C-972-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-972/04
FUNCION ELECTORAL Y MOVIMIENTOS Y PARTIDOS POLITICOS-Reserva de ley estatutaria/FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Reserva
de ley estatutaria
ACTO LEGISLATIVO SOBRE FINANCIACION ELECTORAL EN MATERIA DE
ELECCIONES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES-Expedición
de normas por el Congreso y en su defecto por el Gobierno
ACTO LEGISLATIVO-Reglamentación de
materia por ley y en su defecto por el Gobierno
ACTO LEGISLATIVO SOBRE FINANCIACION ELECTORAL-Control constitucional de decreto del Gobierno que reglamenta
materia objeto de ley estatutaria aunque se inapliquen requisitos de expedición
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Expresión del mecanismo de frenos y contrapesos
La exigencia
del control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria
representa una expresión del mecanismo de los frenos y contrapesos, dirigido en
este caso a impedir que las ramas del Poder Público cuyos titulares surgen del
voto popular utilicen sus atribuciones para eliminar o restringir indebidamente
los derechos de las personas o el régimen democrático y participativo
consagrados en la Constitución Política.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REGLAMENTACION DEL GOBIERNO DE
FINANCIACION ELECTORAL-Carácter integral y
definitivo sobre temas estatutarios/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE
DECRETO ESTATUTARIO-Carácter automático
El control de
constitucionalidad sobre las leyes que reglamentan temas estatutarios persigue
garantizar la vigencia de los derechos y del orden democrático y participativo
contemplado en la Constitución. Con el decreto dictado por el Gobierno debió
ejercerse un control con el mismo alcance.  Ahora bien, puesto que el control sobre
el decreto está destinado a cumplir el mismo fin que tiene el control de
constitucionalidad sobre los proyectos de leyes estatutarias - la protección de
los derechos y del orden democrático y participativo establecidos en la Carta –
aquél debe reunir los elementos propios del control de constitucionalidad de
los proyectos de ley estatutaria que sean compatibles con la facultad
excepcional atribuida al Gobierno por el parágrafo transitorio citado. Así, es
claro que el control debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que el
Gobierno debía haber enviado el decreto a la Corte inmediatamente después de su
expedición, para que se surtiera el examen de constitucionalidad. Es decir, en
estos casos, el hecho de que el control sea sobre un decreto de contenido
estatutario no entraña que se realice a través del mecanismo de la acción
pública de inconstitucionalidad, tal como se pretende en el presente proceso,
sino que debe ser un control automático.  Por otra parte, al igual que en los
demás casos de control de constitucionalidad de los proyectos de ley
estatutaria, este control debe ser integral y definitivo. Integral, en la
medida en que versará tanto sobre el fondo como sobre la forma de todo el
cuerpo normativo y tendrá como parámetro de juicio todo el articulado de la
Constitución, y definitivo, por cuanto la sentencia de la Corte hará tránsito a
cosa juzgada constitucional, de manera que las normas que fueron declaradas
exequibles no podrán ser demandadas nuevamente.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECRETO ESTATUTARIO RESPECTO DE
ACTO LEGISLATIVO DE FINANCIACION ELECTORAL-Carácter
oficioso, integral y definitivo/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECRETO
ESTATUTARIO RESPECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE FINANCIACION ELECTORAL-Solicitud
al Presidente de la República de remisión de texto normativo o en su defecto
debe examinarse directamente/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE
DECRETO ESTATUTARIO-Solicitud al Presidente de la República de remisión de
texto normativo
Referencia: expediente D-5137
Demandante: Carlos Humberto Isaza Rodríguez
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6
del Decreto 2207 de 2003
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C.,
siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Carlos Humberto
Isaza Rodríguez demandó el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003.
Mediante Auto del 29 de marzo de 2004, la
Corte admitió la demanda el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003 demandado en el presente
proceso:
Decreto
2207 de 2003
“por medio
del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de
2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”
(...)
“Artículo 6. Porcentaje de
votación para tener derecho a la financiación de campañas. En las elecciones
para asambleas departamentales y concejos municipales y Distritales tendrán
derecho a obtener la financiación estatal las listas que superen el porcentaje
equivalente al umbral determinado en el artículo 263 de la Constitución
Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003.[1]
“Cuando ninguna de las listas
supere el umbral, tendrán derecho a financiación aquellas listas que hayan
obtenido curul.
“Para el caso de las elecciones a
cargos uninominales, tendrán derecho a financiación el ganador y los candidatos
que superen el 50% del total de votos válidos obtenidos por el ganador de dicha
elección.”
III. LA DEMANDA
El
demandante acusa la inconstitucionalidad del artículo 6 del Decreto 2207 de
2003 – dictado por el gobierno nacional en uso de las facultades conferidas por
el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003‑,
mediante el cual se regula el porcentaje de votación necesario para obtener
financiación estatal de las campañas para las elecciones departamentales,
municipales y distritales, realizadas en octubre de 2003. Para el demandante la
norma cuestionada viola los artículos 1, 13, 40, 58, 83, 109, 152, literal c) y
153 de la Carta por las siguientes razones:
En
primer lugar, indica el demandante que la norma cuestionada desconoce los artículos
152, literal c) y 153 de la Carta, por falta de competencia del gobierno
nacional para regular mediante decreto con fuerza de ley una materia que debe
ser regulada a través de una ley estatutaria. Para el accionante, dado que el
Decreto 2207 de 2003 regula aspectos propios de la organización y régimen de
los partidos y movimientos políticos y establece el porcentaje de votación para
tener derecho a la financiación de las campañas está afectando el núcleo
esencial del derecho a la participación de todos los sectores políticos, así
como la protección constitucional a las minorías políticas.
Luego
de citar la sentencia C-154 de 1994, mediante la cual se declaró inexequible el
artículo 8 de la Ley 84 de 1993, sobre financiación de campañas, y las sentencias
C-353 de 1994, C-425 de 1994, C-392 de 2000 y C-1338 de 2000, sobre la reserva
de ley estatutaria, el demandante resalta que “cuando el gobierno nacional
expidió el Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003, vulneró palmariamente el
trámite constitucional preceptuado en el artículo 153, puesto que no se tramitó
como una ley en sentido formal - norma jurídica expedida por el Congreso -, y
por ende se pretermitieron los requisitos de mayorías y trámite en una sola
legislatura, y se hizo nugatorio el control previo de constitucionalidad que
debe ejercer la Honorable Corte Constitucional de conformidad con el numeral 8
del artículo 241, sobre los proyectos de leyes estatutarias.”
En
segundo lugar, considera el demandante que la norma cuestionada es inexequible
porque desconoce el principio de participación democrática y pluralista
consagrado en el artículo 1 de la Carta y el derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político consagrado en el artículo
40 Superior, al imponer trabas y obstáculos a la participación política y
circunscribir el derecho a la financiación estatal de campañas a los resultados
del ganador de la respectiva elección. Manifiesta al respecto:
“La presencia de candidatos que cuenten con un sólido
respaldo económico o publicitario, o con una mayoritaria intención de voto,
tiene como consecuencia que muchas personas, al igual que partidos y
movimientos políticos, se abstengan de presentar sus nombres o candidatos a
cargos de elección uninominal en debates electorales, situación que conculca la
participación pluralista, priva a la comunidad de contar con diversas
alternativas en las posiciones de conducción del Estado y vulnera, además, el
derecho a elegir y ser elegido de los integrantes de la comunidad política —artículo
40 de la Carta—, porque la participación democrática y el derecho a aspirar a
cargos del sistema electoral no está garantizada ante la circunstancia que el
derecho a la reposición no se fundamenta en criterios objetivos y razonables,
sino que depende exclusivamente de un factor subjetivo: los votos válidos que
obtenga el candidato ganador.
“Los requisitos para acceder a la financiación del
Estado tienen entre otros fundamentos, evitar la proliferación de listas y de
candidatos, sin llegar al extremo de impedir el derecho a ser elegido por esta
vía.
(…)
“Si bien, la nueva Carta Política de 1991 impuso un
rediseño de la participación ciudadana, concebida y restringida
tradicionalmente al proceso electoral, para influir aspectos de la vida
familiar, social y económica de los individuos como verdaderos sujetos
sociales, mediante la consagración de los mecanismos de participación
ciudadana; no por ello olvidó las garantías y protecciones de los procesos
electorales. Todo lo contrario, los consideró como pilares fundamentales de la
democracia, del pluralismo y de la participación política.
El pluralismo tiene verdadero valor en nuestra Carta
cuando los que participan en la competencia política por el poder, se someten a
unas reglas de juego del sistema que respeten unas “condiciones de
posibilidad”, es decir que cuenten con unas garantías en cuanto a recursos de
financiación del Estado y de los medios de comunicación en condiciones de
equidad, aspecto que no se cumplió con la previsión consagrada en el inciso
tercero del artículo acusado de inconstitucionalidad, el cual adoptó como
parámetro para tener derecho a la financiación estatal en el caso de candidatos
a cargos uninominales, la votación del ganador, parámetro que afecta las reglas
del sistema electoral porque desconoce el principio del pluralismo consagrado
en el artículo 1 Superior.”
En
tercer lugar, afirma el accionante que la norma demandada es inconstitucional
por transgredir el artículo 109 constitucional sobre financiación estatal de
campañas electorales al establecer una fórmula numérica que desconoce la
representatividad y postulación de candidatos de grupos o partidos
minoritarios. Dice el actor:
“El inciso tercero del artículo 6 del Decreto 2207 del
5 de agosto de 2003, además de modificar, sin cumplir los requisitos
constitucionales exigidos, el artículo 13 de la Ley Estatutaria 130 de 1994,
utilizó una fórmula numérica que desconoce la representatividad y la
postulación de candidatos de grupos o partidos minoritarios, aspectos que deben
ser tenidos en cuenta en el cálculo y procedimiento para establecer la
financiación estatal, los que si se pretermiten hacen irreal y no efectiva
dicha previsión constitucional. El procedimiento utilizado por el inciso
acusado hace imposible el acceso a la financiación estatal en muchos casos y
atenta contra la estabilidad y permanencia del sistema democrático.”
En
cuarto lugar, sostiene el demandante que el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003
vulnera la confianza legítima, la buena fe y los derechos adquiridos
consagrados en los artículos 83 y 58 de la Carta, puesto que los candidatos que
participaron en las elecciones del 26 de octubre de 2003 y que se inscribieron
antes del 5 de agosto de 2003, prepararon sus campañas teniendo en cuenta el
artículo 13 de la Ley 130 de 1994 y no con base en la fórmula contenida en el
artículo 6 del Decreto 2207 de 2003. Para el demandante,
“(...) la modificación de la fórmula contenida en la
Ley 130 de 1994 causó un perjuicio a los candidatos que bajo el amparo de la Ley
Estatutaria tenían derecho a la reposición y que la perdieron con la
modificación introducida por el Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003.
“Los candidatos a gobernaciones y a alcaldías para el
debate electoral del 26 de octubre de 2003, se encontraban en una situación
jurídica digna de protección, la que no podía ser vulnerada por el Decreto 2207
al modificar la Ley 130 de 1994, ley que debe regir la fórmula de reposición
para el precitado debate.
“Además, la modificación intempestiva y posterior, o
concomitante, o expedida con un día de anterioridad a la fecha de cierre de
inscripción de candidatos a gobernaciones y alcaldías, del inciso tercero del
artículo 13 de la Ley Estatutaria 130 de 1994 produjo, de manera general, para
todas las personas que ya habían iniciado las campañas electorales, un
perjuicio enorme sin existir causa justificativa alguna.
“Es de resaltar que los candidatos a gobernaciones y
alcaldías inscritos para la elecciones del 26 de octubre de 2003, actuaron con
fundamento en la confianza legítima que surgía del ordenamiento legal
estatutario vigente al inicio del proceso electoral y de la seguridad de que la
normatividad sobre porcentajes para tener derecho a reposición, sólo podía ser
modificada o derogada por una ley estatutaria expedida por el Congreso.
“El aparte demandado (…) viola la buena fe y el
principio de confianza legítima porque el legislador extraordinario no podía
proceder a suprimir de manera intempestiva, sin precaver los perjuicios que se
derivarían para quienes estaban participando en un debate electoral dentro de
unas reglas claras y justas, en el cual las normas sobre reposición vigentes
habían sido expedidas según el procedimiento establecido por la Constitución
Política, habían aprobado el examen previo de constitucionalidad establecido
para este caso y respetaban los principios de representatividad y los derechos
de las minorías.
“El inciso acusado aplica de manera retroactiva una
norma sobre reposición, con lo que se rompe no sólo la confianza de las
personas en el derecho y se afecta la buena fe sino que, además desconoce la
libertad y autonomía de los destinatarios de las normas, con lo cual vulnera su
dignidad —CP, artículo 1—. La normatividad sobre los requisitos para que los
candidatos a gobernaciones y alcaldías tengan derecho a la reposición
consagrada en el inciso acusado se erige en un instrumento para sorprender a
los destinatarios de la norma y por ende carece de toda seriedad.”
En
quinto lugar, considera el accionante que la norma demandada infringe el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, al establecer
requisitos sustancialmente diferentes entre los candidatos a asambleas
departamentales y concejos municipales y Distritales, y los candidatos a cargos
uninominales, para tener derecho a la reposición de votos.
Para
el demandante, la fórmula matemática que describe el sistema de financiación de
las campañas a cargos uninominales y las campañas a cuerpos colegiados es
discriminatoria. Según el accionante,
“si se realiza un análisis matemático de los sistema o
fórmulas de asignación de los recursos, tenemos que el inciso primero del
artículo 6 del Decreto 2207 de 2003 toma como referente para el derecho a la
financiación de las listas a asambleas y concejos el 50% del cuociente
electoral. Lo anterior se expresa en la siguiente ecuación matemática:
“50/100  (X/31) = X/62, donde
“X= votos válidos
“31 cifra que se ha tomado hipotéticamente para
indicar el número de curules.
“La ecuación matemática corresponde a la financiación
de candidatos a cargos uninominales, partiendo del referente establecido por el
inciso tercero del artículo 6 del Decreto 2207 de 2003 —50% del total de votos
válidos obtenidos por el candidato ganador, es la siguiente:
50X/100 = x/2, donde
“X es el total de votos válidos obtenidos por el
candidato ganador.
“Si bien en las dos ecuaciones los universos son
distintos (X), la diferencia entre la fórmula para asignar recursos a las
listas y la fórmula para asignar recursos a los candidatos a cargos
uninominales es abismal, y se nota un trato discriminatorio y desigual en la
regulación de la reposición para candidatos a cargos uninominales
“X/62 y X/2
“A mayor divisor (62) menor es el resultado —exigencia
del número de votos—, y a menor divisor (2) mayor es el guarismo —exigencia del
número de votos.— La diferencia entre las expresiones anteriores se explica,
porque en la primera se tomó como referencia el 50% del cuociente y en la
segunda el 50% del total de votos obtenidos por el candidato ganador, es decir,
no se tuvieron en cuenta en la segunda fórmula los criterios de representación
y proporcionalidad.
“(…)
“En la situación examinada se pasó de un régimen de
igualdad de tratamiento en condiciones razonables —para candidatos a asambleas
departamentales y concejos, y para candidatos a cargos uninominales—, plasmado
en la Ley 130 de 1994, a uno de tratamiento diferenciado, consagrado en el
inciso del artículo 6 del Decreto 2207 de 2003, sin existir justificación
alguna, ya que el propósito de la norma es uno: reglamentar la financiación
estatal de las campañas electorales.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Carlos Andrés Guevara Correa, en su
calidad de delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene
para solicitar que la norma cuestionada sea declarada exequible por las
siguientes razones.
En cuanto al primer cargo, sostiene el
interviniente que (i) el gobierno estaba expresamente facultado para legislar
la materia por el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 1 de 2003; (ii) el
punto de la financiación de las campañas electorales no hace parte de las
materias que según, el artículo 152 c), deban ser reguladas mediante una ley
estatutaria. Según el interviniente no es cierto que el gobierno carezca de
facultad para reglamentar lo relativo a la financiación de las campañas para
las elecciones departamentales y municipales, pues el parágrafo transitorio del
artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2003 lo autorizó expresamente para ello.
Anota que, en uso de tales facultades, el
gobierno expidió el Decreto 2207 de 2003, un “decreto autónomo constitucional”
que es una ley en sentido material. Según el interviniente, aun cuando el
demandante señala que, por tratarse de un tema relacionado con la materia
electoral, éste debió ser regulado por una ley estatutaria, tal como lo ha
reconocido la Corte Constitucional no todos los aspectos concernientes al tema
electoral, especialmente los operativos, están sujetos a ese trámite especial y
dentro de ellos, el tema de financiación de las campañas no necesariamente debe
ser regulado por una ley estatutaria.
En cuanto al segundo cargo, considera el
delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que no es cierto que la
norma vulnere el principio de participación democrática, pues la norma
cuestionada no establece ninguna restricción en ese sentido, ya que la
financiación se refiere a un momento distinto, el de la reposición de votos.
Cualquier persona o grupo político que cumpla con los requisitos de inscripción
puede participar en las elecciones departamentales o municipales, y la
posibilidad de obtener financiación estatal para la campaña  depende de los
votos que obtenga.
En relación con el tercer cargo por
supuesta vulneración del artículo 109 original de la Carta, considera que el
cargo es improcedente, pues esta disposición fue modificada por el artículo 3
del Acto Legislativo 01 de 2003, cuyo parágrafo transitorio autorizó al
gobierno para reglamentar la financiación estatal de las campañas electorales
departamentales, municipales y distritales.
En respuesta al cuarto cargo, sostiene el
interviniente que no hay vulneración de los artículos 58 y 83 de la Carta,
porque no se está frente a derechos adquiridos sino que se trata de meras
expectativas. No hay una aplicación retroactiva de la disposición, como lo
alega el demandante, pues la norma regula una situación posterior  a las
elecciones del 26 de octubre de 2003, en las que participaron todos los
candidatos inscritos hasta el 6 de agosto de 2003.
Finalmente, en respuesta al cargo por
supuesta violación del derecho a la igualdad, sostiene el interviniente que el
demandante compara dos situaciones diferentes, reguladas por regímenes
diferentes.
2. Ministerio del Interior y de Justicia
Fernando Gómez Mejía, Director de
Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene para
solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma.
Expone, en primer lugar, que el gobierno
fue facultado expresamente para regular la financiación de las campañas
departamentales y municipales en el evento en el que el Congreso no lo hiciera
tres meses antes de las elecciones del 26 de octubre de 2003. Como el Congreso
no lo hizo, el gobierno expidió el Decreto 2207 de 2003, el 5 de agosto de
2003, antes del cierre de inscripción de candidaturas. Expone:
“El carácter
puramente transitorio y específico de lo dispuesto en el parágrafo transitorio
del artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2003, evidencia que la reserva de ley
estatutaria establecida por la Constitución  en esta materia, no sufre
quebranto alguno y sí por el contrario garantiza el derecho a la financiación
de las campañas electorales previsto en la Carta por el nuevo acto
legislativo...
“(...)
“La regulación
establecida en la disposición impugnada en cuanto al porcentaje de votación
para tener derecho a la financiación de las campañas en las elecciones para
asambleas departamentales y concejos municipales y distritales, así como en las
elecciones a cargos uninominales, debe analizarse e interpretarse dentro del
contexto que corresponde y del cual surgió, como lo fue la reforma política
adoptada mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, pues el nuevo esquema de
partidos implica igualmente la adopción de un nuevo concepto sobre la
financiación de las campañas electorales.
“(...)
“De lo anterior
se desprende  que la financiación de las campañas electorales debe estar acorde
con la nueva regulación de los partidos políticos. En este sentido, el
porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de las campañas
electorales no puede ser igual en las elecciones para asambleas y concejos, que
el establecido para cargos uninominales(...).”
(...)
“En este caso,
no puede alegarse vulneración del principio de participación democrática y
pluralista, de la buena fe ni el principio de igualdad, pues las
diferenciaciones contempladas en la norma demandada encuentran justificación en
la regulación de situaciones diversas, por lo cual su tratamiento ha de ser
igualmente diferente...”
3.
Douglas Velásquez Jácome intervino en el proceso de la referencia para
solicitar que el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003 fuera declarado
inexequible. Además de reiterar los argumentos de la demanda en términos casi
idénticos, resalta que el gobierno fue negligente, pues no inició los trámites
de la ley estatutaria para regular la financiación de las campañas electorales,
inmediatamente después de expedido el Acto Legislativo 01 de 2003.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Mediante escrito
del 27 de mayo de 2004, el Procurador General de la Nación, Edgardo Maya
Villazón, intervino en el proceso de la referencia y solicitó a la Corte
declarar la inexequibilidad tanto del artículo 6 del Decreto 2207 de 2003 como
de la expresión “Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto
con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”,
contenida en el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2003, con la
cual propuso que se hiciera integración normativa. Las razones de su solicitud
se exponen a continuación.
El representante
del Ministerio Público, identifica los siguientes problemas jurídicos:
1)    Si el Congreso de la República, en su calidad de constituyente
derivado, tiene competencia “para investir al Presidente de la República de
facultades para expedir normas relacionadas con materias que de conformidad con
disposiciones constitucionales (...) son competencia privativa del legislativo
a través del trámite propio de las leyes estatutarias, en particular aquellas
relativas a la financiación de campañas electorales del nivel departamental y
municipal.”
Expresa que si
se concluye que la actuación del Congreso fue legítima, la Corte deberá
analizar:
2)    “Si la regulación relativa a los requisitos para tener derecho a la
financiación de las campañas electorales uninominales y de cuerpos colegiados
del nivel departamental y local, contenida en el artículo 6 del Decreto 2207 de
2003, vulnera los principios de pluralismo, participación e igualdad
consagrados en la Carta Política.
“Ello por
cuanto, si se concluye que la expresión “Si no lo hiciere, el Gobierno
Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las
inscripciones correspondientes”, resulta contraria a la Constitución, ello
implicaría que este Despacho solicite la declaratoria de la
inconstitucionalidad por consecuencia del artículo 6 del decreto 2207 de 2003,
demandado, por cuanto, al desaparecer la causa jurídica que sirvió de
fundamento para su expedición, esta norma deviene inexequible.”
El Procurador, en primer lugar, recuerda
la doctrina sobre los límites al poder de reforma por parte del Congreso de la
República señalada en la sentencia C-551 de 2003, según la cual (i) es preciso
“distinguir entre el poder constituyente, en sentido estricto, o poder
constituyente primario u originario, y el poder de reformar o poder constituyente
derivado o secundario”; (ii) si bien la Constitución “no establece cláusulas
pétreas ni principios intangibles tampoco autoriza expresamente la sustitución
integral de la Constitución; (iii) es necesario demostrar cómo “el poder de
reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que
tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su
sustitución por una nueva Constitución;” (iv) “para saber si el poder de
reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia,
el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida, para lo
cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución
contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad” y demostrar
que “implica un cambio de una magnitud y trascendencia que transforme real y
materialmente la Constitución o la forma de organización política en otra
opuesta o integralmente diferente.”
Recordada esa
doctrina, pasa a precisar si el Congreso en su condición de constituyente
derivado desbordó su ámbito de competencia al sustituir la Constitución
mediante la concesión de facultades al Gobierno Nacional para regular las
campañas electorales. Manifiesta al respecto:
“Si bien en la expresión que se estudia, contenida en el parágrafo
transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, no se indica que
mediante él se reforman una o varias normas de la Constitución Política, pues
al parecer se trata sólo de establecer normas tendientes a la reglamentación de
la financiación de las campañas electorales relativas a la reforma política
realizada mediante este Acto Legislativo, (...) produjo una modificación del
texto constitucional.
“(...) La norma acusada ha modificado normas constitucionales en las
que de manera expresa se establecen una prohibición, una competencia y un
trámite, al revestir de manera subsidiaria al Presidente de la República para
regular esta materia.
“Por tanto, debe determinarse si con la aprobación de esta facultad excepcional,
subsidiaria y transitoria, el Congreso desbordó los límites de su poder de
reforma por desconocimiento de los elementos conceptuales que identifican a la
Constitución Política de 1991.
“En este orden, lo primero que debe dejarse en claro es que, si bien
no estamos ante el tópico de la reforma constitucional a cargo del Congreso, de
acuerdo con el cual éste, en el acto reformatorio, indica la norma superior que
es por él reformada y, de manera expresa, consigna tanto su voluntad de reforma
como el nuevo texto constitucional ya reformado, sí se produjo una modificación
de la Carta, bajo el rótulo de una medida transitoria, como se dice en el
enunciado del artículo que la contiene.
(…)
“En el presente caso no se trata siquiera de una medida que se toma
de manera transitoria para preservar la existencia política de la unidad
política, en interés del todo (Schmitt), sino de una medida que pretende a
nombre de la eficiencia, agilizar la regulación de esta materia, para lo cual
el Congreso actúa como soberano, modificando de manera transitoria la
distribución de competencias en una materia que el constituyente primario
consideró esencial para el Estado Social y Democrático de Derecho asignándole
tratamiento especial.
“(…)
“Lo anterior conduce necesariamente a un interrogante ¿es válido
que, en la perspectiva del constitucionalismo democrático y garantista, las
instancias competentes para modificar la Constitución puedan actuar en la
condición soberana originaria, quebrantando preceptos constitucionales
esenciales por razones de eficiencia o conveniencia, o para subsanar la
inactividad del legislador asegurando que se expidiera la regulación relativa a
la financiación de las campañas antes de las jornadas electorales previstas
para el año 2003.
“Si bien tal regulación resulta indispensable para el funcionamiento
de la democracia y para la realización de los preceptos constitucionales, no
puede realizarse a costa de otros preceptos constitucionales, no puede
realizarse a costa de otros preceptos fundamentales de la Carta,
particularmente, aquellos relacionados con la separación de funciones y la
garantía de la discusión amplia y a profundidad de los temas que afectan la
esencia misma del orden político, es decir, se afectan valores y principios
inherentes a la democracia.
“(...) En criterio de este Despacho, son básicamente dos los
principios fundamentales que el Congreso de la República, en el marco del
ejercicio de su poder de reforma, modificó con la medida adoptada en el
parágrafo del artículo 3 transitorio del Acto Legislativo No. 01 de 2001 y que
por ser tales principios inherentes a la configuración democrática y garantista
del Estado colombiano instituid por la Carta del 91, se considera que con tal
medida se desbordó el límite material del poder de reforma, debido a que este
poder incursionó en ámbitos que son propios del constituyente primario, pues a
éste y sólo a éste, en virtud precisamente de uno de tales principios, le
corresponde la función de dictar los fundamentos de la organización política.
Ellos son: el principio de la división del poder público y el principio de la
soberanía popular.”
Señala el
Procurador como otro de los fundamentos de su solicitud, la trasgresión del
principio de separación de poderes, principio inherente al Estado democrático
constitucional y cuya vigencia define la forma de la existencia política del
Estado. Para la Vista Fiscal,
“la separación de las ramas y órganos del poder público no implica
la división del poder público como tal, sino la distribución de las funciones
que a este poder le corresponden por prescripción constitucional entre tales
ramas y órganos, sin que por ello unas y otros dejen de actuar en armónica
colaboración para la realización de los fines del Estado.
“Objetivo de esa separación, como quedó dicho, es evitar que las
actividades del Estado se concentren en una sola de sus instancias y esto
último dé lugar al despotismo. (…)
“La reserva de ley instituida por el constituyente en relación con
ciertos temas como son la expedición de códigos y leyes estatutarias y que es
la referencia constitucional que sirve de base a la tesis de sustitución de la
Constitución en el presente proceso, es expresión inequívoca de la decisión del
constituyente de aplicar en este campo de la función estatal el principio de la
separación de poderes, sin que ni siquiera el principio de colaboración,
complementario de aquél pueda ser invocado para que el titular de esa reserva
pueda deshacerse de ella, (…).
“(…) la jurisprudencia constitucional colombiana sentó en forma
clara e incontrastable [en la sentencia C-1493 de 2000] el criterio según el
cual, lo único que puede delegar el Congreso en materia de facultades, es
aquello para lo cual está autorizado por el constituyente. De allí que, cuando
le otorga facultades al Presidente para que éste actúe como legislador delegado
en materias prohibidas por el constituyente, con ello el legislador delegado en
materias prohibidas por el constituyente, con ello el legislador altera y
desfigura el diseño constitucional de las funciones, distribuida según la
previsión del constituyente como se concreta la separación de las ramas y
órganos del poder público, asunto que, como se ha visto, es inherente a la
naturaleza del Estado mismo.”
Pasa luego el
Procurador General de la Nación a demostrar que, como consecuencia del
desconocimiento del principio de separación de poderes, “el Congreso transformó
los fundamentos mismos del Estado constitucional y democrático adoptado por la
Carta, transformando con ello la identidad de la Constitución.” Para la Vista
Fiscal, dado que en este caso está comprometido el denominado
“presupuesto configurativo de la estructura orgánica y funcional del
Estado Social de Derecho, (…) por cuanto la configuración del Estado (…) está
determinada por aquellos elementos axiológicos que presiden el ordenamiento
superior entre los cuales la participación política ocupa lugar preferencial y
es protegida precisamente como un derecho fundamental por ese ordenamiento.
“(…)  el otorgamiento de facultades para los efectos señalados
comporta igualmente un desbordamiento de las facultades del poder de reforma
que se manifiesta en distintos aspectos relacionados con las leyes estatutarias
en lo que a la alteración de los fundamentos del Estado Social de Derecho concierne.
“En primer lugar, se observa cómo por ser la ley estatutaria, una
modalidad de la ley de características muy especiales, en virtud de los temas
que está llamada por la Carta a regular, el proceso de su expedición está
condicionado a la realización de un ritual procedimental igualmente especial,
como el control previo por parte de la Corte y los requisitos más exigentes en
materia de quórum (sic) para su aprobación, lo cual pone de presente la
jerarquía que el constituyente le otorgara a este tipo de leyes.
“(…)
“Luego, era apenas previsible que el mismo constituyente prohibiera
que dentro de la facultad de delegar su función primordial de legislar, el
Congreso defiriera en el Ejecutivo la regulación de estos temas, temas cuya
regulación resulta vedada en sus aspectos estructurales a este órgano del poder
público, por cuanto en este caso la figura de la delegación choca abiertamente
con el principio de la división de poderes, de acuerdo con el cual el poder del
príncipe es relativizado notablemente.
“(…)
“De allí que el Despacho considere que no carece de respaldo
doctrinario y jurisprudencial, la afirmación hecha en una de las demandas, en
el sentido de que las facultades otorgadas al Ejecutivo para que éste legisle
sobre temas que son del resorte del legislador cuasiconstitucional comporta el
traspaso de la función constituyente del Congreso a aquél, lo cual se convierte
en un trastocamiento de todo el régimen democrático y en una ostensible
alteración del principio de la división del poder público.
“Pero lo que es más grave aún, desde el punto de vista del
desconocimiento del principio democrático, es que éste es pretermitido en un
aspecto que guarda estrecha relación con los límites al poder de reforma
impuestos por la propia Constitución. Ello es así, por cuanto, mientras que en
el artículo 377 constitucional está prescrito que cuando una reforma
constitucional aprobada por el Congreso se refiera a los derechos fundamentales
y a sus garantías, esta reforma deberá someterse a referendo cuando se den las
condiciones allí establecidas, entre las cuales es de destacar la solicitud de
un número determinado de ciudadanos, con el otorgamiento de las facultades en
cuestión, al desplazarse la regulación de tales derechos y de sus garantías al
Presidente de la República, las probables reformas que éste adopte en relación
con unos y otras quedarían por fuera de la exigencia de referendo establecida
en el artículo constitucional mencionado. Con ello se haría nugatoria entonces
la obligación allí establecida, quedando materia tan fundamental como la
participación a merced del Ejecutivo y sin el control político ciudadano que
implica tal exigencia, al limitarse de tal derecho ciudadano, toda vez que no
se dio la oportunidad para que el soberano se manifestara sobre la convocatoria
del referendo, lo cual fue negado de plano por la reforma al no advertirse
expresamente tal posibilidad y de manera práctica con la fijación de plazos
perentorios cortos que excluirían cualquier intento de reclamación por el
número requerido de ciudadanos.
Resalta también
el Procurador General de la Nación que el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir cuerpos normativos
dentro de códigos y leyes estatutarias, se desconoció el principio de la
soberanía popular, debido a que el poder de reforma asumió la función del
constituyente primario. Para el Representante del Ministerio Público resulta
contradictorio del principio de soberanía popular, que uno de los
comportamientos de las distintas expresiones del poder público como es el de
hacer las leyes, se realicen por fuera de los lineamientos trazados por el
titular de la soberanía, en contra de sus directrices funcionales, jurídicas y
políticas.
“Una
contradicción de esa naturaleza comporta un abierto desconocimiento del
basamento conceptual de la noción de poder público adoptada por la
Constitución, por lo que podría pensarse que, en la perspectiva del
funcionamiento del aparato institucional democrático no habría peor y más grave
ataque al régimen en que ha de actuar ese aparato, que el desconocimiento de
las decisiones fundacionales del Estado, cuando el principio de la soberanía
popular es pretermitido.
(…)
“En el asunto
que nos ocupa, de lo que aquí se trata es de la decisión del poder de reforma,
de alterar lo que el poder constituyente ha decidido en materia esencial de la
organización y funcionamiento del Estado democrático, como es la competencia
para dictar la ley que regula nada más ni nada menos que el derecho a la participación
política dentro de un Estado Social y democrático
de Derecho, cuando en el contexto del principio de la soberanía popular la ley
es entendida como expresión de la voluntad del pueblo adoptada por su legítimo
representante.
Con la decisión
adoptada por el Congreso, en ejercicio de su poder de reforma, de otorgar
facultades al Ejecutivo para regular asuntos que son de reserva de ley por
decisión del Constituyente, se configura nítidamente la transformación de la
identidad de la Constitución en uno de los aspectos esenciales que más y mejor
la identifica: el principio de la soberanía popular.
“Por ello,
considera el Despacho que el poder de reforma en este caso desbordó su ámbito
de competencia, pues resulta claro que la definición de competencia de las
ramas del poder público es potestad inequívoca del constituyente primario que
es la instancia histórica y conceptual de donde ese poder toma su existencia y
define sus lineamientos institucionales. De allí que la suplantación de un
poder por otra se haga más palpable con la consecuente invasión en ámbitos
vedados para el poder de reforma.
En virtud de lo
anterior, considera este Despacho que no es necesario entrar a analizar la
regulación realizada por el Gobierno Nacional con relación a la financiación de
las campañas electorales, por cuanto, al desaparecer la causa jurídica que
sirvió de fundamento para su expedición, esta norma deviene inexequible, de tal
manera que la materia debió ser desarrollada por el legislador ordinario
mediante una ley estatutaria, pues como lo señaló esa Corporación en la
sentencia C-145 de 1994, la financiación de las campañas electorales constituye
un aspecto central del derecho a la participación política a través de los
movimientos y partidos políticos y, por tanto, deberá ser regulado por este
trámite, de conformidad con el artículo 152 de la Carta.
Por último, resalta la Vista Fiscal que
en caso de que se acoja su solicitud de declarar inexequible el artículo 6 del
Decreto 2207 de 2003, será necesario que la Corte se pronuncie en relación con
los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, dado que la norma en
cuestión modificó las reglas sobre financiación que consagraba el artículo 13
de la Ley 130 de 1994, Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución Política, la Corte es
competente para conocer de la presente demanda.
Inhibición para decidir
2. El artículo 3 del Acto Legislativo 01
del 3 de julio de 2003 modificó el artículo 109 de la Constitución Política,
referido a la financiación de los partidos y movimientos políticos y de las
campañas electorales. Su contenido es el siguiente:
“ARTÍCULO 3o. El artículo 109 de
la Constitución Política quedará así:
“Artículo 109. El Estado
concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, de conformidad con la ley.
“Las campañas que adelanten los partidos y movimientos con
personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen
candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de
reposición por votos depositados.
“La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener
derecho a dicha financiación.
“También se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos,
movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como
la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.
“Las campañas para elegir Presidente de la República dispondrán de
acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de
radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos candidatos de
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya postulación
cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la ley.
“Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del
presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de
las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de
investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación
de este precepto.
“Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente
cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.
“PARÁGRAFO. La financiación anual de los partidos y movimientos
políticos con Personería Jurídica ascenderá como mínimo a dos punto siete veces
la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo.
“La cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica será por lo menos tres veces la
aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el
costo del transporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de
correo hoy financiadas.
“Las consultas populares internas de los partidos y movimientos que
opten por este mecanismo recibirán financiación mediante el sistema de
reposición por votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos
constantes vigente en el momento de aprobación de este Acto Legislativo.
“PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Congreso reglamentará estas materias. En
lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal
reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su
realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con
fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.”   (subrayas no originales)
Precisamente, el
parágrafo transitorio de este artículo estableció que el Congreso reglamentaría
la materia, y que, para el caso de las elecciones departamentales y
municipales, esta regulación debería estar lista a más tardar tres meses antes
de las elecciones. Y en previsión de que el Congreso no la expidiera dentro del
plazo fijado, se facultó al Gobierno Nacional para que expidiera la referida
reglamentación a través de un decreto con fuerza de ley que debía ser dictado
antes del cierre de las inscripciones de candidatos.
3. La
reglamentación mencionada debía fijar las normas sobre la financiación de las
campañas políticas antes de las elecciones del mes de octubre de 2003. La Corte
ya ha señalado en distintas sentencias que esta materia debe ser objeto de ley
estatutaria, puesto que la Constitución dispone que lo relacionado con las
funciones electorales y los movimientos y partidos políticos debe ser
desarrollado a través de este tipo de leyes (C.P., art. 152, lit. c), y la
financiación de las campañas electorales es una parte esencial de esas
materias. Así, en la sentencia C-515 de 2004[2]
- que versó sobre el artículo 13 de la Ley 844 de 2003, en el cual se
introducían modificaciones a varias normas del Decreto 2207 de 2003, que ahora
se analiza -, la Corte expresó:
“La Corte
comparte el concepto acerca de que el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía
que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes
estatutarias. El artículo 13 tuvo por fin regular distintos puntos relacionados
con la reposición de los gastos electorales, que afectan – condicionan - el
derecho de recibir esa reposición y modifican las responsabilidades que se
derivan de la presentación de los informes. Estos puntos son centrales dentro
de la reglamentación de la financiación de las campañas electorales y, por
consiguiente, debían ser tratados por medio de una ley estatutaria. En este
punto, la Corte reitera lo expresado en la sentencia C-484 de 1996, en el
sentido de que “todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los
órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de
ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente
aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales.” En
este caso, como se ha precisado, el contenido del artículo 13 no se refiere a
aspectos absolutamente accesorios e instrumentales, sino que determina los
requisitos para poder acceder a la reposición de gastos y establece quién asume
la responsabilidad por los informes presentados sobre los ingresos y gastos de
las campañas.
“En este punto considera la Corte que es importante
precisar que, según su características y su incidencia, también asuntos
electorales que podrían ser considerados como accesorios o instrumentales deben
ser regulados mediante leyes estatutarias. Por lo menos dos razones fundamentan
esta definición: por una parte, porque una característica distintiva de las
normas electorales es precisamente su tendencia a fijar procedimientos
detallados, puesto que de las particularidades de esas reglas– y de su
combinación – se derivan efectos importantes para la dinámica y los resultados
de la contienda electoral. Dada la importancia de todos esos detalles
operativos para el desenlace de la puja electoral y para asegurar condiciones
de igualdad y de transparencia para las elecciones, es fundamental que su
reglamentación no quede en manos de mayorías coyunturales, sino que se someta a
procedimientos  especiales como los de las leyes estatuarias. Por otro lado,
muchas de las  normas electorales de carácter operativo tienen la virtualidad
de afectar  derechos fundamentales, en puntos como la intimidad,  la igualdad y
la libertad en el sufragio, etc. – razón por la cual aparece como necesario que
su regulación se realice a través de leyes estatutarias...
“(...)
“Por otra
parte, es pertinente recordar que en la sentencia C-145 de 1994 se declaró la
inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 84 de 1993, que establecía
normas sobre la financiación de las campañas electorales. En la sentencia se
declaró que los asuntos tratados en el artículo 18 debían ser objeto de ley
estatutaria, por cuanto se referían a un asunto decisivo en materia electoral,
como es el de la financiación de las campañas. En el pronunciamiento se señaló,
en el aparte pertinente:
‘El artículo 18 regula la financiación estatal de las campañas
electorales.  Frente a tal regulación, la Corte efectúa las siguientes
observaciones.
‘De un lado, considera la Corte que se trata de un elemento central
esencial de la regulación de las funciones electorales, por lo cual es materia
de reserva de ley estatutaria.
‘De otro lado, esta Corte estima que un aspecto central del
funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es el
relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales. Es este
uno de los temas de ineludible regulación mediante ley estatutaria, en virtud
del mandato constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta
Política. Así lo entendió inequívocamente el legislador al ocuparse de manera
integral de esta temática en la Ley Estatutaria Número 11/92 Cámara, 348/93
Senado, cuyo artículo 13, luego de reiterar el deber constitucional que en ese
sentido tiene el Estado, señala las cifras o montos de reposición de los gastos
de campaña para los distintos cargos de elección popular, al igual que la forma
de distribución de los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el
partido o movimiento político, de acuerdo a sus estatutos, como también la
entidad encargada de hacer el reajuste anual de tales valores, de conformidad
con el aumento del índice de precios al consumidor (artículos 13, 39 y 40
ibidem).
‘En esas condiciones, mal podría el legislador ocuparse de regular
la misma materia mediante ley ordinaria, como lo hizo en el presente asunto,
pues ello equivaldría a desnaturalizar la esencia misma de los contenidos
normativos que por decisión del constituyente, en razón a su trascendencia,
ameritan de un procedimiento de especialísimo orden y calificación para la
formación de la voluntad legislativa, lo que lleva a esta Corporación a estimar
que el precepto acusado efectivamente viola el artículo 152 literal c), en
concordancia con el 153 de la Carta Política. Así habrá de declararse.”
4. Por otra
parte, al observar el texto del Decreto 2207 de 2003 se advierte que - como es
lógico, dado que su fin era desarrollar una materia que debe ser objeto de ley
estatutaria - varios de sus preceptos modifican normas de la Ley 130 de 1994,
que es una norma estatutaria, “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los
partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la
de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”. A manera de
ilustración, el artículo 5°, que trata sobre el valor del voto por reposición,
enmienda el artículo 13 de la Ley 130; el  artículo 6°, que determina el
porcentaje de votación necesario para tener derecho a la financiación de las
campañas, reformó también el artículo 13 del mencionado Estatuto Básico de los
Partidos y movimientos políticos; el artículo 8°, sobre auditoría interna,
modificó el artículo 49 de la Ley 130; el artículo 9°, sobre los informes de
los partidos acerca del monto, origen y destino de sus ingresos y gastos de
campaña, enmendó el artículo 18 de la mencionada Ley; el artículo 13, que
regula la reposición de gastos, sustituyó al artículo 17, etc.  Además, la Ley
130 de 1994 fue complementada en distintos aspectos por el Decreto 2207 de
2003. Así ocurre, por ejemplo, con el artículo 12, el cual dispone cuáles son
las sanciones por la violación de los topes establecidos para las campañas
electorales.
5. Por
consiguiente, es claro que la materia que reglamentó el Decreto 2207 debía ser
desarrollada a través de una ley estatutaria. Ahora bien, como ya se indicó, en
el parágrafo transitorio del artículo tercero del Acto Legislativo 01 de 2003
se estableció que el Congreso expediría las normas sobre financiación electoral
en relación con las elecciones departamentales y municipales de octubre de
2003, para lo cual le concedió un término preciso. Y para el caso de que el
Congreso no expidiera la mencionada reglamentación dentro de ese término, se
autorizó al Gobierno Nacional para hacerlo, antes de que se cerraran las
inscripciones para las elecciones departamentales y municipales.
Como es sabido,
el Congreso no reglamentó la materia a través de una ley estatutaria y, en
consecuencia, el Gobierno Nacional procedió a regularla. Ello tiene como
consecuencia que en este caso son inaplicables los requisitos para la
expedición de las leyes estatutarias referidos a que deben ser aprobadas en una
legislatura y acordadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
Empero,  lo anterior no significa que pierda vigencia la exigencia de que el
decreto sea revisado por la Corte Constitucional de manera integral, oficiosa y
definitiva. Como ya se advirtió, el Decreto  2207 de 2003 reglamenta una
materia que debe ser objeto de ley estatutaria, lo cual hubiera implicado, en
una situación ordinaria, cumplir con una serie de requisitos. Entre ellos se
encuentra el de la revisión de constitucionalidad integral por parte de la
Corte.
La exigencia del
control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria representa
una expresión del mecanismo de los frenos y contrapesos, dirigido en este caso
a impedir que las ramas del Poder Público cuyos titulares surgen del voto
popular utilicen sus atribuciones para eliminar o restringir indebidamente los
derechos de las personas o el régimen democrático y participativo consagrados
en la Constitución Política.
Por
consiguiente, si bien la urgencia de reglamentar la financiación electoral con
miras a las elecciones de octubre de 2003  llevó a que se  prescindiera de
regular la materia a través de una ley estatutaria, tal como lo exigiría el
tema, ello no significa que se pudiera omitir el control de constitucionalidad
confiado a la Corte Constitucional.
6. Como se ha
señalado, el control de constitucionalidad sobre las leyes que reglamentan
temas estatutarios persigue garantizar la vigencia de los derechos y del orden
democrático y participativo contemplado en la Constitución. Con el decreto
dictado por el Gobierno debió ejercerse un control con el mismo alcance.
Ahora bien,
puesto que el control sobre el decreto está destinado a cumplir el mismo fin
que tiene el control de constitucionalidad sobre los proyectos de leyes
estatutarias - la protección de los derechos y del orden democrático y
participativo establecidos en la Carta – aquél debe reunir los elementos
propios del control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria
que sean compatibles con la facultad excepcional atribuida al Gobierno por el
parágrafo transitorio citado. Así, es claro que el control debe ser oficioso,
no rogado, lo que indica que el Gobierno debía haber enviado el decreto a la
Corte inmediatamente después de su expedición, para que se surtiera el examen
de constitucionalidad. Es decir, en estos casos, el hecho de que el control sea
sobre un decreto de contenido estatutario no entraña que se realice a través
del mecanismo de la acción pública de inconstitucionalidad, tal como se
pretende en el presente proceso, sino que debe ser un control automático.
Por otra parte,
al igual que en los demás casos de control de constitucionalidad de los
proyectos de ley estatutaria, este control debe ser integral y definitivo.
Integral, en la medida en que versará tanto sobre el fondo como sobre la forma
de todo el cuerpo normativo y tendrá como parámetro de juicio todo el
articulado de la Constitución, y definitivo, por cuanto la sentencia de la
Corte hará tránsito a cosa juzgada constitucional, de manera que las normas que
fueron declaradas exequibles no podrán ser demandadas nuevamente.
7. De las
premisas anteriores se deduce que el Gobierno debía haber enviado a la Corte,
de oficio, el texto del Decreto 2207 de 2003 para que fuera revisado en su
constitucionalidad. El examen de constitucionalidad sobre el decreto debe ser,
como se ha señalado, oficioso, integral y definitivo. Esta conclusión tiene dos
consecuencias para el presente proceso. La primera es que la Corte deberá
inhibirse para conocer sobre la demanda instaurada contra el artículo 6 del
Decreto 2207 de 2003, por cuanto lo que corresponde en esta situación no es
realizar un examen aislado y particular de las normas del decreto, conforme
sean demandadas a través del mecanismo de la acción popular de inconstitucionalidad,
sino un examen oficioso, integral y definitivo del mismo.
La segunda
consecuencia es la de que, en situaciones como la presente, en las que no se
envía a esta Corporación un ordenamiento normativo que debe controlar de manera
oficiosa, la Corte debe solicitarle a la autoridad respectiva que se lo remita.
Todo ello con fundamento en el artículo 39 del Decreto 2067 de 1991, “por el
cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban
surtirse ante la Corte Constitucional”, el cual se aplica de manera analógica a
esta situación, dado que se trata de realizar el examen de constitucionalidad
de un decreto que reglamenta una materia de contenido estatutario. El
mencionado artículo prescribe:
Artículo 39. El Presidente del Congreso enviará a la
Corte Constitucional copia auténtica de los proyectos de leyes estatutarias
inmediatamente después de haber sido aprobados en segundo debate. Si faltare a
dicho deber, el presidente de la Corte solicitará copia auténtica del mismo a
la Secretaría de la Cámara donde se hubiere surtido el segundo debate.”
Tal como lo
dispone el artículo transcrito, la solicitud será formulada por el Presidente
de la Corporación. Además, en la solicitud se concederá un término para el
envío de la norma. Puesto que la circunstancia que se examina no está
reglamentada, la Corte debe acudir nuevamente a la analogía. De allí se deriva
que el plazo por conceder debe ser de diez (10) días, que es el término más
amplio que se contempla en el Decreto 2067 de 1991 para la práctica de pruebas
dentro de los procesos de constitucionalidad (art. 10).
Finalmente, si
por una u otra razón no se cumple la solicitud de la Corte de que le sea
enviado el decreto que debe ser analizado en su constitucionalidad, la Corte
deberá entrar a examinarlo directamente, con  el fin de cumplir con la función
que se le ha confiado de proteger la supremacía de la Constitución. Para ello
nuevamente se ha de recurrir a la analogía y, por consiguiente, al artículo 36
del mismo Decreto 2067 de 1991, que dispone que si el Gobierno no le envía a la
Corte copia auténtica del texto de los decretos legislativos que dictare en
ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución, para que ella proceda a decidir definitivamente sobre su
constitucionalidad, “el Presidente de la Corte Constitucional solicitará copia
auténtica del mismo (...) y en subsidio actuará sobre el texto que hubiere sido
publicado.”
Por lo tanto, en
esta ocasión la Corte Constitucional, por medio del Presidente de la
Corporación, le solicitará al Presidente de la República que le remita el texto
del Decreto 2207 de 2003 para proceder a efectuar el control de
constitucionalidad respectivo, oficioso, integral y definitivo.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
INHIBIRSE para decidir de fondo sobre la demanda de
inconstitucionalidad instaurada contra el artículo 6º del  Decreto 2207 de
2003.
Segundo.-
SOLICITARLE al Presidente de la República,
por medio del Presidente de la Corte Constitucional, que, dentro de los diez (10)
días siguientes a la notificación de esta sentencia, envíe a esta Corporación
el texto del Decreto 2207 de 2003 para proceder a efectuar el control de
constitucionalidad respectivo.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Acto Legislativo 01 de 2003, Artículo 12. El artículo 263 de la Constitución
Política quedará así:| Artículo 263. Para todos los procesos de elección
popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos
únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a
proveer en las respectiva elección. | Para garantizar la equitativa
representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos
de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán
mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que
superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de
los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del
cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo
establezca la Constitución y la Ley. | Cuando ninguna de las listas de
aspirantes supere el umbral, las curules se distribuirán de acuerdo con el
sistema de cifra repartidora. | La Ley reglamentará los demás efectos de esta
materia. | PARÁGRAFO transitorio.
Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la
República, para las elecciones de las autoridades de las entidades
territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo,
facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su
promulgación se ocupe de regular el tema. | En las circunscripciones
electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicará el sistema del
cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%), del
cociente electoral.
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.