T-424-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-424/04
ACCION DE TUTELA-Procedencia para
garantizar el ejercicio del cargo para el que fue elegido Alcalde
Como el demandante utilizó el
mecanismo con que el ordenamiento cuenta para que quien resulte afectado por
una sentencia ejecutoriada, dictada por cualquiera de las secciones o
subsecciones del Consejo de Estado, obtenga el restablecimiento de sus
derechos, sin la eficacia esperada, en cuanto lo decidido por el juez de la
causa no se ha cumplido, podía instaurar la acción de tutela –como
efectivamente lo hizo-con miras a que el juez constitucional sea quien
garantice el ejercicio del cargo para el que resulto electo válidamente.
DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA-Período
individual de alcaldes
ALCALDE-Período individual
EFICACIA DE LAS DECISIONES JUDICIALES EN MATERIA ELECTORAL
Es claro que a los jueces les compete
determinar la existencia de los derechos, resolviendo las demandas que les son
formuladas de acuerdo con su competencia y disponiendo lo necesario para que
sus mandatos se ejecuten y cumplan, por esto resultan contrarios a los dictados
constitucionales a que se hace mención, las actuaciones paralelas a los
procesos en curso, que definen de hecho las controversias, al punto que
producidas las decisiones judiciales lo acontecido por fuera de la litis, no da
lugar a la ejecución de lo que ésta resuelve. Por ello esta Corporación, sin
perjuicio de la necesaria estabilidad de los elementos subjetivos y objetivos
de los procesos, ha considerado posible que en aras de la eficacia de sus
decisiones los jueces acepten algunas de las modificaciones que pueden acaecer
por fuera del proceso, siempre que el hecho sobrevenido se pueda contradecir,
de lo que se sigue que las innovaciones deberán tenerse por inoperantes cuando
se concretan o aportan una vez culminadas las etapas procesales que habrían
permitido al contrario ejercer su defensa. Iguales consideraciones se requieren
formular respecto de las actuaciones de personas ajenas a los procesos que
impiden el cumplimiento de las sentencias judiciales, porque los jueces definen
los procesos y disponen lo necesario para que la ejecución de sus providencias,
pero sin el compromiso de la sociedad y de otras instancias estatales no pueden
garantizar la total satisfacción de los derechos examinados y establecidos en
las controversias. Las autoridades de la República quebrantan el derecho
fundamental de quienes vinculan sus derechos e intereses a las decisiones en
curso, cuando dan lugar a hechos que distorsionan las situaciones fácticas que
los jueces deberán resolver, precipitando providencias que no pueden ejecutarse
y propiciando cadenas ininterrumpidas de litigios, cuando el asunto bien
hubiera podido resolverse por una sola vez.
DERECHO A ELEGIR Y SER ELEGIDO-Se puede
exigir que lo resuelto en sentencia se ejecute en caso de Alcalde reemplazado
por otro
Como el resultado del proceso indica
que la elección del actor fue válida, éste tiene derecho a exigir que lo
resuelto se ejecute, es decir que se le permita dirigir los destinos del
municipio que lo eligió como su alcalde, así en el interregno del proceso otro
ciudadano haya resultado electo para reemplazarlo; porque el acceso a la
justicia es un derecho fundamental del que se deriva que puesta en marcha una
causa electoral el juez resuelva efectivamente sobre el ejercicio del cargo. Se
podría decir, como lo planteó el Juez de primera instancia, que los ciudadanos
de Vigía del Fuerte eligieron al señor Emiliano Perea Córdoba para reemplazar
al actor y que esta decisión tiene que cumplirse, pero los derechos a elegir y
a ser elegido constituyen elementos inescindibles de configuración democrática
de cada elección, que no se confunden con otras decisiones políticas, así
fueren del mismo elector y así tengan que ver con igual designación. Lo que
esta Sala si puede afirmar, es que el juez competente legitimó la elección del
demandante, y que éste, en consecuencia, tiene derecho a ser restablecido en el
cargo del que fue suspendido, a fin de que rija el destino de la comunidad que
lo eligió, por lo que le resta de su período constitucional, como lo decidió la
Sala Penal del H. Tribunal Superior de Medellín. Lo anterior no constituye un
cambio en la jurisprudencia constitucional, antes por el contrario, se trata de
reiterar la ratio juris sobre el periodo de alcaldes y gobernadores que indica
que los mandatarios seccionales válidamente elegidos deberán regir los destinos
de sus comunidades por el lapso que la Carta Política señala, tal como se
desprende de las sentencias SU-640 de 1980 y SU-168 de 1999, insistentemente
mencionadas en este asunto, proferidas por la Sala Plena de esta Corporación
para restablecer el derecho al ejercicio del cargo de alcaldes a quienes se le
negaba el derecho, desconociendo la cosa juzgada y la doctrina constitucional
sobre el punto. Nada dijo esta Corte en las oportunidades a que se hace
mención, sobre la ejecución de las decisiones judiciales en materia electoral,
como corresponde a esta Sala hacerlo, aunado a que en las susodichas sentencias
quedó claro lo relativo a la sujeción de los jueces al precedente constitucional.
DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL
EFECTIVA
Así las cosas, no sobre recordar que
una autoridad estatal no puede aducir que no cumple un fallo judicial porque no
le fue notificado, y que no le es dable sostener que hace caso omiso del
recurso de súplica que cursa contra la sentencia proferida en juicio electoral,
fundada en que el trámite no suspende la ejecución de la sentencia, como quiera
que las acciones electorales tienen efectos generales y una actuación que puede
dar lugar al desconocimiento de un fallo, así este se encuentre ejecutoriado,
indica que la situación puede cambiar y que en tanto no quede definida deberán
evitarse las actuaciones que llegaren a obstruir el cumplimiento de la
decisión. Porque mientras la ejecutoria de una sentencia que puede ser objeto
de un recurso es puramente formal, la tutela judicial que el Estado está en el
deber de garantizar a las personas vinculadas a la decisión es un derecho
fundamental que demanda actuaciones ciertas, reales, y de claro compromiso
institucional, de parte de las autoridades y de los particulares, enmarcadas
dentro del postulado constitucional de la buena fe y el deber de respeto de los
derechos ajenos y no abuso de los propios.
Referencia: expediente T-827444
Acción de tutela instaurada por Servando Córdoba Córdoba contra la
Gobernación de Antioquia
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, en ejercicio
de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Décimo Tercero Penal
del Circuito de Medellín y por la Sala Penal del H. Tribunal Superior de la
misma ciudad, para resolver el amparo constitucional invocado por Servando
Córdoba Córdoba contra la Gobernación de Antioquia.
I.
ANTECEDENTES
El señor Servando Córdoba Córdoba, por
intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela en contra de la Gobernación
de Antioquia por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido
proceso, al trabajo, al desempeño de funciones y cargos públicos, a la
igualdad, y a la dignidad, fundado en que la accionada no lo ha reintegrado al
cargo de alcalde del Municipio de Vigía del Fuerte del que fue suspendido por
el Decretos 2105 del 2 de noviembre de 2001, a pesar de que existen decisiones
judiciales que así lo indican.
1.      Hechos
De conformidad con las pruebas aportadas al expediente se pueden dar
por ciertos los siguientes hechos:
1. El 27 de
marzo de 2001 el H. Tribunal Administrativo de Antioquia negó la nulidad del
acto administrativo que declaró elegido al señor Servando Córdoba Córdoba como
Alcalde Municipal de Vigia del Fuerte para el período 2001-2003.
El actor alegaba
que el señor Córdoba a tiempo de su inscripción como candidato superaba la edad
de retiro forzoso prevista para los empleados públicos, y que en consecuencia
procedía la nulidad de su elección, en los términos de los artículos 31 del
Decreto 2400 de 1968 y 233 del Código Contencioso Administrativo. Pero la Sala
Plena del Tribunal en cita consideró:
“(..) que en materias como las que señala la Corte Constitucional,
la aplicación de normas que restrinjan la posibilidad de ejercer derechos
políticos como el de elegir y ser elegido, deben aplicarse con absoluta
restricción, y como consecuencia de ello debe exigirse que las mismas estén
expresamente contempladas en disposiciones legales que así lo dispongan.
(..)
De conformidad con el artículo 99 de la Carta Política, la calidad
de ciudadano se adquiere una vez se obtenga la mayoría de edad que en la misma
disposición se estableció en dieciocho años, la que en otros términos
constituye la edad mínima para aspirar a dicho cargo.
En cuanto al límite máximo de edad, tanto la norma constitucional
como la legal guardaron silencio.” [1]
2. El 7 de septiembre del año 2001, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado revocó la sentencia anterior y en su lugar declaró la nulidad del acto
por el cual la Comisión Escrutadora declaró elegido al actor como Alcalde
Municipal de Vigía del Fuerte, para el efecto, entre otras consideraciones,
expuso:
“(..) no se
trata en este caso de la aplicación de la edad de retiro forzoso, como lo
entendió el Tribunal de Antioquia, que conforme lo ha señalado la Corte
Constitucional no opera en tratándose de cargos de elección popular, en razón
de que se trata de la voluntad soberana del pueblo expresada en las urnas para
que el elegido ejerza el cargo por un determinado periodo; se trata de un
impedimento por razón de la edad para ejercer la función pública, previamente
establecido en la ley, de obligatoria observancia tanto para los electores como
para los elegidos y cuyo desacato acarrea la nulidad de la elección.”[2]
3. El 19 de
octubre de 2001 el actor interpuso contra la anterior decisión el recurso
extraordinario de súplica, sustentado en que el fallo de segunda instancia
violaba directamente los artículos 40 y 243 de la Constitución Política, y 86 y
95 de la Ley 136 de 1994 por falta de aplicación; al igual que el artículo 31
del decreto 2400 de 1968, por aplicación indebida.
Y, el 29 de
octubre siguiente, el mismo invocó ante el H. Tribunal Superior de Bogotá la
protección de sus derechos constitucionales fundamentales “al debido
proceso, al trabajo, a la igualdad, y a participar en el ejercicio del poder
político”, y solicitó “se deje sin efecto la sentencia de 7 de
septiembre de 2001, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y,
en subsidio, como mecanismo transitorio se suspenda su ejecución hasta cuando
el Consejo de Estado resuelva el recurso extraordinario de súplica”,
instaurado contra la misma.[3]
4. El 25 de
octubre de 2001, mediante oficio 2263, el Secretario del H. Tribunal
Administrativo de Antioquia le comunicó al Gobernador del mismo departamento “que
mediante sentencia de siete (7) de septiembre de 2001 emanada del Consejo de
Estado, en Acción de Nulidad Electoral 1100103280002000435101, instaurado por
JAMINTON CUESTA DOMINGUEZ, contra la elección como Alcalde del Municipio de
Vigía del Fuerte del señor Servando Córdoba Córdoba, se declaró la nulidad de
la elección como Alcalde Municipal, la cual quedó ejecutoriada el 26 de
septiembre de 2001”, para lo de su competencia.
5. El 6 de
noviembre de 2001, mediante Decreto 2105 de la fecha, el Gobernador de
Antioquia, considerando el oficio relacionado en el punto anterior, resolvió
suspender al señor Córdoba Córdoba del cargo, y encargar de las funciones de
Alcalde Municipal de Vigía del Fuerte al señor José Domingo Valoyes Pérez “mientras
se envíe la terna respectiva por el Movimiento o Grupo Político al cual
pertenezca el titular”.
6. El 7 de diciembre siguiente, el
Gobernador de Antioquia, una vez allegada “(..) la terna de candidatos (..)
conforme a lo dispuesto por la Ley 136 de 1994” i) designó al señor Santos
Emir Valoyes Alvarez como Alcalde Municipal de Vigía del Fuerte, “mientras
se elige por votación popular Alcalde para el Municipio” y ii) convocó a
elecciones con este propósito, “para el 10 de febrero de 2002”.
7. El día antedicho resultó elegido el
señor Emiliano Peréa Córdoba, quien haciendo uso de la credencial expedida por
la Comisión Escrutadora Municipal tomó posesión del cargo.
8. El 11 de
abril del año 2002, la Sala Primera de Revisión de esta Corporación resolvió
conceder la protección invocada por el actor, dentro del acción instaurada por
éste contra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
H. Consejo de Estado y ordenar, en consecuencia, “la suspensión de la
ejecución de la sentencia dictada el 7 de septiembre de 2001 (..) hasta cuando
se resuelva el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra dicha
providencia por el señor Servando Córdoba Córdoba por intermedio de apoderado.”[4]
Sobre el
quebrantamiento de los derechos fundamentales del actor, consideró esta
Corporación:
“ Edad de retiro forzoso de los cargos públicos
De conformidad con lo
dispuesto en el art. 31 del Decreto-ley 2400 de 1968, por el cual se
modificaron las normas de personal  civil al servicio del Estado:
“Todo
empleado que cumpla la edad de sesenta y cinco (65) años será retirado del
servicio y no podrá ser reintegrado. Los empleados que cesen en el desempeño de
sus funciones por razón de la edad, se harán acreedores a una pensión por
vejez, de acuerdo con lo que sobre el particular establezca el régimen de
prestaciones sociales para los empleados públicos.
“Exceptúanse de esta disposición los empleos señalados por el inciso
2º del art. 29 de este decreto”.
La excepción contemplada en el inciso 2º de esta disposición
comprende los altos cargos del Estado.
La citada disposición fue
materia de examen de constitucionalidad por esta corporación en la Sentencia
C-351 de 1995, que consideró que la misma tiene una justificación razonable y
declaró su exequibilidad, atendiendo a un criterio de eficiencia en el
desempeño de la función pública, por resultar aquella menguada por la vejez, y
atendiendo la necesidad de brindar acceso a personas de otras generaciones. Así
mismo, se  señaló que de su aplicación están exceptuados los servidores
públicos de elección popular, en los siguientes términos:
“Como se  ha  señalado  anteriormente, la  Carta  Política
establece  la  edad  de retiro  forzoso  como  una  de  las  causales  de
retiro  para  los magistrados de las altas Cortes. De ello no se puede colegir
que aunque para este caso concreto se haya  fijado  tal  causal en la
Constitución, ello sea  excluyente para que, a través de la ley, dicha causal
se extienda a otros servidores públicos, o  que  se  establezca como regla
general para todos ellos. Quedarían exceptuados aquellos de elección
popular, para los cuales se  establezca  un  período fijo, como es el caso del
presidente y  del vicepresidente  de  la  República,  de  los  miembros de
cuerpos  colegiados, de  los  gobernadores o  de  los  alcaldes.  En
estos  casos  la razón  es  la  de que no  cabría  determinar  una  edad  de
retiro forzoso  para  aquellos ciudadanos  que  por voluntad popular, expresada
en las urnas, acto por  excelencia  a través  del  cual se expresa la soberanía
del pueblo, sean  elegidos  para un período fijo, ya que mediante ese hecho el
pueblo directamente está manifestando su deseo de que esa persona - el elegido-
y no otra, ocupe el cargo correspondiente y lo desempeñe durante todo el
período previamente señalado en la Carta Política. Para estos cargos la
Constitución no prevé edad de retiro forzoso”. (Las subrayas no son del texto
original)
A este respecto es oportuno señalar que la Constitución Política
consagra en el Art. 13 un principio primordial del Estado de Derecho, que fue
una conquista notable de la revolución francesa de 1789, en virtud del cual
todas las personas son iguales ante la ley y gozan de los mismos derechos,
libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación.
Este principio es reiterado por la misma Constitución en casos
particulares o específicos, entre ellos el contemplado en el Art. 40, según el
cual “todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político” y para hacer efectivo este derecho puede, entre
otras facultades, “acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo
los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad.
La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de
aplicarse”.
Como consecuencia del mismo principio, los ciudadanos no pueden ser
discriminados por razón de su edad, entre otros motivos, para acceder a los
cargos públicos, o para permanecer en ellos, y sólo pueden ser susceptibles de
un tratamiento desigual en los casos de excepción que la ley establezca
expresamente con justificaciones objetivas y razonables.
Por otra parte, la  Constitución Política establece períodos fijos
para el ejercicio de los cargos públicos de elección popular y edades mínimas
para acceder a algunos de ellos, además de la condición de ciudadano en
ejercicio, como por ejemplo en el Art. 172, en relación con los senadores, el
Art. 177, respecto de los representantes, y el 191 concerniente al Presidente
de la República, pero no establece edades máximas para llegar a tales cargos o
para continuar ejerciéndolos. Por tanto, por ser la Constitución norma de
normas, de conformidad con lo dispuesto en su Art. 4º, en esta materia no son
aplicables las excepciones legales.
Igualmente, conforme a lo establecido en el Art. 1º de la
Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho organizado en
forma de república democrática y, en consecuencia, la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público, según lo
preceptuado en el Art. 3º de la misma. Por esta razón, la voluntad popular de
la mayoría, expresada en virtud de disposiciones constitucionales en las
elecciones correspondientes, debe prevalecer sobre el texto de las normas
legales que establecen edades de retiro forzoso que sólo se aplican a quienes no
han sido elegidos popularmente.”
Respecto de la
protección transitoria que concedió sostuvo la Sala:
“Conforme a lo estatuido en el Art. 86 de la Constitución Política,
por regla general la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo cuando aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por su parte el Art. 6º, Num. 1, del Decreto 2591 de 1991 establece
que la existencia de los otros medios de defensa judiciales será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante.
De acuerdo con el Hecho 8º de la solicitud  de tutela,  el
peticionario presentó oportunamente recurso extraordinario de súplica contra la
sentencia impugnada, cuyo texto obra en el expediente (Fls. 62 a 80) y que está
pendiente de decisión por parte del Consejo de Estado. Conforme a la constancia
visible en el folio 80 vuelto del expediente, dicho recurso fue presentado el
19 de Octubre de 2001.
En consecuencia, la tutela no procede en el presente caso como
mecanismo definitivo, por disponer el afectado de un medio judicial idóneo para
la defensa de sus derechos, como es el citado recurso dentro del proceso
judicial originado por la demanda de nulidad contra el acto de declaración de
la elección como alcalde, del cual aquel ha hecho uso y que se encuentra en
trámite. Por ello, la tutela sólo procedería como mecanismo transitorio,
conforme a lo dispuesto en el Art. 8º del citado decreto, si se acredita la
existencia de un perjuicio irremediable.”
9. El 30 de abril de 2002 el señor
Servando Córdoba solicitó al Gobernador del departamento de Antioquia, “suspender
en el ejercicio del cargo de Alcalde Municipal del Municipio de Vigía del
Fuerte, al señor EMILIANO PEREA CORDOBA, y en su lugar ordenar mi reintegro al
referido cargo”, en cumplimiento de la sentencia T-254 de 2002, ya
referida.
Y, el 30 de mayo siguiente, mediante las comunicaciones 268573 y
268575, el Secretario de Gobierno del ente departamental i) informó al señor
Perea Córdoba sobre la sentencia T-254 de 2002, y respecto del derecho “que
le asiste al señor SERVANDO CORDOBA CORDOBA, para reasumir el cargo de Alcalde
del Municipio de Vigía del Fuerte, tan pronto como se presente en el despacho”;
y ii) puso al señor Córdoba Córdoba al tanto de la misiva.
10. El 7 de junio del año en comento, el Gobernador del departamento
de Antioquia, en escrito dirigido al actor, resolvió “dejar sin efecto lo
manifestado en los oficios 268573 y 268575”, y solicitó al mismo compostura
y prudencia en bien de la tranquilidad y paz del municipio.
Para fundamentar su decisión expuso:
“es claro que las actuaciones realizadas por esta Gobernación, en el
tiempo transcurrido entre el fallo del Consejo de Estado que declaró la Nulidad
de la elección del señor Servando Córdoba Córdoba y la elección y posterior
posesión del señor Emiliano Perea Córdoba, se han ajustado al ordenamiento
legal vigente.
Ahora bien, el pronunciamiento de la Corte Constitucional no ordena
a esta Gobernación actuación alguna, como lo afirma usted en su Derecho de
Petición ni la Ley le otorga competencia para intervenir en el caso que se
analiza.”
11. El 21 de junio de 2002 el señor Córdoba Córdoba se dirigió
nuevamente al mandatario departamental, en ejercicio del derecho de petición,
solicitándole dar cumplimiento a la sentencia T-254 de 2002, y el 27 siguiente
el Secretario de Gobierno reiteró al peticionario lo dispuesto en el oficio
272738 del 7 de junio anterior, además de aclararle que podía iniciar las
acciones contencioso administrativas, “en la búsqueda de la tutela de los
Derechos que considere violados”.
12. El 23 de agosto del mismo año, el señor Servando Córdoba
Córdoba, por intermedio de apoderado, solicitó al Tribunal Superior de Bogotá,
dentro de la acción de tutela instaurada por el mismo contra la Sección Quinta
del H. Consejo de Estado, “determinar qué autoridad es la llamada a dar
cumplimiento de la decisión contenida en la sentencia de tutela T-254 del 11 de
abril de 2002”.
Solicitud que fue respondida por la Sala Laboral del H. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 4 de octubre siguiente, en el
sentido de considerar i) que la Gobernación de Antioquia dio cumplimiento al
fallo, en cuanto el señor Córdoba ejerció transitoriamente como Alcalde de
Vigía del Fuerte, y ii) que si el ente departamental procedió más adelante de
manera contraria a derecho, no era asunto de su competencia, señaló lo
siguiente:
“Tal como se apreció en esos escritos , así como en la documental de
folio 242 a 245, se repite, bajo la interpretación asignada por el actor al
fallo de Tutela, la Gobernación adecuó los trámites, disponiendo el respecto
acto administrativo, en orden a reincorporar al actor, ejerciendo el señor
CORDOBA CORDOBA transitoriamente como Alcalde de Vigía del Fuerte, en la forma
narrada por sus apoderados y aquí citada; ahora si supuestamente, la
Gobernación de Antioquia, procedió posteriormente de manera contraria a
derecho, respecto a los intereses del actor, es asunto que escapa a esta Sala,
toda vez que tal como se presenta la situación fáctica hubo ejercicio del señor
CORDOBA CORDOBA como Alclade de Vígía del Fuerte, derivado del fallo de Tutela
proferido por la Corte Constitucional, esto es, hubo cumplimiento se repite,
bajo la interpretación asignada por los memorialistas a esa fallo, lo ocurrido
posteriormente, no resulta ser consecuencia, ni emana de las atribuciones que
por ley pueda avocar esta Corporación.”[5]
13. El 8 de abril de 2003, la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró fundado el
recurso extraordinario de súplica interpuesto por el actor contra la sentencia
del 7 de septiembre de 2001, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, por consiguiente revocó la decisión y en su lugar
confirmó la adoptada por el H. Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó
la nulidad del acto administrativo por el cual la Comisión Escrutadora declaró
elegido al señor Servando Córdoba Córdoba, como Alcalde Municipal de Vigia del
Fuerte, para el periodo 2001-2003.
Concluye así la sentencia que se trae a colación:
“En el marco normativo y jurisprudencial antes transcrito, es
evidente que en la sentencia impugnada el juzgador incurrió, por falta de
aplicación, en violación directa de los artículos 86 y 95 de la ley 136 de
1994, en cuanto sólo en éstas se regula el régimen de inhabilidades para la
elección de alcaldes municipales y por ello mismo, al deducir correlativamente,
en el caso de la elección del señor Servando Córdoba Córdoba, la existencia de
una causal de inhabilidad y consecuencialmente la anulación del acto de
elección con base en los artículos 31 del decreto-ley 2400 de 1968 y 122 del
decreto reglamentario 1950 de 1973, igualmente incurrió en violación directa de
tales disposiciones por aplicación indebida.
Por razones similares a las antes expuestas, el 11 de abril de 2002,
con ocasión de la función de revisión respecto de una sentencia de tutela
proferida el 13 de noviembre de 2001 por la Sala de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en la que denegó el amparo
solicitado por el señor Servando Córdoba Córdoba –acción promovida en contra de
la Sección Quinta del Consejo de Estado- la Corte Constitucional revocó el
fallo de tutela impugnado y, en su lugar, concedió la tutela deprecada por el
actor, como mecanismo transitorio de protección de los derechos
constitucionales fundamentales al debido proceso, al acceso al desempeño de
funciones y cargos públicos y a la igualdad, hasta tanto se fallara el presente
recurso extraordinario de súplica el que fue interpuesto por el actor con
antelación al ejercicio de la acción de tutela.”[6]
14. El 12 de junio de 2003, el Gobernador (E.) del departamento de
Antioquia, en respuesta al escrito del 29 de mayo anterior, en el que el señor
Servando Córdoba Córdoba “solicita se le restablezca su derecho,
autorizándole la posesión al cargo de alcalde de Vigía del Fuerte, para lo cual
anexa copia del expediente 1100103150002002-0100-01, Sala Plena del Consejo de
Estado, copia de Proceso número 1100103280002000435101, Sección quinta del
Consejo de Estado, copia del expediente radicado 004351 del Tribunal
Administrativo de Antioquia y Sentencia T-254 de 2002, de la Corte
Constitucional”, sostiene que “en ninguno de sus apartes se emite orden
alguna al Gobernador del Departamento, para el reintegro a sus funciones de
Alcalde Municipal de Vigía del Fuerte”.
No obstante el mandatario agrega que “esta Gobernación elevará
consulta al Honorable Consejo de Estado, por intermedio del Ministerio del
Interior y de Justicia, a fin de solicitarle se sirva determinar el alcance del
fallo, teniendo en cuenta que, en cumplimiento de la decisión proferida por la
Sección Quinta del Consejo de Estado, en el mes de septiembre del año 2001,
este despacho convocó a elecciones populares en el municipio de Vigía del
Fuerte Antioquia, las cuales se llevaron a cabo el día 10 de febrero de 2002,
resultando elegido el señor Emiliano Perea Córdoba, para el periodo 2002-2005,
ostentando en la actualidad el cargo de Alcalde Popular de ese municipio”.
El día antes señalado el Gobernador del
departamento de Antioquia solicitó al Ministro del Interior y de Justicia
adelantar la consulta a que se hace mención, para el efecto puso al Ministerio
al tanto de lo acontecido, y concluyó:
“Para esta Gobernación, la Sentencia expedida por el Consejo de
Estado produjo una vacancia absoluta, la cual fue provista dentro del término
legal de dos meses establecido por la Ley 136 de 1994, y las sentencias de la
Corte Constitucional que la complementan; en consecuencia, ello condujo la
imposibilidad de dar cumplimiento a la Sentencia T-254 del 11 de abril de 2002;
debido a la elección y posterior posesión del señor Emiliano Perea Córdoba, tal
como lo ha determinado la misma Corte Constitucional en Sentencias SU640/98 y
168/99, sobre asuntos semejantes (..)
(..).
Con base en lo anteriormente expuesto, de manera atenta solicitamos
claridad acerca del alcance de la decisión y el procedimiento a seguir, con
respecto al fallo de la Sala Plena del Consejo de Estado, esto es, quien ha de
continuar rigiendo los destinos del municipio de Vigía del Fuerte, el señor
Servando Córdoba Córdoba, elegido popularmente para el periodo 2001-2003, a
quien inicialmente se le declaró la nulidad de la elección; o el señor Emiliano
Perea Córdoba, quien en cumplimiento de esa misma decisión fue elegido por el
mismo pueblo como alcalde municipal, para el periodo 2002-2005”.
15. El 4 de
agosto de 2003, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del
Interior y de Justicia se dirigió al Gobernador del Departamento de Antioquia,
a efecto de informarle que “en la medida que existe jurisprudencia sobre la
materia, no consideramos oportuno elevar consulta ante dicha corporación”.
A continuación
el funcionario se detiene en las sentencias SU-640 de 1998 y T-068 de 2000, y
más adelante se refiere a las sentencias T-260 de 1995 y T-175 de 1997 de las
que trae apartes, y concluye diciendo que el concepto “se emite de acuerdo a
los parámetros del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, y por lo
tanto, no compromete la responsabilidad del Ministerio del Interior y de
Justicia, ni es de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
16. El 1° de
septiembre de 2003, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la Acción de Cumplimiento
promovida por el actor contra la Gobernación de Antioquia -a fin de que se
ejecute la providencia del Consejo de Estado que resolvió el recurso de suplica
ya referida- decretó la nulidad de lo actuado y ordenó tramitar el asunto por
el procedimiento previsto para la acción de tutela[7]. Expuso la Sala:
(..) la Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia
de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige
por medio de la acción, este consignado en normas con fuerza de ley o en actos
administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a
la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración
haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia se probara
por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos
administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido
otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que,
de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien
ejerció la acción. Adicionalmente, el legislador ha dispuesto que no es
procedente la acción de cumplimiento “para la protección de derechos que puedan
ser garantizados mediante la acción de tutela” y que “en esos eventos, el juez
le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela”.[8]
2.      Pruebas
En el expediente
obran, entre otros, los siguientes documentos:
- Sentencias de
27 de marzo y de 7 de septiembre de 2001 proferidas por el H. Tribunal
Administrativo de Antioquia y por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado respectivamente, dentro del
proceso por Acción Electoral promovido por Jaminton Cuesta Domínguez contra
Servando Córdoba Córdoba.
- Decreto 2105
de 6 de noviembre de 2001, dictado por el Gobernador de Antioquia para
suspender al señor Servando Córdoba Córdoba del cargo de Alcalde de Vigía del
Fuerte y encargar de las funciones al señor José Domingo Valoyes Pérez.
- Decreto 2355
de 7 de diciembre de 2001, mediante el cual el Gobernador de Antioquia designó
como Alcalde Municipal de Vigia de Fuerte al señor Santos Emir Valoyes Alvarez
y convocó a elecciones de Alcalde para el mismo municipio.
-
Solicitudes presentadas por el señor Servando Córdoba al Gobernador del
departamento de Antioquia, el 30 de abril y el 21 de junio de 2002, sobre el
cumplimiento de la sentencia T-254 de 2002 de esta Corporación.
- Comunicaciones 268573 y 268575,
dirigidas el 30 de mayo de 2002 por el Secretario de Gobierno del departamento
de Antioquia a los señores Emiliano Perea Córdoba y Servando Córdoba Córdoba,
sobre el cumplimiento de la sentencia T- 254 de 2002 de esta Corporación. Y
misiva 272738, del 7 de junio del mismo año, mediante la cual el Gobernador del
Departamento de Antioquia deja sin efecto las comunicaciones anteriores.
- Memorial del 23 de agosto de 2002,
presentado por el señor Servando Córdoba Córdoba, por intermedio de apoderado,
a la Sala Laboral del H. Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de
tutela instaurada por el mismo contra la Sección Quinta del H. Consejo de
Estado, solicitando se defina sobre el cumplimiento de la sentencia T-254 de 2002;
y providencia del 4 de octubre siguiente, emitida por la Sala Laboral del H.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá sobre el cumplimiento de la
sentencia por parte del Gobernador accionado.
- Providencia del 8 de abril de 2003,
proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado para resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el
señor Servando Córdoba Córdoba, por intermedio de apoderado, contra la
sentencia del 7 de septiembre de 2001, proferida por la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo, dentro de la Acción Electoral promovida
por Jaminton Cuesta Domínguez.
- Comunicación del 29 de mayo de 2003 dirigida por el señor Servando
Córdoba Córdoba al Gobernador (E.) del departamento de Antioquia, y respuesta
de 12 de junio de 2003 del mandatario, sobre el cumplimiento de las sentencias
de esta Corporación y de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, antes relacionadas.
- Comunicación
del 29 de mayo del 2003 dirigida por el Gobernador del departamento de
Antioquia al Ministro del Interior y de Justicia, a fin de que se consulte
sobre el cumplimiento de las anteriores providencias, y respuesta del 4 de
agosto del mismo año, del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio
del Interior y de Justicia sobre el punto.
- Providencia
del 1° de septiembre del 2003, proferida por el Magistrado Ramiro Saavedra
Saavedra, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
declarando la nulidad de lo actuado dentro de la Acción de Cumplimiento
promovida por el actor contra la Gobernación de Antioquia.
3.      La
demanda
El señor
Servando Córdoba Córdoba, por intermedio de apoderado, invoca la protección
constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al
desempeño de funciones públicas, a la igualdad y a la dignidad, porque el
Gobernador de Antioquia “pese a existir el fallo de la Sala Plena del
Consejo de Estado que legitimó [su] elección popular (..) no ha cumplido con la
decisión del Tribunal Supremo de la Justicia Contencioso Administrativa,
configurándose así el delito de Abuso de autoridad por acto arbitrario o
injusto”.
Relata los
hechos ya relacionados en esta providencia y aduce que al parecer el Gobernador
accionado “ha dilatado la situación (..) para que el “alcalde” de su
simpatía termine su periodo”.
Recuerda que “a
nivel jurisprudencial ya ha sido aceptado que una sentencia al crear una
situación jurídica concreta e individual tiene la característica de una norma,
es decir el de una norma singular, específica para aquel a quien favorece o
desfavorece, en tal sentido puede exigirse su cumplimiento”, y agrega que
el Gobernador de Antioquia no podía dilatar el cumplimiento de la providencia
que resolvió el recurso de súplica perjudicando a quien interpuso el recurso, y
dando lugar a que el Estado tenga que responder por los daños ocasionados con
la dilación al señor Córdoba Córdoba y la ciudadano Perea Córdoba, ambos elegidos
alcaldes del mismo municipio.
Sostiene, que el
Gobernador de Antioquia actuó de una manera irresponsable, en cuanto suspendió
al actor, encargó de sus funciones a otro ciudadano y, llevado por la ligereza,
convocó a nuevas elecciones, “pese a que se había interpuesto el Recurso
Extraordinario de Súplica”, que pretendía revocar la decisión que anulaba
la elección del actor.
Afirma que no
existe mecanismo de defensa judicial diferente a la acción de tutela para “evitar
que se sigan cometiendo más atropellos”, en cuanto el 18 de junio de 2003
el actor promovió acción de cumplimiento con tal fin que fue rechazada, puesto
que el H. Tribunal Administrativo de Antioquia sostuvo que “de los
documentos aportados (..) no se deduce el requerimiento que exige la ley como
requisito de procedibilidad”, cercenándose, de esta manera, nuevamente, los
derechos del actor.
Esto último porque el artículo 10 de la
Ley 393 de 1997 indica que si la solicitud de cumplimiento no reúne los
requisitos para ser admitida se pone en conocimiento del interesado para que
sea corregida.
4.
Trámite en sede de instancia. Admisión e
intervenciones
a) El 21 de
julio del año 2003, el Juzgado 13 Penal del Circuito de Medellín resolvió
rechazar de plano la demanda de tutela ya reseñada, vincular al asunto al
Registrador Departamental del Estado Civil, y disponer que ejecutoriada la
providencia la actuación se archive definitivamente. Señaló el fallador lo
siquiente:
“lo que se quiere con esta tutela es que SE OBLIGUE al Gobernador
encargado del Departamento de Antioquia a posesionar al señor SERVANDO CORDOBA
CORDOBA como Alcalde del municipio de Vigía del Fuerte, en razón de las
suficientes consideraciones dadas por el Consejo de Estado y por la Corte
Constitucional, decisión que no puede dar el juez constitucional.
No es entonces porque exista confusión respecto al hecho o la razón
de la tutela sino por similar causa inherente al mismo acontecimiento amparado
con antelación y que no se hizo cumplir, deviene la aplicación del artículo 17
del Dexcreto 2591 /91, para rechazar de plano la presente tutela. Empece a lo
anterior, el juzgado descarta actuación temeraria, porque se indicaron
explicaciones que a nuestro modesto entender justificaron su presentación.”
b) Contra la providencia anterior el
apoderado del actor interpuso recurso de apelación, entre otras consideraciones
i) porque los efectos de la sentencia T-254 de 2002 se sujetaron a lo que se
resolviera el H. Consejo de Estado que a la sazón conocía del recurso
extraordinario de súplica, y ii) debido a que decidido este recurso “los
derechos fundamentales que le estaban siendo conculcados al señor SERVANDO
CÓRDOBA CÓRDOBA, continuaron siendo violentados y flagrantemente desconocidos
por el señor Gobernador encargado (..)”.
c) La Sala Penal del H. Tribunal Superior
de Medellín revocó la decisión anterior y en su lugar dispuso que el Juez de
Instancia le de trámite a la acción. Expuso la Sala:
“En verdad razón le asiste al impugnante pues no solo el fallo de la
H. Corte Constitucional (T-254/02) fue condicionado a la resolución del recurso
de súplica, sino que entre aquel y la fecha en que interpuso la presente acción
han devenido como ya lo dijo esta Sala una serie de peticiones que entre otras
es la que el actor pretende se le protejan. Si el Consejo de Estado se
pronunció frente al recurso de súplica y aquel ya quedó ejecutoriado, hasta
allí iban los efectos de la sentencia T-254/02 emitida por la H. Corte Constitucional,
ese es el alcance de los fallos que protegen derechos fundamentales
transitorios y no pueden extenderse más allá, porque resuelto el problema cesan
los efectos que median para protegerlos.”
d) El Gobernador del departamento de
Antioquia, por intermedio de apoderada, contestó la demanda, aceptó unos
hechos, negó otros y se opuso a la pretensión de amparo por improcedente.
Expuso que la Sala Plena del H. Consejo de
Estado, si bien revocó la sentencia que declaraba nula la elección del actor, no
le impartió a su representado la orden de disponer lo necesario para que el
señor Córdoba Córdoba fuera reintegrado como alcalde de Vigía del Fuerte  y que
cuando esta Corporación se pronunció sobre la suspensión de los efectos de la
sentencia ya mencionada los ciudadanos de Vigía del Fuerte ya habían elegido
otro mandatario “no siendo competencia del Gobernador revocar tal elección
sin que mediara una orden de Autoridad Competente”.
Recuerda que la competencia para
pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos “está dada al
Juez de lo Contencioso Administrativo”, en este sentido conceptúa que el
actor deberá impetrar ante éste el restablecimiento de sus derechos.
Afirma que de conformidad con lo previsto
en la Ley 136 de 1994, y de acuerdo con lo resuelto por esta Corporación en la
sentencia C-448 de 1997 “deberá el Gobernador convocar a elecciones
populares, dentro de los dos meses siguientes a la designación. Lo que
significa en el caso analizado, que la elección del nuevo mandatario local,
solo se produjo, pasados cinco (5) meses después del decreto que dio
cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Superior de Antioquia”, así
concluye que a su representado no se le puede endilgar ligereza en las
actuaciones que el actor controvierte.
Destaca que la administración
departamental no fue notificada de la interposición del recurso de súplica, y
que, en todo caso, éste no impide la ejecución de la sentencia “máxime
cuando en el Recurso no se solicitó la suspensión de los efectos de la misma”.
e) Los Delegados
del Registrador Nacional del Estado Civil para el departamento de Antioquia
intervinienen a fin de recordar que no es de su competencia disponer sobre el
reintegro del señor Córdoba Córdoba como alcalde de Vigía del Fuerte, como pretende
el accionante, porque su función al respecto se circunscribe a confirmar,
difundir y publicar quiénes son las personas elegidas como alcaldes en los
diferentes municipios del país.
Destacan, además, que esta Corporación, al
restablecer los derechos fundamentales del actor mediante la sentencia T-254 de
2002, no emitió orden que debía ser cumplida por la Registraduría Nacional del
Estado Civil, y que otro tanto se deduce de la sentencia del H. Consejo de
Estado cuya ejecución reclama el actor.
No obstante,
advierten sobre su disposición para acatar las decisiones que se adopten al
respecto y participar en su ejecución, e informan que “en colaboración con
el personal de la Oficina Jurídica, adelantarán a partir de este momento las
indagaciones pertinentes con la finalidad de aclarar lo que sea atinente al
caso”.
f) El señor Emiliano Perea Córdoba, por
intermedio de apoderado, interviene en el asunto “dado que las resueltas de
mismo, inciden directamente en el derecho al trabajo y a la participación en
política de mi poderdante”.
Afirma el
profesional que el Gobernador del departamento de Antioquia si bien suspendió
al actor, encargó de sus funciones a otro ciudadano y convocó a elecciones para
elegir el Alcalde del municipio de Vigía del Fuerte, lo hizo en sujeción a lo
dispuesto en la Ley 136 de 1994.
Agrega que su
representado, por su parte, “participó en el libre juego democrático y fue
elegido para el periodo 2002-2005”, y que ninguna autoridad ha desconocido
su elección.
Aclara “que
la acusación que hace al Señor Gobernador, de que ha dilatado la situación,
para que el “alcalde” de su simpatía termine su periodo”, es por lo menos
irrespetuosa, pues el Señor EMILIANO PEREA no tiene vínculo con el Señor
Gobernador distinto al de cualquier otro alcalde del departamento y no lo une a
él ningún vínculo de amistad”.
5.      Decisiones que se revisan
5.1    Sentencia
de primera instancia
El Juzgado Trece
Penal del Circuito de Medellín negó al señor Servando Córdoba Córdoba la
protección impetrada, fundado en que “existe una situación jurídica creada
que no es posible revertir, cual es la nueva elección del señor Emiliano Perea
Córdoba actual Alcalde del Municipio de Vigía del Fuerte”.
Para sustentar
su decisión se apoya en sentencia SU-640 de 1998[9],
y pone de presente que al actor “le caben otras acciones ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para reclamar sus derechos como
pretenso electo a la Alcaldía del Municipio de Vigía del Fuerte.”
5.2    Impugnación
El apoderado del
actor impugna la decisión que se reseña, para que en su lugar se acoja la
pretensión de amparo y el señor Córdoba Córdoba sea restablecido en sus
derechos fundamentales, dado que continúa siendo víctima de “total abandono
por las miserables aspiraciones e intrigas políticas que imperan sobre el
derecho y la justicia en nuestro medio”.
Recuerda que
esta Corporación “con posterioridad a la elección del señor Emiliano Perea
Córdoba (..) concedió como mecanismo transitorio de tutela de los derechos
fundamentales al debido proceso, al trabajo, al acceso al desempeño de
funciones y cargos públicos y a la igualdad, y así mismo ordenó suspender la
ejecución de la sentencia dictada el 7 de septiembre de 2001, por la Sección
Quinta del Consejo de Estado, hasta cuando se resolviera el recurso
extraordinario de súplica”.
Conceptúa que si
esta Corte hubiese observado que la situación del señor Córdoba Córdoba era
igual a la que dio lugar a la sentencia SU-168 de 1999, “con toda seguridad
ni se abría (sic) pronunciado. Pero el asunto, que indudablemente preocupó a la
Corte y en el que vio claramente vulnerados unos derechos, requería, tal y como
lo dispuso la Corte de una protección transitoria mientras se pronunciaba el
Consejo de Estado, pues en ningún momento se trataba de un asunto donde se
hubiese dado la vacancia absoluta. Así se destaca de la misma Sentencia
esgrimida por la Gobernación y por el juzgado que mal resolvió la tutela”.
Destaca que la
administración accionada, “llevada por su ligereza”, expidió el decreto
2355 del 7 de diciembre de 2001 por medio del cual convocó a elecciones “cuando
aún no había vacancia definitiva”, y que resueltas las acciones judiciales
se niega acatarlas, “bajo pretextos que van en contravía con los derechos y
deberes que está obligada a respetar (..)”.
Asegura que el
ordenamiento jurídico se inspira en el valor de la justicia, y advierte que
decisiones como la que impugna “restan credibilidad y legitimidad a las
acciones de Estado, frustran las aspiraciones legítimas de toda una comunidad
de ver al mandatario legítimamente escogido en las urnas al frente de los
destinos de la colectividad, alienta las soluciones violentas en una zona donde
hacen presencia grupos armados al margen de la ley y contraría la filosofía que
emana del preámbulo de la Carta y el principio de la buena fe (C.C. art. 183).
5.3    Sentencia
de segunda instancia
La Sala Penal
del H. Tribunal Superior de Medellín revocó la decisión de primera instancia,
en su lugar tuteló los derechos fundamentales del señor Servando Córdoba y,
como consecuencia de lo anterior, le ordenó al Gobernador accionado “que en
el improrrogable término de cuarenta y ocho (48) horas realice los oficios y
disponga todo lo pertinente en orden a que la autoridad pertinente posesione al
señor SERVANDO CORDOBA CORDOBA como alcalde del municipio de Vigía del Fuerte,
por el término que le queda para completar los tres años de periodo individual
para el cual fue elegido”.
De antemano
plantea el Ad quem que la acción que se revisa es procedente, porque el
actor agotó los mecanismos ordinarios para el restablecimiento de sus derechos,
y debido que así lo consideró el H. Consejo de Estado “cuando desató la
acción de cumplimiento”.
Considera que los derechos fundamentales
del actor y también los derechos políticos de los ciudadanos de Vigía del
Fuerte están siendo quebrantados por el Gobernador de Antioquia, porque éstos
concurrieron a las urnas y expresaron válidamente su voluntad política que
luego fue conculcada y que el accionado se niega a restablecer, a pesar de que
existen pronunciamientos judiciales que así lo ordenan, situación ésta que “no
puede ser patrocinada en un ordenamiento jurídico como el nuestro, nótese que
jamás una causa ilegal puede ser generadora de derechos”.
Desestima las
razones esgrimidas por el Gobernador de Antioquia en su defensa i) porque las
sentencias de esta Corporación, en las que el accionado pretende fundar su
actuación, “no son aplicables al caso en estudio”; ii) dado que no es
dable desconocer una decisión judicial, con fundamento en una consulta
respondida por quien no tiene autoridad para hacerlo “en los mismos términos
en que desean”; y iii) debido a que cuando fue declarada nula la elección
del actor, el accionado “se aprestó con buen tino a suspender el alcalde y a
convocar a nuevas elecciones”, pero cuando tiene que reintegrarlo aduce no
ser parte en el asunto, ni sujeto pasivo de las obligaciones que generan las
decisiones que así lo ordenan.
Recuerda que las
cosas se deshacen como se hacen “es decir con la misma gestión que se
utilizó para remover al primer alcalde, es la misma que se requiere para
rehabilitarlo en el cargo, nótese cómo, según la declaración del accionante,
hubo un momento en que la Gobernación tuvo la voluntad de cumplir y en
desarrollo de esto realizó los oficios pertinentes y se los entregó a SERVANDO
CORDOBA, y en último momento es llamado mediante engaños y recuperan los
oficios, sencillamente, el Gobernador cambió de criterio”.
Afirma que las
decisiones judiciales tienen que ser cumplidas por los asociados, y con mayor
responsabilidad por los servidores públicos, porque son los jueces los garantes
por antonomasia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, son ellos los
realizadores de los principios y valores fundantes del Estado, y son quienes “fungen
como órganos de control de las demás autoridades públicas”.
A manera de
conclusión el juez de segundo grado sostiene:
“(..) es claro que se vulneran y se siguen vulnerando los derechos
fundamentales del señor CORDOBA. Ahora, la pregunta siguiente es ¿Cómo se debe
proteger en el caso concreto los derechos fundamentales? Pensar que se remita a
otra autoridad para que le reconozca los daños patrimoniales no es una
respuesta plena frente al restablecimiento real e íntegro del derecho
fundamental desconocido. No es dentro de la forma de Estado ampliamente
comentada, aceptable un esquema de justicia individualista y retributiva, de
volver, solamente las cosas a su estado anterior, menos cuando como se ha
manifestado no solamente hay un derecho individual desconocido sino uno social.
Nótese que solo considerar un contenido económico desconoce unos claros
derechos políticos, muchas veces son más importantes éstos, por ejemplo en el
caso concreto, el derecho a dirigir los destinos de la comunidad, que el
reconocimiento económico que pueda percibir luego de un largo proceso
judicial”.
El Magistrado
Jhon Jairo Gómez Jiménez salvó el voto. Acepta que al señor Servando Córdoba
Córdoba “se le vulneraron derechos constitucionales como se ha explicitado
en la ponencia mayoritaria con suficiencia y con cuya argumentación estuve de
acuerdo”, pero destaca que su derecho no es absoluto lo que obliga a
considerar la situación del señor Peréa Córdoba, que sustenta derechos
fundamentales de igual jerarquía, para lo cual era necesario aplicar la
señalado en la sentencia SU-640 de 1998, indica el Magistrado:
“La colisión de derechos en este caso, por la propia naturaleza de
la actuación, impide, ciertamente, la definición de una zona intermedia que
permita la vigencia de ambos o uno con mayor amplitud que otro, ya que el
reconocimiento de uno excluye al otro impidiendo su realización.
En tal orden de ideas, la solución se resuelve, como ha dicho la
Corte Constitucional, a favor de aquél en el cual estén involucrados derechos
fundamentales más valiosos o importantes desde la perspectiva de los principios
constitucionales. Con tal lógica tiene sentido lo señalado por la Corte
Constitucional en la sentencia SU-640 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz:
“De esta manera, se concederá la tutela solicitada por el actor.
Este podrá reasumir su cargo, para finalizar el período de ejercicio que le
corresponde, si no se ha elegido un nuevo alcalde en la localidad. Sin embargo,
este derecho se considerará extinto en el  evento de que la elección ya se
hubiera realizado, puesto que el nuevo alcalde gozaría - con respecto al actor
- de una legitimidad democrática reforzada, que le habría sido concedida a
través de una elección popular más reciente. Claro está que esta última
eventualidad opera sin detrimento de las acciones legales que considere
pertinente utilizar el actor, con miras a obtener una indemnización
patrimonial.”
Desde la óptica del accionante, su derecho pierde vigencia a partir
de una nueva elección popular, que siendo esta válida y legítima, posee mayor
rango constitucional. En la perspectiva de la democracia, el “poder soberano”
“el derecho al sufragio como función constitucional” y “la participación en la
vida política cívica y comunitaria del país”, se realzan en la última elección
popular. Es reconocer un derecho político a la estabilidad de sus dirigentes
elegidos democráticamente, a su vocación de permanencia, a que en última
instancia la ciudadanía no está llamada a padecer los errores de los servidores
públicos; a que en la segunda elección los ciudadanos participaron convencidos
de su plena validez.
Estimo, entonces, que por el camino de la tutela no es posible
invalidar elecciones populares; entre dos elecciones formalmente vigentes la
última tiene mayor valor constitucional, y si el señor CORDOBA CORDOBA padeció
un daño, este se encuentra consumado y extinguido, resultando aplicable la
causal de improcedencia de la tutela prevista en el numeral 5 del decreto 2591
de 1991. Lo precedente, sin perjuicio de las reclamaciones patrimoniales que
fueran pertinentes y que compensarían el lesionamiento de sus derechos.”
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es
competente para revisar las anteriores decisiones, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, y por selección de la Sala Número Uno, mediante
providencia del 30 de enero del año en curso.
2.      Problema
jurídico planteado
Corresponde a
esta Sala revisar las decisiones del Juzgado Trece Penal del Circuito de
Medellín y de la Sala Penal del H. Tribunal Superior de la misma ciudad, para
resolver la invocación de amparo constitucional instaurada por el señor
Servando Córdoba Córdoba contra la Gobernación de Antioquia que - como quedó
consignado -, le conceden la protección invocada, porque el fallador de segundo
grado revocó la decisión de primera instancia y en su lugar ordenó al
Gobernador demandado disponer lo conducente para que el actor ejerza su cargo
de Alcalde de Vigía del Fuerte hasta completar el periodo para el que fue
elegido.
La Gobernación
de Antioquia, por su parte, aunque dio cumplimiento a la sentencia, sostiene
que no se encuentra obligada a permitir la posesión ordenada porque los
ciudadanos de Vigía del Fuerte designaron al señor Emiliano Perea para
reemplazar al actor, y en razón de que la Sala Plena del Consejo de Estado
declaró válida la elección del señor Córdoba Córdoba, pero nada dispuso sobre
el ejercicio del cargo.
Aduce la Gobernación de Antioquia y así lo
consideró el fallador de primer grado, que esta Corporación tiene definido que
un alcalde validamente elegido tiene derecho a gobernar, pero en el caso de que
aún no haya sido electo quien habrá de reemplazarlo.
Debe en consecuencia esta Sala, resolver
sobre el amparo invocado, acudiendo para el efecto a la jurisprudencia
constitucional atinente a la eficacia de las decisiones judiciales, porque
–como se verá- las sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999 versaron sobre la
doctrina constitucional atinente al periodo constitucional de alcaldes y
gobernadores y su acatamiento, sin que el tema de la eficacia de las sentencias
judiciales que declaran la validez de una elección fuera considerado.
3.      Consideraciones preliminares
3.1    Procedencia de la acción
Como quedó
explicado, aduciendo razones de inelegibilidad en razón de la edad, un
ciudadano acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de
que se declarara la nulidad del acto de elección del actor como Alcalde de
Vigía del Fuerte, pretensión que a la postre no prosperó, porque la Sala Plena
del Consejo de Estado acogió el recurso de súplica interpuesto por el afectado
contra la sentencia de la Sección Quinta de la misma Corporación que declaraba
la nulidad.
Dentro de este
contexto, podría considerarse improcedente la protección invocada por el señor
Servando Córdoba, en cuanto corresponde al Tribunal Administrativo de
Antioquia, en su condición de fallador de primer grado, y por ende ejecutor de
la providencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, disponer lo
necesario para la ejecución del fallo, de conformidad con lo previsto en los
artículos 248 y 194 del C.C.A.; siempre que el Consejo de Estado hubiera
proferido una condena, o vinculado a alguna persona o entidad con el
cumplimiento de su decisión[10].
Pero la condena
a que se hace mención no se produjo, puesto que el fallador se limitó a
declarar válida la elección del señor Córdoba sin disponer de manera clara,
expresa y exigible lo relativo al desempeño del cargo, de lo que se sigue que
el actor no podía acudir a la ejecución de la providencia para que se ordenara
su posesión[11].
Podría argüirse,
sin embargo, que el actor puede actuar ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo a fin de que se defina sobre su resarcimiento patrimonial, pero
el aludido insiste en su derecho a la participación activa en la función
pública como alcalde del municipio para el que fue elegido, por el periodo constitucional
que le corresponde, y el artículo 229 de la Constitución Política, al igual que
el artículo 1° de la Ley 270 de 1996 disponen sobre la eficacia de los
derechos, y de las garantías y las libertades consagradas en la Constitución y
en la ley.
Siendo ello así,
no podría el juez constitucional indicarle que persiga un restablecimiento
pecuniario, porque ningún bien patrimonial compensa el derecho de influir de
manera directa en el destino colectivo de su comunidad, por haber recibido este
mandato en las urnas[12].
De suerte que
como señor Córdoba Córdoba utilizó el mecanismo con que el ordenamiento cuenta
para que quien resulte afectado por una sentencia ejecutoriada, dictada por
cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, obtenga el
restablecimiento de sus derechos, sin la eficacia esperada, en cuanto lo
decidido por el juez de la causa no se ha cumplido, podía instaurar la acción
de tutela –como efectivamente lo hizo- con miras a que el juez constitucional
sea quien garantice el ejercicio del cargo para el que resulto electo por el
pueblo de Vigía del Fuerte, válidamente.
3.2    Lo
resuelto en la jurisprudencia constitucional sobre el carácter del periodo
constitucional de alcaldes y gobernadores, antes del 7 de agosto del año 2002
Hasta la expedición del Acto Legislativo
02 de 2002[13],
que modificó lo relativo al periodo constitucional de gobernadores, diputados,
alcaldes, concejales y ediles esta Corporación sostuvo que el periodo de los
alcaldes y gobernadores era personal, y, en acatamiento a la jurisprudencia
reiterada sobre el punto, fueron amparados derechos fundamentales de varios
alcaldes elegidos antes del 7 de agosto de 2002. Es el caso de las sentencias
Su- 640 de 1998 y SU-169 de 1993[14]
a las que se alude insistentemente en el caso sub examine, como pasa a
explicarse.
a) Con el objeto
de restablecer los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a
ejercer derechos políticos, de quien fuera elegido alcalde del municipio de
Fresno el 22 de octubre de 1995, la Sala Plena de esta Corporación, mediante
sentencia SU-640 de 1998 resolvió:
“Primero.- REVOCAR la sentencia de tutela dictada por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Tolima, el día 15 de abril de 1998, que
denegó la petición de amparo presentada por Luis Hernando Tabares Escobar, y,
en su lugar, CONCEDER la acción de tutela entablada por el actor.  En
consecuencia, se declara que tanto el auto de suspensión provisional como la
sentencia de nulidad dictadas por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, los días 9 de julio de 1997 y 9 de junio
de 1998, respectivamente, dentro del proceso S-712, constituyen una vía de
hecho, vulneratoria de los derechos fundamentales del actor.
Segundo.- ORDENAR a título de restablecimiento del derecho
fundamental conculcado que el actor sea reintegrado a su cargo de
alcalde del municipio de Fresno (Tolima), a fin de culminar su período completo
de tres años de ejercicio, en el caso de que aún no se haya realizado la
elección popular de nuevo alcalde para dicho municipio. De haber ocurrido esto
último, sólo le restará al actor entablar las acciones judiciales pertinentes
como se señala en la parte motiva.”.
El problema jurídico que la Sala Plena de la Corporación abordó, en
aquella oportunidad, versó sobre la vía de hecho en que incurrió el Consejo de
Estado al declarar la nulidad parcial de una resolución del Consejo Nacional
Electoral, expedida con fundamento en la jurisprudencia de esta Corporación
sobre el periodo constitucional de alcaldes y gobernadores, pronunciamiento que
tuvo como fundamento la situación fáctica que a continuación se describe:
- El 5 de junio
de 1996 el Consejo Nacional Electoral expidió la resolución 62 del mismo año,
que fijaba en tres años el periodo del Alcalde elegido para el municipio de
Fresno.
- Atendiendo una
demanda de nulidad parcial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado ordenó la suspensión provisional de la resolución en comento,
porque “no podía el aludido Consejo [Nacional Electoral]  hacer uso de la
facultad consagrada en el art. 69 del C.C.A. para revocar directamente lo
resuelto por  la Comisión Escrutadora del Fresno (Tolima)”[15]
- El alcalde
elegido instauró acción de tutela, como mecanismo transitorio, contra la
corporación en comento, en cuanto “el auto de suspensión provisional dictado
por el Consejo de Estado podía dar lugar a que el Gobernador del Tolima lo
suspendiera en el ejercicio del cargo (..)”[16].
- Estando en curso la acción, el señor Tabares Escobar hizo llegar a
la actuación i) copia del decreto 0426 del 5 de mayo de 1998, por medio del
cual el gobernador del Tolima lo suspendió en el ejercicio de sus funciones
como alcalde del municipio de Fresno y designó un alcalde provisional, hasta
que le remitieran la terna para la designación respectiva; y ii) copia de la
sentencia proferida por el Consejo de Estado que declaró la nulidad parcial de
la resolución N° 062 de junio 5 de 1996, en el aparte que extendía el período
de ejercicio de las funciones de alcalde de Fresno hasta el 25 de octubre de
1998, y ordenaba al Consejo Nacional Electoral expedir una nueva credencial.
Nótese, en una
primera aproximación al precedente jurisprudencial fijado por la sentencia a
que se hace mención, que se estudió y resolvió sobre una vía de hecho y no
respecto del cumplimiento de una decisión judicial.
Ahora bien, a fin de resolver el problema planteado, esta Corte
reseñó y reiteró sus decisiones sobre el período individual de alcaldes y
gobernadores[17],
y así mismo concluyó que “siempre que se elige popularmente un nuevo alcalde
o gobernador, éste desempeñará su posición durante el término establecido por
la Constitución, es decir, tres años”[18],
dijo la Corte:
“8. La reseña realizada en el aparte anterior permite llegar a la
diáfana conclusión de que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
establecido que en todos los casos en que se presente vacancia absoluta del
cargo de gobernador o de alcalde se debe convocar a nuevas elecciones; que el
período constitucional de los gobernadores y alcaldes que son revocados o
destituidos, o que renuncian, fallecen o dejan su cargo por alguna otra razón,
termina en el momento en que ello sucede; y que el período de los mandatarios
que los sustituyen, por causa de elección popular, es de tres años, tal como lo
dispone la Constitución. Esto significa, entonces, entre otras cosas, que la
jurisprudencia de la Corte ha dejado en claro, de manera reiterada, que el
período de los gobernadores y alcaldes es  personal y no institucional.
El Consejo de
Estado por su parte, sostuvo que el Consejo Nacional Electoral no podía fijar
en tres años el período del alcalde del Municipio de Fresno, en razón de que el
“vacío legal” dejado por la declaración de inconstitucionalidad de
distintas normas que regulaban la vacancia del cargo de alcalde, se hizo
claridad sobre el carácter institucional del periodo, es decir que “(..) en
caso de que haya que reemplazar a alguno de estos mandatarios por falta
absoluta mediante elección, su declaratoria debe hacerse por el resto del
período inicial”[19].
Ahora bien, al referirse a la posición del
Consejo de Estado esta Corporación destacó la ratio decidendi de sus
decisiones sobre el punto, enfatizando en el carácter obligatorio de sus
decisiones, dijo la Corte:
“14. En las tres sentencias de la Corte Constitucional que fueron
reseñadas en los fundamentos jurídicos 4 a 7, esta Corporación ha declarado la
inexequibilidad de diferentes normas que regulaban las situaciones de vacancia
de los cargos de alcalde y gobernador, y autorizaban, en determinadas
condiciones, al Presidente de la República  o al gobernador respectivo a
designar su reemplazo. La ratio decidendi de los distintos fallos ha sido la de
que los períodos de estos gobernantes locales y regionales son personales y
que, por lo tanto, en todo caso han de ser elegidos popularmente, por el
término constitucional  de tres años. La Corte ha manifestado que esa es la
única conclusión que permite armonizar los tres principios constitucionales de
autonomía de las entidades territoriales (C.P. art. 1), de democracia
participativa y soberanía popular (C.P. arts. 1, 3, 103) y de elección directa
de los mandatarios regionales y locales por las comunidades respectivas (C.P.
arts. 260 y 287), con la normas que señalan que los períodos de los alcaldes
son de tres años (C.P. art. 314) y que la ley regulará, de acuerdo con la
Constitución, las distintas materias relacionadas con el ejercicio de dicho
cargo (C.P. art. 293).
El Consejo de Estado  considera que las sentencias de la Corte
Constitucional  han producido un vacío legal en relación con los períodos de
los alcaldes. No coincide la Corte con esta apreciación, pero incluso en el
caso de que se aceptara, ello no implica que en el derecho colombiano no exista
una solución jurídica a las situaciones de vacancia del cargo de alcalde. Como
se expresó en la sentencia C-083 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, los vacíos
legales deben ser llenados por los jueces, para lo cual deben consultar las
fuentes del derecho. La fuente suprema es la Constitución, la cual es
desarrollada por las leyes. Pero en el caso de que no exista una ley que
desarrolle la materia, habrá de acudirse a la interpretación que realice el
tribunal constitucional sobre la norma suprema, tal como lo precisa la citada
sentencia”
b) Dada la coincidencia de la situación fáctica planteada por el
alcalde elegido para el municipio de Fresno ya descrita, con los hechos que
motivaron la invocación de amparo patrimonial instaurada por los ciudadanos que
resultaron electos en sendas contiendas adelantadas en los municipios de
Coyaima y El Guamo, en la sentencia SU- 168 de 1999 esta Corporación reiteró la
jurisprudencia planteada en la SU-640 de 1998, expuso la Corte:
“6. Como se observa, la situación planteada en el proceso bajo
examen es similar a la que se presentaba en el proceso que se falló con la
sentencia SU- 640 de 1998. Tanto en el proceso que se adelantó en relación con
el alcalde de Fresno, como en algunos de los procesos adelantados contra los
alcaldes de El Guamo y Coyaima, el Consejo de Estado decidió suspender
provisionalmente las resoluciones del Consejo Nacional Electoral que extendían
el período de los alcaldes y ordenaban la expedición de una nueva credencial.
Ello, a pesar de que la Corte Constitucional ya había dictado dos sentencias de
constitucionalidad, cuya ratio decidendi era la de que los períodos de los
alcaldes eran personales y no institucionales”.[20]
Y, en consecuencia, resolvió en igual forma, puesto que dispuso:
“Primero.- REVOCAR la sentencia de tutela dictada por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Tolima,
el día 18 de marzo de 1998, que denegó la petición de amparo presentada por
Orlando Tovar Torrijano y Hugo Rojas Rodríguez, y, en su lugar, CONCEDER
la acción de tutela entablada por los mismos. En consecuencia, se declara que
tanto los autos de suspensión provisional dictados por la Sección Quinta de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro de los
expedientes 1710, 1711 y 1716, como las sentencias de nulidad dictadas en los
expedientes  1699, 1710, 1698, 1711 y 1716, relacionados los dos primeros con
la resolución N° 30 de 1997, y los tres últimos con la resolución N° 46 de
1996, ambas del Consejo Nacional Electoral, constituyen una vía de hecho,
vulneratoria de los derechos fundamentales de los actores. Igual habrá de
predicarse de los Decretos 0117 y 0118 de 1998, dictados por el gobernador del
Tolima, por medio de los cuales se decidió suspender en el ejercicio de sus
cargos a los actores de este proceso.
Segundo.- ORDENAR a título de restablecimiento del derecho
fundamental conculcado que los actores sean reintegrados a su cargo de
alcaldes de los municipios de El Guamo y Coyaima (Tolima), a fin de culminar su
período completo de tres años de ejercicio, en el caso de que aún no se haya
realizado  la elección popular de nuevos alcaldes en los mencionados
municipios. De haber ocurrido esto último, sólo le restará a los actores
entablar las acciones judiciales pertinentes, como se señala en la parte
motiva.
Observa la Sala que esta Corte reiteró en esta última providencia lo
resuelto en la sentencia SU-640 de 1998, porque los accionantes reclamaban la
misma protección, fundados en similares situaciones, pero así mismo debe
destacarse que los hechos relacionados y los elementos de juicio que dieron
lugar a las sentencias antes reseñadas difieren notablemente de los que en este
proveído ocupan la atención de esta Sala de Revisión, puesto que para decidir
la protección que el señor Córdoba Córdoba reclama no se requiere confrontar
una decisión judicial proferida en violación de un precedente judicial sobre el
periodo de alcaldes y gobernadores, sino decidir sobre el derecho de un alcalde
a que el gobernador del departamento disponga lo necesario para dar cabal
cumplimiento a la providencia que declaró válida su elección, sin perjuicio del
proceso electoral que permitió a otro ciudadano reemplazarlo.
De esta manera, no queda duda que los
jueces están en el deber de acatar la jurisprudencia constitucional, y resolver
conforme a ésta[21],
y que esta Corte en su momento definió el carácter personal del periodo de los
alcaldes y gobernadores[22],
pero de esto no se sigue que un Alcalde no ejercerá el cargo, así la autoridad
judicial declare que tiene derecho a hacerlo, porque en el curso del proceso
que definió el asunto otro ciudadano fue elegido para reemplazarlo.
Porque en este último caso no se discute
sobre un periodo constitucional, sino se reclama sobre la influencia de los
jueces en el restablecimiento de la convivencia y el orden justo, para lo cual
no sólo se deben considerar claros dictados constitucionales y normas
internacionales que indican la sujeción estricta a la eficacia de los
pronunciamientos de los jueces, que toca, entre otros aspectos, con la tutela
judicial efectiva, con el acceso a la justicia y con la inmutabilidad de los
juicios, asuntos no considerados en las sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de
1999 –como quedó explicado-, por no ser del caso.
3.3    La
eficacia de las decisiones judiciales y el comportamiento procesal y
extraprocesal de partes y terceros
Las autoridades
de la República han sido instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias, y libertades,
frente al Estado y los particulares, previsión que reclama el restablecimiento
real y cierto de la convivencia, mediante el goce efectivo de los derechos y
garantías reconocidas en la Constitución y en la ley –artículos 1° y 2° C.P.-
En este sentido
la jurisprudencia constitucional tiene dicho que las autoridades judiciales
deben emitir pronunciamientos reales, serios y responsables [23], en estrecha relación
con el cumplimiento de las garantías constitucionales sustanciales[24], orientados a la
solución pacífica de los conflictos y al goce efectivo de los derechos, como lo
indican el artículo 228 y el artículo 7° de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia[25].
Es claro
entonces que a los jueces les compete determinar la existencia de los derechos,
resolviendo las demandas que les son formuladas de acuerdo con su competencia y
disponiendo lo necesario para que sus mandatos se ejecuten y cumplan, por esto
resultan contrarios a los dictados constitucionales a que se hace mención, las
actuaciones paralelas a los procesos en curso, que definen de hecho las
controversias, al punto que producidas las decisiones judiciales lo acontecido
por fuera de la litis, no da lugar a la ejecución de lo que ésta resuelve.
Por ello esta
Corporación, sin perjuicio de la necesaria estabilidad de los elementos
subjetivos y objetivos de los procesos, ha considerado posible que en aras de
la eficacia de sus decisiones los jueces acepten algunas de las modificaciones
que pueden acaecer por fuera del proceso, siempre que el hecho sobrevenido se
pueda contradecir, de lo que se sigue que las innovaciones deberán tenerse por
inoperantes cuando se concretan o aportan una vez culminadas las etapas
procesales que habrían permitido al contrario ejercer su defensa[26].
Iguales
consideraciones se requieren formular respecto de las actuaciones de personas
ajenas a los procesos que impiden el cumplimiento de las sentencias judiciales,
porque los jueces definen los procesos y disponen lo necesario para que la
ejecución de sus providencias, pero sin el compromiso de la sociedad y de otras
instancias estatales no pueden garantizar la total satisfacción de los derechos
examinados y establecidos en las controversias.
Aspecto
importante, como puede verse, toca con la necesidad de impedir que formulada
una demanda o planteada la resistencia a la litis tengan validez las maniobras
que le restan eficacia a la decisión que habrá de resolver el asunto,
incluyendo las actuaciones que impulsan nuevos juicios, en cuanto quien así
actúa abusa de su derecho de acceso a la justicia e impone a su contraparte y
al Estado la carga de un juicio inútil.
El problema del comportamiento procesal y extraprocesal de la
sociedad y de las autoridades con miras a asegurar la eficiencia de las
actuaciones judiciales en el restablecimiento de los derechos, ha sido
estudiado en la jurisprudencia constitucional, se ha dicho que la Carta
Política impone una lealtad mínima con la administración de justicia y demanda
de las autoridades y de los particulares la sujeción al postulado de la buena
fe[27], de modo que los
trámites procesales se sucedan en el “en el marco de unas relaciones de
mutua confianza”[28],
dijo la Corte: .
“Cuando el artículo 83 de la Constitución exige que las actuaciones
de los particulares y de las autoridades se ciñan a los postulados de la buena
fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante
éstas, consagra un postulado que obliga a las entidades y a los servidores
públicos a revisar radicalmente la posición que tradicionalmente han venido
observando ante el ciudadano, marcada por la prevención y la mala voluntad.
Tal principio exige de gobernantes y gobernados el compromiso de
obrar honesta y desprevenidamente, en el marco de unas relaciones de mutua confianza,
de tal manera que, sometidos todos al orden jurídico y dispuestos a cumplir sus
disposiciones con rectitud, no haya motivo alguno de recelo.
La norma en mención no obliga tan sólo al particular sino que se
aplica con igual severidad al servidor público, que ni puede presumir la mala
fe de la persona respecto de la cual cumple su función, ni le es permitido, en
lo que toca con sus propios deberes, asumir actitudes engañosas o incorrectas.”
De lo expuesto se concluye que las autoridades de la República
quebrantan el derecho fundamental de quienes vinculan sus derechos e intereses
a las decisiones en curso, cuando dan lugar a hechos que distorsionan las
situaciones fácticas que los jueces deberán resolver, precipitando providencias
que no pueden ejecutarse y propiciando cadenas ininterrumpidas de litigios,
cuando el asunto bien hubiera podido resolverse por una sola vez.
3.      Caso
Concreto
El ciudadano
Servando Córdoba Córdoba fue elegido alcalde popular del municipio de Vigía del
Fuerte el 29 de octubre del 2000, para el periodo constitucional 2001- 2003,
cargo que ejerció entre el 1° de enero del año 2001 y el 6 de noviembre
siguiente, esto último porque fue suspendido por el Gobernador de Antioquia en
ejecución de la sentencia proferida por la Sección Quinta de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que declaraba la nulidad de la elección,
a la postre revocada por la Sala Plena de esa misma corporación.
De modo que como
el resultado del proceso indica que la elección del actor fue válida, éste
tiene derecho a exigir que lo resuelto se ejecute, es decir que se le permita
dirigir los destinos del municipio que lo eligió como su alcalde, así en el
interregno del proceso otro ciudadano haya resultado electo para reemplazarlo;
porque el acceso a la justicia es un derecho fundamental del que se deriva que
puesta en marcha una causa electoral el juez resuelva efectivamente sobre el
ejercicio del cargo.
Se podría decir,
como lo planteó el Juez de primera instancia, que los ciudadanos de Vigía del
Fuerte eligieron al señor Emiliano Perea Córdoba para reemplazar al actor y que
esta decisión tiene que cumplirse, pero los derechos a elegir y a ser elegido
constituyen elementos inescindibles de configuración democrática de cada
elección, que no se confunden con otras decisiones políticas, así fueren del
mismo elector y así tengan que ver con igual designación.
Por ello esta
Sala no se pronuncia sobre el proceso electoral que culminó con la designación
del señor Perea Córdoba, dado que las condiciones normativas, constitucionales
y legales de las que depende su validez tendrán que ser examinadas por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, si algún ciudadano así lo
propone, circunstancia que indica que tampoco se debe referir a la prelación de
una u otra designación.
Lo que esta Sala
si puede afirmar, es que el juez competente legitimó la elección del señor
Servando Córdoba, y que éste, en consecuencia, tiene derecho a ser restablecido
en el cargo del que fue suspendido, a fin de que rija el destino de la
comunidad que lo eligió, por lo que le resta de su período constitucional, como
lo decidió la Sala Penal del H. Tribunal Superior de Medellín.
Lo anterior no
constituye un cambio en la jurisprudencia constitucional, antes por el
contrario, se trata de reiterar la ratio juris sobre el periodo de
alcaldes y gobernadores que indica que los mandatarios seccionales válidamente
elegidos deberán regir los destinos de sus comunidades por el lapso que la
Carta Política señala, tal como se desprende de las sentencias SU-640 de 1980 y
SU-168 de 1999, insistentemente mencionadas en este asunto, proferidas por la
Sala Plena de esta Corporación para restablecer el derecho al ejercicio del cargo
de alcaldes a quienes se le negaba el derecho, desconociendo la cosa juzgada y
la doctrina constitucional sobre el punto.
Pero nada dijo
esta Corte en las oportunidades a que se hace mención, sobre la ejecución de
las decisiones judiciales en materia electoral, como corresponde a esta Sala
hacerlo, aunado a que en las susodichas sentencias quedó claro lo relativo a la
sujeción de los jueces al precedente constitucional, dijo la Corte en la
sentencia SU-640 de 1998 y lo reiteró en la SU-168 de 1999[29] :
“14. En las tres sentencias de la Corte Constitucional que fueron
reseñadas en los fundamentos jurídicos 4 a 7, esta Corporación ha declarado la
inexequibilidad de diferentes normas que regulaban las situaciones de vacancia de
los cargos de alcalde y gobernador, y autorizaban, en determinadas condiciones,
al Presidente de la República  o al gobernador respectivo a designar su
reemplazo. La ratio decidendi de los distintos fallos ha sido la de que los
períodos de estos gobernantes locales y regionales son personales y que, por lo
tanto, en todo caso han de ser elegidos popularmente, por el término
constitucional  de tres años. La Corte ha manifestado que esa es la única
conclusión que permite armonizar los tres principios constitucionales de
autonomía de las entidades territoriales (C.P. art. 1), de democracia
participativa y soberanía popular (C.P. arts. 1, 3, 103) y de elección directa
de los mandatarios regionales y locales por las comunidades respectivas (C.P.
arts. 260 y 287), con la normas que señalan que los períodos de los alcaldes
son de tres años (C.P. art. 314) y que la ley regulará, de acuerdo con la
Constitución, las distintas materias relacionadas con el ejercicio de dicho
cargo (C.P. art. 293)”.
Finalmente no
sobra resaltar, que si bien en las sentencias SU-640 y SU-168 de 1998 y 1999
quedó resuelto que los alcaldes de los municipios de Fresno, Coyaima y El Guamo
serían reintegrados a sus cargos “en el caso de que aún no se haya realizado
la elección popular de nuevo alcalde para dicho municipio”, esto último no
fue planteado en el proceso, de lo que se sigue que se trató de una
manifestación circunstancial, y por ende sin carácter de precedente
jurisprudencial de obligatorio acatamiento.
4.
Conclusiones. La sentencia de segunda
instancia será confirmada
La Sala Penal del H. Tribunal Superior de
Medellín revocó la sentencia proferida por el Juzgado Trece Penal del Circuito
de la misma ciudad, y en su lugar dispuso que el Gobernador de Antioquia
actuaría en consecuencia con el derecho del señor Servando Córdoba Córdoba a
ejercer como alcalde del municipio de Vigía del Fuerte, hasta completar los
tres años del periodo individual para el que fue elegido[30].
Aplica en
consecuencia la Sala en cita la jurisprudencia constitucional sobre el periodo
individual de alcaldes y gobernadores, vigente para cuando el actor fue
elegido, y reiterada en las sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999, como
quedó explicado, sujetándose a los artículos 2°, y 228 de la Carta Política, en
cuanto la validez de la elección del señor Córdoba Córdoba fue establecida y
declarada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en decisión de obligatorio cumplimiento.
Nada puede
decirse sobre la oportunidad de las actuaciones del Gobernador de Antioquia,
que dieron lugar a la elección de otro ciudadano en el cargo de alcalde de
Vigía del Fuerte, estando en curso el proceso al que se hace mención, por
tratarse de un asunto que deberá dilucidar el juez electoral, si le fuere
propuesto, lo que debe quedar claro es que la estabilidad de las situaciones
que resuelven los procesos en curso es presupuesto del acceso a la justicia, y
que a las autoridades les corresponde ser en extremo cuidadosas a fin de
contribuir efectivamente con los jueces en su cometido de pronunciarse sobre
los derechos e intereses en litigio, a fin de restablecer la convivencia
pacífica y la vigencia del orden justo.
Así las cosas,
no sobre recordar que una autoridad estatal no puede aducir que no cumple un
fallo judicial porque no le fue notificado, y que no le es dable sostener que
hace caso omiso del recurso de súplica que cursa contra la sentencia proferida
en juicio electoral, fundada en que el trámite no suspende la ejecución de la
sentencia, como quiera que las acciones electorales tienen efectos generales y
una actuación que puede dar lugar al desconocimiento de un fallo, así este se
encuentre ejecutoriado, indica que la situación puede cambiar y que en tanto no
quede definida deberán evitarse las actuaciones que llegaren a obstruir el
cumplimiento de la decisión.
Porque mientras
la ejecutoria de una sentencia que puede ser objeto de un recurso es puramente
formal, la tutela judicial que el Estado está en el deber de garantizar a las
personas vinculadas a la decisión es un derecho fundamental que demanda
actuaciones ciertas, reales, y de claro compromiso institucional, de parte de
las autoridades y de los particulares, enmarcadas dentro del postulado
constitucional de la buena fe y el deber de respeto de los derechos ajenos y no
abuso de los propios.
Finalmente,
considera la Sala que la Procuraduría General de la Nación debe conocer las
actuaciones del Gobernador de Antioquia, relacionadas en esta providencia, para
lo de su cargo, y que la Fiscalía General deberá conocer las situaciones que en
esta providencia han sido planteadas i) porque es deber de los jueces prevenir
y remediar los actos contrarios a la dignidad de la justicia, a la lealtad y a
la probidad que reclaman los asuntos sometidos a la consideración de los jueces
–Art. 37 C. de P.C.-, y ii) propiciar una elección popular estando por decidir
judicialmente la validez de otra atenta contra la pureza del sufragio, la
participación política de los electores, y la dignidad humana de quien resultará
electo.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución.
R
E S U E L V E
PRIMERO.-
CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de octubre de
2003 por la Sala Penal del H. Tribunal Superior de Medellín, para decidir la
acción de tutela instaurada por Servando Córdoba Córdoba contra el Gobernador
de Antioquia.
SEGUNDO.- Poner en conocimiento de la Procuraduría y de la Fiscalía General
de la Nación las actuaciones de la Gobernación de Antioquia, relacionadas en
esta providencia para que se adelanten la investigaciones del caso. Ofíciese
TERCERO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E.)
[1] M.P. Nora Lucía Gómez
Piza.
[2] M.P. Roberto Medina
López.
[3] Mediante sentencia
proferida el 13 de noviembre de 2001 la Sala Laboral del H. Tribunal Superior
de Bogotá consideró que la acción de tutela no procede contra providencias
judiciales, salvo la existencia de una vía de hecho, señaló que la sentencia
que declaró la nulidad del acto administrativo por el cual la comisión
escrutadora declaró la elección del señor Servando Córdoba Córdoba como Alcalde
Municipal de Vigía del Fuerte “contiene un criterio respetable sobre la
aplicación de la ley”, y en consecuencia negó la protección, decisión que
no fue impugnada, consultar al respecto la sentencia T-254 de 2002 M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[4] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[5] M.P. Diego Roberto
Montoya Millán
[6] M.P. Germán Rodríguez
Villamizar
[7] La acción que se
revisa fue presentada el 11 de julio de 2003 por el apoderado del actor ante la
Oficina de Apoyo Judicial de Medellín y repartida el 16 de julio siguiente al
Juzgado 13 Penal del Circuito de Medellín.
[8] Magistrado Ramiro
Saavedra Becerra
[9] M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[10] Respecto de los procesos de ejecución ha dicho esta
Corte “son una clase de los contenciosos pues participan de las
características propias de éstos. Sin embargo, su finalidad es diferente de la
de los demás de la misma índole, ya que su objeto no es el de declarar un
derecho dudoso, sino hacer efectivo el que ya existe reconocido en un título
ejecutivo perfeccionado antes de que exista la relación jurídico procesal” –sentencia
C-388 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, en este oportunidad fue declarada
exequible la expresión “ejecución o” contenida en el artículo 75 de la ley 80
de 1993.
[11]  Sobre el mérito
ejecutivo de las providencias judiciales, esta decisión "(...) se ha
reconocido como título por excelencia la sentencia judicial. Pero para que ésta
goce de esta fuerza, se requiere que habiendo sido de conocimiento, sea de
condena. Así lo expresa en forma clara el artículo 488 del Código de
Procedimiento Civil, al incluir dentro de los títulos ejecutivos, por contener
una obligación expresa, clara y exigible, "...las que emanan de una
sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier
jurisdicción...".
Síguese de ahí que la llamada
sentencia inhibitoria (que no es fallo, sino providencia que declara una falla
procesal) no constituye por sí sola título ejecutivo". Consejo de Estado
sentencia de 26 de noviembre de 1994,  expediente 4660. M.P. Jaime Abella
Zárate.
[12] Sobre el derecho fundamental de los asociados al
control político, dentro del marco del Estado social de derecho democrático,
participativo y pluralista, consultar, entre otras, las sentencias C-180 de
1994,  C-433 y C-1338 de 2000.
[13] El Acto Legislativo 02 de 2002, por el  se modificó
el período de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales, y ediles fue
publicado en el Diario Oficial 44.893-48, el 7 de agosto de 2002.
[14] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[15] Respecto de la
competencia del Consejo Nacional Electoral para expedir el acto administrativo
que definió el periodo para el que fue elegido el señor Tabares Escobar alcalde
del Municipio de Fresno esta Corporación no se pronunció, “Lo que se censura
al Consejo de Estado es su decisión de ignorar la ratio decidendi de los fallos
de la Corte Constitucional que sustentaban, independientemente de la decisión
del Consejo Nacional Electoral, la extensión del período del alcalde del
municipio de Fresno.”.
[16] El apoderado del actor sustentó la pretensión de
amparo constitucional i) en que en virtud de la sentencia C-448 de 1997 su
representado tenía derecho a ejercer el cargo de alcalde hasta completar el
término constitucional de tres años; ii) en que el Gobernador del Tolima “se
ha visto precisado a instancias del Consejo de Estado a suspender de sus
funciones a los alcaldes municipales de Guamo y Coyaima, con lo cual se
desconoce el término fijado para el período de estos funcionarios, el cual en
el caso de Tabares Escobar, expiraría el 25 de octubre del corriente año”;
y iii) en que el Consejo de Estado, en oficio dirigido al Gobernador del Tolima
requiriéndolo para la suspensión a que se hace mención anotó que “se
pronunciará sobre el fallo C-448 de 1997, en la correspondiente sentencia que
desate en cada caso las pretensiones” –sentencia SU-640 de 1998-.
[17] Sentencia C-011 de
1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, revisión previa de constitucionalidad
del “proyecto de la ley estatutaria que reglamentaba el voto programático”;
sentencia C-586 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes y José Gregorio Hernández, sobre
la exequibilidad de distintos artículos de la ley 104 de 1993 “por la cual
se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia
de la justicia y se dictan otras disposiciones”; sentencia C-448 de 1997
M.P. Alejandro Martínez Caballero, la demanda se dirigió contra los artículos
85 y 107 de la ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, pero por
unidad normativa fueron considerados los artículos 51 y 52 de la Ley 241 de
1995, y 280 de la Ley 4ª de 1913; artículo 107 de la ley 136 de 1994,
[18]“Artículo 3°. El artículo 314 de la Constitución
Política quedará así: En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la
administración local y representante legal del municipio, que será elegido
popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no
podrá ser reelegido para el período siguiente.
Siempre
que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación
del período, se elegirá alcalde para el tiempo que reste. En caso de que
faltare menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde para
lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por
el cual fue inscrito el alcalde elegido.
El
presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley,
suspenderán o destituirán a los alcaldes.
La
ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de
esta atribución” –Diario Oficial 44.893-48 de agosto 7 de 2002, Acto
Legislativo 02 DE 2002 “Por el cual se modifica el período de los
gobernadores, diputados, alcaldes, concejales, ediles, negrilla fuera del
texto-..
[19] Sentencia del 25 de
noviembre de 1997, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Mario
Alario Méndez..
[20] Sentencia SU-168 de
1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21] Sobre la carga
argumentativa que asume la autoridad que decide apartarse de un precedente
jurisprudencial  se pueden consultar, entre otras las sentencia C-836 de 2001 y
SU-120 de 2003.
[22]
[23] Sentencia C-37 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,
revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria de la administración de
justicia.
[24] Corte Constitucional
Sentencia T-268 de 1996. M.P. Antonio Barrera Barbonell.
[25] Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, en
esta sentencia pueden consultar los pronunciamientos la Corte Interamericana de
Derechos Humanos sobre el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos
Civiles y Políticos, atinente a la obligación de los estados partes de otorgar
una tutela judicial efectiva.
[26] Sobre el punto se
puede considerar las sentencias C-1045 de 2001, T-548 y 603 de 2003.
[27] Sentencia T-001 de
1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[28] Sentencia T-532 de
1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[29] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[30] El señor Servando
Córdoba  Córdoba fue elegido Alcalde Municipal de Vigía del Fuerte el 29 de
octubre de 2000, para el periodo constitucional 2001-2003 y fue declarado
electo por las autoridades electorales el 2 de noviembre de 2000.