T-621-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-621/95
INDEMNIZACION DE
PERJUICIOS-Acciones
legales
La condena
patrimonial decretada por el daño antijurídico irrogado a una persona, por lo
general, debe ser el resultado de un proceso que incluya un debate probatorio y
la posibilidad de determinar la responsabilidad del demandado, de conformidad
con las garantías del debido proceso. Respecto de los perjuicios ocasionados
por la omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de sus funciones,
la legislación consagra acciones indemnizatorias en contra del Estado, no
siendo la acción de tutela la vía procesal llamada a sustituir los mecanismos
legales correspondientes.
ACCION DE TUTELA-Contenido de la pretensión/DEMANDA DE
TUTELA-Inconsistencia de la petición
La presunta
vulneración o amenaza de un derecho fundamental es un asunto que no debe
confundirse con la modalidad o el contenido de las pretensiones de tutela. No
es extraño que el afectado, que puede ser cualquier persona sin conocimientos
jurídicos, solicite la adopción de medidas inconducentes o de imposible
ejecución jurídica, circunstancia que no debe condicionar la procedencia del
respectivo amparo en caso de verificarse la existencia de una vulneración o
amenaza de un derecho fundamental.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Protección del
medio ambiente/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Protección del medio
ambiente/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Protección del medio ambiente
Los demandantes
interponen la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar el
perjuicio irremediable. En este sentido aciertan al no ejercer la acción en la
modalidad de mecanismo definitivo para el amparo de sus derechos fundamentales,
ya que la Ley establece la acción de cumplimiento en asuntos ambientales como
medio de defensa judicial, a disposición de cualquier persona natural o
jurídica, para enfrentar eficazmente la omisión en el cumplimiento de sus
funciones por parte de las autoridades públicas encargadas de la protección y
defensa del medio ambiente.
DEMANDA DE TUTELA-Inundaciones por construcción de canal/ACCION
DE TUTELA TRANSITORIA-Omisiones de las autoridades ambientales
La acción de
tutela procede como mecanismo transitorio para la protección de los derechos
fundamentales amenazados, durante el tiempo que la autoridad judicial
competente utilice para decidir sobre la acción de cumplimiento. En efecto, la
Sala estima necesario ordenar lo necesario para protección inmediata de los
derechos fundamentales de los demandantes ante el peligro inminente de que se
presenten nuevas inundaciones, las cuales pueden ocasionar la pérdida de sus
vidas, la destrucción de sus viviendas o el anegamiento de sus cultivos. La
orden a impartir por el Juez de tutela no puede comprender la pretensión de que
se realice un estudio de impacto ambiental y la adopción de medidas para
mitigar los efectos socio-ambientales de la construcción del Canal, ya que este
sería el objeto mismo de la acción de cumplimiento. La Sala circunscribirá su
orden exclusivamente a la adopción de medidas para evitar que se presente un
perjuicio irreparable a la vida y bienes de los demandantes.
DICIEMBRE 14 DE 1995
Ref.: Expediente T-76905
Actor: Vecinos
del Municipio Olaya Herrera (Nariño) y  Fundación para la defensa del interés
público FUNDEPUBLICO.
Temas:
- Medio Ambiente
y amenaza de derechos fundamentales
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela número T-76905 promovido por los señores MOISES CASTRO ORTIZ y otros,
contra la Corporación Autónoma Regional de Nariño (CORPONARIÑO) y el
INDERENA-Regional Costa  Pacífica.
ANTECEDENTES
1. En el año de
1973, la sociedad "Maderas Naranjo", representada por Enrique Naranjo
Solis, sin contar con el permiso ambiental correspondiente, construyó un canal
de un (1) metro de ancho con el propósito de comunicar el Río Patía Viejo con
la quebrada La Turbia, afluente del río Sanquianga, y asi agilizar el
transporte de las maderas extraídas en la zona.
2. Como consecuencia
de la construcción del canal sobrevinieron grandes cambios hidrográficos. El
río Patía Grande empezó a vertir sus aguas en su antiguo afluente, el Patía
Viejo, y éste en el río Sanquianga. La diferencia de presión de la aguas generó
el ensanchamiento de las bocatomas de los ríos, la disminución del caudal del
Río Patía en algunas partes y la inundación en otras. La afectación del sistema
hidrológico produjo un impacto ambiental de grandes proporciones. La erosión,
el represamiento de aguas, la desviación de los caudales, la destrucción de
cultivos y viviendas, el desplazamiento de damnificados, la afectación del
ecosistema y de las vías de navegación, etc., son algunos de los cambios
presentados y que aún hoy pueden afectar a las poblaciones circundantes
localizadas en los municipios de Olaya Herrera, Francisco Pizarro, Mosquera,
Mangui-Payán y Roberto Payán.
3. En 1973 se
constituyó la Asociación de Damnificados del Río Sanquianga. Los integrantes de
la Junta de la Asociación solicitaron a las diferentes autoridades tomar
medidas para subsanar el problema ocasionado con la construcción del canal
Naranjo.
4. Entre los años
1973 y 1979, el Inderena, efectuó una serie de visitas al lugar de los hechos.
Como resultado de las primeras inspecciones la entidad ordenó a la empresa
maderera “Maderas el Naranjo” ejecutar diversas obras - barreras de contención,
compuertas - en el canal, a fin de paliar los efectos de su apertura. Posteriormente
decidió sancionar al señor Naranjo Solis con multas de apremio para lograr la
construcción de las obras y, simultáneamente, declaró el carácter de uso
público del canal.
5. La Corporación
Autónoma Regional de Nariño - CORPONARIÑO - fue creada mediante Ley 27 de 1982,
reglamentada mediante el Decreto 3455 de 1983. En 1989, CORPONARIÑO apoyó la
realización de un estudio sobre la  problemática económica y ambiental en la
zona del Patía. Adicionalmente, celebró con el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte un contrato para la adecuación de la zona portuaria de Bocas de
Satinga. En sus actuaciones figura también un proyecto de inversión para el
manejo de la situación del
Patía.
Sin embargo, el
impacto ambiental en la zona continuó ocasionando inundaciones a causa de la
presión de las aguas y de la erosión del terreno, asi como en razón del
acrecentamiento progresivo de la amplitud del canal.
6. Esta situación
condujo a los vecinos del municipio Olaya Herrera, Departamento de Nariño,
mediante escrito del día 27 de abril de 1995, por medio de apoderado designado
por la Fundación para la defensa del interés público -FUNDEPUBLICO-, a
instaurar una acción de tutela contra el INDERENA y CORPONARIÑO, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al medio ambiente
y al trabajo.
Los actores aducen
como causas de la vulneración de sus derechos fundamentales la omisión de las
autoridades en el cumplimiento de sus funciones de vigilancia y control sobre
la explotación y utilización de las aguas y de los recursos naturales no
renovables.
La región se ha
convertido, en su concepto, en una “Zona de Alto Riesgo”, ante la inminencia de
inundaciones que arrasan con poblaciones enteras, cultivos y ganados.
“En cuanto a la
población, una vez construido el canal desaparecieron, posiblemente ahogadas,
27 personas cuyo número aumentó con el tiempo. Las inundaciones  antes
señaladas también han afectado a diferentes poblados contando con la
desaparición total por ejemplo de Tumaquito. Se han dado desplazamientos
poblacionales a las cabeceras municipales o hacia las partes altas dando como
resultados unas 300 familias damnificadas”.
Los cambios
mencionados ponen en peligro sus vidas ante la amenaza de potenciales
inundaciones. asi mismo, el represamiento de las aguas trae como consecuencia
la proliferación de epidemias, tales como paludismo, gastroenteritis, etc.
Argumentan los
demandantes que durante 25 años el Inderena ha actuado de manera negligente,
limitándose a recoger estudios para legitimar la construcción del canal, y sin
vigilar el cumplimiento efectivo de las sanciones impuestas. A su juicio, la
entidad ha asumido una actitud  parcializada al ignorar la realidad y tratar al
agente infractor como un “benefactor social”. Tal actitud se evidencia,
enfatizan, con la declaratoria del canal como vía pública.
Los demandantes
solicitan se ordene a Corponariño y al Inderena -Regional Costa Pacífica-,
elaborar un estudio de impacto ambiental (a costa de la sociedad maderera que
ocasionó el problema) y  de recuperación de la zona de influencia del canal
Naranjo, a fin de mitigar los efectos de su construcción y restaurar el área
afectada. De igual manera, pretenden que se condene a Corponariño y al Inderena
a indemnizar los perjuicios ocasionados por la negligencia en el cumplimiento
de sus funciones.
7. La Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, mediante fallo de mayo
diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995), concedió la tutela
solicitada y ordenó a Corponariño y al Inderena, bajo la coordinación del
Ministerio del Medio Ambiente, crear un grupo de trabajo interinstitucional,
para que, en un plazo de seis (6) meses, adelantaran un plan de manejo
ambiental de la situación creada por la construcción del Canal Naranjo, y
adoptaran soluciones definitivas al problema.
En su concepto una
aproximación prima facie al problema puede llevar a considerar que la
acción busca la tutela de derechos colectivos y se refiere a hechos consumados.
No obstante, estima, un análisis profundo de los acontecimientos conduce a
otras consideraciones.
En primer término,
la acción popular, concebida para proteger los derechos colectivos, no excluye
la acción de tutela. En efecto, afirma, el artículo  6 del Decreto 2591 de 1991,
hace viable la tutela cuando establece su procedencia en aquellos casos en los
cuales estén comprometidos intereses o derechos colectivos "siempre que se
trate de impedir un perjuicio irremediable".
En el presente caso,
señala, si bien los derechos afectados aparecen como colectivos, los derechos
fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo y a una vivienda digna y al
mantenimiento de unas condiciones mínimas de vida de los habitantes de una zona
marginada del país, se ven gravemente  amenazados.
El Tribunal acoge el
estudio realizado sobre la zona del Río Patía, en que se precisa que “esperar
más, es sencillamente condenar a muerte a toda la región”. Anota que a pesar de
no contar con conocimientos ni experiencia técnica, éstos no son necesarios para
captar las dimensiones del problema creado. Estima que las entidades llamadas a
evitar y controlar el deterioro ambiental hasta el momento no han asumido con
firmeza y seriedad su misión. Esta insuficiencia no podía pasar por alto una
ley hidrológica básica según la cual "el cauce de los ríos es sagrado:
alterarlo es atentar de manera grave contra la naturaleza”.
El Tribunal de
tutela señala la indolencia de las entidades oficiales encargadas del control
ambiental en la zona como cómplice y responsable de la situación que viven los
damnificados del Río Sanquianga:
“Y esto se hizo
(la alteración del cauce del río) por parte de un particular, a ciencia y
paciencia de quienes estaban obligados a evitarlo; cuando el hecho se iniciaba,
con incomprensible y cómplice tolerancia, se hicieron prácticamente los de la
vista gorda: dejaron hacer y dejaron pasar: tímidamente y casi como para
disimular la situación, ordenaron unos insuficientes correctivos, fruto, desde
luego, de la propia incuria de su burocracia, quien al no realizar estudios
detenidos y serios: con criterio futurista y con clara mentalidad de que al
proteger el ecosistema, se está protegiendo la vida misma del ser humano".
Esta situación,
concluye, no puede ser resulta sino a través de estudios ambientales serios por
parte de CORPONARIÑO y del INDERENA (o de quien haga sus veces), bajo la
coordinación del Ministerio del Medio Ambiente, de forma que se lleven a cabo
los correctivos necesarios.
8. El apoderado de
la Corporación Regional Autónoma de Nariño impugnó la anterior providencia.
Argumenta que la
acción de tutela resulta improcedente, conforme a lo establecido en el artículo
6 numeral 4 del decreto 2591 de 1991, toda vez que los perjuicios se encuentran
consumados.
Agrega que el
Tribunal no dio cumplimiento a lo establecido en el decreto citado para
declarar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio. La
orden que imparte el juez de tutela al conceder la acción en esta modalidad
debe señalar que la misma sólo estará vigente hasta que la autoridad judicial
competente decida de fondo en el proceso ordinario pertinente.
De otra parte,
precisa que el problema es de tal complejidad y las variables implicadas son
tantas que requiere un manejo concertado por parte de la diversas entidades
especializadas en la materia. En consecuencia, no es posible hallar una
solución en el término perentorio de seis meses no  sólo por la dificultad del
mismo sino por la carencia de apropiaciones presupuestales para llevarlo a
cabo.
Por último, pone de
presente que Corponariño nunca ha tenido funciones de control y prevención de
desastres, como tampoco es competente para ejecutar obras de infraestructura
para mitigar daños ambientales.
9. La Corte Suprema
de Justicia, Sala Penal, mediante sentencia de julio 11 de 1995, revocó el
fallo de primera instancia y denegó el amparo solicitado por los demandantes.
Advierte, sin embargo, que “no puede sustraerse al problema social que
efectivamente se viene presentando en la Costa del Pacífico Sur”, por lo que
ordena remitir al Ministerio del Medio Ambiente copia de la providencia a fin
de que tome las medidas de prevención necesarias.
La Corte inicia sus
consideraciones con la exposición de las dos causales que hacen procedente la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Concluye que al no existir acto administrativo alguno que haga
viable una acción ordinaria o contencioso administrativa, la tutela no es
procedente en la modalidad transitoria.
De otra parte,
estima que el fallo vincula a un organismo - Corporación Autónoma Regional del
Cauca -, el cual carece de jurisdicción, de acuerdo con la Ley 99 de 1993, para
efectuar manejo del medio ambiente en la zona.
A juicio de la Sala,
la afirmación del a-quo sobre las omisiones de Corponariño resulta
inexacta. Señala que Corponariño no sólo realizó un convenio con la Universidad
Nacional de Colombia para la realización de un estudio sobre la zona del Patía
y elaboró un proyecto sobre el impacto socio- económico y ecológico del río
Patía, sino que solicitó reiteradamente al Instituto Agustín Codazzi la
inclusión de dicho estudio en el proyecto SIG PAFC. Con esta última institución
la Corporación suscribió el convenio 194 de 1994 en que se obliga a: e) evaluar
el impacto ambiental producido por la apertura del Canal Naranjo, elaborar los
términos de referencia que orienten las propuestas para mitigar los impactos
sobre el ecosistema Bosque General, y f) elaborar cambios del curso del río, asumiendo
el estudio geodésico, fotografías aéreas e imágenes de satélites.
De lo anterior
concluye que “es claro entonces, que Corponariño no ha sido ajena al impacto
ambiental con incidencia presunta en los derechos fundamentales de los vecinos
de Mosquera y Olaya Herrera, y tampoco negligente en el ejercicio de sus
funciones”. El fallador de segunda instancia indica que la entidad mencionada
adelanta en la actualidad planes de estudio sobre el Canal Naranjo.
Por último, afirma
que “la demanda en esencia apunta a que se disponga la realización de estudios
científicos y técnicos que garanticen el derecho al medio ambiente en cabeza de
toda una comunidad, lo que excluye la acción de tutela, ya que la Carta
Política en su artículo 88 establece dentro del marco de los derechos e
intereses colectivos su protección a través de las acciones populares”.
En su concepto, “la
referencia que se hace a la presunta desaparición de varias personas con
ocasión de la Construcción del canal Naranjo, data de los años 70 sin que se
afirme y menos se haya establecido en estas diligencias, que los vecinos del
lugar actualmente corren riesgo en su vida o su salud, lo que indica que los
derechos que realmente se hallan afectados, son de naturaleza eminentemente
económica, no sujetos al amparo por vía de tutela”.
10. En escrito
dirigido a la Corte Constitucional, los demandantes solicitan la revisión del
fallo. Alertan sobre el peligro en que se hallan los municipios de Olaya
Herrera, Mosquera y Salahonda y recalcan el hecho de que han desaparecido 27
casas de acuerdo a la constancia de la alcaldía de Mosquera. Rechazan la
afirmación sobre la consumación de los perjuicios. En su opinión, la amenaza
persiste.
FUNDAMENTOS
Pretensiones y
fallos de instancia
1. La omisión de las
autoridades competentes -INDERENA y CORPONARIÑO- en controlar el deterioro
ambiental que desencadenó la construcción del canal Naranjo, a juicio de los
demandantes, amenaza en forma inminente varios de sus derechos fundamentales.
Pretenden se ordene a las entidades públicas demandadas la realización de un
estudio de impacto ambiental que permita la posterior recuperación del área
afectada, y se condene a las mismas a indemnizar los perjuicios ocasionados por
la negligencia en el cumplimiento de sus funciones.
Los Tribunales de
primera y segunda instancia coinciden en denegar la pretensión indemnizatoria,
pero difieren en cuanto a la procedencia de ordenar la realización e
implementación del estudio de impacto ambiental. Para el Tribunal Superior de
Pasto, Sala Penal, las omisiones del INDERENA y CORPONARIÑO amenazan los
derechos fundamentales de los demandantes y justifican ordenar el aludido
estudio y la adopción de las medidas necesarias para solucionar en forma
definitiva el problema. La Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, por el
contrario, considera que, además de la improcedencia de la acción de tutela por
tratarse de la defensa de derechos colectivos y haber sido ejercida como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, CORPONARIÑO
"no ha sido ajena al impacto ambiental con incidencia presunta en los
derechos fundamentales de los vecinos de Mosquera y Olaya Herrera",
razones que justifican la revocatoria del fallo inicialmente favorable a los
demandantes.
2. La Corte Constitucional
ha sostenido reiteradamente la viabilidad excepcional de la acción de
tutela como mecanismo judicial para obtener una determinada indemnización de
perjuicios. La condena patrimonial decretada por el daño antijurídico irrogado
a una persona, por lo general, debe ser el resultado de un proceso que incluya
un debate probatorio y la posibilidad de determinar la responsabilidad del
demandado, de conformidad con las garantías del debido proceso. Respecto de los
perjuicios ocasionados por la omisión de las autoridades públicas en el
cumplimiento de sus funciones, la legislación consagra acciones indemnizatorias
en contra del Estado, no siendo la acción de tutela la vía procesal llamada a
sustituir los mecanismos legales correspondientes. Es oportuno insistir en la
doctrina constitucional sobre este preciso punto:
"La
Corte Constitucional estima necesario dejar en claro que la acción de tutela no
tiene por objeto una determinación judicial sobre indemnización de perjuicios.
Para ello el legislador ha instituído varios procedimientos, entre los cuales
cabe destacar, cuando se aspira a obtener resarcimiento de parte de la
administración pública, el que se  desarrolla a partir de la acción de
reparación directa y cumplimiento (artículo 86 C.C.A.), ... .
"Ahora bien,
es verdad que el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 consagra la posibilidad
de condenar "in genere" a la indemnización de perjuicios, dentro del
proceso de tutela, pero debe precisarse el alcance de la institución.
"Como lo ha
reiterado esta Corte (Cfr. Sentencias C-543 del 1º de octubre de 1992 de la
Sala Plena y T-033 del 2 de febrero de 1994, Sala Quinta de Revisión), tal
norma busca dar aplicación a criterios de justicia según los cuales la
comprobación del daño que se deriva de una acción u omisión antijurídica hace
indispensable el resarcimiento de aquél, a cargo de quien lo ocasionó.
"Debe
recordarse, adicionalmente, que tal indemnización sólo es posible decretarla si
se concede la tutela, ...
"Pero, fuera
de eso, se requiere que la indemnización sea necesaria para asegurar el goce
efectivo del derecho; que el afectado no disponga de otro medio judicial para
obtener el resarcimiento del perjuicio; que la violación sea manifiesta y
provenga de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, "...supuestos
que justifican y aun exigen que el fallador, buscando realizar a plenitud la
justicia en cada caso, disponga lo concerniente”.
3. En el presente
caso, los afectados - bajo la asesoría de FUNDEPUBLICO - no pueden pretender
soslayar las exigencias procesales y probatorias necesarias para demostrar la
responsabilidad patrimonial del Estado por los perjuicios presuntamente
causados, mediante una acción que debe ser resulta en diez días por parte del
juez constitucional. La ley (Código Contencioso Administrativo, art. 86) prevé
otras acciones para el resarcimiento de los perjuicios causados. En
consecuencia, la Corte avala la decisión de los fallos de instancia en el
sentido de no reconocer la pretensión indemnizatoria.
4. La pretensión
principal de la acción de tutela versa, no obstante, sobre la orden a impartir
a las autoridades ambientales - estudio de impacto ambiental e implementación
de las medidas para restaurar el medio ambiente en la zona de influencia del
canal Naranjo -, como consecuencia de la amenaza de los derechos fundamentales
de los demandantes.
Por lo tanto, debe
la Corte entrar a evaluar la solicitud de amparo, inicialmente admitida por el
Tribunal Superior de Pasto pero luego denegada por la Corte Suprema de
Justicia, lo cual exige determinar si en efecto se presenta una amenaza a los
derechos fundamentales de los actores como consecuencia de la presunta omisión
de las autoridades ambientales y si la acción de tutela, atendidas las
circunstancias concretas del caso, es la vía procesal adecuada para proteger
dichos derechos. De absolverse afirmativamente ambos cuestionamientos, la Sala
deberá examinar la orden a impartir para la oportuna protección de los mismos,
teniendo en cuenta que la acción se ejerce en la modalidad de mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Derechos
fundamentales amenazados
5. El Tribunal de
primera instancia considera que si bien la construcción del canal Naranjo
afecta el derecho colectivo al ambiente sano, un análisis más atento de la
situación en que se encuentran los demandantes permite inferir que sus derechos
fundamentales a la vida, a la salud y al trabajo se ven constantemente
amenazados por los efectos de los cambios en el ecosistema - inundaciones,
sequías, enfermedades, etc.-. El Tribunal de segunda instancia se aparta de
esta apreciación. Considera que la demanda apunta a que se realicen estudios
técnicos y científicos que garanticen el derecho al ambiente sano en cabeza de
la comunidad, para cuya protección la Carta Política establece las acciones
populares.
La presunta
vulneración o amenaza de un derecho fundamental es un asunto que no debe
confundirse con la modalidad o el contenido de las pretensiones de tutela. No
es extraño que el afectado, que puede ser cualquier persona sin conocimientos
jurídicos, solicite la adopción de medidas inconducentes o de imposible
ejecución jurídica, circunstancia que no debe condicionar la procedencia del
respectivo amparo en caso de verificarse la existencia de una vulneración o
amenaza de un derecho fundamental.
La pretensión de que
se ordene a las entidades públicas demandadas la elaboración de un estudio de
impacto ambiental es inconducente para proteger, en forma inmediata, los
derechos fundamentales invocados, debido a que la amenaza que sobre ellos se
cierne podría no dar espera a la realización de los respectivos estudios.
Además, esta petición no deja de ser contradictoria con el ejercicio de la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, más aún cuando los demandantes, parece, pretenden la recuperación
del área afectada, por la vía de la acción de tutela. Hasta aquí, buenas
razones militan para compartir la decisión denegatoria del Tribunal de segunda
instancia, para quien lo que realmente busca la demanda es la tutela del
derecho colectivo al medio ambiente.
Sin embargo,
apreciada con detenimiento la situación expuesta por los demandantes - la cual
es confirmada por el mismo apoderado de CORPONARIÑO en el escrito de
impugnación al admitir que la dimensión del problema requiere la debida
realización de estudios que permitan la mitigación de los impactos ecológicos,
sociales y económicos causados -, se observa cómo en el pasado el cambio en el
curso de los ríos Patía Viejo y Patía Grande hacia el río Sanquianga ha
afectado las vidas, sembradíos, viviendas y animales de los demandantes
localizados en el área su influencia. La amenaza de nuevas inundaciones que
destruyan los cultivos, los medios de subsistencia y sus viviendas, y ocasionen
enfermedades como el paludismo y la gastroenteritis, bastante comunes en esta
zona, son factores o elementos objetivos que restan toda fuerza a la afirmación
según la cual con la acción de tutela se pretende exclusivamente la defensa de
un derecho colectivo en cabeza de la comunidad.
Aún cuando asiste
razón al Tribunal de segunda instancia en el sentido de que no se encuentra
demostrado el peligro inminente contra la vida de los habitantes del río
Sanquianga - ya que las informaciones sobre desaparecidos luego de la creciente
datan de los años setenta -, no sucede igual con la amenaza de otros derechos
fundamentales como el derecho al mínimo vital, la pequeña propiedad  (Sentencia
T-506 de 1992), la salud y el trabajo de los demandantes. Las autoridades no
pueden desatender que el Patía, en las inmediaciones del litoral pacífico, es
una de las zonas con mayor precipitación (fluvial) en el mundo, y que una vez
se inicia la época de lluvias el riesgo de inundación aumenta
considerablemente, convirtiéndose en una verdadera amenaza en áreas de
desestabilización hidrológica. De hecho, el Alcalde Municipal de Olaya Herrera
- mayo 16 de 1995 - informa sobre la desaparición de 9 personas y del peligro
en que se encuentran 27 más.
Omisión de las
autoridades ambientales
6. Según los
demandantes -afirmación que acoge el Tribunal de primera instancia -, la
omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte del INDERENA y de
CORPONARIÑO, potencia el riesgo de afectación de derechos fundamentales conexos
con el derecho al medio ambiente sano. De esta apreciación se aparta, no
obstante, el fallador de segunda instancia, para quien no se presenta una
actuación omisiva de las autoridades ambientales. A su juicio CORPONARIÑO
"no ha sido ajena al impacto ambiental". Prueba de esto último -
anota la Corte Suprema de Justicia -, son los programas y estudios que
actualmente se desarrollan sobre el Canal Naranjo, los cuales están sujetos al
criterio técnico de otras entidades especializadas y a la apropiación
presupuestal correspondiente.
7. Al retrotraer el
análisis de las actuaciones del INDERENA hasta el año de 1972 - fecha de la
construcción del Canal - se observa una errática intervención de la autoridad
ambiental, unas veces sancionando a la empresa causante del desastre ecológico
y, otras, declarando el Canal Naranjo como vía de uso público por su utilidad
para las poblaciones cercanas.
Por otra parte, el
Decreto 3455 de 1983 asignó a CORPONARIÑO la función de velar por el manejo y
aprovechamiento de las cuencas hidrográficas del litoral pacífico en el
Departamento de Nariño. Pero, según las pruebas aportadas al proceso, entre
esta fecha y el año de 1994 - durante 11 años -, la entidad demandada no adoptó
medida alguna tendente a mitigar el impacto ambiental ocasionado por la
construcción del Canal, pese a las solicitudes de las comunidades afectadas.
8. Además de la
inacción casi total de CORPONARIÑO y de la intervención errática del INDERENA -
regional Nariño - en el cumplimiento de las funciones claramente asignadas por
ley, a partir de la expedición de la Ley 99 de 1993 se viene presentando una
paulatina disolución o difuminación de las responsabilidades de cada entidad -
particularmente de las Corporaciones Autónomas Regionales -, en materia de
cumplimiento de las funciones de policía ambiental que les corresponden, como
consecuencia de la interdependencia funcional de los órganos directivos y
ejecutores de la gestión y conservación del medio ambiente. Tal situación ha
propiciado, como se demostrará a continuación, la desatención de las propias
funciones encomendadas a ciertas autoridades públicas como Corponariño.
9. En efecto, en
escrito de contestación a la demanda de tutela, CORPONARIÑO niega tener
funciones de control y prevención de desastres y responsabiliza al Municipio de
Olaya Herrera, a la Gobernación de Nariño, al Instituto Geográfico Agustín
Codazzi y al INCORA de asumir una actitud pasiva frente al problema causado por
la construcción del canal Naranjo a los vecinos de los Ríos Patía Viejo y
Sanquianga. Sostiene que su función es eminentemente "policiva", como
"aquellas de prohibir la tala de bosques, mal aprovechamiento de las
aguas, contaminación y erosión", pero que no es de su competencia entrar a
ejecutar obras de infraestructura para mitigar los daños ambientales. Por
último, manifiesta que "en septiembre de 1994, sin ser de su competencia,
presentó y sustentó ante el CORPES de occidente un proyecto para que se haga un
plan de mitigación del impacto ambiental del Canal Naranjo".
El anterior planteamiento
de CORPONARIÑO contrasta notoriamente con las funciones a ella asignadas por
ley en materia de manejo y aprovechamiento del medio ambiente y de los recursos
naturales.
La Ley 27 de 1982
creó a CORPONARIÑO y le asignó jurisdicción sobre la  entonces Intendencia de
Putumayo y el Departamento de Nariño. Corresponde a esta entidad, entre otras,
la función de promover o ejecutar obras de irrigación, drenaje, recuperación de
tierras, regulación de fuentes de agua, defensa contra las inundaciones y
contra la degradación de la calidad de las aguas y su contaminación, lo mismo
que el manejo integral de cuencas hidrográficas y aguas subterráneas (artículo
3, literal f.). El Decreto 3455 de 1983 modificó la Ley 27 de 1982 al limitar
la jurisdicción de CORPONARIÑO al Departamento de Nariño. El decreto reiteró en
el artículo 2 como uno de los objetivos de la corporación "(...) el manejo
y aprovechamiento de las cuencas hidrográficas". Es función de CORPONARIÑO
según el literal j del parágrafo 2 del artículo 2 “promover o ejecutar obras
de adecuación de tierras, irrigación, drenaje y control de inundaciones”.
Las anteriores
funciones se encuentran igualmente incluidas dentro de las funciones asignadas
a CORPONARIÑO en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993. Esta ley encomendó a las
Corporaciones Autónomas Regionales la función de ser "máxima autoridad
ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter
superior (art. 31 num. 2), desarrollando asi el principio general ambiental de
que el manejo ambiental del país será descentralizado, democrático y
participativo (art. 1 num. 11).
A la luz de la
anterior normatividad, sorprende a la Corte la afirmación de CORPONARIÑO en el
sentido de no ser su función el control de desastres ni la mitigación de los
daños ambientales. ¿Qué son sino las funciones de "promover y ejecutar
obras de irrigación, avenimiento, defensa contra las inundaciones, regulación
de los cauces y corrientes de agua ..." (art. 31 num. 19) o de "realizar
actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en
coordinación con las demás autoridades competentes ..." (art. 31 num.
23)?.
10. En posteriores
intervenciones en el proceso de tutela, CORPONARIÑO aduce que los costos del
proyecto hacen que  (1) la solución de la problemática del Canal Naranjo sea de
responsabilidad de la órbita nacional (folio 116); (2) que los daños y
perjuicios causados por la construcción del Canal Naranjo constituyen un daño
consumado (f. 115); (3) que la Universidad Nacional de Colombia realizó el
estudio titulado "el Canal Naranjo: historia de una tragedia
socio-ambiental en la cuenca baja del río Patía  (f.208);  (4) que presentó un
proyecto por setecientos millones ($700.000.000) al CORPES de occidente para la
realización de los estudios geomorfológicos (f.243); (5) que suscribió el
convenio 194 de 1994 con el Instituto Agustín Codazzi, con una adición por la
que se obliga a "evaluar el impacto ambiental producido por la apertura
del Canal Naranjo ..." (f. 236), y (6) que "devolver las aguas del
río Patía a su antiguo cauce "implica hacer obras de infraestructura de
gran envergadura y de altos costos económicos y su financiamiento es casi
imposible", por lo que una alternativa de solución parcial es la
construcción de un canal de alivio siguiendo la margen izquierda del río
Sanquianga (f.242).
Con respecto a las
exculpaciones de CORPONARIÑO, se hacen las siguientes consideraciones:
(1) CORPONARIÑO, en
su calidad de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción - dentro
de la cual se encuentra el canal Naranjo y su zona de influencia -, so pretexto
de la complejidad socio-ambiental y de los altos costos económicos, no puede
eludir su responsabilidad de coordinar los planes y proyectos de desarrollo ambiental
que deba desarrollar conjuntamente con otros organismos y entidades de orden
local, regional o nacional (Ley 99 de 1993, art. 31 num 4), y, por esta vía,
trasladar dicha responsabilidad a la órbita nacional, con manifiesto
desconocimiento de los principios generales de precaución ante peligros graves
e irreversibles, de prevención de desastres y de coordinación de las acciones
para la protección y recuperación ambientales (Ley 99 de 1993, art. 1,
numerales 6, 9 y 10).
(2) CORPONARIÑO
justifica su inacción con el argumento de que el daño y los perjuicios se
encuentran consumados, correspondiendo a la oficina nacional de desastres la
función de atender este problema. La entidad demandada parece olvidar que la
amenaza de nuevas inundaciones persiste ante la situación creada por el cambio
en el cauce de los ríos, y que precisamente a ella corresponde, directa y
prioritariamente, la función de prevención del deterioro ambiental (CP art. 80,
Ley 99 de 1993, art. 31).
(3) Sobre el estudio
de impacto y manejo ambiental que solicitan los demandantes y que presuntamente
fuera realizado por la Universidad Nacional, RICARDO CASTILLO TORRES, autor de
"El Canal Naranjo: historia de una tragedia socio-ambiental en la cuenca
baja del río Patía", en memorial dirigido a la Corte en septiembre de
1995, advierte que dicho estudio surgió como una iniciativa del grupo de
investigadores y no como resultado de una contratación acordada con
Corponariño. En efecto, manifiesta que ante el vencimiento del convenio firmado
en 1992 con esta entidad, el Reino de los Países Bajos y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), cuyo objeto era la realización del
Proyecto Bosques del Guandal, y dada la coyuntura de emergencia "pues en
ese año habían ocurrido varias inundaciones por efecto del Canal Naranjo",
el equipo de investigadores propuso realizar un documento sobre las incidencias
y el impacto socio-ambiental del canal. Se observa, en consecuencia, que los
términos de referencia de dicho estudio no fueron establecidos por las
autoridades públicas competentes para ordenar su ejecución.
(4) La insuficiencia
de los estudios ambientales sobre la problemática del canal Naranjo se torna
evidente al observar que el único estudio que respalda el proyecto presentado
por CORPONARIÑO al CORPES de occidente, es el antes mencionado. Adicionalmente,
este proyecto de 700 millones es, hasta el momento, precisamente eso: un
proyecto.
(5) CORPONARIÑO
remite al proceso de tutela copia del Otro-sí al Convenio No. 194 de 1994
suscrito entre CORPONARIÑO y el INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI (IGAC), en
el que presuntamente esta última entidad se compromete a "evaluar el
impacto ambiental producido por el Canal Naranjo" y a elaborar " los
términos de referencia que orienten la elaboración de las propuestas que
contribuyan a la mitigación de los impactos sobre el ecosistema Bosque
Guandal". Esta prueba sirvió de fundamento principal al Tribunal en
segunda instancia para afirmar que no puede advertirse omisión alguna por parte
de CORPONARIÑO, entidad demandada que "no ha sido ajena al impacto
ambiental ... ". Sin embargo, la Sala observa que la copia del mencionado
Otro-sí al Convenio 194 de 1994, carece de fecha y solamente está firmada por
la directora general encargada de CORPONARIÑO, ANA VICTORIA APRAEZ VILLOTA. La
ausencia de firma por parte del IGAC se explica en la comunicación de noviembre
29 de 1994, dirigida por la directora encargada de CORPONARIÑO al director del
IGAC, con la cual remite el mencionado documento para su revisión y posterior
firma (f. 237). El subdirector de geografía del IGAC, por su parte, mediante
oficio 01320 de febrero 8 de 1995, dio respuesta a la comunicación de
CORPONARIÑO en los siguientes términos: "Con respecto a vuestra solicitud
de incluir el estudio del "Canal Naranjo" dentro del marco del
proyecto SIG-PAFC, petición también formulada el año anterior por la Dra. Ana
Victoria Apraez, debemos informarle que, cabría la posibilidad de concretizar
esa idea, pero una vez haya culminado el estudio del Lago Gaumues.
Cordialmente, ANGELA ANDRADE PEREZ". En consecuencia, se observa que la
realización del estudio de impacto ambiental y la elaboración de los términos
de referencia para los proyecto de mitigación de dicho impacto, son una
"idea de posible concretización". En el expediente no existe prueba
alguna de que CORPONARIÑO haya realizado, o contratado la realización, de
ningún estudio de impacto y manejo ambiental de la zona del Canal Naranjo, pese
a que la difícil situación de los demandantes continúa agravándose luego de
varios lustros de desamparo y abandono por parte de las autoridades
competentes.
(6) Finalmente
CORPONARIÑO incurre en evidentes contradicciones al descartar, sin necesidad de
estudio de impacto ambiental, ciertas soluciones por costosas -la devolución al
río Patía de su cauce natural- y optar por otras -la construcción de un nuevo
canal alterno, esta vez de "alivio"-, pese a reconocer la necesidad
de realizar estudios técnico-científicos de gran envergadura para evaluar el
impacto ambiental y proceder a la recuperación de la zona.
Las anteriores
observaciones llevan a la convicción de que la actuación de CORPONARIÑO en el
manejo de la situación suscitada por la construcción del Canal Naranjo no sólo
ha sido omisiva, sino caótica, contradictoria y desconocedora de la
normatividad ambiental básica, contribuyendo en forma directa al aumento de la
amenaza que se cierne sobre las poblaciones asentadas en el área de influencia
de los ríos Sanquianga, Patía nuevo y Patía Viejo. La omisión de CORPONARIÑO ha
contribuido igualmente a potenciar el peligro de que se produzcan nuevos daños
a la vida, salud y propiedades de los habitantes ribereños.
Procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio
11. Los demandantes
interponen la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar el
perjuicio irremediable. En este sentido aciertan al no ejercer la acción en la
modalidad de mecanismo definitivo para el amparo de sus derechos fundamentales,
ya que la Ley 99 de 1993 (diciembre 22) establece en sus artículos 77 a 82 la
acción de cumplimiento en asuntos ambientales como medio de defensa judicial, a
disposición de cualquier persona natural o jurídica, para enfrentar eficazmente
la omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte de las autoridades
públicas encargadas de la protección y defensa del medio ambiente.
La Ley 99 de 1993
dispone la liquidación del INDERENA y la transferencia de sus funciones, sin
solución de continuidad (art. 98, parágrafo 2), a las entidades que la ley
define como competentes, en especial a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Por su parte, la misma ley creó el Ministerio del Medio Ambiente como organismo
rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, y le
asignó, entre otras muchas funciones, la preparación de los planes, programas y
proyectos que en materia ambiental deban incorporarse a los proyectos del Plan
Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Investigaciones que el Gobierno somete
a consideración del Congreso (art. 5, num. 3), y la definición de la ejecución
de programas y proyectos de saneamiento ambiental, manejo, aprovechamiento,
conservación, recuperación o protección de los recursos naturales y del medio
ambiente que la Nación deba adelantar en asocio con otras entidades públicas
(art. 5, num. 13). A las Corporaciones Autónomas Regionales, la ley asignó,
entre otras, las funciones de celebrar contratos y convenios con entidades
públicas y privadas cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente,
con el fin de ejecutar alguna o algunas de sus funciones (art. 31 num. 6), de
promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra
inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua (art. 31 num. 19), de
ejecutar, administrar, operar o mantener (...) obras de infraestructura cuya
realización sea necesaria para la defensa y protección o para la
descontaminación o recuperación del medio ambiente o los recursos naturales
renovables (art. 31, num. 20) y de realizar actividades de análisis,
seguimiento, prevención y control de desastres (art. 31, num. 23).
Frente al
incumplimiento de las anteriores funciones por parte del Ministerio de Medio
Ambiente o de CORPONARIÑO, los demandantes disponen de la acción de
cumplimiento regulada en la ley para ordenar la ejecución de las leyes o actos
administrativos correspondientes.
Orden a impartir
12. La Corte Suprema
de Justicia, Sala Penal, considera que no es posible conceder la tutela como
mecanismo transitorio, según lo dispuesto en la ley (D. 2591 de 1991, art. 8),
puesto que en el presente caso no se ha producido acto administrativo alguno
susceptible de demandar y que permita dictar una orden de protección temporal
de los derechos fundamentales. El fallador de segunda instancia dejó de tener
en cuenta que la Ley 99 de 1993 consagra una acción judicial contra la omisión
de las autoridades públicas en el cumplimiento de sus funciones. La presente
acción de tutela procede como mecanismo transitorio para la protección de los
derechos fundamentales amenazados, durante el tiempo que la autoridad judicial
competente utilice para decidir sobre la acción de cumplimiento, la cual deberá
instaurarse por los demandantes dentro del término de cuatro (4) meses contados
a partir de la notificación de la presente providencia. En efecto, la Sala
estima necesario ordenar lo necesario para protección inmediata de los derechos
fundamentales de los demandantes ante el peligro inminente de que se presenten
nuevas inundaciones, las cuales pueden ocasionar la pérdida de sus vidas, la
destrucción de sus viviendas o el anegamiento de sus cultivos.
13. La orden a
impartir por el Juez de tutela no puede comprender la pretensión de que se
realice un estudio de impacto ambiental y la adopción de medidas para mitigar
los efectos socio-ambientales de la construcción del Canal Naranjo, ya que este
sería el objeto mismo de la acción de cumplimiento. La Sala circunscribirá su
orden exclusivamente a la adopción de medidas para evitar que se presente un
perjuicio irreparable a la vida y bienes de los demandantes.
La complejidad del
problema socio-ambiental en la zona de influencia del Canal Naranjo, requiere
de un diagnóstico técnico-científico serio, el cual evalúe todas las posibles
vías de solución, mediante la participación de los afectados, asi como de la
implementación de un plan de acción para mitigar el deterioro ambiental y
recuperar, hasta donde sea posible, la zona afectada, y el seguimiento del
respectivo plan, igualmente con la participación de la comunidad, de las
distintas entidades públicas competentes en la materia, de las organizaciones
no gubernamentales cuyo objeto sea la defensa y la protección del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, y de la empresa privada.
No obstante, en sede
de tutela, esta Sala se limitará a ordenar a CORPONARIÑO que adopte
inmediatamente, en ejercicio de su función de prevención y control de
desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes (Ley 99 de
1993, art. 31, num. 23), las medidas necesarias para garantizar la vida e
integridad física y el trabajo de los demandantes ante posibles inundaciones
por efecto del daño causado por el Canal Naranjo. Por su parte, se ordenará al
Ministerio de Medio Ambiente, como entidad nacional encargada de la
transferencia de las funciones que anteriormente correspondían al INDERENA, que
adelante inmediatamente estudios con miras a presentar los planes y programas
que, incorporados en los Planes Nacionales de Desarrollo y de Investigación, den
una solución definitiva al problema generado por la construcción del Canal
Naranjo.
Se ordenará
igualmente a CORPONARIÑO y al Ministerio del Medio Ambiente que procedan a
conformar un grupo interdisciplinario e interinstitucional, con la
participación de las comunidades afectadas, con el objeto de que vigilen la
adopción de las medidas temporales necesarias para evitar el peligro inminente
de inundación en la zona de influencia del Canal, e informen al Tribunal de
tutela de primera instancia sobre las acciones ejecutadas para tal efecto en
cumplimiento de lo ordenado.
R E S U E L V E:
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias de tutela
proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Penal,
y por la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, de mayo 19 de 1995 y julio 12
de 1995, respectivamente. En su reemplazo, se CONCEDE la tutela de los
derechos fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo y a la propiedad de
los demandantes durante el término que la autoridad judicial competente utilice
para decidir de la acción de cumplimiento, la cual deberá instaurarse por los
demandados dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir de la
notificación de la presente providencia.
SEGUNDO.- En consecuencia, ORDENAR a la
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE NARIÑO, que proceda a ejercer en forma
inmediata la función de prevención y control de desastres que por ley le
corresponde, adoptando todas las medidas necesarias para garantizar la vida e
integridad física y el trabajo de los demandantes ante posibles inundaciones
por efecto de la construcción del Canal Naranjo.
TERCERO.- ORDENAR al Ministerio del Medio
Ambiente, en su calidad de responsable de asegurar la transferencia de las
funciones del INDERENA a las entidades que la ley define como competentes (Ley
99 de 1993, art. 98, parágrafo 2), que adelante inmediatamente estudios que sean
necesarios con miras a presentar los planes y programas que, incorporados en
los Planes Nacionales de Desarrollo y de Investigación, den una solución
definitiva al problema generado por la construcción del Canal Naranjo.
CUARTO.- ORDENAR a CORPONARIÑO y al
Ministerio del Medio Ambiente que procedan a conformar un grupo
interdisciplinario e interinstitucional, con la participación de las
comunidades afectadas, con el objeto de que vigile la adopción de las medidas
temporales necesarias para evitar la amenaza de los derechos fundamentales de
los demandantes ante el peligro inminente de nuevas inundaciones, debiendo
informar mensualmente al Tribunal de tutela de primera instancia sobre las
acciones ejecutadas con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en la presente
providencia.
QUINTO.- LIBRESE comunicación al Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Pasto, con miras a que se surta la
notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los catorce (14)  días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995) ).