C-094-15
Sentencia C-094/15
NORMA SOBRE APROVECHAMIENTO EXCLUSIVO E
ILIMITADO EN EL TIEMPO DE LAS AGUAS DEL LAGO DE TOTA POR PARTE DE EMPRESA
PRIVADA-Incompatibilidad
con el deber estatal de protección de los recursos naturales, el principio de
desarrollo sostenible, y el deber de planificar el aprovechamiento y gestión de
estos recursos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS
PRECONSTITUCIONALES-Reiteración
de jurisprudencia
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA PRECONSTITUCIONAL-Parámetros de control/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para
pronunciarse sobre el contenido material de normas preconstitucionales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
PRECONSTITUCIONAL-Requisitos de procedencia en cuanto a su contenido
NORMATIVIDAD PRECONSTITUCIONAL-Postulados básicos para análisis de
vigencia
DEROGATORIA EXPRESA Y DEROGATORIA TACITA-Distinción/DEROGATORIA ORGANICA-Definición
En cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia de
una norma, el ordenamiento positivo distingue entre la derogatoria expresa y la
derogatoria tácita. La primera se produce cuando explícitamente una nueva
disposición suprime formalmente a una anterior; mientras que la segunda, supone
la existencia de una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles
con aquella que le sirve de precedente. A estas categorías se suma la
denominada derogatoria orgánica, en algunas ocasiones identificada como una
expresión de la derogatoria tácita, la cual tiene ocurrencia en aquellos
eventos en que es promulgada una regulación integral sobre una materia a la que
se refiere una disposición, aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
DEROGADA-Jurisprudencia
constitucional
SISTEMA GENERAL DE RECURSOS NATURALES Y EN
PARTICULAR DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Contenido
CODIGO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES
RENOVABLES Y DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE-Contenido
PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Regulación constitucional
CONCESION DE AGUAS-Sujeción a condiciones especiales/ESTADO-Responsable
de la calidad del agua para el consumo humano y, en general, para las demás
actividades en que su uso es necesario
POLITICA AMBIENTAL-Principios
La Ley 99 de 1993 -Por la cual se creó el Ministerio
del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones-
estableció que la política ambiental colombiana se regirá por los siguientes
principios:“1. El proceso de desarrollo económico y social del país se
orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible
contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre
Medio Ambiente y Desarrollo. 2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio
nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y
aprovechada en forma sostenible. 3. Las políticas de población tendrán en
cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza. 4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos
de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección
especial. 5. En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano
tendrá prioridad sobre cualquier otro uso. 6. La formulación de las políticas
ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación
científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares
darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro
de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá
utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para
impedir la degradación del medio ambiente. 7. El Estado fomentará la
incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos
para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la
conservación de los recursos naturales renovables. 8. El paisaje por ser
patrimonio común deberá ser protegido. 9. La prevención de desastres será
materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los
efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento. 10. La acción para
la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y
coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales
y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de
organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en
ellos algunas de sus funciones. 11. Los estudios de impacto ambiental serán el
instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de
obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o
artificial. 12. El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución
Nacional, será descentralizado, democrático, y participativo. 13. Para el
manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA,
cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del
Estado y la sociedad civil. 14. Las instituciones ambientales del Estado se
estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio
ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social
y física.”
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones
PAGO DE TASAS POR LA UTILIZACION DE AGUAS-Contenido/TASA POR UTILIZACION DE AGUAS DIRECTAMENTE DE FUENTES NATURALES-Jurisprudencia
constitucional
PLANIFICACION EN EL MANEJO Y
APROVECHAMIENTO DE LOS REURSOS NATURALES-Papel fundamental para garantizar un desarrollo
sostenible
DERECHO A USAR LOS RECURSOS NATURALES
RENOVABLES DE DOMINIO PUBLICO-Condiciones y requisitos
En cuanto a las condiciones y requisitos
para adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables de dominio
público, el título V del Código Nacional de Recursos Naturales y Renovables y
de Protección al Medio Ambiente (Arts. 50 a 64) establece cuatro formas: por
ministerio de la ley, permiso, concesión o asociación y estableciendo reglas en
relación con cada una de ellas.
OTORGAMIENTO DEL DERECHO, USO Y
APROVECHAMIENTO DE AGUAS-Condiciones
NORMA QUE HA SIDO OBJETO DE DEROGATORIA
ORGANICA PERO CONTINUA PRODUCIENDO EFECTOS JURIDICOS-Control de constitucionalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos para emitir un pronunciamiento
de fondo/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
SISTEMA GENERAL DE RECURSOS NATURALES Y EN
PARTICULAR DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Instrumentos internacionales/PROTECCION DE LOS
RECURSOS HIDRICOS-Importancia
PROTECCION DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Contenido y alcance/CONSTITUCION
ECOLOGICA-Dimensiones
PROTECCION DE LOS RECURSOS HIDRICOS-Obligaciones en cabeza del Estado/DERECHO
AL AGUA POTABLE-Prohibiciones al Estado o a quien obre en su nombre
La jurisprudencia constitucional ha
reconocido que existe un conjunto de obligaciones en cabeza del Estado en
relación con la protección de los recursos hídricos con el fin de garantizar el
derecho al agua de los habitantes de la nación. En esa línea, ha planteado que el Estado debe abstenerse de intervenir directa o
indirectamente de manera negativa en el disfrute del derecho a disponer de agua
potable, lo que significa evitar medidas
que obstaculicen o impidan la libertad de acción y el uso de los recursos
propios de cada individuo, así como de grupos o colectividades que buscan
satisfacer sus necesidades básicas, concretamente en el goce del derecho al
agua potable. La Corte lo ha expresado textualmente de la siguiente forma: “Así
las cosas, dicha obligación prohíbe al Estado o a quien obre en su nombre: (i)
toda práctica o actividades que deniegue o restrinja el acceso al agua potable
en condiciones de igualdad; (ii) inmiscuirse arbitrariamente en los sistemas
consuetudinarios o tradicionales de distribución del agua; (iii) reducir o
contaminar ilícitamente el agua como  por ejemplo, con desechos
procedentes de instalaciones pertenecientes al Estado o botaderos municipales
que contaminen fuentes hídricas o mediante el empleo y los ensayos de armas de
cualquier tipo, y (iv) limitar el acceso a los servicios e infraestructuras de
suministro de agua o destruirlos como medida punitiva.”
DERECHO AL AGUA POTABLE-Medidas necesarias y razonables para
asegurar su ejercicio e impedir la interferencia de terceros en su disfrute
La Corte ha enfatizado en la
necesidad de que el Estado en su conjunto adopte las medidas necesarias y razonables para asegurar el ejercicio
del derecho al agua potable e impedir la interferencia de terceros en su
disfrute. En concreto, ha establecido que la adopción de estas acciones
implica, (i) el establecimiento de
las medidas legislativas o de otra índole que sean necesarias y efectivas para
impedir que terceros denieguen el acceso al agua potable en condiciones de
igualdad y contaminen o exploten de forma no equitativa los recursos de agua;
(ii) impedir que terceros menoscaben el acceso físico en condiciones de
igualdad, y a un costo razonable, a recursos de agua suficientes, salubres y
aceptables, cuando estos controlen los servicios de suministro de agua; y (iii)
la promulgación de legislación en aras de la protección y funcionamiento eficaz
del sistema judicial con el fin de resguardar el goce del derecho al agua
potable frente a afectaciones provenientes de terceros.
DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia constitucional/DEBER DEL ESTADO DE
PLANIFICAR EL MANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES-Jurisprudencia
constitucional
Referencia: expediente  D-10348
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor
aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad
pública a unas obras”.
Demandante: Román Hernando Ortega
Hernández.
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA.
Bogotá, D.C.,  diez (10) de marzo de dos
mil quince  (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Román
Hernando Ortega Hernández  presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor
aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de
utilidad pública a unas obras”, en su integridad, por considerar que
vulnera los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución Política.
Mediante providencia del 8 de agosto de
2014, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que
reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia, se corrió traslado
al Procurador General de la Nación, a fin  de que emitiera su concepto en los
términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista
con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se
comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del
Derecho, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Ministra de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
Se invitó a participar en el presente
juicio a los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Libre,
Eafit de Medellín, de Boyacá, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia,
del Rosario,  Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Santo Tomas (sede Tunja) y
de la Fundación Universitaria Juan de Castellanos. Se cursó igualmente
invitación al Instituto Colombiano Agropecuario, al Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales, a la Corporación Autónoma Regional de
Boyacá, a Parques Nacionales Naturales de Colombia, al Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt Colombia, a Acerías
Paz del Rio S.A y al Grupo Votorantim, a la Gobernación de  Boyacá y a las Alcaldías
de Aquitania, Tota y Cuítiva, con el objeto de que emitieran concepto técnico
sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda
de la referencia.
II.  LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
tal como fue publicado en el Diario Oficial 27919 del 5 de junio de 1952:
DECRETO NÚMERO 1111 DE 1952
(Abril 29)
Por el cual se provee a la conservación
y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter
de utilidad pública a unas obras.
El Designado, encargado de la
Presidencia de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, y de
las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y
CONSIDERANDO:
Que por Decreto número 3519 de 9 de
noviembre de 1949 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo
el territorio de la República;
Que la Ley 74 de 1930 ordenó la
construcción de las obras necesarias para la defensa y conservación de las
aguas del Lago de Tota, para impedir la disminución que se ha registrado en su
nivel con evidente menoscabo del adecuado aprovechamiento de las mismas aguas;
y
Que además de las finalidades de
irrigación es necesario aprovechar el caudal del Lago de Tota para los
requerimientos de la Industria Siderúrgica de Paz de Rio,
DECRETA:
Artículo primero. De acuerdo con la declaración de utilidad pública
hecha por las Leyes 45 de 1947 y 95 de 1948 respecto de la Empresa Siderúrgica
Nacional de Paz de Rio, S. A., ésta tendrá derecho al uso de las aguas del Lago
de Tota a excepción de la cantidad de 550 l/s que continuará siendo aprovechada
de acuerdo con las resoluciones vigentes y las que posteriormente dicte el
Gobierno Nacional sobre el particular.
El uso de las aguas lo hará la Empresa Siderúrgica
Nacional de Paz de Río, S. A., tomando el caudal directamente del Lago, o una
vez que sea construida la Hidroeléctrica que allí se proyecta, recibiéndola a
una altura que permita su conducción por gravedad a Belencito y en un sitio
cercano a la población de Cuítiva, en el Departamento de Boyacá, ya que, de
conformidad con la Ley 41 de 1939, la Hidroeléctrica podrá aprovechar la
energía potencia del Lago de Tota.
Artículo segundo. De acuerdo con el artículo precedente, reconócese a
la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río, S. A., derecho para extraer,
conducir y regularizar el uso de las aguas del Lago de Tota, con destino a sus
dependencias.
Artículo tercero. Reconócense como de utilidad pública e interés
general, las obras requeridas para la conservación del nivel de las aguas del
Lago de Tota ordenadas por la Ley 74 de 1930, las necesarias para la extracción,
conducción y distribución de las mismas aguas con destino a satisfacer las
necesidades de la industria siderúrgica y las que demande la obra de la
Hidroeléctrica de que se ha hablado.
Artículo cuarto. Facúltase a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz
de Rio, S. A., para ejecutar los trabajos de conducción al Lago de Tota de las
aguas del río Olarte o de cualquiera otra vertiente que sirva para alimentar
las reservas o mantener el nivel de las aguas del Lago, así como también para
efectuar los trabajos de arborización necesarios a los mismos fines, obras a
las cuales se reconoce el carácter de utilidad pública para todos los efectos
legales.
Parágrafo. La Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de
Rio, S. A., queda obligada a mantener el nivel de las aguas del Lago de Tota,
de manera que conserve su belleza natural como atracción turística.
Artículo quinto. De acuerdo con la declaración de utilidad pública
que se hace en este Decreto, la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río, S.
A., podrá iniciar y adelantar, en nombre de la Nación, los juicios de
expropiación que se hagan necesarios, para la ejecución de las obras a que se refiere
este Decreto.
Artículo sexto. Quedan suspendidas en los términos anteriores, todas
las disposiciones legales que sean contrarias a este Decreto.
Artículo séptimo. Este Decreto regirá desde la fecha
de su expedición.
Comuníquese y publíquese.
Dado en Bogotá a 29 de abril de 1952”.
II.
LA DEMANDA
El demandante sostiene que el Decreto
1111 de 1952 contraviene los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución Política.
1. En relación con la presunta vulneración
al artículo 2º de la Constitución señala que el privilegio perpetuo que se ha
dado a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río S.A. -actual Votorantim
S.A.-, así como la falta de mantenimiento de las obras, ha generado un notable
menoscabo en los niveles de las aguas del lago, el deterioro del ambiente y los
ecosistemas, así como la amenaza a  varias especies de aves, peces y organismos
que componen el ambiente.
Sostiene que este estado de cosas se
origina en que se ha dado una prelación al interés particular de la empresa, en
desmedro del interés general de la comunidad, lo que a su vez redunda en
detrimento de los derechos constitucionales del medio ambiente y del desarrollo
sostenible.
2. Indica que la vulneración al artículo
8º de la Carta se constata a partir de algunos estudios técnicos ambientales,
como el realizado por el movimiento ciudadano Fundación Montecito en el que se
señala que: “En los últimos 26 años el lago de Tota ha perdido por lo menos cien hectáreas de su banco
de agua, la transparencia decreció, pues en el pasado podían verse con claridad
las plantas acuáticas de la profundidad. Además ha aumentado la deforestación
en la cuenca y el nivel de erosión (…)
(…) Durante 2011 al lago se le extrajeron
unos 69.931 metros cúbicos de agua por día. Es la base industrial de empresas
en el municipio de Sogamoso como Acerías Paz del Rio y fuente de la agricultura
en seis municipios.”
Menciona igualmente el concepto técnico
LAH 120-14 del 26 de mayo del presente año emitido por la subdirección técnica
ambiental de CORPOBOYACA en el que se advirtió que la Corporación ha detectado
“el incremento de usuarios ilegales y la creciente demanda y desperdicio del
agua de la cuenta del Lago de Tota, de
forma particular en el denominado Túnel de Cuítiva; dicha situación genera que
el ecosistema se encuentre en una situación crítica de desbalance hídrico, bajo
fuerte presión antrópica por el uso indiscriminado del recurso, tal situación
aunada a la inminente presencia del fenómeno del niño, obliga a tomar acciones
urgentes para proteger los recursos hídricos en el territorio de CORPOBOYACA,
en especial la cuenta del Lago de Tota”.
3. Destaca que la regulación que se ha establecido
para el lago de Tota no es actualmente la adecuada, ya que la norma de 1952
propendía por el desarrollo industrial, importante en su momento, pero que hoy
día se hace necesario adecuar la regulación a las exigencias de cuidado que se
deben observar para mantener las condiciones de sobrevivencia del lago “pues
el uso inadecuado y desmedido de ese recurso amenaza con su desaparición, por
ello demanda que hoy en día la explotación o utilización de aquel recurso
hídrico debe ser regulada de manera diferente pues por las actuales condiciones
de vulnerabilidad ambiental a la que se encuentra sometido el lago de Tota debe
procurarse por su conservación conforme a la Constitución”.
4. La violación del artículo 79 superior
se presenta, en criterio del actor, en razón a que la facultad otorgada a la
empresa, privilegia intereses particulares que se sobreponen sobre el medio
ambiente y la vida misma. Los intereses particulares deben ceder ante los
intereses generales de acuerdo con la función social que debe cumplir el lago
de Tota, por lo que es imperativo proteger su caudal, su espejo los elementos
del medio ambiente que lo conforman. En consecuencia, es necesario que la
empresa Votorantim S.A. utilice fuentes alternas para los usos industriales y
domésticos que se requieran, y para ello debe acogerse a la normativa nacional
instituida para tales efectos, buscando la reducción de uso y el re uso del
recurso hídrico.
5. El quebrantamiento del artículo 80, se
produciría, en criterio del actor, en tanto la norma acusada al entregar, sin
ningún control, el uso y reutilización de un recurso natural a una entidad con
fines industriales,  desconoce la obligación constitucional de proteger las
riquezas naturales, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.
Con la norma acusada se desconoce  así
mismo la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados.
III.
INTERVENCIONES
1.
De entidades
públicas
1.1.
El Ministerio de
Minas y Energía
Interviene a través de apoderado para
solicitar a
esta Corporación que “se
declare inhibida para decidir la demanda presentada contra el Decreto 1111 de
1952, (…) por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto se declare su
exequibilidad, teniendo en cuenta que el actor se limitó a enunciar y
transcribir la norma que considera violada, sin precisar los argumentos
contundentes, limitándose a leer superficialmente la norma acusada, emitiendo
juicios de valor y efectuando consideraciones sin entrar a analizar la unidad
de materia que rige la formación de la Ley. Así mismo el actor no presentó unos
cargos de inconstitucionalidad claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes”.
Recuerda que cuando el Gobierno Nacional, por medio del Decreto 1111
de 1952, tomó la decisión de iniciar la construcción de la Planta Siderúrgica
integrada de Acerías Paz del Río, S.A., le otorgó una concesión permanente de aguas
para la operación de la industria, tomándola directamente del Lago de Tota,
comprometiendo a la empresa a ejecutar las obras necesarias para la
conservación del embalse.
Destaca que como contraprestación impuesta por el
Gobierno Nacional, se impuso la obligación de ejecutar las siguientes obras:
(i)    Desviación del río Olarte y el rebosadero hacia el río Upía; (ii)
Elaboración de estudios batimétricos del lago; (iii) Llevar registros por el
sistema de triangulación de los niveles del lago; (iv) la reforestación de
predios erosionados en su cuenca.
Indica que, posteriormente, mediante el Decreto-ley
2070 de 1975, el Gobierno Nacional delegó en la Corporación Autónoma Regional
de los Ríos Bogotá y Ubaté, hoy Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca-CAR, las funciones de manejo y conservación del lago, haciéndole
entrega física de los predios adquiridos en cercanía al rebosadero, así como de
las instalaciones de regulación del Río Olarte, comprometiendo a la empresa al
pago de una tarifa por el agua consumida, dineros que serían invertidos en la
conservación del mismo.
Sostiene que desde el año 1952 se han expedido normas
sobre aguas y vertimientos que son aplicables a la planta siderúrgica como son,
entre otras: (i) El Decreto 1541 de 1978, el cual reglamenta el tema de las aguas
superficiales, y los modos de adquirir el derecho a usarlas, así como la
necesidad de permiso de vertimientos; (ii) el Decreto 1594 de 1984, que reglamenta
el uso de las aguas superficiales respecto a las aguas servidas o vertimientos;
(iii) la Ley 373 de 1997, que establece la obligación de elaborar y presentar
el programa para el ahorro y uso eficiente del agua.
Afirma que en el proceso siderúrgico, las principales
normas que se aplican son del orden nacional, pero ello no exime a la
siderúrgica al cumplimiento de las normas ambientales.
En criterio del interviniente la demanda pretende el
cumplimiento de normas ambientales posteriores a la expedición del Decreto Ley
1111 de 1952, lo cual es demandable mediante una acción distinta a la de
constitucionalidad. Adicionalmente, subraya que, si el actor considera que la
norma ya perdió vigencia, por sustracción de materia, al agotarse el objeto o
la finalidad que estaba llamada a cumplir, no es viable pronunciamiento alguno
por parte de la Corte Constitucional.
1.2.
Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio
Interviene a través de
apoderado para solicitar la exequibilidad del Decreto 1111 de 1952. Como
fundamentos de su solicitud expone los siguientes:
Para este ministerio, la demanda se basa en apreciaciones
subjetivas del actor, reduciéndose a “la simple denuncia de una
contradicción sin argumentos objetivos y verificables o como resultado de
interpretaciones confusas del ordenamiento jurídico vigente sin relevancia
constitucional, no obstante recurrir a la cita de normas superiores, no
constituye una formulación concreta del concepto de la violación constitucional
de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva en la demanda”.
Concluye que “en el presente caso, no se cumple con los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues si bien hay un
despliegue de la demanda, en ella no se expresan las razones por las cuales se
considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la Carta Política, es
decir, que se desarrolla un enunciativo normativo, más sin embargo no se
concretan de manera razonable los cargos formulados, citando al mismo tiempo
algunas sentencias de la Corte Constitucional afines a las normas vulneradas”.
En consecuencia “la demanda formulada adolece de una clara
argumentación que le permita a la Corte razonar adecuadamente el juicio de
inconstitucionalidad planteado, por ello, se advierte que las normas demandadas
no transgreden el ordenamiento constitucional”.
1.3.
Ministerio del Ambiente y
Desarrollo Sostenible
A través de apoderada, se
opuso a la demanda al considerar que el Decreto 1111 de 1952, pese a haber sido
expedido en vigencia de la Constitución de 1886, no riñe con los preceptos y
espíritu de la Carta Política de 1991.
Sostiene que “la
demanda no cumple con los requisitos mínimos que permitan al operador judicial
establecer una posible inconformidad de la norma demandada con el contenido
material de los artículos constitucionales. Por ello, en su criterio, “es
necesario concluir que el fallo será inhibitorio”.
No obstante, agrega, que la
norma acusada se encuentra en armonía con los artículos de la Constitución que
se consideran vulnerados. En este sentido aduce que justamente “los
artículos 2,8,79 y 80 presuntamente violados (…)  se encaminan a la protección
de las riquezas naturales y culturales de la nación así como a la planificación
del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el
desarrollo sostenible del país, que precisamente fue lo que se quiso con la
expedición de del Decreto 1111 de 1952, por lo que nuevamente se reitera que no
se evidencia alguna violación de la norma acusada”.
Sostiene que los reparos y
denuncias en los que el actor sustenta la demanda se ubican en el ámbito de los
deberes de vigilancia y control del aprovechamiento y cuidado los recursos
naturales. Su pretensión va orientada a que se adecúe  “la norma a la
normatividad vigente con el fin de que vaya en armonía con la CP y al momento
actual”.
1.4.
Corporación
Autónoma Regional de Boyacá- Corpoboyacá
La
Secretaria General y Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá-
Corpoboyacá- María del Pilar Jiménez Mancipe solicitó a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad del Decreto 1111 de 1952. A su juicio, la norma
demandada vulnera los artículos 8, 58, 63, 79, 80, 93, 333 y 334 de la
Constitución por las razones que se sintetizan a continuación.
Planteó
que el Decreto 1111 de 1952 atenta contra la implementación de herramientas de
planificación que permitan a la autoridad ambiental preservar la diversidad e
integridad del ambiente y que esto desconoce la obligación del Estado de
proteger las riquezas culturales y naturales de la nación, consagrada en el
artículo 8 de la Carta Política.
Asimismo,
resaltó que permitir a la Siderúrgica el uso ilimitado del recurso desconoce el
principio según el cual el interés particular debe ceder ante el interés
general (artículo 58). “Como se puede abstraer claramente el interés general
para el uso del recurso hídrico del Lago de Tota reposa en las comunidades que
se pueden abastecer del mismo, la preservación del ecosistema como hábitat de
la fauna descrita y la disponibilidad de agua para la producción alimentaria,
por ende, el Decreto 1111 es inaplicable actualmente, debiendo ceder el interés
particular frente al público, porque éste priorizó el uso industrial del
recurso hídrico (de solo la Siderúrgica) lo cual, de acuerdo a las condiciones
ambientales actuales y el déficit del recursos hídrico que enfrentan muchas
zonas del país, y aunado a los fenómenos climáticos como el del niño, no es
posible su implementación sin afectar una población bastante numerosa.”
Sobre
la trasgresión del artículo 63 señaló que el Lago de Tota es un bien de uso
público inalienable e inembargable y que el Decreto 1111 de 1952 desconoce
ostensiblemente este artículo al entregarle este bien a una empresa privada
cuyo mayor accionista es el grupo brasilero Votorantim. Resalta que la norma
acusada impide a la autoridad ambiental administrar adecuadamente este bien de
la nación, pese a que ha sido reconocido como un ecosistema estratégico que
abastece de recurso hídrico a las poblaciones cercanas.
Indicó
que “la trasgresión del artículo 79 de la Constitución Política es aún más
ostensible que los previamente referidos, toda vez que el Decreto 1111 no
permitiría en caso de su implementación, el acatar por parte del Estado en
cabeza de la Corporación la obligación de proteger la diversidad e integridad
del ambiente, conservar el Lago de Tota como área de especial importancia
ecológica y garantizar la protección a un ambiente sano, por cuanto, esta norma
permite un uso sin control del recurso hídrico para uso industrial en un
posible desmedro del cuerpo del agua imposibilitando el concesionarlo en el
marco de condiciones técnicas adecuadas a las comunidades que hoy en día se
abastecen para consumo humano y uso agropecuario del mismo, que sobrepasan la
demanda de los 500 LPS previstos en la norma, necesitando aproximadamente a la
fecha 1000 LPS para abastecer los diferentes usos, según las concesiones
otorgadas y que están en trámite actualmente.”
Adicionalmente,
expuso que la norma demandada no permite el manejo adecuado de ese ecosistema
ni garantiza el principio de desarrollo sostenible consagrado en el artículo 80
de la Constitución pues no establece límites a la actividad económica
desarrollada por la Siderúrgica. En esa línea señalan que la norma
desconoce la autonomía de las autoridades competentes e impide su labor
fundamental de planificación e implementación de medidas que disminuyan o
eviten la configuración de daños ecológicos a los recursos naturales.
También,
hizo hincapié en que la norma “crea una situación desequilibrante entre la
necesidad de un desarrollo económico de la sociedad y el deber de proteger los
recursos naturales disponibles, a favor de la industria. De igual modo, al
serle impuesta una orden de autorización a las autoridades ambientales, para que
permitan el uso sin control del recurso hídrico, no se tiene en cuenta la
capacidad de los ecosistemas y recursos a utilizar, frente al impacto que se
genera; por tal motivo, la norma acusada impide un desarrollo sostenible al
poner en riesgo los recursos naturales del área”.
Respecto
del artículo 93 indicó que, el decreto al ignorar la importancia que tiene la
preservación del ecosistema estratégico denominado Lago de Tota desconoce
distintos instrumentos internacionales como la Convención Relativa a los
Humedales de Importancia Internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas,
modificado por el Protocolo de París y las Enmiendas de Regina que instan a los
estados la conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones
locales, regionales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, como
contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo; la
Declaración de Estocolmo en la cual se resaltó la importancia de velar por la
conservación de los recursos renovable y no renovables, en beneficio de las
generaciones presentes y futuras; la Declaración de Rio sobre Medio ambiente y
Desarrollo que, entre otras cosas, destaca la necesidad de aprovechar los
recursos naturales haciendo explicitica la responsabilidad de los estados de
velar por la conservación del medio ambiente, en el sentido de evitar que las
actividades que se realizan en su jurisdicción causen daño al medio ambiente.
Considera
así mismo que el Decreto 1111 de 1952 vulnera los artículos 333 y 334 comoquiera
que “el Decreto limita al Estado en su función de control de las actividades
económicas y de intervención para que la explotación de los recursos naturales
se oriente a mejorar la calidad de vida de los habitantes y la preservación de
un ambiente sano.”
Finalmente
adujo que “los lineamientos trazados en la normatividad ambiental actual
exige el cumplimiento de unos fines del Estado y la materialización de un sin
número de principios en aras de conservar los recursos naturales y empelarlos
en el marco de la sostenibilidad a efecto de garantizar que las generaciones
futuras tengan acceso a los mismos. Tal situación, concluye, “no se
vislumbra en el Decreto 1111 de 1952, el cual surge en un estado de excepción y
tal como se puede observar en su artículo séptimo era de carácter temporal por
cuanto solo suspendía las disposiciones legales que le fueran contrarias,
previendo que una vez recuperada la normalidad estas se deberían empezar a
aplicar nuevamente y no como puede llegar a pretender la empresa que actualmente
se aplique sin tener en cuenta los nuevos lineamientos que rigen la admiración
de los recursos naturales.”
1.5.
Parques
Nacionales Naturales de Colombia
Beatriz Josefina Niño Endara, jefe de la
oficina jurídica de la entidad, emitió concepto del que se destacan los
siguientes aspectos:
Sostiene que el lago de Tota pese a no
encontrarse formalmente dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas,
conforme al artículo 10 del Decreto 2372 de 2010, presenta una gran importancia
ambiental en tanto que “resulta ser un área de gran importancia para la
conservación de aves (AICA), distinción obtenida en el año 2007, y para el
abastecimiento del recurso hídrico en las poblaciones cercanas”.
Informa que a nivel internacional existen
denominaciones o distinciones internacionales aplicables a determinada área que
cumpla con ciertas características. Dentro de estas distinciones se encuentran
las denominadas AICAS o Áreas Importantes para la Conservación de las Aves las
cuales “se identifican con base en criterios técnicos que consideran la
presencia de especies de aves que de una manera u otra son prioritarias para la
conservación”.
Explica que de conformidad con el Decreto
3272 de 2010, artículo 28: “Las distinciones internacionales tales como
Sitios Ramsar, Reservas de Biosfera, AICAS y Patrimonio de la Humanidad, entre
otras, no son categorías de manejo de áreas protegidas, sino estrategias
complementarias para la conservación de la diversidad biológica. Las
autoridades encargadas de la designación de áreas protegidas deberán priorizar
estos sitios atendiendo a la importancia internacional reconocida con la
distinción, con el fin de adelantar acciones de conservación que podrán incluir
su designación bajo alguna de las categorías de manejo previstas en el presente
decreto”.
Indica que dichas estrategias
complementarias también encuentran respaldo en el CONPES 3680 de 2010, de donde
infiere que “las AICAS, al ser una estrategia de conservación, como una
figura de protección distinta y complementaria a las áreas protegidas se
constituye en una acción específica a efectos de garantizar la funcionalidad de
la base natural donde se encuentran ubicadas las áreas protegidas y contribuir
al cumplimiento de los objetivos de conservación del país”.
Sostiene que adicionalmente a los
argumentos de la demanda, debe la Corte considerar que el
decreto ley acusado desconoce el artículo 311 de la Carta, en particular las
competencias de los municipios relativas a ordenar el desarrollo de su
territorio, promover la participación comunitaria, construir las obras que
demande el progreso local entre otras, ya que el legislador de excepción de la
época, “impuso los usos del agua de todo el Lago de Tota sin tener en cuenta
al municipio como entidad territorial competente para ordenar los usos del
suelo”.
Igualmente,
señala que “merece todo el reproche que el legislador de excepción
contemplara una utilización del agua para actividades industriales de Acerías
Paz del Río S.A. para ser tomadas directamente del lago, sin limitar temporalmente
dicha utilización ni métodos para su captación, lo cual contraviene
abiertamente el artículo 80 de la Constitución Nacional, que dispone que el
Estado debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales”.
Esta
situación es la que actualmente tiene en riesgo la capacidad del espejo de agua
para proveer el líquido para el consumo humano  “a los ochos municipios que
de él se sustentan, más aún en condiciones como el fenómeno del niño, lo que
produjo el concepto técnico de Corpoboyacá para evitar situaciones de
desecación o agotamiento del recurso y limitación de las captaciones principalmente
en el túnel de Cuítiva y la cuenca alta”. Esto dio lugar a que en desarrollo
del Decreto 1541 de 1978, Corpoboyacá expidiera la resolución
2727 del 13 de septiembre de 2011, en la que se priorizó la asignación de los usos
del agua en el departamento, según la cual el uso industrial autorizado a
Acerías Paz del Río S.A, por el decreto acusado no resulta prioritario dentro
del ordenamiento ambiental del territorio.
Destaca
la interviniente, que el Lago de Tota se erige como la única fuente hídrica
para ocho municipios del Departamento de Boyacá, y no se encuentra
justificación alguna para que el Decreto 1111/52 en forma “vitalicia,
incondicional y en detrimento del consumo humano, colectivo o comunitario que
en todo caso tiene prelación sobre cualquier otro” realice la asignación a
Acerías Paz del Río S.A. para el uso del recurso hídrico.
Manifiesta que
la demanda debe ser examinada desde la perspectiva del
contenido obligacional del derecho al agua, respecto del cual, como derecho
humano que es, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha
sostenido que: "existen
tres tipos de obligaciones: "respetar", "proteger" y
cumplir" [...]. A su vez, este último deber relacionado con "hacer
efectivo" el derecho se subdivide en tres: facilitar, proporcionar y promover".
2. De instituciones educativas
2.1.  Universidad Externado de Colombia
María del Pilar Higuera García Pachón y Patricia
Guzmán Aguilera, directora y docente investigadora, respectivamente, del
Departamento de Derecho y Medio Ambiente de la Universidad Externado de
Colombia allegaron escrito en el que solicitan la declaratoria de
inconstitucionalidad del Decreto 1111 de 1952. A continuación se reseñan los
principales apartes de su intervención.
Luego
de hacer referencia a la evolución legislativa que se ha producido en torno a
la naturaleza jurídica del agua, destacan que de conformidad con la legislación
vigente el agua es un bien de dominio público inalienable e imprescriptible, cuyo
uso, por ministerio de la ley está permitido, siempre que sea para actividades
de subsistencia pero condicionado a la obtención de una concesión de aguas en
los casos en los que se requiera derivación, o cuando el uso no sea el básico
(Artículo 81del Código de Recursos Naturales- Decreto Ley 2811 de 1974).
Agregan
que el régimen concesional de las aguas en Colombia se encuentra determinado en
el Decreto ley 2811 de 1974 y el Decreto 1541 de 1978 (reglamentario) y esta
regulación no establece excepciones en cuanto a los usuarios que requieren
concesión, por lo que se puede afirmar que la regla general para el uso de las
aguas es la concesión.
No se
encuentra razón jurídica para pensar que el fundamento que motivó el decreto
demandado puede ser considerado conforme a la Constitución o que el Decreto
1111 cree un derecho adquirido absoluto en cabeza de la Siderúrgica. Una
consideración de esta naturaleza es contraria al espíritu de la Constitución política
que en su artículo 80 establece que el Estado planificará el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, le corresponde
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados.
A la
luz de la Constitución de 1991 y el criterio de que el interés general prima
sobre el particular, el derecho otorgado por el Decreto 1111 de 1952 no puede
mantenerse en las condiciones allí establecidas. Como cualquier usuario del
agua la empresa beneficiaria debe cumplir con las condiciones determinadas por
la normatividad vigente, lo que implica la solicitud de una concesión de aguas
ante la autoridad ambiental competente que para el caso en estudio no es otra
que CORPOBOYACA.
Señalan
que dicha concesión, como acto administrativo, debe entenderse como una
autorización generada por la autoridad ambiental para aprovechar el agua (Art.36.
D1541 de 1978), y debe condicionar el ejercicio de la actividad a la
comprobación previa de su adecuación al ordenamiento jurídico y a la valoración
del interés público afectado, de acuerdo a lo determinado por el Decreto ley
2811 de 1974 y el Decreto 1541 de 1978.
Aclaran
que en el caso de que se cumplan las condiciones para el otorgamiento de una
concesión, ésta debe estar limitada en el tiempo y comporta asumir unas cargas
financieras, y las múltiples obligaciones determinadas en la normatividad
colombiana.
Sostienen
que las condiciones excepcionales planteadas en el Decreto 1111 de 1952 no
resultan acordes con los objetivos constitucionales, por lo que resulta
inadmisible a la luz de la constitución política de 1991, calificada como la constitución
ecológica pretender que se entreguen, de manera ilimitada y perpetua, derechos
sobre un recurso vital como el agua, sin mayores condicionamientos o
limitaciones distintas a conservar "la belleza natural como atracción
turística" (Decreto 1111/1952 art. 4 Parágrafo).
Expresan
que “las condiciones para lograr el aprovechamiento del recurso hídrico
deben reconocer las normas constitucionales que exigen al Estado proteger las
riquezas naturales de la Nación (art. 8 CP), conservar las áreas de especial importancia
ecológica así como velar por el derecho colectivo a un ambiente sano (art. 79),
planificar y aprovechar los recursos naturales para garantizar el desarrollo
sostenible (art. 80), todo lo anterior bajo el reconocimiento del agua como
bien de uso público (art. 63 y 102 C. P)”.
De
otro lado, para las intervinientes, el otorgamiento de una autorización para el
uso del agua, como la conferida en el Decreto 1111 de 1952 “no corresponde a
las realidades actuales de cuidado y manejo del agua, la escasez del recurso y
mucho menos a las consecuencias derivadas de los fenómenos climáticos actuales,
la ampliación de la demanda hídrica y los cambios estructurales del país”.  La
autorización entregada por el mencionado decreto “muestra la falta de
análisis prospectivo de las consecuencias de un inadecuado uso que podría traer
como consecuencias múltiples afectaciones ambientales y de disponibilidad,
calidad y cantidad del recurso hídrico”.
Finalmente,
destaca que “es importante tener en cuenta que se deben impulsar y respetar
las competencias y responsabilidades que la Constitución y la ley han otorgado
a las autoridades ambientales para planificar el manejo de los recursos
naturales, administrar el recurso hídrico y regular su uso. El Estado, obligado
a una buena administración del recurso y a garantizar del derecho al agua
conforme a los mandatos constitucionales (artículos 2, 63, 79, 80, 121, 123-2 y
209) de la Carta, debe adoptar las medidas necesarias para asegurar la
preservación y sustitución del recurso hídrico y la buena calidad del agua
disponible”.
2.2
Universidad Industrial de Santander.
La
Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander solicitó a la
Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la norma acusada. Los
intervinientes tras aplicar la fórmula del peso, propuesta por Robert Alexy,
concluyeron que, en el caso concreto, debe protegerse derecho al agua y al
ambiente sano frente a la libertad de empresa. A continuación se sintetizan los
principales argumentos desarrollados en la intervención:
Primero,
los intervinientes resaltaron la importancia ambiental del Lago de Tota por la
biodiversidad que alberga, por su calificación en la normatividad colombiana
como un ecosistema estratégico y porque sus aguas abastecen a siete municipios
del Departamento de Boyacá. En ese sentido, señalan que debe ser protegido de
forma especial frente a los factores de deterioro y los tensores ambientales.
Seguido,
relataron algunos de los principales cambios que introdujo la Constitución de
1991 en el sistema jurídico colombiano y desarrollan parte de la normatividad
internacional y nacional relacionada con el derecho fundamental al agua.
Asimismo, reconstruyen las principales sub reglas establecidas por la
jurisprudencia constitucional sobre este derecho.
En
tercer lugar, adujeron que con el fin de garantizar el carácter democrático del
Estado Social de Derecho se requiere de debates en torno a la conveniencia y
las implicaciones de las normas. En ese sentido señalan que “un Decreto
expedido en 1952, durante la vigencia de un estado de sitio, por parte del
ejecutivo; dista mucho de ser una norma elaborada democráticamente, o por
decirlo de otra manera, difiere mucho de los estándares de producción normativa
consagrados en el texto constitucional”.
Luego
de una exposición sobre la fórmula del peso, la aplican al caso concreto a fin
de determinar qué principio debe protegerse, señalando que en el caso concreto “se
tiene una situación en donde una acería pretende aprovechar industrialmente a
gran escala las aguas de un lago ecológicamente invaluable, como el de Tota,
que además es la fuente de agua de uso doméstico de 264.000 personas. Acá
entran en colisión, entre otros, el principio del disfrute al ambiente sano y
el de la libre empresa, y se usará la fórmula del peso para descubrir cuál es
más importante en el caso específico.”
En
ese sentido, indicaron que “si se permite un aprovechamiento hídrico como el
descrito, se estaría afectando intensamente el principio del disfrute a un
ambiente sano de una población gigantesca y, según las indicaciones previas,
esto se traduce en la primera variable Pi tendrá un valor de 4 (IPiC=4). Desde
la otra perspectiva se tiene que el impedir ese aprovechamiento hídrico
industrial afectaría en un término medio al principio de la libre empresa ya
que la misma es libre de hacerse con otras fuentes de agua y de hacerlo sin
afectar la provisión del líquido vital a tal elevado número de personas. De
esta manera se tiene que la primera variable del Pj tendrá un valor de 2
(WPjC=2).”
Por
otro lado, asignaron el peso en abstracto a cada uno de los principios. Así
principio de ambiente sano le asignan un peso de 4, 4(GPi=4) y al principio de
libre empresa un peso de 2, 2(GPiA=2). Además, le otorgan a la afectación del
Pi el valor de ½ y a la afectación de la libre empresa le otorgan el valor de
1.
Por
último, tras aplicar la fórmula concluyeron que “la satisfacción del derecho
a la libre empresa de la acería solo tiene un peso de 0.5, de manera que no se
justifica de ninguna manera que se afecte el derecho al agua y a un ambiente
sano de tres millones de personas, ya que el peso acá sería de 4, ocho veces
mayor.”
2.3 Universidad Nacional de Colombia.
El
Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, profesor
Genaro Alonso Sánchez Moncaleano solicitó a la Corte Constitucional declarar
inexequible Decreto 1111 de 1952. Para justificar este planteamiento, dividió
su intervención en dos partes, en la primera, analizó la vigencia del decreto
para así, establecer si tenía un límite temporal o si ya había sido derogado.
Pese a que precisó que el Decreto había sido derogado tácitamente, en la
segunda parte, agotó el análisis de la norma a la luz de los postulados de la
Constitución de 1991 y concluyó que debía ser declarada inexequible.
Sobre
este particular, después de reconstruir lo establecido por la jurisprudencia
constitucional sobre la “constitución ecológica” sostuvo que los principios
ambientales que se han venido decantando en los últimos años, señalan límites precisos
al actuar de las autoridades y los particulares que pueden ser aplicados de
manera directa.
Señaló
que el Decreto 1111 de 1952 se enmarca en una serie de normas que se basan “en
lo esencial en un paradigma desarrollista que contemplaba autorizaciones
ilimitadas de la explotación y apropiación de los bienes ambientales y
naturales […]” y que sin duda, en su momento, estas normas fueron
necesarias para generar crecimiento económico del país por vía de la
industrialización pero que no contemplaron los impactos ambientales que podrían
generarse.
Resaltó
que la norma desconoce los límites ambientales dentro de los cuales debe
desarrollarse cualquier actividad económica, el principio de sostenibilidad,
previsto en el artículo 80 de la Constitución; el principio de responsabilidad
estatal y los deberes de planificación en materia del uso de los bienes
ambientales y naturales, en tanto, le entrega a la empresa la facultad de
ejecutar los trabajos de conducción del lago a las aguas del Rio Olarte o de
cualquier otra vertiente que sirva para alimentar las reservas como también
efectuar trabajos de arborización necesarios para los mismos fines.
A
su juicio, “la norma acusada no solo entrega el derecho a usar prácticamente
toda el agua contenida en el Lago de Tota sino que también le entrega a la
empresa las facultades necesarias para realizar las tareas de gestión de las
mismas, lo cual implica una renuncia de las competencias del Estado en materia
de gestión ambiental, lo cual se constituye en una violación flagrante de la
Constitución y de las obligaciones estatales en materia ambiental (situación
que en su momento pudo explicarse, aunque no justificarse,  por el carácter de
empresa industrial y comercial del Estado que tenía Acerías Paz del Rio, pero
que bajo las normas constitucionales actuales resulta inadmisible).”
En
ese sentido, sostuvo que el Decreto 1111 de 1952 es “contrario a la
Constitución, pues vulnera los límites impuestos por la misma para el
desarrollo de las actividades industriales, en especial el deber de
planificación estatal, el de sostenibilidad y los deberes de prevención del
daño ambiental y de precaución o control antes los daños ambientales.”
2.4.
Fundación Universitaria Juan de Castellanos.
Los
profesores de la Facultad de Derecho de la Fundación Universitaria Juan de
Castellanos solicitaron a la Corte Constitucional declararse inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo respecto del Decreto 1111 de 1952 por
considerar que esta norma se encuentra derogada y no produce efectos jurídicos.
A continuación se sintetizan las principales razones que justifican este
planteamiento:
Los
intervinientes luego de pronunciarse sobre la competencia de la Corte para
conocer y decidir la constitucionalidad de disposiciones normativas expedidas
antes de la promulgación de la Constitución de 1991; emitieron una serie de
consideraciones en relación con la vigencia de la norma acusada. Así, analizan
el contenido de las normas que regulan el sistema de protección de recursos
hídricos, expedidas con posterioridad al decreto objeto de debate y concluyeron
que el Decreto 1111 de 1952 ya perdió su vigencia pues no se ajusta a los
requisitos allí contemplados. Los accionantes indicaron que los decretos 2811
de 1974, 2858 de 1981, la Ley 99 de 1993 y la Ley 373 de 1997, derogaron la
norma acusada y en consecuencia sostuvieron que la Corte debe declararse
inhibida para pronunciarse de fondo sobre el asunto.
Por
otro lado, indicaron que el escenario de vulnerabilidad en el cual se encuentra
el Lago de Tota requiere  de un pronunciamiento de la Corte en relación con los
deberes del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las áreas de especial importancia ecológica y prevenir y controlar
los factores de riesgo ambiental. Textualmente expusieron: “Ante el
escenario de vulnerabilidad ambiental del lago de Tota comentado anteriormente
y en los argumentos expuestos por el accionante, se advierte la existencia de
una situación jurídica o hechos que configuran la generación de un daño ambiental
de mayores proporciones al que está produciendo en la actualidad, razón por la
cual de acuerdo al deber de las autoridades públicas de actuar diligentemente,
se establece la obligación de dar aviso u ordenar a las autoridades competentes
para que superen la situación que se ha venido dando. En ese sentido el Estado
tiene el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar
las áreas de especial importancia ecológica (CP art. 79) y prevenir y controlar
los factores de riesgo ambiental (CP art.80).”
Finalmente,
sistematizaron algunas sub reglas establecidas por la Corte Constitucional en
relación con la protección y conservación de las fuentes hídricas para las
generaciones futuras; la protección del agua como un derecho; el deber del
Estado de garantizar el acceso, la calidad y la disponibilidad del recurso y
señalan que en este caso debe operar el mandato de protección del medio
ambiente y prevención del daño ambiental.
4.
Intervenciones ciudadanas
4.1.
El ciudadano Iván
Andrés Páez Páez presentó escrito en el que solicita a la Corte Constitucional
se declare inhibida para emitir un fallo de fondo, debido a la ineptitud de la
demanda que ha sido puesta a su consideración. Indica que si en gracia de
discusión, se advierte que los cargos expuestos por el actor tienen la entidad
suficiente para generar un estudio de constitucionalidad, el mismo debe
consistir en la declaratoria de constitucionalidad del decreto ley demandado.
Sobre el particular sostiene que “dado que la
autorización en materia ambiental otorgada mediante la norma demandada se
encuentra sujeta al cumplimiento de las condiciones en las cuales fue otorgada,
y para su ejercicio se  deben observar los lineamientos fijados por la
autoridad ambiental establecidos con base en normas legales y constitucionales
aplicables, resulta conforme al texto constitucional el Decreto legislativo
demandado”.
4.2.
Acerías Paz del
Río
Fabio Hernando Galán Sánchez en calidad de apoderado
judicial de Acerías Paz del Rio S.A., intervino para solicitar la exequibilidad
de la norma demanda. A continuación se reseñan los principales apartes de su
intervención:
En primer término, suministra argumentos para
sustentar la ineptitud de la demanda por falta de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. Al respecto señala que los reparos
del actor plasman un cuestionamiento a algunos aspectos de hecho relacionados
con la ejecución de una concesión, lo cual sería objeto de conocimiento de
otras instancias y no la sustentación de la violación a la Carta Política. Sostiene
que la demanda presenta de manera global e incomprensible argumentos en los que
no se exponen las razones por la cuales las normas demandadas pugnan con las
disposiciones de la Constitución, limitándose a transcribir los artículos y
realizando unas aseveraciones de carácter subjetivo y sin soportes sobre
supuestas situaciones relacionadas con la explotación del lago de Tota que
impiden un juicio de constitucionalidad de la norma impugnada por parte de la
Corporación.
Sostiene
que el actor parte de una lectura errada del texto demandado según la cual “dicha
norma permite una concesión a perpetuidad que afecta el Lago de Tota y en
realidad, lo que hace la disposición demandada es crear una obligación de
conservación del Lago a cargo de Acerías Paz del Rio S.A., declarar unas obras
de utilidad pública, además de permitir el uso del agua para fines industriales
como ocurre en todo el país”.
Afirma
que a pesar de que en su criterio la demanda es inepta, procede a suministrar
argumentos orientados a que se declare la exequibilidad de la normatividad
acusada.
Al
respecto sostiene que “las obligaciones a cargo de la empresa se han
cumplido cabalmente por más de cinco (5) décadas garantizando que el Lago de
Tota conserve su caudal y sea un recurso renovable, sostenible y disponible no
solo para el uso doméstico sino para que varios municipios del departamento de
Boyacá cuenten con agua potable para la ciudadanía”.
Manifiesta
que “el Gobierno bajo las facultades constitucionales y a través de decretos
legislativos podía otorgar concesiones para la utilización de recursos
naturales sin que esto pudiera ser considerado violatorio de algún principio
constitucional o legal. Es así como desde el punto de vista material y
sustancial, salvo las limitaciones que la Constitución establece, este tipo de
decretos pueden regular los temas que permite la norma habilitante. No existe
ninguna disposición en la Constitución que prevea una restricción o limitación
para que por medio de este tipo de normas se otorgue una concesión y si la
Constitución decide permitir que el Gobierno expida una norma con fuerza
material de ley, como un Decreto Legislativo, no existe ningún vicio de
constitucionalidad o afectación a la norma superior”.
Señala
que la Constitución previó un margen amplio de configuración en cabeza del
legislador para regular el ambiente y las autoridades ambientales, y por ende es
la ley la que determina las funciones de las diferentes instituciones que
tienen a cargo el tema ambiental y ecológico y si la ley decide que dicha
autoridad otorgue una concesión, o por el contrario, decide otorgarla
directamente, se encuentra dentro del margen previsto en la Carta Superior.
Manifiesta
que no puede concluirse que el legislador con la expedición del decreto acusado
haya omitido proteger las riquezas naturales y culturales de la nación, si se
tiene en cuenta que la misma normatividad prevé la obligación de mantener el
nivel del agua, así como las obligaciones en su mantenimiento. Y agrega que
aunque la norma fue expedida bajo el imperio de la Constitución de 1886, los
deberes de protección a las riquezas culturales y naturales de la nación, sí se
tienen en cuenta y se expresan en debida forma en la normatividad acusada.
Respecto
de la violación al artículo 79 de la Constitución Política afirma que “el
demandante soporta su dicho en afirmaciones de carácter general sobre la
minería sin indicar de manera precisa, clara y cierta en qué consiste la
vulneración específicamente a dicho artículo”.
En
lo que concierne al cargo sobre violación al artículo 80 de la Constitución expone
que “El Decreto como está planteado con expresiones tales como la
siderúrgica nacional de Paz del Río S.A. queda obligada a mantener el nivel de
las aguas del Lago de Tota, de manera que conserve su belleza natural como
atracción turística, evidencia el precepto constitucional de "desarrollo
sostenible" pues pone de manifiesto que la utilización del agua se
encuentra bajo ciertos límites”.
Indica
que en las concesiones como la prevista en el Decreto 1111 de 1952, se permite
el uso de los recursos naturales bajo ciertos parámetros de conservación del
medio ambiente, es decir, no es extraño ni inconstitucional la concesión de un
recurso natural. Y agrega que para el caso concreto, no existe abuso del
derecho otorgado en concesión por parte de Acerías Paz del Río, como pretende
hacerlo ver el demandante.
Explica
que la captación de agua directamente del lago, se lleva a cabo por Acerías Paz
del Río, en la estación del Túnel, desde hace más de cincuenta años en virtud
de la autorización dada por el Gobierno en el Decreto Ley 1111 de 1952. Destaca
las acciones que la empresa se comprometió a ejecutar para la conservación del
lago, lo que incluye las obras de regulación del río Olarte y del rebosadero
del río Upía, y las siguientes:
“-Compra
y reforestación de predios erosionados en la cuenca del lago y construcción de
terrazas en los desfiladeros para evitar la erosión.
- Apoyo
al INDERENA para el alinderamiento propuesto en la Ley 84 de 1968.
- Apoyo
en la realización y financiación del estudio batimétrico del Lago.
- De
acuerdo a las concesiones otorgadas, se ha mantenido el manejo de las
operaciones de captación y distribución de agua.
- Diseño
e instalación de un sistema triangular de registro de los niveles del Lago.
- Cesión
de 13 lotes a la CAR con sus instalaciones e infraestructura.
- Construcción
de instalaciones para la Estación Climatológica del HIMAT.
- Cesión
de un tramo de terreno para la carretera.
- Estabilización
de la carretera entre Iza y Cuítiva”.
Subraya
que con la concesión y la infraestructura del “Túnel” se benefician muchos
actores como los municipios de Nobsa, Sogamoso, Tota, Firavitoba, Cuítiva e
Iza, y próximamente Tibasosa, el cual ya posee la respectiva concesión de aguas
de Corpoboyacá a través de acto administrativo. Igualmente, a través de esa
obra se proveen acueductos veredales como Macías, Chiguata, Lagunita,
Cordoncillos, Acequia Hacienda, la Compañía, regadíos y el sector industrial,
como Cementos Argos, el corredor industrial de Sogamoso y Acerías Paz del Río.
Luego
de invocar el principio de confianza legítima, sostiene “Acerías Paz del Rio
S.A. ha pagado la correspondiente concesión a la Corporación Autónoma Regional,
ha realizado las inversiones que son necesarias en el Lago, ha cumplido
estrictamente sus obligaciones legales y administrativas y, en general, ha
actuado de buena fe frente a todas las prestaciones que el Estado ha impuesto.
El uso de la concesión otorgada por el decreto legislativo ha sido racional y
prudente, ha mantenido el nivel del Lago, participa con la comunidad y sus
inversiones sirven a varios municipios. Bajo estos supuestos y con un marco
normativo claro se desarrolla una actividad industrial muy importante para el
país, para el departamento y especialmente para la región, crea empleo para
miles de personas y aporta al desarrollo industrial de Colombia de forma
significativa. Todo lo anterior con una inversión gigantesca en recursos y por
medio de una gran empresa que bajo el principio de confianza legítima ha
actuado y desarrollado su actividad, siempre bajo la seguridad de la concesión
del uso del agua contenida en el decreto demandado, que constituye el pilar
esencial para adelantar la actividad, de tal manera, que si no es posible dicho
uso, la empresa y sus inversiones habrían sido inviables”.
De
otra parte, cita, in extenso, las sentencias C - 014 de 1993 y C- 486 de 1993
para sostener que “por el solo hecho del cambio de Constitución la
legislación anterior no se tornaba como inconstitucional, y que por el
contrario, existía una presunción de conformidad de la legislación con la Carta
Superior”
Finalmente
sostiene que “existen mecanismos judiciales precisos que permiten la
protección del ambiente cuando en un caso particular se vulnera dicho derecho o
se amenaza su perturbación. Estos mecanismos han sido expresamente señalados
por la Constitución Política y, dentro de ellos, adquiere especial relevancia
la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y la
ley 472 de 1998 que regula la materia”.
En
este orden de ideas concluye, “no es posible debatir una supuesta
vulneración concreta derivada de una acción u omisión de una autoridad pública
o de un particular al ambiente por medio de la acción pública de
inconstitucionalidad, prevista para otros fines, con características y
requisitos específicos que además no se cumplen en el presente caso”.
IV.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Con fundamento en los artículos 242.2 y
278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió concepto en
el que solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse respecto del
artículo 1º del Decreto 1111 de 1952, en el cual se establece la concesión,
bajo la consideración de que se trata de un beneficio que ya se extinguió por
el trascurso del tiempo, toda vez que de conformidad con el Decreto 1382 de
1940, las licencias, mercedes, concesiones o permisos que se otorgaran para el
uso y aprovechamiento de agua tendrían una vigencia de hasta 20 años.
De otra parte, solicita la inexequibilidad
del resto de las disposiciones contenidas en el Decreto 1111 de 1952, por ser
contrarias a los preceptos constitucionales que protegen los recursos naturales
y el medio ambiente por cuanto “conceden facultades exorbitantes a una
empresa privada, desconociendo las competencias que el constituyente otorgó a
las entidades territoriales y administrativas”.
En concepto del Jefe del Ministerio
Públicos estas disposiciones se encuentran vigentes y produciendo efectos
jurídicos comoquiera que están contenidas en un decreto legislativo expedido en
estado de sitio bajo el amparo de la Constitución de 1886, cuyos efectos se
hicieron permanentes al ser adoptada como legislación  permanente mediante la
Ley 141 de 1961, y por consiguiente la Corte Constitucional es competente para
conocer y pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de este decreto,
teniendo como parámetro la Constitución Política de 1991, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 superior, numeral 4º.
Aclara que en el evento de que la Corte
hallare que el privilegio otorgado en el artículo 1 del Decreto 1111 de 1952 no
estaba sometido a un límite temporal, se debe declarar la inexequibilidad total
de la norma demandada, por cuanto se advierte que el decreto acusado “otorga
privilegios y facultades desproporcionadas a una empresa privada, dando
prevalencia al interés particular sobre el general al tiempo que elude por
completo el complejo sistema jurídico instituido por el constituyente para
asegurar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado cuando está de por
medio la explotación de los recursos naturales, lo que incluye controles
administrativos y judiciales e involucra autoridades nacionales y territoriales
así como la participación de las comunidades afectadas”.
En relación con los cargos formulados
contra el Decreto 1111 de 1952 la Procuraduría destaca que en la mencionada
norma “se otorgó un privilegio a la hoy empresa Acerías Paz del Río S.A.,
consistente en el aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota, sin imponer un
término o condición a su existencia, de allí que aún a la fecha el mismo se
sigue aplicando, es decir, se confirió un privilegio intemporal para el uso de
un recurso natural como es el recurso hídrico, y aun a pesar de que esa empresa
ya ha cambiado su naturaleza jurídica”.
Si se constata que en efecto, el privilegio
otorgado por el Decreto 1111 de 1952 es perpetuo, la norma deviene en
inconstitucional, “porque este carácter intemporal no permitiría tener en cuenta
aspectos que hoy son de relevancia constitucional, y simultáneamente esta
omisión haría que dicho privilegio se tornara desproporcionado e
inconstitucional, puesto que supondría la prevalencia del interés particular
sobre el interés general”.
En concepto de la Procuraduría “un
privilegio perpetuo para el aprovechamiento de un recurso natural concedido a
una empresa privada con capital extranjero resulta desproporcionado y contrario
al interés general que con tanto empeño el constituyente quiso proteger
(artículo 1º superior), hasta el punto de que en la Constitución se
establecieron como fines esenciales del Estado (artículo 2 superior): (i) que
las medidas y autoridades que garantizaran la explotación del medio ambiente
debían adoptarse y actuar de forma planificada, para así asegurar su desarrollo
sostenible, su conservación y su restauración (artículo 80 superior); (ii) que
la protección del derecho de todas  las  personas  a  un  medio  ambiente  se
debía  dar también garantizando la participación de la comunidad en las
decisiones que puedan afectarlo (artículo 79 superior); y (iii) que es deber
del Estado proteger las riquezas naturales [de] la nación (artículo 8 superior)
en tanto ello es necesario para lograr el servicio a la comunidad y [la] prosperidad
general”.
Respecto de los demás preceptos contenidos
en el decreto acusado, el Procurador afirma que son igualmente
inconstitucionales comoquiera que “todas las facultades que dicha norma
confiere a Acerías Paz del Río resultan igualmente desproporcionadas e
irrazonables, dando prevalencia al interés particular sobre el general. De tal
suerte que se está ante un fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente,
puesto que si bien el Decreto 1111 de 1952 se estimaba constitucional bajo
los preceptos de la Constitución Nacional de 1886, a la luz de lo dispuesto (…)
en la Constitución Política de 1991, resulta inconstitucional”.
Recuerda que la norma acusada contempla una
serie de medidas vinculadas a la utilidad pública que se reconoció en su
momento a la actividad desarrollada por empresa Siderúrgica Nacional de Acerías
Paz del Río S.A., y a la naturaleza estatal que tenía dicha empresa en el
momento en que se profirió el decreto impugnado. En atención a tales atributos
se le autorizó realizar las obras requeridas para mantener el nivel de las
aguas del Lago de Tota; para la extracción, conducción y distribución de las
mismas aguas con destino a satisfacer las necesidades de la industria
siderúrgica; las que demanda la hidroeléctrica que se proyecta construir; así
como la de iniciar y adelantar, en nombre de la nación, los juicios de
expropiación que se hagan necesarios para la ejecución de las obras a que se refiere
el decreto.
Sostiene que en la actualidad concebir que “una
empresa privada de capital extranjero esté facultada para adelantar en nombre
de la nación procesos de expropiación resulta inverosímil a la luz de la
Constitución Política de 1991”.
En conclusión para el Procurador General de
la Nación, las disposiciones contenidas en el Decreto 1111 de 1952: (i)
contemplan un privilegio desproporcionado a una empresa que en la actualidad
tiene naturaleza jurídica privada; (ii) a través de ellas se evade el esquema
jurídico y administrativo previsto por la Constitución Política de 1991 para
asegurar la protección del medio ambiente; y (iii) se desconocen las
competencias que el constituyente otorgó a las entidades de nivel nacional y
territorial que se articulan dentro de una política estatal de planificación
del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.
V.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Primera cuestión preliminar. Competencia de
la Corte para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952.
Reiteración de jurisprudencia.
1. En
principio, debe señalarse que la Corte Constitucional es competente para
resolver definitivamente sobre la constitucionalidad de los preceptos
demandados, por estar insertos en un decreto que tiene fuerza material de ley,
comoquiera que se trata de una norma expedida por el Gobierno Nacional con base
en facultades legislativas de excepción[1].
No obstante, teniendo en  cuenta que la disposición acusada fue promulgada
durante la vigencia de la Constitución de 1886, conviene recordar que, como lo
ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, ello no implica que la norma bajo
estudio deba desaparecer del ordenamiento jurídico sin consideración a su
contenido normativo, sino que es preciso analizarla a la luz del nuevo diseño
constitucional con el fin de establecer si existe una incompatibilidad material
o sustancial entre esta disposición y los principios que orientan el nuevo
modelo.[2]
2. La Corte Constitucional ha reconocido su
competencia para pronunciarse sobre el contenido material de normas
preconstitucionales. No obstante, ha aclarado que los aspectos formales
relacionados con estas disposiciones deben ser analizados a la luz de la carta
política vigente al momento de su expedición.[3]
Dado que la demanda bajo examen se orienta a plantear una incompatibilidad
sustantiva entre los preceptos contenidos en el Decreto 1111 de 1952, y algunos
principios y normas de la actual Constitución, recordaremos las reglas
relativas al control material de disposiciones proferidas con anterioridad a la
promulgación de la actual Constitución.
Sobre el particular, la jurisprudencia de
esta corporación ha recalcado que dado que todo proceso de tránsito constitucional implica un cambio en
las bases jurídicas de la nación que lo implementa y el abandono del modelo
derogado, resulta necesario subordinar el ordenamiento jurídico a los cánones del nuevo esquema
superior, con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 4º de
la Carta Política de 1991.[4]
3. Esta sub regla ha sido reiterada en diversas oportunidades, así
en la sentencia C-955 de
2001[5]
cuando estudió el artículo 1  de Decreto 2241 de 1986 – Código Electoral-
determinó que la interpretación del artículo 4 permite sostener que para
analizar si existe una incompatibilidad entre la Constitución y una norma de
inferior jerarquía se deben estudiar los aspectos materiales de la disposición:
“La incompatibilidad a la que hace
referencia el artículo 4º es, entonces, una incompatibilidad de fondo,
relacionada con la imposibilidad jurídica de aplicar legítimamente las normas
provenientes del sistema constitucional caduco a las instituciones y bajo los
principios del régimen naciente. La voluntad declarada del artículo
constitucional transcrito no pretende pues la abolición de cualquier norma que
no compagine de manera literal y fidedigna con los textos superiores
–coincidencia francamente ilusoria-, sino, exclusivamente, la de aquellas cuya
aplicación concreta pugna o es irreconciliable con la voluntad de las
disposiciones constitucionales que han sido instauradas.
En otros términos, según se desprende de la
propia constitución, lo que determina la inexequibilidad de la norma que hace
tránsito de un régimen constitucional a otro es la incompatibilidad material o
sustancial que aquella tenga con el nuevo sistema y no la simple falta de
coincidencia terminológica o formal que pueda existir entre ambos.”
Posteriormente
en la C-061 de 2005[6]
reiteró que “(…) los aspectos relacionados con el contenido material de las
normas preconstitucionales se deben controlar con referencia a lo dispuesto en
la Constitución de 1991.” Sin embargo, aclaró que “esto no significa que se otorguen
efectos ultra-activos a la Constitución de 1886, pues esto contraría el efecto
inmediato que surtió la Carta de 1991 a partir del momento de su expedición,
simplemente se deriva de un reconocimiento del principio tempus regit actum,
que en estos casos obliga a estudiar la validez del proceso de formación de una
norma preconstitucional actualmente vigente, de conformidad con las pautas
formales y procedimentales que regían al momento de su expedición”.
4. De otra parte, en la misma providencia se estableció que
para que las normas puedan ser sometidas a control de constitucionalidad deben
estar vigentes o al menos produciendo efectos jurídicos. Textualmente señaló sobre el particular:
“Ahora
bien, como tales normas constitucionales, para poder ser objeto de control de
constitucionalidad, han de estar actualmente vigentes o produciendo efectos, en
relación con su contenido la Constitución de 1991 es el parámetro de control.”
Finalmente,
la sentencia C-324 de 2009[7]
que se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 36 de 1981- por la cual se dictan
normas para mejorar los planes de recreación y bienestar del personal de las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional-,
destacó que “cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia
de las normas, se torna indispensable confrontar la preceptiva demandada con
los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a la luz del
Estatuto Superior vigente en el momento de adelantar el análisis de
constitucionalidad las disposiciones impugnadas tienen vocación de subsistir.”
En
esta misma sentencia, reiteró que para que el estudio abstracto de
constitucionalidad de normas legales anteriores a la actual Carta  proceda en
cuanto al contenido material de las mismas, es necesario que tales preceptos se
encuentren vigentes al momento de la demanda, o que de estar derogadas, se
encuentren produciendo efectos jurídicos.
5.
En suma, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta corporación, en
virtud del principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 4º de
la Constitución, la Corte debe asumir el control material de normas expedidas
en vigencia de la anterior constitución, a fin de establecer si estas resultan
irreconciliables con el nuevo diseño constitucional. Sin embargo dichas
disposiciones deben estar en vigor al momento en que se asume el control, o si
han sido derogadas se requiere que estén produciendo efectos jurídicos.
Teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales
reseñados, procede la Corte a establecer si la norma acusada se encuentra
vigente, o sí, de estar derogada, está produciendo efectos jurídicos.
Análisis
sobre la vigencia del Decreto 1111 de 1952
6. De
conformidad con el artículo 241 de la Constitución, el control de
constitucionalidad supone un
juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la
Constitución, con el propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las
disposiciones que desconozcan o sean contrarias a sus mandatos. Este juicio
exige que las leyes deban
estar vigentes, toda vez que
como lo ha admitido reiteradamente esta Corporación, la acción pública de inconstitucionalidad debe
dirigirse contra normas que integran el sistema jurídico, lo que conduce a la
imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie sobre la exequibilidad de
disposiciones que han sido objeto de derogatoria[8].
En
cuanto al procedimiento de pérdida de vigencia de una norma, el ordenamiento
positivo distingue entre la derogatoria expresa y la derogatoria
tácita[9].
La primera se produce cuando explícitamente una nueva disposición suprime
formalmente a una anterior; mientras que la segunda, supone la existencia de
una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles con aquella que le
sirve de precedente. A estas categorías se suma la denominada derogatoria
orgánica, en algunas ocasiones identificada como una expresión de la
derogatoria tácita, la cual tiene ocurrencia en aquellos eventos en que es
promulgada una regulación integral sobre una materia a la que se refiere una
disposición, aunque no haya incompatibilidad entre sus mandatos[10]. Sobre el
particular, la Corte ha dicho que:
“[La]
derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia
de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento
tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior
resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva
regulación integral de la materia[11].
Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la
derogatoria de una ley puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral
(orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime
formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene
disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera
cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas
precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y
las de la nueva ley[12]”.[13]
Sin
embargo, como ya se indicó, ante la necesidad de garantizar la vigencia
material de la Constitución, la jurisprudencia ha contemplado la posibilidad de
que la Corte se pronuncie sobre disposiciones derogadas que, a pesar de ello,
continúen surtiendo efectos jurídicos o pudieren llegar a producirlos en el
futuro[14].
El
Decreto 1111 de 1952 y el sistema general de protección de los recursos naturales
y en particular del recurso hídrico.
7.
El Decreto 1111 de 1952 “Por
el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del
Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”,  reconoció a favor de la empresa Siderúrgica Nacional
Paz del Rio, S.A. el derecho al uso de las aguas del Lago de Tota a excepción
de 550 l/s que serían aprovechados por el gobierno nacional. En este sentido  estableció
que la empresa mencionada podría extraer, conducir y regularizar el uso
de las aguas del Lago con destino a sus dependencias.
Asimismo,
facultó a la Siderúrgica “para ejecutar los trabajos de conducción al Lago
de Tota de las aguas del río Olarte o de cualquier otra vertiente que sirva
para alimentar las reservas o mantener el nivel de las aguas del Lago, así como
también para efectuar los trabajos de arborización necesarios […]” y le
impuso la obligación de “mantener el nivel de las aguas del Lago de Tota, de
manera que se conserve su belleza natural como atracción turística”[15].
Adicionalmente,
reconoció como de utilidad pública e interés general las obras necesarias para
la extracción, conducción y distribución de las aguas con destino a satisfacer
las necesidades de la industria siderúrgica y de las que demanda la construcción
de la hidroeléctrica que allí se proyecta. En conexidad con este reconocimiento,
autorizó a la siderúrgica para adelantar, en nombre de la nación, los juicios
de expropiación necesarios para la ejecución de las obras a las que se refiere
el decreto.
La
norma bajo examen no determinó, en ninguno de sus apartes, el término por el
cual se reconocían estos derechos, y señaló que quedarían suspendidas todas las
disposiciones legales contrarias a esta norma.
8.
El Decreto 1111 de 1952 fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de
facultades de excepción previstas en el artículo 121 de la Constitución de
1886, en virtud del Decreto 03518 de noviembre 9 de 1949 mediante el cual el
Presidente de la República Mariano Ospina Pérez había declarado “turbado el
orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional”.
Dado el carácter temporal de este decreto expedido en
uso de facultades de excepción, el 16 de diciembre de 1961 se promulgó la Ley
141 de 1961 en cuyo artículo 1º el Congreso de la República adoptó como
legislación permanente los decretos legislativos dictados con invocación del
artículo 121 de la Constitución, desde el 9 de noviembre de 1949 hasta el 20 de
julio de 1958 “en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por
leyes posteriores”.
9.
De otra parte, es importante mencionar que en el año 1952 cuando se emitió el
Decreto 1111, la empresa Siderúrgica Paz del Rio, S.A. pertenecía a la Nación.
Posteriormente, en 1955 el Gobierno Nacional aprobó la venta de más de 400.000
acciones a particulares. Luego, en el año 2007, la empresa brasileña Votorantim
S.A. adquirió el 52.1% de las acciones de Acerías Paz del Río y al año
siguiente aumentó su participación al 72.67%, mediante
una Oferta Pública de Adquisición de Acciones (OPA). Formalizada dicha
transacción en la Bolsa de Valores, este porcentaje de participación del grupo
brasileño se  mantiene en la actualidad.
10.
Con posterioridad a la expedición del Decreto 1111 de 1952 ha operado en
Colombia una profunda transformación normativa en materia ambiental con miras a
la protección y control sobre el uso de los recursos naturales, y en particular
sobre el aprovechamiento de los recursos hídricos, que parte de la expedición
de una nueva constitución seguida de la emisión de diversas leyes y decretos.
Teniendo
en cuenta este hecho, corresponde a la Sala establecer si el Decreto 1111 de
1952 demandado, continúa vigente o si, por el contrario, ha sido objeto de
derogatoria expresa, tácita u orgánica. Dada la profusa normatividad expedida
desde entonces, en este recuento se hará referencia a las normas pertinentes
que aún se encuentran en vigor y que por su jerarquía –fuerza material de ley-
tendrían poder derogatorio de las normas examinadas.
10.1.
Al respecto cabe recordar que mediante el Decreto-ley 2811 de 1974, se expidió
el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente (CNRNR)[16].
Esta regulación se fundamenta en que el ambiente es patrimonio
común de la humanidad y es necesario para la supervivencia y el desarrollo
económico y social de los pueblos. Los objetivos de dicho estatuto apuntan a: (i) Lograr la preservación y
restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización
racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que
aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la
disponibilidad permanente de éstos, y la máxima participación social para
beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del
territorio Nacional; (ii) Prevenir y controlar los efectos nocivos
de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás
recursos; (iii) Regular la conducta humana, individual o
colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y
de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del
aprovechamiento y conservación de tales recursos y del ambiente[17].
En
el marco de esos objetivos una de las materias que regula dicho estatuto es “a. El manejo de los recursos naturales
renovables, a saber: (…)  2. Las aguas en cualquiera de sus estados”[18].
Destaca que los recursos naturales y demás elementos
ambientales deben ser utilizados de forma eficiente, para lograr su máximo
aprovechamiento, con arreglo al interés general de la comunidad, o los derechos
de terceros.[19]
En
cuanto a las condiciones y requisitos para adquirir el derecho a usar los
recursos naturales renovables de dominio público, el título V del Código
Nacional de Recursos Naturales y Renovables y de Protección al Medio Ambiente
(Arts. 50 a 64) establece cuatro formas: por ministerio de la ley, permiso,
concesión o asociación y estableciendo reglas en relación con cada una de
ellas.
En
este orden, el artículo 53 dispone que por ministerio de la ley todos
los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de permiso, tienen
derecho a usar gratuitamente y sin exclusividad los recursos naturales de
dominio público, para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia
y las de sus animales de uso doméstico, en cuanto no se vulneren disposiciones
legales o derechos de terceros.
El
artículo 54 establece que los permisos podrán concederse para el uso
temporal de los recursos naturales renovables de dominio público. Los
artículos siguientes (55 a 58) resaltan que la duración del permiso será fijada
de acuerdo con la naturaleza del recurso, su disponibilidad, necesidad o
limitaciones para su conservación, pero que en ningún caso los permisos podrán
exceder los diez años. Una vez haya expirado, personas distintas al titular
competirán en las diligencias correspondientes para el otorgamiento de un nuevo
permiso.
Las
concesiones[20], reguladas a partir del artículo 59, serán
conferidas teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la actividad
económica para la que se otorga, y estará sujeta a la disponibilidad del
recurso y a las necesidades que imponga el objeto para el cual se destina.
(Art. 88 CNRRNR), y sometidas, en todo caso, a un término de duración[21].
Se
prevén, así mismo, las formas de caducidad de la concesión - artículo 62 del
CNRNR-, siendo una de ellas  “a. La cesión del derecho al uso del recurso,
hecha a terceros sin autorización del concedente”[22].
De
acuerdo con esta normatividad toda concesión de aguas estará sujeta a
condiciones especiales previamente determinadas para defender las aguas, lograr
su conveniente utilización, la de los predios aledaños y, en general, el
cumplimiento de los fines de utilidad pública e interés social inherentes a la
utilización. “No obstante lo anterior, por razones especiales de
conveniencia pública, como la necesidad de un cambio en el orden de prelación
de cada uso, o el acaecimiento de hechos que alteren las condiciones
ambientales, podrán modificarse por el concedente las condiciones de la
concesión, mediante resolución administrativa motivada y sujeta a los recursos
contencioso administrativos previstos por la ley.”[23]
Por
otro lado, el Estado es responsable de la calidad del agua para el consumo
humano y, en general, para las demás actividades en que su uso es necesario[24].
Por tanto son objeto de protección y control especial:
“a.
Las aguas destinadas al consumo doméstico humano y animal y a la producción de
alimentos;
b.
Los criaderos y habitats de peces, crustáceos y demás especies que requieran
manejo especial;
c.
Las fuentes, cascadas, lagos y otros depósitos o corrientes de aguas, naturales
o artificiales, que se encuentren en áreas declaradas dignas de protección”[25].
Esta
normatividad adscribe funciones de control y vigilancia al Instituto Nacional
de Recursos Naturales Renovables- Inderena, el cual había sido creado mediante
el Decreto Ley 2420 de 1968.
10.2.
Teniendo en cuenta este nuevo contexto normativo, el 23 de septiembre de 1975,
el Presidente de la República, en uso de facultades extraordinarias [26]
expidió el Decreto-Ley 2070 de 1975 “por el cual se prevé la defensa y
conservación del Lago de Tota”. En dicha norma se confió al Instituto de
Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables (INDERENA) la conservación y
defensa del Lago de Tota, para lo cual se desarrollarían los siguientes
programas:
“a)
Mantener y operar las obras de captación de aguas construidas en el llamado
boquerón de Cuítiva y las efectuadas en los ríos Olarte y Upía  para regular el
caudal del embalse. Con este fin deberá celebrarse el acuerdo o convenio a que
hubiere lugar con la empresa Acerías Paz del Río S.A.
b)
Adquirir por compra directa o expropiación, los predios ribereños que determina
el artículo 2º de la Ley 84 de 1968[27];
c)
Vigilar el aprovechamiento de las concesiones y permisos otorgados para uso de
las aguas, según las disponibilidades del recurso y las necesidades para las
cuales se destinan, pudiendo proceder a su cancelación o modificación, todo
conforme a las Reglas del Código de Recursos Naturales Renovables y de
Protección del Medio Ambiente. De acuerdo con lo aquí dispuesto, también podrá otorgar
nuevas concesiones y permisos.
d)
Reforestar el área circunvecina al Lago con las especies vegetales apropiadas
al cumplimiento de los fines del presente Decreto y explorar las posibilidades
turísticas de la zona e ictiológicas del embalse”
El
Decreto establece la ejecución de estas funciones y programas en forma
delegada, a través de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá
y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR), para lo cual se celebraría entre
las dos entidades el convenio de delegación a que hubiere lugar.
Cabe
destacar que en este decreto no se tomó ninguna determinación que modificara el
derecho al uso del agua con fines industriales conferido a la empresa
Siderúrgica Paz del Río S.A mediante el Decreto 1111 de 1952. Por el contrario,
parece reconocerse tal derecho al establecer que la nueva responsable del
mantenimiento y operación de la obras de captación de aguas, debería celebrar
“el convenio o acuerdo a que hubiere lugar” con la Empresa Acerías Paz del Río
S.A. Esto implica que el Decreto 1111 de 1952 fue modificado parcialmente por
el 2070 de 1975, en lo concerniente a la adscripción al INDERENA y por
delegación a la CAR,  de las obras de mantenimiento del caudal del embalse, y
el control y vigilancia en el aprovechamiento del agua. Lo concerniente a los
términos de la atípica “concesión” para el uso de las aguas con fines
industriales a la empresa siderúrgica, no fue objeto del mencionado decreto.
10.3.
La Ley 9 de 1979- Código Nacional de Sanidad- en materia de protección
de recursos hídricos, adscribió al Ministerio de Salud la responsabilidad de
identificar cuáles son los usos que pueden producir contaminación de las aguas
y cuáles son las características deseables y admisibles que deben tener las
aguas para efectos de control sanitario.
Asimismo, señaló que la descarga de residuos en las
aguas deberá cumplir con las especificidades establecidas por el Ministerio de
Salud y que esta Entidad se encargará de adelantar investigaciones que permitan
cuantificar los niveles reales de concentración de sustancias y determinar sus
escalas de biodegradabilidad. Además, determinó que ésta entidad debía
reglamentar las actividades económicas que ocasionan arrastre de residuos
sólidos a las aguas.
10.4.
De particular relevancia es la Ley 99 de 1993 -Por la cual se creó el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones-
estableció que la política ambiental colombiana se regirá por los siguientes
principios:
“1.
El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los
principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración
de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre  Medio Ambiente y Desarrollo.
2.
La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la
humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma
sostenible.
3.
Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a
una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.
4.
Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de
recarga de acuíferos serán objeto de protección especial.
5.
En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad
sobre cualquier otro uso.
6.
La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del
proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades
ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución
conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta
de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar
la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
7.
El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de
instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del
deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales
renovables.
8.
El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido.
9.
La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas
tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio
cumplimiento.
10.
La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea
conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no
gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la
conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y
podrá delegar en ellos algunas de sus funciones.
11.
Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de
decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten
significativamente el medio ambiente natural o artificial.
12. El manejo
ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado,
democrático, y participativo.
13. Para el
manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA,
cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del
Estado y la sociedad civil.
14. Las
instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base
criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los
procesos de planificación económica, social y física.”
Esta norma,
además, creó las Corporaciones Autónomas Regionales y las definió como entes
corporativos de carácter público, integrados por las entidades territoriales
que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o
conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de
autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el
medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las
políticas del Ministerio del Medio Ambiente (artículo 23).
Asimismo,
señaló que entre sus funciones estaría la de otorgar concesiones, permisos,
autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso,
aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el
desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones
para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la
caza y pesca deportiva. Es decir, que la competencia que según el Decreto
1541 de 1978 estaba en cabeza del Inderena pasó a ser competencia de las CAR.
Por otro
lado, estableció el pago de tasas por la utilización de aguas[28]; el artículo 43 dispuso:
“La
utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas,
dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán
al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para
los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1.974. El
Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso
de las aguas.
El sistema y
método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos
sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y
compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que
trata el presente artículo.
Parágrafo 1o. Todo proyecto que requiera licencia ambiental y que
involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes
naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra
actividad, deberá destinar no menos del 1% del total de la inversión para la
recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica
que alimenta la respectiva fuente hídrica. El beneficiario de la licencia
ambiental deberá invertir estos recursos en las obras y acciones de
recuperación, preservación y conservación de la respectiva cuenca hidrográfica,
de acuerdo con la reglamentación vigente en la materia.
(…)
Parágrafo 3o.
Parágrafo adicionado por el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011. La tasa por
utilización de aguas se cobrará a todos los usuarios del recurso hídrico,
excluyendo a los que utilizan el agua por ministerio de ley, pero incluyendo
aquellos que no cuentan con la concesión de aguas, sin perjuicio de la
imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar y sin
que implique bajo ninguna circunstancia su legalización.”
10.5. En la sentencia C-220
de 2011[29] la Corte estudió la
constitucionalidad de esta norma y concluyó que la medida establecida perseguía fines legítimos e imperiosos a la luz de
la Constitución,  como  la recuperación, preservación y conservación de
las cuencas hídricas del país y, por tanto, del agua como recurso limitado y
fundamental para la supervivencia humana. Además, estimó que resultaba idónea
para alcanzar el fin perseguido, este es, preservar los recursos hídricos.
Finalmente, esta Corporación estimó que la medida era proporcionada en estricto
sentido, pues no implicaba una limitación desproporcionada de los derechos de
los obligados y, de otro lado, permitía alcanzar grandes beneficios en materia
ambiental para toda la comunidad y las generaciones futuras.
10.6. Finalmente,
la Ley 373 de 1997, en materia de protección de recursos hídricos, estableció
que todo plan ambiental regional y municipal debe incorporar obligatoriamente
un programa para el uso eficiente y ahorro del agua; define el uso eficiente y
ahorro de agua como el conjunto de proyectos y acciones que deben elaborar y
adoptar las entidades encargadas de la prestación de los servicios de
acueducto, alcantarillado, riego y drenaje, producción hidroeléctrica y demás
usuarios del recurso hídrico. Y pone en cabeza de las Corporaciones Autónomas
Regionales y demás autoridades ambientales las tareas de manejo, protección y
control del recurso hídrico en su respectiva jurisdicción, aprobarán la
implantación y ejecución de dichos programas en coordinación con otras
corporaciones autónomas que compartan las fuentes que abastecen los diferentes
usos.
11. La
regulación prevista en las Leyes 99 de 1993 y 373 de 1997 sobre protección del
medio ambiente y en particular del agua, como recurso natural renovable, se
produce dentro de un nuevo contexto constitucional en el que la protección de
las riquezas naturales de la nación (Art. 8), de la diversidad e integridad del
ambiente, así como de las áreas de especial importancia ecológica constituyen
imperativos constitucionales (Art. 79). En este panorama normativo la
planificación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales en
procura de su conservación, restauración o sustitución, cumple un papel
fundamental para garantizar  un desarrollo sostenible (Art.80).
12. Ahora
bien, en lo que concierne a la facultad que se otorga a la Empresa Siderúrgica
Nacional de Paz del Río (Artículo 5º) de “iniciar y adelantar en nombre de
la Nación, los juicios de expropiación que se hagan necesarios, para la
ejecución de las obras a que se refiere este Decreto”, es preciso recordar
que la Ley 388 de 1997 fue proferida con el fin, entre otros, de “armonizar y
actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas
normas establecidas en la Constitución Política”. En desarrollo  de ese
cometido, en el capítulo VII regula de manera integral (Arts. 58 a 62) lo
relacionado con la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y
expropiación judicial, por motivos de interés público. Así mismo en el capítulo
VIII (Arts. 63 a 72), se introduce una regulación integral sobre la “expropiación
por vía administrativa por motivos de utilidad pública”.
Esta regulación se produce, así mismo, dentro de
un nuevo contexto constitucional regido por el artículo 58 superior según el
cual “Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador
podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
(…) En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá
adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa
administrativa, incluso respecto del precio”.
El Decreto 1111 de 1952 no está vigente por
haber sido objeto de derogatoria orgánica.
13. El recuento normativo efectuado en el
anterior aparte permite sostener a la Sala que respecto del Decreto 1111 de
1952 se ha producido el fenómeno de la derogatoria orgánica respecto de su
contenido integral. Ello es así por cuanto si bien el Decreto-ley 2070 de 1975
lo derogó parcialmente (derogatoria implícita) al asignar las labores de
preservación del Lago de Tota que el decreto bajo examen le había confiado a la
empresa siderúrgica Paz del Río, al INDERENA, y por delegación, a la
Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y
Chiquinquirá, los dos decretos mencionados fueron cobijados por la derogatoria
orgánica derivada de la configuración de un nuevo modelo integral  de gestión y
protección de los recursos naturales y del medio ambiente, con base en la
Constitución de 1991, la Ley 99 de 1993 y demás normas complementarias.
Este
modelo integral de protección del medio ambiente, sobreviniente al decreto bajo
examen, radica en las autoridades estatales una serie de deberes de protección de
las riquezas naturales de la nación (Art. 8 C.P.), de la diversidad e
integridad del ambiente, así como de las áreas de especial importancia
ecológica, a la vez que se reconoce el derecho de todos los habitante a gozar
de un ambiente sano (Art. 79 C.P.). En este modelo cobra particular importancia
la planificación en el manejo de los recursos naturales con miras a garantizar
su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución (Art. 80).
14.
En el marco de este nuevo diseño normativo el ambiente se erige como patrimonio
común de la humanidad y bien necesario para la supervivencia y el desarrollo
económico y social de los pueblos. Por tanto, uno de sus objetivos más
relevantes es la
conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales
renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del
hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos, y la máxima
participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes
y futuros habitantes del territorio nacional.
En
desarrollo de esos propósitos, el legislador, reguló los procedimientos para el
otorgamiento del derecho uso y aprovechamiento de las aguas. De acuerdo con
esta regulación el único uso que puede reconocerse “por ministerio de la
ley” gratuitamente y sin exclusividad, es el encaminado a las necesidades
elementales del ser humano, las de su familia y las de sus animales de uso
doméstico, en cuanto no se vulneren disposiciones legales o derechos de
terceros[30].
En esta línea, el consumo humano tiene prioridad sobre cualquier otro uso[31].
15.
Los usos destinados a actividades económicas deben ser autorizados a través de  permisos
o de concesiones[32],
los cuales se otorgaran  teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la
actividad económica para la que se otorga, y estarán sujetos a la
disponibilidad del recurso y a las necesidades que imponga el objeto para el
cual se destina. En todo caso, dichas autorizaciones tendrán un límite
temporal, deben estar sometidas a condiciones especiales y obedecer a fines de
utilidad pública e interés social.
16.
Este diseño legislativo sobreviniente, introdujo una serie de elementos
fundamentales para una gestión sustentable de los recursos naturales  y de los
demás elementos que conforman el medio ambiente, tales como la vinculación del
proceso de investigación científica a la formulación de políticas públicas; la
incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos
para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la
conservación de los recursos naturales renovables; la exigencia de estudios de
impacto ambiental como instrumento básico para la toma de decisiones respecto a
la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio
ambiente; así como el establecimiento de un sistema de control en el que la
creación de la Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) juegan un papel
relevante.
Estos
organismos (las CAR) son los encargados del manejo, control y protección de los
recurso naturales renovables, y en esa medida de otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales
requeridas para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos
naturales renovables, incluido el recurso hídrico, o para el desarrollo de
actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente[33]. La utilización de aguas
por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de
tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos
de protección y renovación de los recursos hídricos[34].
17. Es
evidente, que el reordenamiento del sector público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y  los recursos naturales renovables, y la
creación de un Sistema Nacional Ambiental (SINA), son el producto de una
regulación integral del modelo de gestión del medio ambiente y los recursos
naturales, lo cual conduce a declarar la derogatoria orgánica del Decreto 1111
de 1952, en lo que concierne a las disposiciones relativas a la autorización
otorgada a la Empresa Siderúrgica de Paz del Rio de usar las aguas del Lago de
Tota con fines industriales (Artículos 1 y 2 del Decreto 1111 de 1952).
18. A la
misma conclusión se debe llegar en lo concerniente a las disposiciones que
reconocen como de utilidad pública las obras requeridas para la extracción,
conducción y distribución de las aguas para la empresa, y las necesarias para
el mantenimiento del nivel de las aguas y la preservación de la “belleza
natural como atracción turística” del lago, previendo la posibilidad de
adelantar los juicios de expropiación necesarios. (Arts. 3, 4 y 5). Estos
preceptos, aún con la modificación parcial que realizó el Decreto 2070 de 1975,
fueron igualmente objeto de derogatoria orgánica por el diseño normativo
desarrollado en materia de expropiación por razones de utilidad pública e
interés social, con base en el artículo 58 de la Constitución.
En efecto, la
Ley 388 de 1997[35]
desarrolló del artículo 58 de la actual Constitución Política,  según el cual
por motivos de utilidad pública e interés social, definidos por el legislador,
podrá haber expropiación judicial con indemnización previa, o expropiación por
vía administrativa, en los casos que determine el legislador, sujeta ésta a
posterior acción contenciosa- administrativa. El legislador, cumpliendo con el
mandato constitucional, efectuó una regulación integral de la expropiación por
las dos vías mencionadas, en la cual se definieron los motivos de utilidad
pública e interés social (Arts.58 y 63); las entidades competentes para
declarar la expropiación de inmuebles (Art. 59); la conformidad de la
expropiación con los objetivos y usos del suelo previstos en los planes de
ordenamiento territorial (Art. 60); el procedimiento para la expropiación
judicial y administrativa (Arts. 62, 68 y 69); la indemnización y forma de pago
(Arts. 62 y 67); los medios de impugnación respecto de una y otra decisión
(Arts. 62.5 y 69); así como los efectos de las decisiones de expropiación
(Arts.62 y 70).
La regulación
integral del mecanismo de la expropiación prevista en los preceptos enunciados,
conduce a sostener que los preceptos del Decreto 1111 de 1952 (parcialmente
modificado por el Decreto-ley 2070 de 1975) que contemplan disposiciones sobre
la potestad de expropiación de inmuebles por razones de utilidad pública, ha
sido objeto de derogatoria orgánica.
19. En
conclusión, el Decreto 1111 de 1952, se encuentra derogado por haber
sobrevenido una regulación integral respecto de las materias a que se refiere,
vale decir, el reconocimiento del derecho al uso de las aguas, en este caso,
del Lago de Tota, la declaratoria de interés público de unas obras y la
potestad de iniciar y adelantar juicios de expropiación.
Una vez
establecido que la norma acusada no forma parte del orden jurídico vigente, por
haber acaecido el fenómeno de la derogatoria orgánica, correspondería a la
Corte emitir un pronunciamiento inhibitorio por carencia actual de objeto. Sin
embargo, para garantizar la vigencia material de la Constitución es preciso
determinar si el decreto acusado se encuentra produciendo efectos jurídicos, lo
que habilitaría a la Corte para abordar el juicio de constitucionalidad.
El Decreto 1111 de 1952 se encuentra
derogado, pero continúa siendo aplicado y por ende produce efectos en el orden
jurídico.
20. Tal y como lo ha puesto de presente esta
Corporación en reiteradas oportunidades, para que se pueda llevar a cabo el
control de constitucionalidad de una norma sometida a juicio, a través de
demanda ciudadana, se requiere que la misma se encuentre vigente. Si, por el
contrario, la norma acusada ha perdido su vigor, lo procedente es, por regla
general, proferir un fallo inhibitorio por sustracción de materia, toda vez
que, en esos casos, se entiende que ha desaparecido el motivo que impulsa el
control de constitucionalidad, cual es el de “retirar del ordenamiento
jurídico aquellos preceptos que tiendan a amenazar o desconocer los principios
y valores que la Constitución Política proclama, hecho que, por supuesto, no
tiene ocurrencia cuando la norma ha dejado de regir”[36].
No obstante lo señalado, también la jurisprudencia
constitucional[37]
ha aclarado que, “dentro del propósito de cumplir fielmente con su función
de garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, si se advierte que
un precepto derogado, sustituido o modificado por el legislador, continúa
produciendo efectos ultractivamente, debe la Corte proferir decisión de fondo
sobre su exequibilidad, pues de no hacerlo, se corre el riesgo de que normas
contrarias al ordenamiento Superior se sigan aplicando, o lo que es igual, que
disposiciones que se encuentran en abierta oposición con la Carta Política,
continúen regulando situaciones jurídicas concretas”[38].
De este modo, “sólo en la medida en que la norma
enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre
produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la
sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el
respectivo juicio de inconstitucionalidad”[39].
Para los casos en que el precepto acusado ha sido derogado pero continúa
produciendo efectos jurídicos[40],
en virtud del fenómeno de la ultractividad, lo que procede es que la Corte
adelante el respectivo estudio de fondo, con el fin de evitar, como se ha
explicado, la aplicación efectiva de normas contrarias a la Constitución.
21. En el presente caso, se demanda el
Decreto 1111 de 1952, norma que si bien ha sido objeto de una derogatoria
orgánica continúa produciendo efectos jurídicos, como se demuestra a
continuación. Al respecto cabe mencionar que la empresa Acerías Paz del Río
invoca como título jurídico para el uso industrial de las aguas del Lago de
Tota, el Decreto 1111 de 1952. Por su parte la Corporación Autónoma Regional de
Boyacá -Corpoboyacá- informa a la Corte el impacto que en trámites
administrativos ante ese ente de control, ha tenido el mencionado decreto, en
tanto que de conformidad con el documento Conpes 3801 de 2014 sobre el Lago de
Tota surge evidencia en el sentido que a la Empresa Acerías Paz del Rio se le
da el trato de “concesionaria” del recurso hídrico, con base en el mencionado
decreto, toda vez que como ella misma lo reconoce y lo avala Corpoboyacá no ha
tramitado una concesión o un permiso al tenor de la normatividad ambiental
vigente, vale decir del Decreto 2811 de 1974 y 1541 de 1978.
22. En efecto, la empresa Acerías Paz del
Río solicita la constitucionalidad de la norma aduciendo que “las
obligaciones a cargo de la empresa –impuestas en el Decreto 1111 de 1952- se
han cumplido cabalmente por más de cinco (5) décadas garantizando que el Lago
de Tota conserve su caudal y sea un recurso renovable, sostenible y disponible
no solo para el uso doméstico sino para que varios municipios del departamento
de Boyacá cuenten con agua potable para la ciudadanía”.
En esa misma línea de argumentación
sostiene que “No existe ninguna disposición en la Constitución que prevea una
restricción o limitación para que por medio de este tipo de normas se otorgue
una concesión y si la Constitución decide permitir que el Gobierno expida una
norma con fuerza material de ley, como un Decreto Legislativo, no existe ningún
vicio de constitucionalidad o afectación a la norma superior”. De tal
manera que, a juicio de la empresa, no existe ninguna restricción, limitante o
condición para que una norma con fuerza material de ley como la acusada decida
directamente otorgar una concesión.
Para la empresa el cumplimiento de las
obligaciones que le impone el decreto derogado en el sentido de “mantener el
nivel de las aguas del Lago de Tota, de manera que conserve su belleza natural
como atracción turística”, satisface las exigencias derivadas del principio
del "desarrollo sostenible pues pone de manifiesto que la utilización
del agua se encuentra bajo ciertos límites”.
De este modo, Acerías Paz del Río defiende
la norma acusada y la prerrogativa en ella otorgada, afirmando que ha hecho un
uso racional del mismo. Indica que “concesiones” como la prevista en el Decreto
1111 de 1952, en la que se permite el uso de los recursos naturales bajo
ciertos parámetros de conservación del medio ambiente no resultan extrañas al
orden constitucional, y que no existe abuso del derecho “otorgado en concesión”
por parte de Acerías Paz del Río, como pretende hacerlo ver el demandante.
Su intervención se enfoca en forma
relevante en dar explicaciones sobre la actividad de la empresa, presentando
información técnica de la “concesión” a fin que la Corte evidencie cómo viene
ejecutando el derecho y efectuando los pagos como contraprestación al uso. En
esta línea, explica que “la captación de agua directamente del lago, se
lleva a cabo por Acerías Paz del Río, en la estación del Túnel, desde hace más
de cincuenta años en virtud de la autorización dada por el Gobierno en el
Decreto Ley 1111 de 1952. Destaca las acciones que la empresa se comprometió a
ejecutar para la conservación del lago, lo que incluye las obras de regulación
del río Olarte y del rebosadero del río Upía”.
La empresa invoca el principio de
confianza legítima, haciendo énfasis en que el uso de la “concesión”
otorgada por el decreto legislativo ha sido racional y prudente, y que ha
cumplido estrictamente y de buena fe con las obligaciones legales y
administrativas que le fueron impuestas, y en esa medida  ha mantenido el nivel
del lago, participando con la comunidad, y sus inversiones sirven a varios
municipios.
23. Por su parte Corpoboyacá sostuvo en su
intervención que el Decreto
1111 de 1952 constituye un obstáculo para la implementación de herramientas de
planificación que permitan a la autoridad ambiental preservar la diversidad e
integridad del ambiente, resaltando que la norma acusada impide a la autoridad
ambiental administrar adecuadamente este bien de la nación – el Lago de Tota-
pese a que ha sido reconocido como un ecosistema estratégico que abastece de
recurso hídrico a las poblaciones cercanas.
Adicionalmente, expuso que la norma
demandada no permite el manejo adecuado de ese ecosistema ni garantiza el
principio de desarrollo sostenible consagrado en el artículo 80 de la
Constitución pues no establece límites a la actividad económica desarrollada
por la Siderúrgica. La norma impide su labor fundamental de planificación e
implementación de medidas que disminuyan o eviten la configuración de daños
ecológicos a los recursos naturales. La imposición de esta autorización a la
autoridades ambientales desconoce su autonomía.
Pone de presente Corpoboyacá que el Decreto
1111 de 1952, surgió en un estado de excepción y tal como se puede observar en
su artículo séptimo era de carácter temporal por cuanto solo suspendía las
disposiciones legales que le fueran contrarias, lo que indicaba que una vez
recuperada la normalidad se aplicara la normatividad ordinaria, “y no como
lo pretende la empresa que la norma se aplique actualmente sin tener en cuenta
los nuevos lineamientos que rigen la admiración de los recursos naturales”.
Informa Corpoboyacá que con fundamento en
el Decreto 1111 de 1952, la empresa Acerías Paz del Río conserva la
administración de la Siderúrgica imposibilitando que se cumplan las
funciones asignadas a ese ente de control ambiental en la Ley 99 de 1993. Al
respecto indicó:
“Así
mismo, al tener la administración del lago la Siderúrgica,
imposibilita que se cumplan las funciones asignadas a la Corporación en los
numerales 9 y 18 del artículo 31 de la ley 99 de 1993, las cuales consisten en
otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales
requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los
recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o
puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para
aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y
subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; y ordenar y
establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas
ubicadas dentro de las áreas de su jurisdicción conforme a las disposiciones
superiores y a las políticas nacionales.
En
consecuencia, y al limitarse el accionar de la Corporación en la conservación
del Lago de Tota el mismo se podría ver afectado toda vez que la Empresa
podría  al no tener un límite, deteriorar la fuente hídrica utilizando sin
control el caudal con el que cuenta el Lago, teniendo en cuenta que la
finalidad de la obligatoriedad de otorgar concesiones es la administración
adecuada del recurso hídrico al establecerse a partir de la oferta y demanda de
la fuente, la disponibilidad para asignar un caudal específico y controlado,
tal como lo prevén los Decretos 2811 de 1974 y 1541 de 1978”[41].
De otra parte, el título jurídico que
invoca la Empresa Acerías Paz del Río para ejercer la administración del Lago
de Tota y hacer uso de sus aguas con fines industriales es el Decreto 1111 de
1952. Así lo informa también el órgano de control ambiental al señalar:
“[D]entro
del expediente OOCA-0366/10 la empresa ACERÍAS PAZ DEL RÍO S.A. hoy en día
adelanta trámite de concesión, solicitando desistimiento del mismo buscando
materializar el Decreto 1111 de 1952, ante lo cual la Corporación continuó de
oficio el trámite, por cuanto es prioritario actualmente garantizar una
administración adecuada del recurso hídrico con límites técnicos precisos y
caudales asignados de acuerdo a la demanda actual de la industria, sin que se
pueda materializar esta norma que atenta contra la preservación del Lago  y la
sostenibilidad de la oferta que actualmente tiene, por ende y una vez
otorgada la concesión la empresa podrá desarrollar su actividad
dentro de parámetros de sostenibilidad ambiental, sin cercenar ningún derecho a
las comunidades”[42]
(Destacó la Sala).
Esta información vertida por la autoridad
ambiental regional permite sostener: (i) que en la actualidad  la
Empresa Acerías Paz del Río conserva la administración del Lago de Tota con
fundamento en el Decreto 1111 de 1952; y (ii) que este decreto
constituye en la actualidad el único título jurídico que ostenta la mencionada
empresa para usufructuar una “concesión” de aguas, por cuanto aún se encuentra
en curso un trámite adelantado oficiosamente por la CAR para ajustar el uso de
aguas por parte de la empresa a los dictados de los  Decretos 2811 de 1974 y
1541 de 1978 [43].
El trámite es oficioso por cuanto la empresa Acerías Paz del Río se pretende
sustraer al trámite de una concesión de conformidad con la normatividad
vigente, invocando como título jurídico el Decreto 1111 de 1952.
24. Adicionalmente, según el Departamento Nacional de Planeación[44] uno de los problemas que
afecta la conservación ecosistémica del Lago de Tota es la ilegalidad de muchos
de los usuarios, los sistemas de medición existentes y los usos que se le dan
al agua. Al hacer referencia a los agentes “concesionados”, es decir quienes
hacen un  uso “autorizado” del agua del lago, el documento CONPES 3801 de 2014
menciona a la Empresa Acerías Paz del Río, cuya “concesión” tal como lo
informaron a la Corte CORPOBOYACÁ y la propia empresa Acerías Paz del Río se
encuentra contenida en el Decreto 1111 de 1952.
Sobre
el particular el documento CONPES relativo al lago de Tota, consigna:
“Legalidad
de usuarios, sistemas de medición y usos del agua
(…)
En relación a
las concesiones de agua para consumo doméstico, la cuenca abastece a una
población cercana a 250.000 habitantes de Aquitania, Tota, Cuítiva, Pesca, Iza,
Firavitoba, Tibasosa, Nobsa y Sogamoso, población que representa
aproximadamente el 20% del total del departamento de Boyacá (MADS, 2013). Es de
resaltar que se proyecta también abastecer de agua a Duitama, cuya población a
2020 sería de 114.877 habitantes (DANE, 2013). Existen dos derivaciones de
caudal desde el lago, la primera es en el Túnel de Cuítiva de la que se
abastecen la mayor parte de los concesionados (Tota, Cuítiva, Iza,
Firavitoba, Pesca, Sogamoso y Acerías Paz del Río), y la segunda se
realiza mediante sistemas de bombeo, especialmente hacia Aquitania.
El
promedio del consumo mensual de agua del lago mediante la extracción por el
canal de captación para la empresa Acerías Paz del Río es de 7.675 m3 /día, lo
que equivale a 88,83 l/s; del canal
también se beneficia el acueducto de Nobsa (0,82 l/s) y Cementos Argos (2,71
l/s). (Universidad Santo Tomás, 2012). La empresa Acerías Paz del Río,
enfría el hierro con agua proveniente del lago, con un consumo de agua
concesionado que es equivalente al que tendría una población de aproximadamente
51.000 habitantes.
La situación
actual de la cuenca frente a la extracción del agua crece paulatinamente, tanto
en el lago como en sus drenajes tributarios. Se estima que para el periodo 2000
– 2010 la extracción de agua creció un 33% teniendo en cuenta los 1.600 l/s
para nueve acueductos, una acería y 14 Tubo Sifón y el canal de
captación de la Acerías, el cual tiene un punto de interconexión con
Coservicios (Sogamoso), 19 actividades agropecuarias. Se estima que esta
demanda crecerá al 81% en el periodo 2011 – 2030 (Universidad Santo Tomás,
2012)”.
Del anterior extracto tomado del documento CONPES 3801
de Enero 31 de 2014, el cual diagnostica y analiza la problemática integral del
Lago de Tota, y en ese marco, el problema de la ilegalidad en el uso de las
aguas, se observa que la empresa Acerías Paz del Río figura como un agente
“concesionado”, comoquiera que usufructúa el recurso mediante una autorización
que no es otra que la contenida en el Decreto 1111 de 1952, tal como lo informa
la autoridad ambiental de control regional (Corpoboyacá). Según este órgano aún
no le ha conferido a la empresa Acerías Paz del Río una concesión de
conformidad con los Decretos 2811 de 1974 y 1541 de 1978, puesto que apenas se
adelanta un trámite oficioso toda vez que la empresa siderúrgica no está
interesada en dicho procedimiento (desistió) porque considera que está amparada
por el Decreto 1111 de 1952
25. Las anteriores referencias permiten a la Sala
sostener que el Decreto 1111 de 1952, a pesar de haber sido objeto de una
derogatoria orgánica, continúa siendo aplicado, y por  ende produciendo efectos
jurídicos. La aplicación de una norma es manifestación inequívoca de que está
produciendo efectos jurídicos. Al respecto esta corporación ha indicado que:
“La “aplicación”
de las normas es el proceso a través del cual sus disposiciones son
interpretadas y particularizadas frente a situaciones fácticas concretas por
parte de los funcionarios competentes para ello, sean administrativos o
judiciales. Así, se “aplica” una determinada norma cuando se le hace surtir
efectos frente a una situación específica, desarrollando el contenido de sus
mandatos en forma tal que produzca efectos jurídicos respecto de dicha
situación en particular, determinando la resolución de un problema jurídico
dado, o el desenlace de un determinado conflicto”[45].
Como puede advertirse, existen elementos suficientes
para concluir que el Decreto 1111 de 1952, a pesar de no estar en vigor por
haber sido objeto de una derogatoria orgánica, aún produce efectos en el orden
jurídico colombiano  en la medida que está siendo aplicado. En efecto, la
empresa Acerías Paz del Río invoca la norma para reivindicar los derechos
otorgados y alegar el cumplimiento de las cargas impuestas, y  el órgano de
control ambiental – Corpoboyacá- estima que la norma representa un obstáculo
para el ejercicio de sus atribuciones legales e informa que la empresa desistió
de una solicitud de concesión de aguas por considerar que estaba amparada por
el Decreto 1111 de 1952. Finalmente, el documentos CONPES 3801 de enero 31 de
2014, cataloga a Acerías Paz del Río con un agente “concesionado” para el uso
de las aguas del Lago de Tota, autorización que no es otra que la contenida en
el Decreto 1111 de 1952, como lo reclama la propia empresa autorizada.
26. El estudio de constitucionalidad se hace
indispensable para asegurar fielmente la función garantizadora de la integridad
y supremacía de la Constitución. Al respecto ha indicado la Corte:
“No
obstante lo anterior, en procura de cumplir fielmente con la función
garantizadora de la integridad y supremacía de la Constitución, esta Corporación
ha precisado que la denominada sustracción de materia no siempre debe conducir
a una decisión inhibitoria pues, aun en el evento en que la norma cuestionada
haya perdido su vigencia formal, es muy posible que, desde el punto de vista
material, la misma siga produciendo efectos jurídicos o, lo que es igual,
continúe proyectándose ultractivamente, lo cual generaría un grave perjuicio
para la juridicidad si tales efectos devienen contrarios a los mandatos
superiores que gobiernan el Estado Social de Derecho.
Por
ello, sólo en la medida en que la norma enjuiciada haya desaparecido del
ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede la
Corte acudir a la figura de la sustracción de materia y, en consecuencia,
abstenerse de adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad. Como lo
ha sostenido la reiterada jurisprudencia constitucional, precipitar una
decisión inhibitoria sin que previamente se haya determinado la ocurrencia de
estos dos supuestos, “podría hacer viable la efectiva aplicación de la norma
contraria a la Carta”[46].
De otra parte, ha subrayado la  jurisprudencia que “Cuando la Corte se abstiene de pronunciarse de fondo
sobre una disposición, por considerar que se encuentra derogada, no está
impartiendo una orden y por lo tanto, su apreciación sobre la derogatoria no
vincula de manera alguna a los operadores jurídicos.”[47]
En este caso aparece clara evidencia de que el Decreto
1111 de 1952 está produciendo efectos jurídicos por cuanto está siendo
aplicado, al punto que constituye el título y soporte normativo sobre el cual
la Empresa Acerías Paz del Río sustenta el uso de las aguas del Lago de Tota
para el desarrollo de su actividad industrial. De manera que para cumplir
fielmenten la función garantizadora de la supremacía e integridad de la
Constitución, la Corte abordará el jucio de constitucionalidad del Decreto 1111
de 1952.
Segunda cuestión preliminar. La aptitud
sustantiva de la demanda
27. El Procurador General de la Nación, el
Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y
Energía, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al igual que el
apoderado de Acerías Paz del Río, formularon, como petición principal, una
solicitud de inhibición, al estimar que la demanda no cumple con los
presupuestos necesarios para provocar un pronunciamiento de fondo. Sostienen
que el ciudadano demandante no aporta razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes orientadas a demostrar la contradicción de la
norma acusada con los preceptos superiores que estima vulnerados. Se limita,
dicen los intervinientes, a emitir unos juicios de valor y unas apreciaciones
subjetivas sobre la problemática del Lago de Tota.
28. En atención a ello procede la Sala a
examinar si los cargos formulados en contra del Decreto 1111 de 1952 cumplen
con los presupuestos mínimos para provocar un pronunciamiento de mérito, de
conformidad con la normatividad y la jurisprudencia constitucional.
28.1. Al respecto recuerda la Corte que de acuerdo con el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad
deben cumplir unos mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en: (i)
señalar las normas acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse
a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el
trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv)
presentar las razones de la violación.
El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes
asumir unas cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar, de una
parte, que la Corporación establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la República  como constituyente derivado, o
del legislador de excepción. Y de otra parte, que ante la ausencia de razones
comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de validez de las decisiones
adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio, que
frustre el objetivo final de la acción pública de inconstitucionalidad.
Esas cargas se concretan en que las razones de
inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la demanda
siga un curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo
que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un
contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, esto
es que permitan verificar una oposición objetiva entre las normas demandadas y
la Constitución, desechándose por tanto los argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales que no se relacionan con la disposición que
se acusa; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de
constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones
legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto
Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada[48].
28.2. La Corte ha establecido, así  mismo, que la apreciación sobre el
cumplimiento de tales requisitos debe hacerse teniendo en cuenta el principio  “pro
actione” de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la establecida
en la Constitución vigente. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que
aplica la Corte al examinar la demanda no puede basarse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho de participación del
actor. Las dudas, entonces, habrán de interpretarse en favor del demandante,
admitiendo la demanda y emitiendo pronunciamiento de fondo.
28.3. Pues bien, el ciudadano Román
Hernando Ortega Hernández, sostiene que el Decreto 1111 de 1952 es contrario a
los artículos 2, 8, 79 y 80
de la Constitución Política.
Recuerda la Sala que según el demandante
la vulneración al artículo 2º de la Constitución se presenta en razón al
privilegio perpetuo que se ha dado a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del
Río S.A. -actual Votorantim S.A.-, para hacer uso industrial de las aguas del
lago de Tota, lo que a su juicio ha generado un notable menoscabo en los
niveles de las aguas del lago, el deterioro del ambiente y los ecosistemas, así
como la amenaza a  varias especies de aves, peces y organismos que componen el
ambiente. Sostiene que este estado de cosas se origina en que se ha dado una
prelación al interés particular de la empresa, en desmedro del interés general
de la comunidad, lo que a su vez redunda en detrimento de los derechos constitucionales
del medio ambiente y del desarrollo sostenible.
Para sustentar la vulneración al artículo
8º de la Carta, el actor hace referencia a  algunos estudios técnicos
ambientales, que dan  cuenta de la pérdida del banco de agua del lago, el decrecimiento
de la transparencia de las aguas, el desbalance hídrico por el uso
indiscriminado del recurso, y menciona como causas diversos factores, entre ellos
el uso industrial, la agricultura, así como el desperdicio ocasionado por los
diversos usuarios del recurso. Esta situación, en criterio del actor, se
origina en que la normatividad de 1952 -Decreto 1111- no es hoy la adecuada,
comoquiera que en esta se propendía por el desarrollo industrial, importante en
su momento, pero que hoy existen exigencias relacionadas con la protección de
los recursos naturales, y además la vulnerabilidad actual del lago exige que se
le proteja “conforme a la Constitución”.
En lo que concierne al cargo por
vulneración del artículo 79 superior, sostiene el actor que la facultad
otorgada a la empresa por más de 60 años para dar un uso industrial al agua del
Lago de Tota, privilegia intereses particulares “altera el flujo interno del
agua en el ciclo hidrológico del medio ambiente, lo que redunda en una facultad
otorgada a la empresa aún por encima del medio ambiente y la vida misma”.
Los intereses particulares deben ceder ante los intereses generales de acuerdo
con la función social que debe cumplir el lago de Tota, por lo que es
imperativo proteger su caudal, su espejo, y los elementos del medio ambiente
que lo conforman.
Y respeto del artículo 80, sostiene el
ciudadano que la norma acusada viola el principio de desarrollo sostenible
“en el entendido que dentro de las obligaciones constitucionales de carácter
constitucional se encuentran  proteger las riquezas naturales, además planificar
el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. Esta
afirmación está ligada al reparo persistente que en su escrito realiza el actor
al “privilegio creado a favor de Siderúrgica Paz del Río”[49] para
el uso industrial del agua, destacando el valor de este recurso como bien “indispensable
para la vida”.
Con la norma acusada se desconoce  así
mismo la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados.
28.4. A partir de los anteriores extractos
de la demanda, considera la Corte que el actor aporta razones que pueden ser
valoradas como claras, ciertas, pertinentes, específicas y suficientes
para provocar un estudio de constitucionalidad del precepto acusado, y en esa
medida la Sala no accederá a la solicitud formulada por algunos intervinientes
de emitir un fallo inhibitorio.
En efecto, a través de su exposición el
ciudadano cuestiona el derecho intemporal al uso de las aguas con fines
industriales concedido a la empresa siderúrgica Acerías Paz del Río en la norma
acusada, y estima que ésta además de anacrónica frente a la posición relevante
que actualmente ocupa el medio ambiente y los deberes estatales que surgen de
esta visión, es contraria a los fines esenciales del Estado (Art. 2); a los
deberes estatales de protección de los recursos naturales (Art. 8),  a la
defensa de la integridad del medio ambiente (Art. 79), y al imperativo estatal
de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar un desarrollo sostenible (Art.80).
28.5. Este planteamiento que es
perfectamente deducible de la disertación del demandante, para la Sala resulta claro
comoquiera que plasma un razonamiento inteligible sobre la contradicción entre
el derecho de aguas otorgado por la norma de excepción a la empresa
beneficiaria y los preceptos superiores que invoca el demandante. Las razones,
a pesar de ser sencillas y lacónicas son igualmente ciertas, toda vez
que el actor funda su censura en un dato objetivo como es la atribución dada a
la empresa beneficiaria para el uso industrial de las aguas del lago, lo que, a
su juicio, constituye un  privilegio intemporal y exento de controles que
vulnera normas superiores, interpretación que puede derivarse de la norma
acusada. El hecho de que el ciudadano demandante acuda a datos e informes
ambientales para sustentar su argumento de que una concesión de tal naturaleza
atenta contra la preservación del medio ambiente, no despoja de certeza su
planteamiento. Las razones son así mismo específicas toda vez que el
actor, de manera separada, sencilla y concreta aporta argumentos orientados a
demostrar por qué la concesión de aguas contenida en la norma que cuestiona
vulnera principios presentes en cada uno de los preceptos superiores que
invoca.
Esto hace que para la Sala, tomando en
consideración el principio pro actione, las razones expuestas por el
actor en su demanda resulten suficientes para asumir el juicio de
constitucionalidad del decreto demandado, en la medida en que logran despertar “una
duda mínima” sobre la compatibilidad de sus preceptos con los mandatos
superiores. El examen se hará frente a todas las disposiciones invocadas por el
demandante por cuanto su argumentación se entreteje con elementos relevantes de
los artículos 2, 8, 79, 80 superiores, sin que sea posible diseccionar su
disertación para limitar el pronunciamiento a alguno de estos preceptos en
particular.
29. Algunos intervinientes formulan nuevos
cargos contra el decreto acusado. Así por ejemplo, la Universidad Externado de
Colombia aporta argumentos para señalar que el decreto acusado es igualmente
violatorio de los artículos 63, 121, 123-2 y 209 de la Constitución; en similar
sentido Parques Nacionales  Naturales de Colombia, sostiene que el juicio de
constitucionalidad debe extenderse al artículo 311 de la Carta; en tanto que
para Corpoboyacá, el decreto acusado contraviene, además de las normas citadas
por el actor, los artículos 58, 333 y 334 de la Constitución.
La Corte limitará su pronunciamiento a la
acusación contenida en la demanda (Arts. 2, 8, 79 y 80 C.P.) toda vez que como
lo ha señalado esta corporación en varias oportunidades “El carácter público de la
acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de
control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan
sido formulados por los demandantes; restricción ésta que opera también frente
a lo planteado por los intervinientes ciudadanos, debido a dos razones
principales: en primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede
predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los
cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus
diversas posturas; y en segundo término, aunque es evidente que las
intervenciones ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto
debatido, carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes
a los contenidos en la demanda”[50].
Por consiguiente el examen de constitucionalidad del Decreto 1111
de 1952 se efectuará frente a los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución,
respecto de los cuales el demandante formula su censura.
Problema jurídico planteado, metodología y
estructura de la decisión.
30. El demandante considera que el Decreto
1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor
aprovechamiento de la aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de
unidad pública a unas obras”, proferido por el Gobierno Nacional con
fundamento en las facultades conferidas por el artículo 121 de la Constitución
de 1886, es contrario a los artículos 2, 8, 79 y 80 de la Constitución Política
vigente.
Para el ciudadano Ortega Hernández, la
norma que confiere una concesión de uso de las aguas del Lago de Tota para
fines industriales, sin límite de tiempo ni control alguno, entregando
plenamente la gestión del recurso a una empresa comercial, es incompatible con
los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2º de la Carta, en
cuanto subordina el interés general al particular; es contraria a los deberes
estatales de protección de los recursos naturales que prevé el Art. 8 superior;
violatoria del imperativo estatal de preservar la diversidad e integridad del
ambiente,  conservar las áreas de especial importancia ecológica y  defender la
integridad del medio ambiente (Art. 79); y contraviene el deber estatal de
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar un desarrollo sostenible (Art.80).
31. Un bloque de intervinientes (Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Acerías Paz del Río) solicitan la
declaratoria de exequibilidad del decreto acusado, al estimar que éste se
expidió con la finalidad de dar un mejor aprovechamiento a las aguas del Lago
de Tota, para fines de utilidad pública, previendo en el mismo las obras
necesarias para impedir la disminución del nivel de las aguas. Por ende el
decreto responde a criterios de sostenibilidad por cuanto establece unas cargas
correlativas de preservación para la empresa.
Afirman que la Constitución concede un
amplio margen de configuración al legislador para la regulación del medio
ambiente, y es la ley la encargada de regular el otorgamiento de concesiones,
sin que la Constitución contemple restricción alguna al respecto.
32. Quienes solicitan la inexequibilidad[51]
sostienen que la concesión de un uso ilimitado y sin control del recurso
hídrico a una empresa comercial, impide la planificación de la gestión
ambiental a los entes de control, a fin de preservar la biodiversidad e
integridad del ambiente, y la protección de las riquezas naturales de la
nación. Así mismo, la norma acusada no permite concesionar el recurso a las
comunidades en el marco de condiciones técnicas adecuadas, previa evaluación de
la pertinencia o viabilidad del uso.
Agregan que la norma crea un desequilibrio
entre la necesidad de un desarrollo económico y el deber de proteger los
recursos naturales disponibles, por cuanto este supone la limitación de la
concesión en el tiempo, la imposición de unas cargas financieras correlativas,
y las múltiples obligaciones determinadas por la normatividad. Tratándose de un
bien de dominio público, inalienable e imprescriptible como es el agua, no se
puede crear sobre él un derecho adquirido absoluto en favor de una empresa
privada, renunciando a los deberes de gestión ambiental mediante la
planificación estatal, con miras a garantizar el desarrollo sostenible.
Para el Procurador General de la Nación,
las disposiciones contenidas en el Decreto 1111 de 1952 son inconstitucionales
toda vez que contemplan un privilegio desproporcionado a favor de una empresa
privada; a través de ellas se evade el esquema jurídico y administrativo
previsto por la Constitución Política de 1991 para asegurar la protección del
medio ambiente; a su vez dichas normas desconocen las competencias que el
constituyente otorgó a las entidades de nivel nacional y territorial que se
articulan dentro de una política estatal de planificación del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales.
33. Planteado así el debate constitucional generado
por la demanda, corresponde a la Corte establecer si la norma que entrega un
derecho de uso de aguas sobre un bien considerado de especial importancia ecológica,
al igual que su gestión y preservación ambiental, a una empresa privada, sin
que se establezca un límite temporal, es contraria a principios y preceptos
constitucionales que adscriben al Estado deberes de protección de las riquezas
naturales y de la diversidad e integridad del ambiente, así como de planeación
en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un
desarrollo sostenible (Arts. 2, 8, 79 y 80 C.P.).
Para resolver esta cuestión la Sala
adoptará la siguiente metodología: (i) se referirá a la normatividad
internacional relevante sobre los deberes estatales  de protección de los
recursos naturales y en particular del recurso hídrico; (ii) reseñará la
jurisprudencia sobre el principio de sostenibilidad en materia ambiental y el
deber del Estado de planificar la gestión de los recursos naturales; bajo las
premisas establecidas (iii) se pronunciará sobre los cargos de la
demanda, para lo cual previamente se referirá a la importancia  estratégica en
términos ambientales, hidrológicos y de biodiversidad del Lago de Tota.
La
protección de los recursos naturales y en particular del recurso hídrico en el
orden internacional.
34.
Durante las última cuatro décadas se ha producido en el ámbito internacional un
vigoroso desarrollo normativo en torno a los deberes estatales en la protección
de los recursos hídricos. Así por ejemplo, la Declaración de Estocolmo de 1972
resaltó la relevancia de salvaguardar los recursos naturales de la tierra,
incluido el agua, en beneficio de las generaciones presentes y futuras,
mediante la planificación u ordenación cuidadosa del recurso.
35.
Cinco años después, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua,
desarrollada en Mar de Plata (1977), recomendó a los Estados, entre otras
cosas, determinar la cantidad de recursos hídricos disponibles en su
territorio, crear incentivos para aumentar la eficiencia en la utilización del
agua; adoptar medidas para lograr la planificación sistemática de la
distribución de agua entre los distintos usuarios como requisito previo a la
utilización plena o racional del volumen de agua disponible para la
explotación; identificar y corregir las principales causas de desperdicio en la
utilización del agua; formular práctica agrícolas y de riego que permitan
optimizar el uso del recurso; formular y mantener una política en relación con
el uso, la ordenación y la conservación del agua y adoptar medidas legislativas
en relación con el uso y protección de los recursos hídricos.
Asimismo,
señaló que se debían hacer los esfuerzos necesarios para adoptar medidas que
permitan obtener la participación efectiva del público en los procesos de
planificación y adopción de decisiones que comprenden los usuarios y las
autoridades públicas.
36.
Posteriormente, en la Conferencia de Dublín desarrollada en 1992, se recomendó
a los Estados adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a los
siguientes cuatro principios:
“Principio
1. El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la
vida, el desarrollo y el medio ambiente.
Principio
2. El aprovechamiento y la gestión del agua deben inspirarse en un
planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y
los responsables de las decisiones a todos los niveles.
Principio
3. La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y
la protección del agua.
Principio
4. El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia a
los que se destina y debería reconocérsele como un bien económico.”
En
relación con el Principio 1 la Conferencia estableció que la gestión eficaz de
los recursos hídricos requiere un enfoque integrado que concilie el desarrollo
económico y social y la protección de los ecosistemas naturales. Respecto del
Principio 2 resaltó la necesidad de que los responsables de las políticas
públicas y el público en general cobren mayor conciencia sobre la importancia
del agua. Además, aclaró que la adopción y aplicación del Principio 3 exige
políticas efectivas que aborden las necesidades de las mujeres y las incluyan
en la toma de decisiones. Finalmente, sobre el Principio 4 destacó la necesidad
de reconocer el derecho fundamental de todo ser humano de tener acceso a agua
pura y saneamiento por un precio asequible.
37.
En 1998, durante la Conferencia Internacional sobre el Agua y Desarrollo
Sostenible celebrada en París, los Estados se comprometieron a fomentar la
integración de todos los aspectos del aprovechamiento, la gestión y la
protección de los recursos hídricos mediante la elaboración de planes
destinados a satisfacer las necesidades esenciales, y a promover una
distribución eficiente y equitativa de los recursos hídricos, la protección de
los ecosistemas y el ciclo hidrológico; movilizar recursos financieros de
origen público y privado con el fin de mejorar el uso efectivo de los recursos
disponibles; promover el principio según el cual “el que contamina paga”;
implementar proyectos que permitan satisfacer las necesidades esenciales y
lograr un aprovechamiento, gestión y protección sostenible del agua; fomentar
los sistemas de información y observación sobre los recursos hídricos, entre
otras cosas.
38.
Posteriormente, la Conferencia de Rio de Janeiro, desarrollada en 2002, resaltó
la necesidad de velar porque se mantenga un suministro suficiente de agua de
buena calidad para toda la población del planeta y preservar las funciones
hidrológicas, biológicas y químicas de los ecosistemas, adaptando las
necesidades humanas a los límites de la capacidad de la naturaleza y
combatiendo los vectores de las enfermedades relacionadas con el agua.
Así,
instó a los Estados a planificar la utilización, protección, conservación y
ordenación sostenible y razonable de los recursos hídricos con arreglo a las
necesidades y prioridades de la colectividad dentro del marco de una política
económica nacional. Igualmente, destacó la necesidad de elaborar, aplicar y
evaluar proyectos y programas que sean tanto económicamente eficientes como
socialmente adecuados, dentro de unas estrategias definidas con claridad y
basadas en un enfoque de plena participación pública, de las comunidades
locales y las poblaciones indígenas, entre otros actores.
39.
Ese mismo año, la Declaración de Johannesburgo sobre desarrollo sostenible
reconoció la importancia de proteger y evitar la contaminación de los recursos
hídricos y la necesidad de garantizar el acceso de la población al agua
potable.
40.
A nivel regional, es importante destacar que la Declaración Centroamericana del
Agua, adoptada en San José de Costa Rica en 1998, resaltó la importancia de
cuidar los recursos hídricos como un asunto de justicia ambiental; reconoció
que la población tiene derecho a participar en los proyectos, obras y
decisiones que afecten o puedan afectar a los cuerpos de agua y sistemas
hídricos a nivel local, nacional e internacional y que deben ser informados
sobre el estado y las tendencias de los sistemas hídricos, entre otras cosas. Con
base en lo establecido en esta declaración, se creó el Tribunal Latinoamericano
del Agua como una instancia de justicia alternativa que busca dar solución a
los conflictos hídricos.
41.
En conclusión, de acuerdo a lo establecido los instrumentos internacionales reseñados
sobre la protección de los recursos hídricos es posible sostener válidamente
que los Estados han reconocido la importancia de salvaguardar los recursos
naturales de la tierra, incluido el agua, en beneficio de las generaciones
presentes y futuras, mediante la planificación sistemática orientada a
satisfacer las necesidades esenciales, y a promover una distribución eficiente
y equitativa de los recursos hídricos, la protección de los ecosistemas y el
ciclo hidrológico. Destacan además la necesidad de identificar y corregir las principales
causas de desperdicio en la utilización del agua; formular práctica agrícolas y
de riego que permitan optimizar el uso del recurso; formular y mantener una
política en relación con el uso, la ordenación y la conservación del agua y
adoptar medidas legislativas en relación con el uso y protección de los
recursos hídricos. Deben desplegarse los esfuerzos necesarios para adoptar
medidas que permitan obtener la participación efectiva del público en los
procesos de planificación y adopción de decisiones que comprenden los usuarios
y las autoridades públicas. La gestión eficaz de los recursos hídricos requiere
un enfoque integrado que concilie el desarrollo económico y social y la
protección de los ecosistemas naturales, a fin de garantizar el derecho fundamental
de todo ser humano de tener acceso a agua pura y saneamiento por un precio
asequible.
La
protección de los recursos naturales y en particular del recurso hídrico en el
orden constitucional colombiano.
42.
La Constitución Política de Colombia establece que el Estado debe proteger los
recursos naturales de la Nación. En ese sentido, varios preceptos
constitucionales desarrollan el contenido de esta obligación. Así, el artículo
8 señala que el Estado debe proteger las riquezas naturales, entre las que se
incluye el agua. El artículo 79 consagra el derecho de todas las personas a
gozar de un ambiente sano y el deber de salvaguardar la diversidad e integridad
del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar
la educación para estos fines.
Adicionalmente,
el artículo 80 dispone que es deber del Estado planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible,
su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados. De otra parte, el artículo 334 impone al Estado el deber de
intervenir en la explotación de los recursos naturales y el uso del suelo, para
garantizar la preservación de un ambiente sano. Finalmente, el artículo 366 señala que son objetivos
fundamentales de la actividad estatal, la solución de las necesidades básicas
insatisfechas de la población en materia de saneamiento ambiental y agua potable,
entre otros.
43.
La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado la importancia que la Constitución
de 1991 confirió a la protección de los recursos naturales, en la medida que modificó profundamente la
relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza, al reconocer
que la protección del ambiente ocupa un lugar fundamental en el ordenamiento
jurídico y que la Carta Política contiene una verdadera constitución
ecológica, conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la
relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el ambiente. En
ese sentido, la Corte ha planteado que la Constitución ecológica tiene dentro
del ordenamiento colombiano una triple dimensión[52]:
“[D]e un lado, la protección al medio ambiente es un principio
que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger
las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de
todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es
exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de la constitución
ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a
los particulares. Es más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que
la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el
Estado, en materia ecológica, "unos deberes calificados de protección.”[53]
44. Asimismo, ha resaltado que a partir de la Constitución de 1991, se
edificó un nuevo paradigma normativo que impone obligaciones al Estado y
también a los particulares, pues, el medio ambiente no sólo es un derecho sino
también un bien jurídico constitucionalmente protegido, cuya preservación debe
procurarse no sólo mediante acciones aisladas estatales sino mediante el
concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a
tal objetivo.[54]
La Corte ha establecido que la defensa del medio ambiente es un objetivo,
dentro de la forma organizativa de Estado Social de Derecho acogida en
Colombia, “que involucra aspectos relacionados con el manejo, uso,
aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los
ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo
sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de
ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por
nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos
para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para
su garantía y su desarrollo”.[55]
Igualmente,
esta Corporación ha enfatizado
en la importancia de proteger los recursos naturales, en tanto, la conservación y la
perpetuidad de la humanidad dependen del respeto al entorno ecológico y la
defensa a ultranza del medio ambiente sano, por eso, ha sostenido que “desconocer
la importancia que tiene el medio ambiente sano para la humanidad es renunciar
a la vida misma, a la supervivencia presente y futura de las generaciones.”[56]
45. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido que existe un conjunto de obligaciones en cabeza del Estado en
relación con la protección de los recursos hídricos con el fin de garantizar el
derecho al agua de los habitantes de la nación. En esa línea, ha planteado que el Estado debe abstenerse de intervenir
directa o indirectamente de manera negativa en el disfrute del derecho a
disponer de agua potable, lo que
significa evitar medidas que obstaculicen o impidan la libertad de acción y el
uso de los recursos propios de cada individuo, así como de grupos o
colectividades que buscan satisfacer sus necesidades básicas, concretamente en
el goce del derecho al agua potable. La Corte lo ha expresado textualmente de
la siguiente forma:[57]
“Así
las cosas, dicha obligación prohíbe al Estado o a quien obre en su nombre: (i)
toda práctica o actividades que deniegue o restrinja el acceso al agua potable
en condiciones de igualdad; (ii) inmiscuirse arbitrariamente en los sistemas
consuetudinarios o tradicionales de distribución del agua; (iii) reducir o
contaminar ilícitamente el agua como  por ejemplo, con desechos
procedentes de instalaciones pertenecientes al Estado o botaderos municipales
que contaminen fuentes hídricas o mediante el empleo y los ensayos de armas de
cualquier tipo, y (iv) limitar el acceso a los servicios e infraestructuras de
suministro de agua o destruirlos como medida punitiva.”
46. Adicionalmente, ha enfatizado en la necesidad de que el
Estado en su conjunto adopte
las medidas necesarias y razonables para asegurar el ejercicio del derecho al
agua potable e impedir la interferencia de terceros en su disfrute. En
concreto, ha establecido que la adopción de estas acciones implica, (i) el establecimiento de las medidas legislativas o de otra índole
que sean necesarias y efectivas para impedir que terceros denieguen el acceso
al agua potable en condiciones de igualdad y contaminen o exploten de forma no
equitativa los recursos de agua; (ii) impedir que terceros menoscaben el acceso
físico en condiciones de igualdad, y a un costo razonable, a recursos de agua
suficientes, salubres y aceptables, cuando estos controlen los servicios de suministro
de agua; y (iii) la promulgación de legislación en aras de la protección y
funcionamiento eficaz del sistema judicial con el fin de resguardar el goce del
derecho al agua potable frente a afectaciones provenientes de terceros.[58]
Además,
ha resaltado que el deber de ejercer acciones positivas
con el fin de facilitar, proporcionar y promover la efectividad del derecho al
agua debe llevarse a cabo a través de la adopción de disposiciones
legislativas, administrativas, presupuestarias y judiciales, que posibiliten a
los individuos y comunidades el disfrute del agua potable y ayuden a los
particulares y a las comunidades a ejercer este derecho, a través de la
difusión de información adecuada sobre el uso higiénico del agua, la protección
de las fuentes de agua y los métodos para reducir los desperdicios de agua,
entre otros.[59]
47.
Lo expuesto en este apartado permite afirmar que, la Constitución de 1991 modificó profundamente la relación normativa de la
sociedad colombiana con la naturaleza, al reconocer que la protección del
ambiente ocupa un lugar fundamental en el ordenamiento jurídico; el medio ambiente no sólo es un derecho sino
también un bien jurídico constitucionalmente protegido, cuya preservación debe
procurarse no sólo mediante acciones aisladas estatales sino mediante el
concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a
tal objetivo; el Estado está en la obligación de adoptar las medidas necesarias
que permitan garantizar el
manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el
equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y
cultural, el desarrollo sostenible, y el derecho fundamental al agua potable.
El
principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el
manejo de los recursos naturales en la jurisprudencia constitucional.
48.
En múltiples oportunidades, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado
sobre el principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar
el uso de los recursos naturales, contemplados en el artículo 80 de la
Constitución. La Corte ha delimitado el contenido y alcance de este artículo y
ha resaltado su importancia en la garantía del derecho a gozar de un ambiente
sano.
Así por ejemplo, en la sentencia C-058 de 1994[60]
la jurisprudencia constitucional indicó que el concepto de desarrollo
sostenible debe ser entendido como una categoría síntesis que resume gran
parte de las preocupaciones ecológicas recogidas en la Declaración de Estocolmo
de 1972 y la conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo de Río de Janeiro de 1992, entre
otros instrumentos internacionales que pretende armonizar el desarrollo
económico y la protección del ambiente.
Resaltó que
el principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el
manejo de los recursos naturales buscan armonizar el derecho al desarrollo
económico de la Nación con la protección al ambiente. Además expuso que lo
establecido en el artículo 80 de la Carta es la expresión del principio de
solidaridad intergeneracional que consiste en satisfacer las necesidades de las
generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer las propias. En ese sentido sostuvo que, “el
desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y
el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas
que sirven de base biológica y material a la actividad productiva.”
Igualmente
señaló que las obligaciones ecológicas impuestas al Estado por la Constitución
de 1991 confieren un sentido totalmente diverso a todo el ordenamiento jurídico
que debe ser interpretado conforme al principio de desarrollo sostenible. En
ese sentido, hizo hincapié en que “no tienen ningún respaldo constitucional
ciertos procesos y conceptos que anteriormente pudieron ser considerados
legítimos, cuando los valores ecológicos no habían adquirido el reconocimiento
nacional e internacional que se les ha conferido en la actualidad.”
Ese mismo año, en la sentencia C-423[61] el Tribunal
Constitucional llamó la atención sobre la necesidad de desarrollar una política
de la planificación ambiental que responda a lo establecido en el artículo 80
de la Constitución que “le otorga al Estado la responsabilidad de
planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un
desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del
entorno ecológico.” Textualmente, expuso:
[…] el manejo del
ambiente requiere necesariamente de una política estatal, lo cual significa
general, es decir, a nivel nacional. Ello se justifica por el hecho de que la
acción estatal es de interés general, en la medida en que busca cumplir con la
finalidad esencial de promover la prosperidad general y el bienestar colectivo.
Contemporáneamente se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo;
por tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial
no sólo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad. En el
cuidado y desarrollo sostenible de la naturaleza está comprometido el planeta
entero, en virtud de que el objeto jurídico protegido, como se dijo, es por
esencia universal.”
Luego,
la sentencia C-519 de 1994[62]
resaltó que la libertad de la actividad económica que desarrollan los
particulares está limitada por la necesidad de preservar y conservar un
ambiente sano y que el Estado es responsable de garantizar el cumplimiento del
principio de desarrollo sostenible. En concreto la sentencia expuso:
“[L]a satisfacción de las necesidades presentes
requiere de planificación económica y de responsabilidad en materia de
desarrollo, con el fin de que, como se señaló, las generaciones futuras cuenten
con la capacidad de aprovechar los recursos naturales para satisfacer sus
propias necesidades. Esa planificación y esa responsabilidad, para el caso
colombiano, les compete, por mandato constitucional, al Estado y a sus agentes,
así como a todos los particulares, sin importar en cuál campo económico,
político o social se encuentren. Para ello, se requiere de una tarea constante
y permanente que implica siempre un alto grado de participación, de conciencia
comunitaria y de solidaridad ciudadana.”
Posteriormente,
en la C-495 de 1996[63]
esta Corporación indicó que la obligación del Estado de planificar el
aprovechamiento de los recursos naturales de tal forma que se logre un
desarrollo sostenible, tiene estrecha relación con el derecho a gozar de un
ambiente sano; que es necesario el establecimiento de una política nacional de
planificación ambiental que garantice el principio de desarrollo sostenible; y
que las Corporaciones Autónomas Regionales son responsables del manejo y
conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en
virtud de la obligación del poder público de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
La
sentencia C-126 de 1998[64]
que estudió la constitucionalidad de varios artículos del Código de Recursos
Naturales y sostuvo que pese a que la norma no utiliza la expresión “desarrollo
sostenible” los principios allí contenidos y la regulación sobre el uso de los
distintos recursos naturales son compatibles con este concepto y con los
mandatos constitucionales. Destacó que la
idea del desarrollo sostenible se expresa en el establecimiento de límites que
derivan de los equilibrios ecológicos y en el mandato allí contenido, según el
cual, debe protegerse la salud y bienestar no sólo de los colombianos de hoy
sino también de los futuros habitantes del territorio nacional.
En la C-299
de 1999[65]
la Corte precisó que el principio de desarrollo sostenible es la expresión
moderna de la política ambientalista, es decir, la armonización entre el
crecimiento económico y el desarrollo ambiental. Igualmente señaló que este
principio “constituye una clara e
indiscutible expresión de la más genuina de la intervención del Estado en la
dirección de la economía, si se admite que el uso de este poder comporta, como
lo señala el artículo 334 superior, la racionalización del uso y
aprovechamiento de los recursos naturales y demás bienes productivos, con el
fin de obtener el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, los
beneficios del desarrollo pero también, y por sobre todo, la preservación de un
ambiente sano.”
La jurisprudencia constitucional ha hecho
hincapié en que el desarrollo sostenible no es un marco teórico, solamente,
sino que involucra todos los instrumentos necesarios para hacer factible el
progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico
de la naturaleza. La sentencia C-339 de 2002[66]
resaltó la importancia de lo establecido por el constituyente de 1991 sobre el deber
de protección y preservación de los recursos naturales, a través del
establecimiento de áreas de explotación, conservación, restauración y
sustitución para los usos del suelo del territorio nacional, y recalcó que
estas disposiciones no puede ser vulnerado por las normas que regulan la
actividad minera y que tampoco se puede pretender su aplicación preferente.
Esta Corporación expuso:
“Esta
situación revela la conservación de la biodiversidad como un objetivo esencial
para la sociedad en general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las
instituciones del Estado armonizar su protección con los objetivos de
crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera. Por si sola la
diversidad biológica representa un valor económico incalculable, si se tiene en
cuenta que en Colombia se encuentra el 10% de la biodiversidad mundial, a pesar
de representar únicamente el 0.7% de la superficie continental mundial[67]. Este nuevo
esquema en las relaciones entre el hombre y la naturaleza, hace que el tema
ambiental, aún en el campo jurídico, no pueda mirarse aislado del proceso
económico o únicamente enfocado frente a un sector de la producción.
Desde esta
perspectiva el desarrollo económico y tecnológico en lugar de oponerse al
mejoramiento ambiental, deben ser compatibles con la protección al medio
ambiente y la preservación de los valores históricos y culturales.”
Además,
indicó que para poder hablar de un desarrollo sostenible en el marco de los
procesos de explotación minera, es indispensable tener en cuenta como
instrumento la evaluación de impacto ambiental, pues este es el instrumento
administrativo y de gestión “que permite articular los diversos aspectos
ambientales de la actividad minera tales como la mitigación de la
contaminación, la protección de especies y la recuperación post-clausura de las
explotaciones y exploraciones mineras.”
En la
sentencia C-894 de 2003[68]
la Corte reiteró que la
planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional,
y que la Constitución puso en cabeza del Estado la responsabilidad de
planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un
desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del
entorno ecológico.
Posteriormente, la C-189 de 2006[69] dispuso que para lograr materializar el principio de desarrollo
sostenible el legislador puede establecer límites o condiciones que restrinjan
el ejercicio de los atributos de la propiedad privada, siempre y cuando dichas
restricciones sean razonables y proporcionadas. Así por ejemplo, la declaración
de zonas de reserva, cuando es necesario adelantar programas de restauración,
conservación o preservación de los recursos naturales o cuando el Estado
resuelva explotarlos son restricciones razonables al ejercicio del derecho de
la propiedad privada.
También
es importante resaltar que la sentencia C-598 de 2010[70] reconoció
que las Corporaciones Autónomas
Regionales cumplen un papel fundamental en relación con la garantía del
principio de desarrollo sostenible, en tanto sus competencias dan cumplimiento
al deber del Estado de proteger el ambiente y los recursos renovables. En esta
providencia la Corte indicó:
“En varias
ocasiones ha dicho la Corte Constitucional que […] las Corporaciones Autónomas
Regionales […] son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de
competencias que emanan de las potestades del Estado central. Para la Corte,
los principios bajo las cuales tales entidades desempeñan sus funciones
obedecen, por tanto, a aquellos fijados para la armonización de las
competencias concurrentes del [E]stado central y de las entidades
territoriales. En esa dirección, la gestión de las Corporaciones no pude ir tan
allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los
departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia
del principio de rigor subsidiario.”
Posteriormente,
la sentencia T-384 de 2012[71]
reiteró nuevamente que el desarrollo sostenible “es un proceso para mejorar
las condiciones económicas, sociales y mantener los recursos naturales y la
diversidad, que debe propender por garantizar la sostenibilidad social la cual
pretende que el desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus vidas
y se mantenga la identidad de la comunidad; y la sostenibilidad cultural, que
exige que el desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los
pueblos afectados”.
Por su parte,
la sentencia C-746 de 2012[72]
resaltó que la importancia de las licencias ambientales radica en que
materializan el deber del estado de planificación de los recursos naturales. En
esta decisión textualmente la Corte expuso:
“Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se concluye que la
licencia ambiental: (i) es una autorización que otorga el Estado para la
ejecución de obras o la realización de proyectos o actividades que puedan
ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o
introducir una alteración significativa al paisaje (Ley 99/93 art. 49); (ii)
tiene como propósitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los
efectos ambientales que produzcan tales actividades; (iii) es de carácter
obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecución o
realización de dichas obras, actividades o proyectos; (iv) opera como
instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestión,
mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre
ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar áreas de
especial importancia ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y
realizar la función ecológica de la propiedad […]”
Estos
criterios jurisprudenciales han sido reiterados en sentencias como la C-229 de
1999, la C-671 de 2001 y recientemente en la C-123 de 2014.
49. Lo
establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de
desarrollo sostenible y el deber del Estado de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales permite sostener válidamente que: (i)
el concepto de desarrollo
sostenible debe ser entendido como una categoría síntesis que pretende
armonizar el desarrollo económico y la protección del ambiente; (ii) este principio y el deber del Estado de planificar el
manejo de los recursos naturales son la expresión del principio de solidaridad
intergeneracional que consiste en satisfacer las necesidades de las
generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer las propias; (iii) la responsabilidad del
Estado de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se
logre un desarrollo sostenible requiere el desarrollo de una política de la planificación ambiental que tenga
cobertura nacional; (iv) la libertad de la actividad económica que
desarrollan los particulares está limitada por la necesidad de preservar y
conservar un ambiente sano; (v) las Corporaciones Autónomas Regionales
son responsables del manejo y conservación de medio ambiente y de los recursos
naturales renovables, en virtud de la obligación del poder público de
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución; (vi) para
lograr materializar el principio de desarrollo sostenible el legislador puede
establecer límites o condiciones que restrinjan el ejercicio de los atributos
de la propiedad privada, siempre y cuando dichas restricciones sean razonables
y proporcionadas; (vii) la importancia de las licencias ambientales radica en
que materializan el deber del estado de planificación de los recursos
naturales.
Análisis
del caso de constitucionalidad del Decreto 1111 de 1952
Las
medidas contenidas en el Decreto 1111 de 1952 recaen sobre un área de importancia
ambiental y ecológica estratégica
50.
El Decreto 1111 de 1952 concedió el derecho de uso de aguas del Lago de Tota a
la empresa siderúrgica de Paz del Río[73],
a excepción de un caudal de 550 L/S que seguiría siendo aprovechado de acuerdo
con las resoluciones ya expedidas por el Gobierno Nacional. La derivación del
recurso hídrico se haría de manera directa y por gravedad. Las obras requeridas
para la extracción, conducción y distribución del agua, así como las de
conservación del nivel de las aguas del lago se catalogaron como de utilidad
pública e interés social. Adicionalmente se facultó a la empresa Acerías Paz
del Río para desviar las aguas del río Olarte y otras fuentes con el fin de
alimentar las reservas y mantener el lago, así como para efectuar los trabajos
de arborización requeridos, estando obligada la empresa a mantener el  nivel de
las aguas con fines de atracción turística. Se autorizó así mismo a la empresa
para iniciar y adelantar los trámites de expropiación de los terrenos
necesarios para la ejecución de las obras requeridas.
51.
Las autorizaciones contenidas en este decreto recaen sobre un bien catalogado
como de importancia ambiental y ecológica estratégica en la región. En efecto,
de acuerdo con el documento CONPES 3801 del 31 de Enero de 2014:
“La cuenca del Lago de Tota no solo tiene carácter de
humedal sino que hace parte del ecosistema de páramo. Asimismo, en su suelo se
produce el 80% de la cebolla que consume el país. Este territorio ha sido
alterado por procesos productivos que han afectado la disponibilidad del
recurso hídrico, la cobertura del suelo y la calidad del paisaje. Teniendo en
cuenta la importancia estratégica ecológica, económica y social de esta cuenca
y que en la misma existe una presión sobre sus recursos, este documento de
política identifica las acciones necesarias para asegurar que las actividades
económicas generen bienestar a la población, con una visión de sostenibilidad
en el uso de sus recursos.”[74]
De
acuerdo con la información recopilada en el documento CONPES 3801 de 2014, la
importancia de esta fuente hídrica deriva de su caracterización como el lago de
mayor extensión en el país y el segundo de Sudamérica, el embalse cuenta con
una superficie de 6000 hectáreas y un volumen de almacenamiento de 1900 millones
de metros cúbicos[75],
profundidad media de 30 m. y máxima de 61 m. y el perímetro del embalse tiene
47 Km. Constituye la reserva del 13,55%
del agua a nivel nacional y es una de las principales cuencas hidrográficas en
la región.
El
Lago de Tota proporciona gran variedad de bienes y servicios ecosistémicos
representados principalmente en la provisión de agua y alimentos y en el
desarrollo de actividades económicas y turísticas de la región. Adicionalmente,
“cumple funciones ecológicas fundamentales como son las de regulación de los
regímenes hidrológicos y como hábitat de una fauna y flora característica,
especialmente de aves, que constituyen un recurso de gran valor local, regional
y nacional”[76].
Por
sus características se le reconoce un
valor ambiental y económico a nivel regional y nacional, pues es la reserva del
13.55% del agua a nivel nacional y es una de las principales cuencas
hidrográficas en la región, en esa medida  suministra abastecimiento de agua
para consumo humano de 250.000 habitantes, aproximadamente el 20% del total de
la población del departamento de Boyacá y para el cultivo de aproximadamente
2.500 Ha de cebolla en rama (MADS, 2013).
El Lago
cuenta, además con un complejo insular compuesto por 3 islas destacándose la
isla San Pedro de 40 Ha. de extensión y se encuentra rodeado por los páramos de
las Alfombras, Suse, Hirva, Tobal, Curíes, Pozos y Hatolaguna, entre otros. La
cuenca está conformada por un área de 22.370 Has., y está localizada en los
municipios de Aquitania, Cuítiva, Tota y Sogamoso en el departamento de Boyacá,
en la subzona hidrográfica del mismo nombre conformando la parte alta del río
Upía correspondiente a la zona hidrográfica del Orinoco (IDEAM, 2013). La
cuenca se encuentra rodeada en su parte alta por el complejo de páramos Tota -
Bijagual – Mamapacha en una extensión de 12.944 Ha (57% de la cuenca)[77].
52. En
términos de biodiversidad, destaca el mismo informe, este recurso natural
presenta una especial relevancia comoquiera que, asociado al sistema del
humedal, se han identificado 12 especies de aves endémicas, 9 de ellas
acuáticas, 4 en peligro de extinción y una catalogada como vulnerable; alberga
alrededor de 14 especies de aves migratorias del norte y del sur de las cuales
7 son acuáticas, con poblaciones fluctuantes que asciende a 1000 individuos. En
esa medida, se considera que es el ecosistema que alberga la mayor cantidad de
aves en el altiplano cundiboyacense, por lo que ha sido catalogada como “Área
Internacional de Conservación de Aves”, muchas de las cuales se encuentran
en vía de extinción[78].
53. El lago
de Tota tiene un gran impacto en la economía local comoquiera que en su cuenca
se encuentra el mayor monocultivo de cebolla en rama (2.500 Ha.), y dentro del
espejo de agua se adelanta la explotación piscícola, con una producción
aproximada de 100 toneladas de trucha arco iris al mes.
El principal
problema que se ha identificado en los informes institucionales y científicos
sobre la situación  del lago es el de “la inadecuada gestión ambiental y sectorial del
territorio de la cuenca del Lago de Tota, lo cual no asegura un manejo
sostenible de los recursos naturales”, lo que se evidencia en una baja comprensión “del
territorio, los servicios ecosistémicos que presta la cuenca y las necesidades
de conservación de los mismos entre los habitantes de la región, que trae
consigo prácticas que van en contravía del desarrollo sostenible de la cuenca,
generando contaminación y uso inadecuado de recursos. Estas prácticas incluyen
la ilegalidad en el uso del recurso hídrico”[79].
El
Decreto 1111 de 1952, es incompatible con el deber estatal de protección de los
recursos naturales, el principio de desarrollo sostenible, y el deber de planificar
el aprovechamiento y la gestión de estos recursos.
54.
El decreto objeto de revisión constitucional, proferido por el Gobierno
Nacional en desarrollo de facultades de excepción, confirió una serie de
prerrogativas a una empresa semioficial en el momento de la  expedición de la
norma,[80]y
que hoy tiene el carácter de comercial privada,[81] para el
aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota, reservándose la cantidad de 550
l/s. Dicha facultad implica el reconocimiento de un derecho a extraer, conducir
y distribuir las aguas con destino a la satisfacción de las necesidades de la
empresa, tomando el caudal directamente del lago o mediante la conducción por
el sistema de gravedad. Paralelamente autorizó a la compañía para realizar las
obras requeridas para el uso de las aguas, la conservación del nivel del lago y
la preservación de su belleza natural como atracción turística, incluyendo la
potestad de iniciar y adelantar, en nombre de la Nación los juicios de
expropiación que se hicieren necesarios.
En
síntesis, el decreto examinado le entregó a la Empresa Siderúrgica Nacional de
Paz del Río, hoy empresa Paz del Río S.A., un derecho intemporal al uso del
agua del Lago de Tota para fines industriales, así como la gestión del recurso
natural Lago de Tota.
55.
Para el demandante dicha concesión es contraria a los artículos 2, 8, 79 y 80 de la
Constitución Política, comoquiera que el privilegio perpetuo, que en su
criterio, se ha otorgado a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río S.A.
-actual Votorantim S.A.-, para hacer uso industrial de las aguas del Lago de
Tota, implica una prelación al interés particular de la empresa, en desmedro
del interés general de la comunidad, lo que a su vez redunda en detrimento de
los derechos constitucionales del medio ambiente y del desarrollo sostenible.
Esta normatividad, a su juicio, no responde a las exigencias contemporáneas
relacionadas con una protección de los recursos naturales, del medio ambiente y
de la vida misma en sintonía con la Constitución.
En criterio del demandante, la norma
acusada viola el principio de desarrollo sostenible, toda vez que dentro de las
obligaciones constitucionales de carácter ambiental se encuentra la de proteger
las riquezas naturales, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración
o sustitución. La norma acusada desconoce  así mismo la obligación de prevenir
y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales
y exigir la reparación de los daños causados.
56. Observa la Corte que la norma de 1952
se expidió en un contexto normativo y cultural distinto al que impera en la
actualidad en el ámbito internacional y local, fundado éste en una nueva
relación normativa de la sociedad en su conjunto con los elementos que integran
el medio ambiente, y que plantea un deber de salvaguarda de los recursos
naturales con una consideración esencial por el principio de solidaridad
intergeneracional en el que se fundamenta el desarrollo sostenible, orientado a
satisfacer las necesidades de las
generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer las propias.
La concesión de aguas contenida en el
decreto bajo examen se sustenta, de manera unilateral, en el reconocimiento de utilidad
pública e interés general de la actividad siderúrgica desarrollada por la
empresa beneficiaria, sin que en sus consideraciones ingrese como elemento
relevante la posición prominente que tiene el medio ambiente en el orden
jurídico vigente, las exigencias de protección de la riqueza natural y el
carácter esencial y finito del recurso hídrico. Las condiciones que se imponen
a la empresa beneficiaria relativas a la conservación del nivel de las aguas y
del caudal del lago, están orientadas  a la propia satisfacción de las
necesidades industriales. En este sentido se reconoce como de “utilidad
pública e interés general las obras requeridas para la conservación del nivel
de las aguas del Lago de Tota (…) las necesarias para la extracción conducción
y distribución de las mismas aguas con destino a satisfacer las necesidades de
la industria siderúrgica y las que demanda la obra de la hidroeléctrica (…)” (Art.
3).
Los deberes de conservación del nivel de
las aguas del lago que se señalan a la compañía beneficiaria, están además
ligados a una concepción estética que se distancia profundamente de la
consideración del agua como un bien supremo de la Nación, inalienable,
imprescriptible e inembargable, y como un derecho fundamental que debe ser
garantizado a todos los seres humanos.  En efecto, la norma prevé que la
empresa “concesionaria” “queda obligada a mantener el nivel de las aguas del
Lago de Tota, de manera que conserve su belleza natural como atracción
turística”. (Parágrafo, art. 4º).
De esta manera la regulación examinada se
construye al margen de la pretensión armonizadora entre el desarrollo económico
y la protección del medio ambiente que se encuentra implícita en el principio
del desarrollo sostenible previsto en el artículo 80 de la Constitución.
57. Tal como quedó reseñado en el recuento
jurisprudencial efectuado sobre el principio de sostenibilidad, un elemento
fundamental de este postulado es la necesidad de planeación en el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales. Este deber, radicado en cabeza del
Estado  requiere el desarrollo de una
política de planificación ambiental que tenga cobertura nacional. Por ello es
abiertamente contrario a este deber estatal de planificación, la entrega de una
atípica “concesión” de aguas en los términos previstos en el Decreto 1111 de
1952, sin que tal otorgamiento estuviere precedido de análisis técnicos y
ambientales de viabilidad, y sin que se hubiese establecido un término a la
“concesión” como tampoco las compensaciones económicas por el uso del recurso.
Adicionalmente,
se otorgó a la compañía beneficiaria la gestión de un recurso natural
de gran envergadura ecológica e importancia estratégica en términos ambientales
en tanto recurso hídrico, y ecosistema que alberga una rica biodiversidad. Al
respecto cabe recordar que la biodiversidad del país, es considerada patrimonio
nacional y de interés de la humanidad por lo que debe ser protegida
prioritariamente, aprovechada en forma sostenible, y esto demanda planificación
a través de una política de Estado.
58. Dentro del diseño constitucional y legal vigente,
en el que existe un Sistema Nacional Ambiental (SINA), el Ministerio del Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible es el órgano encargado de trazar la política
pública de protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente
(planificación) y las Corporaciones Autónomas
Regionales (gestoras) son los entes encargados por la ley de administrar,
dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales
renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las
disposiciones constitucionales y legales y las políticas del Ministerio del
Medio Ambiente.
La configuración de este modelo de diseño y gestión de
la política pública de protección de los recursos naturales renovables y el
medio ambiente, constituye un desarrollo del deber estatal de planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, previsto en el artículo 80 de la Constitución. Por ende,
resulta incompatible con este precepto constitucional la norma que,
prescindiendo de toda planificación, entrega el uso intemporal y la gestión de
un recurso natural de especial importancia estratégica en términos ambientales
y de biodiversidad, a una empresa comercial. En este sentido la Corte comparte
el planteamiento del señor Procurador General de la Nación quien sostiene que
es incompatible con la Carta Fundamental, una norma que sustrae un bien público
que integra el medio ambiente, del sistema general de planificación,
administración y gestión de los recursos naturales y el medio ambiente.
Al sustraer al Lago de Tota del sistema nacional de
planificación y gestión del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
la norma examinada crea un modelo específico de gestión para un ecosistema
estratégico, esquema que no está  fundado en los principios universales de
desarrollo sostenible, en la concepción del agua como un derecho humano y del
recurso hídrico como fundamental para la preservación de la vida, lo que
implica  que el consumo humano sea priorizado sobre cualquier otro uso. En
oposición a esta concepción, el decreto acusado prioriza el uso del agua para
fines industriales, sin que se establezcan elementos que propendan por un
equilibrio entre el desarrollo económico y la preservación de los recursos
naturales, ni controles auténticos sobre el aprovechamiento racional del agua,
y la priorización de su uso para el consumo humano.
Sobre el particular conviene destacar lo señalado por
Corpoboyacá en su concepto cuando indica que la norma acusada “permite un
uso sin control de recurso hídrico para uso industrial en un posible desmedro
del cuerpo de agua imposibilitando el concesionarlo en el marco de condiciones
técnicas adecuadas a las comunidades que hoy día se abastecen para consumo humano
y uso agropecuario del mismo que ya sobrepasan la demanda delos 500 LPS,
previstos en la norma[82],
necesitando aproximadamente a la fecha 1000 LPS para abasteceré los diferentes
usos, según las concesiones otorgadas y que están en trámite actualmente”.
59. La
entrega de la gestión del ecosistema que conforma el lago de Tota a una empresa
industrial, sustrayéndolo de la política ambiental formulada por el Estado,
comporta un déficit de protección de este bien público de innegable importancia
ecológica. En primer lugar, se sustrae el recurso natural de una política
integral de manejo del medio ambiente que establezca mecanismos de
interrelación con los procesos de planificación económica, social y física. En
segundo lugar, su aprovechamiento, tal como está prescrito en el decreto
acusado, se produce al margen de estrategias de medición ambiental y económica,
que tengan en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, y
que incorporen los costos ambientales  para
la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la
conservación de los recursos naturales renovables. Y en tercer lugar, la
regulación examinada no establece ningún criterio participativo de la comunidad
en la acción de protección y recuperación ambiental del lago, que responda a la
idea de que se trata de una tarea conjunta, que si bien está coordinada por el
Estado, debe contar con la participación de la comunidad, las organizaciones no
gubernamentales y el sector privado, comoquiera que como lo ha sostenido la jurisprudencia
de esta Corte, el manejo ambiental del
país, conforme a la constitución, será descentralizado, democrático, y
participativo.
60. La
autorización genérica que se confieren en la norma acusada a la empresa
comercial para la construcción de “las obras requeridas para la conservación
del nivel de las aguas del lago (…)”, así como “las necesarias para la
extracción, conducción y distribución de las mismas aguas con destino a
satisfacer las necesidades de la industria siderúrgica y las que demanda la
obra de hidroeléctrica (…)”, se otorga igualmente al margen de la política
ambiental del Estado. Estas autorizaciones que,  incluso, se extienden a la
intervención de otras fuentes hídricas como la reconducción de las aguas del
río Olarte “o de cualquier otra vertiente que sirva para aumentar las
reservas o mantener el nivel de las aguas del lago” (Art. 4º) se otorgan
sin que medien estudios de impacto ambiental, instrumento básico para la toma
de decisiones respecto de la construcción de obras y actividades que afecten
significativamente el medio ambiente, en el marco de una política pública
ambiental que responda al deber de planificación que impone el artículo 80
superior.
61. El
análisis precedente permite a la Corte sostener que  todas las medidas
contempladas en el Decreto 1111 de 1952, plasman un modelo de gestión ambiental
aplicado a un recurso natural estratégico que se distancia abiertamente del
manejo ambiental que conforme a la Constitución debe darse a los recursos
naturales. Este debe estar fundado en una política pública (deber de
planificación) orientada a garantizar el desarrollo sostenible en el
aprovechamiento de los recursos naturales y a promover su conservación,
restauración o sustitución.
En
efecto, la norma que entrega la gestión de un recurso natural estratégico como
es el lago de Tota, a una empresa industrial vulnera preceptos constitucionales
que conceden a la protección del ambiente un
lugar fundamental en el ordenamiento jurídico colombiano (Arts. 8, 79 y 80). La
consideración del medio ambiente no sólo como un derecho sino también un bien jurídico sujeto a
tutela constitucional, exige que los elementos que lo integran estén vinculados
a una política pública que permita y promueva la adopción de las medidas
necesarias para garantizar el
manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el
equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y
cultural, el desarrollo sostenible, y el derecho fundamental al agua potable.
El
desconocimiento de estos preceptos superiores que establecen imperativos en
torno a la protección de los recursos naturales, de la diversidad e integridad
del ambiente, a través de la planificación con miras a garantizar un desarrollo
sostenible, se proyecta así mismo, como lo señala acertadamente el ciudadano
demandante, en trasgresión al precepto superior que contempla como uno de los
fines esenciales  del Estado el de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (Art. 2º). La sustracción de
un bien de la importancia estratégica, desde el punto de vista ecológico,
social y económico, como es el Lago de Tota, del sistema integrado de gestión,
vigilancia y control de los recursos naturales y  el medio ambiente diseñado al
amparo de la Constitución vigente, desconoce el propósito del Constituyente de
establecer una nueva relación entre el individuo y la naturaleza, en procura de
promover un equilibrio sustentable entre el desarrollo y el aprovechamiento
racional de los recursos naturales.
62. La gestión eficaz de este recurso
natural debe desarrollarse en el marco de la política pública de protección del
medio ambiente y los recursos naturales, mediante un enfoque integral que
concilie la protección de los ecosistemas que alberga, y la fuente hídrica que
contiene, con el desarrollo económico y social de la región. Dicha gestión debe
ser ejercida por las autoridades ambientales a quienes el Estado, en desarrollo
de su deber constitucional de planificar el manejo y aprovechamiento de  los
recursos naturales, ha confiado esta labor que para el efecto son las
Corporaciones Autónomas Regionales, y para el caso específico la Corporación
Autónoma Regional de Boyacá-Corpoboyacá.
En el marco
de un diseño de manejo ambiental que responda a una política pública, las
concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales para el uso,
aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el
desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente,
adquieren una especial importancia en la medida que materializan el deber del estado de planificación de
los recursos naturales.
Igualmente
el cobro de tasas por la utilización de las aguas por parte de personas
naturales o jurídicas, públicas o privadas[83], constituye una herramienta a través de la cual se
materializa el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales, y el principio de sostenibilidad, comoquiera que dicho
recaudo se destina al pago de los gastos de protección y renovación de los
recursos hídricos.
63. Analizados los argumentos de la
demanda, las diferentes posturas asumidas por los intervinientes
institucionales, académicos y ciudadanos que intervinieron en este juicio, y
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, encuentra la Corte
que el modelo de gestión establecido en el Decreto 1111 de 1952, para el Lago
de Tota,  desconoce el lugar prominente que el artículo 8 de la Constitución
confiere a la protección de las riquezas naturales de la Nación; se aparta del
deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente  y
conservar las áreas de especial importancia ecológica (Art.79 C.P.); y
desconoce el imperativo estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales, en procura de garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución.
En
consecuencia, la Corte declarará inexequible, integralmente, el Decreto 1111 de
1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las
aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas
obras”.
Conclusiones:
64. El ciudadano Román Hernando Ortega
Hernández, presentó demanda ciudadana contra el Decreto 1111 de 1952 “por el cual se provee a la
conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se
reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”, expedido por el
Gobierno Nacional de la época en uso de facultades de excepción. Esta
norma reconoció a favor de la empresa Siderúrgica Nacional Paz del Rio, S.A. el
derecho al uso de las aguas del Lago de Tota, sin establecer un término, ni
controles  previos o concomitantes a su uso. En este sentido  estableció que la
empresa mencionada podría extraer, conducir y regularizar el uso de las
aguas del Lago con destino a sus dependencias. Paralelamente, entregó a la
empresa beneficiaria la función de velar por el mantenimiento del nivel de las
aguas del lago y la facultad para realizar obras orientadas a ese propósito, e
incluso expropiar bienes con el mismo fin.
65. La demanda ciudadana cuestiona el
derecho intemporal al uso de las aguas con fines industriales concedido a la
empresa siderúrgica Acerías Paz del Río en la norma acusada, y estima que ésta
además de anacrónica frente a la posición relevante que actualmente ocupa el
medio ambiente y los deberes estatales que surgen de esta visión, es contraria
a los fines esenciales del Estado (Art. 2); a los deberes estatales de
protección de los recursos naturales (Art. 8),  a la defensa de la integridad
del medio ambiente (Art. 79), y al imperativo estatal de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo
sostenible (Art.80).
66. La Corte
se planteó dos cuestiones procesales previas al estudio de la demanda: (i) la
determinación de la vigencia de la norma, o en su defecto, la producción de
efectos jurídicos; y (ii) la determinación de la aptitud sustantiva de la
demanda.
66.1. Respecto
de la primera cuestión, luego de realizar un recuento sobre el proceso
evolutivo que se ha registrado en Colombia en materia de protección del
ambiente y los recursos naturales, así como en lo relacionado con la
posibilidad de expropiar bienes por razones de utilidad pública e interés
general, la Corte concluyó que se había producido la derogatoria orgánica del
Decreto 1111 de 1952.
Sin embargo, la
Corte decidió asumir el estudio de fondo al constatar que a pesar de dicha
derogatoria el decreto demandado continuaba produciendo algunos efectos
jurídicos, comoquiera que los
intervinientes en este proceso dieron por supuesta su vigencia; la empresa
Acerías Paz del Río invoca la norma para reivindicar los derechos otorgados y
alegar el cumplimiento de las cargas impuestas; y el órgano de control
ambiental – Corpoboyacá- estima que la norma representa un obstáculo para el
ejercicio de sus atribuciones legales.
La Sala reiteró
así su jurisprudencia según la cual, en virtud del principio de supremacía constitucional previsto en el
artículo 4º de la Constitución, la Corte debe asumir el control material de
normas expedidas en vigencia de la anterior constitución, a fin de establecer
si estas resultan irreconciliables con el nuevo diseño constitucional, dichas
disposiciones deben estar en vigor al momento en que se asume el control, o si
han sido derogadas se requiere que estén produciendo efectos jurídicos.
66.2. En
relación con la segunda cuestión previa, constató que no obstante las
solicitudes de inhibición de algunos intervinientes,  la demanda cumplía con los
requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia para
provocar un pronunciamiento de constitucionalidad. En este sentido consideró
que el planteamiento del
demandante resultaba claro comoquiera que plasma un razonamiento inteligible
sobre la contradicción entre el derecho de aguas otorgado por la norma de
excepción a la empresa beneficiaria y los preceptos superiores que invoca el
demandante. Las razones, a pesar de ser sencillas son igualmente ciertas,
toda vez que el actor funda su censura en un dato objetivo como es la
atribución dada a la empresa beneficiaria para el uso industrial de las aguas
del lago, lo que, a su juicio, constituye un  privilegio intemporal y exento de
controles que vulnera normas superiores, interpretación que puede derivarse de
la norma acusada. El hecho de que el ciudadano demandante acuda a datos e
informes ambientales para sustentar su argumento de que una concesión de tal
naturaleza atenta contra la preservación del medio ambiente, no despoja de certeza
su  planteamiento. Las razones son así mismo específicas toda vez que el
actor, de manera separada, sencilla y concreta aporta argumentos orientados a
demostrar por qué la concesión de aguas contenida en la norma que cuestiona
vulnera principios presentes en cada uno de los preceptos superiores que
invoca.
La
Sala, tomando en consideración el principio pro actione, concluyó que las
razones expuestas por el actor en su demanda resultaban así mismo suficientes
para asumir el juicio de constitucionalidad del decreto demandado, en la
medida en que lograban despertar “una duda mínima” sobre la
compatibilidad de sus preceptos con los mandatos superiores.
67. Allanado así el panorama para emitir un
pronunciamiento de fondo la Corte se planteó como problema jurídico el de
establecer si la norma que entrega un derecho de uso de aguas sobre un bien
considerado de especial importancia ecológica, al igual que su gestión y
preservación ambiental, a una empresa privada, sin que se establezca un límite
temporal, es contraria a principios y preceptos constitucionales que adscriben
al Estado deberes de protección de las riquezas naturales y de la diversidad e
integridad del ambiente, así como de planeación en el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible (Arts. 2, 8,
79 y 80 C.P.).
68. Para resolver esta cuestión la Sala se
refirió a: (i) la normatividad internacional relevante sobre los deberes
estatales  de protección de los recursos naturales y en particular del recurso
hídrico; (ii) la jurisprudencia sobre el principio de sostenibilidad en materia
ambiental y el deber del Estado de planificar para la gestión de los recursos
naturales; bajo las premisas establecidas (iii) la importancia  estratégica en
términos ambientales, hidrológicos y de biodiversidad del Lago de Tota; y en
ese marco se pronunció sobre los cargos de la demanda.
69. Examinados estos presupuestos teóricos
concluyó que, de acuerdo a múltiples instrumentos internacionales citados, los
Estados han reconocido la importancia de salvaguardar los recursos naturales de
la tierra, incluido el agua, en beneficio de las generaciones presentes y
futuras, mediante la planificación sistemática orientada a satisfacer las
necesidades esenciales, y a promover una distribución eficiente y equitativa de
los recursos hídricos, la protección de los ecosistemas y el ciclo hidrológico.
Han destacado, así mismo, los Estados la
necesidad de formular y mantener una política en relación con el uso, la
ordenación y la conservación del agua y adoptar medidas legislativas en
relación con el uso y protección de los recursos hídricos. Los Estados deben
desplegarse los esfuerzos necesarios para adoptar medidas que permitan obtener
la participación efectiva del público en los procesos de planificación y
adopción de decisiones que comprenden los usuarios y las autoridades públicas.
La gestión eficaz de los recursos hídricos requiere un enfoque integrado que
concilie el desarrollo económico y social y la protección de los ecosistemas naturales,
a fin de garantizar el derecho fundamental de todo ser humano de tener acceso a
agua pura y saneamiento por un precio asequible.
70. Un
recorrido por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de desarrollo
sostenible y el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales le permitió a la Corte sostener que el concepto de desarrollo sostenible
debe ser entendido como una categoría síntesis que pretende armonizar el
desarrollo económico y la protección del ambiente. Este postulado y el deber del Estado de planificar el
manejo de los recursos naturales son la expresión del principio de solidaridad
intergeneracional que consiste en satisfacer las necesidades de las
generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer las propias. La responsabilidad del
Estado de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se
logre un desarrollo sostenible, requiere de una
política de  planificación ambiental que tenga cobertura nacional. La libertad
de la actividad económica que desarrollan los particulares está limitada por la
necesidad de preservar y conservar un ambiente sano.
De otra
parte, las Corporaciones Autónomas Regionales son responsables del manejo y
conservación de medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en
virtud de la obligación del poder público de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La importancia de las licencias ambientales radica en
que materializan el deber del estado de planificación de los recursos
naturales.
71. Al
contrastar el contenido del decreto acusado con los preceptos constitucionales
invocados y el marco teórico establecido para el análisis la Corte concluyó que
todas las medidas contempladas en el Decreto 1111 de 1952, plasman un modelo de
gestión ambiental aplicado a un recurso natural estratégico que se distancia
abiertamente del manejo ambiental que conforme a la Constitución debe darse a
los recursos naturales. Este debe estar fundado en una política pública (deber
de planificación) orientada a garantizar el desarrollo sostenible en el
aprovechamiento de los recursos naturales y a promover su conservación,
restauración o sustitución.
La
norma que entrega la gestión de un recurso natural estratégico como es el lago
de Tota, a una empresa industrial vulnera preceptos constitucionales que
conceden a la protección del ambiente un lugar
fundamental en el ordenamiento jurídico colombiano (Arts. 8, 79 y 80). La
consideración del medio ambiente no sólo como un derecho sino también un bien jurídico sujeto a
tutela constitucional, exige que los elementos que lo integran estén vinculados
a una política pública que permita y promueva la adopción de las medidas
necesarias para garantizar el
manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el
equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y
cultural, el desarrollo sostenible, y el derecho fundamental al agua potable.
El
desconocimiento de estos preceptos superiores que establecen imperativos en
torno a la protección de los recursos naturales, de la diversidad e integridad
del ambiente, a través de la planificación con miras a garantizar un desarrollo
sostenible, se proyecta así mismo, como lo señala acertadamente el ciudadano
demandante, en trasgresión al precepto superior que contempla como uno de los
fines esenciales  del Estado el de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (Art. 2º). La sustracción de
un bien de la importancia estratégica, desde el punto de vista ecológico,
social y económico, como es el Lago de Tota, del sistema integrado de gestión,
vigilancia y control de los recursos naturales y  el medio ambiente diseñado al
amparo de la Constitución vigente, desconoce el propósito del Constituyente de
establecer una nueva relación entre el individuo y la naturaleza, en procura de
promover un equilibrio sustentable entre el desarrollo y el aprovechamiento
racional de los recursos naturales.
Con fundamento en tales consideraciones
la Corte declara la inexequibilidad integral del
Decreto 1111 de 1952 “Por
el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del
Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto 1111 de 1952 “Por
el cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del
Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-094/15
APROVECHAMIENTO EXCLUSIVO E ILIMITADO EN EL
TIEMPO DE LAS AGUAS DEL LAGO DE TOTA POR PARTE DE EMPRESA PRIVADA-Parte resolutiva de la sentencia o en la
ratio, debió incorporarse alguna previsión a objeto de evitar consecuencias
para la empresa Paz del Río (Salvamento parcial de voto)/APROVECHAMIENTO
EXCLUSIVO E ILIMITADO EN EL TIEMPO DE LAS AGUAS DEL LAGO DE TOTA POR PARTE DE
EMPRESA PRIVADA-Se pudo ensayar variantes de fallos de inexequibilidad con
efectos diferidos (Salvamento parcial de voto)
Expediente: D-10348
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación y mejor
aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de
utilidad pública a unas obras”.
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Si bien comparto la decisión de declarar la
inexequibilidad de la norma acusada, ante lo evidente de los efectos que
continúa produciendo a pesar de haber sido derogada, creo que en la parte
resolutiva de la sentencia o en la ratio, debió incorporarse alguna previsión a
objeto de evitar las consecuencias que pueden derivarse para la empresa Paz del
Río por el hecho de que intempestivamente se paralice su actividad al no poder
hacer uso de un recurso hídrico necesario para su funcionamiento y todo lo que ello
pueda suponer frente a una situación que, desde una perspectiva de aparente
legalidad, y en últimas de hecho, viene desarrollándose desde hace más de 50
años.
No desconozco que previsiones de este tipo son
extrañas al control abstracto de constitucionalidad, salvo cuando en ocasiones
extremas, se difieren los efectos de los fallos de inexequibilidad, opción a la
que esta Corte ha acudido solo en poquísimas veces. En esta oportunidad bien pudo
ensayarse algunas de las variantes de esos fallos de inexequibilidad con
efectos diferidos para prevenir la situación problemática anotada. Una posible
justificación de la medida, pudo basarse además de la trascendencia económica y
social subyacente en la consideración de que la norma en cuestión no reúne las
características propias de una ley en sentido material. Esto es, que no se
trataba de una regla general, impersonal y abstracta, según la definición
tradicional de ley que trae el artículo 4 del Código Civil, sino un precepto
con destinatario y beneficiario específico, cuyos efectos posteriores a la
derogatoria advertida se venían materializando en ese mismo contexto. Es por
omitir el fallo un pronunciamiento en el sentido anotado por lo que discrepo
parcialmente de lo que en él se decidió.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-094/15
APROVECHAMIENTO EXCLUSIVO E ILIMITADO EN EL
TIEMPO DE LAS AGUAS DEL LAGO DE TOTA POR PARTE DE EMPRESA PRIVADA-Desconocimiento de argumentos manifestados
por los intervinientes en el proceso (Aclaración de voto)
UNIDAD MATERIAL DE LA CONSTITUCION (Aclaración de voto)/FACULTADES DE
INTERPRETACION DEL JUEZ CONSTITUCIONAL-No se agotan en el contenido
mismo de la demanda presentada por el ciudadano; por el contrario, ese es el
punto de partida para el ejercicio de su función de garante del orden
constitucional, que se insiste, está condicionado a una comprensión de la
Constitución como una unidad material y no fragmentaria (Aclaración de voto)
CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza participativa y deliberativa
(Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-10348
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1111
de 1952 “Por el cual se prevé a la conservación y mejor aprovechamiento de
las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas
obras.”
Demandante: Román Hernando Ortega Hernández
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones que
me conducen a aclarar mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena en
sesión del 10 de marzo de 2015, que por votación mayoritaria profirió la
sentencia C-094 de 2015 de la misma fecha.
La providencia en la que aclaro mi voto declaró
inexequible el Decreto 1111 de 1952 “Por el cual se provee a la conservación
y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter
de utilidad pública a unas obras.”
Las líneas argumentativas que sustentaron
la sentencia de la referencia, gravitaron en torno a: i) normatividad
internacional relevante sobre los deberes estatales de protección de los
recursos naturales y en particular del recurso hídrico; ii) reiteración de
jurisprudencia sobre el principio de sostenibilidad en materia ambiental y el
deber del Estado de planificar la gestión de los recursos naturales; y iii) los
cargos de la demanda limitados a la presunta vulneración de los artículos 2, 8,
79 y 80 de la Constitución, con especial énfasis en la importancia estratégica
en términos ambientales, hídricos y de biodiversidad del Lago de Tota.
Aunqe comparto plenamente la decisión adoptada y los
fundamentos de ella, en la parte motiva se consignó un aspecto con el que no
estoy de acuerdo. En efecto en la ponencia se afirma que la Corte no puede
conocer de los argumentos presentados por los intervinientes diferentes a los
expuestos por el demandante. Por esta razón, me aparto de la concepción de
control de constitucionalidad adoptada en la sentencia de la referencia, puesto
que desconoció los argumentos manifestados por los intervinientes en el
proceso, lo que ocasionó una restringida visión de la labor del juez
constitucional como guardián e interprete autorizado de la Carta Política.
La unidad material de la Constitución
1. El
control jurisdiccional de la constitucionalidad, ubica a los jueces como los
defensores de la Constitución[84].
Ya lo advertía HAMILTON en los albures de la Constitución de Estados Unidos
cuando manifestaba en “El Federalista” que:
“Una Constitución es de hecho una ley
fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A ellos pertenece, por
lo tanto, determinar su significado, así como el de cualquier ley que provenga
del legislativo. Y si ocurriere que entre las dos hay una discrepancia, deben
preferir, como es natural, (…) la constitución a la ley ordinaria, la intención
del pueblo a la intención de sus mandatarios.”[85]
2.
La función de guardián de
la Carta ejercida por la Corte Constitucional es guiada por el mismo Texto
Superior que debe proteger, es decir, no tiene un fin en si mismo, sino que su
objetivo es la eficacia de la Constitución en sentido material[86]. Así, la comprensión
de la Constitución, según HESSE, parte de una perspectiva no formal sino material,
en la que la “… Constitución es concebida como una unidad material”[87]
3.
Esta concepción exige al intérprete autorizado de la Carta, cumplir su labor
con estricto apego a la misma, en un ejercicio hermenéutico correcto a partir
de la comprensión y entendimiento de la Constitución como unidad[88]. Así las cosas, el
control de constitucionalidad debe ser integral, lo que implica que la
confrontación normativa y su correspondiente juicio de validez, debe asegurar
la eficacia sistémica de la norma Superior y no limitarse a un control parcial
de la Constitución,  determinado por lo que rogadamente le presente la demanda
que da inicio al proceso.
Las facultades de interpretación del juez
constitucional no se agotan en el contenido mismo de la demanda presentada por
cualquier ciudadano; por el contrario, ese es el punto de partida para el
ejercicio de su función de garante del orden constitucional que, se insiste,
está condicionado a una comprensión de la Constitución como una unidad material
y no fragmentaria.
El proceso de constitucionalidad desde una
perspectiva socrática, participativa y deliberativa
4. El
juicio de constitucionalidad adelantado por esta Corporación tiene como
finalidad garantizar la eficacia material e integral de la Constitución. El
proceso que se surte ante la Corte inicia con la demanda que puede presentar
cualquier ciudadano, al considerar que el Texto Superior ha sido desconocido
por una norma jurídica de inferior jerarquía.
Las cuestiones que se debaten en los
juicios abstractos de constitucionalidad interesan a la comunidad en general,
puesto que al activarse la jurisdicción se abre un escenario de debate sobre
materias que importan a la sociedad y que pueden afectar la unidad política del
Estado y el orden jurídico[89].
5.
Por esta razón, el proceso de control abstracto de constitucionalidad que se
adelanta ante la Corte, permite la participación de cualquier ciudadano
interesado en las materias que son de conocimiento de esta Corporación. De esta
suerte “… el control judicial no garantiza a los individuos ningún tipo de
resultado sustantivo. Pero les brinda la oportunidad concreta y efectiva de ser
partícipes en las decisiones que se toman sobre sus derechos.”[90]
6. En
ese orden de ideas, el proceso adelantado en esta Corporación tiene naturaleza
participativa y deliberativa o en palabras de KUMM: “… el control judicial
jugaría el rol de un interrogatorio de tipo socrático, en el cual el Estado
debe dar argumentos que todos podrían razonablemente aceptar, y que- con
frecuencia- permitiría descubrir ciertas patologías del sistema político, como
las decisiones irreflexivas basadas sencillamente en la tradición, convenciones
o simples preferencias, o aquellas basadas en concepciones del bien fuera de
los límites de la razón pública.”[91]
(negrillas fuera de texto)
7. Si
bien el juicio de constitucionalidad comienza a instancia de parte, sus etapas
permiten la intervención de ciudadanos interesados en las materias objeto de
control jurisdiccional, bajo un escenario de acceso a la justicia participativa
y deliberativa y no restrictivamente rogada. La participación de los
intervinientes en el proceso de constitucionalidad no es meramente formal,
puesto que otorgan herramientas argumentativas valiosas al juez y amplían el
margen de interpretación hacia una concepción de unidad material de la Carta.
8. La
sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación y de la que aclaro mi
voto, no tuvo en cuenta lo manifestado por los intervinientes en el proceso,
entre los que se encontraban entidades públicas, universidades, asociaciones
civiles y ciudadanos, que proponían a la Corte extender su examen de
inconstitucionalidad a otros artículos de la Carta distintos a los propuestos
por el demandante como eran los artículos 8[92],
58[93], 63[94], 93[95], 102[96], 121[97], 123-2[98], 209[99], 333[100], 334[101] del texto Superior,
necesarios para el ejercicio integral del juicio de constitucionalidad.
9.
Esta omisión implicó que la Corte: i) no realizó una interpretación integral
del Texto Superior, eludiendo unaº concepción de unidad material de la
Constitución; ii) desconoció el proceso de constitucionalidad como un escenario
participativo y deliberativo material, en el que pueden intervenir  todas las
personas interesadas en la materia objeto de debate y que sus manifestaciones
serán tenidas en cuenta por el juez constitucional, como expresión del derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia; y iii) consolidó un
modelo de control constitucional restrictivo y rogado, que atenta contra la
ontología de su la labor como guardiana de la Carta.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-094/15
APROVECHAMIENTO Y EXPLOTACION DE LA LAGUNA
DE TOTA OTORGADA A EMPRESA SIDERURGICA NACIONAL DE PAZ DEL RIO-Norma seguía produciendo efectos pese a su
derogación orgánica por la Constitución de 1991 (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE-Consagración constitucional (Aclaración de
voto)/PRINCIPIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE-Deber del Estado de planificar
el uso de recursos naturales (Aclaración de voto)
DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto debe ser entendido como una
categoría síntesis que pretende armonizar el desarrollo económico y la
protección del ambiente (Aclaración de voto)
DECRETO SOBRE APROVECHAMIENTO Y EXPLOTACION
DE LA LAGUNA DE TOTA OTORGADA A EMPRESA SIDERURGICA NACIONAL DE PAZ DEL RIO-Protección constitucional de proyectos
alternativos de convivencia y buen vivir (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-10348
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1111 de
1952 "Por el
cual se provee a la conservación y mejor aprovechamiento de las aguas del Lago
de Tota y se reconoce el carácter de utilidad pública a unas obras”.
Demandante: Román Hernando Ortega Hernández.
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA.
Con
el respeto que merecen las decisiones de esta Corporación, me permito
manifestar mi aclaración de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena
en el asunto de la referencia.
1.   La
Sala Plena de la Corporación decidía sobre la demanda de inconstitucionalidad
formulada contra un decreto de 1952 que otorgaba a una compañía en particular,
la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A, el aprovechamiento y
explotación casi irrestrictos de la laguna de Tota, en el departamento de
Boyacá. Es necesario señalar que estoy de acuerdo con la decisión tomada por el
pleno de la Corporación en el sentido de que esta norma, pese su la derogación
orgánica por la Constitución de 1991 y la legislación ambiental posterior al
proceso constituyente, seguía produciendo efectos en el ordenamiento jurídico.
También concuerdo con la posición mayoritaria en el sentido que las
disposiciones analizadas son inconstitucionales. Considero, sin embargo, que
algunos aspectos de la problemática planteada en la demanda debieron ser
estudiados con mayor detenimiento en la sentencia.
2. El
decreto 1111 de 1952 es un ejemplo perfecto de cómo la relación entre el
hombre, el desarrollo y la naturaleza ha cambiado en los últimos sesenta años.
En el contexto global en que se produjo la norma demandada, poco después de las
conferencias de Bretton Woods[102],
el desarrollo era el objetivo primordial, en especial en aquellos países como
Colombia que, bajo los estándares de los economistas de la época, cayeron en la
categoría de naciones que debían emprender una carrera ascendente para llegar a
los niveles de riqueza de Estados Unidos y los países del centro de Europa. La
meta era, entonces, superar a toda costa el estado de "subdesarrollo",
alcanzar el bienestar de la población a través del crecimiento económico,
ampliando la producción industrial. Y el acero, en ese contexto, resultaba
vital para el fin propuesto. Se lee en la editorial del diario El Tiempo de 13
de octubre de 1954, con ocasión de la inauguración de la planta de Belencito
(Boyacá) de la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A. que este es un
episodio "de vasta
significación en la vida de la República"[103] y
que, pese a que el país había recorrido un tramo significativo en la industrialización
le faltaba dar "el salto
esencial, el que abre más dilatados horizontes al desarrollo de los pueblos
".
Más
adelante destaca el editorialista: "Ingresamos
de esta manera, brillantísima por cierto, a un mundo todavía desconocido, de
perspectivas amplísimas. La empresa de Paz de Río ha operado de suyo una
revolución en el país, ha servido para elevar el nivel de vida de numerosos
obreros, ha cambiado la faz de toda una comarca. Así,
con el acero -ese poderoso símbolo de los nuevos tiempos- llegaban el
desarrollo y el bienestar, aun a costa de las aguas de la laguna de Tota, de su
ecosistema y de la necesidad de garantizar el agua para las generaciones
futuras. Estos últimas eran problemáticas invisibles en aquellos tiempos.
3. Ahora
bien, la sentencia respecto de la cual presento aclaración de voto defiende la
idea del desarrollo sostenible. Es de recordar que este concepto se deriva
directamente del mandato contenido en el artículo 80 de la Carta Política y que
en múltiples oportunidades la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado
sobre dicho principio y el deber del Estado de planificar el uso de los
recursos naturales. Parece ser que esta forma de desarrollo es de pacífico
recibo, tanto por quienes defienden el medio ambiente como por aquellos que
adelantan proyectos de desarrollo. Por ello, la Sala recuerda en esta
providencia que el "concepto
de desarrollo sostenible debe ser entendido como una categoría síntesis que
pretende armonizar el desarrollo económico y la protección del ambiente ".
Considero
que el análisis propuesto para declarar la inexequibilidad del Decreto 1111 de
1952 omitió una aproximación crítica a la idea misma del desarrollo sostenible.
4.   Es
pertinente recordar, en el sentido de lo anterior, que la Corte
Constitucional en la sentencia T-080 de 2015 señaló:
"Una segunda
reflexión, todavía más radical que la anterior, ataca la idea misma de progreso
(económico), yacente en la raíz del concepto de "desarrollo
sostenible". Desde este punto de vista, todo proyecto, antes que reducir
la naturaleza a un recurso disponible, debe ser consciente de la diversidad de
valores históricos y culturales presentes en un entorno tanto social como
natural. Premisa que adquiere especial significado en el constitucionalismo
colombiano, teniendo en cuenta que su régimen se consagró como una República
democrática, participativa y pluralista, que reconoce y protege la diversidad
étnica y cultural de la Nación.
(...)
La cada vez más creciente reacción del
"Sur global" por superar la forma acrítica, vertical y hegemonizante
en que se ha asumido el desarrollo, ha derivado en proyectos alternativos de
convivencia y buen vivir, más allá de los parámetros dispuestos por la lógica
del mercado. Es una apuesta que exalta las "ideas de reciprocidad, solidaridad
y complementariedad vigentes tanto en las relaciones entre los seres humanos
como en las relaciones entre los humanos y la naturaleza". Una postura del
post-desarrollo propone la creación de un espacio/tiempo colectivo en el cual:
•   "El «desarrollo»
cese de ser el principio central que organiza la vida económica y social.
•   Se cuestione
efectivamente la pre-eminencia del concepto de crecimiento económico y este
como meta.
•   Se deconstruye la
matriz cultural de donde proviene el desarrollo y su historicidad (visión
dominante europea de la modernidad).
•   Se desarticula
paulatinamente en la práctica el modelo de desarrollo basado en la premisa de
la modernización, la explotación de la naturaleza como ser no vivo, los
mercados, la exportación, y la acción individual.
•   Se reconozca una
multiplicidad de definiciones e intereses alrededor de las formas de sustento,
las relaciones sociales, y las prácticas económicas.
•   Se diseñen
políticas desde la relacionalidad entre grupos humanos y entre estos y la
naturaleza; es decir se procede desde un principio de cosmovisiones
relaciónales (como las que subyacen las cosmovisiones y prácticas de muchos
grupos indígenas, negros, y campesinos, y de las formas comunales de algunos
grupos urbanos, así como la ecología), en vez de la cosmovisión dualista que
separa seres vivientes de no vivientes, humano de lo no humano, individuo y
comunidad.
•   Se establezca un
diálogo intercultural alrededor de las condiciones que podrían devenir en un
pluriverso de configuraciones socio-naturales, es decir, una multiplicidad de
propuestas y visiones (ej., liberales y comunales, capitalistas y no
capitalistas, etc.).
•   Se propenda por
formas de integración regional autónoma basadas en criterios ecológicos (por
ejemplo el biorregionalismo), de desarrollo autocentrado (no dictado por los
requerimientos de la economía mundial), a niveles sub-nacionales, nacionales,
regionales y globales.
De esta forma, el post-desarrollo, antes
que una iniciativa con vocación universal y de objetivos concretos verificables,
es la deconstrucción de un lenguaje que impuso como valores absolutos el
crecimiento económico a toda sociedad que aspirara a ser civilizada la
autonomía del individuo y el crecimiento económico infinito.
Luego de lo expuesto, esta Sala de
Revisión no pretende apoyar algún modelo particular de desarrollo, ni tampoco
descartar de plano la importancia del crecimiento sostenido del capital para el
bienestar social. En el marco de la Constitución Política de 1991 y la
aspiración de forjar un Estado social y democrático de derecho lo que sí
resulta imperativo es la apertura al pluralismo, rasgo determinante del
ordenamiento jurídico colombiano. El reconocimiento de la diversidad cultural
no solo se aprecia de modo palpable en el campo de la  religión y la consulta
previa, sino también en el de la economía y lo que entendemos por
"desarrollo ". De hecho, los postulados económicos se soportan en y
difunden modelos de comprender al individuo, la sociedad, la moral, la
naturaleza, así como las relaciones y obligaciones que caben entre estos.
"
5.
En síntesis, considero que ya que el decreto 1111 de 1952 - como lo expresé
anteriormente- es un ejemplo perfecto de cómo la relación entre el hombre, el
desarrollo y la naturaleza ha cambiado en los últimos sesenta años, por lo que
la Sala Plena debió hacer un análisis más completo del alcance de la noción
misma de desarrollo y de desarrollo sostenible, para quizá llegar a la
conclusión de que estos conceptos no implican una garantía suficiente de
protección del medio ambiente y que dado el carácter democrático y
participativo plural de dicho Estado, consagrado principalmente en los
artículos 1o y 9o de la Carta, no es el único modelo
protegido constitucionalmente, sino que lo son incluso aquellos proyectos
alternativos de convivencia y buen vivir, más allá de los parámetros dispuestos
por la lógica del mercado.
Fecha
ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] El Decreto fue expedido por el Gobierno Nacional con
fundamentos en las facultades de excepción previstas en el artículo 121 de la
Constitución Nacional de 1886, según el cual “En los
casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa
audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar
turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de
ella.//Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las
facultades que le confieran las leyes, y, en su defecto, de las que le da el
Derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el
alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional
legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán
obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros.//El Gobierno
declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o
el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus
providencias. Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que
hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias”.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-955
de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] Ver entre otras sentencia: C- 416 de 1992 (M.P. José Gregorio
Hernández); C-555 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-955 de 2001 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra); C-646 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-061 de 2005 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa); C-324 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-955
de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[6] M.P. Manuel José Cepeda
[7] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[8] Al respecto, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-397
de 1995 M.P. José Gregorio Hernández; C-540 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto;
C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-1067 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-309 de 2009, M.P:
Jorge Iván Palacio; C-714 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-227 de
2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-241 de 2014, M.P. Mauricio González
Cuervo; C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
[9] Código Civil, arts. 71 y 72.
[10] Sentencia C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
[11] Esta Corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la
Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la
materia,  cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el
asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su
vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las
sentencias: C-558 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;  C-634 de 1996, M.P.
Fabio Morón Díaz; C-328 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett;  C-329 de
2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-653 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y
C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez.
[12] Sentencia C-634 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
[13] Sentencia C-826 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada en
la sentencia C-668 de 2014 M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez. Al respecto, el artículo 3º de la
Ley 153 de 1887 dispone que: “Estímase insubsistente una disposición legal por
declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones
especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule integralmente
la materia a que la anterior disposición se refería”. (Subrayado por fuera
del texto original).
[14] En la Sentencia C-714 de 2009, la Corte se pronunció de fondo
acerca de algunas reformas al Estatuto Tributario contenidas en la Ley 863 de
2003 que, a pesar de haber sido derogadas por la Ley 1111 de 2006, todavía
podían ser objeto de reclamaciones judiciales o administrativas.
[15] Decreto 1111 del 29 de abril de 1952.
[16] Este decreto ley ha sido objeto de una minuciosa reglamentación a
través, entre otros, del Decreto 1541 de 1978 por el cual se
reglamenta la Parte II del Libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974: “De las aguas
no marítimas”. Este decreto fue modificado por el Decreto 2858 de 1981,
relativo a las  concesiones y protección a los recursos hídricos.
[17] Art. 2 del Decreto 2811 de 1974.
[18] Art. 3 Ib.
[19] Art. 9 Ib.
[20] Esta materia fue objeto de minuciosa reglamentación en el Decreto
1541 de 1978, en el que se estableció que el término de las concesiones
sería fijado en la resolución que las otorgue, teniendo en cuenta la naturaleza
y duración de la actividad para la que se otorga, que su utilización resulte
económicamente rentable y socialmente benéfica (artículo 38). No obstante,
enfatizó en que no se otorgarían por un término mayor de diez (10) años, salvo
las destinadas a la prestación de servicios públicos o a la construcción de
obras de interés público o social, que podrán ser otorgadas por períodos hasta
de cincuenta (50) años (artículo 39).
[21] Artículo 61.e del Decreto-ley 2811 de 1974.
[22] Sobre las facultades de las partes en la concesión, el
artículo 49 del Decreto 1541 de 1978 estableció que el beneficiario debe
mantener la inalterabilidad de las condiciones impuestas en la respectiva
resolución y que cuando sea necesario efectuar cualquier modificación deberá
solicitar autorización previa y comprobar la necesidad de la reforma. De igual
forma, para que el concesionario pueda traspasar total o parcialmente, la
concesión necesita autorización previa del Instituto Nacional de los Recursos
Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, quien podrá negarla cuando por
causas de utilidad pública o interés social lo estime conveniente, mediante
providencia motivada (artículo 50).
[23] Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, art. 92.
[24] Ibídem, artículo 134.
[25] Ibídem, artículo 137.
[26] Mediante Ley 28 de 1974, se revistió al Presidente de la República
(Alfonso López Michelsen) de facultades extraordinarias en materia
administrativa para, entre otras potestades,: (…) a) Modificar la estructura de
los Ministerios y Departamentos Administrativos, suprimiendo cargos y
redistribuyendo funciones”. .
[27] “Por la cual se ordena la construcción de la central
hidroeléctrica de Cuítiva (Boyacá), se provee a la conservación y defensa del
Lago de Tota, y se distan otras disposiciones”.
[28] El Decreto 155 de 2004, por el cual se reglamenta el
artículo 43 de La Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de aguas,
establece las fórmulas aplicables al cobro de tasas por utilización de aguas
superficiales, las cuales incluyen las aguas estuarinas, y las aguas
subterráneas, incluyendo dentro de estas los acuíferos litorales y excluye a
las aguas marítimas.
[29] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30] Decreto-ley 2811 de 1974, art. 53.
[31] Ley 99 de 1993. Art.1º.
[32] Ibídem, artículos 54, 59, 61, 62, 68, 92 y 93.
[33] Ley 99 de 1993, art. 43.
[34] Ibídem, art. 23.
[35] Esta ley reformó en lo pertinente la Ley 9 de 1989.
[36] Sentencia C-1144 de 2000, reiterada en sentencia C-819 de 2011 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[37] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-1144 de 2000, C-623 de 2003, C-104 de 2005, C-180 de 2005, C-110 de 2006,
C-862 de 2006, C-212 de 2007 y C-819 de 2011.
[38] Corte Constitucional, sentencia C-819 de 2011.
[39] Sentencia C-1144 de 2000.
[40] La jurisprudencia de esta Corte ha hecho distinción entre los
conceptos de “vigencia” y “eficacia de una norma”. Así en cuanto
a la vigencia ha indicado que se trata de un concepto “íntimamente
ligado a la noción de “eficacia jurídica”, en tanto se refiere, desde una
perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos
obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada
en vigor. Así, se hace referencia al período de vigencia de una
norma determinada para referirse al lapso de tiempo durante el cual ésta habrá
de surtir efectos jurídicos. La regla general en nuestro ordenamiento es que
las normas comienzan a surtir efectos jurídicos con posterioridad a su
promulgación, según lo determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas
generales sobre el particular. El verbo “regir” es utilizado por las normas
para hacer referencia a su vigencia, entendida en este sentido”. De otra parte,
en cuanto a “la “eficacia de las normas”  la jurisprudencia de esta Corte ha
indicado que esta puede ser entendida tanto en un sentido jurídico como en un
sentido sociológico (…). El sentido jurídico de “eficacia” hace relación a la producción
de efectos en el ordenamiento jurídico por la norma en cuestión; es decir, a la
aptitud que tiene dicha norma de generar consecuencias en derecho en tanto
ordena, permite o prohíbe algo. Por su parte, el sentido sociológico de
“eficacia” se refiere a la forma y el grado en que la norma es cumplida en la
realidad, en tanto hecho socialmente observable; así, se dirá que una norma es
eficaz en este sentido cuando es cumplida por los obligados a respetarla, esto
es, cuando modifica u orienta su comportamiento o las decisiones por ellos
adoptadas”. (Corte Constitucional, sentencia C-873 de 2003).
[41] Expediente No. 10348, Fol. 169.
[42] Expediente D-10348. Fol. 175.
[43] Expediente No. 10348, Fol. 169.
[44] Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documentos CONPES
3801 de enero 31 de 2014 “Manejo Ambiental Integral del lago de Tota”.
[45] Corte Constitucional, sentencia C-873 de 2003, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[46] Sentencia C-1044 de 2000 fundamento jurídico 9. Reiterada en la
sentencia C-104 de 2005.
[47] Sentencia C-321 de 2011, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[48] Esta doctrina se estableció en la sentencia C-1052 de 2001, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, y desde entonces se ha consolidado a través de
múltiples pronunciamientos, hallándose en vigor.
[49] Folio 7 de la demanda.
[50] Sentencias C-194 de 2013, MP Luís Ernesto Vargas Silva; y C-294 de
2012, MP María Victoria Calle Correa.
[51] Corpoboyacá, Parques Nacionales, Universidad Nacional de Colombia,
Universidad Externado de Colombia, Universidad Industrial de Santander.
[52] Corte Constitucional. Sentencia C-126 de 1998,  M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[53] Idíd.
[54] Corte Constitucional. Sentencia C-443 de 2009. M.P. Humberto Sierra Porto.
[55] Ver al respecto las sentencias: Sentencias T-254 de 1993(M.P. Antonio Barrera Carbonel),
T-453 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-671 de 2001 (M.P. Jaime
Araujo Rentería), (C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[56] Corte Constitucional. Sentencias C-595 de 2010, (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-055 de
2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[57] T-188 de 2012. (M.P. Humberto Sierra Porto)
[58]Corte Constitucional. Sentencia T-740 de 2011. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[59] Ibíd.
[60] MP Alejandro Martínez Caballero.
[61] MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[62]MP  Vladimiro Naranjo Mesa.
[63] MP Fabio Morón Díaz
[64] MP Alejandro Martínez Caballero
[65] MP Fabio Morón Díaz
[66] MP Jaime Araujo Rentería
[67] Ministerio del Medio Ambiente y Departamento de Planeación
Nacional. Política Nacional de Biodiversidad.
[68] MP Rodrigo Escobar Gil
[69] MP Rodrigo Escobar Gil
[70] MP Mauricio González Cuervo
[71] MP Jorge Ignacio Pretelt
[72]MP Luis Guillermo Guerrero Pérez
[73]
La empresa Acerías
Paz del Río, S.A. nació en 1948,
por iniciativa del gobierno colombiano bajo el nombre de "Empresa
Siderúrgica Nacional de Paz de Río”. El 17 de septiembre del mismo año
inició la explotación de las minas de hierro y carbón en Boyacá, así como la
construcción de la primera planta siderúrgica con alto horno y laminación en el
país, en los terrenos de la antigua hacienda Belencito, en el municipio de
Nobsa, Boyacá, donde se ha mantenido hasta la actualidad// En 1954, la Empresa modificó sus estatutos y pasó a
llamarse Acerías Paz del Río, S.A y en 1955 el gobierno nacional aprobó
la venta de acciones a particulares, con lo que Acerías Paz del Río se
convirtió en una Empresa con más de 400.000 accionistas// El 16 de marzo de
2007, mediante una operación en la Bolsa de Valores de Colombia, Votorantim
(grupo empresarial brasileño) adquirió el 52.1% de las acciones de Acerías Paz
del Río, siderúrgica que entró a formar parte de la unidad empresarial de
origen brasileño Votorantim Metais. Un año después, el 14 de marzo de 2008,
Votorantim aumentó su participación en la siderúrgica colombiana de 52.1% a
72.67%, mediante una Oferta Pública de Adquisición de Acciones (OPA)
formalizada en la Bolsa de Valores. La empresa está constituida en la
actualidad como sociedad anónima, tiene carácter comercial y nacionalidad
colombiana, por ser emisor de valores está sometida al control exclusivo de la
Superintendencia Financiera de Colombia. Actualmente presenta una estructura de
Grupo Empresarial de conformidad con la Ley 222 de 1995, conformado por la
sociedad subordinada ¨Minas Paz del Río S.A. y la filial Inversiones Paz del
Río Limitada. El Grupo Votoramtin del Brasil, es el accionista mayoritario de
la sociedad. (Tomado del sitio institucional de Acerías paz del Río, consultado
en febrero 6 de 2015, 4 p.m.)
[74] Departamento Nacional de Planeación. Consejo Nacional de Política
Económica y Social. Documento CONPES 3801 de enero 31 de 2014. “Manejo
Ambiental Integral de la Cuenca Hidrográfica del Lago de Tota”. Pág.2.
[75] Resolución 1786 de junio 29 de 2012 de Corpoboyacá “Por la cual
se establece la cota máxima de inundación del Lago de Tota y se toman otras
determinaciones”.
[76] CONPES 3801, pág. 14.
[77] Ibídem, pág. 9.
[78] Departamento Nacional de Planeación. Consejo Nacional de Política
Económica y Social. Documento CONPES 3801 de enero 31 de 2014. “Manejo
Ambiental Integral de la Cuenca Hidrográfica del Lago de Tota”. Pág.11.
[79] Ibídem, pág. 12.
[80] Mediante la Ley 45 de 1947 se creó la Empresa Siderúrgica Nacional
de Paz del Río “con personería jurídica autónoma como institución
semioficial, si no concurriere a su financiación el capital privado nacional o
extranjero”.
[81] Acerías Paz del Río S. A. es una sociedad de naturaleza
anónima, tiene carácter comercial y su nacionalidad es colombiana. Por ser
emisor de valores está sometida al control exclusivo de la Superintendencia
Financiera de Colombia. Actualmente, presenta una estructura de grupo
empresarial al tenor de la Ley 222 de 1995, conformado por la sociedad subordinada
Minas Paz del Río S. A. y la filial Inversiones Paz del Río Ltda. El Grupo
Votorantim del Brasil es el accionista mayoritario de la sociedad con
participación del 82,42%, seguido por el Infiboy que tiene el 13,27% del
capital accionario.
[82] De conformidad con el artículo 1º del Decreto 1111 de 1952 “la
Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A. (…) tendrá derecho al uso de
las aguas del lago de Tota a excepción de la cantidad de 550 l/s que continuará
siendo aprovechada de acuerdo con las resoluciones vigentes y las que
posteriormente dicte el Gobierno Nacional sobre el particular”.
[83] El Decreto 155 de 2004, por el cual se reglamenta el
artículo 43 de La Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de aguas,
establece las fórmulas aplicables al cobro de tasas por utilización de aguas
superficiales, las cuales incluyen las aguas estuarinas, y las aguas
subterráneas, incluyendo dentro de estas los acuíferos litorales y excluye a
las aguas marítimas.
[84] Kelsen, Hans, ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución?
En Carl Schmitt y Hans Kelsen, La polémica Schmitt/Kelsen, Editorial Tecnos
2009.
[85] Hamilton, Madison y Jay, El federalista. Fondo de Cultura
Económica, México 1982, 1992. Citado por Garrorena Morales Ángel, Derecho
constitucional Teoría de la Constitución y sistema de fuentes. Centro de
Estudios Políticos y constitucionales Madrid, 2011. Pág. 104.
[86] Mortati Constantino, La constitución en sentido material. Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid. 2000.
[87] Hesse Konrad. Escritos de derecho constitucional. Centro de
Estudios Constitucionales Madrid, 1992. Pág. 5.
[88] Ibídem pág. 17
[89] Hesse, K. Op Cit. Pág. 7.
[90] Elías, José Sebastián, “El control judicial de
constitucionalidad”, disponible en “La Constitución en 2020” VVAA, Siglo
XXI editores. Colección derecho y política. Argentina 2011. Pág. 298.
[91] Kumm, Mattias, “Institutionalising Socratic Constestation: The
Rationalist Human Rights Paradigm, Legitimate Authority, and the point of
Judicial Review”, en 1 European Journal of Legal Studies, (2007), citado en
Elías, J. Ob. Cit. Pág. 300.
[92] Sobre la obligación del Estado y de las personas de proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nación.
[93] Que regula del derecho de propiedad, su función social y las
actuaciones del Estado por motivos de utilidad pública.
[94] Establece que los bienes de uso público, parques naturales y otros
son bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables.
[95] La prevalencia en el orden interno de tratados internacionales que
reconocen derechos humanos.
[96] Los bienes públicos que forman el territorio pertenecen a la
Nación.
[97] Ejercicio de las funciones de las autoridades del Estado.
[98] Ejercicio de las funciones de los servidores públicos conforme a la
Constitución, la ley y el reglamento.
[99] Principios de la función administrativa.
[100] Libertad de empresa y libre competencia.
[101] Intervención del Estado en la economía, en especial en la
explotación de los recursos naturales.
1.
Para
entender el alcance de las citadas conferencias se puede consultar: http://economia.elpais.com/economia/2008/ll/15/actualidad/1226737974_850215.html
[103]
Diario El Tiempo; 13 de octubre de 1954; Pág. 2