C-548-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-548/94
COSA JUZGADA ABSOLUTA
La cosa juzgada
absoluta opera como en el presente caso cuando en la misma providencia no se
advierte la posibilidad de que existan algunos elementos relevantes que puedan
ser materia de un nuevo examen de constitucionalidad que no no hayan sido
considerados expresamente en el primer fallo.
DERECHO DE HUELGA
La huelga se
considera como uno de los más valiosos derechos e instrumentos jurídicos con
que cuentan los trabajadores para solucionar sus conflictos laborales de
carácter económico, previo desde luego, el agotamiento de las etapas
encaminadas a lograr la definición de las diferencias laborales mediante el
arreglo directo o la mediación. En ejercicio del derecho de huelga y con el
cumplimiento de las disposiciones legales que la reglamentan, los trabajadores
y las organizaciones sindicales no solo promueven y defienden sus intereses
económicos y profesionales tendientes a obtener el mejoramiento de las
condiciones del trabajo, sino que también persiguen el reconocimiento de
derechos y garantías que superan el mínimo de estos, consagrados en las
disposiciones laborales, como medio efectivo para la solución de los conflictos
en las relaciones entre trabajadores y empresarios.
DERECHO DE HUELGA-Límites/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Cesación
de la huelga/PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL/CONFLICTO LABORAL-Decisión
arbitral/DERECHO DE HUELGA-Reglamentación
Si bien es cierto
el derecho de huelga está garantizado por la Carta Política de Colombia y que
no existen derechos absolutos, es pertinente señalar que cuando se afectan de
manera grave los intereses de la economía nacional considerada en su conjunto,
pueda el Presidente de la República ordenar la cesación de la huelga a fin de
que el diferendo laboral que la provocó sea sometido a fallo arbitral. Ello
está en consonancia con la necesidad de garantizar el orden económico y social
justo en el país y de consolidar la prevalencia del interés general sobre el
particular de que tratan las normas constitucionales comentadas. La Ley 48 de
1968 al facultar al Presidente de la República para ordenar la cesación de la
huelga en estos casos, no vulnera los preceptos constitucionales señalados en
la demanda, por cuanto el artículo 56 de la Carta defirió en el legislador la
facultad de reglamentar el derecho de huelga, que no encuentra concebido como
absoluto y que frente a la prevalencia del interés general a que se ha aludido
y a la finalidad de garantizar el orden económico y justo, es susceptible de
limitación como en el caso excepcional de la norma acusada, razón por la cual
habrá de declararse exequible.
REF: PROCESO No.
D - 622
Demanda de
inconstitucionalidad contra  los artículos 3o. numeral 4o. de la Ley 48 de 1968
y numerales 3 y 4 del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado
por el artículo 63 de la Ley 50 de 1990.
TEMAS:
Derecho de Huelga.
Eventos en que el conflicto laboral
debe ser sometido a decisión arbitral en forma obligatoria.
ACTOR:
LUIS ALFONSO
VELASCO PARRADO
MAGISTRADO
SUSTANCIADOR:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Aprobado por acta
número 62 de Diciembre 1o. de 1994.
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Diciembre primero (1o.) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.     ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano LUIS ALFONSO VELASCO PARRADO contra los artículos 3o. numeral 4 de la
Ley 48 de 1968 y numerales 3 y 4 del artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo,
subrogado por el artículo 63 de la Ley 50 de 1990.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10) días,
para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la
demanda al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de
la República, al igual que a los Ministros de Justicia y del Derecho y de
Trabajo y Seguridad Social, a fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran
sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
II.    TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de las normas acusadas, conforme a su publicación en los
Diarios Oficiales No. 32679 del jueves veintiseis (26) de diciembre de 1968 y
39618 del martes 1o. de enero de 1991. Las negrillas corresponden a lo acusado.
"LEY 48 DE 1968
(diciembre 16)
por la cual se adoptan como legislación
permanente algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente
de la República y a
las Asambleas, se introducen reformas al
Código Sustantivo
del Trabajo y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
("...)
ARTICULO 3o.- Los Decretos legislativos números 2351 de
1965 y 939 de 1966, seguirán rigiendo como leyes después de levantado el estado
de sitio, con las modificaciones y adiciones siguientes:
(...)
4. Si una
huelga, por razón de su naturaleza o magnitud afecta de manera grave los
intereses de la economía nacional considerada en su conjunto, el Presidente de
la República podrá ordenar en cualquier momento la cesación de la huelga y que
los diferendos que la provocaron sean sometidos a fallo arbitral. Pero el
Presidente no podrá tomar esa decisión sin el concepto previo y favorable de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Se deroga el ordinal i) del
artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo tal como fue sustituído por el
artículo 1o. del Decreto Legislativo 753 de 1956."
"LEY 50 DE 1990
(diciembre 28)
Por la cual se introducen reformas al
Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
("...)
ARTICULO 63.- El artículo 448 del Código Sustantivo del
Trabajo, modificado por el artículo 33 del Decreto 2351 de 1965, quedará así:
Artículo 448.
Funciones de las autoridades.
1. Durante el desarrollo de la huelga, las
autoridades policivas tienen a su cargo la vigilancia del curso pacífico del
movimiento y ejercerán de modo permanente la acción que les corresponda, a fin
de evitar que los huelguistas, los empleadores, o cualesquiera personas en
conexión con ellos excedan las finalidades jurídicas de la huelga, o intenten
aprovecharla para promover desórdenes o cometer infracciones o delitos.
2. Mientras la mayoría de los trabajadores de
la empresa persistan en la huelga, las autoridades garantizarán el ejercicio de
este derecho y no autorizarán ni patrocinarán el ingreso al trabajo de grupos
minoritarios de trabajadores aunque estos manifiesten su deseo de hacerlo.
3.
Declarada la huelga, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social de oficio o a
solicitud del sindicato o sindicatos que agrupen la mayoría de los trabajadores
de la empresa, o en defecto de estos, de los trabajadores en asamblea general,
podrá someter a votación de la totalidad de los trabajadores de la empresa, si
desean o no, sujetar las diferencias persistentes a fallo arbitral. Si la
mayoría absoluta de ellos optare por el tribunal, no se suspenderá el trabajo o
se reanudará dentro de un término de tres (3) días hábiles si se hallare
suspendido.
El Ministro
solicitará al representante legal del sindicato o sindicatos convocar la
asamblea correspondiente. Si la asamblea no se celebra dentro de los cinco (5)
días calendario siguientes a dicha solicitud, el Ministro la convocará de
oficio.
En la
resolución de convocatoria de la asamblea, se indicará la forma en que se
adelantará ésta, mediante votación secreta, escrita e indelegable; y el modo de
realizar los escrutinios por los inspectores de trabajo, y en su defecto por
los alcaldes municipales.
4. Cuando
la huelga se prolongue por sesenta (60) días calendario, sin que las partes
encuentren fórmula de solución al conflicto que dio origen a la misma, el
Ministro de Trabajo y Seguridad Social, podrá ordenar que el diferendo se
someta a la decisión de un Tribunal de Arbitramento, en cuyo caso los
trabajadores tendrán la obligación de reanudar el trabajo dentro de un término máximo
de tres (3) días hábiles."
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
las normas acusadas vulneran la Constitución Política en sus artículos 56, 113,
122 y 235 numeral 7o.
Afirma que las
disposiciones demandadas establecen en cabeza del poder ejecutivo una doble
facultad al consagrar la intervención del Presidente de la República y del
Ministro de Trabajo y Seguridad Social, así como un control previo por parte de
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el conflicto colectivo de
trabajo.
Destaca que a pesar
de que dichas intervenciones son facultativas, limitan el ejercicio del derecho
de huelga cuando con ella se afecte gravemente la economía nacional, con lo
cual se vulnera el artículo 56 de la Constitución Política que garantiza ese
derecho sin limitación alguna.
Según manifiesta, la
única restricción que la Carta consagró a este derecho, opera sólo para los
servicios públicos esenciales, definidos por el legislador. A él corresponde
reglamentar y definir cuáles son los servicios públicos esenciales en los que
no puede hacerse efectiva la huelga. De ahí que las excepciones deban hacerse
por la vía legal y en forma taxativa. No existe entonces una facultad
constitucional que autorice al Ejecutivo para limitar el ejercicio de este
derecho.
En sentir del
demandante, a más de ello, el artículo 3o. numeral 4o. de la Ley 48 de 1968,
viola el artículo 235 de la Constitución Nacional, en cuanto otorga a la Corte
Suprema de Justicia una atribución consistente en dar concepto previo y
favorable para que pueda decretarse la cesación de la huelga y que los
diferendos que la provocaron se sometan a fallo arbitral.
Igualmente, sostiene
que tan sólo el Congreso puede introducirle restricciones o limitaciones al
derecho de huelga y no la Rama Ejecutiva, tal como lo prevén las normas
impugnadas, razón por la cual se viola el principio de la división de las ramas
del poder público, consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política.
Finalmente, después
de aludir a una jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa a la
naturaleza y aplicación de los derechos de asociación sindical y negociación
colectiva, el actor solicita a la Corporación declarar la inexequibilidad de
las normas acusadas.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
El Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social mediante apoderado, presentó escrito en el que
solicita respecto de los numerales 3 y 4 del artículo 448 del Código Sustantivo
del Trabajo, subrogado por el artículo 63 de la Ley 50 de 1990, estarse a lo resuelto
en providencia de la Corte Suprema de Justicia No. 115 del 26 de septiembre de
1991, que los declaró exequibles.
En relación con el
numeral 4o. del artículo 3o. de la Ley 48 de 1968, sobre la intervención del
Presidente de la República y el control previo que ejerce la Corte Suprema de
Justicia, indica que si bien limita el ejercicio del derecho de huelga, ello es
una apreciación subjetiva que lleva al actor a concluir que la Constitución
solo ha establecido límites en el caso de los servicios públicos esenciales.
Esto, ya que la
huelga no es un derecho de aplicación inmediata en los términos del artículo 85
superior, y porque además, el artículo 56 de la Carta le otorga la facultad al
legislador para reglamentarlo, como lo hizo en la norma acusada.
A su juicio, las dos
razones que explican esto son: por una parte, que la expedición de la nueva
Constitución no implica la derogatoria en bloque de todo el ordenamiento legal,
sino solamente opera en relación con la Carta de 1886 y con aquellas normas legales
que le sean incompatibles; y por otra parte, que dentro de la Constitución de
1991, existen principios fundamentales que resultarían inaplicables si se
siguiera la apreciación del actor.
Señala que la norma
impugnada lejos de contrariar el artículo 56 constitucional, constituye una
reglamentación del derecho de huelga. Sustenta su apreciación en la sentencia
de esta Corporación correspondiente al expediente de tutela No. T-1369, en la
que se indica que el derecho de huelga debe ejercerse dentro del marco jurídico
invocado en el preámbulo de la Constitución, atendiendo a la prevalencia del
interés general.
Finalmente y en
relación con la facultad otorgada a la Corte Suprema de Justicia, manifiesta
que ella encuentra fundamento constitucional en el numeral 7o. del artículo 235
de la Carta, según el cual:
"Son
atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
(...)
7. Las demás
atribuciones que señale la ley".
V.   CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
484 de Agosto 11 de 1994, el Procurador General de la Nación, Doctor Carlos
Gustavo Arrieta Padilla, envió el concepto de rigor, solicitando a esta
Corporación declarar exequible el numeral 3o. del artículo 448 del Código
Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 63 de la Ley 50 de 1990, e
inexequibles el numeral 4o. del mismo precepto, así como el numeral 4o. del
artículo 3o. de la Ley 48 de 1968. Fundamenta su apreciación en las siguientes
consideraciones.
Señala el concepto fiscal
en relación con los numerales 3o. y 4o. del artículo 63 de la Ley 50 de 1990,
que no opera el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, ya que en el
pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, expresamente se indicó que
dicho examen se efectuó exclusivamente respecto de ciertos preceptos de la
nueva Carta, como aquellos que se refieren al interés general y a la solución
pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.
Manifiesta el
Procurador que existen elementos relevantes planteados por el actor que no
fueron considerados en aquella oportunidad, por lo que considera necesario
realizar un nuevo examen de constitucionalidad. Observa además, que la Corte
Suprema de Justicia había declarado exequible el artículo 3o. de la Ley 48 de
1968 acusado, pero por razones diferentes a las que hoy se exponen.
Indica que le asiste
razón al demandante cuando afirma que las facultades concedidas al Ejecutivo en
las normas acusadas, constituyen una limitación al derecho de huelga no
contemplada en el artículo 56 superior, ya que la única limitación
constitucional a este derecho, está dada por los valores que subyacen al
servicio público esencial.
Considera que la
prevalencia del interés público a que se refiere el artículo 1o. de la Carta y
que le sirvió de base a la Corte Suprema de Justicia para declarar la
exequibilidad del artículo 63 de la Ley 50 de 1990, radica en la protección de
los servicios públicos esenciales. A su juicio, a pesar de los controles
previos que consagran los preceptos demandados, la facultad gubernamental para
dar por terminada la huelga, concentra en el Ejecutivo una enorme
discrecionalidad en la medida que implica una valoración coyuntural de la
totalidad socio-económica del Estado.
Sobre el particular,
el Jefe del Ministerio Público advierte:
"Los
peligros de la arbitrariedad hay que ponerlos en evidencia, con tanta mayor
razón, cuando estamos en un país donde el movimiento sindical está
profundamente debilitado; donde la estructura del sindicalismo es de base y no
de industria, lo cual hace muy poco probable la afectación global de la
economía a través de la huelga...."
Por esto estima el
señor Procurador que la existencia de una facultad gubernamental para dar por
terminada la huelga es contraria al texto y espíritu de la Constitución de
1991.
Finalmente, en
relación con el inciso 3o. del artículo 63 de la Ley 50 de 1990, manifiesta que
la facultad del Ministro de Trabajo para someter a votación de los trabajadores
de una empresa en asamblea general la posibilidad de resolver sus diferencias
persistentes a un fallo arbitral, sí es compatible con el artículo 55 de la
Carta que le impone al Estado el deber de promover la concertación y los demás
medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo. En
tal virtud, solicita declarar dicha previsión ajustada al ordenamiento
superior.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.     Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente acerca de la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra el inciso 4o. del artículo
3o. de la Ley 48 de 1968 y numerales 3 y 4 del artículo 448 del Código
Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 63 de la Ley 50 de 1990.
Segunda.
Cosa juzgada constitucional en relación con los numerales 3 y 4 del artículo
448 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 63 de la Ley
50 de 1990.
En primer lugar, en
relación con el artículo 63, incisos 3o. y 4o. de la Ley 50 de 1990, que estos
ya fueron objeto de acusación ante la Corte Suprema de Justicia, dentro del
proceso radicado bajo el No. 2304, que concluyó con la sentencia No. 115 del 26
de septiembre de 1991, en la que se declaró exequible el precepto citado en los
numerales nuevamente demandados.
En dicho fallo, la
Corte Suprema al estudiar los cargos presentados contra los numerales 3 y 4 del
artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 63 de
la Ley 50 de 1990, lo hizo con fundamento en la nueva normatividad
constitucional de la Carta de 1991, con los siguientes razonamientos:
"Sobre todo
en sus momentos de auge, el movimiento sindical siempre quiso que el derecho de
huelga fuera absoluto e ilímite de manera que el conflicto colectivo solamente
pudiese ser superado debido a su voluntad soberana e incondicional; se
reconoció, sin embargo, que la huelga no afecta solamente los intereses de los
trabajadores que en ella se apoyan para lograr sus fines sino también los de la
empresa y en general el orden económico que merece igual protección; era
necesario, en consecuencia, buscar el equilibrio entre los intereses opuestos y
así lo comprendió el constituyente de 1936 que no permitió la huelga en los
servicios públicos y defirió a la ley la reglamentación de su ejercicio, como
lo ha hecho con muy buen juicio, el precepto que se examina (artículo 63 de la
Ley 50 de 1990); la imagen bien conocida de instituciones industriales
desoladas, abandonadas, inútiles, indefinidamente libradas al deterioro y la
improductividad, como testigos permanentes de un conflicto que nadie quiso
resolver para rescatar los bienes perdidos y el mismo empleo, sirvió para que
la ley acudiera a evitar el empobrecimiento general y el daño social que la
contumacia de las partes irrogaba, mediante métodos alternativos que
dejaran a salvo la protección debida a todos y que ahora tienen especial apoyo
en el artículo 55 constitucional, conforme al cual, "es deber del Estado
promover.... los demás medios para la solución pacífica de los conflictos
colectivos de trabajo", como lo es, precisamente, la instancia
arbitral" (negrillas fuera de texto).
Por lo tanto, estima
la Corporación que en el presente caso, los efectos de la cosa juzgada que
amparan las providencias de la Corte Constitucional,  deben aplicarse de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 243 de la Carta Política, según el
cual, los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional
hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
Respecto al alcance
de la cosa juzgada constitucional, ha señalado esta Corporación[1]:
"....
Frente a un
juicio de constitucionalidad respecto de una determinada norma es necesario
diferenciar tres situaciones:....
.....
La segunda
situación se presenta cuando se ha declarado exequible o inexequible una norma
con fundamento en determinados cargos y es acusada posteriormente con base en
cargos distintos, o por infracción de normas diferentes del mismo texto
constitucional.
En estos casos el
efecto de la cosa juzgada absoluta se extiende a las consideraciones
específicas de cada fallo. Son éstos, pues, los elementos fundamentales para
determinar en cada caso el alcance del estudio realizado por el fallador,
frente a los artículos constitucionales que estime pertinentes para la
dilucidación del acuerdo o contradicción de la norma estudiada con los
preceptos de la Carta. ...
En principio
entonces, en este evento operará con todo el rigor la cosa juzgada absoluta,
salvo que la sentencia hubiere sido explícita en manifestar que el juicio de
constitucionalidad se realiza exclusivamente respecto de ciertos y determinados
preceptos, o cuando el juez advierta que existen elementos relevantes que no
fueron considerados en el primer fallo, y que pueden llevar a la declaratoria
de inconstitucionalidad de la norma demandada.
....".
Cabe reiterar que
conforme a lo expuesto por la Corporación, la cosa juzgada absoluta opera como
en el presente caso cuando en la misma providencia no se advierte la
posibilidad de que existan algunos elementos relevantes que puedan ser materia
de un nuevo examen de constitucionalidad que no no hayan sido considerados
expresamente en el primer fallo.
En consecuencia,
como la decisión de la Corte Suprema de Justicia no hizo ninguna salvedad al
respecto y se pronunció cuando ya estaba en vigencia la nueva Carta Política de
1991, dicha providencia goza del efecto de cosa juzgada constitucional, razón
por la cual habrá de estarse a lo allí decidido, como así se declarará en la
parte resolutiva de esta sentencia.
Tercera.
Problema jurídico planteado en relación con el numeral 4o. del artículo 3o.
de la Ley 48 de 1968.
Entra a examinar la
Corte la acusación que el actor formula contra el numeral 4o. del artículo 3o.
de la Ley 48 de 1968, el cual en su criterio limita el ejercicio del derecho de
huelga, al autorizar al Presidente de la República, previo el concepto
favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a ordenar la
cesación de la huelga y someter los diferendos a fallo arbitral, violando así
el artículo 56 de la Constitución Política, por cuanto la única restricción que
allí se autoriza y se establece en relación con este derecho, se refiere a los
servicios públicos esenciales.
Igualmente, estima
el demandante que las normas acusadas violan el principio de la división de las
ramas del poder público, ya que la Carta Política de 1991 deja al Congreso
exclusivamente la facultad de restringir el derecho de huelga y no al
Ejecutivo.
Conforme a lo
anterior y para determinar la constitucionalidad de los preceptos acusados, es
procedente hacer algunas referencias relacionadas con el derecho de huelga y
las limitaciones que su ejercicio conlleva, de acuerdo al texto superior
-artículo 56-, previo al examen de los cargos formulados.
* Del Derecho de
Huelga.
El artículo 56 de la
Constitución Política de 1991 consagró la garantía del derecho de huelga, salvo
en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador y agregó que:
"La ley reglamentará este derecho".
El precepto
mencionado es similar al que establecía el artículo 11 de la Constitución de
1886, menos en lo atinente a la excepción que en ésta se extiende a los
servicios públicos en general, mientras que en la Carta vigente se restringe a
los "esenciales definidos por el legislador", que declara la ley que
reglamente el derecho de huelga.
En el mismo Código
Sustantivo del Trabajo se definió dentro de la reglamentación correspondiente
en el artículo 429 a la huelga, como "la suspensión colectiva, temporal y
pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o
empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus patronos y
previos los trámites establecidos" en el mismo estatuto sustantivo del
trabajo.
La huelga así
concebida, se considera como uno de los más valiosos derechos e instrumentos
jurídicos con que cuentan los trabajadores para solucionar sus conflictos
laborales de carácter económico, previo desde luego, el agotamiento de las
etapas encaminadas a lograr la definición de las diferencias laborales mediante
el arreglo directo o la mediación.
En ejercicio del
derecho de huelga y con el cumplimiento de las disposiciones legales que la
reglamentan, los trabajadores y las organizaciones sindicales no solo promueven
y defienden sus intereses económicos y profesionales tendientes a obtener el
mejoramiento de las condiciones del trabajo, sino que también persiguen el
reconocimiento de derechos y garantías que superan el mínimo de estos,
consagrados en las disposiciones laborales, como medio efectivo para la
solución de los conflictos en las relaciones entre trabajadores y empresarios.
Sobre lo anterior,
es pertinente reiterar lo expuesto por esta Corporación en sentencia No. T-443
de julio 6 de 1992:
"El derecho
de huelga se constituye en una de las más importantes conquistas logradas por
los trabajadores en el presente siglo. Se trata de un instrumento legítimo para
alcanzar el efectivo reconocimiento de aspiraciones económicas y sociales que
garanticen justicia en las relaciones obrero-patronales y un progresivo nivel
de dignidad para el trabajador y su familia, cuya consagración constitucional,
desde la Reforma de 1936, ha representado la más preciosa garantía del
ordenamiento positivo para la salvaguarda de los derechos laborales y para el
desarrollo de un sistema político genuinamente democrático.
En la
Constitución de 1991, el derecho de huelga adquiere aún más relevancia,
partiendo del principio inspirador de su Preámbulo, que indica como objetivo
central del Estado y de las instituciones el establecimiento de "un marco
jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo"; de la definición plasmada en el artículo 1º, en
el sentido de que la República de Colombia "es un Estado social de
derecho (...) fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran..."; de los fines
esenciales hacia los cuales el artículo 2º orienta la actividad del Estado,
entre otros la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta y la fácil participación
de todos en las decisiones que los afectan; del papel señalado por la misma
norma a las autoridades en lo que toca con el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares; de la ya enunciada garantía de la
asociación sindical como derecho fundamental (artículo 39); y, claro está, del
artículo 56 de la Constitución, que dispone sin ambages la garantía del derecho
de huelga y ordena la creación de una comisión permanente integrada por el
Gobierno, los empleados y los trabajadores cuyo objeto consiste, entre otros,
en fomentar las buenas relaciones laborales y en contribuir a la solución de
los conflictos colectivos de trabajo" (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Tercera de Revisión. Sentencia T-443 del 6 de julio de 1992).
La Corte ha
considerado que tal como establece el artículo 56 de la Carta Política, la
definición de los servicios públicos esenciales corresponde al legislador sin
perjuicio de que en la oportunidad correspondiente pueda esta Corporación
dentro de su función que tiene para la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución examinar si dichas definiciones están ajustadas a la Carta
Política. De ahí que en la sentencia No. C-473 de octubre 27 de 1994, MP. Dr.
Alejandro Martinez Caballero, se expresó:
"La lectura
de la norma -artículo 56 de la Carta- muestra que ella consagra un principio
general y una limitación a tal principio. En efecto, de un lado, el artículo
reconoce y garantiza la huelga mientras que, de otro lado, señala que este
derecho no está constitucionalmente garantizado en los servicios públicos
esenciales definidos por el legislador.
....
La Carta no
establece ninguna limitación sobre los tipos de huelga, por lo cual el
contenido de este derecho debe ser interpretado en sentido amplio. Así, los
trabajadores pueden entonces efectuar huelgas para reivindicar mejoras en las
condiciones económicas de una empresa específica o para lograr avances de las
condiciones laborales de un determinado sector, y en general para la defensa de
los intereses de los trabajadores. Sin embargo, la propia Constitución señala
limitaciones a este derecho, tal y como esta Corporación ya lo había señalado
en anterior decisión. Dijo entonces la Corte:
"Pero, desde
luego, también con arreglo a los principios constitucionales, el derecho de
huelga ha de ejercerse dentro del presupuesto del marco jurídico invocado por
el Preámbulo, atendiendo a la prevalencia del interés general, como lo estatuye
el artículo 1o. de la Carta Política y en el entendimiento de que todo derecho
tiene deberes correlativos, como con meridiana claridad se desprende de las
disposiciones contenidas en los artículos 2o. y 95 de la Constitución.
No se trata,
entonces, de un derecho ajeno al sistema jurídico sino, por el contrario, de un
instituto definido por preceptos constitucionales y legales dentro de contornos
que de tiempo atrás ha subrayado la jurisprudencia en orden a garantizar, de
una parte, la eficaz garantía de su legítimo ejercicio por los trabajadores y
de la otra, la defensa del interés colectivo, que no puede verse perjudicado
por aquél; ambos son derechos constitucionales de clara estirpe democrática que
no tienen por qué provocar, con base en desmesuradas concepciones, la ruptura
de la normal y armónica convivencia social.
Es en
concordancia con este criterio, de ningún modo extraño a las consideraciones
del Constituyente tanto en 1936 como en 1991, que la Carta Política en vigor
determinó la garantía del derecho de huelga como principio general y señaló,
por razones de interés colectivo, la salvedad de los servicios públicos
esenciales definidos por el legislador, agregando que la ley reglamentará este
derecho".[2]
En tales circunstancias,
debe la Corte definir el alcance de las limitaciones establecidas por la
Constitución al derecho de huelga, en especial el sentido de la expresión
"salvo los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador".
....
"... fue
voluntad expresa del Constituyente proteger los derechos de los usuarios de los
servicios públicos esenciales, que aparecen así como una limitación
constitucional al derecho a la huelga de los trabajadores.
El derecho
comparado muestra que este tipo de restricciones a la huelga se encuentra en la
mayoría de los países...
....
La lectura del
artículo 56 superior muestra también que la Constitución ha establecido una
reserva legal estricta en materia de huelga. En efecto, la norma no sólo
precisa que la ley reglamentará este derecho, sino que además señala que es
únicamente el legislador, es decir el Congreso, quien define cuáles son los
servicios públicos esenciales en donde la huelga no está garantizada. Esto
significa que corresponde al Congreso establecer el marco regulatorio
específico de la huelga en los servicios públicos esenciales, sin que el
Legislador pueda, en esta materia, efectuar remisiones o delegaciones de esta
facultad a otras autoridades.
..."
Cuarta.      El
exámen de los cargos formulados contra el artículo 3o. numeral 4o. de la Ley 48
de 1968.
Fundamenta la
solicitud de inexequibilidad el demandante, en la violación de los artículos
56, 113, 122 y 235 de la Constitución Política por imponer un límite al
ejercicio del derecho de huelga que no consagra la Carta y por la violación del
principio de la división de las ramas del poder público, al autorizar al
Ejecutivo a restringir el derecho de huelga, cuando el único facultado para
ello es el Congreso de la República.
El precepto
demandado faculta al Presidente de la República para ordenar en cualquier
momento la cesación de la huelga y disponer que los diferendos que la
provocaron sean sometidos a fallo arbitral cuando "por razón de su
naturaleza o magnitud afecta de manera grave los intereses de la economía
nacional considerada en su conjunto".
En tales
circunstancias, agrega la norma, el Presidente no podrá tomar esa decisión sin
el concepto previo y favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia.
No resulta
procedente el cargo esgrimido por el demandante a que se ha hecho referencia,
pues en el presente asunto se trata de una medida excepcional que tiende a
evitar que se produzcan situaciones que de manera grave perturben y afecten
"los intereses de la economía nacional considerada en su conjunto".
Desde el mismo
Preámbulo de la Constitución se estableció la finalidad de fortalecer la unidad
de la Nación y asegurar a sus integrantes el trabajo, dentro de un marco que
garantice entre otras "un orden económico y social justo". Igualmente
cabe destacar que dentro de los principios fundamentales consagrados en la
Carta Política se encuentra el de la prevalencia del interés general -artículo
1o. CP.- y como finalidades esenciales del Estado se establece la de servir a
la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, para la
vigencia de un orden justo -artículo 2o. CP.-.
De lo anterior se
desprende que si bien es cierto el derecho de huelga está garantizado por la
Carta Política de Colombia y que como lo ha expresado esta Corte en reiteradas
oportunidades, no existen derechos absolutos, es pertinente señalar que cuando
se afectan de manera grave los intereses de la economía nacional considerada en
su conjunto, pueda el Presidente de la República ordenar la cesación de la
huelga a fin de que el diferendo laboral que la provocó sea sometido a fallo
arbitral. Ello está en consonancia con la necesidad de garantizar el orden
económico y social justo en el país y de consolidar la prevalencia del interés
general sobre el particular de que tratan las normas constitucionales
comentadas.
De otro lado debe
tenerse en cuenta que no se atribuye en el precepto demandado una potestad
discrecional al Presidente de la República en lo relacionado con la cesación de
la huelga en el evento de que se configure la situación que afecte de manera
grave los intereses de la economía nacional, pues la misma ley en el artículo
acusado determina que el Presidente "no podrá tomar esa decisión sin el
concepto previo y favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia", lo que limita el ejercicio de dicha facultad y la somete a la
consideración y al pronunciamiento favorable de esa respetable y alta
Corporación de la justicia colombiana.
A lo anterior debe
agregarse que tampoco la facultad asignada a la Corte Suprema de Justicia para
los efectos mencionados en la norma que se examina resulta contrario a la
Constitución, pues como claramente se indica en el artículo 235 de la misma,
son funciones de esa Corporación entre otras: "7. Las demás atribuciones
que señale la ley", razón por la cual por este aspecto tampoco resulta
infringida la norma superior por parte de la disposición demandada.
En presencia de las
situaciones excepcionales citadas, relacionadas con la prevalencia del interés
general que se traduce en el caso materia de examen constitucional a evitar que
se afecten de manera grave y considerable los intereses de la economía
nacional, estima la Corte que la Ley 48 de 1968 al facultar al Presidente de la
República para ordenar la cesación de la huelga en estos casos, previo el
concepto favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, no se
vulneran los preceptos constitucionales señalados en la demanda, por cuanto el
artículo 56 de la Carta defirió en el legislador la facultad de reglamentar el
derecho de huelga, que no encuentra concebido como absoluto y que frente a la
prevalencia del interés general a que se ha aludido y a la finalidad de
garantizar el orden económico y justo, es susceptible de limitación como en el
caso excepcional de la norma acusada, razón por la cual habrá de declararse
exequible.
Es pertinente tener
en cuenta lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, en
relación con el punto a que se contrae la norma acusada, en los siguientes
términos:
"Gran número
de los documentos demuestran en concreto, que muchísimas obras públicas de
obvio interés nacional y de significativa importancia para el desarrollo y
progreso del país, han tenido que ser paralizadas y otras se encuentran a punto
de ser suspendidas en su ejecución, por causa de la escasez de cemento,
motivada por las huelgas que afectan a más de la mitad de las empresas
productoras. Muchas de esas obras, además, se enderezan hacia una mejor
prestación de servicios públicos esenciales y de innegable influencia en la
buena marcha de la economía nacional, como son las de acueducto, energía
eléctrica e interconexiones, centrales hidroeléctricas, puentes, carreteras y
obras de conservación.
Igual fenómeno
acontece en el sector privado, a cuyo éxito o fracaso también resulta ser
sensible la economía general. Y si a todo lo anterior se agrega que las huelgas
de que trata afectan la economía de las empresas que las padecen; a sus propios
trabajadores y familiares de éstos en cuanto estén dejando de percibir por
tiempo prolongado su salario; a la industria de la construcción toda y a su
inmenso número de empleados con sus respectivas familias; muchos de los cuales
comienzan a quedar cesantes en sus empleos....., el problema cobra mayores
proporciones y aumenta su incidencia en la economía nacional, afectándola
gravemente" (negrillas fuera de texto).
De lo anterior se
colige la importancia que en los eventos de grave afectación de la economía
nacional, exista la intervención estatal, pues es clara la facultad del Estado
en lo que concierne a la dirección general de la economía del país, además de
la adopción de las medidas necesarias encaminadas a preservar el orden
económico y a la defensa del interés general de la comunidad -artículo 334 de
la CP.
En este sentido, el
artículo 150 numeral 21 de la Constitución, señala que "corresponde al
Congreso expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo
334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la
libertad económica".
Adicionalmente a la
circunstancia expresada, de que el derecho de huelga no es absoluto como lo ha
precisado esta Corte, el artículo 56 de la Constitución adscribió al legislador
la facultad de reglamentar su ejercicio, en desarrollo de lo cual es procedente
consagrar la limitación a que se contrae la norma acusada, más aún cuando como
se ha expuesto, el Estado tiene la obligación no sólo de adoptar las medidas en
orden a conservar el orden público, económico, social o ecológico -atribución
en cabeza del Presidente de la República-, sino especialmente de promover la
solución pacífica de los conflictos de trabajo como lo señala el artículo 55 de
la Carta, según el cual "es deber del Estado promover la concertación y
los demás medios para la solución pacífica de los conflictos de trabajo",
a fin de evitar la prolongación de cesaciones indefinidas de trabajo que so
pretexto del ejercicio del derecho de huelga ocasionan sensibles perjuicios
tanto para los mismos trabajadores y sus familias, como para los empresarios y
la economía en general.
Finalmente, debe
agregar la Corte a lo expuesto que como lo ha reiterado la jurisprudencia de la
Corporación, los derechos que consagra la Carta Política no pueden entenderse
ni interpretarse bajo una concepción absoluta de los mismos, sino por el
contrario, limitados en su ejercicio y efectividad hacia el bien común y a la
prevalencia del interés general.
VI.
DECISION.
En mérito de lo
expuesto, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y
cumplidos como lo están los trámites que establece el Decreto 2067 de 1991, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
PRIMERO: Estarse
a lo resuelto por la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia No. 115 del 26 de
septiembre de 1991, en la que se declaró la exequibilidad del artículo 63 de la
Ley 50 de 1990.
SEGUNDO: Declarar exequible el artículo 3o.
numeral 4o. de la Ley 48 de 1968.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-548/94
RESERVA LEGAL EN
MATERIA DE HUELGA-Vulneración/DERECHO
DE HUELGA/PRINCIPIO DE SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Vulneración
(Salvamento de voto)
La norma
impugnada desconoce la estricta reserva de ley que la Constitución estableció
en materia de huelga. En efecto, la Constitución establece que la huelga no
está garantizada "en los servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador", lo cual implica que únicamente el Legislador puede definir
los ámbitos materiales en los cuales no está garantizada la huelga, sin que
pueda delegar en otras autoridades tal competencia.  Por lo tanto, la norma
acusada desconoce la reserva legal en materia de huelga, puesto que confiere
una facultad abierta al Ejecutivo para establecer campos en los cuáles este
derecho constitucional de los trabajadores deja de estar garantizada, mientras
que, conforme a la Constitución y a la propia jurisprudencia de esta
Corporación, esta competencia  es exclusiva del Congreso. Es cierto que la
facultad del Ejecutivo está sometida a un control judicial, puesto que requiere
el concepto previo y favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, pero ello no subsana el desconocimiento de la reserva legal
establecida por la Carta. De esa manera, además, la norma acusada viola la
separación de poderes, puesto que atribuye al Gobierno una competencia que es
propia del Congreso.
DERECHO DE HUELGA-Ambito material/SERVICIOS PUBLICOS
ESENCIALES/DERECHO DE HUELGA EN SERVICIOS PUBLICOS NO ESENCIALES
(Salvamento de voto)
La norma
impugnada desconoce el ámbito material en el cual la huelga, según la
Constitución, no está garantizada. En efecto, ello ocurre únicamente en los
servicios públicos esenciales definidos por el Legislador, sin que tal
expresión pueda ser interpretada de manera amplia, puesto que, como lo había
establecido esta Corporación, se trata de  la excepción a la garantía
constitucional de un derecho, la cual debe "ser siempre interpretada de
manera restrictiva, a fin de que ella sea lo menos gravosa posible. De lo
contrario, se corre el riesgo no sólo de convertir la excepción en regla sino,
además, se puede eliminar toda eficacia normativa a la consagración
constitucional del derecho, contrariando con ello el principio hermenéutico de
la 'in dubio pro libertate', el cual se desprende naturalmente de los artículos
2º y 5º de la Constitución". El artículo impugnado desconoce el derecho de
huelga en ámbitos diversos a los servicios públicos esenciales, puesto que el
Gobierno puede suspender las huelgas que, a su juicio, afecten la economía nacional.
La norma es entonces inconstitucional. Si una determinada actividad no es
materialmente un servicio público esencial, no podrá el Legislador prohibir o
restringir la huelga porque estaría violando el artículo 56 de la Carta.
DERECHO DE HUELGA-Solución pacífica de conflictos
(Salvamento de voto)
No nos parece
entonces lógico que si la Corte ha reconocido, y reconoce en esta misma
sentencia, la función positiva que juega el derecho de huelga en el
afianzamiento de un sistema democrático, a su vez avale, invocando la solución
pacífica de los conflictos laborales, normas legales que vulneran el contenido
esencial de este derecho de los trabajadores.
PREVALENCIA DEL
INTERES GENERAL
(Salvamento de voto)
la Constitución
reconoce la dignidad de la  persona y sus derechos inalienables, por lo cual no
basta con invocar consideraciones de interés general para limitar un derecho de
la persona. Admitir  que los derechos de la persona sólo valen en la medida en
que contribuyen al interés general es, en el fondo, restar toda eficacia
jurídica concreta al reconocimiento constitucional de tales derechos.
Coincidimos entonces plenamente con estos criterios adelantados en esa
sentencia por la Corporación, por lo cual considermos que la prevalencia del
interés general sobre el interés particular debe ser manejada, dentro de la
interpretación cosntitucional, de manera tal que no se reste la eficacia que la
propia Constitución confirió a los derechos de la persona.
Los Magistrados
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero,
disentimos de la decisión de la Corporación que declaró exequible el artículo
3º de la Ley 48 de 1969, el cual faculta al Gobierno, previo concepto
favorable  de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a ordenar,  en
cualquier momento, la suspensión de aquellas huelgas que, por razón de su
naturaleza o magnitud, afectan de manera grave los intereses de la economía
nacional considerada en su conjunto. En tales casos, el conflicto será sometido
a decisión arbitral.
También tenemos
objeciones sobre la constitucionalidad de la otra norma impugnada, a saber, los
ordinales tres y cuatro del artículo 63 de la Ley 50 de 1990, pero coincidimos
con la Corporación en que, con respecto a ella, opera la cosa juzgada
constitucional, ya que dicha norma había sido declarada exequible por la Corte
Suprema de Justicia el 26 de septiembre de 1991.
Para la Corte el
artículo 3º de la Ley 48 de 1969 es constitucional, porque el derecho de huelga
no es absoluto, y la Constitución consagra la prevalencia del interés general
sobre el particular. Además, considera la Corte que es esencial tener en cuenta
que la Constitución establece que el Estado debe buscar la instauración de un
orden económico y social justo en el país, y que corresponde al Ejecutivo
preservar el orden público y al Estado promover medios de solución pacífica de
los conflictos de trabajo. Por consiguiente, en este caso, la prevalencia del
interés general y la búsqueda de un orden justo están representadas, según la
Corte, en evitar "que se afecten de manera grave y considerable los
intereses de la economía nacional", lo cual justifica la limitación de
aquellas huelgas que están afectando la economía nacional. Además, de esa
manera, al someter a tribunal de arbitramento estas huelgas, el Ejecutivo no
sólo preserva el orden público sino que además promueve la solución pacífica de
conflictos "que pueden  ocasionar sensibles perjuicios tanto para los
mismos trabajadores y sus familias, como para los empresarios y la economía en
general. preserva el orden público", con lo cual contribuye a la
consolidación de un orden justo.
Quienes suscribimos
este salvamento no podemos compartir estos criterios de la Corporación. Por el
contrario, consideramos que la norma acusada es inconstitucional, no sólo
porque desconoce la reserva de ley en materia de huelga sino, además, por
cuanto limita este derecho en materias que la Constitución no previó.
1- La violación
de la reserva legal y, por ende, de la separación de las ramas de poder.
En primer término,
creemos que la norma impugnada desconoce la estricta reserva de ley que la
Constitución estableció en materia de huelga. En efecto, la Constitución
establece que la huelga no está garantizada "en los servicios públicos
esenciales definidos por el Legislador" (CP art. 56), lo cual implica que
únicamente el Legislador puede definir los ámbitos materiales en los cuales no
está garantizada la huelga, sin que pueda delegar en otras autoridades tal
competencia. Esto lo reconoce la propia sentencia al transcribir apartes de una
decisión reciente de la Corporación, en la que se estableció "que
corresponde al Congreso establecer el marco regulatorio específico de la huelga
en los servicios públicos esenciales, sin que el Legislador pueda, en esta
materia, efectuar remisiones o delegaciones de esta facultad a otras
autoridades" (negrillas no originales)[3].
Ahora bien, creemos
que la consecuencia lógica de esta estricta reserva legal es la
inconstitucionalidad de la norma acusada, ya que ella faculta al gobierno a
determinar, en concreto,  ámbitos en los cuáles la huelga deja de estar garantizada,
puesto que el Gobierno puede ordenar el cese de las huelgas. Esto significa
entonces que el Legislador ha delegado en el Gobierno una competencia que,
según ya había establecido esta Corporación  en reciente decisión unánime, es
indelegable.
Puede argumentarse
-y así lo hace la sentencia- que lo único que el Legislador ha hecho es regular
la huelga, tal y como lo ordena el inciso segundo del artículo 56 superior, por
lo cual la norma es constitucional. Pero ello no es así, por cuanto la ley ha
dado al Gobierno una facultad abierta, ya que éste determina si una huelga está
afectando de manera grave los intereses de la economía, concepto impreciso que
permite restringir este derecho constitucional de los trabajadores en muy
diversos campos. Esto implica una violación material de la reserva legal,
puesto que  este tipo de competencias privativas del Legislador son
establecidas por la Constitución como verdaderas garantías institucionales para
los derechos, y no como requisitos puramente formales. Así, la doctrina penal
ha establecido, desde hace mucho tiempo, que el Legislador viola el principio
de legalidad de los delitos si define de manera ambigua las conductas punibles
o utiliza conceptos equívocos, puesto que esta reserva legal opera como una
garantía para el derecho a la libertad. En efecto, en tales casos, ya no es la
ley la que define el delito -a pesar de que en apariencia lo haga- sino otras
autoridades, puesto que son ésta últimas las que deciden, en concreto, el
alcance de los imprecisos conceptos legales. De la misma forma, quienes
suscribimos este salvamento consideramos que la norma acusada desconoce la
reserva legal en materia de huelga, puesto que confiere una facultad abierta al
Ejecutivo para establecer campos en los cuáles este derecho constitucional de
los trabajadores deja de estar garantizada, mientras que, conforme a la
Constitución y a la propia jurisprudencia de esta Corporación, esta
competencia  es exclusiva del Congreso.
Es cierto que la
facultad del Ejecutivo está sometida a un control judicial, puesto que requiere
el concepto previo y favorable de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, pero ello no subsana el desconocimiento de la reserva legal
establecida por la Carta (CP art. 56). De esa manera, además, la norma acusada
viola la separación de poderes, puesto que atribuye al Gobierno una competencia
que es propia del Congreso (CP art. 113).
2- El
desconocimiento del ámbito material en el cual la huelga no está garantizada.
De otro lado,
consideramos que la norma impugnada desconoce el ámbito material en el cual la
huelga, según la Constitución, no está garantizada. En efecto, ello ocurre
únicamente en los servicios públicos esenciales definidos por el Legislador,
sin que tal expresión pueda ser interpretada de manera amplia, puesto que, como
lo había establecido esta Corporación, se trata de  la excepción a la garantía
constitucional de un derecho, la cual debe "ser siempre interpretada de
manera restrictiva, a fin de que ella sea lo menos gravosa posible. De lo contrario,
se corre el riesgo no sólo de convertir la excepción en regla sino, además, se
puede eliminar toda eficacia normativa a la consagración constitucional del
derecho, contrariando con ello el principio hermenéutico de la 'in dubio pro
libertate', el cual se desprende naturalmente de los artículos 2º y 5º de la
Constitución" (Sentencia C-473/94).
Ahora bien, el
artículo impugnado desconoce el derecho de huelga en ámbitos diversos a los
servicios públicos esenciales, puesto que el Gobierno puede suspender las
huelgas que, a su juicio, afecten la economía nacional. La norma es entonces
inconstitucional.
Es cierto que
algunos pueden considerar que si una huelga afecta gravemente la economía
nacional, entonces la suspensión de la misma por el Gobierno es constitucional,
por cuanto, en tales casos, la estabilidad de la economía se identifica con la
protección de los servicios públicos esenciales. Pero ello no es así. En
efecto, en materia de servicios públicos esenciales hay un conflicto entre
derechos constitucionales, tal y como esta Corporación ya lo había establecido.
En efecto, en la sentencia anteriormente citada, la Corte dijo al referirse a
este tema:
"Hay pues un
conflicto eventual entre, de un lado, los derechos de los usuarios de los
servicios públicos esenciales, que sin ser parte en el conflicto laboral como
tal, se pueden ver afectados y perjudicados por ceses generales de actividades;
y, de otro lado, los derechos de los trabajadores que laboran en tales
servicios, quienes se pueden ver enventualmente despojados de instrumentos
legítimos para la defensa de sus intereses, como la huelga. Tal conflicto lo
resuelve la Constitución no garantizando la huelga en los servicios públicos
esenciales, lo cual muestra que fue voluntad expresa del Constituyente proteger
los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales, que aparecen
así como una limitación constitucional al derecho a la huelga de los
trabajadores.
(...)
Todo este
demuestra que las limitaciones constitucionales al derecho de huelga deben ser
interpretadas de manera que se busque armonizar los derechos de los usuarios de
los servicios públicos esenciales con el derecho de huelga de los trabajadores.
En efecto, estamos en presencia de una colisión entre principios y derechos
fundamentales protegidos por la Constitución. En tales casos, en virtud del
principio de efectividad de los derechos fundamentales (CP art. 2), siempre se
debe preferir la interpretación que permita la armonización y la compatibilidad
de los derechos sobre aquella que imponga un sacrificio excesivo a alguno de
ellos, tal y como esta Corte lo ha establecido en numerosas oportunidades. Así,
esta Corporación ha sostenido que "el intérprete debe garantizar el mayor
radio de acción posible al ejercicio de los derechos fundamentales y preferir
la solución que, en el sopesamiento de valores o derechos constitucionales
contrapuestos, no sacrifique su núcleo esencial, atendidas la importancia y función
que cada derecho cumple en una sociedad democrática."
Este conflicto entre
derechos constitucionales fundamenta entonces la no garantía de la huelga en
los servicios públicos esenciales. En cambio, en la norma impugnada, la
suspensión  del derecho constitucional de huelga se hace, no en función de
otros derechos constitucionales de igual jerarquía, sino con base en un
concepto vago y equívoco como el de la afectación grave de la economía
nacional. Son pues dos hipótesis normativas de naturaleza diferente, por lo
cual el artículo acusado debió haber sido declarado inexequible por desbordar
el campo material en el cual el derecho de huelga no está garatnizado. Ya esta
Coporación había dicho que "si una determinada actividad no es
materialmente un servicio público esencial, no podrá el Legislador prohibir o
restringir la huelga porque estaría violando el artículo 56 de la Carta"
(Sentencia C-473/94).
3- Las funciones
del gobierno en materia de orden público y del Estado en la promoción de la
solución pacífica de los conflictos de trabajo.
No nos parece
tampoco de recibo el argumento de la Corte, según el cual, la norma acusada es
constitucional porque corresponde al Ejecutivo preservar el orden público, y en
particular el orden económico, y al Estado promover medios de solución pacífica
de los conflictos de trabajo.
De un lado, la
promoción de las soluciones pacíficas de los conflictos de trabajo no es un
argumento para que se desconozca el derecho constitucional de huelga de los
trabajadores, sino un mandato constitucional para que el Estado afiance un
clima de tranquilidad social y paz laboral.  Para ello, la propia Constitución
prevé la creación de una comisión permanente que fomente las buenas relaciones
laborales (CP art. 56); pero ello, en manera alguna, puede ser invocado para
vulnerar el derecho de huelga. Por el contrario, estas restricciones a la
huelga, al impedir la institucionalización de los conflictos sociales, corren
el riesgo de ser un nuevo motivo de intranquilidad social. Precisamente por
ello la Corte había dicho en repetidas ocasiones que el reconocimiento amplio
de la huelga, efectuado por la Constitución de 1991, favorece la paz laboral..
Así, según la Corte:
"El derecho
de huelga se constituye en una de las más importantes conquistas logradas por
los trabajadores en el presente siglo.  Se trata de un instrumento legítimo
para alcanzar el efectivo reconocimiento de aspiraciones económicas y sociales
que garanticen justicia en las relaciones obrero-patronales y un progresivo
nivel de dignidad para el trabajador y su familia, cuya consagración
constitucional, desde la Reforma de 1936, ha representado la más preciosa
garantía del ordenamiento positivo para la salvaguarda de los derechos
laborales y para el desarrollo de un sistema político genuinamente democrático[4].
No nos parece
entonces lógico que si la Corte ha reconocido, y reconoce en esta misma
sentencia, la función positiva que juega el derecho de huelga en el
afianzamiento de un sistema democrático, a su vez avale, invocando la solución
pacífica de los conflictos laborales, normas legales que vulneran el contenido
esencial de este derecho de los trabajadores.
De otro lado, el
argumento del orden público y del orden económico tampoco es aceptable. En
efecto, en caso de que una serie de movimientos huelguísticos efectivamente
lleguen a perturbar el orden económico y social, puede ser legítimo que el
Presidente recurra al estado de emergencia con el fin de conjurar la crisis (CP
art 216). Pero lo que no es admisible es que esta eventualidad se invoque para
desconocer el contenido esencial del derecho de huelga y para consagrar una
especie de "estado de emergencia permenante", que permite al
Ejecutivo, en todo tiempo, suspender ciertas huelgas.
Creemos entonces que
el artículo debió haber sido declarado inexequible por las razones
anteriormente mencionadas. Esto obviamente no significa que nosotros no
consideremos un valor importante la protección de la economía nacional. Pero
consideramos que ella debe hacerse dentro del respeto de los derechos
constitucionales, puesto que la economía tiene protección constitucional en la
medida en que contribuya al bienestar general y a la efectividad de los
derechos de las personas .
4-
Consideraciones finales sobre la prevalencia del interés general y sus
relaciones con el derecho de huelga.
Finalmente, la
sentencia considera que la constitucionalidad de la norma impugnada deriva de
una reiterada jurisprudencia, según la cual, "los derechos que  consagra
la Carta Política no pueden entenderse ni interpretarse bajo una concepción
absoluta, sino por el contrario, limitados en su ejercicio y efectividad hacia
el bien común y a la prevalencia del interés general."
Consideramos que
esta afirmación no es afortunada y puede dar lugar a interpretaciones equívocas
del texto constitucional, puesto que parece dar a entender que un derecho
constitucional sólo puede ser ejercido en la medida en que así se satisfaga el
interés general. Pero ello no es así, porque la Constitución reconoce la
dignidad de la  persona y sus derechos inalienables (CP arts 1 y 5), por lo
cual no basta con invocar consideraciones de interés general para limitar un
derecho de la persona. Admitir  que los derechos de la persona sólo valen en la
medida en que contribuyen al interés general es, en el fondo, restar toda
eficacia jurídica concreta al reconocimiento constitucional de tales derechos.
Por ello esta Corporación había dicho al respecto:
"Por esta
razón, no basta ya con que el legislador argumente la necesidad de proteger al
interés general para restringir el ejercicio de un derecho. El interés general
es un concepto vago e impreciso que requiere de una determinación concreta,
probada y razonable. Si esto no fuera así, quedaría en manos del poder público
limitar el alcance de los derechos fundamentales, mediante una reglamentación
tal que la regla general de libertad se convierta, de hecho en la excepción.
En el texto
constitucional colombiano, el interés general, definido por el legislador se
opone al interés particular, salvo cuando este último está protegido por un
derecho fundamental. En este caso, como lo dijimos arriba, ha de entenderse que
la dimensión objetiva de tales derechos los convierte en parte estructural del
sistema jurídico y por lo tanto dejan de ser meros derechos subjetivos para
integrar la parte dogmática del complejo concepto de interés general.[5]"
Coincidimos entonces
plenamente con estos criterios adelantados en esa sentencia por la Corporación,
por lo cual considermos que la prevalencia del interés general sobre el interés
particular debe ser manejada, dentro de la interpretación cosntitucional, de
manera tal que no se reste la eficacia que la propia Constitución confirió a
los derechos de la persona.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                       CARLOS GAVIRIA DÍAZ
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
[1]              Corte
Constitucional, Sentencia No. C-004 de 1993. MP. Jose Gregorio Hernández
Galindo.
[2]Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia No. T-443 de 1992.
[3]Corte Constitucional. Sentencia
C-473/94 del 27 de octubre de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
[4]Corte Constitucional. Sentencia
T-443/92 del 6 de julio de 1992. MP José Gregorio Hernández Galindo. Gaceta de
la Corte Constitucional, 1992, Tomo 3, pp 297 y ss.
[5]Corte Constitucional. Sentencia
C-606/92 del 14 de diciembre de 1992. MP Ciro Angarita Barón