T-946-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-946/11
DESPLAZADOS
POR LA VIOLENCIA-Sujetos
de especial protección constitucional
La
especial protección constitucional que la jurisprudencia de la Corte ha
otorgado a la población desplazada, no es más que la materialización de las
diferentes garantías constitucionales que tienen como fin la protección de la
persona humana, que se armoniza con el deber que recae en todas las autoridades
del Estado de emprender acciones afirmativas a favor de la población que se
encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta. Así entonces, debido a la
situación de vulnerabilidad en que se encuentra esta población. De otra parte,
debido a los numerosos derechos constitucionales afectados por el
desplazamiento y en consideración a las especiales circunstancias de debilidad,
vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la
jurisprudencia constitucional les ha reconocido, con fundamento en el artículo
13 constitucional, el derecho a recibir de manera urgente un trato preferente
por parte del Estado, el cual se caracteriza por la prontitud en la atención de
sus necesidades, puesto que “de otra manera se estaría permitiendo que la
vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones,
se agravara.” La jurisprudencia constitucional ha sostenido también que este
deber estatal además de encontrar soporte en el artículo 13 de la Carta, tiene
su fundamento último en la imposibilidad del Estado para cumplir con la
obligación básica de preservar las condiciones mínimas de orden público
necesarias para prevenir el desplazamiento forzado de personas y garantizar la
seguridad de todos sus asociados.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de jurisprudencia del
deber del Estado como garante primario
Conforme lo
establece el artículo 51 de la Constitución Política, todas las personas tienen
derecho a vivienda digna, para lo cual el Estado fijará las condiciones
necesarias con el fin de hacerlo efectivo y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación de largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. El derecho a una
vivienda digna para la población desplazada es un derecho fundamental de
aplicación inmediata que tiene un amplio desarrollo tanto a nivel interno como
internacional, y que se encuentra dotado de precisos contenidos que el Estado
debe asegurar a fin de garantizar la protección real y efectiva de este
derecho.
DERECHOS
DE LA POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO
i)
La tutela es procedente en términos formales para estudiar asuntos en los que
la población desplazada se vea abocada a desalojos en el curso de procesos
policivos de restitución bienes ocupados irregularmente. En esos casos, (ii) el
Estado tiene la obligación de garantizar un albergue en condiciones acordes con
la dignidad humana para los afectados con la actuación policiva y (iii), en
caso de que ello no haya ocurrido aún, tiene el deber de activar el sistema de
protección de la población desplazada y asumir las obligaciones establecidas
por la jurisprudencia constitucional y la ley en cabeza de las distintas
autoridades públicas frente a las víctimas del desplazamiento forzado. Así
mismo, (iv) en el trámite de los procesos de lanzamiento por ocupación de
hecho, las autoridades de policía deben respetar el derecho al debido proceso
tanto de los querellantes como de las personas que se encuentran ocupando el
inmueble.
PRINCIPIOS
PARA LA COORDINACION ENTRE LA NACION Y LOS ENTES TERRITORIALES ENCARGADOS DE LA
ATENCION A LA POBLACION DESPLAZADA
Es claro que
tanto las entidades del orden nacional, como las entidades territoriales tienen
obligaciones ineludibles en materia de atención a la población desplazada y que
su accionar se encuentra regido por los siguientes principios (i) coordinación,
que exige de las autoridades administrativas de todo nivel la ordenación coherente,
eficiente y armónica de sus actuaciones, con el propósito de alcanzar los fines
del Estado; (ii) concurrencia, que implica la existencia de mecanismos de
participación entre la Nación y las entidades territoriales, de suerte que
estas últimas puedan intervenir en el diseño y desarrollo de proyectos
dirigidos a garantizar el bienestar general y local; y (iii) subsidiariedad, que
implica que sólo cuando la entidad territorial no
pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a
niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstos asuman el
ejercicio de esas competencias.
EFECTOS
INTER COMUNIS-Se
adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma situación de
hecho o de derecho en condiciones de igualdad
Con el fin de
garantizar el derecho a la igualdad entre las personas a las que se les
conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela y aquellas
que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la calidad de
accionantes, es preciso que la decisión del juez de tutela sea uniforme y tenga
los mismos efectos para unos y otros. Así entonces, para dictar fallos con
efectos inter comunis deben observarse los siguientes requisitos: “(i) que la
protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace
con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que
quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en
condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de
fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo
de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva.”
ACCION
DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Procedencia
Esta Sala
encuentra procedente la presente acción de tutela, pues como lo ha reiterado
esta Corporación, dada la situación de extrema vulnerabilidad de las personas
en situación de desplazamiento, el mecanismo que resulta idóneo y eficaz para
defender sus derechos fundamentales ante una actuación ilegitima de las
autoridades encargadas de protegerlos es la acción de tutela.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de
la acción de tutela
POBLACION
DESPLAZADA-Suministro
de albergue provisional, ayuda humanitaria y vinculación a programas de
personas desplazadas que ocupan predio “La Sabana 1” con efectos inter comunis
DESPLAZADOS
INTERNOS-Juez
constitucional no puede ordenar la suspensión indefinida de una diligencia de
desalojo en el marco de un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de
hecho
Referencia:
expediente T-3174556
Acción de tutela instaurada por Nelly
María Carrillo, Miltón Antonio Martínez Mojica, Hugo Armando España Daza, Elvia
Jiménez García, Ornellys Santana Mendoza, Diana Alejandra Piña Sánchez,
Eduvilia María Mejía Yance, Fernando Sánchez Castillo, Viviana Espinoza, Edgar
Enrique Rodríguez Padilla, Evaristo López Torres, María Cleofe Rodríguez,
Carlos Aurelio Segovia Meyer, Karen Rocio Beltrán Sierra, Yolanda Arrieta,
Yenis Karina Conrado Arguello, Inés Del Rosario Ariza Hurtado, Santander
Hernández, Arturo Rafael Yance Castillo, Arnulfo Arévalo Durán, Bernardo José
González, Edwin Fair Julio Julio, Iris Patricia Guerra Morales, Rafael
Guillermo Valera Martínez, Ricardo Andrés Parra, Josefa María Morales, Mariana
Gutiérrez Naranjo, Elides Mendoza Montero, Rafael Rodríguez Rodríguez, Epifania
Montaño Loperena, Marlenis Gerardine, Estebana Durán Navarro, Eva Serpa Boneth,
Isidora Bastidas Florez, Beatriz María García Guete, Luciano Vásquez Palacio,
Denis María Pérez López, Nuvis Montero Ramírez, Faveiser Manuel Carrillo, Carmen
Cecilia Leal Torres, Gabriel C. Maestre, Marco Tulio Pérez, María Cristina
Miranda Fonseca, Emeldo Radael Medina Jiménez, Luzmila Correa Altahona, Saida
Correa Altahona, Gloria Cecilia Costa Lizcano, José Armando González Matute,
Rita Mercedes Rodríguez De Carrillo y Dina Luz Jiménez contra la Alcaldía de
Valledupar, el Departamento del Cesar y Acción Social.
Magistrada
ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil once (2011)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan
Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Valledupar el catorce (14) de abril de dos mil once
(2011) y, en segunda instancia, por el Tribunal Superior de Valledupar el
primero (1) de junio de dos mil once (2011), dentro del proceso de tutela
iniciado por las acciones instauradas por Nelly María Carrillo, Miltón Antonio
Martínez Mojica, Hugo Armando España Daza, Elvia Jiménez García, Ornellys
Santana Mendoza, Diana Alejandra Piña Sánchez, Eduvilia María Mejía Yance,
Fernando Sánchez Castillo, Viviana Espinoza, Edgar Enrique Rodríguez Padilla,
Evaristo López Torres, María Cleofe Rodríguez, Carlos Aurelio Segovia Meyer,
Karen Rocío Beltrán Sierra, Yolanda Arrieta, Yenis Karina Conrado Arguello,
Inés Del Rosario Ariza Hurtado, Santander Hernández, Arturo Rafael Yance
Castillo, Arnulfo Arévalo Durán, Bernardo José González, Edwin Fair Julio
Julio, Iris Patricia Guerra Morales, Rafael Guillermo Valera Martínez, Ricardo
Andrés Parra, Josefa María Morales, Mariana Gutiérrez Naranjo, Elides Mendoza
Montero, Rafael Rodríguez Rodríguez, Epifania Montaño Loperena, Marlenis
Gerardine, Estebana Durán Navarro, Eva Serpa Boneth, Isidora Bastidas Flórez,
Beatriz María García Guete, Luciano Vásquez Palacio, Denis María Pérez López,
Nuvis Montero Ramírez, Faveiser Manuel Carrillo, Carmen Cecilia Leal Torres,
Gabriel C. Maestre, Marco Tulio Pérez, María Cristina Miranda Fonseca, Emeldo
Radael Medina Jiménez, Luzmila Correa Altahona, Saida Correa Altahona, Gloria
Cecilia Costa Lizcano, José Armando González Matute, Rita Mercedes Rodríguez De
Carrillo y Dina Luz Jiménez contra la Alcaldía de Valledupar, el Departamento
del Cesar y Acción Social.[1]
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1.
Afirman los accionantes que aproximadamente unas 800 familias desplazadas por
la violencia, compuestas por alrededor de 1600 niños y 1400 adultos, se
asentaron de manera pacífica en el predio privado denominado La Sabana 1, propiedad
del señor Alberto Pimienta Cotes, desde el mes de octubre de 2008, ante la
ausencia de soluciones a sus problemas de vivienda por parte de las autoridades
locales.
1.2
Sostienen que viven en condiciones indignas e infrahumanas debido al
hacinamiento en que se encuentran, pues en una sola habitación viven hasta diez
personas sin contar con servicios públicos adecuados, y además carecen de
alcantarillado, situación que los expone a permanentes enfermedades.
1.3
El 25 de noviembre de 2008 el señor Pimienta Cotes instauró querella policiva
de lanzamiento por ocupación de hecho contra las personas desplazadas que
ocuparon los terrenos de su propiedad.
1.4
El 26 de enero de 2009 el Alcalde Municipal de Valledupar admitió la querella
policiva instaurada por el señor Pimienta Cotes y decretó el lanzamiento por
ocupación de hecho en contra de las personas que ocupaban el terreno atrás
mencionados.
1.5
El apoderado de los accionantes y representante legal de la ONG Asociación
Nacional de Destechados, manifestó que el 8 de marzo de 2011 presentó una
oferta al señor Pimienta Cotes para comprar los predios referidos mediante el
pago de un anticipo de $200.000.000, sin que obtuviera respuesta alguna a la
propuesta de compra.
1.6
El 24 de marzo de 2011 el apoderado de los actores presentó al Alcalde
Municipal de Valledupar una solicitud de aplazamiento del desalojo masivo de
las personas desplazadas que ocupaban los predios objeto del proceso policivo.
1.7
El 29 de marzo de 2011 el Consejo de Gobierno ratificó la orden de desalojo en
contra de los ocupantes, fijando como fecha para llevar a cabo tal diligencia
el día 6 de abril de 2011.
1.8
El 1 de abril de 2011 los accionantes interpusieron la presente tutela en donde
solicitan: (i) la suspensión del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho;
(ii) la reubicación en viviendas dignas de la población desplazada asentada en
los predios objeto del proceso de lanzamiento; (iii) la apropiación, por parte
de la Alcaldía de Valledupar y del Departamento del Cesar, de los recursos
necesarios para ejecutar programas de vivienda destinados a la población
desplazada; y (iv) la entrega, por parte de Acción Social, de los recursos
necesarios para resolver los problemas de vivienda de la población desplazada
que se pretende proteger mediante la presente acción de tutela.
1.9
El 4 de abril de 2011 mediante Resolución No. 000805 el Alcalde Municipal de
Valledupar resolvió “suspender de manera indefinida la diligencia de
desalojo fijada por la Inspección Séptima de Policía de la Casa de la Justicia
de la Nevada de Valledupar, en el inmueble urbano ubicado en la vía de la
Vereda denominada Cominos de Tamacal de propiedad del señor Alberto Pimienta
Cotes”, teniendo en cuenta el estado de cosas inconstitucional declarado
por la Corte Constitucional en materia de atención a las víctimas del desplazamiento
forzado y “mientras el Municipio de Valledupar procede a diseñar y ejecutar
todas las medidas a su alcance para entrar a solucionar el problema de vivienda
planteado con la ocupación de un inmueble objeto de la querella”.
2.
Coadyuvancia de la Defensoría del Pueblo
El
Defensor del Pueblo, Regional Cesar, presentó escrito ante el Juez de primera
instancia para coadyuvar en la presente acción de tutela. El coadyuvante, luego
de referir las normas nacionales e internacionales que garantizan los derechos
fundamentales de la población desplazada, así como la jurisprudencia
constitucional sobre la materia, solicitó se ordenara a la Alcaldía de Valledupar
la provisión de una vivienda digna y la suspensión de la diligencia de desalojo
como medida provisional.
3.
Respuesta de la Gobernación del Cesar
La
Gobernación del Cesar, actuando por intermedio del Jefe de la Oficina Asesora
de Asuntos Jurídicos, se opuso a las pretensiones de los actores aduciendo que
dicha entidad no había vulnerado los derechos fundamentales de los mismos, pues,
de conformidad con el Decreto 2190 de 2009, no era competente para resolver los
problemas de vivienda de la población desplazada, ya que estas competencias
estaban radicadas en cabeza de Acción Social, el Municipio de Valledupar y el
Fondo Nacional de Vivienda.
4.
Respuesta de la Alcaldía de Valledupar
La
entidad territorial demandada, actuando por intermedio del Alcalde Municipal,
se refirió a los hechos aludidos en la solicitud de tutela, indicando que
frente a la solicitud de suspensión del proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho debería declarase la carencia actual de objeto, por cuanto mediante
Resolución del 4 de abril de 2011 se había decretado dicha suspensión.
De
otra parte, frente a la solicitud de realizar una apropiación presupuestal por
parte de la Alcaldía Municipal para solucionar el problema de vivienda de los
accionantes, esta entidad territorial señaló que el juez de tutela no es
competente para ordenar este tipo de medidas. Igualmente, indicó que la
solución a los problemas de vivienda de la población desplazada requería no
solamente de los esfuerzos del municipio, sino también de otras entidades como la
Nación, el Departamento y el INURBE.
5.
Respuesta del señor Alberto Pimienta Cotes en calidad de tercero interviniente
El
señor Alberto Pimienta Cotes, propietario del predio La Sabana I, ubicado en la
vía a la Vereda Los Commos de Tabacal, paralela a los barrios Nevada, Divino
Niño y Bello Horizonte de la ciudad de Valledupar, solicitó negar la acción de
tutela y ordenar la práctica del desalojo, ya que la suspensión indefinida del
mismo le ha ocasionado graves perjuicios económicos, por lo que solicitó una
indemnización por tal situación. Señaló además que si bien es cierto se debe
proteger a la población desplazada, no se pueden desconocer sus derechos como
propietario del predio ocupado por los accionantes.
6. Pruebas
practicadas antes del fallo de primera instancia
El
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Valledupar, mediante auto del ocho (8) de
abril de dos mil once ordenó citar a rendir declaración a Nelly Mejía Carrillo,
Milton Antonio Martínez Mojica, Hugo Armando España Daza y Elvia Jiménez García.
El
once (11) de abril de dos mil once (2011) comparecieron ante el Juez de tutela
de primera instancia el señor Milton Antonio Martínez Mojica y la señora Elvia
Jiménez García para rendir testimonio. Señalaron que son desplazados y se
asentaron en los predios que son propiedad del señor Alberto Pimienta ante la
imposibilidad de encontrar otro lugar donde vivir. Agregan que carecen de
servicios públicos, aunque cuentan con servicios de salud. Finalmente,
manifiestan que hasta el momento ninguna autoridad ha solucionado el problema
de vivienda, sin embargo, la Alcaldía les habría anunciado una posible
reubicación en otro terreno.
7.
Decisión del juez de tutela de primera instancia
El
catorce (14) de abril de 2011, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Valledupar concedió la tutela al derecho fundamental a la vivienda digna de los
accionantes. El a-quo señaló que las entidades accionadas no habían
implementado programas o medidas tendientes a garantizar el derecho a la
vivienda digna de los accionantes, por lo que de conformidad con la
jurisprudencia constitucional sobre la materia, resultaba necesario proteger
los derechos de los accionantes. En consecuencia, el juez de tutela ordenó al
Alcalde de Valledupar mantener la suspensión de la diligencia de desalojo sobre
el predio en mención “hasta tanto no se haya logrado una solución definitiva
a la problemática de vivienda de los accionantes a través de su reubicación u
otra solución que les garantice su derecho fundamental a una vivienda digna”. Igualmente,
ordenó tanto al Alcalde de Valledupar como al Gobernador del Cesar “conformar
los comités Municipales y Departamentales para la atención integral de la
población desplazada del municipio de Valledupar, de acuerdo con lo preceptuado
en los artículos 7º de la ley 387 de 1997 y 29 y siguientes del Decreto 2569 de
2000, con el objeto de establecer los programas y mecanismos de reubicación y
estabilización económica de los accionantes desplazados ocupantes de los
predios referidos en el libelo, y en particular, se le ofrezca una solución de
vivienda digna real y efectiva a los actores”.
8.
Impugnaciones
8.1
Accionantes:
Los tutelantes impugnaron la decisión del a-quo porque no se fijó un término
para cumplir las órdenes y no se protegieron los derechos de quienes no
participaron como accionantes en la tutela pero estaban en las mismas
condiciones que los tutelantes.
8.2
Defensoría del Pueblo: Por su parte, la Defensoría del Pueblo también
presentó impugnación a la sentencia del juez de primera instancia, aduciendo
que si bien se había concedido el amparo, no se estableció un término dentro
del cual debiera cumplirse la orden de dotar de una vivienda digna a los
accionantes. Además, sostuvo que los efectos de la sentencia sólo se hicieron
extensivos a las personas que presentaron la acción de tutela, sin tener en
cuenta que en dicho predio viven más personas desplazadas que requieren una
vivienda digna. Finalmente, solicitó la inclusión en programas de vivienda a las
personas ocupantes del predio que no tienen la condición de desplazados por la
violencia.
-8.3
Acción Social:
La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
impugnó la sentencia del juez de tutela y solicitó se negaran las pretensiones
de los accionantes. Sostuvo que no estaba debidamente acreditada la legitimación
por activa, pues no se había demostrado que los accionantes hubieran autorizado
la reclamación de sus derechos a través de un apoderado.
-8.4
Alberto Pimienta Cotes: El señor Alberto Pimienta Cotes, propietario del
predio invadido, presentó impugnación al fallo de tutela a través de apoderado,
solicitando que se revocara la decisión adoptada y se dispusiera la
continuación de las diligencias policivas, argumentando que si bien es cierto
se debía proteger a la población desplazada, la jurisprudencia constitucional
no autorizaba el desconocimiento de otros derechos, como los que tienen los
propietarios sobre sus inmuebles. Agregó que en la decisión del juez de tutela
no se precisó a quienes se dirigía la medida de protección consistente en la
suspensión de la diligencia de lanzamiento ni tampoco se individualizó la
residencia de los beneficiarios de tales órdenes.
9.
Decisión del juez de tutela de segunda instancia
El
primero (1) de junio de 2011, el Tribunal Superior de Valledupar – Sala Civil –
Familia – Laboral – confirmó la sentencia impugnada bajo las mismas
consideración del a-quo. Adicionalmente, impartió la siguiente orden:
“Ordenar
a la Alcaldía del municipio de Valledupar, que en un plazo no mayor a 30 días,
informe por escrito, a cada una de las personas que se encuentran ubicadas en
el predio y que no son aun consideradas desplazadas por la violencia, las
políticas públicas destinadas a garantizar el acceso a una vivienda digna de
interés social y los procedimientos y requisitos a cumplir para ser incluidos
en estos programas.
Cumplido
lo anterior, deberá también informar a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional “Acción Social”, para que evalúe si estas
personas se encuentran en situación de desplazamiento forzado; una vez
verificado lo anterior, deberá ordenar el correspondiente diligenciamiento del
RUPD, para que puedan tener acceso a cada una de las ayudas humanitarias a que
tengan derecho”.
10.
Pruebas decretadas por la Corte Constitucional y allegadas durante el trámite
de revisión
Por medio de auto del veintiuno (21) de
octubre de dos mil once (2011), la Corte Constitucional decretó la práctica de
las siguientes pruebas:
10.1. En primer lugar, se ofició a la Alcaldía
de Valledupar informar a la Corte si aún se encontraba suspendida la diligencia
de desalojo decretada por la Inspección Séptima de Policía de la Casa de la
Justicia de la Nevada de Valledupar en el marco del proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho iniciado por el señor Alberto Pimienta Cotes,
y en caso de que se hubiera realizado tal diligencia, indicara en donde habían
sido reubicados los ocupantes del predio. Sin embargo, la Sala no obtuvo
ninguna respuesta de la Alcaldía de Valledupar.
10.2. En segundo lugar, la Sala oficio
a la Alcaldía de Valledupar y a la Gobernación del Cesar indicar que acciones y
programas habían sido implementados para resolver el problema de vivienda de
las personas que ocupaban el predio La Sabana 1. La Gobernación del Cesar
explicó que el Gobierno Nacional es el encargado de atender la problemática de
vivienda de la población desplazada a través de la asignación de subsidios
familiares de vivienda. En consecuencia, no había ejecutado ninguna medida
tendiente a solucionar el problema de vivienda objeto del presente caso. Por su
parte, la Alcaldía de Valledupar no se pronunció sobre la información
solicitada por esta Corporación.
10.3. Durante el trámite de revisión
esta Sala recibió escrito del señor Alberto Pimienta Cotes, propietario del
predio La Sabana 1, en donde solicitó nuevamente se revocaran las decisiones de
instancia y se continuara con el trámite del proceso policivo y la
correspondiente diligencia de lanzamiento. Adujo que los jueces de tutela
carecen de competencia para adoptar medidas en procesos policivos o impedir que
se ejecuten órdenes de desalojo. Agregó que la satisfacción de los derechos de
las personas desplazadas no puede hacer nugatorios sus derechos, pues la
jurisprudencia constitucional no autoriza la invasión de predios por parte de
población desplazada o vulnerable. Así mismo, aseguró que personas que no
tienen la calidad de desplazadas se han hecho pasar por tales para ocupar el
predio de su propiedad.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala es
competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34
del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento
de los problemas jurídicos
En
el presente caso la Sala de Revisión debe entrar a resolver los siguientes
problemas jurídicos:
-
¿Vulneran las entidades accionadas el derecho a la vida y a la vivienda digna
de personas en situación de desplazamiento que se encuentran de hecho asentadas
en un predio privado al no haber iniciado ninguna diligencia con el fin de
resolver los problemas de vivienda que afrontan?
- ¿Puede un juez
de tutela ordenar la suspensión indefinida de una diligencia de desalojo en el
marco de un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho para
proteger el derecho fundamental a la vivienda digna de la población desplazada?
Para resolver
los problemas planteados en este trámite, la Sala se pronunciará sobre: (i) la
población desplazada como sujeto de especial protección constitucional; (ii) el derecho a la
vivienda digna para la población desplazada, (iii) los derechos de la población
desplazada en materia de desalojos forzosos, (iv) las obligaciones de la
Administración Pública y de las entidades territoriales con la población
desplazada, (v) los efectos inter comunis de los fallos de tutela y (vi)
el análisis del caso concreto.
3.
La población desplazada como sujeto de especial protección constitucional.
Reiteración de jurisprudencia.
En
sentencia C-372 de 2009[2]
esta Corporación analizó el concepto de desplazado precisando que, si bien en
el plano internacional no existe ningún tratado que defina dicho concepto, el
Consejo de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas, a partir de
los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno elaborados por el
Relator Temático Francis Deng (Art. 2°)[3]
indica que se trata de “personas o grupos de personas que se han visto
forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia
habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por
situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o
por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado
una frontera estatal internacionalmente reconocida”.[4]
La
especial protección constitucional que la jurisprudencia de la Corte ha otorgado
a la población desplazada, no es más que la materialización de las diferentes
garantías constitucionales que tienen como fin la protección de la persona
humana, que se armoniza con el deber que recae en todas las autoridades del
Estado de emprender acciones afirmativas a favor de la población que se
encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta.[5] Así
entonces, debido a la situación de vulnerabilidad en que se encuentra esta
población, en sentencia T-025 de 2004 la Corte declaró un estado de cosas
inconstitucional[6],
“debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los
derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un
lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce
efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los
correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado”.
En
la citada decisión se señalaron, entre otros, los siguientes derechos
amenazados y vulnerados por la situación de desplazamiento forzado: (i) el
derecho a la vida en condiciones de dignidad; (ii) los derechos de los niños,
de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera
edad y de otros grupos especialmente protegidos; (iii) el derecho a escoger su
lugar de domicilio, en la medida en que para huir del riesgo que pesa sobre su
vida e integridad personal, los desplazados se ven forzados a escapar de su
sitio habitual de residencia y trabajo; (iv) los derechos al libre desarrollo
de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación;; (v) el derecho
a la unidad familiar y a la protección integral de la familia; (vi) el derecho
a la salud; (vii) el derecho a la integridad personal; (viii) el derecho a la
seguridad personal; (ix) el derecho a la libertad de circulación por el
territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir;
(x) el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio,
especialmente en el caso de los agricultores que se ven forzados a migrar a las
ciudades; (xi) el derecho a una alimentación mínima; (xii) el derecho a la
educación, en particular el de los menores de edad que sufren un desplazamiento
forzado y se han visto obligados, por ende, a interrumpir su proceso de
formación; (xiii) el derecho a una vivienda digna; (xiv) el derecho a la paz;
(xv) el derecho a la personalidad jurídica y (xvi) el derecho a la igualdad.
En
ese orden de ideas, la jurisprudencia ha considerado que el concepto de “desplazado”
debe ser entendido desde una perspectiva amplia toda vez que por la
complejidad y las particularidades concretas del conflicto armado existente en
Colombia, no es posible establecer unas circunstancias fácticas únicas o
parámetros cerrados o definitivos que permitan configurar una situación de
desplazamiento forzado por tratarse de una situación cambiante. Por lo tanto,
en aquellos eventos en los que se presente duda resulta aplicable el principio pro
homine. Así, la Corte en sentencia T-227 de 1997 señaló que “[s]ea cual
fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen
dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación”.[7]
(Negrillas por fuera del texto original). Con todo, basta con que estas
condiciones o presupuestos se configuren para concluir que se trata de un
problema de desplazamiento.[8]
Al respecto, el intérprete constitucional indicó:[9]
“[E]l
concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una noción que describe
una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de
derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y de ahí que deba
ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine,
tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos
internacionales, tomando en consideración, por lo menos tres elementos básicos
identificados en los antecedentes reseñados: (i) la coacción, que hace
necesario el traslado, (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia
nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan
propiciar desarraigo.”
De
otra parte, debido a los numerosos derechos constitucionales afectados por el
desplazamiento y en consideración a las especiales circunstancias de debilidad,
vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la
jurisprudencia constitucional les ha reconocido, con fundamento en el artículo
13 constitucional, el derecho a recibir de manera urgente un trato preferente
por parte del Estado, el cual se caracteriza por la prontitud en la atención de
sus necesidades, puesto que “de otra manera se estaría permitiendo que la
vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones,
se agravara.”[10]
La
jurisprudencia constitucional ha sostenido también que este deber estatal
además de encontrar soporte en el artículo 13 de la Carta, tiene su fundamento
último en la imposibilidad del Estado para cumplir con la obligación básica de
preservar las condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el
desplazamiento forzado de personas y garantizar la seguridad de todos sus
asociados. Así lo ha sostenido la Corte:
“(…)
esta Corporación ha considerado que al Estado le compete impedir que el
desplazamiento se produzca, porque las autoridades han sido establecidas para
respetar y hacer respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero
también ha dicho que si ‘no fue capaz de impedir que sus asociados fueran
expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle  a los
cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y
afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria para
reconstruir sus vidas.’[11]
Lo anterior comporta que la situación de cada una de las personas y familias
desplazadas por la violencia deba ser un asunto prioritario de las autoridades.”[12]
En
consecuencia, las autoridades están obligadas a tomar medidas especiales a favor
de los desplazados que los hagan menos vulnerables, reparen las injusticias
derivadas del desplazamiento involuntario y se orienten a la realización
efectiva de los derechos que generan un bienestar mínimo que les permita ser
autónomos y autosuficientes.[13]
El alcance de estas medidas se determina de acuerdo a tres parámetros
principales: (i) el principio de favorabilidad en la interpretación de las
normas que protegen a la población desplazada, (ii) los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado Interno, emanados de la Comisión de Derechos Humanos del
Consejo Económico y Social (Ecosoc) de la ONU, en 1998, y (iii) el principio de
prevalencia del derecho sustancial en el contexto del Estado Social de Derecho.[14]
Por
ello, ha considerado la Corte que “[e]l desplazamiento forzado es en verdad
un grave y complejo problema, que por sus dimensiones e impacto social demanda
y demandará del Estado, mientras esa situación persista, el diseño y ejecución
de un conjunto de acciones oportunas y efectivas para solucionarlo, dado que en
cabeza suya está radicado el deber de prevenir las violaciones a los derechos
humanos, el cual emana directamente del mandato consagrado en el artículo 2° de
la Constitución Política, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 2° del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que consagra el deber de
garantía del Estado”.[15]
4.
El derecho a la vivienda digna para la población desplazada. Reiteración de
jurisprudencia
Conforme lo
establece el artículo 51 de la Constitución Política, todas las personas tienen
derecho a vivienda digna, para lo cual el Estado fijará las condiciones
necesarias con el fin de hacerlo efectivo y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación de largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. Asimismo, de acuerdo
con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en
adelante PIDESC-, y otros instrumentos internacionales,[16] toda
persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º).[17]
No obstante, ser titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más
que simplemente tener derecho a un tejado.[18] Más bien, implica el
derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia. Según la Corte
Constitucional el derecho a la vivienda digna se satisface exhaustivamente si
el sujeto puede contar con un lugar para pasar las noches, resguardarse de las
adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez
le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades.[19]
O, como lo reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en
la Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un
lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una
situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo
ello a un costo razonable”.
Pues bien, el Estado tiene
la obligación de cubrir cabal y plenamente  todos esos aspectos del
derecho a la vivienda adecuada. Sin embargo, el cumplimiento completo de esa
obligación no puede exigírsele de inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC
dispone que los Estados partes se obligan es a lograr progresivamente la
plena efectividad de los derechos allí reconocidos, dentro de los cuales está
el derecho a la vivienda adecuada (art. 2.1.).[20] Y el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que el carácter progresivo de
esas obligaciones “constituye un reconocimiento del hecho de que la plena
efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general
no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.[21] La
Corte Constitucional ha recogido ese entendimiento, y, así, por ejemplo en la
sentencia C-507 de 2008 dijo:
“la
Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad
progresiva’”.[22]
Sin embargo, que el Estado pueda
cubrir progresivamente todos los ámbitos prestacionales de, por ejemplo, el
derecho a la vivienda digna, no puede malinterpretarse, en el sentido de que el
Estado cuenta con la autorización para privar a los derechos sociales, económicos
y culturales de cualquier efecto inmediato. El Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales,[23]
la doctrina internacional más autorizada en la materia[24]  y la Corte Constitucional coinciden en que –como lo expresó
esta última en la sentencia  C-671 de 2002-[25]  algunas
de las obligaciones asociadas a los derechos sociales, económicos y culturales
deben cumplirse en períodos breves o de inmediato:
“el
mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la
inactividad del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el
Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales
en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un
lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso
encaminado a la completa realización de ese derecho.
De
otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese
derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la
progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y
superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales,
pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del
Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los
contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había
reconocido con anterioridad.
Finalmente, el mandato de progresividad implica que una vez
alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.[26]
En consecuencia,
a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a
la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato
–o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[27] En cuanto a las
facetas que deben
cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede
decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o
esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares;[28] (ii)
iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del
derecho[29]
–como mínimo, disponer un plan-;[30]
(iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[31] (iv) no discriminar
injustificadamente;[32]
(v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias
de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[33]
(vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del
derecho[34]
y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección
alcanzado.[35]
En cuanto a las
obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las
que no sean susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten idóneas,
necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el
derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la
obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el
derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad
jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación
espacial y adecuación cultural.[36]
Pues bien, cuando
se trata de población desplazada por el conflicto armado, el derecho a la
vivienda implica al menos las siguientes obligaciones de cumplimiento
instantáneo: las de (i) reubicar a las personas desplazadas que debido al
desplazamiento se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este
sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas; (iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
-personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc.-; en el diseño de los planes y programas de vivienda y (v)
eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los
programas de asistencia social del Estado, entre otras.[37]
Este
Tribunal, con ocasión del seguimiento que pretende constatar la superación del
estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025 de 2004,
consideró en auto 008 de 2009 que la vivienda es uno de los componentes de la
política pública para la población desplazada donde encontrar soluciones
duraderas es muy costoso y demorado. Agregó, que las fallas se presentan desde
su concepción y fundamentación básicas adoptadas desde hace 10 años, a pesar de
que en los 2 últimos años se hayan efectuado esfuerzos de gran alcance para
ejecutar la política y corregir las falencias que presenta, lo cual ha
propiciado por parte del gobierno la presentación de iniciativas legislativas
que están encaminadas a modificar aspectos de la política “porque a pesar de
los avances – por ejemplo, la amplia convocatoria para el otorgamiento de
subsidios y el incremento presupuestal – la política plasmada en las leyes
vigentes no responde a las necesidades y condiciones de los desplazados.”
Estimó
la Corte que si la ejecución de los proyectos y programas actuales fuera
perfectamente eficiente, la formulación de base de la política pública de
vivienda hace inviable el goce efectivo de los derechos de las víctimas del
desplazamiento en un tiempo razonable, razón por la cual consideró “que
emitir órdenes para seguir ejecutando la misma política sería perjudicial no
sólo para los derechos de millones de desplazados que en todo caso no recibirán
ayudas de vivienda, sino para la política de atención a la población desplazada
en su integridad, pues provocaría la destinación de una cantidad enorme de
recursos para proteger a relativamente pocos desplazados en sólo uno de los
múltiples componentes de la política. Lo que procede entonces, es reformular la
política”.[38]
En
relación con las razones por las cuales puede concluirse que la política de
vivienda no es idónea para lograr el goce efectivo de los derechos de los
desplazados, la Sala Segunda de Revisión sostuvo:
“De
una parte, se constatan los precarios resultados que arroja la aplicación de
los mecanismos de facilitación de vivienda: (i) como lo reconocen el Gobierno,
los organismos de control y la Comisión se Seguimiento, la asignación de
subsidios de vivienda se encuentra lejos de cubrir la demanda real. (ii) La
proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la mitad.
Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no acaban
siendo destinados a dicho fin. Dados estos dos datos, se constata que menos de
uno de cada veinte desplazados ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de
vivienda. (iii) Algunos indicadores sugieren que, aún los subsidios que son
efectivamente ejecutados no son suficientemente efectivos.  Así, sólo el 13% de
aquellos desplazados que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que
cumple con todas las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho.
En comparación, la Corte observa que el 7.5% de la población desplazada
registrada habita en una vivienda que presenta todas las condiciones que
satisfacen el goce efectivo del derecho. Ambos datos reflejan la inidoneidad de
la política para conseguir resultados suficientes. Ello también tiene como
consecuencia que, dada la dificultad de conseguirlos y la poca ayuda que
representan en términos reales, la solicitud de subsidios de vivienda por parte
de la población desplazada disminuyó de 64% de las personas desplazadas registradas
en 2001, a 53% de ellas en 2006.
De
otra parte, las razones por las cuales los resultados son tan limitados,
corresponden en buena medida a fallas en la concepción plasmada en las leyes
vigentes. De las múltiples falencias que diversos documentos han identificado, la
Corte destaca una trascendental: los hogares desplazados no cuentan con
suficientes recursos para cubrir la financiación no subsidiada por el Estado.
Esa es una de las razones principales por las que se ejecutan pocos subsidios
adjudicados.
Esta
combinación de factores llevan a que la vivienda sea uno de los componentes
para los que se destina una mayor proporción de recursos de la atención a la
población desplazada, y a la vez, uno de los que muestra una cobertura efectiva
más baja. Con la concepción de subsidios actual, alcanzar coberturas
suficientes para todos los hogares desplazados que necesitan ayudas de vivienda
involucraría un esfuerzo económico sustancial, probablemente inviable desde el
punto de vista de la responsabilidad macroeconómica, y, como se dijo,
inefectivo en cuanto al alcance de sus resultados. Al ritmo presente, no es
posible prever un momento en la presente generación en el que la política
satisfaga la demanda a la que está enfocada.”
En
consecuencia, ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, al Director de Acción Social y a la Directora del Departamento
Nacional de Planeación, reformular la política de vivienda para la población
desplazada, sugiriendo la convocatoria  de otras entidades del orden nacional o
territorial siempre y cuando sea pertinente su participación. Del mismo modo,
enunció la Corte las áreas a considerar en el planteamiento de la política
pública.[39]
Ahora
bien, el marco legal no es ajeno a la protección del derecho a la vivienda para
la población desplazada. Al respecto, es importante destacar lo previsto en el
Decreto 951 de 2001, “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª
de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de
vivienda para la población desplazada”. En el artículo 4º del citado Decreto
se establece que los programas que desarrollen la asignación del subsidio de
vivienda para la población desplazada, deben tener en cuenta los componentes de
(i) retorno voluntario de las familias al municipio del que fueron desplazadas,
siempre y cuando las condiciones de orden público lo permitan y (ii)
reubicación de las familias desplazadas en municipios distintos al de origen
del desplazamiento, cuando no sea posible su retorno. Así mismo, el artículo 5º
del Decreto en mención prevé que para cada componente se promoverá un tipo de
solución de vivienda adecuada a la condición de desplazado:
“1.
Para el retorno se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este
decreto en el siguiente orden de prioridades:
a)
Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares
propietarios;
b)
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no propietarios;
c)
Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares no
propietarios.
2.
Para la reubicación se promoverá la aplicación del subsidio de que trata este
decreto en el siguiente orden de prioridades:
a)
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no
propietarios;
b)
Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares
propietarios;
c)
Adquisición de vivienda nueva o usada rural (urbana o rural) para hogares
propietarios”.
Posteriormente,
se expidió el Decreto 4111 de 2009 el cual modificó, entre otros, el artículo 5
precitado, quedando así el texto de la norma:
“ARTÍCULO
2o. Modifíquese el artículo 5o del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así:
Artículo
5o. Aplicación del Subsidio Familiar de Vivienda. El Subsidio Familiar de
Vivienda otorgado a la población en situación de desplazamiento, podrá ser
aplicado, tanto en suelo urbano como en suelo rural, en las siguientes
modalidades:
1.
Mejoramiento de vivienda para hogares propietarios, poseedores u ocupantes.
2.
Construcción en sitio propio para hogares que ostenten la propiedad de un lote
de terreno en suelo urbano. Para la modalidad de construcción en sitio propio
en suelo rural se regirá por las normas señaladas en el parágrafo.
3.
Adquisición de vivienda nueva o usada para hogares no propietarios y para
hogares que siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su
propiedad.
4.
Arrendamiento de vivienda, para hogares no propietarios y para hogares que
siendo propietarios, no puedan volver al lugar donde tengan su propiedad.
PARÁGRAFO.
Los Subsidios Familiares de Vivienda asignados por el Banco Agrario se
regularán por lo dispuesto en los Decretos 973 y 2675 de 2005 y sus
modificaciones.”
De
otra parte, a la luz del derecho internacional, también podemos encontrar parámetros
que orientan y delimitan las responsabilidades del Estado en materia de
vivienda digna de la población desplazada. Por ejemplo, en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la ONU, se establece en el
principio 18, literal b, que las autoridades competentes deben proporcionar a
los desplazados, entre otros componentes, “alojamiento y vivienda básicos”. Igualmente,
en los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los
refugiados y las personas desplazadas, emanados también de Naciones Unidas, se
establece en el principio 8.2 que “los Estados deben adoptar medidas
positivas para mejorar la situación de los refugiados y desplazados que no
tienen viviendas adecuadas”.
Así
mismo, en la Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, sobre el derecho a una vivienda
adecuada se precisan como necesarios para la efectividad del derecho a la
vivienda el cumplimiento de los siguientes criterios:
“a)
Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas,
como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo,
la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos
informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo
de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de
tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas (…).
b)
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho
a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y
comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el
alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de
alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
c)
Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda
deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la
satisfacción de otras necesidades básicas (…).
d)
Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad
física de los ocupantes (…).
e)
Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan
derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso
pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de
la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños,
los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH
positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos
mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas
en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas (…).
f)
Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso
a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de
atención para niños, escuelas y otros servicios sociales (…). De manera
semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la
proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la
salud de los habitantes.
g) Adecuación
cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la
esfera de la vivienda deben velar porque no se sacrifiquen las dimensiones
culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios
tecnológicos modernos”.
Como vemos, el
derecho a una vivienda digna para la población desplazada es un derecho
fundamental de aplicación inmediata que tiene un amplio desarrollo tanto a
nivel interno como internacional, y que se encuentra dotado de precisos
contenidos que el Estado debe asegurar a fin de garantizar la protección real y
efectiva de este derecho.
5. Derechos de la
población desplazada en materia de desalojos forzosos
El Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas, en su Observación
General Número 7 (en adelante OG 7), se ocupó del tema de los desalojos
forzosos y la incidencia que tienen sobre el derecho a una vivienda digna,
consagrado en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC). El Comité definió la expresión “desalojo forzoso”
en el párrafo 3º de la OG 7 como “el hecho de hacer salir a personas,
familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma
permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal
o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibición
de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos efectuados
legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de
Derechos Humanos”.
Como se observa,
si bien en principio los desalojos forzosos resultan contrarios al derecho a
una vivienda digna, aquellos que se realicen de manera legal y respeten los
contenidos de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos se consideran
compatibles con las obligaciones internacionales adquiridas por los Estados. En
efecto, todo procedimiento de desalojo debe respetar las garantías del derecho
al debido proceso y contemplar las siguientes medidas: “a) una auténtica
oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y
razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la
fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un
plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso,
a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de
funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente
cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las
personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal
tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g)
ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea
posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.[40]
Así mismo,
resulta de gran importancia citar el párrafo 16 de la OG 7, según el cual: “Los desalojos no
deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a
violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no
dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas
necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione
otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda”.
Ahora bien, con
base en estas disposiciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y
los principios constitucionales y demás normas internas que regulan el tema de
los desalojos forzosos, la
Corte Constitucional ha abordado en diferentes oportunidades este tema en
relación con los inmuebles que ocupan personas en situación de desplazamiento.
Sobre el particular debemos destacar las sentencias T-078 de 2004[41], T-770 de 2004[42] y T-728 de 2008[43], en donde se
estudiaron los casos en donde personas desplazadas habían ocupado bienes
públicos no aptos para asentamientos humanos por encontrarse en zonas de
riesgo, por lo que las autoridades iniciaron las diligencias respectivas
tendientes a efectuar el desalojo de los inmuebles. La Corte protegió los
derechos fundamentales de las personas desplazadas pero no consideró procedente
suspender los desalojos, en razón a que la permanencia de los actores en estos
inmuebles comportaba una amenaza a sus derechos a la integridad física y a la
vida.
Posteriormente,
en sentencias T-967 de 2009[44] y T-063 de 2010[45] la Corte se
pronunció sobre el desalojo de personas desplazadas que habían ocupado un bien
inmueble fiscal. En la primera sentencia la Corte consideró que no podía
accederse a la pretensión de los accionantes en el sentido de suspender la
diligencia de desalojo, ya que se estaría avalando una actuación de
hecho en contravía del principio de legalidad. Sin embargo, en la sentencia
T-063 de 2010 se arribó a otra conclusión, pues se afirmó que, de conformidad
con la Observación General No. 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la ONU, los desalojos forzosos de población desplazada
resultaban, prima facie, contrarios a los principios del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por lo que se
ordenó la suspensión de la diligencia de desalojo y la preservación de los
lugares habitados por los peticionarios como albergue temporal.
En otra
oportunidad, mediante la sentencia T-267 de 2011, esta Corporación analizó la
situación de un grupo de personas campesinas y desplazadas asentadas en los
predios denominados “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios quiere”, sobre los que la
Unidad Nacional de Tierras Rurales había empezado un proceso de extinción de
dominio privado, en virtud de que no habían sido objeto de explotación
económica por el titular del dominio. Sin embargo, las sociedades que figuraban
con los derechos de dominio sobre los predios iniciaron un proceso policivo
para restablecer la posesión de los mismos, por lo que la autoridad de policía
decretó una diligencia de desalojo.
La Corte
concedió el amparo y declaró la existencia de una vía de hecho en la Resolución
que decretó el desalojo de las personas campesinas y desplazadas que ocupaban
los predios, pues se desconoció la prohibición legal de desalojar a los
ocupantes una vez iniciado el proceso de extinción del derecho de dominio. En
consecuencia, se dejó sin valor ni efecto la mencionada Resolución y se ordenó
continuar el trámite del proceso de extinción de dominio privado sobre los
predios ocupados por los campesinos y desplazados.
Finalmente, en
la sentencia T-282 de 2011[46],
al estudiar la situación de un grupo de indígenas desplazados que habían
ocupado un inmueble de naturaleza fiscal, esta Corporación señaló que si bien
la medida de desalojo perseguía un fin legítimo, cual era el de proteger el
patrimonio público, se afectaban gravemente los derechos de las personas
desplazadas, por lo que debían primar éstos sobre el interés de la autoridad de
policía accionada de recuperar el patrimonio público, teniendo en cuenta además
que no se había hecho un uso socialmente adecuado del bien, por lo que también
se ordenó suspender la diligencia de desalojo.
Así
entonces, podemos concluir que (i) la tutela es procedente en términos formales
para estudiar asuntos en los que la población desplazada se vea abocada a
desalojos en el curso de procesos policivos de restitución bienes ocupados
irregularmente. En esos casos, (ii) el Estado tiene la obligación de garantizar
un albergue en condiciones acordes con la dignidad humana para los afectados
con la actuación policiva y (iii), en caso de que ello no haya ocurrido aún,
tiene el deber de activar el sistema de protección de la población desplazada y
asumir las obligaciones establecidas por la jurisprudencia constitucional y la
ley en cabeza de las distintas autoridades públicas frente a las víctimas del
desplazamiento forzado[47].
Así mismo, (iv) en el trámite de los procesos de lanzamiento por ocupación de
hecho, las autoridades de policía deben respetar el derecho al debido proceso
tanto de los querellantes como de las personas que se encuentran ocupando el
inmueble.
6. Obligaciones
de la Administración Pública y de las entidades territoriales con la población
desplazada
La Corte
Constitucional ha precisado que en materia de desplazamiento forzado, las
diferentes entidades del nivel nacional así como las entidades territoriales,
tienen precisas obligaciones de atención y garantía de los derechos de las
personas desplazadas. Al respecto, en la sentencia T-025 de 2004 dijo esta
Corporación:
“Las
funciones de atención a la población desplazada en sus diferentes niveles y
componentes, son atribuidas, por un lado a las entidades que componen el
Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada (SNAIPD), y por otro, a
las entidades territoriales. A su vez, desde la expedición del Decreto 2569 de
2000, la coordinación del SNAIPD, anteriormente en manos del Ministerio del
Interior, pasó a ser responsabilidad de la Red de Solidaridad Social. (Artículo
1º. del decreto 2569). Además la Ley atribuyó al Consejo Nacional para la
Atención de la Población Desplazada, entre otras, la función de “garantizar la
asignación presupuestal de los programas que las entidades responsables del
funcionamiento del Sistema Nacional de atención integral a la población
desplazada por la violencia, tienen a su cargo.” (Artículo 6º. De la ley 387 de
1997). A dicho Consejo concurren los principales ministerios, con
responsabilidades directas en la materia”.
Por su parte, la
legislación ha adjudicado diversas obligaciones a las entidades territoriales
para garantizar los derechos de las personas desplazadas. Así por ejemplo, la
Ley 387 de 1997 creó en el articulo 7° los Comités municipales, distritales y
departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
violencia, como una herramienta para apoyar al Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada por la violencia, a través de las entidades
territoriales. Posteriormente, mediante el Decreto 2569 de 2000, se radicó en
cabeza de los alcaldes municipales, distritales y gobernadores, la obligación
de crear dichos Comités.
Ahora bien,
sobre le tema del derecho a la vivienda de la población desplazada es preciso
mencionar el Decreto 951 de 2001, el cual dispuso en su artículo 25 que de
conformidad con el principio de concurrencia, los departamentos, municipios y
distritos deben contribuir con recursos económicos, físicos o logísticos para
ejecutar la política habitacional a favor de la población desplazada,
asignándole a las entidades territoriales las siguientes responsabilidades:
“1.
Formular, en coordinación con la Red de Solidaridad Social, el Plan de Acción
Zonal para su adopción por parte del Comité Municipal, Distrital o
Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada.
2.
Formular y adoptar los planes de vivienda para la población desplazada, en los
términos dispuestos en el presente decreto y de conformidad con los planes de
vivienda de la respectiva entidad territorial.
3.
Establecer los mecanismos de coordinación para que las entidades nacionales
puedan entregar la asistencia técnica a la población desplazada, para superar
los problemas habitacionales.
4.
Identificar y apropiar los recursos necesarios para concurrir con las entidades
nacionales en la solución de los problemas habitacionales de la población
desplazada de acuerdo con la ley.
5.
Informar, con la periodicidad establecida al Inurbe y a la Red de Solidaridad
Social, de las demandas de la población y las acciones realizadas en materia de
vivienda para la atención de la población desplazada”.
Así mismo, es
importante señalar lo dispuesto en el Auto 007 de 2009, en el que se analizó la
coordinación de la política pública en materia de desplazamiento forzado entre la
Nación y las entidades territoriales, indicando lo siguiente:
“para
que los responsables a nivel nacional cumplan efectivamente su labor de
coordinar la política pública de atención a la población desplazada, es preciso
que todos los gobernadores departamentales y alcaldes municipales cumplan
cabalmente sus funciones, de conformidad con la distribución de competencias
material efectuada en las normas vigentes y la gravedad de la situación en la respectiva
jurisdicción, y colaboren decididamente con el Gobierno Nacional en la
definición y ejecución de mecanismos que permitan lograr el goce efectivo de
los derechos de la población desplazada, ya que, como lo han señalado
diferentes organizaciones sociales en los informes enviados a la Corte
Constitucional y en las audiencias públicas realizadas, existen serias
disparidades entre las entidades territoriales en cuanto a la gravedad de la
situación del desplazamiento forzado y la correspondiente respuesta de la
entidad territorial”.
En consecuencia,
es claro que tanto las entidades del orden nacional, como las entidades
territoriales tienen obligaciones ineludibles en materia de atención a la
población desplazada y que su accionar se encuentra regido por los siguientes principios
(i) coordinación, que exige de las autoridades administrativas de todo
nivel la ordenación coherente, eficiente y armónica de sus actuaciones, con el
propósito de alcanzar los fines del Estado; (ii) concurrencia, que
implica la existencia de mecanismos de participación entre la Nación y las
entidades territoriales, de suerte que estas últimas puedan intervenir en el
diseño y desarrollo de proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y
local; y (iii) subsidiariedad, que implica que
sólo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en
forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la
Nación), para que éstos asuman el ejercicio de esas competencias.[48]
7. Los efectos inter
comunis de los fallos de tutela
De conformidad
con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 “las sentencias en que se revise
una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto (…)”. No
obstante, en algunas ocasiones la Corte Constitucional ha decidido extender los
efectos de sus sentencias a personas que a pesar de no haber acudido a la
acción de tutela en calidad de accionantes, se encuentran en las mismas
condiciones de éstos, es decir, les ha otorgado un efecto inter comunis.
Al respecto, en la sentencia SU-1023 de 2001 se dijo:
“hay
eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse
en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho
fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se
evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales
del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente
fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de
aquel frente a la autoridad o particular accionado”.
Así entonces,
con el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas a las que
se les conculcan sus derechos fundamentales y acuden a la acción de tutela y
aquellas que a pesar de encontrarse en la misma situación no tienen la calidad
de accionantes, es preciso que la decisión del juez de tutela sea uniforme y tenga
los mismos efectos para unos y otros. Así entonces, para dictar fallos con
efectos inter comunis deben observarse los siguientes requisitos: “(i) que la
protección de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace
con atentar contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que
quienes no acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en
condiciones objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de
fallo se cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo
de los derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva.”[49]
8. Estudio del
caso concreto
En el presente
caso tenemos que los accionantes, quienes son personas desplazadas por la
violencia, ocuparon un predio privado en donde se asentaron y construyeron
improvisados refugios para suplir sus necesidades de vivienda. Ante esta
situación, el señor Alberto Pimienta, propietario del predio, inició un proceso
policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, por lo que las personas
desplazadas procedieron a interponer la presente acción de tutela con el fin de
que se ordenara la suspensión de dicho proceso y se les garantizara su derecho
fundamental a la vivienda digna. Una vez notificada la Alcaldía de Valledupar
de la interposición de la acción de tutela, dispuso la suspensión indefinida de
la diligencia de desalojo fijada dentro del trámite del proceso policivo en
mención, mientras se solucionaba el problema de vivienda de la población
desplazada. Los jueces de tutela concedieron el amparo y ordenaron mantener la
suspensión de la diligencia de desalojo hasta tanto no se lograra una solución
definitiva a la problemática de vivienda de los accionantes. Así mismo, se
ordenó a la Alcaldía de Valledupar informar a las personas asentadas en el
predio ocupado y que no tenían la calidad de desplazados, las políticas
públicas destinadas a garantizar el acceso a una vivienda digna de interés
social y los procedimientos y requisitos a cumplir para ser incluidos en estos
programas. Igualmente, se ordenó a Acción Social realizar una evaluación a
estas personas a fin de determinar si se encontraban en situación de
desplazamiento forzado y de ser así, se diligenciara el correspondiente
diligenciamiento del RUPD para tener acceso a cada una de las ayudas
humanitarias a las que tuvieran derecho.
En
primer término, es preciso que esta Sala avoque el problema de la
procedibilidad de la presente acción de tutela, toda vez que, en principio,
existirían otros medios de defensa judicial. En efecto, el proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho de bienes inmuebles está regulado por la Ley
57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930. De acuerdo con esa normatividad, el
ocupante puede oponerse a la ejecución efectiva del lanzamiento, dentro del
proceso policivo (i) alegando ser titular del derecho a la tenencia en virtud
de un contrato de arrendamiento o de consentimiento del arrendador,[50]
o (ii) aduciendo ser beneficiario de un permiso legítimo de autoridad
competente,[51]
siendo evidente entonces que estas dos formas de oposición al lanzamiento no se
orientan específicamente a la protección de los derechos de la población
desplazada, como se pretende en este caso, por lo que, al menos desde este
punto de vista, no existen otros medios de defensa de los derechos de los
actores.
Con
todo, podría decirse que los peticionarios pueden hacer valer otros medios de
defensa judicial, como serían las respectivas acciones ante la jurisdicción
ordinaria civil,  si es que los actos expedidos en el proceso policivo violaron
los derechos a la tenencia, la posesión o el dominio que tiene una persona
sobre el bien. En este caso, empero, está claro que los tutelantes no reclaman
la protección de ningún derecho que ellos tengan sobre el bien, de modo que no
procede ni la acción reivindicatoria, pues no son titulares del derecho de
dominio sobre el bien; ni una acción posesoria, porque el bien no puede ser
adquirido por prescripción (art. 407.7, C.P.C.); ni una acción restitutoria de
la tenencia, por la razón de que los tutelantes no ostentan la calidad de
tenedores legítimos, ni alegan estar siendo despojados del bien ilegítimamente,
pues, como se indicó, la razón que conduce a los accionantes a la interposición
de la presente acción es la garantía de los derechos que tienen como víctimas
del desplazamiento forzado. Sin juzgar en este punto si ese es un motivo válido
para ocupar de hecho un bien inmueble privado, la Sala advierte que las
acciones civiles para la garantía del derecho de dominio, de la posesión y de
la tenencia, no conducen necesariamente a la protección de los derechos de la
población en situación de desplazamiento.
Ahora
bien, podría aducirse que los peticionarios deben interponer la acción civil
correspondiente, y sólo si esta fracasa al momento de proteger los derechos de los
actores, pueden interponer la acción de tutela. Sin embargo, este argumento
carece de fundamento, pues de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, a las
personas en situación de desplazamiento no puede exigírseles el agotamiento
previo de los recursos ordinarios de defensa para interponer el amparo. Al
respecto, en la Sentencia T-821 de 2007[52] este Tribunal sostuvo:
“[L]as
personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus
constitucional especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En
este sentido, la constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata
de una población especialmente protegida que se encuentra en una situación
dramática por haber soportado cargas excepcionales y, cuya protección es
urgente para la satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En
consecuencia, la Corte ha encontrado que resulta desproporcionado exigir el
agotamiento previo de los recursos ordinarios como requisito de procedencia de
la acción.”
En
consecuencia, esta Sala encuentra procedente la presente acción de tutela, pues
como lo ha reiterado esta Corporación, dada la situación de extrema
vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento, el mecanismo que
resulta idóneo y eficaz para defender sus derechos fundamentales ante una
actuación ilegitima de las autoridades encargadas de protegerlos es la acción
de tutela[53],
por lo que se entrará a estudiar de fondo del tema objeto de revisión para
determinar si a los accionantes se les han vulnerado sus derechos
fundamentales.
Ahora bien, en
este punto resulta necesario referirse a la solicitud de los accionantes de
suspender el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho iniciado
por el señor Alberto Pimienta, petición que fue aceptada por los jueces de
tutela y acogida por la Alcaldía Municipal de Valledupar. La Sala estima que si
bien es cierto las personas desplazadas son sujetos de especial protección
constitucional debido a su condición de vulnerabilidad, y de acuerdo a la
Observación General Número 7 del Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales de Naciones Unidas, los desalojos forzosos que se efectúen en contra
de población vulnerable resultan en principio contrarios a las normas del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, no es posible
suspender indefinidamente un proceso policivo por ocupación de hecho en donde
el propietario de un bien privado reclama los derechos legítimos que tiene
sobre el inmueble, máxime cuando, como sucedió en este caso, el señor Alberto
Pimienta, propietario del bien, obró de manera diligente, pues tan pronto
conoció de la ocupación de hecho, que se inició el 30 de octubre de 2008,
procedió a persuadir a los ocupantes para que abandonaran el predio, y ante la
negativa de éstos presentó la respectiva querella policiva el 25 de noviembre
de 2008. Además, de acuerdo a la mencionada Observación General Número 7 “la
prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos
efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos”. Finalmente, no resulta procedente
suspender la diligencia de desalojo y permitir que las personas asentadas en el
predio continúen ocupándolo porque éste no cuenta con las condiciones mínimas
para garantizar el derecho a la vivienda digna, pues carece de acceso a servicios
públicos e instalaciones adecuadas que cumplan unas condiciones de
habitabilidad.
En sentencia
T-967 de 2009,[54]
en donde se analizó un caso similar al presente, se dijo lo siguiente sobre la
solicitud realizada por la parte accionante en el sentido de suspender el
lanzamiento del inmueble que ocupaba:
“[n]o
es posible acceder a la solicitud de la actora de que se impida el
adelantamiento del lanzamiento en el proceso policivo en curso, al momento de
interponer la tutela. Efectivamente, considera la Corte que si así procediera
un juez de tutela en un caso similar, tendería un manto de aparente legitimidad
sobre una conducta ilegal. Conducta que no deja de ser contraria a derecho, por
más apremiantes que resulten circunstancias calamitosas e inconstitucionales
como la de ser víctima del delito de desplazamiento forzado. La actuación de la
señora Manrique Gutiérrez no puede generar, entonces, derechos, ni expectativas
legítimas. Entenderlo de ese modo sería contrario al principio de legalidad que
estructura el estado de derecho.[55]”
No
obstante, lo anterior no significa que los accionantes no tengan derecho a que
se les garantice su derecho a la vivienda digna, que como se dijo, reviste el
carácter de derecho fundamental autónomo cuando se trata de población
desplazada, y tal como lo ha señalado el Comité de Derechos, Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas, los desalojos no deben dar lugar a
que las personas se queden sin vivienda, por lo que el Estado debe adoptar
todas las medidas necesarias para que se reubique a estas personas o se les
proporcione otra vivienda. Así entonces, esta Sala considera necesario emitir
una orden en la que se garantice el derecho a la vivienda digna de las personas
desplazadas sin que se afecten de manera desproporcionada los derechos que
sobre el inmueble tiene su propietario.
Encuentra
esta Sala que desde octubre del año 2008 los accionantes se encuentran
asentados en el predio denominado La Sabana 1, situación que fue conocida desde
el primer momento por la Alcaldía Municipal de Valledupar, producto de la
querella policiva por ocupación de hecho instaurada por el señor Pimienta. En
consecuencia, resulta inaceptable que transcurridos tres años desde la
ocupación de hecho llevada a cabo por un grupo de personas desplazadas ninguna
autoridad haya solucionado el problema de vivienda que aqueja a estas personas,
teniendo las entidades accionadas, esto es, Acción Social, la Alcaldía de
Valledupar y la Gobernación del Cesar, las herramientas legales para garantizar
efectivamente el derecho de los accionantes a una vivienda digna, tal como se
desprende del Decreto 951 de 2001 y su Decreto modificatorio 4111 de 2009.[56]
En
efecto, los tutelantes indican que actualmente viven en condiciones
infrahumanas, pues están hacinados en “cambuches” en donde habitan hasta diez
personas, sin acceso a servicios públicos y expuestos al contagio de diversas
enfermedades. Así pues, es pertinente reiterar lo señalado en la sentencia
T-088 de 2011, en donde se indicó:
“la
vivienda no puede equipararse a la simple existencia de un techo que resguarde
a un individuo y a su familia de la lluvia, el calor o el frío excesivos, ni
tampoco cabe considerarla solamente como una comodidad. Para el Comité [Comité de
Derechos Sociales, Económicos y Culturales], este derecho debe ser concebido
como el derecho a tener una vivienda digna o adecuada. En otras palabras, el “derecho
a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte”[57],
sin consideración exclusiva a los ingresos económicos”.
En efecto, tal
como lo ha reconocido el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, toda
vivienda debe tener una disponibilidad
de servicios, como agua potable, energía, instalaciones sanitarias, de aseo y
de eliminación de desechos, entre otros. Así mismo, debe ser habitable, lo que
significa que debe ofrecer a sus ocupantes un espacio adecuado. Finalmente, el
mencionado órgano de Naciones Unidas precisa que a los grupos desfavorecidos
debe garantizárseles un trato prioritario y  un acceso pleno y sostenible a los
recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Por lo tanto, es
claro que en el presente caso ninguna de las autoridades accionadas ha
garantizado a los peticionarios el derecho a una vivienda digna, tal como lo ha
entendido la jurisprudencia constitucional y el derecho internacional,
desconociendo que se trata de personas desplazadas por la violencia y que dada
su condición de vulnerabilidad son sujetos de especial protección
constitucional. Así pues, debe reiterarse que el derecho a la vivienda digna de
la población desplazada sólo se satisface de manera integral cuando concurren
dos eventos: “(i)
los titulares del derecho accedan materialmente a alojamientos transitorios o a
viviendas adecuadas, esto es, únicamente cuando las personas desplazadas se
encuentran viviendo en soluciones habitacionales dignas destinadas para ello; y
(ii) cuando se les ha garantizado a sus moradores la seguridad jurídica de la
tenencia de las viviendas. Hasta que ello no ocurra el Estado no puede entender
cesadas sus obligaciones constitucionales en materia de vivienda, y mucho
menos, sus deberes respecto de la protección especial de la población
desplazada”.[58]
Ahora bien, aún
cuando los jueces de instancia concedieron el amparo y ordenaron suspender la
diligencia de desalojo del predio que ocupaban hasta tanto no se lograr una
solución a la problemática de vivienda de los accionantes, no se estipuló un
plazo razonable dentro del cual las autoridades accionadas solucionaran el
problema de vivienda que afecta a las personas desplazadas asentadas en el
predio La Sabana 1, por lo que resulta necesario establecer un término dentro
del cual se cumpla la orden de tutela, así como garantizar, no solo de manera
transitoria, sino de forma permanente y definitiva el derecho a la vivienda
digna de los desplazados.
De otro lado,
considera esta Sala que no les asiste razón a los jueces de tutela al negar la
extensión de los efectos de la sentencia a todas las personas desplazadas
asentadas en el predio ocupado, protegiendo únicamente a aquellas que obraron
como accionantes. Tal como ya se mencionó en el apartado 7º de esta sentencia,
los fallos de tutela pueden tener efectos inter comunis cuando terceras
personas se encuentren en condiciones objetivas similares a aquellas que
acudieron al trámite de tutela en calidad de accionantes y se pretenda
garantizar el goce efectivo de los derechos de toda la comunidad, como acontece
en esta oportunidad. Por tal razón, resulta imperioso que la protección de los
derechos fundamentales se extienda a todas las personas desplazadas asentadas
en el predio La Sabana 1, sin que sea un obstáculo el hecho de que algunas de
ellas no hayan acudido como accionantes en la presente acción de tutela.
Finalmente,
debido a que en el presente caso se ha señalado que existen personas que no
tienen la calidad de desplazadas que se encuentran ocupando el predio, esta
Sala estima necesario reiterar que “los criterios diferenciadores que
justifican la adopción de acciones positivas a favor de este grupo especial –y
no de la población en general- están definidos por el hecho de la violenta
expulsión de su territorio, como resultado del incumplimiento sistemático del
Estado de sus obligaciones de seguridad y protección. Situación que se traduce
en una masiva y continúa transgresión de derechos fundamentales que hace que
estas personas se encuentren en una especial condición de vulnerabilidad,
exclusión y marginalidad. Son estas características las que convierten a la
población desplazada en sujetos de especial protección constitucional, en
desarrollo del mandato de atención prevalente y especial que se desprende del
inciso 3º del artículo 13 de la Constitución”.[59]
En consecuencia,
se ordenará a Acción Social, en un plazo no superior a veinte (20) días
contados a partir de la notificación de esta decisión, realizar un censo de las
familias asentadas en el predio denominado La Sabana 1 de que trata
este proceso, con el fin de identificar quiénes ostentan la condición de
personas desplazadas por la violencia, de acuerdo a los parámetros establecidos
por la jurisprudencia constitucional. Para ello, se deberán tener en cuenta,
especialmente, los lineamientos sistematizados en la sentencia T-328 de 2007.[60]
Una vez se haya
efectuado la identificación descrita en el numeral anterior, el amparo
constitucional de los derechos fundamentales procederá en relación con aquellas
personas y familias, respecto de quienes se haya reconocido o se acredite, con
base en ese censo, su condición de personas desplazadas por la violencia.
No obstante, el
juez constitucional no puede ser indiferente a la situación de pobreza y
marginalidad que afecta a las personas que ocupan el mencionado predio y no tienen
la calidad de desplazados por la violencia. Por este motivo, y teniendo en
cuenta lo preceptuado por el artículo 51 de la Constitución Política, que
encarga al Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el
derecho a la vivienda digna, y considerando la protección constitucional
reforzada que ampara a los sujetos de especial protección constitucional, como
las personas con discapacidad, las madres o padres cabeza de familia, los
adultos mayores, los niños, los indígenas y los afros, se ordenará a la
Alcaldía Municipal de Valledupar que en un plazo no mayor a treinta (30) días
contados a partir de la notificación de este fallo, informe por escrito, de
manera clara y detallada, a cada una de las personas que ocupan el predio La
Sabana 1 y que no ostentan la condición de desplazados por la violencia, cuáles
son las políticas públicas -municipales, departamentales y/o nacionales-,
destinadas a garantizar el acceso a una unidad de vivienda de interés social y
los procedimientos y requisitos que deben cumplir para ser incluidos en éstos
programas, teniendo en cuenta que dentro de este grupo de personas pueden
encontrarse sujetos de especial protección constitucional para quienes se deben
adoptar medidas de diferenciación
positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad, vulnerabilidad
e indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por materializar el
goce efectivo de sus derechos fundamentales.
De otra parte,
con el fin de proteger los derechos de las personas desplazadas asentadas en el
predio La Sabana 1 sin que se afecten de manera desproporcionada los derechos
del señor Alberto Pimienta Cotes, esta Sala ordenará al Alcalde Municipal de
Valledupar levantar la suspensión de la diligencia de desalojo fijada por la
Inspección Séptima de Policía de la Casa de la Justicia de la Nevada de
Valledupar, sobre el inmueble urbano denominado La Sabana 1, ubicado en la vía
de la Vereda Cominos de Tamacal de propiedad del señor Alberto Pimienta Cotes. En
consecuencia, el Municipio de Valledupar, una vez culminado el censo de las
personas ocupantes del predio, deberá proceder a fijar una nueva fecha para
efectuar la diligencia de desalojo, que no podrá exceder de veinte (20) días,
notificando para ello a las personas que ocupan el inmueble en mención con una
antelación mínima de quince (15) días a la fecha prevista para el desalojo, de
tal manera que se garantice un plazo suficiente y razonable de notificación a
todas las personas afectadas, tal como lo establece el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas.
Como
consecuencia de lo anterior, se ordenará a la Alcaldía de Valledupar, y de forma
mancomunada a la Gobernación del Cesar y a Acción Social que dentro de los
veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente sentencia
garantice un albergue provisional
a todas las personas desplazadas asentadas en el predio denominado La Sabana 1,
sin importar que no hayan acudido a la presente acción de tutela en calidad de
accionantes, hasta tanto puedan resultar las condiciones que hagan posible su
traslado hacia otro lugar que cuente, también, con los elementos indispensables
de una vivienda en condiciones dignas, para lo cual, las respectivas
autoridades municipales, departamentales y nacionales, deberán diseñar y
ejecutar todas las medidas a su alcance para solucionar el problema de vivienda
planteado con la ocupación del inmueble.
Así mismo, se
ordenará a Acción Social que,
una vez culminado el censo ordenado en esta sentencia, valore las condiciones
de vulnerabilidad en las que se encuentran las personas desplazadas asentadas
en el predio denominado La Sabana 1 y determine el estado actual de las ayudas
recibidas por estas y sus núcleos familiares, como víctimas del desplazamiento
forzado, para que adelante y concluya las acciones necesarias en orden a que se
les garantice el acceso efectivo a los planes y programas de atención y
estabilización a los que tiene derecho. Esto incluye el ofrecerles una solución
definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de
estabilización socioeconómica, hasta tanto las condiciones que dieron origen a
la vulneración de sus derechos fundamentales desaparezcan.
Finalmente, se
comunicará la presente decisión al señor Defensor del Pueblo para que directamente
o a través de su delegado, realice el seguimiento al cumplimiento de las
decisiones contenidas en el presente fallo, y si lo considera pertinente
informe a las autoridades y a esta Corte sobre los avances y las dificultades
que su ejecución conlleve.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE los fallos
expedidos por el Tribunal Superior de Valledupar – Sala Civil – Familia –
Laboral – el primero (1) de junio de 2011, el cual a su vez confirmó el fallo
proferido en primera instancia por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Valledupar el catorce (14) de abril de 2011. En consecuencia, CONCEDER LA
TUTELA al derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes y de
todas aquellas personas en situación de desplazamiento que se encuentran
asentadas en el predio denominado La Sabana 1, ubicado en la vía a la vereda
Los Cominos de Tamacal.
Segundo.- ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en un plazo no
superior a veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta
decisión, la realización de un censo de las familias asentadas en el predio
denominado La Sabana 1 de
que trata este proceso, con el fin de identificar quiénes reúnen la condición
de personas desplazadas por la violencia, de acuerdo a los parámetros
establecidos en la jurisprudencia constitucional.
Tercero.- ORDENAR al Alcalde
Municipal de Valledupar levantar la suspensión de la diligencia de desalojo
fijada por la Inspección Séptima de Policía de la Casa de la Justicia de la
Nevada de Valledupar sobre el inmueble urbano denominado La Sabana 1, ubicado
en la vía de la vereda Cominos de Tamacal de propiedad del señor Alberto
Pimienta Cotes. En consecuencia, una vez culminado el censo ordenado en el
numeral anterior, deberá proceder a fijar una nueva fecha para efectuar la
diligencia de desalojo que no podrá exceder de veinte (20) días, notificando
para ello a las personas que ocupan el inmueble en mención con una antelación
mínima de quince (15) días a la fecha prevista para el desalojo.
Cuarto.-
ORDENAR a
la Alcaldía de Valledupar, y de forma mancomunada a la Gobernación del Cesar y
a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, que dentro
de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente sentencia
garantice un albergue provisional a todas las personas desplazadas asentadas en
el predio denominado La Sabana 1, sin importar que no hayan acudido a la presente
acción de tutela en calidad de accionantes, hasta tanto adelanten las gestiones
idóneas y necesarias para que en un término inferior a tres (3) meses, si
existe un plan de vivienda para la población desplazada dentro de los planes de
desarrollo municipales y departamentales, incluya a los accionantes en el
mismo, y en caso de que no exista un plan para ello, en el término de seis (6)
meses se deberá adoptar un plan municipal de realización plena del derecho a la
vivienda digna que se incorpore a los planes municipales y departamentales de
desarrollo, para lo cual, las respectivas autoridades municipales,
departamentales y nacionales, deberán diseñar y ejecutar todas las medidas a su
alcance para solucionar el problema de vivienda planteado con la ocupación del
inmueble.
Quinto.-
ORDENAR a
la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
que una vez culminado el censo ordenado en el numeral segundo de esta sentencia,
y en un término inferior a tres (3) meses, valore las condiciones de
vulnerabilidad en las que se encuentran las personas desplazadas asentadas en
el predio denominado La Sabana 1 y determine el estado actual de las ayudas
recibidas por éstas y sus núcleos familiares como víctimas del desplazamiento
forzado, para que adelante y concluya las acciones necesarias en orden a que se
les garantice el acceso efectivo a los planes y programas de atención y
estabilización a los que tiene derecho. Esto incluye el ofrecerles una solución
definitiva mediante la ejecución de programas de estabilización socioeconómica
que se incorporen a los planes de desarrollo municipales y departamentales,
hasta tanto las condiciones que dieron origen a la vulneración de sus derechos
fundamentales desaparezcan.
Sexto.-
ORDENAR a
la Alcaldía Municipal de Valledupar que, en un plazo no mayor a treinta (30)
días contados a partir de la notificación de este fallo, informe por escrito,
de manera clara y detallada, a cada una de las personas que ocupan el predio
denominado La Sabana 1 y que no ostentan la calidad de desplazados por la
violencia, cuáles son las políticas públicas -municipales, departamentales y/o
nacionales-, destinadas a garantizar el acceso a una unidad de vivienda de
interés social y los procedimientos y requisitos que deben cumplir para ser
incluidos en éstos programas, teniendo en cuenta que dentro de este grupo de
personas pueden encontrarse sujetos de especial protección constitucional para
quienes se deben adoptar medidas de
diferenciación positiva, que atiendan a sus condiciones de especial debilidad,
vulnerabilidad e indefensión y propendan, a través de un trato preferente, por
materializar el goce efectivo de sus derechos fundamentales.
Séptimo.- COMUNICAR
la presente decisión al señor Defensor del Pueblo para que para que
directamente o a través de su delegado, realice el seguimiento al cumplimiento
de las decisiones contenidas en el presente fallo, y si lo considera pertinente
informe a las autoridades y a esta Corte sobre los avances y las dificultades
que su ejecución conlleve.
Octavo.-
Líbrense
por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio
del Auto de agosto treinta (30) de dos mil once (2011) proferido por la Sala de Selección Número Ocho.
[2] En esta sentencia se declaró la exequibilidad del parágrafo del
artículo 1° de la Ley 387 de 1997 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[3] Esta Corporación en sentencia C-278 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla), sostuvo que estos principios rectores “pueden, entonces (i) ser
normas relevantes para resolver casos específicos, y (ii) tener verdadero rango
constitucional, si son preceptos que reiteran normas incluidas en tratados de
derechos humanos o de derecho humanitario. El uso (i) denota que ciertos
principios o algunos de sus párrafos hacen parte de lo que la Corte ha denominado bloque de constitucionalidad en sentido lato, mientras que el uso (ii)
denota que algunos de entre ellos forman parte del bloque de constitucionalidad
en estricto sentido, ya que tienen jerarquía constitucional e, incluso, sirven
de parámetro para evaluar la constitucionalidad de las leyes”.
[4] La primera
sentencia en la que la Corte puso en evidencia el grave problema de
desplazamiento forzado fue la C-225 de 1995 (M. P. Alejandro Martínez
Caballero). En aquél entonces sostuvo: “En el caso colombiano, además, la
aplicación de esas reglas por las partes en conflicto se revela particularmente
imperiosa e importante, puesto que el conflicto armado que vive el país ha
afectado de manera grave a la población civil, como lo demuestran, por ejemplo,
los alarmantes datos sobre desplazamiento forzado de personas incorporados a
este expediente. En efecto, la Corte no puede ignorar que, según las
estadísticas aportadas por el Episcopado Colombiano, más de medio millón de
colombianos han sido desplazadas de sus hogares por razones de violencia y que,
según esta investigación, la principal causa del desplazamiento tiene que ver
con las violaciones al derecho internacional humanitario asociadas al conflicto
armado interno.”
[5] La Corte en sentencia T-585 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), sostuvo: “En efecto,
debido a la masiva, sistemática y continua vulneración de derechos
fundamentales de la que son objeto, estas personas se encuentran en una
especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la
primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo, le impide
acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de sus
derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un
proyecto de vida; la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una
persona a su comunidad de origen; y, la tercera, como aquélla situación en la
que se encuentra un individuo que hace parte de un nuevo escenario en el que no
pertenece al grupo de beneficiarios directos de los intercambios regulares y
del reconocimiento social. Estas dramáticas características convierten a la
población desplazada en sujetos de especial protección constitucional, lo cual
debe manifestarse no sólo en el diseño de una política pública de carácter
especial, sino en la asignación prioritaria de recursos para su atención,
incluso por encima del gasto público social.”
[6] Esta Corporación en sentencia SU-090 de 2000 (M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), indicó que el estado de cosas inconstitucional tiene lugar cuando (i) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de
muchas personas -que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para
obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales- y
(ii) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la
autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.
[7] M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] En sentencia T-327 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte sostuvo que “por ser una situación de hecho no necesita, como requisito
indispensable para adquirir la condición de desplazado ser declarado por
ninguna entidad ni pública ni privada para configurarse.”
[9] C-372 de 2009
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla). De conformidad con los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado Interno (Deng) “los desplazados internos son aquellas
personas, o grupos de personas, que han sido forzados u obligados a huir o
abandonar sus hogares o sus sitios de residencia habitual sin cruzar una
frontera internacional, en particular cuando ello obedezca a los efectos de un
conflicto armado, una situación generalizada de violencia, violaciones a los
derechos humanos, o desastres de origen natural o humano.” Véase el anexo
número 3 de la sentencia T-025 de 2004.
[10]
Sentencias T-602 de 2003 (MP. Jaime Araujo Rentería); y T-669 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[11]
Sentencia SU- 1150 de 2000 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[12] Sentencia T-721 de 2003 (MP.  Álvaro Tafur Galvis).
[13]
Sentencia T-602 de 2003 (MP. Jaime Araujo Rentería).
[14] Sentencia T-268 de 2003 (MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[15]
Sentencia C-278 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla).
[16] De conformidad con lo dicho por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en su Observación General No. 4,  los siguientes son,
entre otros, los instrumentos internacionales que tratan el derecho a una
vivienda adecuada: “el párrafo 1 del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e) del artículo 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial,
el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el párrafo 3 del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el párrafo 8 de la sección III de la
declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976 […] el párrafo 1
del artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y la
recomendación No. 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”. Punto 3.
[17] El
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue aprobado
por la Ley 74 de 1968.
[18] Dice el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”. Punto 7 de la Observación general No. 4.
[19] Sentencia T-044 de 2010. En esa oportunidad, la Corte tuteló el derecho a la vivienda digna de una persona a la cual se le negó un subsidio
para adquisición de vivienda, bajo el argumento de que era propietaria de un
inmueble ubicado en el sitio desde el cual había sido desplazada por la
violencia. Luego de constatar que la persona no podía habitar en ese otro inmueble
por temor a las amenazas que originalmente la hicieron desplazarse, y que entre
tanto no tenía otra vivienda funcionalmente semejante, la Corporación concluyó que la negativa del subsidio, significaba en la práctica una violación
de su derecho a la vivienda digna. Esta última la caracterizó como una “necesidad
humana básica real, [que] es la de contar con un lugar donde poder pasar las
noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental
de privacidad que a su vez les depare a las personas la posibilidad de
salvaguardar su dignidad”.
[20] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
establece en su artículo 2.1:  “[c]ada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos” (Subrayas añadidas).
[21] Observación
General No. 3.
[22] Sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime Araújo
Rentería; Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte Constitucional declaró inexequible una norma, por violar el principio de progresividad,
en su versión de prohibición de regresividad injustificada. El precepto
examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de obligar a las
universidades estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de
recursos que antes de esa norma no estaban obligadas a hacer. Dado que eso
suponía una afectación en la prestación del servicio misional,  la Corporación juzgó que existía un retroceso. Como el retroceso no fue justificado, la norma
fue declarada inexequible. Para decidir dijo, al respecto, que “la
medida reduce de manera sustantiva los recursos destinados a la educación
superior. En estos casos, las autoridades competentes pueden demostrar que la
medida no “retrocede” los avances logrados en materia de educación superior.
[…] Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el presente proceso”.
[23] En la Observación General No. 3, el Comité dice respecto del principio de progresividad: “el
hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras
progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar
equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo.
Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje
las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el
asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.
Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en
realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para
los Estados Partes con respecto a la Plena efectividad de los derechos de que
se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y
eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas
de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la
consideración más cuidadosa y deberán  justificarse plenamente por referencia a
la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del
aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga”.
[24] Esa doctrina
está contenida en los Principios de Limburgo, la cual fue considerada por la Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada internacionalmente. Ver sentencia
C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime) –Fundamento jurídico
8-. En relación con el punto, pueden  destacarse los siguientes tres
principios: “8. Aunque la realización completa de los derechos reconocidos
en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicación de algunos derechos puede
introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en tanto que para la de
otros se deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el logro
progresivo de la completa aplicación de los derechos exige que los Estados
partes actúan tan rápidamente como les sea posible en esa dirección.  Bajo
ningún motivo esto se deberá interpretar como un derecho de los Estados de
diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para la completa realización
de los derechos”; “22. Algunas obligaciones del Pacto requieren su
aplicación inmediata y completa por parte de los Estados Partes, tales como
prohibición de discriminación enunciada en el artículo 2.2 del Pacto”.
[25] (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). En ella, la Corporación examinaba la constitucionalidad de un precepto que excluía a un grupo de
beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema de salud de las fuerzas
militares y de policía, aun cuando antes lo incluía. La Corte consideró que ese retroceso, en la protección del derecho a la seguridad social en
salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para decidir, tuvo en cuenta
la distinción entre obligaciones de cumplimiento inmediato, y obligaciones de
cumplimiento progresivo. Dijo que el Estado había incumplido la prohibición –la
cual es de obligatorio cumplimiento en todo tiempo- de no retroceder
injustificadamente en el nivel de protección alcanzado. Esta última prohibición
la caracterizó de la siguiente manera: “el mandato de progresividad implica
que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso
regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.
[26] Sentencia
C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). Antes citada.
[27] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como válida para explicar la estructura de todo derecho
fundamental. Al respecto, en la sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), al estudiar algunas de las obligaciones prestacionales que se
derivan para el Estado del reconocimiento de otro derecho fundamental –salud-, la Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y
que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea
porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores
recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles
son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento
médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica,
la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por
ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para
garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida
–art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de
un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de
las acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el
goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho”.
[28] Sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime),
al examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del
Protocolo de San Salvador en la cual, la Corte dijo: “así como existe un contenido esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina
internacional considera que existe un contenido esencial de los derechos
económicos y sociales, el cual se materializa en los ‘derechos mínimos de
subsistencia para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico’.
Por ende, se considera que existe una violación a las obligaciones
internacionales si los Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan
poderosas razones que justifiquen la situación”.
[29] El principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los
Estados Partes tienen la obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas
que persigan la plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto”.
En un sentido similar, puede verse la citada sentencia C-251 de 1997 (MP.
Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[30] Sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Dijo allí,
al examinar si todas las obligaciones estatales derivadas de un derecho social
podían exigirse de inmediato, la Corte consideró que algunas no. Cuando eso no
era posible; esto es, “cuando el goce efectivo de un derecho
constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo, ‘lo mínimo que
debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter
programático derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en
un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es,
precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el
goce efectivo de sus derechos’”.
[31] En la
jurisprudencia de la Corte, se ha mencionado esa obligación, por ejemplo, en la
sentencia T-143 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa), antes citada, con
respecto a las obligaciones de carácter progresivo relacionadas con la
satisfacción del derecho al agua potable. También en la sentencia T-760 de 2008
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[32] El Comité, en su Observación General No. 4, manifestó que “el
derecho a una vivienda adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás
derechos que figuran en los dos Pactos Internacionales y otros instrumentos
internacionales aplicables” (Punto 9). Ver también los Principios de
Limburgo, Punto 22.
[33] Esa obligación no es incompatible con la prohibición de
discriminación. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la
referida sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime)
expresó que aun cuando los Estados están en la obligación de garantizar a todas
las personas los derechos económicos, sociales y culturales, “este deber
estatal no puede ser interpretado como la prohibición de que las autoridades
adopten medidas especiales en favor de poblaciones que se encuentren en
situaciones de debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial
protección de las autoridades (CP art. 13)”.
[34] La Observación general No. 4 dice: “[l]a tenencia adopta una
variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en
cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de
emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o
propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar
de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal
contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”.
[35] Ver
la sentencia C-507 de 2008, antes citada.
[36] Todas ellas aparecen expuestas en el punto 8 de la Observación General N° 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sobre el
artículo 11.1 del PIDESC. Esa interpretación es reconocida como válida, por
esta Corte, entre otras en la sentencia T-585 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[37]
Sentencia T-585 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[38]
Numeral 66 del auto 008 de 2009.
[39] (i) Que la política que se diseñe esté dirigida primordialmente a
proveer el acceso a “alojamiento y vivienda básicos” -elemento esencial
del derecho a la subsistencia mínima, precisado en el principio rector 18-; //
(ii) Que la política que se diseñe haga parte de los esfuerzos para “proveer
apoyo para el autosostenimiento” -tal como se deduce de los principios
rectores 1, 3, 4, 11, y 18-; // (iii) Que la política que se diseñe esté
enfocada a satisfacer el goce efectivo de los derechos de toda la
población desplazada registrada, durante un periodo de tiempo que pondere, de
una parte la primacía del servicio prestado respecto de los derechos de las
personas desplazadas, y de otra, las dificultades y restricciones para alcanzar
dichos niveles de cobertura y protección; // (iv) Que se defina el compromiso
de las entidades territoriales, en especial en los POT y usos del suelo; // (v)
Que se estimule la oferta para desplazados; // (vi) Que se respete el enfoque
diferencial y el enfoque de derechos; // (vii) Que se de prioridad a las madres
cabeza de familia; // (viii) Que tenga en cuenta el diseño y la adopción de
medidas transitorias dirigidas a la protección de las personas que ya han
realizado trámites para acceder a las ayudas estatales respectivas; // (ix) Que
se de cumplimiento a los requisitos mínimos de racionalidad de las políticas
públicas señalados por la Corte Constitucional entre otras en la sentencia T-025 de 2004 y en los Autos 185 de 2004, 178 de 2005, 218 de 2006, 092 de 2007
y 251 de 2008.
[40] OG
7 párrafo 15.
[41] M.P
Clara Inés Vargas Hernández.
[42] M.P
Jaime Córdoba Triviño.
[43] M.P
Jaime Córdoba Triviño.
[44] M.P
Maria Victoria Calle Correa.
[45] M.P
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[46] M.P
Luis Ernesto Vargas Silva.
[47]
Sentencia T-282 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva).
[48] Ver las sentencias C-1051 de 2001 (M.P Jaime Araujo Rentaría),
T-088 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva), así como los Autos
007 de 2009 (M.P Manuel José Cepeda Espinosa) y 383 de 2010 (M.P Luis Ernesto
Vargas Silva).
[49] Sentencia T-088 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva)
[50] El artículo 15, Ley 57 de 1905, expresamente dispone que “[c]uando
alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de
arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante
quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca
dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de
queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se
ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni
a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca”.
[51] El artículo 1°, Decreto 992
de 1930, dice: “Toda
persona a quien se le hubiere privado de hecho de la tenencia del material de
una finca, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden
de autoridad competente, podrá pedir por sí o por medio de apoderado
debidamente constituido al respectivo alcalde municipal la protección
consagrada en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905”.
[52] M. P. Catalina Botero Marino. En la misma línea de argumentación,
pueden consultarse las sentencias T-038 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-042
de 2009 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-234 de 2009 (MP. Clara Elena Reales
Gutiérrez), T-299 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo).
[53] Sentencias T-086 de 2006 (M.P Clara Inés Vargas Hernández); T-821 de
2007 (M.P Catalina Botero Marino. A.V Jaime Araújo Rentería);  T-282 de 2011
(M.P Luis Ernesto Vargas Silva. S.P.V Mauricio Gonzales Cuervo).
[54] M.P
Maria Victoria Calle Correa.
[55] En las sentencias T-981 de 2007 (MP. Jaime Araújo Rentería), T-1231 de
2008 (MP. Mauricio González Cuervo), la Corte se apoyó de este principio para resolver los asuntos objeto de revisión.
[56] El artículo 22 del Decreto 951 de 2001 establece que la Red de Solidaridad Social coordinará la ejecución de las acciones relacionadas con la
vivienda y el subsidio de vivienda de la población desplazada “con un
esquema flexible de ejecución en el ámbito regional y local, que involucre a
las entidades territoriales en acciones de su responsabilidad y permita la
participación de las entidades públicas, el sector privado, agencias
internacionales, ONG y organizaciones de población de desplazada en la
ejecución de cada una de las acciones.” Así mismo, el artículo 24 del mismo
Decreto asigna diferentes funciones a la Red de Solidaridad Social en materia
de política de vivienda, mientras que el artículo 25 consagra la participación
de los entes territoriales en la política habitacional para la población
desplazada.
[57] Comité DESC, Observación General No. 4 relativa al derecho a una
vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto), adoptada durante el
6to período de sesiones. Doc. E/1992/23.1991.
[58] Sentencia T-088 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva).
[59] Sentencia T-725 de 208 (M.P Jaime Córdoba Triviño).
[60] M.P Jaime Córdoba Triviño.