C-170-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-170/12
ELIMINACION DE LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE LA
ENTIDAD ENCARGADA DEL MANEJO DE LA TELEVISION-No configura un vicio de competencia que sustituya la
Constitución Política
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
ACTOS LEGISLATIVOS POR VICIOS DE COMPETENCIA-Requisitos específicos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA
CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa
LIMITES AL PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/LIMITES
COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Doctrina y derecho comparado/PODER DE
REFORMA CONSTITUCIONAL-Puede modificar cualquier disposición del texto vigente,
pero sin que suponga supresión de la Constitución vigente o su institución por
una nueva
CONSTITUCION DE 1991-Pilares fundamentales
La Corte ha
venido depurando su jurisprudencia para señalar algunos de los pilares básicos
o estructurales de la Constitución de 1991, entre los cuales se destacan: (i)
el principio de Estado de Derecho y la prohibición de normas ad-hoc de
contenido puramente plebiscitario; (ii) la forma de Estado Social de Derecho
fundado en el respeto de la dignidad humana; (iii) el principio democrático y
de supremacía constitucional; (iv) los principios de igualdad y mérito en el
acceso a la carrera administrativa; (vi) los principios de democracia
participativa y de soberanía popular; (v) la separación de poderes, el sistema
de frenos y contrapesos y la regla de alternancia en el ejercicio del poder.
Como se observa, estos pilares pueden tener una dimensión sustantiva, cuando
están ligados a la vigencia de principios inherentes al diseño acogido por la
Carta Política de 1991, como el principio democrático, la supremacía
constitucional y la separación de poderes; o bien tener una dimensión orgánica,
cuando se asocian a instituciones catalogadas de vitales en ese mismo modelo
(presidencia de la República con alternancia en el poder, bicameralismo como
expresión de la soberanía popular).
REFORMA CONSTITUCIONAL-Casos en que aún siendo profundas y
trascendentales mantienen los ejes definitorios de la Constitución Política de
1991
La
jurisprudencia ha explicado cómo no configuran vicio de sustitución aquellas
reformas que, aún siendo profundas y trascendentales, mantienen los ejes
definitorios de la Carta Política de 1991, por ejemplo: (i) las que reformulan
el derecho positivo, introducen reconceptualizaciones, o crean excepciones,
limitaciones y restricciones específicas con alcance general; (ii) las
modificaciones a principios fundamentales que no alteran su identidad, como la
delegación legislativa pro témpore, siempre y cuando sea específica, sujeta a
la cláusula de reserva de ley y en todo caso supeditada al control
constitucional; (iii) la reelección del Presidente de la República, por una
sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la
oposición y la equidad en la campaña política; (iv) la moción de censura por
parte de cada cámara legislativa de manera independiente; (v) las fórmulas
transicionales entre dos modalidades de regular la doble militancia y el
transfuguismo con miras al fortalecimiento a la disciplina de partidos; entre
otras. Todo lo anterior, con la advertencia de que la identificación acerca de
qué es un elemento estructural, pilar esencial o eje definitorio de la
Constitución no está plenamente acabada o delimitada en la jurisprudencia, sino
que por el contrario se encuentra en proceso de permanente depuración a partir
del examen concreto de las enmiendas o proyectos de enmienda que se someten a
revisión constitucional.
JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología
El
método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento
esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado
por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del
juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho
elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son
sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo
así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es
crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de
verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991
es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste
sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual
efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica
de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales
intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un
control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la
Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede
determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por
otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si
el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al
punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad
de la Constitución anterior”.
JUICIO DE SUSTITUCION-Se delimita con mayor precisión en decisiones
posteriores, a partir de la diferenciación de cada una de las premisas del
silogismo
La técnica de
control se delimita con mayor precisión en decisiones posteriores, a partir de
la diferenciación de cada una de las premisas del silogismo para llevar a cabo
el juicio de sustitución: a.- Premisa mayor. Consiste en identificar si el
elemento que se supone ha sido sustituido o reemplazado es realmente un
elemento esencial y eje definitorio de la estructura básica de la Constitución.
De esta manera se individualiza el parámetro normativo y referente directo para
examinar la validez del acto objeto de control. Es importante advertir que “la
premisa mayor es un enunciado específico, que no se limita a plantear los
aspectos que de manera general tiene una determinada institución en el
constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un elemento
definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que, por
consiguiente, hace parte de su identidad”. Para ello es necesario: “(i)
enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de
múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de
1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la
Constitución integralmente considerada”. b.- La premisa menor. Con ella se
establece cuál es el alcance del acto de enmienda frente al elemento esencial y
definitorio de la Constitución referido en la premisa mayor. En tal caso se
examina hasta qué punto la reforma incide o altera la estructura básica de la
Constitución. Esto es lo que la jurisprudencia ha denominado “test de eficacia”
de la reforma, cuyo eje central consiste en evaluar el alcance y consecuencias
de la reforma. c.- Inferencia y conclusión. A partir del análisis de estas dos
premisas se lleva a cabo un proceso de inferencia al que la Corte se ha
referido como “premisa de síntesis”, mediante el cual “se compara el nuevo
principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre
ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que
resulten incompatibles”. La conclusión indicará si se ha sustituido la
Constitución o alguno de sus elementos estructurales para transformarla en una
completamente distinta, de modo que se configura o un vicio por falta de
competencia, o si por el contrario se está ante un acto de enmienda expedido
dentro de los parámetros que autorizó la propia Carta de 1991.
REFORMA DE LA CONSTITUCION-En cuanto versa sobre normas que, por el solo
hecho de estar contenidas en la Constitución, son fundamentales, es, per se,
fundamental
SERVICIO PUBLICO DE TELEVISION-Importancia en el proceso comunicativo social
La televisión,
sobra decirlo, ocupa un lugar central en el proceso comunicativo social. La
libertad de expresión y el derecho a informar y ser informado, en una escala
masiva, dependen del soporte que les brinda el medio de comunicación. La
opinión pública, no es ajena a las ideas e intereses que se movilizan a través
de la televisión. Por consiguiente, el tamaño y la profundidad de la
democracia, en cierta medida resultan afectados por la libertada de acceso y el
pluralismo que caracterice la televisión y ellas, sin lugar a dudas,  pueden
resentirse cuando el medio se convierte en canal propagandístico de la mayoría
política, o más grave aún de los grupos económicos dominantes. En otro campo,
la televisión despliega efectos positivos o negativos, según sea su manejo,
para la conservación y difusión de las diferentes culturas que convergen en una
sociedad compleja. Los efectos de las políticas y regulaciones en esta materia,
unido al poder que envuelve la intervención en el principal y más penetrante
medio de comunicación social, exige que su manejo se guíe en todo momento por
el más alto interés público y que ningún sector o grupo por sí solo, así
disponga de la mayoría electoral, pueda controlarlo directa o indirectamente”.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Reconocimiento constitucional no le da el carácter
de órgano superior del Estado ni le concede un ámbito ilimitado de competencias/COMISION
NACIONAL DE TELEVISION-Su autonomía reconocida en el ordenamiento
constitucional colombiano, no solo fue limitada y sujeta a diversos controles,
sino que su regulación puntual se confió al Legislador
La
Constitución de 1991 reconoció la autonomía del órgano encargado de regular el
servicio público de televisión. Fue esta una “garantía institucional” diseñada
para sustraer dicho servicio de los vaivenes de la política, de los intereses
económicos y alejarlo de la influencia del Ejecutivo. Sin embargo, a diferencia
de lo que ocurrió con otras entidades del Estado, en su diseño institucional el
Constituyente no le asignó funciones específicas y concretas que pudieren
ejercerse al margen de la regulación adoptada por el Legislador. En efecto: (i)
el Constituyente prefirió que fuera el Congreso de la República el encargado de
definir sus contornos, para lo cual le asignó la misión de trazar la política
en materia de televisión y lo concerniente a la organización y funcionamiento
del organismo rector; (ii) la autonomía reconocida fue de naturaleza
administrativa, patrimonial y técnica, frente a las demás autoridades
administrativas del Estado, desligándose como entidad adscrita o vinculada a
otro órgano del sector central, pero cuyas funciones -esencialmente de ejecución
y desarrollo- fueron supeditadas a la política trazada por el Legislador; (iii)
se mantuvo el deber de colaboración armónica, de modo que sus funciones se desarrollarían
de manera coordinada con las demás entidades del Estado, sujetas en todo caso a
los lineamientos previstos en la Ley; (iv) fue una autonomía restringida, en
tanto estuvo circunscrita al servicio público de televisión cuando se utiliza
el espectro electromagnético, de manera que no comprendió otros medios de
comunicación ni otros canales informáticos o tecnológicos; y finalmente.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Elemento fundante de la Constitución de 1991/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance/PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES EN EL ESCENARIO DE LA SUSTITUCION DE CONSTITUCION-Admite
diversidad de formulaciones
Específicamente
sobre el principio de separación de poderes en el escenario de la sustitución
de constitución, la Corte ha expresado que dicho principio puede tenerse como
definitorio de la identidad de la Constitución de 1991, pero que  es
claro que el mismo admite diversidad de formulaciones, todas compatibles con el
postulado básico definitorio de la identidad de la Constitución, de manera que
no toda modificación de la manera como en un momento se configuró el principio
en la Constitución puede tenerse como una sustitución de la misma.(…) Sobre el
particular observa la Corte que cuando se introducen reformas a los
instrumentos de control interorgánico previstos en la Constitución, es posible
que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como
efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias, o sometidos a
controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar
la actuación de otros. Pero mientras tales reformas se mantengan dentro del
ámbito del principio de separación de poderes como eje definitorio de la
identidad de la Carta Fundamental, no puede decirse que las mismas hayan dado
lugar a una sustitución de la Constitución. Existe sustitución cuando se
suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de carácter
opuesto. Así, por ejemplo, ocurriría cuando una reforma condujese a la
concentración de las funciones del Estado en un sólo órgano, que escaparía, por
consiguiente, a cualquier esquema de frenos y contrapesos. Lo mismo cabría
decir de una reforma por cuya virtud se afirmase la plena autonomía y
supremacía de un órgano que lo hiciese inmune a cualquier tipo de control por
otros. En esas eventualidades se sentaría un principio incompatible con la
Constitución de 1991 y el esquema de separación de poderes que se desprende de
sus distintas disposiciones. Pero no ocurre lo mismo cuando dentro del  esquema
de la separación de los poderes y sin desnaturalizarlo, se hace una nueva
distribución de competencias o se modifica la manera como operan determinados
controles recíprocos entre los órganos del Estado, o se alteran las condiciones
de procedencia de los mismos.  Se trata de consideraciones de oportunidad y de
conveniencia sobre el diseño institucional, que caben dentro del ámbito
competencial del poder de reforma y que, por consiguiente no pueden
considerarse como una sustitución de la Constitución”.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Modelos/PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Sistema de frenos y contrapesos
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen “dos modelos de
separación de poderes.” El primero de estos modelos defiende una delimitación
funcional rigurosa, como medio para acotar el poder, a partir del entendimiento
de que una distribución precisa y equilibrada de las labores estatales, en la
cual cada órgano cumple una tarea preestablecida, es una condición suficiente
para mantener a dichos órganos del poder dentro de sus límites
constitucionales. A su vez, la separación funcional rígida es concebida como
una estrategia que permite asegurar las libertades de los ciudadanos. Desde
esta perspectiva, el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de
la autonomía de órganos con funciones constitucionalmente bien delimitadas. En
consecuencia, el control que ejerce un órgano sobre otro en relación con el
cumplimiento de sus propias funciones, es básicamente un control político, que
se da de manera tanto espontánea como ocasional, y sólo frente a casos
extremos. Precisamente, la rigidez de la separación de poderes condenaba este
modelo al fracaso, por la dificultad de su implementación práctica, pues la
falta de vasos comunicantes entre los distintos órganos estatales conducía a
enfrentamientos difíciles de solucionar en la práctica, cuyo resultado natural
y obvio tendía a ser la reafirmación del poder en los órganos, autoridades o
funcionarios que se estiman política y popularmente más fuertes. El segundo
modelo también parte de una especialización de las labores estatales, cada una
de las cuales corresponde a un órgano específico, sin embargo, le confiere un
papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgánicas
recíprocas, como reguladores constantes del equilibrio entre los poderes
públicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks
and balances) no presupone que la armonía entre los órganos que cumplen las
funciones clásicas del poder público sea una consecuencia espontánea de una
adecuada delimitación funcional y de la ausencia de interferencias en el
ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el balance de poderes es un
resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control
político, la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a
otros y las relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder
público en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada órgano
tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de
sus respectivas funciones.
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011-Alcance a la luz del test de eficacia/ACTO
LEGISLATIVO 2 DE 2011-No sustituye ningún pilar fundamental de la
Constitución/ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011-Obligación del Legislador de
adoptar un reparto funcional de competencia al momento de fijar la política
pública y señalar las funciones de las entidades a cargo de regulación y
control de los servicios de televisión/ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011-No
desconoce la importancia y necesidad del servicio público de televisión y en
general de todos medios masivos de comunicación
El Acto
Legislativo 2 de 2011 no sustituye ningún pilar esencial de la Constitución. En
esa medida, el Congreso no excedió sus límites al poder de enmienda
constitucional y por lo tanto la Corte habrá de declarar su exequibilidad. En
primer lugar, porque no es cierto que la existencia de una entidad autónoma
encargada de regular el servicio público de televisión pueda ser calificada
como un de elemento estructural o definitorio de la Constitución, y menos aún
que al eliminarse su naturaleza constitucional la Carta Política de 1991 pierda
su esencia para transformarse en un estatuto completamente distinto (premisa
mayor). La creación de un ente con las características anotadas es una de las
formas de asegurar los principios democrático y de separación de poderes en el
entramado institucional y la configuración en la estructura básica de la
organización política, pero no significa que sea la única alternativa para su
realización. En segundo lugar, porque en todo caso la reforma introducida por
el Acto Legislativo 2 de 2011 solo se circunscribió a suprimir la naturaleza
constitucional del dicho organismo, manteniendo la obligación del Legislador de
adoptar un reparto funcional de competencias al momento de fijar la política
pública y señalar las funciones de las entidades a cargo de la formulación de
planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios
de televisión, de manera que el principio de autonomía no se ha reemplazado por
otro opuesto o integralmente diferente (premisa menor). En esa medida, el
Congreso de la República, en su condición de constituyente derivado, no excedió
sus competencias y por el contrario estaba facultado para reformar la Carta
Política suprimiendo la naturaleza constitucional de la entidad encargada del
manejo de la televisión, y en su lugar atribuir al Legislador la regulación de
la política en la materia, mediante una distribución de funciones entre las
diferentes entidades del Estado. Por último, resta precisar que lo anterior en
modo alguno supone desconocer la importancia y necesidad de que el servicio
público de televisión, y en general todos los medios masivos de comunicación
que de una u otra manera tienen la capacidad de incidir en la vida en comunidad
para fortalecer o debilitar los procesos democráticos, sean regulados de manera
que se garantice un ejercicio transparente e independiente, esto es, al margen
de intereses económicos o políticos y en procura del interés general y del bien
común. Solamente  implica reconocer que el Constituyente atribuyó al Congreso
la regulación de esa materia, para lo cual, como es obvio, no sólo deberá tener
en cuenta los principios democrático y de separación de poderes sino la
totalidad de los valores, principios, derechos y deberes que en ella subyacen.
Referencia: expediente D-8625
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 2 de 2011, “Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica
el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia”.
Accionante: Yolanda Naranjo Jaramillo y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., siete (7) de marzo de dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.-
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, los ciudadanos Luis Javier Acosta Castellanos (expediente
D-8623), Yolanda Naranjo Jaramillo, Zulma Constanza Casas García, Carlos David
Padilla Leal (expediente D-8625) y Luis Alejandro Motta Martínez (expediente
D-8628) demandaron el Acto Legislativo 2 de 2011, “Por el cual se deroga el
artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de
Colombia”. La Sala Plena de la Corte dispuso la acumulación de los asuntos
de la referencia.
2.- Mediante Auto del cinco
(5) de agosto de 2011 se inadmitieron las demandas por no haberse cumplido con
los requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
Solamente se presentó escrito de corrección dentro del proceso D-8625.
3.- Por Auto del 29 de
agosto de 2011 el magistrado sustanciador admitió la demanda corregida y
rechazó las demás inicialmente formuladas. En la misma providencia dispuso la
fijación en lista del proceso; corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia; ordenó comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la Comisión de Regulación
de Comunicaciones y a la Comisión Nacional de Televisión; dispuso invitar a la
Federación Colombiana de Canales Regionales, a la Asociación Nacional de
Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias
(Andesco), a la Asociación de Operadores de Televisión por Suscripción y
Satelital de Colombia, así como a las facultades de Derecho de las
universidades Externado, Javeriana, Nacional, del Norte, del Rosario y Sergio
Arboleda, para que intervinieran expresando sus opiniones en relación con el
acto acusado.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
Teniendo en
cuenta que el Acto Legislativo 2 de 2011 fue acusado en su totalidad,  a
continuación la Corte hace la trascripción del mismo conforme a su publicación
en el Diario Oficial 48.107 de 21 de junio de 2011:
“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011
(junio 21)
Por el cual se deroga el artículo
76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Derógase el artículo 76 de la
Constitución Política de Colombia.
ARTÍCULO 2o. El artículo 77 de la Constitución
Política de Colombia, quedará así:
Artículo 77. El Congreso de la República expedirá
la ley que fijará la política en materia de televisión.
ARTÍCULO 3o. La Constitución Política de Colombia
tendrá un artículo transitorio del siguiente tenor:
Artículo transitorio. Dentro de los seis meses
siguientes a la entrada de vigencia del presente acto legislativo, el Congreso
expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución de
competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la
formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de
los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes correspondientes, la
Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han
sido atribuidas por la legislación vigente.
ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a
partir de su promulgación”.
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos
Yolanda Naranjo Jaramillo, Zulma Constanza Casas García y Carlos David Padilla
Leal consideran que con la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2011 el
Congreso de la República excedió su competencia y límites al poder de reforma
constitucional.
En su concepto,
el Congreso sustituyó parcialmente la Constitución por cuanto “reemplazó un
elemento definitorio identificador de la Constitución Política de 1991
(autonomía del órgano regulador del servicio público de televisión, como
expresión del sistema de frenos y contrapesos, y garantía de realización de los
derechos consagrados en la Constitución, y del Estado democrático y pluralista)
por otro integralmente diferente (absoluta libertad del Legislador para fijar
las características del órgano estatal regulador del servicio público de
televisión)”.
(i) Luego de
hacer extensas transcripciones y reseñas de jurisprudencia acerca de la
prohibición de sustituir la Constitución a través del procedimiento de reforma,
abordan el análisis de esa problemática en relación con el Acto Legislativo 2
de 2011.
En su criterio,
de los artículos 1º, 2º, 3º, 20, 75, 76, 77, 101 y 113 de la Constitución se
puede concluir que la existencia de un órgano autónomo encargado del servicio
público de televisión garantiza el pluralismo informativo y la vigencia de la
democracia como organización social y forma de gobierno, además de ser un
aspecto esencialmente vinculado con el sistema de frenos y contrapesos
consagrado en el texto constitucional.  Precisan que no se trata de la defensa
de uno o más artículos de la Constitución a la manera de “cláusulas pétreas”,
sino de un elemento identificador y definitorio de la misma.
Afirman que el
artículo 1º de la Carta Política destaca los rasgos “democrático”,
“participativo” y “pluralista” del Estado colombiano, de manera que la
organización, regulación y funcionamiento de la televisión como servicio
público y actividad económica “sólo se garantiza si el órgano estatal
encargado de su regulación, control y vigilancia, goza de la autonomía
administrativa, patrimonial y técnica que le permita, al margen de cualquier
interferencia externa, garantizar la prestación del servicio y el desarrollo de
la actividad económica en beneficio de la totalidad de la sociedad, es decir,
con la prevalencia del interés general”.
En cuanto al
artículo 2º de la Constitución, advierten que el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado exige la presencia de un organismo autónomo del orden
nacional que garantice una adecuada prestación del servicio de televisión, cuya
eliminación sólo puede ser decidida por “el Pueblo”, como poder
originario y fundante al cual se refiere el artículo 3º Superior.
Concordante con
ello, sostienen que la garantía de los derechos a la libertad de expresión,
opinión e información, consagrados en el artículo 20 Superior, “va de la
mano de la existencia de un organismo autónomo, ajeno a las presiones
políticas, económicas y gubernamentales”.
Aseguran que el
pluralismo informativo reconocido en el artículo 75 de la Carta Política, en
concordancia con el artículo 101, es “esencial en el Estado democrático
colombiano” y también está ligado a la presencia de un organismo autónomo
del orden nacional encargado de la televisión en cuanto al acceso al espectro
electromagnético en condiciones de igualdad.
Efectúan luego amplias
transcripciones de jurisprudencia constitucional referente al principio de
separación de poderes (art. 113 CP) y a la importancia de la autonomía de un
órgano regulador del servicio público de televisión, que califican como “expresión
del sistema de frenos y contrapesos, y garantía de realización de los derechos
consagrados en la Constitución, y del Estado democrático y pluralista, como
aspectos definitorios de la identidad de la Constitución Política de 1991”.
Traen a colación
el documento “Argumentos frente a la exposición de motivos del Proyecto de
Acto Legislativo”, según dicen publicado en la página de Internet
“defensacntv.com”, al tiempo que refieren el informe “Impacto de la
inversión estatal en televisión pública, nivel nacional, regional y
comunitario”, que afirman fue elaborado por la Contraloría General de la
República. Una vez transcritos extensamente concluyen: “Es evidente,
entonces, que dentro del esquema de pesos y contrapesos que el Constituyente de
1991 consagró en el texto constitucional, la autonomía del órgano encargado de
la regulación, control y vigilancia de la prestación del servicio público de
televisión, como expresión, a la vez, de la separación de poderes consagrada en
la misma Constitución, representa una garantía de realización del carácter
democrático y pluralista del Estado social de Derecho Colombiano, así como de
la prevalencia del interés general”.
(ii) A
continuación se pronuncian sobre el alcance del Acto Legislativo 2 de 2011. En
criterio de los demandantes dicho acto hace residir en el Congreso la facultad
de expedir normas para regular el servicio de televisión, con lo cual “se
abre la posibilidad cierta de que dichas funciones sean asignadas a entidades
del Estado, existentes o que sean creadas en estas normas, que carezcan de la
autonomía e independencia necesarias para ejercer estas tareas, al margen de
cualquier presión social, política o económica, como fue el querer del
Constituyente del 91”.
Aseguran que con
argumentos como la ineficiencia, la convergencia tecnológica de servicios y el
costo de funcionamiento, se eliminó de la Constitución el carácter autónomo e
independiente del órgano regulador del servicio público de televisión para
deferirle su diseño al Legislador, “con el grave y real riesgo de que éste,
al vaivén de las condiciones políticas y socioeconómicas del momento, termine
por entregar dichas tareas a uno o varios órganos estatales que carezcan de
esta condición de independencia”.
Recuerdan que las
actas de la Asamblea Nacional Constituyente atestiguan que siempre fue el
querer mayoritario la presencia de un órgano autónomo regulador de la
televisión.
(iii) Finalmente,
concluyen que el Acto Legislativo impugnado “sustituye” el carácter autónomo
del organismo encargado de la regulación, control y vigilancia de la forma como
se presta el servicio de televisión, “por la facultad amplísima”
otorgada al Congreso de la República para expedir las normas en la materia,
contradiciéndose abiertamente el diseño adoptado en la Constitución Política de
1991, según el cual, “en virtud del sistema de frenos y contrapesos allí
consagrado, esta función estaría encomendada a una autoridad pública del orden
nacional, dotada de autonomía e independencia técnica, administrativa y
financiera”.
Aclaran que no es
hipotético que al desaparecer la autonomía de la entidad a cargo de la
televisión, los principios, valores y derechos invocados sufrirán un menoscabo,
al tiempo que se desdibujará el equilibrio de poderes. En su sentir, “este
es un riesgo, real e inminente, que el Constituyente del 91 quiso evitar al
consagrar el organismo en cuestión, señalándole las características anotadas,
dentro de las cuales sobresale, como ninguna otra, su autonomía”. Por
último, insisten en que no se está entrando en el terreno de las conjeturas y
las especulaciones, por cuanto el Constituyente obró de manera cautelosa,
previsiva y conocedora de los avatares del juego político-institucional
colombiano.
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerio
de Justicia y del Derecho
La ciudadana Ana
Beatriz Castelblanco Burgos, actuando en representación del Ministerio de
Justicia y del Derecho, solicita a la Corte proferir una decisión inhibitoria
por ineptitud sustancial de la demanda.
Para la
interviniente, los accionantes incumplen el requisito de pertinencia en
la formulación del cargo, por cuanto de ninguno de los artículos contenidos en
el Acto Legislativo acusado se demuestra la pérdida del carácter autónomo del
órgano u órganos reguladores encargados de la dirección, regulación y control
del servicio de televisión.
Sostiene que aún
después de la corrección de la demanda se siguió incurriendo en la falencia
advertida en el auto inadmisorio, de modo que no se cuestiona el contenido del
acto acusado sino algunas de sus consecuencias, “con lo cual se formulan
reproches más bien sobre la indebida aplicación de la disposición en un caso
específico”.
2.- Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones
El
ciudadano Carlos Darío Camargo de la Hoz, actuando en representación del
Ministerio anotado, solicita declarar exequible el Acto Legislativo 2 de
2011.
Comienza
por aclarar que la reforma introducida surgió a partir de cuatro reflexiones
generales: (i) la necesidad de una regulación convergente que permita al país
adoptar las tendencias y buenas prácticas mundiales en materia de televisión,
porque desde el año 1991 existe duplicidad de reguladores para los servicios
TIC y la televisión; (ii) los beneficios económicos que brinda la regulación
convergente, los cuales se traducen en bienestar social y calidad en la prestación
del servicio; (iii) la imposibilidad de lograr la convergencia regulatoria sin
acudir a la enmienda constitucional; (iv) además, precisa que de la existencia
de la Comisión Nacional de Televisión no depende la prestación del servicio de
televisión, la garantía del pluralismo y la sostenibilidad de la televisión
pública. Sobre este último aspecto señala que un organismo regulador no es
independiente, técnico y autónomo cuando tres de los cinco miembros que integran
su junta directiva son elegidos por los grupos de interés del sector; no
garantiza que el servicio de televisión se adjudique en condiciones de
pluralismo y competitividad; no asegura la pluralidad de contenidos; ni menos
aún es eficiente por el solo hecho de contar con autonomía administrativa y
presupuestal.
Entiende
que al “desconstitucionalizar” la regulación del servicio de televisión
en Colombia se busca un nuevo esquema flexible “que permita el desarrollo y
fortalecimiento de la televisión pública a nivel nacional y regional, una
administración de los recursos mucho más racional y eficiente, y una
armonización internacional en materia de regulación de televisión”.
Asimismo aclara que “sin el constreñimiento constitucional en la materia,
único en el mundo, el avance cualitativo al respecto, sin duda alguna
beneficiará a los ciudadanos y a quienes producen televisión, y no a una
inmensa burocracia como sucede actualmente”.
En
cuanto al análisis del Acto Legislativo demandado, sostiene que la derogación
del artículo 76 de la Carta y la atribución de funciones al Congreso para
regular la materia no sustituye el modelo constitucional por otro distinto o
contradictorio, sino que se dirige simplemente a eliminar la Comisión Nacional
de Televisión como el único organismo autorizado para regular ese servicio,
distribuyendo las competencias entre las diferentes entidades del Estado.
3.- Comisión de Regulación de Comunicaciones
La ciudadana Gloria
Liliana Calderón Cruz, obrando en representación de la Comisión de Regulación
en Comunicaciones, solicita a la Corte declarar exequible el acto
acusado.
Luego de reseñar
los argumentos de la demanda y la exposición de motivos del actual Acto
Legislativo 2 de 2011, hace un recuento del contexto histórico que llevó al
Constituyente a tomar la decisión de crear un ente autónomo que se encargara
del manejo de la televisión. Recuerda que antes de la Constitución de 1991 el
ejecutivo tenía el control sobre el servicio de televisión y así “podía
influenciarlo de la manera que mas le conviniera a sus intereses, con las
implicaciones socio políticas que en ese momento ello implicaba, dada la
preponderancia que en ese momento representaba la televisión”. Sin embargo,
anota que el desarrollo tecnológico posterior ha cambiado profundamente el
panorama, de modo que hoy la sociedad colombiana cuenta con acceso a canales
nacionales e internacionales, así como a través de la plataforma de Internet,
haciendo mucho más variada la programación a que tenían acceso hace 20 años, “lo
cual exige un cambio estructural en el organismo regulador de este servicio que
atienda a este fenómeno de convergencia”.
A continuación
aborda el análisis del Acto Legislativo en cuestión. En su concepto, la reforma
no introduce un elemento nuevo que altere el diseño esencial a la Constitución,
en tanto que solamente “busca responder a una evolución socio cultural
fundamentada en la sociedad de la información y el conocimiento y sus avances
tecnológicos, haciéndose necesario rediseñar el modelo regulatorio para
intentar llegar  a una regulación convergente que permita a Colombia adoptar
las tendencias y las prácticas mundiales en materia de servicios de
comunicaciones”.
Para el
interviniente, del rango constitucional del órgano que regula la televisión no
depende la garantía de los fines, principios y derechos constitutivos de un
Estado Social de Derecho, ni su eliminación implica la alteración del esquema
de frenos y contrapesos.
Por último,
encuentra totalmente aceptable que el Constituyente confíe al Legislador la
facultad de definir el esquema de intervención del Estado frente al servicio
público de televisión, obligándolo a diseñar un modelo que se ajuste a las
nuevas realidades socio económicas de la sociedad, sin que sea válido presumir
un ejercicio indebido o de mala fe de dichas atribuciones.
4.- Comisión Nacional de Televisión
El director  de la
Comisión Nacional de Televisión, Jaime Andrés Estrada, informa que en
cumplimiento de lo dispuesto por la Junta Directiva de la entidad no han
considerado procedente pronunciarse en el asunto de la referencia.
5.- Universidad del Norte
Juan Pablo
Sarmiento Erazo, profesor de la Universidad del Norte, considera que la Corte
Constitucional debe dictar un fallo inhibitorio, “en la medida en que
no se ha probado, con suficiencia, razonabilidad y coherencia, que la Comisión
Nacional de Televisión, de suyo, constituya un elemento fundamental de la
Constitución colombiana”.
Afirma que si
bien el Constituyente quiso que el servicio de televisión fuera regulado por
una entidad independiente y autónoma, ello no puede justificar la petrificación
de dicho órgano, en tanto los artículos 76 y 77 de la Carta “no parecen
guardar correspondencia con aquellas cláusulas que podrían considerarse
esenciales para la estructuración política colombiana y a fundamentos
históricos que sustentaron su establecimiento”.
6.- Universidad Javeriana
La Directora del
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana, Vanessa Suelt Cock,
interviene ante la Corte para solicitar que declare exequible el Acto
Legislativo 2 de 2011. En su concepto dicha norma no involucra una sustitución
sino una reforma de la Carta Política, para lo cual expone tres razones:
En primer lugar,
porque no se suprimen los derechos reconocidos por la Constitución, como la
libertad de expresión, de opinión y de información, sino que solamente se
elimina el carácter constitucional del órgano encargado de regular la
televisión.
En segundo lugar,
porque el Constituyente no exigió que la formulación de políticas en materia de
servicios públicos, ni su regulación, debía hacerse por organismos autónomos o
independientes. Como ejemplo señala los servicios públicos domiciliarios, cuya
regulación corresponde al Estado bajo el control del Ejecutivo.
En tercer lugar,
porque es difícil sostener que en las circunstancias actuales la televisión sea
el más importante medio para garantizar las libertades de opinión, expresión e
información. Según sus palabras, “de seguir las tesis planteadas por el
autor, o tendría que garantizarse que la prestación de servicios de Internet,
radio y los diarios fueran dirigidos desde otros tantos organismos autónomos
cada uno –lo que raya en un absurdo constitucional-, o se acepta que la
garantía en la prestación del servicio público de televisión no requiere un
órgano autónomo especial que la determine”.
7.- Universidad Externado
El profesor
Alberto Montaña Plata remite el concepto elaborado por el Grupo de
Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de
Colombia, en el que se “recomienda a la Honorable Corte Constitucional
acoger las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad y declarar su
no conformidad con la Carta vigente por falta de competencia del legislador
para sustituir la Constitución política vigente”.
Aclara que para
determinar si el Legislador, en su calidad de constituyente derivado, sustituyó
un elemento definitorio de la Carta Política por otro diferente, es necesario
establecer si la autonomía del  órgano regulador del servicio público de
televisión es en realidad un elemento identificador y definitorio de la
Constitución de 1991.
Ofrece algunas
consideraciones generales acerca de la noción de “autonomía constitucional” de
los órganos de regulación, la que cataloga como una “concepción renovada de
la separación de poderes”. Seguidamente explica que la televisión es un
elemento clave del proceso comunicativo social, de modo que la autonomía e
independencia de la Comisión Nacional de Televisión sí es un elemento
integrante de los valores consagrados constitucionalmente y garantía del
pluralismo, la libertad de expresión e información.
Por lo anterior,
en su criterio, el Constituyente derivado excedió los límites de su competencia
al haber desconocido la autonomía de la cual debe gozar el órgano encargado de
la regular la prestación del servicio de televisión.
8.- Intervenciones
ciudadanas
8.1.- Alberto
de Jesús Guzmán Ramírez, en su calidad de ciudadano y miembro de la Junta
Directiva de la Comisión Nacional de Televisión en representación de las Ligas
y Asociaciones de Padres de Familia, de las Ligas de Asociaciones de
Televidentes y de las Facultades de Educación y de Comunicación Social de las
Universidades, solicita a la Corte que declare inexequible el Acto Legislativo
2 de 2011.
Comparte los
argumentos expuestos por los demandantes, para lo cual hace amplias
transcripciones de jurisprudencia relacionada con los límites al poder de
reforma constitucional.
Precisa que la
televisión es un servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y
regulación del Estado, “vinculado intrínsecamente a la opinión pública y a
la cultura del país, como instrumento dinamizador de los procesos de
información y comunicación audiovisuales”.
A continuación
recuerda que el carácter de ente autónomo que la Constitución confirió a la
Comisión Nacional de Televisión tuvo como propósito evitar la interferencia de
los poderes del Estado y de los grupos económicos en aras del pluralismo
informativo, la democratización en el acceso a los medios de comunicación y la
difusión de los valores y expresiones culturales de carácter nacional, regional
y local.
Sin embargo,
puntualiza el interviniente, al eliminarse de la Constitución dicha
independencia “desaparece para el Congreso de la República la obligación de
condicionar a esos valores supremos cualquier política que a través de la ley
reforme el sector de la televisión (…) situación que conduce en últimas a que
sea la rama ejecutiva la que se ocupe de esta materia, ya que por competencia
sería un exabrupto distribuir estas funciones dentro de la rama legislativa o
jurisdiccional, lo que desvirtúa cualquier rasgo de autonomía”, como
ocurría antes de la Constitución de 1991.
A su juicio, en
las condiciones descritas la autonomía e independencia constitucional se
reemplaza o desplaza hacia la autonomía e independencia del Legislativo, “quien
no tendrá límites para proferir a futuro un modelo sin el menor rasgo o
intención de autonomía, pues no habrá un componente superior bajo el cual deba
conducirse la conformación de una política de televisión”.
Advierte que la
declaración conjunta de los Relatores Especiales sobre libertad de expresión de
la Organización de Naciones Unidas, de la Organización de Estados Americanos,
de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa y de la
Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, efectuada el 2 de febrero
de 2010, insiste en la importancia de evitar un control directo del Ejecutivo
sobre la regulación de los medios de radiodifusión. Así, encuentra que mientras
allá se recomienda acoger modelos garantes de la autonomía e independencia como
el originalmente previsto para el caso colombiano, aquí “se pretende
desmontar un modelo ejemplo para el mundo”.
De otra parte,
sostiene que los avances tecnológicos no desnaturalizan la televisión sino que
la potencializan, porque seguirá afectando a nuestra sociedad en su sistema de
creencias, usos, organización política y visión del mundo en general.
Igualmente, asegura que la posibilidad de reelección inmediata del Presidente
de la República hace indispensable que se mantenga la autonomía e independencia
en el manejo de la televisión, como garantía del sistema de frenos y
contrapesos.
Por último, pone
de presente que la solución para modernizar el sector de telecomunicaciones no
está en la eliminación de un órgano autónomo, sino en la modificación de las
normas legales para facilitar el cumplimiento de los fines que la Constitución
atribuyó a la Comisión Nacional de Televisión.
8.2.- El
ciudadano Jaime Córdoba Triviño solicita a la Corte inhibirse
para proferir decisión de fondo por ineptitud sustancial de la demanda.
Subsidiariamente pide que se declare exequible el acto acusado.
(i) En cuanto a
la pretensión de un fallo inhibitorio, señala que el escrito de
corrección de la demanda “no satisfizo, siquiera mínimamente, los
requerimientos hechos en el auto inadmisorio, relacionados con la claridad,
especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos formulados, ni tampoco
brinda elementos de valoración suficientes para considerar que hecho el juicio
que propone el actor, se concluya que se presenta una sustitución de la
Constitución”.
Para sustentar
sus afirmaciones comienza por hacer un detallado recuento jurisprudencial sobre
la facultad de la Corte para controlar la constitucionalidad de actos
legislativos en lo atinente a “vicios de competencia”. Procede a
examinar el texto de la demanda y del escrito de corrección y encuentra que no
se cumplen las exigencias trazadas en la jurisprudencia para abordar un examen
de fondo.
En su sentir, la
demanda adolece de problemas de coherencia interna y falta de claridad
al señalar cuál es el eje definitorio de la Constitución que se ve reemplazado.
Sostiene que en unos apartados se menciona el sistema de pesos y contrapesos
(sic), en otros la autonomía e independencia de la Comisión Nacional de
Televisión, y en otros se mezclan esos dos criterios como si fueran uno solo,
de modo que no se identifica cuál es el parámetro de análisis para llevar a
cabo el juicio de sustitución.
Finalmente, no
encuentra satisfecho el requisito de certeza por cuanto se hace una referencia
genérica al Acto Legislativo 02 de 2011 sin individualizar cada una de las
proposiciones normativas acusadas.
A su juicio,
tampoco se cumple el requisito de especificidad ya que el actor no
precisa de dónde se deriva que el carácter autónomo de la Comisión Nacional de
Televisión sea un elemento identificador de la Carta Política, de forma que
presente una oposición real entre la norma acusada y la Constitución de 1991.
Similares
reflexiones expone frente a los requisitos de pertinencia y suficiencia,
respecto de los cuales asegura que ni en la demanda ni en la corrección se
explica, en términos concretos, “por qué la desaparición de la CNTV afecta
el sistema de pesos y contrapesos contenido en la Constitución, ni tampoco que
dicha afectación sea de especial gravedad, que implique una sustitución de la
Constitución”. Por el contrario, dice el interviniente, la demanda invoca
argumentos generales sobre el eventual impacto negativo que pueda llegar a
tener una regulación legal sobre los principios como el pluralismo informativo
y la cláusula de estado social y democrático de derecho.
En suma,
considera que a pesar de la extensión del escrito de corrección de la demanda,
no se lograron superar las falencias identificadas en el auto inadmisorio, por
lo que debe dictarse un fallo inhibitorio.
(ii) En todo caso
el interviniente explica por qué, a su juicio, los argumentos expuestos en la
demanda no demuestran que el Acto Legislativo 2 de 2011 haya sustituido la
Constitución.
En tal sentido
señala que el sistema de pesos y contrapesos fue la forma de división de
poderes acogida en la Carta Política de 1991 y que una grave afectación del
mismo puede llegar a sustituir la Constitución. Sin embargo, observa que la
desaparición de la Comisión Nacional de Televisión no implica la ruptura de ese
sistema de mutuos controles.
Anota que los
demandantes proponen una interpretación histórica y sistemática de los artículos
76 y 77 de la Constitución, que encuentra insuficiente de cara a las exigencias
jurisprudenciales respecto del juicio de sustitución. Frente a la primera,
aclara que el poder de reforma constitucional implica la posibilidad de revisar
aquellos asuntos que en su momento se consideraron importantes y por lo mismo
se plasmaron en el texto definitivo luego de amplios procesos de discusión
política, pero que con el paso del tiempo pueden requerir ajustes o modificaciones.
En cuanto a la
interpretación sistemática, explica que la demanda ha debido ilustrar cuál es
el rol de la Comisión Nacional de Televisión en el conjunto de órganos del
Estado, para demostrar que su desaparición conllevaría la ruptura del sistema
de pesos y contrapesos. No obstante, observa que los accionantes se limitaron a
destacar la importancia de ese organismo para la construcción de la democracia,
sin valorarlo frente a las diferentes instituciones del Estado.
Recuerda que en la
Constitución no existen cláusulas intangibles, por lo que las decisiones sobre
el diseño del Estado pueden ser objeto de variaciones a pesar de las buenas
razones que en su momento se esgrimieron para adoptarlas.
Finalmente,
destaca que el Acto Legislativo 2 de 2011 tiene un parágrafo transitorio según
el cual, mientras el Congreso regula lo concerniente a la política en materia
de televisión, la actual Comisión continuará cumpliendo sus funciones. Por lo
tanto, concluye, será la nueva regulación la que en su momento deberá
examinarse para establecer si corresponde a una política adecuada para el
manejo de la televisión y del espectro electromagnético. Según sus palabras, si
en ella se desconocieran los estándares fijados por la jurisprudencia
constitucional, los propios demandantes o cualquier ciudadano podrían acusar la
inconstitucionalidad de esa regulación, lo que demuestra que “ese es un
asunto futuro, incierto, eventual, y sobretodo, ajeno al Acto Legislativo 02 de
2011”.
8.3.- El
ciudadano Hernando Herrera Mercado solicita a la Corte no acceder
a las pretensiones de la demanda.
El interviniente
reseña los principales pronunciamientos jurisprudenciales sobre los límites al
poder de reforma. Entiende que en el caso de la televisión la Carta no señaló
un órgano en particular ni constitucionalizó sus funciones “y por lo tanto
es de suponer que el Legislador tendrá un mayor grado de amplitud para su
modificación y ajuste de tal esquema a los tiempos actuales”.
Puntualiza que, a
diferencia de otros organismos como el Banco de la República, las funciones de la
Comisión Nacional de Televisión no fueron definidas en la Constitución sino que
están supeditadas a la ley, de donde infiere  que el Constituyente no le asignó
un rango de mayor jerarquía como para sostener que dicha institución fue un
elemento definitorio o principio fundamental. Así, encuentra que la reforma a la
Comisión Nacional de Televisión responde “al consenso colectivo de extinguir
un órgano que desafortunadamente vino a posar en inoperante y carente de la
autonomía que le quiso asignar el Constituyente”.
Desde otra
perspectiva, el interviniente reflexiona sobre el principio de separación de
poderes, para indicar que el Constituyente de 1991 no optó por una tesis
radical de división, por lo que algunas de las reglas allí fijadas bien pueden
ser objeto de ajuste institucional, como en efecto ocurrió con la expedición
del Acto Legislativo 2 de 2011.
8.4.- El
ciudadano Juan Carlos Garzón Barreto, profesor de la facultad de
Comunicación Social y Periodismo de la Universidad Externado de Colombia, y
Presidente del Sindicato de Trabajadores de la Comisión Nacional de Televisión
–Sintracntv-, presenta un extenso documento de su autoría titulado “Televisión
y Estado en Colombia”, con el propósito de “coadyuvar desde el
método de interpretación histórica, al despacho positivo de las pretensiones
de la demanda”.
El trabajo
investigativo se divide en cuatro capítulos: (i) Antecedentes de la
constitucionalización de la televisión en Colombia; (ii) la Constituyente y el
proceso de constitucionalización de la televisión en Colombia; (iii) los
agitados años de la reglamentación e implementación del ente estatal autónomo
para el servicio público de televisión; (iv) el desconocimiento de los
antecedentes históricos del ente autónomo para el manejo de la televisión en
Colombia y la inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución.
En lo
concerniente al juicio de sustitución, explica que el Constituyente de 1991
nunca quiso que la televisión colombiana continuara siendo manejada bajo el
control del poder Ejecutivo, como ocurrió desde el año 1954. Sin embargo,
encuentra que al examinar detallada y sistemáticamente los artículos 75, 76,
77, 113 y 335 de la Carta, se observa que “las reformas y readecuaciones que
se han venido recomendando al sistema de televisión en Colombia, se pueden
adelantar dentro de la actual arquitectura jurídico institucional de
intervención estatal en el servicio público de televisión, y no se requiere la
reforma de la Constitución”.
8.5.- El ciudadano
Luis Alejandro Motta Martínez interviene para coadyuvar la demanda
y solicitar la declaratoria de inexequibilidad del acto acusado, para lo
cual reafirma los argumentos expuestos en la demanda. Es de anotar que él actuó
como demandante dentro del expediente D-8628, inicialmente acumulado a este
asunto, pero cuya demanda fue inadmitida y luego rechazada por no haber sido
corregida.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto 5224, radicado el seis (6) de octubre
de dos mil once (2011), solicita a la Corte declarar exequible el Acto
Legislativo 2 de 2011.
En primer lugar
aclara que el principio de autonomía es un elemento central en la estructura
del poder público en Colombia que irradia toda la estructura del Estado. Sin
embargo, considera que del hecho de que ese principio sea predicable de la
Comisión Nacional de Televisión, no se sigue que sólo pueda ser reconocido en la
Carta Política.
En su sentir, “la
circunstancia de que sea la ley la encargada de distribuir las competencias
entre los órganos del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes,
la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de
televisión, como lo establece el artículo 3º del Acto Legislativo 02 de 2011,
no implica en sí misma una vulneración del principio constitucional de autonomía”,
porque esté o no en la Constitución lo cierto es que el órgano que cumpla
dichas atribuciones debe ser autónomo. De lo contrario, afirma, sería menester
constitucionalizar todos los organismos cuya regulación es de naturaleza legal.
Pone de presente
que los recientes avances tecnológicos permiten acceder a la televisión sin
utilizar el espectro electromagnético o empleándolo de manera marginal y
vislumbran el anacronismo de una institución diseñada hace apenas 20 años,
donde la dinámica de la regulación contrasta con la estabilidad estructural
propia de las constituciones. En esa medida, el jefe del Ministerio Público
encuentra razonable que se permita a la ley ajustar a las circunstancias de la
realidad, con mayor flexibilidad, el régimen de las comisiones de regulación.
Por lo demás, explica que no puede asumirse como irremediable la posibilidad de
que el legislador obre de manera inadecuada al regular lo concerniente al
servicio de televisión, eventualidad que, de llegar a materializarse, habrá de
ser objeto de diversos mecanismos que permiten ejercer el control a los actos
del legislador y del gobierno.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución Política,
la Corte es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre el asunto
de la referencia, por tratarse de una demanda interpuesta contra un acto
reformatorio de la Constitución Política, en este caso el Acto Legislativo 2 de
2011, “Por el cual se deroga el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la
Constitución Política de Colombia”[1].
La Corte se
ocupará más adelante de examinar el alcance del control constitucional en
relación con el cargo que ha sido propuesto.  Así mismo, aclara que no ha
operado el término de caducidad de un año previsto en el artículo 379 de la
Constitución, por cuanto el Acto Legislativo 2 de 2011 fue publicado en el
Diario Oficial 48.107 del 21 de junio de 2011, y la demanda fue instaurada el
11 de julio siguiente.
2.- Asunto previo: La demanda fue presentada en
debida forma
La Corte comienza por
recordar que inicialmente se acumularon tres (3) demandas contra el Acto
Legislativo 2 de 2011. Todas ellas fueron inadmitidas por no haberse cumplido
con los requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en
cuanto a la formulación de al menos un cargo apto de inconstitucionalidad cuando se reprochan vicios de competencia por exceso del
poder de reforma constitucional.
Presentado el escrito de
corrección únicamente dentro del expediente D-8625, el magistrado sustanciador
dispuso su admisión por considerar subsanadas las deficiencias anotadas. No
obstante, precisó que ello se hacía “sin perjuicio de la decisión que pueda
adoptar la Sala Plena de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991”.
Algunos
intervinientes solicitan a la Corte dictar un fallo inhibitorio por ineptitud
sustantiva de la demanda. En su criterio, el escrito de corrección no alcanza a
superar las falencias advertidas en el auto inadmisorio, de modo que no se
satisfacen los requisitos mínimos que ha fijado la jurisprudencia cuando se
alega un vicio por sustitución de la Carta Política.
En síntesis,
consideran que se incumplen los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación de los cargos,
por las siguientes razones: (i) la acusación no es clara en definir cuál
es el elemento definitorio de la Constitución que ha sido reemplazado con la
reforma; (ii) tampoco se atiende el requisito de certeza, por cuanto se
hace una referencia genérica al Acto Legislativo, sin individualizar cada una
de las proposiciones normativas acusadas; (iii) la demanda no señala de manera específica
de dónde emana que el carácter autónomo de la Comisión Nacional de Televisión
sea un elemento definitorio de la Carta Política; (iv) los ciudadanos no
cuestionan el contenido del acto acusado sino algunas de sus consecuencias, es
decir, su aplicación concreta, incumpliendo el requisito de pertinencia;
(v) no se ha probado con suficiencia que la Comisión Nacional de
Televisión represente un elemento fundamental de la Constitución, o que al
desaparecer se desvanezca el principio de frenos y contrapesos.
Para dilucidar
esta cuestión preliminar la Corte examinará los requisitos específicos de las
demandas de inconstitucionalidad contra Actos Legislativos por vicios de
competencia y con fundamento en ello analizará si en el caso concreto se
cumplen dichas exigencias.
2.1.- Requisitos específicos de las demandas de
inconstitucionalidad contra Actos Legislativos por vicios de competencia
Como
es sabido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 fija los requisitos que
deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, uno de los cuales consiste
en expresar las razones por las cuales se estima vulnerado el ordenamiento
superior[2].
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte ha explicado que a pesar de la naturaleza pública y la informalidad que
caracterizan a la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano demandante tiene
la obligación de exponer coherentemente los cargos por los cuales estima
violado el ordenamiento Superior[3].
Ello significa que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[4].
Frente
a demandas contra actos legislativos en los cuales se propone un vicio de
competencia por exceso en el poder de reforma constitucional, la Corte ha sido
particularmente rigurosa en la formulación de los cargos[5]. En este sentido, por
ejemplo, en la Sentencia C-1200 de 2003 se declaró inhibida para proferir
decisión de fondo en relación con la demanda contra varias normas del Acto
Legislativo 3 de 2002, que modificó el periodo de los gobernadores, diputados,
alcaldes, concejales y ediles. Sostuvo lo siguiente:
“[C]uando un ciudadano demanda una reforma
constitucional por considerarla inconstitucional tiene la carga argumental
de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la
Constitución haya sido sustituida por otra. No basta con argumentar que se
violó una cláusula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma
creó una excepción a una norma superior o que estableció una limitación o
restricción frente al orden constitucional anterior. El actor no puede pedirle
a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario de la
reforma como si ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental para
delimitar el alcance del control atribuido al juez constitucional”. (Resaltado
fuera de texto)
Siguiendo estos planteamientos, en la Sentencia C-599 de 2010 la Corte
se declaró inhibida para proferir fallo de fondo en relación con el artículo 8º
del Acto Legislativo 01 de 2009, que modificó el trámite de la acción de
nulidad electoral, también por ineptitud sustantiva de la demanda. En cuanto a
la exigencia de una mayor carga argumentativa en las demandas contra actos
legislativos señaló:
“La acción pública de inconstitucionalidad se ejerce,
entonces, dentro de determinados parámetros establecidos por la Constitución
Política, la Ley y la jurisprudencia. Siguiendo lo dispuesto en los artículos
241-1 y 379 de la Carta Política, esta acción también puede ser ejercida contra
Actos Legislativos, pero únicamente dentro del año siguiente a su promulgación
e invocando como causal la violación de los requisitos establecidos en el
título XIII de la misma Carta.
Resulta lógico que por tratarse de un juicio en el que
se impugna un texto que después de promulgado hace parte de la Constitución
Política, es decir, materialmente incorporado a ella y, por lo mismo,
considerado parte de la Carta Política, se imponga al demandante una mayor
carga argumentativa que aquella requerida para incoar acciones contra leyes
infraconstitucionales.
(…)
La necesidad de argumentar de manera suficiente cuando
la acción es ejercida contra un Acto Legislativo se demuestra, además, con la
lectura del artículo 241-1 superior, según el cual no es posible llevar a cabo
la revisión de constitucionalidad de esta clase de actos por su contenido
material, ya que la competencia de la Corte se limita a conocer de la posible
inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en la formación de los mismos
(C. Po. Art. 379).
4.1. La demanda contra un Acto Legislativo ha de tener
en cuenta: (i) los requisitos generales previstos en la Constitución sobre
legitimación para instaurarla (ser ciudadano); (ii) presentación ante la Corte
Constitucional; (iii) dentro del año siguiente a la promulgación del Acto que
se pretende impugnar; (iv) invocar como fundamento el desconocimiento de los
requisitos establecidos en el título XIII de la Constitución. Como se ha
explicado, el demandante no podrá fundar su pretensión en la confrontación
material entre el texto nuevo y una parte de la Constitución reformada.
A los requisitos generales se añaden las condiciones
previstas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, particularmente en cuanto
a las razones de la demanda, las cuales deben atender a lo dispuesto en la
jurisprudencia. Finalmente, quien pretende la declaratoria de
inconstitucionalidad de un Acto Legislativo alegando que la Constitución
Política ha sido cambiada o sustituida, asume el incremento de la carga
argumentativa a partir de la cual la Corte Constitucional determinará si la
Carta Política ha sido remplazada por otra en su estructura axiológica esencial.
4.2. Demostrar la sustitución o derogación de la Norma
Superior requiere  del actor el especial cuidado de escribir la demanda
justificando plenamente y de manera suficiente con argumentos claros, ciertos,
específicos y pertinentes, que el cambio introducido por el Congreso de la
República (órgano constituido), implica la abrogación de la Constitución
Política vigente.
El incremento de la carga argumentativa se justifica
por cuanto se trata de la impugnación contra una reforma constitucional
elaborada por un órgano que representa al pueblo (C. Po. Arts. 3º[6] y 133[7]), conforma
una de las tres ramas del poder público (C. Po. Art. 113[8]), ejerce función
constituyente (C. Po. Art. 114[9])
y, en general, está habilitado para introducir reformas a la Carta Política,
dentro de los límites establecidos por el propio constituyente.
Estos límites han sido explicados en la
jurisprudencia, particularmente a través de la doctrina sobre sustitución de la
Constitución, con argumentos que deben ser tenidos en consideración por el
ciudadano que mediante la acción pública de inconstitucionalidad pretenda la
declaratoria de inexequibilidad de un Acto Legislativo”. (Resaltado fuera de
texto)
En
síntesis, cuando se acusan actos legislativos en los cuales se propone un vicio
de competencia por exceso en el poder de reforma constitucional, las demandas
no sólo deben cumplir los requisitos generales de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia en la formulación de los cargos.
También es necesaria una carga argumentativa mayor, encaminada a demostrar con
suficiente solvencia cuál es el pilar o pilares esenciales de la Carta que se
consideran sustituidos; por qué estos son definitorios de la identidad de la
Constitución; cuál es el nuevo elemento introducido en la reforma; y por qué
dicho elemento reemplaza o sustituye el anterior de manera que lo hace
definitivamente incompatible, a tal punto que desnaturaliza la estructura
básica del ordenamiento supremo.
Lo
anterior, por supuesto, sin desconocer la relevancia que el principio pro
actione cumple en procesos de naturaleza pública y en particular en el
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, según el cual  “el examen de los requisitos adjetivos de
la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una
decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la
efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso
judicial efectivo ante esta Corte”[10].
2.2.- La demanda cumple las exigencias mínimas
para abordar un estudio de fondo
Una
vez examinado tanto el contenido de la demanda como del escrito de corrección,
a la luz del principio pro actione, la Sala encuentra que las
deficiencias advertidas en el auto inadmisorio han sido superadas, de modo que
están satisfechos los requisitos necesarios para pronunciarse en relación con
la problemática planteada. De una parte, se atienden las exigencias generales
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, inherentes a
toda acción pública de inconstitucionalidad. Y de otra, los ciudadanos han
formulado un cargo por vicio de competencia acorde con las exigencias
específicas de esta clase de demandas.
En
primer lugar, señalan de manera clara que el Acto Legislativo 2 de 2011
sustituyó parcialmente la Carta, por cuanto “reemplazó un elemento
definitorio identificador de la Constitución Política de 1991 (autonomía del
órgano regulador del servicio público de televisión, como expresión del sistema
de frenos y contrapesos, y garantía de realización de los derechos consagrados
en la Constitución, y del Estado democrático y pluralista) por otro
integralmente diferente (absoluta libertad del Legislador para fijar las
características del órgano estatal regulador del servicio público de
televisión)”.
En
segundo lugar, los demandantes invocan múltiples referentes normativos para
sostener, apoyados en antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente, que
la existencia de un órgano autónomo regulador de la televisión se erige en
elemento identificador y definitorio de la Carta Política. En este sentido, se
refieren de manera específica a los artículos 1º, 2º, 3º, 20, 75 a 77 y 113 de la Carta Política y concluyen que en el esquema de pesos y contrapesos que se plasmó
en el texto superior de 1991, “la autonomía del órgano encargado de la
regulación, control y vigilancia de la prestación del servicio público de
televisión, como expresión, a la vez, de la separación de poderes consagrada en
la misma Constitución, representa una garantía de realización del carácter
democrático y pluralista del Estado social de Derecho Colombiano, así como de
la prevalencia del interés general”.
En
tercer lugar, describen el contenido del Acto Legislativo 2 de 2001, ahora
impugnado, para señalar que la reforma introducida elimina de la Constitución
el carácter autónomo e independiente del órgano que regula el servicio público
de televisión.
Finamente,
afirman que la reforma “sustituye” el carácter autónomo del ente rector
de la televisión, por uno completamente distinto: la facultad amplísima
otorgada al Congreso para expedir las normas en la materia, lo que a su juicio
riñe de manera abierta con el diseño previsto originariamente en la
Constitución de 1991, según el cual, “en virtud del sistema de frenos y
contrapesos allí consagrado, esta función estaría encomendada a una autoridad
pública del orden nacional, dotada de autonomía e independencia técnica,
administrativa y financiera”.
Al
margen de que la Sala Plena finalmente acepte o no estas premisas en su estudio
de fondo, lo cierto es que las mismas resultan inteligibles y comprensibles. De
esta manera se cumple el requisito de claridad, en la medida en que se
identifican con precisión los dos extremos esenciales del juicio de
sustitución: el elemento definitorio que se considera subyace en la estructura
básica de la Carta, y el nuevo elemento que se supone lo reemplaza. De igual
forma, los accionantes hacen el esfuerzo de explicar por qué la existencia de
un órgano autónomo regulador del servicio público de televisión representa un
pilar esencial de la Constitución y por qué el Acto Legislativo 2 de 2011 anula
dicho pilar.
Sus
argumentos parten del hecho cierto de que la reforma elimina el origen
constitucional de la Comisión Nacional de Televisión. Son específicos en
tanto se centran únicamente en el juicio de sustitución; y son pertinentes
ya que los reproches tienen naturaleza constitucional, especialmente a partir
de los antecedentes históricos en la Asamblea Nacional Constituyente.
Argumentos que además atienden el requisito de suficiencia, a tal punto
que no sólo fueron identificados sin dificultad por todos los intervinientes
sino que sobre ellos fundaron cado uno de sus escritos ante la Corte para
defender o impugnar las normas acusadas.
En
este orden de ideas, la Sala encuentra satisfechos los requisitos generales y
específicos de las demandas de inconstitucionalidad en las que se acusan actos
por eventuales vicios de competencia o exceso en el poder de reforma
constitucional.
Obviamente
lo anterior no significa que por esa sola circunstancia la acusación esté
llamada a tener éxito, sino que se activa la competencia del juez
constitucional para entrar a examinar si en efecto les asiste o no razón en sus
cuestionamientos en cuanto al cargo por vicio de sustitución de la Carta
Política.
3.- Problema jurídico a resolver
Como ya se
reseñó, los demandantes consideran que con la expedición del Acto Legislativo 2
de 2011 el Congreso de la República excedió su competencia  para reformar la
Constitución. Afirman que se sustituyó un elemento esencial de la Carta de 1991
por otro completamente distinto: la autonomía del órgano encargado del manejo y
regulación del servicio de televisión, como expresión del sistema de frenos y
contrapesos, garantía de la realización de los derechos y expresión del
carácter democrático y pluralista del Estado, por la absoluta libertad del
Legislador para regular la materia.
Dos
intervinientes comparten la tesis de los accionantes mientras que los demás,
incluido el Jefe del Ministerio Público, sostienen que la Corte debe declarar
exequible las normas acusadas; de un lado, porque la existencia de un organismo
autónomo encargado de regular la televisión no puede ser catalogada como un
elemento fundamental o pilar básico de la Constitución; y de otro, porque la
reforma introducida tampoco afecta la esencia del estatuto superior. En su
concepto, el Acto Legislativo 2 de 2011 no altera la estructura básica de la
Constitución sino que se limita a reformarla introduciendo ajustes
institucionales ante una nueva realidad tecnológica y las comprobadas
dificultades operativas de la actual Comisión Nacional de Televisión.
Visto lo
anterior, corresponde a la Corte determinar si el Congreso de la República, al
haber aprobado el Acto Legislativo 2 de 2011, excedió sus límites de reforma
constitucional y configuró un vicio de competencia que sustituye un pilar
básico de la Constitución. En este orden de ideas debe resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Cuando un Acto
Legislativo elimina la naturaleza constitucional del organismo autónomo al que
se ha encargado de regular la televisión, y en su lugar faculta al Congreso de la
República para fijar la política en esa materia y distribuir las competencias
entre las diferentes entidades del Estado, se configura un vicio de competencia
por sustitución de la Constitución de 1991?
Para resolver la
problemática descrita la Sala (i) comenzará por reseñar el alcance de su
jurisprudencia sobre los límites al poder de reforma constitucional; (ii)
seguidamente se referirá a la metodología propia del juicio de sustitución; y
por último (iii) abordará el análisis específico del acto legislativo
impugnado.
4.- Límites al poder de reforma constitucional.
Prohibición de sustituir la estructura básica de la Constitución
Los artículos
241-1 y 379 superiores fijan el marco normativo para el control de los actos
reformatorios de la Constitución, que en términos generales está circunscrito a
los posibles vicios en el proceso de su formación[11]. Al analizar el alcance
de dichas normas, la Corte ha venido explicando que uno de los vicios de
formación tiene lugar cuando el órgano que pretende reformar la Constitución
carece de competencia para hacerlo o excede las atribuciones que le han sido
otorgadas. Así ocurre, por ejemplo, cuando so pretexto de “reformar”, “revisar”
o “modificar” la Constitución, el Congreso de la República, actuando como
órgano constituido o derivado, la “subvierte”, “destruye”, “sustituye” o
“reemplaza” por otra completamente distinta.
- Apoyado en
sólidas posturas doctrinarias y de derecho comparado, en la Sentencia C-551
de 2003 la Corte acogió la tesis de los límites competenciales al poder de
reforma[12].
En aquella oportunidad la Corte ejerció el control automático de la ley que
convocaba a un referendo para reformar varios artículos de la Constitución y
precisó que “la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento,
a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el órgano que dicta un
acto jurídico carece de competencia, por más de que su actuación, en lo que al
trámite se refiere, haya sido impecable”. Asimismo, explicó que “el
poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero
sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su
sustitución por una nueva Constitución”.
Fue así como
constató que una de las preguntas de la ley que convocaba al referendo (la
número 17), relativa a la prórroga de periodos de autoridades territoriales,
era en realidad una norma ad-hoc “contraria a la idea más elemental de
Estado de derecho y de constitucionalismo”, por lo que la declaró inexequible
al tratarse de una medida “puramente plebiscitaria”.
Desde entonces
esta ha sido la postura seguida en la jurisprudencia constitucional y en
numerosas oportunidades la Corte ha reafirmado la tesis de los límites
competenciales al poder de reforma constitucional[13]. A continuación se
reseñan algunos de los pronunciamientos que recogen la línea jurisprudencial en
la materia.
- En la Sentencia
C-1200 de 2003 la Corte conoció de una demanda contra varias normas del
Acto Legislativo 3 de 2002, que otorgaron facultades extraordinarias al
Presidente de la República para modificar ley estatutaria de administración de
justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, el estatuto orgánico de la
Fiscalía y varios códigos, con el fin de adecuarlos al sistema penal
acusatorio. Aún cuando la Corte se inhibió por indebida formulación de los
cargos planteados, reiteró la tesis de los límites al poder de reforma constitucional.
Recordó que el poder de revisión “es una de las formas de preservar la
Constitución adaptándola a la evolución de una sociedad, ajustándola a
necesidades y propósitos que se han tornado imperativos o corrigiendo fallas
específicas en el diseño inicial. Su función es garantizar la permanencia de la
Constitución adoptada por el poder constituyente, no sustituir la Constitución
por otra diferente”. Sin embargo, precisó que aún cuando no existen normas
pétreas ni principios intangibles, “el juez constitucional tampoco puede ser
indiferente ante revisiones constitucionales que en realidad sustituyen la
Constitución so pretexto de reformarla”. En esta providencia la Corte
también explicó la diferencia entre los conceptos de “violación” y “sustitución”,
que no es de grado sino de naturaleza. Dijo al respecto:
“La violación de la Constitución consiste en la
contradicción entre la norma superior y otra norma considerada inferior y
sujeta a lo dispuesto por la norma superior.
Si se aplicara el concepto de violación al control de las modificaciones
a la Constitución, toda reforma constitucional al contradecir lo que dice la
norma constitucional por ella reformada sería violatoria de la Constitución, lo
cual tornaría en inmodificable la Constitución y supondría degradar al rango
de  norma inferior toda reforma constitucional por el hecho de ser reforma del
texto original. Esta conclusión es inadmisible no solo en teoría sino en
virtud de lo dispuesto por el artículo 374 de la Carta.
En cambio, la sustitución
de la Constitución consiste en remplazarla, no en términos formales, sino
materiales por otra Constitución. Si bien
todo cambio de una parte de la Constitución conlleva, lógicamente, que ésta
deje de ser idéntica a lo que era antes del cambio, por menor que éste sea, la
sustitución exige que el cambio sea de tal magnitud y trascendencia material
que transforme a la Constitución modificada en una Constitución completamente
distinta. En la sustitución no hay contradicción entre una norma y otra
norma sino transformación de una forma de organización política en otra opuesta”. (Resaltado fuera de texto)
Igualmente,
aceptó la posibilidad de sustituciones totales o parciales de la Constitución,
lo que varía dependiendo de la trascendencia y magnitud de la modificación
introducida, al tiempo que ofreció algunos ejemplos en los cuales NO se está
frente a un vicio de sustitución por exceso en el poder de reforma:
“Sin embargo, el mismo ejemplo ilustra un segundo elemento de la
sustitución parcial: la parte de la Constitución transformada debe ser de tal
trascendencia y magnitud que pueda afirmarse que la modificación parcial no fue
reforma sino sustitución. Por eso, no representan sustituciones
parciales los cambios que reforman la Constitución y que, si bien refieren a
asuntos importantes, no transforman la forma de organización política - en todo
o en alguno de sus componentes definitorios esenciales - en otra opuesta
(monarquía parlamentaria) o integralmente diferente (república parlamentaria). De tal manera que no constituyen
sustituciones parciales, por ejemplo,  las reformulaciones positivas, es decir, el cambio en la redacción de una norma
sin modificar su contenido esencial (i.e. “estado de derecho, social y
democrático” por “estado democrático y social de derecho”); las
reconceptualizaciones, es decir, el cambio
en la conceptualización de un valor protegido por la Constitución (i.e. “el
pueblo es el único titular de la soberanía” por “la soberanía reside exclusiva
e indivisiblemente en el pueblo”); las excepciones específicas, es decir, la adición de una salvedad a la
aplicación de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general
(i.e. establecer la inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como
excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas), las
limitaciones o restricciones, es decir, la
introducción por el propio poder de reforma de límites y restricciones para
armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir como límite a la
libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la suspensión de la
ciudadanía para los condenados a pena de prisión en los casos que señale la
ley)”. (Resaltado fuera de texto)
- En la Sentencia
C-572 de 2004 la Corte reiteró los límites de competencia al poder de
reforma del Congreso como constituyente derivado, pese a que finalmente se
adoptó una decisión inhibitoria por graves deficiencias en la formulación de los
cargos de la demanda contra el Acto Legislativo 1 de 2003 (reforma política).
- Similares
consideraciones se acogieron en la Sentencia C-816 de 2004, aún cuando
no fue necesario entrar a estudiar esa problemática porque el Acto Legislativo
2 de 2003 fue declarado inexequible por otros vicios en el trámite para su
aprobación.
- En la Sentencia
C-970 de 2004 la Corte analizó el artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo 3 de 2002, que facultó al Presidente de la República, en caso de
que el Congreso no ejerciera en tiempo su labor, para expedir normas con fuerza
de ley encaminadas a la implementación del sistema penal acusatorio. Los
demandantes alegaron que el Congreso había excedido su competencia como
constituyente derivado en detrimento de los principios de soberanía popular,
separación de los poderes y reserva de ley, como habían sido plasmados
originariamente en la Carta Política de 1991. La Corte, además de profundizar
en los postulados de la Sentencia C-551 de 2003, aclaró que las enmiendas
constitucionales pretenden adaptar la normativa suprema a nuevas realidades y
requerimientos sociales, de modo que incluso es posible introducir ajustes
profundos a principios estructurales sin exceder por ese solo hecho los límites
al poder de reforma. Dijo entonces:
“No puede perderse de vista, sin embargo, que el poder de reforma
constitucional obedece a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas
realidades políticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos
colectivos. Por esta razón, el concepto de sustitución de la Constitución no
puede privar de contenido al poder de reforma constitucional. Si la
Constitución es, por definición y en su sentido material, un cuerpo normativo
que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores
fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los
deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la Constitución
puede incidir sobre esos distintos componentes. De modo que la
alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como
sustitución de la Constitución, porque ese es, precisamente, el contenido del
poder de reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar
principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra
distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución”. (Resaltado fuera de texto)
Al evaluar el
alcance de la reforma introducida, este Tribunal declaró su exequibilidad luego
de constatar que no se desconocían los principios de separación de los poderes
y de reserva de ley, ni tampoco la soberanía popular, por la circunstancia de
haber acudido a la delegación legislativa pro témpore en materias que en
todo caso seguían sujetas a la cláusula de reserva de ley, estaba sujetas a los
controles propios de las leyes y podían ser modificadas en cualquier tiempo por
el órgano legislativo natural.
- A la misma
conclusión llegó la Corte en la Sentencia C-971 de 2004, al pronunciarse
en relación con el Acto Legislativo 1 de 2003, que otorgó similares
atribuciones al Presidente en caso de que el Congreso no legislara
oportunamente sobre la financiación de partidos políticos y el sistema de
reposición de votos (reforma política).
- La Sentencia
C-1040 de 2005 examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 2
de 2004, que autorizó, por una sola vez, la reelección inmediata del Presidente
de la República. Siguiendo la dogmática referida y reconociendo que “el
proceso de elaboración doctrinaria sobre la materia se encuentra en curso”,
la Corte concluyó que “permitir la reelección presidencial -por una sola vez
y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la
oposición y la equidad en la campaña presidencial- es una reforma que no
sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta o integralmente diferente.
Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrático de derecho
fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma”.
Tampoco advirtió que con ello se dejara de estar frente a un régimen
democrático, ni que implicara transformar el sistema presidencial de gobierno
en un régimen presidencialista, ni la sustitución del sistema de Gobierno. En
fin, para la Corte esa reforma “no comporta una sustitución de la estructura
básica de la Constitución en cuanto a forma de Estado, sistema de gobierno y
régimen político, y por consiguiente no cabe afirmar que el Congreso haya
incurrido en un vicio competencial por este concepto”.
Sin embargo, la
Corte declaró inexequible un parágrafo de ese Acto Legislativo, que habilitaba
al Consejo de Estado para que de manera supletoria expidiera normas con fuerza
de ley estatutaria, por considerar que sustituía el principio de supremacía de la
Constitución por el de supremacía del legislador transitorio, excediendo el
Congreso sus límites al poder de enmienda constitucional. Sostuvo lo
siguiente:
“Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al
establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composición
y funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los derechos
fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le
introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los
que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en
representación del pueblo soberano en 1991.
En efecto, un poder legislativo de esas características es integralmente
diferente a un legislador sometido a la  Constitución, elegido por el pueblo y
representativo del pluralismo social y político, que se limita a legislar sin
luego aplicar él mismo en controversias concretas la normas por él expedidas, y
sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar
la restricción arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de
todos los colombianos. Además, para ejercer su competencia como legislador, el
Consejo de Estado tendría que definir previamente si expide normas orgánicas
que regulen su función de legislador, o si desplegará su actividad legislativa
a su arbitrio, decisión de carácter igualmente legislativo que tampoco estará
sometida a controles efectivos de ningún tipo.
Por consiguiente, esa
atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la
Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador
extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los
ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizás pueda
llegar a adoptar algún juez, por vía de la acción de tutela o de la aplicación
de la excepción de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en
cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones
presidenciales se habrán de realizar bajo la égida de las determinaciones que
adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la
supremacía de la Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del
pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la
soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o
funcionamiento democráticos.
(…)
En estos términos, encuentra la Corte que resulta imposible incorporar en
la Constitución de 1991, por ser integralmente diferente a los elementos
definitorios de su identidad, una facultad
legislativa, que, aunque de manera excepcional y transitoria, se atribuye a un
órgano judicial y no está sujeta a controles políticos, ni es susceptible de un
efectivo control judicial de constitucionalidad.
Por las anteriores
consideraciones, estima la Corte que el Congreso excedió su competencia como
reformador de la Constitución al expedir la disposición anteriormente
transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremacía de la
Constitución por el de la supremacía del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial
definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente”. (Resaltado
fuera de texto)
- Pese a que en la
Sentencia C-153 de 2007 la Corte se declaró inhibida para pronunciarse
en relación con el Acto Legislativo 1 de 2005 (reforma pensional), que modificó
el artículo 48 de la Constitución, la Corte insistió en la necesidad de
distinguir los conceptos de reforma y sustitución, aclarando que el Congreso
bien puede introducir ajustes sustantivos sin exceder con ello sus atribuciones
de enmienda. Dijo al respecto:
“La reforma proviene de una decisión del Congreso que puede contradecir
normas constitucionales preexistentes. Incluso, puede llegar a tratarse
de una contradicción radical que directamente derogue mandatos o principios
constitucionales fundamentales y que suponga la trasformación dramática de
algunas instituciones constitucionales o que contradiga la tradición
constitucional. Todo esto es normal en
procesos de reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y
si este se predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o
radical de instituciones jurídico-políticas fundamentales, pues son éstas las
que se encuentran en la Carta. Lo que no puede ocurrir, es que una tal
modificación suponga la sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la sustitución de la opción política
fundamental consagrada en la fórmula política de la Constitución. Todo lo
demás, por grave, importante, definitivo que resulte, puede ser objeto de
reforma constitucional sin que la Corte pueda oponer límite competencial
alguno”. (Resaltado fuera de texto)
- En la Sentencia
C-757 de 2008 la Corte estudió el Acto Legislativo 1 de 2007, que amplió la
moción de censura a superintendentes y directores de departamentos
administrativos y permitió a cada una de las cámaras aprobara de manera
independiente. Declaró la exequibilidad de la reforma por cuanto no sustituía
el principio de bicameralismo acogido en la Carta Política de 1991.
- En la Sentencia
C-588 de 2009 la Corte declaró inexequible, por vicio de sustitución, el
Acto Legislativo 1 de 2008, mediante el cual se consagró la incorporación
automática en carrera administrativa de algunos servidores públicos vinculados
en provisionalidad. Con la advertencia de que no es una institución acabada, la
Corte introdujo los conceptos de destrucción, supresión, quebrantamiento y
suspensión de la Constitución, como vías a través de los cuales puede configurarse
una sustitución de la Carta Política. Explicó que la “rotura o
quebrantamiento” son casos particulares de modificación de la Constitución
que tienen lugar cuando “se derogan sus normas sólo en un supuesto
determinado en tanto que en todos los demás posibles tales normas continúan
vigentes”, siendo “incierto establecer si las posibles derogaciones sean
o no, sólo las previstas en el mismo texto constitucional”. Fue así como
constató que el Acto Legislativo impugnado reemplazaba varios de los pilares
esenciales de la Constitución, en particular en lo relativo a los principios de
igualdad y mérito en el acceso a la carrera administrativa. De acuerdo con la
providencia:
“El Congreso de la República buscó, entonces, superar las barreras
constitucionalmente impuestas al ingreso automático a la carrera
administrativa, mediante la aprobación de un Acto Legislativo reformatorio de la
Constitución, pero, al expedirlo, superpuso un parágrafo al artículo 125
de la Carta e instauró, para esa hipótesis específica, un régimen paralelo y,
tan opuesto al contemplado en la versión original de la Carta, que reemplaza
uno de sus ejes definitorios y la sustituye parcialmente.
Esa sustitución parcial de la Constitución encaja en una categoría
distinta de la reforma constitucional y que, según la denominación doctrinaria
reproducida en esta sentencia, es el quebrantamiento o rotura de la
Constitución, pues el parágrafo demandado contempla una excepción de amplio
espectro, la cual sustrae de aquella el régimen de carrera administrativa, el
principio del mérito y la regla que impone el concurso público como medio de
ingreso a los empleos estatales e impide, además, el ejercicio del derecho de
acceso al desempeño de cargos públicos, así como de los derechos de carrera y
del derecho a la igualdad a los ciudadanos que no ocupan cargos de carrera
definitivamente vacantes en calidad de provisionales o de encargados.
(…)
Las facultades atribuidas a la Comisión Nacional del Servicio Civil
tienen el efecto de suplantar al legislador, en abierta oposición con el
principio de separación de poderes y la suplantación se configura, no sólo
porque el Congreso le haya atribuido a la Comisión materias reservadas a la
ley, sino también porque del texto demandado se desprende que los mecanismos
implementados por la Comisión son suficientes para hacer efectivo el pretendido
derecho a la inscripción extraordinaria en carrera administrativa y que, con
tal finalidad, no es necesaria la actuación del Congreso de la República.
Se le sustrae así una parcela de regulación al legislador y,
temporalmente, se le suplanta en lo que tiene que ver con esa materia, lo cual
quiebra el principio de separación de poderes, desconoce el principio
democrático e implica la modificación no expresa del artículo 150 de la
Constitución que encarga al Congreso de hacer las leyes, así como del artículo
130 superior, pues, sin tocar su texto, se le añade a la Comisión Nacional del
Servicio Civil una función diferente de las allí señaladas  y tan contraria a la
Carta, que, también por este aspecto, la sustituye parcial y transitoriamente.
Desde luego, esa sustitución igualmente afecta el control de
constitucionalidad, dado que, si falta la actuación del legislador, tampoco hay
posibilidades de que la Corte llegue a ejercer el control que eventualmente
pudiera corresponderle”. (Resaltado fuera de
texto)
En la Sentencia
C-141 de 2010 la Corte declaró inexequible la Ley 1354 de 2010, mediante la
cual se convocaba a un referendo para permitir una segunda reelección del
Presidente de la República. Además de constatar graves irregularidades en el
trámite legislativo, esta Corporación constató que la pretendida reforma
sustituía elementos estructurales de la Constitución, como el principio de
separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos y la regla de
alternancia en el ejercicio del poder. Concluyó entonces lo siguiente:
“Hechas las anteriores consideraciones, surge como conclusión inexorable
de todas ellas que la segunda reelección y el tercer período
consiguiente implican un quebrantamiento de la Constitución y que esa rotura
sustituye varios de los ejes definitorios de la Constitución de 1991 que tienen
que ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los
derechos, principios y valores que, según la
concepción plasmada en la Carta, son el soporte de esa estructura que, siendo
en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido cuando los sirve de
manera efectiva.
Repárese en que el
desvanecimiento de los controles, la falta de equilibrio y la consecuente
afectación del principio de separación de poderes, tienden a traducirse en actuaciones desligadas de evaluaciones externas
y del juicio derivado de esas evaluaciones, así como en desequilibrio y concentración
de poderes en el ejecutivo, que son elementos totalmente opuestos o contrarios
a los originalmente plasmados en la Constitución con la finalidad de evitar el
desbordamiento del poder ejecutivo y de imponerle la moderación que le
impidiera invadir órbitas competenciales ajenas a sus funciones, ya de por sí
numerosas e importantes.
Si a causa de la segunda reelección el sistema presidencial corre el
riesgo de degenerar en el presidencialismo, si, además, el pluralismo, la
participación y la noción de pueblo prohijada constitucionalmente sucumben ante
la permanencia en el gobierno de una mayoría y si, por último, los elementos
que configuran el modelo republicano se desvirtúan, ello quiere decir
que la Constitución de 1991 no sería reconocible en la que llegara a surgir de
la autorización de una segunda reelección presidencial.
De conformidad con lo visto, la separación de poderes y el régimen
presidencial definen el sistema de gobierno instituido en 1991; la democracia
participativa y pluralista, fundada en el pueblo integrado por la mayoría y por
las minorías, es el régimen político instaurado en la Carta vigente y el modelo
republicano es la forma de gobierno decidida en 1991. Siendo así, la
concentración de poder en el ejecutivo, el presidencialismo surgido de lo
anterior, la prolongación del predominio de la mayoría que rodea al Presidente
por un lapso superior al máximo permitido y la desfiguración de la
concepción republicana, reemplazan la forma política plasmada en la Carta
actual, pues, según fue analizado, de esa forma política hacen parte el sistema
de gobierno, el régimen político, la forma de gobierno y también la forma de
Estado que no fue objeto de estudio en esta ocasión.
Cabe agregar a lo anterior que, según quedó anotado, la segunda
reelección se edifica sobre el supuesto de dos períodos presidenciales previos
y que, como en ese supuesto sólo se encuentra quien efectivamente haya ocupado
la presidencia por el lapso de ocho años, que en la actualidad es el máximo
permitido a un Presidente, la posibilidad de acceder a un tercer período tiene
destinatarios específicos, lo cual, fuera de agravar el panorama que se acaba
de exponer, contradice radicalmente el carácter general y abstracto de las
leyes.
Empero, conviene precisar que como el sistema presidencial adoptado en la
Carta de 1991 funciona a partir de la fijación de un máximo de tiempo permitido
a una sola persona para ejercer la primera magistratura, la segunda
reelección quebranta y sustituye la Constitución en todos los casos, pues siempre desbordaría ese límite máximo, ya
sea que el tercer período que resultara de su autorización transcurra a
continuación de los dos permitidos, siendo, por tanto, consecutivo, o que la
segunda reelección se autorice de tal forma que no comporte un tercer período
inmediato.
Así las cosas, en razón
de lo considerado, una segunda reelección presidencial sustituye ejes
estructurales de la Constitución Política y, por lo tanto, la Ley 1354 de 2009
que busca hacer posible una reforma constitucional que la instituya vulnera la
Carta y debe ser declarada inconstitucional”.
(Resaltado fuera de texto)
- En la Sentencia
C-303 de 2010 la Corte declaró exequible una norma del Acto Legislativo 1º
de 2009 que autorizó transitoriamente a los miembros de los cuerpos colegiados
de elección popular o a quienes hubieren renunciado, para inscribirse en un
partido distinto al que los avaló sin renunciar a la curul o incurrir en doble
militancia. Recordó que el Congreso está facultado para introducir reformas
profundas y sustantivas a la Constitución “sin que ello signifique que se ha
sustituido por otra distinta” y concluyó que, en los términos de la
enmienda, no se sustituían los principios de democracia participativa y de
soberanía popular.
- Finalmente, en la
Sentencia C-574 de 2011 la Corte se inhibió para pronunciarse de fondo
en relación con una demanda interpuesta en contra de las expresiones “el
porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas está prohibido,
salvo prescripción médica”, contenidas en el Acto Legislativo 02 de 2009,
que modificó el artículo 49 superior (derecho a la salud). El fallo recoge los
principales pronunciamientos en la materia y extrae las siguientes precisiones
en lo relativo al alcance y límites al poder de reforma constitucional a través
de actos legislativos:
“En conclusión sobre la evolución que se ha
dado en la jurisprudencia de la Corte en materia de control de
constitucionalidad de los Actos Legislativos por falta de competencia del
órgano reformador o “inconstitucionalidad por sustitución”, se puede afirmar
que han establecido una serie de criterios que han delineado los presupuestos a
tener en cuenta para realizar este tipo de control y que pueden ser resumidos
en los siguientes puntos:
1.- Que
por tratarse de una demanda por un vicio formal relacionada con la competencia,
la Corte tiene que verificar que no se haya sobrepasado el término de caducidad
de un año establecido en los artículos 242.3 e inciso final del artículo 379 de
la C.P, y que la competencia en el análisis de la demanda estará únicamente
determinada por los cargos establecidos en ella.
2.- Que
el juicio de sustitución no es un juicio de intangibilidad ni tampoco un
juicio de un contenido material de la Constitución, ya que el juicio de
sustitución no tiene por objeto constatar una contradicción entre normas -como
sucede típicamente en el control material ordinario-, ni verificar si se presenta
la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de
intangibilidad. Por tal razón, la Corte debe comprobar que este elemento
esencial es irreductible a un artículo de la Constitución o un límite material
intocable por el poder de reforma, lo cual supone evitar que el juicio derive
en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le
compete a la Corte.
3.- Que
el concepto de sustitución no es un concepto completo, acabado o
definitivamente agotado que permita identificar el conjunto total de hipótesis
que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la
Corte sólo le han permitido sentar unas premisas para avanzar en la difícil
tarea de precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reforma
constitucional. En este sentido se trata de un control de tipo inductivo y no
deductivo, porque la Corte analizará en cada caso concreto si el principio
estructural fue sustituido, pero al mismo tiempo el precedente en torno a la
definición del principio servirá para resolver si se presentó o no la
sustitución de la Constitución en casos posteriores.
4.- Que
la sustitución de la Constitución puede ser total, parcial, temporal o
definitiva. En todos los casos se debe analizar si la sustitución es de tal
magnitud que se ha producido un cambio o reemplazo de la Constitución existente.
(…)”. (Resaltado fuera de texto)
En síntesis, los
precedentes jurisprudenciales referidos ilustran cómo en numerosas ocasiones
esta Corporación ha reafirmado la tesis de los límites al poder de enmienda
constitucional. En algunas casos ha proferido fallos inhibitorios cuando las
demandas plantean cargos deficientes por vicios de sustitución[14]; en otros ha avalado las
modificaciones introducidas, luego de constatar que no se reemplazan pilares
fundamentales de la Constitución ni se afecta su esencia[15]; y sólo de manera
verdaderamente excepcional ha declarado la invalidez de algunas reformas,
cuando constata que se altera de forma grave la estructura básica de la
Constitución, de modo que se sustituye por otra distinta e incompatible con
aquélla. De hecho, únicamente en cuatro (4) eventos ha declarado inexequibles
actos reformatorios o proyectos de enmienda constitucional por considerar que
el Congreso ha excedido su competencia, presupuesto inexcusable para validar el
proceso de formación de dichos actos[16].
Es así como la
Corte ha venido depurando su jurisprudencia para señalar algunos de los pilares
básicos o estructurales de la Constitución de 1991, entre los cuales se
destacan: (i) el principio de Estado de Derecho y la prohibición de normas ad-hoc
de contenido puramente plebiscitario[17];
(ii) la forma de Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad
humana[18];
(iii) el principio democrático y de supremacía constitucional[19]; (iv) los principios de
igualdad y mérito en el acceso a la carrera administrativa[20]; (vi) los principios de
democracia participativa y de soberanía popular[21]; (v) la separación de
poderes, el sistema de frenos y contrapesos y la regla de alternancia en el
ejercicio del poder[22].
Como se observa,
estos pilares pueden tener una dimensión sustantiva, cuando están
ligados a la vigencia de principios inherentes al diseño acogido por la Carta
Política de 1991, como el principio democrático, la supremacía constitucional y
la separación de poderes; o bien tener una dimensión orgánica, cuando se
asocian a instituciones catalogadas de vitales en ese mismo modelo (presidencia
de la República con alternancia en el poder, bicameralismo como expresión de la
soberanía popular).
De la igual
forma, la jurisprudencia ha explicado cómo no configuran vicio de sustitución
aquellas reformas que, aún siendo profundas y trascendentales, mantienen los
ejes definitorios de la Carta Política de 1991, por ejemplo: (i) las que
reformulan el derecho positivo, introducen reconceptualizaciones, o crean
excepciones, limitaciones y restricciones específicas con alcance general[23]; (ii) las
modificaciones a principios fundamentales que no alteran su identidad, como la delegación
legislativa pro témpore, siempre y cuando sea específica, sujeta a la
cláusula de reserva de ley y en todo caso supeditada al control constitucional[24]; (iii) la
reelección del Presidente de la República, por una sola vez y acompañada de una
ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la
campaña política[25];
(iv) la moción de censura por parte de cada cámara legislativa de manera
independiente[26];
(v) las fórmulas transicionales entre dos modalidades de regular la doble
militancia y el transfuguismo con miras al fortalecimiento a la disciplina de
partidos [27];
entre otras.
Todo lo anterior,
con la advertencia de que la identificación acerca de qué es un elemento
estructural, pilar esencial o eje definitorio de la Constitución no está
plenamente acabada o delimitada en la jurisprudencia, sino que por el contrario
se encuentra en proceso de permanente depuración a partir del examen concreto
de las enmiendas o proyectos de enmienda que se someten a revisión
constitucional.
5.- Metodología para examinar si se han sustituido
o no pilares esenciales de la Constitución
Con el propósito
de determinar en qué eventos una reforma sustituye o no ejes estructurales de la
Constitución, y para marcar una diferencia con el control ordinario que se
adelanta respecto de otro tipo de normas, la jurisprudencia ha propuesto una
especial metodología de análisis, a la manera de un silogismo, centrada en
establecer si se han respetado o no los límites competenciales al poder de
enmienda.
La necesidad de
una metodología específica de control respecto de reformas constitucionales en
las que se plantean vicios de competencia de esta naturaleza, que obviamente no
puede asimilares a un control ordinario, ha sido advertida en repetidas
ocasiones[28].
Sobre la base de que en ningún caso puede convertirse en un juicio material o
de fondo, a la Corte corresponde controlar “si el órgano constituido
investido del poder de revisión excedió su competencia, no si adoptó una norma
que viola un principio preexistente o que es contraria a una regla
constitucional anterior a la reforma”[29].
En las Sentencias
C-970 de 2004, C-971 de 2004 y C-1040 de 2005 la Corte sentó las bases de la
metodología de control para llevar a cabo el juicio de sustitución, en los
siguientes términos:
“El método del juicio de sustitución exige
que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la
Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así,
para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i)
enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de
múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de
1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la
Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa
mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el
subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento
esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo
de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia
Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción
material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial
definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de
reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de
algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez
cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho
elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente
modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento
esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución
anterior”.
La misma técnica
de control se delimita con mayor precisión en decisiones posteriores, a partir
de la diferenciación de cada una de las premisas del silogismo para llevar a
cabo el juicio de sustitución:
a.- Premisa
mayor. Consiste en identificar si
el elemento que se supone ha sido sustituido o reemplazado es realmente un
elemento esencial y eje definitorio de la estructura básica de la Constitución.
De esta manera se individualiza el parámetro normativo y referente directo para
examinar la validez del acto objeto de control.
Es importante
advertir que “la premisa mayor es un enunciado específico, que no se limita
a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institución
en el constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un
elemento definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que,
por consiguiente, hace parte de su identidad”[30]. Para ello es necesario:
“(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a
partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la
Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad
de la Constitución integralmente considerada”[31].
b.- La premisa
menor. Con ella se establece cuál
es el alcance del acto de enmienda frente al elemento esencial y definitorio de
la Constitución referido en la premisa mayor. En tal caso se examina hasta qué
punto la reforma incide o altera la estructura básica de la Constitución. Esto
es lo que la jurisprudencia ha denominado “test de eficacia” de la
reforma, cuyo eje central consiste en evaluar el alcance y consecuencias de la
reforma.
c.- Inferencia
y conclusión. A partir del
análisis de estas dos premisas se lleva a cabo un proceso de inferencia al que la
Corte se ha referido como “premisa de síntesis”, mediante el cual “se
compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos,
lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al
punto que resulten incompatibles”[32].
La conclusión
indicará si se ha sustituido la Constitución o alguno de sus elementos
estructurales para transformarla en una completamente distinta, de modo que se
configura o un vicio por falta de competencia, o si por el contrario se está
ante un acto de enmienda expedido dentro de los parámetros que autorizó la
propia Carta de 1991.
6.- Examen del Acto Legislativo 2 de 2011
Para una mejor
comprensión de la reforma constitucional y de su alcance a la luz de la problemática
planteada, la Sala presenta el siguiente cuadro comparativo entre los artículos
76 y 77 de la Constitución de 1991, tanto en su versión original como en el
texto del Acto Legislativo 2 de 2011:
Constitución de 1991
(Versión original)
Acto Legislativo 2 de 2011
(Reforma demandada)
ARTICULO 76. La
intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los
servicios de televisión, estará a cargo de un organismo de derecho público
con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica,
sujeto a un régimen legal propio.
Dicho organismo
desarrollará y ejecutará los planes y programas del Estado en el servicio a
que hace referencia el inciso anterior.
ARTÍCULO 1o.
Derógase el artículo 76 de la Constitución Política de Colombia.
ARTICULO 77. La
dirección de la política que en materia de televisión determine la Ley sin
menoscabo de las libertades consagradas en esta Constitución, estará a cargo
del organismo mencionado.
La televisión
será regulada por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un
régimen propio. La dirección y ejecución de las funciones de la entidad
estarán a cargo de una Junta Directiva integrada por cinco (5) miembros, la
cual nombrará al Director. Los miembros de la Junta tendrán período fijo. El
Gobierno Nacional designará dos de ellos. Otro será escogido entre los
representantes legales de los canales regionales de televisión. La Ley
dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros y regulará la
organización y funcionamiento de la Entidad.
PARAGRAFO. Se
garantizarán y respetarán la estabilidad y los derechos de los trabajadores
de Inravisión.
ARTÍCULO 2o. El
artículo 77 de la Constitución Política de Colombia, quedará así:
ARTÍCULO 77. El
Congreso de la República expedirá la ley que fijará la política en materia de
televisión.
ARTÍCULO 3o. La
Constitución Política de Colombia tendrá un artículo transitorio del
siguiente tenor:
ARTÍCULO
TRANSITORIO. Dentro de los seis meses siguientes a la entrada de vigencia del
presente acto legislativo, el Congreso expedirá las normas mediante las
cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del
Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la
dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión. Mientras
se dicten las leyes correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión
continuará ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la
legislación vigente.
ARTÍCULO 4o. El
presente acto legislativo rige a partir de su promulgación”.
De acuerdo con
los lineamientos conceptuales y metodológicos fijados anteriormente, procede la
Corte a evaluar si con la expedición del Acto Legislativo 2 de 2011 el Congreso
de la República excedió o no sus atribuciones de reforma en su condición de
constituyente derivado.
6.1.- Premisa
mayor del silogismo
El primer paso
del juicio de sustitución consiste en identificar la premisa mayor del
silogismo, es decir, cuál es el elemento definitorio de la Constitución que
presuntamente ha sido reemplazado.
En este sentido
los  demandantes sostienen que la autonomía del órgano regulador del servicio
público de televisión es un pilar básico de la Constitución, como expresión del
sistema de frenos y contrapesos, garantía de realización de los derechos
consagrados en la Constitución, y del Estado democrático y pluralista. Afirman
que el carácter estructural de la autonomía del órgano regulador de la
televisión no se deriva solamente de un análisis histórico (amplio consenso que
tuvo su creación en la Asamblea Nacional Constituyente), sino de una lectura
sistemática de los artículos 1º, 2º, 3º, 20, 75, 76, 77, 101 y 113 de la Carta
Política.
No obstante, la
Corte disiente radicalmente de esta postura y considera que aún cuando efectivamente el sistema de frenos y
contrapesos, la garantía de realización de los derechos y el carácter
democrático y pluralista del Estado son, como se ha visto, elementos
estructurales de la Constitución, de ellos no se deriva que para su vigencia
sea imprescindible la existencia de una entidad con autonomía administrativa,
patrimonial y técnica encargada de regular la televisión, y menos aún que al
eliminarse su naturaleza constitucional la Carta Política de 1991 pierda su
esencia para transformarse en una completamente diferente. Por el contrario,
observa la Sala que se está ante un buen ejemplo de lo que NO puede ser
catalogado como un eje estructural o fundamental de la Constitución.
6.1.1.- En cuanto
al argumento histórico, la Corte efectivamente constata que en los debates al
interior de la Asamblea Nacional Constituyente fue destacada la necesidad de
que la regulación del servicio de televisión se sustrajera de los vaivenes de
la política, de los intereses económicos y de la influencia del Ejecutivo, ante
lo cual se recomendó la creación de un organismo autónomo.
En general, son
variados los documentos y actas  de la Asamblea Nacional Constituyente en los
cuales obran diversas manifestaciones “enderezadas a la creación de un
organismo de intervención en la televisión, independiente y autónomo en
relación con el Gobierno de turno”[33],
a consecuencia de la capacidad que se había considerado tenía el Ejecutivo de
influir directa o indirectamente en los medios de comunicación[34]. Por ejemplo, la
exposición de motivos de la ponencia para primer debate en plenaria de la
Asamblea Constituyente registró ese querer colectivo en los siguientes
términos:
“En cuanto a la radio y la televisión, se prevé en la
nueva Carta, la creación de una entidad autónoma de orden nacional, con régimen
legal propio. Su organización y funcionamiento serán regulados por la ley;
comprenderá una junta directiva, donde el Gobierno Nacional designará a dos de
ellos. El objetivo es evitar el monopolio del Estado en la televisión, y de
garantizar la concurrencia del mayor número de fuerzas políticas y sociales en
los programas, se ha considerado como la mejor manera de darle contenido más
amplio al derecho a la información.”[35]
La Carta Política
de 1991 recogió ese consenso y dispuso la creación de una entidad autónoma. Fue
así como el artículo 76 señaló que la intervención estatal en el espectro
electromagnético estaría a cargo de “un organismo de derecho público con
personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a
un régimen legal propio”. Por su parte, el artículo 77 estipuló que la
dirección de la política en materia de televisión quedaría en cabeza de dicho
organismo.
6.1.2.- Sin
embargo, considera la Sala que el nivel de acuerdo alcanzado para la aprobación
de una norma o la creación de una entidad resulta por sí solo insuficiente para
atribuirle el calificativo de pilar esencial, puesto que ello depende es de su
relación con el entramado institucional y la configuración en la estructura
básica de la organización política. De lo contrario la Constitución se tornaría
inmodificable en todo aspecto sobre el cual se hubiere logrado relativo
consenso en un momento histórico determinado, lo que es inaceptable en el
ordenamiento jurídico colombiano e incompatible con la noción misma del poder
de reforma constitucional.
Los textos
plasmados en las constituciones son, por definición, importantes para una
sociedad, de manera que suelen ser producto de profundas deliberaciones y
procesos de discusión política. Y por lo mismo  “toda reforma de la
Constitución, en cuanto que versa sobre normas que, por el solo hecho de estar
contenidas en la Constitución, son fundamentales, es, per se, fundamental”[36].
En este orden de
ideas, el argumento histórico no demuestra que la existencia de una entidad
autónoma a cargo del servicio de televisión cuando se hace uso del espectro
electromagnético pueda ser calificada como eje estructural en la Constitución.
Adicionalmente, la
Corte observa que en el constitucionalismo colombiano no ha sido una tradición
la presencia de una entidad de esa naturaleza, ni advierte elementos empíricos
que demuestren que ha sido una institución de profundo arraigo en la sociedad
colombiana. Se trató, más bien, de un ejercicio exploratorio del Constituyente
de 1991, concebido con la fundada esperanza de que el servicio público de
televisión estuviera blindado de indebidas presiones externas por parte de
sectores económicos, políticos y especialmente del Ejecutivo, pero cuya
regulación específica y diseño institucional, como se verá luego, se confió en
todo caso al Legislador.
6.1.3.- En cuanto
al argumento sistemático, la Corte no encuentra un vínculo de conexidad directo
y necesario entre los referentes normativos invocados y la imprescindible
existencia de un órgano de naturaleza constitucional encargado de regular el
servicio de televisión. La sola referencia a los artículos 1º (carácter
democrático, participativo y pluralista del Estado), 2º (fines esenciales del Estado),
3º (soberanía popular), 20 (libertad de expresión e información) y 113 de la
Constitución (separación de poderes), no es suficiente para concluir que la
autonomía del órgano regulador de la televisión, cuando se utiliza el espectro
electromagnético, es un principio fundante del estatuto supremo.
6.1.4.- La Corte
reconoce que, al margen de los sorprendentes avances tecnológicos en la
materia, la televisión continúa siendo uno de los medios masivos de
comunicación con mayor grado de penetración en la sociedad contemporánea y en
particular en el foro colombiano, al menos en las circunstancias actuales. Su
relevancia en el proceso comunicativo es tal que tiene la potencialidad de
incidir en la cotidianidad, en la formación de la opinión pública e incluso
impactar de manera positiva o negativa en  los procesos de “consolidación o
debilitamiento de las democracias”[37].
No es un asunto de menor valía y así lo ha señalado de manera categórica la
jurisprudencia de esta Corporación:
“La televisión, sobra decirlo, ocupa un lugar central en el proceso
comunicativo social. La libertad de expresión y el derecho a informar y ser
informado, en una escala masiva, dependen del soporte que les brinda el medio
de comunicación. La opinión pública, no es ajena a las ideas e intereses que se
movilizan a través de la televisión. Por consiguiente, el tamaño y la
profundidad de la democracia, en cierta medida resultan afectados por la
libertada de acceso y el pluralismo que caracterice la televisión y ellas, sin
lugar a dudas,  pueden resentirse cuando el medio se convierte en canal propagandístico
de la mayoría política, o más grave aún de los grupos económicos dominantes. En
otro campo, la televisión despliega efectos positivos o negativos, según sea su
manejo, para la conservación y difusión de las diferentes culturas que
convergen en una sociedad compleja. Los efectos de las políticas y regulaciones
en esta materia, unido al poder que envuelve la intervención en el principal y
más penetrante medio de comunicación social, exige que su manejo se guíe en
todo momento por el más alto interés público y que ningún sector o grupo por sí
solo, así disponga de la mayoría electoral, pueda controlarlo directa o
indirectamente”[38].
En repetidas
oportunidades la Corte ha destacado la importancia de la autonomía en el manejo
del servicio de televisión, definida como una “garantía institucional”
cuyo propósito no es otro que evitar la injerencia de sectores políticos o
económicos, conservando su carácter de bien social y comunitario encaminado a
la formación de una opinión libre. En este sentido, por ejemplo, en la
Sentencia C-497 de 1995 sostuvo:
“La autonomía del ente televisivo, en suma, asume el
carácter de garantía funcional e institucional del conjunto de derechos y
libertades fundamentales relacionados con la existencia y fortalecimiento del
principio democrático, la formación de una opinión pública libre, la
fluidez y profundidad de los procesos comunicativos sociales, la creación,
intercambio y divulgación de ideas, la conservación de las diferentes
identidades culturales etc.
El legislador no puede desvirtuar y anular esta
garantía, sin poner en peligro el concierto de libertades y principios que
protege. Si el ente de dirección de la televisión es cooptado por uno de los
subsistemas de la sociedad - en este caso, el de sus líderes políticos -,
existe una alta probabilidad de que su poder se incremente irrazonablemente, a
expensas del beneficio general que dicho medio está llamado a servir a la
sociedad y a sus distintos componentes e intereses vitales. Inclusive, desde el
punto de vista de la competencia política, no es equitativo y petrifica el
elenco de opciones, que la televisión deje de ser un bien o recurso social y se
convierta en activo cuasi-patrimonial de la mayoría política que en cada
momento histórico resulte triunfante”[39].
6.1.5.- Con todo,
aún cuando el sistema de frenos y contrapesos, la garantía de realización de
los derechos y el carácter democrático y pluralista del Estado son elementos
estructurales de la Constitución, no se ve cómo su vigencia dependa en
exclusiva de una entidad con autonomía administrativa, patrimonial y técnica
encargada de regular la televisión, y menos aún que al eliminarse su naturaleza
constitucional la Carta Política de 1991 pierda su esencia para transformarse
en una completamente diferente.
La creación de un
ente con las características anotadas es una de las formas de asegurar los
principios democrático y de separación de poderes, pero no significa que sea la
única alternativa. Así, los principios a los que se ha hecho referencia no
comprenden el inevitable reconocimiento constitucional y la inmutable presencia
de una entidad a cargo del servicio de televisión cuando se utiliza el espectro
electromagnético, sino que reclaman un número plural de instituciones, ellas sí
autónomas e independientes, sujetas a reglas de colaboración armónica y a
controles internos y externos que aseguren un reparto equilibrado en el
ejercicio del poder público.
6.1.6.- Ahora
bien, en el diseño acogido en la Carta Política de 1991 la actividad del órgano
rector de la televisión no corresponde a una función constitucional autónoma
que pueda ejercerse al margen de la intervención directa del Legislador, como
ocurre con otras instituciones del Estado a las cuales el Constituyente sí
asignó funciones autónomas y concretas claramente definidas. Ha dicho la Corte
sobre el particular:
“Por lo anterior, no es aceptable, en el caso
sub-examine, la tesis de la actora, en el sentido de que la función de la CNTV
es una “función desligada de la ley”, una función “constitucional normativa”
que dicho organismo puede ejercer sin que medie la actividad legislativa, como
si lo es, por ejemplo, la facultad normativa directa de la cual goza el Banco
de la República, que le permite “...regular la moneda, los cambios internacionales
y el crédito”, según lo dispone el artículo 371 C.P.; o la función que el Constituyente le otorgó al Consejo Superior de la Judicatura a través
del artículo 257-3 superior, para que, cuando no lo haya hecho el legislador,
éste pueda “...dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento
de la administración de justicia, lo relacionado con la organización y
funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los
trámites judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador...”[40].
Desde esta
perspectiva también conviene aclarar que el reconocimiento constitucional que
se dio a esa entidad “no le da el carácter de órgano superior del Estado ni
le concede un ámbito ilimitado de competencias”, toda vez que “cualquier
entidad pública por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se
encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la Constitución y
la Ley”[41].
6.1.6.- En el
ordenamiento constitucional colombiano la autonomía reconocida a la entidad
concebida para el manejo de la televisión no sólo fue limitada y sujeta a
diversos controles[42],
sino que su regulación puntual se confió al Legislador.
(i) En primer
lugar, dicha autonomía no tuvo la entidad suficiente para minar la potestad
normativa del Legislador ordinario sino que, por el contrario, fue este el
encargado de señalar su alcance y contornos concretos. Nótese cómo el artículo
76 de la Carta, en su versión original, dispuso que el organismo a cargo de la
intervención estatal en el espectro electromagnético quedaría sujeto a un “régimen
legal propio”, para lo cual “desarrollará y ejecutará” los planes y
programas del Estado. Por su parte, el artículo 77 advirtió que la dirección de
la política que en materia de televisión “determine la Ley”, estaría a
cargo de dicho organismo; e igualmente añadió que “la Ley” dispondría lo
relativo al nombramiento de los otros miembros y regularía la organización y
funcionamiento de la entidad, a la que se llamaría luego Comisión Nacional de
Televisión (en adelante CNTV)[43].
El Constituyente
se abstuvo de asignar competencias puntuales y prefirió que fuera el Congreso
el encargado de fijar la política en materia de televisión y lo concerniente a
la organización y funcionamiento del organismo rector. En este sentido la Corte
ha destacado que al Legislador compete “trazar las directrices de la
política televisiva”, cumpliendo así un rol que bien puede calificarse de “decisivo
y trascendental”[44].
En otras
palabras, la CNTV fue concebida como un organismo “de ejecución y desarrollo
de la política trazada por el Legislador”, cuyas funciones “se ejercen
de manera subordinada a la ley”[45],
según las voces de los artículos 76 y 77 de la Carta Política en su versión
primigenia.
(ii) En segundo
lugar, cuando se hace referencia a la autonomía del organismo a cargo de la
televisión, “es necesario entender que la misma sólo se exhibe frente a las
autoridades administrativas del Estado –y, por extensión, frente a cualquier
organismo, entidad o grupo de presión capaz de incidir en la adopción de
medidas concretas-”, mientras que en relación con el Legislador, “cuando
éste fija las pautas generales y diseña las políticas fundamentales en la
materia, (…) debe plena obediencia y sumisión”[46].  Es por ello por lo que
la Corte ha reconocido que aún cuando la CNTV mantiene una autonomía orgánica y
funcional, en particular frente al Gobierno, aquélla “no se predica de la
Constitución ni de la Ley”[47].
Similares
consideraciones fueron expuestas en la Sentencia C-1001 de 2007, cuando la
Corte recordó que esa autonomía “significa simplemente que el ejercicio de
sus funciones se adelanta con independencia de las demás entidades que no
tienen injerencia sobre ella, como es el caso de las autoridades administrativas,
pero con sujeción a la voluntad de la Ley de acuerdo a lo prescrito por los
artículos 76 y 77 superiores”.
(iii) En tercer
lugar, la autonomía administrativa, patrimonial y técnica, se concretó en dos
aspectos centrales para el manejo de la televisión: de un lado, “la no
subordinación a las determinaciones adoptadas por otras entidades en lo que se
refiere al ejercicio de sus competencias”; y de otro, “el no
sometimiento al principio de jerarquización propio de la administración
pública, por tratarse de una entidad que no se encuentra adscrita o vinculada a
otro órgano del sector central”, siempre teniendo claro que ello “no
excluye el deber de colaboración armónica” con las demás autoridades e instituciones
del Estado[48].
Al respecto la jurisprudencia ha señalado:
“La autonomía administrativa, patrimonial y técnica de la Comisión
Nacional de Televisión es una atribución que le permite al organismo
desarrollar libremente sus funciones, pero no implica una emancipación del
ordenamiento jurídico. Como ente ejecutor de la política estatal televisiva, la
Comisión es un organismo integrado a la estructura administrativa del Estado
que desempeña sus funciones sujeta a la voluntad de la Ley, nunca fuera de ella”[49].
(Resaltado fuera de texto)
En la misma
dirección la Corte ha sostenido que la Constitución “en ningún momento
pretendió aislar a la entidad de otros órganos del Estado que por naturaleza
manejan la política del servicio de telecomunicaciones a nivel general”[50]. Tampoco
significa que “la CNTV no esté obligada a ejercer sus funciones de manera
coordinada y armónica, bajo un sustento exclusivamente técnico, con el
Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones”[51].
(iv) Finalmente,
correspondió a una autonomía restringida por cuanto la Constitución sólo la
atribuyó para regular la televisión cuando se utiliza el espectro
electromagnético en su condición de bien público inajenable e imprescriptible
(art. 75 CP). En los demás casos, por ejemplo “cuando se trata de la
transmisión y recepción de servicios distintos al de televisión que empleen el
espectro radioeléctrico, o de televisión emitida a través de un medio distinto
al espectro electromagnético, la Constitución le otorga al legislador un amplio
margen de configuración para definir el órgano de regulación, pudiendo
asignarla a un órgano distinto”[52].
6.1.7.- Las
anteriores consideraciones llevan a la Corte a concluir que la Constitución de
1991 reconoció la autonomía del órgano encargado de regular el servicio público
de televisión. Fue esta una “garantía institucional” diseñada para sustraer
dicho servicio de los vaivenes de la política, de los intereses económicos y
alejarlo de la influencia del Ejecutivo. Sin embargo, a diferencia de lo que
ocurrió con otras entidades del Estado, en su diseño institucional el
Constituyente no le asignó funciones específicas y concretas que pudieren
ejercerse al margen de la regulación adoptada por el Legislador. En efecto: (i)
el Constituyente prefirió que fuera el Congreso de la República el encargado de
definir sus contornos, para lo cual le asignó la misión de trazar la política
en materia de televisión y lo concerniente a la organización y funcionamiento
del organismo rector; (ii) la autonomía reconocida fue de naturaleza administrativa,
patrimonial y técnica, frente a las demás autoridades administrativas del
Estado, desligándose como entidad adscrita o vinculada a otro órgano del sector
central, pero cuyas funciones -esencialmente de ejecución y desarrollo- fueron
supeditadas a la política trazada por el Legislador; (iii) se mantuvo el deber
de colaboración armónica, de modo que sus funciones se desarrollarían de manera
coordinada con las demás entidades del Estado, sujetas en todo caso a los
lineamientos previstos en la Ley; (iv) fue una autonomía restringida, en tanto
estuvo circunscrita al servicio público de televisión cuando se utiliza el
espectro electromagnético, de manera que no comprendió otros medios de
comunicación ni otros canales informáticos o tecnológicos; y finalmente.
6.1.8.- Desde
otra perspectiva, es importante recordar que  el postulado de separación de
poderes y la consecuente autonomía en el ejercicio de las funciones admite
reformulaciones conceptuales e incluso revisiones profundas, sin que por ese
solo hecho se desvanezca su esencia. De acuerdo con la jurisprudencia decantada
por esta Corporación:
“Específicamente sobre el principio de separación de
poderes en el escenario de la sustitución de constitución, la Corte ha
expresado que dicho principio puede tenerse como definitorio de la identidad de
la Constitución de 1991, pero que  es claro que el mismo admite diversidad
de formulaciones, todas compatibles con el postulado básico definitorio de la
identidad de la Constitución, de manera que no toda modificación de la manera
como en un momento se configuró el principio en la Constitución puede tenerse como
una sustitución de la misma.[53]
(…)
Sobre el particular observa la Corte que cuando se
introducen reformas a los instrumentos de control interorgánico previstos en la
Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste con
otro o con otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus
competencias, o sometidos a controles más estrictos o recortados en su capacidad
de vigilar o condicionar la actuación de otros. Pero mientras tales reformas se
mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje
definitorio de la identidad de la Carta Fundamental, no puede decirse que las
mismas hayan dado lugar a una sustitución de la Constitución. Existe
sustitución cuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro
distinto y de carácter opuesto. Así, por ejemplo, ocurriría cuando una
reforma condujese a la concentración de las funciones del Estado en un sólo
órgano, que escaparía, por consiguiente, a cualquier esquema de frenos y
contrapesos. Lo mismo cabría decir de una reforma por cuya virtud se
afirmase la plena autonomía y supremacía de un órgano que lo hiciese inmune a
cualquier tipo de control por otros. En esas eventualidades se sentaría un
principio incompatible con la Constitución de 1991 y el esquema de separación
de poderes que se desprende de sus distintas disposiciones. Pero no ocurre
lo mismo cuando dentro del  esquema de la separación de los poderes y sin
desnaturalizarlo, se hace una nueva distribución de competencias o se modifica
la manera como operan determinados controles recíprocos entre los órganos del
Estado, o se alteran las condiciones de procedencia de los mismos.  Se trata de
consideraciones de oportunidad y de conveniencia sobre el diseño institucional,
que caben dentro del ámbito competencial del poder de reforma y que, por
consiguiente no pueden considerarse como una sustitución de la Constitución”[54]. (Resaltado fuera de texto)
6.1.9.- Así las
cosas, considera la Corte que la eventual supresión de una institución y la
redistribución de tareas entre las diferentes autoridades del Estado no
desfiguran el principio de separación de poderes al menos cuando no se advierte
una concentración de funciones y se mantienen los diversos mecanismos de
control (frenos y contrapesos) dentro del modelo flexible acogido por el
Constituyente de 1991. Sobre el particular la jurisprudencia ha explicado lo
siguiente:
“Igualmente la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen “dos
modelos de separación de poderes.”[55]
El primero de estos modelos defiende una delimitación funcional rigurosa, como
medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribución
precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada órgano cumple
una tarea preestablecida, es una condición suficiente para mantener a dichos
órganos del poder dentro de sus límites constitucionales. A su vez, la
separación funcional rígida es concebida como una estrategia que permite
asegurar las libertades de los ciudadanos.
Desde esta perspectiva,
el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la autonomía de
órganos con funciones constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un órgano
sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es
básicamente un control político, que se da de manera tanto espontánea como
ocasional, y sólo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la
separación de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su
implementación práctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los
distintos órganos estatales conducía a enfrentamientos difíciles de solucionar
en la práctica, cuyo resultado natural y obvio tendía a ser la reafirmación del
poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y
popularmente más fuertes.[56]
El segundo modelo también parte de una especialización de las labores
estatales, cada una de las cuales corresponde a un órgano específico, sin
embargo, le confiere un papel preponderante al control y a las
fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del
equilibrio entre los poderes públicos. Este
modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks and
balances) no presupone que la armonía entre los órganos que cumplen las
funciones clásicas del poder público sea una consecuencia espontánea de una
adecuada delimitación funcional y de la ausencia de interferencias en el
ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el balance de poderes es un
resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control
político, la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a
otros y las relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder
público en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada órgano
tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de
sus respectivas funciones. Entonces, la fórmula más apropiada para describir
esta realidad de es la de separated institutions sharing powers, acuñada
por NEUSTADT al describir la forma de gobierno presidencial, esto es,
instituciones separadas que comparten los mismos poderes.[57]
Esta Corporación ha reconocido que, "a diferencia
del modelo absoluto y rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991,
adopta un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del
poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los
diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso
entre los poderes.”[58]
Tal configuración resulta plasmada en la Constitución de 1991 que, por
una parte, formula una diferenciación de las diversas tareas del Estado y las
asigna a diversos órganos estatales, y de otra parte, adopta un mecanismo de
cooperación de los diversos titulares del poder. Así, el Título V está dedicado
a la Organización del Estado, y su Capítulo 1, sobre estructura del Estado,
después de señalar, en el artículo 113, que son ramas del poder público la
legislativa, la ejecutiva, la judicial y que, además de los órganos que las
integran, existen otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de las
demás funciones del Estado, consigna que "[l]os diferentes órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines.”
El modelo adoptado
respeta el criterio conforme al cual, en virtud del principio de separación,
las tareas indispensables para la consecución de los fines del Estado se
atribuyen a órganos autónomos e independientes. No obstante, la separación
resulta morigerada por las exigencias constitucionales de colaboración armónica
y por controles recíprocos. En virtud de las
primeras, se prevé, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a
cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atenúa
el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el
ámbito competencial de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso,
puede ser necesario o contingente -por ejemplo la iniciativa gubernamental en
materia legislativa- o como una excepción a la regla general de distribución
funcional -como el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el
Congreso o la atribución de funciones jurisdiccionales por medio de la ley en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas-”[59].
6.1.10.- En
síntesis, las características anotadas desvirtúan que la presencia de una
entidad autónoma a cargo de regular el servicio público de televisión pueda ser
calificada como un pilar esencial, estructural o definitorio de la
Constitución, y menos aún que al eliminarse su naturaleza constitucional la
Carta Política de 1991 pierda su esencia para transformarse en otra diferente.
Entre otras razones, porque en el diseño institucional y la configuración en la
estructura básica de la organización política, la Constitución no le atribuyó
funciones concretas sino que dejó en manos del Legislador la regulación de esos
aspectos y en general de la política en materia de televisión. Como bien lo
indica el jefe del Ministerio Público, la autonomía es un elemento central del
poder público en Colombia que irradia toda la estructura de la Constitución,
pero que no puede ser reducido a la imperiosa existencia de un órgano a cargo
del servicio público de televisión.
Estas
consideraciones son motivo suficiente para declarar exequible el Acto
Legislativo demandado, ya que la premisa mayor del silogismo ha sido
desvirtuada y con ello se desvanece la tanto la validez del razonamiento como
la fuerza del argumento sobre el cual se estructuró el cargo por falta de competencia
del Congreso (vicio de sustitución). No obstante, por razones estrictamente
metodológicas y para brindar mayor claridad, la Sala se referirá brevemente a
los restantes elementos del juicio de sustitución.
6.2.- Premisa
menor. Alcance del Acto Legislativo 2 de 2011
El segundo paso
del juicio de sustitución consiste en evaluar cuál es el alcance del acto
reformatorio de la Carta Política frente al elemento esencial y definitorio que
se invoca como sustituido.
Los demandantes
aseguran que con la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2011 la autonomía del
órgano regulador del servicio público de televisión, como expresión del sistema
de frenos y contrapesos, del Estado democrático y pluralista, y garantía de
realización de los derechos consagrados en la Constitución, fue sustituida por
otro principio integralmente diferente: la absoluta libertad del Legislador
para fijar las reglas en la materia. Sin embargo, según pasa a explicarse, esta
segunda premisa del razonamiento también resulta equivocada.
6.2.1.- Como eje
de la reforma la Corte toma nota de los antecedentes del acto legislativo
impugnado y de su trámite en el Congreso de la República[60]. En la exposición de
motivos se explicó como “desde la expedición de la Constitución Política hasta
la fecha, la transformación más significativa que se ha generado es la de la
Sociedad de la Información”[61].
No sólo se dio cuenta de los avances de las comunicaciones vía internet y
telefonía móvil, sino del auge de las redes sociales y las plataformas
interactivas, todo lo cual ha permitido que la televisión sea vista  a través
de nuevos canales y dispositivos tecnológicos con una infraestructura en
telecomunicaciones denominada “convergente”, que permite transmitir por
un mismo canal como la fibra óptica o el especto radioeléctrico (vía
inalámbrica) diferentes servicios (voz, internet y televisión).
La reforma
propuesta tuvo en cuenta, además de las frustradas iniciativas de ajuste a la
CNTV, los siguientes derroteros: (i) que las reglas constitucionales en materia
de televisión fueron establecidas en un momento histórico diferente, al que ha
sobrevenido una nueva realidad tecnológica y nuevas formas de comunicación, difícilmente
imaginables para el año 1991; (ii) la necesidad de incorporar un nuevo marco
normativo convergente de las tecnologías de la información y las comunicaciones
–TIC-; (iii) la urgencia de proveer al Congreso de flexibilidad en el diseño
del marco legal para mejorar la competitividad y productividad del país,
asegurando siempre la protección de los usuarios; y (iv) la importancia de “adecuar
al fenómeno convergente, a una entidad que ha caído en la obsolescencia a causa
de las transformaciones tecnológicas y que, adicionalmente, resulta costosa
para el erario público”[62].
La reforma
promovida buscó, en definitiva, “eliminar el rango constitucional en el
manejo de la televisión y dejarlo a nivel legal para darle mayor flexibilidad a
un sector dinámico desde el punto de vista tecnológico y de realidad de mercado
en convergencia”[63].
Cabe anotar que
con anterioridad había sido expedida la Ley 1341 de 2009, “por la cual se
definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la
organización de las tecnologías de la información y las comunicaciones -TIC- se
crea la agencia nacional del espectro y se dictan otras disposiciones”.
Dicha norma fue una primera respuesta a la necesidad de flexibilizar y acoplar
las políticas públicas del sector con las innovaciones tecnológicas, “para
avanzar hacia la masificación de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, la expansión de la inversión privada en aras de mejorar la
infraestructura de comunicaciones, y la diversificación de servicios”[64].
6.2.2.- Para
lograr los objetivos trazados el Congreso de la República, en su condición de
constituyente derivado, aprobó el Acto Legislativo 2 de 2011 con las siguientes
reglas básicas:
- Derogar el
artículo 76 de la Constitución (artículo 1º).
- Modificar el
artículo 77 de la Constitución, limitándose a señalar que el Legislador fijará
la política en materia de televisión (artículo 2º).
- Introducir una
norma transitoria según la cual, dentro de los 6 meses siguientes, el Congreso “expedirá
las normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre
las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la
regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de
televisión”. Asimismo precisa que la actual CNTV continuará vigente hasta
tanto se adopte la nueva regulación (artículo 3º).
6.2.3.- Revisado
con detenimiento el alcance del Acto Legislativo acusado a la luz del “test
de eficacia”, la Corte constata que las reformas introducidas se
circunscribieron, solamente, a eliminar la naturaleza constitucional del órgano
a cargo de regular la televisión, con la expresa advertencia de que en todo
caso se debe mantener un reparto funcional de competencias entre las diferentes
entidades del Estado.
En el apartado
anterior se explicó en detalle cómo los artículos 76 y 77 de la Constitución de
1991, si bien consagraron la existencia de un organismo autónomo encargado de
regular la televisión cuando se hace uso del espectro electromagnético, no le
atribuyeron funciones concretas y precisas sino que dejaron en manos del
Legislador la definición de esos aspectos y en general de fijar la política en
la materia. Potestad que simplemente se reitera en la reforma aprobada aunque
con una redacción más sencilla.
La Sala destaca
que el artículo transitorio del Acto Legislativo 2 de 2011 fue categórico en
señalar que el Congreso de la República debe expedir una ley en la cual defina “la
distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su
cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el
control de los servicios de televisión”.  Esta regla es de suma importancia
en la medida en que, contrario a lo afirmado por los demandantes, el Legislador
no está en absoluta libertad para fijar las características del órgano estatal
encargado de regular el servicio de televisión. De un lado, porque la propia
reforma estipula que debe haber un reparto funcional de tareas entre las
diferentes instituciones del Estado; y de otro, porque las reglas que
eventualmente lleguen a fijarse tendrán que ajustarse a los demás cánones
constitucionales, incluidos los principios democrático y pluralista, de
separación de poderes, y de efectividad de los derechos, que tanto echan de
menos los accionantes en su demanda.
Por lo anterior,
para la Sala es claro que el Acto Legislativo 2 de 2011, además de no alterar
la estructura básica de la Constitución, no presenta una oposición sustantiva
en comparación con las reglas fijadas en la Carta Política de 1991, ya que
simplemente se limitó a suprimir la naturaleza constitucional del órgano al que
se había encargado lo relativo al servicio de televisión.
6.3.-
Conclusión
Un diálogo entre
la premisa mayor y la premisa menor del juicio de sustitución permite concluir
que el Acto Legislativo 2 de 2011 no sustituye ningún pilar esencial de la
Constitución. En esa medida, el Congreso no excedió sus límites al poder de enmienda
constitucional y por lo tanto la Corte habrá de declarar su exequibilidad.
En primer lugar,
porque no es cierto que la existencia de una entidad autónoma encargada de
regular el servicio público de televisión pueda ser calificada como un de
elemento estructural o definitorio de la Constitución, y menos aún que al
eliminarse su naturaleza constitucional la Carta Política de 1991 pierda su
esencia para transformarse en un estatuto completamente distinto (premisa
mayor). La creación de un ente con las características anotadas es una de las
formas de asegurar los principios democrático y de separación de poderes en el
entramado institucional y la configuración en la estructura básica de la
organización política, pero no significa que sea la única alternativa para su
realización.
En segundo lugar,
porque en todo caso la reforma introducida por el Acto Legislativo 2 de 2011
solo se circunscribió a suprimir la naturaleza constitucional del dicho
organismo, manteniendo la obligación del Legislador de adoptar un reparto
funcional de competencias al momento de fijar la política pública y señalar las
funciones de las entidades a cargo de la formulación de planes, la regulación,
la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión, de manera
que el principio de autonomía no se ha reemplazado por otro opuesto o
integralmente diferente (premisa menor).
En esa medida, el
Congreso de la República, en su condición de constituyente derivado, no excedió
sus competencias y por el contrario estaba facultado para reformar la Carta
Política suprimiendo la naturaleza constitucional de la entidad encargada del
manejo de la televisión, y en su lugar atribuir al Legislador la regulación de
la política en la materia, mediante una distribución de funciones entre las
diferentes entidades del Estado.
Por último, resta
precisar que lo anterior en modo alguno supone desconocer la importancia y
necesidad de que el servicio público de televisión, y en general todos los
medios masivos de comunicación que de una u otra manera tienen la capacidad de
incidir en la vida en comunidad para fortalecer o debilitar los procesos
democráticos, sean regulados de manera que se garantice un ejercicio
transparente e independiente, esto es, al margen de intereses económicos o
políticos y en procura del interés general y del bien común.
Solamente
implica reconocer que el Constituyente atribuyó al Congreso la regulación de
esa materia, para lo cual, como es obvio, no sólo deberá tener en cuenta los
principios democrático y de separación de poderes sino la totalidad de los
valores, principios, derechos y deberes que en ella subyacen. Fue así como se
aprobó la  Ley 1507 de 2012 “por la cual se establece la distribución de
competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se
dictan otras disposiciones”, norma que en su momento habrá de ser examinada
por la Corte para determinar si el diseño finalmente adoptado se ajusta o no a
esos cánones constitucionales.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución:
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLE el
Acto Legislativo 2 de 2011, “Por el cual se deroga el artículo 76 y se
modifica el artículo 77 de la Constitución Política de Colombia”, por el
cargo analizado.
Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-170/12
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDAS POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Procedencia
(Salvamento de voto)/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incompetencia de la Corte Constitucional
(Salvamento de voto)
El
objeto de a presente demanda de inconstitucionalidad era la presunta existencia
de un vicio de competencia por sustitución de la Constitución en la expedición
del Acto Legislativo No. 02 de 2011, que elimina el organismo autónomo
encargado de regular la televisión –Comisión Nacional de Televisión- y reparte
sus funciones y competencias, lo que implica un desbordamiento de las
competencias de la Corte Constitucional, por cuanto conlleva un control
material de un Acto Legislativo, que resulta contrario al tenor del artículo
241.1 constitucional que prevé el control sólo por vicios de procedimiento, y a
su vez constituye una desvalorización del poder de reforma a la Constitución,
puesto que concibe la existencia de cláusulas pétreas. A mi juicio esta
Corporación ha debido declararse inhibida para estudiar acusaciones de esta
naturaleza.
CONTROL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Desconoce la inexistencia de límites al poder de
reforma del Congreso (Salvamento de voto)/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Supone un control material
que escapa a la competencia de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
La
jurisprudencia constitucional colombiana acuñó el término de vicios de
competencia para referirse a cierto tipo de defectos en el procedimiento de
formación de un acto con fuerza material de ley que excedían el ámbito
meramente formal y pasaban a proyectarse sobre el contexto material de las
normas. Este tipo de irregularidades, según la jurisprudencia mayoritaria de
esta Corporación, suponen un desbordamiento de la competencia durante la formación
de las leyes, las cuales por su entidad se transustancian y cambian su
naturaleza de vicios formales a vicios materiales; y dado que la competencia de
la Corte, entratándose de actos reformatorios de la carta sólo procede por
vicios de procedimiento en su formación y extender este presupuesto para
realizar un juicio sobre el contenido de la actuación , o sobre el resultado de
un procedimiento de reforma, significa desnaturalizar el concepto de vicios de
competencia y darle el significado de vicios de contenido, cuando el sentido
del artículo 241-1 es inequívoco: se delimita negativamente la competencia de la
Corte Constitucional como poder constituido, en tanto no puede entrar a revisar
el contenido material de los actos reformatorios de la Constitución.
Referencia: expediente D-8625
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo No. 02 de 2011, "Por
medio del
cual se deroga
el artículo 76 y se modifica el artículo 77 de la Constitución Política”.
Actores: Yolanda Naranjo Jaramillo y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito
adelantar una breve exposición de los motivos por los cuales me
aparto de la argumentación y decisión adoptada por la Sala Plena, que
justifican la suscripción de un salvamento de voto respecto de la sentencia de la referencia.
l. Contenido de la sentencia
La objeción de inconstitucionalidad expuesta en la demanda interpuesta fue la siguiente: El Congreso
de la República excedió su competencia constitucional para reformar la
Constitución con la expedición del Acto Legislativo No. 02de 2011, por cuanto
la eliminación de la naturaleza constitucional del organismo autónomo encargado
de regular la televisión - Comisión Nacional de televisión - y la repartición de sus funciones y competencias
por el Legislador, configura un vicio de competencia por sustitución de la Constitución de 1991.
Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo 02 de 2011 fue acusado en su totalidad, a continuación se hace la transcripción del mismo conforme a su publicación en el
Diario Oficial 48.107 de
21 de junio de 2011:
“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2011
(Junio 21)
Por el cual se deroga el
artículo 76 y se modifica
el artículo
77 de la Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Derógase el
artículo 76 de la Constitución Política de Colombia.
ARTÍCULO 2o.
El artículo 77 de la Constitución Política de Colombia, quedará así:
Artículo 77. El Congreso de la República expedirá la
ley que fijará
la política
en materia de televisión.
ARTÍCULO 3o. La
Constitución Política de
Colombia tendrá
un artículo transitorio del siguiente tenor:
Artículo transitorio. Dentro
de los seis meses
siguientes
a la entrada de vigencia del presente acto legislativo, el
Congreso
expedirá las
normas mediante
las cuales
se defina la distribución
de competencias
entre las
entidades del Estado
que tendrán a su cargo
la formulación de planes, la regulación, la
dirección, la
gestión y el control de los servicios de
televisión.
Mientras se dicten las leyes correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han sido
atribuidas por la legislación
vigente.
ARTÍCULO
4o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.
En la acción de inconstitucionalidad los
demandantes proponen que el Congreso de la República excedió su competencia y límites
al poder de reforma constitucional, con lo cual se
configuró un vicio por sustitución de la Constitución, por cuanto se "reemplazó un elemento
definitorio identificador de la Constitución Política de 1991 (autonomía del órgano regulador
del servicio público de televisión, como expresión del sistema de
frenos y contrapesos, y garantía de realización de los derechos consagrados en la Constitución, y del
Estado democrático y pluralista) por otro integralmente diferente
(absoluta libertad del Legislador para las
características del órgano estatal regulador del servicio público de televisión) ".
De acuerdo con los cargos invocados por los accionantes, la Corte determinó que la creación de
una entidad autónoma encargada de regular el servicio público de televisión es
una de las formas de asegurar los principios democrático y de separación de
poderes en el entramado institucional, y la
configuración en la estructura básica de
la organización política, pero no significa que sea la única alternativa posible, por lo tanto, no es cierto que la existencia de un ente con las características anotadas pueda calificarse como un
elemento estructural o definitorio de la
Constitución y menos aún que al eliminarse su naturaleza constitucional la Carta Política de 1991 pierda su esencia para transformarse en un estatuto completamente distinto.
Aunado a lo anterior, esta Corporación precisó
que la reforma introducida por el Acto Legislativo 02 de 2011 sólo se circunscribió a suprimir la naturaleza constitucional de dicho organismo, manteniendo la obligación
del Legislador de adoptar un reparto funcional
de competencias al momento de fijar la política pública y señalar las funciones de las entidades a
cargo de la formulación de planes, la
regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios
de televisión, de manera tal que el principio de autonomía no se ha reemplazado por
otro opuesto o integralmente diferente.
En esa medida, el Congreso de
la República, en su condición de constituyente
derivado, no excedió sus competencias
y por el contrario, estaba facultado para reformar la Carta Política eliminando la
naturaleza constitucional de la entidad encargada del
manejo de la televisión y, en su lugar, atribuir
al Legislador la regulación de la política en la materia, mediante una distribución de funciones entre las diferentes entidades del Estado.
Para la Corte, lo anterior, en modo alguno supone desconocer la
importancia y necesidad de que el servicio público de
televisión y, en general, todos
los medios masivos de comunicación que de una
u otra manera tienen la capacidad de incidir en la vida en comunidad para fortalecer o
debilitar los procesos democráticos, sean
regulados de manera que se garantice el ejercicio transparente e independiente, esto es, al margen de
intereses económicos o políticos y en procura del interés general y del bien común. Solamente implica reconocer que el Constituyente confió en el Legislador la regulación de esa materia, para lo cual
deberá tener en cuenta los principios
democráticos y de separación de poderes, como también la totalidad de los
valores, principios, derechos y deberes que en ella subyacen. Observó que en
desarrollo del mandato constitucional contenido en el artículo 3° del Acto
Legislativo 2 de 2011, recientemente el Congreso de la República expidió la Ley
1507 de 2012, mediante la cual se distribuyeron las competencias en materia de
manejo de televisión entre las distintas entidades estatales y se creó la
Autoridad Nacional de Televisión.
Por lo anteriormente expuesto, la Corte
procedió a declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2011, frente al
cargo examinado.
Motivos del Salvamento de Voto
La jurisprudencia mayoritaria de esta Corporación permite la posibilidad de estudiar los
Actos Legislativos por vicios de sustitución de la Constitución. Sin embargo,
las razones que sustentan mi salvamento de voto radican en la precariedad argumentativa de la tesis de la Corte que paso a demostrar, por
cuanto no comparto el argumento referente a la facultad de la Corte
Constitucional para estudiar los cargos sobre vicios de competencia de los actos
reformatorios de la Constitución, por lo que a mi juicio, esta Corporación
debió declararse inhibida para estudiar acusaciones de esa naturaleza.
De manera preliminar, cabe adelantar que
la postura jurisprudencial de conformidad con la cual esta Corporación es competente para examinar vicios de competencia de los
actos reformatorios de la Constitución, sienta alarmantes precedentes en
materia del alcance de las atribuciones de la Corte Constitucional, de los cuales me aparto. En efecto, dicha tesis
tiene, entre otras, las siguientes consecuencias:
(i) supone introducir elementos restrictivos del concepto y
alcance
de la soberanía popular,
(ii) implica un cambio radical y profundo
en el concepto de constitución, al avanzar hacia el concepto de
constitución material, (iii) desconoce el contenido textual o, literal
de diversos preceptos constitucionales, (iv)
en definitiva el concepto
de vicios de competencia es la "forma" ideada por la posición
mayoritaria para justificar un control material o de 'fondo" de las
reformas constitucionales.
La jurisprudencia constitucional
colombiana acuñó el término de vicios de competencia para referirse a
cierto tipo de defectos en el procedimiento de formación de un acto con fuerza
material de ley que excedían el ámbito
meramente formal y pasaban a proyectarse sobre el
contenido material de las normas. Según la jurisprudencia mayoritaria de esta Corporación, este tipo de
irregularidades suponen un desbordamiento de la competencia
durante la formación de las leyes, las cuales
por su entidad se transustancian y
cambian su naturaleza de vicios formales a vicios materiales.
Ahora bien, el
artículo 241.1 de la Carta establece que la Corte Constitucional es competente
para conocer de las demandas contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera
que sea su origen, sólo por los vicios de procedimiento en su formación. En este sentido, si bien en definitiva es el intérprete quien decide cuando está ante un caso difícil que requiere un
esfuerzo hermenéutico o, si se quiere, cuando hay que precisar la textura abierta
del lenguaje normativo, el ejercicio de esta facultad no puede confundirse con la práctica de un decisionismo voluntarista que desconozca el tenor literal de los textos jurídicos. La labor
creadora del intérprete, incluso cuando se trata de la Corte Constitucional, tiene unos límites precisos en el texto del precepto
constitucional objeto de aplicación judicial y a
todas luces la teoría de los vicios de competencia de los actos
reformatorios de la Constitución, defendida por la
mayoría de esta Corporación, constituye un exceso que desborda cualquier posibilidad hermenéutica del artículo 241.1 constitucional y
que raya en los límites del más puro decisionismo.
El artículo 241
constitucional hace parte de la Constitución orgánica colombiana y
específicamente el conjunto de enunciados
normativos que lo integran tiene la estructura de reglas
de competencia[65]; pues fijan las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como órgano encargado de velar por la integridad de la Carta Política, por lo tanto, su
alcance y contenido puede ser precisado con ayuda de la
interpretación gramatical.
El numeral 1 de la disposición en
comento textualmente dice:
1. Decidir
sobre las
demandas de
inconstitucionalidad
que promuevan los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera
que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación (negrillas y
subrayas fuera del texto).
Pues bien, lo que está en discusión es el alcance de la expresión sólo por vicios
de procedimiento
en su formación, en lo que hace referencia al control de los actos
reformatorios de la Carta. Si acudimos a la
interpretación gramatical, el adverbio sólo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto distinto de los que
constituyan vicios de procedimiento. Por consiguiente, extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el contenido de la
actuación, o sobre el resultado de un procedimiento de reforma, adelantado por el órgano que según la propia Constitución está autorizado para ello, significa desnaturalizar
el concepto de vicios
de competencia y darle el significado de vicios de contenido.
En consecuencia, extender el alcance del control de los VICIOS de procedimiento al examen material de los actos reformatorios de la
Constitución supone una nueva categoría:
la de los vicios de procedimiento "sustanciales", engendro de
peculiar naturaleza que
engloba en su interior y de manera simultánea los dos
tipos de vicios, de manera tal que las distinciones creadas
por la doctrina y adoptadas por la Constitución
perderían su razón de ser.
En definitiva, del análisis de los distintos criterios o
argumentos interpretativos se desprende que el
sentido del articulo 241-1 es inequívoco: se delimita negativamente la
competencia de la Corte Constitucional como poder constituido, en tanto no puede entrar a revisar el contenido material de los
actos reformatorios de la Constitución.
A pesar de lo anterior, la argumentación
categórica a favor de la tesis del control material por
vicios de competencia, es que el poder de reforma a la Constitución (cuando es ejercido por el Congreso de la República) es un poder limitado que
no puede sustituir la creación del poder constituyente. Sin embargo, tal
distinción parte de ignorar deliberadamente que el poder de reforma a la
Constitución es también un poder constituyente, llámese
si se quiere constituido, derivado o limitado, pero en todo caso poder constituyente.
Pues una vez instaurada una Constitución todo el ejercicio del poder constituyente es derivado o
constituido, ya que debe operar
dentro de los cauces o
límites impuestos en el texto constitucional, incluso el
pueblo colombiano -paradigma del poder constituyente- cuando actúa como poder
de reforma a la Constitución
vigente actúa como un poder
constituyente derivado.
Se trata entonces nuevamente de una distinción artificiosa porque cualquiera que sea la
vía adoptada para reformar la Carta de 1991- trátese de
un acto legislativo, de un referendo
constitucional o de una asamblea nacional constituyente- siempre será el ejercicio de un poder constituyente derivado sujeto a los límites procedimentales -no materiales- establecidos en la Constitución.
Según esta concepción, la Constitución no
es tan sólo el conjunto de las normas que regulan la creación de normas por los
órganos superiores del Estado, ni tampoco una ley de especiales características
formales, sino que tales normas integran una Constitución sólo si en ellas se
garantizan determinados valores, aquellos supuestamente plasmados por el
Constituyente de 1991. Se trata, en consecuencia de una comprensión
valorativa de la Constitución que reproduce respecto de ésta la concepción
valorativa del derecho, según la cual una norma
sólo será jurídica SI garantiza valores que se estiman ciertos y compartidos
por la sociedad.
Adicionalmente, este concepto material de
Constitución parte de un supuesto errado, cual es el de definir la materia
constitucional por su importancia política o jurídica. El concepto material de
Constitución no permite identificar unas normas como constitucionales en todo
tiempo y en todo lugar, sino que el carácter constitucional depende de cada
ordenamiento en concreto. Máxime en las constituciones modernas las cuales
tienden a prestar cobertura jerárquica constitucional a una multiplicidad
de materias que no revierten en absoluto la importancia y fundamentalidad
atribuible a las normas materialmente constitucionales.
Así pues, la metodología propuesta para el
control de los vicios de competencia confía a la Corte Constitucional la identificación del contenido material de Constitución,
pues al «construir la premisa mayor», al
«determinar los principios definitorios de la
Constitución» y al «establecer los principios y valores que servirán como
referentes del juicio de constitucionalidad», estaría determinando precisamente
la materia que integra la Constitución. Además, la fijación de la Constitución
material dependería en cada momento de la composición de la Corte Constitucional y de las mayorías a su interior, de manera
tal que las reformas constitucionales tendrían que hacerse también desde el
interior del órgano de control y no sólo por fuera de éste.
Interesa resaltar ahora que la Carta
Política de 1991 es un orden constitucional abierto, esta afirmación no sólo se
demuestra por la amplitud de los debates que tuvieron en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente y por heterogeneidad de sus integrantes, sino también porque carece de cláusulas pétreas o de límites implícitos al poder de reforma
constitucional. Al arrogarse la Corte Constitucional la función de determinar
los "elementos definitorios identificadores de la Constitución", los
cuales se convierten en límites del poder de reforma, transformó el
ordenamiento constitucional colombiano en un orden cerrado, en el cual están
excluidas las discusiones -y por ende las modificaciones- acerca de aquellos
principios y valores que a juicio del interprete constitucional hacen parte de
ese núcleo inmodificable.
En ese sentido, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional puede terminar por conducir al poder constituyente al
mismo atolladero vivido bajo los últimos días de la Constitución de 1886, cuando un ordenamiento constitucional cuestionado y rechazado por
las mayorías se había convertido en irreformable por el único cauce previsto
por la propia Constitución, lo que en definitiva no paralizó el movimiento que
terminaría en la expedición de la Carta de 1991, pero si
hizo que el proceso constituyente fuera mucho más difícil y siempre estuviera
perseguido por la sombra de su propia inconstitucionalidad. En pocas palabras,
la tesis de los vicios de competencia defendida por la jurisprudencia reciente
de esta Corporación demuestra un profundo desconocimiento de la reciente
historia colombiana, pues conduce a la misma sin salida que ocasionó la
anterior ruptura constitucional.
Así mismo, la distinción implícita en esa tesis al interior de las disposiciones
constitucionales entre los así llamados elementos
estructurantes y los restantes enunciados normativos conlleva necesariamente a
una diferencia jerárquica de los preceptos
constitucionales, según la cual aquellos que ostentan el carácter de
elementos estructurales o definitorios gozarían de una jerarquía superior,
edificada sobre su supuesto valor material superior. Por lo tanto se podría
llegar a proponer o incluso aplicar la excepción de inconstitucionalidad
respecto de aquellas reformas constitucionales que no hayan sido objeto de
control pero que según el parecer de la autoridad encargada de aplicarla fueran
contrarias a los elementos estructurantes de la Constitución de 1991.
Entonces, la tesis de las antinomias
constitucionales rechazada por la jurisprudencia de esta Corporación, tendría
que ser aceptada pues habría la posibilidad de identificar al interior de la
Carta misma disposiciones contrarias a sus supuestos elementos definitorios o
estructurantes.
De lo anterior se concluye que el
parámetro de validez de una reforma constitucional no puede ser el ordenamiento
constitucional previo, precisamente porque en ese caso no habría reforma. En efecto, si afirmamos que una reforma es válida sólo si respeta
los límites fijados por el texto normativo anterior la
modificación no tendría entidad jurídica propia pues en todo caso estaría
sujeta a su conformidad con el texto previo. Por el contrario, si sostenemos
que del sólo hecho de su nacimiento a la vida jurídica depende su validez
cualquier referencia al parámetro normativo existente antes de su expedición
carece de cualquier relevancia,
en la medida que como hecho
nuevo que ha surgido al mundo jurídico tiene fuerza normativa autónoma.
Esta es precisamente la paradoja que encierra la tesis de los VICIOS de competencia, pues la eficacia normativa de la
reforma y su validez estaría sujeta a su conformidad con los principios estructurantes del ordenamiento
constitucional de 1991 -sin contar a su vez con
que tales elementos estructurantes han podido ser modelados por reformas constitucionales posteriores- la Carta de 1991
-o mejor, la Corte Constitucional- fungiría como el
rey que otorga la Constitución, en el ejemplo que nos propone Ross, pero que sin embargo conserva el poder de
volver las cosas al Estado anterior.
Ahora bien, en la Constitución Colombiana de 1991 el Título XIII de la Constitución regula los
procedimientos de reforma. Tales procedimientos se reducen en el texto
constitucional a tres: Reforma por el Congreso,
la cual se denomina en
nuestro ordenamiento acto legislativo; reforma mediante referendo constitucional y reforma mediante la convocatoria de una asamblea constituyente. Son estas tres vías o
procedimientos los únicos establecidos para hacer cambios en el articulado constitucional, la mayor o menor
intensidad en calidad o cantidad de los temas objeto de la reforma son
irrelevantes para efectos del control de constitucionalidad, pues las enmiendas constitucionales son expresión de la
voluntad del poder constituyente, y la
Corte Constitucional en tanto poder constituido no puede oponerse a la voluntad
del poder constituyente expresada en los términos
señalados por la Constitución misma.
Los mecanismos de reforma constitucional son procedimientos mediante los cuales el poder constituyente
originario (que originó
la Constitución) pretende conservar la titularidad
del poder, esto es evitar que las decisiones esenciales que sirven de marco de convivencia de toda
la sociedad, puedan ser modificadas por cauces o mayorías que al no ser las previstas por la Constitución misma, conlleven o conduzcan a una ruptura de los
acuerdos esenciales que
permiten que la sociedad y el Estado sean la expresión de acuerdos mínimos para la
vida en paz, pero se trata de
mínimos plasmados en el ordenamiento constitucional escrito y no puede llegarse a extremar el control hasta el punto de cerrar los cauces democráticos para que la sociedad pueda darse la organización política que a bien tenga.
En conclusión, las razones por las cuales me aparto de la tesis de los vicios de competencia y del control de
sustitución, son las siguientes: (i) es una tesis
contraria al tenor del artículo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretación que
se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo; (ii) es una
tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar un presupuesto
esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios de la
Constitución; (iii) implica adoptar un concepto material de Constitución, que
en definitiva sería aquel defendido por las mayorías al
interior de la Corte Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional
se aparte de los cánones del control jurídico y adopte un modelo de control
político e ideológico; (v) significa una desvalorización del poder de reforma a
la Constitución y en definitiva puede conducir a una petrificación del
ordenamiento constitucional y (vi) supone alterar el principio de soberanía
popular.
Como corolario lógico a la anterior argumentación, es preciso consignar que a mi
juicio en la sentencia C - 170 de 2012 la Corte Constitucional no podía pronunciarse sobre la reforma concerniente a la repartición de funciones y
competencias de la Comisión Nacional de Televisión hecha por el Legislador, por
tratarse de aspectos materiales o de contenido que escapaban del alcance de su
control y competencia, razón por la cual debió declararse inhibida para
pronunciarse de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta.
En efecto, el tema relativo a la modificación del esquema de organización administrativo del Estado
colombiano, es transversal a nuestra Constitución, aún así, es tan esencial como los principios en los que se inspiró el Legislador para incorporar los mecanismos de reforma de la Constitución.
Por consiguiente, la metodología propuesta en la sentencia C -170 de 2012 es
arriesgada, por cuanto, por un lado, ambas conclusiones son
posibles y parten de lo obvio: el Acto Legislativo es una
modificación de la Constitución, y en ese sentido, no hay diferencia
cualitativa objetiva; y en segundo lugar, porque así como se privilegiaron los principios relativos a la posibilidad de reformar la organización administrativa por razones de
necesidad, eficacia y eficiencia de la administración pública, también se pudo
justificar desde la perspectiva del esquema básico de organización administrativa del Estado propuesto por el Constituyente de 1991. Ninguno de
los resultados anteriores ostenta per se mayor grado de corrección que
el otro, ambos responden a perspectivas constitucionales válidas. De lo
contrario, no sería posible reformar la Constitución.
Con todo lo anterior, un estudio del
objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad: la presunta existencia
de un vicio de competencia por sustitución de la Constitución en la expedición
del Acto Legislativo No. 02 de 2011, que elimina el organismo autónomo encargado de regular la televisión - Comisión Nacional de Televisión - y reparte sus funciones y competencias;
implica un desbordamiento de las competencias de la Corte Constitucional, por
cuanto conlleva un control material de un Acto Legislativo, interpretación contraria
al tenor del artículo 241.1 constitucional que prevé el control sólo por vicios
de procedimiento. Constituye, además, una
desvalorización del poder de reforma a la Constitución, puesto que concibe la
existencia de cláusulas pétreas en la
Constitución de 1991, en desconocimiento del principio de
soberanía popular que impulsó al constituyente de 1991 a consignar el poder de reforma constitucional. De ahí que, a mi juicio, esta Corporación ha
debido declararse inhibida para estudiar acusaciones de esa naturaleza.
Fecha ut supra.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003,  C-572 de 2004, C-816
de 2004, C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181 de 2006, C-472 de
2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-293 de 2007, C-757 de
2008, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-574 de 2011, entre otras.
[2] “Artículo 2. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1.- El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; // 2.- El señalamiento de las normas constitucionales
que se consideran infringidas; // 3.- Las razones por las cuales dichos
textos se estiman violados; // 4.- Cuando fuera el caso, el señalamiento
del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado
y la forma en que fue quebrantado; y // 5.- La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.  (Resaltado fuera de texto)
[3] Cfr., Sentencias  C-236 de 1997, C-447
y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-986 de 1999, C-013 de 2000, C-1052, C-1256 de
2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de
2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de
2006, C-721 de 2006, C-402 de 200, C-666 de 2007, C-922 de 2007, C-292 de 2008,
C-1087 de 2008, C-372 de 2009, C-025 de 2010, C-102 de 2010, C-028 de 2011,
C-029 de 2011 y C-101 de 2011, entre muchas otras.
[4] Criterios sistematizados en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de
2001, reiterados de manera pacífica y uniforme en la jurisprudencia
constitucional.
[5] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003,  C-572
de 2004, C-816 de 2004, C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181 de
2006, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-293 de
2007, C-757 de 2008 y C-588 de 2009, entre otras.
[6] C. Po. art. 3º. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del
cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio
de sus representantes, en los términos que la Constitución establece.
[7] C. Po. art. 133. Los miembros de cuerpos colegidos de elección directa
representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien
común.
El elegido es
responsable políticamente y frente a sus electores del cumplimiento de las
obligaciones propias de su investidura.
[8] C. Po. art. 113. Son ramas del poder público la legislativa, la
ejecutiva y la judicial.
Además de los
órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.
[9] C. Po. art. 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el
Gobierno y la administración.
El Congreso
estará integrado por el Senado y la Cámara de Representantes.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2008. Ver también las
sentencias C-1052 de 2001, C-480 de 2003, C-451 de 2005 y C-144 de 2009, entre
muchas otras.
[11] “Artículo 241.- A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 1.-
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos
contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación (…)”.
“Artículo
379.- Los actos legislativos, la convocación a un referendo, la consulta
popular o el acto mediante el cual se convoca a una asamblea constituyente sólo
podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos
establecidos en este título [Título XIII, de la reforma de la Constitución]”.
[12] “Dicha doctrina se empezó a dar especialmente en los fundamentos
jurídicos 29 a 40 de la Sentencia C-551 de 2003. Igualmente se dijo en dicha
Sentencia que a nivel doctrinal se puede consultar los textos de  Karl
Loewenstein. Teoría de la Constitución. Barcelona, Ariel, 1986, pp. 192 y ss.; Alf Ross. “Sobre la autorreferencia y un difícil problema de derecho
constitucional” en: El concepto de validez y otros ensayos, México:
Fontanamara, 1993, pp. 49 y ss.; Carl Schmitt. Teoría de la Constitución, Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado, 1934, Punto 3, pp. 27 y ss., y
punto 11, pp. 119 y ss.; Georges Burdeau. Traité de Science Politique, Paris:
LGDJ, 1969, Tomo IV, pp. 250 y ss.; Pedro de Vega, La reforma constitucional y
la problemática del poder constituyente, Madrid: Tecnos, 1999, pp. 267 y ss.
Germán Bidart Campos. Historia e ideología de la Constitución argentina, Buenos Aires, Ediar, 1969, pp. 148 y ss. y Carl Friedrich, Teoría y
realidad de la organización constitucional democrática, México, Fondo de
Cultura Económica, 1946 y Reinaldo Vanossi, Teoría Constitucional, Buenos
Aires, Depalma, 1975, Tomo I. Del mismo modo se estableció que la bibliografía
y la jurisprudencia sobre el tema son muy amplias. Igualmente sobre la
diferenciación entre poder de reforma y poder constituyente se puede consultar
la obra de Marie-Françoise Rigaux, La Théorie des limites matérielles á l´ exercice de la fonction constituante, Bruxelles, Larcier, 1985. Sobre la
diferenciación en la doctrina alemana el texto de Horst Ehmke, Beiträge zur
Verfassungstheorie und Verfassungspolitik, Bonn, Athenäum, 1981. La
diferenciación también se ha tenido en cuenta en Italia especialmente con el texto
de Stefano Maria Ciconnetti, La Revisione della constituzione, Padova, Cedam,
1972. Dentro de la doctrina colombiana explica la diferenciación Gonzalo
Ramírez en sus textos, Los límites a la reforma constitucional y las garantías
límites del poder constituyente: los derechos fundamentales como paradigma,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003, y Límites de la reforma
constitucional en Colombia: el concepto de Constitución como fundamento de la
restricción, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005.A nivel
jurisprudencial en Colombia, se puede encontrar como antecedente las sentencias
de la Corte Suprema de Justicia: Sentencia del 5 de mayo de 1978, Sentencia del
9 de junio de 1987 y Sentencia del 9 de octubre de 1990 y las Sentencias de la Corte Constitucional: C-544 de 1992 y C-339 de 1998. Dentro de la jurisprudencia
constitucional comparada se puede citar sentencias de la Corte Suprema de India caso Kesavananda Bharati vs. State Keral, A.I.R. 1973 S.C. 1461,
Indira Nehru Gandhi v. Raj Narain., A.I.R. 1975 S.C. 2299. Sobre el tema del
control de constitucionalidad de reformas constitucionales en países que
carecen de cláusulas pétreas se puede consultar el texto de Roberto Rodríguez
Gaona, El control de constitucionalidad de la reforma a la Constitución, Madrid, Dykinson, 2007. También se puede estudiar la diferenciación a través
del tratamiento jurisprudencial que se ha dado en países como la India, Alemania, Suráfrica, Italia, Bosnia – Herzegovina, Turquía y Francia en el texto
publicado por el Consejo Constitucional francés titulado “Le controle de
constitutionnalité des lois constitutionnelles”, en: Les Cahiers du Conseil
Constitutionnel, No 27, Paris, Dalloz, 2009”. Corte Constitucional, Sentencia C-574 de 2011.
[13] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003, C-572 de
2004, C-888 de 2004, C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1124 de 2004, A-063 de
2005, A-073 de 2005, C-1040 de 2005, C-181 de 2006, C-472 de 2006, C-740 de
2006, A-262 de 2006, A-283 de 2006, C-986 de 2006, C-178 de 2007, C-216 de
2007, C-293 de 2007, C-153 de 2007, C-427 de 2008, C-757 de 2008, C-1058 de
2008, C-588 de 2009, C-141 de 2010, C-303 de 2010 y C-574 de 2011, entre otras.
[14] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003, C-572 de
2004, C-888 de 2004, C-1124 de 2004, A-063 de 2005, A-073 de 2005, C-181 de
2006, C-472 de 2006, C-740 de 2006, A-262 de 2006, A-283 de 2006, C-986 de
2006, C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-293 de 2007, C-153 de 2007, C-427 de
2008, C-1058 de 2008, C-574 de 2011, entre otras.
[15] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-970 de 2004, C-971 de
2004, C-1040 de 2005, C-757 de 2008, C-303 de 2010, entre otras.
[16] Corte Constitucional, Sentencias C-551 de 2003, C-1040 de 2005, C-588
de 2009 y C-141 de 2010.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040
de 2005, C-141 de 2010 y C-303 de 2010.
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2009.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-303 de 2010.
[22] Corte Constitucional, Sentencias C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040
de 2005 y C-141 de 2010.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004 y C-971 de 2004.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de
2005.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008.
[27] Corte Constitucional, Sentencia C-303 de 2010.
[28] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1200 de 2003, C-970 y
C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-757 de 2008, C-588 de 2009, C-303 de 2010 y
C-754 de 2011, entre otras.
[29] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003.
[30] Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-574 de 2011.
[32] Corte Constitucional, Sentencia C-574 de 2011.
[33] Corte Constitucional, Sentencia C-497 de 1995.
[34] Sobre el particular puede consultarse el texto
“Propuestas de las Comisiones Preparatorias de la Asamblea Nacional Constituyente”. Bogotá, Presidencia de la República, 1990, p.210 a 275. Por ejemplo, en el informe final de la Subcomisión de Libertad de Información y Medios de Comunicación se señaló: “En Colombia se ha
dicho que la opinión pública es un reflejo del Gobierno y no como debería ser:
que el Gobierno sea un reflejo de la opinión pública. Esta invertida situación
se explica, en buena parte, porque no resulta fácil para unos medios como la
televisión y la radio, que dependen de un sinnúmero de decisiones
gubernamentales, adelantar su actividad periodística con plena libertad frente
al poder ejecutivo, ya que estos medios se han impuesto, para no entrar en
confrontaciones con el más poderoso, políticas de autocensura o de información
y opinión complacientes”. (p.246).
[35] Gaceta
Constitucional No. 82. Informe ponencia para primer debate en plenaria
presentado por la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente. Carta de derechos, deberes, garantías y libertades,
p. 13.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-971 de 2004.
[37] Corte Constitucional, Sentencia C-350 de 1997.
Ver también las Sentencias C-497 de 1995 y C-1001 de 2007.
[38] Corte Constitucional, Sentencia C-497 de 1995. Ver también la Sentencia C-350 de 1997.
[39] Similares consideraciones fueron expuestas en la Sentencia C-350 de 1997.
[40] Sentencia C-350 de 1997. Ver también C-532 de 2006.
[41] Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1996. En sentido similar ver la Sentencia C-532 de 2006.
[42] Corte Constitucional, Sentencias C-497 de 1995, C-564 de 1995, C-310
de 1996, C-711 de 1996, C-350 de 1997, C-445 de 1997, C-298 de 1999, C-654 de
2003, C-351 de 2004, C-532 de 2006, C-1001 de 2007, C-726 de 2009, C-403 de
2010 y C-570 de 2010, entre otras.
[43] Ley 182 de 1995, art. 3
[44] Corte Constitucional, Sentencia C-350 de 1997, y en general todas las
que abordan las competencias de la Comisión Nacional de Televisión.
[45] Corte Constitucional, Sentencias C-532 de 2006 y C-729 de 2009.
[46] Corte Constitucional, Sentencia C-351 de 2004.
[47] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2010. Cfr., Sentencias
C-445 de 1997, C-298 de 1999 y C-351 de 2004.
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2010.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2010.
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1996. En sentido similar ver
las Sentencias C-350 de 1997 y C-445 de 1997.
[51] Corte Constitucional, Sentencia C-403 de 2010.
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-403 de 2010.
[53] Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.
[54] Siguiendo este razonamiento, la Corte constató que la reforma a las facultades de cada cámara legislativa en relación con la moción de censura,
para permitir su aprobación autónoma e independiente, no puede ser calificada
como un vicio de sustitución por alteración de los pilares esenciales de la Constitución.
[55] Corte Constitucional, Sentencia C-97l de 2004
[56] Este modelo se implantó de manera bastante
difusa en diversos contextos históricos, y en su expresión original tiene hoy
muy poca aceptación teórica y práctica. Tal como se puso de presente por León
Duguit, la rigidez en la separación funcional se convirtió históricamente en el
camino hacia la arbitrariedad y el abuso de poder, como manifestaciones
contrarias a los postulados de libertad y de protección a las garantías
fundamentales alrededor de un régimen democrático de gobierno Dicho autor
sostenía que: "[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin vínculo
entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a
la lucha; y como de estos dos poderes uno estará necesariamente peor armado que
su rival, éste absorberá aquél". Véase: Javier GARCÍA ROCA. Del
principio de la división de poderes. Revista jurídica Aequitas. México. 1998.
[57] Neustadt, Presidential Power, New York, 1960, p.33
[58] Corte Constitucional, Sentencia C-971 de 2004 f.j. 5.2.1.2.
[59] Corte Constitucional, Sentencia C-141 de 2010.
[60] Proyecto de Acto Legislativo 011 de 2010 Senado, 118 de 2010 Cámara.
[61] Gaceta del Congreso 527 del 18 de agosto de 2010, p.1 a 4.
[62] Gaceta del Congreso 527 del 18 de agosto de 2010, p.3.
[63] Gaceta del Congreso 527 del 18 de agosto de 2010, p.4.
[64] Corte Constitucional, Sentencia C-403 de 2010.
[65] Esta clasificación es propuesta por J. J. GOMEZ CANOTILHO, Direito constitucional e Teoria da
ConstituÇ ão, Coimbra, Livreria Almedina, 1998, p. 1041 y s.s.