C-567-97
Sentencia C-567/97
Sentencia C-567/97
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA SOBRE HABEAS DATA/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA PARA BANCOS DE DATOS
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA/DERECHO A LA AUTODETERMINACION INFORMATIVA
Corresponde a la ley estatutaria que regule
el derecho fundamental a la autodeterminación informativa, ocuparse
específicamente de determinar la forma y procedimientos conforme a los cuales
la administración puede proceder a la recolección, tratamiento y circulación de
datos personales, de modo que se respete la libertad y demás garantías consagradas
en la Constitución. Al margen de la respectiva ley estatutaria - general o
especial -, no podría la administración dar vida a un banco de datos personales
destinados a la circulación ya sea dentro de la órbita pública o por fuera de
ella. Según la Constitución, la recolección de datos, su tratamiento y,
particularmente, su circulación, constituyen acciones que pueden afectar de
manera profunda la libertad personal y, por consiguiente, están sujetas a
reserva de ley estatutaria, por lo menos, en lo que atañe a la fijación de sus
contornos esenciales.
FORMATO UNICO DE
HOJA DE VIDA PARA CONTRATACION CON LA ADMINISTRACION-Incompetencia de la administración para
solicitar otros datos
Si se observa que los datos de origen legal
que se consignan en el formato único de hoja de vida, son escasos y de carácter
muy general, se descubre que la competencia confiada a la administración no es
meramente residual, sino que por el contrario a ella se le impone el dilatado
encargo de recaudar la información que juzgue menester. La afectación de la
libertad informática, que comprende el universo de la información que el
aspirante a ingresar a la función pública debe suministrar al Estado, en una
medida apreciable se determina por un acto distinto de la ley, lo que de manera
manifiesta vulnera la garantía de la libertad. Por lo demás, la ley que crea la
competencia administrativa, en modo alguno la delimita ni establece criterios
conforme a los cuales tiene ella que desarrollarse. La mera habilitación legal
de una competencia administrativa discrecional, no quebranta precepto alguno de
la Constitución. Sí lo hace, en cambio, el abandono legislativo de una materia
que se defiere laxamente al ejecutivo, cuando se tornaba imperativa su
regulación legal de naturaleza estatutaria, se reitera, por lo menos en lo
relativo a sus aspectos medulares. La reserva de ley no puede, sin más,
diluirse mediante el expediente de adscribir a la administración competencias
reguladoras generales.
Referencia:
Expediente D-1652
Actor: Carlos Mario
Isaza Serrano Y Carlos Alberto Paz Lamir
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 190 de 1995
Temas:
Necesidad de Ley
Estatutaria para regular el marco general de los Bancos de Datos de la
Administración Pública
Habeas Data y reserva de Ley Estatutaria
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., noviembre seis
(6) de mil novecientos noventa y siete (1997). Aprobada por acta Nº 52
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell, y por los Magistrados
Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo,  Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad contra
el artículo 1º (parcial) de la Ley 190 de 1995.
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la República expidió la
Ley 190 de 1995, publicada en el Diario Oficial 41878 de junio 6 de 1995.
2. Los ciudadanos Carlos Mario Isaza
Serrano y Carlos Alberto Paz Lamir demandaron la inconstitucionalidad del
artículo 1º (parcial) de la Ley 190 de 1995, por considerarlo violatorio del
artículo 15 de la Constitución Política.
3. El Ministro de Justicia y del Derecho
intervino, a través de su apoderado, para defender la constitucionalidad de la
disposición acusada.
4. El Departamento administrativo de la
función pública, intervino mediante apoderado para defender la
constitucionalidad de la disposición acusada.
5. La Consejera Presidencial para la
administración Pública intervino para defender la constitucionalidad de la
disposición acusada.
6. El Fiscal General de la Nación solicitó
a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.
7. El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición acusada.
II. LOS TEXTOS ACUSADOS, LOS  CARGOS ELEVADOS Y LAS
INTERVENCIONES
Ley 190 de 1995
Por la cual se dictan normas tendientes a
preservar la moralidad de la Administración Pública y se fijan disposiciones
con el fin de erradicar la corrupción administrativa
“El Congreso de Colombia”
D E C R E T A:
ARTÍCULO 1°- Todo
aspirante a ocupar un cargo o empleo público, o a celebrar un contrato de
prestación de servicios con la administración deberá presentar ante la unidad
de personal de la correspondiente entidad, o ante la dependencia que haga sus
veces, el formato único de hoja de vida debidamente diligenciado en el cual
consignará la información completa que en ella se solicita:
(...)
5. Los demás
datos que se soliciten en el formato único.
(...)
Cargos de la demanda
Los demandantes consideran que la norma acusada vulnera el artículo
15 de la C.P. que consagra el derecho fundamental a la intimidad porque
“difiere a la autoridad administrativa, la competencia para requerir
información, adicional, a la establecida por la ley en el formato único de hoja
de vida que todo aspirante a ocupar un cargo o empleo público o a celebrar un
contrato de prestación de servicios con la administración, debe presentar ante
la unidad de personal de la correspondiente entidad”.
Señalan que el artículo 15 de la C.P impone
al Estado la obligación de respetar y hacer respetar el derecho a la intimidad
personal y familiar, hasta el punto de consagrar “la obligación positiva de
contribuir a la efectividad de tales derechos, y de los valores que representan
aun cuando no exista una pretensión subjetiva por parte del ciudadano”.
De otro lado, sostienen que el legislador
tiene el deber de precisar los derechos fundamentales y, en concreto frente al
derecho a la intimidad, “diseñar un marco jurídico-legal preciso con el
propósito de evitar toda intromisión arbitraria en el ámbito propio y reservado
de la persona y la familia frente a la acción y conocimiento del Estado o de un
tercero con el fin de mantener condiciones de respetabilidad mínima de la vida
gestada en sociedad”.
Asimismo señalan que las precisiones de
este derecho al ser de orden restrictivo “se constituyen en un requerimiento
necesario por razones de técnica legislativa y de seguridad jurídica”. La
seguridad jurídica para los demandantes, está concebida como “una garantía de
confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y el respeto de las
situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y como una expectativa
razonablemente fundada en cuál ha de ser la actuación de la autoridad pública,
en aplicación del derecho”.
Sostienen que la norma acusada no garantiza
este tipo de seguridad jurídica porque la exigencia y configuración de datos
adicionales a los que integran, por disposición legal, el formato único de hoja
de vida, lleva a que se invada lo que se ha denominado “el núcleo duro del
derecho a la intimidad”, por cuanto se podrían exigir datos relacionados con la
ideología, la religión o creencias de las personas, ámbitos en los cuales no puede
existir una penetración legítima del Estado. Señalan que en virtud de ese
núcleo duro del derecho a la intimidad, el ciudadano puede legítimamente
abstenerse de suministrar determinada información a la administración pública.
En resumen, los demandantes sostienen que
la norma acusada al permitir a la instancia administrativa “ir más allá de la
autorización dada por la preceptiva legal en relación con la recolección de
información personal, puede suponer la invasión del núcleo duro del derecho a
la intimidad”.
INTERVENCIONES
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
El apoderado del Ministerio de Justicia y
del Derecho, no considera que la competencia asignada por la norma acusada a
las autoridades, constituya como alega el demandante, un quebranto al núcleo
duro del derecho a la intimidad.
Sostiene que una norma es constitucional
cuando lo que dispone se ajusta a la Carta “independientemente de que pueda ser
aplicada contrariando normas del ordenamiento supremo”. La norma se vuelve
inconstitucional cuando una autoridad administrativa abusa de la competencia
otorgada por la norma o cuando la aplica en contra de su espíritu o el de la
Constitución, por esta razón, y para el caso de la norma acusada si “la
autoridad correspondiente solicitara datos inconducentes o impertinentes en el
formato único de hoja de vida, que indaguen sobre aspectos de la vida íntima de
quienes diligencien el formato y que no sean útiles para el proceso de
selección del servidor público, estaría excediendo la competencia asignada, pero
no por ello la norma impugnada sería inconstitucional”.
Se formula el interviniente una serie de
interrogantes acerca de los alcances del derecho a la intimidad, básicamente en
lo referente a la competencia del legislador para determinar la información
privada que se puede solicitar a las personas en el formato único de hoja de
vida.
Seguidamente el apoderado del Ministerio de
Justicia, hace un análisis del derecho a la intimidad. Señala que es un derecho
fundamental que se proyecta en dos dimensiones: “como secreto que impide la
divulgación ilegítima de hechos o documentos privados, o como libertad, que se
realiza en el derecho de toda persona a tomar las decisiones que conciernen a la
esfera de su vida privada”. Adicionalmente, expresa que el artículo 15 de la
C.P que consagra este derecho, establece las siguientes garantías para su
protección:
“(i) el deber del
Estado y de los particulares de respetarlo; (ii) la inviolabilidad de la
correspondencia y demás formas  de comunicación privada salvo el registro o la
interceptación por orden judicial, en los casos y con las formalidades de ley;
(iii) la reserva de libros de contabilidad y demás documentos privados, salvo
su exigibilidad para efectos tributarios o judiciales y para los casos de
inspección, vigilancia e intervención del Estado, “en los términos que señale
la ley”.
Si bien la Constitución reservó al
legislador - sostiene - la determinación del alcance de las garantías para la
protección de las diversas formas de comunicación privada y de documentos
privados, no “reservó al legislador la competencia para señalar los datos o
informaciones privadas que se pueden solicitar a las personas, para conocer de
ellas aspectos relevantes que permitan decidir si se contratan o no”. Sin
embargo, señala que “quienes soliciten información de este tipo, bien sea
autoridades administrativas o entidades privadas, deben ejercer esta facultad
de tal forma que no desconozca el núcleo esencial del derecho a la intimidad
personal y familiar”.
De otro lado, entiende que se viola el núcleo esencial de un derecho
cuando en su regulación legislativa o en el desarrollo de las actividades de
las autoridades administrativas o de los particulares, queda sometido a
limitaciones que lo hacen impracticable, dificultan irrazonablemente su
ejercicio o lo privan de protección.
Para el interviniente, el núcleo esencial
del derecho a la intimidad incluye una esfera laboral o profesional. Señala que
la intimidad laboral es un ámbito que interesa a las entidades públicas o
privadas al momento de contratar a la persona, razón por la cual se justifica
que “les soliciten la información pertinente, siempre y cuando la injerencia
sea proporcionada, esto es, se realice con medios necesarios, adecuados y que
produzcan la menor lesión del derecho fundamental”. Estos límites a la facultad
de las entidades se establecen para evitar “considerar que cualquier solicitud
de este tipo de información, que no esté expresamente autorizada por la ley,
constituye una violación al derecho a la intimidad” o impide el desarrollo
normal de los procesos de vinculación de las personas.
Por lo tanto, el
interés de la administración en conocer las calidades de quien diligencia el
formulario para así seleccionar a la persona más idónea como servidor público o
contratista de prestación de servicios es un límite al derecho a la intimidad.
Pero esta posibilidad de exigir información no es ilimitada, está determinada
por la protección del núcleo esencial del derecho a la intimidad. “La solicitud
de datos más allá de los necesarios para determinar la idoneidad de la persona
a ser vinculada, la exigencia de información personal irrelevante para el
cumplimiento  de las labores o su utilización para fines diversos a los
señalados en la ley o propios de la actividad, son intervenciones irrazonables
o desproporcionadas, que violan el derecho a la intimidad”.
De otro lado, señala que la información
recogida por las entidades tanto privadas como públicas para la selección de la
persona que se va a contratar, goza de la garantía de la reserva consagrada en
el artículo 15 de la C.P. “La información obtenida no puede ser revelada
públicamente porque está sujeta a reserva, solamente la puede utilizar la
entidad con fines laborales, que fueron los que justificaron su recaudo”.
Manifiesta el interviniente, que no puede
pensarse como lo hace el demandante que el derecho a la intimidad se ve
limitado siempre que una autoridad administrativa solicita información sobre
una persona, por cuanto esto impediría que “tales autoridades desarrollaran las
actividades que requieren de esa información, o que actuaran sin el
conocimiento adecuado con mayor riesgo de error, en detrimento de la
comunidad”. Adicionalmente, señala que la norma acusada no dejó al legislador
el desarrollo del derecho a la intimidad, sino que facultó a la autoridad
administrativa para que señalara otros datos en el formato único relevantes
para el proceso de selección.
CONSEJERIA PRESIDENCIAL PARA LA ADMINISTRACION
PUBLICA
La consejera presidencial para la
administración pública, sostiene que la norma acusada no vulnera el derecho a
la intimidad porque aunque parecería que la disposición acusada autorizara a
quien va a contratar a pedir información sobre la vida privada, “lo cierto es
que la razonabilidad solo permite recaudar aquellos datos que habrán de servir
a la administración para determinar las condiciones del individuo en relación
con las funciones que le habrán de ser encomendadas”.
Señala que las normas de tipo
administrativo regulan las relaciones entre el individuo y la administración y
no tratan de establecer prohibiciones sancionadas con penas como las normas
penales, lo cual no exige que las acciones o conductas administrativas deban ser
descritas taxativamente.
Concluye que el numeral demandado no vulnera el derecho a la
intimidad, cosa diferente sería que la autorización que consagra se concretara
“en un instrumento que excediera las atribuciones de que goza el Estado para
conocer a sus servidores y contratistas y restringiera el derecho que todo
ciudadano tiene de ‘conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se
hayan recogido en bancos de datos y en archivos de entidades públicas o
privadas’, sería ese instrumento el que adolecería del vicio de
inconstitucionalidad”.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA
El apoderado del Departamento
Administrativo de la Función Pública, sostiene que el Gobierno al reglamentar
el numeral 5 acusado, ha tenido en cuenta además del precepto constitucional en
que se fundamenta el actor, otros preceptos como el consagrado en el inciso
final del artículo 125 de la C.P que establece que “En ningún caso la filiación
política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de
carrera, su ascenso o remoción”. Considera que sería inconstitucional solicitar
este tipo de información en el formato único de hoja de vida, razón por la cual
carece de fundamento la afirmación del actor de que la administración podría
requerirla a quienes estén en la obligación de diligenciar el formato único de
hoja de vida.
Respecto al espíritu de la ley señala que
en la exposición de motivos se estableció que “consistía en garantizar que
los aspirantes a ocupar cargo o empleo público o a celebrar contrato de
prestación de servicios con la administración, suministren información completa
y fidedigna, que permita una evaluación acertada acerca de la idoneidad y
probidad de los mismos, con el fin de que la administración, pueda tener
certeza de que dichos aspirantes, efectivamente reúnen los requisitos exigidos
y no tienen ningún impedimento para ocupar cargos o empleos, o celebrar
contratos”.
Adicionalmente cita un aparte de la
sentencia radicada con el número 793, de la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, M.P Javier Henao Hidrón:
“La ley se orienta
en el sentido de conformar un sistema de control sobre el reclutamiento de los
servidores públicos, para lo cual exige a los aspirantes a ocupar un cargo o
empleo público el diligenciamiento del formato único de hoja de vida y crea el
sistema único de información de personal, además, en desarrollo del precepto
constitucional contenido en el artículo 122, exige como requisito para la
posesión y para el desempeño del cargo, que el nombrado haga bajo juramento una
declaración que contenga la información pertinente sobre sus bienes, rentas y
actividad económica privada”.
Con base en lo anterior concluye que los
demás datos que se soliciten en el formato único, “deben enmarcarse dentro del
espíritu de la Constitución y de la ley, con el fin de implementar un sistema
de información que garantice un control sobre el reclutamiento de los
servidores públicos”.
De otro lado, señala que el Presidente de
la República al hacer uso de su potestad reglamentaria para desarrollar la
norma acusada, debe tener en cuenta que la función administrativa está al
servicio de los intereses generales, y que por lo tanto la norma al solicitar
al ciudadano que presenta su hoja de vida, ‘los demás datos que se soliciten en
el formato único’, “no está incluyendo información distinta a la estrictamente
necesaria para garantizar la idoneidad de los servidores públicos”.
FISCALIA GENERAL DE LA NACION
El Fiscal General de la Nación sostiene que
la disposición acusada es exequible. En su criterio, ésta responde a la
colaboración armónica que debe existir entre las ramas del poder público por
cuanto “otorga una necesaria flexibilidad para el diseño de los formatos únicos
de hoja de vida, posibilitando de la misma forma su fácil modificación o
adaptación a circunstancias  nuevas que se presenten”.
Manifiesta que para el caso hipotético de
solicitarse datos que vulneren el derecho a la intimidad de la persona, la
Constitución ha establecido mecanismos como la acción de tutela para “obtener
los correctivos inmediatos ante cualquier desvío y garantizándose así la debida
seguridad jurídica que el accionante reclama”.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, define
qué es el formato único de hoja de vida:
“Se trata de un
documento que obligatoriamente debe ser diligenciado por quienes aspiren a
ingresar a la función pública, como también por las personas interesadas en
celebrar un contrato de prestación de servicios con el Estado. El formato único
de hoja de vida, como requisito establecido mediante la ley 190 de 1995, fue
establecido dentro de la estrategia de moralización de la Administración
Pública y tiene por objeto servir de instrumento para la conformación de un
Sistema Único de Información de Personal a cargo del Departamento
Administrativo de la Función Pública, según lo dispuesto por el artículo 2° del
denominado “Estatuto Anticorrupción”, expedido para permitir a las entidades
oficiales un mayor control en cuanto al reclutamiento de los servidores
públicos”.
Señala que para cumplir con los fines
encomendados al Estado fue preciso diseñar un sistema como el consagrado en  la
Ley 190 de 1995, para escoger a los mejores, empleando sistemas eficaces de
selección como el formato único de hoja de vida. Este documento lo considera el
Procurador como un medio:
“idóneo para
recaudar datos relativos a la formación académica de los candidatos -estudios
cursados, títulos obtenidos, experiencia profesional, cargos desempeñados en el
sector público y en el privado-, indicando las nomenclaturas telefónicas o
postales que permitan verificar la información suministrada por el aspirante,
pues de esta manera la Administración Pública podrá establecer, además, si el
candidato se encuentra inmerso en alguna causal de inhabilidad o
incompatibilidad para ser vinculado a la función pública”.
De otro lado, respecto a la información
adicional que solicita la norma, señala que debe tenerse en cuenta que esta es
“la pertinente respecto del objeto”. Además ésta información debe “procurar
demostrar la idoneidad para ejercer el cargo o cumplir con el objeto del
contrato de prestación de servicios; por lo que serán relevantes aquellos datos
que procuren precisar la información de base - académica o profesional.” Por lo
tanto no le está permitido a la autoridad encargada de la elaboración del
formato único de hoja de vida, “solicitar información ajena a los cometidos que
se pretende alcanzar a través de tal documento, o que sea irrelevante o
innecesaria en relación con los mismos, pues ello entrañaría arbitrariedad y
desproporción en la actuación oficial”.
Manifiesta que la información “de exclusivo
interés de cada persona”, está protegida por el derecho a la intimidad por lo
cual “se le sustrae del dominio público, vedando así toda irrupción de los
agentes del Estado en el fuero interno del individuo”.
Concluye el Procurador que, “el derecho  a
la intimidad se erige como un límite infranqueable a la actuación estatal, por
lo que en la configuración del formato único de hoja de vida, sólo puede
requerirse a la persona la información que permita establecer de manera más
objetiva cuáles son sus logros personales y profesionales como condición para
vincularse a la Administración Pública”.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Competencia
1. En los términos del artículo 241-4, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.
El problema planteado
2.  El artículo 1º de la Ley 190 de 1995,
impone a todo aspirante a ocupar un cargo o empleo público, o a celebrar un
contrato de prestación de servicios con la administración, la obligación o
carga de presentar ante la unidad de personal de la correspondiente entidad, un
formato diligenciado de “hoja de vida”. El contenido del indicado formato, parcialmente
lo dispone la ley, puesto que ella autoriza al Departamento Administrativo de
la Función Pública, ordenar que se consignen “los demás datos”. La información
recaudada, a la que se agregan sus permanentes actualizaciones, contribuye a
conformar el “sistema único de información de personal”. Entre otras funciones
que se atribuyen al sistema que se conforma en virtud de la ley, se destaca la
de “suministrar la información a su alcance, cuando sea requerida por una
entidad pública”. El sistema referido tiene el carácter de “banco de datos”, al
cual recurren la entidades públicas con el fin de conocer los antecedentes de
quienes, de una manera o de otra, aspiran a vincularse a la función pública, o
reingresan a ésta. Igualmente, en el susodicho banco se acumulan datos
relativos a los motivos de terminación de la respectiva relación laboral
administrativa o contractual.
3. La Corte Constitucional, en su sentencia
C-326 de 1997, a propósito de una demanda sobre la expresión “o a celebrar un
contrato de prestación de servicios”, contenida en el artículo 1º de la Ley 190
de 1995, advirtió que el “formato único de hoja de vida a que se refiere el
artículo 1º de la Ley 180 de 1995, no viola el derecho a la intimidad
consagrado en el artículo 15 de la C.P.”. En esta ocasión, la Corporación
señaló lo siguiente:
“En primer lugar hay
que señalar que la información que se solicita, descrita en el artículo 1 de la
ley 190 de 1995, se refiere a aspectos académicos que acredita la persona, años
de estudio, niveles de educación cursados, títulos y certificados obtenidos; a
la experiencia laboral que ha acuñado, para lo cual se le pide relacionar los
cargos desempeñados tanto en el sector público como en el privado,
suministrando los datos que permitan constatar esa información; y a aquella
información que le permita a la administración determinar si la persona está o
no incursa en alguna de las inhabilidades o incompatibilidades que establece la
ley, aspectos todos que bien pueden ingresar en la órbita de lo público y que
en nada afectan el núcleo esencial del derecho a la intimidad sobre el cual ha
dicho esta Corporación:
"El derecho a
la intimidad hace referencia al ámbito personalísimo de cada individuo o
familia, es decir, a aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones
que normalmente están sustraídos a la injerencia o al conocimiento de extraños.
Lo íntimo, lo realmente privado y personalísimo de las personas es, como lo ha
señalado en múltiples oportunidades esta Corte, un derecho fundamental del ser
humano, y debe mantener esa condición, es decir pertenecer a una esfera o a un
ámbito reservado, no conocido, no sabido, no promulgado, a menos que los hechos
o circunstancias relevantes concernientes a dicha intimidad sean conocidos por
terceros por voluntad del titular del derecho o porque han trascendido al
dominio de la opinión pública" (Corte Constitucional, Sentencia SU 056 de
1995, M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Es incuestionable
que la información de carácter académico y laboral no está sustraída al
conocimiento público, con base en ella la persona se da a conocer en el ámbito
social y se promociona en el mercado laboral, sin que su consignación en un
sistema de información público amenace su derecho fundamental a la intimidad,
mucho menos cuando ella ha sido voluntariamente suministrada por quien
expresamente ha manifestado su interés de ofrecer sus servicios a la
administración pública, que es lo que hace la persona natural cuando diligencia
el formato único de hoja de vida que se le exige como condición previa para
considerar su contratación con el Estado, o la persona natural o jurídica que
en su calidad de consultor se inscribe en el correspondiente registro.
En segundo lugar, es
necesario resaltar que el Estado, a través del legislador, está habilitado para
diseñar e imponer la utilización de esos instrumentos técnicos, que de una
parte le permiten garantizar la vinculación de los más capaces y de los más
idóneos a la administración, bien sea como servidores públicos o como
contratistas, y de otra le permiten impulsar la realización de los principios
rectores de la administración pública consagrados en el artículo 209 de la
Carta Política, siempre y cuando el contenido de dichos instrumentos no
desconozca principios fundamentales de las personas, y contemplen, ellos
mismos, mecanismos de control que eviten un uso indebido de la información que
los nutre, como por ejemplo el uso restringido de los mismos:
"El Estado
puede legítimamente organizar sistemas de información que le permitan mejorar
sus funciones de reclutamiento de personal y contratación pública. De otra
parte, el uso restringido, asegura que aspectos de la hoja de la vida de quien
es o ha sido funcionario o contratista del Estado, cuyo conocimiento indiscriminado
puede vulnerar su intimidad y buen nombre, circulen sin su autorización. Las
hojas de vida, tienen un componente personal elevado, de suerte que así reposen
en archivos públicos, sin la expresa autorización del datahabiente, no se
convierten en documentos públicos destinados a la publicidad y a la circulación
general. En todo caso, la persona a la que se refiere el sistema examinado, en
los términos del artículo 15 de la C.P., tiene derecho a conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ella y que reposen en
dicho activo" (Corte Constitucional, Sentencia C038 de 1996, M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
Ahora bien, esa
restricción al uso de los sistemas de información no puede extenderse hasta
superar los mandatos mismos de la Constitución y de la ley; por eso la
prohibición que el legislador consignó en el artículo 3 de la ley 190 de 1995,
en el sentido de que la información que alimentara el sistema único de
información de personal no podría utilizarse como prueba en procesos judiciales
o administrativos de carácter laboral, fue declarada inexequible por esta
Corporación[1],
al establecer que su contenido era contrario a lo dispuesto en el artículo 29
de la C.P.
En conclusión, no
encuentra la Corte válidos los argumentos con base en los cuales se impugnan
las disposiciones objeto de estudio, pues ellas no violan ni amenazan tampoco
el derecho a la intimidad de la personas consagrado en el artículo 15 de la
Constitución, por lo que procederá a declararlas conformes al ordenamiento
superior.
Del pasaje transcrito puede deducirse que
la Corte no analizó la constitucionalidad del numeral 5º del artículo 1º de la
ley demandada. De otro lado, la declaración de exequibilidad, en últimas, se
contrajo a la expresión acusada en esa oportunidad. No puede, por tanto,
estimarse que sobre el asunto que ahora debate la Corte se haya presentado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Con todo, no se hace necesario
abundar acerca del sentido del sistema de información que establece la ley, ni
sobre las finalidades que lo informan, aspectos que fueron tratados en las
sentencias citadas y que por lo expuesto en ellas se ajustan plenamente a la
constitución vigente.
4.  El punto que se discute en esta ocasión
gira en torno de la constitucionalidad de la atribución que la ley otorga al
Departamento Administrativo de la Función Pública, para completar los datos que
deben consignarse en el “formato único de hoja de vida”.
Los demandantes consideran que dicha
habilitación viola el derecho a la intimidad. A su juicio, corresponde al
legislador precisar el ámbito de protección del derecho a la intimidad. En
lugar de respetarse la reserva de ley, se ha librado a la discrecionalidad de
la administración la determinación de los datos adicionales que se exigen en el
formato único de hoja de vida. Por esta vía, denuncian los demandantes, la
administración podrá ordenar que se suministren informaciones pertenecientes a
la esfera más reservada de las personas.
Por su parte, quienes defienden la
exequibilidad, alegan que la norma demandada en sí misma no quebranta la
Constitución, aunque ello puede ocurrir en desarrollo de la facultad que ella
confiere a la administración, en cuyo caso de probarse que la información
solicitada llega a comportar una exigencia alejada del fin genuino de la ley, o
tiene un alcance desproporcionado o irrazonable, podrá ser impugnada a través
de las acciones judiciales que para el efecto consagra el ordenamiento. Sin
embargo, en abstracto, concluyen, la norma no vulnera la Constitución y, por el
contrario, resulta necesaria desde el punto de vista de la flexibilidad que
debe concederse a la administración para adecuar según sus necesidades el
formato único de hoja de vida.
5. La disposición acusada plasma una
competencia administrativa en orden a establecer de manera general los datos
personales que, junto a los de origen legal, deben aparecer en el formato único
de hoja de vida - que habrán de llenar los aspirantes a ingresar a la función
pública -, el cual sirve de instrumento de recolección y actualización de
información de un específico banco público de datos. La Corte debe precisar si
el tipo de información que se destina a alimentar un banco de datos de una
entidad pública, debe exhaustivamente fijarse por la ley o si ésta puede
delegar a la administración su determinación final. En este último caso, tendrá
que debatirse sobre la necesidad de que la ley fije el marco de la acción administrativa.
Finalmente, las respuestas tomarán en consideración las características del
banco de datos que la ley demandada ha decidido establecer.
La circulación de datos personales dentro
de la administración pública
6.  Las entidades públicas, en ejercicio de
las funciones administrativas que la ley les confía, suelen exigir, procesar y
transmitir distintos tipos de informaciones. El flujo de datos puede
simplemente alimentar los archivos de la respectiva dependencia pública y, para
este efecto, organizarse y sistematizarse de manera eficiente. Aún en este
caso, la persona interesada tiene derecho a conocer, actualizar y rectificar
las informaciones que sobre ella se hayan recogido en los archivos de las
entidades públicas. Es consustancial a la actividad administrativa, la
conservación de archivos. En estricto rigor, no es necesario que la ley
expresamente autorice a las entidades públicas para abrir y mantener
ordenadamente el trasunto documentario de su actividad.
Sin embargo, tratándose de bancos de datos,
a los cuales se aplica la técnica informática con miras a recoger, procesar y
poner en circulación datos personales, que por consiguiente trascienden
cuantitativa y cualitativamente el concepto clásico de archivo, la exigencia de
que su creación se autorice por la ley, corresponde a una garantía mínima del
derecho fundamental a la autodeterminación informativa. No se limita el banco
de datos informatizado a constituir el archivo de la entidad que refleja de
manera documentada su quehacer cotidiano. La circunstancia de que el dato
personal sea susceptible de circular, vale decir, de poder ser conocido por
terceras personas y en contextos distintos a los vinculados a su inicial
emisión, equivale a una restricción de la libertad personal que no puede ser
impuesta directamente por la administración. La autonomía personal supone que
en un grado significativo la persona mantiene un control, por lo menos mínimo,
sobre la información que suministra a otros y que puede repercutir sobre sus futuras
acciones y posibilidades existenciales. Por ello la difusión de la información
relevante a otros sujetos públicos y privados y por fuera del proceso
comunicativo inicial, no debe ser ignorada por la persona concernida.
Ya la Corte ha señalado que las piezas de
información sobre las que ejerce variadas formas de control el individuo, no
son únicamente aquellas que pertenecen a su intimidad, las cuales por su
naturaleza difícilmente pueden incorporarse al torrente circulatorio de la
información pública, salvo que se haga de manera restringida y garantizando su
clausura, dado su carácter sensible. El dato personal corresponde a un elemento
que, unido al conjunto más o menos amplio de otros datos que emigran fuera del
sujeto y que son susceptibles de tratamiento informático, gracias a la
tecnología moderna, puede contribuir a configurar un perfil virtual del sujeto
o a generar una cierta impresión social con fundamento en la aplicación de
estereotipos o etiquetas de distinta índole.
La protección que ofrece la Constitución
ante este fenómeno de la vida moderna, no se orienta a la supresión de las
posibilidades tecnológicas que se dirigen a procesar datos personales. El
derecho a la intimidad excluye del tratamiento informático asuntos o
informaciones que sólo conciernen a la vida privada del sujeto. Por su parte,
el derecho a la autodeterminación informativa, incorpora al sujeto cuyos datos
se hacen circular como  actor de ese mismo proceso con el objeto de que no
discurra sin su conocimiento y control. Se quiere, en últimas, prevenir la
alienación de la persona y su misma “despersonalización social”, la que bien
puede acaecer como consecuencia de que la imagen externa del sujeto sea la que
se infiera de las simples manipulaciones tecnológicas. El exacerbado y difuso
control social sobre las manifestaciones de la personalidad del sujeto y la
síntesis grotesca o exacta que en cada momento pueda hacerse de las huellas
dejadas por su acción, las que permanecen de manera indeleble en la memoria
colectiva ahora acrecentada, pueden terminar por convertir a la sociedad en
entorno hostil para el hombre, y, su mismo pasado individual, en lastre para su
futuro. La amenaza que de lo anterior se cierne para la libertad y los derechos
de la personalidad, explica el contenido y alcance de la protección
constitucional consagrada en el artículo 15 de la Carta.
7.  No es suficiente que la ley autorice,
de manera general o especial, la creación de un banco de datos público, cuya
información personal esté destinada a circular. Los datos personales que se
recogen, el tipo de tratamiento que reciben y las formas y límites de su
circulación, son aspectos de una misma decisión que no deja de tener
repercusiones sobre la autodeterminación informativa. La reserva de ley es tal
vez una de las garantías más importantes de la intangibilidad de los derechos
fundamentales. La regulación y desarrollo de los derechos fundamentales, es una
materia atribuida a la ley estatutaria.
Corresponde a la ley estatutaria que regule
el derecho fundamental a la autodeterminación informativa, ocuparse
específicamente de determinar la forma y procedimientos conforme a los cuales
la administración puede proceder a la recolección, tratamiento y circulación de
datos personales, de modo que se respete la libertad y demás garantías
consagradas en la Constitución (C.P. art. 15). Al margen de la respectiva ley
estatutaria - general o especial -, no podría la administración dar vida a un
banco de datos personales destinados a la circulación ya sea dentro de la órbita
pública o por fuera de ella. Según la Constitución, la recolección de datos, su
tratamiento y, particularmente, su circulación, constituyen acciones que pueden
afectar de manera profunda la libertad personal y, por consiguiente, están
sujetas a reserva de ley estatutaria, por lo menos, en lo que atañe a la
fijación de sus contornos esenciales.
8.  La disposición acusada confiere al
Departamento Administrativo de la Función Pública, la función de adicionar al
formato único de hoja de vida, los demás datos que considere necesario exigir
para este propósito. De acuerdo con lo expuesto, varias glosas merece la norma
citada.
La competencia administrativa que se
instituye se refiere a la recolección de datos personales que conforman un
banco de datos destinados a la circulación. No obstante, la facultad no es
objeto de regulación - general o especial -, en ninguna ley estatutaria. La
fuente del poder que se concede a la administración se deriva de una simple ley
ordinaria. La recolección y circulación de datos personales, sin duda alguna
afecta la libertad de las personas; de ahí que su regulación, así sea genérica,
debe estar consagrada en una ley estatutaria. Dentro del marco de una ley
estatutaria existente, la creación y regulación de bancos de datos de origen
público, en principio no podría ser materia de censura constitucional, como
quiera que aquélla sirve al propósito de resguardar la libertad informática que
puede verse afectada con ocasión de la recolección, tratamiento y circulación
de datos. Si se hiciera caso omiso de la anterior cautela, todas las
operaciones constitucionalmente relevantes atinentes al tratamiento informático
de los datos personales - recolección, tratamiento, circulación, conocimiento,
actualización y rectificación -, serían reguladas por medio de las leyes
ordinarias que ordenaren la creación pública de bancos de datos, y acabaría por
perder todo sentido la previsión constitucional que establece que las mismas
sean objeto de la respectiva ley estatutaria, por lo menos en sus contornos
esenciales, justamente a fin de preservar la libertad.
De otro lado, si se observa que los datos
de origen legal que se consignan en el formato único de hoja de vida, son
escasos y de carácter muy general, se descubre que la competencia confiada a la
administración no es meramente residual, sino que por el contrario a ella se le
impone el dilatado encargo de recaudar la información que juzgue menester. La
afectación de la libertad informática, que comprende el universo de la
información que el aspirante a ingresar a la función pública debe suministrar
al Estado, en una medida apreciable se determina por un acto distinto de la
ley, lo que de manera manifiesta vulnera la garantía de la libertad.
Por lo demás, la ley que crea la
competencia administrativa, en modo alguno la delimita ni establece criterios
conforme a los cuales tiene ella que desarrollarse. La mera habilitación legal
de una competencia administrativa discrecional, no quebranta precepto alguno de
la Constitución. Sí lo hace, en cambio, el abandono legislativo de una materia
que se defiere laxamente al ejecutivo, cuando se tornaba imperativa su
regulación legal de naturaleza estatutaria, se reitera, por lo menos en lo
relativo a sus aspectos medulares. La reserva de ley no puede, sin más, diluirse
mediante el expediente de adscribir a la administración competencias
reguladoras generales.
Se podría suponer, como lo hacen quienes
defienden la exequibilidad de la norma, que el fin de ésta no puede ser
desbordado por la administración en cuanto que obviamente se trata de requerir
la información que sólo sea necesaria para los efectos del servicio y que,
además, cualquier comportamiento desmesurado, desproporcionado o irrazonable de
su parte, sería objeto de la correspondiente acción contencioso administrativa.
Considera la Corte que la falta de competencia del ejecutivo para regular una
materia inscrita en la esfera de reserva del legislador, particularmente cuando
ella tiene que ver con la libertad, tiene el carácter de vicio insubsanable, de
suerte que la conducta proporcionada y razonable de la administración - la que
en todo caso resulta obligatoria -, no tiene el alcance de redimir aquel
defecto de origen. De lo contrario, el grueso de las competencias legislativas
podría trasladarse a la administración, con la única condición de que sus
regulaciones fuesen proporcionadas y razonables. En fin, no debe perderse de
vista que una de las garantías de la libertad, además de la señalada - la
reserva de ley aplicable a su regulación -, consiste en que las restricciones y
afectaciones que ella establezca, puedan ser examinadas a través de las
acciones y procedimientos de control de constitucionalidad, por esta
Corte.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional
R E S U E L V E
Declarar INEXEQUIBLE el numeral 5º
del artículo 1º de la Ley 190 de 1995.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-567/97
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA PARA BANCOS DE DATOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA (Salvamento de voto)
Consideramos
que la Corte ha incurrido en una contradicción.  Por una parte, se sostiene lo
siguiente: "Corresponde a la ley estatutaria que regule el derecho
fundamental a la audeterminación informativa, ocuparse específicamente de
determinar la forma y procedimientos conforme a los cuales la administración
puede proceder a la recolección, tratamiento y circulación de datos personales,
de modo que se respete la libertad y demás garantías consagradas en la
Constitución (C.P. art. 15). Al margen de la respectiva ley estatutaria
-general o especial-, no podría la administración dar vida a un banco de datos
personales destinados a la circulación ya sea dentro de la órbita pública o por
fuera de ella.  Según la Constitución, la recolección de datos, su tratamiento
y, particularmente, su circulación, constituyen acciones que pueden afectar de
manera profunda la libertad personal y, por consiguiente, están sujetas a reserva
de ley estatutaria, por lo menos, en lo que atañe a la fijación de sus
contornos esenciales". Esta declaración tendría una consecuencia
inevitable: la declaración de inexequibilidad de todo el artículo 1º de la ley
190 de 1995, por no haberse tramitado como ley estatutaria. Sin embargo,
solamente se declara inexequible el numeral 5, olvidando que también los demás
numerales se refieren a datos personales. No nos queda duda que la declaración
de inexequibilidad que se ha hecho, deja aún más desprotegida la administración
pública en el proceso de vincular personal apto para el cumplimiento de todas
sus tareas.
Con nuestro acostumbrado respeto,
expresamos las razones que nos llevaron a disentir del fallo de la referencia.
Primera.-  Consideramos que la Corte ha incurrido en una
contradicción.  Por una parte, se sostiene lo siguiente:
“Corresponde a la
ley estatutaria que regule el derecho fundamental a la audeterminación
informativa, ocuparse específicamente de determinar la forma y procedimientos
conforme a los cuales la administración puede proceder a la recolección,
tratamiento y circulación de datos personales, de modo que se respete la
libertad y demás garantías consagradas en la Constitución (C.P. art. 15). Al
margen de la respectiva ley estatutaria -general o especial-, no podría la
administración dar vida a un banco de datos personales destinados a la
circulación ya sea dentro de la órbita pública o por fuera de ella.  Según la
Constitución, la recolección de datos, su tratamiento y, particularmente, su
circulación, constituyen acciones que pueden afectar de manera profunda la
libertad personal y, por consiguiente, están sujetas a reserva de ley
estatutaria, por lo menos, en lo que atañe a la fijación de sus contornos
esenciales”.
Esta declaración tendría una consecuencia
inevitable: la declaración de inexequibilidad de todo el artículo 1º de la ley
190 de 1995, por no haberse tramitado como ley estatutaria. Sin embargo,
solamente se declara inexequible el numeral 5, olvidando que también los demás
numerales se refieren a datos personales.  Basta transcribirlos para
comprobarlo:
“1. Su formación
académica, indicando los años de estudio cursados en los distintos niveles de
educación y los títulos y certificados obtenidos.
“2. Su experiencia
laboral, relacionando todos y cada uno de los empleos o cargos desempeñados,
tanto en el sector público como en el privado, así como la dirección, el número
del teléfono o el apartado postal en los que sea posible verificar la
información.
“3. Inexistencia de
cualquier hecho o circunstancia que implique una inhabilidad o incompatibilidad
del orden constitucional o legal para ocupar el empleo o cargo al que se aspira
o para celebrar contrato de prestación de servicios con la administración.
“4. En caso de
personas jurídicas, el correspondiente certificado que acredite la
representación legal.
“5.
Los demás datos que se soliciten en el formato único”.
Segunda.-
Es claro que los datos que
requiere la administración, varían según el empleo de que se trate.  ¿Por qué,
por ejemplo, a quien aspira a ocupar el cargo de tesorero, no se le pueden
preguntar sus referencias bancarias y comerciales? ¿Estaría, acaso, en la misma
situación para manejar los dineros públicos quien presenta unas referencias
comerciales y bancarias intachables que aquel a quien públicamente se señala
como deudor incumplido, y a quien se han cancelado cuentas corrientes y
tarjetas de crédito por mal manejo? No hay que olvidar que la manera como
alguien maneje sus relaciones comerciales, no es parte de su vida privada,
según lo ha definido expresamente la Corte.
¿Qué
decir de quien pretende trabajar en un hospital? ¿No se le podrá exigir la
presentación de exámenes médicos que comprueben la inexistencia de algunas
enfermedades contagiosas?
No
nos queda duda que la declaración de inexequibilidad que se ha hecho, deja aún
más desprotegida la administración pública en el proceso de vincular personal
apto para el cumplimiento de todas sus tareas.
Bogotá,
noviembre 25 de 1997.
JORGE ARANGO MEJÍA
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de
1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.