T-219-94
Sentencia No
_Sentencia
No. T-219/94
DERECHO
AL AMBIENTE SANO/DERECHOS FUNDAMENTALES-Vulneración/DERECHOS
FUNDAMENTALES-Conexidad
Si
se logra establecer en el proceso de tutela la conexidad entre la
afectación del medio ambiente y la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental, el juez deberá acceder a la petición de amparo solicitada, sin
perjuicio de las acciones populares a que haya lugar.
DERECHO
A LA PROPIEDAD-Prueba de su vulneración
Los
peticionarios no demuestran que sus predios o viviendas se hayan desvalorizado
como consecuencia del funcionamiento de la industria. No es suficiente para
derivar la existencia de una vulneración o amenaza de un derecho fundamental,
aducir su hipotética afectación por efecto de la actividad industrial que se
desarrolla en el sector. No existe prueba de la actualidad y magnitud de los
presuntos perjuicios económicos que el funcionamiento de INDALPE irroga a los
peticionarios, por lo que tampoco es procedente tutelar el derecho fundamental
a la propiedad privada.
DERECHO
A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Emanaciones de mal olor/LIBERTAD
DE AUTODETERMINACION
El
hedor puede constituir una injerencia arbitraria atentatoria del derecho
fundamental a la intimidad, cuando una actividad económica que involucra costos
ambientales se desarrolla por fuera del marco constitucional y legal que
habilita el ejercicio de la libertad de empresa, y alcanza a afectar el
desarrollo de la vida privada de la persona que debe soportarlo. Las
emanaciones de mal olor - con mayor razón aquél denominado "fétido" o
"nauseabundo" proveniente de la actividad industrial - no sólo son
fuente de contaminación ambiental sino que, cuando se prolongan en el tiempo de
manera incontrolada, pueden potenciarse hasta el grado de tornar indeseable la
permanencia en el radio de influencia de las mismas. En esta situación, la
víctima se ve constreñida a soportar el mal olor o a abandonar su residencia
con el consiguiente recorte de su libertad de autodeterminación.
AUTORIDAD
AMBIENTAL-Omisiones
Las
omisiones de las autoridades ambientales en la aplicación de los medios legales
establecidos para ejecutar la política de preservación del medio ambiente sano
colocan a la comunidad, y a sus miembros individualmente considerados, en
situación de indefensión frente a otros particulares que, por la ineficacia de
los controles estatales, ven acrecentado impunemente su poder y su ámbito de acción.
En estas circunstancias, la vulneración o amenaza de derechos fundamentales
conexos al derecho a un medio ambiente sano, es susceptible de defensa judicial
mediante la interposición de la acción de tutela.
POLICIA
SANITARIA-Ejecución
de política ambiental
La
ejecución de la política ambiental requiere de la colaboración armónica de las
diferentes dependencias de la administración. La descentralización de las
funciones de policía sanitaria no debe incidir negativamente en la eficacia del
control ejercido sobre las actividades del Estado y de los particulares que
puedan producir contaminación. A las autoridades encargadas de la aplicación de
la política de protección ambiental no les está permitido desentenderse de la
alta misión a ellas confiada mediante la utilización del mecanismo de la
delegación de funciones en otras entidades. El cumplimiento de los fines
esenciales del Estado, por el contrario, presupone el esfuerzo mancomunado y el
ejercicio coordinado de las acciones necesarias para alcanzar los objetivos
propuestos.
DERECHO
DE PETICION-Pronta Resolución/DERECHO A TUTELA
ADMINISTRATIVA/INDEFENSION DE LA COMUNIDAD ANTE MALOS OLORES
La
Corte entrará a tutelar el derecho a la tutela administrativa de los derechos
fundamentales contenido en el derecho fundamental de petición de los
accionantes, en el sentido de ordenar al Ministerio de Salud y a la Gobernación
de Cundinamarca, el ejercicio efectivo y coordinado de las competencias de
orden ambiental para resolver definitivamente el problema de los olores
nausebundos que genera la planta industrial de INDALPE LTDA. como consecuencia
de su proceso de producción. El ejercicio ineficaz del derecho de petición ante
las autoridades competentes para el control de las actividades lesivas del
medio ambiente sano, sustrajo a los afectados por la contaminación atmosférica
ocasionada por INDALPE, los medios de defensa indispensables para la tutela de
sus derechos fundamentales, colocándolos en situación de indefensión. Según
doctrina de la Corte, la ineficacia en el ejercicio de las competencias de
control puede traducirse en el aumento ilegítimo del poder social de ciertos
individuos en perjuicio de otros que deben soportar el recorte de sus
facultades.
INDALPE-Manejo
de visceras
La
generación de olores nauseabundos, emitidos al aire por una empresa como
consecuencia de su proceso industrial, de superar el rango de lo normalmente
tolerable, constituyen una molestia que no están obligadas a soportar aquellas
personas que habitan en el radio de su influencia. La circunstancia de que esta
externalidad de la actividad productiva sea evitable mediante la adopción de
las medidas técnicas correspondientes,   convierte la molestia ocasionada por
INDALPE en una injerencia arbitraria que vulnera el núcleo esencial del derecho
fundamental a la intimidad personal y familiar.
MAYO
4 DE 1994
Ref:
Expediente T-25623
Actor:
VECINOS DE LAS VEREDAS LA TRIBUNA, LOS MANZANOS, SAN RAFAEL Y LA SELVA DEL
MUNICIPIO DE FACATATIVA POR INTERMEDIO DE LA JUNTA DE ACCION COMUNAL DE LA
VEREDA LA TRIBUNA
Magistrado
Ponente:
Dr.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
-Medio
ambiente
-Olor
y calidad de vida
-Ineficiencia
administrativa por olores       nauseabundos evitables
-Derecho
fundamental a la intimidad
-Evaluación
constitucional de la ejecución de     una política pública
-Procedencia
de la acción de tutela
-Derecho
a la tutela administrativa
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio
Hernández Galindo, ha pronunciado
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la
siguiente
S E N T E N C I A
En
el proceso de tutela T-25623 adelantado por los vecinos de las Veredas La
Tribuna, Los Manzanos, San Rafael y La Selva del municipio de Facatativá, por
intermedio de la Junta de Acción Comunal de la Vereda La Tribuna, contra la
Industria de Alimentos Proteínicos y Energéticos Limitada -INDALPE-.
ANTECEDENTES
1.
Vecinos de la veredas La Tribuna, Los Manzanos, San Rafael y La Selva, del
municipio de Facatativá, por intermedio de la Junta de Acción Comunal de la
Vereda La Tribuna, interpusieron acción de tutela contra la Industria de
Alimentos Proteínicos y Energéticos Limitada - INDALPE -.
La
parte demandada es una sociedad de responsabilidad limitada, con domicilio en
la ciudad de Santa Fe de Bogotá. El objeto social de INDALPE consiste en
"la producción y transformación, transporte terrestre de la carga propia,
mercadeo, importación, exportación, reciclaje y transformación de materiales,
productos y subproductos avícolas, agropecuarios y similares".
En
su solicitud los petentes afirman que la planta fue establecida hace
aproximadamente quince años en jurisdicción del municipio de Facatativá, y que
hasta la fecha no han sido instalados los equipos necesarios para eliminar los
olores fétidos que se generan en el proceso productivo de alimentos
concentrados para aves. Agregan que los residentes de la región han acudido
reiteradamente a la Alcaldía Municipal de Facatativá, a la Gobernación de
Cundinamarca y a la Corporación Autónoma Regional -CAR-, pero hasta el momento
no han logrado que se les resuelva el problema. En consecuencia, solicitan la
protección de sus derechos a gozar de un medio ambiente sano, sin
contaminación, a consumir agua potable y a conservar la valorización de sus
predios.
"En
la planta en mención -se anota en su memorial- se queman huesos y vísceras, los
gases expelidos, de fétido olor, se esparcen por todas las veredas mencionadas,
lo que nos impide gozar de un aire puro, sano, sin contaminación y permanecer
en nuestras viviendas"
Manifiestan,
por último, que todos los pasajeros que transitan por la vía a Villeta, cuando
se encuentran prendidas las calderas y se están procesando las vísceras, son
testigos de los hechos.
La
acción de tutela fue presentada por el Presidente, el Vicepresidente, el
Fiscal, el Tesorero y la Secretaria de la Junta de Acción Comunal de la Vereda
La Tribuna del municipio de Facatativá, señores VICENTE POVEDA CASTRO,
FRANCISCO CASTILLO PINTO, JORGE ENRIQUE FETECUA, ROSA DE GUZMAN y ESPERANZA
LOPEZ ROJAS, así como por sesenta y dos personas más.
2.
El Juzgado Civil Municipal de Facatativá, mediante sentencia de octubre 15 de
1993, denegó la tutela solicitada. El fallador se abstuvo de decretar y
practicar pruebas y procedió a dictar sentencia adversa a los peticionarios.
Estimó improcedente la acción de tutela por existir otros medios de defensa
judicial, específicamente, las acciones populares consagradas en el artículo 88
de la Constitución. Igualmente, encontró que no se configuraba ninguna de las
hipótesis señaladas en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 para que la
acción pudiera interponerse contra un particular y que los solicitantes tampoco
enfrentaban un perjuicio irremediable, ya que los hechos que podrían constituir
la violación de un derecho fundamental ocurrían desde hace quince años.
3.
No impugnada la decisión, ésta fue remitida a la Corte Constitucional donde,
previa su selección, correspondió a esta Sala su conocimiento.
4.
A solicitud del Despacho, la directora (E) de la Corporación Autónoma Regional
de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (C.A.R.), informó que dicha
entidad, creada por la Ley 3a. de 1961, en ejercicio de las facultades que le
concede el artículo 4º, literales d) y e), expidió la Resolución Nº 0043 de
1981, por la que otorgó a la Sociedad INDALPE ltda. permiso de localización y
cambio del uso del suelo y concesión de aguas por el término de 10 años.
Igualmente, mediante Resolución 02030 de mayo 10 de 1982, la C.A.R. otorgó a
INDALPE permiso de vertimiento de aguas residuales por el término de cinco
años.
En
relación con las actuaciones adelantadas por la C.A.R. (Expediente Nº 1800), su
directora (E) se refirió, mediante oficio 01744 de febrero 21 de 1994, a las
quejas presentadas por la comunidad contra INDALPE debido a la contaminación
producida por la industria en su proceso productivo. Anexó a su comunicación
copia de los informes de visita practicados a la industria con ocasión de las
quejas, así como de las resoluciones adoptadas para controlar la contaminación
de las aguas.
4.1.
Según los documentos recibidos, el Alcalde Especial de Facatativá solicitó en
noviembre 2 de 1988 la intervención de la C.A..R. con el fin de evitar el
riesgo "que la empresa representa para la comunidad por su alta
contaminación a la fuente superficial llamada Quebrada Los Andes". En el
informe rendido por funcionarios de la C.A.R. (memorando interno DSA-E-371 de
noviembre 23 de 1988), se dice que en la visita realizada a la industria pudo
observarse que las aguas residuales no tenían una disposición sanitaria, por lo
que se recomienda exigir a INDALPE la presentación de un plan de cumplimiento
orientado a la realización de obras con miras a ajustar sus actividades
industriales a los parámetros normativos sobre vertimientos. Con fundamento en
el informe, la C.A.R., mediante resolución 0480 de 1989, ordenó a INDALPE
cumplir con las normas de vertimiento, presentar un plan de cumplimiento para
tal fin y un estudio de caracterización físico-químico de los vertimientos
finales. Presentado recurso de reposición por el representante legal de
INDALPE, la resolución 0480 de 1989 fue modificada parcialmente mediante
resolución 2702 de junio 1º de 1989.
4.2
Según las pruebas documentales aportadas al proceso de tutela, la C.A.R. otorgó
concesión de aguas, para uso doméstico e industrial por el término de diez (10)
años, mediante resolución 1388 de marzo 27 de 1992, a INDALPE ltda., e impuso
una serie de condiciones tendientes a preservar las cuencas de los ríos y las
fuentes de agua.
4.3.
Informa el Director (E) de la C.A.R. que, a solicitud de miembros del Concejo
Municipal y vecinos del municipio de Facatativá, se realizó una nueva visita a
las instalaciones de INDALPE en julio 3 de 1992, cuyos resultados se
consignaron en el informe Nº 064 de julio 16 de 1992 y de ellos se deducía que
la empresa no había cumplido las recomendaciones y exigencias impuestas con
anterioridad. Se recomendaba, por lo tanto, oficiar a la División de
Saneamiento Ambiental del Servicio Nacional de Salud de Cundinamarca para que tomara
las medidas pertinentes en lo relacionado con la contaminación atmosférica,
según lo dispuesto por el Decreto 02 de 1982. Con base en este informe, se
dictó la resolución 4256 de septiembre 23 de 1992 la que impuso a INDALPE
diversas obligaciones - abstenerse de disponer de los residuos sólidos sobre la
fuente de agua del Río Andes o Botello, presentar permisos de vertimientos y
licencia sanitaria parte aire, y cumplir las condiciones fijadas en la
resolución 1388 de 1992, so pena de dar inicio al trámite de la caducidad
administrativa de la concesión de aguas - para mitigar la contaminación
generada por la planta, la cual afectaba a los habitantes del municipio. El
representante legal de la sociedad interpuso recurso de reposición contra la
resolución 4256 de 1992, la que fue modificada en lo referente a la disposición
de residuos sólidos (artículo 1º), pero confirmada en lo demás por resolución
0392 de febrero 17 de 1993.
4.4.
Mediante resolución 3838 de septiembre 22 de 1993, la C.A.R. requirió a INDALPE
para que cancelara inmediatamente el pozo de almacenamiento de aguas residuales
ubicado cerca del Río Botello, que "puede ocasionar percolación o
infiltración de los caudales de proceso hacia la fuente superficial", así
mismo construyera un pozo con las especificaciones técnicas necesarias para
evitar la contaminación del agua - con revestimiento o impermeabilización -,
presentara un cronograma de actividades para el control de recirculación de los
efluentes líquidos y optimizara el programa de manejo de residuos sólidos, so
pena de exponerse a multas sucesivas en cuantía de $ 500.000 pesos. Igualmente,
ordenó oficiar a la División de Saneamiento Ambiental del Servicio Seccional de
Salud de Cundinamarca para que tomara las medidas pertinentes en relación con
la contaminación ambiental.
4.5.
Por último, el director (E) de la C.A.R. manifiesta en su comunicación del 21
de febrero de 1994 que las quejas presentadas por la comunidad "han tenido
como base, especialmente la problemática de los olores generados por el proceso
industrial de deshidratación de la materia prima utilizada (plumas de aves,
esqueletos de bovinos, equinos, entre otros)".
5.
Sobre el problema de los olores "fétidos" emanados de la planta
industrial y la posible contaminación del aire a que se refieren los petentes
en su memorial de tutela, a solicitud de la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, el Servicio Seccional de Salud de la Secretaría de Salud
de la Gobernación de Cundinamarca, mediante comunicación de febrero 18 de 1994,
remitió 81 copias de los documentos relacionados con las peticiones y quejas
presentadas contra INDALPE, las visitas efectuadas por esa dependencia a las
instalaciones de la industria y las medidas sanitarias tomadas. Adicionalmente,
informó que "la autorización sanitaria provisional de funcionamiento parte
aire  "se encuentra en trámite". De las pruebas documentales
aportadas al proceso de tutela se deduce, con respecto al problema de los
olores y de la contaminación ambiental, lo siguiente:
5.1
El Ministerio de Salud, mediante resolución 05941 de junio 8 de 1983, concedió
autorización sanitaria provisional de funcionamiento parte aire hasta el 1º de
octubre de 1988 a la sociedad INDALPE LTDA., para una producción de mil
quinientos (1.500) kilos de harina de carne (artículo 1º), ordenándole a la
industria presentar, una vez terminadas las obras necesarias para el
mejoramiento de la cocción, "una evaluación del impacto causado por las
modificaciones efectuadas en el proceso para reducir los problemas de
olores".
5.2
El Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, mediante oficio P.M.A. 071 de
junio 12 de 1985 comunicó al Gerente de INDALPE los requerimientos que debía
cumplir la industria para obtener la licencia sanitaria para la producción de
harina de carne, teniendo en cuenta los problemas que generaba en su proceso
productivo. Entre las exigencias hechas a INDALPE se encontraba la de mejorar
las condiciones de higiene en el almacenamiento y manejo de la materia prima y
la de "presentar el estudio, diagramas y planos del sistema de
desodorización instalado". Ante el incumplimiento de las condiciones
impuestas, la autoridad sanitaria en oficio del día 16 de octubre de 1985
(oficio P.M.A. 165), reiteró la obligatoriedad de las mismas para poder expedir
la respectiva licencia sanitaria y concedió un plazo adicional a la industria
para ofrecer soluciones, "toda vez que en la visita practicada por
funcionarios de esta Sección se comprobó la gravedad del problema
sanitario".
5.3.
El Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, mediante resolución 1182 de
septiembre 29 de 1986, retiró la licencia sanitaria para industrias Nº 007 de
1986 expedida por esa dependencia a INDALPE Ltda. incumplimiento de las
disposiciones sanitarias vigentes, en particular por haberse comprobado en
visita practicada el 25 de septiembre del mismo año que la industria se
encontraba contaminando las aguas de consumo del río La Tribuna, y ordenó la
clausura temporal total de la planta industrial hasta que cesarán las causas
que originaban la contaminación. Interpuesto recurso de reposición por el
representante legal de la sociedad, la autoridad sanitaria levantó la medida
sanitaria dictada "al no existir vertimientos directos a la fuente del río
La Tribuna, según lo determinado en visita practicada a la industria el 10 de
octubre de 1986" (resolución 0096 de enero 26 de 1987).
5.4.
El Concejo Municipal de Facatativá, mediante proposición Nº 006, aprobada en su
sesión del día 9 de febrero de 1987, solicitó al Alcalde Especial de la localidad
"el cierre inmediato de la fábrica "INDALPE", la cual viene
funcionando en la Vereda los Manzanos de esta Jurisdicción, causando enormes
perjuicios a la comunidad facatativeña", por contaminación de las aguas
del río Los Andes que directamente abastecen el acueducto del municipio.
5.5.
El Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, mediante resolución 19063 de
diciembre 18 de 1987, considerando que INDALPE había cumplido con los
requisitos exigidos por esa dependencia, le concedió autorización sanitaria de
funcionamiento parte-aire por el término de cinco (5) años, para una producción
diaria de 1.5 toneladas de harina de carne.
5.6
La Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos, Comisión de Medio Ambiente,
ofició al Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, Unidad Regional de
Facatativá (oficio Nº 1737 de julio 6 de 1988), y solicitó se le informara a la
mayor brevedad sobre las medidas tomadas en relación con la INDALPE Ltda., toda
vez que en visita realizada a la industria por la agente del Ministerio
Público, el Jefe de Saneamiento Ambiental y otros funcionarios, se tomaron
muestras de agua del río La Tribuna, las cuales, previo examen bacteriológico
realizado por el Instituto Nacional de Salud, arrojaron como resultado que la
muestra analizada se consideraba no apta para el consumo humano por el
contenido de microorganismos. El Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca
dio respuesta a la anterior comunicación por oficio P.M.A. 437 de julio 26 de
1988, informando que mediante oficio P.M.A. 423 de julio 13 de 1988, esa
dependencia había requerido oficialmente al representante legal de la sociedad
INDALPE para que "en forma inmediata inicie la Etapa II presentada en el
plan de cumplimiento y la cual hace referencia a la planta de tratamiento de
las aguas residuales industriales ...".
5.7
El Concejo Municipal de Facatativá, mediante la resolución 005 del 10 de
diciembre de 1988,  nuevamente rechazó el funcionamiento de varias industrias -
entre ellas INDALPE - por la contaminación que producen a las aguas
superficiales y al medio ambiente, situación que ponía en grave riesgo la salud
de los habitantes del municipio y ocasionaba la desvaloración de los predios
aledaños a las fábricas como consecuencia de los "fétidos olores que
perciben allí". Adicionalmente, expresaron su apoyo al Alcalde Especial de
Facatativá para que diera cumplimiento a la resolución 003 de 1985 de la misma
Corporación.
5.8
El Alcalde Especial de Facatativá, mediante oficio Nº 899 de agosto 8 de 1989
solicitó al Jefe de la División de Saneamiento Ambiental del Servicio Seccional
de Salud de Cundinamarca emitir un concepto sobre el grado de contaminación que
las industrias INAGRO Ltda. e INDALPE Ltda. estaban ocasionado para proceder a
su cerramiento definitivo. La autoridad departamental de salud, mediante oficio
P.M.A.-358 de septiembre 5 de 1989, comunicó a la primera autoridad
administrativa del municipio de Facatativá que las industrias en mención habían
sido intervenidas por diferentes dependencias del Ministerio de Salud, la
Corporación Autónoma Regional y de la Gobernación de Cundinamarca, adecuándose
finalmente a los requisitos exigidos por la ley sanitaria para su normal
funcionamiento, por lo que se les expidieron las respectivas licencias de
funcionamiento. En lo que atañe al problema de los olores, la autoridad
sanitaria, conceptúo:
"El
problema generado en estás industrias por el manejo del tipo de materia prima e
insumos radica principalmente en los olores que se desprenden en el transporte,
almacenamiento y cocimiento del producto, para lo cual no existe norma
sanitaria o parámetro de medición alguno, quedando el control sujeto a las
técnicas que sobre emisión de olores recomiendan algunos fabricantes de equipos
mencionados y extranjeros, que si bien es sabido su eficiencia es limitada y su
control sobre olor reducido, por lo que regresaríamos nuevamente al punto de
partida "La Compatibilidad y el Uso del Suelo" establecidos en los
planes de ordenamiento municipales".
5.9
El Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, mediante oficio P.M.A.-777 de
noviembre 7 de 1990, informó al Alcalde Especial de Facatativá que esa oficina
había practicado visita técnica sanitaria a INDALPE el nueve de agosto de ese
año, en la que constató que se estaba montando "un sistema de condensación
de gases, mediante un tanque de enfriamiento por radiación para los gases del
Cooker Nº 1 y Nº 2, complementado con su extractor de gases (filtro de carbón
activado)". Agregó, además, que "una vez puesto en marcha el sistema
mencionado, se evaluará su eficiencia y se conceptuará al respecto".
5.10
El Alcalde Especial de Facatativá,  en abril 14 de 1992, solicitó la
intervención del Gobernador ante la Secretaría de Salud de Cundinamarca y el
Ministerio de Salud, debido a "las continuas manifestaciones de
inconformidad expresadas por los habitantes Facatativeños", para que se
realizara un análisis concienzudo con el propósito de determinar si el
funcionamiento de INDALPE deteriora el medio ambiente del municipio. Explicó
que en reiteradas ocasiones, anteriores administraciones habían expuesto el
problema a las entidades competentes, sin obtener una respuesta clara sobre el
particular.
5.11.
El 16 de julio de 1992, trabajadores de INDALPE enviaron una carta al Alcalde
Especial de Facatativá, expresándole su preocupación por las consecuencias que
un eventual cierre de la industria traería para más de cien empleados, cada uno
con familias de cinco miembros en promedio, quienes dependen para su
subsistencia del salario que allí perciben, "ya que en la región no
existen mayores fuentes de empleo".
5.12
El Subdirector de Control de Factores de Riesgo del Ambiente, del Ministerio de
Salud, mediante oficio 014318 de agosto 24 de 1992, solicitó al Jefe de la
División de Saneamiento Ambiental del Servicio Seccional de Salud de
Cundinamarca, practicar una visita de control a las instalaciones de INDALPE  a
raíz de las quejas elevadas ante las diferentes autoridades contra la industria
por el daño ambiental ocasionado con su funcionamiento.
"Como
es de su conocimiento, por parte del Ministerio de Salud, solo se ha expedido a
dicha Empresa, la Autorización Sanitaria de Funcionamiento PARTE AIRE mediante
Resolución No. 19063 de diciembre 18 de 1987.
"La
citada providencia se fundamentó en el hecho de que las emisiones de material
particulado provenientes de la caldera cumplían con la norma de emisión
establecida en el Decreto 02 de 1982, e igualmente que los vapores orgánicos
provenientes del cooker eran controlados por un odorizador y el manejo de la
materia prima se hacía conforme a las recomendaciones del Servicio Seccional de
Salud de Cundinamarca.
"A
la fecha esas condiciones parece no se están cumpliendo, razón por la cual, le
solicito practicar  una visita de control a las instalaciones de INDALPE LTDA,
y de comprobarse las denuncias hechas, definir con la Jefatura del Servicio
Seccional de Salud de Cundinamarca, la aplicación de una medida sanitaria de
seguridad para el proceso o procesos que sean la causa del problema ambiental."
5.13
La Subdirección de Control de Factores de Riesgo del Ambiente del Ministerio de
Salud, en compañía de funcionarios del Servicio Seccional de Salud y de la
Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios, practicó el 28 de septiembre de
1992 una visita a las instalaciones de INDALPE. Por no encontrarse la planta en
funcionamiento, se dejó constancia de no haber sido posible "determinar si
el sistema de manejo y control de gases funcionaba adecuadamente, es decir
minimizando la generación de olores desagradables por los cuales se presentan
quejas contra la empresa". El informe de visita advirtió sobre la
operación de equipos adicionales, diferentes de los notificados al Ministerio
que, en concepto del profesional especializado del Ministerio de Salud, no
estaban amparados por la Autorización Sanitaria de Funcionamiento Parte-Aire
contenida en la resolución 19063 de 1987.
"En
la actualidad la empresa INDALPE LTDA., cuenta con dos (2) cookers y una (1)
caldera adicionales a los notificados al Ministerio de Salud a los cuales no
ampara, a mi juicio, la Autorización Sanitaria de Funcionamiento PARTE AIRE
expedida a la empresa; es decir, contrariando lo dispuesto en los artículos 163
y 164 del citado Decreto, INDALPE LTDA, modificó sus instalaciones, amplió su
producción e instaló y opera una nueva fuente fija de emisión sin haber
obtenido las autorizaciones correspondientes.
"Las
reiteradas quejas de la comunidad y autoridades municipales de Facatativá por
los olores desagradables y perjuicios que causan con su operación los cookers
de INDALPE LTDA, y la ilegalidad antes señalada, hacen necesario que el
Ministerio de Salud y el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, hagan un
análisis de la situación de dicha Empresa frente al cumplimiento de las
disposiciones sanitarias y se pronuncien a la mayor brevedad."
5.14
El Procurador Delegado para Asuntos Agrarios, mediante oficio 3287 de octubre
23 de 1992 solicitó la colaboración del Ministerio de Salud, Subdirección de
Control de Factores de Riesgo del Ambiente para una pronta solución de la
problemática descrita en el informe de visita de septiembre 28 de 1992
relacionado con el funcionamiento de la industria INDALPE que, según quejas
presentadas por la comunidad de Facatativá, produce olores desagradables y
posiblemente contamina las aguas del río los Andes.
5.
15 El 5 de noviembre de 1992, el ingeniero GABRIEL HERRERA TORRES, profesional
especializado del Ministerio de Salud que había practicado la visita a INDALPE
el 28 de septiembre del mismo año, solicitó por memorando dirigido al
Subdirector de Control de Factores de Riesgo del Ambiente, designar un asesor
jurídico para estudiar el caso de INDALPE y definir qué posición se debía
asumir, teniendo en cuenta "las diferentes quejas de la comunidad y de las
autoridades locales y el requerimiento del Procurador Delegado para Asuntos
Agrarios".
5.16
El Subdirector de Manejo y Control de Recursos Naturales (E) de la C.A.R,
mediante oficio 06112 de mayo 27 de 1993, informó al Jefe de la División de
Conservación del Medio Ambiente del Ministerio de Salud sobre las quejas que
vecinos de la industria habían formulado respecto a la emisión de olores,
advirtiendo que la autorización sanitaria parte aire, otorgada por resolución
19063 de diciembre 18 de 1987, se encontraba vencida.
5.17
El Subdirector de Control de Factores de Riesgo del Ambiente, en oficio 015909
del 27 de julio de 1993, dirigido al Secretario de Salud de Cundinamarca,
reiteró su solicitud de aplicar a la empresa "INDALPE LTDA"  una
medida de seguridad "contra los cookers donde se efectúa la digestión de
la materia y que debe tener una vigencia hasta cuando la empresa instale y
opere los sistemas para el control de olores a satisfacción del personal de la
División de Saneamiento Ambiental de esa Secretaría".
5.18
El Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, mediante resolución 02363 de
agosto 18 de 1993, ordenó el cierre parcial de las actividades de la Empresa
INDALPE, como medida sanitaria de seguridad contra las molestias sanitarias que
aquejan a la comunidad. Precisó que la medida se aplicaba a los cookers donde
se lleva a cabo la digestión de la materia y debía mantenerse vigente hasta que
la industria instalara y operara los sistemas para el control de olores a
satisfacción de la Secretaría.
5.19
A solicitud de la Subdirección de Control de Factores de Riesgo del Ambiente
del Ministerio de Salud (oficio de agosto 23 de 1993), el Servicio Seccional de
Salud de Cundinamarca profirió la resolución 02434 de agosto 24 de 1993, por la
que suspendió, durante el término de 72 días, la medida sanitaria de seguridad
impuesta a INDALPE mediante resolución 02363 de agosto 18 de 1993, con el
objeto de que la industria cumpliera con el cronograma de actividades
presentado por la misma para minimizar la producción de olores, el cual fuera
aprobado por el Ministerio de Salud.
5.20
Mediante oficio P.M.A.147 de octubre 12 de 1993, el Servicio Seccional de Salud
de Cundinamarca informó al Secretario de Gobierno de Facatativá sobre el estado
de las licencias o autorizaciones sanitarias de las empresas INAGRO e INDALPE.
Respecto de esta última, afirmó que no se había renovado la autorización
sanitaria de funcionamiento parte-aire, expedida por un término de cinco años
mediante resolución 19087 de diciembre de 1987, luego de su vencimiento en
diciembre de 1992, por encontrarse la industria en "plan de
cumplimiento". En cuanto a la autorización sanitaria parte agua, manifestó
que no le había sido expedida, considerando que la planta en la actualidad no
produce vertimiento puntual o directo a la quebrada Los Andes, según
certificación de junio 8 de 1993 expedida por la C.A.R.
5.21
En visita practicada a INDALPE el 29 de octubre de 1993 con el objeto de
verificar el estado del plan de cumplimiento presentado al Ministerio de Salud
por la industria, se comprobó la construcción de un lavador de gases y sobre la
ampliación del depósito para el sistema de condensación de los mismos. Respecto
de la eficiencia del sistema de control de olores, el funcionario advirtió:
"La
ejecución del plan de cumplimiento se vence el 4 de noviembre de 1993, fecha en
la cual se debe verificar el funcionamiento de los equipos mencionados a plena
capacidad de operación de la planta".
5.22
El 4 de noviembre de 1993, el Jefe de la División de Saneamiento Ambiental del
Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca adelantó la visita programada a las
instalaciones de INDALPE. En su informe señaló que "la manipulación y el
procesamiento de los subproductos de las plantas de sacrificio ocasionan
problemas y molestias de difícil cuantificación en una visita", por lo que
se hacía necesario "establecer un nivel de vigilancia y control más
riguroso, tendiente a evaluar las condiciones de contaminación antes de la
expedición de las respectivas autorizaciones sanitarias y la Licencia Sanitaria
de funcionamiento". Recomendó levantar la medida sanitaria de seguridad
impuesta mediante resolución 02363 de agosto 18 de 1993 y conceder a INDALPE
una Autorización Sanitaria Provisional de Funcionamiento Parte-Aire por el
término no inferior a un año, con el objetivo de llevar a cabo un seguimiento
riguroso a su funcionamiento durante un término no inferior a un año.
5.23
El 19 de noviembre de 1993, Roberto Serrano E., en comunicación dirigida a
diversas entidades, denunció los problemas  a la contaminación que produce la
industria mencionada.
"Al
Señor Ministro de Salud: Para usted es más importante INDALPE que contamina
nuestra agua y nos tenemos que someter a oler peor que la mierda y usted no
hace nada por qué ?
"Al
Director de la C.A.R.: Cree usted que convertir desechos putrefactos de
animales en unas calderas, no necesita agua y el derrame de estas aguas
contaminadas a nuestro Río Botello "Acueducto" por qué usted o la
C.A.R. autorizó este permiso ?
"Al
Alcalde: En su mandato quien a dado los permisos a INDALPE y por qué, dónde
nació usted ?
"Al
Personero, defensor de qué pueblo ?
"A
los Inspectores Torres y Zuleta, mis denuncias para ustedes por qué no fueron
oídas y qué han hecho ?
"Al
Gerente del Acueducto, también para usted es más importante INDALPE ?
"PREGUNTA:
A DIOS será que hay algo más poderoso ?"
5.24
Mediante la resolución 04373 de Diciembre 28 de 1993, el Jefe de la División de
Saneamiento Ambiental del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca levantó
la medida sanitaria de seguridad, ordenó practicar visitas periódicas a las
instalaciones de la fábrica con el objeto de verificar el cumplimiento de las
normas sanitarias vigentes, y otorgó una autorización sanitaria provisional de
funcionamiento parte-aire por el término de un año.
6.
Mediante auto de febrero 14 de 1994, esta Sala decretó la práctica de una serie
de pruebas tendientes a esclarecer si la alegada contaminación que produce la
industria INDALPE vulnera los derechos fundamentales de los habitantes de la
zona.
6.1
Con este propósito se llevó a cabo una inspección judicial con presencia de
peritos del Ministerio de Salud División de Aire, Aguas y Suelo a las
instalaciones de INDALPE. Esta diligencia tenía por objeto establecer los
elementos químicos utilizados en el proceso productivo, precisar la naturaleza
y el grado de concentración de las sustancias expedidas al aire y vertidas a
las aguas de la región y revisar si las licencias de funcionamiento de la
industria se encontraban vigentes. Se solicitó un peritazgo técnico a los
funcionarios mencionados para determinar la composición química del aire y el
agua que se consume en la zona.
La
diligencia de inspección judicial a la planta de INDALPE se llevó a cabo el 24
de febrero de 1994. A solicitud del Despacho, el asesor legal de INDALPE
presentó los siguientes documentos: 1) Certificado de existencia y
representación legal de la sociedad, expedido por la Cámara de Comercio de
Bogotá el día 3 de Febrero de 1994. 2) Resolución 1388 de marzo 27 de 1992
expedida por la Corporación Autónoma Regional -C.A.R.- mediante la cual se
otorgó a INDALPE una concesión aguas. 3) Certificación del Servicio Seccional
de Salud, Seccional de Protección al Medio Ambiente, de julio 8 de 1993, en la
que se indicó que la documentación de la empresa se encontraba en revisión para
la obtención de la licencia sanitaria respectiva. 4) Resolución 04373 de
diciembre 28 de 1993, expedida por la Seccional de Salud de Cundinamarca,
mediante la cual se levantó una medida sanitaria de seguridad a INDALPE y se
otorgó una autorización sanitaria provisional de funcionamiento parte aire. 5)
Cronograma de actividades de INDALPE dirigido a la Subdirección de Control de
Factores del Ministerio de Salud, el 4 de noviembre de 1993. 6) Certificación
del Secretario General de la C.A.R. de junio 8 de 1993, en la que se informa
que INDALPE no produce vertimiento puntual o directo, pero que por presentarse
la posibilidad de descargas al río por efecto de la infiltración y escorrentía,
la empresa se encontraba tramitando el respectivo permiso de vertimientos.
El
representante legal de la empresa manifestó tener conocimiento de los
requerimientos de las autoridades competentes e indicó que "dentro de lo
posible se han mejorado los sistemas de la planta, motivo por el que permanentemente
se practican visitas y se han otorgado las licencias respectivas". Indicó,
igualmente, que el olor a que se refieren las quejas es el olor normal del
subproducto, que es un desecho orgánico. Así mismo describió de manera
sintética el proceso productivo.
"Una
vez que llega el subproducto  a la planta de producción, se deposita la pluma
dentro del digestor y se le inyecta vapor tanto a la camisa externa como a la
interna, con el fin de romper la cadena molecular de la misma, y mejorar la
digestibilidad en pepsina. Terminado el proceso de hidrolización que es éste,
se le agregan los demás elementos al digestor y viene el proceso de cocción.
Por tratarse de un reciclaje de materias orgánicas, a través del sistema,
motivo por el cual el líquido se convierte en vapor que necesita, lógicamente,
su tratamiento a través de los radiadores, lavadoras, filtros, quemadores,
enfriadores, etc."
El
declarante presume que la mayor emisión de vapores y olores ocurre en la
primera etapa de deshidratación y cocción. Sobre las visitas periódicas a que
se refiere la resolución que otorgó licencia provisional de funcionamiento
parte-aire, indicó que en la Secretaría de Salud le habían informado que la
visita se practicaría en los próximos días. Manifestó que INDALPE contrató los
servicios técnicos de la compañía consultora de ingeniería sanitaria SANITEC
LTDA, con el fin de mejorar los sistemas de condensación de gases. Por último,
en cuanto a la función social y ecológica que cumple la empresa INDALPE,
expuso:
"Este
tipo de empresas de reciclaje, como lo es INDALPE LTDA., fuera de prestar una
función industrial, presta una función social y ambiental al reciclar los
desechos orgánicos en su cuarta parte de la totalidad que genera la Sabana, es
decir, más de mil (1000) toneladas mensuales, convirtiéndolas en proteína
necesaria para el tratamiento de los mismos. Nosotros somos aliados de las
empresas distritales en cuanto a recolección y tratamiento de desechos
orgánicos."
Los
peritos del Ministerio de Salud División Aire, Aguas y Suelo indicaron que
carecían de los elementos técnicos para realizar las mediciones de gases y
vertimientos de sustancias a las aguas. Agregaron que estas funciones se
encontraban delegadas en lo que respecta a aguas, a la C.A.R.
6.2
En la misma fecha se practicó una inspección ocular con presencia de peritos a
las viviendas de la zona de influencia de la planta, con el objeto de
esclarecer el grado de afectación de la comunidad debido a la presunta
contaminación. En desarrollo de ésta, se recibieron las declaraciones de
BENEDICTO GUERRERO, de profesión agricultor, quien administra una finca y
reside en la vereda con su esposa y sus dos hijos. Sobre los hechos objeto de
la acción de tutela, el declarante aseveró:
"Los
olores, la mayoría es por la mañana, diga usted por ahí a las 6 de la mañana y
por las tardes. El olor a veces es bajo, y algunas veces es fuerte, pero no
todos los días. Yo he visto que mucha gente se vomita del olor. Cuando pasan
por el bus, vomitan. El olor dura un promedio de una o dos horas."
El
señor FRANCISCO CASTILLO, un artesano, miembro directivo de la Junta de Acción
Comunal que interpuso la presente acción de tutela, igualmente describió los
efectos del problema del olor:
"Los
hechos es que es insoportable los olores y yo digo que no tenemos por qué
sufrir las consecuencias. Yo no estoy en contra de la empresa, sino los
motivos. Yo soy vice presidente de la junta. La intensidad del olor es hacer de
cuenta cuando hay un animal deteriorado por el tiempo de haberse muerto. Hay
días en que puede durar medio día, desde las seis de la mañana. Es
insoportable. Por ejemplo, salgo y se me introduce ese olor, y me empieza a
doler la cabeza y gripas y tos. Yo vivía en Villeta y era bastante alentado y
ahora es constante."
6.3
La Subdirección de Control de Factores de Riesgo del Ministerio de Salud,
mediante oficio  03494 de febrero 28 de 1994, remitió al despacho el informe
técnico del peritazgo realizado por funcionarios del Ministerio. En él se
describe el funcionamiento de la planta de producción de INDALPE, anotándose
que los gases orgánicos generadores del olor se producen en los
"cookers". A juicio de los peritos, si el sistema instalado para la
eliminación de olores funciona eficientemente, éstos no deben ser emitidos a la
atmósfera. No obstante, sostienen no les es posible cuantificar su eficiencia
ya que desconocen el componente químico del olor y, por ende, no pueden
establecer el reactivo y la técnica de laboratorio idóneas.
Los
expertos formulan varias recomendaciones, relativas al almacenamiento de la
materia prima y a su procesamiento. Sugieren el mejoramiento de la zona donde
se encuentra la materia prima, de manera que permita una mejor higiene.
Finalmente, en su informe, los peritos explican cómo pueden originarse los
olores y presentan una sugerencia.
"Si
el sistema de control de gases proveniente de los cookers no es eficiente, los
gases remanentes conducidos al hogar de la caldera pueden ser de tal volumen
que no se alcancen a incinerar pasando directamente a la atmósfera persistiendo
el problema de olores.
"Se
recomienda suspender la conducción de los gases remanentes al hogar de las
calderas, conduciéndolos a un quemador que utilice gas como combustible,
independiente, cerrado y conectado a un sistema de burbujeo en agua."
6.4
El Hospital Regional "San Rafael" de Facatativá envió una
comunicación al Despacho en la que informa que citaron a los 42 peticionarios
para ser valorados por Dermatología y Medicina Interna, y solamente se
presentaron 4 pacientes. Los exámenes practicados reflejaron problemas en la
piel de los pacientes, pero no se determinó la causa probable de éstos.
FUNDAMENTOS
JURIDICOS
Procedencia
de la acción de tutela
1.
Los peticionarios ejercitan la acción de tutela con el propósito de que se
protejan sus derechos a gozar de aire puro, a consumir agua potable y a
permanecer en sus viviendas. Aducen que el fétido olor y la contaminación de
las aguas, producidos por la quema de vísceras animales para la fabricación de
concentrados por la sociedad INDALPE Ltda., afecta a los habitantes de varias
veredas cercanas a su planta, quienes infructuosamente se han dirigido a las
diferentes autoridades, sin obtener solución efectiva a su problema. Agregan
que el mal olor trae como consecuencia la pérdida de valor económico de sus
propiedades.
2.
El juez de instancia consideró prima facie improcedente la tutela por
tratarse de un derecho colectivo, dejando de apreciar las circunstancias
concretas en que se encontraban los peticionarios o la existencia de una
posible vulneración o amenaza de otros derechos constitucionales. Esta Corte ha
sostenido reiteradamente que la acción de tutela ha sido consagrada para la
protección inmediata de los derechos fundamentales (CP art. 86), no siendo
procedente para la defensa de derechos colectivos - entre ellos el derecho al
medio ambiente sano-, cuya protección se garantiza mediante las acciones
populares consagradas en el artículo 88 de la Carta. No obstante, también ha
señalado que es admisible su ejercicio para proteger un derecho colectivo cuya
violación lleva implícita la vulneración o amenaza de un derecho fundamental
conexo.
"El
derecho al medio ambiente sano se encuentra protegido en el artículo 88 de la
Constitución Política por medio de las acciones populares, que tienen
procedencia en aquellos casos en los cuales la afectación de tal derecho
vulnera un derecho constitucional o legal.
"Esta
regla general debe ser complementada con una regla particular de conexidad,
según la cual, en aquellos casos en los cuales, de la vulneración del derecho a
gozar del medio ambiente resulte vulnerado igualmente un derecho constitucional
fundamental, procede la acción de tutela como mecanismo judicial de protección
del derecho colectivo al medio ambiente.  En estos casos, el juez, al analizar
el caso concreto, deberá ordenar la tutela efectiva que se reclama.
(...)
"Para
determinar la conexidad entre el derecho al medio ambiente sano y el derecho
fundamental de aplicación inmediata se debe recurrir, inicialmente, al análisis
del caso concreto.  Es allí donde el juez observa las circunstancias
específicas del caso para apreciar el grado de afectación del derecho
fundamental. En estos casos la norma constitucional adquiere sentido jurídico
cuando se interpreta a través de las circunstancias fácticas y no como suele
suceder con las normas que consagran derechos subjetivos, en las cuales los
hechos adquieren sentido a través de los elementos interpretativos proporcionados
por la norma."1
De
la doctrina de la Corte se desprende que si se logra establecer en el proceso
de tutela la conexidad entre la afectación del medio ambiente y la
vulneración o amenaza de un derecho fundamental, el juez deberá acceder a la
petición de amparo solicitada, sin perjuicio de las acciones populares a que
haya lugar.
La
delicada y trascendental tarea confiada al juez de tutela en materia de
protección de los derechos fundamentales (CP art. 86) y el principio de
efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (CP art. 2º), exigen
el análisis detenido de la situación concreta con miras a determinar si además
de la acción dañina sobre el medio ambiente se concreta la violación de
derechos fundamentales.
Lo
anterior no significa, sin embargo, que el juez deba adelantar, en todas las
oportunidades, una dispendiosa tarea probatoria cuando se ejerza la acción de
tutela por vulneración del derecho colectivo al medio ambiente sano. La
actividad probatoria que se espera de un juez diligente es la que
razonablemente puede deducirse de los indicios y elementos fácticos de la
situación demandada.
En
el presente caso, los accionantes además del derecho colectivo a un medio
ambiente sano (CP art. 79), aducen la vulneración de sus derechos a la
propiedad - por efecto de la desvalorización de sus predios -, y el
derecho fundamental a la intimidad. Pretenden se solucione definitivamente el
problema del olor que les impide permanecer en sus viviendas. En
consecuencia, el juez de tutela ha debido evaluar si, aunada a la presunta
contaminación ambiental, se configuraba, en las circunstancias concretas, la
vulneración o amenaza del derecho a la propiedad o a la intimidad en su
carácter de derechos conexos del derecho al medio ambiente sano.
Vulneración
del derecho de propiedad
3.
Los peticionarios aducen que la contaminación producida por INDALPE repercute
en la desvalorización de sus predios o viviendas. De esta forma, el derecho de
propiedad de los residentes en la zona se vería vulnerado o amenazado como
consecuencia de la actividad económica del particular.
La
Corte ha sostenido que el carácter fundamental del derecho de propiedad (CP
art. 58) depende en últimas de las circunstancias específicas del caso.
"La
posibilidad de considerar el derecho a la propiedad como derecho fundamental
depende de las circunstancias específicas de su ejercicio. De aquí se concluye
que tal carácter no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso
concreto. Sólo en el evento en que ocurra una violación del derecho a la
propiedad que conlleve para su titular un desconocimiento evidente de los
principios y valores constitucionales que consagran el derecho a la vida, a la
dignidad y a la igualdad,  la propiedad adquiere naturaleza de derecho
fundamental y, en consecuencia, procede la acción de tutela. Dentro de este
marco general, el reconocimiento  de la propiedad, entendido como un derecho fundamental
se presenta siempre que sea ejercido dentro de los límites que imponen las
leyes y el orden social."[1].
Los
peticionarios no demuestran que sus predios o viviendas se hayan desvalorizado
como consecuencia del funcionamiento de la industria. No es suficiente para
derivar la existencia de una vulneración o amenaza de un derecho fundamental,
aducir su hipotética afectación por efecto de la actividad industrial que se
desarrolla en el sector. No existe prueba de la actualidad y magnitud de los
presuntos perjuicios económicos que el funcionamiento de INDALPE irroga a los
peticionarios, por lo que tampoco es procedente tutelar el derecho fundamental
a la propiedad privada.
Vulneración
del derecho a la intimidad
4.
Modernamente, la jurisprudencia constitucional ha extendido la protección del
ámbito o esfera de la vida privada, implícita en el derecho fundamental a la
intimidad, a elementos o situaciones inmateriales como "el no ser
molestado" o "el estar a cubierto de injerencias arbitrarias",
trascendiendo la mera concepción espacial o física de la intimidad, que se
concretaba en las garantías de inviolabilidad del domicilio y de la
correspondencia. El ruido molesto y evitable[2] es un fenómeno
percibido desde la órbita jurídico constitucional como una "injerencia
arbitraria" que afecta la intimidad de la persona o de la familia. Mutatis
mutandis, el hedor puede constituir una injerencia arbitraria
atentatoria del derecho fundamental a la intimidad, cuando una actividad
económica que involucra costos ambientales se desarrolla por fuera del marco
constitucional y legal que habilita el ejercicio de la libertad de empresa (CP
art. 333), y alcanza a afectar el desarrollo de la vida privada de la persona
que debe soportarlo.
Las
emanaciones de mal olor - con mayor razón aquél denominado "fétido" o
"nauseabundo" proveniente de la actividad industrial - no sólo son
fuente de contaminación ambiental sino que, cuando se prolongan en el tiempo de
manera incontrolada, pueden potenciarse hasta el grado de tornar indeseable la
permanencia en el radio de influencia de las mismas. En esta situación, la
víctima se ve constreñida a soportar el mal olor o a abandonar su residencia
con el consiguiente recorte de su libertad de autodeterminación. La autoridad
pública investida de las funciones de policía sanitaria está en el deber de
controlar que la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo y la
producción de bienes y servicios no generen efectos adversos y
desproporcionados sobre los derechos de terceros, lo que de suyo corresponde a
la finalidad misma de la intervención estatal en la economía: conseguir el
mejoramiento de las vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del medio
ambiente (CP art. 334). El mal olor, incontrolado y evitable, vulnera el
derecho fundamental a la intimidad personal o familiar.
El
particular que, prevalido de la inacción de las autoridades públicas, contamina
el aire y ocasiona molestias a las personas que permanecen en sus hogares hasta
un grado que no están obligadas a soportar, vulnera simultáneamente el derecho
a un ambiente sano y el derecho fundamental a la intimidad (CP arts. 15 y 28).
La generación de mal olor en desarrollo de la actividad industrial es
arbitraria cuando, pese a la existencia de normas sanitarias y debido al
deficiente control de la autoridad pública, causa molestias significativamente
desproporcionadas a una persona hasta el grado de impedirle gozar de su
intimidad.
Normatividad
ambiental: objeto y medios de control
5.
La conservación de la especie humana es el objeto y fin de la normatividad
ambiental. El desarrollo económico sostenible es la única política
pública compatible con la preservación de la vida humana en condiciones dignas
y de bienestar. El aire, el agua y el suelo son recursos naturales que
requieren de supervisión y control por parte del Estado. Las disposiciones
sanitarias (Ley 9 de 1979), de protección de los recursos naturales renovables
y del medio ambiente (D. 2811 de 1974, Ley 99 de 1994) y de control de
emisiones atmosféricas (D. 02 de 1982, D. 2206 de 1983),  están orientadas a
permitir la actividad económica dentro de los límites del bien común (CP
art. 333), de manera que se realice la función social y ecológica de la
propiedad (CP art. 58) y se racionalice la economía preservando el
medio ambiente (CP art. 334).
La
protección del medio ambiente ha sido confiada a diversos niveles de la
administración - Ministerio de Medio Ambiente y de Salud, Gobernaciones a
través de las Secretarías de Salud, Procuraduría General de la Nación,
Corporaciones Regionales -. Los medios legales para la ejecución de la política
ambiental son variados y van desde el otorgamiento de licencias, permisos o
autorizaciones, previos los estudios respectivos de impacto ambiental, hasta su
suspensión, cancelación e imposición de otras sanciones.
6.
En materia de concesiones o permisos, la ley condiciona el uso del agua que
puede producir contaminación al otorgamiento de la concesión o permiso por
parte de la autoridad competente (Ley 9a. de 1979, artículo 4º). Esta
regulación persigue la preservación de las características naturales del agua,
su conservación dentro de determinados límites o su mejoramiento hasta alcanzar
las calidades requeridas para el consumo humano (L.9 de 1979, artículo 5º). La
concesión de aguas y el control de vertimiento de sustancias o residuos sólidos
permite asegurar el uso adecuado del agua de conformidad con las normas legales
y el interés general.
Por
otra parte, las normas de zonificación a nivel nacional, departamental y
municipal exigen para el establecimiento de una industria, el permiso de
localización y cambio del uso del suelo (D. 2811 de 1974, art. 30), previos la
realización de estudios de impacto ambiental y la aprobación de la autoridad de
planeación correspondiente (D. 2811 de 1974, arts. 187 a 191).
Las
calidades del aire también son objeto de la política ambiental, las actividades
que conllevan la emisión de polvo, vapores, gases, humos o sustancias que
puedan causar enfermedades, daño o molestias a la comunidad o a sus
integrantes (D. 2811 de 1974, art. 73 a 76), requieren del cumplimiento de
estrictos requisitos legales y la obtención previa de autorizaciones sanitarias
(D. 02 de 1982, arts. 140 a 177).
Las
personas que operan o desean operar una fuente fija artificial de
contaminación del aire - denominación legal dada al proceso o actividad
humana susceptible de emitir contaminantes al aire  (D. 02 de 1982, art. 7º) -
están obligadas a registrarla ante el Ministerio de Salud o la entidad delegada
por éste, lo mismo que a obtener autorizaciones sanitarias de funcionamiento
parte-aire otorgadas por la autoridad competente (D. 02 de 1982, arts.136 y
140). Estas autorizaciones pueden ser provisionales, cuando se
pretende ajustar las fuentes fijas de contaminación a los parámetros legales
mediante planes de cumplimiento aprobados por la autoridad competente (D. 02 de
1982, arts.142 a 155), o de funcionamiento si las emisiones que producen
cumplen con las normas para el control del medio ambiente (D. 02 de 1982,
arts.156 a 162). La finalidad de estas autorizaciones es vigilar y controlar
que la actividad contaminante se ciña a las normas ambientales de manera que se
cumpla con las funciones ecológica y social de la propiedad y de la empresa
consagradas en el marco constitucional.
7.
Las autoridades sanitarias encargadas de la protección del ambiente cuentan con
diversos instrumentos de prevención, persuasión y sanción
para el logro de los fines propuestos. El sistema de autorizaciones, permisos,
licencias y registros pretende impedir que en la utilización de los
recursos naturales afectados a la producción de bienes y servicios se ocasionen
daños o molestias a la comunidad y al medio ambiente en general. En lo que
atañe a la efectividad de las normas ambientales sobre calidad del aire, el
Ministerio de Salud, o la autoridad delegada para desempeñar sus funciones,
puede persuadir a los infractores para que cumplan con las disposiciones
sanitarias mediante el envío de comunicaciones, la práctica de visitas, la
imposición de requerimientos o la toma de las medidas de seguridad necesarias
para proteger la salubridad pública (D. 2206 de 1983, arts. 5º y 6º; Ley 9a. de
1979, art. 576). Así mismo, las autoridades competentes están autorizadas,
previo el trámite del respectivo proceso, para imponer diversas sanciones,
según la gravedad de la infracción, por violación de las normas para la
protección del medio ambiente (D. 2206 de 1983, art. 45 y Ley 9a. de 1979, art.
577).
Dentro
de las medidas de seguridad a imponer por infracción de las
disposiciones ambientales se encuentran la clausura temporal del
establecimiento, total o parcial, la suspensión parcial o total de trabajo o
servicios, el decomiso, destrucción o desnaturalización de objetos y productos
y la congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y
objetos (D. 2206 de 1983, art. 8º). Los organismos de vigilancia y control
disponen de diversas medidas sancionatorias por violación de las leyes
sanitarias o de protección al medio ambiente, como son las amonestaciones,
multas, el decomiso de productos o artículos, la cancelación de la autorización
sanitaria de funcionamiento parte aire y cierre definitivo de la fuente
artificial de contaminación del aire (D. 2206 de 1983, art. 45).
8.
Las omisiones de las autoridades ambientales en la aplicación de los medios
legales establecidos para ejecutar la política de preservación del medio
ambiente sano colocan a la comunidad, y a sus miembros individualmente
considerados, en situación de indefensión (D. 2591 de 1991, art. 42) frente a
otros particulares que, por la ineficacia de los controles estatales, ven
acrecentado impunemente su poder y su ámbito de acción. En estas
circunstancias, la vulneración o amenaza de derechos fundamentales conexos al
derecho a un medio ambiente sano, es susceptible de defensa judicial mediante
la interposición de la acción de tutela.
Corresponde,
en consecuencia, a esta Corte establecer si debido a la ineficacia de las
autoridades competentes para administrar la política ambiental - omisión de la
autoridad pública - se ha acrecentado el poder de la organización privada
acusada - INDALPE Ltda. -, de forma tal que el olor generado en su proceso
productivo y emitido al aire ocasiona molestias arbitrarias a los
peticionarios, las cuales, de no ser evitadas, podrían ser percibidos como la
manifestación de un acto vulnerador de su derecho a la intimidad personal y
familiar.
Evaluación
de la efectividad del control ambiental
9.
La política pública de protección del ambiente contenida en las leyes sobre la
materia depende para su ejecución del desempeño de las autoridades
administrativas. Comúnmente la formulación de la política pública mediante el
señalamiento de sus objetivos y de los medios para alcanzarlos es una
preocupación estatal de primer orden, que deja al margen los problemas
prácticos de su implementación y la periódica evaluación de sus resultados.
No
basta al país tener buenas leyes. Su cumplimiento requiere de mejores
administradores. De lo contrario, las aspiraciones de la mayoría pueden
desvanecerse en los vericuetos de la administración. La no identificación y
superación oportuna de las dificultades prácticas para la realización de una
política pública pueden traducirse en la reducción de sus objetivos, en la
demora excesiva para arrojar resultados y, por último, en su fracaso. En
materia ambiental, las políticas de preservación del medio ambiente requieren
de un proceso de ejecución caracterizado por objetivos claros y consistentes
para resolver los conflictos; estructura organizativa y financiera adecuada
para el cumplimiento de la política pública; administradores dotados de
capacidad, voluntad y dedicación para la realización de los objetivos definidos
en la ley; apoyo suministrado por otras autoridades y sectores de la población;
aplicación prioritaria de la política pública por encima de consideraciones
coyunturales o conflictos que debilitan el apoyo político.
La
evaluación de la política de protección del medio ambiente debe orientarse
hacia sus resultados. El análisis de las medidas tomadas, de su elección y
aplicación según el problema que se quiere enfrentar, es necesario para
corregir a tiempo las deficiencias de su operación, para controlar el
comportamiento de los responsables de su ejecución y para incidir en los
resultados. Lejos de ser un asunto técnico, la evaluación de la ejecución de
una política pública depende de la valoración política sobre los medios y la
oportunidad de su empleo por parte de la autoridad competente.
10.
De la información aportada al proceso se deduce que INDALPE recibió permiso de
localización y cambio de uso del suelo para destinarlo a la instalación de una
industria productora de alimentos proteínicos para aves en el municipio de
Facatativá, a la vez que una concesión de aguas por diez años (C.A.R. -
Resolución 0043 de 1981), renovada posteriormente en 1992 por el mismo término
(Resolución 1388 de 1992). Inicialmente, la industria obtuvo permiso de
vertimiento de aguas residuales por cinco años (Resolución 02030 de 1982). No
obstante,  pese a no requerir uno adicional "toda vez que no realiza
vertimientos puntuales o directos a la quebrada Los Andes", INDALPE
tramitaba el correspondiente permiso según certificación de la C.A.R. del 8 de
junio de 1993. Por otra parte, INDALPE operó de 1983 a 1987 amparada bajo una
autorización sanitaria provisional parte aire (Resolución 5941 de 1983); de
diciembre de 1987 a diciembre de 1992 con autorización sanitaria de
funcionamiento (Resolución 19063 de 1987) y, según documentación aportada al
proceso por el Servicio Seccional de Cundinamarca, actualmente cuenta con una
autorización sanitaria provisional por un año (Resolución 4373 de diciembre 28
de 1993).
Las
entidades administrativas a cargo de la protección ambiental - Ministerio de
Salud, Gobernación de Cundinamarca a través del Servicio Seccional de Salud y
la C.A.R - ante las reiteradas quejas y solicitudes de intervención de las
autoridades locales practicaron en diversas ocasiones visitas a las
instalaciones de INDALPE, realizaron requerimientos tendentes a que el proceso
industrial se sujetara a los parámetros legales y , en dos ocasiones, adoptaron
medidas sanitarias de seguridad en contra de la industria por incumplimiento de
las normas sanitarias. No obstante, a nivel global, la intervención de las
autoridades durante la última década signada por problemas ambientales
originados en la operación de la planta industrial, arroja resultados
negativos, como puede observarse en el siguiente cuadro que se describen las
actuaciones administrativas adoptadas para resolver el problema de
contaminación de las aguas y del aire en la zona de operación de INDALPE:
CUADRO
Nº 1
ACTUACION
CONCESION
DE AGUAS
PERMISOS
DE VERTIMIENTOS
EMISIONES
AL AIRE
-
Resolución 0043 de 1981 por 10 años
-
Resolución 02030 de 1982 por 5 años
-
Resolución 05941 de 1983 por 5 años (provisional)
LICENCIA
O AUTORIZACION
-
Resolución 1388 de 1992 por 10 años
-
Resolución 19063 de 1987 por 5 años (de funcionamiento)
-
Resolución 4373 de 1993 por 1 año (provisional)
VISITAS
-
Noviembre 23 de 1988 Aguas residuales no tienen disposición sanitaria
-
Octubre 16 de 1985: INDALPE no ha cumplido los requerimientos de la
resolución 05941 de 1983
-
Julio 3 de 1992: Indalpe no ha cumplido recomendaciones de la resolución 1388
de 1992
-
Agosto 9 de 1990: se constata que se adelanta instalación de sistema de
condensación de gases
-
Septiembre 28 de 1992 se constata instalación de equipos no amparados por
autorización 19063 de 1987
-
Octubre 29 de 1993: se constata construcción de lavador de gases y ampliación
del depósito del sistema de condensación
ACTUACION
CONCESION
DE AGUAS
PERMISOS
DE VERTIMIENTOS
EMISIONES AL AIRE
-
Noviembre 4 de 1993: se advierte sobre la necesidad de nivel de control más
riguroso
REQUERIMIENTOS
-
Resolución 4256 de 1992: exige cumplir condiciones de la resolución 1388 de
1992
-
Resolución 0480 de 1989: exige plan de cumplimiento
-
Resolución 3838 de 1993: ordena cancelar pozo de almacenamiento de aguas
residuales.
-
PMA 071 de 1985: exige sistema de desodorización
-
PMA 165 de 1985: reitera exigencia de instalar sistema de desodorización.
MEDIDAS
SANITARIAS DE SEGURIDAD
-
Resolución 1182 de septiembre de 1986: retira la licencia de industrias por
contaminación de aguas y clausura temporalmente la industria
-
Resolución 02363 de 1993: toma medida sanitaria de seguridad: cierre parcial
-
Resolución 0096 de enero de 1987: levanta medida de seguridad de no existir
vertimientos directos
-
Resolución 02434 de 1993 suspende medida de seguridad por 72 días
SANCIONES
ESTADO
ACTUAL DE LAS AUTORIZACIONES
-
Resolución 1388 de 1992 por 10 años
NO
- Resolución 4373 de 1993 por 1 año (provisional)
Evaluación
del control ambiental durante la vigencia de la primera autorización sanitaria
provisional (1983 -1987)
11.
En 1983, conjuntamente con el otorgamiento de  la autorización sanitaria
provisional parte aire a INDALPE, se le ordenó adelantar la evaluación del
impacto ambiental que producía su funcionamiento. Posteriormente, en septiembre
de 1985, el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca exigió a la industria
la presentación de estudios, diagramas y planos del sistema de
desodorización instalado para obtener la autorización sanitaria de
funcionamiento. Ante el incumplimiento de los requerimientos, en octubre de
1985, se reiteró la obligatoriedad de los mismos ante la "gravedad de los
problemas sanitarios". Es así como en septiembre de 1986 se adoptó la
medida sanitaria de seguridad consistente en el "retiro de la licencia
sanitaria para industrias" (R. 1182 de 1986) y en la clausura temporal de
la planta hasta tanto no se resolviera el problema de contaminación de las
aguas de la quebrada la Tribuna, decisión que fue revocada por orden expresa
del Jefe de la División de Saneamiento Ambiental del Servicio Seccional de
Salud de Cundinamarca, según resolución 0098 de enero 26 de 1987, al "no
existir vertimientos puntuales o directos al río".
Los
conceptos y las exigencias de las autoridades sanitarias evidencian la
existencia de un problema ambiental desde 1983 relacionado con las emanaciones
de mal olor procedente de la industria INDALPE, por lo que se condicionó la
expedición de la autorización sanitaria de funcionamiento parte aire a la
instalación de un sistema de desodorización. Pese a ello, la
intervención administrativa fue insuficiente para impedir que fuera
otorgado el correspondiente permiso de funcionamiento parte aire sin que se
verificara el funcionamiento eficiente del sistema de control de gases para
evitar los malos olores que afectaban a la comunidad.
Evaluación
del control ambiental durante la vigencia de la autorización sanitaria de
funcionamiento parte-aire (1987 a 1992)
12.
En efecto, en 1987, el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca estimó
cumplidos los requisitos exigidos a INDALPE y otorgó autorización sanitaria de
funcionamiento parte aire, por cinco años, a la industria (R. 19063 de 1987).
Luego de que se suscitaran diversas quejas de vecinos y se elevaran solicitudes
destinadas a que se diera solución al problema de los olores y de la
contaminación de las aguas por parte el Concejo Municipal y el Alcalde Especial
de Facatativá, finalmente en septiembre de 1989, la autoridad sanitaria
conceptúo sobre la inexistencia de norma sanitaria o parámetro de medición
de "los olores que se desprenden en el transporte, almacenamiento y
cocimiento del producto", siendo éste, en consecuencia, un problema de
compatibilidad y de uso del suelo, para el que INDALPE había obtenido los
permisos correspondientes (R. 0043 de 1981). No obstante, en 1990 el Servicio
Seccional de Salud informó a la primera autoridad local que "se estaba
montando un sistema de condensación de gases para los cooker 1 y 2",
cuya eficacia se evaluaría una vez estuviera en funcionamiento.
En
agosto de 1992, el Ministerio de Salud, haciendo eco a las quejas elevadas por
las autoridades locales de Facatativá, ordenó la practica de una nueva visita a
las instalaciones, en la que se dejó constancia de "no haber podido
determinar si el sistema de control de gases funcionaba adecuadamente",
debido a que la planta no estaba operando, y se constató la instalación de dos
fuentes fijas de contaminación, adicionales a las permitidas, cuyo
funcionamiento no estaba amparado por la resolución 19063 de 1987. Finalmente,
en diciembre de 1992 venció el término de la autorización sanitaria de
funcionamiento parte aire, no siendo renovada por la autoridad
correspondiente.
Las
actuaciones administrativas enunciadas muestran una total falta de claridad sobre
el problema de la emisión de olores y su relevancia jurídica para la expedición
de las correspondientes autorizaciones sanitarias. Aun cuando el otorgamiento
de la autorización de funcionamiento en 1987 se basó en el supuesto control de
los olores orgánicos provenientes de los "cookers" mediante un
sistema de desodorización, lo cierto es que sólo hasta 1990, como pudo
verificarse en visita practicada a la industria, se estaba montando el sistema
de condensación de los gases para los "cookers" 1 y 2. El probable
incumplimiento de las normas sanitarias y la anómala intervención de las
autoridades sanitarias, se hicieron manifiestos al comprobarse en septiembre de
1992 el funcionamiento de equipos no amparados por las autorizaciones
estatales. Esta circunstancia tampoco generó la enérgica reacción de la
administración en defensa del medio ambiente. La infrautilización de los
instrumentos para ejecutar la política ambiental, al no imponer sanción alguna
a INDALPE pese a la infracción evidente de las disposiciones sanitarias -
operación de fuentes fijas artificiales de contaminación no autorizadas -,
indica el grado de postramiento y desidia con que los responsables de la
protección ambiental enfrentaron el problema de la emanación de malos olores, inacción
ésta de las autoridades públicas que permitiría la operación de INDALPE durante
once meses más, sin autorización sanitaria parte aire y pese a la intervención
de la Procuraduría General de la Nación que exigía su pronta solución.
Evaluación
del control ambiental en 1993 y durante la vigencia de la segunda autorización
sanitaria provisional
13.
En efecto, once meses después de la visita en que se comprobara el
funcionamiento de fuentes artificiales de contaminación no amparadas, y
encontrándose vencida la autorización sanitaria de funcionamiento parte aire,
el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca adoptó finalmente como medida
sanitaria de seguridad el cierre parcial de INDALPE, "hasta tanto la
industria no instale y opere un sistema de control de olores" (Resolución
02363 de agosto 18 de 1993). La medida, sin embargo, fue suspendida seis
días después de su expedición por el término de 72 días, para efectos de
que la empresa pudiera cumplir con el cronograma presentado con el fin de
minimizar la producción de olores y que fuera aprobado por el Ministerio de
Salud.
Nuevamente
en visita realizada en octubre de 1993, no fue posible evaluar la eficiencia de
los equipos construidos para el control de olores, por lo que se difirió su
examen para el 4 de noviembre del mismo año cuando la planta estuviera en plena
capacidad de operación. Llegada la indicada fecha, el funcionario respectivo
anotó la dificultad de cuantificar en una visita "las molestias que
generan la manipulación y el procesamiento del subproducto de las plantas de
sacrificio", limitándose a señalar la necesidad de un nivel de vigilancia
y de control más riguroso y a recomendar el levantamiento de la medida
sanitaria de seguridad y el otorgamiento de una autorización sanitaria
provisional "por un término no menor a un año", pese a que el plan de
cumplimiento presentado por INDALPE y aprobado por el Ministerio de Salud en agosto
23 de 1993 estaba diseñado para ejecutarse en el término de 9 semanas. Acto
seguido, el Servicio Seccional de Salud procedió a decretar el levantamiento de
la medida sanitaria de seguridad y a expedir una autorización sanitaria
provisional por un año, lapso durante el que se ejercería un control riguroso
de la planta. Sin embargo, a la fecha (febrero 28 de 1994) de acuerdo con los
conocimientos de esta Corte, la práctica de la inspección judicial a INDALPE
decretada por esta Sala, no se había practicado control alguno por parte de las
autoridades sanitarias competentes.
Adicionalmente
a la mora de la administración para adoptar correctivos ante la infracción de
las normas de protección al medio ambiente, se percibe una radical
disfuncionalidad en el manejo de la política ambiental por parte de las
autoridades encargadas de esta transcendental y delicada tarea. No encuentra la
Corte explicación que permita justificar porqué hasta el presente no se ha
evaluado la eficacia del sistema de control de olores. Las explicaciones de no
haberlo podido hacer por no encontrarse la planta en funcionamiento o por la
dificultad de "cuantificar las molestias" son irrelevantes e
insuficientes, y contrastan con la perentoria advertencia de los mismos
funcionarios sobre la necesidad de evaluar el sistema desodorizador una vez
opere la planta en toda su capacidad, y de establecer un nivel de vigilancia y
control más riguroso.
Vulneración
de los artículos 2º, 113 y 209 de la Constitución y del derecho a la tutela
administrativa de los derechos fundamentales
14.
Los dictámenes contradictorios proferidos por los técnicos sanitarios y la
errática ejecución de la política ambiental por parte de la administración, son
contrarios a los principios que deben guiar sus actuaciones (CP arts. 113 y
209) y a los fines mismos del Estado Social de Derecho (CP art. 2º), y, por lo
demás, exponen a las personas que habitan el área de influencia de la industria
demandada a una vulneración mayor de sus derechos fundamentales.
La
ejecución de la política ambiental requiere de la colaboración armónica de las
diferentes dependencias de la administración (CP art. 113). La
descentralización de las funciones de policía sanitaria no debe incidir
negativamente en la eficacia del control ejercido sobre las actividades del
Estado y de los particulares que puedan producir contaminación. A las
autoridades encargadas de la aplicación de la política de protección ambiental
no les está permitido desentenderse de la alta misión a ellas confiada mediante
la utilización del mecanismo de la delegación de funciones en otras entidades.
El cumplimiento de los fines esenciales del Estado (CP art. 2º), por el
contrario, presupone el esfuerzo mancomunado y el ejercicio coordinado de las
acciones necesarias para alcanzar los objetivos propuestos.
El
número de oficios, visitas y recomendaciones producidos por las diversas
dependencias administrativas contrasta con la frustración que manifiestan los
peticionarios y con la indignación de las autoridades locales ante la
persistencia de los problemas ambientales denunciados hace más de una década.
El desempeño de la función administrativa en el presente asunto se apartó de
los parámetros constitucionales que deben presidir su desarrollo. En efecto, la
mínima utilización del repertorio de competencias legales - medidas sanitarias
de seguridad, sanciones etc - por las autoridades de policía ambiental, ha
permitido a los beneficiarios de la actividad industrial transferir el costo de
las externalidades generadas en su proceso productivo a la comunidad, creando
un desequilibrio que rompe con el principio de igualdad. Detrás de las razones
técnicas esbozadas por la administración para diferir la solución definitiva
del problema, mediante la adopción sistemática y escalonada de medidas legales
de persuasión - dificultad de cuantificar las molestias o de medir el mal olor
-, se revela una clara falta de voluntad política que traiciona la confianza
depositada en las autoridades y se aparta de la ética de servicio que es la
razón de ser del Estado y el parámetro de conducta de los servidores públicos.
Igualmente, los principios de eficacia, economía y celeridad de la función
administrativa quedan en entredicho con el hecho de que, hasta el presente,
INDALPE opera, pese a no existir una "evaluación rigurosa" de los
costos ambientales que su funcionamiento representa, con fundamento exclusivo
en el hecho de ser una fuente de generación de empleo, muy escaso en la zona.
La
anómala actuación de las autoridades sanitarias es reflejo exacto del hiato que
se produce - por falta de una eficiente y responsable administración - entre la
voluntad normativa y su aplicación concreta a la realidad. Aunque formalmente
la administración parece haber intervenido en forma repetida para propiciar la
solución del problema de malos olores y de contaminación del agua, los
resultados demuestran que las medidas adoptadas para controlar y extirpar
efectivamente sus causas, son casi inexistentes, como puede apreciarse en el
siguiente cuadro.
CUADRO
Nº 2
QUEJAS
Y PETICIONES
ACCIONES
MEDIDAS
1.
El  Concejo Municipal de Facatativá solicita al Alcalde Municipal el cierre
inmediato de  INDALPE por la contaminación del río Los Andes (Proposición 006
de febrero 11 de 1987)
e
2.
Una abogada de la Procuraduría Delegada para la Policía Judicial y Derechos
Humanos solicita a la Unidad Regional de Salud de Facatativá  se informe la
razón por la que se levantó la medida de seguridad de cierre temporal
impuesta a Indalpe mediante Resolución 1182 de 1986 (oficio 1737 de Julio 6
de 1988)
El
Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca informa que otorgó a INDALPE 60
días para llevar a cabo la segunda fase del plan de cumplimiento. Afirma
desconocer la toma de muestras mencionada (oficio P.M.A. 437 de julio 26 de
1988)
3.
El Alcalde de Facatativá solicita al Director de la CAR abstenerse de
conceder permiso de funcionamiento a INDALPE por la contaminación que produce
a la quebrada los Andes (oficio de noviembre 2 de 1988)
Se
practica una visita, donde se observa un tratamiento inadecuado de las aguas
residuales, sugiere que se le ordene presentar un plan de cumplimiento en dos
meses. (Informe de Visita DSA-E-371 de noviembre 23 de 1988)
Expide
la resolución 0480 de febrero 7 de 1989, que acoge las recomendaciones del informe
de visita. Ordena presentar plan de cumplimiento y garantizarlo mediante
pólizas de cumplimiento.
La
resolución fue impugnada y modificada mediante la resolución 2702 de 1989
4.
La Alcaldía de Facatativá informa al Servicio Seccional de Salud de
Cundinamarca que debido a las quejas de los vecinos ordenó el sellamiento
provisional de INDALPE. Solicita un informe acerca de la contaminación
existente para proceder al sellamiento definitivo de la empresa (oficio 899
de agosto 8 de 1989)
El
Servicio Seccional de Salud informa que INDALPE ha sido intervenida
anteriormente y actualmente cumple los requisitos para su funcionamiento. Los
olores se deben al proceso productivo y no existe norma que regule su emisión
(oficio P.M.A. 358 de septiembre 5 de 1989)
QUEJAS
Y PETICIONES
ACCIONES
MEDIDAS
5.
El Alcalde de Facatativá informa al Gobernador de Cundinamarca  que ha
presentado continúas quejas a las entidades competentes y no ha obtenido una
respuesta, le solicita su colaboración (oficio 0701 de abril 14 de 1992)
La
Gobernación de Cundinamarca remite el oficio al Ministerio de Salud (oficio
4096 -0-SFR de abril 24 de 1992)
6.
Roberto Serrano solicita al Alcalde de Facatativá su intervención por la
contaminación de olor, ruido y plagas (carta de junio 15 de 1992)
7.
Los Vecinos del sector a través del Concejo Municipal de Facatativá solicitan
a la CAR que impida la contaminación del río Los
Andes producida por Indalpe
La
CAR  practica una visita, en la que observa el incumplimiento de la
resolución 1388 de 1992. Recomienda oficiar al Servicio Nacional de Salud
para que se de cumplimiento a las medidas establecidas en el  Decreto 02 de
1982, tomar muestras de agua y enviar la actuación a la División de
Reglamentación y Permisos. (Informe de visita DCV No. 064 de julio 3 de 1992)
La
CAR expide la resolución 4526 de septiembre 23 de 1992. Hace varias
recomendaciones y ordena oficiar al Servicio Seccional de Salud de
Cundinamarca para que tome las medidas pertinentes y de cumplimiento a los
requerimientos de las resoluciones 0480 de 1989 y 1388 de 1992
La
resolución fue impugnada y modificada por la resolución 0392 de febrero 17 de
1993
8.
El Subdirector de Control de Factores de Riesgo del Ambiente solicita al Jefe
del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca,  que practique una visita de
control debido a las numerosas quejas que ha recibido (oficio del agosto 24
de 1992)
Visita
del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca. Observa la existencia de
equipos no amparados por las autorizaciones sanitarias, solicita que se haga
un análisis de la situación y se pronuncie al respecto (septiembre 28 de
1992)
9.
La CAR oficia al Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca para que tome
las medidas necesarias relacionadas con la contaminación atmosférica,
conforme a lo establecido en el Decreto 02 de 1982. (Resolución 4526 de
septiembre 23 de 1992)
10.
El Procurador Delegado de Asuntos Agrarios solicita al Ministro de Salud
solucionar la problemática observada en la visita de septiembre 28 de 1992
(oficio de octubre 23 de 1992)
Un
ingeniero de la Subdirección de Control de Factores de Riesgo del ambiente,
solicita al Subdirector, que designe un asesor jurídico que defina su
posición a raíz de las quejas de la comunidad y la Procuraduría. (memorando
interno de noviembre 5 de 1992)
QUEJAS
Y PETICIONES
ACCIONES
MEDIDAS
11.
El Subdirector de Manejo y Control de los Recursos Naturales de la CAR
solicita al Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca aplicar una medida de
seguridad a INDALPE por el funcionamiento de "cookers" adicionales
a los permitidos (oficio de julio 27 de 1993)
El
Servicio Seccional de Salud ordena el cierre parcial de INDALPE, mediante la
resolución 0263 de agosto 18 de 1993
Ordena
el cierre temporal de INDALPE. La empresa presenta un plan de cumplimiento,
que es aprobado y ejecutado.
El
Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca expide la resolución 04373 de
1993 mediante la que se levanta la medida de seguridad y otorga una licencia
provisional por un año
12.
La CAR oficia al Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca para que tome
las medidas necesarias para evitar la contaminación atmosférica producida por
INDALPE, conforme a lo establecido en el Decreto 02 de 1982. (Resolución 3838
de septiembre 22 de 1993)
13.
Roberto Serrano manifiesta a las entidades competentes, su inconformidad por
su inacción con respecto a la contaminación que produce INDALPE (comunicación
de  noviembre 19 de 1993)
A
pesar de las reiteradas quejas de la comunidad durante más de una década, las
autoridades ejecutivas no han adoptado las medidas necesarias para la pronta
resolución del problema de los olores generados por INDALPE, vulnerando de
esta forma el artículo 23 de la Constitución. El derecho fundamental de
petición ha dejado de ser expresión formal de la facultad ciudadana de elevar
solicitudes a las autoridades para pasar a garantizar, en consonancia con el
principio de democracia participativa (CP art. 1º), la pronta resolución de las
peticiones. La tutela administrativa de los derechos fundamentales es un
derecho contenido en el núcleo esencial del derecho de petición, que no sólo
exige una respuesta cualquiera de la autoridad, sino la pronta resolución de la
petición, bien sea en sentido positivo o negativo. Así lo ha sostenido esta
Corte en reiteradas ocasiones:
"En
asuntos de la vida comunitaria cuya resolución se confía a las autoridades
administrativas de policía, el pleno y libre ejercicio de los derechos y
libertades públicas puede depender de su efectiva intervención. Por este
motivo, el derecho fundamental de petición (CP art. 23), cuando se ejerce
mediante la presentación de una queja formal para la tutela de los derechos
individuales de orden legal, constituye un verdadero derecho a la tutela
administrativa de los derechos fundamentales.
(...)
"Dada
la trascendental función del derecho de petición, en el plano de las
obligaciones estatales de intervención policiva, para la efectividad de los
derechos y deberes constitucionales, el derecho a una pronta resolución
contenido en su núcleo esencial, se traduce en un derecho a adoptar una
decisión de mérito en relación con las quejas presentadas y no simplemente a
recibir información sobre el trámite del proceso respectivo."[3]
En
consecuencia, la Corte entrará a tutelar el derecho a la tutela administrativa
de los derechos fundamentales contenido en el derecho fundamental de petición
de los accionantes, en el sentido de ordenar al Ministerio de Salud y a la
Gobernación de Cundinamarca, el ejercicio efectivo y coordinado de las
competencias de orden ambiental para resolver definitivamente el problema de
los olores nausebundos que genera la planta industrial de INDALPE LTDA. como
consecuencia de su proceso de producción.
Situación
de indefensión y vulneración del derecho fundamental a la intimidad personal y
familiar.
15.
Las omisiones administrativas reflejadas en la subutilización de sus
competencias en materia de vigilancia ambiental, con el transcurso del tiempo,
unidas a las actuaciones de la entidad particular, potenciaron hasta tal grado
el problema de la generación de olores que terminaron por convertirlo en un
asunto constitucionalmente relevante, por la vulneración conexa de derechos
fundamentales y por la situación de indefensión en que terminaron siendo
colocados los peticionarios.
El
ejercicio ineficaz del derecho de petición ante las autoridades competentes
para el control de las actividades lesivas del medio ambiente sano, sustrajo a
los afectados por la contaminación atmosférica ocasionada por INDALPE, los
medios de defensa indispensables para la tutela de sus derechos fundamentales,
colocándolos en situación de indefensión. Según doctrina de la Corte, la
ineficacia en el ejercicio de las competencias de control puede traducirse en
el aumento ilegítimo del poder social de ciertos individuos en perjuicio de
otros que deben soportar el recorte de sus facultades.
"Ciertamente
la resignación de las competencias administrativas se traduce en abrir la vía
para que lo peligros y riesgos, que en representación de la sociedad deberían
ser controlados y manejados por la administración apelando a su amplio
repertorio competencial, se ciernan directamente sobre los administrados
amenazando en muchos casos sus derechos constitucionales. Adicionalmente, la
omisión o negligencia administrativa, rompe los equilibrios que el
Constituyente ha querido establecer (...) En estas circunstancias, cancelada o
debilitada la barrera de las autoridades administrativas y de la correcta
aplicación de un cuerpo específico de normas protectoras, los particulares,
diferentes de la empresa beneficiada y de sus beneficiarios reales que ante la
ausencia de límites aumentan su poder, quedan respecto de éstos en condición
material de subordinación e indefensión. Ante esta situación de ruptura de la
normal relación de igualdad y de coordinación existente entre los particulares,
la Constitución y la ley (CP art. 86 y D. 2591 de 1991, art. 42, num. 4 y 9),
conscientes del peligro de abuso del poder privado, en este caso además
ilegítimo, les conceden a las personas que pueden ser afectadas por el mismo la
posibilidad de ejercer directamente la acción de tutela para defender sus
derechos fundamentales susceptibles de ser violados por quien detenta una
posición de supremacía."[4]
La
naturaleza nauseabunda de un olor lleva al organismo humano a reaccionar como
mecanismo de rechazo a sustancias tóxicas o dañinas. La generación de olores
nauseabundos, emitidos al aire por una empresa como consecuencia de su proceso
industrial, de superar el rango de lo normalmente tolerable, constituyen una
molestia que no están obligadas a soportar aquellas personas que habitan en el
radio de su influencia. La circunstancia de que esta externalidad de la
actividad productiva sea evitable mediante la adopción de las medidas técnicas
correspondientes - como lo asevera el peritazgo técnico rendido en el proceso
por funcionarios del Ministerio de Salud en el sentido de que los malos olores
se pueden controlar con el funcionamiento eficiente de un sistema adecuado de
control -,   convierte la molestia ocasionada por INDALPE en una injerencia
arbitraria que vulnera el núcleo esencial del derecho fundamental a la
intimidad personal y familiar. Los petentes aseguran que el olor no les permite
"permanecer en sus viviendas", lo que evidencia la reducción
automática de que han sido víctimas durante ya varios años en el goce efectivo
de su derecho a la intimidad. En consecuencia, se ordenará a la industria
demandada que, en el tiempo y modo que indique la autoridad sanitaria, adopte
los medidas técnicas para resolver definitivamente el problema de emisiones
externas de mal olor, so pena de verse avocado a su cierre total.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S
U E L V E
PRIMERO.-
REVOCAR la
sentencia de octubre 15 de 1993, proferida por el Juzgado Civil Municipal de
Facatativá.
SEGUNDO.-
CONCEDER a
los peticionarios la tutela de sus derechos fundamentales a la intimidad
personal y familiar y de petición.
TERCERO.-
ORDENAR a
la Industria de Alimentos Proteínicos y Energéticos Limitada - INDALPE LTDA. -
abstenerse, en forma absoluta y definitiva, de emitir hacia la atmósfera olores
provenientes de su proceso productivo que constituyan una injerencia arbitraria
en los derechos a la intimidad de los peticionarios, en el término que señalen
conjuntamente el Ministerio de Salud y el Servicio Seccional de Salud de
Cundinamarca y que no podrá exceder de sesenta (60) días contados a partir de
la notificación de la presente providencia.
CUARTO.-
ORDENAR al
Ministerio de Salud y al Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca adoptar,
conjunta y cordinadamente, un programa de acción que incluya las medidas
legales necesarias para resolver, en forma definitiva, el problema de emanación
de olores por parte de la Industria de Alimentos Proteínicos y Energéticos
Limitada - INDALPE LTDA.-
QUINTO.-
SOLICITAR a
la Procuraduría General de la Nación la estricta vigilancia del programa de
acción diseñado por el Ministerio de Salud y el Servicio Seccional de Salud de
Cundinamarca a que hace referencia el numeral anterior y la adopción de las
medidas a que haya lugar.
SEXTO.-
LIBRESE
comunicación al mencionado Juzgado, con miras a que se surta la notificación de
esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Ponente
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
(Sentencia
aprobada por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los cuatro (4) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)).
1 Corte Constitucional. Sentencia SU-067 de 1993
[1]Corte Constitucional. Sentencia ST-506
de 1992
[2]Corte Constitucional. ST-210 de 1994
[3]Corte Constitucional. Sentencias
ST-210 de 1994; ST- 251 de 1993; ST-426 de 1992
[4] Corte Constitucional Sentencia T-251
de 1993.