T-585-06
Sentencia T-905/02
NOTA DE LA RELATORIA. MEDIANTE AUTO 316 DEL 16 DE NOVIEMBRE DE 2006, SE
CORRIGIO EL ORDINAL TERCERO DE LA PARTE RESOLUTIVA DE LA SENTENCIA T-585/06.
Sentencia
T-585/06
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Persona desplazada
por la violencia
POBLACION DESPLAZADA-Condición de especial vulnerabilidad exclusión y
marginación
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Vulneración múltiple, masiva y continua de
derechos fundamentales
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN
POBLACION DESPLAZADA-Declaración
formal
POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION
DESPLAZADA-Problemática de
la capacidad institucional del Estado para su protección/ESTADO-Insuficiencia
de recursos para la implementación de políticas de atención a la población
desplazada
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Ordenes proferidas por la Corte
Constitucional para su protección
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Protección a
través de la acción de tutela/DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES
Y CULTURALES-Naturaleza
DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Interpretación de conformidad con tratados internacionales
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Fundamentales
por conexidad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter fundamental
El derecho a una vivienda digna –como derecho
económico, social y cultural- será fundamental cuando (i) por vía normativa se
defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii)
cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros derechos de naturaleza
fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la integridad
física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección del derecho en cuestión
frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los
particulares
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Contenido
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Deberes específicos
para el Estado
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos
internacionales de protección
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos
CONDICIONES DE LA VIVIENDA-Concepto
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Seguridad en el goce
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Requisitos que debe
cumplirse/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Habitabilidad/DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Acceso de bienes que aseguren su bienestar
A partir de una interpretación del
artículo 51 constitucional tomando en consideración el PIDESC y la
interpretación autorizada del mismo, de conformidad con el artículo 93 ibídem,
para que una vivienda pueda considerarse digna debe reunir dos requisitos: En
primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la
satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad, es
decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y
espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin
peligro para su integridad física y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los
servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a
opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales,
y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación
cultural a sus habitantes. En segundo lugar, debe rodearse de garantías de
seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i)
Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de
vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer
alguna modalidad de tenencia, entre otros. En los programas que promuevan la
asequibilidad a las vivienda, debe darse prioridad a los grupos desfavorecidos
como las personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los
enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia.
(ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier
modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de
otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de
la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo,
crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y
sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin
comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra
aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el
acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia,
que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente,
principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de
interferencia arbitraria e ilegal.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Tiene carácter fundamental cuando se trata
de Población desplazada por la violencia
Este Tribunal ha
reconocido en su jurisprudencia que el derecho a una vivienda digna es un
derecho fundamental de las personas desplazadas por la violencia susceptible de
ser protegido mediante la acción de tutela, y que es una obligación de las
autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al
desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este
sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar
en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Campesinos/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Consecuencias/
DESPLAZADOS INTERNOS-Problema de vivienda
ESTADO EN MATERIA DE POBLACION DESPLAZADA-Responsabilidades para satisfacción del
derecho a una vivienda digna
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y SUBSIDIO
FAMILIAR DE VIVIENDA-Relación
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Destino de subsidios nacionales de vivienda
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Vigencia subsidios de vivienda
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Subsidios que otorga gobierno nacional no son
incompatibles con los que provienen de entidades territoriales
ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE
POBLACION DESPLAZADA-Debe
ofrecer soluciones efectivas
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Responsabilidades
entidades territoriales en materia de subsidios de vivienda personas
desplazadas por violencia.
ESTADO-Debe promover planes de vivienda destinados a población desplazada por
la violencia
Referencia: expediente T-1192765
Accionante: Alba Luz Martínez y otros
Accionado: Municipios de Bucaramanga,
Floridablanca y Girón, Gobernación de Santander, INVISBU y Oficina de Vivienda
de la Gobernación de Santander
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de
dos mil seis (2006).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos el 26 de mayo de 2005, por el Juzgado Primero Laboral del Circuito
de Bucaramanga y, el 19 de julio de 2005, por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga.
1. ANTECEDENTES
El 13 de mayo de 2005, los ciudadanos Ana
María Pabón Pabón, Albinia Arias Gómez, Alirio de Jesús Jiménez Meneses, Ana
Francisca Chanaga Rodríguez, Alba Luz Martínez, Ana María Robles, Argenis Álvarez
de Bello, Arturo Mejía Suárez, Candelaria Alfonso Aguirre, Elida Lasso Picón,
Esquivel Rivero Rueda, Etilvia Soto Pineda, Giovanni Cuadros Quintero, Gonzalo
de Jesús Saavedra Brache, Ilda Lucía Noriega de la Hoz, Javier Gutiérrez
Bonilla, Javier Enrique Lozano Castellanos, José Ardila Herrera, José de los
Santos Piñeres Arenas, José del Carmen Miranda Vargas, José Ramón Castrillón,
Juan Rey, Leonilde Sierra, Lilia Tarazona Valencia, Lusvin José Fonseca Ochoa,
Luis Alberto Jaimes Rojas, Luis Daniel Sánchez Lozano, Luis Emilio Jaimes Díaz,
Luis Fernando Arias Jiménez, Manuel Zabala Polo, María de los Ángeles Viviescas
Niño, María de Jesús Reyes Rincón, María del Carmen Jaimes, María Eugenia
Suárez López, María Jesús Pabón Ortiz, María Luisa Olivero de Manrique, María
Trinidad Franco Sanguino, Mariela Vargas Navarro, Marlene López Castellanos,
Marlevis María Campo Rodríguez, Melinda de Jesús Salcedo Jiménez, Ninfa Rosa
Pabón Jaimes, Olga Rey de Ortiz, Raquel Velásquez Vargas, Rosaura Lozano Mora,
Rumaldo Pabón Arenis, Ramiro Sánchez Pitta, Sandra Matilde Herrera, Yoly
Monsalve, Iván Rey, Armando Antonio Chaverra Marín, Carmen Elisa Carrillo,
Corinta Estela Rincón de Celemín, Elsa González Rondón, Fermín Evaristo Aconcha
Villalobo, Fermín Galvis García, Gladis Pallares Cárdenas, Gustavo Báez Arias,
Isabel Rincón Sandoval, Luis Alfredo Ramírez Duque, Luz Esperanza Mora Gómez,
Mauro Niño Vargas, Rusmira Sánchez Celis, Luz Marina Ortiz Heredia, Nancy Edith
Tarazona Tarazona, Antonio Charris Dávila interpusieron acción de tutela en
contra de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, la Gobernación
de Santander, INVISBU y la Oficina de Vivienda de la Gobernación de Santander,
para la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad, a la
familia, a la salud, a una vivienda digna y al libre desarrollo de la
personalidad, con fundamento en los siguientes:
1.1 Hechos
Los accionantes aseguraron que son
desplazados por la violencia -inscritos en el Registro Único de Población
Desplazada (RUPD)-, y que se han visto forzados a ubicarse en zonas marginales
de Bucaramanga, Girón y Floridablanca. Estas zonas son: Bodegas del Café Madrid
y los barrios 12 de Octubre -donde invadieron un lote-, Caminos de Paz -donde
invadieron otro lote-, Corrales en Café de Madrid, Cervunión y Brisas de
Transuratoque.
Sostuvieron que sus asentamientos se
encuentran ubicados en áreas subnormales, algunos en terrenos inestables; que
allí residen en ranchos construidos con materiales desechables y sin
servicios públicos; que las condiciones de habitación son precarias y los
niveles de hacinamiento y contaminación muy altos; que son obligados a convivir
con roedores y rodeados de aguas residuales, y que allí continúan expuestos a
las acciones de los grupos armados que amenazan sus vidas.
Agregaron que en dichos lugares su vida
emocional se ha visto gravemente afectada, que allí sus niños y jóvenes se
encuentran expuestos a la drogadicción, a la delincuencia, a la prostitución y
a la violencia, y que las precarias condiciones de vida dan lugar a problemas
de violencia intrafamiliar.
Argumentaron que el Estado no realiza
campañas de control de plagas y vectores de enfermedades en sus lugares de
asentamiento, y que tampoco les asegura la prestación de servicios públicos
tales como acueducto y alcantarillado, lo cual da lugar a epidemias.
Aseguraron que llevan residiendo en dichos
lugares entre 3 y 7 años, y que después de todo ese tiempo, aún no han recibido
todas las ayudas previstas en la Ley 387 de 1997 para lograr su
restablecimiento socioeconómico.
Expresaron que mediante la Resolución 818
del 27 de diciembre de 2004, Fonvivienda les otorgó subsidios para la
adquisición de vivienda nueva o usada, los cuales debían hacer efectivos antes
del 30 de junio de 2005 en proyectos de vivienda cuya construcción no tardara
más de dos años –en caso de tratarse de vivienda nueva-. Indicaron que de no
aplicar el subsidio antes de tal fecha, serían sancionados por espacio de 5
años.
Manifestaron que no habían podido hacer
efectivos los referidos subsidios porque (i) no contaban con recursos
suficientes para cubrir el excedente necesario para la adquisición de una
vivienda nueva o usada, pues Fonvivienda sólo les suministra $8’950.000 y una
vivienda en buen estado tiene un costo de $17 a 20 millones; (ii) en los
municipios demandados la vivienda de interés social es escasa y en su gran
mayoría se encuentra edificada en zonas declaradas de alto riesgo; (iii)
CAJASAN –la caja de compensación familiar por intermedio de la cual tramitaron
los subsidios- es muy estricta a la hora de expedir el certificado de
viabilidad de las viviendas usadas a las que solicitan aplicar el subsidio y,
además, les exige pagar $15.000 por cada visita para efectos de la expedición
de este documento.
Afirmaron que no había posibilidad de que
puedan hacer efectivo el subsidio antes de la fecha señalada, toda vez que,
según lo que les informó INVISBU, el único proyecto de vivienda de interés
social disponible –el proyecto La Estación– comenzaría a ser construido en 3 o
4 años.
Relataron que el municipio de Bucaramanga
pretendía captar los subsidios de las personas asentadas en Café Madrid,
prometiéndoles que dicho proyecto comenzaría a ser construido en agosto de
2005. Sin embargo, manifiestaron que esto no era posible, puesto que, por una
parte, el lote donde se edificaría se encontraba todavía ocupado y en proceso
jurídico, y, por otra, miembros de la comunidad se oponían a la construcción en
ciertas áreas porque son de uso recreativo.
Indicaron que la experiencia demostraba que
las construcciones para población desplazada promovidas por la administración
municipal son a largo plazo, pues, por ejemplo, con la ciudadela Café Madrid se
habían tardado de 4 a 6 años.
Expresaron que ante la urgencia de vivienda
y en vista de que la vivienda usada era la solución más barata y rápida para
mejorar su situación, presentaron derechos de petición ante la oficina del
Gobernador de Santander y de los alcaldes de Bucaramanga, Floridablanca y
Girón, con el fin de que les fueran suministrados subsidios complementarios
para adquirir este tipo de vivienda. Afirmaron que obtuvieron las siguientes
respuestas: (i) que las entidades no contaban con recursos para otorgar tales
subsidios; (ii) en el caso de la Gobernación de Santander, que sólo
cofinanciaba proyectos promovidos por los municipios de su jurisdicción; (iii)
que quienes se encuentraban censados en el área Café Madrid –Bucaramanga-
podían postularse para el proyecto La Estación; (iv) que otras familias
igualmente necesitadas se habían postulado primero que ellos para las ayudas de
vivienda.
Por último, adujeron que también habían
solicitado a la administración municipal, por intermedio de las mesas de
trabajo del Comité Municipal, organizar mesas de trabajo para el
restablecimiento, para lo cual se había la fecha de 2 de mayo de 2005. Sin
embargo, aseguraron que el día señalado, se enteraron de que las mesas se
habían dividido y que tendrían que esperar para participar hasta una fecha
posterior.
1.2 Pretensiones
Los accionantes solicitaron que se tutelaran sus derechos fundamentales
a la vida, a la dignidad, a la familia, a la salud, a una vivienda digna y al
libre desarrollo de la personalidad y que, en consecuencia: (i) se ordenara a
Fonvivienda concederles una prórroga para hacer efectivos sus subsidios, y (ii)
se ordenara a las entidades accionadas otorgarles subsidios de vivienda
complementarios para poder acceder a una vivienda nueva o usada.
Como medida provisional, demandaron que se ordenara a Fonvivienda
prorrogar la vigencia de los subsidios mencionados de manera inmediata, hasta
tanto se profiriera un fallo definitivo.
1.3 Respuesta
de las entidades accionadas
1.3.1
Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del Municipio de
Bucaramanga INVISBU
Mediante escrito de fecha 20 de mayo de
2005, el apoderado de INVISBU manifestó lo siguiente: (i) que no existía
certeza sobre la condición de  desplazados de los demandantes, por cuanto no
habían aportado copia del certificado de inscripción en el RUPD; (ii) que dado
que no había postulado a los demandantes al subsidio nacional de vivienda,
estaba exento de toda responsabilidad; (iii) que para atender a la población
desplazada en materia de vivienda, sólo contaba con el proyecto La Estación, al
que podían acceder los tutelantes que estuvieran censados en el área donde se
construirá; (iv) que con estas personas celebraría promesas de compraventa de
manera inmediata, para que no perdieran el subsidio; (v) que a los actores no
censados no podía permitirles vincularse al proyecto, ya que ello vulneraría
los derechos de otras familias necesitadas que sí reunían los requisitos y
residían en la zona; (vi) que el proyecto referido en efecto es de largo plazo;
(vii) que no es cierto que el predio donde se desarrollará esté ocupado o
comprometido jurídicamente; (viii) que no contaba con recursos para otorgar a
los accionantes subsidios complementarios para la compra de vivienda usada, y
(ix) que la tutela no era el mecanismo adecuado para solicitar la protección
del derecho a una vivienda digna porque no es un derecho fundamental.
1.3.2
Municipio de Bucaramanga
El 20 de
mayo de 2005, el apoderado del Municipio de Bucaramanga dio respuesta a la
demanda en términos idénticos a INVISBU.
1.3.3
Municipio de Floridablanca
El 20 de
mayo de 2005, en respuesta a la demanda de la referencia, el apoderado de este
Municipio expresó lo siguiente: (i) que la entidad se encontraba adelantando el
proyecto de vivienda interés social que beneficiaría a las personas que habían
resultado afectadas por la ola invernal de marzo de 2005, en acatamiento de
varios fallos de tutela; (ii) que, en adición, el Municipio haría entrega a
estas personas de un subsidio complementario de $5’500.000; (iii) que los tutelantes
Luz Esperanza Mora Gómez y Fermín Evaristo Aconcha Villalobo se encontraban en
lista de espera para la adquisición de vivienda de interés social; (iv) que
otras personas desplazadas beneficiarias de otras tutelas, también se
encontraban en lista de espera, y (v) que los varios demandantes no se
encontraban registrados como beneficiarios del subsidio de vivienda nacional.
En
consecuencia, aseguró que el Municipio, si bien había estado atento al
cumplimiento de las políticas nacionales y departamentales de protección de la
población desplazada, no estaba en capacidad de brindar soluciones inmediatas a
toda la población que demandaba atención. Por tal razón, solicitó que el amparo
fuera negado.
1.3.4
Acción Social
El 20 de
mayo de 2005, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Acción Social, adujo:
(i) que en la demanda no se había individualizado la situación de cada uno de
los accionantes, lo que no permitía identificar sus derechos fundamentales
afectados; (ii) que, una vez los demandantes fueron inscritos en el RUPD- dejó
claro que sí se encuentran inscritos-, la Unidad Territorial de Santander les
suministró toda la información sobre los trámites que debían realizar ante las
entidades del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada (SNAPD) y
ante aquéllas que prestan servicios de salud y educación, con el fin de que
pudieran obtener las ayudas respectivas; (iii) que varios de los accionantes ya
habían recibido la ayuda humanitaria de emergencia a su cargo, y que otros se
encontraban en espera de ser evaluados para el efecto; (iv) que es Fonvivienda
el encargado de administrar los recursos apropiados en el Presupuesto General
de la Nación para subsidiar proyectos de vivienda de interés social con destino
a estas personas; (v) que el derecho a la vivienda es un derecho asistencial y
no fundamental, de manera que no puede solicitarse su protección a través de la
acción de tutela, y (vi) que su función es sólo de coordinación de las
entidades del SNAPD.
Así las
cosas, sostuvo que no había vulnerado ningún derecho fundamental de los
peticionarios, y, por tanto, solicitó que sus pretensiones fueran denegadas.
1.3.5
Gobernación de Santander
En
memorial del 23 de mayo de 2005, la Gobernación de Santander manifestó lo
siguiente: (i) que la protección del derecho a la vivienda digna no es
procedente en sede de tutela, toda vez que no es un derecho fundamental; (ii)
que en materia de vivienda para población desplazada, la administración
departamental ha sido diligente. Muestra de ellos –aseguró- es que a pesar de
que el Departamento se encuentra en proceso de ajuste fiscal, ha destinado
recursos para brindar subsidios complementarios para la adquisición de vivienda
a la población desplazada; (iii) que debido a ello, en la actualidad el
Departamento no contaba con recursos para continuar entregando estos subsidios;
(iv) que, por tal razón, la nueva política era cofinanciar proyectos propuestos
por los municipios; y (v) que, en consecuencia, los accionantes debían
dirigirse a los respectivos municipios para obtener la ayuda que demandaban.
1.3.6
Municipio de Girón
El 20 de
mayo de 2005, la Alcaldía de Girón sostuvo: (i) que en la mesa de trabajo vivienda-proyectos
productivos población desplazada celebrada el 8 de febrero de 2005, dejó
claro el procedimiento que las familias desplazadas debían seguir para acceder
al subsidio complementario que otorgaría el Municipio; (ii) que,
posteriormente, en una nueva mesa de trabajo, informó que el Comité
Administrativo Fondo de Vivienda Municipal había dado su visto bueno para la
preselección de 56 beneficiarios del subsidio complementario para la
adquisición de vivienda –entre quienes se encontraban Luz Marina Ortiz Heredia,
Víctor Antonio Charris Dávila y Nancy Edith Tarazona Tarazona- y 26 para la
modalidad arriendo, y precisó que el monto de la ayuda para adquisición sería
de $2’000.000.
Con
fundamento en estos argumentos, solicitó que se negara el amparo por
sustracción de materia.
1.3.7
Caja Santandereana de Subsidio Familiar CAJASAN
Mediante
memorial del 24 de mayo de 2005, CAJASAN dio respuesta a la demanda y
argumentó: (i) que de conformidad con la Resolución 966 de 2004, debe expedir
un certificado de existencia y viabilidad de las viviendas usadas a las que se
pretende aplicar el subsidio nacional de vivienda, el cual debe tener un costo
igual al de la tarifa del mercado y un costo diferencial atendiendo al
desplazamiento que se requiera realizar; (ii) que no obstante, ella sólo cobra
a los beneficiarios del subsidio el valor del transporte, y no los honorarios
del profesional; (iii) que no es cierto que se niegue injustificadamente a
expedir los referidos certificados; y (iv) que la vulneración de los derechos
que invocan los demandantes, no puede serle atribuida, pues, por una parte, es
responsabilidad del Estado brindar la atención que demanda la población
desplazada, y, por otra, la entidad ha cumplido con sus obligaciones como
operadora del proceso de postulación del subsidio nacional de vivienda para
esta población.
En este
orden de ideas, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda en su
contra.
1.3.8
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
El 31 de
mayo de 2005, de manera extemporánea y luego de que se dictara el fallo de
primera instancia, el Ministerio referido dio respuesta a la demanda y aseguró
(i) que la entidad encargada de ejecutar la política de vivienda para la
población desplazada es Fonvivienda, la cual cuenta con representación legal
propia; (ii) que sus actuaciones se han ceñido a la normativa vigente, toda vez
que concedió a los tutelantes los subsidios en el monto establecido por
aquella; (iii) que, de conformidad con al Resolución 818 de 2004, todos los
demandantes son beneficiarios del subsidio que otorga Fonvivienda, salvo Lusvin
José Fonseca -a quien se lo concedió el INURBE- y Sandra Matilde Herrera -quien
no reporta ningún subsidio-; (iv) que en el caso de Iván Rey y Carmen Elisa
Carrillo, no había sido posible verificar su situación porque no aportaron su
número de cédula; (v) que según el Decreto 975 de 2004, el plazo para la
aplicación del subsidio nacional de vivienda puede prorrogarse por 6 meses
cuando el beneficiario ha suscrito promesa de compraventa de una vivienda ya
construida, en proceso de construcción, o un contrato de construcción de vivienda
en los casos de construcción en sitio propio, y (vi) que, en todo caso, los
beneficiarios podían renunciar al subsidio, con el fin de no ser sancionados.
1.4
Decisiones que se revisan
1.4.1
Primera instancia
El
Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bucaramanga, en sentencia del 26 de
mayo de 2005, concedió el amparo solicitado por algunos tutelantes y lo negó a
otros, con fundamento en los siguientes argumentos:
En primer
lugar, encontró que, pese a que los peticionarios habían presentado solicitudes
respetuosas a varias autoridades con el fin de remediar su situación, no habían
obtenido respuestas concretas de parte de las mismas.
En
segundo lugar, aseguró que era claro que los accionantes se encontraban
expuestos a un peligro irremediable, pues el 30 de junio siguiente -a la fecha
de la sentencia- se vencía el plazo para hacer efectivo el subsidio otorgado
por Fonvivienda, y era difícil que para esa fecha pudieran reunir el dinero
faltante para adquirir una vivienda nueva o usada. En consecuencia, aseguró que
sancionarlos por no hacer efectivo el subsidio dentro de ese lapso constituía
una prolongación de las condiciones de hacinamiento en las que vivían y, en
este orden, de la vulneración de sus derecho.
En tercer
lugar, sostuvo que si bien era loable el esfuerzo del Gobierno Nacional para
otorgar subsidios de vivienda a la población desplazada, era evidente que el
término que les concedía para hacerlos efectivos no era acorde con el lapso que
tardan los trámites ante las entidades territoriales para acceder a una
solución de vivienda digna.
En cuarto
lugar, expresó que la falta de respuesta del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial a la demanda, evidenciaba la falta de coordinación que
existe entre las entidades encargadas de prestar atención a la población
desplazada.
En cuanto
a los $15.000 que CAJASAN cobra a los beneficiarios del subsidio por expedir el
certificado de viabilidad de las viviendas que pretenden adquirir, aseguró que
de las normas que la entidad citó como fundamento, no se infería que dicho
cobro se causara por cada visita.
Finalmente,
respecto a los subsidios complementarios que los municipios de Girón y
Floridablanca aseguró entregarían, observó que en tanto los tutelantes se
encontraban en lista de espera, no existía certeza sobre si serían beneficiados
con ellos, ni la fecha en que se harían efectivas las ayudas.
Con
fundamento es estas razones, negó la tutela solicitada por los actores censados
en el área de Café Madrid –Bucaramanga- porque –a su juicio- ya eran
beneficiarios de un plan de vivienda, y la concedió al resto. Respecto de estos
últimos, ordenó:
Al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, particularmente a
Fonvivienda, otorgar una prórroga de 6 meses a los accionantes beneficiarios
del fallo, para la aplicación de los subsidios de vivienda que les fueron
otorgados, a efectos de que las autoridades territoriales les ofrecieran una
solución de vivienda dentro de dicho término o hicieran efectivos los trámites
para permitirles la adquisición de vivienda usada.
A los
municipios de Girón, Floridablanca y Bucaramanga y al INVISBU que, en un
término no mayor a treinta días, elaboraran programas viables de vivienda de interés
social nueva o usada para población desplazada en la que los peticionarios
antes enunciados pudieran invertir el subsidio otorgado. Dichos programas,
dispuso el a-quo, debían implementarse a más tardar en 6 meses y debían
ser presentados para ser coadyuvados por la Gobernación de Santander.
Al
Departamento de Santander, que coadyuvara técnica y económicamente los planes
que en cumplimiento de los antes ordenado, presentaran los municipios
demandados.
A Acción
Social, coordinar el cumplimiento de los ordenado en la sentencia y facilitar
la gestión de soluciones de vivienda entre los tutelantes y las cajas de
subsidio familiar.
A
CAJASAN, abstenerse de cobrar suma alguna a los peticionarios, distinta a la
que corresponde a la certificación de existencia de vivienda usada, la
cual sólo podría exigir cuando la vivienda evaluada cumpliera los requisitos
previstos en la normativa vigente.
Finalmente,
dispuso que las ordenes dictadas debían cumplirse sin perjuicio de que los
subsidios complementarios ofrecidos por los municipios de Girón y Floridablanca
se hicieran efectivos.
1.4.2
Impugnación del municipio de Bucaramanga
En
memorial del 3 de junio de 2005, la Alcaldía de Bucaramanga e INVISBU
impugnaron la sentencia de primera instancia, por las mismas razones expuestas
en la demanda y por las siguientes:
En primer
lugar, expresaron que el exiguo presupuesto del Municipio no era suficiente
para atender la creciente demanda social de los habitantes del mismo, y que no
era razonable pretender que fueran los gobiernos locales los que se encargaran
de atender las demandas de vivienda de toda la población desplazada, toda vez
que el desplazamiento es un problema estructural y de orden nacional.
En
segundo lugar, adujeron que lo anterior no significaba que el Municipio fuera
indiferente a la situación de la población desplazada, pues sí estaba llevando
a cabo acciones para atender sus necesidades, como la construcción del proyecto
de vivienda La Estación, el desarrollo de numerosos programas de salud, y la
suscripción de un convenio con el Ministerio de Educación para ampliar la
cobertura en educación con miras a atender un mayor número de estas personas.
En tercer
lugar, aseguraron que INVISBU, si bien tiene autonomía administrativa y
presupuestal, depende de los recursos que le suministra el Municipio, razón por
la cual resultaba absurdo que se le condenara paralelamente.
Por
último, afirmaron que aceptar en gracia de discusión que hay que darle
prioridad a los tutelantes, llevaba a desconocer los derechos de otras personas
en igual estado de vulnerabilidad.
En este
orden de ideas, solicitaron revocar el fallo impugnado, en cuanto les ordenó
ejecutar, en un término que aseguraron es bastante irrisorio, en predios
con los que no contaban y con recursos de los que  no disponían, un programa de
vivienda para beneficiar a los demandantes. De no ser revocada la decisión,
sostuvieron que se verían abocados a desconocerla por ser materialmente
imposible de cumplir.
1.4.3
Impugnación del municipio de Floridablanca
La
apoderada del municipio de Floridablanca, en memorial del 3 de junio de 2005,
solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, por cuanto –en su
sentir- el a-quo había desconocido que la administración municipal sí
había encaminado sus actuaciones en beneficio de la comunidad menos favorecida
afectada por la ola invernal o por el desplazamiento forzado. Al respecto,
recordó (i) que el municipio se encontraba adelantando un proyecto de vivienda
de interés social, con el que beneficiaría a varios sectores vulnerables; (ii)
que además haría entrega de un subsidio adicional de $5’500.000 a los
beneficiarios del subsidio nacional de vivienda asentados en su jurisdicción,
entre los que se encontraban varios tutelantes; y (iii) que se encontraba en
proceso de reubicación de varias familias asentadas en zonas subnormales.
Por
tanto, aseguró que el municipio no había vulnerado los derechos de los
peticionarios y que su conducta había sido legítima, razón por la cual el fallo
del 26 de mayo de 2005 debía ser revocado.
1.4.4
Impugnación de los demandantes
En
escrito del 3 de junio de 2005, los accionantes solicitaron la revocatoria
parcial del fallo de primera instancia,  por las siguientes razones:
En primer
lugar, porque consideraban que el a-quo había olvidado ordenar a los
demandados entregarles subsidios complementarios para la adquisición de
vivienda nueva o usada.
En
segundo lugar, porque –a su juicio- tampoco había tenido en cuenta la urgencia
de las personas a quines negó el amparo y, por otra parte, la demostrada
inoperancia e ineficiencia de las administraciones municipales en la
construcción de proyectos de vivienda de interés social, lo cual llevaba a que
tales construcciones demoraran muchos años en ser finalizadas.
En tercer
lugar, porque (i) se oponían a que se les obligara a hacer efectivos los
subsidios en el proyecto La Estación, puesto que éste tardaría varios años en
ser construido; y (ii) estimaban que la administración municipal nunca los
había tenido en cuenta durante la etapa de diseño del proyecto, razón por la
cual éste no respondía a sus necesidades -por ejemplo, los espacios
habitacionales previstos eran pequeños para familias numerosas como las suyas-.
Por tanto, expresaron que la mejor solución para su caso era la adquisición de
vivienda usada.
En cuarto
lugar, porque –indicaron- era necesario (i) concretar las acciones ordenadas a
los alcaldes de los municipios demandados en relación con el desarrollo de los
programas de vivienda, para que el fallo no se convirtiera en una falacia, y
(ii) ordenar a estas autoridades dar opciones de adquisición de vivienda usada.
En este
orden de ideas, solicitaron que se ordenara en segunda instancia (i) al
departamento de Santander y a los municipios de Bucaramanga, Girón y
Floridablanca, otorgarles subsidios complementarios de vivienda, y (ii) al
municipio de Bucaramanga, vincular a los proyectos de vivienda a desarrollar, a
las familias censadas en el área Café Madrid. De igual manera, solicitaron que
se precisaran los términos de los que disponían las entidades territoriales
accionadas para ejecutar los proyectos de vivienda que les fueron ordenados.
1.4.5
Impugnación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
En
escrito del 13 de junio de 2005, el referido Ministerio impugnó el fallo del 26
de mayo de 2005, por considerar que, según el artículo 42 del Decreto 975 de
2004, la vía correcta para que los accionantes pudieran obtener una prorroga en
el plazo para hacer efectivo los subsidios, era la presentación de una
solicitud en tal sentido ante la caja de compensación familiar por intermedio
de la cual se postularon, a la que debían adjuntar copia del contrato de
promesa de compraventa o construcción de una vivienda.
1.4.6
Memorial presentado por el municipio de Floridablanca
Mediante
memorial de fecha 30 de junio de 2005, el municipio de Floridablanca informó al
a-quo que en cumplimiento del fallo de primera instancia, entregaría un
subsidio complemenmtario equivalente a $5’500.000 a las siguientes personas:
Gladis Pallares Cárdenas, Corinta Estella Rincón de Celemín, Lusvin José
Fonseca Ochoa, Mauro Niño Vargas, Isabel Rincón Sandoval, Luis Alfredo Ramírez
Duque. También indicó que se encontraba en espera de que los beneficiarios
allegaran los documentos necesarios para proceder a la entrega de los
subsidios.
1.4.7
Segunda instancia
La Sala
Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga, en sentencia
del 19 de julio de 2005, manifestó lo siguiente:
En primer
lugar, recordó que si bien en la sentencia T-025 de 2004, la Corte
Constitucional ordenó a las autoridades priorizar la atención de la población
desplazada, ello debía hacerse teniendo presente las políticas macroeconómicas
del Estado. Por tal motivo, sostuvo que lo solicitado por los tutelantes y lo
ordenado por el a-quo constituían una atrevida e inconsulta
ingerencia que modifica las disposiciones de carácter legal que definen las
políticas sociales del Estado. Al respecto, adujo que al juez de tutela le
está vedado extender el alcance de las leyes generales o establecer excepciones
a las mismas, pues ello es competencia exclusiva del legislador.
Agregó
que no cuestionaba la situación de angustia en la que podían encontrarse los
demandantes, pero que, por otra parte, no se podía desconocer el derecho a la
igualdad del resto de la población que se encontraba en el mismo grado de
necesidad.
Argumentó
que el establecimiento de términos perentorios para la construcción de
viviendas de interés social desconoce las normas de carácter general
establecidas por los ejecutivos locales en materia social, que se fundamentan
en los alcances de sus propios presupuestos.
En
relación con los tutelantes a quienes Fonvivienda adjudicó subsidios de
vivienda, indicó que sólo tenían derecho a conocer la situación en la que se
encontraban por no haber hecho uso de los mismos oportunamente,
independientemente de la razón por la cual no lo hicieron.
Por otra
parte, respecto de quienes tenían derecho a acceder al proyecto La Estación,
aseguró que sólo podían reclamar ser informados sobre la manera como se
desarrollaría el mismo y las obligaciones que les competía asumir.
Con
fundamento en estos argumentos, el ad quem revocó los numerales segundo
–en el que se ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial conceder una prórroga de 6 meses a un grupo de tutelantes para
hacer efectivo el subsidio otorgado por Fonvivienda-, tercero –en el que se
ordenó a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón que, en un
término no mayor a 30 días, elaboraran programas de vivienda en los que los
demandantes pudieran aplicar sus subsidios-, cuarto –en el que se ordenó al
departamento de Santander coadyuvar técnica y económicamente los planes que
debían desarrollar los municipios demandados-, quinto –en el que se ordenó a
Acción Social coordinar lo ordenado en el referido fallo-, y séptimo –en el que
se negó la tutela al grupo de accionantes censados en el área Café Madrid por
ser beneficiarios de un plan de vivienda-.
En su
lugar, ordenó a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón y al
INVISBU (i) adoptar las medidas necesarias para asegurar que existiera
coherencia entre las obligaciones constitucional y legalmente definidas
relacionadas con la atención a la población desplazada a cargo de cada entidad,
y los recursos disponibles para el efecto. En ejecución de tales decisiones,
(ii) ofrecer oportunidades suficientes de participación efectiva a las
organizaciones que representen los intereses de la población desplazada. (iii)
Contestar de fondo y de manera clara y precisa las peticiones presentadas por
los demandantes, e informar dentro de los 15 días siguientes a cada
peticionario, el tiempo dentro del cual se daría respuesta a su solicitud. (iv)
Así mismo, informar a los accionantes, dentro del término de 15 días, si sus
solicitudes reunían los requisitos para ser tramitadas, o, en caso contrario,
lo que debían hacer para corregirlas con el fin de que pudieran acceder a los
programas de ayuda. (v) Informar a los demandantes si sus peticiones cumplían
los requisitos, pero no había disponibilidad presupuestal para atenderlas, caso
en el cual las entidades debían adelantar los trámites necesarios para obtener
los recursos, establecer prioridades y el orden en las que se atenderán las
solicitudes. (vi) En caso de que las solicitudes cumplieran los requisitos para
ser atendidas y existiera disponibilidad presupuestal, informar a los
tutelantes cuándo se haría efectivo el beneficio y el procedimiento que debían
seguir para el efecto. (vii) En todo caso, abstenerse de exigir fallos de
tutela a los peticionarios para poder acceder a las ayudas.
Adicionalmente,
concedió la tutela a quienes les había sido negada en el numeral séptimo de la
providencia impugnada. En consecuencia, ordenó a los accionados informar a
estos demandantes (i) a quiénes les había sido asignado un cupo en el programa
La Estación; (ii) en caso de haber obtenido un cupo, cómo se desarrollaría el
proyecto y cuáles eran sus obligaciones; (iii) los requisitos y el tiempo que
tardaría el desarrollo del mismo. (iv) Así mismo, les ordenó mantener
informados a los accionantes sobre eventuales modificaciones del proyecto.
Por otra
parte, ordenó a Acción Social, tener en cuenta a los peticionarios en todos los
programas destinados a la población desplazada, siempre que se encontraran
registrados en RUPD, y a los que no se encontraran inscritos, prestarles
asistencia para poder registrarse y acceder a los referidos programas.
Por
último, ordenó a todos los demandados (i) actuar de manera armónica en procura
de mejorar la situación de la población desplazada en general, dejando a salvo
el derecho a la igualdad de quienes se encontraran en la misma situación de
necesidad; y (ii) informar a los demandantes que no hicieran efectivos sus
subsidios oportunamente, la situación en la que se encontraban por tal motivo.
1.5 Pruebas relevantes
1.5.1 Allegadas
por los accionantes
a.     Fotografías de los asentamientos donde
actualmente residen las familias accionantes (fols. 4 a 17 C. 2).
b.
Copia de la cartas
enviadas en enero de 2005 (no se precisa el día), por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a los tutelantes a quienes
Fonvivienda les otorgó un subsidio para la adquisición de vivienda,
informándoles la noticia (fols. 18 a 124 C. 2).
c.
Copia de los derechos
de petición presentados en marzo de 2005, ante la Gobernación de Santander y
las alcaldías de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, por los demandantes, con
el fin de que les fuera otorgado un subsidio complementario de vivienda y se
les informara los planes de vivienda de interés social que se estuvieran
desarrollando o se planeara desarrollar en el área metropolitana (fols. 126 a
264 C. 2).
d.
Copia de la respuesta
a los derechos de petición antes mencionados, emitida en marzo de 2005, por la
Gobernación de Santander. En estos documentos se informó a los peticionarios
(i) que el Departamento no contaba con recursos para acceder a su solicitud,
(ii) que éste solamente cofinancia proyecto de vivienda de interés social que
desarrollaran los municipios de su jurisdicción, y (iii) que, en consecuencia,
deben acercarse a los respectivos municipios para informarse sobre los
proyectos de vivienda que existieran (fols. 265 a 328 C. 2).
e.
Copia de la respuesta
al los derechos de petición antes mencionados, emitida en marzo de 2005, por
INVISBU. En esos documentos se informó (i) que el municipio de Bucaramanga
lideraba la construcción del proyecto de vivienda La Estación, con el que
atendería a la población desplazada ubicada en el área Café Madrid; (ii) que
para iniciar la ejecución del proyecto, llevó a cabo un censo en el referido
sector con el fin de conocer el número de familias que requerían una vivienda;
(iii) que sólo las familias censadas podían vincularse al proyecto; y (iv) que
las personas no censadas debían gestionar la aplicación de su subsidio a otro
proyecto. Así mismo, se relacionaron los demandantes que fueron censados en la
referida zona (fols. 329 a 380 C. 2).
f.
Copia de las
respuestas a los derechos de petición antes mencionados, emitida en marzo y
abril de 2005, por el municipio de Floridablanca. En estos documentos se
informó a los peticionarios (i) que sus solicitudes serían atendidas “según la programación y procedimientos que se determi[aran] para
este fin”, y (ii) que el
Municipio se encontraba adelantando un proyecto de vivienda de interés social,
razón por la cual les recomendaba mantenerse en contacto con la Secretaría de
Infraestructura (fols. 381 a 389 C. 2).
g.
Copia de la respuesta
emitida por el municipio de Girón, al derecho de petición presentado por Nancy
Edith Tarazona Tarazona. En éste le informó: (i) que había estudiado la
viabilidad de asignar un subsidio complementario a las población desplazada
asentada en su jurisdicción y beneficiaria del subsidio nacional de vivienda;
(ii) que, para el efecto, planeaba preseleccionar a un grupo de personas,
previo el cumplimiento de unos requisitos que estaba estudiando y que serían
complemento de los previstos en el Decreto Municipal No. 319/03, y (iii) que,
por otra parte, el municipio no contaba con proyectos de vivienda específicos
para población desplazada (fols. 390 a 391).
h.
Copia de los derechos de
petición presentados por Marlevis María Campos Rodríguez, Raquel Velásquez
Vargas y Julieta Serrano Pico –Asesora Proyecto Alternativas de Vida para
Población Desplazada- ante la Coordinación Territorial de Bucaramanga de Acción
Social, el 13 de abril de 2005. Mediante este documento las peticionarias
solicitaron a la entidad otorgarles, en coordinación con el departamento de
Santander y el municipio de Bucaramanga, subsidios complementarios de vivienda.
Así mismo, informaron que el plazo para hacer efectivo el subsidio nacional
vencía el 30 de junio de 2005, y que, en vista de que no existía ningún
proyecto al que pudieran aplicar, solicitaban se apoyara su intervención en el
Comité Municipal para Población Desplazada con el fin de exponer la situación (fols.
394 y 395 C. 2).
i.
Copia de los derechos
de petición presentados el 28 de abril de 2005 –no tienen constancia de
recibido-, por los demandantes, ante el despacho de la Ministra de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y Fonvivienda, solicitando que se les
otorgara una prórroga superior a 6 meses para hacer efectivos los subsidios de
vivienda que les habían sido otorgados (fols. 403 a 416 C. 2).
j.
Copia de la relación
de los subsidios de vivienda otorgados por el departamento de Santander a distintas
familias desplazadas, en algunos casos, en cumplimiento de otros fallos tutela
(fols. 7 a 10 C. 4).
k.
Copia de las cartas de
fecha 19 de octubre de 2005, enviadas por el Secretario de Gobierno
Departamental de Santander, a las personas que a continuación se relacionan,
informándoles que la Gobernación les había otorgado un subsidio de vivienda
complementario de $1’000.000: Gustavo Báez Arias Mauro Niño Vargas, Isabel
Rincón Sandoval, Corinta Estela Rincón de Celemín y Gladis Pallares Cadenas (fols.
26 a 30 C. 4).
l.
Copia de las cartas de
fecha 19 de octubre de 2005, enviadas por el Secretario de Gobierno
Departamental de Santander a las personas que a continuación se relacionan,
informándoles que la Gobernación les había otorgado un subsidio de vivienda
complementario de $3’000.000: Armando Antonio Chaverra Marín, María de los
Ángeles Viviescas Niño, Argelis Álvarez de Bello, Gonzalo de Jesús Saavedra
Brache, Marlene López Castellanos, Albinia Arias Gómez, María Trinidad Franco
Sanguino, María de Jesús Pabón Ortiz, Javier Enrique Lozano Castellanos, Juan
Rey, Víctor Antonio Charris Dávila, Luz Esperanza Mora Gómez, Ana María Pabón
Pabón, Luis Fernando Arias Jiménez, Rumaldo Pabón Arenis, María de Jesús Reyes
Rincón, Rosaura Lozano Mora, Olga Rey de Ortiz, Yoly Monsalve, Marlevis María
Campo Rodríguez, Luz Marina Ortiz Heredia, Luis Daniel Sánchez Lozano, Alirio
de Jesús Jiménez Meneses, Leonilde Sierra, Ninfa Rosa Pabón Jaimes, Elida Lasso
Picón, José de los Santos Piñeres Arenas, Mariela Vargas Navarro y María del
Carmen Jaimes (fols. 32 a 63 C. 4).
1.5.2 Allegadas por los accionados
a.
Copia del acta “REUNIÓN
CON POBLACIÓN DESPLAZADA” celebrada el 16 de mayo de 2005. En esta reunión,
la Directora de INVISBU informó a los representantes de las familias
desplazadas demandantes que las obras del proyecto La Estación comenzarían a
ejecutarse en agosto de 2005, y que a aquellos que habitaran en el sector Café
Madrid y que estuvieran interesados en adquirir una de las viviendas del
proyecto, se les suscribiría una promesa de compraventa para que se les
otorgara una prorroga de 6 meses para hacer efectivos sus subsidios nacionales.
En adición, se propuso, (i) que a las mesas de trabajo donde se discutiera el
tema de vivienda para población desplazada, se invitaran a las cajas de
compensación familiar, a la oficina de Planeación Municipal y a los bancos que
brindan créditos en estos casos; (ii) que se elaborara un proyecto para
solicitar apoyo internacional en la materia, y (iii) que las personas que no estuvieran
interesadas en postularse para el proyecto La Estación, lo informaran por
escrito (fols. 517 a 520 C. 2).
b.
Copia de las cartas
enviadas el 17 de mayo de 2005, por la Directora de INVISBU, al Coordinador
Departamental de Vivienda de la Gobernación de Santander, al Director General
de CAJASAN, a la Directora de la Regional Santander de COMCAJA, a la Jefe de la
Oficina Asesora de Planeación Municipal de la Alcaldía de Bucaramanga, a la Red
de Solidaridad Social, a la Asesora de Paz de la Alcaldía de Bucaramanga, al
Defensor del Pueblo, al Director General de COMFENALCO y al Jefe de la Oficina
de Prevención y Atención de Desastres de la Alcaldía de Bucaramanga,
invitándolos a participar en la mesa de trabajo sobre el tema de vivienda de
población desplazada que tendría lugar el 25 de mayo de 2005 (fols. 523 a 531
C. 2).
c.
Copia de la
certificación expedida el 19 de enero de 2005, por el Alcalde de Bucaramanga,
con destino al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
indicando que el predio donde se construirá la primera etapa del proyecto La
Estación, no se encontraba ocupado ilegalmente (fol. 532 C. 2).
d.
Copia de las actas de
las mesas de trabajo sobre el problema de vivienda de la población desplazada,
celebradas en las instalaciones de la Oficina Asesora de Vivienda del municipio
de Girón, el 8 de febrero y el 26 de abril de 2005 (fols.687 y 691 C. 3).
e.
Fotografías entregadas
al juzgado de primera instancia, el 24 de mayo de 2005, por el arquitecto Oscar
López, funcionario de la Oficina de Vivienda de la Gobernación de Santander
(fols. 700 y 701 C. 3).
1.6 Trámite
en la Corte Constitucional
1.6.1
Memorial allegado a la Corte Constitucional por los demandantes, el 9 de
noviembre de 2005
Por medio de
este memorial, los accionantes informaron a la Corte Constitucional la forma
cómo las entidades demandadas venían dando  cumplimiento al fallo proferido en
segunda instancia.
Al respecto,
relataron que Acción Social, (i) en relación con el acceso a proyectos
productivos, se limitó a informarles las fechas en las que Opción Vida
socializaría las posibilidades para acceder a créditos para la financiación de
este tipo de proyectos, y les expresó que para acceder los mismos, debían tener
un proyecto productivo ya funcionando, herramientas de trabajo y ninguna deuda
previa, requisitos que adujeron no pueden cumplir. (ii) Respecto a la entrega
de la ayuda humanitaria, señalaron que no a todos les había sido entregada, y
que los mercados distribuidos no eran suficientes para atender al número de
personas de cada familia.(iii) Por último, sostuvieron que la entidad no había
cumplido su labor de coordinación y que se había limitado al registro de la
población desplazada.
Por su parte,
manifestaron que CAJASAN: (i) Demoraba la realización de las visitas a los
inmuebles que pretenden comprar. (ii) Negaba la expedición de los certificados
de viabilidad de los inmuebles por cualquier motivo. (iii) En muchas
oportunidades, les cobraba los $15.000 del costo de las visitas de los
inmuebles, antes de aprobarlos, contrariando abiertamente lo dispuesto por los
jueces de tutela. Aseguraron que con fundamento en este hecho, promovieron un
incidente de desacato que llevó a que la entidad aprobara algunas viviendas
para fines de compra.
Manifestaron que
los municipios demandados no habían respondido sus derechos de petición, tal
como se ordenó en el fallo.
En cuanto al
municipio de Bucaramanga, aseveraron que: (i) Se había negado a entregarles
subsidios complementarios para vivienda usada. (ii) Continuaba ofreciéndoles
como única solución el proyecto La Estación.
Relataron que la
Alcaldía de Floridablanca sólo había otorgado subsidios de vivienda
complementarios a 7 de los demandantes residentes en su jurisdicción. Por su
parte, la Alcaldía de Girón –expresaron– otorgó subsidios por $2’000.000 sólo a
3 familias demandantes.
Agregaron que la
Gobernación de Santander había entregado subsidios complementarios de vivienda
a población vulnerable por 1, 2 y 3 millones, y que a quienes interpusieron la
acción de tutela, les otorgó el monto más bajo. Además, sostuvieron que a la
señora Hilda Lucía Noriega de la Hoz ni si quiera se le había concedido el
subsidio.
1.6.2 Intervención del Fondo Nacional de
Vivienda (Fonvivienda)
Mediante auto del 14 de febrero de 2006, la Sala
Sexta de Revisión ordenó poner en conocimiento del presente asunto a
Fonvivienda –debido a que es una entidad que goza de personería jurídica
independiente-, para que manifestara lo que estimara conveniente, en
particular, en relación con la situación de los subsidios de vivienda otorgados
a los accionantes.
En escrito
allegado a esta Corporación el 1° de marzo de 2006, Fonvivienda se opuso a las
pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
En primer lugar,
aseguró que no había vulnerado los derechos invocados por los peticionarios,
toda vez que había actuado acatando la normativa vigente. En particular,
sostuvo que había fijado una política para los desplazados por la violencia, les
había dado prelación en sus programas y había realizado convocatorias abiertas
para que éstos pudieran acceder a los subsidios de vivienda de manera fácil y
ágil, siempre que llenaran los requisitos para el efecto, los cuales –aclaró-
son menos dispendiosos que para el resto de población.
A continuación, relacionó los demandantes se
encontraban en estado de “asignado”, es decir, que habían acreditado todos los
requisitos exigidos para ser beneficiarios del subsidio de vivienda familiar de
interés social. Luego, señaló que a estas personas les había consignado el
monto del subsidio en una cuenta de ahorro programado, y que los requisitos
para el desembolso efectivo les correspondía acreditarlos ante la respectiva
caja de compensación familiar.
Por otra parte,
aseguró que las personas que a continuación se relacionan no habían solicitado
el subsidio: Candelaria Alfonso Aguirre, José Ardila Herrera, Lusvin José
Fonseca Ochoa, María Eugenia Suárez, Rumaldo Pabón Arenis, Yoli Monsalve , Iván
Rey y Carmen Elisa Carrillo.
Por último,
adujo que las personas que no habían sido mencionadas no habían reunido los
requisitos exigidos por la ley para acceder a los subsidios.
En cuanto a la
afirmación de los accionantes en el sentido de que el monto del subsidio era insuficiente
para la adquisición de una vivienda, sostuvo que tal asignación correspondía al
máximo autorizado por la ley, y que, por otra parte, el subsidio sólo estaba
pensado como una ayuda para la adquisición de vivienda.
En este orden de
ideas, solicitó a la Corte negar las pretensiones de los peticionarios.
1.6.3 Intervención de la Alcaldía de
Bucaramanga
En cumplimiento del auto proferido por esta Sala de
Revisión el 14 de febrero de 2006, la Alcaldía de Bucaramanga, en escrito
recibido por esta Corporación el 28 de febrero de 2006, sostuvo lo siguiente:
Indicó que el
Municipio había delegado toda la competencia en materia de vivienda de interés
social a INVISBU -entidad descentralizada de orden territorial-, quien estaba
desarrollando el proyecto de vivienda La Estación dirigido a la población
destechada y desplazada asentada en los terrenos de Café de Madrid –donde el
Municipio tenía conocimiento se ubica la mayor parte de estas personas-.
Precisó que no
existía un proyecto de vivienda específico para la población desplazada, por la
carencia de terrenos aptos para este tipo de construcciones.
Afirmó que para
el 2006, el Municipio no tenía planeado ningún proyecto de vivienda de interés
social nueva, precisamente por la limitación de terrenos que existe en su
jurisdicción. En consecuencia, indicó que la partida de $200’000.000 que había
apropiado en su presupuesto del 2006 para atender las demandas de vivienda de
población desplazada, sería repartida en forma de subsidio complementario para
adquisición de vivienda usada.
Relató que con
cargo a la vigencia fiscal del 2005, financió el proyecto de vivienda La
Estación fase I -el cual se comenzó a edificar a finales de 2005-, y reubicó el
área deportiva del sector para poder iniciar la construcción del proyecto.
Añadió que de dicho proyecto, según el censo realizado en el área Café de
Madrid, beneficiaría a 235 familias desplazadas. Sostuvo que las unidades
habitacionales de esta familias se financiarían de la siguiente forma:
$8’011.500 correspondiente al subsidio nacional de vivienda, $7’725.078
correspondientes al subsidio que otorga el Municipio, lo cual significaba que
los beneficiarios debían tan sólo aportar la suma de $2’080.002. Por último,
aseguró que no podía determinar cuánto tiempo tardaría en construirse el
proyecto, debido a la incertidumbre sobre la duración de los procesos
licitatorios.
Adujo que se
encontraba organizando la información disponible, a fin de determinar
prioridades en la asignación del subsidio complementario aludido.
Expresó que para
el desarrollo del proyecto La Estación no había recibido ayudas
internacionales, pero sí de entidades de orden nacional como el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Respecto a la
política pública del Municipio para la atención de la población desplazada,
particularmente en materia de vivienda, sostuvo que ésta se estaba elaborando
en conjunto con representantes de esta población en mesas de trabajo.
Finalmente, aseguró que la política pública de atención de población desplazada
a nivel departamental y municipal se articulaba a través de las referidas
mesas.
1.6.4
Intervención de la Gobernación de Santander
En cumplimiento del auto proferido por esta Sala de
Revisión del 14 de febrero de 2006, mediante escrito recibido por la Corte el
11 de marzo de 2006, la Gobernación de Santander sostuvo lo que sigue:
Expresó que en su Plan de Desarrollo 2004-2007,
previó unos programas de vivienda de interés social que beneficiarían a la
población desplazada, cuyas metas eran, entre otras, (i) gestionar y
cofinanciar la construcción de 2.000 soluciones de vivienda de interés social
urbana con subsidio para la población clasificada en los niveles 1 y 2 del
SISBEN; (ii) establecer dos convenios interadministrativos con organizaciones
encargadas de promover programas de vivienda de interés social para población
desplazada y damnificados de desastres naturales; (iii) gestionar y cofinanciar
el mejoramiento de 100 unidades habitacionales de interés social urbano, para
beneficiar a la población clasificada en los niveles 1 y 2 del SISBEN; y (iv)
gestionar, cofinanciar y ejecutar la adquisición de 50 viviendas –usadas- para
atender a las familias damnificadas, desplazadas, reinsertadas y a la población
vulnerable en general del Departamento.
Manifestó que en el presupuesto del año 2006, había
apropiado la suma de $350’000.000 con destino a la atención de la población
desplazada por la violencia, que se invertirían, entre otros, en la ejecución
del proyecto “Adquisición de vivienda nueva o usada dirigido a las familias
desplazadas en el Departamento de Santander”, con el que pretendía beneficiar a
400 familias en condición de desplazamiento durante las vigencias 2006 y 2007.
Indicó que mediante Resolución 12510 de 2005, había
asignado un subsidio complementario de vivienda a 201 familias, que con cargo a
la vigencia presupuestal de 2003, había entregado 44 de estos subsidios y 60
con cargo a la del 2004.
Sostuvo que para la atención de la población
desplazada, durante el 2005 no había recibido ninguna ayuda internacional.
En cuanto a la participación de la población
desplazada en el diseño de la política pública para su atención, indicó que
dicha población había sido convocada en la etapa de formulación del Plan de
Desarrollo 2004-2007.
Por último, en lo relativo a la articulación de la
política departamental y municipal en la materia, se limitó a señalar que con
fundamento en la sentencia T-025 de 2004, se había creado el Plan Integral
Único (PIU), el cual lo había obligado al Departamento a crear mesas de
estabilización socioeconómica, prevención y protección, atención humanitaria y
fortalecimiento organizacional de la población desplazada, con el fin de
construir propuestas de trabajo organizadas y acciones orientada a la atención
oportuna y eficiente de estas personas.
1.6.5 Intervención de Acción Social
Por medio de auto del 14 de febrero de 2006, esta
Sala de Revisión ordenó a Acción Social informar a la Corporación qué
actividades de coordinación de la atención de la población desplazada por la
violencia en materia de vivienda estaba adelantando y, en particular, qué
actividades había llevado a cabo en el departamento de Santander.
En cumplimiento de esta providencia, en memorial
recibido por la Corte el 21 de febrero de 2006, la referida entidad sostuvo lo
que sigue:
En primer término, afirmó que las actividades que
realiza como coordinadora del SNAIPD para facilitar a la población desplazada
por la violencia el goce efectivo de su derecho a la vivienda digna y al
alojamiento básico son:
·
Participación en el
Comité Sectorial de Vivienda -que hace parte de la Mesa Nacional de
Estabilización de Población Desplazada-, conformada por las entidades
nacionales encargadas del desarrollo de la política nacional de vivienda[1].
Este comité –informó- analiza temas como la aplicación de los subsidios de
vivienda asignados a la población desplazada, evalúa y ajusta la política de
vivienda para esta población, divulga la misma y gestiona recursos para
ejecutarla.
·
Suscripción de
convenios interadministrativos con Fonvivienda, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, el Banco Agrario y el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural , con el fin de aunar esfuerzos económicos e
institucionales para atender a la población desplazada en este respecto.
·
Suscripción de
convenios de cooperación técnica y financiera con organismos de cooperación
internacional.
·
Realización de labores
de coordinación con la Dirección del Sistema Habitacional del Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Territorial y con la Dirección de Desarrollo Rural del
Ministerio de Agricultura, para efectuar ajustes normativos y monitoreo, con la
finalidad de facilitar la aplicación de los subsidios de vivienda asignados a
la población desplazada.
·
Recepción, a través de
sus unidades territoriales, de las inquietudes de la población desplazada sobre
el trámite que deben adelantar en cuestiones de vivienda.
·
Divulgación de las
convocatorias nacionales para la presentación de proyectos de vivienda rural de
población desplazada, y para al postulación del subsidio de vivienda urbana.
·
Gestión para la
vinculación de organismos de cooperación internacional –como USAID, OIM, FUPAD,
CHF, ACNUR, ARD y PMA- al desarrollo de alternativas para solucionar las
necesidades habitacionales de la población desplazada.
·
Prestación de
asistencia técnica y acompañamiento a las entidades territoriales para la
generación de alternativas de vivienda para la población desplazada.
·
Asignación de recursos
para apoyar la ampliación de la política de vivienda de interés social y de
mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de la población desplazada.
Los recursos que ha asignado –manifestó- son los siguientes: (i)
$140.000’000.000 en el periodo 2004-2006, para la asignación de subsidios de
vivienda urbanos por intermedio de Fonvivienda, (ii) $27.000’000.000 en el
periodo 2005-2006, para la asignación de subsidios de vivienda rurales por
intermedio del Banco Agrario y el Ministerio de Agricultura, y (iii)
$7.726’000.000 en el periodo 2005-2006, para la implementación de la estrategia
de mejoramiento de las condiciones de habitabilidad.
En el caso particular del departamento de Santander,
informó que los resultados de su gestión habían sido los siguientes:
·
Destinación de
$5.965’000.000 para asignar 848 subsidios de vivienda a hogares desplazados en
2004, suma que –aseguró- aumentaría en $2.442’000.000 para atender a otras 239
familias en el 2005. Precisó que estos esfuerzos se habían focalizado en 19
municipios de Santander.
·
Gestión para que en el
periodo 2002-2006, se destinaran $1.409’000.000 a la asignación de 328
subsidios de vivienda rural a través del Banco Agrario, en 8 municipios de
Santander.
Por otra parte, en cumplimiento del fallo de primera
instancia, expresó que había adelantado las siguientes actividades:
·
Convocó a CAJASAN, al
Secretario de Desarrollo Social de Floridablanca, al INVISVU y al Fondo de
Vivienda Municipal de Girón, a una reunión el 27 de junio de 2005, en la que
cada una de dichas entidades se comprometió a actuar desde el ámbito de sus
competencias.
·
En cumplimiento de lo
acordado en dicha reunión, el 29 de junio de 2005, visitó a CAJASAN para
verificar el estado actual de las solicitudes de los peticionarios.
·
El 30 de junio de
2005, se reunió con INVISBU. Aduce que a esta reunión los tutelantes convocados
no asistieron.
Relató también que, una vez se dictó el fallo de
segunda instancia, adelantó las siguientes gestiones:
·
Obtuvo conocimiento de
que Fonvivienda había prorrogado hasta el 31 de octubre de 2005, el plazo para
que los demandantes terminaran los trámites para aplicar el subsidio de
vivienda, y hasta el 31 de diciembre de 2005, para que lo aplicaran
efectivamente.
·
Convocó a los
peticionarios que aún no habían obtenido la ayuda humanitaria de emergencia,
para que acudieran a la Unidad de Atención y Orientación (UAO). Además,
continuó entregando ayudas alimentarias a los demandantes.
·
Convocó al SENA a su
UAO de Bucaramanga, para que socializara sus programas de capacitación y acceso
a empleo para población desplazada, e inscribiera a las personas interesadas en
los mismos. Adicionalmente, relató que la Unidad Móvil del ICBF asistía dos
veces al mes a la misma UAO, para dar a conocer sus programas y para dictar
charlas sobre diferentes temas. Finalmente, indicó que Profamilia dictaba
charlas en el mismo lugar cada 15 días y hacía una jornada de salud
mensualmente.
·
Participó en la Mesa
de Estabilización del Comité Municipal de Atención Integral a la Población
Desplazada de Bucaramanga, en la que –relató- el INVISBU informó sobre los
subsidios complementarios otorgados a varias familias desplazadas.
·
Llevó a cabo la
convocatoria para el programa Familias en Acción[2] en Bucaramanga
y su área metropolitana, del 22 al 26 de agosto de 2005.
·
Viene capacitando y
acompañando técnicamente al municipio de Bucaramanga en la elaboración de su
Plan Integral Único (PIU), herramienta que -aseguró- facilitará la organización
de las personas y entidades públicas, privadas y comunitarias que prestan
atención a la población desplazada.
En lo relativo a los programas de estabilización socioeconómica,
reiteró que la Fundación Opción Vida, Justicia y Paz –quien ejecuta los
recursos destinados a este componente de la atención- realiza charlas
informativas todos los jueves en la UAO Casa de la Justicia, para orientar a
las personas desplazadas sobre el tema de proyectos productivos. En particular,
aseguró que el 6 de octubre de 2005, la fundación organizó una charla especial
para orientar a los tutelantes.
Con fundamento en lo anterior, Acción Social concluyó
que había dado cabal cumplimiento a la sentencia de segunda instancia, de
conformidad con sus competencias y los deberes que le han sido atribuidos.
1.6.6 Intervención de la Caja Santandereana de
Subsidio Familiar CAJASAN
En escrito recibido por esta Corporación el 28 de
febrero de 2006, CAJASAN sostuvo que el artículo 30 de la Resolución 966 de
2004 es el que le impone la responsabilidad de expedir los certificados de
existencia y habilidad de los inmuebles que se pretenden adquirir con los
recursos del subsidio nacional de vivienda, y que el artículo 31 ibídem establece
los criterios para fijar el costo de éstos y la responsabilidad del
beneficiario de hacerse cargo de su pago. En este orden de ideas, reiteró que
no obraba con arbitrariedad sino en cumplimiento de mandatos legales al exigir
este certificado y al cobrar un precio por su expedición. Además, indicó que
sólo cobraba a los beneficiarios del subsidio el costo del transporte del
profesional que realiza la evaluación.
Adujo que no era cierto que no estuviera dando
cumplimiento al fallo de segunda instancia, y que, por el contrario, había
actuado de manera diligente y oportuna en lo que respecta a la expedición del
certificado en mención. Señaló que en muchos casos, los beneficiarios del
subsidio no han podido hacerlo efectivo, no por falta de diligencia de CAJASAN,
sino porque no aportan los documentos exigidos en forma completa. Finalmente,
expresó que cuando se niega a expedir un certificado de habilidad, lo hace con
fundamento en lo dispuesto por la Resolución 1262 de 2004.
Con fundamento en estas consideraciones y las pruebas
que aportó, concluyó que CAJASAN, en su calidad de asesor y operador del
proceso de preselección y asignación de subsidios de vivienda de interés
social, estaba obrando diligentemente y con sujeción a la normativa vigente,
velando siempre por que los beneficiarios del subsidio contaran con la
información necesaria para culminar el proceso, y por que los subsidios fueran
debidamente aplicados.
1.6.7 Intervención del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural
Mediante auto del 14 de febrero de 2006, esta Sala de
Revisión dispuso poner en conocimiento del presente asunto al referido
Ministerio, para que manifestara lo que estimara conveniente. En cumplimiento
de este auto, en escrito recibido por esta Corporación el 21 de febrero de
2006, la entidad expresó lo que sigue:
Para comenzar, indicó que le compete diseñar y
ejecutar políticas para la atención, consolidación y estabilización
socioeconómica de la población desplazada que voluntariamente ha decidido
permanecer en zonas rurales. En particular, señaló que junto con el INCODER, el
Banco Agrario y FINAGRO desarrolla tres programas básicos: adquisición y
adjudicación de tierras, otorgamiento de subsidios para mejoramiento o
construcción de vivienda de interés rural, y realización de planes de apoyo
para la elaboración y puesta en marcha de proyectos productivos. Además,
expresó que según la Ley 387 de 1997, tiene la responsabilidad de formular
políticas  en el sector agropecuario en lo que respecta a la población
desplazada, y garantizar la asignación presupuestal necesaria para la ejecución
de los programas para población desplazada de las entidades del SNAIPD a su
cargo.
Sobre el procedimiento para el otorgamiento de los
subsidios de vivienda de interés social en zonas rurales, precisó que, según
los decretos 951 y 2007 de 2001, 1250 de 2004 y 973 y 2675 de 2005, al
Ministerio le corresponde formular la política, al Banco Agrario otorgar el
subsidio, previa convocatoria, y al INCODER reubicar a las personas desplazadas
en predios de paso durante la etapa transitoria, realizar los trámites para la
permuta de sus predios por otros ubicados en zonas diferentes, y adjudicarles
predios rurales y tierras aptas para proyectos productivos, cuando no sean
propietarios de tierras.
Por otra parte, sostuvo que la responsabilidad de la
atención de la población desplazada también radicaba en cabeza de las entidades
territoriales, a pesar de la falta de claridad legal sobre las competencias en
la materia. Agregó que de la experiencia del Gobierno Nacional y de los
análisis hechos por esta Corte en su jurisprudencia, se podía concluir que las
entidades territoriales tienen poco compromiso con la causa. Al respecto,
resaltó la falta de respuesta de las entidades territoriales ante los
ofrecimientos del INCODER para establecer convenios para la adquisición de
tierras para atender a estas personas, y el poco interés mostrado por las
mismas en la formulación de proyectos de vivienda de rural para hogares
desplazados.
En este orden de ideas, adujo que estas entidades
eran en gran parte responsables de la crítica situación en la que se encuentra
la población desplazada, resaltó la importancia de su participación para lograr
eficiencia en la ejecución de la política de atención a la población desplazada
y la necesidad de no dejar sólo en esta labor al Gobierno Nacional.
1.6.8 Intervención de los tutelantes
En auto del 14 de febrero de 2006, esta Sala de
Revisión ordenó a los demandantes Alba Luz Martínez, Ana María Pabón, Ilda
Lucía Noriega de la Hoz, Juan Rey, Rumaldo Pabón Arenis, Nancy Edith Tarazona
Tarazona, Luz Marina Ortiz Heredia, Elda González Rondón, Mauro Niño Vargas,
Víctor Antonio Charris Dávila, Alirio de Jesús Jiménez, Elida Lasso Picón,
Gustavo Báez Arias, Leonilde Sierra, Lusvin José Fonseca Ochoa y María de los
Ángeles Viviescas informar (i) las actividades que las entidades demandadas han
desplegado para brindarles atención en vivienda, (ii) si habían obtenido una
prórroga de parte de Fonvivienda para poder hacer efectivos los subsidios de
vivienda otorgados, (iii) en caso de haberla obtenido, el uso que habían dado o
pretendían dar al subsidio, (iv) si habían acudido a otros mecanismos de
financiación para la adquisición de vivienda, y (v) si habían sido convocados a
reuniones o mesas de trabajo por las entidades accionadas, con el fin de
diseñar políticas y planes de atención a la población desplazada en materia de
vivienda.
En cumplimiento de dicha providencia, por medio de escrito
allegado a esta Corporación el 1° de marzo de 2006, algunos de los referidos
tutelantes, junto con otro grupo de accionantes, sostuvieron lo que sigue:
Manifestaron que el municipio de Floridablaca otorgó
subsidios complementarios de vivienda por la suma de $5’500.000, a los
siguientes demandantes: Mauro Niño, Corinta Estella Rincón de Celemín, Gladis
Pallares, Isabel Rincón Sandoval, Lusvin José Fonseca Ochoa, Gustavo Báez y
Luis Alfredo Ramírez Duque. Agregaron que el municipio ofreció a estas personas
cupos en el proyecto Juan Pablo. II, pero que ninguno aceptó por temor a la
demora en la construcción.
Señalaron que la Gobernación de Santander, por su
parte, otorgo subsidios de uno, dos y tres millones de pesos a 201 hogares
desplazados, suma que –a su juicio- es insuficiente e inferior a la otorgada en
años pasados.
Expresaron que el municipio de Girón otorgó subsidios
complementarios por $2’000.000 a Luz Marina Heredia Ortiz, Víctor Antonio
Charris Dávila y Nancy Edith Tarazona Tarazona, pero que no ofreció ningún
proyecto de vivienda.
Finalmente, aseguraron que el municipio de
Bucaramanga no otorgó ningún subsidio complementario. En relación con el
proyecto de vivienda La Estación, indicaron que ningún tutelante se había
vinculado al mismo, por cuanto las áreas de las unidades de vivienda son muy
pequeñas –39 metros cuadrados-, y la construcción tomará un largo tiempo –5
años-. Informaron también que se han reunido tres veces con la administración municipal,
pero que nunca han llegado a un acuerdo con ella porque sólo les ofrece la
opción del proyecto referido, que en las mesas de trabajo organizadas por el
municipio falta seriedad y que éstas muchas veces no pueden realizarse porque
las entidades que la conforman no asisten, y que quienes se presentan ante
ellas como líderes de los desplazados en realidad no lo son.
En adición, aseveraron que el municipio afirmó tener
una partida de $200’000.000 para otorgar subsidios complementarios de vivienda
a la población desplazada, pero que cuando reclaman su ejecución, la
administración asegura que no hay disponibilidad presupuestal. Además, aseguran
que esta suma en todo caso no es suficiente para atender a todos los hogares
desplazados que demandan un subsidio de esta naturaleza.
En cuanto a la prórroga para la aplicación del
subsidio nacional de vivienda que demandaban, expresaron que ésta efectivamente
les fue concedida por Fonvivienda mediante los decretos 2100 de 2005 –que
amplió el plazo hasta el 31 de diciembre de 2005-, y 1606 del mismo año –que
amplió la prórroga hasta el 31 de abril de 2006-.
A continuación, relacionaron la situación de varios
demandantes, de acuerdo con las declaraciones rendidas por éstos. Tal situación
se puede resumir de la siguiente manera:
Situación
Actor
Le fue adjudicado un subsidio complementario de
$3’000.000 por la Gobernación. Está en búsqueda de una vivienda usada que
reúna los requisitos exigidos por CAJASAN.
María de Jesús Reyes Rincón
José de los Santos Piñeres
Yoly Monsalve
Etilvia Soto Pineda
Javier Gutiérrez Bonilla
Sandra Matilde Herrera
María del Carmen Jaimes
María Jesús Pabón Ortiz
Gonzalo de Jesús Saavedra Branche
José Ramón Castrillón
Juan Rey
Argenis Álvarez
Alirio Jiménez Meneses
Giovanni Cuadros Quintero
Luis Daniel Sánchez Lozano
Le fue adjudicado un subsidio complementario de
$3’000.000 por la Gobernación. Decidió no vincularse al proyecto La Estación.
Está en búsqueda de una vivienda usada que reúna los requisitos exigidos por
CAJASAN.
Marlevis Campo
Elida Lasso Picón
Leonilde Sierra
Manuel Zabala Polo
María Trinidad Franco
Ya adquirió vivienda
Ana María Pabón
Rumaldo Pabón Arenis
Mauro Niño
Gustavo Báez Arias
María de los Ángeles Viviescas
Corinta Estella Rincón de Celemín
Gladis Pallares Cárdenas
Aplicó el subsidio nacional al proyecto La Estación
Alba Luz Martínez Sandoval
Le fue adjudicado un subsidio complementario de $3’000.000
por la Gobernación. Ya suscribió promesa de compraventa de un inmueble.
Mariela Vargas Navarro
Albinia Arias Gómez
Isabel Rincón Sandoval
La Gobernación no le asignó subsidio
complementario. Está en búsqueda de una vivienda que reúna los requisitos
exigidos por CAJASAN. Decidió no vincularse al proyecto La Estación
Ilda Lucía Noriega de la Hoz
Estos tutelantes coincidieron en afirmar (i) que el
valor de las viviendas que reúnen los requisitos exigidos por CAJASAN, supera
el monto que les ha sido otorgado mediante el subsidio nacional y
complementario de vivienda, (ii) que carecen de empleo estable, (iii) que no
cuentan con otras fuentes de financiación, pues los bancos no les otorgan
créditos, y (iv) que del subsidio que les otorgó del Departamento se les
descuenta el 2% por concepto de un convenio suscrito con IDESAN. Además, la
accionante que aplicó su subsidio al proyecto La Estación, indica que para
febrero de 2006, no se había iniciado la construcción y que ahora el municipio
le exige el pago de $2’080.000, o de lo contrario debe esperar hasta la
siguiente etapa.
Posteriormente, el 5 de junio de 2006, el despacho
recibió un nuevo escrito proveniente de varios accionantes, en el que
informaron (i) que a dicha fecha el municipio de Bucaramanga no les había
otorgado ningún subsidio de vivienda complementario, (ii) que en las mesas de
trabajo, la administración municipal había informado que se repartirán
$200’000.000 entre las personas beneficiarias del subsidio de Fonvivienda, pero
que tal suma es muy reducida, (iii) que tienen conocimiento de que para
vivienda nueva, el municipio otorga subsidios de $7’725.078, lo cual – a su
juicio- es una discriminación en contra de quienes quieren adquirir vivienda
usada, (iv) que el Gobernador no ha querido reunirse con ellos, a pesar de que
han enviado varios derechos de petición, y (v) que algunos de ellos han
adquiridos inmuebles, pero gracias a créditos externos que han obtenido.
1.6.9 Intervención del Banco Inmobiliario de
Floridablanca
En cumplimiento del auto del 14 de febrero de 2006 de
esta Sala de Revisión, la entidad referida allegó el 19 de abril de 2006, un
memorial en el que informó lo que sigue:
En primer término, indicó que la integralidad de la
política municipal de atención a la población desplazada se reflejaba, por una
parte, en la culminación de la construcción de los proyectos de vivienda
González Chaparro -con el que se beneficiaron 304 familias desplazadas por la violencia
y destechadas- y Juan Pablo II –con el que benefició a 16 familias
desplazadas-; y, por otra, en la construcción que se pretende de un
macroproyecto de vivienda de interés social que beneficiará a toda la población
vulnerable del Municipio.
Sostuvo que en el 2006, para el desarrollo de dicho
macroproyecto, el Municipio tenía previsto un presupuesto de $3.9949’000.000
para la compra del lote, y que este proyecto se financiará, además, con
subsidios de vivienda de interés social, 1000 de los cuales –asegura- ya fueron
aprobado por el Presidente de la República en Consejo Comunitario celebrado en
marzo de 2006. Agregó que este proyecto beneficiaría a 3000 familias de
sectores vulnerables en los próximos 3 años.
Expresó que con los recursos de la vigencia fiscal
2005 financió, por una parte, el proyecto de vivienda Juan Pablo II –en curso-,
y por otra, 20 subsidios complementarios para adquisición de vivienda usada por
hogares desplazados, por $5’500.000 cada uno. Señaló que los accionantes
beneficiarios de este subsidio fueron: Lusvin José Fonseca Ochoa, Fermín
Evaristo Aconcha Villalobo, Gladis Pallares Cárdenas, Raquel Velásquez Vargas,
José del Carmen Miranda Vargas, Gustavo Báez Arias, Luis Alfredo Ramírez Duque,
Corinta Estela Rincón, Mauro Niño Vargas, Rusmira Sánchez Celis e Isabel Rincón
Sandoval.
Aseguró que los requisitos que exigió para acceder al
subsidio complementario de vivienda fueron: (i) Cumplir los requisitos que las
cajas de compensación exigen para aplicar el subsidio nacional de vivienda,
(ii) presentar promesa de compraventa de un inmueble debidamente firmada,
especificando los valores de los subsidios, y (iii) optar por un inmueble que
no se encuentre en zona de alto riesgo.
Aseveró que no había recibido ayudas nacionales o internacionales
para atención en materia de vivienda de la población desplazada durante el
2005.
Por último, adujo que para propiciar la participación
de la población desplazada en el diseño de la política de atención en vivienda,
le ha hecho participe de los proyectos existentes en las mesas de
estabilización socioeconómica del Comité Municipal de Atención Integral a la
Población en Situación de Desplazamiento.
1.6.10 Intervención del municipio de Girón
En cumplimiento del auto emitido por esta Sala de Revisión,
el 14 de febrero de 2006, el municipio de Girón, en escrito allegado a la Corte
el 9 de marzo de 2006, sostuvo lo siguiente:
En primer término, indicó que la política pública
municipal de atención a la población desplazada se encontraba consignada en el
Plan de Desarrollo Municipal 2006-2007, y en el proyecto de atención integral
para la población desplazada asentada en su jurisdicción.
Agregó que en enero de 2006, radicó en el Banco de
Proyectos de Inversión Municipal, el proyecto de “Entrega de 200 subsidios
complementarios de vivienda para el municipio de Girón”, por un valor total de
$400’000.000, destinado a población desplazada y damnificada.
En relación con los recursos destinados a atender a
la población desplazada en materia de vivienda, señaló que en el presupuesto
del año 2006, incluyó una partida de $50’000.000, mientras con cargo a los
recurso de la vigencia fiscal 2005, adjudicó 56 subsidios de vivienda
complementarios por un total de $73’000.000, de los cuales para marzo de 2006,
ya había desembolsado 20. Precisó que los tutelantes que se habían beneficiado
de estos subsidios eran: Antonio Charris Dávila (entregado), Luz Marina Ortiz
Heredia (trámite) y Nancy Edith Tarazona Tarazona (entregado).
Además, expresó que en diciembre de 2005, el Comité
Administrativo del Fondo de Vivienda del Municipio había preseleccionado a
otras ocho familias para el otorgamiento de un subsidio complementario por
$2’000.000, y que ya había solicitado el respectivo certificado de disponibilidad
presupuestal para el efecto.
Finalmente, expresó que el municipio participa en la
mesa de atención a la población desplazada en materia de vivienda, y que ha
brindado asesoría sobre la aplicación del subsidio nacional y el complementario
a los demandantes.
1.6.11 Pruebas relevantes allegadas a la Corte
Constitucional
a.
Copia de la respuesta
remitida por INVISBU a los accionantes, en respuesta a sus derechos de
petición.
b.
Copia de algunos
apartes del Plan de Desarrollo “Santander en Serio 2004-2007”, relacionadas con
los programas de vivienda destinados a la población desplazada por la violencia
(fols. 80 82 C. 1).
c.
Copia de la ficha del
proyecto “Adquisición de vivienda nueva o usada dirigido a las familias
desplazadas en el Departamento de Santander”. En el documento consta que el
proyecto beneficiaría a 400 familias desplazadas por año (fols. 83 a 88 C. 1).
d.
Copia de la Resolución
No. 0012510 del 28 de septiembre de 2005, por medio de la cual la Gobernación
de Santander asignó un subsidio complementario para la adquisición de vivienda
nueva o usada a varias personas desplazadas, entre las que se encuentran la
mayoría de los tutelantes (fols. 93 a 98 C. 1).
e.
Copia del Acuerdo 052
del 14 de diciembre de 2005, mediante la cual el Concejo de Bucaramanga aprobó
el presupuesto general de rentas y gastos del municipio para la vigencia 2006.
En este documento consta que se previó una partida de $200’000.000 para
“programas de vivienda a la población desplazada” (fols. 143 a 146 C. 1).
f.
Relación del “Estado
del proceso de cobro de subsidios de vivienda aplicados en vivienda usada por
la población de Santander, Beneficiarios a través de CAJASAN” (fols. 195 y 196
C. 1).
g.
Copia del documento
“Pago de subsidios efectuados por Fonvivienda a beneficiarios de la Resolución
818 del 27/12/2004 aplicados en vivienda usada”. En este documento CAJASAN
informa cuales tutelantes cobraron su subsidio para aplicarlo a vivienda usada
(fols. 211 y 212 C. 1).
h.
Copia de la Resolución
2100 de 2005, mediante la cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Territorial amplió el plazo para que los tutelantes aplicaran el subsidio
nacional de vivienda, hasta el 31 de octubre de 2005, y para que legalizaran el
proceso, hasta el 31 de diciembre del mismo año (fols. 243 a 245 C. 1).
i.
Copia de la Resolución
1606 de 2005, por medio de la cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Territorial amplio hasta el 30 de abril de 2006, el plazo para que los
demandantes aplicaran el subsidio nacional de vivienda otorgado (fol. 246 C.
1).
j.
Copia del documento de
la Secretaría de Gobierno de la Gobernación de Santander, en el que se
relaciona el monto del subsidio complementario de vivienda otorgado por el
Departamento a varias personas que presentaron tutelas contra la entidad en los
años 2002 y 2003. Estos subsidios oscilan entre los seis y ocho millones de
pesos (fols 260 a 263 C. 1).
k.
Copia de los resultados
arrojados por el “Módulo de consultas” de la página web del Sistema de Consulta
de Fonvivienda, el 28 de febrero de 2006, sobre la situación de los subsidios
nacionales de vivienda otorgados a los tutelantes (fols. 13 a 121 C. 5).
l.
Copia del concepto de
viabilidad técnica, social y ambiental del proyecto “Entrega de 200 subsidios
complementarios para vivienda para el municipio de Girón”, por la suma de
$400’000.000, de fecha 2 de febrero de 2006. Este proyecto se ejecutará en las
vigencias 2006 y 2007 (fol. 176 C. 5).
m.  Copia del Acta 001 del 20 de abril de 2005,
del Comité Administrativo Fondo de Vivienda Municipio de Girón. En ésta consta
que en dicha fecha se aprobó el otorgamiento de subsidios complementarios a
población desplazada (fols. 191 a 193 C. 5).
n.
Copia de la Resolución
001 del 29 de abril de 2005, “Por medio de la cual se preseleccionan cincuenta
y seis (56) cabezas de hogar para el proceso de asignación subsidio
complementario municipal en dinero para población desplazada por la violencia”,
expedida por el Alcalde y la Asesora de Vivienda del municipio de Girón (fols.
195 a 198 C. 5).
o.
Copia del Acta 003 del
15 de diciembre de 2005, del Comité Administrativo Fondo de Vivienda Municipio
de Girón. En ésta consta que se aprobó la expedición del acto administrativo
respectivo y preseleccionar un grupo de familias para otorgarles un subsidio
complementario de vivienda de $2’000.000 (fols. 204 y 205 C. 5).
p.
Copia del “Acta Mesa de
Trabajo, Vivienda, Proyectos Productivos Población Desplazada, de fecha 8 de
febrero de 2005, del municipio de Girón. En el documento consta (i) que se
explicó a una grupo de personas desplazadas el procedimiento para aplicar el
subsidio nacional de vivienda, (ii) que también se informó a estas personas que
no había sido posible entregar el subsidio complementario porque no se había
adicionado el presupuesto para el efecto, y (iii) que el Municipio se
comprometió a entregar los subsidios complementarios a más tardar el 31 de
diciembre de 2005 (fols. 219 a 224 C. 5).
q.
Copia del acta de la
mesa de trabajo de estabilización socioeconómica, llevada a cabo en
Bucaramanga, el 21 de diciembre de 2005. En el documento consta (i) que no pudo
llevarse a cabo la reunión de manera formal por falta de quórum, (ii) que el
representante de Comfenalco indicó que dicha caja de compensación no cobraba
ninguna suma a las personas desplazadas por concepto del certificado de
viabilidad de los inmuebles que desean adquirir, y que era conveniente pedir a
CAJASAN que informara si ellos cobraban por este concepto, (iii) que el
Municipio se comprometió a oficiar a CISA para que enviara un inventario de
viviendas usadas en estratos 1 y 2 para analizar ofertas que favorecieran a la
población desplazada (fols. 30 y 31 C. 6).
r.
Copia del acta de la
mesa de trabajo de estabilización socioeconómica, llevada a cabo en
Bucaramanga, el 2 de noviembre de 2005. En el documento consta (i) que no pudo
llevarse a cabo la reunió de manera formal por falta de quórum, (ii) que el
Municipio ofreció asesoría a las personas que desearan adquirir vivienda usada,
y (iii) que se hizo un llamado al trabajo complementario con las demás mesas de
atención a población desplazada (fols. 36 a 38 C. 6).
s.
Copia del acta de la
mesa de trabajo de estabilización socioeconómica, llevada a cabo en
Bucaramanga, el 5 de octubre de 2005. En el documento consta (i) que no pudo
llevarse a cabo la reunió de manera formal por falta de quórum, y (ii) que un
representante del Banco Agrario expuso una propuesta para atender a la
población desplazada que deseara asentarse en zonas rurales (fols. 41 a 43 C.
6).
t.
Copia de las cartas
enviadas el 9 de noviembre de 2005, por INVISBU, a los tutelantes que a
continuación se relacionan, confirmando su renuncia al proyecto de vivienda La
Estación: Rumaldo Pabón Arenis, Manuel Zabala Polo, Juan Rey, Gonzalo de Jesús
Saavedra, Luz Marina Ortiz Heredia, Marlevis Campo Rodríguez, Mariela Vargas
Navarro, María Trinidad Franco Sanguino, María de los Ángeles Viviescas,
Candelaria Alfonso Aguirre, Argenis Álvarez Bello y Ana María Pabón (fols. 124
a 135 C. 6).
u.
Copia de las cartas
enviadas el 9 de noviembre de 2005, por INVISBU, a los tutelantes que a
continuación se relacionan, informándoles (i) las razones de la demora en el
inicio de la construcción del proyecto La Estación y (ii) que debían cancelar
la suma de $1’141.503 para hacerse a una de las unidades habitacionales: Melida
de Jesús Salcedo Jiménez, Raquel Velásquez Vargas, José del Carmen Miranda
Vargas, José Ardila Herrera, Ilda Lucía Noriega de la Hoz, Arturo Mejía Suárez,
Ana María Robles y Alba Luz Martínez (fols. 136 a 143 C. 6).
v.     Copia de las cartas enviadas el 9 de
noviembre de 2005, por INVISBU, a algunos tutelantes, informándoles (i) que el
municipio no contaba con recursos para otorgarles un subsidio de vivienda
complementario porque los recursos de vivienda habían sido invertidos en el
proyecto La Estación, y (ii) que para ese momento, el concejo municipal
estudiaba la inclusión de una partida en el presupuesto del 2006, para asignar
dichos subsidios a la población desplazada (fols. 144 a 171 C. 6).
2.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
2.1    Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de instancia proferido en el
trámite de este proceso, en virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta
Política.
2.2
Presentación del caso y problema jurídico
Los
tutelantes son personas desplazadas por la violencia, inscritas en el RUPD y
asentadas en áreas subnormales de Bucaramanga, Girón y Floridablanca. En
diciembre de 2004, Fonvivienda les otorgó subsidios para la adquisición de
vivienda nueva o usada de interés social, los cuales debían hacer efectivos
antes del 30 de junio de 2005 en proyectos –en caso de vivienda nueva- cuya construcción
no tardara más de 2 años.
Para mayo de 2005, aún no habían podido
hacer efectivos los subsidios porque –aseguraron- (i) no contaban con recursos
suficientes para cubrir el excedente necesario para la adquisición de una
vivienda nueva o usada; (ii) en los municipios demandados la vivienda de
interés social es escasa y en su gran mayoría se encuentra edificada en zonas
declaradas de alto riesgo; (iii) CAJASAN –la caja de compensación familiar por
intermedio de la cual tramitaron los subsidios- es muy estricta a la hora de
expedir el certificado de viabilidad de las viviendas usadas a las que
solicitan aplicar el subsidio y, además, les exige pagar $15.000 por cada
visita para efectos de la expedición del documento.
Debido a la precaria situación habitacional
en la que se encontraban, solicitaron a los municipios en cuestión otorgarles
subsidios complementarios para poder adquirir viviendas usadas. En respuesta,
las entidades les informaron (i) que no contaban con recursos para el efecto,
(ii) en el caso de la Gobernación de Santander, que sólo cofinancia proyectos
promovidos por los municipios de su jurisdicción; (iii) que quienes se
encontraban censados en el área Café Madrid –Bucaramanga- podían postularse
para el proyecto La Estación; y (iv) que otras familias igualmente necesitadas
se habían postulado primero que ellos para obtener ayudas de vivienda.
En vista
de estas respuestas, el 13 de mayo de 2005, promovieron una acción de tutela
contra los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, la Gobernación de
Santander, INVISBU y la Oficina de Vivienda de la Gobernación de Santander,
para la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad, a la
familia, a la salud, a una vivienda digna y al libre desarrollo de la personalidad.
En la
contestación de la demanda, las entidades accionadas reiteraron sus respuestas
a los derechos de petición y agregaron: (i) en lo relativo al cobro por CAJASAN
de $15.000 a los tutelantes para efectos de expedir el certificado de
viabilidad de las viviendas que pretenden adquirir, que dicho cobro está
autorizado por la normativa vigente y sólo comprende los gastos de transporte
del evaluador; (ii) en el caso del municipio de Bucaramanga, que celebraría de
inmediato promesas de compraventa con los tutelantes censados interesados en
vincularse al proyecto La Estación, para que así el plazo para aplicar el
subsidio nacional de vivienda les fuera ampliado; (iii) en el caso de los
municipios de Floridablanca y Girón, que estaba estudiando la factibilidad de
otorgar subsidios complementarios de $5’500.000 y $2’000.000, respectivamente,
a los peticionarios residentes en su jurisdicción; y (iv) en cuanto a la
ampliación del término para hacer efectivo el subsidio nacional de vivienda,
que ello era posible sólo si los accionantes celebraban las respectivas
promesas de compraventa antes del 30 de junio de 2005, pues de lo contrario,
debían renunciar al subsidio para no ser sancionados.
En
primera instancia, el amparo fue negado a los tutelantes censados en el área de
Café Madrid –Bucaramanga-, bajo el argumento de que ya eran beneficiarios de un
plan de vivienda –del proyecto La Estación-, y concedido al resto. En
consecuencia, el a-quo ordenó (i) al Ministerio de Ambiente Vivienda y
Desarrollo Territorial, otorgar a estos últimos una prorroga de seis meses para
aplicar el subsidio nacional de vivienda; (ii) a los municipios demandados y a
INVISVU, elaborar planes de vivienda de interés social nueva o usada viables en
los que los referidos tutelantes pudieran invertir el subsidio otorgado; (iii)
al departamento de Santander, coadyudar técnica y económicamente la ejecución
de dichos planes; (iv) a Acción Social, coordinar la ejecución de los ordenado
en la sentencia; y (v) a CAJASAN, cobrar el precio del certificado de
viabilidad de los inmuebles presentados por los demandantes, sólo cuando
efectivamente lo expidiera.
El fallo
fue impugnado por las alcaldías de Bucaramanga y Floridablanca, por INVISVU,
por los demandantes y por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
En
segunda instancia, el ad quem concedió la tutela a los actores censados
en el área Café Madrid de Bucaramanga y revocó los numerales en los que
se había ordenado (i) al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, conceder una prórroga de seis meses a un grupo de peticionarios,
para hacer efectivo el subsidio nacional de vivienda, (ii) a los municipios
demandados, elaborar dentro de un término perentorio, programas de vivienda en
los que los demandantes pudieran aplicar sus subsidios, (iii) al departamento
de Santander, coadyuvar técnica y económicamente el desarrollo de dichos
programas, y (iv) a Acción Social, coordinar la ejecución de lo ordenado en la
sentencia.
En este
contexto, corresponde a la Sala determinar si los derechos fundamentales de los
accionantes a la vida, a la dignidad, a la familia, a la salud y a una vivienda
digna, han sido vulnerados:
a.     Por los municipios de Bucaramanga, Girón y
Floridablanca y el departamento de Santander, al negarles el otorgamiento de un
subsidio complementario para la adquisición de viviendas usadas.
b.     Por el municipio de Bucaramanga, al no
ofrecer a los tutelantes asentados en su jurisdicción una opción distinta al
proyecto de vivienda La Estación, para hacer efectivos los subsidios de
vivienda que les fueron otorgados por Fonvivienda.
c.
Por CAJASAN, al
exigirles el pago de $15.000 pare efectos de la expedición de los certificados
de existencia y viabilidad de las viviendas usadas a las que pretender aplicar
el subsidio nacional de vivienda.
Para
resolver estas cuestiones, la Sala se ocupará, en primer lugar, de la condición
de especial vulnerabilidad de la población desplazada y del trato preferencial
que merece por tal razón; en segundo lugar, de la naturaleza jurídica del
derecho a una vivienda digna, particularmente, en el caso de las personas
desplazadas, y de su contenido, y por último, de las responsabilidades de las
autoridades públicas en la materia.
2.3 La
condición de especial vulnerabilidad, exclusión y marginación de la población
desplazada por la violencia
En
numerosas oportunidades, esta Corporación ha manifestado su preocupación por la
gigantesca magnitud que ha alcanzado el fenómeno del desplazamiento forzado por
la violencia en el país, y por la precaria situación en la que se encuentran
las víctimas de este flagelo.[3]
En
efecto, debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de derechos
fundamentales de la que son objeto, estas personas se encuentran en una
especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la
primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo, le impide
acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de sus
derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un
proyecto de vida[4]; la segunda, como la
ruptura de los vínculos que unen a una persona a su comunidad de origen[5];
y, la tercera, como aquélla situación en la que se encuentra un individuo que
hace parte de un nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de
beneficiarios directos  de los intercambios regulares y del reconocimiento
social[6]. Estas dramáticas
características convierten a la población desplazada en sujetos de especial
protección constitucional[7], lo cual debe
manifestarse no sólo en el diseño de una política pública de carácter especial,
sino en la asignación prioritaria de recursos para su atención, incluso por
encima del gasto público social[8].
Es tan crítica la situación de los desplazados por la
violencia del país, que esta Corporación se vio forzada, en la sentencia T-025
de 2004[9], a declarar un estado de
cosas inconstitucional en relación con la misma, declaración que obliga a las
autoridades a ajustar sus actuaciones de manera tal que se logre concordancia
entre el cumplimiento de los mandatos constitucionales y, en particular, la
garantía de los derechos fundamentales de los desplazados[10],
y las políticas y recursos destinados a esta finalidad. Para tomar esta
decisión, la Corte previamente realizó un estudio detallado del estado actual
de la política pública de atención de las víctimas del desplazamiento forzado y
encontró que, a pesar de que ésta fue implementada hace ya varios años, no ha
sido efectiva para contrarrestar la masiva vulneración de sus derechos
fundamentales. Entre las causas que han conducido a esta situación, la Corte
identificó las siguientes: (i) la precariedad de la capacidad institucional
para implementar la política, y (ii) la asignación insuficiente de recursos.
En
consecuencia, la Corte impartió una serie de órdenes dirigidas a todas las
entidades del SNAIPD encaminadas a la protección y garantía de los derechos de
estas personas. Entre estas órdenes se destacan aquellas relacionadas con la
caracterización de la situación socioeconómica actual de la población
desplazada, el cálculo de los recursos necesarios para asegurar el goce
efectivo de sus derechos, los mecanismos de consecución de tales recursos y el
diseño de una nueva política pública bajo la perspectiva de la atención
integral y la reparación.
Ahora bien, no obstante la magnitud de las declaraciones
y órdenes emitidas en el referido fallo, y sin desconocer los esfuerzos de las
autoridades por superar la crisis humanitaria que genera el desplazamiento, la
Corte considera necesario reiterar su preocupación por la grave situación en la
que continúa la población desplazada y por el comportamiento reciente del
fenómeno, y hacer un llamado de atención a las entidades encargadas de su
atención para que no pierdan de vista el trato digno y humanitario, y la
atención prioritaria que se le debe brindar.
2.4 La naturaleza jurídica del derecho a una vivienda
digna
En relación con la naturaleza jurídica del derecho a
una vivienda digna, cabe recordar lo que esta Corporación ha sostenido en
general sobre la naturaleza de los derechos económicos sociales y culturales y
su protección a través de la acción de tutela.
En la sentencia T-223 de 2003[11],
esta Corte recordó que en su jurisprudencia no ha dado una respuesta unívoca
sobre el concepto de derecho fundamental. En efecto, “[s]u postura ha
oscilado entre la idea de que se trata de derechos subjetivos de aplicación
inmediata[12] y la
esencialidad e inalienalibilidad del derecho para la persona[13]”.
Por esta razón, después de de estudiar las tesis intermedias que ha propuesto
entre estas dos posturas teóricas y de recordar que la Constitución autoriza el
reconocimiento de derechos fundamentales no positivizados, en la sentencia en
mención, esta Corporación trató de aproximarse a una definición más concreta a
partir de la sistematización de los criterios expuestos en su fallos, así:
“(…) será fundamental todo derecho
constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y
sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte
necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la
posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal
necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a
partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre
la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención
(traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias
particulares de cada caso (tópica).”
En desarrollo de este concepto, en la sentencia T-859
de 2003[14], esta Corte argumentó
que la definición de cuáles derechos están “funcionalmente” dirigidos a lograr
la dignidad humana y su traducibilidad en derechos subjetivos, no está sometida
a la libre apreciación del juez. Al respecto, precisó que el operador jurídico
–para llegar a esta definición- debe acudir a las reglas propias de cada
ordenamiento jurídico, las cuales no se limitan al derecho positivo, sino que incluyen
pautas como la teoría del derecho, los precedentes judiciales y, en general, “(…) todos aquellos raciocinios que el sistema jurídico admite como
validos para adoptar decisiones jurídicas”. En particular, en el caso colombiano, indicó que
los jueces deben tomar como pautas de interpretación para este respecto, los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, así como
las interpretaciones que de los mismos han hecho sus órganos autorizados.[15]
En este orden de ideas, sostuvo que el derecho a la
salud, a pesar de estar funcionalmente dirigido al logro de la dignidad humana,
en atención a su contenido prevalentemente prestacional y programático, en
principio, no podía considerarse fundamental porque se no traducía en un
derecho subjetivo. No obstante, aseguró que en los eventos en que sí es posible
deducir una prestación concreta del mismo, esta conclusión varía, como en el
caso de las prestaciones mínimas del derecho precisadas por los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia –y su
interpretación autorizada- o por la normativa interna, o cuando están en riesgo
otros derechos sobre los que sí existe consenso sobre su naturaleza
fundamental, como por ejemplo el derecho a la vida y al mínimo vital.
En adición, en la sentencia T-1318 de 2005[16],
la Corte indicó un nuevo caso en el que un derecho económico, social y
cultural, como el derecho bajo estudio, adquiere carácter fundamental: se trata
de los eventos en los que se reclama la protección de su contenido de defensa
frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de los
particulares.[17] Ciertamente, como lo
menciona la doctrina, los derechos económicos, sociales y culturales, si bien
tienen un contenido prevalentemente prestacional, también comprenden facetas de
libertad y de defensa cuya protección puede reclamarse aun cuando no existan
desarrollos normativos al respecto.[18]
En suma, el derecho a una vivienda digna –como
derecho económico, social y cultural- será fundamental cuando (i) por vía
normativa se defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un derecho
subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros derechos de
naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la
integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección del derecho en
cuestión frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los
particulares.
2.5 El contenido del derecho a una vivienda digna
En lo que respecta al contenido del derecho bajo
estudio, tenemos que el artículo 51 de la Constitución Política señala algunos
deberes del Estado en la materia, como fijar las condiciones necesarias para
hacerlo efectivo y promover planes de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de
los mismos, pero que como ha señalado en varias ocasiones esta Corporación, no
agotan el contenido del derecho.
Es por ello que esta Corte, con fundamento en el
artículo 93 superior y con el ánimo de avanzar en la determinación de los
contenidos de este derecho, ha acudido a los tratados internacionales de
derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado colombiano relacionados
con la materia, en particular, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (PIDESC), y a las interpretaciones que de éste ha hecho su órgano
autorizado: el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas.[19]
Este tratado –parágrafo 1° del artículo 11- dispone
que los estados partes reconocen el derecho de todas las personas a una
vivienda adecuada. En desarrollo de esta disposición, el Comité referido, en su
Observación General No. 4, indicó que para que una vivienda pueda considerarse
adecuada en los términos del tratado, debe presentar los elementos que esta
Corporación -sentencia C-936 de 2003[20]- agrupó de la siguiente
manera: relativos a las condiciones de la vivienda y relativos a la seguridad
del goce de la vivienda.
Sobre el primer grupo, la Corte expresó lo que sigue
en la providencia referida:
“26.1 El primer elemento –condiciones de la
vivienda- se refiere a que la vivienda no puede, desde un punto de vista
material, equipararse a la existencia de un simple techo que impida la lluvia y
el frío o calor excesivos. La vivienda debe entenderse como un lugar que
ofrezca seguridad a la persona frente a las inclemencias ambientales y un punto
a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo anterior
implica que la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que
aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos
mínimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su
familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.
(…)
En directa relación con lo anterior, la
vivienda debe garantizar el acceso a una serie de bienes que aseguren su
bienestar, como los servicios públicos, su seguridad, como acceso a servicios
de emergencia, y su nutrición, lo que implica que los planes de vivienda
correspondan a debidos planes de desarrollo urbano. Tales planes de desarrollo
deben asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar donde exista acceso a
elementos centrales para la vida digna de la persona y su vida en sociedad como
acceso a trabajo, salud, educación y un ambiente sano. Finalmente, debe tomarse
en cuenta factores culturales, de manera que la vivienda responda, sin
sacrificar el acceso a los servicios tecnológicos, a los patrones culturales de
diseño, construcción, etc., de viviendas.
En relación con el segundo grupo, sostuvo:
“(… )Según se desprende de la Observación
General 4 en comento, tres factores han de considerarse bajo el concepto de
seguridad en el goce de la vivienda: asequibilidad, seguridad jurídica de la
tenencia y “gastos soportables”.
La
asequibilidad consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda,
así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad
de tenencia de la vivienda. Tal acceso ha de tener en consideración especial a
los grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial
protección obligatoria para las personas desplazadas y víctimas de fenómenos
naturales[21].
(…)
Lo
anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la vivienda les impide el
acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos implicara
la negación de otros bienes necesarios para una vida digna. En este orden de
ideas, se demanda de parte de los Estados políticas que aseguren sistemas
adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su adquisición como
para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de
los alquileres, entre otras medidas.
(…)
Finalmente,
la seguridad de la tenencia apunta a que las distintas formas de tenencia de la
vivienda –propiedad individual, propiedad colectiva, arriendo, leasing,
usufructo, etc.- estén protegidas jurídicamente, principalmente contra
desahucio, hostigamiento, etc. (…)”
En resumen, a partir de una interpretación del
artículo 51 constitucional tomando en consideración el PIDESC y la
interpretación autorizada del mismo, de conformidad con el artículo 93 ibídem, para que
una vivienda pueda considerarse digna debe reunir dos requisitos:
En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que
permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y
otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los
habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes.
En segundo lugar, debe rodearse de garantías de
seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i)
Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de
vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer
alguna modalidad de tenencia, entre otros. En los programas que promuevan la
asequibilidad a las vivienda, debe darse prioridad a los grupos desfavorecidos
como las personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los
enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia.
(ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier
modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de
otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de
la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo,
crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y
sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin
comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra
aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el
acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia,
que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.[22]
No sobra recordar que, como se explicó en el acápite
anterior, uno de los eventos en los que los derechos económicos, sociales y
culturales adquieren carácter fundamental, es cuando su contenido es precisado
por vía normativa, y que según la sentencia T-859 de 2003, tal desarrollo
incluye no sólo las determinaciones del legislador, sino también las de los
órganos judiciales. En este orden de ideas, el derecho a una vivienda digna
será fundamental respecto de los contenidos que por vía interpretativa esta
Corporación ha fijado, los cuales, en consecuencia, podrán ser reclamados
mediante el ejercicio de la acción de tutela.
2.6 El derecho fundamental a una vivienda digna de la
población desplazada por la violencia
En lo que respecta a la población desplazada, no cabe
duda del carácter fundamental de este derecho, no sólo respecto de los
contenidos desarrollados normativamente, sino también por la estrecha relación
que la satisfacción de éste guarda con la de otros respecto de los cuales
existe consenso sobre su carácter fundamental.
En efecto, como ha sido expresado por esta Corte[23],
la población desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y
propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder
a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos
económicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la satisfacción
de este derecho a fin de lograra la realización de otros derechos como la
salud, la integridad física, el mínimo vital, etc.
Este reconocimiento ha llevado a esta Corte a
conceder el amparo a tutelantes desplazados que reclamaban su protección, en
las siguientes ocasiones:
En la
sentencia SU-1150 de 2000[24], la Corte se ocupó de varios
procesos de tutela entre lo que se encontraba uno de un grupo de personas
desplazadas ubicadas irregularmente en una zona de alto peligro de
deslizamiento de la ciudad de Medellín, y a quienes se había ordenado desalojar
el terreno. La Corporación concedió la tutela y ordenó al Presidente de la
República –debido a que las competencias en la materia para esa época eran
difusas- reubicar a los actores en albergues temporales e incluir de los mismos
en los programas de asistencia para desplazados –incluidos los de atención en
vivienda-.
Luego, en
la sentencia T-1346 de 2001[25], la Corte analizó el
caso de una familia desplazada que había invadido un predio del municipio de
Villavicencio y contra la que se había emitido una orden de desalojo. El
Municipio demandado alegaba que había ofrecido soluciones de vivienda a largo
plazo a la familia, a cambio de desalojar el predio, pero que ésta se había
negado. La Corporación consideró que este ofrecimiento no significaba una
solución efectiva e inmediata para la situación de desprotección en la que se
encontraban los demandantes. Por esta razón, y dado que el Municipio tampoco
había ofrecido albergue provisional a la familia, concedió la tutela y le
ordenó a este último constituir el Comité Municipal para la Atención Integral
de la Población Desplazada, y una vez constituido, al comité, establecer un
programa de reubicación y estabilización socioeconómica de las familias
desplazadas que ocupaban el predio en cuestión.
Posteriormente, en la sentencia T-602 de 2003[26],
la Corte abordó el caso de una mujer desplazada de 73 años de edad que alegaba
la vulneración de sus derechos al trabajo, a la igualdad y a una vivienda
digna, por cuanto –relataba- (i) no había podido acceder a un proyecto
productivo, debido a que le era imposible participar en las capacitaciones,
razón por la cual solicitaba que se permitiera asistir a su hija; y (ii) no le
había sido concedido un subsidio para vivienda. En este orden de ideas,
solicitaba que se ordenara a la Red de Solidaridad Social y al INURBE
permitirle el acceso inmediato a un proyecto productivo y concederle un
subsidio de vivienda, respectivamente.
Después de analizar la política pública y la normativa
sobre vivienda para población desplazada como componente de la fase de
restablecimiento, la Corporación concluyó que las entidades demandadas habían
vulnerado los derechos invocados por la actora, como consecuencia (i) de una
aplicación rígida de los parámetros normativos de la estabilización
socioeconómica de la población desplazada, y (ii) del desconocimiento de su
calidad de persona de la tercera edad que merece especial protección. En este
orden de ideas, para la protección del derecho a una vivienda digna de la
demandante, la Corre ordenó a la Red de Solidaridad Social, gestionar ante el
INCORA o el organismo que hiciera sus veces, lo necesario para que los bienes
abandonados por aquella y su grupo familiar fueran recibidos y aplicados a la
adjudicación de una Unidad Agrícola Familiar, si optaba por la reubicación
rural, o a una solución de vivienda urbana adecuada, si escogía reubicarse en
una zona urbana.
De esta decisión vale la pena destacar el
señalamiento de la necesidad de que el diseño de las políticas públicas
dirigidas a la atención de la población desplazada, tengan un enfoque
poblacional y de derechos. Este punto fue reiterado en la decisión que a
continuación se estudiará.
En
la sentencia T-025 de 2004[27], la Corte revisó el caso
de varios grupos de desplazados que alegaban que la Red de Solidaridad Social,
el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, los
ministerios de Hacienda y Crédito Público, de la Protección Social, de Agricultura
y de Educación, el INURBE, el INCORA, el SENA y varias entidades territoriales
habían vulnerado varios de sus derechos fundamentales –entre ellos el derecho a
una vivienda digna-, debido a que (i) no a todos les habían entregado la ayuda
humanitaria de emergencia prevista en la ley, a pesar de estar inscritos en el
RUPD, (ii) no les habían proporcionado orientación para acceder a los programas
de ayuda a la población desplazada, (iii) no les habían dado respuesta de fondo
a los múltiples derechos de petición que habían presentado, y (iv) no habían
dado una respuesta efectiva a sus demandas de vivienda, acceso a proyectos
productivos, educación y salud –por ejemplo, algunos tutelantes sostenían que
se habían postulado para auxilios de vivienda y que varios meses después aún no
habían recibido una respuesta de fondo o les habían sido informado que no había
disponibilidad presupuestal-.
Particularmente,
en relación con las solicitudes de los demandantes de subsidios para vivienda,
las entidades demandadas habían respondido (i) que no existía suficiente
disponibilidad presupuestal para atender sus peticiones, (ii) que la entidad
competente para el efecto se encontraba en liquidación, (iii) que existía un
error en la solicitud o ausencia de postulación, (iv) que el programa de
auxilios de vivienda había sido suspendido por falta de disponibilidad
presupuestal, y (v) que la política de subsidios de vivienda había sido
modificada por el Gobierno Nacional y transformada en una política de créditos
para vivienda de interés social, de manera que debían presentar una nueva
solicitud ante las autoridades competentes.
Después
de analizar la situación de los demandantes y de la población desplazada por la
violencia en general, la Corporación concluyó: (i) que sus derechos
fundamentales eran violados por las autoridades demandadas –y por todas las
demás encargadas de su atención- por su omisión reiterada de brindarles una
protección oportuna y efectiva, y (ii) que ello obedecía a un problema
estructural que afectaba toda la política de atención diseñada por el Estado, y
que era causado, entre otras razones, por la insuficiencia de recursos
destinados a su financiación[28] y a la precaria
capacidad institucional que existía para implementarla. Con fundamento en estas
consideraciones, declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional y
ordenó a las autoridades nacionales y territoriales encargadas de brindar
atención a las personas desplazadas –en particular al Consejo Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia-, ajustar sus
actuaciones de manera tal que se lograra la concordancia entre la satisfacción
de los derechos de estas últimas, y los recursos asignados para el efecto.
En
lo que respecta al derecho a una vivienda digna de estas personas, la Corte, en
primer lugar, resaltó la precaria situación de la satisfacción del mismo y los
bajos niveles de cobertura de los programas diseñados para el efecto. En
respaldo, recordó, por una parte, que según un informe reciente del Programa
Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas, cerca del 65.5% de la población
desplazada no tenía una vivienda adecuada y el 49% no contaba con servicios
idóneos[29], y, por otra, que de
conformidad con los datos que habían sido aportados al proceso por la Unidad
Técnica Conjunta de la Red de Solidaridad Social –hoy Acción Social –y ACNUR,
en esta materia sólo se había alcanzado el 11.4% de las metas propuestas por
los planes y se había satisfecho sólo el 3.7% de la demanda potencial.
En
segundo lugar, señaló algunos de los problemas que han impedido la satisfacción
del derecho como (i) la existencia de responsabilidades difusas en la materia.
(ii) La insuficiencia de los recursos destinados a la ejecución de las
políticas. (iii) La falta de idoneidad de los medios previstos para la implementación
de la política, pues, por ejemplo, los requisitos y condiciones para accede a
los créditos de vivienda, no se ajustan a las carencias económicas de los
hogares desplazados, así como tampoco la exigencia de tiempos de ahorro y
referencias personales y comerciales. Al respecto, sostuvo que tales requisitos
son discriminatorios y constituyen barreras de entrada para el acceso de esta
población a las ayudas estatales. (iv) La inexistencia de plazos para la
evaluación del cumplimiento de los objetivos de los componentes de la
asistencia, lo cual, en materia de vivienda, ha llevado a demoras
injustificadas en la entrega de los auxilios –cerca de dos años- después de que
termina el periodo de atención humanitaria. (v) El efecto negativo que ha
causado el uso de ciertas herramientas para la implementación de algunas
políticas. En este sentido, la Corporación relató que la falta de información
sobre las zonas aptas para la construcción de vivienda ha generado
asentamientos de población desplazada en barrios marginales que no cuentan con
servicios públicos domiciliarios, o en zonas de alto riesgo.[30]
En
tercer lugar, precisó que dentro del contenido mínimo que el Estado debe
satisfacer del derecho al mínimo vital, se encuentra el acceso a alojamiento y
vivienda básicos.
Finalmente,
la Corte concedió el amparo a los derechos invocados por los tutelantes y
ordenó en general a las autoridades accionadas tomar una serie de medidas
tendientes tanto a superar la insuficiencia de recursos observada, como las
falencias en la capacidad institucional. Entre ellas, para efectos de lo que se
analiza en este pronunciamiento, vale la pena destacar las impartidas (i) al
Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia para que determinara el esfuerzo presupuestal que se precisaba a afectos
de atender los compromisos definidos en la políticas sobre atención de estas
personas y la forma como la Nación, las entidades territoriales y la
cooperación internacional contribuirían para el efecto; y (ii) al Ministerio
del Interior y de Justicia para que promoviera que los gobernadores y alcaldes
adoptaran las decisiones necesarias para asegurar que existiera coherencia
entre los obligaciones de la respectiva entidad territorial con la población
desplazada y los recursos destinados para su cumplimiento. En este mismo fallo,
la Corte previno a todas las autoridades nacionales y territoriales para que,
en lo sucesivo, se abstuvieran de exigir la interposición de acciones de tutela
como requisito para acceder a los programas de ayuda, y dieran respuesta
oportuna y eficaz a las peticiones de las personas desplazadas.
En
conclusión, este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho a
una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas por la
violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela, y que es
una obligación de las autoridades (i) reubicar a las personas desplazadas que,
debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de
alto riesgo; (ii) brindar a estas personas  soluciones de vivienda de carácter
temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter
permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con
ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a
los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar
asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir
para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de
vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la población
desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la
tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-;
y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a
los programas de asistencia social del Estado, entre otras.
2.7 Responsabilidades del Estado para la satisfacción
del derecho a una vivienda digna de la población desplazada por la violencia
Por otra parte, la normativa vigente ha fijado una
serie de responsabilidades en cabeza de las autoridades en relación con el
componente de vivienda de la atención debida a las personas desplazadas por la
violencia, que se ubican tanto en la fase de atención humanitaria de emergencia
–alojamiento transitorio- como en la de estabilización socioeconómica. Estas se
pueden resumir así:
Proporcionar y dar auxilios para alojamiento
transitorio
De acuerdo con el artículo 15 de la Ley 387 de 1997
–en concordancia con el literal b) del principio 18 de los “Principios rectores
de los desplazamientos internos”-, la atención humanitaria de emergencia que
debe entregarse a la población desplazada por la violencia dentro de los
primeros meses siguientes al desplazamiento, debe comprender alojamiento
transitorio en condiciones dignas.
Además, dentro de las estrategias de atención del
Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
–Decreto 250 de 2005-, particularmente dentro de la estrategia de asistencia
humanitaria en situaciones de emergencia, se prevé (i) como parte de la
prestación de asistencia humanitaria, el otorgamiento de albergue temporal a
las personas y hogares desplazados que se encuentran en urgencia extrema,
mientras se estudia su registro en RUPD, y como componente de la atención
humanitaria de emergencia; (ii) y dentro de las actividades de atención a
individuos y hogares con necesidad de alojamiento transitorio que, luego de
recibir la atención humanitaria de emergencia, continúan en situación de
vulnerabilidad, la concesión de un auxilio temporal. Son responsables de estas
actividades, según el mismo decreto, Acción Social, el ICBF y las entidades
territoriales.
Otorgar con prioridad subsidios familiares de
vivienda rural o urbana a las familias desplazadas
Estos subsidios en el orden nacional, según el
artículo 1° del Decreto 951 de 2001, son un aporte estatal en dinero o en
especie que se otorga por una sola vez al beneficiario, con el objeto de
facilitarle acceder a una vivienda de interés social, sin cargo de restitución.
Como lo han indicado esta Corporación, en términos generales, el subsidio
familiar de vivienda es una de las herramientas con las que cuenta el Estado
para lograra que los ciudadanos de más bajos recursos puedan acceder a una
vivienda en condiciones dignas.[31]
El artículo 2º del Decreto 951 de 2001 señalaba que
la asignación de los subsidios referidos en áreas rurales correspondía al Banco
Agrario, y en áreas urbanas al INURBE. Este último entró en liquidación por
disposición del Decreto 554 de 2003, y por mandato del Decreto 555 del mismo
año, sus funciones en materia de vivienda fueron asumidas por Fonvivienda
–fondo con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal y
financiera adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial-. Específicamente, el artículo 5 del Decreto 975 de 2004, precisó
que el subsidio nacional de vivienda urbana sería otorgado por Fonvivienda con
cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, y por las cajas de
compensación familiar, con cargo a las contribuciones parafiscales que
administran. Finalmente, los artículos 9 y 10 del Decreto 2675 de 2005, en
concordancia con el Decreto 973 del mismo año, indicaron que los subsidios para
vivienda en áreas rurales para población desplazada serían otorgados por el
Banco Agrario con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación que
se destinaran para el efecto y los que se obtuvieran de otras fuentes.
En cuanto al destino de los subsidios nacionales, el
artículo 2° del Decreto 2675 de 2005 señala que los de vivienda rural deben
invertirse en proyectos de vivienda de interés social desarrollados en las
modalidades de mejoramiento de vivienda y saneamiento básico, construcción en
sitio propio o adquisición.[32] Por su parte, el
artículo 7 del decreto 975 de 2004 dispone que los de vivienda urbana debe
emplearse en adquisición de vivienda nueva, en la construcción en sitio propio
a en mejoramiento de vivienda. Por último, el artículo 9 del Decreto 951 de
2001 establece que en el caso de la población desplazada por la violencia el
subsidio de vivienda puede destinarse a la adquisición de vivienda usada,
siempre y cuando ésta no se encuentre ubicada en zonas de riesgo ni en áreas no
legalizadas del respectivo municipio y, por otra parte, el vendedor acredite la
titularidad del inmueble en los términos que en la norma se precisan.
En relación con la vigencia de los
subsidios, el artículo 4 del Decreto 4429 de 2005 establece (i) que los
otorgados con cargo al Presupuesto General de la Nación, tienen una vigencia de
seis meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha
de la publicación de su asignación; (ii) que, no obstante, cuando sus
beneficiarios a la fecha de vencimiento hubieran suscrito promesa de
compraventa de un vivienda ya construida, en proceso de construcción, o un
contrato de construcción de vivienda en los casos de construcción en sitio
propio, la vigencia se prorroga por seis meses más; (iii) que los concedidos
por las cajas de compensación familiar tienen una vigencia de de doce meses; y
(iv) que, en todo caso, la vigencia de los subsidios puede ser ampliada
mediante resolución expedida por el Ministerio de Ambiente,  Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Quienes antes del vencimiento de estos
plazos no apliquen el subsidio urbano o rural y no renuncien a él, de acuerdo
con el literal b) del artículo 28 del Decreto 975 de 2004, no pueden volverse a
postular por espacio de un año contado desde la fecha de la asignación.
Por último, el artículo 12 del Decreto 4429
de 2005 señala que para la asignación de subsidios de vivienda de orden
nacional, se dará prioridad a la población desplazada por la violencia, entre
otros grupos.
Por otra parte, la normativa vigente
también otorga responsabilidades a las entidades territoriales en materia de
otorgamiento de subsidios de vivienda a las personas desplazadas por la
violencia. Al respecto, el artículo 10 del Decreto 975 de 2004 dispone que los
municipios y distritos, en su carácter de instancias responsables a nivel local
de la política en materia de vivienda y desarrollo urbano, deben participar en
el programa de subsidios a la demanda. El numeral 4 del artículo 25 del Decreto
951 de 2001, por su parte, señala que a estas entidades deben
identificar y apropiar los recursos necesarios para concurrir con las entidades
nacionales en la solución de los problemas habitacionales de la población
desplazada. Finalmente, en la sentencia T-1318 de 2005[33],
esta Corporación sostuvo el hecho de que la más reciente normativa sobre
subsidios de vivienda no se ocupe de aquéllos de orden municipal, no significa
que éstos hayan desaparecido, pues el deber de otorgarlos proviene de las
competencias municipales legales y constitucionales.[34]
Para terminar, cabe mencionar que los subsidios que
otorga el Gobierno Nacional no son incompatibles con los que provienen de las
entidades territoriales. Ciertamente, cuando las normas estudiadas establecen
que el subsidio nacional se otorga por una sólo vez, se refieren a la
incompatibilidad de varios subsidios de origen nacional y no local o de
cualquier otro.[35]
Promover un tipo de solución de vivienda adecuada
para las necesidades de cada hogar
El Plan Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia prevé, dentro del desarrollo de la línea
estratégica de hábitat, una línea de acción de satisfacción de necesidades
habitacionales básicas que comprende, en la fase de estabilización
socioeconómica, el acceso a una solución de vivienda que brinde espacios
adecuados a sus ocupantes en cuanto a condiciones sanitarias, servicios
públicos, calidad de estructura adecuados y seguridad de la tenencia.
Para el efecto, el plan dispone que el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, con el apoyo del SNAIPD, deben (i) diseñar programas que
permitan el acceso de la población desplazada a una solución habitacional
adecuada, y (ii) brindar asistencia técnica a las entidades territoriales,
promotores y gestores de proyectos de vivienda de interés social elegibles,
para la formulación, presentación y ejecución de sus proyectos de vivienda. Por
su parte, Acción Social debe, de acuerdo con la situación de vulnerabilidad de
la población desplazada en proceso de retorno o reubicación, implementar
programas de acondicionamiento de hábitat a través de intervenciones de impacto
rápido, que permitan que al hogar acceder a una unidad habitacional adecuada y,
posteriormente, vincularse a la oferta de vivienda de las entidades nacionales,
locales e internacionales.
El plan también indica que los procesos de
intervención en materia de vivienda deben concebirse de acuerdo con la
situación de vulnerabilidad de cada familia desplazada, para lo cual las
entidades del SNAIPD responsables –el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, el Ministerio de Agricultura, Acción Social con
participación de las autoridades locales y de los Comités Territoriales de
Atención a Población Desplazada- deben acudir a instrumentos de diagnostico,
planificación, formulación, ejecución y evaluación.
Finalmente, dependiendo de si la familia desplazada
desea reubicarse o retornar a su lugar de origen, el artículo 5 del Decreto 951
de 2001 dispone el destino que debe darse al subsidio de vivienda que se
otorgue. Esta norma –artículo 11- además prevé para el caso de la población
desplazada, el otorgamiento del subsidio nacional de vivienda para la modalidad
de arrendamiento por un plazo máximo de 24 meses.
Promover planes de vivienda destinados a la población
desplazada por la violencia
En este sentido, el numeral 14 del artículo 19 de la
Ley 387 de 1997 dispone que corresponde a Fonvivienda desarrollar programas
especiales de vivienda para atender las necesidades de la población desplazada,
mientras el numeral 2 del artículo 25 del Decreto 951 de 2001 establece que
corresponde a las entidades territoriales formular y adoptar planes de vivienda
para población desplazada, en los términos fijados por el mismo decreto y de
conformidad con sus planes de vivienda.
Promover créditos de vivienda a largo plazo con
condiciones favorables para esta población.
Según el artículo 2.13 del Decreto 975 de 2004, las
siguientes entidades pueden otorgar créditos complementarios a los
beneficiarios del subsidio nacional de vivienda urbana: las cooperativas de
ahorro y crédito, las cooperativas multiactivas e integrales con sección de
ahorro y crédito, las cajas de compensación familiar, los fondos mutuos de
inversión, los fondos de empleados, las organizaciones no gubernamentales que
ofrezcan crédito y microcrédito y que hayan sido habilitadas para acceder a
cupos de redescuento ante FINDETER.
No sobra recordar que estas obligaciones se
complementan con las que han sido fijadas por vía jurisprudencial, según lo
analizado en apartes previos de este pronunciamiento.
2.8
Caso concreto
De
acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, la Sala encuentra
lo siguiente:
Los accionantes son personas
desplazadas por la violencia, inscritas en el RUPD y residentes en zonas
marginales de Girón, Floridablanca y Bucaramanga. Habitan en inquilinatos o
viviendas improvisadas, muchas de ellas en zonas de alto riesgo y sin acceso a
servicios públicos domiciliarios.
A la mayoría les fue concedido
el subsidio nacional de vivienda mediante la Resolución 818 de 2004 de
Fonvivienda, por la suma de $8’950.000, la mayoría por intermedio de CAJASAN,
salvo a Lusvin José Fonseca Ochoa, a quien se lo otorgó el INURBE. Dicho
subsidio, en los términos de la resolución referida, debían hacerlo efectivo
antes del 30 de junio de 2005. En los casos de Iván Rey y Carmen Elisa Carrillo
no fue posible establecer si habían solicitado el auxilio.[36]
Para la fecha de presentación
de la demanda -13 de mayo de 2005-, no habían podido aún aplicar el subsidio
referido, entre otras razones, porque (i) no contaban con recursos suficientes
para adquirir una vivienda usada y tampoco tenían acceso a créditos para el
efecto, (ii) en los municipios demandados no había oferta suficiente de
vivienda de interés social nueva, y (iii) tratándose de vivienda usada, no
contaban tampoco con recursos para pagar las tarifas que les exigía CAJASAN
para expedir los certificados de existencia y viabilidad de las viviendas a los
que hace referencia la Resolución 966 de 2004 del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
En efecto, por ejemplo en el
caso del municipio de Bucaramanga, sólo se ofreció a los tutelantes censados en
el barrio Café Madrid, la opción de aplicar el subsidio nacional al proyecto de
vivienda La Estación, el cual, como la misma Alcaldía reconoció, tardará varios
años en ser construido. Para las personas que se vincularan a este proyecto, el
Municipio ofrecía un subsidio complementario de $7’725.078. Al resto de
peticionarios ubicados en su jurisdicción les informó que no podía permitirles
vincularse al proyecto, sin indicarles qué otras opciones tenían, y que tampoco
les podía otorgar subsidios complementarios para vivienda usada porque no
contaba con recursos para ello.
Por su parte, los municipios de
Girón y Floridablanca sostenían que venían adelantando algunos proyectos de
vivienda de interés social, pero no precisaban si los accionantes podían
beneficiarse de ellos. No obstante, afirmaban que estaban estudiando la
posibilidad de otorgar subsidios complementarios de vivienda a los actores ubicados
en sus respectivas jurisdicciones.
Finalmente, en lo que respecta
al acceso a créditos, los demandantes aseguraron que las entidades financieras
a las que acudieron les exigieron (i) que el precio de la vivienda a financiar
superara los $20’000.000, y (ii) que tuvieran un codeudor con finca raíz,
requisitos que en su sentir no se compadecen con su situación de desplazados.
Por estas razones, solicitaron
mediante el ejercicio de la acción de tutela (i) que se ordenara a las
entidades territoriales accionadas concederles subsidios complementarios de
vivienda para poder así acceder a viviendas usadas -las que a su juicio son la
solución más rápida y que mejor se acomodaba a sus necesidades-; (ii) que se
les otorgara una prorroga en el plazo fijado para hacer efectivo el subsidio
nacional de vivienda[37], y (iii) que se ordenara
a CAJASAN abstenerse, por una parte, de cobrarles tarifa alguna por concepto
del certificado de existencia y viabilidad aludido, y por otra, de imponerles
trabas injustificadas para la adquisición de viviendas usadas con cargo al
subsidio nacional de vivienda.
Como consecuencia de los fallos
de primera y segunda instancia, el departamento de Santander otorgó un subsidio
de vivienda complementario de entre uno y tres millones de pesos, a los
demandantes, salvo a Fermín Galves García, Carmen Elisa Carrillo, Arturo Mejía
Suárez, Alba Luz Martínez, Ana María Robles, Esquivel Rivero Rueda, Ilda Lucía
Noriega de la Hoz, Iván Rey, José Ardila Herrera, Lilia Tarazona Valencia,
Melida de Jesús Salcedo, María Eugenia Suárez López y Luis Alberto Jaimes
Rojas.
Los municipios de Floridablanca
y Girón también otorgaron subsidios complementarios a los actores residentes en
su jurisdicción, por $5’500.000 y $2’000.000, respectivamente.
El municipio de Bucaramanga,
por su parte, apropió la suma de $200’000.000 en su presupuesto del año 2006,
suma que –indicó a la Sala- repartiría como subsidios complementarios para
vivienda usada entre 100 familias desplazadas. No obstante, para la fecha, aún
no ha hecho entrega de tales subsidios.
En adición, por medio de las
resoluciones 2100 y 1601 de 2005, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial amplió el plazo del que disponían los demandantes para
hacer efectivo el subsidio nacional de vivienda, hasta el 31 de diciembre de
2005 y 31 de abril de 2006, respectivamente.
En cuanto
a la tarifa que CAJASAN cobra a los demandantes para expedir el certificado de
viabilidad de las viviendas usadas que pretenden adquirir con cargo al subsidio
nacional de vivienda, la Sala observó que según el artículo 31 de la Resolución
966 de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, es
legitimo su cobro, pero no a los peticionarios, ya que el pago corresponde al
oferente de la vivienda.[38]
Finalmente, en términos
generales, la situación actual de los demandantes en materia de vivienda es la
siguiente:
Tutelantes
residentes en el municipio de Floridablanca:
Accionante
Subsidio complementario
Situación
Fermín
Evaristo Acocha Villalobos
Depto:
$1’500.000
Municipio:
$5’500.000
Cobro
el subsidio para aplicarlo a una vivienda usada. Emisión de orden de pago y
pago del 100%.
Fermín
Galvis García
Cobro
el subsidio para aplicarlo a una vivienda usada.
Lusvin
José Fonseca Ochoa
Depto:
$2’000.000
Municipio:
$5’500.000
Subsidio
nacional asignado.
Elda
González Rondón
Depto:
$2’000.000
Municipio:
$5’500.000
Subsidio
nacional asignado.
Mauro
Niño Vargas
Depto:
$1’000.000
Municipio:
$5’500.000
Ya
adquirió vivienda. CAJASAN envió a Fonvivienda la solicitud de pago para el
desembolso.
Gladis
Pallares Cárdenas
Depto:
$1’000.000
Municipio:
$5’500.000
Ya
adquirió vivienda. CAJASAN envió a Fonvivienda la solicitud de pago para el
desembolso.
Corinta
Estela Rincón de Celemín
Depto:
$1’000.000
Municipio:
$5’500.000
Ya
adquirió vivienda.
Isabel
Rincón Sandoval
Depto:
$1’000.000
Municipio:
$5’500.000
Suscribió
promesa de compraventa de un inmueble. Trámites pendientes para el pago del
subsidio.
Gustavo
Báez Arias
Depto:
$1’000.000
Municipio:
$5’500.000
Ya
adquirió vivienda. CAJASAN envió a Fonvivienda la solicitud de pago para el
desembolso.
Luis
Alfredo Ramírez Duque
Depto:
$1’000.000
Municipio:
$5’500.000
Cobro
el subsidio para aplicarlo a una vivienda usada.
Armando Antonio Chaverra
Marín
Depto: $3’000.000
Cobro el subsidio para
aplicarlo a una vivienda usada. Emisión de orden de pago y pago del 100%.
Carmen Elisa Carrillo.
No se pudo establecer si fue
beneficiaria del subsidio nacional.
Raquel
Velásquez Vargas
Depto:
$3’000.000
Municipio:
$5’500.000
Renunció
al proyecto La Estación. Cobro el subsidio para aplicarlo a una vivienda
usada. Emisión de orden de pago y pago del 100%.
José
del Carmen Miranda Vargas
Depto:
$3’000.000
Municipio:
$5’500.000
Cobro
el subsidio nacional para aplicarlo a una vivienda usada.
Rusmira
Sánchez Celis
Depto:
$1’000.000
Municipio:
$5’500.000
Subsidio
nacional asignado. Negocio cancelado o devolución de documentos por CAJASAN.
Tutelantes
asentados en Girón:
Nancy
Edith Tarazona Tarazona
Depto:
$3’000.000
Municipio:
$2’000.000
Subsidio
nacional asignado. Trámites pendientes para el pago del subsidio.
Víctor
Antonio Charris
Depto:
$3’000.000
Municipio:
$2’000.000
Subsidio
nacional asignado. Emisión de orden de pago y pago del 100%.
Luz
Marina Heredia Ortiz
Depto:
$3’000.000
Municipio:
$2’000.000
Subsidio
nacional asignado. Renunció al proyecto La Estación. Negocio cancelado o
devolución de documentos por CAJASAN.
Tutelantes asentados en Bucaramanga y censados en el área Café Madrid:
Ana
María Pabón Pabón
Depto:
$3’000.000
Renunció
al proyecto La Estación. Ya adquirió vivienda. Trámites pendientes para el
pago del subsidio.
Alba
Luz Martínez Sandoval
Aplicó
el subsidio nacional al proyecto La Estación. No ha iniciado el proceso de
cobro del subsidio.
Ana
María Robles
Subsidio
nacional asignado. Se vinculó al proyecto La Estación. No ha iniciado el
proceso de cobro del subsidio.
Argenis
Álvarez de Bello
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Renunció
al proyecto La Estación. Está en búsqueda de una vivienda usada. No ha
iniciado el proceso de cobro del subsidio.
Arturo
Mejía Suárez
Se
vinculó al proyecto La Estación. No ha iniciado el proceso de cobro del
subsidio.
Candelaria
Alfonso Aguirre
Depto:
$3’000.000
Renunció
al proyecto La Estación. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
Esquivel
Rivero Rueda
Subsidio
nacional asignado. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
Gonzalo
de Jesús Saavedra Branche
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Renunció
al proyecto La Estación. Está en búsqueda de una vivienda usada. No ha
iniciado el proceso de cobro del subsidio.
Ilda
Lucía Noriega de la Hoz
Subsidio
nacional asignado. Decidió no vincularse al proyecto La Estación. Está en
búsqueda de una vivienda usada. CAJASAN envió a Fonvivienda la solicitud de
pago para el desembolso.
Iván
Rey
No se
pudo establecer si le fue otorgado el subsidio nacional.
José
Ardila Herrera
Se
vinculó al proyecto La Estación.
Lilia
Tarazona Valencia
Subsidio
nacional asignado. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
María
de Jesús Reyes Rincón
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada. Negocio cancelado o devolución de documentos
por CAJASAN.
Manuel
Zabala Polo
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Renunció al proyecto La Estación. Está en búsqueda de una
vivienda usada. Trámites pendientes para el pago del subsidio.
Melida
de Jesús Salcedo
Subsidio
nacional asignado.
Mariela
Vargas Navarro
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Renunció al proyecto La Estación. Suscribió promesa de compraventa
de un inmueble. Trámites pendientes para el pago del subsidio.
Marlevis
María Campo Rodríguez
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Renunció
al proyecto La Estación. Está en búsqueda de una vivienda usada. Trámites
pendientes para el pago del subsidio.
María
de los Ángeles Viviescas Niño
Depto:
$3’000.000
Renunció
al proyecto La Estación. Ya adquirió vivienda. CAJASAN envió a Fonvivienda la
solicitud de pago para el desembolso.
María
Trinidad Franco Sanguino
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Renunció al proyecto La Estación. Está en búsqueda de una
vivienda usada. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
María
Eugenia Suárez López
No ha
iniciado el proceso de cobro del subsidio nacional.
Rumaldo
Pabón Arenis
Depto:
$3’000.000
Renunció
al proyecto La Estación. Ya adquirió vivienda. CAJASAN envió a Fonvivienda la
solicitud de pago para el desembolso.
Leonilde
Sierra
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Renunció
al proyecto La Estación. Está en búsqueda de una vivienda usada.
Elida
Lasso Rincón
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Decidió no vincularse al proyecto La Estación. Está en
búsqueda de una vivienda usada. No ha iniciado el proceso de cobro del
subsidio.
Tutelantes asentados en Bucaramanga y no censados en el área Café
Madrid:
Albinia
Arias Gómez
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Suscribió promesa de compraventa de un inmueble. Trámites
pendientes.
Etilvia
Soto Pineda
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
Javier
Enrique Lozano Castellanos
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
Juan
Rey
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Renunció al proyecto La Estación. Está en búsqueda de una
vivienda usada. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
José de
los Santos Piñeres Arenas
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
Javier
Gutiérrez Bonilla
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
Luis
Alberto Jaimes Rojas
Subsidio
nacional asignado. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
Luis
Fernando Arias Jiménez
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Trámites pendientes para el pago del subsidio.
Luis
Daniel Sánchez Lozano
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
Luz
Esperanza Mora Gómez
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
María
Luisa Olivero Manrique
Depto:
$3’000.000
Cobro
el subsidio para aplicarlo a una vivienda usada.
Ninfa
Rosa Pabón Jaimes
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
Olga
Rey de Ortiz
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Rosaura
Lozano Mora
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Trámites pendientes para el pago del subsidio.
Ramiro
Sánchez Pitta
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. No ha iniciado el proceso de cobro del subsidio.
Sandra
Matilde Herrera
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
Yoli
Monsalve
Depto:
$3’000.000
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
María
del Carmen Jaimes
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
María
de Jesús Pabón Ortiz
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
José
Ramón Castrillón
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
Alirio
Jiménez Meneses
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada. No completó documentación para continuar el
proceso de cobro del subsidio.
Giovanni
Cuadros Quintero
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Está en
búsqueda de una vivienda usada.
Ana
Francisca Chanaga Rodríguez
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Emisión de orden de pago y pago del 100%.
Marlene
López Castellanos
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado. Emisión de orden de pago y pago del 100%.
Luis
Emilio Jaimes Díaz
Depto:
$3’000.000
Subsidio
nacional asignado.
Los
hechos relatados demuestran que, a pesar de las actividades que han desplegados
las entidades demandadas como consecuencia de los fallos de instancia, los
derechos fundamentales a una vivienda digna y a la igualdad de los tutelantes
continúan siendo vulnerados, como a continuación se analiza:
Ciertamente,
a la fecha sólo los tutelantes que a continuación se relacionan han podido
adquirir un inmueble en uso del subsidio nacional de vivienda que les fue
otorgado: Fermín Evaristo Acocha Villalobos, Fermín Galvis García, Mauro Niño
Vargas, Gladis Pallares Cárdenas, Corinta Estela Rincón de Celemín, Gustavo
Báez Arias, Luis Alfredo Ramírez Duque, Armando Antonio Chaverra Marín, Raquel
Velásquez Vargas, José del Carmen Miranda Vargas, Ana María Pabón Pabón, Alba
Luz Martínez Sandoval, Ana María Robles, Arturo Mejía Suárez, José Ardila
Herrera, María de los Ángeles Viviescas Niño, Rumaldo Pabón Arenis, María Luisa
Olivero de Manrique, Ana Francisca Chanaga Rodríguez y Marlene López
Castellanos.
El resto
de demandantes no ha podido acceder a una solución de vivienda digna y ya no
puede hacer uso del subsidio nacional, por cuanto el último plazo concedido por
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para el efecto
venció en abril de la presente anualidad.
Las
razones por las cuales no han podido adquirir una vivienda persisten y son,
entre otras, (i) la falta de empleos estables y de otras fuentes de ingresos
que les permitan acceder al capital necesario para la adquisición de una
vivienda, (ii) la escasa oferta de vivienda nueva de interés social que existe
en los municipios donde residen, (iii) las dificultades que han tenido para
encontrar una vivienda usada en buenas condiciones y con precios bajos, y (iv)
los excesivos requisitos que les son exigidos para acceder a créditos de
vivienda.
Las
entidades demandadas y vinculadas al presente proceso, por su parte, no han
adelantado gestiones tendientes a que los accionantes puedan acceder a créditos
en condiciones favorables, que les permitan financiar las viviendas.
En
relación con este hecho, la Sala recuerda que, como fue indicado en apartes
previos, el derecho a una vivienda digna comprende la sostenibilidad de los
gastos de la vivienda, es decir, que los costos de tenencia de la misma no
impliquen un sacrificio del mínimo vital de sus habitantes.
Además, según
el artículo 2.13 del Decreto 975 de 2004, entidades como las cooperativas de
ahorro y crédito, las cooperativas multiactivas e integrales con sección de
ahorro y crédito, las cajas de compensación familiar, los fondos mutuos de
inversión los fondos de empleados, las organizaciones no gubernamentales que
ofrezcan crédito y microcrédito y que hayan sido habilitadas para acceder a
cupos de redescuento ante FINDETER pueden otorgar créditos complementarios a
los beneficiarios del subsidio nacional de vivienda urbana.
Adicionalmente,
la Sala advierte que el departamento de Santander no informó las razones por
las cuales a algunos tutelantes no les concedió el subsidio complementario de
vivienda y porque a otros lo otorgó por una suma inferior al de la mayoría.
También
observa que el municipio de Bucaramanga no ha ejecutado la partida de
$200’000.000 a la que hizo alusión en el escrito allegado a esta Corporación en
febrero de 2004, y que aseguró repartiría entre las familias desplazadas
asentadas en su jurisdicción a modo de subsidio complementario de vivienda.
En
relación con este hecho, la Sala considera que el tiempo que ha trascurrido
desde la aprobación del presupuesto del Municipio hasta la expedición de esta
sentencia ha sido más que suficiente para que la entidad territorial fije los
criterios de reparto de la misma a través de subsidios complementarios. Por
esta razón, le hace un llamado de atención para que en el menor tiempo posible
fije y comunique a los accionantes los requisitos que deben reunir para poder
ser beneficiarios del auxilio que entregará y seleccione a los beneficiarios de
la ayuda. Lo anterior, con el fin de que las órdenes que se emitirán en la
parte resolutiva de esta decisión, puedan ser cumplidas y, además, para
contribuir a que los peticionarios puedan acceder por fin a una solución de
vivienda digna.
Finalmente,
la Sala encuentra que CAJASAN está cobrando irregularmente a los tutelantes
tarifas para la expedición de los certificados de viabilidad de las viviendas
usadas que pretenden adquirir, ya que éstas corresponde asumirlas es a los
oferentes de las viviendas.
Con
fundamento en estas consideraciones, esta Sala de Revisión confirmará el fallo
de segunda instancia, en tanto concedió la tutela a los derechos fundamentales
a una vivienda digna y a la igualdad de los tutelantes, así como las órdenes
emitidas en el mismo. En adición, dictará nuevas órdenes dependiendo de la
situación en la que cada demandante se encuentra, como a continuación se
explicará:
En primer
lugar, ordenará al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
que a los tutelantes que aún no hayan adquirido una vivienda en uso del
subsidio nacional, les conceda una prorroga de seis meses para aplicarlo. La
Sala estima que este término es razonable para que estas personas encuentren
una vivienda que reúna los requisitos que les exige CAJASAN, para que ésta los
verifique, y para que accedan a un crédito de vivienda, si así lo desean.
Además,
la Sala recuerda que, de acuerdo con el artículo 4 del Decreto 4429 de 2005, la
vigencia de los subsidios puede ser ampliada mediante resolución expedida por
dicho Ministerio, en los casos previstos en la disposición mencionada y en los
demás que sea necesario.
En
segundo lugar, a los municipios de Girón, Floridablanca y Bucaramanga, en
coordinación con el Departamento Administrativo de Acción Social, prestar
asesoría a los demandantes sobre las opciones de acceso a créditos en
condiciones favorables de las que disponen -en materia de requisitos, trámites,
modalidades, etc.-, de conformidad con las consideraciones previas y el
artículo 2.13 del Decreto 975 de 2004, bien sea para la adquisición de
vivienda, o para refinanciar los créditos que se hayan visto obligados a
contraer para la compra de una. Igualmente, prestarles asesoría sobre el acceso
a proyectos productivos y otras alternativas laborales para el
restablecimiento, para con ello garantizar la sostenibilidad de las viviendas y
los créditos que adquieran.
En tercer
lugar, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad de los demandantes,
ordenará al departamento de Santander informar a los actores a quienes no
otorgó el subsidio complementario de vivienda, las razones de su decisión. Así
mismo, le ordenará explicar a los tutelantes a quienes concedió un subsidio
inferior a los $3’000.000, la razón de la diferencia.
En cuarto
lugar, ordenará a CAJASAN abstenerse de seguir cobrando a los actores tarifa
alguna por concepto de evaluación y expedición del certificado de viabilidad de
las viviendas usadas a las que aquéllos pretendan aplicar el subsidio nacional
de vivienda.
Por
último, para garantizar el derecho a la participación de los actores y de las
personas desplazadas por la violencia asentadas en la jurisdicción de las
entidades territoriales demandadas, la Sala ordenará a estas últimas convocar
una mesa de trabajo específica para discutir los problemas de vivienda de
aquellas. Además, en dicha mesa deberán revisarse las políticas de atención en
vivienda para la población desplazada de cada entidad, así como los planes y
programas previstos para su implementación. A estas mesas deberán asistir
además de representantes de los desplazados y los demandantes que así lo
deseen, representantes de la Defensoría del Pueblo y de Acción Social.
Antes de
terminar, la Sala considera necesario mencionar que el hecho de que los algunos
de los tutelantes censados en el barrio Café Madrid de Bucaramanga hayan
renunciado al proyecto de vivienda La Estación, no la imposibilita para
concederles el amparo. Lo anterior por cuanto dicho proyecto tardará varios
años en ser construido, de manera que, conforme a la jurisprudencia de esta
Corporación analizada, no es una solución inmediata de vivienda para las
personas desplazadas que, por sus especiales condiciones, así lo requieren.
Tampoco es un obstáculo para conceder el amparo el que varios demandantes ya
hayan adquirido una vivienda con cargo al subsidio nacional, pues como manifestaron
a esta Corte, para ello tuvieron que acceder a créditos en condiciones
desfavorables, lo que, sumado al hecho de que no se encuentran vinculados a
programas de restablecimiento, les llevan a pensar que no podrán pagarlos.
Ahora
bien, para garantizar el cumplimiento de la presente providencia, la Sala
ordenará a las entidades demandadas remitir informes trimestrales al juez que
conoció en primera instancia del presente asunto –Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Bucaramanga- para que, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991,
verifique el cumplimiento de lo ordenado en la presente decisión. Así mismo,
oficiará a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación
para que hagan seguimiento al cumplimiento de este fallo y presten asesoría a
los demandantes sobre los mecanismos de los que disponen para lograr la
ejecución de las órdenes.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos decretada por
esta Sala de Revisión en auto del 14 de febrero de 2006, a fin de resolver el
presente asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de julio de
2005, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial, en tanto
concedió la tutela a los derechos fundamentales a una vivienda digna y a la
igualdad de los actores, así como las ordenes emitidas en el referido fallo,
las cuales serán complementadas con las que a continuación se enuncian.
TERCERO: ORDENAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial que a los tutelantes que aún no hayan adquirido una
vivienda en uso del subsidio nacional de vivienda que les fue otorgado, les
conceda una prorroga de seis (6) para aplicarlo, contados desde la notificación
del presente fallo.
CUARTO:
ORDENAR a los municipios
de Girón, Floridablanca y Bucaramanga, en coordinación con el Departamento
Administrativo de Acción Social, prestar asesoría a los demandantes sobre las
opciones de acceso a créditos en condiciones favorables de las que disponen -en
materia de requisitos, trámites, modalidades, etc.-, de conformidad con las
consideraciones previas y el artículo 2.13 del Decreto 975 de 2004, bien sea
para la adquisición de vivienda, o para refinanciar los créditos que se hayan
visto obligados a contraer para la compra de una. Igualmente, prestarles
asesoría sobre el acceso a proyectos productivos y otras alternativas laborales
para el restablecimiento, para con ello garantizar la sostenibilidad de las
viviendas y los créditos que adquieran.
QUINTO:
ORDENAR al departamento de
Santander que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación de la presente providencia, informe a los peticionarios a quienes
no otorgó el subsidio complementario de vivienda, las razones de su decisión.
Igualmente, en el mismo término, explicar a los tutelantes a quienes concedió
un subsidio inferior a $3’000.000, la razón de la diferencia respecto de aquél
entregado a los demás accionantes.
SEXTO: ORDENAR a CAJASAN abstenerse de seguir cobrando a los actores
tarifa alguna por concepto de evaluación y expedición del certificado de
viabilidad de las viviendas usadas a las que aquéllos pretendan aplicar el
subsidio nacional de vivienda, de conformidad con las consideraciones de este
fallo.
SÉPTIMO: ORDENAR a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca
y Girón que, dentro del mes siguiente a la notificación del presente
fallo, convoquen una mesa de trabajo específica para discutir los problemas de
vivienda de las personas desplazadas asentadas en su jurisdicción, y para
revisar las políticas de atención en la materia de cada entidad, así como los
planes y programas previstos para su implementación. A estas mesas deberán
asistir, además de representantes de los desplazados y los tutelantes que así
lo deseen, representantes de la Defensoría del Pueblo y de Acción Social.
OCTAVO: ORDENAR al departamento de Santander, a los
municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, a Fonvivienda, la Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y a Acción Social, remitir
informes trimestrales de las labores que realicen en cumplimiento de las
ordenes dictadas, al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bucaramanga, para
que, de conformidad con los términos del Decreto 2591 de 1991, verifique el
cumplimiento de la presente decisión. El primer informe deberá remitirse dentro
de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta sentencia.
NOVENO: OFICIAR a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría
General de la Nación para que hagan seguimiento al cumplimiento de este fallo y
presten asesoría a los demandantes sobre los mecanismos de los que disponen
para lograr la ejecución de las órdenes emitidas.
DÉCIMO: Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, el despacho de origen hará las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO  ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto 316/06
Referencia: auto de corrección de la sentencia
T-585/06
Accionantes: Alba Luz Martínez y otros
Accionados: Municipios de Bucaramanga, Floridablanca y
Girón, Gobernación de Santander, INVISBU y Oficina de Vivienda de la
Gobernación de Santander
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre
de dos mil seis (2006).
CONSIDERACIONES
1.
Mediante la sentencia
T-585 del 27 de julio de 2006, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional dispuso lo siguiente:
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos decretada por
esta Sala de Revisión en auto del 14 de febrero de 2006, a fin de resolver el
presente asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de julio de
2005, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial, en tanto
concedió la tutela a los derechos fundamentales a una vivienda digna y a la
igualdad de los actores, así como las ordenes emitidas en el referido fallo,
las cuales serán complementadas con las que a continuación se enuncian.
TERCERO: ORDENAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial que a los tutelantes que aún no hayan adquirido una
vivienda en uso del subsidio nacional de vivienda que les fue otorgado, les
conceda una prorroga de seis (6) para aplicarlo, contados desde la notificación
del presente fallo.
CUARTO:
ORDENAR a los
municipios de Girón, Floridablanca y Bucaramanga, en coordinación con el
Departamento Administrativo de Acción Social, prestar asesoría a los
demandantes sobre las opciones de acceso a créditos en condiciones favorables
de las que disponen -en materia de requisitos, trámites, modalidades, etc.-, de
conformidad con las consideraciones previas y el artículo 2.13 del Decreto 975
de 2004, bien sea para la adquisición de vivienda, o para refinanciar los
créditos que se hayan visto obligados a contraer para la compra de una.
Igualmente, prestarles asesoría sobre el acceso a proyectos productivos y otras
alternativas laborales para el restablecimiento, para con ello garantizar la
sostenibilidad de las viviendas y los créditos que adquieran.
QUINTO:
ORDENAR al
departamento de Santander que, en el término de tres (3) días hábiles contados
a partir de la notificación de la presente providencia, informe a los
peticionarios a quienes no otorgó el subsidio complementario de vivienda, las
razones de su decisión. Igualmente, en el mismo término, explicar a los
tutelantes a quienes concedió un subsidio inferior a $3’000.000, la razón de la
diferencia respecto de aquél entregado a los demás accionantes.
SEXTO: ORDENAR a CAJASAN abstenerse de seguir cobrando a
los actores tarifa alguna por concepto de evaluación y expedición del
certificado de viabilidad de las viviendas usadas a las que aquéllos pretendan
aplicar el subsidio nacional de vivienda, de conformidad con las
consideraciones de este fallo.
SÉPTIMO: ORDENAR a los municipios de Bucaramanga,
Floridablanca y Girón que, dentro del mes siguiente a la notificación
del presente fallo, convoquen una mesa de trabajo específica para discutir los
problemas de vivienda de las personas desplazadas asentadas en su jurisdicción,
y para revisar las políticas de atención en la materia de cada entidad, así
como los planes y programas previstos para su implementación. A estas mesas
deberán asistir, además de representantes de los desplazados y los tutelantes
que así lo deseen, representantes de la Defensoría del Pueblo y de Acción
Social.
OCTAVO: ORDENAR al departamento de Santander, a los
municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón, a Fonvivienda, la Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y a Acción Social, remitir
informes trimestrales de las labores que realicen en cumplimiento de las
ordenes dictadas, al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bucaramanga, para
que, de conformidad con los términos del Decreto 2591 de 1991, verifique el
cumplimiento de la presente decisión. El primer informe deberá remitirse dentro
de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta sentencia.
NOVENO: OFICIAR a la Defensoría del Pueblo y a la
Procuraduría General de la Nación para que hagan seguimiento al cumplimiento de
este fallo y presten asesoría a los demandantes sobre los mecanismos de los que
disponen para lograr la ejecución de las órdenes emitidas.
DÉCIMO: Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, el despacho de origen hará las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
2.
La Sala observa que en
el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia referida se incurrió
en un error, ya que no se indicó el término por el cual el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial debe conceder la prorroga a los
accionante que aún no hayan adquirido una vivienda en uso del subsidio nacional
de vivienda que les fue otorgado, para aplicarlo a una vivienda nueva o usada.
Al respecto, cabe aclarar que dicho término ya había
sido señalado en la parte motiva de la providencia, en el párrafo que a
continuación se trascribe:
En primer lugar, ordenará al Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que a los tutelantes que aún no
hayan adquirido una vivienda en uso del subsidio nacional, les conceda una
prorroga de seis meses para aplicarlo. La Sala estima que este término
es razonable para que estas personas encuentren una vivienda que reúna los
requisitos que les exige CAJASAN, para que ésta los verifique, y para que
accedan a un crédito de vivienda, si así lo desean. (subraya fuera del texto)
3.
En este orden de ideas,
la Sala corregirá el ordinal aludido de la siguiente manera:
TERCERO: ORDENAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial que a los tutelantes que aún no hayan adquirido una
vivienda en uso del subsidio nacional de vivienda que les fue otorgado, les
conceda una prorroga de seis (6) meses para aplicarlo, contados desde la
notificación del presente fallo.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, esta Sala de Revisión
RESUELVE:
ÚNICO: Corregir el ordinal tercero de la parte resolutiva
de la sentencia T-585 de 2006 proferida por esta Sala de Revisión, en el
siguiente sentido:
TERCERO: ORDENAR al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial que a los tutelantes que aún no hayan adquirido una
vivienda en uso del subsidio nacional de vivienda que les fue otorgado, les
conceda una prorroga de seis (6) meses para aplicarlo, contados desde la
notificación del presente fallo.
Notifíquese y cúmplase,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Estas entidades son: La
Dirección del Sistema Habitacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, la Unión Temporal de Cajas de Compensación, FINDETER,
el SENA, la Dirección de Desarrollo Rural del Banco Agrario, el Departamento Nacional
de Planeación y Acción Social.
[2] Acción Social indicó que este
busca mantener y aumentar la inversión que las familias en extrema pobreza
clasificadas en el nivel 1 del SISBEN, hacen sobre el capital humano de sus
hijos. En este orden de ideas, el programa tienen como objetivos (1) Reducir la
inasistencia y deserción de los alumnos de primaria y secundaria de estas
familias. (2) Complementar el ingreso de las familias con niños menores de 7
años en extrema pobreza, con el fin de aumentar el gasto de alimentación. (3)
Aumentar la atención en salud de los niños menores de 7 años. (4) Mejorar las
prácticas de cuidado de los niños en aspectos tales como salud, nutrición,
estimulación temprana y prevención de violencia intrafamiliar. También explicó
que el instrumento utilizado para lograr estos objetivos era el subsidio
complementario que se otorga a la madre de familia de la población objetivo, a
cambio del cual la familia asume una serie de compromisos. Agregó que las
beneficiarias de este programa son las familias clasificadas en el nivel 1 del
SISBEN con hijos menores de 7 años –quienes pueden recibir un subsidio
nutricional- y las que tengan hijos entre 7 y 18 años –quines pueden recibir un
subsidio escolar-.Finalmente, señaló que existe un plan específico para
familias desplazadas registradas en el RUPD antes del 31 de mayo de 2005 y con
hijos menores de 18 años, y que la familias beneficiarias reciben un subsidio
bimensual para alimentación, salud y educación de $93.000 –si tienen hijos
menores de 7 años-, de $28.000 por cada hijo matriculado en primaria –a partir
del segundo grado-, y de $56.000 por cada hijo cursando el bachillerato.
[3] Ver las sentencias T-227 de 1997, SU-1150 de 2000,
T-327 de 2001, T-461 de 2001, T-1346 de 2001, T-098 de 2002, T-215 de 2002,
T-268 de 2003, T-602 de 2003, T-790 de 2003, T-1161 de 2003, T-1194 de 2003,
T-025 de 2004, T-078 de 2004, T-327 de 2004, T-417 de 2004, T-728 de 2004,
T-740 de 2004, T-770 de 2004, T-813 de 2004, T-1094 de 2004, T-1187 de 2004,
T-029 de 2005, T-042 de 2005, T-097 de 2005, T-175 de 2005, T-284 de 2005, entre
otras.
[4] De conformidad con Pérez Murcia,
la vulnerabilidad puede ser entendida como “(...) una situación  que, sin
ser elegida por los individuos, limita el acceso de éstos a las garantías
mínimas necesarias para realizar  plenamente sus derechos sociales, políticos y
culturales.” En otras palabras, este autor señala que una persona se
encuentra en condiciones de vulnerabilidad “(...) cuando existen barreras
sociales, políticas, económicas y culturales que impiden que, por sus propios
medios, esté en capacidad de agenciar (realizar) las condiciones para su propio
desarrollo y el de las personas que dependen económicamente de ella.” Por
su parte, Moser indica que “(...) la vulnerabilidad, más que una expresión
de la debilidad manifiesta de los individuos – como la interpretan algunas
corrientes conservadoras -, es una situación que, siendo exógena al individuo,
le genera perjuicios y le deteriora los activos económicos y sociales para
autosostener un proyecto de vida.” Ver PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. Población
desplazada: entre la vulnerabilidad, la pobreza y la exclusión. Red de
Solidaridad Social y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados. Bogotá, marzo de 2004.P.p. 19 a 22.
[5] Ver CASTEL, Robert. La lógica
de la exclusión. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[6] Ver BULA ESCOBAR, Jorge I. Vulnerabilidad,
equidad y democracia. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[7] El mandato de atención
prevalente y especial se desprende del inciso 3º del artículo 13 de la
Constitución que establece la obligación del Estado de proteger especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta.
[8] Ver al respecto la sentencia SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. En dicha oportunidad la Corte señaló: “No es desconocido para la
Corte que la Nación afronta un grave problema de déficit fiscal. Sin embargo,
como ya se resaltó, el fenómeno del desplazamiento forzado que enfrenta el país
constituye una verdadera catástrofe humanitaria - la más grave que se presenta
en el mundo occidental - que exige la atención inmediata y prevalente de las
instituciones, desde luego, dentro de los límites de las posibilidades y
recursos existentes. Por lo tanto, el gasto en el cuidado a los desplazados debe
ser considerado, inclusive, como más perentorio que el gasto público social, al
cual el artículo 350 de la Carta Política le asignó prioridad sobre los demás.”
[9] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. En
aquella oportunidad, la Corte conoció el caso de varios grupos de desplazados
quienes alegaban la vulneración de varios de sus derechos fundamentales debido
a que (i) no habían recibido ayuda humanitaria de emergencia a pesar de estar
inscritos en el RUPD, (ii) no habían recibido orientación para acceder a los
programas de ayuda a la población desplazada, (iii) no habían recibido
respuesta de fondo respecto de múltiples derechos de petición presentados a
distintas entidades del SNAIPD, etc.
[10] Aquí es necesario aclarar que si
bien la Corte en la sentencia T-025 de 2004 se refirió a la obligación del
Estado de garantizar de manera inmediata los contenidos mínimos de los derechos
fundamentales de carácter prestacional de la población desplazada, su
responsabilidad no se agota allí, pues el mandato de progresividad contenido en
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el
Protocolo de San Salvador – que hace parte del bloque de constitucionalidad -,
obliga a que el Estado siga adoptando medidas que permitan, en un plazo
razonable, que estas personan logren la plena satisfacción de los contenidos
prestacionales de sus derechos.
[11] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[12] Sentencia SU-225 de 1998. En
otras oportunidades, la Corte ha señalado que ciertos derechos se trasmutan en
subjetivos y, por lo mismo, en fundamentales. Ver, por ejemplo, sentencia
SU-819 de 1999.
[13] Sentencias T-01 de 1992, T-462
de 1992, T-1306 de 2000.
[14] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[15] En este punto, la Corporación
recordó que en la sentencia C-671 de 2002 se reconoció que constituían pautas
de interpretación en materia de derechos económicos, sociales y culturales, las
observaciones formuladas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas, órgano autorizado para la interpretación del
PIDESC.
[16] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En
esta sentencia se analizó el caso de una accionante que pretendía adquirir una
vivienda de interés social en el municipio de Palmira, y a quien la unión
temporal que adelantaba el proyecto –conformada por el municipio y una firma de
construcción- pretendía obligarla a firmar un otrosí al contrato de compraventa
que ya había suscrito, que significaba un aumento del valor del inmueble y una
disminución del subsidio que otorgaba el gobierno local. El municipio alegaba
que no podía seguir otorgando el mismo subsidio que a los primeros compradores
de unidades habitacionales del proyecto, por cuanto atravesaba por una crisis
financiera. La Corte concedió la tutela al derecho a la vivienda digna de la
tutelante y ordenó mantener las condiciones inicialmente pactadas. La razón de
la decisión es que – a juicio de la Sala- (i) el municipio no había dado una
explicación razonable para la disminución del subsidio complementario que venía
concediendo, violando de esta manera el mandato de no regresividad en materia
de DESC, y (ii) la unión temporal tampoco había explicado la razón del aumento
del valor de las unidades habitacionales.
[17] Para sustentar esta afirmación,
en la sentencia T-1318 de 2005 se trajeron a colación las sentencias T-308 de
1993, en la que se discutía la afectación del derecho a una vivienda digna de
los habitantes de un proyecto de vivienda de interés social que se encontraba
ubicado cerca de un polígono militar; T-309 de 1995, en la que se abordó el
caso de de un inmueble –de propiedad de los actores- que había sido demolido
por las autoridades municipales porque amenazaba ruina, sin que éstas luego
hubieran cumplido con el compromiso de reconstrucción que habían adquirido;
T-316 de 1995, que aborda el tema de los desalojos forzados; y T-494 de 2005,
que se ocupa de injerencias provenientes de particulares.
[18] Ver al respecto ABRAMOVICH,
Víctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles.
Editorial Trotta. Primera edición. Madrid, 2002.
[19] Ver al respecto las sentencias
C-936 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-1318 de 2005, M.P. Humberto
Sierra Porto, y T-403 de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.
[20] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
En esta sentencia la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad
promovida contra el artículo 1° de la Ley 796 de 2003, que autorizaba a los
establecimientos bancarios  a realizar operaciones de leasing habitacional. El
actor alegaba (i) que el legislador debía fijar los parámetros de la
reglamentación de dicha operación, mediante una ley marco –lo cual no había
hecho-, y (ii) que al introducir esta figura, vulneraba el derecho a una
vivienda digna de los colombianos, pues este negocio implica intereses
exorbitantes, de manera que no promueve la adquisición de vivienda. La
Corporación consideró que el funcionamiento del leasing operacional no debía
regularse mediante ley marco, sino que bastaba su autorización legal, y que si
bien esta modalidad de financiación de la adquisición de vivienda per se no era
inconstitucional, la constitucionalidad de la norma debía condicionarse
a que el decreto reglamentario que expidiera el ejecutivo al respecto, se
ajustara a las exigencias constitucionales en materia de vivienda y velara por
que los ciudadanos no fueran forzados por las entidades financieras a optar por
el sistema de financiación más oneroso.
[21] Sobre este punto, ver sentencia
T-958 de 2001.
[22] Al respecto se puede consultar
la Observación General No. 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas.
[23] Cfr. Sentencias
SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004, entre otras.
[24] M.P.Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[25] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[27] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] La Corte estimó que esto se
debía a que las autoridades encargadas de garantizar la suficiencia de tales
recursos habían omitido de manera reiterada adoptar los correctivos necesarios
para asegurar los niveles de protección de los derechos de la población
desplazada definidos en la normativa aplicable.
[29] Las cifras expuestas en dicha
providencia fueron tomadas de una investigación Vulnerabilidad a la seguridad
alimentaria de la población desplazada por la violencia en Colombia (2003).
[30] Este
diagnóstico es respaldado por la Defensoría del Pueblo, quien sostienen
que las personas desplazadas continúan enfrentándose a una gran serie de obstáculos
que impiden la satisfacción de su derecho a una vivienda digna, como: (i) la
incapacidad del SNAIPD para dar cobertura a su demanda de vivienda; (ii) la
asignación insuficiente de recursos para atender las necesidades de vivienda e
infraestructura;  (iii) el surgimiento de desplazamientos interurbanos; (iv) la
normativa compleja que existe al respecto; (v) la incompatibilidad de la población desplazada con las
características de hábitat y culturales que la población receptora ofrece; (vi)
las pocas facilidades de acceso a actividades productivas que los lugares donde
se ubican los desplazados ofrecen; (vii) las dificultades para la apertura de
nuevas redes de servicios públicos en los lugares de asentamiento; (viii) la
falta de claridad sobre si la medida adecuada es la compra o el arrendamiento
de vivienda; (ix) la ausencia de capacidad de ahorro de los desplazados, lo que
les impide acceder a créditos de vivienda; (x) el exceso de énfasis en el
otorgamiento de subsidios sin contemplar otras alternativas; (xi) la falta de
enfoques diferenciales en los programas de vivienda; (xii) el exceso de
atención a la ayuda humanitaria y no a la estabilización socioeconómica; (xiii)
la falta de coordinación interinstitucional; (xvi) y la ausencia de un plan de
integración social, económica, política y cultural que incluya a la población
desplazada en una visión sistemática. Cfr. Defensoría del Pueblo. Evaluación de
la política pública en procesos de restablecimiento de la población desplazada
desde un enfoque de derechos humanos. Bogotá, junio de 2003P.p. 63 a 66.
[31] Ver al respecto la sentencia
T-791 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[32] De acuerdo con el artículo 3°
del Decreto 2675 de 2005, estos proyectos sólo pueden ser ofrecidos los
municipios, distritos y departamentos, los cabildos indígenas legalmente
constituidos y los consejos comunitarios de negritudes legalmente constituidos.
[33] M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[34] Al respecto, la Corte sostuvo lo que sigue:
“La Ley 60 de 1993, atribuyó competencias a los
municipios en materia de vivienda, en forma complementaria a la Ley 3 de 1991,
con la cooperación del sector privado, comunitario y solidario, para promover y
apoyar programas y proyectos y otorgar subsidios para la vivienda de interés
social.
En desarrollo de esta ley en mención, se expidió el
Decreto 1168 de 1996 que reglamentó los “subsidios complementarios
municipales”, los cuales eran subsidios para vivienda de interés social que los
municipios otorgaban en forma complementaria o adicional a los consagrados en
la Ley 3 de 1991. El subsidio podía ser en dinero o en especie, según lo
determinaran las autoridades municipales competentes, los subsidios en especie
podían consistir en terrenos fiscales enajenables de propiedad de las entidades
públicas municipales, cuando así lo hubiese autorizado el respectivo Concejo
Municipal y podían destinarse en general para la adquisición, construcción o
mejoramiento de soluciones de vivienda, mejoramiento integral de vivienda y
entorno, adquisición de terrenos destinados a programas de vivienda de interés
social y dotación de los servicios públicos e infraestructura para terrenos
destinados a programas de vivienda de interés social.
Los beneficiarios del subsidio municipal de vivienda
eran los hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos legales
mensuales; la cuantía del subsidio era definida por las autoridades municipales
competentes, de acuerdo con los recursos disponibles, las condiciones
socioeconómicas de los hogares y el tipo y valor de la solución; según se
tratara de subsidios de viviendas en zonas urbanas o rurales, se sujetaban a lo
dispuesto en los Decretos 706 de 1995 y 2154 de 1993, respectivamente.
La Ley 60 de 1993, fue derogada por la Ley 715 de
2001, la nueva normatividad no hace referencia al tema de subsidios
complementarios de vivienda. A pesar de la incertidumbre por la aparente laguna
legislativa en la materia, antes de la derogatoria de la Ley 60 de 1993, se
profirieron normas que regularon el tema de los subsidios complementarios de
forma especializada, sobre el subsidio rural se promulgó el Decreto 1133 de
2000, modificado luego por el actual Decreto 1042 de 2003 y sobre subsidios urbanos
se expidió el Decreto 829 de 1999, posteriormente  suprimido por el Decreto
2620 de 2000, normas que contando con las transferencias nacionales y los
recursos municipales, regularon el tema del subsidio complementario en cada una
de estas áreas.
En materia de vivienda rural, por Decreto 1133 de 2000
se consagró la participación de las entidades territoriales en la política de
vivienda de interés social rural, señalando su participación a través de la
gestión, promoción y aportes complementarios al subsidio familiar; que podrán
ser en dinero, terreno, materiales, transporte, gastos de preinversión
(estudios y diseños), construcción de infraestructura de servicios públicos
domiciliarios, aportes de personal técnico y/o profesional y gastos de
administración y/o coordinación de proyectos; el total del aporte territorial
no podía ser inferior al 10% del costo total del proyecto. La anterior
regulación, tuvo vigencia hasta el año 2003 en que por virtud del decreto 1042
se establece una consagración similar, que además le asigna competencias a los
municipios en la organización de la demanda del subsidio y en el que se señala
que el total de aportes de las entidades territoriales[34] no puede ser inferior al 20% del costo total del
proyecto.
En vivienda urbana, el Decreto 824 de 1999 señaló que
los municipios y distritos, en su carácter de instancias responsables a nivel
local de la política en materia de vivienda y desarrollo urbano, participarán
en el programa de subsidios a la demanda, de conformidad con las reglas y
modalidades que establezca el gobierno nacional, similar consagración se hacía
en el primer inciso del artículo 22 del Decreto 2620 de 2000 que regulaba lo
pertinente al subsidio familiar de vivienda en dinero y en especie en áreas
urbanas. En el mismo sentido el Decreto 975 de 2004 hace referencia específica
a los recursos complementarios al subsidio para la adquisición de vivienda
dentro de los cuales incluye los aportes provenientes de entidades del orden
municipal[34].
En
síntesis, la acción de los municipios en materia de vivienda cobra un nuevo
impulso a partir de la Ley 3 de 1991, la cual dio la posibilidad de crear
fondos de vivienda, dirigidos a canalizar los recursos del subsidio familiar
para programas de vivienda con participación de los entes territoriales,
posteriormente las competencias en la política de vivienda se ampliaron,
permitiendo a la municipalidad el otorgamiento de subsidios complementarios al
Subsidio Familiar de Vivienda, tanto rurales como urbanos y haciendo de esta
entidad partícipe en la organización de la demanda del subsidio, facultades que
aun hoy se mantienen y que junto con otras figuras como la postulación
colectiva y el concurso de esfuerzo municipal permiten que estos entes
territoriales sean responsables directos en la política de vivienda a nivel
local.”
[35] Ver en este sentido la sentencia
T-1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[36] En este punto, existen
divergencias entre lo afirmado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y Fonvivienda. No obstante, el análisis conjunto de las
pruebas permitió llegar a esta conclusión.
[37] Cabe anotar que los demandantes
ya habían formulado derechos de petición en este sentido ante el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y ante Fonvivienda.
[38] “Artículo 31. Costo del
certificado de existencia. El certificado de existencia, tendrá un costo igual
a la tarifa de mercado. La tarifa de la visita técnica, cuando se trata de un
plan de vivienda nucleado o varias viviendas ubicadas en una misma manzana, en
donde se realiza un solo desplazamiento para realizar la labor, tendrá una
tarifa diferencial. Este costo deberá ser asumido por el oferente.” (subraya
fuera del texto)