C-498-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-498/95
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Interpretación
No se puede hacer
una interpretación extensiva, y menos aún analógica, de los alcances de las
facultades extraordinarias consagradas por una determinada ley sino que, debido
a la naturaleza excepcional de esta institución, procede efectuar un
entendimiento estricto y restrictivo de las mismas.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Extralimitación/BONOS
PENSIONALES-Emisión/PENSIONES LEGALES-Reconocimiento
El Gobierno
Nacional tan solo tenía competencia para dictar disposiciones relacionadas con
los bonos pensionales, por lo que al referirse a aspectos ajenos a los bonos
pensionales, como lo es el reconocimiento y liquidación de pensiones, se
incurre en un desbordamiento de las facultades extraordinarias, y por ende en
una transgresión del ordenamiento constitucional.
BONOS
PENSIONALES/PENSION DE JUBILACION-Diferencias
Los bonos pensionales
son diferentes a las pensiones mismas, pues los primeros son un instrumento de
deuda pública nacional destinado a financiar el pago de las segundas. Por ello,
la autorización para la regulación de la emisión de los bonos pensionales, su
redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario y la condición
de los mismos, no incluye el establecimiento de normas sobre reconocimiento y
liquidación de pensiones. Se trata de materias relacionadas pero diversas, por
lo cual no podía el Ejecutivo utilizar las facultades extraordinarias relativas
a los bonos pensionales para regular el reconocimiento y liquidación de
pensiones puesto que la interpretación del alcance de las facultades
extraordinarias es estricta y no admite analogías.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Consecuencias
La declaratoria
de inexequibilidad ya anunciada no deja un vacío normativo en cuanto al
responsable del reconocimiento y liquidación de las pensiones del sector
público nacional, pues el efecto de la inexequibilidad del texto jurídico
acusado comporta la resurrección del acto normativo anterior que fue
modificado. En virtud de la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso
jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, las
normas que habían sido derogadas por los apartes del Decreto No. 1299 de 1994
que sean declarados inconstitucionales en esa sentencia, o sea, la alteración
de la asignación de las funciones de reconocimiento y liquidación de las
pensiones de orden nacional queda sin efecto, quedando atribuidas al organismo
sobre el cual, antes de la vigencia del Decreto encartado, estaban asignadas.
Ref.: PROCESO No.
D - 917
Acción pública de
inconstitucionalidad contra  los incisos 1o. y 2o. (parciales) del artículo 24
del Decreto 1299 de 1994, "por el cual se dictan las normas para la
emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales."
Temas:
- La interpretación
del alcance de las facultades extraordinarias debe ser estricta y restrictiva,
y no analógica o extensiva.
- Los objetivos y
atribuciones de los establecimientos públicos.
- Consecuencias de
la inexequibilidad ante la norma derogada o modificada.
Actor:
Luis Carlos
Avellaneda Tarazona
Magistrados
Ponentes:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fé de Bogotá,
D.C.,  noviembre 7 de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.        ANTECEDENTES.
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad
presentada por el ciudadano LUIS CARLOS AVELLANEDA TARAZONA contra los incisos
1o. y 2o. (parciales) del artículo 24 del Decreto 1299 de 1994 "por el
cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los
bonos pensionales".
Al proveer sobre su
admisión, se ordenó que se  fijara en lista la norma parcialmente acusada en la
Secretaría General de la Corporación por el término de diez (10) días para
asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se
comunicara la iniciación del proceso al Secretario Jurídico de la Presidencia
de la República, al Ministro de Trabajo y Seguridad Social y al Ministro de
Hacienda y Crédito Público, a fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran
sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
II.        TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a
continuación el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 41.411 del martes veintiocho (28) de junio de 1994. Se
subraya lo acusado.
"DECRETO NUMERO 1299 DE 1994
(junio 22)
por el cual se dictan las normas para la
emisión, redención
y demás condiciones de los bonos
pensionales.
El Ministro de Gobierno de la República de
Colombia, delegatario de
funciones presidenciales, en desarrollo del
Decreto 1266 de 1994,
en uso de las facultades extraordinarias
que le confiere el
numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100
de 1993,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 24.
Emisión de los bonos pensionales. Corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público el reconocimiento, liquidación, emisión y pago de los bonos pensionales
y cuotas partes a cargo de la Nación, y el reconocimiento y liquidación
de pensiones causadas que deban ser asumidas por el Fondo de Pensiones Públicas
del Nivel Nacional.
Para tal
finalidad se crea la Dirección General del Tesoro Nacional, la Oficina de
Obligaciones Pensionales que tendrá como función desarrollar las actividades
relacionadas con el reconocimiento, liquidación y emisión de bonos pensionales
y cuotas partes a cargo de la Nación, y el reconocimiento y liquidación
de pensiones causadas que deban ser asumidas por el Fondo de Pensiones Públicas
del Nivel Nacional. El desarrollo de estas funciones y la realización
de todos los trámites necesarios, podrá contratarse con entidades públicas o
privadas o personas naturales.
El pago de los
bonos pensionales estará a cargo de la Tesorería General de la Nación y el de
pensiones a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
Parágrafo 1o. Las funciones contempladas en el presente
artículo serán realizadas por las entidades que tenían a su cargo el
reconocimiento de las pensiones, hasta tanto se organice la Oficina de
Obligaciones Pensionales prevista en el mismo y a más tardar el 1o. de marzo de
1995.
Parágrafo 2o. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
modificará su planta con el fin de crear los cargos necesarios para el
ejercicio de estas funciones.
Parágrafo 3o. Las entidades territoriales emitirán los
bonos pensionales a través de la unidad que para el efecto determine su
gobierno local.  Corresponderá a estas unidades la expedición de los bonos de
las entidades del nivel territorial referidas en el artículo 23 del presente
Decreto que sean sustituídas por los Fondos de Pensiones Públicas
correspondientes."
III.      FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
A juicio del actor,
la norma cuya constitucionalidad parcial se cuestiona vulnera la Carta Política
en sus artículos 6o., 113, 114 y 150 numerales 1o., 10 y 23.
Manifiesta el
demandante, que si bien el Decreto 1299 de 1994 del cual hace parte la norma
acusada fue expedido con base en las facultades extraordinarias conferidas por
el numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, en ningún momento se
facultó al Presidente de la República para que dictara normas sobre
“reconocimiento y liquidación de pensiones”, como se hace en la disposición que
se cuestiona.
En sustento de su
apreciación y citando una providencia de la Corte Constitucional en materia de
facultades extraordinarias, señala que al atribuírsele al Ministerio de
Hacienda la tarea de reconocer y liquidar las pensiones de jubilación que deban
ser asumidas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, el Ministro
de Gobierno en su condición de delegatario de funciones presidenciales, se
extralimitó en sus atribuciones, vulnerando con ello no solo el artículo 6o. de
la Carta, sino también el numeral 10o. del artículo 150 ibídem, ya que la ley
solo lo facultaba para legislar acerca del tema específico de los bonos
pensionales, su emisión y redención.
Por otra parte,
indica el actor que la misma Ley 100 de 1993 señala específicamente qué
entidades pueden administrar los distintos regímenes y en ningún momento prevé
que el Ministerio de Hacienda pueda constituírse como una administradora de
pensiones, razón por la cual tampoco puede reconocerlas ni liquidarlas.
Después de definir
los dos regímenes que según el artículo 12 de la mencionada ley compondrán el
Sistema General de Pensiones como son el de prima media con prestación definida
y el de ahorro individual con solidaridad, en los cuales se establecen
específicamente las entidades encargadas de su administración, como el
Instituto de Seguros Sociales, las Cajas, entidades de seguridad social y los
Fondos de pensiones respectivamente, expresa que el Ministerio de Hacienda no
podía constituírse como una administradora de pensiones ni otorgársele la
facultad de reconocer y liquidar pensiones, como lo hace la norma en la parte
acusada. Para el libelista, no resulta lógico que la misma ley otorgue
facultades extraordinarias para regular lo que ya está normado por ella misma.
De otro lado, estima
el demandante que el establecimiento o creación de entidades encargadas del
reconocimiento y liquidación de pensiones corresponde al Congreso, por lo cual
con esta disposición el Ejecutivo está invadiendo órbitas que no son de su
competencia.
Finalmente y
teniendo en cuenta que la seguridad social es un servicio público y comprende
la obligación del Estado de garantizar la cobertura de las prestaciones
económicas, siendo la principal de ellas la pensión, considera el actor que
también resulta vulnerado el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución
Política que faculta al Congreso para expedir las leyes que regulen el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.
IV.      INTERVENCIÓN DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante
apoderado, presentó escrito justificando la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada.
Señala que el actor
se equivoca al afirmar que con la disposición acusada se está atribuyendo al
Ministerio de Hacienda la condición de una entidad administradora de pensiones,
ya que lo que realmente se prevé en relación con la Oficina de Obligaciones
Pensionales es el desarrollo necesario de la norma legal sobre pago de pensiones,
en el sentido de ser liquidadas y reconocidas previamente para poder satisfacer
el derecho de los pensionados o de sus beneficiarios.
Esto, señala, en
razón a que con el nuevo sistema imperante a partir de la expedición de la Ley
100 de 1993, algunas cajas de previsión del nivel nacional que venían operando
deben ser liquidadas sin poder cumplir con la obligación legal del
reconocimiento y pago de las pensiones, y sin que tampoco pueda hacerlo el
Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, “dado que éste es una cuenta
para pagar y no se le atribuyó la función de liquidar y reconocer las pensiones
en cuestión”.
Al respecto expresa,
que “así las cosas, lo que en esta materia prevé la norma acusada en relación
con la Oficina de Obligaciones Pensionales es el desarrollo necesario de la
previsión legal sobre pago de las pensiones que nos ocupan, en el sentido de
ser liquidadas y reconocidas previamente, para poder satisfacer el derecho de
los pensionados o sus beneficiarios”.
A su juicio, el cumplimiento
de esta función en manera alguna convierte al Ministerio de Hacienda en una
entidad administradora de fondos de pensiones pues carece de todos los
elementos propios de la esencia de éstas, a saber: no recibe cotizaciones, no
tiene afiliados y no paga las pensiones cuya liquidación y reconocimiento deba
efectuar.
Finalmente, estima
el citado funcionario que el Gobierno Nacional al expedir la norma demandada
con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y
en el inciso segundo del artículo 130 de la Ley 100 de 1993, estaba ejerciendo
la potestad reglamentaria, por cuanto consagró una disposición imprescindible
para la cumplida ejecución de la ley y por ende desarrolló facultades
constitucionales y legales de las cuales dispone, lo cual justifica la
exequibilidad de la disposición acusada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante oficio No.
663 de junio veintitrés (23) de 1995, el señor Procurador General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a
esta Corporación declarar INEXEQUIBLES los incisos primero y segundo del
artículo 24 del Decreto Ley 1299 de 1994, por extralimitación del Presidente de
la República en el ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas
por la Ley 100 de 1993, al regular aspectos relativos al reconocimiento y
liquidación de pensiones públicas del nivel nacional. Dicho concepto tuvo como
fundamento las consideraciones que se exponen a continuación.
Después de citar
varios pronunciamientos de la Corte Constitucional en materia de delimitación y
alcance de las facultades extraordinarias, analiza el señor Procurador la
temporalidad y la materia para cuya regulación se facultó en forma
extraordinaria al Presidente de la República.
En cuanto al aspecto
de la temporalidad, indica que el Decreto parcialmente acusado fue
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió el Congreso por medio de la Ley 100 de 1993 en
su artículo 139 numeral 5o. y dentro del término fijado en la misma, el cual
era de seis (6) meses contados a partir de la fecha de la promulgación de la
ley, hecho que ocurrió el 23 de diciembre de 1993, razón por la cual no
encuentra reparo alguno de inconstitucionalidad.
Acto seguido, el
representante del Ministerio Público analiza la materialidad de la
atribución otorgada al Presidente de la República y señala que la ley de
facultades en el artículo y numeral citados atribuyó competencia al Ejecutivo
para proferir normas acerca de la emisión, redención, la posibilidad de
transarlos en el mercado secundario y las condiciones de los bonos pensionales
en el evento de que se expidan a personas que deban trasladarse del régimen de prima
media al de capitalización individual.
En ejercicio de
dicha atribución, señala que el Presidente de la República expidió el Decreto
Ley 1299 de 1994, en cuyo articulado se incluyeron normas sobre definición y
campo de aplicación de los bonos pensionales; requisitos para el reconocimiento
por traslado al régimen de ahorro individual; valor, interés, características y
emisión de los bonos pensionales, entre otros aspectos.
Expresa el concepto
fiscal, que no obstante se regularon en el mencionado decreto materias respecto
de las cuales estaba facultado el Ejecutivo, sin embargo en el artículo 24
acusado se reglamenta lo relacionado con la emisión de los bonos pensionales y
le asigna al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como una de sus funciones,
el reconocimiento y liquidación de pensiones causadas que deban ser asumidas
por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional y se crea para este
propósito y otros en la Dirección General del Tesoro Nacional, la Oficina de
Obligaciones Pensionales.
Al respecto, estima
necesario el señor Procurador tener en cuenta que con la expedición de la Ley
100 de 1993, se creó el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional como una
cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que sustituyó
a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de
pensiones de vejez o de jubilación, invalidez y sobrevivientes a partir de
1995, el cual aún no está en funcionamiento, por lo que fue necesario suscribir
un convenio interadministrativo entre el Ministerio de Trabajo y la Caja
Nacional para efectos de que esta última continuara efectuando el pago de las
pensiones ya reconocidas.
Señala el citado
funcionario acerca de la liquidación y el reconocimiento de dichas pensiones,
que el Decreto Ley 1299 de 1994 en su artículo 24 determinó esa atribución en
cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para lo cual creó la
Oficina de Obligaciones Pensionales.
Por su parte, indica
que el Decreto No. 187 del 24 de enero de 1995 que reglamentó esa disposición,
consagró en su artículo 1o. que la mencionada Oficina “tendrá la función de
desarrollar las actividades relacionadas con el reconocimiento, liquidación y
emisión de los bonos pensionales, cuotas partes a cargo de la Nación y el
reconocimiento y liquidación de pensiones públicas del nivel nacional”.
Concluye su concepto
advirtiendo, que si bien el reconocimiento y liquidación de las pensiones a que
alude la norma acusada no es una materia ajena a los bonos pensionales (que son
aportes destinados a contribuir a la constitución del capital necesario para
financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones), la
ley de facultades fue precisa en aludir exclusivamente a estos bonos, razón por
la cual no habilitó al Presidente de la República para regularlos y por lo
tanto en su sentir, el Ejecutivo se excedió en el uso de esas atribuciones.
En tal virtud, el
señor Procurador solicita sean declarados inexequibles los incisos acusados del
artículo 24, y anota que de tomarse esta decisión por la Corte Constitucional,
el reconocimiento y liquidación de las pensiones públicas del orden nacional
continuaría a cargo de Cajanal, entidad cuya liquidación aún no se ha ordenado
y que en la práctica no se ha desprendido de esta función en razón a los
convenios ya referidos. A su juicio, Cajanal deberá seguir efectuando los pagos
hasta tanto se organice el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional
creado mediante la Ley 100 de 1993, tal y como quedó consignado en el convenio
celebrado con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, lo que obviaría
cualquier vicio legal en este punto.
VI.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia.
1- En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 5o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra los incisos 1o. y 2o. (parciales) del
artículo 24 del Decreto 1299 de 1994, puesto que se trata de la demanda de un
ciudadano contra un decreto con fuerza de ley.
Problema jurídico bajo revisión
2- Según el actor y
la Vista Fiscal, el artículo 24 (parcial) del Decreto Ley 1299 de 1994 viola el
numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, pues el Ministro de Gobierno,
en su condición de delegatario de funciones presidenciales, se excedió en el
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 139
ordinal 5º de la Ley 100 de 1993. Según su criterio, esta norma habilitaba al
Ejecutivo únicamente a establecer regulaciones sobre "bonos
pensionales" pero en manera alguna podía expedir normas con fuerza de ley
sobre el "reconocimiento de pensiones y su liquidación". En efecto,
señala la Vista Fiscal, aunque el reconocimiento y liquidación de las pensiones
no es una materia ajena a los bonos pensionales -tema sobre el cual recayeron
las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República-, sin
embargo la ley de facultades fue precisa en referirse exclusivamente a los
bonos pensionales, por lo que el Ejecutivo no podía regular lo atinente al
reconocimiento y liquidación de las pensiones, ya que al hacerlo se excedió en
el uso de dichas atribuciones.
En cambio, según el
ciudadano interviniente, la norma acusada es exequible por cuanto el pago de
pensiones supone previamente su reconocimiento y liquidación. Ahora bien,
sugiere este interviniente, como los bonos pensionales fueron creados
precisamente para financiar los pagos de las pensiones de los afiliados al
sistema general de pensiones, debe entenderse que el Gobierno también estaba
facultado para regular el reconocimiento y liquidación de pensiones. Es más,
concluye este interviniente, el Ejecutivo simplemente expidió una norma
reglamentaria que era necesaria para la cumplida ejecución de la Ley 100 de
1993.
3- La Corte aclara
que sobre la constitucionalidad misma de la norma habilitante no existe duda
alguna, pues esta Corporación ya declaró exequible el numeral 5º del artículo
139 de la Ley 100 de 1993, al precisar que "podían conferirse facultades
extraordinarias para reglamentar tales bonos pensionales" ya que éstos
"no son recursos captados al público sino recursos destinados a contribuir
a la formación de capital para financiar los pagos de las pensiones de los
afiliados al sistema general de pensiones"[1].
Por consiguiente, debe la Corte determinar si el Ejecutivo, como legislador
extraordinario, desbordó las facultades conferidas por el Congreso, para lo
cual procederá a recordar su jurisprudencia en relación con el alcance de las
facultades extraordinarias, para luego estudiar, de manera específica, la norma
acusada.
La
interpretación del alcance de las facultades extraordinarias es estricta y no
extensiva
4- En decisiones
precedentes, la Corte Constitucional ha indicado que la concesión de facultades
extraordinarias altera el reparto ordinario de competencias normativas entre el
Congreso y el Ejecutivo. Es pues una institución excepcional, por lo cual,
conforme a clásicos principios hermenéuticos, la interpretación del alcance
concreto de la extensión de esas facultades debe ser estricta y restrictiva.
Así, en la primera decisión sobre esta materia, esta Corporación, reiterando la
doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre el particular, señaló:
"Estando en
cabeza del Congreso Nacional la titularidad de la función legislativa y siendo,
por tanto, excepcionales los casos en que al Presidente de la República le
es permitido ejercerla, uno de los cuales es el de las denominadas
facultades extraordinarias (artículo 150, numeral 10, de la Constitución
vigente; 76, numeral 12 de la anterior), el uso de esas atribuciones,
que de suyo no son propias del Ejecutivo, está limitado de manera
taxativa y estricta al ámbito material y temporal fijado en la ley habilitante.
(...)
"Ello
implica que el Presidente tan sólo puede legislar, con apoyo en las facultades
concedidas, dentro del tiempo previsto por la propia ley y que los correspondientes
decretos únicamente pueden tratar sobre los asuntos en ella indicados, sin
lugar a extensiones ni analogías. El desbordamiento de tales límites
por el Jefe del Estado representa una invasión de la órbita constitucional del
Congreso y la consiguiente violación de la Carta Política (Negrilla y subrayas
fuera de texto)[2]".
Esta misma
Corporación, en la sentencia No. C-514 de 1992, reiteró el carácter estricto de
las facultades extraordinarias en los siguientes términos:
“Tanto en la Constitución anterior como en
la vigente la institución de las facultades extraordinarias conferidas
por el Congreso al Ejecutivo está caracterizada por su sentido restrictivo en
cuanto son excepcionales, ya que la función legislativa corresponde, por
cláusula general de competencia, al Congreso de la República, al paso
que las ocasiones en las cuales puede desempeñar ese papel el Jefe del Estado
se encuentran determinadas por el texto constitucional de tal forma que, en
cuanto a cada una de ellas, la posibilidad que tiene el Presidente de expedir
decretos con fuerza de ley habrá de ceñirse a los estrictos límites señalados
por la Carta Política.
Ello implica que,
en cuanto se refiere al uso de las facultades contempladas en el artículo 150,
numeral 10 de la Constitución (antes 76, numeral 12) la capacidad de que
dispone el Ejecutivo para legislar está circunscrita, tanto por el aspecto
material como por el temporal, a las previas y expresas determinaciones que
haya hecho el Congreso al conferirle la correspondiente habilitación (Negrillas
y subrayas fuera del texto)".[3]
5- Lo anterior
muestra que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, no se puede
hacer una interpretación extensiva, y menos aún analógica, de los alcances de
las facultades extraordinarias consagradas por una determinada ley sino que,
debido a la naturaleza excepcional de esta institución, procede efectuar un
entendimiento estricto y restrictivo de las mismas. Con base en tal criterio, entra
la Corte a estudiar si el Ejecutivo desbordó la competencia extraordinaria que
le fue otorgada por el numeral 5º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
Estudio de las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5o. del artículo 139 de la
Ley 100 de 1993 y de la norma impugnada.
6- Al tenor de la
ley mencionada, el Congreso Nacional otorgó las siguientes y precisas
facultades extraordinarias al Presidente de la República:
“Artículo 139.
De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la
fecha de publicación de la presente ley para:
(...)
5. Dictar las normas necesarias para la
emisión de bonos pensionales, su redención, la posibilidad de
transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los bonos
cuando deban expedirse a personas que se trasladen del régimen de prima media
al régimen de capitalización individual.(...)” (negrillas y subrayas fuera de
texto).
Desde el punto de
vista temporal, la Corte no encuentra ningún reparo constitucional pues el
Decreto 1299 de 1994, al cual pertenece la norma acusada, se expidió el 22 de
junio de 1994, según consta en el Diario Oficial No. 41.411 del 28 de junio de
1994, es decir dentro del término de los seis (6) meses a que hace referencia
la ley habilitante, la cual fue publicada el 23 de diciembre de 1993 en el
Diario Oficial No. 41.148.
7- Entra entonces la
Corte a analizar si el Gobierno desbordó materialmente las facultades que le
fueron concedidas al expedir la norma impugnada
Es preciso resaltar
que, de acuerdo con el numeral 5o. del artículo citado, el Presidente de la
República estaba facultado para dictar normas relacionadas estricta y
exclusivamente con la emisión, redención y transacción en el mercado secundario
de los bonos pensionales, así como para señalar las condiciones
de su expedición a personas que se trasladen del régimen de prima media al de
capitalización individual.
Ahora bien, para
efectos del estudio de los cargos esgrimidos por el demandante, esta
Corporación considera de especial importancia examinar las normas de la ley de
seguridad social -Ley 100 de 1993- en relación con el tema de los bonos pensionales,
con el objeto de determinar si el decreto parcialmente acusado contiene
disposiciones que hayan desbordado el ámbito de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República por el artículo 139 de la ley
habilitante.
8- El Título IV,
Capítulo I, de la mencionada ley regula lo relativo a los denominados “Bonos
Pensionales”. Así, el artículo 115 de dicho estatuto define los bonos
pensionales como aportes destinados a contribuir a la conformación del capital
necesario para financiar las pensiones y precisa que a ellos tienen derecho
aquellos afiliados al Sistema General de Pensiones que con anterioridad a su
ingreso al régimen de ahorro individual cumplan ciertos requisitos señalados
por ese mismo artículo.
Por su parte, el
artículo 118 ibídem contiene una clasificación de los mencionados bonos, dentro
de los cuales se consagran los llamados “Bonos pensionales expedidos por la
Nación”.
En desarrollo de
dicha disposición, el artículo 121 de la ley en comento, dispone que:
“La Nación
expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional,
de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos
anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la
responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a CAJANAL, o
a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituído por
el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las
cuotas partes a cargo de estas entidades (...)”.
A su vez, el
artículo 127 ibídem establece que:
“Autorízase al
Gobierno Nacional para expedir los Bonos Pensionales a cargo de la Nación y
títulos de deuda pública interna de la Nación....
La emisión de los
títulos que por la presente ley se autoriza, sólo requerirá concepto previo de
la Junta Directiva del Banco de la República y Decreto del Gobierno
Nacional, mediante el cual se señalen las clases, características y
condiciones financieras de emisión, colocación y administración de los títulos.
La Nación,
a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá administrar
directamente los títulos de deuda pública que por la presente ley se autorizan...”
(negrillas y subrayas fuera de texto).
Finalmente, el
artículo 130 de la citada Ley 100 de 1993 creó el llamado “Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional”, como una cuenta de la Nación adscrita al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyo objeto esencial es sustituir a
la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones
de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a
las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden
nacional que el Gobierno determine y para los mismos efectos.
Agrega la norma, que
a partir de 1995 todas las obligaciones por concepto de pensiones de vejez, de
invalidez y de sobrevivientes, reconocidas por la Caja Nacional de Previsión,
serán pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
9- El Ministerio de
Gobierno Nacional en su condición de delegatario de funciones presidenciales
otorgadas en el Decreto 1266 de 1994 por el Presidente de la República,
invocando las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 139-5 de la
Ley 100 de 1993, procedió a expedir el Decreto 1299 del 22 de junio de 1994,
parcialmente acusado, titulado: “Por el cual se dictan las normas para
la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales”.
En su artículo 1o.,
el decreto define los bonos pensionales, como “aportes destinados a
contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones
de los afiliados al Sistema General de Pensiones”, y establece las normas
necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención, la posibilidad
de negociarlos y las condiciones de los bonos pensionales cuando estos deban
expedirse a los afiliados del Sistema General de Pensiones que se trasladen del
régimen de prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual
con solidaridad.
Por su parte, el
artículo 14 del decreto que se examina, establece a cargo de que entidad se le
adscribe la función de emitir bonos pensionales, señalando en su literal a),
que ello corresponderá a “la Nación en los casos de que trata el artículo 16
del presente decreto”. Dispone además, que:
“La Nación
emitirá el Bono pensional a los afiliados al Sistema General de
Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros
Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualquiera otra Caja,
Fondo o entidad del sector público sustituído por el Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de
estas entidades...”.
10- Las anteriores
normas muestran que, en términos generales, el contenido del Decreto 1299 de
1994 regula efectivamente los bonos pensiones y corresponde entonces a las
facultades extraordinarias concedidas por la ley habilitante. Sin embargo, el
artículo 24 del decreto, cuyo examen de constitucionalidad efectúa en esta
oportunidad la Corte, en virtud de la demanda formulada en forma parcial contra
sus incisos 1o. y 2o., establece lo siguiente:
a) El primer inciso otorga al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público la función del reconocimiento, liquidación, emisión
y pago de los bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la Nación, y señala
en la parte impugnada, que además tendrá la atribución “del
reconocimiento y liquidación de pensiones causadas que deban ser asumidas por
el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional”.
b) Por su parte, el inciso segundo señala que
para tal finalidad, “se crea en la Dirección General del Tesoro Nacional, la
Oficina de Obligaciones Pensionales, con el objeto de desarrollar las
actividades relacionadas con el reconocimiento, liquidación y emisión de los
bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la Nación, y el
reconocimiento y liquidación de pensiones causadas que deben ser asumidas por
el Fondo de Pensiones Públicas”, parte esta que se resalta por
corresponder a lo demandado.
11- Para esta
Corporación, es evidente el exceso en que incurrió el Ministerio de Gobierno
Nacional -hoy del Interior-, al desarrollar las facultades extraordinarias
otorgadas por el numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, pues éstas
se confirieron para dictar normas destinadas a la emisión, redención y demás
condiciones de los bonos pensionales, y no para regular aspectos
relacionados con el reconocimiento y liquidación de pensiones que deban ser
asumidas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como lo
hicieron los apartes de los incisos acusados.
Como se ha dejado
expuesto y se reitera, el Gobierno Nacional tan solo tenía competencia para
dictar disposiciones relacionadas con los bonos pensionales, como expresamente
lo estableció la ley habilitante y así lo señala en su título y primeros
artículos el Decreto 1299 de 1994, por lo que al referirse a aspectos ajenos a
los bonos pensionales, como lo es el reconocimiento y liquidación de pensiones,
se incurre en un desbordamiento de las facultades extraordinarias, y por ende
en una transgresión del ordenamiento constitucional.
Las notas de
temporalidad y precisión que caracterizan las facultades extraordinarias, de
conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, tienen
como propósito esencial evitar que el Gobierno Nacional al hacer uso de ellas,
incurra en abuso o extralimitación en el sentido de, o bien prolongarlas
indefinidamente en el tiempo, o rebasar el asunto o materia para el cual fue investido,
“y es por ello que el Congreso tiene la obligación constitucional de señalar el
término exacto por el cual se conceden las atribuciones, como el campo dentro
del cual ha de ejercer el Presidente de la República su actividad legislativa”[4]. Por tanto, el
Ejecutivo debe ceñirse estrictamente a los parámetros establecidos por el
legislador en forma “precisa”, pues el uso por fuera de tales límites configura
la inexequibilidad de los ordenamientos legales que así se dicten, como sucede
en el asunto sub-examine.
En el presente caso,
como se ha expresado, el Ministro de Gobierno al hacer uso de las funciones
presidenciales respectivas, excedió la órbita de las facultades conferidas al
Presidente de la República por el numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de
1993, pues allí se le indicó que las atribuciones se limitaban exclusivamente a
“dictar las normas necesarias para la emisión de bonos pensionales, su
redención, la posibilidad de transarlos...”, por lo que al consagrar en el
Decreto 1299 de 1994, materias ajenas al tema de los bonos pensionales, como lo
es el “reconocimiento y liquidación de pensiones causadas que deban ser
asumidas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional”
-incisos 1o. y 2o. del artículo 24 del Decreto ibídem-, desbordó las facultades
extraordinarias a él conferidas por el legislador ordinario.
12- Debe precisar la
Corte, como lo hizo el señor Procurador General de la Nación, que no obstante
ser las materias similares, pues se refieren al tema pensional, se ocupan de
aspectos diferentes, como se establece a continuación:
a) De una parte, las facultades
extraordinarias fueron conferidas al Gobierno Nacional en forma expresa, para
dictar normas relacionadas con los bonos pensionales, por lo que el Decreto que
desarrollara dichas facultades, debía ceñirse única y exclusivamente a los
bonos pensionales. Por lo tanto, cuando el artículo 24 del Decreto 1299 de 1994
en las partes acusadas de sus incisos 1o. y 2o. hizo alusión al reconocimiento
y liquidación de pensiones, excedió y desbordó las facultades extraordinarias
otorgadas por el inciso 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
b) Para reafirmar lo anterior, resulta
procedente hacer la diferencia entre el “bono pensional” y “la pensión” como
tal.  Así, el “bono pensional” se encuentra definido en el
artículo 115 de la Ley 100 de 1993, como “aquellos aportes destinados a
contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones
de los afiliados al Sistema General de Pensiones”. Y se agrega, que constituyen
adicionalmente, instrumento de deuda pública nacional. Por su parte, la pensión
constituye, como lo ha afirmado esta Corte, "un salario diferido del
trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo .......
En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación,
sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es
debido al trabajador[5]"
13- Los bonos
pensionales son entonces diferentes a las pensiones mismas, pues los primeros
son un instrumento de deuda pública nacional destinado a financiar el pago de
las segundas. Por ello, la autorización para la regulación de la emisión de los
bonos pensionales, su redención, la posibilidad de transarlos en el mercado
secundario y la condición de los mismos, no incluye el establecimiento de
normas sobre reconocimiento y liquidación de pensiones. Se trata de materias
relacionadas pero diversas, por lo cual no podía el Ejecutivo utilizar las
facultades extraordinarias relativas a los bonos pensionales para regular el
reconocimiento y liquidación de pensiones puesto que -como ya se señaló- la
interpretación del alcance de las facultades extraordinarias es estricta y no
admite analogías. Hubo pues exceso en el uso de las facultades extraordinarias,
por lo cual la Corte Constitucional, en ejercicio de su competencia, procederá
a declarar la inexequibilidad de los apartes acusados, por exceso en el límite
material señalado en la Ley 100 de 1993.
14- En relación con
las afirmaciones expresadas por el actor acerca de la creación en el artículo
acusado de la Oficina de Obligaciones Pensionales, en el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, como entidad facultada para el reconocimiento, liquidación,
emisión y pago de los bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la Nación,
ello no es contrario al ordenamiento constitucional, y más bien constituye un
desarrollo de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993 en su artículo 127, donde se
autoriza a la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
administrar directamente los títulos de deuda pública -los bonos pensionales-,
así como para su emisión. Por el contrario, la atribución que se le confiere a
esa misma Oficina para el reconocimiento y liquidación de pensiones causadas
que deban ser asumidas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional,
excede las facultades extraordinarias como se ha analizado en esta providencia.
15- Finalmente, en
relación con la argumentación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
acerca de la desaparición de Cajanal, debe observarse que, el Legislador
extraordinario, aqui enjuiciado, rebasando las facultades extraordinarias
concedidas, modificó el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, separando de la
competencia de Cajanal el reconocimiento y liquidación de pensiones. Ante la inexequibilidad
del texto acusado, en ejercicio de la modulación de los efectos de los fallos
de la Corte Constitucional[6],
esta Corporación considera que la declaratoria de inexequibilidad ya anunciada
no deja un vacío normativo en cuanto al responsable del reconocimiento y
liquidación de las pensiones del sector público nacional, pues el efecto de la
inexequibilidad del texto jurídico acusado comporta la resurrección del acto
normativo anterior que fue modificado. La Corte sostiene que:
Si la
inexequibilidad de la ley no restaura "ipso jure" la vigencia de las
normas que la ley inconstitucional considera como derogadas, habría que
concluir que el mecanismo de control se tornaría ineficaz y esta equivocada
conclusión vulneraría la supremacia de la Constitución y la guarda de la misma
( artículos 4º y 241 C.P.). Por consiguiente, cualquier tesis que atente contra
los efectos naturales del control constitucional debe ser rechazada.[7]
En ese orden de
ideas, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso
jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional,
las normas que habían sido derogadas por los apartes del Decreto No. 1299 de
1994 que sean declarados inconstitucionales en esa sentencia, o sea, la
alteración de la asignación de las funciones de reconocimiento y liquidación de
las pensiones de orden nacional queda sin efecto, quedando atribuidas al
organismo sobre el cual, antes de la vigencia del Decreto encartado, estaban
asignadas tales: la Caja Nacional de Previsión.
En efecto, Cajanal
desde la autorización de su creación (arts. 18 y 19 de la Ley 6º de 1945) y su
organización (artículo 1º del Decreto No. 1600 de 1945) tiene atribuida el
reconocimiento de las pensiones. Mas tarde, el artículo 10 del Decreto No. 434
de 1971, expedido en uso de facultades extraordinarias conferidas por la Ley 20
de 1970, reitera expresamente que dentro de las funciones de la entidad
señalada se encuentra:
1. Organizar,
dirigir y administrar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de
los empleados públicos y trabajadores oficiales que la ley le haya encomendado.
Luego, en virtud de
la vigencia del artículo 52 de la Ley 100 de 1993, el reconocimiento y
liquidación de las pensiones públicas del orden nacional continuó a cargo de
dicha entidad, cuya liquidación aún no se ha ordenado por norma competente. En
efecto, el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 señala que:
Artículo 52. Entidades
administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación
definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales.
Las cajas, fondos
o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado,
administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas
entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de
los regímenes pensionales previstos en esta ley.
Las cajas y los
fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o
privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia
Bancaria.
La norma transcrita
establece las entidades administradoras del régimen solidario de prima media
con prestación definida (arts. 31 y 32 Ley 100/93), el cual es aquel régimen
solidario -los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo
común  que garantiza el pago de las pensiones e indemnizaciones- donde los
afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de
sobrevivientes, o una indemnización cuyo monto está definido anticipadamente,
dado que se le da equivalencia con un porcentaje del ingreso base de
liquidación.
Como se observa, la
disposición en comento le da al Instituto de Seguros Sociales la categoría de
administrador principal del régimen antes citado y, además, fija unas entidades
que gestionarán el mismo régimen, mas sólo con sus afiliados al momento de
vigencia de la norma precitada y mientras dichos establecimientos subsistan.
Dentro de estos últimos se ubica la Caja Nacional de Previsión, pues ésta es
una caja de seguridad social del sector público existente a la fecha de
vigencia de la Ley 100.
Ahora bien, el
artículo 52 ibídem no elimina la personalidad jurídica de Cajanal, ni tampoco
la releva de funciones, pues tal atribución sólo la puede realizar el
legislativo en ejercicio del artículo 150-7 de la Constitución, el cual señala
que le corresponde al Congreso la determinación de la estructura de la
administración, la cual comporta la definición de las funciones del respectivo
organismo. El artículo 52 señalado sólo congela la afiliación a Cajanal de
beneficiarios del sistema de seguridad social, pues sólo podría prestar sus servicios
a los ya afiliados, negando la posibilidad de nuevas afiliaciones. Así mismo,
el artículo 130 ibídem releva a Cajanal del pago de pensiones de vejez o de
jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes reconocidas por
ella, dejando tal función en cabeza del Fondo de Pensiones Públicas del nivel
nacional.
En conclusión, la
Ley 100 de 1993 no eliminó a Cajanal sino sólo congeló sus afiliados y la
relevó del pago de las pensiones, siendo ésta la situación jurídica actual.
VII.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos como están los trámites previstos
en el Decreto 2067 de 1991, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “y el reconocimiento y liquidación de pensiones causadas que
deban ser asumidas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional”,
contenida en los incisos 1o. y 2o. del artículo 24 del Decreto 1299 de 1994,
por exceder las facultades extraordinarias señaladas en el numeral 5o. del
artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia C-376/95. M.P Jorge Arango Mejía. Consideración jurídica
séptima.
[2]Sentencia No. C-416 del 18 de junio de 1992. MP. José Gregorio
Hernández Galindo
[3]  Cfr.  Corte Constitucional.  Sentencias Nos. 510 y 511 del 3 de
septiembre de 1992.  Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Sentencia No. C-102 de Marzo 10 de 1994. MP. Dr. Carlos Gaviria
Diaz.
[5]Sentencia. C-546/92 M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martinez
Caballero, reiterado por la sentencia C-387/94. MP Carlos Gaviria Díaz.
[6]Corte Constitucional. Sentencia No. C-113/93. M.P.: Dr. Jorge
Arango Mejía.
[7]Corte Constitucional. Sentencia No. C-145/94. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero.