C-030-12
Referencia: expediente D-8402
Sentencia C-030/12
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Exigencias en deberes del servidor público en el
servicio y en el trato no vulneran los principios de tipicidad, legalidad y
debido proceso disciplinario
Los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, consagran para todos los
servidores públicos: un
deber general afirmativo relativo al cumplimiento del servicio que le haya sido
encomendado con las exigencias de diligencia, eficiencia e imparcialidad; un
deber general negativo referido a la abstención de cualquier clase de acto u
omisión que origine la suspensión o perturbación injustificada de un servicio
esencial o el abuso indebido del cargo o de las funciones encomendadas, y una
obligación de carácter general de comportarse con respeto, imparcialidad y
rectitud en las relaciones interpersonales por razón del servicio público que
le haya sido encomendado, deberes y obligaciones que constituyen un desarrollo
de las normas constitucionales que son el fundamento de la responsabilidad
disciplinaria, sobre los que la Corte encuentra que las expresiones demandadas
son fiel desarrollo de mandatos constitucionales y son deberes y obligaciones
generales y básicos que están consagrados en la
Carta Política o constituyen un desarrollo de postulados de la administración
pública y de la responsabilidad disciplinaria; que se encuentran en plena
armonía con las finalidades constitucionales propias del derecho disciplinario;
que no vulneran en sentido alguno los principios de tipicidad y legalidad
rectores del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, y
que no es cierto que estas expresiones constituyan tipos en blanco o conceptos
jurídicos indeterminados respecto de los cuales el operador disciplinario no
pueda llevar a cabo una remisión normativa o realizar una interpretación
sistemática.
PRINCIPIOS DE DILIGENCIA EFICIENCIA E
IMPARCIALIDAD EN LA FUNCION PUBLICA
FALTAS GRAVISIMAS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Exigencia de mayor rigurosidad en el
cumplimiento de los principios de legalidad y tipicidad
FALTAS GRAVISIMAS EN CODIGO DISCIPLINARIO
UNICO-Expresiones que
incumplan presupuestos de legalidad y tipicidad de la conducta sancionable por
vaguedad e indeterminación resultan inconstitucionales
FALTA GRAVISIMA EN CODIGO DISCIPLINARIO
UNICO-Cumplimiento parcial
de presupuestos de los principios de tipicidad y legalidad disciplinaria/FALTA
GRAVISIMA EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Expresiones buen nombre y prestigio
no permiten una configuración adecuada del tipo disciplinario y por tanto
vulneran los principios de tipicidad y legalidad
El artículo 48 de la
Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único determina las faltas gravísimas,
y en su numeral 45 prevé como falta gravísima el ejercer actividades o recibir
beneficios de “negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la
institución” a la que pertenece el servidor público, precisando la
Corte que si bien la figura de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos,
o los conceptos indeterminados, en materia disciplinaria son admisibles
constitucionalmente, siempre y cuando exista la posibilidad de realizar una
remisión normativa, una interpretación sistemática o una determinación del
alcance normativo del precepto disciplinario, de manera que el tipo se complemente
a partir de otras disposiciones cuya violación o incumplimiento configura la
falta disciplinaria de que se trate. En el caso específico de las expresiones
acusadas cumplen parcialmente con los presupuestos básicos de la conducta
típica disciplinaria en razón a la vaguedad e indeterminación de algunas de las
expresiones demandadas, que no permiten determinar con claridad y exactitud la
falta disciplinaria gravísima a sancionar, a través de las técnicas de remisión
normativa o de interpretación sistemática propias de los tipos disciplinarios
en blanco o abiertos, o mediante la determinación del alcance normativo de los
conceptos jurídicos indeterminados. Es así como dada la textura abierta o en
blanco de las expresiones relativas a ejercer actividades o recibir beneficios
de “negocios incompatibles con … la institución” a la que pertenece el servidor
público, encuentra la Sala que el alcance normativo de estas expresiones si
bien es constitucional, debe necesariamente delimitarse en su aplicación a
partir de la remisión normativa, la interpretación sistemática o la
determinación con fundamento en la
Constitución, la ley o el reglamento, con lo que se garantizan los principios
de tipicidad y legalidad, por lo que se declarará su exequibilidad; no así con
las expresiones “el buen nombre y prestigio de” la institución, contenidas
igualmente en el numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002, que no se encuentran en armonía con los principios de
tipicidad y legalidad en materia disciplinaria y afectan garantías
fundamentales del debido proceso del sujeto disciplinado, ya que constituyen
expresiones vagas y ambiguas e indeterminadas, respecto de las cuales no es
posible llevar a cabo la labor de remisión normativa, de interpretación
sistemática o de determinación del alcance normativo de las mismas, lo que
conduce a su inexequibilidad
PRINCIPIO PRO LEGISLATORE-Aplicación
DERECHO DISCIPLINARIO-Objeto
SERVIDOR PUBLICO-Objetivo principal
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto
POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-Justificación/POTESTAD SANCIONADORA EN EL AMBITO
DISCIPLINARIO-Concreción
La potestad sancionadora de la administración se
justifica en cuanto se orienta a permitir la consecución de los fines del
Estado, a través de “otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de
imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas
que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores
públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio
fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)”. En el ámbito
específico del derecho disciplinario, la potestad sancionadora de la
administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes
públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, y su fundamento
constitucional se encuentra en múltiples normas de orden superior, tales como
los artículos 1º, 2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la
Carta Política.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ACTUACION DEL
ESTADO-Responsabilidad de
servidores públicos
POTESTAD DISCIPLINARIA-Finalidad
La finalidad de la potestad disciplinaria es asegurar
el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función
pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad.
DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto/DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad
El derecho disciplinario puede
concebirse como la forma jurídica de regular el servicio público, entendido
éste como la organización política y de servicio, y el comportamiento
disciplinario del servidor público, estableciendo los derechos, deberes,
obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, así
como las sanciones y procedimientos, respecto de quienes ocupan cargos
públicos. El derecho disciplinario constituye un derecho-deber que comprende el
conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el
Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad
y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. Su finalidad, en
consecuencia, es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud
y  la eficiencia de los servidores públicos, y es precisamente allí, en la
realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la
responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes
funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen
funciones públicas, en los términos previstos en la
Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables
DERECHO DISCIPLINARIO-Carácter autónomo e independiente
DERECHO DISCIPLINARIO-Integración
Respecto de los
componentes del derecho disciplinario, éste se encuentra integrado por todas
aquellas normas sustantivas y adjetivas que exigen de los servidores públicos y
de ciertos particulares, un específico comportamiento en el ejercicio de las
funciones públicas, como la disciplina, la obediencia, la diligencia, el
cuidado, la corrección y el comportamiento ético en el desempeño de las
funciones asignadas y encomendadas a los servidores públicos, con el fin de
asegurar la debida prestación y buena marcha de la función administrativa, en
desarrollo de los principios constitucionales contenidos en el artículo 209
Superior. Por tanto, las infracciones al cumplimiento de dichos deberes,
obligaciones, mandatos y prohibiciones constitucionales y legales para el
adecuado e idóneo desempeño de la función pública, deben ser sancionadas
disciplinariamente.
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto a principios de legalidad, tipicidad
y reserva de ley que orientan el debido proceso/PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y
TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Carácter flexible y menos riguroso que
en derecho penal
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el
derecho administrativo sancionador, se encuentra, igual que el derecho penal,
sujeto a los principios constitucionales de legalidad, tipicidad y reserva de
ley, principios rectores del debido proceso consagrado en el artículo 29
Superior, pero que no obstante lo anterior, tales principios consagrados en la
Carta Política adquieren matices de flexibilidad y menor rigurosidad para el
caso del derecho sancionador disciplinario.
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales
El debido proceso en materia administrativa
implica entonces la garantía de los siguientes principios: (i)[del] principio
de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) del principio de
publicidad, (iii) del derecho de defensa y especialmente el derecho de
contradicción y de controversia de la prueba, (iv) del principio de la doble
instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi) del principio de
imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) del principio de
cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la reformatio in pejes.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Finalidad/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Doble garantía
El principio de legalidad reconocido en varias
disposiciones constitucionales exige que la conducta a sancionar, las
sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos
para su imposición, deben estar expresa y claramente definidos por la ley con
carácter previo a la aplicación e imposición de estas medidas. De ahí que la
jurisprudencia constitucional ha expresado, en relación con este principio, que
comprende una doble garantía, “[L]a primera, de orden material y de alcance
absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos
anteriores que permitan predecir con suficiente grado de certeza aquellas
conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las
sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal,
relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide
el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración”. Respecto de las finalidades de este principio, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que éste (i) otorga certidumbre normativa sobre la
conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga
fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad
al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser una competencia
privativa del Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad
jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla
la arbitrariedad judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas
las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado.
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Determinación
mediante remisión a normas reglamentarias
El principio de reserva de ley que se manifiesta en la obligación del Estado de
someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos a
la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma, es un
principio que no implica que para su determinación la ley no pueda remitirse a
otras normas reglamentarias. Así, en el ámbito disciplinario, la consagración
de los comportamientos reprochables disciplinariamente o faltas disciplinarias,
así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos
para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete
desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como
material, de manera que las conductas que prevean los deberes o faltas
disciplinarias deben estar estipuladas previamente en una norma legal, y para
la determinación y aplicación de la norma disciplinaria en cada caso en
concreto, la ley debe remitir al conjunto de funciones o de deberes específicos
que se le asignen a los servidores públicos, que se encuentran consignadas en normas
jurídicas de inferior jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se
encuentre conforme a la ley misma.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Exigencias/PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Contenidos/PRINCIPIO DE TIPICIDAD
EN MATERIA DISCIPLINARIA-Reduce la facultad discrecional en el ejercicio
del poder sancionatorio
El principio de tipicidad en materia
disciplinaria exige que la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que
pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la
correlación entre unas y otras. La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido
que el principio de tipicidad se compone de dos aspectos, (i) que exista una
ley previa que determine la conducta objeto de sanción; y (ii) la precisión que
se emplee en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la
sanción que ha de imponerse; aspecto éste que se orienta a reducir al máximo la
facultad discrecional de la administración en el ejercicio del poder
sancionatorio que le es propio.
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Aspectos que
deben regularse en la norma sancionatoria
Son varios los aspectos normativos que
debe regular de manera clara y expresa la norma sancionatoria: (i) el grado de
culpabilidad del agente (si actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad o levedad
de su conducta (si por su naturaleza debe ser calificada como leve, grave o
gravísima); y (iii) la graduación de la respectiva sanción (mínima, media o
máxima según la intensidad del comportamiento). Si el precepto que contiene la
conducta jurídicamente reprochable no permite definir tales aspectos, el mismo
resulta contrario al principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto,
resulta inconstitucional.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Menor
rigurosidad y mayor flexibilidad que en derecho penal
La naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes
jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los
sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la
comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en
principio- cierta flexibilidad, siendo, la razón fundamental de esta
característica del derecho disciplinario originada en la naturaleza misma de
las normas disciplinarias, toda vez que éstas suelen carecer de completud y
autonomía, ya que es necesario remitirse a otras preceptivas en donde se
encuentren regulados en concreto los deberes, funciones, obligaciones o
prohibiciones para los diferentes servidores públicos, teniendo en cuenta los
cargos y ramas del poder público a los que pertenezcan.
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Concepto/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Configuración
por remisión a normas complementarias/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Efectos
en adecuación típica de conductas disciplinarias/TIPO DISCIPLINARIO EN
BLANCO-Requisitos para el cumplimiento de principios de legalidad y
tipicidad, y sean admisibles constitucionalmente
Si bien en el derecho disciplinario la
regla general es que la aplicación de sus normas generales se lleve a cabo a
partir de una interpretación sistemática y de una remisión a aquellas otras
normas que contienen la prescripción de las funciones, deberes, obligaciones o
prohibiciones concretas respecto del cargo o función cuyo ejercicio se le ha
encomendado a los servidores públicos, y cuyo incumplimiento genera una falta
disciplinaria. Esta forma de definir la tipicidad de la conducta a través de la
remisión a normas complementarias, comporta un método. conocido por la doctrina
y la jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que consiste
precisamente en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en
disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso
pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras.
La jurisprudencia constitucional ha admitido la existencia de tipos en blanco
en materia disciplinaria, sin que ello vulnere los principios de tipicidad y de
legalidad, siempre y cuando sea posible llevar a cabo la correspondiente
remisión normativa o interpretación sistemática que le permita al operador
jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta
reprochable y de la sanción correspondiente.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO
DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Diferencias
TIPO ABIERTO EN DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto jurídico/TIPICIDAD EN TIPO
ABIERTO DISCIPLINARIO-Determinación
El tipo abierto en derecho disciplinario hace
referencia a aquellas infracciones que ante la imposibilidad del legislador de
contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las
mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las
disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que
resulten aplicables a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las
infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma
que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de
manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria
CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO EN DERECHO
DISCIPLINARIO-Concepto/CONCEPTO
JURIDICO INDETERMINADO EN DERECHO DISCIPLINARIO-Determinabilidad como
requisito de validez constitucional
La categoría de conceptos jurídicos indeterminados se
refiere a aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el
legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las
obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas. La
jurisprudencia constitucional ha precisado, que los conceptos jurídicos
indeterminados, lejos de permitir al operador jurídico interpretar y decidir
libremente en su aplicación, se encuentran sujetos a una única solución en el
asunto en concreto de que se trate, en cuanto el mismo ordenamiento jurídico a
través de los distintos métodos de interpretación, le impone al mismo dicha
decisión, y estos conceptos a pesar de la indeterminación deben ser precisados
al momento de su aplicación de manera armónica y sistemática con el
ordenamiento jurídico, las normas constitucionales y legales, y de acuerdo con
las disposiciones que regulan la institución jurídica en concreto a la cual se
refieren. La jurisprudencia constitucional ha admitido expresamente que en
materia disciplinaria es válido el uso de conceptos jurídicos indeterminados,
siempre y cuando la forma típica tenga un carácter determinable al momento de
su aplicación, para lo cual es necesario que en el ordenamiento jurídico, en la
Constitución, la ley o el reglamento se encuentren los criterios objetivos que
permitan complementar o concretar las hipótesis normativas de manera razonable
y proporcionada, de lo contrario vulnerarían el principio de legalidad al
permitir la aplicación discrecional de estos conceptos por parte de las
autoridades administrativas.
PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Reglas
jurisprudenciales
Referencia: expediente D-8608
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 34
numerales 2 y 6 (parciales), y artículo 48 numeral 45 (parcial) de la
Ley 734 de 2002 “Por la cual
se expide el Código Disciplinario Único”.
Actor: Silvio San Martín Quiñones Ramos
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 0267 de
1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, el ciudadano demandante solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 34 numerales 2 y 6 (parciales) y
artículo 48 numeral 45 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
demandada según publicación en el Diario Oficial No. 44.708 del 13 de febrero
de 2002:
“LEY 734 DE 2002
(febrero 5)
Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero
de 2002
<Rige a partir de los tres (3) meses de
su sanción>
Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único.
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
CAPITULO SEGUNDO.
DEBERES.
ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público:
(…)
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e
imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier
acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio
esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función.
(…)
6. Tratar con respeto, imparcialidad y
rectitud a las personas con que tenga relación por razón del servicio.
(…)
LIBRO II.
PARTE ESPECIAL.
T I T U L O U N I C O.
LA DESCRIPCION DE LAS FALTAS
DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR.
CAPITULO I.
FALTAS
GRAVÍSIMAS.
ARTÍCULO 48. FALTAS
GRAVÍSIMAS. Son
faltas gravísimas las siguientes:
(…)
45. Ejercer actividades o recibir
beneficios de negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la
institución a la que pertenece.
(…) “
(Se resaltan las expresiones demandadas)
III. LA
DEMANDA
El actor
considera que las expresiones demandadas son violatorias de los principios
fundamentales contenidos en los numerales 1 (respecto a la dignidad humana) y 6
(relaciones especiales de sujeción de los servidores públicos), el derecho
fundamental al libre desarrollo de la personalidad –art.16 CP-, el principio de
legalidad contenido en el artículo 29 superior, por las siguientes razones:
Menciona las
bases constitucionales y jurisprudenciales del respecto a la dignidad humana,
de las relaciones especiales de sujeción de los servidores públicos, del
derecho al libre desarrollo de la personalidad, y del principio de legalidad en
materia disciplinaria, para concluir que todas las normas demandadas “constituyen
tipos sancionatorios en blanco, los cuales no pueden figurar en la ley, puesto
que afectan el derecho al debido proceso del investigado, dado que la
tipificación de la conducta quedará en cabeza de los Operadores Disciplinarios,
convirtiéndose en legisladores”.
En este
sentido, afirma que “las normas de tipo sancionatorio deben estar plenamente
tipificadas de manera que el destinatario de la misma de antemano conozca las
actuaciones que no puede realizar, pues los valores que se protegen con estos
artículos deben tener un desarrollo expreso legal, ya que de lo contrario son
conductas en blanco que no cuentan con parámetros objetivos de medición, lo
cual no se ajusta a los principios del derecho sancionatorio propios de un
Estado de derecho social y democrático”.
Por lo
anterior, sostiene que no es posible definir, medir, cualificar o cuantificar
términos tales como “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, y que no
es posible identificar, determinar u ubicar “cualquier acto u omisión”,
cuando la ley se refiere de manera indeterminada a cualquier acto u omisión, lo
cual quedaría en manos del operador disciplinario, y que expresiones tales como
“servicio esencial”, “abuso indebido”, “respeto, imparcialidad
y rectitud”, “beneficios de negocios incompatibles con el buen nombre y
prestigio de la institución”, incorporan valores sujetivos que vulneran el
principio de dignidad humana, las relaciones especiales de sujeción como
servidor público, el libre desarrollo de la personalidad y el derecho
fundamental al debido proceso, por desconocimiento del principio de legalidad,
“pues la forma como fueron consagrados en la
Ley Disciplinaria, convierten al Operador Disciplinario en legislador, pues de
acuerdo a su arbitrio, le da los valores, calidades o alcances que a bien le
conviene (tipificando a posteriori), contrariando la necesidad de la existencia
previa de la consagración de la falta disciplinaria”.
Para
fundamentar lo anterior, se refiere a distintos pronunciamientos de esta
Corporación, como las sentencias C-570 de 2004, C-373 de 2000, C-098 de 2003,
C-819 de 2006, C-097 de 2007, de conformidad con la cual concluye que los
términos de “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto
u omisión”, “servicio esencial”, “abuso indebido”, “respeto,
imparcialidad y rectitud”, “beneficios de negocios incompatibles con el
buen nombre y prestigio de la institución”, demandados, incorporan valores
sujetivos indeterminados que vulneran los principios constitucionales
contenidos en los artículos 1º, 6º, 16 y 29 de la
Constitución Política.
En síntesis el actor considera que todos
los tipos sancionatorios demandados son tipos en blanco, que en su concepto no
pueden figurar en la ley, puesto que afectan el derecho al debido proceso del
investigado, ya que la tipificación de la conducta quedará en cabeza de los
operadores disciplinarios, convirtiéndose en legisladores.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Departamento Administrativo de la
Función Pública
El Departamento Administrativo de la
Función Pública intervino para solicitar a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo frente a los apartes
demandados de la ley 734 de 2002, por ausencia material de cargos, en cuanto
los planteados por el actor no reúnen los requisitos de especificidad, claridad
y certeza exigibles en esta clase de actuaciones; o en su defecto, solicita que
se denieguen las suplicas de la demanda por carecer las alegaciones de la parte
actora de fundamentos fácticos y jurídicos atendibles.
Para sustentar lo anterior, afirma que el actor
trae a colación la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, pero no define en qué forma se transgreden los
principios constitucionales contenidos en los artículos 6 y 16 de la
Carta Política, de manera que no existe un concepto de violación que contenga
un análisis o apreciación concreta de la forma como las disposiciones atacadas
vulneran la Carta.
Igualmente, señala que la jurisprudencia de
la Corte en sentencias tales como la C-393 de 2006, C-507 de 2006, C-107 de
2004 y C-948 de 2002, ha aceptado la existencia y legitimidad constitucional de
tipos en blanco, también en materia disciplinaria, y que de cualquier forma, no
es cierto que las conductas enjuiciadas por el actor tengan la característica
de tipos en blanco que carecen de parámetros de medición que no se ajustan a
los principios del derecho sancionatorio, pues la jurisprudencia de la
Corte da via libre para su utilización en el derecho disciplinario, sin que se
viole el principio de legalidad, como lo sostiene el actor.
Menciona que la jurisprudencia
constitucional también se ha manifestado en relación con la complejidad de
comportamientos que se pueden derivar del ejercicio de la función pública y la
imposibilidad de contar con catálogos que tipifiquen todas las conductas que se
generen como consecuencia del mismo. Igualmente, puso de relieve que la
Ley 734 de 2002 no se debe valorar ni observar como un catálogo aislado de
normas, sino que debe interpretarse y articularse armónica y sistemáticamente
en su conjunto, en concordancia con los postulados señalados en la
Constitución Política, junto con otros ordenamientos que la complementan.
Finalmente, señala que no es cierto que el
operador disciplinario tenga libre albedrío para interpretar soberanamente las
disposiciones que se acusan, determinarlas, medirlas, definirlas,
cualificarlas, ni mucho menos convertirse en legislador, pues está sometido a
unos límites, tales como el imperio de la ley, la jurisprudencia y la doctrina
por remisión constitucional, las normas de reenvío, los principios de la ley
734 de 2002 (artículos 1 al 20) y al mismo espíritu de la
Carta Política (artículos 1, 6, 16 y 29) entre otros, así como a las
finalidades del estatuto disciplinario.
2.
Intervención de la Pontificia Universidad Javeriana
La Universidad Javeriana intervino en el proceso de la
referencia para solicitar a la Corte que declare exequibles los numerales 2 y 6
del artículo 34 y el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, por
considerar que no son violatorias de la dignidad humana, ni del libre
desarrollo de la personalidad, ni del principio de legalidad.
2.1 En este
sentido, considera que las disposiciones demandadas no desconocen el principio
de dignidad humana del artículo 1º de la
Constitución, por cuanto en primer lugar, en el artículo 8 de la misma Ley 734
de 2002 el Legislador hace un llamado al respeto de la dignidad humana de los
servidores públicos.
Igualmente,
advierte que las expresiones acusadas no admiten una valoración subjetiva por
parte del operador disciplinario, y que por el contrario, se trata de
expresiones con una clara precisión conceptual, que están relacionadas con la
función administrativa en cabeza del Estado, y con el artículo 209 de la
Carta, el cual indica que la función administrativa se desarrolla con fundamento
en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, que integran unos principios directrices para el funcionario y unos
patrones objetivos de su deber. Igualmente, menciona que el artículo 34
Superior dispone que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales. Así, todo servidor público está al servicio del Estado y
de la comunidad, y debe ejercer funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley o el reglamento, estando su responsabilidad y la manera
de hacerla efectiva determinadas por la ley.
De esta forma,
encuentra que los términos conceptuales demandados no son más que exigencias a
quienes voluntariamente deciden convertirse en funcionarios al servicio de la
administración pública, quienes quedan obligados a cumplir con el rol y
calidades propias que corresponden a quien desempeñe estas funciones.
2.2 De otra
parte, considera igualmente que las disposiciones demandadas no son violatorias
del principio de sujeción especial previsto en el artículo 6º de la
Constitución. Al respecto, encuentra que no son de recibo los argumentos del
demandante ya que la textura abierta de los predicados normativos no implica un
desconocimiento de la sujeción especial que guarda el servidor público con el
Estado, y por ende las especiales circunstancias que determinan su eventual
juzgamiento, pues en todo caso la interpretación de las conductas descritas
siempre se guiará por los presupuestos y principios comunes a todos los
procedimientos que constituyen manifestaciones concretas del ius puniendi del
Estado, que garantizan el respeto de los derechos fundamentales del
disciplinable.
Por tanto,
concluye que “siendo la relación de sujeción especial que mantiene el
administrado con el Estado el marco límite de su responsabilidad como servidor
público, resulta entonces claro que la interpretación de las normas
disciplinarias no tiene otro faro sino el del correcto funcionamiento de la
administración pública, que son cimiento de esta sujeción especial que
corresponde al servidor público. En este sentido el operador disciplinario ante
la textura abierta y amplia de los términos siempre tendrá como parámetro
interpretativo la transparencia de la gestión pública”.
2.3
Igualmente, señala que las normas demandadas no son violatorias del derecho al
libre desarrollo de la personalidad del artículo 16 de la
Carta Superior, por cuanto las normas impugnadas no hacen nada contrario que
regular razonablemente los fines y derroteros básicos del Estatuto
Disciplinario, por lo que no desconocen el libre desarrollo de la personalidad,
ya que es el administrado quien decide de forma deliberada y sin presiones
ingresar al servicio público y, por ende, debe estar dispuesto a asumir las
cargas y obligaciones que de éste se derivan. De esta manera, no es posible que
una persona pretenda ejercer una función pública desconociendo los deberes
específicos inherentes al cargo y los deberes generales inherentes de toda
función pública, la cual se debe cumplir en beneficio de la comunidad y del
interés general, que se extiende y sobrepone al interés individual y
preferencias del empleado oficial.
2.4
Finalmente, sostiene que las normas demandadas no desconocen el derecho al
debido proceso del artículo 29 de la
Constitución, por la aparente vulneración del principio de legalidad, ya que
la jurisprudencia constitucional reconoce que es cierto que el principio de
legalidad, como parte esencial del derecho al debido proceso, debe existir en
el derecho disciplinario, y que este principio no reviste la misma intensidad
en materia disciplinaria que en materia penal. De esta manera, menciona que la
jurisprudencia constitucional reconoce que en el ámbito disciplinario pueden
existir normas que consagren “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados”
con el fin de alcanzar la eficiencia en la administración, sin que esto
implique una trasgresión por parte de los operadores de la disposición
normativa.  Señala que cuando la Corte se refiere a conceptos con un grado de
indeterminación de tal magnitud que puedan vulnerar los derechos de las
personas, alude, a casos extremos como “decoro y buen gusto”, “buenas
costumbres” o aquellos referentes a ámbitos de la vida privada.
En
consecuencia, concluye que en relación con los términos demandados no existe
una vulneración de los derechos de los funcionarios, “pues los términos
empleados están dentro de lo que la corte ha denominado una “indeterminación
aceptable constitucionalmente”. En efecto, conceptos como “diligencia”,
“eficiencia”, “imparcialidad”, “respeto” o “rectitud”
atienden a los fines y principios rectores de la administración pública
consagrados en el artículo 209 de la
Constitución Política. En consecuencia, colige que no existe una vulneración
al derecho al debido proceso, ni al principio de legalidad, sino que por el
contrario, las normas demandadas se adecúan a los principios que deben regir la
actuación de aquellos que conforman la administración pública.
3.
Intervención Universidad de Ibagué
La Universidad de Ibagué intervino en el proceso de la
referencia para solicitar a la Corte que declare exequibles los numerales 2 y 6
del artículo 34 y el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, por
considerar que no son violatorias de la dignidad humana, ni del libre
desarrollo de la personalidad, ni del principio de legalidad.
3.1 En punto
al tema, reseña la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en relación con el principio de legalidad en materia
disciplinaria, para afirmar que (i) la descripción legal de la conducta proscrita
se constituye en un elemento de garantía del presunto infractor, (ii) que tiene
una importancia en el ámbito del debido proceso sancionatorio, y (iii) que
tiene matices diferenciables en el escenario del derecho disciplinario o en el
marco del proceso penal. Por tanto, sostiene que el Legislador puede describir
la conducta sancionable bien sea con “tipos abiertos” o “conceptos
jurídicos indeterminados”, pero que resulta también indispensable verificar
las condiciones que deben reunirse en estas hipótesis para superar el análisis
de constitucionalidad a la luz del principio de legalidad y con el fin de no
permitir un ejercicio puramente discrecional del aplicador de la norma.
En este
sentido, la universidad presenta las siguientes consideraciones: “a) Si bien
en la descripción típica de las conductas disciplinables es pasible la
utilización de tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, la
tendencia que se acentúa desde 1994 implica una menor aceptación de
descripciones en dichas condiciones.
b) En uno y
otro caso, el riesgo que entraña la vaguedad de la descripción consiste en el
incremento disfuncional del margen interpretativo de la autoridad
disciplinaria.
c)
Tratándose de los tipos abiertos, su utilización resulta admisible “en la
necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública
(C.P. art. 209”, en tanto “permiten actualizar y configurar las conductas
típicas a partir de la interpretación sistemática de diferentes normas
jurídicas que se imponen a los servidores públicos, de modo que pueda cumplirse
con la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía
del cumplimiento de los fines y funciones del Estado”
d) En lo
que hace referencia al empleo de “conceptos jurídicos indeterminados”, su
aplicación debe ser determinable por el operador jurídico, sin que dicha
concreción dependa de su discrecionalidad, sino de la aplicación de ciertos
parámetros de valor o experiencia incorporados al ordenamiento jurídico.”
3.2 Con base
en lo anterior, concluye que las expresiones demandadas de los numerales 2 y 6º
del artículo 34 de la ley 734 de 2002 son exequibles, ya que los términos “diligencia,
eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto u omisión”, “servicio
esencial” y “abuso indebido” constituyen conceptos jurídicos
indeterminados que pueden ser objeto de determinación con referencia a otras
disposiciones legales, en cuanto ilustran precisamente la buena marcha de la
gestión pública y la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del
Estado.
De otra parte,
solicita la declaración de inexequibilidad parcial del numeral 45 del artículo
48 de la Ley 734 de 2002, de las expresiones “negocios incompatibles con el
buen nombre y el prestigio de la institución”, “en cuanto implican un
grado de indeterminación tal que no es factible que el operador disciplinario
concrete la inteligencia de su contenido sin hacer uso de un alto grado de
discrecionalidad que pugna con la regla de legalidad de la descripción típica.”
4.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
En su
intervención, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, defiende la
constitucionalidad de las expresiones demandadas, con fundamento en los
siguientes argumentos:
4.1 Considera
que estas normas al consagrar que los servidores públicos deben cumplir con
diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que se les encomiende y
abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión, o perturbación
injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo
o función, y que deben tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las
personas con quienes tengan relación por razón del servicio, lo cual no impone
al servidor público obligaciones irracionales o contrarias al ordenamiento
constitucional que resulten violatorias de la dignidad humana, de la sujeción
especial de los servidores públicos o del libre desarrollo de la personalidad.
Encuentra que
de manera contraria a lo que esgrime el actor, estas expresiones están en
armonía con la dignidad humana, la sujeción de los servidores públicos a la
Constitución y a la ley, y el libre desarrollo de la personalidad, y que estos
conceptos tales como obrar con respeto, imparcialidad y rectitud, son objetivos
y verificables.
4.2 Estima que
no sucede lo mismo en relación con la obligación del servidor público de obrar
de una manera determinada con respecto al buen nombre y prestigio de la
institución a la que pertenece, pues, de una parte, el buen nombre y prestigio
de la entidad no tiene el mismo amparo jurídico de orden superior que se
observa en lo concerniente a la dignidad de la persona humana y el respeto que
ella merece, por lo cual la obligación que se impone al servidor público en
este aspecto en el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, no parece
tener respaldo constitucional.
En cuanto al
principio de legalidad, considera que las regulaciones en materia de
obligaciones de los funcionarios y del derecho disciplinario no pueden tener el
mismo grado de descripción típica, ni la misma exactitud de la descriptiva de
los delitos penales, dada la amplitud variada de formas como se pueden
infringir aquellas, y que no resulta tampoco válido la utilización del concepto
de normas en blanco, ya que la norma en blanco en materia disciplinaria “no
conlleva la ausencia de elementos tipificantes de la conducta sancionable, en
la medida que ella no puede configurarse sin referencia a las obligaciones
precisamente descritas y determinadas en la asignación de funciones de los
servidores y de las precisas atribuciones de los cargos públicos.”
En este
sentido, afirma que los conceptos jurídicos indeterminados, no implican la
ausencia de elementos mínimos tipificantes o elementos integrantes de la
conducta que deben observar los servidores del Estado en el desempeño de sus
funciones. De esta manera, las normas en blanco, deben complementarse con otras
existentes en el ordenamiento jurídico. Por tanto, concluye que las normas
acusadas, no infringen el principio de legalidad, pues las conductas erigidas
como sancionables, pueden determinarse con las obligaciones asignadas y los
deberes de los cargos o funciones de los servidores públicos, y no dejan
espacio al libre albedrío del titular de la función disciplinaria para erigir
como objeto sancionable la conducta que no constituya transgresión de los
deberes de los servidores públicos y derechos de los administrados.
Reitera sin
embargo, que el buen nombre y prestigio de la entidad en la cual se preste la
función no es un bien jurídico tutelado, cuyo desconocimiento pueda conllevar a
la configuración de una conducta sancionable disciplinariamente por parte del
empleado o funcionario público.
4.3 Con base
en lo anterior, concluye que no son de recibo los argumentos de la demanda en
cuanto a que todas las normas acusadas desconozcan el principio de legalidad,
ya que esas expresiones se enmarcan en los principios de la función
administrativa consagrados en el artículo 209 de la
Constitución, salvo la expresión del artículo 48, frente a la cual pide
inexequibilidad.
5. Intervención
de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
La Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del
Rosario considera que las normas demandadas que contemplan exigencias para los
servidores públicos, como las de tratar a los demás con respeto, imparcialidad
y rectitud, laborar con diligencia, eficiencia e imparcialidad, así como
abstenerse de acciones u omisiones que causen la suspensión o perturbación de
un servicio esencial y no abusar de su cargo, se ajustan plenamente a la
Carta Política, por las siguientes razones:
(i) El
artículo 209 de la Carta, señala los criterios a los que debe sujetarse la
actuación de la administración pública, y lo que hace el Código Disciplinario
Único, en gran parte es reproducir la disposición constitucional, pues
desarrolla claramente los principios de respeto, imparcialidad y rectitud, que
se desprenden de los contenidos del artículo 209 Superior.
(ii) La
normatividad demandada, contrario a lo que argumenta el actor, se erige bajo
las denominadas relaciones de sujeción especial de los servidores públicos, las
cuales permiten el establecimiento de cargas específicas para quienes se
encuentran sujetos a este mandato especial, en virtud del cual se pueden
imponer cargas y deberes especiales al servidor público, que no se imponen a
los particulares.
(iii) Por
tanto, las normas demandadas, simplemente consagran deberes que pretenden que
la prestación del servicio público se ciña a lo previsto en los preceptos de la
Constitución Política, por lo que en nada contrarían la
Carta Política.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En cumplimiento a lo dispuesto en los
artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto 5212 del 7 de septiembre de  2011, solicitó a la
Corte declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en
los numerales 2 y 6 del artículo 34 y numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002, con base en los siguientes argumentos:
(i) Considera que el problema
jurídico a resolver es si las expresiones demandadas vulneran los artículos 1,
6, 16 y 29 de la Constitución Política, al ser tipos sancionatorios en blanco,
que afectan el principio de legalidad y de contera el debido proceso.
(ii) Para resolver el problema
planteado, menciona que el principio de legalidad y de debido proceso son
pilares fundamentales de la Constitución que la jurisprudencia constitucional
ha desarrollado de manera amplia y reiterada, según la cual existen diferencias
importantes entre su aplicación en el ámbito disciplinario y el penal, razón
por la cual ha admitido los tipos abiertos o en blanco en asuntos
disciplinarios y el otorgamiento de un mayor margen para adelantar el proceso
de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos
sancionatorios.  En este sentido, señala que el concepto jurídico de tipos
abiertos, “alude a aquellas infracciones disciplinarias que, ante la
imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento
normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren
deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores
públicos”. Así mismo, afirma que “la tipicidad en las infracciones disciplinarias
se determina, pues, por la lectura sistemática de la norma que establece la
función, la orden o la prohibición, y de la norma que de manera genérica
prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones
constituye una infracción disciplinaria”.
Sostiene igualmente que la
admisibilidad de tipos abiertos en el derecho disciplinario corresponde
también, de conformidad con la jurisprudencia de la
Corte, a la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función
pública, en armonía con el artículo 209 Superior. Por tanto, exigir una
descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos
susceptibles de sanción, conduciría en la práctica, a tener que transcribir
todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los
servidores públicos en las distintas normas jurídicas. De otra parte, advierte
que la jurisprudencia constitucional ha precisado que la particular aplicación
del principio de legalidad en materia disciplinaria no implica la permisión de
conductas arbitrarias por parte del operador disciplinario al momento de
imponer sanciones.
(iii) Para la
Vista Fiscal, el actor se limita entonces a realizar un análisis global de las
disposiciones demandadas, sin detenerse a efectuar consideraciones particulares
sobre las mismas, desconociendo que la existencia de tipos disciplinarios
abiertos o en blanco no puede considerarse en sí misma inconstitucional.
(iv) Manifiesta que el numeral
2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y los términos “diligencia,
eficiencia e imparcialidad” no hacen otra cosa que reiterar lo previsto en
el artículo 209 Superior sobre el cumplimiento de la función administrativa.
Precisa que estas conductas pueden ser determinadas en un ejercicio de
integración normativa, con la regla concreta contenida en la
Carta, en la ley o el reglamento, que el servidor público está obligado a
cumplir en el ejercicio de sus funciones o tareas. Así mismo, a su juicio las
expresiones “cualquier acto u omisión”, “servicio esencial” y “abuso
indebido” no se pueden considerar de manera aislada, como lo hace el actor,
sino que estas expresiones pueden precisarse al determinar la tarea propia del
servidor público, de conformidad con la
Constitución, la ley y el reglamento.
(v) En el mismo sentido,
encuentra que el numeral 6 del artículo 34, el cual alude al deber de tratar
con “respeto, imparcialidad y rectitud” a las personas con quienes se
tenga relación por razón del servicio, corresponde a los presupuestos mínimos
de la conducta de una persona, en especial si se trata de un servidor público,
y que su alcance se puede determinar a partir de lo previsto en la
Constitución, la ley y el reglamento, respecto de las tareas propias del
servidor público en cada caso.
(vi) Finalmente, en relación
con el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, el Ministerio Público
solicita, en primer término, una integración normativa con el resto del numeral
por carecer de sentido la expresión aislada. A este respecto, afirma que el
derecho disciplinario tiene como objetivo la conducta del servidor público en
el cumplimiento de sus funciones o tareas propias de su condición. Por tanto,
sostiene que este numeral al referirse a actividades o negocios, que sin ser
ilícitos, ni estar incluidos dentro del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades o prohibiciones, sean incompatibles con el buen nombre y
prestigio de la institución a la que pertenece el servidor público, parece que
se refiere a conductas que no se desprenden del ejercicio de la función pública
encomendada, o a aquellas que no tienen alguna relación con dicho ejercicio.
En consecuencia, conceptúa que
“al no existir una norma que defina con claridad actividades o negocios, que
sin ser ilícitos ni estar incluidos dentro del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades o prohibiciones del servidor público, resultan, en todo
caso, incompatibles con el buen nombre y con el prestigio de la institución a
la cual éste pertenece, no se vislumbra de qué manera puede integrarse el tipo
disciplinario abierto con otra norma que lo precise, en un caso concreto”.
De esta manera, estima que las
expresiones demandadas conceden al operador disciplinario un panorama de acción
demasiado amplio e indeterminado, que puede implicar que las decisiones a tomar
se alejen del fin del derecho disciplinario, esto es, de investigar
exclusivamente las trasgresiones a las conductas que incumplan los deberes
funcionales, para fustigar al disciplinado sobre situaciones y comportamientos
que solo le conciernen al individuo por el ejercicio de una determinada
actividad legal, ajena al desempeño de sus funciones.
Por estas razones, la
Vista Fiscal concluye que “la falta gravísima contemplada en el numeral 45
del artículo 48 de la ley 734 de 2002, no parece tener relación con la
vulneración de los deberes funcionales, como fundamento de la imputación
disciplinaria. Por el contrario, consagrar esta clase de conductas como faltas
disciplinarias, parece desconocer el objetivo del derecho disciplinario, pues
dada la amplitud de los conceptos contenidos en el numeral sub examine, se
permite que el investigador se adentre en situaciones que no conciernen en
estrito sentido al deber funcional y que no trascienden a la esfera de lo
público, por no existir vínculo entre la conducta y los deberes asignados.”
Por consiguiente solicita la declaración de inexequibilidad del numeral 45 del
artículo 48 de la ley 734 de 2002.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia de la
Corte
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4o. de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones
acusadas hacen parte de normas contenidas en una Ley, en este caso, de la
Ley 734 de 2002.
2. Asunto bajo revisión
2.1 El libelo argumenta que las expresiones “diligencia, eficiencia e imparcialidad”,
“cualquier acto u omisión” “servicio esencial” y“abuso indebido” contenidas en el numeral 2 del artículo 34
de la Ley 734 de 2002; las expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud” contenida
en el numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; y la expresión “negocios
incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución” contenida
en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002; son violatorias del
principio de dignidad humana –art. 1º Superior-, de la relación especial de
sujeción de los servidores públicos –art. 6
C.P.-, del derecho al libre desarrollo de la personalidad –art. 16
C.P-, y del principio de legalidad –art. 29 Superior-, en cuanto constituyen
tipos en blanco o abiertos que no se ajustan a los requisitos del principio de
tipicidad y de legalidad y, por tanto del derecho al debido proceso, propios
del derecho sancionatorio en el marco de un Estado Social de Derecho.
2.2 En las intervenciones, el Departamento Administrativo
de la Función Pública solicitó a la Corte que se declare inhibida para
pronunciarse de fondo frente a las expresiones demandadas de los artículos 34 y
48 de la Ley 734 de 2002, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Por su parte, las Universidades Javeriana,
de Ibagué, el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y la
Academia Colombiana de Jurisprudencia coincidieron en solicitar a esta
Corporación la declaratoria de exequibilidad de las expresiones contenidas en
los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002, por considerar que
no son violatorias de la dignidad humana, ni del libre desarrollo de la
personalidad, ni del principio de legalidad, ya que estas expresiones tienen
una clara relación con la función administrativa y los criterios orientadores
de la misma, fijados por el artículo 209 de la
Carta, y que la textura abierta de estas expresiones no implica la violación
de la dignidad humana, de la sujeción especial del servidor público con el
Estado, del libre desarrollo de la personalidad, ni del principio de tipicidad
y de legalidad, ya que este último no tiene la misma intensidad en materia
disciplinaria que en materia penal, y la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la validez de tipos abiertos o conceptos jurídicos indeterminados en
materia disciplinaria.
La Universidad de Ibagué y la
Academia Colombiana de Jurisprudencia coincidieron igualmente en solicitar a la
Corte la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones demandadas
contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, por
encontrar que estas expresiones implican un grado de indeterminación que no es
susceptible de ser concretado por el operador jurídico, y que dichas exigencias
no tienen respaldo constitucional, lo cual posibilita la discrecionalidad y
arbitrariedad, contrariando el principio de tipicidad y de legalidad.
2.3 El Ministerio Público solicitó a la
Corte la declaratoria de exequibilidad de las expresiones demandadas
contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002,
argumentando que estos términos y expresiones (i) no hacen sino reiterar y
desarrollar lo consagrado en el artículo 209 de la
Constitución Política, el cual fija los criterios y principios que rigen la
función pública; (ii) que en materia disciplinaria es plausible la existencia
de términos abiertos o en blanco, y (iii) que estas expresiones deben
interpretarse sistemáticamente con las normas jurídicas que fijan las funciones
y obligaciones de los servidores públicos.
De otra parte, la
Vista Fiscal conceptuó respecto de la inexequibilidad del numeral 45 del
artículo 48 de la ley 734 de 2002, en razón a que (i) el objeto del derecho
disciplinario debe ser la conducta del servidor público en el cumplimiento de
sus funciones o tareas propias de su condición; (ii) que este numeral al
referirse a actividades o negocios, que sin ser ilícitos, ni estar incluidos
dentro del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones, sean
incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución a la que
pertenece el servidor público, tiene por objeto conductas que no se relacionan
directamente con el ejercicio de los deberes del servidor público; (iii) que existe
una indeterminación de la expresión que no permite realizar la integración del
tipo disciplinario con otras normas jurídicas que se refieran a la función del
servidor público; y (iv) que por tanto, esta norma concede al operador
disciplinario un margen de interpretación demasiado amplio que puede degenerar
en decisiones arbitrarias.
3. Problema Jurídico y esquema de
resolución
3.1 La demanda pretende
elevar cargos de constitucionalidad en relación con la vulneración de los
artículos 1º, 6º 16 y 29 de la
Constitución Política. No obstante, la Sala evidencia que los argumentos
esgrimidos en el libelo se refieren todos a la vulneración de los principios de
tipicidad y de legalidad, rectores del debido proceso consagrado en el artículo
29 Superior, de lo cual deriva el demandante la vulneración de los demás
derechos fundamentales invocados. De esta manera, concluye la
Sala que la acusación se reduce a un único y verdadero cargo de
constitucionalidad, relativo a la violación de los principios de tipicidad y
legalidad, y por tanto del debido proceso, contenido en el artículo 29
Superior. Por esta razón, se delimitará el examen constitucional al cargo por
violación de los principios de tipicidad y legalidad.
De esta manera, el problema
jurídico que la Sala debe analizar, es si las expresiones demandadas contenidas
en los numerales 2 y 6 del artículo 34 y en el numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002, vulneran el artículo 29 de la
Constitución Política, al constituir tipos sancionatorios en blanco que desconocen
los principios de tipicidad y de legalidad en materia disciplinaria,  y con
ello el derecho al debido proceso.
3.2 Para resolver este problema jurídico, la
Sala abordará (i) el tema del derecho disciplinario y la potestad sancionadora
del Estado en este ámbito; (ii) los principios de legalidad y tipicidad como
principios rectores del debido proceso en materia disciplinaria y el problema
de los tipos en blanco o abiertos, y de los conceptos jurídicos indeterminados;
para posteriormente (iii) analizar la constitucionalidad de las expresiones
demandadas.
4. La potestad sancionadora del Estado en
el ámbito del derecho disciplinario.
4.1 Esta Corporación se ha referido de manera reiterada a
la potestad sancionadora en el derecho disciplinario, el cual hace parte del ius
puniendi del Estado, conjuntamente con el derecho penal, el derecho
contravencional y el derecho correccional[1].
El ámbito disciplinario hace parte del denominado derecho administrativo
sancionador y se refiere a “un poder de sanción ejercido por las autoridades
administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que
las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades
públicas[2]”[3].
La jurisprudencia constitucional ha sido
enfática en afirmar que la potestad sancionadora de la administración se
justifica en cuanto se orienta a permitir la consecución de los fines del
Estado, a través de “otorgarle a las autoridades administrativas la facultad
de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas
que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores
públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio
fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)” [4]
Así, la potestad sancionadora es una
característica esencial de la administración y una función que es necesaria
para el adecuado cumplimiento de los fines de nivel superior.[5]
4.2 En el ámbito específico del derecho disciplinario, la
potestad sancionadora de la administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes
públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, y su fundamento
constitucional se encuentra en múltiples normas de orden superior, tales como
los artículos 1º, 2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la
Carta Política.
Así, los artículos
6 ° y 123 de la Carta Política, consagran que todos los
servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. El artículo 92 Superior prevé
que cualquier persona podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación
de las sanciones disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades
públicas. Por su parte, el artículo 122 Superior establece que no habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y que el
servidor público no puede entrar a ejercer el cargo sin prestar juramento de
cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
Los artículos 124 y 150-2 de la Carta le atribuyen al Legislador la competencia
para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva. Esta facultad otorgada al Legislador es ejercida mediante la
expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de estatutos
especiales autorizados por la propia Constitución Política. El artículo 125
Superior prevé que el retiro de los servidores públicos se hará, entre otras
causas, por violación del régimen disciplinario. El artículo 209 Superior
dispone que  la función administrativa se encuentra al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
y que las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado y que la administración tendrá un control
interno conforme a la ley. Y finalmente, el artículo 277 numerales 5 y 6,
disponen que el Procurador General de la
Nación ejercerá, entre otras funciones, el velar por el ejercicio diligente y
eficiente de las funciones administrativas y ejercer vigilancia superior sobre
la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, como también
ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las sanciones respectivas conforme a la ley.[6]
Con fundamento en estas disposiciones, la
jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la finalidad de la potestad
disciplinaria es “asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el
ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209)”[7],
que por tanto la responsabilidad disciplinaria tiene un claro fundamento
constitucional, el derecho disciplinario reviste un carácter autónomo e
independiente[8], y que
constituye una modalidad del derecho administrativo sancionador en el ejercicio
del ius puniendi del Estado. [9]
En cuanto al objetivo del derecho
disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha destacado que es el de
controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos en el
ejercicio de la función pública, a través de la regulación de su comportamiento
en lo referente al ejercicio de su cargo o función, “…fijando los deberes
y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y
funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de
inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses,
que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta
disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos
para aplicarlas[10]”[11]
(Resalta la Sala)
Así mismo, la
Corte ha expresado que la finalidad del derecho disciplinario “es la de
salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de
los servidores públicos[12].
Es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra
el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la
inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los
particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la
Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[13]”[14].
(Resalta la Sala)
En este orden de ideas, esta Corporación ha
insistido en que el derecho disciplinario encuentra entonces su justificación
constitucional en el logro de los objetivos constitucionales y legales de la
función pública, en razón a que “todos los servidores públicos deben
propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados,
esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a
lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122).
De donde resulta que cualquier funcionario del Estado, puede verse sometido
a un proceso de responsabilidad pública de índole disciplinaria, no sólo cuando
en su desempeño vulnera el ordenamiento superior y legal vigente, sino también
cuando incurre en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones
(C.P. art. 6° y 123)[15]” [16]
(Resalta la Sala)
4.3 De otra parte, la jurisprudencia constitucional ha
resaltado la relación de conexidad normativa que debe existir entre las normas
positivas de carácter disciplinario y el quebrantamiento fáctico del deber
funcional, el cual se haya relacionado con la falta de diligencia, cuidado y
corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del
Estado, y que por tanto, solo el quebrantamiento de los deberes, obligaciones,
mandatos o prohibiciones relacionados con la función pública, pueden conducir a
la aplicación de la consecuencia jurídica prevista por las normas
disciplinarias, esto es, puede constituir infracción disciplinaria respecto de
un deber funcional.[17]
4.4 Respecto de los componentes del derecho
disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha explicado que éste se
encuentra integrado por todas aquellas normas sustantivas y adjetivas que
exigen de los servidores públicos y de ciertos particulares, un específico
comportamiento en el ejercicio de las funciones públicas, como la disciplina,
la obediencia, la diligencia, el cuidado, la corrección y el comportamiento
ético en el desempeño de las funciones asignadas y encomendadas a los
servidores públicos, con el fin de asegurar la debida prestación y buena marcha
de la función administrativa, en desarrollo de los principios constitucionales
contenidos en el artículo 209 Superior. Por tanto, las infracciones al
cumplimiento de dichos deberes, obligaciones, mandatos y prohibiciones
constitucionales y legales para el adecuado e idóneo desempeño de la función
pública, deben ser sancionadas disciplinariamente.[18]
Así las cosas y de conformidad con las
reglas jurisprudenciales desarrolladas por esta Corporación, el sistema
normativo que configura el derecho disciplinario se refiere a (i) las conductas
o hechos (positivos o negativos) que pueden configurar falta juzgable
disciplinariamente, por la violación de los deberes, obligaciones, mandatos,
inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos los funcionarios y
empleados públicos; (ii) a las sanciones, de conformidad con la entidad de la
falta y sus circunstancias; y (iii) al procedimiento disciplinario.[19]
Por consiguiente,
el derecho disciplinario puede concebirse entonces como la forma jurídica de
regular el servicio público, entendido éste como la organización política y de
servicio, y el comportamiento disciplinario del servidor público, estableciendo
los derechos, deberes, obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades, así como las sanciones y procedimientos, respecto de
quienes ocupan cargos públicos. Así,
según lo ha definido la jurisprudencia constitucional, el derecho disciplinario
constituye un derecho-deber que “comprende el conjunto de normas,
sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la
obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”[20].
4.5 Finalmente, la
Corte ha expresado que el derecho disciplinario como parte del derecho
punitivo del Estado, se caracteriza, en primer término, por su cercanía al
derecho penal, en cuanto debe someterse a los mismos principios que informan
éste último[21]. En segundo
término, el derecho disciplinario reviste características propias y específicas
que ameritan un tratamiento diferencial, entre otras razones, al carácter
flexible y menos riguroso que tiene la aplicación de los principios de
legalidad y tipicidad en el ámbito del derecho administrativo[22].
En este orden de ideas, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que el derecho administrativo sancionador, se encuentra, igual que
el derecho penal, sujeto a los principios constitucionales de legalidad,
tipicidad y reserva de ley, principios rectores del debido proceso consagrado
en el artículo 29 Superior, pero que no obstante lo anterior, tales principios
consagrados en la Carta Política adquieren matices de flexibilidad y menor
rigurosidad para el caso del derecho sancionador disciplinario.
5.  Los principios de tipicidad y legalidad
rectores del debido proceso –art. 29 Superior- en materia disciplinaria y el
problema de los tipos en blanco o abiertos y los conceptos jurídicos
indeterminados
5.1 En el derecho disciplinario sancionador cobran vigencia los
principios rectores del debido proceso, en especial los de legalidad,
tipicidad, reserva de ley y proporcionalidad, como una forma de control a la
potestad sancionadora del Estado en el área de la función pública, y como
garantía del respeto a los derechos fundamentales del sujeto investigado. En
efecto, todas las autoridades estatales titulares de la potestad sancionadora,
por expresa disposición constitucional, se encuentran obligadas a garantizar y
respetar el derecho fundamental del debido proceso.[23]
El debido proceso en materia administrativa
implica entonces la garantía de los siguientes principios: “(i)[del]
principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) del
principio de publicidad, (iii) del derecho de defensa y especialmente el
derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) del principio de
la doble instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi) del principio de
imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) del
principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la reformatio in
pejus”.[24]
5.2 En lo que concierne al principio de legalidad,
éste exige que la conducta que se va sancionar, así como las sanciones, los
criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su
imposición, deben estar expresa y claramente definidos por la ley, y ello con
carácter previo a la aplicación e imposición de estas medidas. De conformidad
con este principio, no es posible adelantar válidamente un proceso, bien sea
penal, disciplinario o de naturaleza sancionadora, si el precepto -praeceptum
legis-  y su correspondiente consecuencia jurídica -sanctio legis-
no se encuentran previamente definidos de manera clara y expresa en la ley.[25]
En relación con este principio, la
jurisprudencia constitucional ha expresado que comprende una doble garantía, “[L]a
primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es
necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan
predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas
infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones
correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a
la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el
ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración[26]”[27].
Ahora bien, en el ámbito del derecho
disciplinario, el principio de legalidad se encuentra reconocido en varias
disposiciones constitucionales. Así, el artículo 29 Superior consagra que nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa.
Los artículos 122 y 123 de la Carta Política establecen que los servidores
públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos
descritos en la Constitución, la ley y el reglamento, y que en todo caso, “no
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”.
El artículo 124 que le asigna al Legislador la potestad normativa para crear,
modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los
servidores del Estado, disponiendo que “la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.
La jurisprudencia constitucional ha
destacado el carácter garantista que conlleva la positivización constitucional
del principio de legalidad en el ámbito del derecho disciplinario, en cuanto “el
sujeto disciplinado tiene derecho a conocer anticipadamente cuáles son las
conductas prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción. Al igual
que puede exigir que su juicio se adelante conforme a los procedimientos
preexistentes al acto que se le imputa y según las normas vigentes al momento
de comisión del comportamiento antijurídico (C.P. art. 29).” [28]
Respecto a las
finalidades que persigue el principio de legalidad, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que éste (i) otorga certidumbre normativa sobre la
conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga
fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad
al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser una competencia
privativa del Legislador[29]; (iii)
constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv)
protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad judicial y
administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder
punitivo y sancionador del Estado.[30]
5.3 Otro principio rector del debido proceso y que se
encuentra en intrínseca conexión con el principio de legalidad es el principio de reserva de ley, el
cual se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de
determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o
al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce
expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie
podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se
le imputa. Sin embargo, este principio no implica que para su determinación la
ley no pueda remitirse a otras normas reglamentarias. [31]
En este sentido, la jurisprudencia de esta
Corte ha establecido que en el ámbito disciplinario, la consagración de los
comportamientos reprochables disciplinariamente o faltas disciplinarias, así
como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para
adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de
manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material[32],
de manera que las conductas que prevean los deberes o faltas disciplinarias
deben estar estipuladas previamente en una norma legal. Así mismo, ha
estipulado que no obstante lo anterior, para la determinación y aplicación de
la norma disciplinaria en cada caso en concreto, la ley debe remitir al
conjunto de funciones o de deberes específicos que se le asignen a los
servidores públicos, las cuales se encuentran consignadas en normas jurídicas
de inferior jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se encuentre
conforme a la ley misma.[33]
5.4 Adicionalmente, en el derecho disciplinario resulta
exigible el principio de tipicidad, el cual hace parte igualmente de la
garantía del debido proceso disciplinario. De acuerdo con este principio, “la
norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara,
expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el
contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y
otras”. [34]
En relación con este principio, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que hace parte esencial del
principio ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, de manera que se exige
que “la abstracta descripción que tipifica el legislador con su
correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su
destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe
evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y
arbitraria”[35]. Así mismo, ha expresado que con base en
este principio “el
legislador no solo esta obligado a describir las conductas que califica como
hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma
completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener
certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber
con exactitud hasta donde llega la protección jurídica de sus propios actos o
actuaciones.”[36]
De otra parte, la
jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que el principio de tipicidad se
compone de dos aspectos, (i) que “exista una ley previa que determine la
conducta objeto de sanción” y (ii) “la precisión que se emplee en ésta
para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de
imponerse”. [37]  Este último
aspecto, se encuentra orientado a reducir al máximo la facultad discrecional de
la administración en el ejercicio del poder sancionatorio que le es propio.[38]
De conformidad con
la doctrina y la jurisprudencia constitucional, el concepto de precisión
mencionado, ligado analíticamente al principio de tipicidad, implica que son
varios los aspectos normativos que debe regular de manera clara y expresa la
norma sancionatoria: (i) el grado de culpabilidad del agente (si actuó con dolo
o culpa); (ii) la gravedad o levedad de su conducta (si por su naturaleza debe
ser calificada como leve, grave o gravísima); y (iii) la graduación de la
respectiva sanción (mínima, media o máxima según la intensidad del
comportamiento). Si el precepto que contiene la conducta jurídicamente
reprochable no permite definir tales aspectos, el mismo resulta contrario al
principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto, resulta
inconstitucional.[39]
No obstante y como ya se mencionó, si bien
el principio de tipicidad es plenamente exigible en el derecho disciplinario,
éste se aplica con una mayor flexibilidad y menor rigurosidad en este ámbito.
Lo anterior, por cuanto “la naturaleza de las conductas reprimidas, los
bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias,
los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la
comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en
principio- cierta flexibilidad” [40].
Para la Corte, la razón fundamental de esta característica del derecho
disciplinario se origina en la naturaleza misma de las normas disciplinarias,
toda vez que éstas suelen carecer de completud y autonomía, ya que es necesario
remitirse a otras preceptivas en donde se encuentren regulados en concreto los
deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes servidores
públicos, teniendo en cuenta los cargos y ramas del poder público a los que
pertenezcan. [41]
De esta forma, esta
Corporación ha aclarado que en el derecho disciplinario la regla general es que
la aplicación de sus normas generales se lleve a cabo a partir de una
interpretación sistemática y de una remisión a aquellas otras normas que
contienen la prescripción de las funciones, deberes, obligaciones o
prohibiciones concretas respecto del cargo o función cuyo ejercicio se le ha
encomendado a los servidores públicos, y cuyo incumplimiento genera una falta
disciplinaria.[42] Esta forma
de definir la tipicidad de la conducta a través de la remisión a normas
complementarias, comporta un método conocido por la doctrina y la
jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que consiste precisamente
“en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en
disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso
pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras”[43].
En consecuencia, la jurisprudencia
constitucional ha encontrado que las principales diferencias existentes entre
la tipicidad en el derecho penal y en el derecho disciplinario se refieren a
(i) la precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas
disciplinarias, y (ii) la amplitud de que goza el fallador disciplinario para
adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas disciplinarias en
los procedimientos sancionatorios.[44]
5.5 En relación con la primera de las diferencias
mencionadas, esta Corporación ha admitido la validez, desde el punto de vista
constitucional, de que las normas que fijen deberes o faltas disciplinarias
constituyan “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados”.
(i) El concepto jurídico de “tipos
abiertos” hace referencia a “aquellas infracciones disciplinarias que ante
la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento
normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren
deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores
públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por
la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la
prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el
incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria[45]”[46]
En relación
con la diferencia entre la aplicación del principio de legalidad respecto de la
determinación de las conductas en los tipos legales del ordenamiento penal, y
en los del ordenamiento disciplinario, que admite la existencia de tipos
abiertos, la jurisprudencia de esta corporación ha expresado:
“Con base en lo anterior, es de anotar
como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las
conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de
tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción
de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta
con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas
sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los
propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones que
a continuación se señalan[47]:
“La prohibición de la conducta delictiva
involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en la
que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de
manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias
llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las
conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias,
entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por
sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior
jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con
criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha
entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para
interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.” [48] (Resalta la Sala)
En otra oportunidad sostuvo la
Corte:
“Ahora bien, teniendo en cuenta que como mediante
la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública
asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes
oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta
disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y
apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad
de configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de
incriminación que ha sido denominado “numerus apertus”, en virtud del cual no
se señalan específicamente cuáles comportamientos requieren para su
tipificación ser cometidos con culpa -como sí lo hace la ley penal- …”” [49] (Negrillas fuera de texto)
En consecuencia, el concepto jurídico de
tipos abiertos en materia disciplinaria, hace referencia a una regulación
genérica con una textura normativa abierta, que por tanto requiere de un
complemento normativo para su interpretación y aplicación, y en consecuencia
remite, para su determinación en concreto, a aquellas normas que consagren en concreto
los deberes, obligaciones, mandatos o prohibiciones para los diferentes
servidores públicos.
Respecto de los llamados tipos en blanco,
ha considerado la Corte que se ajustan al principio de tipicidad y son
admisibles constitucionalmente, en los casos en que el correspondiente reenvío
normativo permita al operador jurídico establecer y determinar inequívocamente
el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente.[50]
Así, en principio es válido el establecimiento de tipos disciplinarios que
ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, sin que ello
signifique que la imprecisión definitiva en la descripción de la conducta
sancionable conduzca a la violación del principio de tipicidad.[51]
Así mismo, ha sostenido la jurisprudencia
de esta Corte, que las razones constitucionales que justifican la validez de
los tipos en blanco o abiertos en el derecho disciplinario, se encuentra en la
necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública,
consagrado en el artículo 209 Superior. En este sentido, esta Corporación ha
reconocido que “se justifica este menor requerimiento de precisión en la
definición del tipo disciplinario por el hecho que de asumir una posición
estricta frente a la aplicación del principio de tipicidad en este campo
llevaría simplemente a transcribir, dentro de la descripción del tipo
disciplinario, las normas que consagran los deberes, mandatos y prohibiciones
aplicables a los servidores públicos”[52],
y que “exigir una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los
comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que
transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se
imponen a los servidores públicos en las distintas normas jurídicas, traduciéndose
dicha exigencia en un obstáculo para la realización coherente, ordenada y
sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que mediante ella
se pretenden, cuales son, “la prevención y buena marcha de la gestión pública,
así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado”[53]” [54]
(ii) Por otra parte, la categoría de “conceptos
jurídicos indeterminados” se refiere a “aquellos conceptos de valor o de
experiencia utilizados por el legislador, que limitan o restringen el alcance
de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las
autoridades públicas”[55]. No obstante
lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado, que los conceptos
jurídicos indeterminados, lejos de permitir al operador jurídico interpretar y
decidir libremente en su aplicación, se encuentran sujetos a una única solución
en el asunto en concreto de que se trate, en cuanto “el mismo ordenamiento
jurídico a través de los distintos métodos de interpretación, le impone al mismo
dicha decisión” [56], y estos
conceptos a pesar de la indeterminación deben ser precisados al momento de su
aplicación de manera armónica y sistemática con el ordenamiento jurídico, las
normas constitucionales y legales, y de acuerdo con las disposiciones que
regulan la institución jurídica en concreto a la cual se refieren[57].
Por tanto, la jurisprudencia constitucional
ha admitido expresamente que en materia disciplinaria es válido el uso de
conceptos jurídicos indeterminados, siempre y cuando la forma típica tenga un
carácter determinable al momento de su aplicación, para lo cual es
necesario que en el ordenamiento jurídico, en la
Constitución, la ley o el reglamento se encuentren los criterios objetivos que
permitan complementar o concretar las hipótesis normativas de manera razonable
y proporcionada, de lo contrario vulnerarían el principio de legalidad al
permitir la aplicación discrecional de estos conceptos por parte de las
autoridades administrativas.[58]
Acerca de este tema, esta Corporación ha
expresado que “el uso de los conceptos indeterminados es admisible en una
infracción administrativa y no desconoce el principio de igualdad, pero siempre
y cuando dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto
es, que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o
de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan
prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos
y sancionados.  Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto,
que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos
desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento
prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades
administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes
normativos precisos”.[59] (Resalta la
Sala)
5.6 La segunda de las diferencias del derecho
disciplinario respecto del derecho penal, que se mencionara anteriormente y que
se deriva de la admisión de los tipos en blanco o abiertos y de los conceptos
jurídicos indeterminados en materia disciplinaria, hace referencia a la
amplitud hermenéutica con que cuenta el operador disciplinario al momento de
interpretar y aplicar la norma disciplinaria.
Así las cosas, la jurisprudencia
constitucional ha admitido que el investigador disciplinario dispone de un
campo más amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en
los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes. En este
mismo sentido, esta Corte ha señalado en múltiples oportunidades que en materia
disciplinaria el fallador goza de una mayor amplitud para adelantar el proceso
de adecuación típica de las conductas reprochables, pues por lo general la
descripción de las faltas disciplinarias deben ser objeto de complementación o
determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas
jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones. [60]
5.7 En conclusión, para la
Corte no cabe duda alguna de que en el ámbito disciplinario los principios de
legalidad y tipicidad actúan con menor rigurosidad que en el derecho penal,
pues se admiten bajo determinadas condiciones el uso de tipos abiertos y de
conceptos jurídicos indeterminados, a la vez que se le atribuye al juzgador
disciplinario una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica
de las conductas reprochables. Sin embargo, en aras de preservar estos
principios, esta Corporación ha sostenido que para el Legislador constituye un
imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria, como mínimo, (i) los
presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las
remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un
tipo en blanco o un concepto jurídico indeterminado, (iii) los criterios por
medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la conducta,
(iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los
procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará
conforme a las exigencias mínimas del debido proceso[61].
En reciente jurisprudencia[62]
la Corte hizo un recuento de fallos en donde ha protegido el principio de
legalidad vulnerado por conceptos, términos o expresiones que constituyen tipos
en blanco o conceptos jurídicos indeterminados que hacen parte de normas
sancionatorias disciplinarias, respecto de las cuales no resultaba posible su
complementación normativa, interpretación sistemática o determinación a través
de otras normas de orden constitucional, legal o reglamentario, que estipulan
los deberes, obligaciones, mandatos o prohibiciones a servidores públicos,
dependiendo del cargo o función desempeñada.[63]
6. Análisis de constitucionalidad de las
expresiones demandadas
6.1 Constitucionalidad de las expresiones
contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002
6.1.1 La Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único
regula lo concerniente al régimen disciplinario de los servidores públicos. El
artículo 34 ahora demandado, se encuentra contenido en el capitulo segundo de
dicha normativa, que se refiere a los deberes de todo servidor público. El
numeral segundo del artículo 34 dispone que todo servidor público (i) debe
cumplir con “diligencia,
eficiencia e imparcialidad” el
servicio que le sea encomendado; (ii) así mismo dispone que todo servidor
público debe abstenerse de “cualquier acto u omisión” que cause la
suspensión o perturbación injustificada de un “servicio esencial” o que
implique “abuso indebido” del cargo o función.
Este numeral consagra entonces, en primer
lugar, un deber general afirmativo para todos los servidores públicos, relativo
al cumplimiento del servicio que le haya sido encomendado, con las exigencias
de diligencia, eficiencia e imparcialidad. En segundo lugar, la norma prevé un
deber general negativo para todos los servidores públicos, referido a la
abstención de cualquier clase de acto u omisión que origine la suspensión o
perturbación injustificada de un servicio esencial o el abuso indebido del
cargo o de las funciones encomendadas.
De otra parte, el numeral 6 del artículo 34
de la ley 734 de 2002 dispone que todos los servidores públicos deben tratar
con “respeto, imparcialidad y rectitud” a las personas con que tengan
relación por razón del servicio. Por tanto, esta norma prevé una obligación de
carácter general para todos los servidores públicos de comportarse con respeto,
imparcialidad y rectitud en las relaciones interpersonales por razón del
servicio público que le haya sido encomendado.
Las expresiones “diligencia, eficiencia
e imparcialidad”, “cualquier acto u omisión”, “servicio esencial”, “abuso
indebido” contenidas en el numeral 2 y las expresiones “respeto,
imparcialidad y rectitud” contenidas en el numeral 6 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002 son las que el demandante considera que constituyen tipos en
blanco que vulneran el principio de tipicidad, legalidad y debido proceso
consagrado en el artículo 29 Superior, por cuanto en su concepto no están
claramente determinadas por el Legislador y deja en manos del superior
disciplinario la tipificación de la conducta  señalada como falta
disciplinaria.
6.1.2 Frente a dicha acusación, la
Sala debe entrar a determinar si las expresiones demandadas consagradas por el
Legislador en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002, constituyen tipos disciplinarios en blanco o conceptos
jurídicos indeterminados que se ajustan o no  a la
Constitución y a los principios de tipicidad y legalidad en materia
disciplinaria, así como a la jurisprudencia de esta Corte en la materia.
6.1.3 Con fundamento en lo expuesto en la parte
considerativa de esta sentencia sobre los fundamentos constitucionales del
derecho disciplinario y los principios de tipicidad y legalidad en materia
disciplinaria, la Sala considera que no son de recibo los argumentos expuestos
por el actor sobre la presunta inconstitucionalidad de las expresiones
demandadas contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de
2002, por las siguientes razones:
6.1.3.1 En primer lugar, es claro para la
Sala que las expresiones acusadas contenidas en los numerales 2 y 6 del
artículo 34 de la Ley 734 de 2002 consagran deberes generales de todo servidor
público, en cuanto (i) debe cumplir con “diligencia, eficiencia e
imparcialidad” el servicio que le sea encomendado; (ii) debe abstenerse de
“cualquier acto u omisión” que cause la suspensión o perturbación
injustificada de un “servicio esencial” o que implique “abuso
indebido” del cargo o función; y (iii) debe tratar con “respeto,
imparcialidad y rectitud” a las personas con que tenga relación por razón
del servicio. De esta manera, se evidencia que estos deberes y obligaciones de
los servidores públicos constituyen un desarrollo de las normas
constitucionales que son el fundamento de la responsabilidad disciplinaria,
tales como los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la
Carta Política.
En efecto, los
artículos 6 ° y 123 de la Carta Política, consagran que todos los servidores públicos, sin excepción, son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución, la ley y los reglamentos, y por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Así mismo, los
artículos 122 y 123 Superiores establecen que no habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y por tanto, de conformidad con estos artículos los servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la
Constitución, la ley y el reglamento, de manera que no
puede el servidor público entrar a ejercer el cargo sin prestar juramento de
cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben,
con diligencia, corrección, eficiencia, eficacia e imparcialidad, entre otros
principios rectores de la función pública.
Por su parte, los
artículos 124 y 150-2 de la Carta le atribuyen al Legislador la competencia
para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva. Esta facultad otorgada al Legislador es ejercida mediante la
expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de estatutos
especiales autorizados por la propia Constitución Política.
Así mismo, el
artículo 125 Superior prevé que el retiro de los servidores públicos se hará,
entre otras causas, por violación del régimen disciplinario; y el artículo 209
Superior dispone que  la función administrativa se encuentra al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
y que las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado y la administración tendrá un control
interno conforme a la ley.
De la recordación de estos cánones
constitucionales y teniendo en cuenta los principios de diligencia, eficiencia
e imparcialidad que rigen la función pública (arts. 122 y 209 CP), es fácil
concluir que las expresiones demandadas son fiel desarrollo de dichos mandatos
constitucionales. En este sentido, esta Corporación encuentra que los deberes
contenidos en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002 relativos a actuar con “diligencia,
eficiencia e imparcialidad” en el cumplimiento de las funciones del
servicio que le sea encomendado; de abstenerse de realizar cualquier acto u
omitir uno que origine la suspensión o perturbación injustificada de un
“servicio esencial” o que implique “abuso indebido” del cargo o
función; así como el deber de tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud”
a las personas en el ejercicio de su cargo o función; son deberes y
obligaciones generales y básicos que están consagrados en la
Carta Política –artículos 6, 122, 123 y 209
C.P.- o constituyen un desarrollo de los postulados superiores que son
fundamento de la administración pública y de la responsabilidad disciplinaria
–arts. 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la
Carta Política.-, y que son obligaciones que de suyo pertenecen a la
naturaleza propia de la administración pública y del buen desarrollo del
servicio público. Lo anterior, en cuanto las funciones públicas deben ser
desarrolladas por el servidor público de conformidad con la
Constitución, la ley y el reglamento, y por tanto, de manera idónea, correcta,
eficiente, eficaz, diligente e imparcial, cumplimiento que deberá valorarse y
determinarse en cada caso de conformidad con la naturaleza y características
propias del cargo o función pública encomendada.
Así mismo, esta Corte advierte que existe
pleno sustento constitucional para el mandato según el cual los funcionarios
públicos deben actuar a partir de máximas y exigencias básicas de respeto y
rectitud respecto de las personas con las que tienen trato personal en razón de
su cargo o función pública que desarrollan, y en todo caso, deben actuar con
sujeción al principio de imparcialidad en todas las actuaciones que le hayan
sido encomendadas, con el fin de asegurar que sus actuaciones no vulneren los
derechos fundamentales, ni el principio de igualdad de los ciudadanos y
administrados. Finalmente, la Sala constata total respaldo constitucional en
los mandatos superiores mencionados, para la prohibición relativa a que los
funcionarios y servidores públicos se abstengan de cualquier acto u omisión que
impida el normal desarrollo de servicios esenciales o constituya abuso indebido
de su cargo o función.
En síntesis, se concluye que los deberes de
diligencia, eficiencia e imparcialidad, que deben caracterizar a todo servidor
público en el desempeño de sus funciones, el deber de abstenerse de cualquier
acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un
servicio esencial o que implique abuso indebido del cargo o función, así como
el deber de tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que
tenga relación por razón del servicio; encuentran pleno respaldo en las normas
Constitucionales citadas, así como en la jurisprudencia de esta Corte, y que la
consagración de estos deberes constituye un claro desarrollo de las normas constitucionales que
fungen como pilares de la responsabilidad disciplinaria. Igualmente, la
Corte concluye que estos mandatos, deberes u obligaciones generales del
estatuto disciplinario, para efectos de su valoración o aplicación en concreto,
se deben complementar o interpretar sistemáticamente con la
Constitución, con la ley y el reglamento, que determinen las funciones,
deberes, obligaciones, y prohibiciones relativas al cargo o función encomendada
al servidor público de que se trate.
6.1.3.2 En segundo lugar y en armonía con lo expuesto, esta
Corporación observa que las disposiciones bajo examen que consagran deberes
básicos de todo servidor público, se encuentran en plena armonía con las
finalidades constitucionales propias del derecho disciplinario, a las que se ha
hecho mención en esta sentencia, las cuales se refieren a (a) asegurar el
cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública,
como son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, contenidos en el articulo 209 Superior; (b)
controlar y vigilar el buen desempeño de los servidores públicos en el
ejercicio de la función pública, a través de la regulación de su comportamiento
en lo referente al ejercicio de su cargo o función, en razón de lo cual debe
fijar los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance
de sus derechos y funciones, así como consagrando mandatos y prohibiciones; (c)
salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los
servidores públicos en el ejercicio de las funciones propias de su cargo.
Lo anterior, en razón a que el objetivo
principal de todo servidor público es el de servir al Estado y a la comunidad
en estricta sujeción a lo dispuesto en la
Constitución, en la ley y el reglamento, de manera que los deberes y
obligaciones consagrados en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734
de 2002, se armonizan perfectamente con las finalidades constitucionales de la
administración publica y del régimen disciplinario, y se avienen plenamente con
los objetivos superiores contenidos en la
Carta Política, en desarrollo de los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125,
150-2 y 209 Superiores.
6.1.3.3 En tercer lugar, la
Sala encuentra que la expresiones demandadas contenidas en los numerales 2 y 6
del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 no vulneran en sentido alguno los
principios de tipicidad y legalidad rectores del derecho al debido proceso
consagrado en el artículo 29 Superior, como se pasa a exponer a continuación:
(i) En primer lugar, la
Sala sintetiza aquí las normas constitucionales y las reglas jurisprudenciales
respecto del principio de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria, que
fueran expuestas de forma detallada en los apartes preliminares de esta
sentencia:
(a) El  derecho disciplinario es una
modalidad de derecho sancionatorio, razón por la cual se le aplican los
principios del derecho penal y rectores del debido proceso, tales como el
principio de legalidad y tipicidad, de conformidad con el artículo 29 Superior.
No obstante lo anterior, estos principios tienen una aplicación más flexible y
menos rigurosa en el ámbito disciplinario, dada la naturaleza propia del mismo.
(b) El principio de legalidad, es esencial
al derecho disciplinario e implica la salvaguarda
de la seguridad jurídica de los ciudadanos, hace parte de las garantías
del debido proceso, al permitir conocer previamente las conductas prohibidas y
las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Este principio
además protege la libertad individual,
controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de
todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado.
(c) El principio de tipicidad es igualmente
esencial en materia sancionatoria disciplinaria e implica que las faltas
disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además,
la sanción debe estar predeterminada.
(d) Tanto el principio de
legalidad como el de tipicidad son pilares fundamentales de la
Constitución y del derecho sancionatorio disciplinario, aunque la jurisprudencia
constitucional  ha admitido la existencia de diferencias importantes entre su
aplicación en el ámbito disciplinario y el penal, razón por la cual ha validado
la existencia de los tipos abiertos o en blanco, o de conceptos jurídicos
indeterminados, en asuntos disciplinarios, con el fin de salvaguardar la
eficiencia en la función administrativa, así como de permitir un mayor margen
de los operadores jurídicos disciplinarios en el proceso de adelantar la
adecuación típica de las conductas disciplinarias.
(e) El concepto jurídico de
tipos abiertos, hace relación a aquellas infracciones disciplinarias que, ante
la imposibilidad del Legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo,
integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos
y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos.  En
consecuencia, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se regula por una
remisión normativa o interpretación sistemática, esto es, por la
complementación o lectura armónica entre la norma que establece la función, la
orden o la prohibición, y la norma que de manera genérica prescribe que el
incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria.
De esta manera, la jurisprudencia
constitucional ha admitido la existencia de tipos en blanco en materia disciplinaria, sin que ello
vulnere los principios de tipicidad y de legalidad, siempre y cuando sea posible
llevar a cabo la correspondiente remisión normativa o interpretación
sistemática que le permita al operador disciplinario establecer y determinar
inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción
correspondiente.
(f) En relación con el empleo de “conceptos
jurídicos indeterminados”, la jurisprudencia de la
Corte ha aceptado la validez constitucional de su uso en materia
disciplinaria, precisando que se trata de conceptos de valor o de experiencia
utilizados por el Legislador, que limitan o restringen el alcance de los
derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades
públicas, conceptos que sin embargo deben ser determinables por el operador
jurídico al momento de su aplicación, de manera armónica y sistemática con los
criterios objetivos contenidos en las normas constitucionales y legales, y de
acuerdo con las disposiciones que regulan la institución jurídica en concreto a
la cual se refieren, con el fin de evitar cualquier discrecionalidad o
arbitrariedad.
(g) En este sentido, concluye la
Corte que la jurisprudencia constitucional[64] ha aceptado amplia y
reiteradamente la existencia y legitimidad constitucional de tipos en blanco o
abiertos en materia disciplinaria, así como la utilización de conceptos jurídicos
indeterminados, sin que con ello se viole el principio de tipicidad o de
legalidad del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. Lo
anterior, con el fin de salvaguardar el principio de eficiencia en la función
pública y los fines del Estado, siempre y cuando para la valoración y
aplicación de la norma sea posible la realización de una remisión o
interpretación sistemática que complemente los tipos en blanco, o sea posible
la determinación por parte del operador jurídico de los conceptos jurídicos
indeterminados, y por tanto se eviten los peligros que se derivan de un amplio
margen interpretativo de la autoridad disciplinaria.
(ii) De conformidad con las reglas
jurisprudenciales expuestas, la Sala concluye que en el caso de las expresiones
acusadas por el actor contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002, no es cierto que estas expresiones constituyan tipos en
blanco o conceptos jurídicos indeterminados respecto de los cuales el operador
disciplinario no pueda llevar a cabo una remisión normativa o realizar una
interpretación sistemática, o que no se puedan determinar al carecer de
parámetros de valoración objetiva, y en consecuencia encuentra que no debe
prosperar el cargo por vulneración de los principios de tipicidad y legalidad
del derecho sancionatorio.
A la anterior conclusión arriba la
Corte, teniendo en cuenta, en primer lugar, que como quedó expuesto
ampliamente, la jurisprudencia de la Corte ha aceptado la validez
constitucional de la utilización de tipos en blanco o abiertos, o de conceptos
jurídicos indeterminados en el derecho disciplinario, sin que con ello se viole
el principio de tipicidad y de legalidad, siempre y cuando se pueda llevar a
cabo una remisión normativa que los complemente o realizar una interpretación
sistemática con otros preceptos normativos, o puedan ser conceptos
determinables. En efecto, las expresiones acusadas en esta oportunidad,
contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002, prevén obligaciones y prohibiciones generales que al momento
de ser aplicadas deben ser valoradas e interpretadas por el operador
disciplinario de manera sistemática con otras normas que prevean los deberes,
obligaciones y funciones de los servidores públicos, en la
Constitución, en la ley o en el reglamento. En este sentido, es claro para la
Sala que las disposiciones demandadas se deben valorar, interpretar y
complementar, sistemática y armónicamente tanto con los postulados
constitucionales contenidos en los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125,
150-2 y 209 Superiores, con el resto de disposiciones disciplinarias contenidas
en la Ley 734 de 2002, y con otras disposiciones legales y reglamentarias que
en concreto regulen los deberes y funciones de los servidores públicos.
Así, es de reiterar que el
numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y los términos “diligencia,
eficiencia e imparcialidad” no hacen otra cosa que reiterar lo previsto en
el artículo 209 Superior sobre el cumplimiento de la función administrativa. Estas
expresiones deben ser valoradas e interpretadas de conformidad con la técnica
de remisión normativa o de interpretación sistemática con las normas que
contengan la regla concreta en la
Carta Política, en la ley o en el reglamento, que el servidor público está
obligado a cumplir en el ejercicio de sus funciones o tareas.
Así mismo, a juicio de la
Corte, las expresiones “cualquier acto u omisión”, “servicio
esencial” y “abuso indebido” no son expresiones que carezcan de la
posibilidad de ser interpretadas objetivamente por la autoridad disciplinaria,
pues la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado ampliamente sobre estos
conceptos jurídicos relativos a la clase de actos de los servidores públicos;
igualmente se ha pronunciado en relación con el concepto de servicio esencial;
y también se ha pronunciado respecto del concepto de abuso indebido del cargo o
función pública encomendada al servidor público. Adicionalmente, estas
expresiones deben valorarse, interpretarse y determinarse en cada caso en concreto,
de conformidad con las tareas y funciones propias del servidor público, de
acuerdo con la Constitución, la ley y el reglamento.
Lo mismo puede predicarse
respecto del numeral 6 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002, que alude al deber de tratar con “respeto, imparcialidad y
rectitud” a las personas con las cuales se tenga relación por razón del
servicio, en cuanto estas exigencias corresponden a los presupuestos mínimos de
la conducta de una persona, en especial si se trata de un servidor público, y
su alcance se puede determinar a partir de lo previsto en la
Constitución, la ley y el reglamento, respecto de las tareas propias del
servidor público en cada caso.
En segundo
lugar y en armonía con lo expuesto, encuentra la
Sala que no es cierto que las expresiones acusadas admitan una valoración
subjetiva por parte del operador disciplinario, sino que muy por el contrario,
se trata de expresiones con una clara precisión conceptual, que están
relacionadas directamente con la naturaleza, finalidades y características
propias de la función administrativa en cabeza del Estado. Así, como se expuso
en preliminares, estas expresiones constituyen un claro y directo desarrollo de
las finalidades de la función pública previstas en la
Carta Política –arts. 6, 122, 123 y 209, entre otros-, en los cuales se indica
que la función pública se debe desarrollar con sujeción a la
Constitución y a la ley, y con fundamento en los principios de igualdad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales constituyen
unos principios directrices para el funcionario y unos patrones objetivos de su
deber. Así mismo, a juicio de la Sala estas expresiones lejos de contradecir la
especial sujeción de los servidores públicos a la
Constitución y a la ley contenida en el artículo 6 Superior, constituyen un
desarrollo de este principio, así como de los artículos 122 y 123 que disponen
que los servidores públicos están al servicio de los intereses generales, del
Estado y de la comunidad, y debe ejercer sus funciones en la forma prevista por
la Constitución, la ley o el reglamento, estando por tanto determinados por la
ley su responsabilidad disciplinaria y la manera de hacerla efectiva.
Por tanto, en criterio de esta Corporación carece de validez la acusación de que el operador
disciplinario tiene libre albedrío para interpretar soberanamente las
disposiciones que se acusan, determinarlas, medirlas, definirlas,
cualificarlas, y mucho menos convertirse en legislador, pues como ha quedado
expuesto, la autoridad administrativa se encuentra sometida a unos límites,
tales como el imperio de la Constitución y de la ley, los reglamentos, la
jurisprudencia constitucional, y las normas de reenvío, entre otros, así como a
las finalidades del estatuto disciplinario.
Por consiguiente, se concluye que las
normas acusadas, no infringen los principios de tipicidad y de  legalidad del
derecho disciplinario sancionador, pues los deberes consagrados, (a)
constituyen un claro desarrollo de las normas constitucionales fundamento del
derecho disciplinario; (b) pueden valorarse, interpretarse y determinarse con
fundamento en la Constitución, en la ley y en el reglamento, y en las
obligaciones asignadas y los deberes de los cargos o funciones de los
servidores públicos;  y (c) no dejan espacio al libre albedrío del titular de
la función disciplinaria para determinar como incumplimientos de estos deberes
la conducta que no constituya transgresión de los deberes de los servidores
públicos y derechos de los administrados.
(v) A modo de
síntesis, puede afirmarse que las expresiones demandadas no desconocen los
principios de legalidad y tipicidad rectores del derecho al debido proceso
consagrado en el artículo 29 de la
Constitución, ya que (a) la jurisprudencia constitucional ha reconocido la
validez en el ámbito disciplinario de normas que consagren “tipos abiertos” o
“conceptos jurídicos indeterminados” con el fin de alcanzar la eficiencia en la
administración, sin que esto implique una transgresión de los principios de
tipicidad o legalidad, ni implique dejar la aplicación de la disposición
normativa a la discrecionalidad por parte de los operadores, ya que debe ser
posible su complementación o determinación con base en la
Constitución, la ley y el reglamento, en donde se fijen los deberes, obligaciones
o prohibiciones del servicio público.
(b) Las
expresiones demandadas de los numerales 2 y 6º del artículo 34 de la ley 734 de
2002 referidas a los términos “diligencia, eficiencia e imparcialidad”,
“cualquier acto u omisión”, “servicio esencial” y “abuso indebido”, encuentran
sustento directo en la Constitución, especialmente en los artículos 6, 122, 123
y 209 Superiores, que señalan los criterios a los que debe sujetarse la
actuación de la administración pública, y por tanto, lo que hacen estas disposiciones
del Código Disciplinario Único, en gran parte es reproducir estas disposiciones
constitucionales, pues desarrollan claramente los principios de respeto,
imparcialidad y rectitud, que se desprenden de los contenidos del artículo 209
Superior. Y por otra parte, estas disposiciones pueden ser objeto de
determinación con referencia a otras disposiciones legales y reglamentarias, en
cuanto ilustran precisamente la buena marcha de la gestión pública y la
garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado.
(c) El alcance
normativo de estos conceptos ha sido desarrollado ampliamente por la
jurisprudencia constitucional, en cuanto ha hecho referencia a las exigencias
de diligencia, eficiencia e imparcialidad de los servidores públicos en el
desempeño de las labores asignadas, a las categorías jurídicas de acto u
omisión por parte de los servidores pblicos, ﷽﷽nal,
en cuanto ha hechp servidores po desarrollado ampliamente por la jurisprudencia
constitucional, en cuanto ha hechúblicos, así como al concepto de
servicio esencial, todos los cuales han tenido un amplio desarrollo
jurisprudencial y resultan armónicos con otras disposiciones, lo cual excluye
la posibilidad de una interpretación discrecional del operador disciplinario,
ya que todas ellas se refieren a principios jurídicos que hacen relación a
normas constitucionales o legales.
(d) Estas exigencias encuentran
no solo fundamento directo en las disposiciones constitucionales sino que
además son razonables y proporcionadas, y no se evidencia que impongan al
servidor público obligaciones irracionales o contrarias al ordenamiento
constitucional que resulten violatorias de la tipicidad y legalidad, sino que
muy por el contrario, imponen deberes en plena armonía con la
Constitución Política. Por tanto, las normas demandadas, simplemente consagran
deberes que pretenden que la prestación del servicio público se ciña a lo
previsto en las normas de la
Constitución Política, por lo que en nada contrarían la
Carta Política.
(vi) En este sentido, la
Sala coincide con las intervenciones presentadas dentro del presente proceso
de constitucionalidad por el Departamento Administrativo de la
Función Pública, las Universidades Javeriana, de Ibagué, del Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario y la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, en cuanto coincidieron en solicitar a
esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de las expresiones contenidas
en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002, por considerar
que no son violatorias del principio de tipicidad y legalidad, ya que estas
expresiones tienen una clara relación con la función pública y los criterios de
la misma, fijados por la
Constitución Política.
Así mismo, la
Corte coincide con el concepto vertido por el Ministerio Público, en cuanto solicitó a la
Corte la declaratoria de exequibilidad de las expresiones demandadas
contenidas en los numerales 2 y 6 del artículo 34 de la ley 734 de 2002, al
encontrar que estos términos y expresiones (i) no hacen sino reiterar y
desarrollar lo consagrado en el artículo 209 de la
Constitución Política, el cual fija los criterios y principios que rigen la
función pública; (ii) que en materia disciplinaria es plausible la existencia
de términos abiertos o en blanco, y (iii) que estas expresiones deben
interpretarse sistemáticamente con las normas jurídicas que fijan las funciones
y obligaciones de los servidores públicos.
6.2 Inconstitucionalidad parcial de la
expresión acusada del numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002
6.2.1 Por su parte, el artículo 48 de la
Ley 734 de 2002 se ubica en el Libro II del Código Disciplinario Único que
consagra la parte especial del régimen disciplinario, la cual contiene un
título único relativo a la descripción de las faltas disciplinarias en
particular. Así el capítulo I regula lo concerniente a las faltas gravísimas y
en el artículo 48 se consagran dichas faltas. De esta manera, el numeral 45 del
artículo 48 prevé que son faltas gravísimas ejercer actividades o recibir
beneficios de “negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la
institución” a la que pertenece el servidor público.
En este sentido, la norma ahora demandada
estipula como falta gravísima el que el servidor público lleve a cabo
actividades o reciba beneficios de negocios que sean incompatibles con el buen
nombre o con el prestigio de la institución pública a la que pertenece el
servidor público.  El actor
considera que estas expresiones violan el principio de tipicidad y legalidad en
razón a que permiten que el operador disciplinario la tipifique de manera
discrecional.
6.2.2 La Corte deberá entrar a determinar si la expresión “negocios
incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución” constituye
un tipo en blanco o abierto o un concepto jurídico indeterminado que vulnera el
principio de tipicidad y de legalidad, y que permite la interpretación
discrecional del operador disciplinario.
6.2.3 La Sala empieza por reiterar que en el ámbito
disciplinario las garantías constitucionales de los principios de legalidad y
tipicidad imponen al Legislador la obligación de definir previa, taxativa e
inequívocamente las conductas consideradas como reprochables
disciplinariamente. Así mismo, la Corte insiste en que la figura de los tipos
disciplinarios en blanco o abiertos, o los conceptos indeterminados, en materia
disciplinaria son admisibles constitucionalmente, siempre y cuando exista la posibilidad
de realizar una remisión normativa, una interpretación sistemática o una
determinación del alcance normativo del precepto disciplinario, de manera que
el tipo se complemente a partir de otras disposiciones cuya violación o
incumplimiento configura la falta disciplinaria de que se trate. En ese
sentido, la falta no puede configurarse sin que previamente exista en el
ordenamiento jurídico otras disposiciones que puedan ser objeto de violación o
incumplimiento. Cuando estas exigencias no se cumplen, porque la norma en
cuestión no determina con claridad la conducta reprochada, o porque no fija los
criterios para su determinación o porque resulta tan excesivamente general y
ambigua que no permite especificar y concretar los comportamientos prohibidos, la
norma en cuestión debe ser declarada inconstitucional, y por ende, retirada del
ordenamiento jurídico.
Especial mención merece el mayor nivel de
exigencia en relación con el cumplimiento de los principios de tipicidad y de
legalidad, cuando se trata de la consagración de una falta disciplinaria
gravísima, ya que la jurisprudencia constitucional ha señalado que dada la
entidad de la afectación que conllevan estas faltas para el desarrollo de las
funciones públicas, así como las graves consecuencias que se derivan de las
mismas, las cuales se encuentran asociadas generalmente con la destitución, es
exigible un mayor grado de rigurosidad en la tipificación por parte del
Legislador.
En ese orden de ideas, es claro para esta
Sala que las faltas disciplinarias, máxime cuando se trata de faltas
gravísimas, no pueden quedar al arbitrio o libre interpretación del
investigador disciplinario, sino que deben estar tipificadas de tal manera que
el operador jurídico deba atenerse estrictamente a los criterios señalados por
el Legislador, así como a las normas constitucionales, legales y reglamentarias
que las complementen y que contengan los presupuestos normativos reguladores
del ejercicio de la función disciplinaria, así como a los preceptos que
consagren los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones en concreto para
el cargo o función pública encomendada.
Por tanto, en este caso se debe establecer
si la norma acusada contiene los elementos mínimos exigidos al Legislador que
permitan  que  la actuación del investigador disciplinario  esté claramente
delimitada, y en este caso en particular, si la conducta que constituye la
falta disciplinaria gravísima puede identificarse sin vaguedad, generalidad o
indeterminación.
La Sala
evidencia que en este caso, las expresiones acusadas cumplen parcialmente con
los presupuestos básicos de la conducta típica disciplinaria en razón a la
vaguedad e indeterminación de algunas de las expresiones demandadas, que no
permiten determinar con claridad y exactitud la falta disciplinaria gravísima a
sancionar, a través de las técnicas de remisión normativa o de interpretación
sistemática propias de los tipos disciplinarios en blanco o abiertos, o
mediante la determinación del alcance normativo de los conceptos jurídicos
indeterminados, como se pasa a exponer a continuación:
(i) En primer lugar, esta Corporación
encuentra que las expresiones “negocios incompatibles con…la institución”,
tal y como está redactada y dada su textura abierta, da lugar a una infinidad
de posibles interpretaciones que abren la puerta a la discrecionalidad
interpretativa por parte del operador jurídico, y pueden llegar a vulnerar los
principios de tipicidad y legalidad, afectando el derecho al debido proceso del
disciplinado. Por tanto, estas expresiones, deben necesariamente
complementarse, al momento de su aplicación, con aquellas disposiciones que
consagren actuaciones violatorias de la
Constitución, la ley o el reglamento, relativas a la realización, celebración
o ejecución de los negocios de que trata la norma, o con aquellas disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias que consagren las finalidades,
postulados o presupuestos normativos que informen el normal, adecuado y
correcto funcionamiento de la institución pública de que se trate. Estas normas
complementarias son perfectamente determinables -vgr. en los reglamentos
internos, en el estatuto de contratación pública, en los regímenes de
incompatibilidades, etc.-. Así las cosas, la
Sala advierte que estas expresiones deben necesariamente interpretarse
sistemáticamente, en cada caso, haciendo una remisión o una complementación con
(a) aquellas  disposiciones que consagren actuaciones violatorias de la
Constitución, la ley o el reglamento, relativas a la realización, celebración
o ejecución de los negocios de que trata la norma; o (b) con aquellas
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que consagren las
finalidades, postulados o presupuestos normativos que informen el normal,
adecuado y correcto funcionamiento de la institución pública de que se trate.
Por consiguiente, la Corte encuentra que estas expresiones resultan acordes con
los postulados constitucionales de tipicidad y legalidad en la configuración de
la falta disciplinaria, no obstante lo cual, deben interpretarse sistemáticamente
haciendo uso de las técnicas de remisión normativa o complementación, con las
normas constitucionales, legales o reglamentarias respectivas.
A la anterior conclusión arriba esta Sala
teniendo en cuenta que (a) las normas constitucionales contenidas en los
artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 Superiores, como se
mencionó en detalle en apartes preliminares, constituyen el fundamento
constitucional de la responsabilidad disciplinaria. Especial relevancia cobran
para el estudio del presente caso, los preceptos constitucionales contenidos en
el artículo 6º Superior, que impone la sujeción de todos los servidores
públicos a la Constitución y a la ley, consagrando que los servidores públicos
son responsables por infringirlas así como por la extralimitación en el
ejercicio de sus funciones; el artículo 122 de la
Carta Política que estipula que no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en la ley o reglamento; el artículo 123 de la
Constitución Política, el cual dispone que los servidores públicos ejercerán
sus funciones en la forma prevista en la
Constitución, la ley y el reglamento; el artículo 124 que estipula que la ley
determinará la responsabilidad de lo servidores públicos y la forma de hacerla
efectiva; y el artículo 209 Superior que establece que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
(b) Con fundamento en las normas
constitucionales citadas y dada la textura abierta o en blanco de las
expresiones sub examine, relativas a ejercer actividades o recibir
beneficios de “negocios incompatibles con … la institución” a la que
pertenece el servidor público, encuentra la
Sala que el alcance normativo de estas expresiones si bien es constitucional,
debe necesariamente delimitarse en su aplicación a partir de la remisión
normativa, la interpretación sistemática o la determinación con fundamento en la
Constitución, la ley o el reglamento. Lo anterior, implica que las expresiones
negocios incompatibles con la institución deben configurar conductas contrarias
o violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento, o comportamientos que
vulneren los presupuestos constitucionales, legales o reglamentarios del cargo
o servicio público encomendado al servidor público, para que pueda configurase,
en cada caso, la falta disciplinaria de ejercer actividades o recibir
beneficios de negocios que tengan el carácter de incompatibles con la
institución pública a la que pertenece el servidor público, esto es, negocios
que conlleven actuaciones violatorias de la
Constitución, la ley o el reglamento. En este orden de ideas, la
incompatibilidad con la institución de los negocios que realice el servidor
público, solo puede generarse en la comisión de conductas o actuaciones que
sean contrarias o violatorias de la
Constitución, a la ley o al reglamento, a los cuales se encuentra sujeto el
servidor público, o a las finalidades, postulados o presupuestos
constitucionales, legales o reglamentarios de la institución pública.
Con esta interpretación sistemática de la
norma, se garantizan los principios de tipicidad y legalidad, en cuanto se
logra configurar adecuadamente en cada caso en concreto el tipo disciplinario,
se garantiza la existencia de conexidad entre la norma y las conductas que
tengan relación y conexión directa con el servicio público, y se restringe el
margen interpretativo de la autoridad disciplinaria, en cuanto al momento de la
aplicación el operador disciplinario debe necesariamente establecer un nexo
entre la norma y la aplicación de la
Constitución, de la ley o del régimen disciplinario específico de la
institución de que se trate. Sólo así la intervención disciplinaria se ubica en
el ámbito de lo público, en cuanto los negocios incompatibles con la
institución deben necesariamente referirse a conductas que tengan trascendencia
pública y capacidad de afectación de la función pública.
(c) En consecuencia, la
Sala procederá a declarar la exequibilidad de las expresiones  “los
negocios incompatibles con” y “la institución”, contenidos en el
numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, aclarando al efecto, que las
actuaciones a que se refiere la norma deben constituir conductas contrarias a la
Constitución, a la ley o al reglamento, o a las finalidades, postulados y
presupuestos constitucionales, legales o reglamentarios de la función
encomendada a la institución pública de que se trate. Esta interpretación
sistemática de la norma, cumple el propósito de proteger el principio pro
legislatore y los principios de tipicidad y legalidad, ya que garantiza la
correcta configuración del tipo disciplinario en su aplicación.
(ii) Otra cosa ocurre respecto de las
expresiones “el buen nombre y prestigio de” la institución, contenidas
igualmente en el numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002. Procede la Corte a analizar si éstas se encuentran en armonía
con los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria establecidos
en el artículo 29 de la Carta Política.
Sobre este particular, la
Sala encuentra que estas expresiones sí vulneran de manera clara las
exigencias constitucionales de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria,
y por tanto afectan las garantías fundamentales del debido proceso del sujeto
disciplinado, ya que la norma termina estableciendo como falta gravísima el
ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles con el
buen nombre y prestigio de la institución, constituyendo estos últimos
términos expresiones vagas y ambiguas, respecto de las cuales no es posible
llevar a cabo la labor de remisión normativa, de interpretación sistemática o
de determinación del alcance normativo de las mismas, como sí es posible
respecto de los términos negocios incompatibles e institución, como
quedó demostrado en el aparte anterior.
En efecto, las expresiones el buen nombre y prestigio,
referidas a la institución pública de que se trate en cada caso en concreto, no
permiten llevar a cabo la remisión normativa, la interpretación sistemática o
la determinación del alcance normativo de estas expresiones, como sí es posible
respecto de los términos “negocios incompatibles con la institución”. Es
así como los vocablos “buen nombre y prestigio” referidos a la
institución pública, no permiten la configuración adecuada del tipo
disciplinario por parte del operador disciplinario, ya que constituyen
conceptos subjetivos que no posibilitan la concreción objetiva, taxativa y
específica del tipo de conductas que dan lugar a la afectación de la
institución, determinación que queda entonces delegada a la interpretación
subjetiva y discrecional de la autoridad disciplinaria, dando lugar a la
arbitrariedad, en desmedro del debido proceso del disciplinado.
Así las cosas, dada la textura
extremadamente abierta y no determinable de estas expresiones, el precepto
legal acusado quedaría a la libre apreciación subjetiva del funcionario que
ejerce la potestad disciplinaria, ante la ausencia de criterios y pautas objetivos
que permitan determinar cuáles son y en qué consisten las conductas que
afectarían el buen nombre o prestigio de la institución a la que pertenezca el
servidor público.
Lo anterior cobra mayor relevancia si se
tiene en cuenta que en este caso se trata de la tipificación de una falta
disciplinaria gravísima, que como lo ha reconocido esta Corporación, deben
constituir aquellos comportamientos esencialmente graves derivados del
incumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos[65],
de la violación de la Constitución, de la ley y reglamento.
En relación con la inconstitucionalidad de
este tipo de expresiones, la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse al
estudiar términos análogos a los que ahora se estudian, tales como “que empañe
o afecte el decoro,  la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el
prestigio de la institución”[66], para
concluir que se trata de conceptos jurídicos vagos e indeterminados, respecto
de los cuales no es posible la configuración del tipo o determinación del
alcance jurídico de los mismos, y por consiguiente resultan lesivos de los
principios de tipicidad y de legalidad en materia disciplinaria.
En consecuencia, a juicio de esta Sala las
expresiones usadas por el Legislador en el numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002, que erigen en falta disciplinaria el ejercer actividades o
recibir beneficios de negocios incompatibles con “el buen nombre y prestigio
de” la institución a la que pertenece el servidor público, no se adecuan a
ninguna de las técnicas de remisión normativa, de interpretación sistemática o
de determinación del alcance normativo, a que se ha hecho mención en esta
providencia, en cuanto no remite a otros complementos normativos, ni responde a
parámetros de valor o de la experiencia que hayan sido incorporados al
ordenamiento jurídico con algún nivel de objetividad.
Por el contrario, en criterio de esta Corte
y como lo ha mencionado su jurisprudencia en casos análogos, se trata de
expresiones subjetivas, vagas, imprecisas e indeterminadas que como tales
admiten multiplicidad de contenidos, dependen de las concepciones individuales,
convicciones y opiniones personales, de los cánones morales y éticos del
intérprete respecto de lo que para él significa “el buen nombre y prestigio”
de una institución pública, y que por lo demás, no se refieren a una afectación
real del deber funcional como presupuesto de legitimación del injusto
disciplinario.[67]  En este
sentido, este tipo de expresiones no solo representan una violación del principio
de legalidad en materia sancionatoria en la dimensión de necesidad de ley
previa, estricta y precisa, sino que adicionalmente implican una afectación del
principio de lesividad o ilicitud sustancial, o de la capacidad de afectación
de la función pública, en cuanto no es posible determinar de manera objetiva el
tipo de actuación que constituya afectación del buen nombre o prestigio de una
institución, sino que tal determinación queda discrecionalmente en manos del
operador disciplinario. Lo anterior, conduce a una vulneración del principio de
reserva legal en cuanto es el intérprete y no el legislador quien termina
determinando el contenido de la hipótesis normativa.[68]
En cuanto a la afectación del principio de
lesividad de la función pública, es de resaltar que las expresiones “el buen
nombre y prestigio” de la institución a la que pertenezca el servidor
público, dado su grado de indeterminación, permiten que se sancionen conductas
que no tienen relación intrínseca o conexidad directa con el servicio público y
por tanto carecen de la idoneidad para afectar la eficacia, eficiencia y la
corrección de la función de una institución pública.
Todo lo expuesto, implica un
desconocimiento por parte del legislador, de los límites constitucionales
fijados por los principios de tipicidad y legalidad en materia disciplinaria,
de conformidad con el artículo 29 de la
Carta Política, que deben guiar el ejercicio de la potestad de configuración
en materia disciplinaria, lo que conduce inevitablemente a su inexequibilidad y
así lo declarará la Corte en la parte resolutiva de esta sentencia.
(iii) En este sentido, la
Corte coincide parcialmente con las intervenciones que solicitaron la
inexequibilidad de las expresiones acusadas contenidas en el numeral 45 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pero solo en relación con la inexequibilidad
de las expresiones “el buen nombre y prestigio” que son las que la
Sala considera que implican
un grado de indeterminación tal que no es susceptible de ser concretado por el
operador jurídico, que no tiene respaldo constitucional y que da lugar a la
discrecionalidad de la autoridad administrativa, lo cual contraría el principio
de tipicidad y de legalidad.
Así mismo, la
Corte comparte parcialmente el concepto vertido por el Ministerio
Público en cuanto solicitó a la
Corte la declaratoria de inexequibilidad del numeral 45 del artículo 48
de la ley 734 de 2002, pero solo en lo que atañe a las expresiones “el buen
nombre y prestigio”, que son las expresiones respecto de las cuales la
Sala encuentra que se aplican los argumentos presentados por la
Vista Fiscal, relativos a que (a) el objeto del derecho disciplinario debe ser
la conducta del servidor público en el cumplimiento de sus funciones o tareas
propias de su condición; (ii) que tiene por objeto conductas que no tienen
relación directa con el ejercicio de los deberes del servidor público; (b) que
existe una indeterminación de la expresión que no permite realizar la
integración del tipo disciplinario con otras normas jurídicas que se refieran a
la función del servidor público; y (c) que por tanto, estas expresiones
conceden al operador disciplinario un margen de interpretación demasiado amplio
que puede degenerar en decisiones arbitrarias.
(iv) En consecuencia, la Corte procederá a declarar exequibles las
expresiones “negocios incompatibles” y “la institución” contenidas
en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, e inexequibles
las expresiones “el buen nombre y prestigio de” contenidas en el
mismo numeral, por violación de los principios de tipicidad y legalidad
consagrados en el artículo 29 Superior. Expulsadas las
anteriores expresiones de los preceptos examinados, el tenor del numeral 45 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002 quedará: “45. Ejercer actividades o
recibir beneficios de negocios incompatibles con la institución a la que
pertenece”
6.3 Conclusiones
Con fundamento
en todo lo expuesto, esta Sala concluye que (i) las expresiones demandadas “diligencia,
eficiencia e imparcialidad”, “cualquier acto u omisión”, “servicio esencial”,
“abuso indebido” contenidas en el numeral 2 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002; y (ii) las expresiones “respeto, imparcialidad y rectitud”
contenidas en el numeral 6 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002; son exequibles en cuanto no vulneran el principio de
tipicidad, de legalidad y de debido proceso en materia disciplinaria, de
conformidad con el artículo 29 Superior, y así lo declarará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
En segundo lugar, la
Corte concluye (i) que las expresiones “negocios incompatibles con” y “la
institución” contenidas en el numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002, son exequibles; y (ii) que la expresión “el buen nombre y
prestigio de” contenida en el numeral 45 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002 es inexequible por vulneración del principio de tipicidad,
legalidad y debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, y en
consecuencia así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia.
VII.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “diligencia, eficiencia e imparcialidad”,
“cualquier acto u omisión”, “servicio esencial”, “abuso indebido” contenidas en el numeral 2
del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; y las expresiones “respeto,
imparcialidad y rectitud” contenidas en el numeral 6 del artículo 34 de la
Ley 734 de 2002.
SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “negocios incompatibles
con” y “la institución” contenidas en el numeral 45 del artículo
48 de la Ley 734 de 2002; e INEXEQUIBLE la expresión “el buen nombre
y prestigio de” contenida en el mismo numeral.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA C-030/12
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD DE NORMAS DEL
CODIGO DISCIPLINARIO RELACIONADAS CON DEBERES DEL SERVIDOR PUBLICO-No aplica de manera rigurosa pasos del juicio
de constitucionalidad e introduce cambios sin sustentación (Aclaración de voto)
Si bien comparto que las expresiones acusadas de los
numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 constituyen un desarrollo
armónico de la Carta Política y no vulneran los principios de tipicidad y
legalidad rectores del debido proceso, al igual que la sentencia recoge de
manera juiciosa la jurisprudencia constitucional en materia disciplinaria y
señala con claridad los elementos y pasos del juicio desarrollado para examinar
disposiciones que consagran tipos disciplinarios, no hace una aplicación
rigurosa de esos pasos e introduce cambios importantes en dicho análisis que
requerían una mayor sustentación.
NORMA DEL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO SOBRE
DEBERES DEL SERVIDOR PUBLICO-Lenguaje
general, abierto, confuso e indeterminado da lugar a interpretaciones
arbitrarias en materia disciplinaria (Aclaración de voto)
Dado el lenguaje general y abierto empleado por el
legislador para consagrar deberes y el hecho de que tales textos servirán para
determinar la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el
riesgo de interpretaciones arbitrarias es mayor.
Referencia: Expediente D-8608
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 34 numerales 2 y 6 (parciales), y artículo 48 numeral 45 (parcial) de la
Ley 734 de 2002 “Por la cual
se expide el Código Disciplinario Único”.
Actor: Silvio San Martín Quiñones Ramos
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo
las razones que me llevaron a aclarar el voto en la presente sentencia. Si bien
comparto con la mayoría que en este caso las expresiones acusadas de los
numerales 2 y 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 constituyen desarrollo
armónico de los artículos 6, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la
Carta Política y no vulneran los principios de tipicidad y legalidad rectores
del debido proceso, consideré necesario hacer algunas precisiones sobre la
línea argumental seguida en la sentencia.
Si bien la sentencia recoge de manera juiciosa la
jurisprudencia constitucional en materia disciplinaria y señala con claridad
los elementos y pasos del juicio desarrollado para examinar disposiciones que
consagran tipos disciplinarios, no hace una aplicación rigurosa de esos pasos e
introduce cambios importantes en dicho análisis que en mi opinión requerían una
mayor sustentación.
En primer lugar, era necesario distinguir el contenido
de las normas demandadas, dado que el artículo 36 no consagra tipos disciplinarios,
sino deberes de los servidores públicos, en esa medida era necesario definir
por qué era posible aplicar el mismo juicio de constitucionalidad desarrollado
hasta ahora por la Corte para examinar tipos disciplinarios. Si bien la
consagración de tales deberes es relevante para interpretar en cada caso
concreto si se ha configurado una falta disciplinaria, en estricto sentido el
tipo disciplinario se encuentra consagrado en una norma diferente.
En segundo lugar, el test no incluía, hasta ahora, el
criterio según el cual las expresiones demandadas constituían un desarrollo
armónico de las finalidades constitucionales del derecho disciplinario. La
sentencia se limita a afirmar que las disposiciones cuestionadas reproducen o
desarrollan lo dispuesto en la Constitución en materia disciplinaria, pero no
aclara por qué en este caso la reproducción del texto constitucional en el
texto legal satisface tales principios, especialmente porque en el pasado esta
Corte ha declarado inexequibles normas que aparentemente se limitan a
reproducir el texto constitucional, pero en el contexto normativo en que se
hace tal reproducción, resulta inconstitucional.[69]
La sentencia también introduce al test desarrollado
hasta ahora para examinar tipos disciplinarios, criterios adicionales tales
como el que apunten a la buena marcha de la gestión pública o se trate de
exigencias razonables y proporcionadas. En mi opinión, estos criterios
requerían un mayor desarrollo para señalar cuáles son los límites del
legislador al hacer uso de su margen de configuración y establecer deberes de
los servidores públicos.
Dado el lenguaje general y abierto empleado por el
legislador en este caso para consagrar estos deberes y el hecho de que tales
textos servirán para determinar la responsabilidad disciplinaria de los
servidores públicos, el riesgo de interpretaciones arbitrarias es mayor.
Una lectura cuidadosa de las expresiones acusadas del
artículo 34 revela el empleo de un lenguaje excesivamente indeterminado y, en
algunos casos, confusos que podría dar lugar a interpretaciones arbitrarias.
Por ejemplo, el texto demandado habla del deber de los servidores públicos de
abstenerse de cualquier acto que implique un “abuso indebido”, lo que en
estricto sentido implicaría que los servidores públicos no tienen que
abstenerse de ciertos “abusos” debidos o aceptables, lo que resulta un
contrasentido.
Tampoco hay claridad, ni en el texto legal ni en la
jurisprudencia sobre qué se entiende por “diligencia”, “eficiencia”, e
“imparcialidad”, si bien es posible acudir al sentido común de tales
expresiones, la jurisprudencia constitucional, a diferencia de lo que dice la
sentencia, no ha provisto definiciones claras y precisas e inequívocas de estas
nociones, incluso a pesar de que forman parte del texto constitucional en tanto
principios de la función administrativa. Esta era una oportunidad propicia para
avanzar en esa precisión, a fin de reducir las posibilidades de
arbitrariedades.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] A manera de ilustración, el profesor REYES ECHANDIA, expresa que el
derecho penal administrativo es “el conjunto de normas jurídicas que regulan
las relaciones entre la Administración pública y los sujetos subordinados y
cuya violación trae como consecuencia una pena. // La sanción prevista en el
derecho penal administrativo se distingue de la del derecho penal ordinario o
común por el órgano que la aplica; aquella es generalmente impuesta por
funcionarios de la rama ejecutiva del poder público y esta, por funcionarios de
la rama jurisdiccional”. (REYES ECHANDIA. Alfonso. Derecho Penal. Parte
General. 5ª Reimpresión de la
Undécima Edición. Temis. 1996. Pág. 6). En idéntico sentido, se puede
consultar a OSSA ARBELÁEZ. Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. 1°
Edición. Legis. 2000. Págs. 167-170.
[3] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Ver también las
Sentencias C-1161 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero, y Sentencia
C-1112 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz, entre otras.
[4] Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[5] Ver Sentencia C-818 de 2005,
M.P.  Rodrigo Escobar Gil, ver también Sentencia C-214 de 1994.
M.P. Antonio Barrera Carbonell, entre otras.
[6] Ver Sentencia C-504 de 2007,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7] Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[8] Al
respecto consultar la sentencia C-028 de 2006,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y sentencia C-504 de 2007,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9] Véanse las sentencias C-818 de 2005 y C-504 de 2007, entre otras.
[10] Al respecto, dispone el artículo 23 de la
Ley 734 de 2002: “Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a
la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en
cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que
conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos
y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin estar amparados
por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en
el artículo 28 del presente ordenamiento”.
[11] Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil, ver también la
sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[12] Véase, al respecto, las sentencias C-341 de 1996 y T-1093 de 2004.
[13] Sobre la responsabilidad disciplinaria de los particulares que
ejercen funciones públicas se pueden consultar los artículos 52 y subsiguientes
de la Ley 734 de 2002.
[14] Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[15] Véase, al respecto, las sentencias T-146 de 1993 y C-948 de 2002.
[16] Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[17] Ver Sentencia C-181 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, reiterada en las sentencias C-948 de 2002 y
T-1093 de 2004.
[18] Este
criterio se ha reiterado en las sentencias C-417 de 1993, C-341 de 1996, C-181
de 2002, C-948 de 2002, C-504 de 2007, C-796 de 2004, C-028 de 2006, y C-504 de 2007, entre otras.
[19] Ver Sentencia C-341 de 1996,
M.P. Antonio Barrera Carbonell, reiterado en Sentencia C-796 de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, reiterado
en Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] Ver Sentencia T-438 de 1992,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la sentencia C-181 de 2002.
[22]  Ver Sentencia C-948 de 2002,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, sentencia C-244 de 1996,
M.P. Carlos Gaviria Díaz, sentencia C-181 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras.
[23] En este sentido, el artículo 29 de la
Constitución Política es claro en afirmar que: “El debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Al respecto se puede consultar la
Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[24] Sentencia C-555 de 2001, ver también sentencia C-762 de 2009, entre
otras.
[25] Ver Sentencias C-796 de 2004 y C-818 de 2005,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Así, por ejemplo, lo reconoció el Tribunal Supremo de España, en
sentencia del 26 de septiembre de 1973, en cuanto señaló: “el ejercicio de
la potestad sancionatoria administrativa presupone la existencia de una
infracción para lo cual es indispensable que los hechos imputados se encuentren
precisamente calificados como faltas en la legislación aplicable, porque en
materia administrativa, como en la penal, rige el principio de la legalidad,
según el cual sólo cabe castigar un hecho cuando esté concretamente definido
el sancionado y tenga marcada a la vez la penalidad”. NIETO. Alejandro. Op.Cit.
Pág. 252.
[27] Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[28] Ibidem.
[29] Consultar las Sentencias C-597 de 1996, C-827 de 2001 y C-796 de
2004.
[30] Ver Sentencia C-653 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, reiterado en Sentencia C-124 de 2003,
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[31] Ver Sentencia C-818 de 2005,
M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[32] Véase, entre otras, las sentencias T-181 de 2002, C-506 de 2002,
C-948 de 2002, C-1076 de 2002,  C-125 de 2003, C-252 de 2003, C-383 de 2003 y
T-1093 de 2004.
[33] Ver Sentencia C-818 de 2005,
M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[34] Ibidem.
[35] Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, reiterado
en Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[36] Sentencia C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Sentencia C-564 de 2000,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[38] Ver Sentencia C-564 de 2000,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[39] Ver Sentencia C-796 de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] Sentencia C-404 de 2001, reiterado en sentencia C-818 de 2005.
[41] Ver las Sentencias C-244 de 1996, C-564 de 2000, C-404 de 2001 y
C-181 de 2002, entre otras.
[42] Ver Sentencia C-404 de 2001,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] Ibidem.
[44] Ver sentencias C-404 de 2001 y T-1093 de 2004, entre otras.
[45]  Sentencia C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[46] Sentencia C-818 de 2005, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[47] Sentencia C-427 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
[48] Sentencia C-708 de 1999. M.P. Alvaro Tafur Galvis, ver también la sentencia
C-124 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[49] Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, ver
también la sentencia C-124 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[50] Ver Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999.
M.P Alejandro Martínez Caballero.
[51] Ver Sentencia C-796 de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[52] Sentencia T-1093 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[53] Sentencia C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[54] Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterado en la
Sentencia C-762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[55] Ibidem.
[56] Sentencia C-818 de 2005, ver también la sentencia C-371 de 2002.
[57] Véase sentencia C-371 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[58] Al respecto puede consultarse la sentencia C-530 de 2003,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett, mediante la cual la
Corte analizó la constitucionalidad de la expresión “maniobras peligrosas e
irresponsables” consagrada en el Código Nacional de Tránsito Terrestre. Así
mismo, ver también la sentencia C-406 de 2004,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, en donde la
Corte estudió algunas atribuciones de la
Superintendencia de Valores para imponer medidas correccionales a las
instituciones financieras. Ver igualmente la
Sentencia C- 762 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Perez.
[59] Sentencia C-530 de 2003, M.P.  Eduardo Montealegre Lynett,
reiterado en la sentencia C-406 de 2004,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[60] Ver las Sentencias C-124 de 2003,
M.P. Jaime Araújo Rentería y C-818 de 2005,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[61] Véase
la sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la sentencia
C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la sentencia C-921 de 2001,
M.P. Jaime Araújo Rentaría, la sentencia C-475 de 2004,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y la sentencia C-818 de 2005,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[62] Ver Sentencias C-350 de 2009 y C-762 de 2009.
[63] Así en las Sentencias C-350 de 2009 y C-762 de 2009, se hace una
relación de la jurisprudencia posterior al año 1994, en donde se han declarado
expresiones de normas disciplinarias como inexequibles por vulnerar el
principio de legalidad, al no ser expresiones determinables. En la sentencia C-010
de 2000 la Corte declaró como inconstitucionales las normas que permitían a las
autoridades silenciar o discriminar  programas radiales por ser “contrarios
al decoro y al buen gusto”; en la sentencia
C-567 de 2000, la Corte al salvaguardar la libertad sindical, así como también
el pluralismo y la autonomía, declaró inexequible la disposición legal que autorizaba
negar la inscripción de un sindicato porque sus estatutos eran contrarios a las
“buenas costumbres”; en la sentencia C-373 de 2002, se declaró la
inconstitucionalidad de una norma que inhabilitaba para concursar para el cargo
de notario a aquellas personas que hubieran sido sancionadas disciplinariamente
por causa de ‘la embriaguez habitual, la práctica de juegos prohibidos, el
uso de estupefacientes, el amancebamiento, la concurrencia a lugares
indecorosos, el homosexualismo, el abandono del hogar y, en general, un mal
comportamiento social’, o hubieran sido sancionados por ‘ejercer directa o
indirectamente actividades incompatibles con el decoro del cargo o que en
alguna forma atenten contra su dignidad’.  Así mismo, en la sentencia C-098
de 2003, la Corte declaró contrarias a la
Carta un conjunto de conductas tipificadas como faltas disciplinarias del abogado,
por considerar que las mismas no estaban relacionadas con el propio hacer
profesional, sino que atendían sustancialmente al comportamiento personal del
abogado, que corresponde a su ámbito privado. Y en la sentencia C-570 de 2004,
se declararon inexequibles disposiciones que señalaban con falta disciplinaria
comportamientos descritos a través de conceptos jurídicos indeterminados como “máximo
respeto”,  “actos de injusticia”, “conductas contra la moral”, pues aunque
en Derecho disciplinario resultan admisibles y eventualmente deseables tipos
abiertos, o descripciones de conductas y faltas construidas a partir de
conceptos jurídicos indeterminados que puedan actualizarse conforme el
desarrollo y evolución de la profesión y su ejercicio, en todo caso la ley no
ofrecía elementos adicionales que permitieran su concreción de modo
racionalmente previsible.
[64]  Ver sentencias tales como la
C-393 de 2006, C-507 de 2006, C-107 de 2004 y C-948 de 2002, entre otras.
[65] Véase, sentencia C-1076 de 2002.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[66] La
Corte se refirió en la sentencia C-728 de 2000,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, a la constitucionalidad de la norma contenida en
el numeral 10 del
artículo 34, y el numeral 18 del artículo 35, de la
Ley 1015 de 2006, que establecían como faltas disciplinarias, el incurrir
en la comisión de conducta descrita en la ley como delito (gravísima), o como
contravención (grave), “que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la
imagen la credibilidad, el respeto o el prestigio de la
Institución, cuando se encuentren en situaciones administrativas tales como:
franquicia, permiso, licencia, vacaciones, suspendido, incapacitado, excusado
de servicio o en hospitalización”. En ese caso la
Corte decidió la inexequibilidad de las expresiones “que empañe o afecte el
decoro,  la dignidad, la imagen, la credibilidad, el respeto o el prestigio de
la institución” por violación de los principios de tipicidad y de
legalidad.
[67] Al respecto ver
igualmente la sentencia C-728 de 2000,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[68] Ibidem.
[69] Sentencia C-252 de 2002, MPs. Eduardo Montealegre Lynett y Clara
Inés Vargas Hernández.