C-199-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-199/94
PARTICIPACION
EN POLITICA
La
constitucionalidad de la norma (art. 10 Decreto 2400/68) fue objeto de estudio
por parte de esta Corte, la cual, mediante Sentencia C-454 del 13 de octubre de
1993, declaró que la parte del precepto en cuya virtud se sancionaban sin
discriminación las conductas que implicaban participación en política era
exequible en lo referente a los empleados contemplados en la prohibición del
artículo 127, inciso 2º, de la Constitución, e inexequible en lo concerniente a
los no cobijados por aquélla.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente D-453
Acción
de inconstitucionalidad contra el artículo 30 (inciso final) de la Ley 27 de
1992.
Actor:
FIDEL CASTRO MURILLO
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del 21 de abril de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
FIDEL
CASTRO MURILLO, ciudadano colombiano, ha ejercido acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 30 (inciso final) de la Ley 27 de 1992.
Puesto
que se han cumplido en su integridad los requisitos y trámites que indica el
Decreto 2067 de 1991 y se ha recibido el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a resolver.
II.
TEXTO
La
disposición acusada dice textualmente:
"Artículo
30. De la vigencia
Esta
Ley rige a partir de su publicación y modifica en lo pertinente los decretos
leyes 2400 y 3074 de 1968, el decreto reglamentario 1950 de 1973, la ley 13 de
1984, el decreto reglamentario 482 de 1985, la Ley 61 de 1987, el decreto
reglamentario 573 de 1988 y las demás disposiciones que le sean contrarias con
excepción de las normas existentes sobre la materia en el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá.
El artículo 10º del Decreto Ley 2400 de 1968
continuará vigente en todas sus partes y para todos sus efectos, a partir de la
vigencia de esta ley". (Se subraya lo demandado).
III.
LA DEMANDA
Dice
el actor:
"La
Constitución Política de Colombia de 1991, establece entre sus principios el de
la participación ciudadana en todas las decisiones nacionales dentro de algunas
reglamentaciones que en ningún momento se pueden constituir en prohibiciones a
la misma Constitución y menos con el argumento de que existen leyes anteriores
a la Constitución que prohiban determinado derecho otorgado por la Constitución
de 1991 porque es violatorio de la Carta en su artículo 380 que taxativamente
dice: "Queda derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus
reformas..." Es claro entonces que esos decretos leyes que conformaban o
hacían parte de la Constitución anterior quedaron derogados por lo menos en lo
que fueran contrarios a la actual Constitución de 1991, como lo establece
claramente en el artículo 4º de la misma Carta: "La Constitución es norma
de normas... caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra
norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales".
Por
los argumentos anteriores expresamos que el Congreso de la República pasó por
encima de la Constitución de 1991 al aprobar la Ley 27 de 1992, en su artículo
30 en último inciso, lo siguiente; "El artículo 10º del Decreto Ley 2400
de 1968, continuará vigente en todas sus partes y para todos sus efectos, a
partir de la vigencia de esta Ley".
El
mencionado artículo del Decreto Ley 2400/68, precisamente prohibe la
participación de todos los empleados del Estado en movimientos políticos y en
las controversias de la misma índole, pero obviamente por esta razón planteamos
que viola flagrantemente la Carta Política de Colombia, pues ésta en su
artículo 40 numerales 1 y 3 del Título II de los Derechos, las garantías y los
deberes en su Capítulo I de los Derechos Fundamentales establece como un
derecho fundamental de todos los ciudadanos colombianos el derecho de elegir y
ser elegido al igual que constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin limitación alguna, en este estado de situaciones vemos que no nos
prohiben a los trabajadores del Estado para tomar participación en los partidos
y movimientos políticos tan solo por el hecho de ser ciudadanos colombianos,
más sin embargo siendo concordantes con la Constitución de 1991 en su artículo
127 estableció en forma expedita los empleados para los que les esta prohibida
la participación en partidos y movimientos políticos o en las controversias de esta
índole, planteando incluso que para los demás empleados les está permitido
este derecho constitucional que no puede ser violentado por una Ley de la
República".
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
El
Procurador General de la Nación, en concepto rendido el 10 de diciembre de
1993, solicita a la Corte que declare inexequible la norma acusada en cuanto se
refiere a los empleados no contemplados en la prohibición del artículo 127 de
la Constitución y exequible en cuanto hace a los no cobijados por ella.
Después
de transcribir apartes de la Sentencia C-454 de 1993, proferida por esta
Corporación, dice principalmente la Procuraduría:
"Según
la Corte, la citada norma es inconstitucional en lo que se refiere a los
empleados no contemplados en la prohibición del artículo 127, inciso 2º de la
Constitución, y exequible en cuanto concierne a los comprendidos por la
mencionada prohibición constitucional.
Siendo
esto así, entiende el Procurador que el último inciso del artículo 30 de la Ley
27 de 1992, de acuerdo con el cual se prolonga la vigencia del artículo 10º del
Decreto 2400 de 1968, en todas sus partes y para todos sus efectos, debe ser
interpretado en armonía con la mencionada decisión de la Corte Constitucional.
De tal manera, que resultará exequible en cuanto atañe a los servidores
contemplados en la prohibición contenida en el segundo inciso del artículo 127
constitucional, e inexequible en cuanto hace relación a los empleados no
mencionados en dicha disposición superior".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta
Corporación es competente para decidir de manera definitiva sobre la demanda en
referencia, pues el precepto que ha sido acusado hace parte de una ley de la
República (artículo 241-4 de la Constitución Política).
La norma examinada
Mediante
el último inciso del artículo 30 de la Ley 17 de 1992 se ratifica expresamente
la vigencia del artículo 10º del Decreto Ley 2400 de 1968, cuyo texto, en la
parte pertinente, es como sigue:
"Así
mismo a los empleados les está prohibido, sin perjuicio de ejercer libremente
el derecho del sufragio, desarrollar actividades partidistas. Se entiende por
tales: aceptar la designación o formar parte de directorios y comités de
partidos políticos aun cuando no se ejerzan las funciones correspondientes;
intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los
partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar
por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la
misma naturaleza; tomar en cuenta la filiación política de los
ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones
en contra; coartar por cualquier clase de influencia o presión la libertad de
opinión o de sufragio de los subalternos".
La
constitucionalidad de la norma que se acaba de citar fue objeto de estudio por
parte de esta Corte, la cual, mediante Sentencia C-454 del 13 de octubre de
1993, declaró que la parte del precepto en cuya virtud se sancionaban sin
discriminación las conductas que implicaban participación en política
(subrayada en el texto) era exequible en lo referente a los empleados
contemplados en la prohibición del artículo 127, inciso 2º, de la Constitución,
e inexequible en lo concerniente a los no cobijados por aquélla.
La
parte aludida del artículo 10º del Decreto 2400 de 1968 fue declarada
parcialmente inexequible en razón de la unidad normativa existente con el
artículo 6º, numerales 16 y 17, del Decreto 1647 de 1991.
Dijo
la Corte al analizar la constitucionalidad de las normas últimamente
mencionadas:
"El
artículo acusado, que hace parte de un decreto con fuerza de ley expedido con
anterioridad a la vigencia de la Constitución, establece en sus numerales 16 y
17 dos prohibiciones para los funcionarios de la tributación,
independientemente de su categoría y atribuciones específicas: la de
"desarrollar actividades partidarias" y la de "pronunciar
discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de
periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma
naturaleza". El primero de tales preceptos define como actividades
partidarias: "aceptar la designación a formar parte de directorios y
comités de partidos políticos, aún cuando no se ejerzan las funciones
correspondientes, e intervenir en la organización de manifestaciones o
reuniones públicas de los partidos".
Una
simple confrontación de los actos prohibidos en las disposiciones demandadas y
de los sujetos a los cuales se aplican con las enunciadas previsiones
constitucionales muestra a las claras que aquellas no son compatibles con
éstas.
En
efecto, desde el punto de vista material hay coincidencia, pues
"desarrollar actividades partidarias" es lo que, en el lenguaje del
nuevo Ordenamiento Fundamental, se entiende por "tomar parte en las
actividades de los partidos y movimientos (políticos)", al paso que
"pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario" y comentar
sobre temas políticos en los medios de información son formas de participación
en las controversias políticas a que alude el artículo 127 de la Constitución y
corresponden, además, al ejercicio de la libertad -garantizada por la
Constitución (artículo 20) a toda persona- de expresar y difundir su
pensamiento y opiniones. Los dos tipos de conductas están comprendidos en el
derecho de todo ciudadano a participar en la conformación del poder político,
particularmente en lo que hace a la constitución de partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin limitación alguna -salvo las excepciones que están contempladas
en la misma Carta-, la libre integración a ellos y la difusión de sus ideas y
programas (artículo 40, numeral 3º, de la Constitución).
Por
el aspecto subjetivo es evidente que entre el alcance de una y otra norma -la
del artículo 127 de la Constitución y la del precepto impugnado- media la
diferencia que hay entre el género y la especie: cuando la Constitución dispone
que "los empleados no contemplados en la prohibición podrán participar en
dichas actividades y controversias" alude a los del Estado y a los de sus
entidades descentralizadas, dentro de los cuales están comprendidos
indudablemente los de la tributación, quienes pertenecen a la Dirección de
Impuestos Nacionales cuyo régimen de personal fue establecido por el Decreto
1647 de 1991.
Aplicando
a estos trabajadores el mandato constitucional, habrá de concluirse: los
empleados de la tributación que no ejerzan cargos de dirección administrativa
pueden participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas en las condiciones que señale la ley.
Infiérese
de lo dicho que el artículo 6º del Decreto 1647 de 1991 es inconstitucional en
sus numerales 16 y 17 en cuanto cobija con la prohibición de tomar parte en
actividades partidistas y en controversias políticas a todos los empleados de
la tributación sin distinguir entre ellos, como sí lo hace la Carta Política de
1991, a cuyo tenor dichas posibilidades de participación política están vedadas
únicamente a los servidores públicos taxativamente enunciados en su artículo
127, inciso 2º, pues los demás gozan de autorización para hacerlo en las
condiciones que señale la ley. Se repite que la tarea de ésta se halla
circunscrita por la norma constitucional a estatuir las condiciones dentro de
las cuales pueden desarrollarse las actividades en mención, esto es el modo,
tiempo y lugar en que resulta posible llevarlas a cabo, pero de ninguna manera
para ampliar el radio de las prohibiciones constitucionales.
Así,
pues, los numerales en cita habrán de ser declarados inexequibles en lo que se
relaciona con servidores públicos no incluídos en la prohibición del artículo
127, inciso 2º, de la Constitución.
Adviértese
que la inconstitucionalidad definida por la Corte no implica que los servidores
públicos aludidos en tales normas queden todos automáticamente habilitados para
el ejercicio de las enunciadas actividades políticas, pues -como los demás
empleados estatales- quienes encuadren en las categorías que contempla el
artículo 127, inciso 2º, de la Carta, están excluidos de aquellas. Por otra
parte, la prohibición de utilizar los empleos para presionar a los ciudadanos a
respaldar una causa o campaña política determinada cobija a la totalidad de los
empleados al servicio del Estado.
Finalmente,
debe recordarse que el ejercicio efectivo y concreto de la autorización
constitucional prevista para los empleados no cobijados por las señaladas
limitaciones, depende de las condiciones que señale la ley". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-454 del 13 de octubre de 1993).
Y
concluyó, al determinar la unidad normativa:
"En
el presente caso se encuentra que los artículos 10 del Decreto 2400 de 1968,
parcialmente, 15, numeral 20, de la Ley 13 de 1984 y 158 del Código Penal,
aplicables a servidores públicos, consagran prohibiciones cuyo contenido
material es exactamente el mismo de los numerales 16 y 17 del artículo 6º del
Decreto 1647 de 1991 que se declararán inconstitucionales, sin excluir a
aquellos servidores que el artículo 107, inciso 3º, de la Constitución excluye
expresamente, por cuanto no establecen distinción alguna". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-454 del 13 de octubre de 1993).
Puesto
que el precepto que se demanda, al reiterar la vigencia de la indicada norma
(artículo 10º del Decreto 2400 de 1968), no introduce ninguna distinción, es
menester que la Corte declare también su inexequibilidad parcial, en los mismos
términos en que definió la del nombrado artículo.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites que contempla el Decreto 2967 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
El
inciso final del artículo 30 de la Ley 27 de 1992 es EXEQUIBLE en lo referente
a los empleados contemplados en la prohibición del artículo 127, inciso 2º, de
la Constitución Política, e INEXEQUIBLE en lo concerniente a los allí no
cobijados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                 Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-199/94
EMPLEADOS
PUBLICOS/PARTICIPACION EN POLITICA-Prohibición (Salvamento de voto)
La
participación en política no es ilimitada, sino restringida por las condiciones
que la ley señale; mientras no se dicte la ley, los empleados públicos no
pueden actuar en política, como se reconoce en la sentencia. Como aún no se ha
dictado la ley que señale las condiciones, pesa sobre los empleados públicos la
prohibición absoluta de actuar en política.
EMPLEADOS
PUBLICOS/PARTICIPACION EN POLITICA (Salvamento de
voto)
Una
actividad política ilimitada, desbordada, de parte de los empleados públicos,
es contraria a la Constitución. En todos los municipios del país, empleados
politiqueros podrán dedicarse desembozadamente a los menesteres clientelistas,
impidiendo de paso a los simples ciudadanos el ejercicio de sus libertades
políticas. El tiempo demostrará que el morbo politiquero seguirá siendo causa
de males incalculables para la democracia colombiana.  Males cuyo origen está a
la vista, pues se pone en manos de unos cuantos la administración pública para
que la empleen como una arma en favor de su partido o su grupo.
Con
el acostumbrado respeto,  los suscritos Magistrados, nos permitimos   exponer
las razones de nuestra discrepancia con la decisión adoptada por la mayoría de
la Corte Constitucional, al definir la exequibilidad del inciso final del
artículo 30 de la Ley 27 de 1992, en términos análogos a los que, en sentencia
C-454/93, condujeron a declarar parcialmente exequible el artículo 10 del
Decreto 2400 de 1968, cuya vigencia corrobora el precepto que en esta
oportunidad se demanda.
Como
en esa ocasión lo manifestamos al salvar el voto en la mencionada  decisión,
disentimos de la concepción amplia que la mayoría sostiene en relación con el
alcance de la participación de los servidores públicos en actividades
partidistas o típicamente políticas, a partir de la interpretación del
artículo  127 de la Carta de 1991 que, desde luego, no compartimos.
Nos
corresponde, pues, en el caso presente, reiterar las razones que en la pasada
nos motivaron a salvar el voto respecto de la decisión tomada por la mayoría,
entre otras, en relación, con  la norma a que remite la que es objeto del
presente fallo.
Son
ellas, las que se transcriben en seguida.
"...
Primera.- Vigencia del inciso tercero del artículo
127 de la Constitución.
La
decisión que no compartimos partió de la base de la plena vigencia del inciso
tercero del artículo 127. Nosotros, por el contrario, sostenemos que la norma
sólo está vigente para permitir que se dicte la ley a que ella se refiere, no
para permitir que los empleados públicos actúen en las actividades políticas.
En efecto, veamos.
Dispone
el inciso tercero:
"Los
empleados no contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas
actividades y controversias en las condiciones que señale la ley".
Es
evidente que la frase transcrita está redactada en futuro: "podrán
participar", "en las condiciones que señale la ley". Y su
redacción implica lo siguiente:
a)
Si el Constituyente hubiera querido que los empleados públicos a quienes se
refiere el inciso tercero, pudieran participar en política desde el momento en
que entró en vigencia la Constitución le habría bastado decir:
"...
Podrán participar en dichas actividades y controversias".
b)
No lo quiso así y, por el contrario, subordinó la participación a "las
condiciones que señale la ley". Esto significa, de una parte, que la
participación en política no es ilimitada, sino restringida por las condiciones
que la ley señale; y de la otra, que mientras no se dicte la ley, los empleados
públicos no pueden actuar en política, como se reconoce en la sentencia.
c)
Pero, el que los empleados públicos no puedan participar en política mientras
no se dicte la ley indicada en el inciso tercero, lleva necesariamente a una
conclusión que la decisión mayoritaria olvidó: la exequibilidad de la norma
demandada. Por qué? Por unas razones bien sencillas:
Como
aún no se ha dictado la ley que señale las condiciones, pesa sobre los
empleados públicos la prohibición absoluta de actuar en política. Y si no
pueden actuar en política, cómo podría ser inexequible una norma que sólo
prohibe algunas formas de intervención en política a una clase de empleados?
Segunda.- En el debate
sostuvimos la tesis de que la norma acusada no era contraria al inciso tercero
del artículo 127, por no estar éste plenamente vigente en razón de no haberse
dictado la ley respectiva. Y agregábamos que no podría la Corte declarar la
inexequibilidad demandada, pues ello equivaldría, ni más ni menos, a trazarle
pautas al Congreso de la República en relación con este asunto.
Ahora
la  Corte, en virtud de la cosa juzgada constitucional, le ha notificado al
Congreso que no podrá prohibir, en la ley que expida, a los empleados públicos
su actuación ilimitada en política.
Y
así tendremos a los empleados públicos como miembros de directorios políticos,
directores de diarios, organizadores de campañas, pues el Congreso no podrá
limitar sus actividades.
Tercera.- Una actividad
política ilimitada, desbordada, de parte de los empleados públicos, es
contraria a la Constitución porque viola el principio de la imparcialidad
(artículo 209 C.P.); vulnera, además, el inciso segundo del artículo 123, según
el cual "los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad", pues mal podrán estarlo quienes estén consagrados al servicio
de una causa política.
Cuarta.- El país dió un
paso gigantesco en la civilización de las costumbres políticas, cuando la
Reforma Plebiscitaria de 1957 impuso a los empleados públicos la prohibición
absoluta de intervenir en las luchas de los partidos. Ahora, so pretexto de
hacer realidad la democracia participativa, se ha retrocedido.
Las
consecuencias serán muy distintas a las ingenuas esperanzas; en todos los
municipios del país, empleados politiqueros podrán dedicarse desembozadamente a
los menesteres clientelistas, impidiendo de paso a los simples ciudadanos el
ejercicio de sus libertades políticas.
Nada
más distinto a la igualdad que esta nueva clase de empleados públicos al
servicios de los partidos y grupos políticos, pagados por el erario y dueños de
todo el poder que la administración pública pone en sus manos.
El
tiempo demostrará que el morbo politiquero seguirá siendo causa de males
incalculables para la democracia colombiana.  Males cuyo origen está a la
vista, pues se pone en manos de unos cuantos la administración pública para que
la empleen como una arma en favor de su partido o su grupo.
Quinta.- Que la
Constitución no autoriza la ilimitada participación de los empleados públicos
en política, lo demuestran normas como el artículo 110, que "prohibe a
quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos,
movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las
excepciones que establezcan la ley". Esta norma permite concluir:
a)
Las contribuciones prohibidas son todas, no solamente las que se hagan en
dinero, sino las consistentes en servicios personales, como las contempladas en
la norma acusada. No puede el empleado público, por ejemplo, contribuir
políticamente siendo miembro de un directorio, u organizando una manifestación;
b)
Como la ley que señale las excepciones a la prohibición no se ha dictado aún,
la misma prohibición está vigente;
c)
Así se tiene: de una lado, la participación en política a que se refiere el
inciso tercero del artículo 127, no es posible hoy, por no haberse dictado la
ley que señale sus condiciones; y del otro, está vigente la prohibición
absoluta del artículo 110, por no haberse dictado la ley que consagre
excepciones.
Sexta.- El problema
creado es de tal magnitud para la vigencia del sistema democrático, que, si la
interpretación que no prohijamos fuere la correcta, la experiencia mostrará la
necesidad de reformar la Carta en esta materia.
..."
De
ahí que, en nuestro sentir, la  norma en cuestión ( inciso final del artículo
10 del decreto 2400 de 1968) haya debido declararse exequible, sin distingo
alguno.
Fecha
ut Supra,
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado