T-455-19
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-455/19
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto procedimental
absoluto, por cuanto se hizo extensiva la condena en contra de las entidades
accionantes, pese a no haber sido notificadas ni vinculadas en proceso de
reparación directa
Referencia: Expediente
T-7.057.599
Demandantes: Ministerios de
Transporte, de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación
Demandado: Tribunal
Administrativo del Chocó
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil
diecinueve (2019)
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 num. 9º de la Constitución Política y
33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo proferido
por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B- que, a su turno, confirmó el dictado por el Consejo de
Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera-, a propósito
del recurso de amparo constitucional formulado por los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito
Público y el Departamento Nacional de Planeación, contra el Tribunal
Administrativo del Chocó.
I.       ANTECEDENTES
1.      La solicitud
1.1. En la presente oportunidad se estudian
varias demandas de tutela que, no obstante haber sido radicadas inicialmente por
separado, al coincidir por entero en sus aspectos esenciales, fueron asignadas a
una misma autoridad judicial para que esta las tramitara y decidiera en una
sola providencia, en virtud de la aplicación de los artículos 2.2.3.1.3.1. y
2.2.3.1.3.2. del Decreto 1834 de 2015[1].
1.2. Según se advierte de la acumulación
realizada, los Ministerios de Transporte[2]
y de Hacienda y Crédito Público[3],
así como el Departamento Nacional de Planeación[4],
actuando por conducto de apoderados judiciales, promovieron acción de amparo
constitucional en procura de salvaguardar sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la defensa técnica en conexidad con el derecho a la protección del patrimonio
público, presuntamente transgredidos por el Tribunal Administrativo del Chocó, al
haberles ordenado, en sede de segunda instancia y dentro de un proceso contencioso
administrativo de reparación directa en el que no fueron formalmente vinculados,
que dieran apertura a un procedimiento contractual para la construcción de un corredor
vial terrestre que comunicara al municipio de Quibdó con las capitales de los
departamentos de Risaralda y Antioquia, acogiendo, para el efecto, las
especificaciones técnicas contenidas en el Documento Conpes 3536 del 18 de
julio de 2008, denominado “Importancia Estratégica de la Etapa 1 del Programa
Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad”.
1.3. Los presupuestos fácticos y jurídicos
que respaldan dicha solicitud, son los que se exponen a continuación.
2.      Hechos relevantes[5]
2.1. El 10 de marzo de 2011, los señores Francisco
Antonio Cossio Mosquera y otros[6],
obrando a través de abogado y en ejercicio del medio de control de reparación
directa, entablaron proceso contencioso en contra de la Nación -Ministerio de
Transporte e Instituto Nacional de Vías (en adelante INVÍAS)- y el Departamento
del Chocó -Secretaría de Obras Públicas Departamentales-, para que se les
declarara solidariamente responsables del daño antijurídico causado por la
muerte de su hija y familiar Kency Jhoana Cossio Asprilla, como consecuencia
del accidente de tránsito que tuvo lugar el día 3 de febrero de 2009 en
inmediaciones de la vereda “Santa Ana”, jurisdicción del municipio de El
Carmen de Atrato, Chocó.
2.2. En providencia del 29 de septiembre de
2015[7], el Juzgado
Administrativo de Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó, previo
reconocimiento de la falta de legitimación en la causa por pasiva del
Ministerio de Transporte[8]
y del Departamento del Chocó -Secretaría de Obras Públicas Departamentales-[9], resolvió declarar
administrativa y patrimonialmente responsable al INVÍAS por los daños
ocasionados a los demandantes y, en ese orden de ideas, lo condenó a pagar una
indemnización pecuniaria equivalente   a 350 salarios mínimos legales mensuales
vigentes por concepto de perjuicios morales[10]
y de $12.937.159 millones de pesos por perjuicios materiales[11]. Ello, tras considerar
que el citado ente “omitió el cabal cumplimiento de sus funciones como
administrador de la carretera en la que aconteció el siniestro (…)”[12],
toda vez que el material probatorio aportado al expediente demostraba que la
causa eficiente, directa y determinante del daño obedeció “a su mal estado y
a la ausencia de señalización, demarcación e iluminación artificial que
advirtiera de los riesgos existentes en la vía”[13].
2.3. La citada condena fue recurrida por
ambas partes. Así, mientras el reclamante adujo que el a-quo no había reparado
el perjuicio derivado del daño a la vida de relación y/o alteración de las
condiciones de existencia -hoy en día daño a la salud- y que cabía cuantificar
nuevamente el importe del quebranto material bajo la modalidad de lucro cesante,
con base en la certificación laboral de la víctima[14]; el INVÍAS invocó la
configuración de la causal exonerativa de responsabilidad estatal atinente al
hecho exclusivo y determinante de un tercero, apoyado en la imprudencia e
impericia del conductor del bus accidentado[15].
2.4. El Tribunal Administrativo del Chocó, en
sentencia del 24 de mayo de 2017[16],
decidió, por un lado, modificar parcialmente el fallo de primera instancia, en
el sentido de aumentar la condena del INVÍAS a $30.828.847 millones de pesos
por daño material -lucro cesante consolidado a favor del señor Francisco
Antonio Cossio Mosquera-[17].
A tal conclusión arribó, no solo por encontrar plenamente acreditado en el
proceso que “las atribuciones legales fijadas en cabeza del establecimiento
público imputado no fueron desplegadas conforme a los lineamientos de
eficiencia, eficacia y oportunidad trazados por el Ministerio de Transporte”[18], sino también porque había
suficiente evidencia documental que permitía “calcular la ganancia, utilidad
o provecho que dejó de reportarse al padre de la occisa, especialmente si se
atendía a la constancia de ingresos reales de esta última, expedida por su
empleador”[19].
Y, por el otro, resolvió que era necesario decretar
una serie de medidas de satisfacción o garantías de no repetición,
encaminadas al restablecimiento del núcleo esencial de las prerrogativas
conculcadas que, a la postre, en sus palabras, terminaron afectando “(…) el
alma de la marginalidad afrodescendiente e indoamericanidad que no puede más que
censurarse con el contenido axiológico de la Carta Política”, ya que, a pesar
de que el daño no provenía de graves violaciones a derechos humanos, sí se
trataba de un “(…) caso doloroso de sacrificio indolente de 39 vidas humanas
sagradas -y el enlutamiento gratuito de sus familias- en un tramo vial con
problemas atávicos de incomunicación y desdén por la función pública
encomendada al Ministerio de Transporte y al Invías que no se puede paliar
simplemente con las reparaciones pecuniarias ya reconocidas, sino que reclama la
imposición de fórmulas compensatorias integrales del perjuicio”[20].
Fue así como a partir de diversos precedentes
de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre las denominadas medidas
de reparación no pecuniarias, ordenó, en primer lugar y con fundamento en
el principio de equidad, que el Ministro de Transporte y el Director
General del INVÍAS ofrecieran excusas públicas a los
familiares de las víctimas en ceremonia a celebrar en las instalaciones de la
Asamblea Departamental del Chocó, “habida cuenta de la vulneración grave de
la dimensión objetiva de los derechos a la vida y a la integridad física merced
al descuido en la tarea institucional que fue analizada”[21].
Y, en segundo lugar, que procedieran a la publicación y divulgación pedagógica de
la sentencia en la página web de las aludidas entidades durante seis meses, “con
miras a que sea restaurado el núcleo del derecho o interés constitucionalmente
protegido y evitar así que una situación como la descrita se vuelva a repetir”[22].
Por lo demás, apelando al deber que tiene toda
autoridad judicial de realizar un control oficioso de convencionalidad para
determinar la compatibilidad entre las disposiciones y actos internos
aplicables a un asunto en concreto con el Pacto de San José de Costa Rica y la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dispuso, a título de restitutio in integrum, dada
la magnitud de los hechos probados, que los Ministerios de Transporte y de
Hacienda y Crédito Público, el INVÍAS y el Departamento Nacional de Planeación,
en un término no mayor a seis meses, dieran inicio a un procedimiento
contractual orientado a la construcción del corredor vial terrestre que comunica
a Quibdó con Pereira y Medellín, privilegiándose el tramo “Ciudad Bolívar-La
Mansa-Quibdó”, proyectado en el Documento del Consejo Nacional de Política Económica
y Social 3536, titulado “Importancia Estratégica de la Etapa 1 del
Programa Corredores Arteriales Complementarios de Competitividad” [23].
Respecto de este particular, el
Tribunal argumentó que, con su adopción, buscaba obtener “la concreción o materialización
de la justicia restaurativa  de los derechos transgredidos a la comunidad
chocoana, profundamente asolada por la falta de la vía segura donde perecieron
personas inermes (principalmente afrodescendientes e indoamericanos)”[24],
a través de la efectiva estructuración, priorización y ejecución del programa de
corredores arteriales complementarios previsto en el artículo 130 de la Ley
1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”[25],
en cuyo banco  de proyectos se identificó la necesidad de intervenir la vía
transversal Medellín-Quibdó, en el tramo “Ciudad Bolívar-La Mansa-Quibdó”,
para contribuir al logro de una mayor competitividad, productividad e impacto en
las regiones[26].
Y es que, a su juicio, la
carretera entre los departamentos de Chocó y Antioquia constituye “i.
una frustración regional en 1954; ii. un sollozo periodístico en 1994; iii.
un frío documento oficial en 2008; iv. una dolorosa tragedia en
2009 y v. una realidad óntica hoy día (…)”, pues la obra nada que se
concreta, demostrando, entre otras cosas, que “la crisis de derechos humanos
que padece nuestra martirizada patria enceguece con mayor fuerza deshumanizante
a las comunidades indígenas y afrodescendientes, sean que estén o no
localizadas  en los campos (…)”, tornándose imperiosas las órdenes o
medidas de reparación integral no pecuniarias por afectación o vulneración
relevante de bienes o derechos convencionales y constitucionalmente amparados,
todo con el ánimo de reconocer la dignidad de las víctimas, reprobar las
violaciones a los derechos humanos y concretar la garantía de verdad, justicia,
reparación, no repetición y las demás definidas por el derecho internacional[27].
La parte resolutiva de la
sentencia en mención es del siguiente tenor:
“PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia
33 del 29 de septiembre del 2015, proferida por el Juzgado Administrativo
de Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó, dentro del proceso
promovido por el señor FRANCISCO ANTONIO COSSIO MOSQUERA y Otros contra
la NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE y Otros, que accedió parcialmente a
las súplicas de la demanda, que accedió a las súplicas de la demanda (sic), por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS-,
al pago de $30.828.847,34, como daño material -lucro cesante consolidado a
favor de FRANCISCO ANTONIO COSSIO MOSQUERA-.
TERCERO: Se confirman las demás decisiones.
CUARTO: En lo demás, se deniegan las pretensiones.
QUINTO: SIN en (sic) costas en esta instancia.
SEXTO: El INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVÍAS- darán
(sic) cumplimiento a lo dispuesto en este fallo, en los términos indicados en
los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.
SÉPTIMO: Se ORDENA, a. a los señores Ministro
del Transporte y Director general del Invías, para que en ceremonia pública en
las instalaciones de la Asamblea departamental del Chocó, dirigidos a las
familias de los obitados, se les ofrezca una excusa pública; ceremonia que
deberá efectuarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de
ejecutoria de este fallo, siempre que los deudos así lo consientan., b.
junto con la publicación de ésta sentencia   en la página web de ambas
entidades por seis meses (estableciendo un link en su página web con un
encabezado apropiado en el que se pueda acceder al contenido magnético de esta
providencia), desde la ejecutoria de éste fallo,          a efectos de que sea
reestablecido el núcleo del derecho o interés constitucionalmente protegido, y c.
al Ministerio de Transporte - Invías - Ministerio de Hacienda y Crédito Público
- DNP, para que en un término          no mayor a seis meses siguientes a la
fecha de ejecutoria de este fallo, se inicie el procedimiento contractual, real
y efectivamente encaminado a la construcción  del corredor vial terrestre que
comunique la capital chocoana con las capitales de los departamentos de
Risaralda y Antioquia, con preponderancia respecto del sector “Transversal
Medellín-Quibdó, Tramo Ciudad Bolívar - La Mansa -Quibdó”, reflejados en el
Documento Conpes 3536, con las especificaciones técnicas de una vía nacional no
concesionada tal y como fue descrita, delimitada y proyectada por el
Departamento Nacional de Planeación, en el Documento Conpes 3536
denominado “Importancia Estratégica de la Etapa 1 del “Programa Corredores
Arteriales Complementarios de Competitividad”” (sic), en la Versión aprobada en
Bogotá, D.C., el 18 de julio de 2008 para el Ministerio de Transporte - Invías -
Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DNP: DIFP - DIES.
OCTAVO: ENVÍESE copia de esta sentencia al Juzgado diecisiete
(17) Administrativo del Circuito de Medellín y Civil del Circuito de Quibdó
para que repose en las acciones de grupo radicadas bajo los números 20090024100
y 27001-31-03-001-2009-00225 respectivamente, para que en dichos procesos,   el
juez de conocimiento, al momento de dictar sentencia, excluya del fallo las
indemnizaciones que pudieran corresponder a demandantes FRANCISCO ANTONIO
COSSIO MOSQUERA, INGRI JHOANA COSSIO RESTREPO,  DIANA MARCELA COSSIO RESTREPO,
YINNEY COSSIO RESTREPO, LAURA CATALINA COSSIO PALACIOS, ESTIWAR COSSIO ÁLVAREZ
y JUANA BAUTISTA MOSQUERA M., derivados de la muerte de Kency Jhoana Cossio
Asprilla y como beneficiarios indemnizatorios por la muerte de su ser querido.
De esa misma manera, se exhorta al juez que
conocen de la Acción de Grupos (sic) No. 20090024100 y
27001-31-03-001-2009-00225 respectivamente, para que en dichos procesos se
excluyan a todo demandante de este fallo (sic) y que fueron relacionados por
las partes como reclamantes en ambos procesos.
Lo anterior porque este fallo hace tránsito
a cosa juzgada respecto de las personas que han sido beneficiarios de los
efectos de esta sentencia; situación que impide que en otro proceso se pueda
volver a condenar a las demandas (sic) por los mismos hechos y lo (sic) mismos
reclamantes.
NOVENO: EXONÉRESE a las sociedades CASS CONSTRUCTORES y Cía.
S.C.A., CONSTRUCTORA L.H.S. S.A., Compañía de ESTUDIOS E INTERVENTORÍAS S.A. -CEI
S.A.; a las personas naturales LUIS HÉCTOR y CARLOS ALBERTO SOLARTE SOLARTE,
integrantes de la UNIÓN TEMPORAL METROVÍAS CORREDORES, encargadas de la
construcción de la vía donde sucedió el accidente; y a la sociedad PONCE de
LEÓN ASOCIADOS S.A. INGENIEROS CONSULTORES en LIQUIDACIÓN JUDICIAL, encargada  de
la interventoría contractual de la vía en construcción.
DECIMO: En firme esta providencia, por Secretaria expídanse
las copias auténticas de la Sentencia con constancia de ejecutoria, de
conformidad con el artículo 114 del Código General del Proceso, copias que
serán entregadas al apoderado judicial de la parte actora que ha venido
actuando en este asunto”[28] (Negrillas propias del texto).
2.5. Con posterioridad, esto es, el 31 de mayo
de 2017, tanto el Ministerio de Transporte[29]
como el INVÍAS[30]
presentaron incidente de nulidad contra el pronunciamiento antes descrito, al percatarse
de que la orden consistente en la construcción del corredor vial terrestre para
comunicar a Quibdó con Pereira y Medellín comportaba, “(…) so pretexto del
ejercicio del control difuso de convencionalidad, más que la imposición de un
mandato de justicia restaurativa, una verdadera condena patrimonial carente de
sustento jurídico”, que, por lo demás, “(…) conllevaba la infracción de los
principios de congruencia, jurisdicción rogada y no reformatio in pejus”, junto
con el desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la defensa, por
condenar “(…) a sujetos que no habían concurrido formalmente al pleito”,
como sucedía en el caso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación[31].
Dicha solicitud, sin embargo, fue rechazada
de plano por el Tribunal Administrativo del Chocó en proveído del 31 de julio
de 2017, luego de señalar que la adopción de medidas de justicia
restaurativa no tenía la virtualidad de afectar los principios de
congruencia y de no reformatio in pejus, toda vez que quien tenía vocación
jurídica para obrar como demandada en el proceso era la Nación y, por ende,
para dar plena aplicación a los principios de reparación integral y de equidad,
se entendía que “los organismos estatales demandados  y vinculados oficiosamente
como tales al control de convencionalidad fueron requeridos a título de
imputación por omisión, debido al aparente incumplimiento de sus obligaciones legales y
constitucionales relacionadas con la coordinación, vigilancia e inspección de
la política nacional en materia de tránsito y transporte”[32].
3.      Fundamentos de las acciones de
tutela
Como se colige de lo expuesto, el objeto de
la controversia jurídica que en esta oportunidad se plantea, desde la
perspectiva constitucional, tiene que ver con la decisión del Tribunal
Administrativo del Chocó de ordenarle a los Ministerios de Transporte y de
Hacienda y Crédito Público, así como al Departamento Nacional de Planeación, que
dieran inicio, en un término perentorio de seis meses, a un procedimiento
contractual para construir una carretera que conecte Quibdó con los municipios
de Pereira y Medellín, al considerarse violatoria de los derechos fundamentales
al debido proceso y a la defensa en conexidad con el derecho a la protección
del patrimonio público, pues a más de (i) haber incurrido en los
defectos procedimental absoluto, fáctico, orgánico y material o sustantivo, (ii)
inobservó el precedente judicial fijado en la materia y, dicho sea de paso, (iii)
vulneró directamente la Constitución. Las irregularidades alegadas se
sintetizan de la siguiente forma:
3.1. Defecto procedimental absoluto: Para el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de
Planeación, la estructuración de esta causal se explica en cuanto “se
pretermitieron las fases sustanciales del proceso contencioso administrativo de
reparación directa al punto de quebrantarse sus derechos de defensa y
contradicción”, a raíz de que en ninguna de sus etapas fueron objeto de notificación
o vinculación, “lo cual reviste de especial gravedad, si se tiene en cuenta que
el fallo de segunda instancia, sin una justificación sólida del porqué de esa
conducta, les atribuye la orden de iniciar un procedimiento contractual para la
construcción del corredor vial terrestre que comunique la capital chocoana con
las capitales   de los departamentos de Risaralda y Antioquia, con
preponderancia respecto del sector Transversal Medellín-Quibdó, Tramo Ciudad
Bolívar-La Mansa-Quibdó”, limitándose, simplemente, a transcribir varias
sentencias del Consejo de Estado alusivas a la reparación integral en favor de las
víctimas de daños antijurídicos, sin reparar en la obligación de respetar el
principio de congruencia procesal[33].
De suerte que, a pesar de que nunca hicieron
parte del litigio, “el Tribunal Administrativo del Chocó decidió emitir una
serie de órdenes que envuelven grandes erogaciones presupuestales y el empleo
de un gran recurso humano al Ministerio y al DNP, pero sin haberles permitido,
siquiera, pronunciarse dentro del proceso contencioso en el que resultaron sancionados”.
En resumidas cuentas, se les impuso una condena sin el trámite previo de un
juicio formal.
3.2. Defecto fáctico: Según apunta el Ministerio de Transporte,
la sugerida deficiencia obedece, en estricto sentido, a que el operador
jurídico de segunda instancia, “al ordenarle la apertura de un proceso de
contratación para construir una carretera, incurrió en una decisión arbitraria que
no consulta el acervo probatorio obrante en la causa contenciosa administrativa”,
comoquiera que, por una parte, ya se le había excluido del proceso por falta de
legitimación en la causa por pasiva y, por la otra, no sobrevenía evidencia
documental alguna que permitiera afirmar el incumplimiento de sus funciones relacionadas
con el sector administrativo que dirige[34].
3.3. Defecto orgánico: La invocación del citado yerro por parte del
Ministerio de Transporte alude a la falta de competencia del Tribunal
Administrativo del Chocó para pronunciarse, en segunda instancia, “sobre aspectos
decididos por el fallador de primer grado que no fueron materia de apelación”,
puesto que a esta autoridad judicial solo le asiste la atribución de
circunscribirse al análisis de los puntos debatidos por el recurrente en el
respectivo recurso. Aun así, en contravía de lo señalado, lo cierto es que la autoridad
judicial censurada, “conociendo que no era competente para pronunciarse en
relación con esa cartera ministerial por haber salido avante frente a la excepción
de falta de legitimación en la causa por pasiva y que la parte actora no
recurrió dicha determinación”, dispuso en su contra la iniciación de un
trámite contractual dirigido a construir un corredor vial terrestre que
comunicara a Quibdó con Pereira y Medellín[35].
3.4. Defecto material o sustantivo: En lo que concierne a esta irregularidad,
los Ministerios de Transporte y de Hacienda
y Crédito Público, así como el Departamento Nacional de Planeación, afirmaron
que su génesis encuentra claro fundamento de principio en dos motivos: (i)
prescindencia de las normas legales que fijan las competencias de las entidades
públicas involucradas y (ii) violación del principio constitucional de
responsabilidad del Estado y de los fines de la reparación.
A propósito del primero de los vicios endilgados,
subrayan que la sentencia de segunda instancia, dictada dentro del proceso
contencioso administrativo de reparación directa, “con la decisión inmotivada
y arbitraria de ordenar la apertura de un procedimiento contractual para
construir una carretera del orden nacional, les impone una obligación que, en
principio, no deben cumplir”, en tanto no se concibe dentro del marco de
competencias legales generales ni específicas que les han sido atribuidas por
virtud de los Decretos 4712 de 2008[36],
087 de 2011[37]
y 2189 de 2017[38],
que reglan, entre otros aspectos, sus principales funciones, en esencia,
relacionadas con la definición, coordinación, formulación y ejecución de
políticas públicas, planes generales, programas y proyectos correspondientes al
sector transporte.
De ahí que el Tribunal, bajo el imperio del
principio de legalidad, no cuente con la facultad para otorgar nuevas competencias
ni para ordenar la ejecución de actos a las entidades públicas, “de los que
no hayan sido expresamente dispuestos en la Carta Política o en la ley, tal
como lo establece el artículo 121 constitucional al disponer que ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que se le
atribuyen”.
En tal escenario, aducen también que el defecto
anunciado se profundiza, aún más, “cuando se observa que en la orden de
construir carreteras se le da un alcance jurídico-normativo al documento CONPES
3536 de 2008, esto es,  a un instrumento de política pública desactualizado,
adoptado hace más de 10 años conforme a un plan nacional de desarrollo expirado
que, en realidad, constituye una simple referencia de derecho blando o soft law
administrativo y no, como se interpretó, una fuente inmediata de obligaciones
de hacer”[39].
En cuanto corresponde a la segunda irregularidad,
sostienen que el Tribunal Administrativo del Chocó, al mencionar en su fallo “que
las fórmulas de satisfacción no se otorgaban a modo de indemnización pecuniaria
individual, sino para la comunidad regional”, excedió la medida de la
reparación del daño antijurídico causado y violó la cláusula general de
responsabilidad estatal, máxime, “si se aprecia que el presente proceso
contencioso administrativo de reparación directa se impulsó únicamente por la
familia de una de las 39 víctimas del accidente ocurrido el 3 de febrero de
2009”. Se trata, substancialmente, “de una reparación excesiva sin soporte
válido para amparar a toda la colectividad mediante una orden de ejecutar una
política pública de infraestructura de transporte que el mismo juez decide crear,
a partir de reclamaciones de reparación estrictamente individuales y subjetivas”[40].
3.5. Desconocimiento del precedente
judicial fijado en la materia: A juicio de las entidades públicas que actúan en calidad de
demandantes, el Tribunal Administrativo del Chocó inobservó los precedentes
jurisprudenciales del Consejo de Estado en materia de (i) falta de
legitimación en la causa por pasiva; (ii) tipificación de medidas de
reparación integral; (iii) daños a bienes constitucionales o convencionalmente
amparados; y (vi) límites que cabe imponer a los principios procesales.
Desde luego, en su criterio, existe variada
jurisprudencia del máximo órgano  de la jurisdicción contencioso administrativa
que se ha encargado de precisar que el Ministerio de Transporte “no tiene la
responsabilidad de adelantar actividades operativas sobre las vías del orden
nacional y, por lo mismo, es corriente que se declare su falta de legitimación en
la causa por pasiva”, en las controversias en que llegue a discutirse su
hipotética responsabilidad frente a accidentes de tránsito ocurridos en
carreteras nacionales, sobre todo cuando se parte de la base de que la
ejecución de las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial
a cargo de la Nación es una competencia del INVÍAS, como establecimiento
público responsable sobre el particular[41].
Así mismo, manifiestan que el Tribunal, al
ordenar la reparación en controversia, “no argumentó ni delimitó de qué tipo
de medida se trataba ni cómo su eventual materialización contribuiría a la
verdadera satisfacción de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos”.
De hecho, “la providencia del 24 de mayo de 2017 sólo incluye un único
acápite  denominado medidas de justicia restaurativa”, pero sin especificar,
a la luz de la jurisprudencia contenciosa, a cuál tipología pertenecía, ni aclarar
el sentido o alcance de las disposiciones prescritas para desagraviar a las
víctimas ni, mucho menos, referir el principio reparatorio que intentaba
satisfacer con su ejecución[42].
Pero no siendo suficiente con lo anterior, recalcan
que se aplicó inadecuadamente el precedente del Consejo de Estado sobre la reparación
de perjuicios inmateriales, reconocido en la actualidad a partir de la afectación
de bienes o derechos convencionales y constitucionalmente protegidos, porque
el Tribunal Administrativo del Chocó, con la adopción de la medida cuestionada,
aparte “de desconocer que quienes se encontraban legitimados para ser
indemnizados por este concepto eran la víctima del daño y su núcleo cercano”,
utilizó de forma indebida “la tipología de reparación de los perjuicios que el
accidente de tránsito del año 2009 hubiere podido irrogar a la comunidad chocoana,
que fue el que justamente dio origen al proceso de reparación directa”.
Esto último, con el agravante adicional de que dicha orden se dictó sin consultar
las garantías presumiblemente quebrantadas que ostentaban tal grado de
protección convencional o constitucional y cuya incidencia afectaba a toda la
colectividad residente en la zona, tornándose, en consecuencia, “excesiva
desde lo fáctico en el caso concreto y desde lo normativo en cuanto al derecho
positivo y jurisprudencial”, ya que no se advierte explicación alguna que
permita entender de qué forma la construcción de una carretera conlleva el resarcimiento
del daño causado[43].
Finalmente, destacan que, a pesar de que la
propia jurisprudencia del Consejo de Estado admite la relativización
excepcional de los principios procesales de congruencia, jurisdicción rogada y non
reformatio in pejus, en casos de graves violaciones a los derechos humanos
o de grave y extraordinaria afectación a derechos fundamentales, el Tribunal
Administrativo del Chocó, al establecer la condena que se reprocha, “asemejó
la posibilidad de restringir una regla procesal con el desconocimiento del
debido proceso y la consiguiente afectación del patrimonio público, lo cual implica
la violación injustificada de estos derechos constitucionales”. En otras
palabras, la autoridad judicial demandada decretó de oficio medidas de
reparación colectiva, “en un asunto en el que no se acreditaban los requisitos
para proferir este tipo de órdenes extra y ultra petita en segunda instancia”[44].
3.6. Violación directa de la Constitución: En este punto, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público pone de manifiesto que el Tribunal Administrativo del Chocó, al
tramitar en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte
actora y el INVÍAS contra la decisión del Juzgado Administrativo de Descongestión
del Sistema Escritural de Quibdó, “de manera sorpresiva, caprichosa y
arbitraria” resolvió ordenar a los Ministerios de Transporte y de Hacienda y
Crédito Público, así como al Departamento Nacional de Planeación, que diseñaran
un modelo contractual para construir una carretera entre Quibdó y las capitales
de los departamentos de Risaralda y Antioquia, es decir, “profirió una
condena en su contra sin siquiera vincularlos al proceso y, por tanto, sin
haberles dado la oportunidad de ejercer el derecho fundamental de defensa que
les asistía, violando con ello la Constitución Política”[45].
4.      Pretensión común en las demandas
Con la finalidad de que se amparen las
prerrogativas iusfundamentales que se invocan como vulneradas y en aras “de
evitar poner en riesgo el eficiente manejo del patrimonio público a su cargo”,
las entidades públicas accionantes le solicitan al juez de tutela que deje sin
efectos la orden de dar inicio a un procedimiento contractual para la
construcción de un corredor vial terrestre dispuesta en el literal c) del
numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia del 24 de mayo de 2017,
proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, como
consecuencia del proceso contencioso administrativo de reparación directa
impulsado por los señores Francisco Antonio Cossio Mosquera y otros en contra
de la Nación -Ministerio de Transporte e INVÍAS- y el Departamento del Chocó
-Secretaría de Obras Públicas Departamentales-[46].
5.      Trámite procesal y objeciones a las
demandas de tutela
5.1. El Consejo de Estado -Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera-, en autos del 1º y del 20 de marzo
de 2018[47],
asumió la competencia del asunto[48]
y notificó de la presentación de las acciones de tutela a los Magistrados del Tribunal
Administrativo del Chocó, vinculando, simultáneamente, al Juzgado Cuarto Administrativo
del Circuito de Quibdó, a la parte demandante del proceso contencioso
administrativo de reparación directa, al INVÍAS y al Departamento del Chocó
-Secretaría de Obras Públicas Departamentales-, en calidad de terceros con interés
legítimo.
5.2. No obstante, es preciso anotar que, con
excepción del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, que
intervino en el trámite del presente juicio con miras a que se desestimase la protección
constitucional invocada, toda vez que, al decir de su oficial mayor, “en el
proceso ordinario de primera instancia se surtieron todas las actuaciones de
ley con el debido respeto por el debido proceso y el acceso a la administración
de justicia”[49],
ninguna otra autoridad o tercero vinculado se pronunció frente al requerimiento
judicial efectuado[50].
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE
REVISAN
1.      Primera instancia
El Consejo de Estado -Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Primera-, en providencia del 26 de abril
de 2018, resolvió declarar improcedente la acción de tutela formulada al
concluir que las entidades públicas demandantes desconocieron el presupuesto de
subsidiariedad en su interposición, pues al no existir un perjuicio irremediable
en el caso bajo análisis, cuentan con la posibilidad de acudir a otro medio de
defensa judicial para cuestionar el fallo dictado en segunda instancia por el
Tribunal Administrativo del Chocó, consistente en entablar el recurso
extraordinario de revisión, previsto en el artículo 250 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[51].
2.      Impugnación
La decisión del a-quo fue
impugnada oportunamente por los apoderados judiciales de la parte accionante[52] e,
incluso, por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través de la
Directora de Defensa Jurídica Nacional[53], quienes ratificaron lo esgrimido en
cada uno de los escritos demandatorios y, además, agregaron, como respuesta a
la argumentación desarrollada por el juez de primera instancia que, en el caso
que se estudia, en primer lugar, (i) sí se advierte la ocurrencia de un
daño inminente e irreparable, “en atención a que la discusión versa sobre la
destinación de ingentes recursos públicos para la construcción de una carretera
interdepartamental frente a lo cual carecen de competencia”; y, en segundo lugar,
(ii) que pese a que el pasado 18 de mayo de 2018 interpusieron el respectivo
recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del Tribunal Administrativo
del Chocó, tal mecanismo no es el más idóneo ni eficaz para reivindicar los
derechos alegados, si se toma en consideración que “el mandato judicial
censurado es de obligatorio cumplimiento hasta tanto no se deje sin efectos”[54].
3.      Segunda instancia
El Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B-, mediante sentencia del 24 de
julio de 2018, confirmó en su integridad la declaratoria de improcedencia, sobre
la base de haber constatado que, en el curso del trámite tutelar, los
Ministerios de Transporte     y de Hacienda y Crédito Público, por separado,
presentaron recurso extraordinario de revisión radicado en la Sección Tercera del
Consejo de Estado con los Números 11001-03-26-000-2018-00066-00 y 11001-03-26-000-2018-00073-00,
respectivamente[55].
III.    ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE
REVISIÓN
1. Los apoderados judiciales de los Ministerios de Transporte
y de Hacienda y Crédito Público, como la Directora del Departamento Nacional de
Planeación, allegaron a esta Corporación escritos en los que revelaron que, “a
pesar de la interposición del recurso extraordinario de revisión contra la
sentencia del 24 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del
Chocó, dicho mecanismo de defensa judicial no resultaba idóneo ni eficaz para
conjurar la amenaza que se cierne sobre los derechos fundamentales al debido
proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia”, por
cuanto, en su criterio, se advierte la inminente configuración de un perjuicio de
carácter irreparable, reflejado ya no solamente en (i) la imposibilidad de
gestionar, en sede de dicho recurso, la adopción de medidas precautelativas de
suspensión de los efectos de la orden de construcción de un corredor vial
terrestre que conecte a la ciudad de Quibdó con las capitales       de los
departamentos de Risaralda y Antioquia, sino también en (ii) el término
perentorio de seis meses allí fijado para dar apertura a un procedimiento
contractual que conduzca a su ejecución. Por lo demás, igualmente se aprecia
una hipótesis de eventual riesgo frente a (iii) las sanciones por
desacato a las que se ven enfrentadas a causa de la dificultad de cumplir
técnica y jurídicamente con una orden que excede sus competencias legales específicas
y que, en la forma en que fue decretada, supone un grave detrimento
patrimonial para el Estado[56].
2. En las anotadas circunstancias y con
base en el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta
la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”[57], la
Sala Tercera de Revisión, a través de Auto del 28 de enero de 2019[58], estimó oportuno, como
medida preventiva y provisional frente a los derechos fundamentales invocados
por los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito Público, así como del
Departamento Nacional de Planeación, suspender los efectos de la orden
controvertida, “mientras se surte el trámite de la presente acción de
tutela, para que la decisión que le corresponde adoptar a la Sala resulte
eficaz en caso de resultar favorable a las pretensiones de la demanda”[59].
3. En criterio de esta Sala, según se
expuso en el mencionado proveído, el cumplimiento de la orden para que los
Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación, en un término no mayor a seis meses, inicien un
procedimiento contractual dirigido a la construcción del corredor vial terrestre
que comunique a Quibdó con Pereira y Medellín, “podría llegar a constituir
una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y
al acceso a la administración de justicia de dichas entidades públicas, en la medida
en que, no obstante no haber sido notificadas ni vinculadas como sujetos
procesales a la causa contenciosa administrativa, se les impuso un gravamen que
aparentemente desborda sus competencias funcionales y que, además, comportaría
erogaciones presupuestales con la virtualidad de afectar ostensiblemente el
principio de legalidad y el patrimonio público”.
4. Por lo demás, allí también se previno sobre
la necesidad de recaudar algunas pruebas, con el propósito de verificar los
supuestos de hecho que originaron la acción de tutela y así pronunciarse de
fondo en relación con la controversia constitucional planteada. En
consecuencia, se ofició a los Magistrados Carlos Alberto Zambrano Barrera y
María Adriana Marín de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para que, en
un específico término, informaran el trámite asignado a los recursos
extraordinarios de revisión formulados por los apoderados judiciales de los
Ministerios de Transporte (11001-03-26-000-2018-00066-00) y de Hacienda y
Crédito Público (11001-03-26-000-2018-00073-00) dentro del proceso contencioso
administrativo de reparación directa radicado con el Número
27001-23-31-003-2011-00213-00.
5. Vencido el término probatorio, la
Secretaría General de esta Corporación, en comunicación del 14 de febrero de
2019, remitió al despacho del Magistrado Sustanciador dos oficios: (i)
el primero, suscrito el 1º de febrero de 2019 por el Magistrado Carlos Alberto
Zambrano Barrera, Consejero Ponente encargado de dar trámite al recurso
extraordinario de revisión presentado por el Ministerio de Transporte, en el
que informó que, después de haber inadmitido el recurso para que las partes
allegaran las copias de los respectivos traslados y de la constancia de
ejecutoria de la sentencia cuya revisión se solicita, “el expediente ingresó
nuevamente al despacho para decidir en torno a la admisión del recurso”[60]. Entre
tanto, (ii) el segundo, radicado en la misma fecha ante esta
Corporación, y que responde a la certificación No. 2019-00014-C realizada por
la Secretaría de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, deja constancia de que el recurso extraordinario de
revisión interpuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue
admitido en providencia del 10 de agosto de 2018 y que, hoy en día, “se encuentra
en dicha dependencia surtiendo las notificaciones de que tratan los artículos
199, 200, 253 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes”[61].
IV.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión adoptada dentro de la acción de tutela
de la referencia, con arreglo a lo establecido en los artículos 86 y 241,
numeral 9º, de la Constitución Política,  en concordancia con los artículos 33,
34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 13 de noviembre
de 2018[62],
proferido por la Sala  de Selección de Tutelas Número Once de esta Corporación[63].
2.      Legitimación en la causa por activa
y por pasiva
2.1. Tal como lo prevé el artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela es un instrumento de defensa judicial al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas y, excepcionalmente,
de los particulares, en aquellos casos previstos en la ley[64].
2.2. En desarrollo del citado mandato
superior, el Decreto 2591 de 1991[65],
en el artículo 10, definió los titulares de dicha acción[66], quienes podrán impetrar
el amparo constitucional, (i) bien sea en forma directa (el
interesado por sí mismo); (ii) por intermedio de un representante
legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y
personas jurídicas);      (iii) mediante apoderado judicial (abogado
titulado con poder judicial o mandato expreso); (iv) a través de
agente oficioso (cuando el titular               del derecho no esté en
condiciones de promover su propia defensa); o por conducto (v) tanto
del Defensor del Pueblo como de los personeros municipales (facultados para
intervenir en representación de terceras personas, siempre que el titular de
los derechos haya autorizado expresamente su mediación       o se adviertan
situaciones de desamparo e indefensión)[67].
La reseñada disposición es del siguiente tenor:
“Artículo 10. Legitimidad e
interés. La acción de tutela podrá ser ejercida,       en todo momento y
lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos     no esté en condiciones de
promover su defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud.
También podrán ejercerla el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
2.3. Así entonces, frente al asunto sub
iudice, se tiene que los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito
Público, al igual que el Departamento Nacional de Planeación, se encuentran legitimados
por activa en el marco de la presente acción de tutela[68], comoquiera que se
trata de autoridades públicas pertenecientes al Sector Central de la Rama
Ejecutiva, que actúan por medio de apoderados judiciales autorizados vía delegación[69] y que representan a la
Nación como persona jurídica de derecho público titular de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración
de justicia[70],
presuntamente quebrantados en el trámite de un proceso contencioso administrativo
de reparación directa, en el que se les ordenó,       sin haber sido
notificados ni vinculados formalmente, la apertura de un procedimiento
contractual para la construcción de un corredor vial terrestre  que comunique a
Quibdó con Pereira y Medellín.
2.4. Por otro lado, en lo atinente al extremo
procesal opuesto, conviene indicar que, en plena correspondencia con los
artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991[71],
la legitimación en la causa por pasiva precisa del cumplimiento de dos requisitos.
El primero de ellos, que se trate de uno de los sujetos frente a los cuales
proceda el recurso de amparo y, el segundo, que la conducta que genera la
vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular, directa o indirectamente,
con su acción u omisión[72].
Pues bien, en el caso concreto, el Tribunal
Administrativo del Chocó está legitimado como parte pasiva en el trámite
que se adelanta, habida cuenta de su naturaleza de autoridad pública de la cual
se predica la supuesta transgresión de las prerrogativas iusfundamentales
en discusión, por haber dictado, en ejercicio de sus facultades
jurisdiccionales, la orden atrás mencionada.
3.      Especificidades del asunto por
resolver y delimitación del problema jurídico
3.1. Antes de plantear el problema
jurídico, la Sala considera necesario delimitar el contenido de la demanda, en
la medida en que, una vez reparada la configuración de los defectos y vicios
planteados, se observa que algunos de ellos versan sobre el mismo punto de
derecho, lo que exige que su análisis se realice en conjunto.
3.2. En este orden de ideas, para comenzar,
interesa destacar que los cargos proyectados por las entidades públicas que
fungen como demandantes son los siguientes: (i) pretermisión de las
etapas procesales sustanciales establecidas en el ordenamiento jurídico para el
medio de control de reparación directa, a causa de no haber sido notificadas ni
vinculadas a dicho trámite; (ii) falta de valoración de los elementos de
juicio que acreditaban la exclusión del Ministerio de Transporte del proceso ante
su falta de legitimación en la causa por pasiva y en virtud del cabal
cumplimiento de sus funciones administrativas; (iii) falta absoluta de
competencia de la autoridad judicial para pronunciarse sobre aspectos definidos
en primera instancia, que no fueron objeto del recurso de apelación; (iv)
desconocimiento del marco competencial básico fijado por la ley y la
Constitución a los Ministerios y Departamentos Administrativos adscritos al Sector
Central de la Rama Ejecutiva del Poder Público; (v) sustentación o
justificación escasa y deficiente de la medida de reparación integral adoptada
que infringe el principio constitucional de responsabilidad  del Estado; (vi)
desconocimiento del precedente de la máxima autoridad de la jurisdicción
contenciosa administrativa en relación con la falta de legitimación en la causa
por pasiva, la tipificación de medidas de reparación integral,
los daños a bienes constitucionales o convencionalmente amparados y los límites
a los principios de congruencia, jurisdicción rogada y non reformatio in
pejus; y (vii) violación directa del Texto Superior por
desconocimiento del derecho de defensa.
3.3. De esta manera, los
reproches formulados pueden ser objeto de estudio bajo seis cargos concretos
generales, como en seguida se propone:
(a) Defecto
procedimental absoluto por la pretermisión de etapas procesales sustanciales
fijadas en la ley para tramitar el medio de control de reparación directa,
ante la no vinculación de las entidades públicas accionantes.
(b) Defecto
fáctico por la indebida apreciación de las pruebas que demostraban la
exclusión del Ministerio de Transporte del proceso por falta de legitimación
en la causa por pasiva y por haber cumplido a cabalidad sus funciones
administrativas.
(c) Defecto
orgánico por la falta de competencia del Tribunal Administrativo del Chocó
para pronunciarse sobre aspectos no recurridos en sede de apelación.
(d) Defecto
material o sustantivo por el desconocimiento básico de las competencias
legales y constitucionales atribuidas a los Ministerios y Departamentos
Administrativos, así como por la ausencia de justificación para la adopción
de la medida reparatoria decretada.
(e) Desconocimiento
del precedente judicial vertical (Consejo de Estado) en materia de
legitimación en la causa, tipificación de las medidas de reparación integral,
afectación a bienes constitucionales o convencionalmente protegidos y
limitaciones a los principios de congruencia, jurisdicción rogada y non
reformatio in pejus.
(f) Violación
directa de la Constitución por desconocimiento del derecho de defensa.
3.4. Hecha
esta precisión, la
problemática jurídica que le
corresponde inicialmente examinar a la Corte pasa por verificar la acreditación
de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. En caso de resultar favorable, se proseguirá con el
estudio de la controversia de fondo, la cual se contrae a determinar si el
Tribunal Administrativo del Chocó, en el marco de los defectos que fueron
perfilados en el cuadro anterior, vulneró los derechos fundamentales al debido
proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia en conexidad con
el derecho a la protección del patrimonio público de los Ministerios de
Transporte y de Hacienda y Crédito Público, así como del Departamento Nacional de
Planeación, al haberles ordenado, en sede de segunda instancia y como
consecuencia de un proceso contencioso administrativo de reparación directa, que
iniciaran, en un plazo perentorio de seis meses, un procedimiento contractual
dirigido a la construcción de una carretera que comunique a Quibdó con las
capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia, tomando como parámetro
referencial los lineamientos técnicos consignados en un documento del Consejo
Nacional de Política Económica y Social -CONPES- del año 2008, que declara la
importancia estratégica de una serie de corredores viales para el mejoramiento
de la competitividad del país.
3.5. En los referidos términos, la Sala de
Revisión expondrá, una vez más, (i) la doctrina reiterada por la
jurisprudencia constitucional en torno a la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales, para luego, (ii) verificar
en el caso concreto el cumplimiento de los requisitos generales. Una vez se
evidencie que ellos se encuentran debidamente acreditados, (iii) se
procederá a caracterizar y resolver, uno a uno, los defectos endilgados como
causales específicas de procedibilidad en el recurso de amparo bajo estudio, de
suerte que, de comprobarse alguno, la Corte se abstendrá de continuar con el
examen consecutivo del resto.
4.      Doctrina constitucional en torno a
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia[73]
4.1. Tal y como se definió desde la
Sentencia C-543 de 1992[74],
en líneas generales, dado el sometimiento general de los conflictos jurídicos a
las competencias de los jueces ordinarios, la acción de tutela deviene improcedente
cuando mediante ella se pretende cuestionar providencias judiciales, en la
medida en que se encuentran de por medio el respeto por la cosa juzgada, la
necesidad de preservar la seguridad jurídica, y la garantía de independencia y
autonomía de las autoridades jurisdiccionales. Sobre este particular, en la providencia
en mención, se dejó por sentado que:
“La acción de tutela no es, por tanto,
un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin
propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del
actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia, que cuando
se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese
medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse
adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del
artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho”.
4.2. Sin embargo, en dicha oportunidad
también se estableció que, “de acuerdo con el concepto constitucional de
autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en
cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones
son obligatorias para los particulares   y también para el Estado. En esa
condición, no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales (…)”[75].
Así las cosas, si bien se entendió que, en principio, el recurso de amparo
constitucional no procedía contra providencias judiciales, su ejercicio excepcionalmente
resulta viable como mecanismo de defensa, cuando de la actuación judicial se
vislumbra la violación o amenaza de un derecho fundamental.
4.3. A partir de lo allí decidido, la
jurisprudencia constitucional consolidó el criterio conforme al cual el
supuesto de hecho que daba lugar a la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, se configuraba cuando la actuación judicial incurría
en una desviación de tal magnitud que el acto proferido no merecía la denominación
de sentencia judicial, pues había sido despojada de dicha calidad. Conforme a
esa orientación, se llegó a concluir que el ordenamiento jurídico no podía
amparar situaciones que, a pesar de hallarse cobijadas, prima facie, por
el manto del ejercicio autónomo de la función judicial, comportaban una
violación protuberante de la Carta Política y, en especial, de los bienes
jurídicos más preciados para el hombre (derechos fundamentales). Esta
figura se conoció originalmente como una “vía de hecho” y su posterior
desarrollo llevó a determinar la existencia de varios tipos de vicios o
defectos, entre los cuales se encuentran   el sustantivo, el orgánico, el
fáctico o el procedimental.
4.4. Con posterioridad, en la Sentencia
C-590 de 2005[76],
aun cuando la propia Corte reiteró, como regla general, la improcedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, con el fin de resguardar el valor de
la cosa juzgada, la garantía de la seguridad jurídica y los principios
constitucionales de autonomía e independencia judicial, también lo es que insistió
en su procedencia excepcional cuando se evidencia la vulneración de derechos
fundamentales y se corrobora el cumplimiento de ciertos requisitos que demarcan
el límite entre la protección de los ya citados bienes jurídicos y los
principios y valores constitucionales que resguardan el ejercicio legítimo de
la función judicial. Dichos requisitos fueron divididos en dos categorías. Unos,
alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela (requisitos
generales) y los otros, referentes a la tipificación de los eventos o situaciones
que conducen al desconocimiento de derechos fundamentales, principalmente el derecho
al debido proceso (requisitos específicos).
4.4.1. En cuanto hace a los requisitos generales,
en la jurisprudencia constitucional se ha identificado que son aquellos cuyo
cumplimiento se debe verificar antes de que se pueda estudiar el tema de fondo,
pues habilitan           la procedencia de la acción. Puntualmente, estas
exigencias implican: (i)
que el asunto sometido a estudio por parte del juez de tutela tenga relevancia
constitucional[77];
(ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios  y
extraordinarios antes de acudir al juez de tutela, salvo que se advierta la
ocurrencia de un perjuicio de carácter irremediable[78]; (iii) que la solicitud
de amparo tutelar cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con los criterios
de razonabilidad y proporcionalidad[79];
(iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga
incidencia directa en la decisión que resulta lesiva de las prerrogativas iusfundamentales[80]; (v)
que el actor identifique, de forma razonable, los hechos que generan la
violación y que esta haya sido alegada en el proceso judicial, en caso de haber
sido posible[81]
y, (vi) que el fallo impugnado no se trate de una acción de tutela, ni
de una decisión de constitucionalidad abstracta proferida por la Corte
Constitucional o por el Consejo de Estado[82].
4.4.2. Frente a los requisitos específicos,
vale decir que estos fueron unificados en las llamadas causales de procedibilidad y se centran,
substancialmente, en los defectos o vicios de las actuaciones jurisdiccionales en
sí mismos considerados[83],
como puede ser: orgánico[84],
sustantivo[85],
procedimental[86],
fáctico[87],
error inducido[88],
decisión sin motivación[89],
desconocimiento del precedente judicial[90]
y violación directa de la Constitución[91].
4.5. Vistas así las cosas, la procedencia
excepcional y restrictiva de la acción  de tutela para debatir providencias
judiciales se circunscribe a aquellos casos  en los que logre comprobarse que
la actuación del funcionario judicial fue “manifiestamente contraria al
orden jurídico, o al precedente judicial aplicable, y violatoria de derechos
fundamentales, en especial, de los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia”[92].
Eventos que, sin duda alguna, constituyen, en realidad, una desfiguración de la
actividad judicial que termina por minar la autoridad confiada al juez para
administrar justicia y que, consecuentemente, debe ser declarada, para dar primacía
al derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales de los
administrados[93].
4.6. En suma, por regla general, debido a
la necesidad de salvaguardar el valor de la cosa juzgada, la garantía de la
seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e
independencia judicial, la acción de tutela no resulta procedente para
controvertir el sentido y alcance de las providencias judiciales. Empero,
excepcionalmente, se ha admitido dicha posibilidad, siempre que se acredite el cumplimiento de los
requisitos generales de procedibilidad, se observe que la decisión cuestionada haya
incurrido en uno o varios de los defectos o vicios específicos y, por esa vía,
se produzca una amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
4.7. Ahora bien, teniendo como fondo las recién
apuntadas reglas de naturaleza procesal y de conformidad con lo planteado en el
acápite de delimitación del problema jurídico, inicia esta Sala por verificar
si la presente acción de tutela contra una providencia judicial supera el
examen de los requisitos generales antes mencionados. De ser así, se habilitará
su estudio de fondo posterior.
5.      Estudio sobre el cumplimiento de
los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales
Partiendo de las consideraciones
plasmadas en el acápite precedente, encuentra la Corte que en el caso bajo
estudio se cumplen los requisitos generales de procedencia establecidos por la
jurisprudencia constitucional, como a continuación pasa a demostrarse:
5.1. Que la controversia planteada sea
constitucionalmente relevante. La cuestión que se debate en el juicio que ocupa la atención de la
Sala trasciende el ámbito de la mera legalidad y posee indiscutible relevancia
constitucional, comoquiera que se persigue la efectiva protección de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la
administración de justicia, frente a una presunta actuación arbitraria del
Tribunal Administrativo del Chocó que ha adquirido firmeza y que supone, por lo
demás, un eventual desconocimiento del derecho al patrimonio público, cuya salvaguarda
se encuentra en cabeza de los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito
Público, así como del Departamento Nacional de Planeación.
5.2. Que previamente se hayan agotado todos
los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, a menos que se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable. Frente a esta
particular exigencia, es claro para la Sala que cabe realizar un análisis
diferenciado respecto de cada una de las entidades públicas que promovieron el
recurso de amparo constitucional. Así, en primer lugar, interesa poner de
presente que, en el marco del proceso contencioso administrativo e reparación
directa, el Ministerio de Transporte fungió inicialmente como ente
demandado y que, a raíz de la excepción de mérito propuesta por su apoderada
judicial en relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva[94], el Juzgado
Administrativo de Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó, en la
sentencia de primera instancia proferida el 29 de septiembre de 2015, declaró probada
la circunstancia de que dicha cartera ministerial, conforme al Decreto 2171 de
1992, “no tenía entre sus funciones  la construcción, reconstrucción,
mejoramiento, rehabilitación y conservación de la infraestructura vial a cargo
de la Nación, ya que dicha obligación estaba radicada en el INVÍAS”[95].
Sin embargo, a pesar de haberse declarado
probada en favor del ministerio la mencionada causal exceptiva y no ser esta
determinación objeto de reproche en los recursos de apelación propuestos por
las partes involucradas, el Tribunal Administrativo del Chocó, en providencia de
segunda instancia del 24 de mayo de 2017, resolvió condenarlo, junto con otras
entidades públicas, a dar inicio, en un plazo de seis meses, a un procedimiento
contractual para construir un corredor vial terrestre que comunique Quibdó con
las capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia, a partir de unas
especificaciones técnicas que ya han sido previamente expuestas.
Contra esta decisión, la apoderada judicial
de esa cartera ministerial formuló el 31 de mayo de 2017 incidente de nulidad
por no haberse tenido en cuenta su desvinculación del proceso, no obstante lo
cual, aquel fue rechazado de plano por el ad-quem, tras señalar que los
organismos estatales habían sido convocados de oficio por el aparente
incumplimiento de sus funciones y que, bajo ese entendido, las medidas de
reparación decretadas no eran susceptibles de afectar los principios de
congruencia procesal y de non reformatio in pejus.
Por lo anterior, la apoderada del Ministerio
de Transporte, el 23 de mayo de 2018, decidió interponer recurso extraordinario
de revisión contra la sentencia de segunda instancia dictada el 24 de mayo de
2017, amparada en la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que
hace expresa referencia a la configuración de una “nulidad originada en la
sentencia        que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación”.
De acuerdo con lo indicado en este breve
recuento, para la Sala no cabe duda de que el Ministerio de Transporte, si bien
es cierto que fue vinculado inicialmente al proceso contencioso administrativo
de reparación directa en calidad de demandado, también lo es que fue excluido del
mismo por virtud de la sentencia de primera instancia en la que se declaró en
su favor la excepción de mérito propuesta por su apoderada judicial, relativa a
la falta de legitimación en la causa por pasiva. Y, aun cuando su
responsabilidad no se puso en entre dicho en sede del recurso de apelación,
resultó sorpresivamente condenado en segunda instancia a la apertura de un
procedimiento contractual para la construcción de una carretera en un término
perentorio de seis meses; orden contra la cual interpuso tanto un incidente de
nulidad que fue rechazado de plano por el propio Tribunal Administrativo del
Chocó, como un recurso extraordinario de revisión cuya admisión se encuentra
pendiente de ser decidida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Como se puede apreciar, pese a no tratarse de
un sujeto procesal formalmente legitimado en la causa y de encontrarse, en
principio, privado de la posibilidad de ejercer algún mecanismo de defensa
judicial para controvertir la condena que le fue impuesta, el Ministerio de
Transporte, de manera juiciosa y prudente, resolvió presentar los recursos
ordinarios y extraordinarios antes mencionados, por lo que se entiende
satisfecho el requisito general bajo estudio respecto de esta entidad.
En segundo lugar, conviene resaltar que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de
Planeación no fueron notificados ni vinculados al trámite del proceso de
reparación directa por parte de los jueces que asumieron el conocimiento del
medio de control, razón por la cual no integraron en ningún momento la parte
pasiva del contradictorio.
Con todo, debe hacerse énfasis en el hecho
de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, obrando mediante apoderado
judicial, una vez enterado del contenido del fallo de segunda instancia
proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, también interpuso recurso
extraordinario de revisión en su contra el 29 de mayo de 2018, bajo la misma
causal alegada por el Ministerio de Transporte, esto es, aquella prevista en el
numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. Dicho medio impugnativo, vale anotar, fue admitido en
providencia del 10 de agosto de 2018 por la Sección Tercera del Consejo de Estado
y, en la actualidad, se encuentra pendiente del respectivo fallo por parte del
despacho[96].
Esto último, a juicio de la Sala, al igual
que en el caso del Ministerio de Transporte, lleva a dar por acreditado el
requisito general de agotamiento de los mecanismos de defensa judicial por
parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues no obstante no haber
sido convocado al proceso contencioso administrativo de reparación directa,
decidió promover el ya reseñado recurso extraordinario, denotando con ello un
actuar acucioso y diligente.
En la línea del análisis que se adelanta,
restaría referirse específicamente al Departamento Nacional de Planeación,
entidad que al no haber dispuesto de ningún tipo de medio de defensa judicial
ordinario o extraordinario daría cabida, prima facie, a que su solicitud
de amparo constitucional fuese desestimada de plano por la omisión en el
ejercicio de las acciones y recursos establecidos en el ordenamiento jurídico
para salvaguardar los derechos presuntamente amenazados o vulnerados. Empero,
en criterio de esta Sala, no hay lugar a tal determinación, habida cuenta de
que la orden de dar apertura a un procedimiento contractual encaminado a la
construcción de un corredor vial terrestre que conecte Quibdó con Pereira y
Medellín, es constitutiva de una serie de actuaciones jurídicas complejas que
vinculan como un todo a las entidades públicas de la rama ejecutiva que figuran
como sus destinatarias,  por lo que surge entre ellas una relación de derecho sustancial
o material única, de carácter uniforme e indivisible que torna indispensable su
presencia para que el proceso técnico decretado pueda ejecutarse y que, por
contera,   hace imposible que, individualmente consideradas, puedan desligarse de
la actuación, al tratarse de una suerte de litisconsorcio necesario que,
para el caso concreto, tal y como lo dispone el artículo 61 de la Ley 1564 de
2012[97],
en cuyo aparte pertinente establece que “(…) [l]os recursos y en general las actuaciones de
cada litisconsorte favorecerán a los demás (…)”, conduce
a que la entidad en mención se vea beneficiada por las actuaciones
procesales desplegadas por los otros sujetos que actúan en calidad de condenados.
Es así como para esta Sala, el requisito de agotamiento de los medios judiciales
de defensa también se tiene por satisfecho tratándose del Departamento
Nacional de Planeación.
Ahora bien, más allá de lo hasta aquí apuntado,
la inquietud que subyace         al asunto bajo examen radica en la circunstancia
de que al encontrarse en trámite el recurso extraordinario de revisión, la
acción de tutela resultaría improcedente, en los estrictos y precisos términos
del numeral 1º del artículo   6 del Decreto 2591 de 1991[98]. Sobre este punto, sin
embargo, conviene señalar que, pese a la existencia formal e idoneidad de dicho
mecanismo procesal para cuestionar la firmeza de la sentencia contenciosa
administrativa ejecutoriada que en esta oportunidad se reprocha, la Sala de
Revisión considera que aquel carece de la eficacia, celeridad y brevedad necesarias
para enervar los efectos del recurso de amparo constitucional interpuesto como instrumento
transitorio de protección judicial para evitar la concreción de un
perjuicio grave e irreparable de las prerrogativas fundamentales alegadas como vulneradas[99]. Ello, se evidencia
materialmente en (i) la imposición de
un término inaplazable de seis meses para ejecutar una orden consistente en
diseñar y estructurar un proceso contractual dirigido a la construcción del
corredor vial terrestre que comunique a la ciudad de Quibdó con las capitales
de los departamentos         de Risaralda y Antioquia, lo cual no solo excede
el ámbito de competencias legales y constitucionales atribuidas a las entidades
públicas demandantes, que se centran principalmente en la formulación y
adopción de políticas públicas, planes, programas y proyectos generales para el
sector administrativo al que pertenecen, sino que comporta una grave amenaza
que se proyecta sobre         el patrimonio público ante el posible manejo
ineficiente de los recursos a ellas asignados. Lo anterior, se encuentra
reforzado, además, por (ii) la imposibilidad de solicitar, en el trámite
del recurso extraordinario, la adopción de medidas cautelares de suspensión de
los efectos de la orden discutida, por fuera de lo cual no sobra llamar la
atención sobre el (iii) el término que puede tomarse la Sección Tercera
del Consejo de Estado para pronunciarse de fondo en relación con los recursos impugnaticios
extraordinarios radicados por los Ministerios de Transporte y de Hacienda y
Crédito Público, teniendo en cuenta que desde su presentación ya han
transcurrido más de 15 meses[100].
5.3. Que la acción de tutela cumpla con
el requisito de la inmediatez. La Sala encuentra que los recursos de amparo constitucional acumulados
fueron entablados en un término razonable y proporcional al de la ocurrencia
del hecho que presuntamente originó la vulneración, pues estos se formularon
con un promedio de cuatro y seis meses de diferencia luego de cobrar ejecutoria
la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del
Chocó, tras haberse resuelto el recurso de nulidad interpuesto en su contra el
31 de julio de 2017. Esto último, comoquiera que las acciones de tutela se
radicaron entre el 11 de diciembre de 2017 y el 1º de febrero de 2018, tal y
como se dejó en claro al inicio de esta providencia.
5.4. Que tratándose de una irregularidad
procesal, la misma deba tener un efecto decisivo o determinante en la sentencia
que se impugna y que afecta derechos fundamentales de la parte actora. Cuando se trata de una irregularidad
procesal, es indispensable que el vicio alegado incida de tal forma en la
decisión final, que de no haberse presentado o haberse corregido a tiempo, habría
variado sustancialmente la decisión. Acorde con tal planteamiento, es menester
advertir que si la autoridad contenciosa administrativa de segunda instancia
hubiera procedido a notificar y vincular formalmente a las entidades públicas
que ahora obran como demandantes en la acción de tutela, habría tenido que
examinar su presunta responsabilidad frente a los perjuicios antijurídicos
causados con el fallecimiento de la señora Kency Jhoana Cossio Asprilla y determinar
si eran susceptibles o no de condena pecuniaria e inmaterial, ofreciéndoles los
escenarios propios de defensa técnica: traslado de la demanda y de las pruebas
aportadas al proceso, así como la respectiva citación a las audiencias de
alegación y juzgamiento para, finalmente, dictar sentencia de fondo.
Siendo ello así, la Sala advierte que, de
ser válidas las alegaciones de hecho y de derecho que respaldan la sustentación
del recurso de amparo constitucional, estas, al menos, habrían tenido la oportunidad
de variar el alcance de lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Chocó,
posibilidad que fue sustraída de plano.
5.5. Que la parte identifique de manera
razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre
que esto fuere posible. Por
oposición a la informalidad que caracteriza a la tutela, cuando  esta se invoca
contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la protección mencione
los derechos afectados, identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste
la violación alegada y demuestre de qué forma aquella se aparta del ámbito del
derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al orden jurídico,
debiendo haber planteado el punto de manera previa n el respectivo proceso.
Conforme a ese entendimiento, se tiene que, en el caso concreto, los apoderados
judiciales de las entidades públicas accionantes identificaron en sus
respectivos escritos demandatorios las razones por las que estimaban
transgredidos derechos de raigambre fundamental a raíz de la decisión adoptada
en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, de acuerdo con
las circunstancias procesales que enfrentaron.
Sobre este particular, es dable mencionar
que el Ministerio de Transporte,   pese a haber sido excluido del proceso de
reparación directa en primera instancia por haberse declarado en su favor la
falta de legitimación en la causa por pasiva, al resultar condenado en segunda
instancia formuló incidente de nulidad y, posteriormente, ante su rechazo de
plano, procedió a interponer el respectivo recurso extraordinario de revisión,
en sede de los cuales identificó con claridad los hechos que generaron la violación
alegada por vía de tutela y los derechos que resultaron transgredidos, así como
la incidencia de los defectos procesales esbozados en la decisión contenciosa
que se reprocha.
Por lo demás, dado que ni el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público ni el Departamento Nacional de Planeación fueron
notificados ni vinculados al proceso contencioso administrativo, no pudieron
exponer en el curso de dicho trámite ningún tipo de amenaza o vulneración de
sus derechos, lo cual solo fue expuesto, en el caso del primero, hasta la
interposición del recurso extraordinario de revisión y, en el caso del segundo,
hasta la formulación del mecanismo de amparo constitucional.
Finalmente, como ya se expuso, a pesar de
que el recurso extraordinario de revisión aún no ha sido resuelto, la presente
acción de tutela deviene procedente, toda vez que la protección que se depreca
es transitoria y encuentra clara justificación de principio en la
posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, acreditado párrafos atrás.
5.6. Que la tutela no se dirija contra
sentencias de tutela ni contra decisiones de constitucionalidad abstracta
proferidas por la Corte Constitucional o por el Consejo de Estado. Por último, debe puntualizarse que, de los
hechos expuestos en la demanda, no se trata de una solicitud de amparo
promovida contra una sentencia de tutela ni contra una decisión de
constitucionalidad abstracta dictada por esta Corporación o de nulidad por
inconstitucionalidad proferida por el Consejo de Estado. Las objeciones, como ya
se ha tenido la oportunidad de distinguir, versan sobre el trámite que, en
segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Chocó dio a la demanda
contenciosa administrativa de reparación directa presentada por los señores Francisco
Antonio Cossio Mosquera y otros contra la Nación -Ministerio de Transporte e INVÍAS-
y el Departamento del Chocó -Secretaría de Obras Departamentales-.
Al acreditarse, entonces, el cumplimiento
de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, pasará la Sala de Revisión a efectuar una breve caracterización y
análisis sobre cada una de las causales específicas de procedibilidad que
fueron concretadas en el capítulo de delimitación del problema jurídico, de tal
manera que si alguna de ellas se cumple, como preliminarmente se advirtió, no será indispensable seguir estudiando las
demás causales por elemental sustracción de materia.
6.      Caracterización de la causal específica
de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales por la configuración de un defecto procedimental
absoluto. Reiteración de jurisprudencia[101]
6.1. Esta causal de procedibilidad de la
acción de tutela encuentra fundamento en los artículos 29 y 228 Superiores, y
se presenta cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento
establecido, es decir, cuando se aparta abierta e injustificadamente de la
normatividad procesal que es aplicable al caso concreto. Esto último conduce al
desconocimiento absoluto  de las formas propias de cada juicio, (i) porque
el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente o (ii)
porque pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento establecido, en
detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del
proceso.
6.2. Inclusive, por vía excepcional, (iii)
la jurisprudencia constitucional también ha determinado que este defecto puede
originarse por exceso ritual manifiesto, cuando un funcionario judicial
utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del
derecho sustancial y, por lo tanto, sus actuaciones devienen en una denegación
arbitraria de justicia.
6.3. En todo caso, en cualquiera de las
anotadas circunstancias, la procedencia de la acción de tutela en presencia de
un defecto procedimental, se sujeta a la concurrencia de los siguientes
elementos: (a) Que no haya posibilidad de corregir
la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario
de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio
irremediable; (b) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una
incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos
fundamentales; (c) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario,
salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del
caso concreto; (d) que la situación irregular no sea atribuible al
afectado; y finalmente, (e) que como consecuencia de lo anterior, se
presente una vulneración a los derechos fundamentales.
7.      Verificación de la existencia de la causal específica
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales por la
configuración de un defecto procedimental absoluto
7.1. Tal y como consta en el capítulo de antecedentes
de esta providencia, los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito
Público, así como el Departamento Nacional de Planeación, obrando mediante
apoderados judiciales, formularon acción de tutela en contra del Tribunal
Administrativo del Chocó por haberles ordenado, en el trámite de segunda
instancia en un proceso contencioso administrativo de reparación directa, que
dieran apertura, en un término máximo de seis meses, a un procedimiento
contractual encaminado a la construcción del corredor vial terrestre que
comunique a Quibdó con Pereira y Medellín, valiéndose para ello de las
especificaciones técnicas contenidas en el Documento Conpes 3536 del 18 de julio de 2008, denominado “Importancia
Estratégica de la Etapa 1 del Programa Corredores Arteriales Complementarios de
Competitividad”.
7.2. Revelan, en líneas generales, que la
mencionada condena se les impuso sin que en ninguna de las etapas sustanciales
o adjetivas propias de dicho trámite hubiesen sido objeto de notificación o
vinculación formal, por lo que consideran que el fallo del Tribunal
Administrativo del Chocó quebranta       sus derechos al debido proceso, a la
defensa y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el derecho
al patrimonio público, debido a que concurren en la actuación controvertida defectos
de carácter procedimental absoluto, fáctico, orgánico, material o sustantivo,
desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución.
7.3. En la sentencia de tutela de primera
instancia, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera- resolvió declarar la improcedencia del recurso de amparo por el incumplimiento
del presupuesto de subsidiariedad, bajo la premisa de que las entidades
públicas accionantes tenían a su disposición el recurso extraordinario de
revisión para cuestionar lo decidido por el Tribunal Administrativo del Chocó.
Decisión que, en segunda instancia, fue confirmada en su integridad por el Consejo
de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección
B-, al verificar que los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito
Público efectivamente activaron, cada uno por separado, dicho mecanismo de
defensa judicial.
7.4. Para el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación existe un defecto
procedimental absoluto, pues el proceso contencioso administrativo de
reparación directa que aquí se discute se surtió en todas sus etapas, sin que
se les haya notificado de su trámite, solo tuvieron conocimiento de esta
actuación, hasta cuando se expidió la sentencia de segunda instancia en la que
se decretó la orden para que iniciaran un proceso contractual enderezado a
construir un corredor vial terrestre, como parte de una serie de medidas de
reparación integral no pecuniarias.
7.5. Al respecto, en aplicación de las sub-reglas
vertidas en el aparte de consideraciones jurídicas, cabe resaltar que el
defecto procedimental absoluto tiene ocurrencia en aquellos eventos en que el
juez actúa por completo al margen del procedimiento fijado en la ley, es decir,
cuando se aparta abierta e injustificadamente de la normatividad procesal que
resulta aplicable al caso concreto. Esto puede acontecer, bien (i) porque
el funcionario judicial le imprime al asunto que conoce un trámite del todo
distinto de aquel que resulta pertinente o adecuado; o bien (ii) porque prescinde
de fases o etapas procesales sustanciales consagradas en el procedimiento
legalmente establecido, en franco detrimento de las garantías de defensa y
contradicción radicadas en cabeza los sujetos involucrados en el proceso.
7.5.1. Habiéndose dejado por sentado lo
anterior, la Sala advierte, de entrada, que el Tribunal Administrativo del Chocó,
con la imposición de la orden contenida en el literal c) del numeral séptimo de
la parte resolutiva de la sentencia objeto de controversia, sí incurrió en
un evidente defecto procedimental absoluto con violación del debido
proceso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al igual que del
Departamento Nacional de Planeación, al pretermitir su notificación y
formal vinculación al trámite del medio de control de reparación directa,
tornando nugatorios sus derechos de defensa, contradicción y acceso efectivo a
la administración de justicia. Ello, en razón a que una vez examinada la
documentación allegada al expediente, no se advierte, desde la misma admisión
de la demanda contenciosa, providencia alguna a través de la cual se hayan
legalmente informado a los citados entes ni a sus representantes legales de la
actuación judicial en curso, situación que lógicamente lleva a colegir la
configuración del aludido yerro, pues en el trámite de segunda instancia se
estableció en su contra un gravamen sin haber hecho parte del proceso y sin que
pudiesen, por lo tanto, participar formalmente en él, presentar alegatos
dirigidos a desvirtuar su eventual responsabilidad, controvertir las pruebas
aportadas, recurrir las respectivas decisiones de instancia y, en general,
activar mecanismos legales de defensa para discutir los supuestos fácticos y
jurídicos en que se soporta la condena que les fue atribuida.
De esta manera, es de resaltar que el
Tribunal Administrativo del Chocó desbordó sus funciones frente al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación,
al dictar una condena en su contra sin haberlos convocado al trámite del medio
de control de reparación directa, pues, si bien el artículo 159 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que las
entidades públicas con capacidad para comparecer en un proceso, podrán obrar
como demandados en las causas contenciosas administrativas por medio de sus
representantes, debidamente acreditados[102],
lo cierto es que, al no haber sido notificadas ni vinculadas, mal podría
habérsele hecho extensiva la condena que se decretó en su contra, máxime,
cuando el INVÍAS, que también representa judicialmente a la Nación en el caso
concreto, fue hallada responsable del daño antijurídico reclamado por el
presunto incumplimiento de sus funciones como administrador de la carretera en
la que sucedió el accidente que originó la demanda de reparación directa.
Aunado a lo anterior, cabe agregar que también se advierte la configuración del
mismo defecto procedimental absoluto respecto del Ministerio de
Transporte, ya que, aun cuando es cierto que el Tribunal
Administrativo del Chocó era la autoridad judicial competente, por virtud del
artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo[103],
para pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado contra la sentencia
dictada en primera instancia por parte del Juzgado Administrativo de
Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó, no lo es menos que en el
trámite que adelantó, terminó extralimitándose en el ejercicio de la
competencia definida previamente en el litigio, pues a pesar de que la reseñada
cartera ministerial fue excluida del proceso contencioso administrativo de
reparación directa por su falta de legitimación en la causa por pasiva y que,
ese aspecto, ciertamente, no hizo parte de los reparos alegados por las partes,
se le terminó conminando al cumplimiento de una orden que, incluso, excede la
órbita de sus competencias legales y específicas.
Y es que, en relación con el alcance del
recurso de apelación, el juez de segunda instancia encuentra limitada su
competencia a los asuntos planteados expresamente por los recurrentes o que se
entiendan comprendidos dentro del marco del recurso, de suerte que, si no se
apela un determinado aspecto, el juez carece de competencia para revisar el
mismo, ya que, de lo contrario, su actuación no solo desconocería el presupuesto
de congruencia que se exige entre el fallo recurrido y la fundamentación u
objeto de la apelación, sino también el debate jurídico y probatorio que
fundamentó la decisión del juez de primer grado, así como la finalidad y objeto
propios de la segunda instancia[104].
De ahí que no se advierta explicación alguna por parte de la autoridad judicial
censurada para condenar al Ministerio de Transporte en segunda instancia, toda vez
que en el debate suscitado en primera fue descartada esa posibilidad.
Con todo, lo planteado en precedencia no
puede dar lugar a suponer, de ningún modo, que habría bastado con la sola
notificación y/o vinculación en debida forma de las entidades públicas
accionantes para entender legítima y adecuada la orden que ha sido objeto de reproche
en esta oportunidad. A este respecto, es de mérito subrayar que el juez
contencioso no tiene la facultad de reconfigurar un procedimiento reglado para
terminar decretando como fórmula reparatoria una medida que, en exceso,
desborda las pretensiones de la demanda, sobrepasa el objeto de la litis
propiamente dicha y adolece de la falta de una correlación directa, oportuna,
pertinente y apropiada con el ámbito de la reparación del daño invocado por los
reclamantes, focalizándose no ya en los sujetos involucrados directamente en el
proceso, sino extendiéndose a terceros que nada tienen que ver con su
producción.
Incluso, tratándose de medidas de
reparación no pecuniarias, al juez de la responsabilidad
extracontractual le asisten límites como reparador integral de los derechos
quebrantados. De hecho, este requiere verificar, ex ante, que el daño reconocido
no solo sea resultado de la vulneración o afectación relevante de bienes o
derechos constitucionales o convencionalmente amparados, sino que sea
antijurídico y que no esté comprendido dentro de los perjuicios materiales e
inmateriales ya reconocidos, entre otras razones, porque así se evita caer en
una doble reparación que desnaturalice la pretensión indemnizatoria ínsita en procesos
de reparación directa y rebase el criterio      de lo que puede llegar a
considerarse en un asunto determinado como un restablecimiento -individual o colectivo-
pleno y adecuado de derechos frente al daño generado.
7.5.2. Sobre la base de las precisiones
generales que se acaban de realizar, no puede perderse de vista que, como ya se
señaló en el acápite 6.3. de esta providencia, la procedencia de la acción de
tutela en presencia de un defecto procedimental absoluto solo
tiene lugar si convergen los siguientes requisitos, a saber:
(i)
Que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de
acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela. Como
fue ampliamente expuesto en el acápite de verificación de los requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales, si bien es cierto que los Ministerios de Transporte y de Hacienda y
Crédito Público interpusieron sendos recursos extraordinarios de revisión
contra la sentencia de segunda instancia proferida el 24 de mayo de 2017 por el
Tribunal Administrativo del Chocó para efectos de que se decrete su nulidad, y
que, esa circunstancia, en sí misma considerada, podría afectar la procedencia
formal del recurso de amparo constitucional que actualmente se revisa por la presunta
inobservancia del presupuesto de subsidiariedad, también lo es que, ha de
reiterarse, la interposición de este mecanismo opera en el caso bajo estudio como
un remedio de protección transitorio para conjurar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable.
Desde
esta perspectiva, precisa la Sala que los medios impugnativos extraordinarios presentados
ante el Consejo de Estado, aunque tienen el efecto general de limitar la
inmutabilidad de la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal
Administrativo del Chocó en relación con la cosa juzgada, no resultan eficaces para
solventar la problemática planteada por las entidades públicas demandantes
respecto del inminente, cierto y directo menoscabo de sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, en
relación con las consecuencias prácticas mediatas e inmediatas derivadas de la ejecución
de la orden de iniciar un procedimiento contractual para construir un corredor
vial terrestre, contenida en el literal c) del numeral séptimo de la parte
resolutiva de dicho pronunciamiento, ya que de no prosperar, dicho mandato deberá
hacerse efectivo en el plazo otorgado, sin la posibilidad de solicitar la
adopción de medidas cautelares en su trámite. Por lo demás, cabe referir
nuevamente que, desde su presentación, la definición de los recursos extraordinarios
de revisión ya ha demandado un poco más de 15 meses, lo que le resta celeridad frente
al perjuicio inminente que se evidencia y que ya tuvo la oportunidad de
examinarse en el acápite 5.2. de esta providencia.
(ii)
Que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el
fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales.
Sin duda, el defecto procesal en el que incurrió el Tribunal Administrativo del
Chocó, al omitir notificar y vincular formalmente al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y al Departamento Nacional de Planeación del trámite de la demanda de
reparación directa, no solamente es notorio y ostensible, sino que tiene influencia
clara y directa en la orden que se acusa de vulnerar sus derechos
fundamentales, toda vez que, como se ha dejado expuesto, estas entidades no
pudieron defenderse en el curso del proceso contencioso administrativo ni
aportar prueba alguna dirigida a desvirtuar su eventual responsabilidad frente
a los daños antijurídicos reclamados.
Lo
propio puede argumentarse en el caso del Ministerio de Transporte, pues como se
insiste, pese a haber sido excluido del proceso contencioso administrativo de
reparación directa en sede de primera instancia por haber salido avante en la
excepción de mérito que esgrimió, atinente a la falta de legitimación en la
causa por pasiva, resultó condenado en segunda instancia a dar inicio a un
procedimiento contractual para construir un corredor vial terrestre como parte
de una medida de reparación integral a la que no pudo oponerse en el marco de
dicho trámite, sino por vía incidental y extraordinaria.
(iii)
Que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo
que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto.
Como ya se indicó, salvo la presentación de un incidente de nulidad por parte
de la apoderada judicial del Ministerio de Transporte, aun cuando dicha entidad
ya había sido desvinculada del proceso contencioso administrativo por haberse
declarado en su favor la falta de legitimación en la causa por pasiva, ni el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni el Departamento Nacional de
Planeación tuvieron la posibilidad de ejercer ningún mecanismo ordinario de
defensa judicial orientado a poner de presente la irregularidad alegada por vía
de tutela, debido a que conocieron del mandato judicial dictado en su contra solo
hasta después de que se expidió la sentencia de segunda instancia por parte del
Tribunal Administrativo del Chocó.
(iv)
Que la situación irregular no sea atribuible al afectado.
De la valoración de las circunstancias fácticas y jurídicas que dieron lugar a
que se tramitara el medio de control de reparación directa, de las pruebas
allegadas y del contenido de la sentencia de segunda instancia proferida por el
Tribunal Administrativo del Chocó, no se advierte que la pretermisión en la
notificación y vinculación formal a dicho proceso sea atribuible a las
entidades públicas demandantes. Incluso, ello se predica del Ministerio de
Transporte que, se reitera, fue excluido del proceso contencioso administrativo
en primera instancia por haber sido declarada a su favor la falta de
legitimación en la causa por pasiva.
(v)
Que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos
fundamentales. Es claro que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo
del Chocó, que se controvierte en sede de tutela, comporta la evidente
transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al
acceso efectivo a la administración de justicia de los Ministerios de
Transporte y de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de
Planeación, en la medida en que se advierte un desconocimiento  de las formas
propias del juicio que rigen el procedimiento contencioso administrativo, por
una parte, al pretermitirse por completo las etapas procesales sustanciales del
medio de reparación directa y, por la otra, al condenarse en segunda instancia
a quien había sido previamente excluido     por falta de legitimación en la
causa por pasiva.
7.6.
Habiéndose acreditado así que el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso efectivo a
la administración de justicia de los Ministerios de Transporte y de Hacienda y
Crédito Público, al igual que del Departamento Nacional de Planeación al
incurrir, como ya tuvo la oportunidad de explicarse, en un defecto procedimental absoluto, no
es necesario continuar con el análisis de las demás causales específicas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales invocadas
en la demanda, por sustracción de materia.
7.7. En consecuencia, la
Sala de Revisión habrá de revocar la sentencia del 24 de julio de 2018,
proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección B-, en la que se confirmó el fallo de primera
instancia dictado el 26 de abril de 2018 por el Consejo de Estado -Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera- que, en su momento, declaró la
improcedencia del recurso de amparo constitucional y, en su lugar, concederá la
protección transitoria de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
defensa y al acceso efectivo a la administración de justicia de los Ministerios
de Transporte y de Hacienda y Crédito Público, así como del Departamento
Nacional de Planeación.
7.8.
En tal virtud, se suspenderán los efectos del literal c) del numeral séptimo de
la parte resolutiva de la sentencia proferida el 24 de mayo de 2017 por el
Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso contencioso de reparación
directa radicado con el Número 27001-23-31-003-2011-00213-00, hasta que la
Sección Tercera del Consejo de Estado se pronuncie de forma definitiva en torno
a los recursos extraordinarios de revisión presentados por los apoderados
judiciales de los Ministerios de Transporte (11001-03-26-000-2018-00066-00) y
de Hacienda y Crédito Público (11001-03-26-000-2018-00073-00) contra dicha
providencia.
V.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO-. REVOCAR la
sentencia del 24 de julio de 2018, proferida or el Consejo de Estado -Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B-, en la que se
confirmó el fallo de primera instancia dictado el 26 de abril de 2018 por el
Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera- que,
en su momento, declaró la improcedencia del recurso de amparo constitucional
promovido. En su lugar, CONCEDER la protección transitoria de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso efectivo a
la administración de justicia de los Ministerios de Transporte y de Hacienda y
Crédito Público, así como del Departamento Nacional de Planeación.
SEGUNDO-. SUSPENDER los efectos del literal
c) del numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 24
de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso
contencioso de reparación directa radicado con el Número
27001-23-31-003-2011-00213-00, hasta que la Sección Tercera del Consejo de
Estado se pronuncie de forma definitiva en torno a los recursos extraordinarios
de revisión presentados por los apoderados judiciales de los Ministerios de
Transporte (11001-03-26-000-2018-00066-00)
y de Hacienda y Crédito Público (11001-03-26-000-2018-00073-00) contra dicha
providencia.
TERCERO-. LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí indicados.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la página web de la Corte Constitucional y
cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Los referidos artículos
disponen lo siguiente: “Artículo 2.2.3.1.3.1. Reparto de acciones de tutela masivas.
Las
acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos
fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma
acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán,
todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese
avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas.//A dicho
Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con
posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia.//Para tal
fin, la autoridad pública o el particular contra quienes se dirija la acción
deberán indicar al juez competente, en el informe de contestación, la
existencia de acciones de tutela anteriores que se hubiesen presentado en su
contra por la misma acción u omisión, en los términos del presente artículo,
señalando el despacho que, en primer lugar, avocó conocimiento, sin perjuicio
de que el accionante o el juez previamente hayan podido indicar o tener
conocimiento de esa situación”. “Artículo 2.2.3.1.3.2. Remisión del expediente.
Recibido el informe de contestación con la indicación de haberse
presentado otras acciones de tutela que cumplan con lo dispuesto en el artículo
anterior, el juez de tutela al que le hubiese sido repartida la acción remitirá
el expediente, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, al juez que,
según dicho informe, hubiese avocado conocimiento en primer lugar.//Para estos
efectos, el juez remitente podrá enviar la información por cualquier medio
electrónico o de transferencia de datos, sin perjuicio de la remisión física
posterior.//Para los mismos efectos y con el fin de agilizar su recepción, las oficinas
o despachos de reparto podrán habilitar ventanillas o filas especiales de
recibo.//El juez al que le hubiese sido repartida la acción podrá verificar en
cualquier momento la veracidad de la información indicativa del juez   que
avocó conocimiento de la acción en primer lugar.//Parágrafo. Con el fin
de mantener una distribución equitativa de procesos entre los diferentes
despachos judiciales, las oficinas o despachos de reparto contabilizarán las
acciones de tutela asignadas al despacho judicial al que corresponda el
conocimiento de acciones de tutela a que se refiere esta Sección, y adoptará
las medidas pertinentes.//Para tal fin, el juez que reciba el proceso deberá
informar del hecho a la oficina de reparto para contabilizar los expedientes a
cargo del despacho”. Ver folios 52, 109 y 34 de los cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del
expediente, respectivamente.
[2] Acción de tutela presentada el 11 de diciembre
de 2017. Ver folio 1 del cuaderno No. 1 del expediente.
[3] Acción de tutela presentada el 19 de diciembre
de 2017. Ver folio 1 del cuaderno No. 2 del expediente.
[4] Acción de tutela presentada el 01 de febrero de
2018. Ver folio 1 del cuaderno No. 3 del expediente.
[5] La relación de hechos que aquí se realiza
envuelve, además del contenido específico de los escritos demandatorios,
algunos aspectos objeto de reseña en las sentencias del Juzgado Administrativo
de Descongestión del Sistema Escritural de Quibdó del 29 de septiembre de 2015
y del Tribunal Administrativo del Chocó del 24 de mayo de 2017, expedidas con
motivo de la demanda de reparación directa interpuesta    por el señor
Francisco Antonio Cossio Mosquera y otros contra la Nación (Ministerio de
Transporte e Instituto Nacional de Vías -INVÍAS-) y el Departamento del Chocó
(Secretaría de Obras Públicas Departamentales).
[6] Como demandantes, aparecen en el proceso: Ingry
Johana Cossio Restrepo, Yinney Cossio Restrepo, Laura Catalina Cossio Palacios,
Estiwar Cossio Álvarez (en calidad de hermanos), y Juana Bautista Mosquera
Murillo (en calidad de abuela).
[7] Ver contenido general de la
providencia en folios 1 a 12 del cuaderno No. 5 del expediente. Este
pronunciamiento fue adicionado en sentencia complementaria No. 105 del 22 de
abril de 2016 por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Quibdó,
comoquiera que, inicialmente, no se fijaron los parámetros normativos ni
temporales que regirían el cumplimiento de la condena, “omisión que generaba
duda si se tenía en cuenta que el fallo, a pesar de haber sido proferido en
vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que prevé términos distintos al Código Contencioso
Administrativo frente al referido cumplimiento, se dictó dentro de un proceso
que se tramitaba con las reglas del estatuto anterior”. En esa medida, se
procedió por el despacho a adicionar la sentencia, “en el sentido de que la
entidad condenada debía dar cumplimiento a aquella en los términos de los
artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo”. Ver folios
15 a 18 del cuaderno No. 5 del expediente.
[8] Para el operador jurídico, “una vez revisado
el Decreto 2171 de 1992, aplicable para la época de los hechos, se observa que
al Ministerio de Transporte le correspondía la coordinación y
articulación general de las políticas de los organismos y dependencias que
integraban el sector transporte”, en cuanto que al INVÍAS  “se
le había encargado la construcción, reconstrucción, mejoramiento,
rehabilitación, conservación, mantenimiento y señalización de la
infraestructura vial a cargo de la Nación”, lo cual implicaba que a esta
última se le asignara la vigilancia de la carretera en la que sucedió el
accidente reportado, al tener carácter nacional. Ver folio 7 del cuaderno No. 5
del expediente.
[9] La autoridad judicial procedió a declarar de
oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto    del
Departamento del Chocó y, en particular, de la Secretaría de Obras Públicas,
por cuanto si bien era cierto que el literal d) del artículo 1º del Decreto 80
de 1987 atribuía a los entes territoriales el deber de realizar   sobre las
vías nacionales, “las obras estructurales requeridas para su debido
funcionamiento”, también lo era que tal obligación no conllevaba la
ejecución de labores relacionadas con su mantenimiento o señalización,    en la
medida en que suponían actividades “legalmente conferidas al INVÍAS, entidad
que, incluso, en el presente caso, admitió que la vía de Quibdó la Mansa era de
orden nacional y de competencia propia”.       Ver folios 7 y 8 del
cuaderno No. 5 del expediente.
[10] Discriminados de la siguiente forma: 100 smlmv
para el padre de la víctima + 50 smlmv para cada uno de los hermanos + 50 smlmv
para la abuela.
[11] Ver numeral tercero de la parte resolutiva de
la sentencia en folio 12 del cuaderno No. 5 del expediente.
[12] Ver numeral 5.2. del caso concreto en folios 8
y 9 del cuaderno No. 5 del expediente.
[13] Con todo, el juzgador desestimó la condena
reclamada a título de “daño a la vida de relación”, al señalar que al
proceso no se allegó ningún tipo de prueba dirigida “a revalidar o confirmar
que la vida de relación de los demandantes sufrió cambios de esa naturaleza a
partir de los hechos cuestionados, y conforme la reiterada jurisprudencia del
Consejo de Estado, a diferencia del daño moral, el daño a la vida de relación
no se presume”. Ver numeral 7.1. sobre indemnización de perjuicios por
concepto de daño moral en folios 10 y 11 del cuaderno No. 5 del expediente.
[14] El mandatario judicial de la parte demandante
fue enfático en señalar que, por un lado, el padre de la víctima “tenía
derecho a ser reparado integralmente por concepto del daño a la vida de
relación que padeció frente    a la pérdida de su hija, en cuanto la magnitud
del dolor podía ser apreciada por sus manifestaciones tanto sentimentales como
externas, lo que admitía para su demostración cualquier tipo de prueba, la cual
se allegó al proceso con el dicho de los declarantes”; y que, por el otro,
el propio juez contencioso administrativo “no había dado ningún tipo de
valor probatorio a la certificación laboral aportada con la demanda, en la
que      se daba cuenta de los ingresos económicos percibidos por la víctima al
momento de su deceso y que hacía posible la liquidación efectiva de los
perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante”. Ver folios 13, 14
y 23 del cuaderno No. 5 del expediente.
[15] La apoderada judicial del INVÍAS sostuvo que,
de un análisis contextual de las pruebas recaudadas, “no podía desprenderse
una responsabilidad automática de la entidad pública, en tanto la descripción
fáctica     del Informe del Grupo de Seguridad Vial -Seccional Antioquía- de la
Dirección de Policía de Tránsito y Transporte -que da cuenta de la falta de
señalización e iluminación y presencia de un montículo en la vía vehicular
transitada-, no puede llevar a concluir la imputabilidad del daño al Invías,
pues con las declaraciones del conductor del vehículo siniestrado lo único que
se evidencia es su culpa exclusiva                 y determinante en los hechos
luctuosos al desarrollar su labor transportista con sobrecupo, a alta
velocidad, con sueño e inobservancia del estado climático que en un acto
prudente y responsable le hubiera llevado a no continuar el viaje sino hasta el
día siguiente, porque estas circunstancias comprometieron el
control             del vehículo, disminuyendo su capacidad de maniobra y
reacción, que desencadenaron real y efectivamente la tragedia (…)”. Ver folios
23 y 74 a 83 del cuaderno No. 5 del expediente.
[16] Ver contenido general de la providencia en
folios 19 a 55 del cuaderno No. 5 del expediente.
[17] Antes de resolver el caso concreto, el cuerpo colegiado aclaró que,
por haber salido avante en cuanto a la excepción de falta de legitimación en la
causa por pasiva y dado que la parte actora no apeló este punto           de la
decisión, “no podía desencadenarse, en segunda instancia, ningún tipo de
responsabilidad patrimonial frente al Ministerio de Transporte, a fin de
evitar desconocer el principio de non reformatio in pejus, a pesar de que no
fuere así en lo tocante a la imputación jurídica (…)”, ya que forzoso era
aceptar que este “(…) no ejerció, como le correspondía, el control de tutela
sobre su entidad pública descentralizada adscrita, esto es, que se deshizo, de
facto, de sus funciones de coordinación, vigilancia e inspección de la
ejecución de la política nacional en materia de tránsito y transporte”. Ver
esta precisión en folios 31, 36 y 42 del cuaderno No. 5 del expediente.
[18] Ciertamente, luego de delimitar el régimen jurídico de
responsabilidad aplicable a las circunstancias del caso concreto (falla del
servicio por omisión de autoridad pública en el cumplimiento de sus funciones
legales)        y establecer la concurrencia de los presupuestos necesarios
para declarar la responsabilidad del Estado por el inadecuado desarrollo de
prácticas de mantenimiento de vías públicas (la existencia de una obligación
normativamente conferida al ente que ejerce la función administrativa censurada
y a la cual este no haya atendido oportuna o satisfactoriamente; así como la
virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haberse
interrumpido el proceso causal de producción del daño), el ad-quem
puntualizó que  “el Instituto Nacional de Vías -INVIAS- conocía de las
condiciones adversas de la carretera y, por ello,          le era previsible la
ocurrencia de derrumbes y pérdida de la banca que la obligaban a efectuar la
debida e idónea señalización que previniera del peligro a quienes circulaban
por allí, de modo que pudieran tomar las precauciones necesarias para transitar
de manera segura; ninguna de las cuales fue acreditada por el Invías en el
transcurso del proceso, aun cuando le son exigibles, por lo que la excepción de
fuerza mayor o caso fortuito no está llamada a prosperar, menos, mucho menos,
la propuesta exonerante vinculada con el hecho exclusivo y determinante de un tercero”.
Esto último, teniendo en cuenta que de las pruebas testimoniales        y documentales podía evidenciarse que “a. la vía
estaba afectada de tiempo atrás porque el derrumbe que afectaba la banca
llevaba varios días sin ser atendido; b. la vía estaba proyectada de
doble sentido; c. la calzada Medellín-Quibdó estaba completamente
colapsada; y d. no había ningún tipo de señalización del evento
traumático vial”. Ver acápite del caso concreto en folios 31 a 42 del
cuaderno No. 5 del expediente.
[19] En efecto, sobre la base de que la obligación
alimentaria no debe extenderse más allá de la eventual edad del alimentante hijo
a favor de su padre sino hasta los 25 años y que, por lo demás, pudo
acreditarse el ingreso real del interfecto a través de certificación en la que
se dejó en claro que a la fecha de su retiro como coordinador  de ventas
devengaba un salario mensual de $800.000, el Tribunal Administrativo del Chocó
procedió a realizar los aumentos prestacionales correspondientes para el
período comprendido entre el 3 de febrero de 2009 y 40 meses más (al momento de
fallecer, la víctima tenía 21 años y 8 meses de edad, por lo que la vida
alimentable sería de 3 años y 4 meses). Ver análisis de la indemnización de
perjuicios por concepto de daños materiales    en folios 46 y 47 del cuaderno
No. 5 del expediente.
[20] Con el objetivo de justificar el decreto de tales órdenes, el Tribunal
Administrativo del Chocó puso              de presente que, desde hacía un
tiempo, la doctrina “(…) avalaba la necesidad de ejercer un control de
convencionalidad cuando el juez administrativo repare que un daño antijurídico
se antoja evidentemente extraordinario pero encubierto en la cotidianidad que
desdibuja la acción del Estado en una situación ostensible de cosas
inconstitucionales y que chocan abiertamente con los estatutos internacionales
de bienes protegidos. En consecuencia, el daño antijurídico irrogado por las
entidades prestadoras del servicio público del sector transporte y tránsito
desbordaron la esfera o dimensión subjetiva del derecho a la movilidad segura,
de la vida y la integridad corporal, dada su magnitud, anormalidad y excepcionalidad,
circunstancias frente a las cuales el juez de la reparación no puede ser
indiferente, so pena de entender el derecho de la reparación como una
obligación netamente indemnizatoria, cuando lo cierto es que una de las
funciones modernas de la responsabilidad es la preventiva, pues aquí se
evidenció la falta de diligencia de las entidades demandadas, y la forma
desentendida y gravemente anormal como se manejó la obligación de la
construcción, mantenimiento y señalización del tramo vial colapsado, más aún si
se tiene en cuenta que la vía trazada desde 1954            aún duerme el sueño
de los justos y, en consecuencia, ya no solo a los interfectos se les privó de
un derecho     a la movilidad segura, sino que a sus deudos aún hoy se les
deniega gratuitamente ese derecho que parece elemental pero por ello mismo,
inusitadamente desatendido por el Estado (artículos 13 y 44 de la Carta
Política)”. Ver folio 48 del cuaderno No. 5 del expediente.
[21] Ver folio 49 del cuaderno No. 5 del expediente.
[22] Ver folio 49 del cuaderno No. 5 del expediente.
[23] En criterio del mencionado cuerpo colegiado, trascendía evidente
que “(...) la pérdida de vidas humanas y el empuje a la orfandad de sus
familias demostraba que la Convención Americana sobre Derechos Humanos,  que en
el orden interno rige como Ley 16 de 1972, resultaba gravemente quebrantada por
la falla del servicio advertida al momento de
examinarse el cardumen probatorio traído a autos”. Lo anterior, debido a que “(…) someter a las víctimas
al abandono estatal en esta causa revelaba una clara infracción convencional de
los artículos 3º (personalidad jurídica), 4º (vida), 5º (integridad personal),
11º (honra y dignidad), 17º (protección a la familia) y 19º (derechos del niño)
del Capítulo II sobre Derechos Civiles y Políticos, así como del artículo 26º
(desarrollo progresivo) del Capítulo III relativo a Derechos Económicos,
Sociales y Culturales”. Ver folios 49 y 50 del cuaderno No. 5 del
expediente.
[24] En este punto de la decisión, el operador jurídico relacionó bajo
el calificativo de “pruebas al canto” algunos apartes de la crónica “Historia
íntima de una manifestación de 400 horas”, escrita por Gabriel García
Márquez y publicada en el diario El Espectador el 29 de septiembre de
1954. Dicha nota periodística, elaborada con motivo de un paro cívico en el
Chocó, expone, en un lenguaje literario sencillo y directo, las complejas
circunstancias de pobreza, incomunicación y abandono del departamento. Por
ejemplo, allí se narra que: “(…) Fundar otra vez a Quibdó costaría hoy tanto
trabajo como hace doscientos años. Sólo hay tres caminos para llegar allí, y a
pesar del tiempo y del progreso y de la técnica, el menos costoso, el más
viable y seguro sigue siéndolo el río Atrato, por donde penetran después de un
viaje de ocho días, las pequeñas y parsimoniosas lanchas de motor que
transportan mercancías desde Cartagena (…). En los mapas figura una carretera
de 160 kilómetros. Que es pura especulación cartográfica: Medellín Quibdó.
Viajar por ella es padecer una angustiosa y agotadora jornada de 22 horas en
vehículos atestados de mercancías y animales. Y como el río Atrato, y como casi
todos los ríos y pueblos del Chocó, esa carretera, más teórica que real, que
sólo admite el tránsito en un solo sentido, es una larga calzada de tierra
revuelta con polvo de oro (…). Quibdó tiene 16.000 habitantes. Y esas 16.000
personas como todos los chocoanos, no han hecho otra cosa dentro de su cerco
selvático, que saberse de memoria con una minuciosidad y una penetración
aprendida en el hábito de pensar todos los días en la misma cosa, los graves
problemas de la incomunicación de su territorio. El contralor departamental, el
embolador y la negrita que atiende en el hotel, explican con diferentes
palabras pero con los mismos argumentos, por qué no ha progresado el Chocó.
Desde hace años, los chocoanos están pidiendo una carretera. No importa hacia
dónde vaya esa carretera, siempre que rompa el cerco de la selva. Puede ser a
Bahía Solano para tener un puerto en el Pacífico, distante 178 kilómetros de
Quibdó. Puede ser a Cupica donde una olvidada selva de naranjas silvestres se
está pudriendo desde hace un siglo, porque no hay cómo llevarlas a ninguna
parte. Puede ser a Medellín o al Japón, pero de todos modos, los chocoanos
tienen años  de estar pidiendo que los desembotellen, y lo han gritado en el
parlamento, en el consejo de ministros,           en los periódicos, en hojas
sueltas y en las mesas de los cafés (…)”. Ver folios 50 y 51 del cuaderno
No. 5 del expediente.
[25] “Artículo 130. Banco de Proyectos. En el marco de la
Agenda Interna y la Visión Colombia Segundo Centenario se han identificado los
siguientes corredores arteriales complementarios, los cuales son fundamentales
para contribuir al logro de una mayor competitividad, productividad, e impacto
en las regiones.  --Vía Longitudinal del Oriente: Tramo el Porvenir-San José
del Fragua-Florencia-San Vicente del Caguán-Neiva//--Vía Transversal de Boyacá:
Tramo Aguazul-Toquilla-El Crucero//--Vía Transversal del Carare: Tramo
Landázuri-Cimitarra//--Vía Troncal Central del Norte (Tunja-Cúcuta): Tramo La
Palmera-Málaga-Presidente//--Vía Transversal Medellín-Quibdó: Tramo C.
Bolívar-La Mansa-Quibdó”. Artículo derogado por el artículo 276 de la
Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
[26] En el documento del Consejo de Política Económica y Social No. 3536
del 18 de julio de 2008, traído           a colación por el Tribunal
Administrativo del Chocó para justificar la orden incluida en el literal c) del
numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia expedida el 24 de mayo
de 2017, el Ministerio de Transporte,      el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Departamento Nacional de Planeación recomendaron declarar como
estratégico para el país la etapa 1 del “Programa de Corredores Arteriales
Complementarios de Competitividad”, por hacer parte del proceso de
consolidación de los corredores de comercio exterior identificado por el
Gobierno Nacional para coadyuvar en el fortalecimiento de la red vial de
carreteras y cumplir una labor primordial en los procesos de producción, comercialización
de productos, integración regional y nacional. En términos generales, el
referido programa habría de desarrollarse en un periodo de 10 años, “comprendido
entre los años 2007 al 2016, y la efectiva ejecución de cada uno de los tramos
por intervenir sería definida por el Ministerio de Transporte en coordinación
con el Invías, dependiendo              de la financiación establecida en el
Plan de Inversiones y de la existencia de recursos adicionales, siempre y
cuando no se cause desequilibrio fiscal por su financiamiento (…)”. Ver
extractos del citado instrumento en folios 51 y 52 del cuaderno No. 5 del
expediente.
[27] Ver folios 52 y 53 del cuaderno No. 5 del expediente.
[28] Ver folios 54 y 55 del cuaderno No. 5 del
expediente.
[29] Con el propósito de reforzar los argumentos
expuestos en el incidente, la apoderada judicial del Ministerio  de Transporte
arguyó que la sentencia de segunda instancia violaba las formas propias de cada
juicio, en cuanto “i. desatendía el principio de prohibición de
agravación de lo decidido a quien fue absuelto y desvinculado en primera
instancia -artículos 29 y 31 Superiores-, y ii. porque las medidas de
justicia restaurativa implican gastos que llevan por contera la violación de
los derechos del Ministerio de Transporte, ya que se pretermitió íntegramente
la instancia en la que fue absuelta la entidad pública -artículo133.2 del C.G.
del P.”. Ver escrito de solicitud de nulidad en folios 68 a 73 del cuaderno
No. 5 del expediente.
[30] Por su parte, la apoderada judicial del INVÍAS
precisó que las medidas de justicia restaurativa “solo podían utilizarse en
el marco de acciones de grupo y no de procesos de reparación directa, por lo
que ello traía consigo la vulneración de los derechos de la entidad que representa”.
Ver referencia al escrito de solicitud de nulidad en folio 57 del cuaderno No.
5 del expediente.
[31] Ver folio 3 en cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del
expediente.
[32] Ver contenido general de la providencia en
folios 56 a 67 del cuaderno No. 5 del expediente. En ella, el Tribunal
Administrativo del Chocó insistió, básicamente, en la necesidad de decretar
medidas de justicia restaurativa en función del “agravio inferido a los
afrodescendientes e indoamericanos inmolados por la desidia estatal, lo cual no
podía quedar simplemente circunscrito a los fines patrimoniales reconocidos”,
en particular, porque “la conducta reiterada de no cumplir las conclusiones
del Documento Conpes que las propias entidades públicas accionadas arrimaron
para que sirviera de referente probatorio así lo impone, al entrañar una
obcecada contumacia que afecta el erario en lo puramente indemnizatorio y ataca
la calidad    de vida marginal de la chocoanidad”. Por tal motivo, si bien
el daño no proviene de graves violaciones a derechos humanos, “(…) de todas
formas es posible decretar medidas de satisfacción, conmemorativas            o
garantías de no repetición, que indubitablemente son necesarias para
restablecer el núcleo o dimensión objetiva de un derecho humano plural que ha
sido afectado por una entidad estatal”.
[33] Ver folios 5 a 7 y 8 a 10 de los cuadernos Nos. 2 y 3 del
expediente, respectivamente.
[34] Al efecto, el apoderado judicial del ente
ministerial adujo que “las pruebas obrantes en el expediente únicamente
están encaminadas a establecer que la causa del daño fue el volcamiento del
bus, el cual se dio al derrumbarse la banca por el mal estado de la carretera,
aunado a que el conductor no pudo advertir el peligro existente por la ausencia
de señalización, demarcación del carril e iluminación; únicas causas
eficientes, directas y determinantes del daño, que en estas circunstancias
resulta antijurídico y que, como se vio, es un daño que no deben soportar los
accionantes y que es imputable al INVÍAS”. Ciertamente, en su concepto, “da
la impresión de que el Tribunal Administrativo del Chocó consideró probada una
segunda falla del servicio que consistiría en una presunta inobservancia a un
aparente deber de vigilancia y supervisión de las obras o infraestructura
administrada por INVIAS; lo cual ni es jurídicamente existente, ni mucho menos
tiene soporte probatorio, y peor aún, no pasa de ser una pura elucubración
judicial, desprovista de cierto nexo de causalidad con los hechos evaluados”.
Ver folios 9 a 11 del cuaderno No. 1 del expediente.
[35] Al respecto, el apoderado judicial hizo
especial énfasis en la evidente configuración del defecto orgánico por parte
del ad-quem, “al haberse pronunciado nuevamente sobre la situación
del Ministerio de Transporte, aun cuando, primero, el fallador de primera
instancia declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa y,
segundo, esto no fue objeto de recurso de apelación por ninguna de las partes
que lo interpusieron, motivo por el cual, tal como se demostró, no se
encontraba legitimado para pronunciarse sobre el particular”. En este orden
de ideas, en su opinión, “interpretando a cabalidad y en estricto sentido la
consecuencia           de declarar la falta de legitimación en la causa por
pasiva, debió haberse entendido por el fallador de segunda instancia, que el
MINISTERIO DE TRANSPORTE, al igual que el Departamento del Chocó, quedaron
desvinculados como parte demandada, pues no tenían vocación jurídica para
serlo. De ahí que sea apenas lógico que el juez de segunda instancia, sin poder
revisar ni modificar el juicio de legitimación por pasiva    del a-quo, que
quedó en firme, no podía considerar como parte demandada al MINISTERIO DE
TRANSPORTE”. Ver folios 7 a 9 del cuaderno No. 1 del expediente.
[36] “Por el cual se modifica la estructura del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
[37] “Por el cual se modifica la estructura del
Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”.
Modificado por el Decreto 1773 de 2018 “Por el cual se modifica parcialmente
la estructura del Ministerio de Transporte”.
[38] “Por el cual se modifica la estructura del
Departamento Nacional de Planeación”.
[39] Ver folios 14, 8 y 12 de los cuadernos Nos. 1,
2 y 3 del expediente, respectivamente.
[40] Ver folios 12, 9 y 13 de los cuadernos Nos. 1,
2 y 3 del expediente, respectivamente.
[41] El apoderado judicial del Ministerio de Transporte citó las
siguientes sentencias del Consejo de Estado: Expedientes 16333 del 22 de julio
de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, 22032 del 14 de marzo de 2012, C.P. Jaime
Orlando Santofimio, 27772 del 6 de diciembre de 2013, C.P. Stella Conto Díaz
del Castillo y 42842    del 14 de septiembre de 2017, C.P. Danilo Rojas
Betancourth. Ver folios 15 a 17 del cuaderno No. 1 del expediente.
[42] Después de enlistar las clases de medidas que pueden decretarse en
favor de las víctimas (restitutio in integrum, indemnización por
perjuicios materiales, rehabilitación médica y psicológica, satisfacción
simbólica y colectiva, y garantías de no repetición), conforme a las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario, los apoderados judiciales de las entidades públicas
demandantes coincidieron en declarar que el Tribunal Administrativo del Chocó “se
limitó a transcribir varios acápites de sentencias del Consejo de Estado sobre
la generalidad de la procedencia de la reparación integral, sin clasificar o
desglosar con claridad cuáles son las medidas que se otorgarán por concepto de
satisfacción o de no repetición; más aún, se señala que se concederán medidas
de rehabilitación, las cuales tal como consta en la parte resolutiva del fallo,
no fueron ordenadas pues, en ningún momento del proceso, se puso de presente la
necesidad de que los familiares de Kency Cossio Asprilla recibieran atención
médica o psicológica”. En definitiva, con la falta de argumentación en la
que incurrió el Tribunal Administrativo del Chocó y,               “en el
mejor de los casos, con la ambigüedad con la que justificó la procedencia de
las aparentes medidas de reparación integral, se desconoció abiertamente el precedente
del Consejo de Estado de cara a las clases      de medidas de reparación
integral que proceden para compensar a las víctimas de los daños antijurídicos más
graves que puede llegar a producir el Estado”. Ver folios 17 y 18, 9 y 10,
y 14 y 15 de los cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del expediente, respectivamente.
[43] Los apoderados judiciales de las entidades públicas citaron las
siguientes sentencias del Consejo de Estado: Expedientes 30924 del 26 de febrero
de 2015, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 45446 del 19 de julio de 2017,
C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y Sentencias de Unificación de la Sección
Tercera que datan del 28 de agosto de 2014, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo
y Ramiro Pazos Guerrero. Ver folios 19 a 23, 10 a 12     y 15 a 19 de los
cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del expediente, respectivamente.
[44] Los apoderados judiciales citaron las siguientes sentencias del
Consejo de Estado: Expedientes 22206 del 22 de marzo de 2012, C.P. Danilo Rojas
Betancourth, 28800 del 12 de diciembre de 2013, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo, 47671 del 7 de septiembre de 2015, C.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa. Ver folios 23 a 25, 13 y 14, y 20 y 21 de los
cuadernos Nos. 1, 2 y 3 del expediente, respectivamente.
[45] Ver folio 14 del cuaderno No. 2 del expediente.
[46] Ver folios 28, 17 y 25 de los cuadernos Nos. 1,
2 y 3 del expediente, respectivamente.
[47] Ver folios 59 a 62 y 112 a 116 del cuaderno No.
1 del expediente.
[48] De manera preliminar, el Consejo de Estado -Sala
de lo contencioso Administrativo, Secciones Primera y Cuarta-, en proveídos del
18 de diciembre de 2017 (frente a la acción de tutela instaurada por el
Ministerio     de Transporte) y del 19 de enero de 2018 (frente a la acción de
tutela instaurada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público), había
resuelto admitir las acciones de tutela presentadas contra el Tribunal
Administrativo del Chocó y correr traslado de estas a las autoridades
judiciales involucradas y a terceros con interés legítimo para garantizar su
derecho constitucional de defensa y contradicción. Ver folios 39 a 41 y 72 a 74
de los cuadernos Nos. 1 y 2 del expediente, respectivamente.
[49] Ver folios 88 a 90 del cuaderno No. 2 del
expediente.
[50] Ver folio 5 del cuaderno No. 4 del expediente.
[51] Ver folios 1 a 10 del cuaderno No. 4 del expediente.
[52] Ver folios 42 a 60 y 113 a 171 del cuaderno No. 4 del expediente.
[53] En criterio de la Directora de Defensa Jurídica Nacional de la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica          del Estado, al amparo de las
facultades establecidas en el literal b) del parágrafo del artículo 2º y en el
artículo 6, numeral 3, literal i) del Decreto Ley 4085 de 2011, en concordancia
con lo previsto en el artículo 610 del Código General del Proceso, se impone la
intervención de la ANDJE en el presente asunto, “de un lado, porque están en
juego los intereses litigiosos de la Nación desde un punto de vista orgánico,
pues se ha vinculado como parte accionada a varias entidades públicas del orden
nacional, como son el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación. De otro lado,
atendiendo a un criterio material, los intereses litigiosos de la Nación están
involucrados en la presente actuación, dado que la decisión adoptada por el
Consejo de Estado podría conducir a imponer injustificadamente cargas al
Estado, que vulneran sus derechos fundamentales, y repercuten negativamente
sobre el patrimonio público, del cual se solicita su protección vía conexidad”,
por fuera de lo cual no sobra agregar que “resulta evidente que se trata de
un tema de la mayor relevancia para el interés general”. Ver folios 28 a 40
del cuaderno No. 4 del expediente.
[54] Ver folios 61 del cuaderno No. 4 del expediente.
[55] Ver folios 85 a 94 del cuaderno No. 4 del expediente.
[56] Ver escritos radicados en la Corte Constitucional en folios 4 a 24
y 43 a 59 del cuaderno No. 6 del expediente.
[57] El referido artículo
dispone lo siguiente: “Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde              la
presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere
necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto
concreto que lo amenace o vulnere.//Sin embargo, a petición          de
parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la
ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En
todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los
derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del
solicitante //La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a
aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito
posible.//El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar
cualquier medida                      de conservación o seguridad encaminada a
proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia
de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.//El
juez podrá,   de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente
fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las
otras medidas cautelares que hubiere dictado”.
[58] Según constancia expedida por la Secretaría General de la Corte
Constitucional, al referido auto se le dio cumplimiento por vía de los oficios
Nos. OPT-A-141 a 150 del 31 de enero de 2019. Ver folios 69 a 83 del cuaderno
No. 6 del expediente.
[59] Ver folios 63 a 66 del cuaderno No. 6 del expediente.
[60] Ver folios 84 y 85 del cuaderno No. 6 del expediente.
[61] Ver folios 86 y 87 del cuaderno No. 6 del
expediente.
[62] Ver folios 25 a 38 del cuaderno No. 6 del
expediente.
[63] Notificado por medio del estado No. 22 el 23 de
noviembre de 2018. Ver folio 39 del cuaderno No. 6 del expediente.
[64] Consultar, entre otras, las Sentencias T-819 de
2001, T-531 de 2002, T-711 de 2003, T-212 de 2009, T-778 de 2010, T-495 de
2013, T-561 de 2013, T-679 de 2013, T-470 de 2014, T-540 de 2015, T-361 de 2017
y       T-307 de 2018.
[65] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política”.
[66] Interesa poner de presente que la
jurisprudencia constitucional se ha encargado de puntualizar, en relación con
la figura de la acción de tutela, que si bien es cierto que la informalidad
es una de sus notas características, cuyo fundamento justamente reside en la
aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas
procesales, ello no es óbice para que la misma se someta a unos requisitos
mínimos de procedibilidad, dentro de los cuales se encuentra el concerniente a
la debida acreditación de la legitimación   por activa -o la titularidad-
para promover el recurso de amparo constitucional. Consultar, entre otras, las
Sentencias T-464A de 2006, T-493 de 2007 y C-483 de 2008.
[67] El artículo 46 del Decreto 2591 de 1991 dispone expresamente que “El defensor del
pueblo podrá, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados,
interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo
solicite o que este en situación de desamparo e indefensión”.
[68] “(…) la legitimación en la causa es
una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que
se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha
calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe,
entonces, simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”. Sentencia T-416 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[69] Ver poderes especiales, amplios y suficientes, conferidos a los
mandatarios judiciales delegados por parte de los Ministerios de Transporte y
de Hacienda y Crédito Público, en folios 30 y 18 de los cuadernos Nos. 1 y 2
del expediente, respectivamente, así como la Resolución 3467 de 2017 de
delegación de las funciones de representación judicial y extrajudicial expedida
por el Departamento Nacional de Planeación en el folio 74 del cuaderno No. 1
del expediente.
[70] Sobre el tema de la legitimación por activa de personas jurídicas
para promover acciones de tutela consultar, entre otras, las Sentencias T-411
de 1992, C-003 de 1993, SU-182 de 1998, T-903 de 2001, SU-447 de 2011, T-019 de
2013, T-317 de 2013 y T-385 de 2013.
[71] Mientras el artículo 5º del referido decreto prevé que “la
acción de tutela procede contra toda acción            u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos de que trata el artículo 2º de esta disposición (…)”, el
artículo 13 ejusdem, por su parte, establece que “la acción de tutela
se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que
presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)”.
[72] Sobre este particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime
Araujo Rentería, se expuso que: “la legitimación en la causa como requisito
de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre  la
vulneración de los derechos del demandante y la acción u omisión de la
autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna
improcedente (…)”.
[73] Acápite elaborado tomando como referencia la base argumentativa
contenida en las Sentencias SU-556 de 2014, SU-395 de 2017 y T-450 de 2018,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[74] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[75] Sentencia C-543 de 1992.
[76] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta oportunidad, la Corte estudió
la constitucionalidad de la norma que proscribía cualquier acción contra la
sentencia que resolviera el recurso extraordinario de casación en materia
penal.
[77] Consultar, entre otras, las Sentencias T-114 de 2002, T-586 de
2012, T-136 de 2015, T-458 de 2016,           T-715 de 2016, SU-041 de 2018 y
T-422 de 2018.
[78] Consultar, entre otras, las Sentencias T-837 de 2011, T-322 de
2015, T-038 de 2017, T-233 de 2017, T-180 de 2018, T-016 de 2019 y T-075 de
2019.
[79] Consultar, entre otras, las Sentencias T-142 de 2012, T-323 de
2012, T-047 de 2014, T-327 de 2015, T-137 de 2017 y T-323 de 2017 y SU-108 de
2018.
[80] Consultar, entre otras, las Sentencias T-225 de 2010, T-319 de
2012, T-323 de 2012, T-586 de 2012, T-079 de 2014 y SU-061 de 2018.
[81] Consultar, entre otras, las Sentencias T-1008 de 2012, T-265 de
2014, SU-770 de 2014 y T-242 de 2017.
[82] Consultar, entre otras, las Sentencias T-104 de 2007, T-951 de
2013, T-272 de 2014 y SU-391 de 2016.
[83] Es de anotar que la jurisprudencia en torno a las vías de hecho
evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su
condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos
fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal
específica de procedibilidad. Sobre el particular, consultar, entre muchas
otras, las Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005.
[84] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada carece de competencia   para ello. Consultar, entre
otras, las Sentencias SU-174 de 2007, T-465 de 2009, T-313 de 2010, T-696 de
2010, T-737 de 2012, T-079 de 2014 y SU-770 de 2014.
[85] Aquellos casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales, no se hace uso de una norma que claramente aplicaba al caso
o se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión. Consultar, entre otras, las Sentencias SU-913 de 2009, T-268 de 2010,
T-511 de 2011, T-907 de 2012, SU-917 de 2013, T-253 de 2014 y T-384 de 2014.
[86] Se origina cuando el juez actuó al margen del procedimiento
establecido y con ello se generan efectos sustanciales frente a la materia
controvertida. Consultar, entre otras, las Sentencias SU-159 de 2002, T-300 de
2003, T-1209 de 2005, T-831 de 2008, T-125 de 2010, T-570 de 2011, T-649 de
2012 y SU-949 de 2014.
[87] Surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión. Consultar, entre otras, las Sentencias SU-424 de 2012, T-160 de
2013, SU-915 de 2013,  T-147 de 2014, SU-950 de 2014 y T-073 de 2015.
[88] Se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y esa circunstancia condujo a la
toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. Consultar, entre otras,
las Sentencias    T-586 de 2006, T-844 de 2011, T-177 de 2012, T-863 de 2013,
SU-917 de 2013 y T-145 de 2014.
[89] Se traduce en el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones, en el entendido que allí reposa la legitimidad de la
determinación judicial. Consultar, entre otras, las Sentencias T-868 de 2009,
T-002 de 2012, T-140 de 2012, SU-424 de 2012, SU-917 de 2013 y T-145 de 2014.
[90] Se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. Consultar,
entre otras, las Sentencias    T-1092 de 2007, T-772 de 2012, T-564 de 2013,
T-954 de 2013, T-809 de 2014, SU-874 de 2014 y T-677       de 2015.
[91] Se presenta cuando, amparada en la discrecionalidad interpretativa, la decisión judicial desborda el
marco normativo dispuesto en la Carta Política. Consultar, entre otras,
las Sentencias T-689 de 2013, T-783 de 2014, T-204 de 2015, T-319 de 2015,
SU-415 de 2015 y SU-499 de 2016.
[92] Sentencia T-1066 de 2007, M.P. Rodrigo
Escobar Gil. Consultar, además, las Sentencias T-233 de
2007,     T-012 de 2008 y T-1275 de 2008.
[93] Por ejemplo, en la Sentencia
T-152 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada, se caracterizó la labor del juez
constitucional a la hora de abordar el estudio de una acción de tutela contra
una sentencia judicial, en los siguientes términos: “la intervención del
juez constitucional en asuntos decididos por otros jueces, en sus respectivas
jurisdicciones, se puede adelantar únicamente con el fin de proteger los
derechos fundamentales vulnerados, pues no puede suplantarse o desplazarse al
juez ordinario en el estudio de un caso que, por su naturaleza jurídica, le
compete. Su misión, entonces, es la de vigilar si la providencia conlleva la
vulneración de los derechos constitucionales del tutelante, en especial, el
derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De allí
se infiere que la tutela no es un mecanismo que permita al juez constitucional
anular decisiones que no comparte o remplazar al juez ordinario en su tarea de
interpretar las normas conforme al material probatorio del caso, sino que le
permite determinar si la actividad judicial estuvo conforme o no al
ordenamiento constitucional”.
[94] A través de dicha excepción, el apoderado judicial manifestó que “el
ministerio de transporte                      no era un órgano ejecutor de
obras públicas de construcción, mantenimiento, conservación ni señalización de
infraestructura vial”, razón por la cual esa entidad no estaba llamada a
responder las pretensiones formuladas por la parte demandante. Ver acápite de
contestación de la demanda contenciosa en folio 3 del cuaderno No. 5 del
expediente.
[95] Ver folio 7 del cuaderno No. 5 del expediente.
[96] Según consta en las actuaciones procesales consultadas en la página
web: http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=11001032600020180007300.
[97] “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y
se dictan otras disposiciones”.
[98] “Artículo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La
acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales (…)”.
[99] La determinación sobre la eficacia e idoneidad de los recursos
judiciales ordinarios no debe obedecer a un análisis abstracto y general. En
este sentido, la competencia del juez constitucional ha de orientarse por
examinar la funcionalidad de aquellos a la luz del caso concreto, en
particular, la situación fáctica que rodea    al accionante para establecer si
mediante su ejercicio se puede asegurar la protección efectiva del derecho cuyo
amparo se pretende. Esto supone indagar acerca de si dichos medios de defensa
ofrecen la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través
del mecanismo excepcional de la acción de tutela y si su puesta en ejecución no
generaría una lesión mayor de los derechos del afectado. Sobre este tema,
consultar, entre otras, las Sentencias T-1316 de 2001, T-303 de 2002, T-514 de
2008, T-725 de 2014 y T-009 de 2016.
[100] Según consta en las actuaciones procesales
consultadas en la página web del Consejo de Estado, el recurso extraordinario de
revisión interpuesto por el Ministerio de Transporte fue radicado ante la
Sección Tercera     de esa Corporación el 23 de mayo de 2018 y, en la
actualidad, se encuentra al despacho, pendiente de que este considere su
admisibilidad. Por su parte, el recurso extraordinario de revisión promovido
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue radicado el 31 de mayo de
2018 y, hoy en día, se encuentra al despacho, pendiente de fallo.
[101] Caracterización efectuada tomando como referencia las Sentencias
T-1036 de 2001, T-389 de 2006,           T-531 de 2010, T-637 de 2010, T-327 de
2011, T-429 de 2011, T-213 de 2012, T-582 de 2012, T-1049 de 2012, T-363 de
2013, T-518A de 2015, T-429 de 2016, T-025 de 2018, T-249 de 2018, T-272 de
2018, T-161A de 2019 y T-181 de 2019.
[102] “Artículo 159. Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen
funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley
tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes,
demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por
medio de sus representantes, debidamente acreditados.//La entidad, órgano u
organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el
Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador
Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General
de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor
jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho (…)”.
[103] “Artículo 153. Competencia de los Tribunales
Administrativos en segunda instancia. Los tribunales
administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las
sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de
las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de
los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un
efecto distinto del que corresponda”.
[104] Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera-. Sentencia de Unificación del 9 de febrero de
2012, radicación 500012331000199706093 01 (21.060), C.P: Mauricio Fajardo
Gómez.