T-044-18
Sentencia
T-044/18
DERECHO
DE DEFENSA Y CONTRADICCION EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO
PENSION
DE INVALIDEZ-Finalidad
PENSION
DE INVALIDEZ-Requisitos para obtener reconocimiento y pago
CALIFICACION
DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Trámite
CALIFICACION
DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Corresponde a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez calificar en primera instancia la pérdida
de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen
JUNTA
NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Competencia para
resolver, en segunda instancia, las controversias relativas a las decisiones de
las juntas regionales
TRAMITE
DE CALIFICACION DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL CON MIRAS AL RECONOCIMIENTO Y
PAGO DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Vulneración del derecho
al debido proceso administrativo por cuanto la reclamación formulada fue
presentada oportunamente
TRAMITE
DE CALIFICACION DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL CON MIRAS AL RECONOCIMIENTO Y
PAGO DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Colpensiones
resolver recurso de reposición contra el dictamen de calificación de pérdida de
capacidad laboral
Referencia:
Expediente T-6.416.730
Acción de tutela
presentada por
Domingo Montero Rodelo contra la Administradora Colombiana de Pensiones
–COLPENSIONES-
Asunto: Contabilización
de términos para la formulación de solicitudes relativas a la calificación de
la pérdida de capacidad laboral
Procedencia:
Tribunal Administrativo del Cesar
Magistrada
Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D. C., veinte (20) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado
José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales profiere la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la sentencia proferida por el Juzgado
Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, en primera
instancia, y el Tribunal Administrativo del Cesar, en segunda
instancia, dentro de la acción de tutela promovida por la apoderada del
señor Domingo
Montero Rodelo contra la
Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES.
El
asunto llegó a esta Corporación por remisión que efectuó la Secretaría del
Tribunal Administrativo del Cesar, según lo ordenado por el artículo 32 del
Decreto 2591 de 1991. El 27 de octubre de 2017, la Sala Diez de Selección de
Tutelas de la Corte lo escogió para revisión.
I.
ANTECEDENTES
El
9 de junio de 2017, el ciudadano Domingo Montero Rodelo, a través
de apoderada, interpuso
acción de tutela contra
la
Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-, en la que
solicitó, como medida de restablecimiento de sus derechos al debido proceso,
acceso a la administración pública, defensa, seguridad social, buena fe y
petición, que se ordene a dicha entidad resolver el recurso de reposición y en
subsidio el de apelación, con el fin de que se revise la valoración de su
pérdida de capacidad laboral.
Hechos
y pretensiones según la acción de tutela
1. El ciudadano Domingo Montero Rodelo tiene 50 años
de edad y desde hace 25 está en situación de discapacidad derivada de la pérdida
de su pie izquierdo. Al momento de formular la acción de tutela laboraba en la
empresa Hotel Sicarare Ltda.
De conformidad con el documento de calificación de
pérdida de capacidad laboral, proferido por la Administradora Colombiana de
Pensiones – en adelante COLPENSIONES,[1]
se evidencia que el actor es analfabeta y con ocasión de la mencionada
situación de discapacidad, ha desarrollado diferentes dolencias de índole
reumatológico, así como desórdenes que han ameritado tratamiento psiquiátrico.
De esta manera, proferido el dictamen y mediante
comunicación notificada el 30 de junio de 2016, COLPENSIONES informó al actor sobre
el mencionado dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral, proferido
el 15 de junio del mismo año y en el que se determinó una Pérdida de Capacidad
Laboral (PCL) del 42.86% de origen de enfermedad y riesgo común con fecha de
estructuración 8 de junio de 2016. En el mismo escrito le informó que contaba
con diez (10) días para manifestar su inconformidad, contados desde la fecha en
que se recibió la comunicación[2].
Por ende, el término en comento vencía el 14 de julio del mismo año.
2. Por encontrarse en desacuerdo, el actor presentó
el recurso de reposición y en subsidio de apelación, contra dicho dictamen[3].
Si bien dicho recurso podía ser presentado en la Dirección de COLPENSIONES en
Bogotá o a través del correo electrónico señalado para el efecto por la entidad
en la comunicación enviada, el accionante resolvió enviarlo por correo físico el
día 14 de julio de 2016, estando en término para ello. No obstante, fue
recibido por la entidad una vez vencido el plazo para impugnar, esto es el 18
de julio de 2016.
3. El 13 de septiembre de 2016, COLPENSIONES informó
por escrito al ciudadano Montero Rodelo que el recurso se presentó
extemporáneamente “pues la empresa de Servicios Postales Nacionales S.A. lo
entregó el 18 de julio de 2016” y que por tal motivo no se le daría trámite
debido a que el dictamen había cobrado ejecutoria[4].
3. Finalmente, señala en el escrito de tutela que,
desde el 10 de junio de 2015, no le paga ninguna incapacidad por las patologías
que padece y a las que se hizo referencia anteriormente.
Fundamentos de la acción de tutela
El 12 de junio de 2017, mediante apoderada judicial, el actor
formuló acción de tutela contra COLPENSIONES. Para sustentar su solicitud, se refirió
a la jurisprudencia de la Corte y explicó cómo esta se relacionaba con los
hechos y los temas objeto de debate.
En primer lugar, se refirió al requisito de inmediatez señalando
que pese a que transcurrió un tiempo considerable desde la fecha del acto en
que se declaró la extemporaneidad del recurso, por ser un sujeto de protección
especial[5], la acción
de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio de protección de sus
derechos.
En su criterio se configura un perjuicio irremediable al
trasladársele la carga derivada de reducir injustificadamente el tiempo para
interponer el recurso contra el dictamen médico al enviarlo por correo físico,
carga que a su juicio resulta desproporcionada, especialmente por las
condiciones físicas de su poderdante.
Agregó que la procedibilidad de la acción de tutela para
controvertir actos administrativos particulares y concretos resulta adecuada
cuando se está ante un perjuicio irremediable y, para sustentar su argumento,
señaló algunas sentencias proferidas por la Corte Constitucional sobre esa
materia.
De otro lado, recurrió a los principios de la prevalencia del
derecho sustancial sobre el procesal y de la buena fe, para concluir que estos
permiten el efectivo acceso a la administración y la oportuna protección del
ciudadano.
Finalmente, manifestó que con dicha actuación se vulneraron los
derechos al debido proceso, acceso a la administración pública, defensa,
seguridad social, buena fe y petición, por cuanto, al no resolver el recurso de
reposición interpuesto, se niega la pretensión de una pensión por invalidez.
II. Trámite Procesal
Por
medio de auto del 12 de junio de 2017[6],
el Juzgado
Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar,
avocó el conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado a la entidad
demandada con el fin de que se pronunciara sobre los hechos que dieron origen a
la acción.
A. Contestación a la acción de
tutela de COLPENSIONES
Mediante
escrito del 14 de junio de 2017[7], el Director de Acciones
Constitucionales de la entidad accionada, solicitó declarar improcedente la
acción de tutela, porque no se vulneraron o amenazaron los derechos del señor
Domingo Montero Rodelo.
Estima
que corresponde al peticionario presentar las objeciones correspondientes al
dictamen dentro del término establecido por los artículos 5 del Decreto 2463 de
2001, 52 de la Ley 962 de 2005 el cual  modificó el artículo 41 de la Ley 100
de 1993, modificada a su vez por el Decreto 19 de 2012 y que para ello contaba
con dos alternativas, el correo físico y el correo electrónico.
Por
último, el funcionario refirió que dentro de la presente acción se está ante
una carencia actual de objeto por hecho superado dado que “informó al señor
MONTERO mediante oficio del 13 de septiembre de 2016, que el Dictamen objeto de
controversia cobró firmeza por haber transcurrido el tiempo establecido en la
normatividad vigente para presentar los recursos contra este, esto es, fueron
presentados fuera del término legal”.
B. Sentencia de primera
instancia
El Juzgado Primero Administrativo Oral
del Circuito Judicial de Valledupar, mediante decisión del 23 de junio de 2017[8]
concedió la protección del derecho al debido proceso del accionante al
considerar que debe tenerse como presentado el recurso cuando se envió, en
aplicación del artículo 10 de la Ley 962 de 2005[9] y ordenó dar
respuesta de fondo a la petición elevada.
Para arribar a esta conclusión y luego
de hacer algunas consideraciones sobre el contenido y alcance del derecho al
debido proceso administrativo, el juez de tutela puso de presente cómo uno de
los componentes esenciales de ese derecho es la posibilidad de ejercer la
contradicción y defensa contra los actos de la administración.  Así, consideró
que uno de los instrumentos para garantizar el derecho de defensa es lo
previsto en la norma legal mencionada la cual, entre otras previsiones, señala
que (i) las entidades de la Administración Pública deberán facilitar el envío de
documentos, propuestas y solicitudes y sus respectivas respuestas mediante
correo certificado o electrónico; y (ii) tratándose del correo postal, las
peticiones de los administrados o usuarios se entenderán presentadas el día de
incorporación al correo, pero para efectos del cómputo del término de
respuesta, se entenderán radicadas el día en que efectivamente el documento
arribe a la entidad.
Con base en esta regulación, el juez de
primera instancia concluyó que en el caso analizado se vulneró el derecho al
debido proceso al negarse el trámite de los recursos de vía gubernativa. Esto
en razón a que era imperativo dar aplicación a la citada regla legal, caso en
el cual se hubiese llegado a la conclusión que dichos recursos habían sido formulados
oportunamente por el accionante.
C. Impugnación
Mediante
escrito del 29 de junio de 2017[10],
la entidad accionada impugnó la decisión referida. Para tal efecto, argumentó
que se está frente a un hecho superado, por cuanto la pretensión del accionante
se funda en obtener respuesta al recurso de reposición presentado contra el
dictamen de pérdida de capacidad laboral y COLPENSIONES resolvió de fondo la
petición mediante oficio del 13 de septiembre de 2016, en donde se decidió no
dar trámite al recurso porque se presentó extemporáneamente.
D. Sentencia de segunda instancia
El
Tribunal Administrativo del Cesar, a través de decisión del 19 de julio de
2017, revocó y, en su lugar, negó el amparo solicitado. Esto al estimar que el
artículo 10 de la Ley 962 de 2005 no le es aplicable a los recursos en sede
administrativa sino únicamente a las solicitudes en ejercicio del derecho de
petición. Por ende, las reglas de recepción de correos electrónicos hacia la
Administración no resultaban aplicables al caso analizado, por lo que resultaba
razonable concluir que la solicitud se había presentado de forma extemporánea.
Acerca
del trámite administrativo surtido, el Tribunal destaca que COLPENSIONES
informó al actor que podía hacer uso del correo postal o electrónico, así como
el plazo para informar su inconformidad.  De esta forma, no resultaba cierto lo
planteado por el accionante, en el sentido que la entidad mencionada le expresó
que debía radicar su solicitud en la sede ubicada en Bogotá D.C. En ese orden
de ideas, el actor bien podía hacer eso del correo electrónico para enviar el
recurso contra el dictamen sobre su capacidad laboral.
De
otro lado, el Tribunal advirtió que la norma legal utilizada por el juez de
primera instancia para conceder la tutela no era aplicable, debido a que se
predica únicamente de las peticiones y no de los recursos de vía gubernativa.
Estas reclamaciones están reguladas íntegramente por los artículos 74 a 76 de
la Ley 1437 de 2011.  Estas normas señalan expresamente que los recursos de
reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de
notificación personal, o dentro de los diez días siguientes a ella, o a la
notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación.  Indica
que a esa misma conclusión, acerca de la actual falta de vigencia del artículo
10 de la Ley 962 de 2005, arribó la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, corporación que consideró que “el término de interposición de
recursos contra actos administrativos está regulado de manera especial y
expresa en el artículo 76 del Código Contencioso Administrativo (sic)”[11]
Por
lo tanto, el Tribunal concluyó que debía revocarse la decisión de instancia, en
la medida en que COLPENSIONES no estaba obligado a tramitar un recurso que fue
presentado de forma extemporánea.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Sala de
Revisión es competente para examinar las sentencias de tutela proferida en este
asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°
de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Examen de procedencia de la acción de tutela
2. Antes de la formulación del problema jurídico relacionado con la
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración
pública, defensa, seguridad social, buena fe y petición, invocados por el actor, la Sala debe analizar el cumplimiento de
los requisitos generales de procedibilidad de la acción y su demostración en la
acción presentada por el señor Domingo Montero Rodelo. Para ello, estudiará si
en el presente asunto se demuestran los presupuestos de: (i) legitimación por activa;
(ii) legitimación por pasiva; (iii) inmediatez; y, (iv) subsidiariedad, para
que, una vez se verifique su observancia, si es del caso, proceder a formular
el respectivo problema jurídico que permita realizar el examen de las presuntas
vulneraciones a los derechos fundamentales invocados.
Legitimación por activa
3. De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución Política, toda persona puede presentar, por sí misma o por quien
actúe en su nombre, acción de tutela para la protección inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados.
Respecto de la legitimidad para el
ejercicio de la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991
señala que ésta puede ser ejercida (i) a nombre propio; (ii) a través de un
representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial, o (iv) mediante un
agente oficioso. El inciso final de esta norma, también establece que el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales pueden ejercerla directamente.
En el presente caso, el señor Domingo
Montero Rodelo acude a la acción de tutela a través de apoderada judicial, con
poder debidamente otorgado, para que represente sus intereses respecto de la
solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que puede
establecerse sin dificultad que lo reclamado es la protección de sus derechos
fundamentales y que se encuentra legitimado para el efecto.
Legitimación por pasiva
4. El mismo artículo 86 de la
Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, establecen que
la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública e incluso contra
particulares[12]. Así, la legitimación pasiva se
entiende como la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la
acción y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del
derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.
En el caso objeto de análisis, se advierte que COLPENSIONES es una empresa industrial y comercial del Estado del
orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, según el
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, por tanto es una autoridad pública y está
legitimada por pasiva para actuar en este proceso.
Inmediatez
5. La acción de tutela está instituida
en la Constitución Política, como un mecanismo expedito que busca garantizar la
protección de los derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados
o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares.
Uno de los principios que rigen la
procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. Es decir que, si
bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, su
interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo, debido
a que su finalidad es la protección inmediata y urgente de los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados[13].
Sin embargo, concurren situaciones en
las que el paso del tiempo no puede ser una excusa para evadir la protección de
los derechos fundamentales amenazados y vulnerados: por esto, esta Corporación
señala que, en un análisis de procedibilidad más estricto y con el cumplimiento
de algunos presupuestos, se puede superar el requisito de inmediatez. Al
respecto indicó[14]:
“No
obstante, existen eventos en los que prima facie puede considerarse que la
acción de tutela carece de inmediatez y en consecuencia es improcedente, pues
ha transcurrido demasiado tiempo entre la vulneración de los derechos
fundamentales y la presentación de la solicitud de amparo.
En
estos casos, el análisis de procedibilidad excepcional de la petición de
protección constitucional se torna mucho más estricto y está condicionado a la
verificación de los siguientes presupuestos[15]: i)
la existencia de razones válidas y justificadas de la inactividad procesal,
como podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la
incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud de amparo en
un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo[16],
entre otros; ii) cuando la vulneración de los derechos fundamentales es
continua y actual; iii) la carga de la interposición de la solicitud de amparo
en un determinado plazo resulta, de una parte, desproporcionada debido a la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, y de
otra, contraria a la obligación de trato preferente conforme al artículo 13
Superior”.
Esta Corte advierte que si el accionante
alega la existencia de un perjuicio irremediable o de una debilidad manifiesta,
es su deber demostrarlo, por lo menos sumariamente, para efectos de lograr la
protección de los derechos fundamentales en sede de tutela. Así deberá
demostrar la urgencia, la gravedad, la inminencia o la impostergabilidad del
amparo constitucional. [17]
6. Llevadas estas reglas al caso
analizado, se encuentra que el requisito en comento es cumplido.  Sobre el
particular se evidencia que la acción de tutela fue presentada nueves meses
después de haberse comunicado por COLPENSIONES el rechazo de los recursos en sede
administrativa.  Este plazo, que desde un punto de vista objetivo se muestra
extenso y, por ende, daría lugar al incumplimiento del requisito de inmediatez,
debe obligatoriamente analizarse a partir de las condiciones particulares del
caso.
En efecto, con base en las pruebas que
obran en el expediente, y especial el formulario de calificación de pérdida de
capacidad laboral y ocupacional, se encuentra que el ciudadano Montero Rodelo
es un sujeto de especial protección constitucional, derivado de su manifiesta
condición de vulnerabilidad.  Se trata de una persona analfabeta, quien está en
situación de discapacidad, circunstancia que a la vez le ha acarreado dolencias
de tipo físico con pronóstico desfavorable, a la vez de trastornos psiquiátricos
derivados de estrés postraumático, también con expectativa desfavorable de
tratamiento.
En estas condiciones, es evidente que la
posibilidad de hacer uso oportuno de los mecanismos judiciales de protección de
los derechos fundamentales se hace particularmente difícil.  Esto exige que el
juez constitucional analice un contexto fáctico de esta naturaleza y concluya
que es necesario flexibilizar el término de subsidiariedad.  En el caso objeto
de examen se encuentra que aunque el plazo de nueve meses puede mostrarse
dilatado, en ningún caso es excesivo en los términos de las condiciones
personales del actor.
Este ha sido el estándar utilizado por
la jurisprudencia constitucional en casos similares. Así, en la sentencia
T-380 de 2017[18]
se analizó el caso de la negación de servicios en salud a un adulto mayor y
analfabeta. En esa oportunidad, a pesar que el amparo fue promovido 17 meses
después de la fecha de la última incapacidad, la Corte concluyó que no se había
desconocido el requisito de inmediatez.  Sobre el particular, se expuso que “[n]o
existen reglas estrictas e inflexibles para determinar la inmediatez en la
solicitud de tutela. Su apreciación se fundamenta en la valoración de las
circunstancias del caso, para derivar razones justificatorias de la
“inactividad” de quien pide la protección de sus derechos fundamentales. Entre
otras, la jurisprudencia unificada de esta Corporación ha considerado las
siguientes, como razones válidas[19]:
(i) la especial situación personal del tutelante; (ii) si la
vulneración de los derechos fundamentales, presumiblemente, se extiende en el
tiempo; (iii) la entidad de la vulneración alegada; (iv) la
actuación de la persona o ente contra la que se dirige la tutela; y (v) los
efectos de la eventual protección de los derechos.”
En cuanto al primer aspecto, se tiene
que las circunstancias particulares del actor hacen que pertenezca a la
categoría de sujetos de especial protección constitucional.  Además, es claro
que la situación del actor se extiende en el tiempo, puesto que si bien la
calificación de la pérdida de capacidad laboral objeto de impugnación es
relativamente reciente, en todo caso existe evidencia acerca de que sus
condiciones de salud que motivaron la calificación carecen de pronóstico
favorable, lo que impide que las circunstancias fácticas que vulneran sus
derechos permanezcan.  Adicionalmente, en el caso analizado la falta de acceso
a los recursos en sede administrativa ocasionan una grave afectación de los
derechos del actor, quien manifiesta requerir de una evaluación adecuada de su
pérdida de capacidad laboral, con miras a hacerse acreedor a la pensión de
invalidez.
Por ende, advertidas las circunstancias
particulares del caso y ante la inexistencia de una mora desproporcionada en el
uso de la acción de tutela, la Sala considera cumplido el requisito de
inmediatez.
Subsidiariedad
7. Continuando con el análisis sobre
el cumplimiento de los requisitos formales, en virtud del artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario
que no resulta procedente cuando existe un medio de defensa judicial idóneo,
eficaz y pertinente para la satisfacción de las pretensiones de las personas,
salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Ahora
bien, frente a la protección de los derechos fundamentales que pudieran verse
amenazados o vulnerados por actos emitidos por la administración, la Corte considera
que por regla general la acción de tutela no es el mecanismo pertinente sino
que la competencia se encuentra radicada en la jurisdicción contencioso
administrativa. No obstante de manera excepcional se ha estimado procedente la tutela para
controvertir dichos actos “cuando éstos vulneran derechos fundamentales y
existe la posibilidad de ocurrencia de un perjuicio irremediable, de tal manera
que se haga necesaria la protección urgente de los mismos”[20].
8. Con todo, debe insistirse en que
el recurso judicial no solo debe verificarse, sino que debe mostrarse idóneo de
cara a las condiciones específica de cada asunto.  En el presente caso, aunque
puede argumentarse que el accionante bien pudo llevar el asunto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, estos instrumentos no resultan
idóneos ante la situación de vulnerabilidad del actor, descrita a propósito del
análisis sobre inmediatez del amparo.
En efecto, la definición inmediata
sobre el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del actor se muestra que
una medida urgente, puesto que de la misma depende la procedencia de la pensión
de invalidez.  Esta circunstancia, sumada a las condiciones de salud del
accionante, así como su situación de discapacidad, exige un procedimiento
judicial expedito para la protección de los derechos fundamentales del actor,
en el presente caso el debido proceso administrativo.
A este respecto, la jurisprudencia
constitucional[21] ha
considerado que la tutela puede desplazar a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, ante la incidencia del tiempo sobre los derechos
fundamentales, pues mientras que el juez administrativo se pronuncia sobre la
legalidad de los actos supuestamente transgresores de las garantías
fundamentales del accionante, la falta de protección efectiva y oportuna sobre
el ejercicio de los derechos podría conllevar su afectación.
Lo anterior ocurre por alguna de las siguientes
circunstancias: (i) porque la prolongación del procedimiento contencioso
afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados o; (ii) porque para el momento en que el
juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental
vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida
económicamente.
En relación con el segundo supuesto, la
Corte ha establecido que cuando la tutela se interpone como mecanismo
transitorio, debido a que existe un medio judicial principal, se debe demostrar
que la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Tal perjuicio se caracteriza: “(i)
por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente;(ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii)
porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable
sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin
de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda
su integridad.”[22]
9.  Asimismo, concurren precedentes
que reconocen la procedencia de la acción de tutela en asuntos similares al
presente.  En tal sentido, la sentencia T-646 de 2013[23] fueron revisados los fallos
de tutela correspondientes al caso de una persona en situación de discapacidad
a quien una entidad promotora de salud se negaba calificar su pérdida de
capacidad laboral, por asuntos vinculados a la vigencia de la afiliación.  En
esa oportunidad se expresó, en relación con la procedencia de la acción de
tutela, que “dicho mecanismo [ordinario] de defensa judicial no
resulta lo suficientemente eficaz para asegurar la protección urgente e
inaplazable a los derechos fundamentales invocados, por cuanto se trata de una
calificación que el accionante ha perseguido infructuosamente por más de 1 año
y medio probablemente con el fin de obtener una pensión de invalidez, debiendo
además, afrontar una situación de desempleo por su misma discapacidad que le
impide desempeñarse laboralmente en condiciones normales, y paraliza cualquier
ánimo contractual de los empleadores. Visto así, no se trata en este caso de un
debate en torno a la estricta idoneidad del medio judicial principal, pues la
acción ordinaria en el asunto estudiado es idónea en orden a proteger los
derechos alegados y puede asegurar los mismos efectos que se lograrían con la
tutela. El punto que cobra importancia, y del que se deriva la procedibilidad
definitiva de esta acción constitucional frente a otros medios de defensa, es
precisamente que estos no son lo suficientemente expeditos frente a la
situación particular del accionante, que sin contar con otros medios económicos
y estando discapacitado, demanda una protección inmediata.”
Llevadas estas consideraciones al
presente caso se tiene que las condiciones de vulnerabilidad del actor,
explicadas a propósito del análisis sobre inmediatez de la acción de tutela,
hacen que los instrumentos ordinarios de defensa no resulten idóneos.  Nótese
que las condiciones de salud física y mental del accionante hacen
imprescindible una definición concreta y oportuna de su capacidad laboral, con
miras a determinar, con grado de certeza, si puede o no ser beneficiario de la
pensión de invalidez.  Adicionalmente, del hecho de la existencia de una
situación de discapacidad, sumado al analfabetismo, se llega a la conclusión
que exigir el uso de los mecanismos legales ordinarios contra el acto que
calificó la pérdida de capacidad laboral del ciudadano Montero Rodelo,
configuraría una carga excesiva, lo que a su vez justifica la procedencia del
amparo constitucional.
Problema jurídico y metodología de la
decisión
10. Acreditados los requisitos de
procedencia de la acción de tutela en el asunto de la referencia, corresponde a
la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿se viola el derecho al debido
proceso administrativo cuando una administradora de pensiones considera que los
recursos contra un dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral,
fueron presentados de manera extemporánea, debido a que si bien el documento
contentivo de los mismos fue enviado dentro del plazo para su presentación,
arribó a la administradora luego de vencido dicho término?
Para dar respuesta a este interrogante,
la Corte iniciará por reiterar las reglas generales sobre el contenido y
alcance del derecho administrativo.  Luego, hará referencia a la normatividad
específica de la calificación de invalidez y, en tercer lugar, estudiará sobre
la pertinencia de la norma legal utilizada por el juez de primera instancia
para conceder el amparo, así como su aplicabilidad para la formulación de
recursos frente a actos de calificación de invalidez.
El derecho al debido proceso ante los
actos de la administración. Reiteración de jurisprudencia
11. El artículo 29 de la Constitución
prevé una regla precisa según la cual el debido proceso se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas.  El carácter amplio y
perentorio de esta cláusula se explica en que este derecho fundamental resulta
central para la democracia constitucional, fundada en la limitación en el
ejercicio de los poderes públicos y la prohibición del ejercicio arbitrario de
los mismos.
La eficacia del derecho al debido
proceso, entonces, va más allá del simple cumplimiento de las ritualidades que
dispone el orden jurídico para la ejecución de las actuaciones del Estado, sino
que conforma una garantía material dirigida a la vigencia de otros derechos
constitucionales, cuya eficacia depende de que la actuación estatal se ajuste a
las reglas contenidas en la legislación aplicable.  Así por ejemplo, tratándose
del derecho sancionador, el acatamiento de las reglas de procedimiento es
condición necesaria para el aseguramiento de la libertad personal, el acceso a
los cargos públicos o los derechos de propiedad, entre otros. Es bajo esta
lógica que el derecho comparado, en especial su vertiente anglosajona, suele
identificar la garantía en comento como el derecho al debido proceso
sustantivo, puesto que incorpora tanto los procedimientos aplicables a la
actuación de las autoridades, como un grupo amplio de derechos
constitucionales, todos ellos vinculados con la ausencia de arbitrariedad o
acciones por parte del Estado, que interfieran desproporcionadamente los derechos
de las personas[24].
12.
La jurisprudencia constitucional prevé reglas específicas acerca del
derecho al debido proceso administrativo, categoría que cubre las actuaciones
de autoridades diferentes a las judiciales, así como la de aquellos
particulares que prestan servicios públicos o ejercen función pública
excepcional, en los casos admitidos por la ley.
Sobre el concepto del debido proceso
administrativo, la jurisprudencia constitucional ha planteado las siguientes
reglas, las cuales se reiteran en esta decisión con el fin de resolver sobre el
asunto planteado.
12.1. El derecho al debido proceso
administrativo se define conceptualmente como un conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la Administración, el cual se materializa en
el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, los cuales guardan relación directa o indirecta entre sí, y
cuya finalidad está determinada de manera constitucional y legal[25]. El
objetivo de esas condiciones es la eficacia de los derechos a la seguridad
jurídica y a la defensa de las personas que concurren a la Administración.
12.2. La exigencia del derecho al debido
proceso administrativo es amplia, por lo que cobija tanto a todas las
autoridades públicas o quienes ejercen funciones públicas, al margen de la rama
del poder a la que se encuentren adscritos.  Por lo tanto, los obligados a
garantizar ese derecho son todas las autoridades estatales, como los servidores
públicos que cumple funciones de carácter administrativo, al igual que aquellas
instituciones que por ministerio de la ley ejercen funciones públicas o
suministran servicios públicos[26].
12.3. Al tratarse de un derecho de carácter
complejo, la eficacia del derecho al debido proceso incorpora diferentes
garantías, como son el principio de legalidad, el derecho de contradicción y
defensa, el principio de publicidad y los principios de confianza legítima y
buena fe.  Como lo ha señalado la Corte, el derecho en comento se integra por
las prerrogativas de (i) conocer el inicio de la actuación, (ii) ser oído
durante todo el trámite, (iii) ser notificado en debida forma, (iv) que se
adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de
cada juicio, (v) que no se presenten dilaciones injustificadas, (vi) gozar de
la presunción de inocencia, (vii) ejercer los derechos de defensa y
contradicción, (viii) presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporte la
parte contraria, (xix) que las decisiones sean motivadas en debida forma, (x)
impugnar la decisión que se adopte, y (xi) promover la nulidad de los actos que
se expidan con vulneración del debido proceso[27].
Estas garantías, además, no pueden
comprenderse de manera aislada, sino que actúan de forma coordinada para la
eficacia material del derecho al debido proceso.  De esta manera, “el
principio de publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen
condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar
y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que las
decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas
plausibles. De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues
solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en
cada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas
legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis”[28]
12.4. Aunque es claro que el debido
proceso debe aplicarse a todos los actos de la administración, la
jurisprudencia también ha considerado que sus garantían deben protegerse de
manera más intensa y cuidadosa, cuando el resultado del procedimiento es el
retiro de beneficios sociales o, de una manera más general, cuando dicho
resultado impone condiciones más gravosas a un sujeto de especial protección
constitucional.
En ese sentido, expone la jurisprudencia
que “[e]n materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del
principio de Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple
una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación
estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa
del debido proceso.[29]”
Con base en esa regla, también se contempla por la Corte que en caso que de “beneficios
públicos (tales como subsidios) que buscan garantizar el acceso de personas en
situación de vulnerabilidad a las prestaciones del Sistema General de
Pensiones, la necesidad de verificar la garantía del derecho al debido proceso
administrativo es de especial importancia por cuanto con estos auxilios se
pretende mitigar la exclusión social, al punto de que la vida digna de los
beneficiarios muchas veces depende de dichos beneficios[30]”
13.  Considerados los hechos del caso
analizado, es importante centrarse en la eficacia del derecho de contradicción
y defensa como parte del debido proceso administrativo. En ese sentido, la
jurisprudencia constitucional plantea que dicho derecho y, en particular, la
posibilidad de solicitar, aportar y contradecir pruebas, hace parte del núcleo
esencial de la garantía constitucional en comento[31]. A
este respecto debe advertirse que aunque es al Legislador al que le
corresponde, en los términos del artículo 29 de la Constitución, fijar los
procedimientos judiciales y administrativos, uno de los mínimos con carácter
constitucional es precisamente la capacidad de los sujetos de ejercer su
derecho de contradicción y defensa frente a las pruebas practicadas durante el
trámite.
14. El derecho de contradicción y
defensa también involucra la posibilidad de recurrir las decisiones al interior
de la actuación administrativa.  Aunque es claro que la garantía de la doble
instancia, en cuanto derecho constitucional, no se predica de la actuación
administrativa, en todo caso la Corte reconoce que se viola el derecho al
debido proceso administrativo cuando se niega injustificadamente la procedencia
de un recurso conferido por la ley al interesado.
A este respecto, por ejemplo, en la sentencia
T-533 de 2014[32]
se estudió el caso de una mujer adulta mayor, a quien la Unidad de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales - UGPP le negó el trámite de los recursos en sede
administrativa contra un acto que concedió una pensión sustitutiva a la
compañera del causante, con el argumento de que se trataba de un acto de
ejecución derivado del cumplimiento de una decisión judicial, los cuales no
admitían recursos.
En esa decisión, la Corte consideró que,
contrario a lo sostenido por la UGPP, decisiones anteriores de esta Corporación
habían dejado claro que los actos de las autoridades que administran recursos
de la seguridad social, cuando liquidan una prestación ordenada por la
jurisdicción, tienen carácter definitivo, de allí que sean susceptibles de los
recursos previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.  Para sustentar esta posición se señaló que “el
debido proceso administrativo supone el cumplimiento por parte de la
Administración de ciertos parámetros normativos previamente definidos en la
ley, de modo que ninguna de sus actuaciones dependa de su propio arbitrio.
Entre dichos parámetros se encuentran los principios de publicidad y
debido proceso, los cuales, en los términos del CPACA, exigen el deber de hacer
públicos sus actos, así como el de brindar la oportunidad a los interesados
para controvertir sus actuaciones. Los recursos administrativos son
manifestaciones concretas de estos principios, pues allí se pueden controvertir
los hechos y el soporte jurídico que explica una determinada decisión.” (Subrayas
no originales).
Similares consideraciones fueron
realizadas en la sentencia T-286 de 2013[33]. En
dicha oportunidad, la Corte analizó el caso de una persona investigada dentro
de un proceso disciplinario al interior de la Policía Nacional, a quien le fue
negado el recurso de apelación contra la sanción impuesta, el cual fue
interpuesto mediante correo electrónico. La entidad hizo caso omiso al mensaje
enviado y declaró en firme la actuación.
Para la Corte, la autoridad
disciplinaria había pretermitido la norma procesal que otorga valor a las
comunicaciones por correo electrónico, sin que circunscribiera esa posibilidad
a las notificaciones, sino también a los recursos en sede gubernativa.  En
dicha decisión, este Tribunal insistió en que el trámite oportuno de los
recursos tiene una relación inescindible con el derecho al debido proceso, más
aun cuando de ese trámite depende la posibilidad de acceder a la vía judicial
para cuestionar el respectivo acto. Sobre el particular, se señaló que “debe
entenderse que no procede la revocatoria directa del acto administrativo, dado
que ésta debe intentarse frente al mismo funcionario que expide la decisión
original y solo procede en el evento de no haberse presentado contra aquélla
los recursos de los que sea susceptible. Sin embargo lo que el tutelante
solicita es precisamente que le sea tramitado el recurso de apelación, lo que
además de ser en sí mismo un medio de defensa, le permitiría acceder
posteriormente a la jurisdicción contenciosa administrativa. Por lo tanto, en
caso de solicitar la revocatoria del acto, renunciaría implícitamente a esta
posibilidad, razón por la cual no resulta ser este un mecanismo de defensa
suficientemente  efectivo como para excluir la procedencia de la acción de
tutela. || Lo anterior permite concluir que el demandante no cuenta con
otro medio de defensa judicial contra la decisión administrativa proferida
por la Oficina de Control Interno Disciplinario del Departamento de Valle
del Cauca de la Policía Nacional, que le permita proteger sus derechos
fundamentales. (…) Ahora bien, frente a lo expuesto por la Oficina de
Control Interno en la contestación de la tutela acerca de que la sustentación
del recurso debe presentarse por escrito con el fin de no ser declarado
desierto, cabe recordar que el Código de Procedimiento Administrativo ya
vigente para el momento de los hechos, dispone que la impugnación puede ser
enviada al correo electrónico del ente de control, quien tendrá que
recepcionarlo y darle trámite según lo estipulado en la misma norma. A partir
de esta consideración, es inadmisible el argumento que hizo la Oficina de
Control Interno al advertir que solo se pueden tramitar a través de correo
electrónico las notificaciones personales. Como también lo es que el no trámite
de este recurso se atribuya a la supuesta falta de comunicación por parte del
actor con el operador disciplinario para informar que la apelación sería
presentada mediante este mecanismo, pues según se desprende del acerbo
probatorio, tanto el abogado como la entidad oficial habían usado y aceptado
esta forma de comunicación durante la precedente actuación, lo que permitía a
la autoridad suponer la posibilidad de que el recurso fuera también interpuesto
de esta manera.”
15. En conclusión y a partir de los
casos expuestos, se tiene que la posibilidad de formular recursos, cuando los
ha previsto el Legislador, es uno de los componentes propios del derecho al
debido proceso administrativo.  Por ende, las autoridades vulneran esa
prerrogativa constitucional cuando, sin mediar razón jurídicamente atendible
para ello, se niegan a darle curso a los mismos.  Esta vulneración resulta,
además, particularmente intensa cuando (i) se trata de aquellos recursos que
son prerrequisito para el cuestionamiento del acto administrativo en sede
judicial; o (ii) se trata de recursos contra actos que eliminan beneficios a
sujetos de especial protección constitucional.
Las reglas sobre el trámite de la
calificación de la pérdida de capacidad laboral, como requisito de acceso a la
pensión de invalidez
16. En los términos de los artículos 38
y 39 de la Ley 100 de 1993, la pensión de invalidez es una prestación propia
del sistema de seguridad social, de la cual son acreedores los cotizantes que
por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
(i) hubiesen perdido el 50% o más de su capacidad laboral; y (ii) hayan
cumplido con los requisitos de densidad de cotización de que trata el artículo
39 citado, el cual fue modificado por la Ley 860 de 2003.
La pensión de invalidez, de acuerdo con
su análisis por parte de la jurisprudencia de la Corte, guarda estrecha
relevancia con el derecho al mínimo vital y, por lo mismo, adquiere especial
relevancia constitucional. En efecto, se trata de una prestación dirigida a
solventar las necesidades económicas de quien no está físicamente capacitado
para laborar, así como de su núcleo familiar dependiente.  Estas personas,
precisamente en razón de sus condiciones de salud, son sujetos de especial
protección constitucional, lo que hace que el acceso a la prestación constituya
el soporte material para la eficacia de sus derechos fundamentales.
17. Esta ha sido la postura planteada
por la Corte en diversas decisiones, que ponen de presente la fundamentación de
la pensión de invalidez, tanto desde el punto de vista general de la seguridad
social, como desde la perspectiva específica de las personas con discapacidad.
Así, en la reciente sentencia T-545 de 2017[34]
se parte de reiterar que el derecho a la seguridad social consagrado
en el artículo 48 de la Constitución, busca garantizar la protección de cada
sujeto frente a necesidades y contingencias, tales como las relacionadas con la
pérdida de la capacidad laboral.
En ese sentido, resalta la misma
decisión que tratándose de una prestación con una alta significación jurídica
para las personas que quedan físicamente imposibilitadas para ejercer la
actividad productiva de la cual derivaban su sustento económico.  Es por ello
que se sostiene por la jurisprudencia que la pensión de invalidez es, en sí
misma considerada, un derecho fundamental autónomo.  Al respecto, se expone en
el fallo T-509 de 2015[35]
que la pensión de invalidez “tiene como objeto brindar a los
trabajadores una fuente de ingresos cuando han sufrido un accidente o
enfermedad que afectan gravemente su capacidad laboral. Asimismo, este derecho
es fundamental porque se trata de una medida de protección a las personas en
situación de discapacidad, quienes tienen una alta pérdida de capacidad laboral
y, por esta razón, se enfrentan a mayores dificultades para vincularse a un
empleo y proveerse un sustento económico que les permita tener una vida digna”
A su vez, la condición de
fundamentalidad del derecho a la pensión de invalidez es reafirmada por la
Corte cuando la prestación es predicable de personas que están en situación de
vulnerabilidad, derivada de la pérdida de capacidades psicofísicas o la edad
avanzada.  Esta regla fue planteada desde la jurisprudencia más temprana sobre
la materia, tal y como se expresa en la sentencia T-762 de 1998[36],
del modo siguiente:
“El
carácter de fundamental se deriva de la conexidad directa que presentan las
garantías prestacionales y de salud, con el mínimo vital de las personas
discapacitadas[37],
ya que una violación de tales derechos para este tipo de personas que  no
cuentan con ninguna fuente de ingresos, que no pueden trabajar y que
físicamente se encuentran limitados para ejercer una vida normal, es contrario
al principio constitucional que reconoce el valor  de la dignidad humana, la
cual resulta vulnerada “cuando se somete a una persona a vivir de la caridad
ajena, existiendo la posibilidad de que  tenga acceso a unos recursos
económicos propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades  básicas”[38].
Al respecto es importante recordar que “la pensión de invalidez representa para
quien ha perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar  y no puede por si
mismo proveerse de los medios indispensables para su subsistencia, un derecho
esencial e irrenunciable (C.P. artículo 48)” [39],
porque  constituye el único medio de protección que puede obtener una persona
que por circunstancias de irremediable adversidad, se encuentra sin ninguna
opción en el orden laboral y en complejo estado físico para mantener un mínimo
de existencia vital que le permita subsistir en condiciones dignas y justas.
“El Estado entonces debe nivelar esa situación, mediante el otorgamiento de una
prestación económica y de salud.” [40]
En
este sentido, la pensión de invalidez resulta ser una medida de justicia
social, que refuerza los principios constitucionales orientados hacia la
protección especial de las personas discapacitadas, que por situaciones
involuntarias y trágicas “requieren un tratamiento diferencial positivo y
protector, con el fin de recibir un trato digno  e igualitario en la comunidad
(inciso 2º y 3º del artículo 13 de la C.N.).”[41]”
18. Ahora bien, respecto al problema
jurídico materia de esta decisión, interesa concentrarse en el procedimiento
previsto para el reconocimiento de la pensión de invalidez.  Como se explicó
anteriormente, una de las condiciones requeridas para acceder a esa prestación
es la disminución de la capacidad laboral en un porcentaje superior al 50%.
Para ello es necesario la calificación de dicha pérdida, procedimiento que, en
los términos del artículo 41 a 44 de la Ley 100 de 1993, responde a los
siguientes parámetros generales:
18.1. Las fuentes normativas para la
calificación de la pensión de invalidez son tanto las previsiones legales antes
anotadas, como el manual único para la calificación de invalidez, que para el
efecto expida el Gobierno Nacional. Este manual deberá definir los criterios
técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado
para desempeñar su trabajo por pérdida de capacidad laboral (en adelante PCL).
18.2. En una primera oportunidad, la
calificación de la PCL corresponde a COLPENSIONES, a las administradoras de
riesgos laborales y a las compañías de seguros que asuman los riesgos de
invalidez y muerte, así como a las entidades promotoras de salud. De acuerdo
con las normas citadas, “En caso de que el interesado no esté de acuerdo con
la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días
siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de
Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes,
cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas
decisiones proceden las acciones legales.”[42].
18.3. El acto que declara la invalidez
debe ser motivado, para lo cual contendrá expresamente los fundamentos de hecho
y de derecho que dieron origen a esta decisión, “así como la forma y
oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de
la Junta Regional y la facultad de recurrir esa calificación ante la Junta
Nacional.”
18.4. En los casos en que la
calificación de la PCL es inferior en no menos del 10% de los límites que
califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria ante
la Junta Regional de Calificación de Invalidez, por cuenta de la respectiva
entidad.
18.5. Corresponde a las empresas
promotoras de salud determinar si existe concepto favorable de rehabilitación.
En este caso, se postergará el trámite de calificación de la PCL, en los
términos previstos en la regulación legal en comento.
18.6. Sin perjuicio de las funciones
asignadas a las entidades descritas en el fundamento jurídico 18.2.,
corresponde a la Junta Regional de Calificación de Invalidez calificar en
primera instancia la PCL, el estado de invalidez y determinar su origen.  La
Junta Nacional tiene la competencia para resolver, en segunda instancia, las
controversias relativas a las decisiones de las juntas regionales.
18.7. Las entidades de seguridad social
y las juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez, y los
profesionales que califiquen, serán responsables solidariamente por los
dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los administradores del
sistema general de seguridad social, cuando este hecho esté plenamente probado.
18.8. El estado de invalidez y por ende
la PCL, podrá revisarse en los siguientes eventos: (i) cada tres años y por
solicitud de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente, “con
el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de
base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y proceder
a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar.”;
(ii) por solicitud del pensionado por invalidez, en cualquier tiempo y a su
costa; y (iii) conforme lo prevé el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013,
tratándose del sistema general de riesgos laborales, “la revisión de la
pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será
procedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad
laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores
o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo
los procedimientos y términos de tiempo establecidos en el presente decreto, la
persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la
junta solo si pasados 30 días hábiles de la solicitud de revisión de la calificación
en primera oportunidad esta no ha sido emitida.”
19. Como se observa, tanto a partir de
la regulación legal como reglamentaria del sistema general de seguridad social
integral, la pensión de invalidez tiene un trámite detallado, que involucra la
acción coordinada tanto del afiliado como de diferentes instituciones que
integran ese sistema.  A su vez, ese procedimiento está basado en la
identificación de las condiciones para el acceso a la prestación, dentro del
cual encuentra importancia central la definición de la invalidez y de la PCL.
Para ello, se establece un trámite que involucra dos instancias: la primera
conformada por las diferentes entidades administradoras y aseguradoras, al
igual que la Junta Regional.  La segunda, a cargo de la Junta Nacional de
Invalidez.  A juicio de la Corte, este diseño legal responde al doble propósito
de otorgar eficacia al derecho al debido proceso administrativo de los usuarios
y proteger los derechos constitucionales de quienes, al ver gravemente
disminuida su capacidad laboral, quedan imposibilitados para prodigarse las
condiciones económicas mínimas, propias y de su núcleo familiar dependiente.
Verificados los anteriores aspectos,
pasa la Sala a resolver el problema jurídico materia de esta decisión.
Caso concreto.  Existencia de
vulneración del derecho al debido proceso administrativo
20. El señor Domingo Montero Rodelo es
un sujeto de especial protección constitucional, en razón de su condición de
discapacidad y las dolencias de salud que actualmente padece.  Ante esa
situación, solicitó a COLPENSIONES que dictaminara su pérdida de capacidad
laboral, con miras al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que
considera tener derecho.
El dictamen fue proferido, resultando un
grado de PCL inferior al requerido para acceder a la prestación antes
mencionada. Por esta razón, formuló recursos contra esa decisión, utilizando
para ello el correo postal.  Estos fueron rechazados por COLPENSIONES al
considerarse extemporáneos.   Formulada la acción de tutela, fue concedida por
el juez de primera instancia, con el argumento que la entidad administradora omitió
aplicar lo previsto en el artículo 10 de la Ley 962 de 2005, que modificó el
artículo 25 del Decreto 2150 de 1995.  De acuerdo con esta norma, cuando las
personas envíen a la Administración solicitudes por correo postal, las mismas
se entenderán dirigidas en la fecha de envío y no de recepción de estas,
momento este último que solo debe ser tenido en cuenta para contabilizar el
término de respuesta.  Con base en esta regla, se evidenciaba que los recursos
formulados por el actor habían sido presentados oportunamente, razón por la
cual la declaratoria de extemporaneidad conculcaba el derecho fundamental
invocado.
El Tribunal de segunda instancia revocó
el amparo al considerar que la conclusión planteada por COLPENSIONES era
acertada, habida cuenta que la norma legal antes mencionada había sido objeto
de derogatoria tácita por parte del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), norma que reguló de manera
integral lo relativo a los recursos en sede administrativa.  Adicionalmente,
dicho precepto resulta aplicable para solicitudes que se realicen en ejercicio
del derecho de petición, pero no para formular recursos, como sucede en el caso
analizado.
21.  La Corte se opone a la anterior
conclusión y, en contrario, avala el razonamiento expresado por el juez de
primera instancia.  Esto debido a que declarar la extemporaneidad de los
recursos en el caso analizado (i) desconoce que el trámite administrativo de la
calificación de invalidez y PCL responde a unas reglas específicas; (ii) se
funda en una conclusión debatible, como es considerar que el CPACA derogó
tácitamente el artículo 10 de la Ley 962 de 2005; y (iii) contraría la regla
jurisprudencial según la cual se exige por parte de los jueces una valoración
más estricta de la garantía del derecho al debido proceso, cuando el resultado
del trámite administrativo es la supresión de un beneficio social a un sujeto
de especial protección constitucional.
22. En cuanto al primer aspecto, en
fundamentos jurídicos anteriores de esta sentencia se expuso cómo la
calificación de invalidez y PCL responde a reglas particulares y específicas,
previstas en la Ley 100 de 1993 y las normas que reglamentan esa materia.  De
allí que, salvo en aquellos aspectos no regulados por esas previsiones, las
normas del CPACA no resultarían aplicables debido a que se trata, se insiste,
de una regulación especial.
En ese sentido, dichas normas regulan
tanto la oportunidad como las condiciones en que puede cuestionarse ante las
juntas de calificación los dictámenes que profieran las diversas instituciones
del sistema general de seguridad social, sin que resulte aceptable asimilar
dichos recursos, sin ninguna otra consideración, a los previstos por el
artículo 74 del CPACA.[43]
Por ende, resulta errónea la argumentación expuesta por el Tribunal de segunda
instancia, en el sentido que como esa regulación procedimental no prevé una
regla específica que reconozca el envío por correo postal, entonces debe
concluirse la extemporaneidad de los recursos.  Ello debido a que una
consideración en ese sentido desconocería el hecho que el Legislador ha
previsto una regulación particular para el caso de las reclamaciones en el
marco de la calificación de la PCL, como parte del trámite de reconocimiento de
la pensión de invalidez.
23. En segundo lugar, incluso si en
gracia de discusión se admitiese que las reglas de contabilización de términos de
los recursos en sede administrativa que prevé el CPACA son aplicables al
trámite de calificación de PCL, en todo caso concurren argumentos que llevarían
a desvirtuar la derogatoria tácita del artículo 10 de la Ley 962 de 2005.
El Tribunal de segunda instancia,
amparado en la consideración contenida en una sentencia de la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, afirma que la norma mencionada fue
derogada de manera tácita y en virtud de la regulación integral que sobre los
recursos de vía gubernativa ofrece el CPACA.  El fallo que sirve de sustento a
esta conclusión versa sobre una acción de tutela decidida en segunda instancia
por la Sala de Casación.  Sobre la materia analizada, el fallo señala lo
siguiente:
“2.
Del
análisis de los hechos expuestos en la solicitud de protección, se concluye que
el amparo resulta improcedente, porque la parte actora pretende desconocer el
requisito de la acción que viene de comentarse.
En
efecto, la reclamante cuestiona en esta vía la Resolución 4504 del 25 de
noviembre de 2013 por medio de la cual se rechazó por extemporaneidad el
recurso de reposición por ella interpuesto contra el acto administrativo No.
3494 del 9 de septiembre de 2013, porque en su sentir, lo interpuso en tiempo
conforme a lo normado en el artículo 25 del Decreto 2150 de 1995.
El
referido precepto está contenido en la denominada “ley anti trámites”, a través
de la cual el Gobierno Nacional, en uso de sus facultades extraordinarias
eliminó algunas gestiones que consideró innecesarias en los procedimientos
adelantados ante la Administración Pública.
En
desarrollo de ese objetivo, el artículo 25, norma en la que basa su postura la
reclamante de amparo, estableció la posibilidad de utilizar el correo para
facilitar el envío de documentos, solicitudes y/o respuestas y precisó que
«[p]ara los efectos de vencimiento de términos, se entenderá que el
peticionario presentó la solicitud o dio respuesta al requerimiento de la
entidad pública en la fecha y hora en que la empresa de correo certificado
expidió con fecha y hora, el respectivo recibo de envío…» (inc. 2º).
Sin
embargo, dicho precepto fue modificado a través del artículo 10º de la Ley 962
de 2005, que eliminó el referido inciso para introducir los siguientes:
«En
ningún caso, se podrán rechazar o inadmitir las solicitudes o informes enviados
por personas naturales o jurídicas que se hayan recibido por correo dentro del
territorio nacional.
Las
peticiones de los administrados o usuarios se entenderán presentadas el día de
incorporación al correo, pero para efectos del cómputo del término de
respuesta, se entenderán radicadas el día en que efectivamente el documento
llegue a la entidad y no el día de su incorporación al correo.»
Lo
anterior deja en evidencia que la accionante amparada en una norma actualmente
sin vigencia que, además, no regulaba la interposición de recursos en
actuaciones administrativas, impugnó extemporáneamente la Resolución No. 3494
de 9 de septiembre de 2013 emitida por el Ministerio de Defensa, porque el
término de ejecutoria venció el 30 de octubre de 2013 cuando la impugnación arribó
a la coordinación de esa cartera ministerial el 31 de octubre siguiente a las
11:44 a.m.
Y
es que el término de interposición de recursos contra actos administrativos
está regulado de manera especial y expresa en el artículo 76 del Código
Contencioso Administrativo, donde con precisión se establece:
«Los
recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la
diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes
a ella …»
Aquí
la accionante reconoció haberse notificado de la resolución atacada el 16 de
octubre de 2013, luego el lapso de los diez días vencía el día 30 del mismo mes
y año y dentro del mismo ha debido radicar su recurso, pues como vimos, no
puede entenderse presentado en la fecha en que lo envió por correo certificado
porque la norma en que se ampara (inc. 2º del art. 25 del Decreto 2150 de
1995), no regulaba los actos impugnatorios y, además, fue modificada por el
artículo 10º de la Ley 962 de 2005 que eliminó esa posibilidad respecto de las
solicitudes y respuestas a la administración.
3. Resulta,
entonces, ostensible, que si la accionante no agotó adecuadamente los recursos
que se le brindan dentro de la vía administrativa, por medio de la queja
constitucional no se le puede proveer la solución, pues se trata de una
cuestión que correspondía dirimir al funcionario competente, a través de las
herramientas jurídicas pertinentes.”[44]
En el mismo sentido, la Corte encuentra
que esa misma postura sobre derogatoria ha sido replicada por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, corporación que también
expresa que en el caso bajo estudio se está ante la derogatoria tácita del
artículo 10 de la Ley 962 de 2005, en virtud de lo regulado por el CPACA
respecto de los recursos en sede administrativa.  A este respecto se expresó
por dicha Sala que “de acuerdo con lo consagrado en la exposición de
motivos, lo manifestado por quienes estuvieron a cargo de la redacción del
código y lo consagrado en el ámbito de aplicación de la Ley 1437 de 2011, se
concluye sin ninguna duda que la intención del CPACA fue precisamente regular
en un texto único el procedimiento administrativo y, en consecuencia, derogar
aquellas disposiciones que se habían expedido con anterioridad en diferentes
cuerpos normativos, dentro de ellas, los estatutos o normas antitrámites
proferidas con la finalidad de agilizar los procedimientos de la administración
pública, entre ellos, las disposiciones de la Ley 962 de 2005 que, como el
artículo 10, ordenaban a las entidades facilitar la recepción de documentos
regulaban temas como la utilización del correo certificado y correo electrónico
para las entidades públicas. (…) En consecuencia, el artículo 10 de la Ley 962
de 2005 fue derogado de manera tácita al expedirse el nuevo Código, en el cual
se regula en su integridad el derecho de petición, la forma de presentar
peticiones o información ante las autoridades administrativas, los distintos
medios mediante los cuales se deben remitir las respuestas y los plazos para
dar respuesta según la modalidad de derecho de petición que se presente.”[45]
24.  En criterio de la Sala, las
consideraciones expuestas no resultan dirimentes para resolver el caso
analizado, al menos por cuatro tipos de razones.  En primer término, la
decisión de la Sala de Casación Civil no es adoptada por el tribunal que ejerce
la interpretación autorizada y vinculante de las normas del CPACA, tarea que
corresponde de manera privativa al Consejo de Estado. Esto debido a que, en los
términos del artículo 237-1 es ese Tribunal quien ejerce como órgano judicial
supremo de lo contencioso administrativo.  De la misma manera, a pesar de la
importancia de las consideraciones expresadas por la Sala de Consulta de Servicio
Civil, las mismas no tienen carácter vinculante y, por lo mismo, conservan
naturaleza doctrinal pero carecen de la condición de precedente judicial. Esto
conforme lo estipula el artículo 112 del mismo CPACA[46].
En segundo término y desde una
perspectiva material, se tiene que aunque es cierto que las normas del CPACA
regulan el tema de los recursos en sede administrativa, también se evidencia
que dicha normativa se restringe a establecer algunas reglas en materia de
procedimientos y trámites administrativos a través de medios electrónicos[47], sin
que haya previsto disposiciones sobre las comunicaciones que remiten los
ciudadanos mediante los servicios postales. De allí que no resulte acertado
sostener que se está ante una derogatoria tácita de una norma que (i) tiene
carácter general, referida a las solicitudes de diversa índole que realizan los
ciudadanos a la administración, sin que, por ende, sea aplicable de manera
exclusiva a los recursos en vía gubernativa o al ejercicio del derecho de
petición; y (ii) no se encuentra en la normativa de la cual se predica la
regulación integral, esto es, el CPACA, una previsión particular y concreta
sobre la contabilización de términos frente a las solicitudes remitidas a la
Administración a través del correo postal.
En tercer término, es importante llamar
la atención sobre el hecho que el CPACA, tratándose de la Ley 962 de 2005, hizo
derogatoria expresa del artículo 9º de la misma, excluyéndose otras previsiones[48].  Por
ende, si la intención del Legislador hubiese sido derogar otras previsiones de
dicha Ley, así lo hubiera hecho de manera concreta.  De la misma manera, aunque
también el CPACA dispone una cláusula general de derogatoria de aquellas
disposiciones contrarias a dicha normativa, no se evidencia que el artículo 9º
en cuestión sea incompatible con el Código mencionado, por lo que tampoco sería
acertado concluir la derogatoria tácita en virtud de la cláusula general
citada.
Además, en cuarto lugar y lo que resulta
más importante, la discusión sobre la presunta pérdida de vigencia del artículo
10 de la Ley 962 de 2005 se concentra en lo referido a la oportunidad para la
presentación de los recursos en sede gubernativa, asunto que como se explicó en
el fundamento jurídico 22 de esta sentencia, regula una materia diferente al
cuestionamiento de los dictámenes de calificación de invalidez y PCL, los
cuales se determinan por las normas especiales del sistema general de seguridad
social integral.
25.  Finalmente, la Sala advierte que el
análisis planteado por el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que en
aquellos casos en que el trámite correspondiente tendría como consecuencia la
eliminación de beneficios a sujetos de especial protección, se muestra
imperativo un estudio minucioso y estricto del asunto, en términos de vigencia
del derecho al debido proceso administrativo.
Para la materia analizada, se encuentra
que la evaluación de la invalidez y de la PCL es un aspecto central para
definir la posibilidad de acceso a la pensión de invalidez de una persona que,
como sucede con el actor, está en condiciones de debilidad manifiesta.  Esto
lleva a la necesidad de maximizar sus posibilidades de acceso a la
administración, así como a una interpretación favorable de las normas
procesales.  En el asunto de la referencia, incluso esa comprensión amplia de
las regulaciones legales no es imprescindible, puesto que existen suficientes
elementos de juicio para concluir que debe aplicarse la regla de oportunidad en
la presentación del recurso que contiene el artículo 10 de la Ley 962 de 2005,
como bien lo advirtió el juez de tutela de primera instancia.
A partir de esta comprobación, la Corte
encuentra que el recurso formulado por el accionante fue presentado
oportunamente. Esto debido a que si se parte de considerar que el actor tenía
10 días para cuestionar el dictamen de pérdida de capacidad laboral y el mismo
le fue notificado el 30 de junio de 2016, el plazo para recurrir vencía el 14
de julio siguiente, fecha en que remitió por vía postal el documento respectivo
y en consonancia con las reglas de oportunidad previstas en el artículo 10 de
la Ley 962 de 2005.
26. En conclusión, la Corte considera
que debió darse aplicación a la norma legal antes anotada, de manera que la
reclamación formulada por el ciudadano Montero Rodelo fue presentada
oportunamente, por lo que COLPENSIONES está en la obligación de dar trámite a
los recursos presentados.  Por lo tanto, la Sala revocará la decisión de
segunda instancia y confirmará la sentencia adoptada por el juez de primera
instancia, que amparó el derecho al debido proceso del actor.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia del 19 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del
Cesar y, en su lugar, CONFIRMAR el fallo adoptado por el Juzgado Primero
Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar el 23 de junio de 2017,
el cual tuteló el derecho al debido proceso del ciudadano Domingo Montero
Rodelo.
En consecuencia, como se expresó en la
decisión de primera instancia, se ordena al representante legal de la
Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, o quien haga sus veces,
que en el término improrrogable de 48 horas, contadas a partir de la
notificación de esta sentencia, resuelva si aún lo hubiere hecho, el recurso de
reposición interpuesto por el ciudadano Domingo Montero Rodelo el 14 de julio
de 2016, contra el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral, y
en el evento de ser contrario a los intereses del actor, tramite y remita el
recurso de apelación ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del
Cesar.
Segundo.- LIBRESE por
Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los fines allí establecidos.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 15 a 19 del cuaderno de primera instancia.
[2] Folio 14 del cuaderno de primera instancia.
[3] Folios 20 a 23 del cuaderno de primera instancia.
[4] Folio 24 del cuaderno de primera instancia.
[5] Afirma que esto es así por “la circunstancia de padecer incapacidad
física sufrida por la amputación traumática en su pierna izquierda y todas las
otras patologías que padece como lo es el trastorno de estrés postraumático,
trastorno mixto de ansiedad y depresión, trastorno de disco lumbar y otros, con
radiculopatía, artrosis primaria generalizada, laringitis crónica irritativa,
hipoacusia conductiva de grado leve bilateral, dolor crónico intratable,
neuralgia y neuritis no especificada, otros trastornos especificados de los
discos, lumbagos con ciática.”
[6] Folio 118
cuaderno principal.
[7] Folios 120-122 ibíd.
[8] Folios 1 a 6 del cuaderno de segunda instancia.
[9] ARTÍCULO 10.
UTILIZACIÓN DEL CORREO PARA EL ENVÍO DE INFORMACIÓN. Modifíquese el artículo 25
del Decreto 2150 de 1995, el cual quedará así:
"Artículo 25.
Utilización del correo para el envío de información. Las entidades de la
Administración Pública deberán facilitar la recepción y envío de documentos,
propuestas o solicitudes y sus respectivas respuestas por medio de correo
certificado y por correo electrónico.
En ningún caso, se podrán
rechazar o inadmitir las solicitudes o informes enviados por personas naturales
o jurídicas que se hayan recibido por correo dentro del territorio nacional.
Las peticiones de los
administrados o usuarios se entenderán presentadas el día de incorporación al
correo, pero para efectos del cómputo del término de respuesta, se entenderán radicadas
el día en que efectivamente el documento llegue a la entidad y no el día de su
incorporación al correo.
Las solicitudes formuladas
a los administrados o usuarios a los que se refiere el presente artículo, y que
sean enviadas por correo, deberán ser respondidas dentro del término que la
propia comunicación señale, el cual empezará a contarse a partir de la fecha de
recepción de la misma en el domicilio del destinatario. Cuando no sea posible
establecer la fecha de recepción del documento en el domicilio del
destinatario, se presumirá a los diez (10) días de la fecha de despacho en el
correo.
Igualmente, los
peticionarios podrán solicitar el envío por correo de documentos o información
a la entidad pública, para lo cual deberán adjuntar a su petición un sobre con
porte pagado y debidamente diligenciado.
PARÁGRAFO. Para efectos del
presente artículo, se entenderá válido el envío por correo certificado, siempre
y cuando la dirección esté correcta y claramente diligenciada".
[10] Folios 10
y 11 ibíd.
[11] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 8
de agosto de 2014. Proceso 08001-22-13-000-2014-00256-01. M.P. Ariel Salazar
Ramírez.
[12] Ver entre
otras las sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-373 de 2015,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[13] En este
sentido pueden verse las Sentencias T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández y  T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo, T-805 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[14] Sentencia T- 471 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[15]
Sentencia T-485 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[16]
Sentencias T-1009 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-299 de 2009 M.P.
Mauricio González Cuervo.
[17] Ver sentencia
T-236 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa
[18] M.P. Carlos Bernal Pulido
[19]
Cfr. Sentencia SU-391 de 2016.
[20] En este
sentido ver sentencia SU-713 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] En este
apartado se toman las reglas recopiladas por la Sala Quinta de Revisión en la
sentencia T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[22] Sentencia
T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[23] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[24] Cfr. Young, Ernest A. (2012) The
Supreme Court and the Constitutional Structure. Capítulo VII. The
Rebirth of Substantive Due Process, Foundation Press, pp. 427-566
[25] Corte Constitucional, sentencia T-214 de 2004, citada en la
sentencia SU-339 DE 2011, M.P. Humberto Sierra Porto.
[26] Ibídem.
[27] Corte Constitucional, sentencias T-688 de 2014, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, C-758 de 2013, M.P. Gabriel Mendoza Martelo.
[28] Corte Constitucional, sentencias C-034 de 20014, M.P. María Victoria
Sáchica Méndez.
[29] Corte Constitucional, sentencia T-149 de 2002, citada en la decisión
T-043 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Ibídem.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014, antes citada.
[32] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[33] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[34] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[36] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[37] Sentencia
Corte Constitucional Sentencia T-055 de 1995. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[38] Sentencia
Corte Constitucional Sentencia T-125 de 1994, T-323 de 1996 y T-378 de 1997.
[39] Sentencia
Corte Constitucional T-124 de 1993. M.P.
[40] Sentencia
Corte Constitucional T- 144 de 1995. M.P:. Antonio Barrera Carbonell.
[41] Sentencia
Corte Constitucional T- 292 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.
[42]
Ley 100 de 1993, artículo 41.
[43] Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los
siguientes recursos:
1. El de
reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique,
adicione o revoque.
2. El de
apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el
mismo propósito.
No habrá
apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento
Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades
descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos
constitucionales autónomos.
Tampoco
serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y
jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.
3. El de
queja, cuando se rechace el de apelación.
El recurso
de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del
funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse
copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este
recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la
notificación de la decisión.
Recibido
el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y
decidirá lo que sea del caso.
[44] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 8
de agosto de 2014. Proceso 08001-22-13-000-2014-00256-01. M.P. Ariel Salazar
Ramírez.
[45]
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 00210 del 4 de
abril de 2017  2017. M.P. Álvaro Namén Vargas.
[46] CPACA Artículo 112. Integración y funciones de la Sala de
Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil estará
integrada por cuatro (4) Magistrados. Sus miembros no tomarán parte en el
ejercicio de las funciones jurisdiccionales.
Los
conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo
contrario.
(…).
[47]
Cfr. Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 53
[48]
CPACA. Artículo 309. Derogaciones. Deróganse a partir
de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que
sean contrarias a este Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el Decreto
2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de
2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de
1996, el artículo 9° de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del
Capítulo V, 102 a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010.