C-703-15
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-703/15
DISPOSICIONES
EN MATERIA DE VIVIENDA PARA HACER FRENTE A LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DECLARADA EN PARTE DEL TERRITORIO NACIONAL-Contenido y alcance
FACULTADES CONSTITUCIONALES CONFERIDAS AL LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Parámetros de control constitucional
ESTADOS DE EXCEPCION-Características/ESTADOS
DE EXCEPCIONES-Derechos y libertades fundamentales no pueden ser
suspendidos/ESTADOS DE EXCEPCION-Límites o restricciones de derechos/ESTADOS
DE EXCEPCION-Intangibilidad de ciertos derechos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCION-Parámetros de constitucionalidad
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Control
constitucional formal y material
DISPOSICIONES EN MATERIA DE VIVIENDA PARA HACER FRENTE A LA
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DECLARADA EN PARTE DEL TERRITORIO
NACIONAL-Aplicación de los principios de conexidad,
finalidad, necesidad y proporcionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE ESTADO DE EMERGENCIA-Reglas
que se constituyen en límites al legislador de excepción
Siguiendo la
línea jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los límites
constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de
constitucionalidad que ha de iniciar esta Corporación, debe comprender, en el
contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales: (i) La
conexidad en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan
la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo
adopte concretamente el Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la
Constitución, cuando señala que los decretos ley “deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”, (ii) Los
principios de finalidad ya que las medidas legislativas deben estar directa y
específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos (art. 10, Ley 137 de 1994); necesidad porque se deben
expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas son
indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia (art. 11, Ley 137 de 1994), lo cual comprende la relación
de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo; y
proporcionalidad por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si
resultan excesivas) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La
limitación al ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el
grado estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13,
Ley 137 de 1994), (iii) La motivación suficiente
toda vez que deben exponerse las razones por las cuales se establecen cada una
de las limitaciones a los derechos constitucionales, con el fin de demostrar la
relación de conexidad con las causas que originaron la perturbación del orden
social y los motivos por los cuales se hacen necesarias (art. 8, Ley 137 de
1994). En el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta
menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que
la justifique, (iv) La no violación de los derechos humanos y demás límites
establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos
humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Envuelve la ausencia
de arbitrariedad, la intangibilidad de ciertos derechos, la no contradicción
específica y la no discriminación.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido y alcance/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter
fundamental y prestacional
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración
de jurisprudencia
Referencia: Expediente R.E.-217
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo número 1819 del 15 de septiembre de
2015, “Por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer
frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del
territorio nacional”.
Magistrado Ponente:
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,  dieciocho
(18) de noviembre de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una
vez cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 241-7 de la
Constitución Política, el Gobierno Nacional remitió a esta Corporación el
mismo día de su expedición copia del Decreto número 1819 del 15 de septiembre
de 2015, “Por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para
hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte
del territorio nacional”, dictado en ejercicio de las facultades conferidas
por el artículo 215 de la
Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en virtud de lo
dispuesto en el Decreto 1770 de 2015, que declaró el estado de emergencia económica,
social y ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita,
Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao,
Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar,
La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní
en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario,
Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El
Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de
Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca,
Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño
y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de
Guainía.
Asignado el
expediente al Despacho del Magistrado Sustanciador, mediante providencia del 22
de septiembre de 2015, se dispuso: i) avocar el conocimiento del asunto, ii)
decretar la práctica de algunas pruebas, iii) fijar en lista el asunto para
efectos de la intervención ciudadana, iv) dar  traslado al Procurador General
de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y v) comunicar la
iniciación del presente asunto al Presidente de la
República, al Vicepresidente de la República, a la Consejería de Derechos
Humanos de la Presidencia de la República, al Ministro del Interior, al
Ministro Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Ministra de Relaciones Exteriores,
al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Salud y de la
Protección Social, al Ministro de Trabajo, al Director del  Departamento Administrativo
Nacional de Planeación, al Defensor del Pueblo, al Director de la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, al Fondo Nacional de
Vivienda, al Superintendente de Cajas de Subsidio Familiar, a los Gobernadores
de los Departamentos de la Guajira, del Cesar, de Norte de Santander, de
Boyacá, de Arauca, de Vichada y de Guainía, para que expresaran las razones que
en su criterio justifican la constitucionalidad del Decreto sometido a examen
de la Corte.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto, y previo concepto
del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a resolver sobre la
exequibilidad del mismo.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO QUE SE
REVISA
A continuación
se transcribe el texto del Decreto Legislativo No. 1819 del 15 de septiembre
2015, objeto de revisión constitucional:
“DECRETO
LEGISLATIVO 1819 DE 2015[1]
MINISTERIO
DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
Por el cual
se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la
emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del territorio
nacional.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio
de las facultades Constitucionales y Legales, en especial las previstas en el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto
número 1770 de 2015, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el
Decreto 1770 de 2015, el Gobierno nacional declaró el Estado de
emergencia económica, social y ecológica en los municipios de La Jagua del
Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas,
Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure
- Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico,
Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia,
Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú,
Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata en
el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá;
Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La
Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento de Vichada, e Inírida
en el departamento de Guainía, todos estos fronterizos con la República de
Venezuela.
Que la situación que se
presenta en la frontera colombo-venezolana que dio lugar a la declaración del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ha generado una crisis
humanitaria, económica y social que ha afectado a numerosos ciudadanos
colombianos que han sido deportados, repatriados, expulsados o que han
retornado al país a raíz de la misma.
Que debido a las
situaciones por las cuales las personas y familias afectadas han debido
retornar al país muchas de ellas han sido ubicadas de manera provisional en
albergues al carecer de soluciones de vivienda que les permitan establecerse en
los lugares de recepción y a partir de allí procurar la garantía de sus
derechos.
Que de conformidad con lo
dispuesto en la parte considerativa del Decreto 1770 de 2015, “(…)
resulta necesario levantar ciertas restricciones legales relacionadas con la
identificación, selección y registro de personas en programas asistenciales y
sociales ofrecidos por el Estado, así como establecer criterios adecuados a su
condición que permitan focalizar y priorizar el gasto público social en favor
de ellas, incluyendo la posibilidad de destinar recursos parafiscales para su
atención”.
Que la construcción de
vivienda de interés social satisface directamente la garantía del derecho a la
vivienda de los hogares beneficiarios y además la producción de vivienda en los
municipios en los cuales se declaró la emergencia promueve la generación de
nuevos empleos y permite reactivar la economía de los municipios afectados.
Que se hace necesario
dictar medidas en materia de vivienda para buscar que los hogares que tienen
integrantes deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a
raíz de la crisis fronteriza cuenten con oferta de vivienda de interés
prioritario digna, a través de los diferentes programas de vivienda urbana que
desarrolla el Gobierno nacional, para lo cual es necesario modificar la
priorización de los recursos asignados al Fondo Nacional de Vivienda de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1537 de 2012.
Que en la medida en que las
personas deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado al país a raíz
de la situación mencionada no cuentan con fuentes de ingresos y se encuentran
en una situación especial de vulnerabilidad, deben incorporarse como
potenciales beneficiarios de subsidios familiares de vivienda 100% en especie,
a ser otorgados por el Gobierno nacional.
Que igualmente resulta
pertinente modificar la destinación legal de los recursos parafiscales que
administran las Cajas de Compensación Familiar a través de los Fondos para el
Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), contemplada en el artículo 68 de la Ley
49 de 1990 con miras a atender de manera preferente a los hogares afectados por
la crisis humanitaria.
Que dadas las
circunstancias que motivaron la declaratoria de emergencia por el Gobierno
nacional, se requiere establecer la posibilidad legal de asignar subsidios
familiares de vivienda con los recursos de los fondos para el Subsidio Familiar
de Vivienda (Fovis) de las Cajas de Compensación Familiar a los hogares
afectados por la emergencia, aun cuando se trate de hogares no afiliados a las
mismas, independientemente de los criterios de priorización a que se refiere el
artículo 68 de la Ley 49 de 1990, modificado por el artículo 9º de la Ley 281
de 1996.
Que la Corte Constitucional
mediante Sentencias C-575 de 1992 y C-393 de 2007 señaló que los
recursos del subsidio familiar administrados por las Cajas de Compensación
Familiar que se destinen a las soluciones de vivienda de interés social, son
aportes de orden parafiscal que tienen por objeto solventar las necesidades básicas
de importantes sectores de la sociedad colombiana, los cuales constituyen una
especie de la seguridad social y vienen a desarrollar el postulado
constitucional de la solidaridad como principio orientado a la materialización
de los valores de la justicia y la dignidad,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o.
DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PARA PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO, EN
LA ZONA COBIJADA POR LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y
ECOLÓGICA. En la distribución de los recursos del
Presupuesto General de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda
(Fonvivienda), a que se refiere el artículo 5º de la Ley 1537 de 2012, el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante resolución podrá priorizar
los municipios a los que se refiere el artículo 1º  del Decreto 1770 de
2015, independientemente de su categoría.
La distribución de los
recursos estará destinada a atender, a través de la asignación de subsidios
familiares de vivienda en dinero o en especie, a los hogares que cuenten con
integrantes que hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han
retornado al país a raíz de la crisis fronteriza, debidamente registrados.
PARÁGRAFO. Para la identificación y definición de los hogares cuyos
integrantes hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado
al país a raíz de la crisis fronteriza, se tendrá en cuenta la información de
la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD).
ARTÍCULO 2o.
OTROS MECANISMOS PARA ATENDER A LOS HOGARES AFECTADOS POR LA SITUACIÓN DE
EMERGENCIA. En el marco de los Programas que
adelanta el Gobierno nacional para la ejecución, la financiación o
cofinanciación de la adquisición de viviendas de interés prioritario, se podrá
priorizar la selección de los proyectos que se ejecuten en los municipios a los
que se refiere el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, con el fin de
destinarlos a la atención en vivienda urbana para los hogares mencionados en el
inciso 2 del artículo 1º de este Decreto.
También se podrán destinar
recursos del subsidio familiar de vivienda para adicionar el número de
viviendas de los proyectos seleccionados o que se seleccionen para ser
ejecutados en los municipios a que se refiere este artículo y/o para atender a
los hogares mencionados en el inciso 2 del artículo 1º de este Decreto.
ARTÍCULO 3o.
MONTO DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA
CRISIS FRONTERIZA. Fonvivienda podrá asignar
subsidios familiares de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés
prioritario, en cualquiera de los programas que adelanta para este tipo de
vivienda, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que se
refiere el inciso 2 del artículo 1º del presente decreto.
PARÁGRAFO. Cuando el cierre financiero para la adquisición de la vivienda
de interés prioritario se obtenga con el subsidio a que se refiere este
artículo, no se exigirá el requisito de ahorro ni crédito para el acceso de los
hogares al Programa respectivo.
ARTÍCULO 4o.
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA
CRISIS FRONTERIZA. Podrán ser beneficiarios del
subsidio familiar de vivienda 100% en especie los hogares a que se refiere el
inciso 2 del artículo 1º de este decreto. Para todos los efectos, la
población mencionada se considerará un grupo poblacional potencialmente
beneficiario del subsidio, adicionalmente a los mencionados en el
artículo 12 de la Ley 1537 de 2012. El Gobierno nacional reglamentará
las demás condiciones de acceso al subsidio familiar de vivienda y el
cumplimiento de la prioridad establecida en la presente disposición.
ARTÍCULO 5o.
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA POR PARTE DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR
PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Las
Cajas de Compensación Familiar podrán asignar subsidios familiares para la
adquisición de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés
prioritario, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que
se refiere el inciso 2º del artículo 1º del presente decreto,
independientemente de que se trate de hogares afiliados a la Caja de
Compensación Familiar otorgante del subsidio, a otras Cajas de Compensación
Familiar o que no estén afiliados a ninguna de ellas.
PARÁGRAFO 1o. Las Cajas de Compensación Familiar podrán asignar subsidios
familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en beneficio de los
hogares a que se refiere el inciso 2o del artículo 1º de ese decreto, los
cuales podrán ser aplicados en cualquier parte del territorio nacional. Este
subsidio será hasta de un (1) salario mínimo mensual legal vigente para el pago
de cada canon mensual de arrendamiento, hasta por el término de doce (12)
meses. El valor del canon podrá incluir el pago de los servicios públicos
domiciliarios y el pago por concepto de administración, cuando sea el caso.
Los recursos destinados
para el subsidio familiar de vivienda podrán ser destinados para el pago de las
garantías a que haya lugar en el marco del contrato de arrendamiento, sin que
en ningún caso se supere el monto antes señalado.
PARÁGRAFO 2º.  Las Cajas de Compensación Familiar que destinen recursos
para la atención de la población a que se refiere este decreto, serán
responsables de verificar los pagos que se realicen con cargo a los recursos
del subsidio familiar de vivienda, y los documentos que acrediten dicha
verificación deben ser parte del proceso de legalización del subsidio familiar
de vivienda.
PARÁGRAFO 3º. Las Cajas de Compensación Familiar que asignen recursos
del subsidio familiar de vivienda para la atención de la población a que se
refiere este decreto, podrán imputar a sus respectivos Fondos para el Subsidio
Familiar de Vivienda (Fovis), el valor de los costos y gastos operativos en que
incurran ellas mismas o las Cajas de Compensación Familiar que tengan
jurisdicción en otros municipios, para la formulación de proyectos destinados a
la atención de la mencionada población.
En ningún caso, los
recursos a que hace referencia esta disposición podrán exceder el 4% del valor
correspondiente a las transferencias mensuales por concepto de aportes a los
Fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), con destino al subsidio
familiar de vivienda de interés social, adicionales a los recursos a que se
refiere el Decreto 1077 de 2015, y tendrán las mismas condiciones de ejecución.
PARÁGRAFO 4o. El Gobierno nacional reglamentará las anteriores condiciones.
ARTÍCULO 6o. El presente decreto rige a partir de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en
Bogotá, D. C., a 15 de septiembre de 2015.
JUAN MANUEL
SANTOS CALDERÓN
El Ministro
del Interior,
JUAN
FERNANDO CRISTO BUSTOS.
La Ministra
de Relaciones Exteriores,
MARÍA ÁNGELA
HOLGUÍN CUÉLLAR.
El Ministro
de Hacienda y Crédito Público,
MAURICIO
CARDENAS SANTAMARIA
El Ministro
de Justicia y del Derecho,
YESID REYES
ALVARADO.
El Ministro
de Defensa Nacional,
LUIS CARLOS
VILLEGAS ECHEVERRI.
El Ministro
de Agricultura y Desarrollo Rural,
AURELIO
IRAGORRI VALENCIA.
El Ministro
de Salud y Protección Social,
ALEJANDRO
GAVIRIA URIBE.
El
Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección Encargado de las Funciones
del Despacho del Ministro del Trabajo,
ENRIQUE
BORDA VILLEGAS.
El Ministro
de Minas y Energía,
TOMÁS
GONZÁLEZ ESTRADA.
La Ministra
de Comercio, Industria y Turismo,
CECILIA
ÁLVAREZ-CORREA GLEN.
La Ministra
de Educación Nacional,
GINA PARODY
D'ECHEONA.
El Ministro
de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
GABRIEL
VALLEJO LÓPEZ.
El Ministro
de Vivienda, Ciudad y Territorio,
LUIS FELIPE
HENAO CARDONA.
El Ministro
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DAVID LUNA
SÁNCHEZ.
La Ministra
de Transporte,
NATALIA
ABELLO VIVES.
La Ministra
de Cultura,
MARIANA
GARCÉS CÓRDOBA”.
III.   PRUEBA RECAUDADA
En
cumplimiento del auto del 22 de septiembre de 2015, que dispuso solicitar a la
Secretaría General de la Presidencia de la
República el envío a la
Corte Constitucional de determinados informes relacionados con la materia regulada
mediante el Decreto 1819 de 2015, fue recibido el siguiente informe:
Presidencia
de la República -Secretaría Jurídica-
Como
respuesta al cuestionario que le formulara el Magistrado Ponente, la Secretaría
Jurídica manifestó que las medidas expedidas están orientadas, por una parte, a
generar condiciones económicas favorables a partir de la destinación de
recursos para la selección de proyectos de vivienda en los municipios en los
cuales fue declarada la emergencia, y de otra, a brindar soluciones
habitacionales a los hogares que cuenten con integrantes que hayan sido
deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la
crisis fronteriza.
Agrega
que la construcción de vivienda es una de las actividades que genera mayor
movimiento en la actividad económica, que industrias como el cemento, el
concreto, el hierro y el acero, la fabricación de productos elaborados de metal
y de muebles, los aparatos de uso doméstico y otros están asociados al sector
constructor, sumando cerca de 30 sectores de la economía impulsados por la
construcción. En cuanto a la mano de obra, expresa que el sector constructor
emplea el 6.2% del total de ocupados del país, con un ingreso promedio 40%
mayor al salario mínimo. Con base en esta información concluye que el impulso a
la iniciación de nuevas viviendas incidirá en beneficios a la economía local,
en creación de más empleos y mejor remuneración.
Explica
la Secretaría Jurídica que ateniendo al artículo 5º de la Ley 1537 de 2012, el
Gobierno ha expedido resoluciones determinando los criterios mediante los
cuales Fonvivienda deberá distribuir cupos de recursos entre todos los
departamentos del país y que tales criterios están formulados teniendo en
cuenta la población a la que se dirige cada programa, por lo que no responden
de manera general a la situación de emergencia declarada en el Decreto 1770 de
2015, ni a la población afectada por la misma. Así, las medidas adoptadas con
el Decreto 1819 de 2015 permiten al Gobierno priorizar a los municipios sobre
los que fue decretada la situación de emergencia, independientemente de su
categoría para la distribución de recursos del Presupuesto General de la Nación
asignados a Fonvivienda.
Complementa
su respuesta indicando que la situación que se presenta en la frontera
colombo-venezolana ha generado una crisis humanitaria, económica y social que
ha afectado a personas deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado
al país, quienes se encuentran en albergues y alojamientos temporales o
autoalbergados en redes de apoyo. Estas personas no cuentan con fuentes de
ingresos y se encuentran en situación de vulnerabilidad, razón para
incorporarlos como beneficiarios de los programas de vivienda prioritaria
urbana.
Evoca
el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 que en su inciso segundo prevé quienes
serán los beneficiarios de subsidios familiares de vivienda en especie, para
explicar que el Decreto 1819 de 2015 incorpora a las personas que han sido
deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado al país a raíz de la
crisis fronteriza, considerándolo un grupo poblacional preferencial y
potencialmente beneficiario del subsidio familiar de vivienda 100% en especie a
asignar por el Fondo Nacional de Vivienda. Precisa que de no incluir
expresamente a la población afectada por la situación de emergencia en la
frontera no se les podría atender adecuadamente.
En
cuanto  a la Ley 49 de 1990 recuerda que esta regula la destinación de los
fondos de subsidio familiar de vivienda de las Cajas de Compensación Familiar y
que su artículo 68 precisa las condiciones; destaca que tales entidades hacen
parte del sistema de vivienda de interés social en que se permite que los
afiliados a una Caja de Compensación obtengan un subsidio de manera preferente
frente a otros postulantes de soluciones habitacionales. Los no afiliados a
estas instituciones podrán acceder a estos beneficios únicamente de manera
residual.
El
Decreto 1819 de 2015 permite a las Cajas de Compensación Familiar que cuenten
con Fondos de Vivienda de Interés Social asignar preferencialmente en la zona
de emergencia subsidios familiares para la adquisición de vivienda hasta por el
valor de una vivienda de interés prioritario sin que los beneficiarios estén
afiliados a la correspondiente Caja de Compensación Familiar a otras Cajas de
Compensación o no sean afiliados, como también asignar subsidios familiares de
vivienda en la modalidad de arrendamiento.
En
suma, las medidas permitirán a las Cajas de Compensación Familiar utilizar los
recursos parafiscales destinados a los Fondos de Vivienda de Interés Social,
para atender el evento de vivienda transitoria (arrendamiento) y definitiva
(adquisición), para la población afectada.
El
Gobierno Nacional había censado a cerca de 13.138 personas hasta el 7 de
septiembre de 2015, muchas de ellas ubicadas provisionalmente en albergues, mientras
que en otros lugares se encontraban 3.367 personas. Con esta información se
establecieron datos de hogares que carecían de solución de vivienda. Las
medidas adoptadas resultan aplicables en los siete departamentos y cuarenta
municipios, con ellas se busca incorporar a las personas afectadas a los
programas previstos en el Decreto.
Finalmente,
al responder el Gobierno afirma que las funciones asignadas en las Leyes 1537
de 2012 y 49 de 1990 al ministerio del área, resultan insuficientes para
enfrentar la crisis derivada de la deportación, repatriación  y expulsión de
los connacionales, debido a que la normatividad vigente no prevé adelantar los
procesos de selección de proyectos de vivienda con los hogares que han debido
retornar al país.
IV.    INTERVENCIONES
Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio[2]
El apoderado del
Ministerio solicita a la Corte que declare exequible el Decreto número 1819 de
2015. Considera que se está en presencia de una normativa ajustada a la
Constitución y que le da competencias al Gobierno Nacional para fijar medidas
destinadas a estimular el acceso a los beneficios contemplados en la Ley 1537
de 2012 a los ciudadanos afectados con las medidas adoptadas por el país
vecino.
Ministerio del
Trabajo[3]
El vocero del
Ministerio solicita que se declare exequible el Decreto número 1819 de 2015. Luego
de describir someramente las consideraciones y el articulado del citado
Decreto, concluye que la entidad competente para reglamentar el Decreto
examinado será el Ministerio de Vivienda por cuanto corresponde a una política
pública de vivienda.
Departamento
Nacional de Planeación[4]
El representante
de esta entidad solicita declarar la exequibilidad del Decreto 1819 de 2015.
Señala que las normas revisadas persiguen que las personas expulsadas de
Venezuela puedan contar con una vivienda urbana vinculándolas a los programas
que desarrolla el Gobierno Nacional. Para ello, en los municipios afectados
podrán ser priorizados por el Ministerio del área para recibir recursos del
Fondo Nacional de Vivienda a través de la asignación de subsidios familiares de
vivienda en dinero o en especie, a los hogares que cuenten con integrantes que
hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han retornado y estén
debidamente registrados en el Registro Único de Damnificados (RUD).
También se
habilita a las Cajas de Compensación Familiar para que puedan asignar subsidios
familiares para la adquisición de vivienda hasta por el valor de una vivienda
de interés prioritario, cuando los mismos se destinen a la atención de los
hogares afectados por la crisis fronteriza, sin considerar que se trate de
hogares afiliados a la Caja de Compensación que otorga el subsidio, a otras
Cajas o que no estén afiliados a ninguna de ellas.
Para el
interviniente, el Decreto se refiere a materias que tienen relación directa y
específica con el estado de emergencia originado por la situación de que muchas
personas y familias han tenido que retornar al país dejando sus viviendas para
llegar a un albergue provisional en Colombia. Las normas buscan que estas
personas puedan contar con una vivienda a través de diferentes programas
desarrollados por el Gobierno Nacional.
Presidencia
de la República[5]
La representante
de esta institución solicita que se declare exequible el Decreto 1819 de 2015.
Sobre el ajuste formal del mismo considera que cumple con los requerimientos
que la Constitución Política y la ley 137 de 1994 establecen para su
expedición, a saber: (i) Firma, lleva la del Presidente de la República y todos
los Ministros del Despacho; (ii) Motivación, expone en los considerandos los
motivos en que se basó el Gobierno Nacional para expedir las medidas adoptadas
en ejercicio de las facultades que el artículo 215 de la Carta y la Ley 137 de
1994 le otorgan al Presidente de la República; (iii) Oportunidad, fue expedido
durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarado mediante el Decreto 1770 de 2015.
Acerca de la
finalidad y la conexidad señala que el Decreto sub examine y las medidas allí
establecidas se encuentran directa y específicamente encaminadas a conjurar las
causas de la perturbación que originaron la declaratoria del estado de
emergencia, y a impedir la extensión de sus efectos.
Sobre las
medidas adoptadas manifiesta que se otorgan instrumentos para (i) privilegiar
los municipios sobre los que fue decretada la situación de emergencia para la
distribución de recursos del Presupuesto General de la Nación asignados a
Fonvivienda, para (ii) permitir la destinación de recursos del Fondo Nacional
de Vivienda y de las Cajas de Compensación Familiar que cuentan con Fondos de
Vivienda de Interés Social que se alimentan con parte de la contribución
parafiscal para compensación familiar, con el fin de generar soluciones
habitacionales a los hogares afectados por la crisis fronteriza.
En relación con
la necesidad de expedir el Decreto 1819 de 2015, estima la interviniente que
están presentes los requisitos de necesidad jurídica y necesidad fáctica
impuestos por la jurisprudencia, por cuanto el ordenamiento jurídico de rango
legal vigente antes de la emergencia no ofrece los mecanismos ordinarios,
necesarios y suficientes para hacer frente de manera inmediata a la súbita
crisis en que se encuentran las personas deportadas y que retornaron.
Analiza la
insuficiencia de la legislación ordinaria, indicando que los hechos de la
frontera provocaron una crisis humanitaria, económica y social que ha afectado
a numerosos ciudadanos, con gran impacto en el orden económico, social y
ecológico que requería de acciones inmediatas para conjurar la situación de
estos compatriotas. El carácter sorpresivo del cierre de fronteras hizo que
muchas familias se vieran divididas sin previo aviso por las barricadas de la
Guardia Bolivariana, la mayoría de la población afectada no tenía dónde vivir y
carece de medios de subsistencia.
Por lo anterior,
resulta claro que las facultades ordinarias de las que goza el Presidente de la
República no eran suficientes, razón por la cual las medidas decretadas
permiten un mayor margen de maniobra para manejar la situación.
Finalmente,
acerca de la proporcionalidad de las medidas indica que el Decreto se justifica
por cuanto es necesario generar condiciones para brindar soluciones definitivas
impidiendo que los efectos de la amenaza se profundicen o generen la
vulneración del derecho. Concluye expresando que la construcción de vivienda de
interés social impacta la garantía del derecho a la vivienda de los hogares
beneficiarios de las mismas y promueve la generación de nuevos empleos.
Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[6]
Pide a la Corte
que declare exequible el Decreto 1819 de 2015, inicialmente se refiere a las
exigencias formales establecidas para su expedición, precisando que está
adecuadamente sustentado, lleva la firma del Presidente de la República y de
todos los ministros y fue expedido dentro del término de 30 días señalados en
el Decreto 1770 de 2015.
Luego del
análisis sustantivo sobre conexidad y restricción de derechos fundamentales,
concluye que el Decreto 1819 de 2015 se adecua a lo dispuesto sobre la materia
en la Carta Política.
Ministerio de
Relaciones Exteriores[7]
Pide a la Corte
que declare exequible el Decreto bajo examen. Considera el interviniente que el
Gobierno Nacional cumplió con las exigencias establecidas en la Carta Política,
ya que se dictaron medidas en materia de vivienda para atender la emergencia,
las cuales están orientadas a generar condiciones económicas favorables para la
selección de proyectos de vivienda en los municipios afectados.
Consejo
Nacional de Planeación[8]
Solicita a la
Corte que declare exequible el Decreto 1819 de 2015, ya que  las medidas allí
previstas se dirigen a generar condiciones económicas favorables a partir de la
destinación de recursos para la selección de proyectos de vivienda en los
municipios en los cuales fue declarada la emergencia, además brindan soluciones
habitacionales a los hogares que cuenten con integrantes que hayan sido
deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a raíz de la
crisis fronteriza.
Considera el
interviniente que tales medidas permitirán generar condiciones para la
construcción de vivienda, así como de bienes y servicios asociados a la misma,
promoviendo el empleo y el acceso a soluciones definitivas de vivienda para los
hogares afectados.
Defensoría
del Pueblo[9]
Acerca de las
condiciones que se vienen presentando en la región fronteriza el interviniente
afirma que desde el 19 de agosto de 2015 el Gobierno de Venezuela decidió
cerrar la frontera con nuestro país y más de 20.000 nacionales tuvieron que
emigrar y ser alojados en condiciones difíciles en albergues habilitados de
forma temporal. Para mediados de septiembre la entidad había recibido en los
municipios colindantes con el Estado Táchira de Venezuela un total de 2.544
quejas en razón al flujo migratorio en la frontera.
Narra que dentro
del grupo de migrantes se ha podido registrar un total de 3.171 niños y niñas,
701 adolescentes y 314 adultos mayores, también han recibido denuncias por
violación a derechos humanos, como la agresión física y verbal de autoridades
venezolanas con 845 casos, señalamientos asociados a la criminalidad contra la población
colombiana y privación ilegal a la libertad con un total de 252 casos.
La
desintegración familiar ha sido una de las quejas reiteradas con un total de
708 registros, más 425 registros de personas que manifestaron como durante los
desalojos fueron víctimas de hurtos y despojadas arbitrariamente de sus
pertenencias en hechos presuntamente perpetrados por autoridades venezolanas.
Entre las conductas señaladas en las quejas se cuenta la destrucción de las
viviendas donde las víctimas residían en Venezuela, acciones realizadas
presumiblemente por la Guardia Venezolana.
En concepto de
la Defensoría del Pueblo la dimensión de la crisis humanitaria producida en los
municipios ubicados en la frontera colombo-venezolana generó una perturbación
grave e inminente del orden económico, social y ecológico en esa parte del
territorio nacional, dificultando las condiciones de acceso y goce efectivo de
derechos tanto de la población colombiana expulsada de territorio venezolano,
como de la residente en los municipios fronterizos.
Agrega que entre
el 10 y el 12 de septiembre de 2015 la CIDH realizó una visita in loco
en territorio fronterizo para verificar la condición de los derechos de humanos
de los migrantes, refugiados y solicitantes de asilo de nacionalidad colombiana
que fueron deportados o que retornaron a Colombia, pudo constatar la crisis
humanitaria en que se encuentran nuestros connacionales; la Comisión exhortó al
Gobierno venezolano a establecer, en conjunto con el Estado colombiano, un
mecanismo que permita la reunificación familiar de todas las familias que
fueron separadas como consecuencia de las deportaciones; detener de manera
inmediata cualquier expulsión colectiva, arbitraria, y/o sumaria y que adopte
de forma urgente todas las medidas necesarias a fin de garantizar que cualquier
migrante en situación irregular tenga acceso a un procedimiento migratorio que
cumpla con las garantías del debido proceso.
La CIDH exhortó
al Estado venezolano a adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar
la aplicación de los estándares internacionales en materia de uso de la fuerza
en los operativos de control migratorio; la excepcionalidad de la detención
migratoria; la prohibición de la detención de niños y adolescentes migrantes;
la detención en condiciones acordes a la dignidad humana; y la prohibición de
las expulsiones masivas.
Señala que las
medidas adoptadas en materia de vivienda radican en la necesidad de sortear
prohibiciones de orden legal relacionadas con la identificación, selección y
registro de personas en programas asistenciales y sociales ofrecidos por el
Estado. El Decreto busca destinar apoyos directos dirigidos a un grupo
poblacional específico para proveerlo de vivienda digna, particularmente por su
condición de deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país
debido a la crisis fronteriza.
Asociación
Nacional de Cajas de Compensación Familiar ASOCAJAS[10]
Solicita a la
Corte que declare exequible el Decreto bajo revisión. Luego de un juicioso
análisis sobre los estados de excepción explica el papel de las Cajas de
Compensación Familiar en lo relacionado con los subsidios de vivienda de
interés social y prioritario, y la pertinencia de las medidas dispuestas con el
Decreto 1819 de 2015. Refiere que las Cajas son personas jurídicas de derecho
privado, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma
prevista en el código civil, que cumplen en todo el territorio nacional
funciones relacionadas con políticas sociales, principalmente en materia de
seguridad social y otras relacionadas con salud, vivienda, educación y
recreación.
Sobre la
parafiscalidad y la naturaleza de los aportes efectuados a las Cajas de
Compensación Familiar recordó como la Corte ha precisado que se trata de un
instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una
forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto, afecto a una
destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social en
beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración de un organismo
autónomo, oficial o privado.
Acerca del
subsidio familiar recordó que se trata de una prestación social para
subvencionar las cargas económicas del trabajador, pagadera en dinero, en
especie y servicios en proporción al número de personas a cargo del trabajador,
tiene por objetivo la protección integral de la familia, por ser este el
espacio donde el hombre se realiza como persona y donde se genera la fuerza de
trabajo.
Agrega que este
subsidio está a cargo de los empleadores y es recaudado, distribuido y pagado
por las Cajas de Compensación Familiar, quienes están en el deber de organizar
y administrar las obras y programas que se establezcan para el pago.
En relación con
el papel de las Cajas de Compensación Familiar en materia de vivienda recuerda
el interviniente que el legislador creó el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social, tal como lo dispone el artículo 3º de la Ley 3ª de 1991,
estatuto que en su artículo 2º, literal c) ubicó a las Cajas como parte del
subsistema de financiación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.
Explicó que el subsidio de vivienda es un aporte en dinero que entrega la Caja
por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de este,
que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición,
construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social, para
que junto a sus ahorros y al crédito el grupo familiar pueda comprar, construir
o mejorar la vivienda.
Cámara Colombiana
de la Infraestructura[11]
Explica el
vocero de esta entidad que las medidas adoptadas son concordantes con lo
estipulado en la Ley 1537 de 2012, en cuanto al otorgamiento de subsidios
familiares de vivienda por el 100% para los hogares a los que se refiere el
Decreto 1819 de 2015, toda vez que la Ley mencionada prevé en su artículo 12,
inciso segundo, que será beneficiada la población que haya sido afectada por
desastres naturales, calamidades públicas o emergencias, como sucede con la
población deportada, repatriada o expulsada en la frontera colombo-venezolana.
El Decreto
adiciona a las situaciones descritas en la Ley, el grupo poblacional
identificado en los municipios mencionados en el inciso segundo del Decreto 1770
de 2015, ante la especial situación de vulnerabilidad de dichas personas. Los
requisitos que se busca omitir tales como la exigencia del ahorro y crédito o
la condición de estar afiliados a la Caja de Compensación Familiar, se
justifican en los principios de necesidad, proporcionalidad y conexidad, debido
a las circunstancias que rodean la situación de la población afectada con la
crisis fronteriza.
Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia ANDI[12]
Considera que el
Decreto 1819 de 2015 debe ser declarado exequible por cumplir con los
requisitos de forma que la Constitución Política ha señalado para esta clase de
actos, ya que cuenta con la firma del Presidente de la República y de todos los
ministros, y fue expedido dentro del término del estado de emergencia
económica, social y ecológica decretado por el Decreto 1770 de 2015.
Respecto del
fondo del Decreto que se examina la Andi considera que las consecuencias
económicas y sociales derivadas de las medidas adoptadas por el Gobierno
venezolano, ameritan lo dispuesto por el Gobierno nacional. Agrega que los
recursos del subsidio familiar deben destinarse en beneficio del mismo sector
que paga la contribución.
Federación
Colombiana de Municipios[13]
Para pedir que
se declare la exequibilidad del Decreto 1819 de 2015 el representante de la
Federación explica que las razones invocadas por el Gobierno nacional para la
adopción de las medidas contenidas en el Decreto guardan coherencia con los
argumentos señalados para la declaratorio de la emergencia y las mismas se dirigen
a conjurar los efectos generados por la situación que se presentó a lo largo de
la frontera colombo-venezolana.
Estima que los
subsidios en la modalidad de arrendamiento pueden aplicarse en cualquier parte
del territorio nacional porque si quienes cruzan la frontera de regreso se
acumulan en los municipios cercanos generan una presión que estos municipios
serán incapaces de soportar.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, en concepto No. 5994 del 26 de octubre de 2011, solicita
a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto que se revisa.
Inicia el
análisis con la revisión formal del Decreto 1819 de 2015, teniendo en cuenta
que fue promulgado con la firma de todos los ministros, dentro de la vigencia
del estado de emergencia económica declarado el 7 de septiembre de 2015 por el
término de 30 días. Señala, entonces, que fue expedido conforme al ordenamiento
superior, teniendo en cuenta que fue publicado el 15 de septiembre siguiente.
Sobre el
contenido indica que la materia regulada por el decreto que se revisa tiene
relación directa y específica con el estado de emergencia, por tratarse de una
medida que busca contrarrestar o mitigar la situación de vulnerabilidad
originada en la carencia de vivienda que afecta a las personas expulsadas
intempestiva y masivamente de la República Bolivariana de Venezuela.
Para la Vista
Fiscal, las medidas allí previstas están destinadas a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos en relación con el estado de emergencia
decretado, particularmente en lo relacionado con la solución de necesidad de
vivienda que tienen las personas y familias deportadas o expulsadas de
Venezuela. Agrega que con las medidas adoptadas se proveerá de vivienda y se
generará empleo en los municipios afectados.
En cuanto al
artículo 1º del Decreto considera que permite una focalización y priorización
de los municipios en los que se declaró el estado de emergencia para que su
población pueda beneficiarse en la distribución de los recursos del Presupuesto
General de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda.
Respecto del
artículo 2º, sobre selección de los proyectos de vivienda, se permite a
Fonvivienda, llegado el momento de seleccionar los respectivos proyectos, dar
prioridad a aquellos que se ejecuten en los municipios declarados en
emergencia. Explica que esta medida es acorde con la del artículo 1º, ya que
permite priorizar los proyectos de vivienda que se vayan a realizar para la
atención oportuna de la población afectada.
Frente a los
artículos 3º y 4º del Decreto, el Procurador indica que están referidos a la
asignación de subsidios de vivienda para conjurar la crisis social que
sobrevino.
Explica que el
artículo 5º del Decreto refiere a la atención de la crisis habitacional
mediante las Cajas de Compensación Familiar, imponiendo el deber de suministrar
un subsidio en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas
por el Gobierno. El precepto faculta a las Cajas de Compensación Familiar para
que asignen subsidios familiares de vivienda independientemente de que se trate
de hogares afiliados a la Caja de Compensación otorgante del subsidio, a otras
Cajas de Compensación o que no estén afiliados a ninguna de ellas.
Para el
Ministerio Público esta medida se justifica ya que la legislación ordinaria
impone priorizar los subsidios en favor de los hogares afiliados; sin este
dispositivo, no se cumpliría el propósito de ofrecer soluciones habitacionales
a las personas afectadas. Recuerda que la Ley 49 de 1990 permite que los
recursos de naturaleza parafiscal que alimentan los fondos de subsidio familiar
para vivienda que administran las Cajas de Compensación sean destinados a
beneficiar a personas no afiliadas a una Caja distinta a la que otorga el
subsidio.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 1819 del 15 de septiembre de 2015,
expedido en desarrollo del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015,
declaratorio del estado de emergencia social, en virtud de lo previsto en el
artículo 241, numeral 7º, concordante con el artículo 215 de la
Constitución Política.
Conforme con la jurisprudencia
sentada por esta Corporación desde el año 1992, el examen que le corresponde
efectuar a este Tribunal sobre los Decretos Legislativos de desarrollo, reviste
un carácter integral en tanto comprende la verificación de los aspectos
formales y materiales de los mismos[14].
2.      Examen formal.
La Corte
encuentra que el Decreto Legislativo número 1819 del 15 de septiembre de 2015,
cumple las exigencias formales establecidas por el artículo 215 de la
Constitución y la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción,
toda vez que:
(i) fue firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros[15];
(ii) se dictó dentro del límite temporal de los treinta (30) días establecido
en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015[16]; (iii) en el
texto aparecen explícitos en su parte considerativa los motivos que condujeron
al Gobierno a adoptar las medidas a examinar, los cuales para la Corte resultan
por sí mismos suficientes; y (iv) fue  recibido en esta Corporación para su
revisión constitucional el día 15 de septiembre de 2015[17].
Así las cosas,
encuentra la Corte que en relación con el aspecto formal del Decreto 1819 de
2015, se cumple a cabalidad con las prescripciones del Estatuto Fundamental y de
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
3.   El contenido y alcance del Decreto
Legislativo
El Decreto Legislativo 1819
de 2015, por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer
frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del
territorio nacional, está compuesto de 6
artículos, mediante los cuales se adoptan medidas relacionadas con (i)
distribución de recursos para proyectos de vivienda de interés prioritario, en
la zona cobijada por la declaratoria de emergencia económica; (ii) monto de los
subsidios familiares de vivienda para la población afectada; (iii) subsidio
familiar de vivienda en especie para la misma población; y (iv) subsidio
familiar de vivienda por parte de las Cajas de Compensación Familiar.
A efecto de
realizar el juicio de constitucionalidad que corresponde a esta Corporación, se
procederá a determinar: i) el alcance del control de constitucionalidad sobre
los Decretos expedidos en el estado de emergencia; ii) el derecho a la vivienda
digna en el Estado social de derecho; iii) análisis de las medidas adoptadas
mediante el Decreto 1819 de 2015;   iv) análisis de los requisitos materiales
del Decreto; y v) examen integral de cada una de las disposiciones.
4.      Alcance
del control de constitucionalidad sobre los Decretos Legislativos expedidos en
virtud de la declaratoria del estado de emergencia
La Carta
Política establece un control mixto respecto de los Decretos expedidos al
amparo del artículo 215 superior, los cuales serán sometidos tanto al examen
del Congreso de la República, como al estudio de la Corte Constitucional,
siendo ambos métodos de verificación diferentes en su naturaleza, pero
congruentes en cuanto sirven para verificar la concordancia entre las medidas
adoptadas y el texto de la Ley Fundamental[18].
4.1. El Congreso
de la República ejerce control político sobre el Ejecutivo y las medidas
adoptadas,  y tiene por objeto “deducir la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia
económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados
en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las
facultades excepcionales (Art. 215 C. P.). La Constitución regula el control
político y señala que el Gobierno, en el decreto que declare el estado de
emergencia, convocará al Congreso si no se hallare reunido para los diez días
siguientes al vencimiento de la declaratoria, y que si no fuere convocado el
Congreso se reunirá por derecho propio, con el propósito de examinar el informe
motivado que le presentara el Presidente sobre las razones que determinaron la
declaración y las medidas adoptadas  (Art. 215
C. P.)[19].
El Congreso debe pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad
de las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria”[20].
4.2. Además del
control político que le corresponde al Congreso de la República, esta
Corporación tiene asignada una función legislativa, según la cual, “durante
el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o
adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son
de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en
todo tiempo” (Art. 215 superior).
De esta forma,
la Constitución garantiza la vigencia de la atribución legislativa propia del
Congreso de la República. El control jurídico sobre los Decretos Legislativos
corresponde a la Corte Constitucional, quien cumple una función relevante como
guardián de la supremacía e integridad de la Constitución (Art. 241 superior).
Dicho control recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en
virtud del estado de emergencia comprendiendo tanto el decreto declaratorio como
los expedidos en su desarrollo. Es un control objetivo que implica una labor de
cotejo entre el acto emitido y los parámetros normativos de control.
4.3. Dichos
parámetros de control a los actos del legislador extraordinario, están dados
por: i) la Constitución Política, ii) los tratados internacionales ratificados
por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en
los estados de excepción (art. 93 superior), y iii) la Ley 137 de 1994,
Estatutaria de los Estados de Excepción[21].
Dado que los estados de excepción
revisten tres modalidades como son la guerra exterior, la conmoción interior y
la emergencia económica, social y ecológica o de calamidad pública, el examen
que emprende la Corte debe atender las particularidades o rasgos distintivos propios
de cada situación.
4.4. Para el
caso de los Decretos Legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia,
el artículo 215 de la Carta Política determina los siguientes presupuestos: i)
la presencia sobreviniente de hechos que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública; ii)  con la declaración del estado de
emergencia podrá el Presidente de la República dictar Decretos con fuerza de
ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos; iii) los decretos expedidos deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán en forma
transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos
casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente;
iv)  el Congreso durante el año siguiente a la declaratoria de emergencia podrá
derogar, modificar o adicionar los Decretos en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con las que son de
iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer tales atribuciones en
todo tiempo; y v) el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
4.5. Adicionalmente,
la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, establece: i) la
prevalencia de los tratados internacionales de derechos humanos de conformidad
con el artículo 93 de la Constitución (art. 3º), ii) los derechos intangibles
(art. 4º), iii) la prohibición de suspender los derechos (art. 5º), iv) la
vigencia del Estado de derecho (art. 7º), v) la justificación expresa de la
limitación del derecho (art. 8º), vi)  el que las facultades de esta ley sólo
pueden utilizarse cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad,
proporcionalidad, motivación de incompatibilidad y demás condiciones y
requisitos establecidos en la misma (art. 9), vii)  la no discriminación (art.
10) y viii) las prohibiciones como interrumpir el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y los órganos del Estado, suprimir y modificar los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento (art. 15).
4.6. Se observa,
entonces, que el ejercicio de los poderes excepcionales es una actividad
reglada. En un Estado social y democrático de derecho, fundado en el principio
de dignidad humana, los derechos humanos deben permanecer inalterables con
independencia de la situación de normalidad o anormalidad institucional.
Los derechos y
las libertades fundamentales no pueden ser suspendidos[22], máxime cuando
algunos alcanzan por sí mismos el carácter de intangibles[23].
No obstante, pueden establecerse restricciones a algunos derechos lo cual ha
sido denominado por la doctrina constitucional como “la paradoja de los
estados de excepción”, al limitarse dichos derechos y libertades
fundamentales para beneficio de los mismos[24].
4.7. Siguiendo
la línea jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los
límites constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de
constitucionalidad que ha de iniciar esta Corporación, debe comprender, en el
contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales:
-La conexidad
en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan la
declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte
concretamente el Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la
Constitución, cuando señala que los decretos ley “deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”[25].
-Los
principios de finalidad ya que las medidas
legislativas deben estar directa y específicamente orientadas a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (art. 10, Ley
137 de 1994); necesidad[26]
porque se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas
adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia (art. 11, Ley 137 de 1994), lo cual
comprende la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado
para alcanzarlo; y proporcionalidad[27]
por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si resultan
excesivas) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación al
ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, Ley
137 de 1994)[28].
-La
motivación suficiente toda vez que deben exponerse
las razones por las cuales se establecen cada una de las limitaciones a los
derechos constitucionales, con el fin de demostrar la relación de conexidad con
las causas que originaron la perturbación del orden social y los motivos por
los cuales se hacen necesarias (art. 8, Ley 137 de 1994). En el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique.
-La no violación de los derechos humanos y demás límites
establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos
humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Envuelve la
ausencia de arbitrariedad[29],
la intangibilidad de ciertos derechos[30],
la no contradicción específica[31]
y la no discriminación[32].
5.      Derecho a la vivienda digna en el Estado social de derecho
El Decreto que
se revisa tiene como propósito dotar al Gobierno Nacional de instrumentos para
dictar disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia
declarada y que afecta a los hogares que debido a las medidas adoptadas por el
Gobierno venezolano han regresado a Colombia sin contar con un lugar de
habitación para alojarse en condiciones dignas.
5.1. Ante las
diferentes vicisitudes que la naturaleza o los fenómenos políticos, económicos
y sociales puedan traer, los deberes del Estado aumentan en cantidad y en la
manera de afrontarlas para solucionar las crisis e impedir la expansión de los
nocivos efectos que éstas puedan traer. Cuando los hechos insuperables e
imprevistos causan alteraciones sustanciales para la vida de las personas
dejándolas sin lugar de habitación es menester reiterar la importancia que el
derecho a la vivienda en condiciones dignas tiene dentro del sistema
constitucional colombiano.
5.2. Se trata
del derecho consagrado en el artículo 51 de la Carta Política, que impone al
Estado la carga de organizar, según sus posibilidades fiscales y de gestión,
sistemas y procedimientos que permitan atender satisfactoriamente las
necesidades de vivienda de la población, obligación que se incrementa cuando
sobrevienen acontecimientos derivados de fenómenos políticos, económicos y
sociales generadores de crisis que acarrean la movilización o el desplazamiento
de grandes comunidades.
5.3. El derecho
a la vivienda digna, en cualquiera de sus dos connotaciones: i) como derecho
prestacional; o ii) como derecho fundamental, impone al Estado, especialmente
al Gobierno Nacional, el deber de proveer las condiciones adecuadas para dotar
a las personas de un lugar digno para vivir con sus familias; esta obligación
comprende asegurar que la vivienda sea un lugar donde las personas puedan estar
al abrigo de las inclemencias ambientales para realizar su proyecto de vida.
Como valor
constitucional la dignidad humana en materia de vivienda supone proveer
espacios mínimos, calidad de la construcción, acceso a servicios públicos,
áreas para recreación, vías de acceso y, en general, ambientes adecuados para
la convivencia de las personas; al mismo tiempo, la Administración, según sus posibilidades fiscales y competencias jurídicas, debe generar
sistemas económicos que permitan la adquisición de vivienda acorde con el
ingreso de la población y propender por una oferta adecuada, con énfasis en los
grupos de mayor vulnerabilidad.
5.4. En materia de vivienda el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[33]
prevé que toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y
su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia”[34]; el derecho a la
vivienda comprende elementos relacionados con la satisfacción de otros derechos[35] y necesidades propias de la
población, más aún cuando ésta se encuentra sometida a condiciones de
vulnerabilidad causadas por fenómenos políticos y económicos ajenos a su
voluntad.
El derecho a la vivienda, ha dicho la
Corte[36], no comprende únicamente tener un
tejado sobre la cabeza sino atender a las personas para que puedan contar con
un lugar digno para pasar las noches, resguardarse de las adversidades del
clima y contar con un espacio de privacidad que les permita ejercer
adecuadamente sus derechos y libertades. Con fundamento en la Observación
General No. 4 del Comité DESC la Corte[37] fijó los requisitos
para que una vivienda sea considerada digna; para la Corporación:
“En
primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la
satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad,
es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad
y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin
peligro para su integridad física y su salud. (ii) Facilidad de acceso a los
servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a
opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y
en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación
cultural a sus habitantes.
En
segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades
de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado
debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de
la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los
inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y
facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en
la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal” (Negrilla
y subraya fuera del texto).
6. Medidas
adoptadas mediante el Decreto 1819 de 2015
Con este Decreto
Legislativo el Gobierno Nacional adoptó las siguientes medidas:
6.1. Privilegia
los municipios afectados con la declaración de emergencia económica, social y
ecológica[38],
con el propósito de obtener y distribuir recursos del Presupuesto General de la
Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda  -Fonvivienda-, para dotar de
alojamiento a las personas afectadas por la crisis fronteriza.
6.2. Se permite
la destinación de recursos de Fonvivienda y de las Cajas de Compensación
Familiar que cuentan con Fondos de Vivienda de Interés Social –Fovis-, las
cuales se nutren económicamente con parte de la contribución parafiscal que
corresponde a compensación familiar.
Con estas
medidas el Gobierno Nacional pretende generar soluciones habitacionales para
los hogares afectados por la crisis fronteriza.
7. Análisis
de los requisitos materiales del Decreto 1819 de 2015
Atendiendo a lo
dispuesto en la Carta Política y en la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la
Sala procede a realizar el estudio de los requisitos materiales del Decreto
bajo examen, a partir de los aspectos relacionados con la conexidad, finalidad,
necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas.
7.1. Análisis
de conexidad. La Sala verificará la relación que
debe existir entre los hechos que motivaron la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica, y las medidas adoptadas con el
Decreto bajo estudio.
Con el fin de
establecer la conexidad entre las causas que motivaron la declaratoria
del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adoptó el Gobierno
con el Decreto 1819 de 2015, la Corte tendrá en cuenta las consideraciones
invocadas por el Gobierno al declarar el estado de emergencia a través del
Decreto 1770 de 2015 del mismo año, en la medida que fueron declaradas
ajustadas a la
Constitución Política, en la sentencia C-670 de 2015 que hizo tránsito a cosa
juzgada constitucional (Art. 243 superior).
El Decreto 1770
de 2015, declaratorio del estado de emergencia, expone una serie de consideraciones,
de las cuales es menester resaltar algunas para efectos del presente caso:
“Que aunque es un hecho
notorio que la migración forzada de connacionales ha generado una crisis
inminente de tipo humanitario, económico y social, pues así lo han reportado
gráfica y profusamente los medios de comunicación y ha sido denunciado por
autoridades nacionales, internacionales y formadores de opinión, las
autoridades públicas competentes han descrito con detalle la magnitud de los
hechos.
(…)
Que,
por su parte, según el Informe de Situación número 2 del 1º  de septiembre de
2015 de la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones
Unidas (OCHA), en “el marco del Estado de Excepción
Constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde el 21 de agosto en
diez municipios del estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han sido
deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de edad
(al 30 de agosto, 07:00hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos casos de
deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que retornan a
Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo a 9.826,
según cálculos del PMU al 30 de agosto.
Que
según dicha publicación, a “31 de agosto, 3.109 personas se
encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario, de las cuales 2.339 están
en nueve albergues habilitados y formalizados, 332 personas se encuentran en
albergues espontáneos en proceso de formalización o evacuación y 438 han sido
albergadas en hoteles.
Que de
acuerdo con dicho documento entre “los deportados y retornados a Norte de Santander, se han
identificado al menos 102 casos de personas sujeto de protección internacional”.
Que,
además, según comunicado de prensa del 28 de agosto de 2015 de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, de “acuerdo a información de público conocimiento, las personas
deportadas se encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta
información a su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado
redadas y operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente
habitados por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las
autoridades venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas
colombianas de sus casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza
por parte de las autoridades, para luego proceder a deportar a las personas
colombianas de forma arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando
a cabo los operativos habría impedido que muchas de las personas pudiesen
llevar consigo sus documentos y otros de sus bienes”.
Que de
acuerdo con el mismo comunicado, la “CIDH a su vez ha recibido información indicando que muchas de las
personas deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos,
personas adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros
familiares a Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación,
la Comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han
procedido a marcar con la letra “D” las casas de personas colombianas en el
barrio La Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y
deportado arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas”.
Como se observa,
el Gobierno Nacional tenía razones fundadas para declarar el estado de
emergencia y adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis y evitar la
extensión de sus efectos. Así, la Sala encuentra que existe conexidad entre los
motivos que llevaron al Gobierno Nacional a declarar el Estado de emergencia y
las medidas adoptadas mediante el Decreto 1819 de 2015, por cuanto éste sirvió
al Ejecutivo para implementar el programa destinado a solucionar los problemas
relacionados con la ausencia de vivienda para las personas afectadas con la
crisis fronteriza.
7.1.1.
Conexidad externa. Al comparar las consideraciones
expuestas en el Decreto 1770 de 2015 con las medidas adoptadas en el Decreto 1819
del mismo año, aparece la concordancia entre las mismas, si se tiene en cuenta
que en éste el Gobierno:
1. Creó
mecanismos que permiten privilegiar los municipios afectados con la
declaratoria de emergencia para la distribución de recursos del Presupuesto
General de la Nación asignados a Fonvivienda;
2.  Procuró la
destinación de recursos de Fonvivienda y de las Cajas de Compensación Familiar
que manejan Fondos de Vivienda de Interés Social que reciben parte de la
contribución parafiscal para compensación familiar.
Estas medidas
pretender generar soluciones habitacionales a los hogares afectados por la
crisis, siendo concordantes con las consideraciones expuestas en el Decreto
1770 de 2015.
7.1.2.
Conexidad interna. Para la Sala, las medidas
adoptadas mediante el Decreto bajo examen, están relacionadas en forma directa
y específica con las consideraciones invocadas en el mismo. Las medidas
establecidas y descritas en el numeral anterior, son acordes con las siguientes
consideraciones, expuestas en el Decreto 1819 de 2015:
“Que la situación que se
presenta en la frontera colombo-venezolana que dio lugar a la declaración del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ha generado una crisis
humanitaria, económica y social que ha afectado a numerosos ciudadanos
colombianos que han sido deportados, repatriados, expulsados o que han
retornado al país a raíz de la misma.
Que debido a las
situaciones por las cuales las personas y familias afectadas han debido
retornar al país muchas de ellas han sido ubicadas de manera provisional en
albergues al carecer de soluciones de vivienda que les permitan establecerse en
los lugares de recepción y a partir de allí procurar la garantía de sus
derechos.
Que de conformidad con lo
dispuesto en la parte considerativa del Decreto 1770 de 2015, “(…)
resulta necesario levantar ciertas restricciones legales relacionadas con la
identificación, selección y registro de personas en programas asistenciales y
sociales ofrecidos por el Estado, así como establecer criterios adecuados a su
condición que permitan focalizar y priorizar el gasto público social en favor
de ellas, incluyendo la posibilidad de destinar recursos parafiscales para su
atención”.
Que la construcción de
vivienda de interés social satisface directamente la garantía del derecho a la
vivienda de los hogares beneficiarios y además la producción de vivienda en los
municipios en los cuales se declaró la emergencia promueve la generación de
nuevos empleos y permite reactivar la economía de los municipios afectados.
Que se hace necesario
dictar medidas en materia de vivienda para buscar que los hogares que tienen
integrantes deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país a
raíz de la crisis fronteriza cuenten con oferta de vivienda de interés
prioritario digna, a través de los diferentes programas de vivienda urbana que
desarrolla el Gobierno nacional, para lo cual es necesario modificar la
priorización de los recursos asignados al Fondo Nacional de Vivienda de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1537 de 2012.
Que en la medida en que las
personas deportadas, repatriadas, expulsadas o que han retornado al país a raíz
de la situación mencionada no cuentan con fuentes de ingresos y se encuentran
en una situación especial de vulnerabilidad, deben incorporarse como
potenciales beneficiarios de subsidios familiares de vivienda 100% en especie,
a ser otorgados por el Gobierno nacional.
Que igualmente resulta
pertinente modificar la destinación legal de los recursos parafiscales que
administran las Cajas de Compensación Familiar a través de los Fondos para el
Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), contemplada en el artículo 68 de la Ley
49 de 1990 con miras a atender de manera preferente a los hogares afectados por
la crisis humanitaria.
Que dadas las
circunstancias que motivaron la declaratoria de emergencia por el Gobierno
nacional, se requiere establecer la posibilidad legal de asignar subsidios
familiares de vivienda con los recursos de los fondos para el Subsidio Familiar
de Vivienda (Fovis) de las Cajas de Compensación Familiar a los hogares
afectados por la emergencia, aun cuando se trate de hogares no afiliados a las
mismas, independientemente de los criterios de priorización a que se refiere el
artículo 68 de la Ley 49 de 1990, modificado por el artículo 9º de la Ley 281
de 1996.
Que la Corte Constitucional
mediante Sentencias C-575 de 1992 y C-393 de 2007 señaló que los
recursos del subsidio familiar administrados por las Cajas de Compensación
Familiar que se destinen a las soluciones de vivienda de interés social, son
aportes de orden parafiscal que tienen por objeto solventar las necesidades
básicas de importantes sectores de la sociedad colombiana, los cuales
constituyen una especie de la seguridad social y vienen a desarrollar el
postulado constitucional de la solidaridad como principio orientado a la
materialización de los valores de la justicia y la dignidad”.
En consecuencia,
la conexidad interna se presenta dado que las medidas adoptadas con el Decreto 1819
de 2015 están directamente relacionadas con los motivos que el Gobierno expuso
y que sirvieron de motivo para la expedición del mismo.
7.1.3. El
análisis sobre conexidad externa e interna permite establecer que las medidas
adoptadas por el legislador de excepción pretenden hacer frente a la crisis
originada por la crisis fronteriza, en cuanto ésta causó el desplazamiento
masivo de personas con sus familias, el arribo a lugares donde fueron
albergados en condiciones precarias y otros daños colaterales.
7.2.
Análisis de finalidad. Considera la Sala que las medidas adoptadas mediante
el Decreto 1819 de 2015 están directa y específicamente orientadas a conjurar
la crisis causada en la frontera y a impedir la extensión de sus efectos, en
cuanto tienen que ver con la necesidad de proveer al Gobierno Nacional de
instrumentos jurídicos adecuados e indispensables para generar soluciones
habitacionales para los hogares afectados.
Las medidas analizadas se revelan
necesarias, adecuadas e indispensables para lograr los fines de la declaratoria
de emergencia, y de otra el sistema legislativo común u ordinario no resulta
totalmente suficiente para hacer frente a los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia.
La modificación a la legislación
vigente y la creación de mecanismos nuevos mediante el Decreto que se examina,
contribuyen eficazmente en la ejecución de proyectos habitacionales para las
personas afectadas con la crisis fronteriza, quedando satisfecho el requisito
de finalidad propio de los Decretos expedidos al amparo del artículo 215
superior.
7.3.   Análisis de necesidad. Las
medidas legislativas adoptadas con el Decreto son necesarias para alcanzar los
fines que llevaron a la declaratoria de la emergencia. Las modificaciones al
ordenamiento jurídico comprenden mecanismos indispensables para enfrentar la
crisis, teniendo en cuenta las consecuencias que la misma ha traído para un
gran número de personas ubicadas en los municipios mencionados en el Decreto
1770 de 2015.
Considera la Corte que la
necesidad de generar soluciones habitacionales para los hogares afectados es
evidente y que, por lo mismo, las medidas establecidas son adecuadas para
enfrentar la situación que se presenta.
Para la Sala, el déficit
habitacional originado por el desplazamiento del cual fueron objeto nuestros
connacionales, no podía ser atendido adecuadamente con los instrumentos
jurídicos ordinarios vigentes al momento de sobrevenir la crisis.
7.4.   Análisis de
proporcionalidad.  Las modificaciones introducidas al ordenamiento jurídico
mediante el Decreto que se examina no resultan irrazonables, ni excesivas, si
se tienen en cuenta los efectos económicos y sociales vinculados con los hechos
acaecidos en la frontera colombo-venezolana y la necesidad de atender en forma
pronta y eficaz a las personas que necesitan de una solución habitacional para
desarrollar sus proyectos de vida en condiciones dignas.
Con las medidas adoptadas el
Gobierno Nacional persigue un fin constitucionalmente legítimo, como es el
dotar en el menor tiempo posible a las personas afectadas, de garantías e
instrumentos para atender los requerimientos relacionados con la generación de
soluciones habitacionales; de esta manera se busca satisfacer los dictados del
artículo 51 superior en cuanto a vivienda digna, como también atender a las
personas en situación de vulnerabilidad.
7.5. Además, la Sala constata que
las disposiciones del Decreto no vulneran ninguno de los derechos intangibles
listados en el artículo 4º de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de
Excepción,  como tampoco de los previstos en el artículo 27 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, como son, entre otros, el derecho a la vida y a
la integridad personal, el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, o a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, el derecho a la
personalidad jurídica, la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y trata
de seres humanos, la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación.
7.6. El Decreto bajo examen
tampoco desconoce lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 137 de 1994[39], en cuanto su
texto no autoriza forma alguna de discriminación para las personas afectadas
con la crisis fronteriza.
8. Examen
integral de cada una de las disposiciones contenidas en el Decreto 1819 de 2015
8.1. ARTÍCULO
1º. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PARA PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO,
EN LA ZONA COBIJADA POR LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y
ECOLÓGICA. En la distribución de los recursos del Presupuesto
General de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), a
que se refiere el artículo 5º de
la Ley 1537 de 2012, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante
resolución podrá priorizar los municipios a los que se refiere el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015,
independientemente de su categoría.
La
distribución de los recursos estará destinada a atender, a través de la
asignación de subsidios familiares de vivienda en dinero o en especie, a los
hogares que cuenten con integrantes que hayan sido deportados, repatriados,
expulsados o que han retornado al país a raíz de la crisis fronteriza,
debidamente registrados.
PARÁGRAFO. Para la identificación y definición de los hogares
cuyos integrantes hayan sido deportados, repatriados, expulsados o que han
retornado al país a raíz de la crisis fronteriza, se tendrá en cuenta la
información de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
(UNGRD).
8.2. Atendiendo al presupuesto con que
cuenta Fonvivienda para los programas de vivienda urbana desarrollados por el
Gobierno Nacional, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ha expedido
resoluciones dando cumplimiento al artículo 5º de la Ley 1537 de 2012[40] y determinando
los criterios mediante los cuales Fonvivienda deberá distribuir cupos de
recursos entre todos los departamentos del país, teniendo en cuenta la
población a la que se dirige cada programa, sin que tal distribución esté
relacionada con la situación de emergencia declarada con el decreto 1770 de
2015 ni con la población afectada por los acontecimientos sobrevinientes.
Sobre el método para la distribución de recursos
para proyectos de vivienda de interés prioritario, el artículo 5º de la Ley
1537 de 2012, establece:
ARTÍCULO
5o. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PARA PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
definirá mediante resolución, los criterios de distribución de los recursos del
presupuesto general de la Nación asignados al Fondo Nacional de Vivienda
(Fonvivienda) o la entidad que haga sus veces, para que este los aplique.
La
distribución de los recursos incluirá un porcentaje mínimo del 20% para los
municipios de categorías 4, 5 y 6. No obstante, si una vez conformado el
inventario de predios presentados para la realización de proyectos de Vivienda
de Interés Prioritario en estas entidades territoriales, dentro del periodo que
para el efecto fije el Fondo Nacional de Vivienda, no es posible comprometer
los recursos destinados, parcial o totalmente, los mismos podrán utilizarse en
los demás municipios del país, de acuerdo con la distribución que realice el
mismo Fondo.
8.3. El artículo 1º del Decreto 1819 de 2015
permite al Ministerio allí mencionado dar prioridad a los municipios sobre los
que fue decretada la emergencia, sin atender a su categoría, para la
distribución de recursos del Presupuesto General de la Nación asignados a
Fonvivienda, con lo cual este dispositivo remueve el obstáculo establecido en
el artículo 5º de la Ley 1537 de 2012 que da prioridad a ciertas categorías de
municipios.
La norma permite focalizar a los municipios
mencionados por el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, para evitarles que
deban concursar por los recursos en materia de vivienda urbana con aquellos
otros municipios que no están en situación de emergencia. Este dispositivo
precisa a quienes va dirigida la medida, como también a partir de qué
información se establecerán sus beneficiarios, aportando los elementos
pertinentes para que Fonvivienda pueda destinar recursos de los programas de
vivienda urbana dando prioridad a los municipios afectados por la crisis
fronteriza.
8.4. ARTÍCULO
2º. OTROS MECANISMOS PARA ATENDER A LOS HOGARES AFECTADOS POR LA SITUACIÓN DE
EMERGENCIA. En el marco de los programas que
adelanta el Gobierno Nacional para la ejecución, la financiación o
cofinanciación de la adquisición de viviendas de interés prioritario, se podrá
priorizar la selección de los proyectos que se ejecuten en los municipios a los
que se refiere el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, con el fin de
destinarlos a la atención en vivienda urbana para los hogares mencionados en el
inciso 2 del artículo 1º de este Decreto.
También se podrán destinar
recursos del subsidio familiar de vivienda para adicionar el número de
viviendas de los proyectos seleccionados o que se seleccionen para ser
ejecutados en los municipios a que se refiere este artículo y/o para atender a
los hogares mencionados en el inciso 2 del artículo 1º de este Decreto.
8.5. Dentro de los programas de vivienda
gratuita y de vivienda de interés prioritario para ahorradores destinados a la
financiación o cofinanciación de viviendas de interés prioritario, Fonvivienda
desarrolla, mediante patrimonios autónomos, procesos de selección de proyectos
de vivienda.
La selección de estos proyectos se lleva a
cabo teniendo en cuenta la distribución de recursos mencionada en el artículo
1º y los hogares a los cuales se dirigen los mismos. El artículo 2º del Decreto
1819 de 2015 permite la selección prioritaria de proyectos de vivienda que se
ejecuten en los municipios afectados con la declaratoria de emergencia, para
destinarlos a los hogares que cuenten con integrantes que hayan sido
deportados, repatriados, expulsados o que han retornado al país por razón de la
crisis fronteriza; la norma también contempla la posibilidad de adicionar el
número de viviendas a ser desarrolladas en los proyectos seleccionados con
anterioridad a la emergencia para ser ejecutados en los municipios afectados.
8.6. ARTÍCULO
3º. MONTO DE LOS SUBSIDIOS FAMILIARES DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA
POR LA CRISIS FRONTERIZA. Fonvivienda podrá
asignar subsidios familiares de vivienda hasta por el valor de una vivienda de
interés prioritario, en cualquiera de los programas que adelanta para este tipo
de vivienda, cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que
se refiere el inciso 2 del artículo 1º del presente decreto.
PARÁGRAFO. Cuando el cierre financiero para la adquisición de la vivienda
de interés prioritario se obtenga con el subsidio a que se refiere este artículo,
no se exigirá el requisito de ahorro ni crédito para el acceso de los hogares
al programa respectivo.
8.7. Este precepto permite a Fonvivienda asignar subsidios
familiares de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés
prioritario, sin exigir a los hogares beneficiarios que cuenten con ahorro o
crédito. Considera la Sala que la eliminación de requisitos para acceder a
estos subsidios corresponde a la necesidad de atender adecuada y
prioritariamente a las personas afectadas, teniendo en cuenta su estado de
vulnerabilidad y el hecho de regresar a su país sin tener historia crediticia
ni capacidad de endeudamiento o de ahorro.
8.8 ARTÍCULO 4º. SUBSIDIO
FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA CRISIS
FRONTERIZA. Podrán ser beneficiarios del subsidio
familiar de vivienda 100% en especie los hogares a que se refiere el inciso 2
del artículo 1º de este decreto. Para todos los efectos, la población
mencionada se considerará un grupo poblacional potencialmente beneficiario del
subsidio, adicionalmente a los mencionados en el artículo 12 de la
Ley 1537 de 2012. El Gobierno nacional reglamentará las demás condiciones de
acceso al subsidio familiar de vivienda y el cumplimiento de la prioridad establecida
en la presente disposición.
8.9. El artículo 4º vincula a las personas que han sido afectadas
con la crisis fronteriza, beneficiándolas con el subsidio familiar de vivienda
100% en especie que será asignado por el Fondo Nacional de Vivienda, esto sin
perjuicio de que el Gobierno Nacional defina mediante reglamento las
condiciones adicionales para acceder al beneficio.
El artículo 12 de la Ley 1537 de 2012, prevé:
ARTÍCULO 12.
SUBSIDIO EN ESPECIE PARA POBLACIÓN VULNERABLE. Las
viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos
destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno
Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a este fin por las
entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se
podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan
con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno
Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Sin perjuicio de lo
anterior, la asignación de las viviendas a las que hace referencia el
presente artículo beneficiará en forma preferente a la población que se
encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a
programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza
extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en
situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales,
calamidades públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas
de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones,
se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en
situación de discapacidad y adultos mayores.
Las entidades territoriales
que aporten o transfieran recursos o predios, según lo previsto en este
artículo podrán participar en la fiducia o patrimonio autónomo que se
constituya.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional revocará la asignación del Subsidio
Familiar de Vivienda a que hace referencia este artículo y restituirá su
titularidad, cuando los beneficiarios incumplan las condiciones de los
programas sociales del Gobierno Nacional o del reglamento que este expida en
relación con las responsabilidades de los beneficiarios, y de acuerdo con el
procedimiento que se establezca en el mismo.
PARÁGRAFO 2o. En todo caso, el valor de la vivienda otorgada a título de
subsidio en especie podrá superar el valor del subsidio que haya sido asignado
en dinero antes de la entrada en vigencia de la presente ley, cuando el mismo
sea aportado a los patrimonios por parte de sus beneficiarios.
PARÁGRAFO 3o. (Parágrafo INEXEQUIBLE).
PARÁGRAFO 4o. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social elaborará
el listado de personas y familias potencialmente elegibles en cada Municipio y
Distrito de acuerdo con los criterios de focalización empleados en los
programas de superación de pobreza y pobreza extrema, o los demás que se
definan por parte del Gobierno Nacional. Con base en este listado se
seleccionarán los beneficiarios del programa del Subsidio Familiar 100% de
Vivienda en especie con la participación del Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social, de los alcaldes y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio a través del Fondo Nacional de Vivienda, en los municipios y
distritos donde se adelanten los proyectos de Vivienda de Interés Social
prioritario.
Tratándose de la
identificación de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable,
los alcaldes municipales y distritales entregarán, al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda, el
listado de hogares potencialmente beneficiarios teniendo en cuenta, entre
otros, lo previsto en el artículo 5o de la Ley 2ª de 1991 que modifica el
artículo 56 de la Ley 9ª de 1989.
PARÁGRAFO 5o. Cuando las solicitudes de postulantes, que cumplan con los
requisitos de asignación para el programa del subsidio familiar 100% de
vivienda en especie excedan las soluciones de vivienda que se van a entregar en
los proyectos de Vivienda de Interés Prioritario que se realicen en el
municipio o distrito, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
realizará un sorteo para definir los postulantes beneficiarios del subsidio
familiar 100% de vivienda en especie, de conformidad con los criterios de
priorización establecidos en la presente ley, cuando no existan otros criterios
de calificación, para dirimir el empate.
8.10. Como se observa, este precepto prevé que el Programa de
Vivienda Gratuita está dirigido a la atención de población: 1. vinculada a
programas sociales del Estado que tienen por objeto la superación de la pobreza
extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema; 2. en situación
de desplazamiento; 3. afectada por desastres naturales, calamidades públicas o
emergencias; y 4. que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no
mitigable.
Las medidas adoptadas con los artículos 3º y 4º incorporan a las
personas afectadas reconociéndolas como un grupo poblacional preferencial y
beneficiario del subsidio familiar de vivienda 100% en especie que será
asignado por el Fondo Nacional de Vivienda.
8.11. ARTÍCULO 5o. SUBSIDIO
FAMILIAR DE VIVIENDA POR PARTE DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR PARA LA
POBLACIÓN AFECTADA POR LA CRISIS FRONTERIZA. Las
Cajas de Compensación Familiar podrán asignar subsidios familiares para la
adquisición de vivienda hasta por el valor de una vivienda de interés prioritario,
cuando los mismos se destinen a la atención de los hogares a que se refiere el
inciso 2º del artículo 1º del presente decreto, independientemente de que
se trate de hogares afiliados a la Caja de Compensación Familiar otorgante del
subsidio, a otras Cajas de Compensación Familiar o que no estén afiliados a
ninguna de ellas.
PARÁGRAFO 1o. Las Cajas de Compensación Familiar podrán asignar subsidios
familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en beneficio de los
hogares a que se refiere el inciso 2o del artículo 1º de ese decreto, los
cuales podrán ser aplicados en cualquier parte del territorio nacional. Este
subsidio será hasta de un (1) salario mínimo mensual legal vigente para el pago
de cada canon mensual de arrendamiento, hasta por el término de doce (12)
meses. El valor del canon podrá incluir el pago de los servicios públicos
domiciliarios y el pago por concepto de administración, cuando sea el caso.
Los recursos destinados
para el subsidio familiar de vivienda podrán ser destinados para el pago de las
garantías a que haya lugar en el marco del contrato de arrendamiento, sin que
en ningún caso se supere el monto antes señalado.
PARÁGRAFO 2o Las Cajas de Compensación Familiar que destinen recursos
para la atención de la población a que se refiere este decreto, serán
responsables de verificar los pagos que se realicen con cargo a los recursos
del subsidio familiar de vivienda, y los documentos que acrediten dicha
verificación deben ser parte del proceso de legalización del subsidio familiar
de vivienda.
PARÁGRAFO 3o Las Cajas de Compensación Familiar que asignen recursos del
subsidio familiar de vivienda para la atención de la población a que se refiere
este decreto, podrán imputar a sus respectivos Fondos para el Subsidio Familiar
de Vivienda (Fovis), el valor de los costos y gastos operativos en que incurran
ellas mismas o las Cajas de Compensación Familiar que tengan jurisdicción en
otros municipios, para la formulación de proyectos destinados a la atención de
la mencionada población.
En ningún caso, los
recursos a que hace referencia esta disposición podrán exceder el 4% del valor
correspondiente a las transferencias mensuales por concepto de aportes a los
Fondos para el Subsidio Familiar de Vivienda (Fovis), con destino al subsidio
familiar de vivienda de interés social, adicionales a los recursos a que se
refiere el Decreto 1077 de 2015, y tendrán las mismas condiciones de ejecución.
PARÁGRAFO 4o. El Gobierno nacional reglamentará las anteriores condiciones.
8.12. Acerca de la atención en vivienda a través de las Cajas de
Compensación Familiar, la Ley 49 de 1990 en su artículo 68 regula la
destinación de los fondos de subsidio familiar de vivienda.  Esta norma
establece:
ARTICULO  68. Subsidio a la vivienda de interés social por parte de
las cajas de compensación familiar. Cada
caja de compensación familiar estará obligada a constituir un fondo para el
subsidio familiar de vivienda, el cual a juicio del Gobierno Nacional, será
asignado en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas por
el mismo. El subsidio para vivienda otorgado por las cajas de compensación
familiar será destinado conforme a las siguientes prioridades:
1.
A los afiliados de la propia caja
de compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios
mínimos mensuales.
2.
A los afiliados de otras cajas de
compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios
mínimos mensuales.
3.
A los no afiliados a las cajas de
compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios
mínimos mensuales. El fondo para el subsidio familiar de vivienda, estará
constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la
correspondiente caja de compensación familiar, en los porcentajes que se
refieren a continuación…
Los fondos de subsidio familiar de vivienda de las Cajas de
Compensación Familiar[41]
se nutren con las cotizaciones que los empleadores llevan a cabo y que son
aportes de orden parafiscal[42]
que se reinvierten en el sector y tienen afectación especial[43]. Los afiliados
a estas Cajas reciben en primer término los beneficios del subsidio de vivienda
respecto de los afiliados a otras Cajas o a los que no estén afiliados a
ninguna, siempre que los ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios
mínimos mensuales; así, los no afiliados sólo de manera residual podrían
acceder al beneficio del subsidio.
Las medidas establecidas con las normas que se examinan incorporan
instrumentos para ser aplicados por las Cajas de Compensación Familiar que
cuenten con Fondos de Vivienda de Interés Social y que, por tanto, pueden: i.
asignar preferencialmente subsidios familiares para la adquisición de vivienda
de interés prioritario, sin que los beneficiarios se encuentren afiliados a la
respectiva Caja, a otras Cajas o no sean afiliados; 2. asignar subsidios
familiares de vivienda en la modalidad de arrendamiento, en cualquier parte del
territorio nacional. Esta medida permite incluir el valor de los servicios
públicos domiciliarios, la administración y las garantías a  que haya lugar
para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contrato de
arrendamiento.
Con la modificación introducida mediante al artículo 5º del Decreto
que se examina, las Cajas de Compensación Familiar que cuenten con Fovis podrán
dar prioridad a los hogares afectados con la crisis, ya que los mismos, por
razones históricas y económicas, no estaban contemplados en el listado de
familias beneficiarias, con lo cual se desarrolla el principio de solidaridad y
se atiende de manera eficaz a quienes han regresado sin contar con una vivienda
que les permita satisfacer sus necesidades mínimas de alojamiento.
8.13. ARTÍCULO 6o. El presente decreto rige a partir de su
publicación.
8.14. El artículo 6º del Decreto 1819 de 2015 limita su texto a
establecer que el mismo rige a partir de su publicación, sin que la Sala
advierta motivos de inconstitucionalidad en él. Reitera la Corte que los
Decretos expedidos en ejercicio de estas facultades, a diferencia de los
dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen
vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación
preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso los derogue
o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de
tributos o modificación de los existentes, caso en el cual dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente[44].
Por lo anterior,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
:
Declarar EXEQUIBLE el
Decreto Legislativo número 1819 del 15 de septiembre de 2015, “Por el cual
se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la
emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del territorio
nacional”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MYRIAM ÁVILA ROLDAN
Magistrada (e)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]Diario oficial No. 49.636 de 15 de
septiembre de 2015.
[2] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 28de septiembre de 2015 y anexado a folios 80 y
siguientes del expediente.
[3] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 30de septiembre de 2015 y anexado a folios 90 y
siguientes del expediente.
[4] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 30de septiembre de 2015 y anexado a folios 112 y
siguientes del expediente.
[5] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 30de septiembre de 2015 y anexado a folios 128 y
siguientes del expediente.
[6]Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 1º de octubre de 2015 y anexado a folios 191 y
siguientes del expediente.
[7] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 1º de octubre de 2015 y anexado a folios 197 y
siguientes del expediente.
[8] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 6 de octubre de 2015.
[9] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 6 de octubre de 2015 y anexado a folios 210 y
siguientes del expediente.
[10] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 7 de octubre de 2015 y anexado a folios 221 y
siguientes del expediente.
[11] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 7 de octubre de 2015 y anexado a folios 221 y
siguientes del expediente.
[12] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 8 de octubre de 2015 y anexado a folios 267 y
siguientes del expediente.
[13] Oficio recibido en la
Secretaría General de la
Corte Constitucional el 14 de octubre de 2015 y anexado a folios 274 y
siguientes del expediente.
[14] Cfr. sentencias C-004 de 1992, C-447 de
1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999 y C-135 de
2009.
[15] Por el ministro de trabajo firmó el viceministro de relaciones
laborales e inspección encargado de las funciones del despacho del ministro, lo
cual no implica un vicio de forma en la expedición del decreto.
[16] El estado de emergencia fue declarado el siete (7) de septiembre de
2015 por un término de treinta (30) días calendario, es decir, estuvo vigente
hasta el pasado seis (6) de octubre.
[17] Se recibió copia auténtica del Decreto 1819
de 2015 el día 15 de septiembre de 2015.
[18] Sentencia C-135 de 2009.
[19] Precepto desarrollado por el artículo 39
de la LEEE cuyo tenor es el siguiente:
“Si dentro de los tres días siguientes a la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el Congreso no se halla reunido,
lo hará por derecho propio y el Gobierno le rendirá inmediatamente un informe
sobre las razones que determinaron la declaración.  También deberá presentarle
un informe cuando sea necesario prorrogar el Estado de Conmoción Interior.
Cada una de las Cámaras dispondrá de un plazo máximo
de 15 días para pronunciarse sobre los informes de que trata el presente
artículo.
Mientras subsista la
Conmoción Interior, el Gobierno enviará cada treinta días un informe sobre la
evolución de los acontecimientos, las medidas adoptadas, su evaluación, así
como de las investigaciones en curso sobre eventuales abusos en el uso de las
facultades.
Cuando haya lugar, las Comisiones de Derechos Humanos
y Audiencias, presentarán ante la respectiva Cámara las recomendaciones que
juzguen convenientes y necesarias”.
[20] Sentencia C-135 de 2009.
[21] Esta Ley
regula lo atinente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, particularmente entre los artículo 46 y 50, según
los cuales:
Artículo 46. Declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos
los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno
deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de
treinta días y convocara al Congreso, si no se halla reunido, para los 10 días
siguientes al vencimiento del termino de dicho Estado.
De conformidad con la Constitución, en
ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días
en el año calendario.
Artículo 47. Facultades. En virtud de la declaración del Estado
de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y especifica con dicho Estado.
Parágrafo. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer
nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejaran
de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Artículo 48. Informes al Congreso. El Gobierno le rendirá al Congreso un
informe motivado sobre las causas que determinaron la declaración y las medidas
adoptadas.
El Congreso examinará dicho informe en un
plazo hasta de treinta (30) días, prorrogables por acuerdo de las dos Cámaras,
y se pronunciara sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas.
Artículo 49. Reforma, adiciones o derogaciones de
medidas. El Congreso
podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia,
reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno
durante dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
gubernamental.
También podrá, en cualquier momento,
ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa
de sus miembros.
Artículo 50. Derechos sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución, en
ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de
Emergencia.
[22] Constitución Política y artículo 5º de la
Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.
[23] Artículo 4º de la
Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.
[24] En la sentencia C-179 de 1994, que examinó
el proyecto de ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la
Corte señaló: “No obstante su naturaleza restrictiva, dentro de un Estado
de derecho las normas de excepción han de mantener el sello que a éste le es
inherente, a saber: 1. el gobernante, no obstante su mayor poder discrecional,
está sujeto a control en todos los actos que, dentro de la nueva situación
realice, y 2. la restricción de las libertades y derechos fundamentales ha de
tener como propósito esencial la preservación de esos mismos bienes, que de
ninguna manera pueden ser destruidos sino provisoriamente limitados, con el
propósito de que la obediencia al derecho se restaure y las libertades y
derechos recobren la vigencia plena de que gozan en tiempo de normalidad. Es lo
que pudiéramos llamar la paradoja de los estados de excepción: las libertades
públicas y los derechos fundamentales se restringen, en beneficio de esos
mismos bienes”.
[25] Sentencias C-137 de 1999, C-373 de 1994 y
C-179 de 1994.
[26] En la sentencia C-149 de 2003, la
Corte manifestó: “Este juicio comprende dos
partes en las cuales se juzga si el Presidente como responsable del orden
público  incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad
de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las
medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado son
necesarias para superar las causas de perturbación o impedir la extensión de
sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad,
dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en
tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias
preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional”.
[27] En la sentencia C-149 de 2003, se expuso: “Este
juicio tiene dos manifestaciones. La primera de orden policivo, consistente en
analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de los hechos que
busca conjurar. Sería inexequible entonces la medida excepcional que restringe
drásticamente los derechos constitucionales para asegurar una mínima o
insignificante mejoría de la situación de orden público. La segunda
manifestación del juicio se orienta a verificar que no exista una restricción
innecesaria de los derechos y libertades pues tal limitación “sólo será
admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la
normalidad.”  Se trata aquí de la existencia de un medio
exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que el
medio escogido, caso en el cual esta medida también se torna inexequible por
desproporcionada. Tal como lo ha reiterado esta Corporación en varias
oportunidades, el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya
aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto
de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares
de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y
defensa, ataque y reacción. (...).”(Corte Constitucional, Sentencia C-916 de
2002…). Este principio tiene una aplicación específica en materia del ejercicio
de las facultades del Gobierno en estados de excepción”.
[28] En la sentencia C-179 de 1994, la
Corte al examinar el artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción, en cuanto a las facultades del Gobierno en virtud de la
declaratoria del estado de emergencia, señaló que los decretos legislativos i)
deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas
invocadas para declararlo y ii) su validez depende de su finalidad que debe
consistir en conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, la
proporcionalidad de las medidas que se dicten para conjurar las circunstancias
de crisis y la necesidad de las mismas.
[29] Artículo 7º de la
Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se
podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de
Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante
decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el
núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
En
la sentencia C-149 de 2003, se sostuvo: “consistente en establecer si la
medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones generales expresamente
establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades
excepcionales. Dentro de tales prohibiciones y limitaciones se encuentran, por
ejemplo: (i) la prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por la
justicia penal militar (Artículo 213, inciso final, CP); (ii) la prohibición de
suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales (Artículo 214,
numeral 2, CP); (iii) la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado (Artículo 214, numeral 4,
C.P.)”.
[30] Artículo
4° de la Ley 137 de 1994. “Derechos intangibles. De conformidad con el
artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la
materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán
intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la
Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y
ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo
con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra
Convención en que sea parte uno de estos Estados”.
En
la sentencia C-149 de 2003, se señaló: “orientado a verificar si la
medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es
intocable, según lo dispuesto en la
Constitución, los tratados internacionales y la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (artículo 93
C.P.)”.
[31] Verifica las demás limitaciones previstas
en la
Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos y la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
En la sentencia C-149 de 2003, se manifestó: “Este
juicio parte de la premisa de que la
Constitución no se suspende sino que tiene plena aplicación durante los
estados de excepción. De conformidad con la
Ley 137 de 1994, el gobierno tiene dos tipos de facultades: (i) las enunciadas
expresamente para los estados de excepción (artículo 38); y (ii) las generales
que consagra la Constitución (artículo 36). La constitucionalidad del ejercicio
de tales facultades depende de que no exista una contradicción específica con la
Constitución y los tratados internacionales. Ello se aprecia en cada caso
teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las reglas
generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados”.
[32] En la sentencia C-149 de 2003, se indicó: “dirigido a constatar que las medidas adoptadas con
ocasión del estado de excepción no entrañan una discriminación fundada en
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica. Este juicio reconoce que  el principio de igualdad mantiene su
vigencia y eficacia durante un estado de excepción pero no tiene el mismo
alcance cuando con base en él se juzga una norma excepcional, que por
definición establece un régimen distinto y más gravoso que el ordinario, y por
ello, se concreta en constatar el respeto del principio de no discriminación”.
[33] El Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales fue aprobado por la Ley 74 de 1968.
[34] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
art. 11, numeral 1º.
[35] Sobre el carácter adecuado de
la vivienda (Cfr. sentencia C-493 de 2015), la Corte ha seguido de cerca al
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), intérprete
autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) que, en su Observación General Nº 4º definió las facetas de
este derecho. En la sentencia T-235 de 2011, la Corporación hizo referencia a
ese instrumento:
El párrafo 8º
de la Observación General Nº 4 define como parámetros de adecuación de la
vivienda, los siguientes: a) seguridad jurídica de la tenencia, b)
disponibilidad, c) gastos soportables, d) habitabilidad, e) asequibilidad, f)
lugar, y g) adecuación, los cuales pueden agruparse en dos grandes materias:
condiciones de la vivienda y seguridad de la vivienda.
[36] Sentencia T-044 de 2010.
[37] Sentencia T-585 de 2006.
[38] Cfr. Decreto 1770 de 2015.
[39] Artículo  14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los
Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de
miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida
civil.
[40] Por la cual se dictan normas tendientes
a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se
dictan otras disposiciones.
[41] Las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de
derecho privado, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma
prevista en el código civil, cumplen en todo el territorio nacional funciones
relacionadas con políticas sociales, particularmente en materia de seguridad
social, salud, vivienda, educación y recreación. Ver leyes 21 de 1982, 3ª de
1991, 100 de 1993, 115 de 1994, 633 de 2000, 789 de 2002, 920 de 2004 y Decreto
1769 de 2003.
[42] Sobre la naturaleza jurídica de estos aportes la Corte, en
sentencia C-183 de 1997, expuso: Los recursos que administran las cajas de compensación
familiar no pertenecen a ellas sino que corresponden a un interés legítimo de
los trabajadores.
[43] La sentencia C-183 de 1997 explicó la parafiscalidad de los aportes
efectuados a las Cajas de Compensación Familiar, precisando: 1. Corresponde a
un gravamen especial, distinto de los impuestos y tasas; 2. Es aplicación de la
soberanía fiscal del Estado, se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio
o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados; 3. Se pueden imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o
privados que ejerzan actividades de interés general; 4. No ingresan a las arcas
del Presupuesto General de la Nación; y 5. Pueden ser verificados y administrados
por entes públicos o por personas de derecho privado.
[44] Cfr. sentencias C-179 de 1994 y C-136 de 1999.