T-463-12
Sentencia T-463/12
Sentencia
T-463/12
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO
DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia
excepcional por afectación al mínimo vital y vida digna de sujetos de especial
protección
PENSION DE INVALIDEZ-Derecho fundamental
Uno
de los eventos en los cuales el derecho a la pensión se considera fundamental,
es aquel que se presenta cuando una persona ha  perdido su capacidad laboral o
ha sufrido una disminución de la misma por motivos ajenos a su voluntad. En
estos casos, el derecho a la pensión de invalidez adquiere el carácter de
fundamental dada la condición de vulerabilidad o debilidad manifiesta del
afectado y la íntima relación que puede establecerse entre el derecho
prestacional y las condiciones materiales de subsistencia del ciudadano. Esta
consideración se desprende, además, de las obligaciones constitucionales de
tomar medidas afirmativas para garantizar el derecho a la igualdad de personas
o grupos vulnerables y de dar una especial protección a los discapacitados.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ Y VULNERACION DEL DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL POR NO RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Vulneración persiste en el tiempo
El
tutelante es una persona que ha sido declarada inválida por parte de las
autoridades competentes, lo que de contera lo enmarca dentro del contexto de
las personas sujetos de especial protección. Ello aunado a que el daño sufrido
nunca ha sido reparado y por tanto el perjuicio sigue siendo actual, hace
necesario que el juez constitucional se pronuncie acerca de la protección
especial reclamada. Pese a que han transcurrido varios años desde que ocurrió
el atentado terrorista, los tratamientos médicos que buscan mejorar las
secuelas dejadas por el mismo en la humanidad del accionante, se siguen
prestando hasta hoy día, lo que permite que el juez de tutela entre a
pronunciarse acerca de la afectación actual de los derechos fundamentales que
hoy día siguen siendo conculcados al accionante.
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Excepciones para aceptar que se presente en un extenso
espacio de tiempo entre vulneración y presentación
De la jurisprudencia de esta Corporación se puede
derivar que solamente es aceptable un extenso espacio de tiempo transcurrido
entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de
tutela bajo dos circunstancias específicas: (i) Que se demuestre que la
vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual. Y (ii) que la especial situación de aquella
persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros.
PENSION ESPECIAL MINIMA DE INVALIDEZ PARA VICTIMAS DE
ATENTADOS TERRORISTAS-Evolución y
vigencia del régimen legal
Desde
el año de 1997 el legislador siendo consciente de las afecciones que el
conflicto armado causa en la integridad física y psicológica de las víctimas de
atentados terroristas, promulgó la Ley 418 de 1997, por medio de la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones. La norma consagró específicamente la posibilidad de que
las personas que hubieren perdido el 50% o más de su capacidad laboral con ocasión
de atentados terroristas y que fueran calificados por las juntas regionales de
calificación de invalidez, según las instrucciones del gobierno, tendrían la
posibilidad de acceder a una pensión mínima especial de invalidez, la cual
sería cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional y reconocida por el
Instituto del Seguro Social o por la entidad oficial que designe el gobierno
nacional.
PENSION ESPECIAL MINIMA DE INVALIDEZ PARA VICTIMAS DE
ATENTADOS TERRORISTAS-Requisitos
DERECHO A LA PENSION ESPECIAL DE INVALIDEZ PARA
VICTIMAS DE ATENTADOS TERRORITAS-Vulneración
al negar reconocimiento de pensión especial de invalidez
DERECHO A LA PENSION ESPECIAL DE INVALIDEZ PARA VICTIMAS
DE ATENTADOS TERRORISTAS Y MINIMO VITAL-Orden
a ISS reconocer y pagar pensión a víctima de atentado terrorista
Referencia:
expediente T-3297425
Acción de tutela instaurada por Jorge María
Ballesteros Melo contra el Ministerio de Protección Social y otros.
Magistrado
ponente:
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO.
Bogotá
D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012)
La
Sala Quinta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por
los magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, NILSON PINILLA PINILLA y JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB,  en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, especialmente  las conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Tercero Laboral del
Circuito de Descongestión de Valledupar (Cesar), el veinticuatro (24) de agosto
de 2011, y por el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala
Civil-Familia-Laboral de la misma ciudad, el 19 de octubre del mismo año, dentro
del proceso de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
El
señor Jorge María Ballesteros Melo interpuso acción de tutela en contra del Ministerio
de Protección Social – Fidufosyga- y el Instituto del Seguro Social, por
considerar vulnerados sus derechos al trabajo, a la vida digna, a la seguridad
social, a la salud y al mínimo vital. Fundamenta sus pretensiones en los
siguientes,
HECHOS:
1. Manifiesta que el ocho (8) de abril de 1996, fue
víctima de un atentado terrorista con artefacto explosivo, que le ocasionó
múltiples heridas y politraumatismos que dejaron en su humanidad secuelas
graves e irreversibles a pesar de los extensos tratamientos médicos que se le
han practicado a través de ortopedia, cirugía plástica y demás procedimientos
quirúrgicos.
2. Señala que es ajeno a las causas del atentado, toda
vez que los hechos ocurrieron cuando tranquilamente se dirigía a su sitio de
trabajo, donde desempeñaba oficios varios como albañil.
3. Precisa que dentro de las secuelas más
sobresalientes se encuentra cicatriz en la región de la mejilla izquierda visible
e irregular que compromete FX del pómulo y maxilar superior izquierdo, tic
nervioso, deformidad de párpado superior ojo derecho, epifora en ojo izquierdo
y disminución de la agudeza visual en ojo derecho 20/40, secuelas post-fractura
a nivel de cuello de pie izquierdo con anquilosis a diez grados en dorsiflexión
y anquilosis de pantiflexión pie izquierdo, parestesia y causalgias
persistentes post-trauma por lesión de nervio peroneo superficial, amputación
de dedo grueso artejo pie derecho.
4. Arguye que pese a todos los tratamientos médicos a
que se ha visto sometido, las lesiones sufridas fueron de tal magnitud que le
produjeron una pérdida de capacidad laboral del 51.44%, tal como lo determinó la
Junta Regional de Invalidez del Cesar, según dictamen que data del 14 de
diciembre de 2004.
5. Indica que en varias oportunidades ha acudido ante
el Ministerio de Protección Social –Fidufosyga- y al Instituto del Seguro
Social con el fin de que le sea reconocida la pensión de invalidez consagrada
en la Ley 782 de 2002, que desarrolla el artículo 48 de la Carta Política en lo
que respecta a las víctimas del conflicto armado. Como constancia reposan en el
expediente respuestas a sus derechos de petición elevados ante el FOSYGA los
días 30 de enero y 8 de febrero de 2006, la cual data del 23 de marzo del mismo
año. De igual manera, se encuentra la respuesta dada por el ISS el 22 de marzo
de 2006 donde se le niega el derecho a la pensión reclamada. El Ministerio de
Protección Social  respondió a la petición elevada por el accionante mediante
escrito que data del 15 de mayo de 2006. Por último, se allega la resolución dictada
por el Ministerio de Protección Social el día 11 de enero de 2007.
6. Manifiesta que las entidades accionadas se han
negado paulatinamente a reconocer el derecho a la pensión solicitada,
argumentado trabas jurídicas que lo único que hacen es agravar más su estado de
salud, vulnerando de paso sus derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital.
Solicitud de tutela.
En
consonancia con lo anterior, el accionante solicitó que le fueran amparados los
derechos fundamentales al trabajo, a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo
vital; para el efecto, pretende que le sea reconocida la pensión de invalidez de
que tratan las leyes 418 de 1997, 782 de 2002 y 1106 de 2006, por parte del
Ministerio de Protección Social –FIDUFOSYGA- a través del Instituto del Seguro
Social, toda vez que considera que no puede quedar desprovisto de los medios
económicos para su congrua subsistencia y la de su familia, teniendo en cuenta
que la pérdida de su capacidad laboral se originó como consecuencia de la situación
de orden público que vive el país y no por una razón atribuible a la víctima.
Respuesta
de las entidades accionadas.
En
el trámite de la presente tutela el ISS guardó silencio y el Ministerio de
Protección Social –Fidufosyga-, contestó de manera extemporánea a la misma.
II.  ACTUACIONES PROCESALES
El
expediente de la referencia fue seleccionado por la Sala Número 2 realizada el
17 de febrero de 2012, dentro de las insistencias que realizó la Defensoría del
Pueblo.
Sentencias
objeto de revisión.
a.
Primera instancia
El
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar, mediante sentencia del
veinticuatro (24) de agosto de 2011, decidió amparar los derechos fundamentales
del accionante al considerar que no cuenta con otra posibilidad pensional ni de
asistencia en salud; además está probado que ha perdido más del 50% de su
capacidad laboral. Sustentó su fallo en la jurisprudencia del Consejo de Estado
la cual ha hecho énfasis en que la pensión consagrada en la Ley 782 de 2002,
artículo 18, forma parte del sistema General de Pensiones, cuyo propósito es
brindar protección especial a las personas víctimas del conflicto armado.
En
consecuencia, ordenó al Instituto del Seguro Social reconocer en un plazo
inferior a un mes la pensión mínima reclamada por el señor Ballesteros Melo y
al Ministerio de Protección Social –Fondo de Solidaridad Pensional- que emita
orden de pago para cancelar dicha prestación, dentro de los 10 días siguientes,
contados a partir del reconocimiento de la pensión.
IMPUGNACIÓN
El
Instituto del Seguro Social impugnó el fallo argumentando que dentro de sus obligaciones
no se encuentra la de reconocer pensiones a ciudadanos que no se encuentren
afiliados al régimen de prima media con prestación definida, menos aún cuando
el reclamante de la prestación no ha cumplido con los requisitos exigidos por
la legislación vigente. En consecuencia, solicitó que se revoque el fallo recurrido
y en su lugar se declare la improcedencia de la acción de amparo.
Por
su parte el Ministerio de Protección Social solicitó la revocatoria del fallo
por cuanto dentro de las facultades legales asignadas al FOSYGA no se encuentra
la de pagar pensiones en cualquiera de sus modalidades y en esa medida dicha
entidad no pudo haber incurrido en la vulneración de los derechos fundamentales
reclamados por el accionante. En efecto, solicitó que se declare la
improcedencia de la tutela, toda vez que el actor no es beneficiario de la
prestación reclamada por cuanto no cuenta con los requisitos exigidos por el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1° de la Ley 860
de 2003. Adicionalmente, los fondos de las subcuentas que administra el FOSYGA
tienen una destinación específica, donde no se encuentra estipulado el
reconocimiento y pago de pensiones de invalidez.
b.
Segunda instancia
El
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil-Familia-Laboral,
revocó el fallo de primera instancia argumentando que la norma que otorga el
derecho reclamado por el accionante no se encuentra desarrollada, ni mucho
menos vigente, toda vez que ha sufrido sucesivas prórrogas y modificaciones
desde su promulgación. Adicionalmente, el amparo tutelar se torna improcedente
por cuanto los conflictos ventilados son de carácter prestacional y existen
otros mecanismos de defensa judicial donde se pueden ventilar las controversias
suscitadas entre las partes.
III.
PRUEBAS APORTADAS EN LA
SOLICITUD DE TUTELA
Se
incorporaron al expediente las siguientes:
1.
Copia del dictamen de la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, donde se certifica que el
accionante presenta una pérdida de capacidad laboral del 51.44%.
2.
Copia de la respuesta emitida por
el FIDUFOSYGA el 23 de marzo de 2006.
3.
Copia de la resolución emitida por
el ISS el 22 de marzo de 2006.
4.
Copia del dictamen médico legista
del 23 de febrero de 2010, donde se hace una nueva valoración de su estado de
salud y se certifican las secuelas que padece el accionante como víctima de un
acto terrorista.
5.
Certificación por parte del Comité
de Emergencia y Desastres del Municipio de Aguachica, donde se hace constar que
el señor Ballesteros Melo fue víctima de un atentado terrorista el pasado 9 de
abril de 1996.
6.
Certificación en igual sentido que
la anterior, por parte de la personería municipal de Pelaya (Cesar).
IV.    CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer del asunto materia de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones
pertinentes.
2. Presentación del caso y problema jurídico.
En el caso bajo estudio se solicita el reconocimiento
de una pensión mínima especial de invalidez reconocida por primera vez en
Colombia en el artículo 46 de la Ley 418 de 1996. Dicha norma trajo al mundo jurídico
la posibilidad de que una persona que hubiese perdido el 50% o más de su
pérdida de capacidad laboral con ocasión de un atentado terrorista, sin que
goce de la posibilidad de acceder a otros beneficios prestacionales, tendrá
derecho a que por intermedio del Ministerio de Protección Social –Fondo de Solidaridad
Pensional- se cubra el valor de la pensión la cual será reconocida por el
Instituto del Seguro Social o por la entidad de naturaleza oficial señalada por
el gobierno.
Con base en los elementos fácticos descritos,
encuentra la Sala que el problema jurídico que ante ella se plantea consiste en
determinar si el Ministerio de la Protección Social y El Instituto del Seguro
Social, vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, a la vida digna, a la
seguridad social y a la salud de un ciudadano que perdió el 51.44% de su
capacidad laboral con ocasión de un atentado terrorista, y que fue valorado por
la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, según los
requerimientos exigidos por las normas vigentes, al negarle el reconocimiento y
pago de la pensión especial de invalidez de que trata el artículo 48 de la Ley
418 de 1997, modificado por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002.
Para su resolución se seguirá la siguiente línea
discursiva: i) se abordará la procedencia excepcional de la acción de tutela
para obtener el pago de la pensión de invalidez; ii) se hará una breve
referencia al requisito de la inmediatez; iii) se estudiará la evolución y vigencia del régimen legal que consagró
el derecho a la pensión especial de invalidez para las víctimas de atentados
terroristas; y iv) se dará solución al
caso estableciendo el régimen jurídico aplicable, la situación en que se
encuentra el actor y las conclusiones a que conduce este análisis.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para
obtener el pago de la pensión de invalidez. Personas discapacitadas. Pensión
especial de invalidez.
Esta Corporación en la sentencia T-789 de 2003, sostuvo
que por regla general, la acción de tutela resulta improcedente para obtener el
reconocimiento y pago de prestaciones derivadas de la pensión; sin embargo, en
algunos casos excepcionales puede proceder atendiendo a los siguientes
presupuestos:
“(i) que la negativa al reconocimiento de la pensión
de invalidez, jubilación o vejez se origine en actos que en razón a su
contradicción con preceptos superiores puedan, prima facie, desvirtuar la
presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración
pública;
(ii) que esa negativa de reconocimiento de la
prestación vulnere o amenace un derecho fundamental; y
(iii) que la acción de tutela resulte necesaria para
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.”[1]
De
igual manera, se han establecido ciertos criterios con los cuales se pueden, en
principio, probar la necesidad de la protección tutelar con el fin de evitar un
perjuicio irremediable. Entre ellos se tienen:
“(i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo a
suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y
la causa del daño;
(ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que
conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica,
altamente significativo para la persona;
(iii) se requieran de medidas urgentes para superar el
daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a
su vez, deben considerar las circunstancias particulares del caso; y
(iv) las medidas de protección deben ser
impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de
oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.”
Estos
requisitos deberán ser analizados por el juez constitucional a la luz de las
circunstancias particulares de cada caso, con el fin de determinar si el
interesado en lograr el amparo tutelar se encuentra dentro de alguna de las
categorías que permitan considerarlo como sujeto de especial protección por
parte del Estado.
La Corte Constitucional en la mencionada sentencia
T-789 de 2003, manifestó que “la verificación de estos requisitos debe ser
efectuada por los jueces en forma estricta, por virtud del referido carácter
subsidiario de la tutela; no obstante, en ciertos casos el análisis de la
procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los
funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la
interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional
–esto es, cuandoquiera que la acción de tutela sea presentada por niños,
mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas
en situación de pobreza extrema. En estos eventos, la caracterización de perjuicio
irremediable se debe efectuar con una óptica, si bien no menos rigurosa, sí
menos estricta, para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la
particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas,
dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad.
En
lo que respecta a las personas con discapacidad o invalidez por causa de una
limitación física, psíquica o sensorial, la valoración tendiente a demostrar el
perjuicio irremediable debe ser menos rigurosa, ya que por sus especiales
condiciones de vulnerabilidad, a este segmento de la población se le puede
dificultar el acceso a los estrados judiciales ordinarios.
En consecuencia, al derecho a la pensión de invalidez
se le ha otorgado el carácter fundamental cuando las personas afectadas
pertenecen a la tercera edad, o son disminuidos psíquicos, sensoriales o físicos
y requieren de ese ingreso para vivir en condiciones dignas.
De otra parte, esta Corporación también se ha referido
a la protección de las víctimas de la violencia dentro del marco del Estado Social de Derecho, cuando de manera
consistente en Sentencias tales como la C-004 de 2003, C-370 de 2006, C-454 de
2006, C-575 y C-1033 de 2006 y C-209 de 2007, entre otras, ha sostenido:
“Esta reconceptualización de los derechos de las
víctimas, a partir de la Constitución, se funda en varios principios y
preceptos constitucionales: (i) En el mandato de que los derechos y deberes se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP); (ii) en el hecho de que el
Constituyente hubiese otorgado rango constitucional, a los derechos de las
víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii) en el deber de las autoridades en
general, y las judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de
los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes
jurídicos (Art. 2° CP) (…).”
A ello ha de agregarse que,
según reiterada jurisprudencia, las disposiciones legales relacionadas con las
víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado interno deben
interpretarse tomando en cuenta el principio de favorabilidad, el principio de
buena fe, el derecho a la confianza legítima y el principio de prevalencia del
derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho. Por otro lado se hace
necesario precisar que “la condición de víctima es una situación fáctica
soportada en el padecimiento” más que en el desarrollo de la legislación
que regula las prestaciones garantizadas por la Carta Política y por las leyes
que ofrecen una garantía mas formal que real.
En cuanto a la protección especial que el juez constitucional
debe dar a las prestaciones derivadas de la pensión de invalidez, esta
Corporación en la Sentencia T-495 de 2003, señaló:
“… ya que una violación de tales derechos para este
tipo de personas que no cuentan con ninguna fuente de ingresos, que no pueden
trabajar y que físicamente se encuentran limitados para ejercer una vida
normal, es contrario al principio constitucional que reconoce el valor de la dignidad
humana, el cual resulta vulnerado “cuando se somete a una persona a vivir de la
caridad ajena, existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos
económicos propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades
básicas.” Al respecto es importar recordar que “la pensión de invalidez
representa para quien ha perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar
y no puede por sí mismo proveerse de los medios indispensables para su
subsistencia un derecho esencial e irrenunciable (C.P. artículo 48)”, porque se
constituye en único medio de protección que puede obtener una persona que por
circunstancias de irremediable adversidad, se encuentra sin ninguna opción en
el orden laboral y en complejo estado físico para mantener un mínimo de
existencia vital que le permita subsistir en condiciones dignas y justas. El
Estado entonces debe nivelar esa situación, mediante el otorgamiento de una
prestación económica y de salud.”
Quiere decir lo anterior que si en una persona
concurren las situaciones especiales ya descritas, la acción de amparo se torna
procedente, aún ante la existencia de otros medios de defensa judicial, con el
fin de proteger los derechos fundamentales consagrados en el Estatuto Superior
y en procura de materializar el derecho a la igualdad de las personas que se
encuentran en estado de debilidad manifiesta, tal como el caso de las personas
que han sido víctimas de atentados terroristas en el territorio nacional, y que
con ocasión de los mismos han quedado en estado de invalidez.
En estos especialísimos casos aunque la prestación que
se reclama aparece prima facie como de orden pecuniario, no se puede
dejar de lado que este Tribunal ha considerado el derecho a la pensión de
invalidez como derecho prestacional fundamental cuando en el reclamante
concurren ciertas características que lo enmarcan dentro de la clasificación de
sujeto de especial protección. Al respecto, en la Sentencia de T-595 de 2007 la
Corte manifestó:
“Uno de los eventos en los cuales el
derecho a la pensión se considera fundamental, es aquel que se presenta cuando
una persona ha perdido su capacidad laboral o ha sufrido una disminución de la
misma por motivos ajenos a su voluntad. En estos casos, el derecho a la pensión
de invalidez adquiere el carácter de fundamental dada la condición de vulnerabilidad
o debilidad manifiesta del afectado y la íntima relación que puede establecerse
entre el derecho prestacional y las condiciones materiales de subsistencia del
ciudadano. Esta consideración se desprende, además, de las obligaciones
constitucionales de tomar medidas afirmativas para garantizar el derecho a la
igualdad de personas o grupos vulnerables y de dar una especial protección a
los discapacitados. Así, se ha establecido que el derecho a la pensión de
invalidez “ostenta igualmente el carácter de fundamental cuando su titularidad
se predica de las personas de la tercera edad  o de disminuidos físicos, psíquicos
o sensoriales.”
De
esta manera, el asunto puesto a consideración de la Sala puede ser estudiado
desde la perspectiva de la acción constitucional, toda vez que están en juego
derechos de raigambre fundamental, al ser reclamados por una persona que según
las pruebas allegadas al expediente de tutela, se puede enmarcar dentro de la
clasificación de sujeto de especial protección constitucional, al concurrir en
él una serie de limitaciones físicas que permiten la procedencia de la presente
tutela.
4.    La inmediatez como requisito de procedibilidad en la
acción de tutela.
ego de determinar que la acción de tutela es viable
para la reclamación de prestaciones económicas derivadas de la pensión de
invalidez, en ciertos casos excepcionales, pasa ahora la Sala de Revisión a
realizar una breve consideración sobre el requisito de la inmediatez.
Al respecto es necesario anotar que la jurisprudencia
de esta Corporación, ha sostenido reiteradamente que, en todos los casos, es
necesario demostrar que la acción de tutela se interpuso dentro de un término
oportuno, justo y razonable[2]. La apreciación del cumplimiento de dichos
requisitos, corresponde al juez constitucional atendiendo a los elementos
fácticos de cada caso en particular.
El desarrollo del cumplimiento de dicho requisito de
procedibilidad en la acción de tutela, proviene de la misma Carta Política, la
cual en su artículo 86 preceptúa lo siguiente:
“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales  fundamentales.”
Quiere decir ello, que la eficacia de la tutela se
logra, cuando se utiliza con el fin de prevenir un daño inminente, o de hacer
cesar un perjuicio que se está causando al momento de interponer la acción. Es
por ello que el accionante debe evitar que pase un tiempo excesivo o
irrazonable desde que se presentó la actuación u omisión que amenaza o vulnera
sus derechos fundamentales, so pena de que la acción se deniegue por
improcedente.
Sin embargo, cuando la Corte ha entrado a valorar
acciones de tutela que se presentan cuando ha transcurrido un tiempo
considerable entre la situación vulneradora del derecho, ha determinado que la
razonabilidad en el tiempo transcurrido entre la interposición de la acción de
tutela y el hecho que vulneró o que amenaza un derecho fundamental, según la
Sentencia T-743 de 2008, debe justificarse en los siguientes presupuestos:
“La Corte Constitucional ha establecido algunos de
los  factores que deben ser tenidos en cuenta para determinar la razonabilidad
del lapso: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los
accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de
los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo
causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos
fundamentales del interesado;[3]
(iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la
actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un
plazo no muy alejado de la fecha de interposición.[4]
Según lo anterior, el juez de tutela debe hallar la
proporcionalidad entre el medio judicial utilizado por el accionante y el fin
perseguido en el mismo, para de esta manera determinar la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo idóneo para la protección del derecho
fundamental reclamado.
Además de lo anterior, la jurisprudencia[5] también ha
destacado que puede resultar admisible que transcurra un extenso espacio de
tiempo entre el hecho que generó la vulneración y la presentación de la acción
de tutela bajo dos circunstancias claramente identificables: la primera de
ellas, cuando se demuestra que la afectación es permanente en el tiempo[6]
y, en segundo lugar, cuando se pueda establecer que “… la especial situación
de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales,
convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un
juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de
edad, incapacidad física, entre otros”.[7]
De igual manera la sentencia T-883 de 2009,
consideró que para que la acción de tutela sea procedente, no obstante haber
transcurrido un tiempo prolongado desde la ocurrencia del acto lesivo, se
requiere que la afectación de derechos fundamentales que se pretende remediar
sea actual.[8]
En
el presente caso, el tutelante es una persona que ha sido declarada inválida
por parte de las autoridades competentes, lo que de contera lo enmarca dentro
del contexto de las personas sujetos de especial protección. Ello aunado a que
el daño sufrido nunca ha sido reparado y por tanto el perjuicio sigue siendo
actual, hace necesario que el juez constitucional se pronuncie acerca de la
protección especial reclamada.
Pese
a que han transcurrido varios años desde que ocurrió el atentado terrorista,
los tratamientos médicos que buscan mejorar las secuelas dejadas por el mismo
en la humanidad del accionante, se siguen prestando hasta hoy día, lo que
permite que el juez de tutela entre a pronunciarse acerca de la afectación
actual de los derechos fundamentales que hoy día siguen siendo conculcados al
accionante.
5.
De la evolución y vigencia
del régimen legal que consagró el derecho a la pensión especial de invalidez para
las víctimas de atentados terroristas.
Desde
el año de 1997 el legislador siendo consciente de las afecciones que el
conflicto armado causa en la integridad física y psicológica de las víctimas de
atentados terroristas, promulgó la Ley 418 de 1997, publicada en el Diario Oficial Núm. 43.201 del 26 de diciembre del
mismo año, por medio de la cual
se
consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de
la justicia y se dictan otras disposiciones.
La
norma en comento consagró específicamente la posibilidad de que las personas
que hubieren perdido el 50% o más de su capacidad laboral con ocasión de
atentados terroristas y que fueran calificados por las juntas regionales de
calificación de invalidez, según las instrucciones del gobierno, tendrían la
posibilidad de acceder a una pensión mínima especial de invalidez, la cual
sería cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional y reconocida por el Instituto
del Seguro Social o por la entidad oficial que designe el gobierno nacional. El
contenido del mencionado artículo es el siguiente:
Ley 418 de 1997. “ARTÍCULO 46. <Artículo modificado
por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> En
cumplimiento de su objeto y en desarrollo de sus facultades, la Red de
Solidaridad Social atenderá gratuitamente y sin intermediarios a las víctimas
de actos a que se refiere el artículo 15, en los términos previstos en los artículos 20 y 23 de la presente ley, los gastos funerarios de las mismas, para proteger
a los habitantes contra las consecuencias de actos que se susciten en el marco
del conflicto armado interno, subsidiará las líneas de crédito a que se refiere
el presente título, de conformidad con las reglamentaciones que adopte su Junta
Directiva. Igualmente, podrá cofinanciar los programas que adelanten entidades
sin ánimo de lucro, celebrando para este último efecto los contratos a que se
refiere el artículo 355 de la Constitución Política y las normas que lo reglamentan, todo en
función de la protección y ayuda a los damnificados.
Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más
de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la
calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a
una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen
General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras
posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el
Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros
Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional.
Los pagos que deban hacerse por razón de los seguros
que se contraten se harán con cargo a los recursos de la Red de Solidaridad
Social.”
Esta
norma, que fue creada con una vigencia transitoria, fue a su vez prorrogada por
las continuas modificaciones de que fue objeto, terminando su vigencia en el
año dos mil seis, como a continuación se expondrá.
Desde
un inicio a la Ley 418 de 1997 se le dio una vigencia de dos años a partir de
su promulgación; quiere decir lo anterior, que la misma dejaría de existir a
partir de las 24 horas del 25 de diciembre de 1999.
No
obstante, el legislador reprodujo su contenido con la expedición de la Ley 548
del 23 de diciembre de 1999, en esta ocasión la vigencia de la norma fue
prorrogada por tres (3) años, contados a partir de su sanción, publicada en el
Diario Oficial Núm. 43.827 del 23 de diciembre de 1999.
Posteriormente,
la norma en cita y que reconoce la pensión de invalidez a las personas víctimas
de atentados terroristas, fue nuevamente modificada por el artículo 18
de la Ley 782 de 2002, publicada en el Diario Oficial Núm. 45.043 de 23 de
diciembre de 2002. Esta ley le incorpora una vigencia de cuatro (4) años a
partir de la fecha de su promulgación.
Quiere
decir lo anterior que la garantía de la pensión especial mínima de invalidez reconocida
desde la Ley 418 de 1997, produjo sus efectos jurídicos hasta el 22 de
diciembre de 2006. Ello en razón de que la Ley 1106, publicada en el Diario
Oficial Núm. 46.490 de 22 de diciembre del mismo año, no prorrogó la vigencia
del artículo 18
de la Ley 782 de 2002.
5.1.
Una vez esclarecida la vigencia sucesiva de la norma en comento, se hace
necesario dilucidar los requisitos que la misma exigía para que una persona
fuera beneficiaria de la prestación reconocida en ella.
Lo
primero que se debe señalar es que el texto del artículo 46 de la Ley 418 de
1997, crea una prestación especial que requiere para su materialización la
concurrencia de los siguientes requisitos: i) que la persona que pretende
beneficiarse de la pensión mínima especial de invalidez haya perdido el 50% o
más de la capacidad laboral con ocasión de un acto que se perpetre en el marco
del conflicto interno (atentado terrorista), ii) que sea valorada por la Junta
Regional de invalidez competente, según las pautas fijadas en el manual único
de calificación expedido por el gobierno nacional; iii) la pensión especial de
invalidez será equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, toda vez
que en Colombia no se pueden reconocer prestaciones por debajo de este monto,
salvo disposición legal en contrario; iv) que el beneficiario carezca de otras
posibilidades de adquirir una pensión y la consecuente atención en salud; v)
dicha prestación será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional, creado en
el artículo 25 de la Ley 100 de 1993[9], y reconocida por el Instituto del seguro Social o
por la entidad oficial que señale el gobierno nacional.
5.2.
De otro lado se debe precisar que la pensión mínima especial creada mediante la
Ley 418 de 1997, artículo 46, no se debe enmarcar dentro de las prestaciones
generales reconocidas por el régimen de seguridad social integral consagrado en
la Ley 100 de 1993. Ello atendiendo a que cada una las prestaciones reconocidas
en la ley de seguridad social exigen como requisito previo la realización de
aportes al sistema de salud, riesgos profesionales y pensión, situación que difiere
ampliamente de los requisitos exigidos en el artículo 46 de la primera ley
mencionada.
Luego
mal podrían las entidades administrativas encargadas del reconocimiento de la
pensión especial mínima de invalidez, exigir presupuestos legales que la misma
norma (ley 418/97) no contempla. Lo anterior, por cuanto se estaría haciendo
más gravosa la situación de los sujetos de especial protección que se quisieron
beneficiar con el aludido beneficio y de contera se les haría nugatorios los
derechos fundamentales reconocidos en desarrollo del artículo 48 superior.
5.3.
Así lo señaló el Consejo de Estado
al momento de resolver una acción de tutela de características similares al
caso que ahora ocupa la atención de la Sala (Expediente Núm.1108-01(AC) del 1°
de marzo de 2007), postura que comparte esta Sala de Revisión; en donde se precisó
taxativamente lo siguiente:
5.4.
“Con base en los argumentos expuestos, no comparte la
Sala las razones del Ministerio de la Protección Social y el Instituto de
Seguros Sociales, entidades que se limitan a señalar que tanto la Ley 418 de
1997 como la Ley 782 de 2002, fueron derogadas por la Ley 797 de 2003, norma
que dispone la obligatoriedad en el cumplimiento de requisitos de edad y
semanas cotizadas para acceder a una pensión.”
Adicionalmente,
consideró el Tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa:
“En el sub judice, el problema jurídico que se
controvierte es el derecho a un beneficio otorgado por la ley para situaciones
especiales por las que atraviesan millones de personas que son víctimas de la
violencia y que ven desmejorada su vida cotidiana por hechos crueles que
atentan contra su vida.
No se trata en el presente asunto de un trabajador que
ha venido cotizando al sistema de seguridad social con el fin de obtener, una
vez cumplidos los requisitos de edad y tiempo de cotización, su pensión, fruto
como se dijo de la labor realizada durante varios años de trabajo sino por el
contrario, la pensión de que trata la Ley 782 de 2002, es excepcional, con
ocasión de un acto violento que deja como consecuencia víctimas día a día, las
cuales ven disminuida su capacidad laboral en un porcentaje que no les permite
seguir produciendo el sustento mínimo para sus familias. Fue creada por razones
humanitarias que no pueden desconocerse mucho menos por quienes legalmente
tienen la competencia de reconocerla. (…)
Es claro que la seguridad social está regulada por
normas que fijan los requisitos mínimos para tener derecho a sus beneficios,
sin embargo, el objeto de la presente acción de tutela, es la pensión mínima
que se concede como consecuencia de un acto violento, que se encuentra regulada
por disposiciones propias y exclusivas que surgen por la situación de violencia
del País, cuyo régimen especial exime a sus beneficiarios de los requerimientos
propios del ordenamiento prestacional.”
Queda
claro entonces que los requisitos que debe probar quien pretenda la asignación
de la pensión especial mínima reconocida en la Ley 418 de 1997, modificada por la
Ley 782 de 2002, difieren ampliamente de los exigidos por el régimen general de
seguridad social integral de la Ley 100 de 1993, y en esa medida, de haberse
causado la prestación durante la vigencia de las dos primeras normas
mencionadas, cumpliendo a cabalidad los requisitos enumerados en el acápite 4.1
de la parte considerativa de esta providencia, el ciudadano que solicite el
reconocimiento y pago de la prestación, tendrá inexorablemente el derecho a que
le sea asignada.
6.
El caso Concreto
7.
Para el caso sub-examine, se tiene que el accionante
solicita le sea reconocida y pagada una pensión especial mínima de invalidez, contenida
en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, modificada por el artículo 18 de la
Ley 782 de 2002, toda vez que fue víctima de un atentado terrorista mientras se
dirigía a su sitio de trabajo, el cual le ocasionó una pérdida de la capacidad
laboral en un 51.44%, y que pese a su lamentable estado de salud y las secuelas
físicas y psicológicas que padece, se le ha negado su derecho prestacional por parte
del Ministerio de Protección Social –Fondo de Solidaridad Pensional- y por el
Instituto de Seguros Sociales.
Aduce el actor que estas negativas son abiertamente
inconstitucionales, ya que para su caso concreto se está desconociendo lo
reglado en los artículos 13 y 48 del estatuto superior, vulnerando de paso su
derecho a una vida digna. Precisa que cumple con los requisitos para ser
beneficiario de la prestación reclamada y que la negativa de las entidades
accionadas se sustenta en trabas jurídicas que lo único que hacen es prolongar
sus ya largos padecimientos.
6.1. Sea lo primero precisar que para el
reconocimiento de la pensión especial  mínima de invalidez, se debe atender a
la causa que dio origen a la pérdida de la capacidad laboral, y en el
expediente está ampliamente acreditado que en el caso del señor Ballesteros
Melo, la situación que ocasionó su estado de invalidez provino de un atentado
terrorista del que fue víctima en el año de 1996. Que con ocasión de dicho
siniestro perdió su capacidad laboral en un 51.44%, según se desprende de la
valoración que realizó la Junta Regional de Calificación del Cesar, el 14 de
diciembre del año 2004. En consecuencia, cumple con los dos primeros supuestos
necesarios para ser acreedor de la prestación reclamada, según los parámetros
esbozados en el acápite 4.1 de la parte considerativa de esta providencia.
Resta
entonces por precisar el monto de la prestación a reconocer, las entidades
encargadas de la financiación y pago de la misma, así como la verificación de
que el accionante carece de la posibilidad de acceder a otro tipo de protección
pensional.
6.2.
El artículo 46 de la Ley 418 de
1997, modificado por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002, consagró como monto
de esta prestación especial un mínimo, debiéndose entender por éste lo
equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, toda vez que en Colombia
no existen prestaciones pensionales por debajo de dicho monto. Ahora en  cuanto
a la entidad encargada del pago, las normas mencionadas señalan que la misma
deberá ser cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional y reconocida por el
Instituto del Seguro Social. Así las cosas, es claro que pese a que el atentado
terrorista de que fue víctima el señor Ballesteros Melo, es anterior a la fecha
de expedición de la norma que consagró el derecho prestacional, el estado de
invalidez del accionante sólo fue declarado por la Junta Regional competente el
14 de diciembre de 2004, y para aquella época la Ley 782 de 2002, que prorrogó
la vigencia de la Ley 418 de 1997, se encontraba vigente y produciendo plenos
efectos jurídicos.
En
atención a lo anterior no les asiste razón a las entidades demandadas cuando
alegan en su defensa que la Ley 782 de 2002, fue derogada tácitamente por la
Ley 797 de 2003, toda vez que como lo precisó el Consejo de Estado en la
Sentencia de tutela referida en el acápite 4.3. de la parte considerativa de
esta providencia, la mencionada norma modificó el régimen general de pensiones
consagrado en la Ley de seguridad social integral (ley 100 /93) más no el
beneficio especial reconocido en el artículo 46 de la ley 418 de 1997,
modificado por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002.
6.3
Tampoco es de recibo el argumento de que el reconocimiento y pago de la
pensión especial de invalidez carece de reglamentación en cuanto a quién
corresponde asumirla. Es claro que el artículo 46 de la ley 418 de 1997, dio
instrucciones precisas en cuanto a que la prestación reconocida por esta norma
sería cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional creado por el artículo 25
de la Ley 100 de 1993 y sería reconocida por el ISS o por la entidad oficial
que el gobierno nacional determine. Ante la falta de creación de otro organismo
encargado de reconocer tal prestación, sigue en cabeza del Instituto de Seguros
Sociales la obligación del reconocimiento de la misma, previa financiación por
parte del Fondo de Solidaridad Pensional.
En
conclusión, dado que el señor Ballesteros Melo es un sujeto de especial
protección constitucional, que cumple a cabalidad con los requisitos exigidos
en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, modificada por el artículo 18 de la
Ley 782 de 2002, según lo expuesto en la parte considerativa de esta
providencia, corresponde a esta Sala de Revisión conceder el amparo de los
derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital
solicitados por el accionante.
|         V.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Valledupar –Sala Civil- Familia- Laboral –, el día 19 de octubre de 2011, en
cuanto negó la tutela de los derechos fundamentales del señor Jorge María
Ballesteros Melo. En su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos al
mínimo vital, a la vida digna y a la Seguridad Social, en los términos de esta
sentencia.
SEGUNDO.- ORDENAR
al Ministerio de Protección Social –Fondo de Solidaridad Pensional- o a
quien haga sus veces, que dentro del término de los 15 días siguientes a la
notificación de esta sentencia, realice un convenio con el Instituto del Seguro
Social con el fin de pactar el capital necesario para la financiación de la
pensión mínima de invalidez a que tiene derecho el ciudadano Jorge María
Ballesteros Melo.
TERCERO.- ORDENAR al Instituto de Seguro Social que dentro
del término de un mes, reconozca y pague la pensión mínima especial de
invalidez al señor Ballesteros Melo.
CUARTO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
2
Sentencia T-229 de 2009
[2] Sentencia T-016 de 2006.
[3]
Sentencia SU-961 de 1999.
[4]
Sentencias T-814 de 2004, T-243 de 2008.
[5] Sentencia T-883 de 2009
[6] Consultar, entre otras, las Sentencias T- 1110 de 2005 y T-425 de
2009.
[7] Sentencia T-158 de 2006.
[8] Consultar, entre otras, la Sentencia T-055 de 2008.
[9] “ARTÍCULO 25. CREACIÓN DEL FONDO DE SOLIDARIDAD
PENSIONAL. Créase el Fondo de Solidaridad Pensional, como una cuenta especial
de la Nación sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, cuyos recursos serán administrados en fiducia por las
sociedades fiduciarias de naturaleza pública, y preferencialmente por las
sociedades fiduciarias del sector social solidario, o por las administradoras
de fondos de pensiones y/o cesantía del sector social solidario, las cuales
quedan autorizadas para tal efecto por virtud de la presente ley.
PARÁGRAFO.
El Gobierno Nacional reglamentará la administración, el funcionamiento y la
destinación de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con
lo previsto en la presente Ley.
El
Fondo de Solidaridad Pensional contará con un consejo asesor integrado por representantes
de los gremios de la producción, las centrales obreras y la confederación de
pensionados, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el
Gobierno Nacional. Este Consejo deberá ser oído previamente, sin carácter
vinculante, por el Consejo Nacional de Política Social para la determinación
del plan anual de extensión de cobertura a que se refiere el artículo 28 de la presente ley.”