C-277-07
y en la ley orgánica del reglamento del Congreso
Sentencia
C-277/07
MESADA CATORCE-Votación
sobre su eliminación en trámite de acto legislativo
Es
errado afirmar que se votó lo mismo dos veces. Una cosa es manifestar el
asentimiento o disentimiento político, sobre la prohibición total de la mesada
catorce, y otra distinta prestarlo a su prohibición con la salvedad que se
introdujo. Los Congresistas tuvieron objetos de análisis distintos cuando
votaron uno y otro contenido, tal como se expresó en la segunda votación. Por
ello esta Sala considera que la perspectiva de análisis del evento sucedido con
la votación del inciso demandado, no debe ser la que se adoptó por parte de
quienes lo consideran inconstitucional, en el sentido que se reabrió la
votación de una iniciativa ya negada. Por el contrario, como se acaba de
mostrar, la Corte Constitucional considera que el evento en mención debe ser
interpretado como una enmienda que se le hizo al contenido normativo que en un
principio –y seguramente por su mismo alcance- no fue aprobado. Y que,
precisamente porque se modificó su alcance después, fue reconsiderado y
aprobado.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Artículo inicialmente no aprobado, pero
posteriormente aprobado con una adición determinante
Para
la Corte Constitucional, el hecho consistente en que en el trámite del inciso
8° del acto legislativo 01 de 2005, se haya votado una parte de su contenido y
no se haya aprobado, y luego se haya votado nuevamente con una adición
determinante y se haya aprobado por la mayoría requerida por la Constitución,
no configura un incidente en el procedimiento con entidad suficiente para
declarar su inexequibilidad. Esto al menos por dos razones. La primera, porque
el contenido inicialmente votado en disfavor de su aprobación, es distinto al
segundo contenido que efectivamente se aprobó, y que en últimas forma parte del
acto reformatorio de la Carta. Y, segundo, porque la Corte Constitucional ha
establecido una interpretación de las normas relativas a los requisitos de
formación de las leyes, según la cual bajo ciertas circunstancias es posible
reabrir el debate sobre iniciativas que no se aprueban en las Corporaciones
legislativas.
VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Error del secretario de la Corporación al señalar que artículo
“fue negado”, cuando lo ocurrido fue que “no fue aprobado”/PROYECTO DE LEY-Diferencias
entre “haber sido negado” y “no haber sido aprobado”
Esta
Sala encontró que la Presidencia expresó que el señor Secretario había tenido
un lapsus por lo cual haría una aclaración. Intervino entonces el secretario de
la corporación para señalar que: “cuando se leyó la votación del inciso 8° yo
dije que había sido negado. No fue negado, lo que pasó fue que no fue aprobado,
hubo decisión de no aprobación, no de negación.” Por supuesto el sentido de la
anterior aclaración es que en el trámite legislativo no es lo mismo declarar
que una iniciativa se ha negado, a declarar que no ha sido aprobada. En el
contexto de los trámites de los actos legislativos en la segunda vuelta lo
primero implicaría que no se puede reconsiderar lo negado, y lo segundo que no
se ha cerrado la discusión. Frente a lo anterior considera la Sala Plena que
existen más razones para concluir que en efecto se incurrió en un error
involuntario y que en realidad no existió la intención de cerrar la discusión.
Como primera medida así se manifiesta por parte de la Presidencia y del
Secretario de la Corporación legislativa, y no habría porque presumir la mala
fe. Por demás, el modo de interpretar las formas propias de los trámites
legislativos no puede incluir semejante exegética, que impida aclarar el
sentido de una manifestación oral en medio de un debate político.
DEBATE PARLAMENTARIO-Posibilidad de reabrirlo sobre iniciativas no aprobadas/PROYECTO DE LEY-Solicitud
de reabrir debate no requiere aprobación por mayoría absoluta
La
posibilidad de reabrir el debate sobre iniciativas que no se aprueban en las
Corporaciones legislativas, vale señalar lo establecido por esta Corte en
sentencia C-140 de 1998. Allí se sostuvo que a la posibilidad de reabrir el
debate sobre una norma no subyacían los mismos requisitos exigidos para aprobarla.
Esto avala el hecho que a raíz de las intervenciones posteriores a la primera
votación, y la consiguiente intervención del Ministro de Protección Social que
se ha citado, se encuentre válida la posición de la Presidencia de la Plenaria
del Senado de aclarar que la iniciativa no había sido negada sino no aprobada y
en consecuencia la discusión no se consideraba cerrada. Para ello, la
Presidencia de la plenaria optó por el mecanismo de la Comisión de
Conciliación, pues éste procura la posibilidad de aprobar una enmienda, que
hizo del texto uno distinto del aprobado en la otra plenaria, y por ello la Sala
no encontró reparo a su conformación. Así, no resulta aceptable el argumento
según el cual para votar la iniciativa negada con su respectiva modificación,
debió mediar la aprobación de la mayoría de la Plenaria en cuestión. Con esto
queda sin sustento la presunta vulneración del artículo 161 de la Carta.
VICIO INSUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-No configuración porque no se desconocieron los
efectos de la votación
No
hay lugar a que se afirme que en el presente caso se pretendió desconocer los
efectos de una votación. Por el contrario se podría afirmar que aquello que se
votó en la primera votación, y que arrojó como resultado la no aprobación de la
eliminación total de la mesada catorce, tiene aún efectos, en la medida en que
por vía del acto legislativo demandado, dicha eliminación no se dio. Por ello
es errado sostener que el presente caso debe estar bajo la línea
jurisprudencial de la sentencia C-816 de 2004, en cuanto a la subregla según la
cual se configura un vicio de procedimiento insubsanable cuando se pretende
desconocer el resultado y efecto de una votación en una corporación
legislativa. Siendo ello cierto -se insiste- también lo es que en el presente
caso no se configuró el supuesto desconocimiento de una votación, tal como se
ha explicado.
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Trámite legislativo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Alcance
VICIO DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-No toda irregularidad lo constituye
VICIO DE CARACTER SUSTANCIAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Características
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Casos
en que ley cumple funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE TRAMITE LEGISLATIVO-Pasos que deben seguirse cuando se detectan
irregularidades
VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Importancia
VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Efectos jurídicos
La
votación, como expresión de la voluntad soberana y democrática de las cámaras
legislativas, una vez producida con arreglo a los mandatos reglamentarios
adquiere carácter intangible e irreversible, de manera que su desconocimiento o
supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento que afecta la
validez constitucional de la ley o del acto legislativo, produciendo su
inexequibilidad.
ENMIENDA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones o adiciones durante el
segundo debate de cada cámara
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN MATERIA
DE TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
Referencia: expediente D-6432
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el
artículo 48  de  la Constitución Política”.
Demandante: Rafael Rodríguez Moreno.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá,
D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Rafael
Rodríguez Moreno demandó el artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de
2005,“Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política de
Colombia”.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
y previo el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la norma acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial N° 45.984 de 29 de julio de 2005, y a la
corrección hecha en el Decreto 2576 de 27 de julio de 2005, subrayando los
apartes acusados:
“Acto Legislativo 01 de 2005.
(julio 22)
Por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos y
parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:
El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo
a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté
a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a
la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y
embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá
dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones
reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario
cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el
capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos los derechos
adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las
personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo,
serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá
dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí
establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán
en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las
cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se
puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo,
a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión.
A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo,
no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la
fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los
parágrafos del presente artículo.
Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a
partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de
trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa
cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aun cuando no se
hubiese efectuado el reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve para la
revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.
Parágrafo 1°. A partir del 31 de julio de 2010, no
podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Parágrafo 2°. A partir de la vigencia del presente
Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de
trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a
las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo transitorio 1°. El régimen pensional de los
docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio
público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las
disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que
se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley,
tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema
General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Parágrafo transitorio 2°. Sin perjuicio de los
derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y
al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente
artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados,
así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las
leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3°. Las reglas de carácter
pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas
en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente
celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los
pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
Parágrafo transitorio 4°. El régimen de transición
establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen,
no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los
trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos
750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia
del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen
hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las
personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5°. De conformidad con lo
dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003,
a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del
cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les
aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes
ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces
vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el
dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse
cubierto las cotizaciones correspondientes.
Parágrafo transitorio 6°. Se exceptúan de lo establecido
por el inciso 8° del presente artículo, aquellas personas que perciban una
pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán
catorce (14) mesadas pensionales al año.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a
partir de la fecha de su publicación.”
III.
LA DEMANDA
Según
el actor, el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, que elimina la mesada
catorce para las personas que causen su derecho a la pensión a partir de la
vigencia del mismo, es inconstitucional, puesto que en su aprobación el
Congreso incurrió en un vicio de procedimiento, consistente en que luego de que
el segmento acusado fuera negado por la plenaria del Senado de la República,
nuevamente fue votado y aprobado por esa célula legislativa en el segundo
debate del segundo periodo, previa integración de una comisión accidental,
desconociendo así lo dispuesto en los artículos 161 y 375 de la Constitución,
en concordancia con lo preceptuado por los artículos 94, 161, 186 y 221 de la
Ley 5ª de 1992, orgánica del reglamento de las cámaras legislativas.
Explica
el demandante que en sesión plenaria correspondiente al 15 de junio de 2005,
según consta en la Gaceta del Congreso N° 476 de 2005, la secretaría del Senado
de la República informó acerca de la existencia de quórum decisorio a fin de
efectuar la votación del inciso 8° del proyecto de acto legislativo en mención,
para lo cual llamó a lista luego de darle lectura al texto del mismo.
Indica,
que abierta la votación nominal el resultado obtenido fue de 45 votos a favor y
33 en contra, por lo cual se consideró negada la iniciativa al no haber
alcanzado el voto de la mayoría de los miembros de esa cámara legislativa, tal
y como lo ordena el artículo 375 superior.
Señala
que frente a esa situación y a solicitud del Ministro de Protección Social, se
integró una comisión accidental con el objeto de reconsiderar tal
determinación, la cual rindió su informe el 16 de junio de 2005 acogiendo el
texto del Senado de la República, lo que en su parecer resulta contrario al
artículo 161 de la Constitución, pues al haber sido negado el inciso 8° del
acto legislativo en comento, dejó de formar parte del texto del proyecto de
acto legislativo, de manera que no podía ser conciliable por ser
inexistente.
Considera
que si lo que pretendía dicha comisión era desconocer la no aprobación del
inciso 8° del proyecto de acto legislativo, este objetivo no lo logró, porque
el informe dejó de incluir lo sucedido en la sesión plenaria del Senado del 15
de junio de 2005, en la cual se negó dicha disposición.
En
su opinión, “lo más grave de este informe mitómano, radica en el hecho de
que la comisión accidental calló deliberadamente lo ocurrido en la sesión
plenaria ordinaria del 15 de junio de 2005, tal como consta en el Acta primaria
# 51, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso 476 de agosto 3 de 2005,
a la página 31…”.
Manifiesta
que los anteriores hechos están debidamente comprobados con las declaraciones
dadas por el Ministro de Protección Social Diego Palacios Betancur y con las
afirmaciones hechas por el senador Alfonso Angarita Baracaldo, después de
haberse votado la respectiva ponencia.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Comisión Colombiana de Juristas
Carlos
Rodríguez Medina, en calidad de Director (E) de la Comisión Colombiana de
Juristas intervino para aportar copia de la demanda de inconstitucionalidad,
radicada en esta corporación con el número D-6440, que en contra del Acto
Legislativo 01 de 2005 fuera interpuesta por esa entidad conjuntamente con la
Central Unitaria de Trabajadores y la cual contiene los argumentos que
sustentan la alegada vulneración de la Carta Política.
En
dicho documento se plantean cargos por supuestos vicios de competencia en los
que incurrió el Congreso al aprobar la reforma, así como la existencia de un
presunto vicio insubsanable de mero trámite, consistente en que si el Estado
colombiano al aprobar el acto legislativo decidió ponerse en situación de
incumplimiento respecto de tratados internacionales que ha suscrito, ha debido
adelantar previamente el trámite de denuncia correspondiente.
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Carlos
Andrés Ortíz Martínez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público intervino en el proceso para defender la constitucionalidad del
segmento acusado del Acto Legislativo N° 01 de 2005, con base en los argumentos
que a continuación se resumen.
Sostiene
que el actor parte de un contexto limitado del debate dado a la reforma
constitucional, pues de un simple estudio de las posteriores actas de las
sesiones en las que se debatió la enmienda se llega a la conclusión de que si
bien el inciso no fue aprobado en la sesión del 15 de junio de 2005,
posteriormente lo fue por la plenaria del Senado antes de efectuarse la
conciliación de los textos entre las cámaras.
Afirma
que en relación con el trámite del octavo debate del proyecto de acto
legislativo deben tenerse en cuenta algunos aspectos relevantes de la misma
sesión del 15 de junio de 2005 reseñada en el Acta 51 y publicada en la Gaceta
576 de 2005, en particular el hecho de que en la votación a la que se refiere
el actor no se negó el inciso octavo en cuestión sino que no se aprobó el
mismo, según lo manifestó el secretario del Senado; además, en subsiguientes
intervenciones de diferentes senadores se constata que se continuaba con el
debate del inciso 8° acusado.
Manifiesta
que con base en esas intervenciones la presidencia del Senado ordenó la
conformación de una comisión accidental, con el fin de lograr acuerdos sobre
temas controversiales de la reforma en comento, incluido el de la eliminación
de la mesada catorce.
Indica
que posteriormente en la siguiente sesión efectuada el 15 de julio de 2005, la
plenaria del Senado continuó con el debate del texto del proyecto de acto
legislativo, incluido el inciso 8° objeto de demanda y en esa oportunidad como
resultado de la gestión adelantada por la comisión accidental esa Corporación
aprobó por mayoría absoluta el aparte acusado.
Sostiene
el interviniente que el acto legislativo fue efectivamente aprobado por la
mayoría absoluta de la plenaria del Senado, de tal forma que al surtirse el
trámite de la conciliación de los textos aprobados por las cámaras resulta
perfectamente consistente que se haya adoptado el texto que finalmente aprobó
esa Corporación.
3.
Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de pensiones y de Cesantía
-ASOFONDOS-
Rodrigo
Galarza Naranjo, en representación de esta entidad se opuso a las pretensiones
de la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 8° del Acto Legislativo
01 de 2005.
Estima
que los cargos planteados por el actor no están llamados a prosperar por dos
razones: la primera, porque el recuento que hace del trámite legislativo es
incompleto a tal punto que induce a error y, la segunda, por cuanto la
interpretación que hace del alcance del procedimiento y facultades de las comisiones
accidentales de conciliación es equívoca.
Con
respecto a lo primero, expresa que está documentado y es cierto que durante la
sesión plenaria del Senado celebrada el 15 de junio de 2005, el inciso
impugnado fue votado y no obtuvo la mayoría calificada que exige el artículo
375 de la Constitución, pero también está documentado y es cierto que en esa
misma sesión el debate no finalizó ni concluyó, pues de hecho al finalizar esa
sesión se citó para el día siguiente con el propósito de continuar el mismo
debate.
Sostiene
que reiniciado el debate el 16 de junio de 2005, se discutió nuevamente el
inciso octavo y luego de amplio consenso entre las diferentes bancadas de los
partidos políticos se votó nuevamente, siendo aprobado por las mayorías
exigidas por el artículo 375 de la Constitución.
Agrega
que es obvio que el procedimiento de conciliación tenga lugar y sentido frente
a discrepancias y que éstas se extienden a la diferencia entre los textos
aprobados en ambas cámaras, los cuales pueden ser sustancialmente diferentes.
Por lo que, en este contexto nada se oponía a que un asunto negado en una de
las cámaras y acogido por la otra fuera finalmente adoptado con las mayorías
constitucionales por ambas plenarias, a solicitud de la comisión de conciliación.
Afirma
que si bien en la mencionada sesión no se alcanzó la mayoría necesaria para
considerar aprobado el inciso 8° acusado, el debate concluyó con la decisión de
anunciar para la siguiente sesión la discusión y aprobación del proyecto de
acto legislativo, lo cual aconteció el 16 de junio de 2005 cuando se discutió
acerca del impacto que tendría negar la eliminación de la mesada catorce,
llegando las bancadas a la decisión de votar nuevamente el inciso con un
resultado de 79 votos por el sí y 9 por el no, logrando su aprobación con la
mayoría exigida constitucionalmente, de lo cual se dejó expresa
constancia.
Explica
que la actuación del Ministro de Protección Social de solicitar la
reconsideración de la votación negativa del inciso acusado tiene fundamento en
el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 y anota que la plenaria del Senado está
habilitada también por el artículo 178 del Reglamento del Congreso para
reexaminar las diferencias que se presenten en relación con un texto en
plenaria con carácter definitivo.
Considera
que la única exigencia de trámite es la relacionada con el anuncio de la
votación en sesión diferente, la cual efectivamente se cumplió en el presente
caso.
Por
lo que respecta a la supuesta violación del artículo 161 de la  Constitución,
sostiene que aún en el hipotético caso de que el demandante tuviera razón, el
procedimiento de conciliación permite superar las discrepancias entre los
textos aprobados por una y otra cámara, entendiéndose como tales la
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas, según lo dispone el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992.
Anota
que contrariamente a lo que piensa el actor, la no aprobación del inciso
impugnado constituye una discrepancia, pues por tal se ha de entender la
diferencia o disentimiento de opiniones y agrega que aún cuando cada cámara
legislativa niegue o apruebe determinados incisos durante sus sesiones, si el
texto del proyecto presenta diferencias entre sí estas deben ser llevadas a la
conciliación.
Según
el interviniente, el texto definitivo del acto legislativo aprobado es
diferente del que resultó votado en segundo debate en plenaria de cada una de
las cámaras, en tanto su aprobación derivó de la función que en su momento
cumplieron las comisiones accidentales de conciliación.
Agrega
que como los textos aprobados por ambas cámaras eran distintos, siendo
indiferente si se trata de una inclusión o eliminación de incisos o
discrepancia en la redacción del texto, surgió la necesidad de convocar la
comisión accidental de conciliación la cual se hizo cargo de conciliar el texto
definitivo del proyecto.
Concluye
que si se acepta la tesis del actor nunca sería posible citar una comisión de
conciliación, pues siempre habrá fragmentos de artículos que se entenderán
negados porque en la sesión plenaria no se aprueba todo el texto propuesto, por
tal razón se concilian los textos a fin de determinar el más completo y
conveniente para el legislador.
En
su parecer, la anterior situación explica por qué la Constitución exige que los
textos conciliados deban ser sometidos nuevamente a consideración de las
plenarias de cada cámara y que éstas deban debatirlos y votarlos, con las
mayorías exigidas, todo lo cual ocurrió en el presente caso.
4.
Instituto de Seguros Sociales –ISS-
Elena
Margarita Rois Garzón, en su condición de Directora Jurídica Nacional (E) del
Instituto de Seguros Sociales -ISS-, intervino en la presente actuación para
defender la constitucionalidad del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005.
Advierte
que el control constitucional de los actos legislativos procede únicamente por
vicios de procedimiento en su formación, es decir, por violación al trámite
establecido en la Carta para su aprobación, lo cual supone que el actor tiene
la carga de señalar claramente en la demanda cual fue el trámite surtido por el
acto acusado, so pena de proferirse fallo inhibitorio.
Afirma
que en el asunto bajo revisión el actor enuncia hechos cuya aclaración compete
necesariamente al Congreso de la República, de manera que corresponde a la
Corte solicitar a ese cuerpo colegiado todas y cada una de las pruebas en donde
conste que el segmento acusado se encuentra afectado por vicios en su
formación.
Manifiesta
que una vez vista  la Gaceta del Congreso N° 339 del 9 de junio de 2005, donde
aparecen publicados el informe ponencia para segundo debate en plenaria del
proyecto de acto legislativo y el informe de conciliación, se observa que las
únicas inconformidades fueron expresadas respecto del inciso segundo aprobado
por el Senado, pero en relación con el inciso impugnado no se presentó disenso
de ninguno de los miembros de la comisión, máxime cuando fue aprobado el
parágrafo transitorio 6°, debido a que se acogió la redacción propuesta por esa
célula legislativa.
Considera
que con fundamento en los antecedentes transcritos resulta claro que el trámite
de aprobación e incorporación definitiva en el texto del Acto Legislativo 01 de
2005 se surtió en legal forma, pues tanto en los textos que fueron aprobados en
las comisiones de Cámara y Senado, como en el texto definitivo aprobado en el
informe de conciliación, aparece incorporado el inciso 8° con la modificación
pertinente respecto de la causación pensional y la inclusión del parágrafo
transitorio 6°, que garantiza la continuidad en el pago de la mesada catorce a
las pensiones inferiores a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En
escrito del 8 de noviembre del año en curso, el doctor Carlos Arturo Gómez
Pavajeau, Procurador General de la Nación (E), rindió oportunamente el concepto
que ordenan los numerales 2° y 4° del artículo 242 de la Constitución, en el
cual solicita declarar inexequibles el inciso 8° y el parágrafo transitorio 6°
del Acto Legislativo 01 de 2005, “por el vicio de procedimiento en su
formación consistente en haberse realizado una nueva votación para la
aprobación de dicho inciso en el último debate en segunda vuelta en plenaria
del Senado de la República, cuando previamente había sido negado durante el
mismo debate por no haber sido aprobado
con los votos de la mayoría de los miembros de tal
cámara”.
Para
el Procurador en la presente oportunidad la Corte debe integrar la unidad
normativa del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, acusado, con el
parágrafo transitorio 6°, pues en su parecer esta norma expresamente consagra
una excepción transitoria al tope máximo de mesadas pensionales que puede
recibir la persona cuyo derecho se cause a partir de la vigencia del acto
legislativo pertinente, “por lo que una decisión de inexequibilidad del
inciso 8° del mismo hace que lo regulado en
tal parágrafo transitorio corra la misma suerte porque, implícitamente,
contiene la misma limitación pensional”.
A
continuación, el jefe del Ministerio Público hace una exposición de las razones
en las que sustenta su petición, indicando que durante el segundo período del
trámite de un acto legislativo su aprobación requiere el voto de la mayoría de
los miembros de cada cámara, por lo cual advierte que cuando esta mayoría no se
alcanza, se considera que el proyecto ha sido negado, de modo que durante el
mismo debate, aquello no aprobado no puede ser objeto de una nueva proposición,
discusión y aprobación.
Manifiesta
que el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 deviene inconstitucional, ya
que no fue aprobado en el último debate en plenaria del Senado de la República,
en segundo período, por no haber alcanzado la mayoría absoluta y en el mismo
debate haberse vuelto a presentar, discutir y aprobar.
Para
sustentar este planteamiento el Procurador se refiere al sentido y alcance del
poder de reforma encomendado al órgano legislativo y al trámite que debe surtir
toda enmienda constitucional, haciendo énfasis en la necesidad de que en la
segunda vuelta el proyecto de acto legislativo cuente con la mayoría de los
miembros de cada cámara.
En
este contexto se pregunta el Procurador si es viable reconsiderar en el mismo
debate, en segundo período, el resultado de una votación ya realizada por el
Congreso en relación con un proyecto de acto legislativo, tal como aconteció
con el segmento acusado del acto legislativo, a lo cual responde negativamente
por varios motivos.
En
primer lugar, porque en su criterio el ordenamiento constitucional no consagra
la figura de reconsideración de votaciones. Sostiene al respecto que los
debates son taxativos, por lo cual las votaciones en los mismos también lo son,
lo cual no se puede confundir con la posibilidad de ser considerado por la
plenaria de la respectiva cámara, en primer período, un proyecto de acto
legislativo que hubiere sido negado en primer debate en primera vuelta
(Constitución Política, artículo 159; Ley 5ª de 1992, artículo 226).
Afirma
que tampoco se puede confundir la reconsideración (su prohibición) de una
votación de un proyecto de acto legislativo con la enmienda de un procedimiento
de votación, porque esto último lo puede efectuar el Congreso de la República
con base en una orden judicial para subsanar vicios de procedimiento en la
formación del acto, emanada de la competencia asignada a la Corte
Constitucional en aplicación de los principios de separación funcional del
poder público y de conservación del derecho.
En
segundo lugar, anota que otra razón fundamental para rechazar la
reconsideración de una votación es el principio de seguridad jurídica en el
proceso de construcción del derecho, el cual se desnaturalizaría ya que en tal evento
la sociedad no sabría a que atenerse dadas las expectativas que llegare a tener
respecto del mismo.
Para
el Procurador además se presentaría un problema que afectaría lo que en
economía se conoce como “el modelo del principal y del agente, aplicado en
este caso al mercado de las normas”.
En
tercer lugar, advierte que al reformar la Constitución Política, los
congresistas deben actuar guiados por el principio democrático consultando la
justicia y el bien común y cuando esto no sucede se presenta un conflicto de
intereses que compromete su conducta desde el punto de vista de la moral
pública.
Considera
que en estas situaciones las autoridades deben advertir y prevenir conductas
que se salgan del cauce democrático y agrega que el Congreso en sus actuaciones
debe ceñirse al procedimiento constituyente o legislativo, como una prenda de
garantía de la democracia y del respeto a las minorías.
Por
ello, opina que el resultado de una votación debe preservarse y no
reconsiderarse en el mismo debate, lo que significa que un acto legislativo o
una ley aprobada con este vicio de procedimiento no debe alcanzar siquiera el
grado de existencia, por lo cual es obligación de la Corte Constitucional
declarar su inexequibilidad.
Expresa
que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la consecuencia de no
aprobarse un proyecto de acto legislativo con el voto de la mayoría de los
miembros de cada cámara, es su negación o “hundimiento”.
En
relación con la nueva votación del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005,
realizada en el último debate en segundo período en el Senado de la República,
sostiene que una vez negada esa disposición los parlamentarios eran concientes
de la situación, tanto por las intervenciones que hubo en las sesiones del 15 y
16 de junio de 2005 como por la constancia expresa dejada por el Senador Darío
Oswaldo Martínez Betancourt.
Por
lo expuesto, concluye que la realización de una nueva  votación del inciso 8°
del Acto Legislativo 01 de 2005, en la Plenaria del Senado durante el segundo
debate en el segundo período de trámite del proyecto de acto legislativo 034 y
127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, cuando previamente no fue aprobado en
el mismo debate, es contraria al artículo 375 de la Constitución Política, el
cual exige que las reformas constitucionales tramitadas por el Congreso de la
República, en el segundo período requieren para su aprobación el voto de la
mayoría de los miembros de cada cámara.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.-
Oportunidad en el ejercicio de la acción y competencia de la Corte
Constitucional.
La
Corte debe inicialmente establecer si en el asunto bajo revisión la acción de
inconstitucionalidad de la referencia fue ejercida oportunamente, pues según lo
dispuesto en el artículo 379 fundamental, la que se dirige contra actos
reformatorios de la Constitución procede dentro del año siguiente a su
promulgación.
Al
efecto, se observa que el Acto Legislativo 01 de 2005, al cual pertenece la
disposición que se impugna, fue publicado en el Diario Oficial No. 45980 de 25
de julio de 2005 y corregido mediante el Decreto 2576 del 27 de julio de 2005,
publicado en el Diario Oficial No. 45.984 del 29 de julio de 2005.
Por
su parte, la acción fue ejercida por el demandante el 19 de julio de 2006, esto
es, dentro del término señalado en la mencionada norma superior, por lo cual no
ha caducado. En consecuencia, es procedente adelantar en este caso el
correspondiente control formal sobre la actuación del Congreso en la aprobación
de la norma acusada.
Por demás, derivado de lo anterior, resulta la Corte
Constitucional competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241 numeral 1° de la Carta.
2.-
Lo que se debate
Según
el actor, el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, atinente a la eliminación
de la mesada catorce, es inconstitucional, porque habiendo sido sometido a
votación y negado por el Senado de la República en sesión plenaria del 15 de
junio de 2005, nuevamente fue votado y se aprobó por esa Corporación el 16 de
junio del mismo año, previa integración de una comisión accidental.
En
su parecer, con tal determinación se vulneraron los artículos 161 y 375 de la
Constitución, ya que como el inciso 8° acusado no fue aprobado dejó de formar
parte del texto del proyecto de acto legislativo y, por lo tanto, no podía ser
materia de conciliación ni de nueva votación por la plenaria del Senado de la
República.
A
partir de los cargos planteados en la demanda, corresponde entonces determinar
si en la aprobación del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005,
efectivamente se configuró el alegado defecto formal que compromete la validez
constitucional de esa disposición, para lo cual la Corte se referirá
previamente (i) al significado y alcance del control constitucional sobre actos
reformatorios de la Carta Política por vicios de procedimiento en su formación;
luego de ello se analizarán las líneas jurisprudenciales relativas a (ii) los
efectos jurídicos de la votación en la aprobación de las leyes y actos
legislativos, así como a (iii) la posibilidad de
hacer enmiendas en el desarrollo de los debates y votaciones y conciliar discordancias de los textos
aprobados en las plenarias.
Abordadas
estas cuestiones, se reconstruirá el trámite dado al proyecto de Acto
Legislativo 01 de 2005, en relación con el segmento normativo enjuiciado, para
determinar la forma como se surtió su debate y aprobación en las sesiones del
15 y 16 de junio de 2005, y así finalmente entrar a establecer si en ese
trámite hubo o no infracción de los preceptos constitucionales que invoca el
actor en su demanda.
3.-
Control constitucional sobre actos reformatorios de la Constitución.
Significado y alcance.
De
conformidad con lo establecido en el artículo 241-1 de la Constitución
Política, a la Corte Constitucional compete decidir “sobre demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra actos reformatorios de
la constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento
en su formación”.
La
Corte ha expresado que el control de los vicios de procedimiento en la
formación de las reformas constitucionales “es sin lugar a dudas una de las
funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias
contemporáneas”, dado que “…la soberanía popular hoy se expresa, en gran
medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a reglas
procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad democrática
de las asambleas representativas, que exprese obviamente la decisión mayoritaria,
pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que vinculan a toda la
sociedad, sean un producto de una discusión pública, que haya permitido además
la participación de las minorías”.[1]
De ahí que el rol del Juez Constitucional en el
ejercicio de este control sea de suma importancia, pues su tarea consiste en
verificar la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas
constitucionales, actividad que, de todas maneras, no significa exceso de
ritualismo “…ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial
en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera
formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa”.[2]
Además, como bien lo ha precisado la jurisprudencia
constitucional “…si no se protege la forma de la reforma de la Constitución
¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda
la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la
garantía de los contenidos materiales de la Constitución implica la protección
de la regularidad formal de las reformas constitucionales…”.[3]
No
obstante, en el trámite de las leyes (o sus proyectos) en general, así como de
los actos reformatorios de las Constitución, es evidente que pueden presentarse
-y de hecho se presentan- irregularidades, que sólo llegarán a configurar
vicios de procedimiento cuando sean de tal magnitud y significación que den
lugar a la declaratoria de inexequibilidad del acto sometido a revisión. Esto
es, que la Corte ha reconocido que no todas las falencias en el proceso de
formación de las leyes y actos legislativos, tienen entidad suficiente para
justificar su exclusión del ordenamiento jurídico mediante la declaratoria de
inexequibilidad.
En
efecto, no cualquier falla procedimental constituirá vicio de
inconstitucionalidad, pues en virtud del principio de instrumentalidad de las
formas algunos defectos pueden ser intrascendentes, otros pueden ser suplidos
por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otros pueden ser
saneados a lo largo del proceso legislativo y otros serán vicios subsanables
bajo ciertas condiciones.[4] Así pues, no toda irregularidad en el trámite del
proyecto da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento[5].
De
acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad de
la ley o el proyecto de ley, definidos como “vicios de carácter sustancial”, se
caracterizan porque: (i) vulneran algún
principio o valor constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la
voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y
estructura básica institucional diseñada por la Carta[6],
lo que a su vez remite en últimas, a la infracción de la ley 5ª de 1992 u otras
prescripciones que regulen el procedimiento legislativo.
En
lo que respecta a los parámetros normativos del control constitucional de actos
legislativos, la Corte ha expresado que está
integrado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso, (i)
cuyo cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación
de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente
relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales,
en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al
desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto
legislativo, en la medida en que desconocen “los requisitos establecidos por
la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran
sintetizados en el Titulo XIII”.[7]
En
concreto, dichos parámetros no sólo hacen alusión a los previstos en el Título
XIII de la Carta, según lo dispone expresamente el  artículo 379 superior, sino
también a otras disposiciones constitucionales que sean relevantes para
examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la
Constitución así como algunas disposiciones de la ley orgánica del
procedimiento legislativo que resulten aplicables, en cuanto su desconocimiento
conlleva la violación de la Constitución.[8]
En relación con lo anterior, cabe señalar que la Corte
Constitucional ha distinguido la ocurrencia de vicios de procedimiento en la
formación de las leyes (y actos legislativos), originados en la infracción de
la ley de aquellos originados en la infracción de la Constitución. Pese a que,
como se afirmó anteriormente, el incumplimiento de normas de rango legal
relativas al trámite de las leyes y actos legislativos, debe implicar
igualmente la vulneración de la Constitución, como condición necesaria para la
declaratoria de inexequibilidad por dicha razón; se ha sostenido que en ambos
supuestos, infracción de la ley e infracción de la Constitución, se configuran
vicios de procedimiento. Aunque, se insiste, con entidad distinta en el caso de
los primeros, si es que el vicio en cuestión no vulnera en últimas los
principios constitucionales, tal como se ha explicado.
Así pues, resulta importante entender que el respeto
de las normas de rango legal para el ejercicio del control de
constitucionalidad, es un tópico que a primera vista parecería contradictorio.
Esto, en la medida en que la definición genérica de dicho control, ha sido que
éste consiste en el cotejo de disposiciones de rango legal con disposiciones de
rango constitucional[9], con el fin de verificar
que las primeras no vulneren las segundas. Sin embargo, hay casos en que la
vulneración de una norma de rango constitucional sólo puede ser apreciada si se
utiliza una ley como norma interpuesta. En ciertas ocasiones de la
simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B)
no es posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la
norma constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria
de ciertas leyes (C). Estas leyes que permiten determinar el alcance pleno de
las normas constitucionales y de esta forma apreciar en un caso concreto la
constitucionalidad de otra ley enjuiciada cumplen funciones de parámetro
complementario o de norma interpuesta.[10]
Justamente, lo anterior define el caso del control de
constitucionalidad del trámite de formación de las leyes y actos legislativos.
Por ejemplo, para establecer si una determinada ley cumple las exigencias
formales establecidas en el artículo 157 de la Constitución, tales como la exigencia
de publicidad, el alcance de la norma constitucional debe determinarse con la
comprensión de las normas de la ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso)[11].
Lo que refuerza la conclusión ya expresada, según la cual la vulneración de los
trámites propios de procedimiento legislativo que configuran vicios con entidad
suficiente para declarar la inconstitucionalidad de una ley, se pueden
materializar a través de la infracción de disposiciones contenidas en la Ley 5ª
de 1992. Aunque, en este evento la justificación de la inconstitucionalidad no
es propiamente la vulneración de las normas de la mencionada Ley 5ª, sino la
infracción de normas constitucionales que contienen principios que pretenden
garantizarse mediante los trámites establecidos en la norma de rango legal en
cuestión[12].
De
otro lado, el control de constitucionalidad que la Corte Constitucional ha
ejercido sobre las leyes (o sus proyectos) y los actos legislativos, respecto
del trámite de su formación, se ha basado en criterios que procuran la
diferenciación entre este procedimiento y otros procedimientos de carácter
judicial. En efecto, los pasos establecidos constitucional y legalmente para
tramitar una ley o un acto legislativo, no sugieren prima facie el
agotamiento de etapas preclusivas, cuyo incumplimiento implique necesariamente
decretar la nulidad del procedimiento. Ésta, es la lógica de los procedimientos
que se adelantan ante los jueces, cuya estructura describe la conformación
tradicional de los debates entre ciudadanos en un despacho judicial, cual es la
de un demandante un demandado.
Pero,
tratándose del control de constitucionalidad de las leyes debe tenerse en
cuenta que el diseño del procedimiento legislativo, y así la perspectiva de la
Corte para revisar su cumplimiento, tiene como punto de partida el hecho de que
dicha revisión consiste en verificar la satisfacción de los principios que
inspiran la formación de la voluntad democrática. Y, no se refiere únicamente a
la disposición de reglas preestablecidas, a partir de las cuales se entiende
cumplido el trámite de formación de las leyes, sino también al establecimiento
de las condiciones necesarias para el adecuado despliegue de principios tales
como el de participación, respeto por las minorías, publicidad, deliberación,
entre otros.
De
este modo, el juez de control de constitucionalidad no puede perder de vista,
que el procedimiento legislativo da cuenta también del carácter dinámico
consuetudinario, propio de un órgano de carácter político. Esto es, que los
requisitos formales para tramitar una ley o un acto legislativo, tienen en sí
mismos y en conjunto, fines concretos en relación con la satisfacción de
principios constitucionales. El Congreso de la República como órgano
legislativo, acoge los principios constitucionales y procura su entera
satisfacción a partir del seguimiento de las normas de carácter orgánico, que
han fijado la forma en que habrá de ejercer su función. No se trata
pues, del mero agotamiento de requisitos formales, sino sobre todo de la
implementación de un procedimiento que permita engranar el cumplimiento de los
fines constitucionales y afiance la legitimidad del fenómeno de creación de las
normas.
En
atención a lo anterior, se han matizado aspectos relativos al alcance del
control sobre el procedimiento de formación de leyes y actos legislativos. Por
ejemplo, la jurisprudencia ha precisado que en ejercicio de este control
constitucional la Corte no puede entrar a examinar la calidad ni la suficiencia
de los debates “ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros
del Congreso”, toda vez que  “el respeto al principio del pluralismo así
como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez
constitucional juzgue tales aspectos del debate”.[13]
Por
lo que hace al examen de irregularidades en el proceso de formación de las
leyes y actos legislativos, la
jurisprudencia[14] ha señalado que al
estudiar su dimensión la Corte debe agotar los siguientes pasos:
(i)
Debe indagar si el defecto es de
suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la
validez de la ley o acto reformatorio de la Constitución;
(ii)
En caso de que la irregularidad
represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación
del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley o acto legislativo;
(iii)
Si el vicio no fue convalidado,
debe la Corte analizar si es posible devolver la ley o acto legislativo al
Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y
(iv)
Si no se presenta ninguna de las
anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma
subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de
razonabilidad.
Hechas
estas consideraciones sobre el control formal de los actos legislativos, a
continuación se procede a precisar el significado que tiene la votación en el
procedimiento legislativo, pues se recuerda que el vicio que se endilga en esta
oportunidad al inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 se refiere al presunto
desconocimiento de los efectos de la votación realizada sobre dicha
disposición, hecho ocurrido en el 8° y último debate llevado a cabo en la
plenaria del Senado de la República.
4.-
Efectos jurídicos de la votación en el trámite de formación de las leyes y los
actos legislativos.
El
artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del Reglamento del Congreso, se
refiere al debate como el sometimiento a discusión de cualquier proposición o
proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación y agrega
que el mismo empieza al abrirlo el Presidente “...y termina con la votación
general”.
La
votación es, entonces, la conclusión del debate, a la cual sólo se llega bajo
el supuesto de la “suficiente ilustración” en el seno de la respectiva
Comisión o Cámara (Ley 5ª de 1992 artículos 108 y 164).
Por
su parte, el artículo 122 ibídem define la votación como “…un acto colectivo
por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad
acerca de una iniciativa o un asunto de interés general”.(Se subraya)
Según
lo dispuesto en el artículo 123-3 del Reglamento del Congreso, el voto de los
parlamentarios es “personal, intransferible e indelegable” y para
efectos de la aprobación de las leyes o actos legislativos el artículo 127
ibídem proscribe el voto en blanco, al señalar que “[e]ntre votar
afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se
encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido”.
La
jurisprudencia se ha referido a la importancia de la votación en el trámite
legislativo, precisando que ella debe ser expresa y específica y una vez
realizada no puede presumirse ni suprimirse:
“Queda
entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación
del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es
la votación el requisito siguiente y que, en cada Comisión Permanente, el
articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y
esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el
proyecto sea “aprobado” en la correspondiente Comisión Permanente de cada
Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que
exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de
entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los
requisitos exigidos por la Carta, el “acto colectivo por medio del cual las
Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un
asunto de interés general” según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de
1992. Por ello, el artículo 127 de la misma ley, prescribe que “ningún senador
o representante podrá retirase del recinto legislativo cuando, cerrada la
discusión, hubiere de procederse a la votación”; y el artículo 127 ejusdem,
preceptúa que “entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno.
Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro
sentido” y su abstención sólo se autoriza “en los términos del presente
reglamento”.[15]
Producida
una votación adquiere, por lo tanto, plenos efectos jurídicos, de manera que no
puede volverse a repetir, salvo en caso de que haya empate, situación regulada
en el artículo 135 del Reglamento del Congreso -Ley 5ª de 1992- el cual dispone
que “en caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se
procederá a una segunda votación en la
misma o en sesión posterior, según lo estime la
Presidencia”, evento en el cual “se indicará expresamente en el
orden del día que se trata de una
segunda votación”.
La
jurisprudencia ha enfatizado el carácter irreversible del voto de los
congresistas:
“Ahora bien, para considerar que la respectiva
corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su
consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido
su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o
negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese
momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del
congresista[16]. La jurisprudencia
constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto
emitido o el sentido del mismo, ‘siempre y cuando este hecho se realice antes
del cierre de la votación’[17], pues justamente el
cierre de la votación tiene el alcance de “imposibilitar la emisión de nuevos
votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado[18]”.[19] (Énfasis
del texto)
En
lo que atañe a la aprobación de actos legislativos, el artículo 375 de la
Constitución Política dispone que “el trámite del proyecto tendrá lugar en
dos períodos ordinarios y consecutivos” y agrega que “aprobado en el
primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado
por el gobierno”. Advierte igualmente, que “en el segundo período la
aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara”.
El anterior mandato se desarrolla en el artículo 119-1 de la Ley 5ª de 1992, y
consiste en que se requiere mayoría absoluta para la aprobación de “reformas
constitucionales en la ‘segunda vuelta’, que corresponde al segundo período
ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso (artículo 375, inciso 2°
constitucional)”.
La
jurisprudencia ha sido exigente en el cumplimiento de la mayoría absoluta para
la aprobación de las enmiendas a la Carta Política, y ha precisado que
cualquier irregularidad en su votación puede llegar a constituir un vicio de
procedimiento, susceptible de provocar la inexequibilidad del respectivo acto
legislativo. Ciertamente, en sentencia C-816 de 2004[20],
la Corte consideró que el desconocimiento de los efectos jurídicos de la
votación “equivale a una supresión de los efectos de dicha votación, que
obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una
decisión de las cámaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrática del
Congreso”.[21]
En
conclusión, la votación, como expresión de la voluntad soberana y democrática
de las cámaras legislativas, una vez producida con arreglo a los mandatos
reglamentarios adquiere carácter intangible e irreversible, de manera que su
desconocimiento o supresión acarrea inexorablemente un vicio de procedimiento
que afecta la validez constitucional de la ley o del acto legislativo,
produciendo su inexequibilidad.
En
concordancia con lo anterior, se analizarán las posibilidades constitucionales
y legales de hacer enmiendas en el desarrollo de los debates y votaciones, así
como de conciliar discrepancias entre los textos aprobados en las plenarias.
5.-
Regulación de enmiendas en desarrollo de los debates y votaciones, y
conciliación de discrepancias entre los textos aprobados en las plenarias.
No obstante lo anterior, los efectos jurídicos de las
votaciones se deben interpretar armónicamente con las posibilidades
constitucionales y legales de introducir y proponer enmiendas en los debates y
votaciones, así como con la función misma de las comisiones de conciliación.
Así, el artículo 178 de la Ley 5º de 1992, establece que en los debates en
plenarias “[l]as enmiendas que se presenten estarán sometidas a las
condiciones indicadas para el primer debate, en los artículos 160 y siguientes
(…)”. El artículo 160 de la Ley 5ª mencionada[22],
regula las condiciones en que podrán presentarse las enmiendas, de las cuales
el numeral 2º obra como requisito para su trámite, estableciendo (i) como plazo
para presentarla hasta el cierre de la discusión, (ii) que sea por escrito y
(iii) dirigida a la Presidencia, en este caso de la Plenaria.
La regla general descrita, es a su turno aplicable al
trámite de los actos legislativos en segunda vuelta, que es el interés del caso
bajo estudio. En efecto, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992[23]
establece que en la segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en la primera, y que aquellas que en la misma segunda vuelta se
nieguen no podrán ser consideradas nuevamente. El inciso segundo del citado
artículo 226 establece textualmente: “El cambio o modificación del contenido
de las disposiciones, en la segunda "vuelta", siempre que no altere
la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma, podrá ser considerada y debatida”. Luego, el siguiente artículo
227[24] de la misma ley, remite
a las reglas generales del procedimiento ordinario, aplicables al procedimiento
de los actos reformatorios de la Constitución en situaciones en que no resulten
incompatibles. De ahí, que pueda interpretarse que la posibilidad y la
regulación de las enmiendas, sean un complemento necesario al contenido
normativo del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, en lo relativo al cambio o
modificación del contenido de las disposiciones de los actos legislativos en la
segunda vuelta.
De otro lado, esto debe ser considerado igualmente de
manera sistemática junto con las disposiciones constitucionales y legales
relacionadas con la alternativa de incluir modificaciones a los proyectos de
ley en las plenarias. Lo cual, se insiste, por virtud del artículo 227 de la
Ley 5ª de 1992 es en principio aplicable también al trámite de los actos
legislativos. En este orden, el inciso segundo del artículo 160 constitucional,
dispone que durante el segundo debate en cada cámara se podrá introducir en el
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que se juzgue necesarias.
Ha sostenido la Corte que lo anterior es viable en la práctica mediante la
consideración de los principios de identidad y consecutivad, así como del
sentido de las Comisiones de Conciliación. El principio de identidad, cuyo
sentido es que el texto de los proyectos sea congruente con texto aprobado en
el debate anterior respectivamente a lo largo del trámite legislativo, se
flexibiliza en razón a que las plenarias pueden hacer modificaciones a lo
aprobado en las comisiones. Pero, pese a ello se mantiene el carácter sucesivo
de los cuatro debates. Esto es, no se devuelve el proyecto en virtud del
principio de consecutividad. Así, la aplicación coordinada de los principios de
consecutividad e identidad relativa, se presenta como la exigencia de identidad
o conexidad entre los cambios introducidos y las materias consideradas en los
debates anteriores.
Por su lado, las Comisiones de Conciliación de las que
habla el artículo 161 constitucional, son una consecuencia lógica de la
posibilidad de que en las plenarias se incluyan modificaciones a los proyectos.
Esto, en tanto surge la eventualidad de que existan textos distintos aprobados
en cada una de las plenarias. Para ello, quedó establecido en la Constitución
el mecanismo de las Comisiones de Conciliación, cuyo fin es conciliar el los
textos discrepantes.
Lo que se acaba de explicar, describe lo que en
materia de actos legislativos dispone el inciso segundo del artículo 226 de la
Ley 5ª de 1992, cuando estipula que podrán ser consideradas y debatidas
modificaciones al contenido de éstos, en la segunda vuelta, siempre que no
altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que
se reforma.
A la luz de lo anterior, se puede derivar una primera
conclusión consistente en que en el trámite de segunda vuelta de los actos
legislativos, no se excluye de plano la conformidad constitucional y legal de
las modificaciones o cambios introducidos en las plenarias. Por el contrario,
cuando se revisa dicho trámite en especial, el juez de control de
constitucionalidad debe analizar la incidencia de cada uno de los contenidos
normativos aplicables a este momento de formación de los actos reformatorios de
la Constitución. De esto modo, no basta con tener en cuenta únicamente, y de
manera exegética, la prohibición general de discutir en segunda vuelta sólo lo
presentado en la primera, por ejemplo. O, afirmar que no tienen cabida las
enmiendas dentro de los trámites mismos del debate y la votación, lo que. prima
facie se podría concluir de una interpretación de la parte final del inciso
del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, que no diera cuenta de los contenidos normativos
que se han descrito. En efecto, el inciso primero del artículo 226 en mención,
dispone en su parte final que aquellas iniciativas negadas en la segunda vuelta
no podrán ser consideradas nuevamente. Esta prohibición, como lo acaba de
aseverar esta Sala, tiene que ser tomada junto con los demás contenidos
normativos aplicables al trámite de la segunda vuelta de los actos
legislativos; y no puede ser interpretada de manera aislada.
En este orden, para el asunto que ocupa a la Corte
Constitucional en el presente caso, conviene determinar cuándo se considera
negada una iniciativa, para así establecer el momento a partir del cual se
aplica la prohibición en cuestión. Distinguir igualmente, la situación en la
cual se han sometido a consideración contenidos que son objeto de enmiendas, de
aquella situación en que el mismo contenido se somete a consideración más de
una vez. Y, establecer si la facultad de introducir enmiendas se predica
únicamente de lo que se debate, y se excluye para aquello que se ha votado y no
se ha aprobado.
Para responder los interrogantes anteriores, considera
la Sala que es necesario adoptar un punto de vista interpretativo acorde con el
tipo de requisitos que configura el procedimiento de formación de las leyes.
Aquella perspectiva que permite concluir un principio tal como el de
instrumentalidad de las formas, explicado más arriba, que permite entender que no toda irregularidad en el trámite del proyecto da
lugar a la materialización de un vicio de procedimiento[25].
Esto, en tanto el procedimiento legislativo, y en consecuencia el control sobre
su cumplimiento no puede apartarse del hecho que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la
democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de
una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa”.[26]
Por ello, no resulta pues aceptable entender el
reglamento parlamentario como se podría interpretar el Código de Procedimiento
Civil por ejemplo, sino como una serie de trámites que pretenden cumplir
principios constitucionales. No quiere decir esto que otros procedimientos
distintos al legislativo, no pretendan dar cuenta de principios
constitucionales, pero, las formas cumplen funciones distintas en los distintos
procedimientos; y en general, en materia civil por ejemplo, los ritos
procesales legales le dan contenido y sentido al derecho sustancial. En el caso
de los trámites legislativos, ellos por sí solos no le dan sentido al ejercicio
de la formación de las leyes, el sentido se lo da la misma Constitución al
establecer distintas obligaciones y prohibiciones que enmarcan la organización
política que ha adoptado Colombia.
Resulta entonces indispensable en el
caso objeto de análisis, tomar en cuenta las consideraciones del presente
acápite, junto con las relativas a los efectos jurídicos de la votación, cuyo
sentido es presentado por quienes defienden la inexequibilidad de la
disposición acusada como el punto privilegiado del análisis de
constitucionalidad. El carácter abstracto del control de constitucionalidad que
realiza la Corte Constitucional, obliga al juez de control a tener en cuenta la
mayor cantidad de elementos posibles para realizar el estudio de las normas. En
abstracto, el Tribunal Constitucional colombiano debe acercarse a la actividad
de cotejar las normas de rango legal con las de rango constitucional, para
poder derivar al final alguna vulneración en concreto.
No se puede pues, perder de vista los
contenidos normativos propios del trámite de la segunda vuelta de los actos
legislativos, en relación con las posibilidades de introducir enmiendas durante
los debates y votaciones, así como de modificar lo aprobado por las comisiones
o en la primera vuelta. Esto, con el fin de aplicar adecuadamente la
prohibición de reconsiderar en dicho trámite, aquello que se ha negado, y los
consiguientes efectos jurídicos de la votación. En otras palabras, es
pertinente determinar cuándo se entiende surtida la votación que niega alguna
iniciativa, y así, cuándo se ha hecho uso de la posibilidad de enmendar algún
contenido sometido a consideración, antes de adjudicar los efectos generales
que la jurisprudencia constitucional ha dispuesto para las votaciones en el
trámite legislativo.
6.- Trámite legislativo surtido por el inciso octavo
del Acto Legislativo 01 de 2005.
Con
el fin de establecer si los cargos de la demanda están o no llamados a
prosperar, la Corte estima pertinente realizar un recorrido por el trámite
legislativo surtido por el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 acusado,
pues según el demandante en el octavo y último debate, realizado en la plenaria
del Senado de la República los días 15 y 16 de junio de 2005, se configuró el
vicio de inconstitucionalidad alegado.
Proyecto
De
conformidad con las pruebas que obran el expediente, se  observa que la medida
referente a la eliminación de la décimo cuarta mesada pensional hizo parte del
proyecto de Acto Legislativo N° 31 de 2004, presentado el 20 de julio de 2004
ante la Cámara de Representantes, por los ministros de Hacienda y Crédito
Público y de la Protección Social, según consta en la Gaceta del Congreso N°
385 del 23 de julio de 2004, donde aparece publicado el texto del proyecto con
su exposición de motivos.
PRIMERA
VUELTA
Primer
debate
Según
certificación del secretario de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes (Cfr. Folio 5 del cuaderno de pruebas, Cámara de
Representantes, Comisión Primera Constitucional), dicha disposición, contenida
en el inciso cuarto del artículo 1° del referido proyecto, obtuvo la siguiente
votación en el primer debate de la primera vuelta, llevado a cabo en esa célula
legislativa el día 13 de octubre de 2004:
“Parte inicial del inciso cuarto, artículo primero del
texto concertado: aprobado con la abstención del H. R. Germán Navas Talero.
Parte final del inciso cuarto, artículo primero del texto concertado: aprobado
con 17 votos por el si y 11 votos por el no, abstención del H. R. Germán Navas
Talero”.
Segundo debate
Tal
y como consta en la certificación expedida por el Secretario General de la
Cámara de Representantes (Cfr. folio 6 del cuaderno de pruebas, Cámara de
Representantes), en sesión plenaria de esa corporación, celebrada el 2
de noviembre de 2004, la ponencia del proyecto de acto legislativo para segundo
debate de la primera vuelta “fue considerada y aprobada por la mayoría de
los presentes”, incluyendo la disposición atinente a la eliminación de la
mesada décimo cuarta,  la cual estaba contenida en el inciso quinto en el texto
del artículo 1° de dicha ponencia[27].
Tercer
debate
En
el Senado de la República, la Comisión Primera Constitucional Permanente aprobó
en tercer debate de la primera vuelta la eliminación de la mesada catorce,
contenida en el inciso sexto de la ponencia[28], mediante votación
nominal por 12 votos afirmativos y 3 negativos, según consta en el Acta N° 29
del 29 de noviembre de 2004[29] y lo certifica el
secretario de dicha comisión (Cfr. folio 485 del cuaderno de pruebas, Comisión
Primera del Senado de la República).
Cuarto debate
La
plenaria del Senado de la República, aprobó en el cuarto debate de la
primera vuelta la eliminación de la mesada catorce contenida en el inciso
quinto de la ponencia[30], en sesión ordinaria del
martes 14 de diciembre de 2004, según consta en el Acta N° 28 de la misma fecha
“con un quórum deliberatorio y decisorio de 101 Honorables Senadores de la
República, de los 102 que conforman la plenaria del Senado”, tal como lo
certifica el Secretario General de esa corporación (Cfr. folio 3 del cuaderno
de pruebas, Senado de la República, Secretaría General):
“Para los incisos 1°, 3°, 4°, 5° y 6° del artículo 1°,
al ser sometidos a consideración de la plenaria del Senado por el señor
Presidente de la corporación, esta responde votando, con mayoría
afirmativamente y dejan constancia del voto negativo 11 Honorables Senadores”.
SEGUNDA VUELTA
Quinto debate
En
la segunda vuelta, el inciso en comento “fue aprobado por la mayoría
absoluta y de conformidad con el artículo 119 de la Ley 5ª de 1992 y el
artículo 375 de la Constitución nacional”, en primer debate realizado
en esa misma corporación el 20 de abril de 2005, según certificación expedida
por el secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara
de Representantes. (Cfr. folio 5 del cuaderno de pruebas, Cámara de
Representantes, Comisión Primera Constitucional).
Sexto
debate
En
sexto debate de la segunda vuelta en la Cámara, a la citada medida correspondió
el lugar del inciso 7° de la ponencia[31], el cual fue aprobado en
la sesión plenaria del 10 de mayo de 2005, con 99 votos a favor y 11 en contra,
según consta en la Gaceta del Congreso N° 354 del 13 de junio de 2005 (pagina
31) y también lo certifica el Secretario General de esa célula legislativa
(Cfr. folio 8 del cuaderno de pruebas, Cámara de Representantes).
Séptimo
debate
En
segunda vuelta, en el Senado de la República se aprobó en séptimo debate la
medida en comento, a la cual correspondió el inciso séptimo de la ponencia[32],
el cual fue votado por partes, según consta en el Acta N° 45 de la sesión del
31 de mayo de 2005[33] y lo certifica el
secretario de esa corporación así (Cfr. folio 485 del cuaderno de pruebas,
Comisión Primera del Senado de la República):
“Primera parte: votado y aprobado el inciso como lo
presenta el texto de la ponencia base, con constancia de la Secretaría de ser
por unanimidad y de estar presente en el recinto 14 Honorables Senadores.
Segunda parte: Votado y aprobado en el texto formulado en la proposición
aditiva N° 167, de autoría del Senador Carlos Gaviria Díaz, con constancia de
la Secretaría de ser por unanimidad y de estar presente en el recinto 14
Honorables Senadores”.
Octavo
debate
En
el octavo debate de la segunda vuelta, llevado a cabo por la Plenaria del
Senado de la República el día miércoles 15 de junio de 2005[34],
la secretaría informó a la Presidencia de esa corporación sobre la realización
de la votación del inciso 8° de la ponencia, relativo a la eliminación de la
mesada catorce, así:
“Nos encontramos, señor Presidente, para su
información y antecedentes en la discusión, terminamos la discusión del inciso
8°, estamos pendientes de votación, señor Presidente”. [35]
Luego
de algunas interpelaciones, la Presidencia intervino para un punto de orden y
manifestó:
“Señor Secretario, sírvase llamar a lista para votar.
Entramos a votar. Antes, explique cómo se va a votar. Muy bien, sírvase leer lo
que se va a votar, principal inciso 8º, pliego de modificaciones de la ponencia
principal. Sírvase leerlo e inmediatamente llamar a lista”.
A
continuación interpeló el senador Mario Uribe Escobar:
“Presidente, el inciso 8º de la ponencia principal que
vamos a votar por sus instrucciones, dice lo siguiente: Las personas cuyo
derecho a la pensión se causa a partir de entrada en vigencia del presente acto
legislativo, no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año. Se
entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para
acceder a ella aun cuando no se hubiere efectuado el reconocimiento.”[36]
A lo cual la Presidencia expresó:
“Ya no hay impedimentos. Estamos en votación, señor
Secretario. Llame a lista.
La Presidencia abre la votación del inciso 8° del
artículo 1° del pliego de modificaciones, e indica a la Secretaría llamar a
lista para verificar su votación y aprobación, en forma nominal.
Realizado este, la Presidencia cierra la votación y
por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí :
45
Por el No :          33
Total :       78 Votos
(…)
En consecuencia, ha sido negado el inciso 8° del
artículo 1° del pliego de modificaciones.” [Énfasis
fuera de texto]
Luego
de algunas intervenciones, hizo uso de la palabra el Ministro de la Protección
Social con el fin de solicitar un receso para “reflexionar sobre el impacto
del artículo que acaba de ser negado” y “poder revisar un poco la
posición que el Gobierno cree debe tener frente a este acto legislativo, puesto
que es un tema de gran interés nacional”[37], a lo cual la
Presidencia manifestó:
“Señor coordinador de ponentes ¿usted que piensa?
Estoy consultando con el señor coordinador de ponentes, honorables Senadores.
Muy bien. Vamos a estudiarle el planteamiento al señor Ministro”. [38]
Después
de escuchar algunos senadores, la Presidencia expresó que “el señor
Secretario dice que tuvo un lapsus y que quiere hacer una aclaración”.
Intervino
entonces el secretario de la corporación para señalar que “cuando se leyó
la votación del inciso 8° yo dije que había sido negado. No fue
negado, lo que pasó fue que no fue aprobado, hubo decisión de no aprobación, no
de negación”. [39] [Énfasis fuera de texto]
Frente
a esta aclaración, el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona se pronunció
manifestando que “conforme al artículo 225 de la Ley 5ª de 1992, en segunda
vuelta del acto legislativo debía aprobarse por mayoría absoluta, al no haberse
obtenido esa mayoría absoluta, no hubo aprobación; o sea, fue reprobado, fue
negado y quería dejar esa aclaración mía respecto a las palabras del señor Secretario,
para que no se vaya a presentar ninguna duda.”[40]
Más
adelante, interpeló el senador Juan Fernando Cristo Bustos para expresar  su
voluntad de “reabrir la discusión y a que por consenso entre todo el Senado
demos una demostración de voluntad política al país” [41],
propuesta que llevó a la conformación de una comisión por parte de la
Presidencia del Senado de la República en los siguientes términos:
“La Presidencia designa a los honorables senadores:
Samuel Moreno Rojas, Juan Fernando Cristo Bustos, Mario Salomón Náder Muskus,
Ciro Ramírez Pinzón, Eduardo Benítez Maldonado, Germán Vargas Lleras, Habib
Merheg Marún, Carlos Holguín Sardi, Carlos Gaviria Díaz, Carlos Albornoz
Guerrero y los ponentes, para conciliar las discrepancias surgidas y entregar
un informe a la plenaria sobre el inciso 8° y el parágrafo 1° del artículo 1°”.  [42]
Intervino
enseguida el senador Carlos Holguín Sardi para cuestionar la convocatoria de
esa comisión en los siguientes términos:
“Pues no sé de donde salió, no veo de donde salió esa
Comisión y sí me asalta la duda de qué tan constructiva es, qué posibilidades
hay en la realidad de lograr un acuerdo que sea posible sacarla tanto en Senado
como en Cámara, irnos de aquí a explorar eso, dejar esto aquí una hora, dos
horas, la verdad es que no le veo una gran utilidad y sí le pediría el favor de
que me exonerara de formar parte de esa comisión, creo, yo, quisiera fijar más
adelante la posición, nosotros hemos obrado frente a este proyecto conscientes
de cual es el ideal en el tema pensional, pero conscientes también de cual es
la realidad política. (…) Entonces señor Presidente, yo le ruego el favor que
me exonere de forma (sic), parte de esa comisión a la que sinceramente no le
veo objeto y estoy atento a poder intervenir posteriormente para volver a reiterar
cual ha sido la posición con la cual hemos actuado nosotros”. [43]
A
continuación la Presidencia decretó un receso de 30 minutos y ofreció su
oficina para que se reuniera dicha comisión[44], siendo interpelada por
el senador Alfonso Angarita Baracaldo sobre la competencia de la mencionada
comisión en los siguientes términos:
“Señor Presidente, es para que usted determine cuáles
son las funciones de esa Comisión, cual es la competencia y qué debe hacer esa
Comisión, ya hemos aprobado ocho incisos del proyecto de acto legislativo y nos
faltan los parágrafos transitorios y dos parágrafos de la ley, señor Presidente,
van a estudiar los incisos que ya fueron aprobados debidamente y …” [45]
Frente a esta inquietud, la Presidencia respondió “los
dos incisos que han tenido dificultad honorable Senador”, a lo cual
nuevamente interrogó el congresista: “¿cuáles son?”, y aquella le
respondió “el inciso ocho y el primer parágrafo…” [46]
En
la sesión ordinaria del 16 de junio de 2005[47], se puso nuevamente a
consideración de la plenaria del Senado el inciso 8° improbado en la anterior
sesión. Al efecto, la Presidencia intervino para un punto de orden y manifestó:
“(…) Aquí se está votando inciso por inciso y vamos
apenas pues casi en la mitad del artículo de tal manera que lo que se buscaba
fundamentalmente es un acuerdo en torno al inciso 8° y al parágrafo 1° del Art.
1°, por eso señor Secretario sírvase leer la proposición que está radicada en
la mesa en el sentido de reabrir la discusión…La Presidencia abre la discusión
del inciso 8° del artículo 1°, concede el uso de la palabra al honorable
senador coordinador de ponentes, Mario Uribe Escobar”. [48]
Seguidamente,
intervino el senador Mario Uribe Escobar y leyó el texto del inciso en
cuestión:
“Presidente el inciso 8º propuesto diría lo siguiente,
le ruego someterlo a consideración y a votación, las personas cuyo derecho a
la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no
podrán recibir más de 13 Mesadas pensionales al año.
Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen
todos los requisitos para acceder a ella aún cuando no se hubiese efectuado el
reconocimiento; el parágrafo transitorio nuevo que sería el complementario
dice: se exceptúan de lo establecido por el inciso 8º del presente artículo
aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a 3 salarios mínimos
legales mensuales vigentes si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011,
quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año.”[49] [Énfasis fuera de texto]
A
continuación interpeló el senador Jorge Enrique Robledo Castillo y preguntó “qué
artículo del Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han
sido negados, incisos que ya han sido negados…”, ante lo cual la
Presidencia respondió que “… no se ha reabierto la discusión de ningún
artículo, puesto que estamos en la discusión del artículo 1°, que nunca se ha
cerrado de tal manera que son los incisos…”.[50]
Posteriormente,
en la misma sesión tomó la palabra el senador Hernando Escobar Medina y propuso
que “declare de inmediato suficiente ilustración y entremos a votar”, a
lo cual la plenaria respondió impartiendo aprobación, previa invitación hecha
en ese sentido por la Presidencia del Senado de la República. [51]
Leído
por el secretario de la corporación el texto del inciso 8° con su parágrafo, la
Presidencia lo sometió a consideración de la plenaria de la Corporación, la
cual le impartió su aprobación así:
“La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el inciso 8° del artículo 1°, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
plenaria la modificación propuesta?, y abre la votación al inciso 8°, e Indica
a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación en forma
nominal.
Una vez realizado este, la Presidencia cierra la
votación y la Secretaría informa el siguiente resultado:
Por el Sí:                           79
Por el No:                         9
Total:                                88 Votos
(...)
En consecuencia, ha sido aprobado el inciso 8° del
artículo 1°, presentado por el honorable Senador ponente, Mario Uribe Escobar”. [52]
Enseguida intervino el senador Oswaldo Darío Martínez
Betancur, dejando una constancia en relación con la decisión tomada por la
plenaria, la cual se transcribe en su integridad por ser de interés en la
solución del asunto bajo revisión:
“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra
el honorable Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt:
Breve constancia, tiene que ver sobre la reapertura de
las normas jurídicas, no de los artículos, las normas jurídicas que hayan sido
votadas y especialmente cuando han sido negadas.
La pregunta la formuló el Senador Robledo, la formuló
mal, porque él habló de artículos, yo hablo de normas jurídicas.
Efectivamente las competencias que tiene el Congreso
son unas competencias regladas, por mandato constitucional y legal y, en el
reglamento no existe ninguna norma que faculte al Congreso realizar la
reapertura de los debates cuando ya se han clausurado a través de una votación
en cualquier sentido.
Como no hay norma aplicable, uno de las principios
rectores del Reglamento del Congreso es decir, el artículo 3º que se refiere a
los frentes de interpretación del reglamento, ordena que hay que recurrir a
casos analógicos o en su defecto a la jurisprudencia constitucional o a la
doctrina constitucional; como no hay casos analógicos, yo he tratado de
rebuscar un poco la jurisprudencia constitucional tampoco existe
específicamente una doctrina constitucional al respecto, pero sí podemos por lo
menos dejar como constancia la Sentencia número C-816 de 2004 que desató la
demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo número 02 del 2003,
sobre el mal llamado estatuto de terrorismo, y allí se estableció dos aspectos
que me parecen vitales para el caso en comento.
Uno: El que tiene que ver con lo que llama la
sentencia la intangibilidad del voto, y dos: Sobre la distorsión de la
formación de la voluntad democrática de las Cámaras.
Este caso fue muy conocido y ocurrió en la Cámara de
Representantes porque se interrumpió la votación de ese Acto Legislativo y, yo
he concluido que si una votación no puede interrumpirse, menos se puede
revocar, leo solamente un renglón, de otro lado dice la sentencia, "el
Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votación sobre
un informe de ponencia o un artículo" yo hablo de norma jurídica, porque
estamos hablando de parágrafo y de incisos "dicha votación pueda ser
repetida ulteriormente por lo cual la Cámara carecía de competencia para
adelantar una nueva votación".
Obviamente como el caso es muy especial y hay muchos
intereses en este proyecto, en un sentido o en otro, lo que aspiramos señor
Presidente es que la honorable Corte Constitucional, clarifique de una vez por
todas si realmente se pueden reabrir las votaciones una vez que ellas se hayan
realizado y que lo haga la Corte, pues obviamente a través de una sentencia con
fuerza de cosa juzgada constitucional, muchas gracias señor”. [53]
El
anterior recorrido por el trámite legislativo del inciso 8° del Acto
Legislativo 01 de 2005, permite advertir que en su aprobación se presentó una
situación poco usual, como quiera que habiendo sido improbada una propuesta
normativa de un inciso de un artículo, en el octavo debate surtido en la
plenaria del Senado de la República el día 15 de junio de 2005, por no contar
con la mayoría calificada exigida en el artículo 375 de la Constitución, fue
votada y aprobada con una modificación por esa misma célula legislativa con 79
votos a favor y 9 en contra. Esta situación, que no es común, en suma no
implica per se una causal de inexequibilidad como lo plantea el
demandante y los intervinientes que acogen sus argumentos.
Como
se analizará enseguida, el evento reconstruido del trámite del aparte normativo
demandado del acto legislativo, no tiene para la Corte entidad constitucional
suficiente para calificarse como un vicio de procedimiento que afecte la
constitucionalidad de la mencionada disposición.
7.-
Constitucionalidad del inciso 8° el Acto Legislativo 01 de 2005.
Para
la Corte Constitucional, el hecho consistente en que en el trámite del inciso
8° del acto legislativo 01 de 2005, se haya votado una parte de su contenido y
no se haya aprobado, y luego se haya votado nuevamente con una adición
determinante y se haya aprobado por la mayoría requerida por la Constitución,
no configura un incidente en el procedimiento con entidad suficiente para
declarar su inexequibilidad. Esto al menos por dos razones. La primera, porque
el contenido inicialmente votado en disfavor de su aprobación, es distinto al
segundo contenido que efectivamente se aprobó, y que en últimas forma parte del
acto reformatorio de la Carta. Y, segundo, porque la Corte Constitucional ha
establecido una interpretación de las normas relativas a los requisitos de
formación de las leyes, según la cual bajo ciertas circunstancias es posible
reabrir el debate sobre iniciativas que no se aprueban en las Corporaciones
legislativas.
Respecto
de lo primero vale decir que, el contenido que no se aprobó inicialmente,
relativo al inciso 8° del acto legislativo en mención, tenía el alcance de
eliminar totalmente la mesada catorce. Y, como ese era su alcance, eso fue
justamente lo que no se aprobó por parte de la Plenaria del Senado. De otro
lado, el contenido que se sometió a votación al día siguiente, relativo al
mismo inciso, tenía por el contrario el alcance de eliminar la mesada catorce
salvo a aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a 3 salarios
mínimos legales mensuales vigentes si la misma se causa antes del 31 de julio
de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año. Esto quiere decir que
hubo una decisión negativa respecto de un texto, pero una positiva respecto de
otro texto sobre el mismo tema. Para la Corte no es igual la identidad
temática, que la disparidad de regulaciones sobre un mismo tema. Y, lo que
prohíben las disposiciones sobre el trámite de formación de las leyes y actos
legislativos, es retomar la votación sobre una regulación ya votada y
rechazada. Pero, no se prohíbe a los congresistas, en el trámite legislativo,
proponer, discutir y votar distintas alternativas de regulación sobre un mismo
tema.
Para
mayor ilustración se presentarán los textos de los que se desprenden los dos
contenidos normativos descritos, en un cuadro:
Primer
contenido normativo sometido a votación
Segundo
contenido normativo sometido a votación
Las
personas cuyo derecho a la pensión se causa a partir de entrada en vigencia
del presente acto legislativo, no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales
al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los
requisitos para acceder a ella aun cuando no se hubiere efectuado el
reconocimiento
Las
personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del
presente Acto Legislativo no podrán recibir más de 13 Mesadas pensionales al
año.
Se
entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para
acceder a ella aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento (...),  se
exceptúan (...) aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a
3 salarios mínimos legales mensuales vigentes si la misma se causa antes del
31 de julio de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año.
Como
se ve, es errado afirmar que se votó lo mismo dos veces. Una cosa es manifestar
el asentimiento o disentimiento político, sobre la prohibición total de la
mesada catorce, y otra distinta prestarlo a su prohibición con la salvedad que
se introdujo. Los Congresistas tuvieron objetos de análisis distintos cuando
votaron uno y otro contenido, tal como se expresó en la segunda votación.
Por
ello esta Sala considera que la perspectiva de análisis del evento sucedido con
la votación del inciso demandado, no debe ser la que se adoptó por parte de
quienes lo consideran inconstitucional, en el sentido que se reabrió la
votación de una iniciativa ya negada. Por el contrario, como se acaba de
mostrar, la Corte Constitucional considera que el evento en mención debe ser
interpretado como una enmienda que se le hizo al contenido normativo que en un
principio –y seguramente por su mismo alcance- no fue aprobado. Y que,
precisamente porque se modificó su alcance después, fue reconsiderado y
aprobado.
El
sentido pues de las enmiendas, como se explicó en el acápite pertinente, es
hacer modificaciones que redunden en la posibilidad de que las iniciativas se
aprueben. Como se dijo, el procedimiento legislativo no es un proceso judicial
con la conformación demandante y demandado, con la lógica de etapas preclusivas
cuyo agotamiento insatisfactorio por parte de alguno de ellos, procura su
sanción por negligencia.
En
gracia de discusión se podría decir, que el anterior argumento no tiene cabida
en la medida en que las enmiendas sólo son viables hasta el cierre de la
discusión, de conformidad con el numeral 2° del artículo 160 de la Ley 5ª de
1992. Lo cual, traslada la pregunta a si cuando se votó el contenido del inciso
demandado con la modificación con la cual se aprobó, ya se había cerrado la
discusión. Esta Sala considera que no, pues justamente, en la reconstrucción
del trámite de aprobación objeto de estudio, se determinó que luego de la
votación desfavorable, siguieron intervenciones al respecto, que tuvieron como
corolario la invitación del Ministro de Protección Social a un receso para “reflexionar
sobre el impacto del artículo que acaba de ser negado” y “poder revisar
un poco la posición que el Gobierno cree debe tener frente a este acto
legislativo, puesto que es un tema de gran interés nacional”[54].
Esto indica sin duda que la discusión no se había cerrado; además, entre otras
cosas, porque si ello no hubiese sido así, se hubiera avanzado en el debate y
la votación de los demás incisos y el parágrafo del mencionado inciso 8° del
acto legislativo objeto de análisis, situación que no ocurrió.
Lo
anterior es un argumento adicional que le permite concluir a la Corte
Constitucional, que en el caso concreto no se agotó la secuencia de hechos que
permita afirmar que el debate culminó. Pues, como se acaba de referir, no se
avanzó hacia la votación del texto de las demás proposiciones normativas, en
razón a la conciencia de la mayoría de los miembros de la célula legislativa de
que inciso 8° en cuestión, debía tener un contenido diferente al que fue
negado. Por ello, su falta de aprobación no debe necesariamente interpretarse
en el sentido de que se buscaba su supresión.
En
apoyo de lo explicado, esta Sala encontró que la Presidencia expresó que el
señor Secretario había tenido un lapsus por lo cual haría una
aclaración. Intervino entonces el secretario de la corporación para señalar
que: “cuando se leyó la votación del inciso 8° yo dije que
había sido negado. No fue negado, lo que pasó fue que no fue aprobado, hubo
decisión de no aprobación, no de negación.”[55]
Por supuesto el sentido de la anterior aclaración es que en el trámite
legislativo no es lo mismo declarar que una iniciativa se ha negado, a declarar
que no ha sido aprobada. En el contexto de los trámites de los actos
legislativos en la segunda vuelta lo primero implicaría que no se puede
reconsiderar lo negado, y lo segundo que no se ha cerrado la discusión.
Frente
a lo anterior considera la Sala Plena que existen más razones para concluir que
en efecto se incurrió en un error involuntario y que en realidad no existió la
intención de cerrar la discusión. Como primera medida así se manifiesta por
parte de la Presidencia y del Secretario de la Corporación legislativa, y no
habría porque presumir la mala fe. Por demás, el modo de interpretar las formas
propias de los trámites legislativos no puede incluir semejante exegética, que
impida aclarar el sentido de una manifestación oral en medio de un debate
político.
De
otro lado, como se explicó también mas arriba, el procedimiento legislativo no
puede ser considerado como el resultado de un simple agregado de actos formales
sin un fin particular, sino ante todo, como un conjunto de actuaciones en el
cual se reconozca y pondere la importancia de principios constitucionales en su
realización. En este sentido se ha pronunciado esta corporación, al señalar que
las normas constitucionales sobre elaboración de las leyes “…son importantes
y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos”.[56]
De
ahí, que la conclusión no pueda ser que la intención de quienes dirigieron el
debate y la votación en cuestión, fue hacer caso omiso a los efectos de la
votación. Ello no es coherente con lo que verificó la Corte, en el sentido de
establecer que aquello que no se aprobó, y sobre lo cual existía duda de si se
pretendía por parte del legislador hacer nugatorios los efectos de la votación,
no fue lo que después se sometió a votación. Y no lo fue, se insiste, porque se
modificó su alcance significativamente. No se trató, como se acaba de mostrar,
de una enmienda de la redacción o de errores tipográficos, sino de una de fondo
que alteró el contenido normativo de la disposición. Si la intención del
legislador hubiese sido burlar los efectos de la votación, a juicio de la
Corte, lo sometido a votación la segunda vez, relativo a la eliminación de la
mesada catorce, tendría que haber tenido el mismo alcance de lo primero que no
fue aprobado.
Respecto
de lo segundo, esto es, la posibilidad de reabrir el debate sobre iniciativas
que no se aprueban en las Corporaciones legislativas, vale señalar lo
establecido por esta Corte en sentencia C-140 de 1998. Allí se sostuvo que a la
posibilidad de reabrir el debate sobre una norma no subyacían los mismos
requisitos exigidos para aprobarla[57]. Esto avala el hecho que
a raíz de las intervenciones posteriores a la primera votación, y la
consiguiente intervención del Ministro de Protección Social que se ha citado,
se encuentre válida la posición de la Presidencia de la Plenaria del Senado de
aclarar que la iniciativa no había sido negada sino no aprobada y en consecuencia
la discusión no se consideraba cerrada. Para ello, la Presidencia de la
plenaria optó por el mecanismo de la Comisión de Conciliación, pues éste
procura la posibilidad de aprobar una enmienda, que hizo del texto uno distinto
del aprobado en la otra plenaria, y por ello la Sala no encontró reparo a su
conformación. Así, no resulta aceptable el argumento según el cual para votar
la iniciativa negada con su respectiva modificación, debió mediar la aprobación
de la mayoría de la Plenaria en cuestión. Con esto queda sin sustento la
presunta vulneración del artículo 161 de la Carta.
Se
puede agregar también, que como en el presente caso se encontró que aún no
había concluido el debate general en torno del proyecto de acto legislativo,
toda vez que la plenaria del Senado había decidido votar por partes dicho
proyecto, tal como lo afirmó la Presidencia del Senado a la inquietud de un
Senador[58], se puede concluir que
de conformidad con los artículos 94 y 134 del Reglamento del Congreso (Ley
Orgánica 5ª de 1992), se requiere de una votación general sobre el articulado para
declarar cerrada la discusión y la votación, situación que no se dio. Lo
anterior, debido a que la votación de la totalidad del artículo no se había
dado, sino sólo de algunos incisos. Así, al proseguir el debate sobre el
proyecto de acto legislativo en la sesión del 16 de junio de 2005, se discutió
una propuesta relativa al inciso 8° que obtuvo un amplio consenso y terminó por
ser aprobada por la mayoría absoluta exigida por el artículo 375 de la
Constitución, con lo cual se refuta su supuesta vulneración.
Se
podría pensar también que el Reglamento del Congreso en su artículo 135 sólo
autoriza repetir una votación en caso de empate o igualdad, y que esta
situación no se dio en el presente caso, como lo alegan algunos intervinientes.
Pero, lo cierto es que la Corte ha demostrado que precisamente no se trata de
una repetición de la votación, pues lo que se votó una y otra vez fue distinto.
En dicho sentido es errado afirmar que se votó dos veces la eliminación de la
mesada catorce, que es la interpretación de quienes encuentran configurado el
supuesto vicio de procedimiento alegado en la demanda. Es errado, porque a
juicio de esta la Sala Plena, en la segunda votación se aprobó la eliminación
de la mesada catorce salvo en los casos de personas que percibieran 3 o menos
salarios mínimos y que su pensión se causara entes de una fecha determinada. Lo
que en definitiva es distinto a haber votado la eliminación total de la mesada
catorce.
El
anterior argumento es pertinente también, para quienes en defensa de la
inexequibilidad de la norma demandada, afirmaron que el presente caso es igual
al que se revisó mediante la sentencia C-816 de 2004[59].
Lo anterior, pues en opinión de éstos, a semejanza de lo que se estudió en esa
providencia, en la presente oportunidad se pretendió presuntamente anular los
efectos de una votación, no interrumpiendo esa actuación como en aquella
ocasión, sino esta vez a través de una nueva, surtida en la misma cámara
legislativa -el Senado- sin previo debate y a través de un procedimiento que no
está regulado en el Reglamento del Congreso, situación que afectaría la
formación de la voluntad de esa célula legislativa.
Como
se vio, no hay lugar a que se afirme que en el presente caso se pretendió
desconocer los efectos de una votación. Por el contrario se podría afirmar que
aquello que se votó en la primera votación, y que arrojó como resultado la no
aprobación de la eliminación total de la mesada catorce, tiene aún efectos, en
la medida en que por vía del acto legislativo demandado, dicha eliminación no
se dio. Por ello es errado sostener que el presente caso debe estar bajo la
línea jurisprudencial de la sentencia C-816 de 2004, en cuanto a la subregla
según la cual se configura un vicio de procedimiento insubsanable cuando se
pretende desconocer el resultado y efecto de una votación en una corporación
legislativa. Siendo ello cierto -se insiste- también lo es que en el presente
caso no se configuró el supuesto desconocimiento de una votación, tal como se
ha explicado.
De
esto modo, y habiendo sido claro que la inconstitucionalidad presentada a la
Corte Constitucional, radicaba en el supuesto desconocimiento de los efectos
jurídicos y fácticos de la primera votación, pues a través de la segunda
votación presuntamente se ignoraban deliberadamente y sin mayor explicación los
resultados de dicha primera decisión; queda con lo anterior desvirtuada la
acusación de inconstitucionalidad, por lo cual Corte Constitucional declarará,
por el cargo estudiado, la exequibilidad del inciso 8° del Acto Legislativo 01
de 2005.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE,  por el cargo analizado en la presente sentencia,  el inciso
octavo del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 de 2005, “Por el cual
se adiciona el artículo 48 de la constitución Política”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-277 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Inconstitucional por razones de fondo y forma
(Salvamento de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Imposibilidad de reabrirlo cuando ya hubo votación (Salvamento de
voto)
Respecto
del caso concreto del segmento acusado en esta oportunidad, considero que el
debate sobre esta disposición ya había concluido en la plenaria del Senado,
pues se había efectuado la votación correspondiente que clausuraba la
posibilidad de volver sobre el tema, siendo negado o improbado este aparte
acusado. Por eso, no era posible, a mi juicio, presentar nuevas propuestas y un
nuevo debate y una nueva votación respecto de esta disposición. Considero
necesario señalar, que este tema no es nuevo, ya que ha sido abordado por la
Corte Suprema de Justicia desde sus primeros pronunciamientos, y se ha
reiterado sin variación, la tesis de que la  votación clausura todo el debate y
cierra la discusión. Así mismo, es de indicar que en este caso no puede decirse
que no se lograron los votos, lo cual es un eufemismo para ignorar que en
realidad el inciso no fue aprobado, lo cual equivale a su negación, al no
haberse dado la mayoría calificada exigida por la Constitución Política.
Considero que la cita de la sentencia C-140/98 debe hacerse de manera completa,
pues se refiere a la hipótesis de disposiciones aprobadas y no a las que no lo
han sido. También es de observar que la sentencia C- 543/98, referente a un
acto legislativo, señala de manera clara que no se puede hablar de la
reapertura de un debate cuando ya hubo votación y cuando ésta ya ha sido
cerrada se torna inmodificable.
Referencia: expediente D-6432
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “por el cual se adiciona el artículo
48 de la Constitución Política”
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con
el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me
permito manifestar mi discrepancia frente a la presente sentencia, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
1.
En primer término, me permito reiterar mi posición jurídica sostenida en
repetidas oportunidades frente al estudio de constitucionalidad por esta Corte
del Acto Legislativo 01 de 2005[60], en donde he insistido,
de un lado, en la aptitud de las demandas de constitucionalidad para que esta
Corte aborde un estudio abstracto de constitucionalidad y tome una decisión de
fondo sobre el vicio de competencia del Congreso alegado por los demandantes; y
de otro lado, en el sentido de reiterar que en mi concepto el Acto Legislativo
01 de 2005 debe ser declarado inexequible en su totalidad por cuanto adolece
tanto de vicios de forma como de fondo y constituye no una reforma sino una
sustitución de la Constitución Nacional, razón por la cual he sostenido que
este acto reformatorio traspasó claramente los límites de reforma a la
Constitución.
Así mismo, reitero mi discrepancia
frente a la jurisprudencia de esta Corporación expuesta en el caso de la
reelección presidencial, la cual no comparto[61], en especial la alusión
a la instrumentalidad de las normas que considero no puede aplicarse cuando
está de por medio la validez de una norma.
2.
En segundo lugar y respecto del caso concreto del segmento acusado en esta
oportunidad, considero que el debate sobre esta disposición ya había concluido
en la plenaria del Senado, pues se había efectuado la votación correspondiente
que clausuraba la posibilidad de volver sobre el tema, siendo negado o
improbado este aparte acusado. Por eso, no era posible, a mi juicio, presentar
nuevas propuestas y un nuevo debate y una nueva votación respecto de esta
disposición.
Considero
necesario señalar, que este tema no es nuevo, ya que ha sido abordado por la
Corte Suprema de Justicia desde sus primeros pronunciamientos, y se ha
reiterado sin variación, la tesis de que la  votación clausura todo el debate y
cierra la discusión. Así mismo, es de indicar que en este caso no puede decirse
que no se lograron los votos, lo cual es un eufemismo para ignorar que en
realidad el inciso no fue aprobado, lo cual equivale a su negación, al no
haberse dado la mayoría calificada exigida por la Constitución Política.
Igualmente,
es de observar que el articulado del acto legislativo no se votó en bloque,
sino por partes. Por lo tanto, votado y negado un inciso allí muere la norma
jurídica. Es de agregar que este es un acto legislativo, de manera que frente a
una negativa, ni siquiera la plenaria puede revivir el tema, como lo señala la
sentencia C-385/97, la cual determinó que el artículo 159 de la Constitución
Nacional no se aplica a los actos legislativos.
De
otra parte, de acuerdo con el artículo 134 del Reglamento del Congreso, Ley ,
la segunda votación se refiere solo a las normas que sean “aprobadas”, pues que
son negadas ya no existen. Insisto por tanto, en que lo que ya fue negado no es
posible someterlo a nueva votación, como ocurre en este caso.
En
este orden de ideas, reitero que este no es un tema nuevo, pues además de los
pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, entre otras, en la sentencia
C-543/98 de esta Corte, se admitió la inclusión de nuevas propuestas siempre y
cuando que se haga antes de la votación. Así mismo, considero que la cita de la
sentencia C-140/98 debe hacerse de manera completa, pues se refiere a la
hipótesis de disposiciones aprobadas y no a las que no lo han sido. También es
de observar que la sentencia C- 543/98, referente a un acto legislativo, señala
de manera clara que no se puede hablar de la reapertura de un debate cuando ya
hubo votación y cuando ésta ya ha sido cerrada se torna inmodificable. En este
sentido, si las mayorías cambian, se podría entonces votar después en un
sentido u otro, bien para aprobar o suprimir una reforma constitucional. Sin
embargo, debe afirmarse claramente que cuando cambian las mayorías lo hacen
hacia el futuro, pero no para modificar el pasado, lo que significa que todo se
puede replantear pero antes de que se cierre la votación. En el presente caso,
insisto por tanto en que no era posible reabrir el debate.
Por
consiguiente, no puede ser argumento de esta Corte el avalar una actuación irregular
porque exista una mayoría a favor de ella. En mi concepto, el aval de la
anterior irregularidad, bajo el argumento de la mayoría, no se compadece con
una interpretación del Estado constitucional de derecho, pues el Congreso no
puede hacer todo lo que quiera por más mayoría que tenga y necesita seguir unas
normas para ejercer sus competencias y obedecer unas reglas del juego
democrático, de forma que si se había clausurado la discusión y votado, no se
podía reabrir el debate. Además, a mi juicio, trasladar el tema a la
conciliación no es válido, pues ésta sólo puede versar sobre lo que esté
aprobado y no sobre lo que no existe.
Adicionalmente,
considero de suma importancia observar que existen varias constancias de
denuncia de los congresistas en relación con esta irregularidad, puesto que es
claro que no se podía votar nuevamente al día siguiente cuando cerrado el
debate se había improbado la disposición acusada en esta oportunidad. A este
respecto, es de observar que no puede hablarse de una práctica parlamentaria,
pues varios de los senadores protestaron, como Carlos Holguín, Héctor Elí
Rojas, Luis Carlos Avellaneda y Darío Martínez, entre otros, quienes dejaron
constancia acerca de que este debate y votación eran irregulares.
Lo
anterior muestra claramente que lo que había en el Congreso era una gran
confusión y en la plenaria del Senado no se sabía de qué debate se trataba. En
síntesis, se debe indicar que el debate estaba interrumpido y por eso se
reabrió pero para debatir y votar lo que faltaba, pero no respecto de lo que ya
se había debatido y votado. Por lo demás, es de advertir incluso, que si no se
presentó debate sobre el resto del articulado, las demás normas también serían
inconstitucionales.
Con
fundamento en las razones expuestas, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha
ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-277/07
Referencia: expediente D-6432
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se
adiciona el artículo 48  de  la Constitución Política”.
Demandante: Rafael Rodríguez Moreno.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Con el acostumbrado respeto a las decisiones de esta
corporación, presento a continuación mi salvamento de voto a la decisión de la
referencia, por medio de la cual la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad del inciso octavo del Acto
Legislativo 01 de 2005.
Comoquiera que la ponencia
que sustentaba la inexequibilidad de la norma, presentada por el suscrito, la
cual no fue acogida por la opinión mayoritaria en Sala Plena, contiene los
argumentos que apoyan la disidencia, enseguida se transcriben la mayor parte de
aquellas consideraciones:
“3. Lo que se debate.
Según el actor, el inciso octavo del Acto Legislativo
01 de 2005, atinente a la eliminación de la mesada catorce, es
inconstitucional, porque habiendo sido sometido a votación y negado por el
Senado de la República en sesión plenaria del 15 de junio de 2005, nuevamente
fue votado y aprobado por esa corporación el 16 de junio del mismo año, previa
integración de una comisión accidental.
Anota que con tal determinación se vulneraron los
artículos 161 y 375 de la Constitución, ya que como el inciso 8° acusado no fue
aprobado, dejó de formar parte del texto del proyecto de acto legislativo y,
por lo tanto, no podía ser materia de conciliación ni de nueva votación por la
plenaria del Senado de la República.
A partir de los cargos planteados en la demanda,
corresponde entonces determinar si en la aprobación del inciso octavo del Acto
Legislativo 01 de 2005, efectivamente se configuró el alegado defecto formal
que compromete la validez constitucional de esa disposición, para lo cual la
Corte se referirá previamente: (i) al significado y alcance del control
constitucional sobre actos reformatorios de la Carta Política por vicios de
procedimiento en su formación y (ii) a las consecuencias que acarrea el
desconocimiento de los efectos jurídicos de la votación en la aprobación de enmiendas
a la ley fundamental.
Abordadas estas cuestiones, reconstruirá el trámite
dado al proyecto de Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el segmento
normativo enjuiciado, determinando la forma como se surtió su debate y
aprobación en las sesiones del 15 y 16 de junio de 2005, para así finalmente
entrar a establecer si en ese trámite hubo o no infracción de los preceptos
constitucionales que invoca el actor en su demanda.
4. Control constitucional sobre actos reformatorios de
la Constitución. Significado y alcance.
De conformidad con lo establecido en el artículo 241-1
de la Constitución Política, a la Corte Constitucional compete decidir ‘sobre
las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los
actos reformatorios de la constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por
vicios de procedimiento en su formación’.
La Corte ha expresado que el control de los vicios de
procedimiento en la formación de las reformas constitucionales ‘es sin lugar
a dudas una de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional,
en las democracias contemporáneas’, dado que ‘la soberanía popular hoy
se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a
reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad
democrática de las asambleas representativas, que exprese obviamente la
decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que
vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusión pública, que haya
permitido además la participación de las minorías’.[62]
De ahí que el rol del Juez de la Carta en el ejercicio
de este control sea de suma importancia, pues su tarea consiste en verificar la
regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas
constitucionales, actividad que, de todas maneras, no significa culto al
ritualismo ‘ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial
en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera
formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa’.[63]
Además, como bien precisa la jurisprudencia, ‘si no
se protege la forma de la reforma de la Constitución ¿en qué queda la
supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción
entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los
contenido materiales de la Constitución implica la protección de la regularidad
formal de las reformas constitucionales…’.[64]
Por
lo que hace al control formal sobre actos legislativos, es evidente que en el
proceso de expedición pueden presentarse irregularidades, que llegarán a
configurar vicios de procedimiento trascendentes cuando sean de tal magnitud, y
significación, que en realidad comprometan los principios democráticos y el
rigor que reclama modificar la Constitución Política de la República.
En
efecto, no cualquier falla procedimental constituirá vicio de inconstitucionalidad,
pues podrá ser convalidada en virtud del principio de instrumentalidad,
advirtiendo que algunos defectos resultan intrascendentes, otros pueden ser
suplidos por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otros
saneados a lo largo del propio proceso legislativo y otros subsanables.[65]
Así pues, no toda irregularidad en el
trámite del proyecto da lugar a la materialización de un trascendente vicio de
procedimiento[66].
De
acuerdo con la jurisprudencia, los vicios que conducen a la inexequibilidad del
proyecto de ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque:
(i) vulneran algún principio o valor
constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática
en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica
institucional diseñada por la Carta.[67]
En
lo que respecta a los parámetros normativos del control constitucional de actos
legislativos, la Corte ha expresado que está
integrado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso: (i)
cuyo cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación
de la voluntad democrática de las cámaras; (ii) están estrechamente
relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales,
particularmente de connotaciones democráticas; y (iii) tienen una entidad tal
que, al no ser observados, vician el procedimiento de la formación del acto
legislativo, en la medida en que desconocen ‘los requisitos establecidos por
la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran
sintetizados en el Titulo XIII’.[68]
Con todo, en concreto, dichos parámetros no sólo
emanan del referido Título XIII de la Carta,  según dispone expresamente su
artículo 379, sino también de otras disposiciones constitucionales, así como de
algunos preceptos concordantes y complementarios, particularmente de la ley
orgánica del procedimiento legislativo, que resulten relevantes para encauzar
la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la
Constitución, que será violada si no se les aplica debidamente.[69]
Así
mismo, la jurisprudencia ha precisado que en ejercicio de este control
constitucional formal, la Corte no puede examinar la calidad ni la suficiencia
de los debates, ‘ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los
miembros del Congreso’, toda vez que “el respeto al principio del
pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República
impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate’.[70]
Finalmente, por lo que hace al examen de
irregularidades en el proceso de formación de las leyes y actos legislativos, la jurisprudencia[71]
ha señalado que al estudiar su gravedad, la Corte debe agotar los siguientes
pasos:
(v)
Debe indagar si el
defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de
afectar la validez de la ley.
(vi)
En caso de que la
irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si fue o no una
convalidado durante el trámite mismo de la ley.
(vii)
Si el vicio no fue
convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y
al Presidente para que subsanen el defecto observado; y
(viii)      Si no se presenta ninguna de las
anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma
subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos antes trazados y respetando siempre el principio de razonabilidad.
Hechas estas consideraciones sobre el control formal
de los actos legislativos, a continuación se procede a precisar el significado
que tiene la votación en el procedimiento, pues se recuerda que el vicio que se
endilga en esta oportunidad al inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 se
refiere al presunto desconocimiento de los efectos de la votación realizada
sobre dicha disposición, hecho ocurrido en el octavo y último debate, llevado a
cabo en la plenaria del Senado de la República.
5. Efectos jurídicos de la votación. Su
desconocimiento en la formación de la ley y de los actos legislativos,
constituye un vicio de procedimiento insubsanable.
El
artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del Reglamento del Congreso, se refiere
al debate como el sometimiento a discusión de cualquier proposición o
proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación; agrega
que empieza al abrirlo el Presidente ‘y termina con la votación general’.
La
votación es, entonces, la conclusión del debate, a la cual sólo se llega
bajo el supuesto de la ‘suficiente ilustración’ en el seno de la
respectiva Comisión o Cámara (Ley 5ª de 1992, artículos 108 y 164).
Por su parte, el artículo 122 ibídem define la
votación como ‘un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus
Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de
interés general’ (no está subrayado en el texto original).
Según
lo dispuesto en el artículo 123-3 del Reglamento del Congreso, el voto de los
parlamentarios es ‘personal, intransferible e indelegable’ y para
efectos de la aprobación de las leyes o actos legislativos, el artículo 127
ibidem proscribe el voto en blanco, al señalar: ‘Entre votar afirmativa o
negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el
recinto deberá votar en uno u otro sentido.’
La jurisprudencia se ha referido a la importancia de
la votación en el trámite legislativo, precisando que ella debe ser expresa
y específica y una vez realizada no puede presumirse ni suprimirse:
‘Queda
entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación
del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es
la votación el requisito siguiente y que, en cada Comisión Permanente, el
articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y
esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el
proyecto sea ‘aprobado’ en la correspondiente Comisión Permanente de cada
Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que
exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de
entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los
requisitos exigidos por la Carta, el ‘acto colectivo por medio del cual las
Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un
asunto de interés general’ según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de
1992. Por ello, el artículo 127 de la misma ley, prescribe que ‘ningún senador
o representante podrá retirase del recinto legislativo cuando, cerrada la
discusión, hubiere de procederse a la votación’; y el artículo 127 ejusdem,
preceptúa que ‘entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo
Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido’
y su abstención sólo se autoriza ‘en los términos del presente reglamento’.’[72]
Producida
una votación adquiere, por lo tanto, plenos efectos jurídicos, de manera que no
puede repetirse, salvo en caso de que haya empate, situación regulada en
el artículo 135 de la Ley que se viene comentando, Reglamento del Congreso, que
dispone que ‘en caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se
procederá a una segunda votación en la misma o en sesión posterior, según lo
estime la Presidencia’, evento en el cual ‘se indicará expresamente en
el orden del día que se trata de una segunda votación’.
La jurisprudencia ha enfatizado el carácter
irreversible del voto de los congresistas:
‘Ahora bien, para considerar que la respectiva
corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su
consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido
su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o
negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese
momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del
congresista[73]. La jurisprudencia
constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto
emitido o el sentido del mismo, ‘siempre y cuando este hecho se realice antes
del cierre de la votación’[74], pues justamente el
cierre de la votación tiene el alcance de ‘imposibilitar la emisión de nuevos
votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado’[75].’[76] (Está
subrayado en la sentencia citada).
En
lo que atañe a la aprobación de actos legislativos, el artículo 375 de la
Constitución Política dispone que ‘el trámite del proyecto tendrá lugar en
dos períodos ordinarios y consecutivos’ y agrega que ‘aprobado en el
primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado
por el gobierno’, advirtiendo, igualmente, que ‘en el segundo período la
aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara’,
mandato desarrollado en el artículo 119-1 de la Ley 5ª de 1992, según el cual
se requiere mayoría absoluta para la aprobación de ‘reformas
constitucionales en la ‘segunda vuelta’, que corresponde al segundo período
ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso (artículo 375, inciso 2°
constitucional)’.
La
jurisprudencia ha sido exigente en el cumplimiento de la mayoría calificada
para la aprobación de las enmiendas a la Carta Política, precisando que
cualquier irregularidad en su votación puede llegar a constituir un vicio de
procedimiento, susceptible de provocar la inexequibilidad del respectivo acto
legislativo.
Ciertamente,
en sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto), M. P. Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte consideró que el desconocimiento de la votación
‘equivale a una supresión de los efectos de dicha votación, que obviamente
es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las
cámaras, con lo cual distorsiona la voluntad democrática del Congreso’.
Cabe recordar que en aquella oportunidad la Corte
comprobó lo que llamó ‘grave irregularidad’, en la aprobación del
Acto Legislativo 02 de 2003, consistente en que en la sesión del 5 de noviembre
de 2001, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes ‘levantó
indebidamente la sesión y suprimió los efectos de la votación del informe de
ponencia que había ocurrido ese día’, anomalía que constituyó un vicio de
procedimiento, ‘pues afectó la formación de la voluntad democrática de las
cámaras’, la cual, además, no fue saneada en el trámite posterior en el
Congreso, ‘pues la votación del día siguiente fue la materialización de ese
vicio’ y ‘no es posible devolver el acto legislativo para que el
Congreso subsane el vicio’, razón por la cual ‘la conclusión que
debía tomar la Corte era ineludible: el Acto Legislativo tenía que ser
declarado inexequible’ (el texto original no está en negrilla).
Razonó
así esta corporación, resaltando ahora en negrilla algunos apartes:
‘118- Por todo lo anterior, la Corte concluye que en
la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio de procedimiento, que
consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación
del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por
el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º
del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en
segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del proyecto, pero
ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó indebidamente la
sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales circunstancias,
para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el argumento de que no
se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia
en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado
subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido de todos modos
el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa Directiva y de la
casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría era necesaria,
convicción que es además jurídicamente acertada.
119- La supresión de los efectos jurídicos y
prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y
241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al
respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la
inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos por las siguientes dos
razones: de un lado, este vicio se encuentra inescindiblemente ligado con el
requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución,
en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la
aprobación de actos legislativos. Y de otro lado, la votación del informe de
ponencia es un momento ineludible del proceso de aprobación de las reformas, y
el propio artículo 375 exige que los actos legislativos sean debidamente ‘aprobados’
por las cámaras. La Cámara de Representantes violó entonces uno de los
requisitos establecidos por el Título XIII de la Carta para el trámite de las
reformas constitucionales, puesto que desconoció que un acto legislativo
necesita ser aprobado por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara.
La Corte no puede entonces sino constatar la
existencia de ese vicio de procedimiento y extraer del mismo la conclusión que
la Constitución impone: la inexequibilidad del Acto Legislativo.’
Para
concluir, la votación, como trasunto de la voluntad democrática soberana de las
cámaras legislativas, una vez producida con arreglo a los mandatos
constitucionales y legales, adquiere carácter intangible e irreversible, de
manera  que su desconocimiento o supresión acarrea inexorablemente un vicio de
procedimiento, que afecta la validez constitucional de la ley o del acto
legislativo, produciendo su inexequibilidad.
6. Trámite surtido por el inciso octavo del Acto
Legislativo 01 de 2005.
Con el fin de establecer si los cargos de la demanda
están o no llamados a prosperar, la Corte estima pertinente realizar un
recorrido por el trámite legislativo surtido por el inciso octavo del Acto
Legislativo 01 de 2005 acusado, pues según el demandante en el octavo y último
debate, realizado en la plenaria del Senado de la República los días 15 y 16 de
junio de 2005, se configuró el vicio de inconstitucionalidad alegado.
De
conformidad con las pruebas que obran el expediente, se  observa que la medida
referente a la eliminación de la décimo cuarta mesada pensional hizo parte del
proyecto de Acto Legislativo N° 31 de 2004, presentado el 20 de julio de 2004
ante la Cámara de Representantes por los ministros de Hacienda y Crédito
Público y de la Protección Social, según consta en la Gaceta del Congreso N°
385 del 23 de julio de 2004, donde aparece publicado el texto del proyecto con
su exposición de motivos.
Según
certificación del secretario de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes (cfr. f. 5 cd. de pruebas, Cámara de Representantes,
Comisión Primera Constitucional), dicha disposición, contenida en el inciso
cuarto del artículo 1° del referido proyecto, obtuvo la siguiente votación en
el primer debate de la primera vuelta, llevado a cabo en esa célula
legislativa el 13 de octubre de 2004:
‘Parte inicial del inciso cuarto, artículo primero del
texto concertado: aprobado con la abstención del H. R. Germán Navas Talero.
Parte final del inciso cuarto, artículo primero del texto concertado: aprobado
con 17 votos por el si y 11 votos por el no, abstención del H. R. Germán Navas
Talero.’
En
la segunda vuelta, el inciso en comento ‘fue aprobado por la mayoría
absoluta y de conformidad con el artículo 119 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo
375 de la Constitución nacional’, en primer debate realizado en esa
misma corporación el 20 de abril de 2005, según certificación expedida por el
secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes (f. 5 cd. de pruebas, Cámara de Representantes, Comisión Primera
Constitucional).
Tal
como consta en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara
de Representantes (f. 6 cd. de pruebas, Cámara de Representantes), en sesión
plenaria de esa corporación, celebrada el 2 de noviembre de 2004, la
ponencia del  proyecto de acto legislativo para segundo debate de la primera
vuelta ‘fue considerada y aprobada por la mayoría de los presentes’,
incluyendo la disposición atinente a la eliminación de la mesada décimo cuarta,
la cual estaba contenida en el inciso quinto del artículo 1° de dicha ponencia.[77]
En
segundo debate de la segunda vuelta en la Cámara, a la citada medida
correspondió el lugar del inciso 7° de la ponencia[78],
el cual fue aprobado en la sesión plenaria del 10 de mayo de 2005, con 99 votos
a favor y 11 en contra, según consta en la Gaceta del Congreso N° 354 del 13 de
junio de 2005 (pagina 31) y también lo certifica el Secretario General de esa
célula legislativa (f. 8 cd. de pruebas, Cámara de Representantes).
En
el Senado de la República, la Comisión Primera Constitucional Permanente
aprobó en primer debate de la primera vuelta la eliminación de la mesada
catorce, contenida en el inciso sexto de la ponencia[79],
mediante votación nominal por 12 votos afirmativos y 3 negativos, según consta
en el Acta N° 29 del 29 de noviembre de 2004[80] y lo certifica el
secretario de dicha comisión (f. 485 cd. de pruebas, Comisión Primera del Senado).
En
segunda vuelta, esa misma comisión aprobó en primer debate la
medida en comento, a la cual correspondió el inciso séptimo de la ponencia[81],
que fue votado por partes, según consta en el Acta N° 45 de la sesión del 31 de
mayo de 2005[82] y lo certifica el
secretario de esa corporación (f. 485 cd. de pruebas, Comisión Primera del
Senado), así:
‘Primera parte: votado y aprobado el inciso como lo
presenta el texto de la ponencia base, con constancia de la Secretaría de ser
por unanimidad y de estar presente en el recinto 14 Honorables Senadores.
Segunda parte: Votado y aprobado en el texto formulado en la proposición
aditiva N° 167, de autoría del Senador Carlos Gaviria Díaz, con constancia de
la Secretaría de ser por unanimidad y de estar presente en el recinto 14
Honorables Senadores.’
La
plenaria del Senado de la República, aprobó en el primer debate de la
primera vuelta la eliminación de la mesada catorce contenida en el inciso
quinto de la ponencia[83], en sesión ordinaria del
martes 14 de diciembre de 2004, según consta en el Acta N° 28 de la misma fecha
‘con un quórum deliberatorio y decisorio de 101 Honorables Senadores de la
República, de los 102 que conforman la plenaria del Senado’, tal como lo
certifica el Secretario General de esa corporación (f. 3 cd. de pruebas,
Senado, Secretaría General):
‘Para los incisos 1°, 3°, 4°, 5° y 6° del artículo 1°,
al ser sometidos a consideración de la plenaria del Senado por el señor
Presidente de la corporación, esta responde votando, con mayoría
afirmativamente y dejan constancia del voto negativo 11 Honorables Senadores.’
En
el segundo debate de la segunda vuelta, llevado a cabo por la plenaria
del Senado de la República el día miércoles 15 de junio de 2005[84],
la secretaría informó a la Presidencia de esa corporación sobre la realización
de la votación del inciso 8° de la ponencia, relativo a la eliminación de la
mesada catorce, así:
‘Nos encontramos, señor Presidente, para su
información y antecedentes en la discusión, terminamos la discusión del
inciso 8°, estamos pendientes de votación, señor Presidente.’ [85]
Luego
de algunas interpelaciones, la Presidencia intervino para un punto de orden y
manifestó:
‘Señor Secretario, sírvase llamar a lista para votar.
Entramos a votar. Antes, explique cómo se va a votar. Muy bien, sírvase leer lo
que se va a votar, principal inciso 8º, pliego de modificaciones de la ponencia
principal. Sírvase leerlo e inmediatamente llamar a lista.’
A
continuación interpeló el senador Mario Uribe Escobar:
‘Presidente, el inciso 8º de la ponencia principal que
vamos a votar por sus instrucciones, dice lo siguiente: Las personas cuyo
derecho a la pensión se causa a partir de entrada en vigencia del presente acto
legislativo, no podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año. Se
entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para
acceder a ella aun cuando no se hubiere efectuado el reconocimiento.’ [86]
A lo cual la Presidencia expresó:
‘Ya no hay impedimentos. Estamos en votación, señor
Secretario. Llame a lista.
La Presidencia abre la votación del inciso 8° del
artículo 1° del pliego de modificaciones, e indica a la Secretaría llamar a
lista para verificar su votación y aprobación, en forma nominal.
Realizado este, la Presidencia cierra la votación y
por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí:              45
Por el No:           33
Total:                  78 Votos
(…)
En consecuencia, ha sido negado el inciso 8° del
artículo 1° del pliego de modificaciones.’
Luego
de algunas intervenciones, hizo uso de la palabra el Ministro de la Protección
Social con el fin de solicitar un receso para ‘reflexionar sobre el impacto
del artículo que acaba de ser negado’ y ‘poder revisar un poco la
posición que el Gobierno cree debe tener frente a este acto legislativo, puesto
que es un tema de gran interés nacional’[87], a lo cual la
Presidencia manifestó:
‘Señor coordinador de ponentes ¿usted que piensa?
Estoy consultando con el señor coordinador de ponentes, honorables Senadores.
Muy bien. Vamos a estudiarle el planteamiento al señor Ministro.’ [88]
Después
de escuchar a algunos senadores, la Presidencia expresó que ‘el señor
Secretario dice que tuvo un lapsus y que quiere hacer una aclaración’.
Intervino
entonces el secretario de la corporación para señalar que ‘cuando se leyó la
votación del inciso 8°  yo dije que había sido negado. No fue negado, lo
que pasó fue que no fue aprobado, hubo decisión de no aprobación, no de
negación’. [89]
Frente
a esta aclaración, el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona manifestó que ‘conforme
al artículo 225 de la Ley 5ª de 1992, en segunda vuelta del acto legislativo
debía aprobarse por mayoría absoluta, al no haberse obtenido esa mayoría
absoluta, no hubo aprobación; o sea, fue reprobado, fue negado y quería dejar
esa aclaración mía respecto a las palabras del señor Secretario, para que no se
vaya a presentar ninguna duda.’[90]
Más
adelante, interpeló el senador Juan Fernando Cristo Bustos para expresar  su
voluntad de ‘reabrir la discusión y a que por consenso entre todo el Senado
demos una demostración de voluntad política al país’[91],
propuesta que llevó a la conformación de una comisión por parte de la
Presidencia del Senado de la República en los siguientes términos:
‘La Presidencia designa a los honorables senadores:
Samuel Moreno Rojas, Juan Fernando Cristo Bustos, Mario Salomón Náder Muskus,
Ciro Ramírez Pinzón, Eduardo Benítez Maldonado, Germán Vargas Lleras, Habib
Merheg Marún, Carlos Holguín Sardi, Carlos Gaviria Díaz, Carlos Albornoz
Guerrero y los ponentes, para conciliar las discrepancias surgidas y entregar
un informe a la plenaria sobre el inciso 8° y el parágrafo 1° del artículo 1°.’[92]
Intervino
enseguida el senador Carlos Holguín Sardi para cuestionar la convocatoria de
esa comisión en los siguientes términos:
‘Pues no sé de donde salió, no veo de donde salió esa
Comisión y sí me asalta la duda de qué tan constructiva es, qué posibilidades
hay en la realidad de lograr un acuerdo que sea posible sacarla tanto en Senado
como en Cámara, irnos de aquí a explorar eso, dejar esto aquí una hora, dos
horas, la verdad es que no le veo una gran utilidad y yo sí le pediría el favor
de que me exonerara de formar parte de esa comisión, creo, yo, quisiera fijar
más adelante la posición, nosotros hemos obrado frente a este proyecto
conscientes de cuál es el ideal en el tema pensional, pero conscientes también
de cuál es la realidad política. (…) Entonces señor Presidente, yo le ruego el
favor que me exonere de forma, (sic)
parte de esa comisión a la que sinceramente no le veo objeto y estoy
atento a poder intervenir posteriormente para volver a reiterar cual ha sido la
posición con la cual hemos actuado nosotros.’[93]
A
continuación la Presidencia decretó un receso de 30 minutos y ofreció su
oficina para que se reuniera dicha comisión[94], siendo interpelada por
el senador Alfonso Angarita Baracaldo sobre la competencia de la mencionada
comisión en los siguientes términos:
‘Señor Presidente, es para que usted determine cuáles
son las funciones de esa Comisión, cual es la competencia y qué debe hacer esa
Comisión, ya hemos aprobado ocho incisos del proyecto de acto legislativo y nos
faltan los parágrafos transitorios y dos parágrafos de la ley, señor
Presidente, van a estudiar los incisos que ya fueron aprobados debidamente y …’[95]
Frente a esta inquietud, la Presidencia respondió ‘los
dos incisos que han tenido dificultad honorable Senador’, a lo cual
nuevamente interrogó el congresista: ‘¿cuáles son?’, y aquella le respondió
‘el inciso ocho y el primer parágrafo…’[96].
En
la sesión ordinaria del 16 de junio de 2005[97], se puso nuevamente a
consideración de la plenaria del Senado el inciso octavo improbado en la
anterior sesión. Al efecto, la Presidencia intervino para un punto de orden y
manifestó:
‘(…) Aquí se está votando inciso por inciso y vamos
apenas pues casi en la mitad del artículo de tal manera que lo que se buscaba
fundamentalmente es un acuerdo en torno al inciso 8° y al parágrafo 1° del Art.
1°, por eso señor Secretario sírvase leer la proposición que está radicada en
la mesa en el sentido de reabrir la discusión…La Presidencia abre la discusión
del inciso 8° del artículo 1°, concede el uso de la palabra al honorable
senador coordinador de ponentes, Mario Uribe Escobar.’[98]
Seguidamente,
intervino el senador Mario Uribe Escobar y leyó el texto del inciso en
cuestión:
‘Presidente el inciso 8º propuesto diría lo siguiente,
le ruego someterlo a consideración y a votación, las personas cuyo derecho a la
pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no
podrán recibir más de 13 mesadas pensionales al año.
Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen
todos los requisitos para acceder a ella aún cuando no se hubiese efectuado el
reconocimiento; el parágrafo transitorio nuevo que sería el complementario
dice: se exceptúan de lo establecido por el inciso 8º del presente artículo
aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a 3 salarios
mínimos legales mensuales vigentes si la misma se causa antes del 31 de julio
de 2011, quienes recibirán 14 mesadas pensionales al año.’[99]
A
continuación interpeló el senador Jorge Enrique Robledo Castillo y preguntó ‘qué
artículo del Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han
sido negados, incisos que ya han sido negados…’, ante lo cual la
Presidencia respondió que ‘no se ha reabierto la discusión de ningún
artículo, puesto que estamos en la discusión del artículo 1°, que nunca se ha
cerrado de tal manera que son los incisos…’[100].
Posteriormente,
en la misma sesión tomó la palabra el senador Hernando Escobar Medina y propuso
que ‘declare de inmediato suficiente ilustración y entremos a votar’, a
lo cual la plenaria respondió impartiendo aprobación, previa invitación hecha
en ese sentido por la Presidencia del Senado de la República. [101]
Leído
por el secretario de la corporación el texto del inciso 8° con su parágrafo, la
Presidencia lo sometió a consideración de la plenaria de la corporación, la
cual le impartió su aprobación así:
‘La Presidencia somete a consideración de la plenaria
el inciso 8° del artículo 1°, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
plenaria la modificación propuesta?, y abre la votación al inciso 8°, e Indica
a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación en forma
nominal.
Una vez realizado este, la Presidencia cierra la
votación y la Secretaría informa el siguiente resultado:
Por el Sí:                           79
Por el No:                         9
Total:                                88 Votos
(...)
En consecuencia, ha sido aprobado el inciso 8° del
artículo 1°, presentado por el honorable Senador ponente, Mario Uribe Escobar.’ [102]
Intervino luego el senador Oswaldo Darío Martínez
Betancur, dejando una constancia en relación con la decisión tomada por la
plenaria, la cual se transcribe en su integridad por ser de interés en la
solución del asunto bajo revisión:
‘Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra
el honorable Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt:
Breve constancia, tiene que ver sobre la reapertura de
las normas jurídicas, no de los artículos, las normas jurídicas que hayan sido
votadas y especialmente cuando han sido negadas.
La pregunta la formuló el Senador Robledo, la formuló
mal, porque él habló de artículos, yo hablo de normas jurídicas.
Efectivamente las competencias que tiene el Congreso
son unas competencias regladas, por mandato constitucional y legal y, en el
reglamento no existe ninguna norma que faculte al Congreso realizar la reapertura
de los debates cuando ya se han clausurado a través de una votación en
cualquier sentido.
Como no hay norma aplicable, uno de las principios
rectores del Reglamento del Congreso es decir, el artículo 3º que se refiere a
los frentes de interpretación del reglamento, ordena que hay que recurrir a
casos analógicos o en su defecto a la jurisprudencia constitucional o a la
doctrina constitucional; como no hay casos analógicos, yo he tratado de
rebuscar un poco la jurisprudencia constitucional tampoco existe específicamente
una doctrina constitucional al respecto, pero sí podemos por lo menos dejar
como constancia la Sentencia número C-816 de 2004 que desató la demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo número 02 del 2003, sobre el
mal llamado estatuto de terrorismo, y allí se estableció dos aspectos que me
parecen vitales para el caso en comento.
Uno: El que tiene que ver con lo que llama la
sentencia la intangibilidad del voto, y dos: Sobre la distorsión de la
formación de la voluntad democrática de las Cámaras.
Este caso fue muy conocido y ocurrió en la Cámara de
Representantes porque se interrumpió la votación de ese Acto Legislativo y, yo
he concluido que si una votación no puede interrumpirse, menos se puede
revocar, leo solamente un renglón, de otro lado dice la sentencia, ‘el
Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha realizado una votación sobre
un informe de ponencia o un artículo’ yo hablo de norma jurídica, porque
estamos hablando de parágrafo y de incisos ‘dicha votación pueda ser repetida
ulteriormente por lo cual la Cámara carecía de competencia para adelantar una
nueva votación’.
Obviamente como el caso es muy especial y hay muchos
intereses en este proyecto, en un sentido o en otro, lo que aspiramos señor
Presidente es que la honorable Corte Constitucional, clarifique de una vez por
todas si realmente se pueden reabrir las votaciones una vez que ellas se hayan
realizado y que lo haga la Corte, pues obviamente a través de una sentencia con
fuerza de cosa juzgada constitucional, muchas gracias señor.’[103]
7. Inconstitucionalidad del inciso octavo el Acto
Legislativo 01 de 2005.
El anterior recorrido sobre el trámite dado a lo que
se convirtió en el inciso octavo del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de
2005, permite advertir que en su aprobación se presentó una situación
irregular, como quiera que habiendo sido improbada tal propuesta en el octavo
debate surtido en la plenaria del Senado de la República el día 15 de junio de
2005, por no contar con la mayoría calificada exigida en el artículo 375 de la
Constitución, nuevamente fue votada y aprobada por esa célula legislativa con
79 votos a favor y 9 en contra, lo cual, como se analizará en seguida,
constituye para la Corte un vicio de procedimiento, de tal entidad que afecta
la constitucionalidad de la mencionada norma.
En efecto, como se expuso anteriormente, la
jurisprudencia ha sido muy clara en señalar en qué consiste la votación de los
proyectos de ley y de acto legislativo, precisando cuáles son los efectos
jurídicos de esa actuación. Se trata, ni más ni menos, de la declaración de la
voluntad del órgano legislativo que, como tal, pone fin al debate o discusión
de determinada iniciativa. De ahí deriva su carácter intangible e irreversible.
La votación  no es, pues, una simple formalidad, ya
que a través de ese acto colectivo de los congresistas aprueban o imprueban la
ley, comprometiendo, de esta forma, un valor sustantivo del orden constitucional
que es el principio democrático, representado en la voluntad de las cámaras
legislativas. No gratuitamente se define ‘ley’ como la ‘declaración
de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución
Nacional’.[104]
Así pues, el desconocimiento de los resultados de una
votación sobre determinado asunto que se encuentre en estudio en el Congreso
constituye un acto antidemocrático y, por ende, contrario al ordenamiento
superior.
Al
respecto vale tener presente que la producción de la legislación es un elemento
central en la configuración del Estado constitucional, al cual pertenecen las
ideas de democracia y división de poderes, pues de un lado, la ley fija límites
a actuaciones de los otros órganos e instituciones y, de otro, en la democracia
el poder legislativo es ejercido esencialmente por un cuerpo colegiado -en
nuestro caso el Congreso de la República-, que se presume que ha
sido elegido por el pueblo.
Por tal razón, el procedimiento legislativo no puede
ser considerado como el resultado de un simple agregado de actos formales sin
un fin particular, sino ante todo, como un conjunto de actuaciones en el cual
se reconozca y pondere la importancia de principios constitucionales en su
realización. En este sentido se ha pronunciado esta corporación, al señalar que
las normas constitucionales sobre elaboración de las leyes ‘son importantes
y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos’.[105]
En la votación de los proyectos de ley y de acto
legislativo evidentemente se manifiesta la esencia democrática, pues tal
actuación efectiviza la decisión que toma el Congreso, en representación del
pueblo, en relación con determinada iniciativa, la cual será de apoyo o de
rechazo, dependiendo de cada caso en particular. De ahí que la Corte también ha
expresado que la ‘votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las
mayorías, también consubstancial a la democracia’.[106]
En el caso bajo revisión, se observa que el inciso 8°
del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005 no obtuvo la mayoría absoluta
que exige el artículo 375 superior para su aprobación, pues al ser votado ese
segmento normativo en segunda vuelta en la sesión plenaria del Senado de la
República del 15 de junio de 2005 alcanzó 45 votos a favor y 33 en contra, por
lo cual fue ‘negado’ por esa célula legislativa, tal como en principio
aseveró el secretario de esa corporación.
Pese a estar materializada esa decisión, el Senado
decidió votar nuevamente el aludido inciso, para lo cual la Presidencia de esa
corporación, sin dar mayor explicación y pese a los reclamos hechos por algunos
senadores sobre la ausencia de fundamento legal de la medida, convocó
previamente una comisión accidental para reconsiderar la situación, arribándose
finalmente a la cuestionada aprobación, con 79 votos a favor y 9 en contra en la
sesión plenaria del 16 de junio de 2005.
Como bien advierte en su concepto el Procurador
General encargado, esa comisión carecía de competencia para sustituir a los
congresistas en la realización del debate correspondiente, pues las comisiones
accidentales sólo cumplen ‘misiones específicas’ (art. 66 Ley 5ª de
1992).
La Corte Constitucional ha recalcado el papel del
debate en el trámite legislativo, como foro natural de discusión de las
propuestas[107]. Más que la simple
reunión en plenaria o en comisión de los miembros de la respectiva célula, lo
cardinal es la activa participación de todas las tendencias y opiniones
-incluidas obviamente las minorías- en la decisión que se toma, lo cual se echa
de menos en el procedimiento aplicado para la aprobación del inciso impugnado,
por cuanto la discusión acerca de la nueva e irreglamentaria votación se
adelantó únicamente en el seno de la comisión accidental y no en la plenaria
del Senado de la República, como lo ordenan la Constitución y el Reglamento del
Congreso.
La inconstitucionalidad estriba, por lo tanto, en el
desconocimiento de los efectos jurídicos y fácticos de la primera votación, que
al proseguir con la segunda fueron ignorados, lo cual constituye un defecto
sustancial en la aprobación cuestionada, después de la evidencia de que la
norma demandada no alcanzó la mayoría que se requiere para adoptar enmiendas a
la Constitución.
Tal como se estableció anteriormente, el Reglamento
del Congreso en su artículo 135 sólo autoriza repetir una votación en caso de
empate o igualdad, situación que no se presentó con el inciso 8° del artículo
1° del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual, según se vio, al ser votado obtuvo
un resultado de 45 votos a favor y 33 en contra, en la sesión plenaria del 15
de junio de 2005.
Además, al revisar el iter legis se observa que
no hubo convalidación o saneamiento de dicha irregularidad por parte del Senado
de la República, pues no obstante la advertencia de algunos senadores, la
Presidencia de esa corporación accedió a convocar una comisión accidental, que
se ocupó de discutir la propuesta del Ministro de la Protección Social de
reconsiderar la negativa del inciso impugnado y, sin debate pues sólo fue
escuchado el coordinador de ponentes, se procedió a la nueva votación.
Lo ocurrido no fue entonces una simple irregularidad
intrascendente, pues generó un verdadero vicio de procedimiento, en tanto y en
cuanto comprometió un valor constitucional sustantivo, con afectación de
principios democráticos, como quiera que con la nueva votación se desconoció la
determinación original del Senado de la República, que en la sesión del 15 de
junio de 2005, en torno a la eliminación de la mesada catorce, no dio la
mayoría exigida constitucionalmente.[108]
Hubo, en consecuencia, reacomodo de la actitud
democrática de una de las cámaras legislativas -el Senado de la República-,
pues al no haber contado el inciso demandado con la mayoría absoluta requerida,
la opción señalada fue no adoptar ese aspecto en la reforma constitucional, mas
no volver a votar como se hizo.
Advierte la Corte que el caso bajo análisis es similar
al resuelto en la mencionada sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto), M. P.
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes, aunque en la presente ocasión se
pretendió anular los efectos de una votación, no interrumpiendo el trámite,
sino esta vez a través de una nueva, surtida en la misma cámara legislativa -el
Senado-, sin previo debate abierto y a través de un procedimiento que no está regulado
en el Reglamento del Congreso, situación que, según se vio, afectó la formación
de la voluntad de esa célula legislativa.
Es de recordar que desde aquella ocasión
la Corte dejó en claro que el
desconocimiento de la votación equivale a una supresión de sus efectos
jurídicos, que ‘obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto
desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual distorsiona la voluntad
democrática del Congreso’.
El referido vicio tiene, por ese motivo,
el carácter de insubsanable, además porque así lo dispone expresamente
el artículo 5°-1 del Reglamento del Congreso, que concretamente contempla ‘como
vicios de procedimiento insubsanables’, entre otros, toda reunión de
congresistas que, ‘con el propósito de ejercer funciones propias  de la rama
legislativa del Poder Público’, evento en el cual ‘sus decisiones
carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto
alguno’.
Precisamente, una de las condiciones constitucionales
en el trámite de los actos legislativos es su aprobación, que en el
segundo período requiere la mayoría de los miembros de cada cámara, la cual no
fue obtenida por el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 en la plenaria
del Senado de la República acaecida el 15 de junio de 2005, determinación que
luego fue desconocida por la misma corporación en subsiguiente sesión del 16 de
junio de los mismos, en abierto artilugio contra principios democráticos, al
rehacerse arbitrariamente la votación, actuación esencial del procedimiento
legislativo.
Así
mismo, al haber sido suprimidos los efectos jurídicos y prácticos de la
votación realizada en la plenaria del Senado el 15 de junio de 2005, se
desconoció el debate que previamente había sufrido el inciso acusado en
esa misma célula legislativa, en el cual se había declarado la suficiente
ilustración en relación con esa materia, tal y como consta en los antecedentes
legislativos reseñados el acápite anterior.
Sobre
esta particular conviene reiterar que el Reglamento del Congreso no autoriza
reabrir un debate que ha sido cerrado con la votación, lo cual es además
apropiado que sea así, porque se supone que concluida la discusión de
determinada iniciativa se cuenta con la manifestación definitiva de  la
voluntad colectiva de las cámaras legislativas, la cual será, por tanto,
inmodificable. Esto es tan cierto que en el caso particular de los
congresistas, la jurisprudencia ha señalado que ellos pueden cambiar o
modificar su posición en una votación,  ‘siempre y cuando este hecho se
realice antes del cierre de la votación’.[109]
Si
existiera la posibilidad de revocar o suprimir, por conveniente que sea, los
efectos de las votaciones sobre proyectos de ley o acto legislativo, no sólo
cundiría el desorden en el procedimiento legislativo, en detrimento de la
efectividad, seriedad y solidez que deben caracterizar la labor congresal, sino
que además se afectaría severamente la democracia, ya que no se podría tener
certeza y seguridad sobre la real voluntad de las mayorías y de las minorías en
el Congreso de la República (cfr. Artículo 1°-3-4 de la Ley 5ª de 1992).
El
examen efectuado anteriormente muestra, en consecuencia, que en la aprobación
del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005 acusado: ‘Las personas cuyo
derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se
entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para
acceder a ella, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento,’se
presentó una grave irregularidad en la sesión del 16 de junio de 2005 de la
plenaria del Senado, puesto que esta célula legislativa decidió suprimir los
efectos de la votación llevada a cabo el día anterior, por la cual se había
improbado la citada disposición, emergiendo un vicio de procedimiento
insubsanable porque trastocó la formación de la voluntad democrática de esa corporación.
Dicha
anomalía no podía ser saneada por el Senado en el trámite posterior y tampoco
esta Corte puede remediarla, por su carácter  por lo cual tendrá que declarar
inexequible la norma bajo revisión.”
Vale precisar que en el proyecto también se propuso
declarar inexequible el parágrafo 6° del
Acto Legislativo 01 de 2005, que excluye de la eliminación de la mesada
pensional a quienes “…perciban una pensión igual o inferior a tres (3)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31
de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año”,
por considerar que si se acogía la inexequibilidad del inciso 8° acusado,
automáticamente dejaba de producir efectos jurídicos la medida en ella
contenida y, por tanto, carecía de sentido mantener vigente la mencionada
excepción.
También
creo conveniente anotar que en la providencia C-277 de 2007, de la cual me
aparto, la mayoría de la Corte desconoció que en relación con el proyecto de
acto legislativo se había  llegado al acuerdo de votar en forma separada
cada uno de sus incisos y que aun cuando reglamentariamente en esa hipótesis
había lugar a realizar una nueva votación general o en conjunto, se olvida que
ésta sólo procede sobre “las partes aprobadas”, como bien lo señala
expresamente el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992, lo cual no aconteció con el
inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, que según se demostró, fue
improbado por la plenaria del Senado de la República en la sesión del 15 de
junio de 2005.
De
otra parte, tampoco comparto el argumento esgrimido en la providencia según el
cual entre lo no aprobado en la sesión del 15 de junio de 2005 y lo aprobado el
día siguiente no existe identidad material alguna y que siendo distinto el
contenido de los textos sometidos a consideración de la plenaria del Senado no
puede hablarse de “doble votación” del inciso 8° del Acto Legislativo,
porque en mi parecer tal postura ignora la genuina voluntad democrática de esa
cámara legislativa de no aprobar la eliminación de la medada catorce, o dicho
de otra manera, de mantener vigente dicho beneficio para todos los pensionados
sin excepción alguna, decisión que quedó consumada con la votación llevada a
cabo en la sesión del 15 de junio de 2005.
Por
ello, en mi parecer no puede sostenerse validamente que el texto aprobado el 16
de junio de 2005 es distinto del que fue improbado el día anterior en la sesión
plenaria del Senado, por el simple hecho de que aquel consagrara una excepción
a la eliminación de la mesada catorce en favor de ciertos pensionados, pues
puede advertirse fácilmente que la norma aprobada mantuvo de todas formas como
regla general la eliminación de la mesada catorce. Es evidente, entonces, que
sí se configuró doble votación sobre un mismo texto y que este hecho desconoció
la voluntad de la célula legislativa de no aprobar la supresión del citado
beneficio, violándose de esa manera el artículo 375 superior, que exige el
voto de la mayoría de los miembros de cada cámara para la aprobación de la
reforma constitucional en el segundo periodo.
Igualmente
discrepo de la opinión mayoritaria de acuerdo con la cual cuando se leyó la
votación obtenida por la propuesta en sesión del 15 de junio de 2005 del
Senado, se incurrió en “un error involuntario” por parte del secretario
de esa cámara legislativa, quien se equivocó al anunciar que el inciso en
cuestión había sido “negado”, cuando realmente fue improbado, pues la
discusión en torno a esa disposición todavía no había concluido, de modo que
podía ser objeto de nueva votación.
Con
todo respeto, considero que esa interpretación tergiversa la realidad de lo
acontecido en la sesión del 15 de junio de 2005, toda vez que conforme quedó
consignado en el acta correspondiente, antes de realizar la votación del inciso
en comento el Secretario del Senado expresó con toda claridad: “terminamos la discusión del inciso 8°, estamos
pendientes de votación, señor Presidente”, por lo cual a continuación se procedió a realizar la votación de la
disposición, la cual obtuvo un  resultado de 45 votos por el sí y 33 por el no,
llevando a que el mismo servidor anunciara, como era su deber: “ha sido
negado el inciso 8° del artículo 1° del pliego de modificaciones”, que fue
lo que en verdad aconteció ya que, se repite, la discusión sobre la norma había
concluido.
Sostener
entonces, pese a la fuerza de los hechos, que la intención de quienes
dirigieron el debate y votación no era cerrar la discusión, constituye una
argucia orientada a justificar la violación al artículo 135 del Reglamento del
Congreso, que en forma diáfana establece que votada una iniciativa no puede
realizarse una nueva votación, salvo que se presente empate o igualdad,
situación en la cual no se encontraba el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de
2005, el cual, según se analizó, había sido negado por no alcanzar la mayoría
exigida constitucionalmente.
Tampoco
me parece apropiado que para justificar esa determinación se cite la doctrina
plasmada en sentencia C-140 de 1998, pues en este pronunciamiento la situación
allí analizada es muy diferente a la que se presentó en la aprobación del
inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005. En efecto, en dicha providencia se estudió
una situación muy particular respecto del artículo 30 de la Ley 344 de 1996,
sobre facultades extraordinarias, el cual fue aprobado como artículo
sustitutivo, luego de haber sido negado. Se considero que en tal evento la
solicitud de reabrir el debate sobre la nueva disposición no requería de su
aprobación por mayoría absoluta.
Finalmente,
no encuentro acertado el análisis que se hace en la sentencia sobre la función
que en la aprobación de la norma acusada cumplió la denominada “comisión de
conciliación”, pues este organismo lejos de cumplir con su deber terminó
por suplantar a la plenaria en el debate sobre la eliminación de la mesada
catorce y los alcances de esa medida.
Por
todo lo anterior, reitero mi disconformidad con la decisión adoptada en la
sentencia C-277 de 2007, de declarar exequible el inciso 8° del Acto
Legislativo 01 de 2005, pues en mi criterio en la aprobación de esa disposición
se incurrió en una grave irregularidad que la vició de inconstitucionalidad,
por cuanto  el Senado de la República desconoció la intangibilidad e
irreversibilidad de la votación realizada el día anterior sobre el  mencionado
inciso, mediante la cual fue negado, por lo cual no era viable y resultaba
contrario a la Constitución, haber repetido esa votación.
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
[1] Sentencia C-816 de 2004.
[2] Sentencia C-816 de 2004.
[3] Sentencia C-816 de 2004.
[4] Sentencia C-473 de 2004.
[5] Sentencia C-1040  de 2005.
[6] Sentencia C-473 de 2004.
[7] Sentencia C-816 de 2004.
[8] Sentencia C-337 de 2006.
[9]
Dentro de estas se cuentan aquellas que forman parte del Bloque de
Constitucionalidad. Sobre este tema se pueden consultar las sentencias C-225 de
1995, C-191 de 1998, C-401 de 2005 y C-988 de 2005 entre otras.
[10] C-577 de 2006. (FJ # 6 y 7)
[11] En esta
hipótesis, la confrontación entre la ley enjuiciada y la ley que sirve de
parámetro de interpretación complementario (Ley 5 de 1992), permite decidir si
el trámite legislativo es o no conforme a la Constitución. Así, del resultado
de esta confrontación entre ley enjuiciada y parámetro de comparación se podría
concluir la inconstitucionalidad de la primera. O, eventualmente, podría
también suceder que resulte irrelevante la contradicción entre las mencionadas
ley enjuiciada y ley que sirve parámetro, pues se debe tener presente siempre
el criterio consistente en la necesaria entidad sustancial de los vicios de
procedimiento.
[12] Esto
coincide justamente con el criterio según el cual, algunas normas forman parte
del bloque de constitucionalidad en sentido lato [C-191/98], pues
son utilizadas como parámetro de control de constitucionalidad, en razón a que
contienen prescripciones que buscan resguardar principios contemplados en
normas constitucionales.
[13] Sentencia C-473 de 2004.
[14] Sentencia C-473 de 2004.
[15] Sentencia C-1056 de 2003.
[16] Sentencia C-543 de 1998.
[17]Ibídem.
[18]Ibídem.
[19] C-1040 de 2005.
[20] Cabe recordar que en aquella oportunidad la Corte comprobó lo que
llamó una “grave irregularidad” en la aprobación del Acto Legislativo 02
de 2003. Ésta consistió en que en la sesión del 5 de noviembre de 2001, la Mesa
Directiva de la Cámara de Representantes “levantó indebidamente la sesión y
suprimió los efectos de la votación del informe de ponencia que había ocurrido
ese día”, anomalía que constituía un vicio de procedimiento “pues afectó
la formación de la voluntad democrática de las cámaras”; la cual, no
fue saneada en el trámite posterior en el Congreso, “pues la votación del
día siguiente fue la materialización de ese vicio” y “no es posible
devolver el acto legislativo para que el Congreso subsane el vicio”. Debido
a esto “la conclusión que debía tomar la Corte era ineludible: el Acto
Legislativo tenía que ser declarado inexequible”.
[21] C-816 de 2004: “118- Por todo lo anterior,
la Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió un vicio
de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y
prácticos de la votación del informe de ponencia, la cual no alcanzó la mayoría
absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el
artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los
actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el hundimiento del
proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva, que levantó
indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho efecto. En tales
circunstancias, para la Corte es claro, además, que aún si se admitiera el
argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del
informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el
vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría sido
de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa
Directiva y de la casi totalidad de los miembros de la Cámara que esa mayoría
era necesaria, convicción que es además jurídicamente acertada.
119- La
supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de
conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la
jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de
procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, al menos
por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra
inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el
artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del
Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro
lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso
de aprobación de las reformas, y el propio artículo 375 exige que los actos
legislativos sean debidamente “aprobados” por las cámaras. La Cámara de
Representantes violó entonces uno de los requisitos establecidos por el Título
XIII de la Carta para el trámite de las reformas constitucionales, puesto que
desconoció que un acto legislativo necesita ser aprobado por mayoría absoluta
de los miembros de cada cámara.”
[22] “ARTÍCULO 160. PRESENTACIÓN DE ENMIENDAS.
Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que
estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes,
además de las que establece este Reglamento:
1a. El autor o proponente de una modificación, adición
o supresión podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no
haga parte integrante de ella.
2a. El plazo para su presentación es hasta el cierre
de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de la
Comisión.
3a. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del
proyecto o a su articulado.”
[23] Ley 5ª de
1992: “ARTÍCULO 226. Materias que pueden debatirse. En la segunda "vuelta" sólo podrán
debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período,
no podrán ser consideradas nuevamente.
El cambio o modificación del contenido de las
disposiciones, en la segunda "vuelta", siempre que no altere la
esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma, podrá ser considerada y debatida.”
[24] Ley 5ª de 1992: “ARTÍCULO 227. Reglas de
procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los
capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.”
[25] Sentencia C-1040  de 2005.
[26] Sentencia C-816 de 2004.
[27] Cfr. Gaceta del Congreso N° 593 del 5 de octubre de 2004,
página 6.
[28] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre de
2004, página 10.
[29] Cfr. Gaceta del Congreso N° 32 del 7 de febrero de 2005,
página 42
[30] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre de
2004, página 6.
[31] Cfr. Gaceta del Congreso N° 218 del 27 de abril de 2005,
páginas 2 y 9.
[32] Cfr. Gaceta del Congreso N° 287 del 25 de mayo de 2005,
página 4.
[33] Cfr. Gaceta del Congreso N° 535 del 18 de agosto de 2005,
página 32
[34] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005.
[35] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 29.
[36] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 30.
[37] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 31.
[38] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, pagina 31
[39] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, pagina 32.
[40] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 34.
[41] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 49.
[42] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 50.
[43] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005,
página 50.
[44] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 51.
[45] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005,
página 51.
[46] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005,
página 51.
[47] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005.
[48] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 28.
[49] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 28.
[50] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 28.
[51] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 41.
[52] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 42.
[53] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 43.
[54] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 31.
[55] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, pagina 32.
[56] Sentencia C-737 de 2001.
[57] C-140 de 1998: “conviene
aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artículo no requiere de su
aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de una determinación distinta e
independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente.”
[58] El senador Jorge Enrique Robledo Castillo preguntó “qué
artículo del Reglamento del Congreso, permite reabrir articulados que ya han
sido negados, incisos que ya han sido negados…”, ante lo cual la
Presidencia respondió que “… no se ha reabierto la discusión de ningún
artículo, puesto que estamos en la discusión del artículo 1°, que nunca se ha
cerrado de tal manera que son los incisos…”. [Gaceta del Congreso N°
433 del 15 de julio de 2005, página 28]
[59] En dicha sentencia esta Sala Plena declaró la
inexequibilidad del llamado “Estatuto Antiterrorista”.
[60] Ver Salvamentos de Voto a las sentencias
C-153, C-178, C-180, C-292 y C-293 todas del 2007; y sentencia C-337 del
2006, entre otras.
[61]  Ver Salvamento de Voto a la sentencia C-174 del 2006.
[62] Sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto) M. P.
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[63] C-816 de 2004.
[64] C-816 de 2004.
[65] Sentencia C-473 de 2004 (18 de mayo), M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[66] Sentencia C-1040  de 2005 (19 de octubre), M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[67] C-473 de 2004 (18 de mayo).
[68] Sentencia C-816 de 2004 (30 de agosto), M. P. Jaime Córdoba
Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[69] Sentencia C-337 de 2006 (3 de mayo), M. P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[70] C-473 de 2004 (18 de mayo).
[71] C-473 de 2004 (18 de mayo).
[72] C-1056 de 2003 (11 de noviembre), M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[73] C-543 de 1998 (1° de octubre), M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[74]Ibídem.
[75]Ibídem.
[76] C-1040 de 2005 (19 de octubre), M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio
Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[77] Cfr. Gaceta del Congreso N° 593 del 5 de octubre de 2004,
página 6.
[78] Cfr. Gaceta del Congreso N° 218 del 27 de abril de 2005,
páginas 2 y 9.
[79] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre de
2004, página 10.
[80] Cfr. Gaceta del Congreso N° 32 del 7 de febrero de 2005,
página 42.
[81] Cfr. Gaceta del Congreso N° 287 del 25 de mayo de 2005,
página 4.
[82] Cfr. Gaceta del Congreso N° 535 del 18 de agosto de 2005,
página 32.
[83] Cfr. Gaceta del Congreso N° 739 del 23 de noviembre de
2004, página 6.
[84] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005.
[85] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 29.
[86] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 30.
[87] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 31.
[88] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, pagina 31
[89] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, pagina 32.
[90] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 34.
[91] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 49.
[92] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 50.
[93] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005,
página 50.
[94] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de
2005, página 51.
[95] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005,
página 51.
[96] Cfr. Gaceta del Congreso N° 476 del 3 de agosto de 2005,
página 51.
[97] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
páginas 1ª y ss.
[98] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 28.
[99] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 28.
[100] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 28.
[101] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 41.
[102] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 42.
[103] Cfr. Gaceta del Congreso N° 433 del 15 de julio de 2005,
página 43.
[104] Código Civil, artículo 4°.
[105] C-737 de 2001 (11 de julio), M. P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[106] C-760 de 2001 (18 de junio), M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[107] C-222 de 1997 (29 de abril), M. P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[108] “En el segundo periodo, la aprobación requerirá
el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara” (Aparte final del
inciso 2° del artículo 375 de la Constitución Política).
[109] Sentencia C-543 de 1998 (1° de octubre), M. P. Carlos
Gaviria Díaz.