T-823-01
Sentencia T-819/01
Sentencia
T-823/01
DERECHO DE
PETICION-Naturaleza
BONOS
PENSIONALES-Demora en la
emisión afecta derechos fundamentales/BONOS PENSIONALES-Pronta
tramitación
VIA DE HECHO-Se niega pensión por demora en emisión del
bono
Reiteración de jurisprudencia
Referencia:
expediente T-444219
Acción de tutela
instaurada por Isabel Torres contra el Instituto de Seguros Sociales
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Bogotá, D.C., seis
(6) de agosto de dos mil uno (2001).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado
Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
1.  El 24 de junio de 1998 la señora
Isabel Torres presentó al Instituto de Seguros Sociales la documentación
requerida para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
2.  El 17 de febrero de 2000 la actora le
solicitó a la subdirección de obligaciones pensionales de la Secretaría de
Hacienda del Distrito la emisión del bono pensional requerido para el
reconocimiento de la prestación pretendida y el 2 de marzo esa oficina le
contestó que el trámite del bono pensional le correspondía al Instituto de
Seguros Sociales y que en el archivo no aparecía solicitud alguna de tal
entidad en relación con su pensión de vejez.
3.  Dado que habían transcurrido 31 meses
sin que el Instituto emitiera decisión alguna, la actora interpuso una acción
de tutela para que se le protegiera el derecho de petición y el derecho a la
seguridad social.  La tutela del derecho de petición fue concedida por el
Juzgado 52 Penal del Circuito de Bogotá, el que, mediante sentencia de 19 de
diciembre de 2000, protegió ese derecho fundamental y ordenó al director de esa
entidad que en el término de 48 horas diera respuesta de fondo a la solicitud
de reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
4.  El 27 de diciembre de 2000, en razón
de la tutela dispuesta por el Juzgado 52 Penal del Circuito, el jefe del
departamento de atención al pensionado del Instituto de Seguros Sociales
profirió la resolución Nro.027163 por medio de la cual negó el reconocimiento
de la pensión de vejez argumentando que la Secretaría de Hacienda del Distrito
no había emitido el bono pensional correspondiente a la peticionaria.
5.  El 22 de febrero de 2001, Isabel
Torres, a través de apoderado, interpuso una nueva acción de tutela contra el
Instituto de Seguros Sociales por considerar que con la resolución emitida se
le estaban vulnerando los derechos fundamentales a la Seguridad Social y de
petición pues con esa negativa se desconocía que cumplía con los requisitos de
edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión.
6.  El Instituto de Seguros Sociales
contestó la acción de tutela manifestando que las solicitudes de pensión que se
tramitan con bono pensional tienen un trámite dispendioso en razón del régimen
contemplado en la Ley 100 de 1993 y en sus decretos reglamentarios, de las
modificaciones que se han introducido a esa normatividad y del gran volumen de
expedientes que maneja.  Informó además que a la actora se le negó el
reconocimiento de su pensión por cuanto aún no se había emitido el bono
pensional que le correspondía y que según los Decretos 1474 de 1997 y 1513 de
1998, tal prestación se reconoce una vez emitidos los bonos pensionales.
7.  En el curso del proceso, el juez de
conocimiento allegó a la investigación copia de la demanda de tutela presentada
por la actora a través del mismo apoderado y decidida por el Juzgado 52 Penal
del Circuito.
II.
DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
El Juzgado 49 Penal del Circuito de Bogotá
negó la tutela invocada y lo hizo con base en los siguientes argumentos:
1.    La actora ha presentado la misma
demanda de tutela ante dos jueces diferentes y como ellas giran en torno a los
mismos hechos, las mismas pretensiones y las mismas partes, ha incurrido en una
actuación temeraria que conduce al rechazo de la solicitud presentada.
2.  En relación con la primera de las
demandas existe ya una decisión de fondo que se encuentra en etapa de revisión
y si la actora no estaba de acuerdo con ella debió impugnarla y no interponer
una nueva demanda.
3.  La tutela no puede ser utilizada
indiscriminadamente para obviar procedimientos relacionados con el ejercicio de
la misma y como se está ante una conducta temeraria del apoderado, su
comportamiento debe ser investigado disciplinariamente.
III.
FUNDAMENTOS DE
LA DECISIÓN
1.  De la secuencia fáctica y jurídica que
se acaba de referir surgen dos situaciones que convocan la atención de la
Corte, una relacionada con la vulneración de derechos fundamentales referidos
por la actora y otra con la conducta temeraria que el juez de tutela de primera
instancia le imputa a aquella y a su apoderado.  Estas situaciones pueden
plantearse en los siguientes términos:
-
¿El Instituto de
Seguros Sociales vulneró los derechos fundamentales de petición y de seguridad
social de Isabel Torres al expedir la resolución No.027163 de 27 de diciembre
de 2000, por medio de la cual le negó el reconocimiento de la pensión de vejez
por no haber sido emitido el bono pensional correspondiente por parte de la
Secretaría de Hacienda del Distrito y a pesar de que cumplía con los requisitos
de edad y tiempo de servicios exigidos para acceder a esa prestación económica?
-
¿Isabel Torres y su
apoderado incurrieron en conducta temeraria al interponer la acción de tutela
que fue decidida por el Juzgado 52 Penal del Circuito de Bogotá y luego la
acción de tutela que fue rechazada por Juzgado 49 Penal de Circuito de esta
ciudad?
2.  En el caso sometido a la revisión de
la Corte se debaten dos derechos fundamentales:  El derecho de petición y el
derecho a la seguridad social.
El primero es un derecho fundamental
autónomo consagrado en el artículo 23 de la Carta que comprende la posibilidad
de presentar solicitudes respetuosas a la administración y a los particulares y
la garantía constitucional de la resolución sustancial, pronta y concreta de
las peticiones.  En este derecho debe distinguirse entre la petición formulada
y la materia de la petición.  La protección constitucional se encamina a que la
administración o el particular requeridos se pronuncien sobre la solicitud
planteada más no a que acepten aquello que se les solicita.  Es por ello que
cuando el juez constitucional protege el derecho de petición no puede indicar
el sentido de la decisión a emitir por la administración o por el particular.
Sin embargo, esto no es óbice para que nuevamente se requiera la protección del
juez constitucional si con ocasión de la decisión emitida se incurre nuevamente
en vulneración de derechos fundamentales[1].
El segundo es un derecho de segunda
generación, esto es, un derecho de naturaleza prestacional.  Sin embargo
adquiere la naturaleza de derecho fundamental por conexidad en cuanto se halle
vinculado a derechos fundamentales de primera generación como la dignidad del
ser humano, la vida o la salud.  Por ello, si bien las prestaciones económicas
que materializan un ámbito de la seguridad social tienen desarrollo y
mecanismos legales de protección, merecen la atención del juez constitucional
cuando con su vulneración o puesta en peligro se afectan derechos fundamentales[2].
3.  Esta Corporación, en cumplimiento de
su labor de protección de los derechos fundamentales, ha trazado una línea
jurisprudencial que le reconoce al tema de los bonos pensionales relevancia
constitucional y que le brinda protección en aquellos eventos en que el
reconocimiento de una prestación económica requerida de la emisión y pago de un
bono de esa naturaleza asume el carácter de un derecho fundamental por
conexidad.  Un pronunciamiento en el que la Corte se ocupó con detenimiento de
la relevancia constitucional de los bonos pensionales es la Sentencia T-671 de
2000, cuyos planteamientos fundamentales han sido resumidos de la siguiente
manera:
“a)  Cuando la discusión de los bonos
pensionales afecta derechos fundamentales como la vida, petición, seguridad
social y dignidad, adquiere relevancia constitucional, por lo que la protección
de los mismos puede ordenarse por vía de tutela.
b)  La tramitación del bono pensional debe
ser pronta.  Por lo tanto, las entidades administradoras, emisoras y contribuyentes
deben actuar conjuntamente dentro de los principios de eficacia y celeridad.
c)  La demora injustificada en la
tramitación del bono pensional no debe afectar los derechos del futuro
pensionado, por lo que  ‘no puede servir de disculpa para demorar el
reconocimiento de la pensión, si esto ocurre el juez de tutela ordenará la
pronta emisión y expedición’.
d) ‘Se incurre en vía de hecho si a
sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad requerida, a través de
resolución se les niega la pensión con la disculpa de que no ha llegado la
plata del bono.  Esto ocurre en la gran cantidad de tutelas que se interponen
por esta razón.  Particularmente grave es lo que se aprecia en algunas tutelas
objeto de revisión:  con mucho esfuerzo el aspirante a jubilado consigue que se
solicite el bono, pero luego o no lo emiten o lo emiten pero no sitúan el
dinero.  Lo más inhumano es que si el afectado reclama o interpone tutela, el
Seguro Social profiera resolución no concediendo la pensión, con el peregrino
argumento de que la ley prohíbe reconocer pensiones a quien no esté amparado
por la expedición del bono y previo el envío del dinero a la Entidad
administradora de pensiones’.
e)  Si el bono fue emitido y expedido, no
es necesario el pago para el reconocimiento pleno de la pensión”[3].
4.  Como se lo ha hecho en múltiples
oportunidades[4],
también en este caso se protegerá el derecho fundamental a la seguridad social
de quien invoca la tutela pues a la señora Isabel Torres se le ha negado el
reconocimiento de su pensión de vejez por el hecho de que la Secretaría de
Hacienda del Distrito no ha emitido el bono pensional que a aquella le
corresponde.
Ese acto administrativo incurre en una vía
de hecho pues desconoce que se satisfacen los presupuestos previstos en la ley
para acceder a esa prestación económica; lo hace invocando una normatividad que
está lejos de prohibir el reconocimiento a la pensión de vejez ante un supuesto
fáctico como el referido y vulnera el derecho fundamental que tiene la actora
al reconocimiento y pago de una pensión de la cual pueda derivar su sustento.
En consecuencia, se revocará la sentencia
proferida por el Juzgado 49 Penal de Circuito y se ordenará al Instituto de
Seguros Sociales que deje sin efecto la resolución No.027163 del 27 de
diciembre de 2000 que negó el reconocimiento de la pensión de vejez a Isabel
Torres pues se trata de un acto administrativo que incurrió en una vía de hecho
al negar el reconocimiento de una prestación económica a la que aquella tiene
derecho, acto que vulnera el derecho a la seguridad social como derecho
fundamental por conexidad.
De igual manera, se ordenará  a la
Secretaría de Hacienda del Distrito que emita y expida el bono pensional que se
halla pendiente para que con base en él el Instituto de Seguros Sociales
proceda a decidir la petición de reconocimiento y pago de esa pensión.
5.  Una última reflexión:  El juez que
decidió la demanda de tutela asumió que la actora y su apoderado habían
incurrido en conducta temeraria al interponer dos acciones de esa naturaleza
con base en los mismos hechos, iguales pretensiones y contra la misma entidad y
por ello rechazó la demanda y ordenó investigar disciplinariamente al abogado.
Esa actitud es infundada.  Lo es porque la
demanda inicial pretendía la protección de los derechos de petición y de
seguridad social.  Con base en ella el Juez 52 Penal del Circuito tuteló el
derecho de petición y le ordenó al Instituto de  Seguros Sociales contestar la
solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez formulada por la
actora.  El Seguro efectivamente contestó pero adviértase que lo hizo
incurriendo en una vía de hecho por haber negado el reconocimiento de esa
prestación económica a partir de prohibiciones no configuradas en la ley,
desconociendo la satisfacción de los requisitos si previstos en ella y
contraviniendo la reiterada jurisprudencia de esta Corporación.
Luego, si bien la redacción de la segunda
demanda de tutela no era lo suficientemente precisa, era claro que los
supuestos fácticos habían variado en tanto que el Seguro ya había contestado la
solicitud pero, no obstante ello, la vulneración del derecho a la seguridad social
persistía y por lo mismo la demanda de protección constitucional tenía
sentido.  Asumir que con la sola expedición de la resolución 027163 se realizó
el derecho a la seguridad social de la actora es un espejismo y nadie más
autorizado que el juez de tutela para percatarse de ello.  Por eso se revocará
la orden de investigar disciplinariamente al abogado pues carece de todo
fundamento.
DECISIÓN
Con base en las consideraciones
precedentes, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Revocar la sentencia proferida por el Juzgado 49
Penal del Circuito de Bogotá en este proceso.
Segundo.  Ordenar al Instituto de Seguros Sociales que en el
término de 48 horas deje sin efecto la resolución No.027163 del 27 de diciembre
de 2000 que negó el reconocimiento de la pensión de vejez a Isabel Torres.
Tercero.  Ordenar a la Secretaría de Hacienda del Distrito
que en el término de 48 horas emita y expida el bono pensional correspondiente
a Isabel Torres para que con base en él el Instituto de Seguros Sociales, en
las 48 horas siguientes, proceda a decidir la petición de reconocimiento y pago
de esa pensión de vejez.
Cuarto.  Revocar la orden impartida por el Juez 49 Penal
del Circuito de investigar disciplinariamente al apoderado de la actora.
Quinto.  Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL      MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La naturaleza del derecho fundamental de petición ha sido ampliamente
desarrollada por la Corte, como se lo advierte, entre otras, en las  Sentencias
T-12-92, T-172-93, T-335-93, T-279-94, T-529-95, T-614-95 y T-307-99.
[2] Sobre la protección constitucional de prestaciones económicas
como ámbitos del derecho a la seguridad social como derecho fundamental por
conexidad, entre otras, Sentencias C-177-98, T-577-99 y T-671-00.
[3] Corte Constitucional.  Sentencia T-775-2000.  Magistrado Ponente,
Alejandro Martínez Caballero.
[4] Son muchos los casos en los que la Corte ha protegido derechos
fundamentales vulnerados por vías de hecho configuradas en el trámite de bonos
pensionales como se lo advierte en las Sentencias T-671-00, T-773-00, T-775-00,
T-887-00, T-1154-00, T-1565-00 y T-030-01.