C-105-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-105/04
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Reglamentación por la ley de criterios de
distribución
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Estipulación legal de criterios y montos
de distribución para otros sectores del orden territorial
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Ampliación de capacidad de configuración
legislativa en relación con la reglamentación de criterios de distribución de
recursos
A partir de
la iniciativa legislativa que el artículo 356 superior le dispensa al Gobierno,
la capacidad de configuración del Legislador se hace más amplia en relación con
la reglamentación de los criterios de distribución de los recursos comprendidos
en el sistema general de participaciones, de suyo vinculados a la atención de
los servicios a cargo de las entidades territoriales.
DERECHOS FUNDAMENTALES DE PERSONA JURIDICA
DE DERECHO PUBLICO-Titularidad
CONTRALORIA TERRITORIAL-Gastos de funcionamiento
CONTROL FISCAL TERRITORIAL-Financiación
PERSONA JURIDICA DE DERECHO PUBLICO-No titular del derecho a la igualdad
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Limitación siempre que no desconozca el
núcleo esencial
La autonomía
de que gozan las entidades territoriales se puede limitar, siendo por tanto
dable una razonable y proporcional restricción de la misma, siempre y cuando no
se anule su núcleo esencial.  Restricción que milita en virtud de la armonía
que debe existir entre la autonomía territorial y el carácter unitario del
Estado Colombiano.
UNIDAD Y AUTONOMIA EN EL ESTADO-Relación
dialéctica
AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA DE CONTROL FISCAL/CONTRALORIA
TERRITORIAL EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiación
respecto de antiguas comisarías
CONTRALORIA DEPARTAMENTAL-Financiación
de gastos de funcionamiento
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN AUTONOMIA FINANCIERA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN AUTONOMIA FINANCIERA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
CONTRALORIA DEPARTAMENTAL EN SISTEMA
GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiamiento con ingresos corrientes de libre destinación
dentro de límites
Referencia: expediente D-4749
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 97 (parcial) de la ley 715 de 2001.
Demandante: Clara Eugenia López O.
Magistrado ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN presentó demanda
contra el inciso tercero del artículo 97 de la ley 715 de 2001.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II- LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición
oficial No. 44.654 de 21 de diciembre de 2001.
LEY
715 DE 2001
(diciembre 21)
por la
cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 97. Gravámenes a los recursos del Sistema
General de Participaciones. En ningún caso podrán establecer tasas,
contribuciones o porcentajes de asignación a favor de las contralorías
territoriales, para cubrir los costos del control fiscal, sobre el monto de los
recursos del Sistema General de Participaciones.
Los recursos transferidos a las entidades
territoriales por concepto del Sistema General de Participaciones y los gastos
que realicen las entidades territoriales con ellos, están exentos para dichas
entidades del Gravamen a las transacciones financieras.
Las contralorías de las antiguas comisarías no podrán
financiarse con recursos de transferencias. Su funcionamiento sólo podrá ser
financiado con ingresos corrientes de libre destinación del Departamento dentro
de los límites de la Ley 617 de 2000 menos un punto porcentual.
III- LA DEMANDA
Considera la demandante que el inciso tercero del
artículo 97 de la ley 715 de 2001 vulnera el artículo 13 y 272 de la
Constitución.  Sus argumentos se resumen así:
- La nueva Carta Política se inclina ampliamente hacia
la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales.  Lo cual
explica que en materia de control fiscal se haya adoptado el mismo esquema del
anterior ordenamiento superior, toda vez que en el orden local se requiere un
efectivo seguimiento y control sobre su administración y ejecución.  En este
sentido el artículo 272 superior da a entender que las contralorías
territoriales tienen competencia para ejercer control fiscal en relación con
todas las personas que manejen bienes o fondos de la entidad territorial
correspondiente, a cuyos efectos deben estar dotadas de autonomía
administrativa, presupuestal y jurídica.
- Por lo tanto, teniendo en cuenta que para realizar
sus tareas las contralorías territoriales requieren recursos para cubrir los
gastos de funcionamiento, resulta contrario a las normas constitucionales que
el Legislador cree situaciones que auspicien la ausencia de vigilancia sobre el
recurso público, o que su ejercicio quede reducido a una mínima expresión,
deviniendo en un control inocuo.
- Esto ocurre cuando además de reducirse el monto
máximo que puede ser autorizado para gastos de funcionamiento en una
contraloría departamental, se reduce en un punto porcentual la participación
que algunas contralorías pueden tener sobre los ingresos de libre destinación
de los departamentos, quedando tan reducidos sus presupuestos, que sólo
garantizan el pago del salario del Contralor.
- Es cierto que
deben existir mecanismos legales que garanticen que los gastos de
funcionamiento de estas entidades territoriales se financien con los recursos
generados por los departamentos;  pero resulta contrario a la Carta que so
pretexto de realizar ajustes sobre sus presupuestos se desconozca el mínimo de
recursos requeridos por una entidad para operar y cumplir con la función
pública que le ha sido encomendada.
- Como bien se sabe, la ley 617 de 2000 sujetó el
monto máximo de gastos de las contralorías territoriales a unos porcentajes que
se han definido con base en la categoría a la cual pertenezca el respectivo
departamento, distrito o municipio.  Igualmente esa ley estableció un período
de transición para garantizar que los ajustes ordenados se produjeran en forma
gradual.
- De la comparación del artículo 9 de la ley 617 de
2000 con la norma acusada se infiere que las contralorías de los departamentos
del Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada sólo pueden participar de los
ingresos corrientes de libre destinación del respectivo departamento en el
porcentaje establecido para la vigencia 2001 en el artículo 9 de la ley 617 de
2000, menos un punto porcentual.  Con el subsiguiente desmejoramiento de sus
recursos, sin que al respecto obre justificación sobre la diferencia de trato
en relación con las contralorías de los demás departamentos, que tienen derecho
a recibir en forma permanente para gastos de funcionamiento los porcentajes
autorizados por el artículo 9 de la ley 617, “sin ningún tipo de deducción o
descuento, en aplicación del artículo 17 de la ley 716 de 2001” (sic).
- Es claro entonces que el dispositivo acusado genera
una situación de desigualdad entre las contralorías de las antiguas comisarías
y las demás contralorías departamentales, que no cuenta con ningún tipo de
respaldo o justificación.  Quebrantándose así el artículo 13 de la
Constitución.
- Es necesario tener presente que cuando el
constituyente decidió erigir como departamentos a las antiguas intendencias y
comisarías lo hizo con el objeto de que estas entidades territoriales pudieran
actuar en igualdad de condiciones con los demás departamentos;  de esta forma
tienen derecho a participar en los ingresos corrientes de la nación en la misma
forma (sic) y términos en que lo hace cualquier departamento, así como el
derecho a gobernarse por autoridades propias que administren los recursos de
acuerdo con las necesidades del respectivo ente territorial.  Cualquier
disposición que ponga en un plano de desigualdad a las antiguas intendencias y
comisarías en relación con los demás departamentos, debe ser retirada del
ordenamiento jurídico.
- Las mismas consideraciones se aplican a
las contralorías que deben funcionar en los respectivos departamentos, pues
nada justifica que participen en menor grado sobre los ingresos de libre
destinación del departamento a como lo hace cualquier otra contraloría
departamental que se encuentre dentro de la misma categoría presupuestal, sólo
por el hecho de que se trata de contralorías que funcionan en las antiguas comisarías.
- La Auditoría General de la República, quien ejerce
el control fiscal sobre las contralorías departamentales, tiene conocimiento
sobre los múltiples inconvenientes que ha generado la aplicación de las leyes
617 de 2000 y 715 de 2001 en las contralorías de las antiguas comisarías.
Particularmente en el departamento del Vichada, cuya contraloría vio reducidos
sus ingresos en más de un 89%, lo que obligó a suprimir los cargos diferentes
al del contralor.  Otras contralorías del país que tienen a su cargo la
vigilancia de un presupuesto similar al que es objeto de control fiscal por
parte de la contraloría departamental del Vichada, cuentan con plantas de
personal de por lo menos 10 empleados y con un presupuesto que permite realizar
el ejercicio de la función fiscalizadora en la forma prevista en la
Constitución y la ley.
- De otra parte debe observarse que con arreglo a la
ley 617 de 2000 el control fiscal de los municipios donde no existan
contralorías le corresponde a la respectiva contraloría departamental, sin
perder de vista que ésta debe controlar la administración y los particulares
que administren recursos públicos del departamento, para lo cual no se cuenta
con el personal suficiente.  Por donde, la reducción porcentual sobre gastos de
funcionamiento de las contralorías de las antiguas comisarías hace nugatorio el
ejercicio de la función fiscalizadora, en desmedro del artículo 272 de la Carta
Política, en concordancia con el artículo 168 ibídem.
- Cierto es que los propósitos de racionalización del
gasto son de importancia trascendental, pero también lo es que ello tiene un
límite preciso para el debido funcionamiento institucional.  En este sentido
conviene destacar que el control fiscal que atañe a las mentadas contralorías
no debe ser formal, pues su vocación pública implica que debe ser real, a cuyos
efectos los organismos de control requieren de recursos humanos, técnicos y
financieros.  Siendo claro también que, si bien el presupuesto requerido debe
hallarse en consonancia con la política económica adoptada por el respectivo
ente territorial, de otra parte, so pretexto de la aplicación de tal política
no es admisible que el ordenamiento avale la anulación del ejercicio
fiscalizador.
- Si el
legislador considera que las antiguas comisarías no deben asignar los recursos
requeridos para el adecuado ejercicio del control fiscal, debe optar por
asignar la vigilancia de estos recursos a la Contraloría General de la
República, como lo ordenó en los eventos en que se superen los límites presupuestales
establecidos en el artículo 81 de la ley 617 de 2000, pero no habilitar en una
norma para que se reduzcan aún más los porcentajes autorizados obligando a
desarticular completamente a las contralorías de las antiguas comisarías que
quedan reducidas a su mínima expresión y sin capacidad para atender la función
pública que les ha sido confiada.
IV- INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El ciudadano Carlos Andrés Guevara Correa interviene
en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para defender la
constitucionalidad de la  norma demandada.  Sus argumentos se resumen así:
- La norma acusada sólo establece un límite a la
financiación de las contralorías de las antiguas comisarías, tomando como
referente un porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación del
departamento, sin que ello implique intromisión alguna por parte de otras
autoridades en las labores de las contralorías territoriales, o formas de
entrabamiento de la ejecución presupuestal de las mismas, ni mucho menos a
intromisiones en la función nominadora.  Es decir, la norma cuestionada en nada
afecta la autonomía de que gozan las contralorías departamentales.
- Es la propia Carta la que establece tratamientos
diferenciales entre las entidades territoriales, atendiendo a criterios
poblacionales, fiscales, económicos y geográficos;  que a su vez se traducen en
diversos tipos de competencias de dichas entidades, sentido en el cual puede
apreciarse el artículo 312 superior.  Por lo mismo, el Legislador debe
propender por la igualdad material, partiendo de unas diferencias claramente
establecidas por el prenotado artículo.
- La parte demandada tiene como base la ley 617 de
2000, cuyo fin atiende a la fijación de límites en los gastos de las entidades
territoriales.  Por otro lado, basta con observar los indicadores poblacionales
y de ingreso de los departamentos y de las antiguas comisarías para constatar
que las diferencias por estos conceptos justifican el contenido de la norma en
comento.
- La Constitución ampara la susodicha restricción del
gasto a las contralorías de las antiguas comisarías, por cuanto entre éstas y
las de los demás departamentos de categoría 4ª se presentan diferencias de
orden socio-económico y fiscal.  Por tanto, en lo relativo al límite de gastos
como porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación existe total
proporcionalidad respecto de la capacidad financiera y fiscal del respectivo
departamento.
2. Intervención de la Contraloría General de la
República
El ciudadano
Iván Darío Gómez Lee, en su condición de Director de la Oficina Jurídica de la
Contraloría General de la República interviene para impugnar la norma
cuestionada, coadyuvando la demanda presentada por la actora.  Al respecto
manifestó:
- El artículo
309 superior erigió como departamentos a las antiguas comisarías e
intendencias; asimismo, respecto a su autonomía y funcionamiento se reguló lo
pertinente (arts. 297 a 310), de suerte que tal normatividad le es aplicable a
todos los departamentos sin excepción.  Bajo esta perspectiva, con apoyo en el
artículo 272 superior le corresponde a las asambleas organizar las contralorías
departamentales, siendo claro que con arreglo a los artículos 267 y 268 ibídem
se precisa el ámbito de vigilancia que le atañe a la Contraloría General de la
República, la cual es posterior y selectiva.
- De otra
parte, es de destacar que dentro de la forma de república unitaria la
Constitución instauró la autonomía de las entidades territoriales, a cuyos
efectos éstas pueden administrar sus recursos para el cumplimiento de sus
funciones, participando a la vez de las rentas nacionales.  Autonomía que se
traduce en la organización de una estructura y organización de naturaleza
administrativa especializada, con un haz de competencias que se pueden ejercer
de manera autónoma e independiente a través de organismos propios, disponiendo
al punto de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y
presupuestal, para ser manejados sin la intervención o injerencia de otras
autoridades.
De acuerdo con
los artículos 272 y 352 de la Constitución, la ordenanza o el acuerdo que
organice la respectiva contraloría debe dotarla de la estructura, del recurso
físico y humano necesario al desarrollo de las funciones, asignándole el
presupuesto correspondiente, señalando al respecto los montos atinentes a los
gastos de funcionamiento de la entidad durante la vigencia fiscal.  Dichos
recursos no pueden consistir en porcentajes de los presupuestos de las entidades
descentralizadas municipales, sino en guarismos específica y directamente
asignados en el presupuesto para el funcionamiento de la respectiva
contraloría.
- Así, ni la Constitución ni la ley 617 de 2000
establecieron un trato discriminatorio en relación con la composición
presupuestal de los organismos de control fiscal en el plano territorial, y
mucho menos frente a las antes denominadas comisarías.  Por ello mismo, cuando
la norma cuestionada indica la disminución presupuestal de las antiguas comisarías
en menos un punto porcentual está siendo discriminatoria, está dando un trato
diferente a los iguales, sin existir razón o fundamento, dado que todos los
departamentos deben ser manejados, dotados y administrados bajo los mismos
parámetros que establece tanto la Constitución como la ley.  Es decir, se está
violando el derecho a la igualdad, toda vez que los demás departamentos sí
cuentan con los recursos en las condiciones y forma que estipula la
Constitución y la ley.
- Por otra, al comparar el título de la ley 715 de
2001 con el contenido del artículo demandado, el 97, resulta claro que no hay
unidad de materia, por cuanto no existe relación de conexidad entre ese título
y el aparte resaltado del inciso tercero de dicho artículo, ya que “dicha
disposición surgió al ordenamiento jurídico en razón de regular lo pertinente a
la asignación de competencias normativas atribuidas a las entidades
territoriales, fijación de servicios a cargo de las entidades territoriales y
la participación de los entes territoriales en los ingresos corrientes de la
Nación, diferente al hecho, que en la norma demandada se establezca, sin
existir motivo o fundamento la manera como se deben financiar las contralorías
de las antiguas comisarías para su funcionamiento y aún más estableciendo un
punto porcentual inferior al de las demás contralorías departamentales”.
- En el título
de la ley no se hace mención a la disminución y variación del presupuesto para
las contralorías, ni mucho menos del correspondiente a las antiguas comisarías.
3.  Intervención de la Universidad Santo Tomás
El ciudadano Rafael E. Osteau  de Lafont Pianeta
interviene en representación de esta universidad para afirmar que en el
presente caso procede la declaratoria de inexequibilidad de la regla acusada, o
en su defecto, las expresiones antiguas comisarías y menos
un punto porcentual, contenidas en el mismo precepto .  Sus argumentos
se resumen así:
- La norma impugnada contiene dos preceptos
razonablemente separables, así:  a) una prohibición:  las contralorías de las
antiguas comisarías no podrán financiarse con recursos de transferencias;  b)
una permisión:  su funcionamiento sólo podrá ser financiado con ingresos
corrientes de libre destinación del Departamento dentro de los límites de la
ley 617 de 2002 menos un punto porcentual.
- Conforme al artículo 287 superior las entidades
territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las
rentas nacionales.
- En este orden de ideas, de acuerdo con el artículo
356 de la Constitución le corresponde a la ley fijar los servicios a cargo de
la Nación y de los departamentos, distritos y municipios, para lo cual se crea
el Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales en las
rentas de la Nación.
- En lo atinente a la autonomía administrativa de las
entidades territoriales y su relación con la vigilancia de la gestión fiscal,
el artículo 272 superior determina que la misma en los departamentos, distritos
y municipios en donde haya contralorías, “...corresponde a éstas y se ejerce
en forma posterior y selectiva”.  Igualmente, en lo relativo a los
departamentos el inciso tercero de la prenotada norma dispone que corresponde a
las asambleas organizar las respectivas contralorías como “...entidades técnicas
dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”.
- Ahora, frente
al texto demandado debe agregarse que, si bien el Legislador puede prohibirle a
las entidades territoriales la utilización de los recursos provenientes de las
participaciones en las rentas nacionales para financiar actividades diferentes
a las señaladas en los artículos 356 y 357 constitucionales, es lo cierto que
no existe regla superior que lo habilite para discriminar a las antiguas
comisarías, como tampoco juicio de razonabilidad que avale tal discriminación.
- Por consiguiente, conforme a su tenor dispositivo la
norma acusada resulta violatoria del artículo 13 y del artículo 272 de la
Constitución.  Por contraposición, las contralorías departamentales –sin
excepción- pueden ser financiadas con los ingresos corrientes de libre
destinación de los departamentos.
- Finalmente, es de observar que ninguno de los
preceptos contenidos en los artículos 151, 288, 356 y 357 constitucionales,
fundamentos de la ley 715 de 2001, facultan al legislador para regular
específicamente lo concerniente al manejo del presupuesto de las contralorías
departamentales, y mucho menos con referencia a las antiguas comisarías, con el
agravante del menor punto porcentual;  sin que tampoco exista una justificación
razonada y proporcional con respecto a las demás entidades departamentales.
4. Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El ciudadano Paul Cahn – Séller W interviene en su
condición de miembro correspondiente de esta Academia para concluir que la
norma acusada es violatoria de los artículos 272 y 13 de la Constitución.  Sus
argumentos se resumen así:
- Es ilustrativa la enorme desigualdad que se deriva
de la comparación entre la contraloría de San Andrés con la del Vichada.
Similar situación se presenta en los casos de las contralorías del Amazonas,
Guainía, Guaviare y Vaupés.
- Partiendo de la base de que los datos estadísticos
de la demanda son fidedignos, la desigualdad de la norma conlleva a nuestro
juicio una discriminación de naturaleza política con graves efectos económicos
en contra de los territorios nacionales.  Por contraste, no se detecta ninguna
justificación que explique la razón por la cual el Legislador estableció la
desigualdad comentada, “como quiera que el inciso demandado no formaba parte
del proyecto de ley presentado ante el Congreso, sino que tuvo su origen en uno
de aquellos misteriosos “añadidos” que suelen incorporarse dentro del proceso
legislativo, que tanto daño le hacen a la justicia (...)”.
- Por otra parte nótese cómo el Constituyente de 1991
no sólo suprimió la discriminación territorial por considerarla violatoria del
derecho a la igualdad, ya que a la vez la señaló como contraria al principio de
autonomía, de suyo ligada al derecho a la dignidad.  O como diría la Corte,
ligada al “desarrollo del hombre dentro de su contexto social”.  A cuyos
efectos la autonomía territorial sólo se ve avalada a través de un presupuesto
no limitado por el Congreso.  Por el contrario, la cuestionada restricción
presupuestal está minando la autonomía constitucionalmente reconocida.
- Con base en
lo anterior estimo que la norma censurada quebranta los artículos 272 y 13 de
la Constitución.
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
de 1º de octubre de 2003 solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la
norma acusada.  Sus argumentos se resumen así:
- El inciso demandado no guarda conexidad con el resto
de la ley 715 de 2001, consistente en la regulación de las competencias y
recursos para atender la prestación de los servicios de salud y educación, y un
propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento
básico.
- El Ministerio Público no se explica por qué el
aparte demandado hace referencia expresa a que las contralorías de las antiguas
comisarías no podrán financiarse con recursos de transferencias, cuando es
claro, que las contralorías departamentales no se financian con recursos del
Sistema General de Participaciones, tal y como se deduce de la ley 617 de 2000,
que en su artículo 8 indica expresamente que “Las contralorías
departamentales no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes
anuales de libre destinación del respectivo departamento, los límites que se
indican a continuación (...)”.
- La ley 715 de 2001 no dispone en parte alguna que
del Sistema General de Participaciones tengan que trasladarse recursos para la
financiación de las contralorías departamentales, pues según la ley 617 de
2000, al modificar la ley 330 de 1996, con relación a las apropiaciones
departamentales para gastos de funcionamiento de las contralorías, éstas se
financian con los ingresos corrientes anuales de libre destinación del
respectivo departamento dentro de los límites que la misma ley 617 de 2000
dispone.
- Dentro de los parámetros de la ley 617 de 2000 no
parece adecuada la reducción en un punto porcentual que aquí se demanda, toda
vez que esa ley se refiere a temas distintos, como son la categorización de las
entidades territoriales, la adición a la ley orgánica de presupuesto, el
fortalecimiento de la descentralización y la racionalización del gasto público
nacional.
- De otro lado, si se examina el título del artículo
97 de la ley 715 de 2001 se concluye que el inciso demandado no acopla al
mismo, dado que mientras ese título se refiere a los Gravámenes a los recursos
del Sistema General de Participaciones, dicho inciso trata sobre la
financiación de las contralorías de las antiguas comisarías, que nada tiene que
ver con tales gravámenes.
- La norma censurada pugna con el principio de
igualdad, ya que el argumento de que existen departamentos que antiguamente
eran comisarías, no es fundamento suficiente para reducirles el presupuesto
previsto para la financiación del ejercicio de su control fiscal, el cual se ve
afectado.
- En efecto, la circunstancia de que algunos de los
actuales departamentos hayan sido comisarías, no es criterio suficiente para
considerar que ellos merezcan una reducción presupuestal en punto a sus
contralorías, dado que ello resulta desproporcionado e inequitativo frente a
otras contralorías departamentales que se encuentran en la misma categoría
presupuestal.  El principio de igualdad resulta quebrantado, pues no resulta justo
que departamentos e incluso municipios que manejen presupuestos similares a los
de las antiguas comisarías, asignen para gastos de funcionamiento de sus
contralorías recursos que discrepan sustancialmente de los asignados a las
contralorías de las antiguas comisarías.
- Es de observar que con esa reducción presupuestal se
afecta el ejercicio de la función fiscalizadora prevista en el artículo 272 de
la Constitución, en concordancia con el artículo 168 ibídem, tan cara al
control sobre la gestión fiscal en los órdenes nacional, departamental,
distrital y municipal.
- Por último, es pertinente señalar que en el
historial de los distintos debates realizados en el trámite legislativo de
dicho proyecto de ley, no se encuentra antecedente o intervención alguna que
justifique las razones por las cuales dicho inciso fue incorporado por el
legislativo en el curso de los debates, pues éste no estaba consagrado en el
proyecto inicial presentado por el Gobierno, como lo demuestra la Gaceta del
Congreso No. 500 de 27 de septiembre de 2001, página 17, en donde sólo se
observan los dos primeros incisos del artículo impugnado.  El proyecto de ley
se adicionó parcialmente según Gaceta del Congreso No. 600 de 23 de noviembre
de 2001, y en la ponencia para segundo debate se introdujo una nueva
modificación, según consta en la Gaceta del Congreso No. 645 de 13 de diciembre
de 2001, sin que mediara explicación alguna con relación a dicho cambio.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en
definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que
ellas forman parte integrante de una ley.
2. Planteamiento del Problema
La demandante afirma que el inciso acusado es
contrario a la Constitución porque vulnera su Preámbulo y sus artículos 1, 13,
268 y 272, toda vez que desatiende el propósito descentralizador y de autonomía
territorial que prescribe el ordenamiento superior; afecta el presupuesto de
las contralorías de los departamentos afectados, y por tanto, lesiona su
competencia para el ejercicio del control fiscal sobre las entidades
vigiladas.  Además, que el dispositivo acusado genera una situación de
desigualdad entre las contralorías de las antiguas comisarías y las demás
contralorías departamentales, que no cuenta con ningún tipo de respaldo o
justificación.  Quebrantándose así el artículo 13 de la Constitución.
En orden a la solución del caso planteado, la Corte se
concentrará en el estudio de los siguientes temas:  (i)  acerca del sistema
general de participaciones;  (ii) titularidad de los derechos fundamentales  en
cabeza de la persona jurídica de derecho público;  (iii) el control fiscal
territorial y su financiación;  (iv) el caso concreto.
1.  Acerca del Sistema General de Participaciones
A través del
artículo 356 de la Constitución se creo el Sistema General de Participaciones
de los departamentos, distritos y municipios, en orden a proveer los recursos
para financiar adecuadamente la prestación de los servicios a su cargo.  A
tales efectos la Constitución le defirió a la ley la competencia para fijar,
tanto los servicios a cargo de los entes territoriales, como los servicios a
cargo de la Nación.
En este
espectro la norma estableció un orden de prioridades para la ejecución de tales
recursos, destacando en su orden al servicio de salud y los servicios de
educación preescolar, primaria, secundaria y media, de tal suerte que se
garantice la prestación de los servicios y la ampliación de su cobertura.
Para efectos de
la reglamentación de los criterios de distribución, el artículo 356
dispuso:
La ley reglamentará los criterios de distribución del sistema
general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, de
acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades;  y
contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el sistema
general de participaciones de éstas, incorporando principios sobre distribución
que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a)  Para educación y salud:  población atendida y por atender,
reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y
equidad.
b)  Para otros sectores:  población, reparto entre población urbana
y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
En concordancia con lo anterior el artículo 357 ibídem
señaló reglas sobre el incremento anual del monto del sistema general de
participaciones de los departamentos, distritos y municipios.
Con arreglo a estas directrices constitucionales, en
adelante el margen de configuración legislativa se hizo más flexible respecto
de la concreción de los criterios y montos de los recursos necesarios para
atender los servicios a cargo de las entidades territoriales.  Lo cual
significa que sin perjuicio del carácter prioritario que ostentan los servicios
de salud y educación, bien puede la ley estipular criterios y montos de distribución
para otros sectores del orden territorial.
Sobre este tema, en sentencia C-871 de 2002 dijo la
Corporación:
La
participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la
Nación, el SGP y el sentido del Acto Legislativo 01 de 2001
7.- La Constitución de 1991 es autonómica y
por ello quiso fortalecer financieramente a las entidades territoriales, para
que pudieran cumplir las nuevas funciones que les eran atribuidas, en
desarrollo del principio de que no deben descentralizarse competencias sin la
previa asignación de recursos suficientes para atenderlas (CP art. 356). Sin
embargo, con el fin de evitar desequilibrios regionales, la Asamblea
Constituyente mantuvo los ingresos tributarios más dinámicos en el orden
nacional, pero estableció un derecho de las entidades territoriales a
participar en un componente de esos ingresos nacionales (CP art. 287). La obvia
contrapartida de ese derecho de las entidades territoriales era la obligación
de que un porcentaje de los ingresos corrientes fuera obligatoriamente
distribuido a las entidades territoriales, ya sea por vía del situado fiscal,
que correspondía a los departamentos y a los distritos, ya sea por la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.
Además, los artículos 356 y 357, que regulaban estas transferencias y
participaciones, establecieron un aumento anual de las mismas como porcentaje
de los ingresos corrientes de la Nación (de ahora en adelante ICN).
8- Este diseño fue criticado porque se
consideraba que generaba ineficiencia y desequilibrios fiscales, al menos por
tres razones: de un lado, la separación entre situado fiscal y participación de
los municipios en los ingresos corrientes había generado duplicidad de
funciones entre las entidades territoriales, sin que fuera muy claro por qué
determinados porcentajes de dineros iban a los departamentos y otros a los
municipios. De otro lado, los criterios de distribución señalados por la misma
Carta, según la cual, por ejemplo, 15% del situado fiscal (el llamado situado
territorial) era repartido por partes iguales entre departamentos y distritos,
fueron considerados demasiado rígidos, pues no atendían a la diversidad de
poblaciones entre las distintas entidades territoriales. Y, finalmente, el
sistema de cálculo del monto de las transferencias, que se basaba en un
porcentaje creciente de los ICN, fue juzgado demasiado inflexible, de suerte
que se le responsabilizó de ser un factor importante en el agravamiento del
déficit fiscal nacional.
9- Para enfrentar esas dificultades, el
Acto Legislativo 01 de 2001 cambió el anterior esquema en tres puntos
esenciales: de un lado, creó el SGP, que reagrupa el anterior situado fiscal y
la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con
lo cual desaparece la distinción entre esos dos conceptos. A partir de esta
normatividad, los municipios, distritos y departamentos participan de un mismo
sistema (el SGP) y corresponde a la ley regular la distribución de esos dineros
entre esas entidades territoriales, de acuerdo al reparto de competencias que
la misma ley establezca para cada una de ellas.
De otro lado, ese Acto Legislativo modificó
la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán
ligadas a los ICN del año respectivo, como la hacía la regulación precedente.
La nueva normatividad establece un régimen permanente, que comenzará a regir a
partir de 2008, y según el cual el incremento de esas participaciones se
calculará a partir del promedio de la variación porcentual que tengan los ICN
durante los cuatro años anteriores. Y prevé un régimen transitorio, para el
período comprendido entre 2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del SGP
queda temporalmente desvinculado de la evolución de los ICN y dependerá
esencialmente de la tasa de inflación (CP art. 257, Parágrafo transitorio 2).
Finalmente, el Acto Legislativo flexibilizó
la destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado
fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la
nueva regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a
la salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y
además, la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de
reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la
anterior normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los
criterios y montos de reparto.  (Destaca la Sala).
En anterior oportunidad, esta Corte ya
había estudiado los objetivos y finalidades de este Acto Legislativo. Así, la
sentencia C-644 de 2002 recordó que esa reforma constitucional hace parte de
una serie de medidas encaminadas a solucionar el déficit público. Sus objetivos
fueron devolver la dinámica a la economía; fortalecer los fiscos nacionales y
regionales; corregir los excesos de gasto; desarrollar reglas que impidan hacia
el futuro un descontrol en las finanzas públicas y acumular los recursos para
cubrir los pasivos pensionales.[1]
En esencia, esta reforma respondió a “la necesidad urgente de devolverle
viabilidad a las finanzas públicas, tanto nacionales como departamentales y
municipales”[2].
Afirmó entonces el fallo citado que el Acto Legislativo “no solo se centra
en la modificación de las transferencias a las regiones, sino que
adicionalmente limita el crecimiento del gasto de funcionamiento en el Gobierno
Central.” [3]
Posteriormente, en sentencia C-918 de 2002 reiteró -y
agregó- la Corte lo anterior, expresando:
13- La ley 617 de 2002 (sic)[4] desarrolla el Acto
Legislativo 01de 2001, el cual modificó en forma importante el régimen de
participaciones de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la
Nación. En particular, y tal y como esta Corte lo ha explicado en anteriores
ocasiones[5],
esa reforma creó el Sistema General de Participaciones (de ahora en adelante
SGP), que reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la
distinción entre esos dos conceptos. Igualmente ese acto legislativo modificó
la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán
ligadas a los ingresos corrientes de la Nación del año respectivo, como la
hacía la regulación precedente. Además, el acto legislativo flexibilizó la
destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado fiscal
financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la nueva
regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la
salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y además,
la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de reparto, pues
abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la anterior
normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los
criterios y montos de reparto.
14- Esta
reforma hacía necesaria una ley que regulara sus alcances, no sólo por las
modificaciones que introdujo al régimen constitucional de las transferencias
sino, además, por el importante papel que juega la ley en esta materia. En
efecto, salvo lo expresamente definido por la Carta, corresponde a la ley
determinar elementos básicos del SGP, como los servicios a cargo de la Nación,
los departamentos, los distritos y los municipios, así como señalar los
criterios para la distribución de los dineros del SGP. En tal contexto, la
finalidad de la Ley 617 de 2002 (sic) es precisamente desarrollar el Acto
Legislativo No 01 de 2001, para lo cual dicta normas para distribuir los
recursos y las competencias del SGP, señala criterios para su destinación,
(...).
Así entonces, a
partir de la iniciativa legislativa que el artículo 356 superior le dispensa al
Gobierno, la capacidad de configuración del Legislador se hace más amplia en
relación con la reglamentación de los criterios de distribución de los recursos
comprendidos en el sistema general de participaciones, de suyo vinculados a la
atención de los servicios a cargo de las entidades territoriales.  En virtud de
lo cual, un primer desarrollo legal en torno al sistema general de
participaciones lo hallamos en la ley 715 de 2001, de la cual se ocupará la
Sala al examinar la norma acusada.
2.  Titularidad de los Derechos Fundamentales en
cabeza de la Persona Jurídica de Derecho Público
En torno a este
tema afirmó esta Corporación en sentencia SU-182 de 1998:
Esta, a juicio de la Sala Plena, es ocasión
propicia para que la Corte reafirme su ya reiterada doctrina en lo relativo a
los derechos fundamentales de las personas jurídicas y en particular, por las
características del caso, los que puedan corresponder a las de Derecho Público.
Es en principio la dignidad de la persona
humana, cuya protección y promoción constituyen finalidades primordiales del
Estado y del orden jurídico, la que sirve de fundamento a la proclamación
constitucional e internacional de los derechos fundamentales, motivo por el
cual, aun en el caso de derechos inherentes a aquélla pero no enunciados
expresamente, existe una garantía en el más alto nivel normativo para su
protección y efectividad (art. 94 C.P.).
Pero, del hecho de que se predique de la
persona natural un conjunto de derechos básicos e inalienables alrededor de los
cuales la Carta Política edifica todo un sistema jurídico organizado
precisamente con miras a su plena y constante realización, no se desprende que
ese ámbito -el de cada individuo de la especie humana- agote por completo el
núcleo de vigencia y validez de los derechos constitucionales de carácter
fundamental, cuando en la sociedad actúan -y cada vez representando y
comprometiendo de manera más decisiva los derechos de aquélla- las denominadas
personas jurídicas, surgidas merced al ejercicio de la libertad de asociación
entre las naturales o por creación que haga o propicie el Estado.
Hay derechos de las personas jurídicas, que
ellas pueden reclamar dentro del Estado Social de Derecho y que las autoridades
se obligan a respetar y a hacer que les sean respetados. Y, claro está, entre
la inmensa gama de derechos que les corresponden, los hay también
fundamentales, en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a su
actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por
supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de
manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en
que tienen interés directo o indirecto.
La naturaleza propia de las mismas personas
jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de los derechos
constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se enuncian o
se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten aplicables.
Pero, de los que sí lo son y deben ser
garantizados escrupulosamente por el sistema jurídico en cuanto de una u otra
forma se reflejan en las personas naturales que integran la población, la Corte
Constitucional ha destacado derechos fundamentales como el debido proceso, la
igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de
asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a
la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data
y el derecho al buen nombre, entre otros.
En conexidad con ese reconocimiento, ha de
señalar la Corte que las personas jurídicas tienen todas, sin excepción, los
enunciados derechos y que están cobijadas por las garantías constitucionales
que aseguran su ejercicio, así como por los mecanismos de defensa que el orden
jurídico consagra. De allí que la Corte Constitucional haya sostenido desde sus
primeras sentencias que son titulares no solamente de los derechos
fundamentales en sí mismos sino de la acción de tutela para obtener su
efectividad cuando les sean conculcados o estén amenazados por la acción u
omisión de una autoridad pública o de un particular (art. 86 C.P.).
Al respecto cabe reiterar lo dicho varias
veces:
"Para los efectos relacionados con la
titularidad de la acción de tutela se debe entender que existen derechos
fundamentales que se predican exclusivamente de la persona humana, como el
derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (artículo 11);
prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes (artículo 12); el derecho a la intimidad familiar
(artículo 15); entre otros.
Pero otros derechos ya no son exclusivos de
los individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto se encuentran
insertos en grupos y organizaciones, cuya finalidad sea específicamente la de
defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes.
En consecuencia, en principio, es necesario
tutelar los derechos constitucionales fundamentales de las personas jurídicas,
no per se, sino en tanto que vehículo para garantizar los derechos
constitucionales fundamentales de las personas naturales, en  caso concreto, a
criterio razonable del Juez de Tutela.
Otros derechos constitucionales
fundamentales, sin embargo, las personas jurídicas los poseen directamente: es
el caso de la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de
comunicación privada (artículo 15 de la Constitución), la libertad de
asociación sindical (artículo 38); el debido proceso (artículo 29), entre otros.
Luego las personas jurídicas poseen
derechos constitucionales fundamentales por dos vías:
a) indirectamente: cuando la esencialidad
de la protección gira alrededor de la tutela de los derechos constitucionales
fundamentales de las personas naturales asociadas.
b) directamente: cuando las personas
jurídicas son titulares de derechos fundamentales no porque actúen en
sustitución de sus miembros, sino que lo son por sí mismas, siempre, claro
está, que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas mismas.
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-411 del 17 de
junio de 1992. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero)
"Una vez más debe insistir la Corte en
que la forma de protección que a los derechos constitucionales fundamentales
brinda el artículo 86 de la Carta Política no comprende únicamente a las
personas naturales, (...) sino que se extiende a las personas jurídicas".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-551 del 7 de
octubre de 1992).
Dentro de las personas jurídicas, las
estatales propiamente dichas así como las de capital mixto - público y privado-
no están excluidas de los derechos fundamentales, en lo que se ajuste a su
naturaleza, actividad y funciones, toda vez que, por conducto de sus órganos y
con indudable repercusión en el interés y en los derechos de los seres humanos,
son sujetos que obran con mayor o menor autonomía dentro del cuerpo social, que
no puede menos de reconocer su existencia y su influjo, benéfico o perjudicial
según cada caso, como tampoco ignorar sus obligaciones, deberes, cargas y
prerrogativas. La persona jurídica pública no es un simple enunciado teórico ni
una ficción, como durante algún tiempo lo aceptaron la ley y la doctrina, sino
una incontrastable y evidente realidad que las normas no ignoran ejerce
derechos y contrae obligaciones.
(...)
La Corte debe ahora reafirmar que, en la
medida en que las personas jurídicas de Derecho Público ejercen funciones
públicas, están supeditadas a la Constitución y a la ley en relación con ellas
y por tanto no podrían ejercer acción de tutela para esquivar su cumplimiento
ni las responsabilidades inherentes a tal ejercicio, ni tampoco por fuera del
ámbito de competencias que les corresponden, pero ello no obsta para que, según
ha señalado la doctrina constitucional en varias ocasiones, deba reconocer el
juez de constitucionalidad la existencia de principios y derechos de carácter
universal a los cuales puede apelarse indistintamente por personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas. Tal ocurre, por ejemplo, con los principios objetivos
de índole procesal - que desde el punto de vista subjetivo sustentan
el derecho de toda persona al debido proceso -, aplicables y exigibles a todos
los trámites judiciales y administrativos, en los cuales, si las personas
jurídicas de Derecho Público son partes o terceros afectados, tienen derecho
fundamental a la plenitud de las garantías constitucionales.
Reitérase, entonces, la doctrina sentada en Sentencia
C-360 del 14 de agosto de 1996 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la que
con entera claridad se expresó que "las personas jurídicas de Derecho
Público pueden ser titulares de aquellos derechos fundamentales cuya naturaleza
así lo admita y, por lo tanto, están constitucionalmente habilitadas para
ejercitarlos y defenderlos a través de los recursos que, para tales efectos,
ofrece el ordenamiento jurídico".
3.  El Control Fiscal Territorial y su
financiación
Tal y como lo ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corporación, a partir de la Constitución de 1991 el
control fiscal adquiere una dimensión que lo vincula permanentemente con la
realización de los fines del Estado, toda vez que en adelante la función
controladora habrá de girar en torno a la gestión fiscal de la Administración y
de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes estatales;  gestión
fiscal[6]
que, según se sabe,  en su sentido finalístico se proyecta hacia la concreción
de las tareas públicas, en el marco de la colaboración armónica de los
diferentes órganos del Estado.
Con fundamento en el principio de autonomía
territorial, la titularidad y ejercicio del control fiscal de las entidades
territoriales se estableció en el artículo 272 bajo los siguientes términos:
La vigilancia de la gestión fiscal de los
departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a
éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
La de los municipios incumbe a las
contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de
contralorías municipales.
Corresponde
a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas
contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal.
(...)
De
este modo se reconoce como regla general, la de que la vigilancia de la gestión
fiscal de cada departamento, de cada distrito y de cada municipio, estará a
cargo de la respectiva contraloría departamental, distrital o municipal.  En
cabal consonancia con el principio de autonomía territorial que estipula la
Constitución en pro del crecimiento y desarrollo de las mencionadas entidades.
Sin
embargo, atendiendo tanto a la circunstancia de que en la Constitución no
existen derechos absolutos, como a las condiciones fiscales de los municipios
del país, la misma Carta dispone que, salvo lo que la ley determine respecto de
las contralorías municipales, la vigilancia de la gestión fiscal de los
municipios le corresponde a las asambleas departamentales.
En
este sentido el artículo 65 de la ley 42 de 1993 se limitó a prescribir que:
Las
contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia
de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo a los principios, sistemas y
procedimientos establecidos en la presente ley.
Posteriormente
la ley 617 de 2000 se refirió al tema de las contralorías territoriales en la
perspectiva de los gastos de funcionamiento, ley que fue demandada, y respecto
de la cual dijo en lo pertinente la Corporación en sentencia C-837 de 2001:
En desarrollo de la categorización
municipal y distrital prevista en el artículo 2 de la ley 617, a través del
artículo 21 ibídem se precisaron los casos y condiciones en que habrá lugar a
la creación y supresión de las contralorías distritales y municipales.  De
suerte tal que sólo los municipios y distritos de categoría especial y primera,
y los de segunda que tengan más de cien mil habitantes, podrán crear y
organizar sus propias contralorías, advirtiendo que en los casos de incapacidad
económica de alguno de los anteriores para financiar los gastos de
funcionamiento, refrendada por la Contaduría General de la Nación, deberán suprimirse
las respectivas contralorías.  De lo cual se infiere que, con un carácter
general la ley supeditó la existencia de las contralorías municipales y
distritales a la capacidad económica de los municipios y distritos señalados,
esto es, las sometió a la viabilidad financiera de los mismos, en el entendido
de que un tal reto de eficiencia fiscal contribuye válidamente a la realización
de la autonomía territorial, y por ende a la progresiva construcción de los
grados de capacidad institucional que requiere la célula de la organización
político administrativa del país.
Prosigue el artículo 21 disponiendo en su
parágrafo que la Contraloría Departamental debe asumir la vigilancia de la
gestión fiscal en los municipios o distritos que carezcan de ente fiscalizador.
Caso en el cual, por sustracción de materia no será dable el cobro de la cuota
de fiscalización o cualquier otra modalidad de imposición.  Asimismo, a través
del parágrafo transitorio del artículo 21 se fijó el 31 de diciembre de 2000
como la fecha de supresión de las contralorías adscritas a los municipios o
distritos de categoría 2ª, distintas a las autorizadas en el presente artículo,
3ª, 4ª, 5ª y 6ª.  Consecuentemente, a partir de la vigencia fiscal 2001 ya no
podrán apropiarse partidas ni ordenarse gasto alguno para financiar el
funcionamiento de tales contralorías, excepción hecha de las erogaciones
necesarias a su liquidación.
Según se ve, la norma en cuestión no atenta
contra el instituto del control fiscal, pues, simplemente, al amparo de los
postulados constitucionales toma el referente financiero de los municipios y
distritos para determinar la viabilidad presente y futura de sus contralorías.
A tales respectos, para una mejor ilustración acerca del basamento
constitucional obsérvese cómo la Carta estipula en su artículo 272 que:
“La vigilancia de la gestión fiscal de los
departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a
estas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
“La de los municipios incumbe a las contralorías
departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías
municipales”
Anunciando de entrada un claro deslinde
funcional entre el radio de acción de la Contraloría General de la República y
las contralorías territoriales, el artículo 272 destaca la competencia de estas
contralorías para ejercer el control fiscal dentro de sus respectivas
jurisdicciones.  Seguidamente establece el carácter subsidiario de las
contralorías municipales y distritales frente a las contralorías departamentales
adscritas a los respectivos departamentos de los cuales ellas puedan formar
parte.  Supeditación que en todo caso puede experimentar modificaciones a
voluntad del Legislador, tal como ha ocurrido al tenor de la ley 617 de 2000.
Desde luego que en ejercicio del poder configurativo que preside la función
legisladora el Congreso bien podía, como en efecto lo hizo, estipular reglas
generales sobre creación y supresión de contralorías municipales y
distritales.  No se trata, como lo insinúan los actores, de una sibilina
conspiración del Legislador contra el instituto del control fiscal en términos
territoriales.  Pues bien vistas las cosas, lo que el artículo 21 hace es
ponerse a tono con el inciso segundo del artículo 272 Superior, en tanto
preservó la existencia de contralorías municipales y distritales bajo ciertos
requisitos y condiciones, lo que a derechas implica también una virtual exigencia
de sentido de realidad financiera para los municipios y distritos, por
cuanto:  no se justifica la existencia de contralorías municipales o
distritales donde se carece de los recursos indispensables para atender
siquiera sus gastos de funcionamiento, toda vez que ello resulta indicativo, no
sólo de la incapacidad económica en que se pueda encontrar la respectiva entidad
territorial, sino también del potencial sacrificio de partidas que gozan de
mayor prioridad – tales como las relativas al gasto público social-
constitucional y legal.  Bajo esta cuerda el criterio de proporcionalidad no
puede ser extraño a la relación que debe fluir entre los gastos de
funcionamiento de los municipios y distritos y los gastos de funcionamiento de
sus respectivas contralorías, toda vez que:  no sería sano que la actividad
controladora resulte más onerosa que la gestión que se pretende vigilar.
Por lo demás, la aplicación del precepto
combatido no invalida ni coarta la acción fiscalizadora que constitucional y
legalmente atañe a las contralorías departamentales en los municipios y
distritos de su jurisdicción.  Por donde, las contralorías departamentales se
mantienen sin solución de continuidad en cumplimiento del carácter
preponderante que les concede el artículo 272 Superior.  En consecuencia, dado
su talante constitucional, el artículo 21 de la ley 617/00 habrá de permanecer
dentro del ordenamiento legal.
Así las cosas,
conforme al artículo 21 de la ley 617 de 2000 el ejercicio fiscalizador de las
contralorías departamentales salió robustecido en relación con los factores
territorial y funcional de competencia, toda vez que, en el evento de la
incapacidad económica de todos los municipios y distritos de un mismo
departamento, la contraloría departamental correspondiente deberá asumir la
vigilancia de la gestión fiscal de todos ellos.  De lo cual se sigue que, la
supresión de contralorías municipales y distritales está en relación
directamente proporcional con el incremento de la carga de trabajo de las
respectivas contralorías departamentales.  En otras palabras, la función
fiscalizadora de las contralorías departamentales aumenta en volumen a medida
que se suprimen las contralorías municipales y distritales del departamento que
las cobija geográficamente.[7]
Paralelamente
el segundo inciso del artículo 8 de la misma ley estableció:
Las Contralorías departamentales no podrán superar como porcentaje
de los ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo
departamento, los límites que se indican a continuación:
Categoría                                           Límite gastos
Contralorías
Especial                                                       1.2%
Primera                                                                2.0%
Segunda                                                               2.5%
Tercera y Cuarta                                         3.0%
Es decir, con
referencia a los ingresos corrientes anuales de libre destinación del orden
departamental, de acuerdo con la categoría presupuestal de cada departamento,
la respectiva contraloría debe sujetar sus gastos a un tope máximo que al
efecto se estipula taxativamente.  Se trata entonces de una regla general que
contempla unos porcentajes diferenciales limitativos, directamente vinculados a
la categoría presupuestal que a los departamentos corresponda a la luz del
artículo 1 de la ley 617 de 2000.  Siendo claro que el factor relevante para la
fijación y aplicación de dichos topes es la categoría presupuestal que cobije
al respectivo departamento.  Categorización que a su turno obedece a dos
criterios básicos:  número de habitantes y monto anual de los ingresos
corrientes de libre destinación del correspondiente departamento.
4.  El Caso
Concreto
4.1. El
Congreso de la República expidió la ley 715 de 2001, “por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”.
En el artículo
97 de la ley se dispuso:
Artículo 97. Gravámenes a los recursos del Sistema
General de Participaciones. En ningún caso podrán establecer tasas,
contribuciones o porcentajes de asignación a favor de las contralorías
territoriales, para cubrir los costos del control fiscal, sobre el monto de los
recursos del Sistema General de Participaciones.
Los recursos transferidos a las entidades
territoriales por concepto del Sistema General de Participaciones y los gastos
que realicen las entidades territoriales con ellos, están exentos para dichas
entidades del Gravamen a las transacciones financieras.
Las contralorías de las antiguas comisarías no podrán
financiarse con recursos de transferencias. Su funcionamiento sólo podrá ser
financiado con ingresos corrientes de libre destinación del Departamento dentro
de los límites de la Ley 617 de 2000 menos un punto porcentual.
El actor
demandó el tercer inciso de este artículo, por considerarlo contrario a los
artículos 1, 13, 268 y 272 de la Constitución Política.
4.2. En lo
tocante a la supuesta violación del derecho a la igualdad, según se vio en el
numeral 2º de esta sentencia, el cargo resulta improcedente por cuanto las
personas jurídicas de derecho público no pueden ser titulares del derecho
fundamental a la igualdad.  Por consiguiente, el cargo por vulneración del
artículo 13 superior no está llamado a prosperar.
4.3. En
relación con los artículos 1, 268 y 272 de la Constitución la Sala tampoco
encuentra motivos dignos de propiciar una declaración de inexequibilidad, toda
vez que, si bien es cierto que Colombia se erige como un Estado Social de
Derecho que reivindica la descentralización y la autonomía de sus entidades
territoriales; resulta igualmente claro que la autonomía de que gozan las
entidades territoriales se puede limitar, siendo por tanto dable una razonable
y proporcional restricción de la misma, siempre y cuando no se anule su núcleo
esencial.  Restricción que milita en virtud de la armonía que debe existir
entre la autonomía territorial y el carácter unitario del Estado Colombiano.
Sobre la
relación dialéctica que se da entre estos dos extremos institucionales dijo la
Corte en Sentencia C-579 de 2001:
6.2. La unidad y la autonomía en el Estado colombiano.
De conformidad con la Constitución, Colombia es un
Estado unitario, y simultáneamente, las entidades territoriales tienen autonomía
para manejar sus propios asuntos. Es el Legislador quien está
constitucionalmente habilitado para definir el grado de autonomía de tales
entidades, ya que, de conformidad con el artículo 287 Superior, dicha facultad
se habrá de ejercer “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. Sin
embargo, al delimitar la autonomía territorial, el Legislador debe respetar
unos ciertos mínimos, que resultan esenciales para hablar de un régimen
descentralizado verdaderamente autónomo - esto es, debe respetar el núcleo
esencial de la autonomía territorial, entendida ésta como un derecho y como una
garantía institucional: no puede establecer reglas que vacíen dicha atribución
de su contenido esencial. En la sentencia C-720/99, esta Corporación afirmó
sobre el particular: “no puede la ley, so pretexto de diseñar el régimen de
ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto la
autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva formal
o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de
sus propios intereses”.
En otras palabras, el equilibrio entre la unidad y la
autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas (C-535/96):
la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el
principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad
legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional,
puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización
política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las
decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional,
así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez, se
encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial
(sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la capacidad de
gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una
regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los
parámetros de un orden unificado por la ley general.
En ese sentido, la autonomía no equivale a autarquía
ni a soberanía de las entidades territoriales: debe entenderse como la
concordancia de la actividad de éstas con un género superior, que no rompe el
modelo del Estado unitario. Según la sentencia C-216/94, “así como es una
impropiedad confundir autonomía y autarquía, es también nocivo desconocer, en
aras de la defensa del Estado unitario, la gestión propia de los intereses
parciales a los entes descentralizados, porque implica desconocer el núcleo
esencial de la descentralización. La razón es simple, pues corresponde ordenar
un fin a aquel a quien corresponde dicho fin; si el fin es general, será de
competencia legal; si el fin es parcial y concreto, corresponde ordenarlo al directamente
responsable de dicho interés”. Es decir que, tal como se afirmó en la sentencia
C-284/97, la autonomía “no significa autarquía, sino que comporta la atribución
de competencias propias y la afirmación de derechos y poderes exigibles y
oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado. De modo que
la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los términos de la
Constitución y de la ley; no le es posible en consecuencia al legislador dictar
normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de la referida autonomía y,
por lo tanto, las limitaciones que eventualmente establezca deben ser las
necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la
finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado”.
En esta última oportunidad, se sintetizó la tensión
entre unidad y autonomía así: “la conciliación entre los principios de unidad y
autonomía, ha de hacerse bajo (sic) el entendido de que según lo establece el
art. 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de
poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen por sí mismas
y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos
estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque
se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la
competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicha
autonomía se les reconoce”.
En el presente
caso la autonomía territorial en materia de control fiscal no sufre desmedro
alguno, dado que el inciso cuestionado no está suprimiendo ni fracturando la
entidad propia de las contralorías de los departamentos que antiguamente fueron
comisarías; antes bien, solamente está señalando una prohibición y una
restricción en torno a la financiación de los gastos de funcionamiento.
Ejercicio regulador que corresponde a la capacidad de configuración legislativa
que informa las competencias del Congreso de la República al tenor de los
artículos 267 y 272 de la Constitución, donde para el caso, la regla acusada
mantiene vigentes las contralorías de los departamentos que antiguamente fueron
comisarías, y por ende, la función controladora sobre la gestión fiscal de los
departamentos y municipios que lo requieran.  Por consiguiente, en relación con
los artículos 267 y 272 de la Constitución los cargos no pueden prosperar.
4.4. Veamos
ahora qué ocurre con la norma demandada, de cara al artículo 287 de la
Constitución.  A tal efecto la Sala considera pertinente, en primer lugar,
reiterar la jurisprudencia que la Corporación ha producido en torno a la
restricción de la autonomía financiera de las entidades territoriales, tal como
se lee en la C-579 de 2001, donde al respecto afirmó la Corte:
6.3. La mayor amplitud de la potestad legislativa en
materia financiera y presupuestal.
En general, debe admitirse que el Legislador cuenta
con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la
administración territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que,
como ya se dijo, en estos casos el núcleo esencial de la autonomía de los entes
descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que
permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se
demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto. Ello
se deduce, fundamentalmente, de dos razones.
En primer lugar, por mandato del artículo 334
constitucional, la dirección general de la economía corresponde al Estado, y en
particular al titular de la función legislativa nacional. En ese sentido, por
ser el Legislador el encargado de trazar las políticas macroeconómicas de la
Nación, mal haría el intérprete del texto constitucional en admitir que la
autonomía de las entidades territoriales se pueda convertir en un factor que
impida el adecuado diseño y desenvolvimiento de dicha política - es decir, en
un factor de desestabilización macroeconómica-. No debe olvidarse que, para
efectos de las reglas arriba señaladas sobre las relaciones entre unidad
nacional y autonomía territorial, la estabilidad económica de la nación
constituye un interés de alcance eminentemente nacional, llamado a ser
objeto de una regulación expedida por el órgano nacional competente para
ello. En consecuencia, la autonomía de los entes territoriales se encuentra
limitada por la mayor potestad de intervención del Legislador nacional en
asuntos económicos, puesto que así lo exige la delicada tarea a él encomendada,
para cuyo apto (y razonable) ejercicio debe contar con herramientas lo
suficientemente eficaces. Es necesario precisar, sin embargo, que la
responsabilidad macroeconómica no es sólo propia del Legislador nacional, sino
también del Gobierno, así como de la junta directiva del Banco de la República;
(...)
Pero como ese poder
legislativo sobre la autonomía financiera de los entes territoriales tiene
límites, en la misma sentencia precisó la Corporación:
6.4. Límites a la intervención del Legislador en los
asuntos presupuestales de las entidades territoriales.
En reiteradas oportunidades, esta Corte ha establecido
la norma general según la cual, en lo que respecta a la autonomía financiera y
presupuestal, el límite con el que cuenta el Legislador para su intervención
dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén regulando. Las
entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación: las fuentes
exógenas, y las fuentes endógenas.
Las primeras proceden de la transferencia o cesión de
las rentas nacionales a las entidades territoriales, así como de los derechos
de éstas a participar en las regalías y compensaciones. Este tipo de fuentes
admite una amplia intervención del Legislador, puesto que se trata de fuentes
nacionales de financiación. “En particular, la Corte ha señalado que nada obsta
para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben
destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades
territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las
prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes
exógenas de financiación (...). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un
fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente
proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para
la consecución del fin perseguido” (C-702/99).
Los recursos provenientes de fuentes endógenas de
financiación, o recursos propios de las entidades territoriales, implican una
mayor autonomía para éstas en cuanto a su manejo. Estos son los recursos que
resultan, bien sea de la explotación de los bienes de su propiedad, o bien las
rentas tributarias propias. Estas últimas, de conformidad con el artículo 362
de la Carta, gozan de las mismas garantías que la propiedad y la renta de los
particulares, en los términos del artículo 58 Superior. Ello quiere decir, como
lo explicó la Corte en la sentencia C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
que así como el artículo 58 de la Constitución garantiza la propiedad privada
adquirida con arreglo a las leyes, y le atribuye una función social,
sujetándola por ende a lo dispuesto por el legislador, en ese mismo sentido la
Carta garantiza la propiedad de las rentas tributarias de los entes
territoriales, en los términos y condiciones que establezca la ley. Pero ello
no implica que el Legislador pueda hacer uso de sus atribuciones en forma
arbitraria; simplemente significa que conserva, por razones de política fiscal
nacional, la facultad de definir los elementos esenciales de los tributos que
podrán cobrar los entes territoriales, respetando en lo sucesivo el margen de
autonomía de éstos últimos, y tomando en consideración que sus intervenciones
deben ser razonables y proporcionales.
La intervención
del Legislador respecto de la destinación de los recursos provenientes de
fuentes endógenas es, por regla general, excepcional y limitada. “Dado que el
legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía de las entidades
territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus
recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esta
materia exige una justificación objetiva y suficiente. (...) la autonomía
financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es
condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella
desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. (...)
para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las
entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes
endógenas de financiación - o recursos propios stricto sensu- deben someterse,
en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o
departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del
legislador”.(C-720/99)
Sin embargo,
existen casos excepcionales en los cuales el Legislador, en uso de las amplias
atribuciones a las que arriba se ha hecho referencia, puede intervenir en el
manejo de los recursos endógenos de los entes territoriales, siempre y cuando
existan ciertas condiciones que así lo justifiquen.
Pues bien, en
el presente caso se observa que con apoyo en el artículo 356 superior la
disposición demandada estableció la prohibición de financiar a las contralorías
de las antiguas comisarías con recursos de transferencias, esto es, con
recursos del sistema general de participaciones.  Prohibición que guarda
coherencia con lo dispuesto en el artículo 8 de la ley 617 de 2000, en el
sentido de que ninguna contraloría departamental está autorizada para
financiarse con recursos de transferencias, tal como lo puso de presente la
Vista Fiscal.  De suerte tal que, con arreglo a la regla general establecida en
las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 todas las contralorías departamentales sólo
se pueden financiar con ingresos corrientes de libre destinación del
departamento dentro de los límites previstos en la ley 617 de 2000.
De otra parte
se advierte que con fundamento en el artículo 302 superior la categorización de
los departamentos es adecuada y compatible en el ámbito territorial, tal como
lo reconoció esta Corporación en sentencia C-579 de 2001 al decidir sobre una
demanda de inconstitucionalidad contra la ley 617 de 2000.  Ley ésta que en su
artículo primero establece la categorización presupuestal de los departamentos,
a cuyos efectos cada departamento deberá expresar sus cifras sobre población e
ingresos[8],
ubicándose al punto en la categoría correspondiente.  Seguidamente, en
concordancia con la misma ley se le debe dar cumplimiento al mandato del inciso
tercero del artículo 97 de la ley 715 de 2001, en el sentido de que cada
departamento que antiguamente fue comisaría, una vez se haya ubicado en la
categoría que le corresponda con arreglo al artículo 1 de la ley 617 de 2000,
debe restarle un punto porcentual al límite de gastos que para las contralorías
departamentales prevé el artículo 8 de esta ley.  De este modo –a título de
ejemplo -, si al tenor de los artículos 1 y 8 de la ley 617 de 2000 uno de
tales departamentos se clasifica como de cuarta categoría, de acuerdo con el
inciso demandado, al restar el punto porcentual, el límite de gastos de su
correspondiente contraloría sería del 2.0%.  Se trata entonces de un
procedimiento legal que por gozar de arraigo constitucional en términos de los
artículos 302 y 356 de la Carta Política, se  mantendrá dentro del ordenamiento
jurídico vigente.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites y requisitos que contempla el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del tercer inciso del
artículo 97 de la ley 715 de 2001, por los cargos de esta sentencia.
2. Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
Aclaración de voto de voto a la
Sentencia C-105/04
Referencia: expediente D-4749
Actora: Clara Eugenia López O.
Tal como lo señalé frente a las sentencias C-617 de
2002 y C-618 de 2002, con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de esta
Corporación procedo a reiterar lo allí dicho, ahora con referencia al artículo
97 de la ley 715 de 2001, habida consideración de lo resuelto en sentencia
C-105 de 2004 sobre este mismo artículo, donde al efecto se declaró su
exequibilidad por los cargos formulados.
Por lo tanto, considerando que los argumentos allí
expresados también son aplicables en esta oportunidad, a ellos me remito.
Dejando así aclarado mi voto frente al artículo 97 de la ley 715 de 2001.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-105 DE 10 DE
FEBRERO DE 2004 (Expediente D-4749).
Con el respeto acostumbrado
aclaro mi voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-105 de 10 de
febrero de 2004 en la cual se declaró la exequibilidad del inciso tercero del
artículo 97 de la Ley 715 de 2001, por cuanto en esa norma legal se hace
relación a la Ley 617 de 2000, respecto de la cual se salvó el voto por el
suscrito magistrado en la Sentencia C-540 de 2001.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
[1]   Cfr. Gobierno Nacional. “El reto de la
descentralización ordenada”. Publicada en la Gaceta del Congreso No. 194
del 15 de mayo de 2001, pág. 49.
[2]   Ibídem
[3]   Ibídem
[4]  La cita de la ley es incorrecta, toda vez que se trata de la ley
715 de 2001.
[5] Ver, entre otras, las sentencias C-871
de 2002, C-617 de 2002, C-618 de 2002 y C-644 de 2002.
[6] El artículo 3 de la ley 610 de 2000 define el concepto de Gestión
Fiscal, con un cometido concreto:  el cumplimiento de los fines del Estado.
[7] Sin perjuicio del control excepcional previsto en cabeza de la
Contraloría General de la República al tenor del inciso tercero del artículo
267 superior.
[8] Ingresos corrientes de libre destinación anuales.