C-157-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-157/11
APLICACION DEL PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD A
DESMOVILIZADO DE UN GRUPO ARMADO ORGANIZADO AL MARGEN DE LA LEY-Cosa juzgada constitucional
Referencia expediente D-8212
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 17 del artículo 2º de la Ley 1312 de 2009 “por medio de la cual se
reforma la Ley 906 de 2004 en lo relacionado con el Principio de Oportunidad”.
Demandantes: Pedro Vaca Villarreal y Liliana Andrea
Ávila
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, los ciudadanos Pedro Vaca Villarreal y Liliana Andrea Ávila, en su
calidad de abogados de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, presentaron
demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 17 del artículo 2º de la Ley 1312 de 2009 “por medio de la cual se
reforma la Ley 906 de 2004 en lo relacionado con el Principio de Oportunidad”.
Mediante Auto del trece (13) de agosto de dos mil diez
(2010), el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia, ordenó además comunicar la demanda al Presidente del
Congreso de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia, así como
invitar al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Presidente del Colegio de Abogados Penalistas, y a los Decanos de las
Facultades de Derecho de las Universidades Rosario y Libre, para que, si lo
estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de
impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada.
De igual forma, en el citado auto se ofició a los
secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, así como a los secretarios de las Comisiones Primeras de dichas
corporaciones, a efecto de que remitieran copia del expediente legislativo que
contiene el trámite y aprobación del proyecto que se convirtió en la Ley 1312
de 2009.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
acusada, el numeral 17 del artículo 2º de la Ley 1312 de 2009, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 47.405 de 09 de julio de 2009.
“LEY 1312
de 2009
(julio 9)
por medio de la cual se reforma la Ley 906 de 2004 en
lo relacionado con el Principio de Oportunidad.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 2°. El artículo 324 de la Ley
906 de 2004, quedará así:
Artículo 324. Causales. El principio de oportunidad se aplicará en
los siguientes casos:
(…)
17. Al desmovilizado de un grupo armado organizado al
margen de la ley que en los términos de la normatividad vigente haya
manifestado con actos inequívocos su propósito de reintegrarse a la sociedad,
siempre que no haya sido postulado por el Gobierno Nacional al procedimiento y
beneficios establecidos en la Ley 975 de 2005 y no cursen en su contra
investigaciones por delitos cometidos antes o después de su desmovilización con
excepción de la pertenencia a la organización criminal, que para efectos de
esta ley incluye la utilización ilegal de uniformes e insignias y el porte
ilegal de armas y municiones.
Para los efectos de este numeral,
el fiscal presentará la solicitud para la celebración de audiencias
individuales o colectivas para la aplicación del principio de oportunidad.
Extiéndase esta causal a
situaciones ocurridas a partir de la vigencia del Acto Legislativo número 3 de
2002.
Para la aplicación de esta causal,
el desmovilizado deberá firmar una declaración bajo la gravedad de juramento en
la que afirme no haber cometido un delito diferente a los establecidos en esta
causal, so pena de perder el beneficio dispuesto en este artículo de
conformidad con el Código Penal.
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que
se consideran infringidas
Los demandantes estiman que la disposición objeto de
censura constitucional, contenida en la Ley 1312 de 2009, contraviene lo
dispuesto en los artículos 115 y 186 de la Ley 5ª de 1992, los artículos 2, 5,
29, 152 lit. a), 153, 157, 158, 160 y 229 de la Constitución Política, los
artículos 2.1., 2.3. y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, los artículos 2.2., 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, los artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y el artículo 18 de la Declaración Americana de los Derechos del
Hombre.
2.
Fundamentos de la demanda
2.1. A manera de consideración general, los actores
inician por señalar que la presente demanda de inconstitucionalidad tiene como
propósito advertir el vicio de procedimiento en el que incurrió el legislador frente
a la formación de la Ley 1312 de 2009, toda vez que con ella se desconocieron
los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia que inspiran el
procedimiento legislativo, fuera de lo cual debió implementarse por vía del
trámite previsto para leyes estatutarias, pues la causal que autoriza la
aplicación del principio de oportunidad afecta prerrogativas de raigambre
fundamental.
Partiendo de esa consideración, sostienen como razones
de inconstitucionalidad del aparte normativo acusado, las siguientes:
2.1.1. Por un lado, tras un breve escrutinio normativo
y jurisprudencial sobre los requisitos exigidos para que un proyecto de ley
finalmente se convierta en ley de la República[1],
sostienen que la causal 17 del artículo 2º de la Ley 1312 de 2009 no fue
considerada en ninguna de las fases necesarias para la aprobación del proyecto
de ley en el Senado de la República, sino hasta el respectivo trámite de
conciliatorio.
Ello, a su juicio, le imponía una restricción a la
comisión de conciliación, habida cuenta que la transformación sustancial del
proyecto de ley vulneraba a todas luces los principios de identidad y
consecutividad en el trámite legislativo, dada la falta de afinidad temática. Lo
anterior, reforzado por la ruptura del principio de unidad de materia que
suponía entonces la incorporación de dicha causal en el proyecto de ley, ya que
el mismo había sido formulado con el propósito de incentivar una estrategia de
política criminal para combatir al crimen organizado activo mediante la
concesión de beneficios a cambio de colaboración con la justicia en
determinadas conductas delictivas.
Bajo esa perspectiva, afirman los demandantes que bien
pueden presentarse modificaciones a lo aprobado en las comisiones permanentes,
pero siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida,
conforme al principio de identidad flexible.
Por lo tanto, arriban a la conclusión de que no
existía identidad en la materia debatida entre el texto del Senado y el de la
Cámara en relación con la causal demandada, pues ésta última, además de no
guardar relación con la materia debatida inicialmente en la justificación del
proyecto, que abordaba la temática de la desarticulación de las bandas
criminales, se refería a los desmovilizados en escenarios de negociación con el
Gobierno muy distintos a los definidos en el proyecto de ley inicialmente
presentado. Aserto robustecido además porque los respectivos informes de
conciliación, al parecer, no fueron publicados.
2.1.2. De otra parte, puntualizan los actores que por versar
sobre garantías procesales, derechos correlativos de las víctimas a la verdad,
justicia, reparación y garantía de no repetición, así como la forma de su
ejercicio, la Ley 1312 de 2009 debió surtir el trámite establecido para leyes
de carácter estatutario.
Particularmente, en el caso del numeral 17 de su
artículo 2º, consideran que interfiere directamente en el núcleo esencial de
los derechos fundamentales a los que hace referencia, sobre todo en los que
conciernen a la aplicación del principio de oportunidad para desmovilizados
frente a sus garantías procesales y aquellas radicadas en cabeza de las
víctimas de sus crímenes.
2.2. Así, por virtud de lo anotado en
precedencia, los demandantes solicitan a este Tribunal que declare la
inexequibilidad de la norma parcialmente acusada, contenida en el numeral 17
del artículo 2º de la Ley 1312 de 2009, extendida a la fecha en que fue
expedida -efectos ex tunc-, con la finalidad de que comprenda las
situaciones en las que, con anterioridad, se había dado aplicación al principio
de oportunidad.
De igual manera, instan a esta Corte para
que declare que “los derechos de las víctimas deben prevalecer en cumplimiento
de las obligaciones del Estado colombiano y, por consiguiente, la actividad
legislativa deberá tener en cuenta estos elementos para efectos de adelantar
sus iniciativas”.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Ministerio del Interior y de Justicia
Mediante escrito oportunamente allegado a esta
Corporación, Ana Beatriz Castelblanco Burgos, obrando en nombre y representación
del Ministerio del Interior y de Justicia, por vía del poder conferido por el
Director de Ordenamiento Jurídico de la mencionada cartera, intervino en el
trámite del presente juicio con la pretensión de que la norma objeto de
reproche constitucional fuese declarada exequible.
Luego de aludir a los cargos esgrimidos por los
demandantes, la interviniente señala que su estructuración fue delineada con
base en un criterio eminentemente subjetivo, desprovisto de un análisis serio
tanto de los textos que aluden al proyecto inicial y su exposición de motivos,
como de aquellos que efectivamente fueron debatidos y aprobados en las sesiones
del Senado de la República.
De no haber sido así, enfatiza, los actores hubieran
notado que desde la misma radicación del proyecto de ley, por parte del
entonces Ministro del Interior Carlos Holguín Sardi, la intención inicial era
la de incluir en el cuerpo del mismo, una propuesta de aplicación del principio
de oportunidad a personas que pertenecían a grupos armados ilegales,
incluyendo, por supuesto, a las que hacían parte de organizaciones criminales[2].
Inclusive, tan polémica resultó la proposición, que a
lo largo de los debates en las diversas instancias del trámite legislativo no
pudieron perfilarse aún más sus contornos, sino que dicha tarea fue asumida por
la comisión de conciliación, la que integró finalmente los textos debatidos y
aprobados en las cuatro instancias reglamentarias del proyecto de ley ordinaria
que, a la postre, pasó a ser la Ley 1312 de 2009. Todo lo cual, claro está,
guardando la debida coherencia temática y consecutividad tanto en la Cámara
como en el Senado, lo cual le otorgaba la competencia a la comisión de
conciliación para incluir en el informe dicho tópico, por demás incluido desde
el origen de la iniciativa legislativa.
Ahora bien, en cuanto se refiere a la vulneración del
principio de publicidad en el trámite del proyecto de ley, supuestamente por no
haberse anunciado previamente en la sesión de plenaria del Senado, en la cual
se debatiría el informe de conciliación, indica la interviniente que dicho
anuncio previo si se produjo, tal y como consta en el Acta de plenaria del
Senado No. 62, del 17 de junio de 2009, publicada en la Gaceta No. 773 de ese
mismo año.
Por último, puso de presente, en relación con el cargo
esbozado por los demandantes según el cual el trámite que debía surtir la ley
censurada parcialmente por inconstitucional era el propio de una de carácter
estatutario, que el mismo adolece de la falta de suficiencia argumentativa, en
la medida en que se fundamenta a partir de conjeturas sin asidero en el mismo
contenido de la norma a la que se le pretende atribuir un mayor rango jerárquico;
cuestión que, sin más, lleva a la Corte a adoptar una decisión inhibitoria por
ineptitud sustancial.
2.      Comisión Colombiana de Juristas
Actuando en representación de la Comisión Colombiana
de Juristas, los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Juan Camilo Rivera Rugeles
y Mateo Gómez Vásquez, se pronunciaron sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia por vía de memorial en el que coadyuvan las pretensiones allí
vertidas, ya que en su sentir, el numeral 17 del artículo 2º de la Ley 1312 de
2009, sí fue tramitado con prescindencia del principio de consecutividad,
además de lo cual desconoce el deber estatal de investigar, juzgar y sancionar
las graves violaciones de derechos humanos, lo cual va en contravía de las
garantías atinentes a la verdad, a la justicia y a la reparación de las
víctimas y de las infracciones al derecho internacional humanitario.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
Mediante Concepto No. 5035, del 20 de octubre de 2010,
el señor Procurador General de la Nación rindió concepto en la causa de la
referencia, en el que solicitó a esta Corporación que declarara la exequibilidad
del precepto normativo demandado por los cargos de orden procedimental.
Del mismo modo, instó a este Alto Tribunal para que se
estuviera a lo resuelto en lo decidido en el expediente radicado con el número
D-8131 o, subsidiariamente, que declarara exequible el numeral 17 del artículo
2º de la ley acusada, por el cargo de omisión legislativa y bajo el entendido
que, para preservar los derechos de las posibles víctimas, en la reglamentación
que para la aplicación del principio de oportunidad expida el Fiscal General de
la Nación, se debe contemplar la publicación en un periódico y una emisora de
cobertura nacional, y en la página web de la Fiscalía General de la Nación, de
la información sobre la identidad plena, valga decir, nominal y de alias, de
cada uno de los desmovilizados que serán sometidos al procedimiento de
aplicación del principio de oportunidad y de las fechas programadas para ese
procedimiento.
Para la Vista Fiscal, el problema jurídico a resolver se
contrae a determinar si en el procedimiento de formación de la norma acusada,
al extender la aplicación del principio de oportunidad a los desmovilizados por
negociaciones políticas, se vulneran los principios de identidad,
consecutividad, publicidad y unidad de materia, y si además su contenido
deviene contrario a los derechos fundamentales al acceso a la justicia, a la
verdad, a la justicia propiamente dicha y a la reparación de las víctimas.
Partiendo de dicho planteamiento, el Ministerio
Público realiza algunas aproximaciones conceptuales relacionadas con el contenido
y alcance de los principios involucrados en el proceso de formación de una ley,
para significar que una cámara puede introducir temas nuevos a lo ya aprobado
por la otra, con la condición de que los mismos tengan plena conexión con la
materia dominante del proyecto de ley y que se introduzcan en el primer debate
de la comisión respectiva.
Anota que eso fue lo que aconteció con el principio de
oportunidad aplicable a los desmovilizados de grupos armados al margen de la
ley, como quiera que tal propuesta fue presentada y aprobada en primer debate
en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, una vez que el Proyecto
de Ley 261 de 2008, Senado 342 de 2008, Cámara, había sido tramitado y aprobado
en el Senado de la República.
En complemento de lo anterior, afirma que en lo
tocante al principio de unidad de materia, la posibilidad de aplicación del
principio de oportunidad a los desmovilizados tiene justa cabida y se
corresponde por entero con la materia de que trata la Ley 1312 de 2009, al
guardar conexión temática y teleológica con la misma, cual es, precisamente, la
reforma al principio de oportunidad establecido en la Carta Política y regulado
por el Código Penal.
De otro lado, el Señor Procurador advierte que el
informe de conciliación del proyecto de ley 261 de 2008, Senado y 342 de 2008,
Cámara, fue publicado en la Gaceta 519 de junio 17 de 2009, razón por la que la
censura en punto a este tema no es cierta.
Finalmente, el Jefe del Ministerio Público apunta,
para finalizar su intervención, en los mismos términos en que lo explicó en el
concepto No. 4985, a propósito del expediente D-8131, que el legislador
incurrió en una omisión legislativa relativa, al no tener en cuenta los
derechos fundamentales de las víctimas al acceso a la justicia, a la verdad y a
la reparación frente a las conductas de los desmovilizados que aspiren al
beneficio penal del principio de oportunidad, ya que el artículo 250 Superior
establece que la protección de los derechos de las víctimas es parte vital del
sistema penal acusatorio. Omisión que se reafirma al revisar el artículo 328
del Código de Procedimiento Penal, el cual contempla la participación de las
víctimas que se hagan presentes en las actuaciones encaminadas a aplicar el
principio de oportunidad, pero no consagra ningún mecanismo para convocarlas.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se
formula contra el numeral 17 del artículo 2° de la Ley 1312 de 2009.
2.      Existencia
de cosa juzgada constitucional
Como ya se ha mencionado, la norma acusada en la presente causa es
el numeral 17 del artículo 2° de la Ley
1312 de 2009, “por medio de la cual se reforma la Ley 906 de 2004 en lo
relacionado con el Principio de Oportunidad”.
Debe destacar la
Corte que, con posterioridad a la admisión de la presente demanda, esta Corporación, a través de la Sentencia C-936 del 9 de
julio de 2010, adelanto el juicio de inconstitucionalidad contra el
numeral 17 del artículo 2° de la Ley 1312 de 2009, procediendo a declarar su
inexequibilidad. Al respecto, se consignó en el numeral primero de la parte
resolutiva del citado fallo:
“Primero. Declarar INEXEQUIBLE el
numeral 17 del artículo 2° de la Ley 1312 de 2009.
Considerando que el precepto acusado ya fue sometido
al juicio de inconstitucionalidad, y retirado del ordenamiento jurídico como
consecuencia de su declaratoria de inexequibilidad, este Tribunal se abstendrá
de emitir un nuevo pronunciamiento de fondo, por haber operado el fenómeno jurídico
de la cosa juzgada constitucional (C.P. art. 243).
Conforme con lo dicho, respecto del numeral 17 del artículo 2° de la
Ley 1312 de 2009, en la parte resolutiva del presente fallo, se ordenará
estarse a lo resuelto por la Corte en la Sentencia C-936 del 9 de julio de
2010.
VII.   DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
En relación con el numeral 17 del artículo 2° de la
Ley 1312 de 2009, ESTARSE a lo resuelto por la Corte en la Sentencia
C-936 del 9 de julio de 2010, en la cual el mismo fue declarado INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Los demandantes citan las Sentencias C-292 de 2003 y C-305 de 2004 de la Corte Constitucional. De acuerdo con lo expuesto en aquellas, las comisiones de conciliación
no pueden acoger como texto definitivo artículos que no hayan sido considerados
en la plenaria de cada cámara, pues se exige que las modificaciones aprobadas
en conciliación hayan sido aprobadas en las comisiones y requieren que el texto
nuevo tenga relación material con el tema general del proyecto.
[2] Al efecto cita la exposición de motivos del citado proyecto, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 124 de 2008.