C-227-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-227/02
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Revisión de
las propuestas/COSA
JUZGADA EN OBJECION PRESIDENCIAL-Inexistencia en relación con
cargos formulados
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Funciones que comprende
El principio de legalidad, como requisito para la creación
de un tributo, comprende distintas funciones: (i) no es solamente fruto de la
exigencia de representación popular, sino que, además, (ii) corresponde a la
necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente
a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en
la política fiscal de un Estado.
PODER-Participación
del contribuyente
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Características
PRINCIPIO
NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACION
NULLUM
TRIBUTUM SINE LEGE
PRINCIPIO
NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACION EN EL DERECHO COMPARADO
PRINCIPIO
DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Competencia de entes territoriales bajo criterio de unidad
económica
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Precisión de alcance
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Asambleas y concejos pueden acudir en forma concurrente en
determinación/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Representación popular nacional acompañada en algunos casos
de representación local
TRIBUTO-Caracterización
de predeterminación o certeza/PRINCIPIO
DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO Y PRINCIPIO DE REPRESENTACION POPULAR DEL
TRIBUTO-Objetivo democrático esencial
Sobre la predeterminación o certeza existe una doble
caracterización: de un lado, el principio es rígido porque exige a los cuerpos
colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad
pueda atribuirse a una entidad administrativa; pero, de otra parte, los
postulados de descentralización y autonomía lo hacen flexible, pues no
solamente la ley, sino también las ordenanzas y los acuerdos son los encargados
de fijar dichos elementos. Entonces, “la predeterminación de los tributos y el
principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo
democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los
abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone
la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión
democrática, sus elementos esenciales para ser válido”.
POTESTAD
IMPOSITIVA DEL ESTADO
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance
PRINCIPIO
NO HAY TRIBUTO SIN REPRESENTACION-Participación de autoridades del
orden territorial
El
principio político según el cual no hay tributo sin representación también está
garantizado constitucionalmente cuando hay participación de autoridades del
orden territorial pues las asambleas departamentales y los concejos distritales
y municipales son igualmente corporaciones públicas de elección popular, cuyas
decisiones están dirigidas a ser cumplidas por los habitantes de las
respectivas entidades territoriales. Sin embargo, “estas corporaciones
electivas realizan esa representatividad con apoyo en el principio de la
legalidad del tributo, plasmando sus mandamientos bajo la guía del principio de
la certeza tributaria en tanto el artículo 338 prescribe que la ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
TRIBUTO EN ENTIDADES
TERRITORIALES-Unidad económica y coordinación/TRIBUTO EN ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía aunque no gozan de soberanía fiscal
Sobre la unidad económica y coordinación, la Corte observa
que si bien las entidades no gozan de soberanía fiscal, pues su actividad está
sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto para la
decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local,
autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de
todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos. En este último
aspecto, es necesario diferenciar las leyes sobre tributos nacionales y las que
recaen sobre tributos territoriales.
TRIBUTO
NACIONAL-Señalamiento legislativo de componentes/TRIBUTO TERRITORIAL-Hipótesis
de autorización legislativa de creación/TRIBUTO NACIONAL Y TRIBUTO
TERRITORIAL-Distinción
Esta Corporación ha señalado que cuando el legislador
establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus
componentes, de manera clara e inequívoca. Empero, no sucede lo propio respecto
de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la
intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo una de dos
hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos
del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente
autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto y, en segundo lugar, puede
tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las
correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito
territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley.
TRIBUTO
EN ENTIDADES TERRITORIALES-Inexistencia de facultad exclusiva y excluyente del
Congreso para establecer los elementos/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia
de asambleas y concejos para determinar elementos no fijados expresamente en
ley de autorizaciones/TRIBUTO
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia de asambleas y concejos para establecer
condiciones específicas de operancia
En
la jurisprudencia de esta Corporación se ha señalado que la Constitución
Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y
excluyente para establecer los elementos de todo tributo del orden
departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del
artículo 338 Superior, en concordancia con el principio de autonomía de las
entidades territoriales y con las funciones asignadas a las autoridades territoriales,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen
de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados
expresamente en la ley de autorización como para establecer las condiciones
específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito
o municipio.
TRIBUTO EN ENTIDADES
TERRITORIALES-Competencias del Congreso y asambleas y concejos
Corresponderá
al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y
el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán
apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad del impuesto,
tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás
componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que
fije la correspondiente ley de autorización.
TRIBUTO TERRITORIAL-Características
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
DEL TRIBUTO-No significa exclusividad del Congreso en determinación de
todos y cada uno de los elementos/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Participación
de corporaciones públicas territoriales en determinación de elementos/TRIBUTO EN ENTIDADES
TERRITORIALES-Intervención del Congreso no es exclusiva
Opera el
principio de legalidad en materia tributaria. Pero este principio no significa
que corresponda con exclusividad al Congreso de la República la determinación
de todos y cada uno de los elementos constitucionales del tributo y señalados
en el artículo 338 de la Carta Política, pues en aras del principio según el
cual no hay contribución sin representación también las corporaciones públicas
del orden territorial están facultadas por la Constitución para participar en la
determinación de los elementos de los tributos de orden departamental,
distrital o municipal. Luego, la intervención del Congreso de la República no
es exclusiva cuando se trata de la determinación de los tributos territoriales.
Sólo así, pude darse aplicación a los principios de la autonomía de las
entidades territoriales, al derecho que les permite “establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones” y a la competencia de las
corporaciones públicas del orden territorial para “Decretar, de conformidad con
la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las
funciones departamentales” o “votar de conformidad con la Constitución y la ley
los tributos y los gastos locales”.
ESTAMPILLA
PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS PUBLICOS EN ENTIDADES TERRITORIALES-Referencia
a elementos
TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Autorización
a asambleas para precisar algunos de los elementos
ESTAMPILLA
PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS-Autorización a asamblea para ordenar emisión
TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Sujeto
activo
TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Señalamiento
legal de destino de recaudos
TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Inconstitucionalidad
de destinación exclusiva del recaudo
ESTAMPILLA
PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS EN ENTIDADES TERRITORIALES-Afectación
indebida de capacidad de decisión por destinación exclusiva del recaudo
TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Afectación
indebida de capacidad de decisión
Referencia: expediente D-3699
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 645 de 2001 “Por
medio de  la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales
Universitarios”
Actor: Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz demandó la
totalidad de la Ley 645 de 2001 “Por medio de la cual se autoriza la emisión de
una estampilla Pro-Hospitales Universitarios”.
El estudio del expediente correspondió en reparto al
Magistrado Eduardo Montealegre Lynett pero, al ser cambiado su proyecto de
sentencia en la Sala Plena, correspondió al Magistrado Jaime Córdoba Triviño
hacer las modificaciones del caso al texto definitivo de la sentencia. Con tal
propósito se conserva, en esencia, la primera parte del acápite
“Consideraciones y Fundamentos” en la medida en que las diferencias de criterio
no se presentan frente al carácter vinculante del principio de legalidad del
tributo sino en la dimensión y configuración que adquiere constitucionalmente
este principio en el orden territorial.
Cumplidos así los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la Ley demandada, conforme a
su publicación en el Diario Oficial No. 44334, del veinte (20) de febrero de
2001.
“LEY 645 DE 2001
(febrero
19)
por
medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales
Universitarios
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo
territorio funcionen Hospitales Universitarios para que ordenen la emisión de
la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos.
Artículo
2°. El producido de la estampilla a que se refiere el artículo
anterior, se destinará principalmente para:
a) Inversión y mantenimiento de planta física;
b) Dotación, compra y mantenimiento de equipo requeridos y
necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias
de las Instituciones;
c) Compra y mantenimiento de equipos para poner en
funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que
requieran para su cabal funcionamiento;
d) Inversión en personal especializado.
Artículo
3°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo
territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos para que determinen las
características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso
obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar
en los departamentos y municipios de los mismos.
Artículo
4°. Las providencias que expidan las asambleas departamentales
en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos en desarrollo
de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional, a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Artículo
5°. Las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que
se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y
municipales que intervengan en los actos.
Artículo
6°. El recaudo de esta estampilla se destinará exclusivamente
para lo establecido en el artículo 2° de la presente ley y la tarifa con que se
graven los distintos actos, no podrán exceder del dos por ciento (2%) del valor
de los hechos a gravar.
Artículo
7°. Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a
cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales y las Tesorerías
Municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten y su control estará
a cargo de las respectivas, Contralorías Departamentales.
Artículo
8°. La emisión de las estampillas cuya creación se autoriza
por medio de la presente ley, será hasta por la suma de seis mil millones de
pesos moneda corriente ($6.000.000.000.00) anuales por departamento y hasta por
diez por ciento (10%) del valor del presupuesto del respectivo departamento en
concordancia con el artículo 172 del Decreto 1222 de 1986.
Artículo
9°. La presente ley rige a partir de su promulgación.”
III.
LA DEMANDA
Para el actor, las normas acusadas vulneran los artículos
287, 313, 338 y 356 de la Constitución.  En su sentir, la ley señala como
sujeto activo del impuesto a los Hospitales Universitarios, pero olvida que
dichas entidades no tienen existencia jurídica, pues las instituciones
prestadoras de servicios de salud son entidades de Primer, Segundo y Tercer
Nivel, mas no “Hospitales Universitarios”.  En estas condiciones, concluye que
la ley no puede destinar como sujeto activo de un impuesto a una entidad
inexistente o vagamente definida, so pena de vulnerar el artículo 338 de la
Carta.
En segundo lugar, a su juicio, las normas acusadas
desconocen el artículo 356 de la Constitución, por cuanto con ellas se pretende
financiar o asignar recursos a unos organismos del Estado que deben funcionar y
prestar sus servicios con los fondos asignados por la Nación.   Explica
entonces que si los recursos transferidos por la Nación son insuficientes, la
ley es inconstitucional porque no puede asignar responsabilidades sin la previa
y suficiente asignación de recursos fiscales; que si los fondos son mal
administrados, la solución no está en la creación de un nuevo impuesto sino en
las gestiones de control y vigilancia; y finalmente, advierte que si los
recursos son suficientes, entonces no se necesita el impuesto.
De otro lado, considera que sobre la base de la
descentralización y la libertad de las entidades territoriales no se puede
llegar al extremo, según el cual, la única limitación en materia de estampillas
consiste en la voluntad política para decidir si el Congreso autoriza o no su
creación, porque con ello se olvida que algunas obras y servicios cuentan con
fuentes propias de financiación: “Dentro de poco no será extraño ver y tener
que pagar impuestos pro-jubilados, pro-nóminas, pro-vías, pro-semáforos, etc.”.
Por último, el demandante explica que el artículo 3º de la
ley autoriza a las Asambleas Departamentales donde funcionen hospitales
universitarios públicos, para determinar las características, tarifas y demás
asuntos relacionados con el uso de la estampilla.  Sin embargo, explica que la
Ley 60 de 1993 (art.4), atribuyó a los Distritos la competencia para la
prestación de servicios de salud del tercer nivel de atención, y que si la
Corte aceptara que los Hospitales Universitarios y el Tercer Nivel son
equivalentes, un acto propio de los Concejos Distritales sería asignado a las
Asambleas Departamentales, con obvio desconocimiento de la autonomía
territorial.  Con estos mismos argumentos considera que se viola el artículo
313-4 de la Carta respecto de los Concejos Municipales.
IV.
INTERVENCIONES
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario interviene en
el proceso por intermedio de su presidente, Mauricio Alfredo Plazas Vega, para
solicitar a la Corte que declare inexequible la Ley 645 de 2001.
Cuestiona la técnica utilizada en la demanda pues, en su
sentir, hay argumentos que no están relacionados con la totalidad de la ley
sino simplemente con algunos artículos.  Explica entonces que el contenido de
la ley tiene cuatro clases de regulaciones, a saber: (i) aquellas sobre la
autorización a los Departamentos para la emisión de la estampilla, a que se
refieren los artículos 1, 3 y 6; (ii) las que reglamentan la destinación de los
fondos, esto es, los artículos 2 y 6; (iii) las normas relacionadas con asuntos
procedimentales, previstas en los artículos 5 y 7, y (iv) las que establecen
elementos de carácter general (artículos 4 y 9).
Respecto del análisis de fondo, explica que la potestad
tributaria radica exclusivamente en el Congreso, en virtud de los principios de
unidad nacional, soberanía popular y planeación económica.  Y que para el caso
de las entidades territoriales dicha potestad está sujeta a la autorización de
la ley, siempre y cuando ella describa el tributo, así sea de manera general,
pero comprenda cada uno de sus elementos.
El Instituto señala su preocupación por la expedición de
leyes que autorizan la creación de estampillas, pues considera que su uso
indiscriminado podría llegar a gravar por esta vía toda la economía, tanto en
la fase de producción como en el proceso de demanda, afectando así los
principios de equidad, justicia y proporcionalidad del sistema tributario.
Considera que Ley 663 de 2001 autoriza a la Asamblea del
Atlántico para emitir otra estampilla, pero que en ella se corrige el defecto
de la Ley 645, por cuanto allí hace referencia a los “hospitales de primer y
segundo nivel de atención”.  Por tal motivo, concluye que la ley demandada no
tiene vigencia en el departamento del Atlántico.
Prosigue con el análisis de los elementos del tributo
frente a la autonomía de las entidades territoriales y su determinación para el
caso de la ley demandada.  En este orden de ideas, estima que cuando la ley
hace referencia a los Hospitales Universitarios, debe interpretarse para
advertir que ellos son, a lo sumo, dependencias liquidadoras pero que no tienen
potestad tributaria, ni se constituyen en sujetos activos del tributo
(titularidad reservada a la Nación, los departamentos, las regiones, los
territorios indígenas, los municipios y los distritos).
Sin embargo, advierte que además del sujeto activo, hay dos
elementos que definen cada tributo y cuya variación implica la creación de una
nueva entidad impositiva.  “Se trata aquí de una regla de comportamiento,
que por serlo obedece al principio de identidad, y que debe juzgarse como tal:
cuando una ley señala el sujeto activo, el sujeto pasivo y el hecho gravable,
está definiendo un tributo; a tal grado que el cambio de cualquiera de esos
elementos significa el establecimiento de un nuevo tributo”.
En este orden de ideas, afirma que la Ley 645 de 2001 rompe
los principios de unidad y planeación consagrados, pues simplemente hace
referencia a las “actividades y operaciones que se deban realizar”,
expresiones vagas e indeterminadas que no definen ni el sujeto pasivo ni el
hecho gravable, ni la forma de determinar la base.
De lo anterior, y ante la ausencia de parámetros claros, el
interviniente concluye que los  Departamentos podrían crear una contribución,
una tasa o un impuesto, o cobrar la estampilla por cualquier actividad y en
condiciones desiguales entre los sujetos pasivos, todo lo cual demuestra la
inconstitucionalidad de la ley.
Por otra parte, frente a los principios de unidad y
planeación, considera que también resultan afectados, ya que si el Estado tiene
la dirección de la economía mediante los planes de desarrollo, donde participan
las entidades territoriales, no resulta razonable autorizar tributos que no se
enmarquen dentro de dicha órbita.
Por último, a juicio del interviniente, la ley no tiene
competencia para reglamentar el ejercicio de las funciones que la propia Carta
adscribe a las entidades territoriales y que se financian con recursos
endógenos.  De esta manera, concluye que los artículos 1º, 2º y 6º de la ley
deben ser declarados inexequibles.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación Edgardo Maya Villazón,
mediante concepto No. 2698, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la
Ley 645 de 2001.
Destaca la vocación impositiva de la estampilla,
constituida en este caso por los siguientes elementos: (i) el sujeto activo son
los Hospitales Universitarios; (ii) los sujetos pasivos y (iii) los hechos
generadores son señalados de manera general en la ley, pues autoriza a las
asambleas departamentales a determinar los asuntos sobre el uso obligatorio y
las actividades y operaciones gravables; (iv) la tarifa deberá ser fijada por
las asambleas, sin que en todo caso pueda exceder del 2% del valor de los
hechos generadores.
En sentir del Ministerio Público, las asambleas
departamentales deberán decretar y reglamentar el tributo, lo cual armoniza
plenamente con la Constitución, pues se enmarca dentro de la competencia
compartida entre el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales, en donde les corresponde a éstos definir y particularizar el
sujeto activo que la ley denominó “Hospitales Universitarios”, entendiendo que
los destinatarios serán las empresas sociales del Estado que determinen las
ordenanzas.
De otra parte, el Procurador cuestiona la afirmación del
peticionario cuando señala que la única fuente de financiación de la salud es
el situado fiscal y afirma que la Constitución simplemente estableció una
garantía institucional mínima a favor de las entidades territoriales para que
la descentralización de servicios como la salud y la educación estuviera
precedida de la asignación de recursos.
En cuanto tiene que ver con los concejos distritales, la
Vista Fiscal considera que si bien es cierto el artículo 3º de la ley no los
incluyó expresamente, ello no significa su exclusión para determinar las
características del tributo si los hospitales universitarios funcionan o llegan
a hacerlo dentro de la jurisdicción del correspondiente distrito.  Explica
entonces la regla general según la cual el régimen de los distritos es el de
los municipios, a tal punto que sus habitantes tienen representación en las
asambleas (Cartagena, Barranquilla y Santa Marta).
Sin embargo, para el caso de Bogotá como Distrito Capital,
advierte que la Asamblea Departamental de Cundinamarca no tiene competencia
sobre aquel, ni los ciudadanos inscritos allí participan en su elección.  Así,
invocando los artículos 322, 323 y 327 de la Carta, estima que el manejo
tributario de Bogotá requiere de normas especiales, y concluye que la facultad
de autorizar dicha estampilla no puede hacérsele extensiva.
Por todo lo anterior, el Procurador solicita a la Corte que
declare la exequibilidad de la Ley 645 de 2001.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.  Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución,
la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la norma
acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una ley de la
República.
Cuestión
previa: Inexistencia de cosa juzgada
2.  La Ley 645 de 2001 fue tramitada como proyecto No.
120/98 Cámara- 09/99 Senado.  Una vez aprobado, el Gobierno lo objetó por
razones de inconstitucionalidad, pero como el Congreso insistió en su sanción,
fue remitido a la Corte para que se pronunciara sobre su constitucionalidad
conforme a lo previsto en el artículo 167 de la Carta.
Mediante sentencia C-922 de 2000, la Corte declaró
infundadas las objeciones por desconocimiento de los artículos 157 y 161 de la
Constitución, pero fundada una por violación del artículo 355 Superior, y otra
por vulneración de los artículos 267 y 272 ibídem (artículo 7º
parcial).  Respecto de la primera, la Corte consideró que los beneficios del
tributo no podían extenderse a los hospitales universitarios privados; y con
relación a la segunda señaló que el traslado de los recaudos a los
beneficiarios no era una función propia de las contralorías departamentales.
En consecuencia, declaró la inexequibilidad del proyecto, pero dando aplicación
al artículo 167 de la Carta lo remitió al Congreso para que lo rehiciera según
los planteamientos de la Corte.
Una vez reformado y aprobado en el Congreso, el
proyecto regresó nuevamente a la Corte para que se pronunciara definitivamente
sobre su constitucionalidad y, en sentencia C-1706 de 2000, la Corte lo declaró
exequible, al encontrar subsanados los vicios por los cuales fue objetado.
3.  Teniendo en cuenta que no opera la revisión oficiosa de
los proyectos de ley, sino únicamente sobre las objeciones propuestas,[1] y que en aquella
oportunidad el análisis versó sobre los artículos 157, 161, 267, 272 y 355 de
la Constitución (específicamente en torno a la prohibición de auxilios en favor
de los hospitales privados y de las funciones de las contralorías
departamentales), la Corte considera que no existe cosa juzgada en relación con
los cargos formulados en esta demanda (por violación de los artículos 287, 313,
338 y 356 de la Constitución) y que por tal motivo es necesario el análisis material
de la Ley 645 de 2001.
El
asunto materia de examen
4.  A juicio del actor la ley es indeterminada al momento
de señalar el sujeto activo del tributo, pues se refiere a los Hospitales
Universitarios, entidades que no tienen existencia jurídica.  Así mismo,
considera que no puede el Congreso autorizar la creación de una estampilla para
suplir las deficiencias de recursos en la atención de servicios a cargo de la
Nación, ni puede llegarse al extremo de permitir la creación de un impuesto con
la simple voluntad política del Congreso.  De otro lado, estima que en el
evento de aceptar que cuando la ley habla de Hospitales Universitarios se
refiere a instituciones de tercer nivel, las asambleas departamentales estarían
invadiendo la órbita autonómica de los concejos distritales, según lo previsto
en la Ley 60 de 1993.
Por su parte, el interviniente estima que la Ley 645 de
2001 debe ser declarada inexequible, aún cuando no comparte los planteamientos
del actor.  En su sentir, los Hospitales Universitarios no son los sujetos
pasivos del tributo sino, a lo sumo, las dependencias liquidadoras, pues la
titularidad está en cabeza de las entidades territoriales.  Sin embargo,
advierte que como la ley no define ni el sujeto pasivo, ni el hecho gravable,
ni la forma de determinar la base, afecta los principios de unidad y planeación
tributaria y con ello la identidad del tributo, todo lo cual conlleva su
inconstitucionalidad.  Así mismo, señala que al determinar la destinación de
los recursos la autonomía de las entidades territoriales resulta afectada.
Por su parte, el Procurador General considera que la ley se
ajusta a la Constitución, pues teniendo en cuenta la naturaleza compartida de
funciones entre el Congreso y las asambleas departamentales, deja a estas
últimas el señalamiento de algunos elementos del tributo, advirtiendo que los
destinatarios serán las empresas sociales del Estado que dispongan las
ordenanzas.  Disiente del actor en el sentido que la única fuente de
financiación de la salud es el situado fiscal, porque éste es tan solo una
garantía institucional mínima.   Y por último, en relación con los distritos,
no encuentra violación de su autonomía en tanto que su régimen es, por regla
general, el de los municipios, a tal punto que sus habitantes participan en la
elección de las asambleas departamentales, con la única excepción del Distrito
Capital, que requiere normas especiales en el manejo tributario.
De acuerdo con lo anterior, la Corte observa que el
principal problema jurídico que se plantea consiste en determinar si la ley
demandada respeta o no el principio de legalidad tributaria.  Para ello, la
Corte analizará (i) el alcance del principio de legalidad del tributo y su
relación con la autonomía territorial, y (ii) si una ley que autoriza la
creación de un tributo requiere la determinación de cada uno de sus
componentes. Con esos elementos de juicio, abordará luego el estudio de las
disposiciones acusadas.
El
principio de legalidad tributaria
5.  El principio de legalidad, como requisito para la
creación de un tributo, comprende distintas funciones: (i) no es solamente
fruto de la exigencia de representación popular, sino que, además, (ii)
corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos
frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño
coherente en la política fiscal de un Estado.  Nace en el medioevo como una
forma de contrarrestar el poder del monarca, para asegurar la participación de
los ciudadanos en materia económica, porque “la historia muestra, en efecto,
que el valladar más firme que los súbditos han opuesto siempre a la expansión
del mando ha sido el de sus economías privadas.  Curiosa enseñanza: la más
enérgica resistencia al poder de los déspotas ha provenido, por lo general, de
los contribuyentes”.[2]
Sin embargo, su nacimiento no fue aislado, sino que hizo parte de un proceso mucho
más amplio, donde “el contribuyente comprendió que su participación en el
ejercicio del Poder era requisito indispensable para no ser víctima de la
opresión fiscal, y de que, a la inversa, su participación en el manejo de los
caudales públicos constituía el modo más eficaz de contribuir a la dirección
política del Estado”.[3]
Tal vez sea la Carta Magna de 1215 el documento que por su
trascendencia histórica refleja con mayor claridad la primera característica
del principio de legalidad: “no taxation without representation”[4] (no puede haber tributo
sin representación), reconocido universalmente como fundamento de un Estado
democrático,[5]
también bajo el aforismo “nullum tributum sine lege”.[6]
Bajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobación no han
concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante
los cuerpos colegiados, criterio acogido desde tiempo atrás en el derecho
colombiano, pero reafirmado en la Carta de 1991, como ya ha tenido oportunidad
de precisarlo esta Corporación.[7]
6.  También en el derecho comparado esta cualidad
constituye el fundamento para la creación de cualquier carga económica, sin
importar que el modelo de Estado sea unitario o federal.  Así, la Constitución
Española establece en su artículo 31-3 que “[S]ólo podrán establecerse
prestaciones personales o patrimoniales con arreglo a la ley”, y  agrega
varios artículos más adelante: “la potestad originaria para establecer
tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley” (artículo
133-3).  En el mismo sentido se orientan la Constitución italiana y la del
Brasil, por solo citar algunos ejemplos.[8]
7.  La segunda característica del principio de legalidad
consiste en la predeterminación del tributo, según el cual “una lex previa y
certa” debe señalar los elementos de la obligación fiscal (sujeto activo,
sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa).  De esta manera,
además de garantizar la representación popular, se brinda certeza a los
contribuyentes sobre sus obligaciones de naturaleza fiscal (seguridad
jurídica).[9]
8.  Por último, la necesidad de diseñar y coordinar la
política fiscal del Estado, encuentra en el principio de legalidad un sólido
fundamento, especialmente en cuanto tiene que ver con las competencias que
puede atribuirse a las entidades territoriales, siempre bajo un criterio de “unidad
económica”.
9.  Con todo, el principio de legalidad ha sido objeto de
ajustes y transformaciones históricas que demuestran la necesidad de precisar
su alcance en un modelo de Estado Unitario pero descentralizado y con autonomía
de sus entidades territoriales (artículo 1º de la CP).
En cuanto a la representación, en todo caso será necesaria
la intervención del órgano político por excelencia, el Congreso (art.150 num.11
y 12), aunque no siempre se agota en él la determinación del tributo, pues
tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales o distritales
pueden acudir en forma concurrente, bajo ciertos condicionamientos.  Así, el
artículo 300-4 de la Constitución atribuye a las asambleas la tarea de “decretar,
de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales”, que también se asigna a los
concejos municipales para los gastos locales (CP., art.313-4).  Desde esta
perspectiva, el principio de legalidad mantiene plena vigencia porque deberá
mediar siempre la representación popular nacional, acompañada, en algunos
casos, de la representación local.[10]
10.  Sobre la predeterminación o certeza existe una doble
caracterización: de un lado, el principio es rígido porque exige a los cuerpos
colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad
pueda atribuirse a una entidad administrativa (CP., art.338);[11] pero, de otra parte,
los postulados de descentralización y autonomía lo hacen flexible, pues no
solamente la ley, sino también las ordenanzas y los acuerdos son los encargados
de fijar dichos elementos. Entonces, “la predeterminación de los tributos y
el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo
democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos
impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la
contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión
democrática, sus elementos esenciales para ser válido”.[12]
11.  Acerca del poder impositivo del Estado y el papel
asignado al Congreso de la República y a las corporaciones públicas
territoriales esta Corporación expuso lo siguiente:
La
potestad impositiva del Estado se halla ligada al principio de legalidad[13] en cuanto fundamento
de competencia y poder creador de tributos, para cuyo ejercicio se hace
indispensable la participación eminente de corporaciones de elección popular,
habida consideración de la vocación democrática que usualmente las anima y de
la estructura de poder que informa al Estado.  Por ello mismo cabe esperar que,
con apoyo en las normas constitucionales y legales la competencia impositiva se
halle primeramente en cabeza de una corporación con poderes legislativos, en
orden a garantizar el surgimiento y desarrollo del tributo a partir de una
génesis legal.
Ese
principio de legalidad, aunque con diferentes alcances, ya figuraba en el
artículo 43 de la Constitución de 1886 (acto legislativo No. 3 de 1910).  La
nueva Carta Política retomó su contenido y avanzó hacia una preceptiva mucho
más comprensiva, tal como puede apreciarse en términos del artículo 338
superior, en consonancia con el artículo 150-12 ibídem.  En este sentido el
artículo 338 preservó el principio de legalidad del tributo señalando que en
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y
parafiscales.  Cierto es también que el nuevo texto constitucional (el antiguo
igualmente) adolece de una antitécnica redacción en lo que hace a la expresión
“contribuciones fiscales y parafiscales”, toda vez que la norma debió referirse
al género TRIBUTO que de suyo engloba los impuestos, las tasas y las
contribuciones.  Empero, dentro de un análisis sistemático que incorpora los
artículos 150, numerales 10 y 12;  313-4; y 300-4 de la Carta, imperioso es
entender que la configuración normativa en comento alude al género tributo, que
sin duda se realiza a través de las especies: impuesto, tasa y contribución.
Bajo
esta perspectiva el Congreso de la República aparece como el órgano soberano en
materia impositiva.  Vale decir, el Congreso a través de ley crea los tributos
de estirpe nacional o territorial, pudiendo frente a estos últimos fijar unos
parámetros que le permitan a las asambleas y concejos decretarlos dentro de sus
respectivas jurisdicciones.  Sin perjuicio, claro es, de las facultades
reglamentarias que con arreglo a la Constitución y la ley correspondan a las
asambleas y concejos.
En
relación con el Presidente de la República la Constitución también reivindica
esa soberanía fiscal que informa la acción del Congreso, toda vez que en
términos del artículo 150-10 superior el Legislativo no le puede otorgar al
Presidente facultades extraordinarias para decretar impuestos.[14] Cosa distinta es que
con fundamento en el estado de emergencia económica pueda el Presidente, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, medidas
tales que dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal.  Siendo
patente que en esta hipótesis el Presidente no actúa por delegación del
Congreso, que sí en virtud de las atribuciones propias que en forma directa y
expresa le concede el Estatuto Supremo.  Lo que a su turno, lejos de poner en
entredicho la soberanía impositiva del Legislador, por el contrario, la
refrenda, pues según se desprende del artículo 215 superior, la vigencia de las
medidas impositivas tomadas por el Ejecutivo sólo podrá pasar de transitoria a
permanente a voluntad del Congreso[15].
Por otra parte, no sería dable soslayar la importancia que esa soberanía
impositiva tiene frente a la subsiguiente configuración de los ingresos
corrientes del presupuesto público, y por tanto, frente a la actualización del principio
de la legalidad de los ingresos públicos (art. 345 C.P.).  Finalmente debe
observarse que ese poder soberano tiene unos límites constitucionales y
legales, tal como lo destacan, entre otros, los artículos 294 y 317 de la
Constitución, al igual que las leyes contentivas de la preceptiva rectora de la
actividad legislativa, dentro del amplio espectro de las funciones separadas y
de la colaboración armónica que demanda la efectiva realización de los fines
del Estado (arts. 1, 2, 113 y 121 C.P.).[16]
De
lo expuesto se desprende que el principio político según el cual no hay tributo
sin representación también está garantizado constitucionalmente cuando hay
participación de autoridades del orden territorial pues las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales son igualmente
corporaciones públicas de elección popular, cuyas decisiones están dirigidas a
ser cumplidas por los habitantes de las respectivas entidades territoriales. Sin
embargo, “estas corporaciones electivas realizan esa representatividad con
apoyo en el principio de la legalidad del tributo, plasmando sus mandamientos
bajo la guía del principio de la certeza tributaria en tanto el artículo 338
prescribe que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos”.[17]
12. Finalmente, sobre la unidad económica y coordinación,
la Corte observa que si bien las entidades no gozan de soberanía fiscal, pues
su actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto
para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter
local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre
administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos
(C, art. 287-3 y 313-4 C.N.)”.[18]
En este último aspecto, es necesario diferenciar las leyes sobre tributos
nacionales y las que recaen sobre tributos territoriales, según se señala en el
siguiente acápite.
La
autonomía territorial y el principio de legalidad tributaria
13.  En numerosas oportunidades esta Corporación ha
señalado que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene
la obligación de señalar todos sus componentes,[19] de manera clara e
inequívoca.[20]
Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial
donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede
autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir
que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las
entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan
o no el impuesto[21]
y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones,
donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el
ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la
ley.[22]
Sin embargo, surge entonces una pregunta: ¿Cuál es el grado de generalidad que
puede tener la ley de autorizaciones?.  En otras palabras, la pregunta está
orientada a determinar cuál es el contenido mínimo de una ley de
autorizaciones.
En
la jurisprudencia de esta Corporación ya se ha dado respuesta a los anteriores
interrogantes, criterios que son reiterados en esta oportunidad para señalar
que la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la
facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo
del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del
contenido del artículo 338 Superior, en concordancia con el principio de
autonomía de las entidades territoriales y con las funciones asignadas a las
autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los
elementos del tributo no fijados expresamente en la ley de autorización como
para establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo
tributo en cada departamento, distrito o municipio.
Corresponderá
entonces al Congreso de la República la creación de los tributos del orden
territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los
cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad
del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás
componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que
fije la correspondiente ley de autorización.
Entendida así la articulación de los principios
superiores mencionados en los artículos 1º, 150 nls. 11 y 12, 287-3, 300-4 y
313-4, tendrá sentido y aplicación el artículo 338 de la Constitución cuando
señala que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales”.
De lo contrario, si correspondiera únicamente al
Congreso determinar todos y cada uno de los elementos de los tributos del orden
territorial, carecería de sentido la expresión que emplea el inciso primero del
artículo 338 de la Constitución y según la cual “La ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
Sobre estas
características de los tributos en el orden territorial, la Corte
Constitucional se pronunció, de la siguiente manera, en la sentencia C-413 de
1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo:
Ahora bien, la exigencia de los enunciados que componen el
precepto tributario, al tenor del artículo 338 de la Carta, debe aplicarse y
hacerse efectiva en relación con el nivel del gravamen correspondiente, pues de
la norma constitucional no surge una sola competencia en cuanto al ejercicio de
la potestad impositiva ni tampoco un solo grado de tributos.
Ante lo afirmado en la demanda, es necesario destacar que
el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el
Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de
todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los
concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el
desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a
las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus
respectivos territorios.
Al contrario, elemento de primordial importancia en el
sistema tributario colombiano desde la vigencia de la Constitución de 1886
(artículo 43), ahora reafirmado, desarrollado y profundizado por la Carta
Política de 1991, es el de la descentralización y autonomía de las entidades
territoriales (artículo 1 C.P.), entre cuyos derechos básicos está el de
"administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones" (artículo 287, numeral 3, en armonía con
los artículos 294, 295, 300-4 y 313-4 C.P.).
Particularmente los artículos 300, numeral 4, y 313,
numeral 4, confieren a asambleas y concejos autoridad suficiente para decretar,
de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que
su sostenimiento requiere.
Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de
los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley
no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de
tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder
de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y
directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a
ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer,
cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la
correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de
los gravámenes que vayan a cobrar.
Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el
demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino
las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los
elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el
gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las
asambleas y a los concejos.
Dicho mandato constitucional no se agota, entonces, en la
previsión de los poderes del Congreso en materia tributaria, ni en la
consagración de los requisitos que deben reunir las leyes mediante las cuales
los ejerza, sino que reconoce la existencia de los distintos niveles
tributarios, dejando el respectivo espacio a las asambleas departamentales y a
los concejos distritales y municipales para percibir, por la vía de impuestos,
tasas y contribuciones, las rentas que habrán de aplicar para la realización de
sus funciones y para la afirmación de su autonomía.
Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de
señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la
obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el
nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el
legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o
establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o
distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley
respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho
gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los
casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de
costos  o  la  participación  en beneficios -como sí está obligado a hacerlo
tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según
las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la
competencia que les ha sido asignada por la Constitución.
Así lo puso de presente esta Corte en la sentencia C-537
del 23 de noviembre de 1995 (M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), en la cual se
sostuvo:
"Conforme a lo anterior, estima la Corte que la
regla general en virtud de lo dispuesto por el artículo 338 superior, es que la
ley que crea una determinada contribución, debe definir directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los impuestos. Pero ello no obsta para que dentro de una sana interpretación de
las normas constitucionales, sean las entidades territoriales las que con base
en los tributos creados por la Ley, puedan a través de las ordenanzas
departamentales y los acuerdos municipales o distritales, a través de sus
corporaciones, fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las
tarifas de las mismas".
De acuerdo con lo expuesto, opera el principio de
legalidad en materia tributaria. Pero este principio no significa que
corresponda con exclusividad al Congreso de la República la determinación de
todos y cada uno de los elementos constitucionales del tributo y señalados en
el artículo 338 de la Carta Política, pues en aras del principio según el cual
no hay contribución sin representación también las corporaciones públicas del
orden territorial están facultadas por la Constitución para participar en la
determinación de los elementos de los tributos de orden departamental,
distrital o municipal. Luego, la intervención del Congreso de la República no
es exclusiva cuando se trata de la determinación de los tributos territoriales.
Sólo así, pude darse aplicación a los principios de la autonomía de las
entidades territoriales, al derecho que les permite “establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones” y a la competencia de las
corporaciones públicas del orden territorial para “Decretar, de conformidad
con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de
las funciones departamentales” o “votar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales” (C.P., arts. 1,
287-3, 300-4 y 313-4).
Corresponde ahora adelantar el análisis material de la ley
demandada para determinar si cumple con las exigencias del principio de
legalidad.
La
estampilla pro-hospitales universitarios públicos
15.  Estima la Corte que la serie de elementos inherentes a
la estampilla y señalados por el Congreso de la República en la ley demandada
son suficientes para garantizar el principio de legalidad del tributo a que se
ha hecho referencia.
En efecto, al analizar el contenido de la Ley 645 se
encuentra que en ella se consagran los siguientes elementos propios: 1º)
Señala los destinatarios de la autorización: las asambleas departamentales en
cuyo territorio funcionen hospitales universitarios (art. 1º); 2º)
indica el objeto de la autorización: la emisión de la estampilla pro-hospitales
universitarios públicos (art. 1º); 3º) señala las actividades a las que
se destinará los recaudos por la venta de las estampillas (arts. 2º y 6º); 4º)
fija los límites materiales a la autorización dada a las asambleas
departamentales: la determinación de las características, tarifas y todos los
demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla (art. 3º); 5º)
se refiere al objeto del gravamen: las actividades y operaciones que se deban
realizar en los departamentos y municipios de los mismos (art. 3º); 6º)
consagra una modalidad de seguimiento de las decisiones adoptadas por las
asambleas departamentales por parte del Gobierno Nacional – Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; 7º) señala quiénes son los encargados de
adherir y anular las estampillas: los funcionarios departamentales y
municipales que intervengan en los actos (art. 5º); 8º) fija un límite
máximo a la tarifa con que se graven los distintos actos, la cual no podrá
exceder del 2% del valor de los hechos a gravar (art. 6º); 9º) indica
cuales serán las dependencias que tendrán a su cargo el recaudo por la venta de
las estampillas: las secretarías de hacienda departamentales y las tesorerías
municipales (art. 7º); 10º) dice que el control de los recaudos estará a
cargo de las contralorías departamentales; y 11º) señala dos límites al
monto total de recaudo por la emisión de las estampillas: hasta seis mil
millones de pesos moneda corriente por departamento y hasta por 10% del valor
del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el artículo 172
del Decreto 122 de 1986.
Como se observa, al evaluar la ley demandada no se
encuentra ninguna dificultad para determinar e individualizar el gravamen pues
en su contenido hace referencia a los elementos constitucionales propios de un
tributo.[23]
1) El sujeto activo es el departamento en su calidad de entidad
territorial. Este hecho se evidencia en el artículo 7º de la Ley 645 donde se
establece que los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de
las secretarías de hacienda departamentales.  2) El hecho gravable está
indicado en los artículos 3º, 5º y 6º en donde se dice que serán las actividades
y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de
los mismos y que impliquen la realización de actos en los cuales
intervengan funcionarios departamentales y municipales;[24]  3) El sujeto
pasivo tendrá que estar relacionado con las actividades y operaciones señaladas
como hecho gravable; 4) la tarifa, según el artículo 6º, no podrá
exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar; y 5)
la base gravable será el valor de los hechos a gravar (art. 6º).
La norma demandada incluso fue más allá de la
determinación de los elementos del tributo al precisar, en el artículo 7º, la
autoridad que ejercerá el control de los recaudos por la venta de las
estampillas; fijar, en el artículo  8º, una suma tope para la emisión de las
estampillas; y, para mantener la coherencia y unidad de la hacienda pública,
ordenar en el artículo 4º el envío al Gobierno Nacional de las providencias que
expidan las asambleas departamentales en desarrollo de la ley.
Así, carecen de fundamento las afirmaciones del
demandante y del interviniente referentes a la generalidad de la Ley 645. Como
se aprecia, la Ley 645, en consideración a la particular naturaleza de la
estampilla, indica cuál es el hecho gravable, el sujeto activo, la tarifa y la
base gravable. A partir de los límites fijados por el legislador, corresponderá
a las asambleas departamentales decretar, de conformidad con la ley, el
tributo necesario para el cumplimiento de las funciones departamentales en
el sector de la salud (C.P., art. 300-4).
16.  Además, por tratarse de un tributo del orden
departamental, es admisible constitucionalmente que la ley que crea el tributo
autorice a las asambleas departamentales para precisar algunos de los elementos
a que hace referencia el artículo 338 de la Carta, lo cual corresponde a la
condiciones que plantea la autonomía de las entidades territoriales y permite
que, en aplicación de este principio y de acuerdo con sus propias
especificidades y actividades económicas que allí se desarrollen, cada
departamento pueda señalar los actos específicos que serán objeto de la
estampilla.
17.  Los demás argumentos de inconstitucionalidad
tampoco son procedentes:
a)  En relación con el cargo contra la Ley 645 por
vulneración del artículo 338 de la Constitución, por la indeterminación del
sujeto activo del tributo en cuanto los hospitales universitarios no tienen
existencia jurídica, la Corte precisa lo siguiente: 1º) el sujeto activo del
tributo creado por la Ley 645 no son los hospitales universitarios sino los
departamentos como entidades territoriales; 2º) los hospitales universitarios
públicos, por desarrollo legislativo, hacen parte de la categoría de empresas
sociales del Estado, “que constituyen una categoría jurídica especial de
entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y
autonomía administrativa” (L. 100/93, art. 194). Por lo tanto, carece de
fundamento constitucional este cargo contra Ley 645.
b)  Acerca de la vulneración de la Constitución
invocada por el demandante debido a que la Ley 645 de 2001 desconoce la
competencia de los distritos para la prestación de los servicios de salud del
tercer nivel de atención, señalada en el artículo 4º de la Ley 60 de 1993, se
precisan dos aspectos: 1º) la Ley 645 no modifica en manera alguna la
regulación que contenía la Ley 60 de 1993, pues el hecho de no mencionar
expresamente a los concejos distritales dentro de la autorización para crear la
estampilla, no significa que la norma demandada haya modificado la ley que
asigna funciones en esta materia a los distritos; 2º) la formulación del cargo
expresa un asunto de interpretación y aplicación de la Ley 645 en los
distritos, asunto ajeno al control de constitucionalidad que corresponde
ejercer a esta Corporación. Entonces, desde esta perspectiva no hay vulneración
de norma alguna de la Carta.
c)  Con la creación de la estampilla pro-hospitales
universitarios públicos tampoco se vulnera el artículo 356 de la Constitución
pues, como lo señala el Procurador General, la Constitución Política no señala
que la única fuente de financiamiento para la prestación del servicio de salud
en los departamentos sea, en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo
No. 1 de 2001, los recursos del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios. Contrario a lo afirmado por el actor, la
Constitución consagra otras fuentes de recursos dirigidos a la prestación del
servicio de salud, como son las rentas por el ejercicio de monopolios de
licores y de suerte y azar, además de establecer los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad para ejercer las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales, con los cuales podrían
afectarse recursos de otras entidades en la prestación del servicio de salud a
cargo de departamento (C.P., arts. 336 y 288). Por ello, se considera
igualmente infundado este argumento de inconstitucionalidad.
d)  Finalmente, en relación con el reparo de
constitucionalidad expuesto por el interviniente contra los artículos 2º y 6º
de la Ley 645, la Corte estima necesario señalar que si bien el artículo 2º en
referencia menciona las actividades a que se podrán destinar los recaudos por
la venta de las estampillas, esta circunstancia en manera alguna desconoce la
autonomía de las entidades territoriales pues tal relación tiene un carácter meramente
indicativo según se menciona expresamente en dicho artículo. Sin embargo, no
ocurre lo mismo con el contenido del artículo 6º, en el cual se expresa que “el
recaudo de estas estampillas se destinará exclusivamente para lo establecido en
el artículo 2º ...”. La expresión “exclusivamente” es contraria a la
finalidad expuesta en el artículo 2º de la ley acusada y afecta indebidamente
la capacidad de decisión que la Carta reconoce a las autoridades del nivel
territorial, razón por la cual se declarará la inexequibilidad de este vocablo.
23.  De este modo, la Ley 645 de 2001 no vulnera los
principios constitucionales sobre la legalidad del tributo ni de reparto de
competencias entre las autoridades nacionales y territoriales. En consecuencia,
se declarará su exequibilidad, con excepción del vocablo “exclusivamente”
contenido en el artículo 6º, el cual se declarará inexequible.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala
Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la
Ley 645 de 2001, excepto el vocablo “exclusivamente” contenido en el
artículo 6º de esta Ley, el cual se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese, notifíquese y comuníquese al Presidente de
la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a
la Sentencia C-227/02
TRIBUTO
EN ENTIDADES TERRITORIALES-Interpretación armónica de normas constitucionales
(Salvamento de voto)
NORMA
CONSTITUCIONAL-Colisión/NORMA
CONSTITUCIONAL SOBRE TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Tensión
entre el binomio autonomía y unidad (Salvamento de voto)
AUTONOMIA
TERRITORIAL EN MATERIA FISCAL-Régimen constitucional/AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA
FISCAL-Necesidad de ley orgánica que regule la materia (Salvamento
de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Interpretación sistemática (Salvamento de voto)
TRIBUTO
EN ENTIDADES TERRITORIALES-Existencia de ley orgánica para establecimiento
(Salvamento de voto)
TRIBUTO
NACIONAL Y TRIBUTO TERRITORIAL-Distinción/TRIBUTO
NACIONAL-Señalamiento de todos los componentes por legislador/TRIBUTO
TERRITORIAL-Hipótesis de autorización legislativa de creación (Salvamento
de voto)
Esta
Corporación ha señalado que cuando el legislador establece tributos de carácter
nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes, de manera clara
e inequívoca. Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter
territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador,
este puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede
ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las
entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan
o no el impuesto y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley
habilitante, donde serán las correspondientes corporaciones de representación
popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo
autorizado por la ley.
TRIBUTO-Grado
de generalidad de ley habilitante/TRIBUTO-Contenido mínimo de ley
habilitante (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD DE TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/TRIBUTO EN  ENTIDADES
TERRITORIALES-Contenido mínimo de ley habilitante (Salvamento de voto)
Debe
acudirse al “principio de identidad”, según el cual es necesario un núcleo
mínimo establecido en la ley que garantice que el impuesto cuya creación se
autoriza no pueda ser alterado en su naturaleza por las entidades
territoriales, hasta llegar al punto de convertirse en un impuesto distinto al
que fue autorizado originariamente. La jurisprudencia ha señalado que la ley de
autorizaciones, “al menos debe contener los límites dentro de los cuales la
ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos de que habla el artículo
citado”, o puede tener un carácter más general, “siempre y cuando indique, de
manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos debe
proceder a especificar los elementos concretos de la tributación”.
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD DE TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Validez
(Salvamento de voto)
TRIBUTO
EN ENTIDADES TERRITORIALES-Sujeción a la ley y la Constitución (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE UNIDAD ECONOMICA DE TRIBUTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Descripción
general por la ley de elementos (Salvamento de voto)
TRIBUTO
EN ENTIDADES TERRITORIALES-Ley habilitante como tipo tributario en blanco (Salvamento
de voto)
TRIBUTO
EN ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido de la ley no necesariamente ha de ser unívoco sin
ser indeterminado (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD DE TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Análisis de
diseño y contenido de la ley/PRINCIPIO
DE IDENTIDAD DE TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Capacidad de
individualización o determinabilidad (Salvamento de voto)
TRIBUTO-Dificultades
de ley para identificación (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Funciones (Salvamento de voto)
El
principio de legalidad tributaria cumple en el ordenamiento jurídico colombiano
varias funciones: (i) constituye el fundamento de la representación popular;
(ii) ofrece a los ciudadanos seguridad y certeza sobre sus obligaciones
tributarias (ley certa y lex previa); (iii) permite la distribución de
competencias entre las entidades territoriales bajo criterios de  unidad
económica, descentralización y autonomía, pero se concreta en uno más
específico: “el principio de identidad”.
TRIBUTO
EN ENTIDADES TERRITORIALES-Requiere de ley orgánica que habilite competencias
normativas (Salvamento de voto)
TRIBUTO
EN ENTIDADES TERRITORIALES-Grado mínimo de identidad que permita diferenciación e
individualización (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD DE TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido
mínimo de ley que permita determinar e individualizar (Salvamento de voto)
ESTAMPILLA
PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS-Ausencia de ley orgánica constituye argumento para
inexequibilidad (Salvamento de voto)
LEY
DE ESTAMPILLA PROHOSPITALES UNIVERSITARIOS-No reúne
elementos mínimos de legalidad e identidad (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD EN TRIBUTO DEPARTAMENTAL-Desconocimiento por
indeterminación (Salvamento de voto)
TRIBUTO-Triple
connotación del sujeto activo (Salvamento de voto)
TRIBUTO
DEPARTAMENTAL-Determinación desde la triple perspectiva (Salvamento de
voto)
TRIBUTO
DEPARTAMENTAL-Insuficiencia en señalamiento de sujeto activo (Salvamento
de voto)
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Características (Salvamento de voto)
Ampliamente
ha indicado la jurisprudencia constitucional que las contribuciones
parafiscales se caracterizan porque (i) son obligatorias como todos los
impuestos y contribuciones derivadas del ejercicio del poder coercitivo del
Estado, (ii) gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico, (iii)
redundan únicamente en beneficio del grupo, gremio o sector que tributa y (iv)
son recursos públicos pertenecientes al estado pero destinados a un determinado
sector.
TRIBUTO
DEPARTAMENTAL-Individualización aparente (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Insuficiencia de elementos (Salvamento de voto)
ESTAMPILLA-Riesgos
de utilización indiscriminada de leyes que autorizan la emisión (Salvamento de
voto)
POLITICA
FISCAL-Manejo aislado y desorganizado (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-3699
Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la
ley 645 de 2001 “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una
estampilla Pro-Hospitales Universitarios”.
Actor: Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el acostumbrado respeto por
la posición de la mayoría, los suscritos magistrados nos hemos apartado de la
decisión adoptada en el proceso de la referencia.  A continuación presentamos
las razones por las cuales consideramos que la ley demanda ha debido declararse
inexequible en su integridad.
Insuficiencia del
modelo de análisis existente
1.- Como tuvimos ocasión de
expresarlo en el salvamento de voto a la sentencia C-1097 de 2001, donde la
Corte declaró la exequibilidad de una norma que autorizaba la emisión de la
estampilla “pro-cultura” (artículo 38 de la ley 397 de 1997), es necesario
interpretar armónicamente las normas constitucionales sobre tributos de las
entidades territoriales, pues en la Carta se prevén competencias que resultan
abiertamente  contradictorias o que no son comprensibles desde una lectura
individual.
En
aquella oportunidad señalamos lo siguiente:
“Así, el artículo 338 de la Constitución, leído de manera
aislada, establece que tanto el Congreso de la República, como las asambleas y
los concejos municipales: (i) pueden imponer contribuciones fiscales y
parafiscales y (ii) que deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables y, además, las tarifas de los impuestos. Al
considerarse en forma separada la disposición, se entendería que existe
autonomía fiscal por parte de los entes territoriales, pues están facultados
para decretar los tributos y tienen la obligación de precisar todos sus
elementos. Interpretación que armoniza con el mandato del artículo 317 de la
Carta, según el cual únicamente los municipios pueden gravar la propiedad
inmueble.
Si se interpretan sistemáticamente estas dos disposiciones,
se llegaría a la siguiente conclusión: el Congreso de la República no tiene
competencia para dictar normas específicas, relativas a los tributos de los
entes territoriales, pues cada municipio establecería los diversos elementos de
la obligación (C.P. art. 338) en relación con una fuente tributaria específica
(C.P. art. 317).
Empero, esta interpretación entra en franca colisión con
los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución, conforme a los cuales, la
imposición de los tributos de las entidades territoriales se hará de
conformidad con la ley.  Siguiendo el mandato que se desprende de estas
disposiciones, es necesaria la intervención legislativa para que una entidad
territorial pueda dictar un tributo, lo que implica que si no existe ley,
resulta imposible la creación de la contribución fiscal.  Cabe señalar que la
Carta no establece restricciones sustanciales al legislador, de manera que
podría entenderse que está en la facultad de dictar y precisar todos los
elementos del tributo.  Esta solución hipotética, cabe señalar, desconoce el
artículo 338, antes mencionado.”
Remitiendo
a los planteamientos allí expuestos, consideramos que los artículos 317 y 338
de la Carta entran en colisión con los artículos 287, 300-4 y 314-4 del mismo
estatuto, creando una tensión entre el binomio autonomía/unidad: “en virtud del
primer factor, se reconoce a las entidades territoriales competencia para crear
tributos y fijar sus elementos, en tanto que por el segundo, corresponde al
Congreso de la República regular la producción normativa de los entes
territoriales en la materia”.
Igualmente
expresamos que la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de
financiamiento resulta insuficiente como técnica de interpretación para
armonizar los contenidos normativos de los mencionados artículos, así como para
construir un sistema tributario garante de la unidad nacional y respetuoso de
la autonomía territorial en condiciones de igualdad.
Régimen constitucional de la autonomía
territorial en materia fiscal.  Necesidad de una ley orgánica que regule la
materia
2.- Ante la insuficiencia del
modelo anteriormente señalado, es necesaria una interpretación sistemática del
ordenamiento a partir de los artículos 150-12, 151 y 287-3 de la Constitución.
Según el primero, corresponde al Congreso crear y autorizar los tributos
(nacionales y territoriales), como presupuesto del principio de legalidad.  Por
su parte, el artículo 287-3 sujeta el derecho a establecer tributos por parte
de los entes territoriales a lo dispuesto en la ley.  Y finalmente, el artículo
151 de la Carta exige claramente de una ley orgánica que determine las
competencias normativas de las entidades territoriales.
De
esta manera, como lo señalamos en el mencionado salvamento de voto, para que un
ente territorial pueda establecer el tributo tiene que existir una ley orgánica
que regule la materia, porque solamente así puede definirse el alcance del
artículo 338 Superior y armonizarse el principio de legalidad con las
facultades de los departamentos y municipios para definir los elementos de la
obligación tributaria:
“La ley orgánica ha de señalar, en armonía con el principio
de legalidad, cuales son los tributos nacionales y los que corresponden a los
distintos entes territoriales, a fin de que éstos, de conformidad con lo
señalado en el artículo constitucional mencionado, puedan fijar los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos.  De esta manera, se delimita las competencias entre los dos órdenes
y se armonizan los principios de unidad y autonomía.  En suma, mediante la ley
orgánica el legislador habilita el establecimiento de un tributo y corresponde
a la entidad territorial desarrollarlo.  Una interpretación en contrario, esto
es, aquella que asume que se trata de una mera facultad residual de los entes
territoriales, termina por anular completamente la autonomía territorial.”
La autonomía territorial y el principio
de identidad tributaria en una ley orgánica que regule la materia
3.- Como claramente lo expresamos
en el salvamento de voto, no corresponde a la Corte definir el contenido final
de la ley orgánica de competencias normativas.  Sin embargo, además de los
criterios orientadores allí señalados, consideramos indispensable diferenciar
los tributos nacionales de los tributos territoriales y acudir, para estos
últimos, al principio de identidad tributaria, como una concreción del principio
de legalidad que permite determinar con precisión las características de una
ley habilitante.
4.-
En numerosas oportunidades esta Corporación ha señalado que cuando el
legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de
señalar todos sus componentes[25],
de manera clara e inequívoca[26].
Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial
donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, este puede
autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir
que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las
entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan
o no el impuesto y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley
habilitante, donde serán las correspondientes corporaciones de representación
popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo
autorizado por la ley[27].
Sin embargo, surge entonces una pregunta: ¿Cuál es el grado de generalidad que
puede tener la ley habilitante?  En otras palabras, la pregunta está orientada
a determinar cuál es el contenido mínimo de una ley habilitante.
5.-
Pues bien, para dar respuesta al anterior interrogante debe acudirse al “principio
de identidad”, según el cual es necesario un núcleo mínimo establecido en
la ley que garantice que el impuesto cuya creación se autoriza no pueda ser
alterado en su naturaleza por las entidades territoriales, hasta llegar al
punto de convertirse en un impuesto distinto al que fue autorizado
originariamente.  La jurisprudencia ha señalado que la ley de autorizaciones, “al
menos debe contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo
fijen los contenidos concretos de que habla el artículo citado [art.338 CP.]”[28], o puede tener un
carácter más general, “siempre y cuando indique, de manera global, el marco
dentro del cual las asambleas y los concejos debe proceder a especificar los
elementos concretos de la tributación”[29].
Este principio encuentra validez desde distintas ópticas:
a)
Evita que mediante una ley habilitante el Congreso se desentienda de las
funciones que le atribuyó el Constituyente y transfiera la soberanía fiscal a
las entidades territoriales.  Una ley vaga e indeterminada no puede más que
desconocer el mandato los artículos 150-10, 150-11 y 338 de la Carta.
b)
Solamente de esta manera puede interpretarse sistemáticamente que la actividad
de las entidades territoriales, en el ámbito tributario, está sujeta a la
Constitución y la ley (CP., art. 287-3), a la vez que asegura que la actividad
económica y fiscal atienda criterios de unidad y planeación.
c)
El principio del efecto útil del derecho impone que cuando la Carta refiere a
la sujeción a la ley, ella no constituya un papel intrascendente, sino que, por
el contrario, cumpla una función dinámica en el diseño y coordinación de la
política fiscal.
d)
Una ley de carácter general armoniza con el fortalecimiento de las entidades
territoriales en tanto deja abierto un razonable margen de apreciación para que
éstas actúen de acuerdo con sus intereses y necesidades, pero de ninguna manera
puede olvidar el principio de unidad económica.  En estas condiciones, la
competencia tributaria debe ser coherente y concordante, pues la ley no pude
llegar al extremo de no describir, así sea genéricamente, los elementos de la obligación.
e)
La ley habilitante configura lo que podría denominarse un “tipo tributario
en blanco”, según el cual, señala las características esenciales del
impuesto, que debe ser individualizable, pero deja a las entidades
territoriales el complemento de algunos de sus elementos.
f)
El contenido de la ley no necesariamente ha de ser unívoco, pues el legislador
puede proponer alternativas sobre los elementos del tributo, es decir, ofrecer
un abanico de posibilidades y dejar a las entidades territoriales la facultad
de adoptar cualquiera de ellas, siempre y cuando no llegue al punto de la
indeterminación.
6.-
Ahora bien, para saber si hay armonía con el “principio de identidad”,
será necesario analizar el diseño y contenido de la ley, pues solamente de la
delimitación que ella haga podrá establecerse si reúne o no las exigencias
mínimas que diferencien un impuesto de otro.  Es suficiente que del contexto
general de la ley se desprenda su capacidad de individualización o
determinabilidad del tributo, sin que esto signifique la obligación de
hacer referencia puntual a cada uno de sus elementos, aún cuando no puede
olvidarse que el hecho generador es un elemento que cobra marcada relevancia[30]:
“[E]l hecho gravable o hecho imponible (...) es el elemento
que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto que,
como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (Sentencia
C-583/96 MP. Vladimiro Naranjo Mesa), ese concepto hace referencia a la
situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la
ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la
obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese
presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente
obligación fiscal”.
Si
una ley presenta dificultades para la identificación del tributo, no genera
automáticamente su inconstitucionalidad, a menos que no puedan ser solucionadas
mediante una interpretación razonable[31]:
“Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede
suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y
aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo,
si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal
que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan
en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que
los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la
Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le
imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir - en general -
quién lo debe hacer y por qué.”
7.-
En síntesis, el principio de legalidad tributaria cumple en el ordenamiento
jurídico colombiano varias funciones: (i) constituye el fundamento de la
representación popular; (ii) ofrece a los ciudadanos seguridad y certeza sobre
sus obligaciones tributarias (ley certa y lex previa); (iii) permite la
distribución de competencias entre las entidades territoriales bajo criterios
de  unidad económica, descentralización y autonomía, pero se concreta en uno
más específico: “el principio de identidad”.
Existencia de
precedentes constitucionales
8.-
La jurisprudencia de la Corte, aún cuando no ha reconocido que se requiere de
una ley orgánica que habilite las competencias normativas de las entidades
territoriales, sí ha mantenido una clara línea jurisprudencial, según la cual
siempre debe mediar un grado mínimo de identidad del impuesto que permita su
diferenciación e individualización.  Así, desde la sentencia C-004 de 1993 MP.
Ciro Angarita Barón, la Corte señaló la necesidad de que la ley de autorización
fijara los derroteros esenciales del tributo.  Dijo lo siguiente[32]:
“Al igual que durante la vigencia de la Constitución de
1886, la nueva Carta no establece qué elementos debe contener la ley que
autorice la imposición fiscal en las entidades territoriales. Aun así, es
importante anotar, que el artículo 338 de la Constitución señala que las leyes
tributarias deben precisar el contenido de los tributos, designando los sujetos
activo y pasivo, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los
impuestos. En este sentido, la ley de autorizaciones puede ser general o puede
delimitar específicamente el tributo, pero al menos debe contener los
límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos
concretos de que habla el artículo antes citado.” (Subrayado fuera
de texto)
Igualmente,
en la sentencia C-084 de 1995 la Corte diferenció las leyes de creación de un
tributo y las leyes de autorización, y respecto de éstas últimas reiteró los
criterios arriba expuestos, para concluir que la norma demandada[33] señalaba un marco
mínimo en el cual debían actuar los concejos distritales y municipales, pues
establecía, así fuera genéricamente, los elementos del tributo.  Dijo entonces:
“La Corte considera que es necesario distinguir  entre las
leyes que crean una contribución y aquellas que simplemente
autorizan a las entidades territoriales a imponer tales contribuciones.
En el primer caso, en virtud del principio de la predeterminación del tributo,
ley debe fijar directamente los elementos de la contribución, mientras que en
el segundo caso, la
ley puede ser más general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco
dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los
elementos concretos de la contribución”. (Subrayado
fuera de texto)
Y para el caso concreto concluyó:
“De
otro lado, el artículo señala un marco lo suficientemente  preciso en el cual
deben actuar los concejos distritales y municipales puesto que establece -aun
cuando sea de manera genérica-  todos los elementos del tributo”.
(Subrayado fuera de texto)
Posteriormente,
con ocasión de una demanda presentada contra el la ley 322 de 1996, la Corte
reafirmó el papel del legislador en materia tributaria, al señalar lo siguiente[34]:
“Pero, correlativamente, el principio de descentralización
y el carácter autónomo que la Constitución otorga a las entidades territoriales
(artículo 1 C.P.) evitan que el legislador pueda copar íntegramente la
atribución estatal de introducir y regular los tributos que nutren las arcas de
dichos entes, vaciando de contenido la función constitucional que a ellos
corresponde. Su
función consiste apenas en trazar las pautas generales que en concreto, en la
esfera de sus propias competencias, deben desarrollar las asambleas y los
concejos.”
(Subrayado fuera de texto)
Finalmente,
la sentencia C-978 de 1999 mantiene los mismos criterios jurisprudenciales y
destaca que esa ha sido la línea jurisprudencial seguida por esta Corporación
en cuanto a las leyes de autorización tributaria:
“Conforme a lo anterior, es claro que si la ley crea un
impuesto nacional, entonces la misma ley debe definir todos los elementos de la
obligación tributaria. Pero en cambio, si se trata de un tributo territorial, y
en especial si la ley se limita a autorizar el tributo, entonces pueden las
correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito
territorial, proceder a desarrollar el tributo autorizado por la ley. Esto
significa que en tales eventos, “la ley puede ser más general, siempre y cuando
indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los
concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la
contribución” (Sentencia C-084 de 1995). Así, desde sus primeros fallos, esta
Corporación ya había señalado que "la ley de autorizaciones puede ser
general o puede delimitar específicamente el tributo, pero al menos debe
contener los límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los
contenidos concretos de que habla el artículo antes citado. (Sentencia C-004 de
1993)”.
Lo
anterior demuestra claramente que toda ley que confiera a las entidades
territoriales la facultad para adoptar un tributo debe responder necesariamente
al principio de identidad que, como ha sido explicado, exige de un contenido
mínimo que permita determinar e individualizar un tributo  de otro.
Inconstitucionalidad
de la ley 645 de 2001
Ausencia de ley
orgánica
9.- Al igual que como ocurrió en
el caso de la Sentencia C-1097 de 2001, disentimos de la decisión de la
mayoría, porque la ausencia de una ley orgánica es un argumento suficiente para
declarar inexequible la norma.  Pero más aún, consideramos que la ley 645 de
2001 ni siquiera reúne los elementos mínimos que permitan garantizar el
principio de legalidad y que se concretan en uno más específico, el de
identidad tributaria, como pasamos a explicarlo.
Contexto general de la
ley
10.- La ley 645 de 2001, “Por
medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales
Universitarios”, como su nombre lo indica, es una ley que atribuye a las
asambleas departamentales la posibilidad de ordenar la emisión de una
estampilla (artículo 1º).  Su estructura corresponde a una ley que no agota los
elementos del tributo, sino que, por el contrario, confiere a las entidades
territoriales la facultad de establecer un complemento. En consecuencia, era
necesario precisar si en su contenido establecía o no los lineamientos
generales a los cuales está sujeta la actividad de las entidades territoriales,
es decir, si respondía al principio de identidad y, teniendo en cuenta la
importancia del hecho generador como criterio de individualización del tributo,
ha debido comenzarse por analizar ese punto.
La indeterminación del Tributo por
desconocimiento del principio de identidad
- Hecho
generador.
Revisado el contenido de la ley demandada, solamente el
artículo 3º hace referencia al posible hecho generador, cuando autoriza a las
asambleas departamentales para fijar “las características, tarifas y todos
los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en actividades y
operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de
los mismos” (subraya la Sala).  Sin embargo las expresiones
resaltadas son demasiado vagas e inciertas, de manera tal que no permiten un
mínimo grado de determinación del hecho gravable, ni hacen posible la
diferenciación del impuesto frente a otro cualquiera.  Así mismo, del contexto
general de la ley tampoco surgen elementos de juicio que permitan dilucidar
este punto.  Simplemente queda en manos de las asambleas el señalamiento
absoluto del hecho generador, lo cual desde ya comienza a generar dudas sobre
la observancia del principio de identidad.  No obstante, la sentencia se limita
a transcribir la norma pero ningún análisis hace sobre su alcance (Cfr. Fundamento
jurídico No. 15).
- Sujeto pasivo. En
segundo lugar, la ley guarda silencio respecto del sujeto pasivo de la
obligación tributaria y deja por completo a las corporaciones regionales su
señalamiento: nada predica respecto del sujeto pasivo de iure (quien
tiene la obligación de pagar el impuesto), ni lo propio hace con el sujeto
pasivo de facto (quien efectivamente soporta las consecuencias económicas
del mismo)[35].
Con ello, ese otro componente de la obligación tributaria tampoco resulta útil
para la individualización del impuesto a la luz del principio de identidad.
Sin embargo, la sentencia en cuestión indica simplemente que “el sujeto
pasivo tendrá que estar relacionado con las restricciones y operaciones
señaladas como hecho gravable”, pero ninguna distinción hace sobre los
diferentes sujetos pasivos, ni fundamenta su apreciación, ni menos aún explica
cuáles son esos hechos generadores.
- Base gravable. Si la
ley omite indicar aspectos del hecho generador, nada podría entonces referir
sobre la base gravable, esto es, sobre “la magnitud o la medición  del hecho
gravado a la cual se le aplica la tarifa, para de esta manera determinar la
cuantía  de la obligación tributaria”[36],
lo cual, en efecto, ocurre en el caso de la ley 645 de 2001, y con lo cual se
amplía aún más el grado de indeterminación.  Así mismo, resulta completamente
insuficiente el planteamiento de la Sala cuando señala que “la base gravable
será el valor de los hechos a gravar”, pues se limita a reiterar el
concepto genérico de base gravable pero nada ilustra respecto de la ley 645 de
2001.
- Tarifa. En
cuanto a la tarifa, contrario a lo ocurrido con los anteriores elementos, el
artículo 6º acusado sí establece un tope (2% del valor de los hechos a gravar),
aún cuando paradójicamente este se convierte en un aspecto que para nada
contribuye a la individualización del tributo.
- Sujeto activo.
Finalmente, era necesario hacer algunas precesiones con relación al sujeto
activo.  Para el demandante, los Hospitales Universitarios son los sujetos
activos del impuesto cuya creación se autoriza, con lo cual hace una definición
errada, pues esas entidades no tienen existencia jurídica.  A juicio del
interviniente, por el contrario, la titularidad es de las entidades
territoriales, mientras que el Procurador consideró que ella se asigna a las
empresas sociales del Estado, según el criterio de las ordenanzas
departamentales.
De
esta manera, no había claridad sobre el sujeto activo del impuesto.  Sin
embargo, esa duda podía resolverse con una interpretación que tuviera en cuenta
la triple connotación del sujeto activo[37]:
“En efecto, conforme al anterior análisis, y de acuerdo a
ciertas distinciones elaboradas por la doctrina tributaria, es posible atribuir
tres significados a la noción de sujeto activo de un tributo. Así, de un lado,
es posible hablar del sujeto activo de la potestad tributaria,
que es la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado
impuesto. De otro lado, es posible hablar del sujeto activo de la obligación
tributaria, que es el acreedor concreto de la suma pecunaria en que, en
general se concreta el tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir
esa prestación. Y finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo,
que es la entidad que finalmente puede disponer de esos recursos.”
Pues
bien, siguiendo la jurisprudencia de la propia Corte, consideramos que la ley
645 de 2001 establece lo siguiente: (i) las asambleas departamentales son el
sujeto activo de la potestad tributaria (artículo 1º); (ii) las Secretarías de
Hacienda Departamentales y las Tesorerías Municipales constituyen el sujeto
activo de la obligación tributaria (artículo 7º) y, (iii) los Hospitales
Universitarios son los beneficiarios del tributo (artículo 1º).  Aún cuando la
denominación “Hospitales Universitarios” podía generar confusión, esa imprecisión
resultaba en todo caso intrascendente, no sólo porque lo esencial respecto del
principio de legalidad es la definición del sujeto activo de la obligación
tributaria[38],
sino porque una interpretación razonable permitía concluir que los
beneficiarios del tributo son los hospitales públicos donde se realizan
prácticas por estudiantes de educación superior.
En
este orden de ideas, aún cuando el sujeto activo del tributo era determinable
desde su triple perspectiva, la Corte omitió abordar dicho análisis y se limitó
a indicar que el sujeto activo es el departamento, sin hacer una distinción que
resultaba necesaria para precisar el alcance de la ley en cuestión.
No
obstante lo anterior, el señalamiento del sujeto activo resultaba insuficiente
a la luz del principio de identidad, pues la ley no prevé, así sea
genéricamente, los elementos esenciales del tributo.  De su contexto global
tampoco podían establecerse criterios para diferenciar el impuesto autorizado
de cualquier otro tributo (individualización).  Y en estas condiciones, ninguna
interpretación razonable podía superar las graves falencias normativas de la
ley 645 de 2001, como parece intentarlo la Corte en la sentencia de la cual nos
apartamos.
12.-
Con todo, podría aducirse que a la luz de la ponencia para primer debate en el
Senado, las rentas obtenidas por la emisión de la estampilla constituyen
aportes parafiscales, y que en esa medida la ley hacía determinables los
elementos de la obligación, pues si solamente se beneficia el sector de  la
salud, solamente se podría gravar hechos relacionados con ella.  En efecto,
dice la ponencia[39]:
“Este tipo de proyectos crea contribuciones parafiscales y
es bueno recordar que fue en Francia el país donde se habló por primera vez de
parafiscalidad con el objeto de separar ciertos recursos financieros de los
conceptos tradicionales de la Hacienda Pública.
(...)
Los aportes parafiscales son un método moderno de
contribución ciudadana, causas sociales que tienen un límite en su recaudo y
cuyo costo es mínimo para el ciudadano.  El Congreso de Colombia ha impartido
aprobación a muchos proyectos similares porque ellos son beneficiosos para los
fines de fortalecimiento y consolidación que persiguen las entidades
hospitalarias y centros de educación superior.”
Ampliamente
ha indicado la jurisprudencia constitucional que las contribuciones parafiscales
se caracterizan porque (i) son obligatorias como todos los impuestos y
contribuciones derivadas del ejercicio del poder coercitivo del Estado, (ii)
gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico, (iii) redundan
únicamente en beneficio del grupo, gremio o sector que tributa y (iv) son
recursos públicos pertenecientes al estado pero destinados a un determinado
sector[40].
Sin
embargo, dicho argumento tampoco era de recibo no sólo porque ni del contenido
específico de la ley, ni de su análisis general, se desprende que el legislador
haya previsto que únicamente puede gravarse el sector de salud, sino, además,
porque una interpretación en ese sentido resultaría extraña a las
caracterizaciones de una estampilla como correspondiente al ámbito de las tasas
y en ciertos casos de los impuestos[41].
Pero más aún, ninguna parte de la ley sugiere siquiera que esos ingresos tengan
naturaleza parafiscal, y no puede la Corte entonces concederles dicha condición
por la simple referencia que sobre el particular hizo la ponencia en uno de los
debates parlamentarios.
Insuficiencia de
elementos que garanticen el principio de legalidad
13.- La Corte consideró que la
ley demandada ofrecía una serie de elementos inherentes a la estampilla a
partir de los cuales quedaba a salvo el principio de legalidad del tributo.
Hace entonces un listado de once aspectos propios que, en sentir de la mayoría,
garantizan dicho principio.  A pesar de la enunciación que hace la sentencia,
consideramos sin embargo que la individualización es apenas aparente, por dos
razones esenciales: de un lado, porque lo importante no es el número de
precisiones que haga la ley, sino que ellas sean sustancialmente relevantes
para diferenciar un tributo; en segundo lugar, pero ligado a lo anterior,
porque la ley 645 de 2001 no determina los elementos esenciales del tributo,
sino que presenta aspectos accesorios que como fue explicado anteriormente, no
armonizan con el principio de identidad.
Síntesis
14.-
De todo lo anterior ha debido concluirse que el legislador no solo no
estableció los requisitos mínimos para la autorización de un impuesto
susceptible de ser diferenciado (principio de identidad), sino, lo que es más
grave, se despojó de la potestad y soberanía tributaria que le fue asignada
expresamente por el Constituyente, generando la inconstitucionalidad de toda la
ley 645 de 2001, por violación de los artículos 150-10, 150-11, 150-12, 151,
287-3 y 338 de la Constitución.
Los riesgos de la utilización
indiscriminada de leyes que autorizan la emisión de estampillas
15.- Finalmente, lo suscritos
magistrados no podemos pasar inadvertida una circunstancia adicional que en un
futuro podría desencadenar la violación de los principios de equidad,
progresividad y eficiencia en los cuales se funda el sistema tributario según
el artículo 363 de la Carta.
Es cierto que por su naturaleza
el debate sobre la autorización para crear impuestos territoriales corresponde
al Congreso, foro político y democrático por excelencia; y que por lo mismo es
allí donde debe analizarse de manera sensata y reposada su conveniencia
política y económica.  Precisamente por ello está vedado a la Corte inmiscuirse
en dichos temas.  Sin embargo, lo anterior no excluye que, en ciertos casos, un
manejo aislado y desorganizado de la política fiscal pueda traducirse en la
violación sistemática de normas constitucionales, por ejemplo en el ámbito
específico de las estampillas.
16.-
Las siguientes son algunas de las leyes aprobadas por el Congreso a partir de
1991, por medio de las cuales faculta a las asambleas departamentales y/o los
concejos municipales o distritales para que ordenen la emisión de estampillas
con diferentes propósitos[42]:
-
Ley 85 de 1993: Se crea la emisión de la estampilla
Pro-universidad Industrial de Santander.
-
Ley 122 de 1994: Se autoriza la emisión de la estampilla
Universidad de Antioquia de cara al tercer siglo de labor.
-
Ley 191 de 1995: Autoriza ordenar la emisión de una
estampilla “Pro-desarrollo fronterizo” (artículo 49).
-
Ley 206 de 1995:    Modifica la ley 26 de 1990, en relación
con la emisión de una estampilla y su destino
-
Ley 289 de 1996:      Autoriza la emisión de la estampilla
“Armero 10 años”.
-
Ley 334 de 1996: Autoriza la emisión de la estampilla
“Universidad de Cartagena”.
-
Ley 348 de 1997: Autoriza la emisión de una estampilla
“Pro-hospital de Caldas”.
-
Ley 367 de 1997: Autoriza la emisión de una estampilla
“Pro-desarrollo de la Universidad Surocolombiana en el departamento de Huila,
de la Universidad de la Amazonía y de la Universidad Nacional en el
departamento de Arauca”.
-
Ley 382 de 1997: Autoriza la emisión de una estampilla
“Pro-desarrollo de la Universidad de Córdoba”.
-
Ley 397 de 1997: Autoriza la emisión de una estampilla
“Pro-cultura” (art. 38).
-
Ley 426 de 1998: Autoriza la emisión de una estampilla
“Pro-desarrollo de la Universidad de Caldas, Universidad Nacional de Manizales
y la Universidad Teconológica de Pereira”.
-
Ley 440 de 1998: Autoriza la emisión de una estampilla
“Pro-hospital universitario del Quindío San Juan de Dios”.
-
Ley 538 de 1999: Autoriza la emisión de una estampilla
“Pro-universidad del Quindío”.
-
Ley 542 de 1999: Autoriza la emisión de la estampilla
“Pro-desarrollo de la Unversidad de Nariño”.
-
Ley 561 de 2000: Autoriza la emisión de la “Estampilla  de
Fomento Turístico” en el departamento del Meta.
-
Ley 634 de 2000: Autoriza a la Asamblea de Antioquia la
emisión de las estampillas pro-hospital para las Empresas Sociales del Estado
de la ciudad de Santiago de Arma de Rionegro en el departamento de Antioquia,
Hospital San Juan de Dios de segundo nivel de atención y Hospital Gilbero Mejía
Mejía de primer nivel de atención.
-
Ley 645 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
“Pro-hospitales universitarios”.
-
Ley 648 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
“Universidad Distrital Francisco José de Caldas -50 años”.
-
Ley 654 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
“Refundación Universidad del Magdalena de cara al nuevo milenio”.
-
Ley 655 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
“Pro-hospitales públicos del departamento de Antioquia”.
-
Ley 656 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
“Universidad de Sucre, Tercer Milenio”.
-
Ley 662 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
“Pro-desarrollo científico y tecnológico del Instituto Tecnológico de Soledad,
Atlántico (ITSA)”.
-
Ley 663 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
“Pro-hospitales de primer y segundo nivel de atención del departamento del
Atlántico”.
-
Ley 665 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
“Sogamoso 2000” con motivo de los 400 años de la fundación del municipio de
Sogamoso en el departamento de Boyacá.
-
Ley 669 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
“Pro-salud departamental” en el departamento del Valle del Cauca.
-
Ley 682 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
Pro-universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba”.
-
Ley 687 de 2001: Modifica la ley 48 de 1986, que autoriza
la emisión de una estampilla “Pro-dotación y funcionamiento de los Centros de
Bienestar del Anciano, instituciones y centros de vida para la tercera edad”.
-
Ley 699 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
Pro-Universidad pedagógica y Tecnológica de Colombia.
-
Ley 709 de 2001: Autoriza la emisión de la estampilla
Pro-Hospitales del departamento del Guaviare.
A continuación presentamos un
cuadro comparativo que refleja el incremento en la aprobación de las leyes a
que se hizo referencia anteriormente:
17.- Así
mismo, cursan en el Congreso de la República algunos proyectos de ley
relacionados con el mismo tema, entre los cuales destacamos los siguientes:
a)
Proyecto de ley No. 27 de 1999 Cámara - 12 de 2000 Senado: Por medio del cual
se autoriza la emisión de la "estampilla social" para financiar
programas en beneficio de los niños de la calle, ancianos desprotegidos así
como la prevención y tratamiento del Sida y la drogadicción.
b)
Proyecto de No.124 de 2000 Senado - 231 de 2000 Cámara: Por medio de la cual se
autoriza la emisión de la estampilla Pro-vivienda de Interés Social, en el
departamento del Tolima para el tercer milenio y se dictan otras disposiciones
c)
Proyecto de ley No.127 de 2000 Senado - 289 de 2000 Cámara: Por medio de la
cual se autoriza a la Asamblea Departamental del Guaviare para emitir la
estampilla Pro-hospitales del Departamento del Guaviare.
d)
Proyecto de ley No.75 Cámara - 11 de 2001 Senado: "Por medio de la cual se
crea la estampilla de la Universidad de los Llanos Uni-Llanos, 25 años haciendo
camino con afirmación del hombre desde el conocimiento".
e)
Proyecto de ley 116 de 2000 Cámara - 216 de 2001 Senado: "Por el cual se
autoriza la emisión de la estampilla pro-universidad del Cauca y se dictan
otras disposiciones"
18.-
Solamente queremos llamar la atención en el sentido que la utilización de leyes
por medio de las cuales se faculta a las entidades territoriales para que
ordenen la emisión de estampillas, podría vulnerar también los principios de
equidad, eficiencia y progresividad que inspiran el sistema tributario, además
de correr el riesgo de significar una doble tributación si ello no corresponde
a una política fiscal clara, coherente y sistemática.  Sin embargo, como ya fue
indicado, la ley debió ser será declarada inexequible no solo por ausencia de
ley orgánica, sino también por desconocimiento del principio de legalidad,
específicamente en cuanto a la identidad del tributo.
En
estos términos queda expuesto nuestro disentimiento.
Fecha
ut supra,
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]              Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-089 de
2001 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[2]              Fernando Sainz de Bujanda, “Hacienda y Derecho”,
Instituto de Estudios Políticos de Madrid, Tomo I, 1975, pág.194.
[3]              Ibídem, pág. 195.
[4]              La cláusula XII dispuso lo siguiente: “Ningún
impuesto o contribución será aplicado en Nuestro reino a menos que se fije por
deliberación conjunta, excepto para rescatar a Nuestra persona, para hacer
caballero a Nuestro hijo mayor y para casar por una sola vez a Nuestra hija
mayor y por esto se pagará únicamente una contribución razonable.  Así se hará
con respecto a contribuciones de la ciudad de Londres”.  Citado por Alfredo
Lewin Figueroa, en: “Principios Constitucionales de Derecho Tributario”,
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Universidad de los Andes, Bogotá,
2002, pág. 20.
[5]              Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-583 de
1996 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]              Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2000 MP. Carlos Gaviria Díaz.
[7]              Cfr., entre otras, las Sentencias C-004 de
1993 MP. Ciro Angarita Barón y C-084 de 1995 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[8]              El
artículo 23 de la Carta italiana señala: “No se podrá imponer prestación social
o patrimonial alguna sino en virtud de lo dispuesto en la ley”. (“Nessuna
prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla
legge”). Por su parte, el artículo 150 de la Constitución de Brasil
establece lo siguiente: “Artículo 150. Sin perjuicio de otras garantías
aseguradas al contribuyente, está prohibido a la Unión, a los Estados , al
Distrito Federal y a los Municipios:  I. Exigir o aumentar tributos sin ley que
los establezca (...)” “Art.150 - Sem prejuízo de outras garantias
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça
(...)”.
[9]              Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias C-228 de 1993 MP. Vladimiro Naranjo Mesa y
C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero, fundamento No.5, entre otras.
[10]            La condición soberana en materia tributaria del
Congreso de la República cuenta con limitaciones, inherentes al respeto de los
derechos fundamentales y a lo dispuesto en los artículos 287, 294, 317 y 362 de
la Constitución, sobre autonomía fiscal territorial, protección de los tributos
territoriales, gravamen de la propiedad inmueble e intangibilidad de los bienes
e ingresos de las entidades territoriales. Cfr. Sentencia C-1097 de
2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[11]            Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996 MP. José
Gregorio Hernández Galindo.
[12]            Sentencia C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[13]            Con Adam Smith a la cabeza se enuncia el principio de
la legalidad como uno de los varios principios reguladores de la tributación.
[14]            Históricamente
el expediente de los tributos de origen presidencial en virtud de facultades
extraordinarias puede apreciarse, por ejemplo, al tenor de la ley 21 de 1963,
por la cual se le otorgaron dichas facultades a Guillermo León Valencia para
crear el impuesto sobre las ventas en Colombia.  Tal como en efecto ocurrió a
través del decreto 3288 de 1963, donde al respecto se previó su cobro a partir
del 1º de enero de 1965, salvo en lo concerniente a la gasolina.
[15]            Así
ocurrió, por ejemplo, en el caso del impuesto del 2 por 1000, que luego se
transformó en el 3 por 1000 a términos de la ley 633 de 2000.
[16]            Sentencia
C- 711 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[17]            Sentencia
C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[18]            Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995 MP.
Carlos Gaviria Díaz.
[19]            Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-004 de 1993, C-084 de 1995 y C-978 de 1999,
entre otras.
[20]            Corte
Constitucional, Sentencia C-390 de 1996 MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[21]            Esta condición fue expuesta en la sentencia C-1097 de
2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la cual se señaló: “En todo caso,
cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para crear un
tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el
mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo
decretado.  Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia
formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con
exclusividad de las asambleas y concejos.  De lo cual se concluye que mientras
en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo
tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas
y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía
territorial que informa la Constitución”.
[22]            Corte
Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[23]            El artículo 338 de la Constitución señala que son
elementos del tributo el sujeto activo, el sujeto pasivo, los hechos, las bases
gravables y las tarifas.
[24]        En Colombia la emisión de
estampillas se ha empleado en la prestación del servicio de correo, como
instrumento para mejorar los ingresos públicos y como mecanismo comprobatorio
del pago de tasas e impuestos. Estas Características fueron puestas de presente
en la Sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, al decidir sobre la
constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 397 de 1997, en el cual se crea la
estampilla pro-cultura. En aquella ocasión dijo la Corte:
“A
través de la Ley 90 de 1880 Colombia se afilió a la Unión Postal Universal
–UPU-, quedando en poder del Ejecutivo el monopolio de la emisión de
estampillas de correo.  Mediante la Ley 68 de 1916 se organizó el Servicio de
Giros Postales, que en 1963 cambió su denominación por la de Administración
Postal Nacional, contando entre sus objetivos los de “Emitir, en nombre de
la Nación y en forma privativa las especies postales, custodiarlas, tutelarlas
y comercializarlas”, siguiendo al efecto las reglamentaciones de carácter
universal dictadas por la UPU.
“La
necesidad de mejorar el ingreso público territorial para el logro de ciertos
propósitos fue haciendo de la estampilla un medio de creciente aplicación -
trascendiendo la esfera del correo- en objetivos tales como el desarrollo
departamental, la electrificación rural, la universidad, los servicios
hospitalarios, etc.  Al punto de que en abril del año en curso, según informe
de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, existían en los
departamentos alrededor de 70 estampillas, observándose además que en varios de
ellos opera simultáneamente más de una estampilla, siendo patente que por regla
general tales estampillas militan como gravámenes en sí mismos.  Situación que
a su vez no ha encontrado diques definitorios, pues al decir del Ministerio de
Hacienda hoy son multitud las leyes y proyectos de ley relativos a
estampillas.
“Con
arreglo a este proceso histórico, al trascender los dominios del correo la
estampilla fue incursionando como documento comprobatorio de pago tanto de
tasas como de impuestos al lado de los sellos secos y el papel sellado;  no
correspondiendo en tales hipótesis a un gravamen en sí mismo.  “En la
práctica colombiana se encuentran unas viñetas denominadas comúnmente
estampillas para certificar el pago del impuesto al consumo o tránsito de
determinados bienes como los licores y el cigarrillo”.  Constituyendo al
efecto “un mecanismo de fiscalización impositiva”.
“Igualmente
recuerda el Ministerio de Hacienda que las diferentes reglamentaciones
territoriales sobre estampillas hacen referencia al cobro que practica la
Administración por la realización, expedición o certificación de un acto
jurídico.  Agregando que con tales usos este tipo de estampillas converge en su
origen con el impuesto de sellos, el cual hace referencia al medio físico
comprobatorio del pago de una obligación fiscal como la “estampilla fiscal o
el papel sellado que se adquiere para hacer efectivo el tributo”.
[25] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-004 de 1993, C-084 d 1995 y C-978 de 1999, entre otras.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-390 de
1996 MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[27] Corte Constitucional, Sentencia C-987 de
1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[28] Corte Constitucional, Sentencia C-004 de
1993 MP. Ciro Angarita Barón.
[29] Corte Constitucional, Sentencia C-084 de
1995 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[30] Corte Constitucional, Sentencia C-987 de
1999 MP. Alejandro Martínez Caballero, fundamento jurídico No.7
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-253 de
1995 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[32] En aquella oportunidad la Corte declaró
exequible el artículo 5 (parcial) de la ley 89 de 1986, que autorizaba a los
municipios, incluido el Distrito Capital, “para cobrar una sobre tasa al
consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público sobre las
ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia
del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política Económica y
Social, CONPES”, cuyos recursos debían ser destinados a la financiación del
servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros.
[33] La Corte declaro exequible el artículo
29 de la ley 105 de 1993, también relacionado con la sobretasa al combustible
automotor.
[34] Sentencia C-433 de 2000 MP. José
Gregorio Hernández Galindo.  La norma demandada fue el parágrafo del artículo
2º de la ley que sí indicaba esos elementos:  “Parágrafo. Los Concejos
Municipales y Distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer
sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y
tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro
impuesto de ese nivel territorial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad
bomberil”.
[35] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-583 de
1996 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.  Ver también Sentencia C-992 de 2001 MP.
Rodrigo Escobar Gil.
[37] Corte Constitucional, Sentencia C-987 de
1999 MP. Alejandro Martínez Caballero, fundamento jurídico No.18
[38] Corte Constitucional, Sentencia C-987 de
1999 MP. Alejandro Martínez Caballero, fundamento jurídico No. 19
[39] Gaceta del Congreso 277 del 26 de agosto
de 1999, pág. 7 y 8.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C-091 de
2001 MP. Carlos Gaviria Dïaz.  En el mismos sentido ver las sentencias C-490 de
1993 M.P. Alejandro Martinez Caballero, C-273 de 1996. M.P. Jorge Arango Mejía
y C-253 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[41] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-337 de 1993, C-413 de 1996 y C-1097 de 2001, entre otras.
[42] Hasta la ley 721 del 21 de diciembre de
2001