T-968-14
Sentencia T-968/14
LEGITIMACION POR ACTIVA EN
TUTELA Y AGENCIA OFICIOSA-Si del
escrito de tutela se desprende la imposibilidad del titular del derecho de
acudir en su propio nombre para su defensa, el juez puede hacer la
interpretación que se acude como agente oficioso
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO
REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO AL PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL-Procedencia de
tutela cuando afecta mínimo vital del trabajador y su familia
En cuanto a la solicitud del pago de las
incapacidades laborales a través de la acción de tutela, esta Corporación ha
manifestado que éste en principio, no es el mecanismo idóneo para buscar el
pago de las mismas, excepto cuando se afecte un derecho fundamental del trabajador,
debido a que dicho pago constituye su única fuente de ingresos. Sobre el
particular, la Corte ha indicado que en estos casos el juez constitucional debe
considerar procedente la tutela, cuando resuelva que es necesario proteger un
derecho fundamental y evitar un perjuicio irremediable.
DEBIDO PROCESO EN EL TRAMITE ANTE LAS JUNTAS DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Reiteración de jurisprudencia
REGLAS BASICAS EN LA ACTUACION DE LAS JUNTAS DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Deben respetar el debido proceso
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado
cuatro (4) reglas de procedimiento básicas que deben seguir todas las
actuaciones de las Juntas de Calificación de Invalidez, que materializan el
derecho al debido proceso en este tipo de procedimientos, y cuyo incumplimiento
tiene como consecuencia la violación del derecho al debido proceso.
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE INCAPACIDADES LABORALES-Reglas
jurisprudenciales
La Corte ha establecido que en casos de incapacidades
de origen laboral, la llamada a responder será la Administradora de Riesgos
Laborales salvo que: (i) se emita concepto médico en el que se certifique que
la persona está íntegramente rehabilitada y reintegrada; o (ii) se haya
determinado que el afiliado padezca de una incapacidad permanente parcial y
haya recibido la indemnización respectiva; o (iii) se califique la pérdida de
capacidad laboral superior al 50% lo que implicaría que el trabajador tenga
derecho a la pensión de invalidez.
INAPLICACION DE NORMAS DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD-Subreglas
sobre los requisitos para acceder a tratamientos y medicamentos excluidos del
POS
Esta Corporación ha
desarrollado en su jurisprudencia  unas subreglas que
el juez de tutela debe observar cuando se trate de temas relacionados con la
entrega de medicamentos y, la realización de procedimientos, intervenciones y
prestación de servicios indispensables para la preservación o recuperación de
la salud de los pacientes: (i) que la falta del servicio o medicina ponga en
riesgo la vida e integridad del paciente; (ii) que la medicina o el servicio no
pueda ser sustituido por alguno de los que se encuentren en el POS con la misma
calidad y efectividad; (iii) que el servicio o medicina haya sido ordenado por
un médico adscrito a la EPS en la que está afiliado el paciente, salvo en los
casos en que la entidad haya conocido el dictamen de un médico que no se
encuentra adscrito a la EPS y no la ha descartado basándose en información
científica; y (iv) que el paciente no tenga la capacidad económica para
pagar el servicio o medicina solicitada.
CUBRIMIENTO
DE GASTOS DE TRANSPORTE PARA PACIENTE Y ACOMPAÑANTE POR EPS-Reglas
jurisprudenciales
El servicio de transporte puede ser alegado vía tutela
en caso de que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que la atención requerida
por el paciente se realice en un lugar diferente al del domicilio del paciente;
(ii) que el paciente sea totalmente dependiente de un tercero para su
movilización; (iii) que se compruebe que los derechos a la salud, a la
integridad o a la vida del paciente se verán afectados en caso de que no se
realice el traslado por este medio; (iv) que el paciente requiera de atención
permanente para garantizar su integridad física; y (v) que ni el paciente ni su
núcleo familiar cuenten con los recursos para cubrir los gastos que implica el
transporte médico especializado.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, A
LA VIDA DIGNA Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden
a Junta Nacional de Calificación expedir un nuevo dictamen de calificación de
invalidez en el que se evalúe y se pronuncie sobre la totalidad de la historia
clínica del accionante
DERECHO A LA SALUD, A LA SEGURIDAD SOCIAL Y A LA VIDA
DIGNA-Orden a EPS autorizar la
entrega de medicamentos no POS y prestar servicio de ambulancia con viáticos
para el accionante junto con un acompañante
Referencia:
Expediente T- 4470121
Acción
de tutela instaurada por Guillermo Agudelo Garzón contra Seguros la Equidad
ARL, Saludcoop EPS, Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda.
Procedencia:
Juzgado 4º Civil del Circuito de Pereira.
Asunto:
Dictámenes de Juntas de Calificación de Invalidez y derechos al debido proceso,
mínimo vital, salud, seguridad social y vida digna.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá,
D. C., quince (15) de diciembre de dos mil catorce (2014).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y las Magistradas Martha Victoria Sáchica Méndez
y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el
trámite de revisión del fallo de segunda instancia adoptado por el Juzgado 4º
Civil del Circuito de Pereira, el 11 de junio de 2014, que confirmó la decisión
adoptada por el Juzgado 4º Civil Municipal de Mínima Cuantía de Pereira, el 29
de abril de 2014, dentro del proceso de tutela promovido por Guillermo Agudelo
Garzón contra la ARL Seguros la Equidad, la EPS Saludcoop, la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez y la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Risaralda.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto por el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó el Juzgado 4º Civil
del Circuito de Pereira. El 22 de septiembre de 2014, la Sala Novena de
Selección de Tutelas de esta Corporación, luego de insistencia presentada por
la Defensoría del Pueblo, seleccionó el presente caso.
I. ANTECEDENTES
El 8
de abril de 2014 la señora Michell Katherine Agudelo Zapata, en calidad de
agente oficiosa de su padre, el señor Guillermo Agudelo Garzón, promovió acción
de tutela contra Seguros la Equidad ARL, Saludcoop EPS, la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez y la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Risaralda, por considerar que los accionados vulneraron los derechos
fundamentales de su padre al debido proceso, al mínimo vital, a la salud, a la
seguridad social y a la vida digna, como consecuencia de los dictámenes proferidos
por tales entidades, que según la agente oficiosa señalan una pérdida de
capacidad laboral que no corresponde a la real situación de su padre.
Según
la señora Agudelo Zapata, en todo el proceso de calificación posterior al
accidente de trabajo que sufrió su padre, solo se evaluaron las lesiones de la
zona lumbar de la columna, sin tener en cuenta su zona cervical y su lesión en
el oído, a pesar de que él había manifestado que no podía mover su cabeza pues sufría
de fuertes dolores, hormigueo y adormecimiento en manos, manos, cuello, manos y
pies y, además, tenía pérdida auditiva en uno de sus oídos.
Agrega
que el señor Agudelo sigue afiliado como cotizante a la EPS Saludcoop y a la
ARL Seguros la Equidad, a pesar de no estar trabajando, y que ninguna de éstas
entidades le ha hecho la entrega efectiva de los medicamentos no POS ordenados
por su médica tratante de la clínica del dolor, ni le han pagado las
incapacidades ordenadas a su padre por su delicado estado de salud.[1]
Señala
además la agente oficiosa, que actualmente su padre vive en unas condiciones de
vida muy precarias, en un cuarto de una casa, con una dimensión aproximada de
2.5 x 2.6 mts2, que el baño se encuentra ubicado afuera de la
habitación y es compartido con los demás residentes de la casa, y que como no
cuenta con los recursos suficientes para sufragar sus gastos ni los de su
familia, sus derechos a la salud, a la seguridad social, a la vida digna, y al
mínimo vital se encuentran comprometidos. [2]
A.
Hechos probados en el expediente.
1.
Según cuenta la agente
oficiosa, el 17 de mayo de 2012, el empleador del accionante, el señor Jesús
María Giraldo Castro, le pidió al actor que levantara un bulto de zanahorias y al
cargarlo, su peso le dobló la espalda hacía atrás y al golpear el bulto con una
reja se le volvió a doblar la espalda hacia adelante y hacia la izquierda, y
cayó sentado en el sentido contrario del bulto.[3] Durante el
suceso le traqueó espalda y sufrió un golpe en el costado derecho de su cara al
nivel del oído, lo que originó que el pómulo izquierdo se reventara.[4]
2.
Señala, que al levantarse,
su empleador volvió a pedirle que le cargara el bulto y en cumplimiento de la
orden, lo llevó a un camión que estaba parqueado a una distancia aproximada de
6 metros. Pasados 15 minutos sintió un dolor insoportable, ardor, hormigueo y
entumecimiento en la cabeza, el cuello, la espalda, los brazos, las manos, los
pies y desde ese momento no ha podido levantar la cabeza completamente.[5]
3.
Sostiene que su empleador
reportó el accidente a la ARL Seguros la Equidad y que dicha entidad clasificó
el accidente en el formato de registro Tipo Lesión como “torcedura,
esguince, desgarre muscular, hernia o laceración de músculo o tendón sin hernia.
Parte del Cuerpo Aparentemente Afectado (3) Tronco”.[6]
4.
Según el accionante, el
médico de la ARL que lo valoró “fue una persona sin ética profesional e
inhumana”, pues, a pesar de conocer su sintomatología, presionó fuertemente
con las manos su espalda intentando enderezarla y lo mismo hizo con el cuello.
Señala que, el médico consideró que el dolor, el hormigueo y el entumecimiento
que presentaba en su cuerpo era ocasionado porque tenía la presión alta. Con
base en lo anterior, limitó su diagnóstico a la parte lumbar, sin tener en
cuenta la afectación grave que tenía en la zona cervical y el daño en el oído
del accionante.[7]
5.
El 20 de marzo de 2013,
diez meses después del accidente, la ARL Seguros la Equidad notificó al actor
de la calificación de la pérdida de capacidad laboral con un porcentaje del
17,45% por Esguince Lumbar + Dolor Lumbar Residual, con fecha de estructuración
del 1º de marzo de 2013, lesión de origen profesional, y ofreció al accionante
una indemnización por incapacidad permanente parcial de $5.088.000 pesos.[8]
6.
El 7 de octubre de 2012 el accionante recurrió
la decisión ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda,
por considerar que el dictamen en el que se fundamentó la ARL para hacer la calificación,
no correspondía a la situación real de su estado de salud. Concedida la
apelación, le programaron una cita de valoración ante la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Risaralda, en la que el actor volvió a manifestar
sus síntomas de dolor, ardor, hormigueo, adormecimiento, molestias que también
sentía en los testículos, así como la inflamación en el bajo vientre, la
afectación en sus oídos y la imposibilidad de levantar la cabeza.[9]
7.
El 30 de abril de 2013, mediante dictamen No. 362-2013, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Risaralda determinó que la pérdida de capacidad
laboral del accionante era del 24,33%, con fecha de estructuración del 17 de
mayo de 2012.[10]
Al no estar de acuerdo con esta decisión, el actor interpuso el recurso de
apelación para que fuera resuelto por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez.
8.
Manifiesta el accionante, que la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez lo citó a Bogotá para una cita de
valoración el 9 de diciembre de 2013, a la que no pudo asistir debido a que su
estado de salud no le permitía permanecer largos periodos de tiempo en una sola
posición, por lo que fue citado nuevamente el 17 de diciembre del mismo año. Sin
embargo el peticionario tampoco pudo asistir a la segunda cita, por lo que el
18 de diciembre de 2013, su apoderada envió una comunicación a la Junta en la
que informó que el señor Agudelo no se encontraba en las condiciones físicas
para trasladarse a Bogotá y atender las citas, por la imposibilidad de
permanecer sentado durante mucho tiempo. Además remitió la historia clínica,
donde se evidenciaba que su padecimiento se desprendió, en gran medida, de la
zona cervical de la columna y no solamente en la zona lumbar.[11]
9.
Señala que el 22 de enero de 2014, mediante
dictamen No. 10110547, la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez consideró que de acuerdo con la historia clínica del
accionante no se encontraba patología derivada del accidente de trabajo, por lo
que calificó la pérdida de capacidad laboral en un porcentaje del 0.0% bajo el
diagnóstico de Esguince Lumbar. No obstante, manifestó que como
organismo superior, no podía disminuir el porcentaje de calificación porque de
hacerlo vulneraría el principio de no reformatio in pejus disminuyendo
el porcentaje de calificación, y confirmó la calificación del 17,45% otorgada
por la ARL Seguros la Equidad sin justificar la razón por la que no aplicaba la
calificación de la Junta Regional que resultaba más beneficiosa para el
accionante.[12]
10.
Según la agente oficiosa, el trámite de
calificación de pérdida de capacidad laboral vulneró el derecho al debido
proceso de su padre, toda vez que en ninguna de sus etapas se hizo un
diagnóstico completo que diera respuesta a la sintomatología que presentaba, pues
los médicos que se encargaron de hacer la evaluación, se limitaron a evaluar la
zona lumbar y omitieron analizar la región cervical.[13]
11.
El 23 de enero de 2014, el médico especialista
en neurología, el doctor Juan Diego Jiménez Jaramillo, adscrito a la EPS
Saludcoop, emitió el siguiente diagnóstico: “dolor
crónico intratable postraumático cervical dorsal y ahora con cefalea, tiene
discopatía cervical multiple y protusión de C5-C6, dolor neurótico y
discapacidad funcional severa en progresión”. Con base en lo
anterior, indicó que el accionante debía estar incapacitado de forma
permanente, ordenó la valoración por clínica del dolor, y prescribió la
realización del examen de Potenciales Evocados en Somatosensoriales.[14]
12.
El 12 de marzo del 2014 fue
valorado nuevamente por el doctor Juan Diego Jiménez Jaramillo, quien confirmó
el diagnóstico anteriormente referido. Adicionalmente, certificó que el
accionante se encontraba “marcadamente discapacitado y con poca respuesta
a los neuromoduladores, con dolor que lo mantiene marcadamente incapacitado,
persiste con dolor y rigidez parestesias de tronco, extremidades y testículos,
por lo que ordenó control por clínica del dolor en 3 meses, indicó que el
accionante debía continuar incapacitado y que tenía que ser valorado por
la Junta Regional para la calificación de su discapacidad.[15]
13.
El 17 de marzo de 2014, la doctora María
Carolina Benavides Trujillo, especialista en anestesia, adscrita a la EPS
Saludcoop valoró al actor y le formuló los siguientes medicamentos como parte
de su tratamiento por clínica del dolor, que
no están incluidos en el POS: PREGABLIAN 75MGS Y ACETAMINOFEN 500MGS +
HIDROCODONA 5 MGS,[16]
los cuales a pesar de estar autorizados no han sido entregados al accionante.
14.
Sostiene que tampoco se ha podido practicar la
prueba diagnóstica de “Potenciales Evocados Somatosensoriales,” debido a
que no existe convenio entre la EPS Saludcoop y la entidad que realiza el
procedimiento en la ciudad de Cali.[17]
15.
Manifiesta que la doctora María Natalia
Bolívar López, adscrita a la EPS Saludcoop, le expidió incapacidades continuas
hasta el 26 de abril de 2014, bajo el diagnóstico de neurología, que indica: Cervicalgia
Crónica postraumática con Discopatía Cervical Múltiple con Sx Dolorosa Severo y
Rigidez Parestesis en MSMS, Cervicodorsalgía crónica severa con hernias
cervicales con protusión C5 y C6 por accidente de trabajo.[18]
Sin embargo, la ARL Seguros la Equidad, se ha negado a realizar el
trámite de reconocimiento económico de dichas incapacidades.
16.
La agente oficiosa afirma
que antes del accidente, su padre se encontraba en perfectas condiciones de
salud, por lo que las lesiones que padece en la actualidad fueron ocasionadas en
virtud del accidente de trabajo descrito.[19] Señala que actualmente
no puede levantar la cabeza en su totalidad, no puede ir al baño solo porque necesita la ayuda de un acompañante y que utiliza
dos bastones ortopédicos.[20]
Manifiesta que el estado de discapacidad de su padre es muy grave y corre el
riesgo de convertirse en un estado permanente porque no ha sido intervenido
quirúrgicamente de manera oportuna.
17.
Manifiesta que el señor Agudelo no cuenta con
los recursos para satisfacer sus necesidades básicas. De las fotos que adjunta
al expediente se puede verificar que el accionante vive en condiciones muy
precarias y que su salario era fundamental para satisfacer su mínimo vital[21].
Adicionalmente, los dictámenes médicos demuestran que el señor Agudelo no ha
podido trabajar desde que sufrió el accidente de trabajo, razón por la cual,
los médicos tratantes le han otorgado varias incapacidades y han recomendado
que se incapacite de forma permanente al accionante.[22]
18.
Aduce que actualmente se
encuentra afiliado como cotizante a la ARL Seguros la Equidad y a la EPS
Saludcoop en el sistema general de seguridad social, en el régimen contributivo,
debido a que su empleador ha mantenido las afiliaciones a pesar de no estar trabajando,
por su delicada situación de salud.[23]
19.
Con fundamento en lo anterior, pide que se
amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la
salud, a la seguridad social y a la vida digna, vulnerados por los accionados.
20.
Específicamente solicita
al juez de tutela: (i) ordenar el suministro del tratamiento integral
requerido, debido a que ni la EPS Saludcoop ni la ARL Seguros la Equidad han
definido quién debe asumir dicho tratamiento; (ii) ordenar a la EPS Saludcoop
que autorice el servicio de ambulancia y el pago de viáticos para él y un
acompañante todas las veces que sea necesario para recibir el servicio médico;
(iii) que se garantice el suministro oportuno de los medicamentos NO POS y se
realice el examen de Potenciales Evocados Somatosensoriales; (iv) a la
ARL Seguros la Equidad, reconocer y pagar todas las incapacidades médicas que
se hayan expedido antes y después del dictamen de pérdida de capacidad laboral;
y (v) dejar sin efectos el dictamen No. 10110547, proferido por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez.[24]
B. Actuación
procesal
Mediante auto del 8 de
abril de 2014, el Juzgado 4º Civil Municipal de Mínima Cuantía de Pereira avocó
el conocimiento de la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de
demandados, a la ARL Seguros la Equidad,  la EPS Saludcoop, la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez y la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Risaralda.[25]
Las entidades
accionadas presentaron escritos de contestación, así:
1. Saludcoop EPS
Mediante escrito
presentado el 11 de abril de 2014[26],
Saludcoop EPS manifestó que las órdenes de los medicamentos solicitados por el
accionante ya habían sido autorizadas por la entidad. Adicionalmente solicitó
que se declarara improcedente la solicitud de cubrimiento de transporte y
viáticos, al no estar probado que el paciente hubiese sido remitido a un
departamento lejano a su residencia y que de acuerdo con el artículo 125 del
Decreto 5521 de 2013, este servicio solo procedía cuando un servicio del POS no
puede ser prestado en el municipio de residencia del afiliado.
Como pretensión
principal, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y,
subsidiariamente, que se ordenara al Ministerio de Salud y al FOSYGA, suministrar
los recursos económicos suficientes a la EPS para dar cumplimiento al fallo
judicial.
2. ARL Seguros la
Equidad.
Por medio de escrito
presentado el 21 de abril de 2014[27],
la ARL Seguros la Equidad manifestó que de acuerdo con la normatividad vigente,
el accionante debía recurrir a la jurisdicción ordinaria laboral para
controvertir los dictámenes realizados por las juntas de calificación. Agregó
que en las etapas de calificación se respetó el debido proceso, pues a pesar de
que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez consideró que la pérdida de
capacidad laboral del accionante era del 0.0%, se respetó el principio de la no
reformatio in pejus y mantuvo el porcentaje asignado por Seguros la
Equidad.
En cuanto a los pagos
por las incapacidades, la accionada señaló que el reconocimiento de subsidio
por incapacidad laboral procedía hasta el momento en que se definió la pérdida
de capacidad laboral, en el dictamen del 25 de julio de 2013, y que su
compromiso de pago terminaba con el reconocimiento económico de la indemnización.
Agregó que las incapacidades fueron autorizadas por profesionales ajenos al
tratamiento de rehabilitación, lo que la ARL considera como una causal para no
estar obligado a pagar las incapacidades, basándose en una analogía con el
Sistema de Salud.
Además, consideró que
el accionante se encuentra frente a una situación de secuelas definitivas que
han generado una incapacidad permanente parcial, por lo cual deja de existir el
hecho que da lugar a la autorización de nuevas incapacidades, ya que el actor
no se encuentra incapacitado temporalmente sino definitivamente. Señaló que por
esta razón el Régimen de Riesgos Laborales reconoce el pago de la
indemnización, por incapacidad permanente parcial, como la que padece el actor.
Finalmente, señala que
en este caso el accionante no demostró la existencia de un perjuicio
irremediable que haga viable la protección constitucional, pues debía estar
recibiendo los salarios de su trabajo, lo que hace improcedente el otorgamiento
de subsidios por incapacidad temporal.
3. Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Risaralda
Mediante escrito
presentado el 21 de abril de 2014[28],
la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda indicó que el
accionante agotó todos los recursos para la valoración de su pérdida de
capacidad laboral y que la única alternativa que tiene es acudir a la
jurisdicción ordinaria laboral.
4. Junta Nacional de
Calificación de Invalidez
Por medio de escrito
fechado el 15 de abril de 2014, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
señaló que esa entidad no podía dejar sin efectos un dictamen de calificación,
pues de conformidad con lo establecido en el artículo 45 del decreto 1352 de
2014, los dictámenes quedan en firme una vez son proferidos, si no tienen
pendiente algún recurso en su contra o se han resuelto los recursos,
aclaraciones o solicitudes de complementación y se han notificado en debida
forma.
Agregó que no vulneró
ningún derecho fundamental del accionante, por cuanto la Junta Nacional cumplió
con la normatividad relacionada con el origen de las patologías,[29] para determinar el
porcentaje de pérdida de capacidad laboral. Igualmente señaló que debería
declararse la improcedencia de la acción de tutela teniendo en cuenta que el
accionante podía agotar otros mecanismos de defensa judicial.
C. Decisiones objeto
de revisión
Fallo de primera
instancia
Mediante fallo
proferido el 29 de abril de 2014, el Juzgado 4º Civil Municipal de Mínima Cuantía decidió
tutelar los derechos fundamentales mínimo vital, salud, seguridad social y vida
digna del señor Guillermo Agudelo Garzón. Indicó que el derecho a la salud del
accionante se afecta por los procedimientos inter-administrativos para el
otorgamiento de los medicamentos. Además, consideró que la entidad prestadora
de salud debía atender los servicios de forma integral. También estimó
procedente conceder la solicitud de servicio de transporte local en el
domicilio del accionante cuando fuera necesario, haciéndolo extensivo a
viáticos para un acompañante, en razón del limitado estado de salud del
accionante.
En relación con el pago
de las incapacidades laborales, el juez de primera instancia señaló que a aunque
la acción de tutela no era procedente para reclamar prestaciones económicas, en
este caso procedía por la afectación al mínimo vital del actor. Igualmente,
dispuso que la ARL Seguros la Equidad estaba obligada a seguir pagando las
incapacidades, teniendo en cuenta que el origen de la enfermedad del actor y la
obligación de indemnizar al accionante era ineficaz ante la decisión de la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que declaró la pérdida de
capacidad laboral del 0.0% .
Finalmente dispuso que
la acción de tutela era improcedente en cuanto a la controversia sobre los
dictámenes de las juntas de calificación de invalidez, debido a que el
accionante podía acudir a otros mecanismos de defensa judicial.
Con base en lo anterior
ordenó: (i) a la EPS Saludcoop: autorizar y hacer la entrega efectiva de los
medicamentos PREGABLIAN 75 MGS Y ACETAMINOFEN 500 MGS + HIDROCODONA 5 MGS por
el tiempo y la cantidad que se formulara, realizar el examen de Potenciales
Evocados Somatosensoriales y prestar el servicio de trasporte cuando fuere
necesario con viáticos para un acompañante; (ii) a la ARL Seguros la
Equidad: pagar las incapacidades adeudadas y las extendidas al accionante,
hasta que se emita concepto médico favorable de recuperación o sea posible una
calificación de invalidez; y (iii) por último negó la pretensión relacionada
con el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante.
El fallo fue impugnado
por la agente oficiosa del accionante, por la ARL Seguros la Equidad y por la
EPS Saludcoop. Por su parte, la agente oficiosa señaló, que la sentencia de
primera instancia no había protegido el derecho al debido proceso, a pesar de
que se encontraba debidamente probado, que en los tres procesos de calificación
de invalidez, no se había realizado una valoración seria y completa de la
situación de salud de su padre. La ARL Seguros la Equidad adujo que el juez de
instancia había omitido los principios de legalidad, al hacer una
interpretación equivocada de los fundamentos fácticos del caso, teniendo en
cuenta que para la ARL la incapacidad temporal no se dio como consecuencia del
accidente de trabajo, sino por enfermedad general y por lo tanto, las
incapacidades debían ser cubiertas por la EPS. Finalmente la EPS Saludcoop
manifestó que la acción de tutela era improcedente, debido a que estaba
autorizando tratamientos integrales que conllevarían a prestaciones futuras e
inciertas. Adicionalmente señaló que no se acreditaban los requisitos necesarios
para inaplicar las normas relacionadas con la cobertura del servicio de salud,
específicamente con la autorización de medicamentos que no están incluidos en
el POS.
Fallo de segunda
instancia
Mediante fallo del 11
de junio de 2014, el Juzgado 4º Civil del Circuito de Pereira confirmó la
sentencia del juez de primera instancia.
Señaló que la acción de
tutela no era procedente para controvertir el dictamen emitido por las juntas
de calificación, pues el accionante contaba con otros mecanismos de defensa
judicial.
Reiteró lo dispuesto
por el a quo sobre la obligación de la EPS de prestar un servicio
integral, al considerar que en el presente caso no había duda sobre la
necesidad de suministrar al accionante un tratamiento integral, acorde con su
patología, incluyendo el suministro de medicamentos y el servicio de transporte
con acompañante, dado que las condiciones de salud del actor no le permitían
valerse por sí mismo.
Sobre el pago de las
incapacidades laborales, en casos de incapacidad permanente parcial, expresó
que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[30], la obligación de pagar
dichas incapacidades depende del origen del padecimiento de quien la reclama.
En consecuencia, si es de origen común, la llamada a pagar es el Fondo de
Pensiones al que se encuentre afiliada la persona; y si es de origen laboral,
el pago debe ser asumido por la ARL.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Con fundamento en
las facultades conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9°- de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Sexta de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de
tutela proferido en el proceso de la referencia.
El asunto objeto
de discusión y problema jurídico
2. El 17 de mayo de
2012 el señor Guillermo Agudelo Garzón sufrió un accidente de trabajo al cargar
un bulto de zanahorias de aproximadamente 82 kilos, razón por la cual su
empleador reportó el incidente a la ARL Seguros la Equidad, a la cual se
encuentra afiliado el accionante. El 20 de marzo de 2013 la ARL le notificó el
dictamen de pérdida de capacidad laboral del 17,45% con fecha de estructuración
el 1 de marzo de 2013 y con derecho a una indemnización de $5.088.000 pesos.
El accionante recurrió
la decisión ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda,
entidad que determinó que el actor tenía una pérdida de capacidad laboral del
24,33% con fecha de estructuración el 17 de mayo de 2012. Tanto el accionante,
como la ARL Seguros la Equidad, apelaron la decisión ante la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez que determinó una pérdida de capacidad del 0.0%. Sin
embargo, en virtud del principio de no reformatio in pejus, la Junta
Nacional resolvió mantener la calificación dada por la ARL con la misma fecha
de estructuración, sin justificar las razones por las cuales no se mantuvo la
misma calificación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
Por otra parte, durante
el desarrollo de su tratamiento le fueron ordenados los medicamentos no POS:
PREGABLIAN 75 MGS Y ACETAMINOFEN 500 MGS + HIDROCODONA 5 MGS para la clínica
del dolor, los cuales fueron autorizados pero no entregados al accionante.
Adicionalmente, desde la ocurrencia del accidente de trabajo, al accionante le
han otorgado varias
incapacidades de forma continua que no han sido pagadas el su totalidad por la
entidad competente.
Con
base en lo anterior, el señor Guillermo Agudelo Garzón solicita el amparo de
sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la salud, a la
seguridad social y a la vida digna, vulnerados por la ARL Seguros la Equidad,
Salucoop EPS, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Risaralda.
3. La situación fáctica descrita exige a la
Sala determinar: (i) si la ARL Seguros la Equidad y las Juntas de Calificación
de Invalidez vulneraron el derecho al debido proceso del accionante, al emitir
un dictamen de pérdida de capacidad laboral, omitiendo realizar una valoración
integral sobre su estado de salud; (ii) si la ARL Seguros la Equidad vulneró
los derechos al mínimo vital y a la seguridad social del accionante por no
pagar las incapacidades otorgadas con posterioridad al dictamen de pérdida de
capacidad laboral; y (iii) si la EPS Saludcoop vulneró los derechos a la
seguridad social, a la salud y a la vida digna del accionante, al no
materializar la entrega de los medicamentos no POS ordenados para la clínica
del dolor.
4. Para resolver los problemas planteados, es
necesario abordar el análisis de los siguientes temas: (i) la procedencia de la
acción de tutela; (ii) el contenido del derecho al debido proceso en los
procedimientos para proferir dictámenes de calificación de invalidez; (iii) el
reconocimiento de las incapacidades laborales en el Sistema de Riesgos
Laborales; (iv) las reglas para no aplicar las normas POS; y (iv) el servicio
de transporte en el sistema de salud. Posteriormente, con base en dichos
presupuestos, se estudiará el caso concreto.
Examen de procedencia de la acción de
tutela
5. En relación con la procedencia de la
acción de tutela, esta Corporación se pronunciará sobre la legitimación por
activa del agente oficioso y sobre principio de subsidiariedad que la rige.
6. El inciso primero del artículo 86
Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los
jueces, por si misma o por quien actué a su nombre, la protección inmediata de
sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados,
mediante un procedimiento preferente y sumario. Igualmente, el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por
representante, o como en el caso que nos ocupa, a través de un agente oficioso
cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en
condiciones de promover su propia defensa.
Bajo este último supuesto, la
jurisprudencia de la Corte[31]
ha sostenido que la actuación de un agente oficioso es legítima debido a que
responde a tres principios de relevancia constitucional: (i) la efectividad de
los principios y derechos fundamentales;[32]
(ii) la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal[33];
y (iii) el principio de solidaridad.[34]
Igualmente, la Corte ha establecido que para
que el agente oficioso esté legitimado para actuar, debe cumplir con los
siguientes requisitos: (i) la manifestación del agente oficioso donde sostiene
que actúa en dicha calidad y (ii) la circunstancia real de que, en efecto, el
titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas para interponer la
acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o en el contenido de
la misma.[35]
En el caso bajo estudio se cumplen los
requisitos anteriormente referidos teniendo en cuenta que: (i) Michell
Katherine Agudelo Zapata manifestó en el escrito de tutela que actuaba en
calidad de agente oficiosa de su padre y (ii) que del contenido de la acción
tutela se evidencia que el señor Guillermo Agudelo Garzón no está en
condiciones de ejercitar por sí mismo la presente acción.
7. Por otra parte, el principio de
subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela, se
encuentra consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución
Política, según el cual “ la acción solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial salvo que sea utilizado como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Del texto de la norma se
evidencia que la acción de tutela no será procedente cuando existan otros
mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces, para proteger
los derechos que se consideren amenazados o vulnerados. En relación con dicho
principio, esta Corporación ha determinado que el juez constitucional, en cada
caso, debe analizar si el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial y en caso de existir, si éste resulta eficaz o no para proteger los
derechos amenazados o vulnerados.[36]
8. Respecto de la protección a
los derechos a la seguridad social y a la salud vía de tutela, la Corte ha establecido
que dicha acción constituye un mecanismo idóneo y eficaz para invocar la
protección de estos derechos, especialmente para quienes se encuentren en
situación de debilidad manifiesta como las personas con discapacidad o quienes
padecen un deterioro grave en su salud.[37]
9. En cuanto a la solicitud
del pago de las incapacidades laborales a través de la acción de tutela, esta
Corporación ha manifestado que éste en principio, no es el mecanismo idóneo
para buscar el pago de las mismas, excepto cuando se afecte un derecho
fundamental del trabajador, debido a que dicho pago constituye su única fuente
de ingresos. Sobre el particular, la Corte ha indicado que en estos casos el
juez constitucional debe considerar procedente la tutela, cuando resuelva que
es necesario proteger un derecho fundamental y evitar un perjuicio
irremediable.[38]
10. Sobre la procedencia de la
acción de tutela para controvertir dictámenes de calificación de invalidez, este
tribunal ha señalado que esta es excepcional y se sujeta a las siguientes
reglas jurisprudenciales: (i) procede como mecanismo definitivo cuando
el proceso judicial ordinario no es idóneo y efectivo en relación con las
circunstancias especiales del caso; (ii) procede como mecanismo transitorio
cuando existe un medio judicial ordinario, pero éste no impide la ocurrencia de
un perjuicio irremediable; y (iii) cuando se busque proteger derechos de
personas que requieran especial protección constitucional, como las personas
con discapacidad.[39]
11. Si
bien los jueces de instancia consideraron que la controversia relacionada con
la calificación de los dictámenes de pérdida de capacidad laboral podía
resolverse en la jurisdicción laboral, es necesario que el juez de tutela
verifique en cada caso la idoneidad de los procesos disponibles, para defender
de forma eficaz, el derecho que se pretende proteger, ya que la sola existencia
de un proceso no implica per sé que éste sea idóneo y efectivo.[40]
12. Por lo tanto, no existe un
medio eficaz para defender los derechos fundamentales alegados por el
accionante, toda vez que el procedimiento laboral no representa una acción
inmediata como si lo es la tutela. En el presente caso, la Sala encuentra que
la acción de tutela es procedente para resolver la controversia objeto de
estudio como mecanismo definitivo, teniendo en cuenta que el accionante es una
persona en situación de vulnerabilidad grave, debido a su condición de
discapacidad, al haber sufrido un accidente de trabajo, aunque los dictámenes
indican que su pérdida de capacidad laboral es baja, los conceptos médicos
evidencian que el accionante se encuentra en un delicado estado de salud.
Adicionalmente se encuentra una posible afectación de su derecho al mínimo
vital, debido a que en este momento no percibe ningún ingreso económico
teniendo en cuenta que no puede trabajar.
Por los argumentos expuestos,
la Sala entrará a revisar los siguientes temas jurídicos relevantes y que son
pertinentes en el análisis del caso de la referencia.
Contenido del derecho al debido proceso
en los procedimientos para proferir dictámenes de calificación de invalidez
integral. Reglas jurisprudenciales.
13. El derecho al debido proceso se
encuentra principalmente consagrado en el artículo 29 de la Constitución
Política,[41]
según el cual, éste derecho se aplicará en todas las actuaciones judiciales y
administrativas.
Por otra parte, el procedimiento de las
Juntas de Calificación de Invalidez se encuentra regulado en los artículos 38 a
43 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 917 de 1999 y los artículos 22 a 40 del
Capítulo Tercero del Decreto 2463 de 2001.
14. Ahora bien, la Corte ha señalado que la
acción de tutela no es el mecanismo para controvertir dictámenes de
calificación de invalidez, ni para debatir sobre la calificación propiamente
dicha por ser un asunto eminentemente científico, no obstante, procede para
proteger el cumplimiento del debido proceso durante la calificación de pérdida
de capacidad laboral.
De hecho, en Sentencia T-436 de
2006[42],
al analizar el caso de una persona a la que la Junta Nacional de Calificación
redujo el porcentaje de pérdida de capacidad laboral determinado por la Junta
de Calificación de Invalidez Regional del Magdalena, señaló que en sede de
tutela no puede existir un debate jurídico en torno a la calificación misma de
la invalidez del accionante sino respecto de la omisión de procedimientos, lo
que implica una vulneración de los derechos fundamentales del calificado.
15. Con base en las normas anteriormente
referidas, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado cuatro (4) reglas
de procedimiento básicas que deben seguir todas las actuaciones de las Juntas
de Calificación de Invalidez, que materializan el derecho al debido proceso en
este tipo de procedimientos, y cuyo incumplimiento tiene como consecuencia la
violación del derecho al debido proceso.[43]
Al estudiar el caso de una persona a la que
le fue determinada erróneamente la fecha de estructuración de pérdida de
capacidad laboral, esta Corporación, en Sentencia T-773 de 2009[44],
señaló que los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de
Invalidez debían estar debidamente motivados, indicando las razones técnico-científicas
que justifican su decisión, y con base en ello, resolver de forma expresa y
clara el origen, fecha de estructuración y porcentaje de calificación de la
pérdida de la capacidad laboral.
Asimismo, la Corte Constitucional en Sentencia
T-713 de 2014[45]
al analizar el caso de una persona que fue erróneamente calificada porque
no se tuvo en cuenta su historia ocupacional, concluyó que la Junta de
Calificación había vulnerado el derecho al debido proceso de la accionante,
debido a que la valoración que había hecho la Junta no había sido integral dado
que no tomó en cuenta la totalidad de las pruebas aportadas por la solicitante.
16.De este modo, esta Corporación ha
indicado las reglas jurisprudenciales señaladas como entre otras, en las
Sentencias: T-595 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-424 de
2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-328 de 2008, Manuel José Cepeda
Espinosa; T-800 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-006 de 2013, M.P.
Mauricio González Cuervo; T-119 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
T-150 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada, en las que se
estableció que las Juntas de Calificación de Invalidez deben cumplir con las
siguientes reglas al momento de proferir un dictamen de pérdida de capacidad
laboral:
(i) El trámite de la solicitud de
calificación debe hacerse cuando las entidades competentes hayan completado el
tratamiento y la rehabilitación integral o cuando se haya comprobado la
imposibilidad de realizar dicho tratamiento[46];
(ii) la valoración del estado de salud del calificado debe ser completa
e integral, por lo que las Juntas de Calificación de Invalidez están
obligadas a sustanciar y elaborar la respectiva ponencia del dictamen y deben
tener en cuenta todos los aspectos médicos consignados en la
historia clínica del paciente[47];
(iii) las decisiones de las Juntas deben ser debidamente motivadas a pesar de
que no constituyen actos administrativos, en este sentido, los dictámenes deben
brindar las explicaciones y justificaciones sobre las que soporta su
diagnóstico, que a su vez, debe basarse en la historia clínica y
ocupacional del calificado y los fundamentos de hecho y de derecho relacionados
con el caso bajo estudio[48];
y (iv) el en proceso de Calificación, las Juntas deben cumplir con los derechos
de defensa y contradicción de los solicitantes, otorgándoles la posibilidad de
controvertir todos los aspectos del dictamen.[49]
Reconocimiento
de incapacidades laborales superiores a 180 días, en el Sistema de Riesgos
Laborales. Reglas Jurisprudenciales.
17. El
derecho a la seguridad social se encuentra consagrado en los artículos 48 y 49
de la Constitución Política, como un derecho irrenunciable y un servicio público
a cargo y bajo responsabilidad del Estado.
En particular,
el Sistema de Seguridad Social prevé la protección de los afiliados cuando
sufran una enfermedad ya sea de origen común o profesional, que se materializa
en el pago de las incapacidades ordenadas por el médico tratante y el
reconocimiento de la indemnización correspondiente, cuando sea el caso.
De
acuerdo con lo establecido en el artículo 1º de la Ley 1562 de 2012, el Sistema
General de Riesgos Laborales se define como: “el conjunto de entidades
públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y
atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes
que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que
desarrollan”.
18. Respecto
a las incapacidades, el parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley anteriormente
referida, establece que el pago de la incapacidad temporal debe ser asumido por
las Entidades Promotoras de Salud, en caso de que la calificación  de origen
sea de enfermedad común; “o por la Administradora de Riesgos Laborales en
caso de que la calificación del origen en primera oportunidad sea laboral y si
existiese controversia continuarán cubriendo dicha incapacidad temporal de esta
manera hasta que exista un dictamen en firme por parte de la Junta
Regional o Nacional”.
19. Con fundamento en lo anterior, al
estudiar dos casos acumulados de dos personas a quienes no les fue reconocida
la incapacidad por la ARL ni por la EPS, la Corte en Sentencia T-263
de 2012[50],
estableció que el pago de las incapacidades de origen profesional debe ser
asumido por la Administradora de Riesgos Profesionales desde el primer día
hasta que la persona esté íntegramente rehabilitada y reincorporada a su
trabajo; o se califique su estado como una incapacidad parcial permanente y en
ese caso se indemnice; o se califique la pérdida de capacidad laboral superior
al 50%, debido a que en este caso la persona tendría derecho a la pensión de
invalidez.
20. Bajo esta misma línea, al estudiar el caso
de una persona a la que le fue interrumpido el pago de la incapacidad, en Sentencia
T-777 de 2013, esta Corporación señaló que,
para establecer las prestaciones económicas a las que tiene derecho un
trabajador afiliado al Régimen General de Riesgos Laborales en casos de
enfermedad laboral o accidente de trabajo, se debe determinar si las
incapacidades médicas son temporales o permanentes. En caso de que sean
temporales, debe verificarse la existencia del concepto favorable de
rehabilitación del afectado ya que, en caso de existir, las Administradoras de
Riesgos laborales están obligadas a reconocer al trabajador los subsidios por
incapacidad temporal durante 180 días prorrogables por otros 180 días más y si
se reitera el concepto médico favorable de rehabilitación, el tiempo puede ser
prorrogado incluso por 360 días adicionales.[51]
Por otra parte en la misma sentencia
indicó, que en caso que el concepto médico de rehabilitación sea desfavorable,
se debe determinar que si la incapacidad del trabajador es parcial o superior
al 50% mediante un dictamen de pérdida de capacidad laboral. Si en dicho
dictamen se determina que el trabajador padece una incapacidad permanente
parcial el afiliado tiene derecho al reconocimiento de una indemnización
y si se concluye que la incapacidad es mayor del 50%, el trabajador
tendrá derecho a una pensión de invalidez.
21. En este caso se reiteran las reglas de
jurisprudencia contenidas, entre otras, en las Sentencias: T-920 de 2009, M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-468 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; T-137 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto; T-457 de 2013 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; y T-333 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en las que la Corte ha establecido que en casos de incapacidades
de origen laboral, la llamada a responder será la Administradora de Riesgos
Laborales salvo que: (i) se emita concepto médico en el que se certifique que
la persona está íntegramente rehabilitada y reintegrada; o (ii) se haya determinado
que el afiliado padezca de una incapacidad permanente parcial y haya recibido
la indemnización respectiva; o (iii) se califique la pérdida de capacidad
laboral superior al 50% lo que implicaría que el trabajador tenga derecho a la
pensión de invalidez.
Reglas para la no aplicación de las normas del POS para
el suministro de medicamentos, procedimientos y elementos excluidos del plan de
beneficios, a un paciente en estado de debilidad manifiesta.
22. La Corte ha señalado que la reglamentación y aplicación
del POS no puede utilizarse para que las Entidades Prestadoras de Servicios de
Salud, realicen una interpretación restrictiva de la norma y utilicen el
argumento de la no inclusión de medicamentos o procedimientos en el POS, para
desconocer la protección de derechos humanos, especialmente la vida, la salud y
la seguridad social de las personas.[52]
23. El relación con lo anterior, esta Corporación ha
desarrollado en su jurisprudencia[53]  unas
subreglas que el juez de tutela debe observar cuando se trate de temas
relacionados con la entrega de medicamentos y, la realización de procedimientos,
intervenciones y prestación de servicios indispensables para la preservación o
recuperación de la salud de los pacientes:
(i) que la falta del servicio o medicina ponga en riesgo la
vida e integridad del paciente; (ii) que la medicina o el servicio no pueda ser
sustituido por alguno de los que se encuentren en el POS con la misma calidad y
efectividad; (iii) que el servicio o medicina haya sido ordenado por un médico
adscrito a la EPS en la que está afiliado el paciente, salvo en los casos en
que la entidad haya conocido el dictamen de un médico que no se encuentra
adscrito a la EPS y no la ha descartado basándose en información científica;[54]
y (iv) que el paciente no tenga la capacidad económica para pagar el servicio o
medicina solicitada.
En síntesis, si se presentan los supuestos de hecho
establecidos en éstas subreglas en un caso específico, el juez de tutela
podrá no aplicar las normas del POS y por tanto conceder directamente la prestación
del servicio o entrega del medicamento requerido por el accionante según el
caso.
Finalmente, el último tema a revisar tiene que
ver con la prestación del servicio de transporte en el sistema de salud.
24. La Resolución 5521 de 2013, expedida por el
Ministerio de Salud y Protección Social, actualizó el POS en relación con el
tema de transporte en el régimen subsidiado y contributivo. En dicha Resolución
se estableció que el transporte en ambulancia se incluiría dentro del POS para
el traslado de pacientes entre las diferentes instituciones prestadoras de
servicio de salud dentro del territorio nacional.
25. La Corte en su amplia jurisprudencia[55]
ha establecido además, que el servicio de transporte puede ser alegado vía
tutela en caso de que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que la atención
requerida por el paciente se realice en un lugar diferente al del domicilio del
paciente; (ii) que el paciente sea totalmente dependiente de un tercero para su
movilización; (iii) que se compruebe que los derechos a la salud, a la integridad
o a la vida del paciente se verán afectados en caso de que no se realice el
traslado por este medio; (iv) que el paciente requiera de atención permanente
para garantizar su integridad física; y (v) que ni el paciente ni su núcleo
familiar cuenten con los recursos para cubrir los gastos que implica el
transporte médico especializado.
Por consiguiente, el juez constitucional deberá
conceder la prestación del servicio de transporte cuando se logre comprobar que
se cumplen con los requisitos anteriormente referidos.
Caso
concreto
Violación del derecho al debido proceso
26. Con base en las consideraciones
anteriormente expuestas, la Sala considera que, en efecto, la ARL Seguros la
Equidad, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda y la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, vulneraron el derecho al debido proceso
del accionante, porque no evaluaron integralmente su situación de salud
al momento de proferir los dictámenes de pérdida de capacidad laboral. Lo
anterior, por cuando se encuentra probado que el accionante sufrió un accidente
de trabajo el 17 de mayo de 2012 y que desde ese momento no pudo continuar con
el desarrollo normal de sus actividades, ya que por su delicado estado de salud,
no ha podido seguir con su trabajo anterior ni con ningún otro. Así mismo, de
conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se demostró que ninguna
de las accionadas realizó una evaluación integral del estado de salud del
accionante pues todos los dictámenes se basaron en la evaluación de la zona
lumbar[56]
y no se tuvo en cuenta la lesión del oído, ni los problemas en la zona
cervical, aun cuando el accionante presentó síntomas de afectación de estas
zonas desde el día de su accidente y de hecho no puede aún ahora levantar
debidamente su cabeza y sigue con los dolores y afectaciones en las
extremidades y testículos.[57]
Igualmente, se encuentra probado que la
Junta Nacional de Calificación no realizó una evaluación completa de las
condiciones de salud del actor, ya que, a pesar de que éste ultimó manifestó
que no podía trasladarse a Bogotá y envió todas las pruebas relacionadas con su
padecimiento de la zona cervical y de la columna, la Junta llegó a la
conclusión de que el accionante tenía una pérdida de capacidad laboral del 0.0%
como si el accionante estuviera en perfectas condiciones de salud, lo que es
completamente ajeno a la historia clínica aportada en el expediente de la
tutela. Además quedan dudas sobre el cuidado con el que se realizó dicho
examen, debido a que en algunas partes del dictamen se refieren a otra ARL y no
a seguros la Equidad. [58]
Como consecuencia de lo anterior, se
evidencia que los accionados vulneraron el derecho al debido proceso del
accionante por cuanto (i) la valoración del estado de salud del accionante no
fue completa e integral, ya que no se tuvieron en cuenta las pruebas relacionadas
con la afectación de la zona cervical y el oído, y (ii) la decisión de la Junta
Nacional de Calificación no fue debidamente motivada, porque no consideró las
pruebas que él mismo conoció durante el proceso. Ni siquiera se pronunció sobre
varias de ellas, desconociendo por completo el análisis de las dolencias
enunciadas.
No entiende la Corte cómo de una historia
clínica abundante y de la evaluación de los médicos de la EPS que dicen que el
accionante se encuentra marcadamente incapacitado debido a sus padecimientos,
el resultado de la evaluación sea del 0.0%, especialmente cuando ni siquiera se
pronunció sobre las diferencias entre el dictamen proferido por la ARL Seguros
la Equidad y la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda, ni
las razones por las cuales se mantuvo la calificación otorgada por la ARL y no
la de la Junta Regional.
27. Con fundamento en lo anterior, la Sala
concluye que se debe conceder el amparo invocado, al encontrar vulnerado el
derecho al debido proceso del señor Agudelo por parte de la ARL Seguros la
Equidad, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda y la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez.
Violación de los derechos al mínimo
vital y a la seguridad social
28. La Sala encuentra que de conformidad
con las pruebas que obran en el expediente, la ARL Seguros la Equidad vulneró
los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del actor,
al incumplir con el pago de las incapacidades laborales.
29. En aplicación de los antecedentes
jurisprudenciales anteriormente expuestos, la Sala considera que la ARL se
encuentra obligada a pagar los subsidios por concepto de incapacidad laboral
que no ha cancelado, teniendo en cuenta no cumplen con ninguno de los
presupuestos que la Corte ha establecido para sustraerse de la responsabilidad
de seguir pagando las incapacidades laborales mencionadas.
Lo anterior por cuanto: (i) el accionante
no está integralmente rehabilitado y se evidencia que no se encuentra trabajando
debido a su delicada situación; (ii) a pesar de que la Junta Nacional de
Calificación confirmó el dictamen proferido por la ARL Seguros la Equidad, que
determinó que la pérdida de capacidad laboral del accionante era de 17,45%, y
por tanto tenía una incapacidad laboral permanente, no se probó que la ARL
cumpliera con el pago de la indemnización correspondiente, por lo que debió
continuar con el pago de las incapacidades laborales; y (iii) hasta este
momento, no se ha calificado que el accionante tenga una pérdida de capacidad
laboral superior al 50%.
La Sala considera que no es de recibo el
argumento expuesto por la ARL Seguros la Equidad, en el sentido de alegar que
no se encontraba obligado a pagar las incapacidades laborales debido a que el
médico que las otorgó, no era un médico de la ARL Lo anterior, por cuanto las
normas relativas al pago de incapacidades por enfermedad profesional, no exigen
tal requisito, y es el médico tratante de la EPS que está haciendo el
seguimiento en salud al actor, hasta tanto no se defina su situación de salud.
30. De acuerdo con lo anterior, se
concederá el amparo constitucional al accionante debido a que la ARL Seguros la
Equidad vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad
social, al incumplir con el pago de las incapacidades laborales las
cuales deberán ser pagadas al accionante hasta que se cumplan las exigencias
constitucionales descritas.
Violación de los derechos a la vida
digna, la salud y la seguridad social
31. Por otra parte, la EPS Saludcoop
vulneró los derechos a la vida digna, a la salud y a la seguridad social, al no
permitir la entrega material de los medicamentos no
POS PREGABLIAN 75 MGS Y ACETAMINOFEN 500 MGS + HIDROCODONA 5 MGS para la
clínica del dolor.
Lo anterior teniendo en
cuenta que (i) la falta de estas medicinas ponen en riesgo la vida e integridad
del accionante por hacer parte de la clínica del dolor; (ii) que la médica
tratante, quien ordenó los medicamentos, confirmó la necesidad de entregarlos a
pesar de no estar incluidos en el POS; (iii) que la doctora mencionada se
encuentra adscrita a la EPS Saludcoop; y (iv) que el accionante no cuenta con
los recursos para pagar dichos medicamentos.
Adicionalmente la Sala
considera que por el delicado estado de salud del accionante y su precaria
condición de vida, es necesario que se le preste el servicio de ambulancia con
viáticos para él y un acompañante teniendo en cuenta que (i) el accionante
depende de un tercero para poder movilizarse; (ii) sus derechos la salud, la
integridad o la vida se pueden ver afectados debido a que el accionante no se
puede movilizar de su domicilio por su propia cuenta y (iii) no cuenta con los
recursos económicos para sufragar los gastos que implica el transporte médico
especializado.
Conclusión y decisión a adoptar
32. La Sala concluye
que en este caso, la ARL Seguros la Equidad, la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Risaralda y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
vulneraron el derecho al debido proceso del actor porque no realizaron una valoración
completa e integral de su estado de salud, debido a que no tuvieron en cuenta
dentro de sus dictámenes las pruebas relacionadas con su padecimiento en la
zona cervical de la columna y en el oído. En consecuencia es procedente dejar
sin efectos el dictamen de la Junta Nacional de Calificación y ordenar la
expedición de un nuevo dictamen en el que se valore y se pronuncie sobre todas
las pruebas aportadas por el accionante, específicamente los dictámenes médicos
relacionados con su padecimiento en la zona lumbar, cervical y el oído.
Teniendo en cuenta que
de los hechos se evidencia que el accionante no pudo asistir a la cita para ser
evaluado personalmente, se ordenará que la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez delegue a uno de sus miembros para que valore el estado de salud del
señor Guillermo Agudelo Garzón en el lugar de su residencia dentro del término
otorgado para proferir el nuevo dictamen, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 13 del Decreto 2463 de 2001[59].
Adicionalmente, la ARL
Seguros la Equidad vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social del accionante, al negarse a pagar las incapacidades laborales
del actor a pesar de que seguía siendo su responsabilidad. Ahora bien, teniendo
en cuenta que se ordenará la expedición de un nuevo dictamen, la ARL Seguros la
Equidad deberá seguir pagando las incapacidades laborales otorgadas al
accionante hasta que se profiera la nueva calificación de pérdida de capacidad
laboral por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Finalmente la EPS
Saludcoop vulneró los derechos a la vida digna, a la salud y a la seguridad
social del accionante al no cumplir con la entrega material de los medicamentos
formulados al accionante para su tratamiento de la clínica del dolor. Por lo
anterior, se confirmará la decisión de los jueces de instancia de ordenar a la
EPS la entrega inmediata de los medicamentos formulados al accionante para la
clínica del dolor y prestar el servicio de transporte al accionante junto con
los viáticos para que sea acompañado por un tercero.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de segunda instancia, proferida por el Juzgado 4º Civil
del Circuito de Pereira, y en su lugar CONCEDER además del amparo a los
derechos a la vida digna, la salud y la seguridad social, la tutela del derecho
fundamental al debido proceso, invocado en la solicitud de tutela. En
consecuencia DEJAR SIN EFECTOS el dictamen No. 10110547 del 22 de enero de 2014, proferido por la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez. ORDENAR a la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez que dentro del término de quince (15) días hábiles, siguientes a
la notificación de la presente sentencia, expida un nuevo dictamen de calificación
de invalidez en el que se evalúe y se pronuncie sobre la totalidad de la
historia clínica del accionante, especialmente sobre la lesión en la zona
cervical y en el oído. Conforme a lo anterior, ORDENAR a la Junta
Nacional de Calificación delegar a uno de sus miembros para practicar el examen
físico en el lugar de residencia del accionante, dentro del término otorgado
para proferir el nuevo dictamen.
SEGUNDO.- En virtud
de lo anterior, CONFIRMAR la sentencia de segunda instancia que confirma
la de primera, mediante la cual, se ordenó a la EPS Saludcoop, que dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, materialice la
entrega de los medicamentos no POS PREGABLIAN 75 MGS Y ACETAMINOFEN 500 MGS +
HIDROCODONA 5 MGS, autorice el examen de Potenciales Evocados Somatosensoriales
y garantice el servicio de transporte cuando fuere necesario, en un medio
adecuado conforme recomendación médica con derecho a un acompañante y con
viáticos para el accionante y su acompañante; y a la ARL Seguros la Equidad,
que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia,
adelante las gestiones necesarias para proceder con el pago de las
incapacidades adeudadas y extendidas al accionante hasta cuando se emita una
nueva calificación de invalidez.
TERCERO.- Por Secretaría General líbrese las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1]
Acción de tutela presentada por Guillermo Agudelo Garzón, folio 2, Cuaderno 1.
[2] Ibídem.
[3]
Ibídem.
[4]
Ibídem.
[5]
Ibídem.
[6]
Informe de accidente de trabajo del empleador, folios 12 y 13, Cuaderno 1.
[7]
Acción de tutela presentada por Guillermo Agudelo Garzón, folio 3, Cuaderno 1.
[8]
Notificación de la Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral por parte de
Seguros la Equidad, folio 14, Cuaderno 1.
[9]
Acción de tutela presentada por Guillermo Agudelo Garzón, folio 3, Cuaderno 1.
[10]
Dictamen No. 362-2013, Junta regional de Calificación de Invalidez de
Risaralda, folios 15 y 16, Cuaderno 1.
[11]El
Dictamen No. 10110547 de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
relacionó las siguientes pruebas contenidas en la Historia Clínica del
Accionante: Concepto medico del 30/07/2013 -  estableció lo siguiente:
“Enfermedad Actual: Paciente de 50 años con antecedente de accidente laboral el
17/05/2012 trauma con esguince de columna lumbar. No ha podido trabajar desde
dicha época. Ya fue valorado por Junta (sic) Regional de Invalidez. Tiene
pendiente nueva calificación. Refiere dolor edema lumbar limitación funcional.
Parsteasis (sic) en MSISI”; Concepto médico del 29/08/2013 establece que el accionante
refiere dolor lumbar severo parestesis en MSIS cefalea frontal tipo pesiop, dolor
cervical tipo espasmo severo; concepto médico del 16/10/2013 establece que
el paciente padece trauma de columna lumbar y cervical irradiado a cráneo y
dolor lumbar irradiado a Msls con marcada limitación de la marcha, que
tiene según HC RM lumbo sacra de 2012 sin indicación qx y que persiste el
refiriendo dolor y ardor en piernas y en los testículos. No ha tenido controles
con neuroqx; concepto médico del 17/10/2013 establece "Enfermedad Actual:
Antecedente de trauma hace 18 meses con compromiso de pabellón derecho y
otorrea la quv cedió con tto refiere ahora otalgia”, concepto medico del
29/10/2013 establece que el accionante padece dolor cervical (sic) tipo
espasmo severo irradiada a MID con parestesias pérdida de fuerza en MSIS;
concepto medico del 18/11/2013 establece que el accionante presenta un cuadro
cónico de dolor cervical con parestesias en hemicuelo derecho, parestesias en
brazos reporte RMN degeneración discal múltiple de mayor importancia C5 C6 por
protrusión posterolateral derecha que comprime medula espinal; concepto médico
del 30/11/2013 establece que el accionante está pendiente de valoración por
Junta Nacional de Invalidez y el concepto médico del 04/12/2013 que establece
nuevamente que el accionante presenta un cuadro de cervicalgia post
traumática, por lo que se citó con RM cervical que demuestra de generación
discal múltiple con protrusión poertelo lateral C5-C6 que comprime la
médula sin signos de mielopatia persiste con mucho dolor y marcada limitación
funcional además la parestesias en testículos y piernas no se le quitan, además
también persiste con lumbalgia crónica. Actualmente se encuentra en tto por
clínica del dolor con sinalgen o ACTM con tramadol si se termina el sinatgen.
Fue valorado por neuro qx quien manifiesta que no es qx y da de alta.
Recomendaciones: paciente con cuadro dolor intratable posterior a trauma
cervico lumbar sin indicación qx según concepto de neuroqx por lo cual se continua
manejo con gabapentina+ medicación por clínica de dolor" folios 19 y 20,
Cuaderno 1.
[12]
Dictamen No. 10110547, Junta Nacional de Calificación de Invalidez, folios
17-20, Cuaderno 1.
[13]
Acción de tutela presentada por Guillermo Agudelo Garzón, folio 4, Cuaderno 1.
[14]
Concepto Medico proferido por el Doctor Juan Diego Jiménez Jaramillo, 23 de
enero de 2014, folio 22, Cuaderno 1.
[15]
Concepto Medico proferido por el Doctor Juan Diego Jiménez Jaramillo, 12 de
marzo de 2014, folio 21, Cuaderno 1.
[16]
Solicitud y justificación médica para medicamento no POS,
folio 25-28, Cuaderno 1.
[17]
Acción de tutela presentada por Guillermo Agudelo Garzón, folio 5, Cuaderno 1.
[18]
Incapacidades proferidas por la doctora María Natalia
Bolívar López, folios 30-32, Cuaderno 1.
[19]
Acción de tutela presentada por Guillermo Agudelo Garzón, folio 2, Cuaderno 1.
[20]
Acción de tutela presentada por Guillermo Agudelo Garzón, folios 5 y 38,
Cuaderno 1.
[21] Escrito de Insistencia del
Defensor del Pueblo.
[22]
Concepto Medico proferido por el Doctor Juan Diego Jiménez Jaramillo, 23 de
enero de 2014, folio 22, Concepto Medico proferido por el Doctor Juan Diego
Jiménez Jaramillo, 12 de marzo de 2014, folio 21, Incapacidades
proferidas por la doctora María Natalia Bolívar López, folios 30-32, Solicitud
y justificación médica para medicamento no POS, folios 25-28 Cuaderno 1.
[23]
Ibídem.
[24]
Acción de tutela presentada por Guillermo Agudelo Garzón, folio 7, Cuaderno 1.
[25]
Auto admisorio, folio 40, Cuaderno 1.
[26]
Folios 46-48, Cuaderno 1.
[27]
Folios 52-58, Cuaderno 1.
[28]
Folio 78, Cuaderno 1.
[29]Decreto 917 de 1999, Decreto 2566 de 2009, Ley 1562 de 2012 y
Decreto 1352 de 2013.
[30]
Hace referencia a la sentencia T-920 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[31]
Ver sentencia T-1075 de 2012.
[32]
Constitución Política, Artículo 2º.
[33]
Constitución Política, Artículo 228.
[34]
Constitución Política, Artículo 95.
[35]
Ver sentencias T-372 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-452 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[36]
Ver Sentencias T-948 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-325 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Ver Sentencias T-420 de
2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil y T-930 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[38] T-404 de 2010, M.P. María
Victoria Calle Correa
[39]
Ver Sentencias T-713 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-328 de 2011,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[40]
Ver sentencias T-433 e 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-702 de 2014, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[41]
Constitución Política, Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea
posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de
un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar
la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es
nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.
[42]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[43]
Ver sentencias  T-702 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-713 de
2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[44]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[45]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[46]
Artículos 9º del Decreto 917 de 1999 y 23, 25-3 del Decreto 2463 de 2001.
[47]
Artículos 4º del Decreto 917 de 1999 y 28 del Decreto 2463 de 2001.
[48]
El inciso 3º artículo 41 de la Ley 100 de 1993 establece que “el acto que
declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá
contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a
esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede
solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de
recurrir esta calificación ante la Junta Nacional.
[49]
Artículos 11, 35 y 40 del Decreto 2463 de 2001.
[50]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[51]
Ver sentencia T-777 de 2013, M.P. María Victoria Calle
Correa.
[52]
T-659 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53]
Al respecto ver sentencias: T-1219 de 2003, M.P.
Rodrigo Escobar Gil; T- 829 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-155 de
2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-873 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-659 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[54] T-760 de 2008, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[55]
T-550 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo, T-745 de 2009, M. P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; T-365 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo; T-437
de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-587 de 2010, M. P. Nilson
Pinilla Pinilla; T-246 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-481 de 2011
del mismo Magistrado, T-780 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-742 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[56]
Dictamen No. 10110547, Junta Nacional de Calificación de Invalidez, folios
17-20, Cuaderno 1, Dictamen No. 362-2013, Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Risaralda, folios 15 y 16, Cuaderno 1 y Notificación de la
Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral por parte de Seguros la Equidad,
folio 14, Cuaderno 1.
[57]
Informe de accidente de trabajo del empleador, folios 12 y 13, Cuaderno 1.
[58]
Dictamen No. 10110547, Junta Nacional de Calificación de Invalidez, folios
17-20.
[59]
Decreto 2463 de 2001, Artículo 13 “-Funciones de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez. Son funciones de la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, las siguientes: 5. Ordenar la presentación personal del afiliado,
del pensionado por invalidez o del aspirante a beneficiario por discapacidad o
invalidez, para la evaluación correspondiente o delegar en uno de sus
miembros la práctica de la evaluación o examen físico, cuando sea
necesario. (Subrayado fuera del Texto original).