T-196-03
PROYECTO DE CIRCULACION RESTRINGIDA
Sentencia T-196/03
ACCION DE TUTELA-Procedencia
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURÍDICA-Titularidad
de derechos fundamentales
DERECHO A LA IGUALDAD-Implica un concepto relacional
TEST DE IGUALDAD-Aplicación
DERECHO A LA IGUALDAD-Inexistencia de discriminación al decretarse la caducidad del contrato
de concesión
DERECHO AL BUEN NOMBRE-Alcance
DERECHO AL BUEN NOMBRE-No se vulnera por declaración de caducidad de un contrato estatal
El acto administrativo mediante el cual
se declara la caducidad de un contrato estatal, que conforme a la presunción de
legalidad fue expedido validamente y de acuerdo con el procedimiento acordado
en el contrato de concesión, no puede ser calificado per se como amenaza o
violación del derecho fundamental al buen nombre, máxime cuando la misma
sociedad accionante reconoce el incumplimiento de sus obligaciones, a pesar de
las diferentes prórrogas y modificaciones de las condiciones del contrato para
facilitar que tales obligaciones fueran atendidas por el contratista. En el
presente caso, no se advierte que la CNTV haya actuado arbitrariamente o sin
una mínima justificación, para declarar la caducidad del contrato de concesión
o que haya utilizado frases o expresiones tendientes a afectar el núcleo
esencial del buen nombre de la firma accionante, que, por demás, dispone de la
vía ordinaria para infirmar las decisiones adoptadas por la entidad pública
tutelada.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance
DEBIDO PROCESO-No vulneración por declaratoria de caducidad del
contrato de concesión
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no vulneración de derechos
fundamentales
DERECHO A LA LIBERTAD ECONOMICA-No vulneración por no estar en conexidad
con derechos fundamentales
Referencia: expediente T-666213
Acción de tutela instaurada por CABLE
ANDINO S.A. contra la Comisión Nacional de Televisión.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos
mil tres (2003).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de las
providencias dictadas en el asunto de la referencia por el Juzgado Veintidós
Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá –Sala de Decisión Civil.
I.
ANTECEDENTES
1.  Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo
La Sociedad CABLE ANDINO S.A., a través
de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Comisión Nacional de
Televisión –CNTV-, con el fin de solicitar el amparo de sus derechos a la
igualdad, buen nombre, debido proceso y libertad económica. Con tal propósito,
expuso los siguientes hechos y fundamentos:
Entre la Comisión Nacional de Televisión
y CABLE ANDINO S.A. se celebró el Contrato de Concesión No. 209 de 1999, cuyo
objeto era el otorgamiento de la concesión para la operación y explotación del
servicio público de televisión por suscripción en la zona centro del país.
El 26 de abril de 2002, la Junta
Directiva de la Comisión Nacional de Televisión profirió la Resolución No. 402,
por medio de la cual declaró la caducidad del mencionado Contrato de Concesión.
Esta decisión se tomó por el incumplimiento de las obligaciones contractuales
en que incurrió la firma accionante, debido a la mora por más de tres (3)
trimestres consecutivos en el pago de la concesión y de las compensaciones.
La sociedad accionante interpuso recurso
de reposición, único admitido, contra la precitada Resolución No. 402.
Durante el trámite de la reposición, la
sociedad actora fue admitida por la Superintendencia de Sociedades en proceso
de reestructuración de pasivos, en aplicación de la Ley 550 de 1999. Esta
circunstancia fue comunicada a la CNTV.
El 29 de agosto de 2002 la CNTV profirió
la Resolución No. 837, por la cual confirmó la resolución impugnada.
Alega la sociedad actora que la CNTV
vulneró los derechos fundamentales arriba indicados, en la medida en que al
resolver el recurso de reposición no tuvo en cuenta la circunstancia de
encontrarse en proceso de reestructuración de pasivos. Según la firma accionante,
la CNTV debe formar parte de sus acreedores y actuar en la reestructuración
según la participación que le otorga el valor porcentual de su crédito.
2.  Decisiones judiciales objeto de revisión
a. Primera instancia. El Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá resolvió denegar el
amparo de los derechos invocados por la firma accionante. En respaldo de su
decisión, expuso estas consideraciones:
La actuación adelantada por la Comisión
Nacional de Televisión, cuestionada por la sociedad actora, obedeció “a las
circunstancias especiales que ocurrieron en el desarrollo del contrato de
concesión y al incumplimiento por parte de la entidad accionante que condujo a
declarar la caducidad del mismo, lo que conllevó a la aplicación de las normas
que para esta clase de actuaciones rigen la materia”[1].
Agrega el a quo que la tutela no
es un “instrumento de más o paralelo a lo que son las vías comunes para las que
se deben someter las controversias judiciales, ni una tercera instancia”; por
consiguiente, “resulta improcedente el amparo solicitado, pues al accionante le
asiste otros medios de defensa judicial como es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa,
si estima que sus derechos fueron conculcados por la actuación de la Comisión
Nacional Televisión”[2].
b.  Segunda instancia. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala de Decisión
Civil-, confirmó la sentencia de primera instancia.
Para el ad quem “es evidente que
en el caso concreto existe un mecanismo alternativo de defensa judicial que se
considera idóneo y eficaz para la protección de los derechos de la demandante,
(...) posibilidad que es admitida por la propia accionante. (...) téngase en
cuenta que la eficacia de la acción contencioso administrativa es tal, que
incluso puede propiciarse, como medida cautelar, la suspensión provisional del
acto administrativo por el cual se pronunció la autoridad cuestionada –art. 152
del C.C.A.  Si bien [la tutela] se invocó para evitar un perjuicio
irremediable, dicho perjuicio puede ser conjurado por el Juez ordinario
ordenando la suspensión de los actos cuestionados”[3].
Señala que “comparte también la Sala la
decisión del a-quo, en cuanto señaló que en este evento no se aprecia
vulneración al debido proceso, pues los actos cuestionados fueron proferidos
con la observancia de las normas que regulan el punto, y, la resolución de la
que se duele la accionante obedeció, como ella misma lo reconoce, a la mora en
el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el contrato respecto del cual
la demandada declaró la caducidad”[4].
Expresa finalmente que “Tampoco puede
predicarse válidamente la vulneración del derecho fundamental a la igualdad,
pues la actora no acreditó en debida forma que a otras entidades, puestas en
igualdad de condiciones a la suya, se les haya amparado con un trato diferente
por la entidad pública accionada”[5].
II.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Problema jurídico
1.  De acuerdo con la información que
obra en el expediente, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la
declaratoria de caducidad del contrato estatal de concesión del servicio de
televisión por suscripción vulnera los derechos fundamentales a la igualdad,
buen nombre, debido proceso y, por conexidad, el principio de libertad
económica, cuando el correspondiente acto administrativo queda en firme luego
de ser admitida la sociedad contratista en proceso de reestructuración de
pasivos, en aplicación de la Ley 550 de 1999.
Procede entonces la Sala a resolver el
problema jurídico planteado.
La tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales y
legitimación para ser interpuesta por personas jurídicas
2.  Según lo prescribe el artículo 86 de
la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa
judicial para la protección inmediata de derechos fundamentales cuando éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad
pública o de los particulares en los casos que señale la ley.
Por ello, quien vea amenazado o vulnerado
un derecho constitucional fundamental podrá acudir ante los jueces, en todo
momento y lugar, con el fin de obtener la orden para que aquél respecto de
quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
La acción de tutela vino así a
llenar los vacíos que presentaba el anterior sistema jurídico, ante todo en
aquellos eventos en los cuales las personas no disponían de un medio de defensa
judicial contra las conductas de las autoridades públicas, y en ciertos casos
de los particulares, que implicaban la vulneración o amenaza de derechos
fundamentales. De esta manera, el actual sistema instituye los mecanismos
necesarios para hacer efectiva la protección de tales derechos, en aplicación del
principio de respeto de la dignidad humana y con el ánimo de lograr la
efectividad de los derechos como uno de los fines esenciales del Estado y de
garantizar la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P., arts.
1, 2 y 5).
Con tal finalidad, existen dos
modalidades básicas de procedencia de la acción de tutela: en primer lugar,
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en el
cual adquiere el carácter de mecanismo subsidiario[6] y el juez impartirá una
orden de carácter definitivo; y, en segundo lugar, cuando existiendo el medio
de defensa judicial éste no es idóneo o eficaz para evitar un perjuicio
irremediable[7].
En este evento, la orden judicial se imparte con carácter transitorio, mientras
se emite pronunciamiento por el juez ordinario.[8]
Así las cosas, el juez de tutela deberá
verificar, de comienzo, la efectiva vulneración o amenaza del derecho
fundamental de los accionantes, para luego establecer si existe o no otro medio
de defensa judicial ante el cual pueda ventilarse el conflicto. Si no se
dispone de medio de defensa judicial, deberá darse curso a la acción de tutela.
Por el contrario, si existe medio de defensa judicial, deberá considerar,
frente a las circunstancias del caso, su eficacia para evitar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable, pues esta condición será la que lo faculte como juez
constitucional para decidir de fondo en el asunto puesto a su conocimiento. Al
respecto, la Corte ha señalado que “para los efectos de establecer cuando cabe
y cuando no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado a
examinar los hechos que ante él se exponen, así como las pretensiones del
actor, para verificar sí, por sus características, el caso materia de estudio
puede ser resuelto en relación con los derechos fundamentales posiblemente
afectados o amenazados, y con la efectividad indispensable para su salvaguarda,
por los procedimientos judiciales ordinarios, o sí a la inversa, la falta de
respuesta eficiente de los medios respectivos, hace de la tutela la única
posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales”[9].
Por consiguiente, para resolver acerca de
la procedencia de la tutela habrá de verificarse en cada caso la vulneración o
amenaza de derechos fundamentales involucrados. Si ello así acontece, se
verificará luego la inexistencia de un medio judicial de defensa al que pueda
acudir el afectado o, en caso contrario, se determinará su falta de idoneidad o
eficacia para la protección del derecho o para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable.
3.  De otra parte, en relación con la
legitimación de las personas jurídicas para interponer acción de tutela, esta
Corporación ha señalado que dadas las diferencias existentes entre las personas
físicas y las personas jurídicas, resulta evidente que estas últimas no pueden
ser sujeto de todos los derechos fundamentales garantizados por la
Constitución. No obstante lo anterior, ello no significa, en manera alguna, que
no sean titulares de algunos derechos fundamentales, que puedan ser objeto de
protección por el juez constitucional. Sobre este aspecto, en la sentencia
SU-182 de 1998 MP: Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo,
expresó :
Hay derechos de las personas jurídicas,
que ellas pueden reclamar dentro del Estado Social de Derecho y que las
autoridades se obligan a respetar y a hacer que les sean respetados. Y, claro
está, entre la inmensa gama de derechos que les corresponden, los hay también
fundamentales, en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a su
actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por
supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de
manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en
que tienen interés directo o indirecto.
La naturaleza propia de las mismas
personas jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de los
derechos constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se
enuncian o se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten
aplicables.
Pero, de los que sí lo son y deben ser
garantizados escrupulosamente por el sistema jurídico en cuanto de una u otra
forma se reflejan en las personas naturales que integran la población, la Corte
Constitucional ha destacado derechos fundamentales como el debido proceso, la
igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de
asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a
la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el
derecho al buen nombre, entre otros.
En conexidad con ese reconocimiento, ha
de señalar la Corte que las personas jurídicas tienen todas, sin excepción, los
enunciados derechos y que están cobijadas por las garantías constitucionales
que aseguran su ejercicio, así como por los mecanismos de defensa que el orden
jurídico consagra. De allí que la Corte Constitucional haya sostenido desde sus
primeras sentencias que son titulares no solamente de los derechos
fundamentales en sí mismos sino de la acción de tutela para obtener su
efectividad cuando les sean conculcados o estén amenazados por la acción u
omisión de una autoridad pública o de un particular (art. 86 C.P.).[10]
De acuerdo con las precedentes
consideraciones acerca de la naturaleza de la acción de tutela y de la
titularidad de derechos fundamentales por personas jurídicas, la Sala determinará
en seguida si se han vulnerado o no los derechos a la igualdad, buen nombre y
debido proceso de la sociedad accionante.
Vulneración al derecho de igualdad
4.  La firma accionante expone tres
argumentos para respaldar su apreciación sobre la vulneración del derecho a la
igualdad. En primer lugar señala que a 30 de abril de 2002 todos los
concesionarios de televisión por suscripción estaban en mora de todas sus
obligaciones, pero al único que se le decretó la caducidad del contrato fue a
CABLE ANDINO S.A. En segundo lugar, informa que fue la única sociedad excluida
de la aplicación del artículo 6º de la Ley 680 de 2001, que permite a la
Comisión Nacional de Televisión –CNTV- reestructurar los contratos vigentes con
los operadores de televisión. En este punto afirma que “Esto ha llevado
entonces, que a los demás concesionarios de la televisión por suscripción se
les diera ese derecho de reestructurar sus deudas y CABLE ANDINO S.A. a quedar
por fuera de todo orden”[11].
Finalmente, expresa que uno de los fundamentos de la caducidad se refería a la
aplicación del literal g) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, a pesar de
tratarse de una norma que había sido derogada expresamente por el artículo 6º
de la Ley 680 de 2001.
5. En relación con la igualdad que aquí
se invoca por la sociedad accionante, la Constitución Política de 1991 la
consagra como un derecho fundamental, de aplicación inmediata[12]. En esta materia se
distingue de la Constitución de 1886, la cual, incluyendo sus reformas, no
contenía una norma que reconociera expresamente este derecho. Dispone el
artículo 13 de la Carta Política:
ARTICULO 13. Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan.
Pero la igualdad, además de
ser un derecho fundamental, es también considerado como un valor y un principio
fundamental en la configuración constitucional. De una parte, el Preámbulo la
consagra, de manera expresa, como uno de los fines que deben ser asegurados,
dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, y el artículo 5º la
erige como un principio fundamental al prescribir que el Estado reconozca, sin
discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona.
La igualdad es entonces, simultáneamente, un valor, un principio y un derecho
fundamental.
Además, como lo ha señalado esta
Corporación, “el derecho establecido por el Constituyente en el artículo 13 de
la Carta implica un concepto relacional, es decir, que su aplicación
supone la comparación de por lo menos dos situaciones para determinar si, en un
caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano y, por ende, merecen el
mismo tratamiento o si, por el contrario, al ser distintas ameritan un trato
diferente.
“La aplicación del principio de igualdad
en los términos referidos, tiene como finalidad determinar, en cada caso
concreto, si existe discriminación en relación con una de las situaciones o
personas puestas en plano de comparación, entendida la discriminación como el
trato diferente a situaciones iguales o simplemente el trato diferente que no
tiene justificación.
“Así, no basta con establecer que hay
diferencia en la consideración que las autoridades de la República dan a una
persona o situación, sino que, además de eso, quien practica el test de
igualdad debe determinar claramente las razones a que obedece esa diferencia y
si se justifica o no a la luz del Preámbulo y del artículo 13 de la
Constitución. En cuanto corresponde al juez de tutela, si encuentra que el
tratamiento diferente dado a una persona en una determinada situación carece de
respaldo constitucional, deberá poner fin a la discriminación que de tal
circunstancia se deriva adoptando las medidas inmediatas que la Constitución y
la ley le permiten, siempre y cuando esa protección no esté reservada a otra
autoridad de carácter judicial, es decir, que el derecho vulnerado en este caso,
el derecho a la igualdad, no tenga otro mecanismo de defensa judicial o éste no
sea tan eficaz como la tutela para ampararlo, situación en la cual debe
considerar la posibilidad de aplicarla como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”[13].
6.  Con base en lo expuesto acerca de la
naturaleza del derecho a la igualdad y al analizar los elementos fácticos en el
proceso objeto de revisión, la Sala concluye que en el caso concreto no se
presenta el grado de conexidad exigible entre la declaratoria de caducidad del
contrato de concesión No. 209/99 a CABLE ANDINO S.A. y el tratamiento dado por
la CNTV a los demás concesionarios del servicio de televisión por suscripción,
pues no se evidencia que las demás empresas contratistas estuvieran en igual
grado de relación con la entidad contratante, en particular que estuvieran
incursas en las mismas causales de caducidad del contrato en las que incurrió
la sociedad accionante.
En el expediente se dispone de una serie
de elementos propios de la relación contractual entre la CNTV y CABLE ANDINO
S.A., que no se extienden a los demás concesionarios del servicio. Por ejemplo,
en la Resolución No. 402 de 2002[14],
por la cual se declara la caducidad del contrato de concesión, se registran los
siguientes hechos y consideraciones, que están amparados por el principio de
presunción de legalidad de los actos administrativos: 1) por solicitud
del contratista se firmó el otrosí No. 1 al contrato, en el cual se prorrogó la
fecha de pago de la segunda cuota del valor de la concesión; 2) el
concesionario solicitó prorroga para el inicio de operaciones, la cual fue
concedida por la entidad; 3) posteriormente el contratista solicitó una
nueva prórroga para la cancelación de la segunda cuota de la concesión; 4)
debido al incumplimiento, el contratista fue requerido en 6 oportunidades para
que cancelara los valores adeudados por concepto de sus obligaciones
económicas; 5) La CNTV, a fin de garantizar el debido proceso, le
solicitó explicaciones al Concesionario, por cuanto a 25 de septiembre de 2001
adeudaba la segunda y la tercera cuota del valor de la concesión, de la cual no
hubo ningún pronunciamiento: 6) con ocasión de la firma del otrosí No. 2
del contrato, el Concesionario no modificó la garantía única para amparar la
debida ejecución del contrato; 7) en otra oportunidad se le indicó al
Concesionario que la no cancelación del valor adeudado configuraba una causal
de caducidad del contrato; y 8) le fueron solicitadas una vez más al
Contratista explicaciones sobre su incumplimiento en el pago de la concesión y
de las compensaciones, las cuales, hasta la fecha de presentación de la acción de
tutela, no había cancelado.  Como se observa, en el presente caso no hay lugar
a la protección constitucional del derecho a la igualdad, fundada en la
discriminación de que fue objeto el peticionario al decretarse la caducidad del
contrato de concesión, puesto que, según se infiere del expediente, las
especificidades que llevaron a la CNTV a tomar su decisión no son las mismas
que las que caracterizan la relación contractual con los demás concesionarios.
Adicionalmente, es improcedente en esta
acción el argumento según el cual la Resolución de caducidad del contrato se
fundó en una norma derogada. En primer lugar, este es un debate que corresponde
ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, donde se
determinará si el acto administrativo por el cual se declaró la caducidad del
contrato viola o no el principio de legalidad; en segundo lugar, la norma que
invoca el accionante tenía una vigencia de tres meses, contados a partir del 11
de agosto de 2001, los cuales ya habían transcurrido en el momento en que se
decretó la caducidad del contrato de concesión, 26 de abril de 2002[15]; en tercer lugar,
porque la caducidad no se sustentó exclusivamente en la norma que el actor
considera derogada pues existen otros fundamentos de la decisión, que no fueron
impugnados por el peticionario; y, finalmente, porque no hay prueba que a las
demás empresas concesionarias no se les haya aplicado igualmente, por fuera del
término de los tres meses fijado por el artículo 6º de la Ley 680, el
mencionado literal g) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995.
Lo anterior permite deducir entonces que
la entidad accionada, al declarar la caducidad del contrato de concesión No.
209/99, no vulneró el derecho a la igualdad que legítimamente asiste a CABLE
ANDINO S.A.
Vulneración del derecho al buen nombre
7.  Afirma la sociedad accionante que “Al
darse por terminada la concesión en la forma y términos como lo está efectuando
hoy en día la CNTV, vemos que se está destruyendo el Buen Nombre de CABLE
ANDINO S.A.; sus agentes comerciales y sus usuarios van a creer que la compañía
no hizo el menor esfuerzo para mantenerse en el mercado y que no aprovechó las
condiciones de pago establecidas tanto por la ley como por la entidad estatal”[16].
8.  Sobre este derecho, consagrado en el
artículo 15 de la Constitución, la Corte Constitucional ha sostenido que el
buen nombre puede ser definido como el derecho que tiene toda persona natural o
jurídica a una buena opinión o fama[17],
adquirida en razón a la virtud y al mérito, y como consecuencia necesaria de
sus acciones.[18]
En ese orden de ideas, es uno de los más valiosos elementos del patrimonio
moral y social, y un factor intrínseco de la dignidad humana que a cada persona
debe ser reconocida tanto por el Estado, como por la sociedad[19].
Por consiguiente, son contrarias al buen
nombre de las personas, las informaciones que ajenas a la verdad y emitidas sin
justificación alguna, de manera directa o a través de los medios de
comunicación, distorsionen el prestigio que un individuo ha adquirido y
socaven, en consecuencia, la confianza y la imagen que la persona tiene en su
entorno social [20].
Recuerda la Sala que la imputación que se
haga debe ser suficiente para generar un daño en el patrimonio moral del sujeto
y su gravedad no depende en ningún caso de la impresión personal que le pueda
causar al ofendido alguna expresión proferida en su contra en el curso de una
polémica pública, como tampoco de la interpretación que éste tenga de ella,
sino del margen razonable de objetividad que lesione el núcleo esencial del
derecho.
Sobre este particular dijo la Corte en la
Sentencia T-411/95[21]
Son atentados al derecho al buen nombre
entonces, todas aquéllas informaciones que contrarias a la verdad, distorsionen
el prestigio social que tiene una persona, sin justificación alguna. Al
respecto esta Corte ha señalado que se atenta contra este derecho, cuando sin
justificación ni causa cierta y real, es decir, sin fundamento, se propagan
entre el público -bien sea de forma directa o personal, o a través de los medios
de comunicación de masas - informaciones falsas o erróneas o especies que
distorsionen el concepto público que se tiene del individuo y que por lo tanto,
tienden a socavar el prestigio o la confianza de los que disfruta del entorno
social en cuyo medio actúa, o cuando en cualquier forma se manipula la opinión
general para desdibujar su imagen.
Por esta razón, ha dicho la Corte, la
labor del Juez en cada caso concreto, tomando en consideración los elementos de
juicio existentes y el grado de proporcionalidad de la ofensa, es la de
determinar si ocurrió una verdadera amenaza o vulneración de los derechos en
comento.[22]
Ahora bien, la jurisprudencia
constitucional ha precisado que no existe violación a esta garantía fundamental
cuando es la persona directamente quien le ha impuesto el desvalor a sus
conductas y ha perturbado su propia imagen ante la colectividad.  Así mismo ha
señalado que no todo concepto o expresión mortificante para el amor propio
puede ser considerada como imputación deshonrosa, ya que resultaría exagerado
proteger o sancionar comportamientos que si bien afectan la vanidad personal,
no tocan el núcleo esencial de los derechos a la honra y el buen nombre del
sujeto.
9.  De acuerdo con lo expuesto, el acto administrativo mediante el
cual se declara la caducidad de un contrato estatal, que conforme a la
presunción de legalidad fue expedido validamente y de acuerdo con el
procedimiento acordado en el contrato de concesión, no puede ser calificado per
se como amenaza o violación del derecho fundamental al buen nombre, máxime
cuando la misma sociedad accionante reconoce el incumplimiento de sus
obligaciones, a pesar de las diferentes prórrogas y modificaciones de las
condiciones del contrato para facilitar que tales obligaciones fueran atendidas
por el contratista.  Por ende, sin en casos como éste el juez de tutela
impidiera sin justificación objetiva alguna que las autoridades ejerzan sus
funciones y hagan uso de sus prerrogativas excepcionales, implicará
consecuentemente el amparo de la irresponsabilidad de quienes con sus conductas
hayan incumplido lo pactado con el Estado, lo cual sin duda ira en detrimento
del interés general.
Por ello, no acoge esta Sala el
particular concepto que del buen nombre tiene la firma accionante, cuando
afirma que: “La sociedad CABLE ANDINO S.A., pese al incumplimiento de sus
obligaciones pecuniarias frente a la CNTV, ante sus suscriptores y agentes
comerciales ha venido poco a poco construyendo un buen nombre comercial”.  Como
se indicó, no hay vulneración al buen nombre cuando la persona ocasiona un
desvalor con su actuación y no es admisible, en consecuencia, invocar el cumplimiento
satisfactorio de obligaciones y compromisos en uno de sus frentes de actuación,
para lograr la protección constitucional frente a las consecuencias por el
incumplimiento y la violación de los acuerdos, deberes y obligaciones en los
demás escenarios en que actúe.
Así entonces, en el presente caso, no se
advierte que la CNTV haya actuado arbitrariamente o sin una mínima
justificación, para declarar la caducidad del contrato de concesión o que haya
utilizado frases o expresiones tendientes a afectar el núcleo esencial del buen
nombre de la firma accionante, que, por demás, dispone de la vía ordinaria para
infirmar las decisiones adoptadas por la entidad pública tutelada. Por lo
tanto, al no haberse vulnerado el derecho fundamental objeto de análisis, el
amparo constitucional tampoco resulta procedente.
Vulneración del derecho al debido proceso
10.  Manifiesta la peticionaria que la
CNTV le vulneró el derecho al debido proceso por cuanto, al resolver el recurso
de reposición contra la Resolución que decretó la caducidad del contrato de
concesión, no tuvo en cuenta que la empresa había sido aceptada en trámite de
reestructuración de pasivos.  Por lo tanto, afirma, la Comisión omitió dar
aplicación al artículo 15 de la Ley 550 de 1999, que le permitía seguir
ejecutando el contrato a pesar de la deuda, “pues [no] se entiende que aquí el
no pago de la remuneración pactada ponga en peligro la ejecución del contrato,
puesto que se puede seguir ejecutando a pesar de la deuda y si una empresa
entra en el trámite de la ley en cita, la administración formará parte de sus
acreedores y tendrá tantos derechos de voto como el equivalente a pesos en el
crédito”[23].
11.  Esta Corporación se ha pronunciado
acerca del valor que tiene el derecho al debido proceso administrativo, como
garantía de contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle
frente a los particulares. Así por ejemplo, en la sentencia T-391/97 MP: José
Gregorio Hernández Galindo, expresó:
El debido proceso en los asuntos
administrativos implica que el Estado se sujete a las reglas definidas en el
ordenamiento jurídico, no solamente en las actuaciones que se adelanten contra
los particulares para deducir responsabilidades de carácter disciplinario o aquellas
relativas al control y vigilancia de su actividad, sino en los trámites que
ellos inician para ejercer un derecho ante la administración o con el objeto de
cumplir una obligación.
El artículo 29 de la Constitución señala
que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas, e incluye como elemento básico del mismo la observancia
"de la plenitud de las formas propias de cada juicio", lo que en
materia administrativa significa el pleno cumplimiento de lo prescrito en la
ley y en las reglas especiales sobre el asunto en trámite.
En último término, de lo que se trata es
de evitar que la suerte del particular quede en manos del ente administrativo.
Por lo cual, todo acto arbitrario de éste, entendido por tal el que se aparta
de las normas aplicables, para realizar su propia voluntad, implica violación
del debido proceso.
12.  Así las cosas, al ser el debido
proceso un derecho fundamental aplicable a toda actuación de carácter
administrativo (CP art. 29), el cual está reconocido a las personas jurídicas,
deberá la Sala determinar en el presente caso si la entidad accionada
desconoció el señalado precepto constitucional al inaplicar la norma jurídica
contenida en el artículo 15 de la Ley 550 de 1999 o si, por el contrario, este
artículo tiene alcances diferentes a los señalados por la firma accionante.
El artículo invocado por CABLE ANDINO
S.A. se refiere a la continuidad de los contratos estatales y dispone que “Por
el hecho de la promoción o iniciación de la negociación de un acuerdo de
reestructuración, no podrá decretarse la caducidad administrativa de los
contratos celebrados entre el Estado y el empresario; y se tendrá por no
escrita la cláusula en que se pacte que dicha promoción o iniciación sea causal
de terminación de los contratos de tracto sucesivo. (...)”[24].
Con base en esta norma y en el artículo
18 de la Ley 80 de 1993, sobre caducidad de los contratos y sus efectos, el
accionante infiere que en su caso no era procedente la decisión tomada por la
CNTV porque la falta de pago de la remuneración pactada no pone en peligro la
ejecución del contrato, es decir que puede seguirse ejecutando aunque la deuda
subsista. Por lo tanto, concluye, si como empresa morosa es admitida en proceso
de reestructuración de pasivos, la entidad pública contratante deberá hacer
parte de los acreedores, con participación proporcional según el monto de su
crédito.
La Sala no comparte estos argumentos,
dado que el artículo 15 de la Ley 550 tiene un contenido y una finalidad
diferentes a los expuestos por el accionante. Lo que está señalando este
artículo es que no procede la declaratoria de caducidad del contrato estatal
teniendo como fundamento el hecho de la promoción o iniciación de la
negociación de un acuerdo de reestructuración, lo cual no significa que la
entidad haya perdido la facultad para decretar la caducidad del contrato en los
eventos en que se configuren otras causales de procedencia de esta figura
jurídica.  Por ello, en el aparte que omite el accionante en su transcripción
de la norma, dispone que “se tendrá por no escrita la cláusula en que se pacte
que dicha promoción o iniciación sea causal de terminación de los contratos de
tracto sucesivo”. Este es un alcance bien diferente al que quiere asignarle el
actor, quien estima que, en todos los casos, será improcedente la declaratoria
de caducidad de los contratos estatales si la empresa fue admitida a un proceso
de reestructuración de pasivos.
Además, con buen criterio en la
Resolución No. 837 del 29 de agosto de 2002, se dio respuesta a esta inquietud
del accionante. Apoyada en un concepto de la Superintendencia de Sociedades
sobre el artículo 15 de la Ley 550/99[25],
la CNTV señaló que: “(...) la norma determina que la promoción de un acuerdo de
reestructuración no puede ser causal de caducidad administrativa en un evento,
y causal de terminación, en el otro. Lo anterior quiere significar que no
procede entonces la declaración de caducidad a la que se ha hecho referencia
por el simple hecho de haber entrado la empresa contratista en la negociación
de un acuerdo de reestructuración en la forma prevista por la Ley 550 de 1999,
pero tal circunstancia no puede llegar a disculpar el incumplimiento por parte
de la empresa de las obligaciones que tiene a cargo, sobretodo cuando la
ejecución del contrato administrativo hace parte del giro ordinario de sus
negocios. (...) La promoción de un acuerdo de reestructuración no constituye
causal de caducidad de los contratos administrativos suscritos por la empresa y
por lo tanto no procede su declaratoria en este evento. Cosa distinta ocurre
cuando el empresario contratista no cumple con sus obligaciones y pone en
peligro la ejecución del contrato; en este caso el ente estatal contratante
podrá declarar válidamente la caducidad del acuerdo, según lo dispuesto por el
artículo 18 de la Ley 80 de 1993”[26].
De tal suerte que, como se expresa en la
Resolución 837 de 2000 de la CNTV, el fundamento de la declaratoria de
caducidad del contrato de concesión no fue la admisión de CABLE ANDINO S.A. en
el proceso de reestructuración de pasivos, como lo insinúa el accionante, sino
el incumplimiento de las obligaciones adquiridas con ocasión del contrato, y
que él mismo admite como ciertas.
De otra parte, una de las causales para
la declaratoria de caducidad del contrato que se acordaron entre las partes es
la siguiente: “Cuando se incurra en mora por parte de El Concesionario, en el
pago de la compensación por tres (3) trimestres consecutivos. Cuando el monto
de la deuda en mora de El Concesionario exceda el diez por ciento (10%) del
valor de la concesión”[27].
Por tal motivo, ante la presencia de estas dos circunstancias por parte de la
firma accionante, es decir mora superior a tres trimestres consecutivos y en
cuantía superior al 10% del valor de la concesión, la CNTV declaró la caducidad
del Contrato de Concesión No. 209/99.[28]
Un aspecto adicional que se registra en la Resolución 402 del 26 de abril de
2002, se refiere al incumplimiento por el contratista de su obligación de
modificar la garantía única que ampara el contrato, lo cual constituye un
“requisito indispensable para la ejecución del mismo”[29].
De esta manera, si la ocurrencia de una
de las causales incluidas en la cláusula 21 del Contrato da lugar a la
declaratoria de la caducidad del contrato de concesión[30], y ellas son
diferentes de la circunstancia a que alude el artículo 15 de la Ley 550 de
1999, infiere la Sala que la CNTV no incurrió en la vulneración del derecho al
debido proceso al tomar su decisión, como lo alega el actor. Por consiguiente,
la ocurrencia de una de las causales pactadas, por ser autónomas frente a los
alcances de aquél artículo 15, legitima la actuación administrativa y ello no
trasciende hasta la vulneración constitucional del debido proceso. Por lo
tanto, la sociedad accionante deberá cuestionar la legalidad del acto
administrativo correspondiente ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Perjuicio irremediable y principio de libertad económica
13.  La firma accionante acude al
perjuicio irremediable para fundar su solicitud de tutela. Manifiesta que “En
los actuales momentos con la actitud de la CNTV en sus resoluciones se está
ocasionando un perjuicio inminente y es que no se puede entrar a negociar
dentro de la Ley 550/99 con todos los acreedores, pues la base para el pago de
las obligaciones en la permanente ejecución del contrato de concesión, que al
declararse caducado, pierde toda posibilidad de que la compañía sea viable
económicamente hablando”[31].
Agrega que “el perjuicio es irremediable, puesto que si se le da fuerza de
ejecutoria a los actos administrativos hoy en tutelados (sic), muy a pesar que
se pueda presentar demanda ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, el daño ya está hecho”[32].
En respuesta a lo anterior debe señalarse
que, según se expuso en el primer acápite de las consideraciones de la Corte,
no es del caso adentrarse en la verificación de la ocurrencia de un perjuicio
irremediable para CABLE ANDINO S.A., en la medida en que, de acuerdo con la
información que obra en el expediente, la CNTV no le vulneró ningún derecho
fundamental. Ello es así en cuanto “la acción de tutela fue concebida como
mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales,
únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial,
salvo que existiendo, sea utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. Es por lo tanto, una acción residual o subsidiaria, que
no puede ser utilizada como mecanismo alterno o sustituto de las vías legales
procesales ordinarias instituidas para la protección de los derechos”[33].  En otras palabras,
si no hay vulneración o amenaza de un derecho fundamental, no compete al juez
de tutela analizar la ocurrencia de un perjuicio irremediable para el
accionante.
14.  De otra parte, en relación con la
vulneración del derecho a la libertad económica que alega el accionante, la
Sala concluye que tampoco se dan los presupuestos para ordenar su amparo
constitucional dado que, según lo ha considerado esta Corporación[34], para que tal derecho
sea tutelable, se exige que esté en conexidad con un derecho fundamental. Por
consiguiente, al no cumplirse esta condición, en el presente caso es igualmente
improcedente un amparo constitucional fundado en el referido argumento.
15.  En síntesis, en el presente caso no se da la vulneración o
amenaza de los derechos constitucionales a la igualdad, buen nombre y debido
proceso de CABLE ANDINO S.A., lo cual se traduce en la improcedencia de la
acción de tutela interpuesta por esta empresa. Por lo tanto, se confirmarán las
sentencias proferidas en este proceso por los jueces de instancia.
III. DECISION
Con base en las
consideraciones expuestas la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Confirmar
las sentencias proferidas en el proceso de la referencia por el Juzgado
Veintidós Civil del Circuito de Bogotá y por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, Sala de Decisión Civil-.
Segundo.-  Por
Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]   fls. 230 - 231 cd 1 del expediente.
[2]   fls. 230 - 231 cd 1 del expediente.
[3]   fls. 28 - 29 cd 2 del expediente.
[4]   fls. 29 - 30 cd. 2 del expediente.
[5]   fl. 30 cd. 2 del expediente.
[6]  La Corte ha considerado que la tutela
es un mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales,
característica que se deduce de la procedencia de la acción cuando el afectado
no dispone de medio de defensa judicial para la protección de sus derechos
fundamentales. En este sentido, el carácter subsidiario se comprende en cuanto
la tutela suple la inexistencia de medio ordinario de defensa judicial. Al
respecto en la sentencia T-007 de 1992 se señaló que: “... la acción de
tutela no procede, según el artículo 86 de la Carta, cuando el presunto
afectado disponga de otros medios de defensa judicial. Allí radica precisamente
la naturaleza subsidiaria de esa acción, la cual no es mecanismo
alternativo o sustitutivo de los procesos que, de conformidad con las reglas
constitucionales y legales, están a cargo de las distintas jurisdicciones”.
[7]    Señala el artículo 86 de la Carta
Política que la acción de tutela “procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.  Esta figura del
perjuicio irremediable es tenida en cuenta en el Decreto 2591 de 1991, en donde
se señala, art. 6º, que la acción de tutela es improcedente ““1. Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia  de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
El numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 fue declarado exequible
por esta Corporación en la sentencia C-018 de 1993.
[8]    La naturaleza particular de un
conflicto sometido a consideración del juez de tutela puede admitir,
excepcionalmente, que se imparta una orden definitiva aunque se disponga de un
medio judicial de defensa. Esta circunstancia se presenta, por ejemplo, cuando
se imparte la orden de efectuar el pago de mesadas pensionales dejadas de
cancelar al accionante que, con tal omisión, ve vulnerado su derecho al mínimo
vital.
[9]    Corte Constitucional. Sentencia
T-001 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10]   Sobre esta materia pueden
consultarse también las sentencia C-360/96 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz y
SU-1193/00 MP: Alfredo Beltrán Sierra.
[11]   Fl. 101 cd. 1 del expediente.
[12]   Cfr. Artículos 13 y 85 de la
Constitución Política.
[13]   Corte Constitucional. Sentencia
T-861 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[14]   fls. 25 y ss cd. 1 del expediente.
[15]   La Ley 680 del 8 de
agosto de 2001 fue publicada en el Diario Oficial No. 44.516 del 11 de agosto
del mismo año.  El contenido de su artículo 6º es el siguiente: “ARTÍCULO 6o. Se
autoriza, a la Comisión Nacional de Televisión (CNTV), como a las Juntas
administradoras de los Canales Regionales para que, dentro de los tres (3)
meses siguientes a la vigencia de la presente ley, revise, modifique y
reestructure los actuales contratos con los operadores privados, con los
concesionarios de espacios de los canales nacionales de operación pública, así
como con los contratistas de otras modalidades del servicio público de
televisión en materia de rebaja de tarifas, forma de pago, adición
compensatoria del plazo de los contratos y otros aspectos que conduzcan a la
normal prestación del servicio público de televisión.
PARÁGRAFO. Para efectos de la reestructuración de las tarifas previstas
en este artículo derogase el literal g) del artículo quinto (5o.) de la Ley 182
de 1995. (subrayado fuera de texto)
De igual manera, la Comisión Nacional de Televisión - CNTV - deberá
tener en cuenta los cambios ocurridos, tanto en la oferta como en la demanda
potencial de pauta publicitaria en televisión.
Los demás concesionarios del servicio de Televisión también serán
titulares de la renuncia y de la terminación anticipada de los contratos
autorizada en el artículo 17 de la Ley 335 de 1996.
En los contratos de
concesión del servicio público de televisión por suscripción, se aplicarán en
lo pertinente las disposiciones que rigen en materia de tarifas, derechos,
compensaciones y tasas, para los servicios de telecomunicaciones, establecidas
en el Régimen Unificado para la Fijación de Contraprestaciones a favor del
Estado para los servicios de difusión sin sus excepciones y diferencias. Cuando
se den disminuciones en los costos para los contratos de concesión, estos
menores valores se deberán reflejar en beneficios para los usuarios”.
[16]   fl. 103 cd. 1 del expediente
[17]  Corte Constitucional. Sentencia
T-977/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[18]  Corte Constitucional. Sentencia
T-411/95. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[19]  Corte Constitucional. Sentencia
T-228/94. M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[20]  Idem.
[21]  M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[22]  Corte Constitucional. Sentencia
T-028/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[23]   fl. 107 cd. 1 del expediente
[24]   Artículo 15 de la
Ley 550 del 30 de diciembre de 1999. El texto completo de este artículo es el
siguiente: “Artículo 15.
Continuidad de contratos. Por el hecho de la promoción o iniciación de la
negociación de un acuerdo de reestructuración, no podrá decretarse la caducidad
administrativa de los contratos celebrados entre el Estado y el empresario; y
se tendrá por no escrita la cláusula en que se pacte que dicha promoción o
iniciación sea causal de terminación de los contratos de tracto sucesivo.
Son ineficaces, sin
necesidad de declaración judicial, las estipulaciones que formen parte de
cualquier acto o contrato y que tengan por objeto o finalidad impedir u
obstaculizar directa o indirectamente la promoción, la negociación o la
celebración de un acuerdo de reestructuración, mediante la terminación
anticipada de contratos, la aceleración de obligaciones, la imposición de
restricciones y, en general, a través de cualquier clase de prohibiciones,
solicitud de autorizaciones o imposición de efectos desfavorables para el
empresario que negocie o celebre un acuerdo de los previstos en esta ley.
Las discrepancias sobre la ineficacia
de una estipulación en el supuesto previsto en el presente artículo, serán
decididas a solicitud del empresario o de cualquier acreedor por la
Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de funciones jurisdiccionales,
mediante el procedimiento verbal sumario. De verificarse la ocurrencia de la
ineficacia, el pago de los créditos a favor del correspondiente acreedor
quedará legalmente postergado a la atención previa de todos los demás créditos,
y la Superintendencia ordenará la cancelación inmediata de todas las garantías
que hayan sido otorgadas por el empresario o por terceros para caucionarlos”.
[25]   Superintendencia de Sociedades.
Concepto 155-65452 del 11 de octubre de 2000.
[26]   fl. 92 cd. 1 del expediente.
[27]   Cláusula 21, nl. 3 del Contrato de
Concesión No. 209 de 1999.
[28]   Aunque la causal de caducidad del
contrato se refiere a un monto de la deuda en mora que exceda el 10% del valor
de la concesión, en el presente caso dicho monto es del 85% del valor de la
concesión. Cfr. fl. 24 cd. 1 del expediente.
[29]   Considerando No. 8 de la Resolución
402 de 2002, en fl. 27 cd 1. del expediente.
[30]   Según la Cláusula
21 del Contrato de Concesión No. 209/99, “LA COMISIÓN declarará la caducidad
del contrato mediante acto administrativo motivado, y ordenará su liquidación
en el estado en que se encuentre, si se presenta alguna de las siguientes
causales:
1.            El
incumplimiento de las obligaciones de El Concesionario que afecten en forma
grave y directa la ejecución del contrato y evidencien que puede conducir a su
paralización.
2.            (...)
3.            Cuando
se incurra en mora por parte de El Concesionario, en el pago de la compensación
por tres (3) trimestres consecutivos. Cuando el monto de la deuda en mora de El
Concesionario exceda el diez por ciento (10%) del valor total de la concesión.
(...)
Parágrafo. La
declaratoria de caducidad no dará lugar a indemnización al Concesionario, quien
se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en la Ley 80 de
1993. La declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de
incumplimiento. (...)
Declarada la
caducidad, La Comisión abrirá licitación pública para garantizar la continuidad
en la prestación del servicio.
El Concesionario dará
cumplimiento a lo previsto en el artículo 31 de la Ley 80 de 1993.
[31]   fl. 100 cd 1 del expediente.
[32]   Ibídem.
[33]   Corte Constitucional. Sentencia
T-462 de 1999.
[34]   El principio de libertad económica
puede configurarse como una derecho fundamental por conexidad. Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia SU-157/99 MP: Alejandro Martínez Caballero.