C-539-10
Sentencia C-539/10
Sentencia C-539/10
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de claridad y suficiencia en los cargos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON FUERZA MATERIAL DE
LEY-Competencia de la Corte Constitucional/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DICTADO EN VIRTUD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia
de la Corte Constitucional
PRINCIPIO
DE INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO-No es absoluto/PRINCIPIO DE
INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO-Alcance y límites
COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto
Esta modalidad se presenta cuando la
Corte al examinar la norma acusada, “se ha limitado a cotejarla frente a una o
algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la
Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad;
así sostuvo que se presenta cuando: “... el análisis de la
Corte está claramente referido sólo a una norma de la
Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia
a otros que pueden ser relevantes para definir si la
Carta Política fue respetada o vulnerada
PRINCIPIO
DE INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO-Reglas de excepción
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de certeza, suficiencia y claridad
De conformidad con la jurisprudencia sentada por esta Corporación
judicial, relativa a los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad,
la certeza del cargo es un requisito sustancial de la
admisibilidad de dichas demandas, conforme al cual es necesario que la
prescripción jurídica acusada de inconstitucional esté realmente contenida en
la disposición concretamente acusada. Los cargos son ciertos, ha dicho la
Corte, cuando permiten “la confrontación entre la
Constitución y la norma legal a partir de contenidos normativos verificables,
derivados del texto de las normas acusadas”. De su parte, la suficiencia del
cargo es también un requisito de admisibilidad, que exige que la demanda
desarrolle una argumentación que explique de manera completa las razones de la
inconstitucionalidad. Los cargos son suficientes, ha dicho la
Corte, cuando  exponen “todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche”. Finalmente,
la claridad de la demanda es el requisito de admisibilidad de la misma que hace
alusión a que los cargos aducidos en ella no sean confusos, contradictorios o
ininteligibles, sino fáciles de comprender por “seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa”.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Presupuestos
Tratándose de demandas en las
que se alega la violación del derecho a la igualdad, lo primero que debe ser
demostrado por el actor es que dos o más sujetos o grupos de sujetos se encuentran
en la misma situación fáctica, o al menos en una muy similar, y que por ello
respecto de la misma el legislador debe dispensarles el mismo tratamiento
jurídico. Además, la Corte ha explicado que dado que el legislador puede
introducir tratos legales desiguales si con ello logra conseguir un objetivo
constitucionalmente relevante, siempre y cuando dicho trato dispar resulte
proporcionado y sea razonable, todo cargo que se base en la violación del
principio de igualdad, es decir que denuncie que la norma acusada omite incluir
a un grupo que se encuentra en la misma situación de hecho regulada, “debe
estar acompañado de la fundamentación  acerca de la razón por la cual una
determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio en contra de
un subgrupo de personas”, es decir un tratamiento desigual constitucionalmente
injustificado, desproporcionado o irrazonable. Esta argumentación debe
orientarse a demostrar que “a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la
Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de
beneficiarios de una medida”.
Referencia: expediente D-7938
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) del Decreto 028 de 2008.
Actor: Mauricio Fernando
Rodríguez Tamayo
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil diez (2010).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio
González Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos
Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo
demandó el artículo 21 (parcial) del Decreto Ley 028 de 2008 “por medio del
cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al
gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”.
Mediante auto del diecisiete (17)
de noviembre de dos mil nueve (2009), el Despacho del magistrado sustanciador
inadmitió la demanda, por cuanto el demandante no había sustentado con razones claras,
específicas y suficientes los motivos por los cuales consideraba que el texto
acusado desconocía la Constitución, omitiendo de esta manera el requisito
exigido por el numeral 3° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 para la
presentación de las demandas de inconstitucionalidad.
En atención a lo anterior, el
accionante corrigió la demanda y el Despacho, mediante auto del diez (10) de diciembre
del dos mil nueve (2009), procedió a su admisión.
2.
LA DEMANDA
2.1. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, subrayando y
resaltando los apartes acusados:
“DECRETO 028 DE 2008
(enero 10 de 2008)
“por medio del cual se define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema
General de Participaciones.
“El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades especiales contenidas en
el artículo 356 de la
Constitución Política, adicionado por el artículo 3° del Acto Legislativo
número 04 de 2007,
“DECRETA:
“Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones
son inembargables.
Para evitar situaciones derivadas de decisiones
judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios
financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las
autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán
efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva
entidad territorial. Para
cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto
del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en
el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo
dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a
causal de destitución del cargo conforme a las normas legales
correspondientes.”
2.2. ANÁLISIS DE LA
DEMANDA
El actor señala que las
expresiones resaltadas y subrayadas desconocen los artículos 2°, 13, 95
-numeral 7°- y 229 de la
Constitución Política. Lo anterior, por cuanto eliminan la posibilidad de
decretar medidas cautelares de embargo sobre los recursos de las entidades
territoriales que provengan del Sistema General de Participaciones (en adelante
SGP). Soporta su argumentación en las razones que a continuación se exponen:
2.2.1.  Considera que se
incumple la finalidad esencial de las autoridades públicas, consagrada en el
artículo 2° superior, de proteger la honra, derechos y bienes de las personas
residentes en Colombia, en tanto la inembargabilidad consagrada en la norma
acusada deja sin protección legal a las personas que prestan servicios o
contratan obras o suministro de bienes con  la Administración, relacionados con los objetivos que persigue el SGP, pues ante el
incumplimiento de la entidad pública, sus derechos quedan desprotegidos porque
no pueden perseguir los recursos de dicho  Sistema. Afirma entonces que en
estos casos tales recursos deben hacer parte de la prenda general de garantía
para el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por las entidades
territoriales.
2.2.2.  Así mismo, sostiene que
se vulnera el derecho a la igualdad de las demás entidades públicas distintas a
los entes territoriales, así como de los particulares que contraigan deudas con
el Estado, pues el artículo acusado sólo prevé la inembargabilidad de los
recursos mencionados en cabeza de las entidades territoriales. Considera que
dicha excepción es injustificada y crea un trato discriminatorio, tal como lo
entendió la Corte Constitucional en la
Sentencia C-566 de 2003[1]
al examinar la constitucionalidad del inciso primero (parcial) del artículo 91
de la Ley 715 de 2001 y, además,  siguiendo la línea jurisprudencial fijada en
las Sentencias C-546 de 1992, C-354 de 1997 y C-793 de 2002. Línea
jurisprudencial según la cual los recursos del SGP pueden ser objeto de medidas
cautelares de embargo, siempre y cuando los títulos ejecutivos respectivos
tengan como fuente el cumplimiento de las obligaciones dispuestas en la
Ley 715 de 2001, pues de lo contrario se constituye una violación a los
derechos a la igualdad y al acceso a la Administración de Justicia.
2.2.3.  Manifiesta que la norma
acusada desconoce el numeral 7° del artículo 95 de la
Carta Política, relativo al deber de todas las personas de colaborar con el
buen funcionamiento de la
Administración de Justicia, por cuanto sustrae a los entes territoriales de la
obligación de responder con los recursos del SGP, en caso de incumplimiento de
obligaciones contraídas, sin que puedan decretarse medidas cautelares para ese
fin. Agrega que la disposición acusada tolera el incumplimiento del deber de
colaboración con la Justicia, porque implica que muchos procesos ejecutivos se
mantengan activos y vigentes en los despachos judiciales hasta tanto existan
otros recursos económicos para cumplir con las obligaciones desatendidas. Lo
anterior, según lo aduce el actor, no garantiza el cumplimiento de las
decisiones judiciales, como a su parecer fue advertido por la corte en la
Sentencia C-566 de 2003.
2.2.4.  Finalmente, indica que
el derecho de acceso a la
Administración de Justicia, establecido en el artículo 229 Superior, también
se ve limitado por la prohibición de decretar medidas cautelares de embargo
sobre los recursos del SGP, cuando tales dineros son destinados constitucional
y legalmente para cubrir los servicios y cumplir las finalidades de la
Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”. Concluye que la norma acusada no permite una tutela
judicial apropiada, pues aunque es posible iniciar el proceso ejecutivo, en la
mayoría de los casos no puede hacerse efectivo el cobro de los dineros
adeudados y las sentencias no se pueden cumplir en los plazos estipulados en el
artículo 177 del Código Contenciosos Administrativo, lo cual, además,  fue
advertido por la Sentencia C-566 de 2003.
Solicita
entonces, como pretensión principal, que la norma acusada sea declarada
inexequible y, subsidiariamente, que se condicione su exequibilidad a “que
se entienda que sí es procedente decretar medidas cautelares sobre los recursos
que reciben las entidades territoriales por el Sistema General de
Participaciones, cuando los títulos ejecutivos respectivos provengan de
obligaciones adquiridas por tales entidades para atender cualquiera de los
servicios que componen cada una de las participaciones del Sistema (propósito
general, salud, educación, saneamiento básico), incluyendo cualquier clase de
títulos ejecutivos como sentencias, contratos, obligaciones laborales, etc.”
3.     INTERVENCIONES
3.1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
En representación del Ministerio de la referencia, intervino en
forma oportuna dentro del proceso el ciudadano Luis Fernando León Granados, quien
solicitó declarar la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de los
cargos presentados por la violación de los artículos 2°, 13 y 229 de la
Carta Política, y la inhibición en relación con el cargo por violación del
numeral 7° del artículo 95 Superior.
En primer lugar, resalta que las expresiones acusadas del artículo
21 del Decreto 028 de 2008 ya surtieron juicio de constitucionalidad en la
Sentencia C-1154 de 2008[2].
Indica que en esa providencia, la Corte se apartó de pronunciamientos
anteriores realizados en las Sentencia C-793 de 2002 y C-566 de 2003,
reiterando la importancia de la vigencia del principio de inembargabilidad de
los recursos públicos en general, pero advirtiendo que no se trata de un
principio absoluto, debido a que debe ser conciliado con principios y garantías
tales como el reconocimiento de la dignidad humana, la efectividad de los
derechos, la seguridad jurídica, el derecho de propiedad, el acceso a la
justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.
Relata que con base en lo anterior, en la
Sentencia C-1154 de 2008 la Corte se refirió a tres excepciones al principio
de la inembargabilidad creadas por vía jurisprudencial, a saber: cuando se
trata de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral (Sentencia C-546
de 1992); para hacer efectivo el pago ordenado mediante sentencias judiciales (Sentencia
C-354 de 1997); y para hacer efectivos títulos emanados del Estado que
reconocen una obligación clara, expresa y exigible (Sentencia C-103 de 1994).
Igualmente, enunció cómo esta Corporación en la
Sentencia en comento resaltó la importancia de proteger los recursos
provenientes del SGP, debido a que tienen una especial destinación social.
Afirma el interviniente que el demandante hace un limitado análisis
de constitucionalidad de la norma demandada, con base en jurisprudencia emitida
en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001, desconociendo lo establecido por
el Acto Legislativo 04 de 2007 que redimensionó la finalidad y protección de
los recursos del SGP, así como el principio de inembargabilidad, parámetros
fielmente plasmados en la Sentencia C-1154 de 2008[3].
Aduce que, de acuerdo con lo dicho por la
Corte en la Sentencia C-1154 de 2008, la reforma constitucional del 2007 se
tradujo en una “mayor rigidez constitucional en lo referente al destino
social de los recursos del SGP, que implica examinar desde una óptica diferente
el principio de inembargabilidad y las reglas de excepción. En este sentido, la
regla general debe seguir siendo la inembargabilidad de recursos del
presupuesto, para permitir sólo excepcionalmente la adopción de medidas cautelares”.
Por lo anterior, según lo afirma el Ministerio, en la providencia en cita se
condicionó la exequibilidad del artículo 21 acusado, lo cual constituye una
decisión que difiere de los pronunciamientos constitucionales anteriores
mencionados en la demanda. Esto lo lleva a concluir que el accionante no puede
acudir a referencias jurisprudenciales previas al Acto Legislativo 04 de 2007
en materia de la inembargabilidad de los recursos del SGP, específicamente  a
las sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003.
Frente a los cargos invocados por la supuesta violación de los
artículos 2, 13 y 229, afirma el interviniente que la
Corte en la Sentencia C-1154 de 2008 se pronunció respecto de cada uno,
concluyendo que el artículo 21 -hoy de nuevo demandado- se ajusta a dichas
disposiciones constitucionales. Así, concluye que existe una imposibilidad de
pronunciarse de fondo sobre estos cargos por haberse configurado el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional, en cuanto en el presente caso el actor se
fundamenta en acusaciones ya abordadas en la primera decisión y presenta
iguales razones a las esgrimidas originalmente en la anterior demanda.
Además, sostiene que al tratarse la
Sentencia C-1154 de 2008 de una decisión condicionada, sus efectos fueron de
cosa juzgada absoluta en la medida que determinó cuál debe ser la
interpretación de la norma acusada. Sin embargo, considera que puede
presentarse una cosa juzgada aparente, porque en el estudio de
constitucionalidad pasado no se efectuó expresamente un análisis de la norma
acusada frente a todo el ordenamiento constitucional, no habiéndose precluido
por completo la oportunidad de interponer nuevas demandas contra la misma
norma.
Por lo anterior, afirma que el análisis de los cargos de la presente
demanda se debe circunscribir al estudio de la presunta violación del artículo
95, numeral 7, superior. Con todo, sostiene que de todas maneras la
Corte debe declararse inhibida respeto de este cargo por ineptitud sustancial
de la demanda, al carecer de certeza y suficiencia en la carga argumentativa.
En efecto, indica que el cargo carece de certeza debido a que el autor hace
derivar de la norma consecuencias subjetivas que no están allí contempladas,
haciendo inferencias que parten de su desconocimiento de que el Acto
Legislativo 04 de 2007 redimensionó el alcance del principio de
inembargabilidad de los recursos del SGP. Afirma que los argumentos del
accionante son abiertamente contrarios al pronunciamiento hecho por la
Corte en la Sentencia C-1154 de 2008[4],
en cuanto al condicionamiento de la exequibilidad del artículo acusado, en el
entendido que “si los recursos correspondientes a los ingresos
corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son
suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los
recursos de destinación específica”.
En segundo
lugar, aduce que el cargo carece de suficiencia porque no desarrolla argumentos
mínimos que demuestren la inconstitucionalidad del enunciado normativo, siendo
un juicio aislado que no amerita un pronunciamiento de fondo por parte de esta
Corporación.
Finaliza
advirtiendo que en caso de que la Corte decida entrar al fondo del estudio de
constitucionalidad de la norma en relación con el numeral 7 del artículo 95,
éste debe entenderse exequible de acuerdo a los parámetros establecidos por la
Corte en la Sentencia C-1154 de 2008 y en su condicionamiento, pues con base
en la interpretación acogida por esa providencia, se erradicaron las
interpretaciones conforme a las cuales el principio de inembargabilidad es
absoluto. De tal manera que, acceder a la pretensión del actor de que se
permita el decreto de medidas cautelares de manera directa en contra de los
recursos del SGP, desconoce las finalidades del Acto Legislativo 04 de 2007 relativas
a la prioridad de asegurar el destino social de estos recursos para financiar
la salud, la educación, los servicios de agua potable y de saneamiento básico.
Olvidando además, que la norma acusada es un desarrollo del artículo 356
Superior, cuya finalidad es la protección de estos recursos.
Agrega que es
indebido solicitar de manera subsidiaria la exequibilidad condicionada, de
acuerdo a lo establecido por la jurisprudencia constitucional según la cual las
demandas de inconstitucionalidad deben contener una directa e inequívoca
pretensión de inconstitucionalidad.
Así, solicita
a la Corte que declare estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-1154 de 2008[5]
en relación con los cargos por violación de los artículos 2, 13 y 229 de la
Corte, y que se declare inhibida para pronunciarse sobre la violación del
artículo 95, numeral 7 o, en su defecto, que declare la exequibilidad de la
norma acusada.
3.2.
Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
También en
forma oportuna intervino dentro del proceso el ciudadano Manuel Vicente Cruz
Alarcón, en representación del Ministerio de la referencia. Consideró
que la norma acusada debe ser declarada exequible, bajo los siguientes
argumentos:
Comienza por
señalar que el artículo 21 del Decreto 028 de 2008 no puede entenderse
vulneratorio del artículo 2° superior, por cuanto en ningún momento contradice
las finalidades del Estado en relación con la protección de las personas
residentes en Colombia en sus bienes y derechos, pues precisamente busca que el
Estado cumpla con sus deberes de continuidad, cobertura y calidad de los
servicios prestados a la colectividad para avanzar hacia la seguridad social y
económica. En consecuencia, manifiesta que debe prevalecer el interés general
sobre el particular, lo cual se vería truncado si se declarara inexequible la
norma acusada, en tanto pondría en peligro la prestación de los servicios a
cargo de las entidades territoriales, así como el desarrollo comunitario y la
satisfacción de necesidades de interés general.
En relación con el
cargo invocado por presunta violación del artículo 13 de la
Carta, señala el interviniente que de acuerdo con la
Sentencia C-221 de 1992, el principio de igualdad es objetivo y no formal, lo
que se traduce en que es posible dar tratamientos distintos a los particulares
frente a los entes territoriales; además, en este caso debe observarse que los
artículos 356 y 357 de la Constitución permiten que los recursos provenientes
del SGP no puedan ser objeto de medidas cautelares. Lo anterior se deriva de la
necesidad de evitar que a través del embargo se afecte la cobertura,
continuidad, calidad y eficacia de los servicios prestados, servicios que son
propios del estado social de derecho.
Frente a la
presunta violación del numeral 7 del artículo 95 de la
Constitución, señala que la norma acusada no impide el funcionamiento de la Administración de Justicia, en cuanto no libera a las entidades territoriales de sus
obligaciones, sino que establece que las mismas deben ser atendidas con otros
recursos distintos de los del SGP. Así se garantiza que estos dineros se
inviertan en su integridad a las necesidades básicas a cargo de los entes
territoriales. Esto, en tanto dichos recursos corresponden a una renta exógena
que tiene destinación específica, prohibiéndose su destinación al pago de
sentencias judiciales dentro de procesos ejecutivos, como quiera que las
entidades territoriales cuentan con otras fuentes cuya erogación no afecta la
prestación normal de los servicios financiados por el SGP.
En igual sentido
se pronuncia en relación con el artículo 229 de la
Carta, citando las consideraciones de la
Corte en las sentencias C-566 de 2003[6]
y C-1154 de 2008[7],
para concluir que la inembargabilidad de los recursos del SGP debe ser absoluta
para que se garantice la intangibilidad y el desarrollo de las entidades
territoriales.
Concluye la
intervención solicitando a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de
la norma acusada, en cuanto al parecer del interviniente la demanda carece de
una argumentación clara y suficiente que le permita a la
Corte razonar adecuadamente sobre el juicio de constitucionalidad planteado
contra el artículo 12 parcial del Decreto 028 de 2008.
3.3.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación.
El ciudadano Oscar
Manuel Silva Rojas, en representación del Departamento Nacional de Planeación,
solicita a la Corte declarar exequibles los apartes demandados del artículo 21
del Decreto 028 de 2008.
En primer lugar,
señala que ya la Corte en la
Sentencia C-1154 de 2008 se pronunció de fondo sobre la disposición ahora
acusada, providencia que tuvo efectos de cosa juzgada constitucional en
relación con los cargos nuevamente invocados en la presente demanda, teniendo
en cuenta que en esa ocasión se realizó un examen integral de la concordancia
de la disposición con el ordenamiento constitucional, existiendo identidad de
la norma acusada, la pretensión, los hechos y los argumentos esgrimidos.
Indica que en la
citada providencia la Corte fue clara en advertir la finalidad constitucional
de la inembargabilidad de los recursos del SGP, que en nada transgrede los
fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2° superior, pues,
contrario a lo aducido por el demandante, tiene por objeto precisamente asegurar
el cumplimiento de dichos deberes estatales.
Igualmente señala
que el artículo 13 superior tampoco se encuentra vulnerado, en cuanto la norma
pretende proteger especialmente a aquellas personas que por su condición
económica se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Afirma que
la interpretación del actor sobre el derecho a la igualdad resulta restrictiva,
en tanto pierde de vista que las entidades territoriales tienen características
particulares que las diferencian de los demás entes estatales, entre otras, por
cuanto son las únicas beneficiarias del SGP.
Hace referencia
asimismo al alcance del principio de la inembargabilidad de los recursos del
SGP, derivado de lo establecido en el artículo 63 de la
Carta, cuyo alcance se encuentra dado por el Acto Legislativo 04 de 2007, el
cual determinó que las pautas para su implementación competen al Gobierno
Nacional mediante una estrategia de monitoreo de los recursos, que tiene como
finalidad garantizar la eficacia y la eficiencia en la función pública en
cumplimiento de los mandatos del artículo 209 Superior.
A pesar de que
expone las anteriores reflexiones, el interviniente insiste en que la
Corte debe estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-1154 de 2008[8],
en cuanto tuvo efectos de cosa juzgada constitucional en relación con los
cargos por violación de los artículos 2, 13 y 229 de la
Constitución.
Ahora bien, en
relación con la presunta violación del numeral 7 del artículo 95 de la
Carta, afirma que la norma acusada no limita el acceso a la
Administración de Justicia, y que el actor parte de un supuesto equivocado al
sostener que con la imposibilidad de decretar medidas cautelares se restringe
la actuación de los jueces. Esto, por cuanto esa restricción no implica que los
recursos del SGP se conviertan en los únicos fondos existentes para el
cumplimiento de las obligaciones de las entidades territoriales. Indica que la
norma no pregona una cultura del no pago, ni el desconocimiento de las
obligaciones laborales, sino que por el contrario persigue la destinación
adecuada de los recursos, que, en este caso, es además específica a favor de la
prestación de los servicios de salud, educación, agua potable y saneamiento
básico.
En conclusión,
solicita a esta Corporación estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-1154 de 2008 que declaró exequible el artículo demandado.
3.4.
Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario
A nombre de la
Universidad del Rosario intervino oportunamente dentro del proceso la
ciudadana Luisa Fernanda García, quien sostuvo que existe cosa juzgada absoluta
respecto a la constitucionalidad de los apartes acusados del artículo 21 del
Decreto 028 de 2008, en cuanto fueron declarados condicionalmente exequibles
por la esta Corporación en la
Sentencia C-1154 de 2008[9],
al ser encontrados ajustados a los artículos 2, 13 y 229 de la
Carta.
Luego de hacer un
análisis sobre el fenómeno de la cosa juzgada, el Sistema General de
Participaciones y la inembargabilidad de sus recursos, recuerda las
consideraciones de la Corte en relación con la finalidad y contenido de la
disposición demandada, para concluir que los cargos no están llamados a
prosperar, por no configurarse vulneración alguna de los artículos
constitucionales invocados y porque sobre el asunto recae el fenómeno jurídico
de la cosa juzgada constitucional.
4.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del
término legalmente previsto emitió el concepto de su competencia, en el cual
pidió a la Corte estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-1154 de 2008[10],
donde se declaró exequible parcialmente el artículo 21 del Decreto 028 de 2008
bajo el entendido según el cual “el pago de las obligaciones laborales
reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho
(18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los
recursos correspondientes a los ingresos corrientes no son suficientes para
pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación
específica”. Por otra parte, solicita que de no considerarse procedente la
anterior petición, la Corte se declare inhibida para conocer de la presente
demanda, debido a la falta de claridad y suficiencia en la formulación de los
cargos.
Fundamenta
sus peticiones en los siguientes argumentos:
En primer lugar, el Ministerio Público advierte que, sin duda, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción, debido
a que el artículo demandado hace parte de una norma con fuerza material de ley
expedida en virtud de facultades extraordinarias concedidas al Gobierno
Nacional por el Constituyente mediante el artículo 3 del Acto Legislativo 04 de
2007, para regular asuntos propios de la competencia del legislador ordinario.
Sostiene el señor Procurador que mediante sentencia C-1154 de 2008[11],
se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 21 del Decreto Ley 028 de
2008, frente a demanda parcial por cargos similares a los de la presente
acción, relacionados con la vulneración a la igualdad y al acceso a la Administración de Justicia como consecuencia de la inembargabilidad de los recursos a que
alude la disposición. Por ello, solicita a esta Corporación ordenar estarse a
lo decidido en dicha providencia.
Agrega la vista fiscal, que aún si la
Corte considera que no existe cosa juzgada constitucional, de todas maneras
debe declararse inhibida por ausencia de claridad y suficiencia en la
formulación de los cargos de la demanda. Advierte que un cargo se considera
claro cuando su formulación tiene un hilo conductor que permite comprender las
razones en que se basa; y se considera suficiente cuando a partir de la
exposición de todos los elementos de juicio, permite al juez constitucional
detectar una duda siquiera mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma
acusada. Así, afirma que en esta oportunidad la
Corte debe declararse inhibida, por cuanto el demandante se limita a hacer
afirmaciones sobre la violación de la Carta, sin presentar razonamientos y
demostraciones fácticas necesarias para abordar un estudio de fondo.
5.     CONSIDERACIONES
DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
5.1.
Competencia
Respecto de la
competencia de la Corte Constitucional para conocer demandas de
constitucionalidad dirigidas en contra del Decreto Ley 28 de 2008, expedido por
el Presidente de la República “en ejercicio
de las facultades especiales contenidas en el artículo 356 de la
Constitución Política, adicionado por el artículo 3° del Acto Legislativo
número 04 de 2007”, esta Corporación
judicial tuvo ocasión de pronunciarse en la
Sentencia C-1154 de 2008, oportunidad en la cual sobre este asunto explicó lo
siguiente:
“Conforme al criterio material, la
Sala encuentra que el Decreto 28 de 2008 constituye una norma con fuerza de
ley, de manera que la competencia para adelantar el examen de
constitucionalidad corresponde a esta Corporación en el marco de lo previsto en
los numerales 4 y 5 de la
Carta Política, que asigna a la Corte la competencia para examinar los
decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional. La
naturaleza del Decreto 28 de 2008 como norma con fuerza material de ley se
explica por las siguientes razones:
“a.- Materia regulada. La primera razón por la que el Decreto 28 de
2008 debe ser considerado como una norma de vocación legal, es porque la
materia regulada es de naturaleza legislativa (reserva de ley). Al respecto, el
artículo primero del decreto señala cuál es su objeto y campo de aplicación.
Dice la norma:
“Artículo 1°. Objeto. El presente decreto tiene por
objeto definir la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al
gasto que ejecutan las entidades territoriales con recursos del Sistema General
de Participaciones, la cual se aplicará en concordancia con los artículos 209 y
287 de la
Constitución Política.
Para su aplicación y cumplimiento, se definen los
eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios,
las medidas que las autoridades pueden adoptar para evitar tal situación y la
determinación efectiva de los correctivos necesarios, con el propósito de
asegurar el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en
los servicios mediante la utilización de los mencionados recursos, conforme a
lo previsto en los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y las normas legales que los desarrollan. En
consecuencia, esta estrategia forma parte de la operación del Sistema General
de Participaciones”.
“No es difícil
advertir que los temas regulados son aquellos respecto de los cuales la
Constitución exigió expresamente una configuración legal. En efecto, conforme
al artículo 287 de la Carta, las entidades territoriales tienen derecho a
participar en las rentas nacionales, para lo cual gozan de autonomía en la
gestión de sus intereses “dentro de los límites de la
Constitución y la Ley”. En esa medida, las limitaciones y controles al manejo
de los recursos del SGP por parte de las entidades territoriales sólo pueden
provenir de la Constitución o en su defecto de la ley, lo cual significa que el
Decreto 28 de 2008 debe corresponder a una norma con fuerza material de ley.
“b.- Fuerza
jurídica. En concordancia con lo anterior, la segunda razón que explica la
naturaleza legal del Decreto 28 de 2008 hace referencia a su fuerza jurídica en
el sistema de fuentes. Desde esta perspectiva, el decreto en mención tiene la
capacidad de adicionar o modificar regulaciones de orden legal, lo que lo sitúa
en un plano superior al de una norma reglamentaria. Para el caso específico del
artículo 21 del Decreto, norma que ahora es objeto de demanda, es innegable
cierta incidencia frente al artículo 18 de la
Ley 715 de 2001, según la cual los recursos del SGP destinados a educación “no
podrán ser objeto de embargo, pignoración titularización o cualquier otra clase
de disposición financiera”[12],
y frente al artículo 91 de la misma ley, según la cual “por su destinación
constitucional estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización
u otra clase de disposición financiera”[13].
“Si además se
tiene en cuenta su fuerza jurídica pasiva, es decir, la capacidad de una norma
de ser reformada por otra[14],
es claro que el Decreto en mención sólo podría modificarse por una norma de
rango legal, pues el Gobierno no podría expedir un decreto para reformarlo,
toda vez que la atribución del Gobierno fue solamente transitoria (durante los
6 meses posteriores a la expedición del acto legislativo). En consecuencia, en
virtud de su potencialidad normativa, la
Corte concluye que el Decreto 28 de 2008 es una norma con fuerza material de
ley.
“c.-
Reglamentación del decreto. Por último, otra circunstancia que conduce a
afirmar que la norma acusada tiene vocación de ley, es su reglamentación por el
Gobierno Nacional. En este sentido la Corte no puede pasar desapercibido el
hecho de que el Presidente de la
República, “en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial de las conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política y el Decreto 028 de 2008”,
expidió el Decreto 2911 del 11 de agosto de 2008, “Por medio del
cual se reglamenta parcialmente el Decreto 028 de 2008 en relación con
las actividades de control integral, y se dictan otras disposiciones”.
(Resaltado fuera de texto).
“Como es sabido, la potestad reglamentaria se ejerce para la
cumplida ejecución de las leyes (art.189-10 CP), lo cual sugiere que el propio
Gobierno Nacional tenía claridad de que la regulación expedida a través del
Decreto 28 de 2008 no sólo correspondía a una norma con fuerza material de ley,
sino que respecto de la misma podía ejercer la facultad de reglamentación, como
efectivamente ocurrió con la expedición del Decreto 2911 de 2008.
“...
“Las
consideraciones precedentes permiten afirmar que el Decreto 28
de 2008, “por medio del cual se define la
estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice
con recursos del Sistema General de Participaciones”, constituye una norma con
fuerza material de ley. En consecuencia, la competencia para llevar a cabo el
control abstracto de constitucionalidad está asignada a la
Corte Constitucional, de acuerdo con las atribuciones previstas en los
numerales 4 y 5 del artículo 241 de la
Carta Política.
“Esta
circunstancia no desconoce el principio de taxatividad en la atribución de
competencia prevista en el artículo 241 de la
Carta Política, sino que responde a una lectura integral y sistemática de la
Constitución, que consagra la competencia principal y prevalerte de esta
Corporación como garante de la supremacía e integridad de la
Carta Política, y dejando a salvo la competencia concurrente, pero residual,
del Consejo de Estado (art. 237-2); así, es claro que esta autoridad debe
ejercer el control de constitucionalidad de las normas reglamentarias del
Decreto Ley 28 de 2008, en particular el Decreto Reglamentario 2911 de 2008”.
Así pues, la
Corte es competente para conocer la presente demanda.
5.2.
El problema jurídico que propone la demanda.
5.2.1.
Según se reseñó en el acápite de Antecedentes de la presente sentencia, el
demandante considera que cuando el artículo 21 del Decreto 028 de 2008 dispone
que los recursos del Sistema General de
Participaciones  son inembargables, y que por consiguiente las medidas
cautelares que adopten las autoridades judiciales se harán efectivas únicamente
sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad
territorial, mas no sobre los recursos provenientes de tal SGP, desconoce las
siguientes normas superiores:
(i) el artículo 2° de la
Constitución Política, que ordena a las autoridades públicas proteger la
honra, derechos y bienes de las personas, puesto que ante el incumplimiento de
las obligaciones contractuales de las entidades territoriales adquiridas para
cumplir los propósitos del SGP, los respectivos acreedores quedan
desprotegidos, en cuanto no pueden perseguir los referidos recursos de tal
Sistema de financiación;
(ii) el artículo 13
superior, porque la norma otorga un trato preferencial a los entes
territoriales frente a las demás entidades públicas, a quienes no confiere el
mismo privilegio de inembargabilidad de sus recursos; así mismo, porque
dispensa un diferente tratamiento a dichas entidades territoriales deudoras,
frente al que legalmente se da a los particulares deudores del Estado;
(iii) el numeral 7°
del artículo 95 de la Carta, relativo al deber de todas las personas de
colaborar con el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, porque al permitir que procesos ejecutivos se mantengan activos y
vigentes en los despachos judiciales hasta tanto existan recursos económicos diferentes
a los del SGP para cumplir con las obligaciones contractuales desatendidas de
las entidades territoriales, no garantiza adecuadamente el cumplimiento de las
decisiones judiciales.
(iv) Y finalmente,
el artículo 229 Superior concerniente al derecho de acceso a la Administración de Justicia, por cuanto al decretarse la inembargabilidad de los recursos del
SGP,  no puede hacerse efectivo el cobro de los dineros adeudados por las
entidades territoriales y las sentencias no se pueden cumplir en los plazos
estipulados en el artículo 177 del Código Contenciosos Administrativo.
Con fundamento en
la presunta violación de las normas constitucionales citadas, el demandante
pide que la norma acusada sea declarada inexequible; como petición subsidiaria
solicita que se condicione su exequibilidad a que se entienda que sí cabe el
embargo de los recursos de las entidades territoriales procedentes del SGP,
cuando los créditos que se cobran judicialmente hayan sido adquiridos para atender
cualquiera de los servicios de propósito general, salud, educación o
saneamiento básico, a los que según la ley se destina dicho Sistema de financiación.
5.2.2.
Varias de las intervenciones advierten que sobre los apartes
acusados obra un pronunciamiento de esta Corporación, recogido en la
Sentencia C-1154 de 2008[15];
en el mismo sentido se pronuncia la vista fiscal. No obstante, algunos de los
intervinientes estiman que en relación con el cargo por la presunta violación
del numeral 7° del artículo 95 Superior no ha recaído decisión
alguna de la Corte. Empero, opinan que la
Corte debe declararse inhibida respeto de esta acusación, por ineptitud
sustancial de la demanda, al carecer la argumentación de la certeza y
suficiencia.
En todo caso, las
intervenciones solicitan que, de no admitirse la existencia de la cosa juzgada
constitucional, sean declarados exequibles los apartes demandados del artículo
21 del Decreto 028 de 2008.
Por su parte, el
Ministerio Público pide que, de no admitirse la existencia de la cosa juzgada, la
Corte profiera un fallo inhibitorio por ineptitud general de todos los cargos
de la demanda.
5.2.3.
Así las cosas, corresponde a la Sala, en primer lugar, precisar el alcance
de lo decidido por esta Corporación en la
Sentencia C-1154 de 2008[16],
a fin de establecer si respecto de las expresiones acusadas del artículo 21 del
Decreto 028 de 2008 ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, que le
impida hacer un nuevo pronunciamiento. De establecerse que dicho fenómeno no se
configura respecto de dichos cargos, o de alguno de ellos, entonces la
Sala tendría que revisar la aptitud sustancial de la demanda, en vista de que
tanto el señor Procurador como uno de los ciudadanos intervinientes estiman que
los cargos no cumplen con las exigencias legales y jurisprudenciales para
adelantar este tipo de procesos. Y solamente si llegara a establecerse que los
cargos son aptos y que sobre ninguno de ellos se ha pronunciado esta
Corporación, procedería llevar a cabo el estudio de constitucionalidad del
artículo parcialmente acusado, para determinar si la regla general de la
inembargabilidad de los recursos de las entidades territoriales procedentes del
SGP desconoce el deber de las autoridades de proteger
a los ciudadanos en su vida, honra y bienes, el derecho a la igualdad, el deber
de colaboración con la Administración de Justicia, y el derecho de acceso a
ella, a que se refieren, respectivamente, los artículos 2°, 13, 95 numeral 7, y
229 de la
Constitución Política, en el caso en el que los títulos ejecutivos
respectivos provengan de obligaciones adquiridas por las entidades
territoriales “para atender cualquiera de los servicios que componen cada
una de las participaciones del Sistema (propósito general, salud, educación,
saneamiento básico), incluyendo cualquier clase de títulos ejecutivos como
sentencias, contratos, obligaciones laborales, etc.”, como según se dijo lo
estima el demandante.
Pasa la
Corte ha ocuparse de los anteriores asuntos.
5.3.
El alcance de lo decidido por la Corte en la
Sentencia C-1154 de 2008
5.3.1. Disposición entonces acusada: En la
Sentencia C-1154 de 2008[17],
la Corte resolvió la demanda de inconstitucionalidad incoada en contra de las
siguientes expresiones del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, que se subrayan
y resaltan dentro del texto de la disposición, las cuales, como puede
observarse, son las mismas que se acusan dentro del presente proceso:
“Artículo 21. Inembargabilidad.
Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables.
“Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales
que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados
con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades
judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos
corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. Para cumplir
con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del
recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el
transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.
“Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan
lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar
a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”.
5.3.2. Los cargos de la demanda: El
demandante aducía que cuando los apartes acusados del artículo 21 del Decreto 028 de 2008 prohibían que sobre los recursos del SGP
se impusieran medidas cautelares, en especial derivadas de procesos judiciales
relacionados con créditos laborales, se desconocía que el principio de
inembargabilidad de recursos públicos no es absoluto, y se vulneraban “los
valores y principios fundantes del Estado (Preámbulo, artículos 1 y 2 CP),
el derecho a la igualdad (art.13 CP), la cláusula de reserva de ley
(art. 6, 63 y 121 CP), el acceso efectivo a la administración de justicia
(arts. 229 y 257 CP) y los derechos adquiridos (art. 58 CP)”.
(Negrillas fiera del original)
La Corte entendió que el problema jurídico que le correspondía
resolver era el concerniente a “si el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, al
prohibir el embargo de los recursos del SGP de las entidades territoriales y
disponer que el pago de las acreencias laborales se hará efectivo con ingresos
corrientes de libre destinación en el transcurso de la vigencia o vigencias
fiscales subsiguientes, vulnera los preceptos constitucionales referentes a la
igualdad, el acceso a la justicia, la cláusula de reserva de ley, la
efectividad de los derechos y los principios fundantes del Estado, o si por el
contrario dicha prohibición se ajusta a los mandatos constitucionales sobre
inembargabilidad de recursos públicos y destinación social exclusiva de los
mismos”.
5.3.3. Las consideraciones de la
Corte: Para resolver el anterior problema jurídico, la
Sentencia C-1154 de 2008 en primer lugar explicó el alcance
y los límites del principio de inembargabilidad de los recursos del
presupuesto, luego se refirió al caso específico de la inembargabilidad de los
recursos del SGP dentro del marco de la reforma constitucional adoptada
mediante el Acto Legislativo N° 04 de 2007, y finalmente se detuvo a examinar
al constitucionalidad de la norma parcialmente acusada.
5.3.3.1. Refiriéndose al alcance y los límites del principio de inembargabilidad de los recursos
del presupuesto, la Corte explicó que el mismo tenía su fundamento
constitucional en el artículo 63 superior[18].
Así mismo, recordó que
conforme a una reiterada línea jurisprudencial[19],
el principio de inembargabilidad de los recursos públicos se explicaba por la
necesidad de asegurar “la adecuada provisión, administración y manejo de los
fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general
para el cumplimiento de los fines del Estado”. Esta necesidad implicaba
entonces “reconocer que el Legislador tiene la facultad de señalar qué
bienes no constituyen prenda general de garantía del Estado frente a sus
acreedores y por lo tanto son inembargables en las controversias de orden
judicial, pues se trata de una competencia asignada directamente por el
Constituyente (art. 63 CP)”.
No obstante, destacó la Sentencia que la jurisprudencia también había
dejado en claro que el principio de inembargabilidad no era absoluto, sino que
debía conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la
Carta Política. En ese sentido, explicó que “la facultad del Legislador
también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia
Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de
efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a
la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de
un orden justo, entre otros”. Así, si bien la regla general adoptada por el
legislador era la inembargabilidad de los recursos públicos del Presupuesto
General de la
Nación, la jurisprudencia había fijado algunas excepciones, para cumplir con
el deber estatal de proteger y asegurar la efectividad de los derechos
fundamentales de cada persona individualmente considerada. La primera de estas
excepciones tenía que ver con la necesidad de satisfacer créditos u
obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en
condiciones dignas y justas[20];
la segunda, hacía relación a la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales,
para garantizar la
seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias[21];
y la tercera excepción se daba en el
caso en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran una
obligación clara, expresa y exigible[22].
5.3.3.2. La inembargabilidad de los recursos del SGP, dentro
del marco de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo N°
04 de 2007: Bajo este
epígrafe, la Sentencia C-1154 de 2008 recordó que el Acto Legislativo No. 1 de 2001 había dispuesto que
los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios, se
destinarían “a la financiación de los servicios a su cargo, dándole
prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar,
primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y a
ampliación de cobertura”. Explicó que estos recursos del
SGP “tienen una especial destinación social derivada de la propia Carta
Política, de manera que en virtud de ella gozan de una protección
constitucional reforzada en comparación con los demás recursos públicos del
Presupuesto General de la
Nación”. Por ello, resultaba constitucionalmente legítimo que el
Legislador hubiera previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una
medida para asegurar su inversión efectiva, como había sido señalado por la
Corte en la Sentencia C-793 de 2002[23],
regla general de inembargabilidad que había sido reiterada en otras decisiones[24]. Sin
embargo, recordó la providencia que en estas mismas sentencias proferidas
todas antes de 2007, la
Corte había dejado en claro “que el principio de inembargabilidad de
recursos del SGP tampoco es absoluto, pues  debe conciliarse con los demás
derechos y principios reconocidos en la
Constitución”. En tal virtud, la Corte había señalado que “las reglas
de excepción al principio de inembargabilidad del Presupuesto eran aplicables
respecto de los recursos del SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas
tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados
los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”.[25]
Expuesta la anterior línea jurisprudencial sentada bajo la vigencia del
Acto Legislativo N° 1 de 2001, la
Sentencia C-1154 de 2008 entró a explicar que el Acto Legislativo No. 4 de
2007 modificó varios aspectos del SGP, que mostraban “una mayor preocupación
del Constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva de
esos recursos”. Esta preocupación se evidenciaba con las modificaciones introducidas a la
Constitución destinadas no sólo a “adoptar mecanismos de control y
seguimiento al gasto ejecutado con recursos del SGP, sino también la
preocupación por asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad
en los sectores de educación, salud, saneamiento básico y agua potable”.
Preocupación que, además, se podía constatar en los debates previos a la
adopción del Acto Legislativo No. 4
de 2007 en el Congreso de la
República. Este nuevo esquema previsto a partir de tal reforma
constitucional, se traducía en “una mayor rigidez constitucional en lo
referente al destino social de los recursos del SGP”, que implicaba “examinar
desde una óptica diferente el principio de inembargabilidad y las reglas de
excepción”. En este sentido, sostuvo la providencia que la regla general
debía seguir siendo “la inembargabilidad de recursos del presupuesto, para
permitir sólo excepcionalmente la adopción de medidas cautelares”.
5.3.3.3. La constitucionalidad condicionada del
artículo 21 del Decreto 28 de 2008: Entrando a analizar de manera concreta la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en la
Sentencia C-1154 de 2008 la Corte hizo ver que la norma consagraba el
principio general de inembargabilidad de los recursos del presupuesto de las
entidades territoriales y en particular de los recursos del SGP, pero a la vez
reconocía la posibilidad de adoptar medidas cautelares derivadas de
obligaciones laborales. Adicionalmente, la disposición preveía una fuente
inmediata para hacer efectivas dichas obligaciones, pues disponía que las
medidas cautelares se harían efectivas “sobre los ingresos corrientes de
libre destinación de la respectiva entidad territorial”.[26]  Finalmente, destacó
que  la norma consagraba “el deber de las entidades territoriales de
presupuestar el monto de las obligaciones a su cargo y de cancelar el
respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias
fiscales subsiguientes”.
A partir de lo
anterior, la providencia descartó uno a uno los cargos de inconstitucionalidad
aducidos en la demanda. En efecto, sobre la primera de las acusaciones, según
la cual la prohibición de embargo de los recursos del SGP
desconocía los principios y valores del Estado (CP Preámbulo y artículos 1 y 2
CP), así como las normas superiores relacionadas con el destino de los recursos
del SGP (CP Art. 357), la Corte consideró lo siguiente:
“... teniendo en cuenta la regulación
vigente a partir del Acto Legislativo No.4 de 2007, la
Corte considera que la configuración prevista en el artículo 21 del Decreto 28
de 2008 se ajusta a la Constitución, pues consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez
que autoriza el
embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de
modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer
los demás principios y valores reconocidos en la
Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones
de orden laboral.
“A juicio de la
Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el
artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar
qué bienes y recursos públicos son inembargables. Así mismo, (ii) está dirigida
a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de
educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la
exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la
Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007.
Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno
Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al
gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de
continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva,
es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue
fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino
social de esos recursos.
“La norma acusada reconoce (en forma tácita) que
la prohibición de embargo de recursos del presupuesto de las entidades
territoriales no es absoluta, ya que no pueden perderse de vista otros valores,
principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de
seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el
derecho al trabajo, entre otros. Es por ello que acepta la imposición de
medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se harán efectivas
sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales.
De esta manera se reconoce el destino social constitucional y la necesidad de inversión efectiva de los
recursos del SGP, pero en aras de garantizar el principio de efectividad de los
derechos se acepta también la posibilidad de embargo de otro tipo de recursos
del presupuesto de las entidades territoriales”.
De igual
manera, la Sentencia C-1154 de 2008 despachó como improcedente la segunda de
las acusaciones formuladas en contra del artículo 21 del
Decreto 028 de 2008, conforme a la cual dicha
disposición violaba el principio de acceso efectivo a la administración de
justicia (art.229 CP) y la cláusula de respeto a los derechos adquiridos
(art.58 CP). Al respecto estimó la
Corporación que, contrariamente a lo afirmado por el actor,  la norma acusada
permitía “compatibilizar el derecho de acceso a la justicia, la seguridad
jurídica y el respeto a los derechos adquiridos, con el destino e inversión de
los recursos públicos”. Ello por cuanto toleraba la imposición de medidas
cautelares sobre los ingresos corrientes de libres destinación de las entidades
territoriales, “para asegurar con ello la cumplida ejecución de sentencias
que reconocen obligaciones laborales”. De esta manera, sin desconocer el
principio de efectividad de los derechos, protegía el destino prioritario de
ciertos recursos públicos, conciliando ambos intereses “en el marco de la
reforma introducida a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007, que refuerza e
insiste en la destinación social de los recursos del SGP”.
No obstante, estimó la
Corte que si bien la norma acusada
se ajustaba a la Constitución en tanto autorizaba la adopción excepcional de
medidas cautelares, por lo cual resultaba exequible, era necesario condicionar
su alcance para excluir interpretaciones incompatibles con la
Carta Política en aquellos eventos en los cuales los ingresos corrientes de libres destinación de
las entidades territoriales, sobre los que se autorizaba el embargo, no fueran suficientes para hacer efectivas las
obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial. Así las cosas,
estimó que la norma se ajustaba a la
Constitución, siempre y cuando se entendiera que el pago de las obligaciones laborales reconocidas
mediante sentencia debía efectuarse “en el plazo máximo de dieciocho (18)
meses contados a partir de la ejecutoria de la misma, después de lo cual podrán
imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación
de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes
para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los
recursos de destinación específica”.
Finalmente, la
Corte abordó el último cargo de inconstitucionalidad, relativo al
desconocimiento del derecho a la igualdad (CP art.13),  asunto sobre el cual
estimó que la jurisprudencia ya se había pronunciado en ocasiones precedentes,
en las que había advertido que  “la situación del Estado y de los
particulares no puede asimilarse en lo relativo a la garantía de obligaciones y
la posibilidad de decretar el embargo de bienes y recursos. Por ejemplo, al
analizar una acusación similar en la
Sentencia C-566 de 2003, la Corte sostuvo que “desde esta perspectiva es claro
que en lo que se refiere a la aplicación de medidas cautelares no resulta
comparable el caso del Estado con el de un particular y que por lo tanto al no
encontrarse en la misma situación de hecho no cabe en principio considerar
vulnerado el derecho a la igualdad.” Así, consideró que este cargo no
estaba llamado a prosperar.
5.3.3.4. La decisión de la Corte en la
Sentencia C-1154 de 2008: con fundamento en las consideraciones
anteriores, entre otras, en la parte resolutiva la
Sentencia C-1154 de 2008 la Corte decidió:
“Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 21 del
Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de
las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el
plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la
misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de
libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para
el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de
destinación específica”.
5.4   Respecto de la mayoría de los cargos de la presente demanda,
ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional.
Examinado el alcance
de lo decidido por la Corte en la
Sentencia C-1154 de 2008, la Sala concluye que, respecto de la mayoría de los
cargos esgrimidos por el ciudadano demandante en la presente ocasión, ha
operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, que impide a la
Sala pronunciarse de nuevo.
No así en
relación con el cargo relativo a la presunta violación del numeral 7° del
artículo 95 de la Carta Política, relativo al deber de todas las personas de
colaborar con el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, respecto del cual la Corte no se pronunció en forma expresa en la
pasada ocasión, porque tal cargo no fue aducido en esa oportunidad. Así las
cosas, respecto de esta acusación se presenta el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada relativa implícita[27].
Tampoco en
relación con el cargo aducido por desconocimiento del principio de igualdad,
respecto del cual la Sala observa que en la
Sentencia C-1154 de 2008 la Corte se detuvo a examinar si la inembargabilidad
de los recursos del SGP implicaba un trato inconstitucionalmente
discriminatorio entre los particulares y el Estado, pero no estudió si se
introducían diferencias injustificadas entre las distintas entidades el Estado,
como en esta oportunidad lo alega el actor. Por lo anterior, sobre esta nueva
presentación del cargo por violación del artíuclo13 superior, no ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
A las anteriores
conclusiones llega la Sala con base en las siguientes consideraciones:
5.4.1. En primer lugar, observa la
Corte que aunque en esta ocasión la demanda se dirige contra varios apartes
del artículo 21 del Decreto 028 de 2008 -los mismos que antes fueron acusados-,
ella se orienta a cuestionar de manera concreta y específica el primer inciso
de dicho artículo, que contiene la regla general sobre inembargabilidad de los
recursos del SGP; regla general expresada en los siguientes términos:
“Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del
Sistema General de Participaciones son inembargables.”
En efecto, las
acusaciones esgrimidas en esta oportunidad cuestionan la constitucionalidad de
la citada regla general de inembargabilidad, en cuanto al parecer del actor deja
sin protección legal a las personas que prestan servicios o contratan obras o
suministro de bienes con las entidades territoriales, relacionados con los
objetivos que persigue el Sistema General de Participaciones (SGP), y no
solamente a los acreedores de créditos laborales. Por esta razón, el demandante
pide que se declare la inexequibilidad de la disposición y, subsidiariamente,
que se condicione su exequibilidad a “que se entienda que sí es procedente
decretar medidas cautelares sobre los recursos que reciben las entidades
territoriales por el Sistema General de Participaciones, cuando los títulos
ejecutivos respectivos provengan de obligaciones adquiridas por tales entidades
para atender cualquiera de los servicios que componen cada una de las
participaciones del Sistema (propósito general, salud, educación, saneamiento
básico), incluyendo cualquier clase de títulos ejecutivos como sentencias,
contratos, obligaciones laborales, etc.” (Negrillas fuera el original).
Así pues, la
demanda en esta oportunidad se dirige a que la
Corte condicione la constitucionalidad de la regla general de
inembargabilidad, en el sentido según el cual ella no se aplica para el cobro
de las obligaciones de las entidades territoriales adquiridas para la
prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP.
Con todo, la
Sala estima que en la citada Sentencia C-1154 de 2008 la
Corte ya se pronunció sobre la constitucionalidad del la regla general de
inembargabilidad, contenida en el primer inciso del artículo 21 del Decreto 028
de 2008, que también se aplica para el cobro judicial de las obligaciones
contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios
que se financian con los recursos del SGP. Esta regla general fue declarada
exequible, y el condicionamiento introducido a la constitucionalidad del
artículo 21 se limitó a indicar que respecto de “obligaciones laborales
reconocidas mediante sentencia”, en ciertas circunstancias
podía acudirse a decretar medidas cautelares sobre los recursos de destinación
específica de dicho Sistema.
En
tal virtud, estima que sobre la pretensión del actor ha operado el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional.
5.4.2.
Ciertamente, como se hizo ver anteriormente, la
Sentencia C-1154 de 2008 repasó toda la jurisprudencia precedente relativa al
principio de inembargabilidad de los recursos públicos y a las excepciones al
mismo que habían sido introducidas por dicha jurisprudencia. Estas excepciones
jurisprudenciales habían tenido que ver: (i) con la necesidad de satisfacer
créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al
trabajo en condiciones dignas y justas[28];
(ii) con la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos
reconocidos en dichas providencias[29];
y (iii) con el caso en que existieran títulos emanados del Estado que
reconocieran una obligación clara, expresa y exigible[30].
No
obstante, en la misma providencia la Corte aclaró que las anteriores
excepciones jurisprudenciales habían sido deducidas bajo la vigencia del
Acto Legislativo N° 1 de 2001; empero, el Acto Legislativo No. 4 de 2007 había
modificado varios aspectos del SGP, que mostraban “una mayor preocupación
del Constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva de
esos recursos”. Por tal razón, era menester “examinar
desde una óptica diferente el principio de inembargabilidad y las reglas de
excepción”.
Con
base en la anterior reflexión, y teniendo en cuenta de manera especial el nuevo
enfoque constitucional adoptado mediante el reciente Acto legislativo, la
Corte declaró la exequibilidad de la regla general de la inembargabilidad de
los recursos del SGP contenida en el inciso primero del artículo 21 del Decreto
028 de 2008, con base en las siguientes consideraciones:
“En efecto, teniendo en cuenta la
regulación vigente a partir del Acto Legislativo No.4 de 2007, la
Corte considera que la configuración prevista en el artículo 21 del Decreto 28
de 2008 se ajusta a la Constitución, pues consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez
que autoriza el
embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de
modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer
los demás principios y valores reconocidos en la
Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones
de orden laboral”.
Nótese
cómo la Corte en el fallo en comento, a sabiendas de que en ocasiones
pretéritas, bajo la vigencia del Acto Legislativo N° 1 de 2001, ella
misma había señalado varias excepciones distintas al principio de
inembargabilidad de los recursos públicos, en esta ocasión, atendiendo al nuevo
Acto Legislativo y al contenido, alcance y estructura de la norma acusada, sólo
condicionó su exequibilidad a que “el pago de las obligaciones laborales
reconocidas mediante sentencia”, bajo ciertas circunstancias pudiera
hacerse efectivo sobre los recursos de destinación específica el SGP[31]. No así en
otros casos excepcionales que había considerado bajo el anterior régimen
constitucional.
Así pues, para la
Corte es claro que sobre la regla general de inembargabilidad de los recursos
del SGP contenida en el artículo 21 del Decreto 028 de 2008, regla general que
también cobija a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades
territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los
recursos del SGP, la Corte ya se pronunció declarando su constitucionalidad,
pues el condicionamiento introducido sólo se refirió al pago de “obligaciones
laborales reconocidas mediante sentencia”.
5.4.3. Concretamente, para el caso del cobro judicial de las
obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la
prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP, que es
el supuesto respecto del cual el aquí demandante estima que debe proceder una
excepción a la regla general de inembargabilidad de los recursos del SGP, la
Sala observa que la Sentencia C-1154 de 2008 de manera expresa analizó la
doctrina sentada por esta Corporación antes de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo No. 4 de 2007, en
donde se había deducido por vía jurisprudencial la excepción a la regla general
de inembargabilidad de los recursos del SGP, respeto del cobro de obligaciones
adquiridas para el cumplimiento de los propósitos de dicho Sistema; en efecto,
el fallo citó de manera especial la Sentencia C-793 de 2002[32], donde se
analizó el artículo 18 de la Ley 715 de 2001, relativo a la inembargabilidad de
los recursos del SGP destinados a la educación, norma que fue declarada
exequible, condicionada a que se entendiera que debía proceder el embargo en
casos excepcionales. Así mismo citó la Sentencia
C-566 de 2003[33], donde la
Corte examinó el artículo 91 de la Ley 715 de 2001, según el cual los recursos
del SGP no harían unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y
serían inembargables, norma que fue declarada exequible, condicionada a que se
entendiera que cabía el embargo excepcional para garantizar obligaciones
derivadas de actividades relacionadas con la destinación de los recursos del
SGP (salud, educación, saneamiento básico y agua potable). No obstante,
excluyó tal condición para el embargo de recursos de propósito general.
No obstante lo anterior, es decir, a pesar de haber
recordado expresamente lo decidido por la
Corte en esas dos ocasiones anteriores, la
Sentencia C-1154 de 2008 no condicionó la exequibilidad del artículo 21 del
Decreto 028 de 2008 a que en relación con las obligaciones contractuales adquiridas
por las entidades territoriales para el cumplimiento de los propósitos del SGP
no se aplicara el principio de inembargabilidad de los recursos del mismo
Sistema. Pues el condicionamiento introducido, según se vio, se refiere
únicamente a las “obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia”. Conclusión
a la que llegó, según también se vio, a partir de la consideración según la
cual el Acto Legislativo No. 4 de 2007 revelaba una mayor preocupación del
constituyente por garantizar la inversión social de los recursos del SGP, por
lo cual se hacía necesario estudiar el alcance de la regla general de
inembargabilidad “desde
una óptica diferente”.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Corte  estima que respecto de los cargos de la demanda,
relativos a la inexequibilidad del artículo 21 del Decreto 028 de 2008 por la
presunta violación de los artículos 2°, 13  y 229 de la
Carta, ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional. En
tal virtud, respecto de dichas acusaciones, en la parte resolutiva de la
presente decisión ordenará estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-1154 de 2008.
Sin embargo, según se explicó
anteriormente, en relación con el cargo aducido por la violación del artículo
13 la cosa juzgada se presenta solamente respecto de la acusación según la cual
la norma demandada implica un trato
inconstitucionalmente discriminatorio entre los particulares y el Estado; no
así en lo relativo a si dicha disposición introduce diferencias injustificadas
entre las distintas entidades el Estado.
5.5.
El cargo de la demanda según el cual el artículo 21 el Decreto
028 de 2008 es inconstitucional por desconocimiento del numeral 7° del
artículo 95 de la
Constitución Política.
5.5.1. Según se dijo anteriormente, el cargo aducido en esta
oportunidad en contra del artículo 21 del Decreto 028 de 2008 por el presunto
desconocimiento del numeral 7° del artículo 95 de la
Carta no fue aducido ni analizado dentro del proceso que culminó con la
Sentencia C-114 de 2008. Así pues, en relación con esta acusación no hay un
pronunciamiento previo que se revista del carácter de cosa juzgada
constitucional, pudiendo afirmarse que tan solo se presenta el fenómeno
jurídico de la cosa juzgada relativa implícita.
No obstante,
algunos de los intervinientes y la vista fiscal estiman que en relación con
esta acusación, la demanda es inepta; en efecto, el Ministerio
de Hacienda opina al respecto al Corte debe declararse inhibida por ineptitud
sustancial de la demanda, al carecer el cargo de certeza y suficiencia.
Así mismo, tras exponer su petición principal de ordenar estarse a
lo resuelto en la Sentencia C-1154 de 2008, el señor Procurador solicita a la
Corte que en forma subsidiaria se declare inhibida para
conocer de todas las acusaciones formuladas en la presente demanda, incluida
aquella relativa a la violación del numeral 7° del artículo 95 de la
Carta, debido a la falta de claridad y suficiencia
en la formulación de los cargos.
Así pues,
antes de entrar a analizar el cargo en cuestión, es necesario verificar su
aptitud sustancial.
5.5.2.
De conformidad con la jurisprudencia sentada por esta
Corporación judicial, relativa a los requisitos que deben cumplir las demandas
de inconstitucionalidad, la certeza del cargo es un requisito
sustancial de la admisibilidad de dichas demandas, conforme al cual es
necesario que la prescripción jurídica acusada de inconstitucional esté
realmente contenida en la disposición concretamente acusada[34]. Los cargos son ciertos,
ha dicho la Corte, cuando permiten “la confrontación entre la
Constitución y la norma legal a partir de contenidos normativos verificables,
derivados del texto de las normas acusadas”[35].
De su parte, la suficiencia
del cargo es también un requisito de admisibilidad, que exige que la demanda
desarrolle una argumentación que explique de manera completa las razones de la
inconstitucionalidad. Los cargos son suficientes, ha dicho la
Corte, cuando  exponen “todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche”. [36]
Finalmente, la claridad
de la demanda es el requisito de admisibilidad de la misma que hace alusión a
que los cargos aducidos en ella no sean confusos, contradictorios o ininteligibles,
sino fáciles de comprender por “seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa”.[37]
5.2.3. El cargo que ahora se analiza se orientan a denunciar la
presunta inconstitucionalidad del artículo 21 del Decreto 028 de 2008 por
desconocimiento del numeral 7° del artículo 95 de la
Carta, partiendo de la base de que en la disposición demandada se prohíbe
decretar medidas cautelares de embargo sobre los recursos de las entidades
territoriales que provengan del Sistema General de Participaciones,
particularmente para efectos de hacer efectivos sobre ellos obligaciones
contractuales de las entidades territoriales, relacionadas con los objetivos
que persigue el mismo Sistema. A juicio de la
Sala, esta acusación es cierta, porque efectivamente la norma
demandada, incluso después del condicionamiento introducido mediante la
Sentencia C-1154 de 2008, impide que los recursos de las entidades
territoriales provenientes del SGP sean embargados para pagar con cargo a ellos
obligaciones que no sean “laborales reconocidas mediante sentencia”[38].
Sin embargo, a
juicio de la Sala el cargo bajo examen no resulta claro ni suficiente.
En efecto, dicha acusación se concreta en afirmar que la mencionada prohibición
de embargo de los recursos del SGP desconoce el numeral 7° del artículo 95 de la
Carta, pues mientras que esa disposición superior “prevé como deber de
todas las personas colaborar con el buen funcionamiento de la
Administración de Justicia”, la norma demandada “INCUMPLE con tal
deber”, porque la referida prohibición “implica que al no poder embargar
tales dineros, muchos proceso ejecutivos se mantendrán activos y vigentes ante la
Rama Judicial hasta tanto existan otros recursos económicos para honrar las
obligaciones incumplidas lo cual no se compadece con el buen funcionamiento de
la administración de justicia. Es decir, habrá un mayor desgaste de los jueces
porque existirán mayores procesos judiciales activos ante la falta de dineros
para dar por terminados esos procesos. Tampoco se garantiza el cumplimiento de
las decisiones judiciales como lo advirtió la
Corte en la sentencia C-566 de 2003, porque no se pueden embargar dineros que
hacen parte del patrimonio general de las entidades públicas, lo cual implica
nuevamente el incumplimiento del deber de todas las entidades estatales de
darle cumplimiento a las decisiones judiciales, como una consecuencia más del
deber de colaborar con el buen funcionamiento de la
Administración.”
El anterior
cargo no es claro ni suficiente por las siguientes razones:
(i)
porque si bien permite entender que a juicio del actor la prohibición de
embargar los recurso de las entidades territoriales provenientes del SGP
entorpece el efectivo y rápido funcionamiento de la Administración de Justicia, no logra demostrar que impide a los ciudadanos cumplir con su
deber de colaborar para el buen funcionamiento de la misma, según lo ordena el
numeral 7 del artículo 95 superior, porque resulta obvio que dicho deber
ciudadano debe observarse de conformidad con la regulación legal de los
procesos judiciales (C.P. Art. 29), siendo además claro que el artículo 63
superior permite al legislador señalar qué bienes y recursos públicos son
inembargables[39];
luego las explicaciones de la demanda no contienen la exposición de todos los
elementos de juicio claros y suficientes para entender por qué los ciudadanos
no pueden cumplir con el deber de colaborar con la
Justicia, en los términos en que el legislador, debidamente facultado para
ello, regula los procesos judiciales pudiendo señalar la inembargabilidad de
ciertos bienes y recursos públicos;
(ii)
porque el demandante omite explicar por qué la jurisprudencia
sentada bajo la vigencia del Acto Legislativo N° 1 de 2001, en especial la
recogida en la Sentencia C-566 de 2003, debe reiterarse luego de expedido el
Acto Legislativo N° 4 de 2007, a pesar de que esta misma Corporación judicial,
en la pluricitada Sentencia C-1154 de 2008, había dejado sentado que esta
última reforma constitucional implicaba “examinar desde una
óptica diferente el principio de inembargabilidad y las reglas de excepción”.
Así las cosas,
el cargo no genera una duda siquiera mínima que dé lugar al examen de
constitucionalidad de la disposición demandada, por lo que, en relación con la
acusación de inconstitucionalidad esgrimida en su contra por la presunta
violación del numeral 7 del artículo 95 superior, en la parte resolutiva de la
presente decisión la Corte se inhibirá de hacer un pronunciamiento de fondo,
por ineptitud sustancial de la demanda.
5.6     El cargo de la demanda según el cual el artículo 21
el Decreto 028 de 2008 es inconstitucional por desconocimiento del artículo
13 superior, en cuanto introduce un trato inconstitucionalmente discriminatorio
entre las distintas entidades del Estado.
Por último,
como asunto final la Sala debe pronunciarse sobre el cargo de
inconstitucionalidad esgrimido en contra de la norma bajo examen, según el cual
ella introduce un trato inconstitucionalmente discriminatorio entre las
distintas entidades del Estado, pues la inembargabilidad sólo se aplica
respecto de los recursos de los entes territoriales[40].
Sobre esta
acusación, según se dijo, el concepto del Ministerio Público estima que es
inepta. Así las cosas, pasa la Sala a verificar este asunto:
El cargo es
expuesto en los siguientes términos:
“El
artículo 13 de la Constitución de 1991, dispone que  todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades
y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica.
Entonces,
cuando el artículo 21 del decreto 028 de 2008, prevé la inembargabilidad de los
recursos del Sistema General de Participaciones, viola el derecho fundamental a
la igualdad de aquellas otras entidades estatales –distintas a las entidades
territoriales-, respecto a las que sí es posible aplicar ese tipo de medidas a
todos sus recursos económicos.”
En relación
con la anterior acusación, la Sala estima que igualmente se presenta una
ineptitud sustancial de la demanda en la exposición del concepto de la
violación. En efecto, tratándose de demandas en las que se alega la violación
del derecho a la igualdad, lo primero que debe ser demostrado por el actor es
que dos o más sujetos o grupos de sujetos se encuentran en la misma situación
fáctica, o al menos en una muy similar, y que por ello respecto de la misma el
legislador debe dispensarles el mismo tratamiento jurídico. Además, la
Corte ha explicado que dado que el legislador puede introducir tratos legales
desiguales si con ello logra conseguir un objetivo constitucionalmente
relevante, siempre y cuando dicho trato dispar resulte proporcionado y sea
razonable, todo cargo que se base en la violación del principio de igualdad, es
decir que denuncie que la norma acusada omite incluir a un grupo que se
encuentra en la misma situación de hecho regulada, “debe estar acompañado de
la fundamentación  acerca de la razón por la cual una determinada clasificación
legal comporta un trato discriminatorio en contra de un subgrupo de personas”[41],
es decir un tratamiento desigual constitucionalmente injustificado,
desproporcionado o irrazonable. Esta argumentación debe orientarse a demostrar
que “a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la
Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de
beneficiarios de una medida”. [42]
En la presente
ocasión el actor denuncia una desigualdad de trato entre las entidades
territoriales y las otras personas jurídicas públicas, pues la norma acusada
dispone que los recursos del SGP que reciben las primeras son inembargables,
mas no extiende la misma prohibición de embargo a los recursos de las demás
entidades estatales . No obstante, el actor no demuestra que las demás
entidades públicas no cobijadas por la disposición están en la misma situación
de hecho que los entes territoriales, lo cual implicaría probar que reciben
recursos de dicho Sistema u otros que tengan la misma destinación específica
por mandato constitucional.
Sin estas
explicaciones el cargo es insuficiente, pues no expone todos los
elementos de juicio necesarios para generar siquiera una duda mínima sobre la
alegada inconstitucionalidad. En tal virtud, en este punto la demanda es
sustancialmente inepta.
6.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- En
relación con los cargos aducidos en contra del artículo 21 del Decreto 028 de
2008 por violación de los artículos 2°, 229 y 13 de la
Constitución Política,  en este último caso en lo relativo al desconocimiento
del derecho a la igualdad entre el Estado y los particulares, ESTARSE A LO
RESUELTO en la Sentencia C-1154 de 2008.
SEGUNDO.-
En relación con los cargos aducidos en contra del artículo 21 del Decreto 028
de 2008 por violación del artículo 13 de la
Constitución Política, en lo relativo al desconocimiento del derecho a la
igualdad entre las entidades territoriales y las demás entidades públicas, y
por violación del numeral 7 del artículo 95 de la misma Constitución, INHIBIRSE
de proferir un fallo de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[2]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[3]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[4]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[5]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[6]
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[7]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[8]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[9]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[10]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[11]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[12] Artículo 18.-
Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los
municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de
Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de
las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las
demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector
educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o
cualquier otra clase de disposición financiera”. En la
Sentencia C-793 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett, la
Corte declaró la constitucionalidad condicionada de esta norma.
[13] “Artículo 91.- Prohibición
de la unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no
harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración
deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por
sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos
no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición
financiera”. En la Sentencia C-566 de 2003, MP. Álvaro Tafur Gálvis, la
Corte declaró la constitucionalidad condicionada de esta norma.
[14] Jerónimo Betregón,
Marina Gascón, Juan Ramón de Páramo y Luis Prieto Sanchís, Lecciones de
Teoría del Derecho. Madrid, Mc Graw Hill, 1997, p.231.
[15]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[16]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[17]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[18] Constitución Política, Artículo 63: Los bienes de uso público,
los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que
determine la Ley,
son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. (Resaltado fuera de texto).
[19] La Sentencia en comento mencionó las siguientes providencias,
pertenecientes a dicha línea jurisprudencial: C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de
1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de
1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003, T-1105 de
2004 y C-192 de 2005.
[20]
La providencia en comento recordó que esta excepción había
sido establecida mediante la Sentencia C-546
de 1992, criterio luego reiterado en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de
1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de
1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de
2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004.
[21] La
providencia en comento recordó que así había sido establecido por esta
Corporación en la  Sentencia C-354
de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo
19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la
Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien
sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser
pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que
transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible
adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar
los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta
clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
Recordó también la providencia que se viene reseñando, que esta postura
jurisprudencial también fue reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192
de 2005, entre otras.
[22] La
providencia en comento recordó que esta excepción había sido establecida
jurisprudencialmente en la Sentencia C-103
de 1994, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias
normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra
entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la
Nación. Agregó, que esta posición jurisprudencial había sido precisada en la
Sentencia C-354 de 1997, en donde se había explicado que la excepción a la
inembargabilidad, en caso de existir títulos ejecutivos emanados del Estado, se
explicaba “en atención a criterios de igualdad frente a las obligaciones
emanadas de un fallo judicial”.
[23]
MP. Jaime Córdoba Triviño
[24]
La providencia en comento mencionó las sentencias C-566
de 2003, MP. Álvaro Tafur Gálvis, C-192 de 2005, MP. Alfredo Beltrán Sierra y
T-1194 de 2005, MP. Jaime Araújo Rentaría.
[25] Sobre
este asunto, la Sentencia en comento citó de manera especial la
Sentencia C-793 de 2002, MP. Jaime Córdoba Triviño, donde se analizó el
artículo 18 de la Ley 715 de 2001, relativo a la inembargabilidad de los
recursos del SGP destinados a la educación, norma que fue declarada exequible,
condicionada a que se entendiera que debía proceder el embargo en casos
excepcionales. Así mismo citó la Sentencia C-566 de 2003, MP. Álvaro Tafur Gálvis, donde la
Corte examinó el artículo 91 de la Ley 715 de 2001, según el cual los recursos
del SGP no harían unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y serían
inembargables, norma que fue declarada exequible, condicionada a que se
entendiera que cabía el embargo excepcional para garantizar obligaciones
derivadas de actividades relacionadas con la destinación de los recursos del
SGP (salud, educación, saneamiento básico y agua potable). No obstante, excluyó
tal condición para el embargo de recursos de propósito general.
[26] La Sentencia explicó que “los ingresos corrientes de libre
destinación de las entidades territoriales están definidos en el parágrafo del
artículo 3º de la Ley 617 de 2000[26], según el
cual “para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos
corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de
destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto
administrativo a un fin determinado”.
[27] Esta modalidad se presenta cuando la
Corte al examinar la norma acusada, “se ha limitado a cotejarla frente a
una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de
la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad;
así sostuvo que se presenta cuando: “... el análisis de la
Corte está claramente referido sólo a una norma de la
Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia
a otros que pueden ser relevantes para definir si la
Carta Política fue respetada o vulnerada..”.(Auto 131 de 2000)”.
(Sentencia C-774 de 2001, M.P  Rodrigo Escobar Gil)
[28]
La providencia en comento recordó que esta excepción había
sido establecida mediante la Sentencia C-546
de 1992, criterio luego reiterado en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de
1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de
1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de
2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004.
[29] La
providencia en comento recordó que así había sido establecido por esta
Corporación en la  Sentencia C-354
de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo
19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la
Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien
sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser
pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que
transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible
adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar
los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta
clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
Recordó también la providencia que se viene reseñando, que esta postura
jurisprudencial también fue reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192
de 2005, entre otras.
[30] La
providencia en comento recordó que esta excepción había sido establecida
jurisprudencialmente en la Sentencia C-103
de 1994, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias
normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra
entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la
Nación. Agregó, que esta posición jurisprudencial había sido precisada en la
Sentencia C-354 de 1997, en donde se había explicado que la excepción a la
inembargabilidad, en caso de existir títulos ejecutivos emanados del Estado, se
explicaba “en atención a criterios de igualdad frente a las obligaciones
emanadas de un fallo judicial”.
[31] Estas circunstancias
corresponden al caso en el que “los recursos correspondientes a los ingresos
corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son
suficientes para el pago de las citadas obligaciones”. (Parte resolutiva de
la Sentencia C-1154 de 2008)
[32]
MP. Jaime Córdoba Triviño
[33]
MP. Álvaro Tafur Gálvis
[34] Sobre
el requisito de certeza de los cargos de inconstitucionalidad, consúltese
especialmente la sentencia C-1052 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. También pueden verse, entre otras, las
sentencias C-1544 de 2000, C-362 de 2001, C-504 de 1995, c-509 de 1996, etc.
[35] Sentencia C-445 de 2009.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[36] Sentencia C-1052 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[37]
Ibídem
[38]
Sentencia C-1154 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[39] CONSTITUCIÓN POLITICA, ARTÍCULO 63: Los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables. (Sub rayas
fuera del original)
[40] Como se recordará, en la
Sentencia C-1154 de 2008 la Corte analizó un cargo diferente esgrimido
también por la presunta vulneración del artículo 13 superior, relativo a la
diferencia introducida entre los particulares y el estado, al ordenarse
solamente la inembargabilidad de los bienes de este último.
[41]
Sentencia C-1052 de 2001. M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[42]
Ibidem.