T-624-15
Sentencia T-
Sentencia T-624/15
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia
Esta acción
constitucional sólo procederá i) cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial, ii) cuando existiendo un medio de defensa judicial
ordinario este resulta no ser idóneo para la protección de los derechos fundamentales
del accionante o iii) cuando, a pesar de que existe otro mecanismo judicial de
defensa, la acción de tutela se interpone como mecanismo transitorio para
evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
DERECHO A
LA VIVIENDA DIGNA DE GRUPOS VULNERABLES FRENTE A ORDEN DE DESALOJO-Protección
en el ámbito internacional
En
reiteradas ocasiones en las que esta Corporación ha debido conocer de casos
relacionados con el desalojo de personas, se ha hecho referencia a la
importancia que tiene el derecho fundamental a la vivienda digna en el marco
del derecho internacional, en el cual se encuentra el principio según el cual
los desalojos forzosos de poblaciones vulnerables están prohibidos mientras no
se otorgue una alternativa de reasentamiento, por una parte, y se cumplan con
unos estándares mínimos humanitarios para efectuar dicha expulsión, por otra.
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE VIVIENDA-Protección cuando hay orden de
desalojo de bienes de uso público o bien fiscal sin la adopción de medidas
alternativas a favor de sujetos de especial protección constitucional
La jurisprudencia
de este Tribunal ha sido consistente en sostener la tesis de que la ejecución
de una orden de desalojo de bienes que son de uso público o tienen carácter
fiscal y que son habitados por personas que no tienen recursos para acceder a
otra solución de vivienda vulnera los derechos fundamentales de los afectados
por dicha actuación administrativa. En ese sentido, esa protección ha tenido
desarrollo en dos aspectos: por un lado, la necesidad de proteger el principio
de confianza legítima y, por otro, la obligación del Estado de respetar los
estándares constitucionales mínimos para efectuar los procedimientos de
desalojo. La
confianza legítima no puede entenderse como fuente de derechos de propiedad por
lo que no es una manera de normalizar una posesión irregular y tampoco crea
para el Estado la obligación de indemnizar por la adopción de una medida
jurídicamente válida. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar que
los administrados tendrán un periodo de transición para que se ajusten a la
nueva situación jurídica sin que esto implique la prohibición al Estado de
ejercer competencias legítimas como es la de recuperar los bienes de uso
público o los bienes fiscales que están siendo ocupados de manera ilegal. En
otras palabras, la protección de la confianza legítima implica que los
afectados por el cambio en el accionar de la administración tienen derecho a
que: i) el Estado disponga de un tiempo prudencial antes de proceder al
desalojo, ii) se adopten medidas tendientes a mitigar el perjuicio que les
causa la medida y iii) se les ofrezcan alternativas legítimas y definitivas
para el cumplimiento de sus expectativas y la protección de los derechos
fundamentales afectados.
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE VIVIENDA-Vulneración por parte de la
Administración, al pretender recuperar
policivamente el predio del accionante
La vivienda del accionante se
encuentra ubicada en los terrenos por los que pasa un gasoducto, lo cual
constituye a todas luces un riesgo para la vida y la salud de sus ocupantes
pues, el transporte de gas es una actividad peligrosa y por ende, el Estado
tiene el deber de desplegar acciones tendientes a mitigar en la mayor medida de
lo posible el riesgo de que los ciudadanos se vean afectados por su realización.
En consecuencia, la Sala quiere hacer énfasis en que el municipio tiene un
interés legítimo en recuperar los predios mencionados y puede utilizar las vías
legales dispuestas para ello, sin que con esto incurra ipso facto en
una vulneración de derechos fundamentales.
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE VIVIENDA-Orden a Alcaldía municipal incorporar al accionante en programas de vivienda,
con el fin de impedir la posibilidad de que el transporte de gas constituya un
riesgo para los ciudadanos
Referencia: expediente T- 5.007.257
Acción de
tutela interpuesta por César Argelino Manosalva Velandia contra la Alcaldía y
la Secretaría de Gobierno de Ibagué, la Inspección Novena Urbana de Policía y
Compañía Promotora de Gases del Sur S.A.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., primero
(1) de septiembre de dos mil quince (2015)
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Mínima
Cuantía de Ibagué, en primera instancia y por el Juzgado Sexto Civil del
Circuito de la misma ciudad, en segunda instancia, dentro de la acción de
tutela promovida por el señor César Argelino Manosalva Velandia en contra de la
Alcaldía, la Secretaría de Gobierno y la Inspección Novena Urbana de Policía de
dicha municipalidad y contra la Compañía Promotora de Gases del Sur S. A.
(“PROGASUR”).
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
relevantes y acción de tutela interpuesta
1. El señor César Manosalva
Velandia, adulto mayor de 78 años, manifiesta ser poseedor del predio ubicado
en la Carrera 45 Calle 170 No. 18-19, barrio Fabiolandia, Ibagué, desde el 19
de julio de 2010 luego de que el bien le fuese cedido por el anterior poseedor.
Indica que luego de más de cinco años de posesión pacífica e ininterrumpida, que
han incluido el pago de servicios públicos y de impuestos municipales, fue
informado el 14 de noviembre de 2014 que en su contra cursaba un proceso
policivo iniciado por la Alcaldía municipal, con el fin de producir el desalojo
del predio en vista de que las viviendas de la zona fueron construidas en la
superficie del terreno por donde pasan los tubos madres que transportan el gas
de la empresa Compañía Promotora de Gases del Sur S.A. (PROGASUR S.A.).
2. El señor Manosalva considera
que el proceso policivo pone en riesgo sus derechos fundamentales y los de su
familia, conformada por su hija y una nieta menor de edad, por cuanto afirma no
tener ninguna solución de vivienda en caso de que sean desalojados, ni se ha
propuesto un plan de reasentamiento por parte de las entidades accionadas a
pesar del riesgo en el que se encuentran al vivir encima de tubos que
transportan material inflamable. Ante esta situación, decidió interponer acción
de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales a la vivienda
digna, a la vida y al mínimo vital y solicita que se ordene suspender los
efectos del mencionado trámite de policía hasta que sea reubicado y se le
indemnice por la pérdida de su vivienda.
2. Pruebas relevantes
aportadas con la acción de tutela
- Copia de la
Escritura Pública No. 1275, otorgada el 19 de julio de 2010 en la Notaría
Quinta de Ibagué, por la cual se registró la compraventa de las mejoras
ubicadas sobre la Carrera Vía Bogotá, Calle 145 de la mencionada ciudad.
Constan como vendedor el señor Gustavo Martínez Otálora y como comprador el
señor César Argelino Manosalva Velandia.
4. Respuesta
de las entidades accionadas
La señora Belsy
Lucidia Aguja, en calidad de Inspectora Novena Urbana de Policía de Ibagué,
respondió a la acción de tutela indicando que su despacho se encuentra “dando
cumplimiento a la comisión conferida por el Secretario de Gobierno Municipal”
con el fin de tramitar el Amparo Policivo para las Empresas de Servicios
Públicos contra personas indeterminadas, ante las ocupaciones de bienes
inmuebles que sean propiedad de estas empresas o la comisión de actos que
entorpezcan o amenacen el ejercicio de derechos sobre los bienes destinados a
la prestación de servicios públicos, en los términos de la Ley 1575 del 14 de
mayo de 2011. En ese sentido, la señora Inspectora manifiestó que al accionante
se le han dado todas las oportunidades procesales para intervenir dentro del
proceso policivo, sin que este haya efectivamente participado por lo que, argumentó,
al accionante no se le han vulnerado los derechos fundamentales.
Por su parte, el
señor representante legal de la empresa PROGASUR S.A. E.S.P. expresó que
el predio sobre el cual se encuentra construida la vivienda del accionante es
de “dominio público” y, por tanto, no puede ser susceptible de apropiación por
particulares. Aclaró que el INVIAS otorgó a su representada la servidumbre en
esos terrenos para la instalación del gasoducto Buenos Aires – Ibagué en dos
resoluciones de los años 1995 y 1998, en momentos en los cuales no existían
construcciones en el margen derecho de la carretera Bogotá – Ibagué, donde hoy
se encuentran ubicados los predios objeto de controversia.
En vista de lo
anterior, la empresa accionada indicó que el transporte de gas por gasoductos,
además de ser un servicio público, es además una actividad “que genera altos
riesgos por la posibilidad de explosión e incendios que ponen en peligro tanto
la vida de las personas como de los elementos que se coloquen sobre las
respectivas tuberías”, tal como lo ha reconocido el accionante. Por otro lado,
indicó que no es cierto que el accionante no conociera de la presencia de los
tubos, por cuanto “siempre han existido avisos que dan razón de la existencia
del gasoducto (sic)”. En consecuencia, el señor representante legal solicita
desestimar la acción de amparo al considerar que el trámite policivo se
adelanta, precisamente, con la intención de proteger la vida de quienes residen
en la zona.
Finalmente, el Municipio
de Ibagué contestó que no es cierto que el accionante haya venido
cancelando el impuesto predial por concepto de la posesión sobre el bien
mencionado, por cuanto sólo realizó pagos hasta diciembre de 2010. Sin embargo,
manifestó que, en todo caso, el pago de impuestos no invalida el hecho de que la
vivienda se encuentra construida sobre una zona de riesgo ni hace al Municipio
culpable de la situación económica o personal del accionante. En ese mismo
sentido, el Municipio argumentó en su contestación que la ocupación de un
inmueble no genera derechos adquiridos sobre el mismo y que en el caso concreto
el proceso policivo resulta necesario para proteger la vida de los habitantes
del sector. Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción al no
haberse demostrado el riesgo de ocurrencia de un perjuicio irremediable y por
el hecho de que el actor cuenta con las instancias procesales ordinarias dentro
del mencionado proceso administrativo para controvertir las decisiones que considere
contrarias a sus intereses.
5. Decisiones
judiciales objeto de revisión
Mediante
sentencia proferida el 11 de marzo de 2015, el Juzgado Décimo Civil Municipal
de Mínima Cuantía de Ibagué resolvió en primera instancia la acción de tutela
interpuesta por el señor Manosalva, negando las pretensiones incoadas. Para
arribar a ésta determinación, el Juzgado argumentó que el proceso policivo se
encontraba aún en trámite al momento de decidirse sobre la acción de tutela,
por lo cual el accionante aún tenía la posibilidad de acceder a los recursos
que la ley prevé para esos procesos, con lo cual no se cumplía el requisito de
subsidiariedad. Por otro lado, el despacho indicó que  no se había producido la
decisión de desalojo, con lo cual no podía afirmarse que existía vulneración de
derechos fundamentales.
Una vez
presentada la correspondiente apelación, la acción fue conocida en segunda
instancia por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de la misma ciudad, que
profirió sentencia el 16 de abril de 2015, confirmando la sentencia del a
quo por consideraciones similares a las de la primera instancia,
enfatizando en el hecho de que el accionante contaba con mecanismos ordinarios
de defensa dentro del proceso policivo, por lo cual la acción de amparo
resultaba improcedente.
6. Trámite
adelantado ante la Corte Constitucional
En cumplimiento
de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, el expediente fue remitido a
esta Corporación para su eventual revisión. La Sala de Selección número siete,
en providencia de 16 de julio de 2015, decidió seleccionar el presente
expediente, asignándoselo a la Sala Novena de Revisión.
Posteriormente, el Magistrado Sustanciador profirió auto el 20 de
agosto de 2015, ordenando la práctica de pruebas consistentes en oficiar
a la Inspección Novena Urbana de Policía de Ibagué, para que remitiera un
informe detallado de las actuaciones que se han adelantado dentro de la
querella policiva que se sigue contra el señor César Argelino Manosalva
Velandia e indicara si se ha producido una decisión de fondo al respecto o si
se ha efectuado alguna diligencia de desalojo en el bien objeto de litigio. Igualmente,
se solicitó a la Secretaría de Gobierno de Ibagué que informara si existe
actualmente algún plan de reubicación de las personas que se encuentran
ocupando los predios ubicados en la Carrera 45 Calle 170 No. 18-19, barrio
Fabiolandia.
En
respuesta a esta providencia, la Corte recibió un oficio el 3 de septiembre de
2015, por el cual la señora Inspectora Novena Urbana de Policía de Ibagué
manifestó que su despacho ha venido actuando como comisionado de la Secretaría
de Gobierno municipal dentro del proceso de amparo policivo instaurado por la
Compañía Promotora de Gases del Sur contra Personas Indeterminadas, por lo cual
se practicaron diigencias como notificaciones e inspecciones oculares sin que a
la fecha se tuviese noticia que por parte de la Secretaría se hubiera proferido
fallo alguno.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema jurídico
y fundamento de la decisión
1. El accionante
es un adulto mayor, poseedor de un predio ubicado al margen derecho de la vía
Bogotá – Ibagué, por debajo del cual pasan los tubos del gasoducto Buenos Aires
– Ibagué, propiedad de la empresa PROGASUR S.A. E.S.P. Dicho predio, por estar
destinado a la prestación de servicios públicos, no es susceptible de
apropiación, pero el señor Manosalva y su familia han vivido en él durante
varios años en conocimiento de la situación irregular del inmueble.
Ante esta
situación, la Alcaldía Municipal de Ibagué, en colaboración con la citada
compañía, inició un proceso policivo ante la Inspección Novena Urbana de
Policía de la ciudad, con el fin de que el predio mencionado fuese desalojado
por cuanto sus habitantes se encuentran en riesgo, dado que el transporte de
gas es una actividad peligrosa. Sin embargo, el accionante afirma que, si bien
está consciente de la necesidad de tomar medidas para proteger su vida y la de
su familia, la Alcaldía no ha propuesto un plan de reubicación que le permita
garantizar su derecho fundamental a la vivienda digna en caso de que se
produzca un desalojo.
2. Conforme a
estos antecedentes, la Corte deberá determinar, a modo de problema jurídico, si
las entidades y la empresa accionadas vulneraron los derechos fundamentales a
la vivienda digna, al mínimo vital y a la vida del accionante y su familia al
haber iniciado el trámite de un proceso policivo con el fin de recuperar la
posesión del predio ocupado por el accionante que se encuentra en el terreno
por el cual pasan los tubos del gasoducto Buenos Aires – Ibagué.
3. Para resolver
ésta cuestión, la Sala adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, se
reiterará la jurisprudencia constitucional consolidada sobre la procedibilidad de
la acción de tutela y se estudiará la procedencia en el caso concreto, dado que
el amparo fue negado por los jueces de instancia bajo la consideración de que
no cumplía con el requisito de subsidiariedad. De encontrarse que la acción es
procedente en este caso, se pasará al estudio de fondo de la misma. En caso
contrario, se decretará su improcedencia.
Causales de
procedibilidad de la acción de tutela. Principio de subsidiariedad. Reiteración
de jurisprudencia.
4. El artículo
86 de la Constitución de 1991 establece que la acción de tutela procederá
siempre que “el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En
concordancia, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece las causales de
improcedencia de la acción de tutela y, específicamente, en su numeral primero
indica que la tutela no procederá “Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
5. De lo anterior se colige que la acción de tutela no tiene
como propósito servir de mecanismo alterno o de reemplazar a los medios
judiciales ordinarios con los que cuenta todo ciudadano para la protección de
sus derechos y la solución de controversias. En este sentido, esta Corporación
ha dejado claro que “(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la
tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a
la protección de los derechos fundamentales sino que se convertiría en una
instancia de decisión de conflictos legales.  Nótese cómo de desconocerse
el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que
le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo”[1].
6. Así las cosas, la Corte Constitucional ha dado alcance a
los preceptos normativos citados, fijando el carácter residual y subsidiario
de la acción de tutela frente a los mecanismos judiciales ordinarios, de forma
que esta acción constitucional sólo procederá i) cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, ii) cuando existiendo un medio de defensa
judicial ordinario este resulta no ser idóneo para la protección de los
derechos fundamentales del accionante o iii) cuando, a pesar de que existe otro
mecanismo judicial de defensa, la acción de tutela se interpone como mecanismo
transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable[2].
Bajo los dos primeros supuestos, se ha entendido que la acción de tutela funge
como mecanismo principal y, en el segundo, desplaza al mecanismo judicial
ordinario, mientras que en el tercer caso la tutela es un mecanismo transitorio
que no impide el ejercicio de acciones ordinarias.
7. Cuando existe un medio ordinario de defensa que se
pretende desplazar para dar paso a la acción de tutela como mecanismo
principal, es necesario establecer que el mecanismo ordinario no es idóneo para
la protección de los derechos de los accionantes y, por tanto, se requiere de
una evaluación en concreto, es decir, teniendo en cuenta las
circunstancias propias de cada caso para así determinar la eficacia que tendría
el mecanismo ordinario para defender los derechos fundamentales que se alegan
vulnerados. Además, debe evaluarse el objeto perseguido por el mecanismo
judicial que se pretende desplazar con la acción de tutela y el resultado
previsible que éste puede proporcionar en lo que respecta a la protección
eficaz y oportuna de los derechos de los accionantes, de acuerdo con las
circunstancias concretas a las que se ha hecho referencia.
8. En cuanto a la tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, esta Corte ha sostenido en reiteradas
ocasiones que dicho perjuicio debe ser: i) inminente (esto es, que amenaza o está por suceder pronto
y tiene una alta probabilidad de ocurrir); ii) grave; iii) que las medidas que
se requieren para conjurar el perjuicio sean urgentes; y que iv) la acción de
tutela sea impostergable para garantizar adecuadamente los derechos vulnerados[3].
El cumplimiento de estos requisitos también deberá verificarse a la luz de las
circunstancias propias de cada caso.
9. Cualquiera sea la situación, se hace énfasis en que la
decisión sobre la procedencia o no de la acción de tutela como mecanismo
principal o transitorio de protección aun existiendo otro mecanismo judicial
ordinario, requiere de un estudio por parte del juez de tutela sobre las circunstancias
específicas de cada caso concreto, las condiciones del accionante y el contexto
en el cual se alega la vulneración de los derechos fundamentales. En otras
palabras, la procedibilidad de la acción de tutela cuando existen otras
acciones jurídicas ordinarias no puede determinarse en abstracto, sino que
requiere una valoración por parte del juez acerca de la idoneidad y eficacia
que puede tener la vía ordinaria en relación con las circunstancias específicas
del accionante, así como la posibilidad de que se configure un perjuicio
irremediable, siempre de acuerdo con los criterios que ha establecido esta
Corporación y a los que ya se ha hecho referencia.
10. Precisamente por lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que el examen acerca del cumplimiento de los
requisitos antedichos debe ser más laxo cuando el caso concreto versa sobre los
derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional en
aplicación del artículo 13 de la Carta Política, por considerar que estas personas
ya se encuentran en una situación de debilidad que las hace acreedoras de una
atención especial por parte del Estado. En este sentido, se ha dicho que “existen
situaciones especiales en las que el análisis de procedencia de la acción debe
desatarse de manera más amplia y permisiva, en atención a la especial
naturaleza de las personas que solicitan la protección de sus derechos
constitucionales fundamentales”[4].
Estudio de
procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto.
11. En primer
lugar, la Sala observa que el accionante es el directamente afectado por las
actuaciones administrativas que presuntamente vulneran sus derechos
fundamentales y los de su familia. Por lo tanto, se encuentra cumplido el
requisito de legitimación en causa por activa. Igualmente, las entidades
accionadas son las que están desplegando las mencionadas actuaciones, con lo
cual están legitimadas en el extremo pasivo para responder a la presente
acción.
12. En lo que
respecta al requisito de inmediatez, éste se encuentra acreditado, dado
que la acción de tutela fue presentada mientras el proceso policivo se
encontraba en curso, por lo cual puede decirse que la solicitud de amparo fue
interpuesta de manera concomitante con la actuación que presuntamente vulneró
los derechos fundamentales del accionante.
13. Finalmente,
sobre el requisito de subsidiariedad es necesario hacer un análisis con mayor
detenimiento, en vista de que fue el punto sobre el cual los jueces de
instancia apoyaron su decisión de negar el amparo solicitado. Prima facie,
el hecho de que el actor haya interpuesto la acción mientras aún se encontraba
en trámite el proceso policivo lo que hace improcedente la acción de tutela
como medio principal de protección, al existir mecanismos ordinarios de defensa
tales como los distintos recursos administrativos que pueden interponerse
dentro del mencionado proceso. Sin embargo, el análisis no puede detenerse allí
toda vez que, como se dijo en anteriores consideraciones, el estudio de la
procedibilidad del amparo pasa por considerar las circunstancias personales de
los accionantes, para determinar si se encuentran en alguna circunstancia de
vulnerabilidad que amerite flexibilizar los requisitos de procedencia o que
permita verificar un riesgo de perjuicio irremediable, caso en el cual la
tutela procedería como mecanismo transitorio de protección.
14. En el caso
bajo estudio, se tiene que el señor César Manosalva es un ciudadano de la
tercera edad, que convive junto con su hija y una nieta menor de edad en un
predio sobre el cual no tienen derecho de propiedad sino la simple posesión del
mismo y que está construido en el terreno por donde pasan los tubos del
gasoducto Buenos Aires – Ibagué. Así las cosas, debe observarse que se
encuentran en entredicho los derechos fundamentales de dos sujetos de especial
protección constitucional en estado de vulnerabilidad en lo que concierne a la
posibilidad de gozar de una vivienda estable dado que, por una parte, conviven
con el riesgo inherente a la actividad de transporte de gas y, por otro, uno de
los resultados del proceso policivo puede ser el desalojo de la vivienda. A lo
anterior, se suma el hecho de que el señor Manosalva manifiesta que la familia
no cuenta con los recursos para acceder a otra vivienda en caso de ser
desalojados en virtud del proceso de policía o porque el riesgo de explosión
los obligue a abandonar definitivamente el lugar.
15. De este
modo, la Sala encuentra que existe el riesgo inminente y grave de que el
accionante y su familia queden a la intemperie y sufran un perjuicio
irremediable, por lo cual resulta urgente evaluar la pertinencia de medidas
tendientes a evitar una vulneración de derechos. Por tanto, de comprobarse la
necesidad del amparo, éste procederá en esta ocasión como mecanismo transitorio
de protección, teniendo en cuenta que el accionante todavía dispone de los
recursos ordinarios dentro del proceso policivo que se sigue en su contra. Habiendo
establecido la procedibilidad de la acción en el caso concreto, a continuación
se entrará a analizar de fondo la presunta vulneración de los derechos
fundamentales del accionante. Para esto, la Sala reiterará la jurisprudencia
concerniente a los procedimientos de desalojo y decidirá sobre el caso concreto
con base en dichas consideraciones.
El derecho a
la vivienda y la necesidad de que los desalojos forzosos cumplan estándares
mínimos según el derecho internacional. Reiteración de jurisprudencia.
16. En
reiteradas ocasiones en las que esta Corporación ha debido conocer de casos
relacionados con el desalojo de personas, se ha hecho referencia a la
importancia que tiene el derecho fundamental a la vivienda digna en el marco
del derecho internacional, en el cual se encuentra el principio según el cual
los desalojos forzosos de poblaciones vulnerables están prohibidos mientras no
se otorgue una alternativa de reasentamiento, por una parte, y se cumplan con
unos estándares mínimos humanitarios para efectuar dicha expulsión, por otra.
17. En ese
sentido, cabe resalta lo dispuesto en el artículo 34, literal k, de la Carta de
la Organización de Estados Americanos que contiene la obligación de todos los
Estados Partes de garantizar “vivienda adecuada para todos los sectores de
la población”. Esta previsión se encuentra igualmente en otros instrumentos
internacionales, entre los que cabe destacar la Declaración Universal de
Derechos Humanos (Art. 25) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales que contempla la misma obligación en su artículo 12.
18. En lo que
respecta a las garantías que deben ofrecérsele a quienes se vean desalojados
forzosamente, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fijó en
la Observación General No. 7 ciertos estándares mínimos que deben cumplir los
Estados miembros del Pacto en caso de que su ley interna autorice que se
produzcan este tipo de desahucios. Entre estas condiciones de las que deben
gozar los afectados se destacan las siguientes:
“a) una auténtica oportunidad de consultar a las
personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas
las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c)
facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines que se destinan las
tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus
representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de
personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el
desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo
que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos
jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las
personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.
19. Del mismo
modo, la Observación es enfática en afirmar que, en todo caso, las personas que
sean desalojadas no pueden quedarse sin vivienda o expuestos a violaciones de
derechos humanos, de forma que “Cuando
los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado parte deberá
adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus
recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a
otras tierras productivas, según proceda”. Finalmente, el documento señala la importancia del tratamiento
diferencial de quienes se vean perjudicados por este tipo de medidas, indicando
que “las mujeres, los
niños, los jóvenes, los ancianos, los pueblos indígenas, las minorías étnicas y
de otro tipo, así como otros individuos y grupos vulnerables, se ven afectados
en medida desproporcionada por la práctica de los desalojos forzosos”,
por lo cual se deben adoptar medidas especiales para proteger a éstos grupos.
La protección
del derecho a la vivienda y la confianza legítima. Reiteración de
jurisprudencia.
20. La
jurisprudencia de este Tribunal ha sido consistente en sostener la tesis de que
la ejecución de una orden de desalojo de bienes que son de uso público o tienen
carácter fiscal y que son habitados por personas que no tienen recursos para
acceder a otra solución de vivienda vulnera los derechos fundamentales de los
afectados por dicha actuación administrativa. En ese sentido, esa protección ha
tenido desarrollo en dos aspectos: por un lado, la necesidad de proteger el
principio de confianza legítima y, por otro, la obligación del Estado de
respetar los estándares constitucionales mínimos para efectuar los
procedimientos de desalojo.
21. De acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corte, el principio de confianza legítima se
refiere a “que la administración no puede repentinamente
cambiar unas condiciones que directa o indirectamente permitía a los
administrados, sin que se otorgue un período razonable de transición o una
solución para los problemas derivados de su acción u omisión”[5] lo cual, aplicado al tema de los desalojos
forzosos por vía administrativa, se traduce en que si el Estado no ha discutido
por un periodo de tiempo la legalidad de la permanencia de los habitantes en el
bien, entonces estos tienen la legítima expectativa de que su comportamiento es
ajustado a derecho y, por tanto, no serán desalojados del mismo. En
consecuencia, en caso de que el Estado decida recuperar el bien, adquiere la
obligación de prestar una solución que garantice los derechos de los afectados.
22. A lo anterior, cabe agregar que “[t]odo esto resulta especialmente relevante cuando con
la ocupación, así sea ilícita, los ciudadanos encuentran una solución a su
problemática de vivienda, por cuanto los ciudadanos a partir de la actuación
estatal entienden que aquella es un medio para satisfacer una necesidad básica.
Siendo esto así, el Estado debe actuar de manera pronta y uniforme para que los
ocupantes entiendan que su conducta no es tolerada”[6].
En ese sentido, esta Corporación ha entendido que hay lugar a proteger la
confianza legítima de los ciudadanos en los casos en los que se configuren al
menos tres circunstancias de hecho: i) que la acción u omisión de la
administración haya ocurrido por un tiempo suficiente para que sea razonable
pensar que en los ciudadanos ha nacido la idea de que su posesión sobre el bien
se ajusta a derecho, ii) que exista un cambio cierto y evidente en el accionar
del Estado que defraude la expectativa del administrado y iii) que el cambio
genere una vulneración de los derechos fundamentales de éste último[7].
23. Al respecto,
es indispensable aclarar que la jurisprudencia constitucional ha insistido en
que la confianza legítima no puede entenderse como fuente de derechos de
propiedad por lo que no es una manera de normalizar una posesión irregular y
tampoco crea para el Estado la obligación de indemnizar por la adopción de una
medida jurídicamente válida. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar
que los administrados tendrán un periodo de transición para que se ajusten a la
nueva situación jurídica sin que esto implique la prohibición al Estado de
ejercer competencias legítimas como es la de recuperar los bienes de uso
público o los bienes fiscales que están siendo ocupados de manera ilegal. En
otras palabras, la protección de la confianza legítima implica que los
afectados por el cambio en el accionar de la administración tienen derecho a
que: i) el Estado disponga de un tiempo prudencial antes de proceder al
desalojo, ii) se adopten medidas tendientes a mitigar el perjuicio que les
causa la medida y iii) se les ofrezcan alternativas legítimas y definitivas
para el cumplimiento de sus expectativas y la protección de los derechos
fundamentales afectados.
24. De este
modo, una vez sentadas las bases jurisprudenciales de la decisión, la Sala
pasará a estudiar el caso concreto con el fin de determinar, de fondo, si se
advierte una eventual vulneración de los derechos fundamentales del accionante
y, en caso afirmativo, adoptar las medidas tendientes a poner fin a dicha
vulneración.
Del caso
concreto.
25. Habiendo
determinado en anteriores consideraciones que la acción de tutela en el
presente caso es procedente sólo como mecanismo transitorio, la Sala procederá
a establecer si con el inicio del procedimiento policivo tendiente a recuperar
el predio ubicado en la Carrera 45 Calle 170 No. 18-19, barrio
Fabiolandia, Ibagué, donde reside el accionante, se corre el riesgo de que se
produzca un perjuicio irremediable para los derechos del peticionario y de su
familia, que amerite la protección constitucional. Para esto, la Sala estudiará
si en el caso propuesto es posible afirmar que el accionante podía confiar
legítimamente en que su posesión del predio estaba ajustada a la ley y que el
Estado no cambiaría abruptamente su posición acerca de la legalidad de la misma,
para lo cual verificará el cumplimiento de los criterios para determinar la
configuración de la confianza legítima, a los que ya se ha hecho referencia .
26. En primer lugar, debe
indicarse que el accionante adquirió las mejoras ubicadas sobre la carrera vía
Bogotá, calle 145 de la ciudad de Ibagué que habían sido construidas por el
señor Gustavo Martínez Otálora, según consta en escritura pública del 19 de
julio de 2010 otorgada en la Notaría Quinta de la misma ciudad[8]. Del mismo modo, constan
en el expediente documentos que muestran el pago de servicios públicos que
están siendo prestados en el mencionado predio, así como un recibo de cobro del
Impuesto Predial Unificado del bien, expedido por la Secretaría de Hacienda del
municipio[9].
A lo anterior se suma el hecho de que el accionante reconoce que no es
propietario del predio sobre el cual se erige su vivienda, pero manifiesta que
éste ha sido poseído por varias personas a través de los años, al punto que él
y su familia llevan allí casi cinco años sin que hasta el proceso policivo iniciado
en 2014 se hubiese discutido la legalidad de su estancia en dicho lugar, en
especial si se tiene en cuenta que el gasoducto Buenos Aires – Ibagué se encuentra
operando desde 1998[10].
27. En
consecuencia, la Sala observa que se encuentra cumplido el primer requisito
para entender que en el caso se ha configurado la confianza legítima, por
cuanto ha pasado un tiempo suficiente y razonable de posesión legítima e
ininterrumpida por parte de varios poseedores (incluyendo el peticionario),
como para que el accionante se hubiese formado la idea de que su comportamiento
estaba ajustado a derecho, máxime cuando realizó pagos de servicios públicos y
de impuestos municipales sin que se las autoridades administrativas hubiesen
presentado objeción alguna. En lo que respecta al segundo criterio, es claro
que el inicio de un proceso policivo con el objeto de recuperar los bienes
donde se encuentra ubicada la vivienda del accionante implica un cambio cierto
y evidente en la actuación de la administración, defraudando la expectativa del
administrado.
28. Finalmente, acerca
de la posibilidad de que el cambio en la actitud de la administración tenga la
potencialidad de afectar derechos fundamentales, debe señalarse que el
accionante es una persona de la tercera edad, que convive con su hija y con una
nieta de nueve años, con lo cual se tiene que el hogar está conformado por dos
sujetos de especial protección constitucional cuya situación económica es
precaria, como puede deducirse del hecho de que su puntaje en el SISBEN es de 30,82[11]
y, por tanto, hacen parte del porcentaje más vulnerable de la población de
acuerdo a los estándares fijados por el Departamento Nacional de Planeación[12].
Así, la Sala entiende que en caso de que el proceso policivo culmine en una
orden de desalojo de los predios objeto de litigio, el accionante no tendrá los
recursos suficientes para procurarse una alternativa de vivienda digna para él
y para su familia, lo cual pone en riesgo la garantía de sus derechos
fundamentales.
29. Visto lo
anterior, es posible concluir que la Administración ha defraudado la confianza
legítima del accionante y de su familia al pretender recuperar policivamente el
predio en el que se encuentra ubicada su vivienda, luego de varios años durante
los cuales la posesión del mismo estuvo indisputada. Con todo, es indispensable
tener en cuenta que la vivienda del accionante se encuentra ubicada en los
terrenos por los que pasa el gasoducto Buenos Aires – Ibagué, lo cual
constituye a todas luces un riesgo para la vida y la salud de sus ocupantes pues,
como lo señaló el representante de PROGASUR S.A., el transporte de gas es una
actividad peligrosa y por ende, el Estado tiene el deber de desplegar acciones
tendientes a mitigar en la mayor medida de lo posible el riesgo de que los
ciudadanos se vean afectados por su realización. En consecuencia, la Sala
quiere hacer énfasis en que el municipio tiene un interés legítimo en recuperar
los predios mencionados y puede utilizar las vías legales dispuestas para ello,
sin que con esto incurra ipso facto en una vulneración de derechos
fundamentales.
30. Por todo lo
anterior, la Sala encuentra necesario adoptar una serie de medidas que, por un
lado, garanticen la protección de los derechos fundamentales del accionante y
de su familia y, por otro, permita a la Administración ejercer sus competencias
en favor de la protección de esos mismos derechos y, por tanto, de la
recuperación de los bienes en cuestión. Así, se ordenará a la Alcaldía
municipal que incorpore al accionante y a su familia en los programas de
vivienda que se encuentre implementando la administración, con el fin de impedir
la posibilidad de que el transporte de gas constituya un riesgo para los
ciudadanos y, a la vez, que puedan acceder a una solución de vivienda
definitiva en el mediano y largo plazo.
31. Por otro
lado, mientras los accionados mantienen el deber de adelantar el proceso
policivo mencionado, se ordenará a la Inspección Novena de Policía que, en caso
de que se determine la necesidad de adelantar un procedimiento de desalojo, este
no podrá llevarse a cabo hasta que la familia del accionante haya sido reubicada
en condiciones dignas, como resultado de alguno de los mencionados programas de
vivienda. Finalmente, la Corte advertirá al accionante que, en la medida de sus
posibilidades, debe atender el trámite del proceso policivo e interponer los
recursos pertinentes y se prevendrá a la Administración municipal para que en
otros procesos que involucren hechos similares a los expuestos en esta
sentencia, adelante acciones tendientes a mitigar el impacto negativo que las
medidas policivas pueden tener sobre personas en quienes se ha creado la
expectativa legítima de que su comportamiento se encuentra ajustado a la ley.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR
las sentencias proferidas en primera y segunda
instancia por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Mínima Cuantía y por el
Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué, respectivamente, que negaron la
acción de tutela impetrada por el señor Cesar Augusto Manosalva Velandia y, en
consecuencia, CONCEDER TRANSITORIAMENTE la protección de los derechos
fundamentales solicitada.
SEGUNDO:
ORDENAR a la Alcaldía y a la Secretaría de Gobierno
de Ibagué que incorporen al accionante y a su familia en los programas
de vivienda que se encuentre implementando la administración, para los fines
previstos en la parte considerativa de esta providencia. Dicha inscripción
deberá realizarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de
esta sentencia.
TERCERO: ORDENAR a
la Inspección Novena de Policía de Ibagué y a la Secretaría de Gobierno de la
misma ciudad que, en caso de que el proceso policivo que tiene por objeto la
recuperación de los bienes ubicados en la Carrera 45 Calle 170 No. 18-19
culmine en una orden de desalojo, se abstengan de ejecutar dicha orden hasta
tanto el accionante y su familia no cuenten con una solución alternativa de
vivienda, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral segundo de esta
sentencia.
CUARTO: ADVERTIR
al accionante que, en la medida de sus
posibilidades, deberá comparecer al trámite del proceso policivo e interponer
los recursos pertinentes a que haya lugar dentro del mismo.
QUINTO: PREVENIR
a la Alcaldía Municipal de Ibagué para que en
otras situaciones que involucren hechos similares a los expuestos en esta
sentencia, adelante acciones tendientes a mitigar el impacto negativo que las
medidas policivas pueden tener sobre personas en quienes se ha creado la
expectativa legítima de que su comportamiento se encuentra ajustado a la ley,
tales como la incorporación en programas de asistencia para el acceso a
vivienda.
SEXTO: LÍBRENSE por Secretaría General de la
Corte, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T – 406 de 2005, M. P.: Jaime Córdoba
Triviño.
[2] A modo de ejemplo, ver Sentencias T – 061 de 2013 (M.
P. Jorge Ignacio Pretelt), T – 269 de 2013 (M. P. María Victoria Calle), T –
313 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre muchas otras.
[3] Esta regla jurisprudencial tiene su origen en los
criterios establecidos desde la Sentencia T-225 de 1993 (M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa), que han sido desarrollados y reiterados en la jurisprudencia
posterior. Así por ejemplo, véanse las Sentencias T – 896 de 2007 (M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa), T – 885 de 2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería) y, más
recientemente, las Sentencias T – 177 de 2011 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), T – 484 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y la ya citada T –
061 de 2013 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.
[4]
Sentencia T – 515 A de 2006 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil),
citado en la Sentencia T – 037 de 2013 (M.P.: Jorge Iván Palacio).
[5]
Al respecto, ver Sentencias T-472 de 2009, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio; T-527 de 2011, M.P. Mauricio González Cuero, T-437 de 2012,
M.P. Adriana Guillén Arango  y T-637 de 2013, M.P. María Victoria Calle, entre
otras.
[6]
Sentencia T-527 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[7]
Cfr. con Sentencias T-160 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz;
T-660 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas; T-021 de 2008, M.P. Jaime Araújo
Rentería y la ya citada T-527 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo; entre
otras.
[8]
Expediente, págs. 9 a 12.
[9]
Expediente, págs. 62 a 65.
[10]
Cfr. http://www.progasur.com.co/gasoductos2.php?Id=12
[11]
Expediente, págs. 59 a 61.
[12]
Cfr. SISBEN: “Puntos de Corte de Programas Sociales”,
consultado en https://www.sisben.gov.co/Portals/0/Documentos/Documentos%20Tecnicos/Puntos%20de%20Corte1.pdf