C-167-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-167/14
TASA QUE
COBRA INVIMA POR PRESTACION DE SERVICIOS-Indeterminación
respecto del hecho generador sobre “los demás hechos
que se presenten en desarrollo de los objetivos del Invima”
La Corte Constitucional declara la
inexequibilidad del literal (e) de artículo 4° de la Ley 399 de 1997, por
desconocer los principios de legalidad y certeza del tributo, en tanto las
expresiones empleadas (los demás hechos que se presenten en desarrollo de los
objetivos del Invima), no son determinados ni determinables, a partir de los
parámetros legales. Su grado de indeterminación es tan alto, que pone en riesgo
la seguridad jurídica y las garantías democráticas constitucionales.
EXPRESIONES EN
NORMA QUE ESTABLECE OBLIGACION TRIBUTARIA-Palabra vaga
o ambigua, no implica, per se, su inconstitucionalidad, ello sólo ocurre
cuando la falta de claridad es insubsanable
PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Jurisprudencia
constitucional
IMPUESTOS, TASAS
Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Diferenciación
Los impuestos, ha dicho esta
Corporación, se cobran a
todo ciudadano indiscriminadamente y no a un grupo social, profesional o
económico determinado; no guardan relación directa e inmediata con un beneficio
derivado  por el contribuyente; una vez pagado el impuesto, el Estado
dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades  distintos de los del
contribuyente, establecidos en democracia. Su pago no es opcional ni
discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se
tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, no se hace para regular
la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios,
sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su
disponibilidad. Por último, el recaudo no se destina a un servicio público
específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender todos los
servicios y necesidades que resulten precisos. Las contribuciones parafiscales, por su
parte, están definidas en el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero (art. 29) de la siguiente manera: “son contribuciones parafiscales los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado
y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector”. Esta caracterización coincide con la que les ha asignado la
jurisprudencia de la Corte a estas especies tributarias, por ejemplo en la
sentencia C-490 de 1993, citada previamente. En esa oportunidad se dijo que los
rasgos definitorios de las contribuciones parafiscales eran la obligatoriedad,
singularidad y destinación sectorial, que definió así: “Obligatoriedad:
el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen
dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto
el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. Singularidad: en oposición al impuesto, el
recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único
grupo social o económico. Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores
económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del
propio sector o sectores”. Sin embargo,
conviene aclarar, respecto de esto último, que “la
destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los
recursos parafiscales no impide que se beneficien personas que no pertenecen a
él”. Finalmente, las tasas
se identifican por las siguientes características: la prestación económica necesariamente
tiene que originarse en una imposición legal; el cobro nace como recuperación
total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o
indirectamente, prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio
público. La retribución pagada por el contribuyente guarda relación
directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los valores
que se establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se
deriva del uso de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago de las tasas
resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el
contribuyente provoca su prestación. Así, las tasas se tornan forzosas a partir
de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado. El
pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos
admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales).
PRINCIPIO DE
REPRESENTACION POPULAR EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido
y alcance/PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DE TRIBUTOS-Contenido y
alcance
La jurisprudencia ha indicado desde su
inicio que el artículo 338 de la Constitución Política establece dos mandatos
centrales. (i) Por una parte  consagra el principio de representación popular
en materia tributaria, de acuerdo con el cual ‘no puede haber impuesto sin
representación’;  por ello, sostuvo la Corte, “la Constitución autoriza
únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso,
las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y
parafiscales.”  De otro lado, el artículo 338 de la Constitución consagra el
principio de la predeterminación de los tributos, puesto que determina cuáles
son los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la
contribución para poder ser válido, es decir, tal acto debe señalar los sujetos
activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases
gravables y las tarifas. Para la Corte, “la predeterminación de los tributos y
el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo
democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los
abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone
la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión
democrática, sus elementos esenciales para ser válido.” Ahora, los principios
de representación popular en materia tributaria y de la predeterminación de los
tributos, vistos a la luz del resto de la Carta Política, permiten la
existencia de al menos dos tipos de leyes tributarias; aquellas que imponen
clara y directamente la contribución, en todos sus elementos, y aquellas que lo
hacen de manera general y autorizan a una entidad territorial, de acuerdo con
las competencias establecidas para tal efecto.
PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD Y CERTEZA TRIBUTARIA Y PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA
TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE
CERTEZA TRIBUTARIA-Exige que órganos colegiados de
representación popular fijen directamente elementos del tributo, con suficiente
claridad y precisión
PRINCIPIO DE
CERTEZA TRIBUTARIA-Casos en que se vulnera/NORMA
TRIBUTARIA-Dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la
declaratoria de inexequibilidad
El principio de certeza tributaria se
vulnera no solamente con la omisión en la determinación de los elementos
esenciales del tributo, sino también cuando en su definición se acude a
expresiones ambiguas o confusas. No obstante, ha precisado esta corporación,
que en tales eventos, la declaratoria de inexequibilidad solo es posible cuando
la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible
establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las
reglas generales de hermenéutica jurídica. Las leyes tributarias, como
cualesquiera otras, pueden suscitar variados problemas interpretativos en el
momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su
inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad
invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación
razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del
tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en
consecuencia, la norma vulnera la
Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le
imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir - en general -
quién lo debe hacer y por qué.
PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA-Potestad reglamentaria
El hecho de que sea una facultad
restrictiva del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no implica
que el Presidente de la República no pueda ejercer su potestad reglamentaria,
la cual no sólo es legítima, sino necesaria para ajustar a las circunstancia
reales de la Nación, las disposiciones generales impuestas por el legislador.
La potestad reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no
contradice la naturaleza de la rama ejecutiva del poder público, porque la
función es la de reglamentar, como acto administrativo que hace real el
enunciado abstracto de la ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene
el derecho-deber de encauzarla hacía la operatividad efectiva en el plano de lo
real. Ejercer esa potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el
hecho de reglamentar una ley no equivale a legislar. Otra cosa es que el acto
reglamentario produzca, como deber ser, efectos jurídicos, lo cual es apenas
connatural a un estado de derecho, donde toda significación jurídica. Y es que
no están frente a frente la ley y la consecuencia de la potestad reglamentaria,
porque ambas integran el concepto de norma, con la diferencia cualitativa de
ser norma general la ley y norma particular el efecto de la reglamentación. El
ejecutivo no puede legislar -salvo que se trate de facultades extraordinarias o
de los estados de excepción de acuerdo con los términos de la Constitución-
pero sí puede regular, porque toda legislación es normativa, pero no toda
normatividad es legislativa, pues la norma es género y la ley es especie.
PRINCIPIO DE
REPRESENTACION POPULAR EN MATERIA TRIBUTARIA Y PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DE
LOS TRIBUTOS-No demandan precisión absoluta y
detallada de los elementos del tributo
Referencia: Expediente D-9839
Demandante: Alberto Bravo Borda
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
4°, parcial, de la Ley 399 de 1997, ‘por la cual se crea una tasa, se fijan
unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos
y Alimentos, INVIMA, su cobro’
Magistrada
ponente
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
diecinueve (19) de marzo de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, Alberto Bravo Borda presentó acción de inconstitucionalidad contra
el artículo 4°, parcial, de la Ley 399 de 1997, ‘por la cual se crea una
tasa, se fijan unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia
de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, su cobro’. Las demandas fueron
acumuladas y admitidas para su conocimiento por la
Sala Plena.[1]
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma cuyos incisos sexto y séptimo, son acusados,
los cuales se resaltan en negrilla.
“LEY 399 DE 1997
por la cual se crea una tasa, se
fijan unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, ‘Invima’, su cobro
[…]
Artículo 4º.
Hechos generadores. Son
hechos generadores de la tasa que se establece en esta ley, los siguientes:
a) La
expedición, modificación y renovación de los registros de medicamentos,
productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos
médico quirúrgicos, odontológicos, productos naturales, homeopáticos y los
generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico y los demás que puedan
tener impacto en la salud individual y colectiva;
b) La
expedición, renovación y ampliación de la capacidad de los laboratorios,
fábricas o establecimientos de producción, distribución y comercialización de
medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos,
dispositivos y elementos médico quirúrgicos, odontológicos, productos
naturales, homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de
diagnóstico y los demás que puedan tener impacto en la salud individual y
colectiva;
c) La
realización de exámenes de laboratorio y demás gastos que se requieran
para controlar la calidad de los medicamentos, productos biológicos, alimentos,
bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos,
odontológicos, productos naturales, homeopáticos y los generados por
biotecnología, reactivos de diagnóstico y los demás que puedan tener impacto en
la salud individual y colectiva;
d) La
expedición de certificados relacionados con los registros;
e) Los demás
hechos que se presenten en desarrollo de los objetivos del Invima.”[2]
III. DEMANDA
Para el ciudadano Alberto Bravo Borda las
expresiones cuestionadas del artículo 4° de la
Ley 399 de 1997, son inconstitucionales por contradecir los artículos 338 y el
numeral 12 del artículo 150, de la
Carta Política. Violan el artículo 338 de la
Constitución Política “al no definir con suficiencia, claridad y precisión
los hechos generadores de la tasa que cobre el Instituto Nacional de Vigilancia
de Medicamento y Alimentos, INVIMA, violando así  el principio de certeza
tributaria”. Los apartes acusados, se alega, también violan “el numeral
12 del artículo 150 de la
Constitución Política y el principio de legalidad tributaria, toda vez que su
vaguedad y ambigüedad permiten que sea el INVIMA, un establecimiento público
descentralizado de la Rama Ejecutiva, quien fije a su discreción y juicio los
hechos generadores de su tasa, como efectivamente ha ocurrido desde la
expedición de la Ley 399 de 1997.”[3]
La demanda expone la jurisprudencia constitucional aplicable y luego da las
razones concretas de inconstitucionalidad para cada uno de los numerales,
independientemente considerados.
1. Con relación al hecho generador señalado
en el literal (c) de la norma acusada, se pronuncia en los siguientes términos,
“[el aparte normativo]
se refiere específicamente a que el INVIMA puede cobrar al público en general
la realización de exámenes de laboratorio sobre los productos objeto de su
competencia, sin embargo, la norma agrega la expresión ‘y demás gastos que se
requieran’, la cual es ambigua, vaga y difusa, ya que la
Ley no determina cuáles son dichos gastos así como tampoco fija parámetros que
permitan determinarlos. En efecto, tomando la literalidad de la expresión
acusada, se entendería que el INVIMA  está facultado para cobrar cualquier tipo
de gasto en que incurra en aras  de controlar la calidad de los productos
sujetos a su vigilancia y control, lo cual otorga una ilimitada facultad de
creación de hechos generadores en cabeza de dicha entidad, situación que contraría
abiertamente la Constitución  Política.  ||  La forma en que se encuentra
redactada la expresión acusas no permite identificar elementos para una
determinación previa de los gastos a que refiere y, en su lugar, lleva inmersa
una autorización al INVIMA para que, a su juicio, defina los gastos que
considera necesarios para ejercer el control de calidad de los productos y
asimismo cobre la correspondiente tasa por estos conceptos. […]  ||  Se destaca
que no existe ninguna norma legal a la cual pueda remitirse a fin de
complementar la expresión acusada, únicamente al criterio y juicio que realice
el INVIMA sobre sus gastos.”
2. Con relación al literal (e) del artículo
4° de la Ley 399 de 1997, la demanda presenta el argumento en los siguientes
términos.
“Basta una simple
lectura del literal acusado para evidenciar sin mayor estudio que el mismo no
establece en el fondo ningún hecho generador de la tasa objeto de la
Ley; en su lugar, la norma remite a otros ‘hechos’ que puedan presentarse en
el desarrollo de los objetivos del INVIMA, por lo que resulta indispensable
preguntarse acerca de si el texto legal establece pautas para determinar cuáles
son estos ‘otros hechos’ y, especialmente, quien lo determina.
[…] el texto legal en
su redacción simplemente señala que cualquier hecho que surja con ocasión del
ejercicio de actividades en cumplimiento de los objetivos del INVIMA permite el
cobro de la tasa creada, y se observa palmariamente en su corte redacción que
no se establecen parámetros ni lineamientos que permitan que estos hechos sean
determinados.”
La demanda aclara que los vacíos y
vaguedades de la norma no pueden ser llenados mediante normas reglamentarias,
que no tienen el origen democrático y deliberativo exigido constitucionalmente.
Dice al respecto,
“[…] no puede afirmarse
que si bien la norma no estableció expresamente las pautas para determinar su
contenido y alcance, debe entonces remitirse al Decreto 2078 de 2012 que
establece la estructura y funciones del INVIMA, ya que no es procedente que sea
el Gobierno Nacional, a través de Decretos que establezcan el objeto y
funciones de una entidad pública, el que termine estableciendo hechos
generadores de una tasa máxime cuando la ley no ha dispuesto remisión o
complementariedad en la materia y, como se ha explicado, la facultad de
establecer hechos generadores de una tasa a nivel nacional le corresponde
exclusivamente al Congreso de la República, siendo indelegable en el Ejecutivo,
salvo en Estados de Excepción, supuesto no aplicable al caso […]”.
Para la demanda, la abierta indeterminación
de la norma ha generado un espacio de discrecionalidad que ha sido usado en
varias ocasiones por el INVIMA para incluir nuevos conceptos, no considerados
inicialmente en la ley. Cita varios ejemplos de Resoluciones expedidas por el
INVIMA. Agrega la demanda,
“[…] la norma acusada,
con su falta de precisión y de claridad, autoriza al INVIMA a que determine por
acto administrativo hechos generadores que dan al cobro de la tasa, señalando
lo que a su juicio considera hechos que se presentan en desarrollo del objeto
de la entidad. […]
También debe
considerarse por la  Corte que la norma acusada, al no determinar concretamente
el hecho generador de la tasa y permitir abiertamente que sea cualquier supuesto
que considere el INVIMA, ha abierto la posibilidad de que dicho establecimiento
público cobre por ejercer actividades oficiosas de inspección, vigilancia y
control en materia sanitaria, toda vez que las mismas son ‘hechos que se
presentan en desarrollo de sus objetivos, situación que contraría el orden
constitucional y legal, por cuanto los deberes y funciones a cargo de las
entidades son obligaciones impuestas a éstas y no servicios prestados a la
comunidad solicitados por los ciudadanos.”
IV. INTERVENCIONES
1. Presidencia de la
República
La Presidencia
intervino a través de su Secretaría Jurídica para solicitar la exequibilidad de
los apartes acusados por la demanda de la referencia.[4] Con relación
al primero de los literales acusados (el c) el Ministerio indica,
“Aplicada la definición
al caso concreto, resulta evidente que el hecho generador de la tasa son los
exámenes de control y calidad de medicamentos y productos, y que la expresión
‘los demás gastos que se requieran’, se refiere a los gastos en que se incurra
para la realización de dichos exámenes, por lo que dichos costos no pueden
catalogarse como hecho generador. En efecto, leída con detenimiento la norma,
la expresión demandada constituye un punto de referencia para determinar la
tarifa de la tasa, pero no constituye el hecho generador.
Es claro que en
ejercicio de sus competencias legislativas, al legislador se le dificultaría
determinar el costo de los exámenes que el INVIMA debe realizar para el
ejercicio de sus funciones, por lo que el mismo se limitó a señalar el criterio
con que debía calcularse la trifa de la tasa. La expresión demandada alude
precisamente a esa dificultad de señalar por ley este elemento del tributo y
permite que el INVIMA lo complemente según los costos de realización del
examen.
Se reitera que la
expresión acusada no constituye el hecho generador per se, pues está
referida a los costos involucrados en la concreción del hecho generador
propiamente dicho, que es la realización del examen. En este sentido, el
legislador no le habría dejado a la
Administración el señalamiento del hecho, sino la instrucción de la forma de
valorarlo.
La jurisprudencia
nacional habilita este tipo de procedimientos ante el reconocimiento de que el
legislador no puede abordar todos los asuntos técnicos involucrados en el
nacimiento de la obligación tributaria. No obstante, habiendo señalado la
fórmula de calcular la tasa, según el costo de realización de los exámenes del
INVIMA, el legislador habría dado elementos claros de juicio para complementar
este componente. […]”.
En cuanto al segundo de los literales demandados,
la Presidencia de la República defendió la norma en los siguientes términos,
“En el caso del literal
(e), el legislador previó que el hecho generador lo constituirían ‘los demás
hechos que se presenten en desarrollo de los objetivos del INVIMA’, con los
cual claramente remitió a las normas que regulan las funciones de dicho
organismo, que se encuentran plenamente determinadas. El literal (e) de la
norma hace una remisión directa a la normativa que regula las funciones del
INVIMA, por lo que el hecho generador puede determinarse a partir de esa
normativa, siendo por ese hecho perfectamente determinable.  ||  Para esta
oficina jurídica, la aparente dificultad en la interpretación de la norma se
supera si la palabra ‘hecho’ se interpreta como ‘servicio’, que es finalmente a
lo que se refiere el legislador cuando advierte que el hecho generador será
cualquiera de los servicios que el INVIMA preste en desarrollo de sus
objetivos. Más allá de esta precisión, la [Presidencia] no observa que el
legislador haya incurrido en ambigüedad, imprecisión, vaguedad o confusión a la
hora de determinar el hecho generador de la tasa.”
2. Ministerio de Salud
El Ministerio de la
Salud intervino en el proceso de la referencia, mediante apoderado, para defender
la constitucionalidad de los apartados normativos acusados.[5] A juicio del
Ministerio “la norma acusada en [lo] que se refiere a su
redacción en el orden plasmado no es ambigua ni confusa, ni carece de sintaxis
y menos aún vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria, ya que el
INVIMA tiene entre sus objetivos el ejecutar políticas en materia de vigilancia
sanitaria que garanticen la producción y calidad de todos aquellos productos
que puedan tener impacto en la salud individual o colectiva del país de
conformidad con lo señalado en el artículo 245 de la
Ley 100 de 1993, objetivos que están en armonía con los numerales c y
e del artículo 4° de la Ley 399 de 1997.”
Concretamente, con relación al segundo de los literales, se afirma lo
siguiente: “[…] las expresiones ‘los demás gastos que se requieran, así
como los demás hechos que se presenten en desarrollo de los objetivos del
INVIMA’ gravitan en función de las actividades que demandan un servicio el cual
siempre y necesariamente tiene un valor, […]” y da un ejemplo al respecto
(el literal b) del artículo 6° de la Ley 399 de 1997), que hace referencia a
los demás insumos tecnológicos y de recurso humano utilizados, anualmente, en
cada uno de los procesos y procedimientos definidos en el literal a, del
mismo artículo.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Con argumentos similares a los de la
Presidencia y del Ministerio de Salud, el Ministerio de Hacienda participó en
el proceso de la referencia, mediante apoderado, para solicitar defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Con relación al primero de los
literales señaló lo siguiente,
“[…] En el caso del
literal (c), la expresión ‘los demás gastos que se requieran’ es un hecho
susceptible de determinar a partir del contenido de la misma disposición, la
cual hace referencia a que dichos gastos corresponden a los que se deriven de
controlar la calidad de los medicamentos, productos biológicos, alimentos,
bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos,
odontológicos, productos naturales, homeopáticos y los generados por
biotecnología, reactivos de diagnóstico.”
Con relación al segundo de los literales,
sustentó así su posición,
“[…] En el caso del
literal (e) la expresión ‘los demás hachos que se presenten en desarrollo de
los objetivos del INVIMA’, es un hecho susceptible de determinar, a partir de
las competencias que le han sido asignadas legalmente al INVIMA.”
4. Instituto Nacional de Vigilancia
de Medicamentos y Alimentos, INVIMA
El Instituto participó en el proceso de la
referencia para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Con
relación al primero de los literales, se sostuvo que “[…] la intención del
legislador está dirigida a permitir que se cobren por parte del INVIMA, los
servicios por concepto de exámenes de laboratorio y demás gastos que resulten
necesarios para el control de la calidad de los productos, por lo que el texto
del artículo no debe ser descontextualizado y debe entenderse que los gastos
adicionales que pueden ser objeto de tarifa solo pueden ser aquellos ligados o
dirigidos a controlar la calidad del producto.” En cuanto al segundo de los
literales acusados, el Instituto presentó su defensa en los siguientes
términos,
“Conforme a lo
anterior, no es exigible que los elementos del tributo se presenten de manera
expresa en la norma y en el caso bajo estudio, es evidente que el legislador,
reconociendo la trascendental misión que incumbe al INVIMA, previendo las
limitaciones del procedimiento legislativo y el carácter técnico, científico y
evolutivo del hecho generador que pretendía gravar, acudió a utilizar la
expresión que no resulta inconstitucional en la medida que permite determinar
con claridad los elementos del tributo, en tanto, tales objetivos se encuentran
consignados de manera clara y específica en la disposición normativa por la
cual se establece la estructura del INVIMA y se determinan las funciones de sus
dependencia, esto es, inicialmente el Decreto 1290 de 1994 y en la actualidad
el Decreto 2078 de 2012, e incluso desde su creación a través del artículo 245
de la Ley 100 de 1993.”
5. Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, ICDT
El presidente del Instituto participó en el
proceso de la referencia para solicitar que el aparte acusado del primer
literal de la norma (el c) sea declarado exequible, pero que el aparte
del segundo literal acusado sea declarado inexequible.[6]
5.1. Con relación al primero de los
literales, el concepto del Instituto justifica la constitucionalidad de la
norma así,
“[…] no es cierto como
lo afirma el demandante que no exista claridad en la determinación del hecho
generador ya que en el aparte del literal (c) demandado se indica que
constituye hecho generador los exámenes de laboratorio y todos los demás gastos
que se requieran para controlar la calidad de los medicamentos, productos
biológicos o alimentos, debidas, cosméticos, lo que nos indica que si bien no
se encuentra expresamente determinado el hecho generador el mismo es plenamente
identificable, ya que lo constituye cualquier gasto que requiere el INVIMA,
para controlar la calidad de ciertos productos que por norma deben ser
controlados, lo que nos aproxima a la tesis ya planteada por la
Corte Constitucional en anteriores casos en donde se indicó la no necesidad de
describir todos y cada uno de los hechos que podrían configurar el tributo, es
decir debemos entender que lo señalado por el legislador en el inciso que nos
ocupa es netamente descriptivo y no taxativo, dada la variedad de opciones y
situaciones que pueden llegar a darse en el ejercicio de la actividad de
control establecida a esta entidad por la ley.
Así mismo, debemos
recordar que el INVIMA conforme con lo señalado en el artículo 245 de la
Ley 100 de 1993 tiene como objeto la ejecución de las políticas en materia de
vigilancia sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos
biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos
médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos y los
generados por la biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que puedan
tener impacto en la salud individual y colectiva.
Es decir, que la
institución tiene múltiples actividades, que hacen necesario que estas se
actualicen en la medida en que entran al mercado nuevos productos que requieran
de supervisión estatal, en respeto a las reglas de salubridad, siendo así mal
podría el legislador en una norma pretender abarcar todo el espectro de medida,
tecnologías y procesos necesarios para realizar las funciones que tiene una
entidad como el INVIMA, razón por la cual se limitó a enunciar las actividades
existentes al momento de establecer la Ley 399 de 1997, pero dejando abierta la
posibilidad para que las nuevas actividades que requiera la entidad
beneficiaria de la tasa, queden incluidas dentro del hecho generador de la
misma, en cuanto tiene que ver con el control de medicamentos, alimentos, etc.,
señalados en el literal (c), situación que se ajusta a la carta política.”
5.2. Con relación al segundo de los
literales acusados, el Instituto justifica la constitucionalidad de la norma
así,
“Caso en contrario del
análisis de las potestades fijadas en el literal e se aprecia que el
factor determinante del hecho generador se constituyen en los demás hechos que
se presenten en desarrollo de los objetivos del INVIMA, lo cual se constituye
en una abierta violación al artículo 338 de la
Carta Política, pues deja una gran ventana para que la entidad administrativa,
pueda gravar cualquier actuación con la tasa que nos ocupa, razón por la cual
las potestades establecidas en cabeza del INVIMA, conforme con este ‘literal e’
son exorbitantes al no fijar límites ni efectuar la definición específica de
los factores que generan el tributo.”
6. Universidad Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho
Fiscal de la Universidad Externado de Colombia participó en el proceso, para
solicitar que se declaren inexequibles los dos literales acusados por la demanda
de la referencia.[7]
En su criterio, en los partes acusados “[…] no se determina de manera clara
y precisa los hechos generadores que darían lugar al surgimiento de la
obligación, por lo cual llevaría a una indeterminación, por lo tanto, acarrea
de suyo una inconstitucionalidad, debido a que le entrega potestad al ente
administrativo que para el presente caso es el INVIMA, para que de manera libre
incluya a los demás hechos que den lugar al surgimiento de la misma,
competencia que de ninguna manera se encuentra ni se podría encontrar en cabeza
suya”.
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, mediante el concepto N° 5651 de octubre 17 de 2013, participó en el
proceso de la referencia para solicitar a la
Corte Constitucional que declare exequibles los dos literales acusados (c y e)
del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, en el primer caso de forma pura y simple
y en el segundo, de manera condicionada.
1. Con relación al primero de los literales,
el Procurador considera que si bien las expresiones no están determinadas, sin
son determinables, lo cual, a la luz de la jurisprudencia implica que no se
violen los principios de legalidad y certeza del tributo. Dijo el concepto al
respecto,
“En lo relacionado con
el primer caso, referente a los gastos adicionales a la realización de exámenes
de laboratorio para controlar la calidad de todos los productos médicos,
alimenticios o cosméticos que puedan tener impacto en la salud individual y
colectiva, en cuanto a constituirse como hechos generadores de la tasa de
recuperación de los costos por los servicios que presta el Instituto Nacional
de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, puede decirse que estos son
directamente determinables por el INVIMA a partir del contexto del literal c)
del artículo 4 de la Ley 399 de 1997, desde los puntos de vista científico y
técnico, como consecuencia del control de calidad concreto que se debe aplicar
en función del impacto que la calidad del bien sometido a control puede llegar
a tener en la salud individual y colectiva, especialmente cuando se tiene duda
de los mismos con respecto a su eficiencia, eficacia o efectividad. Dichas
dudas o los estándares internacionales de control de calidad pueden determinar
la necesidad de otros soportes técnicos o científicos adicionales a los
exámenes de laboratorio, tales como estudios o análisis estadísticos, o labores
de consultoría que permitan determinar, en forma integrada, la realidad en lo
referente a la viabilidad de consumo del bien objeto de control de calidad.
Por ejemplo, existen
medicamentos que pueden pasar las pruebas de laboratorio, pero que en otros
países ya están descontinuados por razones de calidad, especialmente por los
efectos colaterales que llegan a producir, en cuanto a resultar más nocivos
para la salud que la finalidad para la cual se destina o prescribe el
medicamento. Igual puede acontecer con productos alimenticios  o cosméticos.
Por tanto, lo
establecido en el literal c) del artículo 4 de la
Ley 399 de 1997, referente a los gastos adicionales a la realización de
exámenes de laboratorio para controlar la calidad de todos los productos
médicos, alimenticios o cosméticos que puedan tener impacto en la salud
individual y colectiva, en cuanto a constituirse como hechos generadores de la
tasa de recuperación de los costos por los servicios que presta el Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, se ajusta al orden superior
en lo que tiene que ver con el principio de certeza tributaria porque el hecho
generador es perfectamente determinable a partir del contexto de la norma legal
que lo contiene, lo cual se solicitará ser declarado judicialmente dentro del
presente proceso.”
2. En cuanto
al segundo de los numerales, la
Procuraduría General de la Nación estima que sí se presenta una afectación a los
principios de legalidad y certeza del tributo, pero dada la importancia de las
tasas en cuestión que dependen de esta disposición, en especial en el contexto
de los tratados de libre comercio, se solicita a la
Corte determinar el sentido del literal a partir de una ‘integración
normativa’ y declararlo exequible, siempre y cuando se interprete de acuerdo
con los parámetros establecidos por la
Corte. Dijo el concepto al respecto:
“[…] en relación  con
el segundo caso referente a lo regulado en el literal e) del artículo 4 de la
Ley 399 de 1997, en cuanto a aludir a los demás hechos generadores de la tasa
que cobra el INVIMA por sus servicios de vigilancia sanitaria y control de
calidad que se presenten en desarrollo de los objetivos de ese Instituto,
diferentes a los establecidos en los literales a), b), c) y d) del citado
artículo legal, si bien la redacción de esa norma pareciera genérica y, por
tanto, tendiera a comprometer el principio de certeza tributaria, la verdad es
que la misma permite determinar con claridad los hechos generadores por
remisión e integración normativa y por el contexto legal de la correspondiente
tasa.
En cuanto a la remisión
e integración normativa, se tiene que el artículo 245 de la
Ley 100 de 1993 creó el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos con la finalidad de ejecutar las políticas en materia de vigilancia
sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biológicos,
alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos,
odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por
biotecnología, reactivos de diagnóstico, y otros que puedan tener impacto
en la salud individual y colectiva, para lo cual el Gobierno Nacional
debe reglamentar el régimen de registros y licencias y el régimen de vigilancia
sanitaria y de control de calidad de los bienes y productos de que trata la
creación del INVIMA, […].
[…] las funciones del
INVIMA relacionadas con la vigilancia sanitaria y el control de calidad de bienes
y productos que tienen potencial impacto en la salud individual y colectiva se
encuentran reguladas en el Decreto 2078 de 2012, especialmente en sus artículos
2, 4 (numerales 1, 2, 12, 16, 17, 19), 14 (numeral 7), 19 (numerales 6, 8, 16,
20, 21), 20 (numerales 8, 14, 20, 26) , 21 (numerales 7, 17), 22 (numerales 2,
5, 6), 23 (numerales 1, 5).
De igual manera y como
lo tiene claro la Corte Constitucional por haber ejercido el pertinente control
judicial, los tratados de libre comercio que ha aprobado Colombia tratan temas
relacionados con el comercio de medicamentos y alimentos, además de incluir lo
referente a cosméticos por vía genérica de regulación, entre ellos el Acuerdo
de Promoción Comercial Colombia – los Estados Unidos de América aprobado
mediante la Ley 1143 de 2007, que permiten determinar los hechos generadores de
la tasa que cobra el INVIMA por el cumplimiento de sus funciones relacionadas
con la vigilancia sanitaria y el control de calidad de bienes y productos que
tienen potencial impacto en la salud individual y colectiva.
Por último, el contexto
de la Ley 399 de 1997 permite determinar los hechos generadores de la tasa que
cobra el INVIMA por el cumplimiento de sus funciones relacionadas con la
vigilancia sanitaria y el control de calidad de bienes y productos que tienen
potencial impacto en la salud individual y colectiva, especialmente en lo
referente al sujeto pasivo de la obligación tributaria y al manual de tarifas
que debe ser actualizado anualmente precisamente, por su condición de manual
y lo que esto implica en materia de actualizaciones, para materializar en forma
general, pública y transparente el principio de certeza tributaria referente a
los hechos generadores y a las tarifas de los mismos.
De no ser así, el país
correría un riesgo muy alto en materia de vigilancia sanitaria y el control de
calidad de bienes y productos que tienen potencial impacto en la salud
individual y colectiva por falta de recursos para ejercer dichos controles,
especialmente frente a los compromisos internacionales que ha adquirido la
república de Colombia en materia comercial, los cuales debe honrar en debida
forma so pena de las sanciones correspondientes.
Además de lo anterior,
se presentarían ineficiencias en la capacidad de vigilancia sanitaria y control
de calidad por tener que recurrirse al Congreso de la
República cada vez que se presente una novedad que tenga potencial impacto en
la salud individual y colectiva, con las vicisitudes que esto implica (lobby,
etc.), incluida la dilación procesal legislativa.
Por el contrario, los
demás hechos generadores de la tasa que cobra el INVIMA por sus servicios de
vigilancia sanitaria y control de calidad que se presenten en desarrollo de los
objetivos de ese Instituto, cuando se determinan por integración o remisión
normativa, se constituyen en un incentivo para que el sujeto pasivo esté muy
seguro de que su comportamiento económico se ajusta plenamente a la garantía de
la salud individual y colectiva.
Entonces, sí son
determinables los demás hechos generadores de la tasa que cobra el INVIMA por
el cumplimiento de sus funciones, de acuerdo con lo contemplado al respecto en
el literal e) del artículo 4 de la Ley 399 de 1997, pero bajo el entendido que
se trate únicamente de funciones relacionadas con la vigilancia sanitaria y el
control de calidad de bienes y productos que tienen potencial impacto en la salud
individual y colectiva, porque esa es la misión central que justifica la
creación y existencia de dicha entidad pública en el contexto de la
Constitución Política de 1991 y que se mantiene, para efectos tributarios, en
la referida Ley 399 de 1997.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como
las acusadas.
2. Problemas jurídicos planteados
2.1. La demanda de la referencia plantea
dos problemas jurídicos, similares entre sí, con relación a dos literales de
una disposición legal (art. 4°, Ley 399 de 1997). En ambos se acusa al Congreso
de la República de estar violando las reglas y principios constitucionales en
materia tributaria. El primer problema jurídico es el siguiente: ¿viola el
Congreso de la República los principios de legalidad y certeza del tributo al
establecer como hecho gravable de una tasa las expresiones ‘y demás gastos
que se requieran’, a pesar de que la propia norma dice que se refiere a los
gastos ‘para controlar la calidad de los productos contemplados, que puedan
tener impacto en la salud individual y colectiva’?[8]  El segundo
problema jurídico es  ¿viola el Congreso de la
República los principios de legalidad y certeza del tributo al establecer el hecho
gravable de una tasa con las expresiones ‘los demás hechos que se presenten
en desarrollo de los objetivos del Invima’ para controlar la calidad de los
productos allí contemplados?
2.2. Para resolver estas dos cuestiones la
Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre los principios de
legalidad y certeza del tributo, a propósito de contribuciones como las que se
estudian en el presente caso. Posteriormente definirá si a la luz de los
parámetros establecidos en la jurisprudencia, los apartes normativos acusados
violan o no los principios de legalidad y certeza del tributo. En este momento
se considerarán las propuestas presentadas por la
Presidencia de la República y por la
Procuraduría General de la Nación, en torno a las interpretaciones propuestas
y posibilidades de integración normativa, a propósito de los cargos presentados
en contra del segundo aparte normativo acusado.
3. Las leyes que establezca
contribuciones fiscales o parafiscales deben respetar los principios de
legalidad y certeza del tributo; reiteración de jurisprudencia
3.1. La jurisprudencia constitucional ha
establecido claramente las diferencias entre los impuestos, las tasas y las
contribuciones parafiscales.
3.1.1. Los impuestos, ha dicho esta Corporación,[9]  se cobran a todo ciudadano indiscriminadamente y no
a un grupo social, profesional o económico determinado; no guardan relación
directa e inmediata con un beneficio derivado  por el contribuyente; una
vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y
prioridades  distintos de los del contribuyente, establecidos en
democracia. Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse
mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se tiene en cuenta la capacidad de
pago del contribuyente, no se hace para regular la oferta y la demanda de los
servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte
social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. Por último, el recaudo
no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales del
Estado, para atender todos los servicios y necesidades que resulten
precisos.[10]
3.1.2. Las contribuciones
parafiscales, por su parte, están definidas en el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (art. 29) de la siguiente manera: “[son] contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del
propio sector”. Esta caracterización coincide con
la que les ha asignado la jurisprudencia de la
Corte a estas especies tributarias, por ejemplo en la sentencia C-490 de 1993,
citada previamente. En esa oportunidad se dijo que los rasgos definitorios de
las contribuciones parafiscales eran la obligatoriedad, singularidad y
destinación sectorial, que definió así: “[…] Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de
observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la
norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder
coercitivo para garantizar su cumplimiento. […] Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso
parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo
social o económico. […]
Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores
económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del
propio sector o sectores”.[11] Sin embargo,
conviene aclarar, respecto de esto último, que “[l]a destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector
que tributa los recursos parafiscales no impide que se beneficien personas que
no pertenecen a él”.[12]
3.1.3. Finalmente, las
tasas se identifican por las siguientes características: la prestación económica
necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; el cobro nace como
recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado,
directa o indirectamente, prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien
de dominio público. La retribución pagada por el contribuyente guarda
relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los
valores que se establezcan como obligación tributaria han de excluir la
utilidad que se deriva del uso de dicho bien o servicio y, aun cuando el pago
de las tasas resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de
interés público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el
contribuyente provoca su prestación. Así, las tasas se tornan forzosas a partir
de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado. El
pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos
admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas diferenciales).[13]
3.2. La jurisprudencia ha indicado desde su
inicio que el artículo 338 de la
Constitución Política establece dos mandatos centrales. (i) Por una parte
consagra el principio de representación popular en materia tributaria,
de acuerdo con el cual ‘no puede haber impuesto sin representación’;
por ello, sostuvo la Corte, “[…] la
Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación
pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las
contribuciones fiscales y parafiscales.”[14]
De otro lado, el artículo 338 de la
Constitución consagra el principio de la predeterminación de los tributos,
puesto que determina cuáles son los elementos mínimos que debe contener el acto
jurídico que impone la contribución para poder ser válido, es decir, tal acto
debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como
los hechos, las bases gravables y las tarifas. Para la
Corte, “la predeterminación de los tributos y el principio de
representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial,
ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los
gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe
establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos
esenciales para ser válido.”[15]
Ahora, los principios de representación popular en materia tributaria y de la
predeterminación de los tributos, vistos a la luz del resto de la
Carta Política, permiten la existencia de al menos dos tipos de leyes
tributarias; aquellas que imponen clara y directamente la contribución, en
todos sus elementos, y aquellas que lo hacen de manera general y autorizan a
una entidad territorial, de acuerdo con las competencias establecidas para tal
efecto.[16]
3.3. Esta posición ha sido reiterada en
varias ocasiones por la jurisprudencia. Recientemente, así se hizo en la
sentencia C-594 de 2010, en la cual se recogió lo dicho acerca del principio de
legalidad y certeza tributaria y del principio de reserva de ley en materia
tributaria, entre otros aspectos.[17]
La Sala indicó que el principio de certeza del tributo exige que los órganos
colegiados de representación popular fijen directamente los elementos del
tributo, con suficiente claridad y precisión.[18] Desatender
esta regla puede implicar inseguridad jurídica, o propiciar los abusos
impositivos de los gobernantes;[19]
o el fomento de la evasión ya que los contribuyentes obligados a pagar los
impuestos no podrían hacerlo, algo grave para las finanzas públicas y, en
consecuencia, para el cumplimiento de los fines del Estado.[20] Asimismo, la
Corte precisó que según:
“[…] la jurisprudencia
constitucional, el principio de certeza tributaria se vulnera no solamente con
la omisión en la determinación de los elementos esenciales del tributo, sino
también cuando en su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No
obstante, ha precisado esta corporación, que en tales eventos, la declaratoria
de inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable,
es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las
disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica
jurídica.[21]
Sobre las dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la declaración de
inexequibilidad de las normas tributarias por falta de claridad de las mismas, la
Corte puntualizó:
‘Las leyes
tributarias, como cualesquiera otras, pueden suscitar variados problemas
interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de
suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles,
por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una
interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos
esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y
que, en consecuencia, la norma vulnera la
Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la ley le
imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir - en general -
quién lo debe hacer y por qué.’[22]
”[23]
3.4. Pero la jurisprudencia no sólo ha
reconocido la facultad de las asambleas departamentales y los concejos
municipales para fijar directa y claramente, mediante ordenanzas y
acuerdos, los elementos del gravamen, por cuanto ello “[…] no se opone a la
naturaleza general y abstracta de las normas tributarias, a las cuales les
compete definir con ese carácter, tales elementos. De modo que, no es necesario
describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente
podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones.” También ha
reconocido que el Presidente de la República, en ejercicio del poder
reglamentario, tiene la facultad y el deber de precisar y concretar los
mandatos abstractos de la ley, para que hacer efectiva y real la voluntad
democrática. Ha dicho la Corte al respecto,
“El hecho de que sea
una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligación tributaria,
no implica que el Presidente de la República no pueda ejercer su potestad
reglamentaria, la cual no sólo es legítima, sino necesaria para ajustar a las
circunstancia reales de la Nación, las disposiciones generales impuestas por el
legislador.
La potestad
reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no contradice la
naturaleza de la rama ejecutiva del poder público, porque la función es la de
reglamentar, como acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de
la ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene el derecho-deber de
encauzarla hacía la operatividad efectiva en el plano de lo real. Ejercer esa
potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el hecho de
reglamentar una ley no equivale a legislar. Otra cosa es que el acto
reglamentario produzca, como deber ser, efectos jurídicos, lo cual es apenas
connatural a un estado de derecho, donde toda significación jurídica. Y es que
no están frente a frente la ley y la consecuencia de la potestad reglamentaria,
porque ambas integran el concepto de norma, con la diferencia cualitativa de
ser norma general la ley y norma particular el efecto de la reglamentación. El
ejecutivo no puede legislar -salvo que se trate de facultades extraordinarias o
de los estados de excepción de acuerdo con los términos de la
Constitución- pero sí puede regular, porque toda legislación es normativa,
pero no toda normatividad el legislativa, pues la norma es género y la ley es
especie.”[24]
3.5. En síntesis, los
principios de representación popular en materia tributaria y de la
predeterminación de los tributos, no demandan una precisión absoluta y
detallada de los elementos del tributo. Incluso, ha sostenido la
jurisprudencia, demostrar que una palabra es vaga o ambigua, no implica, per
se, comprobar una violación a la
Constitución Política. Para la jurisprudencia, es necesario, además, constatar
que esa vaguedad o ambigüedad es insuperable y que, por tanto, desconoce los
principios en cuestión. Por eso ha dicho la
Corte,
“La ambigüedad y
confusión de las expresiones que se utilicen en la descripción de los elementos
del tributo puede conducir a la declaración de inconstitucionalidad de los
preceptos respectivos, únicamente en aquellos casos en que no es posible, de
acuerdo con las reglas generales de interpretación de las leyes,
determinarlos.”[25]
3.6. La vaguedad, la ambigüedad o la
textura abierta son características del lenguaje, no problemas o desperfectos.
Las expresiones que no son claras y distintas no son un error o un problema,
son formas de ser de lenguaje.[26] En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido
expresamente que el uso de conceptos jurídicos indeterminados no está proscrito
en el orden constitucional vigente, señalando varios ejemplos en los que la
propia Carta Política hace uso frecuente de tales expresiones.[27] No obstante,
aclara la jurisprudencia, existen situaciones y contextos en los que el uso de
este tipo de expresiones no es aceptado constitucionalmente, porque, por
ejemplo, el grado de indeterminación afecte irrazonablemente una libertad (de
expresión, sindical o de ejercer profesión u oficio), compro­metiendo a la vez,
la autonomía personal y el libre desarrollo de las personas. Ese es el caso,
precisamente, de las normas de carácter penal y tributario, que si son
indeterminadas ponen en riesgo los derechos de las personas. En tales
contextos, por tanto, el uso de expresiones cuya característica sea ser vagas o
ambiguas no es dable, es un problema constitucional a resolver.
3.7. Así, la jurisprudencia ha recopilado
las más importantes reglas al respecto:[28]
(i) los órganos de representación popular deben señalar directamente los
sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las
obligaciones tributarias, con claridad y precisión (art. 338, CP);  (ii)
cuando el Congreso de la República autoriza a las entidades territoriales de
representación, los elementos del tributo serán establecidos por las ordenanzas
o los acuerdos;  (iii) el poder ejecutivo conserva su facultad para
reglamentar la ley tributaria y definir sus condiciones de aplicación, siempre
y cuando la disposición legal que se reglamente, identifique los elementos del
tributo, con claridad y precisión;  (iv) el uso de una expresión vaga o
ambigua en una norma que establece una obligación tributaria no implica, per
se, su inconstitucionalidad, ello sólo ocurre cuando la falta de claridad
sea insuperable; en otras palabras: “no se violan los principios de
legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está
determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella”,[29]
esto es, a partir de la voluntad democrática.
4. Análisis de constitucionalidad de los
literales c y e del artículo 4° de la
Ley 399 de 1997, a la luz de los principios de legalidad y certeza del tributo
La demanda de la referencia cuestiona dos
literales del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, ‘por la cual se crea una
tasa, se fijan unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia
de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, su cobro’, los cuales se ocupan de
establecer dos causales del hecho generador de la tasa.
4.1. El artículo 1° de la
Ley 399 de 1997 se ocupa de establecer la creación de una tasa, en los
siguientes términos: ‘se establece una tasa para recuperar los costos de los
servicios prestados por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos, Invima, organismo competente para la expedición de Registros
Sanitarios, para la producción, importación o comercialización de medicamentos,
productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos
médico quirúrgicos, odontológicos productos naturales, homeopáticos y los
generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico y los demás que puedan
tener impacto en la salud individual y colectiva.’. El artículo 2° consagra
el sujeto activo de la tasa,[30]
el tercero, el sujeto pasivo;[31]
el cuarto, los hechos generadores; el quinto, la base para la liquidación de la
tasa;[32]
y el sexto, el método para la determinación de las tarifas.
4.2. Los literales acusados del artículo 4°
se refieren pues a los siguientes hechos generadores:
“Artículo 4º. Hechos generadores. Son hechos generadores de la tasa que se establece en esta ley, los
siguientes:
[…]
c) La
realización de exámenes de laboratorio y demás gastos que se requieran
para controlar la calidad de los medicamentos, productos biológicos, alimentos,
bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos,
odontológicos, productos naturales, homeopáticos y los generados por
biotecnología, reactivos de diagnóstico y los demás que puedan tener impacto en
la salud individual y colectiva;
[…]
e) Los
demás hechos que se presenten en desarrollo de los objetivos del Invima.”[33]
4.3 En el primero caso, la
Sala considera que el aparte normativo acusado, si bien emplea expresiones que
comportan un cierto grado de indeterminación, no impide establecer a las
personas, a partir de los dispuesto en la misma norma legal, cuáles son los
hechos generadores a los que se hace referencia.
4.3.1. En efecto, las expresiones ‘y
demás gastos que se requieran’ acusadas por la demanda, tienen un grado
importante de indeterminación de vaguedad y ambigüedad. Es una fórmula
legislativa que no determina de forma precisa cuáles son los gastos que podrán
dar lugar a una tasa. Usa palabras que no tienen un sentido preciso y único,
sino que dejan abiertas muchas posibilidades y casos que podrían ser entendidas
como ejemplos concretos de ‘demás gastos que se requieran’. En tal sentido, la
demanda alega que se violan las reglas y principios constitucionales en materia
tributaria, al usar estas expresiones en la ley, pues se afectan los principios
legalidad y certeza del tributo. Por una parte, se estaría
abriendo un espacio para que sean las autoridades administrativas las que
definan los hechos generadores de la tasa, y no la ley, como producto de una
deliberación en democracia en el Congreso, en el foro de representación
política de la República. Es decir, la demanda considera, estas tasas, cobradas
con base en hechos gravables creados por la autoridad administrativa, a partir
del espacio que genera la indeterminación de las expresiones acusadas,
desconocerían que en todo estado de derecho, no hay impuestos sin
representación.
4.3.2. No obstante, de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional, constatar el uso de una expresión vaga o ambigua
en una norma que establece una obligación tributaria no implica, per se,
su inconstitucionalidad, tal como se dijo previamente. Esto ocurre sólo cuando
la falta de claridad es insuperable, esto es, cuando no son expresiones
determinadas, ni determinables. Lo que ocurre en cambio con las expresiones del
literal (c) [art. 4°, Ley 399 de 1997] acusadas, es que si bien no determinan
de forma clara y precisa el hecho generador, leídas en contexto sí se
constituyen en un criterio cierto para establecer, de forma clara y precisa,
cuál es el hecho generador.
En dicho texto, las expresiones ‘los
demás gastos que se requieran’ se ven acotadas por las siguientes
expresiones del literal, a saber: ‘para controlar la calidad’ de una
serie de productos, que tienen como característica común ‘tener impacto en
la salud individual y colectiva’. Esto es, los hechos generadores, sólo
pueden ser aquellos gastos que se requieran para controlar la calidad de tales
productos. En tal medida, el hecho generador no puede ser algo distinto a un
gasto que haya tenido por objeto el control de la calidad. Además, el hecho generador
de la tasa, no puede referirse a un producto que no esté consignado en la lista
del literal, o que no tenga impacto en la salud individual y colectiva. De
forma similar, la tasa no se genera por un gasto de un procedimiento ‘útil’ o
‘suntuario’ para controlar la calidad del respectivo producto, tiene que
requerirse.
4.3.3. Ahora bien, podría alegarse que si
bien el contexto normativo permite determinar las expresiones acusadas, esto no
se hace de manera precisa y detallada. Para la
Sala el argumento no es de recibo, pues, como lo ha dicho la jurisprudencia,
el poder ejecutivo conserva su facultad constitucional para reglamentar la ley
tributaria y definir sus condiciones de aplicación, por supuesto, siempre y
cuando la disposición legal que se reglamente, identifique los elementos del
tributo, con claridad.
4.3.4. En consecuencia, la
Sala considera que las expresiones acusadas del literal (c) del
artículo 4° de la Ley 399 de 1997 dentro del presente proceso (‘y demás
gastos que se requieran’) no violan los principios de legalidad y certeza
del tributo, puesto que si bien tienen un grado importante de vaguedad y
ambigüedad, leídas en contexto permiten determinar de forma clara y precisa
cuáles son los hechos generadores de la tasa. Por tanto, se declararán
exequibles esas expresiones, de acuerdo con los cargos analizados.
4.4. En el segundo caso, la
Sala considera que el aparte normativo acusado sí emplea expresiones con un
alto grado de indeterminación que impiden establecer a las personas cuáles son
los hechos generadores a los que se hace referencia, a partir de los dispuesto
en la misma norma legal.
4.4.1. El literal (e) hace referencia, como
hecho generador de la tasa en cuestión,  ‘los demás hechos que se presenten
en desarrollo de los objetivos del Invima’. En el presente caso la
indeterminación del texto es evidente. Pero, además, no se advierte que, leído
en contexto tal vaguedad y ambigüedad pueda ser superada. En el caso anterior,
el hecho generador era un gasto, se determinaba de alguna forma. En cambio en
este caso no son los demás pagos, sino los demás hechos. Es decir, para
describir el ‘hecho generador’ el legislador decidió usar la misma palabra:
‘hecho’ Así de amplia y general.
La única limitación a que ‘hecho’ pueda
referirse el literal es a que éstos se presenten ‘en desarrollo de los
objetivos del INVIMA’. Se trata de una determinación del tipo de hechos que dan
lugar a la tasa en cuestión, precisando, por ejemplo, que no se genera por
actos realizados en la consecución de los objetivos de otra institución
diferente al INVIMA. No obstante, esta determinación no es suficiente para
satisfacer las exigencias democráticas y de seguridad jurídica que impla el
respeto a los principios de legalidad y certeza del tributo.
4.4.2. En algunas de las intervenciones se
considera que los hechos generadores de la tasa, según el literal e, no
son determinados en el texto, pero sí son determinables en el ordenamiento
jurídico, como lo anota el señor Procurador General de la
Nación que considera, expresamente,  que la disposición acusada “[…] permite
determinar con claridad los hechos generadores por remisión e integración
normativa y por el contexto legal de la correspondiente tasa”. Por ejemplo,
en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993[34]
y en el artículo 2° del Decreto 2078 de 2012.[35]
Para la
Sala no es aceptable la propuesta. Lejos de establecer criterios precisos, la
normatividad en cuestión a la que se hace remisión abre la posibilidad para que
cualquier ‘hecho’ que ‘se presente en desarrollo’ de ‘la
ejecución de las políticas’ sobre ‘vigilancia sanitaria y control de
calidad’ de los productos que puedan tener impacto en la salud individual y
colectiva como medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas,
cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos,
productos naturales homeopáticos y los generados por biotecnología y reactivos
de diagnóstico. La indeterminación es ciertamente alta. El hecho generador,
según estos textos, es cualquiera que se requiera para ‘la ejecución de las
políticas’. Es decir, el artículo 245 de la
Ley 100 de 1993 no define con claridad y precisión el hecho generador, un
tanto puede ser cualquiera que se presente ‘en desarrollo’ de la
ejecución de las políticas indicadas. Es sin duda un sentido no determinado y
no determinable.
En el caso del artículo 2° del Decreto 2078
de 2012, una norma reglamentaria, no legal, además de mantenerse la ambigüedad
y la vaguedad del texto del artículo 245 de la
Ley 100 de 1993, éstas se aumentan. En efecto, mientras que a partir del
artículo legal se debe entender que el hecho generador, de la tasa en cuestión,
puede ser cualquier ‘hecho’ que ‘se presente en desarrollo’ de ‘la
ejecución de las políticas’ sobre ‘vigilancia sanitaria y control de
calidad’ de los productos que puedan tener impacto en la salud individual y
colectiva, la norma reglamentaria añade un objetivo adicional ‘actuar como
institución de referencia nacional en materia sanitaria’. Es decir, a
partir del Decreto 2078 de 2012 también se podría concluir que el hecho
generador de la tasa en cuestión puede ser cualquier ‘hecho’ que ‘se
presente en desarrollo’ de tener que ‘actuar como institución de
referencia nacional en materia sanitaria’.
Así, ni el artículo 245 de la
Ley 100 de 1993 permite determinar con claridad el hecho generador establecido
en el literal (e) del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, ni el artículo 2° del
Decreto 2078 de 2012 que, además, es una regla que no fue adoptada por un
cuerpo de representación democrática.
4.4.3. Ahora bien, algunos intervinientes,
como la Presidencia de la República sugieren que el problema se resuelve si la
expresión ‘hechos’ contenida en el literal (e) se interpreta como ‘servicios’.
Pero en realidad, esta defensa demuestra que la violación a los principios de
legalidad y certeza del tributo sí existe. El texto no define el hecho de
manera clara y precisa y, se sugiere, que sea vía interpretación que se
establezca un parámetro distinto al textual. Esto es, se alega que no hay
riesgo de afectación de los derechos, porque la norma se refiera a cualquier
‘hecho’, y se podrá interpretar que se hace referencia a ‘servicio’.
Precisamente, los principios de legalidad y certeza del tributo pretenden
asegurar a las personas el derecho a conocer las normas tributarias y poder
determinar cuáles son sus obligaciones en tal sentido, a partir de los textos
aprobados democráticamente, y no que esta garantía constitucional dependa de
una determinada interpretación.
4.4.4. La propuesta de la
Procuraduría General de la Nación es que la
Corte Constitucional declare exequible el literal (e), sólo si se establece un
condicionamiento que surja de la remisión normativa que hace la propia disposición
acusada. Esta opción tampoco es de recibo para la
Sala. Se entiende la legítima preocupación por la defensa del orden
establecido por parte del Ministerio Público, pero hay varias razones para no
aceptar dicho planteamiento: el literal (e) no hace un reenvío a una norma
concreta, sino a cualquier disposición jurídica que se refiera a los objetivos
del INVIMA. Como se mostró, no se trata de normas que definan y precisen el
sentido de los hechos generadores, sino que los hacen más vagos y ambiguos y
finalmente las decisiones en las que se realiza una integración normativa son
excepcionales y, por principio, no referidas a ámbitos en los que existe una
clara reserva de ley,  como ocurre en el campo del derecho tributario o del
derecho penal.
Tener que declarar una norma exequible, si
se condiciona su interpretación a dicha integración normativa, es la prueba de la
violación a los principios de legalidad y certeza del tributo. En efecto, el
Ministerio Público, participó en el proceso de la referencia para solicitar la
exequibilidad de ambos literales, advirtiendo que en el primer caso se debe
hacer de forma pura y simple, en tanto que en el segundo, de manera
condicionada. En la medida en que los derechos de las personas están en riesgo,
debido al alto grado de indeterminación de las expresiones usadas por la norma,
la Procuraduría sugiere que se declare la exequibilidad, pero bajo el
entendido que “los demás hechos generadores de la tasa que cobra el INVIMA
por sus servicios de vigilancia sanitaria y control de calidad que se presenten
en desarrollo de los objetivos de ese Instituto aluden únicamente a funciones
relacionadas con la vigilancia sanitaria y el control de calidad de bienes y
productos que tienen potencial impacto en la salud individual y colectiva.”
No obstante, como se indicó, el parámetro
establecido por la jurisprudencia es que no se violan los principios de
legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está
determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de la ley
misma, no de una interpretación dada en sede de constitucionalidad y obligada a
las personas por los efectos erga omnes. Por respeto al principio de
representación democrática y legalidad de los tributos, cuando una norma es incierta,
no determinable, no puede la Corte determinarla porque en un estado social y
democrático de derecho, por ningún motivo, puede haber impuestos sin
representación. La Corte Constitucional considera que existen casos en que
procede condicionar una norma legal de carácter tributario, pero también
considera que debe ser especialmente reacia a hacerlo, cuando el
condicionamiento pretende definir el sentido de un texto legal tributario vago
y ambiguo, que debió fijarse de forma clara y precisa, en un foro democrático
representativo, esto es, en el Congreso de la
República o en alguno de los cuerpos de representación política territorial,
cuando corresponda.
4.4.5. Por tanto, la
Corte Constitucional declarará la inexequibilidad del literal (e) de
artículo 4° de la Ley 399 de 1997, por desconocer los principios de legalidad y
certeza del tributo, en tanto las expresiones empleadas (los demás hechos
que se presenten en desarrollo de los objetivos del Invima), no son
determinados ni determinables, a partir de los parámetros legales. Su grado de
indeterminación es tan alto, que pone en riesgo la seguridad jurídica y las
garantías democráticas constitucionales. En consecuencia se declarará
inexequible el segundo aparte acusado.
5. Conclusión
La Sala considera
(i) el uso de una expresión vaga o ambigua en una norma que establece una
obligación tributaria no implica, per se, su inconstitucionalidad, ello
sólo ocurre cuando la falta de claridad sea insuperable; (ii) el que una norma se pueda declarar constitucional, pero sólo si se
obliga a una determinada interpretación, no es una solución, es una prueba de
la violación de los principios de legalidad y certeza del tributo. Asimismo (iii)
se reitera que el poder ejecutivo tiene la facultad para reglamentar la ley
tributaria y definir sus condiciones de aplicación, de acuerdo con el orden
constitucional vigente, siempre y cuando la disposición legal que se
reglamente, identifique los elementos del tributo, con claridad y precisión.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones ‘y demás gastos que se requieran’ del literal
(c) del artículo 4° de la Ley 399 de 1997, por los cargos analizados.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE
el literal (e) del artículo 4° de la
Ley 399 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Auto de 2 de septiembre de 2013.
[2] Se resaltan los apartes demandados.
[3] Demanda de inconstitucionalidad, Expediente, folios 1
a 18.
[4] Expediente, folios 213 a 222.
[5] Expediente, folios 197 a 201.
[6] El presidente del Instituto, Juan Rafael Bravo Arteaga, informó que
el concepto había sido elaborado con la ponencia del abogado Harold Ferney
Parra Ortiz y aprobado según los procedimientos y reglas establecidas.
Expediente, folios 181 a 189.
[7] Expediente, folios 190
a 196.
[8] Los productos son: medicamentos, productos biológicos, alimentos,
bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos,
odontológicos, productos naturales, homeopáticos y los generados por
biotecnología, reactivos de diagnóstico y los demás que puedan tener impacto en
la salud individual y colectiva.
[9] Ver al respecto la sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón.
Unánime). En esa sentencia, la Corte definía si la cuota de fomento panelero
violaba la prohibición de rentas nacionales con destinación específica (CP art.
359), y concluyó que no, porque tal prohibición tenía un ámbito de aplicación
limitado a las rentas nacionales derivadas del recaudo de impuestos, y no de
las contribuciones –como era el caso de la cuota de fomento-. En tal contexto,
caracterizó los impuestos como se señala en el cuerpo de esta providencia. Al
respecto ver también, Sentencia C-228 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
Unánime). En ese caso, la Corte debía definir, entre otros puntos, si un
gravamen era un impuesto o una contribución parafiscal, y para ello tuvo en
cuenta que los impuestos se caracterizan así: “[…] Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene una vocación general, lo cual
significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho
generador; (ii) No guardan una relación directa e
inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas
generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede
disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y
presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni
discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a
través de la jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del
contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse
implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de
carácter general”.
[10] Al respecto, ver la sentencia C-528 de 2013 (MP. María Victoria
Calle Correa).
[11] Sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro
Martínez Caballero. Unánime). En esa ocasión la
Corte Constitucional debía decidir si la cuota de fomento cerealista violaba
la prohibición de rentas con destinación específica. Para resolver ese punto, la
Corporación primero mostró que se trataba de una contribución parafiscal, y
con ese propósito caracterizó de la manera que acaba de mencionarse esta
especie tributaria. Luego de ello dijo que no se violaba la citada prohibición,
por no ser aplicable a estas contribuciones.
[12] Y continuó: “[…] Es
lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Café destinadas a
mantener el "equilibrio social y económico de la población radicada en
zonas cafeteras": escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos,
acueductos, redes eléctricas, redes telefónicas, etc.  Los habitantes de
las zonas cafeteras, ya vivan en los campos o en ciudades o aldeas, lo mismo
que los dueños de predios ubicados en tales zonas pero no dedicados al cultivo
del café, reciben los beneficios de las obras hechas por los cafeteros, aunque
no están gravados por esta contribución parafiscal. Pero esto es lógico e
inevitable: sería absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas
no contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas,
puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo,  esto no desvirtúa el
principio de la destinación en beneficio de los productores de café: de una
parte, ellos mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida
en que se logra el equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se
garantiza la paz y se mantiene un clima  que permite el trabajo ordenado y
fructífero de los cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo
esto, siguiendo un criterio de solidaridad social”. Sentencia C-152 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes
Muñoz y Alejandro Martínez Caballero). En ese caso la
Corte Constitucional declaró inexequibles unas normas que contemplaban un
gravamen a los importadores de productos de origen
agropecuario y pesquero, con destino al sector
agropecuario y pesquero. Sostuvo que no era inconstitucional beneficiar al
sector y simultáneamente a personas ajenas al mismo, pero sí cobrarles la cuota
a quienes “[…] no pertenecen a las asociaciones de
productores agropecuarios o pesqueros, no tienen intereses comunes con ellos,
no reciben servicios ni participan de los beneficios que tales asociaciones
proporcionan a sus miembros”.
[13] Sentencia C-465 de 1993 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell). La
Corte debía decidir, como parte del problema, si un tributo recaudado por una
Superintendencia era impuesto o tasa, y concluyó que una tasa. Entonces definió
las tasas en términos coincidentes con los que acaban de señalarse: “[…] Son aquellos ingresos
tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen
exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público
correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los
costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este
servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que
lo presta. || Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el
Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón
suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin
que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. ||
La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata
de compensar en un valor igual o inferior, exigido de
quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él. || Bien
importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o
social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o
inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por
tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con
sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.”
[14] Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1995 (MP Alejandro
Martínez Caballero); en este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar
exequible el artículo 29 de la Ley 105 de 1993, acerca de la sobretasa al
combustible automotor.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1995 (MP Alejandro
Martínez Caballero).
[16] Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1995 (MP Alejandro
Martínez Caballero); se consideró al respecto: “[…] la
Corte considera que es necesario distinguir  entre las leyes que crean una
contribución y aquellas que simplemente autorizan a las entidades territoriales
a imponer tales contribuciones. En el primer caso, en virtud del principio de
la predeterminación del tributo, ley debe fijar directamente los elementos de
la contribución, mientras que en el segundo caso, la ley puede ser más general,
siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las
asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos
de la contribución. […]”.
[17] Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas
Silva); en este caso se estudiaron normas legales sobre transferencias del
sector eléctrico.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas
Silva).
[19] Al respecto, se retoma lo dispuesto en la sentencia C-084 de 1995,
previamente citada.
[20] Al respecto, se siguió lo decidido en la sentencia C-488 de 2000
(MP Carlos Gaviria Díaz).
[21] Ver, ibídem.
[22] Corte Constitucional, sentencia C-253 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz). En esta oportunidad la Corte resolvió una acusación contra la
Ley 89 de 1993 ‘Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y
lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado’, consistente en que esta no
determinaba directamente el sujeto pasivo de la contribución denominada cuota
de fomento ganadero y lechero ni precisaba con claridad el hecho gravable. La
Corte no declaró la inexequibilidad de la disposición que la establecía, pues
estimó que de su estudio era posible derivar interpretación razonable sobre su
contenido y alcance.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas
Silva).
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo
Mesa).  En esta oportunidad se demandaban las normas que establecían la tarifa,
los responsables y los hechos gravados con el impuesto sobre  las ventas. Esta
sentencia ha sido reiterada, entre otras, en la sentencia C-594 de 2010 (Luis
Ernesto Vargas Silva).
[25] Corte Constitucional, sentencia C-488 de 2000 (MP Carlos Gaviria
Díaz); dijo la sentencia al respecto: “El principio de certeza de la
obligación tributaria. Este principio, que se deriva del de
legalidad de los tributos, juega un papel de trascendental importancia para
efectos de la aplicación y cumplimiento de las disposiciones que consagran
obligaciones fiscales. Si la norma creadora del tributo no establece con
suficiente claridad y precisión los elementos esenciales del mismo no sólo
genera inseguridad jurídica sino que fomenta la evasión, pues los
contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que
repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento
de los fines del Estado.  ||  Dicha situación también se prestaría para abusos
y arbitrariedades pues en últimas quien vendría a definir tales elementos
serían las autoridades administrativas encargadas de exigir su cumplimiento, lo
cual no se aviene con el ordenamiento constitucional.”
[26] Siguiendo al jurista Genaro Carrió, la jurisprudencia ha señalado
al respecto: “Se entiende que una expresión es ‘ambigua’ cuando ‘(…)
puede tener distintos significados según los diferentes contextos en que vaya
insertada, o bien que en una misma palabra puede tener distintos matices de
significado en función de esos contextos diversos’. Tal es el caso, por
ejemplo, de expresiones como ‘libertad’ o ‘autonomía’. Por otra parte, una
expresión es vaga cuando ‘(…) el foco de significado es único y no
plural ni parcelado, pero [su modo de empleo] hace que sea incierta o dudosa la
inclusión de un hecho o de un objeto concreto dentro del campo de acción de
ella.’ Este sería, por ejemplo, el caso de la expresión civil ‘precio serio’;
en ocasiones es fácil saber cuándo un precio es serio o no, pero en muchas
otras no lo será tanto, esos casos difíciles, dice la doctrina, caerían en una
‘zona de penumbra’. Finalmente, toda expresión, aunque no sea ambigua ni
vaga, tiene una ‘textura abierta’, por lo que, eventualmente, puede
perder sus atributos de precisión, enfrentándose a casos en el que su uso puede
presentar ‘perplejidades o desconciertos legítimos’. Tal es el caso, por
ejemplo, de la expresión ‘incesto’, que si bien está clara y precisamente definida
en la actualidad, se enfrentará a casos en los que su uso será polémico, como
consecuencia de las nuevas tecnologías de reproducción.” Corte Constitucional,
sentencia C-350 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa; SV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Nilson Elías Pinilla Pinilla).
[27] La Corte ha señalado que es  “[…] normal que la
Constitución emplee constantemente expresiones con un alto grado de ambigüedad
o vaguedad. De los muchos ejemplos que existen, cabe mencionar algunos:  ‘dignidad’
(arts. 1°, 42, 53, 70, y 175); ‘bien común’ (arts. 133, 333); ‘buenas’
relaciones laborales (art. 56), ‘buena fe’ (arts. 83, 268), ‘buen
crédito’ (arts. 232.4, 255), ‘buena conducta’ (art. 233), la ‘buena
marcha’ del municipio (art. 315), ‘interés general’ (art.1°), ‘interés
social’ (arts. 51, 58, 62, 333 y 365), ‘interés colectivo’ (art. 86)
o ‘interés nacional’ (art. 81), sólo por citar algunos ejemplos.  ||  En
particular, la Corte resalta el uso de la expresión ‘moral’ en la
Constitución. De acuerdo con la
Carta Política:  (i) por sentencia judicial, se puede declarar
extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la ‘moral
social’ (art. 34, CP);  (ii) es un derecho fundamental de todo menor
la protección de la ‘violencia moral’ (art. 44, CP);  (iii) uno
de los fines por los que debe propender la educación es la mejor ‘formación
moral’ de los educandos (art. 69, CP);  (iv) las acciones populares
protegen, entre otros valores jurídicos, la ‘moralidad pública’ (art.
88, CP); (v) las ‘situaciones de carácter moral’ inhiben a los
congresistas para participar en el trámite de asuntos (art. 182, CP); (vi)
la ‘moralidad’ es un principio que fundamenta la función administrativa
(art. 209, CP);  (vii) la fuerza pública no puede dirigir peticiones,
salvo, entre otras razones, con asuntos relacionados con la ‘moralidad’
del respectivo cuerpo (art. 219, CP).” Corte Constitucional, sentencia
C-350 de 2009.
[28] Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010
(Luis Ernesto Vargas Silva).
[29] Corte Constitucional, sentencia C-594 de 2010 (Luis Ernesto Vargas
Silva).
[30] Artículo 2°, Ley 399 de 1997: ‘El sujeto activo de la tasa o
contribución será el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos,-Invima-, establecimiento público, adscrito al Ministerio de Salud.
||  El Invima recaudará esta tasa directamente o a través de otras entidades.’
[31] Artículo 3°, Ley 399 de 1997: ‘El pago de la tasa o contribución
creada por esta ley estará a cargo de la persona natural o jurídica que
requiera la expedición, modificación y renovación del registro sanitario para
producir, importar, distribuir o comercializar medicamentos, productos
biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico
quirúrgicos, odontológicos, productos naturales, homeopáticos y los generados
por biotecnología, reactivos de diagnóstico y los demás que puedan tener
impacto en la salud individual y colectiva, de conformidad con lo establecido
en la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones legales.’
[32] Artículo 5°, Ley 399 de 1997: ‘Artículo 2°, Ley 399 de 1997: “El
sujeto activo de la tasa o contribución será el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos,-Invima-, establecimiento público,
adscrito al Ministerio de Salud.  ||  El Invima recaudará esta tasa
directamente o a través de otras entidades.’
[33] Se resaltan los apartes demandados.
[34] Ley 100 de 1993, artículo 245.- El Instituto de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos. Créase el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos INVIMA, como un establecimiento público del orden
nacional, adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, patrimonio
independiente y autonomía administrativa, cuyo objeto es la ejecución de las
políticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de
medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos,
dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales
homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico, y
otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva.  ||  El
Gobierno Nacional reglamentará el régimen de registros y licencias, así como el
régimen de vigilancia sanitaria y control de calidad de los productos de que
trata el objeto del Invima, dentro del cual establecerá las funciones a cargo
de la nación y de las entidades territoriales, de conformidad con el régimen de
competencias y recursos.  ||  Parágrafo. A partir de la vigencia de la presente Ley, la facultad para la
formulación de la política de regulación de precios de los medicamentos de que
goza el Ministerio de Desarrollo Económico, de acuerdo con la
Ley 81 de 1987, estará en manos de la
Comisión Nacional de Precios de los Medicamentos.  ||  Para tal efecto, créase
la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos compuesta, en forma
indelegable, por los Ministros de Desarrollo Económico y Salud y un delegado
del Presidente de la República. El Gobierno reglamentará el funcionamiento de
esta Comisión.  ||  Corresponde al Ministerio de Desarrollo hacer el
seguimiento y control de precios de los medicamentos, según las políticas
fijadas por la comisión.  ||  Corresponde al Ministerio de Salud el desarrollo
de un programa permanente de información sobre precios y calidades de los medicamentos
de venta en el territorio nacional, de conformidad con las políticas adoptadas
por la Comisión.”
[35] Decreto 2078, artículo 2°.- Artículo 2°. Objetivo. El Invima
tiene como objetivo actuar como institución de referencia nacional en materia
sanitaria y ejecutar las políticas formuladas por el Ministerio de Salud y
Protección Social en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de
los medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos,
dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales
homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico, y
otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva de
conformidad con lo señalado en el artículo 245 de la
Ley 100 de 1993 y en las demás normas que la modifiquen, adicionen o
sustituyan.