C-482-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-482/02
OBJECION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Facultades
del Ministro delegatario para presentación/OBJECION PRESIDENCIAL-Facultad
del Ministro delegatario para presentación
DELEGACION DE
FUNCIONES CONSTITUCIONALES PRESIDENCIALES-Requisitos deben ser satisfechos en su totalidad para
Ministro delegatario
OBJECION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Potestad
del Gobierno y facultad de delegación por el Presidente
La posibilidad de
objetar un proyecto de ley por razones de inconstitucionalidad es una de las
potestades que la Constitución otorga al Gobierno y por tanto, el Presidente,
puede delegarla si cumple con el lleno de los requisitos.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Análisis circunscrito a razones formuladas por
Gobierno
CONSEJO
PROFESIONAL NACIONAL DE BACTERIOLOGIA-Organo del orden nacional/PROFESION-Organización,
dirección, fomento, inspección y vigilancia
PROFESION-Reglamentación/PROFESION-Previsión
de órganos para ordenamiento de funciones que corresponda al Estado
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO/TITULO DE IDONEIDAD-Potestad legal para determinar exigencia/PROFESION-Reserva
de ley para ejercicio de inspección y vigilancia
PROFESION-Inspección y vigilancia por autoridades
competentes
COLEGIO DE PROFESIONALES
PROFESION-Organización en colegios de estructura y
funcionamiento democrático/PROFESION-Asignación legal de funciones públicas y
controles a organizadas como colegios
PROFESION-Competencia para funciones de inspección y
vigilancia/PROFESION-Determinación legal de autoridad competente para
inspección y vigilancia/PROFESION-Determinación legal de características
de autoridad para inspección y vigilancia
Las funciones de
inspección y vigilancia sobre las profesiones legalmente establecidas no
competen con exclusividad al Presidente de la República, y por ello bien puede
la ley determinar  cuál sea la autoridad competente al efecto. Así las cosas,
la ley puede igualmente determinar las características de la autoridad que cree
para tal función- órgano unipersonal o pluripersonal-, fijar su integración (con
servidores públicos o con intervención de particulares, etc.), objetivos y
funciones.
PROFESION-Potestad legislativa de conformación del
órgano encargado de las funciones
ENTIDAD NACIONAL-Creación debe contar con iniciativa
gubernamental
CONSEJO PROFESIONAL
NACIONAL DE BACTERIOLOGIA-Atribución
de funciones que de ordinario corresponden a organismos administrativos
nacionales
ENTIDAD NACIONAL-Creación no puede tomarse sin relación
alguna con la estructura del Estado
ENTIDAD NACIONAL-Creación legislativa de otras no reviste
calidad de inescindible con la de determinar estructura de la administración
ENTIDAD NACIONAL-Creación legislativa ejercida en forma
independiente
ENTIDAD NACIONAL-Creación legislativa no condicionada a
otra
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Determinación
legislativa/ENTIDAD NACIONAL-Creación legislativa de otras
ENTIDAD NACIONAL-Creación por expresa decisión legislativa
ENTIDAD NACIONAL-Creación legislativa que afecta estructura
de la administración
CONSEJO
PROFESIONAL NACIONAL DE BACTERIOLOGIA-Creación que afecta estructura de la administración
MINISTRO Y
DIRECTOR DE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO-Formulación de políticas, dirección de actividad
administrativa y ejecución de la ley bajo la dirección del Presidente
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Jefe de Gobierno
y autoridad administrativa
ENTIDAD NACIONAL-Creación y sostenimiento
INICIATIVA
GUBERNAMENTAL EN ENTIDAD NACIONAL-Creación
DESCENTRALIZACION
POR COLABORACION-Organismos
en donde coexisten Estado y particulares/DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA
EXTENDIDA O INDIRECTA
ENTIDAD NACIONAL-Intervención permanente de representantes
de asociaciones profesionales y organismos relacionados
PROFESION-Actividades de promoción, fomento e
inspección y vigilancia del ejercicio/ASOCIACIONES PROFESIONALES-Compete
al Estado contribuir a la organización, promoción y capacitación
COLEGIO DE
PROFESIONALES-Categoría
específica
PROFESION-No previsión constitucional de colegiatura
obligatoria en inspección y vigilancia
CONSEJOS
PROFESIONALES, COLEGIOS PROFESIONALES Y ASOCIACIONES PROFESIONALES
SOCIEDAD Y
DERECHO-Formas sociales y
jurídicas en estado puro/PARTICULARES-Vinculación estrecha al ejercicio
de funciones públicas especialmente administrativas
SUJETO PRIVADO-Técnicas de asociación a realización de
funciones públicas
AUTOADMINISTRACION CORPORATIVA
FUNCION PUBLICA-Ejercicio privado
ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA Y FUNCION PUBLICA-Realidades que no se corresponden con exactitud
FUNCION PUBLICA-Sujeción al derecho público y vinculación
a la administración
FUNCION
ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Variedad de modalidades
FUNCION
ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Supuestos
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Atribución
directa por ley a organización privada
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Previsión
legal para atribuir a particulares directo ejercicio
ASOCIACION Y FUNDACION DE
PARTICIPACION MIXTA
CONSEJO
PROFESIONAL NACIONAL DE BACTERIOLOGIA-Creación por iniciativa del Gobierno
ADMINISTRACION
NACIONAL-Creación de
organismo modificatorio por no presentación de proyecto por Gobierno
ENTIDAD NACIONAL-Vulneración de reserva de iniciativa
legislativa del Gobierno
CONSEJO
PROFESIONAL DEPARTAMENTAL DE BACTERIOLOGIA
Referencia: OP-060
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 87/01 Senado - 148/01 Cámara “Por
la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Bacteriología, se dicta
el código de Bioética y otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS*
Bogotá D.C.,
veinticinco (25) de junio de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio
recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 28 de mayo de 2002,
el Presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 87/01
Senado - 148/01 Cámara “Por la cual se reglamenta el ejercicio de la
profesión de Bacteriología, se dicta el código de Bioética y otras
disposiciones”, objetado parcialmente por el Gobierno Nacional por razones
de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo previsto en los
artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se
pronuncie sobre su exequibilidad.
El trámite
legislativo del proyecto fue el siguiente:
1. El día primero
(01) de marzo de 2001, el Representante a la Cámara Lázaro Calderón Garrido
radicó el proyecto ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes.
En la misma fecha, el Presidente de esa Corporación ordenó su reparto a la
Comisión Sexta Constitucional Permanente y dispuso su envío a la Imprenta
Nacional para efectos de la publicación (fl. 355).
2. Según
certificación que obra en el expediente (fl. 310), el doce (12) de junio de
2001, la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, con ponencia conjunta de María Isabel Mejía, María Clementina
Vélez, Sandra Elena Villadiego, Luis Carlos Ordosgoitia y Alonso Acosta Osio
(ponente coordinador), debatió y aprobó el proyecto con trece (13) votos y un
impedimento. El día catorce (14) de agosto del mismo año se surtió debate en
sesión plenaria de la Cámara, donde fue aprobada la ponencia también presentada
por los Representantes mencionados (fl. 229).
3. El proyecto fue
remitido al Senado de la República donde recibió primer debate y fue aprobado
por unanimidad por la Comisión Sexta Constitucional Permanente el 18 de octubre
de 2001, previa ponencia presentada por los Senadores María Cleofe Martínez,
José Matías Ortiz y Mauricio Jaramillo (fl. 219). El debate en plenaria se
llevó a cabo el 30 de octubre de 2001 (fl. 150).
4. Una vez remitido
el proyecto de ley al Gobierno, y recibido por éste el 28 de noviembre de 2001,
el 12 de diciembre siguiente fue devuelto al Congreso sin la correspondiente
sanción, por objeciones de inconstitucionalidad (fls. 27 a 32).
5. En sesión
plenaria del 17 de abril de 2002, la Cámara de Representantes aprobó el informe
presentado por los representantes Alonso Acosta Osio y María Clementina Vélez
y, en consecuencia, declaró infundadas las objeciones presidenciales al
Proyecto de Ley No. 148/01 Cámara - 087/01 Senado (fls. 14-26).
6. Por su parte, el
informe de objeciones presentado por los senadores María Cleofe Martínez y
Guillermo Santos, fue aprobado en plenaria del Senado el 14 de mayo de 2002,
luego de considerar que las objeciones eran infundadas. De esta manera, el
Congreso desestimó las objeciones formuladas por el Presidente de la República
(fls. 2-13 y 356).
7. El presidente del
Senado remitió entonces el proyecto, para que sea la Corte Constitucional quien
decida sobre su exequibilidad.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación la
Corte transcribe el texto definitivo del proyecto de ley No. 87/01 Senado -
148/01 Cámara, aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional, y
se subrayan los artículos objetados.
Proyecto ley No.
87/01 Senado - 148/01 Cámara:
“LEY Nº  ___
“POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL EJERCICIO DE LA PROFESION DE BACTERIOLOGÍA, SE DICTA
EL CODIGO DE BIOETICA Y OTRAS DISPOSICIONES.”
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TITULO I
DE LA PROFESION Y EL PROFESIONAL
DE BACTERIOLOGIA
Artículo 1°. Definición. La Bacteriología es una profesión de nivel superior
universitario con formación social, humanística, científica e investigativa
cuyo campo de acción se desarrolla fundamentalmente en las áreas de promoción
de la salud, prevención, diagnóstico, pronóstico y seguimiento de la
enfermedad, vigilancia epidemiológica y el aseguramiento de la calidad, el
desarrollo biotecnológico, la investigación básica y aplicada, la
administración y docencia relacionadas con la carrera, la dirección científica
y la coordinación del laboratorio y los bancos de sangre.
Artículo 2°. Del profesional de bacteriología. El bacteriólogo es un profesional
universitario con una formación científica, cuyo campo de acción se desarrolla
fundamentalmente en las áreas relacionadas con la promoción de la salud, la
prevención, diagnóstico, pronóstico y seguimiento de la enfermedad, vigilancia
epidemiológica, el control de calidad, el desarrollo biotecnológico, la
investigación básica y aplicada, la administración, docencia en las áreas
relacionadas con su campo específico con proyección social.
Artículo 3°. Campo de acción del bacteriólogo. El profesional de la bacteriología podrá
ejercer su profesión dentro de una dinámica inter y transdisciplinaria, además
aportará al trabajo intra e intersectorial los conocimientos y habilidades
adquiridas en su formación universitaria de pregrado y posgrado, mediante la
experiencia, la investigación y la educación continuada.
Artículo 4°.
El Bacteriólogo podrá desempeñarse en gerencia, dirección científica, técnica y
administrativa, coordinación y asesoría en:
a. Instituciones
y servicios que integren la seguridad social, la salud pública y privada.
b. Laboratorios
dedicados al aseguramiento de procesos y procedimientos clínicos, humanos,
forenses, animales, ambientales, industriales y otros afines a su formación
profesional.
c. Bancos de
sangre en sus diferentes áreas.
d. Asistencia, docencia, investigación en
el campo de la salud con proyección social.
Parágrafo.
Igualmente el Bacteriólogo deberá participar e integrar los equipos para la
inspección, vigilancia y control de los laboratorios y servicios relacionados
con su formación profesional.
TITULO II
DEL EJERCICIO DE LA PROFESION DE
BACTERIOLOGIA
Artículo 5°. Requisitos para ejercer la profesión. Para ejercer la Profesión de
Bacteriología se requiere acreditar su formación académica e idoneidad
profesional, mediante la presentación del título respectivo conforme a la Ley,
haber cumplido con el servicio Social Obligatorio y obtener la Tarjeta
profesional expedida por el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología, el
cual se crea por la siguiente Ley.
Parágrafo Primero. Las Tarjetas profesionales, Inscripciones o
Registros expedidas a Bacteriólogos por las Secretarías de Salud de los
diferentes Departamentos, Distritos o Municipios del país, con anterioridad a
la vigencia de la presente Ley, conservan su validez y se presumen auténticas.
Parágrafo Segundo. Mientras se crea el Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología, las Tarjetas profesionales, inscripciones o registros de los
Bacteriólogos serán expedidas por las Secretarías de Salud de los diferentes
Departamentos, Distritos o Municipios del país.
Artículo 6°. De la tarjeta profesional. Sólo podrá obtener la Tarjeta Profesional
de Bacteriólogo, ejercer la profesión y usar el respectivo título dentro del
territorio colombiano, quienes:
a. Hayan
adquirido o adquieran el título de Bacteriólogo, otorgado en facultades de
Universidades oficialmente reconocidas.
b. Hayan
adquirido o adquieran el título de Bacteriólogo, en universidades que funcionen
en países con los cuales Colombia haya celebrado tratados o convenios sobre
reciprocidad de títulos.
c. Hayan
adquirido o adquieran el título de bacteriólogos en universidades que funcionen
en países con los cuales Colombia no haya celebrado tratados o convenios sobre
equivalencia de títulos, siempre que se solicite convalidación del título ante
las autoridades competentes de acuerdo a las normas vigentes.
Artículo 7°. Del ejercicio ilegal de la profesión de bacteriología. Entiéndase por ejercicio ilegal de la
Profesión de Bacteriología, toda actividad realizada dentro del campo de
competencia señalado en la presente ley, por quienes no ostentan la calidad de
Bacteriólogo o en profesionales en Ciencias de la Salud, Química, Biología u
otros profesionales que realicen gran parte de las labores propias de esta área
de trabajo y no estén autorizados debidamente para desempeñarse como tales.
Parágrafo.
Quienes sin llenar los requisitos establecidos en la presente ley ejerzan la
profesión de Bacteriología en Colombia, recibirán las sanciones que la Ley
ordinaria fija para los casos del ejercicio ilegal.
TITULO III
DE LOS DERECHOS, DEBERES, OBLIGACIONES
Y PROHIBICIONES Y COMPETENCIAS DEL PROFESIONAL
DE BACTERIOLOGIA
Artículo 8°. Derechos del bacteriólogo. El Bacteriólogo tiene los siguientes
derechos:
a. Ser respetado
y reconocido como Profesional Científico.
b. Recibir
protección especial por parte del empleador que garantice su integridad física
y mental, en razón de sus actividades profesionales como lo establece la
Constitución.
c. Recibir
capacitación adecuada con el fin de ampliar los conocimientos en el ejercicio
profesional y estar al tanto de los últimos avances científicos, tecnológicos y
académicos en las áreas de su competencia.
d. Ejercer la
profesión dentro del marco de las normas de ética vigentes.
e. Proponer
innovaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
f. Contar con el
recurso humano, tecnología e insumos adecuados y necesarios para el desempeño
oportuno y eficiente de su profesión.
Artículo 9°. Deberes y obligaciones del bacteriólogo. Son deberes y obligaciones del
Bacteriólogo:
a. Guardar el
secreto profesional salvo en las excepciones que la ley lo considere.
b. Realizar un
estricto control de calidad de los procesos, servicios y productos finales.
c. Exigir el
suministro de reactivos con calidad certificada, que garanticen la
confiabilidad de los resultados.
d. Entregar en
forma clara, precisa y oportuna los resultados de los análisis realizados.
e. Certificar con
su firma y número de Registro Profesional cada uno de los análisis realizados.
f. Atender
pacientes con enfermedades infectocontagiosas, al uso de sustancias tóxicas y
reactivos químicos necesarios para desempeñar su profesión, siempre y cuando,
reciba los elementos de protección laboral que garantice su integridad física y
mental, de acuerdo a la normatividad vigente en materia de alto riesgo, así
como los beneficios de descanso que compense los posibles peligros que asume en
su labor.
g. Respetar los
principios y valores que sustentan las normas de ética vigentes para el
ejercicio de su profesión y el respeto por los derechos humanos.
h. Cumplir y
hacer cumplir las normas de bioseguridad vigentes.
Artículo 10. Prohibiciones. Son prohibiciones aplicables al profesional de la
Bacteriología en el ejercicio de su profesión:
a. Participar en
programas que signifiquen la fabricación de armas bacteriológicas, genéticas o
cualquier elemento biológico que atente contra la salud comunitaria.
b. Realizar
labores inherentes a la profesión que excedan a su formación, a su capacidad
física y mental que comprometan la calidad de los procesos e implique deterioro
en la salud del bacteriólogo y como consecuencia la del paciente.
c. Omitir o
retardar el cumplimiento de las actividades profesionales.
d. Solicitar o
aceptar prevendas o beneficios indebidos para realizar sus actividades.
e. Realizar
actividades que contravengan la buena práctica profesional.
Artículo 11. Las competencias del profesional de la bacteriología
son:
a. Participar en
la formulación, diseño, implementación y control de programas, planes y
proyectos de atención en salud en el área de su competencia de acuerdo con las
políticas nacionales de salud.
b. Ejercer
responsabilidades y funciones de asistencia, gestión, administración,
investigación, docencia, tanto en áreas generales como especializadas y
aquellas conexas con su ejercicio, tales como asesorías, consultorías y otras
seleccionadas.
c. Participar en
la definición de criterios y estándares de calidad en las dimensiones
científicas, tecnológicas y éticas de la práctica profesional.
TITULO IV
DEL CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL
DE BACTERIOLOGIA
Artículo 12. El Consejo Profesional Nacional de Bacteriología. Créase el Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología, como órgano del orden nacional, de fomento, promoción control y
vigilancia del ejercicio de la Profesión de Bacteriología de carácter
permanente de dirección, consulta y asesoría del Gobierno Nacional, en relación
con las políticas de desarrollo de la profesión, el cual estará integrado por
los siguientes miembros:
a. El Ministro
de Salud o su delegado.
b. El Ministro
de Educación o su delegado.
c. Un (1)
representante designado por el Instituto Nacional de Salud, INS.
d. Dos (2)
representantes del Colegio Nacional de Bacteriólogos designados por ellos
mismos.
e. Un
representantes de la Asociación de Programas de Bacteriología designados por
ellos mismos.
f. Un (1)
representantes de las asociaciones de bacteriología que estén legalmente
constituidas, designados por ellos mismos.
Artículo 13. Funciones del Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología. El
Consejo Profesional Nacional de Bacteriología tendrá su sede en la ciudad de
Bogotá, D. C., sus funciones son:
a. Expedir su
propio reglamento y el de los Consejos Departamentales, su estructura,
organización, funcionamiento y financiación.
b. Registrar,
controlar y expedir la Tarjeta Profesional a quienes llenen los requisitos de
ley y fijar los costos de los derechos correspondientes.
c. Promover la
actualización, capacitación, investigación y calidad académica de la Profesión
de Bacteriología.
d. Cooperar
con las asociaciones profesionales y sus sociedades científicas de
Bacteriología en las actividades conducentes al estímulo y desarrollo de la
profesión.
e. Fomentar el
ejercicio de la Profesión de Bacteriología dentro de los postulados de la
bioética profesional.
f. Notificar
ante las autoridades competentes las violaciones comprobadas a las
disposiciones legales que reglamenten el ejercicio profesional de la
Bacteriología.
g. Crear
Consejos Profesionales Departamentales de Bacteriología, los cuales se regirán
por las normas que expida el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología con
observancia de la Ley vigente.
h. Definir
criterios para establecer estándares en la práctica del ejercicio profesional.
i. Proponer
políticas y disposiciones para la formación, actualización, distribución y
empleo del recurso humano de Bacteriología.
j. Definir los
planes mínimos de dotación de los servicios de salud con relación a los
recursos materiales y humanos en los laboratorios.
k. Elaborar
planes proyectivos para la atención del laboratorio en concordancia con los
cambios socioeconómicos, técnicos, científicos y el sistema de seguridad social
en salud.
l. Dar
lineamientos para el desarrollo de la investigación en Bacteriología, de
acuerdo a las necesidades del país.
m. Analizar
las necesidades de profesionales bacteriólogos en la población colombiana y
proponer metas de atención a corto, mediano y largo plazo.
n. Establecer
criterios para asegurar condiciones laborales adecuadas, bienestar y seguridad
en el ejercicio profesional.
o. Elegir a
los miembros del Tribunal de Bioética que reúnan los requisitos previstos por
la ley.
p. Resolver
sobre la suspensión o cancelación de la tarjeta profesional del bacteriólogo,
por faltas al Código de Bioética y al correcto ejercicio profesional.
q. Todas las
demás que le señalen las leyes.
Artículo 14. De los consejos profesionales departamentales de
bacteriología.
Créanse Consejos Profesionales Departamentales de bacteriología, en aquellas
Capitales de Departamentos donde existan un número determinado de profesionales
en esa área a discrecionalidad del Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología o donde funcionen o llegaran a funcionar facultades de
Bacteriología debidamente aprobadas por el Estado y estarán integrados por:
a. Secretario
de Salud o su delegado.
b. Secretario
de Educación o su Delegado.
c. Dos (2)
representantes del Colegio Departamental de Bacteriólogos.
d. Un (1)
representante de la Asociación de Programas de Bacteriología.
TITULO V
DEL CODIGO DE BIOETICA PARA EL EJERCICIO
DE LA PROFESION DE BACTERIOLOGIA
CAPITULO I
Disposiciones
generales
Artículo 15.
El ejercicio de la Profesión de Bacteriología debe ser guiada por criterios,
conceptos y elevados fines que propendan a enaltecer su profesión; por lo
tanto, están obligados a ajustar sus actuaciones profesionales a las disposiciones
de las siguientes normas que constituyen su Código de Bioética Profesional.
CAPITULO II
Deberes frente a
las condiciones especificas
de la profesión de bacteriología
Artículo 16.
Son deberes frente a las condiciones específicas de la profesión de
Bacteriología:
a. Cumplir y
hacer cumplir todos los reglamentos exigidos por la Ley que ampara el ejercicio
profesional tales como: obtener el título universitario debidamente registrado,
prestar el servicio social obligatorio, mantener vigente la tarjeta de
inscripción profesional y si posee laboratorio mantener actualizada la licencia
de funcionamiento.
b. Tener plena
conciencia de su responsabilidad profesional que implique permanentemente
actualización científica, tecnológica y administrativa para aplicar dichas
innovaciones en su desempeño profesional.
c. Ser
responsable de los daños y perjuicios que causen sus errores y estar obligado a
su reparación.
d. Ejercer su
profesión en condiciones de serenidad y juicio que garanticen la precisión de los
análisis.
e. Atender el
llamado que se le haga cuando:
– Se trate de un
caso de urgencias.
– No hubiese otro
profesional en la localidad o institución.
f. Ajustar su
conducta a normas de dignidad, honradez y seriedad.
g. Guardar el
secreto inherente a la profesión.
h. Ser
responsable del informe que ha sido certificado con su firma.
i. Realizar un
estricto control de calidad de todos los elementos, reactivos, equipos y
técnicas usadas en el laboratorio.
j. Promover el
respeto por la persona del bacteriólogo dentro y fuera de la comunidad
científica y profesional.
k. No hacer al
paciente comentarios que despierten su preocupación, y mucho menos diagnósticos
de la enfermedad que no son de su competencia.
l. Establecer
comunicación con el profesional que solicite los servicios al laboratorio
siempre que la situación del paciente lo requiera.
m. Exigir el
derecho a recibir una digna remuneración por su trabajo lo cual constituye un
medio normal de subsistencia.
n. Evitar que
profesionales ajenos a la bacteriología y laboratorio clínico se lucren de éste
a expensas de convertir la actividad asistencial del laboratorio en un negocio
personal.
o. Comprometer su
tiempo laboral únicamente con el número de exámenes que pueda realizar con
garantía de calidad para el diagnóstico.
p. No utilizar el
registro profesional para amparar diagnósticos hechos por terceros que no sean
competentes en el ejercicio de sus funciones y evitar cualquier mediación que
lo instrumentalice para obtener ganancias deshonestas para terceros ajenos a la
directa actividad profesional.
q. Tener plena
conciencia de los riesgos que conlleva el ejercicio de la profesión y en
consecuencia observar permanentemente las normas de bioseguridad requeridas.
CAPITULO III
Deberes frente al
paciente
Artículo 17.
Son deberes frente al paciente:
a. Atender con
celo y amabilidad a todo paciente que solicite sus servicios bajo las normas
éticas que exige la dignidad de la persona, cualquiera que sea su nacionalidad,
raza, posición social e ideas políticas o religiosas.
b. No realizar
exámenes innecesarios a los pacientes con fines netamente comerciales.
c. No permitir la
realización de análisis clínicos por el personal auxiliar que no es
profesionalmente competente.
d. Velar para que
las tarifas de los servicios prestados sean justas y reflejen los costos del
rigor científico y de la calidad requerida.
e. Mantener su
laboratorio con el decoro y la responsabilidad que requiere el ejercicio
profesional.
f. No negar los
servicios profesionales por temores a contagio o a situaciones desagradables.
g. Entregar en
forma clara, precisa y oportuna los resultados sin causar demora que perjudique
a los pacientes.
h. Certificar con
su firma y número de registro cada uno de los análisis realizados.
i. Dar al
paciente instrucciones claras y precisas sobre las condiciones adecuadas en la
toma de muestras, para garantizar la calidad y veracidad de los resultados.
Deberes frente a
las instituciones públicas  o privadas en las cuales el bacteriólogo
presta sus servicios
Artículo 18.
Son deberes frente a las Instituciones públicas o privadas en las cuales el
Bacteriólogo presta sus servicios:
a. Conocer las
leyes, las normas técnicas y los manuales de procedimientos para ajustar a
ellos la prestación adecuada de sus servicios.
b. No malgastar,
ni extremar la economía de materiales e insumos de laboratorio en perjuicio
económico de la empresa o usuarios.
c. Cumplir a
cabalidad sus deberes profesionales, honorarios y demás compromisos razonables
a que está obligado en la institución donde presta sus servicios.
d. Exigir el
suministro de materiales, equipos y reactivos con calidad certificada que
garantice la confiabilidad de los resultados.
e. Mantener al
día estadísticas y consumos de laboratorio.
f. No realizar
exámenes gratis a expensas económicas de la entidad donde presta sus servicios,
perjudicando a terceros.
g. No aprovechar
su vinculación con la institución para canalizar pacientes hacia su laboratorio
particular o a otros laboratorios produciendo así una competencia desleal.
h. No propiciar,
con su conducta escándalos que incidan en detrimento de la institución donde
labora y con menoscabo de la comunidad.
i. Cuidar las
pertenencias de la institución dándole buen manejo y evitar su deterioro.
j. No desempeñar
cargos remunerados en los cuales sus honorarios sean coincidentes.
k. No aceptar
cargos laborales que superen su capacidad física, mental, científica y
profesional.
1. No retirarse
del sitio de trabajo sin haber concluido en forma responsable el trabajo
iniciado y al cual está comprometido.
m. No ser
infidente, con los conocimientos, tecnologías, aspectos económicos y
administrativos y demás particularidades de la institución donde labora.
CAPITULO V
Deberes frente a
los profesionales de bacteriología
Artículo 19.
Son deberes frente a los profesionales de Bacteriología:
a. Ser solidario
con los profesionales de Bacteriología y demás integrantes del equipo de salud,
evitando comentarios sin justificación que afecten su imagen y crédito
personal.
b. Reconocer y
respetar sus valores humanos y profesionales.
c. Denunciar a la
instancia competente toda práctica que conlleve al ejercicio ilegal e
inadecuado de la profesión.
d. Rechazar toda
forma de chantaje en su ejercicio profesional como sería el recibir u ofrecer
porcentajes por remisión de pacientes.
e. No realizar
procedimientos o modificaciones de los exámenes que incidan en disminución de
la calidad de los resultados, so pretexto de hacer ahorros, de disminuir costos
de ampliar ganancias.
f. Compartir con
los profesionales de Bacteriología nuevos conocimientos científicos y
tecnológicos, contribuyendo así a su progreso profesional.
g. Ser deferente
con los profesionales de Bacteriología en prestarles un servicio profesional a
menor costo.
h. Promover el
análisis permanente de las normas bioéticas que regulan el ejercicio
profesional.
CAPITULO VI
Deberes frente a
los subalternos
Artículo 20.
Son deberes frente a los subalternos:
a. Ofrecer un
trabajo digno y justo, respetando su seguridad y sus derechos.
b. No permitir al
personal subalterno la solución de problemas que requieren el juicio y la
participación exclusiva del Bacteriólogo.
c. Cumplir con
las normas legales en relación a la contratación de servicios.
d. Velar por el
crecimiento personal, el mejoramiento laboral y por la educación continuada de
sus subalternos.
e. Ser solidario
con los subalternos en situaciones que requieren especial apoyo de consejería
profesional.
f. Mantener con
el equipo de trabajo excelentes relaciones en las que prime la comprensión, la
tolerancia y el respeto.
g. Por encima de
cualquier concepto organizacional que implique jerarquías laborales, está la
visión humanizante que reconoce la dignidad de cada una de las personas
integrantes de un equipo de trabajo. En consecuencia, hay que despertar
sentimientos de comunión con los subalternos y estar muy atentos a compartir
solidariamente sus necesidades personales y familiares.
CAPITULO VII
Deberes frente a
sus compromisos docentes
Artículo 21.
Son deberes frente a sus compromisos docentes:
a. Permanecer
constantemente actualizado en la ciencia de su especialidad, en la constante
renovación tecnológica y en los procesos pedagógicos.
b. Valorar las
actitudes y contribuciones del estudiante, como interlocutor válido importante
del sistema enseñanza-aprendizaje, respeto sus patrones culturales, religiosos,
políticos y raciales.
c. Cultivar la
sensibilidad social en la docencia para que los estudiantes adquieran un
compromiso transformador del país en búsqueda de justicia y de oportunidades de
bienestar para todos los colombianos.
d. Formar al
estudiante con mentalidad y actitudes interdisciplinarias para que integre
eficientemente en equipos de trabajo en la salud.
e. Motivar al
estudiante para que sea agente activo de su propia formación, dándole
herramientas científicas y tecnológicas y estimulando su libertad e imaginación
creativa en los procesos de investigación.
f. Comunicar verbalmente
y con actitudes personales la jerarquía de valores éticos y morales que
conduzcan a un crecimiento de la persona y a un futuro ejercicio digno de la
profesión.
g. Vincular
íntimamente las tareas de docencia con las de investigación científica, de tal
manera que la enseñanza sea fruto de lo que ha investigado y a su vez se
esfuerce en investigar porque le motiva correr las fronteras del conocimiento y
compartirlo con sus estudiantes.
h. Promover la
información de líderes a través de su ejemplar ejercicio profesional.
i. Cultivar en
sus alumnos los valores que le permitan un permanente crecimiento personal y
profesional.
CAPITULO VIII
Deberes frente a
la investigación
Artículo 22. Propósito de la investigación en beneficio de los seres
humanos. El
propósito de la investigación en beneficio de los seres humanos y sin
detrimento de los ecosistemas, debe ser el de mejorar los procedimientos
diagnósticos terapéuticos y preventivos y la comprensión de la etiología y
patogenia de las enfermedades. De ninguna manera puede ser propósito de las
investigaciones científicas buscar hacer daño a los seres humanos y al habitad,
como es el caso de fabricar armas biológicas y microorganismos para el control
biológico de la agricultura que se liberen causando perjuicios imprevisibles.
Simultáneamente
con ser profesional de la bacteriología, hay que tomar alta conciencia de que
se es miembro de la comunidad científica, razón por la cual es un imperativo
ético participar activamente en investigaciones y en asociaciones de ciencia y
tecnología.
En el orden ético
de la investigación, primeramente se debe proceder con métodos alternativos, en
segundo lugar con animales y finalmente con humanos si el protocolo lo
requiere.
Artículo 23.
Investigación con métodos
alternativos. Los procedimientos alternativos comprenden métodos que
no utilizan directamente tejidos vivos. Estos incluyen modelos matemáticos y
simulaciones gráficas y computarizadas de las relaciones entre estructura y
función de los organismos vivos, basados en las propiedades fisicoquímicas de
dichos organismos. En cuanto se trate de aspectos epidemiológicos y de salud
pública, la bioestadística es un instrumento alternativo de investigación
científica de gran importancia. Por otra parte el acopio de información tanto
bibliográfica como telemática, permite establecer políticas de investigación
alternativa y evita repetir inoficiosamente lo que ya se ha investigado en
otras instancias.
Es un imperativo
ético que las instituciones universitarias y aquellas empresas que se dedican a
la investigación científica dispongan de los métodos alternativos para evitar
que se proceda directamente a utilizar organismos vivos (cultivos celulares,
microorganismos, plantas, animales y humanos) en estudios científicos.
Artículo 24. Investigación en animales. La experimentación en animales ha
permitido grandes avances en conocimientos biológicos y del bienestar del
hombre y de los animales, en particular en los que respecta al tratamiento y
prevención de enfermedades.
Es inevitable
realizar investigaciones en ciertas especies de animales para descubrir
métodos de prevención y tratamiento de enfermedades para las que aún no existen
medidas adecuadas de control, sobre todo enfermedades no transmisibles.
Desde el punto de
vista bioético, toda investigación científica en animales debe inscribirse en
el cumplimiento de la declaración universal de los derechos de los animales, de
la ONU y de las normas internacionales para la investigación biomédica con
animales vigente.
Artículo 25. Principios básicos para investigación en animales. Son principios básicos para
investigaciones en animales:
a. Cuando sea
posible en vez de animales deben emplearse modelos matemáticos, simulacros en
computador y sistemas biológicos in-vitro.
b. Los
experimentos con animales sólo deberán realizarse cuando se haya comprobado
debidamente su interés para la salud humana.
c. Debe
utilizarse el mínimo número de animales necesarios para obtener resultados
científicamente válidos.
d. Los animales
empleados para investigación deben mantenerse en la mejores condiciones
posibles ambientales, alimentarias y de salud, con asistencia
médico-veterinaria de acuerdo con las normas establecidas para garantizar la
calidad de los bioterios.
e. Los animales deben
recibir alimentos en calidad y cantidad suficiente para sus necesidades y para
conservar la salud y tener acceso libre de agua potable, a menos que el objeto
del experimento sea estudiar el efecto de las variaciones de estos nutrientes.
f. No someter a
ningún dolor, sufrimiento o estrés a los animales del laboratorio. Hacer uso
adecuado de anestesia y de calmantes y asegurárseles el restablecimiento de la
salud.
g. En caso de
sacrificar animales para la investigación científica, compensar a
la madre
naturaleza con acciones restauradoras y preservativas de la biósfera.
h. El material
biológico desechable debe ser debidamente incinerado y cumplir con todos los
protocolos de bioseguridad.
Artículo 26. Investigación biomédica con seres humanos. Todo adelanto en el ejercicio de la salud
humana y en el conocimiento de los procesos fisiológicos y patológicos
pertinentes deben necesariamente ser probados en última instancia en sujetos
humanos. Este es el sentido que se le da a la expresión “Investigación con
sujetos humanos”. La investigación biomédica con seres humanos abarca:
a. El estudio de
los procesos fisiológicos, bioquímicos o patológicos, o de las reacciones con
una determinada intervención en sujetos sanos o con pacientes bajo tratamiento.
b. Los ensayos
clínicos controlados de métodos diagnósticos, profilácticos o terapéuticos en
grupos de pacientes de mayor tamaño.
c. Estudios para
evaluar las consecuencias de determinadas acciones profilácticas o terapéuticas
dentro de una comunidad.
Artículo 27. Principios básicos para investigación con seres humanos. Son principios básicos para
investigaciones con seres humanos:
a. El
bacteriólogo deberá cumplir con los protocolos de consentimiento voluntario
informado y advertirle claramente a sus pacientes los objetivos, métodos y
beneficios posibles, respetando la posibilidad de abstenerse a participar o de
retirarse en cualquier momento de la investigación.
b. Cuando se
absolutamente necesario realizar una investigación con menores de edad y/o minusválidos
mentales, siempre es obligante obtener el conocimiento voluntario informado del
padre, la madre o tutor legal después de haberles explicado los fines de la
investigación, cumpliendo con ellos las mismas condiciones del numeral
anterior.
c. A ser posible,
evitar hacer investigaciones con personas que estén privadas de la libertad
(reclusos) o que estén bajo la subordinación de autoridades superiores
(soldados), el consentimiento informado de dicha personas fácilmente puede
tener vicios de falta de libertad.
d. Nunca deberá
considerarse la participación de mujeres embarazadas o madres lactantes en
investigaciones no terapéuticas que puedan exponer a riesgos al feto o al
neonato. Se afirma que los bacteriólogos no tienen en su quehacer profesional
ser terapeutas directos sino agentes de diagnóstico. Cuando la investigación
con un equipo interdisciplinario busque acciones terapéuticas, estas sólo se
admiten en función de mejorar el estado de salud de la madre o del niño sin
perjuicio para el feto o el lactante, sin desfavorecer la capacidad de la madre
para lactarlo debidamente.
e. Mientras se
puedan hacer investigaciones con pacientes adultos, con quienes se debe llevar
rigurosamente el protocolo de consentimiento voluntario informado, conviene evitar
realizar investigaciones con menores de edad y/o minusválidos mentales.
f. El
investigador nunca puede ser sujeto y objeto de la experimentación al mismo
tiempo.
g. El
bacteriólogo al realizar trabajos de investigación con comunidades rurales o
urbanas, debe explicarles previamente los objetos, métodos y procedimientos.
También con las comunidades hay que cumplir lo prescrito en los numerales a, b,
y c. Concluido el estudio, está obligado a revertir la información para el
beneficio de la comunidad, sin faltar al secreto profesional.
h. Los criterios
para la evaluación de las investigaciones dependerán de la políticas de las
instituciones y de la estructura orgánica de la profesión de Bacteriología,
asegurándose de tener responsabilidad sobre todos los efectos de los estudios.
i. Toda
investigación realizada en el campo de la Bacteriología debe ser evaluada
previamente y controlada por un comité de ética, el cual considerará si el
proyecto de investigación es conveniente desde el punto de vista científico y
ético, determinado si los beneficios previstos justifican que el sujeto incurra
en cualquier riesgo previsible.
j. Las
investigaciones patrocinadas desde el exterior deben contar con el aval de las
autoridades competentes del país anfitrión.
k. Toda
información recolectada relativa a personas deben ser protegidas con el
carácter de confidencial.
1. El
investigador no debe aprovecharse de la indigencia, ignorancia o ingenuidad de
las personas que tiene a su alcance para la investigación
científica.
m. El
investigador tiene el derecho de propiedad intelectual sobre los trabajos que
elabora, como también asume la responsabilidad que dichos derechos impliquen.
CAPITULO IX
Deberes frente al
país
Artículo 28.
Son deberes frente al país:
a. Participar y
promover campañas de salud para grupos marginados de la población.
b. Dar igualdad a
las personas de escasos recursos, brindándole atención y servicio oportuno.
c. Ofrecer su
concurso y colaboración para prestar servicio voluntario en casos de calamidad
pública, problemas comunitarios, en epidemias, accidentes, desastres naturales,
etc.
d. Apoyar
campañas de sanidad ambiental que sean pertinentes al ejercicio de su
profesión.
e. No escatimar
ningún esfuerzo para desempeñarse con el máximo de calidad y eficiencia en el
ano de servicio social obligatorio, buscando a la vez mayores compromisos con
las comunidades urbanas y rurales.
f. Más allá de
los compromisos profesionales, la nacionalidad tiene una exigencia de
responsabilidad con la suerte del país que invita a militancias políticas,
según sus propias convicciones. En este sentido, no sería éticamente correcto
eludir acciones vinculantes con la solución de los problemas de Colombia.
CAPITULO X
Deberes frente a
las casas comerciales
Artículo 29.
Son deberes frente a las casas comerciales:
a. Evitar asumir
actitudes serviles ante los representantes de las casas comerciales.
b. Exigir el suministro
de reactivos con fechas de vigencia, que garanticen la calidad de su uso
c. No comprar
reactivos vencidos o en mal estado, arguyendo reducción de costo.
d. Mantener un
estricto control de funcionamiento de los equipos de laboratorio para lo cual
se requiere personal idóneo. La calidad de los análisis depende en gran medida
del estado de los equipos y sus insumos.
e. Proteger la
reputación de las casas comerciales evitando el mal uso de sus productos, para
lo cual hay que recibir un entrenamiento adecuado y llevar con rigor los
procedimientos establecidos por las normas técnicas.
f. Evitar
compromisos de tipo económico que favorezcan únicamente los intereses
personales del profesional.
CAPITULO XI
Deberes frente a
la universidad que lo formó
Artículo 30.
Son deberes frente a la Universidad que lo formó:
a. Tener gran
estima a la imagen de la Universidad que le dio su formación y procurar
enaltecerla ejerciendo dignamente su profesión.
b. Mantener
vínculos, tanto afectivos como científicos con el Alma Mater, buscando
coordinar esfuerzos de los egresados a favor de la institución docente.
c. Intégrese al
proceso de Educación Continuada para actualizar y reforzar los conocimientos
impartidos por la Institución.
d. En el momento
de vincular laboralmente a sus colegas, evitar prestarle un mal servicio a su
Universidad trayendo a la Institución personas no idóneas, argumentando que son
egresados del mismo centro educativo.
CAPITULO XII
Deberes frente a
las asociaciones de su profesión
Artículo 31.
Son deberes frente a las asociaciones de su profesión:
a. Mantener su
afiliación a sociedades de carácter científico y gremial, contribuyendo al
desarrollo de la profesión.
b. Cumplir con
las normas estatutarias que garanticen el progreso de las asociaciones.
c. Contribuir a
la afiliación de nuevos profesionales.
d. Apoyar las
actividades científicas, investigativas y gremiales programadas por las
asociaciones para el provecho colectivo de la profesión, incluyendo las zonas
más apartadas.
e. Como miembro
de una asociación auspiciar la integración con asociaciones propias de la
profesión o de carácter interdisciplinario.
f. Ser solidario
y leal con las asociaciones y darles el apoyo solicitado para el crecimiento de
la profesión.
g. Mantener
conocimientos actualizados sobre la legislación en salud para hacer oportunas
propuestas que protejan los derechos e intereses específicos de la profesión.
CAPITULO XIII
De las faltas
contra la bioética profesional
Artículo 32.
Incurren en faltas contra la Bioética Profesional, los Bacteriólogos de quienes
trata el presente código, que violen cualesquiera de los deberes enunciados en
la presente Ley.
CAPITULO XIV
Procedimiento
disciplinario
Artículo 33. Procedimiento disciplinario. El Consejo Nacional Profesional de
Bacteriología podrá sancionar a los bacteriólogos que incurran en faltas contra
la bioética profesional de que trata este código o violen cualesquiera de los
deberes enunciados en la presente ley, con amonestación escrita, suspensión en
el ejercicio de la profesión hasta por cinco años (5) o cancelación de la
tarjeta profesional según el caso.
Parágrafo. El Consejo Profesional Nacional de Bacteriología reglamentará el
procedimiento disciplinario que se deberá seguir en las investigaciones a los
bacteriólogos por las sanciones u omisiones que de conformidad con esta ley
sean sancionables, observando los principios básicos que en este Código se
mencionan, sin perjuicio de las de carácter penal o disciplinario de que conozcan
las autoridades competentes según el caso.
TITULO VI
VIGENCIA
Artículo 34.
La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y la deroga todas
las disposiciones que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la República,
CARLOS GARCIA ORJUELA
El Secretario General del honorable Senado de la República,
Manuel Enríquez Rosero.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
GUILLERMO GAVIRIA ZAPATA
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.”
III. OBJECIONES
DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
El Señor Ministro de
Justicia y del Derecho, en su condición de Delegatario de funciones
presidenciales conforme al Decreto 2610 del 4 de diciembre de 2001, en escrito
suscrito igualmente por los Ministros de Salud y de Educación Nacional, formula
las objeciones por inconstitucionalidad al proyecto en mención, que se resumen
a continuación:
1. En primer lugar,
considera que de conformidad con el artículo 154 inciso 2° de la Constitución,
solo pueden dictarse por iniciativa gubernamental las leyes a que se refiere el
artículo 150 numeral 7° de la misma Constitución, es decir, las leyes que
determinen la estructura de la Administración Nacional y las que fijen la
estructura orgánica de tales dependencias. En ese orden de ideas, encuentra que
el artículo 12 del proyecto de ley en cuestión, al determinar la creación de un
Consejo Profesional de Bacteriología conformado entre otros, por los Ministros
de Salud y Educación, vulnera el precepto constitucional del artículo 154, pues
está creando un organismo que modifica la estructura de la Administración
Nacional, sin que haya mediado iniciativa gubernamental. Como consecuencia,
considera igualmente contrarios al régimen constitucional los artículos 13, 14
y 33 del proyecto de ley, en la medida en que los mencionados textos legales
regulan las funciones del nuevo órgano, la discrecionalidad del mismo para
crear el Consejo Profesionales Departamentales y la posibilidad de imponer
sanciones dentro del procedimiento disciplinario por violaciones al Código de
Bioética .
2. Manifiesta
también el Gobierno, que el proyecto de ley viola los artículos 136, 287 y 300
de la Carta Política, pues este último dispone, entre otras cosas, que las
Asambleas Departamentales deben determinar la estructura de la administración
departamental y las funciones de cada dependencia. Tal disposición es
desconocida por el artículo 14 del proyecto de ley objetado, ya que la creación
de los Consejos Profesionales Departamentales “infringe la autonomía de las
Asambleas Departamentales” y por tanto, no son respetadas las competencias
que la misma Carta le ha atribuido al ente departamental. De la misma manera,
los artículos 287 y 300 son violados por el artículo 13 del proyecto, ya que
impide a la Asamblea crear entes departamentales como los mencionados Consejos,
pues esta facultad quedaría en cabeza de un órgano del orden nacional -el
Consejo Profesional de Bacteriología- y además, quebranta el artículo 136 de la
Constitución que prohibe al Congreso de la República inmiscuirse por medio de
leyes o resoluciones, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades.
IV. LA
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
El Congreso de la
República insiste en la aprobación del proyecto, pues considera infundadas las
objeciones presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las
plenarias de cada Cámara controvierten las objeciones propuestas como se verá a
continuación.
Para el Senado y la
Cámara de Representantes la primera objeción es infundada, pues el Consejo
Profesional de Bacteriología no es una entidad que cambie la estructura de la
administración nacional, como lo haría la supresión o fusión de ministerios u
órganos nacionales de tal jerarquía. Es claro entonces, que el Consejo surge
como órgano de fomento, promoción, control y vigilancia del ejercicio de la
profesión.
En cuanto a la
segunda objeción, el Congreso estima que la normativa es desarrollo del
artículo 26 constitucional, según el cual las profesiones pueden organizarse en
Colegios. De acuerdo con los parámetros de esta norma, se diseñó el Consejo, y
de él hacen parte los Ministros de Salud y Educación a fin de cumplir una
función de inspección y vigilancia, sin que ello altere la estructura del
Estado en el nivel nacional ni en el departamental. Por eso, el Congreso no se
está inmiscuyendo en las funciones de otras autoridades al determinar la
creación de los Consejos Departamentales. Además, el órgano legislativo anota,
que este Consejo no crea erogación al Estado pues su sostenimiento estará a
cargo de las asociaciones que lo conforman. Expresan además las Cámaras, que
bajo esta estructura funcionan los Consejos Profesionales Nacionales que el
Congreso ha reglamentado (Fisioterapia, Fonoaudiología, Enfermería,
Arquitectura), que nunca fueron objetados por el Gobierno ni censurados por la
Corte.
V. INTERVENCIÓN
CIUDADANA
Con el fin de
garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista el día 14
de junio, para que quienes desearan intervenir en el mismo, pudieren exponer
sus apreciaciones ante esta Corporación. Sin embargo, el término previsto
venció en silencio.
VI. EL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto
No. 2905, el Procurador General de la Nación, concluye que son infundadas las
objeciones presidenciales presentadas por el Ministro de Justicia y del
Derecho, en su condición de Ministro Delegatario de funciones presidenciales, a
los artículos 12, 13 literal g. y 14 del Proyecto de Ley No. 87/01 Senado -
148/01 Cámara “Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
Bacteriología, se dicta el código de Bioética y otras disposiciones”, y
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de estos artículos.
Luego de un extenso
recuento sobre las características de un organismo del orden nacional y sobre
el principio de descentralización por colaboración, encuentra el despacho del
Procurador que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el
Estado puede acudir al apoyo de los particulares en el ejercicio de algunas de
sus funciones. Este apoyo se presenta si el manejo de determinadas actividades
exige la participación de personas con especializada formación -de las que no
dispone la administración- o cuando los costos del montaje de la estructura
técnica adecuada sean demasiado onerosos y menos eficientes. Así, los rasgos de
los entes creados con base en la descentralización por colaboración podrían
resumirse así: a. Tienen composición mixta estado-particulares; b. Se rigen por
el derecho privado o por sus propios reglamentos; c. Pueden ser de creación
legal o por voluntad de las partes; d. No pertenecen a la estructura orgánica
de la administración nacional ni de los entes territoriales; e. Cumplen
funciones administrativas; f. Cumplen funciones privadas gremiales o
sectoriales; y g. En ocasiones su financiación no deriva del tesoro público.
De acuerdo con ello,
para el Ministerio Público es claro que el proyecto muestra cómo el Consejo
Profesional Nacional de Bacteriología es un órgano del orden nacional, cuya
composición es mixta. En cuanto a su primer rasgo, no puede afirmarse que se
trate de un ente que forme parte de la estructura de la administración
nacional, pues el proyecto parcialmente objetado no hace alusión a su
pertenencia al Sector Central, ni a que esté adscrito o vinculado a una entidad
descentralizada por servicios, además, tampoco cuenta con participación
patrimonial pública. De ello se sigue, que lo ocurrido fue la creación de un
ente de control y fomento de la profesión de Bacteriología que debe
materializarse a sí mismo, estructural, administrativa y financieramente, para
cumplir con sus funciones.
El proyecto no
vulnera entonces, el principio de iniciativa legislativa exclusiva del
Gobierno, en relación con leyes que determinan la estructura de la
administración nacional, ya que este principio tiene su razón de ser en cuanto
al control del crecimiento del Estado y de la racionalización del gasto
público. Luego, según su parecer, un ente que desarrolla la descentralización
por colaboración y que no recibe recursos del Estado, no modifica la estructura
de la administración nacional.
De otro lado, en
cuanto a la segunda objeción, anota la Vista Fiscal que los Consejos
Departamentales de Bacteriología constituyen la presencia del órgano del orden
nacional y no la intromisión del legislador en asuntos de competencia privativa
de las Asambleas Departamentales. Entiende el Procurador, que cuando la ley
crea estos Consejos, desarrolla el principio de desconcentración
administrativa, pues éstos no forman parte de la administración departamental.
Ello es aún más claro al consultar la exposición de motivos que demuestra que
el querer del legislador no está encaminado a crear una entidad que forme parte
de la estructura de la administración nacional, ni tampoco de las regionales,
ni que requiera de dineros públicos.
VII. FUNDAMENTOS Y
CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo
dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta
Política.
2. El trámite de
las objeciones y de la insistencia
Según lo previsto en
el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno disponía de hasta diez días
(10) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto
el mismo constaba de treinta y cuatro artículos. De conformidad con la
documentación allegada al expediente, la Corte concluye que el proyecto fue
objetado dentro de los términos previstos para ello[1].
Como fue reseñado en
el punto I de esta sentencia, las Cámaras nombraron ponentes para el estudio de
las objeciones formuladas por el Ejecutivo. Previos los trámites del artículo
167 de la Carta, insistieron en la aprobación del mismo por considerar
infundados los argumentos de inconstitucionalidad del Gobierno. En
consecuencia, corresponde a esta Corporación estudiar el trámite seguido a las
objeciones presidenciales por parte del Congreso, para luego decidir sobre la
eventual exequibilidad del proyecto, de acuerdo con los cargos de
inconstitucionalidad reprochados por el Gobierno.
Según se observa en
el expediente de la referencia, tanto la Cámara como el Senado están de acuerdo
en considerar que las objeciones del Gobierno son infundadas. En este sentido,
la Corte asume que el Congreso en su conjunto ha propuesto la insistencia, y
por consiguiente, que la Corte tiene competencia para realizar un estudio de
constitucionalidad sobre todos los artículos objetados.[2]
Previamente
al estudio de las objeciones formuladas la Corte examinará, de una parte, las
facultades del Ministro Delegatario para la formulación de las objeciones
sometidas al control y de otra, el ámbito del examen que debe efectuarse en el
presente caso.
3. Facultades del
Ministro Delegatario para presentar objeciones por inconstitucionalidad.
Se observa que las
objeciones fueron presentadas por el Ministro de Justicia y del Derecho,
Delegatario de funciones presidenciales, conforme al Decreto 2610 de diciembre
4 de 2001. Surge entonces el interrogante de si un Ministro Delegatario puede
objetar un proyecto de ley por razones de constitucionalidad. De acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, según el artículo 196 de la Constitución,
el Presidente de la República puede delegar en el Ministro Delegatario “bajo
la responsabilidad de éste, "funciones constitucionales" de las que
en razón de su investidura le corresponden, tanto aquellas que le son propias
como las que ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno”[3]. Obviamente,
deben ser satisfechos algunos requisitos para que esta delegación tenga lugar:
“ha de darse la situación de un traslado del Presidente a territorio
extranjero; ese traslado debe tener lugar en ejercicio de su cargo; debe
configurarse la designación expresa de uno de los ministros, en el orden de
precedencia legal; y, en el mismo acto, debe indicar el Jefe del Estado, de
manera taxativa, cuáles de sus funciones delega en su ministro en esa ocasión.”
Estos requisitos deben ser satisfechos en su totalidad, pues si alguno de ellos
faltare “el acto de delegación carece de efectos y, en consecuencia, los
actos concretos que el ministro delegatario haya cumplido -que en esa hipótesis
habría efectuado sin autorización y, por tanto, sin competencia-” serían
inconstitucionales.
De acuerdo con ello,
la posibilidad de objetar un proyecto de ley por razones de
inconstitucionalidad es una de las potestades que la Constitución otorga al
Gobierno y por tanto, el Presidente, puede delegarla si cumple con el lleno de
los requisitos.
En este caso, con el
Decreto 2610 de 2001 el Presidente de la República delegó algunas funciones al
Ministro de Justicia y del Derecho debido a su viaje a la III Cumbre de Jefes
de Estado y de Gobierno de la Asociación de Estados del Caribe, en Venezuela.
Así, en el artículo 1° numeral 3 del Decreto precitado, estableció dentro de
las funciones constitucionales que podía ejercer el Ministro, las
correspondientes a los asuntos de que trata el artículo 166 de la Constitución,
referente a las objeciones del Gobierno a los proyectos de ley. Encuentra la
Corte que en este caso se cumplieron todos los requisitos establecidos para
llevar a cabo la delegación de funciones del Presidente en el Ministro
Delegatario.
4. El ámbito del examen de
constitucionalidad.
Siguiendo su
jurisprudencia, la Corte circunscribirá el análisis en el presente caso, a las
razones de objeción formuladas por el Gobierno. En efecto, si bien la Corte ha
señalado que tratándose de objeciones presidenciales puede, cuando sea
necesario, ampliar el examen a aspectos que no fueron planteados explícitamente
por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable
para el estudio de las razones de inconstitucionalidad enunciadas en las
objeciones mismas, es lo cierto, que tratándose de las objeciones que se han
planteado en este caso y para el efecto de determinar si ellas son o no
fundadas, no resulta necesario abarcar  el estudio de razones o aspectos
adicionales[4].
5. El contenido de las disposiciones materia de objeción dentro del
presente proceso.
Del escrito de
objeciones se desprende que éstas se contraen a los artículos 12, 13, 14 y 33,
incluido el Parágrafo, del  proyecto de Ley No. 87/01 Senado - 148/01 Cámara, “Por
el cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Bacteriología, se dicta
el código de Bioética y otras disposiciones”.
El artículo 12 del
proyecto crea el “Consejo Profesional Nacional de Bacteriología, como órgano
del orden nacional, de fomento, promoción, control y vigilancia del ejercicio
de la Profesión de Bacteriología de carácter permanente, de dirección, consulta
y asesoría del Gobierno Nacional, en relación con las políticas de desarrollo
de la profesión”, y determina su integración por el Ministro de Salud o su
delegado; el Ministro de Educación o su delegado; un (1) representante
designado por el Instituto Nacional de Salud –INS-; dos (2) representantes del
Colegio Nacional de Bacteriólogos designados por ellos mismos; un (1) representante
de la Asociación de Programas de Bacteriología designados pro ellos mismos; un
(1) representante de las Asociaciones de Bacteriología que estén legalmente
constituidas, designados por ellos mismos.
El artículo 13 del
proyecto determina las funciones del Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología, cuya sede será la ciudad de Bogotá D.C. Al respecto, cabe
destacar entre ellas, las siguientes: Expedir su propio reglamento y el de los
Consejos Departamentales, su estructura, organización, funcionamiento y
financiación; registrar, controlar y expedir la tarjeta profesional a quienes
llenen los requisitos de ley y fijar los costos de los derechos
correspondientes; promover la actualización, capacitación, investigación y
calidad académica de la profesión de Bacteriología; fomentar el ejercicio de la
profesión de Bacteriología dentro de los postulados de la Bioética profesional;
notificar ante las autoridades competentes las violaciones comprobadas a las
disposiciones legales que reglamenten el ejercicio profesional de la
Bacteriología; crear Consejos Profesionales, Departamentales de Bacteriología,
los cuales se regirán por las normas que expida el Consejo Profesional Nacional
de Bacteriología con observancia de la ley vigente; definir criterios para
establecer estándares en la práctica del ejercicio profesional; definir los
planes mínimos de dotación de los servicios de salud, con relación a los
recursos materiales y humanos en los laboratorios; elaborar planes proyectivos
para la atención del laboratorio en concordancia con los cambios
socioeconómicos, técnicos, científicos y el sistema de seguridad social en
salud; establecer criterios para asegurar condiciones laborales adecuadas,
bienestar y seguridad en el ejercicio profesional; elegir a los miembros del Tribunal
de Bioética que reúnan los requisitos previstos por la ley; resolver sobre la
suspensión o cancelación de la tarjeta profesional del Bacteriólogo por faltas
al Código de Bioética y al correcto ejercicio  profesional.
Conforme al artículo
14, el proyecto de ley prevé la creación de Consejos Profesionales
Departamentales de Bacteriología, en aquellas capitales de departamentos donde
existan un número determinado de profesionales en el área, a discrecionalidad
del Consejo Profesional Nacional de Bacteriología o donde funcionen o llegaren
a funcionar facultades de Bacteriología debidamente aprobadas por el Estado.
Se dispone
que esos Consejos estén integrados por el Secretario de Salud o su delegado; el
Secretario de Educación o su delegado; dos (2) representantes del Colegio
Departamental de Bacteriólogos y un (1) representante de la Asociación de
Programas de Bacteriología.
En  el  Capítulo XIV  sobre  Procedimiento  Disciplinario,  se
establece -artículo 33- que el Consejo Nacional Profesional de Bacteriología
podrá sancionar a los bacteriólogos que incurran en faltas contra la ética
profesional de que trata el código, o violen cualesquiera de los deberes
enunciados en la ley, con amonestación escrita, suspensión en el ejercicio de
la profesión hasta por cinco (5) años o cancelación de la tarjeta profesional
según el caso. Para tal efecto, el Consejo reglamentará el procedimiento
disciplinario que se deberá seguir en las investigaciones a los bacteriólogos
por las acciones u omisiones que de conformidad con la propia ley sea
sancionables, con observancia de los principios básicos que el propio código
menciona y sin perjuicio de las de carácter penal o disciplinario de que
conozcan las autoridades competentes, según el caso.
6. Primera
objeción: Violación del artículo 154 de la Constitución Política
6.1. El Gobierno
sostiene que el proyecto de ley, al crear, en al artículo 12, un “Consejo
Profesional Nacional de Bacteriología”, modifica la estructura de la
Administración Nacional (artículo 150-7 de la Constitución) y por ello, ha
debido mediar la iniciativa gubernamental prevista en el artículo 154 inciso 2°
de la Constitución. Igual tacha se proyecta respecto de los artículos 13, 14 y
33  en la medida en que regulan funciones del nuevo órgano, la discrecionalidad
del mismo para la creación de Consejos Departamentales y la posibilidad de
imponer sanciones de acuerdo con el procedimiento que el propio Consejo
determine.
En escritos
materialmente coincidentes el Senado de la República y la Cámara de
Representantes, se oponen a las objeciones y señalan que las disposiciones
invocadas por el Gobierno para fundamentar la objeción “no se aplican al
proyecto en mención, pues lo que se persigue en el contexto de su alcance y
contenido es reglamentar  la Profesión de Bacteriología, lo que obedece a la
atribución del artículo 26 de la Constitución cuando asigna a las profesiones
legalmente constituidas la facultad de organizarse en colegios, teniendo en
cuenta que la estructura interna y el funcionamientos deberán ser democráticos,
pudiendo la ley  asignarles funciones públicas y establecer los debidos
controles”.
Se expresa así mismo
en los escritos de impugnación a las objeciones, que en obedecimiento de los
parámetros mencionados, del Consejo hacen parte los Ministros de Salud y
Educación, “para cumplir con la función de inspección y vigilancia para el
cabal ejercicio de la profesión de Bacteriología; de la misma manera, en cuanto
a la integración de los Consejos Departamentales se refiere, con la presencia
del Secretario de Salud y el de Educación, sin que con ello se altere la
estructura del Estado ni a nivel Nacional ni a nivel Departamental”.
Así las cosas, no se
está inmiscuyendo el Congreso de Colombia en funciones de otras autoridades, no
le crea erogación alguna al Estado, en virtud de que el sostenimiento del
Consejo estará a cargo de las asociaciones que lo conforman, en la forma en que
lo establezca el respectivo reglamento.
El Señor Procurador
en su concepto de rigor, como se ha visto, coincide con las formulaciones
hechas por el Congreso de la República.
Al respecto, luego
de tratar sobre las funciones públicas y la participación ciudadana orgánica y
por colaboración, hace énfasis en esta última, para destacar que reviste dos
modalidades, mediante personas jurídicas privadas y mediante personas u órganos
mixtos o de conformación mixta, dentro de los cuales busca clasificar o
catalogar el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología y los Consejos Profesionales
Departamentales de Bacteriología, para señalar que mediante ellos el legislador
establece un órgano “mixto” con el fin de asegurar la colaboración
Estado-Gremio Profesional de Bacteriólogos, en el fomento, promoción,
dirección, inspección y vigilancia de esta profesión.
Sobre el particular,
hace un recuento de los antecedentes jurisprudenciales de esta Corte, en torno
de leyes que han creado Consejos similares al previsto en el proyecto de ley
objetado, y al respecto destaca, que el Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología, no es órgano de  la Administración Nacional, ni está adscrito o
vinculado a la Administración, por lo que la sola mención de ser del orden
nacional no significa que mediante él se modifique la estructura de la Administración
o se cree un organismo de aquellos regulados por el artículo 150-7. Se trata, a
juicio del Señor Procurador, de un mecanismo dirigido al cumplimiento y
desarrollo del artículo 26 de la Constitución, dentro de la reglamentación de
una profesión y para asegurar el ejercicio de la inspección y vigilancia de la
misma, lo que explica que en dicho Consejo se incluyan los Ministros de
Educación Nacional y Salud.
6.2. Para la Corte,
el problema que plantea la objeción gubernamental es entonces el siguiente: ¿Puede
el legislador sin contar con la iniciativa del Gobierno,  crear un  Consejo
como el previsto en el artículo 12 en estudio -Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología, con participación de funcionarios del Estado y de representantes
de Asociaciones Profesionales-, sin que con ello se altere el mandato del
artículo 150-7 de la Constitución y por consiguiente, sin que se contraríe la
previsión del artículo 154, inciso segundo, de la Constitución?.
Al respecto, debe la
Corte señalar de antemano que por voluntad expresa del legislador, el Consejo
Profesional Nacional de Bacteriología se crea “como órgano del orden
nacional”, el cual conforme se expresa en los escritos de insistencia, debe
considerarse dentro del marco del artículo 26 de la Constitución, es decir,
dirigido a la organización, dirección, fomento, inspección y vigilancia de una
profesión legalmente constituida.
Como es sabido, la
reglamentación de las profesiones y la previsión de los órganos para el
ordenamiento de las funciones que en relación con ellas corresponde al Estado,
se señala, primordialmente, en el mencionado artículo 26 de la Constitución.
En ese orden de
ideas, dentro del contenido del artículo 26, cabe identificar los siguientes
aspectos: i) La proclamación del derecho de toda persona a escoger, de manera
libre, profesión u oficio; ii) La potestad legal para determinar la exigencia
de títulos de idoneidad; iii) la reserva de ley respecto de las normas básicas
conforme  a las cuales se ejerza la inspección y vigilancia sobre las
profesiones[5]
iv) La previsión de que “las autoridades competentes” inspeccionarán y
vigilarán el ejercicio de las profesiones con la precisión de que las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, son de libre
ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social; v) Las profesiones
legalmente reconocidas pueden organizarse en Colegios cuya estructura interna y
funcionamiento deberán ser democráticos[6];
vi) la previsión de que la ley podrá asignarle a las profesiones que se
organicen en Colegios funciones públicas y establecer los debidos controles.
6.3. En torno del
contenido de artículo constitucional en mención, la Corte considera pertinente,
para los efectos de la decisión, enunciar las siguientes precisiones:
6.3.1. En punto a la
determinación de la autoridad competente para la inspección y vigilancia de las
profesiones, debe señalarse que una interpretación de la regla del artículo 26,
en armonía con las disposiciones que se refieren, entre otros temas a
funciones  de inspección y vigilancia   -de manera particular las incluidas en
el artículo 189 de la Constitución-, llevan a la conclusión de que las
funciones de inspección y vigilancia sobre las profesiones legalmente
establecidas no competen con exclusividad al Presidente de la República, y por
ello bien puede la ley determinar  cuál sea la autoridad competente al efecto.
Así las cosas, la ley puede igualmente determinar las características de la
autoridad que cree para tal función- órgano unipersonal o pluripersonal-, fijar
su integración (con servidores públicos o con intervención de particulares,
etc.), objetivos y funciones.
6.3.2. Ahora bien,
para la Corte, el Congreso ostenta una amplia potestad en cuanto a la
conformación del órgano o entidad encargado de las funciones respecto de las
profesiones legalmente establecidas, la determinación de las funciones y la
decisión de si crea un órgano o entidad del orden nacional, o si más bien, en
desarrollo del mismo artículo 26, en concordancia con el artículo 103 de la
Constitución, atribuye la función a la asociación profesional que se organice
como Colegio Profesional en los términos que señale la ley.
Empero, si el
legislador opta por la creación de un órgano o entidad del orden nacional,
debe, en concordancia con el artículo 154 de la Constitución, contar con la
iniciativa gubernamental.
Se argumenta, tanto
por las Cámaras Legislativas como por el Señor Procurador General de la Nación,
que dicha exigencia sólo procede si se modifica la estructura de la
administración nacional o si se crean organismos como los enunciados en el
mismo numeral 7 del artículo 150 de la Constitución y al respecto se señala
que, en el caso en estudio, no se da ninguno de estos supuestos, pues lo que
hizo el legislador fue crear un “órgano mixto”, más cercano a los
colegios profesionales, por fuera de la estructura de la administración, pues
no creó ninguna de las figuras enunciadas  en el numeral 7 del artículo 150 de
la Constitución, no determinó su dependencia de la administración central ni en
relación con entidades administrativas determinadas.
No obstante, la
Corte considera que además de la voluntad explícita de crear  un “órgano del
orden nacional”, en los artículos objetados se le atribuyen a éste
funciones que de ordinario corresponden a los organismos administrativos
nacionales. En ese orden de ideas, se debe resaltar que la voluntad explicita
de creación de una entidad u órgano del orden nacional no puede tomarse
simplemente como indicadora del ámbito de proyección de las funciones, sin
relación alguna con la estructuración del Estado. Por el contrario, a juicio de
esta Corporación, dicha mención debe entenderse  inevitablemente referida a los
términos del artículo 150-7, cuando, en concordancia con el artículo 113 de la
Constitución, señala que al Congreso de la República mediante ley, le
corresponde crear otras entidades del orden nacional. Empero, debe aclararse
que esta función de crear  otras entidades u órganos del orden nacional
contenida, entre otras, en el mencionado artículo 150-7, no reviste en el marco
de la actual Constitución como sí sucedía  en el pasado, calidad de
inescindible con la de determinar la estructura de la Administración Nacional[7].
Se trata,
siguiendo el texto del numeral 7 del artículo 150, de funciones que
evidentemente competen al Congreso mediante ley, pero que pueden ser
ejercitadas en forma independiente por el legislador, sin que de manera
necesaria una condicione a la otra. Así las cosas, en el numeral 7 del artículo
150, atendida su redacción, cabe distinguir las funciones de i) determinar la
estructura de la administración nacional; ii) la de crear, suprimir o fusionar
ministerios departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos “y otras entidades del orden nacional”; iii) crear o autorizar
la creación de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta.
Ahora bien,
en el presente caso es claro que además de tratarse de la creación de un órgano
del orden nacional (se reitera, por expresa decisión legislativa) la existencia
del Consejo está llamada a afectar la estructura de la Administración Nacional.
Para el efecto bastaría con reparar que mediante el artículo 12 del proyecto,
se asigna una función  a órganos de la Administración como son los Ministros,
pues se señala que ellos integrarán conjuntamente con representantes de
organizaciones de origen y base privada, el Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología.
Al respecto debe
recordarse que conforme al artículo 208 de la Constitución, los Ministros y los
Directores de Departamentos Administrativos son los jefes de la Administración
en su respectiva dependencia, a quienes les corresponde bajo la dirección del
Presidente de la República,  “formular las políticas atinentes a su
despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.
Así mismo cabe
señalar, que  la función de dirección prevista en el artículo 12, en relación
con las políticas de desarrollo de la Profesión de Bacteriología, desconoce la
supremacía que como Jefe de Gobierno y autoridad administrativa corresponde al
Presidente de la República.
6.3.3. Tanto por las
Cámaras en sus escritos de insistencia como por el Señor Procurador se hace
énfasis en que la iniciativa gubernamental se dirige a racionalizar el
crecimiento de la Administración y a controlar el gasto público y se precisa
que en el presente caso no se establece erogación alguna a cargo del tesoro
público por cuanto el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología y los
Consejos Profesionales Departamentales de Bacteriología se sostienen con sus
propios recursos, derivados de las tarifas que puede imponer el Consejo Profesional
Nacional de Bacteriología, por razón de las funciones de registrar, controlar y
expedir la tarjeta profesional, a quienes llenen los requisitos de ley.
Empero, destaca la
Corte, los costos de los derechos correspondientes a los que alude al artículo
13 literal b), al ser causados  por el ejercicio de una función claramente de
carácter público, no tienen un origen privado ni provienen de contribuciones
voluntarias de las asociaciones profesionales concernidas, sino que emanan de
la potestad impositiva del Estado[8].
Así las cosas, ha de
concluir la Corte, que el artículo 12 en cuanto crea el Consejo Profesional
Nacional de Bacteriología, ha debido ser objeto de la iniciativa gubernamental
prescrita en el artículo 154 de la Constitución, en armonía con el artículo
150-7 de la misma Constitución.
6.3.4. El Señor
Procurador en su concepto, formula planteamientos doctrinarios en cuanto al
entendimiento que pueda darse a la llamada “descentralización por
colaboración”, -desarrollada por la jurisprudencia de esta Corte, a
propósito, entre otros fenómenos de colaboración, de las asociaciones
profesionales y específicamente de los Colegios Profesionales- y en especial a
la que en el concepto del Señor Procurador, se podría denominar “descentralización
por colaboración mixta”.
6.3.4.1. Si bien
excede el ámbito de esta providencia, la revisión doctrinaria acerca de la
elaboración de la denominada descentralización por colaboración y la precisión
acerca de si ella sólo ha de proyectarse a aquellos casos en los cuales se
confía el ejercicio de funciones públicas a organizaciones particulares, si
podrán comprender fenómenos como los de organismos en cuyo seno coexisten
Estado y particulares (sociedades de economía mixta, corporaciones o
asociaciones de participación mixta, y en general todo fenómeno institucional
que comporte presencia estatal y de particulares), o si por el contrario en
tales supuestos se está más bien ante un fenómeno de descentralización
administrativa extendida o “indirecta”, que manifiesta una atenuación de
la relación de dependencia (no jerárquica) respecto de los órganos centrales
del Estado, pero no  la extinción de la misma.
Al respecto
es pertinente señalar, siguiendo la jurisprudencia de la propia Corte que se
relaciona en la vista fiscal, que en el presente caso más que frente a un
órgano mixto o a una entidad mixta en los términos que ellas se han
desarrollado por la propia ley de tiempo atrás (asociaciones y fundaciones de
carácter mixto, tal como fueron reguladas en el artículo 6° del Decreto Ley 130
de 1976, o como están previstas hoy día en los artículos 95 y 96 de la ley 489
de 1998), se está ante un órgano estatal del orden nacional que por virtud del
mandato constitucional de participación, comporta la intervención permanente de
representantes de asociaciones profesionales y de organismos relacionados con
la profesión que mediante el proyecto se reglamenta.
En este punto
vale  destacar y reiterar, así mismo, que en el régimen constitucional relativo
a las actividades de promoción, fomento e inspección y vigilancia del ejercicio
de las profesiones  se dispone i) que compete al Estado  contribuir a la
organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales
-artículo 103-, ii) que los Colegios Profesionales constituyen  una categoría
especifica de Asociaciones Profesionales pero que no abarca a todas éstas[9] y iii), que en cuanto a
la inspección y vigilancia de las profesiones, no se ha previsto
constitucionalmente la colegiatura obligatoria[10].
En
perseverante jurisprudencia, esta Corporación ha precisado que organismos como
los llamados Consejos o Comités Profesionales[11]
tienen carácter estatal y por tanto no pueden confundirse con los Colegios
Profesionales que autorice la propia ley, ni con las asociaciones profesionales[12].
6.3.4.2. Cabe
indagar si la circunstancia de que en la integración del Consejo sujeto a
examen, intervengan no solo servidores públicos sino particulares
representantes de las asociaciones profesionales, comporta la necesidad de
establecer una nueva categoría de órganos o entidades que no pertenecerían a la
esfera del Estado -y dentro de ella, a la estructura de la administración- a la
esfera de la sociedad -como actividades propias de grupos sociales aglutinados
por identidad de profesión-, sino que se encontrarían a medio camino entre ambas.
Es evidente,
que el desarrollo de la sociedad y del derecho muestra que  cada vez es más
extraño encontrar las formas sociales y jurídicas en estado puro  y que por el
contrario, de manera progresiva, los particulares se hallan más estrechamente
vinculados al ejercicio de funciones públicas, especialmente administrativas,
aunque constitucionalmente también se prevé el ejercicio de funciones
judiciales (como árbitros y conciliadores conforme al artículo 116). También
aquellos son llamados a intervenir, de manera creciente, en los procesos de
decisión publica en desarrollo de los mandatos superiores de participación, que
reciben en el texto constitucional una garantía liminar en el artículo 2°, la
cual se proyecta en los más variados ámbitos específicos, como se ha puesto de
presente en este proceso por el Señor Procurador en el concepto de rigor.
En ese orden
de ideas, cabe mencionar que en la doctrina general se distinguen supuestos de
técnicas de asociación de sujetos privados a la realización de funciones
públicas, que van desde la denominada autoadministración corporativa[13], hasta la
incorporación a órganos administrativos, pasando por el llamado ejercicio
privado de funciones públicas, las cuales ponen en evidencia que organización
administrativa y funciones públicas son realidades que no se corresponden con
exactitud y que junto a la “administración en sentido propio” ha
existido desde siempre “una suerte de administración impropia”,
gestionada por personas y entidades de carácter esencialmente privado[14]. La calidad de
públicas de las funciones determina, sin embargo, la sujeción al derecho
público en mayor o menor grado y la vinculación de las personas y entidades a
la Administración por un conjunto de potestades de ordenación, de dirección y
control[15].
Esta Corte ha
puesto de presente también, la variedad de modalidades mediante las cuales que
los particulares pueden ser llamados a ejercer funciones administrativas,
abarcando supuestos como los que se dejan reseñados.
Así, ha
señalado[16] que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de
funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre
los que ha enunciado:
a) La
atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización
de origen privado. En este supuesto el legislador, para cada caso, señala las
condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos,
la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del
mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que
con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control
específico, etc.
Esta ha
sido la modalidad utilizada, cuando el Estado ha querido vincular a las
entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma
creadas (contribuciones parafiscales, para que manejen los recursos
correspondientes a nombre del Estado y propendan mediante ellos, a la
satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos
recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus
prístinas e indispensables finalidades.
b) La
previsión legal, por vía general da autorización a las entidades o autoridades
públicas, titulares de las funciones administrativas para atribuir a
particulares (personas jurídicas  o personas naturales), mediante convenio
precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse
en cuenta, como lo ha señalado la Corte, que la mencionada atribución tiene
como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la
autoridad que las otorga”[17].
Este supuesto aparece regulado primordialmente, por la Ley 489 de 1998,
artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy, luego del correspondiente
examen de constitucionalidad por la Corte[18].
c) En otros
supuestos, para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de
funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales, se acude
a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se
trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de
participación mixta, acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado
igualmente esta Corporación en varias oportunidades[19].
Junto a
las modalidades anteriores, deben contarse aquellos supuestos que significan
incorporación de las personas privadas, en su condición de tales, a órganos
administrativos en lo que se ha llamado una participación “interna o
inmanente a la administración”[20], plasmada inicialmente a
través de la configuración de órganos con competencias simplemente consultivas,
no decisorias (El Decreto 1050 de 1968, señalaba por ejemplo, que “las
unidades ministeriales que cumplen funciones de asesoría o coordinación se
denominan oficinas, comités y consejos, cuando incluyan personas ajenas al
ministerio”,-artículo 11-, disposición similar se intuye en el artículo 38
parágrafo 2 de la Ley 489 de 1998) y posteriormente en virtud de los mandatos
constitucionales de participación de manera creciente, en órganos de carácter
decisorio. En estos últimos casos se destaca, como título justificativo de la
incorporación de sujetos privados, entre otros, el principio de la
representación de intereses “los particulares se incorporan a los órganos a
titulo de entidades no públicas”[21]. En ese orden de ideas, la
Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre organización y
funcionamiento  de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones,
principios y reglas generales  para el ejercicio  de las atribuciones
previstas  en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones”, prevé una serie de mecanismos
para afianzar la democratización y el control social de la administración
pública (artículos 32 á 35) y para desarrollar en el ámbito general de la
administración y en los diferentes organismos, mecanismos eficaces de
participación de los particulares en el ámbito orgánico de la administración,
(por ejemplo en los órganos de dirección de las entidades descentralizadas se
prevé dicha participación respecto de los establecimientos públicos -artículo
74-, respecto de las empresas industriales y comerciales del Estado -artículo
89 inciso segundo-).
6.4. Con sustento en
las consideraciones que anteceden, concluye entonces la Corte, que el artículo
12 objetado resulta contrario a las disposiciones constitucionales de que se ha
dado cuenta y por tanto declarará fundadas las objeciones formuladas por el
Gobierno Nacional.
En consecuencia,
resultan igualmente contrarios al régimen constitucional los artículos 13, 14 y
33 del proyecto de ley, en la medida en que esos textos legales regulan las
funciones del nuevo órgano, la competencia del mismo para crear Consejos
Profesionales Departamentales y la posibilidad de imponer sanciones dentro del
procedimiento disciplinario por violaciones al Código de Bioética. Entonces,
han de declararse fundadas las objeciones presentadas al respecto por el
Gobierno Nacional.
7. Segunda
objeción: vulneración de los artículos 136, 287 y 300 numeral 7 de la
Constitución.
El artículo 14 del
proyecto de ley objetado establece la creación de los Consejos Profesionales
Departamentales, cuando lo considere pertinente el Consejo Profesional Nacional
de Bacteriología. A juicio del Gobierno, esta norma es una intromisión indebida
en la autonomía de las Asambleas Departamentales, pues sólo ellas pueden
determinar la estructura departamental. Por su parte, el Congreso considera que
no existe alteración alguna de la estructura del Estado a nivel departamental
por cuanto no se generan gastos ni se crea burocracia.
Para el Ministerio
Público los Consejos departamentales constituyen la presencia del órgano del
orden nacional y no la intromisión del legislador en los asuntos propios de la
Asambleas Departamentales, especialmente por cuanto es claro, según la
exposición de motivos, que la voluntad del Congreso no está encaminada a crear
una entidad que forme parte de la estructura de la administración regional, ni
mucho menos nacional.
Para la
Corte, en la medida en que la organización de los Consejos Profesionales
Departamentales está atribuida al Consejo Profesional Nacional cuya creación,
funcionamiento y atribuciones se regulan en los artículos  ya citados del
proyecto y que todos ellos resultan violatorios del artículo 154, inciso
primero de la Constitución, en armonía con los artículos  126 y 150-7, no es
pertinente analizar  la objeción específica planteada frente a los artículos 13
y 14 por violación de los artículos 136, 287 y 300 numeral 7 de la
Constitución.
Teniendo en cuenta
que la Corte encontró fundadas las objeciones gubernamentales las normas
estudiadas serán declaradas inexequibles.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar
fundadas las objeciones del Gobierno a los artículos 12, 13, 14 y 33 del
proyecto de Ley No. 87/01 Senado - 148/01 Cámara “Por la cual se reglamenta
el ejercicio de la profesión de Bacteriología, se dicta el código de Bioética y
otras disposiciones”, los cuales, en consecuencia, se declaran
inexequibles.
Segundo. Dése cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H.
Magistrados doctores Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, no
firman la presente sentencia por cuanto se encuentran en comisión en el
exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-482/02
CONSEJO
PROFESIONAL NACIONAL DE BACTERIOLOGIA-Organo mixto que no modifica la administración
(Salvamento de voto)
NORMA ACUSADA-Interpretación restrictiva (Salvamento de
voto)
CONSEJO DE
PROFESIONALES-Creación
debe entenderse como entidad pública (Salvamento de voto)
INICIATIVA
GUBERNAMENTAL EN ENTIDAD NACIONAL-Creación (Salvamento de voto)
PROFESION-Vigilancia y control por entidad pública
creada por ley o realizada por entes privados (Salvamento de voto)
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Cláusula
cerrada (Salvamento de voto)
COLEGIO DE
PROFESIONALES-Asignación
por legislador de funciones de inspección y vigilancia (Salvamento de voto)
PROFESION-Autoridades competentes inspeccionarán y
vigilarán el ejercicio (Salvamento de voto)
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-No asume en
sentido absoluto distinción Estado - sociedad civil/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Realización
de diversos fines en la sociedad/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Elementos
sobre los cuales se cimienta (Salvamento de voto)
ESTADO CONSTITUCIONAL
DEMOCRATICO (Salvamento de
voto)
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Fundamento
(Salvamento de voto)
La democracia
participativa no se apoya en la dicotomía propia del Estado liberal, esto es,
en la separación absoluta entre Estado y sociedad civil, sino que supone la
posibilidad de que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones y
en el ejercicio del control sobre el Estado y sobre la sociedad.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Diversos
espacios institucionales (Salvamento de voto)
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Creación de
situaciones que respondan a ella sin recurrir a ubicación exclusiva dentro de
lo público o privado (Salvamento de voto)
ORGANO O ENTIDAD-Ubicación entre lo público y privado/ORGANO
O ENTIDAD-Funciones del Estado y actividad privada (Salvamento de voto)
PROFESION-Inspección y vigilancia de ejercicio no se
refiere exclusivamente a entidades públicas (Salvamento de voto)
CONSEJO
PROFESIONAL NACIONAL DE BACTERIOLOGIA-Ente “a mitad de camino” (Salvamento de voto)
ENTIDAD-Condiciones para que ostente naturaleza de
“a mitad de camino” (Salvamento de voto)
ORGANO O ENTIDAD-Calificación como estatal (Salvamento de
voto)
CONSEJO
PROFESIONAL NACIONAL DE BACTERIOLOGIA-No es una entidad pública (Salvamento de voto)
PROFESION-Organización en colegio/COLEGIO DE
PROFESIONALES-Ejercicio de funciones públicas referidas a la profesión
(Salvamento de voto)
ENTIDAD-Ubicación en espacio intermedio entre los
entes públicos y privados (Salvamento de voto)
ENTIDAD MIXTA-Conjugación de lo estatal privado en el
ejercicio de funciones de inspección y vigilancia (Salvamento de voto)
Con el acostumbrado respeto por la postura
mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el
salvamento de voto que fue manifestado en la Sala Plena del día veinticinco
(25) de junio de 2002, respecto de la sentencia C-482 de 2002.
En dicha
providencia, la Corte resolvió declarar fundadas las objeciones del Gobierno a
los artículos 12, 13, 14 y 33 del Proyecto de ley No. 87/01 Senado - 148/01
Cámara “por el cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
Bacteriología, se dicta el código de Bioética y otras disposiciones” y por
tanto declaró inexequibles los mencionados artículos. El fundamento para tal
decisión fue que estas disposiciones estaban creando un organismo modificatorio
de la administración nacional -el Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología- debido a que el proyecto de ley no fue presentado por el
gobierno, tal como lo consagra la Constitución (art. 150-7). Así, los artículos
referidos a ese consejo o que incluían en su texto consecuencias derivadas del
funcionamiento de esta entidad tanto en el orden nacional como en el
departamental, habrían vulnerado la reserva de iniciativa legislativa en cabeza
del gobierno.
A pesar de lo
anterior, el Suscrito Magistrado considera que sólo una interpretación literal
de los artículos objetados puede llevar a la conclusión de que el mencionado
Consejo es un órgano que integra la administración pública. Una conclusión
diferente, esto es, que se trata de un órgano mixto que no modifica la
administración nacional se sigue de considerar estas normas a la luz de sus
funciones de acuerdo con la Constitución. Esta posición encuentra sustento en
el propio texto del proyecto objetado y en el ordenamiento superior. Así, de
conformidad con el proyecto de ley, las funciones de este Consejo se concentran
en inspeccionar y vigilar la profesión, aparte de realizar funciones
disciplinarias y administrativas en el marco de la previsión consagrada en el
artículo 26 constitucional. Esta Corporación ha interpretado tal norma en un
sentido restrictivo:[22]
o la inspección y vigilancia se lleva a cabo por conducto de entidades públicas
o se realiza por intermedio de colegios de profesionales. Como quiera que los
colegios son manifestación del ejercicio de la autonomía privada, no le es
dable al legislador ordenar su creación. Así las cosas, ante la creación de un
consejo de profesionales (o cualquier otra denominación), debe entenderse que
se trata de una entidad pública. Por lo mismo, únicamente el gobierno nacional
puede presentar los proyectos de ley que ordenen su creación, pues se modifica
la estructura de la administración pública (C.P. Arts. 150 y 154).
Esta interpretación
apoya la idea de que la vigilancia y control sobre las profesiones son
realizadas por entidades públicas -que pueden ser creadas por ley- o se realiza
a través de entes privados -colegios- de creación autónoma. Ello apareja que
(i) la Constitución ha establecido una cláusula cerrada sobre la libertad de
configuración legislativa, en el sentido de que únicamente puede crear órganos
de naturaleza pública y (ii) que todas las entidades son públicas si son
creadas mediante ley. Por tanto en esta materia el Estado se puede reservar las
facultades de control y vigilancia o las puede entregar -por vía de la
descentralización por colaboración- a entidades privadas. Estaría prohibido que
existieran entes de naturaleza intermedia que asumieran tales funciones.
Pero el artículo 26
de la Constitución establece que corresponderá a las “autoridades
competentes” ejercer la inspección y vigilancia sobre las profesiones. Así
mismo que podrá asignarles funciones públicas a los colegios de profesionales.
En mi opinión
resulta legítimo que el legislador asigne funciones de control y vigilancia a
los colegios profesionales. Por tanto considero necesario revisar la
interpretación restrictiva que se ha hecho del inciso primero de este artículo,
pues, como se verá, no consulta la naturaleza jurídica del Estado colombiano
como Estado social de derecho.
La interpretación de
la expresión autoridades competentes, del artículo 26 de la Carta como
referente a entidades públicas, únicamente se puede explicar bajo los
postulados del Estado de derecho liberal. Bajo dicho modelo, la sociedad se
comprendió como algo enfrentado al Estado, de manera que una entidad o una
actividad se ubicaba, inexorablemente, en alguno de los dos ámbitos. La
existencia de tales ámbitos, por otra parte, fijaba los límites a cada una de
las partes. Entre los aspectos decisivos, se cuenta la relación entre Estado y
asociados. En sentencia SU-747 de 1998, esta Corporación señaló al respecto
que: “el Estado de derecho liberal y el Estado social de derecho se
diferencian en la relación que construyen entre el Estado y los asociados: así
[...] el primero busca ante todo limitar el poder, de tal manera que no pueda
amenazar los derechos y libertades de los ciudadanos”. De lo anterior se
desprende que, salvo figuras extrañas -como la descentralización por
colaboración- y expresa autorización normativa, no le era dable a los
particulares ejercer autoridad. Dicho ejercicio caracterizaba lo público. Así,
bajo un Estado de derecho, la expresión autoridad, necesariamente aludía al
Estado.
El Estado social de
derecho, por su parte, si bien se basa en la distinción Estado-sociedad civil,
no la asume en sentido absoluto. La Corte ha indicado que el Estado social de
derecho, así como se estructura sobre el control del poder público, también
impone la realización de diversos fines en la sociedad, lo que autoriza una
fuerte intervención en la misma[23].
Hasta la fecha, la Corte ha hecho hincapié en las obligaciones materiales del
Estado social de derecho -precisamente, por lo social- y en los deberes
derivados de dicho modelo estatal. Empero, desde sus primeras decisiones,
recalcó que el Estado social de derecho se cimentaba sobre dos elementos: el
Estado asistencial y la democracia constitucional. Sobre el segundo elemento,
en sentencia T-406 de 1992, precisó que el “Estado constitucional
democrático […] se manifiesta institucionalmente a través de la creación de
mecanismos de democracia participativa, de control político y jurídico en el
ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración de un catálogo de
principios y de derechos fundamentales que inspiran toda la interpretación y el
funcionamiento de la organización política”.
Entre los elementos que se deben destacar
del elemento institucional del Estado social de derecho, se encuentra la
democracia participativa, pues la participación ciudadana es un deber de la
persona y del ciudadano (C.P., art. 95); y esto “ya ha llegado a
identificarse constitucionalmente, como principio fundante y fin esencial del
Estado social de derecho colombiano (C.P., Preámbulo y arts. 1 y 2).”[24]
La democracia
participativa no se apoya entonces en la dicotomía propia del Estado liberal,
esto es, en la separación absoluta entre Estado y sociedad civil, sino que
supone la posibilidad de que los ciudadanos puedan participar en la toma de
decisiones y en el ejercicio del control sobre el Estado y sobre la sociedad.
La fuerza de la
democracia participativa no se agota en las instancias electorales o los
espacios de decisión asignados al soberano (el Pueblo), sino que se refleja en
diversos espacios institucionales, en los cuales el interés del Estado (en
cuanto expresión del poder) no se contrapone directamente al interés privado,
sino que se confunde con este o alguno de sus sectores. Así, por ejemplo, el
Estado tiene un interés directo en proteger al menor (C.P. Art. 44) o en
fomentar ciertas actividades productivas[25].
La forma de
garantizar a la ciudadanía espacios de participación en los sectores en los
cuales se interceptan las esferas públicas y privadas no se agota en las
soluciones tradicionales de organización de las funciones públicas: Estado o
descentralización por colaboración. En esta materia, no existen reservas normativas
algunas. Por el contrario, el Constituyente acoge la posibilidad de que se
creen situaciones que respondan directamente a tales situaciones, sin que se
recurra a la ubicación exclusiva dentro del ámbito de lo público o lo privado.
Así, por ejemplo, el artículo 56 de la Constitución dispone que la ley
reglamentará la composición y funcionamiento de “una comisión permanente
integrada por el Gobierno, por representantes de los empleadores y de los
trabajadores” que tendrá por función fomentar “las buenas relaciones
laborales” y la concertación de las políticas salariales y laborales.
Así las cosas, bien
puede admitirse la existencia de órganos que están a mitad de camino entre lo
público y lo privado, que asumen funciones propias del Estado -autoridad- y, a
la vez, el despliegue de actividades privadas. Como, por ejemplo, las cámaras
de comercio. La selección de este modelo no es imperativo, sino que le
corresponde al legislador, atendiendo a razones de conveniencia y
racionabilidad.
Teniendo en cuenta
lo anterior, no puede sostenerse que la expresión autoridades competentes
del artículo 26 de la Constitución se refiera exclusivamente a entidades
públicas. Por el contrario, hace referencia a que dicha intervención y
vigilancia deberá realizarse por una organización competente para ello;
autorizada normativamente para realizar dicha función. De ahí que el hecho de
que el Consejo Nacional de Bacteriología sea un órgano creado por la ley, no
implica que de manera automática suponga la existencia de una entidad pública.
Habiéndose
establecido la posibilidad de que el Consejo Profesional Nacional de
Bacteriología no sea una entidad pública, sino un ente “a mitad de camino”, a
continuación serán enunciadas las condiciones para que una entidad ostente
dicha naturaleza.
Una opción consiste
en que sea de creación legal. Su principio se enunciaría de la siguiente
manera: todo ente creado por ley, es Estatal. Esta postura se apoya en la idea
antes discutida de que únicamente existen entes públicos o privados. Además, dicha
postura obliga, sin que exista razón constitucional alguna, a que el Estado
asuma directamente todo lo relacionado con la intervención y vigilancia o la
entregue al sector privado. Es decir, o ejerce la autoridad o se despoja de
ella. Priva, en consecuencia, al Estado de la posibilidad de ejercer la autoridad
de manera coordinada con la sociedad civil. Con esta interpretación se
resta fuerza y se extreman las soluciones al derecho de los colombianos a
participar en las decisiones que los afectan y “en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación” (C.P. Art. 2). El Estado (en este caso el legislador) puede tener un
interés especial en crear un instrumento de intervención y de vigilancia en el
cual los directamente afectados (como una profesión) tengan espacio para
incidir en la forma en que se ejerce dicho control y vigilancia. De esta
manera, se garantiza que el ejercicio de la autoridad no esté, de manera
absoluta, en manos privadas; lo que redunda en garantías para los vigilados e
inspeccionados, en la medida en que se respetarán los intereses generales y no,
de manera exclusiva, aquellos de quienes ostenten una situación de poder o de
dominio dentro de la organización privada. Así mismo, se garantiza que la
gestión de intereses privados (en este caso, gremiales) no sea resuelto por el
Estado, lo que supone preservar amplios espacios para el ejercicio de la
libertad y la autonomía privada. Este último punto debe relevarse, pues de
asumir que por el hecho de ser de creación legal, automáticamente se integra a
la administración pública, el ente quedará bajo la tutela presidencial, quien
tendrá facultades inmensas para definir el funcionamiento, las políticas,
programas y demás asuntos gremiales. No interesa que se trate de una situación
de adscripción o vinculación, pues, en todo caso, y con grados distintos, dicha
tutela existe, pues únicamente el Presidente de la República ostenta la calidad
de Suprema Autoridad Administrativa.
Otra opción podría
ser el hecho de participar funcionarios públicos. La presencia de tales
funcionarios (en este caso 3: un representante del ministerio de salud, otro
del ministerio de educación y, finalmente, uno del Instituto Nacional de Salud)
no obliga a deducir su naturaleza pública. Si bien debe admitirse que se trata
de un indicador importante que sugiere dicha naturaleza, no puede estimarse en
suficiente. El hecho de que funcionarios públicos participen de los procesos de
toma de decisiones[26]
o conformen la entidad[27],
no la torna en pública. Tal es la situación, no sobra recordarlo, de las
sociedades de economía mixta donde el Estado tiene participación minoritaria.
Por último, podría
aducirse el hecho de cumplir una función pública. Sin embargo, el hecho mismo
de que la Constitución autoriza al sector privado a ejercer determinadas
funciones públicas -como administrar justicia (C.P. Art. 116), prestar la
seguridad social (C.P. Art. 48) o la salud (C.P Art. 49), o ejercer inspección
y vigilancia sobre las profesiones (C.P. Art. 26)- lo inhabilita como criterio
para determinar la naturaleza pública de la entidad.
Las anteriores
razones no son suficientes, aunque sí necesarias para calificar a un órgano
como estatal. Dicha calificación, entonces, únicamente puede derivarse de la
intención, prevista normativamente, de integrar la administración (u otra rama
del Estado) y el hecho de administrar y funcionar con recursos públicos. Tales
condiciones, en particular la disposición positiva, son necesarias.
En relación con el
presente caso no se observa que el legislador hubiese expresado su intención de
que el Consejo Profesional Nacional de Bacteriología integrara la
administración pública. No existe, salvo la expresión órgano del orden
nacional, indicación alguna que sugiera que se integre a la administración
pública. Así mismo, no existe disposición alguna que autorice al Estado a
suministrar recursos a dicho consejo o que éste funcione con recursos públicos.
Así, no puede afirmarse válidamente que se trate de una entidad pública.
Teniendo en cuenta
que la expresión “órgano del orden nacional” puede generar dudas, es necesario
entonces establecer su sentido. Una interpretación literal de dicha expresión
en realidad no sugiere nada sobre su naturaleza. El carácter de órgano
únicamente expresa que se trata de una ficción jurídica (persona jurídica y
organización), en tanto que “del orden nacional” denota su ámbito de
competencia. Se trata, por lo tanto, de una expresión que designa naturaleza de
máximo órgano de inspección y vigilancia sobre la profesión de bacteriólogo, la
cual puede ser ejercida por una entidad pública, privada o “a medio camino”. En
suma, a pesar del tenor del texto, su interpretación literal no es de recibo,
ya que de la expresión “del orden nacional” no se deriva necesariamente la
pertenencia del organismo a la estructura de la administración nacional, según
lo visto anteriormente. Aceptarlo sería incurrir en la confusión de asimilar el
ámbito de acción del Consejo -todo el territorio nacional- con su pertenencia a
la estructura de la administración nacional.
Se concluye entonces
que dado que las profesiones pueden organizarse en colegios, la ley les puede
asignar también funciones públicas referidas a la profesión que representen. En
ese sentido, los colegios profesionales o las autoridades competentes pueden
ejercer este tipo de funciones cuyo interés ya ha sido estudiado en repetidas
ocasiones por la Corte.[28]
En este caso, es necesario aceptar que existen entidades que se ubican en un
espacio intermedio entre los entes públicos que desempeñan funciones
administrativas que les son propias respecto de las profesiones, y los entes
privados que el Estado puede facultar para desarrollar ese mismo tipo de
funciones. En ese orden de ideas, es claro para el suscrito Magistrado que si
la Constitución permite el ejercicio de tan delicadas funciones a los
particulares y no cierra la posibilidad de que lo hagan, con mayor razón lo
debe permitir a entidades de carácter mixto, en las cuales se conjuga tanto el
celo estatal, como la autonomía de lo privado en aras de ejercer funciones de
inspección y vigilancia frente a las profesiones.
El análisis precedente me permite concluir que las
disposiciones objetadas debieron ser declaradas exequibles pues no se presenta
alteración en la estructura de la administración nacional, y mal podría
pensarse que se puede alterar la administración departamental con la potestad
que el proyecto otorga al Consejo Nacional para crear consejos departamentales
de la profesión.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
*      En el texto se
conserva la ponencia originalmente elaborada por el Magistrado Eduardo
Montealegre Lynett en los ordinales I a VI y el punto 3. del ordinal VII de las
consideraciones. (pág. 27).
[1]
Fls. 27 á 32 del expediente. El proyecto fue recibido en la Presidencia de
la República el 28 de noviembre de 2001 y las objeciones fueron presentadas el
12 de diciembre siguiente.
[2]
Sobre la insistencia del Congreso, ver la sentencia C-064 de 2002.
[3]
Ver la sentencia C-164 de 2000.
[4]      Ver sentencia C-1404 de 2000.
[5]      Ver Sentencia C-012 de 2000
[6]      Ver sentencia C-946 de 1999
[7]      Al respecto el ordinal 9° del artículo 76 de la Constitución
tal como regía hasta  el 4 de julio de 1991 disponía que correspondía al
Congreso mediante ley: “...Determinar la estructura  de la administración
nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y
establecimientos públicos…”
[8]      Sentencia C-167 de 1995.
[9]      Sentencias C-606 de 1992  y C-399 de 1999, entre otras.
[10]     Sentencia C-606 de 1992
[11]     Sentencia C- 964 de 1999.
[12]     Sentencias C-606 de 1992, C-266 de 1994, C- 492 de 1996.
[13]     El Profesor español Ramón Parada Vásquez señala que la
llamada Administración Corporativa constituye el límite entre los entes
públicos y los privados, haciendo de frontera entre unos y otros, “una
frontera poco definida  porque las Corporaciones sobre un sustrato asociativo ,
aunque forzoso de carácter privado, cumplen fines de interés general, lo que se
traduce en la aplicación de un régimen jurídico mixto, público y privado...”.
Agrega que la dualidad de fines, de elementos y de régimen jurídico, públicos y
privados, en un “supuesto singular de hermafroditismo organizativo”,
se explica en virtud del sustrato sociológico de las Corporaciones que no
es  el conjunto de todos los habitantes de una circunscripción territorial
determinada, o un conjunto de  medios personales y materiales afectados a un
servicio público sino un grupo humano definido  en función de una comunidad de
intereses o por el ejercicio de una determinada actividad.-  Derecho
Administrativo. Tomo II. Marcial Pons. Madrid. 1994., Pág. 302.
[14]     Al paso que se reconoce la dicotomía sector público - sector
privado, dentro de éste último se distingue el sector privado mercantil y el
sector privado no lucrativo, cuyas específicas características han permitido
que algunos doctrinantes califiquen a las organizaciones que lo integran como “instancias
organizativas intermedias”: “….debe existir una zona en las que los
individuos y los grupos, fuera y al lado del Estado, puedan preocuparse del
bien común, asumiendo el cuidado de ciertos aspectos de éste y
responsabilizándose de su efectividad.” (A. SÁENZ DE MIERA, citado por
Miguel Ángel Cabra de Luna. El Tercer Sector y las fundaciones en España hacia
el nuevo milenio. Escuela Libre Editorial .Madrid. 1998.
[15]     Cfr. Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho
Administrativo. Volumen I.  Tercera Edición .Ed. Centro de Estudios Ramón
Areces. Madrid. 2000.
[16]     Entre las decisiones recientes, ver Sentencias C-543 de 2001
y 233 de 2002.
[17]     Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[18]     Sentencias C-702 de 1999 M.P. Fabio
Morón Díaz  y C-866 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[19]     Entre otras, ver Sentencias  C-372 de 1994 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, C-506 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz, C-316 de 1995. M.P. Antonio
Barrera Carbonell , y  C- 671 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Esta última
declarando la exequibilidad del artículo 96 de la Ley 489 de 1.998.
[20]     Ver Juan Alfonso Santamaría Pastor, obra ya citada.
[21]     Juan Alfonso Santamaría Pastor, ibidem.
[22]  Ver sentencias C-226 de 1994, C-399 de 1999 y C-964
de 1999.
[23]  Sentencia SU-747 de 1998, entre muchas.
[24]  Sentencia C-643 de 2000.
[25]  Al respecto ver sentencia C-254 de 1996.
[26]  Ver al respecto Sentencia C-263 de 1996 en materia
de servicios públicos, en la que se analizó la competencia de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para conocer de las
apelaciones contra decisiones de las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios.
[27]  Artículo 56 de la Constitución.
[28]  Ver entre otras, las sentencias C-064 de 2002, C-251
de 1998 y C-226 de 1994.