T-177-10
Sentencia T–177/10
Sentencia
T-177/10
ACCION DE TUTELA-Naturaleza subsidiaria
ACCION DE TUTELA-Legitimidad e interés
AGENCIA OFICIOSA-Legitimidad e interés
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Asociaciones de desplazados/AGENCIA OFICIOSA EN
TUTELA-Condiciones para que las asociaciones de desplazados interpongan la
acción
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Persona desplazada por la violencia
POBLACION DESPLAZADA-Condición de especial vulnerabilidad exclusión y
marginación
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Vulneración
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Alcance
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica
POBLACION DESPLAZADA-Retorno y reubicación de la política de atención
integral
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por haber impedido que el accionante y sus
padres obtuvieran una solución de vivienda en el lugar en el cual se pretenden
reubicar
Referencia:
expedientes T-2.469.592 y T-2.512.025.
Acciones de tutela instauradas por Jobar Otero Cruz,
y Alba Gladys Reyes Salazar, de manera independiente,  contra el Fondo Nacional
de Vivienda - Fonvivienda.
Magistrado
Ponente:
Dr. LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
DC., doce (12) de marzo de dos mil diez (2010).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Décimo de Familia
de Cali, y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto
en los asuntos de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
Acumulación de procesos.
La
Sala de Selección de Tutelas Número Doce, mediante auto de 9 de diciembre de
2009, escogió para su revisión el expediente T-2.469.592 y dispuso su reparto a
este despacho. Igualmente, por medio del auto proferido el 25 de enero de 2010,
la Sala Selección de Tutelas Número Uno asignó a este despacho la revisión del
expediente T-2.512.025.
Teniendo
en cuenta que ambos expedientes guardan una estrecha similitud en cuanto a
hechos y pretensiones, la Sala Novena de Revisión profirió el auto de 16 de
febrero de 2010, en virtud del cual ordenó acumularlos para que fueran fallados
en una misma sentencia.
Expediente T-2.469.592
De los hechos y la demanda.
1.
Jobar Otero Cruz, actuando en
nombre propio y en el de sus padres, Manuela Cruz Trochez y César Otero Arce, presentó
acción de tutela contra el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, por
considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vivienda,
al debido proceso y a la vida digna, con base en los siguientes hechos y
consideraciones:
1.1.
El accionante es desplazado del
municipio de Suárez (Cauca), y se encuentra inscrito, junto con sus padres, en
el Sistema Único de Registro de Población Desplazada (en adelante, RUPD).
1.2.
El 30 de julio de 2007, la señora
Manuela Cruz Trochez se postuló a  la convocatoria de subsidios de vivienda
para la población desplazada ante la Caja de Compensación COMFENALCO – Valle,
en la modalidad “adquisición de vivienda nueva o usada” dentro del
programa de reubicación.
1.3.
Mediante la Resolución Número 602
de 16 de diciembre de 2008, Fonvivienda rechazó la solicitud de subsidio,
aduciendo dos motivos: (i) Que el señor César Otero Arce es beneficiario
de un subsidio otorgado por otra entidad del Estado, específicamente, el Banco
Agrario; y (ii) que el señor César Otero Arce es propietario de un
inmueble que se encuentra ubicado en un lugar diferente al de la expulsión.
1.4.
El 13 de abril de 2009, Manuela
Cruz Trochez interpuso recurso de reposición contra la Resolución 602 de 16 de
diciembre de 2008. Para sustentarlo, anexó una certificación del Banco Agrario
según la cual  el señor César Otero Arce no ha recibido ningún tipo de subsidio
por parte o a través de esta entidad. También anexó una certificación expedida
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en la que se indica que el señor
Otero Arce es propietario de un bien inmueble denominado “La Albania”,
localizado en el municipio de Suárez (Cauca), lugar del cual fueron expulsados.
1.5.
Transcurridos 15 días hábiles
desde la interposición del recurso, y ante la ausencia de respuesta por parte
de Fonvivienda, Manuela Cruz Trochez instauró una acción de tutela solicitando
el amparo del derecho de petición.
1.6.
Mediante sentencia del 18 de mayo
de 2009, el Juzgado Primero de Familia de Cali tuteló el derecho de petición y
ordenó a la entidad resolver dentro del término de 48 horas el recurso de
reposición interpuesto contra la Resolución 602 de 2008.
1.7.
Fonvivienda resolvió el recurso de
reposición instaurado a través de la Resolución 256 del 8 de mayo de 2009, y
confirmó la decisión de negar el subsidio de vivienda al núcleo familiar
encabezado por Manuela Cruz Trochez, insistiendo en que “el hogar tiene una
o más propiedades en un sitio diferente al de expulsión”.
1.8.
El accionante manifiesta que esta
decisión desconoce sus derechos fundamentales ya que, a pesar de derivarse
directamente de las pruebas presentadas, la administración no reconoció que el
único inmueble con que cuenta el grupo familiar se encuentra ubicado en el
municipio del cual fue expulsado y al cual no le es posible retornar. Por
tanto, solicita que se ordene la revocatoria de la Resolución 256 de 2009 y que
se indemnice a la familia por los daños y perjuicios causados.
2.
La demanda de tutela fue admitida
el 11 de septiembre de 2009 por el Juzgado Décimo de Familia de Cali (Valle).
Intervención de
la parte demandada.
1.
El señor Juan Gabriel Durán
Sánchez, obrando como apoderado especial del Fondo Nacional de Vivienda –
Fonvivienda, solicitó declarar improcedente la tutela atendiendo a que el
accionante cuenta con otro medio idóneo de defensa judicial, tal como es la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Del fallo
de tutela.
1.
Mediante providencia proferida el
23 de septiembre de 2009, el Juzgado Décimo de Familia de Cali decidió no
tutelar los derechos invocados por el accionante. Afirmó que Fonvivienda se
equivocó porque estimó que “LA ALBANIA era el sitio de ubicación del predio
de su padre, cuando en realidad LA ALBANIA es el nombre del predio y no el
sitio de ubicación del mismo”. Sin embargo, concluyó que es muy probable
que los accionantes no hayan aportado oportunamente la prueba de este hecho,
puesto que la certificación del Instituto Agustín Codazzi fue expedida el 12 de
febrero de 2009, mientras que la resolución impugnada en sede de reposición fue
proferida el 16 de diciembre de 2008. Esto significa que es probable que el
documento no haya sido presentado dentro de los 5 días establecidos para
sustentar el recurso. Así las cosas, la tutela es improcedente porque tiene
como propósito subsanar la negligencia del accionante.
2. La decisión no fue objeto de impugnación.
Pruebas
relevantes que obran en el expediente.
1.
Copia del escrito mediante el cual
se interpone recurso de reposición contra la Resolución 602 de 2008 proferida
por Fonvivienda, el 10 de marzo de 2009.
2.
Copia del certificado número
00056668 expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 12 de febrero
de 2009, cuyo texto se transcribe a continuación:
“CERTIFICA:
QUE REVISADOS LOS ARCHIVOS CATASTRALES DE TODO EL PAÍS ACTUALIZADOS A
30-NOV-2008, SE ENCUENTRAN VIGENTES LAS SIGUIENTES INSCRIPCIONES:
DEPARTAMENTO:
CAUCA
MUNICIPIO:
SUÁREZ
NÚMERO
PREDIAL: 000100190172000
ÁREA
TERRENO: 12.2000
ÁREA
CONSTRUIDA: 000048
AVALÚO: $
4.775.000
MATRÍCULA
INMOBILIARIA:
DIRECCIÓN:
LA ALBANIA
UBICACIÓN:
RURAL
NOMBRES
INSCRITOS: OTERO ARCE CESAR
DOCUMENTO:
C 000004638012(…)”
3.
Copia de la certificación expedida
el 27 de febrero de 2009 por la Directora Comercial de la sucursal de Cali del
Banco Agrario, en la cual se manifiesta lo siguiente:
“El Banco
Agrario de Colombia S.A, certifica que el señor CESAR OTERO ARCE identificado
(a) con el número de cédula 4.638.012; no ha recibido ningún tipo de subsidio
por parte del Banco Agrario ni a través de la misma entidad. Lo anterior se
firma con el fin de una nueva postulación al subsidio de Fonvivienda”.
4.
Copia de las liquidaciones del
impuesto predial y complementarios del predio número 00-01-0019-0172,
denominado “La Albania”, hechas en el municipio de Suárez (Cauca) el 27 de
marzo de 2004, el 30 de noviembre de 1998, el 29 de octubre de 1993, y el 15 de
noviembre de 1991.
3.
Comunicación del 26 de febrero de
2009 dirigida a la señora Manuela Cruz Trochez, en la que el Jefe de Subsidio
de Vivienda de Comfenalco Valle del Cauca le informa que el subsidio de
vivienda solicitado fue rechazado por los siguientes motivos:
“El primer
motivo El hogar tiene una o más propiedades en un sitio diferente al de
expulsión CESAR OTERO ARCE Parentesco: 2. CONYUGE O COMPAÑERO (A) Tipo de
cruce: PROPIETARIOS Entidad de Cruce: IGAC. El segundo motivo Beneficiario de
entidad diferente a FONVIVIENDA y cuya fecha de asignación no fue suministrada
por la entidad CESAR OTERO ARCE Parentesco: 2. CONYUGE O COMPAÑERO (A) Tipo de
cruce: BENEFICIARIOS Entidad de cruce: BANCO AGRARIO.
Se
solicita certificación de estas entidades para presentación de recurso de
reposición ante Fonvivienda”
4.
Copia de la sentencia proferida
por el Juzgado Primero de Familia de Cali, el 18 de mayo de 2009 en la que se
resuelve la acción de tutela presentada por la señora Manuela Cruz Trochez
contra Fonvivienda.
5.
Copia del escrito de contestación
del incidente de desacato originado en la acción de tutela presentada por
Manuela Cruz Trochez contra Fonvivienda y otros, presentado el 7 de julio de
2009. En este, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
reitera que el área de sistemas del MAVDT (Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial) reporta que consultado el número de cédula 4638012,
asignado al ciudadano “Paredes José”, se encuentra que este fue
beneficiario de un subsidio del Banco Agrario. También indica que el mismo
número de cédula asignado a “Otero Arce César” es propietario de un
inmueble denominado “La Albania”, ubicado en el departamento No. 19,
Municipio No. 800.
6.
Copia del escrito de
contestación del incidente de desacato originado en la acción de tutela
presentada por Manuela Cruz Trochez contra Fonvivienda y otros, presentado el
17 de julio de 2009. En esta comunicación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial reconoce que “existe una clara inconsistencia por
cuanto se acreditó el otorgamiento de un subsidio familiar de vivienda a favor
del señor José Paredes, quien, según lo reportado, posee el mismo número de
identificación del señor Cesar Otero Arce (4.638.012), generando un cruce y/o
rechazo (…) que debe ser aclarado con la mayor urgencia”.
Expediente
T-2.512.025
De los hechos y la demanda
1.
Alba Gladys Reyes Salazar presentó
acción de tutela contra el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, por
considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vivienda,
al debido proceso y a la vida digna con base en los siguientes hechos y
consideraciones:
1.1
La accionante fue desplazada del
municipio de Orito (Putumayo) en agosto de 2002, junto con el núcleo familiar
compuesto por sus padres Raúl Reyes Arcos, Aura Helena Salazar, sus hermanos
Oscar, José Raúl y Melva Reyes Salazar, y su hijo menor de edad, Diego Figueroa
Reyes.
1.2
El 30 de julio de 2007, el
accionante se postuló en la convocatoria de subsidios de vivienda para la
población desplazada ante la Caja de Compensación Familiar de Nariño, en la
modalidad “adquisición de vivienda nueva o usada para hogares no
propietarios”.
1.3
Mediante la Resolución Número 602
de 16 de diciembre de 2008, Fonvivienda rechazó la solicitud de subsidio,
señalando que el señor Raúl Reyes Salazar es propietario de bienes inmuebles en
el lugar del cual fueron expulsados, y ello no es posible en el componente de
retorno al que aplicó la accionante.
1.4
El 17 de febrero de 2009 la
accionante interpuso recurso de reposición contra dicha decisión, manifestando
que la entidad confundió a su señor padre, Raúl Reyes Arcos, con Raúl Reyes
Salazar, de quien se predica tener varios inmuebles fuera del sitio de la
expulsión. Según la recurrente, Raúl Reyes Arcos solo posee un predio en el
municipio expulsor avaluado en $212.000 y sobre él señala que: “por obvias
razones no podemos regresar”.
1.5
Mediante Resolución 513 de 2009,
Fonvivienda decidió confirmar su decisión y rechazó la postulación de la
accionante al subsidio de vivienda insistiendo en que “el hogar tiene una o
más propiedades a nivel nacional”.
1.6
Para la accionante, esta decisión
está originada en un error en la identificación de los miembros de su grupo
familiar que tiene un impacto negativo sobre el goce de sus derechos
fundamentales. Por esta razón, solicita que se ordene la revocatoria de la
Resolución 513 de 2009 y que se adjudique a su hogar un subsidio de vivienda de
interés social.
1.7
La demanda de tutela fue admitida
el 11 de noviembre de 2009 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Pasto (Nariño).
Intervención de
la parte demandada.
1. Luz Ángela
Martínez Bravo, en su calidad de representante legal y directora ejecutiva del
Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, entidad adscrita al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicitó negar la acción de
tutela. En primer lugar, recordó que solamente pueden ser beneficiarios del
subsidio quienes carecen de recursos suficientes para obtener una solución de
vivienda por sus propios medios. Quien tiene un bien inmueble cuenta con un
recurso valioso que le permite solventar por sí mismo sus necesidades
habitacionales.
En segundo
lugar, indicó que el núcleo familiar encabezado por la accionante se postuló
para acceder al subsidio de vivienda dentro del programa de retorno, previsto
en el numeral 1 del artículo 4, y el artículo 5 del Decreto 951 de 2001. De
acuerdo con estas normas, para acceder al subsidio de retorno es necesario que
el postulante no cuente con propiedades en el lugar de expulsión. Sin embargo,
al verificar la información del grupo familiar de la accionante se encontró que
el señor Raúl Reyes cuenta con una propiedad en el municipio de Orito (Putumayo).
Dado que este fue el lugar del cual el núcleo familiar fue expulsado de manera
violenta, la entidad concluyó válidamente que este no cumple con los requisitos
necesarios para acceder al subsidio.
Del fallo
de tutela.
1. En sentencia del 25 de noviembre de 2009, la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto negó la tutela
solicitada. La Corporación consideró que la entidad accionada no vulneró ningún
derecho fundamental, puesto que actuó de acuerdo con la normatividad en la
materia de acuerdo con la cual no pueden acceder al subsidio de vivienda los
postulantes que sean propietarios de bienes inmuebles. A su juicio, “superado
el yerro en relación con la identidad de su padre, se pudo establecer que
figura como propietario de un predio en el municipio de Orito (Putumayo), de
conformidad con la certificación expedida por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi”. En consecuencia, la entidad no podía asignarles un subsidio
familiar.
No obstante, la Sala señaló que la accionante puede
desagregar del núcleo familiar al miembro que figura como propietario del bien
inmueble, o manifestar a la entidad los pormenores del desplazamiento, haciendo
notar la dificultad que tienen en relación a la tenencia y usufructo del predio
que figura a nombre de su padre, con el fin de obtener una solución a su
necesidad de vivienda.
2. La decisión no fue objeto de impugnación.
Pruebas relevantes que obran en el expediente.
1. Copia del recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución 602 de 2008 el 17 de febrero de 2009.
2. Copia de las cédulas de ciudadanía de Alba Gladys
Reyes Salazar (59.834.167) y Raúl Reyes Arcos (C.C 18.105.065).
3. Copia del certificado del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, cuyo texto se transcribe a continuación:
“ (…)
CERTIFICA: QUE REVISADOS LOS ARCHIVOS CATASTRALES DE TODO EL PAIS ACTUALIZADOS
A 31-AGO-09, SE ENCUENTRAN VIGENTES LAS SIGUIENTES INSCRIPCIONES:
DEPARTAMENTO:
PUTUMAYO
MUNICIPIO:
EL ORITO
NÚMERO
PREDIAL: 000000000709000
AREA
TERRENO: 25,8000
AREA
CONSTR: 000000
AVALUO:
212.000
MATRICULA
INMOBI: 000000000000000000
DIRECCION:
AGUALONGO
UBICAC:
RURAL
NOMBRES
INSCRITOS: REYES ARCOS RAUL
DOCUMENTO:
C 000018105065
TOT
PROPIETARIOS: 001 (sic)”
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir
sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problemas
jurídicos
En
los dos casos que se someten al estudio de esta Sala, los accionantes son
personas en condición de desplazamiento. En razón de ello, solicitaron a
Fonvivienda la asignación de un subsidio de vivienda de interés social, pero
este les fue negado mediante un acto administrativo confirmado posteriormente.
En los dos casos se argumentó que alguno de los miembros del núcleo familiar es
propietario de bienes inmuebles que los excluyen de la posibilidad de adquirir
un subsidio en la modalidad para la cual se postularon (retorno o reubicación).
Los accionantes consideran que esta razón es violatoria de sus derechos
fundamentales, pues el análisis de las pruebas que hicieron valer en el recurso
de reposición, debió llevar a la entidad a concluir que cumplen a cabalidad los
requisitos para ser beneficiarios del subsidio.
En
este orden de ideas, corresponde a la Sala examinar si la decisión de negar el
subsidio de vivienda en cada uno de los casos examinados se ajusta a la
Constitución y a la ley o si, por el contrario, vulnera los derechos al debido
proceso administrativo, a la vivienda y a la vida digna de los accionantes
quienes se encuentran en condición de desplazamiento.
No
obstante, de manera previa la Sala debe estudiar si las acciones de tutela son
procedentes en el caso concreto, teniendo en cuenta (i) que las decisiones que confirman
el rechazo de la postulación al subsidio de vivienda pueden ser objeto de
impugnación en la vía contencioso administrativa; y (ii) que, en uno de los
casos, quien instaura la tutela es un miembro del hogar postulante al subsidio,
pero no quien lo solicitó directamente.
Con
el fin de resolver estos problemas jurídicos, en primer lugar, la Sala
reiterará su jurisprudencia en materia de procedibilidad y legitimidad de la
acción de tutela para la protección de los derechos de la población desplazada.
En caso de que determine que son procedentes las tutelas, recordará los
fundamentos legales y constitucionales sobre el derecho fundamental de las
personas en condición de desplazamiento a la vivienda digna, al retorno y a la
reubicación, y abordará la situación concreta de los accionantes a partir de
los elementos descritos.
A.
Procedencia de las acciones de tutela. Asunto previo.
1.
Existencia de otros
mecanismos judiciales para obtener la protección de derechos de la población
desplazada. Reiteración de jurisprudencia.
1.1
La entidad accionada solicitó que se declararan improcedentes las acciones de
tutela, teniendo en cuenta que la decisión que se objeta fue adoptada mediante
un acto administrativo que es susceptible de ser impugnado a través de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
1.2
Al respecto cabe recordar que la Corte ha sostenido de manera reiterada que la
acción de tutela no es procedente cuando el accionante cuenta con otros medios
de defensa judicial, debido a que la tutela tiene una naturaleza excepcional y
subsidiaria[1]. Pero cuando se trata de
obtener la protección de los derechos de la población desplazada, también ha
afirmado que la acción de tutela es el instrumento más idóneo y eficaz de
defensa judicial[2].
El
desplazamiento forzado pone a sus víctimas en una situación de vulnerabilidad
manifiesta, y desconoce de manera grave y sistemática sus derechos
fundamentales. Por ello, esta Corporación ha resaltado que quienes hacen parte
de la población desplazada son sujetos de especial protección constitucional.
Esto implica para el Estado la obligación de brindarles una atención
prioritaria, lo cual se traduce, entre otras cosas, en la adopción de medidas
judiciales que frenen de manera inmediata la vulneración de sus derechos. En
consecuencia, aun cuando la persona en condición de desplazamiento no ha
agotado la vía gubernativa o la vía contenciosa administrativa para impugnar
los actos de la administración por medio de los cuales se niega la garantía de
sus derechos, la acción de tutela es procedente.
1.3 En los
dos asuntos sometidos a examen se encuentra probado que los accionantes son
personas en condición de desplazamiento, pues así lo debieron acreditar ante la
Caja de Compensación Familiar para iniciar el trámite de solicitud del subsidio
de vivienda[3]; y lo demostraron en este
proceso mediante otros documentos tales como las cartas de la entidad
territorial para la autorización de los servicios de salud como desplazados[4].
Probada esta calidad, no es proporcionado para la Sala obligarlos a acudir ante
la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de que soliciten la
nulidad de los actos administrativos que niegan el subsidio de vivienda, pues
hacerlo niega el cúmulo de derechos que les han sido vulnerados con el solo
acto de desarraigo, y desconoce el carácter urgente que reviste para ellos
adquirir una propiedad mediante la cual suplan la necesidad de vivienda, que de
no haber sido por el desplazamiento violento podrían disfrutar en los predios
rurales en los que vivían.
Atendiendo a estas razones, la Sala desestima la
solicitud hecha por la entidad accionada de declarar improcedente las acciones
de tutela por contravenir el principio de subsidiariedad, y avanza en el
análisis de la legitimidad por activa para presentar la acción.
2.
Legitimidad en la causa por
activa en la acción tendiente a obtener la protección de derechos de la
población desplazada.
2.1 En uno de
los casos objeto de este pronunciamiento (T-2469592), el accionante, Jobar
Otero Cruz, no fue quien se postuló personalmente para el subsidio de vivienda
cuya adjudicación reclama mediante esta acción de tutela, y tampoco fue quien
interpuso los recursos respectivos. Fue la señora Manuela Cruz Trochez quien se
postuló como jefe de hogar para adquirir un subsidio de vivienda que otorgue
una solución habitacional a su núcleo familiar compuesto por César Otero Arce
(cónyuge) y Jobar Otero Cruz (hijo). Teniendo en cuenta esta situación, debe
examinar la Sala si el accionante está o no legitimado para interponer en su
nombre, y en el de sus padres, la acción de tutela.
2.2 De acuerdo con
el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, puede
instaurar una tutela, en nombre propio, cualquier persona que considere que una
actuación u omisión del Estado o de los particulares vulnera o amenaza sus
propios derechos fundamentales. En este caso, el amparo procederá cuando esté
plenamente acreditado dentro del proceso que la conducta que se revisa tiene la
entidad de afectar al accionante en sus derechos. En efecto, la Corte ha
señalado que:
“nadie puede alegar como violados sus propios
derechos  con base en la supuesta vulneración de los derechos de otro u
otros, pues de una parte el interés en la defensa corresponde a ellos, y de
otra, la relación de vulneración o amenaza de derechos fundamentales, que
constituye objeto de la tutela, debe ser directa y no transitiva ni por
consecuencia”[5].
Adicionalmente, la
norma contempla que una persona puede tener un interés legítimo para solicitar
el amparo de los derechos de otra. Esto ocurre en las siguientes situaciones:
(i) Cuando la tutela es ejercida por el representante legal del titular de los
derechos, tal como ocurre con quienes representan a los menores de edad[6],
los incapaces absolutos, los interdictos[7] y las personas jurídicas[8].
(ii) También cuando se actúa en calidad de apoderado judicial[9],
“caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado
y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su
defecto el poder general respectivo”[10]. (iii) Igualmente, en
los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso de un tercero,
debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos
por su propia cuenta, como ocurre con un enfermo grave, un indigente, o una
persona con incapacidad física o mental[11]. En último lugar, la
tutela puede ser instaurada por el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales[12].
De este modo,
aunque una de las características de la acción de tutela es la informalidad,
uno de los requisitos mínimos de procedibilidad consiste en que la persona que
la presente tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de
amparo que eleva ante el juez constitucional, bien sea porque ella misma se ve
afectada o amenazada, o porque se encuentra dentro de las situaciones señaladas
en el párrafo anterior.
2.3 Frente a la legitimidad por activa para solicitar
el amparo de los derechos de personas en condición de desplazamiento cabe hacer
dos precisiones. La población desplazada se encuentra en condiciones de extrema
vulnerabilidad “no solo por el hecho mismo del desplazamiento, sino también
porque en la mayor parte de los casos se trata de personas especialmente
protegidas por la Constitución –tales como mujeres cabeza de familia, menores
de edad, minorías étnicas y personas de la tercera edad‑”[13]. Además, buena parte de esta población es analfabeta
y tiene un alto grado de desconocimiento de sus derechos.  Teniendo en cuenta
estas particularidades la Corte ha establecido que la exigencia de presentar
directamente o a través de abogado las acciones de tutela para la protección de
sus derechos puede resultar excesivamente onerosa[14],
y convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia.
Por esta razón, el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991 debe interpretarse en el sentido de permitir que personas diferentes al
titular puedan presentar las acciones de tutela para solicitar el amparo de los
derechos de la población desplazada, sin que ello implique abandonar la
exigencia de verificar que el accionante tenga un interés serio y real en la
protección de los derechos que solicita, que el titular haya expresado su
consentimiento, y que la acción se dirija efectivamente a este fin. Así lo
concluyó la Corte en la sentencia T-025 de 2004, en donde se afirma que las asociaciones
de desplazados están legitimadas para presentar en nombre de estos la solicitud
de amparo de los derechos fundamentales siempre y cuando reúnan ciertos
requisitos que aseguren que las tutelas son presentadas con el consentimiento
de los afectados y con el propósito de favorecer el goce efectivo de sus
derechos.
Por otro lado, debe considerarse que si bien todas las
previsiones normativas respecto de la protección, ayuda humanitaria y programas
de restablecimiento económico de la población desplazada están dirigidas a
favorecer a cada individuo que se encuentre en situación de desplazamiento, el
hecho de que usualmente las personas se ven obligadas a migrar con toda su
familia y que la protección de algunos derechos individuales redundan en el
bienestar de toda ella, hace que muchos de los componentes de la asistencia que
brinda el Estado deban ser solicitados por el jefe del hogar, pero que sean
entregados con destino a los núcleos familiares[15].
Por lo tanto, en los componentes de ayuda de los que pueda predicarse su
entrega colectiva, la adjudicación o negación de los mismos afecta
individualmente a cada miembro del grupo familiar, así este haya sido
solicitado por quien está registrado como jefe del hogar.
2.4 En el caso concreto, se encuentra que si bien la
señora Manuela Cruz Trochez fue quien presentó los documentos para acceder a la
convocatoria de subsidios de vivienda para desplazados del año 2007, obra en el
expediente prueba de que el accionante, Jobar Otero Cruz, forma parte del
núcleo familiar de la señora Cruz Trochez[16]. Así las cosas, la
negación del subsidio de vivienda puede afectar de manera directa sus derechos
fundamentales, máxime teniendo en cuenta que comparte con su núcleo familiar la
condición de desplazados y no posee una solución de vivienda diferente. Esto
significa que tiene un interés legítimo y actual para promover la tutela.
Esto no obsta para que se entienda que también el
accionante presenta la acción de tutela en nombre de sus padres como agente
oficioso, pues para ello también reúne los requisitos constitucionales. En
efecto, (i) el accionante manifestó explícitamente en su escrito de demanda que
está actuando en nombre de sus padres, Manuela Cruz Trochez y Cesar Otero Arce,
y (ii) existen razones para afirmar que ellos no pueden instaurar la acción de
tutela a nombre propio. El accionante presentó prueba de que su padre sufre de
“elefantiasis”, síndrome que le impide movilizarse con facilidad, y que su
madre, de la tercera edad, se encuentra al cuidado de él[17].
En estas condiciones, la Sala reconoce el derecho que
tiene el actor de promover la presente acción de tutela y, en consecuencia,
considera que la acción de tutela instaurada es procedente. Superado este
análisis, corresponde a la Corte entrar a abordar el fondo del asunto.
B. Retorno o reubicación como modalidades para el
acceso de la población desplazada al subsidio de vivienda.
3.
El derecho a la vivienda
digna de la población desplazada.
3.1 El artículo 51 de la Constitución consagra el goce
de la vivienda en condiciones dignas como un derecho económico, social y
cultural del que son titulares todos los colombianos y colombianas, y señala
que el Estado debe fijar las “condiciones necesarias para hacer efectivo
este derecho”. De las obligaciones emanadas de este precepto, ha dicho la
Corte que son amparables por vía de tutela aquellas que hacen parte de los
elementos mínimos del derecho a la vivienda, así como todas las situaciones en
las que la vulneración del derecho implica el desconocimiento de otros tales
como la vida digna, el mínimo vital, y el debido proceso.
3.2 En el caso de la población desplazada el derecho a
la vivienda digna goza de un estatus especial, toda vez que la Corte ha
entendido que esta se encuentra en condiciones extremas de vulnerabilidad. En
efecto, las personas en condición de desplazamiento han tenido que abandonar
sus lugares de origen de manera forzada y, una vez en el lugar de arribo,
carecen de los recursos necesarios para acceder de forma oportuna a viviendas
adecuadas. Luego, se ven enfrentados a múltiples obstáculos económicos y
sociales para acceder a una solución habitacional que contribuya a la superación
del desplazamiento. En esa medida, la ausencia de vivienda representa para las
personas en condición de desplazamiento una amenaza seria y directa contra su
vida en condiciones dignas y por ello, merece una especial protección.
En este marco, la Corte ha proferido múltiples
decisiones con el objeto de proteger el derecho a la vivienda digna de la
población desplazada. Para ello ha hecho uso de varios criterios que pueden ser
resumidos como sigue:
(i) Las diferentes entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención a la Población Desplazada (En adelante, SNAIPD) deben
garantizar la vivienda y alojamiento básico inmediatamente luego de que ocurra
el desplazamiento.  Además, deben proveer un albergue hasta que las personas en
condición de desplazamiento obtengan otra solución de vivienda digna.
Según lo anunció la Corte en la sentencia T-025 de
2004, este es un derecho mínimo derivado del Principio Rector de los
Desplazamientos Internos Número 18[18], que debe ser satisfecho
“en cualquier circunstancia” por las autoridades, puesto que en ello se juega la subsistencia digna de las personas
desplazadas[19]. Por ello, la Corte ha
exigido en diversas ocasiones la entrega inmediata de la ayuda humanitaria de
emergencia, en su componente de alojamiento transitorio y elementos necesarios
para el mismo[20]; ha ordenado a las
autoridades brindar alojamiento inmediato a las personas que llegan a un
municipio como resultado de un desplazamiento masivo; y ha exigido que se les
permita a las personas desplazadas permanecer en los inmuebles en los que se
han albergado, ya sea que lo hayan ocupado de facto para su resguardo, o
que el gobierno de la ciudad, municipio o departamento les haya permitido
quedarse allí de manera informal, hasta tanto las entidades territoriales y el
SNAIPD no garanticen el acceso de los afectados a otras soluciones de vivienda[21].
(ii) El proceso llevado ante las entidades competentes
para adquirir una solución habitacional tendiente a lograr el restablecimiento
económico no puede desconocer ningún derecho fundamental, especialmente el derecho
a la igualdad, el derecho a presentar peticiones, el derecho a la participación
y el debido proceso. Son aplicación de esta regla las órdenes dadas por la
Corte a las autoridades correspondientes de responder concretamente cuáles son
las posibilidades de acceso a programas o subsidios de vivienda en los casos en
los cuales los accionantes han solicitado ser incluidos en los programas de
restablecimiento socioeconómico; orientar a las personas desplazadas en el
acceso a la oferta de vivienda; responder oportunamente a las personas
postuladas a las convocatorias de subsidio de vivienda; y abstenerse de exigir
requisitos adicionales a los establecidos en la ley para adjudicar los
subsidios a los accionantes[22].
(iii) La normatividad relacionada con las condiciones
de acceso, monto y reglamentación de uso de las soluciones de vivienda propias
para la población desplazada debe ser aplicada de conformidad con el principio
de interpretación favorable de las normas, tomando en consideración el hecho de
que la población desplazada es sujeto de especial protección constitucional[23].
De acuerdo con la Corte, esta interpretación debe tener en cuenta a) los principios
de interpretación y aplicación de las normas de las disposiciones de la Ley 387
de 1997; b) los principios rectores de los desplazamientos internos; c) el
principio de favorabilidad; d) el principio de buena fe y el derecho a la
confianza legítima; y e) la prevalencia del derecho sustancial propio del
Estado de Derecho. En este sentido, la Corte ha ordenado revocar actos
administrativos que negaban la adjudicación del subsidio de vivienda a grupos
familiares de desplazados por razones estrictamente formales, desconociendo el
principio de favorabilidad o el principio de buena fe que debe imperar en la
aplicación de la normatividad sobre población desplazada[24].
En suma, la Corte ha determinado que las autoridades
que forman parte del SNAIPD deben cumplir con las siguientes obligaciones en
materia de vivienda:
:“(i)
reubicar a las personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto
obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas
personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y, posteriormente,
facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este sentido, la
Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda a
largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento
temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas
desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los
programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en
consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras”[25].
3.3 Finalmente, es conveniente recordar que la
política pública de vivienda que pretende dar respuesta a estas necesidades de
la población desplazada fue inscrita en la política general en materia de
vivienda de interés social, que busca ampliar el acceso de las personas de
bajos recursos a la vivienda a través de aportes estatales en dinero o en
especie que se otorgan por una sola vez, para que sean empleados en proyectos
especiales de vivienda sin cargo de restitución[26].
En efecto, el Decreto 4429 de 2005, reglamentario de la Ley 3 de 1991 que crea
el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, ordena dar prioridad a la
población desplazada en la asignación de subsidios de vivienda de orden
nacional.
De acuerdo con el artículo 5 del Decreto 951 de 2001,
las soluciones de vivienda para la población desplazada eran las siguientes:
“1. Para el retorno se
promoverá la aplicación del subsidio de que trata este decreto en el siguiente
orden de prioridades:
a) Mejoramiento de
vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios;
b) Arrendamiento de
vivienda urbana o rural para hogares no propietarios;
c) Adquisición de vivienda
nueva o usada (urbana o rural) para hogares no propietarios.
2. Para la reubicación se
promoverá la aplicación del subsidio de que trata este decreto en el siguiente
orden de prioridades:
a) Arrendamiento de
vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no propietarios;
b) Mejoramiento de
vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios;
c) Adquisición de vivienda
nueva o usada rural (urbana o rural) para hogares propietarios”
Más adelante, acatando la orden del Auto 008 de 2009,
que como parte del seguimiento de la sentencia T-025 de 2004 ordenó cambiar la
política pública de vivienda en materia de población desplazada luego de
evaluar la falta de resultados de la misma, se expidió el Decreto 4111 de 2009
que modificó, entre otros, las soluciones a las que se puede acceder mediante
el subsidio familiar de vivienda de interés social:
“1. Mejoramiento de
vivienda para hogares propietarios, poseedores u ocupantes.
2. Construcción en sitio
propio para hogares que ostenten la propiedad de un lote de terreno en suelo
urbano. Para la modalidad de construcción en sitio propio en suelo rural se
regirá por las normas señaladas en el parágrafo.
3. Adquisición de vivienda
nueva o usada para hogares no propietarios y para hogares que siendo propietarios,
no puedan volver al lugar donde tengan su propiedad.
4. Arrendamiento de
vivienda, para hogares no propietarios y para hogares que siendo propietarios,
no puedan volver al lugar donde tengan su propiedad”
En todo caso, el Decreto 4111 de 2009 mantuvo la
opción de asignar el subsidio familiar de vivienda para población en situación
de desplazamiento a través de los componentes de retorno y reubicación, ligando
la garantía del derecho a la vivienda digna a la realización del derecho de las
personas desplazadas a retornar o reubicarse en otra parte del territorio
nacional. Atendiendo a este hecho, es necesario examinar cuál ha sido el
tratamiento de los programas de retorno y reubicación a nivel constitucional.
4.
El derecho al retorno y a
la reubicación de la población desplazada.
4.1 La población desplazada tiene derecho a retornar
al lugar del que fue expulsada o a reubicarse en cualquier otro lugar del
territorio nacional. Este derecho se enmarca dentro de la libertad de
circulación de la que gozan todos los colombianos[27],
y constituye un aspecto imprescindible del componente de estabilización
socioeconómica puesto que, siempre que sea acompañado de los demás programas
que integran este componente, contribuye a que la persona desplazada
reconstruya su anterior proyecto de vida o haga uno nuevo en condiciones
dignas.
4.2
En este sentido, la legislación nacional
en materia de población desplazada regula las obligaciones principales del
Estado en relación con el derecho al retorno y a la reubicación geográfica. De
un lado, la Ley 387 de 1997 señala que la interpretación y la aplicación de la
ley debe guiarse por determinados principios, entre los que se encuentra el
derecho de la persona en condición de desplazamiento “(…) a acceder a
soluciones definitivas a su situación” y “ al regreso a su lugar de
origen”[28]. Asimismo, la
Ley resalta la obligación que tiene el gobierno de apoyar a la población
desplazada para que vuelva a sus lugares de origen, de conformidad con las
disposiciones vigentes en materia de protección y de estabilización
socioeconómica.
Por su parte, el Decreto 2569 de 2000, en su artículo
28, reitera esta obligación y señala que el proceso de acompañamiento para el
retorno consiste en la evaluación que el gobierno nacional debe adelantar sobre
“las condiciones de orden público existentes en las regiones o localidades
hacia las cuales se pretenda retornar”. Este proceso puede estar acompañado
por organizaciones  humanitarias de carácter nacional e internacional, y su
resultado debe ser puesto en conocimiento del interesado. Cuando esta
verificación arroja un resultado negativo y la persona insiste en retornar, la
norma dispone el levantamiento de un acta en la que la población desplazada
asuma la responsabilidad que tal decisión implica. En tercer lugar, el artículo
tercero del Decreto 2569 prescribe que el retorno, reasentamiento, o
reubicación de la persona, en condiciones de acceso a una actividad económica
productiva, es una de las causales de cesación de la condición de
desplazamiento.
Como complemento necesario de este cuerpo normativo
deben considerarse las disposiciones en materia de acceso a la vivienda,
proyectos de generación de ingresos, proyectos productivos, educación y salud,
pues todos ellos hacen parte integral del componente de restablecimiento
socioeconómico, de suerte que si falta alguno de ellos no puede considerarse
que el proceso de restablecimiento se ha adelantado de manera integral y
efectiva.
4.3 Las
disposiciones legales reseñadas deben armonizarse con los Principios de las
Naciones Unidas en materia de desplazamiento forzado, teniendo en cuenta que
estos han sido considerados como parámetros ineludibles de interpretación de
las normas en materia de población desplazada[29]. Al respecto, se
encuentra que los Principios Rectores de
los Desplazamientos Forzados consagran que “todo desplazado interno tiene
derecho a la libertad de circulación y a la libertad de escoger su residencia”
y que “los desplazados internos tienen derecho a (…) recibir protección
contra el regreso forzado o el reasentamiento en cualquier lugar donde su vida,
seguridad, libertad y salud se encuentren en peligro”[30].
Adicionalmente, dentro del conjunto de Principios
sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las
personas desplazadas se enuncian los aspectos que deben ser evaluados para que
se surta un proceso de retorno o reubicación:
“ 10.1. Todos los refugiados y desplazados tienen
derecho a regresar voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras o lugares
de residencia habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El regreso
voluntario en condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección
libre, informada e individual. Se debe proporcionar a los refugiados y
desplazados información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular
sobre las cuestiones relativas a la seguridad física, material y jurídica
en sus países o lugares de origen”[31].
En consecuencia, la sentencia T-025 de 2004 señaló
que:
“(...) En relación con el derecho al retorno y al
restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no aplicar medidas de
coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que
se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las personas desplazadas
retornen a su lugar de residencia habitual o se restablezcan en otro punto del
territorio, precisándose que cuando existan condiciones de orden público que
hagan prever un riesgo para la seguridad del desplazado o su familia en su
lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades deben advertir en forma
clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes les informen sobre su
propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer la información
necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno,
así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que
el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas;
(iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal
decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o
integridad personal, en razón de las condiciones de la ruta y del lugar de
llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar el regreso individual o
colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o su restablecimiento
en otro punto geográfico, debe estar precedida por un estudio sobre las
condiciones de orden público del lugar al cual habrán de volver, cuyas
conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma previa al acto de
retornar o restablecerse”.
De este modo, los programas
adelantados por la administración que tengan por objeto o como resultado el
retorno o la reubicación de la población desplazada, deben verificar que se
cumplen las condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad respecto
de cada una de las personas en condición de desplazamiento. Las autoridades
tienen la obligación de presentar a la persona desplazada, antes de que ella
tome la decisión respecto de su retorno o reubicación, una información
completa, objetiva, actualizada y exacta sobre las condiciones de orden público
del lugar en el que desea asentarse, y sobre las posibilidades de acceder a los
demás componentes del restablecimiento socioeconómico.
Además, con el fin de que el retorno o la reubicación
cumplan con las exigencias de seguridad y dignidad de que tratan los Principios
señalados, es necesario que la presencia de las autoridades públicas no se
limite al momento previo a la toma de la decisión, sino que se extienda al acompañamiento
y a la asesoría de la población hasta tanto se complete el proceso de
restablecimiento socioeconómico, la garantía de la protección de la vida y la
integridad física de las personas en el nuevo lugar que han escogido para su
vivienda.
C. Los casos en concreto
5.
Expediente T-2.469.592
5.1
El núcleo familiar del accionante fue desplazado del municipio de Suárez
(Cauca). En el 2007, se postuló en la convocatoria de subsidios de vivienda
para la población desplazada en la modalidad  de “adquisición de vivienda
nueva o usada” dentro del programa de reubicación. Sin embargo, Fonvivienda
decidió negarlo argumentando (i) que el señor César Otero Arce es beneficiario
de otro subsidio del Banco Agrario y (ii) que según el certificado del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el señor César Otero Arce es propietario de un bien inmueble ubicado en “La
Albania”, esto es, en un lugar diferente al de la expulsión.
Contra
esta decisión, la jefe del hogar interpuso recurso de reposición presentando
prueba de (i) que el señor Otero no ha sido beneficiario de créditos o
subsidios por parte del Banco Agrario y (ii) que, según el certificado del
Instituto Agustín Codazzi, el inmueble de su propiedad está localizado en
Suárez (Cauca) y no en “La Albania”, nombre que corresponde a la denominación
del predio. En el acto administrativo que responde el recurso de reposición,
Fonvivienda confirmó la negación del subsidio pero solo por la segunda de las
causales: “el hogar tiene una o más propiedades en un sitio diferente al de
expulsión”.
Debido
a que el accionante señala que tanto la valoración del certificado del
Instituto Agustín Codazzi como la conclusión que se obtuvo de ella es
equivocada y viola sus derechos fundamentales, y la primera de las razones
expuesta por la entidad accionada no subsiste, la Sala se ocupará únicamente
del argumento relacionado con la propiedad de bienes inmuebles en un sitio
distinto al del desplazamiento.
5.2
Sobre la valoración que la entidad accionada hizo del certificado expedido por
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, advierte la Sala que de una lectura
guiada por las reglas de la sana crítica, lleva a concluir más allá de toda
duda que el inmueble registrado en cabeza del señor Otero Arce se encuentra en
el mismo municipio del cual fue desplazada su familia. El certificado anuncia
con claridad que la única inscripción a nombre del señor Otero Arce está
relacionada con un inmueble ubicado así:
“(…) DEPARTAMENTO: CAUCA
MUNICIPIO: SUÁREZ (…)
DIRECCIÓN: LA ALBANIA (…)”
Para
la Sala, dado que el inmueble hace parte de la zona rural del municipio, es
probable que no pueda identificarse mediante una nomenclatura tradicional, sino
que sea necesario hacerlo empleando el nombre del predio: “La Albania”. Sin embargo,
ello no le permitía inferir a la entidad accionada que el ente territorial se
denomina “La Albania”, puesto que el certificado analizado señala expresamente
que el municipio al que se hace referencia es Suárez (Cauca), lugar del que
aseguran haber sido desplazados los accionantes. De este modo, la valoración
que se hizo de la prueba desconoce plenamente las reglas de la sana crítica y,
por esta vía, termina vulnerando el debido proceso consagrado en el artículo 29
de la Constitución. Pero, además de esto, toda vez que este el único registro
encontrado por la entidad accionada en el cruce de bases de datos, de ningún
modo Fonvivienda podía concluir que alguno de los miembros del grupo familiar
cuenta con inmuebles fuera del sitio de expulsión.
5.3
Esta valoración arbitraria del certificado catastral del Instituto Agustín
Codazzi es el fundamento de la Resolución que confirmó la negación del subsidio
de vivienda al accionante y su familia. El Decreto 951 de 2001 –norma aplicable
al caso atendiendo a la fecha de la postulación- ordena la promoción de
subsidios de adquisición de vivienda nueva o usada, rural o urbana, para
hogares propietarios. Esta calidad de propietarios se ha
interpretado a la luz de la Ley 3 de 1991 y la Ley 387 de 1997, en el sentido
de indicar que la propiedad del grupo familiar a la que se refiere debe
encontrarse en el sitio del desplazamiento, al cual no se puede retornar. Bajo
la consideración de que el padre del accionante posee un predio en un municipio
distinto a Suárez (Cauca), Fonvivienda tomó la decisión de negar el subsidio.
No obstante, si de la valoración constitucionalmente aceptable de la prueba se
colige que el hogar postulante cuenta con un único inmueble en el municipio del
que se desplazó, es forzoso admitir que el hogar desplazado cumple a cabalidad
los requisitos exigidos en la modalidad de vivienda a la cual se presentó. Por
ende, la entidad accionada debió asignar el subsidio solicitado al núcleo
familiar encabezado por la señora Manuela Cruz Trochez.
5.4
Para la Sala no es de recibo el argumento del juez de tutela que, pese a
detectar el error cometido por la entidad accionada, negó el amparo solicitado
señalando que lo más probable es que la prueba del certificado expedido por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi no hubiera sido aportada oportunamente,
debido a la negligencia del accionante. Primero, encuentra la Sala que el
recurso fue presentado en tiempo teniendo en cuenta la fecha de la notificación
del acto administrativo y, obra plena prueba en el expediente de que el certificado
se anexó en dicha oportunidad[32].  Segundo, esta razón no
fue presentada por la entidad accionada dentro del trámite del recurso de
reposición ni dentro del proceso de tutela. Al exponerla el juez de tutela sin
tener fundamento fáctico para ello, desconoce la presunción de buena fe que
ampara los actos de los particulares. Tercero, en cualquier caso, adjuntar el
certificado no era un requisito indispensable para dar respuesta al recurso
toda vez que la entidad accionada disponía de la misma información que aportó
la recurrente, como consta en la respuesta de la entidad accionada en cuyo
registro “La Albania” aparece también como el nombre del predio y no del
municipio en el que este se encuentra[33].
5.5
En tal sentido, la decisión que tomó Fonvivienda con base en el registro
catastral es violatoria del debido proceso administrativo porque se fundamenta
en una valoración totalmente injustificada de la evidencia documental. Pero,
toda vez que la apreciación de la prueba incidió de manera directa en la
confirmación de la negación del subsidio, encuentra esta Sala que la entidad
vulneró también el derecho a la vivienda digna puesto que impidió que el
accionante y sus padres, todos en condición de desplazamiento, obtuvieran una
solución de vivienda en el lugar en el cual se pretenden reubicar, pese a que
cumplen todos los requisitos para ello.
De
conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de instancia que
negó el amparo del derecho a la vivienda digna por violación del debido proceso
en el trámite de solicitud del subsidio y, en su lugar, concederá la tutela.
Sin embargo, teniendo en cuenta que se concluyó que la única razón señalada por
Fonvivienda para negar el subsidio carece de fundamentos, es dable entender que
la familia de Jobar Otero Cruz reúne todos los requisitos para la aprobación
del subsidio de vivienda. Debido a esto, ordenar una nueva evaluación de la
postulación del grupo familiar del accionante no logra conjurar de manera
definitiva la vulneración de los derechos que se ha constatado. En
consecuencia, solo para este caso, ordenará a la Directora Ejecutiva de
Fonvivienda que expida un nuevo acto administrativo mediante el cual asigne un
subsidio familiar de vivienda de interés social al núcleo familiar encabezado
por Manuela Cruz Trochez, y modifique en lo pertinente la Resolución 256 del 8
de mayo de 2009 que rechazó la postulación del grupo familiar del accionante.
Para ello, debe llevar a cabo los ajustes administrativos y presupuestales que
sean necesarios.
6.
Expediente T-2.512.025
6.1
La accionante es desplazada del municipio de Orito (Putumayo) y, al igual que
en el expediente analizado anteriormente, se presentó a la convocatoria del año
2007 para obtener un subsidio de vivienda. Sin embargo, este le fue negado con
el argumento de que uno de los miembros del grupo familiar, Raúl Reyes Salazar,
es propietario de varios bienes inmuebles en el territorio nacional. La
accionante presentó recurso de reposición señalando que la entidad se equivocó
en la verificación de los datos puesto que el nombre de su padre  es Raúl Reyes
Arcos.
La
decisión fue confirmada por la entidad puesto que, superado el error de
identificación, constató que Raúl Reyes Arcos es propietario de un inmueble
ubicado en el municipio de Orito, del cual fueron desplazados. Dado que la
accionante solicitó el subsidio de adquisición de vivienda nueva o usada
(urbana o rural) para hogares no propietarios en la modalidad de retorno,
no era viable concedérsele el subsidio. Pese a todo, la accionante advierte en
la acción de tutela que no puede retornar al municipio del que fue expulsada y,
por tanto, la solicitud del subsidio estaba dirigida a la adjudicación del
mismo para adquirir vivienda en otro lugar del país.
6.2
En este caso, encuentra la Corte que efectivamente la accionante manifestó en
el formulario correspondiente, que se postulaba para adquirir vivienda en la
modalidad de retorno. Según el Decreto aplicable para el tiempo de la solicitud
–el Decreto 951 de 2001-, ello implica que adicionalmente debe comprobarse que
el hogar no posee otras propiedades. Habiéndose verificado en el trámite de la
reposición que este último requerimiento no es cumplido por la accionante, la
entidad negó el subsidio. Sin embargo, en la demanda de tutela la accionante
afirma que no le es posible retornar, y dicha negación indefinida no es
rebatida por la parte accionada. Con ello, aunque pareciera estar claro que la
entidad obró de pleno derecho, es válido cuestionarse sobre el deseo de retorno
de la accionante, sobre todo por cuanto este aparece íntimamente ligado a la
realización del derecho a la vivienda digna. Por ende, la Sala debe evaluar si
la declaración de la intención de retorno hecha por la accionante al inicio del
trámite de la convocatoria de vivienda cumple con los requisitos de voluntariedad,
seguridad y dignidad.
6.3
Como se mencionó en los fundamentos de este fallo, la certeza sobre la
naturaleza voluntaria de la manifestación de la persona desplazada sobre su
deseo de retornar o reubicarse solo puede establecerse cuando la decisión es
libre e informada. A su vez, esto ocurre únicamente cuando las autoridades han
proporcionado a la persona desplazada, de manera previa a la toma de la
decisión, una información completa, objetiva, actualizada y exacta sobre las
cuestiones relativas a la seguridad física, material y jurídica del lugar de
reasentamiento.
En
el asunto que nos ocupa, Fonvivienda tomó como único criterio para evaluar la
voluntariedad de la decisión la opción marcada dentro del formulario de
postulación presentado a la Caja de Compensación Familiar. No existe prueba de
que ella misma, u otra entidad del SNAIPD, brindara elementos de conocimiento
siquiera mínimos sobre las condiciones de seguridad y dignidad del retorno
antes de que la accionante diligenciara el formulario del subsidio. En
contraste, la accionante afirma repetidamente en el trámite de la acción de
tutela que no le es posible retornar al municipio de Orito (Putumayo) por
razones de seguridad.
Se
cierne entonces una duda razonable respecto de la voluntariedad del retorno, y
su absolución es de la mayor importancia puesto que si se llegara a determinar
que no existen las condiciones de seguridad y dignidad necesarias para poder
retornar, pierde todo sentido negar a la accionante el subsidio por tener un
inmueble en el lugar de la expulsión, toda vez que no podría regresar a él.
Para hacer efectiva la garantía del derecho fundamental de la accionante, lo
procedente es calificar de manera directa el puntaje que obtuvo su postulación
para la modalidad de reubicación. No sobra advertir que, de acuerdo con la
reglamentación contenida en el Decreto 4111 de 2009, en la actualidad el
subsidio adjudicado puede ser empleado para adquirir vivienda en cualquier
lugar del país sin importar la modalidad para la cual se presentó la persona en
condición de desplazamiento.
6.4
Así las cosas, negar a la accionante el subsidio de vivienda equivale a
permitir el retorno al municipio del cual fue expulsada sin que se tenga
certeza sobre las condiciones de seguridad y sostenibilidad socioeconómica en
la zona. Esto supone una violación del derecho al retorno que tiene la
población desplazada y la amenaza de la vida, la integridad y la seguridad personal
de la accionante y de su grupo familiar. Una decisión de este tipo, además,
contraviene la exigencia de interpretar y aplicar las normas relativas al
derecho a la vivienda de la población desplazada, de conformidad con el
principio de interpretación favorable de las normas, teniendo en cuenta los
principios rectores de los desplazamientos internos.
Advirtiendo
la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, la Sala revocará
la sentencia de instancia que niega el amparo del derecho a la vivienda digna y
concederá la tutela. No obstante, se abstendrá de ordenar la adjudicación del
subsidio solicitado puesto que persisten interrogantes sobre las condiciones de
seguridad, voluntariedad y dignidad para que este pueda ser ejecutado
garantizando así el derecho a la vivienda digna de la accionante. En su lugar,
ordenará a la Directora Ejecutiva de Fonvivienda que realice el estudio de
seguridad para el retorno del que trata el artículo 28 del Decreto 2569 de
2000, bien sea usando sus propios recursos, o solicitando su elaboración a las
entidades correspondientes del SNAIPD y, luego de ponerlo en conocimiento de la
accionante, evalúe de acuerdo con los parámetros expuestos en la sentencia la
posibilidad de adjudicación de un subsidio de vivienda para la accionante y su
grupo familiar.
Finalmente,
con el fin de que sean cumplidas a cabalidad las obligaciones de las
autoridades en materia de retorno y reubicación, instará al Director de Acción
Social, en su condición de coordinador del SNAIPD, para que en ambos casos
adelante las actividades de asesoría y coordinación que le corresponden durante
el proceso de solicitud, adjudicación y ejecución del subsidio de vivienda, en
los términos planteados en esta sentencia, de modo que contribuya efectivamente
al restablecimiento socioeconómico de los accionantes.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
REVOCAR el fallo proferido
por el Juzgado Décimo de Familia de Cali, el 23 de septiembre de 2009 en la
acción de tutela instaurada por Jobar Otero Cruz y, en su lugar, TUTELAR los
derechos del accionante y su núcleo familiar a la vivienda digna y al debido
proceso.
Segundo. ORDENAR a la Directora Ejecutiva del Fondo
Nacional de Vivivienda – Fonvivienda que, dentro de los ocho (8) días hábiles
siguientes a la notificación de la presente providencia, asigne un subsidio
familiar de vivienda de interés social en la modalidad de adquisición de
vivienda nueva o usada, a la postulante Manuela Cruz Trochez. Para ello se
ordena modificar en lo pertinente la Resolución 602 de 16 de diciembre de 2008,
mediante la cual se rechazó la postulación de Manuela Cruz Trochez, y la
Resolución 256 del 8 de mayo de 2009, en virtud de la cual se confirma la decisión,
y llevar a cabo los ajustes administrativos y presupuestales a que haya lugar.
Tercero.
REVOCAR el fallo proferido el 25 de
noviembre de 2009 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Pasto en la acción de tutela instaurada por Alba Gladys Reyes Salazar y, en
su lugar, TUTELAR el derecho de la accionante por las razones expuestas
en esta sentencia, a la vivienda digna en la modalidad de retorno o
reubicación.
Cuarto.
ORDENAR a la Directora Ejecutiva del
Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda que, en el término máximo de ocho (8)
días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia gestione
con las entidades correspondientes del SNAIPD, y ponga en conocimiento a Alba
Gladys Reyes Salazar, el informe de seguridad sobre el retorno al municipio de
Orito (Putumayo), en los términos establecidos en el artículo 28 del Decreto
2569 de 2000 y concordantes, teniendo en cuenta los parámetros establecidos en
esta providencia. Luego de ello, en un término no superior a ocho (8) días
hábiles, deberá calificar nuevamente la postulación de Alba Gladys Reyes
Salazar para el subsidio de vivienda, bien sea en la modalidad de retorno o de
reubicación, y comunicar esta decisión a la accionante.
Quinto.
COMUNICAR esta decisión a la Agencia Presidencial para la Acción Social –
Acción Social para que en el cumplimiento de sus obligaciones legales,
especialmente la de coordinación del SNAIPD, adelante las actividades de asesoría y coordinación que le corresponden
durante el proceso de solicitud, adjudicación y ejecución del subsidio de
vivienda de Manuela Cruz Trochez y Alba Gladys Reyes Salazar, en los términos
planteados en esta providencia.
Sexto.
Por Secretaría General LÍBRENSE
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1]
Ver, entre muchas otras, las sentencias T-102/09, T-455/09,  T-410/08,
T-335/07, T-324/07,T-541/06, T-892A/06, T-904/06, T-910/06, T-944/06 y
T-1005/06.
[2] Ver, entre
otras, las sentencias T-742/09, T-006/09, T-056/08, T-821/07, T-086/06,
T-563/05, T-1094/04, T-813/04, T-025/04,  T-1346/01y T-227/97.
[3]
Así lo exige el artículo 3 del Decreto 951 de 2001.
[4]
Ver folio 41 Exp. 2469592 y folio 15 Exp. 2512025.
[5] T-526/98.
[6] Ver, entre
otras, las sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T-497/05, T-002/05,
T-1311/01 y T-408/95.
[7] Ver sentencias
T-1103/04, T-993/03 y T-281/02.
[8] Ver, entre
otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T-1189/03.
[9] Ver sentencias T-552/06 y
T-526 de 1998
[10]
Auto 064 de 2009.
[11] Ver,
entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04,
T-1101/04, T-534/03, T-252/02, T-787/01, T-236/00, T-906/99, T-149/96, T-029/93
y T-029/94.
[12]
Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98.
[13]
T-025/04.
[14]
Ibídem.
[15]
Estos núcleos son las unidades en las cuales son agrupadas las personas que
solicitan su inscripción en la herramienta técnica de identificación de la
población desplazada, denominada Registro Único de Población Desplazada (RUPD).
[16] Ver folio 49 del
cuaderno principal.
[17] Folios 39 a 41.
[18]
“1. Los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado/ 2.
Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes
suministrarán a los desplazados internos, como mínimo y sin discriminación, y
se cerciorarán de que pueden recibir en condiciones de seguridad: a) alimentos
indispensables y agua potable; b) cobijo y alojamiento básicos; c)
vestido adecuado; y d) servicios médicos y de saneamiento indispensables. / 3.
Se tratará en especial de garantizar que las mujeres participen plenamente en
la planificación y distribución de estos suministros básicos” (subrayado fuera
del texto).
[19]
T-025/04
[20] Componente
consagrado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y los artículos 20 y 22 del
Decreto 2569 de 2000. Ver, entre otras, las sentencias T-690A/09, T-343/09,
T-817/08, T-704/08, T-605/08, T-559/08,  T-451/08, y T-025/04.
[21] Ver las
sentencias T-064/09, T-725/08, T-966/07, T-078/04, T-025/04 y T-1346/01.
[22] Ver,
entre otras, las sentencias T-742/09, T-585/06, T-754/06 y T-602/03.
[23]
Ver las sentencias T-742/09,
T-057/08, T-136/07, T-919/06, T-585/06 y T-025/04.
[24]
Ver las sentencias T-742/09 y T-025/04.
[25]
T-585/06
[26]
Art 6 de la Ley 3 de 1991, Decreto 951 de 2001 y Decreto 2190 de 2009.
[27] Art. 24 de la
Constitución Nacional: “Todo colombiano, con las limitaciones que establezca
la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a
entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”.
[28] Numerales 5 y 6
del artículo 2 de la Ley 387 de 1997.
[29]
Ver T-025 de 2004.
[30] Naciones Unidas,
Doc E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del Representante
Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el tema de los
Desplazamientos Internos de Personas, Francis Deng. Principios 28, 29 y 30.
[31]
Naciones Unidas, Doc  E/CN.4/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005. Informe
definitivo del Relator Especial, Sr. Paulo Sergio Pinheiro. Principios sobre la
restitución de las viviendas y  el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas.
[32]
Folios 19, 35 y 36. Exp. T-2.469.592
[33] Folio 56 y ss.