los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas de
América Latina y del Caribe, reconociendo la integridad de sus territorios, sus
derechos fundamentales y características culturales.
Igualmente, el Fondo
proporciona un foro para el diálogo y la coordinación financiera entre los
pueblos indígenas, los gobiernos dentro y fuera de la región y las
organizaciones internacionales y no gubernamentales.
Así mismo,
constituye propósito del Fondo ayudar en la definición de políticas, financiar
proyectos de desarrollo y proporcionar asistencia técnica.
Finalmente, cabe
destacar que los principios básicos de las nuevas relaciones entre los
gobiernos y los pueblos indígenas, sustentados por los actuales desarrollos del
derecho internacional -concretamente del Convenio 169 de 1989 sobre Pueblos
Indígenas y Tribales de la O.I.T., aprobado mediante la Ley 21 de 1991- y de
los instrumentos constitucionales y legales de los Estados signatarios, son:
a)
Los pueblos indígenas
existen como pueblos dentro del Estado Nacional, correspondiéndoles derechos de
habitantes originarios, entre los cuales está el de la preservación y defensa
de sus territorios.
b)
Los pueblos indígenas
poseen el derecho de controlar y administrar sus recursos, instituciones,
identidades y modos de vida.
c)
Los pueblos indígenas
tienen el derecho de mejorar sus condiciones de vida de acuerdo con sus propias
iniciativas y de definir sus prioridades para el desarrollo.
d)
La contribución de los
pueblos indígenas a la defensa y mantenimiento de la diversidad biológica y la
administración sustentable y conservación de los sistemas ecológicos ha sido
contínua y benéfica para todos.
En sentir de la Corte,
las disposiciones mencionadas -preámbulo y artículo 1.1 del Convenio- que
consagran los principios básicos y el objetivo del mismo, encuadran
perfectamente dentro del espíritu y filosofía de la Carta Política de 1991, en
relación con los propósitos constitucionales para los pueblos indígenas, la
realización del principio de la integración latinoamericana -artículo 9o. de la
CP.- y el de la unidad nacional bajo el respeto de la diversidad étnica y
cultural del Estado colombiano -artículo 7o. de la CP.-.
C.      Estructura
y Financiación del Fondo Indígena.
Los artículos 2,
3, 4 y 5 del Convenio regulan todo lo relacionado con la integración del
Fondo Indígena, los recursos e instrumentos de contribución, así como la
estructura organizacional y la administración del mismo.
En cuanto al
financiamiento para los proyectos y programas del Fondo Indígena, se otorgará
según lo dispone el Convenio, a través de tres modalidades: 1) Créditos
concesionales para proyectos que generen ingresos; 2) Asistencia técnica para
el fortalecimiento de las organizaciones indígenas, y 3) Donaciones para
proyectos que avancen la reforma en la concepción del desarrollo, que respalden
inversiones no lucrativas a largo plazo y que reduzcan las amenazas de
supervivencia de los indígenas.
Los proyectos
presentados al Fondo por los pueblos y comunidades indígenas deberán ser
evaluados por el Consejo Directivo del organismo el cual deberá constatar que
se acomoden a las modalidades de financiación y a las condiciones de ejecución,
cuyos parámetros establezca la Asamblea General.
Respecto a la
estructura organizacional del Fondo Indígena, se establece una Asamblea
General, un Consejo Directivo y una Secretaría Técnica Permanente.
Finalmente, el
patrimonio del Fondo se conforma con las contribuciones de los Estados
Miembros, aportes de otros Estados, de organismos bilaterales o multilaterales,
de donantes privados y rentas propias.
Encuentra la Corte
que estas disposiciones del Convenio son exequibles, pues están enmarcadas
dentro del objetivo que se persigue con la creación del Fondo Indígena, cual es
de dotar a los Pueblos Indígenas de los instrumentos y condiciones para que
puedan darse y lograr su propio desarrollo. Son normas que garantizan el normal
y adecuado funcionamiento, así como la organización del Fondo que en nada
contrarían el ordenamiento constitucional.
D.
Operaciones y actividades del Fondo.
Los artículos 5,
6, 7, 8 y 9 del Convenio regulan lo atinente con las operaciones y
actividades que llevará a cabo el Fondo Indígena, la evaluación del mismo y de
los programas y proyectos que desarrolle, así como el procedimiento a seguir en
caso de retiro de cualquiera de sus miembros y la forma en que se puede llegar
a la terminación de operaciones del Fondo.
A juicio de la Corte,
estas disposiciones lejos de contrariar las normas superiores, son
indispensables para garantizar la efectiva realización de los propósitos que se
han trazado los países de América Latina y del Caribe en la creación del Fondo
Indígena, en orden a lograr el autodesarrollo de los pueblos, comunidades y
organizaciones indígenas. Sin ellas pues, se convertiría en inoperante el
Fondo, razón por la cual no solo son necesarias para su normal funcionamiento,
sino que además se ajustan a la Carta Política.
E.
Disposiciones Generales: inmunidades, exenciones y privilegios que los
Estados Miembros pueden concederle, modificación del Convenio, Depositarios y
Sede del Fondo.
Los artículos 10,
11, 12 y 13 del Convenio consagran lo relativo a la personería jurídica del
Fondo, las inmunidades, exenciones y privilegios necesarios en orden al
cumplimiento de sus objetivos y la realización de sus funciones, las
modificaciones al Convenio, que sólo podrán efectuarse por acuerdo unánime de
la Asamblea General, así como lo concerniente a la sede del Fondo y los
depositarios que cada Estado Miembro deberá designar.
Respecto de estas
disposiciones, encuentra la Corte que se ajustan a la Carta Política, pues
constituyen garantía para el normal y adecuado funcionamiento y organización
del Fondo, así como para su efectiva realización.
F.
Disposiciones Finales y Transitorias.
Los artículos 14
y 15 del Convenio contienen las disposiciones finales que se relacionan con
la firma y aceptación por parte de los representantes de los Gobiernos de los
Estados de la región, la entrada en vigencia, la denuncia y la iniciación de
operaciones, así como las normas transitorias referentes a la creación y
funcionamiento de un Comité Interino.
La Corte estima que
estas disposiciones no vulneran el ordenamiento constitucional y por el
contrario, constituyen complemento de los demás preceptos contenidos en el
Convenio objeto de revisión.
G.
Consideraciones finales en relación con la exequibilidad del Convenio que se
examina.
Debe precisar la
Corte que la exequibilidad del Convenio está enmarcada por el objeto que se
persigue con la creación del Fondo Indígena, cual es dotar a los pueblos
indígenas de los instrumentos y condiciones para que puedan lograr su propio
desarrollo, con el respeto de su cultura, étnia y sus instituciones sociales,
económicas y políticas.
Por ello, cuando el
Convenio adopta como su principal objetivo el establecimiento de mecanismos
encaminados a apoyar y estimular los procesos de autodesarrollo de los pueblos,
comunidades y organizaciones indígenas de América Latina y del Caribe,
reconociendo la integridad de sus territorios, sus derechos fundamentales y sus
características culturales, tal propósito coincide con la necesidades histórica
de supervivencia y progreso de los pueblos indígenas que hacen parte de la
nación colombiana. De esta manera, puede afirmarse que el Convenio en su
objetivo es armónico con los intereses vitales de los pueblos cuyo desarrollo
pretenden lograr.
Además, es necesario
reiterar, como se ha dicho, que uno de los principios fundamentales del
ordenamiento constitucional es el consagrado en el artículo 7o., según el cual
el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana. De ello se deduce que corresponde al Estado adelantar las tareas
relativas a la preservación y continuidad de las étnias indígenas con sus
tradiciones e historia, los cuales hacen parte de la diversa conformación del
pueblo colombiano.
Así mismo, el
Convenio coincide con otro principio constitucional esencial, cual es el que
define a Colombia como un Estado pluralista, por cuanto permite la coexistencia
al interior de la sociedad de diversos valores y comportamientos sociales y
políticos.
Como lo señalara el
señor Procurador General de la Nación en su concepto:
"Con la
ratificación de este Convenio, se avanza en el proceso regulador de las
condiciones de vida de nuestras étnias, en el sentido de su conservación,
llenándose vacíos normativos, como la ausencia de normas que permitan corregir
y compensar los efectos de deterioro social y ambiental ocasionados en los
territorios indígenas y sus recursos, por la explotación de recursos del suelo
y del subsuelo, cumplidas por personas y empresas no indígenas".
De esa forma, la
adopción del Convenio supera una carencia en el país de políticas y
determinaciones legales respecto de las minorías indígenas, de la definición de
la naturaleza y el grado de responsabilidad de las comunidades en la
administración de los recursos de sus territorios. Aspecto éste que se resuelve
con las funciones previstas en el Fondo Indígena en cuanto a promover
instancias de diálogo para alcanzar la concertación en la formulación de
políticas de desarrollo, operaciones de asistencia técnica y programas y
proyectos de interés para la población indígena, con la participación de ésta.
La adopción del
Convenio constituye adicionalmente, un punto de partida para que la legislación
indígena que la Constitución de 1991 consagró tenga aplicación práctica a
través de medidas y privilegios en materia económica, administrativa,
financiera y cultural.
Sólo a través de
esfuerzos colectivos y mediante la realización de proyectos de integración como
éste, se hacen realidad principios fundamentales de nuestra Carta Política,
como los de la integración latinoamericana y la reafirmación de la unidad
nacional dentro del respeto por la diversidad étnica y cultural de nuestro
pueblo.
Todo éste proceso de
cooperación permitirá reafirmar la lucha por la conservación del medio ambiente
y de los ecosistemas, incrementando la participación y la cogestión de los
pueblos indígenas en su proceso de desarrollo, dentro de un marco de respeto y
autonomía cultural.
Debe resaltarse la
importancia y el beneficio que la constitución de este Fondo traerá al país y
especialmente a su población indígena, puesto que permitirá además superar el
problema de la falta de crédito y de garantías bancarias para los proyectos
indígenas.
Igualmente, cabe
precisar que este Convenio tendrá plena aplicación en aquellos Estados de
América Latina y del Caribe que lo suscriban. Por lo tanto, al adoptar Colombia
este instrumento internacional en las condiciones señaladas, dará cabal
cumplimiento a uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento
constitucional establecido en el artículo 9o., según el cual "la política
exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del
Caribe". Se trata pues, de un proceso de cooperación entre los Estados de
la zona que lo suscriban para lograr el autodesarrollo de sus pueblos,
comunidades y organizaciones indígenas.
La tradición de
cumplimiento con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia,
sumado a los avances logrados en materia de reconocimiento a los derechos
indígenas y promoción a su integración nacional con respecto a la diversidad
cultural y étnica, hace que la Ley Aprobatoria del Convenio Constitutivo del
Fondo Indígena se ajuste plenamente a nuestra tradición y marco jurídico.
En virtud a lo
anterior y habiéndose constatado la concordancia del Tratado Internacional y su
Ley Aprobatoria con los principios y normas del Derecho Internacional, así como
con los preceptos de la Constitución Política de 1991 que obligan al Gobierno a
conducir las relaciones exteriores sobre la base del respeto a la soberanía
nacional, a la autodeterminación de los pueblos y a los principios del Derecho
Internacional aceptados por Colombia (CP. art. 9o.), los cuales postulan la
internacionalización de las relaciones políticas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional (CP. art. 226), se declarará la
exequibilidad del "Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe", suscrito en Madrid
el 24 de julio de 1992.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos como están los trámites previstos
en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
Decláranse
EXEQUIBLES el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, suscrito en Madrid el 24 de
julio de 1992, así como su ley aprobatoria No. 145 del 13 de julio de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-045 de febrero 10 de 1994. MP.: Dr.
Hernando Herrera Vergara.
2 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-188 de 1993. M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz
3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-380 de 1993 M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz