C-157-97
Sentencia C-157/97
Sentencia C-157/97
INVASION DE
TIERRAS O EDIFICACIONES-Imposición
de sanciones/DERECHO A LA PROPIEDAD-Función social y conductas
delictivas
El invasor atenta
contra el derecho de propiedad, pues irrumpe en tierras o edificaciones ajenas,
haciendo imposible al propietario el goce y uso del bien, la percepción de sus
frutos y su disposición. A la luz del Estatuto Fundamental, el derecho de propiedad,
en sí mismo relativo y sometido a restricciones, únicamente se reconoce y
protege en la medida en que revierta, a favor de la sociedad y en beneficio del
interés colectivo, que prevalece. El sistema jurídico tiene contemplados los
mecanismos y procedimientos con arreglo a los cuales, sin desconocer los
derechos del dueño, se puede deducir en la práctica la relatividad de los
mismos y su sometimiento a la prevalencia del interés público, así como el
cumplimiento de las obligaciones, cargas y deberes que supone la función
social. No se puede alegar la función social o las restricciones
constitucionales al derecho de propiedad como justificación para quebrantarlo
de hecho, o mediante la violencia o el uso de la fuerza física, como ocurre con
la invasión de tierras o inmuebles, cuya ilicitud, en los términos definidos
por la disposición acusada, debe conducir a la imposición de sanciones
proporcionales a la agresión.
INVASION DE HECHO
SOBRE TIERRAS-Soluciones
estatales
En muchos casos
las invasiones y ocupaciones de hecho sobre tierras urbanas o rurales tienen
por causa las circunstancias de extrema necesidad y aun de indigencia de los
invasores, elemento de naturaleza social que el Estado colombiano debe atender,
evaluar y ponderar, con miras a dar soluciones globales que garanticen la
realización de postulados constitucionales que tienen por objeto el respeto a
la dignidad humana y a los derechos elementales de personas pobres.
INVASION DE
INMUEBLES-Fenómenos
sociales
En el plano de la
aplicación concreta de la disposición acusada, es imperativo que en los
procesos penales tampoco se desconozcan los fenómenos sociales existentes ni
las circunstancias que en cada caso rodeen al inculpado del delito en cuestión.
Será tarea del juez competente la de definir si, respecto de cada sindicado, se
configuran causales de justificación o exculpación, en los términos de ley. No
es lo mismo ni puede ser tratada igual la situación de la persona que se
encuentra en estado de necesidad impostergable, en especial cuando debe dar
abrigo y protección a niños o a personas de la tercera edad, que la de quien
establece como negocio, para sí o para otros, la invasión de tierras,
utilizando muchas veces la misma necesidad de personas y familias.
INVASION DE
TIERRAS O EDIFICACIONES-Provecho
ilícito
Resulta
definitiva la característica del tipo penal que expresamente califica el hecho
de la invasión refiriéndose al propósito de obtener provecho ilícito, pues ella
elimina la posibilidad de aplicarlo para sancionar a quien obra de buena fe.
Justamente esa calificación, que define el delito, hace compatible su
consagración con las reglas del Estado Social de Derecho.
NORMAS PROGRAMA-Acceso a la propiedad
Normas-programa
son aquellas cuya cristalización a nivel macroeconómico y con plena cobertura
social no puede lograrse de un día para otro sino de manera progresiva, como el
mismo mandato constitucional lo establece, y sobre el supuesto necesario de que
el acceso a la tierra y a la propiedad, así como a los servicios que la Constitución
contempla, se produzca con arreglo al sistema jurídico y no mediante su
quebrantamiento, que no otra cosa significaría que se prohijara la invasión
indiscriminada y masiva de tierras en sectores urbanos y rurales, con olvido de
que la propiedad protegida por la Constitución es aquélla adquirida "con
arreglo a las leyes civiles".
URBANIZACION
ILEGAL-Fundamento/URBANIZACION
ILEGAL-Sanciones
El delito de
urbanización ilegal, encuentra su fundamento en la necesidad de protección de
la comunidad, que puede ser afectada, como en incontables ocasiones lo ha sido,
por personas inescrupulosas que, so pretexto de adelantar programas de vivienda
o construcción en poblados y ciudades, recaudan, sin ningún control y de manera
masiva, grandes sumas de dinero, generalmente aportadas por personas de escasos
recursos que pretenden, de buena fe, solucionar así sus necesidades de
habitación. Las  penas previstas en estos casos, aplicables por el sólo hecho
de no acogerse el urbanizador al cumplimiento de la ley, guardan proporción con
la magnitud del daño social que la urbanización ilícita ocasiona y con la
amenaza que su extensión representa para los habitantes del territorio. No es
descabellado que la ley sancione con mayor rigor a quien, fuera de llevar a
cabo planes de urbanización no autorizados legalmente, los adelanta en terrenos
o zonas de reserva ecológica, o en áreas de alto riesgo, o señaladas por el
Estado para la construcción de obras públicas.
IUS PUNIENDI-Corresponde al Estado
Ius puniendi
corresponde al Estado en defensa de la sociedad, en cuanto ésta requiere que
sean perseguidas y sancionadas aquellas conductas que la afectan
colectivamente, bien por atentar contra bienes jurídicos estimados valiosos, ya
por causar daño a los derechos de los asociados.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Tipificación de
conductas delictivas
En el sistema
jurídico colombiano, es el Congreso el llamado a definir, mediante la
consagración de tipos delictivos, cuáles son los comportamientos que ameritan sanción
penal, describiendo sus elementos esenciales y previendo en abstracto la clase
y medida de la sanción aplicable a quien incurra en ellos. El legislador,
mientras no quebrante principios o preceptos constitucionales y en cuanto
cumpla su función en términos de razonabilidad y proporcionalidad, goza de
plenas atribuciones para crear nuevos delitos y que, por ese sólo hecho, no
viola norma constitucional alguna.
Referencia: Expediente D-1434
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1° y 2° de la Ley 308 de 1996.
Actor: Santiago
González Angarita.
Magistrado ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del diecinueve (19) de marzo
de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano SANTIAGO GONZÁLEZ ANGARITA,
haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4°, de la
Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1° y 2° de la Ley 308 de 1996.
Las disposiciones objeto de acción pública
fueron expedidas por el Congreso para modificar el artículo 367 del Código
Penal (Decreto 100 de 1980), adicionándolo además con uno nuevo, que la
normatividad acusada designa como 367-A.
Una vez emitido el concepto del Procurador
General de la Nación, al que obliga la Carta, y cumplidos como están los
trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver.
II. TEXTO
El texto acusado
es del siguiente tenor literal:
"LEY 308 DE 1996
(agosto 5)
por la cual se modifica parcialmente el
artículo 367 del Código Penal y se tipifica como conducta delictiva la del
Urbanizador Ilegal.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1°. Modifícase el artículo 367 del Código Penal,
el cual quedará así:
"Artículo
367. Invasión de
tierras o edificaciones. El que con el propósito de obtener para sí o para
un tercero provecho ilícito, invada terreno o edificación ajenos, incurrirá en
prisión de dos (2) a cinco (5) años y multa de cincuenta (50) a doscientos
(200) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La pena establecida en el
inciso anterior se aumentará hasta en la mitad para el promotor, organizador o
director de la invasión.
El mismo incremento
de la pena se aplicará cuando la invasión se produzca sobre terrenos ubicados
en zona rural.
Parágrafo. Las penas señaladas en los incisos
precedentes se rebajarán hasta en las dos terceras partes cuando, antes de
pronunciarse sentencia de primera instancia, cesen los actos de invasión y se
produzca el desalojo total de los terrenos y edificaciones que hubieren sido
invadidos".
"Artículo
2°. Adiciónase el Capítulo
VII del Título XIV del Código Penal con el siguiente artículo, el cual quedará
inserto a continuación del artículo 367 de la obra citada.
"Artículo
367A. Del Urbanizador
Ilegal. El que adelante, desarrolle, promueva, patrocine, induzca, financie,
facilite, tolere, colabore o permita la división, parcelación, urbanización de
inmuebles, o su construcción sin el lleno de los requisitos de ley, incurrirá
por este solo hecho en prisión de tres (3) a siete (7) años y en multa de
doscientos (200) a cuatrocientos (400) salarios mínimos legales vigentes.
La pena señalada
anteriormente se aumentará hasta en la mitad cuando la parcelación,
urbanización o construcción de viviendas se efectúen en terrenos o zonas de
preservación ambiental y ecológica, de reserva para la construcción de obras
públicas, en zonas de contaminación ambiental, de alto riesgo o en zonas
rurales.
Parágrafo. El servidor público o trabajador oficial
que dentro del territorio de su jurisdicción y en razón de su competencia, con
su acción u omisión diere lugar a la ejecución de los hechos señalados en el
inciso 1° de este artículo, incurrirá en interdicción de derechos y funciones
públicas de tres (3) a cinco (5) años, sin perjuicio de las demás sanciones
penales a que hubiere lugar por el desarrollo de su conducta".
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que las normas
acusadas vulneran los artículos 29, 51, 58, 60 y 64 de la Constitución
Política.
Manifiesta que la
disposición acusada vulnera el derecho fundamental al debido proceso, toda vez
que desconoce lo establecido en el artículo 762 del Código Civil colombiano,
relativo a la posesión, el cual contempla distintas situaciones
administrativas, cuya competencia corresponde a las autoridades de policía, con
el propósito de amparar y legitimar la mera tenencia o la posesión de
inmuebles.
De otra parte,
afirma que el artículo constitucional, que consagra el derecho que le asiste a
todos los colombianos a tener vivienda digna, resulta violado por la norma
legal demandada, teniendo presente que el Estado colombiano ha sido inoperante
al no desarrollar con eficacia y amplitud un verdadero programa de vivienda
social que solucione las necesidades económicas de la población colombiana.
En relación con la
violación al precepto constitucional que garantiza el derecho a la propiedad
privada (artículo 58 C.P.) y demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, menciona que el artículo 367A del Código Penal, modificado por una de
las normas atacadas, olvida, desconoce y desacata los preceptos establecidos en
el Código Civil, en el de Policía y en la legislación agraria, así como en la
normatividad administrativa, disposiciones todas éstas que amparan, protegen y
legalizan la tenencia y posesión de bienes inmuebles. Así mismo, considera el
impugnante que el legislador, al expedir la ley demandada, no hace otra cosa
que impedir el disfrute y goce del derecho a la propiedad, al establecer
requisitos adicionales para su garantía, infringiendo principios
constitucionales, civiles y procedimentales.
Por último,
argumenta el demandante que sancionar penalmente la conducta de parcelar bienes
inmuebles en zonas rurales implica el desconocimiento de la realidad social que
enfrentan los campesinos colombianos, y, por otra parte, el quebranto de la
legislación agraria creada mediante Decreto 2303 de 1989, y su régimen
normativo anterior, como son las leyes 200 de 1936 y 4ª de 1973.
IV.
INTERVENCIONES
El ciudadano CARLOS
EDUARDO SERNA BARBOSA, en calidad de apoderado del Ministerio de Desarrollo
Económico, solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas.
Considera que,
cuando el demandante sindica al legislador de haber transgredido, con las
normas acusadas, la disposición legal del Código Civil colombiano que define la
posesión, elabora un argumento que no tiene trascendencia frente a la
Constitución Política, ya que tal figura es de creación legal.
Así mismo, según
sostiene, no se presenta ninguna inconstitucionalidad frente al artículo 29
C.P., toda vez que las disposiciones en cuestión no surten efectos
retroactivos.
En relación con los
argumentos esgrimidos para fundamentar la violación del artículo 58 de la
Carta, el interviniente dice que carecen de fundamento, por lo cual, si el
Estado garantiza el derecho a la vivienda digna, lo hace con criterio de
sensibilidad social.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación (E), conceptúa que lo acusado es exequible.
A su juicio, no es
pertinente exigir al legislador que, en sus decisiones, contemple aspectos
programáticos de carácter social que corresponden a otras esferas de la acción
estatal.
Para el Ministerio
Público, el artículo 51 de la Constitución Política no resulta vulnerado por la
disposición impugnada, pues lo que pretende la norma legal es penalizar el
comportamiento violento de quien pretenda tener acceso al inmueble de propiedad
ajena, con el propósito de obtener provecho ilícito para sí o para un tercero.
Afirma que, de
observarse alguna irregularidad en relación con el desconocimiento a leyes
anteriores, sería cuestión de vulneración al ordenamiento civil colombiano, mas
no del derecho fundamental al debido proceso, consagrado en la Constitución.
Finaliza
manifestando que no comparte el argumento utilizado para demandar la
inconstitucionalidad del artículo 2° de la Ley 308 de 1996, toda vez que, si
bien corresponde al Estado garantizar el acceso a la propiedad, éste no puede
ser disfrutado sin limitación alguna y en forma arbitraria. Tales obligaciones
y tal función son justamente las tuteladas por la preceptiva impugnada.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4, de la Carta Política.
2.       La normatividad examinada. Los mecanismos legales para
prevenir y controlar la invasión de inmuebles. Diferencia entre las conductas
delictivas contra la propiedad y la función social de la misma. El derecho de
acceso a la propiedad. La urbanización ilegal.
Los artículos
impugnados, que, como se ha dicho, reforman y adicionan las disposiciones que
había consagrado al respecto el Código Penal, tienen por objeto la sanción de
las conductas consistentes en invadir edificaciones y tierras ajenas con el
propósito de obtener para sí o para otro un provecho ilícito (art. 1) y en
adelantar, desarrollar, promover, patrocinar, inducir, financiar, facilitar,
tolerar, colaborar o permitir la división, parcelación y urbanización de
inmuebles, o su construcción, sin haber cumplido los requisitos que la ley
exige.
El análisis
constitucional de tales preceptos ha de partir de la idea, más ampliamente
desarrollada en el siguiente acápite, según la cual corresponde al legislador
la responsabilidad y la competencia de erigir en delictivas ciertas conductas y
de señalar las penas que a los infractores habrán de ser aplicadas.
En cuanto a su
contenido material, la Corte considera que las disposiciones demandadas no
quebrantan principio ni precepto alguno de la Constitución Política.
A. En efecto, el invasor atenta contra el
derecho de propiedad reconocido en el artículo 58 de la Carta, pues irrumpe en
tierras o edificaciones ajenas, haciendo imposible al propietario el goce y uso
del bien, la percepción de sus frutos y su disposición.
Como lo ha sostenido
la Corte en numerosas sentencias, el derecho de propiedad no es absoluto y en
la Constitución se consagran restricciones y limitaciones en cuya virtud, sobre
el interés particular del dueño, prevalece el interés social (arts. 1 y 58 C.P.).
Además, desde 1936,
la Constitución colombiana modificó el antiguo concepto de los derechos
subjetivos -en especial el de dominio-, acogiendo la teoría de su función
social, que implica obligaciones.
La Carta de 1991, al
reproducir con mayor énfasis los términos en que fue concebida la
propiedad-función social en las normas precedentes, zanjó definitivamente la
polémica propiciada por quienes, no obstante las expresiones del antiguo
artículo 30 de la Constitución, sostenían que no debería leerse en el sentido
de ser la propiedad una función social sino de tenerla, con lo
cual, de haber sido aceptado, se desdibujaba por completo el alcance jurídico
que a dicho concepto quiso dar el Constituyente desde la reforma del año 36.
Hoy, por tanto,
habiendo declarado el artículo 58 de la Carta, después de largos debates en el
seno de la Asamblea Nacional Constituyente, que "la propiedad es
(subraya la Corte) una función social que implica obligaciones" y que,
"como tal, le es inherente una función ecológica", no cabe duda de
que, a la luz del Estatuto Fundamental, el derecho de propiedad, en sí mismo
relativo y sometido a restricciones, únicamente se reconoce y protege en la
medida en que revierta, a favor de la sociedad y en beneficio del interés
colectivo, que prevalece.
Al respecto, no
sobra reiterar que las obligaciones derivadas de la preceptiva constitucional,
a cargo de todo propietario, pueden ser definidas por la ley y concretadas por
los jueces a través de mecanismos tales como la expropiación o la extinción del
dominio, según lo ha destacado la Corte (Cfr. sentencias C-066 del 24 de
febrero y C-216 del 9 de junio de 1993), de lo cual resulta que el sistema
jurídico tiene contemplados los mecanismos y procedimientos con arreglo a los
cuales, sin desconocer los derechos del dueño, se puede deducir en la práctica
la relatividad de los mismos y su sometimiento a la prevalencia del interés
público, así como el cumplimiento de las obligaciones, cargas y deberes que
supone la función social.
Así las cosas, no se
puede alegar la función social o las restricciones constitucionales al derecho
de propiedad como justificación para quebrantarlo de hecho, o mediante la
violencia o el uso de la fuerza física, como ocurre cuando se comete cualquiera
de los delitos contemplados en la legislación que tienen precisamente a la
propiedad como valor jurídico protegido. Uno de ellos es el de la invasión de
tierras o inmuebles, cuya ilicitud, en los términos definidos por la
disposición acusada, debe conducir a la imposición de sanciones proporcionales
a la agresión, indispensables para la efectiva garantía que consagra el
artículo 58 C.P.
Compete al
legislador graduar las penas correspondientes, por lo cual, no apareciendo en
este caso como irrazonables o desproporcionadas, las de 2 a 5 años de prisión y
multa de 50 a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, estimadas por la
ley como adecuadas para el fin propuesto, no configuran una violación de la
Carta Política.
Tampoco se admite
transgresión de los preceptos fundamentales por las circunstancia de que el
legislador haya previsto el aumento de la pena hasta en la mitad, con el objeto
de castigar al promotor, organizador o director de la invasión, ya que éste, en
su condición de autor intelectual del ilícito, obra generalmente con mayor
premeditación y conocimiento de causa y no necesariamente con la misma premura
y necesidad que pudieran alegar en su defensa los invasores despojados de todo
recurso.
No ignora la Corte
que en muchos casos las invasiones y ocupaciones de hecho sobre tierras urbanas
o rurales tienen por causa las circunstancias de extrema necesidad y aun de
indigencia de los invasores, elemento de naturaleza social que el Estado
colombiano debe atender, evaluar y ponderar, con miras a dar soluciones globales
que garanticen la realización de postulados constitucionales que tienen por
objeto el respeto a la dignidad humana y a los derechos elementales de personas
pobres.
En el plano de la
aplicación concreta de la disposición acusada, es imperativo que en los
procesos penales tampoco se desconozcan los fenómenos sociales existentes ni
las circunstancias que en cada caso rodeen al inculpado del delito en cuestión.
Será tarea del juez competente la de definir si, respecto de cada sindicado, se
configuran causales de justificación o exculpación, en los términos de ley.
No es lo mismo ni
puede ser tratada igual la situación de la persona que se encuentra en estado
de necesidad impostergable, en especial cuando debe dar abrigo y protección a
niños o a personas de la tercera edad, que la de quien establece como negocio,
para sí o para otros, la invasión de tierras, utilizando muchas veces la misma
necesidad de personas y familias.
Para la Corte
resulta definitiva la característica del tipo penal que expresamente califica
el hecho de la invasión refiriéndose al propósito de obtener provecho ilícito,
pues ella elimina la posibilidad de aplicarlo para sancionar a quien obra de
buena fe.
En todo caso,
justamente esa calificación, que define el delito, hace compatible su
consagración con las reglas del Estado Social de Derecho.
De otro lado, no se
estima que el Congreso haya vulnerado la Constitución al prever el incremento
de pena cuando la invasión se produzca sobre terrenos ubicados en zona rural, si
se tienen en cuenta las mayores dificultades del propietario y de las propias
autoridades de policía en el cuidado y defensa de los bienes que aquél pueda
poseer en zonas alejadas de los centros urbanos, particularmente si se trata de
áreas asoladas por la violencia o el terrorismo, y, por tanto, la correlativa
facilidad que tales circunstancias implican para perpetrar los actos de
invasión u ocupación.
No menos razonable
resulta el parágrafo de la norma atacada, que contempla la rebaja de la pena
hasta en dos terceras partes cuando, antes de pronunciarse sentencia de primera
instancia, cesen los actos de invasión y se produzca el desalojo total de los
terrenos y edificaciones que hubieren sido invadidos, toda vez que, en la
hipótesis normativa de que se trata, no obstante el daño ya causado y la clara
situación ilícita en que se ubicaron los invasores, al momento de imponer la
sanción, el juez ha de reconocer como desaparecidos los motivos actuales de
perturbación a la propiedad, posesión y uso del bien.
Ahora bien, la Corte
no acepta los argumentos del actor según los cuales el precepto impugnado es
contrario a los artículos 51, 58, 60 y 64 de la Constitución.
La primera de tales
normas señala que todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna, pero a
renglón seguido subraya que el Estado fijará las condiciones necesarias para
hacerlo efectivo y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de
programas habitacionales. Tales instrumentos, propios del Estado Social de
Derecho y susceptibles de ser operados con base en planes de índole
socioeconómico y merced a la intervención del Estado en la economía (art. 334
C.P.), entre cuyos objetivos están el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo, y canalizando recursos públicos al gasto e inversión sociales
con carácter prioritario (art. 366 C.P.), resultan bien distintos de favorecer
la invasión de tierras con propósitos ilícitos y el desconocimiento del orden
jurídico.
La segunda y la
tercera de las disposiciones invocadas obligan al Estado a "promover, de
acuerdo con la ley (subraya la Corte), el acceso a la propiedad" (art.
60 C.P.) y a fomentar "el acceso progresivo (se subraya) a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o
asociativa", y a la vivienda, entre otros servicios, "con el fin de
mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos".
Por su parte, el
artículo 58 de la Carta insiste en que el Estado protegerá y promoverá las
formas asociativas y solidarias de propiedad.
Se trata de
normas-programa, esto es, de aquellas cuya cristalización a nivel
macroeconómico y con plena cobertura social no puede lograrse de un día para
otro sino de manera progresiva, como el mismo mandato constitucional lo
establece, y sobre el supuesto necesario de que el acceso a la tierra y a la
propiedad, así como a los servicios que la Constitución contempla, se produzca
con arreglo al sistema jurídico y no mediante su quebrantamiento, que no otra
cosa significaría que se prohijara la invasión indiscriminada y masiva de
tierras en sectores urbanos y rurales, con olvido de que la propiedad protegida
por la Constitución (art. 58 C.P.) es aquélla adquirida "con arreglo a las
leyes civiles".
B. En lo que concierne al otro delito
consagrado, el de urbanización ilegal, encuentra su fundamento en la necesidad
de protección de la comunidad, que puede ser afectada, como en incontables
ocasiones lo ha sido, por personas inescrupulosas que, so pretexto de adelantar
programas de vivienda o construcción en poblados y ciudades, recaudan, sin
ningún control y de manera masiva, grandes sumas de dinero, generalmente
aportadas por personas de escasos recursos que pretenden, de buena fe,
solucionar así sus necesidades de habitación.
En no pocas
oportunidades, los aportantes de cuotas para los expresados fines resultan
defraudados y se encuentran impotentes para reclamar cumplimiento o para
obtener la devolución de sus recursos económicos, dada la inexistencia de
registros oficiales sobre las personas responsables de la actividad
urbanizadora prometida y las inmensas dificultades para su localización,
precisamente por no haber cumplido ellas los requisitos de ley, que habrían
hecho posible la vigilancia y el control estatal sobre su gestión y
responsabilidades.
Las  penas previstas
en estos casos -3 a 7 años de prisión y multas de 200 a 400 salarios mínimos
legales vigentes-, aplicables por el sólo hecho de no acogerse el urbanizador
al cumplimiento de la ley, guardan proporción con la magnitud del daño social
que la urbanización ilícita ocasiona y con la amenaza que su extensión
representa para los habitantes del territorio.
Por otra parte, como
la Constitución establece la obligación estatal de velar por el mantenimiento
del equilibrio ambiental y por la preservación de los recursos naturales (arts.
49, 79 y 80 C.P., entre otros) y tiene a su cargo, además, la responsabilidad
de proteger la vida, la salud y la integridad de las personas residentes en
Colombia, no menos que la de velar por la prevalencia del interés general y las
obligaciones sociales del Estado y de los particulares (art. 2 C.P.), no es
descabellado que la ley sancione con mayor rigor a quien, fuera de llevar a
cabo planes de urbanización no autorizados legalmente, los adelanta en terrenos
o zonas de reserva ecológica, o en áreas de alto riesgo, o señaladas por el
Estado para la construcción de obras públicas.
Lo propio puede
afirmarse del servidor público o trabajador oficial que, aprovechando su cargo
y el ejercicio de funciones públicas en una determinada jurisdicción, o por sus
omisiones, propicie la perpetración de los indicados actos delictivos, cuya
pena, según la norma demandada, incluye, además de las privativas de la
libertad y de las pecuniarias, la interdicción de derechos y funciones públicas
entre 3 y 5 años, pues la posibilidad de prever castigos más drásticos para los
servidores públicos se acomoda sin dificultad, en tanto la ejerza el
legislador, a las reglas de responsabilidad diferencial contempladas por el
artículo 6 de la Constitución Política.
3. La
tipificación de conductas delictivas, atribución del Congreso
Una vez más debe
señalarse que el ius puniendi corresponde al Estado en defensa de la
sociedad, en cuanto ésta requiere que sean perseguidas y sancionadas aquellas
conductas que la afectan colectivamente, bien por atentar contra bienes
jurídicos estimados valiosos, ya por causar daño a los derechos de los
asociados.
En el sistema
jurídico colombiano, es el Congreso el llamado a definir, mediante la
consagración de tipos delictivos, cuáles son los comportamientos que ameritan
sanción penal, describiendo sus elementos esenciales y previendo en abstracto
la clase y medida de la sanción aplicable a quien incurra en ellos.
Al respecto ha
manifestado la Corte:
"Cuando el
legislador establece los tipos penales, señala, en abstracto, conductas que,
dentro de la política criminal del Estado y previa evaluación en torno a las
necesidades de justicia imperantes en el seno de la sociedad, merecen castigo,
según el criterio de aquél". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-626 del 21 de noviembre de 1996).
En reciente
sentencia se dijo:
"...mientras en
el cumplimiento de la función legislativa no resulten contrariados los
preceptos fundamentales, (...), bien puede el legislador crear o suprimir
figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer
modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y magnitud
de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los
comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y
ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o
menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar
en el conglomerado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-013 del 23 de enero de 1993).
La Corte Constitucional
reitera lo así afirmado, y lo aplica al caso en estudio, resaltando que el
legislador, mientras no quebrante principios o preceptos constitucionales y en
cuanto cumpla su función en términos de razonabilidad y proporcionalidad, goza
de plenas atribuciones para crear nuevos delitos y que, por ese sólo hecho, no
viola norma constitucional alguna.
Ahora bien, no puede
aceptarse el argumento del actor en el sentido de que las normas acusadas son
inconstitucionales por plasmar criterios distintos de los contemplados en la
legislación civil en materia de propiedad y posesión. Aunque así fuera, el
legislador tiene autonomía para introducir mutaciones a la ley.
Una contradicción
con la ley anterior no es en modo alguno argumento que pueda considerarse válido
para solicitar la inconstitucionalidad de un determinado precepto de esa
jerarquía toda vez que la facultad de modificar la legislación preexistente, y
aun de derogarla, así como la de introducir adiciones, supresiones, excepciones
o previsiones respecto de reglas generales contempladas en ella, son inherentes
a la función legislativa confiada al Congreso.
Será tarea de
quienes deban interpretar y definir los alcances de la ley la de establecer en
qué medida la normatividad precedente fue modificada, subrogada o derogada,
expresa o tácitamente, por el propio legislador en normas posteriores.
Es más, el Congreso,
en ejercicio de las atribuciones que le son propias, conforme a la
Constitución, puede variar de manera radical y completa la filosofía que inspira
un determinado régimen legal en vigor, siempre que al hacerlo no entre en
colisión con la Carta Política. Así, pues, le es dable cambiar por entero la
estructura de ordenamientos jurídicos en su integridad, de códigos y de leyes
en las distintas materias, según sus propias perspectivas y de acuerdo con su
criterio acerca de lo que requiere la convivencia social o conviene a ella.
Por otra parte,
desde el punto de vista del control de constitucionalidad de las leyes, éstas
pueden ser impugnadas por transgredir los mandatos constitucionales, mas no por
infringir normas integrantes del orden legal, a no ser que la propia Carta
Política haya sometido la tarea legislativa a la observancia de reglas o pautas
trazadas en estatutos de ese nivel normativo, como acontece con las orgánicas,
cuya vulneración implica la inconstitucionalidad de las leyes que se dicten a
su amparo, según lo ha reiterado esta Corporación, o con las leyes de
facultades extraordinarias, a las cuales están subordinados los decretos leyes
que se expidan en su desarrollo.
No es el caso de las
disposiciones demandadas en esta ocasión, que justamente fueron expedidas con
el objeto de modificar, para hacer más estricta, la legislación que venía
rigiendo. Si, al hacerlo, entraron a plasmar conceptos nuevos o diferentes
respecto de los que regulan la posesión y la propiedad -asunto del cual no se
ocupa ahora la Corte-, bien podían hacerlo en tanto los cambios
correspondientes no contradijeran la normatividad constitucional.
La  Ley 308 de 1996
debe encuadrarse dentro de la finalidad -que hace parte de la política criminal
del Estado-  de dar respuesta a problemas muy extendidos en campos y ciudades
colombianos : la invasión de tierras y edificaciones y la denominada
"urbanización pirata", es decir, la que se lleva a cabo sin cumplir
los requisitos legales y sin la efectiva responsabilidad del urbanizador ante
el Estado ni ante los compradores de finca raíz.
Habida cuenta del
daño causado por las señaladas conductas, el legislador decidió sancionarlas
penalmente, lo cual no es sino el ejercicio de sus propias atribuciones
constitucionales.
Al contrario de lo
que dice el demandante, con las disposiciones contenidas en los preceptos
objeto de proceso se preservan derechos consagrados en la Constitución, no
menos que la buena fe de quienes buscan adquirir el derecho de dominio, y se
resguarda el derecho de toda persona a una vivienda digna y de acceso paulatino
a la propiedad de la tierra, siempre que tales opciones respeten el orden
jurídico vigente.
Ello no obstaculiza
las políticas, a las cuales está obligado el Estado Social de Derecho,
relativas a la canalización progresiva de los recursos públicos a esas
finalidades, en cuanto cometidos de inversión social.
Por lo que se
refiere a la adquisición de vivienda con base en los propios recursos, lo cual
es frecuentemente aprovechado por los urbanizadores ilegales, el objetivo del
legislador debe entenderse orientado al objeto de asegurar que los ingresos
personales y familiares a ello destinados alcancen su genuino propósito, bajo
la vigilancia de las autoridades públicas, que deben evitar el enriquecimiento
ilícito de terceros.
Se declarará la
exequibilidad de las normas acusadas, siempre que se entiendan y apliquen en
los términos del presente fallo.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En los términos de
esta Sentencia, decláranse EXEQUIBLES los artículos 1 y 2 de la Ley 308
de 1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase
y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                 EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ               HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General