C-432-00
Sentencia C-432/00
Sentencia
C-432/00
RACIONALIZACION
DEL GASTO PUBLICO-Programación
presupuestal de instituciones prestadoras de servicios de salud y empresas
sociales del Estado
LEY ORGANICA-Naturaleza jerárquica superior
LEY ORGANICA-Característica especial/LEY ORGANICA-Condicionamiento
de expedición de otras leyes
LEY ORGANICA-Límites procedimentales para ejercicio del
legislador
LEY ORGANICA-Reserva
LEY ORGANICA
FRENTE A LEY ORDINARIA-Diferencias
en los procedimientos establecidos
LEY ORGANICA
FRENTE A LEY ORDINARIA-Inexistencia
de desconocimiento por uso de palabras distintas
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Modificación
sustancial por ley ordinaria a forma de calcular presupuesto de empresas
sociales del Estado
LEY ORGANICA-Modificación por ley de igual naturaleza
Referencia:
expediente d-2590
Demanda
de inconstitucionalidad en contra del artículo 21 (parcial) de la ley 344 de
1996, "Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del
gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras
disposiciones."
Actora:
María Teresa Pardo Plata.
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Santafé de Bogotá,
D.C., a los doce (12) días del mes de abril del año dos mil (2.000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana María Teresa Pardo Plata
demandó la inconstitucionalidad parcial del artículo 21 de la ley 344 de 1996 "Por
la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se
conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras
disposiciones."
Por auto del 6 de
octubre de 1999, el magistrado sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra,
admitió la demanda, ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso
dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su
concepto y comunicó la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República y al señor Presidente del Congreso.
II.  NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada. Se subraya lo demandado.
"Ley 344 de 1996
"Por la cual se dictan normas
tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades
extraordinarias y se expiden otras disposiciones
El Congreso de la República decreta:
"Artículo 21.- De
conformidad con lo establecido en el artículo 5º y el inciso segundo del
artículo 123 del decreto 111 de 1996 (artículo 69 de la ley 179 de 1994), la
programación presupuestal de las instituciones prestadoras de servicios de
salud y de las empresas sociales del Estado del orden nacional o territorial se
realizará proyectando los recursos que se espera recaudar por concepto del
valor de los servicios producidos, a las tarifas que determine el Gobierno Nacional.
"La
estimación que se haga del número y costo de los servicios prestados deberá
corresponder al promedio del recaudo real por este concepto en los dos últimos
años incluyendo las proyecciones del presupuesto que se está ejecutando. Para
el Presupuesto de 1997 se tomará como base la venta de servicios, en forma
proporcional, si no fue realizada en el año completo.
"Si después
del mes de junio de cada año, el recaudo de las rentas globalmente consideradas
permite establecer que éste excederá al aforo inicial del presupuesto, ese
mayor valor podrá servir para la apertura de créditos adicionales.
"Estos
recursos sólo podrán destinarse a cubrir las necesidades de operación que
generaron los mayores servicios prestados y para la financiación de incentivos
no salariales establecidos en la ley.
"Parágrafo 1º.
Una vez realizado el incremento salarial autorizado por el Gobierno Nacional
para la vigencia fiscal de 1997, los gastos de funcionamiento y en especial,
los costos de las plantas de personal de las instituciones públicas prestadoras
de servicios de salud y de las empresas sociales del Estado, sólo podrán ser
incrementados teniendo en cuenta el aumento de la venta de los servicios, de
conformidad con lo consagrado en el presente artículo.
"Parágrafo 2º.
Cuando en las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud y en las
empresas sociales del Estado se creen gastos en exceso de las apropiaciones
vigentes o con fundamento en ingresos calculados sin atender lo establecido en
el presente artículo y, por tal motivo, el presupuesto de la entidad resulte
deficitario, el representante legal y el jefe de presupuesto, así como los
funcionarios que aprueben estos gastos, serán responsables disciplinaria y
fiscalmente hasta por una cantidad igual al monto del déficit generado."
III.  La demanda
Manifiesta la
actora que la norma, en lo demandado, viola el artículo 151 de la Constitución,
pues el legislador modificó el artículo 69 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, ley 179 de 1994, y, según la disposición constitucional, el
legislador debe sujetar, en esta materia, el ejercicio de su actividad, a lo
dispuesto en normas de tal naturaleza. Explica así sus razones:
"El artículo 21
de la ley 344 de 1996 contraría lo dispuesto en el artículo 69 de la ley 179 de
1994 porque establece que la programación presupuestal de las instituciones
prestadoras de salud y de las Empresas Sociales del Estado del orden Nacional o
territorial, se realizará proyectando los recursos que se espera recaudar por
concepto del valor de los servicios producidos, a las tarifas que determine el
Gobierno Nacional ... mientras que la segunda norma dispone que esa
programación se hará bajo un régimen de presupuestación (sic) basado en eventos
de atención debidamente cuantificados, según la población que vaya a ser
atendida.
"En este orden
de ideas, la norma acusada viola el precepto constitucional contenido en el
artículo 151, toda vez que esta disposición establece que las normas sobre
presupuesto deben sujetarse a la Ley Orgánica de Presupuesto, es decir ésta
condiciona la expedición de otras leyes sobre la materia.
"Esto quiere
decir que el artículo 21 de la ley 344 de 1994 contraría el mandato
constitucional referido, porque no se sujeta a lo dispuesto en la Ley Orgánica
del Presupuesto.
"Sumado a lo
anterior, la manera como debe realizarse la programación presupuestal de
conformidad con la norma demandada, tiene un impacto negativo tal que hace que
los Hospitales públicos no puedan atender a sus usuarios por falta de recursos.
Es absurdo que la presupuestación (sic) dependa de los pagos le hagan a estas
entidades por concepto de venta de servicios, cuando es de público conocimiento
que hay morosidad en los mismos por parte de las diferentes aseguradoras,
generando a su vez limitaciones para la adquisición de insumos necesarios en
una adecuada prestación de servicios a cargo de las Instituciones Prestadoras
de Salud.
"Lo anterior
lleva a dichas instituciones a serias dificultades de liquidez financiera,
imposibilitando el cumplimiento de los pagos a sus proveedores y además
ocasionando una deficiente prestación de sus servicios, y lo que es más grave,
atentando contra los derechos que consagró nuestra Constitución Política como
fundamentales, y por ende contra la filosofía del Estado social de
derecho."
IV.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación en concepto Nro. 1976, de fecha 19 de noviembre de 1999,
solicita a la Corte declarar constitucional la norma demandada. El señor
Procurador considera que se deben desestimar los cargos de la demanda, por las
siguientes razones:
El precepto
demandado no hace otra cosa que desarrollar el artículo 123 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, decreto 111 de 1996, norma que a su vez tiene por
objeto establecer unos parámetros procedimentales para que los presupuestos de
las IPS y de las Empresas Sociales del Estado se programen en forma coherente y
real, tomado las siguientes tres variables:
"1. Los eventos
de atención debidamente cuantificados, según la población que vaya a ser
atendida en la respectiva vigencia fiscal;
"2. El plan o
los planes obligatorios de salud (POS) de que trata la ley 100 de 1993 y
"3. Las
acciones de salud que le corresponda atender a dichas entidades según lo
señalado por la ley."
Dice el señor
Procurador que nada le impide al Congreso que por medio de una ley ordinaria,
por razones de austeridad y racionalización del gasto público, determine cuál
es el sentido real que tienen los mandatos de una norma orgánica. No hay que
olvidar que ésta fue la intención del Gobierno Nacional al presentar el
proyecto de ley que, posteriormente, se convertiría en la ley 344. Por ello, el
propósito de la norma demandada no es desconocer la ley orgánica, sino
desarrollarla en lo que toca a las entidades de salud, para que no se
conviertan en fuente de déficit fiscal, en perjuicio de la eficiencia de los
servicios que prestan a la comunidad.
Finalmente, recuerda
el señor Procurador que las leyes orgánicas no significan el enervamiento de la
actividad legislativa en las materias que son objeto de regulación por esta
categoría de leyes. Por el contrario, la finalidad de las leyes orgánicas es
someter el ejercicio de la función del legislador en ciertas áreas,
"permitiéndole la implementación de las medidas que juzgue convenientes,
eso si, sin desbordar los límites materiales propios de esa tipología
legal." Para tal efecto, cita la sentencia de esta Corte C-446 de 1996.
V.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución,  la Corte
Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  Lo que se
debate.
La actora considera
que la norma demandada parcialmente, artículo 21 de la  ley 344 de 1996, viola
el artículo 151 Constitución, por la siguiente razón: el mencionado precepto
modifica una disposición de la ley orgánica de presupuesto, modificación que
sólo podía realizarse a través de una ley de igual naturaleza, es decir
orgánica, por expresa disposición del precepto constitucional citado.
El señor Procurador
considera que la norma demandada no viola la Constitución ni la ley orgánica
del presupuesto, pues ella se limita sólo a desarrollar el mandato legal.
Es decir, el
presente estudio debe determinar si hay o no modificación de los procedimientos
y de los principios establecidos en la ley orgánica del presupuesto, por parte
de la norma demandada, norma que no hace parte de una ley de esta naturaleza.
De la conclusión de dicho examen, se determinará si es exequible el precepto
demandado.
Para tal efecto,
resulta pertinente hacer un breve recuento de la jurisprudencia de la Corte en
esta materia, antes de comparar la norma orgánica y la que no lo es.
3. Concepto de
ley orgánica. Jurisprudencia de la Corte.
Las leyes orgánicas
están consagradas en el artículo 151 de la Constitución. Dice el artículo
citado:
"Artículo 151.-
El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto  el
ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán
los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas
requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra Cámara." (se subraya)
La Corte ha
estudiado este tema en varias oportunidades, y, por ello, ha desarrollado una
jurisprudencia consolidada sobre esta clase de leyes, que consiste,
básicamente, en señalar que si una norma desconoce los procedimientos y
principios de una ley orgánica, tal desconocimiento puede acarrear su
inconstitucionalidad. Algunas de las sentencias que pueden citarse contienen
los siguientes criterios:
a) En la sentencia
C-337 de 1993, la Corte estudió el concepto de ley orgánica. Señaló que si
bien no es exactamente una norma constitucional, sí es de naturaleza jerárquica
superior a las demás leyes, cuando se refieren al mismo contenido material.
En lo pertinente, señaló esta sentencia:
"Desde luego
una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que
versen sobre el mismo contenido material,  ya que éstas deben ajustarse a lo
que organiza aquella.  Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el
rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo
ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto
Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una
pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma,
sino por la Constitución.  Así, la norma constitucional es creadora de
situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad
anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la
constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto
desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de
las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye
que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por
las leyes orgánicas (art. 151)." (sentencia C-337 de 1993, M.P., doctor
Vladimiro Naranjo Mesa) (se subraya)
b) La consecuencia
del rango especial de esta clase de leyes, se refleja en que pueden
condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de sus procedimientos
y principios. En la sentencia C-446 de 1996, la Corte señaló:
"El criterio
adoptado por la Corporación permite concluir que la ley orgánica del
presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder
condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones,
de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y
principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes
presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas,
debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas
por voluntad expresa del Constituyente.
"La
Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de que la ley
orgánica de presupuesto era objeto, ya que como se ha indicado en reiterados
pronunciamientos[1], el artículo 352 Superior la ha convertido
en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se
someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades
territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel.
La ley orgánica regula entonces las diferentes fases del proceso presupuestal
(programación, aprobación, modificación y ejecución) y constituye un elemento
que organiza e integra el sistema legal que depende de ella." (sentencia
C-446 de 1996, M.P., doctor Hernando Herrera Vergara) (se subraya)
c) Este mismo
criterio se repitió en la sentencia C-423 de 1995, y se puso de presente que las
leyes orgánicas son verdaderos límites procedimentales para el ejercicio del
legislador. En lo pertinente dice la providencia:
"Las leyes
orgánicas se constituyen en reglamentos que establecen límites procedimentales,
para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes
ordinarias en general  y en el de ciertas y determinadas leyes en especial;
son normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y
posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes
ordinarias. Son normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento
superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan; sin
embargo, ellas no se "incorporan al bloque de constitucionalidad",
como lo afirma en su concepto el Director Nacional de Planeación, sino en los
precisos casos en los que la misma Constitución lo disponga como requisito de
trámite de las leyes." (sentencia C-423 de 1995, M.P., doctor Fabio Morón
Díaz) (se subraya)
d) Finalmente, en
reciente providencia de esta Corporación, sentencia C-894 de 1999, M.P., doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte reiteró la jurisprudencia e hizo unas
precisiones que se pueden resumir, para lo que interesa en este proceso, así:
- Debe realizarse un
cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley orgánica, pues,
"una interpretación laxa del ámbito reservado al legislador orgánico - o
estatutario -, podría terminar por vaciar de competencia al legislador
ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático."
- La duda en el caso
de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe
resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la
cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las
leyes orgánicas constituyen un límite al proceso democrático.
A la luz de los
criterios expuestos en las sentencias citadas, se realizará el examen de la
norma demandada.
4. Comparación de
la norma demandada y la contenida en la ley orgánica.
Para mayor
comprensión del asunto, se expondrán, una en frente de la otra, las dos
disposiciones, la ordinaria y la orgánica.
Artículo 21 de la ley 344 de 1996, en lo demandado: "De conformidad con lo establecido
en el artículo 5º y el inciso segundo del artículo 123 del decreto 111 de
1996 (artículo 69 de la ley 179 de 1994), la programación presupuestal de las
instituciones prestadoras de servicios de salud y de las empresas sociales
del Estado del orden nacional o territorial se realizará proyectando los
recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios
producidos, a las tarifas que determine el Gobierno Nacional.
"La
estimación que se haga del número y costo de los servicios prestados deberá
corresponder al promedio del recaudo real por este concepto en los dos
últimos años incluyendo las proyecciones del presupuesto que se está
ejecutando. Para el Presupuesto de 1997 se tomará como base la venta de
servicios, en forma proporcional, si no fue realizada en el año completo.
"Si después
del mes de junio de cada año, el recaudo de las rentas globalmente
consideradas permite establecer que éste excederá al aforo inicial del
presupuesto, ese mayor valor podrá servir para la apertura de créditos adicionales.
"Estos
recursos sólo podrán destinarse a cubrir las necesidades de operación que
generaron los mayores servicios prestados y para la financiación de
incentivos no salariales establecidos en la ley.
Artículo 69 de la ley 179 de 1994, en lo pertinente:"(...)
La programación de
los recursos de las Empresas Sociales del Estado, se realizará bajo un
régimen de presupuestación basado en eventos de atención debidamente
cuantificados, según la población que vaya a ser atendida en la respectiva
vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios de salud de que trata la Ley
100 de 1993 y las acciones de salud que le corresponda atender conforme a las
disposiciones legales. (...)"
Como se observa, sí
existen diferencias en los procedimientos establecidos en una y otra
disposición, en cuanto a la forma en que las empresas sociales del Estado deben
hacer su programación presupuestal. Ahora, siguiendo las pautas de la sentencia
C-894 de 1999 citada, se examinará si las diferencias son de tal naturaleza que
hacen la norma demandada de la ley 344 inconstitucional.
Sobre el primer
inciso del precepto demandado, hay que decir lo siguiente: el hecho de
mencionar expresamente la norma de la ley orgánica (el artículo 69 de la ley
179 de 1994), no hace por sí sola exequible la disposición. Esta resulta
exequible si no introduce cambios sustanciales a lo que ella establece.
Entonces, al mirar su contenido, se tiene que el artículo 21 demandado señala
que la estimación para la programación presupuestal debe hacerse con base en los
recursos que se espera recaudar por concepto del valor de los servicios
producidos, según tarifas del Gobierno Nacional, y el artículo 69 de la ley
179, establece que la programación se basará en eventos de atención referidos a
la población que vaya a ser atendida.
En relación con esta
primera aparente diferencia, que es una de las bases de la demanda, hay que
señalar que, en estricto sentido, las disposiciones están estableciendo la
misma base de programación. Cuando la norma habla de los recursos que se espera
recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, está haciendo
referencia a la población que será atendida. Realmente, en este aspecto, no hay
un desconocimiento de la ley orgánica  sólo por utilizar palabras distintas
para la misma base de programación.
En donde sí se dan
las diferencias sustanciales es en los tres (3) incisos siguientes de la norma
demandada. Las diferencias se presentan no sólo desde el punto de vista
elemental y obvio de que en la norma orgánica no existen estos tres incisos,
sino en que ellos llevan consigo unas limitaciones no contempladas en el
artículo 69 de la ley orgánica.
En efecto, una cosa
es establecer que la programación presupuestal se basará en eventos de atención
debidamente cuantificados de acuerdo con la población que va a ser atendida
(art. 69), o proyectando los recursos que se espera recaudar (art. 121, inc.
1), y otra, muy diferente, que dicha estimación deba corresponder "al
promedio del recaudo real por este concepto en los dos últimos años incluyendo
las proyecciones del presupuesto que se está ejecutando".
No se requieren
profundos análisis para concluir que la ley 344 introdujo una modificación
sustancial a la forma de calcular el presupuesto de estas entidades. Pues,
resulta que el promedio del recaudo real por concepto del valor de los
servicios producidos, es un factor de cálculo que no siempre corresponde a la
realidad de la población que vaya a ser atendida por las empresas sociales del
Estado. Se trata de factores de naturaleza distinta. Y, es en este punto, en
donde radica la vulneración del artículo 151 de la Constitución. Hay que
observar, que la modificación no es, como lo dice el señor Procurador, un
desarrollo de la disposición de la que obra en la ley orgánica, pues, como se
vio, en el artículo 21 se consagró en los incisos 2º, 3º y 4º, un cambio
sustancial, lo que, de acuerdo con la Constitución y la interpretación
constitucional de las leyes orgánicas, deviene en la inexequibilidad de tales
incisos, pues, sólo mediante una ley orgánica era posible establecer estas
modificaciones.
Finalmente, aunque
no fueron demandados los parágrafos 1º y 2º del mismo artículo 21 de la ley 344
de 1996, hay que hacer unidad normativa (art. 6 del decreto 2067 de 1991) y
declarar su inexequibilidad, en relación con la expresión "o con
fundamento en ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente
artículo", contenida en el parágrafo 2º del mencionado precepto, pues, al
salir del ámbito legal los incisos 2º, 3º y 4º del artículo 21, deja de tener
razón de ser la expresión mencionada.
Sobre el resto del
contenido de los parágrafos, en la presente sentencia no se hará ningún
pronunciamiento, por no ser objeto de la demanda.
VI.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 21 de la ley 344 de
1996 "por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del
gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras
disposiciones"
Segundo: Declarar
INEXEQUIBLES los incisos 2º, 3º y 4º del artículo 21 de la ley 344 de
1996, y la expresión "o con fundamento en ingresos calculados sin atender
lo establecido en el presente artículo", contenida en el parágrafo 2º del
mismo artículo.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte
Constitucional Sentencia C-478/92; C-089 A/94; C-546/94; C-538/95