C-939-10
Sentencia C-939/10
Sentencia
C-939/10
EXTENSION
DEL SISTEMA UNIVERSITARIO DE SALUD A LOS PENSIONADOS-No configura una
vulneración al derecho a la igualdad ni al principio de solidaridad
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Cumplimiento de exigencias
constitucionales
Para que la Corte pueda
abordar un examen de fondo de las objeciones de inconstitucionalidad es
necesario examinar previamente dos cuestiones: (i) si el Gobierno formuló
objeciones de manera oportuna y (ii) si el Congreso efectivamente las desestimó
e insistió en la aprobación del proyecto. La primera exigencia está prevista en
el artículo 166 de la Constitución, en concordancia con el artículo 198 de la
Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso). De acuerdo con estas normas, el
Gobierno Nacional dispone de seis (6) días para devolver con objeciones
cualquier proyecto de ley que no conste de más de veinte artículos, de diez
(10) días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos, y de
veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta; de no hacerlo en
ese lapso el Presidente está obligado a sancionarlo y promulgar la
correspondiente ley. El artículo 166 de la Carta Política también establece que
si al momento de presentar las objeciones el Congreso se encuentra en receso,
el Presidente deberá publicarlas dentro de dicho plazo. Para ello es preciso
tener en cuenta lo previsto en el
artículo 138 de la Constitución, según el cual el Congreso, por derecho propio,
se reunirá en sesiones ordinarias durante dos períodos por año que constituirán
una sola legislatura: el primer período de sesiones comienza el 20 de julio y
termina el 16 de diciembre, y el segundo comienza el 16 de marzo y concluye el
20 de junio siguiente. El segundo requisito para que la Corte
pueda abordar el estudio de fondo de las objeciones consiste en la insistencia
del Congreso en la aprobación del proyecto. En este sentido, el artículo 167 de
la Carta dispone que todo proyecto objetado volverá a las cámaras legislativas
a segundo debate, y advierte que cuando el Gobierno formule objeciones de
inconstitucionalidad, “si las cámaras insistieren”, el asunto será remitido a la
Corte para que decida sobre su exequibilidad.  La jurisprudencia ha
explicado que la insistencia de las cámaras legislativas, que en todo caso debe
tener una carga mínima de argumentación, constituye “el punto de partida para
que pueda ésta pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad del
proyecto objetado”. Más aún, ha considerado dicha exigencia como “verdadero
presupuesto de procedibilidad del control constitucional”. Así mismo, ha
señalado que para insistir en la aprobación de un proyecto las Cámaras no
pueden exceder el plazo de dos legislaturas, siendo la primera aquella “que
esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras como
presupuesto de procedibilidad
OBJECION
PRESIDENCIAL-Término con que cuenta el Gobierno para objetar proyecto de
ley por inconstitucionalidad
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD SOBRE OBJECION PRESIDENCIAL-Cumplimiento de requisitos
de procedibilidad
OBJECIONES
PRESIDENCIALES-Trámite en el Congreso de la República
OBJECION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Seguridad social en salud para universidades
CREACION
DEL SISTEMA UNIVERSITARIO DE SALUD-Antecedentes legislativos
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Definición/PRINCIPIO DE AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites
POTESTAD
DEL LEGISLADOR PARA ESTABLECER REGIMENES ESPECIALES-Condiciones/POTESTAD
DEL LEGISLADOR PARA ESTABLECER REGIMENES ESPECIALES-Límites
REGIMEN DE
SEGURIDAD SOCIAL-Sistema normativo complejo/SEGURIDAD SOCIAL-Cada
régimen especial es un universo propio/REGIMEN GENERAL Y REGIMEN ESPECIAL DE
SEGURIDAD SOCIAL-En principio, no es viable comparar aisladamente aspectos
puntuales
En materia de seguridad
social esta Corporación ha estimado que un régimen regulatorio de la misma
es un sistema normativo complejo, en el que las diversas normas parciales
adquieren sentido por su relación con el conjunto normativo global. Cada
régimen especial es entonces un universo propio. De allí que, tal y como se
dejó sentado en sentencia C-369 de 2004, “en principio, no es viable comparar
aisladamente aspectos puntuales de un régimen especial de pensiones o de salud
y el sistema general de seguridad social, por cuanto cada aspecto puede tener
en cada régimen un significado parcialmente distinto. Así, una aparente
desventaja en un punto específico del régimen especial frente al sistema
general de seguridad social puede estar ampliamente compensada por unos
beneficios superiores previstos por ese régimen especial en otros aspectos”.
Otro tanto puede decirse del régimen especial de liquidación y pago de las
cesantías para el caso de los docentes.
DERECHO A LA
IGUALDAD EN REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Condiciones para concluir
que hay discriminación
Es posible
concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii)
la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii)
aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la
desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en
virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio
éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera
que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede
concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la
autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la
inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de
compensación debe ser evidente”
PROGRESIVIDAD
EN LA EDUCACION SUPERIOR-Importancia constitucional/CARACTER PROGRESIVO
DE LOS DERECHOS SOCIALES-No es absoluto
El carácter progresivo de un
derecho implica no sólo el compromiso estatal de ampliar el espectro de
cobertura real del mismo hasta satisfacer el principio de universalidad, sino
también el aumentar el número y contenido de las prerrogativas que dicho
derecho confiere a sus titulares. Pero sobre todo, conlleva la prohibición prima
facie de retrocesos. Así lo ha entendido esta Corporación en fallos
precedentes, especialmente en el recogido en la Sentencia C-038 de 2004,
en los cuales refiriéndose a tal carácter progresivo de otros derechos como la
salud y las garantías laborales, ha insistido en la imposibilidad jurídica que
en principio se presenta para disminuir el ámbito de cobertura y de
prerrogativas de los derechos de desarrollo progresivo. Así pues, si bien el
carácter progresivo de los derechos sociales no es absoluto, su restricción
exige una adecuada justificación en la persecución de objetivos prioritarios de
carácter constitucional, y debe respetar parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad.
Referencia:
expediente OP-135
Objeciones
presidenciales al proyecto de ley número 227 de 2008 Senado y 103 de 2008
Cámara, “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,  veinticuatro (24) de noviembre de dos mil diez
(2010).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en los artículos 167 y 241 numeral 8º de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, profiere  la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante
oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el veinticinco
(25) de mayo de dos mil diez (2010), el Presidente del Senado de la República hizo
llegar copia del expediente del proyecto de ley número 227 de 2008 senado y 103
de 2008 Cámara, “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647
de 2001”,
que fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad e
inconveniencia.
Efectuado el reparto
correspondiente, el asunto fue remitido para sustanciación el veintisiete (27)
de mayo de dos mil diez (2010).  El dos (02) de junio siguiente se avocó
conocimiento del proceso y se solicitó a los Secretarios Generales del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes el envío de las pruebas
correspondientes al trámite legislativo seguido para la aprobación del informe
de objeciones presidenciales. También se ofició a la Secretaría General de la
Presidencia de la República para que remitiera la certificación de la fecha
exacta en la que se radicaron en el Congreso las objeciones correspondientes,
acompañando las constancias de rigor.
Debido a que no fueron aportadas
oportunamente la totalidad de las pruebas necesarias para verificar si se
cumplió con el trámite para la aprobación del informe de objeciones, la Corte
profirió el Auto 125 del 16 de junio de 2010, mediante el cual se abstuvo de
decidir las objeciones mientras no se cumplieran los presupuestos
constitucionales y legales para hacerlo. En la misma providencia la Sala
supeditó el trámite subsiguiente a la verificación, por el Magistrado
Sustanciador, de que fueran aportadas las pruebas sobre el trámite de las
objeciones presidenciales al proyecto de la referencia.
Luego de los
requerimientos formulados al Secretario General del Senado, los cuales se
reiteraron a través de Auto del 29 de octubre de 2010, fueron allegadas al
expediente las pruebas necesarias para continuar con el trámite del control
constitucional en el asunto de la referencia, razón por la cual el Magistrado
Sustanciador dispuso seguir adelante con el proceso.
II.- TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
OBJETADO
A continuación la Corte
transcribe el texto definitivo, aprobado en el Congreso, del proyecto de ley número
227 de 2008 Senado y 103 de 2008 Cámara, “Por la cual se modifica el
artículo segundo de la Ley 647 de 2001”:
“LEY No.__
“POR LA CUAL SE MODIFICA EL ARTÍCULO 2º DE LA LEY 647
DE 2001”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“Artículo 1°.  Modifíquese el literal c) del
artículo 2º de la ley 647 de 2001, el cual quedará así:
C) Afiliados.  Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal
académico, a los empleados y trabajadores de la respectiva Universidad, y a las
personas que al término de su relación laboral se encuentren afiliados al
Sistema Universitario de Salud y adquieran el derecho a la Pensión con la misma
Universidad o con el Sistema General de Pensiones.
Se garantizará el principio de libre afiliación y la
afiliación se considerará equivalente para los fines del tránsito del sistema
general de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las universidades o
viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas
Artículo 2º.  Adiciónese un literal al artículo 2º de la
Ley 647 de 2001, así:
f) Para los efectos de la presente ley se dará
aplicación a la Planilla Integrada de Aportes consagrada en el Decreto 1931 de
2006 y las normas que lo modifiquen o adicionen
Artículo 3º.  Vigencia.  La presente ley rige a partir
de su publicación y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias”.
III.- TRÁMITE
LEGISLATIVO DEL PROYECTO OBJETADO
El trámite legislativo del
Proyecto de Ley 227 de 2008 Senado y 103 de 2008 Cámara, “Por la cual se
modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”, presenta los siguientes
hechos relevantes:
1.- Iniciativa y trámite en la
Cámara de Representantes
- El 25 de agosto de 2008 fue
presentado el proyecto ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes, por el congresista Jaime Restrepo Cuartas, radicado con el
número 103 de 2008-Cámara. El proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso 549
del 26 de agosto de 2008 (folios 306 a 308).
- La ponencia positiva para
primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, presentada
por la representante Amanda Ricardo de Páez, fue publicada en la Gaceta del
Congreso 686 del 3 de octubre de 2008 (folios 268 a 269).
- De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por el Vicepresidente y el Secretario General de la Comisión
Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes[1], el anuncio previo a la
discusión y votación del proyecto se dio en sesión del 08 de octubre de 2008
(Acta 9).  Buena parte de la discusión del proyecto se efectuó en la sesión del
21 de octubre (Acta 10, Gaceta 72 del 16 de febrero de 2009, páginas 12 y
siguientes).  Allí la Comisión decidió suspender la discusión y la aplazó para
la próxima sesión.  El articulado se aprobó por unanimidad en la sesión del 04
de noviembre de 2008, con un quórum decisorio de 16 de los 19 Representantes
que conforman la Comisión (Acta 11)[2].
- La ponencia para el segundo
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, presentada por los representantes
Amanda Ricardo de Páez y Jorge Morales Gil, fue publicada en la Gaceta del
Congreso 821 del 19 de noviembre de 2008 (folios 91 a 94).
- De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes[3], el anuncio
previo a la discusión y votación del proyecto se dio en la Sesión Plenaria del 18
de noviembre de 2008, (Acta 151[4]),
en donde expresamente se indicó que éstas se llevarían a cabo el 25 de
noviembre de 2008.  Efectivamente, el articulado se aprobó en la sesión
plenaria del 25 de noviembre, con un quórum decisorio de 158 de los 166 Representantes
que conforman la Plenaria (Acta 153)[5].
2.- Trámite en el Senado de la
República
- Remitido el proyecto al Senado
de la República[6],
la Presidencia de esa Cámara repartió el mismo a la Comisión Séptima Constitucional
Permanente, radicado con el número 227 de 2008[7].
- La ponencia para primer debate
en la Comisión Séptima del Senado, presentada por los senadores Gloria Inés
Ramírez Ríos, Dilian Francisca Toro y Germán Antonio Aguirre Muñoz, fue
publicada en la Gaceta del Congreso 875 del 10 de septiembre de 2009 (folios 152 a 156)[8].
-  En paralelo, el 14 de
septiembre de 2009, el Ministro de Hacienda y Crédito Público remitió a la
presidencia de la Comisión Séptima del Senado un concepto acerca del proyecto
de ley, del que vale la pena resaltar lo siguiente: “La medida que se
pretende implementar, le restaría disponibilidad a las Universidades Públicas
para el desarrollo de su actividad académica, acentuando el problema financiero
que en reiteradas ocasiones y en diferentes escenarios han manifestado los
diferentes estamentos y representantes de las mismas”[9].
- De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por el Secretario General de la Comisión Séptima Constitucional
Permanente del Senado[10],
el anuncio previo a la discusión y votación del proyecto se dio en sesiones del
16 de septiembre de 2009 (Acta 06) y el 07 de octubre del mismo año (acta 07),
y el articulado se aprobó en la sesión del 13 de octubre de 2009, con un quórum
decisorio de 8 de los 14 Senadores que conforman la Comisión (Acta 8).
-  En el entretanto, el 13 de
octubre de 2009, el Ministro de la Protección Social presentó un “concepto
institucional” sobre el proyecto de ley, indicando que el mismo desconoce el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 Superior y contribuye a la
proliferación de regímenes especiales.
- La ponencia para segundo debate
en Senado (Plenaria), presentada por los senadores Gloria Inés Ramírez Ríos,
Dilian Francisca Toro y Germán Antonio Aguirre Muñoz[11], fue publicada en la
Gaceta del Congreso 1042 del 16 de octubre de 2009 (folios 80 a 84).
-  Más adelante, el Ministro de
Hacienda y Crédito Público reiteró nuevamente los “comentarios” presentados al
proyecto de Ley, mediante oficios radicados en la Presidencia del Senado de la
República el 17 de noviembre de 2009[12]
y el 09 de diciembre de 2009[13].
- De acuerdo con el informe de
sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado[14], el anuncio previo a la
discusión y votación del proyecto se dio en Sesión Plenaria del 10 de diciembre
de 2009 (acta 25).  La siguiente sesión se llevó a cabo el lunes 14 de
diciembre de 2009 (Acta 26, Gaceta del Congreso número 26).  En ésta, el
proyecto de ley 227 de 2008 Senado y 103 de 2008 Cámara fue nuevamente
anunciado para segundo debate para la próxima sesión (págs 72 y 73).  Finalmente,
el articulado se aprobó efectivamente en la sesión plenaria del 15 de diciembre
de 2009 (acta 27)[15].
IV.- OBJECIONES DEL PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA
El Gobierno objetó por
inconstitucional un aparte del artículo primero del proyecto y, como consecuencia,
lo devolvió al Congreso sin la correspondiente sanción presidencial.
El Ejecutivo considera que la
modificación al literal c) del artículo 2 de la Ley 647 de 2001 conlleva una
ampliación del Sistema de Salud de las Universidades estatales u oficiales, “a
aquellas personas que al término de su relación laboral se encuentren afiliadas
a dicho Sistema y adquieran el derecho a la pensión con el Sistema General de
Pensiones”.
Para el Gobierno, el precepto
objetado desconoce el artículo 13 de la Constitución, pues genera un trato
discriminatorio en relación con los demás pensionados que se rigen por el
Sistema General de Pensiones y que por ley se encuentran obligados a estar
afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud.  Explica que tal
disposición  implica que todas las personas que se encuentran en una misma
situación jurídica, en este caso aquellos afiliados al Sistema General de
Pensiones, deben recibir el mismo trato por parte de las autoridades y
argumenta: “No existen razones objetivas para establecer regímenes
diferentes en salud a unos pensionados respecto de otros, cuando todos
pertenecen al mismo Sistema y por ende, deben regirse por las mismas reglas”.
En el documento que contiene las
objeciones presidenciales, se asegura que la regla general es que exista
igualdad entre personas y grupos de personas y que, por tanto, establecer un
trato desigual, sin una justificación objetiva y razonable, conlleva un trato
discriminatorio y contrario a la Constitución Política.  Bajo estas condiciones
explica lo siguiente:
“En este caso, se comparan los pensionados que
pertenecen al Sistema General de Pensiones, que al término de su relación
laboral se encuentren afiliados al Sistema de Salud de una universidad estatal
u oficial, con los pensionados que perteneciendo a este mismo Sistema, no han
estado vinculados a dicho Sistema de Salud, generándose un tratamiento
desigual, toda vez que los primeros no estarán obligados a afiliarse al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, mientras que los segundos sí; obedeciendo
tal discriminación, al hecho de que los primeros antes de pensionarse estaban
vinculados al Sistema de Salud de la Universidad en la que trabajaban.
“Entonces, si se admite que a ciertas personas que
se pensionan bajo las normas del Sistema General de Pensiones, se les cree un
régimen especial en materia de salud, con servicios de salud diferentes y teniendo
en cuenta que estas universidades no están obligadas a compensar al no recibir
el Sistema General de Seguridad Social en Salud las cotizaciones, se estarían
dejando de percibir recursos que contribuyen a financiar el servicio de salud
de aquellas personas que con su propia cotización no alcanzan a cubrir el valor
de la unidad per cápita que reconoce el Sistema por la prestación del servicio,
afectándose el principio de solidaridad y vulnerándose el principio de igualdad
al generar un trato discriminatorio respecto de los demás pensionados que se
rigen por el Sistema General; ignorándose por completo que la Ley 100 de 1993
creó el Sistema de Seguridad Social Integral, como un servicio público, para
todos los habitantes del territorio nacional y cuya finalidad; entre otras; era
la unificación de los regímenes aplicables en salud y pensiones”.
El Ejecutivo advierte que el
legislador puede crear regímenes especiales en materia de pensiones, siempre
que los mismos se encuentren sustentados en “bienes o derechos
constitucionalmente protegidos”; agrega que ninguna de estas cuestiones se
encuentra soportada en el proyecto de ley e insiste en que, en estas
condiciones, se genera un trato discriminatorio.
Posteriormente afirma que el
proyecto de ley también contraviene los principios de universalidad,
solidaridad y eficiencia, previstos en el artículo 48 de la Constitución,
debido a que como consecuencia del mismo no se recibirían “las cotizaciones
efectuadas por estas personas en el Sistema de Seguridad Social en Salud, para
contribuir con la financiación del mismo (…)”.
Por último, considera que el
proyecto podría quebrantar el mandato de progresividad contenido en el artículo
69 Constitucional, en la medida en que en ciertos casos se estarían aumentando
las obligaciones de las universidades en materia de salud, en perjuicio de
recursos que servirían para mejorar el acceso a la educación superior.
El ejecutivo alerta que la
disposición es inconveniente porque es “contraria a la finalidad del Sistema
General de Seguridad Social en Salud”, ya que desconoce la unificación del
“régimen de los distintos entes pagadores de pensiones y prestadores de
servicios de salud” y las pautas que sustentan el esquema de aseguramiento
dentro del régimen contributivo contenidas, entre otras, en el artículo 203 y
el literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993.  Advierte que la norma
terminaría por volver excepcional la regla general y previene que es contraria
a la doctrina de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, “referida
a la necesidad de un ‘sistema único de seguridad social en salud’”.  En
este contexto cita varios apartes de las sentencias C-1435 de 2000 y C-033 de
1999, y enseguida concluye lo siguiente: “De prosperar iniciativas como la
contemplada en el proyecto de ley en estudio se estaría contribuyendo a la
proliferación de regímenes especiales, que desvirtúan y desconfiguran la
filosofía y el espíritu del legislador al crear el Sistema de General de
Seguridad Social en Salud consagrado en la Ley 100 de 1993”.
Finalmente el Gobierno aclara que
mediante el Decreto 4248 de 2007 reguló el régimen aplicable a los afiliados y
beneficiarios de los servicios de salud en las universidades públicas u
oficiales, “permitiendo a quienes estaban vinculados a dicho servicio de
salud, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, poder
ejercer su derecho a la libre escogencia entre una EPS del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y el servicio de salud de las universidades estatales
u oficiales (…) de tal manera que quienes con antelación a la Ley 100 de
1993, venían afiliados al servicio de salud de una universidad pudieran
continuar en este; y por el contrario, aquellos a quienes les aplica la citada
ley deben escoger una EPS del Sistema General de Seguridad Social en Salud y
para ello se adelantará el procedimiento previsto en el Decreto 4248 de 2007”.
V.- INSISTENCIA DEL CONGRESO
EN LA APROBACIÓN DEL PROYECTO OBJETADO
De conformidad con el artículo
167 de la Constitución y el artículo 66 de la Ley 5ª de 1992, las células
legislativas integraron una Comisión Accidental con el propósito de analizar
los argumentos del Ejecutivo, elaborar un informe conjunto y presentarlo a
consideración de cada una de las plenarias.  El informe que nace de dicha
Comisión, integrada por los senadores Dilian Francisca Toro Torres y Germán
Antonio Aguirre Muñoz, y por los representantes Amanda Ricardo de Páez y Jaime
Restrepo Cuartas, concluyó lo siguiente: “1. INSISTIMOS en la exequibilidad
del proyecto de ley.|| 2.  RECHAZAMOS las objeciones por inconveniencia del
proyecto de ley”.
De acuerdo al informe de
sustanciación de las objeciones presidenciales, suscrito por el Secretario
General de la Cámara de Representantes[16],
el anuncio previo a la discusión y votación del documento emanado de la
Comisión Accidental se dio en sesión Plenaria del 04 de mayo de 2010 (acta
238), y su aprobación se efectuó en la sesión Plenaria del 11 de mayo de ese
mismo año (acta 239).  Por su parte, en el informe de sustanciación del estudio
de las objeciones presidenciales suscrito por el Secretario General del Senado
de la República[17],
se indica que el documento presentado por la Comisión Accidental fue publicado
en la Gaceta número 157/10, que el anuncio previo se efectuó en la sesión
Plenaria del 04 de mayo (acta 35) y que fue aprobado en la sesión Plenaria del
11 de mayo de 2010 (acta 36).
Los argumentos que sustentan la
insistencia del Congreso de la República en la aprobación del proyecto de ley
número 103 de 2008 Cámara y 227 de 2008 Senado son los siguientes:
1.  En primer lugar, el Congreso
abordó los antecedentes legislativos y jurisprudenciales de la Ley 647 de 2001,
“Por la cual se modifica el inciso 3o. del artículo 57 de la Ley 30 de 1992”.  En este sentido,
resaltó que tal disposición constituyó la aplicación del principio de autonomía
universitaria previsto en el artículo 69 Superior.  A continuación, procedió a
transcribir el artículo 1º de tal norma, de la siguiente manera: “El
carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales,
comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y
administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el
régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia
seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley”.
Más adelante, explicó que la Ley
647 adicionó el aparte subrayado al texto original de la ley 30 de 1992 y
advirtió que cuando el mismo se encontraba en trámite legislativo también fue
objetado por el Ejecutivo, en razón a que de la autonomía universitaria no se
podía inferir la creación de un sistema especial de seguridad social en salud y
que la disposición violaba el principio de igualdad material al desconocer los
alcances de la ley 100 de 1993.  Bajo estas condiciones, informó que las
objeciones fueron estudiadas en la sentencia C-1435 de 2000, en donde se
declaró parcialmente inexequible el proyecto de ley, a lo que le siguió el
siguiente trámite:
“(…) toda vez que la inexequibilidad podía ser
remediada en la medida en que el Congreso de la República, en estricta sujeción
a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, adicionara la
iniciativa legislativa con un contenido regulador básico sobre el régimen de
seguridad social aplicable a las universidades del Estado. En este sentido,
manifestó que la ley debería consagrar aquellos aspectos generales aplicables
al nuevo sistema como los relacionados con: (i) su organización, dirección y
funcionamiento; (ii) su administración y financiación; (iii) las personas
llamadas a participar en calidad de afiliadas y beneficiarias; (iv) su régimen
de beneficios y (v) las instituciones prestadoras del servicio de salud.
En cumplimiento a la referida sentencia de la H Corte
constitucional remitió copia del expediente legislativo a la Cámara de origen
para que, oído el ministro del ramo, se hiciera e integrará (sic) la norma declarada parcialmente inexequible
para que fuera concordantes (sic) con el dictamen de la Corte
Constitucional y que una vez cumplido este trámite, el Congreso remitirá (sic)
a la Corte el proyecto para fallo definitivo.
Atendiendo a la Sentencia 1435 de 2000, el Congreso de
la República, habiendo oído previamente el concepto del Ministro de Salud,
rehízo (sic) el texto y en efecto
le agregó el parágrafo donde se contemplaban las normas sobre organización,
dirección y funcionamiento del nuevo sistema, administración y financiamiento,
aspecto este último respecto del cual remite a lo previsto en la Ley 100 de
1993. De igual modo, señaló quiénes podrían fungir como afiliados y se
garantizó el principio de libre afiliación. Respecto a la regulación sobre
beneficiarios y plan de beneficios, el nuevo parágrafo remite igualmente a lo
dispuesto al (sic) sobre este asunto en la Ley 100 de 1993, remisión que
también se hace en lo referente a los aporte (sic) de solidaridad. En
cuanto a las instituciones prestadoras del servicio de salud, la nueva
reglamentación legal indica que los servicios de salud podrán ser prestados
directamente por las universidades que decidan organizar su régimen propio, o
que podrán ser contratados con otras instituciones prestadoras de tales
servicios”.
Posteriormente, puntualizó que el
Gobierno, a través del artículo 16 del Decreto 1890 de 1995, reglamentó la
situación jurídica de aquellas personas que siendo trabajadoras antes del 23 de
diciembre de 1993, se terminaran jubilando en las “entidades objeto de
adaptación”, para que ellas pudieran continuar recibiendo el servicio de salud
en estas últimas[18].
Agregó que el Decreto 4248 de 2007 reguló el tema de los afiliados y
beneficiarios vinculados al servicio de salud de las universidades y planteó
que dicha disposición conllevó a que “quienes estaban vinculados a dicho
servicio de salud, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993, pudieran ejercer su derecho a la libre escogencia entre una EPS del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y el servicio de salud de las
universidades estatales u oficiales. ||  A pesar de que este último decreto les
permite a los vinculados a los Sistemas Universitarios, jubilados por el
Sistema General de pensiones continuar dentro de dichos sistemas de salud,
restringe dicha posibilidad solamente a aquellos que hubiesen estado vinculados
a dicho servicio de salud, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993”.
Conforme con estos argumentos el
Congreso concluyó lo siguiente: “(…) los decretos 1890 de 1995 y 4248 de
2007, le reconocen a un grupo de jubilados por el Sistema General de Pensiones,
el derecho a continuar vinculados a los sistemas adaptados, el primero y a los
sistemas universitarios el segundo”.
2.  De otra parte, en lo que se
refiere al proyecto de ley 103 de 2008 Cámara y 227 de 2008 Senado, el
legislativo consideró necesario precisar las razones que le llevaron a aprobar
la iniciativa.  Al respecto afirmó:
“La razón para modificar la ley 647 de 2001, está
sustentada en la necesidad de preservar la continuidad en salud de los
afiliados a los sistemas universitarios de salud garantizada durante su vínculo
laboral pero injustamente impedida, con posterioridad al otorgamiento de la
pensión por el Sistema General de Pensiones.
El proyecto pretende complementar la ley, para efectos
de no dejarla a la libre interpretación que ha tenido durante su vigencia, a
fin de posibilitar el respeto por el derecho a la igualdad, la libre escogencia
y la continuidad en salud de los afiliados a los sistemas universitarios de
salud con posterioridad al reconocimiento de su pensión de jubilación,
independiente de quien sea el ente responsable de su pago”.
Agregado a esto, el Congreso
considera que el proyecto “pone a tono” la Ley 647 de 2001 con el Sistema General
de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, ya que permite que los afiliados
en este régimen tengan la posibilidad de escoger el tipo de servicio de salud
que más les convenga, evitando un trato desigual que se produciría entre los
pensionados de la entidad educativa y aquellos empleados que, pese a jubilarse
trabajando para la Universidad, deben afiliarse al Sistema General. Sobre el
particular, se afirmó lo siguiente:
“Igualmente el proyecto pretende poner a tono la
ley 647 con las normas relacionadas con la facultad de otorgar pensiones, pues
con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y específicamente, con la
expedición del Decreto 2337 de 1996, las Universidades públicas del orden
territorial, perdieron competencia para continuar pensionando al personal que
con posterioridad al 31 de diciembre de 1996 cumpliera requisitos de edad y
tiempo de servicios, similar situación ocurrió en lo pertinente con el Decreto 2527
de 2000 que estableció de manera restringida las condiciones que debería reunir
el funcionario público para ser pensionado directamente por el empleador.
Genera de este modo la normatividad en pensiones, un panorama que afecta no
solo el competente para el pago de la prestación económica, sino también la
calidad de afiliados, frente al contenido del literal c) del artículo 2º, de la
Ley 647 de 2001 que a pesar de las disposiciones transcritas habla de los
pensionados y jubilados de la respectiva Universidad, dejando por fuera a los
empleados de la universidad que adquieran el derecho a la pensión por el
Sistema General de Pensiones”.
Frente a la vulneración del
derecho a la igualdad y el desconocimiento de los principios del Sistema de
Seguridad Social previstos en el artículo 48 de la Constitución, el Congreso
considera que es necesario aplicar el test de razonabilidad.  Bajo este marco,
el legislativo acepta que existe un trato desigual que se presenta al “permitir
que aquellas personas que al término de su relación laboral y que se encuentren
afiliadas al Sistema Universitario de Salud y adquieran el derecho a la pensión
con el Sistema General de Pensiones, puedan continuar afiliadas al Sistema
Universitario de Salud, frente a los demás pensionados que se rigen por el
Sistema General de Pensiones y que están legalmente obligadas a pertenecer al
régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
En torno al objetivo implícito en
la diferenciación anotada, el Congreso anotó lo siguiente: “En el caso que
nos ocupa el objetivo que se persigue es el de permitir que aquellas personas o
funcionarios vinculadas (sic) a una Universidad y afiliadas al Sistema
Universitario de Salud puedan en forma libre, continuar recibiendo los
servicios que les brinda dicho sistema, para preservar la continuidad de la
atención en salud que vienen recibiendo como afiliados, no solo durante su
vínculo laboral, sino también, con posterioridad al otorgamiento de la
prestación económica.  El objetivo planteado permite además evitar los
eventuales traumatismos que puede implicar para quien termina su vínculo
laboral, un traslado a una entidad prestadora de servicios de salud nueva y
diferente en donde no encontrarán una atención efectiva y eficiente, toda vez
que en razón de su edad y sus patologías ya vienen siendo atendidas por el
sistema de salud al que están vinculados, además se debe tener en cuenta que se
trata de una población vulnerable, debido a su edad, con procedimientos y
tratamientos en curso, que le implicarían iniciar nuevos procesos ante la EPS a
la que se trasladen”.
A continuación, el Congreso
argumentó que la medida es válida a la luz de la Constitución, debido a que los
Sistemas Universitarios de Salud se encuentran soportados en el principio de
autonomía universitaria y a que su regulación define los “mecanismos que
garantizan el cumplimiento de los principios de Solidaridad, Libre afiliación,
Universalidad y Eficiencia”.  También planteó que la Corte Constitucional
ha aceptado la existencia legítima de regímenes pensionales especiales, siempre
que garanticen un nivel de protección igual o superior al régimen general[19].  Añadió que
el artículo 13 constitucional exige la adopción de medidas a favor de las
personas que por su condición se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y coligió lo siguiente:
“Es necesario advertir en este punto que a raíz de
las disposiciones legales vigentes se justifica la modificación introducida por
el proyecto de ley al literal c) del artículo 2º de la Ley 647 de 2001, toda
vez que con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y específicamente, con
la expedición del Decreto 2337 de 1996, las Universidades públicas de orden
territorial, perdieron competencia para continuar pensionando al personal que
con posterioridad al 31 de diciembre de 1996 cumpliera requisitos de edad y
tiempo se servicios, similar situación ocurrió en lo pertinente con el Decreto
2527 de 2000 que estableció de manera restringida las condiciones que debería
reunir el funcionario público para ser pensionado directamente por el empleador”
“Por el contrario y en contradicción con la
posición del ejecutivo, frente a la supuesta violación del principio de
igualdad, podríamos afirmar que de continuar vigente el literal c) del artículo
2º de la ley 647 de 2001, en los términos actuales se estaría violando el
principio de igualdad de los empleados pertenecientes a las universidades que
teniendo derecho a estar vinculados al Sistema Universitario de Salud se vieran
obligados a retirarse de él, por haber obtenido el derecho a la pensión por el
Sistema General de Pensiones , frente a los empleados de la misma universidad
que obtuvieron el reconocimiento a la jubilación por la misma entidad”
“De lo anterior queda claro que el tratamiento
desigual es válido y está amparado en principios constitucionales y legales”.
El Congreso culminó la aplicación
del ‘test’, analizando la razonabilidad del trato desigual.  Sustentó este
análisis en el principio de continuidad en la atención en salud aplicable a la
población vulnerable debido a su edad y a que algunas de las personas que se
benefician con el proyecto de ley ya han iniciado procedimientos y tratamientos
médicos.  Concluyó que el trato desigual denunciado por el Gobierno “está
plenamente empardo (sic) por normas superiores y dicho trato es
razonable y proporcional frente al fin perseguido”.
3.  Posteriormente, el Congreso
se refirió al supuesto desconocimiento del principio de progresividad en el
acceso a la educación superior.  Frente a esta censura planteó que  el Gobierno
parte de una premisa falsa  que “consiste en considerar que las
Universidades utilicen los recursos del presupuesto destinado a atender la
educación superior para atender los costos necesarios para atender los
servicios de salud en detrimento del fin específico para el cual fueron creados”.
El legislativo considera que en
contraste con dicho cargo se hace necesario aclarar la regulación aplicable al
manejo financiero de los recursos de los Sistemas Universitarios de Salud.
Específicamente afirmó lo siguiente:
“(…) en el aparte transcrito en este mismo
documento de los antecedentes de la ley 647 de 2001, se puede ver con claridad
como la mencionada ley en materia de manejo financiero de los recursos de salud
de los Sistemas Universitarios de Salud establece que el sistema se
administrará por la propia Universidad que lo organice y se financiará con las
cotizaciones que se establezcan en los términos y dentro de los límites máximos
previstos en el inciso 1º. del artículo 204 de la Ley 100 de 1993.
Por lo anterior las universidades, a pesar del
principio de la autonomía universitaria, en cuanto a la administración de los
recursos financieros de los sistemas universitarios de salud se deben acoger a
los mandatos de la ley 647 de 2001 y 100 de 1993.”
4.  Finalmente, ante la
inconveniencia planteada, el Congreso insistió en que las normas vigentes
validan la existencia de los Sistemas Universitarios de Salud y refutan la
posible vulneración del principio de igualdad.  Además, hizo énfasis en la
información allegada por las diferentes Universidades, en donde se comprueba
que estos sistemas mantienen el equilibrio financiero, registran fondos de
reserva y manejan pólizas de alto costo que negocian conjuntamente.  La
relación de universidades contenida en el documento es la siguiente:
“1. Universidad del Valle: Cuenta con 6.997
afiliados. Financieramente perciben un equilibrio, el cual no les permite
concluir que esta población tienda a desestabilizar su sistema, pues con estas
edades han encontrado que se gasta en la misma proporción en que se reciben los
aportes. En este momento están aumentando el aporte adicional para los usuarios
del 1.5% del Ingreso base de cotización.
Es de anotar que la Universidad del Valle recauda el
2.5% más de la cotización obligatoria en salud, de los cuales el 2% es aportado
por la Universidad y el 0.5% restante por los cotizantes.
2. Universidad del Cauca: Cuenta con 2.861 afiliados,
A (sic) pesar de la situación económica y el grado de siniestralidad,
consideran que el Sistema se vería afectado con la salida de estos pensionados,
pues la proporción de pensionados por el ISS aumentará cada año y en la medida
en que deban retirarse del sistema al llegar a una edad avanzada, se
desestimulará igualmente la afiliación de los jóvenes.
3. Universidad de Cartagena: Cuenta con 2.979
afiliados Calculan que saldrán anualmente 36 personas, motivo por el que
consideran pertinente la modificación a la Ley 647 de 2001, teniendo en cuenta
que con esta población hay equilibrio entre ingresos y egresos.
4. Universidad Industrial de Santander: Cuenta con
3.153 afiliados. La Caja de Previsión de la UIS, al igual que la Universidad
del Valle, recaudan un porcentaje adicional al de ley para salud, esto es 2% a
cargo de los afiliados, lo cual les ha permitido contar con reservas.
Efectuando el estudio financiamiento, con una proyección al 2011, se denota un
superávit en las inversiones, motivo por el cual se concluye que la Caja de
Previsión cuenta con solidez patrimonial, que no se vería menoscabado con la
población pensionada que ahora se ve obligada a continuar afiliada en la EOS
del Seguro Social.
5. Universidad Nacional: Cuenta con 19.500 afiliados
La situación de la Universidad Nacional difiere de las demás Universidades,
pues con base en Acuerdos Superiores dicha entidad continúo pensionando a sus empleados
y trabajadores. Adicionalmente, el Acuerdo que crea Unisalud no contempla la
afiliación de pensionados por otras administradoras.
No obstante, la universidad Nacional a futuro puede
verse afectada, pues ya no contará con afiliados de la propia Universidad,
motivo por el que considera conveniente el proyecto de ley, siempre y cuando no
presente modificaciones posteriores.
6. Universidad de Antioquia: Cuenta con 8.300
afiliados. A pesar del no traslado de los recursos del Seguro Social por mas de
1.500 pensionados por el ISS para sustentar la continuidad en la prestación del
servicio, así como el estudio financiero sobre el impacto de esta población en
el sistema, del cual se concluye que esta población le genera al Sistema
universitario de Salud una ganancia anual de mil millones de pesos. Aunque a
futuro será una población con mayor siniestralidad, el estudio efectuado arroja
como resultado un equilibrio, el cual permite concluir que no generarían
pérdidas, simplemente una proporción diferente entre ingresos y egresos.
7. Universidad de Nariño. Cuenta con 1.200 afiliados
actualmente no registra los problemas con que cuentan los sistemas de salud de
las otras Universidades y registra que sería muy importante la modificación a la
Ley porque da confiabilidad a la afiliación al Sistema Universitario de los
nuevos empleados.
8. Universidad del Atlántico Cuenta con 3.780
afiliados, hoy registran un fondo de Reserva y póliza de alto costo
9. UPTC. Cuenta con 1.613 afiliados y cuenta con fondo
de reserva para patologías de alto costo y adicionalmente con póliza de alto
costo
10. Universidad de Córdoba. Cuenta con 2.455 afiliados.”
Bajo tales condiciones el
legislativo concluyó que el proyecto de ley no es inconveniente ni contrario a
los principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
VI.- INTERVENCIÓN CIUDADANA
Con el fin de garantizar la
participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista para que quienes
desearan intervenir pudieran exponer sus apreciaciones ante esta Corporación.
En el término señalado presentaron intervención los siguientes ciudadanos:
1.  El doctor Alberto Uribe
Correa, actuando en calidad de representante legal de la Universidad de
Antioquia, en dos escritos radicados en esta Corporación los días 4 y 8 de
junio de 2010, solicita que se declaren infundadas las objeciones
presidenciales por inconstitucionalidad al proyecto de ley y, en consecuencia,
requiere que éste sea declarado exequible. Sustenta su solicitud en los
siguientes argumentos:
En primer lugar, indica que las
personas jubiladas participan activamente en la vida universitaria y que a
partir del Estatuto General de la Universidad de Antioquia se reconoce su valía
para el desarrollo de las diferentes actividades universitarias.  En este
escenario, afirma que la institución educativa mantiene un vínculo con ellas,
lo cual se hace efectivo, entre otros, “(…) con la afiliación al
Sistema Universitario de Salud”.  Precisa que esto permite a los
pensionados continuar disfrutando del mismo esquema de prestación de servicios
de salud, garantizando una atención eficiente y de alta calidad.
Considera el interviniente que se
vulnera el principio de libre elección y la “…legítima expectativa de seguir
gozando de una condición ya reconocida por la ley”, cuando se obliga a una
persona que viene disfrutando de los servicios del sistema universitario de
salud a que, contra su voluntad, se traslade al sistema general de salud.
Manifiesta que no es válida la
objeción presidencial fundada en la violación al principio de igualdad, ya que
el legislador puede diseñar un régimen excepcional de salud para las
universidades con base en la cláusula general de su competencia.  Además, esta
situación no puede considerarse inconstitucional si se tienen en cuenta los
lineamientos hechos por la  Corte Constitucional en las sentencias C-1435 de 2000
y C-045 de 2001.  Explica que los principios que gobiernan ambos sistemas y sus
prestaciones básicas son los mismos. Finalmente, indica que “la norma
estipulada en el proyecto de ley, no crea un trato desigual a personas que
vienen siendo tratadas de igual forma, al contrario, reconoce la diferencia
legal ya establecida y permite que se mantenga ésta en beneficio del pensionado
de las Universidades…”.
Del mismo modo, considera que es
infundada “la afirmación de que la norma acusada vulnera el principio de
progresividad en la cobertura de educación superior…”, teniendo en cuenta
que a las universidades no les es posible cambiar la destinación de los
recursos incorporados a partir del Presupuesto General de la Nación y de los
entes territoriales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la
Ley 30 de 1992. Concluye que “… el sistema universitario de salud, se
administra en un fondo aparte del que se utilice para sufragar los gastos de
funcionamiento e inversión, de esta manera se asegura que la destinación
específica de los aportes en salud, se mantenga”.
2.  Por otra parte, los ciudadanos
Fabián de Jesús Espinosa Cano y José Alveiro Betancur Diossa, en calidad de
vinculados al Sistema Universitario de Salud de la Universidad de Antioquia, en
escritos radicados el 8 de junio de 2010 en la Secretaría General de esta
Corporación, presentan sus consideraciones respecto de la objeción presidencial
al proyecto de ley “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley
647 de 2001”.
En sus intervenciones ponen de
presente los excelentes servicios que han recibido, junto con su familia, en su
calidad de afiliados y beneficiarios del sistema universitario de salud.
Advierten que esta situación se vería afectada si deben renunciar a ese estatus
por el hecho de comenzar a recibir su mesada pensional por parte del sistema
general de pensiones.  Plantean que esto impediría hacer uso del “derecho a
la libre escogencia”. Igualmente, manifiestan que esta situación los
perjudicaría financieramente, teniendo en cuenta que en el “programa
universitario” no están obligados a pagar cuotas moderadoras ni copagos.
VII.- CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador
General de la Nación, mediante oficio de 2 de junio de 2010, rinde su concepto
de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política y el artículo 32 del
Decreto 2067 de 1991, y en él solicita a esta Corporación que declare
infundadas las objeciones formuladas por el Ejecutivo contra el proyecto de ley
“Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
En primer lugar,
el Ministerio Público encuentra que el Gobierno no presentó ninguna prueba
capaz de “generar una mínima duda sobre la vulneración del principio de
progresividad en la educación, a causa de la modificación de la Ley 647”. En consecuencia, advierte que “… la supuesta vulneración del artículo 69 de la
constitución, no constituye un cargo autónomo, sino una apreciación del
Gobierno, que pretende reforzar el cargo principal, relativo a la vulneración,
por parte del legislador, del derecho a la igualdad de los pensionados del
sistema general de pensiones (…)”.
A continuación,
trae a colación las sentencias C-1435 de 2000 y C-045 de 2001, mediante las
cuales la Corte Constitucional declaró exequible el régimen especial en salud
del sistema universitario y hace referencia al principio constitucional de la
autonomía universitaria y sus límites, definidos por la misma Corte.  Igualmente,
menciona la sentencia C-263 de 1996 e infiere que “La existencia de un
régimen especial en salud, de carácter universitario, puede implicar diferencia
de trato entre las personas, conforme a supuestos de hecho distintos, dentro
del ámbito trazado por la Constitución y por la jurisprudencia...”.
Agrega que el
proyecto de ley tiene como finalidad que factores como el sistema con el cual
se pensiona el servidor público vinculado a una universidad oficial, no incida
en su afiliación al régimen especial en salud, con lo que se busca “…
garantizar el principio de continuidad del servicio de la salud, a aquellos
trabajadores que al momento de pensionarse con el régimen de su universidad o
con el general, deseen mantener el vínculo con su médico, con los tratamientos
en curso, con la confianza depositada en una entidad prestadora de la salud, a
la que se han afiliado de manera voluntaria.”
Bajo tales
condiciones, concluye lo siguiente: “El principio de solidaridad,
continuidad y estabilidad en el servicio de salud, de una población vulnerable,
como es la tercera edad, así como el principio-derecho de igualdad, se
encuentran resguardados por el proyecto de ley, al mantener la homogeneidad entre
los vinculados a un régimen especial en salud, en este caso: el universitario
oficial, con independencia del sistema pensional que se les imponga...”
VIII.- CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.- Competencia y alcance del
control
De conformidad con lo  dispuesto
en los artículos 167 y 241 (numeral 8º) de la Constitución, la Corte es
competente para decidir definitivamente sobre la  constitucionalidad de las
normas objetadas por el Gobierno Nacional, respecto de las cuales el Congreso
insista en su aprobación. El control ejercido por esta Corporación se restringe
a examinar (i) el cumplimiento del término con que cuenta el Gobierno para
objetar un proyecto de ley, (ii) el trámite formal de insistencia en las
cámaras y (iii) el análisis material de las objeciones formuladas[20], si a ello
hubiere lugar.
2.- Problemas jurídicos y
metodología de análisis
Antes de abordar un examen de
fondo de las objeciones es necesario determinar si se cumplen los presupuestos
para tal fin. En consecuencia, la Corte comenzará por analizar cuáles son estos
requisitos y si se reúnen en el asunto sometido a control, específicamente en
lo relativo a la oportunidad en su formulación y la insistencia del Congreso de
la República.
Posteriormente, sólo en el evento
en que la Corte encuentre que se cumplieron los requisitos anotados, procederá
al análisis material del asunto y estudiará si la norma objetada desconoce o no
el derecho a la igualdad, los principios de solidaridad y sostenibilidad del
Sistema de Seguridad Social en Salud, el principio de progresividad del Sistema
de Educación Superior o la Unificación del Sistema de Seguridad Social definida
en la Ley 100 de 1993.
3.- Requisitos de procedibilidad
para el examen de fondo de las objeciones de inconstitucionalidad formuladas
por el Gobierno
Para que la Corte pueda abordar
un examen de fondo de las objeciones de inconstitucionalidad es necesario
examinar previamente dos cuestiones: (i) si el Gobierno formuló objeciones de
manera oportuna y (ii) si el Congreso efectivamente las desestimó e insistió en
la aprobación del proyecto.
3.1.- La primera exigencia está
prevista en el artículo 166 de la Constitución, en concordancia con el artículo
198 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso). De acuerdo con estas
normas, el Gobierno Nacional dispone de seis (6) días para devolver con
objeciones cualquier proyecto de ley que no conste de más de veinte artículos,
de diez (10) días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos, y
de veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta; de no hacerlo
en ese lapso el Presidente está obligado a sancionarlo y promulgar la
correspondiente ley[21].
El artículo 166 de la Carta
Política también establece que si al momento de presentar las objeciones el
Congreso se encuentra en receso, el Presidente deberá publicarlas dentro de
dicho plazo. Para ello es preciso tener en cuenta lo previsto en el artículo 138 de la Constitución, según el cual el
Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos
períodos por año que constituirán una sola legislatura: el primer período de
sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, y el segundo
comienza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio siguiente[22].
3.2.- El segundo requisito para
que la Corte pueda abordar el estudio de fondo de las objeciones consiste en la
insistencia del Congreso en la aprobación del proyecto. En este sentido, el
artículo 167 de la Carta dispone que todo proyecto objetado volverá a las
cámaras legislativas a segundo debate, y advierte que cuando el Gobierno
formule objeciones de inconstitucionalidad, “si las cámaras insistieren”,
el asunto será remitido a la Corte para que decida sobre su exequibilidad.
La jurisprudencia ha explicado
que la insistencia de las cámaras legislativas, que en todo caso debe tener una
carga mínima de argumentación[23],
constituye “el punto de partida para que pueda ésta pronunciarse sobre la
exequibilidad o inexequibilidad del proyecto objetado”[24]. Más aún, ha considerado
dicha exigencia como “verdadero presupuesto de procedibilidad del control
constitucional”[25].
Así mismo, ha señalado que para insistir en la aprobación de un proyecto las
Cámaras no pueden exceder el plazo de dos legislaturas, siendo la primera
aquella “que esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo
proyecto”[26].
En suma, cuando no se cumpla
alguna de las exigencias de procedibilidad anteriormente anotadas (presentación
oportuna por el Gobierno e insistencia en tiempo del Congreso), la Corte debe
abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las insistencias
formuladas[27].
Entra la Sala a revisar el cumplimiento de estos requisitos.
4.- Objeciones del Gobierno y
oportunidad en su formulación
4.1.- En el caso objeto de examen
el texto definitivo del proyecto de ley número 103 de 2008 Cámara y 227 de 2008
Senado, “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”, consta de tres (3) artículos. Por lo tanto, el término para devolverlo con objeciones era
de seis (6) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la recepción
del mismo por el Gobierno Nacional.
Conforme a las pruebas que
reposan en el expediente, el proyecto fue recibido en la Presidencia de la
República el día dieciocho (18) de enero de 2010[28], de modo que el término
para presentar objeciones vencía el día veintiséis (26) de enero de 2010. Para
ese momento el Congreso se encontraba en receso, durante el mismo lapso el
Gobierno debió hacer la publicación de las objeciones formuladas.
4.2.- Observa la Corte que las
exigencias previstas en el artículo 166 de la Constitución fueron debidamente
atendidas. En efecto, las objeciones al artículo 1º (parcial) del proyecto se
publicaron en el Diario Oficial 47.603 del 25 de enero de 2010 (páginas 12 a 15)[29], esto es,
dentro del término de seis (6) días exigido en la Carta Política, fecha en la
cual también fueron radicadas en el Congreso de la República[30].
Despejada esta primera cuestión,
para abordar un análisis de fondo queda por establecer las condiciones mediante
las cuales cada una de la Cámaras desestimó las objeciones del Gobierno e
insistió en la aprobación del proyecto.
5.- Trámite de las objeciones
en el Congreso de la República
5.1.- Informe de objeciones
Recibidas las objeciones
presidenciales en el Congreso de la República, las mesas directivas de Senado y
Cámara designaron una Comisión Accidental para estudiarlas; luego de analizar
los argumentos del Ejecutivo cada una de ellas presentó el mismo informe a
consideración de cada una de las plenarias.
5.1.1.- Senado de la República
-
Presentación del Informe. Los congresistas Dilian Francisca Toro Torres
(Senadora), Amanda Ricardo de Páez (Representante a la Cámara), Germán Antonio
Aguirre Muñoz (Senador) y Jaime Restrepo Cuartas (Representante a la Cámara),
presentaron el 11 de mayo de 2010, el “Informe sobre objeciones
presidenciales al proyecto de ley No. 103 de 2008 Cámara, 227 de 2008 Senado
‘Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”.
- Publicación. El informe
desestimando las objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del
Congreso número 157 del martes 27 de abril de 2010[31].
- Anuncio previo. El anuncio
previo para la votación del informe de objeciones se llevó a cabo el día martes
04 de mayo de 2010, según consta en el acta número 35 de esa fecha, publicada
en la Gaceta número 280 del 1º de junio de 2010[32]. En ella se lee:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2003, Por Secretaría se anuncian los proyectos
que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Proyectos de ley para debatir y votar en el día de, (sic) en la próxima sesión:
Informe de objeciones
(…)
Proyecto de ley número 227 de 2008 Senado, 103 de 2008
Cámara, por la cual se
modifica el artículo 2º de la ley 647 de 2001”.
- La aprobación del informe por parte
de 56 senadores, de los 57 presentes, tuvo lugar el día martes 11 de mayo de
2010, según consta en el acta número 36 de esta fecha, publicada en la Gaceta
número 281 del 1º de junio de 2010[33].
Según consta en la citada Gaceta, previamente la Presidencia del Senado indicó
a la Secretaría continuar con el informe de objeciones formulado al proyecto de
ley de la referencia y, en tales condiciones, se concedió el uso de la palabra
a la Senadora Dilian Francisca Toro Torres, quien fue escuchada sobre los
antecedentes del informe.
5.1.2.- Cámara de
Representantes
El anuncio previo a la votación
del informe de objeciones del proyecto de ley de la referencia, se llevó a cabo
en la Plenaria de la Cámara de Representantes el 4 de mayo de 2010, según
consta en el acta número 238 de esa fecha, publicada en la Gaceta número 299
del 04 de junio de 2010[34],
de la siguiente manera:
“La Secretaria General informa, doctora Flor
Marina Daza:
Señor Presidente, se anuncian los siguientes proyectos
para la sesión plenaria del día martes, 11 de mayo, o para la siguiente sesión
en la cual se debatan  proyectos de ley o actos legislativos, según el Acto
Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en su artículo 8º.
(…)
Informes de objeciones presidenciales
(…)
Proyecto de ley número 103 de 2008 Cámara, 227 de 2008
Senado, por la cual se modifica  el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”.
La votación y aprobación del
informe de objeciones fue realizada en la sesión del 11 de mayo de 2010, según
consta en el Acta 239, publicada en la Gaceta del Congreso 344 del martes, 15
de junio de 2010[35],
de la cual se destaca lo siguiente:
“Subsecretaria General, doctora Flora Marina
Daza Ramírez:
Informe
de Objeciones Presidenciales.
Proyecto de ley número 103 de 2008 Cámara, 227 de 2008
Senado, por la cual se modifica el artículo 2º de la ley 647 de 2001.
(…)
Conclusiones
Para que sean sometidas a discusión y aprobación de
las Plenarias de Senado y Cámara, los miembros de esta Comisión decidimos
frente a las objeciones Presidenciales al Proyecto de ley número 103 de 2008
Cámara, 227 de 2008 Senado, por la cual se modifica el artículo 2º de la Ley
647 de 2010, lo siguiente.
Insistimos en la exequibilidad del proyecto de ley,
rechazamos las objeciones por inconveniencia al proyecto de ley.
(…)
Señor Presidente, ha sido leído el informe de
objeciones.  Favor ponerlas en consideración.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
James Britto Peláez:
En consideración las objeciones Presidenciales del
Proyecto de ley número 103 de 2008 Cámara, en referencia.  Se abre la
discusión.  Continúa la discusión.  Aviso que se va a cerrar.  Se cierra.
Señora Secretaria, favor abrir el registro.
(…)
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
James Britto Peláez:
Señora Secretaria, favor cerrar el registro y anunciar
el resultado de la votación, incluyendo al Parlamentrario (…) Doctor Carmelo Pérez (…) Y al
Representante Fáber Giraldo (…)
Subsecretaria General, doctora Flor Marina Daza
Ramírez:
(…)
Sí, señor Presidente.  Se cierra el registro con el
siguiente resultado: Por el Sí, 91.  Por el No, 0.
Señor Presidente, ha sido aprobado el informe de
objeciones Presidenciales al Proyecto de ley número 103 de 2008 Cámara, 227 de
2008 Senado, por la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 647 de 2001”.
- Finalmente, el Presidente del
Congreso de la República remitió a la Corte Constitucional el proyecto de le
referencia, el 25 de mayo de 2010, para que la Corporación decida sobre la
exequibilidad del artículo objetado.
5.2.-
Para la Corte, el trámite del Proyecto de ley número 103 de 2008 Cámara,
227 de 2008 Senado, por la cual se modifica el artículo 2º de la ley 647 de
2001, se ajusta a lo
dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política, por cuanto para
estudiar las objeciones presidenciales se nombró una Comisión Accidental
conformada por miembros de ambas células legislativas, la cual rindió un
informe que fue aprobado por las plenarias del Senado y Cámara.
Así
mismo, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 79-4 de la Ley 5ª de 1992
-Reglamento Interno del Congreso-, dicho informe fue incluido en el orden del
día de la sesión plenaria de las cámaras legislativas y fue sometido a votación
en sesión diferente a la que previamente fue anunciado, tal como lo dispone el
inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, introducido por el artículo
8° del Acto Legislativo No. 1 de 2003.
Verificado
el trámite del proyecto de ley, se examinarán de fondo las objeciones
planteadas por el Ejecutivo.
6.- Delimitación de la materia objeto de análisis
6.1. Según jurisprudencia
reiterada[36],
el examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente
de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la
Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, los cargos
formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para
justificar su insistencia, aspectos que son los que limitan el alcance de la
cosa juzgada constitucional.
En el presente caso las
objeciones por inconstitucionalidad propuestas por el Gobierno no se refieren a
la totalidad del proyecto de ley, sino a un apartado de una de sus
disposiciones, motivo por el cual el examen de la Corte se limitará al texto
objetado, teniendo en cuenta los cargos planteados por el Ejecutivo y los
argumentos expuestos por el Congreso para insistir en la sanción del proyecto.
6.2. Así las cosas, la Sala
considera que las objeciones del Ejecutivo plantean los siguientes problemas
jurídicos: ¿La ampliación del Sistema Universitario de Salud a las personas que
se pensionen encontrándose trabajando para la Institución de Educación Superior,
desconoce el derecho a la igualdad de los demás jubilados, y afecta la
sostenibilidad financiera, los principios de universalidad, solidaridad y
eficacia del Sistema General de Seguridad Social en Salud?; o ¿afecta el
principio de progresividad de la educación superior, dado que se destinarán
recursos de este servicio a la salud de los pensionados de la universidades
públicas?.
Para dar respuesta a estos
interrogantes, la Corte se referirá preliminarmente y de manera breve a las
pautas normativas aplicables a la creación del Sistema Universitario de Salud y
establecerá la trascendencia que el proyecto de ley objetado tiene sobre el
mismo; luego abordará cada uno de los problemas, haciendo énfasis en la
sentencia C-1435 de 2000, citada en el informe que rechazó las objeciones, en
la que se abordaron varias de las censuras planteadas por el ejecutivo cuando
fue creado este esquema de salud.
Ahora bien, en lo que se refiere
a la objeción formulada en relación con el desconocimiento de la unificación de
las diferentes prestaciones adscritas al Sistema General de Seguridad Social, la
Corte no se pronunciará sobre ella teniendo en cuenta que se trata de una
censura por inconveniencia y no por inconstitucionalidad[37].
7.-  Antecedentes legislativos
de la creación del Sistema Universitario de Salud.
El proyecto de ley objetado
amplía los beneficiarios de los Sistemas Universitarios de Salud a todos los
empleados que, encontrándose afiliados a este régimen, adquieran el derecho a
la pensión con la Universidad o con el Sistema General de Pensiones.  Así las
cosas, tal y como se esbozó en el informe de la Comisión Accidental que rechazó
las objeciones presidenciales, previo a abordar cada uno de los problemas
planteados se hace necesario relacionar los antecedentes normativos que
permitieron la creación de dicho Sistema de Salud.
El artículo 57 de la Ley 30 de
1992[38]
regula la naturaleza jurídica de las universidades estatales y, en virtud de
ello, establece las condiciones de ejercicio de su autonomía.  El inciso
tercero original de dicha norma determinaba los ámbitos adscritos a su régimen
especial, de la siguiente manera:
“El carácter especial del régimen de las
universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de
directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las
universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de
contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente Ley.”
Posteriormente, mediante la Ley
647 de 2001[39],
dicho inciso fue ampliado, agregando como potestad adscrita al régimen especial
universitario la posibilidad de organizar “su propia seguridad social en
salud”[40].
Además, esta disposición introdujo un parágrafo en el cual se concretaron los
parámetros mínimos que debían atenderse para la regulación de dicho Sistema.  Éstos
se encuentran consignados en el artículo segundo de la Ley 647 de la siguiente
manera:
“ARTÍCULO 2o. Adiciónese el siguiente parágrafo al
artículo 57 de la Ley 30 de 1992:
"Parágrafo. El sistema propio de seguridad social
en salud de que trata este artículo, se regirá por las siguientes reglas
básicas:
a) Organización, dirección y funcionamiento. Será
organizado por la Universidad como una dependencia especializada de la misma,
con la estructura de dirección y funcionamiento que igualmente se establezca
para el efecto. Sin embargo, las universidades podrán abstenerse de
organizarlo, para que sus servidores administrativos y docentes y sus
pensionados o jubilados elijan libremente su afiliación a las entidades
promotoras de salud previstas por la Ley 100 de 1993;
b) Administración y financiamiento. El sistema se administrará
por la propia Universidad que lo organice y se financiará con las cotizaciones
que se establezcan en los términos y dentro de los límites máximos previstos en
el inciso 1o. del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El sistema podrá prestar
directamente servicios de salud y/o contratarlos con otras instituciones
prestadoras de servicios de salud;
c) Afiliados. Unicamente podrá tener como afiliados a
los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores, y a los pensionados
y jubilados de la respectiva Universidad. Se garantizará el principio de libre
afiliación y la afiliación se considerará equivalente para los fines del
tránsito del sistema general de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las
universidades o viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas;
d) Beneficiarios y plan de beneficios. Se tendrán en
cuenta los contenidos esenciales previstos en el Capítulo III de la Ley 100 de
1993;
e) Aporte de solidaridad. Los sistemas efectuarán el
aporte de solidaridad de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993” (negrilla fuera de texto
original).
Bajo estas condiciones, el
proyecto de ley objetado modifica el literal “c)” del artículo 2º de la Ley 647
de 2001, ampliando el conjunto de personas que pueden beneficiarse del Sistema
Universitario de Salud.  Conforme a la nueva preceptiva contenida en el
proyecto, el régimen especial de salud cobijaría, además, a toda persona que
encontrándose vinculado a tal Sistema obtenga el derecho a la pensión, sin
importar si es jubilado de la respectiva universidad o del Sistema General de
Pensiones.  El siguiente, debidamente subrayado, es el apartado objetado por el
gobierno:
“ARTÍCULO 1: Modifíquese el literal c del
artículo 2º de la ley 647 de 2001, el cual quedará así:
c) Afiliados.  Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros
del personal académico, a los empleados y trabajadores de la respectiva
universidad y a las personas que al término de su relación laboral se
encuentren afiliados al Sistema Universitario de Salud y adquieran el derecho a
la Pensión con la misma Universidad o con el Sistema General de
Pensiones.”
8.-  Objeciones relativas a la
vulneración del derecho a la igualdad.  Afectación de la sostenibilidad y la
solidaridad del Sistema General de Salud como consecuencia de la creación del
Sistema Universitario de Salud.  Sentencias C-1435 de 2000 y C-045 de 2001.
Como se refirió en el informe que
rechazó las objeciones presentadas por el gobierno contra el proyecto de ley de
la referencia, a través de la sentencia C-1435 de 2000 esta Corporación estudió
las objeciones presidenciales que en su momento se presentaron contra la
creación del Sistema Universitario de Salud.  En aquella oportunidad el
Gobierno censuró el proyecto de ley porque, en su concepto, (i) la creación de
este sistema especial vulneraba la igualdad material y constituía un trato
discriminatorio, ya que se apartaba del esquema adoptado para ‘todos los
habitantes del territorio nacional’, en la Ley 100 de 1993; (ii) también
fundamentó la inconstitucionalidad del proyecto en las cotizaciones que dejaría
de percibir el Fosyga, lo cual atentaba contra los principios de solidaridad,
de eficiencia y de universalidad[41].
En respuesta, tal providencia
abordó el principio de la autonomía universitaria, el cual definió de la
siguiente manera: “una garantía institucional que busca legitimar la
capacidad de autorregulación y autogestión de las instituciones oficiales y
privadas  a quienes se les ha encargado la prestación del servicio público de
educación superior (…) teniendo en cuenta la filosofía jurídica que
ampara el principio de autonomía universitaria, la Corte ha definido su alcance
y contenido a partir de dos grandes campos de acción que facilitan la
realización material de sus objetivos pedagógicos: (1) la autoregulación
filosófica, que opera dentro del marco de libertad de pensamiento y pluralismo
ideológico previamente adoptado por la institución para transmitir el
conocimiento, y (2) la autodeterminación administrativa, orientada básicamente
a regular lo relacionado con la organización interna de los centros educativos”.
Posteriormente, la sentencia
detalló cuáles son los límites aplicables a tal principio[42] y aclaró que la facultad
“para diseñar los regímenes de seguridad social en salud ha sido atribuida
en forma exclusiva al legislador quien, so pretexto de desarrollar el referido
principio de autonomía académica, no puede delegarla en entidades de naturaleza
netamente administrativas”.  Al respecto agregó:
“En
respaldo de lo anterior, a partir de una interpretación sistemática de la
Carta, en especial de sus artículos 1°, 2°, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y
370, para la Corte es evidente que, de manera general, la atribución
constitucional para regular todo lo concerniente a los servicios públicos es
exclusiva del legislador a quien compete -de conformidad con su reiterada
jurisprudencia- establecer aquellos criterios normativos básicos relativos a:
“la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o
no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la
regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación,
las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al
régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y
la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para
asegurar su prestación eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.).”[43]
Entonces,
no cabe duda que bajo el actual esquema constitucional, el legislador es el
llamado a diseñar el régimen jurídico de la seguridad social en salud, con
absoluta y total sujeción a los principios superiores de eficiencia,
universalidad y solidaridad, mediante los cuales se busca hacer realidad los
objetivos políticos que soportan el llamado Estado Social, contribuyendo así a
dar una solución real y efectiva a las necesidades insatisfechas de la sociedad
y, en particular, de aquellos sectores de la población cuyas condiciones
económicas precarias les impiden asumir por sus propios medios los costos del
servicio de atención en salud.”
En aquella oportunidad, la Corte
consideró que tal proyecto de ley había desbordado el ámbito de la autonomía
universitaria, en la medida en que “procedió a
deslegalizar la competencia funcional asignada por los artículos 48, 49 y
150-23 de la Constitución Política a la ley”.
Por esta razón declaró que el mismo era ‘parcialmente inexequible’,
procedió a devolverlo al Congreso para que remediara el vicio[44] y enseguida
advirtió que la creación de regímenes especiales, v gr. el Sistema
Universitario de Salud, sí es una potestad legítima radicada en cabeza del
legislador.  Sobre el particular dijo lo siguiente:
“Nótese, además, que la irregularidad atribuida al
proyecto de ley radica, exclusivamente, en el hecho de haber delegado en las
universidades públicas la competencia legislativa para regular sus propios
regímenes de seguridad social en salud. En ningún caso -y por ese aspecto la
Corte se aparta del criterio gubernamental- la presente decisión busca
comprometer la facultad que le asiste al Congreso de la República para que, en
ejercicio de la libertad de configuración legislativa, diseñe diversos
regímenes de seguridad social y, en consecuencia, establezca excepciones al
ámbito de aplicación del sistema integral que se creó con la expedición de la
Ley 100 de 1993.
De hecho, la propia Corte Constitucional ha venido
avalando algunas de las exclusiones que están previstas en el artículo 279 de
la citada ley, como en efecto ocurrió frente al caso de los miembros de las
fuerzas militares y de la policía nacional[45],
de los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio[46] y
de los empleados públicos y pensionados de la empresa colombiana de petróleos
(ECOPETROL)[47].
Al respecto sostuvo este Tribunal que, sin violar la Constitución
Política, es posible que mediante ley se proceda a diseñar regímenes especiales
para distintos grupos de trabajadores, siempre y cuando los mismos estén
orientados hacia la protección de sus derechos fundamentales y sociales y no
tengan por finalidad generar un trato discriminatorio o menos favorable en
relación con los derechos, prestaciones y beneficios reconocidos al personal
cobijado por el sistema general contenido en la Ley 100. Concretamente,
al definir sobre aspectos relacionados con regímenes especiales en materia
pensional, la Corte afirmó:
“La Carta Política no establece diferenciaciones
dentro del universo de los pensionados. Por el contrario, consagra la especial
protección de las pensiones y de las personas de la tercera edad. No obstante,
el legislador puede diseñar regímenes especiales para determinado grupo de
pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a la protección de bienes o
derechos constitucionalmente protegidos y  no resulten discriminatorios. Es el
caso del establecimiento de un régimen pensional especial para la protección de
los derechos adquiridos por un determinado sector de trabajadores.
“...”
“...la Corte considera que el establecimiento de
regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de
la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de
protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera
que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los
trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia
de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos
favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a
la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se
configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo
13 de la Carta.” (Sentencia C-461/95
(…)” (Negrilla y subrayado fuera de texto original).
Por último esta Corporación
advirtió que en aras de garantizar la sostenibilidad del Sistema General de
Salud, así como de salvaguardar la solidaridad del mismo, el legislador debía
prever los medios para que, en los términos del artículo 204 de la Ley 100 de
1993, parte de las cotizaciones del Sistema Universitario de Salud se
destinaran a la subcuenta de solidaridad del Fosyga, “con el propósito de
que también estos centros educativos contribuyan a la financiación de los
beneficiarios del sistema subsidiado de seguridad social”.
Una vez reconstruido el trámite
legislativo, la Corte estudió el proyecto de ley a través de la sentencia C-045
de 2001 y allí declaró cumplidas las exigencias consignadas en la sentencia
C-1435 de 2000 en relación con las objeciones presentadas por el Gobierno.
Sobre el particular, afirmó lo siguiente:
“8. Confrontando las anteriores indicaciones
consignadas en la Sentencia C-1435 de 2000, con el contenido dispositivo del proyecto
de Ley en su nueva versión, la Corte encuentra que el mismo, aunque es mínimo,
cumple con los requerimientos formulados al legislador de conformidad con la
Constitución. En efecto, mediante el artículo segundo del nuevo proyecto, el
Congreso adiciona el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 con un parágrafo que
contiene las reglas básicas del sistema de seguridad social en salud que podrán
organizar las universidades estatales u oficiales. En dicho parágrafo se
contemplan normas sobre organización, dirección y funcionamiento del nuevo
sistema, así como sobre su administración y financiamiento, aspecto este último
respecto del cual remite a lo previsto en la Ley 100 de 1993. De igual modo,
señala quiénes podrán figurar como afiliados y se garantiza el principio de
libre afiliación. Respecto a la regulación sobre beneficiarios y plan de
beneficios,  el nuevo parágrafo remite igualmente a lo dispuesto al respecto
por la Ley 100 de 1993, remisión que también se hace en lo referente a los
aporte de solidaridad. En cuanto a las instituciones prestadoras del servicio
de salud, la nueva reglamentación legal indica que los servicios de salud
podrán ser prestados directamente por las universidades que decidan organizar
su régimen propio, o que podrán contratarlos con otras instituciones prestadoras
de tales servicios”.
Como se observó, en aquella
providencia la objeción relativa al derecho a la igualdad estaba fundamentada
en la discriminación que surgiría de la creación de un Sistema de Salud en las
universidades públicas, frente al régimen que tienen los demás afiliados al
Sistema General de Seguridad Social en Salud.  La Corte antepuso a este cargo
la competencia que tiene el legislador para regular este régimen y crear
ordenaciones de carácter especial respecto de ciertos trabajadores, atendiendo
las condiciones específicas de su empleo.  Eso sí, advirtió que la competencia
del Congreso está limitada a la definición de prácticas discriminatorias o a la
disminución de las garantías establecidas en la Ley 100 de 1993.  Esta tesis ha
sido reiterada por esta Corporación, cuando quiera que ha analizado la creación
de parámetros especiales de Seguridad Social; en la sentencia C-928 de 2006
argumentó lo siguiente:
“En tal sentido, en materia de seguridad social
esta Corporación ha estimado que un régimen regulatorio de la misma es un
sistema normativo complejo, en el que las diversas normas parciales adquieren
sentido por su relación con el conjunto normativo global. Cada régimen especial
es entonces un universo propio. De allí que, tal y como se dejó sentado en sentencia
C-369 de 2004, “en principio, no es viable comparar aisladamente aspectos
puntuales de un régimen especial de pensiones o de salud y el sistema general
de seguridad social, por cuanto cada aspecto puede tener en cada régimen un
significado parcialmente distinto. Así, una aparente desventaja en un punto
específico del régimen especial frente al sistema general de seguridad social
puede estar ampliamente compensada por unos beneficios superiores previstos por
ese régimen especial en otros aspectos”. Otro tanto puede decirse del régimen
especial de liquidación y pago de las cesantías para el caso de los docentes.
“(…) Sobre el particular, la Corte en sentencia
C-080 de 1999 consideró lo siguiente:
“Así las cosas, es posible concluir que existe una
discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un
beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro
beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente
al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la
especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es
aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos
requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que
existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y
separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del
régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe
ser evidente”[48]
Ahora el Gobierno objeta por
inconstitucional el proyecto de ley número 103 de 2008 Cámara y 227 de 2008
Senado, por considerar que desconoce el derecho a la igualdad además de generar
un trato discriminatorio entre las personas que se jubilen encontrándose
afiliadas al Sistema Universitario de Salud, quienes podrán escoger libremente
entre permanecer en éste o afiliarse al General, y los demás pensionados,
quienes tendrán que permanecer obligatoriamente en el sistema general.
Como se observa, siguiendo las
subreglas jurisprudenciales mencionadas y, sobre todo, la exequibilidad de la
creación del Sistema Universitario de Salud, la ampliación del conjunto de
afiliados de éste tampoco constituye una vulneración del principio de igualdad
y, menos, un trato que pueda considerarse discriminatorio entre el conjunto de
pensionados.  En efecto, el proyecto de ley no contempla una disminución de los
beneficios prestacionales básicos, ni tampoco una diferenciación injustificada
o prohibida por la Constitución.  Por el contrario, atendiendo la
implementación del nuevo sistema a partir de la Ley 647 de 2001 y en aplicación
del principio de continuidad del servicio, es razonable que el legislador haya
extendido los beneficios del régimen a quienes se pensionen, sin importar si lo
hacen con la Universidad o con el Régimen pensional establecido en la Ley 100
de 1993.
De la misma manera, esta Sala
considera que el proyecto de ley no es contrario a la solidaridad, la
unificación o la eficiencia del sistema.  Esto, atendiendo los parámetros de la
sentencia C-1435 de 2000 y del parágrafo del artículo 57 de la Ley 30 de 1993,
específicamente su literal e[49]
(adicionado por la Ley 647 de 2000).  Bajo estas condiciones, el funcionamiento
del Sistema Universitario de Salud debe garantizar el pago de las cotizaciones
respectivas al Fosyga con destino a la financiación del Régimen Subsidiado.  En
esta medida, a pesar de su especialidad, estos Sistemas se encuentran obligados
a ayudar a sostener la prestación de los servicios a favor de aquellos que no
se encuentran en el régimen contributivo, es decir, para las personas más
pobres.  Así las cosas, siempre que todo Sistema Universitario asegure el
traslado de los recursos correspondientes para garantizar el funcionamiento de
la subcuenta de solidaridad, a partir del porcentaje legalmente previsto de las
cotizaciones de todos y cada uno de sus afiliados, en los términos del artículo
204 de la Ley 100 de 1993, la Sala considera que no se afectan los principios
del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Finalmente, de ninguno de los
cargos o argumentos presentados por el Gobierno, inclusive aquellos en los que
se hace referencia al artículo 48 Superior, la Corte infiere que el proyecto de
ley cree un nuevo régimen pensional.  Por el contrario, de lo expuesto por el
Ejecutivo se vislumbra que la naturaleza del proyecto de ley objetado es
solamente la de modificar uno de los componentes del Sistema Universitario de
Salud, el cual puede ser escogido libremente por aquellos que adquieran el
derecho a pensionarse, sin que se intervengan los elementos adscritos al
régimen pensional general o se modifique alguno de los ingredientes del esquema
pensional especial universitario, v. gr., la edad, el tiempo de servicio,
las semanas de cotización o el capital necesario[50].
9.-  El carácter progresivo de
la Educación Superior.
El Gobierno considera que la
destinación de los recursos para el funcionamiento de los Sistemas
Universitarios de Salud desconoce el carácter progresivo de la Educación
Superior, debido a que las Universidades tendrán que utilizar los recursos
asignados a las actividades académicas para garantizar el funcionamiento de
aquél.  Uno de los intervinientes aclaró que esta tesis no es cierta, en la
medida en que por mandato legal estas Instituciones destinan sus recursos, a
partir de un fondo diferente, de manera específica al desarrollo de las
actividades universitarias; por su parte, el Procurador General consideró que
éste no constituía un cargo autónomo, ya que no había sido debidamente
soportado por el Ejecutivo.  Por último, el informe que rechazó las objeciones
señaló que el Gobierno desconoce que la Ley 647 de 2001 estableció cuáles son
las condiciones de financiación del Sistema Universitario de Salud, lo que
garantiza que no se afecten las demás misiones radicadas en cabeza de las
Instituciones de Educación Superior.
Bajo las condiciones anotadas,
para esta Corporación se hace necesario concretar cuáles son las pautas con las
que se ha definido la importancia constitucional de la progresividad en la
Educación Superior.  En la sentencia C-931 de 2004 se abordaron los fundamentos
de esta figura y su relación con el monto de recursos fiscales asignados para
la prestación del servicio o para la ejecución de sus objetivos
constitucionales, de la siguiente manera:
“5.4.2. Se pregunta la Corte si de las anteriores
normas constitucionales o de otras de la Carta se desprende un mandato que
obligue al Estado a mantener actualizados los recursos financieros con los
cuales alimenta a las universidades públicas para el logro de sus objetivos
constitucionales. Y aunque aprecia que la Carta no lo indica expresamente, en
principio la respuesta es positiva acudiendo al carácter progresivo que la ley,
la doctrina y los tratados internacionales que forman parte del bloque de
constitucionalidad le han reconocido al derecho de acceso a la educación superior.
En efecto, al acceso a la educación superior, entendido como un derecho social
y cultural, los tratados internacionales le han reconocido tal carácter
progresivo.
(…)
“5.4.3. Ahora bien, el carácter progresivo de
un derecho implica no sólo el compromiso estatal de ampliar el espectro de
cobertura real del mismo hasta satisfacer el principio de universalidad, sino
también el aumentar el número y contenido de las prerrogativas que dicho
derecho confiere a sus titulares. Pero sobre todo, conlleva la prohibición prima
facie de retrocesos. Así lo ha entendido esta Corporación en fallos
precedentes, especialmente en el recogido en la Sentencia C-038 de 2004,
en los cuales refiriéndose a tal carácter progresivo de otros derechos como la
salud y las garantías laborales, ha insistido en la imposibilidad jurídica que
en principio se presenta para disminuir el ámbito de cobertura y de
prerrogativas de los derechos de desarrollo progresivo. Así pues, si bien el
carácter progresivo de los derechos sociales no es absoluto, su restricción
exige una adecuada justificación en la persecución de objetivos prioritarios de
carácter constitucional, y debe respetar parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad.
“5.4.4. Para la Corte ciertamente existe una
relación entre el monto de los recursos fiscales que se destinan al servicio
público de educación superior, y la posibilidad de mantener sin retrocesos o
extender progresivamente el derecho de acceso a dicha educación y de mejorar la
prestación del servicio. Además, constata que el propio legislador ha sido
consciente de esta realidad, por lo cual, en aras de dar cumplimiento al
compromiso de hacer avanzar la efectividad de este derecho, ha consagrado una disposición
que impide que los recursos públicos destinados a ese propósito se reduzcan o
pierdan su valor. En efecto, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, “por la cual
se organiza el servicio público de educación superior” es del siguiente tenor:
“Artículo 86: Los presupuestos de las universidades nacionales,
departamentales y municipales estarán constituidos por los aportes del
presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los
entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.
“Las universidades estatales u oficiales recibirán
anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes,
tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.”
“La Corte ha explicado[51] que del
tenor literal del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 puede colegirse que el
presupuesto de las universidades públicas, como rasgo de su autonomía
constitucional, es independiente del presupuesto nacional o del de las
entidades territoriales, pero que recibe aportes bien de aquél o de éstos[52]
En cuanto a los aportes que los presupuestos de las universidades reciben de la
Nación, ellos se destinan a funcionamiento o a inversión pues la redacción de
la norma es clara al respecto cuando dice: “Los presupuestos de las
universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos
por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión”.
“El inciso segundo del artículo 86 trascrito
contiene una fórmula que busca lograr que dichos aportes del presupuesto
nacional, y también los que provienen de los presupuestos de las entidades
territoriales, mantengan su valor constante, por lo cual ordena tomar cada año,
como base para determinar el monto de los aportes respectivos, los presupuestos
correspondientes al año anterior, y traerlos a valor actual.[53]
En efecto, el principio de
progresividad sí tiene una estrecha relación con el monto de recursos fiscales
asignados para el cumplimiento de los fines constitucionales.  Sin embargo, de
lo expuesto por el Gobierno esta Corporación no logra inferir la afectación de
la prestación del servicio de Educación Superior a partir de lo dispuesto en el
proyecto de ley objetado.  Por el contrario, tal y como lo señaló uno de los
intervinientes, la Corte destaca que en virtud del artículo 86 de la Ley 30 de
1992, los recursos destinados a funcionamiento e inversión de las Instituciones
de Educación Superior se encuentran debidamente separados y que, por otra
parte, la Ley 647 de 2001 previó unas condiciones de financiación específicas
de los beneficios derivados de los Sistemas Universitarios de Salud, lo que
garantiza que no se afecte el cumplimiento de los objetivos constitucionales
asignados a tales entidades.  Bajo estas condiciones, esta objeción también
será declarada infundada, por lo que el artículo 1º del  Proyecto de ley número
103 de 2008 Cámara – 227 de 2008 Senado, “Por la cual se modifica el
artículo segundo de la Ley 647 de 2000”, será declarado exequible, únicamente por los cargos
planteados en la objeción presidencial analizada en esta sentencia
IX.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR INFUNDADAS las
objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la
República respecto de las expresiones “y a las personas que al término de
su relación laboral se encuentren afiliados al Sistema Universitario de Salud y
adquieran el derecho a la Pensión (…) con el Sistema General de
Pensiones” previstas  en el artículo 1º del Proyecto de ley número 103
de 2008 Cámara – 227 de 2008 Senado, “Por la cual se modifica el artículo
segundo de la Ley 647 de 2000”.
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE las
expresiones objetadas del artículo 1º del  Proyecto de ley número
103 de 2008 Cámara – 227 de 2008 Senado, “Por la cual se modifica el
artículo segundo de la Ley 647 de 2000”, únicamente por los cargos planteados en la objeción
presidencial analizada en esta sentencia.
Tercero.- DÉSE cumplimiento
a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Presidente
Ausente
en comisión
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
en comisión
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 229.
[2] Acta 011 del 04 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta 073 de 2009
[3] Folio 221.
[4]  Vid. página 48 de la Gaceta número 48.
[5] Acta 153 del 25 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta 015 del 30 de enero de 2009.
[6]  Oficio S.G.2-3610—08 del 26 de noviembre de 2008, fl. 218.
[7]  Folios 191 y 192
[8]  La constancia de entrega de esta gaceta a los senadores de la Comisión se encuentra en el folio 151
[9]  Folios 147 a 149
[10]  Folio 130.
[11]  Folios 116 ss.
[12]  Folio 111.
[13]  Folio 76
[14] Folio 74.
[15]  Gaceta del Congreso número 27, del 15 de
diciembre de 2009.  Cuaderno 2, folio 147.
[16]  Folio 27
[17]  Folio 3
[18]  Esta norma dispone lo siguiente: “Artículo 16.
Servidores de una entidad objeto de adaptación que se jubilen. En el caso de
personas que se encontraban vinculadas el 23 de diciembre de 1993 a la entidad sujeta de adaptación, que continúen trabajando en la misma hasta el término de su
relación laboral y que se jubilen con el sistema general de pensiones, la
entidad objeto de adaptación recibirá de la respectiva administradora de
pensiones la cotización correspondiente a salud, de acuerdo con las
disposiciones legales y reglamentarias, para efectos de continuar prestando el
servicio a los pensionados que así lo decidan”.
[19]  Específicamente, el legislativo citó un párrafo de la sentencia C-461
de 1995.
[20] Corte Constitucional, Sentencias C-849 de 2005, C-874 de 2005 y C-1183
de 2008, entre otras.
[21] Sobre este punto la jurisprudencia ha explicado que los
términos allí previstos se refieren a días hábiles y completos, cuyo cómputo
comienza a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido
para la sanción de rigor. Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996,
C-510 de 1996, C-028 de 1997, C-063 de 2002  y C-068 de 2004, C-433 de 2004,
C-856 de 2006, C-1040 de 2007, C-315 de 2008 y C-616 de 2008, entre muchas
otras.
[22] La norma aclara que el Congreso también se reunirá en sesiones
extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste
señale, en cuyo caso sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta
a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es
propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.
[23] Corte Constitucional, Sentencias C-559 de 2002  y C-1146 de 2003,
entre otras.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-883 de 2007. Ver también las sentencias C-616 y 731 de 2008.
[25] Ídem. Ver también la Sentencia C-1183 de 2008
[26] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-069 de 2004, C-433 de
2004, C-985 de 2996 y C-482 de 2008.
[27] Corte Constitucional, Sentencias C-036 de
1998, C-070 de 2004, C-500 de 2005, C-883 de 2007 y C-1183 de 2008, entre otras.
[28] Cuaderno Principal, folio 68, cuaderno 3,
folio 64.
[29]  Cuaderno 3, folios 12 a 15.
[30] Cuaderno 3, folios 49 a 63.
[31]  Cuaderno 2, folios 107 a 113
[32]  Cuaderno 7, folio 166.
[33]  Cuaderno 7, folio 46.
[34]  Cuaderno 5, folio 28
[35] Cuaderno 6, folio 26
[36]  Sentencias C-176, C-482,
C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256 de 1997, entre otras.
[37]  Sentencias C-1183 de 2008 y C-321 de 2009.
[38]  Por la cual se organiza el servicio público de
la Educación Superior.
[39]  Por la cual se modifica
el inciso 3o. del artículo 57 de la Ley 30 de 1992
[40] Con la modificación introducida por la Ley 647, el inciso quedó de la siguiente forma: “El carácter especial
del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la
organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo,
el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero,
el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en
salud, de acuerdo con la presente ley” (negrilla
fuera de texto original).
[41]  El problema jurídico que se antepuso en
aquella providencia fue el siguiente: “si el
legislador, al reconocerle a los centros oficiales de educación superior
facultades para diseñar sus propios regímenes de seguridad social en salud,
desbordó el principio de autonomía universitaria y, por esa vía, desconoció los
principios de igualdad, eficiencia, universalidad y solidaridad social.”
[42]  Entre ellos enlistó los siguientes: “(i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación (C.P. art. 67), (ii) la competencia
atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a
las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos (C.P. art. 69), (iii) la facultad de configuración
legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los
servicios públicos (C.P. art. 150-23) y (iv) el respeto por el ejercicio
legítimo de los derechos fundamentales (C.P. arts. 11 y sig.)”.
[43] Sentencia C-263/96
[44]  De manera concreta el fallo dice lo
siguiente: “Así las cosas, para la Corte el citado proyecto de ley presenta un vicio de inconstitucionalidad que lo hace
parcialmente inexequible; inexequibilidad que puede ser remediada en la medida
en que el Congreso de la República, en estricta sujeción a los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad, adicione la iniciativa legislativa con
un contenido regulador básico sobre el régimen de seguridad social aplicable a
las universidades del Estado. En este sentido, la ley deberá consagrar aquellos
aspectos generales aplicables al nuevo sistema como pueden ser los relacionados
con: (i) su organización, dirección y funcionamiento; (ii) su administración y
financiación; (iii) las personas llamadas a participar en calidad de afiliadas
y beneficiarias; (iv) su régimen de beneficios y (v) las instituciones
prestadoras del servicio de salud.  (…) En
consecuencia, el proyecto de ley 118/99 Cámara y 236/00 Senado, se declarará
parcialmente inexequible por cuanto no existe un desarrollo legal sobre el
régimen especial de seguridad social de las universidades del Estado. Por lo
tanto, conforme lo disponen los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, el proyecto objetado se devolverá a la Cámara de origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre la disposición
afectada en los términos que sean concordantes con el dictamen de la Corte.”
[45] Sentencia C-665/96.
[46] Sentencia C-461/95.
[47] Sentencia C-173/96
[48]  Sentencia C-080/99, criterio reiterado en fallos C-890 de 1999, C-956
de 2001, C-835 de 2002, C-1032 de 2002 y C-941 de 2003
[49]  “El sistema propio de la seguridad social en salud de que trata
este artículo, se regirá por las siguientes reglas básicas: (…) e)
Aporte de solidaridad.  Los sistemas efectuarán el aporte de solidaridad de que
trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993”.
[50]  Los ingredientes del Sistema Pensional en
Colombia se encuentran previstos en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993.  Por su parte, el octavo inciso del artículo 48 de la Constitución, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, establece lo siguiente: “Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad el tiempo
de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las
demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las
pensiones de invalidez y sobrevivencia (…)”.
[51]  Ver Sentencia C- 177
de 2002
[52]  El presupuesto de la universidades públicas
es independiente del presupuesto nacional, pero el presupuesto global de las
universidades oficiales, que proviene del Estado, debe estar incluido dentro
del Presupuesto General de la Nación. Cf. Sentencia C-220 de 1997
[53] Cf. sentencia C-177 de 2002