T-595-19
Sentencia T-595/19
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO
SUPERADO-Se dio
contestación al derecho de petición presentado por  Red Papaz
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Fase de averiguación preliminar en los procesos administrativos
sancionatorios de la SIC
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO
SANCIONATORIO-Obligación
de dar trámite prevalente a las quejas relacionadas con menores de edad, en la
fase de averiguaciones preliminares
La obligación de tramitar
de “forma prevalente” las quejas relacionadas con los derechos que como
consumidores tienen los menores de edad contenida en el artículo 8 del Decreto
975 de 2014 supone que (i) el trámite de estas quejas debe estar inspirado en
el principio de celeridad; (ii) el estudio de estas quejas es prioritario
frente al estudio de quejas ordinarias y las reglas de reparto y asignación de
trabajo al interior de la entidad deben tener en cuenta dicha prioridad; (iii)
la SIC está facultada para realizar actividades y tomar medidas procesales
especiales que no realiza en el marco de las quejas ordinarias y que tengan por
objeto la pronta resolución de estos trámites; y (iv) el interés superior de
los menores de edad implica para las autoridades estatales la obligación de
adoptar medidas encaminadas a promover el bienestar de los niños, niñas y
adolescentes. Como consecuencia de este deber, las autoridades y los
particulares deben abstenerse de adoptar medidas que desmejoren la situación en
la que se encuentran los NNA. Es importante aclarar, sin embargo, que la
obligación de dar trámite prevalente a estas quejas no exime a la SIC de su
deber de cumplir con los principios básicos del procedimiento y actuar con
“suma prudencia y mesura” antes de tomar una decisión y expedir órdenes.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-No vulneración por cuanto no se presenta
dilación injustificada de averiguación preliminar por SIC
No se configura una vulneración al debido proceso pues
no se presenta una dilación injustificada. En primer lugar, el término para
adelantar el proceso sancionatorio no ha culminado, por lo tanto, el análisis
de las actuaciones administrativas a luz del estándar del plazo razonable es,
en principio, apresurada e improcedente. La Sala considera que el tiempo que
debe durar la averiguación preliminar es una decisión que le corresponde a las
autoridades administrativas. No es posible presumir que la duración amplia de
las averiguaciones preliminares constituye, per se, una vulneración al debido
proceso y, en particular, a la garantía del plazo razonable. En segundo lugar,
el trámite de las quejas no excede el plazo razonable si se analiza la conducta
de la SIC y la complejidad del asunto. La revisión de los expedientes demuestra
que la SIC ha realizado múltiples diligencias probatorias y actividades
tendientes a determinar si la publicidad de los productos es, prima facie,
engañosa. En tercer lugar, aún si se aceptara que han existido irregularidades
en los trámites administrativos vgr., periodos de inactividad, dichas
irregularidades no han alterado de manera grave el proceso ni han afectado el
derecho de defensa de los sujetos procesales
Referencia: Expediente
T-7.139.620
Acción de tutela interpuesta por la
Corporación Colombiana de Padres y Madres (“Red Papaz”), contra la
Superintendencia de Industria y Comercio (“SIC”) y el Instituto Nacional
de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (“INVIMA”).
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecinueve
(2019)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Antonio José
Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. El
seis (6) de septiembre de 2018, la señora Carolina Piñeros Ospina, en su
calidad de directora ejecutiva de Red Papaz[1] interpuso
acción de tutela en contra de la SIC y el INVIMA solicitando la protección de
(i) los derechos fundamentales de petición, debido proceso, acceso a la
justicia e igualdad de Red Papaz; y (ii) los derechos fundamentales de los
niños, niñas y adolescentes a la vida, a la salud, a recibir información veraz
e imparcial, y a una alimentación equilibrada.
2. La accionante señala que los derechos
invocados habrían sido vulnerados como consecuencia de conductas
desplegadas por la SIC y el INVIMA, en particular: (i) la negativa de la SIC a
reconocer a Red Papaz como tercero interviniente en los trámites que adelanta
contra Alpina Productos Alimenticios S.A (“ALPINA”) y Gaseosas Posada
Tobón S.A (“POSTOBÓN”) por la presunta publicidad engañosa de los
productos Fruper con Nutrimix y Hit; (ii) la ausencia de
respuesta por parte del INVIMA sobre asuntos de especial relevancia para
asegurar los derechos de niños, niñas y adolescentes; (iii) el retardo
injustificado en el trámite de las quejas administrativas por publicidad
engañosa que actualmente adelanta la SIC; y (iv) la continua difusión de
contenidos publicitarios engañosos que inducen a los niños, niñas y
adolescentes al consumo de productos comestibles que afectan gravemente la
salud.
B.
HECHOS RELEVANTES
3. El veintiuno (21) de diciembre de 2017,
Red Papaz presentó quejas ante la SIC en las que ponía de presente la presunta
existencia de publicidad engañosa de los productos Fruper con Nutrimix
de ALPINA y Hit de POSTOBÓN[2]
(en adelante las “quejas administrativas”).
4. El cinco (5) de marzo de 2018, el
Director de Alimentos y Bebidas del INVIMA, informó a Red Papaz que había
adelantado una actuación administrativa en contra del producto Hit de
POSTOBÓN en la que se “aplicaron las respectivas medidas sanitarias de
seguridad consistentes es (sic) suspensión total de los servicios de publicidad
del material de (sic) audiovisual y radial a nivel regional y nacional, debido
a que lo expuesto en dichas campañas publicitarias contravenían lo establecido
en el artículo 272 de la ley 9 de 1979”[3].
5. El quince (15) de marzo de 2018, Red
Papaz presentó escrito de petición ante el INVIMA en el que solicitaba que esta
entidad diera respuesta a cinco preguntas relacionadas con la actuación
administrativa que había sido adelantada en contra del producto Hit de
POSTOBÓN[4].
6. El seis (6) de abril de 2018 Red Papaz
presentó escritos de petición ante la SIC en los que solicitaba que le
informara el estado de las quejas administrativas en contra de ALPINA y
POSTOBÓN y se le reconociera como tercero en dichos trámites[5].
7.
El
nueve (9) de abril de 2018 el INVIMA dio respuesta al derecho de petición
elevado por Red Papaz el quince (15) de marzo de 2018. En su respuesta, el
INVIMA únicamente dio respuesta a las preguntas 1 y 2[6].
8. El veintiocho (28) de junio de 2018,
mediante comunicaciones Rad No. T-424418 4-0 y 17-424418- -5-0, la SIC dio
respuesta a las solicitudes de petición interpuestas por Red Papaz el seis (6)
de abril de 2018. Al respecto, señaló que no era posible reconocerle su calidad
de tercero interviniente en los trámites de las quejas administrativas pues dicha
solicitud no cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 1437 de 2011
-Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”)[7].
9. El seis (6) de septiembre de 2018 Red
Papaz interpuso acción de tutela en contra de la SIC y el INVIMA solicitando la
protección de los derechos fundamentales de petición, debido proceso, acceso a
la justicia e igualdad de Red Papaz, y los derechos fundamentales de los niños,
niñas y adolescentes a la vida, a la salud, a recibir información veraz e
imparcial, y a una alimentación equilibrada. Red Papaz solicitó: (i) ordenar a
la SIC reconocer a Red Papaz como tercero interviniente en los trámites
administrativos; (ii) ordenar al INVIMA dar respuesta a las preguntas 3, 4 y 5
formuladas en el escrito de petición del 15 de marzo de 2018; (iii) ordenar a
la SIC a informar a Red Papaz sobre las actuaciones adelantadas hasta la fecha
en los trámites administrativos; (iv) ordenar a la SIC pronunciarse sobre las
quejas presentadas por Red Papaz e informar sobre las actuaciones adelantadas; y
(v) ordenar a la SIC dar trámite prevalente a las quejas administrativas[8].
10.
El
veinticinco (25) de septiembre de 2018, la SIC revocó las decisiones contenidas
en las comunicaciones Rad No. T-424418 4-0 y 17-424418-5-0, y reconoció a Red
Papaz la calidad de tercero interviniente en los trámites administrativos[9].
11.
El
veintiséis (26) de septiembre de 2018, el INVIMA respondió a las preguntas 3, 4
y 5 de la solicitud de petición elevada por Red Papaz el quince (15) de marzo
de 2018. Como consecuencia de lo anterior, El seis (6) de septiembre de 2018 la
entidad accionante interpuso acción de tutela contra la SIC y el INVIMA, al
considerar vulnerados los derechos señalados en el numeral 1
anterior. La
accionante señala que los derechos invocados habrían sido vulnerados como
consecuencia de conductas desplegadas por la SIC y el INVIMA, en
particular debido a las siguientes actuaciones: (i) la negativa de la SIC a
reconocer a Red Papaz como tercero interviniente en los trámites que adelanta
contra Alpina Productos Alimenticios S.A (“ALPINA”) y Gaseosas Posada
Tobón S.A (“POSTOBÓN”) por la presunta publicidad engañosa de los
productos Fruper con Nutrimix y Hit; (ii) la ausencia de
respuesta por parte del INVIMA sobre asuntos de especial relevancia para
asegurar los derechos de niños, niñas y adolescentes; (iii) el retardo
injustificado en el trámite de las quejas administrativas por publicidad
engañosa que actualmente adelanta la SIC; y (iv) la continua difusión de
contenidos publicitarios engañosos que inducen a los niños, niñas y
adolescentes al consumo de productos comestibles que afectan gravemente la
salud.
C.
RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS Y LOS
TERCEROS VINCULADOS
Respuesta de las entidades accionadas
12. El veintiséis (26) de septiembre de 2018[10],
la SIC contestó la acción de tutela solicitando declarar su improcedencia
argumentando que: (i) se presenta una carencia actual de objeto pues la entidad
ya reconoció a Red Papaz como tercero interviniente; (ii) no se ha acreditado
la existencia de un perjuicio irremediable; y (iii) existen otros mecanismos
(acción popular o acción de grupo) para solicitar la protección de los derechos
de los menores.
13. En cualquier caso, las violaciones
alegadas son inexistentes pues la SIC ha adelantado las quejas administrativas
en cumplimiento de los “términos procesales que tanto el CPACA como el
Estatuto del Consumidor han previsto para adelantar las denuncias que sobre
publicidad presenten los consumidores”[11].
Por lo tanto, no existe una vulneración al debido proceso. La SIC no puede
ordenar medidas cautelares pues ello implicaría una decisión de fondo sobre el
objeto del proceso administrativo sancionatorio que de realizarse de manera
apresurada, vulneraría el debido proceso de los investigados.
14.
El
veintiocho (28) de septiembre de 2018[12],
el INVIMA presentó escrito de contestación solicitando declarar la
improcedencia de la tutela. Informó que en el marco de la investigación
administrativa en contra de POSTOBÓN, aplicó la medida sanitaria consistente en
la suspensión total de los servicios de publicidad de la página web, radial y
televisiva del producto Hit. Dicha medida fue impuesta después de
comprobar que la publicidad del producto no coincidía con su registro sanitario
pues (i) estaba registrado como “refresco de fruta” y no como “jugo”; y (ii) no
es un producto natural, como lo indicaba la publicidad, ya que “contiene
aditivos y otros elementos más allá de fruta”[13].
Respuesta de ALPINA y POSTOBÓN como
terceros vinculados
15. El
veinticuatro (24) de septiembre de 2018, el Juez Diecisiete Civil del Circuito
de Bogotá ordenó vincular a POSTOBÓN y ALPINA al trámite de tutela para que
ejercieran su derecho de defensa y rindieran el informe previsto en el artículo
19 del Decreto 2591 de 1991[14].
16. El
veintiséis (26) de septiembre de 2018[15],
ALPINA contestó a la acción de tutela solicitando declarar su improcedencia. En
primer lugar, argumentó que la tutela era improcedente por incumplimiento del
requisito de subsidiariedad en el entendido de que la SIC ya había reconocido a
Red Papaz la calidad de tercero interviniente. Igualmente, el INVIMA ya había
dado respuesta al escrito de petición. Lo anterior, implicaría, además, que la
interposición de la acción de tutela resultaba temeraria. En segundo lugar,
afirmó que no existía “un nexo de causalidad entre el no reconocimiento como
tercero interesado de Redpapaz por parte de la SIC y la violación de derechos
fundamentales de NNA”[16].
17. Finalmente,
ALPINA señaló que no existe una violación al derecho de petición de Red Papaz
pues el INVIMA dio respuesta completa al escrito de petición y la SIC explicó
las razones por las cuales, en un primer momento, consideraba que no era
posible reconocer la calidad de tercero interviniente. Además no se configura
una vulneración al derecho a la igualdad pues los casos en los que la SIC
reconoció a otros quejosos la calidad de terceros intervinientes eran
diferentes.
18. El
veintisiete (27) de septiembre de 2018[17],
POSTOBÓN presentó escrito solicitando al juez de tutela negar el amparo. Al
respecto, señaló que las entidades demandadas han dado trámite a las
solicitudes elevadas por Red Papaz. En particular, la SIC ha adelantado el
trámite de las quejas administrativas de conformidad con lo dispuesto en el
CPACA. En opinión de POSTOBÓN, Red Papaz pretende que la SIC resuelva prematuramente
y de fondo los procedimientos administrativos que se adelantan, lo cual es
claramente improcedente. En cualquier caso, la publicidad de Hit no
vulnera los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes.
D.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: sentencia proferida por el Juzgado
Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá, el cuatro (4) de octubre de 2018
19.
El
cuatro (4) de octubre de 2018, el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de
Bogotá declaró improcedente la acción de tutela. Señaló que se presentaba una carencia
actual de objeto pues la SIC ya había reconocido a Red Papaz como tercero
interviniente y había dado respuesta a los requerimientos. Igualmente, afirmó
que en la actuación administrativa realizada por la SIC “no se avizora una
gestión tendiente a amenazar o vulnerar algún precepto constitucional”[18].
Impugnación y trámites posteriores
20.
El
doce (12) de octubre de 2018[19],
Red Papaz impugnó la decisión de primera instancia. Alegó que la decisión
adolecía de incongruencia pues el juzgado no se había pronunciado respecto de
todas las pretensiones, y en particular, de la pretensión No. 4 en la que se solicitaba
“ORDENAR a la SIC que tramite de manera prevalente las actuaciones
administrativas iniciadas con ocasión de las denuncias presentadas por RED
PAPAZ (…) y tome las medidas cautelares que sean procedentes”. A pesar de
que la “causa de la acción de tutela” era la protección de los derechos
de los niños, niñas y adolescentes, el juzgado no habría hecho ninguna
referencia a estos derechos desconociendo que Red Papaz “está actuando
primordialmente como agente de los NNA”[20].
Por otro lado, señaló que la SIC no les había dado trámite prevalente a las
quejas administrativas de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 975 de
2014, por ello, estos trámites presentan un retardo injustificado. Dicho
retardo tiene como resultado que la publicidad engañosa siga siendo transmitida
y por eso existe una “violación actual de los derechos fundamentales de los
NNA”[21].
21.
El
veinticuatro (24) de octubre de 2018, la SIC presentó escrito de oposición a la
impugnación de la decisión de primera instancia. Señaló que el proceso
administrativo sancionatorio se encuentra regulado en el CPACA y por tanto no
es posible tomar decisiones de fondo sin haber agotado todas las etapas
procesales.  Por otro lado, rechazó las afirmaciones de la accionante
tendientes a demostrar la existencia de un retardo injustificado. Contrario a
lo afirmado por Red Papaz, los trámites administrativos han sido adelantados de
forma prevalente. En efecto, se dispuso la creación de un “cuerpo
interdisciplinario” el cual tiene como objeto único y exclusivo valorar las
piezas publicitarias y resolver las quejas administrativas en contra de ALPINA
y POSTOBÓN.
22.
El
veinticinco (25) de octubre de 2018[22],
ALPINA se pronunció sobre la impugnación a la decisión de primera instancia
presentada por Red Papaz. Señaló que los argumentos de la impugnación debían
ser desestimados pues (i) se confunde el petitum con la protección de
otros derechos que se consideran tutelables. La salud y la alimentación
equilibrada de menores no son la causa de la acción de tutela; (ii) existen
recursos para proteger a los consumidores de la existencia de publicidad
engañosa, como lo es “la acción de consumidor que se adelanta en la SIC”[23]; (iii) Red Papaz no ha
aportado una sola prueba que evidencie el perjuicio inminente o real que se
estaría causando con la publicidad; y (iv) no es procedente que en el trámite
de la acción de tutela se ordene a la SIC desconocer el debido proceso en el
trámite administrativo.
23.
El
veintiséis (26) de octubre de 2018[24],
POSTOBÓN presentó réplica a la impugnación a la decisión de primera instancia.
Afirmó que no existe incongruencia en la decisión de primera instancia pues una
revisión de las pretensiones demuestra que ninguna de ellas estaba encaminada a
solicitar el amparo de los derechos fundamentales de los niños, niñas y
adolescentes.
24. Por
otro lado, POSTOBÓN señaló que las averiguaciones preliminares que adelanta la
SIC como resultado de las quejas presentadas por Red Papaz, han sido tramitadas
de conformidad con las formas y términos procesales. Por lo tanto, no puede
afirmarse que exista un retardo injustificado. El hecho de que el INVIMA haya
impuesto medidas sanitarias no demuestra que la publicidad sea en efecto
engañosa ni que la SIC esté actuando de manera ineficiente. Los procesos que se
surten ante el INVIMA son distintos e independientes a los trámites
administrativos que se surten en la SIC. Igualmente, la supuesta falta de
diligencia por parte de la SIC no se comprueba aludiendo a las diferencias en
los trámites que se la han dado a cada una de las quejas administrativas. Las
quejas en contra de ALPINA y POSTOBÓN son diferentes e independientes. En
cualquier caso, la publicidad del producto Hit no es engañosa y por
tanto no es posible afirmar que esta vulnera los derechos de los menores.
Segunda instancia: sentencia proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá el treinta y uno (31) de octubre de
2018
25.
El
treinta y uno (31) de octubre de 2018[25],
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la sentencia de
primera instancia. Concluyó que no es posible que en “aras de garantizar el
derecho de los niños, niñas y adolescentes, se vulneren las prerrogativas de
rango constitucional de las sociedades investigadas por una presunta publicidad
engañosa”[26].
Igualmente, señaló que si la accionante considera que la SIC ha incumplido con
los términos procesales, puede interponer las acciones pertinentes[27].
E.
ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Trámite de
selección del expediente y solicitud de insistencia
26.
El
quince (15) de enero de 2019, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad –Dejusticia- solicitó a la Corte la revisión del expediente
T-7.139.620 argumentando que en este caso se presentaban dos criterios
objetivos de selección: (i) asunto novedoso consistente en la necesidad
de aclarar el contenido del derecho fundamental de los NNA a la información y
la salud en relaciones de consumo; y (ii) desconocimiento del precedente
sobre la prevalencia de los derechos de los NNA en toda actuación de autoridades
públicas. Igualmente, señaló que se cumplían dos criterios subjetivos de
selección: (i) la necesidad de materializar un enfoque diferencial; y (ii) la
urgencia de proteger un derecho fundamental.
27.
Mediante
auto del once (11) de febrero de 2019, la Sala de Selección Número Uno decidió
excluir de selección el expediente T-7.139.620.
28.
El
veintiséis (26) de febrero de 2019, la magistrada Diana Fajardo Rivera, en
ejercicio de la facultad prevista en el artículo 33 de la Ley 2591 de 1991,
presentó insistencia para la selección del expediente de tutela argumentando
que en este caso se presentaban tres criterios objetivos de selección, a saber:
(i) asunto novedoso; (ii) desconocimiento del precedente constitucional; y
(iii) urgencia de proteger un derecho fundamental.
29.
Mediante
auto del quince (15) de marzo de 2019, la Sala de Selección de Tutelas Número
Tres, resolvió seleccionar para revisión y asignar al despacho del Magistrado
Alejandro Linares Cantillo, el expediente T-7.139.620[28].
30.
Mediante
auto del veintitrés (23) de noviembre de 2019, el Magistrado sustanciador,
con fundamento en el artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte
Constitucional, requirió a la accionante y a la entidad accionada,
para que suministraran información relacionada con los hechos objeto del
proceso.
Información allegada por Red Papaz
31.
La
Corte Constitucional solicitó a Red Papaz informar si: (i) ha interpuesto otras
acciones legales en contra de POSTOBÓN y ALPINA por la presunta publicidad
engañosa de los productos; (ii) ha interpuesto otras acciones legales en contra
de la SIC por el presunto retardo injustificado de las quejas administrativas;
y (iii) cualquier otra situación o hecho relevante.
32.
Mediante
escrito del dos (2) de mayo de 2019, Red Papaz contestó al requerimiento hecho
por la Corte informando que no ha presentado ninguna otra acción en sede
judicial o administrativa en contra de POSTOBÓN y ALPINA. Igualmente, afirmó
que no ha presentado ninguna acción legal en contra de la SIC por el presunto
retardo injustificado.
33.
Advirtió
que el pasado dieciséis (16) de octubre de 2018 presentó un escrito de
ampliación de la queja formulada en contra de POSTOBÓN en diciembre de 2017. En
este escrito, informó a la SIC que el catorce (14) de septiembre de 2018 el
INVIMA había aplicado la medida sanitaria consistente en la suspensión total de
los servicios de publicidad de la página web, radial y televisiva del producto Hit.
Sin embargo, POSTOBÓN defraudó la medida sanitaria, pues desde el dieciocho
(18) de septiembre de 2018 “logró que RCN Televisión S.A – que forma parte
de su mismo grupo empresarial- y Caracol Televisión S.A. pautaran una versión
casi exacta” al material publicitario que había sido objeto de sanción[29]. Por otro lado,
destacó que el doce (12) de marzo de 2018, la SIC informó que “los asuntos
en esa entidad se atienden por su orden de llegada, lo que contraría de manera
abierta lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 975 de 2014”[30].
Información
allegada por la SIC
34.
La
Corte Constitucional solicitó a la SIC informar: (i) el estado actual de las
quejas administrativas; (ii) las acciones que han sido adoptadas
para cumplir con la obligación contenida en el artículo 8 del Decreto 975 de
2014; y (iii) las razones por las cuales la averiguación preliminar de las
quejas administrativas aún no ha culminado.
35.
Mediante
escrito del tres (3) de mayo de 2019, la SIC contestó al requerimiento hecho
por la Corte. Señaló que las reglas de reparto al interior de la entidad tienen
en cuenta la obligación de dar trámite prevalente a las quejas que se
relacionen con los derechos de los niños, niñas y adolescentes. A pesar de que
las políticas de reparto no están documentadas, en las capacitaciones que se brindan
a los funcionarios que tramitan dichas quejas se “hace un énfasis especial
en la prevalencia que se le debe dar a aquellas que están relacionadas con los
derechos que como consumidores tienen los niños, niñas y adolescentes”[31].
36.
Informó
que las quejas administrativas en contra de ALPINA y POSTOBÓN se encuentran en
averiguaciones preliminares. Igualmente, señaló que existen tres acciones
concretas que demuestran que se le ha dado un trámite prevalente a estas
averiguaciones: (i) se conformó un comité interdisciplinario para realizar el
estudio de la publicidad denunciada; (ii) se ha recaudado información adicional
a la suministrada por la quejosa “extendiéndola a otras piezas publicitarias
diferentes a las denunciadas”[32];
y (iii) se vinculó al Grupo de Trabajo de Supervisión Empresarial y Seguridad
de Producto, adscrito a la Dirección de Investigaciones de Protección al
Consumidor con el objeto de “advertir posibles riesgos que los productos
denunciados pudieron ocasionar a los consumidores colombianos”[33].
37.
Respecto
del término legal para adelantar las averiguaciones preliminares, advirtió que
no existe un término perentorio para la duración de esta etapa procesal, sin
embargo, de acuerdo con el artículo 52 del CPACA las actuaciones
administrativas sancionatorias no pueden superar tres años. En la práctica de
la SIC, la duración de las averiguaciones preliminares es relativa pues depende
de la complejidad del asunto. Igualmente, indicó que las averiguaciones
preliminares se realizan de acuerdo al procedimiento PA01-P01 “Investigaciones
sobre presunta transgresión a las normas de protección al consumidor y/o a las
órdenes e instrucciones impartidas por esta Superintendencia – Facultades
Administrativas”.
38.
Argumentó
que el trámite de las quejas administrativas en contra de ALPINA y POSTOBÓN
presenta cuatro elementos de complejidad. Primero, los productos objeto
de queja son alimentos que cuentan con un registro sanitario expedido por el
INVIMA. Por lo tanto, debe ser muy cuidadosa de no “incurrir en usurpación
de competencias”[34].
Segundo, la población a la cual está orientada la publicidad pues los
productos no son sólo consumidos por los niños “y no son ellos quienes los
adquieren en el mercado, entonces es preciso determinar los sujetos objeto de
la publicidad a fin de establecer la normatividad aplicable”[35]. Tercero, la
valoración de la información aportada por la denunciante es compleja pues esta
no allegó un “informe específico donde se demuestre que los productos
denunciados en sí mismos causan un daño a los consumidores”. Cuarto,
ha sido necesario hacer múltiples requerimientos de información a los
intervinientes quienes han solicitado prórrogas para su respuesta. Además, la
quejosa ha interpuesto numerosos derechos de petición.
39.
Informó
que de acuerdo con el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 es posible decretar
medidas cautelares en la fase de averiguaciones preliminares y durante la
investigación administrativa. Los criterios empleados para decretar estas
medidas son (i) la determinación de que cierta publicidad no cumple con los
presupuestos exigidos en la Ley 1480 de 2011; y (ii) la demostración de que un
producto es nocivo para la salud, la vida o la seguridad de las personas.
Advirtió que Red Papaz solicitó el decreto de medidas cautelares “las cuales
no han sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Dirección”[36].
Información
adicional aportada por las partes
40. En
auto del veintitrés (23) de abril de 2019 la Corte ordenó “PONER a
disposición de las partes o de los terceros con interés, todas las pruebas
recibidas en virtud de lo dispuesto en el presente auto, para que se pronuncien
sobre las mismas en un término de un (1) día calendario a partir de su
recepción.”
41.
Mediante
oficios OPTB-916/ 19 y OPTB-920/19 del nueve (9) de mayo de 2019, la Secretaría
General de la Corte Constitucional corrió traslado a Red Papaz y a la SIC de
las respuestas a los requerimientos de información efectuados.
42. A
través de escrito del diecisiete (17) de mayo de 2019, Red Papaz se refirió a
la respuesta de la SIC presentada el tres (3) de mayo de 2019. Al respecto
señaló que la SIC está vulnerando el derecho al debido proceso por dos razones.
43. En primer
lugar, ha incurrido en una dilación injustificada pues: (i) entre la fecha
de recepción de la queja en contra de POSTOBÓN y el primer requerimiento de
información, pasaron más de seis meses; (ii) en los últimos seis meses no se ha
registrado ninguna actuación; y (iii) ya se ha agotado la mitad del término de
caducidad de la actuación sancionatoria sin que se hayan formulado cargos en
contra de POSTOBÓN y ALPINA. Igualmente, afirmó que las razones que invoca la
SIC para justificar la complejidad del asunto no son procedentes pues (i) las
funciones que ejerce el INVIMA y las funciones que ejerce la SIC son de
naturaleza distinta; (ii) es evidente que la publicidad de los productos está
dirigida a los menores; (iii) los estudios presentados por Red Papaz demuestran
que los productos causan un daño a la salud; y (iv) es inaceptable que la SIC
alegue que los requerimientos de información de Red Papaz justifican su demora.
44.
En
segundo lugar, señala que la SIC no les ha dado un trámite prevalente a
las quejas pues las capacitaciones a los funcionarios no son suficientes si no
existe un protocolo que regule las actuaciones. Afirma que no es posible
sostener que el trámite sea prevalente por el hecho de haberse constituido una
comisión interdisciplinaria si la comisión no toma decisiones de fondo.
45.
El
diecinueve (19) de junio de 2019, la SIC informó a la Corte Constitucional que
la Delegatura de Investigaciones de Protección al Consumidor ordenó iniciar
investigación administrativa en contra de POSTOBÓN mediante la Resolución No.
19022 del 31 de mayo de 2019. En la citada resolución, la Delegatura realizó
tres imputaciones fácticas en contra de POSTOBÓN:
(i)
Imputación
fáctica No. 1: la publicidad del producto “Hit”
presuntamente vulnera los artículos 3, 6, 23, 29 y 30 de la Ley 1480 de 2011
(Imputación Fáctica No. 1). Al respecto señaló que la publicidad de la bebida “aparentemente
carece de claridad, veracidad, verificabilidad, precisión, suficiencia e
idoneidad en relación con las características atribuidas a su producto”[37]; y
(ii)
Imputación
fáctica No. 2: la publicidad del producto “Hit”
presuntamente vulnera los artículos 2.2.2.33.3 y 2.2.2.33.4 (derechos de los
niños frente a la información y la publicidad) del Decreto 1074 de 2015. Sobre
este particular la Delegatura señaló que en la publicidad “se declaran
características y/o condiciones objetivas de los productos “Hit” que pueden ser
engañosas o confusas y/o que pueden inducir a error a los niños, niñas y
adolescentes (…)”[38].
(iii)      Imputación
fáctica No. 3: POSTOBÓN no aportó la totalidad de la información
solicitada por la SIC durante la fase de averiguaciones preliminares.
46.
Con
fundamento en lo anterior, concluyó que existía méritos para iniciar la
investigación administrativa con miras a determinar la responsabilidad
administrativa de POSTOBÓN en los hechos descritos.
Intervenciones
presentadas por terceros
47.
El
veintitrés (23) de mayo de 2019, Dejusticia presentó escrito de intervención
solicitando a la Corte amparar los derechos invocados. Argumentó que la SIC
vulneró el derecho al debido proceso administrativo pues las quejas
administrativas no se han adelantado dentro de un plazo razonable. Al respecto,
señala que los múltiples requerimientos a las partes involucradas, la
conformación de un comité intersectorial, y el involucramiento del Grupo de
Trabajo Empresarial y Seguridad de Productos no son acciones suficientes a
efectos de tramitar las quejas de forma prevalente. Por otro lado, afirma que
como consecuencia de las actuaciones dilatorias, los derechos de los menores se
han visto vulnerados lo cual debería dar lugar a tres tipos de órdenes
dirigidas a: (i) subrayar el plazo razonable y el trámite prevalente para los
procedimientos administrativos cuando se debaten los derechos de menores; (ii)
resolver la ausencia de coordinación entre las entidades que tienen asignadas
competencias de protección al consumidor; y (iii) establecer una regulación
sobre el tipo, la forma y el contenido de la información dirigida a menores.
48.
El
veinticuatro (24) de mayo de 2019, la Fundación Interamericana del Corazón
Argentina (FIC Argentina) y la Fundación para el Desarrollo de Políticas Sustentables
(FUNDEPS) presentaron escrito solicitando tutelar los derechos de los menores a
la salud y la alimentación. Argumentaron que la publicidad engañosa que
denuncia Red Papaz promueve el “entorno obesogénico, conllevando a la
afectación de los derechos a la salud y a la alimentación saludable”.
Igualmente, afirman que existe evidencia de (i) la influencia de la publicidad
de alimentos no saludables en el tipo de alimentos que consumen los menores; y
(ii) de la relación entre la frecuencia de la publicidad de alimentos de baja
calidad nutricional y el exceso de peso en los niños y niñas.
49.
El
veinticuatro (24)  de mayo de 2019, el Instituto Brasileño de Defensa del
Consumidor (IDEC) presentó escrito coadyuvando las solicitudes de Red Papaz. El
IDEC señala que la publicidad de los productos Hit y Fruper, es
engañosa y abusiva por omisión pues “el anunciante no dice nada sobre el
gran contenido de azúcar de los jugos” y se aprovecha de la deficiencia de
juicio y experiencia del niño o niña[39].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
50. La Corte Constitucional es competente
para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política; los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y el auto del quince (15) de marzo de 2019 expedido
por la Sala de Selección de Tutelas Número Tres, que decidió someter a revisión
las decisiones adoptadas por los jueces de instancia en el expediente
T-7.139.620 y atribuir su instrucción al Magistrado ponente.
B.
PROCEDIBILIDAD
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
51. En virtud de lo dispuesto en el artículo
86 de la Constitución Política, la reiterada jurisprudencia constitucional
dictada en la materia[40] y
los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene
un carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede
excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo (i)
cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o
(ii) cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger
de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las
circunstancias del caso concreto. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando
se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un
derecho fundamental.
52. De acuerdo con la Constitución y el
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela debe cumplir con los siguientes
requisitos generales de procedibilidad: (i) legitimación en la causa por
activa; (ii) legitimación en la causa por pasiva; (iii) subsidiariedad; y
(iv) inmediatez. A continuación, la Sala pasa a analizar el cumplimiento de
cada uno de estos requisitos en el caso concreto.
Procedencia
de la acción de tutela en el caso concreto
53. Legitimación por activa: El
artículo 86 de la Constitución establece que “[t]oda persona tendrá
acción de tutela para reclamar […], por sí misma o por quien actúe en su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Por
su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 señala que la solicitud de
amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de
representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; o (iv) mediante
agente oficioso. En desarrollo de la protección especial
reconocida a favor de los niños, la Constitución establece la posibilidad de
que cualquier persona tenga la posibilidad de promover la acción de tutela para
la protección de sus derechos[41].
La jurisprudencia ha manifestado que “cualquier persona puede ejercer una solicitud
de amparo a nombre de un niño al que se le amenaza o vulnera un derecho
fundamental”[42].
54.
La
Sala considera que Red Papaz está legitimado para interponer la acción de
tutela. Primero, interpuso la solicitud de amparo de los derechos al debido
proceso, acceso a la administración de justicia, petición e igualdad a nombre
propio. Segundo, en virtud de la regla jurisprudencial expuesta, está
legitimado para interponer la solicitud de amparo de los derechos fundamentales
de los niños y niñas y adolescentes en nombre de estos sin necesidad de
acreditar la representación judicial o la existencia de una agencia oficiosa.
55.
Legitimación
por pasiva: El artículo 5º del Decreto 2591 de 1991
establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una
autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho
fundamental. En este caso, la acción de tutela se dirige contra la SIC y
el INVIMA, las cuales son autoridades públicas del orden nacional susceptibles
de ser demandadas a través de este medio. Por lo tanto, este requisito se
encuentra cumplido.
56.
En
este punto, es importante aclarar que ALPINA y POSTOBÓN hacen parte de este
trámite de tutela en calidad de terceros intervinientes y no en calidad de
demandados. Al respecto, señala la Sala que:
57. Primero, de
una simple lectura de la acción de tutela demuestra que las entidades
accionadas son la SIC y el INVIMA. Los hechos que en opinión de Red Papaz
vulneraron sus derechos fundamentales y los de los niños, niñas y adolescentes
son imputables a estas dos entidades. Segundo, el veinticuatro (24) de
septiembre de 2018, el Juez Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá ordenó
vincular a POSTOBÓN y ALPINA al trámite de tutela en calidad de terceros
intervinientes no en calidad de demandados. Tercero, la Corte no desconoce
que la alegada vulneración del derecho a la información de los niños tendría
como causa la presunta publicación de publicidad engañosa por parte de ALPINA y
POSTOBÓN. Sin embargo, la responsabilidad de ALPINA y POSTOBÓN por estos hechos
no es objeto de discusión en la presente acción de tutela precisamente porque
Red Papaz no dirigió la acción contra ALPINA y POSTOBÓN[43] ni solicitó, como
pretensión, que la Corte declare la responsabilidad de estas empresas[44]. Por lo cual, no se
evidencia legitimación en la causa por pasiva en el presente caso respecto de
POSTOBÓN y ALPINA.
58. Inmediatez: El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de
tutela podrá interponerse “en todo momento y lugar”. La jurisprudencia
constitucional ha entendido que por esa razón no es posible establecer un
término de caducidad[45], sin embargo, ha entendido que la
tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá
declararse improcedente[46]. No existen reglas estrictas e
inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, por ello al
juez constitucional le corresponde evaluar en cada caso lo que constituye un
plazo oportuno[47]. Por otro lado,
la jurisprudencia ha señalado que este requisito se encontrará cumplido “cuando se
demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el
hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación
de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por
sus derechos, continúa y es actual”[48].
59. En el presente caso, respecto de la
vulneración al derecho de petición y acceso a la administración de justicia
está probado en el expediente que (i) el nueve (9) de abril de 2018 el INVIMA
dio respuesta al derecho de petición elevado por Red Papaz el quince (15) de
marzo de 2018. En su respuesta, el INVIMA únicamente dio respuesta a las
preguntas 1 y 2[49];
(ii) el veintiocho (28) de junio de 2018, la SIC señaló que no era posible
reconocerle a Red Papaz su calidad de tercero interviniente en los trámites
administrativos pues su solicitud no cumplía con los requisitos establecidos en
el CPACA[50];
y (iii) el seis (6) de septiembre de 2018 Red Papaz interpuso acción de tutela
en contra de estas entidades.
60. La Sala considera que el término de dos
meses después de la última respuesta de la SIC y de cinco meses después de la
respuesta del INVIMA, que tomó Red Papaz para presentar la acción de tutela, es
un término razonable. Por lo tanto, respecto de la vulneración del derecho de
petición y acceso a la administración de justicia el requisito de inmediatez se
encuentra cumplido.
61. En cuanto a la violación del derecho al
debido proceso de Red Papaz y la consecuente vulneración de los derechos de los
menores es el resultado, presuntamente, del retardo injustificado de la SIC en
el trámite de las quejas administrativas. El trámite de estas quejas aún se
encuentra en curso, por ello, la vulneración sería continúa y actual. Por lo
tanto, la Sala considera igualmente que el requisito de inmediatez se encuentra
cumplido respecto de estas pretensiones.
62. Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela “solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
La jurisprudencia constitucional ha entendido que el requisito de
subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente los
medios judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellos sean
idóneos y efectivos para la protección de los derechos que se consideran
vulnerados o amenazados[51].
63. Esta
Corporación ha delimitado una serie de excepciones donde no obstante existir un
medio ordinario de defensa judicial procederá la acción de tutela,
específicamente cuando “(i) (…) no son suficientemente
idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii)
aún cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la
tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio
irremediable a los derechos fundamentales; y iii) el accionante es un
sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad,
personas discapacitadas (…), y por lo tanto su
situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”[52].
64. Por
otro lado, la Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones respecto de la
procedibilidad de la acción de tutela por presuntas vulneraciones al debido
proceso en el trámite de procesos administrativos.  Al respecto, ha señalado
que, en principio, “la  acción de tutela contra procesos (administrativos)
que no han culminado es improcedente, salvo frente a la existencia de un
perjuicio irremediable”[53].
Lo anterior, por cuanto el ordenamiento jurídico establece distintos
instrumentos que permiten controvertir las irregularidades que se presentan,
bien sea durante la actuación administrativa, como es el caso de las nulidades
y los recursos dentro del proceso –cuando ellos son procedentes–, o después de
que esta culmina, a través de los recursos ante la jurisdicción contencioso
administrativa[54].
Así, la finalidad de la acción de tutela en estos casos
está limitada a (i) impedir que la administración concluya una actuación con
desconocimiento de las garantías mínimas constitucionales; (ii) impedir que
las irregularidades cometidas durante el proceso afecten sustancialmente el
resultado definitivo de la actuación[55].
65. La
doctrina constitucional consolidada, señala que para la configuración de un perjuicio
irremediable, deben concurrir los siguientes elementos (i) que se esté
ante un perjuicio inminente o próximo a suceder; (ii) que el perjuicio sea
grave; (iii) que se requieran de medidas urgentes para superar el daño; y (iv)
que las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que
deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la
consumación del daño irreparable[56].
66. Sin
embargo, en este caso Red Papaz argumenta que la vulneración al derecho al
debido proceso y los derechos de los menores es el resultado de: (i) una omisión
de la SIC, consistente en no darle un trámite prevalente a las
quejas administrativas; (ii) que los trámites administrativos presentan
dilaciones injustificadas en su resolución. En este sentido, la Sala encuentra
que una valoración global de las circunstancias permite concluir que el
requisito de subsidiariedad se encuentra cumplido. A pesar de que el
procedimiento administrativo no ha culminado, lo cual en principio haría
improcedente la acción de tutela, la sala encuentra que: (a) no existen
recursos idóneos y efectivos: en el ordenamiento colombiano no existe un
recurso judicial a través del cual se ordene a una autoridad administrativa
darle celeridad a una determinada actuación administrativa. Tampoco existe un
recurso para ordenar a la SIC darle un trámite prevalente a las quejas o
investigaciones administrativas relacionadas con derechos de menores; (b) el
accionante representa los derechos fundamentales de sujetos de especial
protección constitucional: como se expuso Red Papaz está actuando como
agente oficioso de los niños, niñas y adolescentes que se estarían viendo
afectadas por la presunta publicidad engañosa, los cuales son sujetos de
especial protección constitucional; y (c) la entidad accionante puede ejercer
la tutela, para obtener respuesta a su solicitud de petición.
67. Por
lo expuesto, la Sala concluye que los requisitos de procedibilidad están
acreditados y por ello procede la acción de tutela como mecanismo definitivo de
amparo para estudiar la violación de los derechos invocados.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
68. De acuerdo con los fundamentos fácticos expuestos
en la Sección I de esta providencia, le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión
determinar ¿si la SIC y el INVIMA vulneraron los derechos fundamentales de petición, debido
proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de Red Papaz; y en
consecuencia los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a la
vida, a la salud, a recibir información veraz e imparcial, y a una alimentación
equilibrada, al (i) no haber dado respuesta a las solicitudes de información
presentadas por el tutelante, así como (ii) no darle la SIC un trámite
prevalente a las quejas administrativas interpuestas en contra de ALPINA y POSTOBÓN?
69. Con el fin de
resolver el problema jurídico planteado, la Sala, en primer lugar, procederá a
verificar si respecto de la vulneración al derecho de petición y acceso a la
administración de justicia de Red Papaz se presenta una carencia actual de objeto
por hecho superado, al (i) no haber dado respuesta a las solicitudes de
información presentadas por el tutelante, y (ii) no considerar a la entidad
accionada como parte en el procedimiento administrativo. Posteriormente, la
Sala analizará si la SIC vulneró el derecho al debido proceso administrativo de
Red Papaz, y consecuencialmente, los derechos fundamentales de los niños, niñas
y adolescentes a la vida, a la salud, por no dar un trámite prevalente a las
quejas administrativas interpuestas, y presentarse una dilación injustificada
en la etapa de averiguaciones preliminares.
D.
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO
70. La
Corte Constitucional ha señalado que la carencia actual de objeto se
configura cuando frente a la solicitud de amparo la orden del juez de tutela no tendría efecto
alguno[57]. La carencia
actual del objeto se puede presentar de dos maneras (i) hecho
superado; y (ii) daño consumado. El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991
reglamenta la figura del hecho superado en los siguientes términos: “Si,
estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial,
que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la
solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren
procedentes”.
71. Así,
el hecho superado se configura cuando desaparece la afectación al derecho fundamental
invocado, es decir, cuando lo pretendido a través de la acción de tutela se
satisface y desaparece. En este supuesto, no es
necesario incluir en el fallo un análisis sobre la vulneración de los derechos
fundamentales cuya protección se demanda, salvo que sea necesario incluir
observaciones en la decisión a efectos de (i) llamar la atención sobre la falta
de conformidad constitucional de la situación que originó que la tutela; o (ii)
para condenar su
ocurrencia y “advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las
sanciones pertinentes, si así lo considera”[58].
La carencia actual de objeto en el caso
concreto
72. Red
Papaz argumentó que las accionadas vulneraron el derecho fundamental de
petición y de acceso a la administración de justicia por dos razones (i) la SIC
no reconoció a Red Papaz como tercero interviniente dentro de las quejas
administrativas; (ii) el INVIMA omitió dar respuesta a las preguntas 3, 4 y 5
formuladas en el escrito de petición del quince (15) de marzo. No se consideran
en este análisis las pretensiones adicionales sobre el debido proceso
administrativo, las cuales se estudiarán en detalle en la sección II.E de
esta sentencia.
73. Para
la Corte, los hechos que dieron origen a la presunta vulneración de estos
derechos cesaron y por lo tanto respecto de ellos se configura una carencia
actual de objeto por hecho superado. Tal y como se expuso en la sección de
hechos relevantes: (i) el veinticinco (25) de septiembre de
2018, la SIC revocó las decisiones contenidas en las comunicaciones Rad No.
T-424418 4-0 y 17-424418-5-0, y reconoció a Red Papaz la calidad de tercero
interviniente en los quejas administrativos[59];
y (ii) el veintiséis (26) de septiembre de 2018, el INVIMA respondió a las
preguntas 3, 4 y 5 del derecho de petición elevado por Red Papaz el quince (15)
de marzo de 2018.
74. En
consecuencia, la Sala procederá a declarar la carencia actual de objeto por
hecho superado respecto de las pretensiones 1-3[60] de
la acción de tutela.
E.
EL
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO
75. Red
Papaz sostiene que la SIC vulneró su derecho fundamental al debido proceso pues
(i) las averiguaciones preliminares que se iniciaron con ocasión de las quejas
administrativas presentan un retardo injustificado; y (ii) la SIC ha incumplido
el artículo 8 del Decreto 975 de 2014 pues no le ha dado un trámite prevalente
a las quejas administrativas. Con el objeto de resolver este cargo, a
continuación la Corte presenta consideraciones en relación con (i) el debido
proceso administrativo; (ii) el proceso administrativo sancionatorio, con
énfasis en la fase de averiguación preliminar; y (iii) la obligación de dar
trámite prevalente a las quejas relacionadas con derechos de menores de edad.
El debido proceso administrativo
76. El artículo
29 de la Constitución establece que “el debido proceso se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas.” La Corte Constitucional ha definido el debido
proceso administrativo como el conjunto complejo de condiciones que le impone
la ley a la administración, “materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa”[61]. Igualmente ha
señalado que la finalidad del derecho al debido proceso administrativo consiste
en: “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la
validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la
seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”[62].
77. Esta Corte
ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo,
entre otros, los derechos a (i) que la actuación se surta sin dilaciones
injustificadas; y (ii) que la actuación se adelante con el pleno
respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico[63].
78. La dilación
injustificada se presenta cuando la duración de un procedimiento supera el
plazo razonable. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[64],
la razonabilidad del plazo se establece en cada caso particular y ex post[65] teniendo en cuenta los
siguientes elementos (i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal
del interesado; (iii) la conducta de la autoridad competente; y (iv) la
situación jurídica de la persona interesada.
79. En
los casos en que no se ha sobrepasado el término legal para fallar, no es
posible predicar la existencia de una mora administrativa[66]. Sin embargo, en estos
casos es posible que se transgreda el imperativo de la razonabilidad del plazo.
Ello podría suceder, por ejemplo, en un caso extremadamente sencillo en el que
desde un principio se encuentren todos los elementos de juicio para la adopción
del fallo o acto administrativo definitivo, y sin embargo, la autoridad dilate
injustificadamente la decisión de fondo[67].
80. La
Corte Constitucional ha señalado que cuando la demora en un trámite administrativo
o judicial afecta derechos de sujetos de especial protección, es posible
ordenar la alteración del turno para la decisión.  Sin embargo, la Corte ha
sido enfática en el sentido de que estas alteraciones de turno sólo pueden ser
ordenadas por el juez constitucional en casos excepcionales[68] y en particular si se
cumplen dos requisitos: (i) requisito subjetivo, consistente en que el sujeto
se encuentre en una situación “evidente de debilidad, en niveles límite”[69]; (ii) requisito
objetivo, que exige que “el atraso exceda los límites de lo
constitucionalmente tolerable”[70].
81. Es importante resaltar que la garantía del plazo razonable no solo se refiere a la protección
de que los juicios se den sin dilaciones injustificadas, sino además que las
actuaciones “tampoco se adelanten con tanta celeridad que tornen ineficaz o
precluyan la garantía del derecho a la defensa y en especial el derecho a la
contradicción”[71]. Por ello, el plazo razonable puede desconocerse
(i) por la ausencia de celeridad en una
actuación; o (ii) porque el procedimiento se realiza en un plazo excesivamente
sumario afectando el derecho de defensa[72].
82. Por su parte,
respecto de la obligación de adelantar el procedimiento con el pleno respeto de
las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, la Corte ha señalado
que no cualquier irregularidad en el trámite constituye una vulneración al
debido proceso. Para que una irregularidad procesal configure una vulneración
al debido proceso debe tener la capacidad de “alterar de manera grave el
proceso, tornándolo en injusto”[73],
o debe resultar en una “privación o limitación  del derecho de
defensa”[74].
El proceso
administrativo sancionatorio - la fase de averiguación preliminar en los
procesos administrativos sancionatorios de la SIC
83. El
Capítulo III de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo (“CPACA”) contiene la regulación del
procedimiento administrativo sancionatorio general. De acuerdo con el 47
del CPACA, el procedimiento administrativo está precedido de una fase previa de
averiguaciones preliminares: “Cuando como resultado de averiguaciones
preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un
procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las
averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto
administrativo.” Después de esta etapa (i) se profiere el acto
administrativo de formulación de cargos; (ii) los investigados presentan sus
descargos; (iii) se adelanta el periodo probatorio; y (iv) se profiere la
decisión administrativa. Estas etapas se encuentran reguladas en los arts.
48-52 del CPACA.
84. El
CPACA no contiene una definición de la fase de averiguaciones preliminares.
Tampoco establece cuáles son las actividades que deben llevarse a cabo ni cuál
es el término dentro del cual esta etapa debe agotarse. Sin embargo, el Consejo
de Estado ha señalado que la fase de averiguaciones preliminares es una fase
que tiene como objeto que la entidad recaude la información necesaria para
establecer si se debe o no abrir una investigación administrativa. Igualmente,
ha señalado que las averiguaciones preliminares: (i) no están sujetas a
formalidad alguna; (ii) no constituyen una etapa obligatoria; y (iii) las
entidades no están obligadas a abrir una investigación administrativa[75]. Solo deben hacerlo si
después de hacer las labores de verificación, encuentran méritos para iniciar
un procedimiento sancionatorio[76].
85. Las
disposiciones sobre el proceso administrativo sancionatorio contenidas en el
CPACA constituyen el marco general de actuación para las entidades. Sin
embargo, es posible que, por vía reglamentaria, las autoridades administrativas
establezcan protocolos internos para adelantar cada una de las fases. En este
sentido, el procedimiento aplicable para adelantar los trámites administrativos
de la SIC se encuentra consignado en el “Procedimiento de actuaciones sobre
presunta transgresión a las normas de protección al consumidor y/o
instrucciones impartidas por esta superintendencia” (en adelante el “Protocolo”).
86. De acuerdo con
este Protocolo[77]
la fase de averiguación preliminar tiene como finalidades: (i) verificar la
ocurrencia del hecho; (ii) determinar la presunta violación de normas y/o
instrucciones que caigan dentro las facultades de inspección, vigilancia y
control de la SIC; (iii) identificar plenamente los posibles infractores; (iv)
considerar la eventual procedencia de sanciones; y (v) evaluar si operó la
caducidad de su facultad sancionatoria.
87. Por
otro lado, el mencionado Protocolo establece que las actividades que se
realizan en esta fase son las siguientes: (i) iniciar la averiguación
preliminar; (ii) obtener evidencia o información necesaria a través de visitas
de inspección, requerimientos, entrevistas, etc.; (iii) después de recibir la
evidencia, evaluar la posibilidad de decretar medidas preventivas, en caso de
ser necesario; y (iv) concluir la etapa de averiguación preliminar bien sea a
través de un acto de formulación de cargos o una resolución de archivo.
88. El
CPACA y el Protocolo no establecen un término para adelantar las averiguaciones
preliminares. Sin embargo, el artículo 52 del CPACA establece el término máximo
que puede tardar un procedimiento sancionatorio al establecer que
la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones “caduca a
los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere
ocasionarlas”. Igualmente los artículos 48-50 establecen los términos para
la presentación de los descargos (15 días después de la notificación de la
formulación de cargos), el periodo probatorio (30-60 días) y la presentación de
los alegatos (10 días después de culminado el periodo probatorio).
La
obligación de dar trámite prevalente a las quejas relacionadas con menores
contenida en el artículo 8 del Decreto 975 de 2014, en la fase de
averiguaciones preliminares
89. El
artículo 8 del Decreto 975 de 2014 establece que:
“Artículo
8. Procedimiento prevalente. La Superintendencia de Industria y Comercio, las
alcaldías municipales y las demás autoridades que tengan asignadas competencias
de protección al consumidor, deberán tramitar, de forma prevalente, las
quejas que se relacionen con los derechos que como consumidores tienen los
niños, niñas y/o adolescentes” (Subrayado fuera del texto).
90. El
Decreto 975 de 2014 no establece el significado de la expresión “de forma
prevalente”, ni la forma en que la SIC debe darle cumplimiento a la
obligación contenida en el artículo 8 citado. La jurisprudencia tampoco ha
tenido la oportunidad de precisar estos puntos. En atención a ello, la Sala
pasará a interpretar su significado a partir de (i) la interpretación literal o
textual del término “prevalente”; (ii) el significado que la jurisprudencia de
la Corte Constitucional le ha asignado al derecho “prevalente” de los
niños, niñas y adolescentes; y (iii) el significado que el término “prevalente”
tiene desde el punto de vista procesal.
91. De acuerdo
con la RAE el verbo “prevalecer” significa la acción de “Imponerse o
triunfar una persona o cosa sobre otra”[78].
Así, el sentido del verbo implica el establecimiento de una relación entre dos
o más intereses contrapuestos en casos concretos, “entre los cuales uno
tiene prioridad en caso de no encontrarse una forma de armonización”[79].
92. El
artículo 44 de la Constitución establece que “los derechos de los niños
prevalecen sobre los derechos de los demás”[80]. La Corte ha señalado
que el carácter prevalente de los derechos de los niños significa que estos
están sujetos a un “sistema de protección constitucional reforzada”[81]
que se concreta en la obligación de darle a sus derechos un “tratamiento
especial y prioritario”[82].
Igualmente, el carácter prevalente supone admitir la legitimidad de la
distinción de trato jurídico (trato más favorable) para menores de edad[83].
93. Teniendo
en cuenta el mandato de protección especial previsto en la Constitución y en
distintos tratados internacionales, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido a los menores de edad como sujetos de protección constitucional
reforzada[84],
lo cual “la satisfacción de sus derechos e intereses debe constituir el
objetivo primario de toda actuación, sea oficial o sea privada, que les
concierna”[85].
En este mismo sentido, distintas disposiciones de la Convención sobre los
Derechos del Niño, en particular en el numeral 1 del artículo 3, de acuerdo con
el cual “[e]n todas las medidas concernientes a los niños que tomen las
instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las
autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración
primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”. Sobre
el particular, diferentes sentencias de este tribunal han definido el interés
superior del menor de edad, en los siguientes términos: (i) es concreto,
en la medida que solo puede determinarse atendiendo a las circunstancias
individuales, únicas e irrepetibles de cada niño, por lo que no cabe definirlo
a partir de reglas abstractas de aplicación mecánica[86]; (ii) es relacional,
por cuanto afirmar que a los derechos de los niños se les debe otorgar una “consideración
primordial” o que estos “prevalecen”, implica necesariamente que
este principio adquiere relevancia en situaciones en las que estos derechos
entran en tensión con los derechos de otra persona o grupo de personas y
resulta entonces necesario realizar una ponderación[87]; (iii) no es
excluyente, ya que afirmar que los derechos de los niños deben prevalecer
es distinto a sostener que estos son absolutos y priman de manera inexorable en
todos los casos de colisión de derechos[88];
(iv) es autónomo, en la medida en que el criterio determinante para
establecer el interés superior del niño es la situación específica del niño, incluso
cuando dicho interés pueda ir en contradicción con los intereses o las
preferencias de los padres, familiares o un tercero; (v) y es obligatorio
para todos, en la medida que vincula a todas las autoridades del Estado, y
no solo a ellas, sino también a la familia del niño y a la sociedad en general.
94. La
ley establece la obligación de dar un trámite “preferente”, “preferencial” o
“prioritario”[89]
a otras acciones y trámites tales como la acción de tutela, la acción popular[90],
la acción de cumplimiento[91]
y la respuesta de ciertos derechos de petición. La interpretación que de estos
términos han hecho la Corte y otros tribunales puede ser aplicada
analógicamente a efectos de determinar el significado de la obligación de dar
trámite prevalente a las quejas relacionadas con menores, contenida en el
artículo 8 del Decreto 975 de 2014.
95. El
carácter “preferente y sumario” de la acción de tutela (art. 86 de la
Constitución) implica que las decisiones deben tomarse con celeridad, es decir
a “la mayor brevedad posible”[92].
De acuerdo con el artículo 15 del Decreto 2591 de 1991 el trámite preferencial
de la acción de tutela supone posponer la resolución de cualquier otro asunto
de naturaleza diferente[93].
La Corte ha aclarado que a pesar de que la obligación de dar trámite preferente
implica tramitar los casos con celeridad, el juez debe cumplir con los
principios básicos del procedimiento y debe actuar con “suma prudencia y
mesura” al momento de tomar una decisión y expedir órdenes[94].
96. Por
su parte, la Corte Suprema de Justicia ha explicado el significado del carácter
preferente del trámite de las acciones constitucionales, y en particular, del
habeas corpus en los siguientes términos: “preferente significa, por lo
tanto, ventaja, elección de la cosa que la tiene respecto de las que no gozan
de ella. Por consiguiente, la preferencia quiere decir que los órganos
jurisdiccionales habrán de “elegir” respecto de cualesquiera otras, y para
dirimirlas en primer lugar, las peticiones de hábeas corpus”[95].
En el mismo sentido, en la sentencia C-951 de 2014 la Corte Constitucional tuvo
que interpretar el artículo 20 de la ley 1437 de 2011 -modificado por el
artículo 1 de la Ley 1755 de 2015- el cual dispone que: “Las autoridades
darán atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derecho
fundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable”.
Al respecto, señaló que la atención prioritaria “implica una respuesta que
se profiere antes o con antelación a las respuestas de otros derechos de
petición”.
97. Finalmente,
la Sala concluye que la obligación de tramitar de “forma prevalente” las
quejas relacionadas con los derechos que como consumidores tienen los menores de
edad contenida en el artículo 8 del Decreto 975 de 2014 supone que (i) el
trámite de estas quejas debe estar inspirado en el principio de celeridad; (ii)
el estudio de estas quejas es prioritario frente al estudio de quejas
ordinarias y las reglas de reparto y asignación de trabajo al interior de la
entidad deben tener en cuenta dicha prioridad; (iii) la SIC está facultada para
realizar actividades y tomar medidas procesales especiales que no realiza en el
marco de las quejas ordinarias y que tengan por objeto la pronta resolución de
estos trámites; y (iv) el interés superior de los menores de edad implica para
las autoridades estatales la obligación de adoptar medidas encaminadas a
promover el bienestar de los niños, niñas y adolescentes. Como consecuencia de
este deber, las autoridades y los particulares deben abstenerse de adoptar
medidas que desmejoren la situación en la que se encuentran los NNA. Es
importante aclarar, sin embargo, que la obligación de dar trámite prevalente a
estas quejas no exime a la SIC de su deber de cumplir con los principios
básicos del procedimiento y actuar con “suma prudencia y mesura” antes
de tomar una decisión y expedir órdenes.
F.
SOLUCIÓN
AL CASO CONCRETO
98. Red
Papaz argumenta que la SIC vulneró el derecho al debido proceso durante la
etapa de averiguaciones preliminares pues (i) ha incumplido su obligación (art.
8 del Decreto 975 de 2014) de dar trámite prevalente a las quejas
administrativas; y (ii) el trámite de las quejas administrativas presenta una
dilación injustificada que hace que esta esté tardando un periodo de tiempo que
supera un plazo razonable. A continuación la Corte analiza cada uno de estos
argumentos a la luz del material probatorio que reposa en el expediente.
La
SIC ha dado un trámite prevalente a las quejas administrativas que involucran
NNA, durante la fase de averiguaciones preliminares
99. Red
Papaz argumentó que la SIC no les ha dado un trámite prevalente a las quejas
administrativas en contra de ALPINA y POSTOBÓN. Para fundamentar dicha
afirmación presentó tres argumentos de orden jurídico y fáctico: (i) a pesar de
que las capacitaciones dentro de las entidades públicas son relevantes, “de
nada sirve formar al personal en esta delicada materia, si no existe un
protocolo específico que consigne como se hace efectivo el trámite prevalente”[96]; (ii) no es posible
sostener que el trámite sea prevalente “por el hecho de haberse constituido
una comisión interdisciplinaria”[97]
pues de nada sirve constituir una comisión si después de 8 meses de conformada
no ha sido posible tomar una decisión de fondo; y (iii) afirma que el doce (12)
de marzo de 2018, la SIC informó que “los asuntos en esa entidad se atienden
por su orden de llegada, lo que contraría de manera abierta lo dispuesto en el
artículo 8 del Decreto 975 de 2014”[98].
Al respecto, la Sala no comparte los argumentos de Red Papaz, por las razones
que se indican a continuación.
100. En primer
lugar, la Sala no considera que la obligación de tramitar de forma
prevalente las quejas relacionadas con menores de edad (art. 8 Decreto 975 de
2014) exija la existencia de un “Protocolo”. Este decreto no establece que la
SIC deba realizar un protocolo, y tal obligación no se deriva de la
Constitución, la ley ni la jurisprudencia trascrita en la sección II.E. La
obligación de adelantar los procesos de forma prevalente impone a la SIC (i) dar
un trámite prioritario y célere, y la habilita para tomar medidas especiales; y
(ii) la obligación de adoptar medidas encaminadas a promover el
bienestar de los niños, niñas y adolescentes. Como consecuencia de este deber,
las autoridades y los particulares deben abstenerse de adoptar medidas que
desmejoren la situación en la que se encuentran los NNA. En este caso, es
importante resaltar que la SIC informó que el trámite de las averiguaciones
preliminares que esta entidad realiza en el marco de sus competencias se
encuentra consignado en el “Procedimiento de actuaciones sobre presunta
transgresión a las normas de protección al consumidor y/o instrucciones
impartidas por esta superintendencia”. Lo anterior, indica que el trámite
de las averiguaciones preliminares es un trámite reglado, el cual tiene por
objeto el recaudo de información necesaria para establecer si se debe dar
apertura o no a una investigación administrativa (ver supra, numerales 83 a 88), en
el cual, se debe dar cumplimiento a los siguientes principios en tratándose de
asuntos relacionados con menores de edad (art. 8 del Decreto 975 de 2014) (ver
supra, numeral 97) (i)
celeridad; (ii) prevalencia en las reglas de reparto y asignación de trabajo en
estos trámites; (iii) toma de acciones para la pronta resolución de estos
trámites; (iv) adopción de medidas encaminadas a promover el bienestar de los
NNA.
101. En segundo
lugar, la Sala resalta que la creación de una comisión interdisciplinaria
es una acción pertinente y útil a efectos de hacer efectiva la obligación de
tramitar de forma prevalente las quejas administrativas. En efecto, se trata de
una acción que (i) no se toma en el marco de otras quejas ordinarias, por lo
cual, refleja que se trata de una acción que da celeridad al trámite, así como
da prevalencia a esta queja en las reglas de reparto y asignación de trabajo al
interior de la SIC; y (ii) tiene como objeto que el estudio de las piezas
publicitarias se realice con celeridad y con mayor rigurosidad técnica que
pueden conllevar a la toma de acciones para la pronta resolución de las
averiguaciones preliminares. El hecho de que no se haya proferido a la fecha una
decisión de fondo sobre si se debe o no dar apertura a una investigación
administrativa, no comprueba la inutilidad de la comisión. Por el contrario, el
trámite prevalente consiste en hacer todo posible -como se despliega de las
actuaciones administrativas de la SIC en la fase de averiguaciones preliminares
en este caso- para que las quejas relacionadas con menores de edad sean
tramitadas de forma célere y prioritaria. Por demás, la Sala resalta que en la
queja administrativa en contra de POSTOBÓN, la SIC ya profirió una resolución
de formulación de cargos lo cual desmiente la inutilidad de la comisión. Este
hecho evidencia que la SIC ha adoptado medidas encaminadas a promover el
bienestar de los NNA, a pesar de encontrarse aún en etapa de averiguaciones
preliminares.
102. En tercer
lugar, la Sala señala que Red Papaz valoró de forma parcializada la
comunicación del 3 de mayo de 2018 enviada por la SIC. A diferencia de lo que
afirma Red Papaz, la Corte considera que el contenido de esta comunicación no
demuestra que la SIC no tenga en cuenta la prevalencia de los trámites relacionados
con menores de edad en sus reglas de reparto. Por el contrario, en esta
comunicación la SIC informó que “realiza de manera cotidiana el estudio de
un número considerable de quejas o denuncias, dentro de las cuales se
encuentran las mencionadas en su escrito, por lo que debe imprimirles el
trámite que corresponda en orden cronológico, como regla general,
respetando el derecho al turno.” Seguidamente, la SIC señaló que encontraba
acertados los comentarios de Red Papaz y que por ello se encontraba efectuando
el estudio preliminar de las quejas “con el fin de dar impulso a las
actuaciones pertinentes dentro de los radicado 17-424361 y 17-424418, en el
menor tiempo posible”[99].
103. Lo anterior,
demuestra que la SIC informó que por regla general las quejas se atienden en
orden cronológico y que sin embargo, atendería los comentarios de Red Papaz con
el fin de impulsar las averiguaciones en el menor tiempo posible. Es claro para
esta Sala que la SIC nunca afirmó que las quejas de los niños, niñas y
adolescentes no tuvieran prioridad sobre otras, ni se rehusó a impulsar el
procedimiento.
104. En
apoyo de lo anterior, a través de escrito del 3 de mayo de 2019, la SIC señaló
que las reglas de reparto al interior de la entidad sí tienen en cuenta la
obligación de dar trámite prevalente a las quejas que se relacionen con los
derechos de los niños, niñas y adolescentes. Además, informó que en las
capacitaciones que se brindan a los funcionarios que tramitan dichas quejas se
“hace un énfasis especial en la prevalencia que se le debe dar a aquellas
que están relacionadas con los derechos que como consumidores tienen los niños,
niñas y adolescentes”[100].
La Sala no encuentra ninguna evidencia que desvirtué la presunción de veracidad
de esta afirmación.
El
trámite de las quejas administrativas no presenta una dilación injustificada
105. Red
Papaz afirmó que en el trámite de las quejas administrativas la SIC ha
incurrido en una dilación injustificada violatoria del debido proceso por
cuatro razones: (i) ya se ha agotado la mitad del término de caducidad de la
actuación sancionatoria sin que se hayan formulado cargos en contra de POSTOBÓN
y ALPINA; (ii) entre la fecha de recepción de la queja en contra de POSTOBÓN y
el primer requerimiento de información, pasaron más de seis meses; (iii) en los
últimos seis meses no se ha registrado ninguna actuación; y (iv) las razones
que invoca la SIC para justificar la complejidad del asunto no son procedentes.
Sobre el particular, esta Sala no comparte los argumentos de Red Papaz, por las
razones que se exponen a continuación.
106. En primer
lugar, la argumentación de Red Papaz parece partir de la premisa de que la
SIC está obligada a abrir una investigación administrativa. Con fundamento en
esa premisa Red Papaz argumenta que es irrazonable que la SIC haya tardado más
de un año y medio para proferir una formulación de cargos. Como se expuso, de
acuerdo con el CPACA y el Protocolo para procesos administrativos de la SIC,
esta entidad no está obligada a proferir una formulación de cargos (ver supra,
numerales 83 a 88). La
SIC únicamente debe abrir una investigación si, después de realizar
averiguaciones preliminares, encuentra elementos de juicio suficientes para
hacerlo. En efecto, una orden tendiente a que la SIC acelere sus actuaciones
podría ser incluso perjudicial para los derechos de los menores en la medida en
que podría resultar en la expedición de una resolución de archivo apresurada.
Además, una excesiva celeridad podría resultar en la violación del derecho de
defensa de los investigados y consecuencialmente en una vulneración del plazo
razonable.
107. En
cualquier caso, el CPACA (arts. 47-50) establece los términos que deben
seguirse en las etapas posteriores a la formulación de cargos: presentación de
los descargos (15 días después de la notificación de la formulación de
cargos),  periodo probatorio (30-60 días) y presentación de los alegatos (10
días después de culminado el periodo probatorio). La sumatoria de todos estos
resulta en un total de 85 días. Lo que ello quiere decir es que la (i) la SIC
cuenta con tiempo suficiente para culminar la investigación administrativa en
contra de POSTOBÓN; y (ii) aun si la SIC, con razones justificadas que
garanticen la celeridad y el interés superior de los menores de edad, se
demorara 8 meses más para formular descargos, en el caso de la investigación
administrativa en contra de ALPINA, tendría tiempo suficiente para proferir una
decisión sancionatoria dentro del término de tres años dispuesto en el artículo
52 del CPACA.
108. Además,
la Sala considera que existen razones que justifican que el periodo de
averiguación preliminar se extienda. No puede presumirse que esta duración
responda a una falta de diligencia. Un periodo prolongado para las
averiguaciones preliminares podría ser una expresión del principio de
eficiencia en las actuaciones administrativas si se tiene en cuenta que ello
permite: (i) proferir descargos sólidos que estén fundados en abundante
material probatorio; (ii) y que el periodo probatorio durante la fase
administrativa sea más expedito y eficiente. En efecto, no es posible presumir
que la duración amplia de las averiguaciones preliminares constituye, per se,
una vulneración al debido proceso.
109. Estas
consideraciones, descartan igualmente la presunta vulneración al derecho a la
igualdad en la tramitación de las quejas administrativas. El hecho de que en
otros procedimientos la SIC haya proferido medidas cautelares o haya tardado
menos tiempo en proferir una formulación de cargos, no implica una vulneración
del derecho a la igualdad ni el derecho al debido proceso. Cada investigación
administrativa es diferente y por lo tanto la comparación entre procedimientos
no es un método apropiado para determinar la existencia de una dilación
injustificada. La dilación injustificada debe ser analizada caso a caso.
110. En segundo
lugar, la Corte considera que (i) la supuesta demora de seis meses entre la
recepción de la queja en contra de POSTOBÓN y el primer requerimiento de
información; y (ii) el supuesto periodo de inactividad en los últimos seis
meses, no constituye, una vulneración al debido proceso por varias razones.
111. De la revisión
del expediente de la queja administrativa en contra de POSTOBÓN la Corte
constata que este periodo no fue un periodo de inactividad. En este periodo, la
SIC solicitó al INVIMA remitir la copia del expediente de los trámites
administrativos que allí surtieron. Al respecto, es posible concluir que el
mencionado reporte del INVIMA sobre el registro sanitario del producto Hit,
es relevante para la investigación administrativa por publicidad engañosa.
112. Por
otro lado, la revisión del expediente de la queja en contra de POSTOBÓN
demuestra que en los últimos seis meses sí se han presentado actuaciones. Así,
el once (11) de noviembre de 2018, POSTOBÓN radicó una respuesta a una
solicitud de información de la SIC. Posteriormente, el doce (12) de diciembre
de 2018, el expediente fue trasladado para revisión de la Dirección de
Investigaciones de Protección al Consumidor.         Por otro lado, el doce
(12) de abril de 2019 la SIC realizó un “desglose de información reservada”.
Por último, la Delegatura de Investigaciones de Protección al Consumidor ordenó
iniciar investigación administrativa en contra de POSTOBÓN mediante la
Resolución No. 19022 del 31 de mayo de 2019.
113. De la
misma manera, en la queja administrativa en contra de ALPINA la Sala no
encuentra que en los últimos seis meses se haya presentado un periodo de
inactividad. Por el contrario, la Sala observa que el seis (6) de diciembre de
2018 el expediente pasó del Grupo de Seguridad de Producto al Grupo de
Investigaciones de Protección al Consumidor. Posteriormente, el dieciocho (18)
de enero de 2019, el expediente pasó a revisión del Grupo de Trabajo de
Supervisión Empresarial.
114. En este punto,
la Sala quisiera aclarar que la revisión del material probatorio por parte de
diferentes direcciones no constituye un periodo de inactividad. Si bien en los
periodos que señala Red Papaz no se realizaron diligencias probatorias, la SIC
sí realizó revisión de material probatorio, lo cual es una actividad igualmente
valiosa en el marco de una actuación administrativa. Igualmente, la Sala
considera que es útil que la información esté siendo revisada por más de una
dirección en la medida en que las quejas involucran funciones de diferentes
direcciones de la entidad.
115. En cualquier
caso, aun si se aceptara que las investigaciones han tenido algunos periodos de
inactividad la Sala no considera que estas irregularidades procesales
constituyan una violación al debido proceso. Como se expuso, sólo las
irregularidades procesales que tengan la capacidad de “alterar de manera
grave el proceso, tornándolo en injusto”[101],
o que resulten en una “privación o limitación del derecho de defensa”[102]
vulneran el derecho al debido proceso. Teniendo en cuenta que el término para
la investigación administrativa no ha caducado y que existe tiempo suficiente
para sustanciar las etapas restantes del proceso, la Sala encuentra que dichos
presuntos periodos de inactividad no han alterado de manera grave el proceso ni
han afectado el derecho de defensa de los sujetos procesales[103].
116. En tercer
lugar, la Sala no considera que el proceso exceda un plazo razonable. A
título preliminar, se reitera que la valoración del plazo razonable supone un
análisis global de las diligencias es decir, un análisis “en relación con la
duración total del proceso”. Por lo tanto, en principio, no es
pertinente hacer una valoración específica de sus distintas etapas[104].
Además, de acuerdo con la SIC, actualmente esta entidad se encuentra valorando
la posibilidad de decretar medidas preventivas en los términos del
artículo 59(6) de la Ley 1480 de 2011[105].
De esta forma, un análisis del plazo razonable en la tramitación de una
investigación administrativa, cuando (i) esta apenas se encuentra en fase de
averiguación preliminar (ALPINA) o se profirió formulación de cargos
recientemente (POSTOBÓN); y (ii) mientras la SIC analiza la posibilidad de
decretar medidas preventivas, no es procedente o por lo menos resulta, prima
facie, apresurado y podría resultar en una indebida intromisión del juez en
las facultades administrativas de la administración.
117. Al margen de lo
anterior la Sala entiende que respecto del trámite de las averiguaciones
preliminares no se ha presentado un retardo injustificado que suponga una
violación del plazo razonable por varias razones. Primero, la revisión
de los expedientes demuestra que la SIC ha realizado múltiples diligencias
probatorias y actividades tendientes a determinar si la publicidad de las
bebidas Fruper Con Nutrimix y Hit es, prima facie,
engañosa, dentro de las que se incluye: (i) requerimientos de información a las
investigadas; (ii) revisión del trámite administrativo ante el INVIMA; (iii)
requerimiento de información al Colegio Médico Colombiano; y (iv) revisión de
piezas publicitarias por parte del comité. Segundo, en el caso de
POSTOBÓN la Delegatura de Investigaciones de Protección al Consumidor ordenó
iniciar investigación administrativa en contra de POSTOBÓN mediante la
Resolución No. 19022 del 31 de mayo de 2019.
118. Al
margen de lo anterior, la Corte reconoce que el análisis del plazo razonable
debe tener en cuenta la situación jurídica de la persona interesada. En este
caso, se alega que la presunta publicidad engañosa estaría afectando a menores
de edad, que son sujetos de especial protección constitucional. Ello implica
que, en principio, el análisis del plazo razonable debe ser más estricto y a la
SIC le es exigible un mayor grado de diligencia que el ordinario. La Corte
considera, sin embargo, que aun teniendo este elemento en cuenta no puede
concluirse que las quejas administrativas desconozcan el plazo razonable.
119. Al
respecto, la Corte considera que: (i) como se expuso en la sección anterior, la
SIC ha tomado medidas especiales para darle prioridad al trámite de las quejas
administrativas; y (ii) a pesar de que los derechos de los NNA están
involucrados, la Corte no encuentra que en este caso los niños se encuentren en
una situación “evidente de debilidad, en niveles límite” ni que “el
atraso exceda los límites de lo constitucionalmente tolerable” en los
términos explicados en el fundamento 81 supra;
y (iii) la SIC debe ser especialmente cuidadosa de respetar el debido proceso y
el derecho de defensa de los investigados. De esta manera, la presencia de
sujetos de especial protección constitucional en el trámite de las
averiguaciones preliminares debe interpretarse frente al debido proceso y el derecho
de defensa. Como se expuso anteriormente, el proceso administrativo
sancionatorio es un proceso reglado, por lo tanto, la SIC debe agotar cada una
de sus etapas con fundamento en lo dispuesto en los artículos 47-52 del CPACA,
por lo cual, la presencia de sujetos de especial protección como son NNA, debe
ser observado por la autoridad competente, de forma tal que, no se ponga en
riesgo el debido proceso y el derecho de defensa, ni derive en una incidencia
negativa en la investigación.
120. En
conclusión, la Sala encuentra que el análisis de la actuación de la SIC y los
elementos de complejidad que las investigaciones presentan permiten concluir
que la entidad accionada no ha excedido el plazo razonable en el trámite de las
quejas administrativas en contra de ALPINA y POSTOBÓN. La Sala recuerda que de
acuerdo con Red Papaz la violación a los derechos fundamentales
de los niños, niñas y adolescentes a la vida, a la salud, a recibir información
veraz e imparcial, y a una alimentación equilibrada es indirecta, es
decir, deriva de la presunta vulneración del derecho al debido proceso por
parte de la SIC. De esta forma, toda vez que no existe una vulneración al
debido proceso, debe concluirse que la SIC tampoco vulneró los derechos
fundamentales de los niños, niñas y adolescentes.
121. En
consecuencia, la Sala procederá a revocar las decisiones de instancia que
declararon la improcedencia de la acción de tutela, y en su lugar, procederá a
declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de la vulneración
del derecho de petición por parte del INVIMA y la SIC (ver supra, numerales 70 a 74), y
a negar el amparo al derecho al debido proceso solicitado por la entidad
accionante.
G.
SÍNTESIS
DE LA DECISIÓN
122.
En el caso particular, correspondió a
la Sala determinar si la SIC y el
INVIMA vulneraron los derechos fundamentales de petición, debido proceso, acceso a la
administración de justicia e igualdad de Red Papaz; y en consecuencia los
derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a la vida, a la
salud, a recibir información veraz e imparcial, y a una alimentación
equilibrada, al no haber dado respuesta a las solicitudes de información
presentadas por el tutelante, así como no darle la SIC un trámite prevalente a
las quejas administrativas interpuestas en contra de ALPINA y POSTOBÓN.
123. Como resultado de las subreglas
jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia, observa la Sala lo siguiente:
(a)
La Corte Constitucional ha señalado que la
carencia actual de objeto por hecho superado se configura cuando la afectación
al derecho fundamental invocado desaparece, es decir, cuando lo pretendido a
través de la acción de tutela se satisface y desaparece. En el presente caso, los hechos que dieron
origen a la presunta vulneración al derecho de petición y de acceso a la
administración de justicia de Red Papaz cesaron y por lo tanto respecto de
ellos se configura una carencia actual de objeto por hecho superado pues la SIC
reconoció a Red Papaz la calidad de tercero interviniente en las quejas administrativos
y el INVIMA respondió a las preguntas elevadas por Red Papaz.
(b)
La obligación de
tramitar de “forma prevalente” las quejas relacionadas con los derechos
que como consumidores tienen los menores contenida en el artículo 8 del Decreto
975 de 2014 durante el trámite de averiguaciones preliminares supone que (i) el trámite de estas quejas debe estar
inspirado en el principio de celeridad; (ii) el estudio de estas quejas es
prioritario frente al estudio de quejas ordinarias y las reglas de reparto y asignación
de trabajo al interior de la entidad deben tener en cuenta dicha prioridad;
(iii) la SIC está facultada para realizar actividades y tomar medidas
procesales especiales que no realiza en el marco de las quejas ordinarias y que
tengan por objeto la pronta resolución de estos trámites; y (iv) el interés
superior de los menores de edad implica para las autoridades estatales la
obligación de adoptar medidas encaminadas a promover el bienestar de los niños,
niñas y adolescentes. Como consecuencia de este deber, las autoridades y los
particulares deben abstenerse de adoptar medidas que desmejoren la situación en
la que se encuentran los NNA. En este caso la Sala constató que la SIC ha dado un trámite prevalente
a las quejas administrativas en contra de ALPINA y POSTOBÓN, dando clara
prevalencia al interés superior del menor durante la fase de averiguaciones
preliminares, pues (i) las reglas de reparto al interior de la SIC sí tienen en
cuenta la obligación de dar trámite prevalente; (ii) la SIC ha tomado acciones
especiales para tramitar las quejas administrativas tales como la creación de
una comisión interdisciplinaria y la adopción de una resolución de formulación
de cargos.
(c)
La Corte ha señalado
que el derecho al debido proceso administrativo (art. 29 de la
Constitución) exige que las actuaciones administrativas se surtan sin
dilaciones injustificadas. La dilación
injustificada se presenta cuando la duración de un procedimiento supera el
plazo razonable. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional e
interamericana, la razonabilidad del plazo se establece en cada caso particular
y ex post teniendo en cuenta, entre otros, los
siguientes elementos (i) la complejidad del asunto y (ii) la conducta de la
entidad competente.
En este caso, no se configura una
vulneración al debido proceso pues no se presenta una dilación injustificada.
En primer lugar, el término para adelantar el proceso sancionatorio no
ha culminado, por lo tanto, el análisis de las actuaciones administrativas a
luz del estándar del plazo razonable es, en principio, apresurada e
improcedente. La Sala considera que el tiempo que debe durar la averiguación
preliminar es una decisión que le corresponde a las autoridades
administrativas. No es posible presumir que la duración amplia de las averiguaciones
preliminares constituye, per se, una vulneración al debido proceso y, en
particular, a la garantía del plazo razonable. En segundo lugar, el
trámite de las quejas no excede el plazo razonable si se analiza la conducta de
la SIC y la complejidad del asunto. La revisión de los expedientes demuestra
que la SIC ha realizado múltiples diligencias probatorias y actividades
tendientes a determinar si la publicidad de los productos Fruper Con
Nutrimix y Hit es, prima facie, engañosa. En tercer lugar,
aún si se aceptara que han existido irregularidades en los trámites
administrativos vgr., periodos de inactividad, dichas irregularidades no
han alterado de manera grave el proceso ni han afectado el derecho de defensa
de los sujetos procesales;
124. En consecuencia,
la Sala procederá a revocar las decisiones de instancia que declararon la
improcedencia de la acción de tutela, y en su lugar, procederá a declarar la
carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de la vulneración del
derecho de petición por parte del INVIMA y la SIC, y a negar el amparo al
derecho al debido proceso solicitado por la entidad accionante.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá el 31 de octubre de 2018, la cual a su turno
confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de
Bogotá, el 4 de octubre de 2018.
SEGUNDO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, en la acción de
tutela interpuesta por la Corporación
Colombiana de Padres y Madres -Red Papaz-, contra la Superintendencia de
Industria -SIC- y Comercio y el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos -INVIMA-, respecto del derecho de petición y acceso a
la administración de justicia invocado por la entidad accionante.
TERCERO.- NEGAR, por las razones
expuestas en la parte considerativa de esta sentencia, el amparo al derecho
fundamental al debido proceso de la Corporación Colombiana de Padres y Madres
-Red Papaz.
CUARTO.- Por Secretaría General,
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Red Papaz es una
persona jurídica de derecho privado y sin ánimo de lucro cuyo objetivo
principal es apoyar, fortalecer y contribuir a la labor de protección y
educación de niños, niñas y adolescentes.
[2] Folios 47 a 114, cuaderno No. 1.
[3] Folio 114, cuaderno
No. 1.
[4] Folio 115, cuaderno
No. 1. Las preguntas 1 y 2 se relacionan en el pie de página 6 siguiente. En
cuanto a las preguntas 3, 4 y 5, los accionantes solicitaron (3) Usted menciona
que en la visita se aplicaron medidas sanitarias de seguridad que consistieron
en la suspensión total de los servicios de publicidad del material audiovisual
a nivel regional y nacional en razón de la contravención administrativa antes
anotada. Por favor infórmenme: ¿POSTOBON S.A. presentó algún recurso frente a
esta decisión? Si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa: ¿cuál
fue la decisión del INVIMA sobre el recurso presentado? ¿actualmente las
antedichas medidas sanitarias de seguridad se encuentran en firme? ¿POSTOBON SA
agotó la vía gubernativa para impugnar la determinación adoptada por el INVIMA?
¿POSTOBON SA ha iniciado acciones judiciales -nulidad y restablecimiento del
derecho u otras- en contra de la decisión adoptada por el INVIMA consistente en
adoptar medidas sanitarias?. (4) Solicito respetuosamente copia de la
resolución, o acto administrativo de otra denominación, mediante la cual se
aplicaron las medidas sanitarias de seguridad a POSTOBON SA, y que consistieron
en la suspensión total de los servicios del material audiovisual a nivel regional
y nacional. 5. Así mismo, solicito copia de los demás documentos
correspondientes al expediente de la actuación administrativa del INVIMA en
contra de POSTOBON SA.
[5] Folio 120, cuaderno No. 1.
[6] Folio 118, cuaderno
No. 1. En dicho documento se da respuesta al derecho de petición de información
relacionada con acciones de inspección, vigilancia y control realizadas por
POSTOBON y por publicidad marca HIT, en especial, referente a los siguientes
asuntos: (i) informar la situación que se puso en conocimiento del INVIMA para
dar inicio a la actuación administrativa, en la cual, se indicó que la visita
fue solicitada desde la Dirección de Alimentos y Bebidas a la Dirección de
Operaciones Sanitarias, por denuncia allegada al Instituto; (ii) informar sobre
las irregularidades que constató el INVIMA en la visita de inspección. Al
respecto, señaló que encontró incumplimiento de la publicidad realizada para
los productos marca HIT, debido que esta expresaba en diferentes proclamas la
comparación entre un producto elaborado a partir de fruta y una fruta de forma
directa, generando confusión al consumidor contraviniendo lo establecido en el
artículo 272 de la Ley 9ª de 1979.
[7] Folio 119, cuaderno
No. 1.
[8] Folio 1, cuaderno
No.1.
[9] Folio 216, cuaderno
No.1.
[10] Folio, 222, cuaderno
No. 1.
[11]  Folio 232, cuaderno
No. 1.
[12] Folio 61, cuaderno
No. 2.
[13] Ibíd.
[14] Folio 156, cuaderno
No. 1.
[15] Folio 205, cuaderno
No. 1.
[16] Folio 209, cuaderno
No. 1. La referencia “NNA” se considera “Niños, Niñas y Adolescentes”.
[17] Folio 288, cuaderno
No. 1.
[18] Folio 70, reverso, cuaderno
No. 2. El Juzgado resolvió “NEGAR la acción de tutela impetrada por
Corporación Colombiana Padres y Madres – REDPAPAZ (…)”.
[19] Folio 90, cuaderno
No. 2.
[20] Folio 93, cuaderno
No. 2.
[21] Ibíd.
[22] Folio 11, cuaderno
No. 3
[23] Folio 13, cuaderno No. 3.
[24] Folio 35, cuaderno
No. 3.
[25] Folio 53, cuaderno
No. 3.
[26] Folio 59, cuaderno
No. 3.
[27] El Tribunal Superior decidió “PRIMERO:
CONFIRMAR la sentencia del 4 de octubre de 2018 proferida en el Juzgado 17
Civil del Circuito de Bogotá”.
[28] La Sala de Selección Número Tres
estaba integrada por las magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado y Diana
Fajardo Rivera. Sin embargo la decisión sobre la selección del expediente
T-139.620 le correspondió a la magistrada Ortiz Delgado en atención a lo
dispuesto en el inciso 11 del artículo 55 del Acuerdo 02 de 2015.
[29] Escrito del dos (2)
de mayo de 2019, pág. 2. Folio 71 del cuaderno 1 de Revisión.
[30] Escrito del dos (2)
de mayo de 2019, pág. 4. Folio 72 del cuaderno 1 de Revisión.
[31] Escrito del tres (3)
de mayo de 2019, pág. 5. Folio 80 del cuaderno 1 de Revisión.
[32] Escrito del tres (3)
de mayo de 2019, pág. 6. Folio 81 del cuaderno 1 de Revisión.
[33] Ibíd.
[34] Escrito del tres (3)
de mayo de 2019, pág. 12. Folio 87 del cuaderno 1 de revisión.
[35] Ibíd.
[36] Escrito del tres (3)
de mayo de 2019, pág. 5. Folio 80 del cuaderno 1 de revisión.
[37] SIC, Resolución No. 19022 del 31 de
mayo de 2019, pág. 25. Folio 254 del cuaderno 1 de revisión.
[38] SIC, Resolución No. 19022 del 31 de
mayo de 2019, pág. 26. Folio 255 del cuaderno 1 de revisión.
[39] Igualmente, la Corte
recibió escritos de las siguientes organizaciones las cuales no son parte
interesada o llamada a intervenir: O’Neill Institute for National and Global
Helath Law, FIAN Internacional, FIAN Colombia, Corporate Accountability y el
Instituto Alana.
[40] Corte Constitucional,
sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de 2015, T-548 de 2015, y T-317
de 2015, entre otras.
[41] Corte Constitucional, sentencia
T-466 de 2016.
[42] Corte Constitucional,
sentencias T-462 de 1993, T-605 de 2005, T-165 de 2006 y T-632 de 2013, entre
otras.
[43] Red Papaz tampoco argumentó las
razones por las cuales la tutela sería procedente a pesar de que ALPINA y
POSTOBÓN son particulares. En particular, no explicó las razones por las
cuales, de acuerdo con la jurisprudencia, se encontraba en una situación se
subordinación o indefensión.
[44] Red Papaz puso en conocimiento de
la Corte que en
octubre de 2018 presentó un escrito de ampliación de la queja formulada en
contra de POSTOBÓN en diciembre de 2017. En este escrito, informó a la SIC que
el catorce (14) de septiembre de 2018 el INVIMA había aplicado la medida
sanitaria consistente en la suspensión total de los servicios de publicidad de
la página web, radial y televisiva del producto Hit. Sin embargo,
POSTOBÓN defraudó la medida sanitaria, pues desde el dieciocho (18) de
septiembre de 2018 “logró que RCN Televisión S.A – que forma parte de su
mismo grupo empresarial- y Caracol Televisión S.A. pautaran una versión casi
exacta” al material publicitario que había sido objeto de sanción. La Sala
entiende que estos hechos están siendo investigados por parte de la Autoridad
Nacional de Televisión (ANTV) y son diferentes e independientes a los que
originaron la presente acción de tutela,  por lo tanto, no se pronunciará sobre
ellos.
[45] Corte Constitucional,
sentencia C-543 de 1992.
[46] Corte Constitucional,
sentencia SU-961 de 1999.
[47] Corte Constitucional,
sentencia T-246 de 2015.
[48] Corte Constitucional, sentencia
T-533 de 2010.
[49] Folio 118, cuaderno
No. 1.
[50] Folio 119, cuaderno
No. 1.
[51] La jurisprudencia ha
sostenido que una acción judicial es idónea cuando es
materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar
una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados. 1. La idoneidad
y efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas ni
ser descartadas de manera general sin consideración a las circunstancias
particulares del caso sometido a conocimiento del juez. En otros términos, no
puede afirmarse que determinados recursos son siempre idóneos y efectivos para
lograr determinadas pretensiones sin consideración a las circunstancias del
caso concreto. Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2009 y T-222 de 2014.
[52] Corte Constitucional,
sentencias T-789 de 2003, T-185 de 2007, T-326 de 2007, T-206 de 2013, T-572 de
2016, T-314 de 2018 y T-444 de 2018.
[53] Corte Constitucional, sentencias
T-1021 de 2004 y T-961 de 2004.
[54] Corte Constitucional, sentencia
T-405 de 2018.
[55] La Corte ha señalado
estos criterios a efectos de determinar la procedencia de la acción de tutela
contra actos administrativos de trámite. Corte Constitucional, entre otras,
sentencias SU-201 de 1994, T-030 de 2015, T-405 de 2018.
[56] Corte Constitucional,
sentencias T-225 de 1993, T-808 de 2010, T-572 de 2016,
[57] Corte Constitucional,
sentencias T-235 de 2012 y T-695 de 2016.
[58] Corte Constitucional
sentencia T-685 de 2010.
[59] Folio 216, cuaderno
No.1.
[60] Con las pretensiones 1, 2, 3 de
la acción de tutela Red Papaz solicitaba a la Corte: “(1) ORDENAR a la SIC
que reconozca a Red Papaz como tercera interviniente dentro de los trámites
administrativos; (2) ORDENAR al INVIMA dar respuesta a las preguntas 3, 4 y 5
formuladas por en el escrito de petición del quince (15) de marzo; (3) ORDENAR
a la SIC informar a Red Papaz sobre las actuaciones adelantadas hasta la fecha
en los trámites administrativos.”
[61] Corte Constitucional,
sentencia C-980 de 2010. Ver también, sentencias T-796 de 2006 y T-051 de 2016.
[62] Ibid.
[63] Corte Constitucional,
sentencias C-980 de 2010, C-758 de 2013, C-034 de 2014 y T-543 de 2017.
[64] Corte Constitucional,
sentencias C-496 de 2015, T-295 de 2018 y T-341 de 2018.
[65] Sentencias C-036 de 2003 y C-893
de 2012.
[66] Corte Constitucional,
sentencias T-297 de 2006 y T-693A-11, entre otras: “(l)a mora judicial
o administrativa que configura vulneración del derecho fundamental al debido
proceso se caracteriza por:  (i) el incumplimiento de los términos
señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario
competente; (ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra
análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado,
la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento;
(iii) la falta de motivo o justificación  razonable en la demora.”
[67] Corte Constitucional, sentencias
C-036 de 2003 y C-893 de 2012.
[68] Corte Constitucional, sentencia
T-787 de 2017.
[69] Corte Constitucional, sentencias
T-708 de 2006 y T-945A de 2008.
[70] Ibid.
[71] Corte Constitucional, sentencia
T-295 de 2018.
[72] Ibid.
[73] Corte Constitucional,
auto A029A de 2002.
[74] Corte Constitucional,
sentencia T-267 de 2000.
[75] Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Dr.
Manuel S. Urueta Ayola. Sentencia del 23 de enero de 2003.
[76] En el mismo sentido ver: Juan
Manuel Laverde Álvarez, Manual de Procedimiento Administrativo, Legis,
2018, p. 109
[77] Ver páginas 23 y siguientes.
[78] http://lema.rae.es/dpd/srv/search?key=prevalecer, consultado el 22 de
mayo de 2019.
[79] Corte Constitucional, sentencias,
T-510 de
2003 y C-1003 de 2007; ver también Sentencia T-512 de 2016 la cual la Corte
afirmó “que sus derechos son prevalentes, lo que supone hermenéuticamente,
que en el caso en que un derecho de un menor se enfrente al de otra persona, si
no es posible conciliarlos prevalezcan los derechos de los menores”.
[80] El Estado colombiano
ha ratificado distintos instrumentos internacionales que se refieren a la
obligación de proteger de manera especial a los niños, los cuales en virtud del
artículo 93 de la Constitución deben ser utilizados con el propósito de
interpretar el mencionado artículo 44. El más importante de ellos es la
Convención sobre los Derechos del Niño, que señala en su preámbulo que el niño
“necesita protección y cuidado especial”, por lo cual establece en su
artículo 3 un deber general de protección, en virtud del cual “[l]os Estados
Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean
necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus
padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley”. Además de
este, pueden mencionarse, entre otros, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, que dispone en su artículo 24 que todo niño tiene derecho
“a las medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por
parte de su familia como de la sociedad y del Estado”, y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, que establece en su artículo 19 que “[t]odo
niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor
requieren por parte de su familia, de la sociedad y del Estado”.
[81] Corte Constitucional, sentencia C-154 de
2007; en el mismo sentido ver sentencia C-796 de 2004: “acogiendo los
postulados prodigados por la legislación internacional sobre la materia,
reconoce a la población infantil como grupo destinatario de una atención
especial y prevalente, la cual se traduce en un tratamiento jurídico
proteccionista dirigido a garantizar, tanto el desarrollo normal y sano de los
menores en los aspectos biológico, físico, psíquico, intelectual, familiar y
social, como el ejercicio pleno y efectivo de sus derechos.”
[82] Corte Constitucional, sentencia T-976 de 2011; ver también
sentencia T-397 de 2004: “…el
reconocimiento de la prevalencia de los derechos fundamentales del niño…
propende por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en
consideración al grado de vulnerabilidad del menor y a las condiciones
especiales requeridas para su crecimiento y formación.”; Corte Constitucional, sentencia C-154 de 2007
“De lo dicho se tiene entonces que los derechos y garantías de los niños son
prevalentes, es decir, merecen un tratamiento prioritario respecto de los
derechos de los demás”.
[83] Corte Constitucional, sentencia C-154 de
2007.
[84] El interés superior
del niño también se encuentra consagrado en los artículos 9, 18, 20, 21, 37 y
40 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
[85] Corte Constitucional,
sentencia T-884 de 2011.
[86] Corte Constitucional,
sentencia T-510 de 2003.
[87] Corte Constitucional,
sentencia T-514 de 1998.
[88] Op. Cit.
[89] Aunque se trata de términos
diferentes, la Corte ha tratado los términos prioritario, preferente y
prevalente como sinónimos. Corte Constitucional, sentencias C-886 de 2004 y
C-951 de 2014.
[90] Ley 472 de 1998 “Artículo 6º.- Trámite
Preferencial. Las acciones populares preventivas se tramitarán con
preferencia a las demás que conozca el juez competente, excepto el recurso de
Habeas Corpus, la Acción de Tutela y la Acción de cumplimiento.”
[91] La Ley 393 de 1997 señala que “Art.
11. Trámite
Preferencial. La tramitación de la Acción de Cumplimiento estará a cargo del
Juez, en turno riguroso, y será sustanciada con prelación, para lo cual
pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo la Acción de Tutela”.
[92] Corte Constitucional, sentencia
C-284 de 2014; en el mismo sentido ver Auto 270 de 2002.
[93] Corte Constitucional, sentencia
C-186 de 1994, T-519
de 2006 y T-594 de 2008.
[94] Sentencia T-570 de 1998
y Autos 024 de 2012 y 033 de 2002.
[95] Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Penal, Sentencia 27417 del
2 de mayo de 2007.
[96] Escrito del diecisiete (17) de
mayo de 2019, pág. 3. Folio 121 del cuaderno 1 de revisión.
[97] Ibíd.
[98] Escrito del dos (2)
de mayo de 2019, pág. 4. Folio 126 del cuaderno 1 de revisión.
[99] Anexo 8 presentado por Red Papaz:
SIC, comunicación del doce (12) de marzo de 2018, pág. 1. Folio 74 del cuaderno
1 de revisión.
[100] Escrito del tres (3)
de mayo de 2019, pág. 5. Folio 80 del cuaderno 1 de revisión.
[101] Corte Constitucional,
auto A029A de 2002.
[102] Corte Constitucional,
sentencia T-267 de 2000.
[103] De la misma forma, la Corte
considera que la renuencia de la SIC a reconocer a Red Papaz como tercero
interviniente en un principio, no tuvo ningún efecto procesal adverso y por el
contrario fue subsanado al interior del mismo procedimiento. De esta manera,
esta irregularidad no constituye una violación al debido proceso.
[104] La Corte
Interamericana de Derechos Humanas en efecto ha reconocido que el análisis de
cada etapa particular solo es procedente en casos excepcionales.  Corte IDH. Caso
Tarazona Arrieta y otros Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 15 de octubre de 2014. Serie C No. 286 párr. 100.
[105] El artículo 59 (6) de
la Ley 1480 de 2011 establece que: “Además de la prevista en el capítulo
anterior, la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá las siguientes
facultades administrativas en materia de protección al consumidor, las cuales
ejercerá siempre y cuando no hayan sido asignadas de manera expresa a otra
autoridad (…) 6. Ordenar, como medida definitiva o preventiva, el cese y la
difusión correctiva en las mismas o similares condiciones de la difusión
original, a costa del anunciante, de la publicidad que no cumpla las
condiciones señaladas en las disposiciones contenidas en esta ley o de aquella
relacionada con productos que por su naturaleza o componentes sean nocivos para
la salud y ordenar las medidas necesarias para evitar que se induzca nuevamente
a error o que se cause o agrave el daño o perjuicio a los consumidores.”