C-245-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-245/04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Requisitos
Para que la Corte pueda ejercer
control cuando se alega infracción a la citada norma superior, es menester que
el actor efectúe un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de
la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su
criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las
cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la
ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones
para el ejercicio de la función legislativa
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Factores a determinar para
ejercicio
Para ejercer el control de
constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe
determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si
una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por
el contrario gravita al interior de la ley, sin vínculos ni ejes de referencia
que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales
desarrollados por el legislador.
ADMINISTRACION
DE BIENES INCAUTADOS-Núcleos temáticos
ADMINISTRACION
DE BIENES INCAUTADOS-Sistemas de administración/ADMINISTRACION
DE BIENES INCAUTADOS-Enajenación
DESTRUCCION
DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Responsabilidad de
autoridades ambientales para procurar el menor impacto ambiental
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Conexión temática, sistemática y teleológica con la ley
Es fácil evidenciar, una conexidad no
sólo de orden temático sino también de índole sistemática y teleológica entre
el segmento normativo demandado y la Ley 785 de 2002, pues la destrucción de
sustancias controladas es una medida de carácter subsidiario que procede ante
la imposibilidad de su enajenación o exportación, que precisamente constituye
una de las formas de administración de los bienes incautados que se regulan en
dicha normatividad.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE
CULTIVOS ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-No desconocimiento de núcleo temático
En relación con lo dispuesto en el
artículo 12 de la Ley 785 de 2002, tampoco se advierte que su contenido
normativo establezca una ruptura con el núcleo temático de esa preceptiva, pues
si en la ley se consagran una serie de medidas en relación con la destrucción y
manipulación de las sustancias controladas, bien podía el legislador incluir
una disposición como la demandada en la cual se encarga a la autoridad
ambiental competente de la elaboración, ejecución y control de un plan de
manejo ambiental para efectos de la erradicación de cultivos ilícitos y la
manipulación de sustancias controladas.
GESTION
AMBIENTAL-Instrumentos constitucionales/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN GESTION AMBIENTAL
MEDIO
AMBIENTE-Importancia en la Constitución/CONSTITUCION
ECOLOGICA-Importancia/CONSTITUCION VERDE-Importancia
DECLARACION
DE ESTOCOLMO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE HUMANO-Importancia
DECLARACION
DE RIO DE JAINERO SOBRE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO-Importancia
GESTION AMBIENTAL-Principios e instrumentos consagrados en la Constitución
MEDIO
AMBIENTE-Protección y preservación
MEDIO
AMBIENTE-Planificación y fijación de políticas
estatales
PLANES Y
PROGRAMAS EN MATERIA DEL MEDIO AMBIENTE-Desarrollo,
ejecución y control
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN GESTION AMBIENTAL-Determinación
de herramientas e instrumentos y señalamiento de autoridades competentes
Si bien en la Constitución el medio
ambiente ocupa un lugar importante, es al legislador a quien le corresponde, dentro
de los límites que imponen los mandatos superiores, la configuración de cada
una de las herramientas e instrumentos de gestión ambiental, así como el
señalamiento de las autoridades competentes que deban encargarse del
cumplimiento de los fines perseguidos por el Estado en materia ambiental.
SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL-Finalidad
CONVENCION DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA TRAFICO ILICITO DE
ESTUPEFACIENTES Y SUSTANCIAS PSICOTROPICAS-Sustancias
controladas relacionadas
DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Puede
generar contaminación y daños irreparables al ambiente y ecosistemas/DESTRUCCION
DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Debe obedecer a parámetros técnicos propios de
autoridades ambientales
DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Alcance
de la responsabilidad asignada a las autoridades ambientales
La
responsabilidad que la norma acusada asigna a la autoridad ambiental en la
destrucción de sustancias controladas consiste en la obligación que ella tiene
de ejercer un control preventivo y concomitante en relación con el acto
material de destrucción de dichas sustancias con el fin de lograr el menor
impacto ambiental. Preventivo, en tanto y en cuanto el control debe
desarrollarse con arreglo a un plan de manejo ambiental previamente adoptado,
donde se señale técnicamente el procedimiento conforme al cual debe realizarse
la destrucción de sustancias controladas. Y concomitante, en la medida en que
dicho control debe llevarse a cabo en forma conjunta con el acto de
destrucción, de modo que la autoridad ambiental no debe esperar a que el daño
ambiental se produzca para ejercer posteriormente el control sobre el daño ya
producido, sino que justamente es su deber prevenirlo.
DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Autoridades
ambientales responsables
Por “autoridades ambientales”
responsables por la destrucción de sustancias controladas que no pueden ser
enajenadas o exportadas, ha de entenderse la autoridad respectiva que haya sido
previamente determinada para el efecto por la ley. En consecuencia, la autoridad
ambiental responsable de la destrucción de sustancias controladas es aquella
que conforme a la estructura y funciones detalladas en la ley desarrolla la
tarea concreta de ejecutar los planes y programas diseñados para prevenir y
controlar los factores de deterioro del medio ambiente aún ejercidos de manera
concomitante.
DESTRUCCION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS EN MATERIA AMBIENTAL-Objetivo de las autoridades ambientales
El objetivo de la medida que se
comenta no es, que la autoridad ambiental atente contra el medio ambiente
ejecutando actos materiales de destrucción, sino que procure, cuando sea
necesaria la destrucción de sustancias controladas, que se genere el menor
impacto ambiental, aplicando para tal efecto las pautas y procedimientos
técnicos consignados en el plan de manejo ambiental, de modo tal que pueda
prevenirse la no generación de daños para el ecosistema. De ahí que la
autoridad ambiental competente deba ejercer un control preventivo y
concomitante sobre el acto material de destrucción, a fin de salvaguardar la
integridad del medio ambiente.
PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS
ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Responsabilidad
en la elaboración, ejecución y control
RECURSOS NATURALES-Planificación de manejo
y aprovechamiento por el Estado/DETERIORO AMBIENTAL-Prevención y control
por el Estado
MEDIO AMBIENTE-Planificación como
herramienta fundamental de protección
La planificación es una herramienta
fundamental para la protección del medio ambiente, por cuanto permite al Estado
fijar los parámetros y pautas generales, objetivos y criterios que permiten
conciliar las diferencias entre las exigencias del desarrollo y la necesidad de
proteger y mejorar el medio ambiente.
PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Inclusión de diversos procedimientos
Tratándose del plan de manejo
ambiental para la erradicación de cultivos ilícitos, la autoridad ambiental
debe incluir diversos procedimientos que garanticen alcanzar dicho propósito,
como la erradicación manual, y no necesariamente el de la aspersión aérea.
ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Participación
de la comunidad/ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Consulta previa de
comunidades indígenas
PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS
ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Elaboración
y ejercicio de ejecución y control se opone a la imparcialidad en la función
administrativa
No se opone a la Constitución que la
puesta en marcha de los planes y programas de carácter ambiental y su control
corresponda igualmente a la autoridad ambiental como especializada y técnica en
la materia.
PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS
ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Alcance
de la ejecución por autoridades ambientales
La ejecución del plan de manejo
ambiental por parte de las autoridades ambientales competentes consiste en
implementar las acciones técnicas que sean indispensables para prevenir,
mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos
ambientales negativos causados en desarrollo de un proyecto, obra o actividad,
incluyendo también los planes de seguimiento, evaluación y monitoreo y los de
contingencia, tareas todas estas que son congruentes con las competencias que
legalmente le han sido asignadas a las autoridades ambientales, y que deben
estar orientadas a asegurar el cumplimiento de los parámetros y
especificaciones que procuren el menor impacto ambiental.
PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS
ILICITOS O MANIPULACION DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Alcance
del control por autoridades ambientales
Y el control del plan de manejo
ambiental por parte de la misma autoridad ambiental esta orientado al
cumplimiento de la función constitucional de prevención y control de los
factores de deterioro ambiental, tarea que pueden desarrollar perfectamente las
autoridades ambientales, sin afectar su imparcialidad, pues no se trata de que
dicha autoridad lleve a cabo actividades de inspección y vigilancia de la
función administrativa, de manera semejante a las funciones que ejercen
organismos como la superintendencias, sino que corresponde a una labor
preventiva y concomitante de carácter técnico y relacionada con la ejecución
del plan de manejo ambiental para la erradicación de cultivos ilícitos y la
manipulación de sustancias utilizadas para la fabricación de estupefacientes,
lo cual no impide además, que tales acciones puedan ser vigiladas por parte de los
respectivos órganos de control y por los ciudadanos a través del ejercicio de
las respectivas acciones jurídicas.
Referencia: expediente D-4803
Demanda de inconstitucionalidad
contra el parágrafo (parcial) del artículo 2° y el artículo 12 de la Ley 785 de
2002, "Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la
administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de 1986 y
333 de 1996”.
Actor: José Gregorio Ospino Callejas
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
dieciséis (16) de  marzo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadanos José Gregorio Ospino Callejas presenta
demanda contra el parágrafo (parcial) del artículo 2° y el artículo 12 de la
Ley 785 de 2002, "Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con
la administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de
1986 y 333 de 1996”.
La
Magistrada Sustanciadora, mediante auto del 22 de agosto de 2003, admitió la
demanda de la referencia por cumplir con los requisitos que contempla el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y ordenó la fijación en lista de las
normas acusadas y el traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera su concepto.
Al mismo tiempo,
comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso Nacional y al Ministerio del Interior y de Justicia. De igual
forma, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, envió
comunicación al Ministerio del Medio Ambiente, al Ministerio de Protección
Social, a la Dirección Nacional de Estupefacientes, a las ONG: Organización
Nacional Indígena, GAIA, Unión Internacional para la Conservación, a la
Fundación Natura y Fundepúblico, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la
Defensoría del Pueblo y a las Facultades de Medio Ambiente de las Universidades
Distrital Francisco José de Caldas y Universidad Externado de Colombia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General de la
Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de
la referencia.
II.      TEXTO  DE  LAS  NORMAS  ACUSADAS
Se transcribe a continuación el texto
parágrafo del artículo 2 y el artículo 12 de la Ley 785 de 2002 conforme a su
publicación en el Diario Oficial No 45.046 y se subraya el aparte acusado.
“LEY 785 DE 2002
por la cual se dictan disposiciones relacionadas con
la administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de
1986 y 333 de 1996.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 2°. Enajenación. Desde el
momento en que los bienes a que se refiere el artículo anterior sean puestos a
disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes y una vez incorporados
al inventario a que se refiere el Decreto 306 de 1998, podrán ser enajenados
los bienes fungibles o consumibles o en general muebles que amenacen deterioro
y los demás que en adición a los anteriores determine el Consejo Nacional de
Estupefacientes, siempre y cuando y de manera motivada se establezca que estos
amenazan perder severamente su valor comercial con arreglo a los procedimientos
establecidos en el Decreto 1461 de 2000.
Los dineros producto de las enajenaciones ingresarán a una subcuenta
especial del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra
el Crimen Organizado y serán administrados por el Director Nacional de
Estupefacientes e invertidos de manera preferente en el mercado primario en
títulos de deuda pública, antes de optar por su inversión en el mercado
secundario, de acuerdo con las necesidades de liquidez de dicho Fondo.
Las transacciones de este orden deben ser realizadas con entidades
calificadas mínimo como AA+ para mediano y largo plazo y DP1 para corto plazo,
por las agencias calificadoras de riesgo, o a través de fiducia, en entidades
fiduciarias de naturaleza pública. Cuando se produzca la decisión judicial
definitiva, según el caso, se reconocerá al propietario el precio de venta del
bien con actualización de su valor o se destinarán los dineros por parte del
Consejo Nacional de Estupefacientes a los programas legalmente previstos como
beneficiarios de los mismos, según corresponda.
Parágrafo. Tratándose de sustancias
controladas, si no fuere posible su enajenación o su exportación por la
Dirección Nacional de Estupefacientes, las autoridades judiciales, de policía judicial,
administrativas, ambientales y sanitarias coordinarán de forma eficaz e
inmediata con la Dirección Nacional de Estupefacientes lo relativo a su
disposición o destrucción. Las autoridades ambientales serán las
responsables de la destrucción de dichas sustancias con el fin de procurar el
menor impacto ambiental.
(…)
Artículo 12. Plan de manejo ambiental. En todos los casos en que se requiera un plan de manejo ambiental
para efectos de la erradicación forzosa de cultivos ilícitos o manipulación de sustancias
controladas, la elaboración, ejecución y control de dichos planes será
responsabilidad de la autoridad ambiental competente.”
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El demandante
considera que los preceptos acusados son inconstitucionales porque vulneran los
artículos 8, 79, 80 y 158  de la Constitución Política.
En su concepto,
en la Constitución Política se establecen una serie de normas para proteger el
medio ambiente y los recursos naturales, esto con el fin de que dentro de la
misma estructura del Estado se creen también entidades para la protección de
dichos recursos.
Afirma que el
artículo 8° Superior radica en cabeza del Estado la protección de los recursos naturales
como un principio fundamental y establece que se debe contar con las entidades
especiales para dicha protección, pero que al leer el aparte final del
parágrafo del artículo 2° de la Ley 785 de 2002 la norma indica que las
autoridades ambientales serán responsables de la destrucción de las sustancias
controladas y decomisadas en las operaciones antinarcóticos. En su sentir, se
desdibujan las funciones constitucionales que tienen hoy dichas autoridades
ambientales, como lo son el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones
Autónomas Regionales y los Grandes Centros Urbanos, cuya finalidad primordial
es la protección del ambiente y los recursos naturales.
Asegura
entonces, que la norma acusada viola de manera flagrante el principio
fundamental que tiene como objetivo la protección de las riquezas naturales.
Manifiesta que lo expuesto también se aplica a lo regulado en el artículo 12 de
la referida ley, pues en su opinión, la norma establece una nueva competencia a
las autoridades ambientales en el sentido de que a éstas les correspondería
elaborar los planes de manejo ambiental para que las autoridades como la
Dirección Nacional de Estupefacientes y la Policía antinarcóticos destruyan los
cultivos de coca y amapola sembrados a lo largo del territorio nacional, cuando
la mayoría de estos se encuentran en parques nacionales naturales, zonas de
páramos y en zonas sensibles, con lo que, a su juicio, la autoridad ambiental
quedaría como juez y parte dentro de éste proceso.
Igualmente
plantea que las normas acusadas vulneran de forma flagrante el artículo 79 de
la Carta Política, porque establecen en cabeza de las autoridades ambientales
la destrucción de las sustancias incautadas al narcotráfico y las obliga,
además, a elaborar planes de manejo ambiental para la erradicación de cultivos
ilícitos. Agrega que le están imponiendo una carga con la que no podría ejercer
de una manera imparcial la protección y defensa de los recursos naturales y el
medio ambiente. Considera que esta situación no sólo tiene trascendencia
nacional sino internacional, ya que el país ha suscrito convenios en defensa de
dichos recursos, dentro de estos se encuentran el Convenio de Basilea, de
Viena, Convención Cites, entre otros.
Expone que con
estas imposiciones las autoridades ambientales no podrían ejercer de una forma
libre e independiente la protección del medio ambiente y la de los recursos
naturales renovables, pues las normas acusadas las obligan a atentar contra las
facultades de proteger el medio ambiente consagradas en la Constitución.
De la misma
forma argumenta que las disposiciones impugnadas vulneran el artículo 80
constitucional, porque ésta faculta al Estado para la planificación y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, su conservación y
prevención de los factores de deterioro ambiental, así como sancionar a los
infractores.
Indica que las
normas demandadas, al imponer a las autoridades ambientales la obligación de
destruir las sustancias incautadas al narcotráfico y de otra parte, la de
elaborar los planes de manejo ambiental para la destrucción de cultivos
ilícitos, les cercena la posibilidad de planificar y aprovechar los recursos
naturales, así como la de propender por su conservación y prevención de los
factores de deterioro ambiental, porque, en su criterio, “con estas normas
se empuja a las autoridades ambientales a dañar el medio ambiente al que ellas
mismas están obligadas a proteger”.
Finalmente,
señala que las disposiciones acusadas violan el artículo 158 Superior, ya que
estas rompen con el principio de unidad de materia que regula la norma
constitucional, porque lo que trata la Ley es lo relacionado con la
administración de los bienes incautados al narcotráfico, cuya facultad radica
en la Dirección Nacional de Estupefacientes y no en las autoridades
ambientales. Agrega que las disposiciones impugnadas contenidas en la Ley 785
de 2002, no guardan relación con el tema tratado en la Ley.
IV.    INTERVENCIONES
Durante el
término de traslado y comunicaciones enviadas por la Corte intervinieron las
siguientes personas y entidades:
1. Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Astrid Marcela
Carrillo Niño como apoderada del Ministerio manifiesta que: “la organización
del Estado tiene varios elementos que deben tenerse en cuenta como son la
distribución de las funciones propias de los asuntos públicos en autoridades
diferentes (división del poder), el sometimiento de las autoridades a las
normas superiores que regulan el ejercicio de sus funciones (principio de
legalidad) y el compromiso de que sus actuaciones administrativas van dirigidas
a la satisfacción de los fines propios del Estado para con la sociedad (el bien
común y el interés general)”
Para
tal efecto, explica lo relacionado con el principio de legalidad y de
prevalencia del interés general y afirma que estos están consagrados en el
preámbulo de la Constitución Política al establecer que el ejercicio del poder
soberano de los constituyentes se inspiró en el fortalecimiento de la “unidad
de la nación” y en asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el
trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz,
procurando la institucionalización de un orden político, económico y social
justo.
Así
mismo, señala que la ley 99 de 1993, surge para establecer una estructura
institucional con base en la cual el Estado va a garantizar el cumplimiento del
derecho constitucional a un medio ambiente sano. Agrega que el artículo 1° de
la referida ley indica que el Ministerio del Medio Ambiente es el organismo
rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables,
así como de impulsar una relación de armonía del hombre con la naturaleza y de
definir las políticas para la recuperación, conservación, protección,
ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables y el medio ambiente de la nación, a fin de asegurar el desarrollo
sostenible.
Sostiene
que el artículo 5 de la citada Ley, contempla las funciones del  Ministerio,
entre las que destaca, entre otras:
-
Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente y el
uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los
recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto
de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del
patrimonio natural.
-
Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la
formulación de las políticas sectoriales y en los procesos de planificación de
los demás ministerios y entidades previa consulta con esos organismos.
-
Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter
general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centro urbanos y
asentamientos urbanos y humanos y las actividades mineras, industriales, de
transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa e
indirectamente daños ambientales.
-
Definir la ejecución de programas y proyectos que la Nación o ésta en asocio
con otras entidades públicas deba adelantar para el saneamiento del medio
ambiente o en relación con el manejo y aprovechamiento, conservación,
recuperación o protección de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente,
-
Establecer los límites máximos permisibles de emisión, descarga, transporte o
depósito de substancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que
pueda afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables; del mismo
modo, prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso,
disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Los
límites máximos se establecerán con base en estudios técnicos, sin perjuicio
del principio de precaución.
Finalmente
considera que de acuerdo a las competencias asignada por la Ley 785 de 2002
para la destrucción de las sustancias y elaboración, ejecución y control del
plan de manejo ambiental, impediría que el Ministerio ejerciera las labores de
control y vigilancia que le corresponden, lo cual no sería garantía de
transparencia, imparcialidad e igualdad en el ejercicio de la función
administrativa.
En su criterio,
la ley asigna una función que materialmente debería corresponder a una autoridad
o dependencia, diferente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
En síntesis, el
Ministerio afirma que desde el punto de vista ambiental, los artículos 2 y 12
de la Ley 785 de 2002, serán constitucionales siempre y cuando estén acordes
con las funciones que desarrolla la entidad y su aplicación se encuentre
condicionada al respeto de la normatividad ambiental.
2. Defensoría
del Pueblo
Karin
Irina Kuhfeldt Salazar, en su condición de Defensora Delegada para  Asuntos Constitucionales
y Legales de la Defensoría del Pueblo, solicita que se declare inexequible todo
el artículo 12 de la Ley 785 de 2002, como lo pretende el actor.
Argumenta que la
Ley 99 de 1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente, por medio de ésta, se establecieron
los fundamentos de la política ambiental dentro del propósito general de
asegurar el desarrollo sostenible de los recursos naturales. A su juicio, se
reconoció al Ministerio como el organismo rector de la gestión ambiental,
correspondiéndole definir las políticas y regulaciones a las que queda sometida
la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
Sostiene que la
referida Ley, determina que las corporaciones autónomas regionales son la
autoridad ambiental en la jurisdicción en la cual deben ejercer sus funciones.
Agrega que en el nivel nacional es el Ministerio la autoridad ambiental
competente.
Explica que el
Decreto 216 de 2003, “por el cual se determinan los objetivos, la estructura
orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se
dictan otras disposiciones”, no alteró las funciones de las autoridades
ambientales. En su criterio, sigue  vigente la facultad del Ministerio para
otorgar licencias ambientales y aprobar planes de manejo ambiental como, por
ejemplo, en materia de fumigaciones con glifosato para erradicar cultivos
ilícitos.
De otra parte
considera que el organismo ejecutor de la política de erradicación de
plantaciones de cultivos ilícitos y sustancias incautadas para producir droga,
es la Dirección Nacional de Estupefacientes. Precisa que si bien la Dirección
Nacional de Policía Antinarcóticos ejecuta físicamente los procesos de
destrucción, quien debe realizar la dirección y coordinación  de la política de
erradicación es la Dirección Nacional de Estupefacientes. Igualmente, aduce que
la aprobación inicial y el control posterior y permanente sobre el cumplimiento
efectivo del plan le corresponde a la autoridad ambiental. En su opinión, hay
que distinguir a la autoridad que elabora y ejecuta, de la autoridad que
controla los planes de manejo ambiental.
En síntesis,
para la Defensoría del Pueblo es necesario que la labor de control sea
independiente, externa y autónoma de los órganos decisorios encargados de
ejecutar un proyecto, obra o actividad.
Frente a la
vulneración de la unidad de materia que expone el actor, la Defensoría sostiene
que en efecto existe tal violación, ya que la incorporación del artículo 12 en
la Ley 785 de 2002 contradice los supuestos de éste principio, pues el objetivo
y el contenido del artículo son extraños al propósito principal de la Ley.
En su parecer,
las disposiciones de la citada Ley se dirigen a precisar la competencia de la
Dirección Nacional de Estupefacientes sobre los bienes incautados que son
objeto de su administración. Así mismo, señala que la ley determina la facultad
de dicha entidad para ejercer derechos sociales en relación con las acciones,
cuotas o partes de interés social que hayan sido objeto de  medida cautelar en
los procesos de extinción de dominio, entre otras facultades.
De esta manera,
expresa que la materia de la Ley 785 de 2002  se dirige a regular todas las
operaciones que la autoridad  encargada debe realizar en relación con la
administración de bienes incautados, es decir, aquellos actos y negocios
jurídicos que permiten disponer  de los bienes incautados y los rendimientos
que estos produzcan. Alega que, no obstante lo anterior, el artículo 12 de la
Ley se encuentra dirigido a modificar la competencia de la autoridad ambiental
en relación con los procedimientos de licencia ambiental. Agrega que la
incoherencia es evidente y se configura una desviación de poder, so pretexto de
regular la administración de bienes incautados, y asegura que “lo que se ha
querido, por parte del Gobierno y del Congreso, es salirle al paso a las
acciones populares que han prosperado en materia de fumigación”.
Afirma que el
artículo 12 se ocupa de un sector distinto de los consagrados en las demás
disposiciones de la Ley 785 de 2002. Señala que su materia principal es lo
relacionado al ámbito de la política criminal, especialmente lo que tiene que
ver con la función de las autoridades en materia de administración de bienes
adquiridos en forma ilícita, pero que el artículo 12 demandado está
directamente ligado con la elaboración e implementación de políticas de
carácter ambiental, las cuales están sujetas a consideraciones y fundamentos
distintos a los esgrimidos en materia penal.
Del mismo modo,
asegura que la regulación del artículo tiene consecuencias sobre las funciones
y competencias de organismos distintos, además que dicha norma modifica de
manera sustancial las funciones asignadas a la autoridad ambiental.
En conclusión
manifiesta que la Ley en estudio no se refiere únicamente a la competencia de
la Dirección Nacional de Estupefacientes, sino que también se refiere a otra
agencia estatal. En su parecer, la unidad de materia resulta vulnerada por la
norma demandada, por lo que debe ser declarada inexequible.
De otro lado, la
Defensoría del Pueblo considera que la norma contradice la forma de Estado
unitario que tiene Colombia, con descentralización tanto territorial como por
servicios. Así, las corporaciones autónomas, tienen jurisdicción física, como
las entidades territoriales, pero obedecen a una lógica de descentralización
funcional, como los establecimientos públicos.
Sin embargo,
explica que éstas no pueden operar como ruedas sueltas dentro del engranaje
estatal. Para lo cual afirma que: “no podría ser conforme a la Constitución
el hecho de que el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial
decida proteger un parque nacional que, por ejemplo, tenga el carácter de
patrimonio de la humanidad, y que al mismo tiempo una corporación autónoma
autorice a un tercero para fumigar, talar o dedicar a vivienda ese mismo
parque”.
A su juicio, el
artículo 12 de la Ley 785 de 2002 contradice la Constitución,  en la medida que
establece la posibilidad de que la autoridad ambiental competente, que para el
caso podría ser una corporación autónoma regional, pueda per se
adelantar la elaboración, ejecución y control simultáneo de los planes de
manejo ambiental.
Frente este
punto, concluye argumentando que la simultánea atribución de planear, elaborar
y controlar el Plan de Manejo Ambiental, tanto por las corporaciones como por
el Ministerio, desconoce los principios constitucionales de eficacia,
imparcialidad e independencia.
Para la
Defensoría del Pueblo la norma acusada contradice los principios
constitucionales que regulan la actividad administrativa, porque, de un lado,
el establecimiento simultáneo de la elaboración, ejecución y control del Plan
de Manejo Ambiental a cargo de una autoridad ambiental, hace que la labor del
Estado no garantice la eficacia del control de éste, ya que si el mismo ente
elabora y ejecuta el Plan se controlaría a si mismo, pudiendo resultar inocuo.
Asegura que la presencia de un agente externo otorga un control verdadero y no
meramente formal. Indica que de otra parte, se aseguraría la eficacia e
imparcialidad en el control.
En su sentir, la
norma acusada vulnera el derecho al debido proceso, ya que la persona que
controla el Plan de Manejo Ambiental es la misma que lo elabora y ejecuta, con
lo que se compromete la neutralidad o imparcialidad del controlador.
En su criterio,
la Corte debe integrar la unidad normativa respecto de la Resolución 0013 de
2003, pues conforma una proposición jurídica completa con la Ley 785 de 2002,
razón por la cual debe ser retirado del ordenamiento jurídico.
En efecto,
expresa que el artículo 1° de la mencionada Resolución desarrolla el artículo
12 de la Ley 785 de 2002, por cuanto asigna a la autoridad ambiental competente
la elaboración, ejecución y control de un nuevo plan de manejo ambiental,
diferente al aprobado en la Resolución 1065 de 2001.
En
consecuencia,  indica que si se llega a declarar la inexequibilidad del
artículo 12 de la Ley 785 de 2002, necesariamente habría que hacerse la misma
declaración respecto de la Resolución 0013 de 2003. Y para tal efecto enumera
los vicios de constitucionalidad que, según la Defensoría del Pueblo, incurrió
la citada Resolución.
3.
Universidad Distrital Francisco José de Caldas
Inocencio
Bahamón Calderón, en calidad de Decano de la Facultad del Medio Ambiente,
establece que la normatividad acusada no riñe con los preceptos legales ni
constitucionales por lo que debe ser declarada exequible.
Indica que  el
artículo 113 de la Carta Política establece que los diferentes órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización
de sus fines. Afirma igualmente, que son fines del Estado promover la
prosperidad  general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Carta, así como también proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación, además de gozar de un ambiente sano, según
lo señala el artículo 79 Superior.
Sostiene que en
concordancia con lo anterior el legislador en la Ley 99 de 1993 estableció los
principios generales ambientales, entre los que se encuentra la biodiversidad
del país, la que deberá ser protegida y aprovechada en forma sostenible. Agrega
que esta acción para la protección y recuperación ambiental es una tarea
conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no
gubernamentales y el sector privado.
En su parecer,
la Ley 99 de 1993 fortalece la protección ambiental creando al Ministerio del
Medio Ambiente como organismo interlocutor frente al resto del Estado, la
sociedad civil y la comunidad internacional.
Ahora bien,
frente a lo señalado por el demandante expone que no es procedente, pues existe
desconocimiento de los reales propósitos de la Constitución,  ya que su fin
último, en su criterio, es la persona humana perteneciente a una colectividad
sujeta a derechos y obligaciones, entre ellos lo ambiental.
Manifiesta que
uno de los instrumentos de planificación y de gestión que el legislador creó
para desarrollar los fines del Estado es el Sistema Nacional Ambiental –SINA-,
el cual no se pude entender como un ente u organización, sino por el contrario
es la puesta en marcha de la responsabilidad conjunta de todas las
instituciones del Estado y la sociedad civil, de proteger los recursos
naturales y el medio ambiente, para que garantice el ejercicio de los derechos
colectivos.
Argumenta que de
acuerdo al ordenamiento constitucional, Colombia es un Estado Social de
Derecho, por lo que ni éste ni los particulares pueden actuar a su libre
albedrío, sino en función de las normas legales que instrumentaliza el derecho,
de ahí que, en su parecer, las disposiciones acusadas de inconstitucionales son
concordantes con la Constitución y las leyes.
Explica que el
SINA es un conjunto normativo que faculta a los entes del Estado para que
tengan en cuenta los principios orientadores de manejo de los recursos
naturales y ambientales, máxime cuando se trata de la disposición final de
sustancias que pueden atentar contra los derechos colectivos, ya que el mismo
tiene que cumplir con sus fines esenciales.
Finalmente,
expone que al establecer un plan  de manejo ambiental como responsabilidad de
la autoridad ambiental para la disposición de dichas sustancias, en últimas
representa una herramienta de planificación que le permita mitigar, compensar y
prevenir la degradación y el riesgo ambiental sobre los ecosistemas naturales.
Se anexa el
concepto del profesor en ingeniería forestal Jaime Alberto Moreno, quien
considera que es necesario garantizar que toda entidad creada para ejercer
autoridad debe ser liberada de cualquier viso de conflicto de intereses que termine
por entorpecer el libre y objetivo ejercicio de sus funciones en cumplimiento
de la misión para la que fue creada.
Para el profesor
Moreno las autoridades ambientales como el Ministerio, las corporaciones
autónomas regionales y los departamentos administrativos del medio ambiente,
deben  conservar el nivel de autoridades reguladoras y administradoras de los
recursos naturales en procura de la conservación y del mantenimiento de un
medio ambiente sano, como lo consagra el artículo 79 y 80 de la Constitución
Política, para lo cual, en su opinión, debe evitarse que sean ejecutores de
acciones y por el contrario mantenerse como reguladores y salvaguardas del
adecuado manejo ambiental. De esta forma, propone que el parágrafo del artículo
2° acusado es inconveniente, pues como lo señala el demandante, convierte a las
autoridades ambientales en ejecutores de acciones que ellas mismas deben
controlar y regular.
Frente al
artículo 12 acusado asegura que las funciones de las autoridades ambientales no
son las de “elaborar” y “ejecutar” como lo establece dicha norma, sino que le
compete la aprobación y control de dichos planes, según lo establece el
artículo 31 de la Ley 99 de 1993, al regular las funciones de las CAR como
máxima autoridad ambiental para otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y
licencias ambientales requeridas por la ley. Agrega que también pueden
adelantar la evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades,
así como de otras que puedan generar deterioro ambiental.
En síntesis,
conceptúa que frente  a las disposiciones normativas acusadas, parágrafo del
artículo 2 y artículo 12 de la Ley 785 de 2002, deben ser declaradas
inconstitucionales.
4.
Universidad Externado de Colombia
El
Director de la Especialización en Derecho del Medio Ambiente manifiesta que el
constituyente de 1991 tuvo una visión vanguardista en lo relacionado al medio
ambiente, ya que produjo como resultado un cuerpo normativo garantista y
promotor de una nueva variable de la gestión pública nacional, regional y
local. Asegura que en la Carta se establece el medio ambiente como un derecho –
deber, derecho pues así ha sido consagrado específicamente y además porque se
encuentra ligado con la salud, la vida y la integridad física de los asociados.
Explica que también es un deber, pues exige de las autoridades y de los
particulares acciones encaminadas a su protección.
Plantea que,
según la Corte Constitucional, para el cumplimiento del deber de protección de
las riquezas naturales de la Nación están establecidas dos vías: por una parte,
la planificación y fijación de políticas estatales, y por la otra, la
consagración de acciones judiciales encaminadas a la preservación del ambiente
y a la sanción penal, civil o administrativa cuando se atente contra él, las
cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano.
Argumenta que
esta protección de las riquezas naturales, como principio fundamental y
obligación del Estado Social de Derecho, se fortalece por su estrecha relación
con los artículos 80 y 334, entre otros.
Considera que el
artículo 80 de la Constitución establece el deber de protección de los recursos
naturales, el cual va aparejado con la función de planificación en el manejo y
aprovechamiento de esos recursos para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución. Del mismo modo, señala que el
artículo 334 superior regula que el Estado debe intervenir, por disposición de
la ley, en la explotación de los recursos naturales, para racionalizar la
economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
Considera que no
existe ninguna contradicción del parágrafo del artículo 2 de la ley 785 de 2002
con las disposiciones constitucionales. Por el contrario, advierte que dejar en
cabeza de las autoridades ambientales la destrucción de sustancias controladas
significa que se está reconociendo que son ellas las idóneas para adelantar esa
labor, por el conocimiento de los riesgos ambientales, y las condiciones
intrínsecas de esos bienes.
En su parecer,
el marco legal y constitucional en el que se desenvuelven las autoridades
ambientales de Colombia, les permite y les exige adelantar operativos de
destrucción de sustancias que tienen la potencialidad real de afectar el
ecosistema. Además, agrega que la asignación de una nueva función en cabeza de
las autoridades ambientales guarda plena coherencia con los principios del
desarrollo sostenible y con la obligación constitucional de proveer por un
ambiente sano. Argumenta que dejar la función de destrucción de esas sustancias
prohibidas en cabeza de otras autoridades distintas de las ambientales,
implicaría crear riesgos innecesarios que, en su opinión, busca evitar el
parágrafo del artículo 2°.
En su concepto,
la parte final del parágrafo del artículo 2° de la Ley 785 de 2002 está en
armonía con los preceptos ambientales consagrados en los artículos 8, 79 y 80
de la Constitución. Así mismo, precisa que la parte inicial del parágrafo
acusado aclara las dudas del demandante, toda vez que dispone que las
autoridades judiciales, de policía judicial, administrativas, ambientales y sanitarias
coordinarán de forma eficaz e inmediata con la Dirección Nacional de
Estupefacientes lo relativo a su disposición o destrucción. Considera que el
Estado, representado por las autoridades ambientales son las que, finalmente,
responden por la destrucción de esas sustancias para procurar el menor impacto
ambiental, es coherente con la coordinación estatal.
A su juicio, no
es válido y carece de fundamento el cargo según el cual la elaboración por
parte de las autoridades ambientales de planes de manejo ambiental para la
erradicación forzosa de cultivos ilícitos, implica una vulneración del artículo
79 constitucional, que se refiere al derecho de gozar de un ambiente sano.
Explica que es necesario aceptar que un ambiente sano es condición sine qua
non de la vida misma y que bajo ese mismo esquema, ningún otro derecho
podría ser realizado en un ambiente alterado.
Expone la tesis
doctrinal que acepta las siguientes expresiones del derecho al ambiente sano,
susceptibles de protección jurídica, estas son: (1) derecho a que la vida y la
salud personales no sean lesionadas o puestas en peligro como consecuencia de
la contaminación o deterioro ambiental; (2) derecho a un razonable nivel de
calidad ambiental; (3) derecho a disfrutar del patrimonio ambiental y (4)
derecho a proteger la propiedad privada de eventuales daños causados por
conminación o perturbaciones ambientales provocados por terceros.
Sostiene que las
dos primeras concepciones doctrinarias sobre el derecho a gozar de un ambiente
sano, encajan perfectamente en las funciones que tienen que desplegar las
autoridades ambientales, a la luz de las normas demandadas.
Afirma
igualmente que las normas acusadas no vulneran el artículo 80 constitucional,
por el contrario desarrollan los preceptos ambientales de la Carta Política en
lo que tiene que ver con la protección de los recursos naturales, con el
derecho a gozar de un ambiente sano, así como con la planificación y
aprovechamiento de los recursos naturales.
Asegura que el
manejo de sustancias prohibidas es un problema social, ambiental y sanitario de
enormes proporciones, que supone actitudes de esas mismas autoridades. En su
criterio, más allá de considerar que la administración de los bienes incautados
al narcotráfico corresponda a la Dirección Nacional de Estupefacientes, resulta
coherente disponer que la destrucción de las sustancias prohibidas y la
elaboración de los planes de manejo ambiental deben recaer en las autoridades
ambientales.
Finalmente
considera que el cargo por violación al principio de unidad de materia es
infundado, pues la protección al medio ambiente como obligación estatal está
consagrada como principio fundamental.
5. Ministerio
del Interior y de Justicia
Ana
Lucía Gutiérrez Guingue, como apoderada del Ministerio argumenta que la
consagración en el artículo 79 Superior como derecho fundamental a un ambiente
sano, responde a la protección de la vida humana, al establecimiento de un
conjunto de reglas generales tendientes a crear una situación ambiental que
facilite un mejor vivir entre el hombre y el medio que lo rodea.
Sostiene,
entonces, que dentro del marco de una Constitución ecológica, tal como fue la
dirección que le señaló el Constituyente de 1991 y la interpretación que esa
Corporación ha hecho de la misma en reiterados pronunciamientos, se encuentra
que las dos disposiciones objeto de reproche por el actor son constitucionales,
pues se ajustan y desarrollan todos los preceptos que la norma superior ha
establecido al Estado como principal responsable de proteger este derecho
fundamental.
Expone
que no tendría sentido consagrar el derecho a un ambiente sano si las
autoridades encargadas de su protección carecieran de la posibilidad de
proteger mediante mecanismos efectivos y sus actuaciones la integridad del
mismo.
Considera
que el hecho de que las normas acusadas faculten a las autoridades ambientales
para destruir las sustancias que no haya sido posible enajenar o exportar por
parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes, lejos de desconocer su
función como protectoras del medio ambiente la desarrollan, pues esta
protección carece de efectividad si en la práctica no se toman las medidas
requeridas por parte de las autoridades para evitar que elementos ajenos al
ecosistema lo alteren o destruyan, poniendo en riesgo su estabilidad y hasta la
vida humana.
Argumenta
que el manejo de las sustancias incautadas, según su naturaleza, requieren de
un conocimiento especializado para evitar mayores perjuicios al medio ambiente.
Agrega que los narcotraficantes con sus actividades delictivas están atentando
contra éste, afectando las fuentes de agua, la fauna y la flora y, en
consecuencia, la salud y el derecho a una vida digna de los ciudadanos
residentes en Colombia. Además, indica que cuando se van a destruir esta clase
de sustancias químicas, dichas autoridades deben asesorarse de especialistas en
su manipulación para no causar daños al medio ambiente.
En
su parecer, lo que quiso el legislador en las normas atacadas es justamente
garantizar que el medio ambiente sea protegido adecuadamente por las
autoridades que legalmente se encuentran encargadas de su custodia, como lo
sería el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autónomas regionales,
los departamentos y municipios, éstos últimos de acuerdo a su jurisdicción y en
lo de su competencia, pues estas entidades tienen entre sus funciones la
prevención de la contaminación ambiental con la precaución  necesaria para la
destrucción de esta clase de sustancias.
Afirma
que todas estas autoridades responsables del medio ambiente gozan de la
posibilidad de destruir sustancias, materias primas, productos e implementos
utilizados en la comisión de infracciones contra el medio ambiente, sin que se
pueda decir que, por ello, se impide velar por la integridad del mismo.
Señala
que en este caso debe tenerse en cuenta que la Dirección Nacional de
Estupefacientes no cuenta con los expertos para la manipulación de estas
sustancias y que cuando el legislador atribuye a las autoridades del medio
ambiente la obligación de elaborar los planes de manejo ambiental para la
erradicación de cultivos ilícitos, lo hace en cumplimiento de los mandatos y
postulados de la Constitución  Política, ya que, a su juicio, no existen entidades
más apropiadas para cumplir con ésta función que las que tienen a cargo la
protección del medio ambiente, en razón de que tiene todos los mecanismos y el
personal experto para realizar esta misión que se encuentra inmersa en sus
funciones.
Aduce
que es justamente la autoridad que diseña el plan ambiental la que conoce qué
medidas debe adoptar, que no atenten contra el ecosistema, con el fin de
asegurar el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y
recuperación de los recursos naturales e impedir, reprimir, eliminar o mitigar
el impacto de actividades contaminantes como lo es la destrucción de estas
sustancias que por tratarse de precursores químicos son de difícil manejo.
A
su juicio, la existencia de estas disposiciones legales constituye una forma de
garantizar la protección del ecosistema y por ende a la salud y la calidad de
vida del hombre, derechos fundamentales ligados con una correcta interrelación
con la naturaleza para no generar daño a la misma.
En
su concepto, las normas acusadas guardan armonía con el programa ecológico
señalado en la Constitución, en desarrollo del cual el legislador ha expedido
disposiciones como la ley 99 de 1993, pues en su articulo 83 atribuye a las
entidades ambientales funciones policivas, así como  establecer sanciones y
medidas preventivas.
Considera
que no le asiste razón al actor, toda vez que no existe ambigüedad en el deber
de las autoridades de destruir sustancias que han sido destinadas o puedan ser
utilizadas para cometer ilícitos; afirma que nada más consecuente con la
función de éstas que actuar en cumplimiento de la ley y en defensa del medio
ambiente.
Finalmente,
frente al cargo por violación al artículo 158 constitucional porque las
disposiciones demandadas se refieren a la administración de bienes incautados
al narcotráfico y no a las autoridades ambientales, indica que eso equivaldría
a que ninguna norma podría referirse, ni siquiera tangencialmente, a otra
autoridad o entidad sin desconocer dicho principio.
Para
tal efecto, explica que el artículo 158 de la Constitución prevé que todo
proyecto de ley debe referirse a la misma materia, esto porque se trata de
tecnificar el proceso legislativo, con el fin de que los temas de que trata un
proyecto de ley guarden una relación de conexidad y coherencia lógica y
jurídica. Por ello se excluyen aquellas materias que resultan ajenas frente al
tema central de que trata la disposición legal, lo que en su criterio, no se
presenta ya que se está advirtiendo cuál será el destino de los bienes
incautados cuando éstos sean sustancias controladas.
En
síntesis, argumenta que esto guarda cabal sentido con la disposición
constitucional y por lo mismo los cargos planteados no están llamados a
prosperar. Así, solicita se declare exequible la expresión “las autoridades
ambientales serán las responsables de la destrucción de dichas sustancias con
el fin de procurar el menor impacto ambiental”, contenida en el parágrafo
del artículo 2° y el artículo 12 de la ley 785 de 2002.
6. Organización
Nacional Indígena de Colombia –ONIC-
Por
medio de apoderada manifiesta que, en su sentir, no solamente la norma acusada
está violando los artículos 8, 79, 80 y 158 de la Constitución Política, sino
también el Convenio 169 de la OIT, aprobado por la ley 21 de 1991.
Plantea
que la Corte Constitucional mediante sentencia SU-383 de 2003 tuteló los
derechos fundamentales de los pueblos indígenas de la amazonía colombiana
contra la Presidencia de la República y otros por la aplicación del programa de
erradicación de cultivos de uso ilícito con químicos.
Afirma
que en dicho fallo se tutelaron los siguientes derechos fundamentales: i)
a la diversidad e integridad étnica y cultural, ii) la participación, iii)
al libre desarrollo de la personalidad de los pueblos indígenas y tribales de
la amazonía colombiana.
Indica
que la Corporación ordenó a las entidades encargadas de combatir las drogas
consultar de manera efectiva y eficiente con dichos pueblos indígenas, sobre
las decisiones atinentes al programa de erradicación de cultivos ilícitos en
los aspectos que a cada una de dichas entidades compete, con la finalidad de
llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas
propuestas.
Señala
que en el fallo también se ordenó que el proceso de consulta debería
adelantarse en un plazo de 3 meses con observancia de los principios y reglas
contenidas el Convenio 169 de la OIT, aprobado y ratificado por Colombia
mediante la Ley 21 de 1991.
Sostiene
que, de otra parte, la Corte negó la protección de los intereses colectivos a
la vida, a la salud y al medio ambiente sano, por considerar que el amparo de
estos derechos era objeto de la acción de grupo que cursaba en el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
Aduce
que de la anterior negativa se apartaron los Magistrados Beltrán Sierra y
Vargas Hernández porque consideraron que se debieron tutelar los derechos
colectivos a la vida, la salud y a un ambiente sano, también que se debió
disponer la suspensión inmediata de la aspersión aérea, en aplicación al
principio de precaución.
Explica
que, por otra parte, a juicio del Magistrado Araujo Rentería se debió amparar
otros derechos invocados en la acción de tutela, tales como la vida, la salud,
la integridad personal y el debido proceso. Sostiene que por último el
Magistrado Tafur Galvis, ponente de la providencia, señaló que en el evento de
no realizarse la consulta por causas imputables a las autoridades competentes,
dentro del plazo fijado, se debería suspender el programa de erradicación aérea.
Expresa
que en la misma Sentencia se señala que la consulta se realizará con los
pueblos indígenas y tribales de la amazonía colombiana, por medio de sus
autoridades y de las organizaciones que los representan.
Precisa
que para dar cumplimiento a lo anterior la Corte estableció que se debían
seguir las pautas de la sentencia C-418 de 2002, sobre el mecanismo de
participación de la consulta. Para tal fin explica que la Corporación señaló
las fases de dicha participación.
La
primera fase consiste en que las entidades deberán presentar a las autoridades
indígenas y a las organizaciones que los representan, dentro de los 30 días
siguientes a la notificación de ésta providencia, una propuesta sobre el método
y los términos que se aplicarán para adelantar la consulta definitiva, la
delimitación territorial de la misma y los medios adecuados para la
erradicación de los cultivos ilícitos, ya sea mediante la aspersión aérea o por
métodos alternativos, siempre y cuando uno y otro garanticen en forma efectiva
y eficiente los derechos fundamentales que se ampararon mediante dicha
providencia.
Frente
a la delimitación del territorio objeto de consulta, argumenta que la Corte
manifestó que las comunidades indígenas y tribales de la amazonía colombiana
cumplen con las condiciones prescritas en el artículo 1° del Convenio 169 de la
OIT, es decir, que son depositarios de condiciones sociales, culturales y
económicas que los distinguen de los otros sectores de la colectividad
nacional,  que están regidos total o parcialmente por sus propias costumbres y
tradiciones y que ocupan estos territorios desde antes de la conquista y la
colonización de las actuales fronteras estatales.
De
otra parte, sostiene frente al tema de los medios adecuados para la
erradicación de los cultivos, que le corresponde a las autoridades  competentes
consultar las decisiones atinentes al programa de erradicación que se emplee
para asegurar en forma efectiva y eficiente los derechos fundamentales que
mediante la providencia se amparan, tanto a los miembros de los pueblos
indígenas como de los demás habitantes de los respectivos territorios. Agrega
que además se debe fundamentar la definición de dichas alternativas en el plan
de manejo ambiental impuesto por el Ministerio del Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, al programa de erradicación aérea de cultivos ilícitos
con químicos.
La
segunda fase, indica que para que sea efectiva y eficiente la Corte dispuso que
debían evaluar todas las condiciones del programa de erradicación de cultivos
ilícitos que las entidades mencionadas adelantan en sus territorios, en los
aspectos que a cada una de dichas entidades compete, con la finalidad de llegar
a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Manifiesta
que la Corporación en el citado fallo recomendó para estas dos fases que: “la
consulta debe adelantarse de Buena fé, atendiendo las circunstancias y con
miras a una concertación conforme al artículo 6 del convenio 169 de la OIT.  En
consecuencia no se trata de un mero formalismo, ni de una oportunidad para
imponer una decisión o para eludir el cumplimiento de una obligación y por lo
tanto las entidades gubernamentales encargadas de autorizar, ejecutar y vigilar
la política estatal de erradicación de cultivos ilícitos tiene el deber de
suministrar de manera clara y oportuna la información correspondiente sobre las
acciones en ejecución en cualquiera de las modalidades de erradicación.”
En
su parecer, lo anterior con el fin de  no limitar la capacidad de que los
pueblos consultados puedan evaluar el impacto de las medidas en su hábitat y en
sus estructuras organizativas y espirituales, de tal manera que puedan
conceptuar sobre la delimitación y continuación del programa, así como sobre
las diferentes propuestas sobre el mismo. Agrega que de igual forma, por medio
del suministro de la información mencionada, los representantes y las
autoridades de los pueblos tendrán la posibilidad de formular alternativas
encaminadas a asegurar el respeto a su integridad cultural y la autonomía de
las autoridades de su territorio.
Concluye
que el aparte final del parágrafo del artículo 2 y el artículo 12 de la Ley 785
de 2002 son contrarios a los artículos 8, 79, 80 y 158 Superiores, por lo que
deben ser declarados inexequibles.
7. Dirección
Nacional de Estupefacientes
El
Director Nacional de Estupefacientes, Alfonso Plazas Vega, solicita que se
declaren exequibles las disposiciones demandadas. Para tal efecto, manifiesta
que no está de acuerdo con los argumentos de la demanda por incongruentes y
desacertados, no sólo desde el ámbito jurídico sino también por desconocer una
de las estrategias del Gobierno convertida en una política de Estado mediante
la Ley 812 de 2003, contentiva del Plan Nacional de Desarrollo donde se propone
que la política de lucha contra el problema de las drogas ilícitas y el crimen
organizado estará orientada hacia la desarticulación del proceso de producción,
comercialización y consumo de drogas. Agrega que se promoverá la erradicación,
forzosa y voluntaria de los cultivos ilícitos y la interdicción, aérea, fluvial
y terrestre del narcotráfico.
Sostiene
que la destrucción de las sustancias precursoras que puedan servir para el
procesamiento de cocaína o cualquier otra droga que produzca dependencia, es
una  forma de administrarlas contemplada en el artículo 54 del Decreto
legislativo del 2790 de 1990 adoptado como legislación permanente por el
artículo 4 del Decreto Especial 2271 de 1991, según el cual “los insumos,
sustancias precursoras o elementos que puedan servir para el procesamiento de
cocaína o de cualquier otra droga que produzca dependencia, una vez
identificada parcialmente por orden del Superior de la unidad de Investigación
de Orden Público, con la presencia imprescindible del Ministerio Público, serán
puestos a disposición o a la orden de la Dirección Nacional de Estupefacientes,
la cual podrá determinar su inmediata utilización por parte de una entidad
oficial, su remate para fines lícitos debidamente acreditados, o su destrucción
si implica grave peligro para la salubridad o seguridad públicas”.
Así,
indica que la Ley 785 de 2002 trata de los sistemas de administración de bienes
incautados en virtud de la aplicación de las Leyes 30 de 1986 y 793 de 2002, y
uno de esos sistemas es la destrucción de las sustancias químicas controladas,
por lo que en su concepto, existe una relación directa y consecuente entre
estos bienes, la orden de destrucción y el procedimiento para llevarla a cabo,
en donde intervienen la Dirección Nacional de Estupefacientes y la autoridad
ambiental.
Afirma que el
artículo 2° de la Ley 785 de 2002, aparte final del parágrafo atacado, al
disponer que “las autoridades ambientales serán las responsables de la
destrucción de dichas sustancias”, no hace otra cosa que precisar el
procedimiento de administración y asignar a las autoridades ambientales la
función para la ejecución de la destrucción cuando se opte por ello, con el
único fin expreso señalado en la ley de procurar el menor impacto ambiental.
De otra parte,
expresa que la disposición demandada es desarrollo de la hermenéutica jurídica
en donde se faculta a una autoridad administrativa como la Dirección Nacional
de Estupefacientes para que en ejercicio de su competencia ordene la
utilización, venta o destrucción de las sustancias, y en segundo lugar, en el
caso de optarse por la destrucción se faculta a la autoridad ambiental para que
realice dicho procedimiento, todo ello tendiente a preservar el medio ambiente
o a causar el menor impacto ambiental.
Argumenta que no
se puede ignorar que la destrucción es una medida subsidiaria de otros sistemas
previstos, toda vez que el parágrafo que se acusa es claro al expresar que
tratándose de sustancias controladas, las autoridades ambientales serán responsables
de su destrucción con el fin de procurar el menor impacto ambiental sino fuere
posible su enajenación o su explotación.
Advierte que no
existe ninguna violación a las normas constitucionales, en consideración a que
tanto los preceptos contenidos en la ley 785 de 2002 como en la 99 de 1993
están dirigidas a proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar
las áreas de especial importancia ecológica.
A su juicio, la
norma atacada establece un compromiso del Estado a cargo de las autoridades
ambientales, exigiéndose que su existencia se traduzca en una participación
activa de los procesos que tienen que ver con el manejo y disposición final de
las sustancias controladas. Indica que se trata de superar, mediante un mandato
legal, la actitud pasiva y expectante de estas autoridades.
Plantea que la
norma no sólo es constitucional sino que es obvio endilgarle la responsabilidad
enunciada a la autoridad ambiental  con el fin de procurar el menor impacto
ambiental, lo que desarrolla el principio de coordinación contenido en el
artículo 113 de la Constitución Política, según el cual los diferentes órganos
del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines.
Considera que es
absurdo pretender destruir las sustancias controladas sin la intervención de
las autoridades ambientales, para que, luego de ocurrido el daño, la autoridad
ambiental sí lo declare configurándose una verdadera infracción a las normas
constitucionales y un perjuicio a los recursos naturales. Se trata de destruir
para evitar un daño.
Afirma no
compartir la apreciación del demandante cuando señala que la autoridad en
cumplimiento de la norma demandada actúa como juez y parte. En su sentir, la
actividad de regular y ejecutar la destrucción de sustancias   químicas tiende
a la protección del medio ambiente y no es contraria a la de fiscalizar,
auditar o sancionar el daño causado.
Explica que la
disposición de dichas sustancias es una consecuencia de una conducta ilícita ya
intervenida por una autoridad judicial, por lo que resulta exequible al aparte
final del parágrafo del artículo 2° de la Ley 785 de 2002.
Respecto al
artículo 12 también acusado de la referida Ley, sostiene que guarda relación
con la función establecida en el numeral 25 del artículo 2° de la Ley 99 de
1993, pues corresponde al Ministerio del Medio Ambiente prohibir o regular la
fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias
causantes de degradación ambiental.  Agrega que al determinar la ley que la
autoridad ambiental es quien elabora el plan de manejo para la manipulación de
sustancias, sólo se está aplicando el articulo 6  de la Ley 99 de 1993 que
establece la cláusula general de competencia, según la cual el Ministerio del
Medio Ambiente ejercerá las demás funciones relacionadas con su competencia que
no hayan sido atribuidas expresamente por ley a otra autoridad.
Aduce que ni la
Dirección Nacional de Estupefacientes ni la Policía Nacional tiene funciones
relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales  renovables, así
que por disposición del artículo 12 acusado esta atribución corresponde a las
autoridades ambientales.
Reitera que en
lo que se refiere al plan de manejo ambiental del programa de erradicación de
cultivos ilícitos, es concordante con la Constitución y las leyes, más aún
porque se trata de una política de Estado contenida en el Plan Nacional de
Desarrollo hacia un Estado comunitario, adoptado mediante la Ley  812 de 2003.
Además, todo ello en virtud del principio de coordinación contenido en el
artículo 113 Superior, pues todos los órganos del Estado comprometidos en la
lucha contra la producción de drogas ilícitas deben colaborar de manera
armónica para combatir el flagelo del narcotráfico, realizando aportes y
ejecutando actividades que deben ser articuladas en donde tienen participación
las autoridades ambientales.
Insiste que se
trata de obtener una vinculación activa y participativa en la política de
Estado en torno al combate a los cultivos ilícitos existentes en el territorio
nacional, con el fin de que la autoridad ambiental desarrolle los principios
constitucionales y legales que se aluden en la demanda y al efecto, elabore, imponga
y verifique el cumplimiento de las políticas de las políticas de prevención y
protección del medio ambiente frente al Programa de Erradicación forzosa de
cultivos ilícitos.
En su opinión,
el demandante reconoce que existen cultivos ilícitos en todo el territorio
nacional, inclusive en los parques nacionales naturales, y asume erróneamente
que dichos cultivos forman parte del ecosistema, cuando en realidad lo que han
hecho es invadirlos y dañarlos, y es la autoridad ambiental a la que le
corresponde cuidar la diversidad biótica de la nación y la conservación de las
áreas de especial importancia ecosistémica, como lo son los parques
naturales.
Considera que es
ésta la principal razón por la cual el artículo 12 de la Ley 785 de 2002 impone
a las autoridades ambientales la obligación de elaborar, ejecutar y controlar
el plan de manejo ambiental que se aplique para el correcto desarrollo del plan
de erradicación forzosa.
Expone que la
Dirección Nacional de Estupefacientes como ejecutora de las decisiones del
Consejo Nacional de Estupefacientes y la Policía Antinarcóticos  como ente
ejecutor del Programa de Erradicación de Cultivos ilícitos con Glifosato
-PECIG-, tienen por finalidad cumplir no sólo con las metas propuestas en la
lucha nacional contra el problema del narcocultivo, sino también, cumplir con
su misión institucional y los objetivos constitucionales y legales. Al respecto
se pregunta: “por qué llevar a tales entidades a una extralimitación de
funciones poniéndoles la obligación de formular el plan de manejo ambiental,
cuando en realidad les corresponde ejecutar los procedimientos para la
erradicación forzosa bajo los lineamientos que haya dictado  la autoridad
ambiental para su desarrollo?”.
En
su parecer, la protección del medio ambiente sano y de los recursos naturales
renovables no puede traducirse en la ausencia o falta de compromiso en que se
quiere hacer incurrir a la autoridad ambiental con la demanda de
inconstitucionalidad que es objeto de estudio.
En relación con
la presunta vulneración al principio de unidad de materia, señala que es claro
que entre la destrucción de sustancias controladas como la elaboración del plan
de manejo ambiental para la manipulación de éstas y para la erradicación de
cultivos ilícitos y la administración de bienes incautados, existe un común
denominador, que es la lucha frontal del Estado en contra del narcotráfico y
sus conductas conexas. Aduce que el narcocultivo, el tráfico de sustancias
químicas controladas y la administración de bienes producto de dichas
actividades, tienen una relación teleológica, objetiva única con la temática
general y la materia dominante de la ley, por lo tanto es coherente integrar en
una sola norma jurídica varios aspectos de la política de lucha contra las
drogas ilícitas.
Indica que es
esa lucha contra el narcotráfico la que lleva al Estado a implementar normas
que se traduzcan en un efectivo plan de ataque, que incluyan desde la
prevención hasta la penalización de todo lo que signifique la funesta actividad
del narcotráfico y que influye en la comunidad internacional.
Señala que en lo
relacionado a la administración de bienes incautados u ocupados, el legislador
se dio cuenta cómo la Dirección Nacional de Estupefacientes era objeto de
múltiples demandas millonarias por reparación de daños, y no podía ser parte
dentro de los procesos donde se ventilaba lo correspondiente a tales bienes,
corrigiéndose esa falencia. Precisa que ahora la entidad es parte para debatir
sobre la situación jurídica de los bienes que se le entregan y responder por el
acertado manejo de los mismos. Y que por lo tanto era necesario buscar
normatividad que previniera la exterminación del preocupante daño desde el
cultivo.
Finalmente,
manifiesta que al considerar que entre la primera etapa y la última existen una
serie de situaciones que tenían que ser objeto de regulación porque que se
trata de la actividad del narcotráfico, debe asumirse que ésta consiste tanto
en los cultivos como en los insumos utilizados para la producción de la droga
(sustancias controladas) y los bienes que se adquieren con su producto.
Entonces, asegura que no existe violación al principio de unidad de materia, ya
que se regula una sola materia: la actividad del narcotráfico.
8.
Corporación Colectivo de Abogados
En escrito
presentado de forma extemporánea el presidente de la entidad, Alirio Uribe
Muñoz,  manifiesta que la Ley 785 de 2002 se erige como la más reciente
directriz en el llamado marco de la lucha contra las drogas, que en no pocas
oportunidades ha sido objeto de fuertes críticas desde diversos sectores,
respecto de su planeación, ejecución y resultados.
De esta forma
cita el informe nacional de desarrollo humano en Colombia de 2003, titulado “El
conflicto, callejón con salida”, elaborado por el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, en donde se expusieron los siguientes puntos:
“La lucha contra las drogas no escapa a la idea inapropiada de que
en la guerra todo se vale. Esa idea respalda al conjunto de políticas
represivas que atacan de igual forma a todos los eslabones de esa industria,
subestimando los efectos indeseables que sobre el propio control de drogas y
sobre el conflicto armado tiene tanto la represión química y militar de la
oferta, como la criminalización del campesinado que participa en los cultivos.
(…) El prejuicio prohibicionista, el cinismo en el sur y las falencias de las
propuestas de legalización, son escollos en la búsqueda de alternativas
orientadas a reducir el daño causado por la producción, por el consumo y por
las políticas vigentes. (…) En el lado de la demanda, la reducción de daños
significa morigerar las acciones punitivas sobre el consumo, acentuar los
programas preventivos y ver al consumidor como un enfermo que como un criminal.
En el lado de la oferta, la reducción del daño significa más erradicación
manual y menos fumigación aérea, más alternativas rentables para el colono o el
campesino, más énfasis en la prevención y en el fortalecimiento del tejido
social, más diferenciación entre el grande y el pequeño.”
Explica que
también existen argumentos ambientales para suspender las fumigaciones, así,
transcribe fragmento del texto “Fumigación en Colombia”:
“(…) el uso inadecuado de precursores químicos en el procesamiento
de la hoja de coca ocasiona daños ambientales irreversibles, que a pesar de no
estar apropiadamente evaluados, podrían ser de muy graves proporciones, máxime
cuando tales sustancias son vertidas directamente sobre suelos y fuentes de
agua en áreas conocidas en el mundo como de gran biodiversidad. En este sentido
vale la pena anotar que especialistas en acuicultura han registrado la aparente
desaparición de especies piscícolas consideradas endógenas de ciertos ríos, es
decir, de peces que tan sólo ha sido observado allí.
Con la política compulsiva de fumigar los cultivos se cierra e
inicia al mismo tiempo un ciclo continuo de daño ambientales, con consecuencias
sociales, culturales y económicas (…).”
Sobre el tema,
sostiene que se evidencia la errada orientación de solucionar un daño ambiental
con otro, en el marco irregular de aplicación de políticas sin que se estudie
el impacto que ellas tienen a nivel sanitario, ambiental y social, situación
que ha sido denunciada por la Defensoría del Pueblo.
A su juicio, la
Defensoría del Pueblo ha constatado que la Dirección Nacional de
Estupefacientes no ha cumplido o dilatado el cumplimiento de ciertas exigencias
de la autoridad ambiental, concretamente se ha visto una demora injustificada
para cumplir lo establecido en los términos de referencia para el Plan de
Manejo Ambiental.
Considera que el
cuestionamiento por las fumigaciones, método de aspersión  aérea para la
erradicación de cultivos de uso ilícito, encuentra actualmente su mayor auge
debido a la internacionalización de su ejecución, por ser parte integrante de
la política gubernamental norteamericana del Plan Colombia.
Indica que la
Dirección Nacional de Estupefacientes fue creada para coordinar el desarrollo y
ejecución de las políticas en materia de control, prevención y represión de estupefacientes,
en consecuencia le corresponde coordinar el desarrollo y ejecución del Programa
de Erradicación de Cultivos Ilícitos con Glifosato –PECIG-.
En su parecer,
queda probado que corresponde a la Dirección Nacional de Estupefacientes
cumplir con lo ordenado en el Plan de Manejo Ambiental, y no como lo señala el
artículo 12 de la Ley 785 de 2002, cuando señala que debe ser la autoridad
ambiental la encargada de elaborar ejecutar y controlar los planes relacionados
con el PECIG. Indica que esta situación fue explicada en la resolución 0108 del
31 de enero de 2002 del Ministerio del Medio Ambiente.
Plantea que si
el Ministerio del Medio Ambiente, es el que debe encargarse de lo relacionado
con la destrucción de sustancias empleadas en la producción de narcóticos, como
lo señala el artículo 12 acusado, esto significa que funcionarios del
Ministerio tendrían que participar de los operativos antinarcóticos, es decir,
un entrenamiento bélico militar.
Considera, entonces,
que dicho procedimiento discrepa de la misión de ese funcionario que propende
por la armonización del hombre con la naturaleza, pues el manejo de sustancias
controladas en escenarios de confrontación y de guerra deja pocas posibilidades
para su tratamiento.
Asegura que la
mezcla de aspersión causa daño como lo señaló el Magistrado Luis Rafael Vergara
Quintero en el reciente fallo del Tribunal Contencioso de Cundinamarca, al
hacer referencia a las fumigaciones aéreas. Por lo que, en su parecer, se viola
el artículo 80 de la Constitución.
Manifiesta que
una de las más profundas críticas que pueden realizarse frente a la actual
política antidroga es la descoordinación entre las autoridades que trabajan
para ese fin.
Explica que se
observa la falta de articulación de los Programas de Desarrollo Alternativo con
el Programa de Erradicación Aérea con Químicos, ambos, componentes de la
política de lucha contra las drogas, la cual ha llevado a que algunos proyectos
de desarrollo alternativo hayan sido objeto de fumigaciones. Por otra parte,
asegura que la forma como actualmente se ejecuta el referido programa ha
llevado a que se desconozcan otras políticas sectoriales en materia ambiental y
de salud, así como de otras en materia social tendientes a brindar protección
especial a grupos sociales vulnerables.
Igualmente,
advierte la falta de trabajo conjunto interinstitucional y coherente para que
se cumpla la normatividad en materia ambiental y de salud y se tomen las
medidas necesarias de prevención y protección de éstas materias. Agrega que la
Dirección Nacional de Estupefacientes no ha cumplido o ha dilatado el
cumplimiento de ciertas exigencias de la autoridad ambiental, así como existe
una demora injustificada para cumplir lo establecido en los términos de
referencia para el Plan de Manejo Ambiental. También señala que el Ministerio
de Salud no ha ejercido efectivamente sus atribuciones como autoridad en esa
materia, por lo cual no ha logrado la implementación de un plan de vigilancia
epidemiológica en el desarrollo del Programa de Erradicación.
En su sentir,
las fumigaciones indiscriminadas sobre pequeños cultivos desconocen las medidas
de diferenciación positiva que el Estado ha establecido de estos pequeños
cultivadores y lo que es más grave aún, han afectado los derechos a la salud y
a un ambiente sano de la población, así como el derecho de los niños que
habitan las regiones donde se ejecuta el programa de erradicación.
Argumenta que se
ha desconocido el principio de coordinación administrativa  y que ésta se suma
a la negligencia de las autoridades que intervienen en la ejecución del citado
programa, lo que ha conducido al incumplimiento de otros mandatos
constitucionales como son el aseguramiento de la salud y salubridad pública, la
protección y conservación del medio ambiente y el deber del Estado de brindar
protección especial a los grupos vulnerables o marginados, así como a los
menores de edad.
Expresa que
imponerle al Ministerio del Medio Ambiente la disposición de sustancias o
bienes para el procesamiento de los narcóticos, naturalmente aumentaría aún más
la complejidad de la precaria coordinación de las autoridades antinarcóticos.
En su opinión, debe ser la Dirección Nacional de Estupefacientes la encargada
de ejecutar el Plan de Manejo Ambiental y las autoridades ambientales deben
mantener su papel imparcial de veeduría, control y verificación del mismo.
Finalmente,
aduce que la Ley 785 de 2002 es inconveniente porque envía un mensaje falso,
consistente en que la mitigación de daños de actividades que comprometen el
medio ambiente puede obviarse por parte de quienes las realizan, razón por la
cual solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 12 de la Ley 785
de 2002.
V.
CONCEPTO DEL JEFE DEL  MINISTERIO  PÚBLICO
El señor Procurador General de la
Nación, en  concepto Nro. 3384 de fecha 15 de octubre de 2003, manifiesta que
la Constitución de 1991, denominada “constitución ecológica”, consagra,
por un lado, el derecho de todas las personas  a gozar de un ambiente sano, y por
el otro, le impone al Estado una serie de deberes como proteger las riquezas
naturales de la Nación, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución, así como, prevenir y controlar los
factores de  deterioro ambiental, imponer las sanciones legales pertinentes y
exigir la reparación de los daños causados al ambiente.
Afirma que la Constitución ecológica fue
desarrollada, entre otras disposiciones, por la Ley 99 de 1993 al reordenar el
sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables y organizó el Sistema Nacional Ambiental –SINA.
Frente a la presunta vulneración de los
artículos 8, 79, 80, 113 y 209 de la Constitución, indica que, en principio,
parecieran que las disposiciones acusadas persiguieran un fin legítimo, es
decir, que sea la misma autoridad ambiental como parte del Estado y dada su
especialidad en el tema, quien lleve a cabo la destrucción de las sustancias
controladas, ya que este procedimiento puede impactar negativamente en los
recursos naturales renovables y el medio ambiente; así como la elaboración,
ejecución y control en el cumplimiento de los planes de manejo ambiental para
la erradicación de cultivos ilícitos.
Sin embargo, precisa que la naturaleza
de los órganos y de las funciones que integran el Sistema Nacional Ambiental es
fundamentalmente de control ambiental.
En su concepto, “cabe preguntarse si
podrían tales organismos, en el caso del programa de erradicación de cultivos
ilícitos, cumplir esos cometidos constitucionales controlando los planes de
manejo ambiental que ellas mismas han elaborado y ejecutado. La respuesta es
negativa, más si se tiene en cuenta que controlar es sinónimo de fiscalizar y
fiscalizar es criticar las acciones de otro.”
Por ello, aduce que las disposiciones
acusadas vulneran el derecho colectivo a un ambiente sano y los deberes del
Estado en relación con los aspectos ambientales.
Sostiene que si llegan a confundirse en
una misma entidad estatal funciones diversas y contradictorias, como las
consagradas en las normas demandadas – elaboración, ejecución y control de los
planes de manejo ambiental, y destrucción de las sustancias controladas-, el
control ambiental previsto por las normas ambientales tanto nacionales como
internacionales nunca estaría gobernado por el principio de eficacia que
contempla el artículo 209 Superior.
Considera que, tal como lo señala el
artículo 12 de la Ley 785 de 2002, la autoridad ambiental es responsable de la
elaboración, ejecución o consumación y además del control del cumplimiento de
los planes de manejo ambiental para efectos de la erradicación forzosa de
cultivos ilícitos o manipulación de sustancias controladas, por lo que no
podría garantizarse la imparcialidad que debe gobernar el ejercicio de la
función administrativa.
Por esta razón, concluye que las
disposiciones demandadas vulneran el ordenamiento constitucional, especialmente
los artículos 8, 79, 80, 113 y 209 de la Carta Política.
Con relación a la eventual vulneración
al principio de unidad normativa, señala que en el presente caso, si bien por
medio de la Ley 785 de 2002 se dictan disposiciones relacionadas con la
administración de bienes incautados y en general con el programa de
erradicación de cultivos ilícitos, no percibe violación alguna del artículo 158
Superior, toda vez que la ejecución de cualquier obra o actividad, como la
señalada anteriormente, debe armonizar con la protección del medio ambiente.
Finalmente solicita lo siguiente: (1)
declarar la inexequibilidad del aparte “las autoridades ambientales serán
las responsables de la destrucción de dichas sustancias”, contenido en el
parágrafo del artículo 2° de la Ley 785 de 2002; y (2) declarar la
inexequibilidad de la expresión “la elaboración y ejecución”, contenida
en el artículo 12 de la Ley 785 de 2002.
VI. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República.
2. Cargos de
la demanda y planteamiento del problema jurídico
En concepto del
demandante, el segmento acusado del artículo 2° de la Ley 785 de 2002 es
inconstitucional, pues al radicar en las autoridades ambientales la
responsabilidad por la destrucción de sustancias controladas, desdibuja las
funciones constitucionales de dichas autoridades de protección del medio
ambiente y de los recursos naturales, vulnerando de esta forma el artículo 8°
de la Carta Política.
Sostiene que el
artículo 12 del citado ordenamiento legal es igualmente inconstitucional,
porque i) al encargar a la autoridad ambiental competente la elaboración,
ejecución y control de un plan de manejo ambiental para efectos de la
erradicación forzosa de cultivos ilícitos o manipulación de sustancias
controladas, impone una  carga que le impide ejercer de manera imparcial la
protección y defensa de los recursos naturales, infringiendo de esta forma el
artículo 79 Superior; ii) viola el artículo 80 ibidem, por cuanto la asignación
de dicha competencia impide el ejercicio de la función  de planificación y
aprovechamiento de los recursos naturales, obligando a las autoridades
ambientales a deteriorar el medio ambiente; y iii) desconoce el principio
superior de la unidad de materia, por cuanto su contenido normativo no guarda
relación alguna con la temática de la Ley 785 de 2002.
Para el
Ministerio de Ambiente las normas acusadas no se ajustan a la Carta Política,
por cuanto de acuerdo a sus competencias en materia ambiental, se  le impide
ejercer las labores de control y vigilancia que le corresponden, lo cual no es
garantía de transparencia, imparcialidad e igualdad en el ejercicio de la
función administrativa.
La Defensoría
del Pueblo considera también que las disposiciones impugnadas son inconstitucionales,
pues en su sentir i) desconocen la unidad de materia al referirse a un asunto
distinto al regulado en la Ley 785 de 2002; ii) violan el principio de unidad
territorial, por cuanto establecen la posibilidad de que una corporación
autónoma regional por sí misma pueda elaborar, ejecutar y controlar un plan de
manejo ambiental; iii) desconoce los principios de eficacia e imparcialidad de
la función administrativa pues permite el ejercicio de funciones incompatibles
y iv) viola el debido proceso, pues como la entidad que controla es la misma
que ejecuta, no existe independencia del juzgador.
El Decano de la
Facultad de Medio Ambiente y Recursos Naturales de Universidad Distrital
Francisco José Caldas, considera que las normas censuradas son constitucionales.
En el mismo
sentido se pronuncia el Director de la Especialización en Derecho del Medio
Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, quien estima que dejar en
cabeza de las autoridades ambientales la destrucción de sustancias controladas
es reconocer que tales autoridades son idóneas en el manejo de los riesgos
ambientales; y respecto al plan de manejo ambiental, señala que el mismo es
trasunto del derecho a un ambiente sano que consagra el artículo 79 Superior.
El Ministerio
del Interior y de Justicia se muestra en favor de la constitucionalidad de las
normas impugnadas, pues considera que la consagración del derecho a un ambiente
sano no tendría sentido si las autoridades encargadas de su protección no
pudieran cumplir con esta misión, y agrega que el manejo de sustancias
incautadas demanda un manejo  especializado para evitar mayores perjuicios al
medio ambiente que los ocasionados por la producción de estupefacientes.
La Organización
Nacional Indígena -ONIC-, sostiene, por su parte, que las normas acusadas son
inconstitucionales porque desconocen el derecho a la consulta previa de las
comunidades indígenas.
La Dirección
Nacional de Estupefacientes estima que no se presenta vulneración a la unidad
de materia, puesto que la destrucción de sustancias controladas es una medida
subsidiaria de administración de bienes incautados que es la temática a la que
se refiere la Ley 785 de 2002. Advierte, además, que la tarea de las
autoridades ambientales no es la de destruir para dañar sino la de destruir
para evitar un daño al medio ambiente, y agrega que la elaboración del plan de
manejo ambiental solamente es competencia del Ministerio del Medio Ambiente.
Para el
Procurador las normas acusadas son inexequibles, pues en su opinión las
autoridades ambientales son en esencia organismos fiscalizadores que no pueden
ser encargados de la destrucción de sustancias controladas, así como tampoco de
la ejecución simultánea de las funciones de  elaboración, ejecución y control
del Plan de Manejo Ambiental.
Con base en lo
anterior, corresponde entonces a la Corte Constitucional despejar los
siguientes interrogantes:
·
Si las normas demandadas al radicar en cabeza de
las autoridades ambientales la responsabilidad por la destrucción de sustancias
incautadas, así como la elaboración, ejecución y control de un plan de manejo
ambiental para la erradicación y manipulación de dichas sustancias, desconocen
el principio de la unidad de materia.
·
Si la responsabilidad asignada por las normas
acusadas a las autoridades ambientales en la destrucción de sustancias
controladas, desdibuja la función constitucional de protección del medio
ambiente que cumplen dichas autoridades.
·
Si la funciones de elaboración, ejecución y
control de un plan de manejo ambiental para la erradicación y manipulación de
sustancias controladas en cabeza de las autoridades ambientales, impide que
éstas ejerzan en forma libre e independiente la protección del medio
ambiente
·
Si la responsabilidad de las autoridades
ambientales en la destrucción de sustancias controladas, y la elaboración,
control y ejecución del plan de manejo ambiental para la erradicación y
manipulación de las mismas, impide que dichas autoridades puedan cumplir con su
tarea constitucional de planificar y aprovechar los recursos naturales y
propender por su conservación y prevención
Con el fin de
dar respuesta a estos cuestionamientos, la Corte debe proceder a determinar
previamente si las normas acusadas desconocen el principio de unidad de
materia. Dilucidado este asunto, se referirá a los instrumentos que en materia
ambiental consagra la Constitución Política y a su desarrollo por parte del
legislador, para finalmente analizar la constitucionalidad de las funciones
asignadas a las autoridades ambientales en la destrucción de sustancias
controladas, y en la elaboración, control y ejecución del plan de manejo
ambiental para la erradicación de cultivos ilícitos y la manipulación de dichas
sustancias.
3. Sobre el
supuesto desconocimiento de la unidad de materia
En primer
término, debe la Corte definir si, como lo afirma el actor, tanto el segmento
normativo del parágrafo del artículo 2° como el artículo 12 de la Ley 785,
desconocen el principio de la unidad de materia consagrado en el artículo 158
de la Constitución.
Al efecto, es
necesario tener presente que para que la Corte pueda ejercer  control cuando se
alega infracción a la citada norma superior, es menester que el actor efectúe
un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que
demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no
se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales
considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y,
por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior.[1]
En el caso que
se revisa observa la Corte que el actor ha cumplido con estas exigencias pues
sostiene que la violación a la unidad de materia se produce en razón de que el
objeto de la Ley 785 de 2002 es regular lo relacionado con la administración de
bienes incautados al narcotráfico, facultad que le corresponde a la Dirección
Nacional de Estupefacientes y no a las autoridades ambientales.
Establecido este
aspecto, entra la Corte a indagar si efectivamente las normas acusadas en esta
oportunidad desconocen el principio de unidad de materia, para lo cual debe
precisar una vez más que según reiterada jurisprudencia de esta Corporación,
dicho principio no puede ser entendido de forma rígida pues ello limitaría en
forma desmesurada la facultad de configuración del legislador.  Ha dicho la
Corte:
“En repetidas oportunidades la Corte ha señalado que el concepto de
unidad de materia[2]
a que se refiere el artículo 158 de la Constitución no puede entenderse dentro
de un sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las
relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta
de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre
las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma.”[3]
La Corte ha
expresado que esta concepción del principio de unidad de materia conlleva una
limitación en el ejercicio de la función de control constitucional por parte de
la Corte Constitucional en aras de respetar la libertad de configuración de la
que goza el Congreso en su función legislativa:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si
una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar
también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en
esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad.
Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene
implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción
que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al
momento del examen de las normas.  Así, si se opta por un control rígido,
violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la
materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un
control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposi­ciones
que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control
rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa.  Ante
ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que
impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los
distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un
criterio objetivo y razonable.[4]
Por lo anterior,
la jurisprudencia ha considerado que el control constitucional en estos casos
es de nivel bajo:
...para
respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente
competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas
de orden nacional, la intensidad con la cual se  analiza si se viola o no el
principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es
posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la
materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto,
exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la
Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la
materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga
de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden
puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o
teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una
modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya
que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de
materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma
que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley[5]”.[6]
¿Cuándo se viola
entonces el principio de unidad de materia?
Al responder este interrogante la
Corte ha dicho que la Constitución fija en su artículo 158  dos condiciones al
Congreso para el ejercicio de la función legislativa, “pues éste se halla
obligado a definir con  precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo
título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al
expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación
interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte
de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde
luego, deberá corresponder al título de aquélla”.[7] De esta manera, el
congreso vulnerará el principio constitucional sobre unidad de materia “cuando
incluye cánones específicos que, o bien encajan dentro del título que delimita
la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el
contenido global del articulado”.[8]
Así pues, para
ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de
unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de
una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y
razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley, sin
vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente
con los ejes materiales desarrollados por el legislador. Ha dicho la Corte:
“...resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley
pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera
o no el principio de unidad de materia.  En ese sentido resultan valiosos
elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se
exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración
conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo
de la materia de la ley de que hace parte”.[9]
Como lo anuncia
su título, la Ley 785 de 2002 tiene por objeto dictar normas relacionadas con
la administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de
1986 y 333 de 1996. En dicho ordenamiento la Corte identifica varios núcleos
temáticos, a saber: se fijan los sistemas de administración de bienes
incautados, y se dictan normas sobre enajenación, contratación, destinación
provisional, sociedades y unidades de explotación económica, readjudicaciones
pendientes, cumplimiento de las funciones de administración de los bienes
incautados, régimen tributario, aseguramiento de bienes incautados y plan de
manejo ambiental.
Uno de los sistemas
de administración de los bienes incautados es la enajenación, que al
tenor de lo dispuesto en el artículo 2° de la citada ley recae sobre bienes
fungibles o consumibles o en general muebles que amenacen deterioro y los demás
que determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, siempre y cuando, de
manera motivada se establezca que amenazan perder severamente su valor
comercial. Se determina que los dineros producto de tales enajenaciones
ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra
el Crimen Organizado administrado por el Director Nacional de Estupefacientes.
Así mismo, el
parágrafo de la norma que se comenta dispone que tratándose de sustancias
controladas si no fuere posible su enajenación o exportación las autoridades
judiciales, de policía judicial, administrativas, ambientales  y sanitarias
coordinarán con la DNE lo relativo a su disposición o destrucción la cual
será de responsabilidad de las autoridades ambientales con el fin de procurar
el menor impacto ambiental, según lo dispone el segmento acusado.
Es fácil
evidenciar, entonces, una conexidad no sólo de orden temático sino también de
índole sistemática y teleológica entre el segmento normativo demandado y la Ley
785 de 2002, pues la destrucción de sustancias controladas es una medida de
carácter subsidiario que procede ante la imposibilidad de su enajenación o
exportación, que precisamente constituye una de las formas de administración de
los bienes incautados que se regulan en dicha normatividad. Así,  pues, no se
presenta por parte de esta disposición la alegada violación del principio de
unidad de materia.
En relación con
lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 785 de 2002, tampoco se advierte que
su contenido normativo establezca una ruptura con el núcleo temático de esa
preceptiva, pues si en la ley se consagran una serie de medidas en relación con
la destrucción y manipulación de las sustancias controladas, bien podía el
legislador incluir una disposición como la demandada en la cual se encarga a la
autoridad ambiental competente de la elaboración, ejecución y control de un
plan de manejo ambiental  para efectos de la erradicación de cultivos ilícitos
y la manipulación de sustancias controladas.
Por lo expuesto,
no prospera el cargo por supuesta violación a la unidad de materia.
4. Instrumentos constitucionales de gestión
ambiental. Facultad de configuración del legislador en esta materia.
Dado que la
protección y el mejoramiento del medio ambiente deben ser una preocupación
fundamental de los Estados, como quiera que afectan el bienestar de los pueblos
y su desarrollo económico, en Colombia, la Constitución Política de 1991 otorgó
al medio ambiente una importancia cardinal, pues consagró un conjunto de
principios y herramientas que configuran la denominada “constitución
ecológica” o “constitución verde”, en cuanto señalan los derroteros,
los derechos y los deberes que se deben observar para la conservación y
protección ambiental.
Sobre este
tópico la Corte ha expresado:
“La Constitución de 1991 modificó profundamente la relación
normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta
Corporación ha señalado, en anteriores decisiones, que la protección del medio
ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la
Carta contiene una verdadera "constitución ecológica", conformada por
todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la
naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha
precisado que esta Constitución ecológica tiene dentro del ordenamiento
colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es
un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del
Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como
el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho
constitucional que es exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de
la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las
autoridades y a los particulares. Es más, en varias oportunidades, la Corte ha
insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal
que implica para el Estado, en materia ecológica, "unos deberes
calificados de protección". [10]
La protección de
la diversidad e integridad del ambiente así como la prevención y control de los
factores de deterioro ambiental, constituyen entonces deberes del Estado, en
virtud de expreso mandato constitucional, que armonizan con varios instrumentos
de carácter internacional que consagran a su vez principios rectores y
herramientas importantes para el cumplimiento de los citados propósitos.
Documentos de
valor internacional tales como la Declaración de Estocolmo sobre el Medio
Ambiente Humano, y Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo se
refieren a los principios e instrumentos de gestión ambiental.
En efecto, la
Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, adoptada en dicha
ciudad en el año de 1972 por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Humano, hace énfasis en la necesidad de que los ecosistemas naturales
deban preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante
cuidadosa planificación u ordenación según convenga,  evitando que la
contaminación con sustancias tóxicas u otros materiales causen daños graves e
irreparables a los ecosistemas. Dispone además que debe confiarse a
instituciones nacionales competentes la tarea de planificar, administrar o
controlar la utilización de los recursos ambientales con miras a mejorar la
calidad del medio. Y añade que la planificación racional constituye
instrumento indispensable para conciliar las diferencias que puedan surgir
entre  las exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el
medio. Igualmente, establece que debe ponerse fin a la descarga de sustancias
tóxicas o de otras materias y a la liberación del calor en cantidades o
concentraciones tales que el medio no pueda neutralizarlas, para que no se
causen daños graves  o irreparables a los ecosistemas, por lo cual debe
apoyarse la justa lucha de los pueblos de todos los países contra la
contaminación.
La Declaración
de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, adoptada por la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro en
1992, por su parte,  pregona que a fin de alcanzar el desarrollo sostenible la
protección del medio ambiente debe constituir parte importante del proceso de
desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada. Anota además, que los
Estados deben cooperar con espíritu de solidaridad mundial para
conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la
tierra. En particular, dicha declaración establece que el mejor modo de tratar
las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos,
permitiéndoles informarse sobre las decisiones de las autoridades y
facilitándoles el acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y recursos pertinentes.
También resalta el papel del legislador en este campo, al señalar que los
Estados deberán promulgar leyes eficaces sobre medio ambiente las cuales
deben reflejar el contexto al que se aplican. Igualmente, pone de relieve el
papel que los pueblos indígenas y sus comunidades locales desempeñan en la
ordenación del medio ambiente, por lo que los Estados deben reconocer y
apoyar su identidad, cultura e intereses y velar porque participen
efectivamente en el logro del desarrollo sostenible.  Así mismo, dicho
instrumento pone de presente la necesidad de emprender una evaluación del impacto
ambiental en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier
actividad que haya de producir un efecto negativo en el medio ambiente.
Nuestra
Constitución, de manera especial, en los artículos 79 y 80, consagra los
siguientes principios e instrumentos de gestión ambiental:
i)  El derecho
de todas las personas  a gozar de un medio ambiente sano, y la garantía  de participación
de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente.
ii) El deber de
protección de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las
áreas de especial importancia ecológica, así como la obligación de fomentar la
educación para estos fines.
iii) La
planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución.
iv) La
prevención y control de los factores de deterioro ambiental, la imposición de
las sanciones legales y exigencia de reparación de los daños causados.
v) El deber de
cooperación con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en
las zonas fronterizas.
Atiende entonces
nuestra Constitución, en armonía con los instrumentos internacionales, a la
necesidad universal de preservación de los ecosistemas naturales en beneficio
de las generaciones presentes y futuras, consagrando para el efecto un catalogo
de disposiciones tendientes a la protección y preservación del medio ambiente y
los recursos naturales del país. Se consagra por un lado el ambiente como un
derecho, ligado íntimamente con la vida, la salud y la integridad física de los
asociados; y también como un deber, por cuanto exige de las autoridades y
particulares acciones encaminadas a su protección.
Y para el debido
cumplimiento y logro de los fines constitucionales de protección del medio
ambiente a través de la prevención y control de su deterioro en la búsqueda del
mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables,
para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del territorio
nacional, dado que a todas las personas les asiste el derecho de gozar de un
ambiente sano, la planificación y  fijación de políticas estatales son
elementos fundamentales como así ya lo ha determinado la Corte Constitucional[11].
Planes y
programas que para el cumplimiento de la finalidad constitucional protectora
del medio ambiente, deben ser desarrollados, puestos en ejecución y
controlados, pues es de tal manera como de manera efectiva se previene y
controlan los factores de deterioro ambiental y se manejan y aprovechan los
recursos naturales, garantizando su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración y sustitución.
Cabe
precisar además, que si bien en la Constitución el medio ambiente ocupa un
lugar importante, es al legislador a quien le corresponde, dentro de los
límites que imponen los mandatos superiores, la configuración de cada una de
las herramientas e instrumentos de gestión ambiental, así como el señalamiento
de las autoridades competentes que deban encargarse del cumplimiento de los
fines perseguidos por el Estado en materia ambiental. Nótese, que en la
Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano se dispuso, que debe
confiarse a las instituciones nacionales competentes la tarea de planificar,
administrar o controlar la utilización de los recursos ambientales con miras a
mejorar la calidad del medio ambiente.
Determinación
que ya realizó el legislador, al crear el Sistema Nacional Ambiental –SINA-
mediante la Ley 99 de 1993, como el conjunto de orientaciones, normas,
actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta
en marcha de los principios generales ambientales, y a asignar funciones tanto
al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial así como a otras
autoridades también integrantes del Sistema Nacional Ambiental, para el
cumplimiento de los deberes que en esta materia competen al Estado, es decir,
la protección  del medio ambiente y la prevención y control del deterioro
ambiental, a través de la planificación, ejecución y control de los planes y
programas respectivos.
En conclusión,
por lo que hace a la materia ambiental i) la Carta Política consigna
herramientas y principios cuyo objetivo fundamental es propender por la
conservación y protección del medio ambiente; ii) le corresponde al legislador,
con base en su libertad de configuración, la determinación de las herramientas
e instrumentos de gestión ambiental, así como la tarea de determinar las
autoridades competentes encargadas de aplicar dichas herramientas y principios;
y iii) los compromisos estatales de planificar, ejecutar políticas en materia
ambiental, y prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, pueden
ser asignados a las autoridades ambientales determinadas por el legislador y según
la distribución de competencias que entre ellas disponga la ley.
Bajo este marco
conceptual, procede la Corte a analizar la constitucionalidad de las normas
impugnadas.
5. Responsabilidad de las autoridades ambientales
en la destrucción de sustancias controladas
Los apartes
demandados forman parte del parágrafo del artículo 2° de la Ley 785 de 2002
que, al regular lo concerniente a los bienes que sean puestos a disposición de
la Dirección Nacional de Estupefacientes, establece que si no fuere posible su
enajenación o exportación, las autoridades judiciales, de policía judicial,
administrativas, ambientales y sanitarias coordinarán de forma eficaz e
inmediata con la citada Dirección lo relativo a su disposición o destrucción; y
que, las autoridades ambientales serán las responsables de la destrucción de
dichas sustancias con el fin de procurar el menor impacto ambiental.
En sentir del
demandante, los segmentos demandados que entregan la responsabilidad a la
autoridad ambiental de la destrucción de sustancias controladas es
inconstitucional, porque desdibuja las funciones constitucionales de las
autoridades ambientales  cuya finalidad es la protección del medio ambiente,
impidiéndoles además ejercer con imparcialidad el control y vigilancia sobre la
disposición de las sustancias controladas.
Para  resolver
estos cargos, la Corte considera necesario hacer las siguientes
consideraciones:
La norma en
estudio permite, bajo ciertas condiciones, la destrucción de sustancias
controladas. Según el Manual de Sustancias Químicas Controladas de la Dirección
Nacional de Estupefacientes, actualmente se ejerce control sobre una gran
variedad de sustancias químicas que si bien son empleadas en diversos procesos
industriales, como reactivos  de laboratorio, además pueden ser  utilizadas
para sintetizar, fabricar, procesar u obtener drogas que producen dependencia
síquica o física.
A nivel
internacional, los países de tránsito, los productores y consumidores de
sustancias que pueden ser utilizadas en la producción de estupefacientes se han
comprometido a apoyar el control de desvío de  dichas sustancias, básicamente
mediante acuerdos internaciones, sin perjuicio de que cada país, dependiendo
de  su desarrollo industrial ingrese al control otras sustancias que haya
identificado como precursoras en la fabricación de estupefacientes.
En los anexos de
la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en Viena el 20 de diciembre
de 1988,  ratificada por la Ley 67 de 23 de agosto de 1993,  y revisada por
Sentencia C-176 de 1994, se relacionan las siguientes sustancias controladas:
CUADRO I
CUADRO II
Ácido lisérgico
Acetona
Efedrina
Ácido antranílico
Ergometrina
Ácido fenilacético
Ergotamina
Anhídrido acético
1-fenil-2-propanona
Éter etílico
Seudoefedrina
Piperidina
Las sales de las sustancias enumeradas en el presente cuadro,
siempre que la existencia de dichas sales sea posible.
Las sales de las sustancias enumeradas en el presente cuadro,
siempre que la existencia de dichas sales sea posible.
Así mismo, se
incluyen como sustancias controladas las contenidas en las siguientes
resoluciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes:
·
Resolución  0009 de 1987. (Acetona (2-Propanona;
Dimetil-Cetona), Ácido Clorhídrico Éter Etílico (Éter Sulfúrico, Oxido de
Etilo, Dietílico), Cloroformo (Triclorometano), Ácido Sulfúrico Amoníaco
(Amonio Hidróxido), Permanganato de Potasio Carbonatos de Sodio, Metil Etil
Cetona (2-Butanona, Mek), Disolvente Alifático No. 1 (Shellsol 1), Disolvente
Alifático No. 2 (Shellsol 2), Thinner, Acetato de Etilo, Metanol o Alcohol
Metílico, Acetato de Butilo, Diacetona Alcohol (Pyranton), Hexano, Alcohol Butílico
(1-Butanol; Butil Alcohol; Propil Carbinol).
·
Resolucion No. 0007 de 1992. Tolueno (también
conocido como Toluol o como Metil Benceno), y  Anhídrico Acético.  Resolución
ooo1 de 1995: el alcohol isopropílico (también conocido como 2propanol, isopropanol,
alcohol propílico secundario, dimetil carbinol, petrohol, ipa); el metil
isobutil cetona (también conocido como MIBK, isopropilacetona, hexona, 4-metil
2-pentanona) y el acetato de isopropilo, en cantidades superiores a cinco (5)
litros líquidos.
Cabe recordar,
que por contaminación se entiende la alteración del ambiente por sustancias
o forma de energía puestas allí por la actividad humana o de la naturaleza en
cantidades,  concentraciones o niveles capaces de interferir con el bienestar y
la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la
calidad del medio ambiente o afectar los recursos de la nación o de los
particulares[12].
Dentro del
contexto de la norma en estudio, es claro que cuando se decida por las
autoridades respectivas la destrucción de sustancias controladas puede causarse
un grave deterioro ambiental, si tal procedimiento no se realiza atendiendo
ciertas orientaciones determinadas por la autoridad ambiental técnica en la
materia. Es claro entonces, que la destrucción de sustancias controladas, dado
su origen químico, indudablemente puede generar contaminación y daños
irreparables al ambiente y a los ecosistemas; por ello, tal destrucción debe
obedecer a parámetros técnicos que impidan que tales daños se produzcan. En
atención a tal previsión, la norma bajo análisis dispone que las autoridades
ambientales serán las responsables de la destrucción de dichas sustancias con
el fin de procurar el menor impacto ambiental.
Una
interpretación literal, únicamente de los segmentos impugnados, y
descontextualizados de toda la regulación y especialmente del parágrafo al que
pertenecen, puede llevar a la conclusión de que la autoridad ambiental, como “responsable”
de la destrucción de sustancias controladas, debe en forma directa proceder a
ejecutar los actos materiales de eliminación de dichas sustancias.
Para la Corte
esta hermenéutica resulta contraria a la Carta Política, pues según se ha
explicado anteriormente, el Estado, a través de la autoridad ambiental, debe
ocuparse primordialmente de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, previa la fijación de la política pública a través de los
planes y programas respectivos y de su respectiva puesta en marcha por parte de
estas autoridades, actividades que de suyo no implican que sea a dicha
autoridad a la que le corresponda ejecutar materialmente los actos de
eliminación de tales agentes contaminantes que por su propia naturaleza son
actuaciones de carácter administrativo y que corresponderían a otras
autoridades.
No obstante,
interpretando las expresiones acusadas dentro del contexto integral del
parágrafo al que pertenecen puede concluirse, en primer lugar que la
determinación sobre la destrucción de la sustancia controlada que no pudo
enajenarse o exportarse no corresponde exclusivamente a la autoridad ambiental,
sino que la toma de dicha decisión debe ser adoptada de manera coordinada entre
las varias a las que expresamente se refiere la norma; y que, la
responsabilidad final de su destrucción de dicha sustancia controlada se le ha
entregado a la autoridad ambiental con un fin específico y determinado, cual
es, procurar el menor impacto ambiental.
En efecto, si la
misión primordial de la autoridad ambiental es la de poner en marcha o en
ejecución los planes y programas diseñados para la prevención y control de los
factores de deterioro ambiental con el fin de proteger el medio ambiente, y no
la de ejecutar actos materiales de destrucción de sustancias, puede concluirse
validamente entonces, que la responsabilidad por la destrucción de sustancias
controladas que le impone la norma en estudio a la autoridad ambiental, es
aquella que armoniza con la Constitución y relacionada con el ejercicio de una
función de control concomitante, de supervisión o verificación de que la
destrucción de la sustancia controlada respectiva se realice de manera adecuada
conforme a los lineamientos técnicos previamente determinados con el fin de
procurar, en la realización de dicha maniobra, el menor impacto ambiental.
En tal sentido,
la responsabilidad que la norma acusada asigna a la autoridad ambiental en la
destrucción de sustancias controladas consiste en la obligación que ella tiene
de ejercer un control preventivo y concomitante en relación con el acto
material de destrucción de dichas sustancias con el fin de lograr el menor
impacto ambiental. Preventivo, en tanto y en cuanto el control debe
desarrollarse con arreglo a un plan de manejo ambiental previamente adoptado,
donde se señale técnicamente el procedimiento conforme al cual debe realizarse
la destrucción de sustancias controladas. Y concomitante, en la medida en que
dicho control debe llevarse a cabo en forma conjunta con el acto de
destrucción, de modo que la autoridad ambiental no debe esperar a que el daño
ambiental se produzca para ejercer posteriormente el control sobre el daño ya
producido, sino que justamente es su deber prevenirlo.
Ahora bien, por “autoridades
ambientales” responsables por la destrucción de sustancias controladas que no
pueden ser enajenadas o exportadas, ha de entenderse la autoridad respectiva
que haya sido previamente determinada para el efecto por la ley.
En consecuencia,
la autoridad ambiental responsable de la destrucción de sustancias controladas
es aquella que conforme a la estructura  y funciones detalladas en la ley
desarrolla la tarea concreta de ejecutar los planes y programas diseñados para
prevenir y controlar los factores de deterioro del medio ambiente aún ejercidos
de manera concomitante.
Por lo anterior
queda claro que el objetivo de la medida que se comenta no es, como lo piensa
equivocadamente el actor, que la autoridad ambiental atente contra el
medio ambiente ejecutando actos materiales de destrucción, sino que procure,
cuando sea necesaria la destrucción de sustancias controladas, que se genere
el menor impacto ambiental, aplicando para tal efecto las pautas y
procedimientos técnicos consignados en el plan de manejo ambiental, de modo tal
que pueda prevenirse la no generación de daños para el ecosistema. De ahí que
la autoridad ambiental competente deba ejercer un control preventivo y
concomitante sobre el acto material de destrucción, a fin de salvaguardar la
integridad del medio ambiente.
Es  de anotar,
que según los antecedentes legislativos de la Ley 785 de 2002, la atribución de
responsabilidad a la autoridad ambiental en la destrucción de sustancias
controladas fundamentalmente no se orienta a que ejecute los correspondientes
actos materiales, sino que obedece a la necesidad de disponer con prontitud
sobre dichos elementos, dado que se han presentado graves inconvenientes en el
manejo de dichas sustancias, lo cual ha traído como consecuencia problemas para
el medio ambiente. En la ponencia para primer debate al proyecto de ley, se
dijo sobre el particular:
“De otra parte, se adiciona al texto
original del parágrafo, la posibilidad de exportar las sustancias controladas,
como una forma de enajenación y para efectos de la destrucción de las mismas,
se establece que las autoridades ambientales serán las responsables de dicha
labor, garantizando de esta forma el menor impacto ambiental.
“El sistema de enajenación rápida de
sustancias controladas no es novedoso, en la medida en que el Gobierno
Nacional, en las dos últimas oportunidades que el Congreso Nacional le ha
conferido facultades para legislar sobre el tema, lo contempló en los Decretos
Leyes 112 de 1999 y 266 de 2000, ambos antitrámites, declarados inexequibles
por la Corte Constitucional por vicios de forma, mas no de fondo.
“Es una necesidad sentida una
reglamentación en este sentido, teniendo en cuenta que la disposición o
destrucción de las sustancias controladas no involucra solamente a la Dirección
Nacional de Estupefacientes, sino también a otras autoridades y la experiencia
demuestra que hay dilación e inconvenientes que no están dentro del alcance de
la Dirección Nacional de Estupefacientes resolver. Dentro de estas
circunstancias se presentan las siguientes:
- Orden de autoridad ambiental de no
destruir y no almacenar las sustancias, sin dar una solución, lo cual implica
que las sustancias permanezcan en condiciones inadecuadas de almacenamiento o
cuidado, poniendo en peligro la salubridad y seguridad pública.
- Las autoridades incautadoras no toman
las medidas apropiadas para evitar que las sustancias controladas impliquen
riesgos mientras la Dirección Nacional de Estupefacientes las recibe y dispone
de ellas.
- No se practica rápidamente el dictamen
pericial para identificar plenamente la sustancia para que la Dirección
Nacional de Estupefacientes pueda disponer de ellas.
Vale anotar que las tutelas instauradas en contra de la Dirección
Nacional de Estupefacientes por el almacenamiento de estas sustancias en
condiciones precarias, han sido falladas todas en contra de esta entidad, no
obstante haber tenido la intención y el interés de su inmediata disposición o
destrucción”.[13]
Lo anterior pone
de presente que  la asignación de responsabilidad por la destrucción de
sustancias controladas es una medida razonable, puesto que con ella el
legislador pretende hacer realidad el propósito constitucional de proteger el
medio ambiente, impidiendo que la disposición del material químico con el cual
se elaboran dichas sustancias genere contaminación para el medio ambiente.
Se trata también
de una medida adecuada, por cuanto dicha responsabilidad no se asigna a
cualquier autoridad sino a la autoridad ambiental que es la que legalmente está
autorizada  para desarrollar en forma técnica y profesional acciones de control
sobre los factores de deterioro del medio ambiente. Además tal determinación
resulta proporcionada, puesto que lejos de afectar derechos fundamentales,  por
el contrario, propende por proteger la salud y la vida de los habitantes, al
impedir y controlar los factores de deterioro y contaminación del medio
ambiente.
Por todo lo
expuesto, la Corte declarará la exequibilidad de las expresiones “Las
autoridades ambientales serán las responsables de la destrucción de dichas
sustancias con el fin de procurar el menor impacto ambiental” del parágrafo
del artículo 2° de la Ley 785 de 2002, bajo el entendido que dicha
responsabilidad no implica la ejecución de actos materiales de destrucción de
sustancias controladas, sino el ejercicio de un control preventivo y
concomitante, con el fin de preservar el medio ambiente, y atendiendo un plan
de manejo ambiental.
6. Elaboración, ejecución y control de un plan de
manejo ambiental para la erradicación forzosa de cultivos ilícitos y
manipulación de sustancias controladas
Conforme a lo
dispuesto en el artículo 12 de la Ley 785 de 2002, impugnado, en todos los
casos en que se requiera de un plan de manejo ambiental para efectos de la
erradicación forzosa de cultivos ilícitos o manipulación de sustancias
controladas, la elaboración, ejecución y control de dichos planes será
responsabilidad de la autoridad ambiental competente, determinación que a
juicio del actor es inconstitucional porque convierte a las autoridades
ambientales en juez y parte, impidiéndoles ejercer de manera imparcial la
protección del medio ambiente.
Para resolver el
anterior cargo conviene hacer las siguientes consideraciones:
Conforme a lo
dicho anteriormente, según el artículo 80 Superior el Estado debe planificar
el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además,
debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer
las sanciones legales y exigir la reparación del daño causado.
Cabe recordar,
que la planificación es una herramienta fundamental para la protección
del medio ambiente, por cuanto permite al Estado fijar los parámetros y pautas
generales, objetivos y criterios que permiten conciliar las diferencias entre
las exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio
ambiente.
Según se ha
precisado anteriormente, un mecanismo de planificación es el plan de manejo
ambiental, definido legalmente como aquél documento que de manera detallada
establece las acciones que se requieran para prevenir, mitigar, controlar,
compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos
causados en desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
Por lo que
respecta a la elaboración del plan de manejo ambiental, cuando se
requiera dicho plan a juicio de la autoridad ambiental para la erradicación
forzosa de cultivos ilícitos o manipulación de sustancias controladas, éste
comprenderá el estudio, programación y señalamiento de las directrices y las
pautas que deben guiar la acción de las autoridades, en orden a prevenir,
mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos
ambientales negativos causados en desarrollo de las actividades de erradicación
de los cultivos ilícitos y la manipulación de sustancias controladas.
Sobre
este punto la Corte considera necesario precisar que tratándose del plan de
manejo ambiental para la erradicación de cultivos ilícitos, la autoridad
ambiental debe incluir diversos procedimientos que garanticen alcanzar dicho
propósito, como la erradicación manual, y no necesariamente el de la aspersión
aérea.
Además, en esta
instancia administrativa se hace necesaria la participación de la comunidad,
tal como lo ordena el artículo 79 Superior, pues se trata de un asunto que
indudablemente puede afectarla. Así mismo, debe garantizarse el derecho de las
comunidades indígenas a la consulta previa, pues  como lo ha dicho la
Corte se trata de un derecho fundamental de amplio espectro orientado a
asegurar la integridad cultural y étnica de dichas comunidades. En  efecto, en
Sentencia SU-383 de 2003, dijo la Corte:
“...el
derecho fundamental de los pueblos indígenas y tribales a ser consultados sobre
las decisiones legislativas y administrativas que puedan afectarlos
directamente, en cuanto propende por la integridad cultural, social y económica
de las culturas indígenas, es una modalidad de participación de amplio
espectro, como viene a serlo la protección de la diversidad étnica y cultural
de la nación colombiana, en la que la especificidad del mecanismo para
decisiones atinentes a la explotación de recursos naturales en los territorios
indígenas está comprendida”.
Bajo estas
premisas, no existe reparo alguno en que el legislador haya asignado a las autoridades
ambientales competentes la elaboración de un plan de manejo ambiental para
la erradicación de cultivos ilícitos y el manejo de sustancias controladas,
pues siendo la planificación ambiental una función del Estado, ella debe cumplirse
a través de los organismos estatales especializados y técnicos en la materia,
como son tales autoridades ambientales, a quienes corresponderá entonces de
manera autónoma la determinación de los casos en que se requiere un plan de
manejo ambiental.
Establecido este
aspecto, debe la Corte indagar si resulta incompatible con el principio de
imparcialidad de la función administrativa consagrado en el artículo 229 del
Ordenamiento Superior, el que la autoridad ambiental competente además de
elaborar el plan de manejo ambiental, cuando lo considere necesario, ejerza las
funciones de ejecución y control de dichos planes para la erradicación de
cultivos ilícitos y el manejo de sustancias controladas.
Para la Corte,
no se opone a la Constitución que la puesta en marcha de los planes y programas
de carácter ambiental y su control corresponda igualmente a la autoridad
ambiental como especializada y técnica en la materia. La ejecución del
plan de manejo ambiental no supone que la autoridad ambiental deba adelantar
directamente acciones materiales de erradicación de cultivos ilícitos o de
destrucción de sustancias controladas, pues por mandato legal esta función debe
ser desarrollada por otras autoridades. Por el contrario, la ejecución del plan
de manejo ambiental por parte de las autoridades ambientales competentes
consiste en implementar las acciones técnicas que sean indispensables
para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o
impactos ambientales negativos causados en desarrollo de un proyecto, obra o
actividad, incluyendo también los planes de seguimiento, evaluación y monitoreo
y los de contingencia, tareas todas estas que son congruentes con las
competencias que legalmente le han sido asignadas a las autoridades ambientales,
y que deben estar orientadas a asegurar el cumplimiento de los parámetros y
especificaciones que procuren el menor impacto ambiental.
Y el control
del plan de manejo ambiental por parte de la misma autoridad ambiental esta
orientado al cumplimiento de la función constitucional de prevención y control
de los factores de deterioro ambiental, tarea que pueden desarrollar
perfectamente las autoridades ambientales, sin afectar su imparcialidad, pues
no se trata de que dicha autoridad lleve a cabo actividades de inspección y
vigilancia de la función administrativa, de manera semejante a las funciones
que ejercen organismos como la superintendencias, sino que corresponde a una
labor preventiva y concomitante de carácter técnico y relacionada con la
ejecución del plan de manejo ambiental para la erradicación de cultivos
ilícitos y la manipulación de sustancias utilizadas para la fabricación de
estupefacientes, lo cual no impide además, que tales acciones puedan ser
vigiladas por parte de los respectivos órganos de control y por los ciudadanos
a través del ejercicio de las respectivas acciones jurídicas.
Se trata, sin
lugar a dudas,  de medidas razonables y adecuadas, puesto que aparte de
perseguir un objetivo de carácter constitucional como es la protección del
medio ambiente, busca que la autoridad ambiental - que por su especialidad es
la que técnicamente conoce la materia -,  además ejecute y controle la
aplicación de esta herramienta de gestión ambiental a fin de impedir el
deterioro del medio ambiente, el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, a fin de garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.
No se trata
tampoco de una medida desproporcionada, pues la norma acusada no establece que
las funciones de ejecutar y controlar el plan de manejo ambiental para la
erradicación de cultivos ilícitos y la manipulación de sustancias controladas
estén en cabeza de una misma autoridad ambiental, sino en la que sea competente
para desarrollar cada una de esas tareas, lo cual supone una acción coordinada
entre las autoridades ambientales que cumplen labores de planificación,
ejecución y control en materia ambiental.
Por todo lo
anterior, la Corte considera que los cargos contra el artículo 12 de la Ley 785
de 2002 no están llamados a prosperar, razón por la cual declarará su
exequibilidad.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLE
el segmento normativo “Las autoridades ambientales serán las
responsables de la destrucción de dichas sustancias con el fin de procurar el
menor impacto ambiental”, del parágrafo del artículo 2 de la Ley 785 de
2002, en el entendido que la responsabilidad no implica ejecución de actos
materiales sino un control preventivo y concomitante con el fin de preservar el
medio ambiente sano,  atendiendo al plan de manejo ambiental.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 12 de la Ley 785 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión en el
exterior debidamente autorizado por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento de voto a la
Sentencia C-245/04
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO-Predicable
de las personas y no de las autoridades ambientales (Salvamento de voto)
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO-Independencia
de autoridades ambientales y señalamiento de lo que puede hacerse (Salvamento
de voto)
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO-Contradicción
por autoridades ambientales de decisiones de otras autoridades/DESTRUCCION
DE SUSTANCIAS CONTROLADAS-Contradicción por autoridades ambientales de
decisiones de otras autoridades (Salvamento de voto)
La autoridad ambiental no puede ser
un mero ejecutor de lo que hayan decidido otras autoridades; al contrario, sus
competencias le deben permitir contradecir las decisiones de otras autoridades,
incluidas aquellas que versen sobre la destrucción de sustancias que afectan el
medio ambiente. Si la autoridad ambiental no tiene este poder, el derecho de
las personas a gozar de un ambiente sano se vuelve irrito.
ERRADICACION FORZOSA DE CULTIVOS ILICITOS O MANIPULACION DE
SUSTANCIAS CONTROLADAS-Competencia en definición
(Salvamento de voto)
Las personas acusadas resultan
indeterminadas ya que no señala (quién define la erradicación forzosa de
cultivos ilícitos o la manipulación de sustancias controladas); la autoridad
ambiental debería ser la que defina como se erradican los cultivos ilícitos,
con qué métodos o si los métodos que se están utilizando actualmente como las
fumigaciones aéreas dañan o no el medio ambiente. Lo que no se puede permitir
es que otras autoridades lo definan y se obligue a la autoridad ambiental a
ejecutarlo aunque no este de acuerdo con los medios utilizados.
NORMA ACUSADA-Indeterminación
(Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-4803
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Con el debido respeto por las decisiones de
la Corte Constitucional, el suscrito magistrado salva el voto, por las
siguientes razones:
1.
El artículo 79 de la Constitución establece que todas las personas tienen
derecho a gozar de un medio ambiente sano.  Es claro entonces que el derecho lo
tienen las personas y no es un derecho de las autoridades ambientales, que no
son más que garantes de ese derecho de las personas.
Para
poder garantizarle a las personas su derecho, las autoridades ambientales
tienen que conservar su independencia y poderle decir a las otras autoridades
que pueden hacer o no, en materia ambiental.  No puede entonces ser la
autoridad ambiental juez y parte, juez para decir que esta bien o mal y parte
responsable de la destrucción.
2.
La autoridad ambiental no puede ser un mero ejecutor de lo que hayan decidido
otras autoridades; al contrario, sus competencias le deben permitir contradecir
las decisiones de otras autoridades, incluidas aquellas que versen sobre la
destrucción de sustancias que afectan el medio ambiente.  Si la autoridad
ambiental no tiene este poder, el derecho de las personas a gozar de un
ambiente sano se vuelve irrito.
3.
Las personas acusadas resultan indeterminadas ya que no señala (quién define la
erradicación forzosa de cultivos ilícitos o la manipulación de sustancias
controladas); la autoridad ambiental debería ser la que defina como se
erradican los cultivos ilícitos, con qué métodos o si los métodos que se están
utilizando actualmente como las fumigaciones aéreas dañan o no el medio
ambiente.  Lo que no se puede permitir es que otras autoridades lo definan y se
obligue a la autoridad ambiental a ejecutarlo aunque no este de acuerdo con los
medios utilizados.  Existiendo en nuestro sistema jurídico diversas autoridades
ambientales (Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales,
etc.) no se determina quien tiene la competencia de manera principal y quien de
manera subsidiaria.  No sobra recordar que el tema del medio ambiente es uno de
aquellos de los cuales la competencia principal se encuentra en el nivel local
y sólo si ese nivel no puede actuar es que subsidiariamente entra la
competencia del nivel medio o nacional.
Por
todas estas indeterminaciones es que la norma debió ser declarada
inconstitucional.
Fecha
ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Sentencia C-579 de 2001 MP Alfredo Beltrán Sierra
3 Sentencias C-390/96,
C-435/96, 428/97 y 584/97, entre otras.
[3] Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y
Alfredo Beltrán Sierra(en este caso se decidió que no violaba el principio de
unidad de materia una ley que se ocupaba de la creación de ECOGAS, Empresa
Comercial e Industrial del Estado, al incorporar materias relacionadas con la
creación del Consejo Nacional de Operación de Gas Natural, del Instituto de
Capacitación e Investigación de Casanare, del Viceministerio de Hidrocarburos,
del Centro de Coordinación de Transporte de Gas Natural, del Fondo Especial
para la promoción y financiación de proyectos dirigidos al desarrollo de
infraestructura para el uso de gas natural y con el establecimiento de un
impuesto para financiar el Fondo mencionado).
[4]
Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró
que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley
(Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y
asegurador, el mercado público de valores y las Superinten­dencias Bancaria y
de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una disposición
de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la competencia
de la Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio excepcional de
funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la
sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte
estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las
partes que no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)
[5]
El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de
combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha
contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene
conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte
también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón. Sentencia
C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6]
Sentencia C-1025 de 2001. MP Manuel José Cepeda Espinosa
[7]
Corte Constitucional. Sentencia C-390 de 1996.
[8]
Ibíd.
[9]
Sentencia C-501 de 2001
[10]
Sentencia C-126 de 1998
[11]
Entre otras, Sentencia C-423 de 1994 y C-495 de 1996
[12]
Ley 23 de 1973, art. 4º
[13] Informe de
ponencia para primer debate al proyecto de ley 226 de 2002 cámara, 277 de 2002
senado Gaceta del
Congreso No.