T-908-12
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-908/12
PODER DE POLICIA-Concepto y límites
En
términos generales, el poder de policía consiste en un conjunto de actividades
que tienen por objeto el desarrollo de reglas y medidas, expedidas y ejecutadas
en ejercicio del deber estatal de mantener el orden público y garantizar la
seguridad, la salubridad y la tranquilidad, en consonancia con los derechos y
las libertades democráticas, propiciando el mantenimiento del orden jurídico y
de la convivencia pacífica. Tiene unos límites normativamente regulados,
encaminados a evitar los perjuicios individuales y colectivos, que pudieren ser
causados a raíz desórdenes o actos perturbadores de la paz social.
PROCESO POLICIVO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO
DE PREDIO URBANO-Supuestos fácticos,
finalidad y normatividad
El
proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho tiene naturaleza
preventiva, no declarativa de derechos y, por tanto, en él no se controvierte
ni se protege el dominio, ni las pruebas que a este respecto se exhiban, lo
cual debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria. es claro que cuando ocurra
una ocupación de hecho deberá acudirse al Código Nacional de Policía, el cual
indica que corresponde al jefe de policía, o a quien éste delegue, de acuerdo a
lo reglamentado, verificar los actos de perturbación a través de una inspección
ocular con participación de peritos, diligencia en la que se oirán tanto al
querellado como al querellante, único momento que tienen las partes para probar
sus derechos.
PROCESO POLICIVO-Procedencia de la acción de tutela
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN ESTADO SOCIAL DE
DERECHO/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Acción
de tutela como mecanismo de protección
DERECHO A LA VIDA DIGNA-Dimensión constitucional como derecho fundamental
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica
El
derecho a la vivienda digna adquiere rango fundamental cuando opera el factor
de conexidad con otro derecho fundamental, o cuando puede evidenciarse una
afectación del mínimo vital, especialmente en personas que se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta,  ya que, como lo ha reiterado esta
Corporación, el derecho a la vivienda adquiere importancia en la realización de
la dignidad del ser humano. Así, la prosperidad de una tutela para la
protección de este derecho, dependerá de las condiciones jurídico-materiales
del caso concreto en las que el juez constitucional determine si la necesidad
de vivienda conlleva elementos que involucran la dignidad o la vida de quien
acude a esta instancia judicial.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Contenido
La Corte considera que el contenido mínimo del derecho a la
vivienda digna debe comprender la posibilidad real de gozar de un espacio
material, en el que la persona y su familia puedan habitar, de manera tal que
le sea posible llevar a cabo su proyecto de vida en condiciones que permitan su
desarrollo como individuo digno, integrado a la sociedad.
ACCION DE TUTELA COMO MECANISMO DE
PROTECCION AL DERECHO DE VIVIENDA DIGNA
La
tutela del derecho fundamental a la vivienda digna, procede de manera directa,
sin apelar a la conexidad, sino admitiendo la acción constitucional según el
cumplimiento de los requisitos generales que se predican de cualquier otro
derecho fundamental, según el artículo 86 de la carta y el Decreto 2591 de
1991. Es claro que la protección al derecho fundamental a la vivienda digna, se
extiende no solo a favor de los sujetos de especial protección constitucional,
sino de quienes carezcan de ella, que de suyo están en circunstancia de
debilidad manifiesta, al serles frustráneo su ejercicio efectivo.
ASENTAMIENTOS HUMANOS DE ORIGEN ILEGAL
La
problemática de los asentamientos humanos ha ocupado especialmente la atención
de la Organización de las Naciones Unidas, advirtiendo, en particular, el
carácter universal del deterioro de las condiciones de vida de los habitantes
de los centros urbanos y resaltando la profundización de dicho fenómeno en
países en vías de desarrollo, lo que a su vez contraría el sustento de una vida
en condiciones dignas y obstaculiza el progreso económico, social y cultural de
los pueblos. Se ha planteado un conjunto de medidas encaminadas a la
optimización de la política nacional de desarrollo urbano, centrando la
atención en el desequilibrio demográfico, la urbanización informal, la escasez
del suelo urbanizable y los asentamiento precarios, percibiendo la necesidad de
impulsar programas de renovación y redensificación urbana, superación de
condiciones y procura de mecanismos de generación, mejoramiento y
sostenibilidad del espacio público, entre otros.
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Naturaleza
La
junta de acción comunal, organismo de primer grado, es entonces una
organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de
lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio,
integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y
recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con
fundamento en el ejercicio de la democracia participativa.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Ligado a la buena fe
El
principio de la confianza legítima está entonces relacionado con el de la buena
fe, que exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en
sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una
garantía de estabilidad y durabilidad de la situación jurídica, que
objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas correspondientes,
lo que correlativamente hace que los administradores no ejerzan sus potestades
defraudando la confianza debida hacia quienes con ellos se relacionan.
MEDIO AMBIENTE SANO-Derecho fundamental y protección por el
Estado
Todos los habitantes del territorio colombiano tienen
derecho a gozar un entorno sano, que debe entenderse en correlación y sumisión
al deber de conservarlo indemne. Al igual, el Estado ha de prevenir y controlar
los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas
lesivas y exigir la reparación de los daños causados.
PROTECCION Y CONSERVACION DE LOS RECURSOS
HIDRICOS-Sujeción de
principios propios del derecho ambiental
Es
deber de todas las personas y en especial de quienes realicen actividades que
de una u otra forma puedan causar impacto negativo sobre el agua, tomar las
medidas de precaución necesarias para evitar la ocurrencia de una alteración de
sus cauces o de su pureza, mitigando las consecuencias negativas que
eventualmente llegaren a generarse. El Estado tiene además un papel de garante
de la buena administración tanto del recurso hídrico, como del derecho al agua
y su uso racional, tarea compleja que debe ser custodiada celosamente y de
manera constante, con la debida capacidad técnica, encomendada a una
descoordinada cantidad de instituciones de niveles nacional, regional,
departamental, distrital y municipal.
DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Caso en que
personas se asentaron en un predio de propiedad privada y se solicita la
restitución material de todo el globo de terreno, y el desalojo de los que se
estimaban invasores
ACCION DE TUTELA COMO MECANISMO DE
PROTECCION AL DERECHO DE VIVIENDA DIGNA-Orden al Distrito Capital de Bogotá de asignar y reubicar en sendos predios en similar sitio, terreno y área
construida a los accionantes
Referencia: expedientes
T-3229964, T-3237891, T-3237991, T-3238004 y T- 3381434 acumulados
Acciones de tutela instauradas por Freidicio Rodríguez
Melo (T-3229964), Carlos Arévalo Herrera (T-3237891), Ana Graciela Ramírez
Martínez (T-3237991), Jorge Hernando Murcia (T-3238004), y Nancy Garzón Pinto
(T-3381434), con varias coadyuvancias posteriores.
Procedencia: Juzgado
16 Civil del Circuito (T-3229964), Juzgado 20 Civil del Circuito (T-3237891),
Juzgado 10 Civil del Circuito (T-3237991 y T-3238004), y Juzgado 72 Civil Municipal
(T-3381434), todos de Bogotá.
Accionado: Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la
Localidad Rafael Uribe Uribe.
Magistrado sustanciador: NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.
C., siete (7) de noviembre de dos mil doce (2012).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei
Julio Estrada, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión de los fallos adoptados por los Juzgados 72 Civil Municipal y 16,
20 y 10° Civil del Circuito de Bogotá, dentro
de las acciones de tutela instauradas en forma separada por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964), Carlos Arévalo
Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991), Jorge Hernando
Murcia (T-3238004), y Nancy Garzón Pinto (T- 3381434), contra la Inspección 18
“E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe.
Los
asuntos llegaron a esta Corte por remisión que respectivamente hicieron los mencionados despachos judiciales, y fueron elegidos para su revisión por la Sala de
Selección N° 10 de octubre 13 y 20 de 2011, que además dispuso acumularlos para
producir una sola sentencia, por presentar unidad de materia.
Posteriormente,
en Sala de Selección N° 2 de febrero 28 de 2012, se decidió escoger además la acción de tutela T-3381434 y
acumularla a los expedientes antes referidos, por dicha unidad de materia.
Ratifica esta Sala de Revisión que al efectivamente
existir similitud en los hechos que motivaron las cinco acciones, proceden las
acumulaciones decretadas por las Salas de Selección, razón por la cual se
proferirá un solo fallo para decidir los procesos de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
Los
ciudadanos Freidicio Rodríguez Melo, Carlos Arévalo Herrera, Ana Graciela
Ramírez Martínez, José Hernando Murcia y Nancy Garzón Pinto, en formatos
equivalentes, promovieron sendas acciones de tutela en junio 25, 28 y 29 de
2011, contra la Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la Localidad Rafael
Uribe Uribe, para reclamar sus derechos al “debido proceso… a la defensa, a
la vivienda y la convivencia ciudadana”.
A.
Hechos y relatos contenidos en los expedientes
1. Respecto a los motivos que dieron origen a estas
similares acciones, es necesario detallar aspectos de gran relevancia, que
pueden identificarse en todos los expedientes de la siguiente manera:
1.1 Mediante apoderado, en febrero 4 de 2010, la sociedad
Ladrillera Molinos del Sur Ltda., en liquidación, inició querella por ocupación
de hecho, ante la Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la Localidad Rafael
Uribe Uribe en Bogotá, contra los señores “Elvira Castañeda, Rodrigo Arcila
Guevara, Wilson Díaz, Ana Mireya Peña Moreno, Yeniffer Peña Moreno, Luis Álvaro
Hernández Parrado, Luis Alfonso Díaz, Wilson Ruiz y Luis Jairo Bohórquez, y
demás personas indeterminadas”, argumentando ser la propietaria, poseedora
y tenedora legítima del predio ubicado en la Carrera 5J # 48T-14 sur, de
Bogotá.
En
esa acción policiva se solicitó la inmediata restitución material del inmueble,
tratándose de “una rudimentaria edificación provisional de un solo piso que
está levantada en ladrillo y teja eternit” y, en consecuencia, se ordenara
el desalojo “si es preciso con el uso de la Fuerza Pública, no solo a los
querellados sino a cualquier otra persona o personas indeterminadas que se
encuentren en ese predio denominado ‘Lote Ladrillera’ o ‘Lote 1 La Fábrica’”.
Para
tal efecto, se anexó copia de la escritura pública N° 326 de febrero de 2000,
de la Notaría 54 del Círculo de Bogotá, mediante la cual “Ladrillera Los
Molinos Ltda.” vendió a “Ladrillera del Sur Los Molinos Ltda.”, el
predio denominado “Lote de Fábrica”, cuya extensión “es de aproximadamente
68.561.65 M2, pero cuya real cabida habrá de ser exactamente
determinada con posterioridad dado los cambios de cauce que la Quebrada
Chiguaza ha tenido desde 1962 a hoy siendo sus linderos los siguientes: por el
oriente partiendo del punto donde convergen la Urbanización Marruecos con el
‘Bosque de la Casa’ en línea recta de ciento noventa y tres metros con
cincuenta centímetros (193,50 Mts) a todo lo largo del citado ‘Bosque de la
Casa’ hasta llegar al centro de la Quebrada Chiguaza; por el sur aguas abajo a
todo lo largo de la Quebrada Chiguaza hasta llegar al punto donde ella converge
con el ‘Lote L’ de la partición de la Hacienda Los Molinos; por el occidente
con el ‘Lote L’ de la citada partición; por el noroccidente en longitud
aproximada de doscientos cincuenta metros (250 Mts) con predio que es o dicen
ser de la Ladrillera San José, de nuevo por el occidente en ciento treinta y
cinco metros (135 Mts) con predio que es o dicen ser de la Ladrillera San José;
por el Noroccidente en ciento un metros con cincuenta centímetros (101.50 Mts)
con la urbanización Marruecos, y por el norte en ciento treinta y siete metros
con veinte centímetros (137.20 Mts.) con la misma urbanización Marruecos y
cierra el polígono” (fs. 34 y 35
expediente T-3229964, cd. 3, que se toma como guía por coincidir con los
otros iniciales).
1.2. Una vez avocado el asunto, en febrero 12 de 2010 la
Inspección accionada, al estimar reunidos a cabalidad “los requisitos
exigidos por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y su decreto reglamentario 992
de 1930”, accedió a las pretensiones y decretó “el lanzamiento
impetrado”, asignando como fecha para la diligencia el 9 de abril de 2010 y
fijando en marzo 15 siguiente el aviso correspondiente, “con el fin de ser
notificados a los querellados en debida forma dando cumplimiento al artículo 6°
del Decreto 992 de 1930”.
Sin
embargo, el señalado 9 de abril el apoderado de la sociedad querellante
solicitó señalar nueva fecha para la práctica de la diligencia, por lo cual,
atendiendo la solicitud, la Inspección designó como nueva fecha el 3 de mayo y
fijó el aviso de su decisión el 22 de abril (fs. 109 a 128 ib.).
En
mayo 3 de 2010 se inició la diligencia, constando en el acta firmada por la
Inspectora 18 “E” que estuvo presente el señor Héctor Manuel Peña, quien dijo
vivir “en esa casita blanca que consta de una pieza nada más”, estando
ahí “por don Ávila que era el jefe de personal de la ladrillera y hace 8
años que vivo ahí, y el ya murió y don Francisco Morales Casas, permitió que la
esposa de don Ávila señora Nancy siguiera viviendo en la casa de dos pisos que
queda pegada a la pieza mía y también él me dejó en esa piecita para que les
ayudara a cuidar y no se meta la gente a consumir vicio y hace como dos meses
se entraron y construyeron esta casa que queda al costado derecho de la
ladrillera… se encuentran dos niños menores de edad aproximadamente 8 y 9 años
uno de ellos al parecer con retardo mental”. Expuesto lo anterior, entre
otras anotaciones, se suspendió la actuación (fs. 120 a 130 ib.).
1.3. Luego de nueva solicitud de aplazamiento del
apoderado de la sociedad querellante, la Inspección fijó aviso en junio 18 de
2010, señalando el 24 de los mismos para llevar a cabo la diligencia. Pero en
junio 23, atendiendo a dicho apoderado, se programó nueva fecha para la
verificación de la orden de lanzamiento “el día 30 de junio”,
solicitándose el acompañamiento del Hospital Rafael Uribe Uribe, la Personería
de la Localidad, la Subsecretaria Distrital de Integración Social, el
Comandante de la Estación 18 de Policía y la Coordinadora del Centro Zonal del
ICBF.
1.4. Seguidamente, el apoderado de los querellados
solicitó la nulidad de lo actuado “a partir del auto admisorio inclusive,
por medio del cual se avoca conocimiento de la querella por ocupación de hecho”
(fs. 358 a 363 ib.), que fue negada y en junio 30 de 2010 se continuó la
diligencia de lanzamiento.
Posterior
a ello se remitió la petición de nulidad al Consejo de Justicia de Bogotá, Sala
de Decisión de Contravenciones Civiles, para que dirimiera la apelación
interpuesta por el apoderado de los querellados contra la decisión de la
Inspección 18 “E” Distrital de Policía. En enero 25 de 2011 fue rechazado el
recurso al estimarlo improcedente, “de conformidad con el artículo 240 del
Código de Policía de Bogotá” (fs. 398 a 405 ib.).
2. En la actuación acumulada se constata que los actores
argumentaron ser poseedores de buena fe, con el “asentamiento subnormal de más de cien familias, en el cual
existen casas construidas en material y sufragadas de nuestro propio peculio,
las cuales cuentan con los servicios públicos tales como energía eléctrica
generada por Codensa y acueducto gestionados legalmente ante las empresas
respectivas, situación ésta que nos acredita como poseedores con ánimo de señor
y dueño dentro de este predio, del cual al realizarse dicha diligencia de
lanzamiento… para el día 18 de julio… lesiona nuestros intereses, viola
nuestros derechos… ya que el día de la primera diligencia, en la cual estuvimos
presentes y además en consideración a que ninguna de las personas señaladas
como contraventores de la disposición legal, se encuentran en dicho predio,
todo lo contrario, todos los aquí firmantes de esta acción de tutela somos los
que realmente habitamos dicho predio, que cualquier acción, desalojo, despojo,
desplazamiento, expulsión del sitio objeto de esta diligencia que nos ocupa,
desconocería nuestro derecho de posesión, lo que nos ocasionaría un perjuicio
irremediable, desarraigándonos de nuestro lugar de vivienda…” (f. 2 ib.).
3. En enero 18 de
2012, la accionada Inspección 18 “E” dio inicio al lanzamiento y demolición de
las viviendas que existían en el inmueble objeto de las acumuladas acciones de
tutela, pidiendo los demandantes
suspender “la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho” y ordenar
“notificar a todos y cada uno de los poseedores que habitan en el predio con
el fin de que se establezcan las garantías procesales y el derecho a la defensa
con el objeto de controvertir las pretensiones” (f. 13 ib.).
B. Documentos relevantes
que obran en copia dentro de los expedientes
1. Poder otorgado por el gerente de la Ladrillera Los
Molinos Sur Ltda. (f. 13 ib.), “para que por la sociedad que represento
intervenga en el proceso constitucional de la referencia… no solo como
propietaria y poseedora que es del predio urbano denominado ‘Lote Ladrillera o
Lote 1 la Fábrica’ situado en la ciudad de Bogotá… sino también como parte
querellante que igualmente es dentro del proceso policivo de lanzamiento por
ocupación de hecho… en razón a la invasión de que fue objeto el citado predio”.
2. Certificado de existencia y representación legal de la
Ladrillera El Molino, emitido por la Cámara de Comercio de Bogotá (fs. 14 a 16 ib.).
3. Resolución N° 2277 de diciembre 2 de 2009, expedida
por la Secretaría Distrital de Planeación, por la cual “se dilucidan unas
imprecisiones cartográficas en los mapas N° 1, 2, 9, 11, 12, 16, 25 y 27 del
Decreto Distrital 190 de 2004, en cuanto al señalamiento cartográfico del
Parque de Escala Zonal denominado ‘Pz17 Hacienda los Molinos’, ubicado en la
Localidad de Rafael Uribe Uribe” (fs. 17 a 19 ib.).
4. Denuncias presentadas ante la Fiscalía General de la
Nación y Policía Judicial e Investigación, por presunta estafa agravada (fs. 20 a 23 ib.).
5. Listado de acciones de tutela presentadas contra la
Inspección 18 “E”, Distrital de Policía, Localidad Rafael Uribe Uribe (fs. 24 y
25 ib.).
6. Expediente de la acción policiva de lanzamiento por
ocupación de hecho (fs. 21 a 492 cds. 3 y 4).
C. Respuesta de las entidades relacionadas con las
acciones de tutela
1.
Sociedad Ladrillera Molinos
del Sur Ltda.
Mediante escrito presentado en julio 5 de 2011, el
apoderado de Ladrillera Los Molinos del Sur, argumentando coadyuvar “a la
parte accionada, hacer valer el interés, los derechos y situaciones que atañen
a mi mandante”, solicitó negar las pretensiones de las acciones objeto de
estudio, entre otras y señaló (se encuentra en negrilla en el texto original):
“Desde que
en el año 2000 se implantó para Bogotá el Plan de Ordenamiento Territorial POT, a través del Decreto Distrital 619/00, se estableció que en la Localidad Rafael Uribe Uribe existiría un Parque Zonal
como Área protegida… posteriormente a través del Art. 244 del Decreto Distrital
190 de 2004 se concreta la norma anterior cuando este último identifica ya los
parques que conforman el Sistema de Parques Distritales, entre los cuales se
estableció la existencia del que pasó a denominarse ‘Parque Zonal Pz 17
Hacienda Los Molinos’… finalmente, a través de la Resolución N° 2277 de
diciembre de 2009, la Secretaria Distrital de Planeación precisó con meridiana
exactitud la cartografía correspondiente al citado ‘Parque Zonal Pz 17 Hacienda
Los Molinos’ quedando con ello definitivamente establecido que de dicho parque
zonal hacia parte –junto con otros predios- el inmueble situado en la Carrera
5J N° 48T-14 sur de Bogotá… conocido como ‘Lote Ladrillera’… que es de
propiedad de la sociedad Ladrillera Los Molinos del Sur Ltda.
… un grupo
de inescrupulosos individuos (Elvira Castañeda, Rodrigo Arcila Guevara, Wilson
Díaz, Ana Mireya Peña Moreno, Yeniffer Peña Moreno, Luis Álvaro Hernández
Parrado, Luis Alfonso Díaz, Wilson Ruiz y Luis Jairo Bohórquez), debidamente
asistidos por un grupo de profesionales del derecho… decidió lucrarse
invadiendo el predio… hecho absolutamente irregular tuvo ocurrencia el 29 de
enero de 2010…
La forma
en que estos individuos obtendrían su buscado lucro… de todo lo cual mi
mandante a través de la querella que promovió… puso en conocimiento de la
autoridad competente… de modo que se trata de unos hechos probados…
i)
Invadieron el predio…, Derrumbaron todas las
edificaciones existentes…, Aplanaron o Nivelaron el predio…
ii)
Demarcaron sobre el terreno, cerca de 860 pequeños lotecitos…, Ofrecieron
en venta a terceras incautas personas…, Recaudaron
inescrupulosamente a través de contratos de promesa de compraventa celebrados
con ingenuas personas de escasos recursos, el 70% del valor fijado…, Celebrando entre marzo de 2010 a julio de 2011 cerca de 60 contratos…, Obtuvieron
durante ese período un lucro superior a los $1.350.000oo libres de impuestos y
cargas…, Continuando a la fecha de hoy con ese ilícito proceder…,  Y
esperando  finalmente que si obtienen éxito en esta acción de tutela…
puedan proseguir con su ilícito proceder.” (Fs. 32 a 33 cd. inicial.)
2.
Alcaldía Mayor, Secretaría
de Gobierno, Bogotá, D. C.
En julio 5 de 2011, el Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de la Secretaría de Gobierno, en representación de la Inspección 18
“E” Distrital de Policía, se opuso a las pretensiones de tutela argumentando
que “no se evidencia la existencia de una vía de hecho que permita concluir
que la autoridad de policía emitió decisiones sin amparo constitucional y
legal, se observa que con el presente trámite se pretende invalidar una
decisión adoptada con observancia del marco constitucional y legal creado para
el efecto, pretermitiendo que aún cuando se contó con los recursos del caso no
fueron ejercitadas en forma alguna por la accionante quien predica ser ocupante
del inmueble” (f. 11 cd. 3, expediente T-3229964, respuesta igual en todos
los casos).
D.
Sentencias revisadas
1.
Expediente T-3229964
El Juzgado 71 Civil Municipal de Bogotá, en fallo de
julio 13 de 2011, negó el amparo demandado, estimando (fs. 40 a 49 cd. inicial) que “no se acreditó que existiera una irregularidad procesal en la querella…,
la cual indicara claramente el efecto decisivo o determinante en la sentencia
que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Entonces, es claro que la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la
Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá actuó en debida forma, y no aparece que
haya incurrido en alguna irregularidad procesal” (fs. 48 a 49 cd. inicial respectivo).
Mediante
memorial de julio 21 siguiente, el actor impugnó la decisión del a quo,
correspondiéndole al Juzgado 16 Civil del Circuito de esta ciudad, que en fallo
de agosto 25 confirmó el recurrido (fs. 7 a 10 cd. 2 respectivo).
2.
Expediente T-3237891
En
julio 13 de 2011, el Juzgado 57 Civil
Municipal de Bogotá negó el amparo, considerando no vulnerados los derechos, “como
quiera que no se demostró su comparecencia al proceso policivo de lanzamiento
por ocupación de hecho que se tramita en la inspección accionada, no se
vislumbran irregularidades o falencias en el referido trámite…” (f. 43 cd.
inicial respectivo).
El
correspondiente actor, en julio 21 siguiente, impugnó esa decisión y el Juzgado
20 Civil del Circuito de esta ciudad la confirmó, mediante providencia de
agosto 22 del mismo año (fs. 3 a 11 cd. 2).
3.
Expediente T-3237991.
El Juzgado 7° Civil Municipal de Bogotá, en fallo de
julio 12 de 2011 negó el amparo solicitado, estimando que “no se le han
vulnerado, ni amenazado, sus derechos fundamentales, pues el accionante contó y
cuenta con otros medios de defensa a los cuales puede acudir” (fs. 587 a 588 cd. inicial respectivo).
Mediante
escrito presentado en julio 21, el actor impugnó la decisión del a quo,
correspondiéndole al Juzgado 10° Civil del Circuito de esta ciudad, que en
providencia de agosto 22 confirmó la objetada (fs. 3 a 6 cd. 2).
4.
Expediente T-3238004.
En
julio 7 de 2011, el Juzgado 60 Civil
Municipal de Bogotá negó el amparo (fs. 40 a 44 cd. inicial respectivo), señalando que “no se comprobó si existieran casos similares en que se hubiere
actuado de forma diversa o estableciendo alguna discriminación en el trato dado
a la tutelista; y como  es claro que no existe parámetro de comparación, no se
puede inferir que se haya afectado de algún modo el derecho a la igualdad”
(f. 43 cd. ib.).
Recurrida
tal decisión, en agosto 23 de 2011 el Juzgado 10° Civil del Circuito de esta
ciudad la confirmó (fs. 3 a 6 cd. 2), al considerar que “la accionante
cuenta con las acciones posesorias ante la jurisdicción ordinaria” (f. 6
cd. 2).
5.
Expediente T-3381434.
El
Juzgado 72 Civil Municipal de Bogotá negó
el amparo, mediante providencia de enero 30 de 2012, no recurrida (f. 45 cd. inicial),
estimando “indispensable acogerse y acatar” la sentencia que en su
oportunidad dicte esta Corte, “que en días anteriores suspendió el desalojo
de las familias” (f. 45 ib.).
E. Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión
1. Dados los alcances del asunto, la Corte Constitucional optó por
reforzar y actualizar la sustentación, por lo cual mediante auto de enero 19 de
2012, con fundamento en lo establecido en el artículo 7° del Decreto 2591 de
1991, para proteger, entre otros, el derecho a la vivienda digna, ordenó como
medida provisional la suspensión inmediata del desalojo y de otras actuaciones
adelantadas en el terreno ubicado en la
carrera 5J # 48T-14 sur y sus alrededores, Localidad Rafael Uribe Uribe de
Bogotá (fs. 1 a 3 cd. 3 Corte).
1.1. Así mismo, dispuso vincular como accionado al
Distrito Capital de Bogotá, por conducto del señor Alcalde Mayor, para que
expresara lo pertinente frente a la situación alegada por los moradores del referido predio y solicitara
o anexara las pruebas que estimare conducentes, pronunciándose sobre las ya
acopiadas, en ejercicio de su derecho de defensa.
1.2. Igualmente se ordenó practicar diligencia de
inspección judicial al área en cuestión, en procura de allegar toda la
información de lo que estuviere sucediendo, incluyendo el acopio testimonial y
documental (escritos, fotográficos, informáticos, etc.), comisionando para tal
efecto a 3 funcionarios del despacho del Magistrado sustanciador de este
asunto.
1.3. Según
lo dispuesto, por intermedio de la Secretaría General de la Corte se ofició a
las empresas de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y Codensa, para que
informaran si han autorizado, instalado, suministrado y cobrado los servicios
respectivos de acueducto, alcantarillado, recolección de basuras y luz
eléctrica, en los inmuebles donde residen los actores y vecinos del mismo
barrio o sector.
2.
En enero 25 de los corrientes, esta
corporación ofició al Distrito Capital de Bogotá, por conducto del señor
Alcalde Mayor, para que remitiera el censo efectuado sobre toda la población
que habitaba y la que todavía permanece en el terreno de marras, discriminando
grupos familiares y personas con edades y circunstancias de debilidad manifiesta,
ocupantes de cada construcción, al igual que los planes propuestos para
remediar la situación afrontada (fs. 2 a 3 cd. 4 Corte).
2.1.
También se ofició separadamente a la
Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, a la Secretaría Distrital de
Hábitat de Bogotá, a la Secretaría de Ambiente del Distrito y a la Curaduría
Urbana N° 3, para que en el marco de sus respectivas funciones informaran si el
terreno al cual se accede por la carrera 5J # 48T-14 sur y/o “CRA 5-I # 48Q-03” de Bogotá, forma parte del proyecto denominado Parque de Escala Zonal “PZ 17 Hacienda Los
Molinos”, de la Localidad de Rafael Uribe Uribe, o de alguno relacionado
con recuperación del ambiente; se han reconocido licencias urbanísticas para la
construcción de vivienda urbana; y si es apto para ese tipo de urbanización. En
caso tal, señalaran en qué consiste el referido proyecto y qué medidas debe
adoptar la administración local y/o distrital para su adecuación.
Igualmente,
para que indicaran si dentro del marco y parámetros del Plan de Ordenamiento
Territorial, del Plan de Desarrollo Distrital, o en el de aquellas normas que
lo amplían o desarrollan, es permitida la construcción de inmuebles destinados
para vivienda dentro del Proyecto de Parque Zonal y en particular en el terreno
referido.
2.2. Así mismo, se pidió al Director General de la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, que informara si existe un
plan o programa de recuperación ambiental, principalmente relacionado con la
cuenca o ronda de la quebrada Chiguaza, en el suroriente de Bogotá. En caso
tal, allegar la información pertinente, señalando en qué consiste el referido
proyecto y qué medidas debe adoptar la administración local y/o distrital para
su aplicación y la reubicación de las personas afectadas con el mismo.
Además
si la referida quebrada está en la actualidad ambientalmente afectada, por qué
factores y qué medidas se tienen para proteger, mitigar y recuperar dicha
fuente hídrica.
2.3. En el mismo auto se citó al despacho del Magistrado
sustanciador, al señor Notario 53 del Círculo de Bogotá Eduardo Vergara
Wiesner, para que informara lo que le conste sobre la presunta ocupación de
hecho del terreno en cuestión.
3. Posteriormente se solicitó a la Policía Nacional, que en ejercicio de
sus funciones vigile y brinde la protección necesaria a toda la población que habitaba
y la que todavía permanece en dicho terreno,
con la finalidad de preservar la seguridad, la armonía social y la convivencia ciudadana, con cabal respeto de los derechos fundamentales y en
procura de restablecer los que hubieren sido posiblemente conculcados y
precaver los que estén en riesgo (fs. 190 a 191 cd. 4 Corte).
Así mismo se pidió al señor Alcalde Mayor de Bogotá que por conducto de la
Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe y de las demás dependencias distritales
que estime necesario, coordine y vele por el
recíproco respeto, la convivencia pacífica, la tranquilidad y la seguridad
ciudadana en el sector,
contribuyendo a la preservación del orden público y de los derechos
fundamentales.
4. En enero 31 siguiente se dispuso oficiar, por conducto de la
Secretaría General de esta corporación, al Distrito Capital de Bogotá, por
conducto del señor Alcalde Mayor y la Alcaldesa Menor de la
Localidad de Rafael Uribe Uribe, para que informaran cuáles han sido y
hasta cuándo serán efectivas las medidas adoptadas para remediar la situación
de la población que habitaba y la que todavía permanece en el referido predio
(fs. 201 a 202 cd. 4 Corte).
Al señor Director Seccional de Fiscalías
de Bogotá, se le pidió informar qué novedades se han presentado a partir de lo
reportado por él en su oficio N° 00515 de fecha 24 de enero, en las actuaciones
penales allí reseñadas, o en otras que se hayan establecido sobre hechos
similares en tiempo, modo y lugar.
F. Diligencia de inspección judicial
En
enero 23 de 2012, a partir de las 9:30 a.m., en la carrera 5J # 48T-14 sur y
sus alrededores de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá, se llevó a cabo
la inspección judicial, acopiándose relatos como los que a continuación son
sintetizados (acta original, fs. 1 a 25  cd. 1 Corte):
a.
Carlos Arévalo Herrera, vive en unión libre con mujer incapacitada, padre
de 4 hijos, todos mayores de edad, residiendo únicamente con su hijo de 32 años
y dos nietos, estudios hasta segundo de primaria, profesión en actividades de
calzado, pero en la actualidad carece de un ingreso fijo, habida cuenta que se
encuentra incapacitado y padece una enfermedad en la cabeza; vivía desde hace
cinco meses en el terreno, cuidando elementos. Comenzó la construcción de su
vivienda hace aproximadamente dos años, compró la posesión a un señor Omar,
pero el que firmó los documentos fue el señor Félix, por un valor de cinco
millones de pesos, aunque compró otros cinco lotes de terreno porque le cedió a
sus hijos otros lotes y dos estaban empezando a hacer las casas, y uno ya la
había hecho. Con servicios provisionales, la luz ya estaba instalada, sin saber
quién la habría instalado en la finca. Obtenía el agua por manguera
provisional, nada oficial. No sabía quiénes eran los propietarios del lote en
general. Oficialmente no recibió requerimiento de una persona o autoridad con
relación a la propiedad del lote. Unos abogados le informaron respecto a
interponer tutela. A final del año 2011 se enteró de la diligencia de
lanzamiento. Cuando inició su construcción no había ninguna clase de
edificación. Al momento del lanzamiento retiró sus muebles para no dañarlos,
porque la policía y una doctora amenazó con tumbar la casa, que fue demolida
parcialmente, quitaron las puertas, se dañaron las columnas. Recibió maltrato
verbal ‘se va o le boto la casa encima’. La comunidad estaba organizada
mediante junta de acción comunal plenamente conformada, la cual empezó por un
comité. Tomaban listado de la gente, pedían el nombre, la junta con la
comunidad. (Fs. 1 a 3 cd. Corte).
b.
Ana Graciela Ramírez
Martínez, vive en unión libre con
José Fernando Montoya Castaño, reciclador, madre de 4 hijos, de 23, 17, 14 y 13
años respectivamente, todos residen con la accionante, estudios básica
secundaria y cursos de seguridad por parte de la policía de la localidad de
Kennedy, dedicada a las labores del hogar y al reciclaje, con ingresos
mensuales en promedio de cuatrocientos mil pesos; residente en la calle desde
el desalojo. Habitaba el predio desde agosto del 2009, tenía una casita,
compuesta por dos habitaciones, cocina y un baño. Le dieron una promesa de
venta. Cuando le derrumbaron la casa, tenía todas las cosas adentro, por lo que
todo quedó bajo los escombros. Le compró el lote a un señor Gustavo, el 22 de
agosto del 2009, por el valor de ocho millones. Antes había luz, cuando llegó
tocaba con velitas, como a los dos o tres meses instalaron el servicio de luz,
que tocó pagar un derecho. Pagaban un recibo que les llegaba a los que
conformaban la junta de acción comunal y ellos se encargaban del recibo comunitario
y según eso se iba pagando, cinco mil o cuatro mil pesos, los cuales entregaba
a la junta. El agua se sacaba de la quebrada por unas mangueras y ahora estaban
gestionando lo del alcantarillado o el acueducto, no había recolección de
basuras. Habían construido un bañito y debajo había un pozo séptico que llevaba
todo eso, y se colocaban unos tubos, mediante zanjas, para esas aguas. Las
basuras se sacaban al basurero en la avenida en el barrio Marruecos. No sabía
quién o quiénes eran los propietarios del lote en general. No tenía
conocimiento del proceso ante la Inspección de Policía. Habían rumores de que
de pronto podía suceder algo, como lo que se vio, allí fue cuando varias
personas iniciamos la acción de tutela por el derecho a la vivienda. En enero
del 2010, escuchó que el lote era ilegal, que podrían realizar un desalojo,
pero la cuestión era que sí invirtió para su vivienda. Una vez tuvo
conocimiento de esos rumores sobre la ilegalidad del lote, estuvo llamando al
señor Gustavo, pero nunca contestó. No existía ningún tipo de edificación antes
de ser adquirida. El ingreso de la policía fue el martes 17 de enero de 2012
tipo once de la noche y el proceso de desalojo y de tumbar todo, empezó el
miércoles 18 a las 8:30 a 9:00 am, empezaron a tumbar las casas y a
desalojarnos. En mi casita tenía todo, no alcancé a sacar nada, lo único que se
salvó fue mi cédula, todo quedó debajo de los escombros, la ropa de mis hijos,
los armarios. El miércoles 18, tipo 9:30 am, envió los hijos para donde los
abuelos paternos. No recibió ningún tipo de maltrato físico, verbal o de otro
tipo por parte de personas de la policía o de otra autoridad. No estaba
presente al momento en el que fue derribada la casa. No alcanzó a sacar nada.
Había una junta de acción comunal. Nunca le pidieron plata, solo lo de la luz.
Fue constituida a principios del 2010. Tenían un censo efectuado por el
Hospital Rafael Uribe, Catastro y la Alcaldía local. El año pasado, en octubre
o noviembre realizaron un censo para saber cuántos hijos tenían y a qué nivel
de salud pertenecían. (Fs. 4 a 6 ib.).
c.
Jorge Hernando Murcia
Velandia, vive en unión libre con
Gloria Esperanza Castellanos, dedicada a oficios varios en casas de familia,
padre de 2 hijos, de 18 y 2 años respectivamente, estudios de bachiller técnico
industrial, especialización en sonido profesional en México, hice un curso de
luminotécnica y en el momento soy soldador, con ingresos mensuales máximo de un
millón cien entre los dos, dependiendo la cantidad de trabajo. En el momento de
la demolición estaban colocando la plancha de la casa, tenía materiales, todo
se perdió, cemento, varilla, todo quedó bajo los escombros de la casa de al
lado. Aún no vivíamos en el lugar. Empezó la construcción en agosto del 2011.
Le compró a Félix Bermúdez Roldan, él hizo la documentación, la vendedora era
una señora Doris. En enero de 2011 pagó ocho millones de pesos. Efectuó un
contrato de promesa de compraventa de posesión de un lote de terreno en agosto
18. Pasa una tubería pequeñita de media y de allí tomábamos el agua, llegaba
solo el recibo comunal de Codensa, porque efectivamente en la portería había un
contador de buen tamaño. Había contador, seis postes, trajeron postes nuevos,
unas lámparas, instalados por un funcionario de Codensa. La comunidad estaba
haciendo una brecha para tratar de hacer una interconexión entre todos los
vecinos, pero no había servicios públicos. Se enteró después de firmar el
contrato, luego de dos meses de haber pagado, cuando le dijeron que el predio
tenía dos o tres dueños. El señor Félix tenía posesión hace 35 años. Él
argumentó eso. Una vez tuvo conocimiento de esos rumores sobre la ilegalidad
del lote, llamó a la señora Doris y ella decía que eso era legal, que tenían la
posesión y que los que pudiéramos construyéramos que eso estaba bien. No estaba
presente al momento de los desalojos ya que su padre estaba enfermo y estaba en
Chiquinquirá. No se pudo salvar nada del material para la plancha. No existía
ningún tipo de edificación antes de ser adquirida. Hicieron un censo en
noviembre del 2011. Los niños los tenían en la calle, amenazaron a las familias
que el Bienestar Familiar se los iba a llevar. (Fs. 7 a 9 ib.).
d.
Freidicio Rodríguez Melo, casado con Nidia Esperanza Neira Enciso, dedicada
al hogar. Padre de 2 hijos, de 11 y 5 años, estudios básica secundaria y cursos
en sistemas, labora como independiente, tenía un negocio de campo de tejo en el
predio, con ingresos mensuales en promedio el salario mínimo, unos quinientos
treinta mil pesos; residente en el lugar del desalojo desde febrero del 2011,
manzana 12, lote II. Tenía una construcción de un piso con bloque, estructura,
vigas, 2 habitaciones y dentro de la misma casa funcionaba la cancha de tejo.
Compró porque le dieron un número de matrícula inmobiliaria y con éste se
dirigió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos dándose cuenta que no
había ninguna irregularidad. Celebró un contrato de promesa de compraventa de
posesión de un lote de terreno, con Félix Bermúdez Roldán, el 23 de septiembre
de 2010, por un valor de ocho millones de pesos, de los cuales le dio cinco al
momento de la promesa y los otros 3 el día 18 de noviembre de 2011. Tenía luz y
agua. El pago era mensual o periódico por los servicios. De luz llegaba un
recibo global para toda la comunidad, esa información la tiene la junta de
acción comunal; el agua potable fue instalada por medio de mangueras, de una
red por el lado de los arboles, pero cuando yo llegué ya estaba frente de la
casa. Se pagaba 15 o 20 mil pesos, porque la gente no colaboraba. Pertenece al
grupo de la junta como conciliador. La junta tiene personería jurídica
aprobada. Para el baño tiene pozo séptico y para las basuras las sacaba al
barrio Ibarí. El señor Félix le vendió el terreno, no informó nada, la oficina
de él queda como a media cuadra de la notaria 53 y allí se hizo la promesa de
compraventa para realizar la autenticación del documento. El proceso lo manejan
unos abogados que los tiene la junta de acción comunal en defensa del terreno.
Pidieron una cuota de 100.000 pesos para el abogado que llevaba ese proceso, el
señor Julio Soledad. La acción de tutela de la referencia la interpuso por
medio de los abogados que estaban en ese entonces, uno de ello les colaboró
haciendo el trámite. Solamente firmó la acción de tutela, exactamente para
parar la diligencia que se llevaba a cabo. El terreno en el que construyó es
firme, porque a los 20 centímetros hay terreno gredoso. La casa del lado del lote 1 de la Manzana 12 ya estaba habitada. La presencia del ESMAD, se dio a
las once de la noche del día 17 de enero del 2012; el abogado los reunió a las
seis de la tarde y que no pasaba nada, porque la diligencia estaba aplazada; en
su casa fue el 19 de enero; llegó la señora Inspectora con un grupo de policía
diciendo, ‘bueno pero usted desde ayer y nada empieza a desbaratar’, yo le dije
que no tenía para donde irme; vengo como persona en condición de
desplazamiento, desde julio de 2003, estando en la actualidad en el
registro de Acción Social. La inspectora llamó un grupo de muchachos para
cargar el camión, pero no tenía para dónde más ir, entraron y desarmaron y me
sacaron las cosas; y en esa acción fui víctima de la policía, pues puse la mano
y me dieron un bolillazo en el dedo. Entonces ella dijo vaya mirando o
consígase un amigo, parte de las cosas las saqué porque la maquina iba a
demoler. La comunidad estaba organizada mediante junta de acción comunal, se
pedía la suma de dos mil pesos mensuales a cada predio, lote o casa, para los
gastos de la junta, movilización. La Alcaldía estuvo realizando un censo hacía
como mes y medio, antes de la demolición que hubo. (Fs. 10 a 12 ib.).
e.
Jeimy Patiño Moreno, delegada de Asojuntas, soltera, con tres hijos
menores de edad, quienes residen con ella, desempleada, estudios básica
secundaria, residente en el lugar de la diligencia Manzana 9 Casa 3. Manifestó
que la dirección es diferente a la de la querella, esta última carrera 5I Nº
48Q-03 sur y en la diligencia carrera 5J Nº 48T-14 sur. Reside en el inmueble
objeto de la acción de tutela hace más o menos un año. La casa terminada de un
piso, dos habitaciones, baño, cocina, zona de ropas y un local con un negocio
de venta de licores. Empecé el año pasado, 2011, la construcción del lote que
compré en un terreno de mayor extensión, en donde ya habían otras viviendas
construidas. Una de esas construcciones aducía que tenía más de 35 años de
construida y de hecho por su aspecto físico, sí lo parecía, así como otras que
decían tener 20 y 10 años la que menos tenía. Razón por la cual al hacer compra
de una posesión, a quienes decían ser los propietarios, esto me convirtió en
tenedora de buena fe. Traté de conseguir un subsidio de vivienda, durante más
de dos años, por lo que con los pocos ahorros decidí comprar un lote, realicé
un recorrido por varios barrios y encontré unos teléfonos, llamé y me citaron,
al ingresar jamás vi vallas o avisos que impidieran realizar la transacción, ni
vigilancia privada, por lo que nunca dudé que se tratara de un terreno lícito.
Celebré una promesa de compraventa, la cual se autenticó ante notario, igual
que las demás personas que son víctimas, con un señor Félix Bermúdez Roldán,
quien firma el documento. Comenzando año entregué un valor de siete millones de
pesos. Tenía servicio público al inició de todo este proceso, Codensa tenía un
medidor instalado y se pagaba un solo recibo entre todos, al empezar el proceso
de constitución de la junta, el 29 de julio del año 2011, como tal la aprobó el
12 de diciembre el Instituto de Participación Comunal IDEPAC. Se compró una
posterío (postes) y redes de luz, con recursos de la comunidad, más una red de
alumbrado público, la cual se estaba tramitando su legalización ante Codensa
mediante los oficios aportados como prueba. Igualmente, tenían agua y
alcantarillado provisional, comunitario, el cual ante las diferentes empresas
también se estaba tramitando su legalización junto con el gas natural. El pago
de Codensa se hizo hasta que se empezó la red nueva, no tengo el dato exacto,
pero la empresa sí, porque esto generó una deuda que en este momento se está
negociando. El recibo llegaba a nombre de Luis Jairo Bohórquez, a quien no
conozco, es una de las personas que aparecía como supuesto dueño del predio por
un valor de casi dos millones de pesos, porque tenía una tarifa comercial.
Cuando llegué al predio ya estaba el servicio. La junta inició el proceso de
legalización en julio 29 de 2011, y mediante asamblea realizada por la
comunidad se adjuntaron todos los trámites que requirió la Ley 743 al IDEPAC,
tales como son requerimiento a la Secretaria de Planeación y a la Secretaria de
Hábitat, para verificar si se podía aprobar o no esta organización. Después de
los cuales, jamás se nos advirtió que este predio tuviese algún tipo de
afectación como parque, tal como lo advierte la administración local. Mediante
Resolución 497 del 12 de diciembre de 2011, se otorgó la personería jurídica,
bajo el nombre del barrio Bosques de los Molinos. En la organización de los
servicios de agua y alcantarillado, se hizo un alcantarillado comunitario, que
desemboca en un alcantarillado que ya existía en el predio; y en cuanto al sistema
de agua nos abastecíamos por medio de unas mangueras que iban a la instalación
de cada casa, la cual ya estaba internamente. La construcción de los
predios, así como las instalaciones de estos servicios provisionales se hizo a
plena luz del día y teniendo en cuenta que son casas bien edificadas, no
entendemos cómo la administración local no advirtió que esto fuese una
urbanización ilegal, sino hasta ahora que ya hay un barrio constituido. Los
propietarios del lote en general, según las personas que habitábamos el predio,
eran los que nos vendieron los lotes, desconocíamos completamente a las
personas que se hacen presentes en la actual diligencia. El día 17 de enero,
llegaron notificaciones al predio, como objeto de diligencia de lanzamiento, el
cual se había solicitado copia de dicha querella ante la inspección para
evaluar hasta donde nosotros éramos involucrados en este hecho, pero la
inspección jamás nos hizo la entrega de esta copia. Al tener conocimiento que
esta querella se estaba llevando en un proceso se hizo un escrito a la
inspección, con copia a la Alcaldía Local, Personería Local, Secretaría de
Gobierno, en el cual se solicitaba la suspensión de dicha diligencia hasta
tanto se revisara hasta donde podíamos vernos afectados como víctimas, pero no
tuvimos respuesta. A su vez las juntas de acción comunal circunvecinas hicieron
unas peticiones a la Procuraduría y a la Veeduría, para advertir que aquí se
estaba construyendo pruebas, que estas juntas nos han hecho llegar y se
adjuntan. Actuábamos como organización comunitaria y le otorgamos poder a un
abogado, momentos previos a la diligencia de desalojo, pero no lo dejaron
intervenir. En el momento de  iniciar la diligencia de desalojo, la señora
inspectora no se identifica, ni las personas que la acompañaban, sin dejarnos
ejercer el derecho legítimo a la defensa, por no hacer parte de los
querellados. Es completamente falso que aduzcan que había un censo poblacional.
El registro poblacional que se hizo después de la demolición debió haber sido
antes de dicha diligencia, acompañado de un inventario de las casas y los
sujetos que allí se encontraban, para haber evitado los robos de las personas
que ayudaron a empacar los enseres de las familias afectadas, contratadas por
la administración local. El atropello de que fuimos víctimas los habitantes de
este predio, así como la violación de derechos humanos y constitucionales que
hubo por parte de la administración local y distrital, así como la omisión del
Ministerio Público y de entidades como Bienestar Familiar, quienes adujeron que
lo único que hacían era acompañamiento de la misma, por lo tanto se permitió
abuso de niños, adultos y personas en discapacidad y personas desplazadas, a
las cuales se les está volviendo a desplazar. A su vez, se cortaron los
servicios públicos, los cuales luego de una mesa de trabajo no se han vuelto a
restablecer, se trajo un carrotanque y una planta eléctrica que está
funcionando momentáneamente en la entrada del predio. Hasta el momento solo ha
hecho presencia una ambulancia de primer nivel, sin la asistencia de un médico
que atendiera a dos personas que debieron ser trasladadas. Igualmente, una
persona con oxígeno debió ser trasladara a un centro asistencial. También nos
gustaría aclarar si este predio es de uso público o privado, ya que la
administración aduce que es para la construcción de un parque y por ello tanta
presencia de la fuerza pública y en la actualidad aparece un particular que
aduce la propiedad, aun cuando no tenía vigilancia, ni advertí nada ante la
posible urbanización pirata, por lo cual reitero que hasta el día de la
diligencia conocí al señor Francisco Morales y por lo cual las instituciones de
apoyo informan que no se puede dar ayuda humanitaria por no tratarse de un
desastre o catástrofe, cuando vemos un grupo de personas a las que se les
restringe el derecho a la circulación, así como la entrada de alimentos.
(Fs. 13 a 16 ib.).
Cursando
la inspección judicial, la señora Jeimy Paola Patiño Moreno allegó los
siguientes documentos:
1.
Escrito firmado por el Presidente,
la Delegada de Asojuntas y la Tesorera de la “Junta de Acción Comunal –
Bosques de los Molinos Sur”[1] (fs. 13 a 17 ib.).
2.
Formulario del registro único
tributario 14162263432 presentado ante la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales DIAN, por la Junta de Acción Comunal del barrio Bosques de los
Molinos de la Localidad 18 Rafael Uribe Uribe (fs. 49 a 50 ib.).
3.
Copia de la Resolución 497 de
diciembre 12 de 2011, mediante la cual el Instituto Distrital de la
Participación y Acción Comunal, IDPAC, reconoció personería jurídica a la
respectiva Junta del barrio Bosques de los Molinos de la Localidad 18 Rafael
Uribe Uribe (fs. 52 a 54 ib).
4.
Auto de Inscripción 3663-2011,
mediante el cual el Subdirector de Asuntos Comunales del IDPAC en diciembre 29
de 2011, inscribió a los dignatarios de la referida junta (fs. 51 ib).
5.
Acta de reunión de enero 21 de
2002, suscrita por la Alcaldesa Local y la Delegada de Asojunta, durante la
ejecución del desalojo por parte de la Inspección accionada (fs. 28 a 36 ib).
6.
Copia de factura del servicio
público de Codensa, a nombre de Luis Jairo Bohórquez Vergara (predio Kr 5 I #
48 Q sur-03), por consumos entre junio 21 y julio 21 de 2011 (fs. 56 a 59 ib.).
7.
Derechos de petición N°
2012-01-04, dirigidos por el Presidente de la Junta de Acción Comunal a las
empresas Codensa y de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, solicitando el
suministro de los servicios públicos de energía eléctrica, acueducto y
alcantarillado, respectivamente (fs. 56, 60 a 61 y 65 a 66 ib.).
8.
Escrito sin firmas, presuntamente
allegado por las comunidades de los barrios Molinos II, Molinos I, Marruecos,
San Agustín, Diana Turbay, Diana Cultivos y Palermo Sur, en julio 14 de 2011,
informando a la Veedora Distrital la grave situación de inseguridad presentada
en la localidad de Rafael Uribe Uribe (fs. 67 a 68 ib.).
9.
Derecho de petición dirigido al
Procurador General de la Nación en mayo 10 de 2011, informando las presuntas
estafas e irregularidades provenientes de invasiones acontecidas en la
localidad de Rafael Uribe Uribe (fs. 69 a 70 ib.).
f.
Francisco Morales Casas, apoderado de la querellante, 90 jueces diferentes
de Bogotá ya se pronunciaron todos al unísono en el sentido de no existir
violación a ningún derecho o garantía constitucional. Es un indicio que merece
ser tenido en cuenta, pues 90 jueces todos unidos, no se equivocan. En segundo
lugar, el amparo de vivienda digna tiene como presupuesto fundamental que quien
lo invoca venga ocupando su vivienda dentro de un marco de legalidad y también
que esté ocupando su vivienda dentro de las circunstancias reglamentadas por
las normas positivas. Esta circunstancia no se da, por cuanto la presencia de
los invasores quienes estafaron a los supuestos compradores, muestra que la
situación de vivienda tiene una raíz ilícita, y en segundo lugar, ha quedado
demostrado que este asentamiento es subnormal, carece de los servicios básicos
en forma reglamentaria de modo que, no se dan los presupuestos mínimos para
poder hablar de vivienda digna. En tercer lugar, la accionada en ningún momento
violó el derecho a la vivienda digna, por cuanto el desalojo y posterior
derrumbe de viviendas, es fruto de una serie de medidas tomadas dentro de un
proceso policivo que soportó el embate de 47 acciones constitucionales de
tutela, y el hecho de la demolición o derrumbe de las construcciones obedece a
que es una consecuencia natural de lo actuado y además, obedece también a la
pretensión que formuló la parte querellante cuando invocó o cuando radicó su
libelo. Y por último, precisó que el proceso policivo fue de público
conocimiento no solo por parte de los invasores, quienes actuaron como parte
querellada a través de sus apoderados, de la misma manera que a los ocupantes
materiales se les informó ampliamente acerca de la ocurrencia de este trámite.
Diligencia que se ha truncado en 3 oportunidades anteriores por causa de la
actuación de los ocupantes, quienes propusieron 47 acciones de tutela y además,
con anterioridad, habían propuesto impugnaciones que fueron resueltas
favorablemente a la parte querellante por el consejo de justicia de Bogotá.
Vale la pena recordar que la alcaldía “A” local difundió cartelones de gran
tamaño a las personas que pretendían comprar lotes en este terreno que no lo
hicieron. Estos cartelones se fijaron en todo el sector, en tiendas, panaderías
y demás, e igualmente, las personas fueron advertidas de que no compraran lotes
en este sitio, a través de volantes que circularon en el sitio. Finalmente, con
el ánimo de demostrar las aseveraciones, pidió señalar fecha y hora para
recibir el testimonio de quienes integraron el grupo de colaboradores que
uniformados con camisetas rojas, se encargaron de embalar, alzar y realizar el
traslado de los bienes y materiales que voluntariamente iban retirando los
ocupantes. (F. 17 ib.).
g.
Martha Janneth Bolívar
Guzmán, Alcaldesa de la Localidad
Rafael Uribe Uribe, en el trascurso de seis días, ha coordinado a las entidades
que no solamente tenían a su cargo la diligencia del operativo en mención, sino
también a aquellas cuyo acompañamiento se hacía necesario, para garantizar los
derechos de las personas involucradas y su seguridad personal. La Policía
Nacional, funcionarios de la Secretaría de Gobierno, específicamente, la
subsecretaria de seguridad y convivencia, con acompañamiento del Instituto de
Bienestar Familiar. La entidad ha estado en permanente alistamiento en el PMU
con personal de la oficina local. Además la presencia de la Secretaría de
Integración Social. Así mismo, estuvo permanentemente activada una máquina de
bomberos con cinco unidades. Adicionalmente, la Secretaría de Salud y el
Hospital de la Localidad Rafael Uribe Uribe, se ha hecho presente en el punto
mediante la permanencia continua y no interrumpida de una ambulancia
medicalizada. También hubo presencia de entidades de servicios públicos, de
acueducto y alcantarillado, como el servicio de fluido eléctrico. También
organismos de control entre los que se encuentra la Personería de Bogotá y la
Defensoría Regional del Pueblo. Entre los conflictos de orden público en esa
situación, se puso en riesgo la vida de los funcionarios que se encontraban
adelantando la diligencia en el interior del predio, dada cuenta que el
procedimiento se estaba realizando de manera voluntaria, por parte de la
comunidad que se encontraba en el predio. Perdimos el control de la situación
que se planteaba al interior, así que por disposición de seguridad le pedimos a
todos los funcionarios, exceptuando a la policía nacional, evacuaran el sitio,
dando instrucciones precisas a la policía de ordenar un cordón de seguridad,
alrededor del lote en mención. Una vez establecido en este sitio, la veracidad
de la información, procedimos a levantar el acta de suspensión de la diligencia
a cargo, como es natural, de la inspectora de policía. Una vez acatamos la
orden de la Corte Constitucional, procedí a tomar el mando de la situación en
el marco de mis funciones. Se instala el PMU y se coordina con el recurso
humano, una interlocución básica con la comunidad. No se le permitió el ingreso
a ninguna persona y respecto a la comunidad que se encontraba en el sitio, por
intermedio de los gestores de convivencia de gobierno acordamos la elaboración
por parte de la comunidad, de una lista con la cual controlamos la salida y el
ingreso de las personas que se encontraban en el predio. Se hizo un registro de
la población que se encontraba en el sitio, con el objeto de establecer un
estado de las cosas. La comunidad se negó a que pudiéramos realizar ese
procedimiento, lo que nos impidió establecer en concreto, no solamente quienes
permanecían al interior del predio, sino las condiciones de vulnerabilidad en
las que se encontraron. Hacer un inventario físico de las construcciones que
fueron demolidas, de las que quedaron en pie, teniendo en cuenta que esta
actividad originalmente se iba a desarrollar a la finalización del operativo.
Preocupa que esta circunstancia de suspensión genere un desarrollo urbanístico
que no pueda controlar. Solicito a la Corte Constitucional pronunciarse lo más
pronto posible sobre cómo manejar esta situación y los mecanismos de control
que permitan cumplir con el régimen legal al que estamos sometidos, pero
también no aumente, empeore, o genere una situación de orden público. Valga
solicitar a la Corte Constitucional que para la administración local es
fundamental establecer el estado de las cosas, teniendo en cuenta, que debemos
responder por cualquier situación de vulnerabilidad, de seguridad de las
personas. Esperamos que la Corte Constitucional nos oriente sobre el
establecimiento de un statu quo, que nos permita levantar el dispositivo
institucional y de policía que se encuentran en el punto. Es importante señalar
que la Secretaría de Integración Social, al finalizar el registro del día de
ayer, consolidó 109 registros en 18 Manzanas, de las cuales, toda la población
son 24 adultos, 173 menores y 413 el total. Cabe mencionar que con este
registro no se puede inferir que sean las personas que viven o habitan en este
predio, toda vez que la libre movilidad está garantizada y que solo en pie hay
33 construcciones y 14 con condiciones de habitabilidad. (Fs. 17 a 21 ib.).
h.
Adriana Lucia Deaza
Castillo, Inspectora 18 “E”
Distrital de Policía. La querella data del 5 de febrero del 2010, fue fallada
en diligencia de fecha 3 de mayo del mismo año, que igualmente se practicó otra
diligencia de inspección ocular el día 30 de junio del 2010. No es cierto como
sostienen los accionantes que el inmueble no haya sido previamente alinderado e
identificado ya que ello se llevó a cabo previo recorrido del inmueble en
diligencia de fecha 3 de mayo del 2010. Se hizo en esa diligencia una
descripción clara y precisa de las construcciones que para esa época se
encontraban identificándose un total de 14 construcciones. Durante esta
diligencia se dio aplicación al parágrafo 4° del artículo 337 del CPC.
Contrario a lo que sostienen los accionantes en los procesos de policía no se
controvierte el derecho de dominio, ni se tienen en cuenta las pruebas que se
aporten para sustentarlo esto por expresa disposición del artículo 126 del
Código Nacional de Policía. Los actos de posesión del querellante están
plenamente sustentados en los anexos de la querella, por otra parte, respecto
de las falsedades a que se refieren los accionantes estas no han sido
declaradas judicialmente por la autoridad competente. En lo relativo a la notificación
no es cierto, que no estuvieran enterados de la práctica de la diligencia,
ellos fueron notificados, mediante la fijación de aviso. Es más, conocían tanto
de la fecha de la diligencia que el día 11 de enero del año que transcurre, por
medio de una supuesta Junta de Acción Comunal solicitaron la suspensión de la
diligencia programada para el día 18 de enero del año que transcurre.  No es
cierto que no se haya escuchado a los querellados y de ello da cuenta la
diligencia fechada 30 de julio del 2010, dentro de la cual 2 de los querellados
y un tercero fueron escuchados en oposición y nulidad respectivamente, de tal
suerte que rechazado el recurso de apelación interpuesto contra el auto que
negó la oposición no fue repuesto, por tanto, quedó en firme en aquella fecha.
En cuanto a la nulidad, la cual fue sustentada por un  abogado, ella fue objeto
de recurso de apelación, resuelto por el superior jerárquico. No observaba pues
la acción una causal que impidiera llevar a cabo la diligencia, por lo que se programó
debidamente y a ella se convocó a todas y cada una de las entidades que a nivel
distrital pudieran tener injerencia en la práctica de la diligencia,
precisamente para garantizar los derechos de las personas que se encontraban
dentro del inmueble. Obviamente al inicio de la diligencia se observó cierta
resistencia pero la policía en un acto oportuno y sin violar ningún derecho la
controló permitiendo que esa inspección iniciara la diligencia. Me parece
importante dejar claro que una vez se empezó a desocupar la primera casa,
algunas familias, la mayoría de ellas, de manera voluntaria se preocuparon por
empacar sus bienes muebles, las que pudieron desmantelaron sus casas para
llevarse elementos como la ornamentación, en camiones previstos por el apoderado
de la parte querellante, quien juiciosamente fue llevando un  registro
pormenorizado de los núcleos familiares que salían y dejo clara constancia del
sitio donde eran llevadas las cosas de cada quien, esto para desmentir la
versión en el sentido de que los bienes fueron dejados en la vía pública, en
ninguno de los casos esto ocurrió. Tuvo mucho cuidado esta Inspección en
revisar los inmuebles que habían sido desmantelados y desocupados para que
estando libres de personas, animales y cosas, por cuenta y por obra del
querellante fueran demolidos. No es cierto, como dicen los accionantes que
contaran con acometidas y servicios públicos y de ello darán cuenta los
informes que las empresas encargadas de su prestación hagan llegar a la Corte
Constitucional. La diligencia fue suspendida abruptamente, de manera telefónica
ya que en ninguna forma se notificó de esa medida de manera personal, sin
embargo, como quiera que fueron los medios de comunicación los encargados de informar
a la comunidad sobre la medida, eso creó entre ellos un estado de, porque no
decirlo, “triunfalismo” y, enaltecidos, manifestaban que para ellos todo estaba
ganado y que debíamos retirarnos inmediatamente del lugar, desaprovechando un
operativo planeado y montado a la madrugada del día 18 de enero,
desaprovechando la presencia de todas las entidades y creando una situación de
absoluta inseguridad, desestabilidad, para los funcionarios que nos
encontrábamos dentro del inmueble dando cumplimiento a una diligencia que para
las 6 pm, se encontraba agotada en un 93% aproximadamente. Es la primera vez, a
lo largo de estos 18 años en el Distrito que se da una orden telefónicamente
sin importar que con ella se puso en riesgo la vida de los funcionarios que en
ese momento estábamos practicando la diligencia, ya que el derecho a la vida  y
los demás derechos fundamentales de los ocupantes del inmueble, habían sido
garantizados por este despacho y por las demás entidades que estaban en el
operativo. No hubo ninguna violación al debido proceso, se garantizaron los
derechos fundamentales, la diligencia se encuentra adelantada en un 93%, que en
tratándose de un bien privado, a todas aquellas personas que se sientan
atropelladas y amenazadas en alguno de sus derechos patrimoniales les queda la
vías de la justica ordinaria para hacerlos valer y que la intempestiva orden
telefónica de suspender la diligencia puso en riesgo el derecho a la vida de
todos los funcionarios que participábamos de la diligencia. La Corte debe dar
una directriz para actuar a partir de este momento, ya que en el terreno han
podido evidenciar la situación que se presenta y por tanto el grave problema de
orden público que se ha generado y puede llegar a generarse. Hace caer en
cuenta a la Corte que estos mismos hechos han sido objeto de estudio a través
de 47 acciones de tutela de las cuales 43 se encuentran en firme, algunas
agotando el trámite de segunda instancia y las 4 restantes en sede de revisión.
(Fs. 21 a 23 ib.).
Durante
la inspección se tomó y elaboró un registro fotográfico y de video, que reposa
en carpeta digital adjuntada al acta correspondiente.
Adicionalmente,
diferentes personas y entidades allegaron documentación, como fotografías,
discos compactos, comunicaciones de la Junta de Acción Comunal Bosques de los
Molinos Sur y derechos de petición ante diferentes entidades (Fs. 26 a 75 ib.).
G.
Intervenciones de las entidades requeridas por la Corte Constitucional
1.
Alcaldía Mayor de Bogotá D.
C.
En
enero 25 de 2012, respondiendo a esta corporación, el Subdirector Distrital de
Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico (e) de la Secretaría
General de la Alcaldía Mayor de Bogotá (fs. 1 a 148 cd. 2 Corte), aseveró:
“… la Inspección 18 E Distrital de Policía al decretar
el lanzamiento por ocupación de hecho se encontraba en pleno ejercicio de sus
facultades jurisdiccionales y atribuciones legales. La normatividad atendida
por la Inspección de conocimiento se circunscribió a las disposiciones vigentes
a la fecha de los hechos y amparada en diferentes providencias emitidas en
trámites de acciones de tutela.
En consecuencia, luego de surtido el trámite legal, la
autoridad de policía no tenía opción diferente a la de actuar de la manera en
que efectivamente lo hizo.
… es forzoso concluir que en este caso no existió
injerencia alguna por parte del Alcalde Mayor de Bogotá o del Secretario de
Gobierno en el trámite de este proceso policivo, por cuanto todas las
decisiones allí expedidas corresponden a un trámite de carácter
jurisdiccional, dónde no es posible intervención alguna de tipo administrativo,
más allá de proveer el apoyo logístico necesario para efectuar el lanzamiento
decretado.
… en el supuesto de encontrarse cualquier anomalía
después de la revisión que realizara la Corte Constitucional, la
responsabilidad debería individualizarse en el inspector de policía, quien con
autonomía resolvió el caso, pues éste pese a su vinculación al Distrito
Capital, no estaba actuando en ejercicio de alguna competencia administrativa,
que pudiere comprometer la responsabilidad de este ente territorial, porque
dicho funcionario no estaría actuando como agente suyo.” (F. 8 ib., no está en negrilla en el texto original).
Con todo, señaló que la Inspección 18 “E”, al admitir
la querella instaurada por el apoderado de la Sociedad Ladrillera Los Molinos
del Sur Ltda. y decretar el lanzamiento de los ocupantes, después de
identificar plenamente el predio objeto del conflicto, no incurrió en falencia
alguna que conllevara la ilegalidad de la actuación por no aplicar las
disposiciones del Código Nacional de Policía en lugar de las establecidas en el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, ya que
en ese momento aún no se conocía el pronunciamiento de la Corte Constitucional
C-241 de 2010 (f. 20 ib.).
Adujo que con ocasión del trámite de querella existe
la radicación de un total de 47 acciones de tutela, las cuales corresponden a
un modelo común solicitando el amparo de los derechos fundamentales al debido
proceso, acceso a la vivienda digna y al derecho de defensa y fueron decididas
de manera negativa para cada uno de los accionantes, considerando que se está
frente al fenómeno de cosa juzgada, lo cual implica la imposibilidad de un
nuevo pronunciamiento judicial sobre asuntos que han sido sometidos a un mismo
análisis (f. 23 ib.).
En cuanto a la protección de la vivienda digna
invocada por los accionantes, acotó que ninguno de ellos logró demostrar mejor
derecho que quien ostenta la titularidad del dominio, por lo cual, en justo
balance constitucional y legal, debe prevaler el derecho de dominio, ya
que lo que se evidenció fue la ocupación ilegal de un predio de dominio privado
(f. 33 ib.).
Adicionalmente, manifestó que el Distrito Capital se
fijó el propósito de contribuir en la disminución del efecto provocado por la
acción legal de la autoridad de policía frente a los ocupantes del predio en
cuestión, mediante la apropiación de los recursos necesarios para el pago de al
menos un mes de arrendamiento de los hogares objeto de la diligencia de
desalojo llevada a cabo el 18 de enero de 2012 (f. 36 ib.).
Finalmente, anexó como elementos de comprobación los
siguientes:
a)    Volantes de información “Pz Los Molinos”,
informando a la ciudadanía que no compre, ni construya en ese sitio de la
ciudad (fs. 62 a 64 ib.).
b)   Informe preliminar de actividades adelantadas por el
Hospital Rafael Uribe Uribe en atención al Puesto de Mando Unificado instalado
por la diligencia de desalojo, donde detalla la valoración médica de algunos
miembros de la comunidad y reporta, entre otros aspectos, alteraciones de orden
público, con pacientes heridos en la cara, la cabeza, luxación y accidente “rábico”
(mordedura de perro). Finalmente emitió un registro y censo de las personas
que habitan el área, con un resultado de 18 manzanas censadas, 109 registros,
240 adultos, 173 menores, para un total de 413 personas (fs. 65 a 74 ib.).
c)     Informe del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
en relación con el acompañamiento efectuado en el operativo de desalojo, “realizando
acercamiento y orientación a las familias, sensibilización, motivación”, e
indicando que “de presentarse algún caso de emergencia relacionada con
niños, niñas y adolescentes” deberían ponerlos “a disposición del centro
de emergencia San Gabriel” (fs. 75 a 76 ib.).
d)   Listado de “Salidas desalojo Hacienda Los Molinos
19 de enero de 2012”, señalando el destino de las personas desalojadas (fs.
77 a 78 ib.).
e)     Informe de visita de monitoreo (agosto 24, septiembre
15, noviembre 10 y 23, diciembre 9 de 2011), elaborado por la Secretaría de
Hábitat (fs. 79 a 137 ib.).
f)     Informe de actuaciones desarrolladas en el sector
Molinos de la Localidad Rafael Uribe Uribe (fs. 138 a 148 ib.).
g)    Informe de Codensa S.A.-ESP de enero 21 de 2012,
relacionado con las actuaciones realizadas en el procedimiento de desalojo,
detallando que se efectuó, “la desenergizada del sector con el fin de
evitar algún tipo de riesgo eléctrico ya que la maquinaria de la Alcaldía hizo
contacto con el cableado y se produjo una chispa que alarmó a los residentes…
la comunidad exigió la totalidad de los elementos, ya que afirmaron que todos
habían sido comprados por ellos… ninguno tenía nuestra marca… la única
acometida con medidor, también se retira y firma el acta respectiva el
Vicepresidente de la Junta de Acción Comunal… tal cuenta estaba
suspendida y con deuda” (no está en negrilla en el texto original, fs. 167 a 172 ib.)
h)   Escrito relacionado con “antecedentes” y “acciones
administrativas y policivas”, donde se detalla que (fs. 174 a 333 ib.) “la adquisición para el Distrito Capital de esas 25.4 Has. que integran el ‘Parque
Zonal Pz 17 Hacienda Los Molinos’, que es de escala PARQUE METROPOLITANO y que
beneficia a la ciudad en general pero muy especialmente a la Localidad Rafael
Uribe Uribe, tal y como lo tiene concebido la Secretaría Distrital de
Planeación, realmente no afecta las finanzas del Distrito Capital de Bogotá
quien podría disponer y gozar de dicho parque a cero costo. En efecto la
adquisición de esos terrenos por vía de la mecánica de ‘sustitución’ y/o de
‘compensación’ no le cuesta un  peso a las arcas distritales dado que los
particulares interesados en ‘sustituir’ y/o en ‘compensar’, son quienes
pagarían a los propietarios de los terrenos convertidos ahora en parque zonal
para lograr así que merced a ese pago el parque quede definitivamente de
propiedad del Distrito. Inclusive esos particulares ya han consignado casi 6
mil millones de pesos que están hoy en poder del Fondo para el Pago
Compensatorio de Cesiones Públicas para Parques y Equipamientos del IDRD”
(f. 174 ib.).
i)      Respuesta emitida por la Secretaría Distrital de
Integración Social, con relación de solicitudes recibidas por diferentes
entidades, determinando asistir a reuniones para tratar el tema de la población
(fs. 334 a 335 ib.).
j)      Informe de la Caja de Vivienda Popular, donde se
indica que (fs. 336 a 342 ib.), “consultada la base de datos de los
programas misionales de Urbanización y Titulación y Reasentamiento Humano no se
encuentra registro alguno de trámite relacionado con titulación u otros
trámites administrativos respecto del terreno ubicado en la carrera 5 J No
48T-14 Sur de Bogotá”, sin embargo “del cruce realizado por la Dirección
de Urbanizaciones y Titulación del listado de los ocupantes de la hacienda los
molinos se tiene que: CABALLERO CAICEDO JOSÉ HENRY, FERNÁNDEZ PIAMBA ROBERTO y
GARCÍA FUENTES ANA MARIELA, fueron beneficiarios de cesión a título gratuito
del predio denominado La Chiguaza, titulación que inició en el año 2009 en
convenio con el hoy Ministerio de Vivienda” (f. 336 v. ib.).
k)   Respuesta emitida por la Secretaría Distrital de
Hábitat, relacionada con legalización, titulación y otros trámites (fs. 359 a 379 ib.).
l)      Certificado de existencia y representación legal de Ladrillera
Los Molinos, de la Cámara de Comercio de Bogotá (fs. 380 a 382 ib.).
m)  Denuncia
penal de agosto 12 de 2010, por la Secretaría de Hábitat, sobre la posible
comisión del delito de urbanización ilegal por parte de Félix Bermúdez Roldan
(fs. 400 a 407 ib.).
2.
Fiscalía General de la
Nación
Mediante
oficio de enero 24 de 2012, el Director Nacional de Fiscalías informó que
actualmente cursan 9 noticias criminales por la comisión de presuntas conductas
punibles relacionadas con los hechos que dieron lugar a las demandas de tutela
acá acumuladas (fs. 31 a 38, cd. 3 Corte).
De
igual forma, expuso que al momento de rendir el informe se hallaron 7 denuncias
penales relacionadas con los mismos hechos, a las cuáles en ese momento se les
estaba asignando número de radicación. Anotó además que luego de revisar el
sistema misional SPOA, fueron halladas denuncias contra personas aludidas en
los medios de comunicación social como presuntos miembros de una organización
delictiva que viene siendo denominada “los tierreros”, con atinencia en
los hechos objeto de este estudio (f. 32 ib.)
En
escrito de enero 31 siguiente, el Fiscal 214 Delegado ante los Juzgados Penales
del Circuito de Bogotá comunicó también que, en atención al supuesto desacato
por parte de la Inspección 18 “E” de Policía en lo concerniente a la medida
provisional de suspensión de la diligencia de desalojo en la Hacienda Los
Molinos, “decretada por el Juzgado 30 Civil Municipal dentro de acción de
tutela radicada con el N°2012-0049”, se inició investigación penal por la
presunta comisión de los delitos de prevaricato por acción, fraude a resolución
judicial y otros (f. 80 cd. 4 Corte).
Finalmente,
se precisó que la Inspección 18 “E” de Policía probablemente habría
desconocido, además, la providencia proferida por el Juzgado 36 Civil Municipal
en el curso de otra acción de tutela, sobre los mismos hechos.
Posteriormente,
en comunicación de febrero 13 de 2012, el Director Seccional de Fiscalías de
Bogotá indicó que conforme a las facultades conferidas por el Estatuto Orgánico
de la Fiscalía General de la Nación, se llevó a cabo el segundo comité técnico
jurídico de seguimiento a las investigaciones asociadas con la presunta
comisión de hechos punibles en la urbanización ilegal de Los Molinos (fs. 210 a 213 cd. 5 Corte).
Al
respecto señaló que en cumplimiento de lo acordado en el primer comité, se
ejecutaron las órdenes de policía judicial proferidas por la Fiscalía 64
Seccional, en el curso de la investigación que se adelanta por el presunto
delito de urbanización ilegal, radicada con el CUI 110016000049201009763, donde
figura como indiciado el señor Félix Bermúdez Roldán (f. 210 ib.).
Por
otra parte, manifestó que analizada la información acopiada por parte del grupo
especial de policía judicial, se concluyó que el número de investigaciones
relacionadas con los hechos objeto de estudio tiende a aumentar. Por lo
anterior, indicó que es necesario elaborar “una estrategia de
judicialización que permita canalizar las mismas, en procura de una eficaz y
efectiva justicia” (f. 210 ib.).
Acerca
de las medidas implementadas, señaló que oficiará a la Secretaria Distrital de
Hábitat, con el fin de coordinar una reunión que permita compendiar información
sobre las investigaciones de carácter administrativo que se adelantan con
ocasión de la presunta urbanización ilegal en la hacienda “Los Molinos”
(f. 211 ib.).
Concluyó
manifestando, que en la actualidad se adelantan 14 investigaciones en la
Fiscalía 214 Seccional, por los presuntos delitos de prevaricato por acción y
fraude a resolución judicial, entre otros, contra la Inspectora 18 “E” de
Policía en calidad de indiciada. Añadió que el 28 de enero del presente año,
fueron impartidas órdenes a la policía judicial, con el objeto de realizar
inspección en los Juzgados 30 Civil Municipal y 36 Civil del Circuito,
despachos que tramitaron las acciones de tutela relacionadas con el presente
asunto y escuchar a las víctimas en entrevista (f. 211 ib.).
3.
Intervención de Ladrillera
Los Molinos del Sur Ltda.
En
memorial presentado en enero 24 de 2012, el apoderado de la sociedad Ladrillera
Los Molinos del Sur Ltda., en liquidación, solicitó a esta corporación
practicar algunas pruebas, incluyendo la recepción de testimonios y efectuó un
resumen de las demandas de tutela presentadas por algunos de los afectados con
la orden de desalojo (fs. 39 a 41 cd. 3 Corte).
Mediante
escrito de febrero 9 de 2012 indicó que con posterioridad a la suspensión de la
diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, “algunas personas
–desobedeciendo lo establecido y desafiando a las autoridades- han venido
levantando dentro del predio varios nuevos cambuches… tal y como hace dos años
empezó la invasión” (f. 197 cd. 5 Corte).
Por
ello pidió la adopción de medidas policivas o administrativas, encaminadas a
evitar las nuevas invasiones que se vienen presentando, sobre las cuales anexó
5 fotografías (fs. 197 a 202 ib.).
En
cuanto a los hechos que originaron la querella policiva de lanzamiento por
ocupación de hecho, manifestó que “si los servidores públicos que desde
comienzos del 2010 conocieron la situación que por entonces se venía formando
en el predio sub judice y que de inmediato les fue puesta de presente por mi
mandante a través de las varias peticiones y rogativas que elevamos… no se
habría generado la gravísima situación que su H. Corporación tuvo la
oportunidad de comprobar como existente, ni se habría lesionado el derecho de
propiedad de la querellante… ni habrían resultado perjudicadas tantas
personas de escasos recursos que temerariamente entregaron a los invasores
delincuentes sus pocos ahorros para acceder al inmueble de marras y
levantar en él unas muy precarias construcciones” (no está en negrilla en
el texto original, f. 226 ib.).
Posteriormente,
en comunicación del 24 de febrero siguiente, refirió que en relación con el
asunto bajo estudio, se produjeron 90 fallos en sede de tutela, en los cuales
fueron desestimadas las pretensiones relativas a la vulneración de los derechos
al debido proceso y a la vivienda digna (f. 28 a 307 ib.).
Advirtió
que conforme a la consulta realizada en la Oficina de Instrumentos Públicos de
Bogotá, se encontró que el inmueble con número de matrícula inmobiliaria
50S-1186659, ubicado en la Calle 48 M sur N° 5 B - 53 de Bogotá, es propiedad
del señor Freidicio Rodríguez Melo. Así mismo, señaló que el señor Jorge
Hernando Murcia es propietario del inmueble ubicado en la Transversal 32 N°
79-79 sur de Bogotá, con número de matrícula inmobiliaria N° 50S-40314864 (f.
228 ib.).
En
esa línea, aseveró que la condición de vulnerabilidad de los actores no se
encontraba acreditada, para lo cual anexó dos certificados de libertad y
tradición correspondientes a los inmuebles referidos supra (fs. 228 a 230 cd. ib.).
Finalmente,
mediante escrito de marzo 17 de 2012 se opuso a la prosperidad de las tutelas,
manifestando que, i) conforme al Plan de Ordenamiento Territorial de
Bogotá, el uso del suelo de dicho terreno no permite la construcción de
viviendas, ii) el trámite de la querella policiva de lanzamiento por
ocupación de hecho cumplió los correspondientes presupuestos legales, y iii)
la diligencia de desalojo iniciada el 18 de enero de 2012, se llevó a cabo con
plena observancia de las derechos y garantías de los afectados (fs. 136 a 147 cd. 7 Corte).
4.
Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá, EAAB, ESP
En
comunicación de enero 24 de 2012, el jefe de la oficina asesora de la dirección
de representación judicial de la EAAB, se opuso a la prosperidad de la acción
de tutela (fs. 43 a 101 cd. 3 Corte), manifestando que no existe vulneración a
ningún derecho fundamental por parte de esa empresa, que no está facultada para prestar el servicio de acueducto a las viviendas
que se encuentran ubicadas en el parque zonal Hacienda Los Molinos.
De
igual manera, allegó un oficio de la Dirección Comercial Zonal 4 de la EAAB,
donde se indica que se verificó el sistema de usuarios del sector Hacienda Los
Molinos y se determinó que el predio de la carrera 5J # 48T-14 sur, se halla en
un sector donde la empresa no presta servicios (f. 44 ib.).
Citó
el Decreto 302 de 2000 (art. 7°), relativo a los requisitos para la conexión de
los servicios de acueducto y alcantarillado y señaló que el predio no cumplía
con lo establecido en dicha norma.
Indicó
que una vez revisado el archivo documental de la empresa, se estableció que los
aquí accionantes no presentaron requerimiento para la instalación del servicio
de acueducto ante la EAAB y que las solicitudes de conexión que recibió
corresponden a las presentadas por los señores Jairo Barón Molino, Guillermo
Castro, Moisés Bernal Collazo y Leonor Alfaro Cabrera, que fueron negadas
porque, de acuerdo al POT, los predios allí ubicados se hallan afectados por la
declaratoria de área destinada al Parque Zonal Hacienda Los Molinos. Así,
agregó que mediante oficio de enero 23 de 2012 expuso a la Personería de Bogotá
la imposibilidad de acoger la pretensión manifestada ante ese ente sobre la
conexión del servicio (fs. 45, 72, 76 y 78 ib.).
Finalizó
manifestando, que con fundamento en la documentación remitida por la Alcaldía
Mayor de Bogotá sobre el diseño preliminar del Parque Zonal Hacienda Los
Molinos y la solicitud de acompañamiento para la diligencia de desalojo, a
cargo de la Inspección 18 “E” Distrital de Policía, no existían condiciones
legales para que la EAAB hubiera realizado conexiones de acueducto y
alcantarillado en los predios de dicha zona (f. 53 ib.).
5.
Empresa de Energía Eléctrica,
Codensa
Mediante
oficio de enero 25 de 2012, el representante para asuntos judiciales de Codensa
anotó que al revisar el archivo documental de la empresa, se constató la
existencia de dos requerimientos de conexión del servicio para la instalación
de dos cuentas, una en cada entrada del predio (fs. 102 a 108 cd. 3 Corte).
Indicó
que de acuerdo con el artículo 134 de la Ley 142 de 1994, toda persona que
habite o utilice en forma permanente un inmueble, tiene derecho a recibir los
servicios públicos domiciliarios, cuyo goce no comporta, por ende, la condición
de titular del derecho de dominio, ni poseedor, en cabeza del usuario sobre el
predio que ocupa (f. 102 ib.).
Expresó
que como no instaló redes en ese terreno, aquellas que se encontraban dentro
del predio fueron conectadas irregularmente, esto es, sin su aprobación (f. 102
ib.).
Sobre
las peticiones de instalación del servicio, señaló que en julio 28 de 2008 el
señor Iván Olimpo Garzón presentó solicitud de conexión, para “la vivienda
ubicada en la Kr 5 F N°49C sur – 25 C1”, en virtud de lo cual el servicio
de luz fue instalado el 3 de febrero de 2009. Sin embargo, como desde julio 21
de 2009 no se registraba consumo de energía, no hubo reconexión, por orden de
suspensión por falta de pago y debido a que la instalación estaba deteriorada.
Por
último, expuso que en julio 6 de 2009, el servicio fue instalado en la vivienda
ubicada en la “Carrera 51 N° 48 Q Sur -03 Dp. 1”, en respuesta a solicitud efectuada por el señor Carlos Samuel Puentes. Empero desde mayo 19
de 2011 no se registra consumo y en la actualidad se encuentra suspendido por
deuda pendiente (fs.103 a 104 ib.).
6.
Gustavo Eduardo Vergara
Wiesner, titular de la Notaría 53 del Círculo de Bogotá
El
27 de enero de 2012, en cumplimiento del auto proferido por esta corporación,
el mencionado Notario informó sobre la actuación surtida en la Notaría 53 del
Círculo de Bogotá (fs. 13 a 79 cd. 4 Corte), respecto de las diligencias de
autenticación de firma y reconocimiento de documento privado, realizadas con
promesas de cesión de derechos de posesión de lotes que forman parte del predio
“Los Molinos”, localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá.
Manifestó
que en dicha Notaría se efectuaron autenticaciones de “documentos privados
suscritos entre particulares, los cuales contienen aparentemente una promesa de
“contrato civil de cesión de derechos de posesión”. Acotó que la eventual
responsabilidad por el contenido de esos documentos, solo puede radicarse en
cabeza de quienes comparecieron a la diligencia de reconocimiento de documento
privado, pues de conformidad con el estatuto de notariado y registro, el
notario es responsable de la regularidad formal del acto, pero no de la
veracidad de su contenido, ni de su capacidad jurídica (f. 14 ib.).
En
ese sentido, añadió que la competencia del notario está limitada a dar
testimonio del día, hora y fecha de la firma consignada en el documento, la
verificación del documento de identidad original del usuario y que el contenido
del contrato no contraría la ley ni las buenas costumbres (f. 14 ib.).
Señaló
además que esa Notaría, tan pronto tuvo conocimiento de la situación, procedió
a verificar si se habían realizado escrituras públicas de posesión o de
tradición del derecho real de dominio, constatando “que no se han elaborado,
autorizado instrumentos públicos de esa naturaleza legal” (f. 14 ib.).
De
igual forma, indicó que notificó a la Superintendencia de Notariado y Registro
sobre esa situación y que en enero 23 de 2012 formuló denuncia penal ante la
Fiscalía General de la Nación.
Finalmente,
allegó comentarios de prensa y comunicados sobre los así llamados “tierreros” y
copias de la denuncia penal, declaración extra proceso, guía del proceso de
autenticaciones y documentos privados autenticados, entre otros textos
relacionados con el objeto de las acciones acumuladas (fs. 17 a 79 ib.).
7.
Corporación Investigativa
del Medio Ambiente, CIMA
Mediante
escrito presentado el 31 de enero de 2012, su representante legal refirió que
CIMA no ha ejecutado, ni proyecta desarrollar programas o planes de
recuperación ambiental, en los predios ubicados en la “carrera 5 J N° 48
T-14 sur y/o en la carrera 5 N°48 Q-03” (fs. 81 a 82 cd. 4 Corte).
Explicó
que conforme al Convenio de Asociación 014 de junio de 2011, celebrado entre el
Fondo de Desarrollo Local Rafael Uribe Uribe y CIMA, se realizaron actividades
relacionadas con un proceso ciudadano de educación ambiental, en las que
participó la comunidad del sector aledaño a la ronda de la quebrada Chiguaza
(f. 81 ib.).
En
ese orden, manifestó que con el fin de reducir el impacto ambiental causado por
la disposición de residuos sólidos y el vertimiento de aguas residuales en su
cauce, la comunidad inició un programa de educación ambiental para la
conservación del cuerpo hídrico (f. 82 ib.).
Finalizó
señalando que en procura del respectivo diagnóstico ambiental local, se
constató, por parte de la EAAB y ante los acueductos artesanales de las
invasiones ubicadas en la parte alta y media de la quebrada, su estado actual a
causa del impacto producido por el vertimiento de aguas residuales (f. 82 ib.).
8.
Joaquín Espitia Espitia
Mediante
escrito de enero 31 de 2012 (f. 86 cd. 4 Corte), se refirió a que debido “a
la figura de suma de posesiones, ostenta la calidad de poseedor del inmueble
ubicado en el terreno objeto de desalojo”, por lo cual pide ser tenido en
cuenta en el presente trámite, ya que en la actualidad es el poseedor del
predio que ocupaba “el señor Rodrigo Arcila Guevara en el barrio Hacienda
Los Molinos, quien en junio 11 de 2009, presentó ante la Secretaría
General de inspecciones de la localidad 18, querella policiva por perturbación
a la posesión contra de la señora Miriam Daza y otros” (fs. 85 a 86 cd. ib.).
Termina
su intervención precisando que adelanta proceso especial de declaración de
pertenencia, que cursa en el Juzgado Sexto Civil del Circuito, radicado N°
2011-0056.
9.
Alcaldía Mayor de Bogotá,
Secretaría Distrital de Planeación
Mediante
comunicación de febrero 1° de 2012, el Director de Defensa Judicial de dicha
dependencia allegó el informe rendido por la directora del taller de espacio
público, sobre la ubicación e identificación del terreno, así como su
naturaleza, uso y proyectos adelantados (fs. 116 a 184 cd. 4 Corte).
Al
respecto, indicó que consultado el sistema de información geográfica del Plan
de Ordenamiento Territorial, POT, se encontró que el predio identificado con la
nomenclatura “carrera 5JN°48 T-14 sur”, forma parte del parque zonal
denominado “PZ-17 Hacienda Los Molinos” de la Localidad Rafael Uribe
Uribe. Sin embargo, indicó que el terreno identificado con la nomenclatura “Carrera
5 I N°58 Q-03 de Bogotá”, no está registrado en la respectiva base
geográfica (f. 113 ib.).
En
cuanto al proyecto del parque zonal, manifestó que hace parte de la política
sobre recuperación y manejo del espacio público del Plan de Ordenamiento
Territorial, para el cual se han adelantado las etapas de concertación
previstas en la ley, con participación, en su momento, de entidades como el
Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD, la Secretaría
Distrital de Ambiente, la Unidad Administrativa Especial de Catastro y la
Secretaría Distrital de Planeación, al igual que algunos de los propietarios
incluidos dentro del referido parque zonal.
Puntualizó
que ese es uno de los parques reseñados en el POT (Decreto 190 de 2004, arts.
244, 242 y 243) como componente del sistema de espacio público de la ciudad,
diseñado como área verde que contribuye al equilibrio ambiental, destinado a la
recreación y ocio de los habitantes de la ciudad. Señaló además que el terreno
consultado es un componente de la estructura ecológica principal y constituye suelo
de protección (f. 114 ib.).
Agregó
que el predio objeto de la acción de tutela: i) presenta antecedentes de
explotación minera, que de conformidad con el artículo 354 del POT, siendo
áreas donde se encuentran minas de materia prima, como arcilla, arenas, recebos
y agregados pétreos, en general; ii) se encuentra parcialmente
localizado dentro del área de suspensión de actividad minera y de recuperación
morfológica, paisajista, ambiental y urbanística, Zona XI Localidad Rafael
Uribe Uribe; iii) está afectado parcialmente por la ronda y la zona de
manejo y protección ambiental de la Quebrada Chiguaza, con presencia de zonas
en amenaza media y alta, por remoción de masa e inundación; iv) según
información de la base geográfica de la entidad constituye área de reserva
vial, correspondiente a la avenida Darío Echandía (f. 117 ib.).
Por
lo anterior, señaló la imposibilidad de la construcción de inmuebles destinados
a vivienda dentro de predios localizados en el ámbito geográfico del referido
parque, en cuanto tal uso no corresponde a los fines contemplados en el Plan de
Ordenamiento Territorial para terrenos de las características expuestas (f. 118
ib.).
Finalmente,
en cuanto a las medidas implementadas para la adecuación del proyecto, precisó
que la administración distrital ha previsto el avalúo de los predios ubicados
en la zona geográfica del parque, para una posible adquisición de estos, hacia
lo cual solicitó al IDRD “la orientación de recursos del Fondo Cuenta para
el Pago Compensatorio de Cesiones Públicas para parques y equipamentos”, de
conformidad con las normas que regulan el espacio público en los planes de
ordenamiento territorial (fs. 119 ib.).
10.
Alcaldía Mayor de Bogotá,
Secretaría Distrital de Ambiente
Mediante
oficio de febrero 2 de 2012, el Director Legal Ambiental encargado remitió el
informe suscrito por el Subdirector de Ecosistemas y Ruralidad (fs. 185 a 189 cd. 4 Corte), en el cual se señaló que en la consulta al sistema de información geográfica
de la entidad se encontró que el terreno objeto de la acción de tutela está parcialmente
incluido dentro del “Parque Zonal Quebrada Los Molinos y del mismo modo
dentro de la zona de manejo y preservación ambiental de la Quebrada Chiguaza,
áreas protegidas que hacen parte de la estructura ecológica principal del
Distrito” (fs.187 ib.).
Detalló
brevemente la normatividad que regula las restricciones ambientales sobre las
rondas hidráulicas, zonas de manejo y preservación, previstas en el POT de
Bogotá, Decreto 190 de 2004 (f. 187 ib.).
11.
Curaduría Urbana 3 de
Bogotá
En
febrero 2 de 2012, la curadora urbana 3 de Bogotá informó que revisada la base
de datos de la entidad, no se encontró registro de trámite radicado ante ese
despacho, que involucrara los predios ubicados “en la Carrera 5JN°48 T-14
sur y/o Carrera 5 I N°58 Q-03”, en los períodos comprendidos entre febrero
7 de 2007 (fecha en que la funcionaria tomó posesión del cargo) y enero 30 de
2012 (f. 199 cd. 4 Corte).
12.
Alcaldía Mayor del Distrito
Capital
El
Subdirector Distrital de Defensa Jurídica y Prevención del Daño Antijurídico,
mediante escrito presentando en febrero 3 de 2012, remitió copia de la
Resolución Nº 005 de febrero 1° de los corrientes, proferida por el despacho
del Alcalde Mayor de Bogotá (fs. 206 a 222 cd. 4 Corte), donde se prevé la
adopción de medidas transitorias, en cumplimiento de las providencias de la
Corte Constitucional de enero 19, 26 y 31 de 2012, tendientes a garantizar el
derecho a la vivienda digna de las personas que fueron desalojadas del predio
ubicado en la carrera 5 J Nº 48 T-14 sur de la Localidad Rafael Uribe Uribe.
En
ese sentido, manifestó que ordenó a la Secretaría Distrital de Gobierno y a la
Alcaldía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, la coordinación de las acciones
destinadas a dar cumplimiento a lo que se decida de forma transitoria y
definitiva, en el curso de la presente acción de tutela (f. 215 ib.).
En
consecuencia, ordenó i) la identificación de las viviendas afectadas,
los residentes que hayan sido desalojados, las personas que aún permanecen en
el predio y que se encuentren en debilidad manifiesta; y ii) la
definición de “los protocolos contentivos de los valores, las condiciones y
los requisitos para el otorgamiento, vigilancia y seguimiento de las soluciones
que el Distrito Capital implementará en relación con la posible conculcación de
derechos invocadas en las solicitudes de amparo” (f. 215 ib.).
13.
Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca, CAR
En
oficio de febrero 3 de 2012, la Subdirectora Jurídica de la CAR señaló que el
terreno objeto de consulta, se encuentra ubicado por fuera de la jurisdicción
de la CAR, al estar situado en su totalidad en el perímetro urbano de Bogotá,
por lo cual la entidad no ejecuta programas de recuperación ambiental en la
ronda de la quebrada Chiguaza (fs. 223 cd. 4 Corte), en donde la autoridad
ambiental corresponde al Distrito Capital (artículo 66 de la Ley 99 de 1993).
14.
Alcaldía Mayor de Bogotá,
Secretaría de Integración Social
En
febrero 3 de 2012, dicha Secretaría informó que para la implementación de
medidas encaminadas a atender la situación de la población que habitaba y que
todavía permanece en el terreno consultado, la entidad ha participado en las
reuniones de los diferentes entes distritales responsables de la diligencia
judicial realizada en “el sector conocido como la ladrillera” (fs. 225 a 228 cd. 4 Corte).
De
igual forma, indicó que en enero 22 del año en curso, se realizó el registro de
identificación de las personas ubicadas en la Hacienda Los Molinos, información
que fue contrastada con los datos del sistema de registro de beneficiarios
–SIRBE- por parte de la Secretaría Distrital de Integración Social (f. 225 v.
ib.).
Manifestó
además que en el proceso de verificación se encontró “participación de
residentes de la Hacienda Los Molinos como beneficiarios de servicios que
ofrece la SDIS pero ubicados en diferentes localidades como Bosa, Ciudad
Bolívar y Tunjuelito”. Añadió que estos hallazgos fueron remitidos a la
Subdirectora Local de Integración Social, a la Subsecretaría Distrital de
Seguridad y Convivencia, a la Alcaldesa Local de Rafael Uribe Uribe y a la
Personería Local.
Aclaró
que en la consulta realizada por la entidad en el período comprendido entre el
9 de noviembre de 2011 hasta la fecha, sobre el registro de la población
afectada, no se constató la inclusión de los aquí accionantes (f. 227 ib.).
Finalmente,
allegó una relación de solicitudes efectuadas por diferentes entes distritales,
requiriendo la participación de esa Secretaría en las reuniones previstas sobre
el tema de la población objeto de desalojo (fs. 227 a 228 ib.).
15.
Universidad Sergio Arboleda
En
escrito de febrero 6 de 2012 (fs. 229 a 230 cd. 4 Corte), se aseveró que esa
Universidad “es copropietaria de una parte del lote Hacienda Los Molinos, en
una extensión de 19.600 metros cuadrados”, invadida “por los mismos ‘tierreros’ Iván Olimpo Garzón Beltrán y Luis Álvaro Hernández Parrado” (f.
229 ib.), habiendo presentado la institución educativa querella policiva de
lanzamiento por ocupación de hecho ante la Inspección 18 “A” Distrital de
Policía bajo el radicado Nº 2008-6882, contra dichos señores. Además, mediante
denuncia penal comunicó a la Fiscalía General de la Nación las irregularidades
que se suscitaban en ese terreno (fs. 230 cd. ib.).
16.
Junta de Acción Comunal del
Barrio Bosques de los Molinos, Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá
En
comunicación de febrero 6 de 2012, la delegada de la asociación obrando en
representación de la mencionada Junta de Acción Comunal, manifestó que la
población afectada por la orden de desalojo emitida por la Inspección 18 “E”
Distrital de Policía, está compuesta en gran parte por sujetos de especial
protección constitucional (fs. 2 a 105 cd. 5 Corte).
Expuso
que antes de la diligencia de desalojo iniciada en enero 18 de 2012, la
referida Junta, que cuenta con personería jurídica N° 497 de diciembre 12 de
2011, realizó un censo de quienes residían en las viviendas construidas dentro
del  terreno ubicado en la carrera 5 J N° 48 T-14 sur y/o en la carrera 5 N°48
Q-03, elaborado con especificación de la composición del grupo poblacional,
situación económica y condiciones de vulnerabilidad (fs. 4 a 30 ib.).
Acerca
de las medidas implementadas con fundamento en la diligencia de desalojo,
solicitó el retiro del cuerpo policial que custodia el predio, argumentando que
su presencia impide la movilización de quienes aún residen dentro del terreno y
deben trasladarse a su lugar de trabajo y/o a los centros educativos
correspondientes.
Aseveró
que en días pasados un miembro de la fuerza pública “le sembró terrorismo a
los habitantes diciéndoles que les iba a derrumbar los cambuches”,
construidos por los afectados de la demolición (f. 3 ib.).
Por
otra parte, solicitó el restablecimiento de manera transitoria de los servicios
públicos domiciliarios, por considerar que la medida menoscaba la vida en
condiciones dignas de los afectados por el desalojo forzoso.
Adujo
que contrario a las declaraciones efectuadas por la Alcaldía de la Localidad
Rafael Uribe Uribe, no han recibido asistencia alimentaria por parte de la
Alcaldía Menor. En ese sentido señaló que la alimentación de quienes aún
permanecen en el terreno, es autofinanciada a través de la “olla
comunitaria” (f. 3 cd. 5 Corte).
Indicó
que en la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, fue demolida en su
totalidad la vivienda “del señor Jorge Arcila Buriticá”, persona en
estado de debilidad manifiesta, “a quien los médicos le ordenaron oxígeno
para poder vivir… la demolición de su casa en la susodicha diligencia le agravó
su salud se tuvo que hospitalizar” de urgencia en un centro hospitalario.
Después regresó al terreno objeto de desalojo y se instaló en un “cambuche
improvisado”, porque no cuenta con solución de vivienda (f. 3 ib.).
Anexó
el censo de las familias del barrio “Bosques de los Molinos”, con un
derecho de petición sobre suspensión del desalojo, apartes de la querella Nº
7570 de 2010 y Resolución 354 de junio 5 de 2001, entre otros (fs. 5 a 105 ib.).
Más
tarde, en oficio de febrero 28 de 2012, señaló que la Ladrillera Los Molinos
carecía de legitimad por activa para adelantar la querella policiva de
lanzamiento por ocupación de hecho, en tanto que, según certificados de
libertad y tradición expedidos por la Oficina de Instrumentos Públicos de
Bogotá, el querellante no sería el propietario del terreno objeto de la
presente acción de tutela.
Anexó
copia de certificados de libertad y tradición, formulario de registro único
tributario de la junta de acción comunal del barrio Bosques de los Molinos,
auto de inscripción de los dignatarios de la organización comunal, suscrita por
el subdirector de asuntos comunales y la resolución por medio de la cual se
otorgó personería a la junta de acción comunal, entre otros (fs. 235 a  306 ib.).
17.
Alcaldía Local Rafael Uribe
Uribe
En
comunicación de febrero 7 de 2012, la Alcaldesa Menor de la citada localidad,
mencionó los programas que adelanta la administración para remediar la
situación de la población que habitaba y la que todavía permanece en el área
objeto de desalojo (f. 106 a 196 cd. 5 Corte).
Acerca
de las medidas implementadas, señaló que conforme a lo acordado en las
reuniones realizadas con antelación a la diligencia de lanzamiento por
ocupación de hecho, se instaló un puesto de mando unificado PUM en el interior
del predio, en aras de mantener el orden público. Por otra parte, reseñó las
instituciones del orden nacional, distrital y local que participaron en la
diligencia de desalojo para garantizar la atención integral a la población
vulnerable.
Señaló
que conforme al protocolo establecido en el programa de conflictos del uso del
suelo de la Secretaría de Gobierno y la Oficina de Planeación de Policía
Metropolitana, había programado para el 9 de noviembre de 2011 una jornada
interinstitucional de registro de la población asentada en “el predio de la
Ladrillera Los Molinos”, que no se realizó por falta de acompañamiento de
la fuerza pública.
Adujo
que el proceso de identificación de la población vulnerable se efectuó el 22 de
enero de 2012, con pleno registro de los núcleos familiares asentados, el
número de inmuebles en pie y las condiciones de habitabilidad de los mismos.
Puntualizó que la jornada de caracterización se realizó con el fin de avanzar
en el diagnóstico de la problemática del grupo poblacional y para lograr una
posterior canalización de acciones de intervención (f. 109 ib.).
Frente
al tema de accesibilidad a los servicios públicos domiciliarios, informó que la
Alcaldía Local acondicionó en el terreno: i) un reflector y una planta
eléctrica; ii) el suministro diario de ACPM para el funcionamiento de la
planta eléctrica; iii) la adecuación de 8 tanques de agua de 250 litros de capacidad, para el consumo de agua potable; iv) el abastecimiento de agua
potable por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá; v)
la instalación de 4 baños portátiles (f. 109 a 110 ib.).
Manifestó
que con fundamento en el informe de la Caja de Vivienda Popular, se realizó
visita técnico social con el fin de verificar las condiciones de habitabilidad
de las 34 viviendas que no habían sido demolidas. Constató además que 14
inmuebles estaban siendo ocupados, de los cuales 7 contaban con condiciones de
habitabilidad.
Sobre
las medidas adoptadas en materia de sanidad, indicó que los días 24 y 25 de
enero de 2012, realizó brigadas de salud en coordinación con el Hospital Rafael
Uribe Uribe, en las que se implementó un plan ampliado de inmunización,
valoración por psicología, enfermería y revisión de las condiciones de sanidad
de los alimentos donados (f. 113 ib.).
En
cuanto a los menores que aún permanecen en el predio, precisó que “se
realizan comisiones con el ICBF y la Secretaría de Integración Social con el
fin de garantizar los derechos de los menores que se encuentran dentro del
predio, se cruzan las bases de datos con la Dirección Local de Educación de
Rafael Uribe Uribe para verificar la garantía al derecho de la educación”
(f. 114 ib.).
En
lo atinente a las actuaciones relacionadas con el terreno ubicado en la “Carrera
5 J Nº 48 T Sur y/o Carrera 5 I Nº 48 Q-03”, expuso que adelantó investigaciones por construcción sin licencia en el predio consultado, con radicados Nº
3084 y 023 de 2008, frente a lo cual la oficina de Asesoría de Obras de esa
localidad, inició actuación administrativa por violación al régimen urbanístico
(radicado Nº 06 de 2010) y ordenó el sellamiento y suspensión de construcciones
que no contaban con licencia en el predio referido (f. 115 ib.).
Aclaró
que la actuación Nº 023 de 2008 se adelanta sobre construcciones sin licencia
en el lote conocido como la “Laguna”, ubicado en la Carrera 5 L Nº 49 C 82 Sur y/o Transversal 5 J Nº 48 Z 32 Sur y/o Calle 49 Bis Nº 5 D 62 Sur, y no en el
terreno objeto de la presente acción de tutela.
Así,
solicitó al Comandante de la 18ª División de la Estación de Policía “el
sellamiento de las obras de construcción sin licencia en el predio mencionado”
y mediante “Resolución Nº 050 de 2010 ordenó nuevamente la imposición de
sellos a las construcciones”. Además, en los meses de enero y septiembre de
2011, la Alcaldía realizó jornadas de sellamiento de viviendas y notificación
en el predio denominado “La Ladrillera” (fs. 115 a 116 ib.).
Finalizó
anotando que mediante campañas informativas advirtió a la comunidad sobre las
irregularidades relacionadas con esos predios y, entre otros aspectos, anexó un
informe sobre condiciones de habitabilidad, registros fotográficos y de núcleos
familiares, acta de reunión y asesoría de obras (fs. 118 a 195 ib.).
18.
Junta de Acción Comunal,
Barrio Bosque de los Molinos, UPZ 55 Diana Turbay de la Localidad Rafael Uribe
Uribe
Mediante
escrito presentado en febrero 12 de 2012, la Presidenta y otras personas
relacionadas con dicho organismo comunal, manifestaron que “con gran asombro
y desconcierto hemos visto como urbanizadores inescrupulosos lo invadieron todo
de la noche a la mañana y aún mas llevando el nombre de nuestro barrio”,
agregando que “solo un bajo porcentaje de presuntos invasores son personas
en condición de vulnerabilidad” (f. 204 cd. 5 Corte).
19.
Inspección 18 “E” Distrital
de Policía, Localidad Rafael Uribe Uribe
En
marzo 13 de 2012, la señora Inspectora allegó copia de las actuaciones
adelantadas entre julio 11 de 2011 y febrero 24 de 2012, en el curso de la
querella N° 7570-10, relacionada con los asuntos objeto de revisión (fs. 8 a 457 cd. 6 Corte).
20.
Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Bogotá
En
oficio de marzo 13 de 2012, el Registrador principal de la Zona Sur allegó
certificados de tradición de los predios de matrícula inmobiliaria 50S-706165,
50S-40555793, 50S-4055728 y 50S-572295 (fs. 1° a 123 cd. 7 Corte), denotando
que mediante Resoluciones N° 821 de 1995 y N° 080 de 1997, se dispuso dejar sin
valor ni efecto la apertura de matrículas inmobiliarias derivadas del primero
citado (N° 50S-706165), correspondiente al terreno denominado “Finca la
Trinidad” (f. 11 ib.), donde la apertura de nuevos folios para esas ventas
originó duplicidad de matrículas, que coinciden en ubicación y linderos con los
de ese folio de matrícula inmobiliaria N° 50S-706165 (f. 7 ib.).
Finalmente
manifestó que realizó una búsqueda “por índices en el área operativa”,
sin hallar registro de matrícula inmobiliaria correspondiente al terreno con
nomenclatura carrera 5J N° 48T-14 sur y/o carrera 5-I N° 48Q-03, (f. 1° ib.).
21.
Unidad Administrativa
Especial de Catastro Distrital, UAECD
En
comunicación de marzo 15 de 2012, un Profesional Especializado de la entidad
informó sobre los resultados de la consulta realizada en la base de datos,
sobre el terreno al cual se accede por la carrera 5J N° 48T-14 sur y/o carrera
5-I N° 48Q-03 (fs. 126 a 134 cd. 7 Corte).
Al
respecto, señaló que el terreno con nomenclatura “carrera 5J N° 48T-14 sur”,
se encuentra inscrito en la base catastral a nombre de Ladrillera Los Molinos,
mediante escritura pública N°5211 de diciembre 17 de 1962. Así mismo señaló que
“se trata de un predio de mayor extensión que se debe delimitar, realizar la
depuración del folio confrontando la base predial… con cada una de las
segregaciones y/o ventas convirtiéndose en un estudio dispendioso y que
conlleva tiempo”. En cuanto a la nomenclatura “carrera 5I N° 48Q-03”, indicó que no se encuentra registrada en la base de datos de la entidad (f. 126 ib.).
En
lo atinente a la matrícula inmobiliaria 50S-706165, reportó que corresponde al
terreno con nomenclatura “carrera 12A E85 05S” (f. 126 ib.), inscrito a
nombre de Julio Enrique Martínez Díaz, Matilde Cruz Herrera, Marco Aurelio
Martínez Sánchez y Araminta Díaz de Martínez. Además, refirió que de acuerdo
con ese folio de matrícula inmobiliaria, el inmueble presenta 440 anotaciones,
entre las cuales se cuentan derechos de cuota, por lo cual se “hace necesario
delimitarlo cartográficamente, realizar la depuración del folio confrontando la
base predial… con cada una de las segregaciones y/o ventas” (f. 126 v.
ib.).
Aseveró
que conforme a la búsqueda realizada en el sistema integrado de información
catastral, las matrículas N° 50S-40555793 y 50S-40555728 no se encuentran
incorporadas en la base (f. 126 v. ib.).
Finalmente
señaló que el folio de matrícula N° 50S-572295, corresponde al predio con
nomenclatura “carrera 5B BIS 48R 99 sur”, inscrito a nombre de la
Cooperativa Popular de Vivienda del Sur, “sector Diana Turbay, desarrollo
Diana Turbay”, y cuenta con 601 anotaciones, por lo tanto, en igual forma, “es
necesario delimitarlo cartográficamente, realizar la depuración del folio
confrontando la base predial… con cada una de las segregaciones o ventas”
(f. 127 ib.).
22.
Coadyuvantes
En
memoriales allegados en febrero 13 y marzo 8 de 2012, sesenta y seis (66)
personas coadyuvaron, en interés propio, las pretensiones de los demandantes de
las acciones acumuladas, presentando sendos formatos así mismo equivalentes, en
solicitud de protección a los derechos fundamentales invocados en igual forma
por los accionantes iniciales (cd. 8 Corte).
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, los fallos proferidos
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se analiza
2.1. Esta Sala de Revisión determinará si la
Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe ha vulnerado los derechos al “debido proceso… a la defensa, a la vivienda y la
convivencia ciudadana”, invocados en forma separada por Freidicio
Rodríguez Melo (T-3229964), Carlos Arévalo Herrera (T-3237891), Ana Graciela
Ramírez Martínez (T-3237991), Jorge Hernando Murcia (T-3238004) y Nancy Garzón
Pinto (T-3381434), en razón a que con base en una querella iniciada por ocupación de hecho, la accionada decretó “el
lanzamiento” de los querellados y demás personas indeterminadas “que se
encuentren en el inmueble ubicado en la carrera 5J N° 48T-14 sur”,
efectuando posteriormente (enero 18 de 2012), luego de varios aplazamientos, el
desalojo y la demolición de gran parte de las viviendas allá construidas, en
algunos casos estando sus pertenencias aún en el interior de las moradas.
Lo
anterior, pese a que adujeron ser
poseedores de buena fe, argumentando acreditar dicha calidad con “promesa de compraventa de posesión del lote”, firmada y autenticada en la Notaria 53 del Círculo
de Bogotá, además de la pacífica permanencia ahí, por apreciables lapsos de
mayor o menor duración.
2.2.
Se observa además que en el
sistema de información geográfica del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, se
señala el predio objeto de controversia como parte del parque zonal denominado “PZ-17
Hacienda Los Molinos” de la Localidad Rafael Uribe Uribe.
2.3 Para decidir se deben examinar, entre otros, los temas
relacionados con i) el poder de
policía, su fundamentación, aplicabilidad y
normatividad vigente; ii) el derecho a la vivienda digna; iii)
los asentamientos humanos de origen ilegal; iv) el desarrollo normativo sobre la conformación de juntas de
acción comunal en el Distrito Capital de Bogotá D. C.; v) el principio de confianza legítima, su reconocimiento
y protección según la jurisprudencia constitucional; vi) el derecho a un
ambiente sano y su preservación; vi) con base
en esas consideraciones, finalmente serán resueltos los casos concretos y los
posibles efectos inter comunis, con énfasis en la especial protección
a niños, niñas y adolescentes, mujeres embarazadas y cabeza de familia,
personas de avanzada edad y otras en situación de discapacidad.
Tercera. El poder de policía
En
términos generales, el poder de policía consiste en un conjunto de actividades
que tienen por objeto el desarrollo de reglas y medidas, expedidas y ejecutadas
en ejercicio del deber estatal de mantener el orden público[2]
y garantizar la seguridad, la salubridad y la tranquilidad, en consonancia con
los derechos y las libertades democráticas, propiciando el mantenimiento del
orden jurídico y de la convivencia pacífica. Tiene unos límites normativamente
regulados, encaminados a evitar los perjuicios individuales y colectivos, que
pudieren ser causados a raíz desórdenes o actos perturbadores de la paz social[3].
Al
respecto, con ocasión de una demanda contra el artículo 15 de la Ley 57 de
1905, esta corporación profirió la sentencia C-241 de abril 7 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, señalando los límites precisos al ejercicio del poder y
la función de policía en un Estado social de derecho, determinando:
“… (i.) Debe someterse al principio de legalidad; (ii.) Debe
tender a conservar y restablecer el orden público; (iii.) Las medidas que se
adopten deben ser proporcionales y razonables, no pueden traducirse en la
supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada; (iv.)
no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (v.) la
medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no
contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vi.) las medidas policivas se
encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales[4]. Aspectos
que de antemano impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra los
derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso.
2.1.2 La preservación del orden público en beneficio
de las libertades democráticas, supone además el uso de distintos medios: (i) el
establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el
orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de
los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades
materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la
organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los
cuales se ejecuta la función[5].
2.1.3 La Corte Constitucional en numerosas sentencias, entre ellas, la C-117 de 2006, recogió la
conceptualización efectuada por la Corte Suprema de Justicia[6], dirigida a
distinguir entre poder de policía, entendido como potestad de reglamentación
general; función de policía consistente en la gestión administrativa que
concreta el poder de policía, y la actividad de policía que comporta la
ejecución coactiva. Así ha concretado la Corte la regla jurisprudencial:
‘En síntesis, se puede afirmar que la Corte
Constitucional frente a la función de proteger el orden público tiene como
criterio de distinción:
El poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la
República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de
la libertad cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo. Este poder
también es ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en
los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia.
La función de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva
(como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas
por la ley.
La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional,
que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos
medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público’[7].
2.1.4 El poder de policía se caracteriza entonces por
su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de actos de
carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para
la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de
salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se
encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe ejercerla
dentro de los límites de la Constitución[8].
De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300 numeral 8, ha facultado a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas a dictar normas de policía en
todo aquello que no sea materia de disposición legal.
2.1.5 La función de Policía, por su parte, se
encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una función
administrativa que concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto por
éste. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la
República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las
entidades territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los
alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de policía dentro del
marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta la adopción
de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben supeditarse a la
Constitución y a la ley. Al respecto ha dicho la Corte:
‘La concreción propia de esta función no solamente se
presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se
limita a la expedición de una licencia y se contrae a la relación directa entre
la administración y el ‘administrado’ o destinatario de la actuación, en
atención a la definición de una situación concreta y precisa; (..) la función
de policía también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones
de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de
personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación
de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la
autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los
términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le
permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario
y objetivo.’[9]
2.1.6 En términos generales, la función de policía,
envuelve una naturaleza meramente administrativa. El ordenamiento jurídico ha
radicado en cabeza de las autoridades administrativas, la conservación, el
mantenimiento y el restablecimiento de las diversas facetas del orden público.
Sin duda, las actuaciones emprendidas por la administración en ejercicio de
este poder constituyen verdaderos actos administrativos, sometidos a control
jurisdiccional por parte del Contencioso Administrativo. En efecto, si la
Administración en ejercicio de la función de policía que le fue conferida, va
en contravía del orden legal, o infringe perjuicios a particulares, dichas
actuaciones podrán ser atacadas ante la jurisdicción competente. Ello, porque
la regla general, en materia de policía, es que las determinaciones adoptadas
son de carácter administrativo.
2.1.7 Sin embargo, no todas las
actuaciones emprendidas por la Rama Ejecutiva en ejercicio de la función de
policía, tienen control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[10], en tanto las decisiones
adoptadas en desarrollo de juicios de policía de naturaleza civil, como cuando
se interviene en asuntos destinados a amparar provisionalmente la posesión, la
tenencia o una servidumbre o los asuntos de carácter penal, se encuentran
expresamente excluidos de dicho control en virtud de lo dispuesto en el
artículo 82 del Código Contencioso Administrativo[11], según
el cual tal Jurisdicción carece de competencia para juzgar las decisiones
proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley[12].
Lo anterior se justifica si se tiene en cuenta que, en estos casos, las medidas
de policía son de efecto inmediato en punto a evitar que se perturbe el orden y
la tranquilidad pública. Se trata de medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad es devolver el
statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir sobre la
titularidad de los derechos reales en controversia, decide definitivamente
sobre ellos. Por esta razón, la doctrina ha afirmado que estas decisiones hacen
tránsito a cosa juzgada ‘formal’.
Cabe advertir en todo caso, que frente a
las decisiones de policía proferidas dentro de juicios de naturaleza civil o
penal, no existe la posibilidad de
lograr la protección –in situ-, de los derechos fundamentales cuando éstos son
vulnerados, como tampoco puede acudirse ante la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa para ese propósito, como se desprende del artículo 12 del
decreto 2304 de 1989, reformatorio del artículo 82 del Código Contencioso
Administrativo, de manera que queda tan sólo disponible la acción de tutela
para lograr la protección de los derechos fundamentales que sean conculcados y
sólo con tal fin.
2.1.8 Finalmente, la actividad de policía es la
ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material
y no jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y
que se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía.
2.1.9 En síntesis, el ejercicio del poder de policía,
a través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera general y
abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta
limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden
público policivo. No obstante, de acuerdo con la Constitución, a las Asambleas
Departamentales mediante ordenanzas les corresponde ‘dictar normas de policía
en todo aquello que no sea materia de disposición legal’ -art. 300.8-, con lo
cual se les confirió poder de policía subsidiario. A los Concejos Municipales
también se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas, como
la regulación del uso del suelo (CP Art 313 ord 8º) y el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP
Art 313 ord 9º).
Por su parte la función de policía a nivel nacional es
exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4 Superior a
quien igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, le corresponde por
decreto desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de conformidad con
el artículo 189 numeral 11 de la Constitución. Igualmente, ejercen la función
de policía los gobernadores -art. 303- y los alcaldes -315.2-.”
Así, el poder de policía, en función de
las situaciones que exijan restablecer y mantener el orden público, deriva de
la preceptiva constitucional[13] y legal, para el caso
dentro de la dirección y coordinación que les corresponde a alcaldes e
inspectores de policía, en relación con los habitantes y circunstantes en el
respectivo territorio, poder que se desarrolla y activa a partir de la
dinámica  comunitaria.
3.1. El proceso
policivo de lanzamiento por ocupación de hecho en predios urbanos
3.1.1. Corresponde a las autoridades de policía, en lo
atinente a este aspecto, propender por la preservación y el restablecimiento de
la posesión frente a actos perturbadores que la alteren, con el fin de proteger
al poseedor o tenedor[14] de un bien, y así mismo,
conservar el orden público dentro de la colectividad, característica inherente
a todos los procesos policivos.
La ocupación de hecho como presupuesto fáctico de los
procesos policivos, es así definida: “… acto ilegítimo de despojo sobre un
inmueble sin consentimiento expreso o tácito de su propietario, poseedor o
tenedor, siendo éstos los legitimados para instaurar la querella
correspondiente. Su finalidad es el restablecimiento del querellante en la
posesión, mediante el desalojo de los agentes que han ocupado el inmueble de
manera ilegítima.”[15]
El
proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho tiene naturaleza
preventiva, no declarativa de derechos y, por tanto, en él no se controvierte ni
se protege el dominio, ni las pruebas que a este respecto se exhiban, lo cual
debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria.
No obstante que este proceso se adelanta por
funcionarios de policía, es un caso
particular en el que lo que decida la autoridad administrativa “hace
tránsito a cosa juzgada formal y no es cuestionable ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo”[16]. Sin embargo, su
trámite no impide que por los mismos hechos curse un proceso ordinario (acción
posesoria, acción reivindicatoria de dominio, etc.).
3.1.2. El régimen especial del lanzamiento por ocupación de
hecho en predios urbanos estuvo determinado inicialmente por la Ley 57 de 1905
(artículo 15) y por el Decreto 992 de 1930, reglamentario de dicha ley.
Posteriormente fue regulado por el Decreto Ley 1355 de 1970 (Código Nacional de
Policía, artículos 125 a 127 y 129), los Códigos Departamentales de Policía y
el reglamento especial previsto en el Código Distrital de Policía, con
el fin de que “la acción policiva nacional por perturbación se desarrolle
conforme a tales procedimientos de manera concurrente, competencia que en todo
caso no excluye la facultad reglamentaria en cabeza del Presidente de la
República”[17].
Ejemplos
concretos de tal reglamentación son el Decreto 0188 de 1986 para el
Departamento de Policía de Cundinamarca y, tratándose de la capital de la
República, el Acuerdo 79 de 2003, cuyo artículo 209 prevé el amparo a la
posesión o mera tenencia por ocupación de hecho.
Bajo
esta perspectiva, resulta pertinente dejar claro que actualmente en materia de
procedimiento policivo, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 15 de la
Ley 57 de 1905, la competencia para conocer querellas de lanzamiento por
ocupación de hecho corresponde al alcalde, como primera autoridad municipal,
pero las autoridades locales y distritales pueden atribuirla a los inspectores
de policía. También resulta posible la interposición del recurso de apelación
ante los consejos de justicia.
3.1.3. Por los diversos cambios normativos e
interpretaciones surgidas alrededor de su vigencia y aplicación, la Corte
encuentra necesario recordar, en lo pertinente, las consideraciones vertidas
sobre este tema en la sentencia C-241 de 2010, ya citada:
“En ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 16 de 1968, se expidió el Decreto Legislativo 1355 de
1970, conocido como Código Nacional de Policía, el cual incluyó entre otros
aspectos, las acciones policivas de naturaleza civil destinadas a la protección
de la posesión y la tenencia de bienes en caso de perturbación:
‘ARTÍCULO 125.- La policía solo
puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera
tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado
ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el
momento en que se produjo la perturbación.
ARTÍCULO 126.- En los procesos
de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las
pruebas que se exhiban para acreditarlo.
ARTÍCULO 127.- Las medidas de
policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras
el juez no decida otra cosa.
ARTÍCULO 128.- Al amparar el
ejercicio de servidumbre, el jefe de policía tendrá en cuenta los preceptos del
Código Civil.
ARTÍCULO 129.- La protección
que la policía preste al poseedor, se dará también al mero tenedor.
ARTÍCULO 130.- La policía
velará por la conservación y utilización de las aguas de uso público. En
consecuencia, el jefe de policía deberá evitar el aprovechamiento de dichas
aguas, cuando no se haya obtenido el correspondiente permiso y velará por el
cumplimiento de las condiciones impuestas en él y en las mercedes de aguas.
ARTÍCULO 131.- Cuando se trate
de diligencias tendientes a verificar el estado y la tenencia de inmuebles
frente a actos de perturbación, se practicará siempre una inspección ocular con
intervención de peritos, y se oirá dentro de tal inspección a los declarantes
que presenten el querellante y el querellado.’
ARTÍCULO 132.- Cuando se trate
de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o
rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por
los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía
ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que
deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución
procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo
gobernador.’
Estas acciones policivas se crean con el fin de
otorgar protección provisional tanto a bienes inmuebles rurales como urbanos,
de forma que se resuelvan transitoriamente los conflictos surgidos entre
particulares, hasta tanto la justicia ordinaria decida de fondo sobre los
derechos en conflicto. En ese sentido, las acciones previstas en el Código de
Policía tienen un carácter instrumental con el fin de impedir vías de hecho que
signifiquen perturbación, razón por la cual se otorga a la autoridad policiva
la facultad de tomar medidas destinadas a preservar y restablecer la situación
existente al momento de producirse la perturbación.
A partir de la entrada en vigencia de la acción
policiva prevista en el artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, se explica a
continuación cómo opera el fenómeno de la subrogación respecto de normas
policivas anteriores a 1970, destinadas también a proteger los bienes –rurales
y urbanos- contra perturbaciones a la posesión  y a la tenencia.
…   …   …
2.4.2.3 En materia urbana, también se advierte como el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue remplazado por el artículo 125 del Decreto
ley 1355 de 1970, aunque tal modificación no resulte tan evidente. Lo anterior,
entre otros aspectos, porque la doctrina y la jurisprudencia[18] de esta
Corte -en sede de tutela- han aceptado de manera reiterada la existencia de
tres tipos de acciones policivas en materia de protección de bienes: i.
la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho de que trata el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905; ii. La acción policiva por
perturbación de la posesión y la tenencia que regula el artículo 125 y
siguientes del Código Nacional de Policía y, iii. La acción especial de
amparo al domicilio consagrada en el artículo 85 del Código Nacional de
Policía.
2.4.2.4 Conviene destacar que esta distinción ha sido
aceptada en sede de tutela, sin entrar a estudiar de fondo cada una de las
acciones, lo cual encuentra respuesta lógica en el hecho de que no es la acción
de tutela la vía jurídica habilitada para plantear este tipo de análisis. Así,
por ejemplo, mediante la tutela T-203 de 1994, se intentó distinguir entre la
acción policiva por ocupación de hecho de que trata la Ley 57 de 1905, la
acción policiva por perturbación de que trata el Decreto Legislativo 1355 de
1970 en su artículo 125 y siguientes y la acción policiva de amparo al
domicilio prevista expresamente en el artículo 85 del mismo decreto, sin llegar
a precisar en qué radicaba la diferencia entre la acción de lanzamiento por
ocupación de hecho y la acción policiva por perturbación de la posesión y la
tenencia con efectos restitutorios.
2.4.2.5 Sin embargo, esta distinción aceptada de
manera automática, exige a la Sala detenerse en la comparación del supuesto de
hecho y de derecho del artículo 15 de la Ley 57 de 1905 acusado frente al
artículo 125 del Código Nacional de Policía, en punto a establecer si es
posible sostener que el primero fue remplazado y ampliado por el segundo o si
por el contrario existe diferencia sustancial que impida considerar subrogada
la disposición acusada a partir de sus elementos más importantes:
Artículo 15 de la Ley 57 de 1905
Artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970
Supuesto fáctico que origina la acción.
Ocupación de hecho de una finca.
Supuesto fáctico que origina la acción.
Perturbación de la posesión o mera tenencia sobre un
bien.
Legitimación por activa de la Acción.
El arrendador. (Art. 15 de la Ley 57 de 1905).
Legitimación por activa de la Acción.
El poseedor o tenedor.
Finalidad de la acción.
Lanzar al ocupante ilegal. Restablecer el statu-quo.
Finalidad de la acción.
Hacer cesar la perturbación. Restablecer el
statu-quo.
Defensa del ocupante.
El ocupante puede defenderse demostrando que cuenta
con un  contrato de arrendamiento ó demostrando el consentimiento del
arrendador.
Defensa del ocupante.
El ocupante puede defenderse justificando legalmente
la ocupación (tenencia y posesión).
2.4.2.6 De la comparación efectuada se revelan los
siguientes aspectos:
(i.) El artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970,
establece que la acción policiva se activa a partir de la perturbación de un
bien, aspecto que exige establecer cuál es el alcance de dicha expresión. Al
respecto, los diccionarios jurídicos definen la perturbación como ‘el acto de
despojo o intento del mismo, contra el legítimo poseedor de la cosa o contra el
simple tenedor’[19].
Es decir, la perturbación no se limita de manera exclusiva a actos de origen
externo que alteren la tranquilad de quien ostente el bien a título de tenedor
o poseedor, verbigracia las ‘molestias’ o ‘intentos’ de usurpación del
inmueble, sino que se extiende al ‘despojo’ como forma de perturbación directa
por antonomasia, de donde la ‘ocupación de hecho’, de que trata el artículo 15
de la Ley 57 de 1905, no es otra cosa que una especie dentro del género
‘perturbación’. En esos términos, la acción policiva prescrita en el artículo
125 del Decreto ley 1355 de 1970, comporta el supuesto fáctico que se señala en
el artículo demandado.
(ii.) En cuanto a la legitimación por activa de la
acción policiva, cuando el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 señala al
‘arrendador’ como interesado en la acción de lanzamiento por ocupación de
hecho, debe indicarse que esta calidad puede recaer en el propietario del bien,
el poseedor de éste y aún el mismo tenedor. Dicha identidad se observa en relación
con el artículo 125 del Código Nacional de Policía en tanto la acción policiva
puede activarla tanto el poseedor como el tenedor. El poseedor como: a)
Propietario (‘sea que el dueño…tenga la cosa por sí mismo’), b) El que se da
por dueño.) y c) El tenedor (‘otra persona que la tenga en su lugar y a nombre
de él’), es decir, quien detente la tenencia a nombre del dueño o a nombre del
poseedor.
En consecuencia, tanto el artículo 15 de la Ley 57 de
1905, como el artículo 125 del Código Nacional de Policía amparan los derechos
reales de dominio, posesión y tenencia. Sólo que el artículo 125 citado ampara
el dominio vía posesión, sin que sea del caso demostrar o controvertir el
derecho de dominio.
(iii.) Las dos acciones tienen por finalidad corregir
la perturbación y restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes
de que ella se presentare. Es decir, restituir el statu quo. El artículo 15 de la
Ley 57 de 1905 logra este propósito a través de la orden de lanzamiento; en el
caso del artículo 125 del Código Nacional de Policía, el restablecimiento se
logra a partir de una orden policiva en los términos del artículo 19 del mismo
Código, según el cual ‘para asegurar el cumplimiento de las disposiciones de
policía, la autoridades del ramo pueden dictar órdenes según la competencia que
se les atribuya’, que incluso puede ser la de lanzamiento como medio idóneo
para conjurar la perturbación.
(iv.) En cuanto al medio de defensa que tiene el
ocupante en desarrollo de la acción policiva, el artículo 15 de la Ley 57 de
1905 permite que éste acredite durante la diligencia que cuenta con un contrato
de arrendamiento ó tal como lo desarrolló el Decreto reglamentario y la
jurisprudencia, a partir de la misma norma, que cuenta con la autorización del
arrendatario, circunstancia que puede acreditarse a través de cualquier medio
de prueba. Este aspecto permite concluir, que la norma sólo autoriza como medio
de defensa la ‘tenencia’ en cabeza del ocupante. Por su parte la acción
policiva de que trata el artículo 125 del Decreto 1355 de 1970, no limita al
ocupante, quien igual podrá demostrar su condición de tenedor ó de poseedor, de
manera que extienden las garantías del derecho de defensa para el ocupante. Es
decir, en este aspecto se puede afirmar que mientras el Código Nacional de
Policía otorga al ocupante la posibilidad de acreditar una causa justificable
de ocupación derivada de la condición de tenedor o poseedor u orden de
autoridad competente, la norma demandada sólo admite la defensa del ocupante
vía demostración de la tenencia. Esto significa que de todas formas, en cuanto
a las garantías de defensa previstas para el ocupante, el Código Nacional de
Policía subsume y amplía el artículo demandado.
2.4.2.7 En esos términos, la acción policiva prevista
en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, coincide en sus elementos esenciales
con lo previsto en el artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970, con lo cual es
posible concluir que el Código Nacional de Policía subrogó la acción de
lanzamiento por ocupación de hecho, tanto para predios rurales como urbanos,
prescrita en artículo 15 demandado y, además, amplió su contenido al autorizar,
como se ha dicho, al ocupante no sólo demostrar el consentimiento expreso o
tácito del ‘arrendador’ sino cualquier otro justo título, derivado de la
posesión ó de una orden de autoridad competente.”
Así
visto, es claro que cuando ocurra una ocupación de hecho deberá acudirse al
Código Nacional de Policía, el cual indica que corresponde al jefe de policía,
o a quien éste delegue, de acuerdo a lo reglamentado, verificar los actos de
perturbación a través de una inspección ocular con participación de peritos,
diligencia en la que se oirán tanto al querellado como al querellante, único
momento que tienen las partes para probar sus derechos.
Lo
relacionado con la presentación de la querella, los recursos, las
notificaciones, la prescripción de la acción policiva y los demás aspectos
propios de estos trámites, están regulados mediante las disposiciones generales
previstas en dicho estatuto o, en su defecto, por no existir un procedimiento
especial, se podrá acudir a lo dispuesto sobre la materia en los códigos
departamentales y distritales de policía[20].
3.2.
Procedencia excepcional de la tutela para controvertir excepciones adoptadas en
procesos policivos.
3.2.1. El artículo 86 de la Constitución Política consagra
de manera excepcional el amparo para cuando el afectado no disponga de otro
medio judicial de defensa de sus derechos fundamentales, lo que significa que “la
acción de tutela es el último mecanismo judicial para la defensa de esos
derechos, al que puede acudir el afectado por su violación o amenaza sólo
después de ejercer infructuosamente todos los medios de defensa judicial
ordinarios, o ante la inexistencia de los mismos”[21].
En
consonancia con lo anterior, la Corte[22] ha dispuesto que en los
procesos policivos, tal como sucede en los demás de naturaleza administrativa y
judicial, subsiste inmodificable la observancia del debido proceso en los
términos del artículo 29 superior, por lo que de manera excepcional se admite,
a condición del cumplimiento de los otros requisitos de procedencia, la
intervención del juez de tutela para conjurar irregularidades que constituyan
una vía de hecho:
“… el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho,
como actuación administrativa a través de la cual se cumple una función
judicial de naturaleza civil, está también sometido al debido proceso y de allí
por qué deba adelantarse con estricto respeto de las garantías consagradas a
favor de quienes en él intervienen. Nótese que se trata de un proceso de partes
en el que una de ellas esgrime la pretensión de lanzamiento y la otra se opone
a él aduciendo pruebas que legitimen su estadía en el inmueble de que se trata.
Esa tensión es resuelta por la autoridad de policía y debe hacerlo valorando
los elementos de juicio aportados a la querella y aquellos recaudados durante
la misma diligencia de lanzamiento; infiriendo si están o no satisfechas las
exigencias sustanciales impuestas por la ley y emitiendo una decisión motivada,
apegada al ordenamiento jurídico y consistente con las pruebas practicadas.
Ahora bien. Si el proceso de lanzamiento por ocupación
de hecho es uno de aquellos supuestos en los que las autoridades
administrativas cumplen funciones judiciales, a ellos les es aplicable la
doctrina que esta Corporación ha elaborado en torno a las vías de hecho. Es
decir, aquellas actuaciones de las autoridades, en este caso de policía, que se
sustraen a cualquier fundamento normativo, que conculcan derechos fundamentales
y que no se pueden superar con el recurso a otros mecanismos de protección,
pueden generar el amparo constitucional de los derechos vulnerados. Ello
explica por qué esta Corporación ha tutelado el derecho fundamental al debido
proceso de querellados que fueron lanzados del inmueble que ocupaban en virtud
de decisiones que de manera arbitraria desconocieron la existencia de pruebas
que justificaban la ocupación y que imponían la suspensión del lanzamiento
(Sentencias T-431-93, T-576-93 y T-203-94).
No obstante, para que en tales actuaciones haya lugar
al amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso se deben
examinar rigurosamente los presupuestos impuestos por la Constitución y la ley
pues la acción de tutela no puede tomarse como un instrumento normativo idóneo
para que el juez constitucional se inmiscuya en ámbitos de decisión ajenos a su
competencia, ni como una instancia adicional ante la que es posible volver a
plantear el debate suscitado en el curso de las instancias, ni mucho menos como
un recurso adicional al servicio de quien perdió oportunidades de defensa en el
proceso (Sentencias T-149-98 y T-324-02).”
Adicionalmente, en cuanto a la función
jurisdiccional que se desarrolla alrededor de los procesos policivos, esta
corporación en sentencia T-1023 de octubre 10 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, indicó:
“… la competencia del juez constitucional y la
procedencia del amparo está condicionada en todo caso a que se observe un grave
menoscabo de las garantías constitucionales de los sujetos jurídicos
involucrados en el trámite de este tipo de procesos y a que las mismas puedan
calificarse como constitutivas de una vía de hecho.
- La jurisprudencia de esta Corte ha señalado la
importancia del concepto de la autonomía funcional a partir del examen de la
competencia a cargo de los Jueces de la República y de la independencia que los
artículos 228 y 230 de la Constitución les reconocen en el ejercicio de su
misión constitucional. Así pues, ha concluido que el funcionario judicial
cuenta con un amplio margen de apreciación para interpretar y establecer las
normas con fundamento en las cuales habrá de resolver el asunto, así como para
asignar el valor de convicción que considere apropiado al material probatorio
del que disponga para resolver, con sujeción a las denominadas reglas de la
sana crítica. En cuanto al alcance de la autonomía e independencia que se
predica de la función jurisdiccional, la Corte tuvo oportunidad de indicar:
‘El principio democrático de la autonomía funcional
del juez, hoy expresamente reconocido en la Carta Política, busca evitar que
las decisiones judiciales sean el resultado de mandatos o presiones sobre el
funcionario que las adopta. Aun cuando el superior jerárquico debe efectuar el
estudio de una sentencia apelada o consultada (artículo 31 de la Constitución),
aquél no está autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional para
impartir órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la
hipótesis de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la
providencia dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales
pero sin imponer su criterio personal en relación con el asunto controvertido.
De ningún modo se podría preservar la autonomía e independencia funcional de un
juez de la República si la sentencia por él proferida en un caso específico
quedara expuesta a la interferencia proveniente de órdenes impartidas por otro
juez ajeno al proceso correspondiente, probablemente de especialidad distinta
y, además, por fuera de los procedimientos legalmente previstos en relación con
el ejercicio de recursos ordinarios y extraordinarios.’[23]
- Ahora, sobre los límites de esa autonomía e
independencia, esta propia Sala tuvo oportunidad de precisar:
‘En efecto, aun cuando los jueces son libres,
autónomos e independientes para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso
en concreto, determinar su forma de aplicación y establecer la manera de
interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, NO pueden apartarse de los
hechos, o dejar de valorar las pruebas regular y oportunamente allegadas al
proceso y, menos aún, desconocer las disposiciones constitucionales o legales
que regulan la materia objeto de litis.
En este orden de ideas, la correcta administración de
justicia supone, al menos, el cumplimiento de las siguientes exigencias, a saber:
(1°) Que en la aplicación del sistema probatorio de
libre apreciación no se incurra, (i) ni en exceso ritual manifiesto, (ii) ni en
una falta de valoración de las pruebas desconociendo la obligación legal y
constitucional de apreciarlas en su conjunto, verbi gracia, (a) ignorando la
existencia de alguna, (b) omitiendo su valoración o (c) no dando por probado un
hecho o circunstancia que del material probatorio emerge clara y objetivamente.
(2°) Que en el desarrollo de la sana crítica el juez
se sujete a los contenidos, postulados y principios constitucionales de forzosa
aplicación, por ejemplo, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas
(art. 228 Superior).’[24]
- Si bien esta jurisprudencia se ha construido en
atención a los principios que rigen la función jurisdiccional, es preciso
remitirse a ella cuando del examen de procesos policivos se trata, ya que ‘la
materia misma de las decisiones que se adoptan en el curso del trámite –de
procesos policivos- y a su culminación exige la independencia del fallador al
resolver, en cuanto, al hacerlo, se compromete sin duda derechos de las partes
y, muy particularmente, en las distintas fases procesales puede vulnerarse el
derecho fundamental al debido proceso’.[25]”
Observa
entonces la Corte que la competencia del juez constitucional en el examen de
los procesos policivos, aun cuando debe enfocarse a garantizar el respeto al
debido proceso, no puede desatender los postulados de independencia y autonomía
de la función, que la carta política reconoce a los jueces, pues a riesgo de un
“mejor” criterio jurídico, el juez de tutela podría realizar una indebida
intromisión, apartándose de esta manera de la naturaleza subsidiaria del amparo
constitucional.
Únicamente
cuando advierta que se ha incurrido en una vía de hecho, que vulnere gravemente
este derecho fundamental, la intervención se torna imperativa, puesto que las
autoridades de policía “como titulares eventuales de la función
jurisdiccional, en la situación específica que se les somete a su
consideración, gozan de un margen razonable de libertad para la apreciación de
los hechos y la aplicación del derecho”[26].
3.2.2. El proceso policivo de lanzamiento por ocupación de
hecho, dirigido a la recuperación de un bien al que se ha accedido sin el
consentimiento del propietario, poseedor o tenedor, puede acarrear la
configuración de una arbitrariedad iusfundamental, no subsanable de otra
manera, que amerite protección constitucional, cuando de su resultado, no
obstante la legalidad de las actuaciones desplegadas por la autoridades de
policía, resulten vulnerados derechos protegidos por el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, siempre que el desalojo producido
se convierta en un procedimiento atentatorio de tales derechos en cabeza de las
personas que ocuparon el bien de manera ilegítima.
Con ocasión de la ejecución de
una orden de desalojo de un grupo de familias que habitaba 13 lotes en espacio
considerado de uso público, esta Corte mediante fallo T-527 de julio 5 de
2011, M. P. Mauricio González Cuervo, dispuso suspender temporalmente la restitución del
bien ocupado.
Encuentra esta corporación que la ratio
decidendi contenida en el fallo mencionado, deviene también procedente y
aplicable para ocupaciones de hecho de bienes privados, al converger aspectos
análogos inherentes a la condición y necesidades humanas, con honda repercusión
en derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales que las normas
internacionales protegen. Así expresó este tribunal (no está en negrilla en el
texto original):
“4.2 Esta medida para que sea legítima debe
adelantarse con pleno respeto de los derechos fundamentales de las personas
desalojadas. Es decir, si bien la medida en principio es lícita, esta no puede
llegar hasta el punto de atropellar y vulnerar los derechos de las personas que
ocuparon el bien. Siendo esto así, al realizar el procedimiento de desalojo
debe garantizarse que las personas desalojadas no vean vulnerados sus derechos
fundamentales. El desalojo que se apega al debido proceso es una medida
legítima de protección de la propiedad y del espacio público, pero por su
naturaleza, la administración debe ser especialmente cuidadosa en que no se
convierta en un procedimiento que atente contra los derechos de las personas
desalojadas.
4.3 El desarrollo de un desalojo
entraña la responsabilidad estatal de buscar el menor daño posible en la
población expulsada. Esto se desprende de la observación No 7º[27]
del comité de seguimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (de ahora en adelante PIDECS), que es parámetro de
control constitucional de acuerdo con el artículo 93 superior. En efecto, en el
mencionado documento se estipula en el parágrafo 13 que: ‘Antes de que se lleve
a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a grandes
grupos de personas, los Estados Partes deberían velar por que se estudien en
consulta con los interesados todas las demás posibilidades que permitan evitar
o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza’.
4.4 Ahora, el numeral 14 de la misma observación
señala que cuando resulte necesaria la medida de desalojo, este procedimiento
debe respetar todos los derechos humanos de los afectados. ‘Cuando se considere
que el desalojo está justificado, debería llevarse a cabo con estricto cumplimiento
de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos
humanos y respetando los principios generales de la razón y la
proporcionalidad’. De manera particular, los procedimientos de desalojo deben
observar en todo momento las garantías del debido proceso de las personas
afectadas con la medida, minimizar el uso de la fuerza para evitar el daño
sobre la integridad física de las personas y, en todo caso, no pueden
desconocer los derechos de las personas que, por algún motivo, han obtenido una
expectativa legitima como fruto de la ocupación ilegal.
Así mismo, el documento señala en el numeral 16 que
las autoridades encargadas de realizar los procedimientos de desalojo deben
hacer todo lo posible para que ninguno de los afectados con la medida quede sin
vivienda. ‘Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se
queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando
los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá
adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus
recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a
tierras productivas, según proceda’.
4.5 En suma, para que la medida de desalojo forzoso…
resulte legítima es imperioso que ésta: (i) atienda principios
constitucionales, (ii) sea necesaria pues no es posible lograr el mismo fin por
medios diferentes y (iii) debe utilizarse el mínimo de fuerza necesario con el
objetivo de evitar vulneración en los derechos de los desalojados.”
Cuarta.
El Estado social de derecho como presupuesto para la tutela del derecho a la
vivienda digna
Antes
de analizar lo concerniente a la protección del derecho a la vivienda digna, la
Sala estima conveniente, para una mejor entrada al análisis jurídico que
efectuará, realizar un breve recuento del proceso histórico implícito en la
vigencia actual de los derechos sociales, económicos y culturales en nuestra
carta política.
En
este orden de ideas, sea lo primero recordar que, bajo la ideología del Estado
liberal, imperante a finales del siglo XVIII y la mayor parte del siglo XIX, se
observó una incipiente consideración del concepto de derechos sociales como
verdaderas potestades jurídicas, asimilando sus efectos a mandatos políticos de
dispositivo cumplimiento, totalmente carentes de real fuerza normativa que
permitiera su exigibilidad.
Así,
la concepción de derechos de carácter social no encajaba dentro de las
prioridades jurídicas meritorias de defensa dentro del ordenamiento, toda vez
que la comprensión del hombre, destinatario natural de la norma, se concretó a
la valoración, en sumo grado, de su libertad. Dicha valoración reivindicó la
fuerza de su voluntad y de su autonomía privada como creadoras de relaciones
jurídicas válidas y motor de la fuerza económica. En otras palabras, la
volición del individuo, como expresión de la libertad que antes le había sido
restringida por el absolutismo, se estimó por encima de las consideraciones
pertinentes a las condiciones sociales del momento.
Bajo
estas circunstancias, la concepción y la positivización de prerrogativas
jurídicas de carácter social no reunían las mismas características que se
predicaba de las normas en las que se consagraron las entonces concebidas como
libertades individuales, sino que eran entendidos como guías, principios
políticos u objetivos deseables a los que solamente podría arribarse por virtud
de la voluntad (unilateral) de los gobernantes, lo cual impedía afirmar sin
dubitación su naturaleza jurídica.
En
dicho estado de cosas, entre los conceptos insignia de la revolución francesa, liberté,
égalité y fraternité, en la práctica se enfatizó en el primero de
ellos, reconociendo así la existencia de esferas jurídicas individuales dentro
de las cuales era posible precisar un patrimonio (únicamente constituido por
elementos susceptibles de valoración económica según la doctrina clásica) y una
serie de garantías que apuntaban a la maximización de las libertades más
íntimas del hombre, las cuales podían ser limitadas por parte de las
autoridades únicamente en los eventos en que ello resultara legítimo, cuando
así se desprendiera de la preexistencia de una norma que lo permitiese. Dichas
libertades se ejercían en un contexto en el que el poder público estaba
dividido y ceñido a la preceptiva que permitía o prohibía obrar de determinada
manera.
Empero,
la intervención del Estado respecto del marco social dentro del cual el
individuo desarrollaba sus actividades se restringía a la mera conservación del
orden en el que ejercía sus derechos, bajo el presupuesto ideológico de que a
los estados les competía, principalmente, la consagración legal de las
libertades que habían sido reivindicadas y, respecto de su ejercicio, la
conservación de las condiciones necesarias para que ellas no fueran perturbadas
por sus actuaciones o por las de otros administrados (neminin ladere),
no teniendo mayor trascendencia las consecuencias que a nivel colectivo
pudieran emerger del ejercicio de las libertades entonces reconocidas (laissez
faire, laissez passer), con derivación formal en la igualdad entre todos
los asociados.
En
este contexto, las consecuencias derivadas del curso económico del mercado
fueron acentuándose, lo cual permitió observar, finalmente, una realidad
deprimente que revelaba la insatisfacción de las necesidades básicas de una
gran proporción de las poblaciones de varios países industrializados que, a
pesar de contar con producciones boyantes, padecían condiciones sociales que no
correspondían con la prosperidad de sus exitosos sectores económicos, tal como
sucedió en la Inglaterra de mediados del siglo XIX.
Así,
paulatinamente se iba haciendo evidente la necesidad y trascendencia de contar
con autoridades que asumieran un papel activo dentro del escenario social, de
manera que pudieran corregirse, de una manera eficaz, las inequitativas
circunstancias que se habían generado como consecuencia de la insuficiente
intervención de la “mano invisible” del mercado.
Fue
solamente a finales del siglo XIX, después de la quiebra del monopolio
industrial inglés, que se comenzó a soslayar la idea del Estado como mero gendarme
del orden público y del ejercicio de libertades individuales, gracias a la
aparición de ideas con amplias repercusiones políticas que daban prelación al
interés social sobre los individuales y que, a partir de allí, explicaban la
necesidad de que las autoridades intervinieran en las condiciones del mercado,
a fin de corregir el desequilibrado statu quo de entonces.
Así,
en el ámbito jurídico se comenzaron a destacar opiniones como las de León
Duguit en su teoría del service public y el desarrollo de una teoría
solidarista del Estado, en virtud de las cuales le correspondía al Estado
la regulación, el control y el aseguramiento de aquellos servicios
indispensables para la realización y el desenvolvimiento de la interdependencia
social (servicios públicos), en los que el Estado encontraba el fundamento
mismo de su existencia, que permitían considerar que la intervención de la
fuerza gobernante en la satisfacción de las necesidades sociales era, en
determinados aspectos, indispensable.
De
este modo, al para entonces ya tradicional valor de la libertad se comenzó a
contraponer la igualdad, como condición apremiante para el normal y equilibrado
desarrollo de la sociedad. Entonces, al discurso sobre la libertad
paulatinamente se le acompañó el de la igualdad, llegando a concebirse un binomio
libertad-igualdad, entendiendo que, en el ámbito social que regía el
ordenamiento, difícilmente podría predicarse el ejercicio de las libertades
individuales, cuando no todos los administrados tenían acceso a las condiciones
materiales necesarias para ello.
En
este contexto, iniciando el siglo XX, se comenzaron a dilucidar las bases de lo
que se consolidaría bajo el concepto de Estado social de derecho. Una de las
evidencias de este cambio en el derecho constitucional, es la expedición, en
1919, de la Constitución de Weimar, donde puede observarse una primera
aproximación a la definición de derechos sociales, sin que aún hubiere un
concepto diáfano sobre su contenido, implicaciones y exigibilidad.
Estos
nuevos planteamientos teóricos, de notable incidencia constitucional, sucedían
paralelamente con importantes acontecimientos a nivel global que confirmaban la
conveniencia y la necesidad de realizar derechos de raigambre social, que
dispusieran algún parámetro constitucional sobre el papel y la responsabilidad
de las autoridades frente a las circunstancias sociales.
Dos
guerras mundiales que devastaron la infraestructura europea, una depresión
económica entre ellas y la creciente pugna entre el capitalismo y el comunismo,
acentuaban la necesidad de ordenar las condiciones sociales mediante la
asunción de un rol más activo por parte del Estado, que no debía limitarse a la
mera protección de libertades individuales, sino a garantizar la real
efectividad de ellas, aun cuando implicara intervenir en el funcionamiento del
sistema económico y cambiar las reglas del juego para posibilitar la corrección
de las circunstancias sociales, cuando quiera que no se acatasen los postulados
de la carta política.
En
este contexto, se fue concretando la idea de un Estado social como respuesta
político-jurídica a la incertidumbre creciente que representaba dejar el
bienestar y el equilibrio sociales en manos de lo que resultara de la pugna
entre los designios del mercado libre y la pretensión de reivindicación social
latente en la población, en aumento como consecuencia de la sujeción de sus
condiciones a lo que eventualmente resultare de procesos económicos en los que
participaban de manera residual.
Así
las cosas, fue concibiéndose el Estado social, que revaluaba varias ideas que
en el liberal motivaron el proceder de las autoridades frente a los
administrados y de ellos entre sí, modelo que fue considerándose insuficiente.
En
tal sentido, lo social del Estado implicaría la acentuación de la importancia
de contar con condiciones que propendieran por una democracia efectiva, basada
en el reconocimiento de la dignidad como valor inseparable al ser humano, quien
será entendido ya no como un individuo digno pero descontextualizado de su
entorno social, sino como un ser que por naturaleza está llamado al constante
establecimiento y creación de relaciones sociales, dentro de una colectividad
en la que puede encontrar el pleno desarrollo de esa dignidad, que puede verse
sometida a condiciones atentatorias, ante las cuales el papel protector del
Estado resulta trascendental.
Bajo
estas premisas empezaron a ser reconocidos derechos sociales como elementos
naturales, cuya existencia se considera necesaria, emergiendo la consagración
normativa y los medios de corrección de las perturbaciones, al igual que la
construcción de contenidos jurídicos que garanticen y propendan por la creación
de condiciones materiales de nivel social que posibiliten el efectivo ejercicio
de tales derechos, siendo pertinente para el Estado el despliegue de
actuaciones positivas que conlleven a la concreción de tales posibilidades de
participación social en condiciones materiales de igualdad.
Un
claro ejemplo de la consagración a nivel constitucional de este tipo de
intervenciones del Estado se encuentra en el segundo inciso del artículo
tercero de la Constitución Italiana de 1947, que prevé el deber del Estado de
remover los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la
libertad y la igualdad entre los ciudadanos, constriñan el pleno desarrollo de
la persona humana y la efectiva participación de todos los trabajadores en la
organización política, económica y social del país[28].
De
esta manera, uno de los pilares o fundamentos de la actuación de las
autoridades del Estado social frente a los particulares, es la realización
material de la igualdad formal que se les reconoce, a fin de pregonar una
libertad real, semejante para todos, que repercuta en la posibilidad de que
todos los sectores de la población puedan tener un acceso efectivo a las
condiciones materiales requeridas para la eficacia de los derechos de que son
titulares.
Sin
duda, estos planteamientos conllevan un cambio en la fundamentación de la
existencia del Estado, su concepción y acción frente a los administrados, en
cuanto su legitimidad resulta reforzada en la medida en que cumpla con el
contenido normativo plasmado en la carta política que consagra el pacto social
celebrado por el pueblo, en el cual reside la soberanía, y que ha optado
también por la inclusión de deberes de corrección de las condiciones que, de no
ser intervenidas, podrían conllevar una conculcación de los derechos
reconocidos.
Así,
la dignidad del ser humano, el principio democrático, la satisfacción de las
necesidades básicas de la sociedad, la solidaridad, los derechos sociales y la
intervención del Estado, como propiciador de las condiciones necesarias para la
efectividad de una igualdad material y no meramente formal que posibilite el
real ejercicio de las libertades reconocidas son, entonces, las bases del
Estado social de derecho.
En
1991, los colombianos después de haber concretado algunas reformas que llevaron
sentido social a la carta política anterior[29], pactaron, a través de
una Asamblea Nacional Constituyente, que su organización política y jurídica
obedecería a la estructuración de un Estado social de derecho, como en efecto
quedó consagrado en el primer artículo de la carta que se promulgó dicho año.
Como
se deriva de la evolución expuesta, esta concepción social del Estado no
representa una exclusión de los pilares sobre los cuales se construyó
teóricamente el Estado de derecho, que constituyeron una reivindicación de los
pueblos contra el absolutismo y la tiranía de sus gobernantes. Más bien,
aquella concepción del Estado añadió a las libertades, la seguridad jurídica,
la legalidad, la separación, independencia y colaboración entre las ramas del
poder público, proclamadas durante la consolidación del Estado de derecho, con
efectividad y garantía iusfundamental, de manera que puedan ser ejercidos en
condiciones reales de igualdad.
En
otras palabras, la condición social del Estado no implicó un apartamiento de
los fundamentos del Estado de derecho, sino que, partiendo de la dignidad
humana como base común de las dos concepciones[30], los dirigió en el
sentido en que su funcionamiento pudiera concretarse en garantía del ejercicio
efectivo de los derechos protegidos[31].
Esta vocación y finalidad social del Estado colombiano
fueron plasmadas en 1991, cuando evidentemente fueron instituidos parámetros de
tal origen, destacándose, entre otros, el pluralismo, la participación, la
igualdad, el servicio a la comunidad, la prosperidad general, la efectividad de
los derechos y garantías, la especial protección a los sujetos que se
encuentran en condiciones de debilidad manifiesta y la prioridad del gasto
público social.
Además, en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional se ha hecho énfasis en el carácter social del Estado,
verdadero elemento político-jurídico
definitorio de su existencia, que debe guiar las actuaciones oficiales[32],
descartando así cualquier consideración que demerite tal carácter “social”,
muy distante de ser una mera expresión filantrópica carente de significación o
efecto[33].
Así
mismo, han sido varios los pronunciamientos de esta Corte en los que se ha
mostrado cómo los derechos de carácter social se hallan íntimamente
relacionados con la concepción y el funcionamiento del Estado colombiano, en
cuanto representan una manifestación jurídica de sus fundamentos y su sentido
social, siendo posible a través de ellos la concreción de la igualdad material[34],
consecución que, como ya se expuso, marcó la aparición histórica del Estado
social de derecho.
En
esa dirección, puede citarse la sentencia
C-1064 de octubre 10 de 2001, Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño, en la cual se argumentó (no está en negrilla en el texto
original):
“A diferencia del Estado de Derecho que atiende
exclusivamente a un concepto formal de igualdad y libertad, en el Estado
Social de Derecho la igualdad material es determinante como principio
fundamental que guía las tareas del Estado con el fin de corregir las
desigualdades existentes, promover la inclusión y la participación y garantizar
a las personas o grupos en situación de desventaja el goce efectivo de sus
derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca
realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las
autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden
constitucional.”
También
cabe resaltar los argumentos expuestos en la sentencia C-566 de noviembre 30 de
1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, donde se afirmó:
“El Estado social de derecho, se proyecta en la
Constitución, en primer término, en la consagración del principio de igualdad y
en su consecuencia obligada: los derechos sociales y económicos y en la
prestación de los servicios públicos. En segundo término, a través de los
derechos de participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la nación, que se
compendian en el principio democrático y gracias al cual se socializa el Estado
y las diferentes instancias de poder dentro de la comunidad.”
Los
anteriores planteamientos ratifican, como se ha expuesto, que los derechos
sociales son un elemento connatural al Estado social de derecho, en cuanto
representan la consolidación jurídica del deber de satisfacción de una serie de
necesidades sociales, cuya falta de atención positiva puede acarrear la
violación de los principios de dignidad, igualdad material u otro, de aquéllos
sobre los cuales se fundó la organización estatal colombiana en 1991.
4.1.
Derecho a la vivienda digna: su vigencia en el derecho interno por virtud de su
consagración en la preceptiva superior (art. 51 Const.) y en el bloque de
constitucionalidad
4.1.1. Uno de los derechos sociales, económicos y culturales
consagrados en el título segundo del capítulo primero de la carta política, es
el de la vivienda digna, cuyo contenido y alcances serán analizados más
adelante.
De
momento, recuérdese la disposición contenida en el artículo 51 superior:
“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda.”
4.1.2. Debe destacarse que la vigencia del derecho a la
vivienda digna dentro del ordenamiento interno no obedece exclusivamente a su
consagración en el artículo 51 de la carta, puesto que también se halla
contenido en varios instrumentos jurídicos internacionales que reconocen los
derechos humanos, prevalecientes en el orden interno al estar ratificados por
el Estado colombiano (art. 93 Const.).
En
efecto, en la Declaración Universal de Derechos Humanos,
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, se estatuyó en
el numeral 1° de su artículo 25 (no está en negrilla en el texto original, como
tampoco en las citas subsiguientes):
“1. Toda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la
asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a
los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros
casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.”
En el mismo sentido, puede evocarse el
artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y
Culturales, asumido en 1966 por la organización mundial antes mencionada:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán
medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho,
reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento.”
Así mismo, en el sistema americano de
protección de los derechos humanos se aprecia que la Carta de la Organización de
los Estados Americanos, suscrita en Bogotá en abril 30 de 1948, dispuso en su
artículo 34:
“Artículo 34. Los Estados miembros
convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza
crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la
plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio
desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para
lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución
de las siguientes metas básicas:
…… …
k) Vivienda adecuada para todos los
sectores de la población;…”
La
Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San
José de Costa Rica en 1969 estableció, en su artículo 26, el deber de “lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las
normas económicas, sociales… contenidas en la Carta de la Organización de los
Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires…”.
En la Convención
sobre los Derechos del Niño, artículo 27, se consagra:
“1. Los Estados
Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su
desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.
…   …   …
3.
Los
Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus
medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a
los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este
derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de
apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.
…   …   …”
Otros
instrumentos de derecho internacional que pueden destacarse sobre el
particular, son la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951 (art.
21); el Convenio 117 de 1962 de la Organización Internacional del Trabajo sobre
política social (art. 5.2); la Convención Internacional sobre la Eliminación de
todas las Formas de Discriminación Racial, 1965 (art. 5°, literal e, iii); la Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares, 1990 (art. 43.1, literal d); la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2006 (art. 28.1
y 2, literal d); la Convención
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer,
1979 (art. 14.2 literal h); y el Convenio 169 de 1989, de la Organización
Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes (arts. 14, 16 y 17).
Así
mismo, en lo previsto para otros territorios se constata que el derecho a la
vivienda ha sido reafirmado en el Convenio Europeo Relativo al Estatuto del
Trabajador Migrante (1977), la Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar
del Niño (1990) y la Carta Social Europea (revisada, 1996).
En
este ámbito, cabe añadir que si bien en el Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[35]
(1950), la Carta Social Europea (1961) y la Carta de Derechos Fundamentales de
la Unión Europea[36] (2000), no se hace una
referencia explícita a la vivien­da digna y adecuada, la jurisprudencia
producida en tales sistemas regionales de protección de derechos humanos la
apuntala a partir de disposiciones sobre el ejercicio de otros derechos
humanos, como la privacidad, el disfrute pacífico de los bienes y la protección
de la familia.
Finalmente, son
sólidas y constantes las referencias a la vivienda en la preceptiva superior
extranjera, como puede observarse, en ejemplos de distintos continentes, en los
artículos 4° de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos[37]; 65 de la Constitución de
Portugal[38]; 40 de la Constitución de la Federación de Rusia[39]; y 26 y 28 de la Constitución de
Sudáfrica[40].
4.2. La discusión en torno a la naturaleza jurídica del
derecho a la vivienda digna
4.2.1. A partir de lo expuesto en precedencia, resulta evidente
que la consagración del derecho a la vivienda digna en la carta política de
1991, así como en varios instrumentos internacionales
protectores de derechos humanos suscritos por el Estado colombiano, obliga a
asumir su estudio desde una perspectiva superior, descartando cualquier
consideración tendiente a desvirtuar el carácter jurídico del asunto, bajo el malentendido de que pudiera corresponder a
la simple consagración de un objetivo político de cumplimiento unilateral por
parte de las autoridades, carente de fuerza normativa y, por demás, inexigible.
4.2.2. Surge entonces la cuestión relativa
a la clasificación de la disposición, esto es, a cuál categoría corresponde, a
fin de verificar sus alcances y delimitar sus efectos.
En este punto, resulta pertinente recordar que en torno a
la naturaleza de los derechos sociales, económicos y culturales, ha abundado el debate, como consecuencia obligada de
la evolución del concepto mismo de Estado social de derecho y de la discusión
propia en torno a la fuerza normativa y a la exigibilidad de los preceptos
constitucionales.
Respecto a los derechos sociales,
económicos y culturales, las mayores polémicas doctrinales han surgido a raíz
de tratar de determinar si tales normas instituyen un derecho subjetivo, o si
encajan en la forma de mandatos de ejecución programática por parte de las
autoridades, sin facultar pretensiones concretas para
quienes son sus beneficiarios.
A partir de la respuesta a tal cuestionamiento, ha emergido
el dilema de su fundamentalidad. Si se conjuga la idea de que todo derecho
fundamental es subjetivo, pero no todo derecho subjetivo
es fundamental, los económicos, sociales y culturales no podrían ser
considerados fundamentales al considerarse que ni siquiera son derechos
subjetivos, generándose interrogantes y pronunciamientos, que han alimentado
las lucubraciones en el ámbito nacional y en el
derecho comparado.
4.2.3. En la jurisprudencia constitucional es posible observar la
evolución, desde negar, en principio, que algunos derechos sociales
correspondieran a verdaderos derechos subjetivos fundamentales, que permitieran
su exigibilidad concreta por parte de los accionantes
y, por ende, su protección directa a partir de la
Constitución misma, pasando a que, para que procediera excepcionalmente el
amparo por vía de tutela, era menester acudir a su conexidad con alguno o algunos que autónomamente
comportaran el carácter fundamental, cuya subjetividad no estaba en discusión.
Dicho tratamiento jurisprudencial derivó hacia el
reconocimiento del carácter fundamental autónomo de
varios derechos a los que inicialmente se les protegió por vía de tutela en
escenarios excepcionales, pudiendo recordar la jurisprudencia referida, verbi gratia, a los derechos al trabajo[41], a la educación[42], a la salud[43] y a la seguridad social[44].
El derecho a la vivienda digna no ha sido excepción a ese
proceso[45], siendo posible encontrar
pronunciamientos en los que se acudió al concepto de la conexidad, como
argumento para su protección[46], aún después de haberse proferido
algunas sentencias en las que se reconoció su
autónomo carácter fundamental[47].
Así, bajo el criterio de la conexidad, se expuso que el
derecho a la vivienda digna no era fundamental en sí
mismo sino que, solo en eventos excepcionales, participaba de la naturaleza
fundamental de los derechos con los cuales resultaba conectado, que devendrían
conculcados como consecuencia de la desprotección a los accionantes en lo
concerniente al goce de la morada en condiciones de
dignidad.
Incluso, por vía jurisprudencial se llegó a determinar
hipótesis bastante precisas de conexidad del derecho a la vivienda digna con
derechos fundamentales, que transferían tal carácter a aquél, procediendo en
consecuencia el amparo por vía de tutela, por su
ligazón con el amparo de la vida digna[48]; el mínimo vital de quien, por ejemplo, residía en sitio
de alto riesgo y no tenía cómo mudarse[49]; la
integridad física[50]; el debido proceso
(frecuentemente en eventos de errónea liquidación de intereses de un crédito)[51]; o tratándose de sujetos de especial protección
constitucional (verbi gratia, personas víctimas de desplazamiento forzoso)[52], entre otros[53].
Bajo esta línea, “el derecho a la vivienda digna adquiere rango
fundamental cuando opera el factor de conexidad con otro derecho fundamental, o
cuando puede evidenciarse una afectación del mínimo vital, especialmente en
personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta,  ya
que, como lo ha reiterado esta Corporación, el derecho a la vivienda adquiere
importancia en la realización de la dignidad del ser humano. Así, la
prosperidad de una tutela para la protección de este derecho, dependerá de las
condiciones jurídico-materiales del caso concreto en las que el juez
constitucional determine si la necesidad de vivienda conlleva elementos que
involucran la dignidad o la vida de quien acude a esta instancia judicial”[54].
4.2.4. Esa posición jurisprudencial pudo ser defendida bajo el
entendido de que la vivienda digna no correspondía a un derecho subjetivo
propiamente dicho[55], sino a la estructura de un derecho
asistencial que impone a las autoridades un deber de
ejecución programática, sin que ello represente una facultad concreta de
exigencia por parte del titular, con la única excepción que la jurisprudencia
admitía.
En este sentido, se apeló a la indeterminación del derecho a la vivienda digna como uno de los factores por los
cuales no es posible predicar el carácter subjetivo a partir de la consagración
constitucional, en cuanto quien lo llegare a alegar no podía concretar sus
pretensiones. En consecuencia, de no darse el desarrollo
normativo y prestacional que disponga las condiciones necesarias para el
ejercicio del derecho, no sería posible considerar una pretensión que no fuere
demasiado abstracta como para su satisfacción.
Adicionalmente, en caso de que se admitiere una pretensión de tales características, debería tenerse en
cuenta lo que determinare el poder público, separado democráticamente y con
ciertos grados de discrecionalidad.
Tal dificultad no se presenta con los derechos “clásicos” de libertad, cuya efectividad no
requiere un desarrollo normativo posterior a su consagración constitucional,
sino que son directamente realizables desde la carta misma, implicando su
protección un escudo contra tentativas arbitrarias.
En este orden de ideas,
resultaría difícil acudir ante los jueces de la
República para hacer valer una pretensión en torno a un derecho como la
vivienda digna, que no hubiere sido desarrollado a partir de lo dispuesto en la Carta, disponiendo la función legislativa de cierta
discrecionalidad para regular los contenidos constitucionales y efectuar el
desarrollo normativo y prestacional que lo concrete, así como el ejecutivo la
tiene para diseñar el conjunto de políticas públicas
hacia su ejercicio e implementación.
Por lo anterior, considerando el derecho a la vivienda
digna como subjetivo y fundamental, se encontraría que su exigibilidad por vía
de tutela o de otra acción judicial podría producir un conflicto entre las autoridades constituidas para su protección,
en cuanto representaría una incursión de la Rama
Judicial en funciones asignadas por la carta a las otras ramas, encargadas de
desarrollar e implementar, programática y
progresivamente, el contenido del mencionado derecho, como derecho social
reconocido en la preceptiva superior.
Con
todo, es claro que dentro del conjunto de derechos económicos, sociales y
culturales está consagrado el de residir en una vivienda adecuada, sea propia o
ajena, dotada de las condiciones suficientes para que los habitantes
desarrollen y proyecten su vida dignamente[56], lo cual es aún más
significativo cuando se trate de amparar personas que padezcan circunstancias
de debilidad manifiesta.
Sin
embargo, este es uno de los derechos menos desarrollados en la realidad
colombiana, en lo que ha constituido un ostensible fraude a la Constitución,
por la precariedad de los planes de vivienda de interés social, la
proliferación de asentamientos supuestamente habitables en zonas de alto
riesgo, la desatención del Estado a su deber constitucional de promover “la
democratización del crédito” (art. 335 ib.) y que muchas familias perdieran
su vivienda por las deudas desmesuradamente acrecidas, a favor de la avidez
financiera, común en todo el mundo.
4.3. La naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna
- Su fundamentalidad
4.3.1. Para la Corte Constitucional
resulta ya incuestionable que el derecho a la vivienda digna, reconocido en la
carta política de 1991 y en el bloque de
constitucionalidad, tiene carácter subjetivo, fundamental y exigible.
4.3.2. Aunque la delimitación de los derechos no es cuestión
acabada en la doctrina jurídica y, de tal manera, continuarán formulándose
teorías enriquecedoras del debate en tal ámbito, de
las nociones construidas sobre los derechos subjetivos se concluye con claridad
que la tenencia reconocida y protegida de una vivienda digna encaja dentro de
este género.
En efecto, a partir de las principales definiciones
desarrolladas sobre derecho subjetivo, se extraen tres características que
parecen ser constantes en la estructuración de dicho concepto: “i) Una norma jurídica, ii) una
obligación jurídica de otro derivada de esta norma, y
iii) un poder jurídico para la consecución de intereses propios reconocidos al
sujeto (es decir, una posición jurídica)”[57].
La existencia de la norma jurídica resalta que se está en
presencia de una facultad respaldada por la autoridad del Estado, que
trasciende los órdenes éticos o morales; la
existencia de una obligación de otro, que se deriva de la norma, da cuenta de
la relación jurídica que está comprendida dentro de la definición de derecho
subjetivo, como concepto que implica un interés jurídicamente protegido que debe ser satisfecho por alguien, mediante la realización de
una acción (dar o hacer) o una omisión (no hacer), determinada[58]; por último, el poder de consecución de tales intereses que han sido respaldados -posición
jurídica-, resalta la situación normativa en la que el individuo se encuentra,
que implica la facultad de hacer efectivo el respeto a su derecho, para no ser
dañado en su esfera jurídica como consecuencia de su
insatisfacción.
4.3.3. Empero, tratándose de derechos fundamentales en el
contexto de la Constitución de 1991, las
características antes mencionadas encuentran matices interesantes, que deben
ser destacados para reafirmar la fundamentalidad del
derecho a la vivienda digna.
En cuanto a la existencia de una norma jurídica como
presupuesto de la existencia de un derecho fundamental, debe resaltarse que la
consagración de un derecho de tal naturaleza dentro
del texto constitucional no es el único criterio para identificar los derechos
de tal índole. Además de ello, la carta política permite reconocer derechos a
partir de su inherencia a la persona humana, aun cuando no hayan sido
consagrados expresamente como tales dentro de la Constitución (art. 94)[59].
La
consideración de un derecho como fundamental no solo dependerá de que haya sido
catalogado expresamente como tal por la preceptiva constitucional o por los
instrumentos internacionales, sino también por su estrecho vínculo con el ser
humano.
En
este aspecto, la Corte Constitucional ha sido consecuente en interpretar que la
dignidad, en su triple significación de valor, principio y derecho, es una
característica inherente a la persona humana, de la que puede derivar la
fundamentalidad de ciertas facultades, cuyo ejercicio se revela imprescindible
para su efectividad en sociedad y dentro del ordenamiento jurídico.
Esta
corporación, en múltiples oportunidades, ha resaltado la dignidad como
elemento inescindible de la persona humana, desde su existencia misma,
exigiendo su respeto como elemento primigenio y fundante del Estado, en la autonomía o posibilidad de diseñar un plan vital y
determinarse según sus características (vivir con libertad), o como posibilidad
de gozar de ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir
bien), o como la intangibilidad de los bienes no patrimoniales -integridad
física y, cardinalmente, integridad moral- (vivir sin humillaciones)[60].
De
lo anterior puede inferirse que aun cuando en el capítulo I del título II de la
Constitución no esté catalogado expresamente un derecho entre los
fundamentales, esta calidad debe ser reconocida a partir de su inmanencia con
el ser humano, particularmente en su dignidad.
Conforme
a lo anterior, será posible reafirmar que, entre más estrecha sea la relación
de una determinada facultad u opción vital con la dignidad humana, esto es,
mientras más evidente resulte la conexión entre su ejercicio y dicho concepto,
de manera que pueda considerársele como una expresión de éste, más probable y
factible resultará sustentar su carácter fundamental, así no haya sido incluido
nominalmente como tal dentro de dicho capítulo de la norma superior.
En
este entendido, los enunciados que históricamente se han efectuado de los
derechos como civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y otros, no
deben entenderse como una negación de su carácter fundamental, sino que será su
inherencia o conexión íntima con la persona humana, como ser digno, la que
determine tal carácter, circunstancia que podrá ser identificada por los
partícipes del escenario social y que, en todo caso, debe atender el juez, como
autoridad encargada de resolver los conflictos jurídicos a partir de la
observación de la realidad y de la interpretación y aplicación del derecho.
Entonces,
la inclusión de un derecho cualquiera dentro de alguna de las clasificaciones
antes mencionadas, no conlleva ni significa la imposibilidad de ser considerado
como fundamental a la luz de la Carta Política, menos cuando dicha
clasificación puede emanar de razones históricas y no de la real trascendencia
de su contenido.
Teniendo
presente lo expuesto[61], tampoco podría
sostenerse que la fundamentalidad de un derecho depende de su forma de
implementación, o de la manera como se hace exigible, en tanto no es posible
ligarla a un elemento exógeno a la persona humana, cuando tal elemento no fue
democráticamente elevado a la categoría de bien especialmente protegible dentro
la carta política.
Significa
lo anterior que en el Estado colombiano, derecho fundamental no solo es aquél
expresamente reseñado como tal dentro de la carta política, sino también
aquellos que puedan adscribirse a normas constitucionales en las que se valoran
determinados bienes jurídicos como elementos merecedores de protección
especial, en cuanto fundantes del Estado mismo, tal como la dignidad humana.
4.3.4. En lo atinente a las obligaciones inmersas en el
reconocimiento de derechos fundamentales como derechos subjetivos, se debe
destacar la pluralidad de deberes de distinta naturaleza que pueden
corresponder a un determinado derecho, según lo impongan las circunstancias
bajo las cuales el derecho ha de ser protegido, o según su desarrollo normativo
en particular.
En
diversas oportunidades, la protección del derecho se concreta en una
abstención, omisión o prestación de no hacer por parte del sujeto
concernido. Este tipo de obligaciones se observa con claridad en aquellos
eventos en los que el actuar de un sujeto conduce a la vulneración del derecho
fundamental de otro, evento que puede presentarse, tanto en el ejercicio de los
llamados derechos de primera generación, como en aquellos denominados de
segunda generación.
Lo
anterior puede observarse claramente cuando se afirma que, en virtud del
derecho a la libertad personal, nadie puede ser esclavizado dentro del
territorio nacional, o cuando se predica que, en virtud del derecho a la
seguridad social, las entidades administradoras de pensiones no pueden dejar de
contar como cotizadas aquellas semanas en las que el empleador del trabajador
afiliado incurrió en mora, cuando tuvieron la oportunidad de proceder al cobro[62].
En tales eventos, la abstención -el no hacer o ejecutar determinada conducta-,
mantendrá incólume el ejercicio del derecho fundamental, el cual está siendo
conculcado por una determinada omisión.
Ahora
bien, cuando la satisfacción del derecho implica hacer, interesando la
especificación del objeto de la obligación mediante la cual puede satisfacerse
el derecho, se observa que éste siempre podrá ser desarrollado y concretado en
un momento posterior a su consagración constitucional. Ello es consecuencia de
la indeterminación o la generalidad con la que están redactadas la mayor parte
de las normas constitucionales, que no es exclusiva de los derechos que
tradicionalmente han sido clasificados como sociales, pues también está
presente en la consagración de las llamadas libertades clásicas o derechos de
primera generación, lo cual permite que las ramas del poder público, bajo los
parámetros constitucionales, confluyan en el desarrollo de las condiciones bajo
las cuales la norma superior es eficaz.
Se
aprecia entonces que esta faceta prestacional de satisfacción de los derechos
no es exclusiva de los sociales, ni excluyente respecto de los derechos
clásicos de libertad, en cuanto la carta reconoce que todos los fundamentales
son susceptibles de desarrollo normativo y regulación posterior a la
constitucional. De no ser así, carecería de sentido la disposición consagrada
en el artículo 152 superior, en cuanto en su literal a) incluye que la
regulación por el Congreso de los derechos y deberes fundamentales de las
personas y los procedimientos y recursos para su protección, deba realizarse
mediante leyes estatutarias.
En
consecuencia, la indeterminación de los derechos sociales no puede ser argüida
como factor que impida afirmar su carácter subjetivo, en cuanto la
insuficiencia de regulación no es propia de este tipo de derechos, sino que es
general a los consagrados en la carta política.
A
lo anterior debe añadirse que el nivel actual de desarrollo normativo de los
derechos sociales y, en concreto, de la vivienda digna, sí permite inferir que,
así sea insuficiente y en altísimo grado incumplido por parte del legislador y
del ejecutivo, no contraría la concreción de las pretensiones por parte de los
titulares del derecho y bien puede y debe el juez de tutela proceder al amparo
del derecho, dentro de los parámetros normativos -así sean escasos- y la
evolución jurisprudencial.
En
todo caso, es menester recordar que, en el evento en que las autoridades competentes
no hubiesen creado las condiciones normativas o materiales necesarias para
fijar el contenido y alcance de un derecho merecedor de amparo, no por esa
razón el juez de tutela truncará la obligación de protegerlo, en cuanto no le
es dable permanecer impávido frente a la vulneración, estando en el deber de
proceder constitucionalmente, por medio de los instrumentos jurídicos que el
ordenamiento le ha otorgado.
Por
su parte, las autoridades deben interiorizar que “están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (inciso
segundo del artículo 2° superior), lo cual, aunado a los principios de
división de poderes y de colaboración armónica y al sistema de pesos y
contrapesos entre las ramas del poder público, implica que, entre menor sea la
efectividad de las actividades de una de las ramas en la protección de los
derechos fundamentales, mayor tendrá que ser la labor de las otras, a fin de
equilibrar la balanza y acatar la Constitución, que tiene que ser tomada en
serio y cumplida a cabalidad.
En
este sentido, la Corte Constitucional en varias ocasiones se ha encargado de la
impartición de órdenes para que se proceda de manera afirmativa por parte de
las demás autoridades del Estado, como en aquellos eventos en los que ha
declarado la existencia de un estado de cosas inconstitucional[63],
y cuando se requiera la pronta actuación de las autoridades, para evitar un
perjuicio irremediable[64].
Todas
estas consideraciones conducen a la Sala a afirmar que, en lo concerniente a la
existencia de una obligación jurídica que se derive del reconocimiento de los
derechos fundamentales, en cuanto derechos subjetivos, todos pueden implicar
deberes de prestación y de abstención[65]. Estas obligaciones no
suelen venir especificadas en la norma constitucional per se, razón por
la cual su pretensión ante el juez de tutela conllevará que éste acuda a los
desarrollos normativos que se han dado para la protección del derecho en
particular, o a dilucidar, cuando aquellos sean inexistentes, ineficientes o
contrarios a la Constitución, un contenido mínimo que garantice el ejercicio
real del derecho y evite el daño iusfundamental.
Como
consecuencia de lo anterior, en aquellos eventos en que no parezca claro el
alcance de un derecho fundamental, es posible que el juez visualice su
contenido mínimo o esencial, a fin de suministrar un cierto grado de certeza
sobre la consistencia del derecho en su expresión más concreta. Dicho contenido
mínimo es indicativo de un parámetro y de unos límites, que no pueden ser
transgredidos por las autoridades ni por particulares.
Sin
embargo, tal contenido mínimo o núcleo esencial de los derechos fundamentales
no implica que su observancia se reduzca siempre a ese contenido, puesto que,
al ser considerados como derechos de especial relevancia constitucional, su
ejercicio impone constante optimización y evolución dentro del ordenamiento,
lo cual permite que al núcleo se le añadan elementos o circunstancias de
garantía, incrementando el ámbito y calidad de ejercicio.
Conforme
a lo anterior, es menester recalcar que la manera como se implementa o se
cumple el contenido que le corresponde a un derecho fundamental, tampoco es un
elemento a partir del cual se pueda descartar su carácter subjetivo. En este
sentido, la subjetividad vendrá dada por la defensa que del interés en juego se
derive para el ordenamiento, y no por su forma de implementación. Por ello,
nada impide que un derecho de cumplimiento progresivo o programático sea
considerado como fundamental, en tanto la manera como se implementa no está
atada a su definición.
En
este orden de ideas, cuando se afirma que un derecho es de cumplimiento
progresivo, se indica principalmente: i) un estado de cosas ideal, al cual la
norma busca arribar y ii) un contexto económico en el que se halla inmerso el
ejercicio del derecho, es decir, el problema que representa la distribución de
bienes escasos para la satisfacción de necesidades ingentes, en los eventos en
que normativamente obliga la satisfacción de tales necesidades.
Bajo
ese entendido, la progresividad corresponde a una forma de implementación del
derecho en virtud de la cual se procura la satisfacción gradual de las
necesidades, de manera que no sea factible desaprovechar la protección otorgada
en el desarrollo precedente del derecho, sino que se avance en su
implementación, hasta la satisfacción real de la prestación reconocida, según
las finalidades trazadas por la norma.
Los
anteriores argumentos consolidan la posición jurídica de los sujetos de
derechos fundamentales dentro del ordenamiento, haciendo factible su pretensión
mediante las vías procesales que se han dispuesto para ello, sean aquellas que
se han creado de manera general para la defensa ordinaria de los derechos, o
sea la acción de tutela, cuando se cumplan los requisitos para su
procedibilidad. Así mismo, pone de presente que la insatisfacción del derecho
conllevaría una lesión constitucional.
En
este orden de ideas, y en punto del derecho a la vivienda digna, la Sala debe
reiterar su carácter fundamental, básicamente porque constituye una innegable
expresión de la dignidad humana y se vincula de manera directa con la
concepción social del Estado, como ente que tiene a su cargo la superación de
las condiciones de desigualdad material que impiden el ejercicio de los
derechos que se reconocen en la carta (art. 13 Const.).
En este punto, reitérese que la vivienda digna es
elemento trascendental para la efectividad de la dignidad humana, entendida
como “el derecho de las personas a
realizar sus capacidades y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente
libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e
indispensable para subsistir…”[66].
En
efecto, contar con un lugar digno de habitación permite a los seres humanos
experimentar una existencia más agradable, con menos riesgos de peligros
callejeros y de humillaciones, protegidos de la intemperie y teniendo la
posibilidad de descansar en condiciones materiales adecuadas. Adicionalmente,
fomenta el desarrollo de la persona humana, en cuanto le permite estrechar
lazos familiares y sociales, que le posibiliten su desenvolvimiento social,
otorgándoles un espacio propicio para su intimidad y añadiendo a su identidad
el lugar donde se habita, como elemento de apacibilidad.
En
este orden de ideas, el artículo 51 de la carta y las bases expuestas ponen en
cabeza de todos el derecho a la vivienda digna como fundamental, ratificando
así el carácter universal de tal reconocimiento y su inescindible relación con
la dignidad como elemento connatural a los seres humanos, pudiendo también
predicar de él su carácter inalienable.
Así
mismo, se dispuso en cabeza de las autoridades del Estado, sin distinción, el
deber de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho,
disponiendo tres campos de regulación mínima, en lo concerniente a planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de programas de vivienda.
Conforme
a lo anterior, el derecho a la vivienda digna, como fundamental que es, podrá
ser exigido por vía de tutela, conforme al desarrollo prestacional y normativo
que se le haya dado y en las hipótesis que más adelante se explicarán.
4.4.
Contenido mínimo del derecho a la vivienda digna
Pese
a la dificultad que puede representar la redacción del artículo 51 para fijar a
partir de allí todos los elementos que componen el ejercicio del derecho a la
vivienda digna, la Corte considera que el contenido mínimo de tal derecho
fundamental debe comprender la posibilidad real de gozar de un espacio
material, en el que la persona y su familia puedan habitar, de manera tal que
le sea posible llevar a cabo su proyecto de vida en condiciones que permitan su
desarrollo como individuo digno, integrado a la sociedad.
Bajo
esta premisa, la Corte no ignora que, dada la amplitud de elementos que pueden
agregarse al contenido mínimo antes referido, la precisión del alcance del
derecho a la vivienda digna puede ser complementada por los desarrollos
normativos y prestacionales que de él se hagan, los cuales deben tender a la
satisfacción del derecho.
Para
desarrollar tal labor de precisión, debe reiterarse que las características
referidas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas en su observación N° 4 de 1991, se acogen como criterio guía
para la concreción y protección del derecho fundamental a la vivienda digna,
siendo menester su aplicación, en la mayor medida posible, en los desarrollos
que de él se hagan y en el estudio judicial que se practique para su amparo.
En el fallo C-936 de octubre 15 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se anotó
que “tales consideraciones obligan a aceptar que el acceso a la vivienda
digna no se refiere exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la
vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la
vivienda. De lo anterior surge que corresponde al Estado diseñar varias
estrategias financieras y de situación de recursos para atender distintas
modalidades de tenencia de la vivienda y no limitarse a asegurar la propiedad
sobre los inmuebles”. Allí se reseñó,
siguiendo la citada observación N° 4:
“a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia
adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la
vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la
vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de
tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas
deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una
protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por
consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas
destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares
que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a
las personas y grupos afectados.
b) Disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos
servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían
tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a
energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones
sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de
desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
c) Gastos soportables. Los gastos personales o del
hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni
comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los
Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de
los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de
ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que
no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que
correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el
principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por
medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados
de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales
constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda,
los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad
de esos materiales.
d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser
habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de
protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras
amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.
Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta
a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la
Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el
factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones
que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro
modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se
asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.
e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser
asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación
de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para
conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración
prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las
personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos
terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos
de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda
deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En
muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de
tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la
política.
Los Estados deben asumir obligaciones apreciables
destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y
dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.
f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un
lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención
de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios
sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales
donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo
y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las
familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares
contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que
amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
g) Adecuación cultural. La manera en que se construye
la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que
se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y
la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la
modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen
las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros,
los servicios tecnológicos modernos.”
4.5.
Defensa del derecho a la vivienda digna y la acción de tutela como mecanismo
efectivo para su garantía
Es
oportuno reiterar que, en la actual evolución jurisprudencial, deducir la
fundamentalidad de un derecho por vía de conexidad con otros de tal magnitud,
no es apropiado ni necesario; acudir a tal criterio resulta aún más superfluo
frente a la naturaleza indispensable de la vivienda digna, en la que de manera
autónoma refulge la mencionada magnitud, sin que sea pertinente acudir a un
elemento exógeno para justificarlo. En este sentido, la tutela del derecho
fundamental a la vivienda digna, procede de manera directa, sin apelar a la
conexidad, sino admitiendo la acción constitucional según el cumplimiento de
los requisitos generales que se predican de cualquier otro derecho fundamental,
según el artículo 86 de la carta y el Decreto 2591 de 1991.
Así
consta en la sentencia T-585 de junio 12 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, donde se afianzaron tres hipótesis a partir de las cuales
procederá la protección del derecho fundamental a la vivienda digna en sede de
tutela:
“… (i) hipótesis referidas a la faceta de abstención
o derecho de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones relativas al
respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o
reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en cuanto al
contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii) eventos en
los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se encuentran
los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la luz de las
normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa
la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que
permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material haciendo
efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de
Derecho (artículo 1º superior).”
Esta Sala considera pertinente la reiteración de que en estas hipótesis se
reafirma que ese derecho es subjetivo y su titular concretará sus pretensiones
en la posibilidad de hacer cesar las interrupciones
arbitrarias e ilegítimas que perjudiquen el ejercicio apropiado, teniendo en
cuenta que la arbitrariedad o ilegitimidad de la actuación estará dada por el
contenido del ordenamiento jurídico vigente.
Debe destacarse que en las dos primeras hipótesis no se hace diferenciación alguna sobre quiénes pueden hacer
uso de la acción de tutela en tales circunstancias, de lo cual se infiere que
en ellas pueden estar inmersas todas las personas que, en virtud del desarrollo
normativo dado al derecho fundamental, estén en el
supuesto de hecho descrito para su protección. Empero, en virtud de la tercera
hipótesis, podría mal entenderse que la protección se otorga solo a aquellos
accionantes que han sido identificados como sujetos de especial protección
constitucional por parte de la jurisprudencia de esta
corporación.
En este sentido, la Sala
considera pertinente aclarar esta hipótesis, en cuanto puede ser interpretada
como la exclusión injustificada de aquellos que no han sido considerados previamente por la jurisprudencia constitucional como
sujetos de especial protección, lo cual sería tanto como sostener que el
derecho a la vivienda digna sólo es fundamental para ciertas personas,
circunstancia que se opone al carácter universal que posee este tipo de derechos subjetivos.
Es menester efectuar esta claridad, por cuanto la
consideración de una persona como sujeto de especial protección constitucional
no necesariamente ha de implicar para el juez una labor de clasificación de los
accionantes dentro de alguna de las categorías que de
antemano la jurisprudencia ha determinado como meritorias de dicha protección,
sino que se deben analizar las especiales condiciones que rodean el caso
concreto para, a partir de allí, determinar si el accionante se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, de
la que se desprenda el deber estatal de protección especial según lo dispuesto en el último inciso
del art. 13 de la norma superior.
Con todo, es claro que la protección al derecho fundamental
a la vivienda digna, se extiende no solo a favor de
los sujetos de especial protección constitucional, sino de quienes carezcan de
ella, que de suyo están en circunstancia de debilidad manifiesta, al serles
frustráneo su ejercicio efectivo.
Lo anterior, en cuanto la esencia
del derecho fundamental a la vivienda digna, como derecho social que también
es, promueve la erradicación de las circunstancias materiales que impiden a las
personas el ejercicio real de sus derechos en condiciones dignas, sin que haya lugar a distinguir entre aquellas que jurisprudencialmente
han sido identificadas como sujetos de especial protección, de las que no lo
han sido.
Ello no riñe con que la implementación del derecho fundamental a la vivienda
digna está sujeta a un criterio de progresividad, en
virtud del cual su ejecución podrá seguir parámetros de justicia distributiva,
pudiendo eventualmente priorizarse cuando se requiera con mayor urgencia, por
ser más evidente la desigualdad en la que se encuentran a causa de sus circunstancias particulares, por ejemplo por razones de edad
(niñez, senectud), embarazo y discapacidad.
En efecto, si se ha reconocido que la implementación de
este derecho social fundamental se halla contextualizada dentro de un escenario
de recursos escasos, lo pertinente será que en la
distribución de tales bienes se ponga especial atención a quienes con más
apremio ameriten la satisfacción del derecho, sin que ello implique que no sea
fundamental per se, ni que para aquellas personas que con anterioridad no han sido consideradas como sujetos de especial protección
se diluya la fundamentalidad, o se les desconozca que por el solo hecho de
carecer de morada, ya estén en situación de manifiesta debilidad, que les
permita obtener el amparo por vía de tutela.
Así, se reconoce la existencia de circunstancias
estructurales ajenas a las aspiraciones individuales de desarrollo del ser
humano, sobre las cuales el individuo no tiene control, y que afectan su
dignidad y su derecho a la igualdad, siendo necesaria
la puesta en marcha del principio de solidaridad, que rige a Colombia como
Estado social de derecho. Por ello, no debe entenderse que el
reconocimiento del derecho a la vivienda digna constituya desatención a que el
ser humano es poseedor de fuerza de trabajo que puede
alcanzar sus objetivos vitales de desarrollo por medios propios, debiendo ser
corregidas las condiciones materiales de desigualdad, tal como también se
deriva de manera incontrastable de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 334 superior: “El Estado, de manera especial,
intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar de manera progresiva, que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al
conjunto de los bienes y servicios básicos” (no está en negrilla en el texto
original).
Recuérdese que el Estado colombiano se ha obligado al
desarrollo progresivo de este tipo de derechos (art. 26 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos) y, según lo normado en el artículo 34, literal k, de la Carta de la Organización de
los Estados Americanos, debe dedicar “sus máximos esfuerzos a la
consecución” de una “vivienda adecuada para todos los sectores de la población” (no está en negrilla en el texto
original).
De esta manera, resulta palmario que el deber del Estado
frente al cumplimiento del derecho fundamental a la vivienda
digna implica la puesta en marcha de esfuerzos efectivos y óptimos, que
conduzcan a su concreción.
La satisfacción podría verse limitada por insuficiencia de
recursos, debiendo acudirse a criterios de justicia distributiva, sin que ello
libere al Estado de su obligación, cuyo cumplimiento
ha de priorizar, teniendo claro que en primera línea está la realización de los
derechos fundamentales, entre ellos el de la vivienda decorosa, a proveer con
prelación, de manera que reafirme que ser un Estado social no constituye un mero enunciado formal, sino una realidad, que le impone
ineludibles deberes frente a sus asociados, en particular los de menores ingresos, de los que no puede exonerarse. Así lo
expresó la Corte
Constitucional desde sus primeros pronunciamientos (no está en negrilla en el
texto original)[67]:
“… el término "social", ahora
agregado a la clásica fórmula del Estado de Derecho, no debe ser entendido como
una simple muletilla retórica que proporciona un elegante toque de filantropía
a la idea tradicional del derecho y del Estado…
…   …   …
Desde este punto de vista el Estado social puede ser
definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario,
alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los
ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad (H.L.
Wilensky, 1975).”
Desarrollando lo manifestado, puede inferirse que el derecho fundamental a la vivienda digna, si
el Estado no lo garantiza apropiadamente, el afectado será protegido por vía de
amparo, en hipótesis como las siguientes:
i) Cuando estaba gozando del derecho y sobreviene una privación ilegítima, o producto de un hecho que el Estado tenía la obligación
de precaver.
ii) Cuando habiendo aprobado y ganado un
concurso para la asignación de una vivienda de interés social, no le es
entregada.
iii) Cuando, no hallándose en alguna de las hipótesis
anteriores, está en circunstancia de debilidad manifiesta, bajo la cual le es
imposible gozar de un digno lugar de habitación, lo cual torna apremiante la
intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que
conduzcan a ponerlo en condiciones de igualdad material, para hacer efectivo su
derecho.
Quinta.
Asentamientos humanos de origen
ilegal
5.1.
En Colombia, como en todo el mundo
donde la concentración en los centros más poblados sigue en constante
crecimiento, por la atracción de las supuestas mayores posibilidades de empleo,
estudio, seguridad, etc., se presentan diferentes problemas serios para la
satisfacción de las necesidades de techo, servicios públicos domiciliarios y
transporte, entre otras.
Paralelamente,
las áreas relativamente urbanizables y no utilizadas, que se suelen percibir
como “de engorde”, seducen a los necesitados y también a los ávidos de
enriquecimiento, engendrándose en estos últimos maquinaciones dolosas, que
llevan en algunos casos a los propietarios o poseedores legítimos a colocar en
los predios avisos como “este predio no se vende, no se arrienda, no se
permuta”, que en culturas con menos depredadores resultarían insólitos.
Tales
truhanes propician la promoción y el desarrollo de urbanizaciones ilegales, a
partir de la modalidad de loteo, no obstante carecer ellos de título y los
terrenos de infraestructura y de acceso a servicios públicos domiciliarios,
siendo usualmente personas indoctas y de escasos recursos económicos quienes,
llevados de su inalcanzado derecho a la vivienda, se dejan tentar y adquieren
el “lote”, a cambio del dinero que puedan reunir, en ocasiones bajo la
adicional “mise en scene” de ser llevados a una notaría y suscribir la “promesa
de compraventa”, así sea solo de “posesión”.
Ese
ardid tiene aún mayores posibilidades de fructificar, si ni el titular del
predio ni las autoridades locales reaccionan oportunamente, dejando así
aumentar la confianza del adquirente y de otros potenciales compradores.
5.2. La problemática de los asentamientos humanos ha
ocupado especialmente la atención de la Organización de las Naciones Unidas,
advirtiendo, en particular, el carácter universal del deterioro de las
condiciones de vida de los habitantes de los centros urbanos y resaltando la
profundización de dicho fenómeno en países en vías de desarrollo, lo que a su
vez contraría el sustento de una vida en condiciones dignas y obstaculiza el
progreso económico, social y cultural de los pueblos.
5.2.1. Instituyó así en 1978,
después de la reunión Hábitat I realizada en Vancouver, Canadá[68], el Programa de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Hábitat, asumido con el
objeto de “mejorar las condiciones de vida y de trabajo para todos y todas
mediante la gestión y el desarrollo eficiente, participativo y transparente de
los asentamientos humanos, dentro del objetivo general de reducción de la
pobreza y la exclusión social”[69], detallando las graves dificultades que atraviesa el
mundo para satisfacer las necesidades y aspiraciones básicas de los pueblos, en
consonancia con el principio de dignidad humana.
En
dicho instrumento se estableció i) que la vivienda junto con los
servicios adecuados, constituyen un derecho humano básico, que comporta para
los gobiernos la obligación de asegurar a todos sus habitantes el acceso a una
vivienda adecuada; ii) la adopción de medidas eficaces sobre
asentamientos humanos y de planificación espacial, acordes a la realidad local;
iii) la movilización de recursos a través de la figura de cooperación
internacional; iv) la implementación de programas que impulsen el
derecho a la vivienda, la promoción de ciudades sostenibles que incluyan en
su desarrollo la planeación y manejo ambiental; vi) la creación de
asentamientos habitables y eficientes, que respondan a las necesidades
especiales de niños, mujeres y otras personas en situación de debilidad
manifiesta, a fin de garantizar el acceso a servicios básicos de saneamiento,
educación, alimentación y empleo, dentro de un marco de justicia social.
5.2.2. En 1992 se celebró en Río de Janeiro la conferencia
de Naciones Unidas denominada Cumbre de la Tierra, con el objetivo de lograr “un equilibrio justo entre las necesidades
económicas, sociales y ambientales de las generaciones presentes y futuras”,
al igual que promover mecanismos de asociación mundial entre países
desarrollados y en desarrollo, así como entre los gobiernos y los distintos
sectores de la sociedad civil, procurando un marco para el desarrollo
sostenible de los asentamientos humanos[70].
En
dicha conferencia se elaboró el Programa 21, donde se desarrolló el
concepto de enfoque facilitador, que compromete la coordinación y cooperación
entre los sectores público, privado y comunitario con el mejoramiento de las
condiciones sociales, económicas y ambientales de los asentamientos humanos y
la calidad de vida de sus habitantes, en especial de quienes se encuentran en
condiciones inadmisibles de pobreza. Ello se estableció en aras de fortalecer
la capacidad financiera e institucional de las ciudades, en la búsqueda de
nuevos mecanismos de financiación que permitan la incorporación y posterior
ejecución en los planes de desarrollo local, de los distintos compromisos
adquiridos en esta materia.
5.2.3. En junio de 1996 se llevo a cabo en Estambul, Turquía, la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre
los Asentamientos Humanos (Hábitat II), en la cual se
suscribieron dos documentos multilaterales fundamentales (18ª sesión plenaria,
junio 14 de 1996), de una parte la Declaración de Estambul sobre los
Asentamientos Humanos y de otra el Programa del
Hábitat o Agenda del Hábitat.
El primer documento fue diseñado bajo el mandato de adoptar
los objetivos universales de garantía de la vivienda adecuada para todos y
lograr que los asentamientos humanos sean más seguros, salubres, habitables,
equitativos, sostenibles y productivos. En esa dirección, el cuerpo de la
Declaración implica transversalmente la consecución de dos grandes metas, entre
otras: i) La vivienda adecuada para todos. ii) El desarrollo de
asentamientos humanos sostenibles, en un mundo en proceso de urbanización.
Así mismo, quedó patente en dicha Declaración la elevada preocupación
universal frente al asunto, en tanto “para mejorar la calidad de vida en los
asentamientos humanos, debemos luchar contra el deterioro de condiciones que,
en la mayoría de los casos y sobre todo en los países en desarrollo, han
alcanzado dimensiones críticas… los desafíos que plantean los asentamientos
humanos son de escala mundial, pero los países y las regiones encaran también
problemas concretos que requieren soluciones concretas. Reconocemos que tenemos
que intensificar nuestros esfuerzos y potenciar nuestra cooperación para
mejorar las condiciones de vida en las ciudades y pueblos de todo el mundo, en
particular en los países desarrollo, donde la situación es especialmente grave”.
De
esta manera, la Organización de las Naciones Unidas, consciente de tamaña
gravedad, está propiciando la superación de las causas que originan el trance,
referente a su vez para la adopción de políticas públicas en el orden interno,
generando de esta manera compromisos estatales para hacer efectivo el derecho a
la vivienda adecuada, cuyo amplio e insoslayable reconocimiento consta
enfáticamente desde la Declaración
Universal de Derechos Humanos, como se ha venido
puntualizando en esta sentencia.
En relación con el propósito de lograr una vivienda adecuada
para todos, se insiste en que el acceso familiar exclusivo y excluyente a la
morada segura, salubre y con servicios básicos, es indispensable para el
bienestar físico, psicológico, social y económico del ser humano, teniendo el
acceso efectivo a una opción habitacional un carácter fundamental y prioritario
en el plan de acción mundial. En esa línea, para la materialización de la
vivienda digna, está definido como objetivo primordial brindar a todas las
personas y sus familias, igualitariamente, garantías jurídicas con respecto a
la consecución y tenencia de habitación, con respeto hacia las condiciones
ambientales del entorno.
En
igual sentido, en cuanto al desarrollo de asentamientos humanos en un mundo en
creciente proceso de urbanización, se precisó que “la democracia, el respeto
de los derechos humanos, la transparencia, la representatividad y la rendición
de cuentas en la gestión pública y la administración en todos los sectores de
la sociedad, así como la participación efectiva de la sociedad civil, son
pilares indispensables para el logro del desarrollo sostenible”[71].
Por
esta razón, se definieron criterios para la construcción y reconstrucción de
ciudades sustentables, mediante la implementación de programas que superen los
principales vectores de inequidad social en los asentamientos urbanos[72],
sobre la base del desarrollo económico, social y la protección del medio
ambiente, como componentes interdependientes y complementarios del desarrollo
sostenible.
Así mismo, dicha Declaración de Estambul exhortó a los
gobiernos a que formularan y ejecutaran medidas concretas, que dieran
aplicación a los contenidos del Programa Hábitat, al Plan de Acción Mundial, al
Programa 21 y a las otras declaraciones sobre sostenibilidad de asentamientos
humanos, persuadiendo a los estados sobre el diseño de mecanismos e
instrumentos económicos que fomentaran la cooperación entre países,
asociaciones que vinculen a todos los niveles de la administración pública con
el sector privado, organizaciones no gubernamentales y comunitarias,
trabajadores y población civil en general, que incluyan la participación de la
mujer, los jóvenes, las personas de la tercera edad y en condición de
discapacidad, indígenas, grupos vulnerables y personas con necesidades
especiales.
5.2.4. En junio 9 de 2001 los estados partes se reunieron
con el fin de renovar y reafirmar los compromisos contraídos en la segunda
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II),
elaborándose entonces la Declaración sobre
las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio, en la cual se reconoció la interdependencia entre el
acceso a una vivienda adecuada y el desarrollo sostenible de los asentamientos
humanos en un contexto de masiva urbanización. Al mismo tiempo, se insistió en
la prioridad de proporcionar a los grupos vulnerables y a personas con
necesidades especiales, el acceso a vivienda.
Lo
expuesto denota la trascendencia del apresurado y desordenado crecimiento
urbano, producto de los factores propios de cada entorno, que ha generado una
proliferación de asentamientos usualmente improvisados, en especial en las
metrópolis, que impacta de manera profunda a las personas de escasos recursos
económicos, notoriamente en países como los latinoamericanos, donde es más
sensible el efecto de la célere migración a las ciudades, por su mayor
industrialización y concentración del comercio, las finanzas, la atención
médica especializada, los mejores niveles de educación y capacitación, contra
la escasez de empleo, servicios básicos y oportunidades de desarrollo en
pueblos y campos, terriblemente agravado en Colombia por  el desplazamiento
forzado.
5.3.1. Así fue manifestado en este país en el Consejo
Nacional de Política Económica y Social (documento Conpes 3305 del 2004), sobre
el diseño de los lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano,
en particular ante la expansión de asentamientos humanos ilegales (no está en
negrilla en el texto original):
“El crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido
un patrón desequilibrado… Entre los fenómenos espaciales resultantes se
encuentra el predominio de los asentamientos precarios en las periferias, la
expansión irracional y el deterioro y despoblamiento de las zonas interiores de
las ciudades. En términos sectoriales, sobresale el déficit cuantitativo y
cualitativo de vivienda, la escasez del suelo urbanizable en la mayoría de
las ciudades, la sostenibilidad de los incrementos de cobertura en agua y
saneamiento, así como el desorden del transporte público… Los asentamientos
precarios constituyen la manifestación física y espacial de la pobreza y la
desigualdad de un país mayoritariamente urbano. El crecimiento natural de
las ciudades, el influjo migratorio de las zonas rurales, la ausencia de
alternativas económicas para la población, así como la ineficiencia de las
administraciones y políticas, entre otros factores, generaron una dinámica de
crecimiento urbano informal e incompleto en las ciudades colombianas…”
Continuando
con el diagnóstico, en el citado documento Conpes se resaltó la problemática
ocasionada por el exacerbado aumento poblacional, el incremento de la
urbanización ilegal, y las consecuencias sobre la población de escasos recursos
económicos, el medio ambiente, la economía y la sociedad en general:
“La urbanización ilegal trae consigo consecuencias
económicas, sociales y ambientales que no solo afectan a la población de
ingresos bajos, sino acarrean perjuicios para la sociedad en conjunto. Entre
estos pueden mencionarse el deterioro de la calidad de vida; deficiencias en
servicios públicos, vialidad y equipamientos; obstrucción de obras públicas;
precariedad de títulos; evasión fiscal; y extra-costos al presupuesto público.
A esto se suma el alto impacto ambiental relativo por la ocupación de zonas no
aptas para la urbanización, incluyendo daño a las fuentes de agua, pérdida de
vegetación e incremento de la escorrentía con la consecuente generación de
situaciones de riesgo.”
5.3.2. En el mismo sentido, la
Dirección del Sistema Habitacional del otrora Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, recogiendo el análisis llevado a cabo por el Conpes,
ha enfatizado sobre la aparición indiscriminada de asentamientos humanos ilegales,
principalmente por urbanización ilegal e invasión, con mayor afectación en
poblaciones socialmente vulnerables, donde
la situación presentada no es cosa diferente
a “una relación de oferta y demanda,
entre la población de escasos recursos que necesita acceso a la vivienda y los
potenciales oferentes del mercado, pero al ser la vivienda legalmente
constituida un elemento de difícil consecución para la gente de escasos
recursos, el abanico de opciones se reduce al mercado que por muy poco, se puede
acceder a un área de terreno, aunque de precarias condiciones físicas, sin
servicios públicos y sin infraestructura vial”[73].
5.4. De acuerdo con lo anterior y en atención a ese
progresivo aumento de asentamientos humanos ilegales y su repercusión en el
caótico crecimiento de las ciudades, el Estado colombiano ha adoptado en
diversas épocas medidas encaminadas a regular la problemática social que surge
en torno a la vivienda.
5.4.1.
La Ley 66 de 1968, modificada por el
Decreto 2610 de 1979, reguló la vigilancia sobre la enajenación de vivienda,
con control a “la celebración de
promesas de venta, el recibo de anticipos de dinero o cualquier otro sistema
que implique recepción de los mismos, con la finalidad de transferir el dominio
de inmuebles destinados a vivienda”.
5.4.2. Con la Ley de
Reforma Urbana (9ª de 1989, modificada por la Ley 388
de 1997), en la necesidad de
superar el desorden citadino y prever el desarrollo futuro de las urbes, luego
de que sucesivas administraciones expidieran reglamentos y normas para conjurar
la crisis[74], se determinó “armonizar
y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas
normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea
el Sistema Nacional Ambiental… Garantizar que la utilización del suelo por
parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y
permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a
los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del
espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención
de desastres”[75] (no
está en negrilla en el texto original).
En esa línea se adoptó la figura de planeación para municipios y
distritos denominada Plan de Ordenamiento Territorial, POT, con el fin de
consolidar instrumentos de planificación, de conformidad con lo establecido en
el artículo 41 de la Ley 152 de 1994[76],
acorde con el 311 de la Constitución Política, que radica en el municipio “el
deber de ordenar el desarrollo de su territorio”.
5.4.3.
La Alcaldía Mayor de Bogotá acogió
esos mandatos de organización territorial y expidió el Plan de Ordenamiento
Territorial del Distrito Capital, contenido en el Decreto 619 de 2000[77].
En
junio 22 de 2004, mediante el Decreto Distrital 190, se  compiló el desarrollo
normativo sobre ordenamiento territorial de Bogotá, D. C., donde se trazaron
políticas dirigidas al cumplimiento de los principios constitucionales de
función social y ecológica de la propiedad, la primacía del interés general
sobre el particular, los principios legales de función pública de urbanismo y
la distribución equitativa de cargas y beneficios.
En
materia de vivienda, se estableció una política habitacional que “contempla la promoción, oferta y
generación de suelo en el marco de acuerdos con la región, para buscar un
equilibrio en los procesos de asentamientos de población, que permitan el
desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritaria y disminuir
y eliminar la producción informal de vivienda para los estratos más pobres de
la población”[78].
Mediante
el Decreto Distrital 367 de 2005[79] se dio continuidad a la
política habitacional, en el proceso de legalización de “desarrollos humanos
realizados clandestinamente”, encaminado al reconocimiento de la
existencia de asentamientos precarios y su inclusión en el desarrollo de la
ciudad, como mecanismo idóneo para erradicar la marginalidad, fijando medidas
sobre legalización, prevención y control de asentamientos humanos ilegales.
5.4.4. El Decreto 564 de 2006[80],
con el objetivo de incluir y articular el proceso de legalización de los
asentamientos humanos precarios o irregulares al desarrollo urbano de las
ciudades, estableció “un proceso integral de desarrollo territorial, que de
paso consolide proyectos de vivienda de interés social, y el mejoramiento de su
entorno”[81].
En
esos términos, se ha planteado un conjunto de medidas encaminadas a la
optimización de la política nacional de desarrollo urbano, centrando la
atención en el desequilibrio demográfico, la urbanización informal, la escasez
del suelo urbanizable y los asentamiento precarios, percibiendo la necesidad de
impulsar programas de renovación y redensificación urbana, superación de
condiciones y procura de mecanismos de generación, mejoramiento y
sostenibilidad del espacio público, entre otros.
5.5. Dando despliegue al desarrollo normativo interno, es
ilustrativo hacer alusión al documento sobre políticas públicas concretas adelantadas
respecto a asentamientos humanos en el municipio de Soacha, Cundinamarca,
observándolo como antecedente en el reconocimiento del problema social, cuya
atención da origen a “la legalización y mejoramiento integral de barrios, la
titulación individual de predios, la construcción de vivienda para proyectos de
reasentamiento de zonas críticas no mitigables, el mejoramiento de residencias
y la incorporación de la gobernanza urbanística, incluyendo inversiones en la
dotación de servicios públicos”[82].
Tal
política oficial emana del reconocimiento de que la mayor parte del crecimiento
urbano del municipio ha evolucionado en medio de la ilegalidad y la
urbanización informal, de manera que la cobertura de servicios públicos es
ineficiente frente a la demanda de equipamiento e infraestructura, “entre
otras razones porque el gobierno no puede realizar inversiones en barrios no
legalizados, lo que conduce a bajos índices de desarrollo humano local, que
atrapan en la pobreza al 53,8% de las personas y en la indigencia al 20,4%”.
Por lo anterior, se
orientó el diseño de políticas públicas sobre tres líneas estratégicas,
enfocadas en términos generales i) al mejoramiento
integral de barrios, encauzado hacia la legalización de asentamientos humanos y
el diseño urbanístico, para mejorar el hábitat, dentro de un concepto integral
de reordenamiento, que incluye el suministro de servicios públicos y sociales a
los habitantes de los barrios en proceso de legalización y tiende hacia el
mejoramiento habitacional; ii) reasentamiento de población
vulnerable, que ocupe zonas de alto riesgo no mitigable; y iii)
recuperación de la gobernanza urbanística, dirigida hacia el control urbano y
su articulación con el POT local.
Bajo
tal diagnóstico fueron diseñadas las bases de la política de asentamientos
humanos, encaminada principalmente a lograr un mejor ordenamiento urbano y a
garantizar el acceso a vivienda para la población vulnerable, todo con el
objetivo de mejorar localmente la calidad de vida, aumentar los índices de
desarrollo humano y la gobernanza, dando prioridad a “las familias más
pobres y vulnerables, la población en situación de desplazamiento, la población
en condición de discapacidad, los hogares con mujeres cabeza de hogar y la
población que habita en zonas de alto riesgo no mitigable, lo cual implica que
los procesos de desarrollo local y los planes institucionales contengan un
enfoque de derechos y una perspectiva de género”.
Sexta.
Desarrollo normativo sobre la conformación de las juntas de acción comunal en
Bogotá D. C.
6.1. La Corte se ha pronunciado en varias ocasiones[83]
sobre el origen, las características y la naturaleza de la acción comunal,
principalmente al realizar el análisis constitucional de la Ley 743 de 2002,
mediante la cual se desarrolló el artículo 38 superior[84]
en lo referente a las asociaciones, para el caso comunales.
En
la sentencia C-580 de junio 6 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, se recordó que la génesis de los organismos de acción comunal proviene de las “settlement
houses” inglesas, destinadas a satisfacer las necesidades sociales latentes
luego de la revolución industrial, cuyo “objetivo primordial consistió en
atender las familias que conformaban la comunidad de barrio, mediante la
formación y educación social de los infantes, jóvenes y adultos para que
influyeran en su ambiente y elevaran su calidad de vida”[85].
En
el mismo fallo se explicó que la denominada doctrina del desarrollo de la
comunidad se extendió en tal medida, que los países la han
incorporado como un “programa nacional con métodos, técnicas, principios y
objetivos definidos”, siendo inicialmente dirigido a la población rural,
pero debido al crecimiento demográfico de las urbes, fueron llevados a las
ciudades[86], empezando por las zonas
marginales.
Igualmente
se recordó que hacia 1.955 fue adoptado en Colombia la acción comunitaria para
atender los problemas de la población marginada, mediante la ejecución del
primer programa oficial sobre desarrollo de tal naturaleza, seguido de la
expedición de la Ley 19 de 1958[87] de fomento a la acción
comunal, “habilitando a los organismos correspondientes para ejercer
funciones de control y vigilancia de los servicios públicos, y promover
acciones en distintos escenarios de la vida local”.
Partiendo
del referido recuento, en el citado fallo se resaltó la relevancia
constitucional de la acción comunal, atendiendo su relación con i) la
participación de la comunidad y su desarrollo, ii) la solidaridad, iii) la
integración de la comunidad y el Estado, y iv) la autonomía, así (está en
negrilla en el texto original):
“De este recorrido queda en claro que el desarrollo
comunitario –del cual son expresión los organismos de acción comunal-, es un
proceso social con acción participativa de la comunidad al tiempo que
representa un medio de promoción humana, en tanto que impulsa al individuo a
involucrarse en su contexto detectando necesidades y ayudando a solucionarlas.
Por ello, para alcanzar sus metas el proceso requiere de la solidaridad entre
los miembros constitutivos de la comunidad, pero ante todo, de la integración
de la comunidad y el Estado permitiendo que los esfuerzos de la población se
sumen a los del gobierno a fin de mejorar las condiciones económicas,
sociales y culturales de la nación, en el entendido de que los organismos
comunitarios deben gozar de la debida autonomía para iniciar, controlar,
realizar y dirigir los programas de desarrollo comunitario.”
6.2. La Ley 743 de 2002 estableció un marco jurídico para
las relaciones entre los organismos de acción comunal y el Estado, definiendo
la forma de promover, estructurar y fortalecer una organización democrática,
moderna, participativa y representativa de esos entes[88].
De ese modo, dentro de los múltiples principios que involucran este tipo de
asociaciones, se encuentran el reconocimiento y el desarrollo de la comunidad
hacia la justicia social y la solidaridad, para el logro de la paz[89]
(arts. 3° y 4° ib.).
La
junta de acción comunal, organismo de primer grado[90],
es entonces “una organización cívica, social y comunitaria de gestión
social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y
patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que
aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y
sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa”[91].
Como
indicó la Corte en la observada sentencia C-520 de 2007, las juntas de acción
comunal buscan que la comunidad mancomunadamente propenda por su propio
progreso, mediante la integración y el trabajo conjunto de las personas que
comparten un hábitat, al residir en lugares cercanos entre sí.
En
ese fallo se dijo que esas juntas “son organizaciones sociales sin ánimo de
lucro, que buscan potenciar el trabajo de las comunidades locales
asentadas en un determinado territorio (art. 8° Ley 743 de 2002) en pro de
su propio desarrollo, además de generar espacios de autogestión y de
participación para sus miembros. Estas entidades han jugado un papel destacado en
la promoción del desarrollo económico y en la realización de pequeñas y
medianas obras públicas y actividades de mejora y ornato (pavimentación,
construcción y mantenimiento de parques, escenarios deportivos y otros espacios
públicos), especialmente en comunidades con altos niveles de necesidades
básicas insatisfechas” (no está en negrilla en el texto original).
6.3. La junta de acción comunal estará constituida por
personas mayores de 14 años que residan dentro del territorio respectivo (art.
16 ib.), que para el caso de capitales de departamento y el Distrito Capital de
Bogotá podrá ser el barrio, el conjunto residencial, el sector o la etapa del
mismo, según la división establecida por la autoridad municipal (art. 12 lit. a
ib.).
Con
todo, el parágrafo 2° del artículo 12 permite a la autoridad competente
autorizar la constitución de juntas de acción comunal en “asentamientos
humanos cuyo territorio no encaje dentro de los conceptos de barrio, vereda o
caserío… cuando se considere conveniente para su propio desarrollo”.
La
Ley 743 de 2002 establece que los requisitos y el número mínimo de afiliados
y/o afiliadas[92] necesario para la
constitución y subsistencia de la junta, serán reglamentados por el Gobierno
(par. 2° art. 12), con una duración indefinida, pero siendo posible su disolución
y liquidación[93] por voluntad de los
afiliados o mandato legal (art. 17 ib.).
En
concordancia con lo anterior, el artículo 4º del Decreto 2530 de 2005 señala
que para el reconocimiento de personería jurídica se debe presentar: i) “certificación
expedida por la autoridad competente, relacionada con la delimitación del
territorio en la cual desarrollará su actividad el organismo de acción comunal”;
ii) nombre e identificación de los afiliados y/o afiliadas; iv) acta de
constitución y de elección de directivas[94] y de aprobación de
estatutos, debidamente suscritas por presidente y secretario de la Asamblea
General y v) copia de los estatutos.
El
artículo 143 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 1° de la Ley 753 de 2002[95],
estatuye que en aquellos municipios de categoría primera y especial[96],
corresponde al alcalde el otorgamiento, la suspensión y la cancelación de la
personería jurídica, al igual que la aprobación, revisión y control de las
actuaciones de las organizaciones comunales, entre estas las juntas de acción
comunal; funciones que pueden delegar los burgomaestres en “instancias
seccionales” de su gobierno.
En
ese orden, por disposición expresa del artículo 63 de la Ley 743 de 2002 los
organismos de acción comunal, entre ellos las juntas a las cuales se
circunscribe este análisis, i) forman una persona jurídica distinta de sus
miembros individualmente considerados; ii) a partir de su registro en la
entidad que ejerce su inspección, vigilancia y control[97];
iii) debiendo esos entes inscribir los estatutos de esas organizaciones y sus
reformas, los nombramientos y elección de sus dignatarios, así como los libros
y la disolución y liquidación de esas personas jurídicas.
6.4. El marco normativo para la inspección vigilancia y
control de los organismos de acción comunal se encuentra consignado, entre
otras disposiciones, en las Leyes 743 y 753 de 2002 y los Decretos 2350 de 2003
y 890 de 2008 reglamentarios de la Ley 743.
El
artículo 5º del citado Decreto 890 indica que las autoridades que ejercen esas
funciones son de dos niveles, el primero correspondiente al Ministerio del
Interior, cuyo espectro se circunscribe sobre las federaciones departamentales
y municipales de acción comunal y la Confederación Comunal Nacional. El segundo
lo conforman las respectivas dependencias de los departamentos, distritos y
municipios, sobre las juntas y asociaciones de acción comunal,
correspondiéndoles expedir los actos administrativos de reconocimiento,
suspensión y cancelación de la personería jurídica de esas agrupaciones[98],
incluida la autorización para la constitución de juntas de acción comunal en
asentamientos humanos[99].
6.5. En atención a lo anterior, la Alcaldía Mayor de
Bogotá profirió el Decreto 298 de 2006[100], partiendo de la
autorización otorgada en el artículo 1° de la Ley 753 del 2002 para que los
alcaldes municipales deleguen “en las instancias seccionales del sector
público de gobierno”, entre otras, sus atribuciones para otorgar, suspender
y cancelar la personería jurídica de las juntas de acción comunal, así como
para aprobar y controlar sus actuaciones.
En
el referido Decreto la Alcaldía asignó como funciones del Departamento
Administrativo de Acción Comunal, i) el reconocimiento, suspensión y
cancelación de la personería jurídica y la aprobación de estatus y sus
reformas, de las juntas de acción comunal, las juntas de vivienda comunitaria y
las asociaciones de juntas de acción comunal domiciliadas en Bogotá, D. C.; ii)
ejercer la inspección vigilancia y control sobre las mismas; y iii) aprobar,
revisar y controlar sus actuaciones.
Posteriormente,
en virtud de lo establecido en el artículo 50 del Acuerdo 257 de 2006 del
Consejo de Bogotá[101], se transformó el
Departamento Administrativo de Acción Comunal en el Instituto Distrital de la
Participación y Acción Comunal IDPAC, cuya naturaleza jurídica es la de un
establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría Distrital de Gobierno.
El
referido Acuerdo fijó como objeto del IDPAC “garantizar el derecho a la
participación ciudadana y propiciar el fortalecimiento de las organizaciones
sociales, atendiendo las políticas, planes y programas que se definan en estas
materias” (art. 53 ib.). Esa misma norma señala dentro de las funciones
básicas de esa entidad las de ejercer y fortalecer el proceso de inspección,
control y vigilancia sobre las organizaciones comunales de primer y segundo
grado y sobre “las fundaciones o corporaciones relacionadas con las
comunidades indígenas cuyo domicilio sea Bogotá” (lit. e ib.).
En
ese orden, tratándose de las organizaciones de primer grado, como son las
juntas de acción comunal, el IDPAC es la autoridad local encargada de velar por
la materialización de los fines asociativos de esas agrupaciones,
principalmente mediante el otorgamiento y cancelación de la personería de esas
entidades, así como la aprobación y control sobre sus actuaciones.
Séptima. El principio de confianza legítima, su
reconocimiento y protección en la jurisprudencia constitucional
7.1. La
Constitución Política colombiana no consagra expresamente el principio de
confianza legítima. Sin embargo, dada la cláusula abierta e integradora de los
principios y valores constitucionales, cabe acudir a la buena fe, preceptuado
en el artículo 83 ibídem: “Las actuaciones de los particulares y de
las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la
cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas.”
En la exposición de motivos del referido artículo se
calificó de necesaria la consagración explícita de su presunción respecto de
los particulares, debido a la situación de inferioridad en que se encuentran
frente a las autoridades públicas y como mandato para éstas, en el sentido de
considerar al administrado como el destinatario primario de una actividad de
servicio[102].
Ese imperativo constitucional se aplica a las actuaciones
unilaterales de la administración, generadoras de situaciones jurídicas
subjetivas o concretas para los particulares, que involucran el concepto de
confianza, el cual les permite reclamar ante las autoridades públicas, sin que
a éstas les sea permitido ejercer sus facultades a espaldas de los
administrados[103].
El
principio de la confianza legítima está entonces relacionado con el de la buena
fe, que exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en
sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una
garantía de estabilidad y durabilidad de la situación jurídica, que
objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas correspondientes,
lo que correlativamente hace que los administradores no ejerzan sus potestades
defraudando la confianza debida hacia quienes con ellos se relacionan.
7.2. En el derecho comparado es posible hallar primero el
origen de la noción de confianza legítima en Alemania, principalmente en
algunas consideraciones doctrinales durante la República de Weimar, bajo el
concepto vertrauensschutz, o protección de la confianza, emergiendo su
desarrollo en el fallo de noviembre 14 de 1956 del Tribunal Administrativo
Superior de Berlín y su pionera aparición en la jurisprudencia constitucional
alemana en diciembre 19 de 1961[104].
Se
destaca que la confianza legítima ha sido reconocida entre los principios
generales del derecho comunitario en la Unión Europea, creados como una
manifestación de las tradiciones comunes de los estados miembros, siendo hoy
día norma no escrita, pero de máximo rango dentro del derecho de la unión[105].
La
aplicación de ese principio en el derecho comunitario es una manifestación de
la seguridad jurídica en sentido amplio, donde su virtualidad para el control
de actos administrativos es posible si éstos reúnen las características
suficientes para generar confianza, verbi gratia, que la institución
actúe en ejercicio de potestades regladas estrictas, no discrecionales y que
haya conferido al administrado garantías concretas en un acto individual
expreso, una práctica administrativa inveterada, o circulares publicadas que,
en todo caso, deben ser conformes a derecho[106].
7.3. Sobre el
alcance de este principio, en la doctrina nacional se ha sostenido que “otorga
al administrado el poder de exigir una protección jurídica de sus expectativas
legítimas cuando, al tener razones objetivas para confiar en la estabilidad de
la situación jurídica prexistente, la alteración repentina de la misma, sin
haber sido proporcionados el tiempo y los mecanismos necesarios para su
adaptación a la nueva situación, desencadena una alteración grave de sus
condiciones económicas y patrimoniales”[107].
7.4. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha analizado el principio de
confianza legítima y los presupuestos para aplicarlo en el marco del derecho
administrativo, desde diversos ámbitos, como la salud, la seguridad social, la
educación, la tributación, las actividades económicas, el trabajo, la vivienda,
etc., mereciendo especial referencia, para el caso, lo acaecido cuando la
administración desaloja a quienes venían ocupando un determinado sitio.
7.5. Así, el fallo T-372 de septiembre 3 de 1993, M. P. Jorge Arango Mejía, analizó el caso de unos vendedores ambulantes ubicados en la Plazuela
de San Pedro en Neiva, que interpusieron una acción de tutela contra el Alcalde
municipal, que había ordenado su desalojo y no fueron reubicados,
pese a que las autoridades municipales habían ofrecido hacerlo, frente a lo cual se explicó:
“El conflicto entre el deber del Estado
de recuperar y proteger el espacio público y el derecho al trabajo, ha sido
resuelto en favor del primero de éstos, por el interés general en que se
fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente, que el Estado en las políticas
de recuperación de dicho espacio, debe poner en ejecución mecanismos para que
las personas que se vean perjudicadas con ellas puedan reubicar sus sitios de
trabajo en otros lugares. Del libre ejercicio del derecho fundamental al
trabajo depende la subsistencia de las familias de los vendedores ambulantes.
Sin embargo, la ocupación del espacio público no está legitimada por la
Constitución. Cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio
público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o
autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un
adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de
manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna.”
Se concluyó entonces que la
conducta de la administración municipal vulneró el principio de confianza
legitima, pues debiendo utilizar el mecanismo de la revocación de las
licencias, no lo hizo; por el contrario, decidió que en un término perentorio,
no acorde con la situación, se desocupara la zona, quedando los vendedores
abruptamente sin la actividad que les era permitida, ante lo cual se ordenó al
Alcalde de Neiva establecer los mecanismos y recursos conducentes a su
reubicación.
7.6. En la sentencia T-617 de diciembre 13 de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se resolvió la contingencia de 130 familias que ocupaban desde
hacía más de 30 años un sector de Puente Aranda en Bogotá, conformando un grupo
de comuneros dedicados a la recolección y recuperación de elementos reciclables,
de lo cual derivaban su sustento, cuyo desalojo llevó a esta Corte a aplicar el
concepto de la confianza legítima, sustentada en el principio de la buena fe,
en cuanto un Estado social de derecho no puede defraudar la credibilidad que
hubiere generado su falta de acción oportuna, debiendo coadyuvar a brindar
soluciones, sin que eso implique reparación, resarcimiento, indemnización, ni
desconocimiento del principio del interés general.
En ese mismo fallo se explicó
que “la administración permitió la ocupación de unas tierras que constituían
Espacio Público y no hizo nada para impedirlo, estableciendo con su
permisividad la confianza por parte de los administrados de crear unas
expectativas en torno a una solución de vivienda. Lo anterior supone, en
consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio
público ocupado por los administrados que ocuparon tal Espacio Público, deberá
diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichas
personas de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.
Desde el principio de la
confianza legítima, se criticó que por más de 30 años la administración
distrital hubiese permitido la ocupación del espacio público y algunos
funcionarios postergaran la solución de problemas humanos agravados por la
desidia imperante, ordenándose en consecuencia la suspensión del lanzamiento
mientras se reubicaba a quienes serían desalojados.
7.7. En la sentencia T-438 de septiembre 17 de
1996, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se estudió el caso de una asociación de “colmeneros” y puestos de venta
en Barranquilla, quienes tras ser desalojados instauraron acción de tutela
contra una empresa de desarrollo urbano de esa ciudad.
En ese fallo se precisó que
para poder desalojar a alguien se debe adelantar una actuación policiva o
judicial, cuya no realización apropiada conlleva violación  del debido proceso.
Además, teniendo en cuenta que durante el desalojo fueron destruidos los
lugares de trabajo de los accionantes, la Corte dispuso investigar y tomar las
medidas legales conducentes a que fuesen reparados los daños.
7.8. En el fallo T-396 de agosto 20 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se revisó el caso de dos accionantes que durante varios años
poseyeron con ánimo de señor y dueño unos locales en el llamado “San
Andresito” de Villavicencio, pero la empresa de desarrollo urbano de esa
ciudad encerró el terreno, evitando el acceso al referido lugar de comercio.
Para resolver, la Corte
acudió al principio de la confianza legítima, “en relación con aquellos
ocupantes del espacio público que creen tener un derecho legítimo… puesto que
la respectiva autoridad pública no les ha impedido su ocupación, sino que por
mucho tiempo les ha permitido y tolerado dicha ocupación, acompañada de la
realización de diversas actividades, tales como, vivienda, comercio,
recreación, etc.”.
También indicó esta
corporación que, así se invoquen presuntas razones de interés público, no es
posible trasladar de manera abrupta a quienes han venido ejerciendo el
comercio, bajo la creencia, fundada en la buena fe exenta de culpa, de que su
actividad es legítima, sin que se les garantice que podrán ejercer su ocupación
en otro lugar apropiado.
7.9. En fallo
SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se analizó el
caso de unos vendedores ambulantes de la Localidad Novena de
Fontibón, Distrito Capital de Bogotá, quienes reconociendo el interés de la
Administración Distrital de proteger el espacio público, habían creado una
cooperativa en la zona para presentar un proyecto de desarrollo denominado “adquisición
de terreno y construcción del centro comercial para los vendedores del comercio
informal”.
Adicionalmente, la Junta
Administradora Local había incluido ese proyecto dentro del plan de desarrollo
local de Fontibón, pero una nueva administración inició los procesos policivos
tendientes al desalojo del espacio público de todos los vendedores que se
hallaban en la zona, desconociendo el acuerdo referido.
Con
respecto a la confianza legítima, la Corte precisó en dicha sentencia que se
trata de “un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual,
si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts.
1º y 4° de la C.P.), de respeto al acto propio y buena fe (art. 83 de la C.P.),
adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen
en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la
confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino
jurídicamente exigible”.
En el
mismo fallo fueron reseñados además algunos elementos probatorios, no
necesariamente documentales, que permiten demostrar la buena fe que motiva la
confianza legítima, por ejemplo, la carnetización de los vendedores ambulantes informales;
acuerdos o compromisos previos al desalojo entre éstos o sus representantes
gremiales y las autoridades sobre la estancia en el espacio público;
pronunciamientos en el Concejo Municipal o en la Junta Administradora Local
sobre protección a tales comerciantes; y recepción de entidades municipales de
tarifas por servicios públicos, entre otros.
Igualmente,
se previno a las autoridades de policía para que en el cumplimiento de sus funciones de lanzamiento, no
atentaran contra la dignidad de las personas, ni contra sus bienes.
7.10. En la sentencia T-465 de junio 9 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño, fueron atendidos los derechos de vendedores ambulantes del parque
Simón Bolívar en Arauca, que habían sido desalojados por la administración
municipal para la recuperación del espacio público, sin un procedimiento previo
y afectándoles sus ingresos. Sostuvo la Corte en dicha ocasión:
“… ante la inequidad
social que demuestra el ejercicio del comercio informal y la grave afectación
de los derechos fundamentales de quienes se ven relegados a estas actividades,
es imprescindible que el Estado ofrezca, previamente a la ejecución de un
programa de recuperación del espacio público, medidas dirigidas a aminorar los
efectos lesivos, en términos de derechos fundamentales, de la aplicación de
dicho programa. En ese sentido, todo plan de restitución del espacio público
debe estar acompañado de una política dirigida a impedir la afectación
desproporcionada de los intereses de grupos marginados de la población.”[108]
Esta
corporación explicó que la justificación constitucional de esa política se
sustenta en el principio de igualdad material, propio del Estado social y
democrático de derecho, pues privar
de opciones a quien busca aliviar la pobreza con los únicos medios que tiene a
su disposición, sin ofrecerle una alternativa digna, equivale a sacrificar al
individuo y a su familia en forma desproporcionada, frente a un interés general
abstracto.
Ello desconoce la solidaridad
y deja en la desesperanza a personas, familias y comunidades que deben
subsistir y no han recibido del Estado ni de la sociedad alternativas lícitas,
hallándose en grave riesgo de obrar al margen de la ley, siendo injusto
convertirlos en mártires forzosos de un beneficio general, del cual están
excluidos.
Volviendo al referido fallo T-465 de 2006, desde la perspectiva constitucional
fueron indicados los siguientes requisitos de ponderación entre la confianza
legítima y la procedencia de los planes de restitución del espacio público:
(i)
Se adelanten con
observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados.
(ii)
Se respete la
confianza legítima.
(iii)
Exista una
cuidadosa evaluación previa de la realidad sobre la cual ha de tener efectos,
con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia
entre su alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar
el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, particularmente a
través del acceso a alternativas económicas.
(iv)
Se ejecuten de
forma que evite desproporciones, como lesiones al mínimo vital de personas que
no cuenten con oportunidades de inserción laboral formal y se hallen en alto
grado de vulnerabilidad.
7.11. En el fallo T-210 de marzo 23 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, se resolvió un caso en el cual el peticionario afirmaba que
desde 1992 ejercía de manera permanente y pública,
actos de señor y dueño sobre una parcela[109] ubicada en
Floridablanca, Santander, que expuso haber mejorado erradicando la maleza,
construyéndole vivienda, sembrando varias especies de árboles frutales y
efectuándole cerramiento, además de haber obtenido la instalación de energía
eléctrica y telefonía, con estratificación y asignación de su nomenclatura.
Con todo, la posesión del
referido inmueble fue perturbada desde 2006, cuando la Alcaldía de
Floridablanca inició varios procesos policivos para obtener la restitución de
algunos bienes de uso público que estaban siendo ocupados.
Para resolver, la Corte
recordó que la confianza legítima es un “principio en virtud del cual la Administración debe
actuar conforme al respeto por el acto propio. Así, las autoridades deben
actuar de manera coherente con sus comportamientos pasados y, en consecuencia,
no pueden modificar sus actuaciones de manera inconsulta y abrupta cuando ese
cambio afecta de manera directa a un particular”.
Se reiteró además que para
que se configure este principio, deben concurrir los siguientes presupuestos:
a) la necesidad de preservar perentoriamente el interés público; b) la
demostración de que el particular ha desplegado su conducta acorde con el
principio de la buena fe; c) la desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre la administración y el particular; y finalmente, d) la
obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda
acomodar a la nueva situación, creada por el cambio intempestivo de actitud por
parte de la administración.
Respecto al último requisito,
la Corte precisó que existen múltiples formas de proteger la confianza legítima
que ampara a los ocupantes del espacio público. Así, en algunos casos, se ha
ordenado a las autoridades la adjudicación de subsidios familiares de vivienda
a favor de los ocupantes, el otorgamiento de formación necesaria para que los
desalojados puedan desempeñar otra actividad económica o acceder a créditos
blandos y a insumos productivos; o se ha exigido a la administración el
reconocimiento y pago de las mejoras realizadas por los ocupantes sobre los
bienes.
En este fallo se concluyó que
el actor estaba amparado por la confianza legítima, “debido a que actuó
siempre de buena fe, esto es, bajo la convicción de que estaba ocupando un bien
que le pertenecía en la medida en que llevaba más de una década ejerciendo la tenencia
del inmueble, con ánimo de señor y dueño, sin que nadie se hubiese opuesto a la
misma, aduciendo mejor título. Así, durante al menos un período de ese tiempo, la
Administración omitió sus deberes de iniciar el proceso policivo de restitución
de bien de uso público y, decididamente, esa omisión persistente en el tiempo,
le generó al peticionario la convicción de que estaba poseyendo un bien sin
propietario, y en esta medida, creyó estar actuando conforme a derecho”.
En consecuencia, la orden de
desalojo adoptada dentro del proceso policivo desestabilizó de manera cierta y
evidente la relación entre el peticionario y la administración, pues en forma
intempestiva se ordenó la restitución del bien ocupado, sin adoptar medidas
transitorias para que el peticionario pudiera acomodarse a la nueva situación.
En esa medida, la Corte
Constitucional ordenó a la Alcaldía y a la Inspección Segunda de Floridablanca
estudiar cuidadosamente las condiciones personales del actor, para poder
ofrecerle una alternativa viable de adaptación al desalojo del bien, que le
había permitido, en los últimos años, sostener a su familia.
7.12. En la sentencia T-657 de agosto 30 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, se revisó una acción incoada por la madre de cuatro niños,
cabeza de familia, quien manifestó que desde 1993 habitaba en la Escuela San
Juan Bosco de Cúcuta un cuarto con servicios sanitarios y lavadero, ubicado
debajo de un tanque aéreo, desarrollando labores de aseadora, sin recibir pago.
Sin embargo, los rectores venían acosándola con la Policía Nacional para
obtener el desalojo, con tratos denigrantes hacia ella y sus menores hijos.
Con respecto
al principio de confianza legítima, la Corte precisó que “se encuentra en
cabeza de todos los administrados, bien por las acciones u omisiones de la
autoridad administrativa, que han creado situaciones de hecho o de derecho que
permiten generar expectativas o apariencias de legalidad y, que al ser
contrarrestadas o enmendadas por la administración generan la vulneración de
derechos fundamentales, situación en la cual recae la obligación por parte de
la administración de buscar alternativas de solución o medidas tendientes a
morigerar sus efectos, mas cuando se está frente a derechos de sujetos de
especial protección constitucional”.
Si bien el principio de
confianza legítima tiene como límite el interés general y la actora ocupaba en
un centro educativo un lugar no apto para vivir, este tribunal resaltó que
también resultaron afectados usos particulares permitidos, correspondiendo
adoptar medidas progresivas que generen el menor impacto, por lo cual se ordenó
a la Alcaldía y a la Secretaría de
Educación de Cúcuta que en un término no superior a 10 días hábiles, arreglen y
adecuen el lugar de habitación de la demandante y sus hijos, para evitar la
consumación de un daño a su vida e integridad, y a Metrovivienda de la misma
ciudad, que en un término no superior a 3 meses cumpla con el compromiso
adquirido, referente a la entrega de un lote y el aporte de materiales de
construcción, para que la actora pueda edificar su vivienda.
7.13. En el fallo T-097 de febrero 22 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, se estudió el caso en que la demandante señalaba que desde aproximadamente 8 años ejercía la actividad
comercial de venta de
jugos naturales en Montería, siendo la única fuente para proveer
su sustento y el de sus hijos. No obstante, la administración municipal ordenó
su desalojo, por encontrarse sobre un predio de uso público.
En dicho caso la Corte reiteró su línea
jurisprudencial sobre la protección del espacio público ante quienes lo ocupen
indebidamente, correspondiéndoles a “las autoridades encargadas de dar
aplicación a las políticas de preservación del interés general… velar por
minimizar el daño que eventualmente se cause a las personas afectadas con las
órdenes de desalojo, para lo cual se desarrollarán programas especiales de
atención a la población que sufra desplazamiento masivo, pobreza o indigencia,
entre otros factores, que se ve obligada a utilizar el espacio público, a falta
de alternativa distinta, ya sea para desarrollar actividades comerciales o para
establecer su vivienda”.
La Corte
indicó que le correspondía a la Alcaldía, en principio permisiva, implementar
medidas alternativas en el proceso de reubicación, o la inclusión en planes
alternos para las personas desalojadas, no siendo aceptable la falta de
ofrecimiento de programas que permitieran a los administrados contar con
medidas que hicieran más llevadera la situación afrontada.
7.14. En la sentencia T-527 de julio 5 de 2011, M. P. Mauricio González Cuervo, se estudió la situación de 13 personas identificadas y a los
demás “ocupantes materiales” a quienes la Alcaldía de Villavicencio les
ordenó la restitución de lotes que
estaban poseyendo en la margen izquierda del dique perimetral del río
Guatiquía.
Como los lotes no fueron desocupados, un
funcionario comisionado por la Alcaldía de Villavicencio avisó a las personas
indeterminadas que estuviesen habitando los terrenos objeto de la orden de
restitución, la realización de la diligencia de lanzamiento.
Los actores adujeron que ni ellos ni sus
familias fueron vinculados al proceso y que, por tanto, se les vulneraba el
debido proceso y el derecho a la defensa. Además, durante los años que ocuparon
el terreno, el Estado les suministró redes de luz eléctrica, alumbrado público,
pavimentación de calles y servicio de salud, cobrándoseles impuestos sobre el
bien que habitaban.
Para resolver, se analizó si
la resolución que ordenaba la restitución, dirigida a 13 personas determinadas
y a “los demás ocupantes materiales” del predio, vulneraba los derechos
invocados por los demandantes.
La Corte indicó que si bien
es obligación del Estado realizar amplios esfuerzos para que todos los
afectados con una medida de desalojo sean directamente vinculados al proceso,
la naturaleza del mismo hace que esta sea una carga excesiva, pues la forma de
la ocupación ilegal hace imposible determinar con precisión quienes se
encuentran invadiendo el terreno. En consecuencia, el simple hecho de que la
resolución estuviera dirigida a 13 personas individualizadas y adicionalmente a
“los demás ocupantes materiales”, no vulneraba el derecho aducido.
Tratándose de la medida de
desalojo, fue encontrada en principio legítima, pues apuntaba a restituir un
bien parte del espacio público, ubicado en la ronda del río Guatiquía. Sin
embargo, la conducta prolongada de la administración hizo nacer en los
ocupantes la idea de que la ocupación era tolerada.
Esta Corte encontró que las
casas del sector afectado con la medida, que contaba con carreteable, estaban
construidas en ladrillo y otros materiales duraderos y que en las calles se
había instalado una red de postes con cableado eléctrico, de lo cual infirió
que el asentamiento no era provisional y que durante un largo período la
administración municipal toleró y auspició que creciera una ocupación, de la
cual tenía noticia, evidenciándose que el barrio venía creciendo, sin
oposición.
Se determinó además que la
pasividad de la administración creó la expectativa de que la ocupación estaba
avalada y, por ende, continuaron construyendo y mejorando las viviendas, hasta
el punto de tener el aspecto de un barrio correctamente urbanizado.
La Corte ordenó la adopción
de medidas que condujeran a la restitución del espacio público, cuya ocupación
no se avalaba, pero al mismo tiempo protegió los derechos de quienes se
afectarían en su confianza luego del silencio de las autoridades municipales,
ordenándose por tanto a la Alcaldía de Villavicencio (i) conceder un tiempo
prudencial a los interesados para que pudieran acoplar su conducta a la nueva
posición de la administración y (ii) otorgarles alternativas de reubicación, no
equiparables a indemnización, sino como posibilidad de reconstruir sus
proyectos de vida y evitar la vulneración contra sus derechos al mínimo vital y
a la vivienda digna.
7.15. Culminada la presentación de la línea jurisprudencial
que sobre el principio de confianza legítima ha sostenido la Corte
Constitucional, se unifica el concepto de que cuando se ejerce comercio informal o visiblemente se
construye vivienda en un terreno antes ajeno, pero por largo tiempo nadie se
opone, se va cimentando la confianza de que la ubicación es legítima.
Octava.
El derecho a un ambiente sano
8.1.
Atendiendo los parámetros establecidos en los artículos 8°, 79, 80 y 95 numeral
8° de la Constitución, entre muchas otras normas superiores que posteriormente
serán citadas, se determinan las obligaciones generales que regulan el respeto
que deben guardar los seres humanos hacia el ambiente.
En
dichas disposiciones se determina que todos los habitantes del territorio
colombiano han de preservar la indemnidad del ambiente, al igual que se
estipula la obligación de velar por su “conservación” y “prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y
exigir la reparación de los daños causados”.
8.2. En la sentencia C-671 de junio 21 de 2001, M. P. Jaime Araújo Rentería, se declaró la exequibilidad de la “Enmienda del Protocolo de
Montreal aprobada por la Novena Reunión de las Partes, suscrita en Montreal el
17 de septiembre de 1997”, que desarrolla “los preceptos
constitucionales que consagran la cooperación internacional en campos
indispensables para la preservación de la salud y la vida de las personas,
contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1, 2 y 9 de la Carta. De igual
forma, garantiza y respeta la equidad, la reciprocidad y la conveniencia
nacional, que deben inspirar las relaciones internacionales en materia
política, económica, social y ecológica, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 226 del Estatuto Supremo”.
Dicho
pronunciamiento hizo énfasis en “la importancia de los diversos instrumentos
internacionales para la protección del medio ambiente, como lo es la Enmienda
bajo revisión, ya que ellos permiten concretar y hacer efectivas medidas y
acciones para prevenir y contrarrestar las causas que lo deterioran, fijando
políticas y metas específicas para cada país con el fin de eliminar o reducir
las actividades que generan el impacto negativo sobre el ambiente, atendiendo
el grado de injerencia de cada país sobre aquél, siendo de especial
consideración los países en vías de desarrollo”. De igual forma, señaló:
“… la protección del medio ambiente ha adquirido en
nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado
adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la
salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las
generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro
de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad
de vida de los ciudadanos. Artículo 366 C.P.
…   …   …
La defensa del medio ambiente constituye un objetivo
de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de
Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para
su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se
encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado ‘Constitución
ecológica’, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan
los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la
comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su
conservación y protección.”
En
el mismo sentido, en la citada sentencia se expresó, respecto a la relación del
derecho a un ambiente sano con los derechos a la vida y a la salud:
“El derecho al medio ambiente no se puede desligar del
derecho a  la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores
perturbadores del medio ambiente  causan daños irreparables en los seres
humanos y si ello es así habrá que decirse  que el medio ambiente es un
derecho fundamental para la existencia de la humanidad.  A esta conclusión
se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en
la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha
afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental.”
Bajo
criterios que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y
obligaciones del Estado y de los asociados, refulge la incuestionable grandeza
ecológica de nuestra norma de normas, con reafirmada vocación hacia la
protección de la naturaleza, ampliamente estatuida a todo lo largo de la
preceptiva superior[110]:
“(1) la obligación del Estado y de todas las personas
de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8°); (2) la
naturaleza de servicios públicos a cargo del Estado que se asigna a la salud y
el saneamiento ambiental (art. 49); (3) la función ecológica, como un elemento
inherente al concepto de función social de la propiedad privada (art. 58); (4)
la necesidad de considerar la eventualidad de las calamidades ambientales
dentro de las variables que las normas sobre crédito agropecuario deben tener
en cuenta (art. 66); (5) inclusión de la protección al medio ambiente como uno
de los objetivos de la educación (art. 67); (6) el derecho de todas las
personas a gozar de un ambiente sano, la participación de la comunidad en las
decisiones que puedan afectarlo, y el deber del Estado de proteger la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro efectivo de estos
fines (art. 79); (7) la obligación del Estado de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución, prevenir los factores
de deterioro ambiental y cooperar con las naciones vecinas en la protección de
los ecosistemas situados en zonas fronterizas (art. 80); (8) la prohibición
existente en relación con el ingreso al país de residuos nucleares y desechos
tóxicos (art. 81); (9) el deber que el Estado tiene en relación con la defensa
del espacio público y su destinación al uso común (art. 82); (10) la
procedencia de las acciones de cumplimiento y populares para proteger el derecho
a gozar de un medio ambiente sano (arts. 87 y 88); (8) el deber de la persona y
del ciudadano de proteger los recursos culturales y naturales del país y de
velar por la conservación de un ambiente sano (art. 95, num. 8°); (11) la
función congresual de reglamentar, mediante la expedición de leyes, la creación
y funcionamiento de corporaciones autónomas regionales (art. 150, num. 7°);
(12) la perturbación del orden ecológico como razón que justifica la
declaratoria del estado de emergencia y el consiguiente uso de facultades
legislativas (art. 215); (13) el deber del Estado de promover la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art.
226); (14) la inclusión del tema ambiental dentro de los objetivos del control
fiscal, manifestada en la necesidad de valorar los costos ambientales generados
por la gestión pública (art. 267, inciso 3°) y en la obligación de que el
Contralor General presente al Congreso un informe anual sobre el estado de los
recursos naturales y el medio ambiente (art. 268, num. 7°); (15) la función
asignada al Procurador General de la Nación de defender los intereses
colectivos, y en especial el ambiente (art. 277, num. 4°); (16) la posibilidad
de que los departamentos y municipios ubicados en zonas limítrofes adelanten,
junto con sus entidades homólogas de los países vecinos, programas de
cooperación e integración dirigidos, entre otros objetivos, a la preservación
del medio ambiente (art. 289); (17) la competencia que tienen las asambleas
departamentales para regular, por medio de ordenanzas, temas relacionados con
el ambiente (art. 300, num. 2°); (18) la consideración de las circunstancias
ecológicas como criterio para la asignación de competencias administrativas
especiales a los departamentos (art. 302); (19) el régimen especial previsto
para el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
uno de cuyos objetivos es la preservación del ambiente y de los recursos
naturales del archipiélago (art. 310); (20) la competencia de los concejos
municipales para dictar normas relacionadas con el control, la preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (art. 313, num. 9°);
(21) la asignación mediante ley de un porcentaje de los impuestos municipales
sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y
conservación del ambiente (art. 317); (22) las funciones que se atribuyen a los
territorios indígenas con respecto a vigilancia sobre los usos del suelo y la
preservación de los recursos naturales (art. 330, num. 1° y 5°); (23) la
creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, la
cual tiene dentro de sus objetivos el aprovechamiento y preservación del
ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables (art.
331); (24) la regla conforme a la cual el Estado es propietario del subsuelo y
de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos
adquiridos (art. 332); (25) la posibilidad de limitar, mediante la expedición
de leyes, el alcance de la libertad económica, cuando así lo exija el interés social,
el ambiente y/o el patrimonio cultural de la Nación (art. 333); (26) la
posibilidad de que el Estado intervenga, por mandato de la ley, en la
explotación de los recursos naturales y el uso del suelo, así como en la
producción, distribución, utilización y consumo de bienes, y en los servicios
públicos y privados, siendo la preservación de un ambiente sano uno de los
objetivos posibles de dicha intervención (art. 334); (27) la necesidad de
incluir las políticas ambientales como uno de los elementos esenciales del Plan
Nacional de Desarrollo que cuatrienalmente debe expedirse (arts. 339 y 340);
(28) el señalamiento de la preservación del ambiente como una de las posibles
destinaciones de los recursos del Fondo Nacional de Regalías (art. 361); (29)
la inclusión del saneamiento ambiental como uno de los objetivos fundamentales
de la actividad del Estado (art. 366).”
8.3. Por otra parte, en sentencia T- 760 de septiembre 25
de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, se efectuó también mención a la Constitución
“ecológica o verde”, cuando a partir de 1991 se “modificó
profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la
naturaleza”. De igual forma, en esa providencia constan, entre otras, las
siguientes consideraciones:
“… no en pocas oportunidades la jurisprudencia
constitucional y los instrumentos internacionales sobre derechos humanos han
resaltado la relevancia jurídica y práctica del derecho a disfrutar de un medio
ambiente sano así como su conexión con derechos como la vida y la salud.
Específicamente, en la Observación General 14 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales se reconoció que éste constituye un medio
real para posibilitar la vida del hombre en el planeta.
‘… la referencia que en el párrafo 1 del artículo 12
del Pacto se hace al ‘más alto nivel posible de salud física y mental’ no se
limita al derecho a la atención de la salud. Por el contrario, el historial de
la elaboración y la redacción expresa del párrafo 2 del artículo 12 reconoce
que el derecho a la salud abarca una amplia gama de factores socioeconómicos
que promueven las condiciones merced a las cuales las personas pueden llevar
una vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes
básicos de la salud, como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso
a agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de
trabajo seguras y sanas y un medio ambiente sano.’
Lo anterior, teniendo en cuenta que desde[111]
la Declaración de Estocolmo de 1972[112], la Carta Mundial
de la Naturaleza de 1982[113], la Declaración de
Río[114] y la Resolución
45/94 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (sobre la necesidad de
asegurar un medio ambiente sano para el bienestar de las personas) se reconoció
la existencia de un lazo entre la verdadera realización global de la dignidad
humana y un medio ambiente de calidad. Por ejemplo, en el último de los
instrumentos mencionados, entre otras, se consignó la siguiente declaración: ‘los
hombres y las mujeres tienen derecho fundamental a la libertad, la igualdad y
el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad
tal que les permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tienen la
solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las
generaciones presentes y futuras’; asimismo enseguida se afirmó: ‘la creciente
degradación del medio ambiente podría poner en peligro la propia base de la
vida’; y finalmente, a partir de éstas, la Asamblea reconoció que ‘toda persona
tiene derecho a vivir en un medio ambiente adecuado para su salud y su
bienestar’.”
8.4. En la
misma línea, respecto a los deberes impuestos al Estado, la jurisprudencia de
esta corporación ha manifestado[115]: “Mientras por una
parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares
todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las
decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la
otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su
diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación,
3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la
educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas de frontera.”
De ahí que todos los habitantes del territorio
colombiano tengan derecho a gozar un entorno sano, que debe entenderse en
correlación y sumisión al deber de conservarlo indemne. Al igual, el Estado ha
de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones
legales por conductas lesivas y exigir la reparación de los daños causados.
8.5. Ahora
bien, dentro del marco constitucional, el aprovechamiento de los recursos
naturales, aunque es permitido, no puede dar lugar a perjuicios intolerables en
términos de salubridad individual y social, ni puede acarrear un daño o
deterioro que atente contra la diversidad y la integridad del entorno natural.
Ello ha sido enfocado dentro del concepto de desarrollo sostenible[116], que somete la actividad productiva a los principios
de conservación, restauración y sustitución.
Ese enfoque de desarrollo sostenible es asumido en el
ámbito nacional como “el que conduzca al crecimiento económico, a la
elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de
recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio
ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la
satisfacción de sus propias necesidades”[117].
De similar forma, en la esfera internacional la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone en el
artículo 4° que “los seres humanos constituyen el centro de las
preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una
vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.
Además, en el Convenio sobre Biodiversidad Biológica,
aprobado por Colombia mediante la Ley 164 de noviembre 9 de 1994, se precisó
que “conscientes de que la conservación y la utilización sostenible de la
diversidad biológica tienen importancia crítica para satisfacer las necesidades
alimentarias, de salud y de otra naturaleza de la población mundial en
crecimiento, para lo que son esenciales el acceso a los recursos genéticos y a
las tecnologías, y la participación en esos recursos y tecnologías. Tomando
nota de que, en definitiva, la conservación y la utilización sostenible de la
diversidad biológica fortalecerán las relaciones de amistad entre los Estados y
contribuirán a la paz de la humanidad”.
Afortunadamente, como la naturaleza no reconoce
fronteras, esa preceptiva internacional ha sido fielmente acogida en el
vecindario, como puede leerse en la carta política ecuatoriana, donde además de
estatuirse en el numeral 3° de su artículo 3° el deber primordial del Estado,
de “defender el patrimonio natural y cultural del país y proteger el medio
ambiente”, se impone “el derecho a vivir en un ambiente sano,
ecológicamente equilibrado y libre de contaminación. La ley establecerá las
restricciones al ejercicio de determinados derechos y libertades, para proteger
el medio ambiente… El derecho a una calidad de vida que asegure la salud,
alimentación y nutrición, agua potable, saneamiento ambiental; educación,
trabajo, empleo, recreación, vivienda, vestido y otros servicios sociales
necesarios” (art. 23, numerales 6° y 20).
Igualmente, el artículo 32 señala que “para
hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la conservación del medio ambiente,
las municipalidades podrán expropiar, reservar y controlar áreas para el
desarrollo futuro, de conformidad con la ley” (no está en negrilla en el
texto original).
En dicha Constitución, de adicional importancia ante
lo establecido en los artículos 80, 226 y 289 de la carta política colombiana,
se incluye toda una sección protectora del ambiente, así:
“Art. 86.- El Estado protegerá el derecho de la
población a vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que
garantice un desarrollo sustentable. Velará para que este derecho no sea
afectado y garantizará la preservación de la naturaleza. Se declaran de interés
público y se regularán conforme a la ley:
1. La preservación del medio ambiente, la conservación
de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético
del país.
2. La prevención de la contaminación ambiental, la
recuperación de los espacios naturales degradados, el manejo sustentable de los
recursos naturales y los requisitos que para estos fines deberán cumplir las
actividades públicas y privadas.
3. El establecimiento de un sistema nacional de áreas
naturales protegidas, que garantice la conservación de la biodiversidad y el
mantenimiento de los servicios ecológicos, de conformidad con los convenios y
tratados internacionales.
Art. 87.- La ley tipificará las infracciones y
determinará los procedimientos para establecer responsabilidades
administrativas, civiles y penales que correspondan a las personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras, por las acciones u o misiones en contra de
las normas de protección al medio ambiente.
Art. 88.- Toda decisión estatal que pueda afectar al
medio ambiente, deberá contar previamente con los criterios de la comunidad,
para lo cual ésta será debidamente informada. La ley garantizará su
participación.
Art. 89.- El Estado tomará medidas orientadas a la
consecución de los siguientes objetivos: Promover en el sector público y
privado el uso de tecnologías ambientalmente limpias y de energías alternativas
no contaminantes.
Establecer estímulos tributarios para quienes realicen
acciones ambientalmente sanas.
Regular, bajo estrictas normas de bioseguridad, la
propagación en el medio ambiente, la experimentación, el uso, la
comercialización y la importación de organismos genéticamente modificados.
Art. 90.- Se prohíben la fabricación, importación,
tenencia y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la
introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.
El Estado normará la producción, importación,
distribución y uso de aquellas sustancias que, no obstante su utilidad, sean
tóxicas y peligrosas para las personas y el medio ambiente.
Art. 91.- El Estado, sus delegatarios y
concesionarios, serán responsables por los daños ambientales, en los términos
señalados en el Art. 20 de esta Constitución.
Tomará medidas preventivas en caso de dudas sobre el
impacto o las consecuencias ambientales negativas de alguna acción u omisión,
aunque no exista evidencia científica de daño.
Sin perjuicio de los derechos de los directamente
afectados, cualquier persona natural o jurídica, o grupo humano, podrá ejercer
las acciones previstas en la ley para la protección del medio ambiente.”
Analizado
todo lo anterior, se puede concluir que el ambiente sano no sólo es considerado
como un asunto de interés general, sino como un derecho de rango
constitucional, del cual son titulares todos los seres vivos, con especial
miramiento hacia las futuras generaciones y en conexidad con ese inexcusable “deber
del Estado de garantizar la vida de las personas en condiciones dignas,
precaviendo cualquier injerencia nociva que atente contra su salud”[118].
8.6. La protección  de los
recursos hídricos
El
agua es un recurso natural indispensable, como el aire, para la subsistencia de
los seres vivos en el planeta, que por lo mismo constituye un derecho humano
fundamental[119], que a la vez presenta facetas de carácter colectivo,
generadoras de obligaciones de respeto, de protección y de garantía, de las
cuales son titulares las personas colectivamente consideradas, nada menor que
como factor de pervivencia a futuro.
Recuérdese
que Colombia “se ubica entre los países con mayor riqueza en recursos
hídricos en el mundo”, pero “cuando se considera en detalle que la
población y las actividades socioeconómicas se ubican en regiones con baja
oferta hídrica, que existen necesidades hídricas insatisfechas de los
ecosistemas y que cada vez es mayor el número de impactos de origen antrópico
sobre el agua, se concluye que la
disponibilidad del recurso es cada vez menor”[120].
Así,
el derecho al agua registra un valor colosal, que demanda de las autoridades y
de toda la comunidad acciones claras, decididas y eficientes para afrontar su
menoscabo, a causa “de la deforestación; la contaminación de las fuentes por
vertimientos de residuos líquidos y sólidos; el desconocimiento de información
del recurso hídrico que considere elementos como la capacidad de asimilación
del cuerpo receptor y efecto nocivo de los vertimientos; los fenómenos de
urbanización sobre zonas de ronda de las fuentes hídricas; la desecación de
los humedales; la poca cultura ciudadana frente a la protección de los recursos
y el uso ineficiente del agua potable, evidenciado por altos niveles de pérdida
de agua”[121] (no está en negrilla en el texto original).
El
artículo 80 superior establece el deber del Estado de prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados. Por otro lado, ese mismo artículo ordena al
Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, lo cual incide en la planeación de sistemas sostenibles de
producción, que tiene que incluir necesariamente la valoración de los costos
ambientales (art. 267 ib.).
El
agua, por el interés público que sobre ella recae, dado que es un elemento
fundamental para la vida, es inapropiable, al igual que inalienable e
imprescriptible (Decreto Ley 2811 de 1974, Código de Recursos Naturales y del
Medio Ambiente, artículo 80). En concordancia con este artículo y con el 83 ibídem,
el 3° del Decreto 1449 de 1977 obliga a los
propietarios a mantener en cobertura boscosa las áreas forestales
protectoras, constituidas entre otras por i) una extensión de por lo menos 100 metros a la redonda de los nacederos de agua; ii) una faja no inferior a 30 metros de ancho, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los
ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o no y alrededor de los lagos o
depósitos de agua.
8.6.1.
La ronda de los recursos hídricos
debe hacer parte de las directrices y esquemas de los planes de ordenamiento
territorial, POT, limitando el uso y goce de la propiedad. Así, el Decreto 190
de 2004 (“Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los
Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”), que contiene el POT para Bogotá, dispuso:
“Artículo 101. Corredores Ecológicos de Ronda.
Identificación y alinderamiento (artículo 92 del Decreto 469 de 2003).
Pertenecen a esta categoría las áreas conformadas por
la ronda hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental de los siguientes
cursos, según sean acotadas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá y aprobadas mediante acto administrativo, por la autoridad ambiental
competente…
…   …   …
Artículo 103. Corredores Ecológicos. Régimen de usos
(artículo 94 del Decreto 469 de 2003).
…   …   …
Parágrafo 2: La Empresa de Acueducto y Alcantarillado
de Bogotá realizará la planificación, administración y mantenimiento de los
corredores ecológicos de ronda, bajo la coordinación de la autoridad ambiental
competente.”
De
acuerdo a los artículos citados, i) el cauce de los ríos y su contorno
inmediato hacen parte de los corredores ecológicos de ronda del POT; y ii) la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado es la encargada de la planificación y la
administración de los corredores ecológicos de ronda.
8.6.2. En conclusión, es deber de todas las personas y en
especial de quienes realicen actividades que de una u otra forma puedan causar
impacto negativo sobre el agua, tomar las medidas de precaución necesarias para
evitar la ocurrencia de una alteración de sus cauces o de su pureza, mitigando
las consecuencias negativas que eventualmente llegaren a generarse.
El Estado tiene además un papel de garante de la buena
administración tanto del recurso hídrico, como del derecho al agua y su uso
racional, tarea compleja que debe ser custodiada celosamente y de manera
constante, con la debida capacidad técnica, encomendada a una descoordinada cantidad
de instituciones de niveles nacional, regional, departamental, distrital y
municipal.
Novena.
Los casos concretos bajo estudio
1. Corresponde a esta Sala de
Revisión determinar si son procedentes las acciones de tutela instauradas,
en forma separada pero en equiparables términos, por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964); Carlos Arévalo
Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991); Jorge Hernando
Murcia (T-3238004) y Nancy Garzón Pinto (T- 3381434), contra la Inspección 18
“E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, con la
manifestación posterior de otros 66 afectados por los mismos hechos,
circunscritos todos a solicitar tutela para sus derechos fundamentales al “debido
proceso… a la defensa, a la vivienda y la convivencia ciudadana”, que
estiman conculcados por autoridades del Distrito Capital de Bogotá y
particularmente por la Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la Localidad
Rafael Uribe Uribe, en cuanto el 18 de enero de 2012 empezó un desalojo
múltiple sobre más de cien inmuebles, con derrumbamiento producido por equipos
de retro excavación sobre construcciones allí erigidas con materiales sólidos
(ladrillo cocido, cemento, hierro), en terrenos que ocupaban en el área Bosques de los Molinos al suroriente de Bogotá, cuya “posesión” les
había sido prometida en venta, en sendos documentos suscritos ante la Notaría
53 del Círculo de Bogotá.
Para dilucidar lo sometido a revisión de esta Sala,
será efectuada la valoración fáctica y probatoria de los elementos de
convicción incorporados al expediente, además de los allegados por esta
corporación, a la luz de los presupuestos normativos y jurisprudenciales
expresados, en torno a los siguientes puntos:
Los
accionantes y sus posteriores coadyuvantes, manifiestan haber adquirido
mediante “contrato de promesa de compraventa de posesión de un lote de
terreno”, autenticado en la Notaría 53 del Círculo de Bogotá, la “cesión
de derechos de posesión” de lotes demarcados dentro del predio al cual se
accede por la nomenclatura carrera 5J # 48T-14 sur, de Bogotá, en terrenos de
la “Hacienda Los Molinos”, sobre los que fueron levantando bases,
paredes, pisos, áreas de cocina y sanitarias, divisiones y techo, que
paulatinamente fueron habitando más de un centenar de familias, que incluían
niños, niñas, adolescentes, señoras embarazadas y personas de avanzada edad,
algunas en situación de discapacidad y de desplazamiento.
La
comunidad residente se organizó y creó en asamblea de julio 9 de 2011 una junta
de acción comunal; el mismo mes, mediante petición al Instituto Distrital de la
Participación y Acción Comunal, IDPAC, se solicitó el reconocimiento de la
personería jurídica, la aprobación de sus estatutos y el respectivo registro[122].
2. Mediante apoderado, argumentando ser la propietaria,
poseedora y tenedora legítima del bien, en febrero de 2010 la sociedad
Ladrillera Molinos del Sur Ltda., en liquidación, inició querella por ocupación
de hecho ante la Inspección accionada, solicitando la inmediata restitución
material del gran predio en mención y, por ende, el desalojo de las personas,
unas determinadas y otras no individualizadas, que se encontraban habitándolo.
3.
En el marco de sus funciones la
referida Inspección 18 “E”, al considerar que se encontraban reunidos a
cabalidad “los requisitos exigidos por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y
su decreto reglamentario 992 de 1930”, decretó “el lanzamiento
impetrado”, asignó fecha para la diligencia y fijó el aviso
correspondiente, “con el fin de ser notificados a los querellados en debida
forma dando cumplimiento al artículo 6° del Decreto 992 de 1930”, fecha que se postergó en diferentes oportunidades.
En enero 18 de
2012, la Inspección 18 “E” dio inicio a la diligencia de lanzamiento y la
subsiguiente demolición de las viviendas existentes, algunas con muebles y
enseres aún en su interior.
Según
manifestaciones de algunos accionantes y otras personas, al momento de efectuar
el desalojo hubo “violación de
derechos humanos y constitucionales… por parte de la administración local y
distrital, así como la omisión del Ministerio Público y de entidades como
Bienestar Familiar, quienes adujeron que lo único que hacían era acompañamiento
de la misma, por lo tanto se permitió abuso de niños, adultos y personas en
discapacidad y personas desplazadas, a las cuales se les está volviendo a
desplazar”, comportamiento que “viniendo
de la fuerza pública es reprochable”.
4. Enterada
tardíamente de lo que acaecía, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
con fundamento en lo establecido en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991,
ordenó como medida provisional, especialmente para proteger el derecho a la
vivienda digna, la suspensión inmediata del desalojo y otras actuaciones que se
realizaban en el sector.
5. Según el sistema geográfico de información del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, el predio
identificado con la nomenclatura “carrera 5JN°48 T-14 sur”, integra el
parque zonal denominado “PZ-17 Hacienda Los Molinos” de la Localidad
Rafael Uribe Uribe de Bogotá, proyecto que hace parte de la política sobre
recuperación y manejo del espacio público.
6. De
momento, corresponde analizar si para restablecer los derechos cuya
conculcación motiva las demandas acumuladas, particularmente el de la vivienda
digna, procede la acción de tutela.
La Corte Constitucional ha reiterado que en
determinadas ocasiones, aunque existan mecanismos judiciales distintos a esta
acción, que serían conducentes a solucionar la controversia planteada, podrían resultar
insuficientes o inoportunos ante una situación de urgencia manifiesta o daño
inminente, donde el derecho amenazado quedaría quebrantado de manera grave y
definitiva.
Es en esos casos en los que se hace indispensable la
tutela, como mecanismo idóneo para amparar o restablecer el derecho, en el
menor tiempo posible, acerca de lo cual se ha señalado que “la defensa que
se pueda ejercer a través de otros medios debe ser real y efectiva; podría
pensarse que si se está en presencia de un perjuicio irremediable para la vida
de la actora, las acciones civiles de responsabilidad extracontractual o la
acción contencioso administrativa de reparación directa se dilatarían en el
tiempo y no serían del todo efectivas a la hora de salvaguardar el derecho a
una vivienda digna en conexidad con la vida”[123].
En tal sentido, también ha expresado esta Corte que
“cuando se persigue la protección de derechos fundamentales de las personas, el
juez constitucional debe determinar sobre la procedencia de la acción de
tutela, a través del examen de las circunstancias del caso concreto y de la
valoración de la eficacia de los medios de defensa judicial ordinarios con que
cuente el interesado para adelantar esa defensa; de tal forma que, el amparo
superior resulta prevalente en el evento de que una vez hecha la respectiva
constatación, se obtenga que el mecanismo de defensa judicial ordinario no
garantiza igual protección actual e inmediata de esos derechos”[124].
Es
necesario, entonces, realizar una ponderación concreta de los mecanismos
judiciales ordinarios disponibles para superar la situación que afecta o
amenaza los derechos de los demandantes y su grado de efectividad, frente a la
gravedad e inminencia del suceso que se pretende solucionar, para a partir de ahí
decidir acerca de su efectividad y suficiencia, que de no alcanzarse darían
base a la incoación de la acción de tutela.
Ello
es ostensible en los casos demandados, donde la privación del derecho a la
vivienda digna ya está consumada en más de la mitad de los casos, por la
demolición perpetrada, mientras otras casas no fueron echadas abajo por la
suspensión que alcanzó a disponer esta Corte, gracias precisamente al
adelantamiento de la revisión de las decisiones de instancia negativas a la
tutela.
7. Como quedó
visto, la confianza legítima está relacionada con otro principio de
raigambre constitucional, el de buena fe, emergiendo como una expresión
de la seguridad jurídica, que podría amainar parte de la inferioridad en que
estarían los administrados ante el Estado.
La
confianza legítima, correlativa a ese principio de buena fe, conlleva que las personas
válidamente esperen que la administración pública obre como lo venía haciendo y
respete las situaciones jurídicas subjetivas o concretas que permitía en forma
estable y duradera, creando expectativas a partir de lo que ha tolerado, que
abruptamente altera, sin opciones ni tiempo de adaptación frente al viraje.
8.
No puede olvidarse que la presunción
de buena fe (art. 83 Const.) se mantiene incólume cuando, como en el caso bajo
estudio, falta la demostración de que los desalojados estuvieren actuando
protervamente, esto es, que carecieren de la creencia de ser poseedores
legítimos del lote sobre el cual erigían la construcción, que bien estimaban
propia, al dedicarle gran esfuerzo y recursos suyos, cuando además habían
entregado una suma de dinero para ellos considerable, al suscribir el “contrato de promesa de compraventa de posesión de un
lote de terreno” y obtener así la “cesión”
de tal posesión, advirtiéndose de esa
manera el contra indicio de que si las prevenciones hubieran sido efectuadas
con eficiencia disuasiva, no se habrían arriesgado a perder lo poco que tenían
ni los ingentes esfuerzos demandados por la construcción.
En
estos asuntos, las personas afectadas ocupaban el bien objeto de confrontación aproximadamente
desde marzo de 2010[125] y aún desde mucho antes.
Como se verificó en la inspección judicial realizada en enero 23 de 2012 y a
través de los testimonios allí recibidos, algunos de los residentes iniciaron
sus obras años atrás[126].
Igualmente,
contaban con servicios públicos precarios, tales como luz eléctrica que
previamente se suministraba en el inmueble[127]; se proveían de agua a
través de mangueras y construyeron pozos sépticos y hasta alcantarillados
provisionales, que desafortunadamente dirigían hacia la quebrada Chiguaza.
9.
Es de destacar que, según lo reseñado
en párrafos anteriores, la comunidad organizó y creó en julio 9 de 2011 una junta
de acción comunal y ese mismo mes pidieron al Instituto Distrital de la
Participación y Acción Comunal, IDPAC, el reconocimiento de la personería
jurídica[128].
Acorde
con el ordenamiento respectivo, en particular lo determinado por el artículo 4º
del Decreto 2350 de 2003, los organismos comunales deben presentar para el
reconocimiento de personería jurídica[129]:
“a. Certificación expedida por la autoridad
competente, relacionada con la delimitación del territorio.
b. Relación en que se detalle el nombre y documento de
identificación de los afiliados y/o afiliadas al organismo comunal.
c. Actas de constitución y de elección de directivas y
de aprobación de estatutos, debidamente suscritas por el presidente y el
secretario de la Asamblea General. Adicionalmente, el acta correspondiente a la
elección de directivas debe estar firmadas por los miembros del tribunal de
garantías nombrados por la organización comunal para tal fin.
d. Copia de los estatutos.”
Así,
el IDPAC, mediante Resolución 497 de diciembre 12 de dicho año, reconoció la
respectiva personería jurídica a la Junta de Acción Comunal del Barrio Bosques
de los Molinos, anotando[130]:
“6. Que mediante el radicado 2011EE13724 del 16 de
agosto de 2011 la Oficina Asesora Jurídica le comunicó a las peticionarias que
al revisar la documentación anexada no se encontró la certificación expedida
por la autoridad competente respecto a la delimitación del territorio, siendo
uno de los requisitos que establece el artículo 4 del Decreto 2350 de 2003. No
obstante, se les informó que se ofició con el OAJ 42-558-11 a la Secretaría Distrital de Planeación con el fin de que informaran, si el territorio en cuestión
se encontraba legalizado o en trámite de legalización. Así mismo que se
realizaría una inspección al territorio, dado que al ser un asentamiento
humano se debe determinar si es viable acceder a la solicitud (folios
45-46).
7. Que el día 21 de octubre de 2011 se realizó una
inspección ocular por parte del doctor Leonardo Pérez, abogado de la Oficina
Asesora Jurídica, en el que se dejó constancia de lo siguiente: se hace un
recurrido por el territorio, se determinó que cuenta cuentan con el servicio de
luz y agua. Así mismo, los peticionarios informan que su territorio no se
encuentra legalizado pero que actualmente está en proceso de legalización
(folio 50).
8. Que mediante el oficio OAJ 44-799-11 la Oficina
Asesora Jurídica solicitó concepto a la Secretaría del Hábitat, para determinar
la situación de legalización del terreno desde el ámbito técnico legal (folio
51).
Que mediante comunicación expedida por la Subdirectora
de Barrios de la Secretaría Distrital de Hábitat, Doctora Aura Susana Delgado
Ortiz con radicado Nº 2-2011-41976 del 21 de noviembre de 2011 se indica que no
es posible delimitar el territorio Bosques de los Molinos de la localidad de
Rafael Uribe Uribe (folio 52).
Que mediante la comunicación con radicado Nº
2-2011-26938 del 29 de octubre de 2011, expedida por la Subdirectora de Barrios
de la Secretaría Distrital de Hábitat, … dirigida a la señora Luz Mery
Rodríguez se señaló que: ‘De otra parte le comunico que verificada la Ortófoto
del año 2003, no se observa sobre el globo del terreno de la Ladrillera Los
Molinos la existencia del asentamiento humano conformado por 120 familias a que
usted hace referencia, por lo cual programaremos una visita técnica a terreno
dentro de los 15 días hábiles siguientes al presente comunicado. Así mismo será
necesario analizar la documentación que pueda aportar la comunidad con el fin
de poder determinar la fecha de existencia del asentamiento antes del 27 de
junio de 2003, y con ello definir si es viable o no iniciar el proceso de
legalización urbanística de dicho sector coordinado operativamente con esta
Secretaría, siempre y cuando se trate de un sector conformado principalmente
por vivienda de internes social. Finalmente le comunico que una vez realizada
la visita a terreno y realizado el estudio técnico pertinente, le estaremos
notificando respecto a la viabilidad o no de iniciar el proceso de
legalización.’ (folios 56-58).”
Con todo, la Directora General del IDPAC expresamente indicó
que la Junta de Acción Comunal del Barrio Bosques de los Molinos de la
Localidad 18 de Rafael Uribe Uribe, en Bogotá, “cumplió con los
requisitos para el reconocimiento de personería jurídica, la aprobación de los
estatutos y los registros correspondientes, según consta en los documentos
remitidos”[131], fijando como radio de
acción para desarrollar sus actividades el terreno señalado en la Asamblea
General de Afiliados realizada en julio 9 de 2011, según el artículo 2º de los
estatutos[132], sobre el cual ninguna
glosa efectuó de que fuese ajeno, o de uso público, o que tuviese destinación
específica, o que no fuere urbanizable, actitud que reafirmó la desprevención de
los habitantes del Barrio Bosques de los Molinos en torno a la legitimidad del
asentamiento.
Ciertamente, en el presente evento existió
confrontación entre el derecho a la propiedad privada, que en todo caso “es
una función social que implica obligaciones”, a la que es “inherente una
función ecológica” (art. 58 superior), y la justa expectativa de quienes
habían entregado dinero y esfuerzos para hacer realidad su ilusión o, dicho más
propiamente, su fundamental derecho a la vivienda digna.
Esa latencia fue acrecida por la verosimilitud que los
habitantes le otorgaban, razonablemente, a que la administración distrital admitía
la urbanización en ciernes y que, mientras ésta más avanzaba, siempre de manera
pacífica, nunca habría un abrupto cercenamiento, que a mala hora acaeció.
Con  todo, como ha anotado esta corporación[133],
para que se configure el principio de confianza legítima debe mediar i) la
necesidad de preservar el interés público; ii) la demostración de que el
particular ha obrado de buena fe; iii) la desestabilización cierta, razonable y
evidente en la relación entre la administración y el particular; y iv) la
necesidad de adoptar medidas transitorias para que el particular se adapte a la
nueva situación.
Ante ello, debe precisarse que, en este caso, los
desalojados se asentaron en un predio de propiedad privada, de donde deriva una
falencia para la configuración del principio de confianza legítima, en cuanto
la confrontación no se presentó, en principio, con la administración pública,
que sólo vino a intervenir a partir de que en febrero de 2010 la sociedad Ladrillera Molinos del Sur Ltda.,
en liquidación, inició querella por ocupación de hecho, solicitando la
inmediata restitución material de todo el globo de terreno y, por ende, el
desalojo de los que estimaba invasores.
También se observa que muchos asentamientos se habrían
efectuado a principio de 2010, cuando la administración distrital estaba
iniciando la actividad policiva dirigida a efectuar el lanzamiento por
ocupación de hecho, con divulgación a través de volantes preventivos.
Lo anterior conlleva que no sea pueda aceptar la
configuración del referido principio de la confianza legítima, que para el caso
resulta inaplicable en su  estricta connotación jurídica.
10. De otra parte,
es primordial
reiterar que la defensa del ambiente como
valor constitucional tiene cardinal importancia, en la relación entre la vida y
el entorno natural, que demanda permanente equilibrio para precaver que se
causen perjuicios contra la integridad individual y social. Ciertamente, el
derecho al ambiente sano va íntimamente unido a la vida y a la salud de las
personas, en la medida en que los factores perturbadores de los recursos
naturales invariablemente repercuten contra el ser humano.
Lo
anterior se manifiesta a partir del respeto que se debe consolidar sobre las
coberturas boscosas en las áreas forestales protectoras, constituidas en
general, entre otras, por i) una extensión de por lo menos 100 metros a la redonda de los nacederos de agua; ii) una faja no inferior a 30 metros de ancho, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los
ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o no y alrededor de los
lagos o depósitos de agua, lo cual se determinará consultando, en lo atinente y
necesario, las directrices y esquemas de los planes de ordenamiento
territorial, con la supervisión de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, a
cargo de la planificación y administración de los corredores ecológicos de
ronda.
Pero lo que se
ha aducido acerca de que el terreno tuviese destinación de uso público porque
entraría a hacer parte de un futuro gran parque, o por supuestamente conformar
la ronda de la quebrada Chiguaza, resulta, además de impreciso, contradictorio,
ante el hecho cierto de que la recuperación y el subsiguiente desalojo
fueron dispuestos por iniciativa particular, de una sociedad limitada, cuyo
representante legal otorgó poder para que se incoara la querella por ocupación
de hecho.
Apréciese,
con  todo, que como lo señaló la Secretaría Distrital de Planeación, el predio
identificado con la nomenclatura “carrera 5JN°48 T-14 sur” se integraría
al parque zonal denominado “PZ-17 Hacienda Los Molinos” de la Localidad
Rafael Uribe Uribe de Bogotá, el cual hace parte de la política sobre
recuperación y manejo del espacio público del POT Distrital, diseñado como
espacio verde que contribuirá al equilibrio ambiental, a la vez que a la
recreación y contemplación de los capitalinos. Así, al ser componente de la
estructura ecológica principal, constituye suelo de protección.
Además,
se trata de un predio que presenta antecedentes de explotación minera, en
proceso de recuperación morfológica, paisajista, ambiental y urbanística, (Zona
XI Localidad Rafael Uribe Uribe), con afectación parcial por la ronda y zona de
protección ambiental de la quebrada Chiguaza, con presencia de zonas en amenaza
media y alta por remoción de masa e inundación, que además se ha mencionado que
constituye área de reserva vial, correspondiente a la futura avenida Darío
Echandía (f. 117 ib.).
Frente
a ello, se han adelantado etapas de
concertación previstas en la ley, con la participación, en su momento, de entidades
como el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD, la
Secretaría Distrital de Ambiente, la Unidad Administrativa Especial de Catastro
y la Secretaría Distrital de Planeación, así como de algunos propietarios.
Además,
la administración distrital ha previsto el avalúo de los predios ubicados en la
zona geográfica del parque, para una posible adquisición de estos, frente a lo
cual solicitó al IDRD “la orientación de recursos del Fondo Cuenta para el
Pago Compensatorio de Cesiones Públicas para parques y equipamentos”, de
conformidad con las normas que regulan el espacio público en los planes de
ordenamiento territorial.
En
el mismo sentido, ha indicado la Corporación Investigativa del Medio Ambiente,
CIMA, que conforme al convenio de asociación 014 de junio de 2011, celebrado
entre el Fondo de Desarrollo Local Rafael Uribe Uribe y dicha corporación, se
han realizado actividades relacionadas con un proceso ciudadano de educación
ambiental, con participación de la comunidad del sector aledaño a la ronda de
la quebrada Chiguaza, que conduciría a reducir el impacto ambiental causado por
la disposición de residuos sólidos y el vertimiento de aguas servidas en su
cauce, lo cual se agravaría con los nuevos asentamientos humanos a su rededor.
Lo
anterior conduce a que la posibilidad de que el Distrito Capital de Bogotá
adquiera los terrenos, o eventualmente los expropie, para entregarlos a quienes
suscribieron los contratos de promesa de compraventa de posesión y
materializaron, en mayor o menor grado, los esfuerzos de construcción, se
plantee por esta Sala únicamente como una opción, si asentarlos legalmente allí
es jurídica y técnicamente posible, para que el mencionado ente territorial
cumpla con las obligaciones que se le impondrán en esta sentencia.
11. El procedimiento
de desalojo, de suyo traumático pero en ocasiones indispensable como última
medida para recuperar la tenencia de un bien privado o del espacio público[134],
que hubiere sido tomado de manera ilegítima[135], se tiene que realizar utilizando mecanismos idóneos y
proporcionados, con tiempo y posibilidades de reubicación y adaptación, y no
los autoritarios y destructores que se perpetraron.
Es
claro que al efectuar el lanzamiento, deben evitarse atropellos o actos de
fuerza que desproporcionadamente
vulneren derechos fundamentales y agredan
a quienes están siendo desalojados, esto es, llevados a
situación de grave vulnerabilidad al privárseles de vivienda, lo cual es aún más cruel si entre ellos hay quienes merezcan especial protección,
por razones de edad, embarazo o situación de discapacidad.
El
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas, al consagrar en la Observación General Nº 7, 1997 “El
derecho a una vivienda adecuada ‘párrafo 1 del artículo 11 del Pacto’: desalojos
forzosos”[136], efectúa especial
referencia a los que afectan a grandes grupos de personas[137],
debiendo estudiarse con los interesados “todas las demás posibilidades que
permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la
fuerza”, estipulando además que aunque se considere que el
desalojo está justificado, “deberá llevarse a cabo con estricto cumplimiento
de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos
humanos y respetando los principios generales de la razón y la proporcionalidad”.
Volviendo
al caso concreto, así hubiere sido legítima la determinación de efectuar el
desalojo, la forma como se estaba realizando deviene a todas luces reprochable,
como se constató en la inspección
judicial[138],
por la fuerza desmedida que desplegó el personal encargado y la maquinaria que
se utilizó, concebida para progresar pero empleada para arrasar en segundos lo
que con tanto esfuerzo y costos se había construido semana a semana.
En
contraposición con lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución y
complementarios de ésta y del bloque de constitucionalidad[139], muy inquietante resulta analizar cuál puede ser la
percepción de un niño, que se sentía alojado bajo el amparo del Estado,
pero éste, valiéndose de sus equipos y de su policía, trastrueca tal pensamiento,
haciéndole ver como enemigos a quienes concebía como protectores.
Es
ostensible que la administración distrital desdeñó la preceptiva superior que
la obligaba a procurar una igualdad efectiva y a favorecer a los marginados
habitantes del débil conglomerado, a quienes no planteó solución u opción de reasentamiento, ni políticas para
paliar la desproporcionada afectación y aminorar
los efectos lesivos del abrupto desplome de lo que con denuedo legítimo habían logrado
erigir.
Tratándose de personas de avanzada edad y de
quienes se encuentren en situación de discapacidad,
también es imperioso procurarles verdaderas condiciones de existencia digna[140], acreedoras
como son de una especial protección por parte del Estado y, solidariamente, de
los miembros de la sociedad, según adicionalmente emana de lo estatuido en los
artículos 13, 46 y 47 superiores, debiendo evocarse también la “particular vulnerabilidad”[141].
Se
debe aclarar que si bien la presencia de menores de edad, ancianos, mujeres
embarazadas y personas en estado de discapacidad no necesariamente impide el
cumplimiento de una orden de desalojo, es reprochable que no se les brindara la
consideración debida, cuando correspondía responderles con acciones
positivas, pero ni siquiera se
había adelantado el diagnóstico idóneo, necesario y vinculante, conducente al
menos a determinar e individualizar cuáles de los miembros de las familias
desalojadas eran sujetos de
especial protección.
12. Obsérvese, de otra parte, que el artículo 2° superior
ubica a las autoridades de la República como garantes de los deberes sociales
del Estado y protectoras de los derechos y libertades de los residentes en el
territorio nacional, fundamentación oficial incumplida en los presentes
asuntos, desde que no se impidió la masiva promoción de las promesas de
compraventa que tenían como objeto una posesión irreal.
Es necesario recordar
también que los principios que enmarcan el Estado social de derecho, estructura
básica del ordenamiento constitucional colombiano, implican un constante deber
estatal hacia los habitantes del territorio nacional, para proporcionarles
bienestar, con fundamento y desarrollo en
la dignidad humana, bajo el establecimiento de parámetros fundamentales de solidaridad[142],
que se desenvuelven como pauta de protección, en especial a favor de las
personas más necesitadas.
Por
ello, no es constitucionalmente aceptable desentenderse de la vulnerabilidad en
que se encuentran los habitantes de ese sector de la Localidad Rafael Uribe
Uribe de Bogotá[143], recrudecida por el
desalojo y la destrucción de las moradas de muchos, en donde las respectivas
familias se realizaban vitalmente.
13. Recapitulando, pasa la Sala de Revisión a considerar
la situación de cada uno de los actores, a fin de verificar su condición
personal, familiar, social y económica, con el objetivo de establecer e
implementar la solución que resulte condigna a su caso[144].
a.
Freidicio Rodríguez Melo
(T-3229964): Su hogar se encuentra
conformado con la esposa y 2 hijos menores de edad, desplazados por la
violencia desde julio de 2003, estando registrados en Acción Social; labora de
manera independiente (“tenía un negocio de campo de tejo” en el predio
poseído), percibiendo ingreso mensual por el equivalente de un salario mínimo,
en promedio; residía en el lugar del desalojo desde febrero de 2011, después de
haber firmado promesa de compraventa de posesión en septiembre 23 de 2010. Había
construido “un piso con bloque, estructura, vigas, 2 habitaciones”.
Necesario es
recordar, sin embargo, que el apoderado de Ladrillera Los Molinos del Sur
afirmó (f. 228 cd. 5 Corte) que este demandante de tutela aparece como
propietario de otro predio, constatándose en la matrícula inmobiliaria N°50S-1186659 que, en efecto, al inmueble
ubicado en la calle 48 ‘M’ sur N° 5 ‘B’ - 53 de Bogotá  le aparece como
propietario Freidicio Rodríguez Melo.
b.
Carlos Arévalo Herrera
(T-3237891): Su núcleo familiar está
compuesto con la esposa (“mujer
incapacitada”, sic) y 4 hijos todos
mayores de edad, viviendo con uno de ellos y dos nietos; se desempeña en
actividades de calzado, carece de un ingreso fijo. Está incapacitado (“padece
una enfermedad en la cabeza”). Firmó promesa de compraventa de posesión en
marzo 13 de 2010.
c.
Ana Graciela Ramírez
Martínez (T-3237991): Su hogar se
encuentra conformado con su esposo y 4 hijos menores de edad; se desempeñan
como recicladores, con ingresos mensuales en promedio de cuatrocientos mil
pesos. Habitaban el predio desde agosto del 2009, “tenía una casita,
compuesta por dos habitaciones, cocina y un baño”. No fue posible allegar
ningún documento durante la inspección realizada por la Corte Constitucional, debido
a que en ese momento no estaban presentes en la vivienda y “cuando le
derrumbaron la casa, tenía todas las cosas adentro, por lo que todo quedó bajo
los escombros… la ropa de mis hijos, los armarios”[145],
motivo por el cual se vio en la obligación de separarse de sus hijos y enviarlos
“para donde los abuelos paternos”.
d.
Jorge Hernando Murcia
(T-3238004): vive con su esposa,
dedicada a oficios varios en casas de familia, con 2 hijos menores de edad, él se
desempeña como soldador, con ingresos mensuales máximo de un millón cien entre
los dos. Al momento en que se efectuó el desalojo se hospedaba en la casa de
una cuñada, debido a que la vivienda se encontraba en construcción, “estábamos
colocando la plancha de la casa, en la parte superior, tenía materiales, todo
se perdió, cemento, varilla, todo quedó bajo los escombros de la casa de al
lado”. Había firmado promesa de compraventa de posesión en agosto 18 de
2011.
A este accionante de tutela también se refirió el apoderado de Ladrillera Los Molinos del Sur (f. 228
ib.) como titular de otro inmueble, constatándose en la matrícula inmobiliaria N° 50S-40314864 que “Murcia
García Jorge” es propietario del predio situado en “Tv. 32 79-79 sur”
de Bogotá.
e.
Nancy Garzón Pinto (T-3381434):
Aunque se ha aseverado simplemente
que hace parte “de un asentamiento subnormal de más de cien familias,
compuesta por mujeres, hombres, personas de la tercera edad y niños” y, en
principio, resultaría difícil constatar su condición
personal, familiar, social y económica, no
existe duda de que sí poseía un terreno dentro del predio en cuestión, como se
puede comprobar a partir de la fotocopia del “contrato de compraventa //
cesión de derechos de posesión y mejoras // cedente: Jorge Eliécer Barreto
Pinzón // cesionaria: Nancy Garzón Pinto”, que fue recibida por la Corte
entre 123 carpetas[146], durante la inspección
judicial que practicó el 23 de enero de 2012 en el lugar del desalojo colectivo.
En la misma carpeta obra un manuscrito del siguiente contenido literal:
“Yo Nancy
Garzón Pinto cc 51791422 Bogota
adquirí un
lote en junio 7 2011
entre los
suscritos Jorge barreto Pinzón con cc 79.257135 de Usme con mis ahorros de toda
mi vida conseguidos con onestidad fabricando escobas traperos vendiendo chance
fui resicladora de materiales como cartón botella etc.
en junio
tuvimos una reunión con la alcaldesa de la localidad y nos dijo que
construyeramos con lo cual yo me anime y comense a construir consiguiendo el
dinero prestado y cadenas que se organzan en grupos. con los cuales estoy en
deuda para poder dar a mi familia un techo digno para que en este momento la
misma alcaldesa venga a demolernos nuestra casa por esta situación nos han
afectado tanto economica como moral mente
Somos
personas bulnerables los que estamos afectados con tanto esfuerzo que e
conseguido las cosas esto no es justo
Atentamente
Nancy Garzón Pinto  cc 51791422 B”
14. Para
procurar el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad, la
efectividad de los derechos y la vigencia del orden justo que propicie la
convivencia pacífica (fines esenciales del Estado, art. 2° Const.), al igual
que coadyuvar al mejoramiento del nivel de vida, la distribución equitativa de
las oportunidades y los beneficios del desarrollo “y asegurar que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los
bienes y servicios básicos” (art. 334 ib.), esto es, para tomar en serio la
Constitución, este tribunal está obligado a dar un paso sólido en su deber de
precaver que la vivienda digna se convierta en el real derecho fundamental que
es, superando el nivel de mero enunciado frustráneo al que hasta ahora se ha reducido.
Una actuación acorde con la preceptiva constitucional,
conllevaría medidas protectoras del derecho a la vivienda y no el aumento del
daño con la destrucción perpetrada. Los habitantes de la urbanización en
expansión se hallaban dentro de una expectativa
entendible, como cesionarios de la fingida posesión, cuya buena procedencia se reafirmaba
ante ellos por la facilidad de acción dentro de la cual obraban los urbanizadores ilegales.
Es
ilustrativo recordar ahora algunos de los fundamentos incluidos en la
consideración cuarta de la parte motiva de esta providencia, resaltando los
dictados de los instrumentos jurídicos internacionales que reconocen y exaltan
la importancia del derecho a la vivienda digna, desde la Declaración Universal
de Derechos Humanos (numeral 1° del artículo 25, no está en negrilla en el
texto original, como tampoco en las citas subsiguientes):
“1. Toda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda…”
En el mismo sentido, se lee en el
artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y
Culturales:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes
tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho…”
En el sistema americano de protección de
los derechos humanos, la
Carta de la OEA, suscrita en Bogotá en abril 30 de 1948, dispuso en su artículo
34:
“Artículo 34. Los Estados miembros
convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza
crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso… son, entre
otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para lograrlos, convienen
asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas
básicas:
…  …  …
k) Vivienda adecuada para todos los
sectores de la población;…”
La
Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San
José de Costa Rica”), estatuyó en su artículo 26 el deber de “lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las
normas económicas, sociales… contenidas en la Carta de la Organización de los
Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires…”.
La Convención sobre los Derechos
del Niño consagra, en su artículo 27:
“1. Los Estados Partes reconocen el
derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para
su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.
…   …   …
4.
Los
Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus
medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a
los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este
derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de
apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.”
Otros
instrumentos de derecho internacional destacados sobre el particular, son la
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951 (art. 21); el Convenio 117
de 1962 de la Organización Internacional del Trabajo sobre política social
(art. 5.2); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación Racial, 1965 (art. 5°, literal e, iii); la Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares, 1990 (art. 43.1, literal d); la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2006 (art. 28.1 y 2, literal d); la
Convención sobre la
Eliminación de toda las Formas de Discriminación contra la Mujer, 1979 (art.
14.2 literal h); y el Convenio 169 de 1989, de la Organización Internacional
del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (arts.
14, 16 y 17).
Así
mismo, en lo previsto para otros territorios, se constata que el derecho a la
vivienda ha sido reafirmado en el Convenio Europeo Relativo al Estatuto del
Trabajador Migrante (1977), la Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar
del Niño (1990) y la Carta Social Europea (revisada, 1996).
En
este ámbito, cabe iterar la mención a los aportes que ha realizado la
jurisprudencia producida desde sistemas regionales, como el Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
(1950), la Carta Social Europea (1961) y la Carta de Derechos Fundamentales de
la Unión Europea[147] (2000).
Lo referido se sustenta también en lo determinado por el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Anexo
IV, en la Observación General Nº 7 (1997), sobre el derecho “a una vivienda
adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): desalojos forzosos”, que
resalta la vulnerabilidad de mujeres, niños, jóvenes, ancianos, indígenas y
otras minorías, desproporcionadamente afectados por la práctica de desalojos
forzosos, a causa de la desigualdad y otras formas de discriminación que “suelen
darse en materia de derecho de propiedad (incluida la propiedad de una
vivienda) o del derecho de acceso a la propiedad o a la vivienda, y de su
particular vulnerabilidad a los actos de violencia y abuso sexual cuando se
quedan sin hogar”.
Ello
será asumido en concordancia con lo que estatuyen las disposiciones anti
discriminación del artículo 2° (párrafo 2°) y del artículo 3° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con el deber
adicional de los Gobiernos de velar porque “cuando se produzca un desalojo,
se adopten medidas apropiadas para impedir toda forma de discriminación” y “garantizar
que los desalojos se lleven a cabo de conformidad con una legislación
compatible con el Pacto y que las personas afectadas dispongan de todos los
recursos jurídicos apropiados”.
Así
mismo, frente al desalojo forzoso y el derribo de viviendas, es
de tener presente que la recién citada Observación N° 7[148]
(# 13) establece que “antes de que se lleve a cabo cualquier desalojo
forzoso, en particular los que afectan a grandes grupos de personas, los
Estados Partes deben velar por que se estudien en consulta con los interesados
todas las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar
la necesidad de recurrir a la fuerza” (no está en negrilla en el texto
original), complementando (#s. 14 y 15) que “cuando se considere que el
desalojo está justificado, deberá llevarse a cabo con estricto cumplimiento de
las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos
y respetando los principios generales de la razón y la proporcionalidad”.
Finalmente, son
múltiples y sólidas las referencias a la vivienda en la preceptiva superior
extranjera, desde distintos continentes, como en los artículos 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[149]; 65 de la Constitución de
Portugal[150]; 40 de la Constitución de la
Federación Rusa[151]; y 26 y 28 de la Constitución de
Sudáfrica[152].
15. En tal
virtud, además de las decisiones adicionales que deben ser adoptadas, las
sentencias proferidas en julio 21, agosto 22 y 23 de 2011, y enero 30 de 2012, por los Juzgados 72
Civil Municipal y 16, 20 y 10° Civiles
del Circuito de Bogotá, contrarias a lo instado por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964); Carlos Arévalo
Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991); Jorge Hernando
Murcia (T-3238004); y Nancy Garzón Pinto (T-3381434), en las respectivas
acciones incoadas contra la Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la
Localidad Rafael Uribe Uribe, serán revocadas para, en su lugar, conceder los amparos pedidos a la vivienda digna y al debido
proceso, anotando que Freidicio Rodríguez Melo y Jorge Hernando Murcia, a
quienes sin condiciones se les tutela el derecho al debido proceso, deberán
acreditar ante el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., o quien al efecto haga sus
veces según lo que se indicará más adelante en esta providencia, que
efectivamente estaban habitando o iban a habitar, cuando el avance de la
construcción lo permitiera, los respectivos predios objeto del desalojo.
16.
Aunque por regla general los efectos
de la tutela son inter partes, de conformidad con precedentes de esta
corporación cuando ha modulado los efectos de sus fallos en pro de la integral
protección igualitaria de derechos fundamentales, se debe otorgar efectos inter
comunis a la presente sentencia, pues existe un universo objetivo de
personas que se encuentran en la misma situación de los demandantes y de ser
tutelados únicamente los derechos de éstos, se vulneraría el derecho a la
igualdad[153].
17. Sin perjuicio de precaver la indemnidad del ambiente,
especialmente en cuanto el gran predio al cual se accede por el ingreso
identificado con la nomenclatura “carrera 5JN°48 T-14 sur” esté
realmente llamado a integrar el anunciado parque zonal “PZ-17 Hacienda Los
Molinos” de la Localidad Rafael Uribe Uribe y si, de otra parte, se hallare
o no concebido como desarrollo de la política sobre recuperación y manejo del
espacio público, la Inspección 18 “E”
Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá deberá
mantener suspendida durante seis (6)
meses más a partir de la notificación de la presente sentencia, la medida
de lanzamiento, que había sido interrumpida
en enero 19 de 2012 por decisión de esta Sala de Revisión.
Pasado
tal lapso y garantizada la reubicación, si no se efectúan las adjudicaciones
sobre los mismos terrenos, se podrá reiniciar el desalojo, en todo caso de
manera pacífica, con ceñimiento al debido proceso, que incluye el derecho
de defensa de los ocupantes y el acatamiento de las directrices internacionales
previamente relacionadas[154], constatándose la cabal
identificación en las solicitudes de tutela o en el censo que efectuará el
Distrito Capital de Bogotá por el conducto indicado, con la acreditación de ser
ocupantes de la zona por desalojar a enero 18 de 2012 y no poseer bien raíz en
dicho Distrito Capital.
18. Ni lo expresado en el acápite anterior, ni lo que más
adelante se indicará en cuanto a la reubicación sobre un área apropiada
diferente a la que es objeto de confrontación, se
oponen a que el Distrito Capital de Bogotá, por conducto de su Alcalde Mayor o
de quien haga sus veces, según lo que posteriormente se indicará, pueda disponer
y hacer ejecutar dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de
esta sentencia, la reedificación hasta un nivel de habitabilidad, mínimo el que
tenían cuando se perpetró la demolición, de los inmuebles ocupados por los
núcleos familiares de los accionantes Carlos
Arévalo Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991); Nancy
Garzón Pinto (T- 3381434), Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964) y Jorge
Hernando Murcia (T-3238004), los dos últimos bajo la condición indicada en los
puntos 13. (a. y d.) y 15. en precendencia, al igual que a favor de todos los
que residían en el conjunto de viviendas cuya edificación fueron realizando
paulatinamente, a partir de la suscripción de sendas promesas de compraventa de posesión y de la respectiva
erogación, según consta en el cuadro N° 1, que se incluye a continuación e
integra esta providencia.
Lo mismo se efectuará con los otros núcleos familiares
cuyas cabezas de hogar demuestren ante el Distrito Capital, con el seguimiento
y colaboración  de la Personería Distrital y de la Defensoría del Pueblo, que
también fueron objeto de la expulsión forzosa y de las demoliciones de sus
respectivas viviendas, perpetradas empezando la segunda quincena de enero de
2012, en los terrenos que la sociedad “Ladrillera del Sur Los Molinos Ltda.”
reclama como de su propiedad, ubicados al sur de la urbanización Marruecos y al
noroccidente de la quebrada Chiguaza, sur oriente de Bogotá, D.C., Localidad Rafael Uribe Uribe.
De tal manera, todos los inmuebles que fueron
derrumbados en cumplimiento de la orden
de la Inspección 18 “E” Distrital de
Policía, pueden ser reconstruidos en ese plazo máximo de seis (6) meses a que
se ha hecho referencia, si por ello opta el Distrito Capital de Bogotá, con
cargo a sus propios recursos de destinación a viviendas de interés social y/o
de los que se aplicarán de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1537 de 2012, “por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y
promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones”.
Para poder
realizar lo expuesto, si es lo que el ente territorial  accionado estima más
expedito y conveniente, el Distrito Capital de Bogotá podrá adquirir o, de
resultar indispensable y darse las condiciones[155],
expropiar el terreno necesario para la adecuación urbanística apropiada, de
acuerdo con los diseños establecidos para las viviendas de interés social, que
en todo caso consultarán los planes de desarrollo, orientados por el Instituto
Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, que tendrá en cuenta
que esto se determina en una sentencia judicial donde se está tutelando el
derecho fundamental a la vivienda digna, de un grupo de personas que
suscribieron sendas promesas “de compraventa de posesión de un lote de
terreno”, efectuando la consiguiente erogación y asumiendo “ánimo de
señor o dueño” (sin reconocer propietario diferente), evidenciado en la
utilización de concreto en bases y muros, al igual que ladrillos y otros
materiales sólidos en paredes, pisos y techos, con puertas, ventanas, baños,
etc., que demuestran que estaban materializando su ilusión de tener esa
vivienda digna, lo cual, traído al léxico constitucional, es un derecho
fundamental de inalienable vigencia, lamentablemente desatendido contra muy
amplios sectores de la población.
Solo dentro de
esta alternativa, si por ella se opta, en garantía del derecho fundamental a la
vivienda digna de todos los residentes en el territorio comprendido en la orden
de lanzamiento
y
demolición por
ocupación de hecho,
por el ostensible interés social que reviste la situación, y solo de no ser
posible llegar a un acuerdo de compraventa en un lapso no superior a dos
semanas con los representantes de la empresa propietaria, se debe dar inicio al
respectivo proceso de expropiación, cuyo trámite no interferirá en la tenencia
y reconstrucción de cada vivienda.
En tal caso, la
Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C. efectuará, por el conducto a que hace referencia
y dentro de las vías normativamente establecidas para la contratación pública
de emergencia, las gestiones que conduzcan a la adquisición de todo el predio
loteado en cuestión, desarrollando lo establecido en la Ley 388 de julio 18 de
1997 y en la preceptiva complementaria (no está en negrilla en el texto
original):
“Artículo 58.- Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, quedará así:
‘Para efectos de decretar su expropiación y además de
los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad
pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los
siguientes fines:
a) Ejecución de proyectos de construcción de
infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación,
centrales de abasto y seguridad ciudadana;
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés
social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de
hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de
1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos
humanos ubicados en sectores de alto riesgo;
c) Ejecución de programas y proyectos de renovación
urbana y provisión de espacios públicos urbanos;…”
De
optarse por esta alternativa, efectuada la adquisición respectiva por
compraventa o expropiación, o de establecerse la ubicación en lugar equiparable
o superior, el Distrito Capital procederá a otorgar las escrituras
correspondientes, incluyendo la anotación de ser patrimonio de familia
inembargable, a Carlos Arévalo Herrera (T-3237891);
Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991), Nancy Garzón Pinto (T-3381434),
Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964) y Jorge Hernando Murcia (T-3238004),
en estos dos últimos casos acorde a lo antes indicado.
Así
mismo procederá, según lo que precise en
el término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta
providencia la Alcaldía de la Localidad
Rafael Uribe Uribe, con la supervisión de
la Defensoría del Pueblo[156] y la Personería
Distrital de Bogotá, al verificar con exactitud el censo de las familias
realmente afectadas con los desalojos y demoliciones, que ordenó la Inspección
18 “E”, Distrital de Policía de la
Localidad Rafael Uribe Uribe, se hayan o
no consumado, para lo cual cotejará sus propios registros con los que ha debido
elaborar dicha Inspección antes o al consumar las desposesiones, al igual que
con los de la Defensoría del Pueblo, la Personería Distrital de Bogotá, la
respectiva Junta de Acción Comunal, la propia comunidad y lo relacionado en el
presente fallo, frente a “Luz María Ruiz Solano y Carlos Julio Chindoy; Carmelo
Corzo Ruíz; Wendy Yurany León Beltrán; Benilda Garzón Bernal; Diana Marcela
Peña Vargas; Julio César Parra Garavito; Giovanni Alberto Ramos Martín; Samuel
Martínez Ramos; Jorge Mauricio Tovar Peña; Herpidio Rodríguez Rodríguez; Rosa
Elena Gaviria Avendaño; Paola Haceneth Gálvez Bustos; Ligia Otilia Zabala de
Cárdenas; [Jorge Hernando Murcia Velandia]; [Freidicio Rodríguez Melo]; Liliana
Paola Quiñónez Mendoza; Nelly Yaneth Bustos Real; Javier Amaris Quiñónez;
Miguel Sarmiento Rodríguez; Olga Esperanza Celis Calderón; Roso Julio Anaya
Orduz; Emma Moreno Castañeda; Ofelma Moreno Blanco; Israel Cubides Osma; José
Henry Caballero Caicedo y Alejandra Zambrano Garzón; Inés Bernal Morales;
Orlando Barinas Ríos; [Nancy Garzón Pinto]; Jorge Augusto Arcila Buriticá;
Belarmina García de Murcia; Yined Quitián Vargas; Andrés Quitián Vargas; Inés
Fonseca Vargas; Ricardo Reyes Rodríguez y Sandra Milena Rincón Gómez; Blanca
Cecilia Zambrano Durán; José Eliécer Celis Huertas; Martín Leonardo Díaz
Hernández; Héctor Valderrama Polanía y Magnolia Serrano Toledo; Marco Antonio
Bolívar; Erminson Salazar Gaitán; Luz Mary Ramírez Chavarro; Julio Moncada; Maira
Alejandra Bello Vega; Carmen Durny Alfaro Vargas; Mary Luz Cuesta Moreno;
Yohanny Soriano Ríos; Josué Vidal Sastre González; Édgar René Rubio Rubio; José
Leiver Beltrán Linares; Sulma Liliana Rivera Camacho; Liliana Cruz Collazos;
Gabrielina Ibáñez Arias; María Edilma Vargas Roa; José Hugo Vargas Soler;
Jersey Cubides Osma y María Yira Mendoza Martínez; Víctor Manuel Villamarín
Rubio; Sandra Milena Fonseca Vargas; Libardo Anaya Villabona; Hermes Hernán
Pabón Rojas; Jesús Epimaco Murcia García; María Cristina Escobar Gómez; Rosalba
Anturi García; María Elvira Fernández; Zonia Aidé Garzón Garzón; Luz Janneth
Milena Murcia Rodríguez; Segundo Eusalon Moreno Rodríguez; John Alexander
Acosta García; Yuri Castaño Bermúdez; Arcángel Murcia Vargas; Germán Darío
Lázaro Pinto; Nicolás Orlando Asprilla Córdoba; [Carlos Arévalo Herrera];
Blanca Aurora Chalá Moreno; Juan Bautista Calderón Morera; Rita Delia Fontecha
Sedano y José Eleazar Marín Castañeda; Alicia Jiménez Bulla; Abraham Moreno
Acero y Esther Marín de Amézquita; Mireya Álvarez Bustos; María Norena D´aleman
Castillo; Luz Helena Velásquez Martínez; Rosa Julia Ángel Hormaza; Edison
Murillo Hernández; Gladys Hernández López; Rosa Yicela Triana Ostos; Jesús
Eudoro Montaña Mafla; Isabel García Moreno; José Ramón Gómez Gómez; Juan Valderrama
Polanía; Manuel Vicente Ramírez Chavarro; Luz Angélica Fonseca Arias; Lina
Paola Suárez Suárez; Jeimy Patiño Moreno; María Amparo Moreno Ocampo; Rafael
Manzanares Hernández; Cenén Garzón Flórez; Fledesmiro Vela Morales; Juan
Gabriel Rivas Vela; Sandra Marcela Jaime Muñoz; Deybi Yovanny Barajas
Domínguez; Jairo López Ramírez; Carlos Arturo Morales; Blanca Cecilia Toro;
Emilse Díaz Figueredo; Edilberto Martínez Jiménez; Alejandro Quitián Vargas;
Luz Mery Rodríguez Cruz; María Irene Buitrago Arias; Jacqueline Sánchez
Pedraza; Yolanda Avellaneda Gómez; María Nancy Piraligua; Ronald Enrique Frías
Polo; Maribel Castro Velásquez; Melvy Yorleny Ángel Hormaza; Elberto Amaya
Cortes; Robinson Orlando Barinas Fonseca; Ana Mariela García Fuentes; José
Demetrio Amaya; Yuli Esmeralda Sierra Ladino; Ana Florinda Ladino Caicedo;
Yeison Pulido Mendoza”[157], y “Alba Janneth Arévalo Guerrero; Oliverio
Caballero Caicedo; Paula Andrea Ángel Sánchez Hormaza; Manuel Sánchez; Abelardo
Rojas González; Rosana Morales de Gómez; Nelson Carrillo Cagueñas; Alejandra
Zambrano Garzón; Juan Carlos Arévalo Guerrero; Orlando Arévalo Guerrero;
Mauricio Rojas González; Luis Fernando Arévalo Guerrero; Wiliam Carmona
Cárdenas; Bertha Quiroga Najar; Luis Enrique León García; Oscar Norbey Orjuela
Obando; Sandra Milena Ramírez; Alirio Peña Mateus; Pedro Córdoba Martínez”[158].
Como
se ha indicado, esta relación, elaborada a partir de lo que se explica a pie de
página, es meramente ilustrativa, correspondiéndole al Distrito Capital de
Bogotá presentar el censo completo de los cabeza de hogar que a 18 de enero de
2012 habían suscrito “contrato de
promesa de compraventa de posesión de un lote de terreno” en la zona por desalojar y efectivamente habían
recibido el respectivo lote, no siendo titulares de otro bien raíz destinado a
vivienda en el Distrito Capital de Bogotá.
Lo
indicado en  este acápite queda también sometido a que técnicamente sean
establecidas y verificadas las condiciones básicas, en cuanto a localización y
características del suelo, sobre la viabilidad del área para el asentamiento
residencial, empalmando con los condicionamientos ecológicos y con la
información contenida para licencias de construcción y en el certificado de
tradición y libertad, siguiendo los parámetros normativamente establecidos[159].
Así,
es necesario determinar con precisión, basados en el estudio de suelos y en los
planos e información topográfica de la zona, la disposición del terreno, en
cuanto a si es apto para sostener las
construcciones en condiciones de estabilidad y salubridad y permite la debida
instalación de los servicios públicos domiciliarios,
de manera que la reconstrucción de
cada vivienda se efectúe en el mismo lote cuya compraventa de posesión se les
prometió a los afectados, en defraudaciones de las que no fueron protegidos por
las autoridades respectivas, ni el Estado cumplió ante ellos sus fines
esenciales (art. 2° Const.).
19. Queda claro que lo expresado en el acápite 18 de
estas consideraciones es una opción a la que, si le resulta más expedita, puede
acudir el Distrito Capital de Bogotá, en el cumplimiento de la obligación que
se le impondrá para que a todos los que estén acreditados como cabeza de cada
hogar afectado por la orden de lanzamiento
y demolición, aun cuando ésta no se haya
cumplido por la suspensión ordenada, los provea de similar terreno y área
construida, semejante en ubicación y según lo establecido en las “normas mínimas para vivienda de
interés social urbana”, en todo lo posible equiparable o superior a lo que
habieran podido desarrollar en los terrenos de los que fueron desalojados.
Hacia ello debe
tomarse también en consideración lo expuesto en la sentencia T-349 de mayo 15
de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, donde se enfatizó sobre la
protección del derecho a la vivienda digna, especialmente de la población en
circunstancias de desplazamiento forzado, y se efectuó referencia a los
Principios Pinheiro acerca de la Restitución de la Viviendas y el Patrimonio de
los Refugiados y las Personas Desplazadas, al igual que en torno a las
Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la Naciones Unidas, llegando a las siguientes conclusiones (no
está en negrilla en el texto original):
“En primer lugar, existe una necesidad imperiosa de
adoptar políticas sociales en materia
de vivienda digna para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la
Sala ha explicado, el Estado tiene la obligación de promover programas de
vivienda, especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten
a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna resaltados en
apartes previos.
En segundo lugar, las autoridades deben implementar en
caso que pretendan recuperar bienes fiscales o de uso público habitados por
grupos humanos, medidas adecuadas para la protección de los derechos
fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna.
Así, de acuerdo con el Comité DESC y los Principios de Pinheiro, las
autoridades deben, entre otros aspectos, (i) garantizar el debido
proceso, (ii) consultar previamente a la comunidad afectada, (iii)
notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv)
suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las
viviendas; (v) estar presentes durante la diligencia; (vi)
identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (vii) no
efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las
personas afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer recursos
jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia
jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del
caso, la reparación de los daños que les sean causados.
Así mismo, cuando la comunidad afectada no cuente con
recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades
deben adoptar todas las medidas necesarias de acuerdo con sus recursos, para
que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras
tierras productivas, según proceda.
Finalmente, las autoridades deben evitar el uso
desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más
vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de
discapacidad, etc.
En este sentido, el derecho a la vivienda digna es
un eje fundamental que debe ser observado y reconocido por las autoridades, de
modo que las medidas adoptadas deben encaminarse a conservar la garantía del
derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la Observación No. 7 del
Comité DESC. Esto, porque si bien es cierto las ocupaciones irregulares de
los bienes fiscales y de uso público, o de bienes privados, no cuentan con
respaldo legal, el derecho a la vivienda adquiere una mayor relevancia, no
tanto en un contexto de propiedad, sino para impedir que las personas padezcan más
sufrimientos en razón a los desalojos.
En tercer lugar, la Sala concluye que en los procedimientos de desalojos, la
responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias
instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de
manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas. Vale
la pena recordar que las autoridades locales y de policía son garantes de los
derechos fundamentales de la población asentada en su respectiva jurisdicción,
y que las poblaciones vulnerables –como la población en situación de
desplazamiento, por razones de igualdad y justicia material, merecen una
consideración especial y son titulares de una protección reforzada de parte de
las autoridades.”
20. En otro
aspecto, el Distrito Capital de Bogotá deberá reconocer, luego de un proceso de
conciliación que puede contar con la participación
de la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y/o la
Personería Distrital de Bogotá, para llevar a cabo labores objetivas y justas
de concertación, como las que ya han podido tener lugar, la compensación
económica que corresponda, por los bienes muebles y enseres que perdieron los
afectados en el proceso de desalojo, en aquellos casos en que fueron demolidas
las viviendas encontrándose esos bienes en el interior de las edificaciones.
21. Con todo, se
ordenará a las Secretarías Distritales de Ambiente y de Integración Social de
Bogotá, con apoyo de la Alcaldía de la Localidad Rafael Uribe Uribe y de
las demás entidades competentes, que adelanten campañas y actividades de
educación ambiental, particularmente en dicha Localidad y en el asentamiento al
cual se refiere esta sentencia, sea que allí se reconstruyan las viviendas o
no, al igual que en sus alrededores, con el fin de evitar el negativo impacto
ambiental que se evidencia por el vertimiento de aguas residuales y el
lanzamiento de residuos sólidos en el cauce de la quebrada Chiguaza y su
entorno, propiciando la realización del parque que autoridades del Distrito
Capital de Bogotá han pregonado aportar a sus riveras.
22. En el mismo sentido, se comunicará la presente
decisión al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que dentro del
ámbito de su competencia concurra a la protección efectiva de los derechos de
las personas que habitan en el terreno afectado, apoyando y beneficiando con
los programas de vivienda que ha de otorgar el Estado (Ley 1537 de junio 20 de
2012, “Por la cual se dictan unas normas tendientes a facilitar y promover
el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”).
24.
Por lo demás, se solicitará al Fiscal
General de la Nación y al Director Seccional de Fiscalías de Bogotá, que
dispongan, continúen e intensifiquen las investigaciones conducentes a
determinar las conductas punibles de las personas que propiciaron la firma de
los llamados “contratos de cesión de derechos de posesión”, y se efectúe
el procesamiento correspondiente, para sustentar las imputaciones a que hubiere
lugar, si aún no se ha efectuado, procurando obtener medidas conducentes al
restablecimiento del derecho y a la restauración, incluyendo la plena
reparación de los perjuicios materiales y morales que quienes dolosamente
prometieron en venta una posesión que no tenían, causaron a las víctimas acá
referidas, entre las cuales debe incluirse a la Sociedad Ladrillera Los Molinos
del Sur, Ltda. en liquidación y al Distrito Capital de Bogotá, por las
obligaciones que tiene que asumir en el cabal cumplimiento de la presente
sentencia.
25.
También se pedirá al Procurador
General de la Nación que disponga la designación de agentes especiales, que
realicen las funciones de Ministerio Público en cada una de las acciones
penales, de acuerdo con lo indicado en el punto anterior, efectuando de igual
forma lo que esté a su cargo para que se cumpla a plenitud lo ordenado en esta
sentencia (art. 277.1 Const.).
26.
De otra parte, además de lo ya
anunciado con relación a la Personería Distrital de Bogotá y a la Defensoría
del Pueblo, se solicitará a estas entidades y al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar que, en el marco de sus respectivas funciones, vigilen el
adecuado y oportuno acatamiento de lo dispuesto en esta providencia.
27.
Finalmente, para conservar la unidad
del procedimiento, todos los expedientes acumulados, junto con lo acopiado y
realizado por la Corte Constitucional, se enviarán al Juzgado 71 Civil Municipal de Bogotá, al cual le
correspondió en reparto el primer asunto recibido en esta Corte, acá radicado
como T-3229964, atinente al derecho o derechos quebrantados a Freidicio
Rodríguez Melo, diligenciamiento al cual fueron acumulados los subsiguientes.
Dicho
despacho, al que la respectiva oficina judicial o la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura le concederá una condigna exención de reparto
o reforzará para descongestión, si así lo solicitare y sustentare, quedará a
cargo de hacer cumplir la totalidad de lo determinado en el presente fallo,
conservando la competencia sobre la totalidad de lo analizado y decidido, hasta
que sean restablecidos a cabalidad los derechos vulnerados y desaparezcan los
riesgos de adicionales quebrantamientos de similar origen.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS
en el presente asunto, que para mejor proveer se había dispuesto mediante auto
de fecha marzo 2 de 2012.
Segundo. REVOCAR el fallo proferido en agosto 25 de
2011 por
el Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá,
confirmatorio del dictado en julio 13 del
mismo año por el Juzgado 71 Civil Municipal de esta ciudad, que denegó la
tutela solicitada por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964), contra la
Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de
Bogotá, D.C..
Tercero.-
REVOCAR el fallo proferido en agosto 22 de
2011 por
el Juzgado 20 Civil del Circuito de Bogotá,
que confirmó el dictado en julio 13 del
mismo año por el Juzgado 57 Civil Municipal de esta ciudad, que denegó la
tutela solicitada por Carlos Arévalo Herrera (T-3237891), contra la Inspección
18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá D.C..
Cuarto.- REVOCAR el fallo proferido en agosto 22 de
2011 por
el Juzgado 10° Civil del Circuito de Bogotá,
que confirmó el dictado en julio 12 del
mismo año por el Juzgado 7° Civil Municipal de esta ciudad, que denegó la
tutela pedida por Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991), contra la
Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de
Bogotá D.C..
Quinto.- REVOCAR el fallo proferido en agosto 23 de
2011 por
el Juzgado 10° Civil del Circuito de Bogotá,
que confirmó el dictado en julio 7 de los
mismos, por el Juzgado 60 Civil Municipal de la misma ciudad, que denegó la
tutela solicitada por Jorge Hernando Murcia (T-3238004), contra la Inspección
18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá D.C..
Sexto.-
REVOCAR el fallo proferido en enero 30 de 2012 por el Juzgado
72 Civil Municipal de Bogotá, que denegó la tutela solicitada por Nancy Garzón Pinto
(T- 3381434), contra la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad
Rafael Uribe Uribe de Bogotá D.C..
Séptimo.- En
lugar de lo revocado mediante los numerales anteriores, se dispone TUTELAR los
derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna, en los puntos
especificados en la parte motiva de esta providencia, de Freidicio Rodríguez Melo, Carlos Arévalo Herrera, Ana
Graciela Ramírez Martínez, Jorge Hernando Murcia y Nancy Garzón Pinto, al igual
que de los integrantes de sus respectivos núcleos familiares y, por efecto inter comunis, de las demás personas que suscribieron “promesas de compraventa
de posesión” de pequeños lotes y estén relacionadas en el censo a que se
hace mención en el punto décimo de esta parte resolutiva, además de no poseer bien raíz en dicho Distrito Capital y
ser a enero 18 de 2012 ocupantes de los terrenos que la sociedad “Ladrillera
del Sur Los Molinos Ltda.” reclama como de su propiedad, uno de cuyos
accesos está identificado con la nomenclatura “carrera 5JN°48 T-14 sur”,
ubicados al sur de la urbanización Marruecos y al noroccidente de la quebrada
Chiguaza, sur oriente de Bogotá, D. C., Localidad
Rafael Uribe Uribe, sobre los cuales
levantaron construcciones que habitaban y aún habitan, habiendo sido objeto de
la expulsión forzosa y de las demoliciones totales o parciales, u ordenadas y
suspendidas, perpetradas empezando la segunda quincena de enero de 2012 por la
Inspección 18 “E”, Distrital de Policía
de la Localidad Rafael Uribe Uribe.
Octavo.- MANTENER
SUSPENDIDA durante seis (6) meses más,
a partir de la notificación de la presente sentencia, la medida de
lanzamiento que había sido interrumpida en enero 19 de 2012 por decisión de
esta Sala de Revisión; pasado tal lapso
y garantizada la reubicación, si no se efectúan las adjudicaciones sobre los
mismos terrenos, se deberá reiniciar el desalojo, en todo caso de manera
pacífica, con ceñimiento al debido proceso, que incluye el derecho de
defensa de los ocupantes y el acatamiento de las directrices internacionales[160].
Noveno.- ORDENAR al Distrito Capital de Bogotá, por
conducto de su Alcalde Mayor, sea que actúe directamente o por comisión a
alguno de los Secretarios u  otro servidor distrital con funciones en el ámbito
específico, que con recursos del Distrito Capital, de destinación a vivienda de interés social y/o de los que se aplicarán
de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1537 de 2012, dentro de los seis (6) meses siguientes a la
notificación de este fallo, asigne y reubique en sendos predios en similar sitio,
terreno y área construida o, si por ello optare el Distrito en las condiciones
indicadas en la parte motiva de esta sentencia, en los mismos sobre los cuales
habían suscrito “contrato de promesa de compraventa de posesión”, a los
núcleos familiares de los accionantes
Carlos Arévalo Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991),
Nancy Garzón Pinto (T- 3381434), Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964) y Jorge
Hernando Murcia (T-3238004), en estos dos últimos casos previa comprobación de que efectivamente estaban habitando o iban a habitar,
cuando el avance de la construcción lo permitiera, los respectivos predios
objeto del desalojo.
Por
el efecto inter comunis de este fallo,
así mismo se procederá frente a quienes estén incluidos en el censo verificado
según lo que se define en el punto décimo de la parte resolutiva de esta
sentencia, entre ellos “Luz
María Ruiz Solano y Carlos Julio Chindoy; Carmelo Corzo Ruíz; Wendy Yurany León
Beltrán; Benilda Garzón Bernal; Diana Marcela Peña Vargas; Julio César Parra
Garavito; Giovanni Alberto Ramos Martín; Samuel Martínez Ramos; Jorge Mauricio
Tovar Peña; Herpidio Rodríguez Rodríguez; Rosa Elena Gaviria Avendaño; Paola
Haceneth Gálvez Bustos; Ligia Otilia Zabala de Cárdenas; [Jorge Hernando Murcia
Velandia]; [Freidicio Rodríguez Melo]; Liliana Paola Quiñónez Mendoza; Nelly
Yaneth Bustos Real; Javier Amaris Quiñónez; Miguel Sarmiento Rodríguez; Olga
Esperanza Celis Calderón; Roso Julio Anaya Orduz; Emma Moreno Castañeda; Ofelma
Moreno Blanco; Israel Cubides Osma; José Henry Caballero Caicedo y Alejandra
Zambrano Garzón; Inés Bernal Morales; Orlando Barinas Ríos; [Nancy Garzón
Pinto]; Jorge Augusto Arcila Buriticá; Belarmina García de Murcia; Yined
Quitián Vargas; Andrés Quitián Vargas; Inés Fonseca Vargas; Ricardo Reyes
Rodríguez y Sandra Milena Rincón Gómez; Blanca Cecilia Zambrano Durán; José
Eliécer Celis Huertas; Martín Leonardo Díaz Hernández; Héctor Valderrama
Polanía y Magnolia Serrano Toledo; Marco Antonio Bolívar; Erminson Salazar
Gaitán; Luz Mary Ramírez Chavarro; Julio Moncada; Maira
Alejandra Bello Vega; Carmen Durny Alfaro Vargas; Mary Luz Cuesta Moreno;
Yohanny Soriano Ríos; Josué Vidal Sastre González; Édgar René Rubio Rubio; José
Leiver Beltrán Linares; Sulma Liliana Rivera Camacho; Liliana Cruz Collazos;
Gabrielina Ibáñez Arias; María Edilma Vargas Roa; José Hugo Vargas Soler;
Jersey Cubides Osma y María Yira Mendoza Martínez; Víctor Manuel Villamarín
Rubio; Sandra Milena Fonseca Vargas; Libardo Anaya Villabona; Hermes Hernán
Pabón Rojas; Jesús Epimaco Murcia García; María Cristina Escobar Gómez; Rosalba
Anturi García; María Elvira Fernández; Zonia Aidé Garzón Garzón; Luz Janneth
Milena Murcia Rodríguez; Segundo Eusalon Moreno Rodríguez; John Alexander
Acosta García; Yuri Castaño Bermúdez; Arcángel Murcia Vargas; Germán Darío
Lázaro Pinto; Nicolás Orlando Asprilla Córdoba; [Carlos Arévalo Herrera];
Blanca Aurora Chalá Moreno; Juan Bautista Calderón Morera; Rita Delia Fontecha
Sedano y José Eleazar Marín Castañeda; Alicia Jiménez Bulla; Abraham Moreno
Acero y Esther Marín de Amézquita; Mireya Álvarez Bustos; María Norena D´aleman
Castillo; Luz Helena Velásquez Martínez; Rosa Julia Ángel Hormaza; Edison
Murillo Hernández; Gladys Hernández López; Rosa Yicela Triana Ostos; Jesús
Eudoro Montaña Mafla; Isabel García Moreno; José Ramón Gómez Gómez; Juan
Valderrama Polanía; Manuel Vicente Ramírez Chavarro; Luz Angélica Fonseca
Arias; Lina Paola Suárez Suárez; Jeimy Patiño Moreno; María Amparo Moreno
Ocampo; Rafael Manzanares Hernández; Cenén Garzón Flórez; Fledesmiro Vela
Morales; Juan Gabriel Rivas Vela; Sandra Marcela Jaime Muñoz; Deybi Yovanny
Barajas Domínguez; Jairo López Ramírez; Carlos Arturo Morales; Blanca Cecilia
Toro; Emilse Díaz Figueredo; Edilberto Martínez Jiménez; Alejandro Quitián
Vargas; Luz Mery Rodríguez Cruz; María Irene Buitrago Arias; Jacqueline Sánchez
Pedraza; Yolanda Avellaneda Gómez; María Nancy Piraligua; Ronald Enrique Frías
Polo; Maribel Castro Velásquez; Melvy Yorleny Ángel Hormaza; Elberto Amaya
Cortes; Robinson Orlando Barinas Fonseca; Ana Mariela García Fuentes; José
Demetrio Amaya; Yuli Esmeralda Sierra Ladino; Ana Florinda Ladino Caicedo;
Yeison Pulido Mendoza”[161], y “Alba Janneth Arévalo Guerrero; Oliverio
Caballero Caicedo; Paula Andrea Ángel Sánchez Hormaza; Manuel Sánchez; Abelardo
Rojas González; Rosana Morales de Gómez; Nelson Carrillo Cagueñas; Alejandra
Zambrano Garzón; Juan Carlos Arévalo Guerrero; Orlando Arévalo Guerrero;
Mauricio Rojas González; Luis Fernando Arévalo Guerrero; Wiliam Carmona
Cárdenas; Bertha Quiroga Najar; Luis Enrique León García; Oscar Norbey Orjuela
Obando; Sandra Milena Ramírez; Alirio Peña Mateus; Pedro Córdoba Martínez”[162].
Esta
relación, basada en lo indicado a pie de página, es meramente ilustrativa,
correspondiéndole al Distrito Capital de Bogotá, por el conducto antes
manifestado y según se ordena a continuación, presentar el censo completo de
los cabeza de hogar que a 18 de enero de 2012 habían suscrito “contrato de promesa de compraventa de posesión de un
lote de terreno” en la zona por
desalojar y efectivamente habían recibido el respectivo lote, no siendo
titulares de otro bien raíz destinado a vivienda en el Distrito Capital de
Bogotá.
Décimo.- ORDENAR
al Distrito Capital de Bogotá, por el
mismo conducto antes indicado, que en el término de cinco (5) días hábiles
siguientes a la notificación de esta providencia, verifique con exactitud el
censo de las familias realmente afectadas con los desalojos y demoliciones que
ordenó la Inspección 18 “E”, Distrital de
Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe,
se hayan o no consumado, para lo cual cotejará sus propios registros con los
que ha debido elaborar dicha Inspección antes o al consumar las desposesiones,
al igual que con los de la Defensoría del Pueblo, la Personería Distrital de
Bogotá, la respectiva Junta de Acción Comunal, la propia comunidad y lo
relacionado en el presente fallo como mera ilustración, para constatar con
exactitud las familias afectadas a las que se les restablecerá el derecho a la
vivienda digna.
Undécimo.-
ORDENAR al Distrito Capital de
Bogotá, por el mismo conducto antes señalado, reconocer a través de un proceso
de conciliación, las medidas de compensación económica que correspondan, por
los bienes muebles y enseres que perdieron los afectados en el proceso de
desalojo, en aquellos casos en que fueron demolidas las viviendas encontrándose
esos bienes en el interior de las edificaciones.
Duodécimo.-
COMUNICAR la presente decisión al
Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicitándole que dentro del ámbito
de su competencia concurra a la protección efectiva de los derechos de las
personas que habitan en el terreno afectado, apoyando y beneficiando con los
programas de vivienda que ha de otorgar el Estado (Ley 1537 de junio 20 de
2012, “Por la cual se dictan unas normas tendientes a facilitar y promover
el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”).
Decimotercero.-
SOLICITAR al Fiscal General de la
Nación y al Director Seccional de Fiscalías de Bogotá, que dispongan, continúen
e intensifiquen las investigaciones conducentes a determinar las conductas
punibles de las personas que propiciaron la firma de los llamados “contratos
de cesión de derechos de posesión”, y se efectúe el procesamiento
correspondiente, para sustentar las imputaciones a que hubiere lugar, si aún no
se ha efectuado, procurando obtener medidas conducentes al restablecimiento del
derecho y a la restauración, incluyendo la plena reparación de los perjuicios
materiales y morales que quienes dolosamente prometieron en venta una posesión
que no tenían, causaron a las víctimas acá referidas, entre las cuales debe
incluirse a la Sociedad Ladrillera Los Molinos del Sur, Ltda. en liquidación y
al Distrito Capital de Bogotá, por las obligaciones que tiene que asumir en el
cabal cumplimiento de la presente sentencia.
Decimocuarto.-
SOLICITAR al Procurador General de la
Nación que disponga la designación de agentes especiales, que realicen las
funciones de Ministerio Público en cada una de las acciones penales, de
acuerdo con lo indicado en el punto anterior, y que efectúe lo que esté a su
cargo para que se cumpla a plenitud lo ordenado en esta sentencia.
Decimoquinto.-
SOLICITAR al Personero Distrital de
Bogotá, al Defensor del Pueblo y al Director del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar que, en el marco de sus respectivas funciones, vigilen el
adecuado y oportuno acatamiento de lo dispuesto en esta providencia.
Decimosexto.-
SOLICITAR a los Secretarios Distritales
de Ambiente y de Integración Social de Bogotá que, con apoyo de la Alcaldía de la Localidad Rafael Uribe Uribe y de las demás
entidades competentes, adelanten campañas y
actividades de educación ambiental, particularmente en dicha Localidad y en el
asentamiento al cual se refiere esta sentencia y sus alrededores, con el fin de
evitar el negativo impacto ambiental del vertimiento de aguas residuales y el
lanzamiento de residuos sólidos en el cauce de la quebrada Chiguaza y su
entorno, debiendo propiciar que se haga realidad el parque que autoridades del
Distrito Capital de Bogotá han anunciado que erigirá en sus riveras.
Decimoséptimo.- Para conservar la unidad del procedimiento, ENVIAR
todos los expedientes acumulados, junto con lo acopiado y realizado por la
Corte Constitucional, al Juzgado 71 Civil
Municipal de Bogotá, al cual le correspondió en reparto el primer asunto recibido
en esta Corte, acá radicado como T-3229964, atinente al derecho o derechos
quebrantados a Freidicio Rodríguez Melo, diligenciamiento al cual fueron
acumulados los subsiguientes. Dicho despacho, al que la respectiva oficina
judicial o la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura le
concederá una condigna exención de reparto o reforzará para descongestión, si
así lo solicitare y sustentare, quedará a cargo de hacer cumplir la totalidad
de lo determinado en el presente fallo, conservando la competencia sobre la
totalidad de lo analizado y decidido, hasta que sean restablecidos a cabalidad
los derechos vulnerados y desaparezcan los riesgos de adicionales quebrantamientos
de similar origen.
Decimoctavo.-
LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para que se cumpla lo indicado en dicho precepto en lo atinente a
todos y cada uno de los procesos acumulados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
Con aclaración parcial  de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaría General
ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEXEI JULIO ESTRADA
A LA SENTENCIA T-908/12
Referencia: expediente T-3.229.964, T-3.237.891,
T-3.237.991, T-3.238.004 y T-3.381.434, acumulados.
Acción de tutela instaurada por Freidicio Rodríguez
Melo (T-3.229.964), Carlos Arévalo Herrera (T-3.237.891), Ana Graciela Ramírez
Martínez (T-3.237.991), Jorge Hernando Murcia (T-3.238.004) y Nancy Garzón
Pinto (T-3.381.434), con varias coadyuvancias posteriores.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Sexta de Revisión, aclaro
parcialmente mi voto a la providencia adoptada en los asuntos de la referencia.
En
general comparto la decisión proferida por la Sala de Revisión, esto es, el
amparo del derecho a la vivienda de los
tutelantes, afectados por la realización de un desalojo sin el lleno de los
requisitos establecidos en la jurisprudencia de esta Corporación[163],
a la luz de las Observaciones No. 4 y 7 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas.[164]
Sin
embargo, aclaro mi voto para precisar la interpretación que deberá hacerse del
punto noveno de la parte resolutiva de la sentencia proferida por esta Sala de
Revisión. En este aparte de la decisión se concede a la Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C. la posibilidad de determinar, dentro de las medidas allí
mencionadas, los remedios que encuentre necesarios y adecuados para garantizar
el derecho a la vivienda de los tutelantes y de quienes resultarán beneficiados
por los efectos inter comunis de esta providencia, siempre que cumplan
con las condiciones establecidas en el mismo fallo: (i) identificación en las solicitudes de tutela o dentro
del censo que efectuará la Alcaldía Mayor de Bogotá, (ii) no poseer bien raíz
en el Distrito Capital y (iii) ser ocupante de la zona por desalojar a la fecha
de la diligencia, el 18 de enero de 2012.
En
este punto encuentro necesario entonces advertir que el propósito de esta Sala
de Revisión fue conceder al Distrito Capital un margen de decisión dentro de
las alternativas mencionadas por esta Corporación en el punto noveno aludido:
1.
De un lado, como medida
prioritaria de protección del derecho a la vivienda de quienes se verían
afectados por la práctica de la diligencia de lanzamiento, la cual se suspendió
por un término de seis (6) meses, se dispone la reubicación de los habitantes
del barrio Los Molinos a quienes beneficia este fallo de la Corte
Constitucional. Bajo este supuesto, el Distrito Capital deberá disponer de
recursos propios, de destinación a
vivienda de interés social, y/o de los recursos previstos en la Ley 1537 de
2012, para facilitar el acceso de los habitantes del predio en cuestión a una
vivienda digna y adecuada, en similares, o mejores,  condiciones de
habitabilidad, disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura y
localización, de las que ocupan en la actualidad;
2.
Bajo la segunda de las
alternativas indicadas en el fallo, y a disposición de la Administración
Distrital, se encuentra la posibilidad, subsidiaria, de regularizar la
situación en la que se encuentran los habitantes del barrio Los Molinos,
cobijados por el pronunciamiento de esta Corporación. En este supuesto, la
Alcaldía Mayor deberá adquirir los predios en cuestión a través de un proceso
de negociación voluntaria o expropiación, para proceder posteriormente a su
adjudicación a los actuales ocupantes, beneficiados por la sentencia de la
Corte Constitucional.
Por
todo lo anterior, aunque comparto la decisión adoptada por la Sala en la
resolución del caso concreto, de tutelar los derechos invocados por los
peticionarios, encuentro necesario precisar el sentido de las órdenes
impartidas por la Sala en el punto noveno de la parte resolutiva de la
sentencia de la referencia.
Fecha ut supra,
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
[1] Personería jurídica reconocida mediante Resolución 497 de
diciembre 12 de 2011, domicilio carrera 5 I N° 48-Q-03 sur.
[2] En la sentencia
C-802 de octubre 2 de 2002, M. P. Jaime Córdova Triviño, se lee que el orden
público está referido a “las condiciones necesarias para el desenvolvimiento
armónico y pacífico de las relaciones sociales y, en consecuencia, para la
realización de los derechos y el cumplimiento de los deberes correlativos”.
Además: “El orden público es un supuesto de la pacífica convivencia, es el
escenario de desenvolvimiento normal de las relaciones entre el poder y la
libertad. De allí que el concepto de orden público se ligue siempre a las
condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad requeridas para el
despliegue de la vida en comunidad y para la afirmación de sus miembros como
seres libres y responsables.”
[3] Cfr. C-024/94 (enero 27), M. P. Alejandro Martínez
Caballero; T-1104/08 (noviembre 16) y T-201/10 (marzo 23), M. P. Humberto
Sierra Porto.
[4] “Sentencias C-024 de 1994; C-1444 de 2000.”
[5]“Sentencia C-825 de 2004.”
[6]“Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. 21 de abril de 1982.”
[7]“Sentencia C-492 de 1992.”
[8]“Sentencia C-117 de 2006.”
[9] “Sentencia C-825 de 2004.”
[10] “Sentencia T-443 de 1993.”
[11] “El artículo 82
del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 30 de la Ley 446/98, a su vez recientemente modificado por el artículo 1° de la Ley 1107/2006, estipula lo siguiente: ‘Objeto de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está
instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad
de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con
capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen
funciones propias de la distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo
de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de
conformidad con la Constitución y la ley. // Esta jurisdicción podrá juzgar,
inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.
// La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones
proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. // Las
decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales
disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional.’ (subrayado fuera del
texto).”
[12] “Sentencia T-443/93.”
[13] Art. 218 Const., entre otros.
[14] Código Civil,
art. 762: “La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de
señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí
mismo, o por otra persona que la tenga en su lugar y a nombre de él. // El
poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo.” Art.
775 ib.: “Se llama mera tenencia la que se ejerce sobre una cosa, no como
dueño sino en lugar y a nombre del dueño. El acreedor prendario, el secuestre,
el usufructuario, el usuario, el que tiene derecho de habitación, son meros
tenedores de la cosa empeñada, secuestrada, o cuyo usufructo, uso o habitación
les pertenece. // Lo dicho se aplica generalmente a todo el que tiene una cosa
reconociendo dominio ajeno.”
[15] T-201 de marzo
23 de 2010, M. P. Humberto Sierra Porto.
[16] T-201 de 2010 precitada.
[17] C-241 de 2010 citada.
[18]“Sentencias T-278 de 1993; T-431 de 1993; T-576 de 1993; T-203 de
1994; T-398 de 1994; T-194 de 1996; T-238 de 1996;  T-705 de 1998; T-878 de
1999; T-746 de 2001; SU 805 de 2003; T-1023 de 2005; T-093 de 2006; T-331 de 2008.”
[19]“Diccionario Jurídico. Segunda Edición, 2006,  Editorial
Constitución y Leyes, Madrid. P. 286.”
[20] C-241 de 2010 citada.
[21] Cfr. T-627 de agosto 27 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz; T-1023 de octubre 23 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[22] Cfr. SU-805 de septiembre 18 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-1023/05 citada.
[23] “Sentencia C-543 de 1992”
[24] “Sentencia T-974 de 2003”
[25] “Sentencia T-179 de 1996”
[26] T-1023 de 2005 citada.
[27] “Esta observación se produjo como comentario al artículo 11
del pacto ‘El derecho a una alimentación adecuada, también conocido como el
derecho a la alimentación, se interpreta como que requiere ‘la disponibilidad
de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades
alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura
determinada. Esto debe ser accesible a todos, lo que implica una obligación de
proporcionar programas especiales para los grupos vulnerables. El derecho a una
alimentación adecuada implica también un derecho al agua. El derecho a una
vivienda adecuada, también conocido como el derecho a la vivienda, es ‘el
derecho a vivir en algún lugar de la seguridad, la paz y la dignidad.’[46] Se
requiere una ‘adecuada privacidad, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una
adecuada ubicación en relación con el trabajo y los servicios básicos - todo
ello a un coste razonable.’ Las Partes deben garantizar la seguridad de la
tenencia y que el acceso es libre de discriminación, y para eliminar progresivamente
el trabajo de hogar. Los desalojos forzosos, que se define como ‘la retirada
permanente o temporal en contra de su voluntad de individuos, familias y / o
comunidades de los hogares y / o las tierras que ocupan, sin la disposición de,
y acceso a formas adecuadas de protección jurídica o de otra índole’, son,
prima facie, una violación del Pacto’.  (Subrayado fuera de texto.)”
[28] Reza el mencionado inciso de la norma citada que: “È compito della
Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando
di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno
sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i laboratori
all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.”
[29] En este
sentido, se destacan las reformas constitucionales aprobadas en 1936, cuyo
efecto fue descrito por esta corporación en la sentencia C-595 de agosto 18 de 1999, M. P.  Carlos Gaviria Díaz, en los siguientes términos: “La reforma Constitucional de
1936 comportó un cambio notable en el sistema político colombiano, en la
concepción de las funciones que al Estado incumben, en la injerencia posible y
legítima de éste en el campo económico, en el compromiso con una distribución
más racional de la riqueza y en la acción dirigida a mitigar la situación de
los grupos sociales más pobres, y material y formalmente más desamparados.”
[30] En la sentencia
C-449 de julio 9 de 1992, M. P. Alejandro Martínez Caballero, sostuvo esta
corporación: “La concepción clásica del Estado de derecho no desaparece sino
que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la
dignidad de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad jurídica que
proporciona la legalidad se le aúna la efectividad de los derechos humanos que
se desprende del concepto de lo social. El respeto por los derechos humanos, de
un lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal,
por otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía del
Estado social de derecho. En este sentido el concepto de Estado social de
derecho se desarrolla en tres principios orgánicos: legalidad; independencia y
colaboración de las ramas del poder público para el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado; y criterios de excelencia.”
[31] Así, en sentencia C-566 de noviembre 30 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se expuso: “El Estado social de derecho se erige sobre los valores
tradicionales de la libertad, la igualdad y la seguridad, pero su propósito
principal es procurar las condiciones materiales generales para lograr su
efectividad y la adecuada integración social. A la luz de esta finalidad, no
puede reducirse el Estado social de derecho a mera instancia prodigadora de
bienes y servicios materiales. Por esta vía, el excesivo asistencialismo, corre
el riesgo de anular la libertad y el sano y necesario desarrollo personal.”
[32] Consideraciones convergentes ya han sido expuestas por esta
corporación, como se observa, entre otras, en la sentencia T-533 de septiembre
23 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz (no está en negrilla en el texto
original): “El Estado social de derecho, instituido por el constituyente
colombiano, define la naturaleza del régimen político, económico y social,
identificándolo con los valores y fines enunciados en el Preámbulo de la Constitución. La superación del Estado de derecho como garantía de la libertad y de la
igualdad formales tiene lugar en el Estado social de derecho mediante la
acentuación de los elementos finalistas que guían la actividad estatal
administrativa y política. La persona humana y su dignidad constituyen el
máximo valor de la normatividad constitucional, cuyo reconocimiento conlleva
importantes consecuencias para el sistema de relaciones económicas y sociales.”
[33] Ibídem: “El avance del Estado social de derecho, postulado en la Constitución, no responde al inesperado triunfo de ninguna virtud filantrópica, sino a la
actualización histórica de sus exigencias, las cuales no son ajenas al
crecimiento de la economía y a la activa participación de los ciudadanos y de
sus organizaciones en el proceso democrático.”
[34] Así, en la sentencia C-546 de octubre 1 de 1992, Ms. Ps.
Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero, la Corte afirmó: “El mandato constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas
las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los
fines  esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes que genera esa labor humana…”.
[35] El artículo
octavo, al referirse al respeto por la vida privada y familiar de los
habitantes de la unión, dispone: “1. Toda persona tiene derecho al respeto
de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. 2. No
podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho
sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya
una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad
nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del
orden y la prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o
de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás”
[36] “… 3. Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para
garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos
suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y
las legislaciones y prácticas nacionales.”
[37] “... Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda
digna y decorosa...”
[38] “Vivienda y planificación urbana
1) Toda persona tiene, para sí y su
familia, derecho a una vivienda de tamaño adecuado que cumpla normas
satisfactorias de higiene y comodidad y proteja la privacidad de la persona y
la familia…”
[39] “1) Toda persona tiene derecho a un
hogar. No puede privarse arbitrariamente de un hogar a ninguna persona.”
[40] “La vivienda.
1) Toda persona tiene el derecho de tener acceso a una
vivienda adecuada.
2) El Estado debe adoptar medidas legislativas y de otra
índole razonables, dentro de los recursos de que dispone, para lograr la
realización progresiva de este derecho.
3) No puede desalojarse a ninguna persona ni demolerse su
hogar sin orden judicial dictada después de haberse considerado todas las
circunstancias pertinentes. Ninguna ley puede permitir desalojos arbitrarios.”
“1) Todo niño tiene derecho a… la
vivienda…”.
[41] T-084 de marzo 2 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[42] T-1677 de diciembre 5 de 2000, M. P. Fabio Morón Díaz, entre otras.
[43] T-1180 de
diciembre 2 de 2008 y T-274 de abril 13 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[44] T-820 de noviembre 19 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[45] T-203 de abril 7 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa: “Ahora bien, aunque se ha dicho que el derecho a la vivienda digna no es exigible
directamente por vía de tutela, lo cierto es que esta restricción desaparece
cuando su quebrantamiento vulnera o pone en peligro derechos fundamentales.
Ciertamente, la Corte Constitucional ha reconocido en prolija jurisprudencia
que, en virtud del factor de conexidad, los derechos de segunda generación
v.gr. los derechos a la salud, a la seguridad social o a la vivienda digna,
pueden ser protegidos de la misma forma que los derechos fundamentales.”
[46] Entre otras, pueden citarse las sentencias T-109 de febrero 22 de
2011, T-088 de febrero 15 de 2011, T-484 de junio 20 de 2011, todas con ponencia de Luis Ernesto Vargas Silva.
[47] Entre otras, sentencia T-585 de junio 2 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto.
[48] T-484 de junio 20 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva
[49] T-1091 de
octubre 26 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[50] T-894 de agosto 26 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[51] T-155 de marzo
12 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[52] T-528 de 21 de junio de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[53] T-065 de febrero 4 de 2011, Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo.
[54] T-1091 de octubre 26 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[55] Una sentencia
en la que se pueden observar claramente los reparos alguna vez expuestos por la Corte contra el reconocimiento del derecho a la vivienda digna como fundamental, es la T–495 de noviembre 7 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, donde la Corte expuso: “El derecho a la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de
la Constitución Política. Dicha norma le impone al Estado la responsabilidad
de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho en favor
de todos los colombianos y de promover planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de ejecución de dichos planes.
Lo anterior
no significa que el Estado esté en la obligación de proporcionar vivienda a la
totalidad de los habitantes del país que adolezcan de dicha necesidad, pues
como lo señala el artículo 51 de la Carta, su obligación se concreta en fijar
condiciones y promover planes de vivienda dentro de las capacidades que su
estructura protectora le permita, teniendo en cuenta la situación
socioeconómica del país y las apropiaciones de orden presupuestal que se hayan
destinado para esos rubros.
El derecho
a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un
desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la
administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin,
sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los
asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las
autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los
sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit
del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos
establecidos por la ley.
Así entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la persona un
derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del Estado su plena
satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones jurídico -
materiales que lo hagan posible. De manera que una vez dadas dichas condiciones,
el derecho toma fuerza vinculante y sobre el mismo se extenderá la protección
constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin.” (No está en negrilla en el texto original.)
[56] Cfr. T-958 de
septiembre 6 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett), T-791 de agosto 23 de
2004 (M. P. Jaime Araújo Rentería) y T-585 de 2008, ya citada.
[57] H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9ª Edición, Munich,
1994, p. 141, citado en Arango Rivadeneira, Rodolfo, El
concepto de derechos sociales fundamentales. Editorial Legis, 2ª ed.,
Bogotá, D. C., 2012, pág. 9.
[58] “… para distinguir conceptualmente entre derechos subjetivos,
que son las expectativas positivas (o de prestaciones) o negativas (de no
lesiones) atribuidas a un sujeto por una norma jurídica, y los deberes
correspondientes que constituyen las garantías asimismo dictadas por normas
jurídicas, ya sean estas las obligaciones o prohibiciones correlativas a
aquéllos, que forman las que en el apartado 2 he llamado garantías primarias, o
bien las obligaciones de segundo grado, de aplicar la sanción o de declarar la
nulidad de las violaciones de las primeras, que forman las que he llamado
garantías secundarias”, Ferrajoli, Luigi. Derechos y Garantías, la ley
del más débil. Editorial Trotta, 7ª edición, 2010, pág. 59
Aun
cuando los obligados y los acreedores sean entes “impersonales”, no se
deja de anteponer el acreedor al deudor como situados en los respectivos
extremos de un vínculo jurídico, que implica la potestad de aquel para exigir
de éste el cumplimiento de su obligación, lo cual es mucho más evidente en el
derecho privado y comporta dificultad en su exigibilidad dentro del ámbito del
derecho constitucional, en el que la efectividad de los derechos y la exigencia
de los deberes correlativos incluye no solo el ámbito jurídico sino el político
y, así, su exigibilidad por las vías jurídicas depende en gran medida de la
voluntad política.
[59] “La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de
otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en
ellos.”
[60] Al respecto, en la sentencia T-881 de octubre 17 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se lee: “Una síntesis de la configuración jurisprudencial
del referente o del contenido de la expresión ‘dignidad humana’ como entidad
normativa, puede presentarse de dos maneras: a partir de su objeto concreto de
protección y a partir de su funcionalidad normativa. Al tener como punto de
vista el objeto de protección del enunciado normativo ‘dignidad humana’, la Corte ha identificado a lo largo de su jurisprudencia, tres lineamientos claros y
diferenciables: (i) La dignidad humana entendida como autonomía o como
posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus
características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como
ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la
dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales,
integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)… De otro lado al
tener como punto de vista la funcionalidad, del enunciado normativo ‘dignidad
humana’, se han identificado tres lineamientos: (i) la dignidad humana
entendida como principio fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del
Estado, y en este sentido la dignidad como valor. (ii) La dignidad humana
entendida como principio constitucional. Y (iii) la dignidad humana entendida
como derecho fundamental autónomo.” En convergente sentido, pueden observarse
las sentencias T-1134 de noviembre 11 de 2004, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, y C-793 de noviembre 4 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[61] T-1103 de
noviembre 6 de 2008, M. P. Humberto A. Sierra Porto.
[62] T-855 de
noviembre 15 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[63] Cfr. T-025 de
enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-086 de febrero 9 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-760 de julio 31 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[64] T-684 A de septiembre 14 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[65] Piénsese, por ejemplo, en el derecho
fundamental a fundar medios de comunicación masiva, dispuesto en el artículo 20
de la carta, cuyo ejercicio se dificultaría si no se contara con un marco
normativo que desarrolle su consagración constitucional.
[66] C-793 de
noviembre 4 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[67] T-406 de junio 5 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón.
[68] Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos,
1976.
[69] http://www.cinu.org.mx, Naciones Unidas,
Centro de Información.
[70] Cfr. que en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, 1994), la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en
Desarrollo (Barbados, 1994), la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales (Yokohama, 1994), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), la Cumbre Mundial en favor de la Infancia (Nueva York, 1990) y la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien, Tailandia, 1990), se trataron
también importantes cuestiones sociales, económicas y ambientales, en
particular diversos elementos del programa de desarrollo sostenible.
[71] De igual manera, en el cuerpo de
la Declaración se estableció que “en respuesta a ese desafío los
asentamientos humanos deben considerarse instrumentos y objetos del desarrollo.
Los objetivos de las políticas de asentamientos son inseparables de las metas
de cada uno de los sectores de la vida social y económica”.
[72] La Declaración de Estambul sobre Asentamientos
Humanos indicó: “La falta de
desarrollo y la gran extensión de la pobreza absoluta pueden inhibir el goce
pleno y efectivo de los derechos humanos y debilitan la democracia frágil y la
participación popular.”
[73] “Procedimiento de Legalización de Asentamientos Humanos”.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, diciembre de
2005.
[74] Tomado de la exposición
de motivos de la Ley 388 de 1997
[75] Artículo 1° de la Ley 388 de 1997.
[76] “Por la cual
se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.
[77] Posteriormente revisado por el Decreto 469 de 2003 y compilado
por el Decreto 190 de 2004.
[78] Artículo 158, Decreto 190 de 2004.
[79] Decreto derogado por el artículo 31 del Decreto 510 de 2010, “Por
el cual se reglamenta el procedimiento para la legalización urbanística de
asentamientos humanos en Bogotá, D.C y se dictan otras disposiciones”.
[80] Decreto 564 de
2006, derogado por el artículo 138 del Decreto (nacional) 1469 de 2010, excepto los artículos 122 a 131, que hacen referencia al proceso de legalización de asentamientos humanos constituidos por
viviendas de interés social.
[81] “Procedimiento de Legalización de Asentamientos Humanos”,
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, diciembre de
2005.
[82] Política Pública de Asentamientos Humanos del Municipio de
Soacha.
[83] En la sentencia C-580 de junio 6 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, fueron resueltas las objeciones gubernamentales al proyecto
de Ley 51 de 1998 Senado - 109 del mismo año Cámara, por el cual se desarrollaba
el artículo 38 de la Constitución en lo referente a las “asociaciones comunales”;
después, en la sentencia C-520 de julio 11 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, declaró exequible por los cargos analizados el parágrafo 1° del
artículo 16 de la Ley 743 de 2002, según el cual “ninguna persona natural
podrá afiliarse a más de un organismo de acción comunal”.
[84] El artículo 38 de la Constitución garantiza el derecho a la libre asociación para el “desarrollo de las distintas actividades que las personas
realizan en sociedad”.
[85] En el fallo C-580 de 2001 se explicó también que los organismos
de acción comunal fueron adoptados en 1886 en Estados Unidos de América, siendo
creados los “fondos comunales” en Denver hacia 1989. Se recordó que en
Cambridge, Inglaterra, se empleó la expresión “desarrollo de la comunidad” hacía
1948, correspondiente a los programas comunitarios adelantados por la Corona en sus colonias africanas, para generar “cambios sustanciales a nivel colectivo”.
A su vez, se indicó que la expresión “desarrollo comunitario” fue en
primer lugar empleada por las Naciones Unidas en 1956, señalando que los
Estados deben apoyar el trabajo comunitario; por ello, en la respectiva década,
a petición de varios países, se implementaron programas que “involucraron el
desarrollo comunitario como una política de gobierno”.
[86] En la misma sentencia C-580 de 2001 también se indicó que para
1963 se ejecutaron múltiples programas de desarrollo nacional, “concertados
con el gobierno, con lo cual se vislumbra desde ese entonces la participación
popular en los planes de desarrollo (art. 340 de la C.P.)” (énfasis en el texto original).
[87] La importancia de los organismos de acción comunal resulta de tal
relevancia, que la “Ley 19 de 1958 sobre Reforma Administrativa facultó a
las Asambleas y al Gobierno Nacional para delegar en las juntas de Acción
Comunal funciones de control y vigilancia a determinados servicios públicos.” Cfr.
La Acción Comunal en Colombia. Resultados de una evaluación en 107
municipios. Ministerio de Gobierno, Dirección de Integración y Desarrollo
de la Comunidad, División de Programación y Capacitación. Técnico en
Planteamiento Humberto Triana y Antorveza. Bogotá, Imprenta Nacional, 1970,
pág. 23.
[88] Cfr. C-580 de
2001.
[89] Décadas atrás se había considerado que la adecuada actividad de
la acción comunal es una forma de erradicar y prevenir la violencia en
Colombia. Cfr. La Acción Comunal en Colombia, ob. cit., págs. 19 a 22.
[90] Según el artículo 8º de la Ley 743 de 2002, los organismos de
acción comunal de primer grado son las juntas de acción comunal y las juntas de
vivienda comunitaria, siendo estas últimas organizaciones cívicas integradas
por familias reunidas para adelantar programas de mejoramiento o
autoconstrucción de vivienda. En el segundo grado se encuentra la asociación de
juntas de acción comunal; en el tercero la federación de acción comunal; y en
el cuarto, la confederación nacional de acción comunal.
[91] Cfr. artículo. 8° de la Ley 743 de 2002.
[92] Según el artículo 21 de la Ley 743 de 2002, los afiliados y/o
afiliadas son los miembros de la junta de acción comunal, los residentes
fundadores y quienes se afilien posteriormente. Para efectos de establecer el
número mínimo de afiliados, entre otros aspectos, dicha Ley fue desarrollada
por el Decreto Reglamentario 2350 de 2003, cuyo artículo 1º preceptúa: “Número
mínimo de afiliados y/o afiliadas. De conformidad con la delimitación del
territorio establecida en el artículo 12 de la Ley 743 de 2002 y para efectos de la constitución de los organismos comunales se requiere:
a) La Junta de Acción Comunal que se constituya por barrio, conjunto residencial, sector o etapa
del mismo, en las capitales de departamento y en la ciudad de Bogotá, D. C.,
requiere un número mínimo de setenta y cinco (75) afiliados;
b) La Junta de Acción Comunal que se constituya en las divisiones urbanas de las demás cabeceras de
municipio y en las de corregimientos e inspecciones de policía, requiere un
número mínimo de cincuenta (50) afiliados;
c) La Junta de Acción Comunal que se constituya en las poblaciones en que no exista delimitación
por barrios, requiere un número mínimo de treinta (30) afiliados;
d) La Junta de Acción Comunal que se constituya en los caseríos o veredas requiere un número mínimo
de veinte (20) afiliados.”
[93] En el capítulo VII de la Ley 743 de 2002 (arts. 58 a 61) se regula lo relacionado con la disolución y liquidación de las organizaciones de acción
comunal, consagrando en el artículo 58 que aquello ocurrirá por mandato legal,
previo debido proceso, o por decisión de sus miembros, requiriendo en este
último caso la aprobación de la entidad gubernamental competente (art. 59).
[94] Según el artículo 4° del Decreto 2350 de 2003, adicionalmente, el
acta correspondiente a la elección de directivas debe estar firmada por los
miembros del tribunal de garantías nombrados por la organización comunal para
tal fin.
[95] La referida norma preceptúa lo siguiente (no está en negrilla en
el texto original): “Artículo 143. Funciones. Corresponde a los alcaldes
de los municipios clasificados en categoría primera y especial, el
otorgamiento, suspensión y cancelación de la personería jurídica, así como la
aprobación, revisión y control de las actuaciones de las juntas de acción
comunal, junta de vivienda comunitaria y asociaciones comunales de juntas
domiciliadas en la municipalidad, de conformidad con las orientaciones
impartidas al respecto, por el Ministerio del Interior.
El
alcalde podrá delegar estas atribuciones en las instancias seccionales del
sector público de gobierno.
El
ejercicio de estas funciones está sujeto a la inspección y vigilancia del
Ministerio del Interior, en los mismos términos que preceptúa la Ley 52 de 1990 y el Decreto 2035 de 1991, con respecto a los departamentos y Distrito Capital
de Bogotá o normas que lo sustituyan.
PARÁGRAFO.
El Gobierno Departamental podrá hacer extensiva la competencia a que se refiere
este artículo a los municipios de su respectiva jurisdicción que tengan
debidamente organizado el sector público de gobierno, a instancia de los
interesados, previo dictamen sobre su capacidad de gestión, efectuado por la
dependencia departamental que ejerza la inspección, control y vigilancia a los
organismos comunales.”
[96] Acorde con el artículo 6° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2° de la Ley 617 de 2000, los municipios de categoría especial son “aquellos
distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos mil uno
(500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales” y
los de primera categoría son lo que su población esté “comprendida
entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos
ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil
(100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales
mensuales”.
[97] El artículo 63
de la Ley 743 de 2002 en lo relacionado con la inspección, vigilancia y control
de los organismos de acción social, hace referencia al parágrafo 1º del artículo
3º de la Ley 52 de 1990, “por la cual se establece la estructura orgánica
Marco del Ministerio de Gobierno; se determinan las funciones de sus
dependencias; se dictan otras disposiciones y se conceden unas facultades
extraordinarias”, según el cual: “A partir de los noventa días
siguientes a la promulgación de la presente Ley el otorgamiento, suspensión y
cancelación de personería jurídica, así como la aprobación, revisión y control
de las actuaciones de las juntas de acción comunal, asociaciones de acción
comunal de carácter local o departamental y de las corporaciones y fundaciones
de carácter local o departamental relacionadas con las comunidades indígenas
será competencia de los Gobernadores, del Alcalde del D.E. de Bogotá, Intendentes
y Comisarios de conformidad con las orientaciones impartidas al respecto, por
el Ministerio de Gobierno, quienes podrán delegar estas atribuciones en las
instancias seccionales a que se refiere el parágrafo del artículo 1 de la
presente Ley.” Igualmente, el referido artículo 63 remite al artículo 143
de la Ley 136 de 1994, ya citado.
[98] Cfr. artículo
25 del Decreto 2530 de 2003.
[99] Cfr. artículo 7º numeral 12 del Decreto 890 de 2008.
[100] “Por el cual
se asigna el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control
sobre las Juntas de Acción Comunal, Juntas de Vivienda Comunitaria y Asociaciones
de Juntas de Acción Comunal domiciliadas en Bogotá, D. C, en el Departamento
Administrativo de Acción Comunal Distrital.”
[101] “Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura,
organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá,
distrito capital, y se expiden otras disposiciones.”
[102] Gaceta Constitucional 19 de marzo 11 de 1991, pág. 73.
[103] C-041 de febrero 9 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[104] Viana Cleves, María José. El principio de confianza legítima
en el derecho administrativo colombiano, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2007, p. 158.
[105] Hernando Santiago, Francisco José. “Principios generales del
derecho nacionales y derecho comunitario”, Actas del Coloquio celebrado por
el 50 aniversario del Tratado de Roma, pág. 70.
[106] Caso C-81/72
Civil Service Salaries E.C. Commission vs. E.C. Council.
[107] Viana Cleves, ob. cit., p. 162.
[108] Cfr., entre otras, T-729 de agosto 25 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-773 de septiembre 25 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-021 de enero 22, M. P. Jaime Araújo Rentería, T-079 de enero 31, M. P. Rodrigo Escobar Gil, T-630 de junio 26, M. P. Jaime Córdoba Triviño, y T-1179 de diciembre 2. M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto, las cuatro últimas de 2008; T-200 de marzo 29 y T-472 de
julio 16, ambas de 2009 y con ponencia del Magistrado Jorge Iván Palacio
Palacio; T-135 de febrero 24, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-207 de
marzo 23, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; T-908 de noviembre 12, M. P. Mauricio González Cuervo y T-895 de diciembre 11 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, estas cuatro de
2010; T-152 de marzo 7, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-192 de marzo 17, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, ambas de 2011.
[109] En dicho caso, se produjo la mutación de bien privado a bien de uso público.
[110] C-944 de octubre 1° de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[111] “La doctrina que ha estudiado la formación del Derecho
Internacional del Medio Ambiente ha definido las características que regían
este tipo de normatividad antes de la Declaración de Estocolmo en 1972: (i) ‘la mayoría de reglas internacionales sobre la conservación del medio ambiente se
presentó dispersa en tratados bilaterales concertados en el marco tradicional
de la cooperación transfronteriza’ (...); (ii) ‘los pocos tratados
multilaterales concluidos con un objetivo medioambiental específico se limitaron,
bien a proteger ciertas especies (de flora y fauna), elegidas en su mayoría por
su mera utilidad económica (...)’.  Vid.  Remiro Brotóns, Antonio.
Derecho Internacional.  Capítulo XXXIX, pág. 1126.  McGraw-Hill, Madrid, 1997.”
[112] “Compuesta por 26 principios, en cuyo preámbulo se lee: ‘La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Reunida en Estocolmo del 5
al 16 de junio de 1972.
Atenta
a la necesidad de un criterio y principios comunes que ofrezcan a los pueblos
del mundo inspiración y guía para preservar y mejorar el medio ambiente humano.
Proclama
que:
1. El
hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea, el cual le da el
sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual,
moral, social y espiritualmente. (...)
Los
dos aspectos del medio ambiente humano, el natural y el artificial, son
esenciales para el bienestar del hombre y para el goce de los derechos humanos
fundamentales, incluso el derecho a la vida misma.
2. La Protección y mejoramiento del medio ambiente humano en una cuestión fundamental que afecta al
bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del mundo entero, un deseo
urgente de los pueblos de todo el mundo y un deber de todos los gobiernos.
3.  (...) A nuestro alrededor vemos multiplicarse las pruebas del
daño causado por el hombre en muchas regiones de la Tierra: niveles peligrosos de contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres vivos;
grandes trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera; destrucción y
agotamiento de recursos insustituibles y graves deficiencias, nocivas para la
salud física, mental y social del hombre, en el medio por el creado,
especialmente en aquel en que vive y trabaja.
6.  (...) Por ignorancia o indiferencia, podemos causar daños
inmensos e irreparables al medio terráqueo del que dependen nuestra vida y
nuestro bienestar.
Por
el contrario, con un conocimiento más profundo y una acción más prudente,
podemos conseguir para nosotros y para nuestra posteridad unas condiciones de
vida mejores en un medio más en consonancia con las necesidades y aspiraciones
de vida del hombre.’
Además,
de los principios consignados en esta Declaración, es necesario resaltar, por
lo menos, los siguientes:
Principio
1
El
hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de
condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar
una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger
y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.
(...)
Principio
2
Los
recursos naturales de la tierra, incluidos, el aire, el agua, la tierra, la
flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas
naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y
futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga.
(...)
Principio
4
El
hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar
juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestre y su hábitat, que
se encuentren actualmente en grave peligro por una combinación de factores
adversos.”
[113] “Asamblea General de las Naciones Unidas, resolución 37/7 de
octubre 28 de 1982.  Sobre el conjunto de valores consignados en este documento
la Corte no puede dejar de resaltar las siguientes declaraciones y principios:
La
especie humana es parte de la naturaleza y la vida depende del funcionamiento
ininterrumpido de los sistemas naturales que son fuente de energía y de
materias nutritivas,
(...)
Toda
forma de vida es única y merece ser respetada, cualquiera que sea su utilidad
para el hombre, y con el fin de reconocer a los demás seres vivos su valor
intrínseco, el hombre ha de guiarse por un código de acción moral,
(...)
Los
beneficios duraderos que se pueden obtener de la naturaleza dependen de la
protección de los procesos ecológicos y los sistemas esenciales para la
supervivencia y de la diversidad de las formas de vida, las cuales quedan en
peligro cuando el hombre procede a una explotación excesiva o destruye los
hábitats naturales,
El
deterioro de los sistemas naturales que dimana del consumo excesivo y del abuso
de los recursos naturales y la falta de un orden económico adecuado entre los
pueblos y los Estados, socavan las estructuras económicas, sociales y políticas
de la civilización,
(...)
“I.
PRINCIPIOS GENERALES
“1.
Se respetará la naturaleza y no se perturbarán sus procesos esenciales.”
“2.
No se amenazará la viabilidad genética de la tierra; la población de todas las
especies, silvestres y domesticadas, se mantendrá a un nivel por lo menos
suficiente para garantizar su supervivencia; asimismo, se salvaguardarán los
hábitats necesarios para este fin.”
“3.
Estos principios de conservación se aplicarán a todas las partes de la
superficie terrestre, tanto en la tierra como en el mar; se concederá
protección especial a aquellas de carácter singular, a los ejemplares
representativos de todos los diferentes tipos de ecosistemas y a los hábitats
de las especies o en peligro.”
“4.
Los ecosistemas y los organismos, así como los recursos terrestres, marinos y
atmosféricos que son utilizados por el hombre, se administrarán de manera tal
de lograr y mantener su productividad óptima y continua sin por ello poner en
peligro la integridad de los otros ecosistemas y especies con los que
coexistan.
“5.
Se protegerá a la naturaleza de la destrucción que causan las guerras u otros
actos de hostilidad.”
[114] “Anexa al informe de la conferencia de las naciones unidas sobre
el medio ambiente y el desarrollo, celebrada en la ciudad de Río de Janeiro,
del 3 al 14 de junio de 1992.  Contiene 27 principios que, aunque pretenden
desarrollar los valores de la Declaración de Estocolmo, se reducen a pautas sobre desarrollo sostenible.”
[115] C-431 de abril 12 de 2000, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[116] Según la Comisión Mundial del Medio Ambiente de la ONU, puede definirse como “un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin
poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus
propias necesidades”. Ver http://www.cinu.org.mx/temas/des_sost.htm.
Uno de los
documentos dirigidos a  crear conciencia en la humanidad sobre la problemática
ambiental fue el “Informe de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo”, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1987, con la
participación de 19 Estados, entre ellos Colombia, donde se indicó: “A
mediados del Siglo XX, vimos por primera vez nuestro planeta desde el espacio.
Los historiadores seguramente podrán considerar que esta visión tuvo un impacto
mayor en el pensamiento que el que tuvo la revolución copernicana del siglo
XVI. Desde el espacio, nosotros vemos una pequeña y frágil esfera compuesta no
por la actividad humana y las construcciones en general, sino por un esquema de
nubes, océanos, zonas verdes, y suelos. La inhabilidad de la humanidad para
coordinar sus actividades dentro de tales esquemas está cambiando radicalmente
los sistemas planetarios. Muchos de estos cambios están acompañados de peligros
que amenazan la vida. Esta nueva realidad coincide con nuevos desarrollos
positivos de este siglo. Desde el espacio, nosotros vemos y estudiamos la
tierra como un organismo cuya salud depende de la salud de todos sus
componentes.”
[117] Art. 3° Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del
Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
[118] T-724 de septiembre
26 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[119] Cfr., entre otras, T-418 de mayo 25 de 2010, M. P. María Victoria Calle Correa.
[120] Política
Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH), Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Dirección de Ecosistemas - Grupo de Recurso Hídrico, Bogotá, 2010.
[121] Rodríguez, Gloria Amparo; Lozano Acosta,
Carlos y Gómez Rey, Andrés. Protección jurídica del agua en Colombia. Colección
ambiente y desarrollo sostenible, editoriales Universidad del Rosario e Ibáñez,
Bogotá, 2011.
[122] Cfr. Resolución 497 de diciembre de 2011, mediante la cual la Directora General del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, IDPAC, reconoció personería a la Junta de Acción Comunal del Barrio Bosques de los Molinos y
ordenó realizar los respectivos registros (fs. 52 a 54 cd. 1 Corte).
[123] T-569 de agosto 25 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[124] Cfr. T-626 de 2000 y T-045 de 2009, ya citadas.
[125] Cfr., por ejemplo, la promesa de compraventa de posesión suscrita
en marzo 13 de 2010 por el señor Carlos Arévalo Herrera.
[126] Cfr. las ampliaciones de las demandas de tutela de Ana Graciela
Ramírez Martínez, Carlos Arévalo Herrera, Jorge Hernando Murcia Velandia y
Freidicio Rodríguez Melo (fs. 1 a 12 del acta de la inspección judicial).
[127] Durante la diligencia de inspección judicial la Corte constató que los residentes del inmueble objeto de querella derivaron algunos cables
eléctricos de un poste de luz que suministra ese servicio a un barrio aledaño,
los cuales adaptaron a una serie de postes adquiridos por la comunidad, derribados
y algunos quebrados durante el desalojo. Igualmente, la señora Jeimy Paola
Patiño Moreno, Tesorera de la Junta de Acción Comunal Bosques de los Molinos
Sur, expuso que la comunidad se organizó como barrio y pagaban una cuota de luz
por un medidor, instalado por la empresa de energía CODENSA.
[128] Cfr. Resolución 497 de diciembre de 2011, ya citada.
[129] F. 64 cd. 1 Corte.
[130] Fs. 65 a 67 ib..
[131] F. 66 ib., no está en negrilla en el texto original. En cuanto al
cumplimiento de los requisitos, es de observar que, contrario a lo transcrito, no
aparece que se hubiere verificado la cabal delimitación del territorio
respectivo.
[132] Cfr. f. 53 v. ib.. La existencia de la referida Junta de Acción
Comunal también se verifica con el auto de inscripción 3663-2011 ante el
Subdirector de Asuntos Comunal del IDPAC, donde se reitera que dicha asociación
tiene personería jurídica debidamente reconocida (fl. 51 ib.).
[133] Cfr. T-097 de 2011, precitada.
[134] Art. 82 Const.: “Es deber del Estado velar por la protección
de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular.”
[135] Tal ilegitimidad no deviene del proceder de los desalojados, sino
de quienes les prometieron en venta una posesión que después se señala que no
tenían.
[136] Párrafo 3 de la Observación General N° 7: “El empleo de la expresión ‘desalojos forzosos’ es en cierto modo problemático. Esta expresión pretende
transmitir el sentido de arbitrariedad e ilegalidad. Sin embargo, para muchos
observadores la referencia a los ‘desalojos forzosos’ es una tautología, en
tanto que otros critican la expresión ‘desalojos ilegales’ por cuanto que
supone que la legislación pertinente brinda una protección adecuada y se ajusta
al Pacto, cosa que no siempre es así en absoluto. Asimismo, se ha señalado que
el término ‘desalojos injustos’ es aún más subjetivo dado que no se refiere a
ningún marco jurídico. La comunidad internacional, especialmente en el contexto
de la Comisión de Derechos Humanos, ha optado por la expresión ‘desalojos
forzosos’ sobre todo teniendo en cuenta que todas las alternativas propuestas
adolecían también de muchos de esos defectos.”
[137] Párrafos 14 y 15, Observación N° 7 ib..
[138] Ver el acta de la inspección judicial
realizada por la Corte Constitucional, y sus anexos (registros fotográficos,
entre otros), cd. 1 Corte.
[139] Constátese así mismo que, esclareciéndose en este asunto
acumulado la concesión de unas tutelas, frente a derechos que también atañen a
menores de edad, la parte final del numeral 9º del
artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 hace presumir la indefensión del niño. Cfr.
además, entre otros, los fallos T-331 de julio 15 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo y T-046 de enero 29 de 1999, M. P. Hernando Herrera Vergara.
[140] Cfr. T-801 de diciembre 16 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[141] Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Ximenes Lopes vs. Brasil:
“103. La Corte Interamericana considera que toda persona que se encuentre en
una situación de vulnerabilidad es titular de una protección especial, en razón
de los deberes especiales cuyo cumplimiento por parte del Estado es necesario
para satisfacer las obligaciones generales de respeto y garantía de los
derechos humanos. La Corte reitera que no basta que los Estados se abstengan
de violar los derechos, sino que es imperativa la adopción de medidas
positivas, determinables en función de las particulares necesidades de
protección del sujeto de derecho, ya sea por su condición personal o por la
situación específica en que se encuentre, como la discapacidad.” (No
está en negrilla en el texto original.)
[142] Cfr. preámbulo y arts. 1° y 95.2 Const., entre otros.
[143] Cfr. intervención 16 de las pruebas recaudadas por la Corte: “Indicó que en la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, fue demolida en
su totalidad la vivienda ‘del señor Jorge Arcila Buriticá’, persona en estado
de debilidad manifiesta, el cual con ocasión de la demolición tuvo que ser
internado de urgencia en un centro hospitalario. Sin embargo, regresó al
terreno objeto de desalojo y se instaló en un ‘cambuche improvisado’, porque no
cuenta con solución de vivienda”.
[144] Cfr. las exposiciones efectuadas por los cuatro primeros
durante la inspección judicial, sintetizadas en los antecedentes de esta
sentencia.
[145] Argumento que se prueba con el registro fotográfico
obtenido en la inspección judicial efectuada por la Corte.
[146] Carpeta 29 anexa al cuaderno 1 Corte, donde además se
encuentra fotocopia de la cédula de ciudadanía N° 51.792.422, expedida a nombre
de Nancy Garzón Pinto, nacida en marzo 25 de 1961; al igual que de una tarjeta
de identidad a nombre del joven Norvey Hernán Guerrero Garzón (fotocopia
difícilmente legible).
[147] “… 3. Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para
garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de
recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho
comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales.”
[148] Observación N° 7, adoptada por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en desarrollo del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuyo artículo 11.1. se lee (no
está en negrilla en el texto original): “Los Estados Partes en el presente
Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí
y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a
una mejora continua de las condiciones de existencia…”.
[149] “... Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa...”
[150] “Vivienda y planificación urbana
1) Toda persona tiene, para sí y su
familia, derecho a una vivienda de tamaño adecuado que cumpla normas
satisfactorias de higiene y comodidad y proteja la privacidad de la persona y
la familia…”
[151] “1) Toda persona tiene derecho a un
hogar. No puede privarse arbitrariamente de un hogar a ninguna persona.”
[152] “La vivienda.
1) Toda persona tiene el derecho de tener acceso a una
vivienda adecuada.
2) El Estado debe adoptar medidas legislativas y de otra
índole razonables, dentro de los recursos de que dispone, para lograr la
realización progresiva de este derecho.
3) No puede desalojarse a ninguna
persona ni demolerse su hogar sin orden judicial dictada después de haberse
considerado todas las circunstancias pertinentes. Ninguna ley puede permitir
desalojos arbitrarios.”
“1) Todo niño tiene derecho a… la vivienda…”.
[153] En varias oportunidades, la Corte Constitucional ha decidido modular los efectos de sus fallos para extenderlos a
personas que, estando en situación equiparable a la de los demandantes, no han
instaurado la acción respectiva, o acudieron a un procedimiento separado. Esta
modulación tiene como fundamento i) el deber de garantizar la supremacía de la Constitución Política y su integridad, y ii) la obligación de proteger a otras personas los
mismos derechos constitucionales fundamentales reclamados por los actores
dentro de análogas circunstancias. La figura ha sido utilizada por esta
corporación en, v. gr., sentencias en las que ha declarado un estado
inconstitucional de cosas (T-153 de 1998, T-590 de 1998, T-847 de 2000, T-025
de 2004), conociendo la Corte que existe un grupo de personas determinadas que
se encuentran en la misma situación de los peticionarios, de manera que si solo
fueran tutelados los derechos de éstos, se violaría la igualdad debida a los
demás que se hayan en equivalente situación. Al efecto pueden ser consultadas
las sentencias i) T-1258 de 2008, donde se resolvió el caso de una persona con
problemas de crecimiento, afectada en su acceso a la información y a la
atención pública al interior de esta Corte, al no sobrepasar la “baranda”,
estableciéndose que los efectos de la sentencia no sólo cobijarían al
demandante sino a todas las personas que sufrieran enanismo; ii) SU-1023 de
2001, en la cual la Corte decidió que sus órdenes debían tener efectos inter
comunis, para proteger los derechos de todos los pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., por considerar que de concederse el amparo
solo en beneficio de los peticionarios, se podía afectar a los demás
pensionados que no habían interpuesto la acción; iii) T-210 de marzo 23 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, precitada.
[154] En particular, serán cumplidos los requisitos señalados en
la Observación General 7 de la CDESC, reconocidos en la jurisprudencia de esta
Corte (cfr. T-349 de mayo 15 de 2012), según más adelante se relaciona (punto
19).
[155] Art. 58 (inc. 4°) Const.: “Por motivos de utilidad
pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado…”
[156] “El Defensor del Pueblo… ejercerá las siguientes
funciones: // 1ª Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y
a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante
las autoridades competentes o entidades de carácter privado…” (Art. 282
Const.)
[157] Nombres obrantes en la información acopiada en la
inspección judicial efectuada por la Corte Constitucional. Se colocó entre [ ] los nombres, al parecer repetidos, de tres
accionantes.
[158] Este listado de los coadyuvantes que presentaron sus escritos
directamente a esta corporación, es meramente ilustrativo.
[159]
Cfr. Guía para la viabilización de proyectos de vivienda de interés social
urbana, Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana.
[160] Dentro de las especificadas en la parte motiva de la presente
diligencia, serán particularmente cumplidos los requisitos señalados en la Observación General 7 de la CDESC, reconocidos en la jurisprudencia de esta Corte (cfr. T-349
de mayo 15 de 2012).
[161] Nombres obrantes en la información acopiada en la
inspección judicial efectuada por la Corte Constitucional. Se colocó entre [ ] los nombres, al parecer repetidos, de tres
accionantes.
[162] Coadyuvantes que presentaron sus escritos directamente a esta
corporación, que los relaciona de manera puramente
ilustrativa, al igual que en la nota de pie de página inmediatamente anterior.
[163] La evolución de la jurisprudencia constitucional en materia de
desalojos forzosos puede verse, entre otras,  en las sentencias T-423 de 1992, T-251 de 1995, T-309 de 1995, T-495 de 1995, T-569 de
1995, T-172 de 1997, T-494 de 2005, T-617 de 2005, T-079 de 2008 y T-349 de 2012.
[164] Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales. Observación General No. 4. El derecho a una vivienda adecuada.
doc. E/1991/23. 1991 y Observación General No. 7. El derecho a una vivienda
adecuada: los desalojos forzosos. Doc. E/1991/23. 1991. Estas observaciones
generales fueron incluidas en la jurisprudencia constitucional a partir de
sentencias como la T-958 de 2001, C – 936 de 2003 y T–585 de 2006.