C-084-19
Sentencia C-084/19
REFORMA TRIBUTARIA
ESTRUCTURAL-Inexequibilidad
de contribución
especial para laudos arbitrales de contenido económico
La Corte abordó el problema de si una norma que
crea una contribución especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia
arbitral, introducida en segundo debate del trámite legislativo, desconoce los
principios de consecutividad e identidad flexible, en aquellos supuestos en los
cuales la correspondiente proposición formulada en primer debate, no ha sido
objeto de discusión y votación. Al resolver el cargo, la Sala encontró que
la regla sobre la contribución especial para laudos arbitrales de contenido
económico, como lo exige  el artículo 157 de la C.P, no había
sido objeto de deliberación y votación en primer debate y, si bien guarda
relación con las materias discutidas y votadas en esa instancia legislativa, es
una materia de regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon
las comisiones conjuntas de Senado y Cámara. De esta forma, la Corte concluyó que la carga fiscal demandada
había sido incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los
principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y
160 de la C.P.).
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la publicación del
acto
De conformidad con el artículo 242.3 de la C.P.,
las acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes
por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a
contar a partir de la publicación del respectivo acto jurídico.
PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-Subreglas
constitucionales
La jurisprudencia
ha precisado que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del
principio de consecutividad (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante
ellas durante el trámite legislativo,  (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias
delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para
que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado
propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo
modifiquen o adicionen. En general, si una irregularidad asociada a estas
obligaciones ha tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un
vicio de procedimiento por elusión. Esta clase de vicio puede tener dos
modalidades, una de carácter formal y otra de naturaleza material.
ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material
La elusión se
dice formal cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la
votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a
un momento posterior. A su vez, la elusión material ocurre en todos aquellos
supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el debate y la
votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las
plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el
sentido de aprobar o negar una iniciativa.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance
PROYECTO DE LEY-Aplicación del principio de consecutividad no implica que deba
hacerse de manera rígida y literal
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o
supresiones a proyectos de ley está limitada por el principio de identidad
flexible o relativa
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Relación
PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante la
inclusión de un tema nuevo
(i) un artículo nuevo
no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar
sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que
desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto
siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente
debatido;  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto
de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye
asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una
fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un
tema.
DESCONOCIMIENTO DE LOS
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
Referencia: Expediente D-12537
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 364 de
la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma
tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la
evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”
Demandante: Juan Pablo Cárdenas Mejía
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., veintisiete (27)
de febrero de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, Juan Pablo Cárdenas Mejía
(Expediente D-12537) y María Angélica Nieto Amaya y otros (Expediente D-12547) demandaron la inconstitucionalidad del artículo
364 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma
tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la
evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. Mediante Auto
del 8 de febrero de 2018, el Despacho admitió el cargo por
violación al principio de consecutividad en el trámite legislativo, formulada en
la demanda contenida en el Expediente D-12537, e inadmitió los demás cargos
planteados, tanto en esta como en la demanda contenida en el Expediente
D-12547. Dado que los actores no subsanaron dentro del término concedido, a
través del Auto de 27 de febrero de 2018, se dispuso el rechazo de los cargos inadmitidos.
En la misma providencia anterior, el Despacho ordenó la fijación
en lista de la norma acusada, corrió traslado al Procurador
General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente del
Congreso, así como a los Ministros del Interior y de
Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo. De igual
forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico, conforme
a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a participar a
las facultades de Derecho de las universidades del Norte,
Libre y Nacional de Colombia, del Cauca y de Antioquia. Con los mismos fines,
convocó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición
de la Cámara de Comercio de Cali, y a los Centros de Conciliación y Arbitraje
de las Cámaras de Comercio de Barranquilla, Bogotá y Medellín.
Mediante Auto del
2 de marzo de 2018, el Despacho ordenó suspender los términos dentro de la
presente actuación, en aplicación del artículo 1º del Decreto Ley 889 de 2017
y, posteriormente, mediante Auto del 4 de julio de 2018, la Sala Plena dispuso su
levantamiento. De esta forma, cumplidos los trámites previstos en el artículo
242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede este
Tribunal a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma acusada:
“LEY 1819 DE 2016
(diciembre 29)
Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria
estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la
elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 364. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA
LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO ECONÓMICO.
Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a
cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se
ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales
mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financiación del Sector
Justicia y de la Rama Judicial.
Serán
sujetos activos de la contribución especial el Consejo Superior de la
Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus
veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de
la Administración de Justicia.
La
contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por
ejecución forzosa del correspondiente laudo.
La
base gravable de la contribución especial será el valor total de los pagos
ordenados en el correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La
tarifa será el dos por ciento (2%). En todo caso, el valor a pagar por concepto
del impuesto no podrá exceder de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
El
pagador o tesorero de la entidad pública o particular deberá retener la
contribución al momento de efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo
consignará dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor
del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial.
PARÁGRAFO.
El Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el proyecto de
presupuesto anual consultará previamente a las Salas de Gobierno de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a fin
de asignar las partidas recaudadas por esta contribución de acuerdo con las
necesidades de las jurisdicciones que ellas representan”.
III. LA DEMANDA
El actor considera que la
disposición impugnada contraviene los principios  de consecutividad e identidad
flexible, aplicables al trámite y aprobación de los proyectos de ley (Arts. 157
y 160 de la C.P.). Luego de ilustrar el alcance de tales normas en la jurisprudencia
de la Corte, afirma que es obligatorio que las iniciativas legislativas surtan
todos los debates previstos en Constitución, lo cual no impide la introducción
de modificaciones, las cuales, sin embargo, no pueden consistir en textos sobre
temas autónomos, nuevos o separables al del texto del proyecto. Enseguida, señala
que el precepto demandado adolece de vicios de procedimiento en su formación,
porque fue introducido como artículo nuevo en los informes de ponencia para los
debates de las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la
República, sin que se hubiera contemplado en el proyecto de ley ni en las ponencias
para primer debate, así como tampoco en las sesiones conjuntas de las comisiones.
El demandante argumenta que el
proyecto de ley versaba sobre el IVA y los impuestos a la renta, al consumo, a
la gasolina y al carbono, el régimen tributario especial de las entidades sin
ánimo de lucro, el gravamen a los movimientos financieros, la contribución
parafiscal al combustible, los incentivos tributarios para cerrar las brechas
de desigualdad soecioeconómicas en las -ZOMAC, el procedimiento tributario, la
administración tributaria, la omisión de activos o inclusión de pasivos
inexistentes, los tributos territoriales, las exenciones del tesoro nacional y
la creación de una Comisión Accidental de Compilación y Organización del Régimen
Tributario. De esta forma, argumenta que el artículo acusado no guarda relación
con las materias de que trataba el proyecto de ley, que en lo sustancial era una
regulación sobre impuestos y solo hacía referencia a una contribución para la
gasolina.
De otra parte, añade que en el
texto aprobado para primer debate en las comisiones constitucionales de Senado
y Cámara se modificaron los artículos 18 a 22 de la Contribución Especial
Arbitral creada por la Ley 1743 de 2013. Sin embargo, indica que esta
corresponde a una materia distinta a la contribución sobre laudos que se
impugna, pues el sujeto pasivo, la base gravable y el hecho generador son
distintos en cada caso. Además, precisa que el tributo creado en la Ley de 2013
está dirigido a gravar los centros de arbitraje, los árbitros y los secretarios
sobre los ingresos que perciben por su actividad. En cambio, indica que la
contribución que se censura grava el hecho de obtener a favor una condena a
través de un laudo arbitral.
Por último, el actor subraya que
las actas de comisiones conjuntas reunidas el 5 y 6 de diciembre de 2016 dan
cuenta de las proposiciones dejadas como constancias de los congresistas Hernando
José Padauí Álvarez y Germán Hoyos, en el sentido de crear una contribución
para laudos. No obstante, a su juicio, tales constancias no cumplen con los
principios de consecutividad e identidad flexible, “pues lo que se requiere
es que el tema haya sido debatido por la Comisión, lo que no ocurrió en este
caso”. Al respecto, cita la Sentencia C-726 de 2015, en la cual, resalta,
la Corte estimó que no era suficiente “para cumplir el principio de
consecutividad que en las Comisiones se haya dejado una constancia sobre una
proposición que no fue objeto de debate y aprobación. Por consiguiente, la
constancia a la que se ha hecho referencia no demuestra que se haya cumplido el
principio de consecutividad”.
Por lo expuesto, solicita a la
Corte la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada.
IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES
Allegaron intervenciones dentro del presente proceso el Ministerio
del Interior, las cámaras de comercio de Medellín, Cali y
Bogotá, la Universidad del Rosario, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el
Instituto Colombiano de Derecho Procesal y, en escritos separados, los
ciudadanos Juan Guillermo Mendoza Gómez y otros y Mónica Inés Hernández Gómez.
4.1. Con
excepción del Ministerio del Interior, todos los intervinientes apoyan la tesis
de la impugnación. Indican que la contribución especial para laudos arbitrales
de contenido económico fue introducida de manera sorpresiva en las ponencias
para los debates en plenaria de Cámara y Senado, sin que se encontrara en el
proyecto de ley, en la exposición de motivos ni en las ponencias para primer
debate y, así mismo, sin que se hubiera discutido en las sesiones conjuntas de
las Comisiones. De igual forma, sostienen que no guarda relación con ninguno de
los temas contenidos en el proyecto de ley sometido a ambas cámaras y que es
distinta a la contribución especial arbitral. Afirman también que lo único que
al respecto se encuentra es la proposición presentada por dos congresistas, en
la cual se planteaba la creación de la contribución especial en reemplazo del
arancel judicial, pero que finalmente “quedó en una mera constancia de los
congresistas y no estuvo sujeto a discusión de los demás parlamentarios”.
Esta perspectiva señala que, en todo caso,
las citadas manifestaciones no bastan para que se entiendan surtidos los
principios de consecutividad e identidad flexible y tampoco muestran que hubo
una discusión adecuada sobre la conveniencia y los impactos de la creación del
citado tributo, conforme al principio democrático y de representación popular,
cuando se someten asuntos tributarios a deliberación del Congreso. De igual
manera, plantea que no son claras las razones por las cuales fueron modificados
los términos iniciales de la proposición, la cual hacía referencia a una contribución
especial para sentencias judiciales y laudos arbitrales. En todo caso, sostiene
que el artículo demandado no guarda estrecha relación temática clara,
específica, estrecha, necesaria y evidente, con el contenido del título del
proyecto de ley ni con los temas sobre los que este trataba.
En particular, se indica que en la citada
iniciativa no se estableció como objetivo la creación de tributos para la
financiación del Sector Judicial y de la Rama Judicial y, menos aún, para
gravar a la parte resarcida en juicio arbitral, a quien simplemente se le
reconocen sus derechos.
4.2. En
oposición al anterior punto de vista, el Ministerio del Interior afirma que
desde el primer debate del Proyecto de Ley se contempló en el artículo 105, que
los gastos que no cumplan con los requisitos
establecidos en el Estatuto Tributario, para su deducción en el impuesto sobre
la renta y complementarios, generarán diferencias permanentes, entre los cuales
se encuentran las condenas provenientes de procesos arbitrales diferentes a las
laborales, con sujeción a lo previsto en el numeral 3 del Art. 107-1 del mismo Estatuto.
Posteriormente, señala, en la ponencia para segundo debate en Plenaria de la
Cámara de Representantes se incorporó la creación de la contribución especial
acusada y luego, la Comisión Tercera Constitucional Permanente y la Plenaria del
Senado de la República aprobaron, dentro del capítulo de disposiciones varias, una
contribución especial a cargo de los Centros de Arbitraje.  De este modo,
indica, “es evidente que la citada norma (sic) desde el primer debate
fue puesta a consideración la posibilidad de una contribución especial para los
laudos arbitrales de contenido económico”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad
procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el
concepto previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política,
mediante el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.
El Ministerio Público
hace un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre los principios de
consecutividad, identidad flexible e instrumentalidad de las formas, así como
del trámite legislativo que siguió el Proyecto que se convirtió en la Ley ahora
demandada.
A continuación, indica
que ni en el proyecto de ley ni en el informe para primer y tercer debate se
incluyó ningún tema relacionado con la contribución especial acusada. Sin
embargo, afirma que durante las deliberaciones en las sesiones conjuntas, el
asunto de dicho tributo fue incluido como parte del debate y, en razón de las
múltiples proposiciones presentadas y la complejidad del tema, las comisiones
adoptaron como mecanismo de racionalización la lectura de esta y de otras proposiciones,
y su inclusión como constancia para que fuera considerada –si era pertinente-, en
la ponencia para segundo debate, como efectivamente sucedió.
El Procurador General plantea
que la constancia dejada por dos congresistas en la sesión conjunta entre
comisiones respecto de la contribución especial para laudos arbitrales y
sentencias condenatorias, en lugar de constituir un medio para eludir el debate
o generar algún vicio al trámite que se adelantaba, atendía a la realidad
procedimental del debate en relación con el Proyecto de Ley. De este modo,
indica que el considerable número de proposiciones (más de 500, según el Acta
05 de 2016), el término faltante para la culminación del trámite, la
responsabilidad en relación con la incidencia que la aprobación de las
propuestas tendría en la ciudadanía y la manera en que se aprobó la
introducción de constancias y proposiciones (contando con la participación de
los integrantes de las Comisiones y con reglas aplicable para todos, según su
mejor decisión), permite concluir que el mecanismo adoptado precisamente tendía
a garantizar las condiciones para el debate y racionalizar el procedimiento
legislativo.
Así, señala que el
asunto relativo a la creación de la contribución demandada se incluyó en el
debate, fue leído y dejado a consideración de los congresistas, de modo que
materialmente en sus efectos, “la constancia podría ser asimilable a su no
aprobación”. No obstante, continua, la Célula Legislativa pretendía evitar
que la estimación de las propuestas fuera cerrada en esa sesión y se detuvo a
analizar la mejor forma de asegurar la observancia del principio de
consecutividad y la posibilidad la votación de la proposición de quienes así lo
quisieran.
De esta forma,
manifiesta estar en desacuerdo con la demanda, pues considera que los objetivos
del Proyecto de Ley permitían incorporar la contribución especial creada en la
norma acusada. Estima que guarda univocidad temática con la esencia material
del proyecto, en la medida en que se trata de una reforma tributaria estructural
que, entre sus objetivos, contempló “elevar el recaudo a su nivel potencial”,
es decir, “generar los mayores recursos posible que permitan un desarrollo
sostenible y armónico de la actividad pública y privada”.
El Procurador General concluye
que el artículo incorporado en la ponencia para segundo debate, relativo a la
contribución especial para pagos ordenados por medio de laudos arbitrales de
contenido económico, se refería a un asunto dejado a consideración en el primer
y tercer debate (sesiones conjuntas) en relación con el cual, ante la realidad
del procedimiento legislativo, los congresistas adoptaron un mecanismo que les
permitiera continuar sometiéndolo al análisis, y que además guarda estrecha
relación con el contenido del proyecto de ley inicialmente presentado.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1. Competencia de la Corte
1. De conformidad con el artículo 242.3 de la C.P., las acciones públicas de
inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma
caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a contar a partir de la
publicación del respectivo acto jurídico. En el presente caso, el demandante plantea
un cargo por vicios de forma contra el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, la
cual fue publicada en el Diario Oficial N° 50.101 de 29 de diciembre de 2016. La
acción se estima presentada en término, pues la demanda fue radicada el 14 de
diciembre de 2017, por lo cual no había transcurrido el año a que hace mención la
citada disposición constitucional.
En consecuencia, considerado lo anterior y en virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4
de la C.P., la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, en la medida en que el
precepto impugnado hace parte de una Ley de la República, en este caso, de
la Ley 1819 de 2016.
6.2. Problema jurídico y
estructura de la decisión
2. En el artículo 364 de la Ley 1819
de 2016, mediante la cual se adoptó una “reforma tributaria estructural”,
el Legislador creó la contribución especial para laudos arbitrales de contenido
económico. El demandante afirma que esa disposición se introdujo como artículo
nuevo en los informes de ponencia para las sesiones plenarias de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República, sin que se hubiera contemplado en
el Proyecto de Ley ni en las ponencias para primer debate. De la misma manera,
estima que no guarda relación con los asuntos discutidos y votados en las
sesiones conjuntas de las comisiones. Como consecuencia, sostiene que la norma
contraviene los principios constitucionales de consecutividad e identidad
flexible, aplicables al trámite y aprobación de los proyectos de Ley (Arts. 157
y 160 de la C.P.).
La mayoría de los intervinientes
apoya la tesis de la impugnación y considera que no se surtió primer debate
sobre el artículo acusado y este tampoco tiene una relación temática clara, específica, estrecha, necesaria y evidente, con los
temas del Proyecto de Ley, que en lo sustancial era una regulación sobre impuestos. Así
mismo, coincide en lo esencial con el actor en que al proponerse la iniciativa
destinada al establecimiento de la contribución especial arbitral, cercana al
tributo acusado, no se estableció que el objetivo era la creación
de cargas públicas para la financiación del Sector Justicia y de la Rama
Judicial y, menos aún, para gravar a la parte resarcida en un juicio arbitral. En
contraste, el Ministerio del Interior y el Procurador General de la Nación
defienden la constitucionalidad de la disposición impugnada.
El Ministerio del Interior considera que el precepto censurado respetó
las reglas constitucionales invocadas por el actor, debido a que la materia a
la que se refiere fue objeto de discusión desde el primer debate, a partir de
disposiciones como la de la contribución especial arbitral, a cargo de los
centros de arbitraje. Por su parte, el Ministerio Público estima que la norma
impugnada guarda univocidad temática con la esencia material del proyecto, en la
medida en que se trata de una reforma tributaria estructural que, entre sus
objetivos, contempló “elevar el recaudo a su nivel potencial”, es decir,
“generar los mayores recursos posible que permitan un desarrollo sostenible
y armónico de la actividad pública y privada”.
3. De acuerdo con lo anterior, la Sala debe
determinar si una norma que crea una
contribución especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia arbitral,
introducida en segundo debate del trámite legislativo, desconoce los principios
de consecutividad e identidad flexible, cuando la respectiva proposición
formulada en primer debate, no ha sido objeto de discusión y votación. Con el propósito de ilustrar los aspectos centrales de
la justificación del fallo, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i)
los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible y (ii)
analizará la compatibilidad con estos del procedimiento que se siguió para el
establecimiento del artículo demandado.
i. Los
principios de consecutividad e identidad flexible
4. Los
principios de consecutividad e identidad flexible se inscriben en el marco del
papel de los órganos políticos y su carácter representativo y deliberativo en
una democracia constitucional. Así mismo, cobran una importancia notable, debido
al poder de creación normativa de nivel general que el propio sistema jurídico
confiere a los citados órganos. En tanto estándares de naturaleza
procedimental, concurren junto con otras reglas en la formación de la voluntad
de las cámaras legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes,
imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde con el principio de
representatividad y el respeto a las minorías[1].
5. Así, el
artículo 157 de la Constitución establece la regla básica del trámite de los
proyectos de ley. Prevé que ningún proyecto
será ley sin (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado
en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, sin
perjuicio de los casos en los cuales el primer debate pueda surtirse en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras, conforme se prevea en
el Reglamento del Congreso, (iii) haber sido aprobado en cada Cámara en
segundo debate, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta
exigencia es conocida como el principio de consecutividad en el
procedimiento de formación de la Ley.
Estrechamente vinculado a la norma anterior, el
artículo 160 de la Carta consagra la posibilidad de que durante el segundo
debate cada Cámara introduzca a los proyectos de ley las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En consecuencia, al mismo tiempo
que cada iniciativa debe ser aprobada en la respectiva comisión y en la
plenaria de cada Cámara, también se concede la potestad de introducir en
segundo debate modificaciones, adiciones o supresiones a los textos aprobados
en el primer debate, ya sea que este se haya surtido a través de sesión
conjunta de las comisiones o en la comisión constitucional permanente de la
cámara correspondiente[2].
Esta posibilidad de incorporar cambios a un proyecto de ley en una instancia
posterior al primer debate, leída a la luz del artículo 157 de la C.P., ha dado
lugar al denominado principio de identidad flexible, en los términos en
que se explicará en breve.
6. El principio de consecutividad implica una obligación con varias
modalidades. Comporta para las comisiones y las plenarias
de las cámaras legislativas el deber de estudiar y debatir todos los temas que
hayan sido puestos a su consideración. Se trata de una competencia y un deber
constitucional no susceptible de ser trasladado a otro órgano del Estado ni al
que tampoco pueden renunciar. Por lo tanto, la totalidad del articulado
propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y votado por la comisión
constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En el mismo
sentido, las proposiciones que se planteen en el curso del debate deben ser
objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida
retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (Art. 111 de la
Ley 5ª de 1992)[3].
7. La jurisprudencia de este Tribunal ha puntualizado que el
principio de consecutividad se aplica a las proposiciones modificatorias,
aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las discusiones en las
distintas instancias legislativas, “ya que éstas también deben ser
consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, su autor o gestor tome la firme
decisión de retirarlas con anterioridad al trámite de la votación o de su
respectiva modificación”[4].
Además, las comisiones y las plenarias no pueden, como se ha dicho, renunciar a
su competencia y posponer la discusión que debe llevarse a cabo en una precisa
etapa del proceso legislativo, a un debate posterior ni si quiera por razones
de apremio o complejidad, ante la proximidad de la
expiración del tiempo correspondiente[5].
8. Conforme a lo anterior, la jurisprudencia ha precisado que son
obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de
consecutividad (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante
ellas durante el trámite legislativo,  (ii) no omitir el ejercicio de
sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia
legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar
o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen[6].
En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar,
se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por
elusión. Esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de carácter
formal y otra de naturaleza material.
9. La elusión se dice formal cuando alguna de las células legislativas omite
el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas
etapas del trámite a un momento posterior. A su vez, la elusión material ocurre
en todos aquellos supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el debate
y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes
o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política
en el sentido de aprobar o negar una iniciativa[7].
10. Ahora bien, si el alcance del principio de consecutividad se entiende a
partir de una interpretación textual del artículo 157 de la C.P., todas y cada
una de las disposiciones de un proyecto de ley deben haber sido discutidas a
nivel de comisiones y plenarias de las cámaras. En otros términos, el
articulado del proyecto de ley finalmente sancionado tendría
que haber sido debatido de forma sucesiva en tales células legislativas y, por
ende, los textos aprobados en primer debate deberían ser rígidamente los mismos
votados en el último y convertidos en Ley de la República. Esta interpretación,
sin embargo, no solo resultaría extraña a un escenario político deliberativo
sino que sería contraria a la referida posibilidad de introducir modificaciones
al proyecto durante el segundo debate, posibilidad expresamente prevista en el
artículo 160 de la C.P.
11. En estas condiciones, la aparente tensión anterior ha sido resuelta
mediante una interpretación armónica de los artículos 157 y 160 de la C.P., a
partir del concepto de identidad flexible[8].
La Corte ha considerado, en sustancia, la necesidad de una mirada a la
consecutividad, desde la perspectiva que admite la posibilidad de incorporar
cambios a los proyectos de ley en el curso del trámite legislativo, lo cual se
resuelve en la obligación, no de que las específicas normas sean sometidas a
los cuatro debates (tratándose de leyes), sino de que la misma materia, tema
o asunto sea sujeta a los diferentes debates previstos en la
Constitución. Esto se explica bien con la noción de identidad flexible empleada
en la jurisprudencia constitucional, pues desde este punto de vista, lo que se
exige es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexión o
identidad aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia
común a una(s) misma materia(s) objeto de regulación.
12. Así, la exigencia derivada del principio
de identidad flexible, de que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a
lo largo del trámite legislativo[9],
implica que las modificaciones que en ejercicio de los principios
de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal
impacto que terminen por convertirlo en otro completamente distinto[10]. Se
prohíbe la introducción de temas nuevos[11],
que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite[12]
o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado
en las comisiones[13].
De otro modo, se ha señalado que los principios de consecutividad y de
identidad flexible se predican de los proyectos de ley o de su articulado
considerado en conjunto, no de los distintos artículos analizados de manera
aislada[14].
En el mismo sentido, la Corte ha destacado que el principio de
identidad flexible implica identidad en el contenido material de las
disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y se abstengan
de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De
ser así, ha advertido que el manejo de los temas de las leyes a ese nivel de
especificidad imposibilitaría introducir regulaciones puntuales relacionadas
con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta, ha
aclarado la Sala, es que las distintas etapas del proceso legislativo se agoten
en relación con la materia sometida a regulación pero no en relación con cada
uno de los puntos susceptibles de abordar la materia[15].
13. La relación material entre las modificaciones, adiciones y supresiones
a un proyecto de ley, impuesta por el principio de identidad flexible, debe ser
diferenciada del principio de unidad de materia, pese a la cercanía conceptual que
pueda propiciarse en el uso de ambas nociones. El principio de unidad de materia
persigue que los artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente estén
directamente relacionados con el tema general que les provee cohesión. En
cambio, el mandato de identidad relativa busca que los cambios introducidos en las
plenarias de las cámaras guarden relación con los diversos temas o asuntos tratados
y aprobados en primer debate. De esta forma, los dos mandatos buscan garantizar
el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes
diseñado por el Constituyente. Sin embargo, mientras que la unidad de materia impide
que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos
ajenos al sentido general de la iniciativa, incluso si se ha insistido en ellos
a través de los diversos debates, el principio de identidad obliga a que las
modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos
asuntos o temas que se discutieron y votaron en primer debate[16].
14. Frente
al problema de los supuestos en los cuales las modificaciones o adiciones a los
proyectos de ley en segundo debate presentan una relación material con el
contenido general de la iniciativa aprobada en primer debate, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que debe identificarse una conexidad clara y
específica[17],
estrecha[18],
necesaria y evidente[19].
Así mismo, ha planteado un conjunto de pautas orientadas a determinar los casos
de incorporación de temas nuevos de un proyecto de ley. En este sentido, ha
señalado: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo
puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[20];
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida
dentro de lo previamente debatido;[21]
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico;[22] (iv) no
constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación
que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras
en torno a un tema[23].
15. Ahora bien, un problema relevante, frente al cual en el presente
proceso se ha generado el principal desacuerdo, tiene que ver con los supuestos
en los cuales una norma introducida en segundo debate, guarda alguna relación
con una de las materias sobre las cuales se han discutido y votado iniciativas
en primer debate. No se trata de una relación general con el Proyecto de Ley, a
lo cual reconduciría el principio de unidad de materia, sino de casos en que
pueden identificarse ciertos aspectos comunes entre la norma introducida y los
temas alrededor de los cuales fueron discutidas y votadas normas en primer
debate. La pregunta que plantean estos eventos es si tales coincidencias o, en
otras palabras, cualquier cercanía temática entre la proposición nueva y lo
debatido y votado por las comisiones es suficiente para entender satisfechos los
principios de consecutividad e identidad flexible.
16. A la luz de la jurisprudencia constitucional, la respuesta a lo
anterior ha consistido en que se desconocen los referidos principios si, no
obstante la norma novedosa tiene proximidad temática con los asuntos discutidos
y votados en primer debate, implica en lo fundamental una materia autónoma
e independiente de aquellos[24].
El precepto incorporado en plenarias no es totalmente extraño a los temas del
proyecto de ley conocidos en primer debate. Sin embargo, por sus
características, en realidad plantea un objeto material de regulación
sustancialmente distinto, de tal manera que “su temática le brinda cierta
autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente”[25].
En consecuencia, la
Corte ha considerado que pese a que los temas alrededor de los cuales han
girado las iniciativas en primer debate han sido debidamente discutidos y
votados, respecto de la norma novedosa se produce una elusión material del
debate, porque sobre la materia que ella implica las comisiones
constitucionales permanentes o las plenarias no han cumplido el deber de
manifestar su voluntad política en el sentido de aprobarla o negarla[26]. Este
criterio puede apreciarse en varios pronunciamientos, particularmente en
materia tributaria.
16.1. En
la Sentencia C-1113 de 2003[27],
la Sala Plena estudió una demanda contra el artículo 112 de la Ley 788
de 2002, mediante la cual se expidieron normas en materia tributaria y penal
del orden nacional y territorial. La disposición impugnada establecía la Cuenta
Única Notarial, con el fin de realizar el recaudo de los derechos que por
todo concepto recibieran o recaudaran los notarios del país, en desarrollo de
las funciones asignadas por las leyes y reglamentos que regulan el servicio
notarial y de registro de instrumentos públicos. Según el demandante, la norma no
figuraba “en el proyecto inicialmente presentado al Congreso, ni en la
publicación previa al debate en la comisión respectiva, ni en los primeros y
segundos debates”.
La Corte encontró que el precepto no había sido
discutido durante los primeros tres debates, sino solamente en el cuarto, en
plenaria de la Cámara de Representantes, y luego había resultado aprobado en el
informe de conciliación por las plenarias de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República. Advirtió que la norma estaba relacionada con la materia
tributaria de la Ley, por cuanto regulaba un
procedimiento a cargo de los notarios en relación con la forma como deben
depositarse los ingresos que por todo concepto reciban, que surge, en
razón de la función de responsable del recaudo de impuestos y aportes. Sin
embargo, sostuvo la Sala que la Cuenta Única Notarial era un tema específico,
autónomo y separable de los otros temas del proyecto de ley que concluyó con la expedición de la Ley 788 de 2002, por lo cual debió
ser objeto de debate tanto por las comisiones constitucionales permanente como por
las plenarias de ambas cámaras. Como así no ocurrió, la Sala determinó que se
habían vulnerado los principios de consecutividad e identidad flexible y
declaró inexequible la norma demandada.
16.2. En la
Sentencia C-312 de 2004[28],
la Corte  analizó la constitucionalidad de varios apartados del artículo 44 de
la Ley 795 de 2003, mediante la cual se introdujeron algunas modificaciones al
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. El artículo parcialmente atacado regulaba
las
facultades del Gobierno nacional para señalar las condiciones generales y
uniformes de las pólizas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito ‑SOAT‑,
las tarifas máximas que pueden cobrarse y el valor de la contribución
parafiscal al Fondo de Solidaridad y Garantía. Según la demanda, específicamente
respecto de esta contribución, se habían desconocido los principios de
consecutividad e identidad flexible.
El actor sostenía que en el texto
originalmente presentado por el Gobierno no se hacía referencia a dicha
contribución, tampoco fue incluida en la ponencia para primer debate ni objeto
de discusión y votación en las comisiones. Así mismo, indicaba que los
parágrafos relativos al tributo habían sido parte de una proposición aditiva
presentada en la plenaria del Senado, donde fueron aprobados, pero señalaba que
no habían sido objeto de debate ni de votación en la plenaria de la Cámara de
Representantes. Además, según el demandante, la disposición cuestionada
establecía un gravamen de carácter parafiscal, con destino a la financiación de
uno de los subsistemas de seguridad social, “cuya única relación con el
seguro comentado [SOAT], es que la prima del mismo se utilizó como base para la
determinación del tributo”.
Al analizar el cargo, la Corte
advirtió que el texto inicial del artículo controvertido, en general se ocupaba
de ordenar al Gobierno la fijación de las condiciones generales
de las  pólizas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y las tarifas
máximas que podían cobrarse por ese concepto. En este sentido, indicó que el
texto final del artículo acusado, en cuanto incluyó la contribución al Fondo de
Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito, era una materia que “por sí misma tiene autonomía y
relevancia jurídica que no hacen indispensable su inclusión en las cláusulas
que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la póliza
correspondiente. Tanto es así, que esta puede subsistir, sin la
inclusión de tal contribución y la manera de calcularla. Es decir, estas
últimas no pertenecen ni a la esencia ni a la naturaleza del contrato de
seguro. El establecimiento de esa contribución podría ser objeto de una norma
separada y autónoma”.
De la misma manera, la Sala consideró
que la exoneración de la contribución a cualquier institución o
fondo de las primas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito a la que
se refería el parágrafo 1º, era una excepción a la inclusión en las tarifas del
valor de la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y a la manera de
calcularla, por lo cual, resultaba afectada por el mismo vicio. Subrayó que tal
excepción introducida en el parágrafo no podría tener existencia si lo que se
agregó a su texto por el Senado de la República no se hubiere incluido en la
norma aludida. De esta manera, concluyó que los contenidos normativos
introducidos sin haberse discutido ni votado por la Comisión Tercera de la
Cámara de Representantes, por la Plenaria de esa Corporación y la Comisión Tercera
del Senado, habían desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible
y, como consecuencia, dispuso declararlos inexequibles.
16.3. En
el mismo año, en la Sentencia C-370 de 2004[29],
la Corte resolvió una demanda, entre otros, contra el artículo 3 de la Ley 818
de 2003, mediante la cual se dictaron diversas normas tributarias,
particularmente en materia del IVA y del impuesto a la renta. El demandante consideraba
que dichas disposiciones no habían sido “planteadas de forma directa o
indirecta, en los proyectos de Ley publicados por el Congreso, ni para los
primeros debates ni para las plenarias: «simplemente aparecieron en el texto
final del texto de la Ley aprobada por el Legislativo»”.
La Sala Plena encontró que la regla
censurada había sido objeto de una proposición supresiva en el debate surtido
ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, la cual aprobó
efectivamente su eliminación, y que posteriormente, resultó introducida en la
Plenaria de la misma Cámara. A continuación, advirtió que se refería a una
exención sobre la renta líquida gravable generada por el aprovechamiento de
nuevos cultivos de tardío rendimiento en ciertos productos. Por esta razón,
consideró que se trataba de un tema autónomo de “contenido jurídico propio”,
por lo que al haber sido aprobada su eliminación por la Comisión de la Cámara,
su contenido temático no había sido debatido ni aprobado en dicha célula
legislativa y, por consiguiente, había tenido lugar una elusión material del
debate. Como resultado, procedió a declarar su inexequibilidad.
16.4. Con posterioridad, en la Sentencia C-726 de 2015[30], la Corte analizó
una demanda contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, mediante
la cual se introdujeron varias modificaciones al Estatuto Tributario, en
especial destinadas a crear mecanismos de lucha contra la evasión fiscal. Las
disposiciones impugnadas establecían la contribución parafiscal a combustible y
sus elementos estructurales. A juicio del actor, tales preceptos habían sido
aprobados con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad
flexible debido a que no formaron parte del texto radicado
por el Gobierno, ni estaban incluidos en la ponencia para primer debate de las
comisiones conjuntas, sino que fueron incorporadas como artículos
nuevos en segundo debate. La Corte consideró que le asistía razón al actor.
Indicó que las
normas censuradas habían sido introducidas en la Plenaria del Senado, pero que
no se habían discutido en primer debate de las comisiones conjuntas constitucionales
permanentes de Cámara y de Senado. De otra parte, planteó que la Ley buscaba
modificar rentas existentes y crear nuevos tributos para controlar la evasión
fiscal y para la generación de ingresos suficientes para el sostenimiento de gastos
públicos. Por el contrario, indicó que el tema principal del tributo acusado
era financiar
el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), para atenuar
las fluctuaciones en los precios de los mismos.
En el mismo
sentido, señaló que el impuesto nacional a la gasolina, sobre cuya modificación
de sus elementos estructurales se había deliberado y votado en primer
debate, constituía un tributo autónomo y distinto de la exacción
demandada, de modo que “las modificaciones al impuesto nacional a la gasolina
de ninguna manera justificaban la creación de un tributo nuevo y completamente
diferente como es la contribución parafiscal impugnada”. Por último,
también consideró que si bien la exposición de motivos del proyecto de ley daba
cuenta de la disminución en las rentas derivadas del petróleo debido a la baja
de los precios internacionales, tal argumento justificaba la consecución de
ingresos presupuestales adicionales, pero no la contribución acusada, pues en
ningún momento se había hecho referencia a la necesidad de su creación.
Así, en el
presente caso, si bien es cierto, desde el punto de vista del sector económico
regulado y de las condiciones y el contexto que motivaron la reforma, la
detracción controvertida podía mantener cierta relación con las materias discutidas
y votadas en primer debate, la Sala consideró que se trataba de un tema nuevo o,
en otros términos, separable de aquellos. La Sentencia realizó un análisis orientado
a mostrar que la norma, pese a la eventual proximidad con los temas del
proyecto en el ámbito fiscal señalada por algunos intervinientes, en realidad
planteaba un objeto material de regulación sustancialmente distinto. Como
consecuencia, concluyó que se habían desconocido los principios de consecutividad
e identidad flexible y declaró inexequible las normas demandadas.
17. En este orden de ideas, particularmente
en materia tributaria, la jurisprudencia constitucional ha mostrado que no
obstante existir alguna relación, si la modificación introducida en segundo
debate al proyecto de ley implica en realidad una materia autónoma,
independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate,
hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad
se ha eludido materialmente la deliberación[31].
Cuando una disposición novedosa comporta un tema nuevo, según la Corte, debe
haberse debatido y votado en su específico contenido. De no haber sido así, se
desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible.
El anterior
criterio se ha afianzado, como se ha señalado, en especial en materia
tributaria. En este ámbito del ordenamiento jurídico, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido de forma pacífica y retirada la importancia del principio
democrático, en virtud del cual, la creación de las contribuciones públicas y
sus elementos estructurales solo puede estar en cabeza de los órganos de
representación popular. Esta concepción tiene fundamento en una de las primeras
garantías políticas, que luego adquiere fuerza normativa en la Carta Magna de
1215, según la cual, no pueden existir tributos sin representación[32].
De esta forma, en el marco del debate parlamentario, la máxima de la
representación política supone un conjunto de reglas procedimentales. Las
reglas procedimentales son condiciones esenciales en la formación libre de la
voluntad de las cámaras legislativas y constituyen una garantía del debate y de
procesos deliberativos
transparentes, imparciales y reflexivos. De ahí que en el ámbito tributario, en
el cual se maximizan las exigencias del principio democrático, los principios
de consecutividad e identidad flexible permitan la introducción, en segundo de
debate, adiciones y supresiones a los proyectos de Ley, solo si tales
modificaciones no comportan una materia de regulación separable, autónoma o
independiente.
18. Recapitulando lo indicado
en esta sección, la armonización de los principios de consecutividad e
identidad flexible, en materia tributaria, (i) implican que los temas,
asuntos o materias de un proyecto de ley sean aprobados en los cuatro debates
previstos en el artículo 157 de al C.P. o, en casos extraordinarios, en la
sesión conjunta de las comisiones permanentes de cada Cámara y las sesiones
plenarias de ambas células legislativas. (ii) En consecuencia, las
modificaciones incluidas en segundo debate a los proyectos de ley deben
guardar una relación sustantiva con las materias debatidas y aprobadas en primer debate. (iii) Correlativamente, si pese a existir
alguna relación, la nueva norma comporta una materia autónoma, independiente o
separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que
podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se ha eludido la
deliberación y la manifestación de la voluntad política sobre la iniciativa.
(iv) En estos casos, la regla nueva exige una específica deliberación y
votación sobre su contenido, de modo que si no se lleva a cabo, se vulneran los
principios de consecutividad e identidad flexible.
ii. La introducción del artículo 364 de la Ley 1819 de
2016 desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible
19. A juicio de la Corte, la contribución especial para laudos
arbitrales de contenido económico, sancionada como artículo 364 de la Ley 1819
de 2016, fue incorporada en segundo debate del trámite legislativo con desconocimiento
de los principios de consecutividad e identidad flexible. La Sala encuentra que
les asiste razón al demandante y a la gran mayoría de intervinientes. El artículo discutido no fue
objeto de deliberación y votación en primer debate y, si bien guarda relación con
los temas discutidos y votados en esa instancia legislativa, es una materia de
regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones
conjuntas de Senado y Cámara. A continuación, la Sala explicará los fundamentos
de esta conclusión, para lo cual, en primer lugar, mostrará que la norma no fue
considerada por las citadas células legislativas y, en segundo lugar, explicará
por qué el tributo acusado constituye un tema independiente de los estudiados y
votados en primer debate.
20.  El 19 de
octubre de 2016, el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Hacienda,
radicó con mensaje de urgencia en la Cámara de Representantes el proyecto de
ley, “por medio del cual se adopta una reforma tributaria estructural, se
fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal,
y se dictan otras disposiciones”. La iniciativa fue publicada en la Gaceta
del Congreso No. 894 de 2016 y en sus diversas partes se ocupaba del IVA y los
impuestos a la renta, al consumo, a la gasolina y al carbono, del régimen
tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro, del gravamen a los
movimientos financieros, de la contribución parafiscal al combustible, de los
incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad soecioeconómicas
en las -ZOMAC, del procedimiento tributario, la administración tributaria, la
omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes, de los tributos
territoriales, de las exenciones del tesoro nacional y de la creación de una
Comisión Accidental de Compilación, así como de la Organización del Régimen
Tributario.
De este modo,
en los temas generales que estructuraron el Proyecto de Ley no había mención
alguna al tributo o contribución para laudos arbitrales de contenido económico.
Tampoco en las específicas disposiciones normativas propuestas ni en la
exposición de motivos se abordó una regulación asociada específicamente a dicha
materia.
21. Con miras a
llevar a cabo las primeras deliberaciones, se elaboraron los correspondientes
informes de ponencia, con modificaciones y ajustes al proyecto inicial, los
cuales fueron publicados en las gacetas del Congreso 1088 de 2016, 1091 de
2016, 1061 de 2016 Cámara y 1090 de 2016 (f. 139), 1092 de 2016 y 1093 de 2016
Senado. En estos informes no se propuso discutir nada relativo a la
contribución especial cuestionada. A la postre, en razón del mensaje de
urgencia, las comisiones terceras de Senado y Cámara sesionaron conjuntamente y
el 6 de diciembre de 2016 aprobaron un primer articulado, publicado en las gacetas
del Congreso de la República 1155 de 2016 Cámara y 1157 de 2016 Senado.
En los textos
aprobados a comienzos de diciembre de 2016 tampoco se observa norma alguna
sobre la contribución especial para laudos arbitrales. De otra parte, en
desarrollo de las sesiones conjuntas de las comisiones y de la votación, dos congresistas
formularon sendas proposiciones que finalmente fueron dejadas como constancias,
de acuerdo con el Acta 05 del 6 de diciembre de 2016, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 263 de 2017 (p. 46):
Hace uso de la
palabra el Representante Alejandro Carlos Chacón Camargo:
Presidente, le
pido el favor, si me dejan a mí para que no vuelva a pasar lo mismo, me deja
coordinar el debate. Entonces si me deja Presidente, le pongo un poco de
instrucción al tema.
Primero. ¿Existe,
doctora Elizabeth, Secretaria de la Comisión y Secretario,
proposiciones que hayan sido avaladas por el Gobierno?
Hace uso de la
palabra la señora Secretaria, doctora Elizabeth Martínez Barrera:
Sí, señor Ponente.
Hace uso de la
palabra el Representante  Alejandro Carlos Chacón Camargo:
¿Cuáles
Secretaria tienen aval del Gobierno?
Me dicen que
ninguna está avalada por el Gobierno. Entonces continúo.
Proposiciones:
Empiezo con la
primera, mía, como constancia, pero quiero dejarlo y quiero comentarlo.
La justicia
requiere una forma de financiación que genere una base presupuestal. Nosotros
queremos proponer que se cree una contribución especial para laudos arbitrales
y sentencias condenatorias, verificando y pudiendo reemplazarlo con lo que
llamamos el arancel judicial, que fui uno de los Coordinadores y Ponentes.
Quiero dejarlo como constancia y lo leí, salió la primera.
El Senador Hoyos,
quiere hablar sobre lo mismo.
Hace uso de la
palabra el señor Presidente,  Hernando José Padauí Álvarez:
Tiene la palabra
el Senador Germán Hoyos.
Hace uso de la
palabra el honorable Representante Germán Darío Hoyos:
Gracias señor
Presidente.
Sobre ese
mismo tema Presidente, en el Senado de la República también habíamos
radicado una proposición en ese mismo sentido, en la cual se crea una
contribución especial para laudos arbitrales y sentencias condenatorias de
contenido económico. Esto era lo que antes se llamaba el arancel judicial y como
hay una coincidencia muy especial y creo que es por la cercanía que tenemos acá
con el Coordinador de Ponentes de Cámara, quiero decirle que los Senadores
también habíamos radicado una en ese mismo sentido y también la dejamos como
constancia para que en la ponencia, para segundo debate la evaluemos. Está
firmada por los Senadores.
Muchas gracias,
señor Presidente.
22. Posteriormente,
el Proyecto de Ley pasó a la plenaria de la Cámara de Representantes para
recibir segundo debate. En este contexto, sobre la base de la proposición
anterior, en el respectivo informe de ponencia, publicado en la Gaceta del
Congreso 1158 del 19 de diciembre de 2016, se propuso la creación de la
contribución especial demandada, en los siguientes términos:
III)
PROPOSICIONES DEJADAS COMO CONSTANCIA DURANTE EL PRIMER DEBATE Las siguientes
proposiciones fueron dejadas como constancia en el primer debate, a solicitud
de los Honorables Congresistas que las radicaron. A continuación se presenta un
resumen agrupándolas por los principales temas de la reforma tributaria:
14.
Disposiciones varias:
-Adicionar
un artículo nuevo para crear una contribución especial para laudos arbitrales y
sentencias condenatorias de contenido económico (H.S. Germán Darío Hoyos).
C.
REUNIONES DE PONENTES Y COORDINADORES. Los ponentes y coordinadores nos reunimos con el equipo técnico del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con el de la DIAN los días 12, 13,
14, 15, 16 y 19 de diciembre de 2016, con el fin de preparar la presente
ponencia y en específico, para estudiar cada una de las proposiciones que
fueron dejadas como constancia por los Honorables Congresistas durante el
primer debate. A continuación se presenta una síntesis de los principales temas
abordados, de acuerdo con las proposiciones radicadas.
8.
Disposiciones varias:
Se
revisa en detalle la proposición sobre la contribución para laudos arbitrales,
y se encontró que esta es viable en la medida en que tiene una base para no
afectar los pleitos o sentencias de bajo monto. Los ponentes consideran que no
se trata de una limitación al acceso a la justicia o una violación al principio
de gratuidad de la justicia, pues el gravamen solo se causa cuando prosperan
las pretensiones. En ese sentido, la justicia conserva su carácter gratuito y
puede ser plenamente accesible. Por otra parte, no se gravan las sentencias de
tutela, las laborales y de familia, por lo cual se salvaguardan las decisiones
judiciales que se pronuncian sobre asuntos de protección constitucional.
(…)
III.
JUSTIFICACIÓN AL PLIEGO DE MODIFICACIONES Y RECAUDO En el curso de las
reuniones celebradas por los ponentes y los coordinadores con el Ministro de
Hacienda y Crédito Público y el Director de la DIAN para preparar la presente
ponencia, se encontró que se requiere complementar el articulado aprobado en el
primer debate. Con este fin, se somete a consideración de las Plenarias las
siguientes modificaciones al texto del proyecto de ley aprobado en primer
debate, con fundamento en las justificaciones que se exponen a continuación
frente a cada artículo objeto de modificación.
(…)
ARTÍCULO
NUEVO Se propone incluir un artículo nuevo que establezca todos los elementos
de la contribución especial para pagos ordenados por medio de laudos arbitrales
de contenido económico para garantizar recursos para la financiación del Sector
Justicia y de la Rama Judicial.
TEXTO
PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE ANTE LA PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA DE
REPRESENTANTES PROYECTO DE LEY 178 DE 2016 CÁMARA Y 163 DE 2016 SENADO “Por
medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen
los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones” El Congreso de Colombia DECRETA
(…)
ARTÍCULO
NUEVO. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO ECONÓMICO.
Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a
cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se
ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales
mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financación del Sector
Jusiticia y de la Rama Judicial. Serán sujetos activos de la contribución
especial el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. La
contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por
ejecución forzosa del correspondiente laudo. La base gravable de la
contribución especial será el valor total de los pagos ordenados en el
correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa será el
dos por ciento (2%)
En
todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil
(1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El pagador o tesorero de la
entidad pública o particular deberá retener la contribución al momento de
efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo consignará dentro de los
tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de
la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. PARÁGRAFO. El
Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el proyecto de
presupuesto anual consultará previamente a las Salas de Gobierno de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a fin
de asignar las partidas recaudadas por esta contribución de acuerdo con las
necesidades de las jurisdicciones que ellas representan.
23. Sometido a
debate y votación, el tributo sobre laudos de contenido económico fue aprobado
por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 20 de diciembre de 2016,
conforme puede observarse en la Gaceta del Congreso 1179 de 2016.
24. Por su
parte, en el informe ponencia para debate en la Plenaria del Senado de la
República, también fue incluido un artículo sobre la contribución especial para
laudos arbitrales, según consta en la Gaceta del Congreso 1158 de 2016:
III)
PROPOSICIONES DEJADAS COMO CONSTANCIA DURANTE EL PRIMER DEBATE Las siguientes
proposiciones fueron dejadas como constancia en el primer debate, a solicitud
de los Honorables Congresistas que las radicaron. A continuación se presenta un
resumen agrupándolas por los principales temas de la reforma tributaria:
14.
Disposiciones varias:
Adicionar
un artículo nuevo para crear una contribución -especial para laudos arbitrales
y sentencias condenatorias de contenido económico (H.S. Germán Darío Hoyos).
Modificar
el artículo 135 de la Ley 6 de 1992 sobre el aporte especial para la
administración de justicia; modificar el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006
sobre la contribución de los contratos con entidades estatales o públicas;
crear una contribución especial para laudos arbitrales y sentencias condenatorias
de contenido económico; modificar el artículo 7 de la Ley 11 de 1987 sobre
impuestos para el Fondo de Modernización, Descongestión y Bienestar de la
Administración de la Justicia (H.R. Sara Elena Piedrahita Lyons y otros).
III.
JUSTIFICACIÓN AL PLIEGO DE MODIFICACIONES Y RECAUDO En el curso de las
reuniones celebradas por los ponentes y los coordinadores con el Ministro de
Hacienda y Crédito Público y el Director de la DIAN para preparar la presente
ponencia, se encontró que se requiere complementar el articulado aprobado en el
primer debate. Con este fin, se somete a consideración de las Plenarias las
siguientes modificaciones al texto del proyecto de ley aprobado en primer
debate, con fundamento en las justificaciones que se exponen a continuación
frente a cada artículo objeto de modificación.
ARTÍCULO
NUEVO Se propone incluir un artículo nuevo que establezca todos los elementos
de la contribución especial para pagos ordenados por medio de laudos arbitrales
de contenido económico para garantizar recursos para la financiación del Sector
Justicia y de la Rama Judicial.
TEXTO
PROPUESTO PARA CUARTO DEBATE ANTE LA PLENARIA DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPÚBLICA PROYECTO DE LEY 178 DE 2016 CÁMARA Y 163 DE 2016 SENADO
ARTÍCULO
NUEVO. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO ECONÓMICO.
Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a
cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se
ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales
mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financiación del Sector Justicia
y de la Rama Judicial. Serán sujetos activos de la contribución especial el
Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. La contribución
especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por ejecución forzosa del
correspondiente laudo. La base gravable de la contribución especial será el
valor total de los pagos ordenados en el correspondiente laudo, providencia o
sentencia condenatoria. La tarifa será el dos por ciento (2%).
En
todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil
(1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El pagador o tesorero de la
entidad pública o particular deberá retener la contribución al momento de
efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo consignará dentro de los
tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de
la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
PARÁGRAFO.
El Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el proyecto de
presupuesto anual consultará previamente a las Salas de Gobierno de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a fin
de asignar las partidas recaudadas por esta contribución de acuerdo con las
necesidades de las jurisdicciones que ellas representan.
25. El tributo
sobre los laudos arbitrales de carácter económico fue votado y aprobado por la
Plenaria del Senado el 27 de diciembre de 2016, como se observa en el Gaceta
del Congreso 1174 de 2016.
26. Por último,
dadas las discrepancias entre los textos finalmente acogidos en las plenarias
de las cámaras, el proyecto se sometió a conciliación, el cual fue discutido y
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 28 de diciembre de
2016, como consta en la Gaceta del Congreso 60 de 2017, y el mismo día, por la
Plenaria del Senado de la República, de acuerdo con la Gaceta del Congreso 41
de 2017.
27. En este orden de
ideas, la Corte constata que, como lo señala el actor, el artículo acusado fue
introducido en los informes de ponencia para los debates de las plenarias de la
Cámara de Representantes y el Senado de la República, sin que se hubiera
contemplado en el proyecto de Ley ni en las sesiones conjuntas de las
comisiones.
El Procurador General de la Nación señala que sobre la contribución
especial acusada se dejaron unas constancias en primer debate, lo cual se
traduce en que las comisiones constitucionales permanentes se ocuparon de la
regulación demandada. Conforme a los apartes transcritos, la Sala Plena
evidencia que, en efecto, la necesidad de creación de la contribución especial para laudos de
contenido económico fue mencionada en las deliberaciones de las sesiones
conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara, a través de dos proposiciones
que asumieron la forma de constancias. No existe evidencia, sin embargo, de que
estas proposiciones hayan sido sometidas a debate y votación, como lo prescribe
el artículo 157 de la Constitución.
28. El principio de consecutividad implica que las
comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas tienen el deber de
debatir y expresar su voluntad política sobre todos los temas puestos a su
consideración. De esta forma, los artículos contenidos en la ponencia
presentada, así como las proposiciones que surjan han de ser sometidos a
deliberación y votación, salvo que el autor de la iniciativa decida retirarla
antes de ser estudiada. Por esta razón, la Sala Plena ha sostenido que una
proposición dejada simplemente como constancia en
primer debate, no satisface el principio de consecutividad,
pues las materias respecto de las cuales se exige continuidad deben haber sido
debatidas y votadas en ambas instancias legislativas (Art. 157 de la C.P.)[33].
29. En el
presente asunto, el artículo incorporado en la Plenaria de Senado y Cámara, sobre
la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico
corresponde a las constancias dejadas en desarrollo de las sesiones conjuntas
de las comisiones. No obstante, las respectivas proposiciones no fueron objeto
de deliberación ni tampoco de votación sino que quedaron reducidas a dos
constancias. Pese a la importancia  que estas tienen en la dinámica del trámite
legislativo, es evidente que no reemplazan ni pueden suplir de ninguna manera
el debate parlamentario y el lugar que este ocupa en los procedimientos
democráticos (Art. 157 de la C.P.).
30. Uno de
los congresistas que dejó la constancia sobre la necesidad de la contribución
para los laudos de contenido económico manifestó que el propósito de formular
la proposición en estos términos era proponer su “evaluación” en segundo
debate. Sin embargo, como se indicó en las consideraciones, cuando se dejan de
discutir y votar asuntos propuestos a fin de que sean debatidos en una
instancia legislativa posterior, las comisiones constitucionales permanentes
difieren indebidamente su competencia a la plenaria de las cámaras, con lo cual
eluden la materia y renuncian a la función encomendada por el Constituyente de
dar primer debate y votar los proyectos de ley. Las comisiones de Senado y Cámara,
en consecuencia, al recurrir al mecanismo de la constancia con el objetivo de
volver a discutir el tema en segundo debate, incumplieron su obligación
inmediata de someter a deliberación y votación en las propias sesiones
conjuntas la materia sobre la cual, consideraban, era necesario legislar, pues
así lo imponía el artículo 157 de la Constitución.
31. El Procurador
General argumenta, así mismo, que en razón de las múltiples proposiciones
presentadas y la complejidad del tema, las comisiones adoptaron como mecanismo
de racionalización del procedimiento legislativo la lectura de las
proposiciones y su inclusión como constancia para que fuera considerada –si era
pertinente-, en la ponencia para segundo debate, como efectivamente sucedió.
Por esta razón, plantea que la constancia dejada por dos congresistas en la
sesión conjunta entre comisiones respecto de la contribución especial para
laudos arbitrales y sentencias condenatorias, en lugar de constituir un medio
para eludir el debate o generar algún vicio al trámite que se adelantaba,
atendía a la realidad procedimental del debate en relación con el Proyecto de
Ley. La Corte no comparte el planteamiento del Ministerio Público.
32. Si bien es
cierto fueron planteadas alrededor de quinientas proposiciones, el mecanismo de
racionalización del trámite no consistió en dejarlas en su totalidad en forma
de constancia. Como lo pone de manifiesto el informe de ponencia para segundo
debate en Plenaria de la Cámara de Representantes, algunas de las proposiciones
fueron acogidas por los coordinadores y ponentes en el texto de la ponencia
para primer debate, publicada en la Gaceta del Congreso número 1088 el 5 de
diciembre de 2016. Otras proposiciones en cambio, fueron discutidas y votadas
durante el debate. Y, finalmente, hubo un grupo de proposiciones que fueron
dejadas como constancia a solicitud de los congresistas que las radicaron[34].
Lo anterior
significa que en desarrollo del primer debate se hicieron proposiciones que,
conforme al artículo 157 de la Constitución., fueron sometidas a discusión y a
votación. Lo propio pudo haberse realizado con la proposición relativa a la
contribución para los laudos arbitrales de contenido económico, si se
consideraba que eran conveniente introducir una regulación al respecto dentro
del Proyecto de Ley que se estudiaba. El argumento que se examina resulta
improcedente, además, porque al hilo de las subreglas explicadas, razones de
apremio, tiempo o complejidad no justifican una excepción al deber que tienen
las comisiones constitucionales permanentes de deliberar y votar los proyectos
de ley. Por el contrario, si en estas circunstancias se intenta emplear las
constancias para supuestamente mantener la consecutividad de la propuesta, en
realidad la(s) comisión(es) eluden la
materia y renuncian a la función encomendada por el Constituyente.
De esta manera, es
claro que el artículo demandado, que introdujo la contribución especial para
laudos arbitrales de contenido económico, no fue sometido a deliberación y
votación en primer debate.
33. Ahora bien, la Corte
observa además que la carga fiscal demandada no guarda un vínculo sustantivo
con las materias debatidas y votadas en las comisiones conjuntas de Senado y
Cámara. Para empezar, el Proyecto original presentado por el Gobierno Nacional se
ocupaba del IVA y los impuestos a la renta, al consumo, a la gasolina y al
carbono, del régimen tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro,
del gravamen a los movimientos financieros, de la contribución parafiscal al
combustible, de los incentivos tributarios para cerrar las brechas de
desigualdad soecioeconómicas en las ZOMAC, del procedimiento tributario, de la
administración tributaria, la omisión de activos o inclusión de pasivos
inexistentes, de los tributos territoriales, de las exenciones del tesoro
nacional y de la creación de una Comisión Accidental de Compilación, así como
de la Organización del Régimen Tributario.
En criterio de la Sala,
ninguno de los temas anteriores se encuentra sustantivamente vinculado con la contribución especial
para laudos arbitrales de contenido económico, introducido en segundo debate. No se
observa que esta última norma constituya el desarrollo de uno de dichos temas o
que se encuentre de alguna otra forma ligada al modo en que tales asuntos pueden
ser regulados. Si se analiza con detenimiento, uno de los objetivos de la
reforma tributaria de 2016 no consistió en los gravámenes a los usuarios de
mecanismos alternativos de solución de conflictos en general y mucho menos, de
la justicia arbitral en particular, o en reestablecer algo cercano o en alguna
medida semejante al arancel judicial.
34. Además, si bien la
legislación de la que hace parte la norma demandada se concibió y expidió como
una reforma tributaria, esto en sí mismo no hace que la contribución especial
controvertida, dado su carácter de carga fiscal, mantenga una relación de
identidad con los ejes temáticos de dicha normatividad. Precisamente, el
Procurador General de la Nación afirma que  existe “univocidad temática con
la esencia material del proyecto”, en tanto “se trata de un reforma
tributaria estructural que, entre sus objetivos, contempló «elevar el recaudo a
su nivel potencial», es decir, «generar los mayores recursos posible que
permitan un desarrollo sostenible y armónico de la actividad pública y privada».
No se puede, sin embargo, confundir la unidad de materia con la identidad
relativa. La identidad flexible es más estricta que la unidad de materia, según
se mostró en el fundamento jurídico 13, pese a que los dos
principios buscan garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de
formación de las leyes diseñado por el Constituyente.
El principio de unidad de materia persigue que los
artículos que conforman la ley o el proyecto correspondiente estén relacionados
con el tema general y abstracto que les provee cohesión. En cambio, el mandato
de identidad relativa busca que los cambios introducidos por las plenarias de
las cámaras guarden una relación sustantiva con los núcleos temáticos o asuntos
debatidos y aprobados en primer debate. Implica un vínculo sustantivo entre
los asuntos discutidos y votados en primer debate y los cambios incorporados
por las plenarias de las cámaras legislativas. Una relación material de este
tipo entre el Proyecto de Ley original, del que se ocuparon las comisiones en
primer debate, y la contribución especial para laudos arbitrales de contenido
económico, no se observa, por las razones indicadas. Pero, en especial, tampoco
se aprecia un vínculo sustantivo entre el tributo demandado y las materias
discutidas en esa instancia legislativa, producto de la ponencia para primer
debate discutida por las comisiones conjuntas, como lo sugiere el Ministerio
del Interior.
35. La
citada Entidad considera que la materia a
la que se refiere la contribución especial para laudos de contenido económico sí
fue objeto de discusión desde el primer debate, a partir de normas como la que
reformó la contribución especial a cargo de los centros de arbitraje. Sobre
este planteamiento, debe observarse lo siguiente. En las ponencias para primer
debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, publicadas en
las gacetas del Congreso 1088 de 2016, Cámara, y 1090 de 2016 Senado, se
propusieron dos normas que no figuraban en el Proyecto de Ley radicado por el
Gobierno Nacional. Por un lado, una modificación a la contribución especial
arbitral creada por la Ley 1743 de 2013. Por el otro, un cambio al aporte
especial para la administración de justicia, establecido mediante el artículo
135 de la Ley 6 de 1992. Ambas normas fueron discutidas y aprobadas en
comisiones conjuntas, cursaron todo el trámite legislativo y fueron sancionadas
en los artículos 364 y 363 de la Ley 1819 de 2016.
36. La contribución especial arbitral,
conforme se incorporó en el informe de ponencia y finalmente se aprobó, se
causa a favor del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino a la financiación
del Sector Justicia y de la Rama Judicial. Se encuentra a cargo de los Centros
de Arbitraje, los árbitros y los secretarios y se genera cada vez que sean
pagados los gastos fijados en cada proceso y, en el caso de los árbitros y
secretarios, cuando se profiera el laudo que ponga fin al proceso. Se gravan
los ingresos recibidos por los Centros de Arbitraje, por concepto de gastos de
funcionamiento del tribunal arbitral respectivo, y los honorarios efectivamente
recibidos por árbitros y secretarios. Por su parte, el aporte especial para la
administración de justicia es un tributo especial, sobre los ingresos
brutos obtenidos por las notarías por concepto de todos los ingresos que
reciban, destinados a la financiación del Sector Justicia y de la Rama
Judicial.
La contribución especial para laudos
arbitrales de contenido económico, demandada dentro del presente proceso, a su
vez, es una exacción a cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio
autónomo a cuyo favor se ordene en un laudo el pago de valor superior a setenta
y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El destino de estos
recaudos es la financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial y son sujetos
activos el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, o quien haga sus veces. Se gravan a través de esta
carga los ingresos derivados de los pagos ordenados a quienes han resultado
favorecidos por un lado arbitral, en decisiones de estricto contenido
económico.
37. Pues bien, si se lleva a cabo un análisis, no sobre la base del
principio de unidad de materia sino de identidad flexible, es posible advertir una
relación entre la norma sobre la contribución para laudos arbitrales de
contenido económico, de un lado, y la contribución especial arbitral y el
aporte a la administración de justicia, del otro. En efecto, al margen de que
se trata de dos tipos de cargas fiscales con distinta estructura, se puede
identificar al menos un punto de encuentro representativo, pues en los tres
casos los dineros recaudados están destinados a la financiación del Sector
Justicia y de la Rama Judicial. En este sentido, en principio, desde un punto
de vista material, tales cargas parecieran converger en el propósito común del
Legislador, de buscar recursos para alimentar ese específico gasto de
funcionamiento del Estado.
La Corte encuentra, sin embargo, que la contribución especial para
laudos arbitrales de contenido económico, en lo fundamental planteaba en
realidad una materia autónoma y distinta de regulación, de modo que no puede
entenderse debatido y votado en primer debate por el hecho de haberse
deliberado y aprobado la contribución especial arbitral y el aporte especial
para la administración de justicia. En criterio de la Sala, dados los sujetos
pasivos definidos, la contribución acusada tenía como tema esencial la imposición
de cargas fiscales en el acceso de los ciudadanos a la administración de
justicia, incluso si la norma discutida se refería a un mecanismo alternativo y
si la obligación de pagarla surgía con la expedición del laudo. En otras
palabras, mediante la norma impugnada, se adoptó una decisión legislativa nueva
en el plano fiscal, que impacta el ejercicio del derecho de acceso a la administración
de justicia, y que conforme a la Constitución, es una función pública que puede
ser ejercida por el Estado o, transitoriamente, por particulares.
De esta manera, en el marco del trámite legislativo, cuando se
introdujo la norma en segundo debate, esta trajo consigo un tema adicional a la
búsqueda de ingresos para el sostenimiento del Sector Justicia y de la Rama Judicial.
La proposición de crear el tributo impugnado introdujo en la discusión del
proyecto de ley un problema no considerado antes, relativo a si debía, o no, gravarse
el acceso al servicio general de administración de justicia. En este sentido,
al amparo del principio democrático, el debate en juego se extendió a una
política fiscal distinta, no contenida ni siquiera en el Proyecto de Ley, asociada
a las cargas públicas en el ámbito de la administración de justicia.
Así, la citada materia era, evidentemente, un tema autónomo e
independiente de los discutidos en primer debate y, en particular, del tema que
subyace a la contribución especial arbitral y el aporte especial a la
administración de justicia, de modo que sobre aquél se eludió materialmente el
primer debate. Como se indicó en los fundamentos de esta Sentencia, las modificaciones incluidas en segundo debate a los proyectos de
ley deben guardar un vínculo sustantivo con las materias objeto de deliberación
y votación en primer debate. En consecuencia, si pese a existir alguna relación, la nueva norma comporta una materia
autónoma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer
debate, hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en
realidad se ha eludido la deliberación y la manifestación de la voluntad
política sobre la iniciativa.
38. La Corte, por último, no visualiza
relación alguna entre la contribución especial para laudos arbitrales de
contenido económico y la norma que, afirma el Ministerio del Interior, se
contempló desde el el primer debate del Proyecto de Ley,
relativa a que los gastos que no cumplan con los
requisitos establecidos en el Estatuto Tributario, para su deducción en el
impuesto sobre la renta y complementarios, generarán diferencias permanentes,
entre los cuales se encuentran las condenas provenientes de procesos arbitrales
diferentes a las laborales, con sujeción a lo previsto en el numeral 3 del Art.
107-1 del mismo Estatuto.
Como resulta evidente, no obstante el artículo
105 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 61 de
la Ley 1819 de 2016, hace mención a las condenas
derivadas de procesos arbitrales, como elemento relevante para el cálculo final
del impuesto sobre la renta y complementarios, precisamente se trata de una
norma emitida en el marco de las deducciones que reconoce el Legislador en la
fijación de la base gravable del tributo a la renta. Por el contrario, la norma
acusada establece una exacción completamente distinta, con las características
indicadas en el fundamento anterior que, por lo tanto, de ninguna manera guarda
relación alguna de conexidad evidente y estrecha con el precepto a que hace
mención el interviniente.
39. En este orden de ideas, la Corte concluye que la norma objetada
no fue considerada por las comisiones de Senado y Cámara en primer debate. Así
mismo, observa que, si bien guarda relación con los temas discutidos y votados
en esa instancia legislativa, constituye una materia de regulación autónoma y
separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y
Cámara. Por esta razón, las comisiones de Senado y Cámara eludieron materialmente
dar primer debate al tema de la contribución demandada. En consecuencia, la Sala
Plena de la Corte encuentra que la disposición censurada fue incorporada,
debatida y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de
consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.) y, por lo
tanto, habrá de ser declarada inexequible.
iii. Síntesis
de la decisión
40. El demandante acusó de
inconstitucional el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, que estableció la
contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico. Sostuvo
que la norma se introdujo como artículo nuevo en los informes de ponencia para
las sesiones plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República, sin que se hubiera contemplado en el Proyecto de Ley ni en las
ponencias para primer debate. De la misma manera, estimó que no guardaba
relación con los asuntos discutidos y votados en las sesiones conjuntas de las
comisiones.  Como consecuencia, planteó que la norma contravenía los principios
constitucionales de consecutividad e identidad flexible, aplicables al trámite
y aprobación de los proyectos de Ley (Arts. 157 y 160 de la C.P.).
La mayoría de los
intervinientes apoyaron la tesis de la impugnación y afirmaron que no se había
surtido primer debate sobre el artículo acusado y este tampoco guardaba una relación temática clara, específica, estrecha, necesaria y evidente,
con los temas del Proyecto de Ley, que en lo sustancial era una regulación sobre impuestos. Así
mismo, coincidieron en lo fundamental con el actor en que al proponerse la
iniciativa destinada al establecimiento de la contribución especial arbitrarla
tampoco se estableció que el objetivo fuera la creación de
tributos para la financiación del Sector Judicial y de la Rama Judicial y,
menos aún, para gravar a la parte resarcida en juicio arbitral. En contraste,
el Ministerio del Interior y el Procurador General de la Nación defendieron la
constitucionalidad de la disposición impugnada.
El Ministerio del Interior consideró que el precepto censurado respetó
las reglas constitucionales invocadas por el actor, debido a que la materia a
la que se refiere fue objeto de discusión desde el primer debate, a partir de
normas como la de la contribución especial a cargo de los centros de arbitraje.
Por su parte, el Ministerio Público estimó que la norma guardaba univocidad
temática con la esencia material del proyecto, en la medida en que se trataba
de un reforma tributaria estructural que, entre sus objetivos, contempló
“elevar el recaudo a su nivel potencial”, es decir, “generar los mayores
recursos posible que permitan un desarrollo sostenible y armónico de la
actividad pública y privada”.
La Corte
entonces abordó el problema de si una norma que crea una contribución especial a cargo de un grupo
de usuarios de la justicia arbitral, introducida en segundo debate del trámite
legislativo, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible,
en aquellos supuestos en los cuales la correspondiente proposición formulada en
primer debate, no ha sido objeto de discusión y votación. Al resolver el cargo,
la Sala encontró que la
regla sobre la contribución especial para laudos arbitrales de contenido
económico, como lo exige  el artículo 157 de la C.P, no había sido objeto de
deliberación y votación en primer debate y, si bien guarda relación con las
materias discutidas y votadas en esa instancia legislativa, es una materia de
regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones
conjuntas de Senado y Cámara.
De esta
forma, la Corte concluyó que la carga fiscal demandada había sido incorporada,
debatida y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de
consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.).
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual
se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para
la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese el expediente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En la
Sentencia C-816 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte señaló: “[e]n
las democracias constitucionales en general, y específicamente en el
constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos
en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas
tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad
democrática, que sea pública y lo más imparcial  posible, y que además respete
los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un
espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y
negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la
opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas
políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones
son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las
democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un
modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos
legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo
únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las
fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del
Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y
debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas
posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional”.
[2] Sobre los casos en los
cuales la exigencia de los cuatro debates se reduce a tres, la Corte ha
precisado: “[s]e exceptúan de dicha exigencia tan sólo los casos de sesión
conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara, que de conformidad con
lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen lugar únicamente
en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al
proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y
(ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envía
mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que
este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163). // Según lo expresado por
la jurisprudencia, aun cuando en los dos supuestos anteriores se prevé una
excepción - de interpretación restrictiva- a la regla general, de manera que
los cuatro debates quedan reducidos a tres, también en este último caso todos y
cada uno de ellos deben surtirse en forma completa e integral, con el fin de
que el contenido normativo que ha sido sometido al trámite legislativo especial
pueda entenderse válidamente aprobado. Sentencia C-1147 de 2003. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[3] Sentencia
C-1113 de 2003. M.P. Álvaro
Tafur Galvis. La Corte también ha precisado que resulta contrario
al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto
propuesto en las comisiones no se le proporcione el trámite correspondiente,
sino que solamente se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara. En tal
caso, se ha considerado que la comisión correspondiente renuncia a su
competencia constitucional para entregarla a las plenarias, con lo cual impide
que se surta debidamente el primer debate del proyecto de ley, en
desconocimiento del artículo 157, inciso 2º de la C.P. Ver Sentencia C-208 de
2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4]
Sentencias C-1040 de 2005. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández; y C-1143 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[5] Sentencias C-1041
de 2005. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández y C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[6] Sentencias C-648 de 2006. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa; C-015 de
2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003.
M.P. Jaime Córdoba Triviño;  C-726
de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-379 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Los contenidos normativos generales,
destinados a convertirse en leyes, por lo tanto, solo pueden llegar a ser
válidamente sancionados como tales si han sido sometidos al mínimo de
deliberación previsto en el artículo 157 de la C.P. La consecutividad, como se
ha indicado, tiene un importante valor en términos de representación
democrática y de legitimidad de las opciones políticas adoptadas. “Estas exigencias en el debate
parlamentario revisten gran importancia para un régimen democrático pues le dan
legitimidad a la organización estatal, hacen efectivo el principio democrático
en el proceso de formación de las leyes y configuran un escenario idóneo para
la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes
de pensamiento representadas en el Congreso. Conforme a lo anterior, en
principio, de acuerdo con la Carta (art. 157), si no ha habido primer debate en
la comisión constitucional permanente de una de las cámaras, el proyecto no
puede convertirse en ley de la República”. Sentencia C-1113 de 2003. M.P.
Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Sala Plena subrayó: “[e]n un régimen
democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto
éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace
efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya
que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y
resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio
en el Congreso de la República”.
[7] Sentencia
C-370 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] La Corte
ha señalado respecto de la interpretación de los artículos 157 y 160 de la
C.P.: “… podría argumentarse que la coexistencia de ambas disposiciones en
la Carta Política… generaría, prima facie, una contradicción, habida cuenta que
mientras se permite la introducción de modificaciones por parte de las
plenarias sobre lo debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige
que todo proyecto surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como
ley de la república.  Sin embargo, la Corte ha advertido cómo la presunta
incompatibilidad entre ambas disposiciones constitucionales es aparente, ello
debido a la mayor ascendencia y legitimidad democrática que adquieren las
plenarias respecto a las comisiones.  Es evidente que una instancia legislativa
que agrupa, no sólo a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate,
sino a los demás miembros de cada cámara, pueda realizar, válidamente, cambios
al proyecto aprobado.  Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo
legislativo del pleno de cada cámara a lo decidido por sólo una parte de sus
miembros, lo que es totalmente contrario al principio de mayoría que inspira la
formación de las leyes”. Sentencia C-839 de 2003.  M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[9]
Sentencias C-942
de 2018. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-141 de 2010. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[10] Sentencia C-141 de
2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11]
Sentencias C-487 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil; C-669 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-809 de 2007. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Sentencia C-537 de
2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[13] Sentencias C-226 de 2004.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-724 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández,
C-706 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004. M.P.  Álvaro Tafur
Galvis. En la Sentencia C-1113 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Sala Plena
sostuvo: “[e]l concepto de identidad  implica que entre los distintos
contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la
debida unidad temática. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate
los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el
primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el
asunto o materia a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es
factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo”. Ver, así mismo, las sentencias
C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araujo
Rentería y C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[14]
Sentencias C-044 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[15]
Sentencias C-469 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-1488 de 2000.
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-801 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño y C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. “En
consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004,
el principio de identidad relativa limita el margen de modificación de los
proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan
en una “enmienda total” que impida el reconocimiento de la iniciativa en el
trámite precedente. Así pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones
que constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que pretenden modificar,
razón por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda planteada, según ha
sido dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, deben ser trasladadas
a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote el trámite
ordinario de aprobación desde el primer debate”. Sentencias C-539 de 2005.
M.P. Álvaro Tafur Galvis, citada en la Sentencia C-469 de 2011. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; C-1056 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-312 de
2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1488 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez; C-922 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-950 de 2001. M.P.
Jaime Córdoba Triviño; C- 801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-839 de
2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16] Sentencias C-1147
de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[17] Sentencia
C-307 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo
Beltrán Sierra.
[18] Sentencia
C-1147 de 2003. M.P. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[19] Sentencia
C-753 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Ver también Sentencia C-208 de
2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[20] Corte Constitucional,
Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó
los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral
flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los
debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del
proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En
la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y
aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para
segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada
laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de
conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es
aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado
inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la
jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
[21] Sentencia
C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[22] Sentencia
C-920 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. La Corte declara la inexequi­bilidad
de una disposición. Intro­ducida en el último debate, que constituía un asunto
nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
[23]
Sentencias C-722 de 2015. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán; C-198 de 2002. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández y C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] Sentencia
C-453 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25] Sentencia
C-370 de 2004. MM.PP.  Jaime Dr. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.
[26] Ibíd.
[27] Álvaro
Tafur Galvis.
[28] M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[29] MM.PP.
Jaime Dr. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.
[30] M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[31] Debe
clarificarse que el requisito del debate en el trámite
legislativo no es equivalente a la existencia de intervenciones en pro o en
contra del contenido de una propuesta, ni tampoco exige la participación de un
número determinado de congresistas en la discusión formalmente abierta. La
Corte ha sido reiterativa en que en esto no radica la existencia del debate. Lo
que la deliberación comporta es que la Presidencia, de manera formal, abra la
discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que
les parezca. Correlativamente, es incompatible con el debate que se pase
de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la
oportunidad para discutir. Ver a este respecto la Sentencia C-668 de
2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[32]
Sentencias C-004 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón; C-583 de 1996. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-569 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-084 de 1995.
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-227 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-873 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y
C-891 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[33]Así, por
ejemplo, en la Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte
resolvió una demanda, entre otros, contra el artículo 48 de la Ley 789 de 2002,
sobre la definición de unidad de empresa, en el contexto de la legislación para
el apoyo al empleo, la ampliación de la protección social y algunas reformas al
Código Sustantivo del Trabajo.  El demandante sostenía que el citado artículo
no había sido considerado ni aprobado en primer debate, surtido en sesiones
conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara. Por esta razón, afirmaba que se
habían desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible. La
Sala Plena encontró que la norma impugnada, en efecto, no había hecho parte de
la ponencia presentada para primer debate ni aprobada en las comisiones
constitucionales correspondientes de ambas cámaras. Observó que en desarrollo
del primer debate había sido dejada como constancia y, luego, incluida en las
ponencias para segundo debate, tanto en la Cámara de Representantes como en el
Senado, células legislativas en las cuales resultó aprobada. En estas
condiciones, la Corte consideró que se había violado el principio de
consecutividad, por no haberse surtido el primer debate.  Sostuvo que el debate
en el trámite de los proyectos de ley “no puede limitarse a una simple
constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en el
estudio, análisis y controversia que debe concluir en una decisión de improbar
o no una norma legal propuesta”. En consecuencia, afirmó que no se había
cumplido con el mandato constitucional del artículo 157 de la C.P. y declaró
inexequible la norma censurada, por vicios de procedimiento en su formación. En
el mismo año, en la Sentencia C-839 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la
Sala conoció una demanda contra el artículo 22 de la Ley 797 de 2003, mediante
el cual se establecía que quien devengara una mesada pensional de hasta 3
salarios mínimos legales mensuales vigentes solo pagaría el 50% de las cuotas
moderadoras y los copagos a que estuvieran obligados. Esto, en el marco de la
reforma al Sistema General de Pensiones y de la emisión de normas sobre
regímenes pensionales exceptuados y especiales. Entre otros cargos, el actor
argumentaba que el artículo acusado no guardaba ninguna relación de conexidad
con lo aprobado en primer debate, de manera que debió ser considerado por las
comisiones constitucionales, requisito que sin embargo no se había cumplido.
La Corte evidenció que en sesiones conjuntas de las comisiones de Cámara y
Senado la norma demandada había sido propuesta, pero no debatida ni aprobada.
Constató, además, que junto con otros artículos, había sido dejada como
constancia al momento de la discusión del articulado general y que la discusión
y votación fue delegada por las comisiones a las plenarias de ambas cámaras
legislativas. Posteriormente la disposición no fue debatida ni aprobada en la
Plenaria del Senado, pero sí en la de la Cámara de Representantes y la
correspondiente discrepancia fue sometida a comisión accidental de
conciliación, texto único que, con la norma acusada, fue aprobado por ambas
corporaciones. La Sala sostuvo que el precepto impugnado había violado el
principio de consecutividad porque las comisiones séptimas constitucionales conjuntas
renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artículo nuevo
propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusión a las
plenarias de cada cámara. Indicó que debieron decidir sobre su aprobación o
negación, de forma tal que apareciera nítidamente como parte del articulado de
la ponencia para segundo debate, en el primer caso o, simplemente, se desechara
su inclusión en el texto puesto a consideración de las plenarias, en el
segundo. Sin embargo, “ninguna de estas alternativas, respetuosas del
principio de consecutividad, fueron utilizadas por los miembros de las
comisiones séptimas conjuntas” y, en cambio, “renunciaron a sus
competencias de origen constitucional (Art. 157-2 C.P.) e impidieron que
respecto a la norma acusada fueran surtidos los cuatro debates reglamentarios,
actuación que, en últimas, vició el trámite legislativo…”. De esta forma,
la Corte declaró inexequible la norma acusada.
[34] Gaceta
del Congreso 1158 de 2016, p. 4.