T-204-15
Sentencia
T-204/15
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional por vulneración del derecho al debido
proceso
La jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha decantado los eventos que permiten establecer la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso con ocasión de la expedición de una providencia
judicial. Así, ha indicado la Corte que para determinar la mencionada
vulneración, es necesario acreditar la configuración de alguno de los
requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela, a saber: un
defecto i) orgánico, ii) procedimental absoluto, iii) fáctico, iv) material o
sustantivo, v) error inducido, vi) decisión sin motivación, vii)
desconocimiento del precedente, o, viii) violación directa de la Constitución
CARACTERIZACION DEL
DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
El defecto procedimental absoluto ha sido
definido por la Corte Constitucional como el vicio que se configura cuando el
juez se aparta completamente del procedimiento establecido por las normas
jurídicas, ocasionando una vulneración del derecho fundamental al debido
proceso. Tal como lo ha reseñado la jurisprudencia constitucional, la razón de
ser de la consagración de esta causal de procedibilidad contra sentencias
judiciales está relacionada con la protección de los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que sujetan al juez
a los procedimientos previamente establecidos, en virtud del principio de
legalidad. De esta manera, en
aquellos casos en que un juez resuelve, en forma arbitraria, desconocer los
procedimientos y las formas establecidas para el desarrollo de los juicios,
vulnera no sólo los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, relacionados con los derechos a la defensa y
contradicción que le asiste a las partes en el marco de un proceso judicial o
de un procedimiento activo. En realidad, con esta omisión, el juez natural pone
en peligro la protección y efectividad de los derechos subjetivos de las partes
en el referido trámite, lo cual supone una afectación de carácter sustancial,
si se tiene en cuenta que los procedimientos están concebidos para asegurar la
efectividad de dichos derechos sustanciales
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración de un
defecto procedimental absoluto, por cuanto Tribunal se apartó por completo del
procedimiento establecido por la ley
La Sala encuentra que el Tribunal
Administrativo del Cesar incurrió en un defecto procedimental absoluto, por
cuanto se apartó por completo del procedimiento establecido por la ley, al dar
trámite al grado jurisdiccional de consulta sin que se cumplieran los
requisitos consagrados en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 para ello. En
igual sentido, el Tribunal demandado incurrió en un defecto sustantivo, pues la
adopción del trámite de consulta estuvo fundamentada en la aplicación de una
norma derogada que establecía los requisitos de procedencia del mencionado
grado jurisdiccional, esto es, el artículo 184 original del Código Contencioso
Administrativo, y que devino en perjuicio de los demandantes, como se explicará
a continuación
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración
de un defecto sustantivo y procedimental por razón de la aplicación de una
norma derogada y de la adopción de un procedimiento que se apartaba en forma
ostensible del previsto por el legislador
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración de un defecto orgánico por extralimitación en el
ejercicio de la competencia del juez de segunda instancia y vulneración de la no
reformatio in pejus
El Tribunal Administrativo del Cesar excedió
la competencia que la Constitución le imponía al revisar la legalidad del fallo
de primera instancia para decidir que la falla en el servicio médico no se
encontraba probada. En efecto, si existía ya una decisión de primera instancia
que favorecía los derechos de los accionantes en el proceso de reparación
directa, el juez no podía desmejorarla, pues ello devino en una afectación
clara de la garantía de la no reformatio in pejus y de los derechos subjetivos de
la parte accionante en el proceso. Resulta evidente que la decisión adoptada por el Tribunal
desmejoró en forma notoria la situación jurídica de los apelantes únicos,
desquebrajándose así la garantía de la no reformatio in pejus y los
límites constitucionales y legales a la competencia del juez de segunda
instancia, consagrados en el artículo 31 superior y en el artículo 357 del
Código de Procedimiento Civil, que imponían al juez la obligación de analizar
exclusivamente aquello que le era desfavorable a los demandantes, y frente a lo
cual éstos interpusieron el recurso de apelación
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración de una violación directa de la Constitución, por
razón de la vulneración de los derechos a la igualdad y reparación de las
víctimas, y los principios de buena fe y confianza legítima
Se observa una vulneración ostensible de los
principios de buena fe y confianza legítima que deben orientar la función
judicial, toda vez que el Tribunal Administrativo del Cesar, apartándose de los
límites a la competencia que la Constitución imponía en virtud del principio de
la no reformatio in pejus, procedió a pretermitir el recurso
de apelación presentado por los demandantes y a desmejorar su situación
jurídica, menoscabando así la expectativa legítima que estos tenían frente a la
resolución de sus pretensiones
Referencia: Expediente
T-4625598
Acción de tutela
instaurada por Ana Álvarez Toncel y otros contra el Tribunal Administrativo del
Cesar.
Procedencia: Consejo de
Estado.
Asunto: Debido proceso.
Violación de la no reformatio in pejus. Violación de los derechos a la
igualdad y reparación de víctimas y principios de buena fe y confianza
legítima. Límites del juez de segunda instancia al fallar el recurso de
apelación. Grado jurisdiccional de consulta en materia contenciosa
administrativa.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Bogotá, D. C., veinte
(20) de abril de dos mil quince (2015).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y la Magistrada Gloria Stella
Ortiz, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de la sentencia de tutela proferida el 6 de octubre de 2014 por la
Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado,
mediante la cual se confirmó la providencia proferida el 5 de septiembre de
2013 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el marco del proceso de
reparación directa iniciado por los accionantes en contra del Instituto de
Seguros Sociales y otros.
El asunto fue conocido
por la Corte Constitucional por remisión que realizó la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, según lo ordenado
por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. El 9 de diciembre de 2014,
mediante auto notificado el 19 de diciembre de 2014, la Sala Doce de Selección
de Tutelas de esta Corporación lo seleccionó para revisión.
I. ANTECEDENTES
El 31 de enero de
2014[1],
los señores Ana Álvarez Toncel, Rodrigo Alberto Peláez Núñez, Ana Lorena Peláez
Álvarez, Leydys Beatriz Álvarez Toncel, Fanny Clara Toncel Álvarez, Zuleima
Elena Álvarez Toncel, Álvaro Augusto Núñez y Stevenson Peláez, a través de
apoderada judicial, presentaron acción de tutela en contra de la decisión
adoptada el 5 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Cesar,
en el marco del proceso de reparación directa iniciado por los accionantes en
contra del Instituto de Seguros Sociales y otros.
Los accionantes consideran
que dicha decisión judicial vulneró su derecho fundamental al debido proceso,
específicamente, el derecho a la no reformatio in pejus. Así,
sostuvieron que el juez de segunda instancia pretermitió los límites del
recurso de apelación que lo circunscribían a fallar de acuerdo con lo alegado
por los demandantes en el recurso, al surtir el grado jurisdiccional de
consulta, mediante el cual revocó el fallo de primera instancia, negando todas
las pretensiones de la demanda.
A. Hechos y
pretensiones
1. Los accionantes, a
través de apoderada judicial, presentaron demanda de reparación directa el 22
de octubre de 2009, en contra del Instituto de Seguros Sociales – ISS, la
E.S.E. Hospital Santo Tomás de Villanueva y las Clínicas Laura Daniela, Someda
de San Juan del Cesar y San Juan S.A. En la mencionada acción judicial,
señalaron la configuración de una falla en la prestación de los servicios
médicos de urgencia, diagnóstico, examen, intervención quirúrgica y
postoperatoria prestados el 25 de junio de 2008 a la niña Jeissel Tatiana
Peláez Álvarez, quien murió por razón de dichos sucesos.[2]
2. Solicitaron condenar
a las entidades accionadas a pagar, en forma solidaria, el valor de los
perjuicios causados a los demandantes y a la menor de edad fallecida, a saber:
perjuicios morales subjetivados y materiales objetivados y daño a la vida de
relación[3].
3. El Juzgado Tercero
Administrativo de Descongestión de Valledupar, mediante sentencia del 24 de
abril de 2013, declaró probadas las excepciones de inexistencia de la
obligación de reparación y adecuada práctica médica, en lo concerniente a la
Clínica Laura Daniela S.A.
4. En la misma
sentencia, el juez de primera instancia declaró la responsabilidad
administrativa y patrimonial de la E.S.E. Hospital Santo Tomás de Villanueva, y
de la Clínica San Juan S.A., al haberse acreditado la configuración de una
falla en el servicio de atención médica. El juez señaló que las entidades
mencionadas realizaron en forma tardía el diagnóstico de las enfermedades “pancreatitis
grave y apendicitis aguda”, y, en consecuencia, las condenó al pago de una
indemnización por razón de los perjuicios materiales objetivados, morales y
vida de relación causados a los accionantes[4].
5. Sin embargo, el juez
de primera instancia negó las pretensiones de la demanda con respecto al pago
de perjuicios en la modalidad de lucro cesante, sosteniendo que la jurisprudencia
del Consejo de Estado ha señalado que dicha condena sólo es procedente cuando éste
es cierto. En el caso analizado, al tratarse de una menor de edad que no
devengaba salario alguno, y a la imposibilidad de establecer, por un lado, los
posibles ingresos de la misma a futuro, y por el otro, el hecho de que con
dichos ingresos se apoyara económicamente al núcleo familiar, no se evidenció
la certeza del lucro cesante dejado de percibir[5].
6. La sentencia fue
notificada por edicto fijado el 6 de mayo, y desfijado el 8 de mayo de 2013[6].
7. El referido fallo fue
apelado únicamente por la apoderada de los demandantes durante el término
legal, quien, sustentando el recurso, solicitó que se reconociera el pago de la
indemnización por razón de los perjuicios materiales ocasionados en la
modalidad de lucro cesante[7].
8. El 25 de junio de
2013 tuvo lugar la audiencia de conciliación, en la que se dejó constancia de
la falta de comparecencia de la parte demandada, y del fracaso de la audiencia[8].
9. Mediante auto del 8
de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió el recurso de
apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 24 de abril de 2013,
proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito
Judicial de Valledupar, “por haber sido sustentado oportunamente y reunir
los demás requisitos legales”. [9]
10. El Tribunal
Administrativo del Cesar, mediante providencia del 5 de diciembre de 2013,
proferida en segunda instancia, decidió i) no dar trámite al recurso de
apelación, y en su lugar, ii) dar trámite al grado jurisdiccional de consulta. Como
razón para dicha decisión, el Tribunal advirtió que en tanto la condena
impuesta por el juez de primera instancia excedía los trescientos salarios
mínimos legales mensuales vigentes (300 SMLMV), ello era suficiente para dar
trámite al grado jurisdiccional de consulta.[10]
11. Al respecto, aclara
la Sala que inicialmente, el artículo 184 del Decreto 01 de 1984, o Código
Contencioso Administrativo, establecía los requisitos para la procedencia del
grado jurisdiccional de consulta, indicando que éste era procedente cuando las
sentencias condenatorias no fueran apeladas por la administración. Esa norma
dispone:
“ARTICULO 184.
CONSULTA. Las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto
dictados en primera instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier
entidad pública, deberán consultarse con el superior, cuando no fueren
apeladas por la administración.
La consulta se
tramitará y decidirá previo un término común de cinco (5) días para que las
partes presenten sus alegatos por escrito.
La consulta se
entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades. La
providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el
mencionado grado”.
12. Sin
embargo, la mencionada norma jurídica fue subrogada por el artículo 57 de la
Ley 446 de 1998, norma que estableció requisitos adicionales para la
procedencia del grado jurisdiccional de consulta en materia contenciosa
administrativa. La norma posterior señaló que la consulta era procedente en
aquellos casos en los que se dictaran i) sentencias condenatorias que
excedieran los trescientos salarios mínimos mensuales legales, ii) o que hubiesen
sido proferidas contra entidades representadas por curador ad litem, y,
iii) cuando las mismas no hubiesen sido apeladas, así:
“ARTICULO 184. CONSULTA. Las
sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a
cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios
mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes
hubieren estado representados por curador ad litem, deberán consultarse con el
superior cuando no fueren apeladas.
Las
sentencias que impongan condena en abstracto sólo serán consultables junto con
el auto que las liquide, en los eventos del inciso anterior.”.
13. Así, a pesar de que
el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 exigía mayores requisitos para el desarrollo
del trámite de consulta, esto es, que ninguna de las partes apelara la decisión
proferida en primera instancia, el Tribunal decidió analizar la legalidad de la
condena impuesta a la entidad pública en virtud del grado de consulta. El
Tribunal justificó su decisión en la necesidad de proteger el patrimonio
público y el interés general, el cual podía verse afectado con la sentencia de
primera instancia.
14. Como resultado del
análisis de legalidad del fallo proferido el 24 de abril de 2013 en virtud del
grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo del Cesar revocó
la sentencia de primera instancia y denegó las pretensiones de la demanda,
señalando que no se había probado la falla en el servicio alegada, puesto que  la
atención que le fue suministrada a la menor de edad fallecida “fue la
adecuada, y que recibió los cuidados debidos según su estado de salud”.
Asimismo, indicó que “la causa de la muerte de la menor, fueron única y
exclusivamente las complicaciones propias de la evolución de la enfermedad por
ella presentada”[11].
B. Actuaciones
procesales en sede de tutela.
1. El 31 de enero de
2014, los demandantes presentaron acción de tutela ante el Consejo de Estado en
contra del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, aduciendo
que su derecho fundamental al debido proceso, y la garantía a la no
reformatio in pejus habían sido vulnerados por el juez de segunda
instancia, al i) pretermitirse el análisis del recurso de apelación, ii)
surtirse el grado jurisdiccional de consulta, y, iii) fallarse más allá de las
pretensiones invocadas por los demandantes en forma desfavorable.
2. Mediante auto del 12
de febrero de 2014, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección B, del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela, y ordenó
darle traslado al Tribunal Administrativo del Cesar y a los representantes
legales de las entidades accionadas en el proceso de reparación directa, para
que éstos ejercieran sus derechos fundamentales a la defensa y contradicción.
3. De esta manera, se
notificó la acción de tutela a los representantes legales del Instituto del
Seguro Social (sic) en Liquidación, Clínica Laura Daniela, Hospital Santo Tomás
de Villanueva, Clínica Someda de San Juan del Cesar y Clínica San Juan S.A., en
calidad de terceros con interés legítimo, para que se pronunciaran sobre los
hechos alegados en la acción de tutela, si lo consideraban pertinente. [12]
4. En similar sentido,
en el mismo auto se solicitó copia del expediente del proceso de reparación
directa No. 2009-00453-01.
C.
Respuesta del Tribunal Administrativo del Cesar
1. El Tribunal
Administrativo del Cesar respondió la acción de tutela, el 13 de marzo de 2014[13],
argumentando que no se había configurado una vía de hecho por violación del
debido proceso con motivo de la expedición de la sentencia de 5 de diciembre de
2013.
2. Indicó el Tribunal
que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que el grado
jurisdiccional de consulta es procedente para efectos de salvaguardar el
patrimonio estatal, incluso en aquellos casos en que sólo la parte actora haya
apelado, y se evidencie que la condena impuesta a una entidad pública exceda
los trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes (300 SMLMV).
3. En efecto, señaló
que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado establecida en la
sentencia del 23 de enero de 2014, expediente 2013-0261900, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, (Consejero Ponente Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas) se indicó la procedencia del grado jurisdiccional de
consulta en un caso similar.
Así, el Tribunal
manifestó que el artículo 184 del Decreto 01 de 1984 establecía que la consulta
procedía en aquellos casos en los que la administración no apelara las
sentencias que se profirieran en primera instancia y que impusieran
obligaciones a cargo de cualquier entidad pública. [14]
Asimismo, indicó el
Tribunal que si bien el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, que modificó el
artículo 184 del Decreto 01 de 1984, establece que el grado jurisdiccional de
consulta tiene lugar en aquellos casos en que exista una condena a una entidad
pública superior a los trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes
(300 SMLMV) y no haya apelación, dicha norma conservó la naturaleza del grado
jurisdiccional de consulta contenida en el artículo 184 del Decreto 01 de 1984.
Para argumentar esta posición, se apoyó en la jurisprudencia del Consejo de
Estado contenida en la sentencia del 23 de enero de 2014 anteriormente
mencionada, en la que expresamente se indicó:
“La ley
(sic) 446 de 1998
conservó la naturaleza del grado jurisdiccional de consulta, esto es, mantuvo
la idea de que debe desatarse forzosamente cuando la entidad pública no apela
la sentencia condenatoria.
En
consecuencia, cuando la sentencia es apelada por la parte actora y no por la
entidad pública condenada el juez puede resolver sin limitaciones tanto el
recurso de apelación como el grado de consulta y, de hecho, puede agravarse la situación
de las partes, sin que eso implique el desconocimiento del principio de no
reformatio in pejus ni la violación de los derechos al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia”. [15] (Subraya
y negrilla fuera del texto)
4. Asimismo, citando
nuevamente la providencia del Consejo de Estado mencionada, aseguró que a pesar
de que existen otras interpretaciones por parte del Consejo de Estado
tendientes a indicar que el grado de consulta sólo opera cuando ninguna de las
partes haya interpuesto el recurso de apelación, la interpretación que deberá
adoptarse, de acuerdo con la finalidad de esta institución, es aquella que dé
prevalencia a la necesidad de proteger el patrimonio público.
5. Finalmente,
manifiesta el Tribunal que las pruebas fueron valoradas de acuerdo con los
principios que rigen la sana crítica, que las mismas fueron allegadas en forma
legal y oportuna al expediente, y que la decisión adoptada fue debidamente
motivada, lo que excluye la supuesta violación del derecho fundamental al
debido proceso de los accionantes.
6. En consecuencia, el
Tribunal Administrativo del Cesar solicita que se nieguen las pretensiones de
los accionantes.
D. Respuesta de las
entidades accionadas en el proceso de reparación directa.
1. La Clínica Someda de San
Juan del Cesar (La Guajira) remitió la contestación de la acción de tutela el
13 de marzo de 2014. Indicó la entidad que no era responsable de una falla en
la prestación en el servicio médico, toda vez que el 13 de junio de 2008 no se
solicitó atención de urgencias para la paciente Jeissel Tatiana Peláez Álvarez.
Estableció que resultaba extraño que el Consejo de Estado hubiera decidido
vincular a la entidad como tercero civilmente responsable, habida cuenta de que
no existió ningún vínculo de carácter médico con la menor de edad fallecida[16].
2. A su vez, mediante
memorial de fecha 14 de marzo de 2014, la Clínica San Juan S.A. de San Juan del
Cesar (La Guajira) dio respuesta a la acción de tutela, señalando que dicha
sociedad se encontraba disuelta y liquidada desde el 20 de abril de 2009. En el
mismo sentido, informó que la Clínica Integral San Juan Bautista SAS de esa
misma ciudad era una persona distinta a la primera, y que nunca existió
relación comercial entre ambas, por lo que procedieron a devolver el expediente
al Consejo de Estado.[17]
3. Igualmente, la
Empresa Social del Estado Hospital Santo Tomás de Villanueva (La Guajira), dio
contestación a la acción de tutela el 25 de marzo de 2014. En el documento
enviado al Consejo de Estado manifestó su acuerdo con los argumentos del juez
de segunda instancia y la decisión adoptada por el Tribunal. Así, señala la
procedencia del grado jurisdiccional de consulta en el caso analizado y, en
consecuencia, la ausencia de vulneración de la garantía de la no reformatio
in pejus. [18]
4. Finalmente, tanto el
Instituto de Seguros Sociales como Colpensiones respondieron extemporáneamente
la tutela[19], por lo que éstas no fueron tomadas en
cuenta por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección B, para efectos de proferir el fallo.
E. Sentencia de
primera instancia.
1. Mediante sentencia
proferida el 8 de mayo de 2014, la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, amparó los derechos
fundamentales alegados por los accionantes en el escrito de tutela, esto
es, el derecho fundamental al debido proceso y la garantía de la no
reformatio in pejus[20].
2. En la mencionada
providencia, dicha Corporación advirtió que, en virtud de lo preceptuado en el
artículo 57 de la Ley 446 de 1998, norma que modificó el artículo 184 del
Código Contencioso Administrativo, el grado jurisdiccional de consulta sólo
tiene lugar cuando se profieren condenas superiores a trescientos salarios
mínimos en contra de las entidades públicas, y, adicionalmente, ninguna de las
partes apela la decisión.
3. Asimismo, indicó que
con la decisión adoptada por el Tribunal, se vulneró el principio de la no
reformatio in pejus, consagrado en el artículo 357 del Código de
Procedimiento Civil, siendo ésta la garantía que tiene el apelante único a que
su situación no sea desmejorada en segunda instancia, lo cual ha sido objeto de
pronunciamiento por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en
sentencia de 10 de febrero de 2011[21].
En efecto, en la
mencionada providencia, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que,
debido a que la competencia del juez de segunda instancia estaba circunscrita a
lo alegado en el recurso de apelación, tal como lo establece el artículo 357
del Código de Procedimiento Civil, éste no podía excederla y desmejorar así las
pretensiones del demandante que tuviera la condición de apelante único, pues
ello quebrantaría el principio de la no reformatio in pejus.
Asimismo, indicó que
debido a que el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 había establecido como
requisito para el trámite del grado jurisdiccional de consulta, el hecho de que
ninguna de las partes apelara, el mismo no podía iniciarse si la parte
demandante había interpuesto el mencionado recurso. De hacerlo, el juez
quebrantaría el límite a la competencia impuesto por el legislador, y el
referido principio de la no reformatio in pejus.
4. En consecuencia, la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección B, tuteló los derechos de los accionantes, dejó sin efectos la
sentencia de primera instancia, y ordenó al Tribunal Administrativo del Cesar
que en el término de treinta (30) días decidiese sobre el recurso de apelación
interpuesto.
F. Impugnación
El Tribunal
Administrativo del Cesar impugnó la sentencia de tutela de primera instancia,
reiterando que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el
grado jurisdiccional de consulta tiene lugar incluso en aquellos casos en los que
la parte demandante ha interpuesto el recurso de apelación para efectos de
salvaguardar el patrimonio público y el interés general[22].
G. Decisión objeto de
revisión. Sentencia de segunda instancia.
La Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante fallo de
tutela del 6 de octubre de 2014, decidió revocar la sentencia impugnada,
y en su lugar, denegar las pretensiones de la acción de tutela[23].
Reiteró que el Tribunal
Administrativo del Cesar sí estaba facultado para tramitar el grado jurisdiccional
de consulta, toda vez que se había proferido una condena en contra de una
entidad pública que excedía los trescientos salarios mínimos legales mensuales,
y la sentencia no había sido apelada por las entidades condenadas, las cuales
tienen una naturaleza pública.
Finalmente, señaló que
si bien existen dos posturas jurisprudenciales disímiles en el Consejo de
Estado frente a los requisitos para la procedencia del grado jurisdiccional de
consulta, a saber, i) una que advierte la necesidad de que ninguna de las
partes haya apelado, y ii) otra que indica la procedencia cuando el demandante
hay apelado pero la entidad condenada no lo haya hecho, deberá preferirse la
segunda, para efectos de proteger el interés público.
H. Pruebas allegadas al expediente de tutela
En el expediente de
tutela reposan los siguientes documentos como pruebas:
a) Copia de la sentencia
del 24 de abril de 2013, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de
Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, en el marco del proceso de
reparación directa iniciado por los accionantes en contra del Instituto de
Seguros Sociales y otros, en la que se declara administrativa y
patrimonialmente responsable a la E.S.E Hospital Santo Tomás de Villanueva (La
Guajira) y Clínica San Juan S.A. de San Juan del Cesar (La Guajira), por una
falla en el servicio que desencadenó la muerte de la niña Jeissel Tatiana
Peláez Álvarez. Particularmente, el Juzgado indicó que se realizó tardíamente
el diagnóstico de las enfermedades “pancreatitis grave y apendicitis aguda”
padecidas por la menor de edad.
En consecuencia, el juez
condenó al pago de perjuicios morales, perjuicios materiales objetivados y
perjuicios de vida de relación a los padres, hermanos y tíos de la niña
fallecida.  (Cuaderno 1, Folios 18 a 39)
b) Copia del recurso de
apelación interpuesto por los accionantes en contra de la sentencia proferida
en primera instancia, en el que solicitaron el pago de la indemnización por
razón del lucro cesante. (Cuaderno 7, Folios 23 a 31)
c) Constancia de la
Secretaría del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito
Judicial de Valledupar, en la que se indica que los accionantes interpusieron y
sustentaron el recurso de apelación a través de apoderado judicial, el 24 de
abril de 2013. (Cuaderno 7, Folio 32)
d) Copia del auto por
medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar admitió el recurso de
apelación interpuesto contra la sentencia del 24 de abril de 2013, proferida
por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de
Valledupar, “por haber sido sustentado oportunamente y reunir los demás
requisitos legales”. (Cuaderno 7, Folio 43)
e) Copia de la sentencia
de segunda instancia, del 5 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal
Administrativo del Cesar, en el marco del proceso de reparación directa
iniciado por los accionantes en contra del Instituto de Seguros Sociales y
otros. En la mencionada sentencia, el Tribunal consideró que la falla en el
servicio no se probó, toda vez que las entidades demandadas prestaron atención
médica oportuna a la paciente, y que existían suficientes pruebas que demostraban
que la causa de la muerte fueron complicaciones propias de su enfermedad.
En consecuencia, el
Tribunal negó las pretensiones de la parte demandante, omitió el recurso de
apelación, y resolvió el caso con el procedimiento establecido para el grado
jurisdiccional de consulta, en tanto que consideró que éste procedía en
aquellos casos en los que la condena patrimonial a una entidad pública excedía
los trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes.  (Cuaderno 1,
Folios 40 a 63)
f) Memorial de 13 de
marzo de 2014, enviado por la Clínica Someda de San Juan del Cesar al Consejo
de Estado, en el cual se indica que el 13 de junio de 2008 no se solicitó
atención de urgencias para la paciente Jeissel Tatiana Peláez Álvarez. En el
mencionado documento, la institución arguyó ausencia de responsabilidad frente
a la falla en el servicio alegada por los accionantes. (Cuaderno 1, Folios 107
a 109)
g) Memorial de fecha 14
de marzo de 2014, firmado por el asesor jurídico de la Clínica San Juan de San
Juan del Cesar, en el que se especifica que la sociedad se encuentra disuelta y
liquidada desde el 20 de abril de 2009. Asimismo, se señala que la sociedad
Clínica Integral San Juan Bautista SAS es una persona distinta a la primera, y
que nunca existió relación comercial entre ambas. (Cuaderno 1, Folio 85)
h) Contestación
extemporánea por parte de Colpensiones, en el proceso de tutela iniciado por
los accionantes en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, de fecha 12 de
junio de 2014. (Cuaderno 1, Folios 201 a 202)
i) Contestación
extemporánea por parte del Seguro Social en Liquidación, en el proceso de
tutela iniciado por los accionantes en contra del Tribunal Administrativo del
Cesar, de fecha 9 de junio de 2014. (Cuaderno 1, Folios 202 a 203)
j) Copia simple del
expediente de la acción de reparación directa con número de radicado
20001-33-31-005-2009-00453-00 (En siete (7) cuadernos)
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, las
sentencias proferidas dentro de la acción de tutela en referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
Asunto
objeto de revisión y problema jurídico
2. Tal y
como se señaló en el acápite de hechos, los accionantes consideran que su derecho
fundamental al debido proceso, y en particular, a la garantía de la no
reformatio in pejus, fueron vulnerados por parte del Tribunal
Administrativo del Cesar. Dicha Corporación optó por no dar trámite al recurso
de apelación interpuesto exclusivamente por la parte accionante contra la
sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo
de Descongestión de Valledupar, mediante la cual se condenó a la Empresa Social
del Estado Hospital Santo Tomás de Villanueva, y a la Clínica San Juan S.A, a
indemnizar a los demandantes por razón de la configuración de una falla en la
prestación del servicio médico de la menor de edad, Jeissel Tatiana Peláez
Álvarez.
3. El
Tribunal Administrativo del Cesar dio trámite al grado jurisdiccional de
consulta tomando en cuenta que la condena superó los trescientos salarios
mínimos legales mensuales vigentes (300 SMLMV), lo que podía constituir una
grave afectación al patrimonio público. Como resultado del examen de legalidad
efectuado, el Tribunal decidió denegar las pretensiones de la demanda, para
resolver en contra de la parte accionante, al no encontrar probada la falla en
el servicio alegada.
4. De
esta forma, se advierte un verdadero conflicto de derechos y principios constitucionales
que deben ser ponderados por la Corte: por un lado, el derecho fundamental al
debido proceso, y, particularmente, a la garantía de la no reformatio in
pejus, que impide al juez de segunda instancia desmejorar la situación del
apelante único, los cuales se relacionan con el derecho a la reparación de las
víctimas, y los principios constitucionales de buena fe y confianza legítima.
Por el otro, la necesidad de preservar el patrimonio público y el interés
general, principios significativos en el Estado Social de Derecho.
5. En este sentido, la
Corte Constitucional deberá responder el siguiente problema jurídico:
¿Se
vulneran el derecho fundamental al debido proceso y los principios de la no
reformatio in pejus, buena fe y confianza legítima, cuando el juez
contencioso administrativo decide no tramitar el recurso de apelación
interpuesto exclusivamente por la parte accionante, y tramitar en su lugar el
grado jurisdiccional de consulta, bajo el argumento de proteger el patrimonio
público?
6. En
tanto la presente acción de tutela se dirige a controvertir una decisión de
carácter judicial proferida en el marco de la jurisdicción contenciosa
administrativa, será necesario que la Corte Constitucional analice: i) los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales y, ii) las circunstancias específicas de configuración de una
vulneración del derecho fundamental al debido proceso, señalados por la
jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-590 de 2005[24].
Procedencia
de la acción de tutela
Análisis de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela.
7. El
artículo 86 de la Constitución Política establece los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela, indicando que ésta podrá ser presentada por
cualquier persona contra cualquier autoridad pública, que por su acción u
omisión haya ocasionado la vulneración de sus derechos fundamentales. Ahora
bien, cuando la acción de tutela se dirige a controvertir una decisión judicial
como resultado de una vulneración del derecho fundamental al debido proceso por
razón de una vía de hecho judicial, existen unos requisitos adicionales que
deberán ser analizados para verificar su procedencia.
8.
Teniendo en cuenta que durante el proceso judicial se brinda a las partes las
oportunidades necesarias para controvertir las decisiones adoptadas por el
juez, a través de los recursos, la acción de tutela, en principio, no es un
mecanismo idóneo para controvertir sentencias. Ello, a su vez, es corolario de
la necesidad de preservar los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y
autonomía judicial, y de evitar que las discusiones de instancia resulten
ilimitadas.
9. Sin
embargo, la Corte Constitucional ha reconocido que en el marco de los procesos
judiciales pueden desarrollarse actuaciones, o adoptarse decisiones, que sean ostensiblemente
groseras y contrarias a las garantías y derechos fundamentales consagrados en
la Constitución Política, constitutivas de una vía de hecho, lo que implicaría
la necesidad de que el juez constitucional salvaguarde efectivamente los
derechos fundamentales de las partes en el proceso.
Ahora
bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha superado el concepto de
vía de hecho judicial, señalando que la acción de tutela no sólo es procedente
en aquellos casos en los cuales se evidencia una abierta y grosera trasgresión
de la Carta Política, o una arbitrariedad en la decisión adoptada por el juez. En este sentido, la Corte ha establecido unos requisitos
generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela que deberán
acreditarse para que el juez constitucional proceda a salvaguardar los derechos
fundamentales de las partes que han visto quebrantados sus derechos con motivo
de una decisión ilegítima adoptada en un proceso judicial.
Así, con
el fin de asegurar una protección real y efectiva de los derechos fundamentales
de los ciudadanos, la Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) ha establecido ciertos requisitos generales que
deberán configurarse para determinar la procedencia de la acción constitucional
contra providencias judiciales, a saber: i) que la cuestión que se discute
resulte de evidente relevancia constitucional, ii) que se hayan agotado los
mecanismos de defensa judicial al alcance de la persona afectada, iii) que se
cumpla con el requisito de inmediatez, iv) en el caso de irregularidades
procesales, que éstas tengan un efecto decisivo o determinante en la sentencia
que se impugna, v) que el accionante haya identificado tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que se hubiese alegado
tal vulneración en el proceso judicial, y, finalmente, vi) que no se impugne
una sentencia de tutela.
10. A
continuación se analizarán, puntualmente, cada uno de los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales mencionados
en el caso concreto.
11. El
primero de los elementos referidos por la jurisprudencia constitucional en
Sentencia C-590 de 2005, es la relevancia constitucional de la cuestión
discutida. En efecto, en tanto el juez constitucional no está llamado a
discutir los asuntos propios de otras jurisdicciones, pues ello quebrantaría los
principios del juez natural y de separación de jurisdicciones, sólo podrá
analizar aquellos casos en los que exista una cuestión de verdadero raigambre
constitucional y que comprenda la afectación de los derechos fundamentales de
las partes.
En el
caso analizado, es evidente la configuración de este primer requisito, toda vez
que existe una clara tensión entre derechos, principios y garantías
constitucionales. Por un lado, el derecho que tiene toda persona a que se le
respete el debido proceso, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de
la Constitución Política, y a su vez, a apelar la sentencia, y a que su
situación jurídica no sea desmejorada en segunda instancia cuando ésta es
apelante única, tal y como lo consagra el artículo 31 superior. Ello, en
similar sentido, se encuentra relacionado con los principios de buena fe y
confianza legítima, consagrados en el artículo 83 de la Carta Política, que
obligan tanto a los particulares como a las autoridades públicas, a desplegar
sus actos con sujeción a los principios de honestidad, confianza, rectitud,
decoro y credibilidad.
Por el otro
lado, también requiere análisis constitucional el argumento esgrimido por el
Tribunal Administrativo del Cesar para omitir el análisis del recurso de
apelación y surtir el grado jurisdiccional de consulta, el cual radicaba en la
necesidad de proteger el interés general, principio consagrado en el artículo
1º de la Constitución Política.
En este
sentido, se advierte la relevancia constitucional de la cuestión discutida, al
vislumbrarse una clara confrontación de principios constitucionales y derechos
fundamentales reconocidos en la Carta Política.
12. El
segundo requisito exigido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional está
relacionado con el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, toda
vez que la acción de tutela no puede devenir en un recurso adicional a los ya
establecidos en el marco de las jurisdicciones. Asimismo, en Sentencia C-590 de
2005, indicó la Corporación que la tutela no puede devenir en un mecanismo
judicial alternativo, pues ello privaría a las otras jurisdicciones de las
competencias que la Constitución y la ley les ha asignado.
En el
caso analizado, la Sala advierte la configuración de este segundo requisito,
puesto que los accionantes, al haber interpuesto el recurso de apelación, el
cual fue admitido formalmente pero omitido en el aspecto de fondo por el
Tribunal Administrativo del Cesar, carecen actualmente de otro mecanismo de
defensa judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa para hacer
valer sus derechos fundamentales.
13. El
tercero de los requisitos generales señalados por la Corte Constitucional, está
relacionado con el principio de inmediatez, que obliga a los accionantes a
presentar la acción de tutela en un término razonable, con el fin de que los
principios se seguridad jurídica y cosa juzgada no resulten desquebrajados por
la presentación arbitraria de acciones de tutela en cualquier término.
La Sala
observa que la tutela analizada se presenta en un término razonable y
proporcionado, por cuanto la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar,
mediante la cual se omitió el recurso de apelación y decidió el caso en virtud
del grado jurisdiccional de consulta, es de fecha 5 de diciembre de 2013. A su
vez, la acción constitucional fue presentada por la apoderada de los
accionantes el 31 de enero de 2014 ante el Consejo de Estado[25], es decir,
en un plazo menor a dos meses, el cual resulta razonable.
14. El
cuarto requisito general de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales señala que, en caso de que se alegue una irregularidad
de carácter procesal, ésta debe ser decisiva y determinante en la sentencia
impugnada, y ocasionar una notoria afectación de los derechos fundamentales del
accionante.
En el
caso analizado es clara la incidencia de la irregularidad procesal alegada en
la providencia judicial. En efecto, la pretermisión del recurso de apelación
por parte del juez de segunda instancia, y la decisión de iniciar el grado
jurisdiccional de consulta, finalizó en una sentencia que denegó las
pretensiones de los demandantes, desmejorando su situación jurídica en segunda
instancia en forma ostensible.
15. El
quinto requisito señalado por la jurisprudencia refiere la importancia de que
el accionante identifique tanto los hechos que generaron la vulneración
alegada, como los derechos trasgredidos, siendo imperativo que el accionante
hubiese alegado los mismos durante el proceso judicial.
En tanto
la sentencia controvertida a través de la presente acción de tutela fue
proferida en segunda instancia, resultaba materialmente imposible que los
accionantes pudieran alegar dicha vulneración en el marco del proceso por
reparación directa, toda vez que contra la mencionada providencia no se podía
interponer recurso alguno.
Sin
embargo, constató la Sala que en el marco del proceso de tutela adelantado ante
el Consejo de Estado, la apoderada de los accionantes señaló, expresamente, la
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, y en particular, a
la no reformatio in pejus, por razón de la decisión del Tribunal
Administrativo del Cesar de pretermitir el recurso de apelación, y denegar las
pretensiones en virtud del grado jurisdiccional de consulta.
16.
Finalmente, el último de los requisitos generales establece que, para efectos
de preservar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, la tutela no
procederá contra providencias proferidas en el marco de procesos de tutela. En
el caso objeto de análisis, la sentencia controvertida corresponde a un proceso
contencioso administrativo de reparación directa, por lo que la misma puede ser
impugnada en sede de tutela.
17.
Ahora bien, en tanto la legitimación por pasiva y activa constituyen requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela, es menester analizar su
configuración en el caso objeto de estudio.
En
efecto, los señores Ana Álvarez Toncel, Rodrigo Alberto Peláez Núñez, Ana
Lorena Peláez Álvarez, Leydys Beatriz Álvarez Toncel, Fanny Clara Toncel
Álvarez, Zuleima Elena Álvarez Toncel, Álvaro Augusto Núñez y Stevenson Peláez,
quienes actúan a través de apoderada judicial, se encuentran legitimados por
activa para presentar la acción de tutela en virtud de lo establecido en el
artículo 86 de la Constitución Política, el cual garantiza que “Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…)”
18. Asimismo,
el Tribunal Administrativo del Cesar se encuentra legitimado por pasiva, por
cuanto ostenta la calidad de autoridad pública, en los términos del mencionado
artículo 86 de la Carta Política.
Análisis de los requisitos especiales de procedencia de la acción
de tutela. Vulneración
del derecho fundamental al debido proceso.
19. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha decantado los eventos que permiten
establecer la vulneración del derecho fundamental al debido proceso con ocasión
de la expedición de una providencia judicial. Así, ha indicado la Corte que
para determinar la mencionada vulneración, es necesario acreditar la
configuración de alguno de los requisitos especiales de procedencia de la
acción de tutela, a saber: un defecto i) orgánico, ii) procedimental absoluto,
iii) fáctico, iv) material o sustantivo, v) error inducido, vi) decisión sin
motivación, vii) desconocimiento del precedente, o, viii) violación directa de
la Constitución. En Sentencia C-590 de 2005, señaló la Corte:
“Ahora, además de los requisitos generales
mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia
judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales
especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En
este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra
una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o
defectos que adelante se explican.
a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando
el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto
legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son
los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g.  Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i.  Violación directa de la
Constitución”.
20. Así,
por razón de la expedición de la sentencia controvertida en la presente acción
de tutela se alega la configuración simultánea de varias de las causales
establecidas por la jurisprudencia constitucional, que dan cuenta de la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso de los accionantes.
En primer
lugar, se alega que se configuró un defecto procedimental absoluto y
sustantivo, por cuanto el juez de segunda instancia no dio trámite al
procedimiento legalmente aplicable al caso concreto, esto es, la resolución del
recurso de apelación interpuesto, y en su lugar, dio trámite al grado de
consulta, cuyos requisitos legales no se satisfacían.
A su
vez, se señala que esta actuación judicial implicó un defecto orgánico, por
cuanto el juez excedió la competencia que le correspondía, la cual estaba circunscrita
a los aspectos alegados por los demandantes en el recurso de apelación. Como
resultado de ello, al haber omitido el trámite de la apelación, y desmejorado
la situación del apelante único, vulneró la garantía de la no reformatio in
pejus.
Finalmente,
se averiguará si se presentó una violación directa de la Constitución por razón
de la pretermisión de los principios de buena fe y confianza legítima, y de la
vulneración del derecho a la reparación que a los accionantes les asistía en su
calidad de víctimas en el marco del proceso judicial iniciado por éstos.
A
continuación, la Sala analizará la configuración de los mencionados defectos en
el caso objeto de estudio, que podrían dar cuenta de la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso.
Configuración
de los defectos procedimental absoluto y sustantivo por pretermisión del
recurso de apelación y desarrollo del trámite del grado jurisdiccional de
consulta.
21. El
defecto procedimental absoluto ha sido definido por la Corte Constitucional como
el vicio que se configura cuando el juez se aparta completamente del
procedimiento establecido por las normas jurídicas, ocasionando una vulneración
del derecho fundamental al debido proceso. Tal como lo ha reseñado la
jurisprudencia constitucional, la razón de ser de la consagración de esta
causal de procedibilidad contra sentencias judiciales está relacionada con la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, que sujetan al juez a los procedimientos
previamente establecidos, en virtud del principio de legalidad.
De esta
manera, en aquellos casos en que un juez resuelve, en forma arbitraria,
desconocer los procedimientos y las formas establecidas para el desarrollo de
los juicios, vulnera no sólo los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia, relacionados con los derechos a la
defensa y contradicción que le asiste a las partes en el marco de un proceso
judicial o de un procedimiento activo. En realidad, con esta omisión, el juez
natural pone en peligro la protección y efectividad de los derechos subjetivos
de las partes en el referido trámite, lo cual supone una afectación de carácter
sustancial, si se tiene en cuenta que los procedimientos están concebidos para
asegurar la efectividad de dichos derechos sustanciales. Al respecto, esta
Corporación ha explicado en Sentencia T-996 de 2003[26]:
“El
defecto procedimental se erige en una violación al debido proceso cuando el
juez da un cauce que no corresponde al asunto sometido a su competencia,
o cuando pretermite las etapas propias del juicio, como por ejemplo, omite la
notificación de un acto que requiera de esta formalidad según la ley, o cuando
pasa por alto realizar el debate probatorio, natural a todo proceso, vulnerando
el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no
permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación,
con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la
violación a los derechos fundamentales.”
22. Por
otro lado, la Corte Constitucional, en Sentencia
T-219 de 2013[27], analizando las
reglas adoptadas por la Corporación en la Sentencia SU-448 de 2011[28], señaló los eventos en los cuales
se configura una vulneración del derecho fundamental al debido proceso por
razón de un defecto sustantivo. Así, el mencionado defecto se configura, por ejemplo,
cuando i) la decisión judicial tiene como fundamento una norma derogada, ii)
cuando la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no resulta
razonable, o la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse
de una interpretación contraevidente, o claramente perjudicial para los
intereses legítimos de una de las partes, o cuando en una decisión judicial se
aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada; iii) cuando se
desconoce la norma del ordenamiento jurídico constitucional o
infraconstitucional aplicable al caso concreto, entre otros eventos.
23. En el caso
analizado, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió
en un defecto procedimental absoluto, por cuanto se apartó por completo del
procedimiento establecido por la ley, al dar trámite al grado jurisdiccional de
consulta sin que se cumplieran los requisitos consagrados en el artículo 57 de
la Ley 446 de 1998 para ello.
En igual sentido, el
Tribunal demandado incurrió en un defecto sustantivo, pues la adopción del
trámite de consulta estuvo fundamentada en la aplicación de una norma derogada
que establecía los requisitos de procedencia del mencionado grado
jurisdiccional, esto es, el artículo 184 original del Código Contencioso
Administrativo, y que devino en perjuicio de los demandantes, como se explicará
a continuación.
A continuación se
reseñan las normas cuya interpretación se encuentra en discusión en esta
oportunidad:
Artículo 184
original del Decreto 01 de 1984.
Artículo 184 del
Decreto 01 de 1984, subrogado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.
“ARTICULO
184. CONSULTA. Las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en
abstracto dictados en primera instancia que impongan una obligación a cargo
de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior, cuando
no fueren apeladas por la administración.
“ARTICULO
184. CONSULTA. Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en
primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de
trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido
proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curador ad
litem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas.
La
consulta se tramitará y decidirá previo un término común de cinco (5) días
para que las partes presenten sus alegatos por escrito.
Las
sentencias que impongan condena en abstracto sólo serán consultables junto
con el auto que las liquide, en los eventos del inciso anterior.”.
La
consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas
entidades. La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras
no se surta el mencionado grado”.
24. En efecto, la
lectura de las normas muestra que, inicialmente, el artículo 184 del Decreto 01
de 1984, o Código Contencioso Administrativo, establecía los requisitos de
procedencia para el grado jurisdiccional de consulta, señalando, entre éstos,
que era necesario que la entidad pública condenada no apelara la sentencia
condenatoria de primera instancia para que el juez de segunda instancia pudiera
revisar la legalidad de la condena impuesta. En este sentido, en aquellos casos
en los que la parte demandante hubiese interpuesto el recurso de apelación,
pero la entidad condenada no lo hubiese hecho, el juez de segunda instancia
tenía la competencia de analizar la legalidad del fallo en virtud del grado de
consulta.
Sin embargo, el artículo
57 de la Ley 446 de 1998 modificó el artículo 184  original del Decreto 01 de
1984, para establecer requisitos más exigentes para la procedencia del grado
jurisdiccional de consulta. Así, la mencionada norma estableció como requisito
que ninguna de las partes apelara la decisión adoptada por el juez de primera
instancia. Por lo tanto, en aquellos casos en que la parte demandante hubiese
interpuesto el recurso de apelación, el juez de segunda instancia no estaría
facultado para surtir el trámite de consulta, sino que debería dar trámite al
respectivo recurso.
25. Ahora bien, la
interpretación realizada por la Sala concuerda con una interpretación histórica
de la Ley 446 de 1998 y de la finalidad de la misma. En efecto, en la
exposición de motivos del Proyecto de Ley número 234 de 1996, “por la cual
se dictan normas sobre eficiencia y descongestión en la justicia y se promueve
el acceso a la misma”[29]
se señala expresamente que la expedición de la Ley 446 de 1998 tuvo como objetivo
lograr un mejor y más efectivo acceso a la justicia, para que los conflictos
fuesen resueltos a través de las vías judiciales en una forma célere y efectiva:
«En efecto, resulta
posible pensar que muchas personas, para quienes la justicia tradicional no
actúa de manera ágil y efectiva o no responde eficazmente a su necesidad de
solucionar problemas de carácter jurídico, acudan a soluciones ajenas a la
institucionalidad y, en muchas ocasiones, generadoras de mayores conflictos.
(…)
Por tal virtud, se
deben adoptar nuevos mecanismos que conjuguen los fines esenciales del Estado
con las garantías consagradas en favor de todos los ciudadanos y en favor de la
eficiencia que debe caracterizar a la Administración de Justicia. (…)”[30]
Asimismo, el marco
jurídico del referido proyecto de ley aludía a la necesidad de dar cumplimiento
a las garantías y derechos consagrados en la Carta Política de 1991 y a los principios
contenidos en la Ley 270 de 1996, o Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, que propenden por la garantía de acceso a la justicia en condiciones
de igualdad para todos los ciudadanos, la celeridad, la eficiencia y la
alternatividad en los trámites judiciales. Así, se indicó en la exposición de
motivos:
“La Constitución
Política de 1991 introdujo profundas modificaciones al sistema colombiano de
administración de justicia, otorgándole a la misma la preminencia que debe ésta
gozar dentro de cualquier Estado Social de Derecho. De esta forma, nuestro
Estado, según los términos constitucionales contenidos en el preámbulo y el
artículo 2º de la Carta Fundamental persigue dentro de sus fines asegurar el
fortalecimiento de la Justicia, dentro de un orden político, económico y social
justo para todos los colombianos, bajo el supuesto de que es a través de su
ejercicio como el Estado puede intervenir directamente en la solución de
conflictos que afectan a los asociados”. [31]
Por lo tanto, se
advierte que el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 debe interpretarse de acuerdo
con la finalidad de dicha legislación, esto es, promover el acceso a la
administración de justicia en condiciones de igualdad para todos los
ciudadanos, para efectos de materializar tanto sus derechos fundamentales, como
los fines del Estado.
26. Tomando
en consideración las interpretaciones literal e histórica anteriormente
reseñadas, advierte la Corte que todos los procesos iniciados con posterioridad
a la vigencia de la Ley 446 de 1998 debían regirse por el artículo 57 de la
mencionada ley, el cual subrogó el artículo 184 original del Decreto 01 de 1984.
En consecuencia, en aquellos casos en que alguna de las partes apelase, el juez
de segunda instancia estaba en la obligación de resolver el recurso de
apelación, y no de tramitar el grado de consulta.
27.
Observa la Sala que, en el caso analizado, el artículo 57 de la Ley 446 de 1998
se encontraba vigente para la fecha del proceso por reparación directa iniciado
por los demandantes, por lo que ésta era la norma aplicable en materia de
consulta, y no el artículo 184 original del Código Contencioso Administrativo.
Sin
embargo, el Tribunal Administrativo del Cesar optó por dar trámite al grado
jurisdiccional de consulta con base en una interpretación que se apartaba del
texto contenido en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo,
subrogado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, pero que coincidía con el
artículo 184 original. Así, a pesar de que en el caso analizado sí se presentó
un recurso de apelación, y por lo tanto, el trámite que debía adoptar el juez
de segunda instancia era resolver el recurso, optó por surtir el grado
jurisdiccional de consulta, con lo que se desconoció el principio de legalidad
del procedimiento vigente para el momento de adoptar la decisión judicial.
28. En
efecto, los requisitos para la consulta fueron modificados por razón del
tránsito legislativo mencionado, lo que implica que a partir de la vigencia del
artículo 57 de la Ley 446 de 1998, era necesario que ninguna de las partes
apelara la decisión de primera instancia para que el juez de segunda instancia
surtiera el trámite oficioso. Así, no le era permitido al Tribunal aplicar una
norma derogada, y, consecuentemente, flexibilizar el ámbito de aplicación de la
consulta, para optar por un procedimiento totalmente apartado del previsto por
el legislador, pues ello quebrantó notoriamente el principio de legalidad.
29. Lo
que debió hacer el Tribunal, para preservar el principio de legalidad, y por
tanto, el procedimiento constitucional y legalmente previsto para el caso
concreto, era dar trámite al recurso de apelación, en tanto éste había sido
interpuesto por la parte demandante, y el mismo había sido admitido por dicha
Corporación, por reunir los requerimientos legales y haber sido oportunamente
sustentado.
En
consecuencia, la Sala constata la configuración de un defecto sustantivo y
procedimental por razón de la aplicación de una norma derogada y de la adopción
de un procedimiento que se apartaba en forma ostensible del previsto por el
legislador.
30.
Ahora bien, el Tribunal fundamentó su decisión en jurisprudencia del Consejo de
Estado que avalaba la interpretación de lo establecido en el artículo 184 del
Código Contencioso Administrativo vigente para la fecha de inicio del proceso,
y que fue anteriormente reseñada.
En
efecto, la Sala advierte que actualmente existen dos líneas jurisprudenciales
disímiles en el Consejo de Estado, que denotan posturas opuestas sobre la
procedencia del grado jurisdiccional de consulta en caso de que se profieran
condenas en contra de entidades públicas que superen los trescientos salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
La
primera de las interpretaciones, adoptada por el juez de tutela en primera
instancia, y que comparte la Sala, por resultar más ajustada a los derechos
fundamentales amparados por la Constitución, señala que para la procedencia del
análisis de legalidad de un fallo judicial en virtud del grado jurisdiccional
de consulta, es necesario que ninguna de las partes haya interpuesto el recurso
de apelación. Esta interpretación se fundamenta en la protección del principio
de legalidad, por cuanto el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo,
subrogado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, indica que la consulta
tiene lugar cuando ninguna de las partes haya interpuesto el recurso de
apelación, tal y como se ha explicado anteriormente.
Un
segmento del Consejo de Estado comparte esta interpretación. Así, en sentencia
de la Sala Plena de la Sección Tercera del 9 de febrero de 2012, expediente
21060 (C.P. Mauricio Fajardo Gómez), expresamente se manifiesta la
improcedencia de la consulta en todos aquellos procesos iniciados con
posterioridad a la vigencia del artículo 57 de la Ley 446 de 1998, en los
cuales alguna de las partes haya interpuesto el recurso de apelación.
El
fundamento de la mencionada decisión está relacionado no sólo con la
observancia del principio de legalidad, sino con la necesidad de preservar el
principio de la no reformatio in pejus en favor del apelante único. Así,
señaló dicha Corporación:
“(…) Y en relación
con este asunto, la Sala reitera la postura que en ocasión anterior ha
sostenido –y alrededor de la cual ahora unifica su Jurisprudencia– en el
sentido de que cuando la sentencia de primera instancia por la cual se
impone una condena superior a 300 SMLMV a cargo de una entidad pública ha sido
apelada por alguna de las partes, no procede tramitar el grado jurisdiccional
de consulta, después de la entrada en vigor de la modificación introducida al
artículo 184 del Código Contencioso Administrativo por el artículo 57 de la Ley
446 de 1998. (…)
“(…) Síguese de lo
anterior que en el asunto sub examine, toda vez que la sentencia de primera
instancia fue apelada por la parte actora, no procede surtir el grado
jurisdiccional de consulta. Ello se traduce en que la Sala en principio
solo tiene competencia para revisar el fallo del a quo en relación con los
aspectos objeto del recurso interpuesto y no respecto de todos los elementos
que dieron lugar a la imposición de la condena en contra de la entidad
demandada y a favor de esta, de suerte que no procede modificar dicho
pronunciamiento sin limitación alguna, aún agravando la situación del apelante,
dado que el trámite exclusivo del recurso de alzada impone la aplicación del
aludido principio de la non reformatio in pejus en favor del impugnante único,
en virtud de lo preceptuado por el artículo 357 del Código de Procedimiento
Civil.” (Subraya y
negrilla fuera del texto)
31. Sin
embargo, en el Consejo de Estado existe, paralelamente, otra línea
jurisprudencial que se aparta del criterio anteriormente señalado, y que se
aviene al texto del artículo 184 original del Código Contencioso
Administrativo. Así, esta interpretación manifiesta la procedencia del grado
jurisdiccional de consulta en los casos en que la entidad pública haya sido condenada
al pago de una suma superior a trescientos salarios mínimos, y a su vez, no
haya interpuesto el recurso de apelación, a pesar de que la demandante lo
hubiese presentado.
En
efecto, en opinión de este segmento del Consejo de Estado, el nuevo texto del
artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo
57 de la Ley 446 de 1998, no modificó el sentido y alcance de la norma
original, toda vez que la finalidad de la consulta se relaciona con la
protección del interés general y del patrimonio público, la cual debe primar
sobre la necesidad de preservar la garantía de la no reformatio in pejus.
Así, la
Sentencia del 23 de enero de 2014 de la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Hugo Fernando Bastidas
Bárcenas, expediente 2013-02619, providencia en la que fundamentó su
impugnación el Tribunal Administrativo del Cesar, indicó:
“La finalidad de la
consulta es proteger el interés general y el patrimonio público que pueden
afectarse por las sentencias de condena que no son apeladas por la autoridad
pública demandada.
La consulta es, pues,
un mecanismo que opera por ministerio de la ley y debe desatarse para que el
superior funcional revise la legalidad de la providencia y determine si
existían razones para condenar a la entidad pública. Para tal efecto, el
juez cuenta con un amplio campo de acción para examinar la sentencia
condenatoria, sin que el ejercicio de esa facultad implique el desconocimiento
del principio de no reformatio in pejus”. (Subraya y negrilla fuera del texto)
Asimismo,
en el fallo de segunda instancia en el proceso de tutela adelantado por los
accionantes, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, adoptó esta posición, estableciendo:
“La Sala no desconoce
que existen pronunciamientos por parte de esta Corporación en los que se ha
considerado que sólo se consultan con el superior las sentencias que no son
apeladas por ninguna de las partes. Sin embargo, no puede pasar por alto que si
existen dos plausibles posiciones en esta Corporación sobre el tema, debe
preferirse la que permite la consulta aun cuando la sentencia hubiese sido
apelada sólo por la parte actora, pues de lo que se trata es de proteger
intereses superiores: el patrimonio público y el interés general. Esa es la
interpretación más acorde con el grado de consulta, que es la que se acoge para
dictar la tutela”.
32. Sin
embargo, para la Corte Constitucional es claro que la primera interpretación
sobre la procedencia del grado jurisdiccional de consulta es aquella que guarda
armonía con los requisitos contemplados en el artículo 148 del Código
Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de
1998, y por ende, la que más se acerca a la defensa de los derechos
fundamentales que la Constitución protege en beneficio de las partes en el
proceso, los cuales pueden verse afectados con motivo de la actuación oficiosa
del juez de segunda instancia.
En
efecto, si bien la segunda interpretación adoptada por el Consejo de Estado
tiene un fin plausible, la misma está sustentada en una norma expresamente
derogada por el legislador, y resulta contraria a los intereses legítimos de
las partes en el proceso. Con la expedición del artículo 57 de la Ley 446 de
1998, el legislador incluyó nuevos requisitos al trámite de consulta, con el
fin de preservar otros principios igualmente importantes, como es el caso de la
buena fe y la confianza legítima de las partes que, en el marco de un proceso
contencioso administrativo, deciden apelar una sentencia judicial.
33. Así,
si bien con anterioridad a la expedición del artículo 57 de la Ley 446 de 1998,
el legislador consideraba que la protección del patrimonio público y del
interés general prevalecía sobre el derecho de la parte demandante que
interponía oportunamente el recurso de apelación, el tránsito legislativo
reseñado implicó la introducción de una nueva ponderación de derechos y
principios jurídicos que no puede ser obviada por el juez. En consecuencia, la protección
del interés general y del patrimonio público no puede oponerse a la salvaguarda
de los principios que se encuentran protegidos por la nueva normativa.
34.
Finalmente, debe manifestar la Corte Constitucional que, habida cuenta de que
la aplicación de la ley y la protección de los derechos fundamentales no puede
depender de un factor aleatorio y ajeno a la voluntad de las partes, como es el
caso de la sección del Consejo de Estado asignada para conocer de una demanda,
es menester que se adopte una posición uniforme para garantizar la seguridad
jurídica y la garantía del principio de igualdad en la aplicación del derecho.
No puede
perderse de vista que las partes acuden ante la Administración de Justicia con
la expectativa legítima de que sus casos sean resueltos de acuerdo con la ley y
la jurisprudencia vigentes al momento de la presentación de las respectivas
acciones judiciales. En este sentido, la falta de uniformidad en las decisiones
adoptadas al interior de una misma corporación judicial, como es el caso del
Consejo de Estado, genera una incertidumbre que impide materializar los
derechos subjetivos de las partes, y las garantías procesales con las que éstas
cuentan en virtud del derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política.
35. En
definitiva, con la actuación desplegada por el Tribunal se configuraron
defectos sustantivos y procesales absolutos que, a su vez, alteraron el sentido
de la decisión, repercutiendo en una vulneración del derecho fundamental al
debido proceso de los accionantes. Para entender esta situación, se analizará
el defecto orgánico acaecido en el caso concreto, el cual da cuenta de la
extralimitación de la competencia constitucional y legal del juez, y la
repercusión negativa que la misma tuvo en la decisión, la cual comportó una
vulneración de la garantía fundamental a la no reformatio in pejus.
Configuración de un
defecto orgánico por extralimitación en el ejercicio de la competencia del juez
de segunda instancia y vulneración de la no reformatio in pejus.
36. La
Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar de revisar
la legalidad del fallo de primera instancia y de negar la totalidad de las
pretensiones de la demanda, devino en un defecto orgánico por extralimitación
de la competencia que le correspondía en su calidad de juez de segunda
instancia. En efecto, en tanto la parte demandante interpuso el recurso de
apelación como apelante única, la competencia del juez estaba restringida
exclusivamente a lo alegado en el mencionado recurso, en virtud de la garantía
de la no reformatio in pejus, como se explicará a continuación.
37. El
artículo 29 de la Constitución Política establece el principio del juez
natural, señalando que toda persona tiene el derecho constitucional a ser
juzgado por el juez o tribunal competente, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 29. El debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al
acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio”.
A su
vez, la competencia, en el Estado Social de Derecho, constituye un límite al
poder de las autoridades públicas, entendiéndose que las facultades que le han
sido conferidas sólo podrán ejercerse de acuerdo con los lineamientos
contenidos en la Constitución Política y la ley, lo que a su vez es un
corolario del principio de legalidad, contenido en el artículo 6º constitucional.
Así, se garantiza que las decisiones adoptadas por el funcionario judicial no
resulten caprichosas o arbitrarias, ni que vayan en desmedro de los derechos de
los ciudadanos.
Por lo
anterior, la Corte Constitucional ha indicado que la extralimitación de la
competencia del juez repercute en una vulneración del derecho fundamental al
debido proceso, cuando éstos, por ejemplo, asumen funciones que no han sido
expresamente señaladas en la Constitución y la ley. Veamos:
“De
acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, la probada
incompetencia del funcionario judicial configura un defecto orgánico que afecta
el derecho al debido proceso. Sobre el particular la Corporación ha considerado
que la competencia, entendida como el grado de jurisdicción correspondiente a
un juez, tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad
judicial para asegurar así el principio de seguridad jurídica que “representa
un límite para la autoridad pública que administra justicia, en la medida en
que las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los
términos que la Constitución y la ley establecen”.
Así
pues, la extralimitación de la esfera de competencia atribuida a un juez
quebranta el debido proceso y, entre otros supuestos, se produce cuando “los
jueces desconocen su competencia o asumen una que no les
corresponde” y también cuando adelantan alguna actuación o emiten
pronunciamiento por fuera de los términos jurídicamente dispuestos para que se
surtan determinadas actuaciones”.[32]
38.
Asimismo, la garantía de la no reformatio in pejus, contenida en el
artículo 31 superior, constituye un límite al poder judicial. La mencionada
norma jurídica prohíbe al superior jerárquico que conoce de la apelación,
desmejorar la situación del apelante único en segunda instancia, al indicar:
“ARTICULO 31. Toda sentencia judicial
podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.
El
superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante
único”.
De esta
manera, al juez de segunda instancia le está vedado realizar un análisis de
legalidad del fallo de primera instancia que exceda el ámbito planteado por el
apelante, y que desmejore su situación jurídica, por cuanto su competencia se
encuentra circunscrita a lo señalado en el recurso. Este límite a la
competencia del juez tiene carácter constitucional, y deviene de la garantía
consagrada en el artículo 31 superior.
Asimismo,
el límite de la competencia del juez de segunda instancia ha sido desarrollado
en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, norma jurídica que era aplicable
en los procesos contencioso administrativos en virtud de lo consagrado en el
artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, disposición vigente al
momento de proferirse la sentencia objeto de tutela. El referido artículo
indica que la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante,
y que, en consecuencia, el superior está facultado para enmendar aquello que no
haya hecho sido objeto del recurso. Así, establece la mencionada norma jurídica:
“Art. 357.-
Modificado. Decreto 2282 de 1989, Art. 1. Num. 175. Competencia del superior.
La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo
tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue
objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere
indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con
aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló
hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”.
En
consecuencia, existe también una limitación legal que impide al juez de segunda
instancia realizar un control de legalidad abstracto y exhaustivo sobre la
sentencia de primera instancia, toda vez que la competencia del mismo se
circunscribe, explícitamente, a aquello que fue alegado en el recurso de
apelación. En similar sentido, al entenderse que la apelación fue interpuesta
en lo desfavorable al apelante, él juez de segunda instancia no podrá
desmejorar la situación jurídica del apelante único, pues ello quebrantaría,
consecuentemente, el derecho fundamental a la no reformatio in pejus.
Así, en
Sentencia T-255 de 1993, haciéndose alusión a lo señalado por la Corte
Constitucional en Sentencia C-055 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández), la
Corte Constitucional ratificó que la competencia del juez de segunda instancia
para fallar sobre el recurso de apelación se circunscribe explícitamente a las
alegaciones realizadas por el apelante único. En sentido contrario, si ambas
partes apelan, la competencia del juez podrá extenderse al análisis de
legalidad del fallo de primera instancia, sin la limitación impuesta por el
principio de la no reformatio in pejus:
"Así, pues, la
garantía reconocida por el artículo 31 de la Carta al apelante único tiene el
sentido de dar a la apelación el carácter de medio de defensa del condenado y
no el de propiciar una revisión "per se" de lo ya resuelto.  Así
que, mientras la otra parte no apele, el apelante tiene derecho a que tan
solo se examine la sentencia en aquello que le es desfavorable.  Es ésta,
por tanto, una competencia definida de antemano en su alcance por el propio
Constituyente" (Subraya
y negrilla fuera del texto)
39. La
Sala observa que, en el caso analizado, los accionantes presentaron
oportunamente el recurso de apelación sin que la entidad demandante lo hubiese
hecho, por lo que tenían la calidad de apelantes únicos en el proceso de
reparación directa iniciado por éstos. En este sentido, el Tribunal
Administrativo del Cesar, en virtud del límite impuesto tanto por el artículo
31 superior, como por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, debía
atenerse exclusivamente a aquellos argumentos señalados por la parte demandante
en el marco del recurso, esto es, en el caso concreto, al reclamo del pago de
la indemnización por lucro cesante.
Sin
embargo, el Tribunal Administrativo del Cesar, omitiendo el límite
constitucional a su competencia, decidió realizar un análisis exhaustivo de la
legalidad del fallo de primera instancia en virtud del grado de consulta. Como
resultado de dicho estudio, consideró que el juez de primera instancia había
fallado incorrectamente, toda vez que, a juicio del Tribunal, no se había
acreditado la configuración de una falla en el servicio médico prestado a la
menor de edad fallecida, por lo que procedió a denegar todas las pretensiones
de la demanda
40. En
consecuencia, el Tribunal Administrativo del Cesar excedió la competencia que
la Constitución le imponía al revisar la legalidad del fallo de primera
instancia para decidir que la falla en el servicio médico no se encontraba
probada. En efecto, si existía ya una decisión de primera instancia que
favorecía los derechos de los accionantes en el proceso de reparación directa,
el juez no podía desmejorarla, pues ello devino en una afectación clara de la
garantía de la no reformatio in pejus y de los derechos subjetivos de la
parte accionante en el proceso.
Resulta
evidente que la decisión adoptada por el Tribunal desmejoró en forma notoria la
situación jurídica de los apelantes únicos, desquebrajándose así la garantía de
la no reformatio in pejus y los límites constitucionales y legales a la
competencia del juez de segunda instancia, consagrados en el artículo 31 superior
y en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, que imponían al juez la
obligación de analizar exclusivamente aquello que le era desfavorable a los
demandantes, y frente a lo cual éstos interpusieron el recurso de apelación.
41.
Sobre el particular, no puede perderse de vista que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha señalado que la garantía de la no reformatio in
pejus es un principio general del derecho de rango constitucional, que hace
parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, siendo de
obligatoria observancia en todas las actuaciones judiciales y administrativas,
y en todas las áreas del derecho.
Así, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha analizado extensivamente la
garantía de la no reformatio in pejus, señalando que si bien en el
artículo 31 de la Constitución Política se hace referencia a la prohibición de
la agravación de la “pena”, la aplicación de la garantía de no desmejorar la
situación jurídica del apelante único es obligatoria en todos los procesos, y
recae sobre todas las sentencias y todas las jurisdicciones. De esta manera, en
Sentencia C-055 de 1993[33], la Corte Constitucional indicó:
"La norma
constitucional habla de "la pena impuesta", lo cual podría llevar al
equivocado concepto de que la garantía sólo cubre el ámbito propio del Derecho
Penal, pero esta idea resulta desvirtuada si se observa que el precepto
superior considerado en su integridad hace referencia a "toda
sentencia", sin distinguir entre los diversos tipos de proceso.  De
tal modo que la prohibición de fallar en mayor perjuicio del apelante único
cobija a toda clase de decisiones judiciales -salvo las excepciones que contemple
la ley- e impide que el juez de segundo grado extienda su poder de decisión a
aquellos aspectos de la sentencia apelada que no han sido materia de alzada por
la otra o las otras partes dentro del proceso y que, de entrar a
modificarse, darían lugar a unas consecuencias jurídicas más graves para el
apelante de las que ya de por sí ocasiona la sentencia objeto del
recurso". (Subraya y
negrilla fuera del texto)
Particularmente,
la Corte Constitucional ha señalado que la garantía de la no reformatio in pejus
tiene lugar, tanto en la vía gubernativa, como en los procesos de carácter
contencioso administrativo, y que, por tanto, debe realizarse una
interpretación armónica de las garantías constitucionales consagradas en los
artículos 29 y 31 de la Carta Política. Así, en Sentencia T-033 de 2002[34],
la Corte analiza la aplicabilidad de la no reformatio in pejus en la vía
gubernativa en el marco de un concurso de méritos, señalando que esta garantía
constitucional constituye un límite a la competencia del juez de segunda
instancia:
“La prohibición
de la reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en materias
administrativas, tanto en el agotamiento de la vía gubernativa como en el
desarrollo del procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo,
circunstancia que se origina en la interpretación armónica y sistemática de los
artículos 29 y 31 de la Constitución Política, logrando de esta manera hacer
efectivo el derecho al debido proceso y por ende de los demás principios y
derechos constitucionales que guardan correspondencia con dicha institución
jurídica. De suerte que la congruencia y la prohibición de la no reformatio in
pejus, limitan la actuación de la Administración en aras de la transparencia,
legalidad y garantía en la actuación administrativa.” (Subraya y negrilla fuera del texto)
42. Ahora
bien, en tanto la garantía de la no reformatio in pejus es parte
del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso y de obligatoria
observancia por parte del juez, la misma no puede ser pretermitida, ni siquiera
bajo el argumento de preservar la legalidad de la sentencia de primera
instancia y de corregir errores en los que haya incurrido el juez de primera
instancia al momento de proferir su decisión. En consecuencia, le estaba vedado
al Tribunal omitir su aplicación, incluso bajo el argumento de la protección
del patrimonio público, o de la necesidad de preservar el principio de
legalidad en el fallo de primera instancia.
43. No
puede perderse de vista que la Corte Constitucional en Sentencia SU-327
de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) estableció con claridad que la garantía
de la no reformatio in pejus no cede ante la importancia de preservar
bienes jurídicos o principios constitucionales también relevantes, como es el
caso del principio de legalidad.
En
efecto, la Corte Constitucional señaló que los recursos en el marco del proceso
judicial son los mecanismos necesarios para corregir cualquier vicio de
legalidad de la sentencia de primera instancia, por lo que las autoridades
públicas tienen el deber jurídico de hacer uso de ellos. Así, el juez de
segunda instancia carece de competencia para enmendar las irregularidades de la
sentencia de primera instancia, si con ello afecta la situación jurídica de los
apelantes únicos, pues de lo contrario se quebrantaría una garantía de carácter
superior, como es el caso de la no reformatio in pejus:
“Aducir que la
nulidad se justifica por haberse violado el principio de la legalidad de la
pena es un argumento inaceptable.  Porque la pena impuesta no es gratuita
ni caprichosa, ni ha sido creación arbitraria del juez.  Simplemente el
juez de primera instancia ha basado su decisión en una norma distinta a la que
juzga pertinente el ad quem y, por ende, a juicio de éste ha cometido un error.
Pero resulta que los recursos son mecanismos tendentes a eliminar errores, pero
errores que el juez de segunda instancia pueda jurídicamente enmendar.  Es
decir, para cuya enmienda tenga competencia.  Y en un caso como el
subjúdice tal funcionario tiene su competencia expresamente limitada por la
norma constitucional.  Si el a quo incurrió en un error y el Estado, por intermedio
del Ministerio Fiscal, no lo consideró tal o fue negligente en el ejercicio de
su función, tal apreciación u omisión no puede subsanarla el ad quem mediante
el desconocimiento de una garantía consagrada en la Carta y no sujeta a
condición”. (Subraya
y negrilla fuera del texto)
44. En
este sentido, el argumento esgrimido por el Tribunal Administrativo del Cesar y
por un sector del Consejo de Estado relacionado con la necesidad de preservar
el patrimonio público y el interés general, tampoco es de recibo para la
Corporación. Tal como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia SU-327
de 1995, si bien el juez de segunda instancia está llamado a garantizar la
legalidad de la providencia de primera instancia, no puede hacerlo de cualquier
manera, por ejemplo, por fuera del límite de su competencia constitucional,
para efectos de convertirse en un defensor de oficio de la Administración
Pública, vulnerando los derechos de las partes en el proceso.
En el
caso particular, el Tribunal Administrativo del Cesar, al dar paso a la
revisión de legalidad en virtud del grado jurisdiccional de consulta,
pretermitió la imparcialidad y autonomía como principios esenciales de la
actividad jurisdiccional, para tomar un rol de defensor de la actuación de la
entidad pública, sin estar facultado constitucionalmente para ello.
45. En
efecto, la opinión del Tribunal de no haber encontrado probada la falla en el
servicio como motivo para denegar las pretensiones de la demanda, no puede
oponerse legítimamente para vulnerar los derechos de los accionantes en el
proceso. Tal como ha sido expresado en la Sentencia SU-327 de 1995, el juez de
primera instancia, con los elementos de juicio aportados al proceso, consideró
que se había presentado una falla en el servicio determinante en la muerte de
la menor de edad Jeissel Tatiana Peláez Álvarez.
Sin
embargo, ello no implica que la decisión adoptada por el juez de primera
instancia sea ilegal, contraria a derecho, o atentatoria del patrimonio público
y del interés general, como equivocadamente lo hace ver el Tribunal, pues éste se
limitó a valorar las pruebas del proceso y a concluir la necesaria reparación
de las víctimas. Y si en gracia de discusión se hubiese presentado algún error
en la valoración de las pruebas por parte del juez, era obligación de las
partes afectadas en el proceso, interponer los recursos respectivos para enmendar
dicho error.
No puede
perderse de vista que, como lo ha explicado extensamente la Corte
Constitucional en la Sentencia SU-327 de 1995, la entidad pública en el marco
de un proceso de carácter judicial tiene la carga procesal de interponer los
recursos legales y ejercer su derecho a la defensa y contradicción en los
términos previstos por la ley.
De esta
manera, si las entidades públicas demandadas omitieron sus deberes de
diligencia con respecto al proceso de reparación directa que enfrentaban, no podía
el Tribunal Administrativo del Cesar suplir esta inactividad procesal y, al
mismo tiempo, omitir el principio de imparcialidad al adoptar el rol de juez y
parte, y fungir como un revisor de la legalidad de la sentencia de primera
instancia, si con su actividad ponía en riesgo o vulneraba los derechos
fundamentales al debido proceso de la parte demandante que sí hizo uso de los
recursos diligentemente, bajo el argumento de salvaguardar el patrimonio
público y el interés general.
En
consecuencia, los argumentos de protección del interés general y del patrimonio
público, no pueden prevalecer sobre los derechos de la parte que sí hizo uso de
los recursos que la ley le otorgaba, y quien, de buena fe, tenía la expectativa
legítima y razonable de que sus pretensiones fuesen analizadas exclusivamente
en el marco del recurso jurídico que ésta había interpuesto.
En
definitiva, la competencia del juez de segunda instancia, lejos de resultar un
asunto puramente formal y orgánico, tiene un carácter verdaderamente
sustancial, pues la misma define el alcance constitucional y legal que el juez
puede darle a su decisión. El Tribunal Administrativo del Cesar, al exceder el
ámbito de competencia que la Constitución le asignaba, incurrió en un defecto
orgánico y, en consecuencia, quebrantó el principio de legalidad y el derecho
fundamental al debido proceso de las partes, los cuales deberán ser salvaguardados
por la Corte Constitucional por medio del mecanismo de la acción de tutela.
Configuración de una
violación directa de la Constitución, por razón de la vulneración de los
derechos a la igualdad y reparación de las víctimas, y los principios de buena
fe y confianza legítima.
46. Si
bien en la presente providencia ha quedado plasmada la vulneración de los
derechos fundamentales al debido proceso y a la garantía de la no reformatio
in pejus de los accionantes con motivo de la configuración de defectos
sustantivos, procedimentales y orgánicos, la Sala evidenció la vulneración de
los derechos a la igualdad y reparación de las víctimas, y los principios de
buena fe y confianza legítima en los que se deben fundar las actuaciones de los
funcionarios judiciales, que comportan una violación directa de la Constitución
Política.
La Corte
Constitucional se ha referido al principio de igualdad procesal como una
garantía que le asiste a las partes en el marco de un proceso de carácter
judicial, que garantiza que éstas tengan acceso a los mismos recursos y
oportunidades para ejercer sus derechos a la defensa y contradicción, y que el
juicio se desarrolle con imparcialidad y neutralidad, sin que se favorezca a
ninguno de los actores. Así, en Sentencia C-690 de 2008[35] señaló
la Corte Constitucional:
“Principio fundamental del derecho
procesal es el de la igualdad de las partes en el proceso, lo que significa que
quienes a él concurren de manera voluntaria o por haber sido citados en forma
oficiosa, deben tener las mismas oportunidades procesales para la realización
plena de sus garantías a la bilateralidad de la audiencia. En desarrollo de ese
postulado esencial al debido proceso, se tiene que (i) a la presentación de la
demanda corresponde la oportunidad de darle contestación dentro del término
legal y previo traslado de la misma; (ii) a la oportunidad de pedir pruebas de
cargo, corresponde la de pedir pruebas de descargo por la parte demandada;
(iii) a la oportunidad de alegar por una de las partes, le corresponde también
la misma a la otra parte, del mismo modo que sucede con el derecho a la
impugnación de las providencias proferidas por el juzgador en el curso del
proceso, de tal manera que siempre exista para la parte a la cual le es
desfavorable lo resuelto la oportunidad de impugnar la decisión respectiva”.
47. En
este sentido, la actividad judicial no puede estar dirigida al favorecimiento
de ninguna de las partes, porque ello equivaldría a situar a la parte contraria
en un plano de desigualdad procesal, que podría devenir en la afectación clara
de su derecho fundamental al debido proceso y del principio de igualdad de
armas, y pondría en riesgo los derechos subjetivos reclamados en el marco del
proceso judicial.
48. Esta
situación resulta aún más gravosa en el caso de procesos en los cuales se
declara que una de las partes tiene la calidad de víctima por razón de
un daño antijurídico sufrido como resultado de la acción u omisión de una
entidad del Estado, toda vez que se pondría en riesgo el derecho a la
reparación que a éstas les asiste en virtud de la cláusula general de
responsabilidad patrimonial del Estado, contenida en el artículo 90 de la
Constitución Política, norma que establece:
“ARTICULO
90. El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser
condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya
sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquél deberá repetir contra éste”.
49. En
el caso planteado, se evidenció una actuación judicial marcadamente
favorecedora de la tesis de la entidad pública demandada, la cual finalizó con
la revocatoria de la sentencia de primera instancia, mediante la cual se
reconoció la necesidad de indemnizar el daño antijurídico ocasionado a los
accionantes como resultado de la falla en el servicio médico prestado a la
menor de edad Jeissel Tatiana Peláez Álvarez, quien murió por razón de dichos
sucesos.
No puede
perderse de vista que el proceso contencioso administrativo objeto de la acción
de tutela se enmarcaba en una acción de reparación directa iniciada por los
familiares de una menor de edad, quien falleció con ocasión de la atención
médica prestada por instituciones de naturaleza pública. En el fallo de primera
instancia el juez declaró demostrada la ocurrencia de la mencionada falla en el
servicio de atención médica, y procedió a imponer una condena para efectos de
indemnizar los perjuicios morales y materiales causados a los familiares de la
menor de edad fallecida, en su calidad de víctimas.
Posteriormente,
con el fallo de segunda instancia, proferido en virtud del grado jurisdiccional
de consulta, se desconoció la indemnización ordenada, desprotegiéndose así el
derecho a la reparación de quienes habían sido declaradas víctimas en el marco
de un proceso judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Esta
situación devino en una violación ostensible del artículo 13 de la Constitución
Política y del derecho a la reparación de las víctimas por el daño antijurídico
acaecido, al ponerse a las víctimas en una situación de debilidad manifiesta
frente a la Administración, la cual, en un primer momento, a través de sus
instituciones médicas, y posteriormente, a través de sus jueces y tribunales,
vulneró derechos de la mayor importancia constitucional, como es el caso de los
derechos a la vida, a la salud, a la dignidad humana y al debido proceso.
50. En
efecto, al haberse omitido el análisis del recurso de apelación, y al haberse
realizado un examen de legalidad que excediera lo expuesto en el mencionado
recurso, el juez de segunda instancia se alejó de su función de fallador
imparcial, y adoptó el rol de defensor de la Administración Pública, poniendo a
los accionantes en una situación de desventaja procesal, e impidiendo que éstos
pudieran ver materializado su derecho a la reparación. Así, se impuso una
barrera manifiesta a la posibilidad de acceder al derecho a la reparación que
tiene todo ciudadano cuando ha soportado un daño antijurídico como resultado de
una actuación u omisión del Estado, sin que medie una razón jurídicamente
válida y legítima para ello.
Un
Estado Social de Derecho comprometido con el respeto y la salvaguarda de los
derechos fundamentales de sus asociados no puede imponer barreras al acceso a
la administración de justicia, y a la reparación en condiciones de igualdad, a
través de mecanismos tendientes a justificar la superioridad procesal de las
entidades públicas y a anular el derecho de las víctimas.
51.
Asimismo, en el caso analizado se evidencia una vulneración de los principios
de buena fe y confianza legítima, los cuales debe regir la conducta de las
autoridades y particulares, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 83 de
la Constitución Política. En Sentencia C-836 de 2001[36],
la Corte Constitucional hizo referencia a la importancia de dar aplicación a
los principios de buena fe y confianza legítima para efectos de garantizar la
seguridad jurídica y el derecho a la administración de justicia, en el
entendido de que la interpretación y aplicación de la ley debe realizarse de
forma razonable, consistente y uniforme. Al respecto dijo:
“El derecho de acceso a la administración
de justicia implica la garantía de la confianza legítima en la actividad del
Estado como administrador de justicia. Esta confianza no se garantiza con la
sola publicidad del texto de la ley, ni se agota en la simple adscripción
nominal del principio de legalidad.  Comprende además la protección a las
expectativas legítimas de las personas de que la interpretación y aplicación de
la ley por parte de los jueces va a ser razonable, consistente y
uniforme.  En virtud de lo anterior, el análisis de la actividad del
Estado como administrador de justicia no se agota en el juicio sobre la
legalidad de cada decisión tomada como un acto jurídico individual, pues no se
trata de hacer un estudio sobre la validez de la sentencia, sino de la
razonabilidad de una conducta estatal, entendida ésta en términos más amplios,
a partir de los principios de continuidad y de unidad de la
jurisdicción”.
52.
En efecto, la Constitución impone unos límites claros a la función judicial,
que si bien es autónoma, no tiene un carácter absoluto, ni puede devenir en
arbitraria, porque ello equivaldría a despojar a los ciudadanos de sus derechos
y garantías en el marco de un proceso judicial. Uno de estos límites es la
competencia previamente fijada por el legislador, que permite a los ciudadanos
tener una expectativa razonable del ámbito sobre el cual fallarán los jueces,
con el fin de que éstos preparen con antelación sus argumentos de defensa.
En
este sentido, resulta contrario a los postulados de buena fe y confianza
legítima, el hecho de que un juez sorprenda a las partes en el proceso,
ampliando el ámbito de su competencia, y fallando en desmedro de sus
pretensiones, cuando la Constitución previamente ha señalado unos límites
materiales a su facultad jurisdiccional.
En
el caso analizado se observa una vulneración ostensible de los principios de
buena fe y confianza legítima que deben orientar la función judicial, toda vez
que el Tribunal Administrativo del Cesar, apartándose de los límites a la
competencia que la Constitución imponía en virtud del principio de la no
reformatio in pejus, procedió a pretermitir el recurso de apelación
presentado por los demandantes y a desmejorar su situación jurídica,
menoscabando así la expectativa legítima que estos tenían frente a la
resolución de sus pretensiones.
Asimismo, resulta aún
más grave la vulneración de los mencionados principios en el caso analizado,
toda vez que, tal y como consta en el auto de fecha 8 de agosto de 2013, el
Tribunal Administrativo del Cesar admitió el recurso de apelación interpuesto
contra la sentencia de fecha 24 de abril de 2013, proferida por el Juzgado
Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, “por
haber sido sustentado oportunamente y reunir los demás requisitos legales”.
[37]
De esta manera, el
Tribunal Administrativo del Cesar, al haber sido admitido el recurso de
apelación, y al haber manifestado su conformidad con la presentación y
sustentación del mismo, de acuerdo con los “requisitos legales”, generó
una expectativa legítima en los accionantes, quienes estimaban, razonablemente,
que el juez de segunda instancia se circunscribiría a la valoración de los
argumentos presentados sobre la valoración de perjuicios realizada en primera
instancia.
Así,
cuando el Tribunal Administrativo del Cesar decidió valorar nuevamente las
pruebas aportadas al proceso, y posteriormente, declarar la falta de
configuración de una falla en el servicio sólo hasta el texto de la sentencia,
impidió a los accionantes la posibilidad de reforzar sus argumentos, lo que repercutió
en una vulneración clara de su derecho a la defensa. En efecto, si los
accionantes hubieran tenido conocimiento previo de que la competencia que se
arrogaría el tribunal iba a ser plena, y no circunscrita al recurso de
apelación, probablemente habrían modificado y fortalecido su estrategia de
defensa, para efectos de evitar que su situación jurídica desmejorase como
resultado del análisis de legalidad efectuado por el juez.
Sin
embargo, durante el proceso adelantado no existió manifestación alguna por
parte del Tribunal Administrativo del Cesar que diera cuenta de la tesis que
opondría en la sentencia de segunda instancia para abstenerse de resolver el
recurso de apelación. Al contrario, el auto de 8 de agosto de 2013 fortaleció
las expectativas que los accionantes guardaban por razón de las disposiciones
constitucionales y legales que protegían sus derechos al debido proceso y no
reformatio in pejus. Así, de haberse proferido un auto o decisión judicial
con anterioridad a la expedición de la sentencia, éstos habrían tenido, al
menos, la oportunidad procesal de rebatir la legalidad de la decisión adoptada
por el Tribunal, y ejercer así su derecho a la defensa.
En
consecuencia, al informarse la decisión del cambio de procedimiento sólo hasta
la expedición de la sentencia, se sorprendió a los accionantes en su buena fe,
despojándoseles de cualquier medio de defensa judicial y de la posibilidad de
acceder, en un plano de igualdad, al derecho a la reparación que como víctimas
les asistía.
En
conclusión, en el caso analizado se evidenció una vulneración de los derechos
fundamentales a la igualdad y reparación de los accionantes en su calidad de
víctimas en el proceso de reparación directa, y una omisión de las garantías de
buena fe y confianza legítima que deben irradiar la actividad judicial. En
consecuencia, la Sala reconoce que se ha configurado una vulneración directa de
la Constitución con el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del
Cesar.
5.
Conclusiones.
De
acuerdo con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la
presente providencia, se concluye:
a. El
Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la expedición de la sentencia de
fecha 5 de septiembre de 2013, vulneró los derechos fundamentales al debido
proceso, y en particular, a la garantía de la no reformatio in pejus de
los accionantes, al i) dar aplicación a una norma derogada y modificar el
procedimiento establecido, ii) omitir la resolución del recurso de apelación, y
iii) desmejorar la situación jurídica de los accionantes, quienes tenían la
calidad de apelantes únicos en el proceso de reparación directa iniciados por
éstos.
b. Con
la omisión del recurso de apelación y la equivocada adopción del trámite de
consulta, se produjo la configuración de defectos sustantivos, procedimentales
y orgánicos que finalizaron en la vulneración de los derechos fundamentales de
los accionantes.
c.
Finalmente, las actuaciones y omisiones del Tribunal devinieron en una
violación directa de la Constitución. En efecto, al sorprenderse a los
demandantes con una decisión judicial que se apartaba del texto de la
Constitución, la ley y de la jurisprudencia, y que los despojaba de cualquier
mecanismo de defensa judicial que les permitiera acceder a la reparación en su
calidad de víctimas, se produjo una vulneración de los derechos a la igualdad y
reparación, y de los principios de buena fe y confianza legítima.
6.
Razón de la decisión
La Sala
considera que se configura una vulneración del derecho fundamental al debido
proceso y los principios de la no reformatio in pejus, buena fe y
confianza legítima, cuando el juez de segunda instancia i) decide no dar trámite
a la apelación, ii) tramitando en su lugar el grado jurisdiccional de consulta,
iii) desmejorando la situación jurídica de la parte demandante en la sentencia,
iv) cuando ésta tiene la condición de apelante única, bajo el argumento de la
protección del patrimonio público.
Las
razones por la cual se configura una vulneración al debido proceso son las
siguientes: i) se omite el procedimiento establecido por la ley, ii) el juez de
segunda instancia excede la competencia otorgada por la Constitución y la ley,
vulnerando el derecho fundamental a la no reformatio in pejus, y,
finalmente, iii) se desconocen los principios de buena fe, confianza legítima,
y el derecho a la reparación que le asiste a las víctimas en el marco de un
proceso judicial.
La
garantía de la no reformatio in pejus impone al juez de segunda
instancia un límite en su competencia, circunscribiendo la facultad de análisis
y decisión exclusivamente a aquellos aspectos alegados en el recurso de
apelación, para no desmejorar la situación del apelante único. Asimismo, esta
garantía hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido
proceso, por lo que su aplicación resulta obligatoria para el juez en todas las
clases de procesos judiciales, incluido los procesos contencioso administrativos.
Asimismo,
la necesidad de preservar el patrimonio público y el interés general no puede
alegarse como un motivo para que el juez realice un análisis de la legalidad
del fallo proferido en primera instancia, si existe un apelante único, pues ello
quebrantaría el límite a la competencia del juez de segunda instancia, impuesto
por la Constitución Política en virtud del artículo 31 superior.
La
extralimitación de la competencia constitucional del juez de segunda instancia que
decide desmejorar la situación del apelante único deviene en una vulneración
del principio de igualdad de armas, que pone a la parte demandante en una
situación de indefensión procesal frente a la Administración, y que repercute
en la vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima. A su vez,
ello vulnera el derecho a la reparación que tienen las víctimas en virtud de la
cláusula general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la Carta
Política.
III.
DECISIÓN
Con base
en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE
Primero.- CONCEDER la
protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la
administración de justicia, garantía de la no reformatio in pejus,
igualdad y reparación que le asisten a los accionantes.
Segundo.- REVOCAR la
sentencia de tutela proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 6 de octubre de 2014,
mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia, y se denegaron
las pretensiones de los accionantes en el marco de la acción de tutela iniciada
contra el Tribunal Administrativo del Cesar.
Tercero.- CONFIRMAR la
sentencia de tutela proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de fecha 8 de mayo
de 2014, mediante la cual se concedieron las pretensiones de los accionantes y
se dispusieron medidas para superar la violación de los derechos fundamentales en
la acción de tutela iniciada contra el Tribunal Administrativo del Cesar.
Cuarto.- Por Secretaría
General, LIBRAR la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
Ley 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Cuaderno 1,
Folios. 1 a 15.
[2] Cuaderno 6,
Folios 2 a 22.
[3] Cuaderno 3,
Folios 3 a 21.
[4] Cuaderno 1,
Folios 18 a 38.
[5] Cuaderno 1,
Folios 18 a 38.
[6] Cuaderno 7,
Folio 22.
[7] Cuaderno 7,
Folios 23 a 31.
[8] Cuaderno 7,
Folio 37.
[9] Cuaderno 7,
Folio 43.
[10] Cuaderno 1,
Folio 47.
[11] Cuaderno 1,
Folio 59.
[12] Cuaderno 1,
Folios 66 y 67.
[13] Cuaderno 1,
Folios 110 a 115.
[14] Cuaderno 1, Folio 81.
[15] Ibid
[16] Cuaderno 1,
Folios 107 a 109
[17] Cuaderno 1,
Folio 85.
[18] Cuaderno 1, Folios 121 a 126.
[19] Cuaderno 1,
Folios 201 a 203.
[20] Cuaderno 1.
Folios 138 a 162.
[21] Sentencia de 10 de febrero de 2011, expediente número 16306. Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, C.P.
Hernán Andrade Rincón.
[22] Cuaderno 1,
Folios 185 a 190.
[23] Cuaderno 1,
Folios 206 a 213
[24] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[25] Cuaderno 1, Folio 15.
[26] M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[27] M.P. Alexei Julio Estrada.
[28] M.P. Mauricio González Cuervo.
[29] Gaceta del Congreso, número 621 de 24 de diciembre de 1996.
[30] Ibíd,p. 21.
[31] Ibíd.
[32] Sentencia
T-929 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33] M.P. José Gregorio Hernández.
[34] M.P. Rodrigo
Escobar Gil. En este misma sentencia, la Corte Constitucional hace alusión a la
jurisprudencia del Consejo de Estado, que señala la aplicación del principio de
la no reformatio in pejus por remisión de lo consagrado en el artículo
357 del Código de Procedimiento Civil.
[35] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[36] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Cuaderno 7,
Folio 43.