C-971-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-971/04
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos para enjuiciar la regularidad del
procedimiento
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Limites
competenciales
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-No
puede sustituirla
PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Distinción
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto
Se presenta un vicio de extralimitación en la competencia del poder
de reforma constitucional por sustitución de la Constitución, cuando mediante
el procedimiento especialmente dificultado de reforma se reemplaza totalmente
un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente
diferente.
INTANGIBILIDAD E INSUSTITUIBILIDAD DE LA CONSTITUCION-Distinción
La Corte
Constitucional ha expresado que la insustituibilidad es distinta de la intangibilidad,
precisamente porque es posible alterar ciertas previsiones constitucionales sin
que ello implique sustitución de la Constitución, mientras que en la
intangibilidad se excluye la posibilidad de modificar los textos amparados por
la misma.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Metodología a aplicar respecto de
cargo por sustitución de la Constitución
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Objetivos
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de delimitación funcional rigurosa y modelo constitucional de
frenos y contrapesos
DELEGACION LEGISLATIVA-Condiciones en
las cuales resulta compatible con el principio de separación de los
poderes
La institución de la delegación legislativa, que es una práctica
democrática universalmente aceptada en el mundo contemporáneo. De este modo, en
relación con la función legislativa, si bien la competencia general corresponde
al órgano legislativo, las Constituciones, con diferentes sistemas de articulación,
permiten la legislación delegada en el ejecutivo. En tales eventos, lo que
resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separación, no
es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la
función, como determinar las condiciones en las cuales la delegación
legislativa resulta compatible con el principio de separación, condiciones que,
en general, están referidas a aspectos tales como la precisa delimitación de la
materia delegada, el carácter temporal de la delegación, la mutabilidad de la
legislación delegada por el legislador ordinario, los controles de
constitucionalidad o, eventualmente, la ratificación o la convalidación de la
legislación delegada por el legislador ordinario. Es claro que el constitucionalismo
contemporáneo admite la legislación delegada, sin que pueda afirmarse que, per
se, ella resulte contraria al principio de separación de los poderes. Así, si
bien, un esquema rígido de separación de poderes conduciría a una proscripción
de la delegación de facultades legislativas en el gobierno, en un esquema
flexible, tal delegación es posible en el ámbito de las condiciones que para el
efecto se establezcan en la Constitución.
DELEGACION LEGISLATIVA Y RESERVA DE LEY-Compatibilidad
La compatibilidad entre el principio de reserva de ley y la
posibilidad de legislación delegada en el ejecutivo, reside, entonces,
precisamente, en que, las condiciones que rodean la delegación evitan que se
produzca un traslado de competencia del legislador al ejecutivo, el cual queda
entonces simplemente habilitado para el ejercicio transitorio, y en un ámbito
delimitado, de la función legislativa.
DELEGACION LEGISLATIVA-Límites
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Adopción de un sistema flexible en la Constitución colombiana/PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos
La Constitución de 1991, adopta un  sistema flexible de distribución
de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio
de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos
mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes. El modelo por el cual optó
el constituyente de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del
principio de separación, las funciones necesarias para la realización de los
fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin
embargo, la idea de la separación está matizada por los requerimientos
constitucionales de colaboración armónica y controles recíprocos. En conjunto, la
estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos
que tiene el propósito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de
las funciones a través de las cuales el Estado atiende a la satisfacción de sus
fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las
personas, por efecto de la limitación del poder que resulta de esa distribución
y articulación de competencias.
DELEGACION LEGISLATIVA-Consagración
constitucional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos de
otorgamiento
CLAUSULAS INTANGIBLES-Inexistencia en la
Constitución
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Materias sometidas a reserva de ley estatutaria
La decisión del poder de reforma de acudir a esta alternativa de habilitación
legislativa en relación con materias de ordinario sometidas a reserva de ley
estatutaria, que incluyen en su tramitación el previo control de
constitucionalidad, plantea un problema de asimetría en dichos cuerpos
normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre las que ha operado
un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen del él y que
sería por consiguiente susceptibles de ser demandadas por cualquier ciudadano.
Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en cuanto que carecerían de
un elemento central de su carácter de estatutarias, al paso que se
desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran – en este caso la
ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos donde se regula la
financiación de la política- observa la Corte que, no obstante que no hay
previsión expresa sobre el particular, una interpretación integral de la
Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en ejercicio de las
facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los respectivos
decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el
control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la
Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede
preservarse la naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos normativos que
han sido objeto de un control integral y definitivo de constitucionalidad.
PODER DE REFORMA-Competencia para facultar
al Presidente de la República que expida normas sobre financiación política
Es preciso reiterar  que la habilitación que se confiere al
Presidente de la República: i) tiene carácter subsidiario, en la medida en que
sólo opera en el evento en el que el legislador no expida de manera oportuna
las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas materias que no hayan
sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una competencia limitada en
cuanto a la materia porque el Presidente de la República sólo puede modificar
los cuerpos normativos señalados en la Constitución, y con el propósito
exclusivo de desarrollar las nuevas normas antes de las elecciones
departamentales y municipales venideras, que se llevaron a cabo en octubre de
2003 ; iii) en ese contexto, el Presidente sólo puede expedir aquellas normas
que reglamenten el nuevo artículo 109 para dichos comicios y no para otros, de
manera tal que no puede alterar indiscriminadamente cualquier norma
estatutaria, sino solo aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición
imperativa; iv) se trata de una facultad que el Presidente de la República
puede ejercer sólo por un periodo determinable a partir de la propia
disposición constitucional; v) las normas que expida el presidente tienen el
carácter de leyes en sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el
futuro, sometidas al mismo régimen de la ley estatutaria a la que ellas se
integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas podrán, en cualquier
tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas por el legislador ordinario,
y, finalmente, vii) las normas que expida el Presidente de la República en
ejercicio de la especial habilitación constitucional, quedan sujetas al control
de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento superior.
Por otra parte, es preciso observar que esa habilitación tiene carácter
excepcional, porque no obstante que se mantiene, en general, la reserva de ley
formal, el propio poder de reforma, a la luz de unas muy particulares
circunstancias, decidió conferir las facultades extraordinarias en las
condiciones que se han reseñado. El examen de ese conjunto de condiciones pone
de manifiesto que si bien el poder de reforma introdujo una excepción
transitoria al principio de reserva especial de ley formal contenido en la Constitución,
la misma se ha rodeado de una serie de garantías que se inscriben dentro de la
Constitución que no establece esquemas rígidos e inmutables de articulación
entre los distintos órganos constitucionales.
DELEGACION LEGISLATIVA-Relevancia de las
condiciones en las cuales se ejerce por el Ejecutivo/ACTO LEGISLATIVO QUE
ADOPTA REFORMA POLITICA Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la República/PODER DE REFORMA-No
exceso
Lo que en las hipótesis de delegación legislativa resulta relevante
desde la perspectiva del control, es establecer, no la mera titularidad formal
en el ejercicio de la función legislativa, sino las condiciones en las cuales,
de manera excepcional, se permite que la misma se radique en cabeza del
Ejecutivo. Y tal análisis puede hacerse tanto en relación con actuaciones que
de manera general reformen las normas que establecen la reserva, como frente a
disposiciones por virtud de las cuales, en el ámbito de una reforma constitucional,
se disponga, con carácter transitorio, una excepción al principio general. Esta
última hipótesis, que es la que se presenta en el parágrafo transitorio del
Acto Legislativo acusado. Por lo tanto, es posible concluir que dicha
disposición no comporta una sustitución de la Constitución de 1991, ni de los
principios de separación de poderes y reserva de ley que ella consagra como
elementos definitorios de su identidad. Se concluye que el parágrafo
transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 no constituye
un exceso del poder de reforma.
Referencia:
expediente D-5133
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 3º del
Acto Legislativo No. 01 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Actor:
Roberto Rafael Bornacelli Guerrero
Magistrado
Ponente:
Dr.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.
Bogotá, D. C., siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
1.  El ciudadano Roberto Bornacelly Guerrero, en ejercicio del
derecho consagrado en el artículo 40 numeral 6º de la Constitución Política y
de la acción pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 241-1 de
la Carta presentó demanda ante esta Corporación para que se declare inexequible
el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, “por
el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras
disposiciones”.
2. Por auto de 30 de marzo de 2004, el magistrado sustanciador
admitió la demanda a que se ha hecho referencia, ordenó la fijación en lista
por el término de diez días para que los ciudadanos que lo estimen pertinente
intervengan en este proceso de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 242,
numeral 1º de la Constitución Política y 7º, inciso segundo, del Decreto 2067
de 1991.
En el mismo
auto se ordenó el envío de copia de las diligencias al despacho del señor
Procurador General de la Nación para que rinda el concepto respectivo y, en
cumplimiento a lo ordenado por el artículo 244 de la Carta, y para los efectos
señalados en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó la comunicación
de la iniciación de este proceso al señor Presidente de la República y al señor
Presidente del Congreso, con remisión de copia de la demanda para los fines
pertinentes.
II.
NORMA DEMANDADA
El siguiente
es el texto de la norma demandada, publicada en el Diario Oficial No. 45237 de
julio 3 de 2003, (se subraya lo demandado).
“ACTO LEGISLATIVO 01
(3 de julio 2003)
Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se
dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
“Artículo 3°. El artículo 109 de la Constitución Política quedará
así:
“Artículo 109. El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.
“Las campañas que adelanten los partidos y movimientos con
personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen
candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de
reposición por votos depositados.
“La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener
derecho a dicha financiación.
“También se podrá limitar el monto de los gastos que los
partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales,
así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la
ley.
“Las campañas para elegir Presidente de la República dispondrán de
acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de
radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos candidatos de
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya postulación
cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la ley.
“Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del
presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de
las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de
investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación
de este precepto.
“Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente
cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.
“Parágrafo. La financiación anual
de los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica ascenderá como
mínimo a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor
en el tiempo.
“La cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica será por lo menos tres veces la
aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el
costo del transporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de
correo hoy financiadas.
“Las
consultas populares internas de los partidos y movimientos que opten por este
mecanismo recibirán financiación mediante el sistema de reposición por votos
depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el
momento de aprobación de este Acto Legislativo.
“Parágrafo transitorio. El
Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más
tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno
Nacional dictará un decreto con fuerza de
ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.”
III.  LA DEMANDA
El actor apoya la solicitud de declaración de inexequibilidad del
parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003,
así:
a) Inicialmente expresa que el Congreso de la República incurrió en
un exceso del poder de reforma de la Carta Política, por cuanto desconoció
principios constitucionales esenciales dentro del equilibrio institucional del
Estado Colombiano.
Recuerda que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional
un acto legislativo no puede ser objeto de impugnación por su contenido
material, pero, ello no obstante, es claro que el Congreso como constituyente
derivado tiene límites cuando cumple esa función para reformar la Carta
Política.
En razón de lo anterior, estima el actor que se debe determinar en
este caso concreto si el Congreso de la República excedió los límites ya
señalados, especialmente en virtud de lo dicho por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-551 de 2003, de la cual transcribe apartes de la consideración
número 30.  Conforme a ello, no puede cambiarse la esencia de la Constitución,
ni tampoco por la vía de la reforma llegar a la sustitución de la Carta
Política.
b).  El parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo
No. 01 de 2003 incurre en desconocimiento fragante del principio democrático,
que es uno de los fundamentos del orden constitucional vigente según el
artículo 1º de la Carta, por cuanto atribuye al Gobierno la potestad de expedir
un decreto con fuerza de ley para la regulación de materias propias de una ley
estatutaria en materia electoral, las cuales no pueden ser delegadas al
Gobierno Nacional.
La Constitución no es simplemente una norma de organización jurídica
del Estado, como puede ser la “ley fundamental de una dictadura”, sino
que contiene valores y principios esenciales que deben “inspirar el
entendimiento, desarrollo y aplicación de todas las disposiciones que conforman
la Constitución”.
En ese orden de ideas, el principio democrático es esencial en el
ordenamiento jurídico constitucional colombiano que, en su artículo 1º define
al Estado como democrático, participativo y pluralista, norma que guarda
perfecta coherencia con el artículo 3º de la Carta en el cual se establece que
la soberanía radica en el pueblo, del cual emana el poder público.
En virtud de lo anteriormente dicho, la democracia adquiere
significación jurídica, lo que adquiere singular importancia especialmente en
cuanto se refiere a que ella es la “última frontera de la fuerza estatal”.
En el orden legislativo se debe buscar la concreción y realización
del principio democrático dentro del orden constitucional, por lo que se hace
indispensable la observancia rigurosa de las reglas que regulan “el
procedimiento de producción normativa parlamentaria”, o, dicho de otra
manera, “el principio democrático es un elemento esencial del procedimiento
legislativo”.
Por tales razones la Constitución de 1991 estableció en los
artículos 150, 151 y 152 normas sobre la potestad legislativa del Congreso y,
prohibió que el ejercicio de la atribución legislativa fuera delegado al
Gobierno para ciertas materias, como ocurre con las señaladas en el artículo
150 numeral 10 de la Constitución.  Además, estableció la existencia de leyes
orgánicas y leyes estatutarias (artículos 151 y 152 de la Carta), de tal suerte
que la regulación de las materias contempladas en dichas normas
constitucionales implica que ellas no pueden ser delegadas en el Gobierno Nacional.
Así ha de ser, pues por tratarse de asuntos trascendentales para el orden
jurídico político instaurado por la Constitución, se requiere que esas normas
sobre tales materias sean adoptadas “por el cauce más democrático dentro del
Estado, es decir, por medio de la discusión en el Congreso; y es, precisamente,
por esta razón que impidió la delegación de estas materias mediante la
consagración de reservas”.
Siendo ello así, es entonces contrario al contenido democrático de
la Constitución el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo
No. 1 de 2003, en cuanto “delega al Gobierno para que regule lo concerniente
a la financiación de las campañas electorales en general; pero muy
especialmente, instauró en cabeza del Gobierno la facultad –que en la práctica
tiene el carácter de exclusiva- de regular lo concerniente a la financiación de
la campaña electoral preparada para las elecciones de Alcaldes y Gobernadores
realizadas el 26 de octubre de 2003”.
c). El parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo
No. 01 de 2003 en cuanto determina que la regulación de las materias contenidas
en ese artículo corresponde al Congreso, el cual tendría que realizarla
mediante ley estatutaria, no contraviene de ninguna manera principios constitucionales
esenciales, como quiera que respeta la competencia legislativa del Congreso que
en este caso se ejercerá de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 152 de la
Constitución Política.
Sin embargo, incluye luego “un límite temporal para la expedición
de esa ley, cuyo vencimiento, sin que haya sido expedida la regulación por
parte del Congreso, autoriza al Gobierno para regular la materia por medio de
un decreto con fuerza de ley”.
Realmente, lo que en el fondo se hace es otorgar competencia
exclusiva al Gobierno para expedir las normas a que se refiere el artículo 3º
del Acto Legislativo No. 1 de 2003.  Así, las elecciones de alcaldes y
gobernadores deberían llevarse a cabo como efectivamente sucedió, el 26 de
octubre de 2003; la norma acusada, fue expedida el 3 de julio de 2003; y en
ella se establece que “si antes del 26 de julio –es decir 23 días luego de
la entrada en vigencia del Acto Legislativo- no está lista la ley estatutaria
que regule la materia, el Congreso perderá la facultad de regular, al menos
para las elecciones del 26 de octubre de 2003, lo relacionado con la
financiación de campañas electorales”.
Con esa norma se impide que el Congreso ejerza su función de expedir
la ley estatutaria a que se hace referencia, lo cual resulta contrario a la
Constitución pues esta “quiso garantizar, además de la certeza acerca de su
constitucionalidad en virtud del control previo que realiza la Corte
Constitucional, que las materias por ella reguladas fueran objeto de un proceso
de discusión democrático y participativo, en el cual se contara con un tiempo
adecuado de reflexión por parte de los miembros del Congreso –aspecto que
garantizan los términos entre debates exigidos por el artículo 160 C.P.-.”.
Por tal razón, la propia Corte Constitucional  en la Sentencia C-011
de 21 de enero de 1994 señaló que el trámite previsto por la Constitución para
la expedición de leyes estatutarias en una sola legislatura y con mayoría
absoluta no incluye el término para que se adelante la revisión constitucional
por la Corte, pues de ser así, “sería prácticamente imposible aprobar,
modificar o derogar leyes estatutarias.  O, estas tendrían que ser tramitadas
en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática,
e incluso con improvisación. También tendrían que ser revisadas con precipitud
por la Corte.  Estos efectos serían contrarios a la finalidad perseguida por el
constituyente con la creación de las leyes estatutarias puesto que con ellas se
ha buscado dar un trámite especialmente serio a estas leyes por la
trascendencia de las materias que regulan”.
De esta manera, -continúa el actor-, es “absurdo, entonces,
pretender que este tipo de leyes se elaboren en veintitrés (23) días.  En este
caso resulta más que clara la imposibilidad de llevar a cabo la regulación de
esta materia por vía estatutaria, situación que conocía perfectamente el
Congreso y que, no obstante sus nefatas consecuencias para el sistema
constitucional, no parece haber tomado en cuenta”.
Lo que se hizo por el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto
Legislativo No. 01 de  3 de julio de 2003 fue “en la práctica... comisionar
al Gobierno para regular un tema que, en virtud del principio democrático,
había sido reservado por el constituyente de 1991 a un trámite especial por
parte del Congreso”, acción con la que se vulnera el principio democrático,
lo que significa que se “rebasa el ámbito del poder de reforma
constitucional otorgado al Congreso –poder constituyente constituido- por la
Constitución”.
Adicionalmente, pese a la prohibición establecida por el artículo
150-10 de la Constitución, “se revive por este mecanismo extraconstitucional
de la delegación, en materias reservadas”, lo que el Constituyente de 1991
expresamente prohibió y así, se ponen en peligro las garantías institucionales
pues, en adelante, por decisión de las mayorías y para desconocer la protección
y el derecho de las minorías, “se llegaría a legislar en todas las materias
de que trata el artículo 152 de la Constitución Política, mediante el
procedimiento antidemocrático de expedir decretos, con fuerza de ley, en
materias reservadas” y aún con pleno conocimiento por el Congreso de la
República de que “resultaba imposible desde el punto de vista material”
que se expidiera esa ley en el “término de veintitrés (23) días” lo que
quiere decir que “fue al Gobierno, desde un principio, a quien de manera
efectiva, se le otorgó la facultad de dictar un decreto con fuerza de ley sobre
la financiación de las campañas”.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del ciudadano Douglas Velásquez Jácome.
En escrito dirigido a la Corte Constitucional el ciudadano Douglas
Velásquez Jácome intervino en este proceso para coadyuvar la solicitud
formulada en la demanda sobre la declaración de inexequibilidad del parágrafo
transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003; y, además, en
tal intervención solicita que la declaración de inexequibilidad se extienda,
también, al Decreto No. 2207 de 5 de agosto de 2003 “por medio del cual se
desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003”, cuyo
texto transcribe.
Reitera que la financiación de las campañas electorales es asunto
propio de una ley estatutaria y tras analizar el contenido del parágrafo
transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo ya mencionado, manifiesta que “el
Gobierno inmediatamente se expidió el Acto Legislativo No. 01 ha debido hacer
las cuentas y expedir con suficiente anticipación el respectivo decreto con
fuerza de ley, previendo la revisión de la Corte y el concepto del Procurador
General, y entendiendo que el tiempo no permitiría la expedición de la ley por
el Congreso, sometiendo así a revisión previa de la Corte el proyecto de decreto
con fuerza de ley respectivo y respetando los principios constitucionales
fundamentales de los ciudadanos”, garantizados en este caso por el
Constituyente con la creación de las leyes estatutarias.
2.
Intervención del Ministerio del Interior
y de Justicia.
El Ministerio del Interior y de Justicia,
por intermedio del ciudadano Fernando Gómez Mejía, Director del Ordenamiento
Jurídico, quien actúa como apoderado para este efecto, solicitó a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo
3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003.
Inicia su intervención con cita del artículo 241 numeral primero de
la Constitución Política según el cual le corresponde a la Corte Constitucional
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se promuevan por los
ciudadanos contra actos reformatorios de la Carta “sólo por vicios de
procedimientos en su formación” y recuerda que el artículo 242 ordinal
tercero de la Constitución establece caducidad de un año para el ejercicio de
las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma.
Manifiesta que conforme a la propia jurisprudencia de la Corte la
exclusión del control constitucional del contenido material de una reforma
constitucional es lógica, pues el objeto de una reforma a la Carta Política es
precisamente el de modificar sus mandatos.
No obstante, señala a continuación que conforme a la Sentencia C-551
de 2003, aún cuando es cierto que el Congreso de la República puede actuar como
Constituyente derivado, “parte esencial del procedimiento de los actos
legislativos se traduce al plano estrictamente competencial”.  Por esa
razón, manifiesta su acuerdo con lo expresado en la Sentencia C-551 de 2003, en
la cual se señaló que “la Corte concluye que aunque la Constitución de 1991
no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no
significa que el poder de reforma no tenga límites.  El poder de reforma, por
ser un poder constituido tiene límites materiales, pues la facultad de reformar
la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o
sustituirla en su integridad”.
De lo expuesto se concluye por el interviniente que la norma acusada
del Acto Legislativo No. 01 de 2003 “lejos de transformar los pilares de la
Constitución Política de 1991 propende por el afianzamiento del Estado Social y
de Derecho mediante la inclusión de una excepción por demás transitoria que
permitía la observancia de la Carta desde el momento en que se presentaran las
exigencias fácticas que demandaran su aplicación, con el fin de asegurar el
desarrollo de la democracia bajo condiciones de trasparencia”.
Lo que resulta contrario a la
Constitución, -prosigue-, es la interpretación que se hace por el demandante
sobre el significado de la norma acusada.  De lo que se trata es de una
excepción a la distribución de competencias sin que varíe la regla general.
El parágrafo transitorio del artículo 3º
del Acto Legislativo No. 1 de 2003 es norma expedida por el Congreso de la
República como Constituyente derivado y no como legislador ordinario, “razón
por la cual no es de recibo el cargo que propone el actor, el que parte del
desconocimiento absoluto de la facultad del legislador como constituyente y la
dinámica que éste desempeña”, por lo que no se trata de conferir facultades
extraordinarias por el Congreso al Presidente de la República, sino que la
autorización de “expedir un decreto con fuerza de ley reglamentando la
materia si dicta en el marco de un acto reformatorio de la Constitución y no
emana del arbitrio del legislador ordinario, sino de este revestido de la
calidad de constituyente delegado”.
Por último, reitera el apoderado del
Ministerio del Interior y de Justicia su solicitud a la Corte para que se
declare la exequibilidad de la norma acusada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador General de la Nación en concepto distinguido con
el número 3574 solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad
de la expresión “sino lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto
con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondiente” contenida
en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003,
por cuanto “con el otorgamiento de tales facultades el Congrego de la
República desbordó los límites del poder de reforma a él atribuido por la
Constitución Política”.
Como cuestión preliminar analiza el
Procurador General de la Nación en su concepto si existe la posibilidad de
sentencia inhibitoria en este proceso por una eventual carencia de objeto para
el pronunciamiento que hubiere de realizarse por la Corte Constitucional sobre
la exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo
No. 01 de 2003.
En esa dirección, se señala que la norma acusada “buscaba
asegurar el cumplimiento de la reforma política contenida en el mencionado acto
legislativo, durante las elecciones departamentales y municipales que se
realizaron el 26 de octubre de 2003” y, precisamente en desarrollo del
citado artículo transitorio, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2207 de 5
de agosto de 2003 en relación con las elecciones departamentales y municipales
que se realizaron el 26 de octubre de ese año.
Podría, entonces, afirmarse que la norma objeto de la acusación, al
igual que el Decreto 2207 de 5 de agosto de 2003 que le dio desarrollo ya
cumplieron sus efectos jurídicos y, de ser ello así, no tendría ningún objeto
que la Corte Constitucional se pronunciara sobre la exequibilidad de la
disposición acusada.
Pese a lo anteriormente dicho, advierte el Ministerio Público que el
parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, “aún
se encuentra produciendo efectos, toda vez que el ha sido el referente para la
asignación de los recursos de quienes participaron en la pasada campaña
electoral”.  Por ello, considera que no ha de inhibirse la Corte
Constitucional en este caso sino que por el contrario, debe dictarse sentencia
de fondo.
Sentado lo anterior manifiesta el señor Procurador General de la
Nación que el poder constituyente derivado no es omnímodo, soberano e ilimitado
por cuanto se trata de un poder constituyente constituido, lo que significa que
si bien la Constitución Política de Colombia no establece cláusulas pétreas ni
principios intangibles, tampoco por ella se autoriza que al reformarla se pueda
optar por “la sustitución integral de la Constitución”, es decir que,
conforme a lo dicho en la Sentencia C-551 de 2003, “el poder de reforma
puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales
reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por
una nueva Constitución”, razón por la cual según lo dicho en la sentencia
mencionada para saber si el Congreso de la República en ejercicio de la
atribución de reformar la Constitución excede su competencia, “es necesario
tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y
aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad (...)”.
Recuerda, además, que en la Sentencia C-551 de 2003 se dijo por la
Corte Constitucional que no se puede, en ejercicio del poder de reforma de la
Constitución expedir normas que impliquen “un cambio de una magnitud y
trascendencia que transforme real y materialmente la Constitución o la forma de
organización política en otra opuesta o integralmente diferente”, doctrina
que se encuentra conforme con lo dicho por la Corte anteriormente en su
Sentencia C-544 de 1992.
A continuación recuerda la distinción entre poder constituyente
originario cuyo ejercicio corresponde al pueblo como titular de la soberanía
para decidir en ejercicio de ella el modo y forma de su existencia política, es
decir, la potestad de darse una Constitución, al paso que el poder constituyente
derivado, como poder establecido por la misma Constitución para reformarla, ha
de ejercerse dentro de los límites señalados por la propia Constitución y en la
forma y trámites por ella previstos, lo que comprende “entre otros aspectos,
asuntos de competencia y procedimiento”.
Conforme a lo dicho, si el Congreso de la República actúa como
reformador de la Constitución, no puede sobrepasar “el límite material”
de su competencia, pues ello sería desconocer que exclusivamente es al Pueblo,
como titular de la soberanía, a quien le corresponde en ejercicio de ella la
potestad de “derogar la Constitución vigente y sustituirla por otra”.
Si la Corte Constitucional ya tiene por sentado que el Constituyente
derivado no puede optar por una “sustitución integral” de la Carta, el
poder de reformar la Constitución no puede desconocer los valores y principios
que la informan pues, en tal caso, se produce tal sustitución desde el punto de
vista cualitativo, aún cuando no se altere la redacción de todos los artículos
constitucionales.  Es decir, aún reformada,  la Constitución debe conservar la
“identidad de su conjunto y desde una perspectiva material”.
Según el concepto del señor Procurador General de la Nación el
parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003
produjo una modificación del texto constitucional.  En efecto, al conferir al
Presidente de la República la atribución de reglamentar la materia a que él se
refiere si el Congreso no expedía antes de tres meses después de su vigencia la
ley correspondiente, se produjo una modificación, “de manera transitoria” de
los artículos 150 numeral 10, 152 y 153 de la Carta Política.  La primera de
las normas citadas, prohíbe conceder facultades extraordinarias al Presidente
de la República sobre materias que correspondan a “leyes estatutarias”;
el artículo 152 incluye entre estas las que se expidan por el Congreso para
reglamentar la “organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales” y el artículo
153 de la Carta establece los requisitos para la expedición de leyes
estatutarias.
A juicio del señor Procurador General de la Nación, la norma
contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No.
01 de 2003, por la vía de establecer una excepción subsidiaria y transitoria,
en realidad introduce una modificación a la Constitución Política, que desborda
la competencia del Congreso como reformador autorizado de la Carta.
Recuerda que “esta forma atípica” de decisiones para
aparentemente reformar la Constitución, constituyen una forma de llegar
al “quebrantamiento de la Constitución” en opinión de autorizados
doctrinantes.
En este caso, so pretexto de agilizar la regulación de la materia,
el Congreso actuó modificando transitoriamente la distribución de competencias
establecida por la Constitución, pese a que  esta reservó la regulación de los
asuntos electorales a la ley, lo cual fue considerado por el Constituyente
primario como “esencial para el Estado Social y Democrático de Derecho”.
Es decir, se le dio preeminencia o supremacía a lo “existencial sobre lo
normativo” de tal suerte que se sobrepone “lo fáctico sobre lo
instituido, con lo que se produce el traslado de la capacidad privativa del
Constituyente primario al poder de reforma, quien se le apropia mediante una
decisión que aparentemente no ha modificado la Carta”.
De esta manera se altera el principio fundamental de la separación
de funciones entre las distintas ramas del poder público, y se suprime la
garantía de la discusión amplia y con participación de todos los sectores y
corrientes de opinión para la expedición de normas sobre asuntos electorales, o
sea que se afecta la esencia del orden político y los principios que informan
el régimen democrático.
La norma acusada no pretende darle solución a una situación
excepcional, imprevista, sino que por el contrario, le otorga al Presidente de
la República facultades para dictar una normatividad que corresponde a “leyes
estatutarias” sin que exista una situación de tal anormalidad que la
ausencia de esas normas pudiera significar la existencia de peligro para la
subsistencia del Estado.
Por esa razón, el Congreso de la República, con la expedición del
parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 no
reformó la Constitución sino que actuó como si fuese Constituyente primario,
cuyas potestades “fueron usurpadas por el legislador constitucional, con el
agravante de no partir, para la adopción de dicha medida de los supuestos
fácticos que ella comporta, y que podrían explicar de alguna manera la adopción
del paréntesis constitucional señalado”.
Prosigue luego el Procurador General de
la Nación con la afirmación según la cual el parágrafo transitorio del artículo
3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 desconoció el principio de la división
del poder público en ramas separadas y el principio de la soberanía popular.
En relación con la vulneración del principio de la división de las
ramas del poder, manifiesta que este tiene entre otros propósitos el de la
garantía del derecho a la libertad, lo que resulta esencial tanto en el estado
demoliberal de derecho, como en un Estado Social de Derecho.  Esa distribución
de funciones no se opone a la colaboración armónica para la realización de los
fines del Estado, pero impide que el poder público se concentre en unas solas
manos para poner de esa manera límites “al despotismo”. Por ello,
precisamente, la formulación de la doctrina sobre el particular “está
articulada por una concepción antiabsolutista.
La reserva de ley para la expedición de ciertas normas es una
referencia constitucional que le sirve de base a la democracia, por lo que no
puede sufrir alteración en esos temas precisos señalados directamente por el
Constituyente primario, asunto este sobre el cual se remite además, a la
Sentencia C-1493 de 2000.  Por ello conforme a la jurisprudencia constitucional
colombiana, “lo único que puede delegar el Congreso en materia de
facultades, es aquello para lo cual está autorizado por el Constituyente”.
En este caso concreto, a juicio del señor Procurador General de la
Nación, “el Congreso desconoció abiertamente la prohibición expresa del
Constituyente primario” para el otorgamiento de facultades extraordinarias
al Presidente de la República que la Carta Política prohíbe delegar.  El
Congreso, al obrar de esta manera, “transformó los fundamentos mismos del
estado constitucional y democrático adoptado por la Carta” y, con ello, “la
identidad de la Constitución”.
Las normas electorales deben ser
expedidas por una ley estatutaria, condicionada para su expedición a unos
requisitos especiales, más exigentes que para la expedición de las leyes
ordinarias, precisamente por la jerarquía que el Constituyente le otorgó a este
tipo de leyes.
Por tal motivo trasladar la facultad de legislar sobre esta materia
del Congreso de la República al Presidente, produce “un trastrocamiento de
todo el régimen democrático”, que aquél no podía realizar como
constituyente derivado.
Agrega luego que la limitación al poder de reforma de la
Constitución por el Congreso, se pone de manifiesto en el artículo 377 de la
Carta que autoriza la celebración de un referendo cuando una reforma
constitucional aprobada por el Congreso se refiera a los derechos fundamentales
y a sus garantías, referendo que puede ser convocado a solicitud de un número
determinado de ciudadanos para que sea en definitiva el pueblo como titular de
la soberanía quien se pronuncie.  De esta manera, tal posibilidad aparece
negada “de plano por la reforma al no advertirse expresamente tal
posibilidad y de manera práctica con la fijación de plazos perentorios cortos
que excluirían cualquier intento de reclamación por el número requerido de
ciudadanos”.
Por lo anteriormente señalado, en
concepto del Jefe del Ministerio Público el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir cuerpos normativos
dentro de códigos y leyes estatutarias, desborda el poder de reforma
constitucional que la Carta le confiere al Congreso de la República e implica
desconocimiento del principio fundamental de la soberanía popular.
Esa noción no es una “fórmula retórica, de ornamento ideológico
en el texto de la Carta, sin eficacia ninguna en nuestro ordenamiento jurídico
y sin incidencia real en la vida de los colombianos”.  Por el contrario, es
de enorme trascendencia jurídico constitucional, y, por tal razón, resulta
contraria a la Carta una norma como la acusada que sustituye una atribución que
según el constituyente primario se radica en el Congreso de la República, para
pasarla de manera excepcional y transitoria al Presidente.
Con la decisión contenida en el parágrafo transitorio del artículo
3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, en cuanto se faculta al ejecutivo para
regular asuntos de reserva de ley por decisión del Constituyente, “se
configura nítidamente la trasformación de la identidad de la Constitución en
uno de los aspectos esenciales que más y mejor la identifica: el principio de
la soberanía popular”.
Así las cosas, para el Procurador General de la Nación, el Congreso
de la República desbordó su ámbito de competencia como Constituyente derivado, “pues
resulta claro que la definición de competencia de las ramas del poder público
es potestad inequívoca del Constituyente primario que es la instancia histórica
y conceptual de donde ese poder toma su existencia y define sus lineamientos
institucionales.  De allí que la suplantación de un poder por otro se haga más
palpable con la consecuente invasión en ámbitos vedados para el poder de
reforma”.
Aún cuando desaparecido el parágrafo transitorio del artículo 3º del
Acto Legislativo No. 01 de 2003, queda sin fundamento el Decreto 2207 de 2003
que fue dictado en desarrollo de atribuciones conferidas al Presidente de la
República por aquél, se observa por el Procurador que en ese Decreto se produjo
la modificación de algunas normas de la Ley 130 de 1994 por la cual se adoptó
el “Estatuto básico de los partidos y movimientos políticos” y se reguló
lo relativo a la financiación de las campañas electorales, como acontece con el
artículo 6º del Decreto 2207 de 2003, en el cual se adoptaron “fórmulas que
variaron en esencia el derecho de participación en la contienda electoral en lo
que tiene que ver con requisitos, reconocimiento y el tema expreso de la
financiación”.
Por lo expuesto, la Procuraduría General de la Nación reitera la
solicitud de declaración de inexequibilidad de la norma objeto de la acusación
en este proceso.[1]
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  La competencia de la Corte
La demanda se dirige contra una disposición que hace parte de un
Acto Legislativo y se fundamenta en una consideración acerca de la competencia
del poder de reforma constitucional. De acuerdo con el artículo 241-1 de la
Constitución, a la Corte Constitucional le corresponde decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su
formación. A su vez, el artículo 379 Superior dispone que los actos
legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de de
convocación de una asamblea constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el Título
XIII de la Constitución.
Esas previsiones constitucionales, en la medida en que restringen la
competencia de la Corte, hacen necesario que la Corporación realice unas
consideraciones previas en orden a determinar el ámbito de su competencia para
controlar la conformidad del Acto Legislativo demandado con la Constitución.
1.1.   En un Estado de Derecho todo poder está jurídicamente
delimitado, al punto que no es sino la expresión de una competencia jurídica.
De este modo, todo órgano del Estado tiene sus funciones definidas en una
norma, la cual, no solamente determina el contenido de las mismas, sino que,
además, fija las condiciones dentro de las cuales deben desarrollarse y los
procedimientos para su ejercicio.
1.2.   La Constitución delimita el ámbito de competencia de la Corte
Constitucional y señala que a ella le corresponde ejercer el control de la
integridad y la supremacía de la Constitución dentro de los estrictos y
precisos términos del artículo 241 de la Carta.
Ello impone la necesidad de que, en cada caso, la Corte proceda a
determinar los parámetros normativo-constitucionales del control.
1.3.   Frente a los actos reformatorios de la Constitución, el
ordenamiento superior señala que la Corte Constitucional  tiene competencia
para decidir acerca de los vicios de procedimiento en su formación.
1.3.1. En efecto, la Constitución, en su artículo 241, numeral 1º,
confiere a la Corte Constitucional la competencia para “[d]ecidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, pero sólo por
vicios de procedimiento en su formación”. A su vez en el artículo 379 de la
Carta se dispone que los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la
consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo
podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos
en el título XIII de la Constitución, que regula los procedimientos de reforma
constitucional.
En la Sentencia C-1200 de 2003, la Corte precisó que “… el
parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del
procedimiento de una acto legislativo reformatorio de la Constitución,
comprende no solo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las
disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que
resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en
cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga
entidad suficiente como para constituir un ‘vicio de procedimiento de la
formación del acto reformatorio’, ‘... entendiendo por éste la violación de los
requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas
reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII’.”
1.3.2. En la Sentencia C-551 de 2003, la Corte había puntualizado,
por otro lado, que,   “... cuando la Constitución adjudica a la Corte el
control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma
constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular,
no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal,
sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente
derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de
competencia.”
Señaló la Corte en la Sentencia C-1200 de 2003 que “[d]e este
modo es posible concluir que el parámetro de referencia para el control de
constitucionalidad de un acto reformatorio  de la Constitución está integrado
por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo
procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes
en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las
normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma
constitucional.”
1.3.3. Interesa en este caso precisar el alcance de la competencia
de la Corte en relación con esos vicios competenciales.
Al establecer el alcance del control por vicios de procedimiento, la
Corte ha señalado que el mismo comprende el análisis de las infracciones a los
límites competenciales al poder de reforma. Tales límites competenciales se
derivan del texto de las cláusulas en las que se definen los distintos
procedimientos para la reforma Constitucional previstos en la Carta, los cuales
parten del artículo 374.
En el título XIII de la Constitución, por ejemplo, en el artículo
376 Superior, están previstas tres limitaciones expresas de esta naturaleza:
Por un lado, el artículo citado señala que el texto de la ley
mediante la cual se dispone que el pueblo en votación popular decida si convoca
una asamblea constituyente, debe determinar la competencia que tendrá la
asamblea, esto es, las materias sobre las cuales habrá de versar la reforma. Es
claro, entonces, que si la asamblea excede ese ámbito competencial incurriría
en un vicio susceptible de control por la Corte Constitucional.
Del mismo modo, la ley debe fijar el período dentro del cual
la asamblea debe cumplir sus funciones. Ello quiere decir que la competencia de
la asamblea tiene un límite temporal y que la Corte Constitucional estaría
habilitada para invalidar aquellas reformas que se tramiten por la asamblea por
fuera del periodo fijado en la ley.
Finalmente, dispone la norma citada que a partir de la elección de
una asamblea constituyente quedará en suspenso la facultad ordinaria del
Congreso para reformar la Constitución. Quiere ello decir que durante ese
periodo, el Congreso carece de competencia para adelantar una reforma
constitucional por la vía del acto legislativo, y cualquier actuación en esa
dirección sería objeto de control por la Corte Constitucional.
La Corte ha encontrado que, a partir de las disposiciones del Título
XIII de la Constitución, y dentro de una interpretación integral de la Carta,
es posible identificar la limitación competencial para el poder de reforma,
conforme a la cual, tal como se expresó en la Sentencia C-551 de 2003, el poder
de reforma no puede sustituir la Constitución de la cual deriva su
competencia.
Dos son los referentes normativos a partir de los cuales la Corte ha
establecido la existencia de este límite competencial:
a.       La restricción en la competencia, parte, necesariamente, de
la distinción entre poder constituyente primario del pueblo y poderes
constituidos, incluido el poder de reforma.
Sobre este particular, la Corte en la Sentencia C-551 de 2003 puso
de presente que la doctrina y la jurisprudencia constitucionales han
distinguido entre el poder constituyente en sentido estricto, o poder
constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder
constituyente derivado o secundario. Señaló la Corte que “[e]n el mundo
contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía
popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y
conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente
originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima
de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados. Y en
relación con el poder de reforma, precisó que el mismo “… se refiere a la
capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a
la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los
cauces determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un
poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones
fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia,
procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia
Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido
por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado.”
b.      De manera específica, la limitación competencial se deriva
de la ausencia de una habilitación para la sustitución de la Constitución, en
la medida en que el ordenamiento superior ha contemplado mecanismos
exclusivamente para reformar la Constitución.
A este respecto, la Corte, en la Sentencia C- 551 de 2003 expresó:
“Una cosa es que cualquier artículo de la Constitución puede ser
reformado – lo cual está autorizado puesto en eso consiste el poder de reforma
cuando la Constitución no incluyó cláusulas pétreas ni principios intangibles
de manera expresa, como es el caso de la colombiana – y otra cosa es que so
pretexto de reformar la Constitución en efecto ésta sea sustituida por otra
Constitución totalmente diferente – lo cual desnaturaliza el poder de reformar
una Constitución y excedería la competencia del titular de ese poder.
La tesis de que el titular del poder de reforma puede sustituir la
Constitución enfrenta dificultades insuperables y por ello es insostenible en
nuestro ordenamiento constitucional.
34- Esa interpretación contradice el tenor literal de la
Constitución. Así, el artículo 374 de la Carta señala que “la Constitución
podrá ser reformada…”. Es obvio que esa disposición, y en general el Título
XIII de la Carta, no se refieren a cualquier Constitución sino exclusivamente a
la Constitución colombiana de 1991, aprobada por la Asamblea Constituyente de
ese año, que actuó como comisionada del poder soberano del pueblo colombiano.
De manera literal resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es
que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser
sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder
reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la
Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva
material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder
de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin
que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su
sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la
“reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o
sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del
constituyente originario.”
A partir de esas premisas, la Corte ha señalado que el poder de
reforma Constitucional es un poder derivado que carece de competencia para
asumir el papel que corresponde al constituyente primario y no puede, por
consiguiente, por la vía del procedimiento de reforma, sustituir la
Constitución.
Por lo tanto, y en cuanto que esa limitación competencial se
encuadra dentro de las previsiones del Título XIII de la Constitución, y
específicamente en lo dispuesto en el artículo 374 de la Carta, la Corte tiene
competencia para examinar los vicios en razón de la competencia del poder de
reforma cuando su actuación comporte una sustitución de la Constitución.
2.      Problemas jurídicos a resolver
Conforme a los antecedentes expuestos en esta providencia y teniendo
en cuenta las intervenciones y el concepto del señor Procurador General de la
Nación, ha de establecerse por la Corte si el parágrafo transitorio del
artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003 se ajusta a la
Constitución política, o si por el contrario la vulnera por la presunta
incompetencia del Congreso de la República para dictar esa disposición
transitoria de la Constitución Política como poder derivado que solo puede
reformar la Constitución, mas no sustituirla.
El actor aduce que se desconoció el principio democrático y el
principio de separación de poderes, ambos esenciales en la Constitución
Colombiana, vicio que en este caso podría haberse configurado en la medida en
que los artículos 152 y 153 de la Carta preceptúan que las normas que regulen
lo que corresponda a la organización y régimen y partidos políticos y a las
funciones electorales y lo relativo a las instituciones y mecanismos de
participación ciudadana deben expedirse como leyes estatutarias, no por
decretos presidenciales con fuerza de ley, ya que en la distribución
constitucional de funciones entre las ramas del poder público le esta vedado al
Congreso habilitar al Presidente de la Republica para dictar decretos en
materias propias de ley estatutaria así como al Ejecutivo legislar en dicho
ámbito.
Si bien en el cargo se invoca el principio democrático, el eje del
argumento reposa en realidad sobre el principio de separación de poderes, que
el actor califica, con razón, como una expresión de la organización democrática
del poder. Por eso, la Corte abordará la cuestión planteada a la luz del
principio de separación de poderes, sin que ello obste para hacer considerar el
principio democrático así como una de las concreciones de ambos: el principio
de reserva de ley, tanto en sentido material como formal.
Corresponde a la Corte en el presente caso resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Se produjo un vicio de competencia del poder de reforma
constitucional ejercido por el Congreso de la Republica, cuando en el parágrafo
transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003
se faculta al Gobierno Nacional para dictar un decreto con fuerza de ley antes
del cierre de las inscripciones para las elecciones departamentales y
municipales siguientes, si el Congreso no reglamenta la materia a más tardar
tres meses antes de su realización, en la medida en que tal habilitación
equivale a sustituir el principio de separación de los poderes, en concordancia
con el principio democrático y el principio de reserva de ley, tal como ellos
han sido plasmados en la Constitución de 1991?
El anterior interrogante debe examinarse no solo en una dimensión
general sino, también, teniendo en cuenta que, como elemento definitorio de su
identidad, en criterio de los demandantes, la Constitución Colombiana de 1991,
de manera expresa, en su artículo 150 numeral 10º, proscribe el otorgamiento de
facultades extraordinarias legislativas para la expedición de leyes
estatutarias.
Para resolver los anteriores problemas la Corte procederá a precisar
el alcance del concepto de sustitución de la Constitución, para después
analizar el caso concreto, confrontando las facultades legislativas conferidas
al Presidente de la República con los principios de separación de los poderes y
reserva de ley, en asocio con el principio democrático derivado de la soberanía
popular.
3.      El concepto de sustitución de la Constitución
El concepto de sustitución que ocupa la atención de la Corte es el
que constituye un límite competencial al poder de reforma. Esto es, la
sustitución de la Constitución, en principio, solo puede producirse como
consecuencia de la actuación del poder constituyente primario, y por lo mismo,
está sustraída del ámbito competencial del poder de reforma constitucional.
3.1.   En virtud del principio de soberanía popular, el pueblo
conserva, siempre, la capacidad de darse una Constitución. Y toda Constitución
rige hasta tanto el constituyente primario decida, en un nuevo acto
fundacional, expedir una nueva.
Se trata de un cambio total de la Constitución por cambio de su
fuente de legitimidad y se presenta cuando se da una ruptura, de manera que la
nueva Constitución no pueda tenerse como la continuación de la anterior, sino
como una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En esos eventos, la
Constitución nueva no deriva su validez de la anterior, sino de una nueva
manifestación del poder constituyente primario.
En tal hipótesis, por obra del movimiento constituyente, la
Constitución hasta entonces vigente deja de regir, y por consiguiente ya no
podrá tenerse como fuente de validez del nuevo orden jurídico, y el pueblo, en
una manifestación directa de su capacidad constituyente, decide darse una nueva
Constitución.
Se repite, lo significativo en este caso es la fuente de validez del
nuevo orden constitucional, de manera tal que toda reforma que derive su
validez (formal y material) de la Constitución anterior, no es una sustitución
de la Constitución, y, por el contrario, toda sustitución de la Constitución
comporta una ruptura con el orden preexistente, es una manifestación
constituyente con carácter fundacional.
En todo caso, el denominador común es la actuación del poder constituyente
primario, que se reconoce como tal por todos los poderes, y que tiene un
alcance fundacional.
3.2.   Como se ha expresado, el problema que debe resolver la
Corte remite al análisis de aquellos eventos en los cuales se pretende que el
órgano competente para reformar la Constitución, por el procedimiento previsto
para las reformas ha producido, en realidad, una sustitución de la
Constitución.
La Constitución de 1991 no consagra cláusulas intangibles y por
consiguiente, no pueden oponerse límites materiales al poder de reforma, el
cual sin embargo, en cuanto que tal, carece de competencia para sustituir la
Constitución, esto es, para reemplazarla por una distinta, o para reemplazar un
elemento definitorio de su identidad por otro opuesto o integralmente distinto.
De este modo, debe precisarse, en primer lugar, que el concepto de
sustitución  trasciende la dimensión puramente formal. Cabría, así, en una
cierta hipótesis, cambiar la redacción de los artículos de la Constitución, sin
modificar en esencia su contenido, sin que por ello pueda hablarse de
sustitución de la Constitución y sin que quepa considerar que habría sido
necesaria una actuación directa del constituyente primario. Serían eventos
tales como aquellos que contengan una mera reorganización o sistematización de
los textos constitucionales, o una reconceptualización o reformulación de los
mismos, preservando los elementos definitorios esenciales.[2]
En cualquier caso, la noción apunta a unas diferencias materiales y
no meramente formales. Por lo mismo, no es cuantitativa sino cualitativa.
3.2.1.    La Corte ha avanzado, por un lado, en la identificación de
aquello que no puede tenerse como una sustitución de Constitución. Así, ha
dicho, no se trata de una vía para abordar un control por vicios de fondo de
las reformas constitucionales, que está expresamente excluido por el
ordenamiento. De este modo, el análisis de sustitución de la Constitución no
consiste en la confrontación material de una reforma con determinadas normas
constitucionales o de tratados internacionales que hagan parte del bloque de
constitucionalidad.[3]
El juicio de sustitución no puede asimilarse a un control material ordinario.
Es claro que toda reforma de la Constitución, en cuanto que versa
sobre normas que, por el solo hecho de estar contenidas en la Constitución, son
fundamentales, es, per se, fundamental. No basta con señalar, entonces,
que ha habido un cambio fundamental que contradice de manera importante una
norma constitucional, porque ese es, precisamente, el cometido de las reformas
constitucionales. Y por eso, precisamente, el procedimiento se ha rodeado de
mayores garantías, las cuales carecerían de sentido si el poder de reforma no
pudiese producir alteraciones sustanciales.
3.2.2.          Es necesario establecer, entonces, qué tipo de
actuaciones del poder de reforma pueden dar lugar a un vicio de competencia por
sustitución de la Constitución. Esto es, darle contenido positivo al concepto.
La Corte ha señalado que se da una sustitución de la Constitución
cuando por la vía de la reforma constitucional se produce un cambio de tal
manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución.
Dijo la Corte
en la Sentencia C-1200 de 2003:
“La
prohibición de sustitución impide transformar cierta Constitución en una
totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y
trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto
de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución
son relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no
son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la
intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que la
insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es un
límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la
equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia atribuida
a un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y
originario.”
Agregó la Corte que:
“… la sustitución de la Constitución consiste en remplazarla, no en
términos formales, sino materiales por otra Constitución. Si bien todo cambio
de una parte de la Constitución conlleva, lógicamente, que ésta deje de ser
idéntica a lo que era antes del cambio, por menor que éste sea, la sustitución
exige que el cambio sea de tal magnitud y trascendencia material que transforme
a la Constitución modificada en una Constitución completamente distinta. En la
sustitución no hay contradicción entre una norma y otra norma sino
transformación de una forma de organización política en otra opuesta.”
Cuando tal sustitución se produce como consecuencia de la actuación
del poder de reforma, ha dicho la Corte, existe un vicio competencial, porque
dicho poder de reforma habría desbordado el ámbito de su competencia y habría
incursionado en terrenos reservados al constituyente primario.
No puede perderse de vista, sin embargo, que el poder de reforma
constitucional obedece a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas
realidades políticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos
colectivos. Por esta razón, el concepto de sustitución de la Constitución no
puede privar de contenido al poder de reforma constitucional. Si la
Constitución es, por definición y en su sentido material, un cuerpo normativo
que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores
fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los
deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la Constitución
puede incidir sobre esos distintos componentes. De modo que la alteración de un
principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la
Constitución, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma
constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios
fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta
sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución.
En esta dirección, la Corte Constitucional ha expresado que la
insustituibilidad es distinta de la intangibilidad, precisamente porque es
posible alterar ciertas previsiones constitucionales sin que ello implique
sustitución de la Constitución, mientras que en la intangibilidad se excluye la
posibilidad de modificar los textos amparados por la misma. En la Sentencia
C-1200 de 2003, la Corte fue categórica en señalar que “…el concepto de
intangibilidad es ajeno al orden constitucional adoptado en 1991” y que sus
alcances “… obedecen a varios elementos[4],
dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definición por el propio
constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciación constitucional de
las normas intangibles y la interpretación expansiva o restrictiva de los
textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional.” Precisó
la Corte que “[l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la
manifestación más amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide
tocar el núcleo de un principio fundamental o, en su sentido más amplio, afectar
uno de los principios definitorios de la Constitución. La prohibición de
sustitución impide transformar cierta Constitución en una totalmente diferente,
lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la
Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla. Los
principios fundamentales o definitorios de una Constitución son relevantes para
establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no son intocables en sí
mismos aisladamente considerados. De ahí que la intangibilidad represente una
mayor rigidez de la Constitución que la insustituibilidad, así como la
prohibición de sustituir la Constitución es un límite al poder de reforma que
significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparación del poder de reforma
o revisión, que es una competencia atribuida a un órgano constituido, al poder
constituyente soberano, que es inalienable y originario.”
4.      Metodología para el ejercicio del control de
constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la Constitución
Habiendo acotado el ámbito de la sustitución como reemplazo total o
parcial de la Constitución, es preciso señalar la metodología que debe aplicar
la Corte para abordar el examen de un acto reformatorio de la Constitución
cuando se haya planteado un cargo por sustitución de la Constitución.
Reitera la Corte que no se trata, en tales eventos,  de un examen de
fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitución, sino de
un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma. Se
trata de un juicio autónomo en el ámbito de la competencia. Si el órgano que
expidió la reforma era competente para hacerlo, nos encontraríamos frente a una
verdadera reforma constitucional, susceptible de control sólo en relación con
los vicios en el trámite de formación del correspondiente acto reformatorio.
Si, por el contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el órgano
respectivo, por la vía del procedimiento de reforma, habría acometido una
sustitución de la Constitución, para lo cual carecía de competencia, y su
actuación habría de ser invalidada.
4.1.   Como premisa mayor en el anterior análisis, es necesario
enunciar  aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que
se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la
Corte establecer los parámetros normativos aplicables al examen de
constitucionalidad del acto acusado.
Se trata de un enunciado específico, que no se limita a plantear los
aspectos que de manera general tiene una determinada institución en el
constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un elemento
definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que, por
consiguiente, hace parte de su identidad.
4.2.   Procede luego el examen del acto acusado, para establecer
cual es su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios
identificadores de la Constitución, a partir de las cuales se han aislado los
parámetros normativos del control.
4.3.   Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de
juzgamiento que se ha señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la
reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por
otro integralmente diferente, será posible determinar si se ha incurrido o no
en un vicio de competencia.
Con base en el anterior esquema metodológico, la Corte analizará si
el acto legislativo acusado ha dado lugar a una sustitución o reemplazo de la
Constitución colombiana de 1991, de manera general, primero, y, luego,
específicamente, en relación con el principio de separación de poderes como
elemento definitorio identificador de la Constitución.
5. Análisis de los Cargos
A la luz de los parámetros conceptuales que se han esbozado, procede
la Corte a determinar si en el presente caso se configuró un vicio de
competencia, en los términos sugeridos por el problema jurídico planteado.
Tal como se ha señalado, se presenta un vicio de extralimitación en
la competencia del poder de reforma constitucional por sustitución de la
Constitución, cuando mediante el procedimiento especialmente dificultado de
reforma se reemplaza totalmente un elemento definitorio identificador de la
Constitución por otro integralmente diferente.
5.1.     De manera general, puede decirse que las facultades
extraordinarias conferidas por la norma acusada al Presidente de la República,
no comportan una sustitución de uno o del conjunto de elementos definitorios
que identifican la Constitución colombiana de 1991.  Así, no se sustituye el
modelo de régimen político, ni la forma de organización política, ni el
conjunto de los valores y principios políticos en que se funda la Constitución
de 1991, entre los cuales es especialmente pertinente el principio de
separación de poderes.
5.2.      Quienes abogan por la inconstitucionalidad de la norma
acusada fundamentan el cargo de sustitución de la Constitución, de manera
específica, en la idea de que al conferir unas facultades extraordinarias
legislativas al Ejecutivo en materias de ordinario reservadas por la
Constitución a la ley en sentido formal, se está privando de significación al
principio de separación de los poderes, que es pieza central de toda
Constitución, y del cual constituye elemento ineludible, vinculado al principio
democrático, la existencia de unas estrictas reservas de ley. Pasa, pues, la
Corte, a estudiar tales cuestiones.
5.2.1.          El principio de la separación de los poderes
públicos, y su configuración en la Constitución de 1991.
5.2.1.1.       El principio de la división de poderes, como con
acierto señala Pedro de Vega, no puede interpretarse hoy conforme a la
concepción liberal burguesa que inspiró la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano del 26 de Agosto de 1789, sino con fundamento en “los
supuestos que para la conciencia jurídica y política de nuestro tiempo, definen
y legitiman ahora el concepto político de Constitución”[5].
El dogma de la división del poder público que se plasmó en la
Declaración de 1789 y en las primeras constituciones francesas, corresponde a
un modelo absoluto y rígido que proscribía  cualquier intervención de los
órganos de una rama del poder público en el ejercicio de las funciones propias
de las otras ramas del poder público. De ahí que no existía un control
jurisdiccional sobre los actos y actuaciones de la administración pública, ni
un control constitucional de las leyes, ni tampoco una delegación legislativa
en el Ejecutivo.
La separación funcional del poder del Estado en distintas ramas y
órganos tiene como objetivo primordial garantizar la libertad de los asociados,
al mismo tiempo que se racionaliza el ejercicio de dicho poder para el
desarrollo eficiente de las diversas finalidades constitucionales encomendadas
al Estado. En efecto, la separación funcional permite, por una parte, limitar
el alcance del poder que ejerce cada órgano y, por ende, restringir su indebida
injerencia sobre la actividad de los asociados, garantizando el goce efectivo
de una mayor libertad y, por otra, asegurar que los diversos órganos
desarrollen un mayor grado de especialización institucional, y le den un manejo
más técnico a sus funciones.
Para desarrollar equilibradamente todos los preceptos
constitucionales, sin que la actividad de unos órganos termine anulando la de
los demás, los Estados modernos han articulado sus instituciones de diferentes
maneras. En efecto, aún cuando la separación funcional del poder fue un
instrumento adoptado por diversos Estados en su paso a la modernidad, se
armonizó de modo diferente en cada uno de ellos, en esencia, como reacción a
situaciones preexistentes de poder, las cuales, en mayor o menor medida,
diferían entre un Estado y otro.
Estas diferencias en las situaciones preexistentes de poder llevaron
a que la separación adquiriera formas distintas que, sin embargo, han ido
convergiendo con el transcurso de la historia. A pesar de esta convergencia
reciente, pueden identificarse dos modelos arquetípicos de separación de
poderes, a saber:
El primero de estos modelos prohíja una delimitación funcional rigurosa,
como medio para restringir el poder. Asume que una definición precisa y
balanceada en la cual cada órgano cumple un papel diferente, es una condición
suficiente para mantener a dichos órganos del poder dentro de sus límites
constitucionales. Por lo tanto, la separación funcional rígida es la
estrategia que permite asegurar las libertades de los ciudadanos. Este modelo
parte de la premisa según la cual, el equilibrio de los poderes es una
consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones legalmente bien
delimitadas. De resto, el control que ejerce un órgano sobre otro en relación
con el cumplimiento de sus propias funciones, es básicamente un control
político, que se da de manera tanto espontánea como ocasional, y sólo frente a
casos extremos.
Este modelo se implantó de manera bastante difusa en diversos
contextos históricos, y en su expresión original tiene hoy muy poca aceptación
teórica y práctica. Tal como se puso de presente por León Duguit, la rigidez en
la separación funcional se convirtió históricamente en el camino hacia la
arbitrariedad y el abuso de poder, como manifestaciones contrarias a los
postulados de libertad y de protección a las garantías fundamentales alrededor
de un régimen democrático de gobierno[6].
De acuerdo con el segundo modelo, la delimitación rígida de las
funciones constitucionales, es insuficiente para garantizar el cumplimiento de
los cometidos estatales e impedir el ejercicio arbitrario del poder. Desde
dicha perspectiva, este modelo le otorga un papel preponderante al control y a
las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del
balance entre los poderes públicos (Sistema de checks and balances).
El modelo constitucional de frenos y contrapesos no presupone el
equilibrio entre los órganos que detentan las funciones clásicas del poder
público como consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional.
Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma
continuamente, y que no puede relegarse a un control político contingente,
eventual o accidental, cuyo resultado natural y obvio tiende a ser la
reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se
estiman política y popularmente más fuertes.
En todo caso, el principio de separación de poderes, mantiene como
elemento definitorio, la identificación de las distintas funciones del Estado
que, en el nivel supremo de su estructura, habrán de asignarse a órganos
separados y autónomos.
En particular, en cuanto tiene que ver con la separación entre
Legislativo y Ejecutivo, es claro que conforme al principio de separación de
los poderes, la función legislativa se atribuye al órgano legislativo mediante
una cláusula general de competencia.
Esa separación funcional tiene un significado determinante desde la
perspectiva de la garantía de las libertades y el principio democrático. Las
constituciones garantizan a las personas una esfera libre, en principio, de la
intervención de las autoridades, y toda restricción de esa esfera de libertades
sólo cabe a través de la ley o mediante autorización de ésta. Del principio de
legalidad propio del Estado de Derecho, en su acepción más amplia, se deriva el
postulado conforme al cual sólo la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o
restricciones a las personas.
Sobre este
particular la Corte ha señalado que  “… desde la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consideró que la reserva de ley, en
virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas sólo pueden ser
restringidos por la ley en cuanto expresión legítima de la voluntad popular,
constituye un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar
jurídicamente protegidos y existir plenamente en la realidad.”[7]  Y
en  la sentencia C-710 de 2001[8], la Corte
indicó “[l]as normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un
procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio
de soberanía popular, en virtud del cual los límites al ejercicio de las
facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como
único origen legítimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como
una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que
componen una sociedad.”
Tal como se ha señalado, en la concepción clásica, la garantía
propia del principio de separación de los poderes residía en la atribución
exclusiva y excluyente al órgano legislativo de la función de expedir las
leyes.
Sin embargo, como se ha puesto de presente, el principio garantista
de la separación de poderes se ha venido reelaborando, y, de manera general,
puede afirmarse que el mismo ya no puede remitirse a un esquema formalmente
rígido de atribución de competencias a los distintos órganos del Estado, sino
que debe mirarse en un contexto más flexible, que permite y reconoce las
relaciones de colaboración entre los distintos órganos a los cuales
corresponden ciertas competencias, sin perjuicio de que en determinadas
hipótesis ciertos órganos puedan ejercer competencias que de ordinario
corresponden a otros.
De ahí, que resulta armónico con el constitucionalismo democrático
la institución de la delegación legislativa, que es una práctica democrática
universalmente aceptada en el mundo contemporáneo. De este modo, en relación
con la función legislativa, si bien la competencia general corresponde al
órgano legislativo, las Constituciones, con diferentes sistemas de
articulación, permiten la legislación delegada en el ejecutivo.[9] En tales eventos, lo
que resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separación,
no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de
la función, como determinar las condiciones en las cuales la delegación
legislativa resulta compatible con el principio de separación, condiciones que,
en general, están referidas a aspectos tales como la precisa delimitación de la
materia delegada, el carácter temporal de la delegación, la mutabilidad de la
legislación delegada por el legislador ordinario, los controles de
constitucionalidad o, eventualmente, la ratificación o la convalidación de la
legislación delegada por el legislador ordinario.
Es claro, entonces, que el constitucionalismo contemporáneo admite
la legislación delegada, sin que pueda afirmarse que, per se, ella
resulte contraria al principio de separación de los poderes. Así, si bien, un
esquema rígido de separación de poderes conduciría a una proscripción de la
delegación de facultades legislativas en el gobierno, en un esquema flexible,
tal delegación es posible en el ámbito de las condiciones que para el efecto se
establezcan en la Constitución.
En ese escenario, si bien se mantiene el principio de reserva de ley
como garantía esencial de las libertades, tal reserva es, principalmente, una
reserva de ley material, que admite la posibilidad de la legislación delegada,
sin perjuicio de que, por consideraciones distintas a aquella exclusivamente
orientada a la protección de las libertades, las constituciones opten por
establecer específicas reservas de ley en sentido formal.
Tales consideraciones, además de las referidas a la pretensión de
garantizar la amplitud del debate democrático en la definición de temas
esenciales, tienen que ver hoy con aspectos tales como la necesidad de mantener
a las asambleas legislativas como los escenarios naturales para el tratamiento
de los grandes temas nacionales y la adopción de las decisiones más
significativas, dotar de transparencia al proceso de decisión política,
permitir el ejercicio de un control ciudadano sobre la definición de los
asuntos más relevantes para la sociedad y el Estado. En este contexto, si bien
la opción constituyente por la adopción de una reserva de ley formal tiene
significación tanto desde la perspectiva de la defensa de las libertades, como
de la promoción de esos criterios de organización y configuración del poder
político que se han mencionado, no tiene la trascendencia que para el
constitucionalismo tiene la reserva de ley material.
Es importante observar que la violación, no la sustitución, del
principio de reserva de ley material se produciría cuando determinada materia
que por su naturaleza esté, y deba estar, sometida a reserva legal, se
sustraiga de la orbita de competencia del Legislador y se atribuya, por
ejemplo, al Ejecutivo. Hace notar la Corte que es distinto sustraer una materia
de la competencia del poder legislativo, lo que implica que, de manera
permanente, en relación con dicha materia, el legislador se habrá visto privado
de competencia, de permitir que, excepcionalmente, en materia cuya regulación
se mantiene como competencia del legislador, se habilite transitoriamente al
ejecutivo para el ejercicio de la función legislativa.[10]
A este respecto, G. de Vergottini señala que si bien es posible que
el Ejecutivo sea habilitado para expedir normas con fuerza de ley, esa
posibilidad jurídica “… es permitida por las Constituciones, manteniendo, en
general, firme el principio de titularidad parlamentaria de la competencia para
emanar normas primarias (legales), pues se considera intocable la supremacía de
las asambleas en cuanto inmediatas representantes de la soberanía popular. Por
lo tanto los gobiernos podrían sólo ejercer una competencia normativa cuya
titularidad continuaría siendo parlamentaria.”[11] (Expresión entre
paréntesis fuera del texto original)
No se desconocen los principios de separación de los poderes y de
reserva de ley, ni la soberanía popular, cuando se otorgan facultades pro
tempore, para el ejercicio de función legislativa, en materias que
continúan sometidas a reserva de ley. En tal caso las normas tienen fuerza material
de ley, se sujetan  a los controles propios de la ley y pueden ser modificadas
en cualquier tiempo por el órgano legislativo. Esto es, las materias sobre las
que se conceden las facultades no se sustraen de la órbita del legislativo.
La compatibilidad entre el principio de reserva de ley y la
posibilidad de legislación delegada en el ejecutivo, reside, entonces,
precisamente, en que, las condiciones que rodean la delegación evitan que se
produzca un traslado de competencia del legislador al ejecutivo, el cual queda
entonces simplemente habilitado para el ejercicio transitorio, y en un ámbito
delimitado, de la función legislativa.
La diferencia entre los dos supuestos es radical. Quien tiene la
competencia legislativa decide sobre la oportunidad, los contenidos, el
alcance, incluso la permanencia en el tiempo de la legislación. Cuando se
confieren facultades extraordinarias legislativas al Ejecutivo: i) no es el
Ejecutivo quien decide en torno a la oportunidad para el ejercicio de la
función legislativa, puesto que no se trata de una facultad que pueda ejercer
cuando lo estime conveniente. Por el contrario, el órgano habilitante es quien
dice, cuando se confieren las facultades, y cual es la extensión temporal de
las mismas. Por otra parte, tales facultades se agotan con su ejercicio, de
manera que ni aún sin haberse concluido el periodo para el cual fueron
conferidas puede el Ejecutivo modificar el contenido de los normas con fuerza
de ley que haya expedido al amparo de las mismas. ii) tampoco decide el
Ejecutivo en cuanto a la materia sobre la que habrá de recaer su actividad
legislativa, en la medida en que ella debe estar definida de manera precisa en
la norma habilitante; iii) la orientación de la legislación delegada es también
predeterminada en la norma de habilitación, en la medida en que ella debe
establecer de manera precisa el ámbito de las facultades, y, finalmente iv) la
legislación delegada puede ser, en cualquier tiempo modificada, derogada o
sustituida por el titular de la función legislativa.
5.2.1.2.     La separación de poderes en la Constitución colombiana
A diferencia del modelo absoluto y rígido de separación de poderes,
la Constitución de 1991, adopta un  sistema flexible de distribución de las
distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de
colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos
mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes.
De esta suerte, la Constitución de 1991 se encuentra a tono con los
sistemas políticos democráticos constitucionales, que como señala Loewenstein,
se caracterizan porque la Constitución reúne como elementos mínimos
fundamentales, entre otros, los siguientes: De una parte, se formula una
diferenciación de las diversas tareas del Estado y su asignación a diversos
órganos estatales, y de otra parte, se adopta un mecanismo de cooperación de
los diversos detentadores del poder[12].
La Constitución colombiana dedica su Título V a la Organización del
Estado, y en el Capítulo 1, sobre estructura del Estado, después de señalar, en
el artículo 113, que son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y
la judicial, y que, además de los órganos que las integran existe otros,
autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado, precisa que “[l]os diferentes órganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
El modelo por el cual optó el constituyente de 1991 mantiene el
criterio conforme al cual, por virtud del principio de separación, las
funciones necesarias para la realización de los fines del Estado se atribuyen a
órganos autónomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separación está
matizada por los requerimientos constitucionales de colaboración armónica y
controles recíprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor
de coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las
distintas funciones, y, por otro,  se atenúa el principio de separación, de tal
manera que unos órganos participan en el ámbito funcional de otros, bien sea
como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente, o
como una excepción a la regla general de distribución funcional, como cuando la
Constitución señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales
o que la ley podrá atribuir excepcionalmente función jurisdiccional  en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116)
Los controles recíprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas
disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la
función de control político del Congreso sobre el gobierno y la administración,
o las que regulan los órganos autónomos de control y vigilancia. En conjunto,
la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y
contrapesos que tiene el propósito, no solo de obtener mayor eficiencia en el
desarrollo de las funciones a través de las cuales el Estado atiende a la
satisfacción de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de
libertad para las personas, por efecto de la limitación del poder que resulta
de esa distribución y articulación de competencias.
En materia legislativa, ese esquema se manifiesta, en primer lugar,
en la atribución de una competencia general legislativa al Congreso de la
República. Sin embargo, el proceso legislativo adoptado por la Constitución
comporta la posibilidad -y en ocasiones la necesidad- de que en el mismo
intervengan otros órganos del Estado. Así, en materia de iniciativa, el
artículo 156 de la Constitución dispone que la Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador
General de la Nación, el Contralor General de la República, tienen la facultad
de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones. Del mismo
modo, en el artículo 154 se confiere iniciativa legislativa al gobierno, en
algunos casos con el carácter de privativa. La ley orgánica del reglamento del
Congreso, por su parte, en consonancia con la Constitución, regula la
participación de los Ministros del Despacho, en los debates legislativos. El
artículo 157 superior, a su vez, establece como requisito para la formación de
las leyes la sanción del Presidente de la República, y en los artículos 165 a
167 se establece la posibilidad de que los proyectos de ley sean devueltos al
Congreso, sin sanción, por razones de inconstitucionalidad o de inconveniencia.
Por otro lado, en el artículo 163 de la Constitución se regula el trámite de
urgencia, que permite que determinados  proyectos de ley se tramiten con
prelación sobre los demás.
Dentro de ese modelo de separación con colaboración y controles
mutuos, la Constitución, en el numeral 10º del artículo 150, ha previsto la
posibilidad de la legislación delegada, sujeta a precisas condiciones.
Sobre el carácter estricto de estas condiciones para la delegación
de facultades legislativas y la necesidad de su interpretación restrictiva por
el juez constitucional se pronunció la Corte en la Sentencia C-097 de 2003[13], en la que se puso de
presente que en la Constitución colombiana el otorgamiento de las facultades
extraordinarias está condicionado a, i)  su solicitud expresa por parte del
Ejecutivo, ii) la precisa limitación de su ámbito material, iii) el carácter
estrictamente temporal de las mismas, iv) la exigencia de mayorías absolutas
para aprobar la concesión de las facultades, v) la existencia de un imperativo
de necesidad o de conveniencia pública, vi) el carácter materialmente
legislativo de la regulación delegada y vii) la exclusión expresa de ciertas
materias del ámbito de la legislación delegada. De esos requisitos se
desprende, además, que el legislador ordinario puede derogar o modificar en
todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en
ejercicio de facultades extraordinarias, y que los mismos están sujetos a
control de constitucionalidad por la Corte Constitucional.
De las anteriores condiciones cabe destacar que la Constitución, de
manera expresa, excluye la posibilidad de la legislación delegada para la
expedición de códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco y para
decretar impuestos. Sin embargo, nada permite suponer que se trate de una regla
intangible. Como expresión de los principios democráticos y de separación de
poderes, la Constitución colombiana de 1991 ha establecido una reserva de ley
para esas materias. Pero una interpretación sistemática de la Constitución
permite concluir que en su formulación del principio de separación de poderes,
es posible que en circunstancias extraordinarias o excepcionales tales materias
puedan regularse por el ejecutivo mediante delegación legislativa.
En efecto, el artículo 5º transitorio de la Constitución, le
atribuyó al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir
las normas que organizan la Fiscalía General y las normas del procedimiento
penal, reglamentar la acción de tutela y expedir el presupuesto general de la
Nación. Del mismo modo, el artículo 341 del texto superior faculta al Gobierno
para adoptar mediante decreto con fuerza de ley el plan nacional de inversiones
públicas si el Congreso no lo aprueba en determinado término; e igualmente, el
artículo 348 ibidem, permite que rija el presupuesto presentado
oportunamente por el Gobierno cuando el Congreso no lo expidiere.
Ello muestra, a todas luces que al configurar el principio de
separación de poderes en la Constitución de 1991, el poder constituyente
originario se apartó del dogma absoluto de la división del poder público, lo
que revela que, si bien en la Constitución se establecieron expresas reservas
de ley formal, ellas no constituyen reglas intangibles y nada se opone al
espíritu y a la filosofía del sistema constitucional que en coyunturas
excepcionales el poder de revisión o reforma de la Constitución faculte
extraordinariamente al Gobierno para expedir normas en las materias sujetas a
tales reservas.
Si el espíritu del constituyente hubiera sido adoptar el sistema
absoluto de división del poder público, en las disposiciones transitorias no
habría concedido facultades extraordinarias al Gobierno para expedir las normas
que organizaran la Fiscalía General de la Nación o para expedir el Código de
Procedimiento Penal, o para reglamentar la acción de tutela, porque esta
técnica legislativa habría repugnado con la filosofía y principios que
orientaron la expedición de la Carta Política. No obstante, como el espíritu
que animó al constituyente, fue la adopción de un modelo flexible de
distribución de las distintas funciones del Estado, le permitió apelar a la
técnica de la delegación legislativa para asegurar el efectivo funcionamiento
de las nuevas instituciones jurídicas adoptadas por la Constitución de 1991.
La delegación legislativa es tan inherente al modelo de organización
política adoptada por la Constitución de 1991, que esta técnica fue recogida en
el proyecto de referendo que se sometió a consideración del pueblo para la
reforma constitucional, y fue declarada por la Corte ajustada a la Constitución.
En efecto, en el punto 6, parágrafo transitorio, se facultaba al Presidente de
la República para regular la elección de minorías políticas si el Congreso no
aprobaba  la ley en determinado término; y en el punto 7, parágrafo 2º, también
se facultaba al jefe del Ejecutivo a regular mediante un decreto ley las
causales y procedimiento de pérdida de investidura de los miembros de las
corporaciones públicas. Tal como se observa, se trata de materias que no serían
susceptibles de delegación legislativa conforme al artículo 150, numeral 10 de
la Constitución, porque en un caso es una materia electoral y en el otro caso
es una materia que afecta los derechos fundamentales, que sólo pueden regularse
por leyes estatutarias y gozan de la reserva de ley formal. No obstante lo
anterior, la Corte Constitucional declaró exequibles estas disposiciones,
precisamente por encontrarse en el ámbito de competencia del poder de revisión
de la Constitución.
A este respecto cabe señalar que, por una parte, esa reserva de ley
en sentido formal fue una opción del Constituyente de 1991, y tiene una
perspectiva garantista, lo cual no implica, sin embargo, que en relación con
ella quepa predicar la existencia de una cláusula de intangibilidad, de manera
tal que hacia el futuro no fuese posible disponer, en circunstancias
extraordinarias y por la vía de los procedimientos de reforma constitucional,
que las materias que en un momento el constituyente decidió someter a ese tipo
de reserva especial puedan ser objeto de delegación legislativa.
Afianza lo anterior, que tal como lo declaró la Corte
Constitucional, en las recientes sentencias C-551 y C-1200 de 2003 y C-572 de
2004, en la Constitución de 1991 no hay cláusulas intangibles, ni pétreas,
razón por la cual la regla del artículo 150 numeral 10º del Texto Superior
puede ser modificada por el poder de reforma de la Constitución, sin que por
ello se altere el principio de división del poder público, ni se prive de
sentido a la reserva especial de ley allí contenida.
De este modo, se tiene que la separación de poderes consagrada en la
Constitución de 1991 no es absoluta, sino que, por el contrario, admite la
colaboración y los controles recíprocos entre los distintos órganos del Estado.
Además, la Constitución contempla la posibilidad de excepciones a la regla
general de distribución de competencias, en situaciones determinadas y bajo
precisas condiciones. Lo mismo cabe señalar del principio de reserva de ley,
que en cuanto que componente de los principios de separación de poderes y soberanía
popular, tiene una clara consagración constitucional, sin que por ello, sin
embargo, pueda predicarse que tiene carácter absoluto o que no admite
excepciones.
Como quiera, entonces, que los principios de separación de poderes y
de reserva de ley no son absolutos y admiten excepciones, el análisis de un
cargo por sustitución de Constitución en relación con tales principios remite
al examen del alcance y la naturaleza de las reformas que son objeto de
enjuiciamiento, para establecer si ellas, tal como fueron plasmadas por el
poder de reforma, habrían requerido la expresión directa del constituyente
primario en un nuevo acto fundacional.
5.2.2. El alcance de la disposición acusada
Se transcribe a continuación la disposición del Acto Legislativo acusado
de desbordar el ámbito competencial del poder de reforma por haber dado lugar a
una sustitución de la Constitución colombiana de 1991:
“Parágrafo transitorio. El
Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más
tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno
Nacional dictará un decreto con fuerza de ley
antes del cierre de las inscripciones correspondientes.”
Para precisar la
premisa menor, es necesario interpretar los alcances de la norma demandada,
según la metodología antes delineada.
En este caso, el parágrafo acusado tiene varias características
sobresalientes. Primero, es transitorio, o sea, no tiene la vocación de
modificar de manera permanente la Constitución. Por el contrario: su primer
enunciado reafirma que la competencia para reglamentar la reforma
constitucional en materia electoral y de partidos es del Congreso. Segundo, la
facultad concedida al gobierno es supletoria y subsidiaria, porque esta
condicionada a que el Congreso no expida en el plazo señalado la ley que
reglamente las materias indicadas en el artículo 109 de la Carta reformado por
el Acto Legislativo 1 de 2003. Tercero, dicha facultad se ejerce en el ámbito
propio del legislador, y por lo tanto, no implica una deslegalización de los
asuntos objeto de los decretos que dicte el Ejecutivo. Los decretos tienen
fuerza de ley. Cuarto, el objeto de las facultades del gobierno esta delimitado
en la norma habilitante, puesto que se circunscribe a las “elecciones
departamentales y municipales”. Quinto, se mantiene el control constitucional
de los decretos, el cual es ejercido por la Corte Constitucional. Sexto, el
Congreso puede en cualquier momento ejercer sus competencias para, mediante
ley, modificar, adicionar o derogar el decreto que dicte el gobierno. Séptimo,
la norma acusada es una excepción al articulo 150, numeral 10, que prohíbe
conceder facultades extraordinarias sobre materias de ley estatutaria. Por lo
tanto, el régimen general de las facultades extraordinarias continua vigente y
surtiendo sus efectos, al igual que las normas que enuncian las materias que
tienen tanto reserva de ley ordinaria, orgánica y marco, como reserva de ley
estatutaria.
No obstante, podría pensarse que algunas de las características
anteriores en realidad no aplican, porque el plazo que le fue concedido al
Congreso para expedir la ley de reglamentación correspondiente fue demasiado
breve, a tal punto que era imposible de cumplir. Se dirá que las elecciones
departamentales y municipales del 2003 fueron en octubre, que el Acto
Legislativo fue expedido en Julio de 2003, y que por consiguiente era imposible
que “tres meses antes”, como lo ordena la norma acusada, fuera expedida la
respectiva ley estatutaria. Sin embargo, ello no es así. El contexto en el cual
se expidió dicho Acto legislativo indica que el plazo para el Congreso era,
originalmente, superior a un año, es decir, un lapso suficiente para
reglamentar el acto legislativo. En efecto, como se recordará, la formación del
acto legislativo parcialmente acusado coincidió durante su primera vuelta con
la tramitación de la ley que convocó al referendo reformatorio de la
Constitución a realizarse un día antes de las elecciones departamentales y
municipales de octubre de 2003. En dicha ley se prorrogaba el periodo de las
autoridades de estos niveles territoriales durante un año, de tal suerte que
las elecciones no serian en octubre de 2003 sino un año después en 2004, lo cual
brindaría al Congreso  tiempo suficiente para adoptar la correspondiente ley
estatutaria. No obstante, el punto 17 del referendo que contenía la prorroga de
los mandatos de estas autoridades departamentales y municipales fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional en 2003, después de que el Acto
Legislativo 1 de 2003 había sido expedido. Por eso, el término se volvió
imposible de cumplir, aunque originalmente era realista y bastante. La
cronología fue la siguiente: La ley que convocó el referendo fue expedida por
el Congreso en diciembre de 2002 y sancionada por el Presidente en enero de
2003 (Ley 796 de 21 de enero de 2003); luego, el Acto Legislativo 1 de 2003
entró en vigor el 3 de Julio; la sentencia de la Corte Constitucional C-551 de
2003 en la cual se declaró inconstitucional la prorroga de las elecciones
departamentales y municipales fue proferida el 9 de julio de 2003.
Aclarado el alcance de la norma acusada, entra la Corte a analizar
si esta representa una sustitución del principio de separación de poderes.
5.2.3.     La norma acusada no comporta una sustitución de
Constitución
Al comparar la configuración de la separación de poderes, como
elemento definitorio de la Constitución de 1991, con el alcance de la norma
acusada, se aprecia fácilmente que ésta no sustituye ese elemento de la
Constitución porque no lo reemplaza por uno diferente, sino que establece una
excepción, puntual, en condiciones armónicas con el principio de separación de
poderes y el sistema de frenos y contrapesos que lo hacen efectivo.
Tal como se ha puesto de presente por la Corte en esta providencia,
no cabe afirmar que el principio de separación de los poderes se vea
reemplazado por uno distinto, cuando el poder de reforma constitucional
confiere facultades extraordinarias legislativas al Presidente de la República
en materias respecto de las cuales la propia Constitución ha establecido una
especial reserva de ley formal. En una hipótesis tal, para establecer si las
facultades extraordinarias resultan incompatibles con el principio de
separación de poderes es necesario remitirse al análisis de las condiciones en
las cuales se han conferido las mencionadas facultades.
De esta manera, resulta, en principio, completamente compatible con
la filosofía y espíritu de la Constitución, se hubiesen otorgado facultades
extraordinarias legislativas al Gobierno para asegurar el desarrollo de las
nuevas normas constitucionales sobre financiación de partidos y campañas antes
de las elecciones venideras. Sin embargo, el examen del cargo por sustitución
de Constitución conlleva la necesidad de establecer si las condiciones
fijadas en el Acto Legislativo para el ejercicio de facultades extraordinarias
legislativas por el Presidente de la República representan una modificación de tal
magnitud que equivalga a reemplazar el principio de separación de poderes
consagrado en la Constitución de 1991 por uno integralmente diferente.
El examen de dichas condiciones permite a la Corte concluir que las
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el
parágrafo transitorio acusado, se inscriben dentro del modelo flexible de
distribución de funciones del poder público, por las siguientes razones:
1º      El Congreso de la República disponía, originalmente y antes
de la sentencia de la Corte sobre la ley de convocatoria del referendo que se
realizó en octubre de 2003, de un término razonable para expedir la ley
correspondiente. Sólo si se configuraba una omisión legislativa del Congreso de
la República, surgía la competencia del Presidente para proferir las normas
legales correspondientes, mediante decreto con fuerza de ley. De esta manera,
se respeta la competencia legislativa del Congreso de la República para expedir
las leyes estatutarias en materia electoral, y solamente ante la omisión del
Legislador queda habilitado el Ejecutivo para regular la materia, lo que se
inscribe dentro del principio de colaboración y cooperación de los distintos
órganos del Estado con iras a hacer efectiva las nuevas normas constitucionales
sobre financiación de la política antes de las elecciones departamentales y
municipales venideras.
2º      Se trata de unas facultades cuyo objeto se circunscribe a
proferir las normas legales que reglamenten las materia definida en el artículo
109 reformado, exclusivamente para las elecciones departamentales y
municipales, lo que conjura cualquier posible pretensión del Jefe del Ejecutivo
de extender su competencia legislativa extraordinaria a otras materias.
3º      Las facultades extraordinarias se otorgan durante un lapso
determinable, hasta antes de las inscripciones de candidatos para las
elecciones departamentales y municipales. De esta suerte, el principio de la
división del poder público queda a salvo, en virtud a que se trata de una
delegación legislativa con carácter transitorio, en la cual, el Congreso de la
República conserva su competencia para regular en cualquier momento la materia.
Es más, una vez proferida la legislación por el Ejecutivo su
competencia se agota, y en cualquier momento el Congreso de la República puede
modificarla o derogarla.
4º      De todas maneras, el Congreso de la República nunca pierde
la competencia para proferir la legislación de desarrollo de las normas sobre
financiación de la política, e incluso puede proferirla durante el término que
tiene el Presidente para adoptar normas sobre la materia para las elecciones
departamentales y municipales mediante decreto con fuerza de ley.
La fórmula adoptada por el parágrafo transitorio acusado es categórica,
puesto que se inicia reconociendo que el competente para reglamentar la materia
es el Congreso.
5º      En fin, los decretos con fuerza de ley que profiera el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en
cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite
impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En este
materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial
habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de
ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de
constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241
Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación en la
Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los
poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería
inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la
Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas
que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control
de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo
porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están
orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal y
estatutario, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en
diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por
esta Corporación.[14]
Observa la Corte, sin embargo, que la decisión del poder de reforma
de acudir a esta alternativa de habilitación legislativa en relación con
materias de ordinario sometidas a reserva de ley estatutaria, que incluyen en su
tramitación el previo control de constitucionalidad, plantea un problema de
asimetría en dichos cuerpos normativos, puesto que coexistirían en ellos,
normas sobre las que ha operado un control integral de constitucionalidad, con
otras que carecen del él y que sería por consiguiente susceptibles de ser
demandadas por cualquier ciudadano. Como quiera que ello desnaturalizaría tales
normas en cuanto que carecerían de un elemento central de su carácter de
estatutarias, al paso que se desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas
se integran – en este caso la ley estatutaria sobre partidos y movimientos
políticos donde se regula la financiación de la política- observa la Corte que,
no obstante que no hay previsión expresa sobre el particular, una interpretación
integral de la Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en
ejercicio de las facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias,
los respectivos decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte
ejerza el control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra
así, la Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera
puede preservarse la naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos
normativos que han sido objeto de un control integral y definitivo de
constitucionalidad.
Cabría, con todo, argumentar que lo que resulta afectado en este
caso es una especial reserva de ley en sentido formal, que la Constitución ha
establecido como mecanismo de garantía en materias particularmente sensibles,
como las que son objeto de las leyes estatutarias o las que se refieren  a los
derechos políticos. La afectación de esa reserva especial, entonces, implicaría
sustituir el principio de separación de los poderes tal como el mismo fue
consagrado en la Constitución de 1991.
Lo primero que puede observarse desde esta perspectiva es que esa
reserva especial de ley en sentido formal establecida en el numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución, se mantiene en el parágrafo acusado, en la
medida en que no se reforman las normas que la establecen y sólo se contempla
una excepción transitoria a las mismas, en orden a la realización de un
cometido constitucionalmente importante, cual es la cumplida ejecución de la
reforma constitucional.  Por otra parte, las normas que eventualmente se
expidan en desarrollo de esa habilitación extraordinaria, quedarán hacia el
futuro sometidas a reserva de ley formal y podrán ser modificadas o derogadas,
en cualquier tiempo, por el Congreso de la República. De este modo, no puede
sostenerse que se haya reemplazado el principio de separación de los poderes
por otro integralmente diferente.
Cabría, sin embargo, indagar si esa alteración transitoria de las
normas que establecen la reserva especial tiene la entidad suficiente como para
que su establecimiento hubiese requerido un nuevo acto constituyente. Esto es,
habría que resolver si facultar temporalmente al Presidente de la República
para que, dentro del ámbito de una reforma constitucional orientada a modificar
las normas sobre financiación de la política, expida, si oportunamente no lo ha
hecho el Congreso, las normas legales necesarias, era una decisión cuya
adopción habría requerido un pronunciamiento del constituyente primario, o si,
por el contrario, la misma cae dentro de la órbita de las competencias del
poder de reforma. A ese efecto, es preciso reiterar  que la habilitación que se
confiere al Presidente de la República: i) tiene carácter subsidiario,
en la medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida
de manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas
materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una
competencia limitada en cuanto a la materia porque el Presidente de la
República sólo puede modificar los cuerpos normativos señalados en la
Constitución, y con el propósito exclusivo de desarrollar las nuevas normas
antes de las elecciones departamentales y municipales venideras, que se
llevaron a cabo en octubre de 2003 ; iii) en ese contexto, el Presidente sólo
puede expedir aquellas normas que reglamenten el nuevo artículo 109 para dichos
comicios y no para otros, de manera tal que no puede alterar
indiscriminadamente cualquier norma estatutaria, sino solo aquellas respecto de
las cuales se cumpla esa condición imperativa; iv) se trata de una facultad que
el Presidente de la República puede ejercer sólo por un periodo determinable a
partir de la propia disposición constitucional; v) las normas que expida el
presidente tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan,
por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley
estatutaria a la que ellas se integren; vi) lo anterior quiere decir que las
mismas podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas
por el legislador ordinario, y, finalmente, vii) las normas que expida el
Presidente de la República en ejercicio de la especial habilitación
constitucional, quedan sujetas al control de constitucionalidad que para
las leyes ha previsto el ordenamiento superior. Por otra parte, es preciso
observar que esa habilitación tiene carácter excepcional, porque no
obstante que se mantiene, en general, la reserva de ley formal, el propio poder
de reforma, a la luz de unas muy particulares circunstancias, decidió conferir
las facultades extraordinarias en las condiciones que se han
reseñado.
El examen de ese conjunto de condiciones pone de manifiesto que si
bien el poder de reforma introdujo una excepción transitoria al principio de
reserva especial de ley formal contenido en la Constitución, la misma se ha
rodeado de una serie de garantías que se inscriben dentro de la Constitución
que no establece esquemas rígidos e inmutables de articulación entre los
distintos órganos constitucionales.
Tal como se ha puesto de presente a lo largo de esta providencia, lo
que en las hipótesis de delegación legislativa resulta relevante desde la
perspectiva del control, es establecer, no la mera titularidad formal en el
ejercicio de la función legislativa, sino las condiciones en las cuales, de
manera excepcional, se permite que la misma se radique en cabeza del Ejecutivo.
Y tal análisis puede hacerse tanto en relación con actuaciones que de manera
general reformen las normas que establecen la reserva, como frente a disposiciones
por virtud de las cuales, en el ámbito de una reforma constitucional, se
disponga, con carácter transitorio, una excepción al principio general. Esta
última hipótesis, que es la que se presenta en el parágrafo transitorio del
Acto Legislativo acusado. Por lo tanto, es posible concluir que dicha
disposición no comporta una sustitución de la Constitución de 1991, ni de los
principios de separación de poderes y reserva de ley que ella consagra como
elementos definitorios de su identidad.
4.8. De lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia, se
concluye que el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No.
01 de 2003 no constituye un exceso del poder de reforma, por lo cual es
exequible y, en consecuencia, así se declarará por la Corte.
VII.  DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones concluye la Corte que al
facultar al Presidente de la República para que, si oportunamente no lo hiciere
el Congreso, adopte mediante decreto con fuerza de ley las normas electorales
que desarrollen el artículo 109 constitucional sobre financiación de partidos y
campañas políticas antes de la realización de las elecciones departamentales y
municipales venideras, el poder de reforma constitucional no incurrió en un
vicio de competencia, por cuanto tales facultades no comportan una sustitución
de la Constitución, ni total ni parcial.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo transitorio del artículo 3º
del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003, por el cargo analizado.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-971 de 2004
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS MATERIALES O DE
COMPETENCIA CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Procedencia de una decisión inhibitoria/JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD DE VICIOS MATERIALES O DE COMPETENCIA DE ACTO REFORMATORIO
DE LA CONSTITUCION-Extralimitación de la Corte en sus competencias
(Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Competencia de la Corte se restringe a
los vicios de forma (Aclaración de voto)
La Corte Constitucional no tiene
atribuida constitucionalmente competencia para conocer de vicios de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución distintos a
los establecidos en el articulo 241.1 de la Constitución. Esto es la
competencia se restringe a los vicios de forma o procedimiento, todos los
demás, llámense vicios materiales o de competencia, están excluidos del control
que corresponde a la Corte.
SISTEMA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Carácter
flexible o cuasi flexible (Aclaración de voto)
La
Constitución Política, en lo que hace referencia a los mecanismos de reforma,
reacciona contra la lógica de rigidez prevista en el ordenamiento
constitucional anterior. En efecto, la actual Constitución establece un sistema
de reforma que permite caracterizarla como flexible o cuasi flexible; la
modificación, enmienda, reforma o como se quiera llamar a la posibilidad de
disponer del texto constitucional sin tantas dificultades, es decir con un
menor grado de rigidez, es consustancial y "razón de ser" de la actual
Constitución.
Referencia:
expediente D- 5133
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del
articulo 3° del Acto Legislativo No.1 de 2003 “Por el cual se adopta una
Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
1.- Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta corporación, me permito presentar aclaración de voto a la
decisión de exequibilidad tomada en el caso de la referencia. En mi opinión en
el presente caso procedía una decisión inhibitoria y no una decisión de fondo
como la que se produjo. El hecho de haber sido derrotada mi propuesta de
inhibición para conocer de demandas por vicios materiales o de competencia
contra actos reformatorios de la Constitución, y que la decisión de
exequibilidad tenga como consecuencia el respeto de lo decidido por el poder
constituyente hace que suscriba la presente sentencia. No obstante, debo
aclarar que en mi opinión , la Corte se extralimita en sus competencias o
funciones (es ella la que incurre en un vicio de competencia) cuando se hace
juicios de constitucionalidad que versan sobre vicios materiales o de
competencia.
2.- El punto de partida para la presente
decisión, en mi opinión, carece de fundamento. La Corte Constitucional no tiene
atribuida constitucionalmente competencia para conocer de vicios de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución distintos a
los establecidos en el articulo 241.1 de la Constitución. Esto es la
competencia se restringe a los vicios de forma o procedimiento, todos los
demás, llámense vicios materiales o de competencia, están excluidos del control
que corresponde a la Corte.
3.- La Carta
Política de 1991 prevé en sus artículos 241-1 y 2 y 379 que la Corte
Constitucional puede revisar la constitucionalidad de los actos legislativos,
cuando estos sean demandados por cualquier ciudadano por disconformidad con el
texto original. Empero, se trata de una revisión de constitucionalidad
restringida exclusivamente a verificar que el Congreso de la República ha
actuado correctamente como poder constituyente constituido, esto es, respetando
el "iter" constitucionalmente previsto. Así, la Corte Constitucional
únicamente puede declarar la inconstitucionalidad de los actos legislativos cuando
encuentre vicios de procedimiento, esto es, vicios formales por incumplimiento
de disposiciones constitucionales.
4.- Lo
anterior obedece a que uno de los principios esenciales derivado de la
existencia de una multiplicidad de mecanismos para reformar la Constitución es
precisamente el de la flexibilidad y el carácter abierto de esta misma. Por lo
anterior, estimo que no es posible introducir, por vía de interpretación,
elementos que hagan más rígida la norma fundamental y considero, así mismo, que
limitar el poder de reforma distinguiéndolo de otros conceptos como sustitución
o cambio, a pesar de que se haya respetado el "iter" legislativo, es
atentar contra la razón fundamental que orientó al Constituyente de 1991.
5.- La
Constitución Política, en lo que hace referencia a los mecanismos de reforma,
reacciona contra la lógica de rigidez prevista en el ordenamiento
constitucional anterior. En efecto, la actual Constitución establece un sistema
de reforma que permite caracterizarla como flexible o cuasi flexible; la
modificación, enmienda, reforma o como se quiera llamar a la posibilidad de
disponer del texto constitucional sin tantas dificultades, es decir con un
menor grado de rigidez, es consustancial y "razón de ser" de la
actual Constitución. Por ello, la interpretación de la mayoría de los colegas
es, en mi opinión, contraria al texto constitucional y tiene consecuencias que
ponen en evidencia esta incompatibilidad. Por una parte, conduce a caracterizar
la Constitución como "rígida", a dificultar y, en muchos casos, a
impedir la reforma constitucional (la distinción entre reforma y sustitución
es, desde mi punto de vista, subjetiva). Y, por otra parte, la teoría de los
vicios de competencia como límite al poder de reforma, conduce a comprender la Constitución
como norma cerrada o totalitaria, según la cual sólo pueden existir reformas
que el mismo texto autorice, lo cual es una conclusión que expresa una
contradicción de principio.
6.- A mi juicio, entonces, no es
aceptable que esta Corporación sostenga la tesis según la cual el constituyente
derivado carece de competencia para sustituir la estructura básica y filosófica
que fundamenta la Constitución a través de reformas, pues toda derogación de la
ley o la Constitución, en virtud del carácter sistemático del Derecho, genera
una realidad jurídica nueva, por lo cual, en últimas, siempre se verán
modificados los principios filosóficos y la estructura misma de la Carta
Fundamental.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
ALFREDO BELTRÁN SIERRA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Y
JAIME ARAUJO RENTERIA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-971 DE 7 DE OCTUBRE DE
2004.  (Expediente D-5133).
PODER DE REFORMA-Límites (Salvamento de
voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE LAS RAMAS DEL PODER PUBLICO Y RESERVA DE
LEY ESTATUTARIA-Atribución del Presidente de la
República para reglamentar asuntos electorales (Salvamento de voto)
La norma acusada atribuye al
Presidente de la República la función de reglamentar, mediante un decreto con
fuerza de ley lo concerniente a la financiación de las campañas electorales y
el establecimiento de los porcentajes de votación para tener derecho a la
misma, así como la determinación de los montos máximos que se pueden invertir
por los candidatos a elecciones departamentales y municipales “antes del cierre
de las inscripciones correspondientes”. De tal suerte que, como quiera que ese
acto legislativo fue expedido el 3 de julio de 2003 y las elecciones a que se
ha hecho referencia conforme a la ley deberían celebrarse el 26 de octubre del
mismo año, es claro que al Congreso de la República, aunque mencionado en ese
parágrafo, en realidad tan sólo se le concedía el exigüo término de 23 días.
Tal imposibilidad jurídica el Congreso, que actuaba como constituyente, no la
desconocía y, siendo ello así, en realidad se alteró de manera grave la
Constitución en uno de sus aspectos esenciales pues constituye principio
fundamental de ella el artículo 3º que instituye la unidad del poder público
que emana de la soberanía popular y que debe ejercerse conforme a las reglas
que la Constitución establece entre las cuales uno de los principios esenciales
es el de la existencia de las ramas del poder. Reiteramos que, a nuestro juicio
el principio democrático y los valores protegidos por la Constitución Política
se encuentran inmersos en la filosofía de la Carta Política Colombiana, razón
por la cual despojar al Congreso de la potestad de dictar una Ley Estatutaria
en materias electorales tan delicadas como las señaladas en el artículo 109 de
la Constitución, deja sin ningún vigor  la reserva de ley que, por su
trascendencia, estableció para ese efecto el constituyente de 1991, entre otras
cosas por cuanto a la democracia son indispensables la libertad y las garantías
de igualdad y trasparencia en los procesos electorales para conformar los
órganos de elección popular.
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, los suscritos magistrados salvamos
nuestro voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-971 de 7 de octubre
de 2004, mediante la cual se declaró exequible el parágrafo transitorio del
artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003.
Son razones de este salvamento de voto
las que a continuación se expresan:
1º. El Acto Legislativo No. 1 de 3 de
julio de 2003 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y
se dictan otras disposiciones”, en su artículo 3º dictó las normas
fundamentales en lo atinente a la financiación de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica y, en su parágrafo transitorio, dispuso que: “el
Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más
tardar tres meses antes de su realización.  Si no lo hiciere, el Gobierno
Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las
inscripciones correspondientes”.
2º. La norma que se acaba de transcribir
fue declarada exequible por la Corte Constitucional, por cuanto a juicio de la
Corporación las facultades concedidas al Gobierno Nacional para dictar
mediante decreto la reglamentación pertinente en cuanto a la financiación de
las elecciones departamentales y municipales “no comportan una sustitución
de la Constitución, ni total ni parcial”.
3º. Ante todo, destacamos dos asuntos
previos en relación con la motivación del fallo del cual discrepamos:
3.1. En las consideraciones de la Corte
Constitucional en la Sentencia C-971 de 2004 los acápites denominados “1. La
competencia de la Corte” (páginas 1 a 17), “2. Problemas jurídicos a
resolver” (páginas 18 a 19), “3. El concepto de sustitución de la
Constitución” (páginas 19 a 22).  “4. Metodología para el ejercicio del
control de constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la
Constitución” (página 23), “5. Análisis de los cargos” numerales
5.2, 5.2.1. (páginas 24 a 30), “5.2.1.2. La separación de poderes en la
Constitución Colombiana” (páginas 30 a 34) “5.2.3. La norma acusada no
comporta una sustitución de la Constitución” (páginas 35 a 39), COINCIDEN
EXACTAMENTE con los respectivos numerales que con los mismos títulos y
contenido aparecen en las “consideraciones y fundamentos” de la Corte
expuestos como motivación de la Sentencia C-970 de 2004 (Expedientes D-5032 y
D-5041, acumulados), cual aparece en las páginas 15 a 40 de esta última, sin
que tal coincidencia literal en la motivación de las dos sentencias mencionadas
hubiere sido objeto de aprobación por la Corte Constitucional.
3.2. De la misma manera, en este
salvamento de voto debemos señalar que conforme aparece en el Acta # 73 de la
sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre del año 2004, aprobada en la
sesión del 20 de octubre del mismo año,  culminada la discusión sobre el
proyecto de sentencia en el proceso D-5133, luego de precisar los términos de
la argumentación que constituiría la motivación del fallo, se acordó por la
Corte “que no se haría referencia a la Sentencia C-1200/03 pues una
inhibición no constituye un precedente”. No obstante lo cual en la
Sentencia C-971 de 2004 de manera expresa y reiterada se hicieron
transcripciones de la citada Sentencia 1200 de 2003, en abierta contradicción
con la decisión de la Corte de no hacerlo, como puede observarse en el punto
1.3.1. (páginas 14 y 15), 1.3.2., (página 15) nota 2 de pie de página al punto
3.2., (página 20), punto 3.2.2., (páginas 21 y 22, párrafo final), punto
5.2.1.2., (referencia página 33, tercer párrafo).
4. Sentado lo anterior, y conforme a lo
expuesto durante los debates en la Sala Plena, expresamos que nuestra
discrepancia con lo resuelto en la Sentencia C-971 de 7 de octubre de 2004
esencialmente se funda en que, a nuestro juicio el parágrafo transitorio del
artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 si sustituye la Constitución
Política, a contrario de lo considerado por la mayoría, afirmación que en
resumen se sustenta en las consideraciones que siguen:
4.1. Como es suficientemente conocido,
uno de los principios universalmente aceptados en el Derecho Público, es que la
Constitución como ley de leyes, puede ser objeto de reforma y precisamente para
ese efecto en ella se establecen mecanismos específicos y procedimientos
determinados, de obligatoria observancia para la validez de las reformas
introducidas a la Carta Política.  Es que, la Constitución por su propia
naturaleza ha de estar dotada de estabilidad.  Pero ello no impide que, sin
perder su identidad, pueda ser reformada.  Es decir, la estabilidad de las
normas constitucionales, no impide su adaptación o modificación conforme a las
nuevas circunstancias sociales y políticas.  La Constitución, nacida del poder
constituyente primario, acepta desde el momento mismo en que se establece la
posibilidad de introducirle en el futuro algunas reformas si así lo exigen
nuevas circunstancias de orden social, económico, jurídico y político.
4.2. Sin embargo, el constituyente
derivado es, al mismo tiempo constituido.  Ello significa que se puede ejercer
jurídicamente la atribución de introducirle reformas a la Constitución, pero
sin que el constituyente derivado pueda actuar de manera omnímoda y sin
sujeción a norma alguna.  Al contrario, la potestad de reforma de la
Constitución es limitada, lo que significa que el constituyente derivado tiene
que respetar la Constitución vigente de manera tal que so pretexto de
reformarla no la sustituya de manera integral, como se dijo en la Sentencia
C-551 de 2003.  Es decir, a tenor de la sentencia acabada de mencionar, “el
poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero
sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su
sustitución por una nueva Constitución” .  En ejercicio del poder de
reforma de la Constitución la competencia del Congreso para el efecto, impone “tener
en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que
surgen del bloque de constitucionalidad (...)”, como se dijo en la
sentencia aludida.  No puede el Congreso para reformar la Carta Política
expedir normas que impliquen “un cambio de una magnitud y trascendencia que
transforme real y materialmente la Constitución o la forma de organización
política en otra opuesta o integralmente diferente”, doctrina que se
encuentra conforme a lo dicho por la Corte anteriormente en la Sentencia C-544
de 1992.
4.3. La norma acusada atribuye al
Presidente de la República la función de reglamentar, mediante un decreto con
fuerza de ley lo concerniente a la financiación de las campañas electorales y
el establecimiento de los porcentajes de votación para tener derecho a la
misma, así como la determinación de los montos máximos que se pueden invertir
por los candidatos a elecciones departamentales y municipales “antes del
cierre de las inscripciones correspondientes”.
De tal suerte que, como quiera que ese
acto legislativo fue expedido el 3 de julio de 2003 y las elecciones a que se
ha hecho referencia conforme a la ley deberían celebrarse el 26 de octubre del
mismo año, es claro que al Congreso de la República, aunque mencionado en ese
parágrafo, en realidad tan sólo se le concedía el exigüo término de 23 días
comprendidos entre el 3 de julio fecha en que se inicia la vigencia del Acto
Legislativo No. 01 de 2003 y el 26 de julio de ese año, para la expedición de
una Ley Estatutaria que regulara la materia.  Como es evidente en ese reducido
tiempo era imposible darle cumplimiento al mandato contenido en el parágrafo
transitorio ya aludido del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003
conforme a lo dispuesto por la propia Carta Política en los artículos 157 y
siguientes del Capítulo 3, Título VI de la Constitución Política.
Tal imposibilidad jurídica el Congreso,
que actuaba como constituyente, no la desconocía y, siendo ello así, en
realidad se alteró de manera grave la Constitución en uno de sus aspectos
esenciales pues constituye principio fundamental de ella el artículo 3º que
instituye la unidad del poder público que emana de la soberanía popular y que
debe ejercerse conforme a las reglas que la Constitución establece entre las cuales
uno de los principios esenciales es el de la existencia de las ramas del poder
(artículo 113 de la Carta), pilar de la existencia de un Estado Democrático
como la Constitución, por voluntad del pueblo, define al Estado Colombiano.
Reiteramos que, a nuestro juicio el
principio democrático y los valores protegidos por la Constitución Política se
encuentran inmersos en la filosofía de la Carta Política Colombiana, razón por
la cual despojar al Congreso de la potestad de dictar una Ley Estatutaria en materias
electorales tan delicadas como las señaladas en el artículo 109 de la
Constitución, deja sin ningún vigor  la reserva de ley que, por su
trascendencia, estableció para ese efecto el constituyente de 1991, entre otras
cosas por cuanto a la democracia son indispensables la libertad y las garantías
de igualdad y trasparencia en los procesos electorales para conformar los
órganos de elección popular.
4.4.En la sentencia de la cual discrepamos, se hacen afirmaciones que no
compartimos, con apoyo en las cuales se concluye que la norma acusada no
sustituye a la Carta Política y que, en consecuencia, se ajusta a la
Constitución.
En esa dirección, se expresa que el
parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003 no
afecta la separación de las ramas del poder público porque no la reemplaza por
un principio diferente, sino que simplemente se establece una “excepción,
puntual”, en unas condiciones fijadas por ese acto legislativo para que el
Presidente de la República pudiera expedir en esa materia un decreto con fuerza
de ley.
Para sacar avante tal razonamiento, se
señala que el Congreso de la República es, en principio, el competente para
expedir esa ley; y se añade que paralelamente se dispuso por el constituyente
que para el caso de no ser expedida esa ley por el Congreso, de manera
subsidiaria, se adscribía entonces competencia al Presidente de la República
para regular la materia “antes del cierre de las inscripciones
correspondientes”, lo cual se explica “por el contexto en el cual se
expidió dicho Acto Legislativo”, que para entonces señalaba que “el
plazo para el Congreso era, originalmente, superior a un año”, pues “como
se recordará, la formación del Acto Legislativo parcialmente acusado coincidió
durante su primera vuelta con la tramitación de la ley que convocó al referendo
reformatorio de la Constitución a realizarse un día antes de las elecciones
departamentales y municipales de octubre de 2003”, referendo este en el
que, de ser aprobado, “se prorrogaba el período de las autoridades de estos
niveles territoriales durante un año”, como aparecía en la pregunta # 17
del referendo aludido, la cual fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional en Sentencia C-551 de 9 de julio de 2003.
La argumentación que se expone, en lugar
de servir como sustento de la constitucionalidad de la norma acusada, lo que
demuestra claramente es su inconstitucionalidad.  En efecto, no puede servir de
apoyo para afirmar la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo
3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003 una norma expresamente declarada
inconstitucional por la Corte en sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada.
Lo que ocurrió fue que se dio por aprobada la pregunta # 17 propuesta al pueblo
en el referendo convocado por la Ley 796 de 2003.  Y ahora, la misma Corte que
declaró la inexequibilidad de la pregunta # 17 de ese referendo por ser
contraria al principio democrático, le da efecto jurídico, nada menos que para
declarar la validez de una atribución al Presidente de la República para
regular lo atinente a la financiación de las campañas políticas, cuando esa es
materia que tiene, por mandato del constituyente, reserva de ley, que no puede
regularse como ley ordinaria, sino mediante Ley Estatutaria.
Se afirma igualmente que no se quebranta
el principio de la separación de poderes, esencial a la Constitución, por
cuanto las facultades conferidas al Presidente de la República por el parágrafo
transitorio del artículo 3º del Acto No. 01 de 2003 tienen un objeto
determinado que se circunscribe a la expedición de las normas legales que
regulen la materia definida en el artículo 109 de la Constitución, “exclusivamente
para las elecciones departamentales y municipales, lo que conjura
cualquier posible pretensión del Jefe del Ejecutivo de extender su competencia
legislativa extraordinaria a otras materias”.  En relación con tal
argumento, caben dos observaciones: la primera, que en ningún caso se desprende
del parágrafo acusado que pueda el Presidente de la República extender esas
facultades que allí se le confieren, “a otras materias”, asunto que no
se discute; y, la segunda, que la integridad de la Constitución reclama, de
manera imperativa, que la separación de las ramas del poder en aquello que el
constituyente reservó a la ley por su trascendencia jurídico-política y para el
funcionamiento mismo de la democracia, no pueda ser alterada ni siquiera de
manera transitoria. Es decir, lo que se afirma en la propia sentencia es, ni
mas ni menos, que sí se alteró el principio democrático pero que tal alteración
deja de ser importante porque fue transitoria, lo que resulta inadmisible
frente a la integridad y supremacía de la Constitución.
Se dice, además, que la norma acusada no
es inconstitucional porque el Congreso de la República mantiene su competencia
para proferir una Ley Estatutaria que modifique o derogue las normas expedidas
por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le
concedió el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de
2003.  Tampoco este argumento demuestra la constitucionalidad del parágrafo
citado.  Al contrario, como es evidente, si se expide un decreto con fuerza de
ley para regular las materias contempladas en el artículo 109 de la
Constitución en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales
próximas entonces a celebrarse y, si tal decreto debería ser expedido antes del
cierre de las inscripciones correspondientes, lo que resulta claro es que el
Congreso de la República carecería del tiempo necesario para la expedición de
una Ley Estatutaria que reemplazara las normas contempladas en ese decreto.  De
manera pues que, por este aspecto, tampoco es suficiente la argumentación de la
sentencia y, en cambio, lo que se pone de manifiesto con ella es la
inconstitucionalidad de esa norma acusada, pues justamente lo que se señala es
que la competencia del Congreso para regular esta materia no debería haber sido
trasladada, ni siquiera de manera subsidiaria al Presidente de la República.
Se añade luego que los decretos con
fuerza de ley que se profieran por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades de que trata el parágrafo transitorio del artículo 3º del
Acto Legislativo No. 1 de 2003, están sometidos al control de la Corte Constitucional,
lo que permite que se evite “cualquier abuso o extralimitación por parte del
Ejecutivo”.  Este argumento, tampoco resulta afortunado para concluir en la
constitucionalidad del parágrafo acusado.  Nadie discute que los decretos leyes
pueden ser acusados de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano ante esta
Corte.  Aquí de lo que se trata es de algo distinto no puede partirse de la
constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto
Legislativo No. 1 de 2003, para decir que esta norma no es inconstitucional
porque las que se expidan con fundamento en ella pueden ser objeto de control
por la Corte.  Lo que queda demostrado de esta manera, es que la motivación de
la sentencia elude la acusación para situarla en un terreno diferente. No
expone una razón demostrativa de la constitucionalidad de la norma acusada,
sino que dando por sentado que ese parágrafo se ajusta a la Carta Política,
asevera luego que es constitucional porque los decretos que se expidan con
apoyo en él tienen control de constitucionalidad, lo cual pone a las claras la
ausencia de argumentación específica sobre el asunto controvertido.
Queda entonces así demostrado que el
parágrafo transitorio del Acto Legislativo No. 1 de 2003 afecta principios y
valores esenciales de la Constitución Política porque desconoce la separación
de las ramas del poder en un Estado Democrático, lo que significa que el
Congreso de la República como constituyente derivado actuó sin competencia para
expedir esa norma, pues si bien es verdad que tiene atribuciones para reformar
la Constitución, su competencia para el efecto no es omnímoda, sino limitada
por tratarse de un poder constituido, diferente precisamente por eso del
constituyente primario, punto este en el cual el concepto rendido por el señor
Procurador General de la Nación coincide con el de los suscritos magistrados
que ahora salvamos el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrada
[1]
Hasta aquí la ponencia original presentada a la Sala por el Magistrado
sustanciador Alfredo Beltrán Sierra.
[2]
A este respecto en la Sentencia C-1200 de 2003 se señalo que “… no constituyen
sustituciones parciales, por ejemplo, las reformulaciones positivas, es decir,
el cambio en la redacción de una norma sin modificar su contenido esencial
(i.e. “estado de derecho, social y democrático” por “estado democrático y
social de derecho”); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la
conceptualización de un valor protegido por la Constitución (i.e. “el pueblo es
el único titular de la soberanía” por “la soberanía reside exclusiva e
indivisiblemente en el pueblo”); las excepciones específicas, es decir, la adición
de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en
su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por pérdida de
investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas),
las limitaciones o restricciones, es decir, la introducción por el propio poder
de reforma de límites y restricciones para armonizar valores e intereses
enfrentados (i.e. introducir como límite a la libertad de prensa el respeto a
la honra o permitir la suspensión de la ciudadanía para los condenados a pena
de prisión en los casos que señale la ley).”
[3]
Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-551 de 2003 expresó que “No
le compete a esta Corte, como ya se dijo, efectuar un control de contenido o
material de las reformas constitucionales, mucho menos tomando como referente
supraconstitucional un tratado. Si bien el interviniente acierta al señalar que
el bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución), en su
integridad, es relevante para determinar si una reforma constitucional es en
realidad una sustitución de la Constitución, de esa premisa no se puede
concluir que una reforma constitucional puede ser juzgada por vicios de
contenido a partir de una comparación entre la disposición constitucional
cuestionada y un artículo de determinado tratado, porque ello equivaldría a
reducir el cargo de la reforma constitucional al de una norma inferior a la
Constitución y a sacar los tratados del bloque de constitucionalidad para
elevarlos a un rango supraconstitucional.”
[4]
No se refiere la Corte a las formas de intangibilidad, puesto que en algunos
países se distingue entre intangibilidad expresa e implícita, por ejemplo.
[5] Pedro De Vega,
“La Reforma constitucional y la problemática del poder constituyente”, Tecnos,
Madrid, 1988,  p. 273.
[6]
Dicho autor sostenía que: “[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin
vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos
fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estará necesariamente
peor armado que su rival, éste absorberá aquél”. Véase: Javier GARCÍA ROCA.
Del principio de la división de poderes. Revista jurídica Aequitas. México.
1998.
[7]
Sentencia C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9]
Giuseepe De VERGOTTINI, Derecho
Constitucional Comparado, Madrid: Espasa Calpe, 1983, pp 427 y ss. hace un
recuento sobre las normas sobre legislación delegada en distintas
Constituciones europeas.
[10] Sobre la diferencia entre el
traslado de una competencia del legislador al ejecutivo y el otorgamiento de
facultades e extraordinarias legislativas, se pronunció la Corte en la
Sentencia C-121 de 2004, para señalar, en relación con la competencia para
determinar la estructura de la Administración Pública (Art. 150 – 7 C.P.), que,
mientras que, como se expresó en la Sentencia C-702 de 1999, resulta contrario
a la Constitución otorgar al Presidente de la República una atribución que, como la
prevista en el numeral 7º del artículo 150, por mandato constitucional es de
competencia privativa del legislador, nada se opone a que se transfiera al jefe
del Ejecutivo en forma transitoria la facultad de escindir entidades u
organismos del orden nacional creados o autorizados por la ley. En la sentencia
C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, por otra parte, ya la Corte
había advertido que en la Constitución de 1991, al regular la institución de la delegación
legislativa, se establecieron  “… una serie de cautelas que están orientadas
a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se
desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una
habilitación en blanco…” (Subrayado fuera de texto).
[11]
Op. Cit. p. 427
[12]
Karl Loewenstein: “Teoría de la Constitución”. Trad.  A. Gallego Anabitarte,
Ariel, Barcelona, 1964, p. 153
[13]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14]
Al respecto ver, entre otras las sentencias C- 131 y C-530 de 1993, y C-537 de
1998. En esta última Sentencia la Corte se declaró competente para examinar la
constitucionalidad del primer inciso del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953,
por cuanto, no obstante que estaba contenida en un Decreto formalmente
ejecutivo de compilación, se trataba de una reproducción idéntica de la
disposición contenida en la Ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que
se autorizó compilar, y, por consiguiente,  su rango es de orden legal y no
ejecutivo.