T-280-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-280/17
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACCION
DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Improcedencia general
La Corte Constitucional ha advertido,
reiteradamente, que la acción de tutela es improcedente cuando se interpone
contra un fallo de la misma naturaleza, pues si esto se permitiera, se
atentaría contra el principio de la seguridad jurídica, y también se afectaría
la protección efectiva de los derechos fundamentales, en tanto se crearía una
situación indeterminada frente a las decisiones adoptadas por los jueces
constitucionales.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y TEMERIDAD-Configuración
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Casos en que pese a la identidad de procesos no se configura
temeridad
ABUSO DEL DERECHO-Definición/ABUSO
DEL DERECHO-Alcance
Una persona comete abuso del derecho cuando: (i)
obtuvo el derecho de forma legítima, pero lo utiliza para fines contrarios al
ordenamiento jurídico; (ii) se aprovecha de la interpretación de las normas o
las reglas, con el fin de obtener resultados no previstos por el ordenamiento
jurídico; (iii) hace un uso inadecuado e irrazonable del derecho, contrario a
su contenido esencial y a sus fines; y (iv) invoca las normas de una forma
excesiva y desproporcionada desvirtuando el objetivo jurídico que persiguen.
INCIDENTE DE DESACATO-Finalidad
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias
INCIDENTE DE DESACATO-Facultades y
límites del juez constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Improcedencia por tratarse de un fallo de tutela que ya
hizo tránsito a cosa juzgada y presentarse temeridad
La accionante ha abusado de su derecho al acceso a la administración de
justicia, porque la acción de tutela que se encuentra en estudio, además de
tener triple identidad señalada, no plantea ningún hecho nuevo, que amerite un
análisis constitucional distinto, o que justifique una nueva puesta en
funcionamiento del aparato de administración de justicia.
Referencia: Expediente
T- 5.813.697
Acción de
tutela instaurada por Rosaura Muñoz Vivas contra la Sala Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y
el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá.
Magistrado Ponente:
JOSÉ ANTONIO CEPEDA
AMARÍS (E)
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de
dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Hernán Leandro Correa Cardozo (E), Luis Guillermo Guerrero Pérez y
José Antonio Cepeda Amarís (E), quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
dictados en el asunto de la referencia por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, el diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016),
y la Sala de decisión de Tutelas Nº 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, el quince (15) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
I. ANTECEDENTES
El 1º de agosto de 2016, la señora Rosaura
Muñoz Vivas promovió acción de tutela contra la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, y
el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá; para que se protejan sus derechos fundamentales
a la administración de justicia, a la cosa juzgada, a la intimidad, al libre
desarrollo de la personalidad, a la autonomía judicial, al buen nombre y al
principio de seguridad jurídica, que considera le están siendo vulnerados por
las autoridades judiciales demandas. A continuación, la sala resumirá los
hechos que resultaron probados durante el trámite de la acción, en relación con
la situación fáctica descrita por la accionante:
1.    Hechos
- Primera acción de tutela
1. Rosaura Muñoz Vivas se encuentra afiliada
a la EPS Cruz Blanca en el régimen contributivo como beneficiaria de su esposo.
Señala que en el año 2005 fue sujeto de una negligencia médica que
desencadenó síntomas y patologías por las que requirió múltiples tratamientos
médicos. Para lograr la prestación de lo solicitado por parte de su EPS, tuvo
que promover una acción de tutela, que conoció el Juzgado 41 Civil Municipal de
Bogotá, quien concedió el amparo de sus derechos fundamentales.
- Segunda acción de tutela
2. Posteriormente, debido a otras
complicaciones en su estado de salud, en especial al diagnóstico de
fibromialgia, tuvo que acudir a la acción de tutela por segunda vez, para la
protección de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, el caso fue
fallado en primera instancia, el 3 de noviembre de 2006, por el Juzgado 60
Civil Municipal de Bogotá, quien negó el amparo. En segunda instancia, el
Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, mediante fallo del 18 de enero de 2007,
resolvió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, tuteló sus
derechos fundamentales a la vida y la salud, y ordenó “el
tratamiento integral que la misma requiera para recuperar o mantener su salud;
incluido el transporte de la paciente para la atención de sus citas médicas y
terapias u procedimientos médicos, hasta que su condición médica le permita su
propia y segura locomoción. Igualmente comprende esta orden el suministro de la
piscinoteriapia con profesor de natación prescrita, así como la atención médica
especializada que la salud de la paciente requiera, según lo indicado en la
parte motiva sin que le sea oponible que el mismo se encuentra fuera del POS”.
-  Tercera acción de tutela
3. Manifestó que, en el año 2012, la EPS le
empezó a cobrar copagos y cuotas moderadoras, por lo cual decidió interponer
una tercera acción de tutela que le correspondió decidir al Juzgado 50 Penal
Municipal de Garantías de Bogotá, autoridad que negó el amparo tras considerar
que la acción era temeraria, pues el Juzgado 37 Civil del Circuito ya había
concedido un tratamiento integral a su nombre. Contra esta decisión presentó
escrito de impugnación que fue resuelto por el Juzgado 24 Penal del Circuito
con Control de Garantías, quien confirmó la decisión tomada por el a quo, y
reconoció que el fallo del Juzgado 37 Civil del Circuito amparó sus derechos no
solo frente a la patología de fibromialgia, sino de todas las afecciones que
sufría, y en esta medida lo que procedía era iniciar un incidente de desacato[1].
- Primer
incidente de desacato frente al fallo del Juzgado 37 Civil del Circuito de
Bogotá, proferido durante la segunda acción de tutela presentada
4. Afirmó que ante la renuencia de la EPS
Cruz Blanca de cumplir el fallo de la segunda tutela que presentó, y fue
resuelta a su favor, decidió promover un incidente de desacato. El Juzgado 60
Civil Municipal negó su solicitud, por considerar que la EPS no tenía la
obligación de suministrarle los “medicamentos: Fresly Pausia; insumos:
zapatillas deportivas con cámara de aire y barras estabilizadoras, monitor
frecuencia cardiaca, toalla química húmeda o ‘kanebo’ de 50x70 cms, servicios
de enfermería domiciliaria 12 horas diarias, colchón Green life para cama
doble, almohada hidroluxe cantidad 2, crema traumel cantidad 1; servicios
médicos: consulta por homotoxicología, cámara hiperbárica”[2].
-
Cuarta acción de tutela
5. Adujo que en el año 2013 interpuso una
cuarta solicitud de amparo que le fue repartida al Juzgado 8 Penal Municipal de
Bogotá, el cual decidió enviar el expediente al Juzgado 60 Civil Municipal para
que éste le diera trámite como desacato. Relató que el Juez 60 determinó que la
protección otorgada como integral solamente abarcaba una patología y, en
consecuencia decidió negarle aquellos insumos y tratamientos médicos que no
tenían relación con el diagnóstico de fibromialgia.
-
Quinta acción de tutela
6. En vista de lo anterior, decidió
interponer acción de tutela por quinta vez, la cual le correspondió conocer en
primera instancia al Juzgado 40 Penal Municipal de Bogotá, quien el 5 de mayo
de 2015, negó el amparo por considerar que se trataba de una actuación temeraria,
ya que tanto las partes como las pretensiones eran iguales a la tutela fallada
por el Juzgado 37 Civil del Circuito previamente. Sobre la exoneración de
copagos, que según la accionante era un tema sobre el que no había
pronunciamiento de fondo, señaló que “el Juzgado 40 Civil Municipal en
decisión del 27 de enero de 2014 ya se pronunció al respecto manifestando, ‘en
punto a los copagos y pago de cuotas moderadoras, como quiera que no existe una
referencia precisa por parte de la accidentada respecto de qué valores son los
que no debería y está sufragando, este Despacho se abstiene de emitir un concepto
al respecto. (…) No obstante lo anterior se recuerda que el fallo favorable de
tutela señaló que solo eran los valores que la EPS accionada no estuviere
obligada a sufragar, es decir, todo aquello que esté por fuera del POS, los que
podría repetir contra el Fosyga, sin que en el mencionado fallo se excusara a
la señora Rosaura Muñoz Vivas del pago de cuotas moderadoras o copagos. Por lo
que esta actuación incidental no resulta sea el escenario para adoptar tal
determinación’[3]”.
También afirmó que no encontró probada la
incapacidad de pago para dichos cobros, pues por sentencia del Juzgado 6º Civil
del Circuito de Bogotá se declaró la responsabilidad civil de la EPS Cruz
Blanca, del Hospital Universitario Clínica San Rafael, y del médico Octavio
Carrascal Navarro, y se ordenó el pago a los accionantes de $5.000.000 por
perjuicios morales. También se condenó a la compañía Aseguradora de Seguros del
Estado a pagarles la suma de $10.000.000[4].
En segunda instancia, el Juzgado 55 Penal
del Circuito de Bogotá, resolvió confirmar esa decisión, por compartir los
argumentos de la sentencia impugnada.
-
Sexta acción de tutela
7. En consecuencia, la accionante interpuso
una sexta acción de tutela, contra los Juzgados 40 Penal Municipal, 60 Civil
Municipal y 55 Penal del Circuito todos de Bogotá, con el fin de que se “determinara
cuál era la protección que me había concedido el Juzgado 37 Civil del Circuito
y que se exigiera su cumplimiento de ser integral para todas las patologías que
me aquejan y se concediera esta protección y se me protegiera mi derecho al
acceso a la administración de justicia”. La Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
que conoció de la acción de tutela en primera instancia, resolvió conceder el
amparo solicitado, tras encontrar vulnerado el derecho de acceso a la
administración de justicia de la accionante. Sostuvo el despacho que, aunque en
el trascurso del incidente de desacato que cursaba en el Juzgado 60 Civil
Municipal se había requerido a la EPS para que se manifestara sobre la
inconformidad que había puesto de presente la señora Rosaura Muñoz Vivas, dos
meses después no se había recibido respuesta. Frente a esta situación, el
Juzgado de conocimiento no había hecho ningún seguimiento o requerimiento. En consecuencia,
estimó que efectivamente existía una mora judicial y ordenó a dicho despacho
que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa decisión,
adoptara todas las medidas necesarias para atender la solicitud hecha a Cruz
Blanca EPS.
8. Inconforme con tal decisión, la señora Rosaura
Muñoz Vivas impugnó el fallo. En su escrito resaltó que su pretensión iba
encaminada a dilucidar la controversia que considera, fue “creada por los
jueces penales y la decisión del Juzgado 60 Civil Municipal pues claramente los
jueces penales consideran que la sentencia proferida a mi favor por el Juzgado
37 Civil del Circuito es integral y para todas las patologías que me aquejan y
el Juzgado 60 Civil Municipal considera que es para una sola patología en este
caso según decisión de este juez es La Fibromialgia”. La Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia profirió sentencia el 7 de septiembre de
2015, en la que confirmó la decisión de primera instancia, considerando que el
Juez 60 Civil Municipal de Bogotá había asumido una actitud pasiva frente al
requerimiento de la actora. Sobre los alcances del fallo proferido por el
Juzgado 37 Civil del Circuito, recordó que la oportunidad para pedir su
aclaración y/o complementación ante el mismo Juez, así como la posibilidad de
solicitar a la Corte Constitucional que lo revisara, venció sin que la actora
utilizara dichos mecanismos. También se abstuvo de realizar pronunciamientos
sobre las actuaciones de los juzgados penales demandados, pues determinó que en
ese sentido la acción resultaba improcedente.
-
Incidente de desacato frente al fallo de la Sala
Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Circuito de Bogotá
9. Posteriormente, la señora Muñoz Vivas
inició un trámite de desacato ante la Sala Civil Especializada en Restitución
de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, el 20 de octubre de 2015, en el que
manifestó que el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá no estaba ejecutando la
orden expedida en la sentencia del 23 de julio de 2015. Durante ese trámite, el
Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá [que en el entretanto cambió de titular]
informó que, resolvió mediante providencia del 17 de noviembre de 2015,
declarar que EPS Cruz Blanca había desacatado el fallo del 18 de enero de 2007 y,
en consecuencia, la sancionó con una multa equivalente a 5 salarios mínimos
legales vigentes, y 2 días de arresto para su representante legal. La decisión
fue consultada con el superior, quien la mantuvo en firme.
10. En vista de lo anterior, la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Circuito de
Bogotá, resolvió mediante auto del 23 de noviembre de 2015, desestimar el
incidente, y continuar la actuación como trámite de cumplimiento. Por lo tanto,
le ordenó al Juez 60 enviar informes periódicos cada 15 días de sus actuaciones
dentro del seguimiento del caso de la accionante, y lo exhortó, para que sin
perjuicio de su autonomía judicial delimitara la orden de amparo al derecho
fundamental a la salud de la señora Rosaura Muñoz Vivas proferida en el fallo
del 18 de enero de 2007.
-
Segundo incidente de desacato frente al fallo
del Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá
11. El 12 de enero de 2016, la señora
Rosaura le informó al Juzgado 60 Civil Municipal que la EPS continuaba
incumpliendo el fallo de tutela que había ordenado tratamiento integral a su
favor. El 8 de abril de ese mismo año, Cruz Blanca puso en conocimiento del
Juzgado mencionado que sí había acatado las órdenes de tutela, y que las
razones por las que el cumplimiento del fallo no se había dado de forma
estricta, eran ajenas a su voluntad. En este sentido, informó que (i) frente al
servicio de psicología, la accionante exige que sea contratado por fuera de la
red de prestadores de la EPS; (ii) en cuanto a las zapatillas marca Adidas,
color negro con referencia Ultra Doost, la actora las devolvió porque habían
sido compradas en promoción y no tenían garantía, además, denunció que sobre
este elemento existía un sobrecosto; (iii) sobre la entrega del yogur,
manifestó que solo puede recibir el de sabor a melocotón, porque los otros le
producen acidez; (iv) exige que la entrega de oxígeno sea en el horario de 4
p.m. a 10 p. m. que es cuando está en su casa, pero la empresa encargada
manifestó la imposibilidad de cumplir ese horario, por las circunstancias de
seguridad de la zona en que reside la usuaria; finalmente, (v) en lo que tiene
que ver con las terapias, la señora Muñoz Vivas no aceptó las autorizaciones
porque no especificaban que el servicio tenía que ser personalizado, y porque
no anexaron el contrato con las especificaciones de la IPS que le iba a prestar
el servicio[5].
-
Tercer incidente de desacato frente al fallo del
Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá
12. En razón a lo anterior, y ante una nueva
petición de desacato instaurada por la accionante el 17 de mayo de 2016, por
los mismos implementos señalados, el 25 de mayo del mismo año, el Juzgado 60
Civil municipal resolvió citar a interrogatorio de parte al Representante Legal
de Cruz Blanca, para el 29 de junio de ese año y ordenó varias pruebas de
oficio, encaminadas a delimitar el alcance del amparo concedido a la señora
Rosaura Muñoz Vivas, pues consideró que “no puede hacerse un uso ilimitado e
irracional de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, pasando
por alto un análisis respecto a la necesidad y pertinencia de los elementos y
servicios reclamados y su relación con el diagnóstico de las patologías que
aquejan la salud del paciente”.
Durante la audiencia, el Juez 60 Civil
Municipal de Bogotá interrogó a los médicos Mauricio Quitian y Gonzalo Alberto
Clavijo y a la accionante. Como resultado, ordenó la conformación de una Junta
Médica en la que participaran todos los especialistas que estaban tratando a la
señora Rosaura Muñoz Vivas, con el fin de establecer específicamente cuáles son
los problemas de salud que tiene, y los tratamientos necesarios y pertinentes
para su recuperación. El 13 de julio de 2016, la demandante solicitó al Consejo
Superior de la Judicatura, que vigilara las actuaciones del Juzgado 60 Civil
Municipal durante el incidente de desacato, por considerar que las pruebas
decretadas retardaban el cumplimiento del fallo de tutela a su favor y tenían como
finalidad, modificar una decisión que ya hizo tránsito a cosa juzgada.
-
Séptima acción de tutela. Los fallos que revisará
la Sala Novena
13. Por último, la señora Rosaura Muñoz
Vivas interpuso por séptima vez acción de tutela, demanda que ahora ocupa a la
Sala, (i) contra la sentencia de tutela emitida por la Sala Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
en tanto no resolvió su petición, respecto a la presunta contradicción entre
las decisiones adoptadas por el Juzgado 37 Civil del Circuito y el Juzgado 60
Civil Municipal, ambos de Bogotá; y (ii) contra el incidente de desacato que
cursa en el Juzgado 60 Civil de Bogotá, pues considera que “no le
corresponde modificar una orden de tutela anterior ni reabrir el debate
constitucional con motivo de aquella que ya hizo tránsito a cosa juzgada. [También
adujo que], el juez en la audiencia pública le dio un trato humillante y la
amenazó con sancionarla, lo que considera afecta su ‘dignidad humana’”.
Afirmó que el Juzgado 60 violó su derecho al buen nombre durante la audiencia,
al poner en duda las razones por las que le han formulado los insumos que
reclama, y vulneró su intimidad al publicar su estado de salud durante la audiencia
de interrogatorio de parte.
14. En estos términos, solicita el amparo a
sus derechos fundamentales “al debido proceso y a la administración de
justicia en relación con la dilación injustificada de los términos judiciales,
a la cosa juzgada y el principio de seguridad jurídica, a la intimidad y al
libre desarrollo de la personalidad, a la autonomía judicial, a mi buen nombre
y el de los profesionales de la salud que me atienden y su autonomía médica y el
derecho prevalente de los sujetos de especial protección”.
-
Pretensiones de la accionante
15. Su pretensión es que se ordene al
Juzgado 60 Civil Municipal restringir sus actuaciones en el trámite de
desacato, y desestimar las órdenes impartidas entorno a la delimitación del
fallo judicial que le concedió un tratamiento integral de salud, así mismo,
solicita que se le ordene resolver de fondo el incidente de desacato, pues la
EPS Cruz Blanca aún no ha dado cabal cumplimiento al fallo de tutela. También
pidió que se le informe si “existe algún recurso jurídico al que yo pueda
acceder para solicitar el traslado del fallo de tutela proferido a mi favor por
el superior Juzgado 37 Civil del Circuito, con miras a que el mismo se haga
cumplir en los términos en que fue proferido en ejercicio de mis derechos
constitucionales, o si la Sala tiene la facultad para hacerlo (…)”
2. Trámite de instancia y respuesta de las
entidades accionadas
2.1. El 2 de agosto de 2016, la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia asumió el conocimiento de la
acción de tutela y vinculó a la misma a los Juzgados 41 Civil Municipal, 37
Civil del Circuito, 8 y 40 Penal Municipal y 55 Penal del Circuito, todos de
Bogotá, a la EPS Cruz Blanca y a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia.
2.1
Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá
El Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá,
informó que con base en la sentencia del 18 de enero de 2007, del Juzgado 37
Civil del Circuito de esa misma ciudad, la accionante ha promovido distintos
trámites incidentales que fueron archivados, por lo que instauró una acción de
tutela en su contra ante la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que resolvió el 23 de julio
de 2015, en la que lo exhortó a “delimitar la orden de amparo al derecho
fundamental a la salud” de la accionante; solicitar al médico tratante
informe de las patologías que ponen en riesgo la vida e integridad personal de
ésta, y adopte las medidas para la atención del requerimiento que efectuó a
Cruz Blanca EPS, entre otras. Agregó que fue designado como juez el 26 de
agosto de 2015, y que el juzgado estuvo cerrado por cambio de secretario desde
el 31 de agosto hasta el 21 de septiembre de 2015, por lo que requirió a la
accionada el 20 de octubre siguiente. Además, informó que, en cumplimiento a la
orden del superior, declaró en desacato al representante legal de Cruz Blanca y
le impuso una multa equivalente a 5 salarios mínimos y arresto de 2 días, por
el incumplimiento en la entrega de medicamentos, alimentos, insumos,
procedimientos y terapias señalados en las 128 órdenes médicas expedidas entre
los años 2014 y 2015; decisión que el Superior confirmó el 4 de diciembre de
2015.
Posteriormente hizo un recuento de todas las
actuaciones desarrolladas durante el trámite de desacato, y señaló que no ha
vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, que simplemente está
acatando la orden de concretar qué debe cubrir el tratamiento integral que le
fue concedido a la señora Muñoz Vivas en fallo de tutela, para poner fin a esta
actuación que ha resultado desgastante tanto para la accionante, como para el
sistema de seguridad social en salud y el aparato judicial.
2.2
Sala Civil Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior de Bogotá
La Sala Civil Especializada en Restitución
de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, dio respuesta a la acción de
tutela, y narró las actuaciones que realizó ese despacho en la acción de tutela
# 2015-01700-00, que falló el 23 de julio de 2015, en el sentido de tutelar el
derecho a la administración de justicia de la señora Rosaura Muñoz Vivas, a
raíz de la “mora judicial injustificada en que incurrió el Juzgado 60 Civil
Municipal”[6];
y en el posterior incidente de desacato que interpuso la accionante en el que,
por medio de auto del 12 de enero de 2016, “determinó que no había mérito
para continuar con el mismo, decisión que se confirmó el día 28 del mismo mes y
año”[7].
Señaló que al decidir el incidente de
desacato, el Tribunal encontró que el Juzgado 60 Civil Municipal había cumplido
la orden de delimitar el amparo que había sido concedido a favor de la señora
Muñoz Vivas, constatando que la EPS Cruz Blanca estaba cumpliendo con sus
deberes. Durante el desarrollo del incidente, el Juzgado 60 Civil Municipal “presentó
distintos informes valorados por el Magistrado sustanciador entre ellos la
sanción al representante legal de Cruz Blanca EPS, concluyendo que se
desplegaron por el Juzgado los mecanismos e instrumentos que tenía a su alcance
como autoridad judicial para hacer cumplir su requerimiento y el amparo, y por
tanto, que no había mérito para continuar con el incidente”[8].
En este orden de ideas, concluye que el
Tribunal no ha vulnerado los derechos fundamentales de la señora Rosaura Muñoz
Vivas, y que sus nuevas peticiones están orientadas a mostrar su inconformidad
sobre la forma en que el Juzgado 60 Civil Municipal está vigilando el
cumplimiento de la tutela fallada a su favor, de manera que los argumentos de
la actora son insuficientes, y solicita declarar improcedente el amparo.
2.3
Cruz Blanca EPS
La Gerente Regional de Cundinamarca de Cruz
Blanca EPS, dio respuesta a la acción de tutela, y solicitó denegar el amparo
por considerar que se trata de una acción temeraria. Luego de hacer un resumen
de las múltiples actuaciones que se han llevado a cabo durante el caso de la
señora Rosaura Muñoz Vivas, resaltó que la tutela es improcedente, porque (i)
si considera que el Juez 60 Civil Municipal no está acatando lo ordenado por la
Sala Especial en Restitución de Tierras, puede acudir ante esa misma autoridad
y pedirle que inicie un trámite de desacato frente al fallo; y (ii) la tutela
es temeraria pues se basa en los mismos hechos y derechos invocados
anteriormente en más de una acción de esta misma naturaleza.
2.4
Juzgado 40 Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Bogotá
La Juez 40 Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Bogotá, respondió la acción de tutela y solicitó
desvincular al despacho de este trámite. Lo anterior, teniendo en cuenta que
emitió sentencia de tutela el 5 de mayo de 2015, en la que negó el amparo
solicitado por el señor Jaime Cabrera Cuellar en calidad de agente oficioso de
la señora Rosaura Muñoz Vivas contra Cruz Blanca EPS, decisión que fue
confirmada por el Juzgado 55 Penal del Circuito de Bogotá, y que no fue
escogida para revisión por la Corte Constitucional. Señaló que durante dicho trámite,
no vulneró ningún derecho fundamental de la accionante.
3. Los fallos objeto de revisión
3.1
Sentencia de primera instancia
El 10 de agosto de 2016, la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia resolvió tutelar el derecho fundamental
al debido proceso de la actora. Le ordenó al Juez 60 Civil Municipal de Bogotá,
resolver dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa
providencia, el incidente de desacato instaurado por la señora Muñoz Vivas
contra la EPS Cruz Blanca. Para fundamentar su decisión, expuso la diferencia
entre la verificación de cumplimiento de un fallo de tutela y el trámite de
desacato, el primero busca que se acate la orden judicial que protegió los
derechos fundamentales vulnerados, mientras que el segundo es un trámite rogado
en el que se debe probar la responsabilidad subjetiva del obligado, y de ser
así, se le debe imponer una sanción hasta que cumpla con el fallo[9].
Consideró que las pruebas decretadas por el
juez accionado durante el trámite incidental, no son arbitrarias ni caprichosas,
“siempre y cuando no modifique sustancialmente la decisión que hizo tránsito
a cosa juzgada; sin embargo, tiene que decidir si de la prueba que hubiere recaudado
se infiere que la EPS ha desatendido el imperativo judicial, más allá de si el
tratamiento ha sido o no exitoso”. En este sentido, afirmó que existe
vulneración al debido proceso, porque el incidente de desacato que promovió el
8 de mayo de 2016 no había sido resuelto para esa fecha.
3.2
Impugnación
La señora Rosaura Muñoz Vivas impugnó el
fallo de primera instancia, por considerar que se trata de una sentencia
incongruente. Argumentó que el a quo no estudió la vulneración de los
derechos invocados, como el buen nombre que consideró conculcado por las
afirmaciones del Juez 60 Civil del Circuito de Bogotá durante la audiencia de
interrogatorio de parte; también dijo que su estado de salud fue ventilado
durante toda la diligencia y que eso vulnera la reserva legal de su historia
clínica. Considera, además, que existió una violación a la autonomía médica pues
al juez deberían bastarle las órdenes médicas que obran en el expediente para
suministrarle los implementos prescritos, y no ordenar la conformación de una
junta médica para valorar su estado de salud. Por último, estimó que la
delimitación que pretende hacer el juez que adelanta el trámite de desacato del
fallo emitido a su favor, vulnera los principios de seguridad jurídica y cosa
juzgada.
Por su parte, Cruz Blanca EPS presentó escrito
el 18 de agosto de 2016[10],
en el que solicitó fuera revocado el amparo concedido a la accionante, y,
subsidiariamente, que se declare la nulidad de la sentencia. Para sustentar lo
primero, argumentó (i) que el Juez 60 Civil Municipal de Bogotá no vulneró los
derechos fundamentales de la señora Rosaura con la práctica de pruebas de
oficio, sino que ello responde, precisamente, al cumplimiento del exhorto de un
superior que lo conminó a delimitar los términos del amparo concedido en el año
2007; (ii) que se trata de una acción de tutela temeraria, pues las partes y
pretensiones son las mismas que las de la demanda resuelta por la Sala Especializada
en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito judicial de
Bogotá; y (iii) que la señora Muñoz Vivas cuenta con otro mecanismo de defensa,
ya que puede instaurar un trámite de desacato ante la Sala Especializada en
restitución de Tierras del Tribunal. La petición subsidiaria de nulidad se
fundamentó en que recibió el telegrama de notificación de la acción de tutela
el 9 de agosto de 2016, y se le concedió 1 día para ejercer su derecho de
defensa. Sin embargo, la sentencia de primera instancia es del 10 de agosto del
mismo año, por lo que considera se vulneró su derecho al debido proceso, pues
el término para contestar vencía el 11 de agosto de 2016.
El escrito de impugnación de la EPS no fue
estudiado durante el trámite de la acción[11],
porque la escritura pública en la que la representante legal de Cruz Blanca EPS
le confiere poder especial amplio y suficiente a la Gerente regional Cundinamarca
de esa misma entidad para representarla en las acciones de tutela[12] fue presentada
extemporáneamente.
3.4
Sentencia de segunda instancia
La Sala de Decisión de Tutelas No 1 de la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante providencia del
15 de septiembre de 2016, resolvió abstenerse de estudiar los escritos de
impugnación, pues no se probó la legitimación de quien actuó a nombre de Cruz
Blanca EPS; y no existe en cabeza de la accionante alguna afectación que pueda
ser objeto de estudio en la segunda instancia, comoquiera que el fallo de
primera tuteló los derechos que encontró vulnerados.
4. Pruebas relevantes aportadas al
proceso:
4.1 Acta de la audiencia de interrogatorio
de parte llevada a cabo el 29 de junio de 2016, dentro del trámite de desacato
de la acción de tutela iniciada por Rosaura Muñoz Vivas contra Cruz Blanca EPS,
en la que el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá ordenó la práctica de dos
pruebas: (i) una junta médica conformada por profesionales idóneos para valorar
integralmente el estado de salud de la accionante, y determinar las patologías
que padece; los tratamientos, procedimientos y medicamentos que necesita para su
recuperación y; si estos se encontraban o no incluidos en el POS; (ii)
conceptos de los médicos tratantes de la peticionaria, que debían rendir dentro
de los siguientes 15 días hábiles a la notificación de esa providencia, sobre
las patologías diagnosticadas, la totalidad de tratamientos y medicamentos
ordenados con su debida justificación y las recomendaciones del caso, así como
si existe o no mejoría por parte de la paciente. (Folios 1 y 2, cuaderno 1)
4.2 Oficio del 11 de julio de 2016,
proferido por el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá, en el que ordenó a la
Superintendencia Nacional de Salud que, si a ello hubiere lugar, iniciara actuación
administrativa y se hiciera parte dentro del trámite de desacato referenciado,
con el fin de vigilar las actuaciones de la EPS Cruz Blanca y de la usuaria
Rosaura Muñoz Vivas. (Folio 5, cuaderno 1)
4.3 Acta de conciliación de la
Superintendencia Delegada para la Atención en Salud del 20 de mayo de 2010, en
la que dirimió un conflicto sobre el auxilio de transporte, entrega de
medicamentos y elección de profesionales entre la señora Rosaura Muñoz Vivas y
EPS Cruz Blanca. En el acta quedó consignado que dicha EPS se comprometió a (i)
estudiar la propuesta de transporte formulada por el esposo del a accionante
dentro del marco legal, (ii) convocar una junta médica para definir el tipo de
transporte que requiere la señora Muñoz, (iii) entregar completa y
oportunamente los medicamentos que le sean recetados, (iv) “con respecto a
la Elección [sic] de Profesionales la EPS se compromete a la consecuciencion [sic]
de los mismos en la medida que estos sean ajenos a la red de los mismos”,
entre otros. (Folios 6 a 8, cuaderno 2)
4.4 Acta del 20 de septiembre de 2011, de la
Superintendencia Nacional de Salud que suscribió actuando como garante de los
acuerdos dirigidos a asegurar el transporte necesario para el cumplimiento de
la atención médica integral de la paciente Rosaura Muñoz Vivas afiliada a la
EPS Cruz Blanca (Folios 9 a 11, cuaderno 1)[13],
en la que quedó consignado lo siguiente:
·
“A las 10:20 AM se inicia la reunión. Se escucha
por parte de la Apoderada de la EPS Cruz Blanca, propuesta en concreto de Pagar
un monto de tres millones de pesos mensuales a Título de Reembolso por concepto
de transporte para asegurar el desplazamiento de la Paciente en cumplimiento de
las actividades de salud programadas, con la presentación de cuenta de cobro,
posterior a la prestación del servicio, el cumplimiento de los estándares de
calidad y acatando la  orden médica de las condiciones del servicio de
transporte, Además se solicita a la Paciente presentar los candidatos para
Terapeuta que requiere, cumpliendo con los requisitos de la oficina de Personal
de la EPS Cruz Blanca.
·
La Paciente y su acompañante, rechazan lo leído
como introducción de la Propuesta por afirmaciones inaceptables relacionadas
con los antecedentes de esta situación que hoy se trata, así como las
obligaciones o compromisos que quieren que el paciente asuma, hace la
contrapropuesta, en la que se solicita de la EPS:
·
No presentación de Cuentas de Cobro, que se le cancele
el valor de los desplazamientos programados por un valor de Tres millones
Ochocientos mil pesos, para el mes siguiente, que no sea posterior sino previo
al envío de la programación para poder asegurar traslados que se anexará con el
soporte físico de la asistencia a las actividades de Salud.
La Apoderada de la
EPS CRUZ BLANCA una vez realizadas las consultas Propone:
·
Cubrir los Desplazamientos mensuales por un valor
de Tres Millones Ochocientos mil pesos M/cte.
·
La Responsabilidad del Transporte de la Paciente de
acuerdo a lo Ordenado por el Médico será asumida por ella misma y exime de
responsabilidad por inasistencia, calidad y demás deficiencias de este, a la EPS
CRUZ BLANCA.
·
No es posible el pago anticipado de la prestación
del transporte de la Paciente en razón a que se trata de Recursos Públicos
sometidos a la vigilancia del Estado y cumplimiento de las normas
administrativas por parte de la EPS CRUZ BLANCA.
En este Punto por
no poder dar el anticipo y llegar a un acuerdo entre las partes se suspende la
Reunión (…)
Firman Rosaura
Muñoz Vivas; Jaime Cabrera Cuellar; Dr. Pablo M Becerra Otálora, Auditor Médico
Cruz Blanca EPS; Dra. Gloria Castro Ceballos, Apoderada de la EPS Cruz Blanca;
y Dra. Flor Pineda Rincón, Coordinadora de Alto Costo EPS Cruz Blanca.”
4.5 Acta del 24 de noviembre de 2011, de la
Superintendencia Delegada para la Protección al Usuario y a la Participación
Ciudadana, de la Superintendencia de Salud, en la que consta el acuerdo al que
llegaron la señora Rosaura Muñoz Vivas y EPS Cruz Blanca en los siguientes
términos:
·
“El señor Jaime cabrera manifiesta que asume la
responsabilidad integral por el transporte que le será suministrado a la señora
Rosaura Muñoz el cual deberá contar con todas las condiciones de seguridad
necesarias para el traslado a las diferentes IPS donde sean programadas las
citas.
·
El señor Cabrera entregará (…) cuenta de cobro a
nombre de un tercero indicando el número de cuenta y entidad bancaria en donde
se [sic] efectuara la consignación del dinero por concepto del anticipo por
valor de $3.800.000 acordado.
·
Para el anticipo Cruz Blanca EPS se compromete a efectuar
la consignación a los cinco (5) días hábiles siguientes recibir la radicación
de la cuenta por valor de $3.800.000 acordado.
·
El señor Jaime Cabrera Cuellar se comprometerá a
abrir una cuenta bancaria, para efectos de la consignación de rembolso (…).
Para los siguientes reembolsos se debe anexar una solicitud de reembolso por
valor de $3.800.000 informando el número de cuenta bancaria, junto al
cronograma de citas cumplidas con el respectivo sello del médico tratante.
·
Cruz Blanca EPS se compromete a programar la cita
de Medicina Alternativa de forma prioritaria, las citas de: Homotoxicología,
Nutrición, Ginecología San Rafael, Psiquiatría y Medicina Interna, las cuales
serán programadas por el usuario dependiendo de la disponibilidad del tiempo de
la señora Rosaura. La EPS se compromete a entregar las autorizaciones de esos
servicios. Las programaciones de las citas posteriores las programará la
usuaria.
·
En cualquier dificultad en la oportunidad en la
asignación de las citas la EPS se comprometerá a facilitar los medios para
obtener citas.
·
Frente a la asignación del acompañante Fisioterapeuta
el señor Jaime Cabrera Cuellar se compromete a presentar las hojas de vida para
que la EPS contrate a la persona designada para la continuidad del tratamiento.
·
Cruz Blanca EPS se compromete a la entrega de
medicamentos ordenados por cada especialidad médica, con formula actualizada,
de manera oportuna y en el evento en que no se cuente con el stock se
completará la entrega en el domicilio de la señora Rosaura dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes y los medicamentos serán recibidos de igual forma
por la usuaria.
·
El señor Jaime Cabrera Cuellar se compromete a
efectuar las observaciones que considere necesarias frente a la entrega de
medicamentos a modo de pie de página.
Firman por parte de la señora Rosaura Muñoz Vivas, Jaime Cabrera
Cuellar.
Por parte de Cruz Blanca EPS, Gloria Inés Osorio Carmona Suplente del
Gerente General, Gloria Castro Ceballes, Apoderada; Flor Rincón, Proveedor
Medicamentos Epsifarma; y Pablo Becerra, Auditor médico.”
4.6 Fórmulas y constancias de atención
médica de la señora Rosaura Muñoz Vivas, en la Clínica San Rafael, y la
Fundación Cardio Infantil. (Folios 15 a 18, cuaderno 1)
4.7 CD que contiene la audiencia pública de
interrogatorio de parte llevada a cabo el 29 de junio de 2016, dentro del
incidente de desacato de la señora Rosaura Muñoz Vivas, contra Cruz Blanca EPS.
(Folio 50, cuaderno 1)
4.8 Copia de la sentencia de segunda
instancia, del 7 de septiembre de 2015, proferida por la Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia que resolvió la impugnación impuesta contra el
fallo del 23 de julio de 2015 por la Sala Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que concedió
parcialmente el amparo solicitado por la señora Rosaura Muñoz Vivas, en el
sentido de otorgar: “el tratamiento integral que la misma requiera para
recuperar o mantener su salud; incluido el transporte de la paciente para la
atención de sus citas médicas y terapias u procedimientos médicos, hasta que su
condición médica le permita su propia y segura locomoción. Igualmente
comprender esta orden el suministro de la piscinoterapia con profesor de
natación prescrita, así como la atención médica especializada que la salud de
la paciente requiera, según lo indicado en la parte motiva sin que le sea
oponible que el mismo se encuentra fuera del POS”. (Folios 41 a 47,
cuaderno 2).
4.9 Copia del escrito de solicitud de
vigilancia judicial frente a las actuaciones del Juzgado 60 Civil Municipal de
Bogotá, radicado por la accionante ante el Consejo Superior de la Judicatura,
el 13 de julio de 2016. (Folios 58 a 91, cuaderno 2).
4.10 Copia de la sentencia de primera
instancia del Juzgado 40 Penal Municipal con función de control de garantías de
Bogotá, emitida el 5 de mayo de 2015, dentro de la acción de tutela interpuesta
por Jaime Cabrera Cuellar como agente oficioso de Rosaura Muñoz Vivas contra la
EPS Cruz Blanca, en la que negó el amparo solicitado por considerar que se
trataba de una actuación temeraria. (Folios 143 a 156, cuaderno 2).
4.11 Copia de la sentencia de segunda
instancia del Juzgado 55 Penal del Circuito de Bogotá, del 17 de julio de 2015,
proferida dentro de la acción de tutela interpuesta por Jaime Cabrera Cuellar
como agente oficioso de Rosaura Muñoz Vivas contra la EPS Cruz Blanca, que
resolvió confirmar integralmente la sentencia reseñada en el numeral anterior.
(Folios 157 a 172, cuaderno 2)
4.12 Copia de una respuesta dada por la
señora Rosaura Muñoz Vivas, el 17 de agosto de 2016, a un requerimiento hecho
por el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá, dentro el trámite de desacato contra
Cruz Blanca EPS. En dicha oportunidad manifestó, sobre el cubrimiento a los
servicios que le han sido formulados, lo siguiente:
- vitamina D, la
recibió los meses de junio y julio de 2016, pero quedaron pendientes las
entregas de diciembre de 2015, y enero y mayo de 2016;
- plan
nutricional, en el mes de julio le entregaron insumos de aceite de oliva, leche
de soja y leche de almendras, también le proporcionaron la bebida de aloe vera
de los meses de enero, febrero, mayo, junio, julio y agosto, y en cuanto al
yogur benecol, dijo que no le había sido entregado desde el mes de febrero de
2015 por lo que el 1º de agosto de 2016, “el vicepresidente de CRUZ BLANCA
EPS el doctor Clavijo me autorizó via celular la compra de un litro de yogur
para verificar su precio, y el día 3 de agosto por medio de comunicado
autorizó el reembolso enviándome un anticipo de CIEN MIL PESOS M7CTE, en efectivo,
informando que desde ahora será esa la forma de garantizar este insumo mes a
mes, por lo que DESDE EL DÍA PRIMERO DE AGOSTO se me está garantizando
este insumo.” [mayúsculas y énfasis dentro del texto];
- servicio de
enfermería, dijo que finalmente la EPS contrató a la aspirante solicitada y que
cuenta con el mismo desde el 1º de agosto;
- terapias de
rehabilitación física, sigue sin recibirlas;
- odontología
neurofocal, la EPS no cuenta con esa especialidad pero hizo una contratación particular
para cubrir ese servicio, y el 4 de agosto le informó de ello, por lo que el 8
de agosto de 2016 inició el tratamiento;
- medicina
alternativa, la IPS que la venía tratando por medicina alternativa recomendó
que “sea reevaluada en otra institución para que sea manejada con otro tipo
de tratamientos, esto en razón a que por ejemplo, terapias como la de Cámara
Hiperbárica e Hidroterapia; NO es recomendable realizárselas debido a la
hipertensión arterial no controlada, otra de sus patologías de base y así evitar
problemas cardiovasculares (…) En esta Unidad de Terapias Alternativas y de
Farmacología Vegetal, se le han realizado todo tipo de terapéuticas
alternativas que tenemos disponibles, agotado todos los recursos que se le
pudieron ofrecer como un tratamiento coadyuvante a sus patologías de base”.
En consecuencia, la EPS se encuentra realizando negociaciones con la IPS a la
que fue remitida, y estaba a la espera del resultado de esos trámites;
- gafas
oftálmicas, no le habían sido proporcionadas;
- silla de ruedas,
dijo no conocer ningún trámite al respecto;
- tratamiento de
psicología, aseguró que envió al vicepresidente de la EPS los datos de la
psicóloga recomendada, y que se encontraba en trámite su contratación. (Folios
197 a 199, cuaderno 2)
4.13 Copias de actas de entrega de
medicamentos a la señora Rosaura Muñoz Vivas, del 1º y 27 de agosto de 2016, en
las que consta que recibió entre otros, los siguientes insumos: nistatina +
oxido de zinc 20g crema; umbrella water proof – protector solar emulsión fco x
225gr; cetaphil moisturizing-crema humectante pote x453g; mdfiolab- protector
solar emulsión x 100ml; pirimed+piritionato zinc champú 2% fco x 120ml;
clobetasol propionato shampoo sol tópica 0,05% fco x120ml; efal jabón líquido
fco 270g; giralmet-vitamina D3 x200001+ carbonato de magnesio x80mg tab masticables;
toalla Tena mini mujer. (Folios 200 y 201, cuaderno 2)
4.14 Copia de un oficio firmado por el señor
Gonzalo Alberto Clavijo Sierra, en su calidad de Vicepresidente de Salud de
Cruz Blanca EPS, en el que hace entrega de $100.000 a la señora Rosaura Muñoz
Vivas, para que disponga del dinero con el fin de adquirir “los 8 Yogures
(Benecol sabor Melocotón), Frasco x 1000 cc, formulados para el término de un
mes; sin embargo, contra la presentación de la respectiva factura se le estará
haciendo entrega del mismo monto de dicha factura, lo cual debe ser radicado
(…)”. (Folio 202, cuaderno 2).
4.15 Copia parcial de un acta de entrega de
productos alimenticios, en la que consta que Cruz Blanca suministró a la
demandante, productos como aceite de oliva, bebida Ades leche a base de soja y
leche de almendras sol oral. (Folio 203, cuaderno 2).
4.16 Copias de fórmulas médicas expedidas
por el médico del deporte Jonny A Garzón, a nombre de la señora Rosaura Muñoz
Vivas, en las que aparece como diagnóstico “fibromialgia”, y se ordenan
terapias físicas, terapias ocupacionales, hidroterapia, natación, terapia de
drenaje linfático, silla de ruedas y citas de control. (Folios 205 a 208,
cuaderno 2)
4.17 Copia de solicitud hecha por el
vicepresidente de Cruz Blanca EPS a la Coordinadora de Calidad del Hospital
Infantil Universitario de San José, con ocasión del caso de la señora Rosaura
Muñoz Vivas, en el que pide aclarar algunos aspectos sobre los elementos que le
han sido prescritos a la usuaria, todos por el doctor Jhony Garzón tales como
toalla química húmeda o “kanebo”, pues no encontró el tamaño indicado; almohadas
con características específicas, dado que la referencia ordenada estaba fuera
del mercado; silla de ruedas, frente a la que dijo que a la usuaria se le
autorizó y entregó una silla de ruedas en noviembre de 2012, por lo que
solicitó ser informado si dicho implemento ya no es funcional, si ya cumplió su
vida útil, o si ahora la silla tiene unas especificaciones diferentes y debe
ser reemplazada. Adjuntó las formulas médicas correspondientes (Folios 215 a
218, cuaderno 2)
4.18 Copia de comunicación enviada por la
Gerente Regional Cundinamarca de Cruz Blanca EPS al Juzgado 60 Civil Municipal
de Bogotá, el 18 de agosto de 2016, dentro del trámite de desacato de la acción
de tutela promovida por Rosaura Muñoz Vivas, en el que informó sobre las
dificultades para conformar la Junta Médica ordenada en la audiencia de
interrogatorio de parte, dado que la peticionaria se negó a ser valorada por
médicos distintos a los que aceptó en la audiencia de interrogatorio de parte,
esto es sus médicos tratantes. Le solicitó concretamente que “indique si la
Junta Médica se debe realizar con profesionales idóneos de las especialidades
que actualmente atienden a la señora Rosaura o debe integrarse por los médicos
tratantes de la usuaria, y se identifique concretamente si el reembolso por
concepto de transporte debe ser perpetuo o si, teniendo en cuenta que con
$205.000.000 la usuaria pudo pagar un vehículo para su transporte, podrá
suspenderse la prestación económica”. (Folios 219 a 224, cuaderno 2)
4.19 Copia del escrito de solicitud de trámite
incidental, con fecha del 17 de mayo de 2016, en el que la señora Rosaura Muñoz
Vivas puso en conocimiento del Juez 60 Civil Municipal de Bogotá, el
incumplimiento del fallo de tutela por parte de EPS Cruz Blanca. (Folios 228 a
231, cuaderno 2)
4.20 Copia de providencia del 19 de agosto
de 2016, emitida por el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá, en la que
resolvió el incidente de desacato contra EPS Cruz Blanca en el sentido de no
sancionar a la entidad, pues verificó el cumplimiento y suministro de la
mayoría de insumos formulados a la señora Muñoz Vivas, pero ordenó: (i)
continuar con las pruebas de oficio decretadas en la audiencia del 29 de junio de
2016 y, (ii) conminar a la EPS para que acredite la contratación de la
psicóloga y las terapias de medicina del deporte y pélvica que se encontraban
pendientes, so pena de iniciar de oficio otro incidente de desacato en su
contra. (Folios 233 a 235, cuaderno 2)
4.21 Copia de la providencia del 17 de
agosto de 2016, mediante la que el Consejo Seccional de la Judicatura de
Bogotá, resolvió dar trámite de vigilancia judicial administrativa a la
solicitud elevada por la señora Rosaura Muñoz ante el Juzgado 60 Civil
Municipal de Bogotá, por la tardanza en resolver de fondo el incidente de
desacato formulado. (Folios 240 a 247, cuaderno 2)
5. Insistencia de la Procuraduría General
de la Nación[14]
El 1º de diciembre de 2016, la Procuraduría
General de la Nación presentó insistencia a la Sala de Selección de turno solicitando
escoger el caso para su revisión. Luego de resumir los antecedentes de la
acción de tutela de la referencia, señaló que su propósito no es “discutir
el contenido o los detalles de este proceso en específico sino, por el
contrario, de que la Corte Constitucional pueda estudiar de fondo un caso
cubierto de varias irregularidades que indudablemente le han significado un
desgaste importante a la administración de justicia, al mismo tiempo que han
causado un daño o por lo menos significan una amenaza seria para los recursos
del Sistema de Seguridad Social en Salud.”
Señaló que el fallo del Juzgado 37 Civil del
Circuito de Bogotá, que tuteló el derecho a la salud de la accionante y ordenó
a EPS Cruz Blanca brindarle tratamiento integral, no cumple con los requisitos
que ha señalado la Corte Constitucional para dar ese tipo de órdenes, pues
resultó en una obligación genérica e indeterminada que tiene efectos 10 años
después, y que ha dado paso al suministro de implementos ajenos al derecho a la
salud. En este orden de ideas, considera que este caso le da la oportunidad a
la Corte de ampliar, aclarar y reforzar las condiciones en que puede ordenarse
tratamiento integral en servicios de salud, el carácter subsidiario de la
acción de tutela y la procedencia de la acción de tutela “para obtener
prestaciones económicas que surgen presuntamente de obligaciones derivadas de
fallos de tutela previos; así como la línea relativa [sic] carácter
temporal de las acciones de amparo.”
Finalmente, la vista fiscal realizó algunas
consideraciones sobre lo que considera configura una mala fe de la accionante.
Señaló que durante el último incidente de desacato el Juez de conocimiento
resolvió no sancionar a la EPS, conformar una junta médica y pedir concepto a
los médicos tratantes de la actora, con el propósito de definir y esclarecer la
situación de salud y el tratamiento específico que debe recibir la señora Muñoz.
En consecuencia, la accionante decidió retirar el incidente de desacato
alegando que la conformación de una junta médica vulneraba sus derechos, y al
ser un trámite rogado, “impidió de forma deliberada que se realizaran las
actuaciones necesarias para precisar de forma concreta su estado de salud y, de
esta forma, poder definir los tratamientos específicos y precisos que ella
requiere (…)”.
6. Actuación
durante el trámite de revisión
Durante el
trámite de revisión de las sentencias proferidas por la Sala de Casación
Laboral y la Sala de Decisión de Tutelas No 1 de la Sala de Casación Penal,
ambas de la Corte Suprema de Justicia, el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá,
envió al despacho del Magistrado Ponente parte del expediente del trámite de
desacato. La Sala hará referencia a su contenido, en la medida que resulte
relevante para resolver el caso concreto.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala es competente para conocer de los fallos objeto de revisión, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991 y en cumplimiento del auto del catorce (14) de diciembre de dos mil dieciséis
(2016), expedido por la Sala de Selección Número Doce de esta
Corporación.
2. Presentación del caso, formulación de los
problemas jurídicos y metodología de la decisión que adoptará la sala de
revisión:
2.1. Rosaura Muñoz Vivas, interpuso acción de tutela contra la Sala
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá y contra el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá, por
razones distintas.
2.2 En relación con la Sala Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal del Distrito Judicial de Bogotá, la tutela se dirige contra la
decisión adoptada por dicha autoridad judicial, en el marco de la acción de
tutela que interpuso la señora Rosaura, contra los Juzgados 40 Penal Municipal,
60 Civil Municipal y 55 Penal del Circuito, todos de Bogotá, que fue fallada el
23 de julio de 2015.
En esa oportunidad, el Tribunal resolvió conceder parcialmente el
amparo solicitado, y ordenó al Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá resolver de
fondo el incidente de desacato promovido por la accionante frente al fallo que
le ordenó a EPS Cruz Blanca, otorgar el tratamiento integral que requería. La actora
estima que esa decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y
la administración de justicia, porque la Sala Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá no estudió todos
los derechos fundamentales que fueron invocados, y por lo tanto, habría emitido
una sentencia incongruente.
Frente
a estos cargos, en primera instancia, la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia no realizó ningún pronunciamiento, pues consideró que en realidad, la
acción de tutela estaba encaminada a la pronta resolución del incidente de
desacato que estaba cursando en el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá. En
segunda instancia, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia se
abstuvo de estudiar los escritos de impugnación.
2.3 Teniendo en cuenta lo anterior, lo primero que deberá determinar
esta Sala de Revisión, es si, en este caso, se está en presencia de una tutela
contra tutela, para luego estudiar si ésta resulta procedente. En caso de encontrar
pertinente el análisis de fondo sobre las pretensiones de la accionante,  enseguida
analizará si la Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal del
Distrito Judicial de Bogotá, vulneró los derechos fundamentales al debido
proceso y a la administración de justicia de la señora Rosaura Muñoz Vivas, por
no pronunciarse sobre la posible vulneración de cada uno de los derechos
fundamentales que fueron invocados, emitiendo así, lo que ella considera una
sentencia incongruente.
2.4 De otra parte, frente al Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá, las
pretensiones de la accionante van encaminadas a que se le ordene resolver de
fondo el incidente de desacato promovido frente al fallo del Juzgado 37 Civil
Municipal de Bogotá, que tuteló sus derechos fundamentales a la vida y la
salud, y decidió brindarle tratamiento integral, sin dilatar el trámite
mediante el decreto de pruebas.
Respecto a estos cargos, en
primera instancia, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia concedió el
amparo al derecho al debido proceso, pues estimó que el Juzgado 60 Civil
Municipal de Bogotá había tardado demasiado en resolver el incidente de
desacato. No obstante, afirmó que las pruebas decretadas durante el mismo no
eran caprichosas sino que fueron previstas en el marco de su autonomía
judicial. Sobre los demás derechos invocados no realizó ningún pronunciamiento.
Impugnada esa providencia, la Sala
de Decisión de Tutelas No 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, resolvió abstenerse de estudiar los escritos de impugnación, dejando
así en firme la sentencia del a quo.
Por lo tanto, el siguiente problema jurídico que debería abordar la Sala
si el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá, excedió sus competencias durante el
incidente de desacato, al decretar pruebas de oficio para delimitar el amparo
que le fue concedido, vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso,
a la administración de justicia, a la cosa juzgada, al principio de seguridad
jurídica, a la intimidad, al libre desarrollo de la personalidad, a la
autonomía judicial, y a su buen nombre, por dilatar injustificadamente la
resolución del desacato.
Ahora bien, según se expuso en los antecedentes de esta decisión, la
accionante ha promovido numerosas acciones de tutela e incidentes de desacato
respecto de unos mismos hechos, que se dirigen a proteger principalmente sus
derechos a la salud y al debido proceso. A continuación, se relacionan los
procesos que fueron mencionados durante el trámite de la tutela que se
encuentra en estudio de la Sala de Revisión:
-
Primera acción de tutela
promovida en el 2005, por Rosaura Muñoz Vivas contra EPS Cruz Blanca, que
conoció el Juzgado 41 Civil Municipal de Bogotá, autoridad que resolvió
conceder el amparo del derecho a la salud, y le ordenó a la demandada
suministrar los medicamentos y tratamientos solicitados.
-
Segunda acción de tutela
interpuesta en el 2006, por Rosaura Muñoz Vivas contra EPS Cruz Blanca. En
primera instancia el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá resolvió negar el
amparo. En segunda instancia, el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá,
revocó el fallo del a quo y en su lugar, concedió el amparo a los derechos a la
vida y la salud de la accionante, y ordenó a la demandada brindarle tratamiento
integral
-
Tercera acción de tutela
iniciada en el 2012, por Rosaura Muñoz Vivas contra EPS Cruz Blanca, fallada en
primera instancia por el Juzgado 50 Penal Municipal de Garantías de Bogotá
quien negó el amparo por encontrar temeridad en el ejercicio de la acción. En
segunda instancia, el Juzgado 24 Penal del Circuito con Control de Garantías de
Bogotá, confirmó la sentencia del a quo.
-
Primer incidente de
desacato frente al fallo del Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, que
conoció el Juzgado 60 Civil Municipal y resolvió en el sentido de no sancionar
a la EPS demandada.
-
Cuarta acción de tutela
interpuesta en 2013, por la señora Rosaura Muñoz Vivas contra EPS Cruz Blanca,
que conoció el Juzgado 28 Penal Municipal de Bogotá, quien resolvió negar el
amparo y enviar el expediente al Juzgado 60 Civil Municipal, para que le diera
trámite como incidente de desacato.
-
Quinta acción de tutela de
Rosaura Muñoz Vivas contra EPS Cruz Blanca promovida en el 2015, que resolvió
en primera instancia el Juzgado 40 Penal Municipal de Bogotá, autoridad que,
negó el amparo por considerar que se trataba de una acción de tutela temeraria.
En segunda instancia, el Juzgado 55 Penal del Circuito de Bogotá, confirmó la
sentencia impugnada.
-
Sexta acción de tutela
iniciada en el 2015 por la señora Rosaura Muñoz Vivas contra los Juzgados 40
Civil Municipal, 60 Civil Municipal y 55 Penal del Circuito, todos de Bogotá,
que fue fallada en primera instancia por la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y
concedió el amparo invocado. En segunda instancia, la Sala de Casación Civil de
la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia del a quo.
-
Incidente de desacato
promovido por la accionante frente al fallo de la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
en el 2015 durante el cual, se probó que el Juzgado 60 Civil Municipal de
Bogotá resolvió el incidente de desacato en contra del EPS Cruz Blanca, y
sancionó a dicha entidad con una multa de 5 salarios mínimos mensuales vigentes
y dos días de arresto para su representante legal. El incidente fue desestimado
por la Sala competente, y el trámite siguió como verificación del cumplimiento
del fallo.
-
Segundo incidente de
desacato iniciado en el 2016 por la señora Rosaura frente al fallo del Juzgado
37 Civil del Circuito de Bogotá, durante el que la EPS Cruz Blanca puso en
conocimiento de la autoridad judicial que el incumplimiento del fallo se debía
a razones ajenas a su voluntad. No existe constancia en el expediente de cuál
fue la decisión adoptada en este trámite.
-
Tercer incidente de
desacato promovido por la accionante frente al fallo del Juzgado 37 Civil del
Circuito de Bogotá, durante el cual el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá,
ordenó varias pruebas de oficio y frente al cual se dirige la acción de tutela
que ahora ocupa la atención de la Sala.
-
Séptima acción de tutela
promovida por la señora Rosaura Muñoz Vivas contra la sentencia emitida por la
Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, y
el incidente de desacato tramitado por el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá.
La tutela fue fallada en primera instancia por la Sala de Casación Laboral de
la Corte Suprema de Justicia que concedió el amparo, y en segunda instancia por
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que se abstuvo de
estudiar los escritos de impugnación.
En este orden de ideas, antes de abordar el problema jurídico que se
acaba de plantear, la Sala Novena de Revisión deberá determinar si, la acción
de tutela interpuesta contra las actuaciones adelantadas por el Juzgado 60
Civil Municipal de Bogotá, durante el trámite del incidente de desacato
iniciado por la señora Muñoz Vivas, es temeraria, teniendo en cuenta la
multiplicidad de acciones de tutela que ha instaurado la actora, basadas en los
mismos hechos para la protección de sus derechos al debido proceso y a la salud.
Cabe advertir que, durante el trámite de revisión de los fallos de
instancia, mediante Oficio No. 1017 del 24 de marzo de 2017, el Juzgado 60
Civil Municipal de Bogotá remitió, en calidad de préstamo a la Sala Novena de
Revisión, 2 cuadernos que hacen parte del trámite de incidente de desacato
iniciado por la señora Rosalba Muñoz Vivas. Una vez revisados, la Sala constató
que el 16 de septiembre de 2016, la señora Rosaura presentó un escrito en el
que desistió del trámite de desacato ante dicho Juzgado[15].
No obstante, en cumplimiento de la orden proferida por el juez de
tutela de primera instancia, el 10 de agosto de 2016, el Juzgado 60 Civil
Municipal de Bogotá resolvió el incidente de desacato y decidió no sancionar a
EPS Cruz Blanca, en tanto cumplió con lo que le había sido ordenado. En
consecuencia, la Sala se pronunciará sobre los problemas jurídicos que fueron
encontrados en este caso.
2.6 Para resolver dichos problemas jurídicos,
la Sala (i) reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de
la acción de tutela contra un fallo de tutela; (ii) la actuación temeraria en
tutela y la cosa juzgada constitucional; (iii) estudiará la figura de abuso del
derecho y los supuestos que la configuran y; (iv) señalará las facultades que
adquiere el juez constitucional en el trámite de desacato. Por último, (v) resolverá
el caso concreto.
3. Reiteración de jurisprudencia sobre la
procedencia de la acción de tutela contra los fallos de tutela
3.1. La Corte
Constitucional ha estudiado en varias ocasiones la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, señalando que se trata de una situación
excepcional, pues de lo contrario, si se permitiera una procedencia
incondicional en estos casos, no se podría garantizar una armonía entre la
supremacía de los derechos fundamentales y los principios de autonomía e
independencia judicial, así como el de seguridad jurídica, en el marco del
ordenamiento jurídico interno[16].
3.2 En
criterio de esta Corporación, la tutela contra sentencias le da la oportunidad
de unificar la jurisprudencia nacional sobre los derechos fundamentales, y esto
es importante porque permite: (i) que las normas sobre derechos
constitucionales se apliquen bajo el principio de igualdad, (ii) crear
seguridad jurídica, y garantizar que los jueces cumplan con la obligación de
respetar dichos derechos, y (iii) propender por la realización de la justicia
material.
3.3 Con el fin
de establecer una guía clara para los operadores judiciales, la Corte ha
determinado los requisitos a partir de los cuales los jueces deben evaluar si
resulta o no procedente la acción de tutela interpuesta contra una providencia
judicial. En este sentido, deben comenzar por observar los requisitos generales
de procedencia para la acción de tutela haciendo un análisis especialmente
riguroso de los relacionados con la inmediatez y subsidiariedad. Posteriormente,
deben verificar si se presenta alguna de las circunstancias en las que es
posible que una providencia judicial contravenga derechos fundamentales, según
lo ha definido este alto Tribunal, que las denomina causales genéricas y se
traducen en graves equivocaciones de relevancia constitucional, que
desembocan en una decisión incompatible con la Carta Política.
3.4 Lo anterior
fue desarrollado en la Sentencia C-590 de 2005[17],
en la que la Sala Plena de esta Corte realizó un esfuerzo por establecer
claramente las reglas que deberían ser tenidas en cuenta por los jueces cuando
se encontraran ante una acción de tutela contra una sentencia judicial. A continuación,
se reiteran brevemente los lineamentos de dicha providencia.
3.4.1 En la Sentencia C-590 de 2005, la Corte
diferenció los requisitos generales y
específicos de procedencia de la acción de tutela contra sentencias. Los
primeros están relacionados con cuestiones fácticas y de procedimiento, que se
exigen con el fin de procurar un equilibrio entre dicha procedencia con la
eficacia de los principios de seguridad jurídica, los efectos de la cosa
juzgada, la independencia y autonomía judicial, al igual que la distribución
jerárquica de competencias al interior de la rama jurisdiccional.
Los requisitos de procedencia formal que debe
observar el juez de tutela son[18]:
(i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia
constitucional; (ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales
ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; (iii) que la
petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad
procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión que resulta
vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor identifique, de
forma razonable, los hechos que generan la violación y que ésta haya sido
alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible; (vi)
que el fallo impugnado no sea de tutela.[19]
3.4.2 Una vez verificado el cumplimiento de esos
requisitos, lo que sigue es estudiar la ocurrencia de alguna de las causales
genéricas de procedibilidad que han sido establecidas y ampliamente estudiadas
por la jurisprudencia de esta Corte: defecto orgánico, sustantivo, procedimental o fáctico; error inducido;
decisión sin motivación; desconocimiento del precedente constitucional; y
violación directa a la constitución.
Estos defectos no son excluyentes entre sí, por el contrario, unos y otros
tienen estrechas relaciones que deben ser establecidas por el juez
constitucional.
En esta
oportunidad la Sala no profundizará en cada una de las causales señaladas, pues
para este caso resulta relevante estudiar por qué la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la acción de tutela no es procedente cuando se
presenta contra un fallo de tutela. Este criterio fue precisado en la Sentencia
SU-1219 de 2001[20]
y posteriormente reiterado por las diferentes Salas de revisión[21].
3.5 Las
razones que han llevado a esta Corporación a indicar, que no es procedente la acción
de tutela contra otra tutela son, en resumen las siguientes: (i) porque
significaría crear un recurso adicional para insistir en la revisión de tutelas
que previamente no fueron seleccionadas, (ii) con ello se crearía una cadena
interminable de demandas y se afectaría el principio de seguridad jurídica, y
(iii) la tutela perdería su efectividad, pues “quedaría
indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela
decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue
adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En
este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena
de intentos hasta volver a vencer”.
3.6 Antes bien,
en la Sentencia SU-1219 de 2001, la Corte también precisó que los errores en que
puedan incurrir los jueces de tutela, ya sea por una arbitrariedad o por una
afectación al debido proceso en una vía de hecho, pueden resolverse en el
proceso de revisión que lleva a cabo la Corte Constitucional. En este orden de
ideas, recordó que el objetivo de la revisión no es solo la unificación de la
jurisprudencia, sino que también le permite a la Corte actuar como órgano de
cierre de la jurisdicción, y por ello contra sus decisiones no procede recurso
alguno. Entonces, cuando la Corte excluye de revisión un caso, o lo escoge y
emite la correspondiente sentencia, “la decisión se torna inmutable y
definitivamente vinculante, con lo que está revestida de la calidad de cosa
juzgada”[22].
3.7 Otros
fallos posteriores han reiterado esa posición. Por ejemplo, en la
sentencia T-104 de 2007[23],
la Corte indicó que la finalidad de la improcedencia de la acción de tutela en
estos casos es, precisamente “hacer efectiva la protección de los derechos
fundamentales confiada por la Carta Política a todos los jueces y (…)
garantizar el acceso efectivo a la justicia, toda vez que cierra la posibilidad
de que el cumplimiento de las órdenes de tutela se dilaten de manera indefinida,
en cuanto garantiza a quien reclama sobre la protección constitucional que el
asunto de la vulneración de sus derechos fundamentales será resuelto de una
vez”. De igual forma, la Sentencia T-218 de 2012[24], siguiendo la línea de
la citada SU-1219 de 2001, la Corte reiteró que la revisión que adelanta este
alto Tribunal frente a los fallos de tutela, constituye “un mecanismo
que garantiza la corrección de cualquier falta frente a la protección de los
derechos fundamentales”.
3.8 En suma,
la Corte Constitucional ha advertido, reiteradamente, que la acción de tutela
es improcedente cuando se interpone contra un fallo de la misma naturaleza,
pues si esto se permitiera, se atentaría contra el principio de la seguridad
jurídica, y también se afectaría la protección efectiva de los derechos
fundamentales, en tanto se crearía una situación indeterminada frente a las
decisiones adoptadas por los jueces constitucionales.
4. Temeridad en la acción de tutela y la
cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia
4.1 La Constitución de 1991 consagró la
acción de tutela como un mecanismo preferente y sumario para brindar protección
inmediata a los derechos fundamentales que se puedan ver afectados por la acción
y omisión de cualquier autoridad pública, y en algunos casos de particulares. Además,
el decreto 2591 de 1991, que reglamenta la referida acción, dispone que se
trata de un procedimiento informal, donde el derecho sustancial debe primar
sobre el procesal. Sin embargo, existen algunas reglas cuyo cumplimiento es
necesario para obtener un amparo por esta vía.
4.2 Uno de los requisitos que debe acatarse
es no haber interpuesto previamente una acción de tutela contra la misma parte,
por los mismos hechos y con las mismas pretensiones. Por ello, el artículo 37
del mencionado decreto 2591 establece que quien “interponga
la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no
ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos.” Las consecuencias de la interposición de dos o más acciones
de tutela con esas características han sido estudiadas ampliamente por esta Corte
Constitucional. Así pues, si no existe un motivo expresamente justificado para
presentar la misma acción de tutela más de una vez, esta se considera temeraria,
tal como lo dispone el artículo 38[25]
del mencionado decreto.
4.3 Sin embargo, teniendo en cuenta que
el acceso a la justicia es un derecho fundamental, la Corte ha señalado que sus
restricciones deben ser legítimas y excepcionales[26], razón por
la cual, para que una acción de tutela sea temeraria debe existir un actuar
doloso y de mala fe del accionante. En este orden de ideas, la temeridad se configura cuando concurren los siguientes elementos[27]:
(i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; e (iii) identidad de
pretensiones[28].
Adicionalmente, debe verificarse que no exista un
motivo expreso que permita justificar la multiplicidad de acciones, es decir,
debe probarse una actuación de mala fe o un abuso del derecho a la
administración de justicia por parte del accionante[29]. La Sala resalta que la jurisprudencia
constitucional precisó que el juez de amparo es el encargado de establecer en
cada caso concreto la existencia o no de la temeridad[30].
4.4 De otra parte, existen también algunas
reglas jurisprudenciales que el operador judicial debe estudiar para
identificar si una actuación es temeraria, esto es: “(i) resulta
amañada, en la medida en que el actor se reserva para cada demanda los
argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones[31]; (ii)
denote el propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a
toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que,
entre varias, pudiera resultar favorable[32];
(iii) deje al descubierto el abuso del derecho porque deliberadamente y sin
tener razón, de mala fe se instaura la acción[33];
o finalmente (iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la
buena fe de los administradores de justicia”[34].
En contraste, la actuación no es temeraria cuando “…
[a] pesar de existir dicha duplicidad, el ejercicio de las acciones de
tutela se funda (i) en la ignorancia del accionante; (ii) en el asesoramiento
errado de los profesionales del derecho[35];
o (iii) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de
aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la
necesidad extrema de defender un derecho.” [36] Si se comprueba
alguna de estas circunstancias, la acción de tutela no es temeraria pero debe
declararse improcedente, toda vez que al existir un pronunciamiento de fondo
por parte de la jurisdicción constitucional sobre el caso, la decisión hace tránsito
a cosa juzgada, y por ello no es posible reabrir el debate.
4.5 La Corte[37] ha delimitado también supuestos en los que una persona puede
interponer varias acciones de tutela sin que sean consideradas temerarias, esto
tiene lugar cuando i) ocurre un hecho nuevo y, ii) si no existe un
pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones en la jurisdicción
constitucional.
4.6 Cabe señalar que la interposición de
acciones de tutela temerarias atenta contra el principio de cosa juzgada
constitucional, que ha sido definido por esta Corporación en los siguientes
términos:
“La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la
cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras
providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados
efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para
lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de
seguridad jurídica.
De esta
definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los
efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal
derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación,
y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor
definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento
jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y
eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio.
De esta
manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa,
prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo
resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones
jurídicas y al ordenamiento jurídico.”[38]
4.7 En este sentido, siguiendo lo
preceptuado por el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil[39], esta
Corporación, en la sentencia C-774 de 2011, señaló que una providencia pasa a
ser cosa juzgada frente a otra, cuando existe identidad de objeto[40], de causa
petendi[41]
y de partes[42].
Específicamente, las decisiones proferidas dentro de un proceso de amparo
constituyen cosa juzgada cuando la Corte Constitucional “adquiere
conocimiento de los fallos de tutela adoptados por los jueces de instancia, y
decide excluirlos de revisión o seleccionarlos para su posterior confirmatoria
o revocatoria”[43].
4.8 Las consecuencias de la exclusión de
revisión de un expediente de tutela, son: “(i) la ejecutoria formal y
material de la sentencia de segunda instancia; (ii) la configuración del
fenómeno de la cosa juzgada constitucional de las sentencias de instancia (ya
sea la única o segunda instancia), que hace la decisión inmutable e
inmodificable[44],
salvo en la eventualidad de que la sentencia sea anulada por parte de la misma
Corte Constitucional de conformidad con la ley; y (iii) la improcedencia de
tutela contra tutela”[45].
Por el contrario, cuando la tutela es seleccionada por la Corte, la cosa
juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo que se profiere
en sede de revisión[46].
4.9 Pues bien, así como la temeridad
puede desvirtuarse, la jurisprudencia constitucional[47] ha
sostenido que no existe cosa juzgada entre dos acciones de tutela, si la nueva
solicitud de amparo se fundamenta en hechos nuevos, que no habían sido
analizados previamente por el juez, o cuando al interponer la primera acción,
el peticionario no conocía –y no podía conocer- nuevos elementos fácticos o
jurídicos para sustentarla[48].
4.10 En este punto vale precisar que la
interposición de varias acciones de amparo sobre un mismo asunto puede dar
lugar a las siguientes situaciones:
“i) que
exista cosa juzgada y temeridad, por ejemplo en las circunstancias en que se
interpone una acción de tutela sobre una causa decidida previamente en otro
proceso de la igual naturaleza, sin que existan razones que justifiquen la
nueva solicitud; ii) otras en las que haya cosa juzgada, pero no temeridad,
acaece como caso típico, cuando de buena fe se interpone una segunda tutela
debido a la convicción fundada que sobre la materia no ha operado el fenómeno
de la cosa juzgada, acompañada de una expresa manifestación en la demanda de la
existencia previa de un recurso de amparo; y iii) los casos en los cuales se
configure únicamente temeridad, una muestra de ello acontece en la presentación
simultánea de mala fe de dos o más solicitudes de tutela que presentan la tripe
identidad a la que se ha aludido, sin que ninguna haya  hecho tránsito a cosa
juzgada” [49].
4.11 En suma, la Corte ha entendido las
instituciones de la cosa juzgada y la temeridad, como una forma de prevenir la
presentación sucesiva o múltiple de acciones de tutela frente a una misma causa.
Cada una de estas tiene unas características propias, pero no se trata de
conceptos excluyentes, pues como se vio, es posible que existan casos en los
que confluyan tanto la cosa juzgada como la temeridad. En este contexto, le
corresponde al juez constitucional establecer si en cada caso concreto se
configura alguna de estas dos figuras.
5. Reiteración de jurisprudencia sobre abuso
del derecho
5.1 El artículo 95 de la Constitución
Política prohíbe el abuso del derecho al señalar, en su numeral 1º, que son
deberes del ciudadano “respetar los derechos ajenos y no abusar de los
propios”. Así mismo, en el Código
Civil se hace referencia al abuso del derecho cuando se consagra el ejercicio
legítimo del derecho a la propiedad (artículo 669) y en las disposiciones
relativas a la responsabilidad (artículos 2341, 2343, 2356, entre otros). El
Código de Comercio, en su artículo 830, señala también que “El que abuse de
sus derechos estará obligado a indemnizar los perjuicios que cause”.
5.2 Se trata de una figura propia del
derecho privado que básicamente, exige la buena fe en las relaciones entre
particulares. Por esta razón, para el análisis de este tema la Corte
Constitucional ha acudido a tratadistas de derecho privado y a la jurisprudencia
de las altas Cortes. Un desarrollo completo de esta figura se encuentra en la Sentencia
C-258 de 2013[50],
en la que se estudiaron varias demandas de inconstitucionalidad contra el artículo
17 de la ley 4 de 1992, que establecía un régimen pensional especial para los
congresistas.
En dicha oportunidad, señaló la Corte:
“[A]l
interpretar el artículo 830 del Código de Comercio, disposición que por
excelencia acoge la regla del abuso del derecho en el ordenamiento jurídico
colombiano, la Corte Suprema señaló el alcance de la figura así:
“(…) los derechos deben
ejercerse en consonancia con los fines que les son propios, fines que están
determinados por la función específica que cumplen en la convivencia humana, y
en virtud de los cuales el derecho objetivo los regula y tutela. Mas, en cuanto
postulado esencial del derecho, carácter que muy pocos se atreven a disputarle,
trasciende del ámbito meramente extracontractual al cual se quiso restringir,
para orientar, por el contrario, toda actividad humana amparada por el
ordenamiento jurídico, de modo que, inclusive, el artículo 95 de la
Constitución Política Colombiana lo considera uno de los deberes “de la persona
y del ciudadano”, amén que manifestaciones del mismo pueden percibirse
en el derecho público en la medida en que éste reprime el ejercicio arbitrario
del poder o su desviación.
Así, pues, es preciso destacar
que aquellas actividades protegidas por el derecho que se ejecuten anómala o
disfuncionalmente, motivadas por intereses inconfesables, ilegítimos o injustos
que se aparten de los fines económicos-sociales que les son propios, deben
considerarse como abusivas y, subsecuentemente, generadoras de la obligación
indemnizatoria, como igualmente lo son aquellas que comportan el ejercicio
malintencionado e inútil del derecho subjetivo”[51] Negritas y cursiva en el
texto.
5.3 De otra parte, la evolución de este concepto le permitió a la Corte
señalar que las personas tienen el deber de ejercer responsablemente los
derechos de los que son titulares, pues es necesario mantener un equilibrio en
el ordenamiento jurídico. En este sentido, la Sentencia T-511 de 1993[52]
analizó un conflicto que versaba sobre un contrato de arrendamiento que había
durado cerca de 18 años. Ante las solicitudes del propietario de ingresar al
inmueble para mostrarlo a posibles compradores, la arrendataria se negaba pues
consideraba que ello vulneraba su derecho a la intimidad. En este contexto,
señaló la Corte que era necesario
ponderar los derechos de los dos contratantes para lograr equilibrar las cargas,
y que con el ejercicio de los derechos de una parte no se vieran afectadas
otras garantías de igual o mayor jerarquía de la otra. Al respecto sostuvo:
“El numeral 1º del artículo citado establece
el deber de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios. La teoría del abuso del derecho,
desarrollada en el derecho privado y acogida jurisprudencialmente en Colombia,
incorporada al plano constitucional, no sólo se limita a excluir de la
protección del ordenamiento jurídico la intención dañina que no reporta
provecho alguno para quien ejerce anormalmente sus derechos en perjuicio de un
tercero sino que, además, consagra una fórmula de "equilibrio" en
materia de ponderación de los derechos constitucionales, de manera que su
ejercicio no comprometa derechos de igual o mayor jerarquía. En otros términos,
en el artículo 95 de la Carta Política subyace un principio fundamental del
ordenamiento jurídico que hace imperioso el ejercicio razonable de los derechos
constitucionales.
(…)
En una perspectiva dinámica, el ejercicio de
los derechos constitucionales debe ser compatible con el respeto de los
derechos ajenos. Se abusa de un derecho constitucional propio cuando su titular
hace de él un uso inapropiado e irrazonable a la luz de su contenido esencial y
de sus fines. El abuso es patente cuando injustificadamente afecta otros
derechos y, también, cuando su utilización desborda los límites materiales que
el ordenamiento impone a la expansión natural del derecho, independientemente
de que se produzca en este caso un daño a terceros.”
En ese caso particular, la Corte resolvió confirmar la sentencia de
primera instancia que había concedido el amparo a los derechos del dueño del
inmueble, y le ordenó a la arrendataria, permitir el ingreso al mismo en unos
horarios específicos.
5.5 Otra ocasión en la que analizó la figura del abuso del derecho fue en
la Sentencia T- 465 de 1994[53],
que estudió una acción de tutela interpuesta contra de la Iglesia Pentecostal
Unida de Colombia, en la que el tutelante alegaba vulneración a su derecho a la
intimidad, pues dicha Iglesia solía realizar actos religiosos a las afueras de
sus instalaciones, utilizando elementos amplificadores de sonido obligándolo
así a escuchar sus rituales y a participar indirectamente de ellos. Frente a
esta situación, la Corte Constitucional hizo un ejercicio de ponderación entre
los derechos a la libertad de culto[54]
frente a la intimidad, a la tranquilidad y la paz, y concluyó que “[u]na
correcta interpretación constitucional no puede llevar a convertir la libertad
de cultos en motivo para cercenar los demás derechos fundamentales. Su uso debe
ser razonable y adecuado a los fines que persigue. Los desbordamientos
quedan sujetos a la acción de las autoridades, que, según el perentorio mandato
del artículo 2º de la Constitución, han sido instituidas, entre otras cosas,
para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus creencias,
pero también para asegurar los derechos y libertades de los demás y para
garantizar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares”.
5.6 Posteriormente, en la Sentencia T-017 de 1995[55], esta
Corporación estudió el caso de una institución de educación que se negaba a
entregar las calificaciones de un estudiante, porque no había cancelado los
derechos de grado. En esta oportunidad señaló lo siguiente:
“Insiste la Corte en que el respeto al orden instituido debe estar
acompañado del razonable uso de los derechos que se tienen a la luz del sistema
jurídico. El abuso del derecho, aunque éste se halle amparado formalmente en
una norma jurídica, no legítima la conducta de quien actúa en perjuicio de la
colectividad o afectando los derechos ajenos. De allí que el artículo 95 de la
Constitución establezca, como primer deber de la persona y del ciudadano, el de
respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios
(…)
"[T]odo derecho lleva consigo
contraprestaciones y cargas que le quitan su carácter absoluto, tal como se
desprende de lo estatuido en el artículo 95 de la Constitución Política, según
el cual el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en ella implica
responsabilidades, siendo claro que el primer deber de toda persona consiste en
"respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios"
5.7 Vale también mencionar el caso resuelto por la Sala Plena en la Sentencia
SU-624 de 1999[56],
sobre la renuencia de un colegio de entregar unos certificados de estudios por
la mora en el pago de la pensión escolar. La Sala Plena encontró que los padres
de las menores afectadas habían abusado del derecho, tergiversando los
precedentes jurisprudenciales sobre la materia, pues la falta de pago al
colegio no se debía a una precaria situación económica, sino a una
irresponsabilidad que terminó afectando la educación de sus hijas. Esto, en tanto
logró verificar que el padre de familia aparecía como dueño de vehículos de
trasporte público y habitaba en una casa grande, espaciosa y con piscina. Por
ello, la Corte revocó la decisión de segunda instancia que había ordenado la
entrega de las notas solicitadas. Sobre el abuso del derecho, la Sala Plena
argumentó:
“No se entiende que para un padre de familia
sea muy importante gastar en trivialidades y que ubique en los últimos lugares
la educación de sus hijos. El padre que así actúa es un irresponsable. Y es más
irresponsable si escuda su mora en jurisprudencia que protege a los niños. Lo
que jurisprudencialmente está garantizado es la educación y no el dolo directo
y malicioso de quien teniendo cómo pagar se torna incumplido. Ese
aprovechamiento grave y escandaloso, a conciencia, se torna en anómalo y es
inadmisible porque le ocasiona a otro un daño injustificado. Hay una captación
no adecuada de jurisprudencia cuando se alteran maliciosamente las circunstancias
actuales.
La Corte siempre ha dicho que el derecho al
cobro es intangible y ha partido del supuesto constitucional de la buena fe.
Pero ante la realidad del aprovechamiento de la jurisprudencia a favor de la
“cultura del no pago” no se puede permitir que el escudo para el abuso, sea
precisamente esa jurisprudencia constitucional. Ello obliga a que, aunque se
reafirme que el niño no puede ser retirado de clase, por el contrario se debe
precisar el tema concreto de la entrega de notas (…)”
5.8 Del anterior recuento jurisprudencial es posible concluir que una
persona comete abuso del derecho cuando: (i) obtuvo el derecho de forma
legítima, pero lo utiliza para fines contrarios al ordenamiento jurídico; (ii)
se aprovecha de la interpretación de las normas o las reglas, con el fin de
obtener resultados no previstos por el ordenamiento jurídico; (iii) hace un uso
inadecuado e irrazonable del derecho, contrario a su contenido esencial y a sus
fines; y (iv) invoca las normas
de una forma excesiva y desproporcionada desvirtuando el objetivo jurídico que
persiguen.[57]
6. El desacato y las facultades del juez
constitucional durante su trámite
6.1 El desacato a los fallos de tutela es
regulado por los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991. En desarrollo de
lo previsto en esas normas, la Corte Constitucional ha identificado las
siguientes características del mismo:
6.1.1 Se tramita mediante un incidente, que
debe respetar el debido proceso de la persona o autoridad contra quien se
ejerce. Por ello, quien presuntamente está incumpliendo un fallo: (i) debe ser
notificado sobre la iniciación del trámite; (ii) se deben practicar las pruebas
que resulten necesarias para adoptar la decisión correspondiente; (iii) la
providencia que le resuelva finalmente el trámite debe ser notificada, y si la
decisión es sancionatoria, (iv) se debe remitir el expediente en consulta ante
el superior.[58]
6.1.2 Es un procedimiento disciplinario. En
este sentido, al investigado se le deben respetar las garantías que el derecho
sancionador consagra a favor del disciplinado, especialmente, la prohibición de
presumir su responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Por lo tanto,
para poder imponer la sanción, debe comprobarse la responsabilidad subjetiva de
la persona o autoridad según sea el caso, lo que se traduce en una negligencia
frente al cumplimiento de las órdenes de tutela.
6.1.3 Ahora bien, el objetivo del desacato
no es solo imponer una sanción, sino también el pleno restablecimiento del
derecho fundamental que se encontró vulnerado. Esto significa que, su trámite
afecta directa y definitivamente en la garantía del acceso a la administración
de justicia de quien obtuvo un amparo tutelar[59].
6.2 Esa última característica ha exigido
diferenciar el trámite de cumplimiento de las sentencias de tutela frente al
incidente de desacato. Sobre este punto, la jurisprudencia constitucional ha
encontrado que aunque se trata de dos mecanismos diferentes, pueden ser
tramitados de forma simultánea o sucesiva para lograr que el demandado ejecute
la orden de tutela, por el impulso procesal inherente al trámite de
cumplimiento, o bien como resultado del examen de la responsabilidad subjetiva
del renuente. En palabras de la Corte, tales mecanismos se distinguen por lo
siguiente:
“i) El cumplimiento es
obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es
incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
ii) La responsabilidad
exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es
subjetiva.
iii) La competencia y las
circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos
27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los
artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo
normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.
iv) El desacato es a
petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque
v) puede ser impulsado
por el interesado o por el Ministerio Público.
vi) El trámite del
cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del
desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el
cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato
se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo
tiene como posibilidad el incidente de desacato.”[60]
6.3 Así las cosas, el trámite de
cumplimiento de una acción de tutela y el incidente de desacato son figuras
jurídicas distintas, pero con un objetivo común, que es asegurar la efectiva
salvaguarda del derecho fundamental protegido. Por ello, el juez constitucional
puede adelantarlos de forma paralela, “y adoptar las medidas que considere
necesarias para forzar la satisfacción de las órdenes de amparo, en ejercicio
de las facultades que, con ese objeto, le concedió el Decreto 2591 de 1991.[61]”[62]
6.4 Teniendo claro lo anterior, la Sala
señalará, cuáles son los límites y las facultades del juez constitucional
durante el trámite del incidente de desacato.
En términos
generales, la labor de la autoridad judicial consiste en verificar: (i)
a quién se dirigió la orden; (ii) en qué término debía ejecutarla; (iii) y el
alcance de la misma. Luego, con ese marco de referencia, debe constatar (iv) si
la orden fue cumplida, o si hubo un incumplimiento total o parcial y (v) las
razones que motivaron el incumplimiento. Esto último, para establecer qué
medidas resultan adecuadas para lograr la efectiva
protección del derecho.[63]
6.4.1 Sin embargo, la Corte ha precisado que
dicho examen no puede reabrir el debate de fondo que concluyó con el fallo[64]. Aunque es posible que, en
algunas circunstancias excepcionales, el juez pueda ajustar la orden original o
dictar órdenes adicionales con el fin de concretar la protección concedida. Lo
anterior, bajo la observancia los siguientes parámetros, que deben ser
aplicados estrictamente:
“(1) La facultad puede
ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la
orden, en sus aspectos accidentales, bien porque: a) la orden original nunca
garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo
pero luego devino inane; b) porque implica afectar de forma grave, directa,
cierta, manifiesta e inminente el interés público o c) porque es evidente que
lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
(2) La facultad debe
ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar
encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y
esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce
efectivo del derecho fundamental tutelado.
(3) Al juez le es dado
alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las
condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para
alcanzar dicha finalidad.
(4) La nueva orden que
se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida
y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.”[65]
6.5 En suma, las potestades disciplinarias
que el Decreto 2591 de 1991 le asignó al juez encargado del incidente de
desacato en tutela le permiten también, desplegar las actuaciones pertinentes
para lograr la efectividad de las órdenes de amparo, siempre que, de acuerdo
con las especificaciones referidas, las mismas sean necesarias y no impliquen
una reducción de la protección que fue concedida en el fallo de tutela.
Con este marco de referencia, a continuación,
la Sala abordará el análisis de la procedibilidad formal de la tutela bajo
estudio siguiendo el esquema propuesto al formular el problema jurídico. Además,
atendiendo a las circunstancias específicas de este caso, realizará algunas
consideraciones sobre el actuar de la accionante y de los jueces que han
resuelto sus múltiples pretensiones de amparo.
7. El caso concreto
-
Análisis del primer problema jurídico. Verificación
de la existencia de una tutela contra tutela y su procedencia
7.1 La señora Rosaura Muñoz Vivas interpuso acción de tutela contra el
Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá y la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, por razones distintas.
La peticionaria considera que, la Sala Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, autoridad que
falló en julio de 2015 una acción de tutela a su favor, y le ordenó al Juez 60
Civil Municipal de Bogotá resolver de fondo el incidente de desacato, no
analizó todos los derechos fundamentales que fueron invocados y por ende emitió
una sentencia incongruente.
En
primera instancia, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia concedió el
amparo al derecho al debido proceso, refiriéndose a las pretensiones planteadas
contra el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá. En segunda instancia, la Sala de Decisión de Tutelas No 1 de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, resolvió abstenerse de estudiar
los escritos de impugnación, dejando así en firme la sentencia del a quo.
7.2 Frente a lo anterior, la Sala encuentra
que, en efecto, la acción de tutela dirigida contra la Sala Civil Especializada
en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, se dirige contra otra tutela, esto es, la sentencia proferida por dicha
autoridad judicial en el marco del proceso de amparo adelantado por actora en
el año 2015.
Ahora bien, la Sala descarta la procedencia
de la acción. Sobre el particular, basta con señalar que la accionante pretende
controvertir una sentencia de tutela proferida por dicha autoridad judicial el
23 de julio de 2015, y tal como se expuso en la parte considerativa de esta
sentencia, la jurisprudencia constitucional ha precisado que no es procedente
una acción de tutela instaurada contra otra acción de tutela[66].
Además, siguiendo lo expuesto en el numeral
3.8 de la parte considerativa de esta providencia, una vez la Corte
Constitucional excluye de revisión un proceso de tutela, éste hace tránsito a
cosa juzgada, y no es posible reabrir el debate.
En consecuencia, esta Sala de Revisión no
realizará ningún pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones planteadas por
la señora Muñoz Vivas contra la Sala Civil Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, y declarará improcedente el amparo en
este sentido.
-
Estudio del segundo problema jurídico.
Procedencia de la acción de tutela contra el trámite de desacato adelantado por
el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá. Posible actuación temeraria
7.3 La accionante promovió la acción de tutela contra el Juzgado 60
Civil Municipal de Bogotá, por considerar que ha dilatado injustificadamente la
resolución del incidente de desacato que inició para que se diera cumplimiento
al fallo emitido a su favor por el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá el
18 de enero de 2007, y ha intentado delimitarlo, vulnerando así sus derechos
fundamentales.
Como
ya fue señalado, en primera instancia, el 10 de agosto de 2016, la Sala Laboral
de la Corte Suprema de Justicia concedió el amparo al derecho al debido
proceso, tras encontrar que el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá no había
resuelto oportunamente el incidente de desacato promovido por la actora. No
obstante, afirmó que las pruebas decretadas durante el mismo no eran
caprichosas sino que hacían parte de su autonomía judicial. En segunda instancia,
la Sala de Decisión de Tutelas No.
1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, resolvió
abstenerse de estudiar los escritos de impugnación, dejando así en firme la
sentencia del a quo.
Posteriormente, el 16 de septiembre de 2016, la señora Rosaura Muñoz
Vivas presentó escrito ante el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá[67], en el que desistió
del incidente de desacato, por considerar que las pruebas ordenadas durante el
mismo, atentan contra sus derechos fundamentales y manifestó que no daba su
consentimiento para la realización de la junta médica ordenada.
A continuación, antes de entrar a resolver el problema jurídico
planteado, la Sala analizará si la accionante podía desistir de dicho trámite.
7.3.1 El desistimiento ha sido definido por esta Corporación de la
siguiente forma: “[e]n sentido amplio, se
entiende el desistimiento como una declaración de voluntad y un acto jurídico
procesal, en virtud del cual, el interesado expresa su intención de separarse
de la acción intentada, o de la oposición que ha formulado, del incidente que
ha promovido o del recurso que ha interpuesto[68].
Son características del desistimiento el que se haga en forma unilateral, a
través de un memorial o escrito, sea incondicional y que conlleve la renuncia a
lo pretendido.” [69]
En ese sentido, la jurisprudencia ha considerado que es posible el
desistimiento en la acción de tutela, entendiendo que opera en relación con la
acción en sí misma, y con los actos procesales posteriores, incluyendo incluso
los recursos e incidentes que pueden promoverse[70].
En relación con el desistimiento en la acción de tutela, la Corte ha
precisado, a partir del contenido del artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, (i)
que es procedente siempre que el trámite de la acción esté “en curso”,
es decir que, debe presentarse antes de que exista una sentencia al respecto;
(ii) que por tener relación directa con la satisfacción de los intereses del
actor, al haber obtenido lo que solicitaba, procede sólo cuando la controversia
afecta exclusivamente a la persona que desiste, en otras palabras, es
improcedente desistir de la acción de tutela cuando el problema “afecta a un
número considerable de personas y puede estimarse asunto de interés general,
pues no resulta posible que uno solo de los afectados impida un pronunciamiento
de fondo que interesa a todos ellos.”[71]
En lo que tiene que ver con el
desistimiento el desacato, la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse,
entre otras, en las Sentencias
T-171 de 2009[72]
y T-123 de 2010[73].
En la Sentencia T-171 de 2009[74],
estudió el caso de una acción de tutela promovida para protección de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la presunción de inocencia, la
defensa, la salud y la vida digna del señor Emilio Succar Succar, que
consideraba vulnerados por las providencias judiciales promulgadas por la Sala
Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, y el
Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena.
Señaló el actor que en el año 1999, el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Cartagena concedió un amparo a los derechos fundamentales de sus
menores hijos a la educación, la familia y la vida, y le ordenó a la Sociedad
Casa Succar Ltda, pagar las deudas que impedían a los menores matricularse en
el Colegio. Posteriormente, en el 2001, ese mismo despacho judicial resolvió
una segunda acción de tutela, en la que le ordenó a la Casa Succar, pagar a los
menores las mensualidades y demás conceptos que se hubieren causado y los que
se causaran a futuro en caso de existir utilidades a su favor. Frente a esta
sentencia, habían sido fallados varios incidentes de desacato, uno de los
cuales sancionó con dos días de arresto a la representante legal de dicha
empresa.
En el año 2007, la señora madre de los menores presentó otro desacato,
y debido a la renuncia de la liquidadora de la sociedad de esa época y la falta
de suplente, el Juzgado de conocimiento determinó que el trámite debía
dirigirse en contra de la Junta de Socios de Casa Succar Ltda (en liquidación).
Sin embargo, la peticionaria desistió del incidente en relación con los señores
Marco Antonio y Carlos Alberto Succar Castillo, y por lo tanto el trámite
continuó únicamente frente al señor Emilio Succar Succar, es decir el accionante
y padre de los menores.
Dicho desistimiento fue avalado por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena, dentro del grado jurisdiccional de consulta de la
decisión del Juez del desacato. Sobre el particular, esta Corte no encontró
reproche alguno, comoquiera que en el momento en el que la peticionaria había
desistido parcialmente del incidente, no se había proferido una decisión de
fondo sobre el asunto.
Por su parte, la Sentencia T- 123 de 2010[75], esta Corporación
estudió la acción de tutela interpuesta por la
Empresa Electrificadora del Caribe, Electricaribe S.A. – E.S.P.
contra el Juzgado Segundo Penal Municipal de Santa Marta, en la que solicitó
que se protegiera su derecho fundamental al debido proceso, y se le ordenara al
Juzgado accionado abstenerse de continuar tramitando el incidente de desacato
propuesto en su contra, por el presunto incumplimiento de las órdenes dictadas
por la Corte en la Sentencia T-516 de 2003[76], relativas al pago del reajuste
pensional previsto en la Ley 4º de 1976.
Después de la publicación de la mencionada Sentencia T-516 de 2003,
varios pensionados de
Electromag presentaron desacatos. No obstante, en varias de esas
solicitudes, los interesados habían desistido de la petición, porque
Electricaribe había cumplido con lo ordenado. La Corte estimó procedente
el desistimiento del trámite de desacato, si se logra comprobar el cumplimiento
de lo ordenado, antes de que éste sea resuelto de fondo. Por cumplir con dicha
característica, la Sala de Revisión no se detuvo en el análisis de los desistimientos,
y continuó con el estudio del problema jurídico que planteaba esa tutela[77].
La posición adoptada por la jurisprudencia de la Corte, coincide
además, con lo dispuesto en el artículo 316 de la ley 1564 de 2012, Código
General del Proceso, que señala: “Las partes podrán desistir de los recursos
interpuestos y de los incidentes, las excepciones y los demás actos procesales
que hayan promovido. No podrán desistir de las pruebas practicadas.”
7.3.2 En el presente caso, debe tenerse en cuenta que una de las
pretensiones de la accionante en la acción de tutela que ahora ocupa la
atención de la Sala era precisamente, que el Juzgado 60 Civil Municipal
resolviera de fondo el desacato que había formulado. Dicha pretensión fue
acogida por el juez de primera instancia de este proceso, Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia. Por ello, en cumplimiento de lo ordenado por
el a quo, el 26 de enero de 2017, el Juzgado 60 Civil Municipal de
Bogotá, resolvió de fondo el desacato, y no sancionó a EPS Cruz Blanca, pues
pudo constatar que había cumplido lo ordenado. En este sentido, las
pretensiones de la accionante se encuentran satisfechas.
Ahora bien, teniendo en cuenta que, como se acaba de exponer, en
primera instancia, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
profirió sentencia en la que se resolvió la pretensión de la accionante
dirigida a la pronta resolución del incidente de desacato, y en vista que,
dentro de las múltiples acciones de tutela que han sido interpuestas en relación
con los hechos del presente caso, la fallada en el año 2015 por la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, versa
sobre las mismas partes, hechos, y pretensiones, la Sala considera necesario
realizar un pronunciamiento sobre la sentencia del a quo, ya que es
posible que exista una actuación temeraria.
Cabe recordar que, esta Corte[78] ha señalado que la
revisión que ella adelanta de los fallos de tutela, tiene unas características
especiales:
“a) La etapa de revisión no es una instancia adicional dentro
del proceso de tutela, por tanto, el interés de las partes no es relevante ni
para adelantarla, ni para dejar de hacerlo.
b)  El objetivo más importante de esta etapa, es
“(...) el análisis de fondo sobre la manera como se ha interpretado
y aplicado por los jueces la perceptiva constitucional y la definición que hace
la Corte, en el plano doctrinal, acerca de cómo debe entenderse y aplicarse en
casos posteriores en los que surja el mismo debate, a propósito de hechos o
circunstancias regidas por idénticos preceptos.”[79]
c) En razón de lo dicho en el anterior argumento, se concluye
que la revisión es una etapa que trasciende los intereses concretos de las
partes, lo que en ella se resuelva es una cuestión de interés público que
incumbe a toda la colectividad.” [80]
En consecuencia, por tratarse un asunto
excepcional, en el que es posible que existan situaciones contrarias a la
finalidad del Sistema de Seguridad Social en Salud, esta Sala estima
pertinente, estudiar la situación particular de la accionante.
7.4 Visto esto, ahora le corresponde a la
Sala Novena analizar si la acción de tutela de la referencia es procedente, frente
a la actuación del Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá durante el trámite del
incidente de desacato promovido por la actora.
Para el efecto, tal como se señaló, tendrá
en cuenta, específicamente la acción de tutela interpuesta en el año 2015 por
la señora Rosaura Muñoz Vivas, contra el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá,
que fue fallada en primera instancia por la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, mediante sentencia del
23 de julio de 2015, y en segunda instancia, por la Sala de Casación Civil de
la Corte Suprema de justicia, el 7 de septiembre de 2015.
Lo anterior, porque al comparar el contenido
de esa acción de tutela, con el de la que ahora se revisa, encuentra la Sala
que hay correspondencia entre las partes, los hechos y las pretensiones, y por
ende, resulta necesario analizar si se trata de una actuación temeraria.
Pues bien, según quedó señalado en los
fundamentos de esta Sentencia, para que una acción de tutela sea temeraria
deben confluir cuatro elementos, que la Sala estudiará a continuación:
1. Identidad de
partes: uno de los demandados en la presente la acción
de tutela es el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá. En efecto, tal como se
mencionó previamente, la señora Rosaura Muñoz Vivas ya había interpuesto otra
acción de tutela contra esa misma autoridad judicial, que resolvió,
precisamente, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior de Bogotá, el 23 de julio de 2015, en el sentido de conceder
el amparo al debido proceso de la accionante, y ordenó la pronta resolución del
incidente de desacato. Esta decisión, fue confirmada en segunda instancia por
la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 7 de septiembre del mismo
año.
2. Identidad
de hechos: tanto la acción de tutela que ahora ocupa la
atención de la Sala, como aquella interpuesta en el 2015 a la que ya se ha
hecho referencia, versan sobre: (i) la vulneración del derecho a la salud de la
señora Rosaura por parte de la EPS Cruz Blanca, y (ii) la presunta vulneración
del derecho al debido proceso por parte del Juzgado 60 Civil Municipal de
Bogotá, por la tardanza en resolver el incidente de desacato formulado contra
la mencionada EPS. En este sentido, cabe aclarar que aunque en esta oportunidad
la accionante alega la vulneración de otros derechos fundamentales, tales como
el buen nombre, a la administración de justicia, a la intimidad, y al libre
desarrollo de la personalidad, entre otros, la Sala encuentra que sus
pretensiones apuntan en realidad, a la protección de sus derechos a la salud y
al debido proceso, en la medida que su queja siempre se dirige a controvertir
las actuaciones surtidas durante el trámite de desacato por el Juzgado 60 Civil
Municipal de Bogotá, que estima han dilatado el cumplimiento del fallo a su
favor.
3. Identidad
de pretensiones: en las dos acciones de amparo
referidas la accionante solicitó que se ordene al Juzgado 60 Civil Municipal de
Bogotá, cumplir sin dilaciones su deber de fallar de fondo el desacato frente a
la sentencia emitida el 23 de julio de 2015 por el Juzgado 37 Civil Municipal
de Bogotá.
4. Abuso del
derecho a la administración de justicia: para la Sala,
existe un abuso del derecho por parte de la señora Rosaura, tal como señalará a
continuación.
Según los hechos narrados y probados durante
este trámite, la accionante ha interpuesto varias acciones de tutela sobre la
misma situación fáctica. La Sala encontró registro de 28 acciones de tutela
instauradas por la señora Rosaura Muñoz Vivas entre febrero de 2007 y marzo de
2017[81],
la mayoría de ellas contra EPS Cruz Blanca, y frente a otras autoridades judiciales
e instituciones relacionadas con la prestación del servicio a la salud, y que
han sido mencionadas en este trámite. No obstante, la Sala se referirá
únicamente a aquellas sobre las que pudo comprobar cuál fue el asunto de fondo
resuelto, toda vez que fueron relacionadas por la actora en la narración de los
hechos de la tutela que actualmente ocupa la atención de esta Sala, o bien, por
las distintas autoridades judiciales que intervinieron durante el proceso, y en
consecuencia, obra en el expediente copia de los correspondientes fallos.
Así pues, esta Sala de Revisión conoció 7 acciones de
tutela que tienen en común a la señora Muñoz Vivas como demandante y que proponen
un mismo debate constitucional sobre la protección de su derecho a la salud y
el resultado de los incidentes de desacato que ha iniciado ante el Juzgado 60
Civil Municipal de Bogotá. Cabe mencionar que previamente, el Juzgado 50 Penal
Municipal de Garantías de Bogotá, declaró temeraria la acción de tutela que
interpuso la accionante en el año 2012 contra la EPS Cruz Blanca. Esta decisión
fue confirmada en segunda instancia por el Juzgado 24 Penal del Circuito con
Control de Garantías de Bogotá. De igual forma, en el 2015, el Juzgado 40 Penal
Municipal de Bogotá negó por encontrar temeraria la acción de tutela
interpuesta por la aquí accionante contra Cruz Blanca EPS, decisión que
confirmó el Juzgado 55 Penal del Circuito de Bogotá. Estos fallos de tutela dan
muestra de que la actora ha actuado temerariamente en más de una ocasión.
Ahora bien, específicamente, la acción de tutela que
inició la señora Rosaura Muñoz Vivas en el año 2015, resuelta en primera
instancia por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante sentencia del 23 de
julio de 2015, y en segunda instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia,  cuestionó, precisamente, las actuaciones del Juzgado 60
Civil Municipal durante el trámite de desacato, y concluyó con un fallo a su
favor que le ordenó a esa autoridad judicial resolver de fondo el incidente mencionado.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que la
accionante ha abusado de su derecho al acceso a la administración de justicia,
porque la acción de tutela que se encuentra en estudio, además de tener triple
identidad señalada, no plantea ningún hecho nuevo, que amerite un análisis
constitucional distinto, o que justifique una nueva puesta en funcionamiento del
aparato de administración de justicia.
Sin embargo, esto no significa que la Sala esté
imponiendo una restricción del derecho al acceso a la justicia de la accionante,
pues en el caso de encontrar vulnerados otros derechos fundamentales, o los
mismos, pero por hechos nuevos, la accionante puede acudir a este mecanismo
preferente, con el fin de que su situación sea evaluada por un juez
constitucional. Lo que no puede aceptarse, es que continúe la cadena de
acciones de tutela que ha interpuesto contra la EPS Cruz Blanca y el Juzgado 60
Civil Municipal de Bogotá, en las que bajo los mismos hechos, y las mismas
pretensiones ha hecho un uso desmedido de su derecho a la administración de
justicia, vulnerando, entre otros, el principio de seguridad jurídica y de cosa
juzgada constitucional.
Adicionalmente, esta Sala de Revisión encuentra admisible
el argumento expuesto por la Procuraduría General de la Nación, en el sentido
de considerar que el desistimiento del incidente de desacato por parte de la
peticionaria, podría ser interpretado como una acción de mala fe, en tanto se
trató de una actitud que buscaba impedir el esclarecimiento de su situación
actual de salud, y la delimitación de los tratamientos que necesita.
Cabe citar las afirmaciones expuestas por la señora
Rosaura en el escrito mediante el cual, le comunicó al Juzgado 60 Civil
Municipal de Bogotá, su desistimiento del incidente de desacato[82]:
“manifiesto que en ejercicio de mi autonomía y
en respeto de la autonomía medica no [sic] aceptare ir a ninguna junta médica y
no [sic] autorizare a ninguno de mis médicos, a violar mi intimidad exponiendo
en junta médica [sic] mío estado de salud, ya que considero que proferido el
fallo sobre el incidente de desacato, no tiene sentido continuar con estas órdenes
que yo considero arbitrarias no solo en mi contra sino en contra de la autonomía
médica.
Finalmente y como claramente lo dice la
jurisprudencia ‘nadie puede disponer sobre otro’, quiero dejar claro que
no estoy de acuerdo con la realización de la junta médica, así como reitero
declino de su presunta ‘protección’ (…)” Negrita dentro del texto.
Queda claro entonces que, además de considerar que el
Juez del desacato tenía que limitarse a resolver el incidente sin decretar
pruebas, la señora Rosaura desistió del trámite porque no quería que se
realizara la Junta Médica que fue ordenada. Con dicha actuación, la
peticionaria impidió, deliberadamente conocer cuáles son las prestaciones específicas
que requería para tratar su patología, y así poder cumplir con la sentencia que
ordenó a su EPS darle un tratamiento integral. Esto pone de presente, su falta
de disposición para contribuir a la definición de su situación frente al
Sistema de Seguridad Social en Salud.
Así las cosas, la Sala encuentra que la accionante
obtuvo su derecho de forma legítima, a través de un fallo de tutela que ordenó
su tratamiento integral, pero lo está utilizando para fines contrarios al
ordenamiento jurídico, haciendo un uso irrazonable del mismo. Por estas
razones, la Sala estima que la acción de tutela es improcedente y encuentra
probado su actuar temerario. En consecuencia, se abstendrá de estudiar la
vulneración de los derechos invocados en el escrito de tutela, y en la parte
resolutiva de esta providencia, revocará las sentencias de instancia que fueron
proferidas por la Corte Suprema de Justicia.
-
Necesidad de un
pronunciamiento adicional
7.5 En este punto, es pertinente recordar que, el juez de tutela cuenta
con amplias facultades oficiosas que debe asumir de forma activa, con el fin de
procurar una adecuada protección de los derechos fundamentales de las personas.
La jurisprudencia constitucional ha señalado, que en virtud de dicha potestad,
puede incluso emitir fallos ultra y extra petita, esto es, “decidir
más allá de lo pedido o sobre pretensiones que no hicieron parte de la demanda”[83].
Sobre el particular, en la Sentencia T-886 de 2000[84] la Corte
señaló lo siguiente:
“En razón a que la Constitución consagra la
naturaleza informal de la acción de tutela y exige garantizar la efectividad de
los derechos fundamentales, el juez constitucional no está sometido a la causa
petendi y puede estudiar la vulneración de derechos que no fueron invocados
por el actor. Al respecto, esta Corporación[85]
ha dicho que ‘la naturaleza de la acción de tutela, como mecanismo de
protección de derechos fundamentales, reviste al juez que conoce de ella de una
serie de facultades que, en ejercicio de la jurisdicción ordinaria, no posee.
La principal de ellas, consiste en fallar más allá de lo solicitado por quien
hace uso de este mecanismo, fallos ultra o extra petita. Prerrogativa que
permite al juez de tutela pronunciarse sobre aspectos que, sin ser expuestos
como fundamento del amparo solicitado, deben ser objeto de pronunciamiento, por
estar vulnerando o impidiendo la efectividad de derechos de rango constitucional
fundamental’[86]”
En este orden de ideas, aunque esta providencia podría
limitarse a lo ya expuesto entorno a la improcedencia de la acción de tutela,
la Sala encuentra necesario realizar algunas consideraciones dados los hechos
particulares del caso. En efecto, aunque no es posible reabrir el debate que
hizo tránsito a cosa juzgada respecto a la protección del derecho a la salud de
la actora, en este caso existen varios indicios de actuaciones irregulares que
vale la pena estudiar, en aras de proteger el equilibrio del Sistema de
Seguridad Social en Salud.
7.6 Así pues, para la Sala resultan cuando menos extraños
los acuerdos a los que llegaron la accionante y EPS Cruz Blanca, que además
tuvieron como garante a la Superintendencia Nacional de Salud. Según consta en
las actas aportadas al expediente[87]
la EPS accedió a dar un subsidio de transporte anticipado, por un valor
constante de $3.800.000 mes a mes a la actora. Esta prestación le permitió a la
señora Rosaura comprarse un carro particular para sus desplazamientos, así lo
reconoció ella misma en la audiencia de interrogatorio de parte que se
encuentra grabada en el CD que obra a folio 50 del cuaderno 1 del expediente.
Según la señora Muñoz Vivas, por su padecimiento de fibromialgia debe
desplazarse en vehículos especiales, y aunque la EPS puso a su disposición
varios vehículos y ambulancias, dijo no poder aceptarlo, porque i) en una
ocasión fue asaltada por los tripulantes de la misma y ii) no llegaban a tiempo
y haciéndole perder varias citas médicas.
Dicha situación, de ser cierta, debió alertar a la EPS
sobre la mala prestación del servicio de la IPS encargada del transporte de los
pacientes que lo requieran, pero no puede dar lugar a un acuerdo que puede ser contrario
al Sistema de Seguridad Social en Salud, pues según las afirmaciones de la EPS,
este subsidio de transporte le ha costado al mismo aproximadamente unos $205.000.000[88]. Además de haber
adquirido un vehículo automotor, según una afirmación hecha por la actora en el
trámite de la acción de tutela que interpuso contra el Juzgado 60 Civil
Municipal de Bogotá, y que falló el Juzgado 40 Penal Municipal de Bogotá, el 5
de mayo de 2015, en el sentido de negar el amparo por tratarse de una actuación
temeraria[89],
con esa suma de dinero su esposo es recompensado por manejar dicho vehículo,
así posteriormente denuncie que el auxilio de transporte no es suficiente para
contratar un conductor particular.  Por lo tanto, para la Sala, los términos de
ese acuerdo no responden a lo regulado por el Sistema de Seguridad Social, ya
que este no prevé la posibilidad de crear acuerdos como del que ahora se
beneficia la señora Muñoz Vivas.
7.6.1 Siguiendo el análisis realizado por esta Sala de Revisión
en la Sentencia T- 225 de 2015[90],
sobre el transporte los pacientes, la sentencia T-760 de
2008[91]
señaló que “si bien el transporte y hospedaje del paciente no son servicios
médicos, en ciertos eventos el acceso al servicio de salud depende de que al
paciente le sean financiados los gastos de desplazamiento y estadía en el lugar
donde se le pueda prestar atención médica. (…) Así pues, toda persona tiene
derecho a que se remuevan las barreras y obstáculos que impidan a una persona
acceder a los servicios de salud que requiere con necesidad, cuando éstas
implican el desplazamiento a un lugar distinto al de residencia, debido a que
en su territorio no existen instituciones en capacidad de prestarlo, y la
persona no puede asumir los costos de dicho traslado”[92].
7.6.2 El transporte o traslado de pacientes de los regímenes
contributivo y subsidiado, en relación con los procedimientos cubiertos por el entonces
POS, fue regulado en los artículos 124 y 125 de la Resolución 5521 del 27 de
diciembre de 2013 del Ministerio de Salud “Por la cual se define, aclara y
actualiza integralmente el Plan Obligatorio de Salud (POS)”.
El artículo 124, relativo al “Transporte o traslado de pacientes”,
establece:
“El Plan Obligatorio de Salud cubre el
traslado acuático, aéreo y terrestre (en ambulancia básica o medicalizada) en
los siguientes casos: Movilización de pacientes con patología de urgencias
desde el sitio de ocurrencia de la misma hasta una institución hospitalaria,
incluyendo el servicio prehospitalario y de apoyo terapéutico en unidades
móviles. Entre instituciones prestadoras de servicios de salud dentro del
territorio nacional de los pacientes remitidos, teniendo en cuenta las
limitaciones en la oferta de servicios de la institución en donde están siendo
atendidos, que requieran de atención en un servicio no disponible en la
institución remisora. Igualmente para estos casos está cubierto el traslado en
ambulancia en caso de contrarreferencia. El servicio de traslado cubrirá el
medio de transporte disponible en el medio geográfico donde se encuentre el
paciente con base en su estado de salud, el concepto del médico tratante y el
destino de la remisión, de conformidad con la normatividad vigente. Así mismo,
se cubre el traslado en ambulancia del paciente remitido para atención
domiciliaria si el médico así lo prescribe”.
A su turno, el artículo 125 se refiere al “Transporte
del paciente ambulatorio”, y establece:
“El servicio de transporte en un medio
diferente a la ambulancia, para acceder a una atención incluida en el Plan
Obligatorio de Salud, no disponible en el municipio de residencia del afiliado,
será cubierto con cargo a la prima adicional para zona especial por dispersión
geográfica. || PARÁGRAFO. Las EPS igualmente deberán pagar el transporte del
paciente ambulatorio cuando el usuario debe trasladarse a un municipio distinto
a su residencia para recibir los servicios mencionados en el artículo 10 de
esta resolución, cuando existiendo estos en su municipio de residencia la EPS
no los hubiere tenido en cuenta para la conformación de su red de servicios.
Esto aplica independientemente de si en el municipio la EPS recibe o no una UPC
diferencial”.
Igualmente, la jurisprudencia constitucional
ha estimado que el otorgamiento de esta prestación, junto con el alojamiento
para el paciente y un acompañante, también debe otorgarse en los eventos no
previstos en los artículos 124 y 125 de la Resolución 5521 de 2013, cuando se
verifique que “(i) ni el paciente ni sus familiares cercanos tienen los
recursos económicos suficientes para pagar el valor del traslado; y (ii) de no
efectuarse la remisión se pone en riesgo la vida, la integridad física o el
estado de salud del usuario.”[93]
7.6.3 Entonces, el traslado de pacientes de urgencias
por medio terrestre, debe ser garantizado mediante ambulancia básica o medicalizada
-según las necesidades-, entre instituciones prestadoras de servicios de salud
dentro del territorio nacional, si existen limitaciones en la oferta de
servicios de la institución en donde están siendo atendidos, o si requieren la
prestación de un servicio que la institución remisora no se encuentra en
capacidad de prestar.
De otra parte, el transporte terrestre de pacientes ambulatorios en un
medio diferente a la ambulancia, para acceder a una atención incluida en el
Plan de Beneficios en Salud, sólo está contemplado cuando lo que se necesita no
está disponible en el municipio de residencia del afiliado. Adicionalmente, la
Corte ha señalado que también debe garantizarse la prestación de este servicio,
si se demuestra que: “(i) el paciente sea totalmente dependiente de un
tercero para su desplazamiento, (ii) requiera atención permanente para
garantizar su integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores
cotidianas y (iii) ni él ni su núcleo familiar cuenten con los recursos
suficientes para financiar el traslado”[94].
De esta manera, “cuando se verifican los requisitos mencionados, el juez
constitucional debe ordenar el desplazamiento medicalizado o el pago total del
valor de transporte y estadía para acceder a servicios médicos que no revistan
el carácter de urgencias médicas[95].
En consecuencia, EPS Cruz Blanca deberá ceñirse a lo
dispuesto por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional, sobre
el suministro del servicio de transporte, para garantizarle esta prestación a
la accionante. Esto en atención a que los acuerdos a los que llegó con la actora,
son ilegales, toda vez que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano una
norma que los respalde, y por lo demás, resultan ajenos a los propósitos del
Sistema de Seguridad Social en Salud, tal como se verá a continuación.
7.7 Llama la atención de la Sala que los acuerdos
señalados establezcan que la actora y su esposo sean quienes deben escoger las
enfermeras acompañantes. La señora Muñoz Vivas justificó lo anterior en una
mala práctica de la EPS, que narró durante la audiencia de interrogatorio de
parte. En esa oportunidad, indicó que en alguna ocasión, descubrió que la EPS
había enviado una falsa enfermera para acompañarla, pues se trataba en realidad
de una “supervisora de seguridad”; por ello, aseguró que no puede confiar en el
personal que le asigne la EPS. Esta situación le permitió, por ejemplo, poner a
consideración de Cruz Blanca la hoja de vida de su hijo para que fuera
contratado como su enfermero, y se ha extendido también a médicos tratantes
como el caso del servicio de psiquiatría.
7.8 Adicionalmente, Cruz Blanca EPS ha tenido que
contratar servicios especiales para atender a la accionante. Tal es el caso de
las terapias de medicina alternativa, la piscinoterapia exclusiva que ha sido
formulada por su médico tratante, así como los múltiples insumos que podrían
catalogarse incluso, como de lujo. De acuerdo con las pruebas que obran en el
expediente, la accionante le exige a su EPS elementos como aceite de oliva,
leche de soja, leche de almendras, arándanos, yogures especiales, tenis con
especificaciones técnicas particulares y almohadas, entre muchos otros. Esto
constituye una clara tergiversación de la orden de amparo que fue impartida por
el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, que le concedió un tratamiento
integral.
7.9 Por todo lo anterior, el reclamo del derecho a la
salud de la señora Rosaura ha desbordado los límites constitucionalmente
aceptables, más aún cuando, tal como lo señaló el Juzgado 40 Penal Municipal de
Bogotá, en la Sentencia del 5 de mayo de 2015[96],
no se encuentra probada su incapacidad económica para costear los servicios
adicionales mencionados. A parte de la afirmación de la actora de no contar con
los recursos económicos para el efecto, no existe prueba alguna de ello, es
más, su afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud es al régimen
contributivo, como beneficiaria de su esposo. En consecuencia, la Sala se ve
obligada a impartir algunas órdenes en el sentido de determinar cuál debe ser
el alcance del fallo de tutela concedido a su favor.
7.10 Si bien la a afectación a la salud de la actora
se encuentra plenamente probada, y no pretende la Sala menoscabar sus dolencias
o privarla de los servicios de salud a los que tiene derecho, considera
necesario recordarle que es su deber ejercer responsablemente sus derechos y no
abusar de los mismos. Por ello, el tratamiento integral que le fue concedido en
sede de tutela no puede llegar a la situación descrita, y en consecuencia, resulta
urgente su valoración por parte de una Junta médica que determine
específicamente cuáles son sus problemas de salud, y los medicamentos y
servicios que necesita para superarlos.
7.11 En este punto, la Sala encuentra que el Juzgado
60 Civil Municipal de Bogotá, no excedió sus facultades como juez encargado de
vigilar el cumplimiento del fallo de tutela proferido a favor de la accionante,
y sustanciador del trámite de desacato iniciado por ella. De acuerdo con lo
expuesto en el numeral 5.4 de la parte considerativa de esta providencia,
durante el incidente de desacato, en aras de garantizar una efectiva protección
del derecho fundamental, el juez puede practicar pruebas de oficio y ajustar la
orden original o dictar órdenes adicionales, siempre que no reabra el debate de
fondo.
Dadas las circunstancias particulares de este caso, y
tal como lo advirtieron algunos jueces que han participado en los diferentes
procesos iniciados por la actora, las pruebas decretadas por el Juzgado 60 no
son caprichosas, y no vulneran ningún derecho fundamental de la accionante. Por
el contrario, resultan absolutamente necesarias, e incluso hacen parte del
exhorto que le hizo la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior de Bogotá, en auto del 23 de noviembre de 2015, mediante el
que resolvió el desacato interpuesto por la actora.
7.12 Esa actitud diligente del Juzgado 60 Civil
Municipal, contrasta con el actuar pasivo de la EPS Cruz Blanca, quien además
de firmar acuerdos que no son comunes en el Sistema de Seguridad Social en
Salud, se abstuvo de desplegar todos los mecanismos con los que contaba para
frenar las exigencias que exceden la garantía del derecho a la salud de la
accionante. En este sentido, nunca solicitó la intervención de los entes de
control con competencia sobre ese asunto. Este es un actuar negligente frente
al Sistema de Salud, pues el costo de los productos que le otorga a señora Muñoz
Vivas evidentemente no es sufragado directamente por la EPS, sino que le son
recobrados al Fosyga. Si la EPS, autónomamente considera pertinente brindarle a
la accionante todos los insumos que han sido mencionados durante esta
sentencia, bien puede hacerlo, pero su costo no puede recaer en el Sistema.
Ante el conjunto de irregularidades expuesto y la compleja situación que ha
creado la aquí demandante, la Sala ordenará compulsar copias de este proceso a
la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que inicie las
investigaciones que considere pertinentes, y ponga en conocimiento de las
autoridades que estime necesarias, para tomar los correctivos a que haya lugar.
7.13 También cabe puntualizar que si bien no
es posible revisar la sentencia del Juzgado 37 Civil Municipal de Bogotá, que
ordenó dar un tratamiento integral a la accionante, resulta pertinente recordar
que la jurisprudencia de esta Corte ha sido clara al señalar los casos en los
que procede una orden de este tipo. El tratamiento integral está regulado en el
Artículo 8° de la Ley 1751 de 2015, e implica garantizar el acceso efectivo al
servicio de salud, lo cual comprende suministrar “todos aquellos
medicamentos, exámenes, procedimientos, intervenciones y terapias, entre otros,
con miras a la recuperación e integración social del paciente, sin que medie
obstáculo alguno independientemente de que se encuentren en el POS o no”[97] e incluye un
tratamiento continuo, es decir sin interrupciones. En la Sentencia T-531 de
2009[98],
esta Corte señaló que el tratamiento integral puede ordenarse en los fallos de
tutela, cuando se evidencia la afectación de los derechos de: i) sujetos que
por su estado de debilidad manifiesta deban recibir una especial protección
constitucional, como los menores de edad, los adultos mayores, personas en
condición de desplazamiento, indígenas, reclusos entre otros; y de ii) personas
que padezcan enfermedades catastróficas como VIH o cáncer, por ejemplo.
7.14 Asimismo, cuando el juez no encuentre
acreditado mediante criterio o concepto médico, cuál es la enfermedad del
peticionario, y las prestaciones puntuales que conforman la atención integral,
debe abstenerse de conceder órdenes amplias e indeterminadas que den paso a
situaciones como la que hoy ocupa a esta Sala de Revisión. En estos eventos, lo
que debe hacer es tomar las medidas que estime necesarias dirigidas a lograr un
diagnóstico completo que permita determinar las necesidades del usuario según
el caso particular.
7.15 En suma, la acción de tutela de la
referencia es improcedente (i) frente a la sentencia de la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, porque
se trata de un fallo de tutela que ya hizo tránsito a cosa juzgada, y (ii) frente
a las actuaciones del Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá, dentro del trámite
de incidente de desacato iniciado por la accionante, porque esta Sala de
Revisión, encontró que se trata de un actuar temerario. En consecuencia, la
Sala revocará las sentencias de instancia.
Además, ordenará a la EPS Cruz Blanca la
conformación de una Junta Médica interdisciplinaria, para que con base en la
historia clínica de la accionante, defina su estado de salud actual y el
tratamiento específico que debe recibir.
Una vez determinado lo anterior, dicha
entidad debe proceder, sin dilaciones a proveer lo que allí se señale, y que
esté en obligación de suministrar, de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Beneficios. En este sentido, hasta
tanto la actora no demuestre plenamente su incapacidad de pago, no puede quedar
exenta de las obligaciones que el Sistema impone a sus usuarios. También le
advertirá que deberá abstenerse de autorizar el suministro de insumos que no
hagan parte del Plan de Beneficios y, en lo referente al transporte, deberá garantizarlo
de conformidad con lo regulado sobre el tema en la Resolución 5521 de 2013 del
Ministerio de Salud.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Revocar
las sentencias proferidas por la Sala de Decisión de Tutelas Nº 1 de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 15 de septiembre de 2016 en
segunda instancia, y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, el 10 de agosto de 2016 en primera instancia, y en su lugar, declarar
improcedente el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de
esta sentencia.
Segundo.- Ordenar a Cruz Blanca EPS:
(a) que dentro de
las 72 horas siguientes a la notificación de esta providencia, convoque una
Junta Médica interdisciplinaria, para que con base en la historia clínica de la
señora Rosaura Muñoz Vivas, rinda un dictamen en el que quede claro cuáles son
sus afecciones de salud, y los tratamientos estrictamente médicos que necesita.
(b) que una vez
obtenido el dictamen sobre el estado de salud y tratamientos que requiera la
accionante, proceda, sin dilación alguna, a brindarle todos aquellos
medicamentos e insumos que hagan parte del Plan de Beneficios. Se advierte,
además, que hasta que la accionante no demuestre concretamente su incapacidad
económica, deberá sufragar los valores de copagos o cuotas moderadoras a que
haya lugar.
(c) abstenerse de
autorizar el suministro de insumos ajenos a la garantía del derecho a la salud,
que no hacen parte del Plan de Beneficios, mientras no cumplan con los
criterios que para ello ha señalado la jurisprudencia constitucional.
(d) garantizar el
transporte de la accionante, siguiendo lo regulado sobre el tema por la
Resolución 5521 de 2013 del Ministerio de Salud y la jurisprudencia constitucional.
Tercero.- Por
conducto de la Secretaría de la Corte Constitucional, remitir copia
completa del expediente objeto de revisión y de la presente sentencia, a la
Superintendencia Nacional de Salud, para lo de su competencia.
Cuarto.- Por Secretaría, líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (E)
HERNÁN CORREA
CARDOZO
Magistrado (E)
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ROCIO
LOAIZA MILIAN
Secretaria
General (E)
[1] La
Sala advierte que, no existe en el expediente copia de estas dos decisiones. La
reseña de las mismas se basa en las afirmaciones de la accionante, así como la
narración de los hechos realizada por otros jueces de instancia. Ver folio 144,
cuaderno 2.
[2]
Cita de la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, el 7 de septiembre de 2015. Folio 42, cuaderno 2.
[3] “Ver
folio 153. II Cuaderno de Incidente de Desacato. Juzgado 60 Civil Municipal”.
Cita de la sentencia del Juzgado 40 Penal Municipal de Bogotá, folio 155,
cuaderno 2.
[4]
Folio 155, cuaderno 2. La sentencia del juzgado no determina en el marco de qué proceso se
ordenó dicha indemnización.
[5] No existe constancia en el expediente de cuál fue la decisión final
adoptada en este trámite.
[6] Folio 35, cuaderno 2.
[7] Folio 36, cuaderno 2.
[8] Folio 37, cuaderno 2.
[9] Folios 92 a 99, cuaderno 2.
[10] Folios 178 a 186, cuaderno 2.
[11]
Mediante auto del 22 de agosto de 2016, la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia rechazó la impugnación por considerar que la Gerente
carecía de personería para actuar a nombre de Cruz Blanca EPS. Folio 191,
cuaderno 2.
[12] Copia de la escritura pública mencionada fue aportada al despacho el
24 de agosto de 2016. Folios 268 a 272, cuaderno 2.
[13] Figuran como asistentes a la reunión, Mario Mejía Cardona,
Superintendente Nacional de Salud; Darío José Cantillo Gómez, su delegado;
Rubén Darío Joya Páez, el abogado a cargo del caso; Martha Ligia Serna,
coordinadora de atención al usuario de la delegada para la protección al usuario
y participación ciudadana, Carlos Antonio Vanegas León, funcionario de la
Procuraduría General de la Nación; Sonia Paredes Cubillos, representante legal
suplente de Cruz Blanca EPS; Carlos Arturo Correa, apoderado general de la EPS;
Rosaura Muñoz Vivas, paciente y usuaria; Jaime Cabrera Cuellar, representante y
esposo de la usuaria y; Andrés Botero Arbeláez, abogado usuarios.
[14] Folios 3 a 7, cuaderno de la Corte Constitucional.
[15] Los cuadernos remitidos fueron devueltos al Juzgado 60 Civil Municipal
de Bogotá, mediante auto del 16 de mayo de 2017.
[16] Corte Constitucional, sentencias, C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba
Triviño, C-713 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-282 de 1996 M.P.
Antonio Martínez Caballero, T-070 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza,
T-156 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-310 de 2009 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y, SU- 913 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, entre muchas
otras.
[17] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[18] Siguiendo los lineamientos de la sentencia C- 590 de 2005.
[19] Cfr. Sentencia T-757 de 2009 M.P Luis Ernesto Vargas Silva.
[20] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21]
Ver, entre otras, las sentencias T-174 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
T-192 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-217 de 2002 M.P. Jaime Córdoba
Triviño, T-354 de 2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-444 de 2002 M.P. Jaime
Araujo Rentería, T-200 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-536 de 2004 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, T-059 de 2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-104 de
2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-210 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-282
de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-137 de 2010 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, T-151 de 2010 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, y T-813 de
2010 M.P. María Victoria Calle Correa.
[22] Sentencia T-272 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa.
[23] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[24] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[25] “Artículo 38. Actuación temeraria. Cuando sin motivo expresamente
justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su
representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán
desfavorablemente todas las solicitudes (…)”.
[26] Sentencia T-266 de 2011 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] Sentencia T-568 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-053 de
2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; otras, en las cuales se efectúa un
recuento similar son las providencias T-020 de 2006, T-593 de
2002, T-443 de 1995, T-082 de 1997, T-080 de 1998, SU-253 de 1998, T-263 de
2003 y T-707 de 2003.
[28] Sentencias T-502 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
T-568 de 2006 M.P Jaime Córdoba Triviño y T-184 de 2005. M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[29]
Sentencia T-507 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Sobre este punto, ver Sentencias
T-568 de 2006, T-951 de 2005, T-410 de 2005, T-1303 de 2005, T-662 de 2002
y T-883 de 2001.
[30] Sentencias T-560 de 2009
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-053 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[31] Sentencia T-149 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[32] Sentencia T-308 de 1995
MP. José Gregorio Hernández Galindo
[33] Sentencia T-443 de 1995
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[34] Sentencia T-001 de 1997
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[35] Sentencia T-721 de 2003
MP.  Álvaro Tafur Galvis
[36] Sentencia T-266 de 2011
MP. Luis Ernesto Vargas Silva
[37]
Sentencia T-566 de 2001 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[38] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[39] Hoy Código General del Proceso, artículo 303.
[40] “es
decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial
sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo
pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o
varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad
sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados
expresamente”. Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[41] “es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada
deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los
mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el
análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los
fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva
causa.” Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[42] “es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e
intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que
constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se presente la
identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica.” Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43] Sentencia T-649 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[44] Sentencia T-813 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa.
[45] Sentencia T-053 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[46] Sentencia T-185 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[47] Sentencia T-560 de 2009 M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[48] Sentencia T-185 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[49] Sentencia T-560 de 2009 M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[50] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[51] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil y Agraria. Sentencia
del 9 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Dr. Jorge Antonio Castillo Rúgeles.
Exp. 5372.
[52] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[53] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[54] Sentencia C- 258 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[56] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[57] Sentencia C- 258 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[58] Sentencia T-254 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[59] Al respecto, indica la Sentencia T-171 de 2009 (M.P.
Humberto Sierra) que el incidente de desacato “(...) debe entenderse como un instrumento
procesal para garantizar plenamente el derecho constitucional a la
administración de justicia del accionante (art. 229 C.P.), puesto que éste
permite la materialización de la decisión emitida en sede de tutela, con lo cual
no basta con que se otorgue a las personas la posibilidad de acudir a la tutela
y que con ella se protejan sus derechos fundamentales, sino que existan medios
que ayuden al cabal cumplimiento de la orden proferida por el juez
constitucional”.
[60] Sentencias T-458, T-744 y SU-1158 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[61]
Sentencia T-185 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas), explicó tal situación en
los siguientes términos: “(…) en el procedimiento del cumplimiento, el
funcionario judicial tiene el deber de hacer eficaz sus decisiones con el
simple conocimiento de la inobservancia por parte de la autoridad demandada. De
hecho, no puede argüir ritualismos procesales para no adelantar acciones
tendientes a lograr la eficacia de las sentencias que expide, ni exigirle a la
tutelante agotar el incidente de desacato. En contraste, ésta última
institución es un incidente disciplinario que solo se inicia a petición de
parte, además en el desacato se analiza la responsabilidad subjetiva del
incumplimiento del fallo de tutela atribuible a una autoridad”.
[62] Sentencia T-254 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[63] Sentencia T-1113 de 2005 M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[64]  Sobre
este punto, la Sentencia T-014 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla sostuvo: “no
es posible que las consideraciones que se hagan para decidir el incidente
conduzcan a la reapertura del tema de fondo, ya decidido mediante la sentencia
de tutela. En este sentido debe subrayarse que en ese momento procesal el
referido fallo ha hecho tránsito a cosa juzgada, por lo que la decisión en él
contenida resulta inmodificable y de obligatorio acatamiento, incluso para el
juez que la hubiere proferido. Es claro entonces que nada en el incidente de
desacato puede implicar la reconsideración de la decisión cuyo cumplimiento se
busca, ni aún con la aquiescencia del beneficiario de aquélla, ni tampoco con
la del juez que la originó”.
[65] Sentencia
T-086 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[66]
En varias ocasiones la Corte ha señalado que la interposición de una acción de
tutela contra otra tutela  “No es procedente (…) porque de lo contrario (i)
implicaría instituir un recurso adicional para insistir en la revisión de
tutelas que con anterioridad no fueron seleccionadas, (ii) supondría crear una
cadena interminable de demandas, con lo cual resultaría afectado el principio
de seguridad jurídica, (iii) se afectaría el mecanismo de cierre hermenéutico
de la Constitución, confiado a la Corte Constitucional, y (iv) la tutela
perdería su efectividad, pues quedaría indefinidamente postergada hasta que el
vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela
contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la
opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador
iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer.” Sentencia
T-272 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa.
[67]
Folios 1936 a 1946, cuaderno 4 del incidente de desacato.
[68] Pardo Antonio J., Tratado de Derecho Procesal Civil, T.II.
[69] Sentencia T-146 A de 2003M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[70]
Auto 345 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, y Auto 114 de 2013, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva, entre otros.
[71] Auto 345 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[72] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[73] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[74] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[75] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[76]
M.P. Jaime Córdoba Triviño. Dicha Sentencia estudió la acción de tutela
interpuesta por un grupo
de pensionados de la extinta Electrificadora del Magdalena – Electromag S.A. –
ESP, contra Electricaribe S.A. – ESP., que consideraban vulnerados sus derechos
al mínimo vital y a la igualdad; por la negativa de esta empresa de reconocer y
pagar el reajuste pensional previsto en la Ley 4ª de 1976, el cual había sido
ordenado por el liquidador de Electromag.
[77] Referente
a establecer si resultaba procedente la acción de tutela interpuesta contra la
providencia que ordenó dar inicio al trámite de un incidente de desacato,
cuando la entidad accionada pone de presente que existen otros fallos
anteriores sobre la materia, que demostrarían el cumplimiento de lo ordenado
por el fallo de tutela objeto de dicho incidente.
[78] Sentencias T-260 de 1995 y
T-575 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo;  T-360
de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-172 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería; y T-681 de2010, M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
[79] Sentencia de la Corte Constitucional, T-2 60 de 1995. Magistrado
ponente, José Gregorio Hernández Galindo.
[80] Sentencia T-360 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[81] Radicado
Demandante
Demandado
Primera
Instancia
Segunda
Instancia
Fecha
Radicación
T1557494
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 60 CIVIL MPAL
BOGOTA,
JUZGADO 37 CIVIL DEL CTO--
Feb 22 2007
T1731402
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ JUZGADO 2 CIVIL DEL CTO DE BTA
BOGOTA,
TRIBUNAL SUPERIOR SALA CIVIL
----CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA, SALA CIVIL
Sep 24
2007
T2122460
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 60 CIVIL MUNICIPAL
--
Nov 20
2008
T2211747
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /GRUPO SALUDCOOP
BOGOTA,
JUZGADO 59 CIVIL MUNICIPAL
BOGOTA,
JUZGADO 39 CIVIL DEL CIRIUTO
Feb 27
2009
T3150910
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
BOGOTA JUZGADO
31 CIVIL DEL CIRCUITO
--
Jul 21
2011
T3155803
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 41 CIVIL MUNICIPAL
--
Jul 26
2011
T3166933
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 48 CIVIL MUNICIPAL
BOGOTA JUZGADO
7 CIVIL DEL CIRCUITO --
Ago 4
2011
T3259615
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /EPS CRUZ BLANCA Y OTROS
BOGOTA,
JUZGADO 2 PENAL DEL CIRCUITO CON FUNCION DE CONOCIMIENTO
BOGOTA,
TRIBUNAL SUPERIOR SALA PENAL
Oct 20
2011
T3292522
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA
BOGOTA,
JUZGADO 8 CIVIL MUNICIPAL
--
Nov 21
2011
T3320036
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ SALA PENAL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTA Y OTRO
BOGOTA, CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL
BOGOTA, CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA SALA CIVIL
Dic 12
2011
T3428332
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /JUZGADO 41 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTA
BOGOTA,
JUZGADO 1 PENAL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO DE DESCONGESTION
--
Mar 28
2012
T3463241
MUÑOZ VIVAS /
CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 50 PENAL MUNICIPAL DE GARANTIAS
BOGOTA,
JUZGADO 24 PENAL DEL CIRCUITO DE CONOCIMIENTO
Abr 30
2012
T3585884
MUÑOZ VIVAS ROSAURA /SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD
BOGOTA,
JUZGADO 27 PENAL DEL CIRCUITO DE CONOCIMIENTO ADJUNTO
--
Ago 3
2012
T3587896
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 42 PENAL MUNICIPAL CON F CONTROL
BOGOTA,
JUZGADO 15 PENAL DEL CIRCUITO DE CONOCIMIENTO
Ago 6
2012
T3756231
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 63 PENAL MUNICIPAL CON FUNCION DE CONTROL DE GARANTIAS
--
Ene 15
2013
T4041679
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ HOSPITAL JUAN N CORPAS UNIMED
BOGOTA,
JUZGADO 5 PENAL MUNICIPAL CON FUNCION DE CONTROL DE GARANTIAS
--
Ago 20
2013
T4077230
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 28 PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO
--
Sep 13
2013
T4116741
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ JUZGADO 60 CIVIL MUNICIPAL
BOGOTA,
JUZGADO 23 CIVIL DEL CIRCUITO
BOGOTA,
TRIBUNAL SUPERIOR SALA CIVIL
Oct 11
2013
T4156483
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 12 PENAL MUNICIPAL DE CONOCIMIENTO
--
Nov 13
2013
T4171717
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ SUPER DELEGADO DE ATENCION AL USUARIO Y PARTICIPACION
CIUDADANA
BOGOTA,
JUZGADO 5 PENAL DEL CIRCUITO DE CONOCIMIENTO
--
Nov 22
2013
T4242883
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 4 PENAL MUNICIPAL DE CONOCIMIENTO
BOGOTA,
JUZGADO 33 PENAL DEL CIRCUITO DE CONOCIMIENTO
Feb 6
2014
T4342198
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,
JUZGADO 24 PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE CONTROL
--
Abr 28
2014
T4491539
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO
BOGOTA,
JUZGADO 14 CIVIL DEL CIRCUITO
BOGOTA,
TRIBUNAL SUPERIOR SALA CIVIL
Ago 20
2014
T4934443
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,CUNDINAMARCA,
JUZGADO 1 CIVIL MUNICIPAL
--
May 15
2015
T4945257
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA /CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,CUNDINAMARCA,
JUZGADO 12 CIVIL MUNICIPAL DE MENOR CUANTIA
--
May 22
2015
T5813697
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA/ TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTA SALA CIVIL
ESPECIALIZADA EN RESTITUCION DE TIERRAS Y OTROS
BOGOTA,CUNDINAMARCA,
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION LABORAL
BOGOTA,CUNDINAMARCA,
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION PENAL
Oct 7
2016
T5854129
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA Y OTRO /CRUZ BLANCA EPS
BOGOTA,CUNDINAMARCA,
JUZGADO 36 PENAL MUNICIPAL CON F CONTROL DE GARANTIAS
BOGOTA,
CUNDINAMARCA, JUZGADO 50 PENAL DEL CIRCUITO DE CONOCIMIENTO
Oct 31
2016
T6056657
MUÑOZ VIVAS
ROSAURA Y OTRO / CRUZ BLANCA EPS Y OTRO
BOGOTA,CUNDINAMARCA,
JUZGADO 5 PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO
BOGOTA,
CUNDINAMARCA, JUZGADO 43 PENAL DEL CURCUITO CON FUNCION DE CONOCIMIENTO
Mar 13 2017
[82] Folios 1939 y 1940, cuaderno de desacato No 4.
[83] Sentencias T-153 de 2011 y T-568 de 2013,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[84] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[85] Pueden consultarse entre otras las
sentencias T-532 de 1994, T-310 de 1995, T-049 de 1998, T-450 de 1998 y SU-429
de 1998.
[86] Sentencia T-049 de 1998. M.P. Jorge Arango
Mejía.
[87]
Folios 6 a 14 del cuaderno 1. En los numerales 4.3, 4.4. y 4.5 del acápite de
pruebas están reseñadas extensamente.
[88] Ver numeral 4.8 del acápite de pruebas.
[89] Ver numeral 6 de los hechos.
[90] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[91] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[92] Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[93] Sentencias T-745 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); T-365
de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo); T-587 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla), T-022 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-481 de 2011 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva) y T-173 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[94] Sentencias T-246 de 2010 y T-481 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[95] Sentencia T-481 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En estos
casos, sin importar la capacidad económica del paciente, la EPS está obligada a
cubrir el costo del traslado.
[96] Folios 143 a 156, cuaderno 2.
[97] Sentencia T-611 de 2014. Citada en la Sentencia T-081 de 2016 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[98] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.