C-915-01
Sentencia C-862/01
Sentencia
C-915/01
PROTOCOLO ADICIONAL CON REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO
CONVENIO DE NACIONALIDAD
PROYECTO DE LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Publicación de ponencia como requisito del
reglamento del Congreso/PROYECTO DE LEY-Vicio por violación de requisito
establecido en reglamento del Congreso
PROYECTO DE LEY
DE TRATADO INTERNACIONAL-Publicación
de la ponencia antes de iniciación del debate
REGLAMENTO DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Vulneración
por ley ordinaria constituye vicio de inconstitucionalidad
LEY ORGANICA DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Vulneración
por ley ordinaria constituye vicio de procedimiento
PROYECTO DE LEY-Vicio de procedimiento por falta de
publicación de ponencia para primer debate
PROYECTO DE LEY-Publicación oportuna de ponencia/PROYECTO
DE LEY-Formas de publicación de ponencia
Conforme
al Reglamento del Congreso, el objetivo de lograr la publicidad de la ponencia
puede lograrse de dos maneras: i) con su publicación previa en la Gaceta del
Congreso, o ii) con su reparto anticipado a los congresistas y su publicación
oportuna con posterioridad al debate.
PROYECTO DE LEY-Reparto de copias y publicación posterior
de ponencia
PROYECTO DE LEY-Autorización de copia de ponencia y
distribución previa sin perjuicio de publicación posterior
PROYECTO DE LEY-Autorización por presidente de comisión
de reparto de copias y no publicación/PROYECTO DE LEY-Falta de
autorización por presidente de comisión de reparto de copias y no publicación
PROYECTO DE LEY-Vía general y excepcional de publicación
de ponencia para primer debate
El artículo 156 de la Ley 5 de 1992, en desarrollo del principio de
publicidad, consagra un camino general para asegurar el conocimiento de las
ponencias, que es la publicación previa de la misma en la Gaceta del Congreso.
Luego, esa misma disposición autoriza una vía excepcional, que es la copia y
reparto previo de la ponencia a los miembros de la comisión, y su posterior y
oportuna publicación en la Gaceta. Ese mecanismo excepcional tiene una
finalidad precisa, que es lograr una mayor agilidad del trámite, y debe contar
con la autorización del presidente de la comisión. Además, la vía general
(publicación previa) desarrolla en mejor forma el principio de publicidad, pues
permite que no sólo los congresistas sino también toda la sociedad conozcan el
contenido de la ponencia, previamente a su debate. En este orden de ideas, una
conclusión se impone: la posibilidad prevista por el inciso segundo (reparto de
copias previo y publicación ulterior) es una excepción a la vía general
(publicación previa en la Gaceta), y desarrolla en forma menos vigorosa el
principio constitucional de publicidad de los debates legislativos. Por ende,
el recurso a ese mecanismo de reparto de copias de la ponencia, pro ser la
excepción a la vía general, es de utilización restrictiva.
DOBLE
NACIONALIDAD-Posibilidad
de confrontación bélica
DOBLE
NACIONALIDAD EN MATERIA DE GUERRA INTERNACIONAL-Alcance
PROCESO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Intervención
ciudadana para colombianos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
por ciudadanos colombianos
PROCESO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Intervención
ciudadana extemporánea
Referencia:
expediente LAT-201
Revisión
constitucional del "Protocolo Adicional entre la República de Colombia y
el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del veintisiete (27)
de junio de mil novecientos setenta y nueve (1979)", firmado en Santafé de
Bogotá, D.C., el 14 de septiembre de 1998, y del "Canje de Notas entre los
dos Gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del Preámbulo del
Protocolo", del 27 de septiembre de 1999, así como de la Ley No. 638 de
2001, que aprueba ambos instrumentos.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE  LYNETT
Bogotá D.C.,
veintinueve (29) de agosto de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de
lo dispuesto por el artículo 241, numeral 10, de la Carta Política, el día 11
de enero de 2001, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
remitió a esta Corporación copia auténtica de la Ley 638 del 4 de enero de
2001, "POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL 'PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE
NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE
(1979)', firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de
mil novecientos noventa y ocho (1998), y el 'CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS
GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL
PROTOCOLO', del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y
nueve (1999)", para efectos de su revisión constitucional.
El Magistrado
Sustanciador avocó el conocimiento del presente asunto mediante auto del
veintinueve (29) de enero de 2001, y ordenó la práctica de algunas pruebas
relacionadas con el trámite legislativo de la citada ley. Recibidas las
pruebas, se fijó el proceso en lista para permitir la intervención ciudadana y
de las autoridades públicas, y se corrió el traslado del expediente al
Procurador General de la Nación.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este tipo de procesos, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca del asunto de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMATIVIDAD OBJETO DE REVISION
A continuación se
transcribe el texto de la Ley cuya constitucionalidad se revisa.
"LEY 638 DE 2001
(enero 4)
Por medio de la
cual se aprueba el “PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL
REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE
JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)”, firmado en Santafé de Bogotá,
D.C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y
el “CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER
PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL PROTOCOLO”, del veintisiete (27) de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999)”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto del
“PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA
MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL
NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)”, firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el
catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el
“CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER
PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL PROTOCOLO”, del veintisiete (27) de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999)
(Para ser
transcrito: se adjunta fotocopia del texto íntegro del instrumento
internacional mencionado).
PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE DOBLE NACIONALIDAD DEL
VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)
La República de Colombia
y
El Reino de España
GUIADOS por el deseo de revisar determinadas
disposiciones del Convenio de Doble Nacionalidad entre la República de
Colombia y el Reino de España del 27 de junio de 1979.
CONSIDERANDO que es necesario adaptarlo a las nuevas
situaciones que se han producido, y teniendo en cuenta que la Constitución
Política de Colombia y el Código Civil español, admiten que los colombianos en
España y los españoles en Colombia puedan adquirir la nacionalidad colombiana y
española sin estar obligados a renunciar a la nacionalidad de origen.
TENIENDO en cuenta lo dispuesto en el artículo 8
del Convenio, han acordado lo siguiente:
ARTICULO PRIMERO
Derechos y Garantías
Ningún colombiano
por nacimiento o español de origen, por el hecho de adquirir la nacionalidad de
la otra Parte, y domiciliarse en el territorio de la misma, perderá la facultad
de ejercer en el territorio del Estado adoptante, los derechos que provengan
del ejercicio de su nacionalidad de origen.
Los ciudadanos
colombianos por nacimiento y los españoles de origen, que hayan obtenido la
nacionalidad de la otra Parte, antes de la vigencia del presente Protocolo, de
conformidad con lo dispuesto por el Convenio de Nacionalidad firmado el 27 de
junio de 1979, podrán recobrar sus derechos civiles y políticos, previa
manifestación escrita ante el Cónsul o la autoridad competente designada para
el efecto. Esta situación se dará a conocer por vía diplomática a la otra
Parte.
ARTICULO SEGUNDO
Formalidades
La persona que
posea la nacionalidad colombiana y española, no podrá manifestar ante las
autoridades del Estado adoptante, su nacionalidad de origen. Igualmente, no
podrá manifestar ante las autoridades del Estado del cual es nacional por
nacimiento su nacionalidad adoptiva.
ARTICULO TERCERO
Relación con el Convenio de Nacionalidad
Se entenderán
derogados los principios contenidos en el Convenio de Nacionalidad que sean
contrarios a la voluntad del presente Protocolo Modificatorio, en lo demás se
considerará vigente.
ARTICULO CUARTO
Vigencia
El presente
Protocolo entrará en vigor el primer día del segundo mes siguiente a aquel en
el que ambas Partes se comuniquen que se han cumplido los trámites internos
previstos en la legislación de ambos países y tendrá la misma vigencia que el
Convenio del que forma parte.
Firmado en Santa Fe
de Bogotá, D.C., a los catorce (14) días del mes de septiembre de mil
novecientos noventa y ocho (1998), en dos ejemplares idénticos, siendo ambos
textos igualmente auténticos.
(Fdo) Por la
República de Colombia, GUILLERMO FERNANDEZ DE SOTO - Ministro de Relaciones
Exteriores
(Fdo) Por el Reino
de España "a.r.", FERNANDO VILLALONGA, Secretario de Estado para la
Cooperación Internacional y para Iberoamérica.
_______
REPUBLICA DE
COLOMBIA - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.
DM/OJ. 019868
Santafé de Bogotá,
D.C., 26 de Julio de 1999
A Su Excelencia
el Señor
D. Abel Matutes
Juan
Ministro de
Asuntos Exteriores del Reino de España - Madrid.
Excelentísimo Señor
Ministro:
Tengo el honor de
dirigirme a Vuestra Excelencia con referencia al "Protocolo Adicional
entre la República de Colombia y el Reino de España, modificando el Convenio de
Doble Nacionalidad" del 27 de junio de 1979, firmado en Santa Fe de
Bogotá, D.C., el 14 de septiembre de 1998.
Al respecto, se ha
observado que el título oficial del Convenio de 1979 es "Convenio de Nacionalidad"
y no "Convenio de Doble Nacionalidad", como aparece en la versión
auténtica del Protocolo citado. Por lo tanto se impone efectuar una corrección
al texto auténtico del Protocolo, mediante el procedimiento previsto en el
artículo 9, numeral 1, literal b) de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados de 1969.
Para tal efecto,
tengo el honor de proponer a Vuestra Excelencia corregir el título del
mencionado instrumento internacional para que diga “Protocolo Adicional
entre la República de Colombia y el Reino de España, modificando el Convenio de
Nacionalidad”. Así mismo, propongo que se corrija el primer párrafo del
preámbulo, para que diga: "GUIADOS por el deseo de revisar determinadas
disposiciones del Convenio de Nacionalidad entre la República de Colombia y el
Reino de España del 27 de junio de 1979".
Agradeceré a
Vuestra Excelencia me haga conocer la conformidad del Gobierno del Reino de
España con la anterior proposición, en cuyo caso, la presente nota y la de
respuesta que se digne enviarme constituirán un acuerdo formal sobre la
materia, que entrará en vigencia de conformidad con lo establecido en el
artículo cuarto del citado Protocolo.
Aprovecho la
oportunidad para reiterar a Vuestra Excelencia las seguridades de mi más alta y
distinguida consideración.
(Fdo) MARIA
FERNANDA CAMPO SAAVEDRA
Viceministra de
Relaciones Exteriores, Encargada de las Funciones del Despacho del Señor
Ministro.
_____________
MINISTERIO DE
ASUNTOS EXTERIORES - Madrid, 27 de septiembre de 1999
A la Excma. Sra.
Da. MARIA
FERNANDA CAMPO SAAVEDRA
Viceministra de
Relaciones Exteriores
Encargada de las
Funciones del Despacho del Señor Ministro
Excelentísima
Señora:
Tengo el honor de
dirigirme a Vuestra Excelencia con referencia al Protocolo Adicional entre la
República de Colombia y el Reino de España, modificando el Convenio de Doble
Nacionalidad del 27 de junio de 1979, y de acusar recibo de su carta de fecha
26 de julio de 1999 que dice lo siguiente:
“A Su Excelencia el
Señor
D. Abel Matutes Juan
Ministro de Asuntos
Exteriores del Reino de España - Madrid.
Excelentísimo Señor
Ministro:
Tengo el honor de
dirigirme a Vuestra Excelencia con referencia al "Protocolo Adicional
entre la República de Colombia y el Reino de España, modificando el Convenio de
Doble Nacionalidad" del 27 de junio de 1979, firmado en Santa Fe de
Bogotá, D.C., el 14 de septiembre de 1998.
Al respecto, se ha
observado que el título oficial del Convenio de 1979 es "Convenio de
Nacionalidad" y no "Convenio de Doble Nacionalidad", como
aparece en la versión auténtica del Protocolo citado. Por lo tanto se impone
efectuar una corrección al texto auténtico del Protocolo, mediante el
procedimiento previsto en el artículo 9, numeral 1, literal b) de la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
Para tal efecto,
tengo el honor de proponer a Vuestra Excelencia corregir el título del
mencionado instrumento internacional para que diga “Protocolo Adicional entre
la República de Colombia y el Reino de España, modificando el Convenio de
Nacionalidad”. Así mismo, propongo que se corrija el primer párrafo del
preámbulo, para que diga: "GUIADOS por el deseo de revisar determinadas
disposiciones del Convenio de Nacionalidad entre la República de Colombia y el
Reino de España del 27 de junio de 1979".
Agradeceré a
Vuestra Excelencia me haga conocer la conformidad del Gobierno del Reino de
España con la anterior proposición, en cuyo caso, la presente nota y la de
respuesta que se digne enviarme constituirán un acuerdo formal sobre la
materia, que entrará en vigencia de conformidad con lo establecido en el
artículo cuarto del citado Protocolo.
Aprovecho la
oportunidad para reiterar a Vuestra Excelencia las seguridades de mi más alta y
distinguida consideración.
MARIA FERNANDA
CAMPO SAAVEDRA
Viceministra de
Relaciones Exteriores, Encargada de las Funciones del Despacho del Señor
Ministro.”
Tengo el honor de
comunicarle que España está conforme con lo que antecede y, por consiguiente,
su Nota de 26 de julio de 1999 y la presente Nota de respuesta, constituyen un
acuerdo formal sobre la materia, que entrará en vigor de conformidad con lo
establecido en el artículo cuarto del citado Protocolo.
Aprovecho la
oportunidad para reiterar a Vuestra Excelencia las seguridades de mimás alta y
distinguida consideración.
(Fdo) ABEL MATUTES
JUAN
Ministro de
Relaciones Exteriores
_________
RAMA EJECUTIVA
DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE
LA REPUBLICA
SANTAFE DE BOTOA
D.C. - 9 JUL. 1999
APROBADO. SOMETASE
A LA CONSIDERACION DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL, PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES
(Fdo.) ANDRES
PASTRANA ARANGO
EL MINISTRO DE
RELACIONES EXTERIORES
(Fdo.) GUILLERMO
FERNANDEZ DE SOTO
DECRETA:
ARTICULO
PRIMERO: Apruébase el "PROTOCOLO
ADICIONAL ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL
CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS
SETENTA Y NUEVE (1979)", firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el catorce
(14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el "CANJE
DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TITULO Y EL PRIMER PARRAFO DEL
PREAMBULO DEL PROTOCOLO", del veintisiete (27) de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
ARTICULO
SEGUNDO: De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el "PROTOCOLO
ADICIONAL ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL
CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS
SETENTA Y NUEVE (1979)", firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el catorce
(14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el "CANJE
DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TITULO Y EL PRIMER PARRAFO DEL
PREAMBULO DEL PROTOCOLO", del veintisiete (27) de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999), que por el artículo primero de esta Ley se
aprueba, obligará al País a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo
internacional respecto del mismo.
ARTICULO
TERCERO: La presente Ley
rige a partir de la fecha de su publicación.
EL PRESIDENTE DEL
H. SENADO DE LA REPUBLICA
(Fdo) MARIO URIBE
ESCOBAR
EL SECRETARIO
GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA
(Fdo) MANUEL
ENRIQUEZ ROSERO
EL PRESIDENTE DE LA
H. CAMARA DE REPRESENTANTES
(Fdo) BASILIO
VILLAMIZAR TRUJILLO
EL SECRETARIO
GENERAL DE LA H. CAMARA DE REPRESENTANTES
(Fdo) ANGELINO
LIZCANO RIVERA
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
COMUNIQUESE Y CUMPLASE
EJECUTESE, previa
revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución
Política.
Dada en Bogotá,
D.C., a los 4 de enero de 2001.
(Fdo) ANDRES
PASTRANA ARANGO
EL MINISTRO DE
RELACIONES EXTERIORES,
(Fdo) GUILLERMO
FERNANDEZ DE SOTO"
III.
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Relaciones Exteriores
La ciudadana Janeth
Mabel Lozano Olave, actuando en representación del Ministerio de Relaciones,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 638 de 2001.
Comienza por
señalar que el Convenio de Nacionalidad suscrito con España se firmó bajo la
vigencia de la Constitución de 1886, la que en su artículo 9º consagraba la
pérdida de la nacionalidad si un colombiano obtenía la Carta de Naturaleza de
otro país.  Advierte que la nacionalidad adoptada era la única activa o
vigente, en razón a que la primera quedaba suspendida, sin perjuicio de que se
pudiera reactivar con el cambio o traslado de domicilio. Indica que esta
situación se corrige con el Protocolo Adicional, ajustándose a la normatividad
actual de los dos países.
Describe brevemente
la estructura del Convenio, precisando que luego de suscrito el Protocolo se
observó un error en el título y en la primera frase del preámbulo, el cual
sería corregido mediante el Canje de Notas Diplomáticas, que forma parte
integrante del Convenio.
La interviniente
considera que tanto el Protocolo Adicional como el Canje de Notas objeto de
estudio armonizan con los artículos 9º, 226 y 227 de la Constitución, en tanto
buscan mantener las relaciones políticas y sociales que permitan a los
nacionales de uno y otro Estado acceder a la doble nacionalidad en forma
expedita y, así mismo, responden al compromiso de impulsar la
internacionalización de las relaciones económicas, sociales y ecológicas, sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Concluye entonces que
se trata de una valiosa herramienta que permite a todas las personas
beneficiarse de dichos instrumentos.
Intervención de
la Presidencia de la República
Mediante escrito
recibido en esta Corporación el día 18 de julio de 2001, la Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República envió a la Corte “la petición y los
documentos suscritos por la señora Diana Asenet Cobos Montaña y Samy Philippe
Michell de una Agencia de Abogados de Madrid, a efectos de que se incorporen al
proceso de constitucionalidad que se adelanta de la ley de la referencia”.
Los anteriores
documentos corresponden a un “Derecho de Petición” dirigido al señor Presidente
de la República de Colombia, en el cual le solicitan rechazar la promulgación
de los artículos 1º y 3º del Protocolo Modificatorio firmado el 14 de
septiembre de 1998.  No obstante, ante el reenvío a esta Corporación de esos
documentos, la Corte considera necesario reseñarlos, pues el escrito de la
Presidencia manifiesta expresamente que “los argumentos que allí se esgrimen
pueden ser de interés para la decisión que se haya de adoptar”.
En sentir de los
peticionarios, que como quedó reseñado representan una agencia de abogados de
Madrid, “dichos artículos vulneran normas de Ius Cogens (por modificar de
manera indirecta el artículo 8º del Convenio original y los artículos 6º y 8º
del Tratado de Amistad y Paz de 1895), así como los derechos fundamentales de
libre circulación, trabajo, residencia e igualdad, de todos los colombianos sin
doble nacionalidad española y de todos los españoles sin doble nacionalidad
colombiana”.
Para quienes
suscriben el escrito adjunto, el reino de España pretende, indirectamente,
hacer nugatorio el ejercicio de los derechos de aquellas personas que no gozan
de la doble nacionalidad, modificando de esta manera lo normado en el artículo
8º del Convenio suscrito con Colombia en 1979. Sin embargo, consideran que en
virtud de los lazos de sangre, cultura y tradición que unen a España con
Latinoamérica, los latinoamericanos en España mantienen los mismos derechos que
los nacionales españoles, quedando únicamente excluidos los derechos políticos.
Indican que el
Reino de España aplica continuamente a los latinoamericanos sin doble nacionalidad
española la Ley de Extranjería, en lugar de aplicar directamente el Convenio de
Doble Nacionalidad (sic), apelando para ello a criterios políticos mas no
jurídicos que desconocen los derechos referidos anteriormente.
Finalmente, dan
cuenta de la presentación de las siguientes demandas: (i) un recurso
contencioso administrativo ante el Tribunal Supremo Español, contra la
publicación del Protocolo Modificatorio del Convenio, aduciendo vulneración del
artículo 53 de la Convención de Viena; (ii) “una denuncia contra el Rey Juan
Carlos I ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por vulneración de
los derechos fundamentales de los ciudadanos chilenos, peruanos, paraguayos,
nicaragüenses, guatemaltecos, bolivianos, ecuatorianos, costarricenses,
hondureños, dominicanos, argentinos y colombianos sin doble nacionalidad
española, en virtud de los convenios de Doble Nacionalidad”; y (iii) una
“denuncia ante la Fiscalía General de la Nación contra el Presidente del Reino
de España Don José María Aznar, por presuntos crímenes de lesa humanidad según
el Art. 7 del Estatuto de Roma de la Corte Internacional Penal”.
Intervención ciudadana
Posteriormente,
cuando ya se encontraban claramente vencidos los términos para las
intervenciones ciudadanas, y cuando el expediente estaba a disposición de la
Sala Plena para que ésta decidiera sobre la constitucionalidad de la ley bajo
revisión, la Corte recibió copia de un escrito dirigido por Diana Asenet Cobos
Montaña, identificada con pasaporte colombiano CC-50-763-125. Esta ciudadana
adjuntó la misma documentación remitida por la Secretaría de la Presidencia de
la República y solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del tratado
bajo revisión, por considerar que desconoce normas de ius cogens.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 2502
solicita a la Corte declarar exequible el “Protocolo Adicional entre la
República de Colombia y el Reino de España modificando el Convenio de
Nacionalidad del 27 de junio de 1979”, el “Canje de Notas entre los dos
Gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del Preámbulo del
Protocolo”, así como su ley aprobatoria, hoy Ley 638 de 2001.
En primer lugar
analiza la suscripción del acuerdo, firmado el 14 de septiembre de 1998 por el
Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia.  Indica que según los previsto
en el artículo 7º, numeral 2º, literal a) de la Convención de Viena, el
Ministro de Relaciones Exteriores no requería de la presentación de plenos
poderes para la suscripción de dicho instrumento internacional y, teniendo en
cuenta su confirmación por el Presidente de la República, no encuentra reparo
de constitucionalidad alguno respecto de la competencia para la suscripción del
mismo.
En segundo lugar,
la Vista Fiscal observa que el trámite de la ley aprobatoria del Instrumento
Público Internacional (Ley 638 de 2001) se ajusta a las exigencias
constitucionales y legales.
Seguidamente el
Procurador entra a estudiar el contenido material del Protocolo.  Observa que
como la Constitución de 1986 prohibía la doble nacionalidad, el tratado busca
adaptar a la Constitución Política de 1991 y al Código Civil Español, las
disposiciones del Convenio suscrito por las partes en 1979, garantizando con
ello el ejercicio de los derechos civiles y políticos derivados de la
nacionalidad de origen a los colombianos y españoles que hayan adquirido la
nacionalidad de la otra parte.
Haciendo un
recuento del Convenio suscrito en 1979, reconoce en el artículo 9º la
posibilidad de consultar periódicamente el tratado y adoptar las eventuales
modificaciones y adiciones a que hubiere lugar, especialmente si fuere
necesario como consecuencia de la reforma o desarrollo constitucional de ambos
países.  Así, considera que ante la reforma constitucional del año 1991, donde
se admitió la doble nacionalidad, “el referido Convenio fue modificado a través
del instrumento internacional que ahora se estudia, a efectos de hacerlo
compatible con la reforma constitucional introducida en 1991”.
Continúa su
análisis señalando que el inciso final del artículo 96 de la Carta prevé la
posibilidad de recobrar la nacionalidad como derecho del individuo al que puede
acceder con arreglo a la ley y que, en consecuencia, el instrumento
internacional objeto de estudio, al permitir la binacionalidad, se ajusta
completamente a la Constitución, sin perjuicio de la exigencia previa
contemplada, es decir, de la manifestación por escrito ante el Cónsul o ante la
autoridad designada para el efecto.
En cuanto tiene que
ver con el contenido de la Ley aprobatoria, el Ministerio Público no encuentra
vicios de constitucionalidad, “pues ella se limita a aprobar el texto del
protocolo adicional y señalar que el país se encuentra vinculado a su contenido
a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional”.
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- De conformidad
con lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para ejercer un control constitucional
integral, previo y automático sobre los tratados internacionales y las leyes
que los aprueben. Tal es el caso del “Protocolo Adicional entre la República de
Colombia y el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del 27 de
junio de 1979”, firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el catorce (14) de
septiembre de 1998, del “Canje de Notas entre los dos Gobiernos que corrige el
título y el primer párrafo del Preámbulo del Protocolo”, del 27 de septiembre
de 1999 y de su ley aprobatoria, No. 638 del 4 de enero de 2001.
La suscripción
del Acuerdo
2.- Según
constancia expedida por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de
Relaciones Exteriores (folio 71), el “Protocolo Adicional entre la República de
Colombia y el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del 27 de
junio de 1979”, firmado en Santafé de Bogotá el catorce (14) de septiembre de
1998, fue suscrito por el señor Ministro de Relaciones Exteriores de la época,
Guillermo Fernández de Soto.  En consecuencia, de conformidad con lo previsto
en el artículo 7º, numeral 2, literal b) de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados de 1969, incorporada a nuestro ordenamiento mediante la
ley 32 de 1985, no se requería la presentación de plenos poderes para la
suscripción del mencionado tratado.
En cuanto tiene que
ver con el Canje de Notas que corrige el título y el primer párrafo del
preámbulo del Protocolo, la misma certificación refiere que fue suscrito por la
Viceministra de Relaciones Exteriores, María Fernanda Campo Saavedra, encargada
de las funciones del despacho mediante resolución No. 1223 del 6 de julio de
1999 y quien, en consecuencia, tenía facultades para ello.  Así pues, la Corte
no observa vicios de constitucionalidad respecto de la competencia para
suscribir los acuerdos internacionales objeto de revisión.
En todo caso, el
señor Presidente de la República impartió aprobación ejecutiva al Convenio el
nueve (9) de julio de 1999, con lo cual se subsana cualquier eventual vicio de
representación del Estado (artículo 8º de la Convención de Viena de 1969).
El trámite de la
Ley
3.- Una ley
aprobatoria de un tratado debe seguir, en términos generales, el mismo trámite
que una ley ordinaria.  Sin embargo, reviste dos particularidades en su
formación, a saber: (i) como se trata de asuntos referidos a relaciones
internacionales, tiene reserva de cámara y debe iniciar en el Senado (artículo
154 C.P.) y, (ii) el Gobierno debe remitirla a la Corte Constitucional, dentro
de los seis días siguientes a la sanción, a efectos de su revisión previa y
definitiva por esta Corporación (artículo 241-10 C.P.)
En este orden de
ideas procede la Corte a revisar el procedimiento en la formación de la ley 638
de 2001, tramitada como proyecto No. 176/99 Senado, 30/00 Cámara.
- El día 16 de
noviembre de 1999 la Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las
funciones del despacho, presentó el proyecto ante el Senado de la República.
Su texto fue publicado en la Gaceta del Congreso Año VIII No. 447, del 18 de
noviembre de 1999  (páginas 3 a 5).
- La ponencia para
primer debate en la Comisión Segunda Permanente del Senado fue presentada por
el Congresista Francisco Murgueitio Restrepo, y publicada en la Gaceta No. 141
del 10 de mayo de 2000 (páginas 1 a 2).  A su vez, según certificación expedida
por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, en sesión del 9 de
mayo de 2000 dicha comisión aprobó el proyecto, con un total de 7 votos a favor
y ninguno en contra.
- La ponencia para
segundo debate en la Plenaria del Senado fue también presentada por el
Congresista Francisco Murgueitio Restrepo, y publicada en la Gaceta del
Congreso año VIII No. 149, del 18 de mayo de 2000 (páginas 7 a 8).
- De conformidad
con la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la
República, el proyecto fue aprobado en segundo debate con un quórum ordinario
de 88 de los 102 Senadores, en sesión del 1º de agosto de 2000, según consta en
el Acta No. 03 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso año IX No. 322,
del 14 de agosto de 2000 (páginas 7 y 8).
- El congresista
Benjamín Higuita Rivera presentó ponencia favorable del proyecto para primer
debate en la Cámara de Representantes, la cual fue publicada el día 23 de
noviembre de 2000 en la Gaceta del Congreso, año IX, No. 469 (páginas 1 y 2).
- Según
certificación allegada al expediente, el día 29 de noviembre de 2000 la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes aprobó el proyecto de ley en
primer debate, con un total de 18 votos a favor.
- La ponencia para
segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue realizada por
el congresista Benjamín Higuita Rivera y publicada en la Gaceta del Congreso el
día 11 de diciembre de 2001, año IX No. 496 (paginas 6 a 7).
- El Secretario
General de la Cámara de Representantes certificó que el proyecto de ley fue
considerado y aprobado en sesión del día 15 de diciembre de 2000, por la
mayoría de los presentes, esto es, por 137 representantes.
- El 4 de enero de
2001 el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del Protocolo
adicional y del Canje de notas correspondiente.  El mismo fue remitido a la
Corte Constitucional el 11 de enero siguiente, día en que se reanudaron labores
en esta Corporación.
Así pues, la Sala
observa que el proyecto (i) tuvo origen en el Senado, (ii) fue publicado
previamente a cada uno de los debates, (iii) surtió los debates
correspondientes en las comisiones y plenarias de las cámaras, (iv) respetó los
plazos previstos según lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta, (v) fue
sancionado por el Presidente de la República y, finalmente, (vi) fue remitido
oportunamente a esta Corte para su revisión constitucional.
4- La única
irregularidad que aparentemente podría existir es que la Comisión Segunda del
Senado aprobó el proyecto el 9º de mayo de 2000, mientras que la ponencia para
el primer debate en esa comisión fue publicada en la Gaceta del Congreso al día
siguiente, esto es, el 10 de mayo de 2000.  Por consiguiente, la pregunta que
surge es si la publicación del informe de la ponencia con posterioridad a su
debate y aprobación en la comisión permanente configura un vicio de
procedimiento que afecte la validez de la ley sujeta a revisión.
5- Para responder a
ese interrogante, la Corte comienza por constatar que en ninguna parte la
Constitución exige que las ponencias para primer debate sean publicadas. La
Carta establece que el proyecto debe ser publicado oficialmente antes de darle
curso en la comisión respectiva (CP art. 157), y que debe contar con un informe
de ponencia en la comisión encargada de tramitarlo (CP art. 160). Por
consiguiente, la publicación de la ponencia no es una exigencia establecida
directamente por la Carta, pero el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992)
señala, en el inciso primero de su artículo  156, que estos informes de
ponencia deben ser presentados por escrito, en original y dos copias, al
secretario de la Comisión Permanente, y que deberán ser publicados en la Gaceta
del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. Esto significa que no es
la Carta sino el Reglamento del Congreso el que obliga a tal publicación. Sin
embargo, esta Corte tiene bien establecido que la violación por parte de un
proyecto de un requisito establecido en el Reglamento del Congreso configura un
vicio de inconstitucionalidad, ya que ese reglamento es una ley orgánica a la
cual está sujeta la actividad legislativa, y que no puede entonces ser ignorada
por una ley ordinaria (CP art. 151)[1].
Además, la Corte
destaca que el desconocimiento de esa exigencia del Reglamento del Congreso no
representa una irregularidad menor sino que configura un vicio de procedimiento,
pues la obligación de que la ponencia sea publicada en la Gaceta del Congreso,
antes del debate en la comisión permanente respectiva, no es, en manera alguna,
una formalidad caprichosa; ella desarrolla claros principios y mandatos
constitucionales. En efecto, la regla del artículo 160 superior, según el cual,
todo proyecto “deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo”, implica que esa ponencia sea conocida por los
congresistas con anterioridad al debate correspondiente, pues sería absurdo
suponer que la Carta obliga a la elaboración de una ponencia, pero permite que
ésta permanezca oculta.  El mandato previsto por el artículo 156 del Reglamento
del Congreso busca entonces asegurar la publicidad de la ponencia, de tal
manera que los miembros de las comisiones conozcan con anterioridad el proyecto
y su ponencia respectiva, y puedan entonces debatir adecuadamente la
correspondiente iniciativa. Esta exigencia de la ley orgánica cumple entonces
importantes funciones constitucionales, pues no sólo evita que los congresistas
sean sorprendidos con proyectos y ponencias que no pudieron estudiar
previamente, sino que además puede ser considerado un desarrollo del principio
de publicidad, que rige las actividades del Congreso, y cuya importancia ha
sido destacada por esta Corte, quien ha resaltado que la democracia presupone
la existencia de una opinión pública libre e informada, cuyo desarrollo se ve
favorecido por la divulgación de los debates y actividades del Congreso. Ha
dicho al respecto esta Corporación:
“La transparencia y
publicidad de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de derecho
(CP art. 1º) importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se
realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones
y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad,
con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto,
existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada
pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve
manifiesta. Por ello Kant consideraba que uno de los principios trascendentales
del derecho publico era el siguiente: "son injustas todas las acciones que
se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser
publicados" (Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos,
1985,Segundo Apéndice, p 61). De otro lado, la publicidad articula la actividad
del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el
público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo
cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor
esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La
publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria,
pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones
esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos
grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la
preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan
circular libremente.  Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la
actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de
democracia constitucional”[2].
En tales
condiciones, la Corte concluye que la falta de publicación de la ponencia para
primer debate, antes de su aprobación, configura un vicio de procedimiento que
afecta la constitucionalidad de la correspondiente ley. ¿Habría entonces que
concluir que la ley revisada se encuentra afectada por ese vicio, en la medida
en que el informe de la ponencia fue publicado con posterioridad a su debate y
aprobación en la comisión permanente? La respuesta es negativa, en la medida en
que el propio Reglamento del Congreso señala que ese requisito de publicidad
puede ser cumplido en otra forma. En efecto, el propio artículo 156 de la Ley 5
de 1992, luego de establecer la exigencia de que la ponencia sea publicada en
la Gaceta del Congreso, señala que “sin embargo, y para agilizar el trámite del
proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por
cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión;
ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del
Congreso”. Es obvio que debe entenderse que, según la posibilidad prevista en
este inciso segundo, la publicación puede hacerse con posterioridad al debate,
pues de no ser así, no tendría sentido que el inciso autorizara el reparto de
copias de la ponencia, ya que la publicidad de la misma se habría logrado con
la publicación. Por consiguiente, el mandato según el cual esa publicación debe
ser oportuna no significa que ella deba ocurrir con anterioridad al debate,
pues la norma perdería todo su sentido.  La oportunidad hace referencia a que
la publicación puede hacerse con posterioridad a ese primer debate, pero dentro
de un término razonable, durante el trámite legislativo.
Esto significa que,
conforme al Reglamento del Congreso, el objetivo de lograr la publicidad de la
ponencia puede lograrse de dos maneras: (i) con su publicación previa en la
Gaceta del Congreso, o (ii) con su reparto anticipado a los congresistas y su
publicación oportuna con posterioridad al debate. En el presente caso, es claro
que los congresistas optaron por la segunda opción, pues obra en el expediente
una certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda del
Senado, según la cual, el 5º de mayo de 2000, “siguiendo las instrucciones del
señor Presidente de la fecha”, se repartió a todos los congresistas de dicha
Comisión, fotocopia de la ponencia para primer debate del proyecto de ley
No.176/99 Senado (fls. 86 a 88).
La Corte concluye
entonces, que la publicación posterior del informe de ponencia para primer
debate,  no implica una violación del artículo 156 del Reglamento del Congreso,
puesto que el Congreso se basó en una de las posibilidades previstas por esa
misma disposición para lograr la publicidad de la ponencia, como es su reparto
previo a los miembros de la comisión, por autorización del Presidente de la
respectiva comisión.
6- Con todo, podría
afirmarse que de todos modos el vicio ocurrió, por cuanto la ponencia debe ser
publicada en la Gaceta del Congreso antes del debate respectivo, como lo exige
el inciso primero del artículo 156 del Reglamento del Congreso, sin que sea
posible recurrir a la posibilidad de repartirla por simple fotocopia a los
miembros de la comisión respectiva, como lo autoriza el segundo inciso de ese
mismo artículo. Según este reparo, únicamente la publicación en la Gaceta logra
la publicidad y transparencia requeridas en esta materia, en la medida que
permite no sólo a los congresistas, sino también a la opinión pública, conocer
la ponencia con antelación al debate respectivo; por el contrario, según esta
crítica, el reparto previo de copias de la ponencia permite que los
congresistas conozcan su contenido pero no asegura su divulgación ante la
opinión pública general, lo cual afecta el principio de publicidad que rige la
actividad de las cámaras.
7- La Corte
considera que la anterior interpretación se funda en un propósito
constitucionalmente relevante, que es asegurar la mayor transparencia y
publicidad de los debates legislativos, pero no es admisible, por la sencilla
razón de que ignora un hecho elemental: la exigencia de que la ponencia para
primer debate sea publicada en la Gaceta del Congreso, previamente al debate,
no se encuentra en la Constitución sino que fue establecida por el Reglamento
del Congreso. Ahora bien, esa misma ley orgánica autoriza que esa publicidad de
la ponencia sea lograda con el reparto de copias de la misma a los miembros
de la comisión, sin perjuicio de su posterior publicación. En ese orden de
ideas, si el Reglamento del Congreso establece un paso en el procedimiento de
formación de las leyes, que es nuevo pues no se encuentra en la Carta, y el
mismo Reglamento indica que esa formalidad  puede ser cumplida de dos formas
(publicación previa, o reparto de copias y publicación posterior), resulta en
principio contradictorio concluir que esa exigencia sólo puede ser satisfecha
por uno de los mecanismos previstos en el Reglamento. En efecto, insiste la
Corte, ha sido esa ley orgánica – y no la Constitución- la que estableció la
exigencia, por lo cual bien puede esa misma ley señalar que esa formalidad
puede ser satisfecha por distintas vías.
Conforme a lo
anterior, la única posibilidad en que el reparo precedente puede tener algún
sustento, es en aquellos casos en que el Reglamento establece un nuevo paso en
la formación de las leyes, y prevé dos vías para cumplirlo, pero resulta que
una de ellas es en sí misma inconstitucional. En un evento de esa naturaleza,
habría que concluir que la nueva formalidad establecida por el Reglamento del
Congreso puede únicamente ser cumplida por una de las alternativas previstas
por esa ley orgánica, por cuanto la otra es inexequible. Sin embargo, es claro
que eso no sucede en el presente caso, pues no existe ninguna razón para
suponer que el reparto de las copias es una alternativa contraria a la Carta.
En efecto, ese reparto previo asegura la publicidad básica que requiere la
ponencia respectiva, en la medida que permite a los miembros de la comisión
enterarse de su contenido antes del debate. Es cierto que ese procedimiento
dificulta que la opinión pública pueda también conocer la ponencia antes del
debate, pero ese sólo hecho no implica la inconstitucionalidad de esa
alternativa, por la sencilla razón de que la Carta no exige la publicación
previa del informe sino únicamente que exista una ponencia en la respectiva
comisión, y que a ésta se le dé el curso correspondiente (CP art. 160).  Y es
que además la publicidad de la ponencia ante la opinión pública no se ve tampoco
anulada por este camino, pues no sólo el proyecto debe ser previamente
publicado en la Gaceta antes del debate (CP art. 157) sino que, además,
cualquier ciudadano puede, en desarrollo del derecho de petición, solicitar
copia de la ponencia (CP art. 23) y presenciar el debate correspondiente. Y en
todo caso, la ponencia debe ser publicada posteriormente, en forma oportuna, en
la Gaceta.
8- Por todo lo
anterior, la Corte concluye que la posibilidad prevista por el inciso segundo
del artículo 156 de la Ley 5 de 1992 es perfectamente legítima, por lo cual, es
posible que para agilizar el trámite de un proyecto, el Presidente de la
comisión respectiva autorice la copia de la ponencia y su distribución previa a
los miembros de la comisión, sin perjuicio de que la ponencia sea publicada
posteriormente, y en forma oportuna, en la Gaceta del Congreso.
De cualquier
manera, surge un nuevo interrogante: ¿qué sucede si la reproducción y
distribución de la ponencia antecede al debate y a la publicación, pero se
adelanta sin la autorización expresa del presidente de la respectiva
Comisión?.  Es indudable que en ese evento, el proyecto habría sido
irregularmente tramitado, pues el inciso segundo del artículo 156 de la Ley 5
de 1992 exige la anuencia del Presidente de la comisión. Sin embargo, ese
vicio, en virtud del principio de instrumentalidad de las formas[3], puede ser saneado en
el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que sea convalidado
por la autoridad que tiene competencia para efectuar dicho saneamiento. Ahora
bien, corresponde al Presidente de la comisión aprobar que se recurra al
reparto de copias y no a la publicación de la ponencia. Por consiguiente, ese
mismo Presidente puede sanear un eventual vicio derivado de una falta de
autorización suya de recurrir a ese mecanismo de reparto de copias. En tales
circunstancias, en la medida en que es función del Presidente de la comisión
ordenar la discusión de los proyectos (Ley 5 de 1992, arts 159 y ss), es claro
que si ese Presidente no se opone durante esas discusiones al mecanismo del
reparto previo de copias, entonces debe entenderse que consintió tácitamente a
que se recurriera a esa posibilidad, y que saneó el eventual vicio derivado de
una falta de autorización expresa suya  a la utilización del dispositivo
previsto por  el inciso segundo del artículo 156 de la Ley 5 de 1992.
Ahora bien, en el
presente caso, y como ya se explicó, el Secretario General de la Comisión
Segunda del Senado certificó  que el 5º de mayo de 2000, “siguiendo las
instrucciones del señor Presidente de la fecha”, se repartió a todos los
congresistas de dicha Comisión, fotocopia de la ponencia para primer debate del
proyecto de ley No.176/99 Senado (fls. 86 a 88), por lo cual es claro que el
Congreso utilizó en forma legítima la posibilidad establecida por  el inciso
segundo del artículo 156 de la Ley 5 de 1992. La Ley 638 de 2001 fue entonces
aprobada y sancionada según las formalidades constitucionales previstas para
ello.
9- Con todo, la
Corte considera que el examen precedente permite interpretar mejor el alcance
de la exigencia establecida por el artículo 156 de la Ley 5 de 1992. Así, es
claro que esa disposición, en desarrollo del principio de publicidad, consagra
en su primer inciso un camino general para asegurar el conocimiento de las
ponencias, que es la publicación previa de la misma en la Gaceta del Congreso.
Luego, esa misma disposición autoriza una vía excepcional, que es la copia y
reparto previo de la ponencia a los miembros de la comisión, y su posterior y
oportuna publicación en la Gaceta. Ese mecanismo excepcional tiene una
finalidad precisa, que es lograr una mayor agilidad del trámite, y debe contar
con la autorización del presidente de la comisión. Además, el análisis anterior
mostró que la vía general (publicación previa) desarrolla en mejor forma el
principio de publicidad, pues permite que no sólo los congresistas sino también
toda la sociedad conozcan el contenido de la ponencia, previamente a su
debate.
En este orden de
ideas, una conclusión se impone: la posibilidad  prevista por el inciso segundo
(reparto de copias previo y publicación ulterior) es una excepción a la vía
general (publicación previa en la Gaceta), y desarrolla en forma menos vigorosa
el principio constitucional de publicidad de los debates legislativos. Por
ende, el recurso a ese mecanismo de reparto de copias de la ponencia, por ser
la excepción a la vía general,  es de utilización restrictiva.
La finalidad y
el contenido general del tratado bajo revisión.
10- Como bien lo señalan varios intervinientes, el
“Protocolo Adicional entre la República de Colombia y el Reino de España
modificando el Convenio de Nacionalidad del 27 de julio de 1979”, que para
efectos prácticos se denominará en esta sentencia el “Protocolo Adicional”, y
el “Canje de Notas entre los dos Gobiernos que corrige el título y el primer
párrafo del Preámbulo del Protocolo”, en adelante el “Canje de Notas”,
modifican parcialmente el convenio sobre nacionalidad de 1979 entre los dos
países. A su vez, según algunos intervinientes, esos convenios internacionales
implican una reforma tácita de un Tratado de Amistad entre Colombia y España
suscrito en abril de 1884.
Teniendo en cuenta
esa situación, la Corte considera necesario describir brevemente esa evolución
normativa, con el fin de poder comprender mejor el sentido y el alcance del
“Protocolo Adicional” y del “Canje de Notas” bajo revisión.
11- Conforme a un
orden cronológico, el primer convenio relevante es el Tratado firmado con
España en abril de 1884, adicional al de Paz y Amistad del 30 de enero de 1881,
que fue aprobado internamente por la Ley 67 de 1894. Las disposiciones más
importantes de ese convenio sobre los derechos de los españoles y colombianos
en las dos naciones son los artículos 6º y 8º, que establecen respectivamente:
“Artículo 6º.-
Los españoles en
Colombia y los colombianos en España gozarán de los mismos derechos civiles que
los ciudadanos ó nacionales, y las leyes penales de policía ó seguridad los
obligarán por igual.  En uno y otro caso sus bienes, derechos,
responsabilidades penales y acciones civiles serán amparados, reconocidos ó
calificados por las mismas autoridades judiciales y administrativas competentes
que amparen, reconozcan ó califiquen los de los nacionales.  Las sentencias,
decretos ó resoluciones legales dictadas sobre las solicitudes, quejas ó
demandas de aquéllos y que adquieran carácter definitivo, con arreglo á los
recursos, instancias y trámites que ofrezca la legislación local, surtirán
efecto y se ejecutarán del propio modo que respecto de los ciudadanos de cada
país.  Los españoles en Colombia y los colombianos en España no tendrán derecho
á la intervención diplomática sino en el caso de manifiesta denegación de
justicia, ó sea repulsa ó negligencia en la administración de justicia.”
(...)
“Artículo 8º.-
Las dos Altas
Partes contratantes se garantizan recíprocamente el trato de la Nación más favorecida
en cuanto se refiere al establecimiento de sus respectivos nacionales en uno de
los dos países, así como en materia de navegación y tránsito.”
Por su parte, el
Convenio de Nacionalidad entre Colombia y España, firmado en Madrid en junio de
1979, e incorporado al ordenamiento interno por virtud de la Ley 71 del 28 de
diciembre de 1979, fue suscrito “con el fin de facilitar las prácticas a sus
nacionales para llegar a ser, respectivamente, españoles o colombianos”.  Así,
el artículo 1º reconoció la posibilidad, tanto a los españoles de origen como a
los colombianos de nacimiento, de adquirir la nacionalidad de la otra parte,
siempre y cuando (i) la persona llevare no menos de dos años domiciliada en el
territorio del otro Estado y, (ii) reuniera las demás exigencias previstas en
la legislación interna.  Además, su artículo 8º dispuso, que “los españoles en
Colombia y los colombianos en España que no se acojan al presente Convenio
continuarán disfrutando de los derechos y ventajas que les otorguen las legislaciones
colombiana y española, respectivamente,” lo cual sugiere que los derechos y
garantías recíprocos conferidos a españoles y colombianos por los artículos 6º
y 8º del tratado de 1884 continúan vigentes para esas personas.
12- El mencionado
Convenio de Nacionalidad de 1979 fue adoptado bajo la vigencia de la
Constitución de 1886, cuyo artículo 9º prohibía expresamente la doble
nacionalidad. Sin embargo, la Carta de 1991 introdujo un cambio sustancial,
pues permite gozar de la doble nacionalidad y autoriza recuperarla en el evento
de haber renunciado a ella (CP art. 96). Ante esta circunstancia, se hacía
necesario ajustar el Convenio original a las transformaciones derivadas de la
Constitución de 1991, eventualidad que también había sido prevista por aquel
convenio, que autorizaba a los Gobiernos a consultar periódicamente el Tratado
y adoptar las modificaciones y adiciones del caso, “especialmente si fuere
necesario como consecuencia de la reforma o desarrollo constitucional en ambos
países” (artículo 8º). Precisamente, el “Protocolo Adicional”, que se revisa en
esta oportunidad, desarrolla expresamente esas posibilidades, pues establece en
el artículo 1º que “ningún colombiano por nacimiento o español de origen, por
el hecho de adquirir la nacionalidad de la otra Parte, y domiciliarse en el
territorio de la misma, perderá la facultad de ejercer en el territorio del
Estado adoptante, los derechos que provengan del ejercicio de su nacionalidad
de origen”. Igualmente ese artículo precisa que los colombianos por nacimiento
y “los españoles de origen, que hayan obtenido la nacionalidad de la otra
Parte, antes de la vigencia del presente Protocolo, de conformidad con lo
dispuesto por el Convenio de Nacionalidad firmado el 27 de junio de 1979,
podrán recobrar sus derechos civiles y políticos, previa manifestación escrita
ante el Cónsul o la autoridad competente designada para el efecto.”
13- El
examen precedente muestra que, como bien lo señalan algunos intervinientes y la
vista fiscal, los convenios bajo revisión pretenden ajustar las relaciones
colombo-españolas sobre adquisición de la nacionalidad a los cambios ocurridos
con posterioridad a 1979, específicamente en el sentido de permitir la doble
nacionalidad o la recuperación de la nacionalidad de origen, en caso de haberla
perdido.  esos mandatos armonizan no sólo con el artículo 96 de la carta sino
con todo el ordenamiento pues, además de reconocer los derechos derivados de la
nacionalidad, dinamizan la forma de recuperarla.  Así mismo, la corte considera
que el “Protocolo Adicional” constituye una forma de promover las relaciones
políticas y sociales con España, respetando en todo caso los principios de
equidad, cooperación, reciprocidad e igualdad, que inspiran las relaciones internacionales
del estado (CP arts 9º, 226 y 227).
Por todo lo
anterior, la Corte concluye que el contenido general del “Protocolo Adicional”,
y en particular su artículo 1º, se ajustan a la Carta, pues ese convenio busca
adaptar el Tratado original de nacionalidad a la Constitución de 1991. Entra
pues  la Corte a examinar el resto del articulado de ese protocolo y el
contenido del Canje de notas.
14- La Corte no
encuentra ningún problema de constitucionalidad en el artículo 4º del
“Protocolo Adicional”, que se limita a señalar la vigencia del acuerdo, previo
el cumplimiento de los trámites internos exigidos por la legislación de cada
Estado. Tampoco suscita mayores discusiones constitucionales el “Canje de
Notas”, ya que éste busca enmendar el equívoco formal en el que se incurrió al
momento de suscribir el “Protocolo Adicional”, pues en el título y en el primer
párrafo del preámbulo se hizo referencia al “Convenio de Doble Nacionalidad”,
y no al “Convenio de Nacionalidad” suscrito en el año de 1979.
Por el contrario,
como se verá posteriormente, los artículos 2º y 3º del “Protocolo Adicional”
ameritan un examen de constitucionalidad más detallado.
La doble
nacionalidad y la posibilidad de confrontación bélica entre Colombia y España.
15- La primera parte
del artículo 2º del “Protocolo Adicional” prohíbe que se invoque ante las
autoridades del Estado adoptante la nacionalidad de origen.
En principio ese
mandato es un desarrollo natural de la figura de la doble nacionalidad, dentro
del marco del respeto del principio de igualdad (CP arts 13 y 96), pues la
adquisición de la nacionalidad implica derechos, pero supone también
obligaciones. En tal contexto, si un colombiano adquiere la nacionalidad
española, y conserva la colombiana, no resulta equitativo que esa persona
invoque ante las autoridades españolas su nacionalidad de origen para eludir
ciertas obligaciones derivadas de ser también ciudadano español. En ese mismo
sentido, tampoco es equitativo que un español de origen, que  ha adquirido la
nacionalidad colombiana, intente esquivar el cumplimiento de ciertos deberes
constitucionales de los nacionales colombianos, invocando su nacionalidad de
origen.
Idénticas
consideraciones pueden hacerse con la regla prevista por la segunda parte de
ese mismo artículo, según la cual,  quien adquiera la doble nacionalidad no
podrá manifestar ante las autoridades del Estado del cual es nacional por
nacimiento su nacionalidad adoptiva.
Por todo lo
anterior, la Corte considera que, en términos generales, los mandatos previstos
por el artículo 2º pueden ser considerados una expresión de la figura de la
doble nacionalidad y del principio de igualdad (CP arts 13 y 96).
16- A pesar de lo
anterior, el artículo 97 de la Carta obliga a un examen más detallado del
artículo 2º del  convenio bajo revisión. En efecto, a pesar de un error de
puntuación y de redacción, que podría sugerir interpretaciones absurdas[4], el primer inciso de
esa disposición constitucional es claro, y señala que una persona colombiana,
incluso si posteriormente renuncia a su nacionalidad colombiana, no podría
actuar bélicamente contra Colombia en una guerra exterior, pues sería juzgado y
penado como traidor. Por su parte, el inciso segundo de ese mismo artículo
establece que “los colombianos por adopción y los extranjeros domiciliados en
Colombia, no podrán ser obligados a tomar las armas contra su país de origen;
tampoco lo serán los colombianos nacionalizados en país extranjero, contra el
país de su nueva nacionalidad”.
Este mandato
constitucional muestra pues que la guerra internacional marca un límite a la
prohibición establecida por el artículo 2 del tratado bajo revisión, según la
cual, quien adquiera la doble nacionalidad no puede invocar ante las
autoridades del Estado adoptante la nacionalidad de origen, o manifestar ante
las autoridades del Estado del cual es nacional por nacimiento su nacionalidad
adoptiva. Y ese límite es razonable pues, a pesar de que una persona adquiera
una nueva nacionalidad, no rompe sus vínculos con su país de origen, y por ello
sería ponerla en un dilema trágico y desproporcionado, obligarla a tomar las
armas contra alguno de esos dos países. La Corte entiende que las anteriores
reflexiones permiten delimitar el ámbito de vigencia del artículo 2º del
presente “Protocolo Adicional”. Así, para esta Corporación es claro que esa
disposición no se aplicaría en el improbable evento de que hubiese una guerra
entre Colombia y España, caso en el cual, quienes hayan adquirido la doble
nacionalidad, podrán invocar su nacionalidad de origen, o manifestar su
nacionalidad adoptiva, para no participar en las hostilidades.  En tal
entendido, la Corte concluye que ese artículo es exequible.
La
eventual derogación del tratado de 1884 y las objeciones de los ciudadanos
españoles.
17- Entra
por último la Corte a examinar el artículo tercero del Protocolo Adicional, que
establece una cláusula derogatoria, pues señala que se entienden derogados “los
principios contenidos en el Convenio de Nacionalidad que sean contrarios a la
voluntad del presente Protocolo Modificatorio, en lo demás se considerará
vigente”. En apariencia esa disposición no suscita mayores discusiones
constitucionales, pues es obvio que un tratado puede modificar un convenio
anterior. Sin embargo, como se señaló en los antecedentes de esta sentencia,
obra en el presente expediente una intervención de unos abogados españoles, que
argumentan que el “Protocolo Adicional” y el “Canje de Notas” vulneran,
indirectamente, el ius cogens y los derechos de libre circulación, trabajo, residencia
e igualdad, de todos los colombianos sin doble nacionalidad española, al
modificar el tratado de 1884.  En su sentir, existen lazos de sangre, cultura y
tradición entre los latinoamericanos y los españoles, que permiten mantener
dicho vínculo, quedando excluidos únicamente los derechos políticos para
quienes no gozan de esa doble nacionalidad.
Ahora bien, la
Corte considera que no tiene por qué examinar específicamente los argumentos de
esos ciudadanos españoles, por cuanto las intervenciones en los procesos de
constitucionalidad en nuestro país están reservadas a los ciudadanos
colombianos, pues la Carta reserva esos derechos de intervención únicamente a
quienes gocen de la ciudadanía colombiana (CP arts 40 y 242). En efecto,
conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte[5], la Constitución
consagra el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
exclusivamente a los ciudadanos colombianos, por tratarse de un derecho
político. Esto significa entonces que para poder ejercer esa acción se requiere
un triple calidad: (i) ser persona natural, (ii) colombiano y (iii) ciudadano,
como lo indicó la sentencia C-003 de 1993, que por tal razón declaró la inexequibilidad
del inciso final del artículo 2º del decreto 2067 de 1991, que autorizaba la
presentación de demandas a petición de personas jurídicas. Posteriormente, la
sentencia C-536 de 1998, MP José Gregorio Hernández Galindo, explicó las
razones de esa restricción a los ciudadanos colombianos, en los siguientes
términos:
“El derecho que
sustenta la posibilidad de instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad
es de naturaleza política, y tiene por objeto la preservación del orden
institucional en sí mismo, con independencia de intereses individuales propios
o ajenos, lo que significa que está reservada a los nacionales colombianos y,
entre éstos, a quienes hayan alcanzado la ciudadanía y estén en el ejercicio de
ella.
La Constitución,
como estatuto supremo y necesario de la organización estatal, corresponde ante
todo a un acto de carácter político, en cuanto se deriva del ejercicio soberano
del poder del que es titular el pueblo, y, a partir de la decisión fundamental
que su promulgación implica, se erige en la norma básica en la que se funda y
sostiene todo el orden jurídico del Estado.
El primer derecho
de todo nacional es el que tiene a la vigencia efectiva y cierta de la
Constitución Política. Y el mecanismo del control de constitucionalidad, que en
Colombia tiene una de sus expresiones en los procesos que ante esta Corte se
surten a partir del ejercicio de la acción pública (arts. 40, numeral 6, y 241
C.P.), busca hacer efectiva la supralegalidad de la Constitución y posibilita
el libre ejercicio de ese derecho ciudadano”.
La Corte considera
que los anteriores criterios se aplican igualmente a la participación en los
procesos de constitucionalidad, pues la Carta establece que son los ciudadanos
quienes pueden intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a
control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los
cuales no existe acción pública (CP art. 241). Esta Corporación concluye
entonces que no le corresponde examinar las impugnaciones planteadas por los
ciudadanos españoles; además, tampoco tiene esta Corte la obligación de
examinar la intervención de la ciudadana Diana Asenet Cobos Montaña, ya que su
intervención fue extemporánea.
De otro lado, esta
Corte no encuentra que el artículo tercero del Protocolo Adicional plantee
ningún problema constitucional, que amerite un examen detallado por esta Corte.
Esa norma será entonces declarada exequible.
18- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que el “Protocolo Adicional” y el “Canje de Notas”
son exequibles. En ese mismo orden de ideas, esta Corporación considera que
también es constitucional la Ley 638 del 4 de enero de 2001 bajo revisión, la
cual se limita a aprobar el texto de estos instrumentos internacionales (art.
1º) y a señalar que sus normas sólo obligarán al país cuando se perfeccione el
respectivo vínculo internacional (art. 2º), lo cual concuerda perfectamente con
los principios generales del derecho de los tratados (CP art. 9º).
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 638
del 4 de enero de 2001, "POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL 'PROTOCOLO
ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL
CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS
SETENTA Y NUEVE (1979)', firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el catorce (14) de
septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el 'CANJE DE NOTAS ENTRE
LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL
PROTOCOLO', del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y
nueve (1999)"
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el “PROTOCOLO
ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL
CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS
SETENTA Y NUEVE (1979)”, firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el catorce (14) de
septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el “CANJE DE
NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER PÁRRAFO DEL
PREÁMBULO DEL PROTOCOLO”, del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos
noventa y nueve (1999).
Cuarto. EXHORTAR al Congreso para que,
conforme a lo señalado en los fundamentos 9º y 10 de la parte motiva de esta
sentencia, sólo aplique de manera excepcional y justificada el mecanismo de
reparto de las copias de las ponencias primer debate, previsto por el inciso segundo
del artículo 156 de la Ley 5 de 1992, por cuanto el Reglamento establece como
vía principal y ordinaria la publicación previa de las ponencias en la Gaceta
del Congreso. Para tal efecto, la Secretaría General de la Corte comunicará
esta sentencia a las mesas directivas de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República.
Quinto.- COMUNÍQUESE esta decisión al
Gobierno Nacional por intermedio de la Secretaría General de la Presidencia de
la República, y envíesele copia auténtica de la misma para los efectos
constitucionales previstos en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta
Política.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-915/01
PROYECTO DE LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Publicación previa del informe de ponencia para
primer debate (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO
PARLAMENTARIO-Análisis
constitucional (Salvamento de voto)
DEBATE
PARLAMENTARIO-Alcance
(Salvamento de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO
PARLAMENTARIO-Vigencia de
valores y principios constitucionales (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Presentación y publicación de ponencia/PROYECTO
DE LEY-Iniciación del debate no tiene lugar antes de publicación del
informe (Salvamento de voto)
DEBATE
PARLAMENTARIO-Interesan a
la generalidad de comunidad política (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Garantía de publicación previa del
informe de ponencia (Salvamento de voto)
DERECHO DE
PARTICIPACION POLITICA DEL CIUDADANO Y CONGRESISTA-Publicación previa del informe de ponencia para
primer debate (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente LAT-201
Revisión
Constitucional de la Ley 638 de 2001, “por medio de la cual se aprueba el
‘Protocolo Adicional entre la República de Colombia y el Reino de España
modificando el Convenio de Nacionalidad del veintisiete (27)de junio de mil
novecientos setenta y nueve (1979)’ firmado en Bogotá D.C., el 14 de septiembre
de 1998, y del ‘Canje de Notas entre los Gobiernos que corrige el título y el
primer párrafo del Preámbulo del Protocolo”, suscrito el veintisiete (27) de
septiembre de 1999.
Magistrado
sustanciador
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Los suscritos magistrados nos apartamos de
la decisión mayoritaria de la Corte Constitucional.  Respetuosa pero
objetivamente, exponemos los motivos de nuestra discrepancia. Consideramos que
esta Corporación avaló nuevamente la aprobación de otro tratado internacional,
sin que se hubiera publicado previamente el informe de ponencia respectivo en
la Gaceta del Congreso, indispensable para darle primer debate y decidir acerca
de la aprobación del tratado (Ley 5ª de 1992, art. 157).  Como se observa en el
aparte denominado “El trámite de la Ley”, en el penúltimo párrafo de la página
14 de la Sentencia de la cual nos apartamos, el proyecto de ley fue aprobado en
primer debate por unanimidad en la Comisión Segunda Constitucional Permanente
del Senado el día nueve (9) de mayo de 2000, mientras que el informe de
ponencia para dicho debate fue publicado sólo hasta el día siguiente en la
Gaceta del Congreso No. 141, pp. 1-2.  El motivo que nos lleva a salvar nuestro
voto en esta oportunidad es exactamente igual al que nos llevó a hacerlo en la
Sentencia C-953 de 2001, y por ese motivo transcribimos in integrum los
argumentos esbozados en dicha oportunidad.
“Ahora bien,
podría ponerse en duda que la Constitución imponga al Congreso la obligación de
publicar previamente el informe de ponencia para iniciar el primer debate en
comisión, pues la Carta no contiene una regla específica que así lo ordene.
Sin embargo, este argumento –acogido por la sentencia- no es aceptable, pues el
análisis de constitucionalidad del procedimiento parlamentario no puede
realizarse exclusivamente a partir del cumplimiento de reglas constitucionales
específicas, contenidas en la parte orgánica de la Constitución.
“El debate
parlamentario es el momento en el cual se concreta y se hace efectiva la
representación popular en el procedimiento de creación legislativa.  En la
medida en que es precisamente en ese momento que los congresistas ejercen su
mandato como representantes de diversas corrientes políticas y filosóficas y de
los intereses de sus electores, el desarrollo regular de un debate parlamentario
es un aspecto fundamental para que nuestra democracia sea verdaderamente
representativa (C.N. art. 1º), y permita garantizar la efectividad de los
derechos de participación política de los electores (C.N. art. 40).  Para
lograr este objetivo, es necesario que antes de iniciar el debate los
congresistas sean plenamente concientes de las repercusiones sociales,
políticas y jurídicas del texto sometido a su aprobación, y la publicación
previa del estudio presentado por el ponente en el informe tiene esta finalidad.
“La relevancia
constitucional del debate parlamentario, y la importancia que éste tiene para
darle legitimidad a toda la organización del Estado, ameritan que el control
constitucional que efectúa la Corte deba hacerse desde una óptica más amplia
que la simple comparación con las normas orgánicas plasmadas positivamente en
la parte orgánica de la Constitución.  Es indispensable que en el análisis de
constitucionalidad del procedimiento parlamentario, y en particular en la
evaluación del debate, se tengan en cuenta todos aquellos valores, principios y
reglas necesarios para encaminar el sistema de representación popular en el
legislativo hacia la realización de los objetivos constitucionales.
“Estos valores y principios que se
encuentran en la parte dogmática de la Constitución, y en especial el principio
democrático, adquieren vigencia mediante la realización del procedimiento
parlamentario que, como cualquier procedimiento, se lleva a cabo mediante la
aplicación de reglas y trámites específicos.  Ante la imposibilidad de regular
detalladamente el procedimiento parlamentario en el texto de la Carta
Fundamental, pero conciente de la necesidad de evaluar su constitucionalidad
concretando estos valores y principios constitucionales al procedimiento
parlamentario, la jurisprudencia de esta Corporación ha integrado las
disposiciones legales orgánicas que lo regulan, como parámetros determinantes
en el análisis de constitucionalidad de dicho procedimiento.[6]
“En todo caso,
aun aceptando la aplicabilidad de las reglas contenidas en la Ley Orgánica del
Reglamento del Congreso al análisis de constitucionalidad, podría ponerse en
duda la obligatoriedad de la publicación previa de la ponencia como condición
necesaria para la iniciación del primer debate, pues de acuerdo con el artículo
156 de dicho estatuto el presidente de la comisión puede autorizar que se
reproduzca el texto de la ponencia entre sus miembros, para efectos de agilizar
el debate.  Esta conclusión, a la cual llega la sentencia de la cual
disentimos, es consecuencia de una lectura ligera del texto, que si bien
permite que el presidente de la respectiva comisión otorgue dicha autorización,
aclara que la reproducción mecánica puede hacerse sin perjuicio de su
“posterior y oportuna” publicación en la Gaceta del Congreso.  Al respecto la
disposición dice textualmente:
‘“ARTICULO
156. Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por
escrito, en original y dos copias al secretario de la Comisión Permanente. Su
publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días
siguientes.  Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el
Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio
mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin
perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta
del Congreso.”
“Ahora bien,
para determinar cuándo es oportuna la publicación en la Gaceta, es suficiente
leer la primera frase del artículo siguiente, que regula las condiciones y el
trámite necesarios para iniciar el primer debate.  En efecto, el artículo 157
establece a renglón seguido:
‘“ARTICULO
157. Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar
antes de la publicación del informe respectivo.  No será necesario dar
lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia,
la Comisión.  El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas
y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el
debate.  Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en
consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o
negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre
del debate.”
‘“Al
debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales
acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término.”
(resaltado fuera de texto)
“Esta exigencia
del legislador orgánico, según la cual la distribución de copias de la ponencia
entre los miembros de la comisión no exime de la publicación previa al debate,
no es un mero formalismo carente de relevancia constitucional.  El informe es
el resultado de un estudio efectuado por el ponente, quien ha sido delegado por
la presidencia de la respectiva comisión como responsable del trámite del
proyecto.  La publicación previa de las conclusiones de tal estudio en la
Gaceta tiene como propósito ilustrar sobre la conveniencia o inconveniencia, e
incluso acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto que
se va a debatir.  Sin embargo, la publicación no sólo se dirige a los miembros
de la comisión, sino a los demás congresistas que no conforman la respectiva
célula legislativa y a la comunidad en general, para que ejerzan su derecho a
participar políticamente en el debate.
“No se puede desconocer –como parece
haberlo hecho la Corte en esta oportunidad- que los debates parlamentarios son
públicos, y que interesan no sólo a los miembros de una determinada comisión,
sino a la generalidad de la comunidad política, que todos los ciudadanos tienen
derecho a conocer y a participar activamente durante todo el transcurso del
proceso parlamentario.  Así mismo, tampoco se puede dejar de tener en cuenta
que la sola presentación del texto de un proyecto de ley, en muchos casos
extenso y con un lenguaje técnico extraño al común de la población, resulta
insuficiente para garantizar la efectiva participación de grandes sectores de
la población en decisiones que de hecho los afectan, y que es una obligación
constitucional de todas las autoridades de la República “facilitar la
participación de todos” en la toma de tales decisiones (C.N. art. 2º).
Es por ello que la publicación previa del informe de ponencia constituye una
garantía indispensable para comunicar oportunamente al público en general la
importancia, conveniencia o inconveniencia o eventualmente la
inconstitucionalidad del proyecto sometido a primer debate, presentando el
texto de tal forma que toda la comunidad pueda hacerse una idea de las
repercusiones que tiene su aprobación.
“Si se permite
que el estudio que hace el ponente en su informe se haga público sólo después
de que el respectivo debate se ha llevado a cabo, cuando ya no hay oportunidad
de que la sociedad se manifieste, cerrando el acceso a dicho estudio a unos
pocos congresistas, se está restringiendo el derecho de participación política
de los ciudadanos y de los demás congresistas, específicamente, el de tener
iniciativa en las corporaciones públicas (C.N. art. 40.5).  Esta Sentencia, en
cambio, ha dado un aval a la posibilidad de restringir de facto este derecho
fundamental, al estimar que un proyecto pueda ser ley de la República sin el
debido cumplimiento de un mecanismo de publicidad que garantiza la
participación efectiva de toda la comunidad en las decisiones que las afectan
mediante el acceso oportuno al informe de ponencia de un proyecto de ley con su
previa publicación en la Gaceta del Congreso, en aras de preservar un criterio
errado de eficiencia en la creación de leyes.  Lo que resulta preocupante es
que esta práctica parlamentaria se ha vuelto sistemática, y que esta
Corporación la está avalando de manera reiterada en sus sentencias.”
Fecha Ut Supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Aclaración de voto a la Sentencia C-915/01
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Intervención
reservada a ciudadanos colombianos (Aclaración de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Características (Aclaración de voto)
El
control de constitucionalidad de los tratados y de sus leyes aprobatorias
reviste dos características esenciales: i) es un análisis previo a su
ratificación y al consecuente canje de notas, y ii) el control es definitivo.
REVISION
CONSTITUCIONAL DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Intervención ciudadana de extranjeros y
presidencia de la República (Aclaración de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Normas del ius cogens como parámetro
normativo (Aclaración de voto)
PRINCIPIOS DEL
DERECHO INTERNACIONAL EN RELACIONES EXTERIORES DEL ESTADO-Alcance (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
OPTIMIZACION DE NORMA CONSTITUCIONAL (Aclaración de voto)
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Incorporación
de norma (Aclaración de voto)
PRINCIPIOS DEL
DERECHO INTERNACIONAL EN EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD ESPECIFICO Y AMPLIADO-Alcance (Aclaración de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE RELACIONES EXTERIORES DEL ESTADO-Principios internacionales aceptados por
Colombia (Aclaración de voto)
PRINCIPIOS DEL
DERECHO INTERNACIONAL Y PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ACEPTADOS POR NACIONES
CIVILIZADAS-Distinción
(Aclaración de voto)
DERECHO
INTERNACIONAL-Fuentes
principales/DERECHO INTERNACIONAL-Principios generales (Aclaración de
voto)
IUS COGENS-Concepto (Aclaración de voto)
IUS COGENS-Sujeción de tratados (Aclaración de voto)
IUS COGENS-Principio de derecho internacional
(Aclaración de voto)
IUS COGENS-Parámetro de control constitucional
(Aclaración de voto)
IUS COGENS EN EL
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Integración
para el control constitucional de tratados y leyes aprobatorias (Aclaración de
voto)
La obligatoriedad del ius cogens, como principio de derecho
internacional, se integra a la Carta para adelantar el control previo y
definitivo de constitucionalidad, tanto de los tratados como de sus leyes
aprobatorias.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Inconstitucionalidad por desconocer un
principio o norma del ius cogens (Aclaración de voto)
NACIONALIDAD-Concepto (Aclaración de voto)
NACIONALIDAD-Adquisición (Aclaración de voto)
NACIONALIDAD-Diferenciación frente a derechos de
quienes carecen de ella (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente LAT-201
Revisión
constitucional del "Protocolo Adicional entre la República de Colombia y
el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del veintisiete (27)
de junio de mil novecientos setenta y nueve (1979)", firmado en Santafé de
Bogotá, D.C., el 14 de septiembre de 1998, y del "Canje de Notas entre los
dos Gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del Preámbulo del
Protocolo", del 27 de septiembre de 1999, así como de la Ley No. 638 de
2001, que aprueba ambos instrumentos.
Con mi
acostumbrado respeto, me permito aclarar mi voto en la presente sentencia, de
la cual soy también ponente. Comparto la decisión de la Corte y su motivación,
pues es claro que los instrumentos internacionales revisados y su ley
aprobatoria son constitucionales.  No obstante, discrepo de ella por cuanto
considero que la Corte también debió examinar los argumentos de los ciudadanos
españoles, que fueron remitidos por la Presidencia de la República, y según los
cuales, el “protocolo adicional” violaba normas de ius cogens.
Es cierto que el
derecho de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad y de intervenir en
los procesos constitucionales está reservado a los ciudadanos colombianos (CP
arts 40, 241 y 242). Sin embargo, no por ello debió la Corte ignorar el escrito
remitido por la Presidencia de la República, pues el control de
constitucionalidad de los tratados y de sus leyes aprobatorias reviste dos
características esenciales: (i) es un análisis previo a su ratificación y al
consecuente canje de notas, y (ii) el control es definitivo.  Precisamente por
ello se hacía necesario adelantar un análisis integral de su contenido a la luz
de la Constitución, pues dada su importancia, y para asegurar una mayor
participación, la Carta autoriza en estos casos la intervención ciudadana para
defender o impugnar su constitucionalidad.
En este orden de
ideas, todos los argumentos que se invoquen constituyen importantes elementos
de juicio que la Corte no puede dejar de lado al momento de proferir la
sentencia.  Por ello, nada impedía tener en cuenta los criterios señalados por
los ciudadanos españoles. Además, y en todo caso, considero que esos criterios
formalmente corresponden a una intervención de la Presidencia de la República,
quien puso a consideración de esta Corte los argumentos por ser, según sus
palabras, “de interés para la decisión que se haya de adoptar”.
De otro lado,
considero que el escrito planteaba un problema constitucional muy importante, a
saber: ¿eran inexequibles los convenios bajo revisión, y en especial el
artículo tercero del Protocolo Adicional, por vulnerar normas de ius cogens?.
La Corte debió examinar ese interrogante, lo cual suponía que la Corporación se
interrogara, en primer término, si para analizar la constitucionalidad de un
tratado puede o no acudir a normas de ius cogens, o si por el contrario, ello
escapa a la órbita de su competencia.  Ha debido llegarse entonces a las
siguientes conclusiones: (i) los intervinientes tenían razón en indicar que las
normas de ius cogens son un parámetro normativo relevante para estudiar la
constitucionalidad de los tratados, pues constituyen un “bloque de
constitucionalidad específico” en esta materia.  Pero  (ii), los convenios bajo
revisión no vulneran ninguna norma de ius cogens, y por ello debían ser
declarados constitucionales, como en efecto lo hizo la sentencia.
Por todo lo
anterior, concluyo que la Corte debió abordar el análisis de la sentencia en
los siguientes términos:
Los principios
de derecho internacional aceptados por Colombia: un bloque específico de
constitucionalidad para el control de la actuación exterior colombiana.
1.- Por mandato
expreso de la Constitución, las relaciones exteriores del Estado se basan en la
equidad, la igualdad, la reciprocidad, la cooperación y la conveniencia
nacional (artículos 226 y 227), dentro de un marco genérico que asegure la
soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos y la observancia de los
“principios del derecho internacional aceptados por Colombia” (artículo 9).
Respecto de estos últimos la jurisprudencia ya ha tenido oportunidad de
pronunciarse, y sobre el particular ha señalado lo siguiente[7]:
“De igual forma, resulta primordial
señalar, para efectos del asunto bajo examen, lo dispuesto en el artículo 9o.
superior, según el cual las relaciones exteriores del Estado se basan “en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia”. Esta máxima fundamental -consagrada así por el Constituyente-
significa ni más ni menos que nuestro país se acoge en un todo a los principios
del derecho internacional que han sido aceptados, no sólo dentro de los
parámetros de los tratados públicos ya sean éstos bilaterales o multilaterales,
o de los acuerdos suscritos dentro del marco de los organismos internacionales
a los cuales el Estado ha adherido -en particular, la Organización de la
Naciones Unidas, ONU-, sino también a aquellos que se derivan de los usos y
costumbres internacionalmente consagrados. En
cuanto a este último punto, valga anotar que, conforme a lo dicho por Kelsen,
el derecho internacional está constituido por normas que originariamente fueron
producidas por actos repetitivos entre los Estados, cuya obligatoriedad y
aplicabilidad se determina según el ordenamiento interno y las decisiones que adopten
los órganos competentes de cada Estado. La elaboración de dichas normas
obedece, entonces, a la presencia de actos usuales y repetitivos a lo largo del
tiempo, a través de los cuales los sujetos de derecho internacional público
aceptan conscientemente su fuerza jurídica y, por tanto, su obligatoriedad y
efectividad general (Cfr. KELSEN Hans. TEORIA PURA DEL DERECHO. Editorial
Porrúa, México, 1991. Pág. 326). Todo esto hace parte, pues, de lo que se
conoce como la “costumbre”, la cual se constituye en una pieza generadora de
los principios del derecho internacional y que, en consecuencia, como se dijo,
encuentra fundamento dentro del derecho colombiano en el artículo 9o.  de la Constitución.” (Subrayado
fuera de texto).”
De esta manera, los
principios de derecho internacional aceptados por Colombia revisten un
importante contenido axiológico ante la necesidad de adaptar las relaciones
entre los Estados a las tendencias del mundo contemporáneo; a su vez,
constituyen un elemento orientador de las relaciones exteriores colombianas.
Sin embargo, su alcance no se reduce a este punto sino que, en virtud de su
reconocimiento expreso en el artículo 9º, cobran fuerza normativa en términos
constitucionales[8].
Es claro que todas
las disposiciones de la Carta han de ser analizadas a la luz del principio de
optimización, esto es, buscando la mayor eficacia de sus componentes
sustanciales. Quiere decir lo anterior, interpretando de manera funcional y
sistemática el artículo 9º de la Constitución, que las relaciones
internacionales del Estado deben armonizar con los principios de derecho
internacional aceptados por Colombia. O, en otras palabras, que dichos
principios constituyen un parámetro de control para determinar la
constitucionalidad de las relaciones exteriores del Estado. Proceder en sentido
contrario significaría vaciar de contenido la norma.
2.- En
consecuencia, es necesario determinar si los principios de derecho internacional
aceptados por Colombia deben ser integrados al bloque de constitucionalidad. La
jurisprudencia ha precisado el  alcance de esta categoría en los siguientes
términos[9]:
“Es por ello que la
jurisprudencia (Pueden consultarse las sentencias C-191 de 1998 y C-358 de
1997) ha señalado que es posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque
de constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos
principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución
por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen
rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario (C.P. arts. 93 y
103). De otro lado, la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad se
refiere a aquellas disposiciones que “tienen un rango normativo superior a las
leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango constitucional, como las
leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para
la creación legal y para el control constitucional.
En este contexto,
podría decirse que, en principio, integran el bloque de constitucionalidad en
sentido lato: (i) el preámbulo, (ii) el articulado de la Constitución, (iii)
algunos tratados y convenios internacionales de derechos humanos (C.P. art.
93), (iv) las leyes orgánicas (Sentencias C-600A de 1995, C-287 de 1997, C-337
de 1993) y, (v) las leyes estatutarias (Sentencias C-179 de 1994, C-578 de
1995). Por lo tanto, si una ley contradice lo dispuesto en cualquiera de las
normas que integran el bloque de constitucionalidad la Corte Constitucional
deberá retirarla del ordenamiento jurídico, por lo que, en principio, los
actores tienen entonces razón en indicar que la inexequibilidad de una
disposición legal no sólo se origina en la incompatibilidad de aquella con
normas contenidas formalmente en la Constitución.
4.  Sin embargo, no
todos los tratados y convenios internacionales hacen parte del bloque de
constitucionalidad, pues tal y como la jurisprudencia de esta Corporación lo ha
señalado en varias oportunidades, “los tratados internacionales, por el sólo
hecho de serlo, no forman parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto,
no ostentan una jerarquía normativa superior a la de las leyes ordinarias”
(Sentencia C-191 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En efecto, la
Corte ha señalado que, salvo remisión expresa de normas superiores (Sentencia
C-358 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), sólo constituyen parámetros
de control constitucional aquellos tratados y convenios internacionales que
reconocen derechos humanos (i) y, que prohiben su limitación en estados de
excepción (ii)[10].” (Subrayado fuera de texto)
Igualmente, cuando se examina la integración
del bloque de constitucionalidad, la jurisprudencia ha sido enfática en advertir
que debe mediar una norma de la Carta que remita y autorice expresamente dicha
vinculación.  La Sentencia C-358/97[11] dijo entonces:
“La Corte ha
señalado con claridad que siempre que se habla de bloque de constitucionalidad,
se hace porque en la Constitución una norma suya así lo ordena y exige su
integración, de suerte que la violación de cualquier  norma que lo conforma se
resuelve en últimas en una violación del Estatuto Superior (Sentencia C-578/95.
Fundamento Jurídico Nº 3). Esto significa que la incorporación de una
norma al bloque de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta.
(Subrayado fuera de texto).
3.- Una lectura del
artículo 9º de la Carta muestra que esa norma remite expresamente a los
principios de derecho internacional aceptados por Colombia.  Sin embargo, a
diferencia de las cláusulas de remisión para integrar el bloque de
constitucionalidad -como los artículos 93 y 94 superiores-, el artículo 9 no
señala explícitamente que esos principios tengan valor constitucional, sino que
simplemente establece que las relaciones exteriores colombianas se fundamentan
en ellos. Habría entonces que concluir que esos principios no integran el
bloque de constitucionalidad, por ausencia de una norma expresa de integración.
Sin embargo, la
anterior interpretación no resulta totalmente admisible pues implica que la
expresión “los principios del derecho internacional aceptados por Colombia” del
artículo 9 carece de eficacia normativa para el control de los tratados, que
son un componente esencial de las relaciones exteriores colombianas, cuando ese
mismo artículo establece expresamente que esas mismas relaciones se fundamentan
en esos principios. Una obvia pregunta surge: ¿Cómo armonizar el hecho de que
esos principios no están integrados al bloque de constitucionalidad –por cuanto
ninguna cláusula de la Carta así lo ordena- con el hecho de que esos mismos
principios deben ser tenidos en cuenta al estudiar la constitucionalidad de los
tratados, por cuanto el artículo 9 ordena que las relaciones exteriores
colombianas respeten tales principios?
Considero que el
anterior dilema puede ser resuelto si se acepta que, además del bloque de
constitucionalidad general, que es parámetro de constitucionalidad para todas
las leyes, existe una suerte de bloque de constitucionalidad específico y
ampliado, que comprende también esos principios del derecho internacional, y
que opera para efectos del control constitucional en el ámbito de las relaciones
exteriores.  Esta integración específica de un bloque de constitucionalidad
para adelantar el control  previo e integral de los tratados y de sus leyes
aprobatorias se justifica en la medida que ellos son, por excelencia, la
materialización de las relaciones exteriores y compromisos internacionales de
un Estado.
4.- Surge entonces
la necesidad de señalar cuáles son los principios de derecho internacional que
se integran al bloque de constitucional para el control de tratados.
Para responder a
ese interrogante, conviene tener en cuenta qué podría entenderse por principios
de derecho internacional. Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia
internacionales distinguen entre los “principios del derecho internacional” y
los “principios generales del derecho aceptados por las naciones civilizadas”.
Así, los primeros son un tipo de normas, mientras que los segundos son una de
las fuentes del derecho internacional.  En efecto, según el artículo 38 del
Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, las fuentes principales del
derecho internacional son (i) los tratados, (ii) la costumbre y (iii) los
principios generales del derecho aceptados por las naciones civilizadas[12]; todas ellas tienen la misma fuerza
vinculante y, en consecuencia, carecen de jerarquía[13]. Por su parte, los principios generales
de derecho internacional, algunos de los cuales se reseñan en la Resolución
2625 de la ONU de 1970[14], no son en sí mismos una fuente del
derecho internacional sino que son normas generales, que han llegado a ser
parte del derecho internacional público, bien sea por medio de un tratado, de
una costumbre, o de un principio general de derecho aceptado por las naciones
civilizadas.
5.- Hecha esa
precisión, debe entenderse que el artículo 9º hace referencia a los principios
del derecho internacional, que Colombia haya aceptado. Sin embargo, una
pregunta surge: ¿se trata de todos los principios reconocidos por Colombia, o
únicamente de aquellos que han llegado a ser aceptados a nivel internacional
como normas imperativas de derecho internacional, que no admiten acuerdo en
contrario, o normas de ius cogens?
Una primera
interpretación sugiere que se trata de todos aquellos principios de derecho
internacional aceptados por Colombia, pues el artículo 9º de la Carta no
establece distinciones en este campo. Sin embargo, esa hermenéutica, a pesar de
basarse en el tenor literal de esa cláusula constitucional, conduce a la
siguiente paradoja: el derecho internacional admite que un tratado multilateral
o bilateral puede modificar un principio de derecho internacional, salvo
aquellos que sean ius cogens. Sin embargo, esa posibilidad no la tendría el
Estado colombiano, pues ese tratado sería inconstitucional, ya que Colombia
habría aceptado anteriormente ese principio, y por ende debía respetarlo, por
mandato del artículo 9º de la Constitución. Por consiguiente, la interpretación
del artículo 9º, según la cual ella ordena que todo nuevo tratado suscrito por
Colombia se ajuste a todos los principios de derecho internacional reconocidos
por nuestro país, resulta inaceptable, por contradictoria, pues esa disposición
pretende fortalecer la adhesión de Colombia al derecho internacional, mientras
que esa hermenéutica terminaría por alterar el propio sistema de fuentes en el
derecho  internacional.
Por consiguiente,
si en el  ámbito internacional un tratado puede modificar las obligaciones que
han sido contraídas por un Estado, incluir nuevos principios de derecho
internacional, o introducir cambios a los que ya están reconocidos, pero de
ninguna manera puede oponerse a normas de ius cogens, so pena de recibir la más
alta sanción (nulidad), tales normas de ius cogens constituyen, precisamente,
el principio de derecho internacional del cual no se puede apartar un tratado,
tesis que armoniza además con la jurisprudencia de esta Corporación, como se
verá a continuación.
El ius cogens
como principio del derecho internacional aceptado por Colombia y su integración
al bloque de constitucionalidad en materia de tratados.
6.- La noción de
ius cogens está referida a toda norma imperativa del derecho internacional
general, aceptada y reconocida por la comunidad internacional, como aquella que
no admite acuerdo en contrario, y que solamente puede ser modificada por una
norma ulterior, también de derecho internacional general y que tenga el mismo
carácter (Artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1969).
En varias
ocasiones, la Corte se ha pronunciado para señalar la sujeción de los tratados
al ius cogens, especialmente en cuanto tiene que ver con el derecho
internacional humanitario.  Así, en la sentencia C-574 de 1992 reconoció
expresamente su fuerza vinculante[15] y dijo:
“c) El
derecho internacional humanitario y el ius cogens:
fuerza
vinculante.
El derecho
internacional público está compuesto no sólo por normas de carácter
dispositivo, como los son todos los acuerdos interestatales que se apartan del
derecho internacional común, siempre y cuando no afecten los derechos de los
terceros Estados, sino también por normas obligatorias. Incluso antes de la
entrada en vigencia de la Carta de la O.N.U. -dice Alfred Verdross-  eran nulos
los tratados que se opusieran  a las buenas costumbres (contra bonos mores).
Luego de la entrada
en vigencia de la Carta de Naciones Unidas, son obligatorias todas las normas
relativas a la protección de los derechos humanos fundamentales y a la
prohibición del uso de la fuerza (Art. 2-4).
(...)
En síntesis, los
principios del derecho internacional humanitario plasmados en los Convenios de
Ginebra y en sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético
mínimo aplicable a situaciones de conflicto nacional o internacional,
ampliamente aceptado por la comunidad internacional, hacen parte del ius cogens
o derecho consuetudinario de los pueblos.  En consecuencia, su fuerza
vinculante proviene de la universal aceptación y reconocimiento que la
comunidad internacional de Estados en su conjunto  le ha dado al adherir a esa
axiología y al considerar que no admite norma o práctica en contrario. No de su
eventual codificación como normas de derecho internacional, como se analizará
con algún detalle mas adelante. De ahí que su respeto sea independiente
de la ratificación o adhesión que hayan prestado o dejado de prestar los
Estados a los instrumentos internacionales que recogen dichos principios.”
(Subrayado fuera de texto)
Los anteriores
planteamientos han sido retomados en sentencias posteriores, donde se ha
aceptado la pertinencia e imperatividad de las normas de ius cogens[16].
Ahora bien, la
obligatoriedad del ius cogens, como principio de derecho internacional, ha sido
ampliamente aceptada por Colombia en sus relaciones exteriores.  Su
reconocimiento se evidencia no sólo por la incorporación de la Convención de
Viena sobre el derecho de los Tratados de 1969 (ley 32 de 1985) y de la
Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados entre Estados y
Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales (ley 406
de 1997), en armonía con los pronunciamientos de esta Corte, sino por la
naturaleza misma de este principio.
En el derecho
comparado también se ha recurrido al ius cogens como parámetro de control
constitucional.  Así, por citar un ejemplo, en el caso “Cabrera Washington c/
Comisión Técnica Mixta de Salto Grande” (1983), la Corte Suprema de Argentina
declaró inválida una norma del Acuerdo de Sede entre Argentina y la Comisión,
luego de encontrarla contraria a una norma de derecho imperativo internacional
(una cláusula eximía de jurisdicción a la Comisión demandada sin señalar un procedimiento
adecuado para resolver las controversias surgidas), declarándola
inconstitucional en el ordenamiento interno[17].
En conclusión, la
obligatoriedad del ius cogens, como principio de derecho internacional, se
integra a la Carta para adelantar el control previo y definitivo de
constitucionalidad, tanto de los tratados como de sus leyes aprobatorias.
7.- Conforme al
análisis precedente, los intervinientes aciertan en sugerir que un tratado es
inconstitucional si desconoce un principio o norma de ius cogens. Por
consiguiente, la Corte debió analizar si efectivamente el “Protocolo Adicional”
y el “Canje de Notas” vulneran alguno de esos principios.
El tratado bajo
revisión, las normas de ius cogens y los efectos internacionales de la
nacionalidad
8.- Según la
intervención referida, los artículos 1º y 3º del “Protocolo Adicional” vulneran
normas de ius cogens por cuanto modifican indirectamente el artículo 8º del
Convenio de nacionalidad firmado en 1979, y los artículos 6º y 8º del Tratado
de Paz y Amistad suscrito entre Colombia y España en 1894”.  El cuestionamiento
está dirigido a las “modificaciones indirectas” que introduce el “Protocolo
Adicional”.  Sin embargo, no se vislumbra cuáles puedan ser dichos cambios, ni
se observa en qué forma pueda verse afectado el principio de obligatoriedad del
ius cogens, pues no sólo no es claro que el “Protocolo Adicional” esté
modificando el tratado de 1884 –asunto sobre el cual no corresponde a la Corte
pronunciarse- sino que, además, ninguna norma imperativa de derecho
internacional general niega la posibilidad de modificar tratados que regulan el
acceso a una nacionalidad por adopción.  Esto muestra que en el fondo lo que se
controvierte es que no existan las mismas prerrogativas entre quienes han
obtenido el reconocimiento de la doble nacionalidad y quienes carecen de ella,
especialmente en cuanto a los derechos de libertad de circulación, residencia y
trabajo.  Así, en sentir de los intervinientes, los vínculos de sangre,
tradición y cultura que unen a los españoles con los latinoamericanos, no
permiten una distinción en virtud de la nacionalidad.  Tales apreciaciones, aunque
dignas de respeto, no resultaban de recibo por las razones que a continuación
se señalan.
9.- En primer
lugar, la idea de nacionalidad ha sido considerada tanto por la doctrina como
por la jurisprudencia[18], como el vínculo que une al individuo con
el Estado, en su dimensión tirpartita, esto es, política, sociológica y
jurídica, del cual se derivan derechos y obligaciones no solamente predicables
del individuo, sino también a favor del Estado.  Respecto del primero puede
señalarse el ejercicio de atribuciones civiles y políticas; con relación al
segundo, la facultad de asumir jurisdicción sobre sus propios ciudadanos[19].
De esta manera, y
teniendo en cuenta la importancia que la nacionalidad reviste en su doble vía,
los diferentes Estados, donde por supuesto se incluye el nuestro, han
reconocido dos modos esenciales de adquirirla:  Uno originario o por nacimiento,
toma en cuenta los principios de ius sanguini (derecho por la sangre), ius
domicili (derecho por el domicilio) y de ius soli (derecho por el suelo); el
otro, derivado o por adopción, se adquiere según criterios de cada Estado, que
obedecen especialmente a factores como la residencia, el parentesco con
nacionales (matrimonio), la aceptación de un trabajo o la prestación de algún
servicio, entre otros.  No se trata de una división arbitraria o caprichosa,
sino que por el contrario responde a la necesidad de reconocer a unos y a otros
diferentes potestades.  Tomando como ejemplo el caso colombiano, la propia
Constitución confiere ciertos privilegios a los nacionales por nacimiento
(acceso a ciertos cargos públicos), de los cuales están excluidos los colombianos
por adopción: con ello se demuestra la existencia de una “diferencia material”
entre una y otra nacionalidad[20].
Todo lo anterior
permite concluir que si los derechos y obligaciones derivados de la
nacionalidad varían dependiendo de la forma en que ésta haya sido adquirida,
con mayor razón se justifica su diferenciación frente a los derechos de quienes
carecen de ella.
10.- En segundo
lugar, no puede desconocerse que, pese a las transformaciones del mundo
contemporáneo, algunas de las cuales se relacionan estrechamente con el proceso
globalizador y el surgimiento de órganos multilaterales a partir de la segunda
posguerra[21], la concepción de Estado mantiene su
vigencia y ello impone, inevitablemente, que el ejercicio de ciertos derechos pueda
ser limitado bajo el criterio de nacionalidad.
En tercer lugar, el
Tratado de Paz y Amistad suscrito entre Colombia y España en el año de 1894,
debe ser interpretado a la luz de las transformaciones políticas y sociales que
más de un siglo de historia supone.  Los vínculos de sangre, tradición y
cultura entre España y Latinoamérica  no pueden pretender la intangibilidad de
sus disposiciones, es decir, la vigencia per se de su contenido.  Por el
contrario, el ejercicio mismo de la soberanía de un Estado supone la facultad
de introducir las modificaciones necesarias y que, en el presente caso, se
derivan del alcance de la nacionalidad.
11.- En estos
términos, los argumentos de los “intervinientes” para declarar la
inexequibilidad del Tratado carecen de sustento y corresponden a una
apreciación errónea frente a las nociones de ius cogens y de nacionalidad.
Me veo entonces obligado a aclarar mi
voto, pues considero que las normas de ius cogens integran un bloque de
constitucionalidad específico, que debe ser tomado en consideración por la
Corte cuando examina la constitucionalidad de un tratado.
Fecha ut supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] Ver, entre otras, las sentencias C-337
de 1993 y –600ª de 1995.
[2] Sentencia C-386 de 1996. MP Alejandro
Martínez Caballero, fundamento 5.
[3] Ver Corte Constitucional Sentencia C-737
de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett.  Fundamentos jurídicos No. 27 y ss.
[4]
Ese inciso establece literalmente que “el colombiano, aunque haya renunciado a
la calidad de nacional, que actúe contra los intereses del país en guerra
exterior contra Colombia, será juzgado y penado como traidor”. Una lectura
puramente literal de esa norma plantea dos problemas: una eventual
contradicción lógica, pues un colombiano, que ha renunciado a su nacionalidad
colombiana, ya no es un colombiano; y un absurdo, por la falta de una coma
entre las palabras “país” y “en”. En efecto, por esa falta de signo de
puntuación, un entendimiento puramente literal del inciso indica que es traidor
aquel colombiano que actúe contra “los intereses del país en guerra exterior
contra Colombia”, esto es, no contra los intereses de Colombia sino contra
aquellos del enemigo de Colombia, lo cual es obviamente una interpretación
extravagante,
y por ende inaceptable. Debe entonces entenderse que es traidor aquel
colombiano que, en una guerra exterior, actúe contra los intereses de
Colombia.
[5] Ver, entre otras, las sentencias C-003 de 1993, C-536 de 1998,
C-592 de 1998 y C-562 de 2000.
[6] Ver entre otras las
Sentencias C-013/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-222/97 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo); C-155/98 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[7] Corte
Constitucional, Sentencia C-170 de 1995 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-1189 de 2000 MP. Carlos Gaviria Díaz.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-562 de 1999 MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[10] Al respecto puede
consultarse las sentencias C-195 de 1993 y C-179 de 1994. M.P. Carlos Gaviria
Díaz
[11] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Fundamento Jurídico No. 6
[12] Son principios de derecho reconocidos en el ordenamiento interno
de cada Estado pero que, cuando  gozan de un reconocimiento común a muchos de
ellos, tienen la virtud de convertirse en fuente de obligaciones
internacionales.
[13] Sentencia C-1189 de 2000 MP. Carlos Gaviria Díaz.
[14] Declaración sobre los principios de derecho internacional
referentes a las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados, de
conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”.  Formalmente corresponde a un
Acto Unilateral de una Organización Internacional.
[15] MP. Ciro Angarita
Barón.
[16] Ver entre otras las
Sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998.
[17] Cfr. Alvaro J. D.
Pérez Ragone.  Jerarquía del Derecho internacional y funcionalidad Bilateral
Investment Treatise en la tutela adecuada de los derechos: jurisdicción
internacional.  Universidad Nacional de Tucmán-Argentina, 1997.  Ver además Rey
Cantor Ernesto, “Los tratados internacionales y la Constitución Nacional.
Reflexiones para una futura reforma”.  En: Revista Notarial, 1985, No.881.
[18] Corte
Constitucional, Sentencia C-335 de 1999 MP. Vladimiro Naanjo Mesa.
[19] Corte
Constitucional, Sentencia C-1189 de 2000 MP. Carlos Gaviria Díaz.
[20] Cfr. Sentencia C-151 de 1997 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.  La
Corte consideró que estas diferencias obedecen a intereses de seguridad nacional
y que pueden llegar a determinar los destinos políticos, sociales y económicos
del país.
[21] Al respecto puede verse el texto de Hugo Fazio Vengoa “La
Globalización: entre los imaginarios y la realidad”.  En: Globalización,
incertidumbres y posibilidades.  Editores Tercer Mundo, en coedición con el
IEPRI de la Universidad Nacional. Bogotá, 1999, pág. 23 y s.s.