C-909-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-909/07
CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza
Las Cámaras de Comercio son personas
jurídicas, de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de
lucro, integradas por los comerciantes matriculados en el respectivo registro
mercantil. Son creadas de oficio o a solicitud de los comerciantes mediante
acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren personería jurídica en
virtud del acto mismo de su creación, previo cumplimiento de los requisitos
legales exigidos para el efecto
CAMARA DE COMERCIO-Funciones
Las Cámaras de Comercio ejercen un
sinnúmero de funciones tanto públicas como privadas, señaladas no solo en el
artículo 86 del Código de Comercio, sino también en otras disposiciones como la
Ley 80 de 1993, el decreto 2150 de 1995, y la Ley 23 de 1991. y sus normas
modificatorias. Asimismo, el decreto reglamentario 898 de 2002 señaló otras
funciones a las Cámaras de Comercio
DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Configuración
Cuando la administración pública no asume
la prestación de determinados servicios, puede ocurrir que la ley autorice a
los particulares para que tomen a su cargo la actividad respectiva,
presentándose, entonces, la figura de la descentralización por colaboración,
autorizada mediante los artículos 1º., 2º., 123, 209, 210 y 365 de la
Constitución Política. En la descentralización por colaboración, un determinado
tipo de entidad privada, nacida de la libre iniciativa de los particulares, y
que inicialmente se constituye para cumplir propósitos que sólo interesan a
éstos, en razón del conocimiento y la experiencia por ella acumulados, es
investida por ley de determinadas funciones públicas, bajo la consideración de
que su cumplimiento resulta más eficiente en cabeza suya que en cabeza de una
entidad estatal. En cada caso de asignación de tales funciones, la misma ley
regula de manera cuidadosa todos los aspectos relacionados con el carácter
público de la función encomendada.
DESCENTRALIZACION POR
COLABORACION/PARTICULARES EN EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
Los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley, siendo una posibilidad
reconocida y avalada constitucional y legalmente, que en el caso de las
personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la que
se le atribuye la función, que conserva inalterada su condición de sujeto
privado sometido al régimen de derecho privado en lo atinente a la organización
y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad, pero que
cuando son investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas,
participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con el ejercicio de
esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de la autoridad estatal
gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y encontrándose, en
consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público; de modo que los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad que, según el artículo 209 Superior, guían el desarrollo de la
función administrativa, les son por completo aplicables. Además, el régimen de
derecho administrativo sujeta a la persona privada que cumple función
administrativa a la consiguiente responsabilidad y le impone el despliegue de
una actuación ceñida a lo expresamente autorizado y permitido para la
consecución de la específica finalidad pública que se persigue; ello se erige
en una garantía para el resto de los asociados y justifica la operancia de los
controles especiales que, normalmente, se ubican en cabeza de la administración
pública.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Cláusula de reserva legal para la
expedición de códigos/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reformas excluidas de
la prohibición
No toda reforma a la legislación que toque
de algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por
el precepto de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades
extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se
comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o
magnitud que comprometen su estructura normativa. No están cobijadas por la
prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no
afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación
sistemática e integral de una materia. En ejercicio de facultades extraordinarias se podrán
expedir disposiciones que toquen de algún modo o se refieran a materias
reguladas en un código siempre y cuando no introduzcan cambios esenciales a los
mismos o que no sean de una tal envergadura o magnitud que la comprometan
GOBIERNO-Naturaleza de las funciones que puede asignar a las
Cámaras de Comercio
Las funciones que el Gobierno Nacional
puede asignar a las Cámaras de Comercio, no puede ser entendida como una
competencia autónoma, sino que debe ser ejercida con sujeción a la ley y en
todo caso, no pude referirse a ninguna clase de funciones administrativas cuya
determinación está reservada al legislador. Deben hacer referencia a aquellas
acordes con la naturaleza gremial y corporativa de las Cámaras de Comercio, y
por tanto no pueden implicar una desviación de las propias de registro
mercantil original y esencialmente asignadas por la ley a dichos entes, ni
afectar su naturaleza jurídica, ni los objetivos para los cuales fueron
creadas.
Referencia: expediente D-6759
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 86 (parcial) del Decreto 410 de 1971 -Código de Comercio-.
Demandante: Alfredo Vanegas Montoya
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre dos mil
siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Alfredo Vanegas Montoya, en
ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la
Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 86 (parcial) del Decreto 410 de 1971 -Código de Comercio-.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, previo concepto del Procurador
General de la Nación,  la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  TEXTO  DE  LA  NORMA  DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del
artículo 86 del Decreto 410 de 1971, subrayando la expresión demandada:
“DECRETO 410 DE 1971
(marzo 27)
Diario Oficial No. 33.339, del 16 de
junio de 1971
Por el cual se expide el Código de
Comercio
(…)
ARTÍCULO 86. FUNCIONES DE
LAS CÁMARAS DE COMERCIO. Las cámaras de
comercio ejercerán las siguientes funciones:
1) Servir de órgano de los intereses
generales del comercio ante el Gobierno y ante los comerciantes mismos;
2) Adelantar investigaciones económicas
sobre aspectos o ramos específicos del comercio interior y exterior y formular
recomendaciones a los organismos estatales y semioficiales encargados de la
ejecución de los planes respectivos;
3) Llevar el registro mercantil y
certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, como se prevé en este
Código;
4) Dar noticia en sus boletines u órganos
de publicidad de las inscripciones hechas en el registro mercantil y de toda
modificación, cancelación o alteración que se haga de dichas inscripciones;
5) Recopilar las costumbres mercantiles de
los lugares correspondientes a su jurisdicción y certificar sobre la existencia
de las recopiladas;
6) Designar el árbitro o los árbitros o los
amigables componedores cuando los particulares se lo soliciten;
7) Servir de tribunales de arbitramento
para resolver las diferencias que les defieran los contratantes, en cuyo caso
el tribunal se integrará por todos los miembros de la junta;
8) Prestar sus buenos oficios a los
comerciantes para hacer arreglos entre acreedores y deudores, como amigables
componedores;
9) Organizar exposiciones y conferencias,
editar o imprimir estudios o informes relacionados con sus objetivos;
10) Dictar su reglamento interno que deberá
ser aprobado por el Superintendente de Industria y Comercio;
11) Rendir en el mes de enero de cada año
un informe o memoria al Superintendente de Industria y Comercio acerca de las
labores realizadas en el año anterior y su concepto sobre la situación
económica de sus respectivas zonas, así como el detalle de sus ingresos y
egresos; y
12) Las demás que les atribuyan las leyes y
el Gobierno Nacional”.
III. LA DEMANDA
Para el demandante la expresión atacada desconoce lo
dispuesto en los numerales 1º., 2º. y 10º. del artículo 150 de la Constitución
Política, como también lo establecido en el numeral 12 del artículo 76 de la
Constitución de 1886.
En su opinión, la norma habilitante, es decir la Ley 16 de 1968, numeral 15 del artículo
20, revistió al Presidente de facultades por el término de tres años para que expidiera y pusiera en
vigencia el proyecto sobre Código de Comercio que se encontraba a la
consideración del Congreso Nacional.
El Presidente de la República expidió el Decreto 410 de 1971, desbordando las facultades que le
había conferido el legislador y se autofacultó mediante la norma demandada,
para determinar permanentemente las funciones que pueden ejercer las Cámaras de
Comercio al tenor de lo establecido en el artículo 86 del código.
La Constitución de 1886, vigente cuando se expidió la
norma acusada, tenía consagrada en el numeral 12 del artículo 76, la
posibilidad de revestir pro
tempore al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo
aconsejen. Según el actor, estas facultades no debieron emplearse por el
Presidente para abrogarse el derecho permanente de atribuirles funciones a las Cámaras de Comercio.
Agrega el accionante que si la Carta Política de 1886 no circunscribía
exclusivamente al Congreso la facultad para la expedición de códigos, sí
disponía que las facultades
extraordinarias pro tempore fuesen precisas y, por tanto, nunca se le
otorgó la facultad que se atribuyó mediante la expresión acusada.
Otro de los cargos apunta a señalar que a la luz del
artículo 150-1-2-10, el Presidente carece de competencia para modificar el Código de Comercio, por
lo que la norma demandada debe retirarse del ordenamiento para que la
normalidad jurídica se restablezca.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
El representante del Ministerio recuerda cómo según el artículo 78 del código de
comercio, las Cámaras de Comercio son instituciones de orden legal con
personerías jurídicas creadas por el gobierno nacional y definidas como
entidades sin ánimo de lucro y de naturaleza corporativa, gremial y privada que por autorización
expresa de la ley desarrollan funciones públicas. Debido a su naturaleza, la
ley y el gobierno les atribuyen sus funciones, tal como lo establece la norma
demandada.
Para el vocero del Ministerio, se trata de personas jurídicas de derecho privado que deben
adoptar sus propios estatutos o reglamentos en consonancia con lo previsto en
las normas que prevén sus funciones. Añade que la expresión demandada, no
pretende señalar una usurpación de funciones del gobierno sobre el ámbito del legislador al fijar las
competencias de las cámaras de comercio, sino que pretende que la ley señale
las funciones y el gobierno también lo haga teniendo en cuenta que el mismo
código de comercio señala varias facultades, tales como la de la creación de Cámaras de Comercio, así como
la de determinar su jurisdicción teniendo en cuenta la continuidad geográfica y
los vínculos comerciales de los municipios que agrupe.
En concepto del representante del Ministerio, la
expresión demandada encuentra
su razón de ser en las nuevas necesidades empresariales que significan para
estos entes cambios, modificaciones y adiciones que requieren de una
normatividad ágil, oportuna, efectiva y adecuada, para hacerle frente a las
adversidades propias de su entorno y poder encausar a las empresas que las componen en la nueva e
indiscutible realidad que consiste en generar competitividad con miras a
afrontar los avances tecnológicos y la organización hemisférica que han
cambiado los presupuestos de subsistencia de las empresas y la forma de hacer negocios.
Añade que la disposición demandada otorga al gobierno
la facultad de dar nuevas funciones a las cámaras de comercio, sin que implique
la posibilidad de efectuar una modificación a la naturaleza de estos entes, ni la posibilidad de derogar o modificar las
funciones conferidas a ellas por el código ni la de modificar las demás
disposiciones contenidas en el capítulo correspondiente.
2. Cámara de Comercio de Bogotá
El apoderado de la Cámara de Comercio de Bogotá, inicialmente
controvierte los argumentos del actor, pues considera que el aparte demandado
corresponde a un desarrollo de la deslegalización. Esta figura no significa
desconocimiento ni vulneración del modelo de la división de poderes, sino que permite la asignación de
competencias del legislador a otros poderes, como al Gobierno Nacional.
Además, el Congreso de la República puede hacer uso de la deslegalización permitiendo al Presidente de la República ejercer facultades
extraordinarias para la expedición de normas con rango de ley y, según el
interviniente, el legislador puede remitir al reglamento la regulación de un determinado asunto que no aparece regulado
de manera sustancial en el texto legal. Señala que los límites de esta figura
están dados por la llamada reserva legal, es decir, que si la Constitución ha considerado que determinados temas sólo pueden ser
regulados por el legislador, sobre ello no puede operar la deslegalización.
Luego de analizar la figura de la deslegalización, el
vocero de la Cámara de
Comercio, expone la relación
entre el fenómeno mencionado y las atribuciones conferidas al Gobierno Nacional
mediante el aparte demandado, para concluir que no existe un mandato
constitucional que obligue a que las funciones de las Cámaras de Comercio sean
fijadas exclusivamente por la
ley, de lo cual se infiere que tal atribución puede válidamente delegarse a
través de alguno de los mecanismos mencionados como instrumentos de la
deslegalización.
Al explicar los alcances de la expresión impugnada, el
interviniente señala que
cuando el legislador o el gobierno establezcan nuevas funciones a las Cámaras
de Comercio, éstas no modifican el código sino que lo adicionan. Así, modificar
el código de comercio sería transformar o cambiar las funciones allí previstas,
pero agregar o adicionar
funciones es lo permitido a través de la expresión demandada.
De esta manera, la Cámara de Comercio concluye que la expresión
atacada no desconoce lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 150 de la Carta Política, pues con los decretos
que el Gobierno Nacional expida para desarrollar el texto no se está expidiendo
ni reformando el código.
Para el representante de la Cámara
de Comercio la norma parcialmente demandada no viola el artículo 113 de la Constitución Política, toda vez que la
colaboración armónica entre las ramas del poder público permite al Congreso de la República interactuar con otros órganos del Estado
a los cuales les asigna competencia, tal como ocurre con la potestad
reglamentaria.
En cuanto a la presunta violación de los artículos
123, 210 y 365 de la Constitución Política, el interviniente
explica que estas normas prevén que la ley fija el régimen aplicable a los
particulares y las condiciones en que ejercerán la delegación de funciones administrativa, pero no establecen
que tales funciones puedan ser delegadas únicamente por la ley. Es decir, si
las Cámaras de Comercio cumplen ciertas funciones públicas también ejercen
funciones de carácter privado siendo éstas de interés general, sin que puedan ser entendidas como
funciones públicas, razón por la cual no tendrían la limitación de ser creadas
por la ley.
El vocero de la Cámara de Comercio concluye manifestando que la asignación de
funciones nuevas a las Cámaras
de Comercio no significa modificación al código y en cuanto tales funciones
sean de carácter particular no están sometidas a reserva de ley, resultando
constitucional el mecanismo de la deslegalización contemplado en el numeral 12
del artículo 86 del Código de
Comercio.
Frente a los cargos relacionados con la presunta
violación de los numerales 1 y 2 del artículo 76 de la Constitución de 1886, el vocero de la Cámara de Comercio reitera que la
facultad consagrada en el aparte impugnado no implica modificación del código,
sino que permite adicionarlo, mas no modificarlo. De esta manera el
representante de la Cámara de Comercio de Bogotá concluye solicitando a la Corte que deniegue las pretensiones del
actor.
3. Superintendencia de Industria y Comercio
La representante de la Superintendencia comienza por recordar que el código de comercio fue
expedido al amparo de la ley 16 de 1968, que confirió facultades al Gobierno
para tal propósito. En cuanto al cargo relacionado con la extralimitación en el
ejercicio de las facultades extraordinarias, que permitiría al Gobierno Nacional regular de manera
permanente materias propias de un código, el interviniente considera que el
actor no aportó pruebas que permitan demostrar que la norma habilitante no
permitía al Ejecutivo redactar la expresión demandada.
Agrega que
la norma no faculta para modificar el código de comercio, sino para asignar
nuevas funciones a las Cámaras de Comercio, por lo que la expresión demandada
no vulnera el texto de la
Constitución. Además, para el
interviniente, la reserva de ley no impide introducir modificaciones a la ley
comercial, mientras no afecte la estructura general del código ni establezca
regulaciones sistemáticas e integrales de una materia.
En cuanto a la presunta violación de los artículos 123, 210 y 365 de la Carta Política, considera el
representante de la
Superintendencia que la expresión atacada es conforme con la Constitución, siempre y cuando las
funciones asignadas no afecten la naturaleza jurídica de las Cámaras de
Comercio ni los objetivos para los cuales fueron creadas.
4. Universidad del Rosario
En cuanto al cargo relacionado con la violación de la competencia
exclusiva del Congreso de la
República para la expedición de códigos, el representante de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario expone que
cuando se acusa una disposición contenida en un decreto extraordinario de
desconocer la reserva de ley, se debe atender a las previsiones de la sentencia
C-577 de 2006, para verificar si se va a modificar un código, como también si la reforma tiene
que ver con los fines, valores, principios y bienes jurídicos que sirven de
criterio teleológico de interpretación para todo el área del derecho que se
regule.
Para el interviniente, se debe determinar si la
disposición atacada constituye materia propia de un código y si se encuentra
sometida a la reserva de ley, pues de no ser así el texto demandado resulta
conforme con la Constitución.
Respecto de la violación de la reserva de ley por la
asignación de funciones públicas a particulares, el vocero de la Universidad considera que es
constitucionalmente posible asumir que la atribución de funciones a los particulares está limitada
cuando se trata de asignar funciones públicas, mas no cuando se trata de
otorgarles funciones de naturaleza privada. Para el representante de la Universidad es posible que la expresión atacada faculte al Gobierno
para asignar funciones de naturaleza privada a la Cámaras de Comercio, mas no aquellas de naturaleza
pública.
Frente al cargo originado en la presunta violación de
la reserva temporal para la
expedición de normas constitutivas del código de comercio, el interviniente
expone que la expedición de códigos por parte del Gobierno bajo la vigencia de la Constitución de 1886 no se discute y que la expresión es exequible si se
entiende que faculta al Gobierno para asignar funciones privadas a las Cámaras
de Comercio.
Concluye el representante de la Universidad del Rosario solicitando que se profiera
una sentencia en virtud de la
cual se declare que la expresión demandada es constitucional, siempre y cuando
se entienda que las funciones asignadas a la cámaras de comercio no son de
aquellas que permitan alterar elementos esenciales de la materia propia del código de comercio y estén referidas a la
asignación de funciones de naturaleza privada, pues aquellas de naturaleza
pública  sólo pueden ser otorgadas mediante ley.
5. Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio
El representante de COMFECAMARAS se refiere inicialmente al cargo relacionado
con la facultad otorgada al Gobierno para reformar el código de comercio,
explicando que, contrario a lo que considera el actor, la expresión atacada no
atribuye tal facultad, sino la de adicionar las funciones mediante reglamento a través del fenómeno de la
deslegalización, el cual resulta ajustado a la Carta al no existir reserva legal que lo impida.
Luego de una adecuada exposición acerca de las
facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo para modificar el ordenamiento jurídico, el
interviniente explica que sólo se puede considerar afectada la “reserva de
ley”, y por tanto transgredir el ámbito de las facultades concedidas, cuando:
i) se efectúan cambios que comprometen la estructura normativa del código; ii) se establece una
regulación sistemática e integral de una materia que forma parte del código y
que no ha sido descodificada por el legislador; iii) se introducen cambios que
desnaturalizan la regulación contenida en el respectivo código.
Para el vocero de COMFECAMARAS la expresión atacada no
permite alterar la estructura normativa del código, ni efectuar una regulación
sistemática e integral de la materia más allá de la prevista en el código, ni
introducir funciones que desnaturalicen
la concepción que sobre las mismas tiene el código de comercio, razón por la
que el aparte impugnado resulta exequible.
En relación con los cargos fundados en la presunta
vulneración de los artículos 123, 210 y 365 de la Carta Política, el apoderado de COMFECAMARAS
considera que el actor parte del supuesto errado de considerar que todas las
funciones que hacen parte del objeto reglado de las cámaras de comercio son de
carácter público, cuando, según
el interviniente, algunas de tales funciones son de naturaleza privada.
Concluye el representante de la Confederación señalando que la expresión demandada
permite al Gobierno dotar de capacidad jurídica a las Cámaras de Comercio para que puedan ejercer
funciones públicas, valiéndose del mecanismo de la descentralización por
colaboración.
6. Jorge Gabino Pinzón Sánchez
En cuanto a la presunta violación del artículo 150,
numerales 1 y 2 de la Carta
Política, el ciudadano Jorge Gabino Pinzón López considera que la expresión
atacada es conforme con el ordenamiento superior, toda vez que ella no autoriza
al Gobierno para modificar el Código de Comercio, pues el ejecutivo no puede derogar o reformar alguna
de las funciones del artículo 86 del estatuto comercial ni derogar o reformar
parte alguna del mismo código.
En criterio del interviniente, la expresión impugnada
está referida a una función reglamentaria, es decir, circunscrita por la ley. Agrega que el Gobierno,
facultado por la ley para crear las cámaras, puede delimitar el objeto de las
mismas, dentro del marco legal.
Respecto de la presunta vulneración de lo dispuesto en
los artículos 123, 210 y 365
de la Carta Política, el
ciudadano Pinzón Sánchez considera que la ley ha regulado el régimen aplicable
a las Cámaras de Comercio en el ejercicio de las funciones públicas y, por lo
tanto, la misma ley puede
permitir al Gobierno asignar funciones a las Cámaras.
Frente a los cargos por la presunta violación del
artículo 76-12 de la
Constitución de 1886, considera el interviniente que la expresión atacada no implica facultad permanente al Gobierno
para modificar o adicionar el código de comercio. Concluye solicitando que se
declare la exequibilidad del aparte demandado.
7. Ulises Canosa Suárez
En representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, el
abogado Ulises Canosa Suárez interviene para defender la constitucionalidad de
la expresión atacada.
En primer término explica que no toda modificación a
un código significa violación del artículo 150-10 de la
Carta Política, pues sólo son inexequibles aquellas que comprometen la
estructura esencial del mismo y no las modificaciones puntuales. Sobre este
argumento concluye: “… las
facultades que la expresión
acusada otorga al ejecutivo no tendrían la vocación de introducir reformas
estructurales al Código de Comercio, ya que ellas sólo harían referencia a un
punto específico, cual es adicionar funciones a las Cámaras de Comercio”.
En relación con el presunto desconocimiento de los artículos 123, 210 y 365
de la Carta Política, el
interviniente explica que el demandante parte de la base que el Ejecutivo
excedió las facultades que le daba la ley habilitante, la cual sólo le permitía expedir el estatuto
comercial. A este respecto explica que la descentralización por colaboración es
un instrumento que permite asignar funciones administrativas a las Cámaras de
Comercio, sin que el uso de este mecanismo pueda ser considerado contrario a lo dispuesto en la Carta Política.
Respecto de la presunta violación del artículo 76-12
de la Constitución derogada,
el interviniente explica que
el análisis debe llevarse a cabo únicamente en el aspecto formal y respecto de
éste la expresión acusada es conforme con lo dispuesto en la Carta de 1886, según la cual el Gobierno
podía expedir códigos en
ejercicio de facultades extraordinarias.
8. Comisión Colombiana de Juristas
El representante de la Comisión Colombiana de Juristas empieza por cotejar el texto demandado
con lo dispuesto en la Carta
Política de 1886, señalando que el mismo era inexequible al tenor de lo
previsto en el artículo 76, numeral 12 de la Constitución derogada, por cuanto aquella norma
permitía al Congreso revestir pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias y la expresión
impugnada permitió al Ejecutivo perpetuar sus facultades en relación con la
posibilidad de asignar funciones a las cámaras de comercio.
El cotejo de la expresión impugnada con la Constitución Política de 1991, permite al vocero de la Comisión expresar que el Gobierno no
está facultado, a través de atribuciones reglamentarias ordinarias, para
asignar funciones a  las Cámaras de Comercio, toda vez que según el artículo 123 superior, el régimen
aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y
la regulación de su ejercicio, sólo puede hacerse mediante ley. Por lo tanto,
considera el interviniente, una ley material, como el Decreto 410 de 1971, no puede facultar al Gobierno
para reglamentar materias privativas de la Ley, como lo son las funciones públicas en cabeza
de los particulares.
Finalmente, la Comisión considera
que la expresión atacada permite al Ejecutivo inmiscuirse en las funciones del
Congreso de la República,
contrariando el artículo 1º. de la
Carta Política y lo dispuesto
en el 113 del mismo estatuto, que garantiza la separación entre las ramas del
poder público. Concluye el interviniente solicitando a la Corte que acoja las pretensiones del demandante.
9. Pontificia Universidad Javeriana
El representante de la Pontificia Universidad
Javeriana se refiere al primer cargo de la demanda, es decir el consistente en
que la atribución impugnada implicaría la facultad para que el Gobierno
Nacional modifique el código de comercio. Al respecto explica que la norma
demandada fue expedida en ejercicio de facultades extraordinarias, las cuales
fueron ejercidas dentro del marco establecido por el constituyente de 1886.
En relación con la potestad reglamentaria y el
fenómeno de la deslegalización o potestad reguladora, considera el vocero de la
Universidad que ella se da, por ejemplo, en el campo de intervención del Estado
en la economía, como también en la expedición de decretos que desarrollan leyes
marco. Después de citar algunas sentencias de la Corte Constitucional y de
explicar la noción de “deslegalización”, concluye el interviniente que la
función a la cual refiere la norma atacada es propia del poder reglamentario
que permite desarrollar funciones públicas que la ley ha asignado a las Cámaras
de Comercio.
Para el representante de la Universidad, también
podría entenderse que la reserva de ley para regular el ejercicio y determinar
el régimen aplicable a los particulares que desempeñen funciones públicas,
haría inexequible la expresión atacada, pues el Decreto Ley permite que, con
carácter permanente, el Gobierno Nacional señale nuevas funciones a las cámaras
de comercio, siendo inconstitucional si se tiene en cuenta que esta facultad la
ejerce el ejecutivo sin sujeción a la ley.
En cuanto a la presunta violación de los artículos
123, 210 y 365 de la Carta Política, considera el Decano Académico de la
Facultad de Ciencias Jurídicas, que no asiste razón al actor puesto que la
atribución de funciones públicas a las cámaras de comercio debe analizarse conforme
con los parámetros del artículo 210 superior, es decir que la atribución de
funciones legislativas a los particulares es un asunto de reserva legal, es
decir que sólo la ley o las normas que tengan fuerza material de tal pueden
asignar directamente tales funciones.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Como aclaración previa el Jefe del Ministerio Público
empieza por precisar que la disposición acusada fue promulgada bajo la
Constitución de 1886, se encuentra vigente y respecto de ella no se ha
presentado el fenómeno de la derogatoria tácita ni expresa, como tampoco se
observa que haya sido modificada, razón por la cual el análisis se hará conforme
con las disposiciones constitucionales actualmente vigentes.
La Vista Fiscal empieza con el estudio sobre la
naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, recordando que, según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional a estas entidades “… se ha
encargado el ejercicio de la  función de llevar el registro mercantil y
certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, no son entidades
públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza
contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley. Si bien nominalmente se
consideran "instituciones de orden legal", creadas por el Gobierno,
lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su
respectivo registro mercantil. La técnica autorizatoria y la participación que
ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que
cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza
pública. No se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada.”
(Sentencia C- 602 de 2000).
En relación con los cargos fundados en la vulneración
del artículo 150, numerales 1 y 2 de la Carta Política, el Procurador General
de la Nación recuerda que el código de comercio fue expedido en ejercicio de
las facultades extraordinarias concedidas mediante el artículo 20 de la Ley 16
de 1968, en virtud de lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 76 de la
Constitución de 1886 y que las mismas fueron ejercidas dentro del término de
tres años concedido para expedir y poner en vigencia el código actualmente en
vigor.
En cuanto a la presunta violación del artículo 150,
numerales 1 y 2 de la Constitución de 1991, considera el Ministerio Público que
la expresión atacada no vulnera la Carta, toda vez que las normas superiores
habilitan al Congreso para interpretar, reformar y derogar las leyes y para
expedir códigos en todos los ramos, tal como lo hizo el legislador
extraordinario en el año de 1971 al expedir el código de comercio. Sobre esta
materia el concepto señala: “… ninguno de los preceptos constitucionales que
se dicen violados hace referencia a la prohibición al legislador para otorgar
facultades al ejecutivo a efectos de que este pueda asignar funciones a los
particulares que, en forma transitoria o permanente, contribuyen al desarrollo
de los cometidos estatales a través de su habilitación para el ejercicio de
funciones públicas, mediante el mecanismo atemperador del centralismo que en la
doctrina y la jurisprudencia, se conoce como descentralización por colaboración
y cuya génesis legal guarda relación de simultaneidad con las discusiones
surgidas para la promulgación del código de comercio”.
Frente a los cargos basados en la presunta violación
del artículo 123 de la Carta Política, el Jefe del Ministerio Público recuerda
que según la Corte Constitucional es posible la deslegalización de algunos
aspectos que antes eran del resorte exclusivo del Congreso, siempre que no se
afecten aquellos asuntos que la Carta ha querido proteger con la reserva de
ley. Para la Vista Fiscal, la expresión atacada es inexequible por cuanto el
artículo 210 superior prevé que “Los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley”, es decir, tales
funciones deben estar precisamente consagradas en la ley y toda facultad que
por vía legislativa sea atribuida al Gobierno Nacional impone la necesidad de
fijar límites materiales y temporales.
El Procurador General de la Nación considera que las
atribuciones conferidas al Gobierno Nacional mediante la expresión demandada
son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional ni reglamentaria; es
decir, siendo una función administrativa se debe verificar si el ejecutivo
puede atribuir esta clase de funciones a las Cámaras de Comercio.
Al concluir que se trata de una función
administrativa, según el Ministerio Público, la expresión atacada deviene
inexequible, por cuanto pugna con los principios constitucionales de reserva
legal y de control e independencia entre las ramas del poder público, pues se
traduce en una habilitación genérica y permanente que escapa a los controles,
ya que puede ser ejercida de manera discrecional; además, desnaturaliza la
función legislativa, dada la atribución de los órganos que la ejercen para
asignar funciones propias del Estado a los particulares. De esta manera, el
Jefe del Ministerio Público concluye solicitando a la Corte que declare la
inexequibilidad de la expresión demandada.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer de la acción de inconstitucionalidad de la referencia, por estar
dirigida contra una disposición perteneciente a una ley.
2. Problemas jurídicos.
El demandante señala que el aparte demandado del
artículo 86 del Código de Comercio, en cuanto dispone que el Gobierno Nacional
puede atribuir funciones a las Cámaras de comercio, se expidió según facultad que se confirió de
conformidad con el numeral 12 del artículo 76, para revestir pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen,
facultades que no debieron emplearse por el Presidente para abrogarse el derecho permanente de
atribuirles funciones a las Cámaras de Comercio. Además, si la Carta Política de 1886 no circunscribía
exclusivamente al Congreso la facultad para la expedición de códigos, sí disponía que las facultades
extraordinarias pro tempore fuesen precisas y, por tanto, nunca se le
otorgó la facultad que se atribuyó mediante la expresión acusada.
Señala que se vulneró el artículo 150-1-2-10, pues el Presidente carece de
competencia para modificar el Código de Comercio, por lo que la norma demandada
debe retirarse del ordenamiento para que la normalidad jurídica se restablezca.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la
Cámara de Comercio de Bogotá, la Superintendencia de Industria y Comercio, la
Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, los ciudadanos Jorge Gabino
Pinzón Sánchez y Ulises Canosa Suárez, y la Pontificia Universidad Javeriana,
consideran que la norma acusada no vulnera la Constitución, en cuanto se trata
de una atribución para adicionar el Código de Comercio, sin que a través de
ella se pueda derogar o modificar el Código de Comercio; tampoco existe un
mandato constitucional que obligue a que las funciones de las Cámaras de
Comercio sean fijadas exclusivamente por la ley.
La Universidad del Rosario y la Comisión Colombiana de
Juristas, consideran que la norma es contraria a la Constitución, pues la
atribución de funciones públicas a particulares está reservada a la ley; además
esta función le permite al Ejecutivo inmiscuirse en las funciones del Congreso
vulnerándose la separación de poderes consagrada en el art. 113 de la
Constitución.
La Vista Fiscal igualmente considera que la norma es
inexequible, por cuanto la atribución de funciones públicas a los particulares,
a las que se refiere la norma, compete a la ley de conformidad con lo previsto
en el art. 210 de la Constitución.
En efecto, corresponde a la Corte determinar, si la
expresión atacada que otorga al Gobierno Nacional atribuciones para asignar
funciones a las Cámaras de Comercio, desconoce la reserva de ley que la
Constitución establece en su artículo 150, numeral 10.
Con el fin de resolver el anterior problema jurídico, la
Corte se referirá previamente al origen de la norma demandada, a las funciones
de las Cámaras de Comercio y la descentralización por colaboración, así como al
alcance la prohibición consagrada en el numeral décimo del artículo 150 de la
Constitución.
3. Origen de la norma demandada.
3.1. Cabe recordar, que el Código de
Comercio fue expedido a través del Decreto-Ley 410 de
1971, es decir, en vigencia de la Constitución de 1886,
que en su artículo 76-10 consagraba:
“Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
10. Revestir, pro tempore, al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija
o las conveniencias públicas lo aconsejen”.
3.2. Con fundamento en la citada
disposición constitucional, el Congreso de la República, mediante el numeral 15
del artículo 20 de la ley 16 de 1968, concedió facultades extraordinarias al
Presidente de la República, para que, por el término de tres (3) años, y previa una revisión final hecha por una
comisión de expertos en la materia, expida y ponga en vigencia el proyecto de
ley sobre Código de Comercio que se halla a la consideración del Congreso
Nacional.
La norma habilitante referida textualmente consagró,
“LEY 16 DE 1968
(marzo 28)
Por la cual se restablecen los Juzgados de
Circuito, se dictan normas sobre competencia en materia penal, civil y laboral,
se dan unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
Decreta:
(…)
Artículo 20.http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/L0016_68 -
20* Revístese al Presidente de la República de facultades
extraordinarias por el término de tres años a partir de la sanción de la
presente Ley.
(…)
15. Para que previa una revisión final
hecha por una comisión de expertos en la materia, expida y ponga en vigencia el
proyecto de ley sobre Código de Comercio que se halla a la consideración del
Congreso Nacional".
3.3. En efecto, el Congreso entregó
facultades extraordinarias al Presidente de la
República para que, previa una revisión final hecha por una comisión de expertos en la materia, expidiera
y pusiera en vigencia el proyecto de ley sobre Código de Comercio que se
hallaba a la consideración del Congreso Nacional.
En uso de la citada atribución, el Presidente de la
República expidió mediante decreto ley el Código de Comercio, en cuyo Libro
Primero aparece el Título VI dedicado a las Cámaras de Comercio, su naturaleza
jurídica, integrantes y jurisdicción, elección de directores y su
procedimiento, sesiones de la Junta Directiva, voto personal e indelegable,
requisitos para ser Director, sus funciones, control de la Superintendencia de
Industria y Comercio, vigilancia de la Contraloría General de la República,
Secretario, incompatibilidades, requisitos de los gastos, afiliados a las
Cámaras, ingresos ordinarios, apelación de actos de las Cámaras, afiliación a
entidades internacionales, confederaciones de Cámaras, duplicados para el Dane.
En el artículo 86 del Código de Comercio,
se señalaron las funciones de las Cámaras de Comercio, en cuyo numeral 12 se dispuso
que ejercerán “Las demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional”,
expresión última referida al Gobierno Nacional, que se acusa de
inconstitucional en esta oportunidad y que se analizará más adelante.
4. Naturaleza y funciones de las Cámaras de Comercio.
La descentralización por colaboración.
4.1. Cabe recordar, que las Cámaras de Comercio no
tienen consagración constitucional. El ámbito propio de su naturaleza jurídica
se encuentra en la ley, Código de Comercio artículo 78, que establece que, “Las
cámaras de comercio son instituciones de orden legal con personería jurídica,
creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes
del territorio donde hayan de operar. Dichas entidades serán representadas por
sus respectivos presidentes”.
Por su parte, el decreto reglamentario 898
de 2002, en su artículo 1º estipula que, “Las Cámaras de Comercio son
personas jurídicas, de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin
ánimo de lucro, integradas por los comerciantes matriculados en el respectivo
registro mercantil. Son creadas de oficio o a solicitud de los comerciantes
mediante acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren personería
jurídica en virtud del acto mismo de su creación, previo cumplimiento de los
requisitos legales exigidos para el efecto”.
En efecto, las Cámaras de Comercio son, (i)
instituciones de orden legal; (ii) personas jurídicas de derecho privado[1];
(iii) de carácter corporativo y gremial; (iv) sin ánimo de lucro; (v)
integradas por comerciantes matriculados en el respectivo registro mercantil;
(vi) creadas de oficio o a solicitud de comerciantes; (vii) creadas mediante
acto administrativo del Gobierno Nacional; (viii) con personería jurídica
adquirida en virtud del acto mismo de su creación, previo cumplimiento de los
requisitos legales exigidos para el efecto; y, (ix) representadas por sus
Presidentes.
En cuanto a las funciones que les compete
ejercer a tales instituciones, por virtud de la asignación que les hizo el
legislador extraordinario, les corresponde principalmente llevar el registro
mercantil y certificar sobre actos y documentos en él inscritos, función propia
de la administración, pero que como lo ha precisado esta corporación, no cambia
su naturaleza jurídica privada en pública, manteniendo de todas maneras su
naturaleza corporativa, gremial y privada[2], y corresponde
a la figura de la descentralización por colaboración, autorizada mediante los
artículos 1º., 2º., 123, 209, 210 y 365 de la Constitución Política.
Otras funciones públicas también se les han
asignado a las Cámaras de Comercio, no señaladas inicialmente en el Código de
Comercio sino en leyes expedidas con posterioridad, como la referida al
registro de proponentes, la clasificación y la calificación de las personas
naturales o jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales, la
impugnación de dichas clasificación y calificación, en los términos del
artículo 22 de la ley 80 de 1993[3], la prevista en los arts.
40, 42 y 43 del decreto 2150/95, así como el registro previsto en el artículo
144 del mismo decreto 2150 de 1995, en relación con la cooperativas, fondos de
empleados y asociaciones mutuas[4].
Por otra parte, como lo ha
considerado también la Corte[5], según previsiones de
orden legal, las cámaras de comercio desarrollan otro tipo de funciones públicas,
dentro del marco de lo previsto en el artículo 116 superior. Se trata de
funciones de carácter judicial como son las que se cumplen a través de los
centros de conciliación y arbitraje que muchas de ellas han organizado, y desde
los cuales contribuyen a la prestación de este esencial servicio. De esas
actividades pueden sin duda derivarse gran cantidad de documentos que tendrían
entonces carácter público, y que en cuanto tales podrían entonces ser
libremente consultados por la ciudadanía.
Es decir, las Cámaras de Comercio hoy en
día ejercen un sin número de funciones tanto públicas como privadas, señaladas
no solo en el artículo 86 del Código de Comercio, sino también en otras
disposiciones como la Ley 80 de 1993, el decreto 2150 de 1995, y la Ley 23 de
1991 y sus normas modificatorias.
Además, el decreto reglamentario 898 de
2002 señaló otras funciones a las Cámaras de Comercio[6]
En cuanto a las funciones públicas
asignadas por la ley a las Cámaras de Comercio, cabe recordar que cuando la
administración pública no asume la prestación de determinados servicios, puede
ocurrir que la ley autorice a los particulares para que tomen a su cargo la
actividad respectiva, presentándose, entonces, la figura de la
descentralización por colaboración, autorizada mediante los artículos 1º., 2º.,
123, 209, 210 y 365 de la Constitución Política.
Tal como reiteradamente lo ha explicado la
Corte Constitucional[7], en la descentralización
por colaboración, un determinado tipo de entidad privada, nacida de la libre
iniciativa de los particulares, y que inicialmente se constituye para cumplir
propósitos que sólo interesan a éstos, en razón del conocimiento y la
experiencia por ella acumulados, es investida por ley de determinadas funciones
públicas, bajo la consideración de que su cumplimiento resulta más eficiente en
cabeza suya que en cabeza de una entidad estatal. En cada caso de asignación de
tales funciones, la misma ley regula de manera cuidadosa todos los aspectos
relacionados con el carácter público de la función encomendada[8].
En efecto, como lo ha considerado esta
corporación[9], la función
administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público sino que también
incumbe a personas privadas, aspecto este último que se inscribe dentro de la
perspectiva, más amplia, de la participación de los administrados "en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación", que el artículo 2o. de la Constitución
colombiana consagra como uno de los fines prevalentes del Estado. (se subraya)
Cabe recordar, que de conformidad con las
voces del art. 123 Superior, la ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio; conforme al artículo 365 Idem. los particulares prestan servicios
públicos, y según el artículo 210  los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley. Así, el desempeño de
funciones administrativas por particulares, es una posibilidad reconocida y
avalada constitucional y legalmente, y respecto de la atribución prevista en el
artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la ley y, en el caso de las
personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la que
se le atribuye la función, que conserva inalterada su condición de sujeto
privado sometido al régimen de derecho privado en lo atinente a la organización
y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad[10].
En efecto, las personas jurídicas privadas
cuando son investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas,
participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con el ejercicio de
esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de la autoridad estatal
gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y encontrándose, en
consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público; de modo que los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad que, según el artículo 209 Superior, guían el desarrollo de la
función administrativa, les son por completo aplicables[11].
Además, el régimen de derecho
administrativo sujeta a la persona privada que cumple función administrativa a
la consiguiente responsabilidad y le impone el despliegue de una actuación
ceñida a lo expresamente autorizado y permitido para la consecución de la
específica finalidad pública que se persigue; ello se erige en una garantía
para el resto de los asociados y justifica la operancia de los controles
especiales que, normalmente, se ubican en cabeza de la administración pública[12].
De otra parte, la Corte ha considerado que
se pueden atribuir funciones administrativas a particulares no sólo en el
ámbito de la descentralización por servicios sino también aquellas de carácter
administrativo que corresponde ejercer al gobierno, salvo que su delegación
esté prohibida por la Constitución o la ley[13]; funciones
que se podrán imponer de manera unilateral y con carácter general únicamente
por disposición de la ley, o mediante acto administrativo para casos
particulares y concretos mediando la celebración de un convenio.
En efecto, atendiendo lo previsto en la
Constitución, la Ley 489 de 1998, artículos 110 y s.s, establece las
condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por personas
naturales y jurídicas privadas. Al respecto, la Corte, al estudiar la
constitucionalidad los artículos 110 y 111 de la citada la ley, precisó que no
solo la ley puede asignar funciones administrativas a los particulares pues
también puede hacerse mediante acto administrativo según lo previsto en el
inciso segundo del artículo 110 de la Ley 489 de 1998, que al disponer que, “la
regulación…de la función administrativa corresponderá en todo momento, dentro
del marco legal, a la autoridad o entidad pública titular de la función”,
defiere al acto jurídico la “regulación” de la atribución de funciones
administrativas a particulares, y el señalamiento de las funciones específicas
que serán encomendadas, sin que por esta circunstancia se entienda trasladada
la función legislativa a las autoridades ejecutivas. Así, no se está poniendo
en manos de la administración la potestad de determinar “el régimen
aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas”,
sino de que ésta pueda determinar de manera particular y concreta dichas
condiciones, mediante acto administrativo expedido de conformidad con la ley,
para lo cual será preciso además la celebración de un convenio tal como lo
señala el artículo 110 ibídem[14].
5. Alcance de la prohibición consagrada en
el inciso tercero del numeral décimo del artículo 150 de la Constitución, en lo
que concierne a la expedición de códigos.
De conformidad con lo previsto en el
artículo 150 de la Constitución, es al Congreso de la República al que le corresponde
hacer las leyes. Facultad exclusiva para legislar que resulta atemperada de
manera excepcional, en virtud de lo previsto en el artículo 150-10 de la
Constitución, según la cual, el Congreso puede revestir, hasta por seis meses,
al Presidente de la República, para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, en determinadas áreas
y según lo previsto en ésta misma disposición superior.
Facultades extraordinarias que por
disposición expresa de la misma Constitución se encuentran limitadas por razón
de la materia, pues como expresamente lo consagra el inciso 3º del numeral 10
del artículo 150, estas facultades no se podrán conferir para expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20
(sic) del mismo artículo, ni para decretar impuestos.
Al respecto de dicha limitación, y en lo
que concierne a la expedición de códigos, cabe recordar que esta corporación ha
precisado en anteriores oportunidades que ésta “ha de entenderse
circunscrita, como el mismo texto lo indica, a la expedición de un cuerpo
legislativo que debido a su estructuración alcanza la denominación de ‘código’
y no a todos los asuntos tratados en él”[15]. Es decir, “no
toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada
en un código, se encuentra limitada por el precepto de la Constitución que
prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de
códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las
modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa.
No están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades
extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen
la regulación sistemática e integral de una materia”[16].
También la Corte Constitucional ha
precisado, que en materia de facultades extraordinarias relacionada con la
cláusula de reserva legal para la expedición de códigos, la jurisprudencia
se ha caracterizado por desarrollar una posición consistente y coherente para
excluir toda posibilidad de que el legislador ordinario renuncie a su función
de reglamentar sistemática, armónica y completamente en un cuerpo normativo las
disposiciones relativas a una determinada materia. Identificar cuándo la
reglamentación de un asunto compromete la expedición de un código no puede
soslayarse con la fórmula sacramental incluida en la ley que concede
facultades, de que las normas producto de las facultades extraordinarias no
constituyen un código. Si bien, en ejercicio de la facultad genérica de
legislar le corresponde al Congreso definir cuándo una determinada
reglamentación constituye un cuerpo jurídico susceptible de llamarse código,
puede ocurrir que lo omita o mejor aún, confiera facultades extraordinarias
frente a un conjunto de aspectos de los cuales resulta evidente la
sistematicidad, armonía y plenitud reglamentaria[17].
En efecto, en ejercicio de facultades
extraordinarias se podrán expedir disposiciones que toquen de algún modo o se
refieran a materias reguladas en un código siempre y cuando no introduzcan
cambios esenciales a los mismos o que no sean de una tal envergadura o magnitud
que la comprometan.
6. Análisis de la norma demandada.
En este caso, se acusa la facultad
conferida al Gobierno Nacional, a través del numeral 12 del artículo 86 del
Código de Comercio, para atribuir funciones a las  Cámaras de Comercio.
El demandante considera que el Presidente de la
República carece de competencia para modificar códigos. Algunos intervinientes
consideran que no se vulnera la Constitución, en cuanto se trata de una
atribución para adicionar el Código de Comercio, sin que a través de ella se
pueda derogar o modificar el Código de Comercio, y, tampoco existe un mandato
constitucional que obligue a que las funciones de las Cámaras de Comercio sean
fijadas exclusivamente por la ley. Otros intervinientes, al igual que la Vista
Fiscal, consideran que la norma es contraria a la Constitución, pues la
atribución de funciones públicas a particulares está reservada a la ley.
Cabe precisar en primer lugar, que mediante
la expresión acusada el Presidente de la República, actuando como legislador
extraordinario, no se autohabilitó para seguir actuando en dicha calidad, de
manera permanente, pues lo que advierte dicha norma es que se trata de una
atribución dejada en cabeza del Gobierno Nacional, como autoridad
administrativa, para asignar funciones a las Cámaras de Comercio.
En efecto, si la norma acusada no señala
una autohabilitación para que el Gobierno Nacional actúe como legislador
extraordinario, la atribución consagrada en el numeral 12 del artículo 86 del
Código de Comercio, no puede ser entendida como una permisión para que este,
mediante acto administrativo, pueda asignarle a las Cámaras de Comercio
funciones públicas, por cuanto de conformidad con lo previsto en los artículo
123, inciso tercero; 210, inciso segundo y 365, inciso segundo, de la
Constitución Política[18], únicamente la ley podrá
determinar las condiciones en la cuales los particulares pueden cumplir
funciones administrativas.
La atribución en comento, tampoco implica
una facultad al Gobierno Nacional, para que como suprema autoridad
administrativa asigne a las Cámaras de Comercio funciones de las que tratan los
artículos 110 y 111 de la ley 489 de 1998.
Por tanto, las funciones que el Gobierno
Nacional puede asignar a las Cámaras de Comercio en virtud de la atribución
prevista en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio, no puede ser
entendida como una competencia autónoma, sino que debe ser ejercida con
sujeción a la ley y en todo caso, no pude referirse a ninguna clase de
funciones administrativas cuya determinación está reservada al legislador. En
efecto, deben hacer referencia a aquellas acordes con la naturaleza gremial y
corporativa de las Cámaras de Comercio, y por tanto no pueden implicar una
desviación de las propias de registro mercantil original y esencialmente
asignadas por la ley a dichos entes, ni afectar su naturaleza jurídica, ni los
objetivos para los cuales fueron creadas.
Precisada la órbita de actuación de
Gobierno Nacional para asignar funciones a las Cámaras de Comercio, su
ejercicio per se no implica la vulneración del artículo 150-10 de la
Constitución, en cuanto que, si ellas deben ser acordes con lo dispuesto en la
ley, no podrá implicar cambios o modificaciones en aspectos esenciales del
Código de Comercio, ni serán de tal magnitud o extensión que los comprometan,
ni corresponder a una regulación sistemática e integral de las materias
reguladas mediante el Decreto Ley 410 de 1971 u otras leyes sobre la materia.
Ahora bien. Como la norma acusada puede ser
entendida como una habilitación al Gobierno Nacional para asignar funciones
públicas a las Cámaras de Comercio, es preciso su condicionamiento, en el
entendido de que tales atribuciones se circunscriben al desarrollo de
actividades propias de la naturaleza jurídica y objeto de las Cámaras de
Comercio, dentro del marco fijado por la ley.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la expresión “y
el Gobierno Nacional”, del numeral 12 del artículo 86, del Decreto 410 de
1971 –Código de Comercio-, en el entendido de que tales atribuciones se
circunscriben al desarrollo de actividades propias de la naturaleza jurídica y
objeto de las Cámaras de Comercio, dentro del marco fijado por la ley.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-909 DE 2007 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
RESERVA DE LEY-Competencia exclusiva del legislador para determinar
el régimen a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas
(Salvamento de voto)
CAMARA DE COMERCIO-Persona jurídica que se constituye con
fundamento en la ley y está sujeta a la ley (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6759
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 86 (parcial) del Decreto 410 de 1971
– Código de Comercio-.
Magistrado Ponente:
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corte, me permito manifestar mi salvamento de voto a la presente decisión, por
cuanto considero que la expresión acusada del numeral 12 del artículo 86 del
Código de Comercio configura una violación de la reserva de ley consagrada en
los artículos 123 y 210 de la Constitución Política, que asignan exclusivamente
al legislador competencia para determinar el régimen a los particulares que temporalmente
desempeñen funciones públicas, como es el caso de las cámaras de comercio. De
ahí que el suscrito magistrado considere que no puede conferirse tal atribución
al gobierno nacional.
En este orden de ideas, el suscrito magistrado se
permite reiterar su posición expuesta en Sala Plena respecto de la
inconstitucionalidad de la norma acusada. A mi juicio, en esta sentencia se
sostiene una falacia argumentativa, puesto que si el argumento se basa en la
naturaleza jurídica de las cámaras de comercio, con un estatuto jurídico
especial distinto a los demás particulares, no se necesitaría de ley para
asignarles funciones y menos aún de un decreto. Si bien es cierto que frente al
Estado los particulares puede hacer todo lo que no está prohibido, en este caso
se trata de una persona jurídica que se constituye con fundamento en la ley y
por muy privada que sea está sujeta a la ley en diversos aspectos –categorías,
objeto, requisitos, etc.-, e igualmente no es cierto que como particular lo
pueda todo,  pues como persona jurídica debe moverse dentro de un marco legal.
En consecuencia, en mi criterio la norma acusada
sustituye al legislador y  viola la reserva legal establecida en los artículos
123 y 210 de la Constitución que impiden conferir atribución al Gobierno para
asignar funciones a las cámaras de comercio.
Por las razones expuestas, discrepo del presente
fallo.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Ver
sentencia C-144 de 1993
[2] Sentencia
C-144 de 1993, reiterada en Sentencia C-166 de 1995
[3]
ARTICULO 22. DE LOS REGISTROS DE PROPONENTES.
Todas las personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar con las
entidades estatales, contratos de obra, consultoría, suministro y compraventa
de bienes muebles, se inscribirán en la Cámara de Comercio de su jurisdicción y
deberán estar clasificadas y calificadas de conformidad con lo previsto en este
artículo.
El Gobierno
Nacional adoptará un formulario único y determinará los documentos
estrictamente indispensables que las Cámaras de Comercio podrán exigir para
realizar la inscripción. Así mismo, adoptará el formato de certificación que
deberán utilizar las Cámaras de Comercio.
Con base en
los formularios y en los documentos presentados, las Cámaras de Comercio
conformarán un registro especial de inscritos clasificados por especialidades,
grupos o clases de acuerdo con la naturaleza de los bienes o servicios
ofrecidos, y expedirán las certificaciones o informaciones que en relación con
el mismo se les solicite.
La
certificación servirá de prueba de la existencia y representación del
contratista y de las facultades de su representante legal e incluirá la
información relacionada con la clasificación y calificación del inscrito.
En relación
con los contratos ejecutados incluirá la cuantía, expresada en términos de
valor actualizado, y los respectivos plazos y adiciones. En la certificación
constarán, igualmente, los datos e informaciones sobre cumplimiento en
contratos anteriores, experiencia, capacidad técnica y administrativa, relación
de equipo y su disponibilidad, multas y sanciones impuestas y el término de su
duración.
No se
requerirá de este registro, ni de calificación ni clasificación, en los casos
de contratación de urgencia a que se refiere el artículo 42 de esta ley;
contratación de menor cuantía a que se refiere el artículo 24 de esta ley;
contratación para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas;
contratos de prestación de servicios y contratos de concesión de cualquier
índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio se encuentre
regulado por el Gobierno Nacional.
El registro de proponentes será público y
por tanto cualquier persona puede solicitar que se le expidan certificaciones
sobre las inscripciones, calificaciones y clasificaciones que contenga.
[4]
"ARTICULO 40.  Supresión del reconocimiento de personerías jurídicas.
Suprímese el acto de reconocimiento de personería jurídica de las
organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de
acción comunal
Para la
obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura
pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos,
lo siguiente:
1. El nombre,
identificación y domicilio de las personas que intervenga como otorgantes.
2. El nombre
3. La clase de
persona jurídica.
4. El objeto.
5. El patrimonio y
la forma de hacer aportes.
6. La forma de
administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a
su cargo la administración y representación legal.
7. La periodicidad
de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a
reuniones extraordinarias.
8. La duración
precisa de la entidad y sus causales de disolución.
9. La forma de
hacer la liquidación una vez disuelta la Corporación o Fundación.
10. Las facultades
y obligaciones del Revisor Fiscal, si es el caso.
11. Nombre e identificación
de los administradores y representantes legales.
Las entidades a
que se refiere este artículo, formarán una persona distinta de sus miembros o
fundadores individuales considerados, a partir de su registro ante la Cámara de
Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que
se constituye.
Parágrafo. Con
sujeción a las normas previstas en este capítulo, el Gobierno Nacional
reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas
de derecho privado actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que
lleven las Cámaras de Comercio.
(…)
ARTICULO 42.
Inscripción de estatutos, reformas, nombramientos de administradores, libros,
disolución y liquidación. Los estatutos y sus reformas, los nombramientos de
administradores, los libros, la disolución y la liquidación de las personas
jurídicas formadas según lo previsto en este capítulo, se inscribirán en la
Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona
jurídica en los mismos términos, tarifas y condiciones previstos para el
registro de los actos de las sociedades comerciales.
Para la
inscripción de nombramientos de administradores y revisores fiscales se
requerirá la aceptación previa de las personas designadas.
ARTICULO 43.
Prueba la existencia y representación legal.  La existencia y la representación
legal de las personas jurídicas de derecho privado a que se refiere este
capítulo, se probará con certificación expedida por la Cámara de Comercio
competente, la cual llevará el registro de las mismas, con sujeción al régimen
previsto para las sociedades comerciales y en los mismos términos, tarifas y
condiciones que regulan sus servicios.
(…)
ARTICULO 144.
Registro en las Cámaras de Comercio. La inscripción en el registro de las
entidades previstas en el artículo anterior, se someterán al mismo régimen
previsto para las demás entidades privadas sin ánimo de lucro, contenido en el
Capítulo II del Título I de este Decreto.
[5] Sentencia
T-690 de 2007
[6] Artículo 10. Las Cámaras de Comercio ejercerán las funciones
señaladas en el artículo 86 del Código de Comercio y en las demás normas
legales y reglamentarias y las que se establecen a continuación:
1. Actuación como órganos consultivos: Servir
de órgano consultivo del Gobierno Nacional y en consecuencia estudiar los
asuntos que este someta a su consideración y rendir los informes que le
solicite sobre la industria, el comercio y demás ramas relacionadas con sus
actividades.
2. Elaboración de estudios: Adelantar, elaborar
y promover investigaciones y estudios jurídicos, financieros, estadísticos y
socioeconómicos, sobre temas de interés regional y general, que contribuyan al
desarrollo de la comunidad y de la región donde operan.
3. Registros públicos: Llevar los registros
públicos encomendados a ellas por la  ley y certificar sobre los actos y
documentos allí inscritos.
4. Costumbre mercantil: Recopilar y certificar
las costumbres locales mediante investigación realizada por cada Cámara dentro
de su propia jurisdicción. La investigación tendrá por objeto establecer las
prácticas o reglas de conducta comercial observadas en forma pública uniforme y
reiterada, siempre que no se opongan a normas legales vigentes.
5. Arbitraje y conciliación: Crear centros de
arbitraje, conciliación y amigable composición por medio de los cuales se ofrezcan
los servicios propios de los métodos alternos de solución de conflictos.
6. Ferias y exposiciones: Adelantar
acciones y programas dirigidos a dotar a la región de las instalaciones
necesarias para la organización y realización de ferias, exposiciones, eventos
artísticos, culturales, científicos y académicos, entre otros, que sean de
interés para la comunidad empresarial de la jurisdicción de la respectiva
Cámara de Comercio.
7. Estatutos: Dictar sus estatutos, los cuales
deberán ser a probados por su Junta Directiva. No obstante y de manera previa a
su aplicación, la Junta Directiva deberá ponerlos en conocimiento de la
Superintendencia de Industria y Comercio, quien verificará el cumplimiento de
las disposiciones legales en materia de registros públicos, representación
legal, afiliados y revisoría fiscal, especialmente, para lo cual ordenará las
adecuaciones del caso.
8. Capacitación: Promover la capacitación en
las áreas comercial e industrial y otras de interés regional, a través de
cursos especializados, seminarios, conferencias y publicaciones.
9. Desarrollo regional: Promover el
desarrollo regional y participar en programas nacionales de esta índole.
10. Información comercial: Prestar
servicios de información comercial originada en los registros públicos
nacionales en forma gratuita.
Cuando la información comercial requiera para su
suministro al solicitante, de procesos adicionales que impliquen un valor
agregado para ésta, las Cámaras de Comercio podrán cobrar única y
exclusivamente dicho valor, cuya estimación será efectuada conforme a los
costos y precios del mercado; esta actividad será verificada
periódicamente por la Superintendencia de Industria y Comercio.
11. Veeduría: Desempeñar funciones de veeduría
cívica en los casos señalados por el Gobierno Nacional.
12. Vinculación a diferentes actividades:
Promover programas, actividades y obras en favor de los sectores productivos de
las regiones en que les corresponde actuar, así como la promoción de la
cultura, la educación, la recreación y el turismo. De igual forma las Cámaras
de Comercio podrán participar en actividades que tiendan al fortalecimiento del
sector empresarial, siempre y cuando se pueda demostrar que el proyecto
representa un avance tecnológico o suple necesidades o implica el desarrollo
para la región. En cualquier caso, tales actividades deberán estar en
conformidad con la naturaleza de las Cámaras de Comercio o de sus funciones
autorizadas por la ley.
Para tales fines podrán promover y participar en la
constitución de entidades privadas o mixtas, con o sin ánimo de lucro, que
cumplan con estos objetivos.
La participación de las Cámaras de Comercio en
cualquiera de estas actividades, deberá ser en igualdad de condiciones frente a
los demás competidores incluso en cuanto al manejo de la información.
13. Servicios para los afiliados: Mantener
disponibles servicios especiales y útiles para sus afiliados.
14. Manuales de procedimiento: Adoptar manuales
de procedimiento interno para el desempeño de las funciones registrales.
15. Prestación tecnológica de los servicios:
Contar con la infraestructura tecnológica necesaria para el cumplimiento y
debido desarrollo de sus funciones registrales y la prestación eficiente de sus
servicios.
16. Publicación de la noticia mercantil:
Publicar la noticia mercantil de que trata el artículo 86 numeral 4° del Código
de Comercio, que podrá hacerse en los boletines u órganos de publicidad de las
Cámaras, a través del Internet o por cualquier medio electrónico que lo
permita.
17. Aportes y contribuciones a programas: Realizar
aportes y contribuciones a toda clase de programas y proyectos de desarrollo
económico, social y cultural en que la Nación o los entes territoriales, así
como sus entidades descentralizadas y entidades sin ánimo de lucro tengan
interés o hayan comprometido sus recursos.
18. Participación en programas nacionales e
internacionales: Participar en programas regionales, nacionales e
internacionales cuyo fin sea el desarrollo económico, cultural o social en
Colombia.
19. Consecución de recursos de cooperación:
Gestionar la consecución de recursos de cooperación internacional para el
desarrollo de sus actividades.
20. Entidades de certificación: Prestar los
servicios de entidades de certificación previsto en la Ley 527 de 1999, de
manera directa o mediante la asociación con otras personas naturales o
jurídicas.
Parágrafo. A las Cámaras de Comercio les estará prohibido realizar cualquier
acto u operación que no esté encaminado al exclusivo cumplimiento de sus
funciones.
[7]
Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias C-226 de 1994 (M. P. Alejandro
Martínez Caballero), C-308 de 1994 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), C-492 de
1996 (M. P. José Gregorio Hernández), C-1508 de 2000 (M. P. Jairo Charry
Rivas), C-543 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-1150 de 2003 (M. P.
Eduardo Montealegre Lynnet), además de las ya citadas sentencias C-166 y C-167
de 1995.
[8] Sentencia
T-690 de 2007
[9] Ver
Sentencia C-166 de 1995
[10] Ver
Sentencia C-166 de 1995
[11] Sentencia
C-166 de 1995
[12]          “
“      “      “
[13] Sentencia
C-866 de 1999
[14] Sentencia
C-866 de 1999
[15]
Sentencia C-712 de 2001
[16]
Sentencia C-077 de 1997. Ver también sentencia C-061 de 2005
[17] Sentencia
C-712 de 2001
[18]
Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos
están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
La ley determinará el
régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones
públicas y regulará su ejercicio.
Artículo 210. Las entidades
del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por
ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan
la actividad administrativa.
Los particulares pueden
cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.
La ley establecerá el
régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus
presidentes, directores o gerentes.
Artículo
365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es
deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional.
Los
servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley,
podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas, o por particulares. En
todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de
dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado,
mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por
iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas
o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que
en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.