C-403-99
Sentencia C-403/99
Sentencia
C-403/99
CONTROL FISCAL EN
CONSTITUCION VIGENTE
La Constitución
de 1991, expresamente reconoce la función de control  fiscal dotándola de un
carácter público, como una actividad independiente y autónoma y, diferente a la
que normalmente corresponde a las clásicas funciones del Estado, obedeciendo a
la necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta
utilización, inversión y disposición de los fondos y bienes de la Nación, de
los departamentos, distritos y municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de
los órganos de la administración o, eventualmente de los particulares. De
manera pues, que el ejercicio de la función pública del control fiscal a la luz
del ordenamiento constitucional, ha sido asignado a la Contraloría General de
la República (arts. 119 y 267) y, en los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, les corresponde a éstas el ejercicio de la función
fiscalizadora en forma posterior y selectiva.
CONTROL FISCAL
El control fiscal
constituye una actividad de exclusiva vocación pública que tiende a asegurar
los intereses generales de la comunidad, representados en la garantía del buen
manejo de los bienes y recursos públicos, de manera tal que se aseguren los
fines esenciales del Estado de servir a aquella y promover la prosperidad
general, cuya responsabilidad se confía a órganos específicos del Estado como
son las Contralorías (nacional, departamental, municipal), aunque con la
participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública. Pero si bien el
ejercicio del control fiscal es responsabilidad de las contralorías, ello no
excluye la posibilidad de que excepcionalmente la vigilancia se realice por los
particulares.
CONTROL POSTERIOR
DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN ENTIDADES TERRITORIALES
El control de
excepción que establece la norma acusada, no puede referirse a los dineros que
transfiere la Nación a cualquier título a las entidades territoriales, porque
en estos casos la Contraloría General de la República, como órgano superior del
control fiscal del Estado, no requiere ninguna clase de autorización, ni
solicitud, porque se trata de intereses de carácter nacional y, los recursos que
se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades
territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino
inherente a las finalidades del Estado. La norma acusada no hace otra cosa que
desarrollar la parte final del inciso tercero del artículo 267 de la C.P.
"...En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contraloría podrá
ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad
territorial...", norma esta que consagra una autonomía local sobre los
recursos propios de las entidades territoriales que justifica la
constitucionalidad del texto consagrado en el artículo 26 literales a) y b) de
la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se señala en la demanda que
con la disposición acusada  se crean "feudos funcionales", porque
como se vio, la competencia de la Contraloría General de la República no se
limita en tratándose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos
de los entes territoriales de origen nacional.
CONTROL FISCAL-Contenido de conceptos de
descentralización y autonomía
No desconoce la
Corte la dificultad que existe en el sentido de precisar cuál es el contenido
exacto de los conceptos de "descentralización y autonomía" en materia
de control fiscal, por lo cual se exige que se los concrete y en esa labor la
interpretación que realice esta Corporación de las normas constitucionales y
legales cumple un papel de suma importancia, porque las normas acusadas nunca
deben ser interpretadas aisladamente sino en concordancia con las otras normas
del cuerpo legal del que hacen parte. Por ello, considera esta Corporación que
además de las normas de la parte orgánica de la Constitución, es el legislador
el llamado a concretar los principios de "descentralización y autonomía",
facultad que ha ejercido a través de la norma  demandada, en la cual al
establecer que la competencia de la Contraloría General de la República frente
a lo que la jurisprudencia ha denominado como "el reducto mínimo
fiscal", es decir, sobre los recursos propios de las entidades
territoriales, se ejerza en forma excepcional y posterior, no ha hecho otra
cosa que respetar el núcleo esencial de estas garantías constitucionales.
Referencia:
Expediente D-2324
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo  26 literales a) y b) de la Ley 42 de
1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen”.
Demandantes:
Hernando Otero Garzón y Andrés Molina Araujo.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, según consta en acta número veintinueve (29), a los dos
(2) días del mes de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Hernando Otero Garzón y Andrés Molina Araujo, con base en el artículo 241-4 de
la Constitución Política, demandaron la inconstitucionalidad del artículo 26
literales a) y b) de la Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.
Por auto del tres
(3) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), el magistrado
sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra, admitió la demanda en relación con
el artículo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993 y, ordenó fijar en lista
la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General
de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto
al señor Presidente del Congreso de la República y al Contralor General de la
República, con el objeto que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el
texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado.
LEY 42 DE 1993
(Enero 26)
“Sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”
El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 26.-  La
Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior, en forma
excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio
del control que les corresponde a las contralorías departamentales y
municipales, en los siguientes casos :
a)  A solicitud del
gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier comisión permanente
del Congreso de la República o de la mitad más uno de los miembros de las
corporaciones públicas territoriales.
b)  A solicitud de
la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación que establece la
ley”.
B.- La demanda
Los demandantes
consideran que la norma demandada establece mayores limitaciones a la
competencia de la Contraloría General que las establecidas en la Carta Magna,
subordinándola a condiciones de procedibilidad que no guardan coherencia con la
naturaleza del ámbito funcional que la Constitución ha radicado en cabeza de la
Contraloría General de la República.
Aducen que si bien
la descentralización bajo la vigencia de la actual Carta Política establece la
distribución de competencias y recursos del nivel central a las entidades
territoriales y, la facultad de manejar esas competencias y los recursos con
autonomía, esto se debe entender en el marco del alcance y límites fijados por
la misma normatividad constitucional, pues es fundamental entender esta
descentralización y autonomía de las entidades territoriales bajo la óptica de
República Unitaria que consagra el artículo 1 del Estatuto Fundamental.
Pero de manera más
tajante y concreta, el artículo 2 de la Carta dispone que las competencias
asignadas a las entidades territoriales deberán ser ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, mandatos estos que
ponen de presente que toda función pública debe servir a unos mismos fines
estatales, no obstante su división funcional y por competencias, por cuanto, no
son más que herramientas de la organización estatal concebida para facilitar la
consecución de los fines consagrados en la Constitución en aras del servicio
para toda la comunidad.
Agregan que el
control fiscal de las entidades territoriales puede congregar el esfuerzo de
más de una institución pública, sin que pueda predicarse un conflicto de
competencias, por el contrario, las competencias asignadas a los diferentes
niveles territoriales se pueden ejercer de forma coordinada y concurrente, como
quiera que lo que se busca es proteger la integridad del erario público “y no
de defender feudos de exclusividad funcional”.
Consideran pues los
actores, que la norma demandada desconoce las disposiciones constitucionales,
al establecer una competencia exclusiva de control de la gestión fiscal de los
patrimonios de las entidades territoriales, en cabeza de las respectivas
contralorías, supeditando la intervención de la Contraloría General  a
autorizaciones y solicitudes previas, que coartan su libertad de intervenir
oficiosamente en aras de proteger intereses de carácter público. Así las cosas,
los literales demandados se constituyen en requisitos de procedibilidad que
impiden la concurrencia o coordinación en las funciones que cumplen las
contralorías de diverso nivel por una parte, y por la otra, desconocen el
control de tutela inherente a todo proceso de descentralización, en el que el
nivel central tiene facultades para coordinar los esfuerzos, actividades y
funciones del nivel descentralizado.
Se aduce en la
demanda, que las normas acusadas desconocen el hecho de que gran parte de los
recursos que constituyen el patrimonio de los entes territoriales son de origen
nacional y, por ende, debe ser un organismo del orden nacional quien goce de
competencia prevalente para ejercer el control fiscal sobre esos recursos, sin
pretender –agregan-  coartar la competencia que les asiste a las contralorías
territoriales, como quiera que esta se encuentra consagrada con carácter
permanente en el artículo 272 de la Constitución; lo que se quiere, es que en
materia de recursos territoriales de origen nacional la competencia excepcional
de la Contraloría General de la República goce de prevalencia y preferencia
sobre las competencias de orden territorial, en el entendido que lo que se
pretende proteger son los intereses y los fines perseguidos de carácter
nacional.
Finalmente,
solicitan que en caso de resultar constitucional la norma demandada, se realice
un pronunciamiento sobre los límites del control fiscal de la Contraloría
General de la República en relación a las entidades territoriales y sobre la
prevalencia del control fiscal nacional y territorial.
C.    Intervenciones
El jefe de la
oficina jurídica de la Contraloría General de la Nación, presentó un escrito en
el cual solicita se declare la exequibilidad de la norma acusada, con
fundamento en los siguientes argumentos :
Comienza por señalar
que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 267 de la C.P.  a la
Contraloría General de la República le corresponde el ejercicio de la función
pública de control fiscal, tanto de la gestión fiscal de la administración,
como de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Así mismo, según lo dispone el artículo 272 ibidem, en los departamentos,
distritos y municipios donde existan contralorías, les corresponde a estas
ejercer la vigilancia de la gestión fiscal en forma posterior y selectiva.
En relación con el
control posterior ejercido por la Contraloría General de la República  sobre
las cuentas de cualquier entidad territorial, a la luz del artículo 267 de la
C.P., su ejercicio se permite en los casos que excepcionalmente prevé la ley.
Es por ello, que la Ley 42 de 1993 establece los límites de competencias de las
entidades de vigilancia de gestión fiscal que conforman tanto el sector central
como el descentralizado.
Esta facultad
excepcional otorgada a la Contraloría General de la República, agrega el
interviniente, debe interpretarse en forma sistemática con otras normas relacionadas
con la autonomía territorial y con las facultades legales que se le otorgan
para ejercer la vigilancia fiscal, sobre los recursos transferidos por la
Nación a dichas entidades. Así mismo, a la luz de la interpretación
jurisprudencial, se puede concluir que la Contraloría General de la República
tiene una competencia concurrente, incluso prevalente con las Contralorías
territoriales.
Se señala
igualmente, en el escrito presentado por  el interviniente, que la Ley 60 de
1993, en sus artículos 18 y 32, establece la concurrencia de la Contraloría
General de la República, en la vigilancia que tiene sobre los recursos
transferidos por la Nación, por cuanto en las disposiciones citadas, se dispone
: art. 18, num. 5 “El situado fiscal asignado a cada entidad territorial se
incorporará a los presupuestos de las entidades territoriales, y el ejercicio
del control fiscal sobre dichos recursos corresponderá a las entidades
territoriales competentes, incluyendo la Contraloría General de la República de
conformidad con la Constitución Política y la Ley 42 de 1993”; a su vez, el
artículo 32, inciso 2, establece : “El Control fiscal posterior será ejercido
por las respectivas contralorías Departamental, distrital y municipal, donde la
hubiere, y la Contraloría General de la República de conformidad con lo
establecido por la Constitución Política y la Ley 42 de 1993”.
Por lo tanto, añade,
que se puede afirmar “sin temor a equivocaciones”, que el llamado control
excepcional que se establece en la disposición acusada, se refiere
exclusivamente a lo que ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina,
como “recursos propios o recursos endógenos” de las entidades territoriales. Y,
es que a juicio de la Oficina Jurídica de la Contraloría General, no podría ser
de otra manera, como quiera que el control excepcional que a solicitud, bien
sea de las propias autoridades territoriales o, a la mitad más uno de los
miembros de las corporaciones o, a un mecanismo democrático de sus propios
habitantes, según lo dispone el artículo 26 de la ley demandada, realiza la
Contraloría General de la República, se hace con base en defensa de sus propios
intereses sobre las cuentas de la entidad territorial que así lo considere.
Este control
posterior de excepción, no se puede referir a los dineros que se transfieren a
las entidades territoriales a cualquier título por parte de la Nación de sus
ingresos corrientes, por cuanto, respecto de estos recursos la Contraloría
General de la República como órgano supremo del control fiscal del Estado y,
vigilante de la gestión fiscal de la Administración, no requiere autorización,
ni solicitud, a pesar de que estos recursos ingresen al presupuesto de las
entidades territoriales, como quiera, que están de por medio intereses
nacionales y, su destino es inherente a las finalidades del Estado y, en ese
orden de ideas, la Contraloría General debe determinar si se lograron  los
resultados de manera oportuna, y que a su vez, guarden relación con los
objetivos y metas consagrados en el artículo 2 de la Carta Magna.
Solicita pues el
interviniente, la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, por no
vulnerar ninguna disposición de rango superior, ya que la norma demandada
determinó en forma excepcional, los eventos en que la Contraloría General de la
República “podrá ejercer un control posterior sobre las cuentas de cualquier
entidad territorial, sin perjuicio del control que le corresponde a las
contralorías departamentales, distritales o municipales”.
D.  Concepto del
Procurador General de la Nación.
En concepto Nro.
1790, del 19 de abril de 1999, el señor Procurador solicita declarar
constitucional la norma demandada. Sus razones se pueden resumir así :
El Ministerio
Público inicia su intervención, manifestando que frente a los problemas jurídicos
aducidos por los demandantes, ese despacho considera que la Contraloría General
de la República goza de una competencia “concurrente, preferente y coordinada”
con los órganos de fiscalización local frente a los recursos de carácter
nacional, provengan éstos  del situado fiscal, de las transferencias a los
municipios o de la participación por concepto de regalías.
Indica que la
Constitución de 1991 acogió el sistema de descentralización que se venía
desarrollando en el país, y hace especial énfasis en la descentralización y
autonomía de las entidades territoriales, como principios fundamentales del
Estado Colombiano. Así, el artículo 287 de la Carta, consagra como derechos de
las entidades territoriales : gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les corresponden, administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, participar en las
rentas nacionales. De manera pues, que la descentralización a la luz de la
norma superior citada, comprende tanto la distribución de competencias y
recursos, encaminada a lograr una mayor eficiencia de la actividad
administrativa, así como conseguir una mayor autonomía de las autoridades y de
la población en la toma de decisiones en asuntos que los afecten.
Sin embargo, la
descentralización de los recursos no implica la pérdida de unidad del erario
público, sino que por el contrario, posibilita  “el que éste se radique en
cabeza de diferentes personas jurídicas de derecho público, lo cual implica
diversos grados de coordinación y control entre las autoridades de los niveles
nacional y local”.
Según el Ministerio
Público, el modelo administrativo colombiano, fundamentándose en los principios
de participación, solidaridad e interés general, permite a través del sistema
de unidad de caja centralizar recursos y, redistribuirlos para lograr el
desarrollo armónico de las distintas regiones. En este orden de ideas, el
artículo 356 superior, indica las áreas en las que han de aplicarse estos
recursos, a saber, educación y salud. De la misma manera, el artículo 357 de la
C.P. dispone la participación de los municipios en los ingresos corrientes de
la Nación, pero a su vez, otorga al legislador la facultad de establecer y
definir las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con esos
recursos. Pero, a su vez, establece que las autoridades municipales “...deberán
demostrar a los organismos de evaluación y control de resultados la eficiente y
correcta aplicación de estos recursos y, en caso de mal manejo, se harán
acreedores a las sanciones que imponga la ley”. Por ende, agrega el Procurador,
se comprenden concurrentemente los organismos de control del nivel nacional y
territorial.
Entonces, este
control concurrente sobre los recursos que provienen de los ingresos de la
Nación “es el resultado de la necesaria coordinación que debe existir entre los
diferentes niveles de la administración, sin que implique exclusión del control
del nivel nacional ni indebida intromisión de éste en la administración territorial.
Lo anterior, en atención a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad establecidos en el artículo 288 Superior”.
Así las cosas, en
concordancia con las disposiciones constitucionales y la jurisprudencia, se
advierte la gran amplitud y prevalencia del control que ejerce la Contraloría
General de la República, respecto de los recursos de los entes territoriales de
origen nacional.
Por otra parte,
entratándose de los denominados “recursos propios” de los entes territoriales,
se debe entender a la luz de lo preceptuado en el artículo 267 Superior, que
constituye parte esencial de la autonomía territorial el control de sus
recursos, siendo por tanto, excepcional la intervención de la Contraloría
General respecto de estos recursos propios, ya que la norma superior citada
defiere a la ley el señalamiento de los casos en los cuales procede ese
control.
Por ello, el
Ministerio Público, en aras a la protección de la autonomía administrativa de
los entes regionales, considera que “...es conveniente que la competencia de la
Contraloría frente a lo que la jurisprudencia de la Corte ha reconocido como
‘el reducto mínimo fiscal’, es decir, sobre los llamados recursos propios de
tales entidades, sea realmente excepcional y posterior. Es competencia del
legislador señalar los casos en que éste procede, facultad que ha ejercido a
través de la norma aquí acusada, indicando que procede dicho control sobre las
cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que
corresponde a las contralorías departamentales, y municipales, a solicitud de
...”.
Así las cosas,
considera el Procurador, que tal como lo señalan los demandantes, se trata de
verdaderos requisitos de procedibilidad más que de “casos”, para que proceda
dicho control. Por ende, a su juicio, la norma acusada no limita el control por
parte de la Contraloría General más allá de lo normado por la Constitución
Política, sino que a contrario sensu, lo establece para cualquier caso,
exigiendo eso sí, que sea solicitado por las personas a las que se refiere la
norma, asegurándose de esta manera la protección  de los recursos públicos,
“...a través del ejercicio de la responsabilidad que deben tener las
autoridades territoriales, la ciudadanía y el Congreso de la República, en la
fiscalización de los mismos”.
Por estas razones,
el Ministerio Público, solicita a esta Corporación declarar constitucional el
artículo 26 de la Ley 42 de 1993.
I.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional  es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2.  El ejercicio
de la Función del Control Fiscal en la Constitución de 1991 y la Autonomía
Fiscal de las Entidades Territoriales.
Nuestro Estado
Colombiano se encuentra estructurado como un Estado Constitucional democrático
y social de derecho y, en ese orden de ideas, la Carta Fundamental reconoce los
derechos y libertades del hombre, establece la participación de la ciudadanía
en el manejo del Estado, pero además, señala el control que la misma ciudadanía
ha de ejercer sobre los recursos económicos pertenecientes a toda la comunidad.
Así pues, en este proceso de diseño de las actividades tendientes a organizar
la sociedad, el Estado prevé las funciones que se deben cumplir y, los
organismos que las deben desarrollar, creando a su vez los controles que han de
garantizar el cometido, la finalidad y el cumplimiento de esas funciones.
Surge entonces lo
que se denomina gestión fiscal, la cual tiene por finalidad la protección del
patrimonio de la Nación, tendiente a garantizar la correcta utilización de los
recursos públicos, enmarcada desde luego, en los principios fijados en la
Constitución y la Ley.
La Constitución de
1991, expresamente reconoce la función de control  fiscal dotándola de un
carácter público (art. 267), como una actividad independiente y autónoma y,
diferente a la que normalmente corresponde a las clásicas funciones del Estado,
obedeciendo a la necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar
la correcta utilización, inversión y disposición de los fondos y bienes de la
Nación, de los departamentos, distritos y municipios, cuyo manejo se encuentra
a cargo de los órganos de la administración o, eventualmente de los
particulares (arts. 267 y 272 C.P.).
De manera pues, que
el ejercicio de la función pública del control fiscal a la luz del ordenamiento
constitucional, ha sido asignado a la Contraloría General de la República
(arts. 119 y 267) y, en los departamentos, distritos y municipios donde haya
contralorías, les corresponde a éstas el ejercicio de la función fiscalizadora
en forma posterior y selectiva (art. 272).
Además, si bien las
funciones de control no se enmarcan dentro del catálogo propio de las que se
adjudican a las tres ramas del poder público, no significa por esto que las
ramas ejecutiva, legislativa y judicial, no tengan asignadas dentro de sus
funciones básicas las de control, es decir, que en algunos casos pueden ejercer
funciones propias de otros órganos, desarrollando de esta manera el mandato
contenido en el artículo 113 Superior que establece la existencia de las tres
ramas del poder público y de otros órganos de carácter autónomo e independiente
(órganos de control), señalando el mismo artículo el principio de la
colaboración armónica para lograr el cumplimiento de los fines del Estado (art.
2 C.P.).
En suma, el control
fiscal es ejercido en los distintos niveles administrativos, a saber, en el
sector central y en el descentralizado territorialmente y por servicios, e
incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejen fondos o
bienes de la Nación. En nuestro sistema constitucional el ejercicio de esta
función pública de control obedece a un esquema orgánico y funcional propio,
dado que los organismos de control se encuentran dotados de autonomía e
independencia, atributos estos que son esenciales al control fiscal ya que sin
ellos su ejercicio se hace débil y sobre todo vulnerable; por esto, la
Constitución diseñó la Contraloría General de la República como una entidad de
carácter técnico dotada de autonomía administrativa y presupuestal, sin
funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización.
Ha dicho esta
Corporación : En síntesis, el control fiscal constituye una actividad de
exclusiva vocación pública que tiende a asegurar los intereses generales de la
comunidad, representados en la garantía del buen manejo de los bienes y
recursos públicos, de manera tal que se aseguren los fines esenciales del
Estado de servir a aquella y promover la prosperidad general, cuya
responsabilidad se confía a órganos específicos del Estado como son las
Contralorías (nacional, departamental, municipal), aunque con la participación
ciudadana en la vigilancia de la gestión pública (art. 1º., 2º., 103, inciso 3
y 270 de la C.P.). Pero si bien el ejercicio del control fiscal es
responsabilidad de las contralorías, ello no excluye la posibilidad de que
excepcionalmente la vigilancia se realice por los particulares (inciso 2º. Art.
267, ibidem)”, ( Sent. C-374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Ahora bien, a nivel
departamental, distrital y municipal, la función fiscalizadora encuentra su
base constitucional en el artículo 272, que encarga de esta labor a las citadas
entidades, correspondiéndoles ejercer su función en forma posterior y
selectiva.
En este sentido, la
jurisprudencia de esta Corporación ha dicho sobre relaciones fiscales
intergubernamentales :  “... la Constitución consagra una forma de Estado
construída a partir del principio unitario, pero caracterizada por la
transferencia a las entidades territoriales, de una cierta autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses. Fijar el grado de mayor o menor autonomía
con que cuenten las entidades territoriales, es algo que la Carta delega al
legislador. Sin embargo, el constituyente estableció una serie de reglas
mínimas que tienden a articular el principio unitario con la protección de la
autonomía territorial, optando, en algunas circunstancias, por dar primacía al
nivel central y, en otras, por favorecer la gestión autónoma de las entidades
territoriales”. (Sent. 219 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). (Negrillas
fuera de texto).
Otra de las normas
de orden superior que se deben destacar en el presente asunto, es la consagrada
en el artículo 287 del Estatuto Fundamental, en virtud del cual se dota a las
entidades territoriales de un contenido básico e indisponible. El artículo
citado, luego de proclamar la condición de autónomas de las entidades
territoriales señala unos derechos inherentes a ella, cuales son : gobernarse
por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan; administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones; y, participar de las rentas nacionales.
Así pues, vistas las
normas de rango superior, se revela claro a juicio de la Corte que el contenido
esencial del concepto de “autonomía” de las entidades territoriales en nuestra
Carta Política, debe interpretarse en torno de la comprensión, efectividad y
mecanismos de garantía de los derechos que se enuncian como inherentes a esa
autonomía.
Pero, también
considera la Corte que la autonomía de las entidades territoriales no es
ilimitada, en el sentido de que tanto su formulación como práctica deben
enmarcarse dentro del contexto del Estado Unitario y, en consecuencia se debe
acompasar con el ejercicio de las competencias propias de los demás órganos y
autoridades del Estado, en los términos señalados en la Carta.
En otras palabras,
tal como lo ha señalado esta Corporación: “Es evidente que los principios de
descentralización y autonomía sólo pueden ser entendidos en su prístino sentido
al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la delimitación que
este les proporciona, la afirmación de los intereses locales, seccionales y
regionales conduciría a la configuración de un modelo organizativo distinto al
propugnado por las normas constitucionales vigentes” (Sent.  373 de 1997 M.P.
Fabio Morón Díaz).
En ese orden de
ideas, los artículos 356 y 357 Superiores, en su orden, establecen las áreas en
las cuales se deben aplicar los recursos del situado fiscal, a saber, educación
preescolar, primaria y secundaria y media y, la salud; a su vez el segundo
artículo mencionado (357) establece la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, defiriendo a la ley la facultad de definir
las áreas prioritarias de inversión social que se financiaran con esos
recursos.
De ahí, que la Ley
60 de 1993, en desarrollo de los preceptos constitucionales disponga en su
artículo 9 : “El situado fiscal establecido en el artículo 356 de la
Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación
que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos
especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios
públicos de educación y salud de la población...”; e igualmente los artículos
18-5 y 32 ibidem, consagran que el ejercicio del control fiscal posterior sobre
los recursos provenientes del situado fiscal corresponde tanto a las entidades
territoriales competentes como a la Contraloría General de la República, de
conformidad con lo que disponga la Constitución Política y la Ley 42 de 1993.
Entonces, se observa
que existe un control concurrente del nivel nacional con el nivel regional y local
sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Nación, siendo el
resultado de la necesaria coordinación que debe existir entre los diferentes
niveles de la administración, sin que se pueda predicar por esto exclusión o
indebida intromisión del nivel nacional en la administración territorial. Al
contrario, a juicio de la Corte, es el desarrollo adecuado del artículo 228 de
la Constitución Política, que impone el ejercicio de las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley.
Así las cosas, se
advierte que respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia
del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República, en aras
de garantizar el adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación.
Otra cosa sucede con los denominados “recursos propios” de las entidades
territoriales, que se encuentran constituidos, por los rendimientos que provienen
de la explotación de los bienes de su propiedad o, las rentas tributarias que
se obtienen en virtud de fuentes tributarias (impuestos, tasas y contribuciones
propias), pues en estos casos se puede hablar de una intervención excepcional
de la Contraloría General, como quiera que se trata del manejo de sus propios
asuntos, aquellos que les conciernen y son de su esencia, no de otra manera se
podría hablar de autonomía de las entidades territoriales.
En este sentido, la
Corte ha manifestado : “...para que se mantenga vigente la garantía de la
autonomía territorial, se requiere que al menos una porción razonable de los
recursos de las entidades territoriales puedan ser administrados libremente. De
otra forma, sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura
de vaciamiento de contenido de esta garantía constitucional”.
“Las entidades
territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento –recursos de
crédito-, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del
derecho constitucional a participar en las rentas nacionales. Se trata, en este
caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de
inferencia por parte del nivel central del gobierno.
“Adicionalmente, las
entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en sentido estricto,
pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o de las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias –impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más
resistentes frente a la intervención del legislador” (Sent. C-219 de 1997. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
Es claro entonces,
que el control de excepción que establece la norma acusada, no puede referirse
a los dineros que transfiere la Nación a cualquier título a las entidades
territoriales, porque en estos casos la Contraloría General de la República,
como órgano superior del control fiscal del Estado, no requiere ninguna clase
de autorización, ni solicitud, porque se trata de intereses de carácter
nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al
presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no
dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2 C.P.).
Por lo tanto, la
norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la parte final del inciso
tercero del artículo 267 de la C.P. “...En los casos excepcionales, previstos
por la ley, la contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de
cualquier entidad territorial...”, norma esta que consagra una autonomía local
sobre los recursos propios de las entidades territoriales que justifica la
constitucionalidad del texto consagrado en el artículo 26 literales a) y b) de
la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se señala en la demanda que
con la disposición acusada  se crean “feudos funcionales”, porque como se vio,
la competencia de la Contraloría General de la República no se limita en
tratándose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos de los
entes territoriales de origen nacional.
Ya esta Corporación
ha puesto de presente que la articulación de los intereses nacionales y de los
de las entidades territoriales puede “...dar lugar a la coexistencia de
competencias paralelas, que serán ejercidas independientemente en sus propios
campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se ejercerán de manera
armónica” (Sent. C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Así las cosas, debe
entenderse que el régimen del control fiscal, atendiendo su carácter autónomo,
ha de realizarse con estricta sujeción a los postulados constitucionales, por
los órganos que la Carta Fundamental autoriza para su ejercicio, esto es, las
Contralorías, tanto a nivel nacional, departamental, distrital o municipal
(cuando existan).
Sin embargo, no
desconoce la Corte la dificultad que existe en el sentido de precisar cuál es
el contenido exacto de los conceptos de “descentralización y autonomía” en
materia de control fiscal, por lo cual se exige que se los concrete y en esa
labor la interpretación que realice esta Corporación de las normas
constitucionales y legales cumple un papel de suma importancia, porque como se
ha dicho, las normas acusadas nunca deben ser interpretadas aisladamente sino
en concordancia con las otras normas del cuerpo legal del que hacen parte.
Por ello, considera
esta Corporación que además de las normas de la parte orgánica de la
Constitución, es el legislador el llamado a concretar los principios de
“descentralización y autonomía”, facultad que ha ejercido a través de la norma
demandada, en la cual al establecer que la competencia de la Contraloría General
de la República frente a lo que la jurisprudencia ha denominado como “el
reducto mínimo fiscal”, es decir, sobre los recursos propios de las entidades
territoriales, se ejerza en forma excepcional y posterior, no ha hecho otra
cosa que respetar el núcleo esencial de estas garantías constitucionales.
Comparte la Corte la
apreciación del Ministerio Público cuando expresa : “Puede observarse que, como
lo manifiestan los demandantes, se trata más bien de requisitos de
procedibilidad para este control que de “casos” en los que procede. Con
respecto a lo anterior, estima el Procurador que la norma no limita el control
por parte de la Contraloría General más allá de los preceptos impuestos por la
Constitución, como argumentan los demandantes, sino que por el contrario, lo
establece para cualquier caso, exigiendo como requisito el que sea solicitado
por las personas a que se refiere la norma. De esta manera se asegura la
protección de los recursos públicos, a través del ejercicio de la
responsabilidad que deben tener las autoridades territoriales, la ciudadanía y
el Congreso de la República, en la fiscalización de los mismos”.
Entonces, la
actuación del legislador en los supuestos examinados, tiene claro origen en la
Constitución y, en consecuencia se impone declarar la exequibilidad del
artículo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993.
II.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993 “Sobre la organización
del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)