T-258-96
Sentencia T-258/96
Sentencia
T-258/96
DERECHO DE
DEFENSA EN TUTELA-Necesidad
de oir a quien se  imparte órdenes
La garantía del
derecho de defensa exige que las personas o entidades a quienes se les imparte
órdenes, en virtud de la sentencia de tutela, sean oídas dentro del proceso, de
manera tal que puedan exponer sus puntos de vista acerca del problema
planteado. No hacerlo puede conducir a graves injusticias y a situaciones
irracionales, sólo se ponen a salvo situaciones urgentes o cuando se trate de
exigir de entidades públicas que cumplan con una obligación que corresponde al
resorte normal de sus actividades, siempre que la orden no implique condenas a
funcionarios o a la misma entidad.
ESTADO-Protección objetiva de la vida/DERECHO
A LA VIDA-Incidencia estatal
El deber de velar
porque la vida de las personas no sea amenazada es una obligación objetiva del
Estado. Para el cumplimiento de ese deber los organismos del Estado han de
gozar de una cierta discrecionalidad para decidir cuál es la medida más
efectiva con miras a evitar el peligro para la existencia de los asociados. En
la práctica pueden existir muchos medios que conduzcan al mismo resultado y no
es dable requerir del Estado la aplicación de una medida concreta, a no ser que
sea evidente que ella sea la única pertinente. La existencia objetiva de una
obligación del Estado en lo referente a  la protección del derecho a la vida no
apareja, necesariamente, un derecho subjetivo de las personas para exigir a
través de los organismos judiciales que se tome una medida determinada.
ESTADO-Regulación vida social/ACCION DE TUTELA-Actividad
estatal sobre la vida
El Estado
adquiere la obligación de regular un área de la vida social de la cual pueden
surgir peligros para la existencia física de los asociados, de manera que éstos
sean conjurados. La posibilidad de exigir judicialmente, a través del mecanismo
de la tutela, un tipo de actividad prestacional por parte del Estado en
cumplimiento de su deber de protección de la vida e integridad de los asociados
es mucho más restringida que cuando se trata de exigir una abstención estatal.
ESTADO-Regulación circulación por carreteras
El Estado tiene
la obligación de regular la circulación por las carreteras, de manera tal que
se pueda garantizar, en la medida de lo posible, un tránsito libre de peligros,
que no genere riesgos para la vida e integridad de las personas.
ACCION DE TUTELA-Inminencia peligro sobre la vida/DERECHO
A LA VIDA-Peligrosidad circulación en carreteras
La acción de
tutela sólo cabría en situaciones de riesgo extremo, en las cuales se pueda
probar la inminencia de un peligro para la vida y una conexión directa entre
ésta y el defecto denunciado. El riesgo o peligro no depende únicamente de la
existencia de un obstáculo en la vía o de la ausencia de algunas medidas de
seguridad, sino que en la conversión del peligro en un siniestro intervienen
también y, de manera decisiva, otra serie de factores, tales como la velocidad
de circulación, la pericia del conductor, la precaución y concentración de éste
en el acto de conducir, el estado mecánico del vehículo, la luminosidad, el
estado del tiempo, el respeto de la distancia prudencial entre los automotores,
etc. En estos casos el riesgo es eventual y su materialización depende de la
confluencia de diversos factores.
ESTADO-Resaltes carretera/DERECHO A LA VIDA-Policías
acostados
Los resaltes son
solamente una variable más dentro del haz de elementos que pueden explicar un
determinado daño. Además, es imposible exigir del Estado la eliminación de
todos los riesgos que se ciernen sobre la existencia y la seguridad de los
asociados. Las personas no pueden esperar del Estado que les brinde una
seguridad total contra los peligros que supone la vida en sociedad, sin
perjuicio de que se adopten las medidas apropiadas para enfrentarlo, del mejor
modo posible.
ACCION DE TUTELA-Riesgos tránsito por vías
La violación o
amenaza de un derecho fundamental recae sobre hechos positivos o negativos, y
no sobre meras contingencias, como podría ser la de que en un momento dado se
pudiera transitar por la vía que causó el accidente. Si se aceptara la posición
contraria, se podrían ver inundados los despachos judiciales con acciones de
tutela referentes a toda una gama de peligros con los cuales los asociados
podrían verse eventualmente confrontados durante el transcurso de sus vidas.
ORGANISMOS
GUBERNAMENTALES-Medidas
por tránsito automotor
Normalmente no
existen recursos judiciales que puedan conducir a la corrección de las
irregularidades, de manera que se puedan evitar posibles accidentes. Sobre este
punto cabe decir acerca de la necesaria aceptación de un cierto nivel de riesgo
por el hecho de vivir en sociedad. Los organismos gubernamentales competentes
están llamados a prever los peligros del tránsito automotor y a tomar las
medidas que consideren pertinentes para evitarlos. Los asociados pueden
colaborar con ellos, hacerles sugerencias y peticiones, denunciarles
situaciones, pero han de partir de la base de que estos organismos son los
entes facultados para catalogar una situación como peligrosa y para decidir
cuál es la fórmula indicada para, en la medida de lo posible, eliminar o
reducir los peligros.
ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Servicio
público de carreteras
La aceptación de
la competencia de los referidos organismos gubernamentales implica, en
contrapartida, la posibilidad de exigir de ellos indemnización por el mal
desempeño de sus labores. Para ello, el mecanismo judicial pertinente es el de
la acción de reparación directa ante la jurisdicción contencioso
administrativa, en búsqueda de la declaración de responsabilidad
extracontractual del Estado por causa del daño antijurídico ocasionado a una
persona. Corresponde a la indicada jurisdicción examinar las circunstancias,
bajo las que se produce un daño derivado de una falla en la prestación del
servicio público asociado a la policía de circulación y tránsito y a la correcta
y oportuna señalización de carreteras y caminos.
Referencia:
Expediente T-90979
Actor: Antonio
Katime Amashta
Tema:
Derecho a  la vida:
alcance de la protección constitucional frente a la defectuosa señalización de
una vía pública o a la falta de la misma.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela número T-90979 promovido por el Señor Antonio Katime Amashta contra el
Ministerio del Transporte.
ANTECEDENTES
1. El señor Antonio
Katime Amashta interpuso - en nombre propio y mediante escrito presentado el
día 11 de enero de 1996, que fue complementado con declaración del 16 de enero
- acción de tutela contra el Ministerio de Transporte por considerar que los
resaltes - “policías acostados” - que se encuentran en las carreteras de la
Costa Atlántica constituyen un peligro tanto para su derecho a la vida como
para el de todas las personas que transitan por esas vías.
Relata el demandante
que el día 27 de diciembre de 1995 sufrió un accidente con su motocicleta, al
pasar por el caserío Las Vegas, municipio de Curumaní, en el departamento del
Cesar. El accidente habría sido provocado por un resalte ubicado sobre la
carretera nacional, que no se encontraba señalizado. De acuerdo con los términos
de la denuncia que formuló ante la estación de policía de Curumaní, al
transitar por las Vegas pasó sobre un resalte señalizado. Momentos después fue
rebasado por un auto Mazda, el cual tuvo que frenar intempestivamente a causa
de otro “policía acostado” carente de señalización. El actor añade que él no
logró detener su motocicleta y que al cruzar el resalte, que era bastante
elevado, perdió el control y cayó en una zanja, sufriendo severas lesiones
personales y su vehículo diferentes daños. Anota que de no haber llevado puesto
el casco protector habría podido morir.
En escrito posterior
(del 17 de enero), el señor Katime aclara que presentó su demanda contra el
Ministerio en vista de que éste es la entidad encargada de la señalización y
del mantenimiento de las vías nacionales, aun cuando reconoce no saber
específicamente cuál es la dependencia interna que se ocupa exactamente de este
asunto.  Anota que los resaltes están prohibidos por la ley, máxime en las
carreteras nacionales de primer orden, y que sin embargo se encuentran en todos
los pueblos y ciudades de la Costa Atlántica, a ciencia y paciencia del
Ministerio de Transporte y de la Policía Vial. “Los policías acostados” en la
mayoría de los casos no están señalizados. Agrega que en la estación de policía
de Curumaní le comunicaron, en el momento de presentar su denuncia, que tales
montículos son la causa de un gran número de accidentes, algunos de ellos
fatales.
El demandante afirma
presentar la demanda de tutela no sólo en beneficio personal, sino también a
favor de los miles de conductores que circulan a diario por las carreteras de
la zona. Igualmente, solicita que el juez de tutela tome las medidas
conducentes para reparar los daños que le fueron  causados y para que el
Ministerio de Transporte haga desaparecer los mencionados resaltes.
2. El juez de tutela
ofició al Ministerio de Transporte ordenándole el envío de  la información
necesaria sobre la señalización y mantenimiento de las vías del país y, en
especial, sobre la carretera que cruza por el caserío Las Vegas. Asimismo, le
solicitó que le comunicara si estas materias eran de su competencia.
3. El Ministerio de
Transporte remitió al Instituto Nacional de Vías el original del auto proferido
por el juzgado de tutela, con el objeto de que se diera cumplimiento a lo
ordenado. El Instituto le otorgó poder a la abogada Elizabeth Ramírez para que
lo representara en el proceso de tutela. La profesional procedió a dar
contestación a la demanda, el 23 de enero. A este respecto solicitó que se
declarara su no procedencia, con base en tres argumentos:
a) Indeterminación
de la entidad responsable de la conservación de la vía en la que se encuentra
el resalte y en la que se produjo el accidente. Sobre este punto la abogada
advierte que el Instituto Nacional de Vías sólo debe responder por las
carreteras nacionales, mientras que por las vías departamentales y las
municipales han de hacerlo el departamento y el municipio correspondiente,
respectivamente.
Además,
la apoderada manifestó que, aun en el caso de que la vía estuviera bajo la
responsabilidad del Instituto, éste ha obrado de manera diligente con respecto
a los tramos de las carreteras que comunican a Las Vegas. Así se deduce de una
relación de contratos de “parcheo” del distrito 12 - Valledupar -, que
comprende el mantenimiento de las vías que unen a Las Vegas con San Roque y con
Las Matas, por un valor superior a cien millones de pesos. Igualmente,
suministró una copia del contrato N° 1029 de 1995, suscrito - el día 12 de
octubre de 1995 - entre el Instituto y la firma contratista "CONSORCIO
NACIONAL DE REFLECTIVAS LTDA. - R Y M CONSTRUCCIONES LTDA.", en el cual se
lee, en la cláusula primera, referente al objeto del contrato, que "el
consorcio contratista se obliga para con el Instituto al suministro e
instalación de señales verticales de tránsito, en carreteras cuya conservación
realiza el Instituto Nacional de Vías en jurisdicción de los distritos de obras
públicas números: 15 -Bucaramanga,  25 - Yopal, 2 - Ocaña, 12 - Valledupar, 16
- Cúcuta, de acuerdo con las especificaciones y condiciones que en forma
detallada aparecen en el Pliego de Condiciones para la Licitación Pública N°
001-95, en la propuesta del consorcio contratista aceptada y aprobada por el
Instituto y en el presente contrato".
La
abogada concluye que el Instituto ya había realizado el proceso contractual de
gestión presupuestal y operativa para la señalización de las vías que
pertenecen a la Nación en esa zona, y que si los caminos y carreteras del
caserío Las Vegas no quedaban incluidas en esas obras no se debía a falta de la
Nación, sino a que la responsabilidad sobre ellos recaía en otras entidades
territoriales.
b) No
se ha probado la vulneración directa de los derechos del demandante. Dado que
la demanda versaba sobre una obra de interés general o colectivo, la tutela
sólo cabía si se demostraba efectivamente una vulneración directa de los
derechos del peticionario, cosa que no se ha dado en este caso.
c) Existen
otros mecanismos de defensa. La abogada considera que en un caso como el
presente podrían interponerse las acciones populares consagradas en el artículo
88 de la Constitución, en el artículo 8° de la Ley 9ª de 1989 (ley de reforma
urbana) y en el artículo 1005 del Código Civil, lo que torna improcedente la
acción de tutela, en razón de su carácter subsidiario. Además, en el evento de
que se tratara de modificar el contrato ya existente para las tareas de
señalización, deberían incoarse las acciones contencioso-administrativas.
4. El día 27 de
enero de 1996, el juzgado dictó sentencia y ordeno en ella tutelar el derecho a
la vida del ciudadano Katime Amashta. El juez consideró que la tutela era
procedente "por cuanto se está amenazando vulnerar el derecho a la vida
del petente y demás ciudadanos que transiten por la vía nacional que del
departamento del Cesar conduce al caserío de Las Vegas" (sic).
El juzgado de tutela
estimó que el Ministerio de Transporte, por intermedio del Instituto Nacional
de Vías, debía procurar el cumplimiento de cada una de las cláusulas
contempladas en los contratos que llegare a suscribir. En este orden de ideas,
se impone exigir, a su juicio, la ejecución de la obligación del contratista de
instalar las señales que identifican los resaltes, para evitar un accidente que
podría amenazar e, incluso, vulnerar el derecho fundamental a la vida.
Por otro lado, la
solicitud de reparación de los daños causados al actor fue denegada. Se
argumentó que para esta reclamación existían medios ordinarios de defensa.
En consonancia con
lo señalado, el Juzgado decidió impartir las siguientes órdenes:
a) Al
Ministerio de Transporte, que informara al despacho sobre la comunicación de
cumplimiento de la sentencia por parte del Instituto Nacional de Vías, dentro
de los cinco días siguientes;
b) Al
Consorcio Nacional de Reflectivas Ltda. - R Y M Construcciones Limitada, que
instalara las señales necesarias en el sitio del accidente, dentro de los diez
días siguientes a la notificación de la comunicación; y
c) Al
Instituto Nacional de Vías, que hiciera efectivo el contrato firmado con el
Consorcio mencionado, no sólo en cuanto al lugar donde se produjo el accidente,
sino con respecto a todas las jurisdicciones de carreteras comprometidas en el
contrato.
5. El expediente fue
enviado a la Corte Constitucional para su eventual revisión, mediante oficio N°
0164 del 5 de febrero de 1996.
6. El 14 de marzo de
1996, la apoderada del Instituto Nacional de Vías presentó un memorial ante la
Secretaría de la Corte. Asevera que existen distintos mecanismos tendentes a
hacer disminuir la velocidad de los vehículos. Entre ellos están los resaltes,
los cuales serían los más agresivos de todos, dado que sobresalen del pavimento
y que pueden producir daños irreparables a los automotores e inclusive causar
accidentes, cuando los vehículos se desplazan a altas velocidades.
A continuación, la
abogada manifiesta que el numeral 13 del artículo 54 del Decreto-Ley 2171 de 1992
señala que le corresponde al Instituto Nacional de Vías "definir las
características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura
de transporte de su competencia, así como las normas que deberán aplicarse para
su uso". Con base en esa facultad, el Instituto adoptó como reglamento en
materia de señalización el manual sobre Dispositivos para el Control de
Tránsito en Calles y Carreteras, que había sido elaborado por el antiguo
Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
La abogada reconoce
que "el paso de la vía nacional por el caserío de Las Vegas, Departamento
del Cesar, hace parte de la red a cargo del Instituto Nacional de Vías" y
que es ésta la entidad encargada de autorizar o realizar cualquier tipo de obra
en ella. Añade que el Instituto ha adelantado una campaña para eliminar los
resaltes en las vías con tráfico promedio diario superior a 500 vehículos,
reemplazándolos por dispositivos reductores de velocidad menos agresivos. Con
arreglo a lo anterior, manifiesta que el Instituto en ningún momento autorizó
la colocación de resaltes sobre la vía en que se presentó el accidente. En
consecuencia, en su concepto, el cumplimiento del fallo de tutela sería
irracional, pues se pondrían señales a algo que, de acuerdo con los
requerimientos técnicos, debe desaparecer.
FUNDAMENTOS
1. Se trata de
esclarecer si el deficiente mantenimiento y la ausencia de señalización de las
vías públicas, pueden ser objeto mediato de la acción de tutela en cuanto
tienen la posibilidad de constituirse en la causa de serios peligros para la
vida. De otra parte, en esta ocasión ha de establecerse si el procedimiento
seguido por el juez de tutela se ajustó a las normas del debido proceso,
particularmente en lo relacionado con el derecho de defensa.
2. Antonio Katime
Amashta sufrió un accidente con su motocicleta cuando transitaba por una
carretera nacional, al pasar por el caserío Las Vegas (Departamento del Cesar).
El actor manifiesta que el percance obedeció al inapropiado resalte construido
en la vía - “policía acostado” -, con el cual, además, por falta de una debida
señalización, inopinadamente se enfrenta el conductor. Interpuso la acción de
tutela con el objeto de que se amparara su derecho a la vida y, en
consecuencia, se obligara al organismo competente a eliminar dicho obstáculo.
3. El juzgado de
tutela decidió ordenar la protección del derecho a la vida del actor. En su
fallo dispuso la señalización tanto del resalte que habría originado el
accidente como de las carreteras de la zona que estuvieran comprendidas dentro
del contrato suscrito por INVIAS y una empresa contratista.
El debido proceso
en la acción de tutela
4. El hecho de que
la acción de tutela sea un recurso expedito, no significa que no tenga que
ajustarse a las normas elementales del debido proceso. Bajo esta óptica debe
analizarse la actuación que se surtió ante el juez de tutela.
El actor interpuso
el recurso contra el Ministerio del Transporte, pues no sabía cuál de las
dependencias de éste era responsable del mantenimiento de las vías. El juez
notificó de la instauración de la acción al Ministerio, el cual comunicó sobre
la misma al Instituto Nacional de Vías, entidad que procedió a dar contestación
a la demanda.
En el fallo se
impartieron órdenes al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías
y a una empresa particular que había contratado con el Instituto la
señalización de diferentes carreteras. Dentro del proceso intervinieron el
Instituto Nacional de Vías y el Ministerio de Transporte, mas no la empresa
contratista. Esta ignoró todo el tiempo que su actividad era analizada dentro
de un expediente de tutela. De hecho, cuando le fue notificada la sentencia se
puso en contacto con el Instituto Nacional de Vías para informarle que se había
entablado una tutela contra ella y que, en su concepto, aquél debía proceder a
darle contestación.
En la sentencia de
tutela se ordenó a la empresa contratista que señalizara el resalte que había
producido el accidente, dentro de los diez (10) días siguientes. En
comunicaciones dirigidas por la empresa a INVIAS, se puso de presente que en el
contrato se consagraban las cláusulas relativas a su objeto, el cual resultaba
desbordado a raíz de la orden impartida por el juzgado. Se agregaba que el
caserío no estaba comprendido dentro de las carreteras a señalizar y que aún no
se había recibido de INVIAS la autorización para reclamar los materiales
necesarios para la fabricación de las señales. En relación con el término
perentorio de diez días para cumplir la orden judicial, el contratista advirtió
que, según el contrato, el plazo de entrega era de seis meses, y que lo estaba
observando. Posteriormente, en otra misiva enviada al juzgado, la empresa
solicitó la ampliación del plazo en quince (15) días para la instalación de las
señales. Para ello argumentó que su fabricación requería de un proceso técnico
lento, aparte de que el lugar donde debían colocarse era muy lejano y que, en
todo caso, debía producirse una orden del Instituto Nacional de Vías para
proceder.
Es evidente que el
juzgado, al tomar la determinación de impartir órdenes a la empresa
contratista, no estaba debidamente informado acerca de las obligaciones que
ella había contraído y acerca de la manera y los plazos fijados para la ejecución
de la obra, pues no se la había escuchado dentro de la actuación. Fluye de
bulto la vulneración del debido proceso en lo referente al derecho de defensa
de la empresa contratista, la cual fue condenada sin que hubiera tenido ninguna
oportunidad para aclarar su posición y sus obligaciones.
Considera esta Sala
que la garantía del derecho de defensa exige que las personas o entidades a
quienes se les imparte órdenes, en virtud de la sentencia de tutela, sean oídas
dentro del proceso, de manera tal que puedan exponer sus puntos de vista acerca
del problema planteado. No hacerlo puede conducir a graves injusticias y a
situaciones irracionales, como en este caso, en el que se le exige a la
compañía que cumpla con algo sin que, al parecer, estuvieran dadas las
condiciones para hacerlo. De la regla expuesta, sólo se ponen a salvo
situaciones urgentes o cuando se trate de exigir de entidades públicas que
cumplan con una obligación que corresponde al resorte normal de sus
actividades, siempre que la orden no implique condenas a funcionarios o a la
misma entidad.
El contenido del
derecho fundamental a la vida
5. Inicialmente, el
derecho a la vida - que frecuentemente se analiza conjuntamente con el derecho
a la integridad física -, fue entendido como un derecho de contenido negativo,
en el sentido de que su objeto se limitaba a la pretensión contra el Estado de
que se abstuviera de realizar acciones dirigidas a eliminar la existencia
física de la personas, o que las pudieran poner en peligro. En la práctica,
esta concepción ha conducido en muchos países a la abolición de la pena de
muerte, al mismo tiempo que ha servido de apoyo a la interdicción de los
experimentos con seres humanos, la exigencia del respeto de toda vida humana,
independientemente de sus limitaciones físicas o mentales, y el repudio a
cualquier política estatal tendente a supeditar el derecho a la vida de las
personas a su raza, su creencia religiosa, su afiliación política etc.
Sin embargo, a la
pretensión de que el Estado no perturbe la existencia física se ha venido a
agregar el deber a su cargo de  actuar con miras a proteger la vida de las
personas ante los múltiples peligros que la acechan, bien sea que éstos
provengan de acciones del Estado mismo, de otras personas o de la misma naturaleza.
Es precisamente con base en esta concepción que los temas ambientales - en
aspectos como el de la energía atómica, la contaminación del agua, del aire y
de la tierra, etc.- han pasado a ser considerados en diferentes países como
materia no ajena a los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
física.
En punto a la
interpretación del derecho a la vida se puede constatar una transición desde
una postura que exigía del Estado abstenerse de actuar, contenerse, para evitar
vulneraciones a la vida de las personas, hacia una posición que requiere que el
Estado se ponga en movimiento, proceda a actuar, para salvaguardar la
existencia de esas mismas personas.
El deber de velar
porque la vida de las personas no sea amenazada es una obligación objetiva del
Estado. Sobre este compromiso estatal interesa hacer dos precisiones: la
primera es que para el cumplimiento de ese deber los organismos del Estado han
de gozar de una cierta discrecionalidad para decidir cuál es la medida más
efectiva con miras a evitar el peligro para la existencia de los asociados. En
la práctica pueden existir muchos medios que conduzcan al mismo resultado y no
es dable requerir del Estado la aplicación de una medida concreta, a no ser que
sea evidente que ella sea la única pertinente.
Por otro lado, la
existencia objetiva de una obligación del Estado en lo referente a  la
protección del derecho a la vida no apareja, necesariamente, un derecho
subjetivo de las personas para exigir a través de los organismos judiciales que
se tome una medida determinada. Mas bien de lo que se trata, en la generalidad
de los casos, es de que el Estado adquiere la obligación de regular -a través
de la ley, de los reglamentos, de acuerdos o de otras medidas relacionadas con
la organización y los procedimientos administrativos- un área de la vida social
de la cual pueden surgir peligros para la existencia física de los asociados,
de manera que éstos sean conjurados. En consecuencia, la posibilidad de exigir
judicialmente, a través del mecanismo de la tutela, un tipo de actividad
prestacional por parte del Estado en cumplimiento de su deber de protección de
la vida e integridad de los asociados es mucho más restringida - entre otras
cosas  porque no existe la misma claridad acerca de la acción que debe ser
requerida - que cuando se trata de exigir una abstención estatal.
El caso concreto
6. El actor del
presente proceso de tutela manifestó que tanto su derecho a la vida como el de
todas las personas que transitan por las carreteras de la Costa Atlántica se
encuentra amenazado por los resaltes que son comunes en las carreteras de la
zona, los cuales, frecuentemente, no están señalizados. En consecuencia,
solicitó que se señalizara un resalte situado dentro del caserío Las Vegas, en
el departamento del Cesar, petición a la que accedió el juez de tutela,
extendiéndola, además, a todos los resaltes localizados dentro de la zona.
7. La situación
descrita encaja dentro del deber de protección de la vida de las personas, que
tiene el Estado. En efecto, el tránsito automotriz está rodeado de riesgos. No
en vano se ha establecido que la conducción de vehículos constituye una
actividad de peligro. Asimismo, los accidentes de tránsito representan una
causa importante de mortalidad y de daños en las sociedades modernas. Por
consiguiente, el Estado tiene la obligación de regular la circulación por las
carreteras, de manera tal que se pueda garantizar, en la medida de lo posible,
un tránsito libre de peligros, que no genere riesgos para la vida e integridad
de las personas. Con este propósito, se han expedido normas e instituido
autoridades encargadas de su ejecución.
La labor anterior ha
sido cumplida, en el marco legal, a través de la expedición de normas como el
Decreto 2171 de 1992 - por el cual se reestructura el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y
reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional - y la Ley 105
de 1993, por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se
redistribuyen las competencias y recursos entre la Nación y las Entidades
Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan
otras disposiciones. La referida labor se adelanta también, en lo relacionado
con las carreteras, a través de las regulaciones expedidas por INVIAS sobre la
señalización de las vías y sobre los mecanismos más indicados para hacer
disminuir la velocidad de los automotores en las carreteras bajo su
competencia. Cabe anotar que en este punto se observa el ejercicio de la
discrecionalidad a que se hacía referencia en el acápite anterior, lo cual se
aplica en las circunstancias bajo análisis en la decisión del Instituto de
eliminar los resaltes en las vías con tráfico promedio diario superior a 500
vehículos.
8. Se pregunta la
Corte si en atención al deber del Estado de proteger la vida de las personas
que circulan por las carreteras, puede exigirse, a través de la acción de
tutela, la eliminación de todas las situaciones que pueden convertirse,
eventualmente, en un peligro para la vida de los conductores y de las personas,
tales como “policías acostados” sin señalizar, morros de arena o rocas, huecos,
ausencia de barreras de protección para los precipicios, fallas en los peraltes
de las curvas, etc.
Al respecto
considera esta Sala que la acción de tutela sólo cabría en situaciones de
riesgo extremo, en las cuales se pueda probar la inminencia de un peligro para
la vida y una conexión directa entre ésta y el defecto denunciado.
En los casos
hipotéticos señalados se observa que el riesgo o peligro no depende únicamente
de la existencia de un obstáculo en la vía o de la ausencia de algunas medidas
de seguridad, sino que en la conversión del peligro en un siniestro intervienen
también y, de manera decisiva, otra serie de factores, tales como la velocidad
de circulación, la pericia del conductor, la precaución y concentración de éste
en el acto de conducir, el estado mecánico del vehículo, la luminosidad, el
estado del tiempo, el respeto de la distancia prudencial entre los automotores,
etc. Es decir, en estos casos el riesgo es eventual y su materialización
depende de la confluencia de diversos factores.
9. Se podría aducir,
sin embargo, que los resaltes no señalizados son una variable potenciadora de
los demás factores de riesgo y que, en consecuencia, su existencia incrementa
notoriamente la posibilidad de que se presenten accidentes con consecuencias
sobre la vida y la integridad física de las personas. A ello se podría
responder nuevamente con el argumento de que, de todas, maneras estos resaltes
son solamente una variable más dentro del haz de elementos que pueden explicar
un determinado daño. Además, cabe reiterar que es imposible exigir del Estado
la eliminación de todos los riesgos que se ciernen sobre la existencia y la
seguridad de los asociados.
La vida en sociedad
conlleva la aceptación de diversos peligros, algunos de los cuales pueden ser
manejados más fácilmente que otros, pero en su generalidad son imposibles de
remover definitivamente. Ello bien sea porque aún se desconocen los riesgos que
encierran diversos avances técnicos, o conociéndolos no se dispone todavía de
los herramientas para poderlos conjurar, y los referidos adelantos son tenidos
como irrenunciables;  porque es imposible ejercer un control sobre todas las
personas -¿cuáles?- de las que podría emanar un peligro para las demás, control
que, frecuentemente, podría implicar una vulneración de los derechos
fundamentales de esas personas; porque el Estado no dispone de los recursos e
instrumentos necesarios para poder eliminar las fuentes de amenaza, etc. En
conclusión, las personas no pueden esperar del Estado que les brinde una
seguridad total contra los peligros que supone la vida en sociedad, sin
perjuicio de que se adopten las medidas apropiadas para enfrentarlo, del mejor
modo posible.
10. El actor
manifiesta que está domiciliado en Bogotá y que el accidente ocurrió cuando
transitaba por las carreteras del Cesar, probablemente de regreso a Bogotá.
Este hecho genera un interrogante adicional: ¿cabe que una persona que reside
en una zona del país y que, por lo tanto, sólo ocasionalmente se desplaza por
las carreteras de una región lejana, interponga una tutela solicitando que se
eliminen los riesgos que podría correr al transitar por esas vías? Esta Sala
considera que no. La tutela es una acción de carácter restringido. Para que sea
procedente debe cumplir con una serie de exigencias. Es necesario que los
derechos fundamentales del actor se encuentren vulnerados o amenazados por la
acción u omisión de cualquier autoridad pública o, en algunos casos especiales,
de un particular. La violación o amenaza de un derecho fundamental recae sobre
hechos positivos o negativos, y no sobre meras contingencias, como podría ser
la de que en un momento dado se pudiera transitar por la vía que causó el
accidente. Si se aceptara la posición contraria, se podrían ver inundados los
despachos judiciales con acciones de tutela referentes a toda una gama de
peligros con los cuales los asociados podrían verse eventualmente confrontados
durante el transcurso de sus vidas.
11. Habiéndose
descartado la procedencia de la acción de tutela para estos casos, debe ahora
dilucidarse si existen algunos mecanismos abiertos a las personas para intentar
que se corrijan esas anomalías, pues obviamente la situación que dio origen a
este proceso constituye una irregularidad. Al respecto cabe precisar que la
primera acción posible sería el ejercicio del derecho de petición que consagra
la Constitución a favor de todos los sujetos. También es dable afirmar que en
algunos casos podría ser viable la tutela, cuando ha sido infructuoso el
derecho de petición ejercido y se ha conformado una constelación de
circunstancias que coloca en riesgo inminente - y por lo tanto diario,
presente, real - a las personas.
Pero, en definitiva,
debe precisarse que normalmente no existen recursos judiciales que puedan
conducir a la corrección de las irregularidades mencionadas, de manera que se
puedan evitar posibles accidentes. Sobre este punto cabe repetir lo ya dicho
acerca de la necesaria aceptación de un cierto nivel de riesgo por el hecho de
vivir en sociedad. Los organismos gubernamentales competentes están llamados a
prever los peligros del tránsito automotor y a tomar las medidas que consideren
pertinentes para evitarlos. Los asociados pueden colaborar con ellos, hacerles
sugerencias y peticiones, denunciarles situaciones, etc., pero han de partir de
la base de que estos organismos son los entes facultados para catalogar una
situación como peligrosa y para decidir cuál es la fórmula indicada para, en la
medida de lo posible, eliminar o reducir los peligros.
La aceptación de la
competencia de los referidos organismos gubernamentales implica, en
contrapartida, la posibilidad de exigir de ellos indemnización por el mal
desempeño de sus labores. Para ello, el mecanismo judicial pertinente es el de
la acción de reparación directa ante la jurisdicción contencioso
administrativa, en búsqueda de la declaración de responsabilidad
extracontractual del Estado por causa del daño antijurídico ocasionado a una
persona. Corresponde a la indicada jurisdicción examinar las circunstancias,
bajo las que se produce un daño derivado de una falla en la prestación del
servicio público asociado a la policía de circulación y tránsito y a la
correcta y oportuna señalización de carreteras y caminos.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E
Primero: REVOCAR
el fallo proferido por el Juzgado Dieciséis Civil Municipal de Bogotá y, en su
lugar, DENEGAR  la tutela solicitada.
Segundo: LÍBRESE
por Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cumplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los once (11) días del mes de Junio de mil novecientos noventa y seis
(1996)).