C-532-15
Sentencia
C-532/15
MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE
CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Recursos en procedimiento disciplinario verbal
PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Oportunidad
para impugnar en la misma audiencia el auto que rechaza la recusación contra el
funcionario que lo adelanta/PROCEDIMIENTO VERBAL DISCIPLINARIO-Autoriza
fallar en primera instancia, permitiendo cuestionar en la misma audiencia y a
través del recurso de apelación el auto que rechaza la recusación del
funcionario disciplinador
ACTUACION DISCIPLINARIA-Actos que la
definen son objeto de control judicial a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho
OPORTUNIDAD PARA IMPUGNAR EN LA MISMA AUDIENCIA DEL PROCESO
DISCIPLINARIO VERBAL DE AUTO QUE RECHAZA RECUSACION CONTRA FUNCIONARIO QUE LO
ADELANTA-Garantiza el principio de imparcialidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
del principio pro actione/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS
EN REGIMEN DISCIPLINARIO-Jurisprudencia
constitucional
La jurisprudencia
constitucional ha sido constante en afirmar, con fundamento en lo dispuesto por
el artículo 150, numerales 1º y 2º, que consagra la llamada cláusula general de
competencia, que el Congreso tiene un amplio
margen de configuración normativa para la determinación de los procesos
judiciales y los procedimientos administrativos, pues en el diseño propio de
los estados democráticos al legislador no solo le corresponde hacer la ley,
expresión de la voluntad popular dirigida a regular las conductas humanas como
instrumento de convivencia civilizada y pacífica, sino también el diseño de
reglas procedimentales que deben cumplirse ante los jueces y los demás
funcionarios competentes para la defensa de las libertades y los derechos
ciudadanos o para la mediación estatal en situaciones de conflicto.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS
EN REGIMEN DISCIPLINARIO-Límites
DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido y
alcance
Derecho disciplinario ha sido entendido como un conjunto de
principios y de normas jurídicas conforme a las cuales se ejerce la potestad
sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos, no solo por
infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento, sino también por la
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6 CP), en
orden a hacer efectivos los mandatos que regulan el desarrollo de la función
pública. En este orden de ideas, la Corte ha
precisado que el derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas
mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado
comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea
el órgano o la rama a la que pertenezcan, pues se trata de fijar las
condiciones mínimas para que la actividad desarrollada por el Estado se preste
de manera eficiente y eficaz, motivo por el cual la consagración en un
ordenamiento jurídico especial de las reglas y sanciones, no solamente
constituye un derecho sino un deber del Estado. De conformidad con el artículo
124 de la Constitución, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 125,
150, numeral 23, y 277 del mismo Estatuto Superior, corresponde al legislador
fijar la responsabilidad disciplinaria que puede ser atribuida a los servidores
públicos frente a los comportamientos que atenten contra el ordenamiento
jurídico y las finalidades que son propias de la función pública. Esta
competencia la debe ejercer sin desconocer la vigencia de los principios que
integran el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 CP), de tal forma que
las normas administrativas de naturaleza disciplinaria no pueden hacer a un
lado los principios de legalidad, juez natural, imparcialidad, publicidad,
presunción de inocencia, favorabilidad, defensa y contradicción, entre otros.
DERECHO DISCIPLINARIO-Determinación de
la potestad sancionatoria del Estado
RECURSOS
Y MEDIOS DE DEFENSA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Regulación corresponde al legislador/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RECURSOS
DEBIDO PROCESO EN
MATERIA DE IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Fundamento
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS
EN REGIMEN DISCIPLINARIO-Condición de respeto de
los principios y valores constitucionales, los derechos fundamentales de los
ciudadanos, los principios de razonabilidad y proporcionalidad y prevalencia
del derecho sustancial sobre lo procedimental
PROCEDIMIENTO VERBAL DISCIPLINARIO-Jurisprudencia
constitucional
PROCEDIMIENTO VERBAL DISCIPLINARIO-Etapas
El procedimiento verbal desarrollado en la Ley
734 de 2002, y modificado por la Ley 1474 de 2011, cuenta con las siguientes
etapas diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del
régimen disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona
disciplinada para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido
proceso: (i) Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a
seguir, el funcionario competente, mediante auto motivado, ordena adelantar el
procedimiento verbal y citar a audiencia al posible responsable.  Este auto solo
puede ser expedido cuando se cumplen los requisitos previstos en el artículo
162 de la Ley 734 de 2002.  El contenido de este auto deberá ajustarse a lo
dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento, que fue modificado por el
artículo 58 de la Ley 1474 de 2011. (ii) Audiencia. En desarrollo del principio
de oralidad, el procedimiento verbal se efectúa en audiencia, la cual se debe
iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del
auto que la ordena. En esta, la persona disciplinada cuenta con varias
garantías tendientes a la lograr la efectividad de su derecho de defensa: (i)
puede asistir sola o acompañada de abogado; (ii) puede dar su propia versión de
los hechos, y (iii) puede aportar y solicitar pruebas. De la audiencia se
levantará acta en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en ella.  Todas
las decisiones se notifican en estrados. (iii) Práctica de pruebas. Las
pruebas son practicadas en la misma diligencia dentro del término improrrogable
de tres (3) días. A fin de garantizar los derechos al debido proceso y a la
defensa del disciplinado, se dispone que si no fuera posible practicar las
pruebas en dicho término, se suspenderá la audiencia por el término máximo de
cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas
pendientes. (iv) Intervención del disciplinado o investigado y su apoderado.
Con el propósito de garantizar el derecho de defensa del sujeto disciplinado,
se prevé la facultad de intervenir en cualquier etapa del procedimiento y de
presentar alegatos de conclusión, para lo cual el director del proceso podrá
ordenar un receso, por el tiempo que estime indispensable, el cual será de
mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá
proceder en aquellos eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal
medida. Contra esta decisión no cabe ningún recurso. (v) Decisión. Concluidas
las intervenciones se procederá verbal y motivadamente a emitir el fallo. El
director del proceso puede suspender la diligencia para proferir la decisión
dentro de los dos (2) días siguientes. La decisión, finalmente, deberá ser
notificada en estrados y queda ejecutoriada a la terminación de la misma, si no
es recurrida. (vi) Recursos. El legislador en el artículo 59 de la Ley 1474 de
2011, que modificó el artículo 180 de la Ley 734 de 2002, consagró los recursos
de reposición y apelación dentro del procedimiento verbal, en desarrollo del
derecho de defensa que debe garantizar por mandato constitucional. El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la
práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y
sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la decisión. El
director del proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente sobre lo
planteado en el recurso.  También procede cuando el procedimiento es de única
instancia, caso en el cual, igualmente, debe interponerse y sustentarse una vez
se produzca la notificación del fallo en estrados, y debe ser decidido a
continuación. El recurso de apelación procede contra el auto que
niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera
instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez
proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre
su otorgamiento. La decisión del recurso por parte del
superior funcional se adoptará conforme al procedimiento escrito. Antes de
proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes pueden
presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un término de
traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la
notificación por estado, que es de un (1) día.  El ad quem dispone de diez (10)
días para proferir el fallo de segunda instancia.  Este se ampliará en otro
tanto si debe ordenar y practicar pruebas. De proceder la recusación, el ad
quem revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el que
sea designado. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el artículo 181 de
la Ley 734 de 2002, contempla una norma remisoria que prevé que los aspectos no regulados en el procedimiento verbal se regirán
por lo dispuesto en el procedimiento disciplinario especial ante el Procurador
General de la Nación y por lo señalado en el procedimiento ordinario, siempre y
cuando no se afecte su naturaleza especial.
IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-Contenido y
alcance/IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-Objetivo/IMPEDIMENTOS Y
RECUSACIONES-Herramientas para hacer efectiva la garantía de imparcialidad/TRANSPARENCIA
E IMPARCIALIDAD-Relación con el derecho a la igualdad/TRANSPARENCIA E
IMPARCIALIDAD DEL JUEZ-Finalidad
Referencia:
expediente D-10645
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1474 de 2011
“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
control de la gestión pública”
Demandante: Betty Paloma Doza Bolívar
Magistrada
Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Bogotá, D.C.,
diecinueve (19) de agosto de
dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1. La ciudadana Betty Paloma
Doza Bolívar, instauró acción pública de inconstitucionalidad contra el
artículo 59 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”,
por presunto desconocimiento del debido proceso (art. 29
CP) y de los principios rectores de la función pública (art. 209 CP),
concretamente, del principio de imparcialidad.
2. Mediante auto del veintiséis (26)
de febrero de dos mil quince (2015), se admitió la demanda de la referencia y se
ordenó comunicar la iniciación del proceso a las siguientes personas y
entidades: al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del
Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento
Administrativo de la Función Pública, a la Defensoría del Pueblo, a la Facultad
de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, al Consultorio Jurídico de
la Universidad Eafit, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Colombia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 244 de la Constitución, y 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la
Nación y fijar en lista la disposición normativa acusada para efectos de la intervención
ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7 del mismo Decreto.
3. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA
DEMANDADA
El texto normativo
se transcribe a continuación y se resaltan en negrilla las expresiones
demandadas:
“LEY 1474 DE 2011
(Julio 12)
Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011
Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
[…]
ARTÍCULO 59. RECURSOS. El artículo 180 de la Ley 734 de 2002
quedará así:
El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la
práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe
interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la
decisión. El director del proceso, a continuación, decidirá oral y
motivadamente sobre lo planteado en el recurso.
El recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas,
contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera
instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez
proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá
sobre su otorgamiento.
Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento sea de única
instancia, el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la
notificación en estrados, agotado lo cual se decidirá el mismo.
Las decisiones de segunda instancia se adoptarán conforme al
procedimiento escrito.
De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y
devolverá el proceso para que se tramite por el que sea designado.
En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad
quem las decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que
estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el
derecho de contradicción.
Antes de proferir el fallo, las partes podrán presentar alegatos de
conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2) días,
contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de
un día.
El ad quem dispone de diez (10) días para proferir el fallo de
segunda instancia. Este se ampliará en otro tanto si debe ordenar y practicar
pruebas”.
III.
DEMANDA
La ciudadana considera que las expresiones demandadas del
artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, infringen lo dispuesto en los artículos 29
y 209 de la Constitución Política. Sostiene que la regulación establecida en
relación con las recusaciones
en los procedimientos verbales disciplinarios, impone
dar traslado para alegar de conclusión y fallar en primera o única
instancia, sin que se haya resuelto de manera definitiva el incidente o, en
otras palabras, autoriza que se adelante gran parte del procedimiento a pesar de la existencia de una causal de
recusación aun no decidida por
parte del funcionario al que le compete pronunciarse sobre la
apelación. La demanda entonces se estructuró en
torno a dos planteamientos:
Violación del artículo 29 constitucional que regula el
debido proceso.  Considera la accionante que en el marco del debido proceso
aplicable en las actuaciones judiciales y administrativas, los impedimentos y
las recusaciones están dirigidos a garantizar al disciplinado la imparcialidad
y transparencia de quien tiene a su cargo el trámite y decisión de un asunto,
bajo la convicción de que solo de esta forma puede hacerse realidad el
postulado de igualdad en la aplicación de la ley, conforme al artículo 13 de la
Constitución. Así, el precepto demandado al permitir que el procedimiento
disciplinario verbal continúe hasta el punto de proferir fallo, sin que se decida
definitivamente la recusación presentada contra el funcionario que adelanta el proceso en primera instancia,
desvirtúa la garantía procesal de la imparcialidad.
Asegura la demandante que “la norma que se ataca desconoce el derecho
fundamental al debido proceso reconocido en el artículo 29 de la Constitución
Política, en la medida en que no garantiza la imparcialidad del funcionario que
decidirá la actuación disciplinaria, como quiera que permite que éste expida el
acto que define la responsabilidad sin que se haya resuelto una recusación en
su contra, es decir, este funcionario decide sin que se tengan plenas garantías
sobre su independencia e imparcialidad, para el efecto”[1].
Violación del artículo 209 de la Constitución que
establece los principios que gobiernan la función administrativa. Indica la ciudadana que la disposición
normativa demandada parcialmente, también quebranta los principios que deben
orientar la función administrativa, en la medida en que permite la continuación
del procedimiento hasta la decisión de primera o única instancia, sin que se
haya resuelto de manera definitiva la recusación. Así las cosas, entiende la demandante
que las expresiones acusadas “resulta[n] lesiv[as] de la garantía de
imparcialidad que caracteriza el ejercicio de la función pública, porque no
separa al funcionario recusado del conocimiento de la investigación, pese a
existir motivos fundados para que su imparcialidad se encuentre seriamente
comprometida”[2].
Con fundamento en las razones
expuestas, la ciudadana solicitó a la Corte declarar la
inconstitucionalidad de las expresiones resaltadas del artículo 59 de la Ley
1474 de 2011 por ser manifiestamente contrarias a los artículos 29 y 209 de la
Constitución Política.
IV.
INTERVENCIONES
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento
Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho[3],
en su intervención solicitó a la Corte inhibirse en relación con el argumento
presentado por violación del artículo 209 constitucional, y declarar la
exequibilidad de los apartes demandados del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011,
por presunta vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.).
Explica que al hacer una lectura integral de la norma se encuentra que el
procedimiento establecido responde a los parámetros y límites enmarcados dentro
de la potestad de configuración normativa, y que el legislador ajustó su
regulación garantizando los derechos de defensa, de contradicción, de
imparcialidad del funcionario investigador, de primacía de lo sustancial sobre
lo procedimental, de juez natural, de publicidad de las acusaciones, entre
otros que conforman la noción de debido proceso.  Asimismo, precisa que la
norma demandada debe ser analizada como un cuerpo normativo integral y no
aislado del estatuto disciplinario, de manera que si se llegan a configurar los
impedimentos a la luz de la Ley 734 de 2002, se pueda declarar la nulidad de la
actuación disciplinaria, conforme a los artículos 144 a 147.  Además en la
segunda instancia, la decisión adoptada puede ser revocada por esta situación,
viéndose el funcionario que profirió el fallo de primera instancia abocado a
una posible investigación por incurrir en la falta gravísima establecida en el
numeral 46 del artículo 48 ibídem, al “[n]o declararse impedido
oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, [o] demorar el trámite
de las recusaciones,…”.
Igualmente, sostiene que la disposición demandada hace parte integral de
los mecanismos establecidos por el legislador para hacer del derecho
disciplinario una disciplina dinámica, eficiente y necesaria para el
funcionamiento de las entidades públicas y el logro de los fines del Estado
social de derecho establecidos por la Constitución Política.  Y, advierte que
los fallos proferidos en el marco de los procedimientos disciplinarios no hacen
tránsito a cosa juzgada, razón por la cual pueden ser objeto de control
judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Departamento Administrativo de la Función Pública
La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función
Pública[4], solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 59 de la Ley
1474 de 2011, porque los planteamientos de la demandante carecen de fundamentos
fácticos y jurídicos atendibles.
Previo pronunciamiento acerca de los antecedentes legislativos[5]
y jurisprudenciales[6] del artículo 59 de la Ley
1474 de 2011, precisa que con la expedición de la Ley 1474 de 2011, el
procedimiento de las recusaciones en materia disciplinaria tuvo una
modificación importante en lo que concierne a su trámite, con el fin de dar
pleno cumplimiento al principio de celeridad que caracteriza el procedimiento
disciplinario verbal adelantado en los casos en que el sujeto disciplinable sea
sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o
instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya
confesión y en todo caso cuando la falta sea leve, de conformidad con lo
consagrado en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002.
En este orden de ideas, sostiene que los apartes acusados del artículo 59
de la Ley 1474 de 2011, en cuanto establecen que el recurso de reposición y el
de apelación en contra del auto que niega o rechaza la recusación deben
presentarse y sustentarse una vez proferido el fallo, no vulneran el debido
proceso, ni los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad y, por el contrario, dicha medida resulta racional y
proporcionada toda vez que dentro del contexto del procedimiento disciplinario
verbal, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración y ha
determinado que sea desarrollado bajo el cumplimiento de los principios de
celeridad, eficacia, economía procesal y oralidad como principales
características procesales.
Universidad Externado de Colombia
El Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de
Colombia[7] interviene para defender la
constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, ofreciendo un
sentido hermenéutico diferente al planteado por la demandante, que no resulta
contrario a la Constitución, a partir de una interpretación sistemática de la
disposición normativa y de los artículos 85, 86 y 87 de la Ley 734 de 2002[8].
Así, en relación con la primera parte del texto normativo acusado, anota
que no resulta inconstitucional si el mismo se entiende, interpreta y aplica en
armonía con las demás disposiciones legales que regulan la materia de
impedimentos y recusaciones en el Código Disciplinario Único, en donde “la decisión
que niega la recusación, es decir, aquella a la que se refiere el primer aparte
de la norma demandada, se entiende que la toma el superior jerárquico del
funcionario recusado, en un momento en el que el trámite del proceso verbal se
encuentra suspendido por efecto del último [inciso] del artículo 87”[9].
Pero, si la expresión demandada se lee aisladamente y se entiende como si solo
permitiera recurrir la decisión negativa de la recusación frente al mismo
funcionario recusado, entonces, en ese evento, la norma sí merece reparo
constitucional al vulnerar el principio de imparcialidad.
En cuanto a la segunda parte de la disposición normativa demandada, explica
que si el texto es leído en su sentido literal, es decir, que la recusación se
decide luego de proferido el fallo de primera instancia, “conduce a no
dudarlo, a una aplicación de la misma que resulta en franca y abierta
contradicción con el derecho fundamental al debido proceso en su componente del
principio de un juez imparcial, y además, se traduce en un ejercicio de
competencia legislativa que no atiende a los principios de racionalidad y
proporcionalidad…”[10].  Pero, si la
interpretación se hace en forma sistemática, se entiende que una vez se
interponga el recurso de apelación en contra del auto que rechaza la recusación
propuesta, la actuación en primera instancia se suspende y procede el superior
jerárquico a decidir directamente acerca de la solicitud, de la forma en que lo
consagra el artículo 87 de la Ley 734 de 2002.  Con ello, precisa, se evita ese
escenario nocivo para la celeridad del procedimiento, pues con la aplicación
del mecanismo de la suspensión de la actuación una vez se deba resolver sobre
la recusación del funcionario instructor, se evita que una decisión de tal
índole deba ser tomada de forma posterior al fallo, con la consecuencia de que
en caso de ser aceptada la recusación, deba repetirse toda la actuación
adelantada ante el funcionario recusado.
Concluye que la disposición normativa acusada parcialmente puede ser
declarada constitucional, bajo la condición de que se entienda que la actuación
en primera instancia se suspende mientras se resuelva el recurso de apelación
interpuesto contra el auto que rechaza la recusación.
Intervención ciudadana
El ciudadano Carlos Andrés Pérez Garzón intervino para solicitar que se
declare la exequibilidad del texto normativo acusado parcialmente[11].
Para ello, planteó la posibilidad de aplicar la ratio decidendi de la
sentencia C-401 de 2013[12], en lo que tiene que ver
con tres de las subreglas establecidas en esa oportunidad para justificar la
exequibilidad del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que fue acusado
por violación del debido proceso al establecer que la apelación del auto que
niega la práctica de pruebas será resuelta después de haberse proferido el
fallo de primera instancia.
Estas subreglas, adecuadas por el ciudadano para el análisis del caso
bajo estudio, son: (i) el derecho de defensa del disciplinado (art. 29
CP), en el trámite de primera instancia, no se limita a que le sea aceptada la
recusación, “[…] pues también puede presentarse acompañado de un abogado, presentar
descargos expresando libremente las razones por las cuales considera que no es
responsable de la conducta que se le atribuye, controvertir las pruebas
obrantes dentro del proceso, intervenir en todas las etapas del proceso,
presentar alegatos de conclusión, recurrir el auto que niega pruebas y la
sentencia de primera instancia…”[13]; (ii) el recurso de
apelación sí tendrá una segunda instancia imparcial, la cual resolverá el
asunto planteado, lo que puede abrir la posibilidad de que otro funcionario
imparcial decida definitivamente la responsabilidad disciplinaria, y (iii)
además, el disciplinado cuenta con la jurisdicción contencioso administrativa
para cuestionar la validez jurídica del acto administrativo que resolvió su
investigación disciplinaria.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Viceprocuradora General de la Nación, con funciones de Procuradora
General de la Nación, mediante concepto No. 5907 del veintitrés (23) de abril
de dos mil quince (2015)[14], solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo
59 de la Ley 1474 de 2011, bajo el entendido de que la disposición acusada no
transgrede la imparcialidad por cuanto existen suficientes garantías que la
salvaguardan y, por el contrario, favorece los derechos del recusante y los
principios rectores del procedimiento disciplinario verbal.
Para sustentar su posición, la Vista Fiscal explica que a partir de una
lectura objetiva del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, resulta equivocado
considerar que la norma impide que las recusaciones sean resueltas de fondo,
antes de que se adelante el juicio disciplinario en primera instancia, pues,
como se trata de una apelación, se tiene como presupuesto necesario la
existencia de una decisión de primera instancia que debe salvaguardar la
imparcialidad.  Más aún, resalta, cuando dicho nivel de protección de
imparcialidad se encuentra reforzado por el artículo 48 de la Ley 734 de 2002,
que contempla como falta disciplinaria gravísima “[n]o declararse impedido
oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, [o] demorar el trámite
de las recusaciones,…”.  En tal sentido, precisa, cuando un funcionario que
conoce un procedimiento verbal, niega infundadamente la recusación y con
posterioridad es revocada tal negativa, este se expone a ser sancionado por una
eventual falta disciplinaria gravísima, pues la revocación del ad quem
evidenciaría que el a quo no se separó oportunamente del conocimiento
del caso cuando debía hacerlo.
En otro orden de ideas, señala que la Constitución no posee como una
garantía infranqueable el establecimiento del recurso de apelación contra todas
las decisiones que se expiden al interior de un proceso, y mucho menos que el
efecto en que deban concederse sea suspensivo.  Por el contrario, precisa, que
de conformidad con la Carta Constitucional el legislador puede ponderar si el
efecto adecuado es el suspensivo, el diferido o el devolutivo, resaltando que
precisamente en uno de los apartes del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 se
encuentra el efecto devolutivo que en el caso el legislador quiso conferir al
recurso de apelación, al señalar: “De proceder la recusación, el ad quem
revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el que sea
designado”.  Y, continua explicando, dicho efecto garantiza plenamente el
derecho de defensa, pues permite que el procedimiento verbal vuelva al estado
en que se encontraba al momento de resolverse la recusación, con la
consiguiente nulidad de toda la actuación, así como con la reconstrucción de la
instancia surtida por el funcionario que debió aceptar la recusación.
Agrega que la disposición demandada no solo preserva la imparcialidad
sino que resulta más garantista que una eventual apelación en el efecto
suspensivo, pues cuando el presuntamente afectado por la falta de imparcialidad
obtiene un fallo a su favor, en evidencia de la inexistencia de la supuesta
animadversión del fallador en su contra, es claro que este puede renunciar al
recurso interpuesto contra la decisión que negó la recusación.
Asimismo, expone que resulta especialmente relevante que la disposición
acusada se encuentre contenida en las prescripciones procesales del procedimiento
disciplinario verbal, debido a que en este debe procurarse especial celeridad.
En este orden de ideas, afirma, existe una justificación especial que habilita
al legislador para preferir el efecto devolutivo del recurso sobre el
suspensivo.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de
rango legal, como la acusada.
Cuestiones previas
2. Antes de hacer la presentación
del caso y formular el problema jurídico la Corporación deberá resolver dos
aspectos.  Primero, analizará si existe cosa juzgada debido a que en las
sentencias C-315 de 2012[15] y C-401
de 2013[16]
se estudiaron sendas acciones de constitucionalidad contra
el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, demandado en esta oportunidad.   Segundo, evaluará la aptitud de la
demanda para emitir un pronunciamiento de fondo.
Inexistencia de cosa juzgada
respecto del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011
3. Teniendo presente que la
Corporación en dos ocasiones previas se ha pronunciado acerca de la
constitucionalidad del inciso 2º de la disposición normativa acusada, antes de
iniciar el análisis de fondo se precisa explicar que no existe cosa juzgada
constitucional.
En la sentencia C-315 de 2012[17],
la Corte estudió una demanda instaurada contra el artículo 59, incisos 2º y 7º,
de la Ley 1474 de 2011, por violación del debido proceso (art. 29 CP) y el
acceso a la administración de justicia (art. 229 CP). En relación con el inciso
2º, los demandantes consideraron que la vulneración se presenta porque no se establece
un término prudencial para sustentar el recurso de apelación, imponiendo así al
disciplinado la carga de presentar y argumentar el recurso al mismo tiempo, tan
pronto como el funcionario de primera instancia profiera el fallo, que queda notificado en la misma audiencia verbal por
estrados.  La Corporación declaró la exequibilidad del
inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por los cargos analizados, al
estimar que la oportunidad para sustentar el recurso de apelación resulta
proporcionada al menos por dos razones: la primera, tiene que ver con que la
medida no debe mirarse de manera aislada sino dentro del contexto de todo el procedimiento
disciplinario abreviado, durante el cual el disciplinado ha tenido la
posibilidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción, de manera que
cuando se dicta el fallo, este es el resultado de las pruebas y argumentos que
se han presentado y debatido en las etapas previas rodeadas de las garantías
que el propio legislador ha establecido para el disciplinado en este tipo de procedimiento.
La segunda, se relaciona con el término adicional que consagra el inciso 7º del
artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que establece que antes de proferir el
fallo de segunda instancia, se dará traslado por dos (2) días a las partes,
contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de
un (1) día, para presentar alegatos de conclusión, es decir, la norma le
concede además al sujeto disciplinado otro lapso de tiempo para mostrar los
defectos jurídicos o fácticos del fallo de primera instancia.
En la sentencia C-401 de 2013[18],
la Corte se ocupó de otra demanda instaurada contra el artículo 59, incisos 2º
y 6º, de la Ley 1474 de 2011, por violación del debido proceso (art. 29 CP) y el
derecho a la doble instancia (art. 31 CP). En lo que tiene que ver con el
inciso 2º, los demandantes consideraron que permitir que la apelación del auto
que negó la práctica de pruebas se sustente una vez proferido el fallo de
primera instancia, cercena el derecho a la defensa del disciplinado porque el funcionario
de primera instancia no tendrá como sustento para su fallo dichas pruebas. La Corporación declaró la exequibilidad del
inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por el cargo de violación al debido
proceso, al considerar que la Constitución Política le otorga al legislador la
potestad de establecer que el recurso de apelación del auto que niega la
práctica de pruebas en un procedimiento disciplinario verbal se resuelva una
vez proferido el fallo de primera instancia, sin que ello constituya una
vulneración del derecho fundamental, pues, con esta norma, el legislador busca
garantizar que no se dilate injustificadamente el procedimiento, el cual tiene
como finalidad proferir una decisión con celeridad, agilidad y eficacia,
respetando el derecho de defensa de la persona disciplinada, porque establece
garantías adicionales que permiten la controversia de la prueba y de las
decisiones adoptadas.
Como puede observarse, en los fallos descritos se
estudiaron aspectos normativos muy diferentes al que en esta ocasión propone la
demandante, que se concreta al análisis de la constitucionalidad de las
expresiones acusadas en relación con el trámite y decisión del recurso de
apelación interpuesto contra el auto que rechaza la recusación del funcionario
disciplinador.  Por su parte, en la sentencia C-315 de 2012, el cargo presentado por violación del debido
proceso fue respecto de la suficiencia del término para sustentar el recurso de
apelación verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el
fallo en estrados, frente a lo cual la Corte decidió declarar la exequibilidad.
Y en la sentencia C-401 de 2013,
el cargo también se refirió al debido proceso, pero, específicamente en lo que
tiene que ver con la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega
la práctica de pruebas, una vez proferido el fallo de primera instancia.  Igualmente
en esta ocasión se superó el control de constitucionalidad.
Así, puede concluirse que no existe cosa juzgada
que impida el análisis de constitucionalidad de las expresiones acusadas del inciso
2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en lo que tiene que ver con el
trámite y decisión del recurso de apelación interpuesto contra el auto que
rechaza la recusación del funcionario disciplinador.
Aptitud de la demanda para
emitir un pronunciamiento de fondo
4. El Ministerio de Justicia y del Derecho señaló
que los planteamientos que se presentan en la demanda en relación con la
vulneración del artículo 209 constitucional, no logran una identidad que
permita establecer los criterios que lleven a concluir su desconocimiento,
además, no desarrollan unos argumentos que se consoliden en forma suficiente y
autónoma para que emerjan como un cargo dotado con la capacidad de desplegar un
control constitucional.  Lo anterior, porque los argumentos que ofrece la demandante para sustentar la transgresión
del artículo 209 constitucional, en el que se enuncian los principios que rigen
la función administrativa, se refiere únicamente al principio de imparcialidad,
centrando su concepto de inconstitucionalidad bajo las mismas razones con las
que respalda la violación del debido proceso.  En este orden de ideas,
le solicita a la Corte inhibirse en lo que tiene que ver con los planteamientos
presentados por violación del artículo 209 constitucional y contraer el
pronunciamiento al cargo por violación del artículo 29 Superior.
De esta manera debe la Corporación verificar la
aptitud de la demanda contra los apartes acusados de los
incisos 1º y 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en concreto, frente
a los argumentos propuestos por violación del artículo 209 Superior, conforme a
la solicitado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y, en general, en
relación con la totalidad del cargo formulado por violación del debido proceso.
La jurisprudencia
constitucional ha señalado que aun cuando toda demanda debe ser analizada a la
luz del principio pro actione, dado el carácter popular que la
Constitución misma le atribuye, en ella deben concurrir unas condiciones
mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar,
asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse.
Es así que el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional”, en su artículo 2 prescribe que la demanda debe contener: (i)
el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la
publicación oficial (num. 1º); (ii) el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas (num. 2º); (iii) las
razones que sustentan la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan
los textos constitucionales (num. 3º); (iv) cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado (num. 4º), y (v) la
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda (num. 5º).
De conformidad con lo dispuesto
por la Corporación desde la sentencia C-1052 de 2001[19], toda
demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye una carga mínima de
argumentación que debe cumplir todo ciudadano, y que resulta indispensable a
pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de
constitucionalidad.  En este orden de ideas, las razones de
inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de
exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa
que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o
irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que
razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye
argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que
planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de
las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los
mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una
duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[20].
Finalmente, la Corte ha
establecido que la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de
hacerse en aplicación del principio pro actione[21],
de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro
del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución
de 1991.  Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corporación
al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan
estricto que haga nugatorio el derecho de los ciudadanos a presentar acciones
como la que nos ocupa, cuando el contenido de los cargos pueda generar un
mínimo de duda sobre la constitucionalidad del precepto demandado.
La Corporación encuentra que algunos de los cuestionamientos planteados a los apartes acusados del artículo
59 de la Ley 1474 de 2001, presentan los mínimos de satisfacción de los
requisitos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia.
Para empezar, se dirigen contra una proposición que, se deduce del texto
legal, puesto que la disposición normativa impone fallar en primera o en única
instancia sin que se haya resuelto de manera definitiva acerca de la recusación
presentada contra el funcionario disciplinador. El inciso 2º del artículo 59 de
la Ley 1474 de 2011, preceptúa que la decisión del recurso de apelación contra
el auto que rechaza la recusación del servidor público que conoce de la
actuación disciplinaria, se decide en un momento posterior al de la expedición y
notificación del fallo en estrados.  Seguidamente, las razones que se exponen
para cuestionar la disposición normativa están planteadas de modo inteligible, de
tal forma que son claras. Asimismo, los cuestionamientos mencionados
proponen una confrontación entre normas legales y principios constitucionales,
por tanto, son también pertinentes.  La acción pública, por lo demás,
señala que en virtud de las expresiones demandadas del artículo 59 de la Ley
1474 de 2011, puede encontrarse afectada la imparcialidad del funcionario
disciplinador, condición esta que constituye un elemento estructural del debido
proceso (art. 29 CP) y uno de los principios que rigen la función
administrativa (art. 209 CP). Esta acusación es específica y además
despierta un mínimo de duda sobre la constitucionalidad, suficiente para
estudiarla de fondo.
Si bien la demandante planteó la violación del artículo 209 de la Carta Constitucional que establece los principios que gobiernan la
función administrativa, esto es, igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, es claro que concentró
su análisis en la afectación del principio de imparcialidad como una garantía
integrante del debido proceso que rige las actuaciones judiciales y
administrativas.  Por ello, la Corte entiende que la
acción pública se dirige contra las expresiones acusadas de los incisos 1º y 2º
del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por violación del debido proceso,
específicamente, por la afectación de la garantía de la imparcialidad del servidor
público que conoce de la actuación disciplinaria, conforme a los artículos 29 y
209 de la Constitución Política.  Así, se estructura un único cargo, razón por
la cual no hay lugar a una inhibición en el sentido propuesto por el Ministerio
de Justicia y del Derecho.
En resumen, la Corte Constitucional concentrará el
análisis de las expresiones acusadas de los incisos 1º y 2º
del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en un único cargo por violación del
debido proceso, del cual hace parte integral la garantía de la imparcialidad
que encuentra desarrollo en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política.
Presentación del caso y planteamiento del
problema jurídico
5. A la Corte le corresponde examinar la acusación
presentada contra algunas expresiones de los incisos 1º y 2º del artículo 59 de
la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública”, por violación del debido
proceso en su faceta de garantía de imparcialidad (arts. 29 y 209 CP).
Según la demanda la regulación
establecida en relación con el trámite y decisión de los recursos de reposición
y apelación contra los autos que niegan o rechazan la recusación en los
procedimientos verbales disciplinarios, impone fallar en primera o única
instancia sin que se haya resuelto de manera definitiva la recusación propuesta
por el disciplinado contra el funcionario instructor.  Bajo este orden de
ideas, entiende que este diseño procedimental afecta la garantía de la
imparcialidad porque autoriza que el funcionario que ha sido recusado continúe
la actuación y resuelva acerca de la responsabilidad disciplinaria de quien lo
ha recusado.
El Ministerio de Justicia y del
Derecho, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría
General de la Nación, coinciden en solicitar que se declare la exequibilidad de
la disposición normativa acusada parcialmente, porque no se vulnera el debido proceso ni la garantía de
imparcialidad (arts. 29 y 209 C.P.).  Entienden que el trámite establecido responde
a los parámetros y límites de la potestad de configuración normativa del
legislador, y que es coherente con los principios de celeridad y eficiencia que
permean el procedimiento disciplinario verbal.
Por su parte, la Universidad Externado de Colombia señala que la
disposición normativa acusada parcialmente puede ser declarada constitucional,
bajo la condición de que se entienda que la actuación en primera instancia se
suspende hasta que sea resuelto el recurso de apelación interpuesto contra el
auto que rechaza la recusación.  Dicho condicionamiento evitaría, de un lado,
que se pueda proferir el fallo mientras esté pendiente la decisión acerca de la
recusación del funcionario disciplinador y, de otro lado, ese escenario nocivo
para la celeridad del procedimiento, que implica repetir toda la actuación
adelantada ante el funcionario recusado en el evento de que el ad quem
encuentre fundada la causal invocada.
Las entidades intervinientes y la Universidad Externado de Colombia
llaman la atención acerca de la necesidad de interpretar el texto normativo acusado,
en forma integral y bajo la sistemática del Código Disciplinario Único.
Con fundamento en lo anterior, la Corte debe
resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulnera el legislador el derecho
constitucional al debido proceso, desde la perspectiva de la garantía de la imparcialidad
(arts. 29 y 209 CP), al establecer en el procedimiento disciplinario verbal la posibilidad de fallar en primera o en única instancia, sin que se
haya decidido el recurso de apelación del auto que rechaza la recusación del
funcionario disciplinador?
Con el fin de dar respuesta a la
cuestión planteada la Sala Plena procederá en el
siguiente orden: (i) reiterará su jurisprudencia en relación con la potestad de configuración normativa del legislador en
materia de definición de procedimientos, en
particular en el régimen disciplinario, así como los límites constitucionales para su ejercicio; (ii)
hará una breve referencia a la forma
como fue regulado el procedimiento disciplinario verbal en la Ley
1474 de 2011; (iii) describirá
la figura de los impedimentos y las
recusaciones como herramientas procedimentales para hacer efectiva
la garantía de la imparcialidad y, finalmente, (iv) examinará
la constitucionalidad de la disposición
normativa bajo examen.
La potestad de configuración normativa del legislador en
materia de procedimientos en el régimen disciplinario y los límites
constitucionales para su ejercicio[22]
6. La jurisprudencia
constitucional ha sido constante en afirmar, con fundamento en lo dispuesto por
el artículo 150, numerales 1º y 2º, que consagra la llamada cláusula general de
competencia, que el Congreso tiene un amplio margen de
configuración normativa para la determinación de los procesos judiciales y los
procedimientos administrativos, pues en el diseño propio de los estados
democráticos al legislador no solo le corresponde hacer la ley, expresión de la
voluntad popular dirigida a regular las conductas humanas como instrumento de
convivencia civilizada y pacífica, sino también el diseño de reglas
procedimentales que deben cumplirse ante los jueces y los demás funcionarios
competentes para la defensa de las libertades y los derechos ciudadanos o para
la mediación estatal en situaciones de conflicto[23].
No obstante lo anterior, también
ha sido enfática la jurisprudencia constitucional en señalar que esa libertad de
configuración normativa del legislador en el diseño de los procesos judiciales
y los procedimientos administrativos, no es absoluta[24], puesto que se encuentra limitada por los derechos sustanciales y
la defensa de las garantías esenciales de las personas. De hecho, como lo ha
advertido esta Corporación, el control de constitucionalidad de este tipo de
normas debe hacer eficaz, de un lado, el amplio margen de configuración
normativa que tiene el legislador y, de otro, el respeto por el núcleo esencial
de los derechos y garantías de las personas, en tanto que el juez
constitucional no está “llamado a determinar cuáles deben ser los
términos que se deben cumplir dentro de los procesos. La misión de la Corte en
estos casos es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan
presentar en la legislación”[25].
En desarrollo de esa potestad, el
legislador puede fijar nuevos procesos y procedimientos[26],
determinar la naturaleza de las actuaciones judiciales[27],
eliminar etapas procesales[28],
requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones
judiciales[29],
imponer cargas procesales[30]
o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración
de justicia[31].
De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos
procesales y de los momentos en que estos pueden intervenir en los procesos
judiciales y los procedimientos administrativos hace parte de la libertad de
configuración normativa del legislador que debe responder a las necesidades de
la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de
los mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos los derechos, las
libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos [32].
En relación con el derecho
disciplinario, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha analizado
su naturaleza y finalidad y ha concluido que este es consustancial a la
organización política y necesario en un Estado de Derecho (art. 1 CP), pues a
través de él se busca garantizar la marcha efectiva y el buen nombre de la
administración pública, así como asegurar que la función pública sea ejercida
en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades
de los asociados (arts. 2 y 209 CP)[33].
En este sentido, ha señalado
que “constituye elemento básico de la organización estatal y de la
realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad
del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la
especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida
por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus
deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público
y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que
caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función
pública”[34].
Así, el derecho disciplinario ha sido entendido como un conjunto de
principios y de normas jurídicas conforme a las cuales se ejerce la potestad
sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos[35], no solo
por infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento, sino también por
la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6 CP), en
orden a hacer efectivos los mandatos que regulan el desarrollo de la función
pública.
En este orden de ideas, la Corte ha precisado que el derecho
disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan, pues se trata de fijar las condiciones mínimas para que la
actividad desarrollada por el Estado se preste de manera eficiente y eficaz,
motivo por el cual la consagración en un ordenamiento jurídico especial de las
reglas y sanciones, no solamente constituye un derecho sino un deber del Estado[36].
De conformidad con el artículo 124 de la Constitución, y en armonía
con lo dispuesto en los artículos 125, 150, numeral 23, y 277 del mismo
Estatuto Superior, corresponde al legislador fijar la responsabilidad
disciplinaria que puede ser atribuida a los servidores públicos frente a los
comportamientos que atenten contra el ordenamiento jurídico y las finalidades
que son propias de la función pública. Esta competencia la debe ejercer sin
desconocer la vigencia de los principios que integran el derecho fundamental al
debido proceso (art. 29 CP), de tal forma que las normas administrativas de
naturaleza disciplinaria no pueden hacer a un lado los principios de legalidad,
juez natural, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, favorabilidad,
defensa y contradicción, entre otros[37].
La potestad sancionatoria se realiza a través del procedimiento
disciplinario establecido para tales efectos, cuya naturaleza ha sido
caracterizada por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:
“i) de un lado, presenta la modalidad del derecho penal en virtud de su
finalidad eminentemente sancionatoria[38],
pero de otro, goza de una naturaleza de índole administrativa derivada de la
materia sobre la cual trata –referente al incumplimiento de deberes
administrativos en el ámbito de la administración pública–, de las
autoridades de carácter administrativo encargadas de adelantarla, y de la clase
de sanciones a imponer, así como de la forma de aplicarlas”[39].
En lo que a los recursos se
refiere, en la sentencia C-315 de 2012[40]
la Corte sostuvo que corresponde al legislador establecer
los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra
los actos que profieren las autoridades administrativas, diseñando las reglas de
procedencia, de competencia, de oportunidad, de trámite y decisión[41].  Así,
es claro que los recursos son de creación legal y, por ende, constituyen una materia
en la que el legislador tiene una amplia libertad de configuración normativa,
salvo ciertas referencias explícitas de la Carta, como la posibilidad de
impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales condenatorias (arts. 86
y 29 CP). Sobre este aspecto,
en la sentencia C-742 de 1999[42]
la Corte sostuvo que “el legislador goza de libertad de configuración en lo
referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden
intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades”.
Y agregó: “Es la ley, no la Constitución, la que señala si determinado
recurso –reposición, apelación, u otro– tiene o no cabida respecto de cierta
decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus
pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto,
ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los
requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su ejercicio”.
En relación con el tema de los
impedimentos y las recusaciones, en la sentencia C-365 de 2000[43] la
Corporación tuvo oportunidad de explicar que el legislador en ejercicio de la
facultad de configuración normativa (numerales 1º y 2º, artículo 150 CP), se
vio precisado a incorporar en el ordenamiento jurídico los enunciados
mecanismos procedimentales con el fin de mantener la imparcialidad del
funcionario competente, quien por un acto voluntario o a petición de parte,
debe apartarse del proceso que viene conociendo cuando se configura, para su
caso específico, alguna de las causales que se encuentran expresamente
descritas en la ley[44].
Precisó, además, que “estas instituciones, […], encuentran también
fundamento constitucional en el derecho al debido proceso, ya que aquel trámite
[…], adelantado por un [funcionario] subjetivamente incompetente, no puede
entenderse desarrollado bajo el amparo de la presunción de imparcialidad a la
cual se llega, sólo en cuanto sea posible garantizar que el funcionario […]
procede y juzga con absoluta rectitud; esto es, apartado de designios
anticipados o prevenciones que, al margen del análisis estrictamente probatorio
y legal, puedan favorecer o perjudicar a una de las partes”[45].
Ahora bien, en consideración a la existencia de diversos
ordenamientos procesales, la ley define en forma taxativa las situaciones que
suponen la parcialidad del juez o funcionario competente y que dan lugar al
incidente de recusación, estructuradas a partir de sentimientos de afecto,
conflictos de interés, animadversión o amor propio.
En
lo referente a los términos procesales[46], la jurisprudencia
constitucional ha señalado que existe un amplio margen de configuración
legislativa estrechamente relacionada con el principio constitucional de
celeridad, previsto en el artículo 29 Superior, que orienta el ejercicio de la
potestad sancionadora del Estado a través de los procesos judiciales y
disciplinarios “sin dilaciones injustificadas”[47].
Sin embargo, como fue señalado, a pesar del amplio
margen de configuración otorgado al legislador en materia de procedimientos, la
jurisprudencia constitucional también ha destacado que tal facultad no es
absoluta en la medida en que existen limitaciones que surgen de la propia
Constitución[48].
Al respecto, la Corte ha determinado que el legislador al diseñar los procesos judiciales y los procedimientos administrativos no puede desconocer las garantías
fundamentales y debe proceder de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con el
propósito de asegurar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la
administración de justicia[49].
Concretamente, el legislador debe garantizar los
derechos de defensa, de contradicción, de juez natural, de imparcialidad, de
primacía de lo substancial sobre lo procedimental, de publicidad de las
actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso[50].
En consecuencia, esta Corporación
ha reconocido que existe una amplia libertad de configuración del legislador
para el desarrollo del derecho disciplinario, siempre y cuando se respeten los
principios y valores constitucionales, los derechos fundamentales de los
ciudadanos, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y la prevalencia
del derecho sustancial sobre lo procedimental.
En ese marco, es posible concluir
que (i) el legislador posee una facultad de configuración de los procedimientos
administrativos, incluidos los disciplinarios, de especial amplitud; (ii)
dentro de esa potestad se incluye el diseño de los procedimientos y sus etapas,
la determinación de los sujetos y los actos procesales, y la previsión de los
términos y los diferentes mecanismos de defensa, entre otros aspectos; (iii)
la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los mínimos
expresamente establecidos en la Constitución (arts. 29 y 228) y la
jurisprudencia constitucional; (iv) además de esos mínimos, la
regulación legislativa debe respetar los principios superiores de la
Constitución, aspecto que (v) corresponde verificar a este Tribunal,
cuando así lo requiera fundadamente un ciudadano, y bajo los lineamientos de
los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
El procedimiento
disciplinario verbal[51]
7. La disposición acusada parcialmente hace parte de la Ley 1474 de
2011, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos
de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad
del control de la gestión pública”, que reforma, entre otras, la Ley 734 de
2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario
Único”, al adoptar medidas disciplinarias para la lucha contra la corrupción (Capítulo
III)[52].
La Ley 1474 de 2011 introduce modificaciones al Libro VI.
Procedimiento disciplinario, Título XI. Procedimientos especiales,
específicamente, a la regulación del procedimiento verbal que se establece en
los artículos 175 a 181 de la Ley 734 de 2002, previsto como un trámite
abreviado para aquellos asuntos cuya naturaleza permite un procedimiento más
expedito.
El
artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 175 de la Ley 734
de 2002[53],
prevé la aplicación del procedimiento verbal a los servidores públicos en los
siguientes casos: (i) cuando hay certeza sobre la ocurrencia de la falta
y de la responsabilidad del sujeto disciplinable, independientemente de su
gravedad o de la calidad del sujeto disciplinable, porque se trata de una
situación de flagrancia o porque existe una confesión; (ii) frente a
faltas leves, y (iii) frente a ciertas faltas gravísimas cuando en el
curso del proceso ordinario esté demostrada objetivamente la falta y exista
prueba que comprometa la responsabilidad del disciplinado.
El procedimiento verbal desarrollado en la Ley 734
de 2002, y modificado por la Ley 1474 de 2011, cuenta con las siguientes etapas
diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del régimen
disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona disciplinada
para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido proceso:
(i)
Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el
funcionario competente[54],
mediante auto motivado, ordena adelantar el procedimiento verbal y citar a
audiencia al posible responsable.  Este auto solo puede ser expedido cuando se
cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 de la Ley 734 de 2002, es
decir, cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que
comprometa la responsabilidad del investigado.  El contenido de este auto
deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento, que fue
modificado por el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011[55].
(ii)
Audiencia. En desarrollo del principio de oralidad, el procedimiento verbal
se efectúa en audiencia, la cual se debe iniciar no antes de cinco (5) ni
después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena[56]. En esta, la
persona disciplinada cuenta con varias garantías tendientes a la lograr la
efectividad de su derecho de defensa: (i) puede asistir sola o
acompañada de abogado; (ii) puede dar su propia versión de los hechos, y
(iii) puede aportar y solicitar pruebas[57].
De
la audiencia se levantará acta en la que se consignará sucintamente lo ocurrido
en ella.  Todas las decisiones se notifican en estrados[58].
(iii)
Práctica de pruebas. Las pruebas son practicadas en la misma
diligencia dentro del término improrrogable de tres (3) días. A fin de
garantizar los derechos al debido proceso y a la defensa del disciplinado, se
dispone que si no fuera posible practicar las pruebas en dicho término, se
suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días y se señalará
fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes.
Además,
el legislador prevé que las pruebas se practican conforme se regulan para el procedimiento
ordinario, haciéndolas compatibles con las formas propias del procedimiento
verbal; la práctica de pruebas por comisionado, cuando sea necesario y
procedente, y la motivación de la decisión que niega el decreto y práctica de
pruebas por inconducentes, impertinentes o superfluas[59].
Contra
las decisiones que niegan la práctica de pruebas proceden los recursos de
reposición y apelación. En caso de reposición, el director del proceso debe
decidir sobre lo planteado en el recurso, de manera oral y motivada, una vez
interpuesto. El recurso de apelación debe presentarse y sustentarse verbalmente
en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Su
otorgamiento se decide de manera inmediata[60].
(iv)
Intervención del disciplinado o investigado y su apoderado. Con el
propósito de garantizar el derecho de defensa del sujeto disciplinado, se prevé
la facultad de intervenir en cualquier etapa del procedimiento y de presentar
alegatos de conclusión, para lo cual el director del proceso podrá ordenar un
receso, por el tiempo que estime indispensable, el cual será de mínimo tres (3)
días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá proceder en aquellos
eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal medida. Contra esta
decisión no cabe ningún recurso[61].
(v)
Decisión. Concluidas las intervenciones se procederá verbal y motivadamente
a emitir el fallo. El director del proceso puede suspender la diligencia para
proferir la decisión dentro de los dos (2) días siguientes. La decisión,
finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a la
terminación de la misma, si no es recurrida[62].
(vi)
Recursos. El legislador en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que
modificó el artículo 180 de la Ley 734 de 2002[63],
consagró los recursos de reposición y apelación dentro del procedimiento verbal,
en desarrollo del derecho de defensa que debe garantizar por mandato
constitucional.
El recurso de reposición procede contra las decisiones que
niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe
interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la
decisión. El director del proceso, a continuación, decidirá oral y
motivadamente sobre lo planteado en el recurso.  También procede cuando el procedimiento
es de única instancia, caso en el cual, igualmente, debe interponerse y
sustentarse una vez se produzca la notificación del fallo en estrados, y debe
ser decidido a continuación.
El
recurso de apelación procede contra el auto que niega pruebas, contra el
que rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe
sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado
el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento. La decisión del recurso por parte del superior funcional se
adoptará conforme al procedimiento escrito.
Antes de proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las
partes pueden presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un
término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de
la notificación por estado, que es de un (1) día.  El ad quem dispone de
diez (10) días para proferir el fallo de segunda instancia.  Este se ampliará
en otro tanto si debe ordenar y practicar pruebas[64].
De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión
y devolverá el proceso para que se tramite por el que sea designado.
Asimismo, debe tenerse en cuenta
que el artículo 181 de la Ley 734 de 2002, contempla una norma remisoria
que prevé que los aspectos no regulados en el procedimiento verbal
se regirán por lo dispuesto en el procedimiento disciplinario especial ante el
Procurador General de la Nación y por lo señalado en el procedimiento
ordinario, siempre y cuando no se afecte su naturaleza especial.
Como el objeto de discusión en
el presente proceso de constitucionalidad se centra en si el legislador vulnera
el derecho constitucional al debido proceso, desde la perspectiva de la
garantía de la imparcialidad (arts. 29 y 209 CP), al establecer en el
procedimiento disciplinario verbal la posibilidad de fallar en
primera o en única instancia, sin que se haya decidido el recurso de apelación del
auto que rechaza la recusación del funcionario disciplinador, pasa la
Corporación a analizar el tema de la recusación y su íntima conexión con el
debido proceso y, concretamente, con el principio de imparcialidad.
Los impedimentos y las recusaciones constituyen
herramientas procedimentales para hacer efectiva la garantía de la
imparcialidad[65]
8. Los impedimentos y las recusaciones son
instituciones de naturaleza procedimental, concebidas con el propósito de
asegurar principios sustantivos de cara al recto cumplimiento de la función
pública (art. 209 CP).  Con ellas se pretende garantizar condiciones de
imparcialidad y transparencia de quien tiene a su cargo el trámite y decisión
de un asunto (art. 29 CP), bajo la convicción de que solo de esta forma puede
hacerse realidad el postulado de igualdad en la aplicación de la Ley (art. 13
CP).
Ambas figuras “están previstas
de antiguo en todos los ordenamientos y jurisdicciones[66],
aunque con distintos alcances y particularidades”[67].
Como es sabido, el impedimento tiene lugar cuando la autoridad, ex
officio, abandona la dirección de un proceso, mientras que la recusación se
presenta a instancia de alguno de los sujetos procesales, precisamente ante la
negativa del funcionario para sustraerse del conocimiento de un caso[68].
En lo que se refiere concretamente a la recusación, esta parte de la premisa de
que lo que se evalúa es “si el interés de quien se acusa de tenerlo es tan
fuerte, que despierta en la comunidad una desconfianza objetiva y razonable de
que el juez podría no obrar conforme a Derecho por el Derecho mismo, sino por
otros intereses personales”[69].
Algunos instrumentos de derecho internacional
incorporados al ordenamiento interno reconocen la imparcialidad como un componente
del debido proceso, que por expreso mandato constitucional comprende las
actuaciones judiciales y administrativas (art. 29 CP). Es así como el artículo
8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que “[t]oda
persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un
plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley,…”[70].
De igual forma, el artículo 14.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos señala que “[t]oda persona tendrá derecho a ser oída públicamente
y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido por la ley,…”[71].
En su jurisprudencia la Corte
Constitucional ya ha tenido oportunidad de referirse a la importancia de los
impedimentos y las recusaciones como instrumentos para revestir de
imparcialidad la administración de justicia, cuyas consideraciones son
plenamente aplicables a la función administrativa y, en concreto, al ejercicio
de la potestad disciplinaria del Estado[72].
Así, en la sentencia C-019 de 1996[73], con ocasión de una demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra algunos artículos del Código de
Procedimiento Civil referentes a los impedimentos y las recusaciones, sostuvo
que “[l]as normas que consagran las causales de impedimento y recusación, se
han dictado, precisamente, para garantizar la imparcialidad del juez.
El que existan las causales, fijadas por la ley y no por el capricho de las
partes, garantiza, dentro de lo posible, la imparcialidad del juez y
su independencia de toda presión, es decir, que sólo esté sometido al
imperio de la ley” (negrillas fuera de texto).
En la sentencia C-037 de 1996[74], al revisar
la constitucionalidad del proyecto de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, destacó la relación que subyace entre los postulados de
transparencia e imparcialidad con el derecho a la igualdad.  Al respecto, sostuvo:
“Como es sabido, el propósito fundamental de la
función judicial dentro de un Estado de derecho, es el de impartir justicia […].
Para ello, la administración de justicia debe descansar siempre sobre dos
principios básicos que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la
imparcialidad de los jueces.
“[…]
“Por su parte, la imparcialidad se predica del
derecho de igualdad de todas las personas ante la ley (Art. 13
C.P.), garantía de la cual deben gozar todos los ciudadanos frente a quien
administra justicia. Se trata de un asunto no sólo de índole moral y ética, en
el que la honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos necesarios
para que la sociedad confíe en los encargados de definir la responsabilidad de
las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de responsabilidad
judicial. El logro de estos cometidos requiere que tanto los jueces como los
demás profesionales del derecho se comprometan en los ideales y el valor de la
justicia, para lo cual no basta el simple conocimiento de la ley y del
procedimiento, sino que es indispensable el demostrar en todas las
actuaciones judiciales los valores de la rectitud, la honestidad y la moralidad”
(negrillas fuera de texto).
En la sentencia C-573 de 1998[75], al
pronunciarse acerca de la constitucionalidad del artículo 101 del Código de Procedimiento
Penal entonces vigente[76],
la Corte insistió en la necesidad de asegurar la transparencia e imparcialidad
a través de figuras procesales como la recusación y el impedimento.  Dijo
entonces:
“El propósito de las
instituciones procesales de impedimentos y recusaciones consiste en asegurar la
imparcialidad del juez, quien debe marginarse del proceso del cual viene
conociendo cuando se configura, en su caso específico, alguna de las causas
taxativamente señaladas en la ley. Esa imparcialidad se asegura cuando se
deja en cabeza de funcionarios distintos –el que siga en turno al que se
declara impedido o es recusado, o el del lugar más cercano, según la
circunstancia (art. 105 Código de Procedimiento Penal), o los otros miembros de
la sala o corporación en el caso de jueces colegiados– la definición acerca de
si deben prosperar el impedimento invocado por el juez o la recusación
presentada contra él…” (negrillas fuera de texto)[77].
En la sentencia C-365 de 2000[78], al examinar
dos de las causales de recusación previstas en el Código de Procedimiento Civil,
la Corte estableció la conexidad de la figura con el derecho al debido proceso:
“Estas instituciones, de
naturaleza eminentemente procedimental, encuentran también fundamento
constitucional en el derecho al debido proceso, ya que aquel trámite judicial,
adelantando por un juez subjetivamente incompetente, no puede entenderse
desarrollado bajo el amparo de la presunción de imparcialidad a la cual se
llega, sólo en cuanto sea posible garantizar que el funcionario judicial
procede y juzga con absoluta rectitud; esto es, apartado de designios
anticipados o prevenciones que, al margen del análisis estrictamente probatorio
y legal, puedan favorecer o perjudicar a una de las partes” (negrillas fuera de
texto).
Similares consideraciones fueron expuestas en el auto
188A de 2005[79],
al decidir una recusación presentada contra dos magistrados en el marco de un
proceso de constitucionalidad:
“4.- Dentro de los principios fundamentales que
rigen los procedimientos judiciales se encuentra el principio de imparcialidad
del juez.  […]. || […] que es presupuesto de la función [judicial].  Por
esto, se establece la posibilidad de que se controvierta la imparcialidad
del juez, mediante los impedimentos y las recusaciones, procurando que su
función se ejerza adecuadamente. Esto es, se contempla la posibilidad
jurídica de solicitar el apartamiento de un determinado juez en un determinado
caso, si se dan ciertas circunstancias”[80] (negrillas fuera de texto).
Las anteriores consideraciones son plenamente
aplicables en materia disciplinaria, donde “para garantizar la imparcialidad
de quien ejerce la potestad disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto
las causales de impedimento y recusación”[81].
La figura de los impedimentos y las recusaciones
está desarrollada en el Libro IV. Procedimiento disciplinario, Título III,
artículos 84 al 88, de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.  El artículo 84, establece las causales de
impedimento y recusación.  El artículo 85, regula el trámite que debe ser
seguido por el servidor público en quien concurra cualquiera de las causales
señaladas para que se declare inmediatamente impedido, lo que tiene lugar a
través de un escrito en el que exprese las razones, señale la causal y si fuere
posible aporte las pruebas pertinentes.  El artículo 86, consagra el derecho
que tiene cualquiera de los sujetos procesales para recusar al servidor público
que conozca de la actuación disciplinaria, con base en las causales fijadas en
el artículo 84, por medio de un escrito de recusación acompañado de la prueba
en que se funde. El artículo 87, desarrolla el procedimiento en caso de
impedimento o de recusación.  Y el artículo 88, fija la competencia en el
Viceprocurador General de la Nación cuando es aceptada la causal de impedimento
declarada por el Procurador o la recusación contra él formulada.
Dada la importancia del artículo 87 del Código
Disciplinario Único (en adelante CDU) en la tarea de interpretar
sistemáticamente el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que modifica el
artículo 180 de la Ley 734 de 2002, se transcribe a continuación la disposición
normativa:
“En caso de impedimento el servidor público enviará, inmediatamente, la
actuación disciplinaria al superior, quien decidirá de plano dentro de los tres
días siguientes a la fecha de su recibo.  Si acepta el impedimento, determinará
a quien corresponde el conocimiento de las diligencias.
“Cuando se trate de recusación, el servidor público manifestará si
acepta o no la causal, dentro de los dos días siguientes a la fecha de su
formulación, vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso
anterior.
“La actuación disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el
impedimento o se presente la recusación y hasta cuando se decida”.
El anterior trámite se aplica en
todo procedimiento disciplinario en el que se configuren posibles causales de impedimento
y recusación.  Como se observa, cuando de una recusación se trata, el sujeto disciplinado
la formula por medio de un escrito acompañado de la prueba en que se funde,
para que el servidor público que se recusa manifieste si acepta o no la causal,
dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha de su formulación. A
continuación enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria al superior
funcional, conforme al trámite regulado para el impedimento, quien decidirá de
plano dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de su recibo.  Si
acepta la recusación, determinará a quien corresponde el conocimiento de las
diligencias.  Si niega la recusación, devolverá la actuación para que el
funcionario disciplinador continúe el trámite.  Estas decisiones se toman en un
momento en que actuación disciplinaria se encuentra suspendida.
En este orden de ideas, el superior funcional del
servidor público que conoce de la actuación disciplinaria, que ha sido
recusado, tiene dos opciones de respuesta: (i) aceptar la recusación en
caso de encontrar probada la causal alegada y, consecuencialmente, determinar a
quién corresponde el conocimiento de las diligencias, o (ii) negar la
recusación en un auto motivado en el evento en que no se logre demostrar la
causal invocada.
Ahora bien, como la solicitud de recusación debe
cumplir unos requisitos de procedencia, entre estos, expresar las razones en
que se funda, señalar la causal legal y aportar las pruebas pertinentes[82], el servidor
público que conoce de la actuación disciplinaria debe hacer un control formal
de la solicitud, de tal modo que si encuentra que no se satisfacen las
exigencias legales, rechace la recusación[83].
Esto implica que el fondo del asunto no alcanza a ser estudiado, precisamente, debido
a la no satisfacción de los requisitos de forma de la solicitud.  En este
evento surge otra modalidad de auto, esta vez de rechazo de la recusación por
el incumplimiento de los requisitos formales para su alegación, que claramente
se diferencia del auto que niega la recusación.
En este punto, es importante tener en cuenta que el
artículo 110 del CDU, dispone que “[c]ontra las decisiones disciplinarias
proceden los recursos de reposición, apelación y queja, los cuales se interpondrán
por escrito, salvo disposición expresa en contrario”.
Tratándose del procedimiento verbal, en materia de
recursos es necesario remitirse al artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que
modifica el artículo 180 de la Ley 734 de 2002[84].
Así las cosas, contra la decisión que niega la
recusación solo procede el recurso de reposición, el cual debe interponerse y
resolverse conforme a la formalidad prescrita en el artículo 110 del CDU, esto
es, por escrito.  Y teniendo en cuenta que la decisión la profiere el superior
funcional del funcionario disciplinador, es a él a quien corresponde decidir el
recurso motivadamente.  La actuación disciplinaria se
suspende desde que se presente la recusación y hasta cuando se decida (art. 87 CDU).
A su vez, contra el auto que rechaza la recusación
procede el recurso de apelación, el cual debe sustentarse verbalmente en la
misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados, ante el
funcionario disciplinador.  Inmediatamente este decidirá sobre su otorgamiento.  En el trámite de la segunda instancia, señala el inciso 4º del artículo
59 de la Ley 1474 de 2011, las decisiones son adoptadas
conforme al procedimiento escrito. De proceder la recusación, el ad quem
revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el que sea
designado.
Como puede apreciarse, producto de una lectura
sistemática del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, se debe entender que la
disposición normativa regula es el trámite que debe imprimírsele a los recursos
procedentes contra (i) la decisión que niega la recusación proferida por
el superior funcional del servidor público que conoce de la actuación
(reposición), y (ii) el auto que rechaza la recusación proferido por el
servidor público que conoce de la actuación (apelación).  En la primera
hipótesis, la solicitud de recusación del disciplinador ya ha sido objeto de
pronunciamiento por parte del superior funcional, en donde la actuación
disciplinaria debió suspenderse desde el momento en que fue presentada la
recusación.  En la segunda hipótesis, la recusación no alcanza siquiera a ser
estudiada porque fue rechazada por no cumplir con los requisitos de forma.
Así las cosas, y retomando el problema jurídico, la
queja de la demandada realmente se dirige es contra el inciso 2º del artículo 59
de la Ley 1474 de 2011, que es el que establece la posibilidad
de fallar en primera o en única instancia, sin que se haya decidido el recurso
de apelación del auto que rechaza la recusación del funcionario disciplinador. Obsérvese
que nos encontramos ante una hipótesis en donde el superior funcional del servidor
público encargado de la actuación disciplinaria, que fue recusado, no ha tenido
contacto con la solicitud de recusación, pues esta fue rechazada por no cumplir
con las cargas jurídicas mínimas para poder ser estudiada de fondo.
Entonces, ubicándonos en el asunto
cuestionado por la demandante, ¿qué es lo que puede encontrarse pendiente de
decisión una vez es proferido el fallo de primera o única instancia en el
procedimiento verbal, en lo que respecta a la recusación presentada por el
disciplinado?  No es el recurso de reposición del auto a través del cual el
superior funcional negó la recusación del funcionario disciplinador, pues este
debió quedar resuelto definitivamente mientras la actuación disciplinaria
estuvo suspendida[85],
sino el recurso de apelación del auto que rechaza la recusación, pues este se
interpone y sustenta verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y
notificado el fallo en estrados.
La Corporación reitera que la imparcialidad
se asegura cuando se deja en cabeza de un funcionario distinto al que ha sido
recusado, y con competencia, la definición acerca de si debe prosperar la
recusación presentada por el sujeto disciplinado[86].  Esta
situación ha sido prevista por el legislador en el artículo 87 de la Ley 734 de 2002, ya referido.
Análisis de la constitucionalidad de la disposición normativa acusada
parcialmente
9. Los incisos 1º y 2º del
artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 regulan, en su orden, la procedencia de los
recursos de reposición contra la decisión que niega la recusación y de
apelación contra el auto que rechaza la recusación, y el trámite que debe
imprimírseles en el procedimiento disciplinario verbal.
La demandante considera que las expresiones
demandadas del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, infringen el debido proceso
en su faceta de imparcialidad del funcionario disciplinador (arts. 29 y 209 CP).
Sostiene que la regulación establecida en relación con el tema de la recusación
en los procedimientos verbales, impone dar traslado para alegar de conclusión y
fallar en primera o única instancia, sin que se haya resuelto de manera definitiva
el incidente de recusación propuesto. Ello, por cuanto el precepto normativo
establece que el recurso de apelación contra el auto que rechaza la recusación,
se sustenta verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado
el fallo en estrados.  Así las cosas, el servidor público que conoce de la
actuación disciplinaria puede proferir el fallo en primera o única instancia aun
cuando ha sido recusado por parte del disciplinado y ha rechazado tal
recusación, aunque esté pendiente de ser decidida por el superior, cuando se
presenta recurso de apelación. Es decir, pese a que la imparcialidad del
funcionario haya sido puesta en entredicho en el procedimiento verbal, este
sigue su curso, situación que, entiende la accionante constituye una vulneración
del debido proceso. Lo anterior, en criterio de la demandante, desvirtúa la
finalidad de los impedimentos y las recusaciones como figuras procedimentales
diseñadas para garantizar la imparcialidad y transparencia de quien tiene a
cargo el trámite y decisión de un asunto.
En primer lugar, debe precisarse que la disposición
normativa acusada responde a los
parámetros y límites enmarcados dentro de la potestad de configuración
normativa, y que el legislador ajustó su regulación garantizando los derechos
que conforman la noción de debido proceso. En segundo término, como lo
señala la mayoría de los intervinientes, debe efectuarse una lectura integral y una interpretación
sistemática del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 y la Ley 734 de 2002 (CDU),
especialmente, las disposiciones legales que regulan la materia de los
impedimentos y las recusaciones; entendiéndose que el artículo 59 referido hace
parte integral de los mecanismos establecidos por el legislador para hacer del
derecho disciplinario una disciplina dinámica y eficiente para el
funcionamiento de las entidades públicas y el logro de los fines del Estado
social de derecho, toda vez que se encuentra contenido en el acápite que instituye
los procedimientos verbales disciplinarios, en donde debe procurarse especial
celeridad.
Partiendo de lo establecido en la Ley 734 de 2002
(CDU) y la Ley 1474 de 2011, (i) compete al superior funcional del
servidor recusado, decidir de plano la solicitud de recusación dentro de los
tres (3) días siguientes a la fecha de su recibo, conforme al trámite previsto
en el artículo 87 del CDU, según el cual la actuación disciplinaria se suspende
desde que se presente la recusación. (ii) La disposición normativa
acusada prevé que en el procedimiento disciplinario verbal que tiene lugar en
ciertos casos específicos[87],
contra la decisión que niega la recusación solo procede el recurso de
reposición, el cual debe resolverse por el superior funcional del funcionario
disciplinador. (iii) Conforme con el inciso 3º del artículo 87 del CDU,
la actuación disciplinaria se suspende desde que se presente la recusación y
hasta cuando se decida.  (iv) Contra
el auto que rechaza la recusación por el incumplimiento de los requisitos de
forma establecidos en el artículo 86 del CDU, procede el recurso de apelación,
el cual debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y
notificado el fallo en estrados, ante el funcionario disciplinador.
Inmediatamente este decidirá sobre su otorgamiento.  (v)
Si el ad quem encuentra procedente la recusación, debe revocar la
decisión y devolver el procedimiento para que se tramite por el que sea
designado (inciso 5º, artículo 59, Ley 1474 de 2011).  (vi) De acuerdo
con el numeral 46 del artículo 48 del CDU, el funcionario que no se declara
impedido oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, o demore el
trámite de las recusaciones, incurre en una falta gravísima.
En este orden de ideas, la Corporación observa que
hay una serie de disposiciones normativas que orientan la competencia del
funcionario disciplinador en el trámite de las recusaciones, y que están
destinadas a garantizar la transparencia e imparcialidad en la actuación
disciplinaria.  Sin embargo, entiende que también es posible que el servidor
público encargado de la actuación disciplinaria, que no dio trámite al estudio
de fondo de la solicitud de recusación al rechazar la misma, pueda ser apartado
en un momento posterior a la decisión de primera o única instancia, una vez el
superior funcional decida el recurso de apelación interpuesto contra el auto de
rechazo. Esta hipótesis es la que podría llegar a implicar una posible interferencia
del principio de imparcialidad. No obstante, el legislador previó que cuando
ocurra tal situación, el ad quem revoque la decisión y devuelva el
procedimiento para que se tramite por el que sea designado conforme al inciso
5º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 que prevé: “De proceder la
recusación, el ad quem revocará la decisión y devolverá el proceso para que se
tramite por el que sea designado”.
En los eventos en que
presuntamente la expedición de normas por parte del legislador pueda llegar a
limitar derechos fundamentales de los asociados, es necesario efectuar un estudio
sobre el precepto objeto de la acusación que permita ponderar los principios y
derechos en juego y determinar el grado de incidencia que la medida tiene en
relación con las garantías constitucionalmente reconocidas a todos los
individuos.
Las tensiones entre mandatos de la
Constitución pueden presentarse no solo entre derechos fundamentales, sino
entre estos y otras normas superiores, y así ocurre en esta oportunidad, pues
el conflicto involucra, además del debido proceso en cuanto a la imparcialidad
que debe revestir al funcionario disciplinador (arts. 29 y 209 CP), la potestad
de configuración legislativa prevista en los artículos 150 y 114 de la
Constitución Política, de especial amplitud en materia de diseño de procesos
judiciales y procedimientos administrativos.
En lo que tiene que ver con la
potestad de configuración legislativa, en concordancia con lo dispuesto por los
mencionados mandatos superiores, la Corporación ha señalado que corresponde al
legislador establecer los procedimientos y las etapas en que se desenvuelven,
lo cual implica, además, el respeto por el principio democrático.
Así las cosas, si de una parte la
disposición acusada puede generar una duda sobre un procedimiento que en aras
de la eficiencia y la eficacia establece una posible interferencia
temporal del debido proceso, en lo que tiene que ver
concretamente con la garantía de la imparcialidad (arts. 29 y 209 CP), de otra
parte, el principio democrático y el amplio margen de potestad de configuración
normativa del legislador en materia disciplinaria, sugieren la
constitucionalidad de la regulación demandada.
En efecto, la Corporación deberá
ponderar dentro del amplio margen de configuración que posee el legislador para
regular el procedimiento disciplinario verbal, si al disponer que el recurso de
apelación interpuesto contra el auto que rechaza la recusación se decida luego
de proferido el fallo de primera o única instancia, se vulnera el
derecho constitucional al debido proceso del sujeto
disciplinado, desde la perspectiva de la garantía de imparcialidad
(arts. 29 y 209 CP).
La finalidad buscada con la medida
se expresó en la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 142 de 2010 Senado, “por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”[88].
El Gobierno sostuvo que su propósito consistía en introducir nuevas
disposiciones que se ajustaran a las necesidades que reclamaba la lucha contra
la corrupción, propendiendo por integrar aquellos aspectos en los cuales se
requiere una acción contundente. En materia disciplinaria, señaló expresamente
que las medidas propuestas estaban orientadas a eliminar una serie de
obstáculos que impedían el desarrollo eficiente y oportuno de esta función[89].
Entender
que la disposición demandada implica necesariamente una
posible interferencia temporal de la garantía de la imparcialidad del servidor
público encargado de la actuación disciplinaria, evidencia la desatención de
una serie de disposiciones normativas destinadas a orientar la competencia del
funcionario disciplinador en el trámite de las recusaciones en el procedimiento
disciplinario verbal, con miras a garantizar su transparencia e imparcialidad.
En
primer lugar, el artículo 85 del CDU establece que el servidor público en quien
concurra cualquiera de las causales señaladas en el artículo 84[90], debe
declararse inmediatamente impedido, so pena de incurrir en una falta
gravísima, conforme al numeral 46 del artículo 48[91]. En segundo
lugar, en caso de que no ocurra la hipótesis anterior, el sujeto disciplinado podrá
formular la recusación con base en las causales a que se refiere el artículo
84, por medio de un escrito acompañado de la prueba en que se funde, para que
el servidor público que se recusa manifieste si acepta o no la causal, dentro
de los dos (2) días siguientes a la fecha de su formulación, y envíe a
continuación la actuación disciplinaria al superior funcional, quien decidirá
de plano dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de su recibo; si
acepta la recusación, determinará a quien corresponde el conocimiento de las
diligencias (art. 87 CDU). En tercer lugar, contra la decisión que niega la
recusación procede el recurso de reposición (inc. 1º, art. 59, Ley 1474 de
2011).   En cuarto lugar, de conformidad con el inciso final del artículo 87
del CDU, la actuación disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el
impedimento o se presente la recusación y hasta cuando se decida.  En quinto
lugar, contra el auto que rechaza la recusación procede el recurso de
apelación, el cual se interpone y sustenta en la misma audiencia una vez es notificado
el fallo en estrados (inc. 2º, art. 59, Ley 1474 de 2011), y es decidido por el
ad quem; con ello, se deja en cabeza de un funcionario
distinto al que ha sido recusado, la definición de la recusación presentada por
el sujeto disciplinado.  Finalmente, si el superior funcional encuentra
procedente la recusación, revoca el fallo y devuelve el procedimiento para que
se trámite por el que sea designado, como garantía de transparencia e
imparcialidad en la actuación administrativa (inc. 5º, art. 59, CDU).
La
Corporación observa que si se realiza una interpretación sistemática de las diferentes
disposiciones que desarrollan la figura de los impedimentos y las recusaciones
en las actuaciones disciplinarias, y muy especialmente de los incisos 2º y 5º
del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, puede satisfacerse el principio de
imparcialidad que orienta la función administrativa, según el artículo 209 de
la Constitución Política. El inciso 5º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011
constituye un precepto que viene a corregir el posible error interpretativo que
puede generarse con la lectura aislada del inciso 2º, pues da claridad acerca
de la competencia del funcionario ad quem para decidir el recurso de
apelación contra el auto que rechaza la recusación, revocar y devolver el
proceso para que se tramite por el funcionario que sea designado, en caso de
encontrar procedente la solicitud presentada por el disciplinado.
En consecuencia, la medida establecida
en el procedimiento disciplinario verbal que autoriza
fallar en primera o en única instancia, permitiendo cuestionar en la misma
audiencia y a través del recurso de apelación el auto que rechaza la recusación
del funcionario disciplinador, no contraría el debido proceso en su faceta de
imparcialidad del funcionario judicial.
Con todo, la Sala Plena considera
pertinente realizar dos consideraciones adicionales, que permiten conocer de
mejor forma el alcance de la supuesta tensión constitucional que ha puesto la
demandante en conocimiento de la Corte Constitucional. En primer lugar, resulta
relevante resaltar que la alegada restricción al debido proceso, en su faceta
de garantía de imparcialidad, no tiene el alcance que la accionante le otorga
en virtud de la regulación integral que prevé la Ley 734 de 2002 en materia de
impedimentos y recusaciones. En segundo lugar, la posible interferencia
temporal de la garantía de la imparcialidad del funcionario disciplinador que
comporta el texto normativo cuestionado, es corregida por el legislador en el
inciso 5º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, pues aunque puede resultar
procedente la recusación una vez se ha proferido el fallo de primera o única
instancia, en caso de presentarse este evento, el ad quem en el trámite
del recurso de apelación contra el auto de rechazo, debe en este caso, revocar
la decisión y devolver el proceso para que se adelante por el funcionario que
sea designado para el efecto.
Por otra parte, los actos que definan
la actuación disciplinaria son objeto de control judicial a través de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, y si bien se trata de una garantía
posterior, brinda la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de la
decisión disciplinaria y constituye un escenario propicio para que el juez
administrativo analice la legalidad del acto y establezca si en el
procedimiento se irrespetaron derechos de rango constitucional, como el debido
proceso.
En virtud de las consideraciones
expuestas, la Corte Constitucional declarará exequibles las expresiones “reposición”
y “El recurso de apelación cabe contra el auto que […] rechaza la
recusación” y “debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una
vez proferido y notificado el fallo en estrados”, contenidas en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por
el cargo analizado.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES las expresiones “reposición” y “El recurso de apelación cabe contra el auto que
[…] rechaza la recusación” y “debe sustentarse verbalmente en la misma
audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados”, contenidas
en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM AVILA ROLDAN
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Ausente
con excusa
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Folio 4 del escrito de demanda.  Apoya sus argumentos en algunos
apartes de las sentencias C-573 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-555 de 2001 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra) y C-085 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos), y en el auto 188A de
2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), para señalar que los impedimentos y las
recusaciones son garantías del debido proceso, en la medida en que están
orientadas a proteger la imparcialidad y la transparencia de quien tiene a su
cargo el trámite y decisión de un asunto.
[2] Folio 6 ibíd.  Para fundamentar sus afirmaciones cita algunos
apartes de las sentencias C-600 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa),
T-297 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-080 de 2006 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra), y del auto 169 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en
relación con la imparcialidad e independencia de los jueces, también aplicables
a la función sancionatoria administrativa, principios que se garantizan a
través de las causales de impedimento y recusación.
[3]
Folios 25 al 47 del expediente de constitucionalidad.
[4] Folios 41 al 47 del
expediente de constitucionalidad.
[5] Exposición de motivos del proyecto de ley No. 142/10 Senado, 174/10
Cámara, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
control de la gestión pública”.
[6] Sentencias C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa) y C-401
de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Nilson Pinilla Pinilla).
[7] Folios 48 al 55 del expediente de constitucionalidad.
[8] Los artículos enunciados de la Ley 734 de 2002, “por la cual se
expide el Código Disciplinario Único”, disponen:
“Artículo
85. Declaración de impedimento. El servidor público en quien concurra
cualquiera de las anteriores causales debe declararse inmediatamente impedido,
una vez la advierta, mediante escrito en el que exprese las razones, señale la
causal y si fuere posible aporte las pruebas pertinentes”.
“Artículo
86. Recusaciones. Cualquiera de los sujetos procesales podrá recusar al
servidor público que conozca de la actuación disciplinaria, con base en las
causales a que se refiere el artículo 84 de esta ley. Al escrito de recusación
acompañará la prueba en que se funde”.
“Artículo
87. Procedimiento en caso de impedimento o de recusación. En caso de
impedimento el servidor público enviará, inmediatamente, la actuación
disciplinaria al superior, quien decidirá de plano dentro de los tres días
siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a
quien corresponde el conocimiento de las diligencias. || Cuando se trate de
recusación, el servidor público manifestará si acepta o no la causal, dentro de
los dos días siguientes a la fecha de su formulación, vencido este término, se
seguirá el trámite señalado en el inciso anterior. || La actuación
disciplinaria se suspenderá desde que se manifieste el impedimento o se
presente la recusación y hasta cuando se decida”.
[9] Folio 50 del expediente
de constitucionalidad.
[10] Folio 54 ibíd.
[11] Folio 57 del expediente
de constitucionalidad.
[12] M.P. Mauricio González Cuervo (S.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Nilson Pinilla Pinilla).
[13] Sentencia C-401 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[14] Folios 59 al
69 del expediente de constitucionalidad.
[15]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[16] M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio,
Jorge Ignacio Pretel Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Nilson Pinilla Pinilla.
[17]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[18] M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio,
Jorge Ignacio Pretel Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva.  A.V. Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Nilson Pinilla Pinilla.
[19] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[20] Se sigue
de cerca la exposición de la sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva). Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia
C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y, desde entonces, han sido
reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[21] En cuanto a
la aplicación del principio pro actione pueden ser consultadas, entre
otras, las sentencias C-688 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-630 de
2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-909 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla), C-895 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), C-892 de 2012 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva), C-609 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-607
de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-052 de 2012 (M.P. Nilson
Pinilla Pinilla), C-555 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-306
de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-098 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), C-123 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-033 de 2014 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla), C-260 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y
C-035 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[22] El tema fue
desarrollado en las sentencias C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle
Correa), C-370 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-401
de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge
Ignacio Pretel Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez y Nilson Pinilla Pinilla).
[23]
Sentencias C-591 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.P.V. Alfredo
Beltrán Sierra), C-210 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. A.V. Nilson
Pinilla Pinilla) y C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), entre
otras.
[24] Ver entre
otras, las sentencias C-038 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-032 de
1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara); C-081 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero); C-327 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-429 de 1997 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero); C-470 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero); C-198 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-555 de 2001 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra); C-832 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); C-012 de
2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería); C-814 de 2009 (M.P.  Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub); C-371 de 2011 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva) y C-315 de 2012 (M.P.
María Victoria Calle Correa).
[25] Sentencia
C-800 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[26] Por
ejemplo, la sentencia C-510 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. A.V Jaime Araujo
Rentería), declaró la exequibilidad de la norma que establecía un nuevo
procedimiento y términos para los cobros o las reclamaciones ante el FOSYGA,
por cuanto consideró, entre otras cosas, que el legislador es libre para
establecer condiciones previas al acceso a la justicia.
[27] Por
ejemplo, en la sentencia C-163 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte
consideró ajustada a la Constitución la consagración de la figura de la parte
civil en el proceso penal, a pesar de que la naturaleza de sus pretensiones
podrían ser únicamente pecuniarias. De igual manera, en la sentencia C-1149 de
2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería. S.V. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis), la Corte dijo que, dentro de la libertad
de configuración normativa, era válido que la ley autorice la intervención de
la parte civil en el proceso penal militar.
[28] La
sentencia C-180 de 2006 (M.P. Jaime Araujo Rentería) declaró la exequibilidad
de la eliminación del recurso extraordinario de súplica en los procesos
contencioso administrativos, por cuanto la Constitución confiere al legislador
“libertad de configuración amplia en materia de procedimientos judiciales”.
[29] Por
ejemplo, en la sentencia C-1264 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la
Corte se refirió a la libertad de configuración normativa del legislador para
regular la forma como debe adelantarse la notificación personal en el
procedimiento civil.
[30] En este
asunto, entre otros casos, se recuerdan las sentencias C-316 de 2002 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra), respecto de la caución en el proceso penal; C-043
de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. A.V. Jaime Araujo Rentería), que
declaró la exequibilidad del pago de condena en costas, y C-641 de 2002 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil. A.V. Jaime Araujo Rentería. S.V. Eduardo Montealegre
Lynett y Álvaro Tafur Galvis), en cuanto consideró ajustado a la Carta el
término de ejecutoria de las sentencias como una carga procesal de las partes.
[31] En la
sentencia C-1232 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte Constitucional
dijo que el legislador goza de amplio margen de configuración normativa para
consagrar el término de prescripción de las acciones derivadas del fuero
sindical.
[32] Sentencia
C-210 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. A.V. Nilson Pinilla Pinilla). Argumento
reiterado en las sentencias C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa) y C-401 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretel Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva. A.V.
Luis Guillermo Guerrero Pérez y Nilson Pinilla Pinilla).
[33]
Sentencias C-417 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-251 de 1994
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); C-427 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-244 de
1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-892 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra);
C-948 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. A.V. Alfredo Beltrán Sierra. S.P.V.
Jaime Araujo Rentería).
[34] Sentencia
C-948 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltrán Sierra. S.P.V.
Jaime Araujo Rentería).
[35] El artículo
25 de la Ley 734 de 2002 señala los destinatarios de la ley disciplinaria: “Son
destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se
encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el
artículo 53 del Libro Tercero de este código [el artículo 53 fue modificado por
el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011]. || Los indígenas que administren recursos
del Estado serán disciplinados conforme a este Código. || Para los efectos de
esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son
servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones,
corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su
participación mayoritaria”.
[36]
Sentencias C-417 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-181 de 2002
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. S.P.V. Jaime Córdoba Triviño, Eduardo
Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis).
[37]
Sentencias C-310 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-708 de 1999 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis); C-843 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), y C-948 de
2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. A.V. Alfredo Beltrán Sierra. S.P.V. Jaime
Araujo Rentería).
[38] Ver las sentencias
C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara); C-195 de 1993 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), y C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. A.V.
Hernando Herrera Vergara; S.V. José Gregorio Hernández Galindo y Julio Cesar
Ortiz Gutiérrez), entre otras.
[39]
Sentencias C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), y C-948 de 2002 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis. A.V. Alfredo Beltrán Sierra y S.P.V. Jaime Araujo
Rentería), entre otras.
[40]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[41] En cuanto se
refiere a la consagración de mecanismos para controvertir decisiones judiciales
o administrativas, en la sentencia C-005 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo) la Corporación señaló que si el Legislador decide consagrar un recurso
en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo
según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal
distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa
o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Con la
misma limitación, también puede suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución
Política.
[42] M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. Ver, además, las sentencias C-345 de 1993 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero); C-005 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo); C-017 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), y C-892 de 1999 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra).
[43] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esa ocasión correspondió a la
Corte definir si las previsiones contenidas en los numerales 7° y 9° del
artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, que consagran como causales de
recusación el haberse formulado denuncia penal en contra del juez o sus
parientes más cercanos y la existencia de enemistad grave entre el funcionario
y una de las partes, no se ajustan al principio constitucional y supraconstitucional
de la imparcialidad judicial, en cuanto las mismas restringen su campo de
aplicación a la circunstancia de que la denuncia y la enemistad grave provengan
de “hechos ajenos al proceso, o a la ejecución de la sentencia”. Finalmente,
fueron declarados exequibles los textos normativos acusados.
[44] Cabe
precisar que el impedimento tiene lugar cuando el juez o el funcionario
competente, ex officio, es quien decide abandonar la dirección del
proceso, en tanto que la recusación opera a iniciativa de los sujetos en
conflicto, ante la negativa de este de aceptar su falta de aptitud para
presidir y decidir el litigio.  Ver sentencia C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).
[45] Sentencia
C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[46] Los
términos procesales constituyen el momento o la oportunidad que la ley
establece para la sucesión de las etapas procesales y la realización de las
actividades que deben cumplirse dentro del proceso por el juez (o funcionario
competente), las partes, los terceros intervinientes y los auxiliares de la
justicia.  Ver sentencias C-814 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y
C-371 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[47] Ver las
sentencias C-814 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-371 de 2011
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[48] En la
sentencia C-310 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz. A.V. Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero), la Corporación señaló que uno de los límites más
importantes a la libertad de configuración del legislador radica en el respeto
al debido proceso en materia disciplinaria. En la sentencia C-489 de 1997 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell), se expresó que el ejercicio de la potestad
disciplinaria está limitada por los principios, valores, garantías y derechos
constitucionales, así como también por los criterios de razonabilidad,
proporcionalidad y finalidad.  En la sentencia C-819 de 2006 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño. S.V. Jaime Araujo Rentería y A.V. Rodrigo Escobar Gil),
reiterada en la C-884 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.V.P. y A.V. Jaime
Araujo Rentería), la Corte precisó los límites de la libertad del legislador en
el campo disciplinario.  En la sentencia C-183 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), se manifestó que esta potestad de configuración del legislador en
materia de procedimientos “[…] debe ser ejercida sin desconocer los principios
y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los
ciudadanos, y los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del
derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se constituyen en
límites al ejercicio legítimo de tales competencias”. En la sentencia C-763 de
2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), se reiteró que dicha potestad se
encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe ejercerse de
acuerdo con los criterios de proporcionalidad y razonabilidad.
[49] Ver las
sentencias C-551 de 2001 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-763 de 2009 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-371 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).  Posición reiterada en las sentencias C-315 de 2012 (M.P. María
Victoria Calle Correa), C-370 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-401 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván
Palacio Palacio; A.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez; A.V. Nilson Pinilla
Pinilla; S.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y S.V. Luis Ernesto Vargas Silva).
[50]
Sentencias C-489 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); C-742 de 1999 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo); C-892 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra);
C-1512 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. S.V. Jairo Charry Rivas); C-551 de
2001 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-763 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), entre otras.
[51] En este
punto se sigue de cerca la sentencia C-315 de 2012 (M.P. María Victoria Calle
Correa), reiterada en la sentencia C-401 de 2013 (M.P.
Mauricio González Cuervo. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio; A.V. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; A.V. Nilson Pinilla Pinilla; S.V. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, y S.V. Luis Ernesto Vargas Silva).
[52] La Ley
1474 de 2011 modificó los artículos 48, 53, 55, 105, 122, 123, 124, 130, 135,
156, 168, 169, 175, 177, 180 y 182 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario
Único).
[53] Artículo
57 de la Ley 1474 de 2011: “APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL. El artículo
175 de la Ley 734 de 2002, quedará así: || El procedimiento verbal se
adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto
disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con
elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta,
cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve. || También se
aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el
artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46,
47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley. || En los eventos
contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier
estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos. || En todo
caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar
sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos
sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia.
[54] La
competencia para la aplicación del procedimiento verbal, de acuerdo con el
artículo 176 de la Ley 734 de 2002, recae en la oficina de control interno
disciplinario de la dependencia en que labore el servidor público autor de la
falta disciplinaria, en la Procuraduría General de la Nación y en las
personerías municipales y distritales.
[55] Artículo 58
Ley 1474 de 2011: “PROCEDIMIENTO VERBAL. El artículo 177 de la Ley 734 de 2002
quedará así: […] Calificado el procedimiento a seguir conforme a las normas
anteriores, el funcionario competente, mediante auto que debe notificarse
personalmente, ordenará adelantar proceso verbal y citará a audiencia al
posible responsable. || En el auto que ordena adelantar proceso verbal, debe
consignarse la identificación del funcionario cuestionado, el cargo o empleo
desempeñado, una relación sucinta de los hechos reputados irregulares y de las
normas que los tipifican, la relación de las pruebas tomadas en cuenta y de las
que se van a ordenar, lo mismo que la responsabilidad que se estima puede caber
al funcionario cuestionado…”.
[56] El término
al que se alude, contenido en el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011, que
modificó el artículo 177 de la Ley 734 de 2002, fue declarado exequible en la
sentencia C-370 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), conforme a la
siguiente previsión: “Declarar exequible la expresión “La audiencia debe
iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del
auto que la ordena”, contenida en el artículo 58 de la ley 1474 de 2011 en el
entendido que este término solamente comenzará a correr a partir de la
notificación del auto que ordena adelantar el proceso verbal”.
[57] Inciso 3º del artículo 58 de la Ley 1474 de 2011.
[58] Inciso final del artículo 58 de la Ley 1474 de 2011.
[59] Inciso 4º y
5º del artículo 58 de la Ley 1474 de 2011.
[60] Artículo 59
de la Ley 1474 de 2011.
[61] Inciso 7º
del artículo 58 de la Ley 1474 de 2011.
[62] Artículos 178 y 179 de la Ley 734 de 2002.
[63] Artículo 59 de
la Ley 1474 de 2011: “RECURSOS. El artículo 180 de la Ley 734 de 2002 quedará
así: || El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la
práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y
sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la decisión. El
director del proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente sobre lo planteado
en el recurso. || El recurso de apelación cabe contra el auto que niega
pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera
instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez
proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre
su otorgamiento. || Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento
sea de única instancia, el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se
produzca la notificación en estrados, agotado lo cual se decidirá el mismo. ||
Las decisiones de segunda instancia se adoptarán conforme al procedimiento
escrito. || De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y
devolverá el proceso para que se tramite por el que sea designado. || En caso
de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las
decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime
necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de
contradicción. || Antes de proferir el fallo, las partes podrán presentar
alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de
dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por
estado, que es de un día. || El ad quem dispone de diez (10) días para proferir
el fallo de segunda instancia. Este se ampliará en otro tanto si debe ordenar y
practicar pruebas”.
[64]
Incisos 7º y 8º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011.
[65] En este tema
se sigue de cerca la sentencia SU-712 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
S.V. Luis Ernesto Vargas Silva; S.V. María Victoria Calle Correa, y A.V.
Alberto Rojas Ríos), a través de la cual se resolvió, entre otros, el siguiente
problema jurídico: “¿La Viceprocuradoría General de la Nación está facultada
para tramitar y decidir las recusaciones contra el jefe del Ministerio Público
formuladas en el curso de un proceso disciplinario, cuando este no acepta las
razones invocadas por quien propone el incidente?”.
[66] Sobre los orígenes de las causales de
impedimento y recusación, la Corte Suprema de Justicia ha precisado “que se
hallan reglamentadas desde el derecho romano, en donde hubo una época de tanta
amplitud que podía obtenerse el apartamiento del magistrado aún sin expresar la
causa que moviera al recusador. En el derecho español (Fuero Juzgo, Fuero Real
y Las Partidas) se encuentra también esta institución creada y desarrollada en
amplios términos. No hay duda, pues, de que el derecho colombiano tiene en esta
materia las más hondas raíces y los más dilatados antecedentes” (cita original).
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del doce (12) de
noviembre de mil novecientos treinta y cinco (1935), MP Miguel Moreno
Jaramillo, Gaceta Judicial Tomo XLIII, página 376.
[67] Ver auto 069 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández y S.V. Jaime
Araujo Rentería).
[68] Ver la sentencia C-365 de 2000 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa).
[69] Auto 069 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández y S.V. Jaime
Araujo Rentería).  En esa oportunidad, la Corte desestimó la recusación
presentada contra el Procurador General de la Nación para conceptuar en un
proceso de constitucionalidad en el que se debatía sobre la posibilidad de las
parejas del mismo sexo de contraer matrimonio. Las accionantes consideraban que
el jefe del Ministerio Público debía apartarse del caso por cuanto tenía
interés directo de naturaleza moral en la decisión, y además había conceptuado
previamente a través de algunas publicaciones en las que desestimaba los
derechos de las parejas del mismo sexo. Sin embargo, en una valoración integral
del caso y los elementos allegados, la Corte declaró infundada la recusación.
[70] Mediante la
Ley 16 de 1972 el Estado colombiano aprueba la Convención Americana sobre Derechos
Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”.
[71] El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue ratificado por Colombia el
veintinueve (29) de octubre de mil novecientos sesenta y nueve (1969), previa
aprobación por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 1968, y entró
en vigor el veintitrés (23) de marzo de mil novecientos setenta y seis (1976).
[72] Ver las sentencias C-037 de 1996 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa. S.P.V. José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro
Naranjo Mesa; S.V. José Gregorio Hernández Galindo; S.P.V. Alejandro Martínez
Caballero; A.V. Eduardo Cifuentes Muños, José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa, y A.V. Hernando Herrera
Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-573 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1076 de 2002 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández), y autos 069 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. S.V.
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández y S.V. Jaime Araujo
Rentería), 078 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.V. Eduardo
Montealegre Lynett) y 188A de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre
muchas otras decisiones.
[73] M.P. Jorge
Arango Mejía. Unánime.
[74] M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa (S.P.V. José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro
Naranjo Mesa; S.V. José Gregorio Hernández Galindo; S.P.V. Alejandro Martínez
Caballero; A.V. Eduardo Cifuentes Muños, José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa, y A.V. Hernando Herrera
Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa).
[75] M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[76] Decreto
Ley 2700 de 1991. “Artículo 110.- Improcedencia del impedimento y de la
recusación. No están impedidos, ni son recusables los funcionarios
judiciales a quienes corresponda decidir el incidente. No habrá lugar a
recusación cuando el motivo del impedimento surja del cambio de defensor de uno
de los sujetos procesales, a menos que la formule la parte contraria o el
Ministerio Público”. La sentencia C-573 de 1998 resolvió declarar “EXEQUIBLE el
artículo 110 del Código de Procedimiento Penal (Decreto 2700 de 1991), excepto
las expresiones “...están impedidos, ni...”, que se declaran INEXEQUIBLES”.
[77] Concluyó: “No estima la Corte que tal disposición –se repite que en
lo relativo a recusaciones contra quien debe desatar la controversia que dé
lugar al incidente– vulnere el derecho a la igualdad entre las partes, por
cuanto el incidente de recusación no dirime un conflicto entre ellas sino que
resuelve acerca de la situación del juez dentro del proceso, justamente para
garantizar su imparcialidad. No hay, por tanto, hipótesis susceptibles de
comparación que permitan suponer que se discrimina o prefiere a alguna de las
partes”.
[78]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[79]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[80] En esa
ocasión la Corporación declaró no fundada la recusación presentada contra dos
de sus magistrados para decidir una demanda contra la Ley 916 de 2004 “por
la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino”, a quienes los
ciudadanos recusantes habían calificado de “acérrimos seguidores de las
corridas de toros”.
[81] Ver la
sentencia C-1061 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En esa oportunidad, en el
marco de una demanda presentada contra el numeral 32 del artículo 34 y el
parágrafo 3° del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide
el Código Disciplinario Único”, la Corte estudió si resultaba contrario al
derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 de la Constitución,
establecer que en ciertos casos el poder disciplinario se ejerza por el
superior inmediato del investigado, debido a la falta de imparcialidad del
superior y la violación del principio del juez natural, entre otras
consideraciones. Finalmente, resolvió declarar exequibles por los cargos
estudiados en la providencia, las disposiciones normativas acusadas.
[82] Al respecto,
el artículo 86 del CDU, señala: “Recusaciones. Cualquiera de los sujetos
procesales podrá recusar al servidor público que conozca de la actuación
disciplinaria, con base en las causales a que se refiere el artículo 84 de esta
ley.  Al escrito de recusación acompañará la prueba en que se funde”.
[83] En materia
procesal, la figura del rechazo es utilizada normalmente cuando la solicitud
respectiva no cumple con los requisitos de forma establecidos por el legislador
para que sea estudiada.  Así, por ejemplo, el artículo 117 de la Ley 734 de
2002 (CDU), establece: “El recurso de queja procede contra la decisión que rechaza
el recurso de apelación” (negrillas fuera de texto).  La
Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, establece en el artículo 78
el rechazo del recurso contra los actos administrativos, cuando el escrito con
el cual se formula el mismo no se presenta con los requisitos previstos en el
artículo 77.  A su vez, el artículo 169 de la misma codificación, fija las
causales de rechazo de la demanda por el incumplimiento de los requisitos de
ley.  Más específicamente, el artículo 142 de la Ley 1564 de
2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan
otras disposiciones”, regula la oportunidad y procedencia de la recusación.  En
el inciso segundo, establece que “[n]o podrá recusar quien sin formular la
recusación haya hecho cualquier gestión en el proceso después de que el juez
haya asumido su conocimiento, si la causal invocada fuere anterior a dicha
gestión, ni quien haya actuado con posterioridad al hecho que motiva la
recusación. En estos casos la recusación debe ser rechazada de plano”
(negrillas fuera de texto).  Debe precisarse que el artículo 21 de la Ley 734
de 2002, prevé la aplicación de principios y la integración normativa, en los
siguientes términos: “En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán
los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política.
En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre
derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por
Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de
Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la
naturaleza del derecho disciplinario”.
[84] El artículo 59 de la Ley 1474 de 2011,
dispone: “Recursos. El artículo 180 de la
Ley 734 de 2002 quedará así: || El recurso de reposición procede contra las
decisiones que niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el
cual debe interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se
profiera la decisión. El director del proceso, a continuación, decidirá oral y
motivadamente sobre lo planteado en el recurso. || El recurso de apelación cabe
contra el auto que niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra
el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma
audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente
se decidirá sobre su otorgamiento”.
[85] Recuérdese
que conforme al inciso 3º del artículo 87 del CDU “[l]a actuación disciplinaria
se suspenderá desde que se manifieste el impedimento o se presente la
recusación y hasta cuando se decida”.
[86] Ver la sentencia C-573 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), reiterada en la sentencia SU-712 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio. S.V. Luis Ernesto Vargas Silva; S.V. María Victoria Calle Correa, y A.V.
Alberto Rojas Ríos).
[87] Recordemos
que el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 175 de la
Ley 734 de 2002, prevé la aplicación del procedimiento verbal a los servidores
públicos en los siguientes casos: (i) cuando hay certeza sobre la ocurrencia de
la falta y de la responsabilidad del sujeto disciplinable, independientemente
de su gravedad o de la calidad del sujeto disciplinable, porque se trata de una
situación de flagrancia o porque existe una confesión; (ii) frente a faltas
leves, y (iii) frente a ciertas faltas gravísimas cuando en el curso del
proceso ordinario esté demostrada objetivamente la falta y exista prueba que
comprometa la responsabilidad del disciplinado.
[88] Ver la
Gaceta del Congreso 607 del siete (07) de septiembre de dos mil diez (2010).
Versión digital disponible en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3.
[89] Ibídem.
Precisó que los obstáculos se presentaban, principalmente, porque “el inicio de
las actuaciones disciplinarias, en muchos casos, no es coetáneo con la comisión
de los hechos respectivos, dada la dilación existente a nivel territorial y/o
municipal para dar traslado de su conocimiento a los órganos de control, o
porque no hay un seguimiento preventivo de la labor de las autoridades públicas
sino posterior y reactivo, que dificulta cumplir a cabalidad los términos de
investigación y juzgamiento; aunado a que tales términos son muy cortos dadas
las realidades nacionales anotadas”.
[90] Dispone el artículo 84 de la Ley 734 de 2002: “Causales de
impedimento y recusación. Son causales de impedimento y recusación, para los
servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria, las siguientes: ||
1. Tener
interés directo en la actuación disciplinaria, o tenerlo su cónyuge, compañero
permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. || 2. Haber proferido la
decisión de cuya revisión se trata, o ser cónyuge o compañero permanente, o
pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil, del inferior que dictó la providencia. || 3. Ser cónyuge o
compañero permanente, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad o primero civil, de cualquiera de los sujetos procesales.
|| 4. Haber sido apoderado o defensor de alguno de los sujetos procesales o
contraparte de cualquiera de ellos, o haber dado consejo o manifestado su
opinión sobre el asunto materia de la actuación. || 5. Tener amistad íntima o
enemistad grave con cualquiera de los sujetos procesales. || 6. Ser o haber
sido socio de cualquiera de los sujetos procesales en sociedad colectiva, de
responsabilidad limitada, en comandita simple, o de hecho, o serlo o haberlo
sido su cónyuge o compañero permanente, o pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. || 7. Ser o haber sido
heredero, legatario o guardador de cualquiera de los sujetos procesales, o
serlo o haberlo sido su cónyuge o compañero permanente, o pariente dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. || 8.
Estar o haber estado vinculado legalmente a una investigación penal o
disciplinaria en la que se le hubiere proferido resolución de acusación o
formulado cargos, por denuncia o queja instaurada por cualquiera de los sujetos
procesales. || 9. Ser o haber sido acreedor o deudor de cualquiera de los sujetos
procesales, salvo cuando se trate de sociedad anónima, o serlo o haberlo sido
su cónyuge o compañero permanente, o pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. || 10. Haber dejado
vencer, sin actuar, los términos que la ley señale, a menos que la demora sea
debidamente justificada”.
[91] Reza el
artículo 48 de la Ley 734 de 2002: “Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas
las siguientes: […] 46. No declararse impedido oportunamente, cuando exista la
obligación de hacerlo, demorar el trámite de las recusaciones, o actuar después
de separado del asunto”.