T-773-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-773/07
ESPACIO PUBLICO-Preservación
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Deberes del Estado para erradicar la
pobreza y desigualdad
ESPACIO PUBLICO-Políticas y programas de las autoridades
para lograr su recuperación
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Prohibición de adelantar políticas
económicas, sociales y culturales de carácter regresivo
RESTITUCION DE ESPACIO PUBLICO-Proporcionalidad de las medidas adoptadas
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Ocupantes del espacio público
DEBIDO PROCESO Y ESPACIO PUBLICO-Restitución
ESPACIO PUBLICO-Recuperación conlleva alternativas
económicas que garanticen la subsistencia de los administrados
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA
EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Alcance
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Desconocimiento a quien ejerce el comercio
informal
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Conciliación del interés general con los
derechos de las personas que ejercen el comercio
informal
ACCION DE TUTELA-Utilización del espacio público afecta derechos
fundamentales a quien ejerce el comercio informal en una carretilla
Referencia: expediente T-1622229
Acción de tutela instaurada por María Hilda
Enciso contra Alcaldía Municipal de la Dorada, Caldas.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá
D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil siete (2007).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Catalina Botero
Marino y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Nacional y en los artículos 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo dictado por
el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de La Dorada, Caldas, en el trámite de
la acción de tutela instaurada por  María Hilda Enciso contra la Alcaldía
Municipal de La Dorada, Caldas.
I. ANTECEDENTES
La ciudadana María Hilda Enciso de Hernández interpuso
acción de tutela en contra la Alcaldía Municipal de La Dorada, Caldas a fin de
que se amparen sus derechos constitucionales fundamentales al trabajo y al
mínimo vital con fundamento en los siguientes
Hechos
1.- La actora manifiesta que es propietaria de una
carretilla en la que vende verduras desde hace más de diez años en la ciudad de
La Dorada, Departamento de Caldas. Dice que la venta de verduras constituye su
único sustento y el de su familia dada la escasez de puestos de trabajo que
domina en el municipio. Añade que no dispone de pensión, ni de subsidio.
(Expediente, cuaderno 1 a folio 5).
2.- Aduce que, de un tiempo para acá, la Alcaldía
accionada ha resuelto ejercer la fuerza frente a quienes como ella realizan el
trabajo ambulante. En algunas ocasiones, ha llegado incluso a quitarles las
verduras y, en otras, los ha despojado de la carreta. Relata que la carreta
lleva 20 días en las bodegas del ferrocarril. (Expediente, cuaderno 1 a folio
5).
3.-Alega que la actitud del Gobierno Municipal resulta
incomprensible pues, aun cuando en su plan de gobierno el Alcalde ofreció
empleo, no ha cumplido su promesa y al quitarles la única fuente de trabajo que
permanece abierta para ellos, lo único que les resta es convertirse en
delincuentes. (Expediente, cuaderno 1 a folio 5).
4.- Recuerda que la jurisprudencia emitida por la
Corte Constitucional ha sido enfática al subrayar que en el espacio público
convergen situaciones muy complejas derivadas, en parte, de procesos de
reestructuración de la economía las cuales generan un alto grado de desempleo
que se ve agravado por la crisis económica y el conflicto interno. Lo anterior,
produce un conflicto en el que, por un lado, se encuentra “una gigantesca
fuerza económica” y, por otro, un grupo de personas quienes “enfrentan
exclusiones y carencias” y aspiran a lograr un ingreso básico para su
manutención. Trae a colación la peticionaria cómo la Corte ha insistido en la
necesidad de “afrontar esta situación en la perspectiva y mandato del Estado
Social de Derecho que ordena conciliar, compatibilizar, el derecho colectivo
del espacio público con el individual al trabajo, directamente relacionado con
el derecho fundamental a la vida.” (Expediente, cuaderno 1 a folio 5). Cita, a
renglón seguido, lo afirmado por la Corte Constitucional en la sentencia T-146
de 2004. (Expediente, cuaderno 1 a folio 6).
Solicitud de tutela
5- La actora solicita que se tutelen los derechos
invocados y, en consecuencia, se ordene a la entidad demandada “abstenerse de
realizar atropellos permanentes” e inhibirse de quitarles “la carretilla y lo
que en ella llevan” entretanto no disponga la autoridad municipal demandada de
un plan encaminado a establecer la reubicación para todas las personas que
ocupan el espacio público.
Pruebas relevantes que obran en el expediente
6.- En el expediente obran las siguientes pruebas:
-Respuesta al derecho de petición elevado por la
ciudadana María Hilda Enciso de Hernández emitida el día 31 de enero de 2007
por el Secretario de Gobierno del Municipio de La Dorada en la que consta lo
siguiente:
“Por delegación del señor Alcalde Municipal
y conociendo su petición, me permito dar respuesta en el sentido de que las
carretas retenidas por la Policía se encuentran a disposición de la Inspección
de Policía Centro, es precisamente a ellos a quien debe dirigirse , toda vez
que es la Inspección la que tiene jurisdicción y competencia en el caso.”
(Expediente, cuaderno 1 a folio 8).
- Copia del Decreto 100 de 2001 “Por medio del cual
se expiden unos reglamentos para el ejercicio de la actividad comercial del
sector informal y se dictan otras disposiciones” el cual se trascribe a
continuación:
“El Alcalde del municipio de La Dorada,
Caldas, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, las
que le confiere el artículo 315 numerales 1, 2 y 10 de la Constitución
Política; artículo 9 del Decreto 1355 de 1970 y el artículo 91, literal B, num
1 y 2, literales a) y e); literal D, num 1, 9 y 17 de la Ley 136/94 y
CONSIDERANDO
Que en el área urbana del Municipio de La Dorada,
sector centro, se han venido adelantando actividades de economía informal por
vendedores ambulantes sin control, invadiendo el espacio público y sobre todo
los andenes, parques y zonas peatonales, con lo cual se coloca en peligro la
integridad física de los transeúntes.
Que frente a los hechos planteados, la
administración de manera subsidiaria reglamentará dichos aspectos con el fin de
garantizar los derechos fundamentales o libertades ciudadanas.
La función de policía es la gestión
administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos
impuestos por éste, la desempeñan las autoridades administrativas de policía,
esto es, el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración
pública, como un superintendente un alcalde, un inspector. El ejercicio de esta
función no corresponde, de principio, (sic)a los miembros uniformados de la
policía.
La función de policía ni la actividad de
los miembros de los cuerpos uniformados de policía, son de carácter
reglamentario de la libertad, sin embargo si son esencialmente reglamentables.
De no serlo, dichas actuaciones quedaría sueltas, no serían siempre regladas y
constituirían, ahí sí, seria amenaza contra el ejercicio de las libertades
ciudadanas. O sea que, frente a la función y a la actividad policial , el
reglamento, en vez de ser obstáculo o negación de la libertad es una de sus
fuentes válidas y legítimas de garantía, es para mejor decir, su fundamental
asidero.
En este orden de ideas, el alcalde
municipal de La Dorada Caldas y en cumplimiento a (sic) lo dispuesto en los
artículos 22 y 124 del acuerdo número 031 de 2001 POT, dictará los reglamentos
subsidiarios o supletorios con el fin de controlar y garantizar el espacio
público.
Que el artículo 91 de la ley 136/94 faculta
al Alcalde Municipal, sancionar (sic) a quienes desobedezcan o infrinjan las
órdenes de policía y normas legales.
En consideración a lo expuesto,
DECRETA
Artículo primero.- Actividades del sector
informal. Son objeto de
aplicación del presente decreto todas las personas que ejercen actividades
comerciales o de servicios ejercidos en puestos estacionarios o ambulantes
ubicados en parques, vías, andenes, zonas peatonales, zonas verdes y otras
áreas consideradas como públicas.
Artículo segundo.- Vendedor ambulante.  Para los efectos de este decreto, entiéndase
como vendedor ambulante aquella personas que se dedica a vender cualquier
producto legal, desplazándose por vías y caminos de la jurisdicción municipal,
en carro, moto, bicicleta o cualquier medio de trasporte o a pié. Se clasifican
así:
a)
Ventas ambulantes: Son
aquellas que se efectúan recorriendo las vías y lugares de uso público
b)
Ventas transitorias:
son aquellas que se efectúan en sitios de espacio público de manera transitoria
sin que superen más de tres (3) días y las que se instalan durante la temporada
de ferias o fiestas que se realicen en el municipio de La Dorada.
Artículo tercero.- Restricciones. Restringir el ejercicio de ventas
ambulantes, estacionarias y/o transitorias de productos perecederos en el
perímetro urbano del municipio de La Dorada entre las carreras 1 y 8 con calles
9 y 18. En tal sentido, queda prohibido el ejercicio de dicha actividad dentro
del área antes señalada.
Artículo cuarto.- Multas. Quienes desobedezcan la restricción
anterior serán sujetos de imposición de multas hasta por diez (10) salarios
mínimos diarios legales vigentes, según la gravedad, previo procedimiento
sumario administrativo donde se observe el debido proceso y el derecho de
defensa, de conformidad con los acuerdos correspondientes.
Parágrafo.-La suma correspondiente a la multa establecida en el
artículo anterior, será cancelada en la Secretaría de Hacienda y Patrimonio
Público del Municipio.
Artículo quinto.- Delegación para el
trámite sumario. La
Inspección de Policía será la encargada de tramitar y fallar la imposición de
las multas a quienes desobedezcan la restricción antes señalada para los
vendedores informales. La segunda instancia será tramitada ante la Secretaría
de Gobierno Municipal.
Artículo sexto.-De la policía. La Policía Nacional a través de su
comandante, dará aplicación estricta al presente decreto.
Artículo séptimo.- Rentas, higiene y salud.
La restricción antes
señalada es independiente de las obligaciones tributarias que para con el
municipio tengan los vendedores ambulantes y el cumplimiento de estos frente a
las normas sobre higiene y salud.
Artículo octavo.- Vigencia y Derogatoria. El presente decreto rige a partir de su
publicación y deroga el decreto 115 de junio de 2001 y los demás actos que le
sean contrarios.
(…)
Respuesta de la entidad demandada
7.- Mediante escrito fechado el día 16 de abril de
2007 y dirigido al Secretario del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal, el
Alcalde encargado del municipio de La Dorada procedió a dar respuesta. Admitió
como cierto el hecho de haberle retenido la carretilla en la cual vende
verduras a la señora María Hilda Enciso y citó, a continuación, las
disposiciones que el despacho utilizó para tales efectos, a saber, la Ordenanza
468 de 2002; la Ordenanza 493 de 2004 capítulo V. VENDEDORES AMBULANTES,
Artículo 233.
Informó, a renglón seguido, que para ser vendedor
ambulante se requería autorización de la Administración Municipal de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 224 de la ordenanza precitada.
Según el Alcalde encargado, no podía ignorar el juez, que “durante los últimos
años la Administración Municipal se ha[bía] abstenido de conceder este tipo de
permiso, toda vez que lo que se pretendía era la recuperación del espacio
público en busca de la protección de la vida e integridad de los peatones y de
quienes transitan por este sector.”
Expresó más adelante, que en virtud de lo dispuesto
por el artículo 229, la Administración Municipal “señalará las zonas en las
cuales puedan instalarse los puntos de ventas y el cupo máximo de vendedores.”
En relación con lo mencionado, manifestó que “los vendedores ambulantes que se
hacían en el sector donde hoy es el Centro Comercial fueron reubicados en
protección al derecho al Trabajo en la Central de Abastos del Municipio.”
Adujo que la señora María Hilda Enciso había sido
requerida en varias ocasiones para efectos de que no estacionara su carreta de
verduras alrededor del Centro Comercial por cuanto esta zona estaba prohibida
para los vendedores ambulantes de acuerdo con lo establecido en el Decreto 100
de 2001 pues, añadió, “existen comerciantes que sin ocupar el espacio público
expenden productos de frutas y verduras en ese sector [y] están autorizados
porque pagan arriendos, empleados y su respectivo impuesto.”
Alegó que de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 230, el vendedor ambulante o estacionario debía demostrar la
procedencia de la mercancía mediante factura de compra debidamente firmada la
cual sería verificada por la autoridad respectiva y que, en caso de
incumplimiento, esto daría lugar a una multa y “al decomiso de la mercancía, carreta
o puesto hasta tanto demuestre su legítima procedencia.” (Énfasis añadido
por el Alcalde encargado).
Añadió finalmente, que según lo determinado en el
artículo 223 quien ejerza el oficio de vendedor ambulante o estacionario sin la
respectiva licencia o permiso, sería desalojado del lugar en que se hubiere
ubicado.
Solicitó, por último, que se desvinculara del proceso
a la Alcaldía Municipal de La Dorada y se la excluyera de toda responsabilidad
por no haber vulnerado esta institución ningún derecho constitucional
fundamental.
Pruebas decretadas en sede de revisión
Mediante auto fechado el día 22 de agosto de 2007, el
Magistrado Sustanciador consideró que para mejor proveer en el asunto de la
referencia debía obtener información sobre las acciones adelantadas hasta el
momento por la Administración Municipal de La Dorada, Caldas, respecto de la
reubicación de la señora María Hilda Enciso de Hernández. Requería también
información sobre si en el caso de la peticionaria fueron surtidas las etapas
contempladas en el Decreto 100 de 2001 previstas para el desalojo de los
vendedores ambulantes. En vista de lo anterior, el Magistrado Sustanciador
resolvió oficiar a la Alcaldía Municipal de La Dorada, Caldas, así como a la
Dirección de Espacio Público de la Secretaría de Gobierno Municipal de la misma
ciudad, a fin de que aportaran informe completo y detallado sobre los
siguientes tópicos: (i) si en el caso de la peticionaria, María Hilda Enciso,
se había cumplido el trámite establecido por el decreto 100 de 2001 para el
desalojo de vendedores informales; (ii) si la señora Enciso había sido
vinculada a alguna actuación administrativa previa al desalojo; (iii) acerca de
las acciones adelantadas hasta el momento por la Administración Municipal de La
Dorada, Caldas, respecto de la reubicación del demandante. En especial, sobre
las tareas en relación con: (a) la incorporación de la actora en proyectos
productivos y actividades laborales, al igual que el suministro de auxilios,
créditos u otros estímulos a favor de la citada comerciante informal; (b) sobre
la reubicación de la peticionaria en un sector del municipio distinto al que
ocupaba y la naturaleza de la actividad laboral realizada en ese nuevo sitio,
en caso que ello se hubiere verificado.
Por medio de escrito allegado a la Secretaría General
de la Corte Constitucional, el día 11 de septiembre de 2007, el Secretario de
Gobierno del Municipio de La Dorada, Caldas, comunicó lo siguiente:
“Con fecha 31 de enero de 2007 el despacho
dio respuesta a un Derecho de Petición presentado por la señora MARÍA HILDA
ENCISO DE HERNÁNDEZ, donde se solicita se le haga entrega de una carreta de su
propiedad que le fue retenida el 25 de enero de 2007 por venta de verduras
ambulantes [indicándole] que debe presentarse en la Inspección de Policía para
que procedan a hacer entrega de la carreta, porque es su jurisdicción y
competencia.
Para conocimiento de la Corte, el Municipio
de La Dorada mediante Decreto 100 de 18 de julio de 2001 reguló las actividades
del sector informal.
A la señora se le retuvo la carreta
alrededor del Centro Comercial, lugar que está prohibido para los vendedores
estacionarios y como en varias ocasiones venía desobedeciendo a la autoridad en
incumplimiento del Decreto en mención, el Inspector del Espacio Público en
compañía de la Policía le retuvo la carretilla.
La carreta le fue entregada en los próximos
días (sic) a la señora María Hilda Enciso, advirtiéndole de no (sic) continuar
haciendo mal uso del espacio público.
La señora ha manifestado que no solo se
ocupa de esta labor sino que lava ropas, etc. Y sería imposible reubicar a
tantos vendedores que aparecen con chazas, carretillas y demás en busca de
ubicarse para ser reubicados (sic).
La Administración cuenta con una Mipyme
encargada de capacitar y gestionar el desarrollo de los vendedores ambulantes,
quienes deben asociarse y asistir a las capacitaciones para gestionarles sus
créditos productivos. La señora no aparece ni asociada ni capacitada.”
El Secretario de Gobierno anexó copia del Decreto 100
de 18 de julio de 2001.
II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
Primera Instancia
Mediante providencia emitida el día 23 de abril de
2007, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de La Dorada, Caldas, resolvió no
conceder el amparo solicitado. Ofreció los siguientes motivos en apoyo de su
decisión.
Según el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal, en el
caso concreto la Alcaldía obró de manera que se ajustaba a la normatividad
vigente. Consideró que de conformidad con el acervo probatorio estaba
“demostrado que la accionante es quien no quiere acatar las disposiciones que
protegen el espacio público y que regulan esta clase de actividades.” Agregó,
que no se podía “endilgar a la administración municipal el hecho de la falta de
fuentes de empleo para con ese pretexto violar los decretos y las ordenanzas
que regulan el espacio público, hasta el extremo de manifestar que como las
autoridades están aplicando los procedimientos, la que quiere la administración
municipal es que se vuelvan delincuentes, tal como expresó la accionante.”
Estimó el Juzgado, que los argumentos esgrimidos por
la demandante no eran de recibo y añadió que la actora debía, más bien,
“ceñirse a las disposiciones que regulan el espacio público e iniciar los
trámite ante las autoridades respectivas para la devolución de la carretilla.”
Recordó finalmente que de acuerdo con el artículo 3º del Decreto 100 de 2001,
entre las carreras 1ª y 8ª y calles 9ª y 18ª esta[ba] prohibido el ejercicio
[del comercio informal] área en la que la accionante se estacionaba con su
carretilla.”
Por los motivos expuestos resolvió denegar el amparo
solicitado.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente para revisar el presente
fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes.
Presentación del caso y problema jurídico objeto de
estudio
2.- La ciudadana María Hilda Enciso de Hernández
afirma ser propietaria de una carretilla en la que deposita verduras para
venderlas. Manifiesta que está dedicada al comercio informal desde hace más de
diez años. Expresa que de un tiempo para acá la Alcaldía de La Dorada ha
ejercido la fuerza contra ella y en ocasiones le ha decomisado las verduras y
en otras oportunidades la carreta, la cual lleva 20 días en las bodegas del
ferrocarril. Según la peticionaria, ante la ausencia de alternativas de
trabajo, lo único que consigue la entidad municipal con la política de desalojo
es convertir a los trabajadores estacionarios en delincuentes. Recuerda que de
conformidad con la jurisprudencia constitucional la recuperación del espacio
público no puede efectuarse sin antes asegurarse que las personas afectadas con
las actuaciones administrativas puedan gozar de alternativas y, en tal sentido,
ver respetados sus derechos constitucionales fundamentales, en particular, el
derecho al trabajo y al mínimo vital.
La Alcaldía del Municipio de La Dorada, Caldas, por
intermedio del Alcalde encargado, insiste en que lo único que ha hecho es
aplicar la normatividad vigente sobre recuperación del espacio público y
enfatiza que no ha vulnerado ningún derecho constitucional fundamental de la
demandante.
El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de La Dorada,
Caldas, resolvió denegar el amparo solicitado y para sustentar su decisión
acogió los argumentos exteriorizados por la Alcaldía demandada.
Problema jurídico
3.- A partir de los antecedentes expuestos y de las
pruebas decretadas en sede de revisión, corresponde a la Sala determinar si la
actuación llevada a cabo por el Municipio de la Dorada, Caldas, en el sentido
de recuperar el espacio público ocupado por el comercio informal realizado por
la ciudadana María Hilda Enciso de Hernández vulnera los derechos
constitucionales al trabajo y al mínimo vital de la peticionaria. En otras
palabras: ha de precisar la Sala si la actuación de la entidad demandada
concuerda con el precedente constitucional, esto es, con las pautas que ha
fijado la Corte Constitucional para que proceda la recuperación del espacio
público sin que ello signifique desconocer de manera desproporcionada y no
razonable los derechos de la comerciante informal y sin que ello implique
vulnerar su confianza legítima en los términos en que la jurisprudencia
constitucional ha fijado el sentido y alcance de este principio.
Para resolver el problema jurídico, la Corte reiterará
el precedente constitucional relacionado con la tensión que se suscita entre la
protección del espacio público y la eficacia de los derechos fundamentales de
las personas que se dedican al comercio informal. Hará alusión a las
limitaciones que los principios de proporcionalidad y de confianza legítima
imponen al ejercicio de acciones estatales de recuperación del espacio público.
Se referirá, específicamente, a la necesidad de implementar políticas
razonables de reubicación.
Protección del espacio público por parte del Estado y
eficacia de los derechos fundamentales de las personas que se dedican al
comercio informal. Limitaciones que el principio de proporcionalidad impone al
ejercicio de acciones estatales de recuperación del espacio público.
Reiteración de jurisprudencia
4.- La Corte Constitucional se ha pronunciado en
varias ocasiones acerca de la eficacia de los derechos constitucionales
fundamentales de las personas que se dedican al comercio informal.
Recientemente, en la sentencia T-729 de 2006, recordó la Corte cómo la
controversia constitucional generada por la ocupación irregular del espacio
público por parte de quienes ejercen el comercio informal constituye “un asunto
suficientemente discutido por la jurisprudencia de esta Corporación[1].” Queda pues cada vez
más claro que la situación dilemática en relación con este tópico se centra:
“en la tensión entre el deber estatal de
proteger la integridad del espacio público y su destinación para el uso común,
consagrado en el artículo 84 Superior[2],
y la eficacia del derecho constitucional al trabajo de quienes, al estar
excluidas o excluidos de los mecanismos formales de inserción laboral, deben
dedicarse a actividades de comercio en dicho espacio[3].”
5.- Así las cosas, en desarrollo de su tarea de
proteger el espacio público, las autoridades públicas deben tomar las medidas
indispensables para impedir la ocupación indebida de dicho espacio y han de
adoptar tales medidas de modo que los planes de recuperación se encaminen a
prevenir que el espacio público sea ocupado nuevamente de manera irregular. De
este modo, deben las autoridades diseñar una estrategia para el retiro de las
personas que ejercen el comercio informal. No obstante lo anterior, ha
rememorado la Corte asimismo cómo
“frente a la implementación de estas
políticas de reubicación concurren dos grupos de dificultades definidos: En
primer lugar, son evidentes las condiciones de marginalidad de grupos
significativos de la población que, ante la imposibilidad del Estado de
asegurar una política de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para
garantizar su subsistencia. En segundo término, es usual que las
administraciones municipales y distritales ejerzan acciones u omisiones,
prolongadas en el tiempo, que otorguen apariencia de legalidad a la ocupación
del espacio público, entre ellas, el otorgamiento de licencias o permisos o la
simple tolerancia por parte de la administración de su uso indiscriminado.[4]”
6.- Lo expresado permite poner énfasis en la línea
jurisprudencial según la cual quienes actúan en el contexto de un Estado Social
y Democrático de Derecho – bien sean autoridades públicas o personas que obran
en esa calidad - están obligadas a contribuir con el diseño e implementación de
medidas tendientes a erradicar la pobreza y a promover, con fundamento en el
criterio de igualdad material, que quienes en virtud de sus particulares
circunstancias se encuentran en situación de debilidad manifiesta o de
necesidad, reciban la debida protección estatal[5].
Tal planteamiento aparece muy vinculado a que toda actuación dirigida a la
recuperación del espacio público, se ajuste a la exigencia de que estas
políticas estén acompañadas de acciones para contrarrestar los efectos
negativos que eventualmente puedan desprenderse de las mismas. Al respecto, se
pronunció la Corte Constitucional en la sentencia T-772 de 2003 en los términos
que se transcriben a continuación:
“[e]n este orden de ideas, resalta la Sala
que las políticas, programas o medidas estatales cuya ejecución se convierta en
una fuente de pobreza para los afectados, y que no prevean mecanismos
complementarios para contrarrestar en forma proporcionada y eficaz dichos
efectos negativos, resultan injustificables a la luz de las obligaciones
internacionales del país en materia de promoción y protección de los derechos
económicos, sociales y culturales, así como a la luz del principio
constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo
largo de la [Constitución][6].
Por lo mismo, el diseño y la ejecución de tales políticas, programas o medidas
constituyen, prima facie, un desconocimiento del deber estatal de
erradicar las injusticias presentes y mejorar las condiciones de vida de la
población, dado su carácter intrínsecamente regresivo, que no encuentra soporte
alguno en el marco del orden constitucional instaurado en Colombia a partir de
1991.”
Con lo afirmado, se destaca que las políticas públicas
o las medidas configuradas para resolver los problemas relacionados con la
recuperación y protección del espacio público deben partir simultáneamente de
“una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas
autoridades efectuarán su intervención y han de formularse de manera tal, que
atiendan no a un estado de cosas ideal o desactualizado sino, más bien, a los
resultados fácticos derivados de la apreciación de las circunstancias
particulares, así que no se afecte indebidamente el goce efectivo de los
derechos fundamentales de las personas[7].”
7.- Lo que está en juego cuando se subraya la
necesidad de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio
público se estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en
la medida de lo factible- las consecuencias negativas que puedan derivarse
eventualmente de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad
misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer
protección a quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos
o puestas en situación de indefensión. Como lo ha recordado la Corte, los
derechos constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser
restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar “una carga pública
desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran afectados [as] por
las políticas, programas o medidas se hallan en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad
económica[8].”
Desde esta óptica, resulta indispensable que en
desarrollo de las políticas orientadas a recuperar o a proteger el espacio
público se repare en la necesidad de minimizar el daño que se cause sobre las
personas y se atienda, especialmente, al requerimiento de garantizar la debida
protección de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y a
gozar de una subsistencia en condiciones de dignidad de estas personas.
Únicamente de este modo, puede afirmarse que se cumple con la exigencia de
proporcionalidad de las medidas adoptadas.
8.- En este lugar y en relación con lo expresado en el
párrafo anterior, es pertinente recordar que según la jurisprudencia
constitucional se cumple con el principio de proporcionalidad cuando las
restricciones trazadas respecto del disfrute de los derechos constitucionales
fundamentales en el Estado Social y Democrático de Derecho estan “(i) dirigidas
a cumplir con un fin legítimo e imperioso, y a (ii) desarrollarse [con
fundamento en] medios plenamente ajustados a la legalidad –que garanticen el
respeto por el debido proceso y la dignidad de las personas-, y que además sean
necesarias para materializar tal finalidad. [Por demás,] estas delimitaciones
(iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del
Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses
constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional
específica[9].”
Una vez aclarada la repercusión del principio de
proporcionalidad en las actuaciones estatales orientadas a recuperar el espacio
público, recordará la Sala su jurisprudencia respecto de la manera cómo se
proyecta el principio de confianza legítima sobre la puesta en marcha de tales
políticas de recuperación del espacio público.
Confianza legítima. Deber de implementar políticas
razonables de reubicación. Reiteración de jurisprudencia
9.- De la mano con las conclusiones que ha derivado la
jurisprudencia constitucional a partir de la proyección del principio de
proporcionalidad sobre las políticas encaminadas a la recuperación del espacio
público, se encuentran aquellas que ha extraído la Corporación a partir de la
puesta en vigencia del principio de confianza legítima. En tal dirección, ha
afirmado el Tribunal que:
“[l]a necesidad de implementar acciones
destinadas a contrarrestar los efectos lesivos de las políticas de restitución
del espacio público se ve reforzada por la respuesta que la jurisprudencia
constitucional ha otorgado al segundo grupo de problemas propuestos, con base
en la aplicación del principio de la confianza legítima. De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, este principio “se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses
público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables
para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones.
Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse.”[10]
10.- Empero, la misma
jurisprudencia también ha previsto que la aplicación del principio de confianza
legítima no es óbice para que la administración adelante programas que
modifiquen tales expectativas favorables, sino que, en todo caso, no “puede
crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y
fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de
la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente
legalidad de la conducta desarrollada por el particular[11].”
11.- A partir de lo mencionado en
líneas precedentes es factible concluir que si bien es cierto la administración
puede adelantar programas mediante los cuales se modifiquen expectativas
favorables para las administradas y para los administrados, esto no puede
suceder de modo repentino o sorpresivo. Siempre es preciso reparar en que las y
los particulares son con frecuencia titulares de derechos consolidados frente a
la administración y súbitamente pueden ver restringidos estos derechos cuando
se acredita la necesidad de darle prioridad al interés público – por ejemplo en
el caso de las medidas encaminadas a recuperar y proteger el espacio público –.
En vista de que tales medidas suelen traer consigo una desestabilización
cierta, razonable y evidente de titularidades ciudadanas, como sucede en el
caso de las personas dedicadas al comercio informal, la administración está
obligada a avisarles previamente y a aplicar el trámite regular previsto para
esta suerte de desalojos bajo completo respeto de la garantía del debido
proceso.
Un punto por entero central en
relación con este tópico y que se junta con la necesidad de avisar previamente
a las personas afectadas sobre los cambios que las medidas adoptadas por la
administración traerán consigo, es la necesidad de ofrecer asimismo
alternativas económicas reales que garanticen a las administradas y a los
administrados su subsistencia que se ha visto afectada con las medidas de
restitución del espacio público.
12.- Así las cosas, desde la
perspectiva constitucional se dejaría de observar el principio de confianza
legítima cuando los cambios efectuados por la administración en ejecución de los planes de restitución del espacio
público ocupado por comerciantes informales, (i) ocurren de modo intempestuoso así que terminan por afectar los derechos
que tales comerciantes ejercían en espacios en los cuales su presencia fue
hogaño consentida por las autoridades públicas y, no obstante, con motivo de la
recuperación como bien público del espacio en el que efectuaban el comercio
informal, se les inhibe de continuar desplegando sus actividades en estas zonas
y/o cuando las transformaciones suceden (ii) sin que haya mediado previo aviso
y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento de la garantía fundamental del
debido proceso. Lo mismo acaece cuando (iii) no se evalúan cuidadosamente las
circunstancias que rodean la situación concreta de las personas dedicadas al
comercio informal involucradas y la administración se abstiene de adoptar
trámites indispensables para ofrecerles alternativas laborales sin reparar que
estas personas han tenido que desplazarse de su sitio y actividad laboral y, en
consecuencia, ven menguada las posibilidades para obtener su subsistencia
(derecho a la garantía del mínimo vital). No es factible perder de vista que en
la mayoría de los casos, para estas personas el comercio informal constituye la
única vía lícita de acceso a su subsistencia.
Las implicaciones de estas
exigencias jurisprudenciales han sido puestas de manifiesto por la Corte
Constitucional y se relacionan de forma estrecha con los objetivos perseguidos
por el Estado Social y Democrático de Derecho. En esta dirección ha dicho la
Corte Constitucional que:
“[a]nte la inequidad
social que demuestra el ejercicio del comercio informal y la grave afectación
de los derechos fundamentales de quienes se ven relegados a estas actividades,
es imprescindible que el Estado ofrezca, previamente a la ejecución de un
programa de recuperación del espacio público, medidas dirigidas a aminorar los
efectos lesivos, en términos de derechos fundamentales, de la aplicación de
dicho programa. En ese sentido, todo plan de restitución del espacio público
debe estar acompañado de una política dirigida a impedir la afectación desproporcionada
de los intereses de grupos marginados de la población[12].”
13.- La justificación constitucional de esta política
está sustentada, además, en el principio de igualdad material, el cual sirve de
herramienta para conciliar el interés general, representado en el uso común del
espacio público y los intereses particulares de quienes se dedican al comercio
informal. Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional,
“privar a quien busca escapar de la pobreza
de los únicos medios de trabajo que tiene a su disposición, para efectos de
despejar el espacio público urbano sin ofrecerle una alternativa digna de
subsistencia, equivale a sacrificar al individuo en forma desproporcionada
frente a un interés general formulado en términos abstractos e ideales, lo cual
desconoce abiertamente cualquier tipo de solidaridad. Si bien el interés
general en preservar el espacio público prima, en principio, sobre el interés
particular de los vendedores informales que lo ocupan para trabajar, las
autoridades no pueden adoptar medidas desproporcionadas para promover tal
interés general, sino buscar fórmulas conciliatorias que armonicen los
intereses en conflicto y satisfagan al máximo los primados de la Carta.  (…)De
lo contrario, tras la preservación formal de ese “interés general” consistente
en contar con un espacio público holgado, se asistiría –como de hecho sucede-
al sacrificio de individuos, familias y comunidades enteras a quienes el Estado
no ha ofrecido una alternativa económica viable, que buscan trabajar
lícitamente a como dé lugar, y que no pueden convertirse en los mártires
forzosos de un beneficio general.”[13]
14.- Llegados a este punto, estima la Sala conveniente
insistir en un aspecto que adquiere especial relevancia en relación con la
temática abordada. En virtud de las restricción que para el ejercicio de los
derechos constitucionales fundamentales de las personas dedicadas al comercio
informal implica la recuperación del espacio público, las medidas con las que
se busca implementar su reubicación no sólo deben atender la situación fáctica
en la que se encuentran los vendedores y las vendedoras informales sino que, a
partir de tal circunstancia, la administración debe adoptar los instrumentos
que permitan en la mayor medida factible garantizar la eficacia de sus
derechos. No resulta, por tanto, suficiente “que la administración adelante una
política de reubicación, cualquiera que esta sea, sino que es necesario que la
misma genere el menor impacto posible respecto del ejercicio de los derechos
constitucionales de los afectados[14].”
15.- En conclusión, se desconoce el principio de
confianza legítima cuando quien ejerce el comercio informal tienen motivos
fundados para confiar que su actividad se desarrolla de manera legítima por
cuanto la han efectuado de modo continuo y su labor ha sido mediada por la
concesión de autorizaciones y permisos. Un cambio repentino a raíz de una
política de recuperación del espacio público, significaría desconocer la
vigencia de dicho principio. Pero también tiene lugar un desconocimiento de la
confianza legítima cuando incluso previo aviso y ejecución del trámite de
desalojo de conformidad con las exigencias de garantía del debido proceso,
la administración no brinda a las administradas y a los administrados
alternativas reales a partir de las cuales ellas y ellos puedan obtener un subsistencia
en condiciones mínimas de calidad y de dignidad. (Énfasis añadido por la
Sala).
16.- Con fundamento en los elementos de juicio
presentados en esta providencia así como en las pruebas allegadas al
expediente, la Sala Séptima de Revisión pasará a determinar si en el presente
caso la actuación efectuada por la Alcaldía Municipal de la Dorada, Caldas, en
el sentido de recuperar el espacio público ocupado por el comercio informal
adelantado por la ciudadana María Hilda Enciso de Hernández vulnera los derechos
constitucionales al trabajo y al mínimo vital de la peticionaria.
Caso concreto
17.- En el asunto sub judice la actora ejerce
desde hace diez años el comercio informal. Utiliza una carretilla para vender
verduras y manifiesta que de un tiempo para acá la Alcaldía de La Dorada,
Caldas, ha ejercido la fuerza en contra de quienes como ella se dedican a la
venta ambulante. Alega que en varias ocasiones le ha sido decomisada la verdura
y, en otras oportunidades, la carretilla. Expresa, que no entiende la actitud
del Alcalde por cuanto no ha generado empleo - como lo prometió antes de ser
elegido -, y con sus actuaciones obliga a las personas que se dedican al
comercio informal a convertirse en delincuentes ante la inexistencia de
alternativas laborales. Por todo lo anterior, estima que con la actuación de
desalojo efectuada por la Alcaldía han sido desconocidos sus derechos
constitucionales fundamentales al trabajo y al mínimo vital.
18.- Tal como quedó plasmado en las consideraciones de
la presente providencia, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en
reconocer que las políticas de recuperación del espacio público son por entero
legítimas, siempre y cuando cumplan con un conjunto de condiciones que la Corte
Constitucional ha desarrollado de modo reiterado por medio de sus decisiones en
sede de tutela. Así, en el asunto bajo examen puede afirmarse que la finalidad
de la medida adoptada por la Alcaldía es necesaria para recuperar el espacio
público y que tal recuperación está justificada desde el punto de vista
constitucional. También pudo establecerse que el procedimiento de desalojo se
llevó a cabo, en efecto, de conformidad con lo establecido en el Decreto 100 de
2001. No obstante lo anterior, las actuaciones de la Alcaldía resultan
desproporcionadas cuando se consideran las circunstancias del caso concreto por
cuanto sacrifican en exceso los derechos al trabajo y al mínimo vital de la
peticionaria. Aquí, el incumplimiento respecto de la aplicación del principio
de proporcionalidad se vincula estrechamente con la falta de observancia del
principio de confianza legítima. En este punto, es preciso no perder de vista
que ambas exigencias constituyen condiciones sine qua non para la
justificación de la recuperación del espacio público y para que se efectúe, por
ende, el desalojo de las personas dedicadas al comercio informal.
19.- No se trata, por consiguiente, de poner en tela
de juicio la necesidad de recuperar el espacio público por parte de las
autoridades administrativas y de cuestionarles la adopción e implementación de
medidas indispensables para impedir la ocupación indebida de tal espacio, sino
que la cuestión versa, más bien, sobre la forma en que las autoridades administrativas
proceden en cumplimiento de estas actuaciones. De este modo, es preciso que en
ejecución de los trámites de recuperación del espacio público, la
Administración adopte medidas encaminadas a garantizar que las personas
dedicadas al comercio informal cuenten con alternativas de empleo reales que
les garanticen, en efecto, acceder a su subsistencia en condiciones de
dignidad. Deben existir planes orientados a impedir que las personas
desalojadas se vean puestas en condiciones manifiestas de debilidad y de
indefensión. Resulta por tanto ineludible, que las políticas de recuperación
del espacio público estén acompañadas con acciones enderezadas directamente a
contrarrestar los posibles efectos negativos que se desprendan de las
actuaciones ligadas con el desalojo.
20.- A partir de las pruebas que fueron aportadas al
expediente en el asunto bajo análisis, se constató que si bien la Alcaldía de
La Dorada, Caldas, dictó un Decreto estableciendo el procedimiento a seguir
para efectos de recuperación del espacio público y los trámites aplicados
respecto de la peticionaria se ajustan a lo determinado por el referido
Decreto, no aparece probado que la entidad demandada haya adoptado medidas para
contrarrestar las consecuencias negativas que en relación con las personas
dedicadas al comercio informal puede traer consigo la política de recuperación
del espacio público. El oficio emitido por la Secretaría General de la Corte
Constitucional encaminado a verificar las
acciones adelantadas hasta el momento por la Administración Municipal de La
Dorada, Caldas, respecto de la reubicación de la demandante, no fue respondido
por la Alcaldía.
La Alcaldía se limitó a informar que en virtud del
derecho de petición elevado por la demandante con el objeto de solicitar la
restitución de su carretilla, la entidad había procedido a devolverla. Comunicó
la Alcaldía, asimismo, que en cumplimiento del Decreto 100 de 2001 se le había
advertido a la actora en varias ocasiones acerca de la necesidad de “no
continuar haciendo mal uso del espacio público.” La entidad demandada
manifestó, de otra parte, que la señora Enciso, además de vender hortalizas en
la carretilla, lavaba ropas e insistió en que era “imposible reubicar a tantos
vendedores que aparecen con chazas, carretillas y demás en busca de ubicarse
para ser reubicados (sic).” Agregó, finalmente, que la administración contaba
con “una Mipyme encargada de capacitar y gestionar el desarrollo de los
vendedores ambulantes, quienes deben asociarse y asistir a las capacitaciones
para gestionarles sus créditos productivos” y dijo, a renglón seguido, que la
peticionaria “no aparece ni asociada ni capacitada.” Por último, anexó el
Decreto 100 de 2001.
21.- Hasta aquí no se vislumbra por parte alguna la
existencia de medidas adoptadas por la Alcaldía de La Dorada, Caldas,
tendientes a minimizar el daño que con los desalojos suele producirse respecto
de quienes ejercen el comercio informal. Como se indicó en precedencia, la
Alcaldía se limitó a decir que existía “una Mipyme encargada de capacitar y
gestionar el desarrollo de los vendedores ambulantes, quienes [debían]
asociarse y asistir a las capacitaciones para gestionarles sus créditos
productivos.” De tal aseveración no resulta factible, sin embargo, deducir la
existencia de un programa de acción destinado a garantizarles a las personas
desalojadas alternativas reales de empleo mediante las cuales se protejan sus
derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y a gozar de una
subsistencia en condiciones de dignidad. No pudo constatarse, en fin, la
existencia de programas enderezados a asegurar la incorporación de la actora en
proyectos productivos y actividades laborales, ni fue factible confirmar la
presencia de auxilios, créditos u otros estímulos a favor de la citada
comerciante informal. Tampoco se comprobó que la peticionaria hubiese sido
reubicada en un sector del municipio distinto al que ocupaba.
22.- Más arriba se indicó y se repite en este lugar,
que a la luz de la aplicación de la cláusula constitucional del Estado Social de
Derecho así como desde la óptica de las obligaciones internacionales conectadas
con la promoción y protección de los derechos económicos, sociales y
culturales, las autoridades administrativas deben adoptar medidas encaminadas a
mejorar las condiciones de vida de la población y, en tal sentido, no pueden
efectuar actuaciones dirigidas a desmejorar de modo injustificado su situación
existencial. En relación con lo dicho, ha sostenido la Corte Constitucional:
“[p]rivar a quien busca escapar de la pobreza
de los únicos medios de trabajo que tiene a su disposición, para efectos de
despejar el espacio público urbano sin ofrecerle una alternativa digna de
subsistencia, equivale a sacrificar al individuo en forma desproporcionada
frente a un interés general formulado en términos abstractos e ideales, lo cual
desconoce abiertamente cualquier tipo de solidaridad. Si bien el interés
general en preservar el espacio público prima, en principio, sobre el interés
particular de los vendedores informales que lo ocupan para trabajar, las
autoridades no pueden adoptar medidas desproporcionadas para promover tal
interés general, sino buscar fórmulas conciliatorias que armonicen los
intereses en conflicto y satisfagan al máximo los primados de la
[Constitución].  (…)De lo contrario, tras la preservación formal de ese
“interés general” consistente en contar con un espacio público holgado, se
asistiría –como de hecho sucede- al sacrificio de individuos, familias y
comunidades enteras a quienes el Estado no ha ofrecido una alternativa
económica viable, que buscan trabajar lícitamente a como dé lugar, y que no
pueden convertirse en los mártires forzosos de un beneficio general.”[15]
23.- Con fundamento en lo expuesto, la Sala concederá
el amparo invocado por la peticionaria y ordenará a la Alcaldía de La Dorada,
Caldas, que de no haberlo hecho ya, adopte todas las medidas indispensables
para reubicar a la ciudadana, María Hilda Enciso de Hernández, de forma tal que
pueda ejercer una actividad comercial similar a la desarrollada con
anterioridad a la restitución del espacio público y de acuerdo con lo señalado
en la parte motiva de esta providencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el día 23 de Abril de 2007 por
el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de La Dorada, Caldas. CONCEDER la
tutela de los derechos constitucionales al mínimo vital y al trabajo de la
ciudadana, María Hilda Enciso de Hernández.
SEGUNDO: ORDENAR a la Alcaldía Municipal de la Dorada, Caldas, que, de
no haberlo hecho ya, en el término de diez (10) días contados a partir de la
notificación de esta sentencia, adelante las gestiones indispensables para
reubicar a la ciudadana María Hilda Enciso de Hernández, de forma tal que la
ciudadana pueda ejercer una actividad comercial similar a la desarrollada con
anterioridad a la restitución del espacio público y de conformidad con lo
señalado en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO.- LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CATALINA BOTERO MARINO
Magistrada (E)
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sobre
el particular puede consultarse, Corte Constitucional. Sentencias T-225 de
1992; T-617 de 1995; SU-360 de 1999; T-772 de 2003. En todos estos casos, la
Corte se ocupó de la problemática generada por la adopción de planes de
recuperación del espacio público y la afectación correlativa de los intereses
de los comerciantes informales.
[2] Acerca
del concepto de espacio público y su protección constitucional; Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia SU-360 de 1999, fundamento jurídico 2.
[3]
Corte Constitucional. Sentencia T-729 de 2006.
[4] La identificación de estas dos clases de dificultades
es producto del análisis que la jurisprudencia constitucional ha realizado
sobre el debate acerca de la recuperación del espacio público.  Un balance
importante de este precedente fue realizado por la sentencia SU-360 de 1999 en
los términos siguientes:
“Así las cosas, un detallado análisis de la
jurisprudencia constitucional permite deducir las siguientes líneas:
a) Como ya se dijo la defensa del espacio público es un
deber constitucionalmente exigible, por lo cual las autoridades administrativas
y judiciales deben ordenar su vigilancia y protección.
b) Quienes ejercen el comercio informal hacen uso de su
derecho al trabajo, el cual también goza de protección constitucional. Claro
que la actividad de los vendedores informales coloca en conflicto el deber de
preservar el espacio público y el derecho al trabajo; y, hay algo muy
importante, en algunas oportunidades se agregó que también habría que tener en
cuenta la obligación estatal de “propiciar la ubicación laboral de las
personas en edad de trabajar”, (Corte Constitucional. Sentencias T-225 de
1992 y T-578 de 1994.
c) Pese a que, el interés general de preservar el espacio
público prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes y
estacionarios, es necesario, según la jurisprudencia, conciliar proporcional y
armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el
desalojo del espacio público está permitido constitucionalmente, siempre y cuando
exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de
las reglas del debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas
que garanticen que los “ocupantes no queden desamparados porque estamos en
un Estado Social de Derecho” (Sentencia T-396 de 1997).
d) De ahí que las personas que usan el espacio público
para fines de trabajo pueden obtener la protección, a través de la acción de
tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por el principio de la
confianza legítima con las condiciones que la jurisprudencia ha indicado. Es
así como los comerciantes informales pueden invocar el aludido principio de
confianza legítima, si demuestran que las actuaciones u omisiones de la
administración anteriores a la orden de desocupar, les permitía concluir que su
conducta era jurídicamente aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de
que “la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea
necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto
persiga” (Sentencia T-617 de 1995 ).
Dentro de este contexto, constituyen pruebas de la buena
fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos concedidos por la
administración (sentencias T-160 de 1996; T-550 de 1998; T-778 de 1998;
promesas incumplidas (sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión del uso
del espacio público por parte de la propia administración (sentencia T-396 de
1997 y T-438 de 1996 ). Como corolario de lo anterior se tiene que los actos y
hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no
pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin que se cumplan
con los procedimientos dispuestos en la ley.  También se dio un caso, por parte de la Alcaldía de Cúcuta, de
expedición de normas que prohibían el comercio informal en la denominada zona
crítica y de la decisión de no expedir permisos provisionales y de derogar los
ya expedidos; y, sin embargo, la tutela prosperó por protección al derecho al
trabajo y se ordenó la reubicación, pese al decreto que derogó permisos
anteriores. (Sentencia T-091 de 1994.)”
[5] Una
explicación ampliada de este deber, para el caso de los vendedores informales,
se encuentra en Corte Constitucional. Sentencia T-772 de 2003, fundamento
jurídico 3.2
[6] Ver Corte Constitucional. Sentencia C-1064 de 2001.
[7]
Corte Constitucional. Sentencia T-729 de 2006.
[8]
Corte Constitucional. Sentencia T-729 de 2006.
[9]
Ibíd.
[10] Corte
Constitucional. Sentencia SU-360 de 1999, fundamento jurídico 5.
[11] Ibíd.
[12]
Corte Constitucional. Sentencia T-729 de 2006.
[13] Corte
Constitucional. Sentencia T-77 de 2003, fundamento jurídico 3.3
[14] Corte
Constitucional. Sentencia T-729 de 2006.
[15] Corte
Constitucional. Sentencia T-77 de 2003, fundamento jurídico 3.3