T-870-13
Sentencia T-870/13
Sentencia T-870/13
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Aplicación del control abstracto frente al régimen jurídico
aplicable a la acción policiva, según ley 57 de 1905 y C-241/10
ACCION DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Subrogación por el Código Nacional de Policía, tanto para predios
rurales como urbanos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se vulneró debido proceso en acción de
lanzamiento por ocupación de hecho
Referencia: expediente T-3980605
Acción de tutela instaurada por John Harold Ramírez Flórez, contra
la Inspección 1ª de Primera Categoría de Policía de Siloé y la Subsecretaría de
Gobierno de Santiago de Cali
Procedencia: Juzgado Once Civil del Circuito de Cali.
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre  de dos mil trece
(2013)
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión
del fallo adoptado por el Juzgado Once Civil del Circuito de Cali que confirmó
el proferido por el Veintitrés Civil Municipal de dicha ciudad, dentro de la
acción de tutela promovida por Jhon Harold Ramírez Flórez, contra la Inspección
1ª de Primera Categoría de Policía de Siloé y la
Subsecretaría de Gobierno de Santiago de Cali, en adelante la
Inspección 4ª.
El expediente
arribó a la Corte Constitucional por remisión efectuada por el Juzgado de
segunda instancia, en virtud de lo ordenado por el inciso final del artículo 32
del Decreto 2591 de 1991; la Sala Séptima de Selección lo eligió para revisión
mediante auto de julio 30 de 2013.
I.
ANTECEDENTES.
El abogado John Harold Ramírez Flórez, actuando en causa
propia, presentó acción de tutela para proteger su
derecho fundamental al debido proceso que, según afirmó, fue vulnerado por
la Inspección 4ª (sic) y la Subsecretaría de Gobierno de Santiago
de Cali, mediante la Resolución 4161.2.9.6.02, proferida dentro del proceso
policivo por ocupación de hecho adelantado en su contra, donde se decretó su
lanzamiento del inmueble ubicado en la carrera 110 # 15 B-00,lote 1,manzana “S”,
urbanización Ciudad Jardín.
A. Hechos
anteriores a la presente acción de tutela.
1. En auto
interlocutorio de junio 11 de 2004, el Juzgado Quinto Penal del Circuito
Especializado de Bogotá ordenó la extinción del derecho de dominio y los demás
derechos reales principales o accesorios que recaían sobre el inmueble ubicado
la carrera 110 # 15 B-00,lote 1,manzana “S”, urbanización Ciudad Jardín
de Cali (matrícula inmobiliaria 370-18834[1]),
según anotaciones 13 y 16 del certificado de tradición expedido en agosto 3 de
2012 por la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de esa ciudad(f. 446
cd. inicial); siendo confirmado por el Tribunal Superior de Bogotá en mayo 25
de 2005.
2. Al tratarse
de un bien vinculado a “procesos adelantados por los delitos de narcotráfico,
enriquecimiento ilícito, testaferrato y conexos, o por su afectación dentro de
una acción para la extinción del derecho de dominio los cuales se encuentran
materialmente incautados o tienen extinción de dominio o comiso definitivo a
favor del Estado”, la Fiscalía General de la Nación lo puso a disposición
de la Dirección Nacional de Estupefacientes, que mediante Resolución 1956 de
diciembre 31 de 2010 estableció como depositaria provisional a la Sociedad de
Activos Especiales S.A.S. – S.A.E. (f. 425ib.).
B. Hechos
que generaron esta acción de amparo.
1. El señor
John Harold Ramírez Flórez manifestó que el representante legal de la
Sociedad Activos Especiales S.A.S. S.A.E., confirió poder “amplio y
suficiente” a una abogada para que iniciara querella policiva de
lanzamiento por ocupación de hecho en su contra. Aseguró que el poder no
cumplía con “los requisitos de ley para el contrato de mandato”, al
omitir contra quién se “dirigía la acción” y “la dirección o
ubicación del inmueble ocupado”, sobre el cual se pretendía el lanzamiento.
2. Señaló que
la referida sociedad presentó querella por ocupación de hecho ante la
Subsecretaría de Policía y Justicia -Alcaldía Santiago de Cali- en agosto 6 de
2012, advirtiendo su calidad de depositaria provisional del inmueble objeto de
extinción de dominio.
Agregó que
dicha compañía indicó que en virtud de la administración encargada, dispuso
sendas rondas de vigilancia dentro de las cuales constató en julio 11 de 2012,
que el bien estaba desocupado, pero en la ronda de agosto 3 siguiente, encontró
que el mismo estaba ocupado sin autorización alguna, apoyándose en dos
declaraciones extrajuicio rendidas en las Notarías Doce y Trece del Circuito de
esa ciudad (fs. 437 y 438 ib.).
3. En auto
interlocutorio 488 de agosto 17 de 2012, la
Inspección Urbana de Policía, en uso de las facultades conferidas por el
Código Nacional de Policía, inadmitió la querella, y concedió cinco días
hábiles para corregirla.
Subsanados los
defectos por la querellante y encontrándose dentro del término legal, mediante
auto 522 de septiembre 3 de 2012, la
Inspección admitió el libelo, reconoció personería jurídica y fijó fecha para
la inspección ocular en octubre siguiente, aclarando que el procedimiento se
adelantó acorde con el Código Civil (art. 762) y el Reglamento de Policía y
Convivencia Ciudadana del Valle del Cauca -Ordenanza 343 de 2012-(fs. 4 y 7
ib.).
El actor
aseveró que la actuación adelantada por la
Inspección desconoció la Ordenanza 343 de 2012, toda vez que el término para
subsanar la demanda debió ser de tres días y no cinco. Agregó que había una
indebida representación, porque el poder no cumplía con los presupuestos
normativos.
4. El
accionante indicó que pese a lo anterior, compareció a la diligencia prevista
por el despacho accionado, junto con las partes y la perito designada, donde se
aportaron los documentos que las partes pretendían hacer valer en el proceso,
siendo suspendida y aplazada para diciembre 10 de 2012.
Manifestó que
en el trámite se probó que la tenencia del bien inició en los primeros días de
junio de 2012 y que acorde con las normas previstas para este tipo de acciones,
operó la caducidad, pues transcurrieron más de 30 días desde el momento en que
se tuvo conocimiento de la ocupación.
5. El actor
afirmó que la diligencia de inspección ocular continuó en diciembre 10 de 2012[2], donde se
ratificaron los testimonios aportados por las partes (querellante y querellado),
momento en el que el accionante solicitó ampliación de dictamen pericial (fs.
257 y 260 ib.), concedida el día 27 del mismo mes y año (f. 250 ib.).
Posteriormente se fijó el término de dos días para los alegatos de conclusión.
6. Planteó que
la notificación del auto 678 de diciembre 28 de 2012 debió realizarse por estado,
“pero lo que si se hizo”, según él, fue dejar “constancia escrita en la
parte inferior del aviso que se dio a la parte querellante que obra a folio N°
214 el 2 de enero de 2013 para que concurrieran al proceso para alegar de conclusión
(sic) y se sugirió que como la apoderada titular se encontraba de
vacaciones se nombrara uno sustituto, lo cual evidencia una flagrante violación
al debido proceso puesto que la apoderada se encontraba en vacaciones”, sin
embargo “el 10 de enero se presenta un memorial en el que se da por
notificado al querellado con una constancia fotográfica de la fijación del
aviso por quién no está facultado para hacerlo” (f. 20 ib.).
Aseguró que al
no tener conocimiento del referido auto 678 de 2012, dada su indebida
notificación, perdió la oportunidad para presentar los alegatos de conclusión y
para “proponer las nulidades respectivas que se pueden alegar hasta antes
del fallo de segunda instancia”(f. 20 ib.).
6. El actor
expresó que mediante Resolución 4161.2.9.6.02[3]
proferida por la Inspección Urbana de Policía en enero 31 de 2013 (f. 10 ib.),
se decretó el lanzamiento por ocupación de hecho en su contra, señalando en el
numeral cuarto que “contra esta decisión no procede recurso alguno”, por
lo que consideró que se le violaron sus derechos fundamentales al derecho de
defensa, seguridad jurídica y debido proceso (f. 20 ib.).
7. Entonces el
abogado Jhon Harold Ramírez Flórez solicita el amparo al debido proceso y en
consecuencia se decrete la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio
de la demanda, debiendo rechazar la querella interpuesta en su contra (f. 31
ib.).
C. Actuación procesal.
En auto de abril 1° de
2013, el Juzgado Veintitrés Civil Municipal de Cali admitió la demanda, corrió
traslado y decretó como medida provisional[4]“que
hasta tanto no se falle la presente acción se suspenda la diligencia de
lanzamiento programada para el día 10” del mismo mes y año; además vinculó
a la sociedad de Activos Especiales S.A.S.- S.A.E. (fs. 32 y 33 ib.).
D. Respuesta de la
Sociedad de Activos Especiales S.A.S.- S.A.E..
El representante legal de
dicha sociedad se opuso a las pretensiones del demandante, indicando que no son
ciertos los hechos narrados, pues la querella cumplió con todos los requisitos
legales para ser admitida, al igual que el respectivo poder respectivo se ajustó
al “artículo 70 CC”, como quiera que allí “se identificaba contra
quien se encaminaba el proceso y la identificación del predio, copia de la
existencia de la representación legal de S.A.E., copia de la resolución donde
se identifica el inmueble, declaraciones extrajuicio, folio de matrícula
inmobiliaria N° 37018834 donde igualmente está plenamente identificado el
inmueble”, por lo tanto, en su sentir, no hay quebrantamiento de derecho
fundamental algún en el proceso policivo adelantado en contra del señor Jhon
Harold Ramírez Flórez (fs. 309 a 311 ib.).
E. Respuesta de la
Subsecretaria de Policía y Justicia, Inspección Urbana de Policía 1ª Categoría
Siloé.
La Inspectora de Policía
Urbana Categoría Especial 1ª Siloé dio respuesta a la acción de tutela
allegando un resumen del proceso policivo en el que resaltó:
1. El poder otorgado por
el representante legal de la querellante se ajustó a las disposiciones del
Código de Procedimiento Civil (art. 65), que establece que puede “conferirse
por escritura pública o por memorial dirigido al juez”.
2. Frente a la demanda
que verse sobre bienes inmuebles, afirmó que el artículo 76 ibídem “determina
que no se exigirá la transcripción de linderos cuando estos se encuentren
contenidos en alguno de los documentos anexos a la demanda, en la cual
justamente se anexó por la parte querellante el certificado de tradición del
inmueble”(f. 409 ib.).
3. Indicó que para la inadmisión de la querella aplicó el Código de
Procedimiento Civil, como norma subsidiaria, pues aclaró que ante el
pronunciamiento emitido por la Corte Constitucional en fallo C-241 de 2010, el
procedimiento varió, estableciéndose algunas recomendaciones para el Congreso
de la República en la medida que este último debe “‘actualizar, modificar e
introducir los ajustes que sean necesarios al actual Código Nacional de
Policía’ no existiendo total claridad al respecto en ese y aún en este
momento…, el despacho teniendo en cuenta las recomendaciones optó por la
aplicación del procedimiento civil de policía consagrado en la ordenanza
departamental N° 343 de 2012, artículo 312 nos remite a la Ley 57 de 1905 y su
decreto reglamentario considerada como subrogada” (f. 410 ib.).Es decir, se remitió a lo dispuesto por el artículo 312[5]
de la Ordenanza 343 de 2012, que a la vez, reenvía a la Ley 57 de 1905.
4. Tratándose de la
diligencia de inspección ocular celebrada en octubre 8 de 2012, adujo que “no
es cierto que quedó claramente establecido en la diligencia que dicho actor
ingresó al inmueble desde el mes de junio de 2012, puesto que esta fecha solo
fue mencionada por el querellado pero en esta diligencia no se recibieron las
declaraciones de los testigos aportados al proceso que pudieran dar claridad
sobre dicho aspecto” (f. 414 ib.).
5. Respecto a la presunta
indebida notificación del auto que corrió traslado para presentar alegatos de
conclusión, por haberse llevado a cabo por edicto y no por estado, aseguró que
esta notificación “le dio un margen de notificación más amplio”. Explicó
que se enviaron citaciones a las partes, pero que al tenerse inconvenientes
para notificar personalmente al querellado, “se tomó la decisión de
solicitarle a la parte querellante tomarle foto a la citación fijada en la
puerta del inmueble como se evidencia en el folio 217 del expediente; y ante la
inasistencia a la citación para notificarse personalmente se procedió a
notificar por edicto por el término de 3 días hábiles, de acuerdo al artículo
323 del Código de Procedimiento Civil” (f. 411 ib.).
Aseveró que no hay
conculcación de derechos fundamentales dentro de la actuación allí surtida, y
advirtió que “las partes se encuentran en libertad para que acudan a la
justicia ordinaria si lo consideran necesario” y agregó que “el bien
inmueble en disputa tiene una afectación para la extinción del derecho de
dominio a favor del Estado, está a disposición de la Dirección Nacional de
Estupefacientes Resolución 1956 de diciembre 31 de 2010”(no está en
negrilla en el texto original), por lo tanto, tiene el deber constitucional y
legal de “proteger estos bienes ante una perturbación injusta, actual,
inminente y reciente”(f. 413 ib.).
F. Fallo de primera
instancia.
En fallo de abril 15 de
2013, el Juzgado 23 Civil Municipal de Santiago de Cali negó el amparo,
indicando que “la actuación adelantada por la Inspección Urbana de Policía I
Categoría Siloé no adolece de un defecto procedimental, como quiera que la
autoridad no se apartó del procedimiento pues dio aplicación al Código Nacional
de Policía y Código de Procedimiento Civil” (f. 342 ib.).
Añadió que acorde a lo
indicado por la Corte Constitucional, el régimen jurídico aplicable a los
procesos policivos por perturbación de la posesión en bienes urbanos comprende
el Código Nacional de Policía y subsidiariamente los Códigos Departamentales y
Distritales de Policía.
Tratándose de la
procedencia del recurso de apelación de las providencias que deciden el statu
quo o lanzamiento por ocupación de hecho, advirtió que por regla general
son inapelables, salvo que excepcionalmente la norma lo consagre. Expresó
también que el Código Nacional de Policía no previó dicha posibilidad y por lo
tanto la entidad accionada actúo conforme a derecho.
Finalmente indicó que no
existió una indebida notificación, porque ante la imposibilidad de hacerla
personalmente al querellado luego de enviarle varias citaciones, se procedió a
fijar el aviso en la puerta del inmueble que se encontraba ocupando,
registrando la actuación fotográficamente, para proceder a hacerlo por edicto,
concediéndose un término de tres días hábiles, como dispone el artículo 323 del
Código de Procedimiento Civil (f. 343 ib.).
G. Impugnación.
El actor presentó un
extenso escrito sustentando su inconformidad frente al proceder de las
autoridades demandadas, que ahora es avalado por el fallo que pretende sea
revocado y como consecuencia le sean protegidos los derechos al debido proceso,
la defensa y la seguridad jurídica (fs. 348 a 367 ib.).
H. Fallo de segunda
instancia.
En mayo 28 de 2013, el
Juzgado Once Civil del Circuito de Cali confirmó la decisión del a quo,
argumentando que la actuación adelantada para el lanzamiento por ocupación de
hecho se ajustó “a la normatividad vigente, y si, en criterio del
accionante, alguna irregularidad constitutiva de nulidad se hubiere llegado a
presentar, la misma debió haber sido alegada oportunamente en el trámite
policivo, no siendo posible alegar irregularidad por violación al debido
proceso” (f. 23 cd. 2.).
Expresó que el recurso de
apelación es improcedente, pues el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 no
contempla medios de impugnación contra la orden de desalojo en los lanzamientos
por ocupación de hecho, luego al ser la Ordenanza una norma de inferior
jerarquía, no puede contrariar una ley.
Finalmente advirtió que
no puede el accionante mediante la acción de tutela, invocar irregularidades
procesales, cuando es evidente que contó con toda la oportunidad dentro del
proceso para alegarlas.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta corporación es competente para examinar
las actuaciones referidas, en Sala de Revisión, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis.
Según lo expuesto, esta Sala deberá resolver si las atacadas
decisiones, adoptadas por la Inspección 1ª de Policía de
Siloé y la Subsecretaría de Gobierno de Santiago de Calidentro del
proceso policivo por ocupación de hecho de un bien inmueble objeto de extinción del derecho de dominio a favor del Estado, que está a
disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes (Resolución 1956 de
diciembre 31 de 2010),desconoce los derechos invocados, que torne procedente
el amparo tutelar,o si por el contrario, existen argumentos
suficientes para justificar la denegación de lo pretendido.
La
cuestión que se plantea debe precisar: (i) la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) aplicación
del control abstracto, frente al régimen jurídico aplicable a la acción
policiva de lanzamiento por ocupación de hecho de que trataba el artículo 15 de
la Ley 57 de 1905, según la sentencia C-242 de abril 7 de 2010, M. P. Juan
Carlos Henao. Reiteración de jurisprudencia (iii) a partir de lo
analizado frente a esos aspectos, se decidirá el caso concreto.
Tercera. Por
regla general, la acción de tutela no procede contra decisiones
judiciales.
3.1. Debe recordarse que mediante fallo
C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, fue
declarado inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (también, desde
otro enfoque, fueron entonces excluidos del ordenamiento jurídico los artículos
11 y 12 ibídem), norma que establecía reglas relacionadas con el
trámite de acciones de tutela contra determinaciones judiciales que pongan fin
a un proceso, cuya inexequibilidad derivó de afirmarse su improcedencia
contra tal clase de providencias, salvo ante ostensible y grave “actuación
de hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
Entre otras razones, se estimó inviable el
especial amparo constitucional ante diligenciamientos reglados dentro de los
cuales están previstos, al interior del respectivo proceso, mecanismos de
protección de garantías fundamentales.
Al respecto, al estudiar
el asunto frente al tema del “principio democrático de la autonomía
funcional del juez”, reconocido expresamente en la Constitución, esta Corte
determinó que el juez de tutela no puede extender su decisión para resolver la
cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por
el juez ordinario, ni modificar sus providencias, o cambiar las formas
propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los principios
constitucionales del debido proceso[6].
En el referido
pronunciamiento C-543 de 1992, se expuso (en el texto
original sólo está en negrilla “de hecho”, del primer párrafo que se
cita):
“Ahora bien, de conformidad con el
concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces
tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia
y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el
Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de
actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no
significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por
ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha
incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que
proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni
riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante
actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se
desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la
decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está
constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo
efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda
supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente
(artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En
hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia.
Pero, en cambio, no está dentro de las
atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso
judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en
ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida
de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales
(artículos 228 y 230 de la Carta), a los cuales ya se ha hecho referencia.
De ningún modo es admisible, entonces,
que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el
extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o
en relación con el derecho que allí se controvierte.
No puede, por tanto, proferir
resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya
ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar providencias por él
dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una invasión en la órbita
autónoma del juzgador y en la independencia y desconcentración que caracterizan
a la administración de justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar
inopinadamente las reglas predeterminadas por la ley en cuanto a las formas
propias de cada juicio (artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente
los principios constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener
en cuenta la ostensible falta de competencia que podría acarrear la nulidad de
los actos y diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los
consiguientes perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos
y la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los
despachos judiciales.
De las razones anteriores concluye la
Corte que no procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial,
con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este
evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que
adopte el juez competente.”
Las razones tenidas en cuenta para apoyar
esta posición jurisprudencial se encuentran consolidadas, con la fortaleza
inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 243 superior,
a partir de la declaratoria de inexequibilidad de los removidos artículos del
Decreto 2591 de 1991, como quiera que la parte resolutiva de dicha sentencia
está protegida por la garantía de la cosa juzgada constitucional, luego es de
obligatoria observancia.
3.2. En sustento de esa decisión, entre
otras consideraciones convergentemente definitorias, además se plasmó lo
siguiente (solo están en negrilla en el texto original las expresiones  “alternativo”,
“último” y “único”):
“La acción de tutela no es, por tanto,
un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin
propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del
actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección
de sus derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia, que
cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando
ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse
adicional al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor
del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede
afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los
derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo
acreditan sus remotos orígenes.”
3.3. En relación con el mismo asunto, y
particularmente sobre el cumplimiento por parte del proceso de una “función
garantizadora del derecho”, agregó (no está en negrilla en el texto
original, como tampoco en las citas subsiguientes):
“Así, pues, no corresponde a las reglas
de hermenéutica ni se compadece con los principios de la lógica asumir que el
Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela como medio de defensa contra
los resultados de los procesos que él mismo hizo indispensables en el artículo
29 de la Constitución para asegurar los derechos de todas las personas. Debe
entenderse, por el contrario, como lo ha entendido desde su instauración el
constitucionalismo, que los procesos han sido instituidos en guarda de la
justicia y la equidad, con el propósito de asegurar a los gobernados que el
Estado únicamente resolverá las controversias que entre ellos se susciten
dentro de límites clara y anticipadamente establecidos por la ley, con el
objeto de evitar los atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde luego
dentro de la razonable concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la Carta,
sobre prevalencia del derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en eliminar
los procesos sino en impedir que el exagerado culto a las ritualidades
desconozca el contenido esencial y la teleología de las instituciones
jurídicas.
Así concebido, el proceso cumple una
función garantizadora del Derecho y no al contrario, razón por la cual no puede
afirmarse que su efectiva aplicación ni la firmeza de las decisiones que con
base en él se adoptan tengan menor importancia para la protección de los
derechos constitucionales fundamentales que el instituto previsto en el
artículo 86 de la Constitución.”
Del mismo fallo C-543 de 1992, refréndase
que “si la tutela es un mecanismo subsidiario o supletorio, según queda
demostrado, es clara su improcedencia cuando ya se han producido no sólo un
proceso, en el cual se encuentran comprendidos todos los recursos y medios
judiciales que autoriza la ley, sino también una providencia definitiva que
puso fin al mismo”.
3.4. Igualmente, con fundamento en que el
constituyente estableció jurisdicciones autónomas y separadas cuyo
funcionamiento ha de ser desconcentrado, en ese fallo se indicó que “no
encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez,
bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional,
penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la
ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho
que están o estuvieron al cuidado de estas”.
3.5. Sin embargo, a partir de algunas
manifestaciones que la propia Corte incluyó dentro de esa providencia, entre
ellas que los jueces de la República tienen el carácter de autoridades
públicas, y pueden incurrir en “actuaciones” de hecho, fue dándose
origen a la doctrina de la vía de hecho, a partir de la cual, de forma muy
excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para cuestionar aquellas “decisiones”
que por contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento
constitucional, no puedan en realidad reputarse como verdaderos
pronunciamientos judiciales.
Así, siendo claro e indiscutible que también
los administradores de justicia deben respeto a la Constitución y a las leyes,
más aún en el ejercicio de sus competencias, ello implica que las decisiones
judiciales han de ser adoptadas con estricto apego al ordenamiento jurídico,
en el cual la primacía de los derechos fundamentales ocupa un lugar
significativo.
3.6. En la jurisprudencia de esta
corporación se vino desarrollando así la noción de la vía de hecho[7], al igual
que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos
generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de
procedibilidad. Con todo, es preciso tener en cuenta que la acción de
amparo se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales se presente
una verdadera conculcación de un derecho fundamental, lo cual suele traducirse
en actuaciones ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico, al punto de
requerirse la intervención del juez de tutela como única vía para su
restablecimiento, pues de otra forma ese instrumento consignado en el artículo
86 superior habría de convertirse en un mecanismo especial de enmienda de las
decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo ajena a la
especial naturaleza con la cual ha sido concebida la acción de tutela.
En esta misma línea, la Corte ha realzado
que la circunstancia de que el juez de tutela pueda, por rigurosa excepción,
revisar una decisión judicial tildada de arbitraria, no lo convierte en juez de
instancia, ni puede llevarle a sustituir a quien lo es. En efecto, el amparo
constitucional constituye una confrontación de la actuación judicial con el
texto superior, para la estricta verificación del cumplimiento y garantía de
los derechos fundamentales, que no puede conducir a que se imponga una interpretación
de la ley o una particular forma de apreciación probatoria, que simplemente se
considere más acertada a la razonadamente expuesta en el proceso y en la
sentencia respectiva[8].
3.7. A su vez, es importante considerar que
si bien la jurisprudencia constitucional ha paulatinamente admitido la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pese a la
claridad y al efecto de cosa juzgada (art. 243 Const.), que es inmanente a las
decisiones contenidas en la sentencia C-543 de 1992 a la que antes se hizo referencia,
no sería menos pertinente ni valedero tomar en cuenta también los parámetros de
racionalidad dentro de los cuales el legislador extraordinario de 1991 quiso
enmarcar la procedencia del amparo.
En este sentido, es oportuno añorar el
contenido del inciso final del parágrafo 1° del artículo 40 del Decreto 2591 de
1991, que por esa decisión fue declarado inexequible: “La tutela no
procederá por errónea interpretación judicial de la ley ni para controvertir
pruebas.”
3.8. De otra parte, la sentencia C-590 de
junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio y
declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del artículo 185 de la
Ley 906 de 2004, que conducía a la proscripción de la acción de tutela contra
sentencias de casación penal, contiene también importantes reflexiones, muy
pertinentes al propósito de fijar el ámbito estrictamente excepcional dentro
del cual es constitucionalmente admisible la tutela contra decisiones
judiciales.
Sobre el tema expuso en esa ocasión esta
corporación que “no puede el juez de tutela convertirse en el máximo
intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función
esencial como juez de instancia” (no está en negrilla en el texto
original, ni en las transcripciones siguientes).
En esa misma providencia se expuso
previamente:
“21. A pesar de que la Carta Política
indica expresamente que la acción de tutela procede ‘por la acción o la omisión
de cualquier autoridad pública’ susceptible de vulnerar o amenazar derechos
fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su procedencia contra
sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces y tribunales en
tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque sumamente
excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o amenacen derechos
fundamentales.
Sin embargo, el panorama es claro ya que como
regla general la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales y
esto por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar, el hecho que las
sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios
profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo
lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se
resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio
de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia
que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente
a un régimen democrático.
En cuanto a lo primero, no puede
desconocerse que la administración de justicia, en general, es una
instancia estatal de aplicación del derecho, que en cumplimiento de su rol
debe atenerse a la Constitución y a la ley y que todo su obrar debe dirigirse,
entre otras cosas, a garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, incluidos, obviamente, los derechos
fundamentales. Si esto es así, lo obvio es que las sentencias judiciales
se asuman como supuestos específicos de aplicación del derecho y que se
reconozca su legitimidad en tanto ámbitos de realización de fines estatales y,
en particular, de la garantía de los derechos constitucionales.
En cuanto a lo segundo, no debe perderse
de vista que el derecho, desde la modernidad política, es la alternativa de
legitimación del poder público y que tal carácter se mantiene a condición de
que resulte un instrumento idóneo para decidir, de manera definitiva, las
controversias que lleguen a suscitarse pues sólo de esa forma es posible
definir el alcance de los derechos y crear las condiciones necesarias para su
adecuado disfrute. De allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las
sentencias judiciales y la inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales
pronunciamientos, pues de no ser así, esto es, de generarse una situación de
permanente incertidumbre en cuanto a la forma como se han de decidir las
controversias, nadie sabría el alcance de sus derechos y de sus obligaciones
correlativas y todos los conflictos serían susceptibles de dilatarse
indefinidamente. Es decir, el cuestionamiento de la validez de cualquier
sentencia judicial resquebrajaría el principio de seguridad jurídica y
desnudaría la insuficiencia del derecho como instrumento de civilidad.
Y en cuanto a lo tercero, no debe
olvidarse que una cara conquista de las democracias contemporáneas viene dada
por la autonomía e independencia de sus jueces. Estas aseguran que la
capacidad racionalizadora del derecho se despliegue a partir de las normas de
derecho positivo y no de injerencias de otros jueces y tribunales o de otros
ámbitos del poder público. De allí que la sujeción del juez a la ley
constituya una garantía para los asociados, pues estos saben, gracias a ello,
que sus derechos y deberes serán definidos a partir de la sola consideración de
la ley y no por razones políticas o de conveniencia.
22. Con todo, no obstante que la
improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el
carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada
de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la
jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en
supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra
aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales.”
3.9. Empero, luego de esos categóricos
raciocinios, en la citada providencia fueron compilados los denominados “requisitos
generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”[9], siendo
catalogados los primeros de la siguiente manera:
“a. Que la cuestión
que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se
mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no
tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse
en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[10].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan
agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de
un perjuicio iusfundamental irremediable[11]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los
mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la
defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de
tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de
vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar
en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
c. Que se cumpla el
requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en
un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la
vulneración[12]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela
proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las
decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las
desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de
conflictos.
d. Cuando se trate de
una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto
decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[13]. No obstante, de
acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad
comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los
casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa
humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la
incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del
juicio.
e. Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[14]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela
llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no
previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en
cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión
judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo
ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de
sentencias de tutela[15]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos
fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas
las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante
esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas
para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
3.10. Adicionalmente se indicó que, “para
que procedauna acción de tutela contra una sentencia
judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales
de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la siguiente forma:
“a. Defecto orgánico,
que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico,
que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación
del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o
sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes
o inconstitucionales[16] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos
y la decisión.
f. Error inducido, que
se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.
g. Decisión sin
motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
h. Desconocimiento del
precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[17].
i. Violación directa
de la Constitución.”
3.11. Recapitulando esos desarrollos jurisprudenciales,
merece también especial atención el criterio de esta Corte en cuanto a la labor
específica del juez de tutela, en punto a que no puede desconocer “los
conceptos y principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la
administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de
derecho”[18].
Es entonces desde las rigurosas perspectivas
expuestas en precedencia, donde además converge el deber impostergable de
ofrecer amparo efectivo a los derechos fundamentales y el compromiso de acatar
los enunciados principios, que el juez debe avocar el análisis cuando
razonadamente se plantee por quienes acudieron a un proceso judicial común, la
supuesta vulneración de sus garantías fundamentales, como resultado de
providencias entonces proferidas.
Cuarta. Aplicación del
control abstracto, frente al régimen jurídico aplicable a la acción policiva de
lanzamiento por ocupación de hecho de que trata el artículo 15 de la Ley 57 de
1905, según la sentencia C-241 de abril 7 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao.
Reiteración de jurisprudencia.
4.1. El poder de policía se concentra en la
expedición de normas en principio de rango legal, que tienen el carácter de
generales abstractas e impersonales, orientadas “a crear
condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los
términos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen”[19].
El ejercicio de este poder se encuentra radicado por regla general en cabeza
del legislador y subsidiariamente en las Asambleas Departamentales[20], Concejos
Distritales, que por medio de ordenanzas y acuerdos pueden regular sobre la
materia en lo que no tenga reserva legal.
4.2. Algunas decisiones adoptadas en
cumplimiento de la función de policía tienen rango jurisdiccional, de modo que
se excluyen del control del juez administrativo, lo cual ocurre con las
determinaciones que se toman en juicios de policía civiles, por ejemplo, en los
posesorios: “Lo anterior se justifica si se tiene en
cuenta que, en estos casos, las medidas de policía son de efecto inmediato en
punto a evitar que se perturbe el orden y la tranquilidad pública. Se trata de
medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad
es devolver el statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir
sobre la titularidad de los derechos reales en controversia, decide
definitivamente sobre ellos. Por esta razón, la doctrina ha afirmado que
estas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada formal”[21](no está en negrilla en
el texto original).
En efecto, para la Sala es evidente que
mientras el marco jurídico que rige los procesos policivos civiles es dictado
por el legislador y subsidiariamente por las asambleas y concejos, la
aplicación de esta normatividad corresponde a las autoridades que ejercen la
función de policía.
4.3. Con relación a la vigencia de las
normas que rigen los procesos policivos civiles, esta corporación se pronunció
al respecto en la sentencia de C-241 de abril 7 de 2010M. P.
Juan Carlos Henao Pérez, providencia en la que
se estudió la historia de la Ley 57 de 1905, estatuto que en su artículo 15
estableció la acción de lanzamiento por ocupación de hecho.
La Corte explicó que dicha ley fue expedida
por la Asamblea Nacional Constituyente en virtud de los actos reformatorios 2,
9 de 1905 y el Acto Legislativo 1 de 1907. Además precisó que la Ley 57 de 1905
es de naturaleza ordinaria, que no fue derogada por el artículo transitorio E
del Acto Legislativo 3 de 1910, en razón a que este solo eliminó los actos
legislativos, más no las leyes que se expidieron durante la vigencia de
aquéllos.
En el fallo C-241de 2010 se reconoció que la
primera modificación que sufrió la ya referida ley, se produjo con la
expedición de la Ley 200 de 1936, llamada “Ley de tierras”, la cual
desarrolló la reforma constitucional de 1936 que enarbolaba la función social
de la propiedad. De este modo, los artículos 16[22],
17[23]
y siguientes de la Ley 200 de 1936, modificaron expresamente el artículo 15 de
la Ley 57 de 1905, de forma que sólo afectara a predios rurales. Vale
decir, que la acción posesoria por ocupación de hecho en predios rurales se
convirtió en un medio de defensa judicial, porque la competencia para su
conocimiento se radicó en cabeza de los jueces.
A pesar de lo anterior, se mantuvo una
acción policiva subsidiaria dirigida a evitar nuevos actos de
perturbación y supeditada a la acción judicial de lanzamiento, por lo que se
facultó a los alcaldes municipales para “tomar las medidas de policía que
tiendan a impedir que contra la voluntad del poseedor o del dueño se altere la
situación amparada en la providencia respectiva, siempre que la correspondiente
solicitud se le formule dentro de los treinta días siguientes al primer acto de
la nueva ocupación[24]”.
En conclusión, se determinó que “la Ley 200 de 1936, subrogó y modificó
el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, en lo que a predios rurales se refiere. En
cambio, no tuvo injerencia alguna en relación con su aplicación respecto de
ocupaciones de hecho en predios urbanos”[25].
4.4. El citado fallo se refirió al Decreto Legislativo 1355 de 1970, conocido como Código Nacional de
Policía, el cual se emitió con fundamento en las facultades extraordinarias
conferidas por la Ley 16 de 1968. Sintetizó que esta norma reguló las acciones
policivas de naturaleza civil destinadas a la protección transitoria de la
posesión y la tenencia de bienes urbanos y rurales en caso de perturbación,
hasta tanto la justicia ordinaria decida de fondo sobre los derechos en
conflicto.
Entonces, la Corte advirtió que operó el
fenómeno de la subrogación respecto de normas policivas anteriores a 1970,
destinadas a proteger los bienes rurales y urbanos contra perturbaciones a la
posesión y a la tenencia, de la siguiente manera, específicamente frente a los
segundos concluyó:
“i) El supuesto fáctico
que origina la acción de lanzamiento por ocupación de hecho en la Ley 57 de
1905, es una especie del género de las situaciones que activan la acción de
perturbación a la posesión o tenencia consagrada en el Código Nacional de
Policía. ‘En esos términos, la acción policiva prescrita en el artículo 125 del
Decreto ley 1355 de 1970, comporta el supuesto fáctico que se señala en el
artículo demandado’[26];
ii) los medios judiciales de defensa de los derechos posesorios contenidos en
la Ley 57 de 1905 y el Decreto Ley 1355 de 1970 cuentan con la misma
legitimación por activa: el propietario del bien, el poseedor de este o su
tenedor; iii) de similar forma, las acciones posesorias comparadas ostentan una
idéntica finalidad, que responde a devolver el estado de cosas anterior a la
perturbación de la posesión o la tenencia; iv) Por último, en lo que concierne
a las posibilidades de defensa que tiene el ocupante, señaló la Corte ‘que mientras
el Código Nacional de Policía otorga al ocupante la posibilidad de acreditar
una causa justificable de ocupación derivada de la condición de tenedor o
poseedor u orden de autoridad competente, la norma demandada [art. 15 Ley 57 de
1905] sólo admite la defensa del ocupante vía demostración de la tenencia. Esto
significa que de todas formas, en cuanto a las garantías de defensa previstas
para el ocupante, el Código Nacional de Policía subsume y amplía el artículo
demandado’”[27].
En definitiva, para la Sala Plena la ratio
decidendi del fallo C-241 de 2010 puede sintetizarse en que “si bien el
Código Nacional de Policía no derogó expresamente el artículo 15 de la Ley 57
de 1905, sí operó una subrogación y modificación de los alcances de la norma, dado
que el Decreto Ley 1355 de 1970, reguló integralmente la materia a que se
refería la disposición acusada, ampliando su objeto a todo tipo de perturbación
sobre la posesión y la tenencia y autorizando la defensa del ocupante no sólo a
partir de la demostración de la tenencia sino también de la constatación de
cualquier otro título que justifique válidamente la ocupación (…)[en
consecuencia] es posible afirmar que la norma demandada
es insubsistente, pues si bien fue subrogada también fue modificada y, en
consecuencia, la Corte debe inhibirse de producir una decisión de mérito por
carencia actual de objeto”.
Las anteriores son las razones de la parte
motiva de la sentencia que constituyeron la regla determinante del sentido de
la decisión y por consiguiente para la Sala fue válido afirmar, que fue el
legislador quien retiró del ordenamiento jurídico el artículo 15 de la Ley 57
de 1905, cuando en 1970 se publicó el Código Nacional de Policía al modificar y
subrogar aquella enumeración con el artículo 125 del Decreto Legislativo 1355[28]. Vale decir,
que en las providencias de Constitucionalidad, la regla jurisprudencial o
ratio decidendi corresponde a la correcta interpretación y adecuada
aplicación de una norma, análisis que es precedido de un estudio sobre su
vigencia, tal como aconteció en su oportunidad.
Sin embargo, lo anotado significa que en
todos los procesos policivos de lanzamiento por ocupación de hecho tramitados
por casi tres décadas, se configuró la cosa juzgada, ya que concluir lo
contrario implicaría una vulneración desproporcionada e irracional al principio
de seguridad jurídica por ello no se podrían ventilar por medio de tutela
procedimientos culminados durante ese período. Sobre todo, tal precisión parece
más acertada cuando la propia Corte afirmó que dicha derogación no era fácil de
identificar. Pues bien, la posibilidad de impugnar una decisión policiva
sustentada en la aplicación de la Ley 57 de 1905 debe cumplir el requisito de
inmediatez, el cual se determinará a partir de la sentencia C-241 de 2010[29],
dado que esta es el nuevo hecho que le da viabilidad a la acción
constitucional.
4.5. La Corte también ha precisado que el
régimen jurídico aplicable a los procesos policivos por perturbación de la
posesión en bienes urbanos, comprende: (i) el Código Nacional de Policía, en
especial el artículo 125 y siguientes, al respecto“indica
que corresponde al Jefe de Policía verificar los actos de perturbación a través
de una inspección ocular con participación de peritos y que en dicha diligencia
se oirán tanto al querellado como al querellante, único momento que tienen las
partes para probar sus derechos. Los demás aspectos procesales podrán cubrirse
mediante la regulación general prevista en el Código en materia de la
presentación de la querella, los recursos, las notificaciones, la prescripción
de la acción policiva y los demás aspectos propios de estos trámite”[30],(ii) subsidiariamente, los códigos departamentales y distritales de
policía, toda vez que no existe un trámite específico para este procedimiento
en el Decreto Ley 1355 de 1970. La competencia para la
expedición de estos estatutos está sustentada en el numeral 8º del artículo 300
de la carta política y en la equivalencia en la autonomía de los distritos y
los departamentos. De hecho, tal potestad no excluye la facultad reglamentaria
en cabeza del Presidente de la República.
Quinta. Caso concreto.
5.1. En el presente asunto, se discute si la
Inspección 1ª de Primera Categoría de Policía de Siloé y la
Subsecretaría de Gobierno de la Ciudad de Santiago de Calivulneraron los
derechos fundamentales invocados por el señor John Harold Ramírez Flórez, al
aplicar al proceso policivo iniciado en su contra por querella por ocupación de
hecho, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y el Decreto992 de 1930, normatividad
subrogada y modificada por el Decreto Ley 1355 de 1970. Sin
embargo, dada la complejidad de la presente causa se estudiará previamente la
procedencia de tutela contra providencias judiciales, y si realmente existió un
quebrantamiento a derechos fundamentales.
5.2. En primer lugar, con fundamento en las
circunstancias fácticas obrantes en el plenario, se afirma que la cuestión que se discute resulta de evidente relevancia
constitucional, debido a que se encuentra en discusión el debido proceso en el
marco de un procedimiento policivo. Es de resaltar, que el solicitante es un
abogado -quien actúa en causa propia- que ocupó un bien inmueble vinculado a un
proceso de extinción de dominio por “delitos de narcotráfico,
enriquecimiento ilícito, testaferrato y conexos”[31], razón por la cual se
encontraba a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, que
mediante Resolución 1956 de diciembre 31 ratificó como depositario provisional a
la Sociedad de Activos Especiales S.A.S- S.A.E..
Además, es de advertir que
el estudio es pertinente en la medida que el pronunciamiento de esta Corte contenido
en el fallo C-241 de 2010 evidenció que viene aplicándose desde hace casi 30
años una normatividad inexistente, por lo que resulta necesario que las Salas
de Selección y Revisión adecuen su jurisprudencia al precedente de control
abstracto, y determinen el régimen jurídico aplicable a los procesos policivos
de perturbación de la posesión en predios urbanos y rurales.
5.3. En las consideraciones
generales de la presente sentencia, se indicó que ésta corporación concluyó que
el único medio judicial para impugnar las decisiones y actuaciones expedidas en
el marco de los procesos policivos civiles es la tutela, al no poder ser
discutidas ante otros jueces (cfr. 4.2 de este fallo). Por lo tanto, es el
único medio de defensa judicial al alcance de la persona que invoca una
presunta afectación de sus derechos fundamentales.
5.4. El actor solicitó decretar
la nulidad de todo lo actuado, desde el auto admisorio de la querella proferido
en agosto 17 de 2012 por la Inspección 4ª de Primera
Categoría de Policía de Siloé y la Subsecretaría de Gobierno de la Ciudad de
Santiago de Cali, que declaró “el lanzamiento por
ocupación de hecho” y, en su lugar, señaló fecha para la diligencia,
ordenando la restitución a favor del querellante (Sociedad de Activos
Especiales S.A.S- S.A.E.).En consecuencia, planteó que acorde con el fallo
C-241 de 2010, en la referida actuación debió aplicarse la Ordenanza 343 de
2012 del Valle del Cauca.
5.5. La Inspección
accionada indicó que para la inadmisión de la querella aplicó el Código de
Procedimiento Civil, como norma subsidiaria, pues aclaró que “ante el
pronunciamiento emitido por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 241 de
2010, el procedimiento cambió estipulándose algunas recomendaciones para el
congreso de la república en la medida que este último debe ‘actualizar,
modificar e introducir los ajustes que sean necesarios al actual Código
Nacional de Policía’ no existiendo total claridad al respecto en ese y aún en
este momento…, el despacho teniendo en cuenta las recomendaciones optó por la
aplicación del procedimiento civil de policía consagrado en la ordenanza
departamental N° 343 de 2012, artículo 312 nos remite a la Ley 57 de 1905 y su
decreto reglamentario considerada como subrogada”(f. 410 cd. inicial).
5.6. Es probable que aparentemente
el caso sub-examine se refiere a una posible irregularidad procesal, que
para este caso no tiene un efecto decisivo o determinante en todo el proceso
policivo iniciado por la querellante,en razón a que si
bien es cierto que la entidad accionada manifestó que en algún momento aplicó
una normatividad que no se encontraba vigente-lo que podría afectar los
derechos del actor-, no es menos cierto que no se apartó del precedente
jurisprudencial y del control abstracto contenido en el fallo C-241 de 2010,
pues aplicó en primera medida el Código Nacional de Policía y subsidiariamente
el procedimiento consagrado en la Ordenanza 343 de 2012, que remite a la
normatividad subrogada por el Código Nacional de Policía.
Sin embargo, nose trata
de un error de procedimiento grave, que tenga incidencia cierta y directa en la
decisión de fondo adoptada por las autoridades correspondientes, toda vez que el Código Nacional de Policía le otorgó al aquí accionante la
posibilidad de acreditar una causa justificable de ocupación, derivada de la
condición de tenedor o poseedor, o la autorización de autoridad competente. Esto
significa que de todas formas, en cuanto a las garantías de defensa previstas
para el ocupante, dicho Código subsumió y amplió el artículo señalado y no
aplicado.
Por lo tanto, en el caso
bajo estudio no se limitó el derecho de defensa del accionante, a quien se
garantizó el debido proceso, tanto así que contó con la oportunidad de
contestar la querella, solicitar pruebas, asistir a la inspección ocular y
además controvertir las actuaciones al interior de la acción respectiva.
Lo anterior es evidente,
toda vez que el actor manifestó que: i)“continuando con el procedimiento
prescrito en la Ordenanza 343 del 05 de enero de 2012, se llevó a cabo la
diligencia prescrita para el 8 de octubre de 2012 en la que se escuchó la
versión del suscrito, aportándose pruebas documentales para que fueran
valoradas en conjunto con los testimonios de los testigos para determinar la
fecha a la que se llegó a la tenencia” (f. 20 ib.); ii)“luego de
aclararse el dictamen pericial lo cual fue solicitado por el suscrito”;
iii) frente a la notificación, “manifestó que no se realizó conforme a la
misma ordenanza”.
Como consecuencia de lo
anterior, la Sala concluye que no se presentó una vulneración a los derechos
fundamentales invocados por el señor John Harold Ramírez Flórez, dado que el
trámite policivo se adelantó acorde con el Código Nacional de Policía (arts.
125,126,127,129 y 131), el Código Civil (art. 762) y el Reglamento de Policía y
Convivencia Ciudadana del Valle del Cauca Ordenanza 343 de 2012, observando las
formas propias y permitiendo al aquí accionante emplear los medios de defensa
que tenía a su disposición.
Así, no es posible fundamentar lo pretendido
por el abogado accionante, en su propósito de encontrar actuación alguna de la
por él cuestionada Inspección de Policía, que pudiese constituir vía de hecho y
remotamente condujere a la remoción de la justa decisión adoptada por esa
entidad, cuando razonadamente resolvió la querella por ocupación de hecho. De
allí, nada da lugar a que la acción de tutela, más que amparar derechos
fundamentales eventualmente quebrantados o puestos en riesgo, funja como
adicional instancia a las establecidas en la acción respectiva, lo cual, de ser
acogido, sí conllevaría flagrante quebrantamiento del debido proceso.
Tal como se indicó con antelación y
contrario a lo manifestado por el actor, quien pretende revivir un debate
adicional al ya concluido, la Inspección Primera de 1ª
Categoría de Policía de Siloé y la Subsecretaría de Gobierno de Santiago de
Caliobraron en derecho, valorando no solo la parte formal sino la
sustancial del proceso policivo, aplicando razonablemente la sentencia C-241 de
2010 y, en consecuencia, acudiendo al Código Nacional de Policía como primera
medida, al Código Civil y al Reglamento de Policía y Convivencia Ciudadana de
Valle del Cauca (Ordenanza 343 de 2012)arribando a una conclusión acertadamente
adversa a sus pretensiones.
A similar razonamiento llegó el Juzgado Once Civil del Circuito de Cali en su sentencia de mayo
28 de 2013, que confirmó la proferida por el Veintitrés Civil Municipal de
dicha ciudad en abril 15 del mismo año, negando el amparo solicitado por el
abogado John Harold Ramírez Flórez y que la Corte Constitucional confirmará.
II. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto,
la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida en mayo 18 de 2013 por el Juzgado Once
Civil del Circuito de Cali, que confirmó la adoptada por el Veintitrés Civil
Municipal de dicha ciudad en abril 15 del mismo año, negando la tutela
solicitada por el señor John Harold Ramírez Flórez, contra la Inspección 4ª de Primera Categoría de Policía de Siloé y la
Subsecretaría de Gobierno de Santiago de Cali.
Segundo.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Dirección obtenida del dictamen pericial
que se llevó a cabo en el curso del proceso (f. 201 cd. inicial), pues en el
certificado de tradición solo figura: “Lote 1 Manzana S de la
Urbanización Ciudad de Cali”.
[2] La diligencia de Inspección Ocular fue
aplazada en varias oportunidades.
[3]Cfr. f. 10 ib..
[4]Solicitada por el señor Jhon Harold
Ramírez Flórez (f. 17 ib.).
[5]El artículo 312preceptúa: “Procedimientos
especiales de policía.-Se denominan procedimientos especiales de policía los
contemplados en normas de carácter nacional que le atribuyen competencia a los
funcionarios de policía, entre ellos, los asuntos siguientes: a) Lanzamiento
por ocupación de hecho. (Ley 57 de 1905 y Decretoreglamentario 992 de 1930…” (no está en negrilla en el
texto original).
[6] Cfr. T-133 de febrero 14 de 2010 y T-383
de mayo 16 de 2011, ambas con ponencia de quien ahora cumple igual función.
[7] La Corte Constitucional ha abordado el tema
de la tutela contra providenciasjudiciales en un grannúmero de
pronunciamientos, pudiendodestacarse, entre muchosotros, los fallos T-079 y
T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-492 y T-518 de 1995, T-008 de 1998, T-260 de
1999, T-1072 de 2000, T-1009 y SU-1184 de 2001, SU-132 y SU-159 de 2002; T-481,
C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332, T-539, T-590, T-591, T-643, T-780
y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364, T-502A, SU-540, T-680, T-794,
T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-210, T-240, T-350, T-402, T-417, T-436, T-831,
T-871, T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de 2008; T-093, T-095, T-199 y
T-249 de 2009; T-024, T-105, T-337, T-386 de 2010; T-464, T-703, T-786 y T-867 de
2011; T-010, SU-026, T-042, T-071 de 2012 ; y T-464 y T-643 de 2013 entre
otras.
[8] Cfr., sobre este tema, entre muchas
otras, las sentencias T-008 de enero 22 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
T-357 de abril 8 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería, y T-952 de noviembre 16
de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[9] Las clasificaciones consignadas en las
consideraciones del fallo C-590 de 2005, relacionadas con los “requisitos
generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”,
han sido reiteradas entre muchas otras en las sentencias SU-813 de octubre 4 de
2007, M. P. Jaime Araújo Rentería; T-555 de agosto 19 de 2009, M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva; T-549 de agosto 28 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio
Palacio; y T-268 de abril 19 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[10] “Sentencia T-173/93.”
[11] “Sentencia T-504/00.”
[12] “Ver entre otras la reciente Sentencia
T-315/05.”
[13] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.”.
[14] “Sentencia T-658-98.”
[15] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01.”
[16]"Sentencia T-522/01."
[17]“Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01;
T-1625/00 y T-1031/01”.
[18] T-518 de noviembre 15 de 1995, M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa, citada a su vez en la T-1036 de noviembre 28 de 2002,
M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[19] Cfr. C-241 de abril 7 de 2010 M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[20] Constitución Política de Colombia,
artículo 300 numeral 8º
[21]Cfr. C-241 de 2010, ya citada.
[22]“Artículo. 16.- Desde la
expedición de la presente Ley, en los juicios de lanzamiento por ocupación de
hecho en predios rurales, así como en la tramitación de toda acción posesoria
referente a predios de la misma naturaleza, se observarán las reglas que se
consignan en los Artículos siguientes.”
[23]“Artículo. 17.- Quien posea
un predio rural en los términos de los artículos 1º y 4º de esta Ley, o
presente los títulos de que trata el artículo 3[23]
de la misma, tiene derecho a que la autoridad competente, de acuerdo con las
prescripciones de esta Ley, suspenda inmediatamente cualquiera ocupación de
hecho, esto es, realizada sin causa que la justifique. En consecuencia,
formulada la queja, el respectivo funcionario, dentro de las cuarenta y ocho
horas siguientes a su presentación, se trasladará al terreno, a costa del
interesado y efectuará el lanzamiento si se reúnen los requisitos señalados en
este artículo. En
estos términos queda reformado, en lo que se refiere a predios rurales, el
artículo 15 de la Ley 57 de 1905”(no
está en negrilla en el texto original).
[24]“República de Colombia, Congreso Ley 200 de 1936Sobre el régimen de tierras, Diario Oficial 23388 de 21 de enero de
1937, parágrafo del artículo 20.”
[25]Cfr. C-241 de 2010 ya citada.
[26]Ibídem.
[27]Ibídem.
[28] Cfr. C-957 de diciembre 1º de 1999, M. P. Álvaro Tafur
Galvis.
[29] Cfr. T-053 de febrero 8 de 2012, M. P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Cfr. C-241 de 2010 ya citada.
[31]Cfr. folio 269 cd. inicial.