C-445-97
Sentencia C-445/97
Sentencia
C-445/97
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Desconocimiento
de autonomía
La expresión
“previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones”, consagrada en la
parte final del inciso segundo del parágrafo 2o. del artículo 16 de la Ley 335
de 1996 demandado, contradice los artículos 76 y 77 de la Constitución Política
al ignorar el contenido mínimo de autonomía de la Comisión Nacional de Televisión
(CNTV) para el manejo del servicio de televisión, el cual supone una autonomía
funcional en relación con el Gobierno, y quebranta el principio de separación
de funciones entre los distintos órganos del Estado establecido en el artículo
113 constitucional, por lo cual resulta procedente retirarla del ordenamiento
jurídico.
ESPECTRO
ELECTROMAGNETICO-Competencia
para regular uso
Las regulaciones
en torno a la actividad de quienes han venido usando de manera exclusiva el
espectro electromagnético corresponde adoptarlas al Congreso de la República,
de conformidad con la distribución de competencias hecha por la Constitución
(C.P., art. 77), según la cual dicho órgano determina la política televisiva.
En esa medida, no se considera que se genere una transgresión de la autonomía
funcional de la CNTV, que como se vio está íntegramente referida al Gobierno,
pero enmarcada en una concurrencia funcional en relación con el legislador.
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Ejecución de
políticas legislativas/ TELEVISION-Permiso a particulares para
operar canales
La Comisión
Nacional de Televisión tiene el deber constitucional y la autonomía para
adoptar las decisiones que correspondan para ejecutar la política señalada por
el legislador, que no es otra que la de un sistema de televisión que permita a
los particulares operar canales en donde se garantice que entes estatales se
reserven la operación de los mismos, viabilizando en la programación que los
particulares accedan al uso del espectro mediante el sistema de concesión, como
protección adicional y efectiva al pluralismo y la libre competencia.Todas
estas consideraciones llevan a la Corte a señalar que el aparte cuestionado.
Armoniza con el mandato constitucional del artículo 75 y con el Tratado que
aprueba la “Constitución de la Unión Internacional de Telecomunicaciones”,
aprobado por la Ley 252 de 1995, por lo que la Corte declarará su exequibilidad
Referencia: Expediente
D-1601
Norma acusada:
Parágrafo 2o.
(parcial) del artículo 16 de la Ley 335 de 1996 “por la cual se modifica
parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión
privada en Colombia y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Julio César
Torres Saboya.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá
D.C., dieciocho (18) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.     ANTECEDENTES.
El ciudadano Julio
César Torres Saboya, en ejercicio de la acción consagrada en los numerales
6o. del artículo 40 y 4o. del artículo 241 de la Constitución Política,
presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Parágrafo 2o. (parcial) del
artículo 16 de la Ley 335 de 1996 “por la cual se modifica parcialmente la Ley
14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se
dictan otras disposiciones.”.
Al proveer sobre su
admisión, mediante auto de fecha 17 de marzo de 1997, el Magistrado Ponente
ordenó fijar en lista el negocio en la Secretaría General con el fin de
asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y
realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos todos los
trámites y requisitos previstos en la Constitución Política y en el Decreto
2067 de 1991 para los procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede
a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la disposición acusada conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 42.946 del 24 de diciembre de 1996, subrayándose las partes
demandadas:
"LEY 335 DE 1996
(diciembre 20)
“por la cual se modifica parcialmente la
Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia
y se dictan otras disposiciones.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 16. El artículo 62 de la Ley 182 de 1995 quedará así:
(...)
Parágrafo 2o.  Los concesionarios de canales nacionales de operación
privada deberán destinar el uno punto cinco por ciento (1.5%) de la facturación
bruta anual para el Fondo de desarrollo de la televisión pública, y será
pagadero trimestralmente.
Previo otorgamiento de las frecuencias por
el Ministerio de Comunicaciones y sin perjuicio de lo establecido en el
artículo 28 de la Ley 182 de 1995, la CNTV teniendo en cuenta los estudios
pertinentes, decidirá el reordenamiento final del espectro electromagnético, pudiendo
hacer cambios dentro de las bandas del VHF, pero en todo caso sin desmejorar
las condiciones que tienen los operadores públicos de televisión a la vigencia
de la presente ley, previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones.”
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
A juicio del actor,
la norma demandada, en las expresiones que se señalan, vulnera los artículos 4,
75, 76 y 77 de la Constitución Política.
A manera de
introducción, el demandante presenta unas consideraciones sobre la necesidad
técnica y jurídica de realizar el reordenamiento del espectro electromagnético
con una debida asignación de frecuencias, a fin de hacer viable el ejercicio
del derecho fundamental a fundar medios masivos de comunicación (C.P., art.
20), a través de un uso racional, eficaz y económico con acceso equitativo de
las mismas, según lo dispuesto en el Convenio de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones, aprobado mediante la Ley 252 de 1995, lo que en su concepto
no se está cumpliendo por INRAVISION y los Canales Regionales, actuales
operadores de televisión.
En seguida, el actor
hace alusión a las funciones de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV), como
organismo encargado de intervenir a nombre del Estado en el espectro
electromagnético destinado al servicio de televisión (C.P., art. 76 y Ley 182
de 1995, art. 23), y del Ministerio de Comunicaciones, como entidad que realiza
la gestión y el control del espectro en general (Ley 182 de 1995, art. 23),
para señalar que dichas labores deben ejercerse en forma coordinada, y así, con
base en esta precisión, entrar a formular su inconformidad contra la norma
acusada con los siguientes cargos :
1.      De un lado, el actor manifiesta que
si bien corresponde al legislador la función de determinar la política general
en materia de televisión, su ejecución es del resorte exclusivo de la Comisión,
unido al hecho de que a ésta además compete la intervención estatal en el
espectro electromagnético. Por lo tanto, el Congreso al determinar las pautas
generales a las cuales debe sujetarse la entidad rectora de la televisión no
puede desconocer las facultades exclusivas y la autonomía de la CNTV
subordinándola a la decisión de otra entidad estatal y establecer una
intromisión indebida del ejecutivo, como considera ocurre en el parágrafo 2o.
del artículo 16 de la Ley 335 de 1996 acusado, cuando se atribuye el
reordenamiento final de las frecuencias a la Comisión “previo el visto bueno
del Ministerio de Comunicaciones”, fórmula que el accionante impugna por
vulnerar los artículos 76 y 77 de la Carta, que consagran una coparticipación
de esas entidades sin restricciones a la autonomía de la CNTV.
2.      De otro lado, el demandante considera que cuando el
legislador establece en la norma demandada, que la CNTV adelantará el
reordenamiento final del espectro electromagnético utilizado para la televisión
con cambios en la banda del VHF pero “en todo caso sin desmejorar las
condiciones de los operadores públicos”, segmento censurado, no asegura un
acceso equitativo al mismo, con lo cual se vulnera el artículo 75 de la Carta
Política que garantiza la igualdad de oportunidades para el acceso del espectro
y la facultad de intervención en el mismo, para asegurar el pluralismo
informativo y la competencia, como también las disposiciones de convenios
internacionales como el suscrito con la Unión Internacional de Telecomunicaciones,
que exige a los estados miembros permitir el acceso equitativo a las
frecuencias.
A su juicio, con esa disposición INRAVISION
en forma preferencial continuaría con las frecuencias que ha venido utilizando
en la banda del VHF, desvirtuándose la garantía de acceso igualitario que el
artículo 75 quiso imponer al uso del espectro, pues se mantendría una
prerrogativa para el operador público de televisión en el uso del espectro, que
en ningún momento fue contemplada por el Constituyente de 1991.
En conclusión, para el actor con lo
demandado se desconocen los principios de autonomía de la CNTV y de igualdad de
oportunidades para el acceso y competencia, que exige la declaratoria de
inexequibilidad.
IV.    INTERVENCIONES.
Según informe de la
Secretaría General de la Corte Constitucional del 8 de mayo del año en curso,
dentro del término de fijación en lista, se produjeron las siguientes
intervenciones:
1.      Intervención
de autoridades públicas.
1.1.   Ministerio
de Comunicaciones.
El Ministerio de
Comunicaciones, por intermedio de apoderada, presenta escrito justificando la
constitucionalidad de la norma acusada, teniendo en cuenta que ésta no pretende
restar autonomía a la CNTV, ni dejarla al querer del Gobierno de turno, como
tampoco permitir interferencia en la dirección, regulación y control de las
políticas del servicio de televisión. Así, señala que la norma simplemente se
limita a establecer el procedimiento a través del cual se debe decidir el
reordenamiento de frecuencias del espectro, desde el punto de vista
eminentemente técnico.
Para la
interviniente, el visto bueno que debe otorgar el Ministerio no es otra cosa
que el llamamiento del legislador para que intervenga, por una sóla vez, en la
etapa del reordenamiento y dentro del ámbito estrictamente técnico, de manera
que no sólo consulte el interés de privatizar el servicio de televisión, sino
que facilite la transmisión de las señales de televisión de los operadores
públicos hacia los televidentes sin interferencias en los distintos servicios
de telecomunicaciones, respetando los tratados internacionales sobre la
materia. De esta manera se busca lograr una verdadera coordinación entre estas
dos entidades, puesto que lo único que hace el Ministerio es garantizar que el
estudio hecho no contravenga las normas internacionales para la prestación de
los restantes servicios de telecomunicaciones.
Por otra parte,
frente al acceso igualitario al reordenamiento de las frecuencias para todos
los operadores del servicio, la mencionada profesional agrega que, tal como lo
ha reiterado la Corte, sólo puede predicarse la igualdad entre iguales,
circunstancia que no se presenta en este evento, debido a la diferencia
existente con respecto a la naturaleza jurídica de INRAVISION y de los
operadores privados ; el primero, cumple una función administrativa al
servicio del interés general, en oposición a la actividad eminentemente
comercial que realizan los operadores privados, la cual conlleva un interés
particular con finalidad del lucro.
Por ello, afirma que
pretender predicar una igualdad en el acceso al espectro radioeléctrico
desconociendo las especiales condiciones que rodean tanto a INRAVISION como a
los operadores privados, significaría equiparar de forma abrupta el interés
particular (canales privados) frente al interés general que representa
INRAVISION, lo cual traería como consecuencia la privación a la comunidad de un
medio cuya motivación y finalidad garantiza el derecho de todos los colombianos
a recibir una información objetiva y veraz.
1.2.   Comisión
Nacional de Televisión.
Conforme a lo
ordenado por la Corte, la Comisión Nacional de Televisión allegó información
referente al plan técnico nacional de ordenamiento del espectro
electromagnético para televisión, de los planes de utilización de frecuencias y
del inventario de frecuencias, así como de su distribución dentro del mismo.
2.      Intervención
ciudadana.
Por su parte, el
ciudadano Daniel Corrales Gutiérrez presentó escrito coadyuvando la demanda,
para lo cual realiza algunas precisiones en torno al concepto de autonomía, el
cumplimiento de los tratados internacionales sobre telecomunicaciones y el
manejo de la utilización del espectro electromagnético por parte del Ministerio
de Comunicaciones y de la CNTV, como entes especializados para ese fin.
Igualmente, afirma
que de la simple lectura del artículo 76 superior se evidencia que la actuación
de la CNTV es independiente, sin que se pueda establecer una sujeción de la
misma a los dictados del Ministerio de Comunicaciones, como lo ordena la norma
acusada. Indica que así lo entendió el legislador, cuando al expedir la Ley 182
de 1995 estableció una tarea de coordinación para efectos de ordenación del
espectro electromagnético entre los dos organismos reguladores de las
telecomunicaciones, pero en ningún momento con sujeción del uno al otro.
Para el coadyuvante,
aceptar lo preceptuado por la norma acusada en cuanto al previo visto bueno del
Ministerio de Comunicaciones, sería desconocer abiertamente el mandato
constitucional del artículo 76, por cuanto se le despoja a la CNTV de su
facultad de determinar autónomamente las políticas legales en materia de
televisión y se le reduce a una potestad de regular tal servicio siempre sujeta
a lo que determine el Ministerio de Comunicaciones, con distanciamiento de las
recomendaciones de la UIT en el sentido de que el órgano regulador de las
telecomunicaciones debe ser autónomo e independiente ; por lo cual,
solicita la declaratoria de su inexequibilidad.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante Concepto
No. 1267 del 6 de mayo del año en curso, el señor Procurador General de la
Nación solicitó a esta Corporación declarar la constitucionalidad de la
expresión “pudiendo hacer cambios dentro de las bandas del VHF, pero en todo
caso sin desmejorar las condiciones que tienen los operadores públicos de
televisión a la vigencia de la presente ley,” y la inconstitucionalidad de
la proposición “previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones.”,
con fundamento en las siguientes consideraciones:
En primer término,
considera que le asiste razón al actor cuando advierte que el control de tipo
administrativo que ejerce el Ministerio de Comunicaciones sobre la CNTV es violatorio
de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, al exigirse un previo visto
bueno de dicho Ministerio para autorizar los cambios que pretenda efectuar la
CNTV sobre la banda VHF, se plantea una subordinación entre ambos entes, que no
se compagina con la autonomía conferida expresamente al organismo público
encargado del servicio de la televisión, en el artículo 77 superior. Asegura el
Procurador que esto no riñe con el principio de coordinación que debe existir
entre esas dos entidades y que ha sido avalado por la Corte Constitucional,
siempre y cuando se predique en relación con los aspectos de carácter técnico
sobre el uso del espectro electromagnético para la prestación del servicio de
televisión.
Entonces, para el
Jefe del Ministerio Público resulta evidente que el legislador en la norma
acusada habilita al Ministerio de Comunicaciones para autorizar o no el
reordenamiento efectuado por la Comisión sobre la banda VHF, sin que se haya
previsto una coordinación sobre aspectos técnicos, afectando la autonomía de
aquélla y por ende vulnerando lo dispuesto en el artículo 77 de la Carta
Fundamental. Por esta razón, solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad de la expresión “previo el visto bueno del Ministerio
de Comunicaciones”.
De otro lado, al
analizar el cargo según el cual la norma acusada prevé un tratamiento
privilegiado en favor de los operadores públicos de televisión frente a los
operadores privados a quienes se les impide su participación en la prestación
del servicio público dentro de la banda VHF, considera el Procurador que, tal
como lo ha indicado esta Corporación, el espectro electromagnético es un bien
escaso de carácter público, por lo que resulta impensable que se pueda ejercer
sin restricción alguna los derechos a fundar medios masivos de comunicación y a
la libre competencia. Además, considera que no puede olvidarse que
históricamente la televisión ha sido prestada exclusivamente por operadores
públicos quienes han consolidado unos derechos adquiridos y poseen unos contratos
vigentes y una infraestructura adecuada para los requerimientos propios de la
prestación de este servicio, frente a la novedosa figura de los operadores
privados que solo surgen a partir del año de 1998.
Así, pues, el
Procurador indica que las razones que tuvo la Corte Constitucional en la
Sentencia C-093/96 para declarar la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 182
de 1995, el cual establece una reserva estatal hasta el 1o. de enero de 1998
para la prestación del servicio público de televisión en el nivel nacional y
con posterioridad a esa fecha la garantía de la libre competencia con los
operadores zonales, pueden hacerse extensivas al análisis de la norma que hoy
se acusa ya que en ambos casos se contempla la protección de los derechos de
los operadores públicos vigentes a la fecha de expedición de la Ley 335 de
1996.
Para concluir su
concepto, estima que si la CNTV decide efectuar cambios dentro de la banda del
VHF, debe respetar los derechos de los operadores públicos vigentes a la fecha
en la que entró a regir la ley acusada, como lo indica la norma, sin que le sea
dado desplazar a los operadores públicos usuarios de dicha banda a fin de
favorecer a los privados, hasta que no termine la ejecución de estos contratos.
En razón de ellos, la expresión “pudiendo hacer cambios dentro de las bandas
del VHF, pero en todo caso sin desmejorar las condiciones que tienen los
operadores públicos de televisión a la vigencia de la presente ley, contenida
en la norma acusada, es constitucional pues se adecúa a los mandatos superiores
y al contenido del Tratado que aprueba la “Constitución de la Unión
Internacional de Telecomunicaciones”, aprobado mediante la Ley 252 de 1995.
VI.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por ser una norma que
hace parte de una ley de la República.
2.      El asunto sub examine.
La Corte estima que
el estudio de constitucionalidad de la preceptiva acusada, debe hacerse desde
el punto de vista del ámbito de la autonomía del organismo público encargado de
realizar la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para
prestar el servicio de televisión, con referencia a las garantías de acceso al
uso de dicho espectro en condiciones de igualdad de oportunidades, así como al
deber del Estado de asegurar la vigencia efectiva del pluralismo informativo y
la libre competencia.
2.1.  La
autonomía de la Comisión Nacional de Televisión y su interrelación funcional
con otros órganos estatales para el manejo del espectro electromagnético
nacional.
El primer cargo del
actor, respecto de la norma demandada -parágrafo 2o. del artículo 16 de la Ley
335 de 1996-, se contrae a la limitación que se produce en la misma acerca de
la autonomía de la CNTV, quien tiene la potestad constitucional para intervenir
en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión,
cuando en aquella se señala que la labor de reordenamiento del mencionado
espectro debe efectuarla dicho organismo “... previo el visto bueno del
Ministerio de Comunicaciones.”, regulación que por estimarla subordinante,
en nada refleja la labor de coordinación que debe existir entre esos dos entes
estatales.
Para los efectos de
la decisión correspondiente, resulta pertinente hacer referencia a la
distribución de competencias en lo relacionado con la prestación eficiente del
servicio público de televisión, entre las distintas entidades estatales que
participan en la formulación, dirección y ejecución de la política televisiva
nacional, a partir de la Constitución Política de 1991.
La Carta Fundamental
vigente determina un esquema fundamentado en la separación funcional de los
órganos estatales con colaboración armónica entre los mismos, sometidos al
principio de coordinación de las autoridades administrativas para el adecuado
cumplimiento de los fines estatales (C.P., arts. 113 y 209), en el cual
participan el legislador con la facultad de fijar la política estatal
televisiva (C.P. art, 77), el organismo autónomo de televisión a cuyo cargo
está la dirección de dicha política, el desarrollo y ejecución de los planes y
programas estatales para el servicio de televisión, así como la intervención en
el espectro electromagnético (C.P., art. 76 y 77), y al cual se integra el
Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones de planeación, regulación y
control de las telecomunicaciones, por conducto del Ministerio de
Comunicaciones, como máximo organismo nacional de las telecomunicaciones, de
conformidad con la Ley 72 de 1989, artículo 1o. y el Decreto 1900 de 1990,
artículo 5o.
De manera que, al
consagrarse constitucionalmente el ente rector de la televisión como un
organismo de derecho público, con autonomía jurídica, administrativa,
patrimonial y técnica, el cual ha sido denominado Comisión Nacional de
Televisión -CNTV- en virtud de los desarrollos legislativos -Ley 182 de 1995-,
supone que mantiene una autonomía orgánica y funcional en relación con el
Gobierno, mientras que frente al Congreso de la República aquella se reduce al
aspecto meramente orgánico, en la medida en que el ejercicio de sus funciones
son desarrolladas por el legislador, con las limitaciones pertinentes.
Así pues, la
Constitución establece las respectivas competencias, tanto para el legislador
como para la CNTV, en virtud de las cuales : el primero, señala la
política determinando las prioridades y señalando los principios y lineamientos
generales ; en cambio, la segunda, desarrolla y ejecuta los planes y
programas del Estado, dirige la política y ejerce la intervención estatal en el
espectro electromagnético, ostentando, adicionalmente, capacidad normativa
(C.P., art. 77, inc. 2o.). para determinar lo necesario en materia de esa
dirección de política y de la ejecución de los planes y programas en el sector.
Dichos organismos
autónomos, creados por el Constituyente, como es el caso de la CNTV, se
encuentran sujetos a una regulación legal y particular propia, que impide
someterlos al régimen general de otras entidades. La autonomía que precisa la
Constitución para dichos entes comprende la posibilidad de ejercer una
dirección de sus propios destinos, con responsabilidad suficiente,
encontrándose sujetos al control fiscal, político y judicial de los órganos
constitucionalmente establecidos para ejercerlo.
En este orden de
ideas, el carácter del organismo autónomo hace que no puedan estar subordinados
a las determinaciones de otros órganos o entidades del Estado, en relación con
el ejercicio de sus funciones, ni sujetos a la jerarquía tradicional propia de
la estructura de la administración pública, en una especie de control de tutela
administrativo y, por lo tanto, no estén adscritos, ni vinculados a entidades
del sector central. De esto se deriva, consecuencialmente, que sus decisiones
no se encuentren sometidas a instrucciones de órganos administrativos superiores,
ni controladas o revocadas por autoridad administrativa alguna, salvo a través
de los controles antes mencionados y los que corresponden al mismo tema
público, dentro de la actividad administrativa, e inherentes a la naturaleza
democrática de la organización política.
La preservación del
grado mínimo de autonomía de dichos entes, como lo ha sostenido la
jurisprudencia constitucional, se convierte, pues, en una garantía funcional
para el ejercicio de los derechos o la protección de bienes jurídicos
específicos y varía de acuerdo con la determinación constitucional de cada uno
de ellos.
Así las cosas, la
autonomía del ente rector de la televisión “...asume el carácter de garantía
funcional e institucional del conjunto de derechos y libertades fundamentales
relacionados con la existencia y fortalecimiento del principio democrático, la
formación de una opinión pública libre, la fluidez y profundidad de los
procesos comunicativos sociales, la creación, intercambio y divulgación de
ideas, la conservación de las diferentes identidades culturales etc.”[1]. Además, “La
autonomía entregada a esa entidad, tiene como propósito fundamental evitar que
la televisión  sea  controlada  por  grupos  políticos  o económicos, tratando
siempre de
conservar su independencia en beneficio del bien común; dicha intención se
expresó en las diferentes discusiones que sobre el tema adelantó la Asamblea
Nacional Constituyente, que coincidieron  en la necesidad de crear un organismo
de intervención en la televisión, independiente y autónomo.”. [2]
Cabe anotar, que la
autonomía de los organismos autónomos no excluye el trabajo en conjunto con
otros entes estatales relacionados con el asunto sobre el cual versa su
competencia, en el propósito de alcanzar los fines del Estado en forma ordenada
y eficiente, como sucede con la prestación del servicio público de televisión.
En este sentido, la CNTV presenta frente a las funciones inherentes al gobierno
nacional, a través del Ministerio de Comunicaciones, un deber de coordinación
armónica bajo un sustento exclusivamente
técnico.[3]
Esa relación
funcional de orden técnico de la CNTV y del Ministerio de Comunicaciones fue
reiterada recientemente por esta Corporación en la Sentencia C-350 de 1997, con
ponencia del Magistrado Dr. Fabio Morón Díaz, cuando se pronunció respecto de
la asistencia del Ministro de Comunicaciones a las sesiones de la Junta
Directiva de la CNTV, en los siguientes términos:
“Ahora bien, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta Política, las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado, objetivo que en el caso que se analiza se
propicia de manera clara a través de la norma impugnada, pues sin afectar la
autonomía que el Constituyente le otorgó al ente rector de la televisión,
impone a los organismos responsables de la gestión y manejo del espectro
electromagnético en lo relacionado con el servicio público de la televisión, un
espacio común para la deliberación y coordinación de los asuntos que les
atañen, en el cual el titular de la cartera de Comunicaciones podrá
manifestarse, a través de opiniones y conceptos, siempre y cuando se refiera
a aspectos técnicos que correspondan a la órbita de su competencia, lo cual
no puede entenderse como una interferencia indebida, mucho menos si se tiene en
cuenta que la norma atacada autoriza al ministro para “asistir” a la junta
directiva de la CNTV, no para constituirse en parte de la misma.  Lo cual
significa que su actuación no puede en ningún momento obstruir ni invadir la
órbita de competencia de la Comisión Nacional de Televisión, y por tanto debe
limitarla estrictamente al aspecto que se ha señalado.”. (Subraya la
Corte).
Con base en las
anteriores consideraciones, a juicio de esta Corporación, la expresión
“previo el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones” no respeta la
autonomía de rango constitucional reconocida a la CNTV, según lo estipulado en
los artículos 76 y 77 superiores, y en los términos analizados, por cuanto
impone una autorización con carácter obligatorio y vinculante, por parte del
Ministerio de Comunicaciones, como requisito previo al reordenamiento que la
CNTV efectúe del espectro electromagnético para televisión.
La atribución que
allí se consagra para el Ejecutivo, a través del mencionado Ministerio,
constituye una intervención indebida de una entidad estatal de orden
administrativo en el cumplimiento de una función propia de un organismo
autónomo y que, en el presente evento, contradice los postulados
constitucionales, en cuanto rebasa la actuación que en forma coordinada y de
orden técnico debe existir entre la CNTV y el Ministerio de Comunicaciones,
para que sea constitucionalmente viable.
Por consiguiente, y
de conformidad con lo establecido por el señor Procurador General, la Corte
encuentra que la expresión “previo el visto bueno del Ministerio de
Comunicaciones”, consagrada en la parte final del inciso segundo del
parágrafo 2o. del artículo 16 de la Ley 335 de 1996 demandado, contradice los
artículos 76 y 77 de la Constitución Política al ignorar el contenido mínimo de
autonomía de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) para el manejo del
servicio de televisión, el cual supone una autonomía funcional en relación con
el Gobierno, y quebranta el principio de separación de funciones entre los
distintos órganos del Estado establecido en el artículo 113 constitucional, por
lo cual resulta procedente retirarla del ordenamiento jurídico.
2.2.  El
acceso al espectro electromagnético como fundamento del pluralismo informativo,
las libertades de expresión y difusión del pensamiento y la opinión de los
ciudadanos.
Como finalidad del
Estado social de derecho se tiene la de establecer un orden político y jurídico
que haga efectivas las garantías del ejercicio de las libertades públicas y los
derechos de sus habitantes, dentro de los cuales algunos por detentar una
estatus fundamental adquieren reconocimiento y protección constitucional
especiales, en cuanto permiten el desarrollo material del principio de la
dignidad humana, sustento básico de esa forma de Estado.
Dentro de la
clasificación que se menciona, el Constituyente de 1991 reconoció el derecho del
cual es titular toda persona a manifestar libremente el propio pensamiento y
las opiniones, lo que implica, además de la existencia de mecanismos para la
salvaguarda de su vigencia y ejercicio, que la interpretación misma del
ordenamiento jurídico vigente deba hacerse bajo la óptica de sus alcances,
según los desarrollos jurisprudenciales.
A diferencia del régimen
constitucional anterior que solamente consagraba dicho derecho en forma
restringida al derecho a la libertad de prensa (C.N. de 1886, art. 42), sin una
regulación adecuada para lo que en forma general y amplia se ha denominado la “
libertad de expresión”, la Constitución en vigor lo determinó como la “...
libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y
recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de
comunicación” (C.P., art. 20).
La doctrina constitucional
colombiana al pronunciarse sobre el desarrollo del derecho fundamental a la
libertad de expresión ha señalado que se trata de un derecho de mayor
envergadura, por cuanto se deriva del reconocimiento de la razón y autonomía de
la persona humana y de la libertad de pensamiento, indispensables para el
desenvolvimiento individual y colectivo de las personas como de la sociedad en
su conjunto y que con otras libertades, como la de crear medios de comunicación
y las de informar y ser informado, presentan restricciones por los deberes y
responsabilidades correlativos en razón a que no son absolutas e ilimitadas. [4]
De esta forma, la
libertad de  expresión  y comunicación de las ideas y opiniones
y la de divulgación
y recepción libre de la información se encuentran íntimamente ligadas a la
constitución de medios de comunicación social y se configuran en vehículos
eficaces de su desarrollo[5] ;
de ahí, que gocen de una protección especial constitucional que comprende, de
un lado, la garantía de ser libres y, de otro, la imposibilidad de que sobre
los mismos se ejerza censura previa, no obstante la responsabilidad social de
la cual son titulares (C.P., art. 20).
El papel de los
medios es trascendental en una sociedad democrática y participativa como la
nuestra, ya que permiten la conformación de una opinión pública libre e
informada y el cumplimiento de fines esenciales del Estado, como los de
facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan
de la vida nacional, relativos a aspectos económicos, políticos,
administrativos y culturales, así como adelantar la labor de control de las
autoridades públicas en virtud del ejercicio de sus funciones.
Sin embargo, “la
potestad de fundar medios masivos de comunicación, de acuerdo con lo estipulado
en el artículo 20 constitucional, no es libre, ya que en tratándose de un bien
de uso público, como lo es el espectro electromagnético, su ejercicio está
sujeto a la gestión y control del Estado, a fin de que en los términos que fije
la ley, se garantice la igualdad de oportunidades en el acceso o uso, así como
el cumplimiento de los fines propios del servicio eficiente de la televisión
colombiana y la eliminación de las prácticas monopolísticas en el mismo.”.[6]
Lo anterior se
fundamenta, adicionalmente, en el hecho de que el acceso al uso del espectro
electromagnético se encuentra restringido por razones de índole técnica, en
relación con los espacios y frecuencias, y de la naturaleza misma y limitada
del espectro electromagnético, en la forma de bien público, de propiedad  del  Estado,
inenajenable,  imprescriptible  e inembargable (C.P., art.
63), sujeto a la
gestión y control para efectos de su utilización con destino al servicio de
televisión, a través del organismo de derecho público autónomo encargado de esa
labor y denominado Comisión Nacional de Televisión -CNTV- (C.P., art. 76 y Ley
182 de 1995, art. 23), mencionado en el numeral 2.1 del capítulo VI de las
consideraciones de este fallo.
Es respecto del
acceso y uso del mencionado espectro, que el demandante cuestiona la norma
acusada, cuando ésta dispone que la CNTV decidirá sobre el reordenamiento final
del espectro electromagnético “pudiendo hacer cambios dentro de las bandas
del VHF, pero en todo caso sin desmejorar las condiciones que tienen los
operadores públicos de televisión a la vigencia de la presente ley ...”, en
el parágrafo 2o. del artículo 16 de la Ley 335 de 1996 demandado.
En concepto del accionante, una disposición
en ese sentido conduce a una limitación de la autonomía de la CNTV para
determinar sobre el uso del espectro electromagnético, con beneficio para los
actuales operadores públicos, que a la vez impide el acceso en condiciones
igualitarias para los demás interesados en operar esas mismas frecuencias,
ejercer el pluralismo informativo y la libertad de competencia, como lo
estipula el artículo 75 de la Carta, con el consecuente quebranto de las
disposiciones pactadas internacionalmente por el Estado colombiano sobre
utilización racional, eficaz y económica de las frecuencias y acceso equitativo
a las mismas, como sucede con el convenio sobre la Unión Internacional de
Telecomunicaciones.
La Constitución Política, en el inciso 2o.
del artículo 75, señala como objetivos de la intervención estatal en el
espectro electromagnético los de garantizar el pluralismo informativo y la
libre competencia, evitar prácticas monopolísticas en su utilización y proteger
el derecho a la igualdad de oportunidades para el acceso a su uso, en los
términos que indique la ley. Así pues, es claro que los mencionados objetivos y
finalidades se predican de todos, es decir tanto del Estado como de los
particulares ; por lo tanto, como garantía del ejercicio de los derechos
que se concretan en el uso de ese espectro, particularmente, el de fundar
medios masivos de comunicación (C.P., art. 20), la Carta consagró para el caso
de la televisión la garantía de la igualdad de oportunidades en el acceso, el
pluralismo y la libre competencia (art. 75).
Estos preceptos constitucionales deben
concretarse en normas de naturaleza legal que los preserven y permitan que -en
igualdad de condiciones- los particulares y el Estado puedan hacer efectivos
tales derechos. En este orden de ideas, la televisión no puede entonces
reservarse, exclusivamente, para el Estado ni para los particulares, porque
ello conduciría a prácticas monopolísticas en el uso del espectro prohibidas
constitucionalmente, como tampoco puede estar sometida a las determinaciones
del Gobierno, ya que esto conllevaría a un desconocimiento de las normas
superiores.
Corresponde, entonces, al legislador y a la
Comisión Nacional de Televisión administrar de tal manera el uso de un bien
público, con calidad de escaso, que  asegure verdaderamente -al Estado como a
los particulares- la posibilidad de acceder a su utilización, en condiciones
que garanticen los principios de  competencia y pluralismo consagrados
expresamente por el Constituyente.
De tal forma que, las regulaciones en torno
a la actividad de quienes han venido usando de manera exclusiva el espectro
electromagnético corresponde adoptarlas al Congreso de la República, de
conformidad con la distribución de competencias hecha por la Constitución
(C.P., art. 77), según la cual dicho órgano determina la política televisiva.
En esa medida, no se considera que se genere una transgresión de la autonomía
funcional de la CNTV, que como se vio está íntegramente referida al Gobierno,
pero enmarcada en una concurrencia funcional en relación con el legislador.
De otra parte, dado que la petrificación
del actual uso del espectro electromagnético, en especial de las bandas de VHF,
puede resultar contrario a la garantía de acceso de los particulares y la
libertad de competencia, la Corte advierte que la expresión demandada debe
entenderse como la voluntad del legislador de preservar para los operadores
públicos las condiciones que les permitan mantenerse en funcionamiento en
condiciones técnicas iguales a las actuales, aunque ello no significa que no
puedan ser objeto de variaciones en algunas frecuencias por razones estrictamente
técnicas, siempre que, como se señaló, sus actuales condiciones permanezcan, lo
cual no constituye un desconocimiento del principio de igualdad de acceso a las
mismas, sino una garantía de la prevalencia del interés social que la
televisión pública actualmente representa.
Además, la anterior afirmación presenta un
soporte técnico, como se puede observar en la respuesta suministrada por la
Comisión Nacional de Televisión a esta Corporación, una vez inquirida sobre la
necesidad de modificar la distribución de frecuencias en las bandas del VHF del
espectro electromagnético para permitir el acceso de particulares a su
utilización, y que se resume en el siguiente aparte de dicha comunicación:
“La Comisión
Nacional de Televisión, una vez atribuidas las frecuencias por parte del
Ministerio de Comunicaciones mediante la resolución 001274 de 4 de marzo de
1977, desarrolló el Plan Técnico Nacional de ordenamiento del espectro
electromagnético para Televisión el cual fue adoptado mediante la resolución
094 del 9 de abril del año en curso. Así mismo, mediante el acuerdo 021 del 16
de Junio de 1997, adoptó los Planes de Utilización de Frecuencias para los
distintos servicios, previa coordinación con el Ministerio de Comunicaciones y
con cada uno de los operadores públicos actuales, con el propósito de
garantizar las condiciones de operación de éstos.
Los planes de
utilización se plasmaron en un acuerdo que reordena el espectro
electromagnético para la prestación del servicio de televisión y es la base
para la asignación de frecuencias a aquellas personas que en virtud de la ley o
de concesión deben prestar el servicio de Televisión. La adopción de éstos
planes demanda de los operadores públicos actuales una modificación mínima
-debido a razones exclusivamente técnicas- en algunas frecuencias dentro de la
banda de VHF.
Para impedir
estas modificaciones y, en general, desarrollar los planes de utilización, la
Comisión Nacional de Televisión contratará, llave en mano, todos los trabajos
necesarios para permitir la operación de todos y cada uno de los niveles de
televisión definidas en la Ley, haciendo efectivo el indispensable
reordenamiento del espectro electromagnético para el uso de todos los nuevos
servicios de la televisión colombiana.”. (Subraya fuera de texto).
Así las cosas, la Comisión Nacional de
Televisión tiene el deber constitucional y la autonomía para adoptar las
decisiones que correspondan para ejecutar la política señalada por el
legislador, que no es otra que la de un sistema de televisión que permita a los
particulares operar canales en donde se garantice que entes estatales se
reserven la operación de los mismos, viabilizando en la programación que los
particulares accedan al uso del espectro mediante el sistema de concesión, como
protección adicional y efectiva al pluralismo y la libre competencia.
Todas estas consideraciones llevan a la
Corte a señalar que el aparte cuestionado del parágrafo 2o. del artículo 16 de
la Ley 335 de 1996, el cual dispone que la CNTV decidirá sobre el
reordenamiento final del espectro electromagnético “pudiendo hacer cambios
dentro de las bandas del VHF, pero en todo caso sin desmejorar las condiciones
que tienen los operadores públicos de televisión a la vigencia de la presente
ley ...”, armoniza con el mandato constitucional del artículo 75 y con el
Tratado que aprueba la “Constitución de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones”, aprobado por la Ley 252 de 1995, por lo que la Corte
declarará su exequibilidad en la parte resolutiva del presente fallo.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “previo el visto bueno del Ministerio de
Comunicaciones” contenida en el parágrafo 2o. del artículo 16 de la Ley 335
de 1996.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE  la expresión “..pudiendo hacer cambios dentro de las
bandas del VHF, pero en todo caso sin desmejorar las condiciones que  tienen
los  operadores públicos  de televisión  a  la vigencia  de  la presente
ley...” consagrada en el parágrafo 2o. del
artículo 16 de la Ley 335 de 1996, con base en las razones señaladas en la
parte motiva de esta providencia.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-497/95, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[2] Sentencia C-310/96, M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[3] Idem.
[4] Se puede consultar la Sentencia T-512/92,
M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Ver Sentencia C-189/94, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
[6] Sentencia C-093/96, M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara.