C-078-99
Sentencia C-078/99
Sentencia C-078/99
ADMINISTRACION
CENTRAL-Concepto que
abarca todos los organismos de la Rama Ejecutiva
La Corte no se ha
ocupado todavía de definir de manera concreta el concepto de administración
central. Sin embargo, en distintas sentencias ha establecido diferenciaciones,
de las que se puede deducir que este concepto abarca todos los organismos de la
Rama Ejecutiva nacional, pero no comprende las demás ramas ni los órganos
autónomos que fueron consagrados en la Constitución. Así, por ejemplo, en la
sentencia C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se precisó que el
numeral 14 del artículo 189 de la Carta no era aplicable a la Contraloría
"debido a que es un órgano autónomo e independiente, excluido de la rama
ejecutiva, la cual corresponde a la administración central". Asimismo, en
la sentencia C-192 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, que trató sobre
la temática presupuestal. En el inciso 14 del actual artículo 189 de la Carta
vigente no se menciona cuáles son las dependencias que constituyen la
administración central. Sin embargo, los numerales 15 y 16 del mismo artículo
189 enumeran una serie de organismos sobre los cuales tiene incidencia directa
el Presidente de la República en temas muy relacionados con los del inciso 14.
Este hecho, así como la premisa de que en estas materias la Carta de 1991
siguió, en buena medida, los lineamientos de la Carta de 1886, permite concluir
que con el concepto de administración central incorporado en el aludido numeral
14 se quiso hacer alusión a los Ministerios, los Departamentos Administrativos
y demás entidades administrativas del orden nacional que formen parte de la
administración, es decir, de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Autonomía
e independencia
El constituyente
de 1991 decidió armonizar el ordenamiento jurídico con la práctica
constitucional y, en consecuencia, elevó la Procuraduría General de la Nación a
la categoría de órgano autónomo e independiente. Ello significa que este
organismo ya no forma parte de la Rama Ejecutiva y que, por lo tanto, tampoco
se encuentra dentro de los organismos que integran la administración central.
Por eso, cabe concluir que la alusión que hace la norma acusada al numeral 14
del artículo 189 de la Constitución no es procedente, puesto que la
Procuraduría General de la Nación  no hace parte de la administración central.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA CREAR, SUPRIMIR O FUSIONAR CARGOS EN ORGANISMOS AUTONOMOS
Las normas
constitucionales constituyen barreras jurídicas para la protección de la
independencia de las Ramas Ejecutiva y Legislativa, y de los demás órganos
autónomos. Sin embargo, en el caso de las atribuciones que reposan en el
Congreso no existe ningún obstáculo para que éste revista al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para desarrollarlas, si considera que
es necesario o aconsejable, y siempre y cuando ello no le sea prohibido
expresamente por la Constitución. Esta situación ya fue reconocida en la
sentencia C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la cual se
señaló que el Congreso podía delegar en el Presidente de la República la
creación, fusión o supresión de cargos en la Contraloría General de la Nación.
Empero, la mencionada autorización debe realizarse bajo las condiciones
señaladas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Ello implica,
entre otras cosas, que no se trata de un revestimiento de facultades ilimitado
en el tiempo, sino que éste debe ajustarse a un período máximo de seis meses,
tal como lo establece el aludido numeral.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA CREAR, SUPRIMIR O FUSIONAR CARGOS EN PROCURADURIA GENERAL
DE LA NACION-Ejercicio
dentro de límites
La norma bajo
estudio parte de una premisa equivocada, cual es la de que se puede extender
más allá de la administración central la facultad presidencial contenida en el
numeral 14 del artículo 189 de la Carta. Por ello, la norma no se ajusta a los
requerimientos contemplados en el numeral 10 del artículo 150 para la concesión
de facultades extraordinarias al Presidente de la República, tal como se
desprende del hecho de que no contempla ningún límite temporal para la
atribución que concede. Sin embargo, como se observa, en el caso de la Procuraduría
General de la Nación la delegación de facultades al Gobierno Nacional solamente
se podía realizar bajo las condiciones contenidas en el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución. Por lo tanto, la concesión de facultades
extraordinarias a la que se refiere la disposición acusada vulnera la
Constitución. La Procuraduría General de la Nación no forma parte de la
administración central, razón por la cual no es posible que el Presidente
cumpla con esa labor sin que cuente con el respaldo de una ley de facultades
extraordinarias. Con todo, es importante aclarar que esta afirmación no implica
que el Presidente de la República no pueda fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados de la Procuraduría General de la Nación,
atribución que le fue conferida por el literal e) del numeral 19 del artículo
150 de la Carta, y fue desarrollada por el literal b) del artículo 1° de la Ley
4ª de 1992, norma cuya constitucionalidad ya fue declarada mediante la
sentencia C-312 de 1997.
Referencia: Expediente D-1994
Actor: Aldo Hernán Parada Galvis
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 177 de la Ley 201 de 1995
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., febrero
diecisiete (17) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Aprobada por acta Nº 11
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Vladimiro
Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán
Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Martha Sáchica de
Moncaleano
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad contra
el artículo 177 de la Ley 201 de 1995.
I.
ANTECEDENTES
1.
El Congreso de la República expidió la Ley 201 de 1995, publicada en el Diario
Oficial N° 41950 de Agosto 2 de 1995.
El ciudadano Aldo Hernán Parada Galvis
demandó la inconstitucionalidad del artículo 177 de la Ley 201 de 1995, por
considerarlo violatorio de los artículos 150-1-7-10, 189-14, 275, 276 y 279 de
la Constitución Política.
El Ministerio de Justicia y del Derecho y
el Departamento Administrativo de la Función Pública intervinieron, por
intermedio de sus respectivos apoderados, para defender la constitucionalidad
del precepto acusado.
El Procurador General de la Nación solicitó
a la Corte que aceptara su impedimento para conceptuar en el caso. Admitida la
petición, correspondió al Viceprocurador General de la Nación emitir el
respectivo concepto, en el cual solicita la declaración de inexequibilidad de
la norma acusada.
Norma demandada
2. A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada:
LEY 201 DE 1995
(Julio 28)
“Por la cual se
establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación,
y se dictan otras disposiciones”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“Artículo 177:
Planta de personal. El Gobierno Nacional en virtud de la facultad establecida
por el artículo 189, numeral 14 de la Constitución Política, creará los
empleos, señalará sus funciones y fijará sus dotaciones y emolumentos para los
fines de esta ley”.
Cargos de la demanda
3.
La Procuraduría General de la Nación, señala el demandante, es una entidad
autónoma, con funciones de control, a cuya cabeza se encuentra el Procurador
General de la Nación (C.P. art. 275). De ahí que, de acuerdo con la estructura
estatal establecida en la Carta, no sea parte de la rama ejecutiva del Estado.
Esta circunstancia explica que la Constitución haya fijado en el Congreso de la
República la competencia para expedir las normas que fijan lo relativo a la
estructura y funcionamiento de dicha entidad (C.P. art. 279), y en el Senado la
facultad de designar al Procurador General (C.P. art. 276).
La
norma acusada radica en cabeza del Presidente de la República la competencia
para crear empleos en la Procuraduría General de la Nación, y señalarles sus
funciones, dotaciones y emolumentos. Con ello se desdibuja el modelo de
estructura estatal fijado por la Constitución, en la medida en que se coloca
bajo la tutela administrativa del Ejecutivo a un órgano al que, como ya se indicó,
la Constitución le otorgó el rango de órgano autónomo. Además, el texto atacado
extiende las competencias presidenciales hasta ámbitos no previstos por el
constituyente - pues las facultades contempladas en el numeral 14 del artículo
189 de la Carta se limitan a los empleos de la administración central -, y
despoja al Congreso de funciones que le fueron asignadas constitucionalmente.
4. Por otra parte, el numeral 10 del
artículo 150 de la Carta dispone que la asignación de facultades
extraordinarias al Presidente de la República tiene un carácter temporal. La
norma acusada se aparta de la preceptiva constitucional, otorgando a éste una
facultad intemporal para legislar en materia de creación de empleos y de
fijación de sus funciones, dotaciones y emolumentos.
Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho
5.
La apoderada del ministerio defiende la constitucionalidad de la norma. Expone
que el demandante interpreta de manera equivocada las normas constitucionales
que considera vulneradas. Al respecto aclara, en primer lugar, que es el mismo
Congreso de la República - tal como lo exige el demandante - el que ha regulado
lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Procuraduría, en ejercicio
de la facultad prevista en el numeral 7 del artículo 150 de la C.P.
Por otra parte, asegura que "la
Constitución le otorga facultad al Presidente de regular todo lo concerniente a
la planta de personal de dicho organismo [se refiere a la Procuraduría General
de la Nación], por cuanto sería absurdo pretender que fuera la ley, la
encargada de tal fin, en virtud de la constante movilidad que, de acuerdo con
las necesidades del servicio, se puede ver en esta - la planta de personal - y,
que haría necesaria la expedición de un sinnúmero de normas tendientes a regular
esta materia". Para sustentar su posición recuerda que el numeral 14 del
artículo 189 de la Constitución prescribe que le corresponde al Presidente
“crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones
y emolumentos...”, frase en la que - considera ella - la alusión a la
administración central no se refiere "a la rama ejecutiva como tal, sino
al conjunto de instituciones que conforman la organización del Estado...".
Frente a la acusación de que la norma legal
objeto de este proceso estaría otorgando facultades intemporales al Presidente
de la República manifiesta que, en la medida en que la Constitución autoriza al
Presidente para regular la estructura administrativa de ciertos organismos, no
existe el alegado otorgamiento de facultades, sino que la posibilidad de
expedir los respectivos decretos es el producto natural del ejercicio de una
competencia constitucional.
Por último, expone que la norma acusada en
nada afecta la autonomía de la Procuraduría General de la Nación ni pone en
entredicho la calidad de Supremo Director de la misma que ostenta el
Procurador, sino que más bien constituye un desarrollo práctico del principio
de colaboración armónica entre las entidades estatales.
Intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública
6. También el apoderado del Departamento
Administrativo de la Función Pública aboga por la declaración de
constitucionalidad de la norma acusada. Señala que el artículo 279 de la
Constitución dispone que le corresponde a la ley definir lo relativo a la
estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, y que fue
precisamente en desarrollo de tal precepto que se expidió la Ley 201 de 1995, cuyo
artículo 177 faculta al Presidente de la República para la creación de empleos
y la fijación de sus funciones, dotaciones y emolumentos.
Expresa también que la norma demandada está
en armonía con las competencias previstas en el literal e) del numeral 19 del
artículo 150 de la Carta, que autoriza al Gobierno para fijar el régimen
salarial de los empleados públicos. Asimismo, expresa que el “actor confunde la
potestad legislativa para determinar la estructura de la Procuraduría General
de la Nación que está en cabeza de la Ley, con la planta de personal, cuya
determinación, si bien es cierto se enmarca dentro de la estructura fijada por
la Ley, corresponde al Gobierno por mandato constitucional (150, num. 19, lit.
e) y legal (Ley 4ª. de 1992 y Ley 201 de 1995)”.
Concepto del Viceprocurador General de la
Nación
7. El Viceprocurador inicia su concepto
haciendo énfasis en la importancia de la separación de los poderes para impedir
la arbitrariedad en el ejercicio del poder. A continuación se refiere al debate
que se presentó en la ANAC alrededor de este principio, y precisa que en ella
se decidió continuar con el modelo tripartito de división de poderes que traía
la Constitución de 1886, pero con la diferencia de que se aceptó la existencia
de órganos autónomos e independientes. Señala entonces que, de conformidad con
los artículos 113, 117 y 275 de la Carta, la Procuraduría General de la Nación
es un "organismo de control autónomo e independiente respecto de las ramas
del Poder Público, especialmente en relación con la Ejecutiva", condición
que también ha sido reconocida por la Corte Constitucional en algunas de sus
sentencias. Por estos motivos, el artículo 279 de la Carta dispone que
corresponde al legislador regular lo relativo a la estructura y funcionamiento
de la Procuraduría, en cuyo ejercicio se expidió la Ley 201 de 1995.
Expone la Vista Fiscal que, de conformidad
con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, el legislador tiene la facultad
de regular la organización y el funcionamiento de las entidades administrativas
del orden nacional. Con todo, en el artículo 189 también se le asignaron
facultades en este campo al Presidente de la República, lo cual implica que
“tales tareas deben ser cumplidas en forma coherente y armónica (C.P. art.
113). Por ello, el legislador fija los parámetros generales a los que debe
someterse el Ejecutivo. Entonces, compete al Legislador establecer las
condiciones, requisitos, objetivos, fines y controles respectivos dentro de los
cuales el Ejecutivo deberá crear, fusionar o suprimir los empleos requeridos
por la administración central y suprimir o fusionar las entidades u organismos
administrativos nacionales”.
Sin embargo, el representante del
Ministerio Público aclara que las funciones asignadas al Presidente en este
campo se limitan a la administración central, a la cual no pertenece la
Procuraduría General de la Nación. Por eso, considera que “trasladar la
competencia al Gobierno Nacional para crear empleos en la Procuraduría General
de la Nación, tal como lo dispone la norma impugnada, resulta contrario al
artículo 113 de la Constitución Política, toda vez que esta disposición señaló
la estructura del Estado (...) El Ministerio Público no pertenece a la
administración central. Por ello, resulta contrario al ordenamiento
constitucional que el Legislador autorice al Ejecutivo para que cree los
empleos en la Procuraduría General...”
Así, pues, sigue el Viceprocurador, con
respecto a la Procuraduría habría de concluirse lo mismo que para la Contraloría
General de la República, sobre la cual determinó la Corte Constitucional, en su
sentencia C-527 de 1994, que el constituyente no había despojado al Congreso de
la competencia de crear, fusionar o suprimir cargos en ella.
Por otra parte, señala el Viceprocurador
que en la Constitución se determinó que el Congreso dictaría las normas
generales que regirán la fijación del régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos, por parte del Gobierno. Esas normas generales se expiden a
través de una ley cuadro o marco, y en la práctica ya fueron concretadas en la
Ley 4ª de 1992. En esta ley se autorizó al Gobierno para establecer los
salarios y prestaciones sociales de los empleados de la Procuraduría General de
la Nación, facultad que ya fue declarada constitucional por la Corte, en su
sentencia C-312 de 1997.
Expone la Vista Fiscal que, puesto que el
régimen para determinar los salarios y prestaciones sociales de los mencionados
servidores de la Procuraduría ya está  precisado en la ley marco dictada por el
Congreso para el efecto -la Ley 4ª de 1992-, la fijación de un procedimiento
distinto contraviene lo dispuesto en la Carta Política.
Por eso, solicita que se declare la
inconstitucionalidad de la totalidad del artículo demandado.
II. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
2. El demandante considera que el artículo
acusado es inconstitucional, en razón de que le asigna al Presidente de la
República la facultad de crear empleos en la Procuraduría General de la Nación,
al tiempo que le permite fijar las funciones, dotaciones y emolumentos de los
mismos. Manifiesta que esa facultad es del resorte exclusivo del legislador, y
que solamente puede ser realizada por el Ejecutivo si es revestido de
facultades extraordinarias por aquél, con todas las condiciones que la
Constitución impone para ello.
3. El Ministerio de Justicia y del Derecho
y el Departamento Administrativo de la Función Pública abogan por la
exequibilidad de la norma acusada. El primero expone que la facultad acusada
está comprendida dentro de la atribución que concede el numeral 14 del artículo
189 de la Carta al Presidente de la República, para crear empleos en la
administración central y fijarles sus funciones, dotaciones y emolumentos.
Asimismo, ambos manifiestan que la Ley 201 de 1995 fue dictada por el
legislador en ejercicio de la facultad que le asignan los artículos 150,
numeral 7, y 279 de la Constitución, y que en esa ley el Congreso consideró
oportuno, en vista de las competencias fijadas en el numeral 14 del artículo
189 de la Carta, que fuera el Presidente de la República el que fijara en
adelante cuáles son los empleos de la Procuraduría General de la Nación, y
cuáles sus funciones, dotaciones y emolumentos.
El Viceprocurador expone la tesis
contraria, según la cual, la competencia del Presidente se limita a los empleos
de la rama ejecutiva, no pudiendo, por lo tanto, inmiscuirse en otras
entidades.
El problema planteado
4. Se trata de establecer si vulnera la
Constitución la autorización que se concede al Presidente de la República para
que, en uso de las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 189 de
la Constitución, cree empleos en la Procuraduría General de la Nación, y señale
las funciones, las dotaciones y emolumentos de los mismos.
El concepto de administración central y la
ubicación de la Procuraduría General de la Nación dentro del entramado estatal
5. De acuerdo con el numeral 14 del artículo
189 de la Carta, al Presidente de la República le compete "Crear, fusionar
o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración
central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y
emolumentos...".
Los defensores de la norma atacada
justifican su exequibilidad en la existencia de este precepto constitucional.
En su concepto, esta norma ampara claramente las facultades que le fueron
concedidas al Gobierno Nacional mediante la disposición acusada. Por ello, el
primer punto que ha de dilucidarse es el referido a la extensión del concepto
de “administración central”.
La Corte no se ha ocupado todavía de
definir de manera concreta el concepto de administración central. Sin embargo,
en distintas sentencias ha establecido diferenciaciones, de las que se puede
deducir que este concepto abarca todos los organismos de la Rama Ejecutiva
nacional, pero no comprende las demás ramas ni los órganos autónomos que fueron
consagrados en la Constitución. Así, por ejemplo, en la sentencia C-527 de
1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se precisó que el numeral 14 del
artículo 189 de la Carta no era aplicable a la Contraloría “debido a que es un
órgano autónomo e independiente (art. 113 C.P.), excluido de la rama ejecutiva,
la cual corresponde a la administración central”. Asimismo, en la sentencia
C-192 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, que trató sobre la temática
presupuestal, se señaló:
"Sin embargo, esta facultad
gubernamental no puede ser entendida como un vaciamiento de la autonomía
presupuestal de las entidades estatales que gozan de tal prerrogativa y, en
particular, de la rama judicial y del Congreso, por lo cual es necesario
efectuar unas precisiones. En efecto, la reducción o aplazamiento de las
apropiaciones que el Gobierno efectúa en relación con las entidades de la
administración central tiene en cierta medida un doble título, pues el
Presidente no sólo actúa como responsable del manejo fiscal del Estado sino que
también interviene como suprema autoridad administrativa (CP art. 189), lo cual
le confiere un poder de dirección sobre el gobierno central. En cambio, en
relación con las entidades que gozan de autonomía frente a la administración
central - como las otras ramas del poder y los otros órganos autónomos independientes,
como el Ministerio Público, la Contraloría y la organización electoral (CP art.
113) - la intervención gubernamental para reducir o aplazar las apropiaciones
cuando se presentan las hipótesis previstas por la ley orgánica es legítima,
por las razones anteriormente señaladas, pero su alcance debe ser delimitado
tomando en consideración la autonomía de esas entidades. La responsabilidad
fiscal global del Gobierno no puede entonces traducirse en una anulación de la
autonomía orgánica y presupuestal que la Constitución reconoce a las otras
ramas del poder y a los otros órganos autónomos, sobre todo en aquellos casos
en que la propia Carta no sólo establece esa autonomía fiscal sino que además
consagra una necesaria coordinación entre el Gobierno y la entidad
respectiva" (Negrillas fuera del texto).
El
numeral 14 del artículo 189 de la Constitución de 1991 se asemeja al numeral 21
del artículo 120 de la Constitución de 1886, el cual contemplaba como función
del Presidente de la República el “[c]rear, suprimir y fusionar los empleos que
demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los
subalternos del Ministerio Público, y señalar sus funciones especiales, lo
mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con arreglo a la ley a que
se refiere el ordinal 9° del artículo 76...” Como se observa, en este último
numeral no se hacía mención de la administración central. Sin embargo, sí se
señalaban las entidades sobre las cuales podía disponer el Presidente, de
acuerdo con la ley, en materia de creación de empleos, y de fijación de
funciones, dotaciones y emolumentos de los mismos. Todas esas entidades
formaban parte de la rama administrativa.
Ahora bien, en el inciso 14 del actual
artículo 189 de la Carta vigente no se menciona cuáles son las dependencias que
constituyen la administración central. Sin embargo, los numerales 15 y 16 del
mismo artículo 189 enumeran una serie de organismos sobre los cuales tiene
incidencia directa el Presidente de la República en temas muy relacionados con
los del inciso 14. Este hecho, así como la premisa de que en estas materias la
Carta de 1991 siguió, en buena medida, los lineamientos de la Carta de 1886,
permite concluir que con el concepto de administración central incorporado en
el aludido numeral 14 se quiso hacer alusión a los Ministerios, los
Departamentos Administrativos y demás entidades administrativas del orden
nacional que formen parte de la administración, es decir, de la Rama Ejecutiva
del Poder Público.
6. En el numeral 21 del artículo 120 de la
Constitución de 1886 se mencionaba al Ministerio Público como uno de los
organismos sobre los cuales podía decidir el Presidente en materia de creación
de empleos y de la determinación de sus funciones, dotaciones y emolumentos.
Esta disposición se ajustaba a la determinación contenida en el artículo 142 de
la Carta de 1886, que consagraba que el Ministerio Público se ejercería “bajo
la suprema dirección del Gobierno.” Sin embargo, debe anotarse que en este
respecto se produjo durante la vigencia de la Carta de 1886 una mutación
constitucional, en la medida en que, en la práctica, la Procuraduría General de
la Nación  adquirió un importante grado de autonomía con respecto a la Rama
Ejecutiva.
El constituyente de 1991 decidió armonizar
el ordenamiento jurídico con la práctica constitucional y, en consecuencia,
elevó la Procuraduría General de la Nación a la categoría de órgano autónomo e
independiente (C.P. arts. 113, 117 y 118).[1]
Ello significa que este organismo ya no forma parte de la Rama Ejecutiva y que,
por lo tanto, tampoco se encuentra dentro de los organismos que integran la
administración central. Por eso, cabe concluir que la alusión que hace la norma
acusada al numeral 14 del artículo 189 de la Constitución no es procedente,
puesto que la Procuraduría General de la Nación  no hace parte de la
administración central.
7. Como se observa, la atribución concedida
al Presidente de la República mediante el numeral 14 del artículo 189 de la
Constitución se refiere a la administración central y no es aplicable a las
otras ramas y órganos autónomos contemplados en la Constitución. Con todo, cabe
formular la pregunta acerca de si es posible que el Legislador decida otorgar
facultades extraordinarias al Ejecutivo para crear empleos - y fijar sus
funciones, dotaciones y emolumentos - en órganos distintos a los de la
administración central.
Para garantizar la preservación de la
independencia de las Ramas Legislativa y Judicial y de los órganos autónomos
contemplados en la Carta, distintas disposiciones constitucionales precisan que
la determinación de la estructura y funcionamiento de las Cámaras Legislativas,
de la Rama Judicial y de los mencionados órganos autónomos no será realizada
por la Rama Ejecutiva, sino por el Congreso o, en el caso de la Justicia, por
el Consejo Superior de la Judicatura. Estas previsiones parten de la base de
que la Rama Ejecutiva es aquélla que se encuentra en condiciones más favorables
para intentar someter a su voluntad a las otras ramas y órganos autónomos, en
desmedro del principio de la separación de los poderes, tan caro al
constitucionalismo y al sistema democrático liberal. Asimismo, responden al
principio democrático, de acuerdo con el cual son los representantes de las
mayorías ciudadanas los que deben decidir sobre estas materias.
De esta manera, los artículos 253 y 279 de
la Constitución precisan, respectivamente, que le corresponde a la ley
determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General
de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación. Igualmente, el numeral
20 del artículo 150 de la Carta establece que el mismo Congreso creará sus
servicios administrativos y técnicos. A su vez, el numeral 2 del artículo 257
de la Constitución prescribe que es tarea del Consejo Superior de la Judicatura
crear, suprimir y trasladar cargos en la administración de justicia, mientras
que el numeral 3 autoriza al mismo Consejo para dictar los reglamentos
necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia y los
relacionados con la organización y funciones internas de los distintos cargos,
en los aspectos no previstos por el Legislador.
Las normas constitucionales señaladas
constituyen barreras jurídicas para la protección de la independencia de las
Ramas Ejecutiva y Legislativa, y de los demás órganos autónomos. Sin embargo,
en el caso de las atribuciones que reposan en el Congreso no existe ningún
obstáculo para que éste revista al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para desarrollarlas, si considera que es necesario o
aconsejable, y siempre y cuando ello no le sea prohibido expresamente por la
Constitución. Esta situación ya fue reconocida en la sentencia C-527 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la cual se señaló que el Congreso podía
delegar en el Presidente de la República la creación, fusión o supresión de
cargos en la Contraloría General de la Nación.
Empero, la mencionada autorización debe
realizarse bajo las condiciones señaladas en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución. Ello implica, entre otras cosas, que no se trata de un
revestimiento de facultades ilimitado en el tiempo, sino que éste debe
ajustarse a un período máximo de seis meses, tal como lo establece el aludido
numeral.
8. La norma bajo estudio parte de una
premisa equivocada, cual es la de que se puede extender más allá de la
administración central la facultad presidencial contenida en el numeral 14 del
artículo 189 de la Carta. Por ello, la norma no se ajusta a los requerimientos contemplados
en el numeral 10 del artículo 150 para la concesión de facultades
extraordinarias al Presidente de la República, tal como se desprende del hecho
de que no contempla ningún límite temporal para la atribución que concede.
Sin embargo, como se observa, en el caso de
la Procuraduría General de la Nación la delegación de facultades al Gobierno
Nacional solamente se podía realizar bajo las condiciones contenidas en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Por lo tanto, la concesión de
facultades extraordinarias a la que se refiere la disposición acusada vulnera
la Constitución.
9. Concluido lo anterior, es importante
todavía formular dos precisiones: la primera se refiere a la atribución que se
concede al Presidente de la República, en la norma acusada, para fijar las
dotaciones y los emolumentos de los funcionarios de la Procuraduría. El
concepto de dotaciones se refiere a los elementos que se proporcionan a los
servidores públicos para realizar su labor. Por su parte, el concepto de emolumentos
hace relación a la remuneración concreta que se asigna a cada servidor dentro
del marco del régimen salarial y prestacional que determina el Gobierno, de
acuerdo con la ley marco que dicta para el efecto el Congreso de la República.
Como se ha precisado, el numeral 14 del
artículo 189 de la Carta solamente confiere facultades al Presidente de la
República para fijar, de acuerdo con la ley, las dotaciones y emolumentos de
los empleos de la administración central. Como ya se señaló, la Procuraduría General
de la Nación no forma parte de la administración central, razón por la cual no
es posible que el Presidente cumpla con esa labor sin que cuente con el
respaldo de una ley de facultades extraordinarias. Con todo, es importante
aclarar que esta afirmación no implica que el Presidente de la República no
pueda fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la
Procuraduría General de la Nación, atribución que le fue conferida por el
literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, y fue desarrollada por
el literal b) del artículo 1° de la Ley 4ª de 1992, norma cuya
constitucionalidad ya fue declarada mediante la sentencia C-312 de 1997.
La segunda precisión se refiere a la parte resolutiva de la sentencia.
Es claro que las atribuciones otorgadas en la ley no se ajustan a la
Constitución y, por lo tanto, deberán ser declaradas inconstitucionales.
Distinta es la situación de la primera frase del artículo acusado, la cual, a
pesar de su improcedencia, no contiene en sí misma vicios de inconstitucionalidad.
Con todo, esta primera parte del artículo integra una proposición jurídica
inescindible con la parte relacionada con las facultades que se conceden al
Gobierno, motivo por el cual también habrá de declararse inexequible.
D
E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional
R
E S U E L V E
Declarar la Inexequibilidad del
artículo 177 de la Ley 201 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1]
En diversas providencias de esta Corporación  se ha tratado acerca de la
autonomía de la Procuraduría General de la Nación  y de su significado. Ver,
entre otras, las sentencias  T-006/94,  C-223/95, C-229/95, C-245/95, 312 de
1997 y  C-358 de 1997 - punto 9, F.J. 6.