C-500-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-500/05
OBJECION PRESIDENCIAL-Presupuestos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia
de las Cámaras
PROCESO PRESUPUESTAL-Decreto del gasto mediante ley y
apropiación específica en la ley de presupuesto
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes de los órganos
legislativo y ejecutivo
CONGRESO-Facultad de promover proyectos de ley que decreten
gastos
OBJECION PRESIDENCIAL-Proyecto de ley que autoriza al Gobierno para incluir en el presupuesto
partidas dirigidas a ejecutar obras en una entidad territorial
OBJECION PRESIDENCIAL DE PROYECTO DE LEY
QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA INCLUIR GASTO-No desconocimiento de la reserva de la iniciativa
para que el ejecutivo establezca las rentas nacionales y fije los gastos de la
administración
El reparo de constitucionalidad al proyecto
demandado, en lo que tiene que ver con la iniciativa gubernamental privativa
contenida en el artículo 356 constitucional y desarrollada en el artículo 39 de
la Ley Orgánica del Presupuesto, no está llamado a prosperar, debido a que las
normas objetadas se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto,
pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.  Así, la reserva de la iniciativa
para que el Ejecutivo establezca las rentas nacionales y fije los gastos de la
administración continúa a salvo. El Gobierno conserva la potestad para decidir
si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad
presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas.
SISTEMA DE COFINANCIACION-Alcance
OBJECION PRESIDENCIAL DE PROYECTO DE LEY
QUE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA INCLUIR GASTO-Intervención de la Nación en proyectos de competencia
exclusiva de las entidades territoriales a través de la cofinanciación
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE
LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-No exigibilidad de dicho requisito porque para la fecha en que se
surtió el trámite del proyecto de ley no había sido expedido el marco fiscal de
mediano plazo/OBJECION
PRESIDENCIAL DE PROYECTO DE LEY QUE ORDENA GASTO-Requisito
de incluir los costos fiscales y la fuente de ingresos en la exposición de
motivos y en las ponencias de trámite de los proyectos que ordenan el gasto/OBJECION
PRESIDENCIAL DE PROYECTO DE LEY QUE ORDENA GASTO-No exigibilidad del
análisis del impacto fiscal
La determinación del Marco Fiscal de Mediano Plazo al
que debía atender el proyecto de Ley No. 249 de 2003 - Senado de la República
-,  129 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por medio del cual la Nación
se asocia a la celebración de los cuatrocientos años de la fundación del
municipio de NOCAIMA, en el departamento de Cundinamarca y se dictan otras
disposiciones”, tenía que incluirse en la Ley Anual de Presupuesto de 2004
antes del 15 de junio de 2003, y la Ley que establece el requisito y el plazo
entró en vigencia en fecha posterior al 15 de junio de 2003 (a saber, en julio
de 2003). Dado que el cumplimiento de dicha norma no podía exigirse del
Gobierno, ninguna razón cabe para afirmar que sí resultaba exigible para el
Congreso de la República en el trámite del proyecto objetado. La posibilidad de
cumplir con la exigencia señalada en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003
suponía la existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo, establecido como
referente necesario para el análisis del impacto fiscal de las normas objetadas
por el Gobierno, pero debido a que ello no era así, mal puede considerarse que
el Congreso de la República desconoció dicho artículo 7º en el trámite del
mencionado proyecto. Esta sola consideración basta para concluir que la
objeción formulada carece de fundamento.
Referencia: OP-083
Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley No. 249 de 2003 -
Senado de la República -,  129 de 2003 - Cámara de Representantes -
"Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los
cuatrocientos años de la fundación del municipio de NOCAIMA, en el departamento
de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de
dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Mediante comunicación recibida en la Secretaría General de esta
Corporación el 21 de abril de 2005, el Presidente del Senado de la República
remitió el proyecto de ley de la referencia objetado por el Presidente de la
República por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, para que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 Superior, la Corte decida sobre
su exequibilidad.
Referencia al trámite legislativo del
proyecto objetado
1.- En cumplimiento del inciso 1° del
artículo 156 de la Constitución, el proyecto de ley que es objeto de revisión
mediante la presente sentencia, fue publicado en la Gaceta del Congreso # 507
de 2002, tal como consta en la página # 20 de dicha Gaceta. El mencionado
proyecto fue radicado por el congresista Pedro María Ramírez Ramírez en la
Honorable Cámara de Representantes el 12 de noviembre de 2002 (Gaceta Ibídem).
Trámite en Cámara:
2.- En Comisión Cuarta de la Cámara, el
proyecto 129 Cámara fue votado y aprobado en primer debate el 23 de abril de
2003, según consta en certificación suscrita por el Secretario de la mencionada
Comisión que obra a folio 72 del expediente. La exigencia del anuncio para
votación en sesión previa a la realización de ésta del inciso final del art.
160 C.N, NO APLICA, por cuanto la anterior aprobación fue en abril de 2003 y el
Acto Legislativo # 01 de 2003 que contempla el mencionado requisito entró en
vigencia en julio 3 de 2003.
3.- En la Plenaria del Senado, la
aprobación se certifica por el Secretario General de la Cámara (fl. 72). La
publicación del acta de la sesión de aprobación consta en la Gaceta del
Congreso # 396 de 2003 página 19. Y, en mencionada la certificación se
referencia el número del informe del registro electrónico y manual de la
votación. La exigencia del anuncio para votación en sesión previa a la
realización de ésta del inciso final del art. 160 C.N, NO APLICA, por cuanto la
anterior aprobación fue en junio de 2003 y el Acto Legislativo # 01 de 2003 que
contempla el mencionado requisito entró en vigencia en julio 3 de 2003.
Trámite en el Senado:
4.- En la Comisión Cuarta del Senado, certifica por el
Secretario de dicha Comisión (Cd. 1 fl. 1), que se aprobó el proyecto de ley
bajo revisión, el 24 de marzo de 2004. La publicación del acta de la sesión de
aprobación consta en la Gaceta del Congreso # 655 de 2004 páginas 7 y 21. De
igual manera, el acta certifica quórum decisorio (pág 7) y el señalamiento de
la aprobación permite concluir unanimidad (pág 21). En el expediente no aparece
constancia del anuncio previo de la mencionada votación.
5.- En Plenaria del Senado, el anuncio exigido para
votación en sesión previa a la realización de ésta del inciso final del art.
160 C.N, ese hizo el 22 de abril de 2004 (Gaceta del Congreso # 205 de 2004
pág. 22); y la votación se llevó a cabo el 26 de mayo de 2004.
El Secretario General del Senado, certifica
la aprobación en Plenaria (Cd. 3 fl. 2) y  referencia la publicación del acta
de la sesión de dicha aprobación (Gaceta del Congreso # 207 de 2004). A su vez,
el acta certifica quórum decisorio y la aprobación permite concluir unanimidad.
Calendario legislativo:
6.- De conformidad con las fechas verificadas en los
anteriores numerales, así como aparece también en el folio # 30 del expediente,
el trámite al que se sometió del proyecto de la Ley objeto de estudio, se
surtió en el siguiente calendario:
·
Entre el Primer Debate
y aprobación en Comisión de la Cámara de Representantes el 23 de abril de 2003
y Segundo Debate y aprobación en Plenaria de la misma cámara el 20 de junio de
2003, existe “un lapso no inferior a ocho (8) días” (Artículo 160 de la
Constitución y Artículo 168 de la Ley 5ª.de 1992).
·
Entre los debates y
aprobación en la Cámara de Representantes el 20 de junio de 2003 y el inicio
del Debate en el Senado, el 24 de marzo de 2004 transcurrieron por lo menos
“quince días” (Artículo 160 de la Constitución).
·
Entre el primer debate
y aprobación en Comisión del Senado, el 24 de marzo de 2004 y el Segundo Debate
en Plenaria de la misma Corporación, el 26 de mayo de 2004, existe “un lapso no
inferior a ocho (8) días” (Artículo 160 de la Constitución y Artículo 168 de la
Ley 5ª. de 1992).
Revisión del trámite después de las
objeciones presentadas por el Presidente de la República
7.- Una vez remitido el proyecto de ley al
señor Presidente de la República, y recibido por éste el 16 de julio de 2004
(fl. 30), el 27 de julio siguiente fue devuelto al Congreso sin la correspondiente
sanción, y con la formulación de objeciones de inconstitucionalidad e
inconveniencia (fls. 22 a 27). El término que verifica la Corte respecto de lo
anterior, corresponde a lo dispuesto el artículo en el artículo 166 de la
Constitución y el 198 de la Ley 5ª de 1992.
7.- Luego de esto, el informe de objeciones
presentado por el representante a la Cámara Buenaventura León León y por el
senador Juan Carlos Martínez Sinisterra fue aprobado en la plenaria de la
Cámara tal como consta en la Gaceta # 49 de 2005 (página 14), cuyo texto y
votación fueron publicado y anunciada previamente (último inciso art. 160 e
inciso 2° art. 161 de la Constitución) en la sesión plenaria del día 7 de
diciembre de 2004 (Gaceta # 48 de 2005, página 15).
De igual manera fue aprobado el mencionado
informe de objeciones por la plenaria del Senado tal como consta en la Gaceta #
03 del 2005 (págs 5 y 30), cuyo texto y votación fueron publicado y anunciada
previamente (último inciso art. 160 e inciso 2° art. 161 de la Constitución)
tal como aparece en la Gaceta # 02 del 2005 (pág 38), luego de considerar, en
ambas cámaras que las objeciones eran infundadas. De esta manera, el Congreso
desestimó las objeciones formuladas por el Presidente de la República (fls. 12
y 20).
6.- El presidente del Senado remitió
entonces el proyecto, mediante oficio del 19 de abril de 2005, para que sea la
Corte Constitucional quien decida sobre su exequibilidad.
7.- Lo expuesto, y los documentos que conforman el
expediente de la referencia, permiten a la Corte Constitucional declarar
ajustado a la Constitución el trámite que surtieron las objeciones
presidenciales al proyecto de Ley No. 249 de 2003 - Senado de la República -,
129 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por medio del cual la Nación
se asocia a la celebración de los cuatrocientos años de la fundación del
municipio de NOCAIMA, en el departamento de Cundinamarca y se dictan otras
disposiciones”.
II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
A continuación la Corte transcribe el texto
definitivo del proyecto de ley No. 238/02 Senado - 085/01 Cámara, aprobado por
el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional, y subrayando los artículos
objetados.
TEXTO CONCILIADO DEL PROYECTO DE LEY NUMERO
249 DE 2003 SENADO, 129 DE 2002 CAMARA (Publicado en la GACETA DEL CONGRESO 278 15/06/2004)
“LEY Nº  ___
por medio de la cual la Nación se asocia a
la celebración
de los cuatrocientos años de la fundación del municipio
de Nocaima en el departamento de Cundinamarca
y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. La Nación colombiana se une a la
celebración de los 400 años de fundación del municipio de Nocaima en el
departamento de Cundinamarca, rinde homenaje a la memoria de su fundador Alonso
Vásquez de Cisneros y se reconocen los tres pilares fundamentales de su
idiosincrasia: su vocación agrícola-panelera, sus valores educativos y su
tradición cultural. Esta celebración se conmemorará el día 3 de junio del año
2005.
Artículo 2º. El Gobierno Nacional podrá incluir dentro
del Presupuesto General de la Nación, las partidas presupuestales para
concurrir a la ejecución de las siguientes obras de utilidad pública y de
interés social en el municipio de Nocaima, departamento de Cundinamarca:
1. Construcción coliseo cubierto municipal.
2. Ampliación y dotación de la Normal
Nacional del municipio.
3. Terminación del Colegio Agropecuario Las
Mercedes.
4. Ampliación y dotación de la Casa de la
Cultura Mariano Ospina Pérez.
5. Construcción de la variante de Nocaima.
6. Telefonía social en las zonas rurales
del municipio.
7. Mejoramiento y mantenimiento de las vías
rurales del municipio.
8. Construcción, ampliación y mejoramiento
del alcantarillado.
9. Construcción de la biblioteca pública.
10. Centro de acopio.
11. Mejoramiento de la tecnificación
panelera mediante la adecuación y dotación de ramadas comunitarias.
12. Parque comercial y cultural del
Trapiche.
13. Construcción vía alterna hacia los
municipios de Nimaima, La Peña y Vergara.
14. Pavimentación de la carretera
Cascajal-Nocaima.
Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha
de su promulgación.
III. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA
El Presidente objetó el proyecto por
razones de inconstitucionalidad. A continuación la Corte sintetiza sus
argumentos:
1.- El Presidente considera que el proyecto
de ley de la referencia es inconstitucional por dos razones. A partir del hecho
que el proyecto objetado tuvo su iniciativa en una de las Cámaras Legislativas,
y que determina gastos a cargo de la Nación mediante la inversión directa del
Gobierno Central; la primera objeción consiste en que siendo la Ley 715 de 2001[1]
una ley orgánica a la que se deben someter las leyes ordinarias que traten
sobre los temas que ésta regula, y siendo la disposición que ella misma hace
del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios, la que determina que la competencia para fijar por ley, servicios a
cargo de la Nación, es de iniciativa privativa del Gobierno, entonces el
proyecto de la referencia está vulnerando dicha competencia. Además de que la
inversión de recursos en las áreas que regula el proyecto objetado son en
principio de responsabilidad exclusiva de las entidades territoriales, luego le
está vedado por tanto al Gobierno intervenir en ellas.
La segunda razón por la que el Presidente
encuentra inconstitucional el proyecto en comento, se refiere a que de acuerdo
con la Ley Orgánica 819 de 2003[2] (art. 7º), todo proyecto
de ley que ordene gasto, deberá incluir en su exposición de motivos el análisis
del impacto fiscal, es decir “…los costos fiscales de la iniciativa y la
fuente del ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo”.
Y, como quiera que el proyecto bajo análisis, es un proyecto de ley ordinaria,
se encuentra entonces sometido a los parámetros de la Ley Orgánica en mención,
frente a lo que el Presidente echa de menos en el trámite de dicho proyecto, el
estudio de impacto financiero en comento. Por ello, presenta lo anterior como
argumento para señalar la inconstitucionalidad por la que manifiesta la
objeción.
Desprendido de lo expuesto, según el
Presidente, el proyecto de ley de la referencia vulnera el artículo 151 de la
Constitución, así como las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo
01 de 2002 a los artículos 347, 356 y 357 superiores.
IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA
El Congreso de la República insiste en la
aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones
presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las plenarias de cada
cámara controvierten las objeciones propuestas en los siguientes términos: la
Corte Constitucional se ha pronunciado en ocasiones anteriores sobre proyectos
de ley como el que ahora se objeta, determinando que las normas las leyes
orgánicas 715 de 2001 y 819 de 2003, establecen la iniciativa privativa del
gobierno para decretar gastos a cargo de la Nación y la obligación de incluir
análisis de impacto fiscal, en los proyectos de ley que ordenan directamente
los mencionados gastos. En atención a esto, aquellos proyectos de leyes de
honores que, como el objetado, que se limitan a autorizar al Gobierno para que
incluya partidas presupuestales, cuando es autónomamente el Gobierno mismo el
que decide “…libremente si incluye o no la ejecución de la respectiva obra [gasto]
en la formulación del presupuesto”.
La idea primordial de la insistencia del
Congreso, radica en que el sentido del proyecto de ley objetado es facultar al
Gobierno para que incluya partidas en el Presupuesto para que se realicen las
obras de las que habla el mencionado proyecto. Y, que lo anterior deja incólume
la iniciativa privativa del Gobierno en materia de decretar gastos a cargo de
la Nación. Además de que, la distinción entre “…leyes que comportan gasto
público, y aquellas que incluyen o no un determinado proyecto en el
Presupuesto General de la Nación” (C-782/01), y entre la facultad de “…formular
el presupuesto anual de rentas y gastos de la nación y (…) [la de aprobar] leyes
que comporten un gasto público” (C-486/02), ha sido dispuesta por la Corte
en casos en los que proyectos de leyes de honores, como el presente, se
objetaron por las razones arriba expuestas, para declarar infundados los
reparos del ejecutivo. Por ello argumenta el Congreso que, a parte de ser
necesario en el presente caso hacer uso de la distinción descrita, debe operar
la obligación por parte de la Corte de seguir el precedente sentado en esta
materia.
V. INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de garantizar la participación
ciudadana, el proceso fue fijado en lista para que quienes desearan intervenir
en el mismo pudieren exponer sus apreciaciones ante esta Corporación. Sin
embargo, el término previsto venció en silencio tal como consta en oficio de la
Secretaria General del 04 de mayo de 2005.
VI. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
Mediante concepto No. 3806, recibido en la
secretaría de esta Corporación el veintinueve (29) de abril, el Procurador
General de la Nación, concluye que son infundadas las objeciones
presidenciales. Por lo que solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
proyecto de ley bajo examen.
La Vista Fiscal comienza por analizar que “…las
objeciones presidenciales se fundamentan en interpretaciones que tiene el
Gobierno Nacional sobre el alcance de unas normas que la Corte Constitucional
ya ha tenido oportunidad de analizar, creándose una doctrina constitucional
consolidada y que como tal, resultan obligatorias para el Gobierno”.  Y
que por lo anterior debería abstenerse de seguir formulando objeciones en el
mismo sentido, pues los pronunciamientos de la Corte Constitucional son
vinculantes para todos los poderes.
Anota también, que las objeciones se
dirigen a tres aspectos del proyecto, que el Presidente considera contrarios a
la Constitución. El primero de ellos se refiere a la presunta vulneración de la
iniciativa privativa que tiene el Gobierno para la presentación de proyectos de
ley que comporten gasto público. El segundo corresponde al irrespeto, que
sugeriría el proyecto objetado, de la distribución de competencias y recursos
entre la Nación y los entes territoriales. Y el tercero consiste en el
incumplimiento del requisito del artículo 7° de la Ley 819 de 2003, según el
cual, la exposición de motivos del proyecto objetado debió incluir un análisis
de impacto fiscal, así como el señalamiento de la fuente de ingreso adicional
para sufragar el gasto prescrito en el mencionado proyecto.
El Ministerio Público considera, de lo
primero, que se debe seguir la distinción sobre la que la Corte Constitucional
ha llamado la atención. Ésta consiste en que una cosa son las leyes que crean
una obligación presupuestal a cargo de la Nación, cuya iniciativa no es
privativa del Gobierno; y otra, aquellas que ordenan la inclusión de las
partidas presupuestales para atender dicho gasto, cuya iniciativa si es
exclusiva del Gobierno. Para ello cita un aparte de la Sentencia C-343 de 1995
que dice: “…la iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que
decreten gasto público, no conlleva la modificación o adición del presupuesto
general de la Nación. Simplemente esas leyes servirán de título para que
posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la ley anual del
presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos”. Por lo
anterior, el Procurador concluye que el proyecto objetado, al no ordenar gastos
directamente, sino solamente facultar al Ejecutivo para que decida si asigna
una partida para éste, no está vulnerando la iniciativa que en esta materia
corresponde exclusivamente al Gobierno. Agrega sobre la anterior objeción, que
las leyes que decretan gasto público emitidas por el legislativo no pueden ser
de carácter imperativo, en el sentido de implicar una obligación de hacer, sino
que deben simplemente dar la alternativa para que la obligación la decrete el
Gobierno. Condición que se cumple en el proyecto objetado, pues su redacción
estipula que “…el Gobierno podrá incluir dentro del presupuesto (…),
las partidas presupuestales”, de lo se deriva no una obligación sino una
posibilidad. Por último dice que esta posibilidad de ordenar erogación
presupuestal para la realización de lo contenido en este tipo de leyes debe
estar acorde con la ley del Plan Nacional de Desarrollo, pues los gastos que
disponga deben ser complementarios a los programas que en dicho plan se
pretenden desarrollar por parte del Gobierno. Pero, como el Presidente no
objetó en este aspecto, no considera pertinente pronunciarse sobre él.
Sobre lo segundo, apunta la Vista Fiscal
que, por un lado, las obras que dispone el proyecto de ley, se refieran a obras
específicas por lo que “…establece en forma clara cuáles son las inversiones
que requiere el Municipio de Tocaima (Cundinamarca) y en ese orden la
autorización legislativa en análisis no da lugar a interpretaciones
ambivalentes ni dudosas en cuanto el destino de las apropiaciones respectivas”.
Además, argumenta que la Ley 715 de 2001 determina áreas de inversión que son
de competencia de los municipios, las cuales incluyen las obras que el proyecto
de ley objetado dispone realizar. De lo que se derivan dos aspectos relevantes.
Uno, referido a la imposibilidad de que las apropiaciones que lleguen a
asignar, tomen un destino distinto a la realización de las obras en comento. Y
otro, referido a que podría pensarse en principio, que las obras solo podrían
realizarse con recursos municipales, frente a lo que el proyecto estaría
autorizando al Gobierno a invertir en áreas fuera de su competencia. A lo
anterior, responde el Ministerio Público que la misma Ley 715 prevé la
modalidad de la cofinanciación entre la Nación y las Entidades Territoriales
para programas de desarrollo de funciones de competencia exclusiva de estas
entidades (art 102 Ley 715 de 2001). Por esto, considera que en el caso en que
el Gobierno decida apropiar partidas para las obras que contempla el proyecto,
éstas podrían llevarse a cabo mediante la modalidad de la cofinanciación,
quedando las competencias entre Nación y entidades territoriales intacta.
Sobre el tercer aspecto que objeta el
Presidente, el Despacho del Procurador llama la atención sobre el hecho que el
requisito de incluir en la exposición de motivos de los proyectos de ley que
impliquen gasto público, entró en vigencia en una fecha posterior a la que el
proyecto fue presentado y aprobado por el Congreso. Esto por cuanto, el
mencionado requisito entró en vigencia en el mes de julio de 2004, y el
proyecto se debatió y aprobó en la Cámara en abril (Comisión) y junio
(Plenaria) de 2003, y en el Senado en marzo (Comisión) y mayo (Plenaria) de
2004; mal podría exigírsele al Congreso el cumplimiento de un requisito que no
estaba vigente al momento de presentar, discutir y aprobar el proyecto objetado.
Por ello, la Vista Fiscal considera improcedente la objeción en este sentido.
VII. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas
por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y
241 numeral 8º de la Carta Política.
El trámite de las objeciones y de la
insistencia
2.- Según lo previsto en el artículo 166 de
la Constitución, el Presidente disponía de hasta seis días (6) días hábiles
para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo consta
de menos de veinte artículos[3]. De conformidad con la
documentación allegada al expediente, la Corte concluye que se cumplió
cabalmente con el término señalado, pues el proyecto fue enviado para sanción
el 16 de julio de 2004 (fl. 30) y el 27 de julio del mismo fue devuelto al
Congreso con las respectivas objeciones.
3.- Como fue reseñado en el punto I de esta
sentencia, las Cámaras nombraron ponentes para el estudio de las objeciones
formuladas por el Presidente. Previos los trámites del artículo 167 de la
Carta, insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados los
argumentos de inconstitucionalidad. En consecuencia, corresponde a esta
Corporación estudiar el trámite seguido a las objeciones presidenciales por
parte del Congreso, para luego decidir sobre la eventual exequibilidad del
proyecto, de acuerdo con los cargos de inconstitucionalidad reprochados por el
Gobierno.
4.- La Carta Política y la ley 5a
de 1992 " Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y
la Cámara de Representantes" disponen claramente, cuál es el trámite
que debe seguir un proyecto, cuando éste es objetado por motivos de
inconstitucionalidad por parte del Gobierno. El artículo 167 constitucional,
establece al respecto, que en esos casos, "las Cámaras" podrán
insistir sobre el proyecto, hecho que faculta a la Corte Constitucional para
que en los seis días siguientes, decida sobre su exequibilidad.
Como puede deducirse del artículo 167
superior, "la insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de
procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de
exequibilidad del proyecto objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en
parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente,
de acuerdo al artículo 200 de la ley 3a de 1992. Tal situación ya
había sido analizada por ésta corporación en la sentencia C-036 de 1998, en
donde afirmó:
"La competencia de la Corte y el
término para decidir tienen como punto común de referencia la insistencia de
“las Cámaras”. Si una cámara se allana a la objeción presidencial y, en cambio,
la otra opta por insistir, la insistencia no se dará por “las Cámaras”, como lo
exige la Constitución (art. 167), sino por una sola cámara, lo que significará
que el obstáculo que representa la objeción, no pudo ser remontado por el
Legislativo. A este respecto, cabe anotar que la discrepancia entre las
cámaras, conduce a que deba archivarse total o parcialmente el respectivo
proyecto, según lo prescribe el artículo 200 de la Ley 3ª de 1992."
5.- Como puede observarse en el expediente
de la referencia, tanto la Cámara como el Senado están de acuerdo en considerar
que todas las objeciones del Presidente son infundadas. La Corte asume entonces
que el Congreso en su conjunto ha propuesto la insistencia, y por consiguiente,
que la Corte tiene competencia para realizar un estudio de constitucionalidad
sobre la totalidad de las normas objetadas pues el informe de objeciones
presentada por la comisión designada para tal efecto fue aprobado con las mayorías
requeridas en cada una de las Cámaras.
Problema jurídico
6.- El Presidente considera que el proyecto bajo
estudio invade la órbita propia del Gobierno en la formulación del presupuesto,
autoriza la financiación de obras cuya realización corresponde exclusivamente a
las entidades territoriales sin atender los principios de concurrencia y
subsidiaridad en la colaboración que debe prestar la Nación a los municipios, e
incumplió con la obligación de incluir en la motivación del proyecto, el análisis
de impacto fiscal y el señalamiento de la fuente de ingreso adicional para
sufragar el gasto prescrito; todo ello a la luz de los artículos 151, 288, 345
y 346 de la Constitución, 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto, 76 y 102 de la
Ley 715 de 2001, y 7° de la Ley 819 de 2003.  Por su parte, el Congreso
considera que simplemente ha facultado al Gobierno para incluir partidas
presupuestales para la realización de las obras contenidas en el proyecto
objetado, pero sin hacer un mandato imperativo de gasto. Por lo que se respeta
su autonomía en la iniciativa de decretar gastos a cargo de la Nación y se
acogen los principios de concurrencia y subsidiariedad, pues en el caso en que
el Gobierno decida apropiar las partidas queda la puerta abierta para concurrir
en gastos conjuntos por medio de la modalidad de cofinanciación del artículo
102 de la Constitución. Ahora bien, sobre la supuesta infracción a la Ley
Orgánica 819/03, al omitir la motivación del proyecto, el análisis del impacto
fiscal de los gastos en él contenidos, el Congreso de la República no formula
descargos.
Por lo anterior, la Corte abordará el estudio de
constitucionalidad respondiendo a la cuestión de si: ¿las leyes de iniciativa
parlamentaria que autorizan al Gobierno a disponer partidas presupuestales para
la realización de obras concretas no previstas en el presupuesto nacional y de
competencia exclusiva de las entidades territoriales, es contraria a la
iniciativa privativa del Ejecutivo en materia de decretar gastos a cargo de la
Nación y a la distribución de competencias y recursos entre dichas entidades y
la nación? Por otro lado la Corte se pronunciará sobre si el Congreso debía
incluir en la motivación del proyecto objetado el análisis del impacto fiscal
de los gastos y la referencia a la fuente presupuestal adicional para
sufragarlos.
7.- Por razones metodológicas, esta Sala acogerá la
propuesta de exposición del Procurador General y presentará en tres puntos
principales el estudio del problema planteado. En primer lugar desarrollará lo
relativo a la competencia del Gobierno para decretar gastos a cargo de la
Nación y el alcance de lo decretado por el Congreso en el proyecto respecto de
esa competencia. Luego de ello, analizará cómo lo establecido por el Congreso
en el mencionado proyecto se articula con las competencias que la Ley Orgánica
715 de 2001, asigna a las entidades territoriales y a la Nación. Por último,
determinará lo relativo al cumplimiento del artículo 7° de la Ley Orgánica 819
de 2003, en cuanto a la ausencia de los estudios de impacto fiscal pertinentes
en las leyes que decretan gastos.
Iniciativa privativa del Gobierno para decretar
gastos a cargo de la Nación (artículo 356 de la Constitución)
8.- La determinación de, en cabeza de quiénes está
la atribución legal en materia presupuestal, ha sido materia de análisis por
parte de esta Corporación en numerosas ocasiones. El punto de partida de la
Corte, corresponde a las disposiciones constitucionales contenidas
principalmente en los capítulos tercero y cuarto del título XII de la Carta. En
ellos, los principios generales sobre el presupuesto y la distribución de
recursos y competencias establecen un sistema de competencias conjuntas entre
Gobierno y Congreso, en el que se distinguen no sólo ejercicios de colaboración
y restricciones mutuas, sino distintos momentos y posibilidades para la
elaboración del presupuesto nacional.
9.- Sobre el particular,
En numerosas oportunidades esta
Corporación se ha referido al alcance del principio de legalidad del gasto
público, particularmente frente a las atribuciones del Congreso y del Gobierno,
de manera que existe una sólida línea jurisprudencial al respecto[4].
Según ella, es necesario distinguir dos momentos en el proceso presupuestal,
a saber, el decreto de un gasto mediante ley, y su apropiación específica en la
ley de presupuesto.
El principio de legalidad ´supone la
existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los órganos
legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del gasto
propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación
en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna determinación que
adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al
Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de presupuesto, so
pena de ser declarada inexequible´[5].
El Congreso tiene la facultad de promover motu
propio proyectos de ley que decreten gastos, sin que ello implique adicionar o
modificar el Presupuesto, por cuanto esas
leyes solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida si
incluye o no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de
presupuesto que se somete a consideración del Congreso. Lo que no puede es
consagrar un mandato para la inclusión de un gasto, es decir, establecer una
orden de imperativo cumplimiento[6].  Por su
parte, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por el
Congreso e incluidos previamente en una ley[7].  En otras
palabras, el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su
incorporación en el presupuesto queda sujeta a una suerte de voluntad del
Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión
en la Ley” [C-399 de 2003 (Énfasis fuera de
texto)]
10.- En atención a lo anterior, Corte concluye que
el reparo de constitucionalidad al proyecto demandado, en lo que tiene que ver
con la iniciativa gubernamental privativa contenida en el artículo 356
constitucional y desarrollada en el artículo 39 de la Ley Orgánica del
Presupuesto[8], no está llamado a
prosperar, debido a que las normas objetadas se limitan a “autorizar” al
Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.
Así, la reserva de la iniciativa para que el Ejecutivo establezca las rentas
nacionales y fije los gastos de la administración continúa a salvo. El Gobierno
conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y
de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las
disposiciones cuestionadas[9].
En consecuencia, la Corte desestima la objeción
formulada y encuentra que el proyecto de ley acoge lo dispuesto en los
artículos 151, 345 y 356 de la Constitución, en concordancia con el artículo 39
de la Ley Orgánica del Presupuesto.
Tipo de obras contenidas en el proyecto de ley
objetado y distribución de competencias y recursos entre las Entidades
Territoriales y la Nación en los sectores que pretenden desarrollar dichas
obras. Figura de la cofinanciación.
11.- El Presidente considera que: (i) la
construcción coliseo cubierto municipal, (ii) la ampliación y dotación de la
Normal Nacional del municipio, (iii) la terminación del Colegio Agropecuario
Las Mercedes, (iv) la ampliación y dotación de la Casa de la Cultura Mariano
Ospina Pérez, (v) la construcción de la variante de Nocaima, (vi) la implementación
de telefonía social en las zonas rurales del municipio, (vii) el mejoramiento y
mantenimiento de las vías rurales del municipio, (viii) la construcción,
ampliación y mejoramiento del alcantarillado, (ix) la construcción de la
biblioteca pública, (x) la construcción del  Centro de acopio, (xi) el
mejoramiento de la tecnificación panelera mediante la adecuación y dotación de
ramadas comunitarias, (xii) la construcción del parque comercial y cultural del
Trapiche, (xiii) la construcción de la vía alterna hacia los municipios de
Nimaima, La Peña y Vergara y (xiv) la  pavimentación de la carretera
Cascajal-Nocaima; decretado en el proyecto de ley bajo estudio para el
municipio de Nocaima, se refiere a obras de desarrollo en sectores en los que
la Ley Orgánica 715 de 2001, ha dispuesto como sectores cuyas obras de
infraestructura corresponden a la ejecución presupuestal exclusiva de los
municipios.
Como consecuencia de esto, el proyecto de ley
objetado estaría vulnerando el esquema de competencias de la Ley orgánica 715
citada, por cuanto prescribe que la Nación intervenga en la ejecución de
proyectos para los cuales se reservó la participación exclusiva de los
municipios (art 76, L. 715/01)[10].
12.- No obstante, la Corte considera que el
Presidente no interpretó adecuadamente el argumento constitucional según el
cual,
“…[E]n desarrollo
de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P.,
art. 288), la nación pueda en ciertos eventos brindar apoyo económico
adicional a los municipios. Lo anterior, sin embargo, debe realizarse
dentro del marco de la ley orgánica que distribuye competencias y recursos
entre la nación y las entidades territoriales y siempre que, en aplicación de
tales principios, ello sea procedente. Otra cosa sería fomentar una
autonomía parasitaria y demasiado costosa en términos fiscales. La
duplicación del gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa
alinderación de responsabilidades políticas, administrativas y presupuestales,
socava el modelo de autonomía territorial consagrado en la Constitución
Política” [Énfasis fuera de texto (C-017/97)]
Y concluyó erradamente que “…las leyes no podrían
decretar gastos, a cargo de la Nación, para los mismos fines para los cuales
ella les está transfiriendo parte de sus ingresos, porque sería dar una doble
asignación presupuestal para el mismo fin”. Además de que lo anterior
configura una de las llamadas restricciones de la presupuestación (art 102, L.
715/01).
Lo anterior, por cuanto en las objeciones no se toma
en cuenta que los principios constitucionales que enmarcan la distribución de
competencias y recursos entre las Entidades Territoriales y la Nación, de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad del artículo 288 superior, deben
ser interpretados en forma sistemática junto con las modalidades prácticas que
para el efecto dispone la misma Ley Orgánica que estructura dicha distribución
de competencias. Esto es, las salvedades que artículo 102 de la Ley en comento[11]
establece a las restricciones de la presupuestación.
13.- En este orden de ideas, para la Corte es claro
que la figura de la cofinanciación, en desarrollo del principio constitucional
de concurrencia, es echada de menos por el Presidente en su análisis del
proyecto de Ley. La Sala, se había visto enfrentada ya, a esta interpretación
restrictiva del principio de concurrencia por parte del Presidente, que desecha
la modalidad de la cofinanciación, haciendo claridad al respecto en los
siguientes términos:
“…[L]a Corte constata que el artículo
102 de la Ley 715 de 2001[12] restringe
la posibilidad de que la Nación asuma obligaciones propias de las entidades
territoriales, debido a que para ello se transfieren recursos mediante el
sistema general de participaciones.  Como ha sido explicado en la
jurisprudencia  de esta Corporación, “la duplicación del gasto en las distintas
esferas y la falta de una precisa alinderación de responsabilidades políticas,
administrativas y presupuestales, socava el modelo de la autonomía territorial
consagrado en la constitución Política”[13].  Sin
embargo, la norma citada prevé algunas excepciones en los siguientes términos: (...)
las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la
Nación con participación de las entidades territoriales, del principio
concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo
de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.
De esta manea, es claro que mediante el
sistema de cofinanciación la Nación puede concurrir con los departamentos,
distritos y municipios en la realización de obras que en principio no le
competen. A través de ese mecanismo la Nación orienta la dinámica de la
descentralización ´al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional
y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades
territoriales´, en tanto ellas también aportan recursos para el financiamiento
de sus obras, todo lo cual es expresión de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad señalados en el artículo 288 Superior. Sobre el
particular la Corte ha señalado lo siguiente[14]:
´En ese orden de ideas, el mecanismo de
cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la fórmula
territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1). En
efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del
ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto
de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP art. 288). Sin
embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciación
no significa que cualquier regulación de la  misma sea legítima, pues es obvio
que ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principios y reglas
constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de
competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo.´
No parece necesario advertir que, en todo
caso, la ejecución concreta de cada uno de los proyectos diseñados por ese
esquema deberá ajustarse a las reglas señaladas de acuerdo con la regulación
prevista para tal fin, particularmente para la evaluación y aprobación en el
Banco Nacional de Programas y Proyectos (Decreto 2132/92), así como al trámite
para su posterior inclusión en el presupuesto general de la Nación (Decreto 111
de 1996, artículos 68 y 69).
El principio de especificidad del gasto
tampoco resulta afectado, pues la Ley anual de presupuesto constituye el
escenario en el que deberán indicarse cada una de las apropiaciones que el
Ejecutivo decida incluir, precisando no sólo las obras que se pretenden
realizar mediante cofinanciación, sino las partidas específicas destinadas por
la Nación para cada una de ellas.” (C-399 de 2001. F. J. # 9)
Por lo anterior, la objeción planteada por el
Presidente, según la cual el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 no permite a la
Nación intervenir en la ejecución de proyectos de competencia exclusiva de las
entidades territoriales, carece de fundamento pues, como se ha visto, dicha
posibilidad está prevista a través de la modalidad de cofinanciación.[15]
Ausencia del análisis de los costos fiscales de
la iniciativa y de la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley
objetado (Artículo 7° de la Ley 819 de 2003).
14.- El Presidente señala el incumplimiento, por
parte del legislativo, de lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003.
En él se establece la obligación que, “[e]n
todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá
hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo[16]”. Así, en el trámite
del Proyecto estudiado no se hizo referencia al impacto fiscal de los gastos
que implican las obras que en él se disponen, como tampoco se señaló la fuente
adicional del gasto requerido para el mismo propósito.
15.- Sobre esto, siguiendo lo establecido por esta
Corte en la sentencia C-1113 de 2004, considera el Ministerio Público, que el
mencionado requisito no estaba vigente al momento en que se presentó, discutió
y aprobó del proyecto objetado, y que por ello no podía formularse reparo
alguno en dicho sentido. La interpretación presentada por el Procurador avanza
en el siguiente orden: “[n]ótese que según el inciso 1° del artículo
1° de la Ley 819 [de 2003] ´antes del 15 de junio de cada vigencia
fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senada
y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual
será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley
Anual de Presupuesto´, es decir que el Plan Fiscal de mediano Plazo debió
haberse incluido dentro de la Ley 848 de 2003 ´Por la cual se decreta  el
Presupuesto de Rentas y Recursos de capital y la Ley de Apropiaciones para la
Vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004´ [Ley Anual de
Presupuesto], pero sin embargo en ninguna parte de dicha ley se hace ni
la más mínima referencia al tema.”[17] La
explicación de este mismo fenómeno se hizo in extenso en la mencionada
sentencia C-1113 de 2004.
15.- En la C-1113/04, la Corte analizó las
fechas de entrada en vigencia de la Ley 819 de 2003 y de las obligaciones que
disponía como supuesto para el cumplimiento de su artículo 7°. “[D]ado
que de acuerdo con dichas disposiciones i) el impacto fiscal de cualquier
proyecto de ley que ordene gasto debe hacerse explícito y debe ser compatible
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, ii) que para estos propósitos, deberá
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo atendiendo el referido
Marco Fiscal de Mediano Plazo iii) que dichos requisitos están contenidos en
una norma de naturaleza orgánica iv) que los artículos sub examine tienen por
objeto la autorización de un gasto, es claro para la Corte que en el trámite
del proyecto de Ley en que se contienen los referidos artículos ha debido en
principio cumplirse con los requisitos señalados.”[18]
Con todo, se hace necesario tener en cuenta tanto la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 819 de 2003 (9 de Julio) como la existencia o no del Marco
Fiscal de Mediano Plazo a que se alude en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003
para la fecha en que fue tramitado el proyecto objetado.
16.- Como quiera que el proyecto bajo
estudio fue presentado a consideración del Congreso con su respectiva
exposición de motivos el 12 de noviembre de 2002, que se debatió y aprobó en la
Cámara en abril (Comisión) y junio (Plenaria) de 2003, es claro que en relación
con la exposición de motivos y con las ponencias para primero y segundo debate
en la Cámara de Representantes mal podía exigirse el cumplimiento de un
requisito establecido en una norma que entró a regir en una fecha posterior a
la presentación y publicación de los referidos textos.
17.- Respecto de las ponencias para primero
y segundo debate en el Senado de la República, llevadas a cabo en marzo
(Comisión) y mayo (Plenaria) de 2004, podría pensarse que como éstas se
surtieron después de la entrada en vigencia de la Ley 819 de 2003, el 9 de
julio de 2003, no resulta aplicable la argumentación anterior. Ante la misma
situación se cuestionó la Sala en la C-1113/04:
¿Significa esto entonces que el requisito
aludido resultaba exigible en estos casos y por tanto asiste razón al Gobierno
en cuanto a la objeción planteada?
La respuesta es negativa. (…) [P]ara la fecha en que se surtió el
trámite del proyecto de ley sub exámine no había sido expedido por el Gobierno
Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por el artículo
1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la misma ley
debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a efectuar en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas de los
proyectos que ordenen el gasto.
Y la razón para ello es bien simple. Dado
que la promulgación de la citada Ley 819  tuvo lugar el 9 de julio de 2003
(Diario Oficial No. 45.423 de la misma fecha), resulta apenas lógico concluir
que la exigencia para el Gobierno dispuesta en la norma transcrita, valga
redundar, la de presentar antes del 15 de junio de 2003 un marco fiscal de
mediano plazo a las comisiones económicas del Congreso, no podía hacerse
exigible para el trámite de la Ley Anual del presupuesto de 2004, ya que la
norma que la contenía se expidió con posterioridad a la fecha límite dispuesta para
el cumplimiento de esa obligación.”
Situación que se presenta también en este caso, por
cuanto la determinación del Marco Fiscal de Mediano Plazo al que debía atender
el proyecto de Ley No. 249 de 2003 - Senado de la República -,  129 de 2003 -
Cámara de Representantes - "Por medio del cual la Nación se asocia a la
celebración de los cuatrocientos años de la fundación del municipio de NOCAIMA,
en el departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”, tenía
que incluirse en la Ley Anual de Presupuesto de 2004 antes del 15 de junio de
2003, y la Ley que establece el requisito y el plazo entró en vigencia en fecha
posterior al 15 de junio de 2003 (a saber, en julio de 2003).
18.- Dado que el cumplimiento de dicha
norma no podía exigirse del Gobierno, ninguna razón cabe para afirmar que sí
resultaba exigible para el Congreso de la República en el trámite del proyecto
objetado. La posibilidad de cumplir con la exigencia señalada en el artículo 7º
de la Ley 819 de 2003 suponía la existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo,
establecido como referente necesario para el análisis del impacto fiscal de las
normas objetadas por el Gobierno, pero debido a que ello no era así, mal puede
considerarse que el Congreso de la República desconoció dicho artículo 7º en el
trámite del mencionado proyecto. Esta sola consideración basta para concluir
que la objeción formulada carece de fundamento.[19]
19.- Por todo lo explicado, la Corte
Constitucional declarará infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno
al proyecto de ley de la referencia y consecuentemente declarará su
exequibilidad, ordenando seguir con el trámite dispuesto en estos casos, por el
artículo 167 de la Constitución.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INFUNDADAS las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al proyecto de Ley No.
249 de 2003 - Senado de la República -,  129 de 2003 - Cámara de Representantes
- "Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los
cuatrocientos años de la fundación del municipio de NOCAIMA, en el departamento
de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, respecto de las objeciones
formuladas, declarar EXEQUIBLE el proyecto de Ley No. 249 de 2003 -
Senado de la República -,  129 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por
medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los cuatrocientos años
de la fundación del municipio de NOCAIMA, en el departamento de Cundinamarca y
se dictan otras disposiciones”.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo previsto en el
artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria  General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C – 500 DE 2005
DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: Expediente OP- 083
Objeciones Presidenciales al proyecto de
Ley No. 249 de 2003 – Senado de la República -, 129 de 2003 – Cámara de
Representantes- “Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de
los cuatrocientos años de la fundación del municipio de NOCAIMA, en el
departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el respeto de siempre por las decisiones de esta
Corporación, me permito salvar mi voto a la presente sentencia, por cuanto en
mi concepto no se cumplió exactamente con el requisito establecido en el
artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.
[2] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones.
[3] Con referencia al término de los seis días hábiles pueden
consultarse, entre otras, las Sentencias C-268/95, C-380/95, C-292/96 y
C-028/97.
[4] [Cita de la Sentencia Transcrita] Cfr, entre otras, las
Sentencias C-488/92, C-057/93, C-490/94 C-343/95, C-685/96, C-581/97, C-197/01,
C-1319/01 y C-483/02.
[5] [[Cita de la Sentencia Transcrita] Corte Constitucional,
Sentencia C-859/01 MP. Clara Inés Vargas Hernández.  Entre otras decisiones la
Corte declaró fundada una objeción al proyecto de Ley 211/99 Senado – 300/00
Cámara, por cuanto ordenaba al Gobierno incluir en el presupuesto de gastos una
partida para financiar obras de reconstrucción y reparación del Liceo Nacional
“Juan de Dios Uribe”.  La Corte concluyó que una orden de esa naturaleza
desconocía los artículos 154, 345 y 346 de la Carta, así como el artículo 39 de
la Ley orgánica del presupuesto.
[6] [Cita de la Sentencia Transcrita] Cfr. C-490/94, C-343/95,
C-1339/91.
[7] [Cita de la Sentencia Transcrita] CP., Artículo 345.- “En tiempo de paz no se
podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el
de gastos.
Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto.”
CP.
Artículo 346.- “El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de
Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de
cada legislatura.
En
la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a
un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley
anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las
comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones.”
[8] “Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes
preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de
la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de
recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden á funciones de órganos
del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones,
e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los
proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo
podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a
través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en forma
conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).”
[9] A idéntica conclusión se llegó en la sentencia C-399 de 2003
(Fundamento jurídico # 7) .
[10] “ARTÍCULO 76. COMPETENCIAS
DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución
y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o
indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u
otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés
municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: 76.1 Servicios Públicos (…) 76.2 En
materia de vivienda (…) 76.3 Sector agropecuario (…). 76.4 Transporte (…).
76.5 En materia ambiental. (…). 76.7 Deporte y Recreación. (…). 76.8 Cultura
(…). 76.12 Equipamiento Municipal. (…). 76.13 Desarrollo Comunitario.(…).
[11] Ley 715 de 2001: “ARTÍCULO 102. RESTRICCIONES
A LA PRESUPUESTACIÓN. En el Presupuesto General de la Nación no podrán
incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser
transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones
reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales
para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las
entidades territoriales, del principio concurrencia y de las partidas de
cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia
exclusiva de las entidades territoriales . (Énfasis fuera de texto)
[12] [Cita de la Sentencia Transcrita] Ley 715 de 2001, “Por la
cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
[13] [Cita de la Sentencia Transcrita] Corte Constitucional, Sentencia
C-017/97 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte declaró fundadas las objeciones
(parciales) al Proyecto de Ley No.167/95 Senado – 152/95 Cámara, porque
obligaba al Gobierno a asumir directamente una función atribuida directamente a
una autoridad municipal, donde además no estaba previsto el sistema de
cofinanciación.
[14] [Cita de la Sentencia Transcrita] Sentencia C-685/96 MP.
Alejandro Martínez Caballero.  La Corte declaró inexequibles los artículos 59
de la Ley 224 de 1995, 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del Decreto 111 de 1996,
entre otras razones  porque permitían que, en desconocimiento del principio de
legalidad y especialización del gasto, el Gobierno efectuara traslados
presupuestales entre gastos de inversión y fondos de cofinanciación.  En el
mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-539/97 MP. Antonio Barrera
Carbonell, C-197/01 MP. Rodrigo Escobar Gil y C-859/01 MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[15] A idéntica conclusión se llegó en la sentencia C-399 de 2003
(Fundamento jurídico # 9)
[16] Énfasis fuera de texto.
[17] Énfasis fuera de texto.
[18]  C-1113-04. F.J # 8.5
[19] A idéntica conclusión llegó la Corte en
la sentencia C-1113-04 (F.J # 8.5).