T-630-08
[PROYECTO DE CIRCULACIÓN
RESTRINGIDA]
Sentencia T-630/08
PROCESO POLICIVO-Procedencia de la tutela
PERSONA CON DISCAPACIDAD FISICA-Especial protección
por el Estado
DEBIDO PROCESO EN RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO-Reiteración de
jurisprudencia
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Deberes del Estado para erradicar la
pobreza y desigualdad/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Prohibición de adelantar
políticas económicas, sociales y culturales de carácter regresivo
ESPACIO PUBLICO-Preservación
ESPACIO PUBLICO-Provisión de alternativas económicas frente a
vendedores ambulantes/VENDEDOR AMBULANTE-Reubicación
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Obligación de la Administración de ofrecer
alternativas económicas y de reubicación laboral a aquellos vendedores
informales afectados con medidas de recuperación de espacios comunes o
protegidos
DEBIDO PROCESO EN RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO-Vulneración a
vendedor ambulante discapacitado
Referencia: expediente
T-1.828.084
Acción de tutela instaurada por Luís
Francisco Mejía Lozano contra la Alcaldía Municipal de Ibagué y el Director del Espacio Público y Control Urbano.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio
de dos mil ocho (2008)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de los fallos de tutela dictados en el
asunto de la referencia por los Juzgados Once Civil Municipal y Primero Civil
del Circuito de Ibagué, el veintiocho (28) de agosto de 2007, y el veinte (20)
de septiembre de 2007, respectivamente.
I.
ANTECEDENTES
De los
hechos y la demanda.
Luís
Francisco Mejía Lozano, instauró acción de tutela contra el Alcalde de Ibagué y
el Inspector de Espacio Público y Control Urbano de ese municipio, por
considerar que las mencionadas autoridades le han vulnerado sus derechos a la
igualdad, en particular a la especial protección a las personas que tienen
disminuida su capacidad laboral, al trabajo en condiciones dignas y justas, a
tener una profesión u oficio, y al debido proceso.
Expone como
fundamento de su demanda los siguientes hechos:
1.
Que padece limitaciones físicas a consecuencia
de la enfermedad de polio que lo afectó desde  su nacimiento, circunstancia que
le generó una disminución en su capacidad laboral entre el 40 y el 50%,  lo cual
le compele a movilizarse mediante el apoyo de muletas. Ante la imposibilidad de
forjarse una carrera profesional aprendió a preparar comidas rápidas, oficio
mediante el cual provee a su mantenimiento personal, al de sus padres, quienes
son personas de avanzada edad y genera empleo para cinco personas que a su vez,
por ese medio,  proveen al mantenimiento de sus familias.
2.
Que desde hace aproximadamente catorce (14) años,
inicialmente en un carrito de rodachines, expende tales productos por la
avenida quinta de la ciudad de Ibagué en horario de 6:30 P.M.. a 3 A.M. Con el
tiempo, y gracias a sus ahorros, adquirió un trailer que mide 2 X 3 metros, el
cual es movido mediante el enganche a un motor.
3.
Que pidió permiso a la Alcaldía y al Director
del Espacio Público, y mediante resolución 0019 del 31 de octubre de 1997, se
le otorgó la siguiente autorización:
“(…) Autorizar a Luís Francisco Mejía Lozano identificado con la
cédula 93.370.706 de Ibagué [para] ejercer la actividad comercial de vendedor
de comestibles, en la calle 28 con carrera 5ª, costado izquierdo sentido entre
calle 28 y 29 de esta ciudad. Segundo. Advertir a Luís Francisco Mejía Lozano,
que la presente autorización es intransferible y que el quebrantamiento de esta
disposición da lugar a la revocatoria inmediata…”.
4.
Que permaneció en el sitio autorizado, es decir,
frente a la distribuidora de motos que está ubicada en la esquina de la calle
29  con carrera quinta, sitio en el que actualmente se encuentran las oficinas
de “Saludcoop – Cafesalud”, hasta el año 2006 en que  la gerente de esa
entidad, solicitó a la Alcaldía que el demandante fuera removido de ese lugar
por cuanto su negocio generaba inseguridad para las oficinas que ella dirige.
5.
Que a raíz de la queja instaurada, el 17 de
octubre de 2006 se le citó por parte del Director de Espacio Público para ser
escuchado en descargos, por considerar que ocupaba el espacio público en forma
irregular, habida cuenta que la resolución 0019 de octubre 31 de 1997 había
sido revocada.
6.
Que ha venido cumpliendo con el municipio,
pagando los impuestos correspondientes por el espacio que ocupa.
7.
Sobre las múltiples violaciones que acusa,
señala que el debido proceso se ve vulnerado en razón a que el procedimiento se
adelantó sobre una dirección que no corresponde a la de su verdadera ubicación;
el derecho a la igualdad en razón a que la acción de desalojo del espacio
público se dirigió únicamente en su contra cuando existen otros vendedores en
similares circunstancias; la protección a las personas que padecen discapacidad
física o mental puesto que su capacidad laboral está disminuida en un 40 o 50
%; su derecho al trabajo en razón a que la venta de comestibles es el único
medio con que cuenta para ganarse su propio sustento y el de sus padres,
quienes son mayores de 75 años. Aduce además, que su pequeño negocio es la
fuente del sustento de cinco familias más.
Solicita se
protejan los derechos fundamentales invocados y que como consecuencia de ello
se ordene al Director del Espacio Público la revocatoria de la resolución 0271
de diciembre 29 de 2006.
Intervención
de la parte demandada.
Nancy
Astrid Nieto Ruíz y Eva M. Muñoz Ramírez, asesoras de la Secretaría Jurídica de
la Alcaldía de Ibagué, presentaron un informe del cual se destacan los
siguientes aspectos:
1. Informan
que efectivamente el Director de la Unidad de Coordinación de Justicia
Municipal profirió la resolución No. 0019 del 31 de octubre de 1997 mediante la
cual se autorizó a Luís Francisco Mejía Lozano para ejercer la actividad
comercial de vendedor “de comestibles en la calle 28 carrera 5ª, a costado
izquierdo, sentido entre calle 28 y 29 de esta ciudad”.
2.
Advierten que el demandante no estaba autorizado para ejercer la actividad de
venta de comidas rápidas, y según informe técnico presentado por la arquitecta
Gloria C. Hoyos Trujillo, adscrita a la Dirección de Espacio Público, lo que
funciona en el sitio asignado al demandante es “una venta de comidas rápidas
denominada ¨coma – más¨ en la cual se manipulan, preparan, cocinan alimentos
con instalación de cocina y estufa con utensilios de tanque a gas de 100
libras, horno microondas, plancha asadora y freidora, infringiendo lo
preceptuado en el artículo 78 numeral 9 del Acuerdo 028 de 2003 y la visita
fue atendida por las personas que atienden el negocio señores Armando Lozano
(…) y Oscar Andrés Gómez (…) quienes manifestaron ser empleados”. (Se destaca)
3.  Estiman
que el demandante no está acatando la resolución 0019 de octubre 31 de 1997 en
la que se advierte que la autorización es intransferible, pues no es el
demandante quien atiende directamente el negocio sino sus empleados, lo que
en términos de la misma resolución daría lugar a su revocatoria. (Se destaca).
4. Que el
demandante “está colocando en grave peligro los derechos fundamentales a la
vida, salud y (sic) integridad física de los habitantes del sector y las
personas que acuden al sitio a consumir los alimentos, los cuales están siendo
preparados sin su debida autorización”. Agregan que los alimentos “están
siendo preparados por personal inidóneo para la manipulación de alimentos” y
que “está prohibido (sic) la preparación de alimentos en sitios
destapados es decir en la calle y la utilización de cocinas o estufas a gas,
puesto que esto representa un grave peligro para la comunidad” (Fol.
74). (Se destaca)
5. Que de
acuerdo con informe técnico, y luego de ser escuchado en descargos el implicado,
la Dirección de Espacio Público y Control Urbano,  emitió la resolución No. 271
del 29 de diciembre de 2006 mediante la cual se declaró ocupante indebido de
bien de uso público o áreas constitutivas de espacio público, al señor Francisco
Mejía Lozano “por encontrarse desarrollando actividades de venta de comidas
rápidas en la carrera 5ª  frente al 28-85 de esta ciudad”. En el
mismo acto se revocó la resolución No. 0019 del 31 de octubre de 1997 de la
Dirección de Justicia, que autorizaba a Mejía Lozano para ejercer la actividad
de vendedor de comestibles en la calle 28 carrera 5 costado izquierdo sentido
entre calle 28 y 29 de esta ciudad. El demandante interpuso los recursos de ley
y mediante resolución No. 015 del 18 de mayo de 2007, se confirmó la resolución
No. 271 de 2006.
6. Señalan
que no es cierto que al demandante se le estén violando sus derechos
fundamentales “cuando él ha quebrantado todas las normas legales,
constitucionales, incumpliendo la resolución 0019 del 31 de octubre de 1997
(…)”. Estiman además que el demandante no se hace acreedor a una
reubicación “pues está violando normas legales y  constitucionales” y
para que sea procedente se hace necesario que el mismo haya adquirido el
principio de confianza legítima conforme a los parámetros establecidos por la
Corte Constitucional (Sentencia C- 360 de 1999).
Pruebas
relevantes
Obran en el expediente las siguientes pruebas
relevantes:
1.  Copia de la resolución No. 0019 del 31
de octubre de 1997 mediante la cual la Unidad de Coordinación de Justicia
Municipal de Ibagué resolvió autorizar al señor Luís Francisco Mejía Lozano
para “ejercer la actividad comercial de vendedor de comestibles, en la calle
28 carrera 5ª costado izquierdo sentido entre calle 28 y 29 de esta ciudad”. En
el mismo acto se advierte al beneficiario que la autorización “es
intransferible y que el quebrantamiento de esta disposición da lugar a la
revocatoria inmediata”.
La motivación de la mencionada resolución es la
siguiente:
“Que el acuerdo 023 del 5 de enero de 1990,
autoriza al ejecutivo Municipal para fijar y determinar lugares y sectores
donde las personas limitadas e impedidas físicas, sensoriales o mentales puedan
desarrollar actividades comerciales y de servicios, ventas ambulantes, puestos
de venta de periódicos, revistas, loterías, chances, dulces, cigarrillos,
comestibles, etc.; con el fin de ayudar a solucionar en parte la situación
económica y humana de estas personas afectadas por el infortunio.
Que el artículo 3° del acuerdo 023 de enero
de 1990, también establece que el impedimento de las personas a que se refiere
el presente acuerdo deberá ser superior al treinta por ciento (30%) de la
capacidad laboral total certificada por un médico legista y autenticada por
notario.
Que ante este despacho se presentó el señor
LUIS FRANCISCO MEJÍA LOZANO, identificado con la cédula de ciudadanía número
93.370.706 de Ibagué, Tolima,  y solicita se le deje ejercer la actividad
comercial de venta de comestibles en zona de espacio público, ya que se
encuentra impedido físicamente para laborar normalmente; para lo cual adjuntó
la certificación del Instituto de Medicina Legal, donde manifiesta que el citado
señor tiene un grado de deficiencia global mayor del 30% de conformidad a los
hallazgos médicos”.
2. Copia de la actuación surtida dentro de
la querella No. 262-06 promovida por la Gerencia Regional Tolima de Saludcoop,
contra Francisco Mejía Lozano por “Infracción al Decreto 640 de 1937,
ordenanza 021”. De esta actuación se destaca lo siguiente:
2.1. La querella formulada por la Gerente
Regional del Tolima de Saludcoop, mediante la cual solicita “la recuperación
y protección del espacio público frente a nuestra sede Administrativa, ubicada
en la carrera 5 No. 28-85 del Barrio Hipódromo de esta ciudad”. Adjunta un
concepto de un analista de seguridad de Saludcoop en el que, para solicitar la
reubicación de la caseta del demandante se aducen los siguientes argumentos:
(i) La “estética y el embellecimiento de la ciudad”; (ii) razones de higiene
del lugar; (iii) la ubicación de la caseta en un lugar distinto a aquel en el
cual fue autorizada y la incompetencia de la entidad (Unidad de Coordinación de
Justicia) que emitió la resolución 019 de 1997; (iv) manifiesta que “por
política de la Presidencia del Grupo – SALUDCOOP- , no está permitida la
ubicación de estos negocios frente  a sus sedes, las cuales no solamente van en
contra de la imagen institucional sino que ofrece cierto riesgo”.
2.2. La diligencia de descargos rendida por
Luís Francisco Mejía Lozano en la que manifiesta: (i) que ocupa el sitio objeto
de recuperación “con un trailer de 2.00 x 3.00 Mts. Con cubierta y mesas, 4
sillas, porque es el medio de supervivencia mío, de mi familia, y de los que
trabajan conmigo”; (ii) que ocupa ese lugar desde hace 14 años “y
siempre en la carrera 5ª con 29 esquina, antes de estar Saludcoop, cuando
estaba la Yamaha”; (iii) que se encuentra autorizado por la resolución
emitida por la Dirección de Justicia; y (iv) solicita “que si de pronto no
puedo seguir en el sitio me ubiquen más arribita porque ya tengo mi clientela,
de tanto tiempo que llevo en el lugar”.
2.3. Informe técnico de octubre 17 de 2006
rendido por la arquitecta Gloria Constanza Hoyos Trujillo mediante el cual se
constató que en el sitio de la querella, en un trailer, funcionaba un negocio
de comidas rápidas que en el momento de la diligencia era atendido por
dos personas quienes manifestaron ser empelados de Luís Francisco Mejía Lozano,
exhibiendo en respaldo de sus afirmaciones “un carnet (sic) del Festival
Folklórico, para venta de comestibles con ubicación en la carrera 5ª  frente a
SALUDCOOP,  a nombre de Francisco Mejía Lozano con C.C. 93.370.702”. Exhibieron
así mismo la resolución 019 de octubre 31 de 1997 de la Dirección de Justicia.
2.4. Copia de la resolución No. 271 de
diciembre 29 de 2006 expedida por la Dirección de Espacio Público y Control
Urbano de la Secretaría de Gobierno de Ibagué “Por medio de la cual se
decide proceso por ocupación de espacio público, ordenanza 021 de 2003”.
Mediante tal acto se profirieron, entre
otras, las siguientes decisiones: (i) Se declara ocupante indebido de uso
público a Francisco Mejía Lozano “por encontrase desarrollando actividad de
venta de comidas rápidas en la carrera 5 frente al No. 28-85 Barrio
Belalcázar”; (ii) se revoca la resolución No. 0019 del 31 de octubre de
1997 de la Dirección de Justicia; (iii) se ordena al “ocupante indebido de
espacio público” restituir en el término de cinco (5) días la zona de andén
mediante el retiro o demolición de la obra (trailer); (iv) advertir que en caso
de incumplimiento se sancionará con multa, de acuerdo a lo establecido en el
artículo 78 num. 9° del Acuerdo 028 de 2003.
Como fundamentos jurídicos genéricos se
invocan los Arts. 82 y 315 de la Constitución; 132 del Código Nacional de
Policía (Dto. 1355 de 1970); el parágrafo del artículo 569 del Código de
Policía del Tolima; la Ordenanza 021 de 2003 (Art. 327); artículo 5° y 9° de la
Ley 9ª de 1989; el Decreto 1504 de agosto 4 de 1998 y la sentencia T-778 de
1998 de la Corte Constitucional.
Como fundamento jurídico específico, y a su
vez fundamento de la sanción, se invoca el Acuerdo 028 de 2003 (Art. 78 num.
9°) “que consagra que quien realice manipulación, preparación, cocción y
venta de alimentos y en consecuencia instale cocinas, estufas, con la
utilización de pipetas de gas o tanques de gasolina, en áreas constitutivas de
espacio público, será sancionado con multa de hasta dos (2) salarios mínimos
mensuales legales  vigentes”.
A partir de este fundamento concluye: “Por
lo anteriormente expuesto se revocará la resolución No. 0019 del 31 de octubre
de 1997 de la Dirección de Justicia, que era el competente en la fecha para
proferir el correspondiente acto administrativo (…). Paralelamente impone
como sanción “la restitución” de la zona ocupada, y el “retiro o la
demolición de unas obras”.
2.5. Copia de la resolución 015 de mayo 18
de 2007, proferida por el Director de Espacio Público y Control Urbano “Por
medio de la cual se resuelve el recurso de apelación contra la resolución No.
271 del 29 de diciembre de 2006”. Este acto administrativo confirmó la
resolución impugnada al considerar que “según el informe técnico de fecha
del 17 de octubre de 2006 de la arquitecta GLORIA CONSTANZA HOYOS TRUJILLO,
funcionaria adscrita a esta dependencia, es clara la ocupación que se viene
presentando en la carrera 5 frente al número 28-85, motivo por el cual se hace
de la mencionada necesaria su restitución y declarar al señor LUIS FRANCISCO
MEJÍA LOZANO ocupante indebido de  espacio público”.
2.6. Memorando 5.3 (…) 032, de fecha mayo
14 de 2007, de la Directora de Espacio Público y Control Urbano a la Directora
de Industria y Comercio de la Alcaldía Municipal de Ibagué en el que se
solicita certificar “(…) si el señor LUIS FRANCISCO MEJÍA LOZANO
identificado con la cédula de ciudadanía No. 93.370.706 de Ibagué, ha pagado
impuesto al municipio por ejercer la actividad comercial de vendedor de
comestibles, y que está ubicado en la carrera 5ª entre calles 28 y 29 de esta
ciudad”.
No obra en el expediente respuesta a esta
solicitud. Sin embargo en oficio 6183 de junio 5 de 2008 remitido a la Corte a
solicitud del magistrado sustaciador, el Director del Grupo de Gestión de
Ingresos del Municipio certifica que “revisados los archivos físicos y
medios magnéticos de la dependencia de industria y comercio, no se encontró
registro alguno como vendedor Ambulante, a nombre del señor LUÍS FRANCISCO
MEJÍA LOZANO, con cédula de ciudadanía No. 93.370.706 de Ibagué”.
Por su parte, el demandante en tutela
adjunta con escrito de febrero 27 de 2007, sendos recibos de pago de impuesto
de Industria y Comercio correspondiente a los años 1997, 1998, 1999, respecto
de la venta ambulante de comestibles de la Calle 29 carrera 5ª, a nombre de
Tafur Ruth Marlene.
Del fallo de primera instancia
En providencia de agosto 28 de 2007 el
Juzgado Once Civil Municipal de Ibagué, negó el amparo solicitado por Luís
Francisco Mejía Lozano, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1.
El demandante se
extralimitó en el uso de la autorización otorgada por la administración por dos razones: (i) instaló un estante con elementos que podrían causar
daño a los transeúntes y habitantes del sector; y (ii)
el permiso le fue otorgado de manera unipersonal para ejercer el comercio, “mas no para ejercer una actividad con características empresariales
ambulatoria” (sic).
2.  La actividad de preparación,
manipulación y expendio de alimentos, conocida como de “comidas rápidas”, está
regida por normas a las cuales se deben someter las personas naturales o
jurídicas que la ejerzan. Para
el efecto se exige la obtención de un “certificado y concepto de compatibilidad
de uso” que debe expedir la Secretaría de Salud, y el “certificado de
seguridad” que debe expedir el cuerpo oficial de bomberos de la ciudad.
Menciona como referente
normativo el Decreto 3075 de diciembre 23 de 1997.
3. La Alcaldía Municipal de Ibagué actuó
bajo la premisa de las normas constitucionales “puesto que ante el interés particular debe primar el
interés general”. Señala
que “la jurisprudencia ha reiterado en varias ocasiones respecto
del conflicto del espacio público, el deber del Estado de proteger y recuperar
el mismo”.
Impugnación del fallo de primera instancia
Luís Francisco Mejía Lozano impugnó el fallo con
fundamento en los siguientes argumentos:
1. Que el fallo no tomó en cuenta su
condición de discapacitado, su imposibilidad de desempeñar otro trabajo, y que
el hecho de que genere empleo no implica transferencia de la autorización.
2.
Que el fallo no tuvo en cuenta las pruebas aportadas (fotografías) que
acreditan la desigualdad existente en la recuperación  del espacio público,
puesto que no se aplican a otros presuntos invasores del espacio público en
diferentes lugares de la ciudad, que además conservan los mismos elementos que
él mantiene en su trailer, las misma acciones aplicadas al actor. Esto,
refiere, se hace evidente en la carrera 3ª entre calles 15 a 11.
Solicita
la revocatoria del fallo, y que como consecuencia de ello se ordene al Director
de Espacio Público la reubicación
“e igualmente se me
reconozca la confianza legítima”, puesto que, según afirma, es “invasor legal”.
Del fallo de segunda
instancia
El Juzgado Primero Civil del Circuito de
Ibagué confirmó el fallo de primera instancia al considerar que:
El fallo impugnado “es a todas luces
ajustado a la ley o normativa jurídica, como al haz probatorio, (…) del cual
aflora que al ciudadano Luís Francisco Mejía Lozano, en absoluto se le están
violando por la Administración Municipal, los derechos que dice le han sido desconocidos,
cuando se sabe hasta la saciedad que el interés general debe necesariamente
prevalecer sobre el particular”.
II.   FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de
los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991, y en virtud del auto del siete (7) de marzo de dos mil ocho (2008), expedido por la
Sala de Selección Número Tres de esta Corporación, que
decidió seleccionar el presente asunto para su revisión.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Corte determinar si las
autoridades acusadas  - Dirección de Espacio Público y Control Urbano y
Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Ibagué – vulneraron los derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad  y al trabajo en condiciones dignas, del demandante Luís
Francisco Mejía Lozano, de condiciones personales reseñadas en la demanda, en
razón a que mediante las resoluciones 271 de 2006 y 015 de 2007 proferidas, por los entes acusados
respectivamente, el actor fue declarado “ocupante indebido del espacio público”, no obstante que ejercía la actividad de
vendedor ambulante de comidas rápidas, amparado en la resolución 019 de 1997 expedida por la
Dirección de Justicia Municipal, la cual le fue otorgada para la venta de
“comestibles”.
Previamente debe determinar la Sala si
procede la acción de tutela, teniendo en cuenta que la acción se dirige contra unas resoluciones
proferidas por dependencias adscritas a la Alcaldía Municipal, en el marco de
un procedimiento policivo.
Para la solución del problema planteado la
Corte reiterará su jurisprudencia sobre las siguientes materias: (i) La procedencia de la acción de tutela frente
a actuaciones en proceso de policía regulados por la ley; (ii) fundamento
constitucional del deber de especial protección del Estado en relación con las
personas discapacitadas; (iii) las reglas para resolver conflictos entre la recuperación del espacio
público y el derecho al trabajo, con especial referencia al principio de
confianza legítima; (iv) en ese marco procederá a resolver el caso concreto.
3.
Procedencia de la acción de tutela frente a actuaciones en procesos policivos
regulados por la ley.
En múltiples oportunidades esta Corporación
ha reiterado que de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la
acción de tutela procede cuando el afectado no dispone de otros medios de
defensa judicial, restricción que le otorga una naturaleza subsidiaria, por
virtud de la cual, en principio, no está llamada a prosperar cuando a través de
ella se pretenden sustituir los medios ordinarios de defensa judicial.
No obstante, la Corte ha sostenido también
que, la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela opera siempre que los
medios de defensa judicial subsistentes, sean aptos y eficaces para la
protección del derecho fundamental violado o amenazado. Al respecto, la Corte
ha señalado que: “...no es suficiente, para excluir la tutela, la mera
existencia formal de otro procedimiento o trámite de carácter judicial. Para
que ello ocurra es indispensable que ese mecanismo sea idóneo y eficaz, con
miras a lograr la finalidad específica de brindar inmediata y plena protección
a los derechos fundamentales, de modo que su utilización asegure los efectos
que se lograrían con la acción de tutela...”[1].
La idoneidad y eficacia del mecanismo o
procedimiento existente deben ser, además, analizadas en concreto: “... ´en
cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones
disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone.
Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el
juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la
situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones
ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral,
pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de
un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela
como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía
ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean
susceptibles de resolver el problema de manera integral´, en este caso, es
procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo eficaz e idóneo
de protección de los derechos fundamentales...”[2].
Tratándose de procesos policivos, la Corte
ha sostenido que la mera existencia de recursos en el desarrollo de su trámite
no garantiza la posibilidad de acudir a otro medio de defensa judicial idóneo,
pues de manera expresa, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo,
consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “...no juzga
las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la
ley...” , razón por la cual, ante la inexistencia de un medio judicial
idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales alrededor de
los procesos policivos, resulta admisible la tutela, incluso de manera directa
y plena.
En tal sentido, la Corte sostuvo que: “...a
diferencia de lo que ocurre en los procesos de índole judicial, en los
policivos la sola existencia del proceso y aún de eventuales recursos dentro
del mismo no ofrece medio de protección judicial idóneo para salvaguardar
objetivamente los derechos fundamentales que en él o por razón de él puedan
verse comprometidos...
...En efecto, de manera expresa, al indicar
el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 82
del Decreto 01 de 1984, modificado por el decreto 2304 de 1989, declara que
ella ‘...no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de
policía regulados especialmente por la ley...’
[3]
...Excluida, entonces, la posibilidad de
hacer valer en forma inmediata los derechos fundamentales dentro del mismo
proceso y eliminada también toda ocasión de actuar con idéntico propósito ante
lo Contencioso Administrativo, no cabe duda de que la tutela es el mecanismo
procedente para brindar efectiva protección a los derechos fundamentales que
puedan ser atacados o puestos en peligro en curso de procesos policivos...”[4]. (Subrayas fuera del original).
En consecuencia, se reitera la
jurisprudencia de esta Corte relativa a que  en relación con los procesos
policivos regulados por la ley no existe un medio de defensa judicial idóneo
para lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales,
cuando quiera que éstos sean amenazados o vulnerados por la actuación de las
autoridades públicas, quedando tan sólo la acción de tutela como mecanismo
eficaz para garantizar el amparo de tales derechos.
De acuerdo con las citadas consideraciones,
que determinan la procedencia de la acción, ingresará esta Sala al examen de
fondo del asunto objeto de conflicto, para efectos de constatar si se presenta una
vulneración de derechos fundamentales  que exija su protección por vía de
tutela.
4. Fundamento de la protección constitucional a las
personas discapacitadas y adopción de acciones afirmativas. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. Tanto en el ámbito internacional como
en el nacional, existen claras exigencias para el Estado en relación con la
protección de los derechos de aquellas personas que sufren algún tipo de
discapacidad.
La Corte ha recordado[5]
que  de acuerdo con la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad[6]
la “discapacidad” es “una deficiencia física, mental o sensorial, ya
sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una
o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o
agravada por el entorno económico y social”.  (Se destaca).
Al respecto en la sentencia T- 093 de 2007
recordó la Corte:
“La Observación General No. 5[7]
sobre los derechos de las personas con discapacidad[8]
emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece,
a su turno, que las personas con discapacidad han de ser protegidas y
promovidas mediante programas y leyes generales, así como por medio de
programas y normatividades de finalidad específica. De esta manera, surge un
claro deber para los Estados partes del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC[9]-, consistente
en la búsqueda de la realización progresiva de los derechos consagrados en
favor de la población con discapacidad, así como la eliminación de las
desventajas estructurales, mediante la adopción de acciones afirmativas
tendentes a lograr el acceso, en igualdad de condiciones que el resto de la
población, a los derechos económicos, sociales y culturales”[10].
4.2. Consecuente con esa regulación
internacional, el ordenamiento jurídico colombiano manifiesta una especial
preocupación por las personas colocadas en circunstancias de indefensión y
crea un conjunto de dispositivos orientados a su protección:
(i)  En primer término dispone, que reposa
en el Estado el deber de amparar a las personas que por circunstancias
relacionadas con su condición económica, física o mental se encuentren en
situación de debilidad manifiesta, tal como lo prevén los incisos 2º y 3º del
artículo 13 superior:
“El Estado promoverá las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan.”
(ii) En segundo lugar, dispone que el
Estado debe prestar una atención especializada a  estas personas. En este
sentido el artículo 47 de la Constitución Nacional establece que:
“El Estado adelantará una política de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que
requieran”.
(iii) En tercer lugar, el orden
constitucional prevé el deber de garantizar  a los discapacitados un trabajo
acorde con sus condiciones de salud. En tal sentido el  artículo 54 superior
preceptúa de manera expresa el deber del Estado de “...garantizar a los
minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”.
(Se destaca).
(iv) En cuarto lugar se establecen
obligaciones específicas en materia de educación. Al respecto el artículo 68,
determina en su último inciso que “la erradicación del analfabetismo y la
educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades
excepcionales, son obligaciones especiales del Estado”.
4.3. El alcance de esas múltiples
obligaciones de las autoridades, derivadas de la normativa constitucional, que
se traducen a su vez en medidas de protección exigibles por las personas
discapacitadas, en tanto grupo de especial protección constitucional, ha sido
destacado así por la Corte:
La Constitución Nacional en sus artículos
13, 47, 54 y 68:  “impone a las autoridades públicas (i) la obligación de
abstenerse de establecer diferenciaciones fundadas en discapacidades físicas,
mentales o sensoriales; y (ii), el deber de adoptar medidas de discriminación
positiva en favor de las personas con discapacidad para que puedan disfrutar,
en igualdad de condiciones, de sus derechos y libertades, lo que implica su
plena inclusión social como manifestación de la igualdad real y efectiva; (iii)
dentro de dichas medidas, la Constitución contempla aquellas relativas al
ámbito laboral acorde con las condiciones de salud de esta población y “la
formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran”, así
como la educación para las personas con limitaciones físicas o mentales[11].
De acuerdo con las citas anteriores es
indiscutible el interés del Estado colombiano - manifestado de manera expresa
en el texto constitucional y con respaldo en el ámbito del derecho
internacional de los derechos humanos -, de ofrecer una protección especial a
las personas colocadas en situación manifiesta de debilidad económica, física o
psíquica.
La jurisprudencia de esta Corporación ha
sostenido,  que la omisión de proporcionar especial amparo a las personas
colocadas en situación de indefensión bien sea por razones económicas, físicas
o mentales puede incluso equipararse a una medida discriminatoria[12].
Ello en razón a que la situación que enfrentan estas personas les impide
integrarse de manera espontánea a la sociedad para poder ejercer sus derechos y
responder por sus obligaciones, así que el Estado no puede negarse a adoptar un
conjunto de medidas de orden positivo orientadas a superar - en la medida de lo
factible - esa situación de desigualdad y de desprotección a la que ellas se
ven avocadas[13].
4.4. De otra parte, también ha subrayado la
Corte la necesidad de que - dentro de términos razonables - se interprete las
normas legales de manera que más favorezca a las personas colocadas en
situación de debilidad manifiesta. Así lo recordó, por ejemplo, en la sentencia
T-307 de 1993:
“La interpretación de la ley, a partir
de los presupuestos de la normalidad, en consecuencia, no es apropiada cuando
se propone aplicarla a los disminuidos psíquicos, pues, en su caso se torna
imperativo con miras a su integración social extraer los elementos de la misma
que tiendan a su mayor beneficio y excluir los que a la luz de su particular
situación puedan resultar irrazonables[14].”
4.5. Siguiendo la línea jurisprudencial
expuesta, el compromiso que tiene el Estado, conforme a la Constitución, para
con las personas discapacitadas es doble: por una parte, debe abstenerse de
adoptar o ejecutar cualquier medida administrativa o legislativa que lesione el
principio de igualdad de trato; y por otra, con el fin de garantizar la
igualdad de oportunidades, debe remover todos los obstáculos que en los ámbitos
normativo, económico y social configuren efectivas desigualdades de hecho que
se opongan al pleno disfrute de los derechos de estas personas, y en tal
sentido, impulsar acciones positivas[15].
En este sentido el Estado no puede negarse
a brindar las condiciones normativas y materiales que permitan a personas
colocadas en situaciones de debilidad manifiesta, en la medida de lo factible y
razonable, superar su situación de desigualdad. Este deber de protección no
solo radica en cabeza del legislador sino también le corresponde ejercerlo a
las autoridades del orden administrativo, cuando deben adoptar decisiones
específicas que afecten los derechos de estos sujetos de especial protección
constitucional.
5. El debido proceso en la restitución del espacio
público. Reiteración de Jurisprudencia.
5.1. La Corte Constitucional ha señalado,
en jurisprudencia que aquí se reitera,  que la restitución del espacio público
debe ajustarse al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución
Política.[16]  Este precepto  prescribe
que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”. En virtud de tal disposición, se reconoce el principio de
legalidad como pilar fundamental en el ejercicio de las funciones por parte de
las autoridades judiciales y administrativas, razón por la cual, están
obligadas a respetar las formas propias de cada juicio y a asegurar la
efectividad de todas aquellas normas que permitan a los administrados
presentar, solicitar y controvertir pruebas, y que en últimas, garanticen el
ejercicio efectivo del derecho de defensa.
De esta manera, el debido proceso se define
como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado
y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de
modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su
propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados
en la ley[17].
5.2. Sobre las
tensiones que pueden surgir entre el derecho al debido proceso y  las políticas
de recuperación del espacio público ha señalado la Corte que si bien “el interés general de preservar el
espacio público prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes
y estacionarios, es necesario, según la jurisprudencia, conciliar proporcional
y armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio
público está permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso
judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del
debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas que
garanticen que los
“ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de
Derecho”[18]
Al analizar el
procedimiento policivo en estos casos, la Corte explicó que:
“(…) el artículo 132 del Código Nacional de
Policía, ya mencionado, faculta a los alcaldes para que, cuando se trate de la
restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales,
dicten resolución para el efecto, que deberá cumplirse en un plazo no mayor de
30 días.
El ejercicio de esa atribución de policía
permite, en consecuencia, que si una determinada Administración adopta como
política, digna de ejecutar prioritariamente en una ciudad o municipio, la
recuperación del espacio público -que, se repite, tiene fundamento en la propia
Carta-, aplique el aludido procedimiento, pero debe anotarse que, para no
contrariar la Constitución ni cercenar derechos fundamentales, no se trata
de un uso arbitrario de la facultad, pues ésta debe someterse a postulados como
los del debido proceso, la protección especial al trabajo, la igualdad y la
confianza legítima del ciudadano.
No es lícito, entonces, que la
Administración, con la mira puesta únicamente en la expresada finalidad -en sí
misma plausible-, atropelle a quienes, con base en la Constitución, reclaman
que sus derechos sean respetados.”[19]
5.3. El debido proceso para la recuperación
del espacio público en el municipio de Ibagué:
5.3.1. En lo que atañe a las acciones para
la preservación del espacio público en la ciudad de Ibagué, el debido proceso
se establece mediante la concordancia de normas de policía nacional y local.
Así, en las resoluciones 271/06 y 015/07, de la Dirección de Espacio Público y
de la Secretaría de Gobierno, respectivamente, mediante las cuales se declaró
al actor “ocupante indebido del espacio público” se invoca el artículo
132 del Código Nacional de Policía[20], y la Ordenanza No. 021 de junio
19 de 2003, “Por medio de la cual  se expide el Código de Policía, manual de
convivencia ciudadana del Tolima” (Artículo 327). En cuanto a la
sanción, la decisión se sustenta en el Acuerdo 028 de 2003 (Art. 78 numeral
9°), “Por medio del cual se adopta la normativa general de espacio público
del municipio de Ibagué y se dictan otras disposiciones”.
5.3.2. La competencia. La Ordenanza 021/03,
adscribe a los Alcaldes Municipales la función de “adoptar las medidas para
la protección, recuperación del espacio público, ambiente y bienes de interés
cultural del municipio” (Art. 36 num. 4°).  No obstante, de manera
específica, el mismo estatuto adscribe a los Inspectores de Policía[21]
el conocimiento en primera instancia de “los procesos de restitución
del espacio público, de bienes de uso público  de bienes fiscales o de
propiedad del municipio o de entidades de derecho público”. (Art. 37, num.
2,7).  Asigna al Alcalde, en segunda instancia, el conocimiento de “Los
recursos de apelación y de queja en los procesos de restitución del espacio
público de bienes de uso público  de bienes fiscales o de propiedad del
municipio o de entidades de derecho público decididos en primera instancia por
el inspector de policía.”
5.3.3. Procedimiento. La ordenanza 021 de
2003, en su artículo 569 establece el procedimiento para la restitución del
espacio público:
“Cuando se trate de la restitución del
espacio público, el Alcalde Municipal, una vez establecido, por los medios que
estén a su alcance, el carácter de uso público del espacio ocupado, procederá
a dictar el correspondiente acto administrativo de restitución, que deberá
cumplirse en u plazo no mayor de 30 días, contado a partir de la fecha de
notificación del acto. Contra este acto procede únicamente el recurso de
reposición ante el Alcalde Municipal, en el efecto suspensivo”. (Se destaca)
Para la producción del correspondiente acto
administrativo se deben observar los principios orientadores previstos en el
mismo estatuto como es el de contradicción según el cual “los interesados
tendrán oportunidad de conocer y controvertir esas decisiones por los medios
legales”.(Art. 7° inc. 6°). Así mismo, el principio de “efectividad de
los derechos reconocidos en la ley sustancial (…) de manera que se
cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho
de defensa y se mantenga la igualdad de las partes” (Art. 11. Se
destaca).
5.3.4. Las
Faltas y las medidas. El artículo 326 de la Ordenanza 021 de 2003 establece
como formas de ocupación indebida del espacio público construido, entre otras,
las siguientes:
(…) 2.
Su ocupación por ventas ambulantes o estacionarias”
Como medida
correctiva el artículo 546.B.14 de la Ordenanza 021/03 establece la “Restitución
del espacio público”.
De otra parte, el artículo 78 numeral 9° del Acuerdo 028 de 2003
establece:
“Artículo 78: Multas. Consiste en la
imposición de la obligación, por la Secretaría de Gobierno y Seguridad
Ciudadana, de pagar una suma de dinero a favor del Ente que se cree para la
administración del espacio público, sin perjuicio de la reparación del daño
causado, con destino a los programas y proyectos de reorganización,
recuperación, restitución, mejoramiento y generación de espacio público, salvo
que el hecho sea sancionado con pena mayor por noemas especiales.
Las autoridades competentes podrán imponer
las siguientes multas:
(…)
“9. Quien realice manipulación,
preparación, cocción y venta de alimentos y en consecuencia instales cocinas,
estufas, con la utilización de pipetas de gas o tanques de gasolina, en áreas
constitutivas de espacio público, será sancionado con multa de dos (2) salarios
mínimos mensuales legales vigentes”.
Ésta fue la
norma que se invocó para configurar la infracción que llevó a la administración
a sancionar a Luís Francisco Mejía Lozano como “ocupante indebido del
espacio público”.
A partir
del anterior marco normativo, se constará si las autoridades municipales de
Ibagué vulneraron el debido proceso al demandante.
6.  Protección de los derechos
fundamentales de los comerciantes informales en los procesos de recuperación de
espacio público. Principio de confianza legítima. Deber de reubicación laboral
6.1. En diversas oportunidades esta
Corporación se ha referido a la responsabilidad de las autoridades con la
realización de la fórmula del Estado social de derecho, adoptada en el artículo
1° de la Carta Constitucional, que comporta el deber de adoptar y realizar
políticas públicas encaminadas a promover condiciones de vida dignas para
todos, en especial para aquellos que no alcanzan a satisfacer los mínimos
exigibles, solventando de esta manera la marginalidad, la exclusión y la
desigualdad a que se hallan expuestos[22].
El compromiso institucional con las
personas que soportan condiciones económicas precarias ha sido considerado,
entre otros aspectos, en relación con la recuperación de los espacios en donde
se les ha permitido el ejercicio del comercio informal. A juicio de la Corte,
si bien las autoridades están en el deber de regular el uso del suelo, tienen
que considerar a su vez medidas que compensen la satisfacción de las
necesidades básicas de quienes serán privados de su sustento, porque la defensa
de los derechos e intereses colectivos, a costa de la total pauperización de
grupos vulnerables y marginados, es moral, económica y jurídicamente
inadmisible[23].
El deber de
diseñar estrategias que combinen el legítimo interés de proteger el espacio
público con programas que garanticen el sustento a los sectores vulnerables que
soportarán las medidas, se hace más imperativo cuando se trata de personas de
particular protección constitucional  (Artículos 13, 43, 46 y 47 C.P.).
6.2. Deber de
ubicación. La ejecución de planes de recuperación de espacios, debe ir
precedida, en lo que sea técnicamente posible, de una valoración de todas las
dimensiones de esa realidad que resultarán afectadas por la política, programa
o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus
derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente,
en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública
desproporcionada. Ello cobra mayor imperatividad si quienes se encuentran
afectados por las políticas, programas o medidas pertinentes están en situación
de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o
precariedad económica, o discapacidad.
En efecto, frente a estas personas o grupos
se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la política en
cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido, de tal manera
que se respete su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de
dignidad[24]. Conforme a la
jurisprudencia estas medidas consisten en la ejecución de un plan que permita la reubicación de los
vendedores estacionarios que han hecho uso del mencionado lugar, con la
tolerancia de las autoridades públicas.
6.3. El principio de confianza legítima. No
obstante ha precisado la Corte, que la obligación por parte del Estado no se
genera por el simple hecho de la ocupación, sino que debe presentarse factores
que permitan inferir la pasividad y autorización previa, expresa o tácita de la
Administración, elemento que la jurisprudencia ha denominado “confianza
legítima”.
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, este principio “se aplica
como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y
privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo
tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse.”[25]
El principio de
confianza legítima se constituye así,  en una proyección del principio de la
buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual debe gobernar
la relación entre las
autoridades y los particulares. En virtud de  este  principio el administrado,
tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el
cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, razón por la
cual el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan
adaptarse a la nueva situación, conciliando el conflicto de intereses público y
privado.
El amparo constitucional al principio de la
confianza legítima, ha dicho la jurisprudencia, “se basa en la conducta
permisiva de las autoridades, y por  tanto, en los casos de recuperación de
espacios, sólo se aplica a los vendedores informales cuya ocupación ha sido
permitida en forma expresa o tácita por la Administración”[26].
En conclusión, el principio de confianza
legítima, desde el punto de vista fáctico emana de la generación de
expectativas de continuidad de una situación, previamente permitida o tolerada
por la Administración, que a su vez genera la obligación de ofrecer
alternativas económicas y de reubicación laboral a aquellos vendedores
informales afectados con medidas de recuperación de espacios comunes o
protegidos.
7. De conformidad con los anteriores
desarrollos se han establecido las siguientes premisas
para la resolución del caso concreto:
(i) Las
personas con discapacitadad son sujetos que gozan de especial
protección constitucional, lo que implica un doble compromiso para las
autoridades: abstenerse de adoptar
cualquier medida administrativa o legislativa que lesione el principio de
igualdad de trato;  e impulsar acciones afirmativas a fin de  remover todos los
obstáculos que en los ámbitos normativo, económico y social se opongan al pleno
disfrute de los derechos de estas personas.
(ii) El interés general de preservar el
espacio público está protegido por la Constitución; sin embargo  su recuperación
debe efectuarse mediante un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el
cumplimiento de las reglas del debido proceso, previo al desalojo.
(iii) Cuando el
administrado se hace acreedor al principio de confianza legítima,  surge para
la Administración la
obligación de ofrecer alternativas económicas y de reubicación laboral a
aquellos vendedores informales afectados con medidas de recuperación de
espacios comunes o protegidos. Medida que cobra mayor imperatividad cuando con
la política de recuperación se afecta a personas en especial situación de
vulnerabilidad.
Con base en las
anteriores consideraciones, entrará la Sala a analizar el caso concreto:
8. El caso en concreto. Vulneración de los
derechos fundamentales del actor.
Mediante las pruebas recaudadas en este
proceso se acreditó,  que el señor Luís Francisco Mejía Lozano es persona
discapacitada (disminución del 38% de su capacidad), por sufrir las secuelas de
una enfermedad de poliomelitis que lo afectó desde su primera infancia.
Se acreditó así mismo que mediante un
programa social de la Secretaría de Ibagué que pretendía “ayudar a solucionar
en parte la situación económica y humana de estas personas afectadas por el
infortunio[27]” se confirió
autorización  a personas limitadas físicas, sensoriales o mentales para que
desarrollaran actividades comerciales y de servicios, ventas ambulantes, entre
otras.
En el marco de ese programa se confirió al
demandante autorización para ejercer la actividad comercial de vendedor de
comestibles, en la calle 28 carrera 5ª costado izquierdo, sentido calle 28 y 29
de Ibagué.  Esta actividad venía siendo desarrollada de manera ininterrumpida
por Luís Francisco Mejía hasta mayo del año 2007 en que fue declarado, mediante
resolución en firme, “ocupante indebido de bien de uso público” por
parte de las dependencias adscritas a la Alcaldía Municipal de Ibagué
(Dirección de Espacio Público y Secretaría de Gobierno).
Al confrontar la situación que originó esta
acción de tutela, con las premisas jurisprudenciales establecidas para la
resolución del caso, observa la Sala:
8.1.  En primer término, un detenido examen
de  la actuación surtida en primera y segunda instancia por la Dirección de
Espacio Público y Control Urbano y la Secretaría de Gobierno, respectivamente,
para declarar “ocupante indebido de espacio público” a Luís Francisco Mejía
Lozano, permite afirmar que su condición de discapacitado fue totalmente
ignorada por los entes acusados, no obstante que mediante los actos que
expidieron (resoluciones 271/06 y 015/07) dejaban sin efectos un acto
administrativo que tenía como fundamento amparar dicha condición.
De tal manera que las autoridades
demandadas vulneraron de manera flagrante el derecho constitucional del
demandante a ser beneficiario de un trato especial por parte de las autoridades
públicas municipales, que debía proyectarse no solamente en la abstención de
aplicar medidas que afectaran sus derechos fundamentales de sujeto de especial
protección constitucional, sino en el desarrollo de acciones positivas
orientadas a remover los obstáculos de todo orden que enfrentan estas personas,
para alcanzar niveles de vida digna. La condición de discapacitado debió tener
un peso significativo en la interpretación de la normatividad aplicable, y
particularmente en la búsqueda de alternativas que permitieran solucionar en
conflicto suscitado evitando la imposición de cargas desproporcionadas al
demandante, como en efecto aconteció. Se impusieron cargas que anularon sus
posibilidades de satisfacción del mínimo vital, y que lo despojaron de los
beneficios espirituales que para una persona de su condición, comporta el
desarrollo de una actividad laboral en condiciones dignas.
Sin desconocer el derecho de la EPS
denunciante (Saludcoop-Cafesalud) de promover acciones en defensa del espacio
público y de sus intereses empresariales, y el deber de las autoridades
municipales de atender ese reclamo y de desplegar acciones en defensa de los
intereses colectivos, advierte la Corte que resulta contrario a los postulados
del Estado Social de Derecho, promover y admitir el desalojo de una persona
discapacitada que ha demostrado ingentes esfuerzos de superación, con
argumentos como la afectación de “la imagen institucional” y  “la
estética y embellecimiento de la ciudad[28]”. Y si
bien el reclamo iba orientado a la “reubicación” de la caseta móvil las
autoridades municipales ordenaron la restitución de la zona ocupada, sin
ofrecer alternativa alguna.
8.2. En segundo lugar, observa la Corte
que, en el desarrollo de la actuación administrativa que condujo a la orden de
restitución, se produjo una vulneración al debido proceso del demandante,
particularmente a las garantías de defensa y  de legalidad de las infracciones
y las medidas policivas correctivas y coercitivas.
En efecto, la actuación se inició por
presunta ocupación indebida del espacio público, según acto de apertura del 11
de octubre de 2006[29] . La diligencia de descargos
se efectuó el 17 de octubre de 2006. (Fol. 97) en relación con el cargo de presunta
ocupación del espacio público “sin permiso alguno de la administración
municipal”. Nunca se le preguntó por la clase de servicios que ofrecía, ni
se le indagó sobre si contaba con las autorizaciones para ofrecer el servicio
de venta de comidas rápidas. No obstante, en ese mismo acta de descargos se le
requiere para que “cese la actividad en espacio público con un trailer de 3
x 2 metros que tiene manipulación, preparación, cocción de alimentos, con
instalación de cocina, estufas (sic) con utilización de tanque de gas de 100
Lbs. y horno microondas so pena de ser sancionado conforme a los establecido en
el Código Nacional de Policía, Ordenanza 021 de 2003 y demás normas legales
vigentes”. (Fol. 94). Esta conminación resulta violatoria del derecho de
defensa si se tiene en cuenta que en esa diligencia no se le preguntó acerca de
esa actividad y las condiciones en las cuales la ejercía.
De otra parte, la actuación vulnera el
principio de legalidad puesto que el fundamento sustantivo (determinación de la
infracción) para la imposición de medida policiva fue la vulneración del
artículo 78 numeral 9° del Acuerdo 028 de 2003 que contempla medida de multa y
no de restitución. En efecto en la resolución 271/06 se dijo: “Al tenor de
lo anterior y con el informe técnico realizado en el lugar que está siendo
ocupado, se observa que el querellado es ocupante indebido del espacio público;
lo anterior en virtud de lo preceptuado en el artículo 63 de la Constitución
Nacional, que consagra que el espacio público es inalienable, imprescriptible e
inembargable y lo preceptuado en el artículo 78 Multas, numeral 9° del Acuerdo
028 de 2003 que consagra que quien realice manipulación, preparación, cocción o
venta de alimento y en consecuencia  instale  cocinas, estufas, con la
utilización de pipetas de gas  o tanques de gasolina, en áreas constitutivas
de  Espacio Público, será sancionado con multa hasta de dos (2) salarios
mínimos mensuales legales vigentes”.
Este supuesto fáctico respecto del  cual no
se escuchó en descargos al actor, sirvió de fundamento para revocar la
resolución 019 de 1997 que amparaba al actor para ejercer la actividad de
vendedor ambulante, declararlo ocupante indebido del espacio público, e imponerle
una sanción de “retiro o demolición de obra”, diferente a la prevista en
el soporte normativo que se invoca (multa).
Ahora bien, ningún fundamento para la
revocatoria de la resolución 019 de 1977 de la Unidad de Coordinación y
Justicia podría encontrarse en el hecho que el demandante realizara la
actividad autorizada apoyado en otras personas que dependían de él. La
administración no acreditó que tal hecho constituyera una “transferencia” de
una autorización que por su naturaleza y finalidades, era intransferible.
Así las cosas, se produjo también una
manifiesta vulneración al debido proceso  administrativo (defensa y legalidad)
del demandante.
8.3. Por último, observa la Corte, que se
vulneró también el principio de confianza legítima que amparaba al demandante,
y que imponía a la administración, en el evento de encontrar imperativa la
recuperación del espacio público, el deber de examinar medidas paliativas, como
la reubicación del afectado.
Al respecto se observa que en su diligencia
de descargos ante la autoridad de policía,  Luís Francisco Mejía afirmó que
desarrollaba la actividad de vendedor ambulante desde hace “como 14 años y
siempre en la carrera 5ª con 29 esquina, antes de estar Saludcoop, cuando
estaba la Yamaha”. Lo que implica que su situación había sido no solamente
tolerada, durante varios años, sino explícitamente autorizada por la
administración mediante la resolución 019 de 1997. El actor podía confiar
legítimamente en que le estaba permitido desarrollar el tipo de actividad que realizaba
para proveer a su sustento personal y familiar. No  obra ninguna evidencia
sobre requerimientos que le hubiese cursado la administración al demandante, en
relación con las condiciones en que desarrollaba la actividad de vendedor
ambulante para la cual había sido explícitamente autorizado.
De tal manera que si bien reposa en la
administración municipal el legítimo interés de defender el espacio público, y
de desarrollar políticas orientadas a su recuperación, esta labor institucional
debe efectuarse mediante acciones que puedan ser también legitimadas frente a
la Constitución, en la medida que tomen en consideración los postulados del
Estado Social de Derecho,  los derechos fundamentales de las personas que por
su especial situación de vulnerabilidad están amparadas por una especial
protección constitucional, así como las exigencias del debido proceso que debe
orientar la actuación administrativa que precede a una orden de restitución de
espacio público.
Las constataciones realizadas permiten a la
Corte declarar que la Dirección de Espacio Público y Control Urbano, y la
Secretaría de Gobierno de Ibagué, entes adscritos a la Alcaldía Municipal, vulneraron
los derechos fundamentales de Luís Francisco Mejía Lozano a la igualdad, en
razón al desconocimiento de su condición de sujeto de especial protección
constitucional; al debido proceso en particular al derecho de defensa y a la
legalidad de la infracción y de la medida; al trabajo y a la confianza legítima
en las actuaciones de la administración. En consecuencia tutelará los
mencionados derechos fundamentales de que es titular el actor, y revocará los
fallos proferidos por los Juzgados Once Civil Municipal y Primero Civil del
Circuito de Ibagué, en cuanto negaron la acción de tutela.
Para la restitución de los derechos
fundamentales vulnerados esta Sala dispondrá: (i) Dejar sin efectos las
resoluciones 271 del 29 de diciembre de 2006 y 015 del 5 de febrero de 2007,
proferidas por la Dirección de Espacio Público y Control Urbano y la Secretaría
de Gobierno de Ibagué respectivamente, dentro del proceso policivo adelantado
por infracción a la Ordenanza 021 de 2003 contra Luís Francisco Mejía Lozano;
(ii) Como consecuencia de la anterior determinación cobra vigencia la
Resolución 019 de 1997 que autorizó al demandante para ejercer actividad
comercial de vendedor de comestibles; (iii) No obstante, ello no significa que
las decisiones de la administración sean inmodificables, por lo que con
audiencia del afectado, y tomando en consideración la  condición de sujeto de
especial protección del actor, así como el principio de confianza legítima que
lo ampara, la administración podrá adoptar una medida de reubicación que
concilie el interés colectivo de la defensa del espacio público, con el derecho
al trabajo y al mínimo vital del demandante.
Esta última determinación se adopta
teniendo en cuenta la manifestación del demandante en su diligencia de
descargos, quien ante la pregunta de si deseaba agregar algo más a su
diligencia señaló: “Que si de pronto no se puede seguir en ese sitio me
ubiquen más arribita porque ya tengo mi clientela, de tanto tiempo que llevo en
ese lugar”.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones
expuestas en precedencia, la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR los fallos proferidos por los Juzgados Once
Civil Municipal y Primero Civil del Circuito del Ibagué, el veintiocho (28) de
agosto y el veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007), respectivamente,
que negaron la acción de tutela promovida por Luís Francisco Mejía Lozano contra
la Alcaldía Municipal de Ibagué.
Segundo.  TUTELAR  los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al
trabajo en concordancia con el principio de confianza legítima de Luís
Francisco Mejía Lozano,
vulnerados por la Alcaldía Municipal de Ibagué.
Tercero.
DEJAR SIN EFECTOS las
resoluciones 271 del 29 de diciembre de 2006 y 015 del 5 de febrero de 2007,
proferidas por la Dirección de Espacio Público y Control Urbano y la Secretaría
de Gobierno de Ibagué, respectivamente, dentro de proceso policivo adelantado
por infracción a la Ordenanza 021 de 2003, contra Luís Francisco Mejía Lozano.
Cuarto.  Disponer que, como consecuencia de la anterior
determinación cobra vigencia la Resolución 019 de 1997 proferida por la Unidad
de Coordinación de Justicia de la Secretaría de Gobierno que autorizó al
demandante para ejercer actividad comercial de vendedor de comestibles. No
obstante, con la audiencia del afectado, y tomando en consideración la  condición
de sujeto de especial protección, y  el principio de confianza legítima que
amparan a Luís Francisco Mejía Lozano, la administración podrá adoptar una
medida de reubicación que concilie el interés colectivo de la defensa del
espacio público, y el derecho al trabajo y al mínimo vital del demandante.
Quinto. DÉSE
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Sentencia T-468
de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Subrayado por fuera del texto
original.
[2] Sentencia
T-033 de 2002.
[3]
Modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, el cual dispone que:
“...la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones
proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley...”
[4]
Sentencia T-289 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en T-061 de
2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5]
Sentencia T-093 de 2007.
[6]
Adoptada por la Asamblea General de la OEA el 8 de junio de 1999 e incorporada
al ordenamiento jurídico colombiano por la Ley 762 de 2002. Dicha ley fue
declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-401 de 2003.
[7] En
las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000,
T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003 y T-786 de 2003, entre otras, la
Corte Constitucional ha destacado que la jurisprudencia de las instancias
internacionales de derechos humanos constituye una pauta relevante para
interpretar el alcance de los tratados sobre derechos humanos y, por ende, de
los propios derechos constitucionales.
[8]
Naciones Unidas. Documento E/1995/22, párrafo 34.
[9]
Adoptado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
[10] Se
aplica, entonces, el concepto de equiparación de oportunidades para la
población con discapacidad. Según el Programa de Acción Mundial para los
Impedidos (Resolución 37/52 del 3 de diciembre de 1982), se trata “[d]el
proceso mediante el cual el sistema general de la sociedad, tal como el medio
físico y cultural, la vivienda y el transporte, los servicios sociales y
sanitarios, las oportunidades de educación y trabajo, la vida cultural y
social, incluidas las instalaciones deportivas y de recreación, se hacen
accesibles para todos.”
[11]
Sentencia T-884 de 2006, citada en la T-093 de 2007.  La Corte Constitucional
colombiano se ha pronunciado en múltiples oportunidades en relación con los
derechos de las personas con discapacidad y el deber del Estado de brindar una
protección especial a esta colectividad. Algunas de las sentencias que se
ocupan del tema son: T-1639 de 2000, C-410 de 2001, T-595 de 2002 y C-076 de
2006, entre otras.
[12] Sentencia T-307 de 1993, reiterada en
T-378 de 1997, y T- 093 de 2007..
[13]
Sentencia T-093 de 2007.
[14] En este mismo sentido consultar Corte
Constitucional. Sentencia T-1221 de 2004.
[15] En
este sentido, entre otras, la T-1031 de 2005.
[16] En
la Sentencia T-438/96, MP. Alejandro Martínez Caballero, se resolvió sobre el
desalojo de varios puestos de venta de un mercado en Barranquilla, en esta
oportunidad la Corte manifestó: “El artículo 29 de la Constitución consagra
el principio del debido proceso tanto para las actuaciones judiciales como para
las administrativas. En la presente acción de tutela está como telón de fondo
la recuperación del espacio público. Para lograrla se requiere, según las
características de cada caso, un proceso judicial, o policivo porque  en
determinadas circunstancias el alcalde lo puede hacer mediante actuaciones
administrativas que se derivan  del poder general de policía que tiene. Para
esta última situación  está el artículo 124  del decreto 1355 de 1970 o Código
Nacional de  Policía que dice: "A  la policía le corresponde de manera especial
prevenir los atentados contra la integridad  de los bienes de uso
público". Y el alcalde como primera autoridad de policía de la localidad
tiene el deber jurídico de vigilancia y protección sobre tales bienes” y la
facultad de resolver la acción de restitución es del Alcalde según el artículo
132 ibidem (…)  Pero, hay que efectuar actuaciones dentro de la ley y es obvio
que se viola el debido proceso si se aspira a desalojar sin trámites previos,
(…)”. Por su parte, la Sentencia SU 360 de 1999, MP Alejandro Martínez
Caballero se precisó que : “Pese a que, el interés general de preservar el
espacio público prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes
y estacionarios, es necesario, según la jurisprudencia, conciliar proporcional
y armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el
desalojo del espacio público está permitido constitucionalmente, siempre y
cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el
cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y que se
dispongan políticas que garanticen que los “ocupantes no queden desamparados
porque estamos en un Estado Social de Derecho” (Sentencia T-396 de 1997 M.P.
Antonio Barrera Carbonell).” Sentencia T-706-99, MP Alejandro Martínez
Caballero: “De los planteamientos anteriormente relacionados surge que las
autoridades policivas están facultadas para recuperar el espacio público, es su
obligación hacerlo, respetando claro está el debido proceso. Esto es de fácil
apreciación cuando se trata de vendedores estacionarios, porque la querella o
denuncia que da origen al procedimiento policivo es notificada a quien se
encuentre en el lugar, es susceptible de pruebas y de recursos y obviamente se
basa en ordenamientos que indican que el espacio es público y por ende el
desalojo es viable.”
[17]     Entre
otras, las Sentencias T-467 de 1995,  T-238 de 1996, y T-883 de 2002.
[18] SU
360 de 1999, MP Alejandro Martínez Caballero.
[19]
Sentencia T-020 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Las subrayas son
del original.
[20]
Artículo 132 del Decreto 1355 de 1970: “Cuando se trate de la restitución de
bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso
de trenes, los alcaldes, una vez establecido por los medios que estén a su
alcance,  el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a
dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un
plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de
reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador.”
[21] Sin
embargo, el Alcalde Municipal mediante Decreto 0320 de Junio 29 de 2005, en uso
de autorización pro tempore conferida por al Concejo Municipal, al
modificar la estructura y funciones de la Secretaría de Gobierno, asignó a la
Dirección de Espacio Público y Control Urbano la función de “Conocer,
sustanciar y fallas en primera instancia las contravenciones e infracciones
relacionadas con el espacio público, adelantar los procesos sancionatorios,
aplicar las medidas policivas administrativas de protección (…)”-
[22]
Sentencia T- 772 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23]
Sentencia SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[24]
Sentencia T-772 de 2003, reiterada en T- 813 de 2006.
[25] Cfr.
Sentencia SU-360 de 1999, fundamento jurídico 5.
[26] Sentencia
T-813 de 2006, Marco Gerardo Monroy Cabra.
[27] Considerando
de la resolución 019 de octubre 31 de 1997.
[28] Intervenciones
del representante de Saludcoop (querellante), folios  91 a 94.
[29] “(…)
El Director del espacio público y Control Urbano, considera necesario efectuar
una visita, con el fin de establecer la ocupación del espacio público y las
personas que lo ocupan (…)”.