C-333-10
Sentencia C-333/10
Sentencia C-333/10
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia  respecto de norma de vigencia temporal/PRINCIPIO
PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación
respecto de norma que ha dejado de regir
Teniendo
en cuenta que los preceptos cuestionados, que forman parte del artículo 77 de
la Ley 1328 de 2009,  tenían una vigencia temporal y que de la regla aplicable no
habría, ni para el 15 de enero de 2010, fecha hasta la que rigió, ni para la
fecha presente, actuaciones judiciales iniciadas que se encuentren en curso o
pendientes de resolución, y por lo mismo, no estarían tampoco produciendo
efectos jurídicos a la fecha, que conduciría a una resolución inhibitoria
habida cuenta de la inocuidad de una decisión de fondo, pues si en efecto la
norma ha dejado de regir por mandato del propio legislador, resulta indiferente
que este tribunal se pronuncie sobre su conformidad o no con la
Constitución, y consecuentemente sobre su posibilidad de ser aplicada,
resultando como única opción para superar esta sin salida, la de un fallo con
efecto retroactivo, dando la Corte aplicación al principio de la perpetuatio jurisdictionis,
conforme al cual la pérdida de vigencia de la norma acusada no priva al juez
constitucional de la posibilidad de emitir un fallo de fondo, máxime frente a
situaciones de manifiesta inconstitucionalidad en que un pronunciamiento de
fondo puede resultar procedente e incluso necesario, ya que se enfoca de manera
particular al rechazo de las actuaciones notoriamente contrarias al orden
superior, así como a la prevención de su repetición.
LEY DE REFORMA FINANCIERA-Objeto
LEY DE REFORMA FINANCIERA-Eje temático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Importancia
PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD
FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE REFORMA FINANCIERA-Vulneración por inclusión de materia no
relacionada con la esencia y naturaleza de que trata la ley/PRINCIPIOS DE
UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE REFORMA
FINANCIERA-Vulneración por inclusión de conciliación en materia de
impuestos territoriales en ley que regula temas en materia financiera, de
seguros y del mercado de valores
Si
bien el eje temático predominante en la Ley 1328 de 2009 se circunscribe a la modificación
y actualización de distintas normas aplicables a los sujetos que interactúan en
el mercado financiero, de seguros y de valores, y sus disposiciones versan
sobre temas eminentemente financieros, de seguros, operaciones autorizadas,
intervención e inspección y vigilancia del Estado y otras materias relacionadas
con las antes referidas, los incisos demandados del artículo 77 no guardan
congruencia con lo anunciado en el título que precede a este artículo, y salta
a la vista la notoria desconexión temática entre los asuntos protagónicos del
articulado de la ley (materia financiera, de seguros y del mercado de valores)
y aquel sobre el cual tratan los incisos y parágrafo acusado (conciliación
contencioso administrativa en materia de impuestos territoriales), circunstancia
que refleja una de las situaciones no deseables que la exigencia de la unidad
de materia busca prevenir, resultando claro para la Corte la configuración del
vicio de constitucionalidad alegado.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN
TRAMITE LEGISLATIVO-No implican que
los textos o contenidos normativos tengan que ser los mismos a lo largo de los
debates
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Concepto
PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD
FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE REFORMA FINANCIERA-Vulneración por tema de conciliación en
materia de impuestos territoriales que no estuvo presente durante la totalidad
de los debates exigidos
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN LEY DE
REFORMA FINANCIERA-Vulneración
por tema de conciliación en materia de impuestos territoriales que no estuvo
presente durante la totalidad de los debates exigidos/PRINCIPIOS DE
IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD-Contenidos
normativos no fueron objeto de debate en comisiones permanentes
Del
análisis de las pruebas ordenadas, las disposiciones acusadas habrían sido
aprobadas sin el lleno de todos los requisitos constitucionales establecidos en
el artículo 157 superior, particularmente sin haber superado los cuatro debates
reglamentarios previstos en los numerales 2° y 3° de esa norma, todas vez que las
normas sobre conciliación contencioso administrativa en asuntos tributarios no
hicieron parte del proyecto inicialmente propuesto por el Gobierno Nacional
ante la Cámara de Representantes ni de la versión aprobada en primer debate en
comisiones terceras conjuntas de ambas cámaras. El tema a que se refieren las
normas demandadas se encuentra por primera vez dentro del trámite de este
proyecto durante el segundo debate surtido ante las plenarias de cada una de
las cámaras legislativas, sin que de la lectura de las respectivas actas
resulte claro en qué circunstancias o bajo qué motivación se propuso su
introducción. Así pues, no resulta válido, ni se aviene a las exigencias
constitucionales y del Reglamento del Congreso, que las plenarias de las
cámaras introduzcan al proyecto que es presentado para su consideración, textos
o artículos nuevos, cuya materia no hubiere sido tratada durante el debate
legislativo previamente adelantado en las comisiones constitucionales permanentes.
Así las cosas, teniendo en cuenta que las normas acusadas y el tema al que
ellas se refieren estuvieron enteramente ausentes durante el trámite surtido
por este proyecto de ley ante las comisiones constitucionales competentes,
concluye la Corte que los incisos y el parágrafo aquí demandados no cumplieron
con la totalidad de los requisitos necesarios para su expedición y puesta en
vigencia, situación que igualmente ocasiona su inexequibilidad.
LEY DE REFORMA FINANCIERA-Vulnera prohibición de concesión de
exenciones y tratamientos preferenciales en relación con tributos de propiedad
de entidades territoriales
AUTONOMIA DE ENTIDAD TERRITORIALES-Vulneración por norma que prevé la
conciliación contencioso administrativa en materia de impuestos territoriales
La
Corte encuentra también que, en lo que atañe a su contenido, las disposiciones
demandadas son inconstitucionales, por cuanto la decisión legislativa de
ofrecer a “los contribuyentes y responsables de los impuestos territoriales” la
posibilidad de “conciliar” las controversias sobre tales impuestos que se
encuentren pendientes de resolución judicial, lesiona el principio de autonomía
territorial, e infringe el contenido de los artículos 1°, 287 y 294 de la
Constitución Política, pues permiten a los sujetos pasivos de los tributos
territoriales lograr una reducción del valor total a pagar por concepto de
impuestos y de las sanciones e intereses derivados de ellos, con sólo expresar
su voluntad de desistir del proceso contencioso administrativo previamente
iniciado, y sin que la entidad territorial acreedora tenga manera de impedirlo,
amén de que no obstante la claridad con que la jurisprudencia ha resaltado que
la autonomía territorial se enmarca dentro de un Estado de forma unitaria, no
puede soslayarse que la carta política estableció ciertas salvaguardas mínimas
de tal autonomía, que en cuanto tales, no podrán ser franqueadas por el
legislador, y una de ellas es precisamente la contenida en el artículo 294, que
proscribió toda medida de carácter legal a través de la cual la
Nación pueda disponer o decidir sobre el destino de recursos pertenecientes a
las entidades territoriales, mediante el otorgamiento de exenciones o
tratamientos preferenciales, restricción que sólo es aplicable frente a la
disposición de recursos propios de las entidades territoriales, que la
jurisprudencia ha considerado como fuentes endógenas, y no lo es para recursos
cedidos o trasladados desde la Nación, los que en la misma línea se han
denominado fuentes exógenas. En el presente caso, la posibilidad de relevarse
del pago de una parte de las sumas discutidas por concepto de impuestos
territoriales, sanciones e intereses, configura un tratamiento preferencial
para ciertos contribuyentes, que perjudica el patrimonio de las entidades
territoriales y limita el derecho que ellas tienen para administrar sus
recursos propios.
AUTONOMIA DE ENTIDAD TERRITORIALES-No se vulnera por norma en que autoriza la
conciliación en materia de impuestos territoriales
CONCILIACION EN MATERIA TRIBUTARIA CON
ENTIDADES TERRITORIALES-Inexequible
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos
La Corte
resalta que los vicios de constitucionalidad encontrados en este caso, tales
como la violación a los principios de unidad de materia e identidad flexible, e
incluso el desconocimiento de la autonomía territorial, justifican el
pronunciamiento de una decisión de fondo, pese al hecho de que para la fecha de
esta sentencia ha expirado la vigencia de las normas acusadas, y se ha
determinado además que ellas no están produciendo efectos, pero ante la
notoriedad de los vicios detectados, en desarrollo de la facultad que la
Corte Constitucional tiene para determinar el efecto temporal de sus propias
decisiones, y como única alternativa para evitar que resulte nugatorio el
control constitucional cumplido a través de la presente sentencia, la Corte
dispondrá que ella tenga efectos retroactivos, a partir de la fecha de
promulgación de la Ley 1328 de 2009, lo que equivale a precisar que estas
normas nunca produjeron efecto, sin desconocer la adversa implicación que una determinación
de este tipo generará frente a la previsible existencia de situaciones
consolidadas al amparo de estas normas.
Referencia: expediente D-7885
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 77
(parcial) de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia
financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones Ley de
Reforma Financiera”.
Actor: Javier Fernando González Mac’Mahón
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  doce (12) de mayo de dos
mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Javier
Fernando González Mac’Mahón
presentó ante esta corporación demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 3°, 4°, 5° y 6° y el parágrafo del
artículo 77 de la Ley 1328 de 2009 “Por la cual se dictan normas en materia
financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones Ley de
Reforma Financiera”.
Mediante auto de octubre 1° de dos mil nueve
(2009) el Magistrado ponente admitió la demanda y ordenó la práctica de algunas
pruebas relacionadas con el trámite cumplido ante el Congreso de la
República por el proyecto que vino a convertirse en Ley 1328 de 2009. En la
misma providencia se dispuso que una vez recaudadas las referidas pruebas, se
fijara en lista el presente asunto, y se corriera traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
En esa misma decisión se ordenó también comunicar
la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la
República, Presidente del Congreso y Ministros
de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural. También se
extendió invitación al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las
Universidades Javeriana, Externado de Colombia, de Antioquia, del Rosario y
Nacional de Colombia, para
que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad
o inconstitucionalidad de los preceptos demandados.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LAS NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de la norma
demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.411
del 15 de julio de 2009, advirtiéndose que la parte acusada es únicamente la
resaltada en negrilla:
“LEY 1328 DE 2009
(Julio 15 de 2009)
“Por la
cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores
y otras disposiciones”
TÍTULO IX
Otras
disposiciones
“ARTÍCULO 77. NORMALIZACIÓN DE CARTERA. Con el fin de rehabilitar la población
campesina beneficiaria de reforma agraria y a las asociaciones de usuarios de
distritos de riego y sus asociados, ante el sector financiero e incrementar la
colocación de créditos destinados a la población dedicada a actividades
agropecuarias, autorízase al Incoder o a la entidad que adquiera o administre
la cartera, para que efectúe la reestructuración de los créditos (de tierras,
producción, maquinaria agrícola, contribución por valorización y recuperación
de inversión de los distritos y usuarios de riego) que le adeuden los
beneficiarios y usuarios del Incoder o de las entidades liquidadas del sector
cuyas funciones asumió dicho Instituto.
La anterior autorización incluye la remisión total o
parcial de los intereses causados y estímulos al prepago (con rebajas de
capital), de conformidad con el reglamento que establezca para tales efectos la Administración del Incoder o la entidad que adquiera o administre la cartera; así como la
redención total o parcial de los intereses causados y capitalizados que adeuden
estos usuarios en el marco de los programas de crédito de producción concedidos
a usuarios de reforma agraria y garantizados por los antiguos Incora o Incoder.
Los contribuyentes y responsables de los impuestos
territoriales que hayan presentado demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre
obligaciones tributarias anteriores a 31 de diciembre de 2008, con respecto a
las cuales no se haya proferido sentencia definitiva, podrán conciliar dentro
de los seis meses siguientes a la vigencia de la presente ley, con las
entidades territoriales, hasta un veinte por ciento (20%) del mayor impuesto
discutido, y el valor total de las sanciones e intereses según el caso, cuando
el proceso contra una liquidación oficial se halle en primera instancia, lo
anterior siempre y cuando el contribuyente o responsable pague el ochenta por
ciento (80%) del mayor impuesto en discusión.
Si se trata de una demanda contra una resolución que
impone una sanción, se podrá conciliar hasta un veinte por ciento (20%) el
valor de la misma, para lo cual se deberá pagar el ochenta por ciento (80%) del
valor de la sanción y su actualización, según el caso.
Cuando el proceso contra una liquidación oficial se
halle en única instancia o en conocimiento del Honorable Consejo de Estado, se
podrá conciliar sólo el valor total de las sanciones e intereses, siempre que
el contribuyente o responsable pague al ciento por ciento (100%) del mayor
impuesto en discusión.
Para el efecto, bastará con una comunicación escrita
en la cual se manifieste que se normaliza la deuda y se desiste de las
discusiones sobre la misma, anexando copia del recibo de pago y/o acuerdo de
pago y del desistimiento del proceso correspondiente, el cual no requerirá de
actuación adicional para su aceptación por parte de las autoridades judiciales.
PARÁGRAFO. En aquellos procesos en los cuales no se
haya aprobado el acuerdo conciliatorio por la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa bajo la vigencia de la
Ley 1111 de 2006 darán aplicación al presente artículo.”
III.    LA
DEMANDA
El actor estructura en su escrito introductorio
siete (7) distintos cargos de inconstitucionalidad, soportados en igual número
de preceptos superiores.
En primer lugar, y dado que la
Ley prevé la posibilidad de conciliar bajo determinadas condiciones sobre
impuestos de propiedad de las entidades territoriales, considera el demandante
que esa norma vulnera el principio sobre autonomía de las entidades
territoriales contenido en el artículo 1° de la
Constitución Política. Estima que este principio se ve afectado por el hecho
de que, como ocurre en este caso, la
Nación, por conducto del legislador, hubiere tomado unilateralmente decisiones
que en últimas afectan las arcas y la autonomía patrimonial de tales entes
territoriales, sin existir razones que de manera directa justifiquen semejante
determinación.
Por la misma razón, es decir la falta de
justificación de esta medida, considera el actor que esta norma infringe
también el principio de igualdad, de que trata el artículo 13 superior, al no
haberse establecido un mecanismo semejante frente a las deudas pendientes por
concepto de impuestos nacionales, lo que constituiría una discriminación contra
los ingresos de los entes territoriales.
De otra parte, estima el accionante que la
fácil negociación de las sanciones por incumplimiento impuestas a los
contribuyentes de los impuestos territoriales es contraria a los deberes de la
persona y el ciudadano establecidos en el artículo 95 constitucional, y
especialmente a la obligación prevista en su numeral 8° según el cual ellos
deberán “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad”. Considera que la negociación y
posible condonación de varios de estos conceptos dificultan, por falta de
recursos, el cumplimiento de varios de los deberes sociales del Estado.
También considera el actor que los
preceptos demandados infringen en doble sentido el principio de unidad de
materia a que se refiere el artículo 158 de la
Constitución Política; En primer término, por cuanto el artículo del cual
hacen parte (77, sobre normalización de cartera) no guarda ninguna
relación con la materia predominante en la
Ley 1328 de 2009, cuyo eje temático lo constituyen aspectos relacionados con
las actividades financiera, de seguros y del mercado de valores; y en segundo
lugar porque, aún al interior del artículo 77 parcialmente demandado, existen
temas muy diversos, puesto que los dos primeros incisos (de los cuales se
derivaría el título que el legislador le asignó a esta disposición) versan
sobre normalización de cartera de la cual sea titular el INCODER, mientras que
los cuatro restantes y el parágrafo se refieren a la conciliación de
obligaciones tributarias debidas a las entidades territoriales.
Así las cosas, entiende el demandante que
pese a la ya reconocida flexibilidad con que este principio debe interpretarse,
no resulta factible aceptar que la materia sobre conciliación de obligaciones
tributarias a favor de las entidades territoriales haga parte del tema
predominante en la Ley 1328 de 2009, relacionado con temas financieros, de
seguros y del mercado de valores.
Como prueba adicional de esa disconformidad
temática informa el actor que el texto incorporado al artículo 77 de la
Ley 1328 de 2009 así como los temas a los que dicha disposición se refiere
estuvieron enteramente ausentes del Proyecto de Ley 282  de 2008 Cámara – 288
de 2008 Senado, antecedente de la ley ahora demandada, así como de la versión
aprobada en primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones terceras y
cuartas de las dos cámaras legislativas. Según afirma, este artículo habría
sido introducido apenas durante el trámite cumplido ante las comisiones de
conciliación que fueron designadas para dirimir las discrepancias pendientes al
concluir el respectivo trámite legislativo, caso en el cual los textos
demandados serían inexequibles por violación al principio de consecutividad.
Como quinto cargo de la demanda, sostiene
el actor que las disposiciones acusadas son contrarias al artículo 230 de la
Constitución Política, que establece que los jueces en sus providencias sólo están
sometidos al imperio de la ley. La infracción a esta norma constitucional vendría
dada por el hecho de que los textos demandados restringen el acceso a la administración
de justicia de la autoridad tributaria que requiere el pago de obligaciones
dinerarias a cargo de los ciudadanos, en cuanto estos últimos tendrían la
posibilidad de poner fin en forma unilateral a acciones judiciales iniciadas
por aquélla para la debida recaudación de los créditos pendientes.
Agrega también, dentro del mismo cargo, que
la ley normalmente excluye la procedencia de la conciliación o el arbitramento
en materia tributaria (cita el Decreto 1716 de 2009), regla que no parece haber
sido derogada ni por la Ley 1328 de 2009 (transcribe y comenta su artículo 101)
ni por ninguna otra norma, lo que, en su concepto, ocasionaría la inconstitucionalidad
de los textos acusados.
También dentro de este mismo tema, solicita
a la Corte que al reconocer la inconstitucionalidad deprecada, emita una
sentencia de efecto retroactivo, que excluya de manera absoluta y definitiva el
efecto que las disposiciones acusadas hubieren podido generar desde la fecha de
su entrada en vigencia.
En sexto lugar, el demandante afirma que
las normas censuradas infringen el artículo 287 superior, que fija el alcance
de la autonomía que se reconoce a las entidades territoriales. Considera que
los incisos que contemplan y regulan las ya referidas conciliaciones estorban
la autonomía de que estas entidades deben gozar para la gestión de sus
intereses, específicamente en lo que atañe a la administración de sus propios recursos.
A este respecto repasa lo relativo al restringido alcance que, conforme a la jurisprudencia
constitucional, tiene la ley para la fijación y determinación de los tributos
locales, alcance que en ningún caso incluiría disponer libremente de ellos.
Finalmente, y en la misma línea, señala que
las disposiciones atacadas son contrarias al artículo 294 constitucional, que
de manera expresa prohíbe al legislador “conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales”. Como en los casos anteriores, el demandante considera que en
estas normas invaden el campo de acción de las entidades territoriales al ofrecer
a los contribuyentes que adelanten acciones judiciales relacionadas con los
tributos propiedad de tales entidades la posibilidad de liberarse parcialmente
del pago de aquéllos, sin contraprestación alguna a favor de las entidades acreedoras
y sin la previa autorización de ellas mismas.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se
recibieron dos (2) escritos de instituciones que dieron su opinión sobre el
planteamiento contenido en la demanda.
Del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
Este Instituto intervino, por conducto de
su Presidenta, e hizo llegar a la Corte un escrito en el que pide declarar la
inconstitucionalidad de los preceptos acusados. Previamente, presenta un
resumen de todos los cargos aducidos en la demanda, pero acoge sólo una parte
de ellos.
Este concepto incluye una recopilación de
varias normas expedidas durante las dos últimas décadas, en las que so pretexto
de descongestionar la administración de justicia, se establecieron diversos
mecanismos cuyo efecto práctico fue facilitar la reducción del valor total a
cancelar por concepto de impuestos y sanciones relacionadas con su declaración
y pago, junto con un extracto de los pronunciamientos de esta corporación sobre
la exequibilidad de tales medidas[1].
Como conclusión, afirma el Instituto que la
Corte ha considerado viables figuras como la conciliación o la terminación de
los procesos por mutuo acuerdo, mientras que ha rechazado las amnistías como
contrarias a los principios de igualdad y equidad tributaria, pues en la
práctica ellas implican un premio a los contribuyentes incumplidos.
En relación con la posible violación de los
principios de unidad de materia e identidad flexible, manifiesta que se
abstiene de pronunciarse sobre las circunstancias del trámite parlamentario,
por no contar con la evidencia probatoria necesaria para poder hacerlo. No
obstante, analiza lo atinente a la posible falta de conexidad existente entre
la materia sobre la que versa la Ley 1328 de 2009 (las actividades financiera,
de seguros y del mercado de valores) y la de las normas demandadas, que hacen
parte de aquélla. Considera que si bien los dos primeros incisos del artículo
77 (que no fueron demandados), relativos a la recuperación de cartera del
INCODER, podrían válidamente entenderse incluidos dentro de la materia
predominante de esta ley, los apartes acusados abordan temas totalmente
diversos e independientes, razón por la cual apoya su declaratoria de
inexequibilidad.
Más adelante, este concepto explora el real
sentido de las normas atacadas, aspecto que tiene incidencia tanto en relación
con el cargo sobre violación al principio de unidad de materia, como frente a
los demás incluidos en la demanda (igualdad, lesión a la autonomía territorial,
etc.).
Así por ejemplo, se refiere a la expresión cartera,
que hace parte del título que el legislador le asignó al artículo 77,
parcialmente acusado. A este respecto, indica que si bien en Colombia ese
término es de uso común para aludir genéricamente a un conjunto de cuentas por
cobrar, aquel nunca se ha empleado en las normas tributarias para aludir a los
impuestos pendientes de pago. Por ello considera que el título de este artículo
no comprende en realidad la materia tratada en los incisos demandados.
También afirma que el mecanismo previsto en
los incisos demandados es poco claro, y que por sus características no encuadra
dentro de la noción de conciliación que usualmente se conoce en el
derecho colombiano[2],
entendido como un mecanismo alternativo, y necesariamente bilateral, de
solución de conflictos. En estos casos, según se aclara en el inciso 6° del
artículo 77, norma que hace parte de las aquí demandadas, se trata más bien de
una opción a la cual podrán acogerse, de manera unilateral, los contribuyentes
de impuestos territoriales que hubieren presentado acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho. Agrega que tampoco es claro, ni se aviene en modo
alguno con el concepto usual de conciliación, el hecho de que se requiera “dirigir
una comunicación escrita” a un destinatario no precisado en la norma, ni
que se advierta en su parte final que “no requerirá de actuación adicional
para su aceptación por parte de las autoridades judiciales”.
En relación con los restantes cargos de la
demanda, sostiene el Instituto que, pese a la defectuosa redacción de las
normas acusadas y al dudoso carácter de conciliación que tendría la figura en
ellas desarrollada, carece de fundamento la supuesta vulneración del artículo
230 constitucional sobre acceso a la administración de justicia. Por el
contrario, entiende válido el cargo relacionado con violación al principio de
igualdad, en cuanto se ofrece una posibilidad especialmente ventajosa a quienes
simplemente podrían haber faltado a sus deberes tributarios, mientras que
aquellos que los cumplan oportunamente no tendrán esa alternativa.
Respecto de la eventual afectación a la
autonomía de las entidades territoriales (arts. 1°, 287 y 294 de la
Constitución Política), considera el Instituto que este cargo debe prosperar.
Como argumento a favor del mismo resalta que, a diferencia de lo ocurrido en
leyes anteriores de similar contenido[3],
en este caso el legislador no se limitó a autorizar a los entes territoriales
para que a través de sus órganos competentes decidieran ofrecer a sus
contribuyentes la posibilidad de reducir el monto total de lo debido a cambio
de la terminación de los procesos judiciales previamente iniciados, sino que
directamente otorgó esa posibilidad a través del texto legal, lo que en efecto
invadiría la autonomía de tales entidades al impedirles tomar una decisión que
afecta el monto de los recursos tributarios que aquellas tienen derecho a
recaudar.
Finalmente, el Instituto plantea a la
Corte una respetuosa insinuación, en el sentido de modificar su postura
respecto de la imposibilidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de
disposiciones legales que al momento de la decisión han perdido su vigencia[4]. Sustenta esta
solicitud en la posibilidad que esta corporación tiene de fijar los efectos
temporales de sus propias sentencias[5],
y en la necesidad de sancionar y prevenir a futuro “la posible actuación
inconstitucional del Congreso”, que de otro modo quedaría impune, pese a
sus nocivos efectos.
De la
Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional
Este centro de estudios, actuando a través
de su Decano, presentó un escrito en el que pide a la
Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas, al no
compartir los planteamientos del actor.
Respecto de la autonomía territorial
considera que ésta no resulta lesionada por normas como las aquí demandadas. Lo
anterior en razón a que, según se ha aclarado, dicha autonomía no puede
entenderse absoluta, sino por el contrario, enmarcada dentro del concepto de
Estado unitario, que es la forma asumida por el Estado colombiano, y por otros
principios como los de coordinación y armonización de funciones.
En esta misma línea, resalta que la
regulación de la conciliación y de los demás medios alternativos de solución de
controversias es asunto que compete al legislador, y no a las autoridades de
las entidades territoriales. Plantea además la diferencia existente entre los
conceptos de conciliación, que entiende como un mecanismo bilateral de
solución de controversias, y la exención, figura de carácter unilateral
que tiene por efecto la extinción de una obligación, y que es la que se
encuentra prohibida por el artículo 294 superior. Así las cosas, y resaltando que
la norma acusada se refiere repetidamente a una conciliación, entiende
este interviniente que al tratarse de un mecanismo de carácter bilateral, no
existe entonces vulneración del citado artículo 294.
En tercer lugar, entiende que al estar el
artículo 77 ubicado dentro del capítulo de otras disposiciones, resulta
válido que sus mandatos hagan parte de una ley como la 1328 de 2009, pues un
capítulo así titulado ciertamente puede contener normas cuya relación con el
tema principal sea apenas mediata. Sin embargo, considera además que las
posibilidades que las normas demandadas ofrecen encuadran dentro del concepto
de normalización de cartera, y tienen innegable efecto sobre el sistema
financiero, que es el eje temático principal de esta norma, reflexión que
permitiría descartar el problema aquí planteado en relación con el principio de
unidad de materia.
Finalmente, tampoco considera acertado
hablar de vulneración del derecho a la igualdad, ya que en su criterio la
situación de quienes han ejercido el derecho de demandar las liquidaciones
tributarias que les afectan difiere claramente de la de aquellas personas que
han cumplido voluntariamente sus obligaciones tributarias.
Intervención extemporánea
Según informó la
Secretaría General, con posterioridad al vencimiento del término de fijación
en lista se recibió un escrito más, presentado por el ciudadano Sergio
Rodríguez Azuero, quien pidió a la Corte declarar la inexequibilidad de las
normas demandadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto Nº 4877 recibido en la
Secretaría General de esta corporación el día 9 de diciembre de 2009, el Jefe
del Ministerio Público solicitó a la Corte declararse inhibida para decidir
sobre la exequibilidad de las normas demandadas, recomendación que sustenta en
las siguientes reflexiones:
Después de transcribir en su totalidad las
disposiciones demandadas, así como los cargos de inconstitucionalidad que
contra ellas se plantearon, el Procurador llama la atención sobre la entonces
próxima expiración de la vigencia de tales normas (concretamente el día 15 de
enero de 2010), lo que de conformidad con reiterada jurisprudencia
constitucional traería consigo la imposibilidad de que esta corporación se
pronuncie de fondo sobre la demanda que dio inicio a este proceso. A este
respecto cita la sentencia C-992 de 2001 (M. P. Rodrigo Escobar Gil).
Sin embargo, advierte también sobre el
carácter no absoluto de esta regla, al indicar que, según lo ha reconocido esta
corporación, es excepcionalmente posible pronunciarse sobre la exequibilidad de
normas cuya vigencia ha expirado, a partir de la facultad que la
Corte Constitucional tiene de determinar los efectos temporales de sus propias
sentencias. Según explicó, en casos en los que prima facie se aprecie la
notoria y protuberante inconstitucionalidad de la norma demandada, y además
ésta haya tenido una limitada vigencia temporal, en aplicación del principio de
la perpetuatio jurisdictionis resulta válido que este tribunal aborde de
fondo la controversia planteada, y que para no hacer inocuos los efectos de su
decisión, les atribuya efecto retroactivo a partir de la fecha de expedición de
la norma. En relación con esta posibilidad citó también la ya referida
sentencia C-992 de 2001 y el fallo C-1114 de 2003 (M. P. Jaime Córdoba
Triviño).
En el caso de autos, considera el
Procurador que, al menos el defecto sobre infracción a la unidad de materia se
encontraría fehacientemente acreditado, circunstancia que por sí sola conduciría
a la inexequibilidad de las normas demandadas. A partir de esta circunstancia,
vista la ya consumada pérdida de vigencia de aquéllas, y de cara a la
existencia de las dos opciones antes explicadas, estima el Procurador que la
Corte debe acoger la primera de ellas y declararse inhibida para decidir sobre
la controversia planteada.
En apoyo de esta recomendación, resalta el
Jefe del Ministerio Público que para la fecha del presente fallo las normas
acusadas habrán ya dejado de regir, como efecto de su precaria vigencia, con lo
que hacia futuro se obtendría un resultado equivalente al de la eventual
inexequibilidad retroactiva, es decir, la no prolongación de sus efectos en el
tiempo. Por el contrario, advierte que un pronunciamiento de fondo y de
carácter retroactivo implicaría desconocer un número importante de situaciones
jurídicas ya consolidadas, las de todas aquellas personas que antes de la
expedición de este fallo hubieren invocado las disposiciones aquí demandadas,
asegurando así las reducciones del monto total a pagar, que esas normas ofrecen
a los deudores de tributos territoriales bajo los supuestos allí indicados.
Esta situación, sostiene el Procurador, afectaría gravemente la seguridad
jurídica, el principio de confianza legítima en las instituciones públicas y la
credibilidad de la ley.
Con base en los anteriores razonamientos,
la vista fiscal concluye recomendando a la
Corte inhibirse de decidir sobre la presente demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
Esta corporación es competente para conocer de la
presente demanda de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4°
de la Constitución, puesto que las disposiciones acusadas hacen parte de una
Ley de la República.
2.  Los problemas jurídicos planteados.
Para resolver sobre los cargos formulados en la
demanda, la Corte debería abordar, entre otros aspectos, los siguientes: i) los
principios de unidad de materia e identidad flexible en el trámite legislativo;
ii) la evidencia disponible sobre el cumplimiento de los pasos previstos en el
artículo 157 superior como necesarios para la aprobación de una ley; iii) los
alcances de la autonomía territorial, y si ella podría verse lesionada como
resultado de las disposiciones aquí demandadas; iv) el efecto que las disposiciones
acusadas pudieran tener frente a preceptos constitucionales tales como el
derecho a la igualdad (art. 13), la contribución al financiamiento de los
gastos del Estado dentro de criterios de justicia y equidad (art. 95) y el
libre acceso a la administración de justicia (art. 230).
Sin embargo, como acertadamente lo hicieron notar el
accionante, uno de los intervinientes y el Procurador General, es necesario
resolver primero si esta corporación puede en realidad pronunciarse de fondo
sobre lo demandado, en vista de que, al menos en principio, es cierto que a la
fecha de la presente sentencia las disposiciones acusadas han dejado de regir,
circunstancia que conforme a reiterada jurisprudencia, impediría un
pronunciamiento de fondo sobre la materia traída a su conocimiento.
Así las cosas, la
Corte precisará en primer lugar, lo relativo a la actual vigencia de la
preceptiva cuestionada, y a partir de ello definirá los efectos que ese aspecto
está llamado a tener sobre el contenido de su decisión.
3. Sobre la vigencia de las disposiciones demandadas y
la posibilidad de realizar un análisis de fondo
Del análisis de los textos acusados, y particularmente
del inciso 3° del artículo 77 parcialmente demandado, puede observarse que
después de describir y delimitar de manera detallada el sujeto al que estas
reglas se aplicarán, se señala que aquellos “…podrán conciliar dentro de los seis meses siguientes a la vigencia
de la presente ley,…”, a
continuación de lo cual se establecen las características y condiciones dentro
de las cuales podrán realizarse las referidas conciliaciones. A partir de lo
anterior, y teniendo en cuenta la fecha en que comenzó la vigencia de la
Ley 1328 de 2009 de la cual forman parte los preceptos cuestionados[6],
se concluye que esta disposición rigió hasta el día 15 de enero de 2010.
De otra parte, los incisos 4° y 5° del mismo artículo
77, si bien no contienen ninguna referencia a la vigencia temporal de la norma,
desarrollan distintas hipótesis que constituirían casos especiales respecto de
la situación planteada en el inciso 3°, mientras que el inciso 6° y el
parágrafo establecen reglas de procedimiento aplicables a las allí denominadas conciliaciones.
De ello se desprende que todas estas disposiciones tenían entonces la misma
vigencia temporal establecida en el ya referido inciso 3°.
Finalmente, del contenido del inciso 6° acusado, según
el cual para acogerse a la opción que estas normas ofrecen bastará con la
presentación de una comunicación escrita (…) y no se requerirá actuación
adicional para su aceptación por las autoridades judiciales, se deduce que
en cada caso dicha diligencia se realizará en un solo acto y momento. De esta
regla resulta que no habría, ni para el 15 de enero de 2010, ni para la fecha
presente, actuaciones judiciales iniciadas a partir de la posibilidad planteada
por estas normas, que se encuentren en curso o pendientes de resolución, y por
lo mismo, que aquéllas no estarían tampoco produciendo efectos jurídicos a la
fecha.
Claros esos extremos, procede entonces determinar, a
partir de las alternativas planteadas en su concepto por el señor Procurador
General, si debe la Corte pronunciarse de fondo sobre los cargos de la demanda,
o si por el contrario cabe aplicar la regla general, conforme a la cual lo
indicado sería una decisión inhibitoria. Para ello, la
Corte aplicará las pautas que frente a este tipo de situaciones ha dejado
planteadas su jurisprudencia.
Debe observarse, en primer lugar, que la principal
razón que en muchos de estos casos conduce a resolución inhibitoria es la
conciencia sobre la posible inocuidad de una decisión de fondo, pues si en efecto
la norma ha dejado de regir por mandato del propio legislador, resulta
indiferente que este tribunal se pronuncie sobre su conformidad o no con la
Constitución, y consecuentemente sobre su posibilidad de ser aplicada.
Adicionalmente, frente a la eventualidad de un fallo con efecto retroactivo,
única opción que permitiría superar esa sin salida, la
Corte ha considerado que, al menos en principio, resulta imposible afectar
situaciones particulares debidamente consolidadas al amparo de la norma
acusada, durante su ya expirada vigencia.
No obstante lo anterior, en varias ocasiones y frente
a situaciones como la aquí planteada, la
Corte ha dado aplicación al principio de la perpetuatio jurisdictionis[7],
conforme al cual la pérdida de vigencia de la norma acusada no priva al juez
constitucional de la posibilidad de emitir un fallo de fondo.
Al ponderar las anteriores consideraciones esta
corporación ha concluido que, especialmente frente a situaciones de manifiesta
inconstitucionalidad, puede resultar procedente e incluso necesario un
pronunciamiento de fondo, con el propósito de hacer efectivos el derecho
ciudadano de intervenir en la conformación, ejercicio y control del poder
político (art. 40), el derecho de acceder a la administración de justicia (art.
229) y la función encomendada a esta Corte de ser guardián de la integridad de la
Constitución (art. 241), todos los cuales podrían verse frustrados ante la
imposibilidad de estudiar los problemas planteados por el actor y proferir una
decisión de mérito, frente al hecho externo y no atribuible a aquél, de la
pérdida de vigencia de la norma.
En estos casos el control constitucional se justifica
entonces, cuando menos, en razón al propósito pedagógico y preventivo que
expresa, ya que se enfoca de manera particular al rechazo de las actuaciones
notoriamente contrarias al orden superior, así como a la prevención de su
repetición. La vigencia del Estado social de derecho, el mantenimiento del
orden justo como un fin esencial del Estado y la obligación que éste tiene de
promover las prácticas democráticas y de divulgar el contenido de la
Constitución son así, entre otras consideraciones, razones que justifican que
esa intención pedagógica, que es propia e inherente a todas las tareas que
cumple la Corte Constitucional a través de sus sentencias, se constituya en casos
como el presente en móvil adicional de sus pronunciamientos.
Esas finalidades adquieren aún más trascendencia
frente a aquellas leyes cuyo término de vigencia ha sido extremadamente corto,
pues en algunos de esos casos ni siquiera alcanza a ser posible el normal
adelantamiento de un proceso de control constitucional que fuere promovido
apenas iniciado el transcurso de esa precaria vigencia[8].
No ocurriría lo mismo cuando los efectos de una norma, pese a ya haber
expirado, se extendieron durante un período razonablemente largo, pues en tales
casos el control pleno era enteramente posible, y si no se produjo antes fue
precisamente en razón a la generalizada inacción ciudadana. Pero respecto de
normas de vigencia demasiado breve, es especialmente importante y necesario que
se adopte una decisión de fondo, para garantizar que esa corta vigencia no se
constituya en vía expedita que permita al poder legislativo escapar al
ejercicio del pleno control judicial que de otra manera recaería sobre el
precepto así cuestionado.
Frente a estas reglas, la
Corte observa que en el presente caso se llenan los presupuestos para que, no
obstante la comprobada pérdida de vigencia de las normas acusadas, se profiera
una decisión de fondo respecto de ellas. De una parte por cuanto, prima
facie, se observan circunstancias de notoria oposición entre estos
preceptos y el texto superior (que esta corporación abordará y explicará en el
punto subsiguiente). Y de otra porque es evidente que, según viene de
explicarse, el corto lapso de vigencia asignado por el legislador dificultaba
gravemente o incluso imposibilitaba el oportuno ejercicio del control
constitucional.
Pasa entonces la
Corte a estudiar los cargos planteados por el actor.
4. Análisis de los cargos de la demanda
Como quedó dicho, esta corporación considera que los
incisos acusados adolecen de varios vicios de constitucionalidad fácilmente
observables, lo que justifica su estudio de fondo, pese a haber expirado ya la
vigencia de esas normas. Por ello, siguiendo los planteamientos del actor, la
Corte realiza a continuación un sucinto análisis de las situaciones que
configuran tales vicios, así como un cotejo de tales circunstancias con la
jurisprudencia constitucional sobre las materias relevantes, a partir de lo
cual decidirá sobre lo demandado.
4.1. Sobre la violación del principio de unidad de
materia:
Según se explicó, una de las razones por las que el
accionante solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las normas
acusadas es la presunta vulneración del principio de unidad de materia, en
cuanto la posibilidad de terminar por conciliación procesos contencioso
administrativo de carácter tributario es un asunto que conceptualmente no
tendría cabida dentro de aquellos que constituyen el eje temático principal de la
Ley 1328 de 2009, el cual se relaciona con las actividades financiera, de
seguros y del mercado de valores. Uno de los intervinientes y el jefe del
Ministerio Público respaldaron esta acusación.
Como es sabido, el principio de unidad de materia, de
que trata el artículo 158 de la
Constitución Política pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático
e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos
relacionados entre sí.
La importancia de este principio radica en que a
través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los
ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada
tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley
aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del
necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. De igual
manera, su debida observancia contribuye a la coherencia interna de las normas
y facilita el cumplimiento y aplicación de estas últimas al evitar, o al menos
reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro
pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no
relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere.
La Corte Constitucional ha
analizado este tema en gran cantidad de ocasiones, resaltando en todo caso que
este principio debe interpretarse y aplicarse en forma flexible, pues de lo
contrario podría invadirse la órbita de competencia del poder legislativo y
ponerse en riesgo el principio democrático[9].
Sin embargo, considera la
Sala que en este caso se encuentra acreditada la falta de unidad de materia, a
un nivel suficiente para causar la inexequibilidad de las disposiciones
demandadas, pues en efecto, a simple vista puede apreciarse una notoria
desconexión temática entre los asuntos protagónicos dentro del articulado de la
Ley 1328 de 2009 (la materia financiera, de seguros y del mercado de valores)
y aquel sobre el cual tratan los incisos y el parágrafo acusados (conciliación
contencioso administrativa en materia de impuestos territoriales).
El eje temático predominante en la
Ley de la cual hacen parte las disposiciones demandadas es evidente y
apreciable desde la exposición de motivos del proyecto presentado en abril de
2008 por el Gobierno Nacional, y a todo lo largo del trámite cumplido ante las
cámaras legislativas. En efecto, el título del proyecto de ley originalmente
propuesto “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros,
del mercado de valores y se dictan otras disposiciones”[10],
es idéntico al asignado a la norma finalmente sancionada como Ley 1328 de 2009.
Más allá de esta circunstancia, según se comprueba con la lectura de la
referida exposición de motivos[11],
es claro que el objetivo de la ley allí propuesta se circunscribía a la
modificación y actualización de distintas normas aplicables a los sujetos que
interactúan en el mercado financiero, de seguros y de valores, tal como puede
comprobarse con la lectura de los títulos que anuncian los distintos temas
objeto del proyecto, entre ellos: I. Del régimen de protección al consumidor
financiero; II. De las facultades de intervención del Gobierno Nacional; III.
De la estructura del sistema financiero colombiano; IV. Del Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras FOGAFIN; V. Del régimen financiero de los fondos
de pensión obligatoria; VI. De la liberalización comercial en materia de
servicios financieros; VII. De la Superintendencia Financiera de Colombia.
Frente al texto de la ley finalmente sancionada, de su
atenta lectura se comprueba que la mayoría, si no todas las demás disposiciones
que integran el articulado de más de un centenar de normas, incluso las que
hacen parte del Título IX (otras disposiciones) versan sobre temas
eminentemente financieros, de seguros, operaciones autorizadas, intervención e
inspección y vigilancia del Estado y otras materias relacionadas con las antes
referidas, de tal modo que resalta la visible disparidad temática existente
entre todas ellas y los incisos demandados.
Adicionalmente, tal como se comentó dentro del capítulo
de antecedentes de esta providencia, bien cabría hablar de ausencia de unidad
de materia, incluso al interior del artículo 77 del cual hacen parte las
disposiciones cuestionadas, y que según los títulos asignados por el mismo
legislador se denomina “Normalización de cartera”, expresión que de
corresponder de manera exacta con el contenido de tal artículo podría
eventualmente entenderse respetuosa de la regla sobre unidad de materia que se
viene comentando.
Sin embargo, es evidente que los incisos demandados no
guardan congruencia con lo anunciado en el título que precede a este artículo
77, al punto de que estas disposiciones bien pueden pasar enteramente
desapercibidas, incluso ocultas, al realizar una lectura general del contenido
de la Ley 1328 de 2009, aquí parcialmente demandada. Dado que esta
circunstancia precisamente refleja una de las situaciones no deseables que la
exigencia de la unidad de materia busca prevenir, para la
Corte es manifiestamente clara en este caso la configuración del vicio de
constitucionalidad alegado.
4.2. Sobre la observancia de los principios de
identidad flexible y consecutividad en el trámite legislativo:
Si bien lo hasta ahora explicado bastaría para
declarar la inexequibilidad de las normas acusadas, también es necesario anotar
que, según se desprende del análisis de las pruebas ordenadas en el auto
admisorio por el Magistrado sustanciador, esas disposiciones habrían sido
aprobadas sin el lleno de todos los requisitos constitucionales establecidos en
el artículo 157 superior, particularmente sin haber superado los cuatro debates
reglamentarios previstos en los numerales 2° y 3° de esa norma. En este acápite,
la Sala explica brevemente esta conclusión:
En primer lugar, y dado que existe una íntima relación
entre los principios de identidad flexible y consecutividad, al punto que en
ocasiones son fácilmente confundidos, es pertinente recordar que la
jurisprudencia ha precisado con claridad el distinto alcance de cada uno de
ellos[12].
Así, mientras que el principio de consecutividad se refiere al hecho de
que la materia o tema de la que tratan las disposiciones aprobadas haya estado
presente a lo largo de los cuatro debates previstos en la norma superior, el de
identidad flexible es el que permite que dicha presencia permanente
durante el tránsito legislativo se tenga por cumplida, no obstante el hecho de
que los textos o contenidos normativos no hayan sido exactamente los mismos a
lo largo de tales debates, en razón a la introducción de modificaciones
parciales o la combinación de distintas propuestas surgidas durante el decurso
del trámite legislativo, en desarrollo de la deliberación democrática. Según se
observa entonces, mientras que el primero de estos principios, es decir el de consecutividad,
contiene una exigencia, el de identidad flexible plantea en cambio una
permisión, que atempera la rigurosidad con que, de no ser por su presencia,
debería observarse el primero.
A partir de la vigencia de estos dos principios, cabe
recordar que frente a la ya comentada exigencia del artículo 157 acerca de la
realización de un total de cuatro (4) debates, la jurisprudencia ha reconocido
y resaltado que no es indispensable que los textos finalmente aprobados sean
totalmente idénticos durante todo ese transcurso, ya que según se desprende del
contenido de los subsiguientes artículos 160 y 161 de la
Constitución, resulta posible introducir modificaciones, adiciones y/o
supresiones durante los debates ante cada plenaria. Incluso, está expresamente
previsto que en caso de que al término del trámite legislativo existieren
discrepancias entre las versiones aprobadas por cada una de ellas, se acudirá a
la conformación de sendas comisiones de conciliación a efectos de acordar un
único texto final.
Es por ello que esta Corte ha resaltado que, diferente
de lo que ocurría en vigencia de la anterior Constitución, se trata de una
identidad flexible, ya que el actual texto constitucional es explícito
en permitir la introducción de modificaciones durante el trámite legislativo.
Con base en estos presupuestos, la jurisprudencia ha
subrayado entonces que para que se entiendan respetados esos dos principios, es
decir consecutividad e identidad flexible, es preciso que las adiciones o
modificaciones que se introduzcan durante el trámite en las plenarias se
refieran a temas que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas
comisiones. Así, la flexibilidad a que se ha hecho referencia, significa
que es aceptable introducir artículos específicos que no hubieren hecho parte
de los textos aprobados por las comisiones, pudiendo por ejemplo hacerse un
desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o por el contrario, uno más
conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, dicho tema hubiere
sido conocido y analizado por la comisión constitucional respectiva[13].
Según puede observarse en las Gacetas Legislativas que
dan cuenta del trámite surtido por el proyecto que vino a convertirse en Ley
1328 de 2009, las normas sobre conciliación contencioso administrativa en
asuntos tributarios no hicieron parte del proyecto inicialmente propuesto por
el Gobierno Nacional ante la Cámara de Representantes[14]
ni de la versión aprobada en primer debate en comisiones terceras conjuntas de
ambas cámaras[15].
Se advierte sí que en tales documentos estuvo presente (artículo 59 del
proyecto original y artículo 74 del aprobado en comisiones) un texto bastante
cercano al que en la versión final aparece en los dos primeros incisos del artículo
77, sobre normalización de cartera del INCODER. Pero no existió, ni en el
articulado, ni en la exposición de motivos, ni durante el curso de los debates
surtidos ante las comisiones, referencia alguna a la conciliación
contencioso-administrativa en materia tributaria, que como se expuso en el
punto anterior, es un tema radicalmente diferente y no encuadrable dentro de la
materia predominante en este proyecto.
El tema a que se refieren las normas demandadas se
encuentra por primera vez dentro del trámite de este proyecto durante el
segundo debate surtido ante las plenarias de cada una de las cámaras
legislativas, sin que de la lectura de las respectivas actas resulte claro en
qué circunstancias o bajo qué motivación se propuso su introducción.
Coincidentemente, los cuatro incisos y el parágrafo de que se trata aparecen,
con un texto prácticamente igual al finalmente incorporado a la
Ley 1328 de 2009, en los textos aprobados en segundo debate tanto por el
Senado[16]
como por la Cámara de Representantes[17].
Posteriormente, al adelantarse la conciliación de las dos versiones del proyecto,
el texto no sufrió modificaciones sustanciales[18].
En suma, tal como esta Corte lo ha explicado de manera
reiterada, no resulta válido, ni se aviene a las exigencias constitucionales y
del Reglamento del Congreso, que las plenarias de las cámaras introduzcan al
proyecto que es presentado para su consideración, textos o artículos nuevos,
cuya materia no hubiere sido tratada durante el debate legislativo previamente
adelantado en las comisiones constitucionales permanentes. Ello por cuanto, es
claro que ese proceder resulta contrario al principio de consecutividad,
en la medida en que al no haberse tratado una determinada materia durante los
dos primeros debates, no podría afirmarse que ella estuvo presente durante los
cuatro debates, tal como lo exige este principio, y más aún al de identidad
flexible, pues la ya comentada ausencia durante el trámite en comisiones
impide, por simple sustracción de materia, entender que el contenido fue
esencialmente el mismo durante todo el trámite legislativo.
Así las cosas, teniendo en cuenta que las normas
acusadas y el tema al que ellas se refieren estuvieron enteramente ausentes
durante el trámite surtido por este proyecto de ley ante las comisiones
constitucionales competentes, y que en razón a la ya explicada inexistencia de
unidad de materia entre tales preceptos y las restantes disposiciones de la
Ley 1328 de 2009, no podría en forma alguna asumirse que el tema fue conocido
o debatido por tales comisiones, concluye la
Corte que los incisos y el parágrafo aquí demandados no cumplieron con la
totalidad de los requisitos necesarios para su expedición y puesta en vigencia,
situación que igualmente ocasiona su inexequibilidad.
4.3. Sobre la infracción al artículo 294
constitucional que prohíbe el otorgamiento a través de ley de exenciones sobre
impuestos territoriales:
Finalmente, la
Corte encuentra que, también en lo que atañe a su contenido, las disposiciones
demandadas son inconstitucionales, en cuanto la decisión legislativa de ofrecer
a “los contribuyentes y responsables de los impuestos territoriales” la
posibilidad de “conciliar” las controversias sobre tales impuestos que
se encuentren pendientes de resolución judicial, efectivamente lesiona el
principio de autonomía territorial, y en tal medida infringe el contenido de
los artículos 1°, 287 y 294 de la
Constitución Política, tal como pasa a explicarse.
Según se observa, las reglas contenidas en las normas
acusadas permiten a los sujetos pasivos de los tributos territoriales lograr
una reducción del valor total a pagar por concepto de impuestos y de las
sanciones e intereses derivados de ellos, con sólo expresar su voluntad de
desistir del proceso contencioso administrativo previamente iniciado, y sin que
la entidad territorial acreedora tenga manera de impedirlo. En otras palabras,
el haber instaurado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho bajo
los supuestos previstos en la norma (en legítimo ejercicio del derecho de
acceder a la administración de justicia) habilita a tales contribuyentes para
obtener una rebaja parcial, pero no por ello menos efectiva, del valor que
conforme a las normas vigentes y el criterio de la entidad titular del
impuesto, le correspondería pagar.
En relación con el objeto de estas normas, no obstante
la claridad con que la jurisprudencia ha resaltado que la autonomía territorial
se enmarca dentro de un Estado de forma unitaria, por lo que se encuentra
limitada no sólo por la Constitución sino por los parámetros que al respecto
señale la Ley[19],
no puede soslayarse tampoco que la carta política estableció ciertas
salvaguardas mínimas de tal autonomía, que en cuanto tales, no podrán ser
franqueadas por el legislador. Una de ellas es precisamente la contenida en el
artículo 294, por el cual se proscribió toda medida de carácter legal a través
de la cual la Nación pueda disponer o decidir sobre el destino de recursos pertenecientes
a las entidades territoriales, mediante el otorgamiento de exenciones o tratamientos
preferenciales.
Frente a los precisos alcances de esa prohibición
constitucional es pertinente señalar que con frecuencia resulta necesario
ahondar en la naturaleza específica de los recursos afectados por la medida
discutida, pues esta restricción sólo es aplicable frente a la disposición de
recursos propios de las entidades territoriales, aquellos que la jurisprudencia
ha considerado como fuentes endógenas, y no lo es para recursos cedidos o
trasladados desde la Nación, los que en la misma línea se han denominado
fuentes exógenas[20].
Sin embargo, en el presente caso ello no resulta necesario, ya que el uso de la
expresión impuestos territoriales en los preceptos atacados es
suficientemente comprehensiva, lo que traslada la controversia sobre la
extensión de su alcance al momento en que se solicita su aplicación[21],
pero deja totalmente claro que el mandato en ellas contenido transgrede la
prohibición prevista en el referido artículo 294.
Ahora bien, es claro que la posibilidad de relevarse
del pago de una parte de las sumas discutidas por concepto de impuestos
territoriales, sanciones e intereses, configura un tratamiento
preferencial para ciertos contribuyentes, que perjudica el patrimonio de
las entidades territoriales y limita el derecho que ellas tienen para
administrar sus recursos propios (art. 287 Const.). Como es también notorio y
evidente, esta decisión legislativa y las situaciones que ella origina
erosionan, así sea parcialmente, el patrimonio de las entidades territoriales y
encuadran entonces en la hipótesis tajantemente prohibida por el artículo 294
superior, según el cual “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales”. Finalmente, vulneran también el derecho de aquéllas a “administrar
los recursos (…) para el cumplimiento de sus funciones”, potestad que hace
parte del núcleo esencial o reducto mínimo de los derechos reconocidos a las
entidades territoriales (art. 287, num. 3°) dentro del marco de la autonomía
que conforme al artículo 1° de la
Constitución, es uno de los elementos definitorios del Estado colombiano[22].
La Corte constata entonces
que las reglas acusadas vulneran los ya indicados preceptos constitucionales,
teniendo en cuenta su carácter unilateral e imperativo, así como el hecho de
que su aplicación tiene como efecto privar a las entidades territoriales de
recursos que son de su propiedad, sin que a este respecto medie una decisión de
los órganos competentes (concejos y asambleas según el caso) para tomar una
decisión de este contenido, y sin que la entidad acreedora pueda siquiera,
frente al caso concreto, oponerse o consentir en las rebajas pretendidas.
Por lo demás es pertinente señalar, como en su momento
lo hizo el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, que el contenido de
estas disposiciones difiere claramente del de varias normas recientes y de
contenido semejante a las ahora demandadas, en las que al establecer la
procedencia temporal de la conciliación para la solución de controversias
originadas en la declaración y pago de impuestos nacionales, el legislador,
respetuoso de la autonomía de las entidades territoriales, se limitó a
autorizar a aquéllas para aplicar tales formas de solución respecto de sus
propios impuestos[23].
En el caso que ahora ocupa a la Corte esa precaución ha sido olvidada, al
decidir establecer directamente la procedencia de estos mecanismos dentro del
ámbito territorial, situación que resulta violatoria de lo establecido en el
artículo 294 superior, lo que también acarrea la inexequibilidad de estos
preceptos.
4.4. Sobre los restantes cargos de
inconstitucionalidad:
Finalmente, establecido que las disposiciones acusadas
son inconstitucionales por las distintas razones hasta aquí comentadas, se hace
innecesario explorar los restantes cargos planteados por el actor,
concretamente los relativos a la eventual vulneración del derecho a la
igualdad, del acceso a la administración de justicia o del deber de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, por cuanto, así
encontrara la Corte que tales cargos no deben prosperar, existen razones
suficientes para declarar la inexequibilidad de las normas demandadas.
5. Conclusión, efectos y consecuencias de la presente
sentencia
Como ha quedado dicho, dado que la
Corte encuentra acreditados en el presente caso la vulneración al principio de
unidad de materia en el contenido de las leyes, la falta de algunos de los requisitos
previstos en el artículo 157 superior para la válida tramitación de aquéllas, y
el desconocimiento de la autonomía territorial mediante la aprobación de una
medida expresamente prohibida al legislador (art. 294 ib.), se declarará la
inconstitucionalidad de las disposiciones censuradas. Naturalmente, esta
decisión no se extiende al contenido de los dos primeros incisos del artículo
77, que además de no haber sido acusados en la demanda, tampoco ofrecen razones
que justifiquen el planteamiento de unidad normativa respecto de los preceptos
demandados.
De otro lado, la
Corte resalta que los vicios de constitucionalidad encontrados en este caso,
tales como la violación a los principios de unidad de materia e identidad
flexible, e incluso el desconocimiento de la autonomía territorial, son de
aquellos que de ordinario resultan de difícil apreciación, y justifican que el
juez constitucional sea aún más prudente y cauteloso, ante el riesgo,
reconocido por esta corporación, de que el control judicial genere
interferencias al legítimo ejercicio de la facultad legislativa y con ello, a
la vigencia del principio democrático[24].
En contraste, en el presente caso la Sala ha considerado que la configuración
de todos esos defectos es palmaria, circunstancia que como antes se explicó, es
una de las razones que justifica el pronunciamiento de una decisión de fondo,
pese al hecho de que para la fecha de esta sentencia ha expirado la vigencia de
las normas acusadas, y se ha determinado además que ellas no están produciendo
efectos.
En el caso de autos, la notoriedad de los vicios
detectados permite a la Corte considerar la posible existencia de abuso del
derecho por parte de quien(es) en las cámaras legislativas hubieren promovido
la subrepticia incorporación de estas normas, con presumible representación
sobre la inconstitucionalidad, tanto del procedimiento legislativo seguido para
el efecto, como del contenido material de aquellas. Estima la
Corte que en este caso se trató de lo que, tanto en el argot popular como
dentro del ámbito del trabajo legislativo, se conoce en Colombia como “mico”,
esto es, una propuesta manifiestamente ajena y diferente al contenido
predominante de la ley aprobada, que se inserta de manera oculta y silenciosa
durante el trámite legislativo, pese a la ostensible violación del principio de
unidad de materia que ella comporta, y al presumible rechazo que su explícita
incorporación hubiere podido generar durante el debate legislativo. Situación
que en ningún caso puede ser admitida por esta corporación en su calidad de
juez constitucional, sino que por el contrario, debe conducir a la ineludible
inexequibilidad de las normas así aprobadas, y simultáneamente al vehemente
rechazo de tales procederes.
De otra parte, en desarrollo de la
facultad que la Corte Constitucional tiene para determinar el efecto temporal
de sus propias decisiones, y como única alternativa para evitar que resulte
nugatorio el control constitucional cumplido a través de la presente sentencia,
la Corte dispondrá que ella tenga efectos retroactivos, a partir de la fecha
de promulgación de la Ley 1328 de 2009, lo que equivale a precisar que estas
normas nunca produjeron efecto[25].
La Corte no desconoce la
adversa implicación que una determinación de este tipo generará frente a la
previsible y ya comentada existencia de situaciones consolidadas al amparo de
estas normas. Sin embargo, considera que esta solución es la única posible
frente a un escenario como el aquí planteado, ya que repugna a la lógica
jurídica y al sentimiento constitucional que pueda surgir un derecho de
pretendidas normas que en realidad no podrían ser válidamente consideradas como
parte de una Ley de la República, y cuyo reconocimiento sólo sería posible a cambio
de ignorar el contenido y efecto de preceptos superiores como los aquí
analizados[26].
Ello por cuanto, ante el comprobado agotamiento de los efectos de estas normas,
una decisión de carácter no retroactivo, que confiriera inamovilidad a tales
situaciones, equivaldría a aceptar, sin reserva ni restricción alguna, el pleno
efecto de las disposiciones acusadas, ignorando así su ostensible
inconstitucionalidad.
Finalmente,
es necesario dar en este caso plena aplicación al clásico aforismo latino según
el cual fraus omnia corrumpit (el fraude todo lo corrompe). Según ha
quedado establecido, las normas acusadas fueron aprobadas en contravía de lo
expresamente dispuesto por varias trascendentales disposiciones
constitucionales, de allí que resulte imposible resguardar el interés de los
beneficiarios de aquéllas, so pretexto de supuestas situaciones consolidadas o
pretendidos derechos adquiridos, los cuales nunca pueden generarse en abierto
desacato a los imperativos mandatos de la carta política.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
DECLARAR
INEXEQUIBLES, desde la fecha de su
promulgación, los incisos 3°, 4°, 5° y 6° y el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan
normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras
disposiciones Ley de Reforma Financiera”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA    JUAN CARLOS HENAO PÉREZ                 Magistrada                                                            Magistrado
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO     JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                            Magistrado
Salvamento
parcial de voto
NILSON
PINILLA PINILLA                  JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                              Magistrado
HUMBERTO
A. SIERRA PORTO          LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                              Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C- 333/10
Referencia: Expediente D-7885. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 77
(parcial) de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia
financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones Ley de
Reforma Financiera”.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Comedidamente me permito expresar la razón de ser de
mi discrepancia parcial con la decisión que declaró inexequibles, desde la
fecha de su promulgación, los incisos 3°, 4°, 5° y 6° y el parágrafo del artículo
77 de la Ley 1328 de 2009.
La
Sala, a pesar de la proximidad de la pérdida de vigencia de la norma acusada,
opto por proferir un fallo con efecto retroactivo, en aplicación del principio
de la “perpetuatio jurisdictionis”, con el objetivo de prevenir la
repetición de situaciones como la aquí debatida, esto es, que entren a regir
leyes que, de antemano, se sospeche que pudieran ser contrarias a los mandatos
constitucionales, por ser evidente la transgresión de las reglas que gobiernan
el correspondiente trámite legislativo.
A
mi juicio, los argumentos de la mayoría dejaron de considerar un aspecto de
relevancia constitucional, en tratándose de los efectos jurídicos que le fueron
atribuidos a la sentencia.
En
efecto, según lo ha admitido ampliamente la doctrina especializada en estas
materias. “Es frecuente que se consagren derechos para los contribuyentes en
las leyes reguladoras del tributo, los cuales pueden ser de carácter
estructural, si obedecen a la naturaleza misma del gravamen, o ser incentivos
tributarios establecidos por la ley para lograr un fin que se considera
benéfico para la comunidad. Entonces el fisco resuelve sacrificar, por ley, un
ingreso fiscal, a cambio de una conducta del contribuyente que redunda en beneficio
de la sociedad”.[27]
El
artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, demandado, había establecido medidas para
propiciar la normalización de la cartera tributaria de las entidades
territoriales, habilitando la utilización de la conciliación como mecanismo
alterno de resolución de conflictos, en los casos en que estuvieren cursando
demandas ante la jurisdicción contencioso administrativo, sobre obligaciones
tributarias anteriores a 31 de diciembre de 2008, con respecto a las cuales no
se hubieren proferido sentencias definitivas, concediendo el indulto de un
porcentaje de la deuda, siempre y cuando, el contribuyente pagara la parte
restaste.
En
términos generales estas prácticas suelen ser avaladas partiendo de
consideraciones generales basadas en una valoración positiva de las mismas.
Efectivamente, algunos doctrinantes opinan que: “Los incentivos tributarios son
disposiciones de dirigismo económico, amparados por la constitución, que obran
dentro del tributo para otorgar una ventaja económica a un sujeto pasivo actual
o potencial, relacionada con la realización de una determinada conducta suya,
que se estima de interés para la comunidad y con la cual se coadyuva al
progreso general, sin detrimento de la justicia en la tributación”[28].
Ahora
bien, como regla general, salvo que se trate de una normativa más favorable y
de tributos de período, el mandato constitucional contenido en el artículo 363
prohíbe que en materia tributaria una ley tenga efectos con anterioridad a su
vigencia, a lo cual, se le denomina, principio de irretroactividad de la ley
tributaria.
A partir
de la anterior consideración surge el primer escollo que me suscita inquietudes
y que la doctrina resume así: “La cuestión de la vigencia y aplicación de las
leyes financieras en el tiempo simple de por sí, sufre complicaciones por la
tendencia estatal a conferir alcances retroactivos, afectando interés
individuales respetables y violando muchas veces el principio de justicia y
equidad”.[29]
Es
precisamente en el contexto de la irretroactividad tributaria que la
jurisprudencia constitucional ha reconocido la existencia de las garantías de
protección a las “situaciones jurídicas consolidadas”, es decir, las leyes en
materia tributaria, no pueden afectar situaciones ya reconocidas y, cuyos
efectos se hayan dado bajo una legislación anterior.
Aun cuando en
materia tributaria no se debe hablar de derechos adquiridos, pues estos hacen
referencia al derecho privado, sí cabe aludir a la expresión “situaciones
jurídicas consolidadas”, las cuales emanan del principio de legalidad[30]; sin
embargo, ello no restringe la facultad constitucional otorgada al Legislador en
el numeral quinto del artículo 95, para modificar o derogar las normas
tributarias, respetado los límites que imponen los principios constitucionales
que rigen la materia.
Es por lo anteriormente expuesto, y
en virtud del principio de seguridad jurídica, que se podría afirmar que el
Legislador debería mantener las prerrogativas concedidas para aquellos
contribuyentes que las acogieron, en atención a lo que el mismo, en uso de su
facultad de configuración, les asignó.
Sin
embargo, considero que cuando la
injerencia de unos incentivos tributarios devienen en la violación sistemática
de los postulados constitucionales de igualdad,
equidad, justicia tributaria y buena fe, salvo que se esté ante una causa
excepcional, valga decir, una situación de extrema gravedad que comprometa las
finanzas del Estado, es preciso vislumbrar que las consecuencias
económicas que surgirían, no deben constituir una limitante para la Corte
Constitucional al momento de decidir sobre los efectos retroactivos de la
declaratoria de inexequibilidad.
De
no ser así, ello entrañaría que las violaciones más graves a los principios
constitucionales sigan recibiendo un trato más favorable en materia económica
lo que implícitamente reciente la conciencia y la moral colectiva.
Por lo tanto, concluyo que solo en condiciones como
esta, el órgano de control constitucional es competente para darle a la sentencia
los efectos y el alcance que, verdaderamente, sea eficaz. En la declaración de
inconstitucionalidad, es viable dejar a salvo todos los efectos y las
situaciones jurídicas consolidadas que ya se han producido, en virtud de la
norma expulsada del ordenamiento positivo y solo las que aún no se han agotado
podrían quedar cobijadas por las implicaciones de la decisión.
Fecha
ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Esa relación incluyó las siguientes normas y pronunciamientos: i) el Decreto 2250 de 1991 sobre saneamiento aduanero, declarado
inexequible mediante sentencia C-511 de 1992; ii) el artículo 1° de la
Ley 174 de 1994, declarado inexequible por sentencia C-138 de 1996; iii) los
artículos 238, 239, 241, 242 y 243 de la Ley 223 de 1995, declarados inexequibles
mediante sentencia C-511 de 1996; iv) los artículos 101 y 102 de la
Ley 633 de 2000, sobre las cuales la Corte en sentencia C-992 de 2001 se
inhibió de fallar, por haber expirado su vigencia; v) los artículos 98 y 99 de la
Ley 788 de 2002, sobre las cuales se profirió también fallo inhibitorio, la
sentencia C-1114 de 2003, en razón de haber expirado su vigencia; vi) el
artículo 38 de la Ley 863 de 2003, declarado exequible mediante sentencia C-910
de 2004, y vii) los artículos 54 y 55 de la
Ley 1111 de 2006, declarados exequibles mediante sentencia C-809 de 2007.
[2]
Alude, entre otros, a la definición contenida en el artículo
64 de la Ley 446 de 1998.
[3]
Cita de manera particular las Leyes 633 de 2000, 788 de 2002 y
1111 de 2006. Ver sobre este tema la nota 1 anterior.
[4]
En el presente caso se genera esa misma situación, dado que las normas
demandadas estaban llamadas a producir efectos “dentro de los seis meses
siguientes a la vigencia de la presente ley”, plazo que expiró el día 15 de
enero de 2010.
[5]
Cita a este respecto la sentencia C-113 de 1993 y el artículo
45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia.
[6]
El artículo 101 de la Ley 1328 de 2009 establece que aquella
entrará a regir a partir de la fecha de su promulgación, fenómeno que tuvo
lugar el día 15 de julio de 2009 mediante su publicación en el Diario Oficial
N° 47.411.
[7]
Sobre la aplicación de este principio ver, entre otras, las sentencias C-541 de
1993 (M. P. Hernando Herrera Vergara), C-992 de 2001 (M. P. Rodrigo Escobar
Gil), C-1115 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-803 de 2003 (M. P.
Rodrigo Escobar Gil) y C-070 de 2009 (Ms. Ps. Humberto Antonio Sierra Porto y
Clara Elena Reales Gutiérrez), esta última sobre el caso específico de las
normas expedidas dentro del marco del estado de conmoción interior.
[8]
Para estos efectos podría considerarse de vigencia
extremadamente corta una norma ordinaria que rija por un término menor a un (1)
año, ya que de conformidad con las reglas previstas en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, un proceso ordinario de
constitucionalidad ante esta corporación tardaría, en promedio, entre seis y
ocho meses en tramitarse.
[9]
Cfr. sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias
C-025 de 1993, C-352 de 1998, C-501 y C-1025 de 2001, C-618 y C-887 de 2002,
C-245 y C-460 de 2004, C-138 y C-211 de 2007, C-230 y C-714 de 2008.
[10]
Según puede observarse en la
Gaceta Legislativa 138 de 2008.
[11]
Ibídem, páginas 12 a 20.
[12]
Ver sobre el distinto alcance de estos principios, entre otras, las sentencias
C-305 de 2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) con diversos salvamentos de
voto (de los Magistrados Monroy Cabra, Montealegre Lynnet, Beltrán Sierra,
Córdoba Triviño, Escobar Gil, Vargas Hernández, Cepeda Espinosa y Araújo
Rentería) en lo que atañe a la aplicación del principio de unidad de materia a
las distintas normas demandadas; C-453 de 2006 y C-427 de 2008 (en ambas M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa), y C-713 de 2008 (M. P. Clara Inés Vargas
Hernández) con salvamentos parciales de voto de los magistrados Jaime Araújo
Rentería, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto. Ver también,
en lo pertinente, la reciente sentencia C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva), con salvamento de voto en relación con el alcance de estos
conceptos por parte de los Magistrados Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto.
[13]
Cfr. sobre este tema, entre otras, las sentencias C-702 de
1999 (M. P. Fabio Morón Díaz); C-922 de 2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell);
C-801 de 2003 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) con salvamento parcial de voto de
los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; C-1113 de
2003 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) con salvamento parcial de voto de los
Magistrados Eduardo Montealegre Lynnet y Manuel José Cepeda Espinosa; C-669 de
2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño); C-706 de 2005 (M. P. Álvaro Tafur Galvis)
con salvamento parcial de voto de los Magistrados Jaime Araújo Rentería y
Humberto Antonio Sierra Porto y aclaraciones de voto de los Magistrados Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño; además de las antes citadas
sentencias C-305 de 2004, C-453 de 2006, C-427 y C-713 de 2008.
[14]
Proyecto 282 de 2008 Cámara, presentado a consideración de las
cámaras legislativas el 11 de abril de 2008 y publicado en la
Gaceta 138 de la misma fecha (páginas 1
a 23).
[15]
Texto aprobado en la sesión realizada el día 18 de junio de
2008 y publicado en la Gaceta 426 del 17 de julio de 2008 (páginas 1
a 16).
[16]
Aprobado en las sesión del día 10 de junio de 2009, acta 59
publicada en la Gaceta 735 de agosto 14 de 2009, texto final publicado en la
Gaceta 513 de junio 17 de 2009 (páginas 1
a 24).
[17]
Aprobado en las sesión del día 16 de junio de 2009, acta 187
publicada en la Gaceta 1019 de octubre 9 de 2009, texto final publicado en la
Gaceta 563 de julio 10 de 2009 (páginas 11
a 33).
[18]
Los textos aprobados en la plenaria de ambas cámaras eran idénticos entre sí.
Sin embargo, al adelantarse el procedimiento conciliatorio de que trata el artículo
161 de la Constitución, se presentó un pequeño cambio en el texto del parágrafo
que cierra el artículo 77, pues mientras las versiones de las plenarias
hablaban de que en los procesos en los que no se hubiere aprobado conciliación
conforme a la Ley 1111 de 2006 “podrán dar aplicación al presente artículo”,
en la versión conciliada y que fue objeto de sanción presidencial quedó que
“darán aplicación al presente artículo”.
[19]
La Corte ha declarado la exequibilidad de muy diversas disposiciones legales
que, al menos a primera vista, podrían ser entendidas como limitativas de la
autonomía territorial, para lo cual ha contextualizado la función que
corresponde al legislador respecto de las entidades territoriales dentro de un
Estado de forma unitaria que reconoce la autonomía de tales entidades. Ver a
manera de ejemplo las sentencias C-335 y C-486, ambas de 1996, C-1320 de 2000,
C-172 de 2001, C-173 y C-931 ambas de 2006, C-1042 de 2007 y C-1152 de 2008.
[20]
Sobre este tema ver especialmente la sentencia C-219 de 1997 (M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[21]
El juez o tribunal ante quien se hubiere solicitado la aplicación de las normas
demandadas será quien deba determinar si las obligaciones sobre las cuales se
pretende conciliar se derivan de impuestos territoriales, o si los
tributos de los cuales ellas provienen no tienen en realidad ese carácter (v.
gr. se trata de un impuesto nacional cuya administración ha sido cedida a las
entidades territoriales).
[22]
Ver sobre este tema y en sentido semejante, entre otras, las sentencias C-177
de 1996 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo) y la antes citada C-219 de 1997
(M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En estos dos casos se declararon inexequibles
normas con fuerza de ley que implicaban una intromisión en la autonomía
tributaria de las entidades territoriales protegida por los artículos 287 y 294
de la Constitución Política.
[23]
Artículos 101 de la Ley 633 de 2000, 98 de la
Ley 788 de 2002 y 54 de la Ley 1111 de 2006.
[24]
Ver a este respecto la frecuencia con que los integrantes de la
Sala Plena difieren en su concepto acerca de si una determinada norma respeta
o no el principio de unidad de materia, o si puede entenderse cumplido el
principio de consecutividad en el trámite de una ley. Como ejemplo de estas
circunstancias pueden citarse, entre muchas otras, las ya mencionadas
sentencias C-1113 de 2003, C-305 de 2004, C-706 de 2005, C-714 de 2008 y C-040
de 2010, todas las cuales fueron objeto de importantes salvamentos de voto en
relación con estos aspectos. Acerca de si una norma legal vulnera o no la
autonomía reconocida por la
Constitución a las entidades territoriales, véanse las opiniones discrepantes
planteadas en relación con las sentencias C-335 de 1996, C-219 de 1997, C-532
de 2005, C-765 de 2006 y C-781 y C-1042, ambas de 2007.
[25]
La posibilidad de fijar tales efectos fue mencionada en la sentencia C-113 de
1993 (M. P. Jorge Arango Mejía), y posteriormente ratificada por el artículo 45
de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, norma declarada exequible mediante sentencia C-037 de 1996 (M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa).
[26]
La Corte Constitucional adoptó una
decisión semejante en el reciente fallo C-588 de 2009 (M. P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), en el que la mayoría de sus integrantes, al encontrar que la
aprobación del Acto Legislativo 01 de 2008 suponía una sustitución de la
Constitución, lo declaró inexequible con efecto retroactivo, pese al efecto
negativo que ello implicó quienes se hubieren beneficiado de la inscripción
extraordinaria allí ordenada. En ese caso consideró la
Corte que una decisión sin efecto retroactivo resultaba nugatoria ante la
necesidad de proteger la plena vigencia de los preceptos constitucionales,
frente a la situación analizada en esa sentencia. Con salvamento de voto de los
Magistrados Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, quienes expresaron su
desacuerdo frente a la posibilidad de la
Corte Constitucional se pronuncie sobre una posible sustitución de la
Constitución como resultado de la aprobación de un Acto Legislativo.
[27]
Derecho Tributario. Escritos y Reflexiones. Universidad del
Rosario, p. 131.
[28]
Lucy Cruz de Quiñones, conferencia dictada en la XXI Jornadas
Latinoamericanas de Derecho Tributario. Génova, 2002, p.286.
[29]
Derecho Financiero. Giuliani Fonrouge. Cit., p.99.
[30]
Esta Corporación en la sentencia C-952 de 2007,
si bien hace referencia tangencial a la posibilidad de reconocer efectos
retroactivos a beneficios fiscales, también es enfática en privilegiar
situaciones jurídicas consolidadas.