T-233-13
Sentencia T-233/13
Sentencia T-233/13
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA
EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR FINALIZACION DE OBRA
PUBLICA-Improcedencia por no afectar
derechos fundamentales y por existir otro mecanismo de defensa judicial
ACCION POPULAR Y ACCION DE CUMPLIMIENTO-Mecanismos idóneos para solicitar pavimentación de
calle
Este Tribunal considera oportuno resaltar que existen
otros mecanismos judiciales y administrativos para lograr el arreglo de la vía aledaña a la vivienda de
la actora. Por
ejemplo, la accionante y los demás habitantes de la comunidad afectada pueden
acudir a la acción popular, puesto que es la vía
procesal idónea y eficaz para proteger los derechos colectivos al acceso a una
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al goce de
un ambiente sano, los cuales pueden estar siendo afectados con la no
pavimentación y adecuación del tramo inconcluso de la Calle. Tal acción es idónea, porque
es un mecanismo judicial especializado diseñado por el constituyente para la
protección de los intereses colectivos, el cual permite la solicitud de medidas
cautelares para prevenir un daño inminente, ofrece la posibilidad de establecer
un pacto de cumplimiento con el fin de conciliar la posición del demandado y la
protección de las garantías generales afectadas. Igualmente, cuenta con un
periodo probatorio y de alegatos de conclusión antes de proferirse la sentencia,
la cual es apelable ante el superior funcional, contando con la posibilidad de
ser revisada eventualmente por el Consejo de Estado. Así mismo, la Sala reitera
que esta vía procesal fue desarrollada de manera integral por el legislador
mediante la Ley 472 de 1998. A la par, es eficaz, ya que el trámite de la
acción popular debe desarrollarse bajo los principios de economía procesal y
celeridad, teniendo  prelación sobre los demás procesos que conozca el juez que
la tramita, excepto el habeas corpus, la acción de tutela y la acción de
cumplimiento. Además, el funcionario judicial de instancia debe impulsarla
oficiosamente y velar por la prevalencia del derecho sustancial. De igual manera, si la actora considera
que existe una obligación de las entidades demandadas de pavimentar la Calle
Santa Fe, la cual está consagrada en una norma o en un acto administrativo de
manera clara, expresa y exigible, puede acudir a la acción de cumplimiento
contemplada en el Artículo 87 de la Carta y desarrollada en la Ley 393 de 1997.
Dicha vía judicial es idónea, pues mediante ella la parte demandante puede
pretender que el juez ordene a la autoridad competente el efectivo cumplimiento
de normas vigentes con fuerza de ley o de actos administrativos, cuando la
administración debiendo actuar de una manera determinada conforme al
ordenamiento jurídico, omite o se niega a hacerlo. Igualmente, este mecanismo
es eficaz, pues el legislador consagró un trámite especial, rápido,
preferencial y con términos perentorios, el cual debe estudiarse sobre
cualquier otro proceso que se encuentre al despacho, salvo el habeas corpus y
la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR
FINALIZACION DE OBRA PUBLICA-Caso en que adulto
mayor, con problemas respiratorios, solicita se complete la pavimentación de la
calle donde se encuentra ubicada su residencia
Referencia: expediente
T-3.714.680
Acción de tutela instaurada por Juan Carlos Montaño
Machacón, en calidad de agente oficioso de María Luisa Escamilla Silva, contra la
Alcaldía Mayor de Cartagena y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013)
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo
Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado de Pequeñas Causas
Laborales de Cartagena, el 1 de junio de 2012, y por el Juzgado Octavo Laboral
del Circuito de la misma ciudad, el 17 de julio de 2012, en el proceso de
tutela promovido por Juan Carlos Montaño Machacón, en calidad de agente
oficioso de su abuela María Luisa Escamilla Silva, contra la Alcaldía Mayor del Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias, la Alcaldía de la Localidad Histórica y del
Caribe Norte de la misma ciudad, la Secretaría de Infraestructura del Distrito
y la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. –EDURBE-.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
1. La Localidad Histórica y del Caribe Norte de
Cartagena celebró un convenio interadministrativo con la Empresa de Desarrollo
Urbano de Bolívar S.A., en el año 2011. El objeto de acto jurídico era la
pavimentación del tramo de la Calle Santa Fe comprendido entre la Avenida Crisanto
Luque y la Calle San Pedro, en el barrio el Bosque.
2. La ejecución de la obra inició en enero de
2012, pavimentándose la longitud de vía contemplada en el acuerdo interadministrativo
según los cálculos de la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A.
3. Los habitantes del sector afectado con la obra,
liderados por Juan Carlos Montaño Machacón, solicitaron a la Empresa de Desarrollo
Urbano de Bolívar S.A. la pavimentación de 22
metros de la Calle Santa Fe, los cuales no fueron intervenidos.
La petición fue sustentada en la interpretación
del presupuesto destinado para la ejecución del pacto interadministrativo,
según la que los dineros destinados alcanzaban para el arreglo total de la vía.
4. La Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A.
contestó los requerimientos de la comunidad, informando que la pavimentación de
los 22 metros de vía no se encontraba dentro del objeto del convenio
interadministrativo, por lo que sus solicitudes deberían dirigirse a la
Alcaldía de Cartagena, quien eventualmente podrá celebrar un nuevo convenio con
el fin de culminar la construcción de la Calle Santa Fe.
5. Desde el mes de febrero de 2012, la señora
María Luisa Silva de 90 años, habitante del barrio El Bosque, ha sido atendida
médicamente en su residencia, debido a problemas respiratorios.
2. Demanda y pretensiones
2.1. Juan Carlos Montaño Machacón, en calidad de agente
oficioso de su abuela María Luisa Escamilla Silva, instauró[1] acción de tutela en contra
de la Alcaldía Mayor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias,
la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de la misma ciudad, la
Secretaría de Infraestructura del Distrito y la Empresa de Desarrollo Urbano de
Bolívar S.A. –EDURBE-, por la presunta vulneración a los derechos fundamentales
a la “vida digna, igualdad, salud,
vivienda digna, libre desarrollo de la personalidad e integridad física” de
su ascendiente.
2.2. La parte accionante indicó que la presunta
afectación a las garantías constitucionales radica en la omisión por parte de
las demandadas de finalizar la construcción de la Calle Santa Fe, pues el mal
estado de la vía y de sus alrededores perjudica el cuadro clínico de María
Luisa Escamilla Silva. En efecto, el agente oficioso señaló que su abuela, de
90 años, padece de problemas respiratorios, que son agudizados por el polvo
producto de las inadecuadas condiciones de la calle y la imposibilidad de abrir
las ventanas para obtener la ventilación necesaria para la vivienda.
2.3. Así mismo, indicó que el acceso a la
residencia es limitado, puesto que no se han construidos los andenes, que
permitan la libre locomoción, en especial de María Luisa Escamilla Silva, quien
debe movilizarse en silla de ruedas o con ayuda de un caminador. Además,
sostiene que los médicos que la han visitado le recomiendan mudarse de
vivienda, debido a las malas condiciones de infraestructura del sector, que
impiden su pronta recuperación.
2.4. Así, explica que al pavimentarse la
totalidad de la Calle Santa Fe y la adecuación de los andenes, cesarían los
riegos a la salud y a la integridad física de María Luisa Escamilla Silva, no
teniendo que cambiar su lugar de habitación. Por lo anterior, pretende que las
entidades demandas finalicen las obras de la Calle Santa Fe, con el objetivo de
evitar la consumación de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales
de su abuela.
3.
Contestación de las accionadas
3.1.
Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. –EDURBE S.A.-
La
Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A.[2]
explicó que ejecutó lo estipulado en el Convenio Interadministrativo suscrito
con la Alcaldía Histórica y del Caribe Norte de Cartagena. Así, con relación a los
22 metros de la Calle Santa Fe que no han sido pavimentados, reiteró  lo
expresado en las respuestas dadas a las solicitudes del actor, esto es, que no
hacían parte del objeto contractual.
Igualmente,
manifestó que le ha dado respuesta a todas las solicitudes impetradas por el
accionante, conforme a los lineamientos establecidos por la jurisprudencia
constitucional. Por lo anterior, solicitó denegar el amparo instaurado.
3.2.
Secretaría de Infraestructura de Cartagena
La
Secretaría de Infraestructura de Cartagena[3]
se limitó a informar que no se encuentra ejecutando la pavimentación de la
Calle Santa Fe, y que la obra a la que hace alusión la parte demandante es
desarrollada por la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. en
cumplimiento de un convenio interadministrativo celebrado con la Alcaldía Menor
de la Localidad Histórica y del Caribe Norte.
3.3.
Alcaldía Mayor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena
La
Alcaldía Mayor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena[4]
señaló que la acción de tutela es improcedente, porque pretende la protección
de derechos colectivos, los cuales pueden ser amparados mediante la acción
popular.
Además,
sostuvo que no son de recibo los cuestionamientos de la parte demandante, puesto
que se basan en afirmaciones sin sustento científico, en tanto la sola aseveración
de que los problemas de salud de la accionante radican en el inadecuado
desarrollo del contrato, no son suficientes para desacreditar las actuaciones
de la administración, máxime cuando la ejecución de la obra de pavimentación de
la Calle Santa Fe fue sustentada en estudios técnicos con el fin garantizar su
factibilidad y viabilidad.
3.4.
Alcaldía Menor de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena
La
Alcaldía Menor de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena[5]
argumentó que no tiene facultades para priorizar la aprobación de recursos destinados
a la adecuación o construcción de obras civiles en su jurisdicción, pues tal
competencia se encuentra depositada en la Junta Administradora Local, de
acuerdo con los artículos 318 y 324 de la Constitución.
Teniendo
en cuenta lo anterior, explicó que le solicitó a la Empresa de Desarrollo
Urbano de Bolívar S.A. un concepto técnico sobre la posibilidad de finalizar la
adecuación de la Calle Santa Fe, con el fin de proponer un proyecto a la Junta
Administradora Local dirigido a concluir la obra.
II.
TRÁMITE PROCESAL
1.
Sentencia de primera instancia
Mediante
Sentencia del 1 de junio de 2012[6], el Juzgado
de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena declaró improcedente el amparo
solicitado por la accionante, al establecer que existen otros mecanismos
judiciales para satisfacer sus pretensiones. En efecto, señaló que la acción
popular es la vía procesal idónea para proteger los derechos al ambiente sano y
a la salubridad pública.
Así
mismo, explicó que del expediente no se desprendía la existencia de
circunstancias que permitieran inferir como urgente y necesaria la intervención
del juez constitucional.
2.
Impugnación
2.1.
Juan Carlos Montaño Machacón, en calidad de agente oficioso de María Luisa
Escamilla Silva, impugnó el fallo de primera instancia. Sin embargo, omitió
sustentar el recurso.
2.2.
Mediante Auto del 19 de Junio de 2012[7], el Juzgado
Octavo Laboral de Circuito de Cartagena  admitió la impugnación y concedió un
término de 48 horas a las partes para que se pronunciaran.
2.3.
Dentro del término establecido, la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A.
solicitó confirmar el fallo de primera instancia, reiterando los argumentos de
la contestación de la tutela[8].
3.
Sentencia de segunda instancia
A
través de providencia del 17 de julio de 2012[9],
el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena confirmó la sentencia de
primera instancia, al considerar que no se configuran los requisitos
jurisprudenciales para obtener la protección de derechos colectivos mediante
acción de tutela. En efecto, manifestó que no se probó que la enfermedad
padecida por María Luisa Escamilla Silva tenga relación con las obras públicas
de pavimentación.
4.
Actuaciones en sede de revisión
El
expediente de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de
Selección de Tutelas Número Doce, mediante Auto del 7 de diciembre de 2012[10].
III. PRUEBAS
En
el expediente obran las siguientes pruebas relevantes para el caso:
1. Copia de la cédula de ciudadanía número
23.143.543, perteneciente a María Luisa Escamilla Silva[11].
2. Copias de derechos de petición de fecha 6 de
febrero de 2012, dirigidos a la Alcaldía Mayor de Cartagena, a la Secretaría de
Infraestructura de la misma ciudad y a la Empresa de Desarrollo Urbano de
Bolívar S.A., en los cuales Tomás David Cárcamo y otros solicitaron información
sobre “el contrato de pavimentación de la Calle Santa Fe”[12].
3. Copia del derecho de petición de fecha 14 de
febrero de 2012, dirigido a la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar, en la
que Juan Carlos Montaño Machacón solicitó la culminación de las obras de
pavimentación de la Calle Santa Fe[13].
4. Copia del certificado de registro presupuestal
del convenio interadministrativo 103, cuyo objeto es la terminación de la Calle
Santa Fe, expedido por la Alcaldía Local Histórica y del Caribe Norte de
Cartagena[14].
5. Copia del resumen de la atención de terapia
prestada a María Luisa Escamilla Silva por “Hospital en Casa”[15].
6. Copia de la respuesta dada por parte de la
Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. al derecho de petición presentado el
14 de febrero de 2012 por Juan Carlos Montaño Machacón[16].
7. Copia del derecho de petición de fecha 20 de
marzo de 2012, dirigido a la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A., en
la que Juan Carlos Montaño Machacón y Tomás David Cárcamo solicitaron un
pronunciamiento sobre la culminación de las obras de pavimentación de la Calle
Santa Fe[17].
8. Copia del oficio dirigido a la Localidad
Histórica y del Caribe Norte de Cartagena por la Empresa de Desarrollo Urbano
de Bolívar S.A., en el cual le manifiesta que el convenio interadministrativo
celebrado no cuenta con interventor asignado[18].
9. Copia del oficio dirigido al Personero
Delegado para el Control Urbanístico y Bienes Distritales de Cartagena por la
Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A., en el cual presenta un informe sobre
la obra de pavimentación de la Calle Santa Fe[19].
IV. CONSIDERACIONES
y fundamentos
1. Competencia
Esta
Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro del expediente
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política[20].
2.
Procedencia de la acción de tutela
Previo
al estudio del caso planteado, debe verificarse el cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor de los
artículos 86 de la Carta y 1° del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en
existencia de legitimación por activa y por pasiva; instauración del amparo de
manera oportuna (inmediatez); evidencia de la afectación de un derecho
fundamental; y agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la
ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad); presupuestos que a
continuación serán estudiados por la Sala.
2.1.
Legitimación por activa
2.1.1.
El Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señala que es posible agenciar derechos
ajenos cuando su titular no esté en condiciones de promover su propia defensa[21].
Al respecto, esta Corporación ha establecido dos requisitos para su
configuración, los cuales a saber son: i)
la manifestación expresa de que se está obrando en dicha calidad, y ii) la
demostración de que el agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental
de ejercer su propia defensa[22].
2.1.2.
En el presente caso, la Sala considera que se cumplen los requisitos para
agenciar los derechos, por lo cual se satisface este presupuesto de
procedibilidad. En efecto, Juan Carlos
Montaño Machacón señala expresamente que actúa en calidad de agente oficioso de
su abuela María Luisa Escamilla Silva, en busca de la protección de sus
derechos fundamentales a la “vida digna, igualdad, salud, vivienda digna,
libre desarrollo de la personalidad e integridad física.” [23]
2.1.3.
Así mismo, explica que su ascendiente se encuentra imposibilitada para
instaurar directamente la acción de tutela, ya que es una persona de 90 años,
con problemas de salud, los cuales le impiden su fácil desplazamiento, como
puede apreciarse al examinar la
copia del resumen de la atención de terapia prestada a María Luisa Escamilla
Silva por “Hospital en Casa”[24].
2.2.
Legitimación por pasiva
De acuerdo con lo previsto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 5° del Decreto 2591 de 1991[25],
la Alcaldía Mayor del Distrito Turístico y Cultural
de Cartagena de Indias, la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe
Norte de la misma ciudad, la Secretaría de Infraestructura del Distrito y la
Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. –EDURBE-, son demandables en proceso de tutela, puesto que son
autoridades públicas, en tanto la primera es entidad territorial[26],
la segunda es una división administrativa de la anterior[27],
la tercera es un órgano del sector central de gestión de la primera y la cuarta
es una empresa industrial y comercial del Estado[28].
2.3.
Inmediatez
2.3.1.
El Artículo 86 de la Carta Política, que consagra la acción de tutela, dispone
que la misma está prevista para la protección inmediata de los derechos
constitucionales que se consideren vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los términos
previstos en la ley. De esta manera, el ordenamiento constitucional busca
asegurar que el amparo constitucional sea utilizado para atender vulneraciones
que requieren de manera urgente la intervención del juez de tutela.
2.3.2.
En el presente caso, se satisface el presupuesto de inmediatez, comoquiera que
la acción de tutela fue presentada el 15 de mayo de 2012[29],
dirigiéndose a obtener la finalización las obras de intervención de la Calle
Santa Fe, las cuales se iniciaron a ejecutar a principios del mismo año.
2.4.
Afectación de derechos fundamentales
2.4.1.
La acción de tutela tiene como objeto la protección de derechos fundamentales,
cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados[30].
De lo anterior se desprende que no es viable el recurso de amparo: (i) cuando
no tenga como pretensión principal la defensa de derechos fundamentales; o (ii)
cuando la acción u omisión que atenta contra los mismos no sea actual, es
decir, cuando ha cesado o se ha consumado.
2.4.2.
En el asunto en estudio Juan Carlos
Montaño Machacón, en calidad de agente oficioso de su abuela María Luisa
Escamilla Silva, solicitó la protección de los derechos fundamentales de su
ascendiente, presuntamente desconocidos por la Alcaldía Mayor del Distrito
Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la Secretaría de Infraestructura
del Distrito, la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de la
misma ciudad y la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. –EDURBE-, al
omitir pavimentar un tramo de la Calle Santa Fe entre la Avenida Crisanto Luque y la Calle San Pedro, generándole,
al parecer, problemas de salud.
2.4.3.
Ahora bien, de la lectura del
escrito de tutela, en especial del acápite de pretensiones, la Sala encuentra
que la principal petición de la parte demandante realmente se dirige a la
terminación de las obras de adecuación de la Calle Santa Fe, esto es, a la
finalización de la pavimentación de la vía y la adecuación de los andenes y
canales aledaños a su vivienda, por lo que el recurso de amparo no se encuentra
llamado a prosperar, por cuanto no persigue la cesación de una violación o
amenaza de los derechos fundamentales.
2.4.4.
En efecto, la Sala considera que no se encuentra probada en el
expediente, de manera clara y directa, la relación de causalidad entre los
problemas de salud de María Luisa Escamilla Silva y el estado de la Calle Santa
Fe, ya que si bien están
demostradas las dificultades respiratorias de la
actora, no es posible inferir la conexidad entre ellas y la obra de
pavimentación. En otro modo, no se evidencia de que manera en caso de
finalizarse los arreglos de la vía la situación clínica de la accionante pueda
mejorar. Por el contrario, la Corte, conforme a las reglas técnicas de la
experiencia, deduce que las enfermedades de la peticionaria parecen estar
relacionadas con su avanzada edad de 90 años y las
condiciones atmosféricas de la ciudad de Cartagena.
2.4.5.
De igual manera, del
análisis de las pruebas aportadas por la parte activa, este Tribunal aprecia
que las peticiones elevadas ante las demandadas son
presentadas por Juan Carlos Montaño Machacón en asocio con sus vecinos con el
objetivo de obtener información o pronunciamientos sobre la obra de
pavimentación de la Calle Santa Fe, pero en ningún momento pretenden la
protección de la salud de la accionante.
2.4.6.
Aún más, de la
lectura de las copias de los derechos de petición de fecha 6 de febrero de 2012[31], dirigidos a la Alcaldía Mayor de
Cartagena, a la Secretaría de Infraestructura de la misma ciudad y a la Empresa
de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A., no se constata que el agente oficioso o su
abuela hayan sido las personas que los instauraron. De lo cual, esta
Corporación infiere que las
entidades demandas sólo conocieron del estado de salud de la accionante al
momento de contestar la acción de tutela, es decir, no tuvieron la oportunidad
de pronunciarse al respecto en sede administrativa.
2.4.7. Por otra parte, la Corte no
evidencia la afectación de los derechos a la vida y a la salud de María Luisa
Escamilla Silva, puesto que se encuentra amparada por el Sistema de Seguridad
Social en salud. En efecto, está afiliada a Coomeva EPS en calidad de cotizante
desde el 1 de julio de 2004[32]
y ha venido recibiendo la atención médica que requiere, como se desprende tanto
de la historia clínica domiciliaria obrante en el expediente, como de las
afirmaciones expuestas en el escrito de tutela[33].
2.4.8. En ese sentido, si la Sala tutelara
dichos derechos fundamentales de María Luisa Escamilla Silva, las órdenes a
impartir serían que se le brindará la atención médica que llegare a necesitar,
pero no la finalización de la pavimentación de la Calle Santa Fe. Así, en caso
de que los médicos determinasen que no son adecuadas las condiciones del lugar
de habitación de la accionante, la EPS encargada de su atención tendría que
establecer la necesidad de internarla en una institución clínica, donde pueda
desarrollar el tratamiento médico adecuado para superar su enfermedad.
2.4.9.
Igualmente, esta Corporación no evidencia de que manera puedan verse afectadas
las garantías constitucionales a la vivienda digna y al libre desarrollo de la
personalidad, ya que frente a la primera no es suficiente que una calle aledaña
a una residencia no se encuentre pavimentada para deducir su vulneración, y con
relación a la segunda no se señala nada al respecto en la demanda.
2.4.10.
Por otra parte, en la acción de tutela se indica que María Luisa Escamilla
Silva, al tener 90 años, es un sujeto de especial protección constitucional por
lo que el amparo debería proceder. Al respecto, la Corte indica que dicha
afirmación es parcialmente cierta, pues no hay duda de que la peticionaria es
acreedora de una salvaguardia preferente debido a su edad. Sin embargo, esta
sola circunstancia no implica que el recurso de amparo deba examinarse de
fondo, pues es necesario verificar que las pretensiones solicitadas tengan como
principal objetivo la protección de derechos fundamentales, circunstancia que
no ocurre en la presente oportunidad como se indico anteriormente. Al respecto,
esta Corporación, en la Sentencia T-618 de 2009[34],
señaló que “la sola circunstancia de que una persona sea de la tercera edad
y en consecuencia sujeto de especial protección constitucional, no hace
procedente per se la acción de tutela.[35]”
2.4.11.
En suma, este
Tribunal considera que el amparo solicitado es improcedente, ya que el fin perseguido con la acción de tutela
es la pavimentación del tramo inconcluso de la Calle Santa Fe que no fue
intervenido en ejecución del convenio interadministrativo celebrado entre la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe
Norte de Cartagena y la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar, pero no el restablecimiento de los
derechos fundamentales de María Luisa Escamilla Silva.
2.4.12. Ahora, aunque no procede la acción por no
debatirse la protección de derechos fundamentales, este Tribunal considera oportuno resaltar que existen
otros mecanismos judiciales y administrativos para lograr el arreglo de la vía aledaña a la vivienda de
la actora. Por ejemplo, la
accionante y los demás habitantes de la comunidad afectada pueden acudir a la acción popular[36], puesto que es la vía
procesal idónea y eficaz para proteger los derechos colectivos al acceso a una
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al goce de
un ambiente sano, los cuales pueden estar siendo afectados con la no pavimentación
y adecuación del tramo inconcluso de la Calle Santa Fe a la altura del Barrio el
Bosque.
2.4.13. Tal acción es idónea, porque es un
mecanismo judicial especializado diseñado por el constituyente para la
protección de los intereses colectivos, el cual permite la solicitud de medidas
cautelares para prevenir un daño inminente, ofrece la posibilidad de establecer
un pacto de cumplimiento con el fin de conciliar la posición del demandado y la
protección de las garantías generales afectadas. Igualmente, cuenta con un
periodo probatorio y de alegatos de conclusión antes de proferirse la
sentencia, la cual es apelable ante el superior funcional, contando con la
posibilidad de ser revisada eventualmente por el Consejo de Estado. Así mismo,
la Sala reitera que esta vía procesal fue desarrollada de manera integral por
el legislador mediante la Ley 472 de 1998[37].
2.4.14.
A la par, es
eficaz, ya que el trámite de la acción popular debe desarrollarse bajo los
principios de economía procesal y celeridad, teniendo  prelación sobre los
demás procesos que conozca el juez que la tramita, excepto el habeas corpus, la
acción de tutela y la acción de cumplimiento. Además, el funcionario judicial
de instancia debe impulsarla oficiosamente y velar por la prevalencia del
derecho sustancial.
2.4.15.
De igual manera, si la
actora considera que existe una obligación de las entidades demandadas de
pavimentar la Calle Santa Fe, la cual está consagrada en una norma o en un acto
administrativo de manera clara, expresa y exigible, puede acudir a la acción de
cumplimiento contemplada en el Artículo 87 de la Carta[38]
y desarrollada en la Ley 393 de 1997[39].
2.4.16. Dicha vía judicial es idónea, pues mediante
ella la parte demandante puede pretender que el juez ordene a la autoridad
competente el efectivo cumplimiento de normas vigentes con fuerza de ley o de actos
administrativos, cuando la administración debiendo actuar de una manera
determinada conforme al ordenamiento jurídico, omite o se niega a hacerlo. Igualmente,
este mecanismo es eficaz, pues el legislador consagró un trámite especial,
rápido, preferencial y con términos perentorios, el cual debe estudiarse sobre
cualquier otro proceso que se encuentre al despacho, salvo el habeas corpus y
la acción de tutela[40].
2.4.17. Adicionalmente, la Corte observa que existen
diversos mecanismos administrativos disponibles para lograr la pavimentación de
la Calle Santa Fe, a los cuales pueden acudir la accionante. Para ilustrar, si
se desea el cumplimiento del convenio interadministrativo que presuntamente contemplaba
el arreglo total de la vía, se puede solicitar al interventor del contrato que,
en observancia de sus funciones, garantice el efectivo desarrollo del mismo. De
igual modo, se puede acudir a la figura de veedurías ciudadanas o a los órganos
de control, como la personería municipal.
2.4.18. Por otra parte, si se pretende que se incluya la
finalización de la adecuación de la Calle Santa Fe en los proyectos a ejecutar por
parte de la administración, la comunidad puede apoyarse en sus representantes ante
la Junta Administradora Local o ante el Consejo Municipal. Así mismo, puede
recurrir a la junta de acción comunal del barrio o a las oficinas de atención
al ciudadano de las entidades demandadas.
2.4.19. En síntesis, el amparo solicitado
es improcedente, ya que no se debate sobre la protección de derechos
fundamentales, y para lograr la pavimentación completa de la Calle Santa Fe existen otras vías judiciales y
administrativas efectivas e idóneas. Por lo anterior, la Corte confirmará los fallos de instancia proferidos por el Juzgado
de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena, el 1 de junio de 2012, y por el
Juzgado Octavo Laboral del Circuito de la misma ciudad, el 17 de julio de 2012.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
CONFIRMAR el fallo proferido, en
segunda instancia, el 17 de julio de 2012, por el Juzgado Octavo Laboral del
Circuito de Cartagena, que confirmó, a su vez, la decisión dictada en primera
instancia, por el Juzgado de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad, el 1
de junio de 2012.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA
SENTENCIA T-233/13
ACCION DE TUTELA PARA
SOLICITAR FINALIZACION DE OBRA PUBLICA Y DERECHO A LA SALUD-Vulneración al no
ordenar pavimentación de la calle donde reside adulto mayor, con problemas
respiratorios (Salvamento de voto)
Referencia: expediente
T-3.714.680
Acción de Tutela instaurada por
Juan     Carlos Montaño Machacón, en calidad de agente oficioso de María Luisa
Escamilla Silva, contra la Alcaldía Mayor de Cartagena y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el respeto que merecen las
decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi salvamento de voto en
relación con lo decidido por la Sala de Revisión en el asunto de la referencia.
Las razones de mi discrepancia
son las siguientes:
1. La sentencia T-233 de 2013
concluye que el asunto propuesto por los demandantes resulta improcedente al no
tener por objeto principal la protección de derechos fundamentales. La
Sala funda su parecer en una opinión según la cual lo que realmente pretende
el hijo de la actora –su agente oficioso-  es que se complete la pavimentación
de la calle Santa Fe y no el mejoramiento de la salud de su madre. Además, el
fallo echa de menos una prueba “directa y clara”  que establezca la relación
entre los problemas respiratorios de la señora Escamilla y el hecho de vivir en
una calle destapada. Difiero de esta forma de análisis y considero que en este
evento la Sala debió conceder el amparo reclamado.
Creo que esta providencia
incurre, al menos, en tres graves errores en el estudio del caso. El primero
consiste tomar como punto de partida la desconfianza hacia las personas. En
síntesis, la sentencia erige la tesis según la cual cuando un hijo presenta una
tutela porque su madre anciana sufre al vivir en una calle polvorienta, lo que
realmente persigue es un fin propio y egoísta, ajeno al interés de su
progenitora. Es decir, la Sala recela del ciudadano, sospecha sobre sus
verdaderas intenciones y, en últimas, ante la duda acerca de la legitimidad de
sus intereses, opta por declarar improcedente el amparo.
El segundo yerro en el que cae
la sentencia consiste en abandonar el sentido común. ¿Qué prueba directa y
clara distinta de la más elemental experiencia humana se requiere para tener la
certeza de que una mujer de noventa años con problemas respiratorios puede
agravarse por el polvo que levanta la vía aledaña? Pero lo peor es que en este
caso la Sala razonó lo contrario, concluyendo que la falta de aliento de la
señora se debe simplemente a su avanzado estado de salud y al clima de la
ciudad, y no a la polución del entorno en el que habita. Al respecto señaló: “…
la Corte, conforme a las reglas técnicas de la experiencia, deduce que las
enfermedades de la peticionaria parecen estar relacionadas con su avanzada edad
de 90 años y las condiciones atmosféricas de la ciudad de Cartagena.”.
Por último, es necesario
destacar que esta providencia pasa por alto que la interesada sí es un sujeto
de especial protección constitucional.  La señora María Luisa Escamilla
–reitero- es una mujer de noventa años con dolencias de salud. Ello, en contra
de lo establecido por la Sala, sí es razón suficiente para que el juez de
tutela deba tener una especial consideración respecto de la garantía de sus
derechos fundamentales.  Este aspecto, que debería ser uno de los ejes
centrales del estudio del caso, se deja de lado en el fallo, en el que
marginalmente se enuncia . Lo anterior, en contravía de lo que reiteradamente
ha demandado la jurisprudencia de la
Corporación. Desde la sentencia T-406 de 1992, esta Corte tiene establecido
que el juez de tutela puede ordenar la realización de obras públicas cuando,
por causa de su inejecución, se afectan derechos fundamentales de personas en
excepcional estado de vulnerabilidad.
2. Teniendo en cuenta que
estaba acreditado en el expediente que la señora Escamilla Silva sí sufre
afecciones respiratorias, y que dicha condición puede relacionarse con el
precario estado de la calle Santa Fe, resultaba patente la vulneración de su
derecho fundamental a la salud. Por ende, se hacía necesario impartir órdenes
para su restablecimiento. Existían distintas maneras de hacerlo. En el sentido
de lo anterior, aunque la Sala no hubiere considerado procedente ordenar la
pavimentación de la calle, podía haber tomado otro tipo de medidas destinadas a
superar la situación. En este sentido, por ejemplo, la sentencia T-202 de 2012
dispuso la reubicación temporal de una menor de edad con una enfermedad
pulmonar, mientras se ejecutaba una obra en un colegio aledaño a su lugar de
residencia.
Fecha ut supra
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
El recurso de amparo fue radicado el 15 de mayo de 2012 (Folio 1 del cuaderno
principal. Para este caso, en adelante, cuando se haga referencia a un
folio del expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a
menos que se diga expresamente otra cosa).
[2]
Folios 30 a 45.
[3]
Folio 49.
[4]
Folios 50 a 54.
[5]
Folios 56 a 57.
[6]
Folios 106 a 116.
[7]
Folio 126.
[8]
Folios 133 a 134.
[9]
Folios 135 a 143.
[10] Folios 3
a 6 del cuaderno de revisión.
[11]
Folio 15.
[12]
Folios 16 a 18.
[13]
El accionante anexa copia incompleta de la solicitud, toda vez que de la
lectura de la misma se infiere que se compone de más de una página (Folio 19).
[14]
Folio 20.
[15]
Algunos apartes del documento son ilegibles (Folios 21
a 23).
[16]
Folios 37 a 39.
[17]
El accionante anexa copia incompleta de la solicitud, toda vez que de la
lectura de la misma se infiere que se compone de más de una página (Folio 25).
[18]
Folio 26.
[19]
Folio 27 a 28.
[20] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo
remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” // “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la
forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales (…).”
[21] “Articulo
10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud
(…).”
[22]
Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-770 de 2011,
M.P. Mauricio González Cuervo y T-806 de 2012,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[23]
Al respecto ver los folios 2 a 14.
[24]
Algunos apartes del documento son ilegibles (Folios 21
a 23).
[25] “Artículo
5°. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda
acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace
violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley (…).”
[26]
El Artículo 2° de la Ley 768 de 2008 señala que “los Distritos Especiales de
Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, son entidades territoriales
organizadas de conformidad con lo previsto en la
Constitución Política, que se encuentran sujetos a un régimen especial
autorizado por la propia Carta Política, en virtud del cual sus órganos y
autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro
del régimen ordinario aplicable a los demás municipios del país, así como del
que rige para las otras entidades territoriales establecidas dentro de la
estructura político administrativa del Estado colombiano.”
[27]
Al tenor del Artículo 3° de la Ley 768 de 2008, los distritos especiales
estarán divididos en localidades, definidas como divisiones administrativas con
homogeneidad relativa desde el punto de vista geográfico, cultural, social y
económico.
[28]
Al respecto, ver el certificado de existencia y representación legal de la
empresa y el encabezado de su escrito de intervención (Folios 30
a 45).
[29]
Folio 1.
[30]
Artículo 1° del Decreto 2591 de 1991.
[31]
Folios 16 a 18.
[32]
Como consta en la Base de Datos Única Virtual del Sistema de Seguridad Social
del FOSYGA, consultada el día 14 de marzo de 2013.
[33]
Al respecto, ver folios 1 a 14 y 21 a 23.
[34]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[35] Cfr. T-1316 de
2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (los demandantes contaban con más de 70 años
de edad), T-163 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett (el demandante contaba
con 72 años), T-081 de 2008, M.P. Jaime Araujo Rentería (la demandante contaba
con 94 años de edad), T-472 de 2008, Clara Inés Vargas Hernández (el demandante
contaba con 80 años de edad).
[36] “Artículo 88. La ley regulará las acciones
populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados
con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella (…).”
[37]“Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.”
[38] “Artículo
87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la
acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber
omitido.”
[39] “Por
la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política.”
[40] “Articulo
11. Tramite preferencial. La tramitación de la
Acción de Cumplimiento estará a cargo del Juez, en turno riguroso, y será
sustanciada con prelación, para lo cual pospondrá cualquier asunto de
naturaleza diferente, salvo la Acción de Tutela (…).”