T-099-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-099/14
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Protección constitucional y alcance
El derecho de petición es, además de un derecho
fundamental per se, una manifestación directa de la facultad de acceso a
la información que le asiste a toda persona (art. 20 Const.), así como un medio
para lograr la satisfacción de otros derechos, como la igualdad, el debido
proceso y el acceso a la administración de justicia, entre otros. En
consecuencia, toda persona puede elevar ante las autoridades públicas y
organizaciones privadas, en desarrollo de derechos fundamentales, solicitudes
frente a asuntos, tanto de interés general como particular, sobre las cuales se
le debe responder en forma oportuna y cabal, según lo dispuesto normativamente.
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Naturaleza jurídica
En virtud de la Ley 432 de
1998, el FNA se transformó en empresa industrial y comercial del Estado de
carácter financiero, del orden nacional, organizada como establecimiento de
crédito de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa
y capital independiente. De conformidad con esta normativa, el FNA
tiene por objeto administrar eficientemente las cesantías de los trabajadores
afiliados y contribuir a la solución de sus derechos a la vivienda digna y a la
educación, con facilidades de crédito, en procura de una mejor calidad de vida.
También se ha indicado que aunque la actividad del FNA se rige por normas de
derecho privado, la entidad no deja de ser integrante de la Rama Ejecutiva del
Poder Público en el orden nacional, perteneciente al sector descentralizado por
servicios. Por ello, su actividad debe tener en cuenta los principios
constitucionales de la función administrativa, en particular los de igualdad,
moralidad, celeridad, economía, imparcialidad y buena fe.
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION
DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia
La tutela del derecho fundamental a la vivienda
digna procede de manera directa, sin necesidad de acudir a la conexidad, sino
admitiendo la acción constitucional, a partir del cumplimiento de los
requisitos generales que se predican de cualquier otro derecho fundamental,
según el artículo 86 de la carta y el Decreto 2591 de 1991.
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-No vulneración por cuanto el Fondo
Nacional del Ahorro contestó al accionante el derecho de petición de manera
clara, precisa, completa y de fondo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Requerir al FNA y a Alcaldía evaluar
la viabilidad de legalización del predio adquirido por el accionante
Referencia: expediente T-4081111
Acción de tutela instaurada por Julio Alberto Martín
Corredor contra el Fondo Nacional del Ahorro, FNA
Procedencia: Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala
Civil
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero dos mil catorce
(2014)
La Sala Sexta de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de segunda instancia
proferido por el
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, dentro de la
acción promovida por Julio Alberto Martín Corredor contra el Fondo
Nacional del Ahorro, FNA.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado
despacho judicial, según lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de
1991; el 17 de octubre del 2013, la Sala 10ª de Selección lo eligió para
revisión.
I. ANTECEDENTES
El señor Julio Alberto Martín Corredor promovió acción
de tutela en junio 26 de 2013, contra el Fondo Nacional del Ahorro, en adelante
FNA, solicitando la protección de su derecho fundamental de petición, según los
hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y relato contenido en la demanda
1. El actor indicó que en octubre 27 de
2011, presentó derecho de petición ante la entidad accionada, solicitando
información sobre el predio que habita “ya que no se encuentra en la zona
(localidad de Engativá, Barrio Lituania), según el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi… el plano urbanístico no es viable ya que… el predio no existe por tal
motivo no se puede expedir certificado de alto riesgo… no tiene resolución de
legalización ya que el predio no se encuentra en la zona mencionada”.
2. Afirmó que al no obtener respuesta,
acudió en diferentes oportunidades a la
Procuraduría General de la Nación, solicitando apoyo frente a la petición efectuada
ante el FNA, y en agosto 27 de 2012 se requirió a la entidad, pero tampoco se
obtuvo respuesta.
3. En abril 8 de 2013, el FNA se pronunció
señalando que “la petición se encontraba en archivo definitivo”, por lo
cual el 11 del mismo mes, al no estar de acuerdo con la respuesta, el actor
solicitó nuevamente la intervención de la
Procuraduría, pero aún no ha obtenido solución a su petición.
B. Documentos
relevantes cuya copia obra dentro
del expediente
1. Cédula de ciudadanía 74.335.614 de Tenza,
correspondiente al señor Jairo Alberto Martín Corredor, nacido en marzo 25 de
1978 (f. 1 cd. inicial).
2. Oficio del Centro de Atención Ciudadana (“trámite
inmediato”) y derecho de petición con copia
a la Procuraduría General (abril 24 de 2013,
f. 14 ib.), al Departamento de Cartera del FNA (f. 15 ib.) y Control Interno y
Disciplinario del FNA (julio 18 de 2012, fs. 2
a 4 ib.), mediante lo cual el señor Jairo Alberto Martín Corredor presentó su
solicitud.
3. Informe de “indagación preliminar” donde el
FNA reporta el archivo definitivo “de la adelantada con ocasión a la queja
interpuesta… en la cual manifestaba los acontecimientos presentados en el
crédito aprobado por parte del Fondo Nacional del Ahorro” (f. 5 ib.).
4. Actuaciones de la
Procuraduría General (octubre 27 de 2011, fs. 7
a 9).
5. Solicitud de certificación de riesgo para predios,
de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Planeación (f. 10 ib.).
6. Informe consolidado de localización del predio, de la
Secretaría de Planeación, señalando que “no fue posible ubicar un acto
administrativo de aprobación ni plano urbanístico aprobado del sector donde se
ubica el predio de la referencia, razón por la cual no es viable expedir la
certificación de riesgo”, y respuesta, sugiriendo llevar a cabo ante la
Secretaría de Hábitat el reconocimiento del sector en el cual se localiza el
predio (mayo 15 de 2013, f. 12 ib.).
7. Ampliación de queja, presentada ante la
Procuraduría General (julio 12 de 2011,
f. 19 ib.).
8. Solicitud a la
Procuraduría General, pidiendo acompañamiento y vigilancia especial de un agente
del Ministerio Público (mayo 15 de 2013,
f. 24 ib.).
9. “Estudio de títulos, vivienda usada”,
efectuado por la Secretaría de Hábitat, que muestra que “no se encontró
plano urbanístico, y/o de legalización del predio en consulta… se concluye que…
no cumple con las exigencias previstas”, por lo cual decide no realizar el
desembolso del subsidio distrital de vivienda asignado al hogar del accionante
(julio 19 de 2010, fs. 73 y 74 ib.).
10. “Auto por el cual se ordena un archivo dentro
del expediente disciplinario”, y actuaciones de la
Secretaría de Hábitat (julio 4 de 2012, fs. 81
a 92 ib.).
C. Respuesta
de otras entidades, que fueron vinculadas por el Juzgado Veintiuno Civil del
Circuito de Bogotá (f. 36 cd. inicial)
Superintendencia Financiera de Colombia
En junio 20 de 2013, el Subdirector de
Representación Judicial de dicha Superintendencia señaló que “una vez
revisadas las bases de datos, en especial el Flujo Electrónico de Documentos
FED, no se encontraron antecedentes relacionados con alguna actuación iniciada
por el accionante” (f. 44 ib.).
No obstante, indicó que la Superintendencia Financiera “ya está enterada de la existencia de una queja… se procedió a
requerir a Mapfre Seguros… para que se pronuncie acerca de los hechos”.
Procuraduría General de la
Nación
En oficio de junio 20 de 2013, la apoderada de la
Procuraduría, después de indicar cada una de las actuaciones realizadas frente
a las solicitudes del actor, anotó que no es esa entidad la causante del daño al derecho fundamental que “la
parte actora asevera le ha sido vulnerado y por ende la llamada a responder por
los presuntos perjuicios”, además la institución se ha ceñido “no solo a
dar respuesta a sus solicitudes sino también ha remitido las mismas a las
entidades que legalmente tienen la competencia del asunto” (fs. 66
a 71 ib.).
Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Hábitat
En junio 20 de 2013, la
Subsecretaria Jurídica de dicha Secretaría pidió declarar improcedente la
acción “por falta de legitimación en la causa por pasiva”, pues lo
pretendido por el actor “no es competencia de la entidad” (fs. 108
a 113 ib.).
D. Sentencia de primera instancia
El Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá, mediante
fallo de junio 27 de 2013, concedió la tutela pedida por el señor Julio Alberto
Martín Corredor contra el Fondo Nacional del Ahorro, FNA, anotando que “no
obra en el plenario la respuesta a que está obligado el ente accionado de
acuerdo con el artículo 23 de la
Constitución habiendo transcurrido un tiempo más que razonable”, por lo
cual ordenó a la entidad accionada pronunciarse en el término de 48 horas,
respecto a la solicitud radicada en octubre de 2011 (fs. 116
a 120 ib.).
E. Contestación e impugnación del Fondo Nacional del
Ahorro
a. De manera
extemporánea la apoderada especial de la entidad accionada, en junio 28 de
2013, señaló que el Fondo Nacional del Ahorro ha dado respuesta a todas las
peticiones del actor, “informándole que no es procedente que el FNA responda
económicamente por la situación actual de su inmueble y que puede iniciar las
acciones correspondientes ante la justicia ordinaria para hacer valer sus
derechos, respuesta que ha sido clara, precisa, completa y acorde a lo
solicitado en la petición, pero desafortunadamente el afiliado, no está de
acuerdo con las mismas, lo que por sí solo no significa vulneración al derecho
fundamental de petición” (f. 168 ib.).
b. En escrito de julio 10 de 2013, el FNA allegó las comunicaciones
mediante las cuales aduce haber contestado la petición del actor, e impugnó la
decisión del a quo, reafirmando lo expuesto en el escrito presentado
tardíamente.
F. Sentencia de segunda instancia
Mediante fallo de agosto 9 de 2013, el
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, revocó la
decisión de primera instancia, al estimar:
“… en ningún momento ha desconocido los
derechos alegados por el querellante, no sólo porque ha resuelto cada una de
las peticiones que ésta ha elevado, sino también porque ha adelantado los
procedimientos correspondientes para darle una solución eficiente a la
problemática planteada… por el contrario, de la lectura de los hechos expuestos
y de la información obrante en el expediente, se colige que… de manera
desacertada, pretendía que, a través de este mecanismo constitucional, se
hiciera efectiva la póliza que suscribió con Seguros Mapfre S.A. con ocasión a
los perjuicios que le causó la ‘ola invernal’; que disminuya la cuota de
crédito que tiene con el Fondo cuestionado; y además, que la Secretaría de
Hábitat le otorgara el subsidio de vivienda, peticiones que resultan
abiertamente improcedentes… el Juez constitucional no puede desconocer las
competencias asignadas a otras entidades” (f. 7 cd. 2).
Agregó que el FNA informó al actor, “que
debido a la fuerte ola invernal… se abrió un programa especial para aquellos
deudores cuyas viviendas han sido afectadas, consistente en congelar la
causación de intereses de sus créditos desde el momento en que demuestren la
ocurrencia del desastre…respecto a la disminución de las cuotas le indicó que
‘podía requerir aumentar el plazo mediante la reestructuración disminuyendo el
valor de la cuota mensual’ y de manera clara le explicó cuáles son las causales
que la Superintendencia Financiera ha establecido para ello”.
También señaló que, frente a la queja
interpuesta ante la Procuraduría General de la Nación, el Grupo de Control
Interno Disciplinario dispuso la apertura de la indagación preliminar, en los
términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia.
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se analiza.
Determinará esta Sala de Revisión si el
Fondo demandado, u otra entidad de las vinculadas a la actuación, ha(n)
vulnerado el derecho fundamental de petición del actor, u otro, debido a que,
según aduce, en diferentes oportunidades presentó solicitudes ante el FNA,
pidiendo solución respecto al predio que habita “toda vez que para responder
por el seguro para garantizar el crédito que obtuvo para la financiación de su
vivienda con el FNA, le exigen una certificación expedida por el Comité Local
de Prevención de Desastres y el predio donde se encuentra no está legalizado y
está en alto riesgo… por encontrarse en la Reserva Forestal del Humedal de
Joaque” (sic), sumado a lo cual y por el mismo motivo la Secretaría de
Hábitat no le desembolsó el subsidio que había otorgado. También se queja de
haber acudido infructuosamente a la Procuraduría General de la Nación.
Tercera. El derecho fundamental de petición.
Reiteración de jurisprudencia[1].
3.1. De conformidad con el artículo 23 de la Constitución
Política, toda persona tiene derecho a presentar “peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante
organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
El derecho de petición es, además de un derecho
fundamental per se, una manifestación directa de la facultad de acceso a
la información que le asiste a toda persona (art. 20 Const.), así como un medio
para lograr la satisfacción de otros derechos, como la igualdad, el debido
proceso y el acceso a la administración de justicia, entre otros.
En consecuencia, toda persona puede elevar ante las
autoridades públicas y organizaciones privadas, en desarrollo de derechos
fundamentales, solicitudes frente a asuntos, tanto de interés general como
particular, sobre las cuales se le debe responder en forma oportuna y cabal,
según lo dispuesto normativamente[2].
3.2. La
respuesta puede o no satisfacer los intereses de quien ha elevado la petición,
en el sentido de acceder o no a sus pretensiones, pero siempre debe ser una
contestación que permita al peticionario conocer, frente al asunto planteado,
cuál es la situación y la disposición o criterio del ente respectivo.
Así, se ha advertido que se satisface este derecho
cuando se emiten y reciben respuestas que abarcan en forma sustancial y
resuelven, en lo procedente, la materia objeto de solicitud, independientemente
del sentido, de manera que no puede entenderse vulnerado el derecho simplemente
porque la contestación dada al peticionario dentro de los términos dispuestos
sea negativa, pues si efectivamente atiende de fondo el asunto inquirido, se ha
satisfecho tal derecho de petición.
3.3. Frente a las características esenciales del derecho
de petición, cuyo núcleo cardinal se halla en la resolución y contestación
cabal y oportuna de la cuestión averiguada, ha reiterado la Corte
Constitucional[3]:
“(i) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los
derechos a la información, a la participación política y a la libertad de
expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta
de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado;
(iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe
ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este
derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos
a los particulares[4];
(vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para
agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho
fundamental de petición[5]
pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la
prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el
derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[6]; (ix) la falta de
competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de
responder;[7]
y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar
su respuesta al interesado.”
3.4. Dentro
de este contexto, es claro que el derecho de petición no solo envuelve la
posibilidad de presentar solicitudes respetuosas a autoridades y particulares,
en los casos señalados por la ley y jurisprudencialmente desarrollados, y
efectivamente obtener oportuna, clara, precisa y congruente respuesta de fondo,
sino que es también garantía de transparencia. La renuencia a contestar de tal
manera conlleva, en consecuencia, vulneración
contra el derecho de petición[8].
Cuarta. Naturaleza
jurídica del FNA. Reiteración de jurisprudencia.
En virtud de la Ley 432 de 1998, el FNA se transformó
en empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, del orden
nacional, organizada como establecimiento de crédito de naturaleza especial,
con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente.
De conformidad con esta normativa, el FNA tiene por
objeto administrar eficientemente las cesantías de los trabajadores afiliados y
contribuir a la solución de sus derechos a la vivienda digna y a la educación,
con facilidades de crédito, en procura de una mejor calidad de vida.
La Corte Constitucional en sentencia C-625 de
noviembre 4 de 1998, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, al pronunciarse sobre la
exequibilidad de algunos artículos de la Ley 432 de 1998, precisó que “no es
una sociedad administradora de cesantías, ni es un establecimiento de crédito
de vivienda, sino que es un establecimiento del orden nacional, de naturaleza
especial, con régimen propio, que fue transformado de establecimiento público a
empresa industrial y comercial del Estado, y cuyo propósito está directamente
relacionado con los fines del Estado, especialmente, con lo dispuesto en los
artículos 51, 67 y 68 de la Constitución, sobre los derechos de todos los
colombianos a tener una vivienda digna y acceder a la educación”[9].
De tal manera, se aclaró también que aunque el FNA
ejerce funciones propias de un administrador de fondo de pensiones y cesantías
y de establecimiento de crédito y de vivienda, no es ninguno de ellos,
puntualizando al respecto que distinguirlo de un establecimientos de crédito
tiene efectos prácticos, ya que no todas las disposiciones de la Ley 546 de
1999 le resultan aplicables.
En el mismo sentido, en sentencia T-822 de septiembre
18 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se estimó que el FNA no puede
catalogarse como un establecimiento de crédito, debido a que la Ley 546 de 1999
estatuyó (no está en negrilla en el texto original):
“Artículo 1°. Ámbito de aplicación de la ley. Esta ley
establece las normas generales y señala los criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado de
financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios
al consumidor y para determinar las condiciones  especiales para la vivienda de
interés social urbana y rural.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en la
presente ley, las entidades del sector solidario, las asociaciones mutualistas
de ahorro y crédito, las cooperativas financieras, los fondos de empleados, el
Fondo Nacional del Ahorro y cualesquiera otra entidad diferente de los
establecimientos de crédito, podrán otorgar créditos de vivienda
denominados en moneda legal colombiana o en unidades de valor real UVR, con las
características y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de
dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen
capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o
parciales.”
Ahora bien, la Ley 489 de 1998 estableció en su
artículo 93 que los actos de las empresas industriales y comerciales del
Estado, en el desarrollo de su actividad propia o de gestión económica, se
sujetarán a las disposiciones del derecho privado. En consecuencia, para la
asignación de créditos a los particulares afiliados al FNA, se suscriben
contratos de mutuo, que se regirán por los principios generales consagrados en
los Códigos Civil y de Comercio y a la regulación específica para créditos de
vivienda, de la Ley 546 de 1999.
También se ha indicado que aunque la actividad del FNA
se rige por normas de derecho privado, la entidad no deja de ser integrante de
la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, perteneciente al
sector descentralizado por servicios. Por ello, su actividad debe tener en
cuenta los principios constitucionales de la función administrativa, en
particular los de igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad y
buena fe.
Con todo, el carácter financiero de la referida
entidad, aunque goce de la especialidad antes constatada, la coloca en posición
dominante frente a sus afiliados y, más aún, sobre quienes han adquirido con
ella obligaciones patrimoniales, derivadas del otorgamiento de un crédito para
vivienda, conllevando relaciones contractuales caracterizadas por la asimetría
del poder de negociación de las partes, estando la entidad en supremacía sobre
los usuarios.
Quinta.
El derecho a la vivienda digna y la acción de tutela como mecanismo procedente
e idóneo para su garantía.
5.1. La Corte Constitucional ha definido el derecho a la vivienda digna como
el dirigido a suplir la necesidad humana de disponer de un sitio privado, “sea propio o ajeno, que reviste las características
para poder realizar de manera digna el proyecto de vida”[10]. Se
encuentra estatuido en el artículo 51 de la carta política, Título II, Capítulo
II, “De los Derechos Sociales, Económicos y Culturales”, con los cuales
se busca asegurar el cumplimiento de los fines del Estado social de derecho,
para promover la prosperidad general.
En el desarrollo jurisprudencial, en una primera etapa
se consideró que el derecho a la vivienda digna, al igual que los demás
derechos contenidos en el referido capítulo, tenía una naturaleza prestacional
y, al estar fuera del Capítulo I “De los Derechos Fundamentales”,
carecían de tal connotación y no podrían recibir amparo por medio de la acción
de tutela.
Para sustentar esa posición, se afirmó que el
reconocimiento y realización de los derechos implicaba la asignación de
recursos que, desde una escasa fuente presupuestal, debían ser ordenados
mediante la definición de políticas públicas, con la intervención de distintas
autoridades para fijar los criterios de distribución, así como los requisitos,
trámites y procedimientos que debían cumplir los eventuales beneficiarios de
las prestaciones, lo cual implicaba que la intervención del juez de tutela solo
procedía en aquellos eventos en los cuales, en la distribución de los recursos,
se hubiera incurrido en una clara vulneración de derechos expresamente
catalogados como fundamentales[11].
La anterior posición ha sido replanteada, al
acreditarse que esos derechos sociales,
económicos y culturales suelen
ir inescindiblemente ligados a otros derechos humanos, lo cual les otorga
magnitud fundamental, avance coadyuvado por la aplicación de instrumentos
internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos[12] y el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales[13], destacándose la relación particularmente
estrecha con la dignidad humana, lo cual realza su naturaleza fundamental,
adoptándose así “una postura
más cercana al ideario plasmado por nuestros Constituyentes y adicionalmente,
más respetuosa de los compromisos adquiridos por nuestro Estado a nivel
internacional”[14].
Para mayor precisión, debe reiterarse que el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, observación
N° 4 de 1991, predica que el derecho a la vivienda digna es de fundamental importancia para poder
disfrutar de otros derechos, siendo
menester su realización en la mayor medida posible.
5.2.
Ahora, la tutela del derecho
fundamental a la vivienda digna procede de manera directa, sin necesidad de
acudir a la conexidad, sino admitiendo la acción constitucional, a partir del
cumplimiento de los requisitos generales que se predican de cualquier otro
derecho fundamental, según el artículo 86 de la carta y el Decreto 2591 de
1991.
Así
consta en la sentencia T-585 de junio 12 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, donde se afianzaron tres
hipótesis a partir de las cuales procederá la protección del derecho
fundamental a la vivienda digna en sede de tutela:
“… (i) hipótesis referidas a la faceta de
abstención o derecho de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones
relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de
desarrollos legales o reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación
inicial en cuanto al contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna
y (iii) eventos en los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en…
que se encuentran los sujetos considerados de especial protección
constitucional, a la luz de las normas superiores y de la jurisprudencia de
esta Corporación, tornan imperiosa la intervención del juez de tutela con miras
a la adopción de medidas que permitan poner a estas personas en condiciones de
igualdad material haciendo efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la
cláusula del Estado Social de Derecho (artículo 1º superior).”
Lo anterior impone la obligación de evitar y/o hacer cesar
las interrupciones antijurídicas que quebranten el ejercicio apropiado de tan
valioso derecho subjetivo fundamental, que además atenúa y propicia la
erradicación de las desigualdades materiales que
contrarían la dignidad humana.
Sexta. El caso bajo estudio.
6.1.
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si el demandado Fondo Nacional del Ahorro, o la
Superintendencia Financiera de Colombia, la Alcaldía Mayor de Bogotá –
Secretaría de Hábitat y la Procuraduría General de la Nación, vinculadas por el
Juzgado de primera instancia, han
vulnerado el derecho fundamental de petición del demandante, ya que, según
manifestó el actor, en diferentes oportunidades presentó solicitudes ante el
FNA pidiendo una solución respecto al predio que habita, acudiendo igualmente a
la Procuraduría en busca de apoyo.
Además,
de acuerdo con los hechos y la narración efectuada por el actor, y por la
prevalencia del derecho sustancial, además de la facultad que tiene el juez de
tutela de extender la cobertura del amparo a otros derechos fundamentales,
distintos de los expresados en la demanda[15],
es pertinente evaluar si hubo vulneración del derecho a la vivienda digna del
demandante Julio Alberto Martín Corredor.
6.2. En el
presente caso, atendiendo los presupuestos jurisprudenciales y dependiendo de la
valoración que dimana de los elementos de comprobación incorporados al
expediente, es necesario tener en cuenta los siguientes puntos:
6.2.1.
La Secretaría de Hábitat de la
Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá, indicó que i) al núcleo
familiar del accionante le asignó subsidio distrital de vivienda, mediante
Resolución N° 229 de agosto 3 de 2009; ii) en diciembre 12 de 2009, el
accionante adquirió un inmueble en la calle 67 B # 113B-35 del desarrollo
Lituania, en la localidad de Engativá, mediante escritura pública, quedando
registrado en enero 15 de 2010; iii) con base en certificación expedida
por la Secretaría Distrital de Planeación, se aprecia que dicho predio no se
encuentra legalizado, por lo cual se procedió a solicitar “al hogar que aportara
la documentación que permitiera verificar la información, toda vez que bajo
esas  condiciones resultaba claramente improcedente el desembolso del subsidio…
para la adquisición de ese inmueble” (f. 76 cd. inicial); además iv) en
la escritura pública “no quedó incorporado que el inmueble sería cancelado
con el subsidio… como forma de pago”, siendo de igual forma un requisito
para el desembolso.
6.2.2. Según señaló y anexó pruebas, el Fondo Nacional del
Ahorro contestó al accionante mediante comunicaciones “2013-2303-055495-1
de 27 de junio de 2013, CS120776678 del 10 de agosto de 2012, CS11203967 del 13
de mayo de 2011, CS11200053 del 5 de mayo de 2011, CS112110934 del 1 de junio
de 2011, CS11222760 del 6 de julio de 2011”, en las cuales se le informó de
manera clara, precisa, completa y de fondo “que el FNA no puede asumir el
pago de los perjuicios que solicita, en razón a que la entidad solamente otorgó
el crédito y el inmueble fue hipotecado a su favor, que al momento del estudio
de títulos previo al desembolso, no se vislumbraba la ilegalidad del inmueble
que informa ahora y que en todo caso, la reclamación la debe hacer al vendedor
del inmueble” (186 ib.).
6.3. Lo
referido permite deducir que al demandante no se le vulneró el derecho de
petición por parte del FNA, pues sus solicitudes sí fueron respondidas.
Sin embargo, la situación sigue siendo problemática
para el actor, en cuanto al disfrute de la vivienda adquirida mediante el
crédito hipotecario que le concedió el FNA, pues el predio no está legalizado y
se encuentra en zona de alto riesgo, bajo cuestionamientos de salubridad,
funcionalidad, seguridad, calidad y estabilidad, que comprometen la titularidad
y condujo a que no se le desembolsara el subsidio distrital de vivienda que le
había sido otorgado.
Por ello, no puede esta corporación desentenderse
frente al grado de vulnerabilidad en el que se encuentra el demandante,
afectado en su derecho fundamental a disponer de un sitio digno de habitación,
desde donde, con los miembros de su familia, puedan realizarse vitalmente, lo
cual conduce a que la Corte manifieste su acuerdo con la decisión tomada en las
instancias de no tutelar el derecho de petición, pues no ha sido en realidad
quebrantado, lo cual no obsta para que se asuma la posibilidad de que el juez
de tutela prevenga a quien corresponda, para evitar o atenuar la conculcación
de alguna garantía fundamental que aparezca en riesgo, como en este caso lo
está el derecho a la vivienda digna.
6.4.
En consecuencia, la Sala Sexta de
Revisión confirmará el fallo que se
revisa, proferido en agosto 9 de 2013 por el Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá, Sala Civil, que en su
momento revocó el dictado en  junio 27 de
2013 por el Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada contra el FNA, a la cual fueron también vinculadas la Superintendencia Financiera, la Alcaldía
Mayor de Bogotá – Secretaría de Hábitat y la Procuraduría General de la Nación.
Esa sentencia de segunda instancia que se confirma, será
adicionada con la solicitud al Fondo Nacional del Ahorro y a la Alcaldía Mayor de
Bogotá - Secretaría de Hábitat, para que propicien conjunta y armónicamente, dentro de la órbita de las respectivas
atribuciones, la evaluación de la
viabilidad de legalización del predio adquirido por el accionante y se
constaten las condiciones en que fue otorgado el crédito hipotecario, que
generó las obligaciones subsiguientes.
Adicionalmente,
se oficiará al Procurador General de la Nación, al Personero Distrital de
Bogotá y al Defensor del Pueblo[16],
para que, en cumplimiento de las respectivas funciones supervisen la situación,
incoen las acciones a que hubiere lugar y controlen la cabal solución de lo
considerado en esta sentencia, en procura de preservar el derecho a la vivienda
digna.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR la sentencia proferida
en agosto 9 de 2013 por el Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, que en su momento revocó la dictada en junio 27 de 2013
por el Juzgado 21 Civil del Circuito de la misma ciudad, dentro de la acción de tutela instaurada por Julio
Alberto Martín Corredor, identificado con cédula de ciudadanía 74.335.614 de
Tenza, contra el Fondo Nacional del Ahorro, FNA, a la cual fueron vinculadas
por el mencionado Juzgado, la
Superintendencia Financiera, la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de
Hábitat y la Procuraduría General de la Nación.
Segundo.-
ADICIONAR la mencionada sentencia de
segunda instancia, en el sentido de REQUERIR al Fondo
Nacional del Ahorro, FNA y a la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Hábitat, para que, dentro de
las respectivas atribuciones, propicien
conjunta y armónicamente la evaluación de la viabilidad de legalización del
predio adquirido por el accionante y se constaten las condiciones en que fue
otorgado el crédito hipotecario, que generó las obligaciones subsiguientes.
Tercero.- OFICIAR
al Procurador General de la Nación, al
Personero Distrital de Bogotá y al Defensor del Pueblo, para que, en
cumplimiento de las respectivas funciones, supervisen la situación, incoen las
acciones a que hubiere lugar y controlen la cabal solución de lo considerado en
esta sentencia, en procura de preservar el derecho a la vivienda digna.
Cuarto.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS
RÍOS
A LA SENTENCIA
T-099/14
DERECHOS DE PERSONAS
AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES-El fallo debió incorporar medidas que atendieran
a la condición de damnificado de la ola invernal que aduce el accionante
(Aclaración de voto)
DERECHO A LA VIDA-Medidas de reubicación
para habitantes de zonas de alto riesgo (Aclaración de voto)
Al resolver el amparo debió haberse
considerado que las autoridades locales tienen la obligación de
adoptar medidas de reubicación cuando las personas se encuentren localizadas en
zonas donde y se pongan en riesgo sus derechos por las condiciones del terreno.
En este sentido la Ley 715 de 2001, en su artículo 76, prescribió que las
administraciones municipales deben prevenir y atender los desastres
ambientales o de salubridad que ocurran en su jurisdicción, así como reubicar
los asentamientos que se encuentren en zonas de alto riesgo.
Referencia: expediente T- 4081111
Acción de tutela instaurada por el señor Julio Alberto
Martín Corredor contra el Fondo Nacional del Ahorro.
Magistrado Ponente:
Nilson Pinilla Pinilla
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, hago explícitas las razones que me llevan a aclarar el voto en
la presente sentencia:
Debo
señalar que comparto la decisión adoptada, pero considero necesario aclarar mi
voto en el sentido de que las medidas que se adoptaron para garantizar el
derecho del accionante a gozar de una vivienda digna resultan insuficientes,
porque si bien el problema que inicialmente se planteó sobre este punto estuvo
determinado por la circunstancia de que el inmueble adquirido no estaba
legalizado por encontrarse ubicado en una zona de Reserva Forestal del Humedal
Joaque, situación que no fue advertida por el FNA al otorgar
el crédito para la adquisición de dicha vivienda. Esta situación también le
trajo las siguientes consecuencias: i) que no se expidiera un certificado de
alto riesgo; ii) que no se hiciera efectiva la póliza que suscribió con Seguros
Mafre para el pago de los perjuicios que le causó la ola invernal; iii) que el
FNA no disminuyera la cuota del crédito suscrito o suspendiera su cobro y iv)
que la Secretaría de Hábitat no le otorgara el subsidio de vivienda.
Se
puede inferir entonces, que el accionante se encuentra en una situación de
inferioridad respecto del sistema financiero, toda vez que el FNA continuó con
el cobro del crédito sin tener en cuenta las circunstancias particulares del
accionante y su núcleo familiar, pues según acredita el accionante ha sido víctima
de la ola invernal.
Al
resolver el amparo debió haberse considerado que las autoridades locales
tienen la obligación de adoptar medidas de reubicación cuando las personas se
encuentren localizadas en zonas donde y se pongan en riesgo sus derechos por
las condiciones del terreno. En este sentido la Ley 715 de 2001, en su artículo
76, prescribió que las administraciones municipales deben prevenir y atender
los desastres ambientales o de salubridad que ocurran en su jurisdicción, así
como reubicar los asentamientos que se encuentren en zonas de alto riesgo.
De
acuerdo con lo anterior y con el fin de garantizar el derecho a la vivienda
digna el fallo debió incorporar medidas que atendieran a la condición de
damnificado de la ola invernal que aduce el accionante.
Por
último, las órdenes dadas a la administración y al Fondo Nacional del Ahorro
para restablecer el derecho a una vivienda digna del accionante pueden resultar
ineficaces para proteger el derecho, de llegar a verificarse la imposibilidad
de legalizar el predio por encontrarse efectivamente ubicado en una zona de humedal.
Luego la idea de requerir al Fondo y a las Autoridades Locales para que evalúen
la viabilidad de legalización del predio adquirido, debieron completarse con
medidas adicionales encaminadas a que la administración distrital verificara si
el inmueble se vio afectado por la ola invernal a través del Comité Local para
la Prevención de Desastres y de esta manera accediera a los beneficios
establecidos para este tipo de emergencias. Así mismo, considero necesario
advertir que en el presente caso procedía la viabilidad de su reubicación, el
uso del subsidio dispuesto por parte de la Secretaría del Hábitat y la asesoría
en la adquisición de un nuevo predio de ser necesario.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] Cfr. T-574 de agosto 26 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla,
entre muchas otras.
[2]
Recuérdese que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-818 de noviembre
1° de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, declaró inexequibles los
artículos 13 a 33, inclusive, del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo (o sea todo el Título II, “Derecho de
petición”), por regular un derecho fundamental y no haberse expedido por
medio de ley estatutaria, quedando diferidos los efectos de tal inexequibilidad
hasta diciembre 31 de 2014.
[3] T- 249 de febrero 27 de 2001, M. P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[4] T-695 de  agosto 13 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5] T-1104 de diciembre 5 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] T-294 de junio 17 de 1997, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[7] T-219 de febrero 22 de 2001, M. P. Fabio Morón Díaz.
[8] T-077 de febrero 11 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[9] Cfr. también T-865 de noviembre 3 de 2010, M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[10] Cfr. T-079 de enero 31 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-585 de
junio 12 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-331 de mayo 4 de 2011,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla; y T-908 de noviembre 7 de 2012,  M. P. Nilson
Pinilla Pinilla, entre muchas otras.
[11] Cfr. T-499 de noviembre 8 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
entre otras.
[12] Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 22: “Toda
persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a
obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida
cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los
derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al
libre desarrollo de su personalidad.”
[13] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
artículo 3°: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a
asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los
derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto.”
[14] T-585 de 2008, ya citada.
[15] Cfr. T-028 de febrero 4 de 1993, M. P. Fabio Morón Díaz; T-532 de
junio 27 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía; T-886
de julio 17 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-979 de noviembre
27 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; T-553 de mayo 29 de 2008, M. P.
Nilson Pinilla Pinilla; T-425 de junio 7 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla,
entre otras.
[16] Art. 282.1 Const.: “Orientar e instruir a los habitantes del
territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y
defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de
carácter privado.”