C-665-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-665/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Alcance
De conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación existe cosa juzgada absoluta, cuando el pronunciamiento de
constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se
encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma
es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto
Constitucional. Ello significa que las decisiones judiciales adoptadas por la
Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la
supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e
inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en
procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir
un nuevo pronunciamiento de fondo.
Referencia: expediente D-6999
Actores: Víctor Manuel Moncayo, Leopoldo
Múnera Ruiz, Adriana Leaño Siado
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.
Magistrado Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., dos (2)
de julio de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241 No. 4 y 242-1 de
la Constitución Política, los ciudadanos Víctor Manuel Moncayo, Leopoldo Múnera
Ruiz, Adriana Leaño Siado demandaron el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, considerando
que la norma acusada viola los artículos 58, 69, 150 num. 1°, 158, 339, 346 y
347 de la Constitución Política.
Mediante Auto del seis (6) de noviembre de 2007, el
Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar
su iniciación al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del
Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al
Ministro de Protección Social, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11
del Decreto 2067 de 1991.
Asimismo, ordenó comunicarlo a la Rectoría de la
Universidad Nacional, de la Universidad del Valle, de la Universidad de
Antioquia, a la Asociación Sindical de Profesores Universitarios (ASPU), a la
Asociación de Profesores de la Universidad Nacional (APUN), de acuerdo a las
facultades conferidas por el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Además,
ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, dando cumplimiento a
lo prescripto por el artículo 7 del referido decreto. Finalmente, ordenó fijar
en lista las normas acusadas para efectos de la intervención ciudadana,
cumpliendo lo establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los
trámites constitucionales y
legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
trascribe el texto de la norma acusada:
“LEY 1151 DE 2007
(julio 24)
por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 38. Saneamiento
del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del Orden Nacional. La
Nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al
saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos
establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan
transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo
pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el
artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de
la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el
efecto se establezca.
Parágrafo: La concurrencia prevista en el
artículo 131 de la ley 100 de 1993 respecto de las universidades territoriales
se aplicará también en aquellos eventos en los cuales el pasivo pensional se
encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o quienes la hubieran
sustituido.”
III.
LA
DEMANDA
Los cargos de inconstitucionalidad de la demanda
pueden sintetizarse así:
En primer lugar, los actores se refieren a la unidad
de materia y la conexidad interna de la ley. Comienzan expresando que el
principio de unidad de materia, cuando se trata de la ley del plan nacional de
desarrollo, debe ser estudiado de modo más estricto que cuando es otro tipo de
ley. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, dicen, “la conexidad
requerida para satisfacer la unidad de materia del Plan debe ser directa e
inmediata, no eventual ni lejana”. Es directa la conexidad si
inequívocamente se puede asegurar la efectividad de los instrumentos para
alcanzar las metas. Es inmediata si la realización de la meta se deriva de la
aplicación de la norma instrumental, sin condiciones o circunstancias
irrelevantes.
Para los libelistas, dentro de los artículos que
consagran las metas del Plan de Desarrollo (artículos 1, 2, 3 y 4), no se
consagra ninguna que tenga que ver de forma directa y específica con el
artículo demandado. Sólo existe una referencia general a la necesidad de
superar las ‘deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social’,
contemplada en el artículo 1, literal c), “de lo cual no se sigue que el
establecimiento de la concurrencia para sanear el pasivo pensional de las
universidades del orden estatal sea un mecanismo idóneo, directo e inmediato
para el logro de dicha meta. La norma demandada apunta a establecer una
responsabilidad mutua en el pago de ese pasivo entre la Nación y las
universidades, y no pretende ampliar o mejorar la cobertura del sistema de
seguridad social como lo sugeriría el objetivo”.
Si bien –prosiguen- el artículo 3 del Plan incluye el
documento titulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado
Comunitario: Desarrollo para todos”, ni siquiera la parte que hace alusión a
las pensiones se refiere “en forma directa o indirecta al saneamiento del
pasivo pensional de las universidades estatales o a un objetivo, programa o
meta que le pueda servir de finalidad dentro del Plan Nacional de Desarrollo”.
De este modo, el artículo 38 demandado vulnera el artículo
158 de la Constitución “en lo relacionado con la unidad de materia por falta
de conexión instrumental, directa e inmediata con la parte general, con los
principales programas o proyectos de inversión, o con el monto de los recursos
para su ejecución”. Por lo demás, el contenido del texto acusado no fue
discutido como mecanismo del Plan durante “el procedimiento participativo
que describe el artículo 341 de la Constitución. Su contenido apenas fue
introducido en la ponencia para primer debate, sin que en dicho texto se
explicitara la conexión del nuevo artículo con los objetivos o programas del
plan”.
En segundo lugar, los accionantes expresan que hay una
finalidad constitucional específica para la ley del plan. De acuerdo con el
artículo 339 de la Constitución, el objetivo constitucional específico de este
tipo de ley es señalar “los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno”. Ese sentido genérico está
delimitado por la finalidad del plan, que consiste -según los demandantes- “en
establecer  cada cuatro años un plan de inversiones de las entidades públicas
del orden nacional, con sus respectivos presupuestos plurianuales, proyectos y
recursos financieros requeridos para su ejecución”. Así es como debe
interpretarse la finalidad de las leyes del plan, para evitar que se convierta
en ley de leyes, modificatoria de toda la estructura legislativa del país, tal
y como lo ha dicho la Corte Constitucional en la sentencia C-795 de 2004.
Así las cosas, la Ley 1151 de 2007 vulnera la
especificidad legislativa consagrada en la Constitución: primero, porque los
recursos destinados al pago del pasivo pensional de las universidades no hacen
parte de los gastos de inversión, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado
(Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
ACU-579 de 1999, CP: Juan de Dios Montes); segundo, porque el artículo 211 de la
Ley 5 de 1992 establece: “Ningún gasto público podrá hacerse sin antes haberse
decretado por el Congreso. Tampoco podrá transferirse crédito alguno a objeto
no previsto en respectivo presupuesto”, y según los actores, el artículo
acusado “transfiere un crédito que estaba previsto en las respectivas leyes
anuales de presupuesto a atender, año a año, el pasivo pensional de las
universidades estatales del orden nacional al objetivo de cubrir parte de la
concurrencia futura de la Nación en el saneamiento del pasivo pensional, cuando
dispone ‘[…] Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación
con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a
partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de  1993,
se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación
de acuerdo con la reglamentación que para el efecto se establezca’”.
En tercer lugar, los accionantes formulan como cargo
la violación de la autonomía universitaria, porque está se “manifiesta no
solamente en materias académicas sino en los campos administrativos y
financiero, como son los relativos al manejo de su presupuesto y sus recursos”.
Cita para sustentar su aserto las sentencia C-220 de 1997, C-547 de 1994, C-192
de 1997 y especialmente la C-926 de 2005, en la que a juicio de aquellos la
Corte “tuvo ocasión de pronunciarse sobre materia similar a la del artículo
38° demandado, al considerar el artículo 84° de la ley 812 de 2002 (…) [que]
contemplaba que las universidades estatales debían concertar criterios y
procedimientos para una redistribución, basada en indicadores de gestión, de un
porcentaje de las transferencias presupuestales a las cuales obliga el artículo
86° de la ley 30 de 1992”. Así, pues, con el artículo acusado en esta
ocasión ocurre algo semejante, ya que “el legislador interviene de manera
directa y expresa en los recursos presupuestales que la ley garantiza a las
universidades estatales conforme al artículo 86 de la ley 30 de 1992, pues les
ordena concurrir en una proporción indeterminada en el pago del pasivo
pensional”, lo que se agrava si se considera que “los términos y
características de esa concurrencia han quedado deferidos a lo que determine la
reglamentación que para el efecto debe expedir el Gobierno Nacional, de tal
manera que no sólo el Congreso sino el propio Ejecutivo deberán afectar los
recursos presupuestales de las universidades estatales y, por ende, quebrantar
el principio de autonomía universitaria en materia financiera y presupuestal”.
En cuarto lugar, los libelistas estiman que el
artículo demandado viola el artículo 58 superior, como quiera que desconoce uno
de los derechos consagrados en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en la cual
se contempla que “las universidades estatales u oficiales recibirán
anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes,
tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993”.
En virtud de esa norma, “las universidades estatales del orden nacional han
venido y vienen recibiendo apropiaciones presupuestales para su funcionamiento
y su inversión, que deben ajustarse anualmente en pesos constantes. Esas sumas
y el derecho al reajuste de ellas en términos constantes forman parte, por lo
tanto, del patrimonio y del presupuesto de las universidades estatales del
orden nacional. Son derechos que ya han adquirido las universidades estatales
del orden nacional para garantizar su funcionamiento y su inversión”,
derechos conculcados por el artículo 38, de la Ley 1151, demandado, porque en
el curso de la existencia de la Universidad Nacional, la Nación ha cubierto de
forma integral su pasivo pensional, y lo ha incrementado anualmente, desde la
expedición la Ley 30, de acuerdo con lo que ésta última dispone.
Además, en quinto lugar, los demandantes expresan que
la norma acusada viola los artículos 346, 347 y 348 de la Constitución. En esos
artículos se consagra el carácter anual del presupuesto de rentas y la ley de
apropiaciones, y el artículo 38 los vulnera porque, en virtud suya, las sumas
trasferidas por parte de la Nación para atender el pasivo pensional de las
universidades, desde la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley
100 de 1993, se tendrá como pago parcial de la concurrencia a cargo de la
nación. Así, “[l]o que pretende el artículo 38° demandado es darle una
significación diferente a esas apropiaciones anuales ya hechas y ya ejecutadas
(…) De esta manera está modificando retroactivamente las leyes de presupuesto
cuya vigencia es exclusivamente anual desconociendo que se trata de leyes que
en virtud de su naturaleza especial tienen una vigencia exclusivamente anual”.
Finalmente, los libelistas aducen que el artículo 38
vulnera el numeral 11 del artículo 189, y el numeral 1 del artículo 150 de la
Constitución. Dado que la norma demandada atribuye al ejecutivo la
reglamentación “precisa del sistema de concurrencia que él establece, en
especial la forma de tener en cuenta como pago parcial de la concurrencia a
cargo de la Nación las sumas que hayan sido transferidas para atender el pasivo
pensional después de la vigencia de la ley 100 de 1993”, se desbordan con
ello las competencias reglamentarias, ya que la norma legal no “indica sobre
las proporciones bajo las cuales se haría esa concurrencia ni mucho menos como
se estimaría la parte que ya constituye pago parcial por parte de la Nación,
que también es inconstitucional por las razones expuestas en el punto
precedente”.
Por todo lo anterior, lo demandantes concluyen
solicitando la declaratoria de inexequibilidad total del artículo 38 de la Ley
1151 de 2007.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Protección Social
Mediante apoderada, el Ministerio de Protección Social
interviene para solicitar la exequibilidad de la norma acusada. En su concepto,
lo que busca el plan de desarrollo es un saneamiento del pasivo pensional y el
artículo 131 de la Ley 100 de 1993 suministra una herramienta importante de
cara a su consecución.
De acuerdo con la interviniente, “los esfuerzos
fiscales conjuntos, con el fin de asumir las obligaciones, se revelan como la
mejor alternativa para lograr el saneamiento de la deuda pensional  pues, desde
el punto de vista obligacional la misma no puede sustraerse de la entidad
pública en donde se originó. La concurrencia surge de forma que las
obligaciones se han estructurado y, de esta manera, la Nación aporta un
acompañamiento a las mismas sin que pueda ser considerado, estrictamente, como
su titular, precisamente por la autonomía que ha sido deferida a esas entidades
de educación superior”. La autonomía universitaria, entonces, entrañaría
responsabilidades relacionadas con lo académico, pero también con el
cumplimiento de las obligaciones “de todo tipo” que adquiere.
La obligación de pagar el pasivo pensional –dice-
recae en la Universidad Nacional, el artículo acusado “plantea una
alternativa de solución para el saneamiento de los pasivos pensionales a través
de la suscripción de convenios de concurrencia en los cuales se definirán,
entre otros, la forma de pago, el plazo y las condiciones de cancelación de
deudas”.
En cuanto al proceso de formación de la Ley, la
apoderada del Ministerio de Protección Social indica que durante el trámite
para su expedición “siempre se encontró una propuesta para organizar el
marco institucional del régimen de prima media del orden nacional”, tanto
en la exposición de motivos, como en las ponencias para primer y segundo
debate. Asimismo, y de acuerdo con jurisprudencia de la Corte Constitucional,
en proyectos de ley de suma trascendencia como los que contienen el plan de
desarrollo, pueden convalidarse las sesiones informales en las que se realice
un estudio previo a la iniciación del debate formal. “De este modo, -concluye-
si el programa respecto al régimen de prima media del orden nacional siempre
fue debatido en el trámite legislativo el cargo no está llamado a prosperar”.
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de hacienda y Crédito Público, mediante
apoderado, interviene en el proceso para solicitar la declaración de
exequibilidad del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.
En el sentir de la entidad gubernamental, “en
estricto rigor jurídico la responsabilidad de las universidades estatales en el
pago de su pasivo pensional, más que un atentado contra su autonomía
financiera, es una clara afirmación de dicha autonomía”.
Adicionalmente, destaca que el monto a que actualmente
asciende el pasivo pensional de las universidades estatales es la justificación
más importante del artículo demandado, ya que con él se busca precisamente “contribuir
de manera razonable y equilibrada al financiamiento del pasivo de las
universidades estatales del orden nacional, en virtud del principio de
igualdad, con idéntico tratamiento al que en este mismo aspecto se le ha dado a
las universidades territoriales, tal como se señaló. El medio es razonable
porque se ejecuta de acuerdo con las posibilidades del fisco nacional y
teniendo en cuenta la necesidad de financiar otras responsabilidades del
estado, entre ellas las pensionales que ya viene atendiendo de manera directa.
Es también equilibrado porque se realiza en las mismas condiciones en que se
previó para las universidades estatales del orden territorial, quienes merced a
este apoyo de la Nación muestran en los años recientes una notable mejoría en
materia financiera y administrativa, logrando con ello el cumplimiento de la
meta ya señalada para que pueda dedicarse a cumplir sus labores misionales”.
De otro lado, y frente al cargo de la falta de unidad
de materia y la conexidad interna de la ley, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público afirma que la unidad puede analizarse en tres perspectivas
distintas. Primero, en la consolidación y reorganización del sistema de
seguridad social, que se vería satisfecho en cuanto que la concurrencia de la
Nación en el saneamiento del pasivo pensional persigue evitar que la creciente
carga pensional de las universidades estatales excedan su capacidad de pago, y
esa finalidad está enunciada en las bases del plan nacional de desarrollo, en
los puntos 3 y 6[1]. Segundo, en la
estabilidad y sostenibilidad de las instituciones públicas, por cuanto la
concurrencia de la Nación le permitirá a las universidades estatales del orden
nacional “enfrentar de manera ordenada y con nuevos recursos el pago de sus
obligaciones pensionales, lo cual les permitirá a la vez atender su objetivo
misional, cual es la prestación del servicio público de educación superior”,
objetivo formulado por el punto 6.2.2 de las Bases. Tercero, en la cobertura de
la educación superior, porque ese propósito sólo puede obtenerse con el “nuevo
apoyo financiero de la Nación”, que permite la conformación del fondo para
el pago del pasivo pensional, previsto por el artículo 131 de la Ley 100 de
1993; de ese modo, las universidades “pueden dedicar las transferencias de
funcionamiento y sus recursos propios a la atención de nueva población”,
esgrimido en el artículo 6 del plan nacional de desarrollo.
Adicionalmente, estima que “el argumento de los
actores, según el cual la norma acusada transfiere un crédito inicialmente
previsto en leyes anuales de presupuesto al pago de la concurrencia de la
Nación, la afirmación carece de sustento porque la restricción constitucional
prevista en el artículo 211, citada por los demandantes, es una prohibición
específica que no guarda relación con el presente caso”.
De acuerdo con su escrito, la prohibición se dirige al
Gobierno Nacional como aplicador y ejecutor de las leyes de presupuesto, no al
legislador del plan. Tampoco aplica para las futuras leyes de presupuesto
expedidas en ejecución del plan de desarrollo -dice-, porque así el plan es el
título que justifica el correspondiente gasto. Por último, las transferencias
efectuadas por la nación a las universidades no constituyen un crédito, ya que
esos recursos “provienen de los ingresos presupuestales totales de la Nación
y son distribuidos en la forma en que ordenan las leyes anuales de presupuesto”.
Sobre el cargo formulado por las accionantes, en
virtud del cual el artículo 38 acusado vulnera los derechos adquiridos por las
universidades estatales del orden nacional, el Ministerio establece que no ese
no fue el propósito de la Ley, porque ella persigue es resolver el problema
estructural de la universidad en la atención del pasivo pensional y dejar claro
“hacia el futuro el mecanismo por el cual la Nación y la misma universidad
deben disponer de los recursos necesarios para atenderlas en debida forma”.
Finalmente, acerca del exceso en la potestad
reglamentaria, aducido como argumento de inconstitucionalidad de la norma
demandada, dice el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que
debe desestimarse. El artículo 38 dispone que la concurrencia debe efectuarse
de acuerdo con el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, y como en él se refiere
que la concurrencia debe realizarse “en la misma proporción en que hayan
contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de
educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los 5 últimos
presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la vigencia de la presente
Ley”, dado que la participación de la Nación ha sido superior al 90% del
presupuesto de la entidad, la contribución de la Nación será absolutamente
mayoritaria.
Por lo demás, el ordenamiento jurídico cuenta con
diversos remedios para controlar el exceso en las facultades reglamentarias y
ese es el medio para controlar “la desviación potencial”, “pero bajo
ninguna circunstancia, y aún en gracia de discusión, podría deprecarse una
vulneración constitucional por este aspecto”.
3.
Departamento Nacional de Planeación
Por intermedio de apoderada, el Departamento Nacional
de Planeación interviene para solicitarle a la Corte Constitucional que declare
exequible el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.
Para la apoderada del Departamento Nacional de
Planeación sí existe una relación directa del artículo 38 con los objetivos del
Plan, en la medida que uno de los objetivos que se persigue con la disposición
acusada es la consolidación del sistema de protección social. A su juicio, esa
finalidad está plasmada en el artículo 6, y “demanda, no sólo una reorganización
del sistema pensional, sino también modificaciones institucionales y
operativas, entre ellas de las entidades universitarias, para que los esfuerzos
de gestión de las entidades relacionadas con el sector sean sostenibles en el
tiempo en términos financieros y permitan la continuidad en el desarrollo de
sus objetivos misionales.”
Por otra parte, la transformación del Estado en un
Estado eficiente y transparente es otra de las metas contenidas en el plan de
desarrollo, y que pretende obtenerse mediante la implementación de un nuevo
modelo de aseguramiento público en salud, pensiones y riesgos profesionales;
todo ello está en los puntos 6 y 6.2.2. de las Bases para el Plan, y el
artículo 38 demandado es un instrumento adecuado para alcanzar esas finalidades
porque de ese modo se logra la “focalización de los recursos al cumplimiento
de los objetivos consignados en el PND en materia pensional”. Otra era, en
cambio, la situación en el modelo anterior, porque “a pesar de que
anualmente, a través del Presupuesto General de la Nación, se ha[bía]n
apropiado las sumas respectivas, que pueden ser administradas autónomamente,
desafortunadamente dichos entes no han cubierto las obligaciones pensionales
generadas por (sic) quienes fueron sus empleados”.
Por otra parte, en lo que se refiere al señalamiento
de que la norma acusada no respeta la especificidad constitucional de la Ley
del Plan, el Departamento Nacional de Planeación entiende que para garantizar
dicha especificidad es necesario “extremar el control sobre el vínculo directo
e inmediato entre las normas instrumentales del PND y los planes y proyectos
del mismo, con el objeto de que no cualquier contenido del PND pueda modificar
válidamente la legislación interna”. Ese vínculo no fue –dice- descartado por
los demandantes, quienes lo dieron por inexistente y se refirieron de inmediato
a las modificaciones introducidas por la Ley.
De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación,
a juicio de los demandantes la norma acusada vulnera la especificidad de la ley
del plan porque, según las normas presupuestales, las pensiones no son recursos
de inversión, además de que transfiere un crédito a un objeto no previsto en
las leyes de presupuesto, contraviniendo de este modo, tanto la Ley orgánica
del Congreso de la República, como las reglas especiales de aprobación del
Presupuesto general de la Nación. No obstante, de acuerdo con el Departamento
Nacional de Planeación, es necesario distinguir las normas aplicables para la
aprobación de las leyes del plan, de las de presupuesto. En la Ley 152 de 1994,
orgánica del plan de desarrollo se contemplan los contenidos de la parte
general de cada plan y del plan de inversiones correspondiente. Si los
demandantes pretenden aplicar –argumenta el Departamento Nacional de Planeación
- una normatividad impertinente a la ley del plan, “reducen al estricto sentido
literal el término ‘Inversiones’, omitiendo las definiciones normativas
pertinentes ya citadas y las consideraciones que al respecto ha desarrollado la
Corte Constitucional” (C-557 de 2000 y C-305 de 2004). Así interpretado, “los
planes de inversión no podrán contener políticas y estrategias o líneas de
acción, para ser en su totalidad programas definidos y predeterminados de
inversión, sin que las normas instrumentales del plan o los mecanismos de
ejecución puedan a su vez, responder a políticas, líneas de acción, metas o
estrategias”. Finalmente, considera que el artículo acusado no transfiere
ningún crédito a un objeto distinto, pues si los presupuestos ya fueron
ejecutados, “no es posible modificar la destinación de una apropiación sobre
la cual no se tiene acceso en razón a que los recursos de la misma ya fueron
ejecutados”.
En relación con el argumento de inconstitucionalidad
que alude a la violación de la autonomía universitaria, el Departamento
Nacional de Planeación recuerda que ya ha habido dos acusaciones similares
contra la norma. Estima que, dado el endeudamiento pensional, la concurrencia
es la mejor alternativa para sanear los pasivos pensionales. Por lo demás, debe
tenerse en cuenta que “La concurrencia surge de la forma en que las
obligaciones se han estructurado y, de esta manera, la Nación aporta un
acompañamiento a las mismas sin que pueda ser considerado, estrictamente, como
su titular, precisamente por la autonomía que ha sido deferida a esas entidades
de educación superior”.
Como quiera que otro de los cargos formulados para
atacar la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 es el de
que priva a las Universidades estatales del orden nacional de un derecho
adquirido, el Departamento Nacional de Planeación argumenta que “[u]na cosa
es garantizar las condiciones financieras que posibiliten el ejercicio de la
autonomía universitaria y otra muy distinta asumir los pasivos cuyo pago dichas
entidades no asumen, a pesar de cuentan con completa autonomía para administrar
sus recursos”. De ese modo,  “las apropiaciones efectuadas por el Gobierno han
sido y siguen siendo una mera colaboración”. Así, no sería posible esgrimir
“una situación histórica y coyuntural como fundamento  de la obligación del
estado de asumir indefinidamente dicho pasivo. El hecho de que se hayan
destinado recursos del PGN adicionales a los apropiados globalmente a las
universidades nacionales, para efectos de suplir dichos pagos, atendiendo a
difíciles situaciones financieras, no implica que deban hacerlo ad infinitum”.
Adicionalmente, en el sentir del Departamento Nacional
de Planeación, los demandantes atacan el artículo 38 porque “al establecer que
las sumas apropiadas en dichas vigencias fiscales para cubrir el  pasivo
pensional serán contabilizadas como parte de la concurrencia de la Nación,
modifica la destinación del rubro apropiado y ejecutado a lo largo de estos
años para contabilizarlo por un concepto distinto”. Sin embargo, a su juicio, “lo
que hace la disposición acusada es que, para efectos de la concurrencia en el
cubrimiento del pasivo pensional de las universidades del orden nacional, crea
un título de gasto a futuro y de ninguna manera retroactivo, cuyo parámetro de
referencia sí será la fecha de corte establecida en el artículo 131 de 1993”.
En ese sentido, las apropiaciones fueron en todo caso destinadas a los fines
previstos en las leyes anuales de presupuesto, “sólo que, para efectos de la
concurrencia de la Nación en el fin de saneamiento que persigue la norma
demandada, se quiso tomar como base de los aportes estatales, en adelante”.
No estima el Departamento Nacional de Planeación, como
lo hacen los demandantes, que la norma demandada confiera al ejecutivo
competencias propias del legislador, porque los aspectos que así deben
regularse merecen la consulta de aspectos particulares de cada universidad
nacional, ya que no todas ellas “tienen el mismo pasivo pensional, no todas
cuentan con los mismos recursos propios y no todas manejan la misma planta de
personal”. Por tanto, “el artículo es lo suficientemente amplio para que en
cada uno de los proceso de negociación, puedan definirse las mejores
condiciones aplicables a cada una de las universidades”. Según el Departamento
Nacional de Planeación, de la demanda se colige que para los accionantes
hubiese sido mejor que la ley fijara directamente el porcentaje fijo de
concurrencia, sin consideración a las circunstancias particulares de cada
entidad, sin  que éstas tuvieran margen alguno de movilidad al respecto. Siendo
que el Ejecutivo se encuentra facultado para ejercer la facultad de
reglamentación asignada constitucionalmente, siempre que la Ley previa asigne
la materia a reglamentar y que en ejercicio de dicha potestad no modifique
ninguna ley o expida códigos, dado que este es el caso, no se ve reparo alguno
en lo dispuesto por el artículo 38 atacado.
Por último, el Departamento interviniente considera
que la disposición impugnada si bien no se contempló en el Consejo Nacional de
Planeación, ni fue incluida por el Gobierno Nacional en el proyecto inicial,
durante el trámite era posible incluirla, y así ocurrió en este caso, pues para
la ponencia de primer debate ya se había insertado la modificación relativa al
saneamiento pensional y, luego de algunas vicisitudes resueltas por la comisión
accidental de mediación, aprobado finalmente por las plenarias de Senado y
Cámara. Luego “es claro que el artículo impugnado cumplió con el debido
trámite legislativo señalado en la Ley 152 de 1994, toda vez que: fue incluido
y aprobado en el primer debate por las comisiones; el Gobierno, plenamente facultado
para ello, propuso su texto definitivo al manifestarse sobre la ponencia para
segundo debate; formó parte del texto conciliado del proyecto de ley, como
artículo 38; fue aprobado por la plenaria del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes; y hoy forma parte del PND”.
4.
Intervenciones ciudadanas
4.1. El ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega
interviene en el presente proceso para solicitar la declaratoria de
exequibilidad del artículo 38 de la ley 1151 de 2007.
El interviniente se refiere al cargo de
inconstitucionalidad por vicios de forma en la expedición de la norma en los
mismos términos que lo hizo el Departamento Nacional de Planeación, razón por
la cual concluye afirmando: “[d]e conformidad con lo expuesto, es claro que
el artículo impugnado cumplió con el debido trámite legislativo, veamos: - Fue
incluido en el primer debate por las comisiones. –El Gobierno, plenamente
facultado para ello, propuso su texto definitivo al manifestarse sobre la
ponencia para segundo debate. –Formó parte del texto conciliado del proyecto de
ley, como artículo 38. –Fue aprobado por la plenaria del Senado. –Así mismo,
fue aprobado por la plenaria de la Cámara. –Finalmente, forma parte de la ley
1151 de 2007”.
4.2. El ciudadano Germán Guevara Ochoa interviene para
coadyuvar la acción de inconstitucionalidad.
A su juicio, la lectura del artículo 131 de la Ley 100
de 1993 que conculcó los intereses de las universidades oficiales territoriales
residió en leer “porcentaje”, en lugar de “proporción” que es el término
utilizado por la norma legal. Y, ahora, el artículo demandado pretende hacer
decir que también las universidades estatales nacionales también deben
participar de la concurrencia. De este modo –dice- “[s]i la ‘proporción’
en que la Nación y el Distrito contribuyeron al presupuesto de la Universidad
Distrital en los cinco (5) años anteriores a 1993 fue del 19% y 75%
respectivamente (incluida ETB), ello quiere decir que la Nación y el Distrito Capital
deben asumir respectivamente el 20.5% y el 79.5% del pago del pasivo pensional
de la Universidad Distrital anterior a 1993, pues eso es lo que ordena el
artículo 131 de la Ley 100” (Resaltado del original). Así las cosas, quienes
entraron a la planta docente desde 1994 han cotizado al ISS o a fondos privados
de pensiones; algunos de los docentes y administrativos antiguos, igualmente,
comenzaron a hacerlo de esa manera desde 1995, por tanto el pasivo general de
planta, desde esos momentos, corre por cuenta de la respectiva entidad, “[e]l
anterior corre en un 100% por cuenta de los gobiernos nacional y distrital pues
eso (sic) lo que ordena el artículo 131 de la Ley 100”.
De acuerdo con estimaciones plasmadas por el
coadyuvante, “para la Universidad Nacional el pasivo pensional representaría
entre el 36% y el 80 % de su presupuesto total para el año 2007”, razón por la
cual pregunta: “¿De dónde saldrán esos miles de millones de pesos? Los recursos
propios de la Universidad Nacional están compuestos por las matrículas e
inscripciones, los rendimientos financieros, la incorporación de los recursos
del balance y los provenientes de los proyectos manejados por los fondos
especiales. En consecuencia: ¿Se puede seguir arrimando que las matrículas e
inscripciones no tendrían que aumentar?”.
En su sentir, el artículo 130 de la Ley 100 de 1993
obliga al Gobierno Nacional a asumir la totalidad del pasivo pensional, cuando
estipula: “Créase el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como
una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social,
cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario. El fondo
sustituirá a la Caja nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago
de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o
sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del
sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos.
El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos requeridos para el pago de las
pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la presente Ley”.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, en concepto
Nº 4478 de 2008, solicita a esta Corte que declare inexequible el artículo 38
de la Ley 1151 de 2007. Las razones de su solicitud se resumen a continuación.
En primer lugar, sobre el cargo por falta de unidad de
materia, la Vista Fiscal conceptúa que entre los objetivos del plan y el
instrumento dispuesto sí existe una relación de conexidad, pues se plantea
desde el inicio el propósito de promover y reducir la pobreza, y de atacar las
deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social.
En segundo lugar, en lo referente a la acusación
dirigida contra el artículo 38 de la ley, el director del Ministerio Público
refiere al concepto 4435 de ese Despacho, en el cual comenzó conveniente,
primero, dilucidar el contenido de la norma. Comienza por afirmar que la norma
parte de una premisa cierta: hay un pasivo pensional en las universidades del orden
nacional que debe ser saneado. Así, en tanto la norma busque sanear el pasivo
pensional, tiene un propósito ajustado a la Carta. Por otra parte –prosigue- en
el primer aparte del artículo, se preceptúa que la Nación y las Universidades
concurrirían en el saneamiento del pasivo pensional en los términos del
artículo 131 de la Ley 100 de 1993. Esta última norma, efectivamente, se
refiere a una subcuenta destinada al pago de los pasivos pensionales de las
universidades, que debe ser financiada  “en su totalidad por las entidades
territoriales de las que dependan los centros educativos”; de manera que la
diferencia marcada por el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, acusado en esta
oportunidad, reside en que la financiación de los pasivos pensionales, las
universidades nacionales concurrirán en su pago con la Nación. En ese sentido,
los recursos que hubiere trasferido la Nación a las Universidades y que hubiere
servido para sanear el pasivo pensional, se tendrá como pago parcial de la
concurrencia.
Ciertamente, dice el señor Procurador, el régimen
pensional a la Ley 100 presentó inconvenientes que forzaron su transformación,
entre ellos: baja cobertura, subsidios del Estado a los aportes de los
cotizantes, aportes de los cotizantes que reflejaban tan solo un mínimo
porcentaje del monto total de la pensión y regímenes pensionales especiales “exageradamente
beneficiosos”.  Graves consecuencias –dice- produjo esa regulación. Dice
expresamente:
“Estas circunstancias generaron graves
consecuencias para las finanzas públicas creando un pasivo pensional que debido
a su magnitud ha sido imposible determinar con exactitud pero que
aproximaciones realizadas en un documento Confis
que data del 27 de octubre de 2004, el valor presente neto (VPN) del pasivo
pensional a cargo del Gobierno Nacional equivale al 193% del producto interno
bruto (PIB).  En lo que se refiere de manera específica a las universidades
públicas, en reciente estudio realizado por el Centro de Investigaciones para
el Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional
de Colombia, se manifestó que de acuerdo con los cálculos actuariales
realizados por la Universidad, la deuda pensional a valor presente es de 3.81
billones de pesos, señalándose que el Rector de dicho centro educativo acordó
con el Gobierno Nacional que asumiría el 3% de dicho pasivo, lo cual
correspondería a 92.437 millones de pesos, lo que equivale al 10% de los
ingresos totales de la Universidad en el año 2007 y el 21% de los recursos
propios para el mismo año. En las conclusiones del referido documento se
estableció:
“Los ejercicios realizados, con base en
la información histórica existente sobre la evolución del presupuesto de la
Universidad y sobre los cálculos actuariales realizados por la Facultad de
Ciencias, así como la fijación de supuestos realistas, permiten concluir que
para cumplir con el compromiso de asumir la concurrencia del 3% del pasivo
pensional la Universidad Nacional de Colombia debería generar durante los
próximos años un superávit presupuestario.
Como se muestra en el estudio, el superávit
generado en el pasado reciente muestra una tendencia decreciente y en promedio
para el período 2001-2007 ha sido de tan sólo 0.224%, de manera que la
Universidad, al asumir el 3% del pasivo pensional, produciría una tendencia
contraria hacia la generación de un déficit creciente a partir del próximo año.
Por lo tanto, si se mantienen las
condiciones macroeconómicas recientes, la Universidad debería dedicar entre el
1% y el 2% de sus recursos propios, que debe destinar exclusivamente para el
cumplimiento de sus objetivos misionales, hacia honrar dicho compromiso. Desde
luego, si el escenario macroeconómico empeora, como parecen indicarlo los
hechos recientes relacionados con la tasa de devaluación, las tasas de interés
y la inflación, el esfuerzo que tendría que hacer la Universidad debería ser
mayor.
Por lo anterior, es claro que la solución
de “concurrencia”, así sea en un porcentaje relativamente bajo, obligaría a la
Universidad a efectuar un ajuste ya sea, aumentando los ingresos o disminuyendo
los gastos, lo que afectaría el cumplimiento cabal de cualquiera de sus
funciones misionales.”
Así, para el Ministerio Público, aun cuando las
universidad públicas deben esforzarse por generar recursos, producto de los
servicios que prestan, para el caso del saneamiento del pasivo pensional, nunca
serán suficientes los esfuerzos, ya que su razón de ser es “permitir el
acceso a la educación superior de calidad, de las personas de escasos ingresos
económicos”, lo que les impide destinar esos recursos a alcanzar cometidos
distintos, como asumir  el pago del pasivo pensional. De tal suerte, la norma
acusada implica una indebida intromisión en la autonomía universitaria
consagrada en el artículo 69 de la Constitución, especialmente de la autonomía
administrativa y financiera de las universidades públicas, lo que significa
también una afectación al derecho de acceso a la educación superior.
Estima pertinente citar la sentencia C-926 de 2005, en
la cual se estudiaba la constitucionalidad del artículo 84 de la Ley 812 de
2003, que disponía mantener “los aportes totales de la Nación al conjunto de
universidades estatales de acuerdo con los artículos 86 y 87 de la ley 30 de
1992 y que a partir de la vigencia de la ley se concertará y acordará con los
rectores estatales los criterios y el procedimiento de una redistribución,
basada en indicadores de gestión, de un porcentaje de hasta el 12% de las
transferencias, y el porcentaje restante se distribuirá respetando el esquema
vigente”. En aquella sentencia, la Corte consideró que con la regulación
demandada se sometía a las universidades a una especie de control presupuestal
estricto por parte del Gobierno Nacional, inaplicable a las universidades
públicas, toda vez que ello supondría afectar su autonomía, amén de que los
procesos de concertación y acuerdo prescritos en aquella norma implicarían que
la universidad negociara asuntos “inherentes a su autodeterminación,
autogobierno y autorregulación”. En el caso concreto, la norma en comento
obliga a las universidades a concertar con el Gobierno Nacional el pago de los
pasivos pensionales, luego también existe aquí una intervención en sus asuntos
presupuestales.
Por lo demás, dado que la disposición acusada
establece que “Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con
las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir
de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se
tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de
acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca”, con ello se
va en contravía de la concertación, toda vez que de antemano y retroactivamente
se descuentan las sumas trasladadas por la Nación para cubrir el pasivo pensional
de las universidades públicas.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.
Problemas jurídicos
El debate constitucional planteado por la demanda
versa sobre cuatro cuestiones atinentes al artículo 38 acusado.
En primer lugar, para los demandantes, el artículo 38
de la Ley 1151 de 2007 desconoce el principio de unidad de materia consagrado
en los artículos 158 y 169 de la Carta, pues no guarda una conexidad instrumental,
directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo señalados
en los artículos 1 a 4 de dicha ley. Para los accionantes, la referencia
general al mejoramiento de la cobertura y calidad en la seguridad social no se
relaciona de manera directa e inmediata con el establecimiento de la
concurrencia para sanear el pasivo pensional de las universidades públicas del
orden nacional.
Por su parte, los intervinientes de los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público y de Protección Social, así como del Departamento de
Planeación Nacional, señalan que el artículo 38 demandado está directamente
relacionado con los objetivos consagrados en el Plan Nacional de Desarrollo en
los artículos 6 y 6.2.2, como quiera que la consolidación del sistema de
protección social “demanda no solo una reorganización del sistema pensional
sino también modificaciones institucionales y operativas.”
Adicionalmente, los demandantes señalan que el artículo
38 acusado desconoce la especificidad legislativa exigida por el artículo 339
Superior al incluir el pago del pasivo pensional de las universidades públicas
del orden nacional como un gasto de inversión para financiar los programas y
proyectos de inversión pública previstos en el Plan Nacional de Desarrollo, ya
que según lo ha señalado el Consejo de Estado, los recursos destinados al pago
de un pasivo no pueden hacer parte de los gastos inversión. Según los
accionantes, también se desconoce dicha especificidad legislativa al establecer
que “las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las
cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de
la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993”, pues
ello cambia el destino de los recursos inicialmente fijado en las leyes anuales
de presupuesto desde 1993 para cubrir el pasivo pensional de tales
universidades, para asignarlos, a partir de la vigencia de la Ley 1151 de 2007,
al pago de la concurrencia futura que corresponda al gobierno nacional.
Para los intervinientes de los Ministerios de Hacienda
y Crédito Público y de Protección Social, la norma acusada no desconoce la
especificidad legislativa, por dos razones: (i) porque la norma crea un fondo
para el financiamiento de la totalidad de las obligaciones pensionales de las
universidades públicas nacionales, lo cual confirma su naturaleza de gasto de
inversión; y (ii) porque la norma demandada no está cambiando la destinación de
recursos ya ejecutados, sino estableciendo una fórmula para la concurrencia
futura.
Por otra parte, afirman los accionantes que la norma
demandada también desconoce el principio de autonomía universitaria que
consagra el artículo 69 de la Carta, al establecer el destino que deben darles
las universidades a sus recursos. Los demandantes señalan también que el
artículo 38 desconoce el artículo 69 de la Carta porque deja en manos del
Ejecutivo la concreción de la fórmula de concurrencia, como quiera que será el
gobierno nacional quien defina cómo se afectan los recursos de las
universidades públicas nacionales al reglamentar el porcentaje y monto de dicha
concurrencia, sin que dicho proceso esté sometido a un amplio debate
democrático en el Congreso de la República.
Para el Procurador General de la Nación, la norma
cuestionada implica una indebida intromisión en la autonomía administrativa y
financiera de las universidades públicas, al impedir a estos entes destinar
libremente sus recursos propios y forzarlos a destinarlos para pagar el pasivo
pensional, lo que a su turno se traduce en una afectación del derecho de acceso
a la educación superior. En cambio, los intervinientes de los Ministerios de
Protección Social y Hacienda Pública, sostienen que el ejercicio de la
autonomía universitaria no implica que los entes universitarios se puedan
sustraer del pago de sus obligaciones pensionales, y por ello, consideran que
los esfuerzos fiscales conjuntos son la mejor alternativa para sanear dicho
pasivo. Agregan que el artículo 38 demandado establece una fórmula lo
suficientemente clara para sanear el pasivo pensional de las universidades, que
no afecta la autonomía universitaria.
Finalmente, señalan los demandantes que el artículo 38
de la Ley 1151 de 2007 infringe el artículo 58 de la Carta, porque desconoce
uno de los derechos adquiridos de las universidades públicas: el que su
presupuesto anual se incremente año a año, de conformidad con lo que establece
el artículo 86 de la Ley 30 de 1992.
Según los accionantes, la concurrencia para sanear el
pasivo pensional que plantea el artículo 38 demandado y el hecho de que en el
cálculo de dicha concurrencia se tengan en cuenta los recursos transferidos por
el gobierno desde 1993 hasta el día de hoy, constituye una disminución efectiva
de los recursos con que cuentan las universidades públicas nacionales. Para los
intervinientes del gobierno nacional, no hay afectación de derechos adquiridos
sino una alternativa de solución para un problema estructural de las
universidades públicas nacionales. A su turno, el Procurador sostiene que “la solución de “concurrencia”, así sea en
un porcentaje relativamente bajo, obligaría a la Universidad a efectuar un
ajuste ya sea, aumentando los ingresos o disminuyendo los gastos, lo que
afectaría el cumplimiento cabal de cualquiera de sus funciones misionales.”
Por lo anterior, corresponde a la Corte Constitucional
resolver los siguientes problemas jurídicos:
1.     ¿Carece el artículo 38 de la Ley 1151 de
2007, de una relación instrumental directa e inmediata con los objetivos y
programas del Plan Nacional de Desarrollo, que resulta contraria al principio
de unidad de materia que consagran los artículos 158 y 169 de la Carta, al
incluir dentro de los mecanismos de ejecución del Plan, el saneamiento del
pasivo pensional de las universidades públicas del orden nacional?
2.     ¿Es el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 contrario
al artículo 339 Superior al establecer que la concurrencia se hará “en los
términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993,” y que se
tendrán como pago parcial de la concurrencia futura a cargo de la Nación “las
sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido
atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte
prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993”?
3.     ¿Resulta contrario al principio de
autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Carta, el que el
artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 (i) establezca que las universidades
públicas nacionales deberán concurrir al pago de su pasivo pensional en los
términos que señala dicho artículo, y (ii) delegue en el gobierno nacional la
concreción de esa fórmula de concurrencia?
4.     ¿Resulta contrario al artículo 58 de la
Carta el que el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, establezca que el gobierno
nacional concurrirá al pago del pasivo pensional “en los términos
establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993,” y señale que se
tendrán como pago parcial de dicha concurrencia por parte del gobierno nacional
“las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales
haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la
fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993”?
Como quiera que en el curso de este proceso, esta
Corporación ha proferido otras sentencias relativas a la constitucionalidad del
artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, antes de entrar de resolver los anteriores
problemas, la Corte determinará si se ha producido el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, y si procede un nuevo pronunciamiento de fondo.
3.
El fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación
con el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007
Recientemente la Corte expidió la sentencia C-507 de
2008, MP: Jaime Córdoba Triviño, en la cual se pronunció sobre la
constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007. En esa oportunidad, la
Corte examinó si la obligación que imponía el artículo 38 de la Ley del Plan de
Desarrollo 2006-2010 a las universidades estatales de concurrir con sus
recursos para el pago del pasivo pensional, vulneraba la autonomía de estas
entidades y la reserva legal que requiere el establecimiento de restricciones a
la misma, como también, si desconocía la prohibición constitucional de
regresividad del derecho a la educación pública superior. En dicha sentencia, la
Corte resolvió lo siguiente:
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “Saneamiento
del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales. La nación y las
universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del
pasivo pensional de dichas entidades…”, contenida en el inciso primero del
artículo 38 de la Ley 1151 de 2007”.
CUARTO.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “…en
los términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las sumas
que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido
atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte
prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como
pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la
reglamentación que para el efecto se establezca”, contenidas en el inciso
primero del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”, y el parágrafo del mismo artículo.
Sobre la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley
1151 de 2007, esta Corporación señaló lo siguiente:
“(…), la concurrencia de la Nación y las
universidades en el saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades,
prevista en el artículo 38 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no viola
per se la Constitución. Lo anterior, por cuanto esta concurrencia tiene una
finalidad constitucionalmente legítima, cual es, la de asegurar los recursos
suficientes y el pago oportuno de las pensiones de los trabajadores de esas
universidades, como lo establecen los artículos 48 y 53 de la normatividad
superior.
Sin embargo, cualquiera sea la fórmula de
concurrencia que se adopte, la misma no puede comprometer recursos misionales
de la universidad, ni vulnerar los principios de legalidad y no regresividad,
entre otros. En consecuencia, si para el cumplimiento de esas importantes
finalidades constitucionales las universidades concurren con los aportes de sus
afiliados que son administrados directamente por las cajas especiales de cada
una de las universidades – o con las cajas territoriales en el caso del
parágrafo de la norma demandada -, o con los aportes que son asignados
anualmente por la nación – o por otras entidades territoriales -
específicamente para el pago del pasivo pensional, no puede afirmarse que
existe afectación de la autonomía financiera o menoscabo del derecho a la
educación.
En todo caso, como ya se mencionó,
cualquier forma de concurrencia distinta, debe darse en un grado que no afecte
el principio de progresividad o la prohibición de regresividad del derecho a la
educación, ni la autonomía de estos centros educativos para definir y llevar a
cabo los programas y proyectos a desarrollar. Adicionalmente, toda afectación
de las rentas de las universidades públicas – como la que se produce al ordenar
una concurrencia – debe estar integralmente reglamentada por la ley, pues esta
materia se encuentra sometida al principio de legalidad.
En este sentido, la primera parte del
artículo 38, no resulta contraria a la Constitución. Sin embargo, el resto de
la disposición, inclusive su parágrafo, omite los criterios para establecer los
porcentajes de concurrencia, la base sobre la cual deben calcularse dichos
porcentajes, el período que debe ser tenido en cuenta para definir dicha base,
entre otros aspectos que no fueron objeto de debate en el Congreso. Dada la
ambigüedad de la disposición legal, estos factores terminarían por ser
definidos por el Gobierno en ejercicio de su potestad reglamentaria, lo que
desconoce la reserva de ley en la materia. Adicionalmente, de la definición de
estos factores técnicos dependerá que la concurrencia pueda poner en cuestión
incluso, la propia viabilidad financiera de las universidades estatales. Mal
puede admitirse que tal decisión pueda adoptarse  al margen de un debate
legislativo que tenga en cuenta la prohibición de regresividad, es decir, el
impacto de su decisión y las restantes alternativas existentes. En este
sentido, como se demostró en la presente decisión, la remisión que se hace al
artículo 131 de la Ley 100 de 1993 no permite precisar los factores conforme a
los cuales se debe llevar a cabo la concurrencia en el saneamiento del pasivo
pensional, determinación que corresponde efectuar al legislador. Por
consiguiente, la segunda parte del inciso primero del artículo 38 acusado y el
parágrafo serán declarados inexequibles.
Ahora bien, en ejercicio de su función como
garante integral de la Constitución, la Corte no puede dejar de advertir sobre
la necesidad de constituir un mecanismo que garantice el pago cierto, oportuno
e indexado de las mesadas pensionales, a todas las personas que prestaron sus
servicios a las universidades nacionales y a las territoriales para el caso del
parágrafo del artículo 38 estudiado.
En consecuencia, en cumplimiento de lo
dispuesto en los artículos 48 y 53 de la Carta que ordenan asegurar el pago
oportuno, cierto e indexado de las mesadas pensionales, y mientras no se adopte
una decisión distinta que satisfaga los requisitos constitucionales mencionados
en esta decisión, la nación deberá financiar la deuda pensional de las
universidades nacionales, salvo en cuanto corresponda al porcentaje de los
recursos con los cuales las universidades deben concurrir y que corresponden,
exclusivamente, a los aportes de los afiliados de las respectivas cajas de
previsión y las reservas que hubieren constituido para tales efectos, así como
al porcentaje de los recursos que en virtud de la ley 30 de 1992 les han sido
trasferidos para el pago de las pensiones de las personas que laboraron en esos
centros docentes. Los recursos faltantes para sufragar la deuda pensional deben
ser anualmente garantizados por la nación mientras no se adopte una medida
distinta que supere los problemas constitucionales de la medida estudiada en el
presente proceso.
En idéntico sentido, para el caso del
parágrafo declarado inexequible y con la exclusiva finalidad de garantizar el
pago oportuno de las mesadas pensionales de las personas que trabajaron en las
universidades territoriales cuyo pasivo pensional se encuentra a cargo de las
cajas de previsión territoriales - o quienes la hubieran sustituido-, la nación
debe continuar aportando los recursos necesarios para que, de manera
concurrente con las entidades territoriales responsables y las universidades
correspondientes – en los términos ya descritos -, se asegure la satisfacción
de los derechos protegidos por los artículos 48 y 53 de la Carta. En este
punto, no sobra señalar que nada de lo que ha sido dicho en esta sentencia
puede ser interpretado en el sentido de disminuir la protección del derecho a
la seguridad social de las personas que habiendo estado vinculadas a las
universidades, tienen derechos pensionales que la Constitución ordena
tajantemente proteger. Por tal razón, mientras no se adopte una medida
contraria, la nación debe continuar asumiendo el pasivo que corresponda para
garantizar en todo momento la satisfacción de los derechos amparados por los
artículos 48 y 53 de la Constitución.
Como se observa, la sentencia C-507 de 2008 declaró
exequible la primera parte del texto del inciso del artículo 38 de la Ley 1151
de 2007, mientras que la segunda parte del inciso primero y el párrafo del
artículo 38, fueron declarados inexequibles. Respecto de los apartes declarados
inexequibles, no hay lugar a nuevos pronunciamientos, como quiera que tales
expresiones salieron del ordenamiento jurídico.
En relación con la primera parte del artículo 38 de la
Ley 1151 de 2008, la Corte Constitucional la declaró exequible en la sentencia
C-507 de 2008, sin restringir su decisión a los cargos analizados en esa
oportunidad. En efecto, en la sentencia se afirmó que la primera parte del
artículo 38 “no resulta contraria a la Constitución”, sin relativizar el juicio
a unos parámetros constitucionales específicos. Esto en razón de que la primera
parte se limita a establecer la concurrencia de la Nación y de las
universidades públicas del orden nacional para sanear el pasivo pensional, posibilidad
que la Corte encontró ajustada a la Carta.
Por lo anterior, tal decisión hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional en forma absoluta, conforme a lo dispuesto en el inciso 1° del
artículo 243 superior.
De conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación existe cosa juzgada absoluta, “cuando el pronunciamiento de
constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se
encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma
es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto
Constitucional.”[2] Ello significa que “las decisiones
judiciales adoptadas por la Corporación en cumplimiento de su misión de
asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter
definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos
asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible
replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo.”[3]
En esa medida, la Corte se estará a lo resuelto en la
sentencia C-507 de 2008.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-507 de 2008, que resolvió lo
siguiente:
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE la
expresión “Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales.
La nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al
saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades…”, contenida en el
inciso primero del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007”.
CUARTO.- Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones “…en los términos establecidos en el artículo 131 de la ley
100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las
cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de
la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán
en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo
a la reglamentación que para el efecto se establezca”, contenidas en el
inciso primero del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, y el parágrafo del mismo artículo.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA                       MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                                 Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                                RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado                                                    Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO     MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado                                                  Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA PINILLA                CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-665 DE 2008 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
VICIO DE PROCEDIMIENTO EN NORMA DE LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Inexistencia porque inclusión de norma no requería
aval del gobierno (Salvamento de voto)
NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010-No
afecta el equilibrio financiero del Plan Nacional de Desarrollo al no incluir
gastos nuevos (Salvamento de voto)
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia respecto del parágrafo del
artículo 38 de la ley 1151 de 2007 (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-6999
Demanda de inconstitucionalidad
contra el  artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.
Magistrado
Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito manifestar
mi disenso frente al presente fallo, el cual decide estarse a lo resuelto en la
sentencia C-507 de 2008 en la cual se decidió:
“TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “Saneamiento del Pasivo
Pensional de las Universidades Estatales. La nación y las universidades
estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de
dichas entidades …”, contenida en el inciso primero del artículo 38 de la Ley
1151 de 2007”.
CUARTO. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “… en los términos
establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan
transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo
pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el
artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de
la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el
efecto se establezca”, contenidas en el inciso primero del artículo 38 de la
Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”,
y el parágrafo del mismo artículo.”
1.
En primer término, el suscrito magistrado se aparta de la presente decisión en
razón a que en su momento me aparté de la sentencia C-507 de 2008, a la cual se
atiene a lo resuelto esta nueva decisión, razón por la cual me permito reiterar
aquí los argumentos desarrollados en relación con la sentencia C-507 de 2007,
los cuales siguen siendo válidos en el presente asunto de constitucionalidad,
razón por la cual me permito citar dichas razones y consideraciones in
extenso:
“Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi disenso parcial frente
a la decisión adoptada en esta sentencia respecto de la declaración de
exequibilidad de la primera parte del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007,
contenida en el ordinal tercero de la parte resolutiva de esta sentencia, por
cuanto considero que el artículo 38 es inconstitucional en su integridad. Así
mismo, manifiesto mi discrepancia respecto de la declaración de inexequibilidad
del artículo 129 de la Ley 1151 de 2007, norma que considero es constitucional,
por corresponder a una facultad del gobierno que no requería del aval
gubernamental y al exigirlo se está acabando con la autonomía del Congreso en
esta materia.
1. En el ordinal tercero de este fallo se
declara exequible la expresión “Saneamiento del Pasivo Pensional de las
Universidades Estatales. La nación y las universidades estatales del orden
nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades
…”, contenida en el inciso primero del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007.
El suscrito magistrado discrepa de la
declaración de exequibilidad de la primera parte del artículo 38 de la Ley 1151
de 2007, por cuanto en mi concepto, el artículo 38 demandado es
inconstitucional en su integridad, por las mismas razones que condujeron a la
declaratoria de inexequibilidad del resto de esta norma en el ordinal cuarto de
este fallo. Así, en criterio del suscrito magistrado el artículo 38 no debería
estar en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Adicionalmente, debo señalar que esta disposición
corresponde a una norma retroactiva, además de ser ambigua y acusar falta de
claridad sobre los criterios para aplicar la concurrencia entre la Nación y las
universidades estatales.
En relación con el tema que plantea la
norma demandada, es de observar que finalmente todos los recursos necesarios
para el saneamiento del pasivo pensional de las universidades estatales son del
Estado, así como que la Ley 100 de 1993 en su artículo 131 constituyó un Fondo
para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las
instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, en el
que no llamó a las universidades oficiales a concurrir, fondo que se dispuso se
manejara como una subcuenta en el presupuesto de cada institución. Por tanto,
considero que el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 no es de aplicar en este
caso.
De otra parte, en mi criterio al demandante
le asiste razón cuando observa que la concurrencia que se prevé en la norma
demandada se dará con los propios recursos de las universidades estatales, lo
cual afecta su autonomía y por supuesto reduce los recursos para la educación
superior de las universidades estatales, afectando de manera directa a las
personas que carecen de recursos para acceder a la educación, y de contera
reduciendo cada vez más las posibilidades de una sociedad igualitaria, lo cual
requiere sine qua non de posibilidades de educación para todos.  De otra parte,
es preciso señalar que el gobierno nacional tampoco aumenta el presupuesto de
las universidades estatales sino que pone a responder a estas universidades por
deudas anteriores a la expedición de ley del plan nacional de desarrollo
2006-2010.
2. El suscrito magistrado se aparta así
mismo de la declaración de inexequibilidad del artículo 129 de la Ley 1151 de
2007, contenida en el ordinal quinto de este fallo, por cuanto considero que
esta disposición es constitucional en cuanto corresponde a la iniciativa del
gasto que el constituyente de 1991 le devolvió al Congreso de la República y
que por tanto no requería del visto bueno del Gobierno Nacional.
A juicio de este magistrado, basta leer los
antecedentes de las normas constitucionales sobre la materia, para concluir que
a partir de la Constitución de 1991, el Congreso recuperó la iniciativa en
materia de gasto público. De este modo, los congresistas pueden incluir
partidas aún en el Plan de Desarrollo, con la única limitación que no exceda
los montos señalados por el Gobierno. Por tanto, considero que el artículo 129
es constitucional en la medida en que autoriza unas inversiones y el gobierno
decidirá después si asigna o no esos recursos en los respectivos presupuestos,
lo cual encuadra en la jurisprudencia de la Corte.
En mi concepto, de acuerdo con el artículo
150.3, le corresponde al Congreso aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas, de modo que puede introducir todas las modificaciones que
considere sin requerir para ello del aval gubernamental. De acuerdo con la
Constitución, el Plan de Desarrollo es del Estado y para tal efecto, el
gobierno es el que prepara el Plan pero es el Congreso el que lo aprueba de
modo que una vez que se agota la iniciativa, el Congreso puede introducirle
como a cualquier ley las modificaciones que quiera, mientras se mantenga el
equilibrio financiero, como lo establece el inciso final del artículo 341 de la
Carta Política.
En este orden de ideas, el artículo 129
demandado, norma que incorpora a la Ley del Plan una serie de proyectos de
inversiones, no necesitaba contar con el aval gubernamental para ello, razón
por la cual considero que es constitucional y me aparto en consecuencia de la
propuesta de inexequibilidad. “
2.
En segundo lugar, en criterio de este magistrado no existe cosa juzgada
respecto del parágrafo del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007 también demandado
dentro de este proceso. En mi concepto, el parágrafo es exequible con
fundamento en la potestad del legislador para modificar cuando lo considere
conveniente las condiciones en que se establece un beneficio tributario.
Considero que este argumento debió tratarse y desarrollarse en la parte motiva,
así como pronunciarse de fondo en la parte resolutiva de la providencia que nos
ocupa.
Con
fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Folios 118 y 119.
[2]
C-774 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil. Ver también las sentencias C-018 de
2007, MP: Nilson Pinilla Pinilla; C-155 de 2007, MP: Álvaro Tafur Galvis; C-098
de 2007, C-045 de 2002 y C-774 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-337 de 2007
y C-382 de 2005, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
C-310 de 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil.