T-791-10
Sentencia T-791/10
Sentencia T-791/10
ACCION DE TUTELA-Solicitud de traslado de docente por razones de salud
ACCION DE TUTELA Y TRASLADO DE DOCENTES-Procedencia excepcional
TRASLADO DE DOCENTES CON AFECCIONES DE SALUD-Tratamiento diferencial positivo por parte del Estado
en situaciones especiales
DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Traslado de docente por enfermedad
Referencia:
expediente T-2.697.091
Acción de Tutela instaurada por Myriam Silva de
Benavides contra el Municipio de Tunja.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., primero (1) de octubre de dos mil diez
(2010).
La Sala Séptima de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9°
de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos dictados el
seis (6) de mayo de 2010, por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Tunja, el
cual confirmó el dictado el 23 de marzo del mismo año por el Juzgado Quinto
Civil Municipal de Tunja, que no tuteló los derechos fundamentales invocados por
la señora Myriam Silva de Benavides en acción de tutela promovida contra el Municipio
de Tunja.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Seis de la Corte Constitucional en Auto del 24 de junio de
2010, escogió para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia
correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
Myriam Silva de Benavides actuando en nombre propio, pide al juez de tutela que
ampare sus derechos fundamentales a la salud, a la igualdad y al trabajo en
condiciones dignas y justas, los cuales están siendo vulnerados por la entidad
accionada, al negarse a trasladarla del municipio de Samacá, donde actualmente
presta sus servicios como docente, al municipio de Tunja, donde considera se
mejoraría su estado de salud, dadas las condiciones ambientales. En
consecuencia, solicita ordenar a la entidad demandada que en la primera
vacante que se presente en el área de primaria en el municipio de Tunja, en
zona urbana, donde no se desmejoren mis condiciones laborales sea trasladada en
garantía de mis derechos fundamentales.
1.1.1.  Hechos
1.1.1.1.
Sostiene la demandante que
conforme al concepto de medicina laboral firmado por el Doctor Pedro Oswaldo
Franco, especialista en salud ocupacional de Colombiana de Salud S.A., de fecha
16 de enero de 2010, se le diagnosticó 1. Bronquitis crónica y 2. Asma,
certificando tratamiento por neumología con manejo farmacológico, síntomas
que en su decir, se intensifican al estar expuesta a contaminantes del
ambiente donde laboro (material particulado en el ambiente por minas de carbón,
aserradero cerca de la escuela, exposición al humo de tractomulas por estar la
escuela frente a un lavadero de estas. Teniendo en cuenta la evolución de
la enfermedad, el especialista recomendó asignación de labores a un lugar
donde no esté expuesta al factor de riesgo físico y químico, pues son
desencadenantes y agravantes de la enfermedad, igualmente la paciente debe
evitar cambios bruscos de temperatura, exposición a alérgenos (tiza, polvo,
plumas, vapores, humo), debe utilizar elementos de protección personal,
continuar con terapia respiratoria y seguir con tratamiento y recomendaciones
impartidas por especialista tratante.
1.1.1.2.
Afirmó que mediante derecho
de petición, le solicitó al señor Alcalde Municipal de Tunja ser trasladada por
razones de salud a la ciudad de Tunja, donde tiene su domicilio y el de su
familia, lo anterior, en garantía del derecho fundamental a la vida.
1.1.1.3.
Señaló que mediante oficio
SEM-JUR-3132 del 22 de diciembre de 2009, firmado por el señor Francisco
Antonio Pulido Pulido -Secretario de Educación de Tunja-, se le comunicó que una
vez exista la viabilidad la solicitud será tenida en cuenta para el trámite
correspondiente. Respuesta que, según ella, denota una actitud dilatoria
por parte de la administración municipal de Tunja.
1.1.1.4.
Manifestó que la institución
educativa donde presta sus servicios como docente, se encuentra ubicada en el
municipio de Samacá, una zona de alta contaminación, con excesiva producción de
alérgenos y demás contaminantes, por la explotación minera, industrialización
de carbón mineral y carbón de leña, lo que dadas sus afecciones de salud,  va
en detrimento de su derecho fundamental a la vida.
1.1.1.5.
Reiteró el especial cuidado
que debe tener según las específicas recomendaciones dadas por el médico
laboral, por lo que considera prudente ser trasladada a la ciudad de Tunja
donde tiene su domicilio y el de su familia, ya que la permanencia en el sitio
donde actualmente presta sus servicios como docente, pone en inminente riesgo
su vida, su salud y su integridad personal. Reclama su derecho a la igualdad,
frente a otras docentes que sí han sido trasladadas.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Quinto
Civil Municipal de Tunja la admitió y ordenó correr traslado al representante
legal de la entidad accionada para que ejerciera sus derechos de contradicción
y defensa.
1.2.1.
Contestación de la Alcaldía
Mayor de Tunja
Notificado en debida forma de la admisión de la acción
de tutela, el doctor Carlos Arturo Benitez Castelblanco, obrando como apoderado
del Municipio de Tunja, representado legalmente por el Dr. Arturo José Montejo
Niño, en su calidad de Alcalde Municipal, respondió a la demanda de la
referencia indicando que dicha entidad no ha transgredido ningún derecho
fundamental, pues la señora Myriam Silva no pertenece a la planta de
personal docente del Municipio de Tunja, por lo tanto, si bien es cierto, la
accionante ha efectuado varias solicitudes tendientes a obtener el traslado al
Municipio de Tunja, también lo es que no puede este ente territorial efectuar
traslados cuando no existe disponibilidad de vacantes en el perfil profesional
de la accionante, por lo tanto es ante el Departamento de Boyacá en donde la
referida docente debe solicitar el traslado, pues dentro de la planta docente
que dicho ente maneja, podría ubicarse a la docente en un Municipio cercano de
la ciudad de Tunja y en donde no existan condiciones ambientales que desmejoren
su estado de salud.
Respecto al derecho a la igualdad alegado por la
peticionaria, frente a otras docentes que sí han obtenido el traslado, indica
que es una apreciación subjetiva de la accionante, carente de sustento fáctico
y probatorio, ya que el perfil profesional de las docentes trasladadas no es
igual al de la tutelante que por lo tanto su área de desempeño es diferente.
Insistió en la falta de legitimación en la causa por
pasiva, pues la Institución Educativa en donde se encuentra trabajando la
señora Myriam Silva no pertenece a la planta global del Municipio de Tunja, por
lo tanto no es este ente territorial quien deba trasladar a la docente, es así
como la solicitud de traslado debe ser dirigida a la Secretaría de Educación
Departamental de Boyacá para que sea allí en donde decidan el sitio en donde (sic)
desempeñará sus labores el cual no afecte su estado de salud.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1.
Decisión de primera
instancia
El 16 de marzo de 2010, el Juzgado Quinto Civil  Municipal
de Tunja en uso de sus facultades oficiosas requirió a la accionante, para que
aportara al expediente copia de los actos de vinculación docente con la
Secretaría de Educación Municipal, o en su defecto los actos de la entidad en
la que se encuentra adscrita, igualmente solicitó a la Secretaría de Educación
Departamental, informar si la docente Myriam Silva de Benavides se encuentra
vinculada a la planta de personal o en la nómina docente del Departamento de
Boyacá, y en caso de ser así, se solicitó aportar los correspondientes actos de
vinculación.
Surtido el trámite anterior, y de acuerdo con la
información suministrada, mediante sentencia del 23 de marzo de 2010, el
Juzgado Quinto Civil  Municipal de Tunja resolvió no tutelar los derechos
fundamentales invocados por la accionante, al encontrar probado que la
demandante está vinculada a un colegio que no corresponde a la planta global
del Municipio de Tunja; por el contrario, se estableció que está incluida en la
nómina docente departamental, es decir, quien está legitimada para resolver
sobre el traslado es la Secretaría de Educación Departamental.
Así las cosas, encuentra el despacho que no está
facultado para emitir una orden imperativa contra la entidad accionada, toda
vez que es la Secretaría de Educación Departamental quien debe dar trámite a la
solicitud de traslado de la docente Myriam Silva de Benavides. Sin embargo, la
demandante no ha gestionado la petición ante dicho ente, con lo que concluye
que es imposible el amparo de  sus derechos fundamentales.
1.3.2.
Impugnación
Inconforme con la decisión del juez de instancia, la
demandante presentó escrito de impugnación dentro del término legal,
esgrimiendo las mismas razones expuestas en la demanda de tutela.
1.3.3.
Decisión de segunda
instancia
El 6 de mayo de 2010, el Juzgado Cuarto
Civil del Circuito de Tunja resolvió confirmar la providencia impugnada, al
encontrar plenamente demostrado que  la docente Myriam Silva de Benavides esta
vinculada a la planta de personal o en la nómina docente de la Secretaría de
Educación Departamental y no en la Municipal de Tunja.
En ese orden de ideas, dedujo que en
realidad el llamado a responder es la Secretaría de Educación Departamental,
por tanto, se configura la existencia de falta de legitimación en la causa por
pasiva, puesto que no existe identidad entre la persona frente a la cual
corresponde deducir (sic)  las pretensiones formuladas y aquella frente
a la cual se reclaman. Por lo tanto, consideró imposible fallar a favor de
la accionante puesto que la debida legitimación en la causa pasiva constituye
un impedimento sustancial para que el juez pueda tutelar los derechos
vulnerados.
1.4.
PRUEBAS
1.4.1.  Pruebas documentales obrantes dentro del expediente.
Obran en el expediente las siguientes
pruebas relevantes:
1.4.1.1. Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Myriam
Silva de Benavides[1].
1.4.1.2.
Copia de oficio DES-670 del 12 de marzo 2004, enviado por el Gobernador de
Boyacá a la profesora Myriam Silva de Benavides, donde le notificó que mediante
Decreto No.0161 del 16 de febrero de 2004, fue incorporada en la planta global
de cargos adoptada por el Departamento de Boyacá (Decreto 0103/29.01.04), como
Docente. Igualmente le informó que en cumplimiento del artículo cuarto del
decreto de incorporación, fue asignada para prestar el servicio educativo en el
Colegio Nacionalizado de Samacá del Municipio de Samacá[2].
1.4.1.3.Copia del concepto de medicina laboral del Doctor
Pedro Oswaldo Franco -Especialista en Salud Ocupacional-, de Colombiana de
Salud S.A., en el que diagnostica a la señora Myriam Silva de Benavides: 1)
Bronquitis crónica, 2) Asma. Paciente docente del Municipio de Samacá, conocida
por el servicio de medicina laboral por diagnósticos anteriormente anotados,
tratamiento por neumología con manejo farmacológico. Manifiesta intensificación
de los síntomas al estar expuesta a contaminantes del ambiente donde labora,
(material particulado en el ambiente por minas de carbón, aserradero cerca de la
escuela, exposición al humo de tractomulas por estar la escuela frente a un
lavadero de estas).
Medicina laboral teniendo en cuenta
evolución de la enfermedad y recomendaciones impartidas por especialidad
tratante (neumología), solicita a la Secretaría de Educación la verificación de
la  información referente al lugar de trabajo, de ser así sugiere asignación de
labores en un lugar donde no esté expuesta al factor de riesgo físico y químico
anteriormente mencionado, pues estos son desencadenantes y agravantes de la
enfermedad, igualmente la paciente debe evitar cambios bruscos de temperatura,
debe evitar exposición a alérgenos (tiza, polvo, plumas, vapores, humo) debe
utilizar elementos de protección personal, continuar con terapia respiratoria,
y seguir con tratamiento y recomendaciones impartidas por especialidad
tratante.[3]
1.4.1.4.
Copia de oficio SEM-JUR 3132 del 22 de diciembre de 2009, en el cual el
Secretario de Educación Municipal, en atención al requerimiento efectuado por
la señora Myriam Salamanca el 13 de noviembre de la misma anualidad, le reitera
la sugerencia de dirigirse a la Secretaría de Educación Departamental con el
fin de solicitar su traslado  a un Municipio cercano a la ciudad de Tunja y en
donde las condiciones ambientales le permitan desempeñar sus labores de manera
normal y sin afectar su estado de salud  toda vez que en la actualidad el
Municipio no cuenta con vacantes disponible (sic) para efectuar un
traslado nombramiento, sin embargo, una vez exista la viabilidad su solicitud
será tenida en cuenta para el trámite correspondiente[4].
1.4.1.5.Copia
de oficio TH-DP049 con fecha 28 de enero de 2010, firmado por el Profesional
Especializado de Desarrollo Humano de la Secretaría de Educación de Boyacá,
Uriel Barreto Dueñas, en el que le informó a la profesora Myriam Silva de
Benavides que La Secretaría de Educación de Boyacá, viene adelantando los
procesos de ajuste de planta de cargos, derivado del registro real de matrícula
de la presente vigencia (2010). En dicho proceso se ha tenido en cuenta como
fundamento prioritario para la provisión de cargos, la atención de reubicación
de educadores que figuran como excedentes y en segundo lugar las solicitudes de
traslado sustentadas en razones de salud, encontrando para el nivel de básica
primaria que de acuerdo con lo expresado en los conceptos de medicina laboral,
en el momento resulta imposible su atención, dados los excedentes de docentes
que se registran en todas las cabeceras de provincia y los municipios no
certificados cercanos a estas en todo el Departamento de Boyacá, información
que puede ser corroborada a través de la página Web de la Secretaría de
Educación de Boyacá. Por lo anterior le comunico que usted se encuentra registrada,
para ser atendida de acuerdo con las novedades que se puedan causar dentro de
la vigencia, una vez hayan sido reubicados los excedentes de docentes (sic)[5].
1.4.1.6.
Copia de solicitud de traslado con fecha del 28 de mayo de 2010, firmado por
Myriam Silva de Benavides, amparada en el Decreto 520 del 17 de febrero de
2010, art.5 numeral 3[6],
dirigida al Doctor Juan Carlos Martínez Martín, Secretario de Educación de
Boyacá[7].
1.4.1.7.
Copia del oficio TH-DP544, emitido por la Secretaría de Educación de Boyacá
-Desarrollo de Personal-, contestando el requerimiento de la accionante, de la
siguiente forma: Como es conocido por toda la comunidad educativa del
Departamento de Boyacá, se acaba de realizar audiencia pública para la
ubicación de personal seleccionado a través del concurso de méritos, es decir
que las necesidades por proveer son muy limitadas y no se ajustan a lo
expresado por usted en su comunicación, pues los municipios que administra el
Departamento de Boyacá no existe en el momento (sic) un sitio
equidistante a la ciudad de Tunja para su reubicación. Atendiendo su respetuosa
comunicación se han adelantado dos acciones, la primera de ellas solicitar al
señor Rector del Colegio Nacionalizado de Samacá, sea reubicada a una sede (sic)
donde no esté expuesta riesgo físico y químico, tal como está descrito en el
concepto de Medicina Laboral; la segunda requerir a Colombiana de Salud, se
haga una valoración de su capacidad laboral, en función de su salud[8].
1.4.1.8.Copia
del oficio No.060 con fecha 30 de julio de 2010, firmado por el rector de la
institución educativa técnica nacionalizada de Samacá, en el que atendiendo
orientaciones de la Secretaría de Educación, manifiesta que de manera escrita y
verbal solicitó a la profesora Myriam Silva, indicara a qué sitio desearía ir a
trabajar, a lo que respondió que en las sedes de esta Institución no existen
las condiciones ambientales requeridas.  El directivo advierte, que en todo
el municipio de Samacá existe polución y contaminación ambiental, por lo que le
sugiere acudir a otras instancias[9].
1.4.1.9.Copia
de oficio OJ793 del 17 de marzo de 2010, en el que el Jefe de la Oficina
Jurídica de la Secretaría de Educación de Boyacá, dando cumplimiento a lo
ordenado por el Juez Quinto Civil Municipal, informó que la Docente MYRIAM
SILVA DE BENAVIDES a la fecha se desempeña como Docente en el Colegio
Nacionalizado del Municipio de Samacá Boyacá, y se encuentra en el escalafón
14.  Así mismo, anexó los correspondientes actos de vinculación: 1) acta de
posesión de fecha 5 de mayo de 1975; 2) certificado de tiempo de servicio
número 1528; 3) Decreto número 495 del 5 de agosto de 1974; 4) Decreto número
216 del 21 de octubre de 1975; 5) Resolución número 03787 del 23 de octubre de
1996[10].
1.5.
ACTUACIONES SURTIDAS EN LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.5.1. La Corte ha reiterado en numerosos
pronunciamientos la obligación que tienen los jueces constitucionales de
vincular a todas las personas que puedan resultar afectadas por el fallo, para
que éstas puedan ejercer su legítimo derecho a la defensa.
En relación con la
notificación de la solicitud de tutela a terceros que podrían afectarse con la
decisión de tutela, la Corte Constitucional[11]
ha manifestado:
La notificación de la solicitud de tutela permite al
sujeto pasivo de la acción ejercer su derecho de defensa y hacer uso de las
garantías propias del debido proceso, que no están ausentes del procedimiento
breve y sumario que se adelanta con ocasión de la tutela, ya que no es
admisible adelantar todas las etapas, sin contar con la autoridad pública o con
el particular acusado de conculcar o de amenazar derechos constitucionales
fundamentales.
1.5.2 En el presente caso, la Sala observó que la decisión que se
profiriera podría conculcar el derecho fundamental al debido proceso de la
Secretaria de Educación Departamental de Boyacá, entidad que no había sido
vinculada al proceso. Por ello, mediante Auto del 31 de agosto de 2010, se
ordenó por Secretaría General de la Corte Constitucional:
PRIMERO.
Poner en conocimiento de la Secretaria de Educación Departamental de Boyacá, la
solicitud de tutela de la referencia, los fallos de instancia, para que en el
término de tres (3) días hábiles contados a partir del recibo de la
comunicación, exprese lo que estime conveniente.
SEGUNDO. ORDENAR que por Secretaria General de la Corte Constitucional
se oficie a la Secretaria de Educación Departamental de Boyacá, para que, en el
término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del
presente auto se pronuncie sobre el caso.
TERCERO. COMUNICAR esta decisión a la señora Myriam Silva Salamanca.
1.5.3
El jefe de la oficina jurídica de la Secretaría
de Educación de Boyacá, procedió a contestar el anterior requerimiento en los
siguientes términos:
Una vez reseñó algunos de los preceptos consagrados en
la Constitución Política referentes al derecho a la educación, puntualizó que
en el sector educativo los términos de autonomía y descentralización son
exigencias contempladas en la Constitución, la Ley 715 de diciembre 21 de 2001
y el Decreto 2700 del 25 de agosto de 2004, que establecen las condiciones,
requisitos y procedimientos para la certificación en materia educativa de los
municipios que a 31 de diciembre de 2002 contaran con más de 100.000 habitantes
y demostraran tener capacidad técnica administrativa y financiera, además de
contar con un proyecto educativo municipal y adecuada información del sector.
Señaló que con el lleno de tales condiciones, en
Boyacá fue certificado el Municipio de Tunja, otorgándosele la facultad para
asumir la administración del servicio educativo en su territorio, en los
aspectos atinentes al manejo de los recursos financieros y del personal
docente, lo que significa que en dichos asuntos la Secretaría de Educación
Departamental no interviene.
Especificó que certificar un municipio para el manejo
del servicio educativo significa reconocer su capacidad para realizar una
gestión no solo trasparente y eficiente, sino también acertada y adecuada a las
necesidades y potencialidades del territorio.
Respecto al desempeño de las Secretarías de
Educación,  indicó que desarrollan e impulsan el mejoramiento del servicio
público educativo, liderando la gestión con calidad, eficiencia y la ampliación
permanente de la cobertura en todo el territorio departamental, distrital y
municipal.
En lo referente a la solicitud de traslados entre
entidades territoriales certificadas, recurrió a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional que en reiteradas ocasiones ha puesto de presente que cada
entidad certificada cuenta con su planta de personal aprobada y viabilizada por
la Nación, en la cual se encuentran no solamente las vacantes disponibles y la
disponibilidad presupuestal necesaria, sino que además los aspirantes a un
traslado deben cumplir primero con el lleno de los requisitos legales. Igualmente
que debe existir previamente un convenio interadministrativo entre las dos
entidades en donde la entidad territorial receptora, deberá certificar a la
entidad remisora la existencia de la vacancia del cargo y la disponibilidad
presupuestal.  Razón por la que la Secretaria de Educación de Boyacá no
puede autorizar de manera arbitraria un traslado sin haber agotado el
procedimiento legal establecido.
En el mismo sentido, destacó No es competente
para autorizar traslados a otras entidades territoriales certificadas, ya que
(..) cada entidad territorial certificada, ya sea el Departamento, el Distrito
o el Municipio (en el presente caso Tunja) cuenta con su planta de personal
aprobada y viabilizada por la Nación, en la cual se encuentran las vacantes
disponibles y la disponibilidad presupuestal necesaria, es decir que los cupos
generalmente se encuentran copados dejándonos sin la posibilidad de trasladar a
cualquier otro docente que por motivos de amenaza o de salud lo requiera, a
otra Entidad Territorial Certificada distinta a la del Departamento del (sic)
Boyacá (negrilla en el texto).
Por lo expuesto, manifestó la imposibilidad jurídica
para realizar un traslado a otro ente distinto al del Departamento, pues no se
puede obligar al Municipio de Tunja a que acepte un docente que no se
encuentre incorporado a su planta para efectos de reubicarlo, ni mucho menos a
suscribir un convenio interadministrativo para tal fin, sin que esta última
entidad se hubiere integrado al litisconsorcio necesario, que para este caso se
ameritaba (sic) para que el mandamiento judicial tuviera la
correspondencia entre las partes responsables de un posible traslado por
razones de salud.
Finalmente consideró que en el presente caso se
encuentran en controversia tanto los derechos que solicita la accionante, como
los derechos de los menores de edad, los cuales son de carácter prevalente.
Puntualizó que se debe tener en cuenta el hecho que ante esa Secretaría no se
ha elevado ningún tipo de petición, de tal forma que, en su decir, no se han
satisfecho los mecanismos y recursos administrativos, por tanto, solicita no
vincular en calidad de accionada a la entidad que representa ya que no se
cumple con los requisitos legalmente establecidos.
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.2.  PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
2.2.1 Legitimación por activa.
De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela ha sido prevista como un instrumento
de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por cuenta de las acciones u
omisiones de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares.
Por lo tanto, en el presente asunto, la señora Myriam Silva de Benavides se
encuentra legitimada para promover directamente la acción de tutela a fin de
reclamar la protección de sus derechos fundamentales presuntamente quebrantados
por el Municipio de Tunja.
2.2.2
Legitimación pasiva.
Al tenor de lo dispuesto por el
artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, el Municipio de Tunja y la Secretaría de
Educación Departamental de Boyacá, se encuentran legitimadas como parte pasiva
en el presente proceso, dada su calidad de autoridades públicas.
2.3.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
2.3.1. Problema jurídico
La señora Myriam Silva de Benavides, en
razón al especial cuidado que debe tener según las específicas recomendaciones
dadas por el médico laboral, solicitó al señor Alcalde Municipal de Tunja ser
trasladada a la ciudad de Tunja donde tiene su domicilio y el de su familia, ya
que la permanencia en el sitio donde actualmente presta sus servicios como
docente, pone en inminente riesgo su vida, su salud y su integridad personal.
Como respuesta, la entidad demandada indicó que no ha transgredido ningún
derecho fundamental, pues la señora Myriam Silva no pertenece a la planta de
personal docente del Municipio de Tunja, y que es ante el Departamento
de Boyacá que la referida profesora debe solicitar el traslado, de tal manera, podría
ser ubicada en un Municipio cercano de la ciudad de Tunja, donde no existan
condiciones ambientales que desmejoren su estado de salud.
De acuerdo con los hechos expuestos, corresponde a la
Corte Constitucional determinar, en primer lugar, si la presente acción de
tutela es procedente para ordenar el traslado solicitado por la señora Myriam
Silva de Benavides. En segundo lugar, establecer si en el caso objeto de
estudio la negativa de la Secretaría de Educación Municipal de Tunja, de
realizar las gestiones tendientes a lograr el traslado de la accionante a la
ciudad de Tunja, vulnera los derechos fundamentales reclamados por ésta.
Para dar solución al problema jurídico planteado, la
Sala reiterará la jurisprudencia de esta Corporación primero: frente al
tratamiento diferencial positivo que debe darse a un docente con afecciones de
salud que solicita su traslado, segundo: reiterará la jurisprudencia en
el sentido de la protección al derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas y a la salud en los casos en que es necesario un traslado de lugar de
trabajo para que estos no se vean vulnerados, y tercero analizará el
caso concreto.
2.3.2. Reiteración de
jurisprudencia. Procedencia excepcional de la tutela frente a la solicitud de
traslado de docentes.
La copiosa jurisprudencia de esta Corporación,
reiteradamente ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no procede
para ordenar el traslado de un docente debido al carácter residual de la acción
constitucional y a la existencia de otros medios de defensa dentro del
ordenamiento jurídico. No obstante, ha analizado situaciones excepcionales
en las que resulta imprescindible la intervención inmediata y urgente del juez
constitucional, concretamente, cuando se trata de evitar un perjuicio
irremediable o porque el instrumento jurídico de protección ordinario no es
idóneo para proteger los derechos fundamentales invocados, eventos en los
cuales, procede la acción de tutela[12].
La Corte Constitucional ha precisado en reiterada
jurisprudencia en torno al derecho a la vida que  no solamente se
desconoce cuando se pone a su titular al borde de la muerte, sino cuando se le
obliga a sufrir una situación incómoda y, desde todo punto de vista, contraria
al principio de dignidad humana consagrado en el artículo 1 de la Constitución.
Este principio tiene un claro e inmediato desarrollo
en el artículo 25 del mismo estatuto que consagra un derecho al trabajo en
condiciones dignas y justas, es decir, a una labor que no implique
cargas que vayan más allá de cuanto puede soportar quien las desempeña y que,
por dicha razón, hagan indigna su existencia. En este orden de ideas, si el
trabajador tiene que arriesgar su integridad física, su salud y su vida en
condiciones dignas porque el desplazamiento al lugar de trabajo o éste mismo lo
conducen al padecimiento de dolores, incomodidades excesivas y aun peligro para
el funcionamiento normal de su organismo, que es parte del derecho a la vida en
condiciones dignas, así no conduzca necesariamente a la muerte, es procedente la
tutela de tales derechos y el juez constitucional debe proceder de conformidad.[13]
En todo caso, debe subrayarse que la intervención del
juez de tutela en estos eventos se encuentra condicionada al análisis de las
circunstancias que rodean cada situación particular.
2.3.3 Traslado de docentes con
afecciones de salud. Tratamiento diferencial positivo.
Por otra parte, cuando en las solicitudes se alegan
condiciones de salud, la jurisprudencia ha reconocido que los docentes pueden
solicitar el traslado laboral, sin que en el trámite a su solicitud existan
preferencias por razones de edad, sexo, raza, origen familiar o nacional,
lengua, religión, opinión política o filosófica[14].  A pesar de ello,
la misma  Corte ha sido enfática en señalar la obligación del Estado de brindar
protección especial a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta,
como expresamente lo ordena el artículo 13 de la Constitución Política. Cuando
ello ocurre, debe concederse un tratamiento diferencial positivo, entendido
este como un elemento derivado del principio de igualdad y que la
jurisprudencia ha explicado en los siguientes términos:
El artículo 13 de la Constitución consagra el
principio de igualdad de todas las personas ante la ley. Este principio exige
el mismo tratamiento para las personas que se encuentran cobijadas bajo una
misma hipótesis y una diferente regulación respecto de aquellas que presentan
características diversas,  por las condiciones en medio de las cuales
actúan, o por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base en justificados criterios, el Estado
procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia
concreta.
Para que sea admisible el trato diferente y por lo
mismo constitutivo de una diferenciación constitucionalmente legítima,
deben existir los siguientes requisitos:
- En primer lugar, que las personas se encuentren
efectivamente en diferente situación de hecho;
- En segundo lugar, que el trato diferente que se les
otorga tenga una finalidad;
- En tercer lugar, que dicha finalidad sea razonable,
vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios
constitucionales.
- En cuarto lugar; que el supuesto de hecho
-esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato
desigual que se otorga-, sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo,
guarden racionalidad interna;
- Y en quinto lugar, que esa racionalidad sea
proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato
diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho
y la finalidad que la justifican
Por esta vía se transita hacia la distinción entre
discriminación y diferenciación, que es el elemento fundamental para calibrar
el alcance del principio de igualdad. Dicho principio, en efecto, veta la
discriminación, pero no excluye que los  poderes públicos otorguen
tratamientos diversos a situaciones distintas -la diferenciación-. El artículo
13 de la Constitución no prohíbe, pues, tratamientos diferentes a situaciones
de hecho distintas. La distinción entre discriminación y diferenciación viene,
a su vez, determinada porque la primera es injustificada y no razonable.
Discriminación es, por tanto, una diferencia de tratamiento no justificada ni
razonable, o sea arbitraria, y solo esa conducta está constitucionalmente
vetada. A contario sensu, es dable realizar diferenciaciones cuando tengan una
base objetiva y razonable.
(...)El principio de igualdad y la posibilidad
de realizar el Estado una diferenciación positiva tienen como fundamento el
Preámbulo de la Constitución, cuando éste se refiere al propósito de asegurar
la igualdad dentro de un marco social justo. También en el artículo 2º al consagrar
los deberes sociales del Estado, propugna por el cumplimiento de uno de los
fines esenciales, cual es garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden justo.[15]
De tal suerte que como garantía del derecho a la salud
y al trabajo en condiciones dignas y justas, en aquellos casos en que los
docentes aducen quebrantos de salud, ya sea a nivel físico o mental, de tal
entidad que justifiquen la solicitud de un cambio de sede, es deber de la
administración, y llegado el caso del juez constitucional, el darle un trato
diferencial positivo.
2.3.4. Derecho al trabajo en
condiciones dignas y justas.
Ahora bien, el trabajo, no solo como derecho
fundamental sino también como obligación social, goza de especial protección
del Estado que supone, necesariamente, la garantía de su realización en condiciones
dignas y justas (C.P. art. 25).  Pero esta noción de dignidad y
justicia no puede concebirse en forma abstracta y meramente axiológica, por
cuanto el texto Constitucional la reviste, autónomamente, de eficacia jurídica.
Con todo, dada la amplitud e indeterminación de esta cláusula, lo cierto es que
sus elementos conceptuales los debe concretar y puntualizar el intérprete,
siempre en busca de la defensa de un orden colectivo fundado en el respeto de
la dignidad humana.
Esta Corporación ha hecho énfasis en algunos de los
aspectos que integran la noción de trabajo como derecho y obligación social en
condiciones dignas y justas. La Sala destaca los siguientes: (i)
proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad y calidad de trabajo, (ii)
pago completo y oportuno de salarios, (iii) libertad de escoger sistema
prestacional, específicamente en cuanto al régimen de cesantías, (iv)
asignación de funciones e implementos de trabajo, (v) no reducción del salario,
(vi) aplicación del principio según el cual, a trabajo igual, salario igual,
(vii) ausencia de persecución laboral y, (viii) ofrecimiento de un ambiente
adecuado para el desempeño de las tareas.[16] (Resaltado
fuera de texto)
En relación con el derecho del trabajador a disfrutar
de un ambiente adecuado, propicio, libre de amenazas de orden físico y moral, y
la obligación correlativa del Estado de garantizarlo, la Corte en la Sentencia
T-584 de 1998[17] señaló
lo siguiente:
El artículo 25 de la Constitución Política establece
que el trabajo es un derecho y una obligación social, cuyo ejercicio goza de
especial protección del Estado, en todas sus modalidades, lo cual significa
que, dicha garantía constitucional, cubre todas las profesiones y oficios y a
todos los empleados públicos y servidores privados en sus distintos niveles. La
especial protección del derecho al trabajo comprende, a su vez, la garantía
misma de realizarlo en condiciones dignas y justas, de manera que, permitan, a
trabajadores y empleados, desempeñarse en un ambiente que refleje el debido
respeto a su condición de ser humano, libre de amenazas de orden físico y
moral, así como de circunstancias que perturben el normal desarrollo de las
tareas asignadas; así las cosas, en forma correlativa y proporcional a
ese derecho, aparece el deber de velar porque el trabajo en tales condiciones
sea una realidad, de manera que se provean las instalaciones y espacios
necesarios para cumplir con los cometidos asignados y el tratamiento respetuoso
al empleado o trabajador en su condición humana. La efectividad de esas
condiciones supone la posibilidad de conocimiento anticipado de las mismas al
momento de su vinculación, al igual que de las funciones que deberán cumplirse,
situación que en el ámbito de la función pública, por disposición
constitucional, debe contar con una estipulación clara y previamente detallada
en la Constitución, ley o reglamento, a fin de que exista una seguridad para la
administración y la comunidad, además del mismo empleado, acerca del marco de
realización de los deberes del cargo o empleo, para que el trabajo se ejecute
dentro de los límites del orden jurídico vigente. (Subrayado fuera de texto)
Sin embargo, el análisis del anterior criterio puede darse
desde una doble perspectiva: la primera, teniendo en cuenta la facultad del
empleador para el manejo de su personal atendiendo las necesidades del servicio
y, en general, todos aquellos elementos que configuran el denominado ius
variandi, esto es, la potestad con que cuenta el patrono para modificar las
condiciones laborales en virtud de su poder subordinante[18].  Desde este ámbito,
dicha facultad, que no es absoluta, está limitada por normas constitucionales
como el respeto a la dignidad humana, y toda alteración de dichas condiciones
(v.gr. un traslado) está sujeta a la evaluación de factores, como la situación
familiar del empleado, su lugar y tiempo de trabajo, el rendimiento demostrado,
el ingreso salarial y el estado de salud, entre otros.
La segunda, se refiere a la facultad de la persona
de reclamar a su empleador la satisfacción de aquellas garantías necesarias
para el normal desempeño de sus labores. Aquí ya no se trata de una
limitación al ejercicio del ius variandi, sino de la potestad del
trabajador para demandar de su patrono una conducta activa en su favor.
Esta Corporación, por ejemplo, ha señalado que si el trabajador tiene que
arriesgar su integridad física, su salud y su vida en condiciones dignas porque
el desplazamiento al lugar de trabajo o éste mismo lo conducen al padecimiento
de dolores, incomodidades excesivas y aún peligro para el funcionamiento normal
de su organismo, que es parte del derecho a la vida en condiciones dignas, así
no conduzca necesariamente a la muerte, es procedente la tutela de tales
derechos y el juez constitucional debe proceder de conformidad[19].
De cualquier manera, no pueden perderse de vista
ciertos condicionamientos operativos y presupuestales de la administración
pública, como la ausencia de vacantes o la carencia de recursos. En estos
casos, a menos que se demuestre fehacientemente la impostergabilidad del
traslado o la reubicación, la medida consistirá en una orden de atención prioritaria
a la persona, una vez existan las posibilidades para tal efecto.
3.
CASO CONCRETO
La demandante, Myriam Silva de Benavides,
considera que debe ser trasladada a la ciudad de Tunja aduciendo que en la
institución educativa donde presta sus servicios como docente, la cual se
encuentra ubicada en el municipio de Samacá, una zona de alta contaminación,
con excesiva producción de alérgenos y demás contaminantes, por la explotación
minera, industrialización de carbón mineral y carbón de leña, no es posible
alcanzar el óptimo estado de salud que requiere para el buen desempeño de sus
labores, toda vez que las condiciones ambientales del lugar aumentan
ostensiblemente sus afecciones de salud, lo que va en detrimento de su derecho
fundamental a la vida.
En efecto, obra como prueba dentro del
expediente el concepto del médico laboral -Especialista en Salud Ocupacional-,
adscrito a Colombiana de Salud S.A., en el que le diagnostica a la señora
Myriam Silva de Benavides bronquitis crónica y asma, síntomas que el
profesional considera se intensifican al estar expuesta a un ambiente altamente
contaminado (material particulado en el ambiente por minas de carbón,
aserradero cerca de la escuela, exposición al humo de tractomulas por estar la
escuela frente a un lavadero de estas).
El
acervo probatorio es abundante para demostrar que la peticionaria, amparada en
el concepto médico emitido por el especialista en salud ocupacional, ha
presentado múltiples peticiones ante los diferentes entes públicos, a fin de
lograr la aprobación del traslado solicitado, en aras de restablecer su estado
de salud. Luego, la Sala considera que la peticionaria se encuentra en una
situación  especial, que justifica de manera razonable un tratamiento
diferencial positivo por parte del Estado.
Ahora bien, el artículo 22 de la Ley 715 de 2001 contempla
que:
Cuando se trate de traslados entre departamentos,
distritos o municipios certificados se requerirá, además del acto
administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre las
entidades territoriales.
Con lo que se tiene que la Sala no puede desconocer que al
tratarse de un traslado entre dos entidades territoriales distintas -el Departamento
de Boyacá y el Municipio de Tunja- es indispensable, además del acto
administrativo que lo ordene, la celebración de un convenio interadministrativo
entre las dos autoridades nominadoras.
Así las cosas, sin desconocimiento de las exigencias
que contempla la ley y en aras de proteger los derechos fundamentales al trabajo
en condiciones dignas y justas, y a la salud en conexidad con la vida,
invocados por la accionante, además teniendo en cuenta el tiempo que tardaría
la celebración de un convenio interadministrativo, esta Sala ordenará al
Municipio de Tunja que, en un lapso de quince días, a partir de la notificación
de la sentencia, dé respuesta a la accionante en cuanto a si para el año
lectivo de 2011 existe la posibilidad de ubicarla en algún plantel educativo
del  Municipio de Tunja.  De ser así, se ordenará que, dentro de un término
prudencial, el Departamento de Boyacá gestione el convenio interadministrativo
con el Municipio de Tunja, con el fin de ubicar de manera definitiva a la
accionante, en un establecimiento educativo de dicho Municipio.
En caso contrario, es decir, que no sea posible la
ubicación de la docente Myriam Silva de Benavides en un plantel educativo del
Municipio de Tunja, para el año escolar 2011, la orden a impartir será, instar
a la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá para que ubique a la
demandante, en una institución educativa de otro municipio que pertenezca a su
misma planta global y que cumpla los requisitos ambientales que señala el
concepto de medicina laboral.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.
REVOCAR la sentencia proferida por el
Juzgado Cuarto Civil del Circuito el seis (6) de mayo de 2010, dentro de la
acción de tutela de la referencia. En su lugar, TUTELAR los derechos al
trabajo en condiciones dignas y justas, y a la salud en conexidad con la vida
de la docente Myriam Silva de Benavides.
SEGUNDO. ORDENAR
al  Municipio de Tunja que, en un
lapso de quince días, a partir de la notificación de la sentencia, dé respuesta
a la accionante en cuanto a si para el año lectivo de 2011 existe la
posibilidad de ubicarla en algún plantel educativo del  Municipio de Tunja.  De
ser así, ORDENAR que dentro de un término prudencial de cinco (5) meses
siguientes a la notificación de esta sentencia, el Departamento de Boyacá gestione
el convenio interadministrativo con el Municipio de Tunja, con el fin de ubicar
de manera definitiva a la accionante, en un establecimiento educativo de dicho
Municipio.
TERCERO. En
el caso que no sea posible la ubicación de la docente Myriam Silva de Benavides
en un plantel educativo del Municipio de Tunja, para el año escolar 2011, ORDENAR
a la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá para que ubique a la
demandante, en una institución educativa de otro municipio que pertenezca a su
misma planta global y que cumpla los requisitos ambientales que señala el
concepto de medicina laboral.
CUARTO.
Por Secretaría, líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 34, cuaderno principal.
[2] Folio 40, cuaderno principal.
[3] Folio 8, cuaderno principal.
[4] Folio 9, cuaderno principal.
[5] Folio 14, cuaderno principal.
[6] Artículo
5°. Traslados no sujetos al proceso ordinario. La autoridad nominadora
efectuará el traslado de docentes o directivos docentes mediante acto
administrativo debidamente motivado, en Continuación del Decreto "Por el
cual se reglamenta el artículo 22 de la Ley 715 de 2001 en relación
cualquier época del año lectivo, sin sujeción al proceso ordinario de traslados
de que trata este Decreto, cuando se originen en:
3.
Razones de salud del docente o directivo docente, previo dictamen médico del
comité de medicina laboral del prestador del servicio de salud.
[7] Folios 12 y 13, cuaderno principal.
[8] Folio 11, cuaderno principal.
[9] Folio 10, cuaderno principal.
[10] Folio 23 al 33, cuaderno principal.
[11] Auto de marzo 13 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz.
[12] Decreto 2591 de 1991, artículo 6. Causales de improcedencia: 1º
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
[13] Al respecto, pueden verse, entre otras, las sentencias  T-715 de
1996,  SU-559 de 1997,  T-288 de 1998,  T-1156 de 2004, T-796 de 2005,  T-065
de 2007,  T-922 de 2008.
[14] Ver Sentencias
T-023 de 1997, T-028 de 1998 y T-670 de 1999, entre otras.
[15] Corte Constitucional, Sentencia T-330 de
1993 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[16] Corte Constitucional, sentencias T-234 de 1997,
T-170 de 1998, T-651 de 1998, T-045 de 1999, T-929 de 1999, T-261 de 2000,
T-744 de 2000, T-064 de 2001, T-191 de 2001, T-375 de 2001 y T-750 de 2001,
entre muchas otras.
[17] MP. Hernando Herrera Vergara. En el mismo
sentido ver la Sentencia T-096 de 1998 MP. Carlos Gaviria Díaz.
[18] Entre otras, Sentencia
T-209 de 2001.
[19] Sentencia T-694 de 1998 MP. Antonio Barrera Carbonell. En la reciente Sentencia T-704 de 2001, la Corte tuteló los derechos de una profesora que debía realizar largos desplazamientos en
vehículo por una carretera en mal estado para acudir a su sitio de trabajo, con
lo cual se agravaba su delicado estado de salud, pues presentaba problemas de
artrosis.  La orden consistió, precisamente, en disponer la provisión del
cargo en otro lugar y, en caso de no existir vacantes, preferirla cuando
hubiere dicha posibilidad.  Similares medidas han sido adoptadas en
anteriores pronunciamientos, como ocurrió en las Sentencias T-670 de 1999,
T-485 de 1998, T-208 de 1998, T-516 de 1997, T-455 de 1997 y  T-002 de
1997, entre otras.  Sin embargo, la procedencia del amparo está
condicionada a la existencia de elementos razonables, que demuestren una
relación de conexidad entre la enfermedad de la persona y la necesidad de
reubicación o cambio de sede laboral.