T-143-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-143/08
ACCION DE TUTELA CONTRA CAJANAL POR PENSION DE EMPLEADOS DE LA RAMA
JUDICIAL
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
para reconocimiento de pensiones
Respecto a la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de acreencias laborales, particularmente cuando estas
corresponden a pensiones, el juez constitucional, de manera previa deberá
verificar que en el caso concreto concurran ciertos requisitos a saber: (i)
que se trate de sujetos de especial protección constitucional como las personas
de la tercera edad o en circunstancias de debilidad manifiesta o en condiciones
de vulnerabilidad; (ii) que no
existan mecanismos de defensa judiciales o se acredite la falta de idoneidad y
eficacia de los mismos; (iii) que se haya desplegado cierta actividad
administrativa o judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y (iv) que se afecten derechos fundamentales en
particular el mínimo vital o se estructure una vía de hecho. La Corte ha
señalado que cuando se discute no el derecho sustantivo a la pensión de
jubilación dado que se reconoce el cumplimiento de los requisitos legales sino
la entidad administrativa responsable del reconocimiento y pago, no pueden
trasladarse las secuelas del desdén administrativo de las entidades al
beneficiario de la pensión, lo cual hace procedente excepcionalmente la acción
de tutela para la protección efectiva de los derechos fundamentales a la vida
digna, al mínimo vital y a la subsistencia, entre otros derechos. De igual
forma, la Corte ha señalado que resulta desproporcionado sujetar al accionante
al agotamiento de un proceso judicial cuando las divergencias se han centrado
en determinar cuál es la entidad responsable del reconocimiento y pago de la
pensión
PENSION DE JUBILACION DE EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL-Caso en que CAJANAL admitió nuevamente al demandante a partir del
año 2003, pero aplicando el Artículo 34 del Decreto 962/94 considera luego que
no podía recibirlo/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL EN PENSION DE
EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL CON REGIMEN DE TRANSICION
La Sala
encuentra que no le asiste razón a CAJANAL cuando interpretando el artículo 34
del decreto 962 de 1994, considera que al demandante “no podía recibirlo
nuevamente”, y que en esa medida la afiliación y las cotizaciones efectuadas
eran ‘irregulares’. En efecto, confrontando el artículo referido con la
condiciones del accionante, se tiene que la situación de este último encaja en
lo prescrito en la norma, pues CAJANAL “sólo podrá administrar el Régimen respecto
de las personas que al 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados”, advirtiéndose
que el actor para dicha fecha estaba afiliado con la Caja. Así entonces, la
entidad no se encuentra imposibilitada para recibirlo, ya que la norma refiere
es a “nuevos afiliados a partir de la fecha”, no pudiéndose considerar al
accionante como uno nuevo, a pesar de haberse trasladado temporalmente a otros
Fondos. Lo anterior también explica el por qué CAJANAL en el último formulario
de afiliación, hace la pregunta de si el señor “ESTABA AFILIADO A CAJANAL A 31
DE MARZO DE 1994”, frente a lo cual se indicó que “SI”. Conociendo esta
información, la entidad aprobó su reingreso. Además, la interpretación que
sobre esta norma hace CAJANAL es contraria al principio de situación más
favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de
las fuentes formales del derecho, conforme al mandato previsto en el artículo
53 de la Constitución. Aunado a lo anterior, téngase en cuenta que el actor
está cobijado por el régimen especial de los funcionarios de la Rama Judicial,
consagrado en el decreto ley 546 de 1971, y por tanto beneficiario de la
transición estipulada en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. De manera que
estando el peticionario en el régimen de prima media con prestación definida,
este puede trasladarse de Fondo o cambiar de régimen, y regresar nuevamente al
anterior, pues al contar con 15 años cotizados al momento de entrar en vigencia
el sistema de pensiones (1° de abril de 1994), los beneficios del régimen de
transición no los pierde. Lo anterior, conforme lo ha sostenido esta
Corporación en la sentencia C-789 de 2002, cuando conoció de una demanda contra
el artículo 36 de la ley 100 de 1993, sobre la materia.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES DE EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL-Decisión de CAJANAL resultó arbitraria al negar pensión de
jubilación y manifestar que correspondía a PORVENIR/DECRETO 546/71-Régimen
transitorio de Empleados de la Rama Judicial
Para la Sala, la decisión de CAJANAL
no sólo es arbitraria por lo anteriormente señalado sino porque al decidir
trasladar la responsabilidad del reconocimiento pensional a PORVENIR S.A.,
estaría desconociendo el derecho a la libre elección del actor y pretendiendo
que este último Fondo privado reconozca una pensión respecto de un régimen que
no administra, es decir, el de prima media con prestación definida (y de
transición), al cual el accionante regresó. Finalmente, la Sala no pasará por
alto la actitud desconsiderada de la entidad accionada frente a la situación
del señor Guerra Restrepo, pues como se evidencia de la documentación aportada
al proceso, el actor tuvo que soportar más de dos años para obtener respuesta
definitiva a su solicitud pensional, pues presentó la misma el 22 de abril de
2004 y sólo año y medio después, esto es, el 21 de septiembre de 2005, le fue
resuelta adversamente. Luego, recurrida la decisión el 20 de octubre de 2005,
esta le es resuelta ocho meses después, es decir, el 16 de junio de 2006,
confirmando la negativa. Asimismo, se advierte que aún cuando CAJANAL en la
resolución N° 04863 de 2006, ordenó arbitrariamente el traslado de las
cotizaciones del actor a PORVENIR S.A., como el envío de “la solicitud
pensional… junto con sus correspondientes anexos”, dicha decisión no se
cumplió. La Sala concluye que los derechos fundamentales a la seguridad social
y al mínimo vital del actor, fueron desconocidos por la Caja Nacional de
Previsión Social –CAJANAL-, al negar el reconocimiento de su pensión de
jubilación. En consecuencia, se revocarán las decisiones de instancia que
denegaron el amparo, disponiendo que CAJANAL, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a iniciar el
trámite pertinente para reconocer y pagar al peticionario, en un plazo que no
podrá exceder de quince (15) días, la pensión de jubilación respectiva.
Referencia: expediente T-1.720.501
Acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Alcides Guerra
Restrepo contra la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., quince
(15) de febrero de dos mil ocho (2008).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos proferidos por el Juzgado Once Penal del Circuito de Medellín y la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, en
el trámite de la acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Alcides Guerra
Restrepo contra la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-.
I.
ANTECEDENTES.
El señor Jesús Alcides Guerra Restrepo, en
nombre propio, interpone acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión
Social, por considerar que dicho ente le está vulnerando sus derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso, al
negarse a reconocer y pagar su derecho a la pensión de jubilación por vejez, a
la cual dice tener derecho. Sustenta su demanda en los siguientes
1.- Hechos.
Manifiesta que
por considerar reunidos los requisitos legales de edad y tiempo de servicios en
el sector oficial, como funcionario de la Rama Judicial (régimen especial y de
transición consagrado en el D. 546/71 y el art. 36 Ley 100/93), solicitó ante
CAJANAL, el día 22 de abril de 2004, el reconocimiento de la pensión de vejez.
Dice que CAJANAL,
mediante resolución N° 28622 de septiembre 21 de 2005, le negó la prestación
solicitada. Que la anterior decisión fue objeto de recurso de reposición, no
obstante, la misma Caja de Previsión confirmó la negativa, mediante resolución
N° 004863 de junio 16 de 2006.
Comenta que la
entidad accionada fundó su decisión de negar la pensión reclamada, aún cuando
reconoce el cumplimiento de los requisitos legales, bajo el argumento de que el
Fondo encargado del reconocimiento pensional es PORVENIR S.A., ya que la
afiliación y las cotizaciones efectuadas a la Caja eran “irregulares”,
pues no podía estar afiliado allí por prohibición del artículo 34 del decreto
692 de 1994.
Afirma que CAJANAL,
en la misma resolución N° 004863 de junio 16 de 2006, ordenó, además, “remitir
la documentación al fondo de pensiones y cesantías ‘Porvenir’, por considerar
que es éste el responsable de mi pensión bajo el argumento que, para el 08 de
abril de 2002, fecha de mi status pensional, me encontraba afiliado allí”.
Estima que
‘Porvenir’ no es el fondo responsable de su pensión “porque no me encuentro
afiliado allí, dejé de serlo desde julio de 2003”, y que el hecho de haber
adquirido el “status pensional” durante su permanencia en dicho fondo, no
le impedía legalmente continuar en el empleo ni trasladarse a otro fondo.
Asegura que la
responsable del reconocimiento de su pensión es CAJANAL, “así haya hecho
cotizaciones anteriores a otras entidades o fondos”, pues al momento de
elevar su solicitud “me encontraba afiliado allí, afiliación que data en
forma continua desde el 1° de agosto de 2003 y donde aún pertenezco”. Agrega
que tiempo atrás, desde 1976 a 1994, estuvo afiliado a CAJANAL, “como
igualmente se certifica por la misma Caja Nacional de Previsión Social en la
resolución N° 04863 de junio 16 de 2006”.
Considera que
aún en la hipótesis de que no le estuviera permitido afiliarse a CAJANAL, la
entidad “de ninguna manera puede alegar ‘su propia culpa’”, o fundarse “en
un error cometido por la misma, consistente en haber aprobado mi reingreso al
sistema de pensional y al recibo consecuente de las cotizaciones a partir del
mes de agosto de 2003”.
Pone de presente
que la actuación de CAJANAL amenaza su mínimo vital, pues la pensión “garantizará
la subsistencia una vez concluya mi actividad laboral”.
Finalmente, solicita
se amparen sus derechos fundamentales y se ordene a CAJANAL el reconocimiento y
pago de la pensión de vejez, “desde el momento en que cumplí los requisitos
de edad y tiempo de servicio conforme al decreto 546 de 1971 (régimen especial
para la Rama Judicial y Ministerio Público), es decir, cincuenta y cinco años
de edad y veinte de servicios”.
2.- Trámite procesal.
El Juzgado 11 Penal del Circuito de Medellín,
mediante auto de noviembre 23 de 2006, avocó el conocimiento de la presente
acción y dispuso que la misma fuera comunicada a la entidad accionada, a
efectos de que ejerciera su derecho de defensa.
Mediante sentencia de diciembre 06 de 2006, el
juzgado de conocimiento decidió negar el amparo solicitado.
Impugnada la anterior decisión, el asunto fue
remitido a la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, quien luego de
entrever la inadecuada conformación del contradictorio en el proceso, “como
quiera que no es la Caja Nacional de Previsión Social EICE (Cajanal) la única
entidad a la que se hace referencia en el plenario, pues también lo es los
Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y Colpatria”, a través de
Auto de mayo 02 de 2007, declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó al juez
de instancia vincular a los Fondos referidos.
En cumplimiento de lo anterior, el Juzgado 11 Penal
del Circuito de Medellín, mediante auto de mayo 04 de 2007, vinculó al proceso
a Porvenir S.A. y Colpatria (hoy Horizonte- Pensiones y Cesantías).
Al traslado de la demanda sólo dieron respuesta las
entidades vinculadas. CAJANAL guardó silencio.
2.1. Respuesta
del Fondo de Pensiones y Cesantías - Porvenir S.A.-
Mediante oficio de mayo 11 de 2007, el representante
legal de Porvenir S.A., da respuesta a la demanda, solicitando “declarar
improcedente la pretendida acción de tutela respecto de Porvenir”.
Considera que la entidad no ha vulnerado derecho
alguno del señor Guerra Restrepo, pues este “a la fecha no ha presentado, ni
elevado solicitud pensional de ningún tipo”.
De otra parte, agrega que tratándose de una reclamación
relativa al reconocimiento de una pensión de vejez, el accionante cuenta con
otros mecanismos de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral,
donde puede hacer valer sus pretensiones.
2.2. Respuesta
de BBVA Horizonte – Pensiones y Cesantías.
A través de oficio de mayo 11 de 2007, el representante
legal de Horizonte contesta la acción de tutela, solicitando que la entidad sea
desvinculada del proceso.
Hace un recuento de los trámites efectuados por la
entidad respecto de las afiliaciones hechas por el actor. Indica que el señor
Guerra Restrepo se vinculó a Colpatria el 30 de agosto de 1999. Que posteriormente,
el 30 de mayo de 2000, solicitó su traslado a Porvenir S.A., lo cual le fue
concedido. Los aportes respectivos fueron trasladados por Colpatria el 28 de
junio de 2000, no teniendo en la actualidad saldos pendientes.
Conforme a lo anterior, estima que la sociedad
administradora “no ha vulnerado ningún derecho pretendido en cabeza del
señor Jesús Alcides Guerra Restrepo”.
3.- Pruebas.
A continuación
se relaciona el material probatorio relevante que obra en el expediente:
·
Copia de la Cédula de Ciudadanía del actor (folio
10).
·
Copia de la resolución N° 28622 de septiembre 21
de 2005, proferida por CAJANAL y “por medio de la cual se niega una
solicitud de pensión de vejez” (folios 11 a 14).
·
Copia de la resolución N° 04863 de junio 16 de
2006, “por la cual se resuelve un recurso de reposición”. CAJANAL
confirma la resolución N° 28622 de 2005 (folios 15 a 20).
·
Copia del formulario de afiliación en pensiones
del señor Guerra Restrepo a CAJANAL (folio 22).
·
Constancia original de la Dirección Seccional
Administrativa y Financiera, de septiembre 12 de 2006, donde la Tesorera
Pagadora de la Fiscalía General de la Nación para Medellín, señala los aportes
en pensiones efectuados por la Fiscalía a Cajanal a nombre del señor Guerra Restrepo
(folios 23 a 26).
·
Copia de los desprendibles de pago del señor
Guerra Ramírez, correspondiente al mes de mayo de 2007 y enero de 2008, donde
figuran los aportes a pensiones a CAJANAL por parte de la Fiscalía General de la
Nación (folio 157 y 34 –cuaderno de revisión-).
·
Copia del reporte del Subsistema de Nómina de la
Fiscalía General de la Nación, donde figuran los “Devengados y Deducidos
Liquidados en la Seccional del 2007-01 al 2007-12” del señor Guerra
Restrepo. En los deducidos aparecen los aportes en pensiones a CAJANAL durante
todo el año 2007 (folio 33 del cuaderno de revisión).
·
Copia del oficio OP-244 de enero 31 de 2008,
donde la Analista de Personal de la Oficina de Prestaciones Sociales de la
Fiscalía General de la Nación –Medellín-, informa al señor Guerra Restrepo que
la entidad “le viene efectuando el pago de aportes por concepto de pensiones
hasta la fecha” a CAJANAL (folio 32 del cuaderno de revisión).
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
1.- Decisión
de primera instancia.
El Juzgado Once
(11) Penal del Circuito de Medellín, mediante sentencia de mayo 17 de 2007, denegó
el amparo solicitado por el señor Jesús Alcides Guerra Restrepo, al considerar
que ninguno de los derechos invocados fue desconocido por CAJANAL. Al respecto
señaló:
“El debido proceso le ha sido garantizado. La Caja Nacional de
Previsión Social resolvió las peticiones elevadas. Esa entidad definió el
recurso de reposición interpuesto contra la resolución que negó la prestación
económica. No puede afirmarse que la entidad ha vulnerado el derecho al debido
proceso, porque no resolvió de manera favorable a los intereses del accionante.
El mínimo vital no se encuentra vulnerado. El doctor Jesús Alcides
Guerra, según se desprende de la acción de tutela, aún se encuentra laborando.
El percibe su asignación mensual de manera cumplida. La negación de la
prestación económica en las circunstancias del accionante, no puede
considerarse como una vulneración al derecho al mínimo vital.
En cuanto a la seguridad social, tampoco se ha vulnerado por Cajanal.
Es cierto que los trabajadores tienen derecho a disfrutar de esa prestación. Y
no es necesario que el trabajador se encuentre desvinculado para que le sea
reconocido ese derecho. De eso existe suficiente claridad.
Pero es que en el caso concreto, no se trata de decidir si tiene
derecho o no a la pensión de vejez. Cajanal ha dicho que el accionante
cumple con los requisitos tiempo y edad para acceder a la prestación. Lo que se
ha dicho por Cajanal es que esa entidad no es la responsable de pagar esa
pensión”.
Sostiene que la
decisión de CAJANAL de negar la prestación se basa en un error en la
vinculación del actor a la misma. Que dicha irregularidad la entidad la
fundamenta en disposiciones legales, por lo que no puede tacharse de
caprichosa.
Concluye que el
actor debe “solicitar el pago de la pensión a la entidad Porvenir. Una vez
agotada la vía gubernativa, le queda al accionante acudir, si lo considera
oportuno, a la vía ordinaria laboral, demandando a CAJANAL para el
reconocimiento y pago de la pensión”.
2.- Impugnación.
En desacuerdo con la anterior decisión el
accionante la impugna. Insiste en la violación del
debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital y expone que el
agotamiento de la vía gubernativa de ninguna manera sanea la violación al
debido proceso, ya que este derecho lo fundamentó en hechos muy diferentes que
evidentemente lo configuran, no debatidos en el fallo.
Asegura que la negativa de CAJANAL en
conceder la prestación requerida, se fundó en un error cometido por la misma,
consciente de haber aprobado su reingreso al sistema pensional y al recibo
consecuente de las cotizaciones a partir del mes de agosto de 2003 y que al
haberse aceptado su reingreso, el ente accionado de ninguna manera puede alegar
su propia culpa, por ello no es admisible el fundamento esbozado para negar el
reconocimiento cuando de otro lado se encuentra colmada la exigencia legal para
hacerlo. A su juicio, “si ya reúno esos requisitos por que Cajanal no me
pensiona y no me somete con su decisión a que trabaje dos años más?”.
Sostiene que PORVENIR S.A. no es el
responsable de su pensión por no encontrarse afiliado allí, pues dejó de serlo
desde julio de 2003, y así hubiera adquirido el estatus de pensionado cuando
aún permanecía afiliado a este fondo, nada lo obligaba a retirarse del empleo
cuando cumplió los requisitos. Agrega que el responsable de la pensión es el
último que reciba las cotizaciones al momento de la solicitud de
reconocimiento.
3.- Decisión
de segunda instancia.
La Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Medellín, a través de la providencia de julio 13 de 2007
confirma la decisión de primera instancia. Considera el
Tribunal que la acción de tutela no fue instituida para ordenar el
reconocimiento de derechos inciertos e indeterminados, pues dicho tema escapa
del ámbito del juez constitucional. Al respecto asevera:
“Así las cosas, la controversia futura sobre el
derecho que le asiste al señor Jesús Alcides Guerra Restrepo a acceder a la
pensión de vejez resulta completamente ajena al carácter subsidiario y residual
de la acción de tutela y como tal debe debatirse ante la jurisdicción ordinaria
laboral, donde debe solicitarse la pensión que le fue negada; hecho que por si
sólo, no constituye en manera alguna violación a un principio constitucional
que amerite la intervención de la acción de tutela para su protección así sea
en forma transitoria mientras el asunto es debatido ante la jurisdicción
ordinaria respectiva”.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.-
Competencia.
Esta Corte es
competente para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los
artículo 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones
pertinentes.
2.- Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
2.1. El señor Jesús Alcides Guerra Restrepo interpone acción de
tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, por considerar
que dicha entidad vulnera sus derechos fundamentales a la seguridad social, al
mínimo vital y al debido proceso, al negar el reconocimiento de la pensión de
vejez a la que tiene derecho, bajo el argumento de que es el Fondo de Pensiones
y Cesantías PORVENIR quien debe reconocer la prestación, pues la afiliación y
los aportes hechos a la Caja son “irregulares”.
Comenta que por
superar los requisitos legales como funcionario de la Rama Judicial, solicitó
ante CAJANAL, el día 22 de abril de 2004, el reconocimiento de la pensión de
vejez. Que la entidad, mediante resolución N° 28622 de septiembre 21 de 2005,
le negó la prestación solicitada. Asimismo, que tal decisión fue objeto de
recurso de reposición, sin embargo, la misma Caja confirmó la negativa,
mediante resolución N° 004863 de junio 16 de 2006.
Informa que CAJANAL
fundó la decisión de negar la prestación reclamada, a pesar de reconocer el
cumplimiento de todos los requisitos legales para acceder a la misma, aduciendo
una irregularidad en la afiliación y en las cotizaciones efectuadas, pues consideró
que no podía estar afiliado a la Caja por prohibición del artículo 34 del
decreto 692 de 1994, a pesar de haber aprobado su reingreso.
Dice que la
entidad ordenó remitir la documentación al Fondo de Pensiones y Cesantías
PORVENIR, al estimar que es dicho Fondo el que debe reconocer su pensión, pues
para la fecha en que adquirió el estatus pensional (abril 08 de 2002), se
encontraba allí afiliado.
A su juicio,
PORVENIR no es el fondo responsable de su pensión, ya que desde julio de 2003,
dejó de estar afiliado a tal entidad. Sostiene que formuló la petición ante
CAJANAL porque al momento de presentar la solicitud se encontraba afiliado a la
misma, la que además data en forma continua desde el 1° de agosto de 2003 y dónde
aún pertenece. Precisa que con antelación a esta afiliación, ya había cotizado
a CAJANAL desde 1976 hasta 1994.
Indica que la
actuación de CAJANAL amenaza su mínimo vital, pues la pensión “garantizará
la subsistencia una vez concluya mi actividad laboral”.
2.2. Los jueces
de instancia en tutela denegaron el amparo al considerar que ninguno de los derechos invocados fue desconocido por CAJANAL,
ya que la solicitud pensional fue resuelta, independientemente que hubiere sido
desfavorable al actor; que el mínimo vital no se vulnera dado que el señor
Guerra Restrepo aún se encuentra laborando, y; que la acción de tutela no es la
vía apropiada para reclamar derechos de orden legal, ya que el accionante
cuenta, para ese efecto, con otro mecanismo de defensa judicial ante la
jurisdicción correspondiente.
2.3. De acuerdo con la situación fáctica
planteada y las decisiones adoptadas por los jueces de instancia, corresponde a
esta Sala establecer previamente la procedencia de la
acción en el caso concreto. Así entonces, establecerá, frente a las
circunstancias particulares del actor, si resulta procedente la acción de
tutela en materia pensional, de cara a los requisitos jurisprudenciales sobre el
tema.
De llegarse a la
conclusión que la tutela es procedente, en respuesta al anterior interrogante, y
dado que en esta oportunidad no se discute el derecho sustantivo a la pensión
de jubilación o vejez por parte del actor, toda vez que CAJANAL en los actos
administrativos cuestionados acepta el cumplimiento de los requisitos legales
para acceder a la misma, la Corte determinará si los derechos fundamentales del
señor Guerra Restrepo fueron o no desconocidos por CAJANAL, al negar la
solicitud de pensión bajo el argumento de que no es ella la responsable de
reconocer tal prestación sino PORVENIR S.A.
3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de
pensiones. -Procedencia en el asunto sometido a
revisión-.
3.1. El derecho a la pensión tiene reconocimiento expreso en la
Constitución Política, como claramente lo advierten los artículos 48, 53 y 220.
En esa medida hace parte del derecho a la seguridad social previsto en el
artículo 48 superior, no renunciable y objeto de garantía constitucional en
palabras del artículo 53 constitucional.
Su reconocimiento está sujeto al cumplimiento de unos requisitos
legales como la edad y tiempo de cotización, por lo cual una vez cumplidos se
torna en un derecho adquirido objeto de garantía constitucional (art. 58 de la
Carta), que dada su naturaleza guarda íntima relación con los principios
mínimos fundamentales de la relación laboral, verbi gratia, situación
más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación
de las fuentes formales del derecho y los derechos fundamentales como la vida,
la dignidad humana, la subsistencia, el mínimo vital, la integridad física o
moral, la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad, el derecho de
petición, el trabajo, el debido proceso y la salud, entre otros, todos
amparados bajo la forma organizativa de Estado social de derecho (art. 1
constitucional), que busca hacer efectivos los principios y derechos fundamentales
(art. 2 superior).
Derecho a la pensión que una vez se han satisfecho los requisitos
legales se torna en un derecho constitucional fundamental objeto de protección
constitucional para la garantía de los demás derechos fundamentales como la
subsistencia digna, máxime cuando por regla general se está ante sujetos de
especial protección constitucional como son las personas de la tercera edad
(art. 46 constitucional)[1].
De esta forma, en cuanto a los instrumentos constitucionales para la
garantía de los derechos fundamentales, la Corte ha sentado la premisa de la procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones
legales cuando la negativa del derecho pone en peligro otros de carácter
fundamental. Excepcionalidad que se justifica toda vez que la adquisición del
derecho a la pensión está sujeta al cumplimiento de unos requisitos legales que
en caso de contención el ordenamiento jurídico ha previsto para su resolución
la existencia de mecanismos de defensa judiciales ante la Jurisdicción
Ordinaria o la Jurisdicción Contencioso Administrativa[2].
Sin embargo, dichos medios de defensa judiciales deben apreciarse en
concreto en cuanto a su idoneidad y eficacia atendiendo las circunstancias en
que se encuentre el solicitante, según lo ordenado en el numeral 1°, del
artículo 6°, del Decreto 2591 de 1991[3] y para la garantía de los
derechos fundamentales.
Así, respecto a la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de acreencias laborales, particularmente cuando estas corresponden
a pensiones, el juez constitucional, de manera previa deberá verificar que en
el caso concreto concurran ciertos requisitos a saber:
(i) que se trate de sujetos de especial
protección constitucional como las personas de la tercera edad o en circunstancias
de debilidad manifiesta o en condiciones de vulnerabilidad;
(ii) que no existan mecanismos de defensa judiciales o se acredite la
falta de idoneidad y eficacia de los mismos;
(iii) que se haya desplegado cierta
actividad administrativa o judicial por el interesado tendiente a obtener la
protección de sus derechos, y
(iv) que se afecten derechos fundamentales en particular el mínimo vital
o se estructure una vía de hecho[4].
Cuando la
persona afectada reúne los anteriores requisitos, la controversia planteada
desborda el marco meramente legal y pasa a convertirse en un problema de índole
constitucional, “por lo que el juez de tutela est[aría] obligado a conocer
de fondo la solicitud y a tomar las medidas necesarias para la protección del
derecho vulnerado o amenazado”.[5]
3.2. A la luz de las anteriores
consideraciones, esta Sala analizará la situación del señor Jesús Alcides
Guerra Restrepo, y establecerá la procedencia de la presente acción de tutela.
3.2.1. En primer lugar, debe señalarse
que el accionante es una persona de avanzada edad, pues en la actualidad cuenta
con 61 años de edad (folio 10), perteneciente a la tercera edad[6] que prácticamente bordea la etapa de productividad laboral y que se
aproxima a los umbrales del tiempo de vida probable de los colombianos, lo cual
lo hace sujeto de especial protección constitucional en los términos de lo
dispuesto por la jurisprudencia constitucional[7] y
por los artículos 13 y 46 de la Carta Política.
3.2.2. En
segundo término, aunque existen mecanismos de defensa judicial ante la
jurisdicción ordinaria laboral o contencioso administrativa donde se podría
ventilar el conflicto del actor, estos en el presente caso no resultan eficaces.
En efecto, como
puede apreciarse de la situación fáctica y probatoria del asunto, en esta
oportunidad no se discute el derecho sustantivo a la pensión de jubilación o
vejez por parte del señor Guerra Restrepo, pues CAJANAL en los actos
administrativos atacados admite que “el recurrente cumple con los
requisitos establecidos dentro de la norma aplicable para la adquisición de su
status pensional”[8], lo que ocurre es que
CAJANAL considera que ella no es la responsable del reconocimiento y pago, sino
PORVENIR S.A. Lo anterior, no tiene la entidad tal para que el accionante deba sujetarse
a los trámites propios de un proceso judicial ante las jurisdicciones ordinaria
o contencioso administrativa, que resultan excesivamente gravosas dada la
demora que presenta su resolución[9]. Argumento
contrario lo obligaría a soportar adicionalmente una espera de varios años para
que se defina cual es la entidad que debe reconocer su pensión, pese a reunir
con creces las condiciones para hacerse acreedor a ella y haber solicitado su reconocimiento
desde hace casi 4 años.
Desde que cuando
el actor solicitó su pensión (abril de 2004), no deseaba continuar trabajando y
no tenía que seguir haciéndolo. Sin embargo, continuó laborando para contrarrestar
del algún modo las deficiencias internas o interadministrativas del Fondo donde
se encuentra afiliado, al punto de manifestar con desespero, que “si ya
reúno esos requisitos, por que Cajanal no me pensiona y no me somete con su
decisión a que trabaje dos años más?”.
La Corte ha señalado que cuando se discute no el derecho
sustantivo a la pensión de jubilación dado que se reconoce el cumplimiento de
los requisitos legales sino la entidad administrativa responsable del
reconocimiento y pago, no pueden trasladarse las secuelas del desdén
administrativo de las entidades al beneficiario de la pensión[10],
lo cual hace procedente excepcionalmente la acción de tutela para la protección
efectiva de los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la
subsistencia, entre otros derechos. Así se sostuvo:
“Una de estas situaciones excepcionales en las cuales la
Corte ha encontrado procedente la acción de tutela, es la que se produce cuando
una persona que ha trabajado toda su vida para tener derecho a una pensión, ve
obstruido el reconocimiento y pago de su derecho por razones meramente
burocráticas o por disputas interadministrativas cuyo origen y solución no está
al alcance del titular del derecho. En este sentido, la Corte ha reconocido
que, cuando la administración, por disputas internas, deja de reconocer y pagar
el derecho a la pensión y de éste depende el mínimo vital o cualquier otro
derecho fundamental de su titular, procede la acción de tutela. Al respecto la
Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“En síntesis, la Corte ha entendido que el
derecho a la seguridad social y en especial el derecho a la pensión de
jubilación o vejez, en los términos definidos por la ley, constituye un derecho
de aplicación inmediata en aquellos eventos en los cuales está destinado a
suplir el mínimo vital básico de las personas de la tercera edad. Lo anterior,
no sólo por su estrecha relación con el derecho al trabajo, sino porque en
tratándose de personas cuya edad hace incierta una virtual vinculación laboral,
su trasgresión compromete la dignidad de su titular, como quiera que depende de
la pensión para satisfacer sus necesidades básicas.
“Sostener lo contrario implicaría
desconocer evidentes razones de justicia material que llevaron al constituyente
a vincular al Estado con la garantía de la dignidad de quienes, al término de
su vida laboral, luego de contribuir con su trabajo a la construcción de la
riqueza nacional, merecen de la sociedad, no sólo un justo reconocimiento sino
una pensión equivalente a un porcentaje de su salario, para asegurar una vejez
tranquila. Frente a este derecho, el Estado debe actuar con toda energía y
prontitud, de manera tal que quienes han adquirido, en virtud de su edad y años
de trabajo, una pensión de jubilación o vejez, no se vean, ni siquiera transitoriamente,
desprotegidos frente a actos arbitrarios o negligentes del propio Estado o de
los particulares que por ley estén obligados a asumir la prestación social”[11].
(…)
La Corte ha considerado que la carga que conlleva la
incertidumbre entre distintas entidades sobre cuál de ellas debe asumir el pago
de obligaciones pensionales ciertas e indiscutibles, no puede ser trasladada al
titular del derecho.
Menos aún, cuando dicho titular depende del pago de la mesada para satisfacer
el derecho al mínimo vital. En este último caso, para evitar que la persona
titular del derecho resulte puesta en una situación de indignidad, debe operar
el recurso jurídico que resulte más eficaz. Por ahora, dicho recurso parece ser
la acción de tutela y su propósito no sería otro que el de impedir la
vulneración continuada del derecho fundamental al mínimo vital y evitar que la
persona afectada y su familia sean sometidas a sufrimientos o humillaciones
desproporcionados e injustos por meras disputas interadministrativas.
(…)
Por las razones expresadas, en aquellos
casos en los cuales lo que está en duda no es el derecho sustantivo a la
pensión sino la entidad administrativa obligada al pago, el juez de tutela debe
proferir una orden … dirigida a quienes, al menos en principio, aparezcan como
posibles responsables…. De esta manera, la carga de la incertidumbre sobre la
responsabilidad del pago de la pensión la asumen entidades fuertes, capaces de
soportarla, y no adultos mayores que merecen un trato especial del Estado y de
la sociedad y que por causas ajenas a su voluntad se verían sometidos a
sufrimientos desproporcionados e injustos”[12]. (Subraya la Sala).
De igual forma, la Corte ha señalado que resulta desproporcionado
sujetar al accionante al agotamiento de un proceso judicial cuando las
divergencias se han centrado en determinar cuál es la entidad responsable del
reconocimiento y pago de la pensión:
“Por consiguiente, para la Corte es desproporcionado
someter a la accionante al agotamiento de la vía judicial, cuando lo que se
pretende no es discutir si tiene derecho al reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes, pues luego de siete años ninguna entidad ha controvertido el
cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación reclamada, sino que
la divergencia se ha enmarcado en la definición de cuál es la entidad encargada
del reconocimiento de la pensión …
Visto lo anterior, la Corte concluye que la
acción de tutela es procedente …, pues no puede someterse a la señora … a un
proceso laboral para que se declare el reconocimiento de una prestación a la
cual tiene derecho[13], pero
cuya financiación no ha sido determinada. En efecto, como se estudiará más
adelante la carga sobre la definición de la entidad encargada de pagar la
pensión… debe ser asumida por dichas entidades y no por los beneficiarios de la
pensión”[14].
3.2.3. En tercer
lugar, el actor ha desplegado las actividades administrativas tendiente a
obtener la protección de sus derechos, pues contra la resolución N° 28622 de
septiembre 21 de 2005, que inicialmente negó su solicitud de reconocimiento
pensional, interpuso de manera oportuna el único recurso procedente, esto es,
el de reposición. Sin embargo, como ya es claro, la resolución mencionada fue
confirmada en todas sus partes por la resolución N° 04863 de junio 16 de 2006,
notificada el día 05 de julio del mismo año.
Dado que el señor
Guerra Restrepo no lo menciona, se desconoce si además de las actividades
administrativas ha adelantado otras de carácter judicial, no obstante, como se
explicó en el punto anterior, los mecanismos judiciales ordinarios en el caso
del actor no resultan idóneos. Lo anterior también explica el por qué el accionante
ejercitó a los pocos meses de ser negada su pensión, la protección
constitucional de sus derechos fundamentales.
3.2.4. Finalmente,
el precedente jurisprudencial aplicable a la materia demuestra que la negativa
injustificada de la administración de reconocer una prestación social, en los
casos en que están acreditados suficientemente los requisitos legales
exigibles, vulnera los derechos fundamentales del afectado. Esta situación se
hace más gravosa para los ciudadanos que reclamaban la pensión de jubilación,
puesto que les impide acceder a los ingresos económicos que garantizarán su
subsistencia. En ese sentido, como se explicó, obligar a hacer uso de los
trámites contenciosos ordinarios, que para el caso colombiano son engorrosos y
de larga duración, constituye una carga desproporcionada; ello en consideración
que, como sucede en el presente evento, no se discute el derecho sustantivo a
la pensión sino la entidad encargada de su reconocimiento.
El a-quo
consideró que “el mínimo vital del actor no se encuentra vulnerado”,
pues aún continúa trabajando y “percibe su asignación mensual de manera
cumplida”. No obstante, la procedencia de la acción de tutela para el
asunto bajo estudio persiste, incluso en los eventos en que quien solicita la
pensión tiene un vínculo laboral vigente. Sobre este particular, la sentencia
T-1284 de 2001[15], reiterada en los fallos
T-631 de 2002[16] y T-621 de 2006[17],
entre otros, sostuvo la posibilidad de conceder el amparo del derecho a la
seguridad social por conexidad con el mínimo vital en casos como el presente,
puesto que “resultaría absurdo que para efectos de la protección del derecho
a la seguridad social ante omisiones de la administración a través de la acción
de tutela, tuviera el actor que desvincularse, sustraerse
de toda fuente económica para garantizar su subsistencia y la de su familia, y
entonces si, solicitar el amparo constitucional. Si bien no es clara una vulneración de estos derechos en las circunstancias del caso, si lo es
la existencia de una amenaza directa y presente || El actor en este caso ya no
quiere (desde febrero
de 2000 solicitó su pensión de vejez) y, además, no tiene que seguir
trabajando. Sin embargo, ha seguido laborando
para suplir las deficiencias en el sistema de información del Instituto de Seguros Sociales”.
Así las cosas, verificado
el cumplimiento de los requisitos jurisprudenciales para la procedencia de la
acción de tutela en esta oportunidad, procederá la Sala de Revisión a estudiar
el fondo del asunto.
4. Caso
concreto. CAJANAL como entidad responsable del reconocimiento de la pensión.
4.1. La Sala ve necesario aclarar, antes
de abordar el fondo del asunto, que en el presente caso CAJANAL no dio
respuesta al traslado ordenado por el a-quo.
Téngase en cuenta que quienes intervienen
en el proceso tienen derecho a controvertir los hechos y pretensiones
contenidos en la demanda, y en general a pronunciarse sobre cualquier aspecto
que incumba al asunto. Con todo, los artículos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991
establecen la posibilidad de que el juez constitucional requiera los informes o
documentos en los que consten los antecedentes del proceso, a quien crea
conveniente, y en todo caso, “si el informe no fuere rendido dentro del
plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a
resolver de plano (…)”.
Aun cuando en el asunto sometido a revisión se deba dar aplicación a
la presunción de veracidad que se acaba de mencionar, la Sala no dejará de
valorar las pruebas que obran en el expediente de tutela, que en cierta medida
ofrecen claridad sobre los hechos relatados por el actor y sus derechos.
4.2. Entrando en
materia, se tiene que el señor Jesús Alcides Guerra Restrepo solicitó el 22 de
abril de 2004 a CAJANAL el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación,
al reunir los requisitos legales para acceder a la misma. Sin embargo, la Caja
mediante las resoluciones N° 28622 de septiembre 21 de 2005 y N° 04863 de junio
16 de 2006, negó la solicitud pensional por considerar que no era ella la
encargada del reconocimiento sino PORVENIR S.A., a pesar de aceptar el
cumplimiento por parte del actor, de todas las condiciones para pensionarse.
La entidad
accionada como fundamento de su negativa, expuso en la resolución N° 04863 de 2006,
las siguientes razones:
“A folio 09 reposa copia del documento de
identidad, donde consta que el peticionario nació el día 08 de abril de 1947 y
cuenta con más de 55 años de edad.
El status de pensionado lo adquirió el día
08 de abril de 2002, fecha en que cumplió la edad de 55 años.
No obstante, para el caso en concreto
podemos observar lo siguiente:
- Hasta el día 30 de diciembre de 1994, el
peticionario efectuó cotizaciones a esta Entidad.
- Posteriormente efectuó cotizaciones a
PORVENIR S.A. y a COLPATRIA.
- A partir del 1° de agosto de 2003,
nuevamente el interesado regresó a cotizar a Entidad.
(…)
En escrito del día 1° de junio de 2006, el
líder del Grupo de Registro Nacional de Afiliados de esta Entidad, nos allega a
esta dependencia pronunciamiento emitido por el Fondo de Pensiones PORVENIR
S.A. respecto al caso en concreto, por lo que el remitente nos concluye que los
aportes realizados a esta Entidad a partir del 1° de agosto de 2003 son de
carácter irregular y se debe proceder al traslado de los mismos.
Es pertinente traer a consideración el Art.
34 del Decreto 692 de 1994:
“Articulo 34. Entidades
administradoras del regimen de prima media. El régimen solidario de prima
media con prestación definida será administrado por el instituto de seguros
sociales, así como por las cajas fondos o entidades de previsión social
existentes al 31 de marzo de 1994. Mientras subsistan. En todo caso, las
entidades diferentes del ISS solo podrán administrar el régimen respecto de las
personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en
consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha (…)”.
Conforme a lo anterior, es claro que a
partir del 1° de enero de 1995, el señor JESUS ALCIDES GUERRA RESTREPO no se
encontraba afiliado a esta entidad, y en vista que CAJANAL no podía
recibirlo nuevamente, se considera que las cotizaciones efectuadas a partir
del 1° de agosto de 2003, son irregulares y en consecuencia se deberá realizar
el traslado correspondiente.
(…)
Teniendo en cuenta que el recurrente cumple
con los requisitos establecidos, dentro de la norma aplicable para la
adquisición de su status pensional, el día 8 de abril de 2002, fecha en que cumplió la
edad de 55 años, y observando que para esa fecha el peticionario ya no se
encontraba afiliado a esta Entidad, se considera que CAJANAL no es el órgano
competente para reconocer su derecho pensional.
(…)
RESUELVE:
Artículo primero: Confirmar en todas y cada
una de sus partes la Resolución N° 28622 de 21 de septiembre de 2005, por
encontrarse ajustadas a derecho.
Artículo segundo: Se ordena que por el
Grupo de Registro Nacional de Afiliados de la Oficina Asesora de Planeación de la
Caja Nacional de Previsión Social, se proceda a realizar el traslado de las
cotizaciones irregulares recibidas por esta Entidad a partir del 1° de agosto
de 2003, a quien debe reconocer el derecho pensional del interesado, siendo
para el presente caso, el Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR S.A. (…)”. (Destaca la Sala).
Frente a la
anterior decisión, la Sala encuentra que no le asiste razón a CAJANAL cuando
interpretando el artículo 34 del decreto 962 de 1994, considera que al señor
Guerra Restrepo “no podía recibirlo nuevamente”, y que en esa medida la
afiliación y las cotizaciones efectuadas eran ‘irregulares’.
En efecto, confrontando
el artículo referido con la condiciones del accionante, se tiene que la
situación de este último encaja en lo prescrito en la norma, pues CAJANAL “sólo
podrá administrar el Régimen respecto de las personas que al 31 de marzo de
1994 fueren sus afiliados”, advirtiéndose que el actor para dicha fecha
estaba afiliado con la Caja. Así entonces, la entidad no se encuentra
imposibilitada para recibirlo, ya que la norma refiere es a “nuevos afiliados
a partir de la fecha”, no pudiéndose considerar al accionante como uno
nuevo[18], a pesar de haberse
trasladado temporalmente a otros Fondos.
Lo anterior
también explica el por qué CAJANAL en el último formulario de afiliación, hace
la pregunta de si el señor Guerra Restrepo “ESTABA AFILIADO A CAJANAL A 31
DE MARZO DE 1994”, frente a lo cual se indicó que “SI” (folio 22).
Conociendo esta información, la entidad aprobó su reingreso.
Además, la interpretación que sobre esta norma hace CAJANAL es
contraria al principio de situación más favorable al trabajador en caso de
duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho[19],
conforme al mandato previsto en el artículo 53 de la Constitución[20].
Aunado a lo
anterior, téngase en cuenta que el actor está cobijado por el régimen especial
de los funcionarios de la Rama Judicial, consagrado en el decreto ley 546 de
1971, y por tanto beneficiario de la transición estipulada en el artículo 36 de
la ley 100 de 1993. De manera que estando el señor Guerra Restrepo en el
régimen de prima media con prestación definida, este puede trasladarse de Fondo
o cambiar de régimen, y regresar nuevamente al anterior, pues al contar con 15
años cotizados[21] al momento de entrar en
vigencia el sistema de pensiones (1° de abril de 1994), los beneficios del
régimen de transición no los pierde. Lo anterior, conforme lo ha sostenido esta
Corporación en la sentencia C-789 de 2002[22], cuando
conoció de una demanda contra el artículo 36 de la ley 100 de 1993, sobre la
materia.
En este orden de
ideas, la última afiliación del señor Guerra Restrepo a CAJANAL no puede
considerarse de “irregular” como lo estima la entidad, y mucho menos las
cotizaciones efectuadas a la misma desde agosto de 2003, más aún cuando la ley
no prevé dicha figura.
4.3. De otra
parte, la Sala considera que es CAJANAL la entidad encargada del reconocimiento
pensional del actor, pues éste se encontraba (y aún se encuentra) afiliado a la
misma, al momento de solicitar su pensión. Lo anterior se desprende del literal
a) del artículo 6° del decreto 813 de 1994, que señala:
“ARTICULO 6. TRANSICIÓN DE
LAS PENSIONES DE VEJEZ O JUBILACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS. Tratándose de
servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social,
para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo
primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas.
a)Cuando a 1 de abril de
1994 el servidor público hubiese prestado 15 más años continuos o discontinuos
de servicio al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de
edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrán derecho al
reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o
entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los
requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía
aplicando”.
Aún cuando el
actor reunió los requisitos para pensionarse el 08 de abril de 2002, no
solicitó su reconocimiento pensional porque decidió seguir trabajando un tiempo
más[23]. Cuando consideró oportuno retirarse del servicio, presentó el día
22 de abril de 2004 ante la entidad a la cual se encontraba afiliado, es decir,
CAJANAL, la solicitud respectiva. A partir de dicho momento es cuando la
entidad de previsión entra a verificar el cumplimiento de los requisitos legales
para acceder a la prestación, y de encontrarlos cumplidos, proceder a su
reconocimiento y pago. En esta ocasión, CAJANAL encontró reunidas las
condiciones para reconocer la pensión del señor Guerra Restrepo, no obstante,
de manera insólita estimó que no era ella la encargada, sino PORVENIR S.A.,
donde anteriormente éste se encontraba afiliado.
Para la Sala, la
decisión de CAJANAL no sólo es arbitraria por lo anteriormente señalado[24],
sino porque al decidir trasladar la responsabilidad del reconocimiento
pensional a PORVENIR S.A., estaría desconociendo el derecho a la libre elección[25] del actor y pretendiendo que este último Fondo privado reconozca
una pensión respecto de un régimen que no administra, es decir, el de prima
media con prestación definida (y de transición), al cual el accionante regresó.
4.4. Finalmente,
la Sala no pasará por alto la actitud desconsiderada de la entidad accionada
frente a la situación del señor Guerra Restrepo, pues como se evidencia de la
documentación aportada al proceso, el actor tuvo que soportar más de dos años
para obtener respuesta definitiva a su solicitud pensional, pues presentó la
misma el 22 de abril de 2004 y sólo año y medio después, esto es, el 21 de
septiembre de 2005, le fue resuelta adversamente. Luego, recurrida la decisión
el 20 de octubre de 2005, esta le es resuelta ocho meses después, es decir, el
16 de junio de 2006, confirmando la negativa.
Asimismo, se
advierte que aún cuando CAJANAL en la resolución N° 04863 de 2006, ordenó arbitrariamente
el traslado de las cotizaciones del actor a PORVENIR S.A., como el envío de “la
solicitud pensional… junto con sus correspondientes anexos”, dicha decisión
no se cumplió.
Ciertamente, el
actor aún continúa afiliado a CAJANAL, pues como se aprecia a folios 32 a 34
del cuaderno de revisión (Oficio de la Analista de Personal de la Fiscalía,
reportes y desprendibles de pago), durante todo el año 2007 y lo que va del
2008, la Fiscalía General de la Nación viene efectuando el pago de los aportes
en pensión del señor Guerra Restrepo a dicha entidad. Igualmente, PORVENIR S.A.
en respuesta a la acción de tutela, informó que no reposa en los archivos del
Fondo solicitud pensional alguna a nombre del actor.
4.5. Por todo lo anterior, la Sala
concluye que los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital
del actor, fueron desconocidos por la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL-,
al negar el reconocimiento de su pensión de jubilación. En consecuencia, se
revocarán las decisiones de instancia que denegaron el amparo, disponiendo que CAJANAL,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, proceda a iniciar el trámite pertinente para reconocer y pagar al
señor Jesús Alcides Guerra Restrepo, en un plazo que no podrá exceder de quince
(15) días, la pensión de jubilación respectiva.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias proferidas
por el Juzgado 11 Penal del Circuito de Medellín, el 17
de mayo de 2007 y por la Sala Penal del Tribunal Superior de la misma ciudad,
el 13 de julio de 2007. En su lugar, CONCEDER la protección de los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor Jesús
Alcides Guerra Restrepo.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Caja Nacional de
Previsión Social -CAJANAL-, que en el término de las cuarenta y ocho (48)
horas, siguientes a la notificación de este fallo, inicie el trámite pertinente
para reconocer y pagar al señor Jesús Alcides Guerra Restrepo, la pensión de
jubilación respectiva. Dicho trámite deberá estar concluido con la expedición
de la resolución definitiva en un plazo de quince (15) días.
TERCERO.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE
CON PERMISO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
La Corte ha referido al derecho a la pensión como fundamental
cuando atendiendo las circunstancias específicas del caso su no reconocimiento
pone en peligro principios y derechos fundamentales -factor conexidad-. Cft. T-284 de 2007, T-184 de 2007, T-106 de 2006, T-411 de 2005, T-1208
de 2004,  T-924 de 2003, T-371 de 2003, T-631 de 2002 y C-177 de 1998, entre
otras decisiones.
[2]
Sentencia T-284 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. T-203 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[3] Esta disposición señala:  “Causales de improcedencia de la
tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o
medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante.” Cft.
T-184 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería. T-1064 de 2006. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[4] En sentencia
T-1309 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se manifestó: “esta Corporación
también ha establecido que, en ciertos casos, cuando la conducta desplegada por
la administración resulta evidentemente arbitraria e infundada al punto de que
se configura una vía de hecho administrativa, el amparo tutelar resulta
procedente aún cuando no se demuestre la afectación del mínimo vital, ya que en
estos casos la procedencia de la acción de tutela se fundamenta, por un lado,
en la necesidad de proteger al ciudadano de determinaciones abiertamente
contrarias al ordenamiento constitucional y, por otro, en la protección de los
derechos al debido proceso, igualdad, descanso y el principio de dignidad
humana de los afectados”. Cft.
T-236 de 2006, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[5] Sentencia T-076 de 2003.
[6] Sentencia T-580 de 2005. “Este Tribunal ha
sostenido que la procedencia excepcional de la acción de tutela en los casos de
reconocimiento de pensiones, adquieren cierto grado de justificación cuando sus
titulares son personas de la tercera edad, ya que se trata de sujetos
que por su condición económica, física o mental se encuentran en situación de
debilidad manifiesta, lo que permite otorgarles un tratamiento especial y
diferencial más digno y proteccionista que el reconocido a los demás miembros
de la comunidad. Para la Corte, la tardanza o demora en la definición de los
conflictos relativos al reconocimiento y reliquidación de la pensión a través
de los mecanismos ordinarios de defensa, sin duda puede llegar a afectar los
derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e
incluso a su propia subsistencia, lo que en principio justificaría el
desplazamiento excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez
constitucional, precisamente, por ser la acción de tutela un procedimiento
judicial preferente, breve y sumario de protección de los derechos
fundamentales”.
[7]
Este Tribunal ha sostenido que la procedencia excepcional de la acción de
tutela en los casos de reconocimiento o reliquidación de pensiones, adquiere
cierto grado de justificación cuando sus titulares son personas de la tercera
edad, ya que se trata de sujetos que por su condición económica, física o
mental se encuentran en condición de debilidad manifiesta, lo que permite otorgarles
un tratamiento especial y diferencial más digno y proteccionista que el
reconocido a los demás miembros de la comunidad. Cfr. las
Sentencias T-111 de 1994, T-292 de 1995, T-489 de 1999  y T- 076 de 2003, entre
otras.
[8]
Resolución N° 04863 de junio 16 de 2006 (folio 19).
[9] Sentencias T-149 de 2007, T-935 de 2006, T-203 de 2006, T-106 de 2006,
T-1160 de 2005, T-599 de 2005 y T-634 de 2002.
[10]
Sentencia T-887/01: “Las entidades estatales que tienen la función de
estudiar, analizar y conceder el derecho a la pensión de jubilación no pueden
escudarse en los trámites administrativos para retardar al trabajador su goce
pensional, en perjuicio de sus derechos fundamentales”.
[11]
Sentencia T-323 de 1996.
[12]
Sentencia T-691 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Cfr. T-418 de 2006,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[13]
Esto, conforme a lo establecido en los  artículos 46 y 47 de la Ley 100 de
1993.
[14] Sentencia T-328 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[15] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[16] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[17] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[18] Sentencia T-235 de 2002: “La precisión del concepto “afiliación”
también se encuentra en la teoría  de la seguridad social. Tratándose de
pensión de jubilación, la afiliacion es un acto que se produce  una sola
vez en la vida del interesado, al ingresar al trabajo, por consiguiente la
afiliación no es repetible, es vitalicia”.
[19] T-043 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Cft.
T-631 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SU.1185 de 2001, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[20] Sobre la favorabilidad esta Corporación en sentencia
C-168 de 1995, indicó:  “Considera la Corte que la "condición más
beneficiosa" para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada
mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en
materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien
corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o
benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla. En
nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad se halla regulado
en los siguientes términos: "situación más favorable al trabajador en
caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de
derecho", precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo que
expida el Congreso.
De conformidad con este mandato, cuando una misma
situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho
(ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien
ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más
beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no
sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o
entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma
que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en
su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más
ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador”.
[21]
Como se desprende de la parte considerativa de la resolución N° 04863 de 2006,
el señor Guerra Restrepo cotizó desde 1970 a 1994.
[22] Sentencia C-789 de 2002: “A su vez, como se
desprende del texto del inciso 4º, este requisito para mantenerse dentro del
régimen de transición se les aplica a las dos primeras categorías de personas;
es decir, a las mujeres mayores de treinta y cinco y a los hombres mayores de
cuarenta.  Por el contrario, ni el inciso 4º, ni el inciso 5º se refieren a la
tercera categoría de trabajadores, es decir, quienes contaban para la fecha (1º
de abril de 1994) con quince años de servicios cotizados.  Estas personas no
quedan expresamente excluidos del régimen de transición al trasladarse al
régimen de ahorro individual con solidaridad, conforme al inciso 4º, y por
supuesto, tampoco quedan excluidos quienes se trasladaron al régimen de prima
media, y posteriormente regresan al de ahorro individual, conforme al inciso
5º.
El
intérprete podría llegar a concluir, que como las personas con más de quince
años cotizados se encuentran dentro del régimen de transición, a ellos también
se les aplican las mismas reglas que a los demás, y su renuncia al régimen de
prima media daría lugar a la pérdida automática de todos los beneficios que
otorga el régimen de transición, así después regresen a dicho régimen.  Sin
embargo, esta interpretación resulta contraria al principio de
proporcionalidad.
Conforme
al principio de proporcionalidad, el legislador no puede transformar de manera
arbitraria las expectativas legítimas que tienen los trabajadores respecto de las
condiciones en las cuales aspiran a recibir su pensión, como resultado de su
trabajo.[22]  Se estaría
desconociendo la protección que recibe el trabajo, como valor fundamental del
Estado (C.N. preámbulo, art. 1º), y como derecho-deber (C.N. art. 25). Por lo
tanto, resultaría contrario a este principio de proporcionalidad, y violatorio
del reconocimiento constitucional del trabajo, que quienes han cumplido con el
75% o más del tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la
entrada en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de la
Ley 100 de 1993 (abril 1º de 1994),[22]
terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión.
En
tal medida, la Corte establecerá que los incisos  4º y 5º del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 resultan exequibles en cuanto se entienda que los incisos no se
aplican a las personas que tenían 15 años o más de trabajo cotizados para el
momento de entrada en vigor del sistema de pensiones consagrado en la Ley 100
de 1993, conforme a lo dispuesto en el artículo 151 del mismo estatuto”.
[23] La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, en concepto de marzo 29 de 2006 (Rad:
1.715), consideró que “Haber cumplido los requisitos para acceder a una
pensión consagrada en régimen anterior distinto al delineado para la pensión de
vejez en el artículo 9 de la ley 797 de 2003 que modificó el artículo 33 de la
ley 100 de 1993, no es justa causa para dar por terminada la relación legal y reglamentaria
de un servidor de la rama judicial, que se beneficie del régimen de transición
consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993”.
Asimismo,
el Consejo de Estado en sentencia de Septiembre 04 de 2003 (Expediente Nº
25000-23-25-000-2000-7797), consideró que el Decreto Ley 546 de 1971, “tácitamente
autoriza la liquidación definitiva teniendo en cuenta los nuevos servicios
prestados después del cumplimiento de los requisitos pensionales”.
[24] Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta
Corporación (Sentencia T-671 de 2000): “sería absurdo que una norma
prohibiera decretarle pensión a quien sí tiene derecho a ella. Esa norma no
existe.”
[25] Es preciso
recordar que mediante Sentencias C-625 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y
C-516 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte manifestó que el derecho a
la libre elección de los usuarios, cotizantes o afiliados, resulta vulnerado en
su núcleo esencial cuando se obliga, impone o exige la afiliación obligatoria a
una entidad prestadora de la seguridad social o Administradora de Fondo de
Pensiones y Cesantías, en aras de contribuir al logro de un principio o fin
constitucional, sin que por ello se obtenga al menos un beneficio personal
directo o mediato en quien debe soportar dicha carga.