C-089-98
Sentencia C-089/98
Sentencia
C-089/98
CONSEJO SUPERIOR
DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICIA NACIONAL-Composición, participación y
representación de afiliados
El legislador
tiene competencia para establecer cómo se conformarán los órganos directivos de
las entidades encargadas de prestar el servicio público de salud, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 365 de la Constitución.
Desde luego, en tales órganos, con arreglo al artículo 2 de la Carta Política,
debe haber una participación de los afiliados, para la defensa de los intereses
que los afectan, aunque ello no significa que de la normatividad constitucional
se deduzca una proporción mínima de sus representantes. Corresponde
precisamente al legislador establecerla teniendo en cuenta las características
del servicio y, en su caso, la participación de las entidades u organismos
aportantes y cuyo personal esté protegido por el sistema de seguridad social
objeto de regulación. La norma acusada, lejos de establecer discriminaciones
como las que señala el demandante, confiere participación a todos los
interesados en el sistema de salud creado, por lo cual no desconoce el artículo
13 de la Carta Política, ni va en detrimento de las finalidades perseguidas por
aquél, ni tampoco lesiona los derechos de afiliados o beneficiarios.
SISTEMA DE SALUD-Discriminación al definir cobertura de
beneficiarios
La Corte sí
considera que, al definir internamente la cobertura de los beneficiarios, en
la  norma se discrimina entre los afiliados, unos de los cuales (los enumerados
en los apartes 1, 2, 3, 4 y 7 del literal a) del artículo 19) pueden vincular a
sus familiares y obtener para ellos la prestación de los servicios de salud,
mientras que los demás quedan excluidos, sin justificación razonable, de esa
posibilidad. Repárese en que todos son cotizantes, pues por definición legal
(artículo 19), están sometidos al régimen de cotización.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Competencia
del legislador para modificarlo
Ni una ni otra
norma contienen mandatos que contravengan el Ordenamiento Fundamental ni dan
lugar a perturbación alguna en cuanto a los derechos de los usuarios. Por el
contrario, tienden a desarrollar los preceptos constitucionales al respecto y
se edifican sobre la base de hacer efectivos los principios que inspiran la
seguridad social y la atención de la salud.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Facultad
del Presidente para reglamentar
Es el Presidente
de la República, al reglamentar la Ley y con arreglo a ésta, quien debe
indicar, de manera específica, por sus nombres científicos, cuáles son las
denominadas enfermedades de alto costo, así como el período de cotización
exigible para cada una de ellas, sin pasar nunca de 80 semanas. Obviamente,
graduado, según la gravedad del mal y los costos de su atención, sin que
necesariamente deba nivelarse el período exigible en 80 semanas. Esta es una
cantidad máxima.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Enfermedades
de alto costo
Mientras no estén
dictados, la Ley que fije tarifas y el reglamento del Presidente de la
República que señale cuáles son las enfermedades llamadas "de alto
costo", el sistema de salud no podrá hacer aplicable a los beneficiarios
esta norma, y, por tanto, deberá prestarles atención completa sin sujetarla a
períodos mínimos de cotización.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Periodo
mínimo de cotización
El período mínimo
de cotización que se haga exigible al beneficiario para tener acceso a los
servicios de salud no puede circunscribirse al tiempo de vinculación con el
sistema especial de salud del que se trata. Deben hacerse valer para tal efecto
las cotizaciones de ese beneficiario en el Sistema General de Salud (Ley 100 de
1993), es decir, ha de computarse lo que haya cotizado a otras entidades de
seguridad social dentro de tal sistema. De lo contrario, resultaría vulnerado
el principio constitucional que consagra en cabeza del Estado como tal -y no de
unos determinados órganos del mismo, de manera independiente- la prestación de
la seguridad social como servicio público de carácter obligatorio, con sujeción
a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según lo expresa
el artículo 48 de la Carta Política. Este precepto señala, además, que la
seguridad social está garantizada por el Estado a todos los habitantes como un
derecho irrenunciable. La
Corte debe dejar en claro que no por el hecho de poderse exigir, con el anotado
carácter excepcional, los períodos mínimos de cotización para ciertas
enfermedades de alto costo, estaría autorizada la entidad prestadora de salud
para dejar de brindar la atención médica, quirúrgica, hospitalaria o
terapéutica que necesite el paciente, ni para condicionar al pago previo la
prestación efectiva y oportuna de los aludidos servicios. Obviamente, sin
perjuicio de los cobros posteriores si en el caso específico se configuran las
condiciones exigidas legal y reglamentariamente.
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Periodo
mínimo de cotización no es extensible a casos de urgencia o gravedad
Es de anotar que
el precepto sería inconstitucional si la exigencia en mención -períodos mínimos
de cotización- se hiciera extensible a los casos de urgencia o gravedad. En
tales ocasiones no existen períodos mínimos de cotización ya que todas las
entidades de salud, por mandato de la Carta, están obligadas a prestar los
servicios de salud independientemente de la capacidad de pago. Además, están de
por medio, fuera de la conservación de la salud, que es exigible por toda
persona, el peligro que pueda afrontar la vida o la integridad personal del
paciente, derechos fundamentales que prevalecen sobre cualquier consideración
económica.
PLANES
COMPLEMENTARIOS DE SALUD
Se trata en
realidad de permitir al sistema especial creado que ofrezca planes de medicina
prepagada, complementarios de los básicos y forzosos, lo cual es perfectamente
admisible si la ley, como en este caso, lo autoriza. Y el hecho de autorizarlo
no la enfrenta con la Constitución, siempre y cuando la norma no implique una
sustitución del Plan Obligatorio por el Complementario, ni el traslado de la
responsabilidad propia de aquél a éste. Claro está, los aludidos contratos
deben contemplar con precisión y de modo específico, en su mismo texto o en
anexo que haga parte de ellos, cuáles son los servicios que cobijan y, si
establecen la figura de las preexistencias para excluirlas de su cobertura,
también, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, habrán de
mencionar concretamente las enfermedades o padecimientos preexistentes, previo
examen practicado antes del pacto contractual, de modo que lo no contemplado
taxativamente como no cubierto por el Plan, debe ser asumido por el Servicio de
Salud sin costo adicional para el usuario, sea afiliado o beneficiario.
PAGOS COMPARTIDOS
Y CUOTAS MODERADORAS EN SALUD
La norma es
exequible en cuanto busca racionalizar el servicio, es decir, lograr que los usuarios
sólo acudan a él cuando realmente lo necesiten y se abstengan así de
congestionar inoficiosamente los centros de atención y el tiempo del personal
médico y asistencial. Como su nombre lo indica, estos pagos y cuotas no
implican que el Estado traslade a los usuarios las cargas económicas de los
servicios que se prestan, sino que representan un mecanismo pedagógico sobre la
utilización de los mismos, y un grado razonable de contribución propia a la
financiación de la actividad que cumple el ente, lo que encuentra sustento en
el principio constitucional de solidaridad. Desde luego, ni la fijación de los
estipendios a los que se refiere el artículo, ni el señalamiento sobre
específica exigibilidad de los pagos compartidos y cuotas moderadoras pueden quedar
en manos del Consejo Superior, como órgano administrativo, pues se repite que
al tenor del artículo 49 de la Constitución, está reservada a la ley la
fijación de los términos y condiciones de los aportes en materia de salud. Son
inconstitucionales las referencias que dicen: "según lo determine el
CSSMP", del inciso; "Para" y "...el CSSMP...", del
parágrafo. Por otro lado, los topes señalados para las cuotas moderadoras (10%
de los costos) y para los pagos compartidos (30%) son, como aparece en el texto
mismo de la disposición, máximos, es decir, que el legislador al fijarlos debe
tomar en cuenta el tipo de servicio al que correspondan y las condiciones del
estrato social al que se aplican, sin que sea apropiado unificar todos los
pagos y cuotas en esos porcentajes, lo cual, por desproporcionado e
inequitativo, sería inconstitucional. La exequibilidad sólo se declara en el
sentido de que los miembros actuales y antiguos de la Fuerza Pública no están
sujetos a los pagos mencionados bajo ninguna modalidad. Por tanto, deben
recibir atención sin talanqueras ni condiciones, menos todavía si, por fuera de
su ordinaria cotización, son de carácter económico.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
La Corte ha
manifestado en varias de sus sentencias que el principio de unidad de materia
alude primordialmente a una relación interna de carácter sustancial entre los
artículos que integran una ley y de éstos respecto de su título, más que de una
exigencia de vinculación temática con motivo de la denominación o los nombres
de los asuntos tratados. Como el tema del subsidio familiar y el de vivienda
para el personal de la Policía Nacional guardan conexión con los de la
seguridad social y la salud, predominantes en la ley que nos ocupa, no se
configura una abierta distinción entre los asuntos aludidos, que por el
contrario se complementan de manera armónica para lograr los fines previstos en
la ley, y por tanto no ve la Corte motivo alguno de inconstitucionalidad.
Referencia:
Expedientes D-1778 y D-1791
Demandas de inconstitucionalidad
contra algunos artículos de la Ley 352 de 1997
Actores: José
Salvador Roncancio y Jorge Arturo Lemus Montañez
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los dieciocho (18) días del mes de marzo de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos JOSE
SALVADOR RONCANCIO y JORGE ARTURO LEMUS MONTAÑEZ, haciendo uso del derecho
consagrado en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, han
presentado ante la Corte sendas demandas de inconstitucionalidad que la Sala
Plena decidió acumular y que están dirigidas contra algunos artículos de la Ley
352 de 1997.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de
proceso:
"Ley 352 de 1997
(enero 17)
Por la cual se reestructura el Sistema de
Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional
El Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 2.
Objeto. El objeto
del SSMP es prestar el servicio integral de salud en las áreas de promoción,
prevención, protección, recuperación y rehabilitación del personal afiliado y
sus beneficiarios y el servicio de sanidad inherentes a las operaciones
militares y policiales.
(...)
Artículo 4.
Principios. Además
de los principios generales de ética, equidad, universalidad y eficiencia,
serán orientadores de la actividad de los órganos que constituyen el SSMP, los
siguientes:
a) Racionalidad.
El SSMP utilizará los recursos de manera racional a fin de que los servicios
sean eficaces, eficientes y equitativos;
b) Obligatoriedad.
Es obligatoria la afiliación de todas las personas enunciadas en el
artículo 19 de la presente Ley sin perjuicio de lo dispuesto en el literal a),
numeral 7 del mismo artículo;
c) Equidad. El
SSMP garantizará servicios de salud de igual calidad a todos sus afiliados y
beneficiarios, independientemente de su ubicación geográfica, grado o condición
de uniformado o no uniformado, activo, retirado o pensionado. Para evitar toda
discriminación, el SSMP informará periódicamente a los organismos de control,
las actividades realizadas, detallando la ejecución por grados y condiciones de
los anteriores usuarios;
d) Protección
integral. El SSMP brindará atención en salud integral a sus afiliados y
beneficiarios en sus fases de educación, información y fomento de la salud, así
como en los aspectos de prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación,
en los términos y condiciones que se establezcan en el plan de servicios de
sanidad militar y policial, y atenderá todas las actividades y suministros que
en materia de salud operacional requieran las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional para el cumplimiento de su misión. En el SSMP no existirán
restricciones a los servicios prestados a los afiliados y beneficiarios por
concepto de preexistencias;
e) Autonomía. El
SSMP es autónomo y se regirá exclusivamente de conformidad con lo establecido
en la presente Ley;
f) Descentralización
y desconcentración.  El SSMP se administrará en forma descentralizada y
desconcentrada en las Fuerzas Militares y en la Policía Nacional con sujeción a
las políticas, reglas, directrices y orientaciones trazadas por el Consejo
Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional;
g) Unidad.  El
SSMP tendrá unidad de gestión, de tal forma que aunque la prestación de
servicios se realice en forma desconcentrada o contratada, siempre exista
unidad de dirección y políticas así como la debida coordinación ente los
subsistemas y entre las entidades y unidades de cada uno de ellos;
h)  Integración
funcional. Las entidades que presten servicios de salud concurrirán
armónicamente a la prestación de los mismos mediante la integración en sus
funciones, acciones y recursos, de acuerdo con la regulación que para el efecto
adopte el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional;
i) Independencia
de los recursos. Los recursos que reciban las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional para la salud, deberán manejarse en fondos cuenta separados e
independientes del resto de su presupuesto y sólo podrán destinarse a la ejecución
de dichas funciones;
j) Atención
equitativa y preferencial. Todos los niveles del SSMP deberán atender
equitativa y prioritariamente a los afiliados y beneficiarios del mismo. Por
consiguiente, solamente podrán ofrecer servicios a terceros o a entidades
promotoras de salud, una vez hayan sido satisfechas debidamente las necesidades
de tales usuarios y previa autorización del Consejo Superior de Salud de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Artículo 5.
Funciones del Ministro de Defensa Nacional. Además de las funciones que la ley le asigna de modo
general a los ministros, y de modo particular al Ministro de Defensa Nacional,
éste tendrá a su cargo las siguientes en relación con el SSMP:
a) Preparar los
proyecto de ley y de decreto relacionados con la salud de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional;
b) Adoptar las
normas necesarias para supervisar, evaluar y controlar el SSMP.
Artículo 6.
Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.  Establécese con carácter permanente el
Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
CSSMP, como organismo rector y coordinador del SSMP. El CSSMP estará integrado
por los siguientes miembros:
a) El Ministro de
Defensa Nacional o el Viceministro para coordinación de entidades
descentralizadas como su delegado, quien lo presidirá;
b) El Ministro de
Hacienda y Crédito Público o el Viceministro como su delegado;
c) El Ministro de
Salud o el Viceministro como su delegado;
d) El Comandante
General de las Fuerzas Militares o el Jefe de Estado Mayor Conjunto como su
delegado;
e) El Comandante
del Ejército Nacional o el Segundo Comandante como su delegado;
f) El Comandante
de la Armada Nacional o el Segundo Comandante como su delegado;
g) El Comandante
de la Fuerza Aérea o Segundo Comandante como su delegado;
h) El Director
General de la Policía Nacional o el Subdirector General como su delegado;
i) Un representante
del personal en goce de asignación de retiro de las Fuerzas Militares o su
suplente;
j) Un
representante del personal en goce de asignación de retiro de la Policía
Nacional o su suplente;
k) Un
representante del personal civil pensionado del Ministerio de Defensa Nacional
o su suplente;
l) Un profesional
de la salud, designado por la Academia Nacional de Medicina;
m) Un
representante de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector
Defensa.
Parágrafo 1.  Harán parte del CSSMP con voz pero sin
voto el Director General de Sanidad Militar de las Fuerzas Militares, el
Director de Sanidad de la Policía Nacional y el Director del Hospital Militar
Central.
Parágrafo 2. El CSSMP deberá reunirse una vez cada tres
meses o extraordinariamente cuando lo solicite su presidente y podrá sesionar
como mínimo con siete de sus miembros.
Parágrafo 3. Los representantes del personal en goce de
asignación de retiro de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional,
pensionado del Ministerio de Defensa Nacional y de los empleados públicos y
trabajadores oficiales del sector Defensa, a que se refieren los literales i),
j), k) y m), serán elegidos a nivel nacional por mayoría absoluta de votos y
para un período de dos años. La Junta Directiva de la Caja de Retiro de las
Fuerzas Militares y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
respectivamente, establecerán mecanismos idóneos para realizar la elección.
Artículo 7.
Funciones. Son
funciones del CSSMP:
a) Adoptar las
políticas, planes, programas y prioridades generales del SSMP;
b) Señalar los
lineamientos generales de organización, orientación y funcionamiento de los
subsistemas;
c) Aprobar el
anteproyecto de presupuesto general de los subsistemas de salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, presentado por los respectivos directores;
d) Aprobar el Plan
de Servicios de Sanidad Militar y Policial y los planes complementarios de
salud, con sujeción a los recursos disponibles para la prestación del servicio
de salud en cada uno de los subsistemas;
e) Determinar y
reglamentar el funcionamiento de los fondos cuenta que se crean por la presente
Ley;
f) Aprobar los
parámetros de administración, transferencia interna y aplicación de recursos
para cada uno de los subsistemas con base en los presupuestos disponibles;
g) Aprobar los
parámetros para la fijación de las tarifas internas y externas;
h) Aprobar el monto
de los pagos compartidos y cuotas moderadoras para cada uno de los subsistemas
a fin de racionalizar el servicio de salud;
i) Autorizar a
las entidades y a las unidades que conforman el SSMP la prestación de servicios
de salud a terceros o a entidades promotoras de salud y determinar los
parámetros que aseguren la atención preferencial de las necesidades de los
afiliados y beneficiarios del sistema;
j) Adoptar los
regímenes de referencia y contrarreferencia para cada uno de los subsistemas;
k) Determinar los
períodos mínimos de cotización para la prestación de algunos servicios de alto
costo. Estos períodos no podrán ser superiores a ochenta (80) semanas;
l) Dictar su propio
reglamento;
m) Expedir los actos
administrativos para el cumplimiento de sus funciones;
n) Las demás que le
señale la ley.
(...)
Artículo 9.
Dirección General de Sanidad Militar. Créase la Dirección General de Sanidad Militar como
una dependencia del Comando General de las Fuerzas Militares, cuyo objeto será
administrar los recursos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares e
implementar las políticas, planes y programas que adopte el CSSMP y el Comité
de Salud de las Fuerzas Militares respecto del Subsistema de Salud de las
Fuerzas Militares.
Parágrafo. El Gobierno Nacional adoptará las
disposiciones necesarias para que todos los recursos materiales organizados
como unidades prestadores de servicios del Instituto de Salud de las Fuerzas
Militares se trasladen a las fuerzas de origen, salvo el Hospital Militar
Central, que se constituirá como establecimiento público de conformidad con las
disposiciones que más adelante se dictan para el efecto.
Artículo 10.
Funciones. La
Dirección General de Sanidad Militar tendrá a su cargo las siguientes funciones
respecto del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares:
a) Dirigir la
operación y el funcionamiento del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares
con sujeción a las directrices trazadas por el CSSMP;
b) Administrar el
fondo-cuenta del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares;
c) Recaudar las
cotizaciones a cargo de los afiliados al Subsistema de Salud de las Fuerzas
Militares, así como el aporte patronal a cargo del Estado de que trata el
artículo 32 y recibir los demás ingresos contemplados en el artículo 34 de la
presente Ley;
d) Organizar un
sistema de información al interior del Subsistema, de conformidad con las
disposiciones dictadas por el Ministerio de Salud, que contenga, entre otros
aspectos, el censo de afiliados y beneficiarios, sus características
socio-económicas, su estado de salud y registrar la afiliación del personal que
pertenezca al Subsistema;
e) Elaborar y
presentar a consideración del Comité de Salud de las Fuerzas Militares y del
CSSMP el programa general de administración, transferencia interna y aplicación
de recursos para el Subsistema;
f) Evaluar
sistemáticamente la calidad, eficiencia y equidad de los servicios directos y
contratados prestados por el Subsistema;
g) Organizar e
implementar los sistemas de control de costos del Subsistema;
h) Elaborar los
estudios y las propuestas que requiera el CSSMP o el Ministro de Defensa
Nacional;
i) Elaborar y
someter a consideración del Comité de Salud de las Fuerzas Militares y del
CSSMP el Plan de Servicios de Sanidad Militar con sujeción a los recursos
disponibles para la prestación del servicio de salud en el Subsistema de Salud
de las Fuerzas Militares;
j) Someter a consideración
del CSSMP el monto de los pagos compartidos y de las cuotas moderadoras para el
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares;
k) Elaborar el
anteproyecto del presupuesto de inversión y funcionamiento para el servicio de
salud operacional y asistencial del Subsistema de Salud de las Fuerzas
Militares para consideración del Comité de Salud de las Fuerzas Militares y
posterior aprobación del CSSMP;
l) Realizar el
seguimiento del presupuesto y evaluar la relación costo-efectividad de la
utilización de los recursos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares;
m) Recomendar los
regímenes de referencia y contrarreferencia para su adopción por parte del
CSSMP;
n) Gestionar
recursos adicionales para optimizar el servicio de salud en las Fuerzas Militares;
o) Las demás que
le asignen la ley o los reglamentos.
Artículo 11.
Direcciones de Sanidad Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Las Direcciones de Sanidad de cada una de
las Fuerzas creadas por normas internas de las mismas Fuerzas Militares,
ejercerán bajo la orientación y control de la Dirección General de Sanidad
Militar las funciones asignadas a ésta en relación con cada una de sus
respectivas Fuerzas.
Artículo 12.
Comité de Salud de las Fuerzas Militares. Créase el Comité de Salud de las Fuerzas Militares
como órgano asesor y coordinador de la Dirección General de Sanidad Militar, el
cual estará integrado por los siguientes miembros:
a) El Jefe de Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Militares;
b) El segundo
Comandante del Ejército Nacional;
c) El Segundo
Comandante de la Armada Nacional;
d) El Segundo
Comandante de la Fuerza Aérea;
e) El Subdirector
Científico del Hospital Militar Central;
f) Un
representante del personal en goce de asignación de retiro de las Fuerzas Militares
o pensionado del Ministerio de Defensa Nacional;
g) El Jefe de la
Oficina de Planeación del Ministerio de Defensa Nacional;
h) Un profesional
de la salud como representante de los empleados públicos y trabajadores
oficiales de las Fuerzas Militares.
Parágrafo 1. Harán parte del Comité, con voz pero sin
voto, el Director General de Sanidad Militar y los Directores de Sanidad de las
Fuerzas Militares.
Parágrafo 2. La participación de los miembros del Comité
es indelegable.
Parágrafo 3. El Comité de Salud de las Fuerzas Militares
deberá reunirse una vez cada mes o extraordinariamente cuando lo solicite su
presidente, podrá sesionar como mínimo con cuatro de sus miembros y será
presidido por el Oficial en servicio activo más antiguo.
Parágrafo 4. El representante del personal en goce de
asignación de retiro de las Fuerzas Militares o de pensión del Ministerio de
Defensa Nacional y el profesional de la salud de los empleados públicos y
trabajadores oficiales de las Fuerzas Militares, serán elegidos por sus
representantes a nivel nacional por mayoría absoluta de votos y para un período
de dos años. La Junta Directiva de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares,
establecerá mecanismos idóneos para realizar la elección.
Artículo 13.
Funciones del Comité. Son
funciones del Comité de Salud de las Fuerzas Militares las siguientes:
a) Desarrollar y
supervisar el cumplimiento de las políticas, planes y programas que defina el
CSSMP respecto del Subsistema de Salud  de las Fuerzas Militares;
b) Aprobar preliminarmente
el Plan de Servicios de Sanidad Militar y el programa general de
administración, transferencia interna y aplicación de recursos para el
Subsistema;
c) Conceptuar
sobre el anteproyecto de presupuesto de la Dirección General de Sanidad
Militar;
d) Evaluar el
funcionamiento de los establecimientos de sanidad militar que cubrirán el
servicio de salud asistencial y operacional a los afiliados y beneficiarios del
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares;
e) Darse su
propio reglamento;
f) Las demás que
le señalen la ley o los reglamentos.
Artículo 14.
Funciones asignadas a las Fuerzas Militares. El Ejército Nacional, la Armada Nacional y
la Fuerza Aérea serán las encargadas de prestar los servicios de salud en todos
los niveles de atención a los afiliados y beneficiarios del Subsistema de Salud
de las Fuerzas Militares, a través de las unidades propias de cada una de las
Fuerzas Militares o mediante la contratación de instituciones prestadores de
servicios de salud y profesionales habilitados, de conformidad con los planes,
políticas, parámetros y lineamientos establecidos por el CSSMP.
Parágrafo. En los establecimientos de sanidad militar
se prestará el servicio de salud asistencial a todos los afiliados y
beneficiarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares contemplados en
los artículos 19 y 20 de la presente Ley, en los términos y condiciones que
determine el Comité de Salud de las Fuerzas Militares.
Artículo 15.
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. Créase la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional, como una dependencia de la Dirección General de la Policía
Nacional, cuyo  objeto será el de administrar los recursos del Subsistema de
Salud de la Policía Nacional e implementar las políticas, planes y programas
que adopten el CSSMP y el Comité de Salud de la Policía Nacional.
Artículo 16.
Funciones. Son
funciones de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional las siguientes:
a) Dirigir la
operación y el funcionamiento del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, con
sujeción a las directrices trazadas por el CSSMP;
b) Administrar el
fondo-cuenta del Subsistema de Salud de la Policía Nacional;
c) Recaudar las
cotizaciones a cargo de los afiliados al Subsistema de Salud de la Policía
Nacional, así como el aporte patronal a cargo del  Estado de que trata el
artículo 32 y recibir los demás ingresos contemplados en el artículo 34 de la
presente Ley.
d) Organizar un
sistema de información al interior del Subsistema, de conformidad con las
disposiciones dictadas por el Ministerio de Salud, que contenga entre otros
aspectos el censo de afiliados y beneficiarios, las características
socioeconómicas de los mismos, su estado de salud y registrar la afiliación del
personal que pertenezca al Subsistema;
e) Elaborar y
presentar a consideración del Comité de Salud de la Policía Nacional y del
CSSMP el programa general de administración, transferencia interna y aplicación
de recursos para el Subsistema;
f) Evaluar
sistemáticamente la calidad, eficiencia y equidad de los servicios directos y
contratados prestados por el Subsistema;
g) Organizar e
implementar los sistemas de control de costos del  Subsistema;
h) Elaborar los
estudios y las propuestas que requieran el CSSMP o el Ministro de Defensa
Nacional;
i) Elaborar y
someter a consideración del Comité de Salud de la Policía Nacional y del CSSMP
el Plan de Servicios de Sanidad Policial con sujeción a los recursos
disponibles para la prestación del servicio de salud en el Subsistena de Salud
de la Policía Nacional;
j) Someter a consideración
del CSSMP el monto de los pagos compartidos y de las cuotas moderadoras para el
Subsistema de Salud de la Policía Nacional;
k) Elaborar el
anteproyecto del presupuesto de inversión y funcionamiento para el servicio de
salud operacional y asistencial del Subsistema de Salud de la Policía Nacional
para la consideración del Comité de Salud de la Policía Nacional y posterior
aprobación del CSSMP;
l) Realizar el
seguimiento del presupuesto y evaluar la relación costo efectividad de la
utilización de los recursos del Subsistema de Salud de la Policía Nacional;
m) Recomendar los
regímenes de referencia y contrarreferencia para su adopción por parte del
CSSMP;
n) Gestionar
recursos adicionales para optimizar el servicio de salud en la Policía
Nacional;
o) Prestar los
servicios de salud a través de las unidades del subsistema o mediante la
contratación con instituciones prestadores de servicios de salud o
profesionales habilitados;
p) Las demás que
le señalen la ley o los reglamentos.
Artículo 17.
Comité de Sanidad de la Policía Nacional. Créase el Comité de Sanidad de la Policía Nacional,
como órgano asesor y coordinador de la Dirección de Sanidad de la Policía
Nacional, el cual estará integrado por los siguientes miembros:
a) El Director
Operativo de la Policía Nacional;
b) El Director
Administrativo de la Policía Nacional
c) El Jefe de la
Oficina de Planeación de la Policía Nacional;
d) El Subdirector
Científico del Hospital de la Policía;
e) Un
representante del personal en goce de asignación de retiro o pensión de la
Policía Nacional;
f) Un profesional
de la salud como representante de los empleados públicos y trabajadores
oficiales de la Policía Nacional.
Parágrafo 1. Hará parte del Comité, con voz pero sin
voto el Director de Sanidad de la Policía Nacional.
Parágrafo 2. La participación de los miembros del Comité
es indelegable.
Parágrafo 3. El Comité de Sanidad de la Policía Nacional
deberá reunirse una vez cada mes o extraordinariamente cuando lo solicite su
presidente, podrá sesionar como mínimo con tres de sus miembros y será
presidido por el Oficial en servicio activo más antiguo.
Parágrafo 4. El representante del personal en goce de
asignación de retiro o pensión, y el profesional de la salud de los empleados
públicos y trabajadores oficiales de la Policía Nacional, serán elegidos por
sus representados a nivel nacional por mayoría absoluta de votos y para un
período de dos años. La Junta Directiva de la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional, establecerá mecanismos idóneos para realizar la elección.
Artículo 18.
Funciones del Comité. Son
funciones del Comité de Sanidad de la Policía Nacional las siguientes:
a) Desarrollar
las políticas, planes y programas que defina el CSSMP respecto del Subsistema
de Salud de la Policía Nacional;
b) Aprobar
preliminarmente el Plan de Servicios de Sanidad Policial y el programa general
de administración, transferencia interna y aplicación de recursos para el
Subsistema;
c) Conceptuar
sobre el anteproyecto de presupuesto de la Dirección de Sanidad de la Policía
Nacional;
d) Evaluar el
funcionamiento de los establecimientos de sanidad de la Policía Nacional que
cubrirán el servicio de salud asistencial y operacional a los afiliados y
beneficiarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional;
e) Darse su
propio reglamento;
f) Las demás que
le señalen la ley y los reglamentos.
Artículo 19.
Afiliados. Existen
dos (2) clases de afiliados al SSMP:
a) Los afiliados
sometidos al régimen de cotización:
1. Los miembros de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo.
2. Los miembros
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en goce de asignación de
retiro o pensión.
3. El personal
civil, activo o pensionado del Ministerio de Defensa Nacional y el personal no
uniformado, activo y pensionado de la Policía Nacional.
4. Los soldados
voluntarios.
5. Los
beneficiarios de pensión o de asignación de retiro por muerte del personal en
servicio activo, pensionado o retirado de las Fuerzas Militares o de la Policía
Nacional.
6. Los
beneficiarios de pensión por muerte del personal civil, activo o pensionado del
Ministerio de Defensa Nacional y del personal no uniformado, activo o pensionado
de la Policía Nacional.
7. Los servidores
públicos y los pensionados de las entidades descentralizadas adscritas o
vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional que deseen vincularse al SSMP.
8. Los
estudiantes de pregrado y posgrado de ciencias médicas y paramédicas que
presten sus servicios en los establecimientos de sanidad del SSMP;
b) Los afiliados no
sometidos al régimen de cotización:
1. Los alumnos de
las escuelas de formación de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional y los alumnos del nivel ejecutivo de la Policía
Nacional, a que se refieren el artículo 225 del Decreto-ley 1211 de 1990, el
artículo 106 del Decreto-ley 41 de 1994, y el artículo 94 del Decreto 1091 de
1995, respectivamente.
2. Las personas que
se encuentren prestando el servicio militar obligatario.
Parágrafo 1. Cuando un afiliado por razones laborales
llegue a pertenecer simultáneamente al Sistema General de Seguridad Social en
Salud y al SSMP, podrá solicitar la suspensión temporal de su afiliación,
cotización y utilización de los servicios del SSMP. No obstante podrá modificar
su decisión en cualquier tiempo.
Parágrafo 2. Los estudiantes de pregrado y postgrado de
ciencias médicas y paramédicas que presten sus servicios en los establecimientos
de sanidad del SSMP serán objeto de los beneficios y deberes consagrados en las
normas vigentes. La
prestación de los servicios de salud derivados de accidentes de trabajo y de
enfermedades profesionales, así como el reconocimiento de las prestaciones
económicas y asistenciales para tales afiliados quedará a cargo del Sistema
General de Riesgos Profesionales de que trata la Ley 100 de 1993, lo anterior
sin perjuicio de que el SSMP preste dichos servicios de salud y repita
posteriormente contra las entidades encargadas de administrar los recursos del
seguro de accidentes de trabajo y enfermedad profesional a que esté afiliado el
respectivo estudiante.
Parágrafo 3. El personal regido por el Decreto-ley 1214
de 1990 vinculado a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se regirá por
ésta en materia de salud.
Artículo 20.
Beneficiarios. Para
los afiliados enunciados en el literal a), numerales 1, 2, 3, 4 y 7 del
artículo 19, serán beneficiarios los siguientes:
a) El cónyuge o
el compañero o la compañera permanente del afiliado.
Para el caso del
compañero (a) sólo cuando la unión permanente sea superior a dos (2) años;
b) Los hijos
menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges, que hagan parte del núcleo
familiar y que dependan económicamente de sus padres;
c) Los hijos mayores
de 18 años con incapacidad permanente o aquellos menores de 25 años que sean
estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económicamente del afiliado;
d) A falta de
cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, la cobertura
familiar podrá extenderse a los padres del afiliado no pensionados que dependan
económicamente de él.
Parágrafo 1. Los afiliados no sujetos al régimen de
cotización no tendrán beneficiarios respecto de los servicios de salud.
Parágrafo 2. Todas aquellas personas que por declaración
judicial de nulidad o inexistencia del matrimonio, por sentencia judicial de
divorcio válida en Colombia o por separación judicial o extrajudicial de
cuerpos, perdieren el derecho a la prestación de servicios, podrán ser
beneficiarios del SSMP siempre y cuando el afiliado cancele, en los términos
que fije el CSSMP, el costo total de la PPCD para recibir el plan de servicios
de sanidad del SSMP.
Parágrafo 3. Cuando los afiliados enunciados en el
literal a), numerales 1, 2 y 3 del artículo 19 de la presente Ley hayan
ingresado al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional con
anterioridad a la expedición del Decreto 1301 del 22 de junio de 1994, serán
beneficiarios suyos, además de los expresados en el presente artículo, los
hijos que hayan cumplido 18 años de edad antes de la expedición de la presente
Ley, hasta alcanzar los 21 años de edad.
Parágrafo 4. Los padres del personal activo de Oficiales
y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que hayan
ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los Decretos 1211 del
8 de junio de 1990 y 096 del 11 de enero de 1989 respectivamente, tendrán el
carácter de  beneficiarios, siempre y cuando dependan económicamente del
Oficial o Suboficial.
(...)
Artículo 24.
Preexistencias y servicios de alto costo. En el SSMP no se podrán aplicar preexistencias a los
afiliados. Para los beneficiarios de los afiliados que hayan ingresado a
partir de la vigencia del Decreto 1301 del 22 de junio de 1994, el acceso a la
prestación de algunos servicios de alto costo podrá estar sujeto a períodos
mínimos de cotización del afiliado que en ningún caso excederán de 80 semanas.
Durante estos períodos, el CSSMP podrá establecer que para acceder a dichos
servicios, los usuarios deberán sufragar total o parcialmente los costos de los
mismos.
Parágrafo 1. A los afiliados que se retiren del SSMP, el
Sistema General de Seguridad Social en Salud, les reconocerá los tiempos de
afiliación al SSMP para efectos de períodos mínimos de carencia o de
cotización.
Parágrafo 2. Los períodos mínimos de cotización no se
aplicarán a los hijos de los afiliados sometidos al régimen de cotización que
hayan nacido o que nazcan con posterioridad a la afiliación.
(...)
Artículo 29.
Planes complementarios. El SSMP, previo concepto favorable del Consejo Superior de Salud de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, podrá ofrecer planes
complementarios a través de sus establecimientos de sanidad o de aquellos con
los cuales tenga contratos para la prestación del Plan de Servicios de Sanidad.
Tales planes serán financiados en su totalidad por los afiliados o
beneficiarios.
(...)
Artículo 32.
Cotizaciones. La
cotización al SSMP para los afiliados sometidos al régimen de cotización de que
trata el literal a) del artículo 19 será del doce (12%) mensual calculado sobre
el ingreso base. El cuatro (4%) estará a cargo del afiliado y el ocho (8%)
restante a cargo del Estado, como aporte patronal el cual se girará a través de
las entidades responsables de que trata el artículo 22 de esta Ley.
Parágrafo 1. Los estudiantes de pregrado y postgrado de
ciencias médicas y paramédicas que presten servicios en los establecimientos de
sanidad del SSMP cotizarán el dos (2%) de su ingreso base.
Parágrafo 2. Se entiende por ingreso base el sueldo
básico adicionado con el subsidio familiar en el caso del personal militar en
servicio activo, el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional
y el personal civil, la asignación de retiro para el personal en goce de
asignación de retiro o beneficiario de asignación de retiro; la pensión para
los pensionados y los beneficiarios de pensión; y la bonificación mensual para
los soldados voluntarios.
Parágrafo 3. El ingreso base para los afiliados a que se
refiere el literal a), numeral 7 del artículo 19 de la presente Ley, será el
establecido en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
Parágrafo 4. El monto total de las cotizaciones
establecidas en el presente artículo ingresará a los fondos cuenta del SSMP. Un
punto de la cotización será trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía para
contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(...)
Artículo 36. Pagos
compartidos y cuotas moderadoras. Con el fin de racionalizar el uso de los servicios,
los beneficiarios podrán estar sujetos a pagos compartidos y cuotas moderadoras
según lo determine el CSSMP. Estos pagos en ningún caso se podrán constituir en
barreras de acceso al servicio.
Parágrafo. Para la determinación de los pagos
compartidos y las cuotas moderadoras, el CSSMP deberá tomar como base los
costos de los respectivos servicios. En todo caso, las cuotas moderadoras y los
pagos compartidos no podrán superar el diez por ciento y el treinta por ciento,
respectivamente, de dichos costos.
(...)
Artículo 61.
Subdirección de Vivienda.  Créase en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional la Subdirección de
Vivienda, encargada de la administración de planes de vivienda propia para el
personal de la Policía Nacional, función que desarrollaba el Instituto para la
Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional.
(...)
Artículo 63.
Subsidio Familiar personal del Nivel Ejecutivo. El pago del Subsidio Familiar al personal
del nivel ejecutivo, que efectuaba el Instituto para la Seguridad Social y
Bienestar de la Policía Nacional, se hará directamente a través de la nómina de
la Policía Nacional, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
hará los correspondientes traslados presupuestales que sean del caso".
III. LAS DEMANDAS
El ciudadano JOSE
SALVADOR RONCANCIO solicita la inconstitucionalidad de los artículos 6, 10, 24,
29, 32 y 36 de la Ley 352 de 1997, algunos de ellos parcialmente.
Considera que el
artículo 6 acusado vulnera la Carta Política en sus artículos 2, 13, 49 y 258,
pues, según su criterio, dio una representación mínima al personal retirado de
las Fuerzas Militares, sin tener en cuenta que son aproximadamente ochenta mil afiliados,
lo cual implica desconocer sus derechos a la igualdad y a la participación.
Expone que la Junta
Directiva de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante boletín 2 de
febrero de 1997 reglamentó el parágrafo 3 de la Ley 352 de 1997, estableciendo
que el voto debe llevar la firma, el grado y el nombre del votante, vulnerando
así el precepto constitucional que establece que el voto debe ser secreto.
Además, en el Boletín 6, se contempla una segunda vuelta que la citada ley no
consagra.
Manifiesta que los
apartes impugnados de los artículos 10 y 24 son violatorios de los preceptos
constitucionales 58, 216 y 217, ya que a los afiliados al sistema se les están
aplicando los artículos 164, 180 y 187 de la Ley 100 de 1993, olvidando que los
miembros de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el personal regido por
el Decreto 1214 de 1990 tienen un régimen excepcional. Así mismo -señala-, se
pretende hacer una diferenciación entre aquel personal anterior a la vigencia
del Decreto 1301 y los que ingresaron con posterioridad a la citada Ley,
desconociendo el principio de igualdad.
Por otra parte
argumenta que además de ser ambiguo, el artículo 24 acusado no puede aplicarse
en materia de preexistencias, toda vez que no han sido practicados exámenes
médicos para el ingreso al sistema.
Afirma que los
artículos 29, 32 y 36 también desconocen los derechos adquiridos por los
usuarios del sistema, pues con anterioridad a la ley demandada el servicio de
salud se había reglamentado por la Ley 95 de 1989 y por el Decreto 1211 de
1990, al paso que en las disposiciones acusadas se les quiere hacer aplicable
la Ley 100 de 1993.
El ciudadano JORGE
ARTURO LEMUS MONTAÑEZ solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad
de los artículos 2, 4 (parcial), 5, 6 (parcial), 7 (parcial), 9, 10, 11, 12
(parcial), 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 (parcial), 20 (parcial), 61 y 63 de la
Ley 352 de 1997, por cuanto a su juicio vulneran la Carta Política en sus
artículos 1, 2, 13, 48, 49, 95, 123, 151, 158, 189, 208, 217, 218 y 338.
Afirma que el
Sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no cumple
con la función de solidaridad social, ya que establece la primacía del interés
de unos pocos sobre el general, y no se permite el acceso a la salud sino exclusivamente
para el personal que tenga una cierta calidad, lo cual viola el derecho a la
vida de una persona ajena al núcleo que solicite atención médica.
Manifiesta que
resulta violado el principio de igualdad cuando se establece que sólo pueden
ser atendidas terceras personas una vez el Consejo Superior de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional otorgue su autorización. Además los
beneficiarios y afiliados que no pertenecen a la Fuerza Pública sólo tienen que
cotizar 80 semanas en tratándose de enfermedades de alto costo, mientras que el
ciudadano común debe cotizar 100 semanas, olvidando que aquéllos al no
pertenecer realmente a la Fuerza Pública, no se les debe dar un trato especial.
Se está colocando en el mismo plano a los miembros de la Fuerza Pública y a las
personas que no lo son (beneficiarios y personal civil).
Considera que el
sistema es ineficiente e ineficaz y quebranta la autonomía financiera y
administrativa de las entidades y unidades que conforman el sistema, ya que
éstas requieren autorizaciones del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional.
A  su  juicio,  los
artículos  4 -literales e)  e i)-,  7 -literales e),  f)  y  g)-  y   16
-literales b) y c)-, regulan lo relativo al manejo del presupuesto, lo cual
resulta inconstitucional, por cuanto dicha materia debe sujetarse a la Ley
Orgánica correspondiente. Afirma el accionante que se desconocen, por ello, los
artículos 15, 17 y 18 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto).
De otro lado aduce
que los artículos 61 y 63 acusados no guardan unidad de materia con el resto
del articulado de la Ley 352 de 1997, teniendo en cuenta que ésta se refiere al
sistema de salud y no a la vivienda ni al subsidio familiar para el nivel ejecutivo
de la Policía Nacional.
Manifiesta que el
Congreso invadió la órbita del Presidente de la República, ya que en los
artículos 15, 16, 17, 18 y 61 de la Ley modificó la estructura del Ministerio
de Defensa, y de las entidades y organismos administrativos del Sistema de
Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Asegura que el
artículo 5 demandado le atribuyó funciones al Ministro de Defensa, cuando ellas
son propias del titular de la cartera de Salud. Por tal razón -afirma- debe
hacerse valer el principio según el cual "la iniciativa legislativa y la
facultad constitucional se radican en cabeza del Ministerio de Salud y del
Presidente".
Además asevera que
"cuando las leyes ordenan gasto público como lo hace la presente, se
requiere del concurso del Ministerio de Hacienda...".
Afirma que los
destinatarios del régimen prestacional especial a que se refiere la Ley
demandada deben ser exclusivamente los miembros de la Fuerza Pública y de la
Policía Nacional, es decir aquellos que están en servicio activo, y por tanto
se quebranta la Carta Política cuando se hace extensivo a los pensionados,
beneficiarios y personal civil, pues éstos desarrollan labores riesgosas.
Por último asegura
que el Congreso, al establecer en el literal g) del artículo 7 de la Ley
demandada que el CSSMP tiene la facultad de aprobar los parámetros para la
fijación de las tarifas internas y externas, está delegando una función que en
tiempo de paz le es indelegable, según el artículo 338 de la Constitución
Política, además de que dicha disposición "carece del sistema y método
para aplicar tarifas internas y externas".
IV.
INTERVENCIONES
El ciudadano JUAN
MANUEL CHARRY URUEÑA, actuando a nombre propio y en su calidad de apoderado del
Ministerio de Salud, ha presentado a la Corte escrito en el cual, refiriéndose
a la demanda contenida en el expediente D-1778, le solicita declarar la
constitucionalidad de los artículos 6, 10 (parcial), 24 (parcial), 29, 32
(parcial) y 36.
Afirma que el objeto
del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional es
prestar el servicio de salud a todos los miembros de la Fuerza Pública, y que
comprende, entonces, a los activos, retirados, pensionados y beneficiarios.
En cuanto a la
integración del Consejo Superior de Salud, asegura que ella refleja el
contenido del artículo 219 de la Carta Política. Además -añade- no se vulnera
el derecho de igualdad, en cuanto el personal civil no puede asimilarse a los
miembros de la Fuerza Pública.
Por otra parte
manifiesta que el legislador está facultado para determinar la forma en que la
comunidad debe participar en el servicio de salud, dentro de límites de
racionalidad, tal como ocurre en el presente caso.
En su sentir, no
existen derechos adquiridos a un determinado régimen de salud. Por tanto, no se
desconoce derecho alguno cuando se modifica un régimen prestacional
establecido, ya que el derecho a la salud como derecho prestacional sólo se
concreta en la prestación de servicios que se hacen efectivos en el tiempo y no
en  un determinado período.
En cuanto a las
formalidades del voto establecidas en el reglamento de la Junta Directiva de la
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, considera que la determinación de su
validez escapa al ámbito de competencia de la Corte Constitucional. Así mismo y
en lo relativo al artículo 10 acusado, asevera que el actor no señaló las
razones por las cuales considera violados los artículos 216 y 217 de la Carta.
La ciudadana CLAUDIA
PATRICIA CACERES CACERES, en calidad de apoderada del Ministerio de Defensa
Nacional, busca, en escrito presentado a la Corte, justificar la
constitucionalidad de los artículos 6, 10 (parcial), 24 (parcial), 29, 32
(parcial) y 36 de la Ley 352 de 1997.
Manifiesta que
teniendo en cuenta el número de afiliados al Sistema de Salud, se hace
imposible la participación directa de todos, pero expresa que tal circunstancia
no implica que se limiten sus derechos. No resulta tampoco inconstitucional que
miembros del Consejo Superior participen en las actividades del Comité de Salud
de las Fuerzas Militares y de la Junta Directiva del Hospital Militar.
En cuanto al
artículo 6 acusado, afirma que como el reglamento que determina el
procedimiento de elección no ha sido demandado, la Corte no puede pronunciarse
al respecto, ya que no tiene competencia.
Afirma que no se
violan derechos adquiridos puesto que las preexistencias y servicios de alto
costo se establecen sólo para las personas que ingresen al sistema después de
la expedición del Decreto 1301 de 1994. Así mismo manifiesta que el legislador
puede incorporar dentro del régimen especial normas de la Ley 100 de 1993, sin
que con ello se quebrante precepto constitucional alguno.
El ciudadano MANUEL
AVILA OLARTE, obrando en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, defiende la constitucionalidad de los artículos 6, 10, 24, 29,
32 y 36 de la Ley 352 de 1997.
En primer término
considera que el sistema de salud para la Fuerza Pública tiene su fundamento
constitucional en el artículo 150-23, no en los artículos 217 y 218 como
erradamente lo cree el actor.
Entiende el
interviniente que, respecto al Sistema de Seguridad Social en Salud, la
diferencia entre los miembros de la Fuerza Pública, los servidores públicos y
los particulares, es "en general, el riesgo mayor que implica la actividad
de los primeros", por lo cual, en su criterio, "es lógico que un
sistema especial en materia de salud sólo tenga en cuenta el personal
uniformado que asume de manera directa el riesgo al que se alude".
En tal sentido
-afirma- resulta quebrantado el principio de igualdad cuando se incluye dentro
del Sistema Especial de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional en goce de asignación de retiro o pensión, al personal civil o pensionado
que no tenga esa calidad. Pero manifiesta que la unificación del régimen de
seguridad social es, como lo ha dicho esta Corte, un objetivo constitucional,
salvo que existan razones que justifiquen la existencia de un régimen especial.
Cita al efecto la Sentencia C-046 de 1996.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de
los apartes acusados de los artículos 2, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15,
16, 17, 18, 19, 20, 29, 32, 36, 61 y 63 de la Ley 352 de 1997, y la
inconstitucionalidad del artículo 24 ibídem.
Asegura que el
legislador tiene facultad para reformar el sistema normativo, sin que por ello
haya vulnerado o desconocido derechos adquiridos. Las disposiciones demandadas
-dice- sólo desarrollan principios constitucionales consagrados en los
artículos 1, 2, 49, 365 y 366.
A su juicio, tampoco
se atenta contra el derecho a la igualdad, pues la Ley demandada le otorga
participación a todos los sectores señalados en el artículo 6, y si bien es
cierto la normatividad no cobija al personal civil que no pertenece a la Fuerza
Pública, ello no contraviene la Carta Política, pues la Corte Constitucional ha
considerado que la diferenciación entre dos situaciones siempre y cuando cumpla
unas condiciones, como efectivamente se dan en este caso, no constituye
vulneración a dicho principio.
Manifiesta que el
legislador, acatando el principio de razonabilidad, incluyó procedimientos de
liquidación similares a los contenidos en la Ley 100 de 1993. Por tanto,
resulta válido el contenido del artículo 32 acusado.
Finalmente, respecto
del inciso primero del artículo 24, asegura que desconoce derechos adquiridos
de aquellos que ingresaron al sistema de salud antes o después de la expedición
del Decreto 1301 de 1994, pues estaban amparados por el Decreto 1211 de 1990 y
se atentaría contra el derecho fundamental a la vida si se los excluyera del
sistema.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política.
2. La
normatividad acusada. Análisis de los cargos
Dada la diversidad
de argumentos de las dos demandas acumuladas, así como la distinta metodología
utilizada por los actores al exponerlos, la Corte no estudiará las
disposiciones acusadas según el orden de su numeración sino agrupadas de
acuerdo con los cargos que contra ellas se formulan:
A. La composición
del Consejo Superior de Salud. La participación y representación de los
afiliados
Según uno de los
demandantes, el artículo 6 de la Ley 352 de 1997, que consagra la composición
del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, es contrario a los artículos 2, 13 y 49 de la Constitución Política
por cuanto, mientras otorga una amplia participación al Gobierno Nacional
(nueve miembros), deja una muy escasa representación (cuatro miembros) a los
elegidos por voto. De éstos -añade- el representante de los empleados públicos
y trabajadores oficiales del sector Defensa "podría decirse también
representante del Gobierno por encontrarse en actividad de funciones del
Estado".
A juicio de la Corte,
el legislador tiene competencia para establecer cómo se conformarán los órganos
directivos de las entidades encargadas de prestar el servicio público de salud,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 365 de la Constitución.
Desde luego, en
tales órganos, con arreglo al artículo 2 de la Carta Política, debe haber una
participación de los afiliados, para la defensa de los intereses que los
afectan, aunque ello no significa que de la normatividad constitucional se
deduzca una proporción mínima de sus representantes. Corresponde precisamente
al legislador establecerla teniendo en cuenta las características del servicio
y, en su caso, la participación de las entidades u organismos aportantes y cuyo
personal esté protegido por el sistema de seguridad social objeto de
regulación.
En el caso
específico del Consejo al que se refiere la norma demandada, los afiliados
tienen indudablemente representación, la que no resulta menoscabada ni anulada
por el hecho de que uno de los representantes lo sea a nombre de los empleados
públicos y trabajadores oficiales que todavía se encuentran al servicio del
Estado. Aceptarlo así -tal como lo plantea el demandante- implicaría que sólo
los pensionados tendrían derecho a tomar parte con legítimo interés en las decisiones
de los organismos que administran la seguridad social. Lo ajustado a la
Constitución es presumir (art. 83 C.P.) que el trabajador en ejercicio actúa
dentro del Consejo con total independencia, pese a su subordinación laboral.
No se afecta la participación
de los afiliados por el hecho de que los comandantes del Ejército, la Armada,
la Fuerza Aérea y la Policía Nacional tengan también asiento en el Consejo, al
lado de los ministros de Defensa, Hacienda y Salud, puesto que su injerencia
resulta indispensable desde el punto de vista institucional, especialmente por
la responsabilidad que asumen las distintas Fuerzas, según otros artículos del
Estatuto, en relación con el sistema de salud del que se trata.
La norma acusada,
lejos de establecer discriminaciones como las que señala el demandante,
confiere participación a todos los interesados en el sistema de salud creado,
por lo cual no desconoce el artículo 13 de la Carta Política, ni va en
detrimento de las finalidades perseguidas por aquél, ni tampoco lesiona los
derechos de afiliados o beneficiarios.
El artículo 49 de la
Constitución no aparece quebrantado en modo alguno por la mencionada norma,
pues ella consagra la participación de la comunidad, exigida por el
Constituyente para los servicios de salud.
Por lo tanto, y dado
que no vulnera otras disposiciones constitucionales, el artículo 6 de la Ley
352 de 1997 será declarado exequible.
El artículo 12 de la
Ley 352 de 1997 crea el Comité de Salud de las Fuerzas Militares, como órgano
asesor y coordinador de la Dirección General de Sanidad Militar, entre cuyos
miembros incluye -literales f) y g), acusados-, "un representante del
personal en goce de asignación de retiro de las Fuerzas Militares o pensionado
del Ministerio de Defensa Nacional" y "un profesional de la salud
como representante de los empleados públicos y trabajadores oficiales de las
Fuerzas Militares".
Al disponer esa
participación, el legislador no vulnera principio ni mandato alguno de la Carta
Política, pues la participación contemplada, de los representantes del personal
retirado de las Fuerzas Militares o pensionado del Ministerio de Defensa y de
los empleados públicos y trabajadores oficiales de las Fuerzas Militares, está
llamada a colaborar con el Sistema de Salud en el grado de asesoría y
coordinación en el Comité de Salud, lo cual constituye apenas un desarrollo del
derecho que -como ya se dijo- asiste a todas las personas de participar en las
decisiones que las afectan o puedan afectarlas (art. 2 C.P.).
Es claro ese interés
en este caso, ya que según el artículo 1 de la Ley, al fijar su ámbito, señala
con claridad que hacen parte del "Sistema de Salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional" tanto el Ministerio de la Defensa como
las distintas Fuerzas. El personal actual, retirado o pensionado, de esas
instituciones tiene derecho a la protección que el Sistema brinda, luego no es
ajeno, ni debe serlo, a la conducción de la entidad prestadora de los servicios
de salud correspondientes.
El Parágrafo 4
acusado se limita a establecer cómo serán elegidos los representantes indicados
en el literal f) y señala el período durante el cual ejercerán la función. En
nada se opone esa regla a la Constitución, pues está referida a un proceso que
necesariamente debe surtirse para garantizar que tales personas sean en efecto
elegidas, que en verdad representen legítimamente a los empleados y
trabajadores retirados o pensionados, y que gocen de certidumbre acerca del
tiempo en que tendrá lugar la representación radicada en determinado individuo.
B. Los afiliados
y beneficiarios
El artículo 19,
objeto de demanda parcial, clasifica a los afiliados al SSMP en dos grandes
grupos: los sometidos al régimen de cotización y los no sometidos.
Entre los de la
primera clase señalada, la norma incluye a los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro o pensión
(numeral 2 del literal a), objeto de acción); al personal civil, activo o
pensionado del Ministerio de Defensa Nacional y al personal no uniformado,
activo y pensionado de la Policía Nacional (numeral 3); a los beneficiarios de
pensión o de asignación de retiro por muerte del personal en servicio activo,
pensionado o retirado de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional
(numeral 5); a los beneficiarios de pensión por muerte del personal civil,
activo o pensionado del Ministerio de Defensa y del personal no uniformado,
activo o pensionado de la Policía Nacional (numeral 6); a los servidores
públicos y los pensionados de las entidades descentralizadas adscritas o
vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional que deseen vincularse al SSMP
(numeral 7); y a los estudiantes de pregrado y posgrado de ciencias médicas y
paramédicas que presten sus servicios en los establecimientos de sanidad del
SSMP (numeral 8).
El artículo 20,
también impugnado en parte, dice cuáles son los beneficiarios, para los
afiliados sometidos al régimen de cotización, que pertenecen a los numerales 1,
2, 4 y 7 del artículo 19 en cita.
Dice al respecto la
norma:
"Artículo
20. Beneficiarios. Para los afiliados enunciados en el literal a),
numerales 1, 2, 3, 4 y 7 del artículo 19, serán beneficiarios los siguientes:
a) El cónyuge o el
compañero o la compañera permanente del afiliado.
Para el caso del
compañero (a) sólo cuando la unión permanente sea superior a dos (2) años;
b) Los hijos menores
de 18 años de cualquiera de los cónyuges, que hagan parte del núcleo familiar y
que dependan económicamente de sus padres;
c) Los hijos mayores
de 18 años con incapacidad permanente o aquellos menores de 25 años que sean
estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económicamente del afiliado;
d) A falta de
cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, la cobertura
familiar podrá extenderse a los padres del afiliado no pensionados que dependan
económicamente de él.
Parágrafo 1. Los afiliados no sujetos al régimen de
cotización no tendrán beneficiarios respecto de los servicios de salud.
Parágrafo 2. Todas aquellas personas que por declaración
judicial de nulidad o inexistencia del matrimonio, por sentencia judicial de
divorcio válida en Colombia o por separación judicial o extrajudicial de
cuerpos, perdieren el derecho a la prestación de servicios, podrán ser
beneficiarios del SSMP siempre y cuando el afiliado cancele, en los términos
que fije el CSSMP, el costo total de la PPCD para recibir el plan de servicios
de sanidad del SSMP.
Parágrafo 3. Cuando los afiliados enunciados en el
literal a), numerales 1, 2 y 3 del artículo 19 de la presente Ley hayan
ingresado al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional con
anterioridad a la expedición del Decreto 1301 del 22 de junio de 1994, serán
beneficiarios suyos, además de los expresados en el presente artículo, los
hijos que hayan cumplido 18 años de edad antes de la expedición de la presente
Ley, hasta alcanzar los 21 años de edad.
Parágrafo 4. Los padres del personal activo de Oficiales
y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que hayan
ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los Decretos 1211 del
8 de junio de 1990 y 096 del 11 de enero de 1989 respectivamente, tendrán el
carácter de  beneficiarios, siempre y cuando dependan económicamente del
Oficial o Suboficial".
Al respecto, uno de
los demandantes asegura que los señalados preceptos vulneran, en los apartes
que acusa, los artículos 217 y 218 de la Constitución, pues entiende que, según
tales mandatos, la prestación de servicios de salud es para los miembros de la
Fuerza Pública y de la Policía Nacional, por lo cual no puede extenderse a
otras personas.
La Corte no lo
considera así, pues una cosa es la estructura y clasificación funcional que la
Constitución ha previsto para la Fuerza Pública y los cuerpos que la componen,
y otra muy distinta el ámbito de las leyes en materia de seguridad social.
Que la ley haya de
señalar el régimen correspondiente para los miembros de la Fuerza  Pública no
significa que deba forzosamente excluir a quienes, sin serlo -como los
beneficiarios- tienen una relación estrecha, normalmente de índole familiar,
con aquéllos. Eso llevaría prácticamente a suponer que, por la función que
cumplen, tales miembros no tienen allegados ni responsabilidades con ellos, ni
interés en que su salud esté cabalmente protegida. La Constitución prevé las
posibilidades de que el legislador consagre sistemas especiales y regímenes que
tengan en cuenta las condiciones peculiares de determinada actividad, pero en
materia de seguridad social y salud ello no puede interpretarse en el sentido
de que los sistemas que se establezcan deban ser rígidamente exclusivos, ni
tampoco más gravosos para quienes se supone deberían ser precisamente las
personas beneficiadas por ellos, en este caso los miembros de la Fuerza
Pública, quienes, si prosperara en este punto la demanda, tendrían que asumir
por su cuenta y de manera íntegra todo lo concerniente a la salud de las
personas que de ellos dependen.
En cuanto al
personal no uniformado de las distintas Fuerzas, no puede olvidarse que está
institucionalmente incorporado a ellas, aunque no cumpla actividades
propiamente militares o policivas, de tal manera que la protección que se le
ofrece resulta apenas adecuada a esa vinculación laboral, que es la que
suministra la base y la razón de la cobertura en materia de seguridad social.
Entonces, el cargo
carece de fundamento. Los artículos 19 y 20 -con la excepción que
inmediatamente se expresa- son constitucionales y serán declarados exequibles
en su totalidad, por razón de la unidad de materia.
Pero la Corte sí
considera que, al definir internamente la cobertura de los beneficiarios, en
la  norma se discrimina entre los afiliados, unos de los cuales (los enumerados
en los apartes 1, 2, 3, 4 y 7 del literal a) del artículo 19) pueden vincular a
sus familiares y obtener para ellos la prestación de los servicios de salud,
mientras que los demás quedan excluidos, sin justificación razonable, de esa
posibilidad. Repárese en que todos son cotizantes, pues por definición legal
(artículo 19), están sometidos al régimen de cotización.
Por tanto, la
referencia en mención será declarada inexequible.
C. Competencia
del legislador para modificar los regímenes de seguridad social
Respecto de los
artículos 2, 4, 10, 24, 29, 32 y 36 de la Ley 352 de 1997, los impugnantes
argumentan que son inconstitucionales por desconocer los derechos adquiridos
(art. 58 C.P.), si se tiene en cuenta que, en últimas, aplican al personal de
la Fuerza Pública las normas de la Ley 100 de 1993 cuando, según ese mismo
estatuto, deben estar excluidos de su preceptiva. Agregan que los derechos de
tales usuarios están regidos por el Decreto Ley 95 de 1989 y por el Decreto
1211 de 1990, lo cual ha dado origen, en su criterio, a un derecho adquirido no
susceptible de ser desconocido por la Ley.
Por esa misma razón,
los actores estiman violados los artículos 216 y 217 de la Constitución
Política.
Es verdad que, a la
luz del artículo 53 de la Carta, la ley, los contratos, los acuerdos y
convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni
los derechos de los trabajadores, y que según el artículo 58 Ibídem los
derechos adquiridos con arreglo a las leyes no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores.
Pero esos preceptos
superiores no tienen el alcance de congelar el desarrollo legislativo en
materia laboral o en el campo de la seguridad social, perpetuando las normas
que consagran sus reglas, sino que buscan evitar que el legislador pase por
encima de derechos ya consolidados en cabeza de personas en concreto, y, en el
caso del trabajo, que atropelle este valor, que es uno de los fundamentales de
la organización política y del Estado Social de Derecho.
La Corte ha
precisado sobre ese punto lo siguiente:
"Como se observa, los límites que
surgen del sistema constitucional para que el legislador ejerza este normal
atributo, inherente a su función (el de reformar la legislación laboral
preexistente), son tan sólo de índole formal, jamás materiales o sustanciales.
La ley podrá siempre modificar, adicionar, interpretar o derogar la
normatividad legal precedente, sin que sea admisible afirmar que en el
ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o sustraídos al poder
reformador o derogatorio del propio legislador.
Ahora bien, el artículo 58 de la
Constitución ampara los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y
expresa que ellos no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores.
La norma se refiere a las situaciones
jurídicas consolidadas, no a las que configuran meras expectativas. Estas, por
no haberse perfeccionado el derecho, están sujetas a las futuras regulaciones
que la ley introduzca.
Es claro que la modificación o
derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de
favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio
de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de
conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales y concretos
que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan afectados por la
nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones
jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia.
En ese orden de ideas, la norma legal
mediante la cual se derogan otras no choca en principio con la Constitución, a
menos que pretenda cobijar situaciones ya definidas, en cuyo caso desconocería
los derechos adquiridos que el artículo 58 de la Carta busca proteger.
Los criterios anteriores son válidos por
regla general en cuanto a las distintas modalidades de derechos, para dejarlos
a salvo, sin perjuicio de la discrecionalidad que debe reconocerse al
legislador en lo referente a la creación de nuevas normas, pues ella es
indispensable para que, dentro de la órbita de las atribuciones que le han sido
señaladas por la Constitución, introduzca las innovaciones que el orden
jurídico requiera según las épocas, las necesidades y las conveniencias de la
sociedad.
Desde luego, no se puede perder de vista
que en lo referente a prerrogativas reconocidas por el sistema jurídico a los
trabajadores y bajo la perspectiva del Estado Social de Derecho, el legislador
carece de atribuciones que impliquen la consagración de normas contrarias a las
garantías mínimas que la Carta Política ha plasmado con el objeto de brindar
protección especial al trabajo. Por ello, no puede desmejorar ni menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores, como
perentoriamente lo establece el artículo 53 de la Constitución.
El análisis correspondiente habrá de ser
efectuado en cada caso, teniendo en cuenta si en concreto una determinada
disposición de la ley quebranta las expresadas garantías constitucionales.
Pero de allí no se sigue que las normas
legales de carácter laboral sean inmodificables. Ocurre sí que no pueden tener
efecto negativo sobre situaciones jurídicas ya consolidadas a la luz de las
disposiciones que las anteceden.
En cuanto a la posible desmejora de
derechos y garantías laborales consagrados genéricamente en leyes anteriores,
solamente puede establecerse que ella se configura si se acude al examen de una
determinada disposición o de un conjunto de normas que materialmente impliquen
una contradicción con la preceptiva constitucional.
La sola derogación del mandato legal que
consagraba una garantía no implica per se la desmejora laboral, pues
bien puede acontecer que mediante otras disposiciones el legislador la haya
restablecido o inclusive mejorado o complementado". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-529 del 24 de noviembre de 1994).
El presente
análisis, como es propio de la función de control constitucional que cumple la
Corte (art. 241-4 C.P.), se lleva a cabo en abstracto, por lo cual no están en
juego en este proceso los derechos particulares y concretos de ningún
trabajador. Y en cuanto a la aplicación de las normas acusadas, es claro que
está regida por el principio constitucional de respeto a los derechos que ya
estaban adquiridos, consolidados y radicados en cabeza de personas específicas,
sin que la existencia de ellos con base en las normas anteriores implique
impedir que el legislador las modifique en relación con situaciones futuras.
Ahora bien, que la
Ley 100 de 1993 haya señalado que el sistema de seguridad social y de salud de
los servidores estatales pertenecientes a la Fuerza Pública estará regido por
disposiciones especiales no contenidas en ella (art. 279), en modo alguno ata
al propio legislador de manera que no pueda plasmar, en los regímenes
especiales, principios o preceptos similares a los que dicho estatuto
contempla, ni tampoco le impide que, si es su voluntad hacerlo, modifique o
derogue tal precepto, o unifique de nuevo la estructura normativa pertinente,
incorporando a dicho personal.
En consecuencia, los
cánones atacados no son inconstitucionales por el hecho de su eventual
coincidencia o analogía material con las disposiciones de la Ley 100 de 1993,
motivo por el cual, en este aspecto, se desecha el cargo.
El artículo 2,
materia de acción, se limita a señalar que el Sistema tiene por objeto prestar
el servicio integral de salud y el de sanidad inherentes a las operaciones
militares y policiales.
El artículo 4, por
su parte, sujeta tales servicios a los principios generales de ética, equidad,
universalidad y eficiencia, y a unos especiales postulados, orientadores del
Sistema, que son la racionalidad, la obligatoriedad, la equidad, la protección
integral, la autonomía, la descentralización y desconcentración, la unidad, la
integración funcional, la independencia de recursos y la atención equitativa y
preferencial.
Ni una ni otra norma
contienen mandatos que contravengan el Ordenamiento Fundamental ni dan lugar a
perturbación alguna en cuanto a los derechos de los usuarios. Por el contrario,
tienden a desarrollar los preceptos constitucionales al respecto y se edifican
sobre la base de hacer efectivos los principios que inspiran la seguridad
social y la atención de la salud.
No tiene razón uno
de los accionantes cuando afirma que estas disposiciones despojan al sistema
especial creado de la función de solidaridad social que le es propia, "en
cuanto no se permite el acceso a la salud sino exclusivamente para el personal
que tenga una cierta calidad" (se entiende la de estar o haber estado al
servicio de la Fuerza Pública, o ser beneficiario de quien lo estuvo), por ser
prioritaria la atención para los usuarios y beneficiarios de aquél.
El argumento sería
aceptable si este fuera el único sistema de seguridad social en el país. No lo
es, pues se trata de un sistema especial, que funciona a la par con el general
previsto por la Ley 100 de 1993. Además, no es excluyente, pues según el
literal j) del artículo 4, es posible ofrecer servicios a terceros o a
entidades promotoras de salud, una vez hayan sido satisfechas debidamente las
necesidades de sus afiliados y beneficiarios.
Lo dicho es
aplicable al literal i) del artículo 7, también impugnado, que establece la
posibilidad de que las entidades y unidades que conforman el SSMP presten
servicios de salud a terceros o a entidades promotoras de salud y aseguren la
atención preferencial de las necesidades de los afiliados y beneficiarios del
Sistema.
D. Cargo sobre
discriminación en lo relativo a períodos mínimos de cotización
El artículo 24 de la
Ley 352 de 1997 señala que, para los beneficiarios de los afiliados que hayan
ingresado a partir de la vigencia del Decreto 1301 del 22 de junio de 1994, el
acceso a la prestación de algunos servicios de alto costo podrá estar sujeto a
períodos mínimos de cotización del afiliado, que en ningún caso excederán de 80
semanas. La norma expresa que, durante estos períodos, para acceder a dichos
servicios, los usuarios deberán sufragar total o parcialmente los costos de los
mismos.
En apariencia, la
norma plasma una discriminación, que podría violar el derecho a la igualdad,
entre los afiliados que ingresaron antes del Decreto 1301 de 1994 y quienes lo
hicieron después.
No obstante, el
análisis no puede efectuarse sin corroborar lo que establecía el mencionado
estatuto, que organizaba el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional.
En su artículo 12,
el Decreto 1301 preveía, para los afiliados que ingresaran a partir de su
vigencia, los períodos mínimos que el precepto ahora demandado consagró, aunque
allí se señalaba un máximo de 100 semanas. Lo cual significa que, en el momento
de introducirse tales cargas para los servicios de alto costo, la disposición
tenía un efecto futuro, aplicable a los nuevos afiliados y sus beneficiarios, y
en eso no desconocía sus derechos adquiridos dentro del sistema pues todavía no
pertenecían a él.
La nueva norma
favorece a tales afiliados en cuanto al límite máximo exigible para estar
obligado al pago y se limitó a reiterar lo que ya estipulaba la norma anterior
respecto de los usuarios vinculados a partir del 22 de junio de 1994.
La distinción es,
entonces, justificada y, por tanto, no rompe el equilibrio propio de la
igualdad. Por este concepto, la norma legal resulta ajustada a la Carta
Política.
En cambio, merece
análisis especial e impone distinciones -con el fin de hacerla compatible con
la Constitución- la parte del mandato legal que obliga a los usuarios, de
manera indiscriminada y según el criterio de la autoridad administrativa, a
sufragar totalmente los costos de los servicios que se les presten, como una
condición indispensable para acceder a ellos, y aquella que deja en manos del
Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional la
determinación de los montos que deban pagarse y de los casos en los cuales a
dichos pagos se condiciona el acceso a los servicios de salud.
Según el artículo 49
de la Constitución, se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios
de promoción, protección y recuperación de la salud. El mismo precepto dispone
que al Estado corresponde organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los
servicios en esa materia, "conforme a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad" (subraya la Corte), establecer las competencias de la
Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los
aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley"
(subraya la Corte).
De ese mandato
constitucional resulta que, por una parte, el Estado debe asegurar el acceso de
todas las personas a los servicios de salud y que, si bien en ciertos casos
puede hacer que participen en la financiación de los que impliquen alto costo,
de ninguna manera le es permitido obligarlos a que asuman, pese a estar
cubiertos por un sistema de seguridad social, el ciento por ciento de los
costos que les corresponden. Por otra, el tema relativo a los aportes de los
particulares que prestan los servicios de salud y, por supuesto, de los
usuarios, ha sido reservado por la Constitución a la ley, por lo cual no se
aviene a aquélla la norma que traslada esa facultad a entidades administrativas.
La obligación de
sufragar el ciento por ciento aparecería de bulto inconstitucional si se tiene
en cuenta que los afectados por la normatividad bajo examen están cubiertos por
un sistema de seguridad social, que debe ser integral, bien que se trate de
afiliados, ya de beneficiarios.
Adicionalmente, los
miembros de la Fuerza Pública, quienes por razón del servicio que prestan al
Estado y a la comunidad y del riesgo que corren en ejercicio del mismo, mal
podrían hallarse obligados a pagar, más allá de las cuotas periódicas que su
afiliación implica, costos de ningún servicio de salud, ni estar sometidos a
preexistencias o a períodos mínimos de cotización, toda vez que ello implicaría
que el Estado trasladara a sus propios servidores -muy específicamente a
aquellos cuya actividad comporta mayores peligros en aras del interés
colectivo- una responsabilidad económica que es enteramente suya, y además
llevaría a un trato inequitativo, irrazonable y desproporcionado que
desconocería la igualdad real y material (art. 13 C.P.).
No ocurre eso mismo
con los beneficiarios, es decir con las personas que no hacen parte de la
Fuerza Pública, pero que dependen, por uno u otro motivo, de los miembros de
ella que están afiliados al Sistema de Seguridad Social, y reciben los
servicios que él presta. Respecto de estas personas, quienes no desempeñan la
labor confiada a los cuerpos armados ni tienen el mismo grado de peligro que
ellos afrontan y además carecen de la vinculación jurídica laboral que el
afiliado establece con la respectiva institución, es razonable que se les exija
un término mínimo de cotización para tener acceso a ciertos tratamientos,
terapias, intervenciones quirúrgicas o medicinas, referidos a enfermedades o
padecimientos muy característicos, cuya atención representa erogaciones
cuantiosas para la entidad de seguridad social.
Pero, desde luego,
aunque, según lo dicho, es razonable que para los beneficiarios se contemplen
períodos mínimos de cotización, esto es, un cierto tiempo de permanencia en el
sistema de seguridad social, debe la Corte hacer las siguientes observaciones,
que condicionan la exequibilidad de la norma:
a) Claro está, se
trata de situaciones excepcionales, que deben estar plasmadas en normas
jurídicas de gran claridad y precisión cuya interpretación habrá de ser
estricta.
b) Es el Presidente
de la República, al reglamentar la Ley y con arreglo a ésta, quien debe
indicar, de manera específica, por sus nombres científicos, cuáles son las
denominadas enfermedades de alto costo, así como el período de cotización
exigible para cada una de ellas, sin pasar nunca de 80 semanas. Obviamente,
graduado, según la gravedad del mal y los costos de su atención, sin que
necesariamente deba nivelarse el período exigible en 80 semanas. Esta es una
cantidad máxima.
c) En cuanto a las
tarifas aplicables para que los beneficiarios sufraguen total o parcialmente
esos altos costos, son de reserva de ley, es decir, no pueden ser fijadas por
la autoridad administrativa, sino por el legislador. De ninguna manera por el
CSSMP. La referencia a éste será declarada inexequible.
El porcentaje de los
costos que, dentro de las condiciones aquí resaltadas, deba pagar el usuario,
ha de ser fijado por el legislador según el artículo 49 de la Constitución
Política, tomando en consideración su capacidad económica, para que no se le
apliquen cobros desproporcionados o irrazonables.
Adviértese que,
mientras no estén dictados, la Ley que fije tarifas y el reglamento del
Presidente de la República que señale cuáles son las enfermedades llamadas
"de alto costo", el sistema de salud no podrá hacer aplicable a los
beneficiarios esta norma, y, por tanto, deberá prestarles atención completa sin
sujetarla a períodos mínimos de cotización.
d) Cuando se trate,
ya no de los beneficiarios, sino de los propios afiliados, miembros o
ex-miembros de la Fuerza Pública, no pueden, por las razones dichas, estar
sometidos a períodos mínimos de cotización por ninguna enfermedad, ni al pago
total o parcial de los costos correspondientes.
e) El período mínimo
de cotización que se haga exigible al beneficiario para tener acceso a los
servicios de salud no puede circunscribirse al tiempo de vinculación con el
sistema especial de salud del que se trata. Deben hacerse valer para tal efecto
las cotizaciones de ese beneficiario en el Sistema General de Salud (Ley 100 de
1993), es decir, ha de computarse lo que haya cotizado a otras entidades de
seguridad social dentro de tal sistema. De lo contrario, resultaría vulnerado
el principio constitucional que consagra en cabeza del Estado como tal -y no de
unos determinados órganos del mismo, de manera independiente- la prestación de
la seguridad social como servicio público de carácter obligatorio, con sujeción
a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según lo expresa
el artículo 48 de la Carta Política. Este precepto señala, además, que la
seguridad social está garantizada por el Estado a todos los habitantes como un
derecho irrenunciable.
f) La Corte debe
dejar en claro que no por el hecho de poderse exigir, con el anotado carácter
excepcional, los períodos mínimos de cotización para ciertas enfermedades de
alto costo, estaría autorizada la entidad prestadora de salud para dejar de
brindar la atención médica, quirúrgica, hospitalaria o terapéutica que necesite
el paciente, ni para condicionar al pago previo la prestación efectiva y
oportuna de los aludidos servicios. Obviamente, sin perjuicio de los cobros
posteriores si en el caso específico se configuran las condiciones exigidas
legal y reglamentariamente.
g) Es de anotar que
el precepto sería inconstitucional si la exigencia en mención -períodos mínimos
de cotización- se hiciera extensible a los casos de urgencia o gravedad. En
tales ocasiones no existen períodos mínimos de cotización ya que todas las
entidades de salud, por mandato de la Carta, están obligadas a prestar los
servicios de salud independientemente de la capacidad de pago. Además, están de
por medio, fuera de la conservación de la salud, que es exigible por toda
persona, el peligro que pueda afrontar la vida o la integridad personal del
paciente (arts. 11 y 12 C.P.), derechos fundamentales que prevalecen sobre
cualquier consideración económica.
E. Planes
complementarios
Dice el artículo 29
demandado que el Sistema, previo concepto favorable del Consejo Superior,
podrá ofrecer planes complementarios a través de sus establecimientos de
sanidad o de aquellos con los cuales tenga contratos para la prestación de
servicios de sanidad. Tales planes -agrega- serán financiados en su totalidad
por los afiliados o beneficiarios.
A diferencia de la
norma incluida en el artículo 24, que se refiere al Plan Obligatorio, cuya
constitucionalidad se declarará únicamente bajo las condiciones expuestas -pues
de lo contrario habría de entenderse como inexequible-, la del artículo 29 se
acomoda a los principios y normas de la Carta Política. Ella dice relación a la
posibilidad de que se establezcan, estructuren e implementen servicios de salud
adicionales, no obligatorios, cuyos costos, en caso de tomarlos, deben asumir
los usuarios, mediante contratos que pueden celebrar, si quieren y les resulta
factible hacerlo de acuerdo con su situación económica.
Se trata en realidad
de permitir al sistema especial creado que ofrezca planes de medicina
prepagada, complementarios de los básicos y forzosos, lo cual es perfectamente
admisible si la ley, como en este caso, lo autoriza. Y el hecho de autorizarlo
no la enfrenta con la Constitución, siempre y cuando la norma no implique una
sustitución del Plan Obligatorio por el Complementario, ni el traslado de la
responsabilidad propia de aquél a éste. Claro está, los aludidos contratos
deben contemplar con precisión y de modo específico, en su mismo texto o en
anexo que haga parte de ellos, cuáles son los servicios que cobijan y, si
establecen la figura de las preexistencias para excluirlas de su cobertura,
también, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, habrán de
mencionar concretamente las enfermedades o padecimientos preexistentes, previo
examen practicado antes del pacto contractual, de modo que lo no contemplado
taxativamente como no cubierto por el Plan, debe ser asumido por el Servicio de
Salud sin costo adicional para el usuario, sea afiliado o beneficiario.
Bajo estas
condiciones, el artículo será declarado exequible.
F. Cotizaciones
Han sido demandados
el artículo 32 de la Ley 352 de 1997 y su parágrafo 3, que dicen:
"Artículo
32. Cotizaciones. La cotización al SSMP para los afiliados sometidos
al régimen de cotización de que trata el literal a) del artículo 19 será del
doce (12%) mensual calculado sobre el ingreso base. El cuatro (4%) estará a
cargo del afiliado y el ocho (8%) restante a cargo del Estado, como aporte
patronal el cual se girará a través de las entidades responsables de que trata
el artículo 22 de esta Ley.
(...)
Parágrafo 3. El ingreso base para los afiliados a que se
refiere el literal a), numeral 7 del artículo 19 de la presente Ley, será el
establecido en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios".
No encuentra la
Corte que esta regulación sobre el régimen de cotizaciones al Sistema deba ser
declarada inexequible, como pide el demandante, pues ella corresponde a lo
previsto en el artículo 49 de la Constitución, que justamente deja en manos del
Congreso la fijación de los términos y condiciones de los aportes a cargo del
Estado y de los particulares para la prestación de los servicios de salud.
El artículo 48 de la
Carta Política indica, por su parte, que la seguridad social podrá ser prestada
por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley, y que la
cobertura de la misma comprenderá la prestación de los servicios en la forma
que ella determine.
G. Pagos
compartidos y cuotas moderadoras
El artículo 36,
objeto de proceso, establece:
"Artículo
36. Pagos compartidos y cuotas moderadoras. Con el fin de racionalizar el uso de los servicios,
los beneficiarios podrán estar sujetos a pagos compartidos y cuotas moderadoras
según lo determine el CSSMP. Estos pagos en ningún caso se podrán constituir en
barreras de acceso al servicio.
Parágrafo. Para la determinación de los pagos
compartidos y las cuotas moderadoras, el CSSMP deberá tomar como base los
costos de los respectivos servicios. En todo caso, las cuotas moderadoras y los
pagos compartidos no podrán superar el diez por ciento y el treinta por ciento,
respectivamente, de dichos costos".
La norma es
exequible en cuanto busca racionalizar el servicio, es decir, lograr que los
usuarios sólo acudan a él cuando realmente lo necesiten y se abstengan así de
congestionar inoficiosamente los centros de atención y el tiempo del personal
médico y asistencial. Como su nombre lo indica, estos pagos y cuotas no
implican que el Estado traslade a los usuarios las cargas económicas de los
servicios que se prestan, sino que representan un mecanismo pedagógico sobre la
utilización de los mismos, y un grado razonable de contribución propia a la
financiación de la actividad que cumple el ente, lo que encuentra sustento en
el principio constitucional de solidaridad.
Desde luego, ni la
fijación de los estipendios a los que se refiere el artículo, ni el
señalamiento sobre específica exigibilidad de los pagos compartidos y cuotas
moderadoras pueden quedar en manos del Consejo Superior, como órgano
administrativo, pues se repite que al tenor del artículo 49 de la Constitución,
está reservada a la ley la fijación de los términos y condiciones de los
aportes en materia de salud. Son inconstitucionales las referencias que dicen: "según
lo determine el CSSMP", del inciso; "Para" y "...el
CSSMP...", del parágrafo.
Por otro lado, los
topes señalados para las cuotas moderadoras (10% de los costos) y para los
pagos compartidos (30%) son, como aparece en el texto mismo de la disposición,
máximos, es decir, que el legislador al fijarlos debe tomar en cuenta el tipo
de servicio al que correspondan y las condiciones del estrato social al que se
aplican, sin que sea apropiado unificar todos los pagos y cuotas en esos
porcentajes, lo cual, por desproporcionado e inequitativo, sería
inconstitucional.
Advierte la Corte
que los pagos compartidos y las cuotas moderadoras, como muy bien lo expresa la
disposición demandada, no pueden tomarse por la Administración como elementos a
los cuales se supedite el acceso a los servicios de salud. En otros términos,
que también condicionan la exequibilidad, si el paciente o beneficiario no
tiene cómo pagarlos antes de prestado el servicio, o si discute la validez de
la exigencia, el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestación
íntegra y adecuada de los servicios médicos, hospitalarios, quirúrgicos,
asistenciales y de medicamentos que requiera, sin perjuicio de los cobros
posteriores con arreglo a las normas vigentes.
Ahora bien, de
conformidad con lo dicho en acápite anterior de la presente sentencia, la
exequibilidad sólo se declara en el sentido de que los miembros actuales y
antiguos de la Fuerza Pública no están sujetos a los pagos mencionados bajo
ninguna modalidad. Por tanto, deben recibir atención sin talanqueras ni
condiciones, menos todavía si, por fuera de su ordinaria cotización, son de
carácter económico.
Los ya anunciados
apartes del artículo 36 serán declarados inexequibles, y el resto de su
contenido se declarará ajustado a la Carta Política sólo en la medida de los ya
indicados condicionamientos.
H. Funciones del
Ministro de Defensa Nacional
El artículo 5 de la
Ley 352 de 1997 consagra:
"Artículo
5. Funciones del Ministro de Defensa Nacional. Además de las funciones que la ley le
asigna de modo general a los ministros, y de modo particular al Ministro de
Defensa Nacional, éste tendrá a su cargo las siguientes en relación con el
SSMP:
a) Preparar los
proyecto de ley y de decreto relacionados con la salud de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional;
b) Adoptar las
normas necesarias para supervisar, evaluar y controlar el SSMP".
No es de recibo el
argumento de uno de los actores en el sentido de que esta norma es
inconstitucional por corresponder las funciones en ella previstas, de manera
exclusiva, al Ministerio de Salud.
El artículo 115 de
la Constitución declara que el Gobierno Nacional está formado por el Presidente
de la República, los ministros del Despacho y los directores de departamentos
administrativos, y que el Presidente y el Ministro o Director del Departamento
correspondiente constituyen el Gobierno en cada negocio particular.
A la vez, el
artículo 200 de la Carta manifiesta que corresponde al Gobierno concurrir a la
formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros.
El artículo 189,
numeral 11, de la Constitución confía al Presidente la potestad reglamentaria,
la que tiene lugar mediante la expedición de los decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
Es lógico que tanto
en una como en otra función intervengan, en la etapa preparatoria de los
proyectos y decretos, los ministros cuyas carteras estén afectadas o
comprometidas en el manejo de los asuntos concordantes.
No se olvide que las
funciones de Gobierno corresponden, según la Carta, al Presidente de la
República (arts. 115 y 189 C.P.) y que los ministros son, bajo la conducción
del Presidente, los directores de la actividad administrativa en sus despachos,
y los encargados de fijar, con él, las políticas correspondientes, de ejecutar
la ley y de ser voceros del Gobierno ante el Congreso, pero no tienen la
titularidad de las funciones presidenciales sino que apoyan al Presidente.
Ciertas aéreas de la
gestión administrativa y de Gobierno involucran a varios ministerios, como en
este caso ocurre con los de Defensa y Salud, y obviamente tendrán que coordinar
las decisiones correspondientes, antes de su adopción, entre sí y con el propio
Presidente de la República.
La norma demandada
no impide tal coordinación ni se refiere a las decisiones de Gobierno en sí
mismas, para hacerlas exclusivas del Ministro de Defensa. Se trata de la etapa
preparatoria de proyectos y decretos (literal a) del artículo 5) y de la
supervisión, evaluación y control del Sistema Especial de Salud, que es de su
resorte en cuanto puramente administrativa (literal b) de la misma norma).
La Corte resalta que
no existen áreas administrativas o de fijación de políticas estatales que sean
total y absolutamente exclusivas de un determinado Ministro o Director de
Departamento Administrativo. Si la colaboración armónica se debe dar por
mandato constitucional (art. 113) entre las ramas y órganos del poder público,
autónomos e independientes entre sí, con mayor razón entre los servidores de
una misma Rama -la Ejecutiva en este caso, bajo la dirección y coordinación del
Presidente de la República-.
I. Funciones
presupuestales del CSSMP
Ha sido acusado el
artículo 7 de la Ley (literales e, f, g, i y k), que corresponden a funciones
del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional.
Para uno de los
actores, los indicados literales se oponen a la Constitución por cuanto se
trata de funciones que atañen al manejo del Presupuesto, que deberían sujetarse
a la Ley Orgánica del mismo, y que en efecto vulneran normas del Decreto 111 de
1996, que compiló el Estatuto Orgánico de la materia.
El literal e) del
artículo 4, que aparece demandado junto con los mencionados del artículo 7 por
el indicado concepto, dispone que el SSMP es autónomo y que se regirá
exclusivamente de conformidad con lo establecido en la Ley 352 de 1997. La
Corte no lo considera inexequible, toda vez que la autonomía que consagra está
referida al servicio de salud especial que dicha Ley contiene, por oposición al
régimen general de la Ley 100 de 1993. Es una autonomía funcional y no
presupuestal.
El literal i) del
mismo artículo 4, también acusado por idéntica razón, establece que los
recursos que reciban las Fuerzas Militares y la Policía Nacional para la salud
deberán manejarse en fondos-cuenta separados e independientes del resto de su
presupuesto y sólo podrán destinarse a la ejecución de dichas funciones.
Tal norma no
presenta vicio alguno de inconstitucionalidad, ya que simplemente preserva la
intangibilidad de los recursos destinados a salud y la prohibición de
asignarlos a fines diversos, lo cual halla fundamento en la prioridad que la
propia Constitución reserva para la atención de la salud y la seguridad social.
Allí no se estipula una independencia de tales recursos respecto del
Presupuesto Nacional, como erróneamente lo entiende el actor.
Los literales e), f)
y g) del artículo 7 consagran como funciones del CSSMP las de determinar y
reglamentar el funcionamiento de los fondos-cuenta aludidos; aprobar los
parámetros de administración, transferencia interna y aplicación de recursos
para cada uno de los subsistemas (los de las distintas Fuerzas) con base en los
presupuestos disponibles; y aprobar los parámetros para la fijación de las
tarifas internas y externas.
Las dos primeras
funciones en comento son constitucionales, pues se refieren al manejo interno
de las cuentas, su transferencia y aplicación a las finalidades previstas en la
ley, bajo el supuesto de que el Sistema se compone de subsistemas, cada uno de
los cuales es previsto para los afiliados pertenecientes a cada uno de los
cuerpos que integran la Fuerza Pública (Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Policía
Nacional), y en modo alguno sustraen el manejo presupuestal de las reglas
contempladas en la Ley Orgánica del Presupuesto.
Por la misma razón
son exequibles los literales b) y c) del artículo 16, que atribuyen a la
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional la administración del fondo-cuenta
del Subsistema correspondiente y el recaudo de las cotizaciones y aportes
patronales para el mismo, así como la recepción de sus demás ingresos.
El literal g) del
artículo 7 es inconstitucional, por las razones ya expuestas en este fallo, ya
que el Consejo resulta sustituyendo a la ley en lo relativo a la definición de
los términos y condiciones sobre aportes para el sistema de salud. El artículo
338 de la Carta es vulnerado por este acápite normativo, toda vez que delega en
una autoridad administrativa la fijación de las tarifas de contribuciones, sin
señalar la propia Ley el método ni el sistema para el cálculo de los costos y
beneficios correspondientes.
Iguales motivos de
inconstitucionalidad afectan al literal k) del mismo artículo 7, demandado, que
confía al Consejo la función de determinar los períodos mínimos de cotización
para la prestación de servicios de alto costo, por falta de competencia
constitucional para ello, según lo que se deja dicho.
J. La estructura
del Ministerio de Defensa
Según una de las
demandas, los artículos 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 61 de la Ley 352 de
1997 violan el artículo 189, numeral 16, de la Constitución, por cuanto el
Congreso invade la órbita del Presidente de la República en cuanto a la
modificación de la estructura del Ministerio de Defensa y demás organismos
administrativos del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, al determinar la creación de la Dirección de Sanidad Militar y las
direcciones de sanidad de cada una de las Fuerzas.
Es evidente la
equivocación del actor en esta materia. La función prevista en el artículo 189,
numeral 16, de la Constitución -modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales- se ejerce por el Presidente, como allí mismo se dice, "con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la Ley".
La atribución de
determinar la estructura de tales organismos es del Congreso, según el artículo
150, numeral 7, de la Carta Política, y es la que ha ejercido en este caso,
mediante las disposiciones examinadas.
Por este aspecto,
los artículos objeto de acción, con las salvedades que más adelante se hacen
sobre los literales j) de los artículos 10 y 16, son exequibles.
K. Unidad de
materia
Los artículos 61 y
63 establecen:
"Artículo
61. Subdirección de Vivienda.  Créase en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional
la Subdirección de Vivienda, encargada de la administración de planes de
vivienda propia para el personal de la Policía Nacional, función que
desarrollaba el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía
Nacional.
(...)
Artículo 63.
Subsidio Familiar personal del Nivel Ejecutivo. El pago del Subsidio Familiar al personal
del nivel ejecutivo, que efectuaba el Instituto para la Seguridad Social y
Bienestar de la Policía Nacional, se hará directamente a través de la nómina de
la Policía Nacional, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
hará los correspondientes traslados presupuestales que sean del caso".
Uno de los actores
sindica a las transcritas normas de desconocer el principio constitucional de
unidad de materia, teniendo en cuenta que el contenido general de la ley se
refiere a la salud y no a la vivienda ni al subsidio familiar.
La Corte ha
manifestado en varias de sus sentencias que el principio de unidad de materia
alude primordialmente a una relación interna de carácter sustancial entre los
artículos que integran una ley y de éstos respecto de su título, más que de una
exigencia de vinculación temática con motivo de la denominación o los nombres
de los asuntos tratados (ver, entre otras, las sentencias C-434 y C-435, ambas
del 12 de septiembre de 1996).
Como la Corte ha
sostenido, para que el supuesto de inconstitucionalidad se cumpla, cuando el
problema planteado es el de la unidad temática, "es indispensable que se
encuentre configurada sin lugar a dudas la total divergencia entre las materias
tratadas en el texto de la ley, de tal manera que la norma estimada ajena o
extraña no pueda entenderse incorporada al contenido básico de la normatividad
a la cual se integra, bien por el carácter taxativo del título de la ley -que
no admita su inclusión-, ya sea por la absoluta falta de conexidad con el
objeto dominante en el contexto" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-434 de 1996, ya citada).
En ese orden de
ideas, como el tema del subsidio familiar y el de vivienda para el personal de
la Policía Nacional guardan conexión con los de la seguridad social y la salud,
predominantes en la ley que nos ocupa, no se configura una abierta distinción
entre los asuntos aludidos, que por el contrario se complementan de manera
armónica para lograr los fines previstos en la ley, y por tanto no ve la Corte
motivo alguno de inconstitucionalidad.
L.
Consideraciones finales
Afirma uno de los
demandantes que en algunos boletines expedidos por la Junta Directiva de la
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se establecen requisitos que vulneran
principios consagrados en la Carta Política y que no fueron previstos por la
Ley 352 de 1997.
Al respecto, esta
Corporación reitera, como en otras oportunidades, que la declaración de
inconstitucionalidad de las normas no se puede deducir del desarrollo que de
ellas se realice a través de actos administrativos, como en el presente asunto
ocurre con los denominados "boletines internos", que son consecuencia
de las normas legales pero que no se pueden confundir con ellas, menos todavía
para endilgarles, por razón de tales actos posteriores, cargos de
inconstitucionalidad.
Pero, si lo que
pretende el demandante es la declaración de inconstitucionalidad de lo
dispuesto en los señalados "boletines", no es esta Corte el tribunal
competente para conocer acerca del tema. Debe acudir, entonces, a la
jurisdicción Contencioso Administrativa.
Dada su relación con
la competencia confiada al CSSMP respecto de pagos compartidos y cuotas
moderadoras, que en esta sentencia se declara inconstitucional, deberá correr
la misma suerte el literal j) del artículo 10, objeto de estudio.
Igual acontece con
el literal j) del artículo 16.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Se declara lo
siguiente respecto de los artículos demandados, de la Ley 352 de 1997,
"Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras
disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional":
1. El artículo 2 es EXEQUIBLE;
2. El artículo 4 es EXEQUIBLE
en los apartes demandados;
3. El artículo 5 es EXEQUIBLE;
4. El artículo 6 es EXEQUIBLE
en lo demandado;
5. Del artículo 7
son INEXEQUIBLES los literales g) y k);
6. Del mismo
artículo 7 son EXEQUIBLES su encabezamiento y los literales
e), f) e i);
7. El artículo 9 es EXEQUIBLE;
8. El artículo 10 es
EXEQUIBLE, excepto su literal j), que se declara INEXEQUIBLE;
9. El artículo 11 es
EXEQUIBLE;
10. El artículo 12
es EXEQUIBLE en lo demandado;
11. El artículo 13
es EXEQUIBLE;
12. El artículo 14
es EXEQUIBLE;
13. El artículo 15
es EXEQUIBLE;
14. El artículo 16
es EXEQUIBLE, excepto su literal j), que se declara INEXEQUIBLE;
15. El artículo 17
es EXEQUIBLE;
16. El artículo 18
es EXEQUIBLE;
17. El artículo 19
es EXEQUIBLE;
18. El artículo 20
es EXEQUIBLE, con excepción de las palabras "...numerales 1, 2, 3,
4 y 7...", que se declaran INEXEQUIBLES;
19. El artículo 24
es EXEQUIBLE en lo demandado, únicamente bajo los entendidos y
condicionamientos contemplados en la parte considerativa de esta Sentencia,
salvo la parte que dice: "Durante estos períodos, el CSSMP podrá
establecer que para acceder a dichos servicios, los usuarios deberán sufragar
total o parcialmente los costos de los mismos". Esta se declara INEXEQUIBLE;
20. El artículo 29
es EXEQUIBLE, pero solamente en las condiciones y con las advertencias
que contempla la parte motiva de esta providencia;
21. El artículo 32
es EXEQUIBLE en lo demandado;
22. El artículo 36
es EXEQUIBLE, únicamente bajo los entendidos y condicionamientos
contemplados en la parte motiva de este fallo, excepto las expresiones
"...según lo determine el CSSMP...", del inciso, "Para ..."
y "...el CSSMP...", del parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES;
23. El artículo 61
es EXEQUIBLE; y
24. El artículo 63
es EXEQUIBLE.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                                   ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                                                    Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                        CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                        Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-089/98
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
(Salvamento parcial de voto)
Estimo que, aun
con la interpretación sustancial que esta Corte le ha dado al concepto de la
unidad de materia que deben guardar entre sí los artículos integrantes de una
ley de la República y ellos a su vez con el título de la misma, es muy difícil
aceptar que la modificación de la estructura del Fondo Rotatorio de la Policía
Nacional con el solo objeto de que asuma una función relativa a planes de
vivienda (artículo 61 acusado) y el señalamiento de la oficina que pagará el
subsidio familiar al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, con
la aneja autorización al Gobierno para hacer los traslados presupuestales
correspondientes, puedan ser materias que guarden la debida conexidad con el
tema de la seguridad social en salud.
Referencia:
Expedientes acumulados D-1778 y D-1791
Aunque he tenido el
honor de ser ponente en el proceso de la referencia, debo salvar mi voto, con
el acostumbrado respeto, en relación con la declaración de exequibilidad de los
artículos 61 y 63 de la normatividad acusada, pues, como tuve ocasión de expresarlo
en la Sala Plena, estimo que, aun con la interpretación sustancial que esta
Corte le ha dado al concepto de la unidad de materia que deben guardar entre sí
los artículos integrantes de una ley de la República y ellos a su vez con el
título de la misma (artículos 158 y 169 C.P.), es muy difícil aceptar que la
modificación de la estructura del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional con el
solo objeto de que asuma una función relativa a planes de vivienda (artículo 61
acusado) y el señalamiento de la oficina que pagará el subsidio familiar al
personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, con la aneja autorización
al Gobierno para hacer los traslados presupuestales correspondientes (art. 63
demandado), puedan ser materias que guarden la debida conexidad con el tema de
la seguridad social en salud.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.