C-399-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-399/06
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-6135
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 923 de 2004 “mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios
que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional
y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad
con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución Política”.
Actor : Jorge Cuevas Peña.
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Jorge Cuevas Peña presentó acción pública de
inconstitucionalidad en contra de la Ley 923 de 2004 “mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de
los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”.
Por auto de fecha 8 de febrero de 2006,  el magistrado
sustanciador  admitió la demanda contra la Ley en mención y rechazó la dirigida
contra el Decreto 4433 de 2004, por carecer la Corte Constitucionalidad de
competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de la Ley
acusada, del texto tomado del Diario Oficial no.
45777, de fecha 30 de diciembre de 2004.
“LEY 923 DE 2004
(diciembre 30)
mediante la cual se señalan las normas,
objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación
del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza
Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19,
literal e) de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
TITULO I
REGIMEN DE PENSIONES Y ASIGNACION DE RETIRO DEL
PERSONAL
DE LA FUERZA PUBLICA
Artículo 1°. Alcance. El Gobierno Nacional
con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará
el régimen de la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus
sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas,
correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública.
Artículo 2°. Objetivos y criterios. Para la
fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta además de los principios
de eficiencia, universalidad, igualdad, equidad, responsabilidad financiera,
intangibilidad y solidaridad los siguientes objetivos y criterios:
2.1. El respeto de los derechos adquiridos.
Se conservarán y respetarán todos los derechos, garantías, prerrogativas,
servicios y beneficios adquiridos conforme a disposiciones anteriores a la
fecha de entrada de las normas que se expidan en desarrollo de la misma.
2.2. La sujeción al marco general de la
política macroeconómica y fiscal.
2.3. Los riesgos inherentes a la actividad
especial de los miembros de la Fuerza Pública aplicando el principio de
redistribución de acuerdo con la antigüedad, grados, cuerpo, arma y/o
especialidad, la naturaleza de las funciones, y sus responsabilidades.
2.4. El mantenimiento del poder adquisitivo
de las asignaciones de retiro y de las pensiones legalmente reconocidas.
2.5. Los recursos que se recauden por
aportes que se hagan para la asignación de retiro en la Fuerza Pública y sus
rendimientos se destinarán en forma exclusiva al pago de asignaciones de retiro
y sustituciones pensionales.
2.6. El manejo, inversión y control de los
aportes estarán sometidos a las disposiciones que rigen para las entidades
administradoras del régimen de prima media con prestación definida y a la
inspección y vigilancia del Estado.
2.7. No podrá discriminarse por razón de
categoría, jerarquía o cualquier otra condición a los miembros de la Fuerza
Pública para efectos de adelantar el trámite administrativo del reconocimiento
de una asignación de retiro o pensión o sustitución.
El tiempo de servicio exigido para tener
derecho a la asignación de retiro será establecido en igualdad de condiciones
para el personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y Miembros del Nivel
Ejecutivo que ingresen a partir de la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley.
2.8. No podrá en ningún caso desconocerse
el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al miembro de la Fuerza
Pública que hubiere adquirido el derecho a su disfrute por llamamiento a
calificar servicios, por retiro por solicitud propia, o por haber sido retirado
del servicio por cualquier causal.
TITULO II
MARCO PENSIONAL Y DE ASIGNACION DE RETIRO
DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA
Artículo 3°. Elementos mínimos. El régimen
de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la
pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los
miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá
en cuenta como mínimo los siguientes elementos:
3.1. El derecho a la asignación de retiro
para los miembros de la Fuerza Pública se fijará exclusivamente teniendo en
cuenta el tiempo de formación, el de servicio y/o el aportado. El tiempo de
servicio para acceder al derecho de asignación de retiro será mínimo de 18 años
de servicio y en ningún caso se exigirá como requisito para reconocer el
derecho un tiempo superior a 25 años.
A los miembros de la Fuerza Pública en
servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, no se les
exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio
superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición
de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15
años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal.
Excepcionalmente, para quienes hayan
acumulado un tiempo de servicio en la Fuerza Pública por 20 años o más y no
hayan causado el derecho de asignación de retiro, podrán acceder a esta con el
requisito adicional de edad, es decir, 50 años para las mujeres y 55 años para
los hombres.
En todo caso, los miembros de la Fuerza
Pública que se retiren o sean retirados del servicio activo sin derecho a
asignación de retiro o pensión, tendrán derecho al reconocimiento del bono
pensional por el total del tiempo servido, de conformidad con las normas del
Sistema General de Pensiones.
3.2. El monto de la asignación de retiro
será fijado teniendo en cuenta el tiempo de servicio del miembro de la Fuerza,
el cual no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) por los primeros
quince (15) años de servicio, ni superior al noventa y cinco por ciento (95%)
de las partidas computables.
3.3. Las partidas para liquidar la
asignación de retiro serán las mismas sobre las cuales se fije el aporte a
cargo de los miembros de la Fuerza Pública.
3.4. El aporte para la asignación de retiro
a cargo de los miembros de la Fuerza Pública será fijado sobre las partidas
computables para dicha asignación, el cual estará a cargo de los miembros de la
Fuerza Pública en un porcentaje que no será inferior al cuatro punto cinco por
ciento (4.5%), ni superior al cinco por ciento (5%).
3.5. El derecho para acceder a la pensión
de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje
de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública,
determinado por los Organismos Médico ­Laborales Militares y de Policía,
conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios
diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de
la capacidad laboral. En todo caso no se podrá establecer como requisito para
acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al
cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor
al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de
retiro.
Podrá disponerse la reubicación laboral de
los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con
el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una
disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos
médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la
indemnización a que haya lugar.
3.6. El derecho para acceder a la pensión de
sobrevivientes, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta criterios
diferenciales de acuerdo con las circunstancias en que se origine la muerte del
miembro de la Fuerza Pública y el monto de la pensión en ningún caso podrá ser
inferior al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la
asignación de retiro en el evento de la muerte en combate, en actos meritorios
del servicio o en misión del servicio. En el caso de muerte simplemente en
actividad el monto de la pensión no podrá ser inferior al cincuenta por ciento
(50%) cuando el miembro de la Fuerza Pública tenga quince (15) o más años de
servicio al momento de la muerte, ni al cuarenta por ciento (40%) cuando el
tiempo de servicio sea inferior.
Solo en el caso de muerte simplemente en
actividad se podrá exigir como requisito para acceder al derecho, un tiempo de
servicio que no sea superior a un (1) año a partir de la fecha en que se
termine el respectivo curso de formación y sea dado de alta en la respectiva
carrera como miembro de la Fuerza Pública.
3.7. El orden de beneficiarios de las
pensiones de sobrevivencia y de la sustitución de la asignación de retiro o de
la pensión de invalidez será establecido teniendo en cuenta los miembros del
grupo familiar y el parentesco con el titular.
En todo caso tendrán la calidad de beneficiarios,
para la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez:
3.7.1. En forma vitalicia, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de
la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del
pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá
acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y
haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente
anteriores a su muerte.
3.7.2. En forma temporal, el cónyuge o la
compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la
fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya
procreado hijos con este. La sustitución de la asignación de retiro o de la
pensión de invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá
una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al
sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene
hijos con el causante aplicará el numeral 3.7.1.
Si respecto de un titular de asignación de
retiro o pensionado por invalidez hubiese un compañero o compañera permanente,
con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la
pensión de que tratan los numerales 3.7.1 y 3.7.2. del presente numeral, dicha
pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con
el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los
últimos cinco (5) años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y
una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la
sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la
pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia
simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de
hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo
correspondiente al numeral 3.7.1 en un porcentaje proporcional al tiempo
convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos
cinco (5) años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le
corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente.
3.8. Las asignaciones de retiro, las pensiones de
invalidez de los miembros de la Fuerza Pública y su sustitución, así como las
pensiones de sobrevivientes en ningún caso serán inferiores al salario mínimo
legal mensual vigente. La sustitución de la pensión será igual a lo que venía
disfrutando el titular, con excepción de los porcentajes adicionales para
quienes se pensionen a partir de la vigencia de la presente Ley. En todo caso,
la asignación mensual de retiro de los soldados profesionales no podrá ser inferior
a uno punto dos (1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
3.9. Un régimen de transición que reconozca
las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al
derecho de pensión y/o asignación de retiro.
En todo caso el régimen de transición
mantendrá como mínimo los tiempos de servicio exigidos en la presente ley para
acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales,
Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se
encuentren en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente
ley.
3.10. La Caja de Retiro de las Fuerzas
Militares y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional serán las
entidades responsables de las labores de administración de aportes,
reconocimiento y pago de asignaciones de retiro y de sus sustituciones, así
como de la inversión, manejo y control de los recursos correspondientes.
En las normas que desarrollen la presente
ley se señalará la entidad responsable del reconocimiento y pago de las
pensiones de invalidez y su sustitución, así como de las pensiones de
sobrevivencia.
3.11. Porcentajes adicionales a favor del
titular de la pensión de invalidez, con el propósito de compensar la necesidad
de la ayuda de otra persona para ejecutar las funciones normales de la vida.
Estos porcentajes no serán sustituibles para quienes se pensionen a partir de
la vigencia de la presente ley.
3.12. Las indemnizaciones prestacionales
por disminución de la capacidad psicofísica o por muerte son compatibles con la
pensión o asignación de retiro que se llegare a otorgar, de conformidad con las
normas que las regulan, sin que haya lugar a indemnización sustitutiva.
3.13. El incremento de las asignaciones de
retiro y de las pensiones del personal de la Fuerza Pública será el mismo
porcentaje en que se aumenten las asignaciones de los miembros de la Fuerza
Pública en servicio activo.
Artículo 4°. Constitución Fondo Especial.
Cuando el crecimiento anual del Producto Interno Bruto, PIB, sea Superior al
cinco por ciento (5%) y la situación fiscal, la estabilidad macroeconómica y la
disponibilidad de caja del tesoro, así lo permitan, la Nación aportará a la
entidad que reconozca y pague l as asignaciones de retiro del personal de que
trata esta ley, un porcentaje del mayor recaudo tributario atribuible al
incremento en la seguridad, según lo determine el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, cuyo destino será la constitución de reservas para el pago de
las asignaciones de retiro.
Artículo 5°. Límites legales. Todo régimen
pensional y/o de asignación de retiro del personal de la Fuerza Pública, que se
establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley,
carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos.
Artículo 6°. El Gobierno Nacional deberá
establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia
originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad desde
el 7 de agosto de 2002,* de acuerdo con los requisitos y condiciones de la
presente ley.
Artículo 7°. Vigencia. La presente ley rige
a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias.”
* La expresión “desde el 7 de agosto de 2002” fue
declarada exequible en la sentencia C-924 de 2005, por el cargo analizado.
III.
LA DEMANDA.
El demandante solicita la declaración de
inexequibilidad de la Ley 923 de 2004 por violar los artículos 150, numerales
10 y 19, literal e), 217, inciso tercero y 218, inciso tercero, de la
Constitución, por las razones que se tratan de resumir así :
El fundamento general de la violación de
las disposiciones  constitucionales, el demandante lo hace recaer en las
consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-432 de
2004, que declaró inexequible el Decreto 2070 de 2003, porque en dicha
providencia la Corte explicó que la Constitución impide fijar el régimen
salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública mediante decreto
ley.
A partir de allí, el demandante considera
que en el caso de la Ley 923 de 2004 se viola el artículo 150, numeral 10, de
la Constitución, pues, aunque la Ley en mención no invocó este numeral para
trasladar facultades al Gobierno nacional, ello no impidió que se produjera
este traslado al ejecutivo, tal como ocurre en los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de
la Ley. Estas disposiciones le permiten al Presidente de la República fijar de
manera integral el régimen prestacional especial de la fuerza pública. Pone de
presente que asuntos tales como la asignación de retiro, la pensión de
invalidez y sustituciones, pensión de sobrevivientes, los reajustes, son temas
“que innegablemente debían haber sido ampliamente definidos y reglamentados por
parte del Congreso mediante una ley general o marco”. (pág. 29)
Sobre la violación del numeral 19, literal
e) del artículo 150 de la Carta, el actor manifiesta que dicha Ley no reúne los
requisitos sustanciales que debe contener una ley marco. Al respecto explica lo
siguiente :
“(…) la posibilidad de expedir normas
generales no incluye el poder de delegar –casi en su integridad- la obligación
de establecer los aspectos propios del régimen prestacional de la  Fuerza
Pública, máxime si se tiene en cuenta que las facultades están dirigidas NO a
complementar, sino a crear en la práctica un nuevo sistema prestacional
especial, y en tal virtud la ley marco debería incluir como mínimo y en forma
completa el ámbito de aplicación, el régimen, las cotizaciones, el ingreso base
de liquidación, el tiempo de servicio, los requisitos específicos para
pensionarse en cualquier caso, eso es, en vejez, invalidez, muerte o
sobrevivientes, por decir lo menos. Así mismo, debe establecer con precisión,
un posible régimen de transición para preservar derechos adquiridos, entre
muchas otras temáticas.
Los anteriores aspectos deberían estar
señalados con precisión y de forma concreta por la ley marco, pero en realidad
fueron determinados y desarrollados de manera específica por el Gobierno
Nacional mediante el Decreto 4433 de 2004 ´en desarrollo de lo dispuesto´ por
la Ley 923 de 2004, es decir, ni siquiera con fundamento en facultades
extraordinarias, que para el caso deberían ser otorgadas, de forma precisa, por
el Congreso de la República, contrariando así las limitantes de los numerales
10 y 19 del artículo 150 de la Constitución, y consecuentemente los artículos
217 y 218 de la Constitución”. (fl. 29)
Más adelante afirma que la Ley 923 de 2004
“(…) no regula de manera completa y precisa
el nuevo régimen prestacional para los miembros de las fuerzas militares y de
la Policía Nacional: contrario sensu, la ley 923 de 2004, señala en sus
artículos 1, 2, 3 y 5 de manera genérica e incompleta los alcances, objetivos y
criterios, y elementos mínimos, que debe observar el Gobierno Nacional al fijar
el nuevo régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, y
adicionalmente con el artículo 6 traslada el Gobierno Nacional la facultad para
establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia
originadas por hechos ocurridos en misión de servicio o en simple actividad
desde el 7 de agosto de 2002.” (fl. 35)
Finalmente, la inconstitucionalidad de la
Ley 923 por violación de los artículos  217 y 218 de la Carta, el demandante la
considera porque en los incisos terceros de estas disposiciones se establece
que el régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública debe hacerse
por la propia ley, no a través de decretos. Por consiguiente “la delegación o
traslado de la competencia legal contenida en la Ley 923 de 2004, contraviene
contundentemente el reglado y la prohibición establecida en el inciso tercero
del artículo 217 y en el inciso tercero del artículo 218 de la Carta Magna, en
el sentido que la ley debe determinar el régimen prestacional de los miembros
de la Policía Nacional”. (pág. 30).
IV. INTERVENCION.
En este proceso intervino la ciudadana
Sandra Marcela Parada Aceros, en su calidad de apoderada de la Nación –
Ministerio de Defensa Nacional, quien se opuso a esta acción.
En el resumen de esta intervención sólo se
aludirá a lo que tiene que ver con la defensa de la Ley 923 frente a los cargos
expuestos en esta demanda, pues la interviniente hace consideraciones sobre la
fecha 7 de agosto de 2002 contenida en el artículo 6 de la Ley 923, expresión
que no fue acusada  en esta demandada sino en otra anterior que ya fue decidida
por la Corte en la sentencia C-924 de 2005 que la declaró exequible. Ni se
referirá a asuntos relativos al principio de igualdad, porque tampoco
corresponde a los cargos expuestos en esta demanda.
En lo que respecta a la acusación contra la
Ley 923, la interviniente manifestó que la Ley regula el contenido especial o
básico del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
fuerza pública, así :
“A. Fija el alcance, estableciendo como
prestaciones la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus
sustituciones, la pensión de sobrevivientes y sus requisitos.
B. Fija los objetivos y criterios para la
fijación del régimen.
C. Fija los elementos mínimos del régimen
de asignación de retiro, pensión de invalidez, sustituciones, pensión de
sobrevivientes, y reajustes …” (fl. 96).
Por consiguiente, para la interviniente, al
establecer los elementos mencionados del régimen pensional y de asignación de
retiro de los miembros de la fuerza pública, la Ley se ajusta a lo que la
Constitución considera que debe ser una ley marco.
Afirmó también que el Decreto 4433 de 2004
es constitucional.
Finalmente estimó que existe ineptitud
sustantiva de la demanda por ausencia de requisitos mínimos para un
pronunciamiento de fondo, y que la Corte debe declararlo así como lo hizo en la
sentencia C-856 de 2005, cuando examinó una demanda contra esta misma Ley.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto no. 4065 de fecha 30 de marzo de 2006, le solicitó a la Corte
declarar exequible la Ley 923 de 2004 únicamente por los cargos de la demanda.
El Ministerio Público analizó si la Ley
acusada comparte las características de una ley marco o si corresponde al
otorgamiento de facultades extraordinarias, y de acuerdo con ello, determinar
de qué manera sus contenidos normativos debían sujetarse a los alcances y
características de esta clase de leyes. Para ello, analizó la línea
jurisprudencial de las leyes marco, en cuanto a su definición, naturaleza
jurídica, alcance, objeto, características, semejanzas y diferencias con el
otorgamiento de facultades extraordinarias, de conformidad con las sentencias
de la Corte : C-013 de 1993, C-955 de 2000, C-432 de 2004, C-1161 de 2000,
entre otras, y realizó un cuadro comparativo de las diferencias entre las
facultades extraordinarias y las leyes marco (fls. 128 a 131).
De este análisis concluyó que la Ley 923
de 2004 cumple lo establecido en los artículos 150, numeral 19, literal e); 217
y 218 de la Corte, es decir, reúne todas las características de la ley cuadro,
ya que consagró normas generales y señaló los objetivos, criterios y elementos
mínimos a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para reglamentar el
régimen de asignación de retiro, pensión de invalidez y sustituciones, la
pensión de sobrevivientes y los reajustes correspondientes a los miembros de la
fuerza pública. Además, la Ley 923 de 2004 no es una ley de facultades
extraordinarias, ni el Congreso invistió temporalmente al ejecutivo para ello,
por el contrario, la ley respetó el ejercicio de la competencia concurrente
para la regulación de estas materias.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud
de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de la
acusación contra una ley.
2. Necesaria alusión a las circunstancias
que antecedieron a la expedición de la Ley 923 de 2004.
Dado que el demandante hace recaer los
fundamentos principales de su acusación en las consideraciones de la sentencia
C-432 de 2004, es conveniente señalar la razón por la cual se produjo esta
decisión.
El Decreto 2070 de 2003 “por medio del
cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional”, fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 17,
numeral 3, de la Ley 797 de 2003. En la sentencia C-432 de 2004, la Corte
Constitucional declaró inexequible no sólo el Decreto sino la disposición legal
que otorgó tales facultades precisamente porque el legislador no podía
otorgarlas para estos efectos, sino que, en relación con el régimen
prestacional de la fuerza pública, la Constitución prevé que debe hacerse a
través de una ley marco, como lo ordena el artículo 150, numeral 19, literal
e).
Este es el antecedente inmediato para que
el legislador expidiera la ley marco respectiva, que es la Ley 923 de 2004 “mediante
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de
retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido
en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”, que
es la Ley que ahora acusa el demandante de vulnerar varias disposiciones
constitucionales, entre ellas, precisamente, la que consagra esta clase de
leyes en la Constitución : artículo 150, numeral 19, literal e).
Ubicado, entonces, el antecedente inmediato
de la Ley 923 de 2004, se pasa a estudiar si los cargos expuestos por el
demandante permiten proferir una decisión de fondo.
3. Análisis de los cargos expuestos por el
demandante contra la Ley 923 de 2004 e inhibición de la Corte para proferir una
decisión de fondo.
Se trata de determinar si las acusaciones
del demandante contra la Ley 923 de 2004 alcanzan a configurar cargos de
inconstitucionalidad, que conduzcan a decidir si el legislador al expedir la
Ley 923 de 2004 desconoció los artículos 150, numerales 10 y 19, literal e),
217 y 218 de la Constitución, tal como lo afirma el demandante.
Es de advertir por la Sala de la Corte que
en este momento procesal, cuando se dispone de todos los elementos,  las
intervenciones y el concepto del señor Procurador, se puede valorar en mejor
forma si realmente se está ante cargos suficientes que permitan una decisión de
fondo sobre lo debatido, o si hay una mera apariencia de formulación de
cargos, caso en el cual, la decisión de la Corte no puede ser de fondo sino
inhibitoria.
A continuación se recordará en qué consiste
cada uno de los cargos y, a renglón seguido, la Corte se pronunciará si fue
desarrollado en forma suficiente o no.
3.1 Supuesto desconocimiento del artículo
150, numeral 10, de la Constitución :
a) Para el demandante, aunque la Ley 923 de
2004 no invocó el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de
la República, los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 le trasladaron las facultades para
fijar el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
fuerza pública y ello, tal como lo explicó la Corte en la sentencia C-432 de
2004, resulta inconstitucional.
b) Para la Corte, este planteamiento sobre
la violación del artículo 150, numeral 10, de la Carta, no reúne las mínimas
características para que esta Corporación pueda realizar el examen de
constitucionalidad correspondiente, por dos razones elementales : (i) en el
texto de la Ley 923 de 2004, como es fácilmente verificable, en ninguno de los
artículos se otorgan facultades extraordinarias al Gobierno nacional para fijar
el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza
pública; y, (ii) la afirmación del actor de que esto ocurrió es sólo eso, su
afirmación en el sentido de que los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley 923 “trasladaron
al Gobierno la facultad para fijar de manera integral el régimen prestacional
especial de la fuerza pública”. No hay desarrollo sobre cómo podría producirse
tal violación, lo que resulta insuficiente para configurar el cargo contra esta
disposición constitucional.
c) No hay, entonces, realmente un cargo de
violación de la Ley 923 de 2004 del artículo 150, numeral 10 de la Carta, por
lo que se inhibirá la Corte de pronunciarse de fondo en este caso.
3.2 Supuesta violación del artículo 150,
numeral 19, literal e), de la Constitución:
a) Para el demandante tal violación surge
porque, en especial, los artículos 1, 2, 3 y 5 de la Ley 923 de 2004 “señalaron
de manera incompleta e imprecisa los alcances, objetivos y criterios, y
elementos mínimos, que debe contener el nuevo régimen prestacional de los
miembros de la Fuerza Pública, y además el artículo 6 traslada al Gobierno
Nacional la facultad para establecer todo lo relacionado con el reconocimiento
de las pensiones de invalidez y sobrevivencia por hechos ocurridos en misión de
servicio o en simple actividad desde el 7 de agosto de 2002”. (pág. 28).
Manifiesta que la facultad del gobierno es
para complementar y no para crear un nuevo sistema prestacional. Por
consiguiente, afirma el actor que se viola lo concerniente a las leyes marco.
b) Considera la Corte que sobre la supuesta
violación de la disposición constitucional que establece las leyes marco
(artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución), como en el caso
anterior, el cargo expuesto se apoya únicamente en las afirmaciones generales
del demandante en este sentido, sin que hubiera suministrado las explicaciones
necesarias encaminadas a demostrar que la Ley 923 de 2004 y los artículos que
la conforman no encuadran en las leyes marco.
La demostración que se echa de menos es la
carga mínima que tiene el ciudadano en esta clase de demandas, máxime cuando de
la simple lectura general de los artículos de la Ley 923 de 2004, la Corte
percibe que, al contrario de lo afirmado por el actor, están los elementos
básicos del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
fuerza pública para que el ejecutivo desarrolle la materia, tal como lo ordena
la Constitución en el artículo supuestamente vulnerado. Por consiguiente, se repite,
es al demandante a quien le corresponde dar las explicaciones pertinentes
tendientes a demostrar que la Ley acusada no cumple las características
constitucionales de una ley marco.
Conviene señalar que si el legislador para
regular el régimen de la fuerza pública expidió una ley marco, como lo ordena
la Constitución, tal hecho por sí mismo no puede violar la Carta. Y en la
sentencia en mención –C-432 de 2004-, la Corte explicó que las obligaciones que
surgen del régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública son
susceptibles de regulación “exclusivamente mediante ley marco y no admiten, en
su desarrollo, otra modalidad normativa, principalmente, a través del ejercicio
de facultades extraordinarias por expresa prohibición constitucional (C.P. art.
150, num. 10)”.
En el presente caso, se observa que, más
bien, el demandante no tiene una noción clara de la naturaleza constitucional
de esta clase de leyes, pues, precisamente, tratándose de acusaciones contra
leyes marco, el control constitucional se desenvuelve dentro del tema conocido
como distribución o reparto de competencias entre el legislativo y el
ejecutivo. Este tema ha sido ampliamente explicado por la Corte en sentencias
tales como C-1111 de 2000, C-955 de 2000, C-432 de 2004, entre muchas otras. En
estos casos ocurre que el legislador tiene un límite, es decir, no puede agotar
la materia, sino que, por el contrario, está obligado a que el ejecutivo
complete la regulación pertinente, y si esto no ocurre, la ley puede devenir en
inconstitucional.
Dentro de esta óptica, no basta entonces
que la acusación afirme, como ocurre en este caso, que el régimen prestacional
de los miembros de la fuerza pública quedó incompleto e impreciso y por lo
tanto es inconstitucional, dado que, de acuerdo con la naturaleza de las leyes
marco, el legislador no puede agotar la materia, y, la afirmación de quien
acuse a una ley marco aduciendo estas carencias, lograría el efecto opuesto al
deseado en la demanda, es decir, reforzaría la constitucionalidad de una ley
marco.
c) No hay entonces un cargo de
constitucionalidad.
3.3 Supuesta violación de los artículos 217
y 218 de la Constitución :
a) Señala el demandante que los artículos
217 y 218 de la Constitución  imponen la obligación al legislador de expedir el
régimen prestacional de las fuerzas armadas y de la policía nacional mediante
ley y no por medio de un decreto reglamentario, y en el presente caso, este
régimen se establece a través de los decretos que profiera el Gobierno nacional,
según la facultad que le trasladó la Ley 923 de 2004.
b) Observa la Corte que este cargo no fue
tampoco desarrollado, puesto que resulta evidente que el régimen especial de la
fuerza pública se ha expedido a través de una ley, la Ley 923 de 2004, que no
obstante ser una ley marco, no pierde la naturaleza y características de una
ley.
En otras palabras, al proferir el
legislador la ley marco que regula el régimen pensional propio de las fuerzas
militares y de policía, le está dando cumplimiento a las disposiciones
constitucionales que así lo ordenan.
Además, en la sentencia C-432 de 2004, la
Corte explicó que se cumple la exigencia constitucional establecida en los
artículos 217 y 218 de la Carta, cuando el legislador expide, de conformidad
con el artículo 150, numeral 19, literal e), la ley marco para determinar el
régimen de la fuerza pública. Explicó la sentencia :
“(ii) Adicionalmente, el artículo 217 del
Texto Superior que establece una reserva de ley para determinar
el régimen especial prestacional de los miembros de las fuerzas militares. En
idéntico sentido, (iii) el artículo 218 del ordenamiento Superior señala que la
ley determinará el régimen prestacional de la policía nacional.
Ambos preceptos superiores obligan a
efectuar la regulación del régimen prestacional de los miembros de la fuerza
pública a través de ley. Esto significa que las citadas
disposiciones interpretadas armónicamente junto con lo previsto en el literal
e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, permiten inferir que los
elementos básicos del régimen general de los riesgos propios del sistema
pensional deben identificarse plenamente en la ley marco (fundamentos
Nos. 3 a 15 de esta providencia).” (sentencia C-432 de 2004, MP, doctor Rodrigo
Escobar Gil)
c) Por consiguiente, tampoco está expuesto
un cargo de inconstitucionalidad por este aspecto, de violación de los
artículos 217 y 218 de la Constitución.
Finalmente, la Corte debe señalar que la
carencia de cargos de constitucionalidad, en este caso, no se subsana con la
remisión que hace el demandante al Decreto 4433 de 2004, que desarrolló la Ley
923 de 2004, por lo siguiente : (i) en virtud del carácter administrativo de
los decretos que se dicten en desarrollo de la ley marco, la Corte no tiene
competencia para pronunciarse sobre ellos; y, (ii) el examen de
inconstitucionalidad que realiza la Corporación sobre una ley, es sobre la
propia ley, prescindiendo del  desarrollo reglamentario que el ejecutivo le dé
a la misma.
Sólo resta manifestar que esta ausencia de
cargos le impide a la Corte realizar el examen de fondo de la Ley 923 en
mención, pues, recuérdese que la competencia de la Corporación para estos
efectos, es rogada, lo que significa que sólo puede ejercer el control
constitucional de las disposiciones legales, o con fuerza de ley, con base en
las acciones públicas de inexequibilidad que adelanten los ciudadanos, siempre
y cuando se reúnan los requisitos legales contenidos en el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991.
Esto significa que si no se cumplen todas
las exigencias legales, dentro de las cuales está explicar las razones por las
cuales la norma acusada desconoce una o varias disposiciones de la Carta, el
juez constitucional no puede llenar este vacío creando razones de su propia
cosecha.
Resulta oportuno recordar que sobre
las exigencias que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, la Corte,
en numerosas oportunidades ha manifestado que estas exigencias hacen parte
esencial del propósito que busca la propia Carta, en el control constitucional
de las leyes. Ha señalado que el cumplimiento del requisito del artículo 2,
numeral 3, del Decreto 2067 de 1991, le permite a la Corte desarrollar su
función en debida forma, pues, delimita el campo en el cual hará el análisis de
constitucionalidad correspondiente. No basta, entonces, proponer cualquier
acusación para entender que el requisito en mención se ha cumplido. Es
necesario que el cargo que se exponga sea claro, a efectos de que el precepto
acusado sea susceptible de confrontación con los textos constitucionales que se
consideran vulnerados. En la sentencia C-1052 de 2001, que reunió y sistematizó
la jurisprudencia que se ha proferido sobre el tema, se señalaron los criterios
mínimos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, para que pueda ser
decidida de fondo, así : objeto demandado, concepto de violación, razones
claras, específicas, pertinentes y suficientes.
En consecuencia, la Corte se inhibirá de
proferir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la expresión
acusada, por ineptitud sustancial de la demanda.
VII. DECISION.
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de la Ley 923 de 2004 “mediante la cual se señalan las
normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la
fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral
19, literal e) de la Constitución Política”, por ineptitud sustancial de la
demanda.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General