C-085-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-085/13
MARCO GENERAL PARA LA
LIBRANZA O DESCUENTO DIRECTO-Cosa juzgada constitucional respecto de la
prohibición a comisionistas de bolsa y régimen contable de ciertos contratos de
leasing
Referencia: expediente D-9221
Demanda de inconstitucionalidad contra un segmento del
artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, “Por medio de la cual se establece un
marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Natalia Velásquez Escalante
Magistrado ponente: Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C., febrero veinte (20) de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública estatuida en los artículos 40-6 y 242-1 de la
carta política, la ciudadana Natalia Velásquez Escalante presentó acción
pública de inexequibilidad contra un segmento del artículo 15 de la Ley 1527 de
2012, que deroga “el artículo 8° numeral 2° del Decreto–Ley 1172 de 1980, el
parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del
artículo 89 de la Ley 223 de 1995…”, en relación con negociaciones
inscritas en bolsa por parte de sociedades comisionistas, y el régimen contable
y financiero de contratos de leasing con opción de compra y en proyectos
de infraestructura.
La demanda fue admitida mediante auto de agosto 6 de
2012, informándose la iniciación del proceso a los Presidentes de la República
y del Congreso. También se comunicó a los Ministros del Interior, de Hacienda y
Crédito Público, de Comercio, Industria y Turismo, y se invitó a la
Superintendencia Financiera de Colombia; a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN; a la Bolsa de Valores de Colombia; a la Asociación de
Sociedades Comisionistas de Bolsa, ASOBOLSA; a la Asociación Bancaria y de
Entidades Financieras, ASOBANCARIA; a la Federación Colombiana de Compañías de
Leasing, FEDELEASING; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Instituto
Colombiano de Derecho Comercial y Empresarial; al Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, y a las Universidades Externado de Colombia, del Rosario,
Pontificia Javeriana, de Los Andes, Nacional de Colombia, de Antioquia,
Industrial de Santander y del Norte, para que emitieran su opinión sobre el
asunto de la referencia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir
lo pertinente sobre la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,  subrayando lo
impugnado:
“LEY 1527 DE 2012
(Abril 27)
Diario Oficial 48414 de abril 27 de 2012
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se establece un marco general
para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
… … …
Artículo 15. Vigencia y derogatorias
La presente ley tiene vigencia a partir de su publicación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias, el artículo 8° numeral 2 del
Decreto-ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo
127-1 del Estatuto Tributario, el parágrafo del
artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo 173
de la Ley 1450 de 2011”.
III. LA DEMANDA
Considera la actora que el segmento normativo
acusado vulnera los artículos 154 y 158 de la Constitución Política, lo cual
sustenta en la forma que a continuación se sintetiza.
En primer lugar, cuestiona la relación que
pueda existir entre la reactivación del beneficio fiscal del leasing
operativo en los proyectos de infraestructura y la posibilidad de negociar
acciones en bolsa por parte de comisionistas, con la libranza o descuento
directo que regula la Ley 1527 de 2012.
A modo de respuesta, encuentra “evidente”
que “el artículo demandado contiene tres micos que nada tienen que ver
con el objeto de la ley, dos de los cuales reviven exenciones tributarias… asunto
reservado para ser promovido por iniciativa del ejecutivo exclusivamente”,
razón por la cual deben desaparecer del ordenamiento jurídico.
Expone que las normas que decreten
impuestos “solo podrán ser dictadas o modificadas por iniciativa del
gobierno”. Sin embargo, la disposición acusada fue presentada al Congreso
por iniciativa del Representante a la Cámara Simón Gaviria Muñoz, según consta
en la Gaceta del Congreso de noviembre 30 de 2011 y, de otra parte, la
reactivación de beneficios tributarios para contratos de arrendamiento financiero
o leasing a que dio lugar dicho precepto, se advierte en la página web
de la Federación Colombiana de Compañías de Leasing, Fedeleasing.
Finalmente, insiste que el principio de
unidad de materia previsto en la carta política, según el cual todo proyecto de
ley “debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, ha sido
vulnerado al introducirse de manera subrepticia en el marco legal de la
libranza, disposiciones que reviven exenciones tributarias y posibilidades de
negociación en bolsa, extrañas y ajenas a los propósitos de la Ley 1527 de
2012.
IV. INTERVENCIONES
1. Planteando inexequibilidad.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, ICDT, solicitaron declarar la
inexequibilidad del segmento normativo demandado.
2. Planteando exequibilidad.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y
la Federación Colombiana de Compañías de Leasing, FEDELEASING, pidieron
declarar exequible el aparte acusado. Dicha Federación también solicitó
acumular los procesos D-9182 y D-9221, al estimar que las respectivas demandas
persiguen el mismo objeto, existiendo “coincidencia total de las normas
acusadas”.
3. Intervenciones extemporáneas.
Por intermedio de apoderado, el Congreso de la
República solicitó la exequibilidad del segmento demandado. Por su parte, el Director
del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia
consideró constitucional el aparte acusado respecto del artículo 154 de la
Constitución e inepta la demanda frente del 158 ibídem.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto N° 5445 de septiembre 26 de 2012, el director
del ministerio público solicita “ESTARSE A LO RESUELTO en el expediente
D-9182, y en consecuencia, declare INEXEQUIBLE la expresión: ‘el artículo 8°
numeral 2 del Decreto-Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del
Estatuto Tributario, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto
Tributario, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995 y el artículo
173 de la Ley 1450 de 2011’ (sic) contenida en el artículo 15 de la Ley
1527 de 2012”.
Con extensa transcripción del concepto N° 5423 de agosto 22 de 2012, recuerda
que solicitó a esta Corte declarar inexequibles las expresiones que hoy censura
la accionante, al estimar: “Basta una lectura somera del texto de las normas
derogadas, relativas a la actividad de los administradores de sociedades
comisionistas de bolsa, a los beneficiarios de la deducción tributaria en
contratos de leasing, al leasing en proyectos de infraestructura y a la
aplicación de la retención en la fuente para trabajadores independientes, para
advertir que ninguno de estos asuntos guarda una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia de establecer un marco
general para la libranza o descuento directo. La anterior afirmación se
constata al revisar el proceso de formación de la Ley 1527 de 2012, en el cual
las antedichas materias no fueron consideradas.”
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la carta política, la
Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, puesto que el
segmento de la disposición acusada hace parte de una ley de la República.
Segunda. El problema jurídico planteado.
2.1. A la Corte le correspondería establecer primero,
en el presente asunto, si se deduce una ineptitud sustantiva de la demanda que
le impidiese decidir de fondo, tal como solicitó extemporáneamente el Director
del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, en
la constatación de la preceptiva impugnada frente al artículo 158 de la Constitución,
de manera que conllevare el análisis de lo preceptuado en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 y lo expuesto por este tribunal, en cuanto para acometer
una decisión de fondo, además de indicarse en la demanda las normas que son
acusadas como inconstitucionales y la preceptiva superior presuntamente
violada, resulta imprescindible plantear al menos un cargo concreto de
inexequibilidad, con argumentos claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes[1], que al menos despierten
duda sobre la constitucionalidad de la normativa acusada.
Sin
embargo, ante la obviedad de lo que se indicará a continuación, deviene
superfluo e inabordable tal estudio para dilucidar si se debe declarar o
descartar la hipotética inhibición.
2.2.
Lo que corresponde sería, entonces, establecer si el artículo 15 de la Ley 1527
de 2012, al derogar de manera expresa el numeral 2° del artículo 8° del Decreto
- Ley 1172 de 1980, el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario
y el parágrafo del artículo 89 de la Ley 223 de 1995, vulneró los principios de
iniciativa legislativa y de unidad de materia.
No
obstante, ante el análisis que se pretende frente al artículo 154 de la carta
política, observa esta corporación que la actora, conforme al interrogante que
plantea y la respuesta que supone, funda propiamente la demanda y  su argumentación,
en torno a que el segmento atacado es ajeno al contenido de la Ley 1527 de 2012
(“Por medio de la cual se
establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan
otras disposiciones”), al tratar
asuntos tributarios relacionados con contratos de arrendamiento financiero y prohibiciones
de negociación por cuenta de las sociedades comisionistas de bolsa, involucra “tres
micos que nada tienen que ver con el objeto de ley”, violatorios por
tanto del requisito estatuido en el precepto 158 superior.
Así, el discernimiento de la Corte tendría que centrarse
en el principio de unidad de materia, que de suyo influye en el referido a la
iniciativa legislativa, en la medida en que la decisión sobre aquél arrojaría
consecuencias para el segundo, acerca del cual, como se indica a continuación, sobrevino
cosa juzgada constitucional absoluta, derivada del fallo C-015 del 23 enero de 2013,
con ponencia del Magistrado Mauricio González Cuervo, situación que impide que
esta corporación se pronuncie sobre lo expuesto en la demanda bajo estudio.
Tercera. De la existencia de cosa juzgada
constitucional
La Corte debe recordar que la demanda fue admitida cuando
la corporación aún no se había pronunciado respecto de la exequibilidad del
segmento normativo acusado. Además, ya no se podía efectuar acumulación,
habiéndose efectuado con antelación el reparto del expediente D-9182[2].
En
la reciente sentencia C-015 de 2013, esta corporación examinó el mismo aparte
demandado y lo declaró inexequible, precisamente por vulnerar la unidad de
materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución, en tanto las disposiciones
derogadas, “(i) carecen de conexidad temática con
la ley 1527 de 2012, al consistir en regulaciones sobre temáticas -prohibición
a los comisionistas bolsa y régimen tributario y contable del contrato de
leasing con opción de compra y del leasing para proyectos de infraestructura-,
asuntos bien distintos al regulado por ella, esto es, el establecimiento de un
marco general de la libranza o descuento directo-; (ii) adolecen de conexidad
causal y teleológica, por cuanto los motivos y los fines para los cuales fue
expedida la ley -regular la libranza, dinamizar la economía y masificar esa
modalidad de crédito- no guarda relación con los fines perseguidos con las
derogatorias de las normas sobre entidades comisionistas de bolsa y leasing;
(iii) no existen razones que justifiquen que por necesidades de técnica
legislativa fuese necesaria la inclusión de las derogatorias acusadas; y (iv)
no se encuentra que las disposiciones acusadas sean parte de un cuerpo racional
y ordenado de normas, dándose de esta manera una ausencia de conexidad
sistemática”.
Es válido reiterar que las características y efectos
de la cosa juzgada constitucional, según estatuye el inciso primero del artículo
243 superior, conlleva que los fallos que esta corporación profiera “en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional”. La principal consecuencia de tal precepto, es que una vez
que la Corte Constitucional declara inexequible una determinada norma, no puede
volver sobre el asunto, a no ser, cardinalmente, que medie reforma
constitucional atinente, que no ha ocurrido, por lo que deberán ser rechazadas
subsiguientes demandas de equiparable sentido[3].
El efecto de cosa juzgada constitucional[4]
es especialmente claro cuando la norma en cuestión ha sido declarada
inexequible, puesto que desaparece del ordenamiento jurídico y, ante la
eventualidad de subsiguientes demandas, es evidente que no existiría objeto
sobre el cual pronunciarse.
En esa medida, como existe cosa juzgada constitucional
absoluta, toda vez que el segmento de la norma demandada ya fue retirado del
ordenamiento jurídico, debe la Corte estarse a lo resuelto en dicha
oportunidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
ESTARSE a lo
resuelto en la sentencia C-015 de enero 23 de 2013, que declaró inexequible el aparte
acusado del artículo 15 de la Ley 1527 de 2012, “Por medio de la cual
se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan
otras disposiciones”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA      MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrada                                                   Magistrado
LUIS
GUILLERO GUERRERO PEREZ     GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                                 Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA                JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                     Magistrado
ALEXEI
JULIO ESTRADA                      LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                         Magistrado
MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. C-1052 de 2001 y C-568 de  2004,  M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[2] Cfr. art. 5° D. 2067 de 1991.
[3] Cfr. art. 6° D. 2067 de 1991.
[4]
Cfr. C-774 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil;  C-415 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynnet; C-914 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; C-382 de
2005 y C-337 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa;  C-931 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; C-228 de 2009,  M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.