C-409-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-409/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Escisión del Instituto de Seguros Sociales y creación de empresas
sociales del Estado
Referencia: expediente D-5036
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1, 20, numeral 1, y 26, el Decreto-ley 1750 de 2003 “Por el cual se
escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del
Estado”.
Demandante: Alcides Arrieta Meza
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política el ciudadano Alcides Arrieta Meza, interpuso acción de inexequibilidad
contra los artículos 1, 20, numeral 1, y 26, del Decreto-ley 1750 de 2003 “Por
el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas
Sociales del Estado”.
Por auto de 2 de febrero del año 2004, el
magistrado sustanciador admitió la demanda presentada y ordenó fijar en lista
las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del
asunto al señor Presidente de la República y  al señor Presidente del Congreso
de la República.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe
el texto de las normas demandadas, de conformidad con su publicación en el
Diario Oficial No.45.230 de 26 de junio de 2003.  Se subraya lo acusado.
Decreto 1750 de 2003
(junio 26)
“Artículo 1.-  ESCISION. Escíndese del Instituto de
Seguros Sociales la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, todas
las Clínicas y todos los Centros de Atención Ambulatoria.
Artículo 20.-  El patrimonio de las empresas sociales
del Estado creadas en el presente Decreto, estará conformada por:
1.  Los bienes muebles e inmuebles del Instituto de
Seguros Sociales que se le transfieran como consecuencia de la escisión y que
corresponden a los activos que actualmente tiene para el desempeño de las
actividades de la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, de las
Clínicas y de los Centros de Atención Ambulatoria del Instituto de Seguros
Sociales.
2.  Las Clínicas
y Centros de Atención Ambulatoria previstas en el presente Decreto.
3.  Las donaciones que reciba la Empresa Social del
Estado de entidades públicas y privadas, nacionales o internacionales, y de
personas naturales.
4.  Los demás
bienes que adquiera a cualquier título.
5.  Los
incrementos patrimoniales.
PARAGRAFO 1.  Dentro de los seis (6) meses siguientes
a la fecha de constitución e instalación de los órganos de dirección de las
Empresas Sociales del Estado creadas en el presente Decreto, el Gerente General
designará los servidores públicos para la realización del inventario
pormenorizado de los bienes, o en su defecto contratará el servicio.
PARAGRAFO 2.  Para efectos de la apertura de la
contabilidad de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente
Decreto, se deberán tomar los valores de los bienes, derechos y obligaciones
que figuren registrados en la contabilidad del Instituto de Seguros Sociales
conforme a las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación.
Artículo 26.-
TRANSFERENCIA DE RECURSOS, BIENES Y DERECHOS PATRIMONIALES.
El Instituto de Seguros Sociales deberá concluir en un
plazo máximo de (1) año contado a partir de la vigencia del presente Decreto,
todos los trámites relacionados con la transferencia de los recursos, bienes y
derechos patrimoniales a las empresas sociales del estado creadas en el
presente Decreto.
La transferencia de los recursos, bienes y derechos se
hará mediante actas de entrega las cuales, cuando se trate de bienes inmuebles,
se inscribirán en el Registro de Instrumentos Públicos”.
III.  LA
DEMANDA
El demandante plantea la vulneración de los artículos 113, 121 y 150 de
la Constitución Política, por parte de las disposiciones acusadas, en tanto
establecen la escisión del Instituto de Seguros Sociales y la consecuente
transferencia de recursos, bienes y derechos a las nuevas ESEs, porque a su
juicio el Presidente de la República desbordó las precisas facultades que le
confirió la ley de facultades, pues actuó contra la expresa prohibición de
suprimir el ISS, como lo consagra el artículo 20 de la Ley 790 de 2002.
Manifiesta que la escisión decretada por el Decreto
1750 de 2003, en claro abuso de la ley de facultades, se constituyó en realidad
en la supresión de la empresa industrial y comercial del Estado de la salud y,
se creó una nueva a la cual le fueron transferidos los bienes de la suprimida,
circunstancia que no podía realizarse por expresa prohibición de la ley
habilitante.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Intervención
del Instituto de Seguros Sociales
El apoderado de la entidad interviniente, solicita la
declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Expresa que
si bien el artículo 20 de la Ley 790 de 2002, prohíbe suprimir, liquidar o
fusionar el Instituto de Seguros Sociales, dicha norma no se refiere a la
facultad de escindir, figura que es muy diferente a la supresión . En efecto,
señala que mientras la escisión consiste en la separación de algunas de las
partes de la entidad administrativa para otorgarles personería jurídica y
autonomía administrativa, patrimonial y financiera propias, la supresión y la
liquidación implican la desaparición total de la entidad, y la fusión la
simbiosis de dos o más entidades en una sola.
Después de referirse a la definición de escisión
contenida en el artículo 3 de la Ley 222 de 1995 y, a la señalada por esta
Corporación en la sentencia C-647 de 1997, y de realizar un breve análisis de
lo que implica la actividad de escindir una entidad administrativa, expresa el
apoderado del Instituto de Seguros Sociales, que el artículo 16 de la Ley 790
de 2002 otorgó al Presidente de la República la facultad de escindir organismos
administrativos del orden nacional, entre los que se encuentra la entidad que
representa, y también lo autorizó para crear nuevas entidades con las partes
escindidas, razón por la cual carecen de sustento constitucional, legal y
jurisprudencial, las afirmaciones hechas por el demandante.
Manifiesta que el Presidente de la República no se
extralimitó en el ejercicio de sus funciones, pues el Instituto de Seguros
Sociales no fue ni suprimido, ni liquidado, ni fusionado. El Decreto-ley 1750
de 2003, realizó fue la escisión del instituto en cuestión, el cual continúo
conservando su naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado, lo que
sucede es que la vicepresidencia de prestación de servicios de salud, así como
las clínicas y centros de atención ambulatoria, adquirieron personería jurídica
independiente y el carácter de Empresas Sociales del Estado. Es decir, se
transformaron en su naturaleza jurídica pero no fueron suprimidas, liquidadas o
fusionadas, como erróneamente lo interpreta el accionante.
Agrega que en relación con la transferencia de bienes
del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado, se debe
tener en cuenta que según el concepto de escisión constitucionalmente aceptado,
incluye necesariamente la transferencia de bienes desde la entidad escindida  a
las nuevas entidades que se crean. Luego de citar apartes de la sentencia C-647
de 1997, señala el apoderado de la interviniente que “[e]s una verdad de
Perogrullo que la conformación del patrimonio de las Empresas Sociales del
Estado que se escinden del Instituto de Seguros Sociales y su integración
mediante una transferencia de bienes y recursos desde este último hacia
aquellas, estaba comprendida dentro de los márgenes semánticos de las
facultades extraordinarias del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 y no vulnera
en nada la prohibición del artículo 20 de dicha Ley ni los artículos 113, 121 y
150 de la Constitución.
2.
Intervención del Ministerio de Protección Social.
Solicita el apoderado del Ministerio interviniente la
declaratoria de exequibilidad de los artículos acusados del Decreto-ley 1750 de
2003, porque a su juicio, el Presidente de la República no desbordó las
facultades extraordinarias conferidas por la Ley 790 de 2002 y, en
consecuencia, no se presentó la usurpación de competencia del legislativo, como
lo afirma el demandante, pues el Ejecutivo actuó dentro de las facultades que
le confirió el artículo 16 de la ley mencionada, concretamente para escindir
entidades, y para ajustar las estructuras orgánicas y los objetivos, tanto de
las entidades escindidas como de las creadas. Agrega que la escisión adelantada
en el Instituto de Seguros Sociales no implica en modo alguno la supresión de
esa entidad, como lo señala equivocadamente el demandante. En efecto, aduce
que  “[l]a orden de escisión y las consecuentes decisiones que de ella derivan
son la consecuencia lógica de la operación adoptada, conforme a las normas
generales que rigen la materia”.
Después de referirse a la ley habilitante, en la cual
se otorga al Presidente de la República la facultad de escindir, expresa el
apoderado de la entidad interviniente que de la escisión se desprenden una
serie de consecuencias ineludibles, dentro de las cuales se encuentra la
división del patrimonio de la entidad escindida, junto con sus funciones o su
operación. Luego de citar la Ley 222 de 1995, así como apartes de la sentencia
C-647 de 1997, manifiesta que ni el concepto de escisión de la legislación
comercial, ni el de esta Corte, equiparan la figura de la escisión con la de la
supresión, liquidación y fusión. Por el contrario, añade, expresa que este
Tribunal Constitucional ha sostenido que dicha figura involucra el traslado de
activos, pasivos o cuentas patrimoniales de una sociedad que puede o no
disolverse, “[c]on lo que se hace aún más evidente la independencia y
singularidad de la figura de la ‘escisión’ con la disolución por ejemplo. En el
mismo sentido, debe observarse que la escisión es todo lo contrario a la
fusión”.
Por último, agrega el apoderado del Ministerio de
Protección Social, que conforme a la ley de facultades el Ejecutivo tenía la
facultad clara y precisa para escindir entidades del orden nacional, como en
este caso se hizo con el Instituto de Seguros Sociales, al escindir la parte de
su operación relacionada con la prestación de los servicios de salud, lo cual
se realizó mediante la creación de las Empresas Sociales del Estado a las que
necesariamente se les tienen que transferir los elementos indispensables para
continuar con dicha operación. “[S]ostener lo contrario lleva al absurdo de que
una escisión en realidad no afectaría a la entidad escindida, sino que esta
figura simplemente consistiría en autorizar a unas entidades que se crean, las
Empresas Sociales del Estado, para ejecutar unas funciones, dejando incólume la
entidad escindente. Por ello, no puede considerarse como lo hace el demandante,
que el proceso de escisión implicó una supresión o liquidación parcial de la
entidad objeto del mismo”.
3.  Intervención del Departamento Administrativo de la
Función Pública.
El apoderado del Departamento Administrativo de la
Función Pública, solicita a esta Corporación la declaración de exequibilidad
del artículo 1 del Decreto-ley 1750 de 2003, y la declaratoria de inhibición
respecto de los artículo 20 y 26 del decreto aludido, por ausencia de cargos de
inconstitucionalidad.
Inicia su intervención precisando los conceptos de
escisión y supresión, según el diccionario de la Lengua Española. Luego,
expresa que el Presidente de la República al expedir el decreto acusado, dio
estricto cumplimiento a las facultades otorgadas por el artículo 16 de la Ley
790 de 2002. Aduce que para la escisión para la prestación de los servicios de
salud del Instituto de Seguros Sociales, el Ejecutivo no solamente contaba con
el respaldo de la ley habilitante, sino que se armoniza con lo ordenado por el
legislador en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, declarado exequible por
esta Corte en sentencia C-408 de 1994, que dispone que la prestación de
servicios de salud en forma directa por la Nación, debe hacerse principalmente
a través de Empresas Sociales del Estado.
Manifiesta que en el caso de los Seguros Sociales, no
se puede afirmar como erradamente lo hace el demandante, que se presentó una
supresión “[p]ues es incontrovertible que la entidad existe y no ha
desaparecido del mundo jurídico. Lo que ocurrió con la entidad a raíz de la
expedición del Decreto 1750 de 2003, fue que separó del Instituto
la prestación de los servicios de salud para facilitarlos a través de Empresas
Sociales del Estado, tal como lo ordena el Estatuto de la Seguridad Social, con
el fin de que la prestación del servicio público de salud, sea autónoma,
eficiente, competente y sostenible”.
Finalmente, señala el apoderado de la entidad
interviniente, que si bien el accionante no sustenta en debida forma la
acusación contra los artículos 20 y 26 cuestionados, lo cierto es que la
transferencia de bienes muebles e inmuebles y otros derechos y recursos,
resulta indispensable y necesaria para garantizar la continuidad de la
prestación del servicio público de salud de las nuevas Empresas Sociales del
Estado, a fin de prestar oportuna, continua y eficientemente el servicio
público de salud.
4.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
El Ministerio que interviene, pide la declaratoria de
constitucionalidad de las normas acusadas. Aduce que el artículo 20 de la Ley
790 de 2002, en ninguna parte menciona la prohibición para escindir y resulta
claro que esa figura es diferente la supresión, liquidación y fusión, que si se
encuentran prohibidas para el Instituto de Seguros Sociales por la norma
mencionada. Añade que mientras la escisión consiste en la separación de alguna
de las partes de una entidad para otorgarle personería y autonomía, la
supresión y liquidación implican la desaparición de la entidad y la fusión la
unión de dos o más entidades.
Así las cosas, considera que el Ejecutivo no desbordó
las facultades conferidas por la ley habilitante, pues no violó la prohibición
contenida en el artículo 20, pues de ninguna manera suprimió, liquidó ni
fusionó el Instituto de Seguros Sociales, sino que escindió una parte del mismo
que adquirió personería jurídica independiente y la entidad continuó
conservando su naturaleza jurídica. Añade que no existe en Derecho la figura de
la supresión parcial de una entidad u organismo, con la secuela de una
liquidación igualmente parcial. “[L]os organismos y entidades de la
administración se crean o se suprimen y mientras existan se transforman,
escinden o fusionan. El procedimiento de la supresión, que implica la
desaparición material y jurídica de las entidades u organismos administrativos,
es incompatible con los procedimientos de reestructuración, escisión o fusión,
que se predican exclusivamente de las entidades u organismos supérstites de la
Administración”.
Para concluir, aduce la apoderada de la entidad
interviniente, que no se entiende como sea posible trasladar funciones sin
prever la asignación de recursos para el efecto. Por ello, el traslado
patrimonial al ISS a las Empresas Sociales del Estado, creadas mediante el
decreto acusado, es inherente a la escisión de la entidad, para cuyo efecto el
Presidente de la República se encontraba plenamente facultado, como
consecuencia del ejercicio de la facultad extraordinaria contemplada en el
literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la
Nación, en concepto 3516 de 17 de marzo de 2003, inicia su intervención con una
aclaración previa, en el sentido de expresar que en relación con los artículos
20 y 26 demandados, relativos a la conformación del patrimonio de las Empresas
Sociales del Estado y la transferencia de recursos, bienes y derechos
patrimoniales del Instituto de Seguros Sociales a esas empresas, ese despacho
se pronunció mediante los conceptos Nos. 3385 y 3416, proferidos dentro de los
expedientes D-4428 y D-4844, respectivamente, razón por la cual al momento de
proferirse la sentencia en el asunto sub examine, es probable que pueda existir
cosa juzgada respecto de esos artículos. Por ello, de presentarse la existencia
de dicho fenómeno, solicita estarse a lo resuelto por esta Corporación en las
providencias correspondientes.
En relación con el artículo 1
del Decreto 1750 de 2003, también acusado, aduce el Ministerio Público, que si
bien ese artículo no había sido demandado en anteriores ocasiones, “[s]i fue
objeto de estudio por este Despacho. Por tanto, en el análisis de los cargos
materiales presentados en la demanda se retomarán algunas consideraciones
expuestas por el Ministerio Público en los conceptos mencionados”.
Solicita entonces el
Procurador, declarar exequibles los artículos acusados o, en subsidio, estarse
a lo resuelto en los expedientes aludidos.
A juicio del Ministerio
Público, la escisión es una forma de reestructurar las entidades públicas, sin
que ello implique que dejan de existir, sino que algunas de sus funciones son
asumidas por otras entidades, con el fin de lograr una mejor prestación del
servicio. Así las cosas, la prohibición contenida en el artículo 20 de la Ley
790 de 2002, no fue sustraer a las entidades en él mencionadas del proceso de
reestructuración administrativa, sino impedir su supresión y liquidación.
Señala la Vista Fiscal que el
Decreto 1750 de 2003, no dispone la supresión y liquidación del Instituto de
Seguros Sociales, sino que escinde de él la Vicepresidencia de Prestación de
Servicios de Salud, las clínicas y lo Centros de Atención Ambulatoria y crea
las Empresas Sociales del Estado, que asumen la prestación de ese servicio como
corresponde a la naturaleza jurídica de esas entidades, según lo disponen las
Leyes 489 de 1998 y 100 de 1003. En efecto, añade, el decreto mencionado no
realiza ninguno de los verbos objeto de prohibición por el artículo 20 de la
Ley 790 de 2002 y, si bien la prestación del servicio de salud es una de las
funciones esenciales del Instituto escindido, no es la única función. De ahí,
que esa entidad pueda ser reestructurada para cumplir con los objetivos de la
ley habilitante, es decir, “[r]acionalizar la organización y funcionamiento de
la administración pública y garantizar la racionalidad financiera de la
Nación”.
Después de referirse a la
competencia general del Congreso de la República para hacer las leyes, y de la
posibilidad de que dicho organismos faculte transitoriamente al Presidente de
la República para ejercer algunas de sus competencias, señala el Procurador
General que la Ley 790 de 2002, facultó al Ejecutivo para escindir entidades u
organismos del orden nacional. Agrega que si bien las facultades
extraordinarias deben ser expresas y precisas, y no pueden ser interpretadas de
manera extensiva, ello no implica que el legislador tenga que señalar en forma
minuciosa los aspectos a los que el Ejecutivo puede referirse en uso de las
facultades extraordinarias “[s]iempre y cuando estos aspectos puedan
desprenderse de forma directa e inequívoca de las facultades concedidas”.
Manifiesta que los artículos
20 y 26 acusados se refieren a la transferencia de bienes por parte del
Instituto de Seguros Sociales a las nuevas Empresas Sociales del Estado, lo
cual constituye un aspecto necesario cuando se escinde una entidad y se crean
otras nuevas para asumir sus funciones, de suerte que para que las últimas
puedan cumplir sus objetivos, se hace imprescindible determinar su patrimonio.
Añade que crear una persona jurídica implica determinar los elementos
esenciales de ésta, como son, su denominación, naturaleza y régimen jurídico,
su domicilio, objeto, patrimonio, órganos de dirección y estructura.
Expresa el Procurador General
que “[L]a escisión de una persona jurídica no implica solamente distribuir sus
funciones como lo pretende el demandante sino también su patrimonio, para
organizar con él las nuevas entidades que asumirán tales funciones, ya que se
trata de una decisión con implicaciones administrativas y financieras y no
sería posible transferir las funciones sin dotar a la nueva entidad de los
recursos necesarios para la atención del servicio. Normalmente la escisión de
una entidad en otras existente o nuevas, implica la distribución total o
parcial de su patrimonio y así lo ha comprendido la Corte Constitucional
(sentencia C-647 de 1997).
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2. Cosa Juzgada Constitucional
2.1. Según el demandante, el
Presidente de la República al expedir el Decreto-ley 1750 de 2003, mediante el
cual se ordenó la escisión del Instituto de Seguros Sociales y la consecuente
transferencia de los recursos, bienes y derechos patrimoniales, incurrió en
extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 16
de la Ley 790 de 2002, por cuanto la autorización no incluía la escisión
aludida, ya que por expresa prohibición del artículo 20 de la ley mencionada,
el Ejecutivo no podía suprimir, liquidar ni fusionar el ISS. Para el actor la
escisión decretada constituye una verdadera supresión de la Empresa Industrial
y Social del Estado, y se crea una nueva a la cual se le transfieren los bienes
de la suprimida, con lo cual el Presidente de la República desbordó las facultades
otorgadas en la ley habilitante.
Observa la Corte que en
demanda anterior radicada bajo el número D-4844, se analizó un cargo similar al
que ahora se plantea. En esa oportunidad la acusación fue resuelta mediante la
sentencia C-349 de 2004, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy
Cabra, en la cual fue declarado exequible el Decreto 1750 de 2003, por los
cargos generales examinados en esa sentencia.
La Corte como sustento de sus
decisiones expresó lo siguiente:
“4.  En el lenguaje corriente “escindir” quiere decir
tanto como “separar” o “dividir”. De similar manera, en  sentido jurídico el
vocablo escindir debe ser entendido en su sentido natural y obvio, es decir
como sinónimo de separación o división. Como consecuencia de la escisión, lo escindido
puede desaparecer. Pero también puede solamente verse reducido, por la
separación de una o más partes que conformaba la unidad inicial.
Visto lo anterior la Corte estima que,
atendiendo al sentido común de la palabra escindir, puede entenderse que
jurídicamente la escisión de entidades reviste dos modalidades: una primera en
la cual la entidad escindida se disuelve, dando lugar a la creación de otras,
resultando suprimida la escindida; y otra, en la cual una o más partes o
dependencias de la entidad escindida se separan de ella, pudiendo dar lugar a
la creación de otra u otras, pero sin que la inicial desaparezca del mundo
jurídico. Por lo tanto, no es cierto, como lo afirman los demandantes, que la
escisión necesariamente conlleve la liquidación y supresión de la entidad
escindida.
Entendida de esta manera la noción de
escindir en sus dos modalidades, la Corte deduce que la interpretación armónica
de los artículos 16 literal d) y 20 de la Ley 790 de 2003 lleva a concluir que
esta Ley concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para
escindir entidades del orden nacional, pero sin que, en los casos de las
entidades a que se refiere la prohibición del artículo 20, dicha escisión
pudiera llevarse a cabo de manera tal que la entidad escindida resultara
finalmente suprimida. En efecto, si bien en el literal d) del artículo 16 de la
Ley 790 de 2003 se conceden expresamente facultades para “escindir entidades u organismos administrativos del orden
nacional creados o autorizados por la ley”, como
es el caso del Instituto de Seguros Sociales, en el artículo 20 se dice que en
desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública el Gobierno
Nacional no podrá suprimir dicho Instituto.[1]
Es claro entonces que el
Gobierno Nacional podía escindir el Instituto de Seguros Sociales, según se lo
autorizaba el artículo 16, pero no podía suprimirlo, pues le estaba prohibido
expresamente por el artículo 20. Así las cosas, la escisión solo podía
consistir en la separación de alguna o algunas de sus dependencias, que daría
lugar a la creación de otra u otras entidades, pero el Instituto como persona
jurídica debía conservarse.
Establecido cuál era el alcance
de las facultades, pasa la Corte a verificar si en el ejercicio de las
atribuciones legislativas concedidas, el Gobierno respetó estos límites.
5. El Decreto 1750 de 2003,
expedido con fundamento en la facultades conferidas al Presidente en el
artículo 16 de la Ley 790 de 2003, en sus artículos 1° y 2° establece lo
siguiente:
“Artículo 1°. Escisión. Escíndese del
Instituto de Seguros Sociales la
Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, todas las Clínicas y todos
los centros de Atención Ambulatoria.
“Artículo 2°. Creación de empresas sociales
del Estado. Créanse las siguientes Empresas Sociales del Estado, que
constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada del nivel
nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio, adscritas al Ministerio de la Protección Social, y cuyas denominaciones
son:
“1.Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe.
“2.Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla.
“3.Empresa Social del Estado Antonio Nariño.
“4.Empresa Social del Estado Luis Carlos Galán Sarmiento.
“5.Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta.
“6.Empresa Social del Estado Francisco de
Paula Santander, y
“7.Empresa Social del Estado Rita Arango
Álvarez del Pino.
El artículo tercero siguiente, indica que
el objeto de las anteriores empresas será la prestación de los servicios de
salud. Es claro entonces que, a partir de la escisión de la antigua
Vicepresidencia de Servicios de Salud, se crean estas nuevas empresas, sin que
el Instituto de Seguros Sociales sea suprimido.
6. Dicen los demandantes que la prohibición
de suprimir contenida en el artículo 20 de la Ley 790 de 2003 debía
interpretarse en sentido amplio, pues  de lo
contrario se vería recortada la intención del legislador de reservarse
atribuciones respecto de reformas significativas al ISS. En tal virtud, esa
interpretación amplia de la prohibición llevaría a concluir que el Gobierno no
sólo no podía suprimir el Instituto de Seguros Sociales, sino tampoco alguna de
sus partes, como de hecho ocurrió con la referida  Vicepresidencia de
Servicios de Salud que dejó de existir.
A juicio de la Corte no le asiste razón a
la demanda, pues esa interpretación amplia de la prohibición vaciaría de
contenido la facultad de escindir, expresamente contemplada en el literal d)
del artículo 16. En efecto, si no es posible suprimir al ISS, pero sí
escindirlo, forzoso es concluir que las facultades de escisión permiten
únicamente separar una o más partes del Instituto, parte o partes a partir de
las cuales se pueden crear otras entidades, cosa que es exactamente lo que
sucedió. Pero si esta posibilidad tampoco es admitida, entonces carecerían de
sentido las mencionadas facultades de escindir, dejando sin efectos
las atribuciones legislativas concedidas en
el literal d) del artículo 16.  Por ello, no acoge la Corte la interpretación
extensiva de la prohibición contenida en el artículo 20 que hacen los
demandantes.
7. Dicen también los actores que  la facultad de escindir debe ser interpretada según lo
dispuesto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 del cual se deduciría, dicen,
la necesidad de liquidación del ISS. Al respecto, observa la Corte que en dicho
artículo 52 el Congreso, en desarrollo del numeral 7º del artículo 150
superior, previó los principios y
orientaciones generales que el Ejecutivo debe seguir para la supresión,
disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales, señalando en qué casos puede el Presidente de la República
suprimir o disponer la disolución y consiguiente liquidación de
tales entidades. Observa también que en sus dos últimos parágrafos el artículo
52 regula la manera en que se procederá a llevar a cabo la liquidación
patrimonial a que dé lugar tal disolución. Al respecto indica:
“Parágrafo 1°. El acto que ordene la
supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de
obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas,
la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales
necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las
normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.
“Parágrafo 2°. Tratándose de entidades
sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del
Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad
cuya liquidación se realiza.”
A juicio de la Corte, las reglas transcritas
constituyen el marco general al que de estarse el Ejecutivo en el caso de
liquidación de entidades administrativas del orden nacional que sean disueltas
y suprimidas y no aquellos eventos en que la entidad es parcialmente escindida,
de manera que continúa existiendo sin disolverse, como sucedió con el ISS.
Finalmente la Corte entiende
que la supresión de la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud del
Instituto de Seguros Sociales producida por efectos de la liquidación no
equivale a la supresión del Instituto, que era lo expresamente vedado al
legislador extraordinario. Por todo lo anterior la Corte despacha como
improcedente el cargo según el cual el Gobierno Nacional estaba en imposibilidad
de escindir el ISS, pues la escisión equivaldría a liquidación o supresión y
ésta estaba expresamente prohibida”.
2.2. De las consideraciones
transcritas, encuentra la Corte Constitucional que los cargos que fueron
examinados en la sentencia C-349 de 2004, son los mismos que se plantean en el
asunto sub examine, como se ha señalado. En esa oportunidad la
Corporación concluyó que la escisión decretada por el Presidente de la
República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron
conferidas por el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, no equivale
a la supresión del Instituto de Seguros Sociales, circunstancia que estaba
expresamente prohibida por el artículo 20 de la ley habilitante, razón por la
cual encontró exequible el Decreto-ley 1750 de 2003, “únicamente por los
cargos generales formulados en contra de todo su texto examinados en la
presente Sentencia”.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-306 de 2004.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto en la
fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Aclaración de voto a la Sentencia C-409/04
Ref.: Expediente
D-5036
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 20 numeral 1 y 26 del
Decreto-Ley 1750 de 2003 “Por el cual se escinde el Instituto de Seguros
Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado”.
Magistrado Ponente:
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Dado que en la sentencia C-306 de 2004,
al cual se remite el presente fallo, salve mi voto, los argumentos allí
expuestos también son aplicables en este caso y a ellos me remito.
Fecha ur supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1] Ley 790 de 2003, artículo 20: “Artículo 20. Entidades que no se suprimirán. En
desarrollo del Programa de Renovación de la administración Pública el Gobierno
Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el
Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y
Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la
misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de
reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura de
los servicios prestados por ellas.”