C-247-20
Sentencia C-247/20
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA LA PRESTACION DEL SERVICIO DE TELEVISION
ABIERTA RADIODIFUNDIDA-Exequibilidad parcial
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA
PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres
clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado,
excepcional y limitado
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los
estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de
Excepción en Colombia, así como mediante sus especiales dispositivos de control
político y judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control
jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la Constitución
Política, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros, siempre que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213
que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan
grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA,
O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución Política
prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica solo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán
ser: (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos
los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a enervar las causas
de la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, (iv) deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia, y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA,
O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
(…) en el marco del Estado de Emergencia, el
Congreso: (i) examinará, hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que presente el
Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y la
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar
los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales, y (iii) se reunirá por derecho propio,
si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio material
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
Toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a enervar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Pretende determinar si las medidas adoptadas en el
decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. Dicha conexidad debe ser evaluada desde
el punto de vista interno y externo.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación
suficiente
Complementa la verificación formal por cuanto busca
dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de
arbitrariedad
Tiene por objeto comprobar que las
medidas: (i) no suspendan o vulneren desproporcionadamente derechos y
libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado
y, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
Parte del reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción
específica
Constata que las medidas
adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o los tratados internacionales;
y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del
Ejecutivo en el estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
Exige que los decretos legislativos que suspendan
leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
Implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. Este análisis debe ocuparse de la necesidad
fáctica y jurídica.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
Las medidas que se adopten en desarrollo de los
estados de excepción deben ser respuestas equilibradas frente a la gravedad de
los hechos que causaron la crisis y las restricciones a derechos y garantías
constitucionales deben ser necesarias para lograr el retorno a la normalidad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
Exige que las medidas adoptadas no involucren
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas.
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA LA PRESTACION DEL SERVICIO DE TELEVISION
ABIERTA RADIODIFUNDIDA-Contenido y alcance
COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia
La Sala Plena encuentra que la decisión de la Corte
en la sentencia C-184 de 2020 respecto de la inexequibilidad del artículo 1º y
la exequibilidad del artículo 2º del Decreto 516 de 2020 (i) no tiene
efectos de cosa juzgada material respecto del Decreto sub examine;
pero (ii) sí constituye un precedente jurisprudencial relevante para
resolver el presente caso
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación
(…) la Sala Plena considera que la sentencia C-184
de 2020 constituye un precedente jurisprudencial que la Corte debe tener en
cuenta en la actual decisión. Esto, porque (i) existe identidad
sustancial entre las medidas adoptadas por ambos decretos; (ii) la
motivación de ambos decretos es materialmente idéntica; y (iii) ambos
decretos fueron proferidos en el marco de la emergencia declarada mediante el
Decreto 417 de 2020, por lo que el contexto normativo en el que operan es el
mismo. En estos términos, con el objeto de garantizar la seguridad jurídica, la
coherencia y predictibilidad de sus decisiones, al realizar el análisis de
constitucionalidad del Decreto 554 de 2020, la Corte tendrá en cuenta las
consideraciones que sirvieron de fundamento para proferir la sentencia C-184 de
2020 y hará las precisiones necesarias en aquellos juicios en los que el
término de vigencia de las medidas sea relevante.
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad
La Sala Plena considera que para valorar la
constitucionalidad de la reducción de la cuota de pantalla nacional debe
aplicar un test de proporcionalidad de intensidad intermedia. Lo anterior, en
tanto (i) “el servicio público esencial de televisión contribuye al desarrollo
de la cultura y la identidad nacional” y, por tanto, la reducción de la cuota
de pantalla afecta los derechos constitucionales a la cultura y la identidad
nacional previstos en los artículos 70, 71 y 72 de la CP; (ii) el legislador
ordinario ha intentado modificar la cuota de pantalla nacional en varias
oportunidades sin ningún éxito; y (iii) a pesar de los requerimientos
especiales de la legislación excepcional, “el decreto evidencia graves
deficiencias de finalidad, conexidad, motivación y necesidad”.
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación
Expediente: RE-281
Control de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 554 de 2020, “[p]or
el cual se adoptan medidas para la prestación del servicio de televisión
abierta radiodifundida con el fin de atender la situación de emergencia
económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 417 de 2020”
Magistrado sustanciador:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá D. C., quince (15) de julio de dos
mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el numeral 7 del artículo 241 y el parágrafo del artículo 215 de
la Constitución Política, y cumplidos los trámites contemplados en el Decreto
Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
facultad prevista por el artículo 215 de la Constitución, el Gobierno Nacional
profirió el Decreto Legislativo 417 de 2020, mediante el cual declaró el “Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”.
2.
Mediante comunicación
del 16 de abril de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República remitió a esta Corte copia auténtica del Decreto Legislativo 554 de
2020, “[p]or el cual se adoptan medidas para la prestación del servicio de
televisión abierta radiodifundida con el fin de atender la situación de
emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 417 de 2020”.
3.
En la sesión ordinaria
de la Sala Plena del 21 de abril de 2020, la revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 554 de 2020 fue asignada por sorteo al suscrito magistrado.
Así, el 22 de abril de 2020, la Secretaría de la Corte Constitucional remitió
el expediente de la referencia al despacho ponente.
4.
Mediante auto del 30 de
abril de 2020, el magistrado sustanciador resolvió: (i) avocar
conocimiento del asunto; (ii) requerir a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia, y a los ministros de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones y de Cultura, para que remitieran las pruebas necesarias para el
control de constitucionalidad. En particular la Corte les solicitó responder a
un cuestionario relativo al contenido de cada uno de los artículos del Decreto
Legislativo; (iii) convocar a diferentes entidades, asociaciones e
instituciones universitarias para que se pronunciaran acerca de la
constitucionalidad del Decreto objeto de estudio; y (iv) vencido el
término para la fijación en lista, correr traslado al Procurador General de la
Nación, por el término de diez (10) días, para que rindiera el concepto de
rigor, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 del Decreto 2067 de
1991.
Decreto objeto del
control de constitucionalidad
5.
La siguiente
corresponde a la transcripción del decreto legislativo de desarrollo de la
emergencia bajo estudio, conforme a su publicación en el Diario Oficial 51.269
de 27 de marzo de 2020:
“DECRETO 554 DE
2020
(Abril 15)
Por el cual se adoptan
medidas para la prestación del servicio de televisión abierta radiodifundida
con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica
de la que trata el Decreto 417 de 2020
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades
que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia
con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual
se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional”, y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de
todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave
calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción
de dicha medida se incluyeron las siguientes:
Que el 30 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud
identificó el nuevo Coronavirus COVID- 19 y declaró este brote como emergencia
de salud pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección
Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus
COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud solicitó
a los países la adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la
transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS
declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 como una
pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de
trasmisión , toda vez que el 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado
cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas
últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de
países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar
acciones urgentes.
Que según la OMS la pandemia del Coronavirus COVID-19 es una
emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e
inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.
Que mediante la Resolución 0000380 del 10 de marzo de 2020, el
Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas
preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a
partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de
Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de
la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del
nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo
de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de
prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del brote de Coronavirus COVID-19
hasta configurar una pandemia representa actualmente una amenaza global a la
salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles
e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por
el Coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es imprevisible, sumado
a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última
semana, es un hecho que, además de ser una grave calamidad pública, constituye
una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social, toda vez que se trata
de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo
de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social
había reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas
con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a
nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de
2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas
contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo,
235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de
marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas
contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo,
539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de
marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día
30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas
contagiadas al día 1 de abril, 1. 161 personas contagiadas al día 2 de abril,
1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día
4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas
contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054
personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril,
2.473 personas contagiadas al día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11
de abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril y cien (100) fallecidos a
esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 12 de abril de 2020 109 muertes y 2.776 casos confirmados en Colombia,
distribuidos así: Bogotá D.C. (1.186), Cundinamarca (112), Antioquia (260),
Valle del Cauca (489), Bolívar (123), Atlántico (88), Magdalena (61), Cesar
(32), Norte de Santander (43), Santander (29), Cauca (19), Caldas (34),
Risaralda (60), Quindío (47), Huila (52), Tolima (23), Meta (21), Casanare (7),
San Andrés y Providencia (5), Nariño (38), Boyacá (31), Córdoba (13), Sucre (1)
y La Guajira (1), Chocó (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado
la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020
a las 10:00 a.m. CET1 señaló que se encuentran confirmados
179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos , (ii) en
reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23 :59 p.m. CET señaló que
se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783
fallecidos , (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las
10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de fecha
8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1,353.361
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos , (v) en el reporte
número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1,436, 198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85,521
fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1,521,252 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 92,798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1,610,909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99,690 muertes, y (vii) en el
reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1,696,588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105,952
fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de
fecha 11 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de
Greenwich-, se encuentran confirmados 1,699,595 casos, 106,138 fallecidos y 213
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que el Fondo Monetario Internacional mediante Comunicado de Prensa 20/114
del 27 de marzo de 2020, publicó la "Declaración conjunta del Presidente
del Comité Monetario y Financiero Internacional y la Directora Gerente del
Fondo Monetario Internacional”, la cual expresa:
"[...] Estamos en una situación sin precedentes en la que una
pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la
interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se
contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias
para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario
hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021
[...]"
Que la Organización Internacional del Trabajo en el comunicado de
fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el "El COVID-19 y el mundo del trabajo:
Repercusiones y respuestas", afirma que "[...] El Covid-19 tendrá una
amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca
a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y
la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del
trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo
(tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo
(con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos
en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas
en el mercado laboral [...]" .
Que así mismo la Organización Internacional del Trabajo en el referido
comunicado estima "[...] un aumento sustancial del desempleo y del
subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos
hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala
mundial [...], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un
aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más
favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más
desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de
desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia
"media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados
(7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones
poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un
aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la
crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo
en 22 millones de personas".
Que en consecuencia la Organización Internacional del Trabajo -OIT en
el citado comunicado insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i)
proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la
salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores
en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv)
sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar
los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una
recuperación rápida y sostenida .
Que el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 faculta al
Gobierno nacional para que en virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que (i)
dichos decretos se refieran a materias que tengan relación directa y específica
con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, (iii) las medidas
adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria de Estado de Excepción correspondiente, y (iv) cuando se trate de
decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las
cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que mediante los decretos legislativos 457 del 22 de 2020 "Por el
cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada
por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden
público" y 531 del 8 de abril de 2020 "Por el cual se imparten
instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del
Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público", se ordenó el
aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la
República de Colombia, para el primero, a partir de las cero horas (00:00 a.m.)
del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de
abril de 2020, y para el segundo a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del
día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de
2020.
Que así mismo la Ley 1975 de 2019 "Por medio de la cual se expide
la ley del actor para garantizar los derechos laborales y culturales de los
actores y actrices en Colombia, fomentar oportunidades de empleo para quienes
ejercen la actuación, y se dictan otras disposiciones", tiene por objeto
establecer un conjunto de medidas para la promoción, estímulo y protección del
trabajo de los actores y actrices; dignificar el ejercicio de la actuación;
fomentar la formación profesional; garantizar los derechos laborales y
culturales de los actores y actrices en sus interpretaciones, su realización y
su difusión.
Que, de acuerdo con lo informado por la Asociación Nacional de Medios
de Comunicación mediante oficio del 31 de marzo de 2020, para la creación de
programas de televisión se requiere de la intervención y contacto de un número
importante de personas, que varía dependiendo de las características de cada
uno y que puede llegar a convocar entre 100 y 200 personas solo en su
producción, igualmente, el concesionario de espacios del canal público de
operación nacional indicó que, para la realización de sus producciones nacionales,
es necesario un equipo de producción compuesto por entre 100 y 200 personas,
público de 150 personas en estudio y más de 250 personas en lugares públicos.
Que conforme lo anterior, se concluye que la suspensión en la
realización de eventos y de las reuniones de más de cincuenta (50) personas
afecta la cadena de valor frente a la elaboración de producciones nacionales
para televisión y, concretamente, es una situación calamitosa no prevista que
impide el normal desarrollo de estos contenidos audiovisuales, que requieren
para su producción, en promedio, cien (100) personas (artistas, productores,
directores, realizadores, maquilladores, camarógrafos, sonidistas, catering,
entre otros), lo cual, se hace necesaria la implementación de medidas que
contrarresten la situación para evitar afectaciones mayores, y garantizar el
funcionamiento de la televisión abierta radiodifundida como mecanismo de
comunicación y difusión de contenidos de interés nacional y regional, por lo
que se hace necesario crear una norma en este sentido.
Que el artículo 33 de la Ley 182 de 1995 "Por la cual se
reglamenta el servicio de la televisión y se formulan políticas para su
desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforman la Comisión Nacional
de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se
establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran
entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de
telecomunicaciones", modificado por el artículo 4 de la Ley 680 de 2001
"Por la cual se reforman las Leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y
se dictan otras disposiciones en materia de Televisión", dispone los
porcentajes mínimos de programación de producción nacional que deben cumplir
trimestralmente los operadores de televisión abierta y el concesionario de
espacios en los canales de cubrimiento nacional El cumplimiento de estos
porcentajes implica la realización de producciones en vivo, así como series y
novelas que se graban diariamente, y que implican para su elaboración la
reunión de por lo menos cien (100) personas, aspecto que ha sido limitado por
el Decreto 457 de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de
la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el
mantenimiento del orden público", como medida para garantizar la salud y
la vida de los habitantes del territorio nacional frente a la pandemia del
COVID-19.
Que, en este sentido, el mencionado artículo 33 de la Ley 182 de 1995,
preceptúa lo siguiente:
"Programación nacional. Cada operador de televisión abierta,
concesionario de espacios de televisión o contratista de televisión regional,
cualquiera que sea el ámbito de cubrimiento territorial, deberá cumplir
mensualmente los siguientes porcentajes mínimos de programación de producción
nacional:
a)
CANALES NACIONALES Y ZONALES:
b)
De las 19:00 horas a las 22:30 horas (Triple A), el 70% de
programación de producción nacional.
De las 00:00 horas a las 10:00 horas, el 100% será de programación
libre.
De las 10:00 horas a las 14:00 horas el 55% será de programación de
producción nacional.
De las 14:00 horas a las 19:00 horas el 40% será de programación de
producción nacional.
De las 22:30 horas a las 00:00 horas, el 55% será de programación de
producción nacional.
Sábados, domingos y festivos el Triple A será el 60% de programación
de producción nacional.
b) CANALES REGIONALES Y ESTACIONES LOCALES: En los canales regionales
y estaciones locales, la emisión de programación de producción nacional deberá
ser el 50% de la programación total.
Las repeticiones de los programas de producción nacional solamente
serán incluidas en los anteriores porcentajes de acuerdo con las siguientes
equivalencias:
1. Primera repetición, la mitad del tiempo de su duración.
2. Segunda repetición, la tercera parte del tiempo de su duración.
3. La tercera y sucesivas repeticiones, la cuarta parte del tiempo de
su duración. [...]"
Que, de acuerdo con lo expuesto, los porcentajes dispuestos en el
citado artículo 33 de la Ley 182 de 1995, son exigencias de imposible
cumplimiento en el contexto actual de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
debido a las medidas que han sido ordenadas respecto del distanciamiento social
y la limitación de la movilidad durante el aislamiento preventivo obligatorio,
y que deben acatarse de manera prevalente para contener y mitigar la pandemia
causada por el Coronavirus COVlD-19, en consecuencia, es necesario ajustar
transitoriamente el porcentaje de producción nacional que deben cumplir estos
operadores, a efectos de que se garantice la emisión del servicio público de
televisión y salvaguardar la salud y la vida, mediante la restricción de la
operación a las condiciones esenciales para la provisión del servicio mediante
la adición de un parágrafo al artículo 33 de la Ley 182 de 1995, modificado por
el artículo 4 de la Ley 680 de 2001.
Que el numeral 17 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 "Por la
cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la
organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-,
se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones",
modificado por el artículo 22 de la Ley 1978 de 2019 "Por la cual se
moderniza el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC),
se distribuyen competencias, se crea un regulador único y se dictan otras
disposiciones", dispone que los operadores públicos del servicio de
televisión, con excepción de RTVC, únicamente pueden destinar para
funcionamiento el 10% de los recursos de fortalecimiento girados por el Fondo
Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
Que de acuerdo con lo expresado por los gerentes de los ocho (8)
canales públicos regionales de televisión existentes en el país y el gerente de
RTVC, la ocurrencia de la Emergencia Económica, Social y Ecológica,
concretamente el aislamiento preventivo obligatorio y la realización de las
actividades laborales y académicas de manera remota, ha implicado la
modificación y aplazamiento de cronogramas para la ejecución de producciones,
la cancelación de espacios, eventos y requerimientos de apoyos logísticos, que
se reflejan en una disminución de más de $70.000.000.000 en los ingresos de
dichos canales, mientras que, la proyección de necesidades de funcionamiento es
cercana a los $62.000.000.000. En consecuencia, para garantizar la operación de
la televisión pública regional como servicio público esencial e instrumento
para la promoción de la cultura, la identidad nacional y la información en
todas las regiones de Colombia, es necesario ajustar transitoriamente el
porcentaje de recursos que fortalecimiento que estos canales pueden destinar a
funcionamiento, para permitir que salvaguarden los recursos requeridos para
continuar operando ante la ocurrencia de una situación calamitosa no prevista,
generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, que impide el normal
desarrollo de la operación de los citados canales mediante la adición de un
parágrafo al artículo 35 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 22
de la Ley 1978 de 2019.
Que en la Sentencia C-218/11, la Corte Constitucional se refiere a la
vigencia de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de
Emergencia, en los siguientes términos : "[l]os decretos legislativos que
expida el Gobierno durante la Emergencia, a diferencia de los dictados con
fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de
permanencia, lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación
preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a
derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la
imposición de tributos o modificación de los existentes, en cuyo caso las
mismas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente" .
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró por el
término de treinta (30) días el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, en virtud del cual se expidió el Decreto 516 del 4 de abril de 2020,
respecto de cual se hace necesario mantener las medidas adoptadas mientras dure
el estado de emergencia sanitaria, por tornarse necesarias para garantizar las
finalidades señaladas en los párrafos precedentes, las cuales atienden a
conjurar la crisis e impedir la propagación de sus efectos.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO  1. Producción nacional. Adiciónese
un parágrafo al artículo 33 de la Ley 182 de 1995, modificado por el
artículo 4 de la Ley 680 de 2001, así:
PARÁGRAFO 2. Únicamente por el tiempo de duración del estado de
emergencia sanitaria, los porcentajes mínimos de programación de producción
nacional serán los siguientes:
a) Canales nacionales:
De las 19:00 horas a las 22:30 horas (triple A), el 20% de la
programación será producción nacional.
De las 22:30 horas a las 24:00 horas, el 20% de la programación será
de producción nacional.
De las 00:00 horas a las 10:00 horas, el 100% de la programación será
libre.
De las 10:00 horas a las 19:00 horas el 20% será programación de
producción nacional.
En sábados, domingos y festivos el porcentaje de producción nacional
será mínimo del 20% en horario triple A.
b) Canales regionales y estaciones locales:
En los canales regionales y estaciones locales, la emisión de
programación de producción nacional deberá ser el 20% de la programación total.
En todo caso, la emisión de noticieros se mantendrá en las mismas
condiciones y proporción realizada por los canales nacionales, regionales y
estaciones locales a la fecha de la declaratoria de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
ARTÍCULO  2. Operadores públicos del servicio de televisión
regional. Adiciónese un parágrafo al artículo 35 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 22 de la Ley 1978 de
2019, así:
PARÁGRAFO 2. Únicamente por el tiempo de duración del
estado de emergencia sanitaria los operadores del servicio de televisión
regional podrán destinar para funcionamiento hasta el 20% de los recursos de
fortalecimiento girado a los operadores públicos del servicio de televisión.
ARTÍCULO 3. Vigencia. Este decreto rige a partir del 16 de abril de 2020
y estará vigente mientras se mantenga la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada
del Coronavirus COVID-19.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 15 días del mes de abril de 2020”.
Respuesta al
auto de pruebas
6.
Mediante informe del 6
de mayo de 2020, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (en adelante, MinTIC) respondió a las preguntas que el
magistrado sustanciador formuló en el auto de pruebas del 30 de abril de 2020.
7.
Información relativa
al artículo 1º del Decreto.
El MinTIC precisó (i) cuál fue la información técnica que sirvió de base
para fijar el porcentaje mínimo de producción nacional que, en cada una de las
franjas horarias, debe ser transmitido mientras se mantenga la emergencia sanitaria;
(ii) cuál era el efecto económico de la medida adoptada en los derechos
de los artistas, intérpretes, productores, directores y escritores; y (iii)
las razones por las cuales el artículo 1º prevé que “la emisión de
noticieros se mantendrá en las mismas condiciones”.
8.
Al respecto, informó
que el porcentaje de 20% de cuota de pantalla nacional que el Decreto 554 de
2020 fijó como cuota mínima de programación de producción nacional durante la
emergencia sanitaria, corresponde al tiempo en pantalla de la emisión de
noticieros. De acuerdo con los porcentajes trimestrales fijados por el artículo
33 de la Ley 182 de 1995 (modificada por la Ley 680 de 2001), “la producción
nacional de lunes a viernes debe ser, mínimo de 7.7 horas diarias de producción
nacional, y en domingos y festivos, este porcentaje mínimo corresponde a 1.7
horas de producción nacional”[1]. De acuerdo con el MinTIC, la emisión de
noticieros corresponde a 3 y 4 horas de programación diaria de lunes a viernes,
y entre 2 y 3 horas los sábados, domingos y festivos, lo que equivale al 20% de
la programación que fijó el Decreto sub examine.
9.
De otro lado, el MinTIC
informó que la emergencia genera “una desaceleración económica que influye,
igualmente, en la menor generación de nuevas producciones. Por lo anterior, no
existe un efecto económico directo en los artistas, intérpretes, productores,
directores y escritores, que pueda individualizarse con ocasión del Decreto 554
de 2020”[2]. Igualmente, precisó que, en el marco
del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, el Gobierno ha expedido
diversos decretos que contienen medidas en favor de los artistas, intérpretes,
productores, directores y escritores. En particular, mediante el Decreto 475 de
2020 el Gobierno (i) autorizó que los recursos de la contribución
parafiscal a la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas pudieran
destinarse para apoyar las actividades de creación, formación virtual,
producción y circulación de espectáculos públicos de artes escénicas en
cualquier modalidad; y (ii) flexibilizó la declaración y pago de la
contribución parafiscal de los espectáculos públicos a cargo de algunos
productores “de modo que obtengan alivios de liquidez durante la emergencia”[3].
10.
Asimismo, precisó que
el Decreto sub examine dispone que “la emisión de noticieros se
mantendrá en las mismas condiciones y proporción”, en tanto la producción
de noticieros puede hacerse con un número inferior a 50 personas e, incluso,
desde los hogares de los presentadores. Por último, explicó que la medida
contenida en el artículo 1º define unos porcentajes mínimos de contenido nacional
“sin prohibir o limitar la emisión de un porcentaje mayor”[4].
En este sentido, “permite que cada canal en la programación y orientación de
su parrilla determine los contenidos a emitir que les permitan conservar el
rating, y con esto, mitigar disminuciones en la pauta que es la fuente
principal que les permite operar”[5].
11.
Información relativa
al artículo 2º del Decreto.
El MinTIC informó que los canales regionales “obtienen
sus ingresos de la venta de pauta, servicios de producción y de los recursos
que el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones les
transfiere como garantía para su operación y que para el año 2020, corresponden
a $73.181.532.955 destinados a los 8 canales regionales. De este valor, en el
marco legal vigente, pueden ser usados para funcionamiento $7.318.153.295”.
La emergencia sanitaria ha implicado la disminución de los recursos propios
de los canales debido a la “cancelación de espacios, eventos y
requerimientos de apoyos logísticos, que se reflejan en una disminución de más
de $70.000.000.000 en los ingresos de dichos canales”. En consecuencia, el
artículo 2º duplica el valor de los recursos que los canales pueden destinar a gastos
de funcionamiento “con el fin de garantizar la operación de la televisión
pública regional y de permitir que se conserven los empleos generados por
dichos canales”[6].
Intervenciones
12.
Durante el trámite del
presente asunto, se recibieron catorce (14) escritos de intervención. Seis (6)
intervinientes defendieron la exequibilidad del Decreto Legislativo sub
examine. Ocho (8) solicitaron la inexequibilidad del artículo 1º. A
continuación, la Corte resume los argumentos de las intervenciones y las
solicitudes presentadas respecto de cada artículo del Decreto.
13.
Solicitudes de
exequibilidad. Seis (6)
intervinientes solicitaron declarar la exequibilidad del Decreto 554 de 2020,
en tanto consideran que cumple con las exigencias formales y los juicios
materiales[7]. A continuación, se resumen sus
argumentos.
14.
El Decreto supera
los juicios de conexidad material y finalidad. La reducción de la cuota de pantalla nacional (art.
1º) cumple con estos juicios porque está relacionada de forma directa y
específica con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia sanitaria[8]. Esta medida tiene por
finalidad (i) impedir la propagación del virus y (ii) garantizar la
prestación del servicio público de televisión, y en particular, el
funcionamiento de los canales nacionales y regionales de televisión durante la
emergencia. De igual modo, la decisión de autorizar a
los operadores de televisión el uso de un mayor porcentaje de los recursos de
fortalecimiento para atender los gastos de funcionamiento (art. 2º) se
relaciona con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, porque
“la crisis económica que enfrentan los canales públicos de televisión regional,
debido a la disminución de sus ingresos causada por las medidas de aislamiento
adoptadas para [enervar los efectos de] la pandemia, ha hecho necesario
destinar a gastos de funcionamiento un porcentaje de los recursos  destinados
al fortalecimiento de dichos canales”[9].
15.
El Decreto supera el
juicio de motivación suficiente. En
las consideraciones del Decreto sub examine el Gobierno explicó las
razones que justificaban la adopción de la medida prevista en el artículo 1º[10]. Los intervinientes precisaron que el
aislamiento preventivo obligatorio había impedido cumplir con los porcentajes
de programación de producción nacional, previstos en el artículo 33 de la Ley
182 de 1995, debido a que la producción de nuevas obras audiovisuales “demanda
la reunión de un gran número de personas, lo cual no sólo resulta contrario a
las reglas sanitarias de distanciamiento social necesarias para [enervar
los efectos de] la pandemia, sino que además está prohibido por las
regulaciones que se han expedido hasta la fecha”. Esta situación justificó
la reducción de la cuota de producción nacional en la programación[11]. Asimismo, indicaron que el artículo 2º
cumple con el requisito de motivación suficiente en tanto que en las
consideraciones se expusieron las razones por las que se decidió aumentar el
porcentaje de los recursos de fortalecimiento que pueden ser destinados a
gastos de funcionamiento de los canales regionales[12].
16.
El Decreto satisface
los juicios de necesidad e incompatibilidad. El artículo 1º es necesario desde el punto de vista
fáctico porque permite “evitar la propagación del virus y cumplir con las
medidas sanitarias”[13]. De la misma forma, es
necesario desde la perspectiva jurídica en tanto “los porcentajes de
programación de producción nacional están regulados por el artículo 33 de la
Ley 182 de 1995 y, por lo tanto, su reducción requería la expedición de una
norma que tuviera el mismo rango y jerarquía legal”[14].
Asimismo, el incentivo económico previsto en el artículo 2º es (i) necesario
desde el punto de vista fáctico, porque permite “garantizar [la]
viabilidad económica”[15] de los canales;
y (ii) necesario desde el punto de vista jurídico pues “el numeral 17
del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 22 de la Ley
1978 de 2019, dispone que los operadores públicos del servicio de televisión,
con excepción de RTVC, [solo] pueden destinar para funcionamiento el 10%
de los recursos de fortalecimiento girados por el Fondo Único de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones. En consecuencia, aumentar el porcentaje al
20% requería igualmente la expedición de una norma con fuerza y rango de ley”[16].
17.
El Decreto satisface
el juicio de proporcionalidad. El
artículo 1º “interfiere de forma leve y eventual [con] el
cumplimiento de los fines de la cuota de producciones nacionales de televisión”[17]. Si bien la reducción de los porcentajes
de programación de producción nacional podría afectar el fin legítimo de
promover la industria audiovisual del país y de estimular la creación y el
trabajo de los artistas nacionales, dicha afectación es leve en relación con el
deber de protección de los derechos a la salud y a la vida en un contexto de
emergencia, que es imperativo. La medida prevista en el artículo 2º satisface
el juicio de proporcionalidad debido a que no afecta derechos
fundamentales. Por el contrario, “propende por conservar la capacidad
financiera de entidades fundamentales para la promoción de la cultura, la
identidad nacional y la información en todas las regiones de Colombia”[18].
18.
El Decreto supera
los juicios de no contradicción específica, ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad y no discriminación. Los artículos 1º y 2º del Decreto sub examine no limitan,
afectan o suspenden derechos humanos o libertades fundamentales durante el
estado de excepción[19]. Tampoco alteran el
normal funcionamiento de las ramas del poder público, y no imponen una discriminación
injustificada por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar
u opinión política o filosófica[20].
19.
Solicitudes de
inexequibilidad. Ocho (8) intervinientes solicitaron
declarar la inexequibilidad del artículo 1º del Decreto 554 de 2020 con
fundamento en los siguientes argumentos.
20.
El artículo 1º no
satisface el juicio de finalidad,
dado que no tiene como propósito “conjurar las causas sanitarias que
dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, ni a impedir la
extensión de sus efectos”[21]. Esto, por cuanto la
producción y grabación de los programas nacionales se había suspendido por virtud
de las medidas de aislamiento.
21.
El artículo 1º no satisface
el juicio de conexidad material,
porque no existe relación de causalidad directa entre la declaratoria de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia y la reducción del
porcentaje de programación de producción nacional. Primero, “si bien es
cierto que los operadores nacionales de televisión abierta son usualmente los
productores del contenido nacional que emiten y actualmente el rodaje de estos
programas están paralizados, esto no implica necesariamente la imposibilidad de
cumplir con la cuota de pantalla establecida en la Ley 182 de 1995”[22]. Segundo, existe la posibilidad de
retransmitir programas que ya fueron emitidos, ya que “la cuota de
pantalla prevista en el artículo 33 de Ley 182 de 1995 tampoco exige que se trate
de producciones nuevas”[23]. Tercero, esta medida
no tiene ninguna relación con el Decreto 417 de 2020 porque “ninguna de sus
medidas sirve como cimiento jurídico para poder reducir la cuota de pantalla
nacional”[24].
22.
El artículo 1º no
supera el juicio de motivación suficiente, porque el Gobierno no expuso ningún “argumento
técnico que permita llegar a la conclusión de que la cuota de pantalla debe
reducirse en todas las franjas horarias al 20%”[25].
En ese sentido, alegaron que la medida solo está fundamentada “en la
apreciación de una organización que no representa a la totalidad de los agentes
productores de una obra audiovisual nacional y que no permite inferir
razonablemente que la medida deba ser tomada”[26].
23.
El artículo 1º no es
necesario desde el punto de vista fáctico, porque existen alternativas para cumplir con la
cuota de pantalla prevista en el artículo 33 de la Ley 182 de 1995. En tal
sentido, adujeron que dicha obligación “se puede [cumplir] con los
programas que todavía no han sido transmitidos, con la retransmisión de
programas antiguos, con la adquisición de programas nacionales de productoras
independientes y hasta con la creación de programas que se puedan producir y
grabar en formatos online”[27].
24.
El artículo 1º no
satisface el juicio de incompatibilidad, dado que el Decreto sub examine justifica la
medida en un criterio formal según el cual se modifica la cuota de pantalla en
virtud de la “incompatibilidad provocada por las medidas sanitarias
adoptadas en la emergencia económica, social y ecológica” [28]. No obstante, “debe atenderse que la
reducción de la cuota de pantalla no guarda una conexidad directa con la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, ni tampoco es una
medida necesaria para contener la crisis”[29].
25.
El artículo 1º
implica una restricción desproporcionada a los derechos al trabajo y a la
cultura previstos en los
artículos 25 y 70 de la Constitución Política. Esto, por cuanto se priorizaron
factores económicos sobre el deber del Estado de proteger los derechos
fundamentales de los actores, que permanece vigente aun en el contexto de la
emergencia[30].
26.
El artículo 1º no
satisface los juicios
de ausencia de arbitrariedad y no contradicción específica. Con la decisión de reducir la cuota de
pantalla, se transgrede la prohibición contenida en los artículos 215 de la
Constitución y 50 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, esto es, “que en ningún caso el Gobierno podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
legislativos dictados durante el Estado de Emergencia”[31].
Concepto del
Procurador General de la Nación
27.
El 8 de junio de 2020,
el Procurador General de la Nación solicitó: (i) “declarar
inexequible el artículo 1 del Decreto Legislativo 554 de 2020” y
(ii) “declarar exequible el artículo 2 del Decreto 554 de 2020”[32].
28.
El artículo 1º es
inexequible. El Procurador
conceptuó que el artículo 1º del Decreto sub examine es contrario a la
Constitución, porque no satisface los juicios de finalidad, motivación
suficiente, necesidad, incompatibilidad y proporcionalidad. La medida prevista
en el artículo 1º no satisface el juicio de finalidad, porque la
decisión del Gobierno de disminuir la cuota de pantalla nacional “no está
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos” [33].
Esto, por cuanto no se trata de una medida “idónea para evitar la
propagación del virus, restablecer la economía ni superar el estado de
excepción o la emergencia sanitaria”[34]. El Decreto tampoco
supera al juicio de motivación suficiente, en tanto no expone “al
menos un motivo que justifique la medida adoptada” y, además, no contiene “razones
que indiquen la relación entre la disminución de los porcentajes de
programación de producciones nacionales y la emergencia sanitaria generada por
la pandemia”[35]. Agregó que el
Gobierno parte de un supuesto equivocado en las consideraciones del Decreto
cuando afirma que, para cumplir con el porcentaje mínimo de programación de
producciones nacionales, se exige la exhibición de nuevas producciones. Así, “el
silogismo se construye desde la necesidad de aislamiento y la obvia confluencia
de personas en una producción, para luego concluir que la reducción de los
porcentajes nacionales en la parrilla (emisión) podrá disminuir el riesgo de
exposición al contagio”[36].
29.
En relación con el juicio
de necesidad, el Procurador argumentó que la medida no es necesaria para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, en
tanto que “no expone razones de hecho ni de derecho que indiquen la
imposibilidad de cumplir [la] obligación legal de exhibir producciones
nacionales en el marco de una emergencia sanitaria”[37].
A su juicio, tampoco justifica “la potencial utilidad de la disminución
de los porcentajes de programación para conjurar la crisis y evitar la
propagación de sus efectos”[38].
30.
Respecto del juicio de incompatibilidad,
indicó que la norma “contradice las disposiciones normativas que regulan la
programación mínima de producciones nacionales exigida a los operadores de
televisión, de manera que altera y desnaturaliza esa regulación sin que se
advierta una justificación para ello”[39]. En criterio del
Procurador, el Decreto 554 de 2020 no contiene razones concretas y suficientes
que expliquen por qué los actuales porcentajes mínimos de programación de
producción nacional “son incompatibles con el estado de emergencia sanitaria
o impid[e]n conjurar la crisis, y, por lo tanto, deb[e]n ser objeto de
modificación”[40].
31.
En relación con el juicio
de proporcionalidad, la Procuraduría afirmó que no es posible justificar
cómo la disminución del porcentaje mínimo de programación de producciones
nacionales permitiría evitar o disminuir los efectos de la emergencia. Por lo
tanto, la medida “limita de forma desproporcionada la posibilidad de
programar producciones de origen nacional con una evidente afectación a la
industria audiovisual nacional”[41].
32.
El artículo 2º es
exequible. El Procurador
concluyó que la medida satisface todas las “condiciones generales y
específicas”, a saber: (i) finalidad, porque otorga “una garantía
financiera a los operadores públicos del servicio de televisión regional, el
cual podría resultar afectado por la crisis económica generada por la pandemia”[42]; (ii) motivación
suficiente, ya que “los considerandos expuestos en el decreto legislativo
mencionan la situación por la que atraviesan los canales regionales como
consecuencia de las medidas de aislamiento y hacen énfasis en la disminución de
sus ingresos”[43]; (iii) necesidad,
en tanto “contiene una medida necesaria para salvaguardar la operación
mediante un aumento del porcentaje de recursos de los que pueden disponer los
operadores públicos para luego destinarlos a funcionamiento”[44]; (iv) incompatibilidad, “toda
vez que el porcentaje del 10% señalado en la normatividad actual resulta
insuficiente para atender el riesgo al que se enfrentan los canales públicos de
televisión regional por cuenta de la emergencia sanitaria”[45];
(v) proporcionalidad, debido a que la medida es adecuada para mitigar
los efectos de la emergencia, que han impactado “las finanzas en el servicio
de televisión pública regional”, lo cual garantiza el ejercicio de derechos
fundamentales como la libertad de expresión y de difundir pensamientos y
opiniones, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros[46].
Y, finalmente “no impone tratos diferenciados por razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, y cumple
el requisito de no discriminación”[47].
33.
Esta es una síntesis de
las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con el análisis de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 554 de 2020:
Interviniente
Argumentos/Cuestionamientos
Solicitud
Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República
El Decreto cumple con
las exigencias formales y materiales que los decretos de desarrollo deben
acreditar de acuerdo con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia
constitucional.
Exequibilidad
Grupo de estudiantes
de la Universidad de los Andes
El Decreto satisface las
exigencias formales y materiales que los decretos de desarrollo deben
acreditar de acuerdo con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia
constitucional.
Exequibilidad
Asomedios
El Decreto es
compatible con la Constitución porque las medidas son necesarias dado que: (i)
sirven para “contener la propagación del virus, prevenir el
incumplimiento de normas legales a causa del mismo aislamiento y aplacar las
consecuencias económicas y sociales derivadas de la pandemia” y (ii)
“al reducir la cantidad obras nacionales que están obligados a emitir los
canales, se previene el incumplimiento de esta obligación que se generaría al
no contar con las obras requeridas para programar toda su parrilla de forma
adecuada, ante las necesidades del televidente y las realidades del mercado”.
Exequibilidad
Canal TRO
El Decreto se ajusta a
la Constitución. En especial, el artículo 2 cumple con la finalidad de “proteger
el funcionamiento de la entidad” y garantizar “los derechos de
los contratistas y empleados”.
Exequibilidad
Gerentes de los
Canales Públicos Regionales Canal Capital, Teveandina Ltda. y Teleantioquia Ltda.
El Decreto es constitucional
porque las medidas que contiene “responden a los criterios de finalidad,
necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no
discriminación, a los que hace referencia la Ley 137 de 1994, que reglamenta
los estados de excepción en Colombia”.
Exequibilidad
RTVC
El Decreto es exequible
porque “acata los requisitos formales y materiales que deben cumplir los
decretos legislativos proferidos al amparo de la primera declaratoria del
estado de emergencia económica, social y ecológica por la emergencia
sanitaria que estamos atravesando, de conformidad con lo previsto en el
artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con la
Ley Estatutaria 137 de 1994 "Por la cual se regulan los Estados de
Excepción en Colombia".
Exequibilidad
Asociación Colombiana
de Actores
El Decreto es inconstitucional
porque “restringir la difusión cultural y/o restringir la producción
nacional, no es un fin o valor constitucional, todo lo contrario, el derecho
y obligación constitucional implica el desarrollo progresivo de derechos
culturales, no su restricción respecto a la difusión”.
Inexequibilidad art. 1
Senadora Angélica
Lozano Correa
Solicitó la
acumulación procesal con el Decreto 516 de 2020. En relación con el Decreto
554 de 2020, afirmó que “el artículo 1°del Decreto Legislativo 554de 2020
-materialmente idéntico al artículo 1°del Decreto Legislativo 516de 2020-no
superó cabalmente algunos de los requisitos formales de constitucionalidad ni
tampoco varios de los requisitos materiales necesarios para decretar su
exequibilidad”.
Inexequibilidad art. 1
Sociedad Colombiana de
Gestión ACTORES
El Decreto es
inconstitucional porque afecta de forma injustificada “el derecho de
remuneración reconocido a favor de los artistas interpretes audiovisuales que
participan en obras colombianas, impidiéndoles acceder a los únicos ingresos
a los que en estos momentos tiene derecho si no se emiten las producciones
nacionales ya realizadas parala televisión colombiana”.
Inexequibilidad art. 1
Sociedad de Gestión
Colectiva Red Colombiana de Escritores Audiovisuales, de Teatro, Radio y
Nuevas Tecnologías–REDES–
El Decreto es
incompatible con la Constitución porque “lesiona de manera muy
grave a la producción nacional cuando la saca de los canales de televisión
nacional” y, además, las medidas afectarán “la estabilidad laboral y
empresarial”.
Inexequibilidad art. 1
Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de
Colombia
La medida adoptada en
el artículo 1 del Decreto 554 de 2020, no satisface “los juicios de
conexidad material, finalidad, motivación suficiente y necesidad”. El
artículo 2 contiene “una medida efectiva de alivio económico que tiene una
relación directa con los efectos económicos que son consecuencia de la
declaratoria del estado de emergencia y las medidas de asilamiento
obligatorias decretadas para conjurar la crisis”.
Inexequibilidad art.
1. Exequibilidad art. 2
Jorge Enrique Robledo
y otros congresistas
Solicitaron la
acumulación procesal con el Decreto 516 de 2020. Afirmaron que el artículo 1º
del Decreto 516 de 2020 es inconstitucional porque no satisface los juicios
de conexidad material, no contradicción específica y motivación suficiente.
Asimismo, señalaron que la medida “desconoce el deber del Estado de
proteger y promover la cultura nacional”.
Inexequibilidad art.
1
Gobernadores del
Pueblo Yukpa
Los decretos
proferidos por el gobierno “son clara y altamente discriminatorios y
racistas con el Pueblo Indígena Yukpa”.
Inexequibilidad de
todos los decretos
Procurador General de
la Nación
La medida contenida en
el artículo 1º es inconstitucional porque no satisface los juicios de
finalidad, motivación suficiente, necesidad, incompatibilidad y
proporcionalidad. En relación con el artículo 2º, afirmó que la medida
satisface todos los requisitos formales y materiales.
Inexequibilidad art.
1. Exequibilidad art. 2
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
34.
La Corte Constitucional es
competente para conocer de este proceso con fundamento en los
artículos 215 y 241.7 de la Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción, en adelante LEEE), y, 36 a 38 del
Decreto 2067 de 1991.
Materia objeto de
análisis y metodología de la decisión
35.
Mediante el Decreto 417 de 2020, el Presidente de la República
decretó el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional”. Dicho Decreto fue declarado exequible por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-145 de 2020. En desarrollo de la declaratoria
de emergencia, se expidió el Decreto Legislativo 554 de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas para la
prestación del servicio de televisión abierta radiodifundida con el fin de
atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que
trata el Decreto 417 de 2020”,
norma objeto de control de constitucionalidad automático en la presente
sentencia.
36.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala resolver el
siguiente problema jurídico: ¿El Decreto Legislativo 554 de 2020 cumple con las
exigencias formales y materiales previstas por la Constitución, la LEEE y la
jurisprudencia constitucional para los decretos de desarrollo de los estados de
emergencia?
37.
Metodología. Para resolver el problema jurídico la
Sala Plena seguiría la siguiente metodología: (i) presentará
una caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (ii) reiterará los
fundamentos y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo
del Estado de Emergencia; (iii) determinará el contexto normativo,
contenido y alcance del Decreto 554 de 2020; (iv) hará un breve resumen
del precedente establecido en la Sentencia C-184 de 2020 mediante la cual la
Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del Decreto 516 de 2020; y (v)
verificará si el Decreto Legislativo sub examine cumple con las
exigencias formales y materiales de los decretos de desarrollo y, por tanto, si
es compatible con la Constitución.
(i)
Caracterización general de los estados de excepción y, en particular,
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[48]
38.
En sus artículos 212 a 215, la Constitución Política de 1991 regula
los estados de excepción. Con apoyo en
esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede
declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior,
(ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
39.
La
regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en
el carácter reglado, excepcional y limitado, de los
mismos. Al respecto, la Constitución prevé un complejo sistema de controles con
las finalidades de garantizar “el carácter excepcionalísimo de las medidas
de emergencia en Colombia”[49] y que “el uso de estas
herramientas sea una potestad reglada, (…) sometida a las disposiciones constitucionales,
legales y del bloque de constitucionalidad”[50]. La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la LEEE[51], así como mediante sus especiales dispositivos de
control político y judicial[52].
40.
La Constitución
Política dispone un complejo sistema de controles políticos específicos para
los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para
la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto
favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior;
(iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los
informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República
sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del
Congreso para declarar la responsabilidad política del Presidente y de los
ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
41.
La Constitución también
prevé el control judicial constitucional automático de los decretos
legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo
dispuesto por los artículos 212 a 215 de la Constitución Política. Este control
de constitucionalidad también está regulado por los artículos 55 de la LEEE y
36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
42.
A la luz del artículo 215 de la Constitución Política, el Estado de
Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros, siempre que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente[53].
43.
En la actual Constitución no
existe un evento preciso de calamidad derivado de los riesgos biológicos, como
el que originó la declaratoria de la presente emergencia, derivada a su vez, en
una pandemia de orden mundial. Así, el pensamiento del constituyente de 1991 de
establecer un “Estado de Emergencia, Económica, Social (y ecológica) (y
biológica)”[54] tan solo tuvo un
voto de aprobación[55], por lo que este
tipo de eventos se descartaron. Es así, que la jurisprudencia constitucional
armoniza las reglas jurisprudenciales que rigen al estado de excepción dentro
del marco de la calamidad pública proveniente de causas naturales, tales como
temblores, terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones,
sequias etc.; o de una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera
internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[56], con las
circunstancias propias de la emergencia desencadenada por el brote del
COVID-19.
44.
Así, desde la expedición de la Constitución Política
se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por
distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[57]; (ii) la
crisis en el servicio público de energía eléctrica[58]; (iii)
desastres naturales[59]; (iv) la
revaluación del peso frente al dólar[60]; (v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[61]; (vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[62]; (vii)
los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[63]; y, por último, (viii)
la situación fronteriza con Venezuela[64].
45.
El artículo 215 de la
Constitución Política prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica solo puede llevarse a cabo “por períodos hasta
de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en
el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los
decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de
ley y deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados por
el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a enervar
las causas de la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo,
(iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el Estado de Emergencia, y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente[65].
46.
Por último, el referido artículo
215 prevé que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el
término dentro del cual el Presidente ejercerá las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. Este
mismo artículo instituye que, en el marco del Estado de Emergencia, el
Congreso: (i) examinará, hasta por un lapso de treinta días, prorrogable
por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y la oportunidad
de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a
que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales, y (iii)
se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
(ii)
Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al
amparo del Estado de Emergencia Económica, Social o Ecológica[66]
47.
Los estados de excepción son instituciones que deben responder a
situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado con
el ejercicio de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional democrático es que esa competencia no sea arbitraria[67]. La
existencia de un régimen jurídico según el cual deben ejercerse las
competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan
el principio de legalidad que, como ha indicado este Tribunal, obliga a que el
Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de
excepción y exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y
libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
48.
La jurisprudencia de este Tribunal
ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al
amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material[68]. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional.
Examen formal
Examen material
La suscripción del decreto legislativo por parte del Presidente de
la República y todos sus ministros.
Juicio de finalidad[69]. Toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente
encaminada a enervar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos[70].
La expedición del decreto legislativo debe darse en desarrollo del
estado de excepción y durante los 30 días de su vigencia.
Juicio de conexidad material[71]. Pretende
determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan
relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. Dicha conexidad debe ser evaluada desde el punto de vista interno[72] y externo[73].
La existencia de motivación.
Juicio de motivación suficiente[74]. Complementa la
verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[75].
En los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido solo determinado ámbito territorial, debe examinarse que los
decretos de desarrollo no lo excedan.
Juicio de ausencia de arbitrariedad[76]. Tiene por objeto
comprobar que las medidas: (i) no suspendan o vulneren
desproporcionadamente derechos y libertades fundamentales; (ii) no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado y, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y
las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Juicio de intangibilidad. Parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción.
Juicio de no contradicción específica[77]. Constata que
las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen
de manera específica a la Constitución o los tratados internacionales; y (ii)
no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el
estado de emergencia[78].
Juicio de incompatibilidad[79]. Exige que los
decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales
son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
Juicio de necesidad[80]. Implica que
las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.
Este análisis debe ocuparse de la necesidad fáctica y jurídica.
Juicio de proporcionalidad[81]. Las medidas que
se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser respuestas
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis y las
restricciones a derechos y garantías constitucionales deben ser necesarias
para lograr el retorno a la normalidad.
Juicio de no discriminación[82]. Exige que las
medidas adoptadas no involucren segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de
otras categorías sospechosas[83].
(iii)
Contexto
normativo, contenido y alcance del Decreto 554 de 2020
49.
Mediante el Decreto 417 de 17 de
marzo de 2020, el Presidente, con la firma de todos los ministros, declaró el “Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”,
por el término de 30 días, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. En este decreto, el Gobierno Nacional
anunció que, ante el surgimiento de la pandemia causada por el COVID-19, era
necesario tomar medidas tendientes a “garantizar la prestación continua y
efectiva de los servicios públicos (…) Lo anterior supone la posibilidad de
flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los
servicios (…)”. En desarrollo de lo anterior, el Presidente de la
República expidió el Decreto 516 del 4 de abril de 2020 “[p]or el cual se
adoptan medidas para la prestación del servicio de televisión abierta
radiodifundida, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
50.
Posteriormente, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto 554 del 15 de abril de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas para la
prestación del servicio de televisión abierta radiodifundida con el fin de
atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que
trata el Decreto 417 de 2020”. De
acuerdo con sus considerandos, el Decreto 554 de 2020 persigue dos finalidades
específicas, a saber: “garantizar el funcionamiento
de la televisión abierta radiodifundida como mecanismo de comunicación y
difusión de contenidos de interés nacional y regional”, y “garantizar la
salud y la vida de los habitantes del territorio nacional frente a la pandemia
del COVID-19”. Para cumplir con dichas finalidades, el Decreto
instituye dos medidas: (i) la reducción de los porcentajes mínimos de
programación de producción nacional que los canales nacionales, regionales y
estaciones locales deben emitir “mientras se mantenga la emergencia
sanitaria” (art. 1º); y (ii) el incremento del porcentaje máximo de
recursos de fortalecimiento que los operadores de televisión regionales pueden
destinar a gastos de funcionamiento durante la emergencia sanitaria (art. 2º).
A continuación, la Corte explica el alcance de estas medidas.
a. Artículo 1º – reducción
de los porcentajes mínimos de programación de producción nacional que deben ser
emitidos durante la emergencia sanitaria
51.
El artículo 1º del
Decreto 554 de 2020 adiciona un parágrafo al artículo 33 de la Ley 182 de 1995,
modificado por la Ley 680 de 2001. El artículo 33 de la Ley 182 de 1995 de 1995
prescribe el porcentaje mínimo de programación de producción nacional que debe
ser emitido por los canales nacionales, regionales y las estaciones locales en
cada una de las franjas horarias.
52.
De un lado, respecto del
porcentaje mínimo de programación de producción nacional que debe ser emitido
por los canales nacionales, el decreto prevé reducciones de entre el
30-50% en cada franja horaria, tal y como se muestra en la siguiente tabla:
Franja Horaria
Porcentaje mínimo ordinario previsto en Ley 33 de
1995 modificado por la Ley 680 de 2001
Porcentaje mínimo transitorio previsto en el Decreto
554 de 2020
Reducción porcentual
De las 19:000 a
las 22:30 horas (triple A)
70% de la
programación será de producción nacional
20% de la
programación será de producción nacional
50%
De las 22:30 a
las 24 horas
50% de la
programación será de producción nacional
El 20% de la
programación será de producción nacional
30%
De las 00:00 a
las 10:00 horas
El 100% de la
programación será libre
El 100% de la
programación será libre
No modifica
De las 10:00
horas a las 19:00 horas
El 50% de la
programación será de producción nacional
El 20% de la
programación será de producción nacional
30%
Sábados,
domingos y festivos horario triple A
El 50% de la
programación será de producción nacional
El 20% de la
programación será de producción nacional
30%
53.
En relación con el
porcentaje mínimo de programación de producción nacional que debe ser emitido
por los canales regionales y las estaciones locales, el decreto dispone
una reducción del 30% respecto de los porcentajes ordinarios. En efecto, el
artículo 33 de Ley 185 de 1992, modificado por la Ley 680 de 2001, dispone que,
en situaciones de normalidad, en estos canales y estaciones locales “la
emisión de programación de producción nacional deberá ser el 50% de la
programación total”. El Decreto sub examine, en cambio, dispone que
durante la emergencia sanitaria la “emisión de programación de producción
nacional deberá ser del 20% de la programación total”.
b. Artículo 2 – Incremento
del porcentaje máximo de recursos de fortalecimiento que los operadores de
televisión regional pueden destinar a gastos de funcionamiento
54.
El artículo 2º del
Decreto 554 de 2020 adiciona un parágrafo al artículo 35 de la Ley 1341 de 2009
por virtud del cual “únicamente por el tiempo de duración del estado de
emergencia sanitaria los operadores del servicio de televisión regional podrán
destinar para funcionamiento hasta el 20% de los recursos de fortalecimiento
girado a los operadores públicos del servicio de televisión”.
55.
Los artículos 34 y 35 de
la Ley 1341 de 2009, modificados por el artículo 22 de la Ley 1978 de 2019, definen
la naturaleza y funciones del Fondo Único de Tecnologías de la Información y
las Telecomunicaciones (en adelante, FUTIC). El artículo 34 dispone que el
FUTIC es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, dotado de
personería jurídica y patrimonio propio, adscrita al MinTIC que tiene como objeto
principal “garantizar el fortalecimiento de la televisión pública”. Por
su parte, el numeral 17 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 prevé que, para
garantizar dicho fortalecimiento, el FUTIC girará recursos a los operadores
públicos del servicio de televisión “sin que en ningún caso tales recursos
puedan ser destinados a gastos de funcionamiento por un monto superior al 10%
anual de lo girado, excepto para el caso de RTVC”.
56.
En estos términos, el
parágrafo que el artículo 2º del Decreto 554 de 2020 adiciona al artículo 35 de
la Ley 1341 de 2009, tiene como efecto incrementar en un 10% (de 10% a 20%) el
porcentaje máximo de los recursos de fortalecimiento girados por el FUTIC que
los operadores de televisión regional pueden destinar a gastos de
funcionamiento durante la emergencia sanitaria.
57.
Finalmente, el artículo
3º dispone que el Decreto bajo estudio “rige a partir del 16 de abril de
2020 y estará vigente mientras se mantenga la Emergencia Sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia
derivada del Coronavirus COVID-19”.
(iv)
La Sentencia C-184
de 2020 como precedente aplicable al sub judice
58.
En la Sentencia C-184 de
2020, la Corte Constitucional realizó el control constitucional del Decreto 516
de 2020. Como se muestra en el siguiente cuadro, este decreto preveía dos
medidas que tenían un alcance similar a las medidas dispuestas en los artículos
1º y 2º del Decreto 554 de 2020. La única diferencia en el contenido normativo
de ambos decretos es su término de vigencia. En efecto, el Decreto 516 de 2020 determinaba
que las medidas serían aplicables “únicamente por el tiempo de duración del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” mientras que el Decreto
sub examine dispone que estas tendrán vigencia “únicamente por el
tiempo de duración del estado de emergencia sanitaria”.
Artículos
Decreto 516 de 2020
Decreto 554 de 2020
Art. 1º
ARTÍCULO  1.
Producción nacional. Adiciónese
un parágrafo al artículo 3 de la Ley 182 de
1995, modificado por el artículo 4 de la Ley 680 de 2001, así:
PARÁGRAFO 2. Únicamente por el tiempo de
duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, los
porcentajes mínimos de programación de producción nacional serán los
siguientes:
a) Canales
nacionales:
De las 19:00
horas a las 22:30 horas (triple A), el 20% de la programación será producción
nacional.
De las 22:30
horas a las 24:00 horas, el 20% de la programación será de producción
nacional.
De las 00:00
horas a las 10:00 horas, el 100% de la programación será libre.
De las 10:00
horas a las 19:00 horas el 20% será programación de producción nacional.
En sábados,
domingos y festivos el porcentaje de producción nacional será mínimo del 20%
en horario triple A.
b) Canales
regionales y estaciones locales:
En los canales
regionales y estaciones locales, la emisión de programación de producción
nacional deberá ser el 20% de la programación total.
En todo caso,
la emisión de noticieros se mantendrá en las mismas condiciones y proporción
realizada por los canales nacionales, regionales y estaciones locales a la
fecha de la declaratoria de la Emergencia Económica, Social y Ecológica.
ARTÍCULO  1. Producción nacional. Adiciónese un parágrafo al artículo 33 de la Ley 182 de
1995, modificado por el artículo 4 de la Ley 680 de 2001, así:
PARÁGRAFO 2. Únicamente por el tiempo de duración
del estado de emergencia sanitaria, los porcentajes mínimos de programación
de producción nacional serán los siguientes:
a) Canales
nacionales:
De las 19:00
horas a las 22:30 horas (triple A), el 20% de la programación será producción
nacional.
De las 22:30
horas a las 24:00 horas, el 20% de la programación será de producción
nacional.
De las 00:00
horas a las 10:00 horas, el 100% de la programación será libre.
De las 10:00
horas a las 19:00 horas el 20% será programación de producción nacional.
En sábados,
domingos y festivos el porcentaje de producción nacional será mínimo del 20%
en horario triple A.
b) Canales
regionales y estaciones locales:
En los canales
regionales y estaciones locales, la emisión de programación de producción
nacional deberá ser el 20% de la programación total.
En todo caso,
la emisión de noticieros se mantendrá en las mismas condiciones y proporción
realizada por los canales nacionales, regionales y estaciones locales a la
fecha de la declaratoria de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
Art. 2º
ARTÍCULO  2. Operadores públicos del servicio de televisión regional. Adiciónese un parágrafo al artículo 35 de la Ley 1341 de
2009, modificado por el artículo 22 de la Ley 1978 de 2019, así:
PARÁGRAGO 2. Únicamente por el tiempo de
duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica los
operadores del servicio de televisión regional podrán destinar para
funcionamiento hasta el 20 % de los recursos de fortalecimiento girado a los
operadores públicos del servicio de televisión.
ARTÍCULO  2.
Operadores públicos del servicio de televisión regional. Adiciónese un parágrafo al
artículo 35 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el
artículo 22 de la Ley 1978 de 2019, así:
PARÁGRAFO 2. Únicamente por el tiempo de
duración del estado de emergencia sanitaria los operadores del servicio de
televisión regional podrán destinar para funcionamiento hasta el 20 % de los
recursos de fortalecimiento girado a los operadores públicos del servicio de
televisión.
Art. 3º
ARTÍCULO 3.
Vigencia. El
presente decreto rige a partir de su publicación.
ARTÍCULO 3.
Vigencia. Este decreto
rige a partir del 16 de abril de 2020 y estará vigente mientras se mantenga
la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.
59.
En la sentencia C-184
de 2020 la Corte Constitucional resaltó que el análisis de constitucionalidad
del Decreto 516 de 2020 debía partir de tres premisas fundamentales: (i)
la televisión es un servicio público; (ii) la televisión es un medio “para
concretar el derecho a la cultura y la identidad nacional”; y (iii)
la cuota de pantalla nacional es un “instrumento que contribuye al
fortalecimiento y desarrollo del derecho a la cultura”.
60.
La Corte sostuvo que la
prestación del servicio de televisión es “inherente a la finalidad social
del Estado” y fortalece la consolidación de la democracia porque “(i)
influye en el desarrollo del individuo y le brinda herramientas para forjar su
autonomía; (ii) permite el flujo y la confrontación constante de ideas y
opiniones; (iii) brinda la posibilidad de contar con información suficiente
para la toma de decisiones individuales o colectivas; y (iv) facilita a los
ciudadanos el ejercicio del control sobre los poderes públicos y privados”[84].
De la misma forma, reconoció que la televisión “tiene una incidencia directa
en la protección de la cultura y la identidad nacional” dado que “es un
medio que transmite y configura la cultura”. En efecto, tiene entre sus
objetivos “el fortalecimiento de la identidad de la Nación apoyándose en
materiales que reflejen los valores humanos, las expresiones culturales, el
reconocimiento de la historia y el destino nacional”[85].
En el mismo sentido, precisó que establecer un porcentaje de cuota de pantalla
para la emisión de productos nacionales “contribuye al fortalecimiento del
derecho a la cultura y a la identidad nacional. Ello encuentra apoyo en varios
mandatos constitucionales, de forma directa en los artículos 70, 71 y 72 de la
Constitución”.
61.
Con fundamento en estas
consideraciones, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 1º del Decreto
516 de 2020 y la exequibilidad del artículo 2º ibidem. La Sala Plena concluyó
que la reducción de la cuota de pantalla nacional no superaba los juicios de
conexidad material externa, finalidad, motivación suficiente, necesidad fáctica
y proporcionalidad. Esto, porque el Gobierno incurrió en un grave error de
valoración al inferir que las medidas sanitarias de distanciamiento social y
aislamiento preventivo imposibilitaban el cumplimiento de la cuota ordinaria de
pantalla nacional. Al respecto, sostuvo que la imposibilidad de realizar nuevas
producciones no impedía que los operadores emitieran producciones nacionales,
por lo tanto, la medida (i) no contribuía en ningún modo a mitigar los
impactos de la crisis y (ii) era evidentemente innecesaria. En este
sentido, no existía ninguna razón que justificara la drástica reducción de los
porcentajes mínimos de programación nacional, más aun, si se tiene en cuenta
que dicha reducción afectaba de forma significativa los derechos a la cultura y
a la identidad nacional previstos en los artículos 70, 71 y 72 de la
Constitución. De otro lado, la Corte concluyó que los artículos 2º y 3º de
dicho decreto eran exequibles en tanto satisfacían todas las exigencias
materiales dispuestas en la Constitución la LEEE y la jurisprudencia
constitucional.
62.
La Sala Plena encuentra
que la decisión de la Corte en la sentencia C-184 de 2020 respecto de la
inexequibilidad del artículo 1º y la exequibilidad del artículo 2º del Decreto
516 de 2020 (i) no tiene efectos de cosa juzgada material respecto del Decreto
sub examine; pero (ii) sí constituye un precedente
jurisprudencial relevante para resolver el presente caso.
63.
La Sala Plena considera
que no existe cosa juzgada material respecto del Decreto 554 de 2020 por dos
razones. Primero, la Corte Constitucional ha señalado que, en términos
generales, no es posible declarar la existencia de cosa juzgada en casos en los
que un decreto legislativo reproduce las medidas contenidas en un decreto
legislativo anterior respecto del cual ya existe un pronunciamiento de
constitucionalidad. Esto, porque el control automático e integral de
constitucionalidad de estos decretos implica la verificación de requisitos
formales cuyo cumplimiento puede variar entre un decreto y otro, con
independencia de la identidad del contenido normativo de sus medidas[86].
Segundo, en este caso los artículos 1º y 2º del Decreto sub examine no
tienen un contenido normativo idéntico a los artículos 1º y 2º del
Decreto 516 de 2020. Por el contrario, se reitera que el término de vigencia
temporal de las medidas es diferente. Esta diferencia es relevante dado que el
ámbito de aplicación temporal de una medida dictada en el marco de un Estado de
Emergencia puede tener un impacto en el análisis de los juicios de finalidad,
conexidad material, necesidad y proporcionalidad[87].
64.
Al margen de lo
anterior, la Sala Plena considera que la sentencia C-184 de 2020 constituye un
precedente jurisprudencial que la Corte debe tener en cuenta en la actual decisión.
Esto, porque (i) existe identidad sustancial entre las medidas adoptadas
por ambos decretos; (ii) la motivación de ambos decretos es
materialmente idéntica; y (iii) ambos decretos fueron proferidos en el
marco de la emergencia declarada mediante el Decreto 417 de 2020, por lo que el
contexto normativo en el que operan es el mismo. En estos términos, con el
objeto de garantizar la seguridad jurídica, la coherencia y predictibilidad de
sus decisiones, al realizar el análisis de constitucionalidad del Decreto 554
de 2020, la Corte tendrá en cuenta las consideraciones que sirvieron de
fundamento para proferir la sentencia C-184 de 2020 y hará las precisiones
necesarias en aquellos juicios en los que el término de vigencia de las medidas
sea relevante.
65.
Con base en estas
consideraciones, a continuación, la Sala Plena analizará si el Decreto 554 de
2020 cumple con las exigencias formales y materiales que los decretos de
desarrollo deben cumplir de acuerdo con la Constitución, la LEEE y la
jurisprudencia constitucional.
(v)
Análisis de las
exigencias formales y materiales del Decreto Legislativo 554 de 2020
a.
Examen formal del Decreto Legislativo 554 de 2020
66.
El Decreto Legislativo
554 de 2020 cumple con las exigencias formales, en tanto: (i) fue
suscrito por el Presidente y todos sus ministros; (ii) fue dictado y
promulgado en desarrollo del Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el
estado de emergencia; (iii) fue expedido el 15 de abril de 2020, es
decir, dentro del término de vigencia de la emergencia[88];
y (iv) está formalmente motivado. Como se expondrá en las
secciones siguientes, los considerandos explican las razones que prima facie
fundamentaron su expedición, la necesidad y finalidad de cada una de las
medidas y la relación que, en opinión del Gobierno, estas tienen con la
mitigación de los efectos económicos que genera la emergencia en la prestación
del servicio público de televisión.
b.
Examen material del
Decreto Legislativo 554 de 2020
(i)
Examen material del artículo 1º del Decreto 554 de 2020
67.
La Corte considera que
el artículo 1º del Decreto Legislativo 554 de 2020 es inexequible, porque no
satisface los juicios de finalidad, conexidad material externa, motivación
suficiente, necesidad fáctica y proporcionalidad.
68.
Juicio de finalidad. El artículo 1º no satisface el juicio de finalidad, puesto que la
reducción de la cuota de pantalla nacional es una medida que no está directa y específicamente encaminada a enervar
las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus
efectos.
69.
El Gobierno ordenó la reducción de
la cuota de pantalla nacional bajo el entendido de que el cumplimiento de las
medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo
obligatorio imposibilitaban el cumplimiento del porcentaje de programación de
producción nacional que debe ser emitido por los operadores de televisión. En
efecto, en los considerandos 27 28 del Decreto sub examine expuso que los porcentajes dispuestos en el artículo
33 de la Ley 182 de 1995 (modificado por la Ley 680 de 2001) “son exigencias
de imposible cumplimiento en el contexto actual de Emergencia Económica, Social
y Ecológica, debido a las medidas que han sido ordenadas respecto del
distanciamiento social”. Lo anterior, en tanto la elaboración de
producciones nacionales requiere de la participación de aproximadamente 100
personas. En este sentido, la reducción de la cuota de pantalla nacional tenía
como propósito: (i) “garantizar el funcionamiento de la televisión
abierta radiodifundida como mecanismo de comunicación y difusión de contenidos
de interés nacional y regional”, y (ii) “garantizar la salud y la
vida de los habitantes del territorio nacional frente a la pandemia del
COVID-19”.
70.
La Corte observa que las medidas sanitarias de
distanciamiento social y aislamiento preventivo obligatorio únicamente imposibilitan
la elaboración de nuevas producciones, pero no impiden la emisión o programación
de otras producciones nacionales. Lo anterior, en tanto la ley 680 de 2001 no
exige que la cuota de pantalla se cumpla con producciones nuevas. Por el
contrario, es posible cumplir con el porcentaje mínimo de programación de
producción nacional con contenido audiovisual ya grabado. En estos términos, la
emergencia sanitaria no impactaba el cumplimiento de la cuota de pantalla
nacional y, por esta razón, la reducción de esta cuota ordenada en el artículo
1º del Decreto sub examine (i) no está específica y directamente
encaminada a mitigar los impactos que el cumplimiento de las medidas sanitarias
causa en la sostenibilidad de los operadores de televisión abierta; y (ii)
no contribuye a salvaguardar la vida de los habitantes dado que es posible
cumplir con los porcentajes de programación de producción nacional “sin
exponer a los trabajadores audiovisuales”[89] al contagio del
COVID-19.
71.
Juicio de
conexidad material.
El artículo 1º satisface
el juicio de conexidad material interna, porque la reducción de la cuota
de pantalla nacional guarda una relación
directa y específica con la parte motiva del Decreto Legislativo sub
examine. En efecto, los
considerandos del Decreto señalan que (i)
la creación de productos nacionales requiere de aproximadamente 100 personas
para su realización; (ii) el aislamiento social impide la reunión de
más de 50 personas y (iii) la imposibilidad de crear producciones
nacionales impacta en la emisión de la cuota de pantalla nacional lo cual
acarrea sanciones para los canales.
72.
Sin embargo, la
reducción de la cuota de pantalla nacional no supera el juicio de conexidad externa dado que no existe un vínculo entre esta medida y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado
de emergencia mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020. En dicho decreto, el
Gobierno expuso que era necesario garantizar la prestación de los servicios
públicos que pudieran verse afectados por la pandemia. Igualmente, resaltó la
necesidad de tomar medidas para salvaguardar la salud de los habitantes y
prevenir el contagio de COVID-19. Sin embargo, como se expuso al valorar el
cumplimiento del juicio de finalidad, la reducción de la cuota de pantalla
nacional no tiene ninguna relación ni contribuye de ningún modo a (i) mitigar los impactos que la pandemia puede causar
en la adecuada prestación del servicio público de televisión; y (ii) salvaguardar la salud y la vida de los habitantes del
territorio nacional frente a la pandemia del COVID-19. Por lo tanto, el
artículo 1º no guarda ninguna relación con las causas que motivaron la
declaratoria de emergencia.
73.
Juicio de
motivación suficiente.
El artículo 1º no satisface el juicio de motivación suficiente porque el
Gobierno no expuso razones suficientes que justificaran la necesidad de ordenar
la significativa reducción porcentual de la cuota de pantalla nacional durante
la emergencia sanitaria. Esta, conclusión se soporta en las siguientes tres
razones.
74.
Primero, el Gobierno
nacional no explicó las razones por las cuales dispuso la reducción de la cuota
de pantalla nacional, a pesar de que era evidente que existían otras medidas
alternativas que permitían a los operadores de televisión cumplir con el
porcentaje ordinario de programación de producción nacional durante la
emergencia sanitaria[90]. Dentro de estas medidas se
encontraban, entre otras, (i) la reproducción de productos almacenados; (ii)
la creación de programas con las restricciones propias de la emergencia; (iii)
la retransmisión de programas que ya fueron emitidos; y (iv) la
trasmisión de productos cinematográficos colombianos. El Gobierno estaba
obligado a valorar la idoneidad y suficiencia de estas medidas alternativas y
exponer las razones por las cuales resultaban insuficientes.
75.
Segundo, ni la parte
motiva del Decreto sub examine ni el soporte técnico remitido por el
Gobierno contienen una explicación concreta que respalde la significativa y
drástica reducción porcentual de la cuota de pantalla nacional. Como se
expuso, el artículo 1º redujo la cuota de pantalla nacional entre un 30 y 50%
en cada una de las franjas horarias. De acuerdo con lo decidido en la Sentencia
C-184 de 2020, la Sala Plena considera que el Gobierno tenía la carga de
justificar esta reducción porcentual de manera específica dado que (i)
esta medida afecta los derechos a la cultura y a la identidad nacional
previstos en los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución; y (ii) el
legislador ordinario ha intentado modificar la cuota de pantalla nacional, sin
éxito, en cuatro oportunidades[91]. En estos términos, “una modificación
tan significativa en términos porcentuales, que no ha sido próspera en su
tránsito por la rama legislativa”[92] debía haber sido motivada en el
Decreto sub examine.
76.
Tercero, el Gobierno
pasó por alto que el Decreto 457 de 2020 no suspendió la posibilidad de reunión
de más de 100 personas para la producción de contenido audiovisual. Si bien
ordenó “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas
habitantes de la República de Colombia”, exceptuó de la regla “[e]l
funcionamiento de los servicios postales, de mensajería, radio, televisión,
prensa y distribución de los medios de comunicación” (negrilla no
original). Esta excepción debió ser objeto de pronunciamiento por parte del
Gobierno “porque no resulta congruente que para efectos de permitir el
funcionamiento de la televisión se exceptúe del aislamiento preventivo y, al
mismo tiempo, se disponga la reducción de la cuota de pantalla nacional en la
misma disposición”[93].
77.
Por estas razones, la
Corte concluye que el artículo 1º no satisface la exigencia de motivación
suficiente.
78.
Juicios de
ausencia de arbitrariedad e intangibilidad. El artículo 1º supera estos juicios en tanto la
reducción de la cuota de pantalla nacional (i) no afecta, limita,
suspende ni vulnera ningún derecho fundamental ni derecho “intangible”
reconocido en la Constitución o en los tratados internacionales de derechos
humanos suscritos por Colombia; (ii) no interrumpe el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado; y (iii)
no suprime ni modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
79.
Juicio de no
contradicción específica.
El artículo 1º satisface
el juicio de no contradicción específica, porque la reducción de la cuota de
pantalla nacional no contraría ninguna disposición constitucional, tampoco
desconoce el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de
emergencia, ni tiene por objeto o efecto desmejorar los derechos sociales de
los trabajadores.
80.
Juicio de
incompatibilidad. El artículo 1º supera el juicio de
incompatibilidad, porque el Gobierno justificó la razón por la cual, durante la
emergencia sanitaria, era necesario exceptuar la aplicación del porcentaje
mínimo de programación de producción nacional previsto en la Ley 680 de 2001.
En efecto, el considerando 27 del Decreto sub examine precisa que “es
necesario ajustar el porcentaje de producción nacional que deben cumplir estos
operadores, a efectos de que se garanticen la emisión del servicio público de
televisión y salvaguardar la salud y la vida, mediante la restricción de la
operación a las condiciones esenciales para la provisión del servicio”.
81.
Juicio de
necesidad. El artículo 1º no satisface el juicio de necesidad
fáctica, en tanto el Gobierno incurrió en un error manifiesto al valorar
la utilidad de la reducción de la cuota de pantalla nacional. De un lado, se
reitera que la pandemia y, en particular, la imposibilidad de crear productos
audiovisuales nuevos no genera impedimento alguno para cumplir con el
porcentaje ordinario de programación de producción nacional. Lo anterior, en
tanto la Ley 680 de 2001 no exige que el porcentaje mínimo de programación de
producción nacional se cumpla con producciones nuevas. De otro lado, el
Gobierno no tuvo en cuenta que los operadores de televisión hubieran podido
cumplir con la cuota de pantalla nacional ordinaria durante la emergencia
sanitaria mediante (i) la reproducción de productos almacenados; (ii)
la creación de programas con las restricciones propias de la emergencia; (iii)
la retransmisión de programas que ya fueron emitidos; y (iv) la
trasmisión de productos cinematográficos colombianos, entre otros.
82.
La Corte reconoce que
la duración de la emergencia sanitaria es indeterminada dadas las particularidades
del COVID-19. Sin embargo, existe evidencia que permite concluir que las
medidas alternativas citadas hubieran permitido que los operadores de
televisión regionales y nacionales cumplieran con la cuota de pantalla
ordinaria por un tiempo prolongado. En efecto, los intervinientes informaron a
la Corte que (i) los canales de televisión cuentan con producciones ya
grabadas que no han sido estrenadas; (ii) existen más de “300
películas colombianas producidas entre el 2003 y 2014, adicionales a los 140
largometrajes nacionales producidos antes de la Ley 814 de 2003”[94];
y (iii) según las cifras de Proimágenes y el Ministerio de Cultura, hay
3.315 obras audiovisuales de todo tipo y género de producción regional
disponibles en el Banco de Contenidos del Ministerio de Cultura[95].
En estos términos, la Corte encuentra razonable concluir que la emisión de
estas producciones nacionales permitiría a los operadores de televisión cumplir
con los porcentajes ordinarios previstos en la Ley 680 de 2001 mientras se
mantenga la emergencia sanitaria. Por ello, la reducción de la cuota de
pantalla nacional era una medida innecesaria desde el punto de vista fáctico.
83.
Por otra parte, el
artículo 1º supera el juicio de necesidad jurídica dado que la cuota de
pantalla nacional se encuentra prevista en la Ley 182 de 1995, modificada por
la Ley 680 de 2001. En este sentido, el porcentaje mínimo de producción
nacional no podía ser modificado por medio de un decreto reglamentario
ordinario, por el contrario, el Gobierno requería la expedición de un decreto legislativo
para poder exceptuar su cumplimiento durante la emergencia sanitaria.
84.
Juicio de
proporcionalidad. El artículo 1º no supera este juicio, en
tanto la reducción de la cuota de pantalla nacional no es una respuesta
equilibrada a los efectos de la crisis, dado que afecta injustificadamente los
derechos a la cultura y la identidad nacional previstos en los artículos
70, 71 y 72 de la Constitución.
85.
La Sala Plena considera
que para valorar la constitucionalidad de la reducción de la cuota de pantalla
nacional debe aplicar un test de proporcionalidad de intensidad intermedia. Lo
anterior, en tanto (i) “el servicio público esencial de televisión
contribuye al desarrollo de la cultura y la identidad nacional”[96] y,
por tanto, la reducción de la cuota de pantalla afecta los derechos
constitucionales a la cultura y la identidad nacional previstos en los
artículos 70, 71 y 72 de la CP; (ii) el legislador ordinario ha
intentado modificar la cuota de pantalla nacional en varias oportunidades sin
ningún éxito; y (iii) a pesar de los requerimientos especiales de la
legislación excepcional, “el decreto evidencia graves deficiencias de
finalidad, conexidad, motivación y necesidad”[97].
86.
El test intermedio de
proporcionalidad exige a la Corte verificar (i) que la
finalidad de la medida sea constitucionalmente importante; (ii) que el
medio para alcanzarla es efectivamente conducente; y (iii) que la medida
no sea evidentemente desproporcionada[98]. La reducción de la
cuota de pantalla nacional persigue una finalidad constitucionalmente importante
“consistente en salvaguardar el servicio público esencial de televisión
(artículos 75, 77 y 365 de la Constitución), ya que, según el argumento del
Gobierno Nacional los operadores de televisión abierta y los concesionarios de
espacios en los canales de cubrimiento nacional, regional y local, podrían ser
sancionados ante el incumplimiento de la cuota de pantalla nacional lo cual
podría conllevar a la afectación del servicio”[99].
87.
Sin embargo, la medida
no es efectivamente conducente dado que, se reitera, la declaratoria de
emergencia no afectaba de ningún modo la emisión de producciones
nacionales y, por tanto, no imposibilitaba el cumplimiento de los porcentajes de
programación de producción nacional ordinarios previstos en la Ley 680 de 2001.
Tal y como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-184 de 2020, las medidas conducentes
y evidentes para lograr dicha finalidad eran “(a) la reproducción de
productos almacenados; (b) la creación de programas con las restricciones
propias de la emergencia; (c) la retransmisión de programas que ya fueron
emitidos; y (d) la trasmisión de productos cinematográficos colombianos”. En
efecto, la Corte advierte que durante el tiempo en que las medidas sanitarias
han estado vigentes los operadores de televisión nacional y regional “han
cumplido con la cuota de pantalla nacional a partir de la emisión de productos
ya existentes o dándole continuidad a los que venían presentándose, con altos
grados de audiencia y protegiendo con ello la industria colombiana”[100].
88.
De otro lado, la Corte
considera que la medida es evidentemente desproporcionada porque la drástica
reducción del porcentaje de programación de producción nacional que debe ser
emitida en cada franja horaria afecta de manera grave los derechos a la cultura
y la identidad nacional. Esto, por dos razones. Primero, esta medida “introduce
una autorización clara para emitir programación diferente a la nacional”[101] que
no está limitada en el tiempo, dado que el Decreto establece que la medida estará
vigente “mientras se mantenga la Emergencia Sanitaria”. Esta
autorización afecta de manera indeterminada los derechos a la cultura y la
identidad nacional, porque impide significativamente que la televisión cumpla
su papel como herramienta para (i) fortalecer “la cultura al
propender por la difusión de valores y expresiones culturales nacionales, regionales
y locales”[102]; y (ii)
contribuir “en la construcción de los imaginarios sociales y de las
identidades culturales”[103]. Segundo, la Corte reitera
que “la importancia de proteger el servicio público esencial de televisión
-al menos para el momento en que la medida fue adoptada y por el término de su
vigencia- es significativamente inferior si se considera que la evidencia
disponible revela la existencia de medidas alternativas menos restrictivas e
igualmente eficaces para alcanzar el citado fin”[104].
Por estas razones, la Corte concluye que el artículo 1º no satisface el juicio
de proporcionalidad.
89.
Juicio de no
discriminación. El
artículo 1º supera el juicio de no discriminación, porque no prevé un trato
discriminatorio fundado en criterios sospechosos (sexo, raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, etc.).
90.
En síntesis, la Sala
Plena concluye que el artículo 1º del Decreto 554 de 2020 es contrario a la Constitución
en tanto no satisface las exigencias materiales de finalidad, conexidad
material externa, motivación suficiente, necesidad fáctica y proporcionalidad.
(ii)
Examen material del artículo 2º del Decreto 554 de 2020
91.
Juicio de
finalidad. El artículo
2º supera este juicio porque el incremento de los recursos de fortalecimiento
que pueden ser destinados a gastos de funcionamiento por parte de los
operadores de televisión regional es una medida que está directa y específicamente encaminada a impedir la
extensión de los efectos de la emergencia.
92.
La Corte advierte que la emergencia sanitaria “impide el normal desarrollo de la operación”[105] de los canales regionales. En efecto,
el Gobierno informó que estos
operadores “obtienen sus ingresos de la venta de pauta, servicios de
producción y de los recursos que el Fondo Único de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones les transfiere como garantía para su operación
y que para el año 2020, corresponden a $73.181.532.955 destinados a los 8 canales
regionales. De este valor, en el marco legal vigente, pueden ser usados para
funcionamiento $7.318.153.295”. La emergencia sanitaria ha implicado
la “cancelación de espacios, eventos y requerimientos de apoyos logísticos,
que se reflejan en una disminución de más de $70.000.000.000 en los ingresos de
dichos canales” [106]. En
estos términos, el artículo 2º tiene como objeto directo y concreto mitigar los
impactos que la pandemia causa a los operadores de televisión regional de
manera que estos cuenten con los recursos suficientes para poder operar con
normalidad y prestar el servicio público de televisión durante la emergencia
sanitaria.
93.
Juicio de
conexidad material. El
artículo 2º supera el juicio de conexidad material en tanto guarda relación directa e inmediata con los
considerandos del Decreto sub examine, así como con las causas
que justificaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
94.
De un lado (conexidad interna)
la medida tiene una relación directa con los considerandos del
Decreto. En efecto, en los considerandos 29 y 30 el Gobierno señaló que los ocho (8) canales públicos regionales de
televisión del país y el gerente de RTVC pusieron de presente que el
aislamiento preventivo obligatorio y la realización de las “las actividades
laborales y académicas de manera remota, ha implicado la modificación y
aplazamiento de cronogramas para la ejecución de producciones” lo cual, a
su vez, ha impactado negativamente los ingresos de los operadores de televisión
regional. De igual forma (conexidad externa), el apoyo económico a los
canales regionales que el artículo 2º instituye está directamente relacionado con
las causas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 417 de 2020. En este Decreto
el Gobierno anunció que era necesario “garantizar la prestación continua y
efectiva de los servicios públicos, razón por la cual se deberá analizar
medidas necesarias para cumplir con los mandatos que le ha entregado el
ordenamiento jurídico colombiano”. En estos términos, la Corte concluye que
el artículo 2º guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, en tanto tiene como objeto “ajustar
transitoriamente el porcentaje de recursos de fortalecimiento que estos canales
pueden destinar a funcionamiento, para permitir que salvaguarden los recursos
requeridos para continuar operando ante la ocurrencia de una situación calamitosa
no prevista, generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19”[107].
95.
Juicio de
motivación suficiente.
El artículo 2º satisface el juicio de motivación suficiente porque el Gobierno
expuso razones que justificaban la adopción de la medida. La Corte constata que
en los considerandos del Decreto sub examine el Gobierno (i) expuso
que la televisión es un instrumento para la promoción de la cultura y la
identidad nacional; (ii) resaltó el papel de los operadores de
televisión regional en la prestación del servicio público de televisión; (iii)
hizo referencia al porcentaje de los recursos de fortalecimiento que los
canales regionales pueden destinar a gastos de funcionamiento de conformidad
con el artículo 22 de la Ley 1978 de 2019; y (iv) explicó las razones
por las cuales la emergencia “impide el normal desarrollo de la operación”[108] de estos canales. En particular, señaló que las medidas sanitarias
implicaban “la modificación y aplazamiento de cronogramas para la
ejecución de producciones, la cancelación de espacios, eventos y requerimientos
de apoyos logísticos, que se reflejan en una disminución de más de
$70.000.000.000 en los ingresos de dichos canales, mientras que, la proyección
de necesidades de funcionamiento es cercana a los $62.000.000.000”. A
juicio de la Corte, estas razones justifican suficientemente incrementar el
porcentaje de recursos de fortalecimiento que los operadores de televisión
regional pueden destinar a gastos de funcionamiento durante la emergencia
sanitaria.
96.
Juicios de
ausencia de arbitrariedad e intangibilidad. El artículo 2º supera estos juicios porque la medida
allí prevista (i) no afecta, limita, suspende ni vulnera ningún derecho
fundamental ni derecho “intangible” reconocido en la Constitución o en los
tratados internacionales de derechos humanos suscritos por Colombia; (ii)
no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado; y (iii) no suprime ni modifica los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
97.
Juicio de no
contradicción específica.
El artículo 2º supera el
juicio de no contradicción específica, porque no contraría ninguna disposición
constitucional, tampoco desconoce el marco de referencia de la actuación del
Ejecutivo en el estado de emergencia, ni tiene por objeto o efecto desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores.
98.
Juicios de
necesidad e incompatibilidad.
El artículo 2º es una medida necesaria desde el punto de vista fáctico
porque el Gobierno no incurrió en un error manifiesto al valorar su utilidad.
Por el contrario, se reitera que “la crisis económica que enfrentan los canales
públicos de televisión regional, debido a la disminución de sus ingresos
causada por las medidas de aislamiento adoptadas para [enervar los efectos
de] la pandemia, ha hecho necesario destinar a gastos de funcionamiento un
porcentaje de los recursos destinados al fortalecimiento de dichos canales”[109]. En este sentido, el incremento de los
recursos de fortalecimiento que pueden ser destinados a gastos de
funcionamiento se permitió “con el fin de garantizar la operación de la
televisión pública regional y de permitir que se conserven los empleos
generados por dichos canales”[110] durante la emergencia
sanitaria. De otro lado, la medida es necesaria desde el punto de vista jurídico,
en tanto el porcentaje de recursos de fortalecimiento que estos operadores pueden
destinar a gastos de funcionamiento se encuentra regulado en el artículo 22 de la
Ley 1978 de 2019. Por lo tanto, tal y como lo reconoció el Gobierno, el
incremento de dicho porcentaje debía ordenarse por medio de un decreto con
fuerza de ley.
99.
Juicio de
proporcionalidad. El artículo 2º supera el juicio de
proporcionalidad porque no limita ni vulnera ningún derecho fundamental ni
principio constitucional. Por el contrario, instituye una medida equilibrada a
los impactos económicos que la pandemia causa a los operadores de televisión
regional que contribuye a garantizar la prestación del servicio público de
televisión.
100.       El artículo 2º Decreto sub examine
señala que estos operadores podrán destinar hasta un 20% de los recursos de
fortalecimiento a gastos de funcionamiento “únicamente por el tiempo de
duración de la emergencia sanitaria”. La Corte reconoce que no es posible
determinar el tiempo de duración de la emergencia sanitaria y, por ello, la
vigencia de la autorización prevista en el artículo 2º es indeterminada. Sin
embargo, ello no implica que esta sea desproporcionada. Por el contrario, por
las razones que se han expuesto en esta providencia, la Sala Plena encuentra
que es razonable y proporcionado que la medida se mantenga vigente hasta que
culmine la emergencia sanitaria dado que (i) el cumplimiento de las
medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo en efecto
impactan de forma negativa la normal operación de los canales de televisión
regional; (ii) este impacto genera, a su vez, una disminución
significativa de los ingresos de estos operadores; y (iii) el incremento
en el porcentaje de los recursos de fortalecimiento no afecta ningún derecho ni
principio constitucional.
101.       Juicio de no discriminación. El artículo 2º supera este juicio porque no impone un
trato discriminatorio fundado en criterios sospechosos (sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, etc).
Síntesis de la
decisión
102.       A la Corte le correspondió realizar el
control constitucional del Decreto Legislativo 554 de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas para la
prestación del servicio de televisión abierta radiodifundida con el fin de
atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que
trata el Decreto 417 de 2020”.
103.       Exigencias formales. La Corte constató que el Decreto cumplía
con las exigencias formales, porque (i) fue dictado en desarrollo
del Decreto Legislativo 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica; (ii) lleva la firma del
Presidente de la República y de todos los ministros; (iii) contiene una
motivación respecto de las medidas adoptadas; y (iv) fue expedido el 15
de abril de 2020, es decir, dentro de los treinta días siguientes a la
publicación del Decreto 417 de 2020, la cual se hizo el 17 de marzo de 2020.
104.       Exigencias materiales. La Corte concluyó que el artículo 1º del
Decreto 554 de 2020 era inconstitucional en tanto la reducción de la cuota de
pantalla nacional durante la emergencia sanitaria no satisfacía los juicios de
conexidad material externa, finalidad, motivación suficiente, necesidad fáctica
y proporcionalidad. Por su parte, la Corte concluyó que artículo 2º ibidem
era compatible con la Constitución porque la medida consistente en incrementar
los recursos de fortalecimiento que los canales de televisión pública regional pueden
destinar a gastos de funcionamiento satisfacía todas las exigencias materiales.
105.       Con fundamento en estas consideraciones, la
Corte resolvió declarar la inexequibilidad del artículo 1º y la exequibilidad
del artículo 2º del Decreto 554 de 2020.
III.
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 1º
del Decreto Legislativo 554 de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas para
la prestación del servicio de televisión abierta radiodifundida, en el marco
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos
2º y 3º del Decreto Legislativo 554 de 2020 “[p]or el cual se adoptan
medidas para la prestación del servicio de televisión abierta radiodifundida,
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese y cúmplase,
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
Aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-247/20
REDUCCION DEL PORCENTAJE DE PROGRAMACION DE PRODUCCION NACIONAL EN
ESTADO DE EMERGENCIA-Exequibilidad por cuanto satisface las exigencias
materiales (Salvamento parcial de voto)
Expediente: RE-281
Con mi
acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, suscribo este salvamento parcial de voto en relación con la
Sentencia C-247 de 2020. En particular, disiento de la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 1º del Decreto Legislativo 554 de 2020, por los
siguientes motivos:
1. El artículo
1º satisfacía los juicios de conexidad material externa y finalidad. La reducción de
la cuota de pantalla nacional estaba directa y específicamente encaminada a
mitigar las afectaciones que la emergencia podía generar en la prestación del
servicio público de televisión. Esto, porque a pesar de que la imposibilidad de
crear nuevos programas no impedía, necesariamente, que los canales pudieran emitir
producciones nacionales, sí dificultaba el cumplimiento de la cuota de pantalla
nacional por parte de estos operadores dado que impactaba negativamente la
cadena de valor en la producción audiovisual y dificultaba la emisión de
contenidos de interés nacional durante la emergencia. La reducción de la cuota
de pantalla nacional contribuía razonablemente a mitigar esta afectación porque
(i) tal y como lo informó el Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones (en adelante, MinTIC), permitía que “cada canal
en la programación y orientación de su parrilla determine los contenidos a
emitir que les permitan conservar el rating, y con esto, mitigar disminuciones
en la pauta que es la fuente principal que les permite operar”; e (ii)
impedía que los canales tuvieran que asumir la sanción pecuniaria por incumplir
la cuota de pantalla nacional, en los casos en que la transmisión de contenido
nacional repetido o ya grabado no hubiera permitido mantener el rating y
conservar la pauta.
2. El artículo
1º satisfacía el juicio de motivación suficiente. La mayoría de la
Sala concluyó que el Gobierno incumplió la exigencia de motivación suficiente porque: (i) no expuso las
razones por las cuales ordenó la reducción de la cuota de pantalla nacional, a
pesar de que existían otras medidas alternativas para cumplir con los
porcentajes ordinarios; (ii) no explicó por qué fijó el porcentaje
mínimo de la cuota de pantalla nacional en un 20%; y (iii) no tuvo en
cuenta que el Decreto 457 de 2020 exceptuó el funcionamiento de los servicios
de televisión del cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo.  Difiero
de esta posición por tres razones.
(a) La Sala
Plena utilizó un estándar de motivación estricto que no era aplicable a este
caso. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que, en los casos en los
que la medida no limita ningún derecho fundamental, el estándar de motivación es menos riguroso y, por
tanto, el Ejecutivo únicamente está obligado a expresar “al menos un motivo
que la justifique”[111]. No existe
ninguna regla jurisprudencial que ordene que en los considerandos de los
Decretos Legislativos el Gobierno deba exponer las razones por las cuales no
adoptó otras medidas alternativas. En estos términos, considero que el Gobierno
cumplió con el estándar jurisprudencial de motivación porque expuso las razones
por las cuales consideraba necesario reducir la cuota de pantalla nacional.
Además, la medida contenida en el artículo 1º no limitaba ningún derecho
fundamental y, por ello, el Gobierno no tenía la obligación de exponer en el
decreto las razones por las cuales (i) no valoró la existencia de otras
medidas alternativas; y (ii) fijó el porcentaje mínimo de programación
de producción nacional en un 20%.
(b) El Gobierno
justificó la adopción del citado porcentaje dado que en el informe de respuesta
al auto de pruebas el MinTIC explicó que el 20% de la programación correspondía
a la emisión de noticieros los cuales podían hacerse “con un número
inferior a 50 personas e, incluso, desde los hogares de los presentadores”[112].
(c) En los
considerandos del Decreto, el Gobierno expuso que las actividades de producción
de contenido audiovisual no estaban exceptuadas del cumplimiento de la medida
de aislamiento preventivo obligatorio. Es decir, el Gobierno interpretó que la
excepción al funcionamiento del servicio de televisión, prevista en el Decreto
457 de 2020, no cobijaba estas actividades. Considero que esta interpretación
es razonable. En cualquier caso, aún si se aceptara que la interpretación del
Gobierno era incorrecta, ello no implicaba una carencia de motivación.
3. El artículo
1º satisfacía el juicio de necesidad fáctica. La mayoría de la Sala
Plena concluyó que la reducción de la cuota de pantalla nacional no era una
medida necesaria porque existían otras medidas alternativas que permitían
cumplir con los porcentajes de programación de producción nacional previstos en
la Ley 680 de 2001. Discrepo de esta conclusión por dos razones.
(a) La mayoría de
la Sala Plena aplicó en un estándar de escrutinio en el juicio de necesidad
fáctica que no se desprende de la Constitución, la LEEE ni la jurisprudencia
constitucional. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el juicio de
necesidad fáctica exige que la Corte verifique si el Gobierno “incurrió en
error manifiesto en la apreciación de la necesidad de la medida, de modo que
esta carecía de toda vocación de utilidad para superar el estado de emergencia”[113].
Como puede verse, el juicio de necesidad fáctica implica un estudio de mera idoneidad
de la medida. No existe ninguna regla jurisprudencial que sostenga que una
medida carece de necesidad desde el punto de vista fáctico si la Corte
comprueba la existencia de otras medidas alternativas. Lo anterior, en tanto la
Constitución no exige que la medida escogida por el Gobierno sea la única
que permita alcanzar su finalidad. En estos términos, concluyo que la reducción
de la cuota de pantalla nacional era necesaria fácticamente porque era útil y
contribuía efectivamente a que los operadores de televisión pudieran mantener
el rating y la pauta, y de esta forma pudieran garantizar la prestación del
servicio público de televisión durante la emergencia sanitaria. El hecho de que
los operadores de televisión hubieran podido cumplir con la cuota de pantalla nacional
por otros medios era irrelevante en el análisis de este juicio.
(b) En cualquier
caso, no había evidencia suficiente que demostrara que existían otras medidas
alternativas igualmente idóneas. Las medidas alternativas a las que la Sala
hizo referencia permitían cumplir con la cuota de pantalla nacional, pero no
garantizaban que los canales de televisión conservaran los ingresos de los
cuales depende su operación y la prestación del servicio público de televisión.
La programación de la parrilla de televisión compete a los canales de
televisión porque es una decisión comercial de negocio que depende de múltiples
variables de mercado y está precedida de cuidadosos estudios técnicos de
rating, campañas de promoción y proyecciones económicas de pauta. Considero
que, en términos generales, la Corte no se encuentra en una posición epistémica
adecuada que le permita valorar estas variables de mercado. Además, en este
caso la Sala Plena no contaba con estudios técnicos que comprobaran, siquiera
sumariamente, que el material audiovisual con el que contaban los canales les
hubiera permitido mantener el rating y conservar la pauta durante la emergencia
sanitaria.
4. El artículo
1º satisfacía el juicio de proporcionalidad. La reducción de la cuota
de pantalla nacional era una respuesta equilibraba a las afectaciones que la
pandemia podía generar en la prestación del servicio público de televisión. A
diferencia de lo sostenido por la mayoría de la Sala Plena, el artículo 1º no
afectaba los derechos a la cultura y a la identidad nacional porque (i)
la cuota de pantalla nacional no hace parte del ámbito de protección de estos
derechos; y (ii) la Constitución no fijó un porcentaje de cuota de
pantalla nacional, por lo tanto, el legislador extraordinario contaba con un
amplio margen de configuración para modificarla y, en particular, para
reducirla[114].
En cualquier caso, la afectación a estos derechos, de existir, era leve.
Esto porque (i) era hipotética -el artículo 1º no obligaba a los canales
a reducir la emisión de contenido nacional, únicamente les otorgaba mayor
libertad en la programación de la parrilla; (ii) la reducción de la
cuota de pantalla nacional no tenía vocación de permanencia. Por el contrario,
estaba limitada en el tiempo en tanto el mismo decreto establecía que aplicaría
“únicamente por el tiempo de duración del estado de emergencia sanitaria”.
Cordialmente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LOS MAGISTRADOS
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Y ALBERTO ROJAS RIOS
A LA SENTENCIA
C-247/20
DERECHO AL TRABAJO-Vulneración
(Aclaración de voto)
REDUCCION DEL PORCENTAJE DE PROGRAMACION DE PRODUCCION NACIONAL EN
ESTADO DE EMERGENCIA-Inexequibilidad (Aclaración de voto)
En síntesis, tal y como lo hicimos en la sentencia C-184 de 2020,
consideramos que la medida de reducción de la cuota de pantalla nacional
era inconstitucional porque, además de afectar los derechos a la cultura y
a la identidad nacional, vulneraba de forma desproporcionada los derechos
laborales y sociales de los artistas intérpretes de obras y grabaciones
audiovisuales y de los autores de obras cinematográficas al impactar en su
derecho a la remuneración por comunicación pública. Por lo tanto, también
transgredía el artículo 215 de la Constitución.
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, a continuación expresamos
las razones que explican nuestra aclaración de voto a la sentencia C-247 del 15
de julio de 2020.
La decisión
adoptada por la Corte
1.
En la referida providencia la Corte Constitucional analizó la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 554 de 2020. Específicamente, abordó
el estudio de dos medidas: (i) la reducción de los porcentajes de cuota de
pantalla nacional[115]
y (ii) el aumento del porcentaje de los recursos de fortalecimiento que los
operadores del servicio de televisión regional podrán destinar para
funcionamiento[116].
2.
La Sala Plena advirtió que las medidas decretadas por el Gobierno eran
muy similares a las que adoptó en el Decreto Legislativo 516 de 2020. La
diferencia radica en el término de vigencia de las medidas. La vigencia del
Decreto 516 de 2020 se determinó por el mismo término de vigencia del estado de
emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID-19. En
este nuevo decreto legislativo todas las medidas se circunscriben a la duración
de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud.
Por esa razón, la Corte aclaró que la Sentencia C-184 de 2020,
mediante la cual la Sala Plena analizó la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 516 de 2020, era precedente relevante para resolver este asunto. En
particular, explicó que: (i) las medidas objeto de estudio no son idénticas a
las normas analizadas en la sentencia C-184 de 2020 porque tienen una duración
mayor, y (ii) por esa razón, no se configuraba el fenómeno de cosa juzgada. Por
lo tanto, la Sala Plena analizó la constitucionalidad de las medidas, teniendo
en cuenta lo decidido por ella en la sentencia anterior.
3.
La Sala Plena estableció que la reducción de cuota de pantalla
nacional desconocía los juicios de finalidad, conexidad, necesidad fáctica,
motivación suficiente y proporcionalidad. A juicio de la Corte, la medida no
estaba directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. En efecto,
la medida estaba motivada en la necesidad de permitir a los canales de
televisión emitir programas diferentes a los de producción nacional ante la
imposibilidad de producir material nuevo. No obstante, la regulación de cuota
de pantalla nacional no exige producción de programas nacionales, exige la
emisión de los mismos, lo cual rompe con la finalidad y conexidad de la medida.
También sostuvo que el decreto no contenía las razones que llevaron al Gobierno
Nacional a reducir el porcentaje establecido. En adición de ello, este tribunal
concluyó que la medida era desproporcionada en tanto existían otras opciones
evidentes y de menor afectación de los derechos a la cultura y a la identidad
nacional para lograr el cumplimiento de la cuota de pantalla nacional.
4.
En relación con la segunda medida, la Corte la declaró constitucional
en tanto la crisis afectó económicamente a los canales regionales de televisión
lo cual hacía necesario el aumento de recursos para garantizar su
funcionamiento.
Sobre la vigencia de la medida, “únicamente por el tiempo de
duración de la emergencia sanitaria”, la Sala Plena indicó que, a pesar de
que la autorización prevista en el artículo 2º era indeterminada, ello no
implicaba que fuese desproporcionada. Por el contrario, se trataba de una
medida razonable debido a que: (i) el cumplimiento de las medidas sanitarias
de distanciamiento social y aislamiento preventivo impactaban de forma negativa
la normal operación de los canales de televisión regional; (ii) este
impacto generaba, a su vez, la disminución significativa de los ingresos de
estos operadores; y (iii) el incremento en el porcentaje de los recursos
de fortalecimiento no afectaba ningún derecho ni principio constitucional.
Con fundamento en lo anterior, declaró la inexequibilidad del artículo
1º del Decreto Legislativo 554 de 2020 y la exequibilidad de los artículos 2º y
3º del mismo.
La Corte ha
debido declarar la infracción de la prohibición de desmejora de los derechos
sociales de los trabajadores
5.
Si bien compartimos la decisión adoptada en la sentencia C-247 de
2020, tal y como lo hicimos en la sentencia C-184 de 2020, consideramos que la
Sala Plena obvió un asunto constitucionalmente relevante que, además de lo
expuesto, fundamentaba la decisión de declarar la inexequibilidad del artículo
1º del Decreto Legislativo 554 de 2020. Sostuvimos en la Sala que esta medida
tampoco cumple con los juicios de no contradicción específica y no
arbitrariedad, ya que la reducción de cuota de pantalla nacional vulnera el
derecho fundamental al trabajo de los artistas intérpretes de obras y
grabaciones audiovisuales y de los autores de obras cinematográficas porque
desmejora, sin una justificación constitucional admisible, el alcance del
derecho laboral y social a la remuneración por comunicación pública. A
continuación, se explica esta conclusión.
El derecho a la
remuneración por comunicación pública como derecho social de los trabajadores y
su relación con la cuota de pantalla
6.
El artículo 25 de la Constitución establece el derecho al trabajo. Su
contenido exige del Estado una protección especial en procura de que todos los
colombianos cuenten con un trabajo en condiciones dignas y justas, en todas sus
modalidades. A continuación se sintetizan las disposiciones nacionales que
reconocen derechos laborales al sector audiovisual -Ley 1975 de 2019, Ley 1403
de 2010 y Ley 1853 de 2017- y su relación intrínseca con la Ley 182 de 1995
modificada por la Ley 680 de 2001.
7.
Recientemente fue expedida la Ley 1975 de 2019 la cual tiene por
objeto “establecer un conjunto de medidas para la promoción, estímulo y
protección del trabajo de los actores y actrices; dignificar el ejercicio de la
actuación; fomentar la formación profesional; garantizar los derechos laborales
y culturales de los actores y actrices en sus interpretaciones, su realización
y su difusión”[117].
Adicionalmente define que “el trabajo de los actores debe ser protegido y
sus derechos garantizados por el Estado”[118].
Además, impone a las autoridades competentes la obligación de estimular “la
producción de dramatizados, series o producciones que requieran para su
realización de actores y actrices, dentro de la programación de producción
nacional en la televisión privada o pública y todos los sistemas de emisión
autorizados por el Estado”[119].
8.
Con fecha anterior encontramos la Ley 1403 de 2010 “Ley Fanny
Mickey” que establece la remuneración por comunicación pública para los
artistas intérpretes de obras y grabaciones audiovisuales, y la Ley 1835 de
2017 “Ley Pepe Sánchez” que amplía el derecho de remuneración por
comunicación pública a los autores de obras cinematográficas.
Los dos
proyectos de ley que culminaron en las leyes mencionadas estuvieron precedidos
de una exposición de motivos similar. Su propósito fue regular un derecho de
remuneración que pusiese término a la situación de injusticia que venían
padeciendo los actores, mediante el reconocimiento de un incentivo económico,
aun cuando hubiesen cedido o transferido los derechos exclusivos de autorizar o
prohibir determinados usos de sus interpretaciones[120]. Al
precisar los fundamentos de tal derecho, la referida exposición señaló que “el
actor y la actriz son elementos esenciales para la generación y difusión de la
cultura nacional, dentro y fuera de nuestras fronteras, así como para la
preservación de la identidad nacional, de manera que su protección eficaz
redundará en el interés común y general de los ciudadanos, de la economía
(producción, empleo, turismo, etc.), de la diversidad cultural, del
entretenimiento y de la educación”[121].
En general
todos los debates sobre los proyectos de ley giraron alrededor de la
importancia de: (i) corregir la ausencia de un derecho de remuneración por
comunicación pública para los artistas y autores de obras cinematográficas;
(ii) garantizar el derecho a la propiedad intelectual; y (iii) reconocer la
importancia de estos artistas en la presentación de la identidad cultural[122].
9.
La remuneración por comunicación pública encuentra reconocimiento
internacional. La Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las
Expresiones Culturales de 2005 estableció el deber de los Estados de crear normas
que protegieran y promovieran la diversidad de las expresiones culturales, con
las que además se respalde y apoye a los artistas y personas que se dediquen a
la creación de expresiones culturales[123]. Ello implica
el establecimiento de un marco jurídico que los proteja y resalte la
utilidad pública de su trabajo[124].
10.
Las condiciones laborales del sector de los medios de
comunicación y la cultura ha sido objeto de estudio por el Consejo de
Administración de la Organización Internacional del Trabajo[125] en el
documento denominado “[l]as relaciones de trabajo en las industrias de los
medios de comunicación y la cultura”. Allí se indica:
“Los artistas intérpretes se sitúan mayoritariamente en las categorías
de trabajadores independientes o por cuenta propia que constituyen una mano de
obra contingente, o tienen otras formas de trabajo distintas de las de los
trabajadores asalariados. A menudo sus ingresos son bajos y variables; padecen
un alto riesgo de desempleo; su empleo es temporal; trabajan muchas horas; y su
trabajo es poco frecuente, impredecible y de corta duración. Estas personas
trabajan menos horas de las que desearían y por lo general su nivel de ingresos
es modesto, en comparación con las personas de otras ocupaciones que tienen su
mismo nivel de formación; con frecuencia toman un segundo empleo relacionado
con su actividad artística principal — por ejemplo, en la enseñanza o en trabajos
administrativos en empresas culturales — y, en muchos casos, son apoyados
financieramente por sus familias o por su pareja, cuando ésta percibe un
ingreso regular. Otra fuente de ingresos para ellos son los premios y el
patrocinio privado y público. Cabe señalar que la motivación profesional de los
artistas para actuar, ser competitivos y mantener una buena reputación tiene
incidencia en su remuneración, condiciones de trabajo y nivel de sindicación.
Los artistas intérpretes a menudo continúan trabajando después de la edad
normal de jubilación (o a veces ésta ni siquiera existe) por motivos como la
obtención de actuaciones interesantes, la realización profesional, la ausencia
de una protección social adecuada o la necesidad económica. Muchos artistas
trabajan a veces sin cobrar, pues ven su trabajo como una pasión y están
dispuestos a aceptar un estilo de vida modesto. Algunos perciben una parte de
lo recaudado por el espectáculo, los derechos correspondientes a la grabación o
bien pagos ocasionales, mientras que otros son considerados «proveedores de
servicios”.
11.
Por otra parte, la recomendación relativa a la condición del artista
del 27 de octubre de 1980 de la UNESCO[126] resalta la
necesidad de adoptar medidas en materia de trabajo y seguridad social del
artista. En torno al empleo, establece como obligación de los Estados “buscar
los medios de extender a los artistas la protección jurídica relativa a las
condiciones de trabajo y empleo, tal y como lo han definido las normas de la
Organización Internacional del Trabajo”. En particular, alude a aspectos
relativos a (i) “las horas de trabajo, el descanso semanal y
las licencias con sueldo en todas las esferas o actividades, sobre todo para
los artistas intérpretes y ejecutantes, equiparando las horas dedicadas a los
desplazamientos y los ensayos a las de interpretación pública o de
representación” y (ii) “la protección de la vida, de la salud y
del medio de trabajo”. En esa misma dirección sugirió a los Estados
formular leyes que busquen la equidad social, por cuanto reconoce que las
condiciones en las que los actores llevan a cabo su labor no son equivalentes a
las de los otros trabajadores, lo que puede suscitar dificultades en la
aplicación de la normativa común y ocasionar desprotección e informalidad.
Queremos resaltar con este voto particular, que en general los trabajadores de
la cultura, también soportan la condición de ser subordinados de un empleador y
por ello la tarea protectora de sus garantías constitucionales, es un
imperativo que concierne al trabajo de los jueces.
12.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-069 de 2019, declaró
constitucional el artículo 1º de la Ley 1835 de 2017. En esa decisión la Sala Plena
se refirió a la relación entre la remuneración por comunicación pública y el
derecho al trabajo de sus beneficiarios[127].
Consideró constitucional el carácter de irrenunciable e intransferible de este
derecho porque a éste “subyace la intención de mejorar las condiciones en
que se remunera el trabajo de los autores[128]”
(negrilla no original). Advirtió además la necesidad de mejorar las
condiciones bajo las cuales tiene lugar el trabajo de los actores de creaciones
audiovisuales. Dijo la Corte:
“En efecto, como lo sostienen la mayoría de los intervinientes, lo
que se busca es que los directores, autores de música, guionistas y/o
dibujantes, quienes ceden sus derechos patrimoniales exclusivos al productor de
una obra cinematográfica, por vía convencional o por presunción de
legitimación, sobre la base de una renta que por lo general solo cubre el
momento de producción de la obra, cuenten hacia el futuro con un beneficio
económico que retribuya los actos de comunicación pública derivados de su
reutilización, alquiler comercial, puesta a disposición u otro acto similar,
con el fin de conseguir una distribución más equitativa de los ingresos que se
derivan de la explotación de una creación del intelecto, a través de una nueva
remuneración que cubra los períodos laborales (sic) inactivos y que asegure un
trato equitativo en el sector, caracterizado por la intermitencia de los
vínculos, la contratación frecuente mediante prestación de servicios y la
variabilidad de los honorarios. La prestación funciona entonces con un fin
eminentemente solidario, ya que sin perjuicio de los réditos que obtiene el
productor por su utilización, toda nueva proyección, emisión o transmisión de
la obra, va a permitir que sus autores tengan un soporte económico que les
permita en el futuro beneficiarse de la producción realizada[129]”.
13.
De todo lo expuesto se desprende que el trabajo de las actrices y
actores se caracteriza por relaciones inestables, temporales y atípicas, con
altos riesgos de desempleo. Además, que se trata de un trabajo de relativa
frecuencia, impredecible y de corta duración, y en muchas ocasiones son labores
excluidas del régimen de protección laboral. Esto exige del Estado una
respuesta concreta a las garantías laborales del sector y que impulse con ello
el talento nacional.
En este
sentido, la remuneración por comunicación pública constituye una
manifestación del derecho al trabajo de los artistas intérpretes de obras y
grabaciones audiovisuales y de los autores de obras cinematográficas.
Consiste en retribuir económicamente su trabajo cuando es explotado por un tercero
y se caracteriza por ser un derecho patrimonial irrenunciable e intransferible
y con un fin solidario, dado que constituye un soporte económico para los
periodos cesantes de los artistas y autores de obras audiovisuales. Este derecho ha sido reconocido en legislaciones de Argentina[130],
Chile[131],
España[132],
México[133],
Nicaragua[134],
Perú[135],
Uruguay[136],
entre otros.
14.
Tal y como se estableció en la sentencia C-184 de 2020, la cuota de
pantalla nacional exige a los operadores de televisión abierta y concesionarios
de espacios en los canales de cubrimiento nacional establecer en su
programación un porcentaje de productos de origen nacional. Acorde con los
debates legislativos del proyecto de ley que concluyó con el establecimiento de
la cuota de pantalla nacional esta figura pretendía, entre otras cosas, “preservar
e incrementar el empleo y las oportunidades para artistas y técnicos nacionales”[137].
Adicionalmente, frente a una de las iniciativas legislativas que pretendía
disminuir el porcentaje de cuota de pantalla nacional, se consideró que aquélla
(i) implicaba una trasformación lesiva para la cuota nacional de pantalla; (ii)
dicha cuota no solo defiende la identidad sino que permite la proyección
internacional del país; (iii) la producción nacional agrega valor y genera empleo,
de modo que es relevante para proteger la producción nacional; y (iv) aprobar
tal reforma sería desproteger el talento y el fomento de empleo, causando
profundo y grave daño a la producción nacional.
Según el
artículo 4º de la Ley 680 de 2001 las producciones nacionales son “aquellas
de cualquier género realizadas en todas sus etapas por personal artístico y
técnico colombiano, con la participación de actores nacionales en roles
protagónicos y de reparto”. Así, en términos prácticos, obligar a algunos
operadores de televisión a establecer en sus parrillas producciones nacionales,
repercute directamente en el derecho a la remuneración por comunicación
pública, el cual depende de la aparición en la pantalla del trabajo de los
trabajadores audiovisuales o de las obras de los escritores colombianos.
En esa dirección, no es casualidad que la mayoría de las
intervenciones presentadas en el curso del proceso se refirieran a la
remuneración por comunicación pública a favor de los artistas intérpretes y
autores de obras y grabaciones audiovisuales colombianos como un derecho
laboral relacionado con la cuota de pantalla nacional.
La disposición
demandada implicaba una violación constitucional mucho más grave de aquella que
fue reconocida en la sentencia
15.
El análisis de constitucionalidad de la medida dispuesta en el
artículo primero del Decreto 554 de 2020 ha debido tener en cuenta la posible
desmejora del derecho fundamental al trabajo de los artistas intérpretes de
obras y grabaciones audiovisuales y de los autores de obras cinematográficas. A
continuación presentamos las razones por las cuales la reducción de cuota de
pantalla no superaba los juicios de motivación suficiente, no arbitrariedad y
no contradicción.
16.
Sobre el juicio de motivación suficiente. Si bien la Sala Plena
encontró incumplido el juicio de motivación suficiente, omitió destacar el
deber que tenía el Gobierno Nacional de valorar -al adoptar una medida que
impacta el derecho a la remuneración por comunicación pública de los actores y
escritores de obras- las otras alternativas existentes para enfrentar la
imposibilidad de cumplir con la cuota de pantalla nacional. De todas las
medidas disponibles para que fuera posible cumplir con la cuota de pantalla
nacional, el Gobierno Nacional se limitó a referir la imposibilidad de crear
producciones nuevas, sin aludir al arsenal de opciones reales y evidentemente
conducentes para alcanzar la programación de origen nacional. Entre ellas se
encontraban, por ejemplo, (i) la reproducción de productos almacenados; (ii) la
creación de programas con las restricciones propias de la emergencia; (iii) la
retransmisión de programas que ya fueron emitidos; y (iv) la trasmisión de
productos cinematográficos colombianos, entre otros.
La Sala ha
debido reprochar además que a pesar de que el decreto invocaba (i) el
llamado de la OIT para sostener los puestos de trabajo y los ingresos de los
trabajadores, con el propósito de respetar los derechos laborales y (ii)
la Ley 1975 de 2019, que tiene por objeto garantizar los derechos laborales y
culturales de los actores y actrices, sus consideraciones guardaron silencio
acerca de la incidencia negativa que la reducción de pantalla tenía en la
remuneración por comunicación pública.
16.
Sobre los juicios de no arbitrariedad, no contradicción específica y
proporcionalidad. La reducción de cuota de pantalla nacional
afectaba de forma desproporcionada el derecho fundamental al trabajo porque
desmejoraba, sin una justificación constitucional admisible, el derecho a la
remuneración pública de los artistas intérpretes de obras y grabaciones
audiovisuales y de los autores de obras cinematográficas.
En nuestro
concepto, la reducción de la cuota de pantalla incide de manera cierta, no
apenas hipotética o conjetural, en la garantía del derecho a la remuneración
por comunicación pública, como manifestación del derecho fundamental al trabajo
de los trabajadores audiovisuales. En efecto, como se expuso, el derecho a la
remuneración pública (i) retribuye económicamente el trabajo de los artistas
audiovisuales y (ii) depende de la aparición de las actrices y actores en las
pantallas y de la emisión de obras creadas por autores colombianos en la
televisión. Este beneficio económico permite que quienes hoy se encuentran
cesantes cuenten con una fuente de ingresos imprescindible para mitigar los
efectos de dicho desempleo.
Entonces, a
efectos de determinar si la medida vulneraba el derecho el derecho fundamental
al trabajo y si desconocía la prohibición constitucional de desmejora de los
derechos de los trabajadores[138],
era necesario juzgar la proporcionalidad del retroceso que se anudaba a la
disposición examinada. En efecto, si bien la disposición no modificaba las
normas que reconocen el derecho a la remuneración de los trabajadores
artísticos, sí reducía significativamente el factor del que depende la cuantía
de dicha remuneración, lo que implicaba un evidente retroceso en el grado de
protección de la dimensión prestacional de un derecho social que, aunque
transitoria, no dejaba de tener graves implicaciones[139].
17.
En síntesis, tal y como lo hicimos en la sentencia C-184 de 2020,
consideramos que la medida de reducción de la cuota de pantalla nacional era
inconstitucional porque, además de afectar los derechos a la cultura y a la
identidad nacional, vulneraba de forma desproporcionada los derechos laborales
y sociales de los artistas intérpretes de obras y grabaciones audiovisuales y
de los autores de obras cinematográficas al impactar en su derecho a la
remuneración por comunicación pública. Por lo tanto, también transgredía el
artículo 215 de la Constitución.
En estos
términos quedan expuestas las razones que nos llevaron a aclarar el voto con
respecto a las consideraciones expuestas en la sentencia C-247 de 2020.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
[1] Ministerio de Tecnologías de la Información
y de las Comunicaciones, Informe del 6 de mayo de 2020 remitido por la
Secretaría Jurídica de la Presidencia, pág. 1.
[2] Ministerio de Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones, Informe del 6 de mayo de 2020 remitido por la Secretaría
Jurídica de la Presidencia, pág. 2.
[3] Ministerio de Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones, Informe del 6 de mayo de 2020 remitido por la Secretaría
Jurídica de la Presidencia, pág. 2.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Ministerio de Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones, Informe del 6 de mayo de 2020 remitido por la Secretaría
Jurídica de la Presidencia, pág. 3.
[7] Universidad de los Andes, escrito del 8 de mayo de 2020, pág. 156.
Señaló que el Decreto Legislativo 554 de 2020 cumple con los requisitos
formales y materiales definidos por la Constitución y por la jurisprudencia
constitucional. Sin embargo, no aportó razones para justificar su postura.
[8] El Canal TRO señaló que el Decreto 554 de 2020 es necesario para
garantizar “el funcionamiento de la entidad y el derecho al trabajo de [sus]
contratistas y empleados”. Escrito de intervención del 21 de mayo de
2020, pág. 3. En el mismo sentido, los Gerentes de los canales públicos
regionales Canal Capital, Teveandina Ltda. y Teleantioquia Ltda. señalaron que
la medida adoptada por el Decreto Legislativo 554 de 2020 “responde a la
necesidad de salvaguardar el equilibrio financiero de los operadores y con ello
mitigar las pérdidas económicas sufridas por estos, para así fortalecer y
garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de televisión,
que resulta indispensable en estos tiempos de crisis”. Escrito del
21 de mayo de 2020, pág. 4.
[9] Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, escrito del 19 de mayo de 2020, pág. 20.
[10]Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República, escrito del 19 de mayo de 2020, pág. 25.
[11] En el mismo sentido, RTVC indicó que, en su momento,
puso de presente al MinTIC “la afectación en [su] gestión comercial,
por la disminución de la venta de los servicios, suspensión de contratos,
cancelación de pautas y espacios y el impacto en los cronogramas de producción
disminuyendo las proyecciones ingresos para el 2020, y en concordancia se
solicitó para los canales regionales aumentar al 30% el porcentaje de los
recursos que pueden destinar para gastos de operación y funcionamiento”.
Escrito del 20 de mayo de 2020, pág. 2.
[12] Ibídem, pág. 26.
[13] Ibídem, págs. 17 a 23. En el mismo sentido, Asomedios
señaló que “el aislamiento obligatorio y la imposibilidad de grabar
producciones audiovisuales nacionales afecta el cumplimiento de la norma de
cuota de pantalla establecida en la Ley 182 de 1995, y por lo tanto la adecuada
prestación del servicio de televisión y el real disfrute del mismo por parte de
los televidentes”. Por lo tanto, las medidas cumplen con los juicios de
finalidad, conexidad y necesidad porque “flexibilizan los porcentajes
mínimos de programación de producción nacional que deben ser emitidos por los
operadores para que estos puedan cumplir con sus obligaciones, los ciudadanos
puedan tener entretenimiento gratuito en su hogar como incentivo para que se
aíslen y se prevenga el contagio de participantes que serían necesarios en la
producción de contenido para su posterior emisión”. Asomedios, escrito del
21 de mayo de 2020, pág. 11.
[14] Secretaría Jurídica de la Presidencia, escrito del 19
de mayo de 2020, pág. 23.
[15] Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, escrito del 19 de mayo de 2020, pág. 23.
[16] Ídem. En el mismo sentido, Departamento de
Derecho Constitucional e Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, en su escrito de
intervención del 21 de mayo de 2020, señaló que “la decisión de ampliar el
monto porcentual para que los canales regionales puedan cubrir los gastos de
funcionamiento es una medida efectiva de alivio económico para estos canales,
pues con la disminución de los ingresos por publicidad es oportuno y razonable
que se les permita cubrir este déficit con un aumento para funcionamiento del
porcentaje de la cuota que reciben del fondo”, pág. 10.
[17] Secretaría Jurídica de la Presidencia, escrito del 19
de mayo de 2020, pág. 24. En el mismo sentido, Asomedios señaló que “la
medida de flexibilizar la cuota de pantalla es proporcional en tanto es
temporal, la eventual afectación a terceros es mínima y es necesaria para
prevenir el incumplimiento del artículo 33 de la Ley 182 de 1995”.
Asomedios, escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 14.
[18] Ibídem, pág. 25.
[19] Secretaría Jurídica de la Presidencia, escrito del 19
de mayo de 2020, pág. 26.
[20] Ibídem.
[21] Departamento de Derecho Constitucional e Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad
Externado de Colombia. Escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 7.
[22] Departamento de Derecho Constitucional e Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad
Externado de Colombia. Escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 6. En el mismo
sentido, la senadora Angélica Lozano Correa afirmó que “la decisión de
reducir la cuota de pantalla de producción nacional no se deriva lógicamente de
la imposibilidad de seguir haciendo producciones nacionales por razón de las
restricciones de públicos superiores a 50 personas en una sola estación”.
Asimismo, alegó que en “el hilo argumentativo de las consideraciones del
Decreto, hay un salto abrupto entre la mención de imposibilidad de seguir
grabando obras audiovisuales colombianas y la necesidad de reducir la cuota de
pantalla de las obras nacionales, donde no hubo un análisis frente a cómo esta
medida afectaría el derecho a la cultura, el acceso al servicio público de
telecomunicación y el desagravio del derecho al trabajo de los artistas,
directores, libretistas, productores, entre otros”. Escrito del 21 de mayo
de 2020, págs. 12 y 13.
[23] Departamento de Derecho Constitucional e Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad
Externado de Colombia. Escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 6.
[24] Senadora de la República Angélica Lozano Correa.
Escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 13.
[25] Departamento de Derecho Constitucional e Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad
Externado de Colombia. Escrito de intervención del 21 de mayo de 2020, pág. 8.
[26] Senadora de la República Angélica Lozano Correa.
Escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 16. En el mismo sentido, la Sociedad
Colombiana de Gestión ACTORES, argumentó que “no existe claridad en la
motivación de cómo la reducción de los porcentajes mínimos de emisión de
producciones nacional en las diferentes franjas horarias influye directamente
en el manejo de la pandemia ni como evita la propagación dela misma, ya que
sólo se refieren a la declaratoria de la emergencia sanitaria, y a la
imposibilidad de producir obras audiovisuales en estos momentos por la cantidad
de personas que trabaja para la realización de la misma”. Escrito de
intervención del 20 de mayo de 2020, pág. 3. Del mismo modo, un grupo de
congresistas señaló que “el Gobierno no ha presentado soportes técnicos,
económicos o estadísticos” que justifiquen la necesidad de la medida.
Escrito del 8 de mayo de 2020, pág. 17.
[27] Departamento de Derecho Constitucional e Instituto de
Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad
Externado de Colombia. Escrito de intervención del 21 de mayo de 2020, pág. 9.
En el mismo sentido, la Senadora Angélica Lozano señaló que no se justificó “la
indispensabilidad de la reducción de la cuota de pantalla ni tampoco fue
adoptada después de contemplar otras posibilidades para ajustar la producción
de obras nacionales a las medidas sanitarias obligatorias”. Escrito de
intervención del 21 de mayo de 2020, pág. 18. Asimismo, la Sociedad de Gestión
Colectiva Red Colombiana de Escritores Audiovisuales, de Teatro, Radio y Nuevas
Tecnologías afirmó que “se lesiona de manera muy grave a la producción
nacional cuando se le saca de los canales de televisión nacional. No sólo
porque perdemos la histórica conquista realizada con nuestro público, sino
porque se toma una medida que no beneficiará la estabilidad laboral ni
empresarial en el nuevo tiempo que vivimos. La televisión nacional, ahora más
que nunca, debe seguir emitiendo contenidos nacionales. Los que puede tener
para estrenar, los que puede repetir y los que, necesariamente, deberá comenzar
a crear con innovadores modelos de producción, a los que es imprescindible
vincular a los autores de contenidos desde ya”. Escrito del 21 de mayo de
2020, pág. 3.
[28] Senadora de la República Angélica Lozano Correa.
Escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 22.
[29] Senadora de la República Angélica Lozano Correa.
Escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 22.
[30] Senadora de la República Angélica Lozano Correa.
Escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 20. En el mismo sentido, la Asociación
Colombiana de Actores argumentó que la medida restringe de forma
desproporcionada “la a difusión cultural, la identidad cultural, la
generación de ingresos por derechos de autor, por motivos de sostenibilidad
financiera”. Escrito del 15 de mayo de 2020, pág. 23.
[31] Senadora de la República Angélica Lozano Correa.
Escrito del 21 de mayo de 2020, pág. 15. Por último, un grupo de seis
gobernadores del pueblo indígena Yukpa presentaron una intervención común a todos
los decretos dictados en el marco de la emergencia económica, social y
ecológica, en la que sostuvieron que estos decretos son contrarios a la
Constitución, porque “son clara y altamente discriminatorios y racistas con
el Pueblo Indígena Yukpa”. Sin embargo, en esta intervención no se presentó
ninguna consideración específica en torno a la constitucionalidad de cada una
de las medidas previstas en el Decreto objeto de estudio en este caso, escrito
del 18 de mayo de 2020.
[32] Procurador General de la Nación, pág.17.
[33] Concepto del
Procurador General de la Nación de 8 de junio de 2020, pág. 11.
[34] Concepto del
Procurador General de la Nación de 8 de junio de 2020, pág. 11.
[35] Ibídem, pág.
12.
[36] Ídem.
[37] Ídem.
[38] Ídem.
[39] Ibídem, pág.
13.
[40] Ídem.
[41] Ídem.
[42] Ibídem, pág. 14.
[43] Ídem.
[44] Ídem.
[45] Ídem.
[46] Ibídem, pág.
15.
[47] Ídem.
[48] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias C-136, C-145, C-224, C-225 y C-226 de
2009; C-911 de 2010, C-223 y C-241 de 2011, C-671 y C-701 de 2015, C-465, C-466
y C-467 de 2017.
[49] Sentencias C-466 de 2017 y C-216 de 2011.
[50] Id.
[51] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en
varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales
para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los
estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se
funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii)
la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[52] El control judicial está a cargo de la Corte
Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[53] Sentencia C-216 de 1999. “Los acontecimientos, no
solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo
cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se
presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales”.
[54] Asamblea Nacional
Constituyente, Gaceta Constitucional 120 de 21 de agosto de 1191. P. 3.
[55] Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta
Constitucional 120 de 21 de agosto de 1191. P. 4.  “Segundo corchete: “y
biológico”. Resultado: un (1) voto por la afirmativa. Cincuenta y tres (53) por
la negativa y once (11) abstenciones. Ha sido negado”.
[56] La Corte ha aclarado que el estado de excepción
previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de
los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren
relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis
que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y
ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[57] Decreto 333 de 1992.
[58] Decreto 680 de 1992.
[59] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto
4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[60] Decreto 80 de 1997.
[61] Decreto 2330 de 1998.
[62] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[63] Decreto 4975 de 2009.
[64] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[65] La Corte ha indicado que los requisitos mencionados
se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al
parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que
regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de
esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional
de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como
las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales
(derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.).
[66] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C-467
de 2017.
[67] El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos como decretos
de desarrollo.
[68] Reiterados en la Sentencia C-160 de 2020.
[69] Ley 137 de 1994. Art. 10.
[70] Sentencia C-724 de 2015. “Las medidas adoptadas por
el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”. Sentencia
C-700 de 2015. El juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de
que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que
dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras,
es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[71] Constitución Política. Art. 215 y Ley 137 de 1994.
Art. 47.
[72] Sentencias C-409 y C-434 de 2017.
[73] Sentencia C-724 de 2015. “La conexidad se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
[74] Ley 137 de 1994. Art. 8.
[75] Sentencia C-753 de 2015. “[E]n el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[76] Ley 137 de 1994. Art. 7.
[77] Ley 137 de 1994. Arts. 47, 49 y 50.
[78] La Corte Constitucional ha destacado que, por expreso
mandato constitucional y legal, dentro de este marco está prohibido que el
Gobierno desmejore los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215 de la Constitución Política.
[79] Ley 137 de 1994. Art. 12.
[80] Ley 137 de 1994. Art. 11.
[81] Ley 137 de 1994. Art. 13.
[82] Ley 137 de 1994. Art. 14.
[83] En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 la
Corte explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[84] Sentencia C-184 de 2020.
[85] Ibidem.
[86] Sentencia C-181 de 2020.
[87] Sentencia C-181 de 2020.
[88] El Decreto 417 de 2020 declaró la emergencia el 17 de
marzo de 2020 y dispuso que esta tendría una vigencia de 30 días calendario, es
decir, hasta el 17 de abril de 2020.
[89] Sentencia C-184 de 2020.
[90] Sentencia C-184 de 2020.
[91] Al respecto, ver sentencia C-184 de 2020.
[92] Sentencia C-184 de 2020.
[93] Sentencia C-184 de 2020.
[94] Jorge Enrique Robledo, escrito de intervención del 8 de mayo de
2020, pág. 19.
[95] Por otro lado, en la sentencia C-184 de 2020 la Corte señaló “[a] lo
largo de los 22 años que lleva la concesión para operar la señal abierta de
televisión privada, los 2 principales canales, Caracol Televisión y RCN
Televisión, debieron producir un mínimo de 220 obras de ficción para cubrir las
emisiones necesarias que demanda únicamente la franja de horario Triple A, lo
que se traduce en al menos 17.600 horas de televisión. Por lo que podemos
inferir que sólo con la producción de 2 canales se podría cubrir al menos 1.3
años del tiempo de emisión en horario Triple A de toda la televisión abierta
nacional (18 canales)”.
[96] Sentencia C-184 de 2020.
[97] Sentencia C-184 de 2020.
[98] Sentencias C-189 de 2019 y C-176 de 2017.
[99] Sentencia C-184 de 2020.
[100] Al respecto, ver Sentencia C-184 de 2020. Allí la Corte precisó que
la evidencia del cumplimento de la cuota de pantalla nacional ordinaria durante
la emergencia con producciones ya terminadas o con la retransmisión de
contenido audiovisual, se desprende de las intervenciones y de las respuestas
obtenidas con ocasión de las pruebas requeridas en el proceso. MinTic advirtió
que los canales de televisión abierta radiodifundida “han realizado diversas
producciones que se encuentran en sus archivos”. Con relación a los
productos elaborados con recursos públicos precisó que “están a disposición
de los canales públicos (es decir RTVC, Señal Colombia y los ocho canales
regionales), y la televisión comunitaria, mediante la Red TAL”. REDES SGC
indicó que “al momento de decretarse el estado de emergencia, la
televisión contaba con un inventario mínimo de producciones listas para
estrenar”. Adicionalmente, existen películas colombianas realizadas en los
últimos 10 años, programas de crónicas, reportajes, programas de humor y otros
dado que Caracol Televisión y RCN Televisión, debieron producir un mínimo de
220 obras. Es decir, al menos 17.600 horas de televisión, “sólo con la
producción de 2 canales se podría cubrir al menos 1.3 años del tiempo de
emisión en horario Triple A de toda la televisión abierta nacional”.
Actores SCG afirma que durante el año 2019 fueron emitidas novelas
antiguas que reportaron altos niveles de audiencia como fue el caso de “Yo
Soy Betty, La Fea” y “Los Reyes”. Por su parte, en los últimos cinco
(5) años los operadores regionales han producido múltiples obras audiovisuales
con reconocimientos significativos “Déjala Morir”, “La Niña Emilia”,
“Débora, la mujer que desnudó a Colombia”, entre otras. ACA indica
que sí existen producciones nacionales ya terminadas que no han sido emitidas y
que permiten compensar la imposibilidad de crear productos nuevos. A manera de
ejemplo mencionó: “La venganza de Analía” y “El General Naranjo”,
“La Reina de Indias”, “Los Briceño”, “Los Medallistas” y “Verdad
Oculta”.
[101] Sentencia C-184 de 2020.
[102] Sentencia C-184 de 2020.
[103] Ibídem.
[104] Sentencia C-184 de 2020.
[105] Decreto 554 de 2020 considerando No. 28.
[106] Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, escrito de intervención del 19 de mayo de
2020, pág. 20.
[107] Decreto 554 de 2020.
[108] Decreto 554 de 2020 considerando No. 28.
[109] Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, escrito del 19 de mayo de 2020, pág. 20.
[110] Ministerio de Tecnologías de la Información y de las
Comunicaciones, Informe del 6 de mayo de 2020 remitido por la Secretaría
Jurídica de la Presidencia, pág. 3.
[111] Sentencia C-466 de 2017.
[112] Por otro lado, observo que el Gobierno explicó que la reducción de
la cuota de pantalla nacional
[113] Sentencias C-437 de 2017 y C-723 de 2015, entre otras.
[114] El hecho de que el legislador ordinario hubiera intentado reducir
la cuota de pantalla nacional sin éxito no implicaba que el Gobierno no pudiera
hacerlo mediante un Decreto Legislativo en este caso. Lo anterior, en tanto (i)
la reducción de la cuota de pantalla nacional tenía una vigencia limitada en el
tiempo, no tenía vocación de permanencia; (ii) en este caso la reducción
de la cuota de pantalla nacional respondía a una coyuntura excepcional; y (iii)
en cualquier caso, el legislador está facultado constitucionalmente para
ejercer control político sobre esta medida.
[115] El artículo 1º
adiciona un parágrafo al artículo 33 de la Ley 182 de 1995, modificado por el
artículo 4º de la Ley 680 de 2001. El parágrafo dispone que, únicamente por el
tiempo de duración de la emergencia sanitaria, los porcentajes mínimos de
programación de producción nacional se reducirán considerablemente (en las
franjas horarias en las que era requerida la cuota de producción nacional, ésta
se reduce al 20% de la programación). La norma aclara que, en todo caso, la
emisión de noticieros se mantendrá en las mismas condiciones y proporción
realizadas por los canales antes de la emergencia.
[116] El artículo 2º
adiciona un parágrafo al artículo 35 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el
artículo 22 de la Ley 1978 de 2019. En éste se establece que, únicamente por el
tiempo de duración de la emergencia sanitaria, los operadores del servicio de
televisión regional podrán destinar para funcionamiento hasta el 20% de los
recursos de fortalecimiento girado a los operadores públicos del servicio de
televisión. (Estos provienen del Fondo Único de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones).
[117] Artículo 1º.
[118] Artículo 3º.
[119] Artículo 16.
[120] Gaceta 666 de
2009.
[121] Ibídem.
[122] Mediante sentencia C-912 de 2011 la Corte
estableció que la disposición era constitucional “en el entendido que los
intérpretes o ejecutantes de obras o grabaciones audiovisuales pueden hacer
efectivos su derecho de remuneración utilizando mecanismos de cobro distintos
al de la sociedad de gestión colectiva, incluyendo el cobro independiente o
individual, dentro del marco de las normas legales vigentes”. Para ello
tuvo en cuenta las sentencias C-509 de 2004 y C-424 de 2005. Concluyó que “la
gestión de los derechos de remuneración que provienen de la obra o grabación
audiovisual de un intérprete o ejecutante, están vinculados íntimamente a la
libertad de expresión”. Por lo tanto, “la libertad de asociación
para el ejercicio de tales prerrogativas sea menos permeable a la capacidad de
regulación estatal y que, en consecuencia, la normativa que se demanda resulte
excesiva para ese nivel de la libertad individual” (C-424 de 2005).
[123] Mediante sentencia C-767 de 2012 la Corte
declaró exequible la Ley 1516 de 2012, “por medio de la cual se aprueba
la Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las
expresiones culturales”, firmada en París el 20 de octubre de 2005 y la “Convención
sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones
culturales”, firmada en París el 20 de octubre de 2005.
[124] Recomendación de la Unesco de 1980.135. nal  sencial de televisión, ones que se hagan con
fines de lucroacionales rocurador General de la REp Emercgencia Social, C
Conferencia General de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
reunida en Belgrado el 23 de septiembre al 28 de octubre de 1980. Reunión 21.
Disponible en línea:
http://portal.unesco.org/es/ev.phpURL_ID=13138&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html 135. nal  sencial de televisión, ones que se hagan con fines de
lucroacionales rocurador General de la REp Emercgencia Social, C
[125] Este documento tuvo como
objeto exponer herramientas para el debate que tuvo lugar en el Foro de diálogo
mundial sobre las relaciones de trabajo en el sector de los medios de
comunicación y la cultura (octubre de 2013). El objetivo del foro fue examinar
las relaciones de trabajo en el sector de los medios de comunicación y la
cultura, con miras a la adopción de puntos de consenso que propicien la
elaboración de programas futuros y fundamenten la elaboración de políticas
sobre determinados temas en los planos internacional, regional y nacional. Las
relaciones de trabajo en las industrias de los medios de comunicación y la
cultura, Documento temático para el debate en el Foro de diálogo mundial sobre
las relaciones de trabajo en el sector de los medios de comunicación y la
cultura (Ginebra, 14 y 15 de mayo de 2014), Oficina Internacional del Trabajo,
Departamento de Actividades Sectoriales. Ginebra, 2014. Recuperado de: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---sector/documents/publication/wcms_240703.pdf
[126] Conferencia General de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura reunida en
Belgrado del 23 de septiembre al 28 de octubre de 1980. Reunión 21.
Recomendación de la UNESCO relativa a la Condición del Artista. Es importante
aclarar que esta recomendación no hace parte del bloque de constitucionalidad,
sin embargo, la información allí contenida permite a la Corte Constitucional
evidenciar las condiciones laborales de los artistas. Hecho relevante para el
estudio del caso. Adicionalmente, esta disposición fue fundamento de la
exposicion de motivos de la Ley 1975 de 2019 lo cual evidencia su importancia
en el escenario legislativo.
[127] En este sentido estableció que dicho
derecho faculta a su titular a “cobrar por su uso en determinados casos, en
la mayoría de las oportunidades con miras a lograr una mayor equidad en la
explotación de las obras del intelecto”. Además, advirtió que constituía
una remuneración similar a la ya existente a favor de los artistas intérpretes
de obras audiovisuales.
[128] En el primer
debate dado en la Comisión Primera de la Cámara de la Representantes, la
ponente de la iniciativa expresó que: “(…) este tipo de leyes lo que envían
es una señal clara a la sociedad de que estamos dignificando un trabajo que
merece un reconocimiento (…)”. Gaceta del Congreso No. 493 de 2016, p. 7.
[129] En la ponencia
para tercer debate se manifestó que: “[La presunción de cesión] (…) genera
un desequilibrio entre la remuneración otorgada al autor, la cual se recibe en
el momento de la suscripción del contrato de cesión de los derechos y los
beneficios económicos percibidos por el productor con las múltiples
comunicaciones públicas que se hacen con la obra. Dicho desequilibrio produce
una falta de incentivo para nuestros directores, libretistas y guionistas pues
no permite que de las obras creadas con su intelecto se produzcan réditos que
generen condiciones adecuadas para ejercer dicha labor.” Gaceta del
Congreso No. 928 de 2016, p. 11.
[130] Art. 56 Ley
11.723.
[131] Art. 3 Ley
20.243. Artículo 3°.
[132] Art. 108 Ley
de propiedad intelectual.
[133] Art. 117 Ley
Federal del Derecho de Autor. Artículo adicionado DOF 23-07-2003
[134] Art. 88 Ley 312.
[135] Art. 18 Ley
28.131.
[136] Art. 36 Ley
9.739.
[137]
[138] La Organización
Internacional del Trabajo -OIT- en el comunicado de fecha de 18 de marzo de
2020 instó a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los
trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud
generadas por el Covid-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de
trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos
de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales,
mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
[139] Sobre el alcance de la prohibición de
retroceso en materia laboral puede consultarse la sentencia C-046 de 2018. La
Observación General Número 18 del Comité de Derechos Económicos y Sociales[139] refiere sobre el derecho
al trabajo que “las medidas regresivas adoptadas en relación con el derecho
al trabajo no son permisibles”. Dentro de las medidas regresivas se
menciona “la suspensión de la legislación necesaria para el ejercicio del
derecho al trabajo, o la aprobación de leyes o de políticas manifiestamente
incompatibles con obligaciones jurídicas internacionales relacionadas con el
derecho al trabajo”. Adicionalmente, la
observación establece que, si se deben adoptar medidas regresivas, “corresponde
a los Estados Partes en cuestión demostrar que lo han hecho tras considerar
todas las alternativas y que están plenamente justificadas, habida cuenta de la
totalidad de los derechos enunciados en el Pacto y en el contexto del pleno uso
de los máximos recursos disponibles por los Estados Partes”. Recuperado
de https://www.corteidh.or.cr/tablas/r34177.pdf