C-623-03
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-623/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por restricción del alcance
de la decisión
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Facultad de corporación administrativa de
elección popular para determinar escalas de remuneración de distintas
categorías de empleo
EMPLEADOS PUBLICOS TERRITORIALES-Competencia concurrente para determinar el
salario
GOBIERNO-Competencia para determinar régimen salarial de
empleados públicos de entidades territoriales
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Límites a marco regulatorio del legislador/LEY
MARCO-Finalidad
EMPLEADOS PUBLICOS TERRITORIALES-Límite máximo salarial
GASTO PUBLICO-Principios
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites de la constitución y la ley
REGIMEN SALARIAL DE EMPLEADOS PUBLICOS
TERRITORIALES-Competencia
constitucional
CORPORACION ADMINISTRATIVA DE ELECCIÓN
POPULAR-Circunscripción
normativa
Las funciones citadas de las corporaciones
administrativas de elección popular y de los jefes máximos de la administración
seccional y local se encuentran circunscritas no sólo por la ley marco o cuadro
que sobre la materia expida el Congreso de la República, sino por las normas
que, dentro de su competencia, dicte el Gobierno Nacional para el desarrollo de
la mencionada ley.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ley de habilitación legislativa/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límite temporal y material
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESTATUTO DE
PROFESIONALIZACIÓN DOCENTE-Nuevo
régimen de carrera de docentes, directivos docentes y administrativos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de disposición demandada
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Establecimiento régimen salarial del
personal administrativo de instituciones educativas públicas
EMPLEADOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para determinación de régimen salarial
ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Determinación de escalas de remuneración
de distintas categorías de empleo
El alcance de las funciones atribuidas por
la Carta Política, a las Asambleas Departamentales por ejemplo, se mantienen
intactas, por cuanto la expedición de las ordenanzas mediante las cuales se
determinan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleo en el departamento, si bien deberá someterse al régimen
salarial dispuesto en las normas nacionales, no por ello se anula. De la misma
manera, deberán cumplir los Concejos Municipales con la competencia atribuida
en el numeral 6 del artículo 313 Superior.
CONCEJO MUNICIPAL-Determinación de escalas de remuneración
de distintas categorías de empleo
REGIMEN SALARIAL DE EMPLEADOS PUBLICOS
TERRITORIALES-Determinación
de escalas de remuneración del personal administrativo de instituciones
educativas/CORPORACIÓN ADMINISTRATIVA DE ELECCION POPULAR-Límites de la
Constitución y la ley
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Exequibilidad expresión “en materia de
emolumentos y escalas salariales”
Referencia: expediente D-4406
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 67 (parcial) del Decreto-ley 1278 de
2002 “por
el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”
Actor: Augusto Gutiérrez Arias
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de
julio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad,
el ciudadano Augusto Gutiérrez Arias, demandó la inconstitucionalidad de la
expresión “salarial” contenida en el artículo 67 del Decreto-ley 1278 de 2002,
por considerar que dicho vocablo viola los artículos 1º, 4º, 300-7, 305-7,
313-6 y 315-7 de la Carta Política.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se subraya lo
acusado:
“DECRETO 1278 DE 2002
(junio 19)
por el cual se expide el Estatuto de
Profesionalización Docente
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111
de la Ley 715 de 2001,
DECRETA:
(...)
Artículo 67. Personal administrativo. El
personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá
por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de
carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás
normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten.
El régimen salarial y prestacional
del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con
cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, será el dispuesto
por las normas nacionales.”
III. LA DEMANDA
El demandante solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “salarial” contenida en el artículo 67
del Decreto-ley 1278 de 2002 por considerar que ésta quebranta los artículos
1º, 4º, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7 de la Carta Política.
En concepto del accionante, la
determinación del régimen salarial de los empleados administrativos de las
entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) es de
competencia de las autoridades seccionales y locales, según lo preceptuado en
las normas constitucionales referentes a las funciones de sus corporaciones
administrativas de elección  popular y de los representantes legales. Por este
motivo, señala que no es válido a la luz del ordenamiento superior que un
precepto de orden nacional establezca su regulación.
Agregó, con fundamento en la
jurisprudencia constitucional, que la competencia asignada al Gobierno Nacional
para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades
territoriales, se restringe a fijar los límites máximos en los salarios de
estos servidores, por lo que la función de establecer las escalas de
remuneración y los emolumentos de los servidores públicos de esas entidades es
de las Asambleas, los Concejos, los Gobernadores y Alcaldes, en los términos
consagrados en la Constitución.
En este sentido, aduce que los servidores
administrativos de la educación ostentan la calidad de empleados de las
entidades territoriales, conforme lo establecía la Ley 60 de 1993 norma que fue
derogada por la Ley 715 de 2001, la cual en la actualidad dispone en el inciso
final del artículo 9º que “Las instituciones educativas estatales son
departamentales, distritales o municipales”.
Concluye que al establecer el
artículo 67 del Decreto-ley 1278 de 2002 que el régimen salarial de los
servidores administrativos (no docentes) de los establecimientos educativos
estatales, será el dispuesto por las normas nacionales, se vulneran los citados
artículos de la Carta Política que dan competencia a las corporaciones
territoriales para determinar las escalas salariales de esos empleados, y a los
gobernadores y alcaldes para fijar sus emolumentos, todo dentro del límite
máximo que establece el Gobierno Nacional. A su juicio, resulta contrario al
ordenamiento superior que sean preceptos de orden nacional los que dispongan el
régimen salarial de tales servidores.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del
Interior y de Justicia
El
Ministerio del Interior y de Justicia, a través de la Directora de Ordenamiento
Jurídico, solicita declarar la exequibilidad de la expresión demandada.
Sostiene
que en los términos de la Ley 715 de 2001, todas las instituciones educativas
estatales son de carácter departamental, distrital o municipal, de modo que la
norma acusada abarca a los establecimientos de esa índole. En este sentido,
señala que cuando el precepto objeto de control hace mención al personal
administrativo que presta sus servicios en dichos centros, está refiriéndose de
forma particular a empleados públicos del orden territorial.
De
otra parte, precisa que la fijación del régimen salarial de quienes pertenecen
al sector público involucra diversas instancias estatales, por ello no puede
aducirse la existencia de una competencia exclusiva de carácter orgánico. Sobre
este particular explica el Ministerio, que para ese fin confluye la acción del
legislativo, habida cuenta que el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución confiere al Congreso la obligación de señalar los objetivos y
criterios para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, abarcando
el régimen de quienes desempeñan sus funciones tanto en el ámbito nacional como
a nivel territorial. Así mismo, el Gobierno tiene el deber de determinar, con
fundamento en los principios y parámetros estipulados por el legislativo, los
salarios y los demás elementos que son propios del régimen salarial de los
empleados públicos. Finalmente,  las instancias territoriales también hacen
parte de dicho proceso, por cuanto son las Asambleas Departamentales y los
Concejos los que fijan las escalas de remuneración de los funcionarios de la
administración departamental y municipal.
Para
el Ministerio, cuando el artículo 67 del Decreto-ley 1278 de 2000 establece que
el régimen salarial aplicable al personal administrativo de los
establecimientos educativos es el dispuesto por las normas nacionales, se está
haciendo referencia a aquel señalado tanto por la ley como por los decretos que
en desarrollo de la función que les fuera atribuida expidan el Congreso y el
Gobierno, respectivamente. De esta manera, la norma demandada resulta ajustada al
ordenamiento constitucional, por cuanto todo lo que concierne a los salarios de
los servidores públicos del nivel territorial debe ceñirse a los parámetros
dictados por el Congreso y a los elementos considerados por el Gobierno para su
determinación.
Por
lo anterior, considera que la norma demandada no pretende desconocer la
potestad de las autoridades territoriales para la fijación del régimen salarial
de sus empleados, sino que por el contrario, “recuerda el deber de atenerse
para tal efecto a las normas que sobre la materia se encuentren vigentes en el
territorio nacional y que fueron expedidas con fundamento en la distribución de
competencias que establece la Carta Política, según la cual las disposiciones
que se encargan de desarrollar los aspectos relacionados con la función pública
a nivel departamental y municipal, incluyendo lo que respecta al régimen
salarial, son de competencia exclusiva y excluyente de los órganos centrales,
esto es del Congreso y del Presidente.”[1]
Concluye
que resulta equivocado sostener que la norma acusada atenta contra la autonomía
que la Constitución confiere a las entidades territoriales, por cuanto ese
atributo no puede ser entendido de forma absoluta sino que por el contrario,
ésta exige que las autoridades de esos organismos descentralizados
territorialmente lleven a cabo sus funciones conforme a unos postulados
generales que se encuentran dispuestos por la normatividad nacional.
2. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por conducto de uno de sus asesores,
solicita declarar la exequibilidad del vocablo demandado.
Según
el interviniente las normas nacionales sí pueden fijar el régimen salarial y
prestacional de las entidades territoriales, puesto que de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política es
deber del Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de
los servidores públicos. Asevera, que la norma acusada lo único que hace es
ratificar las competencias ya fijadas por la Carta, en el sentido que son las
normas de carácter nacional las que deben reglamentar las condiciones de los
regímenes salarial y prestacional de los servidores públicos, puesto que en
estas materias la autonomía y las facultades reconocidas constitucionalmente a
las corporaciones públicas administrativas y a sus jefes máximos, se encuentran
circunscritas no sólo por la ley cuadro que expida el Congreso sino por las
normas que dentro de su competencia dicte el Gobierno en desarrollo de la norma
legal, ello en aras de garantizar el principio de coherencia macroeconómica que
debe existir en todos los niveles de la administración pública.
Agrega,
que la expresión “régimen salarial” es utilizada por la Constitución para
definir el conjunto de parámetros, condiciones o reglas que en esa materia
puede fijar el Congreso, pero precisa que distinto es “la escala salarial que
fijan las entidades territoriales, a través de la cual puede fijar el valor de
los emolumentos que recibirán sus empleados respetando siempre el tope máximo
fijado por el Gobierno. No se puede confundir, por lo tanto, la facultad de
definir el régimen, es decir, las características, parámetros, elementos
prestacionales y salariales, con la fijación de la escala salarial, que es sólo
una parte del régimen salarial.”[2]
Así, el régimen salarial debe ser entendido como una
especie de “marco de acción” fijado por el Congreso y el Gobierno dentro del
cual las entidades territoriales deben actuar.
De
esta manera, sostiene que al existir un nuevo sistema de participación de las
entidades territoriales en los ingresos de la Nación, deben por tanto expedirse
reglas salariales que establezcan un marco acorde con ese sistema, debiéndose
entender que aquél es fijado por las normas nacionales, circunstancia ésta que
bajo ningún punto de vista mengua las facultades que tienen las entidades
territoriales, las cuales tienen un ámbito de competencia expresamente
definido.
3. Intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública
El
Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado
judicial, solicita declarar la constitucionalidad del aparte normativo
demandado.
Sostiene
el interviniente que conforme lo ha sentado la jurisprudencia constitucional,
el legislador conserva una cierta libertad para establecer qué componentes
constituyen o no salario, así como para definir y desarrollar ese concepto,
pues esa es una de las competencias atribuidas por la Constitución.
En
este sentido, al considerar el Gobierno que el régimen salarial y prestacional
del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales con
cargo a los recursos del sistema general de participaciones, será el dispuesto
por las normas nacionales, debe interpretarse armónicamente con la competencia
del Congreso y del Presidente de la República en materia salarial y
prestacional.
Finalmente,
afirma que el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le confiere
la Ley 4ª de 1992, establece el límite máximo de la asignación básica mensual
de los empleados públicos de las entidades territoriales, estando vigente para
el año 2003 el Decreto 693/02. Por ello al remitir el artículo 67 del Decreto
1278/02 "en cuanto al régimen salarial, se debe entender que lo dispuesto
por las normas nacionales en esta materia, corresponde es al límite máximo de
la asignación básica mensual de los empleados de las entidades territoriales,
como es el caso que nos ocupa.”[3]
4. Ministerio de
Educación Nacional
El
Ministerio de Educación Nacional, a través de apoderado, solicita la
declaratoria de exequibilidad de la expresión demandada.
A
juicio del interviniente la disposición acusada no viola el ordenamiento
constitucional, toda vez que ella se refiere al personal al que se le cancelan
sus salarios con los recursos del Sistema General de Participaciones, más no a
quienes se les paga con recursos directos del departamento, distrito o
municipio. No obstante, precisa que cuando se habla de “normas nacionales” se
hace en virtud del literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta,
según el cual el Congreso tiene la competencia para fijar el régimen salarial
de los empleados públicos, a través del cual determina las directrices,
objetivos y criterios a los que debe ajustarse el Gobierno Nacional para
concretar dicho régimen.
En
este sentido, sostiene que el legislador está facultado para fijar los límites
mínimos y máximos de la asignación salarial de un empleado público en una
entidad territorial, sin que pueda afirmarse válidamente que el desarrollo de
esta función cercene competencia alguna de los órganos departamentales y
municipales. Así, recuerda que la autonomía no significa federalismos y por
ello se hace necesario que las autoridades territoriales acaten los
lineamientos generales que expida el Gobierno Nacional, para que de esa manera
exista una coherencia en la política macroeconómica del Estado.
De
otra parte, considera que la disposición acusada pretende garantizar el derecho
al trabajo y al salario que deben tener los docentes y administrativos, por
cuanto al fijarle el Gobierno Nacional los límites, conoce los recursos de que
dispone para garantizar el pago oportuno, respetando los artículos 25 y 53 de
la Carta, pero a su vez evitando que las entidades territoriales fijen salarios
que excedan el monto de los recursos, lo cual generaría la falta de pago y la
consiguiente vulneración de los recursos de los derechos de los trabajadores.
Agrega,
que el fin buscado por el Estado tanto con la Ley 715 de 2001 como con los
decretos que la desarrollan es fortalecer la autonomía de las entidades
territoriales en el manejo del Sistema General de Participaciones, previo
cumplimiento de algunos requisitos y condiciones, precisamente para vigorizar
el proceso de la descentralización administrativa en acatamiento del artículo
209 de la Carta Política, en armonía con el artículo 287 que otorga al
legislador la facultad de fijar los límites dentro de las cuales las entidades
territoriales ejercen su autonomía en la gestión de sus intereses, como quiera
que Colombia se encuentra organizada en forma de república unitaria, con
autonomía de sus entidades territoriales, situación que conlleva a una
descentralización administrativa de ejecución pero no legislativa.
De
esta manera, es labor del Ejecutivo, en función de las diversas competencias
atribuidas, fijar el régimen salarial de todos los servidores públicos; y una
vez agotada dicha etapa constitucional, son las asambleas departamentales y los
concejos municipales, los que deben actuar, dentro del marco de la ley, para
esos efectos, según se desprende de los artículos 300 y 313 de la Carta y 12 de
la Ley 4ª de 1992 y por esa vía establecer para cada sección territorial los
salarios, según su estructura y recursos.
Finalmente,
precisa que la expedición de las normas sobre salarios es competencia
compartida del legislador y del Gobierno Nacional, como quiera que el
Presidente de la República es la autoridad que tiene la atribución de dirigir
la economía, tema dentro del cual se encuentra el régimen salarial por cuanto
éste incide en el presupuesto general de la nación y en la ejecución de los planes
y programas de desarrollo.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación declarar la
exequibilidad de la locución acusada.
Después
de hacer varias consideraciones sobre el marco constitucional y legal del
salario, así como del régimen salarial de los empleados públicos de las
entidades territoriales, el Director del Ministerio Público sostiene que existe
una competencia concurrente entre el legislador, el ejecutivo y las entidades territoriales
en asuntos salariales, por lo cual la disposición acusada no vulnera la Carta
Política. Precisa, que la afirmación del actor, en el sentido de que la
fijación del régimen salarial para los servidores del orden territorial
corresponde a las corporaciones públicas de carácter administrativo, es
errónea, dado que la autonomía de éstas no tiene carácter absoluto, pues está
circunscrita a los límites establecidos por la Constitución y la Ley.
En
efecto, recuerda que el régimen salarial de los empleados de las entidades
territoriales es fijado por el Gobierno Nacional con base en los parámetros
establecidos por el legislador sin desconocer la autonomía que tienen las
autoridades seccionales y locales en relación con las competencias específicas
que la Constitución Política les ha asignado en materia salarial, que incluye
la regulación de las escalas de remuneración y la fijación de los emolumentos
para los empleados de esas entidades.
Para
el señor Procurador General, el demandante extiende el sentido de la norma
acusada a situaciones que la misma no consideró, puesto que ella no señala, por
ejemplo, que el Gobierno Nacional está facultado para establecer las escalas de
remuneración o fijar los emolumentos de los empleados administrativos que cumplen
sus funciones en los entes territoriales, atribuciones que están asignadas a
las autoridades locales conforme a lo establecido por los artículos 300-7,
305-7, 313-6 y 315-7 de la Carta Política.
Concluye,
que la remisión que hace la norma demandada no afecta de manera alguna la
autonomía de las entidades territoriales, por cuanto el legislador está
facultado para señalar los principios a que debe someterse el Gobierno Nacional
para ejercer la atribución de fijar el régimen salarial de los empleados públicos
de dichos entes, pues no existe razón de orden constitucional para que no se dé
cumplimiento a estas directrices que establecen la competencia concurrente en
materia salarial, respetando las funciones que se han asignado tanto al
legislativo y al Gobierno Nacional como a las corporaciones administrativas de
elección popular de índole administrativo y a los mandatarios regionales y
locales.
VI. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar
la expresión demandada contenida en un decreto-ley.
2. Cuestión Previa. Inexistencia de cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 67 del Estatuto de Profesionalización
Docente
A través de la Sentencia C-068 de 2003[4], esta Corporación
analizó la constitucionalidad del artículo 67 del Estatuto de Profesionalización
Docente, frente al cargo de violación del principio de unidad de materia.
En
esa ocasión, la Corte declaró la exequibilidad del precepto citado, pero
restringió el alcance de la decisión a la acusación estudiada, lo cual permite
sostener que al no existir cosa juzgada constitucional, puede efectuarse el
juicio de constitucionalidad respecto de la locución objeto de este proceso.
3. Planteamiento del
problema jurídico
La demanda de inconstitucionalidad contra
la expresión "salarial" contenido en el inciso segundo del artículo
67 del Decreto-ley 1278 de 2002, por medio del cual se expidió el Estatuto de
Profesionalización Docente, versa sobre el presunto desconocimiento de este
precepto frente a las normas constitucionales que otorgan a las corporaciones
administrativas de elección popular la facultad de determinar las escalas de
remuneración de las distintas categorías de empleo al interior de la
administración departamental y municipal, así como de la atribución de los
gobernadores y los alcaldes de fijar sus emolumentos.
Para las entidades estatales
gubernamentales como para el señor Procurador General de la Nación, la locución
acusada no transgrede las disposiciones constitucionales citadas por el actor,
y por el contrario, con el artículo 67 del Decreto-ley 1278 de 2002 se fija el
marco de acción dentro del cual deben hacer uso de sus competencias las
autoridades de las entidades territoriales, dado que la propia Carta Política
atribuye al legislativo y al Gobierno Nacional la competencia para fijar el
régimen salarial de los servidores públicos.
En estas condiciones, corresponde a la
Corte determinar si al consagrarse en la norma demandada que el régimen
salarial del personal administrativo de los establecimientos educativos
estatales, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones,
será el dispuesto por las normas nacionales, se impide a las Asambleas
Departamentales, a los Concejos Municipales, a los Gobernadores y Alcaldes, tal
como lo sostiene el demandante, hacer uso de las facultades reconocidas por la
Carta Política en lo que concierne a la determinación de las escalas salariales
y emolumentos de los empleos de las entidades territoriales y por lo mismo, se
afecta su autonomía.
Para ese fin, se analizará el diseño constitucional
del régimen salarial de los servidores públicos y dentro de esa categoría el
del personal administrativo de los establecimientos educativos departamentales
y municipales.
4. Régimen salarial de los empleados
públicos de las entidades territoriales
La Corte Constitucional, se ha ocupado en
varias oportunidades de fijar el correcto entendimiento que debe darse a los
preceptos que sustentan el diseño que el Constituyente dio al régimen salarial
de los empleados públicos.
Se ha explicado[5] que la expedición de
dicho régimen, es competencia concurrente o compartida del Presidente de la
República, quien lo fija de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por
el Congreso mediante leyes marco o cuadro, según lo dispone el literal e) del
artículo 19 Superior, el cual establece que:
“Artículo 150.  Corresponde al Congreso
hacer las leyes.  Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
“19.  Dictar las normas generales  y
señalar los objetivos y criterios a los cuales  debe sujetarse el Gobierno para
los siguientes efectos:
‘e)  Fijar el régimen salarial  y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la fuerza pública.” (Resaltado fuera de texto).
Nótese que la función del Congreso se debe
limitar a establecer un marco general, unos lineamientos que le circunscriban
al Gobierno Nacional la forma como éste ha de desarrollar su actividad
reguladora para los asuntos específicamente señalados por la propia
Constitución. Así, las leyes marco o cuadro son empleadas por el Constituyente
y el legislador con el fin de distribuir las competencias sobre determinadas
materias para otorgar mayor solidez, legitimidad y planificación  en las
políticas sobre presupuesto, gasto público y distribución racional de la
función pública.
El Congreso, en cumplimiento de ese mandato
constitucional expidió la Ley 4ª de 1992, en la que estableció respecto de los
empleados públicos de las entidades territoriales, que sería el Gobierno
Nacional el encargado de señalar “el límite máximo salarial de estos
servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”
(Parágrafo del artículo 4 ídem).
Esta norma fue declarada exequible de
manera condicionada[6]
por la Corte Constitucional, al considerar que esa atribución se ajustaba a los
principios de economía, eficacia y eficiencia que rigen el gasto público y no
desconocía la competencia que la Constitución expresamente otorgó a las
autoridades de las entidades territoriales para fijar, de una parte, las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos
dentro de su jurisdicción (Arts. 300-7 y 313-6 C.P.) y, por otra, para
determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias (Arts. 305-7 y
315-7 C.P.). También se consideró que dicho precepto legal tampoco cercenaba el
principio de autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución.
Sobre este último aspecto, esta Corporación
ha señalado que esa autonomía no puede ser absoluta, por cuanto por mandato del
propio texto constitucional está circunscrita a los límites que para el efecto
fije la Constitución y la ley, en este sentido la Corte ha afirmado: i)
que los distintos órganos del poder público mantienen su poder vinculante en
todo el territorio y ii) que corresponde al Congreso de la República,
dentro del marco de autonomía que la Constitución le reconoce a los entes
territoriales, diseñar o delinear “el mapa competencial del poder público a
nivel territorial” que permita el desarrollo de la capacidad de gestión de
estos entes.[7]
La regla jurisprudencial que surge de la
labor hermenéutica de la Corte en esta materia, se orienta a establecer que “la
competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las
entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una
interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer
compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial,
el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias
(Art. 287-1 C.P.), con el esquema del Estado colombiano definido como una
República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a
nivel central y territorial no resulte anulada. En otros términos, que la forma
como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o
invalide la de los otros.”[8]
Esto significa, que las funciones citadas
de las corporaciones administrativas de elección popular y de los jefes máximos
de la administración seccional y local se encuentran circunscritas no sólo por
la ley marco o cuadro que sobre la materia expida el Congreso de la República,
sino por las normas que, dentro de su competencia, dicte el Gobierno Nacional
para el desarrollo de la mencionada ley.
No obstante, la competencia del Congreso y
la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o impedir el
ejercicio de las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las
autoridades territoriales, puesto que en ese evento sí se vulneraría el texto
constitucional.
5. Constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada
Cuando ante la Corte se demandan
disposiciones de un decreto expedido con fundamento en facultades
extraordinarias, es deber de la corporación determinar, en primer lugar, la
competencia del Presidente de la República para expedirlas, es decir, si
existía o no una ley que lo habilitara para ejercer temporalmente funciones del
legislador ordinario. Igualmente, deberá analizar si los asuntos que se le
autoriza regular no son de aquellos que la Constitución prohíbe y si se
cumplieron los límites tanto temporales como  materiales a los que debía
sujetarse el Presidente en el ejercicio de las atribuciones conferidas.[9]
Este control sobre las facultades
extraordinarias que permitieron la expedición del Estatuto de
Profesionalización Docente, fue efectuado por esta Corporación mediante la
Sentencia C-617 de 2002[10],
en la que, entre otras decisiones, se declaró la exequibiliad del numeral
segundo del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, por medio del cual se autorizó
al Presidente de la República “para expedir un nuevo régimen de carrera
docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos,
que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con
la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.”
Así, el Decreto-ley 1278 de 2002 tiene
plena vigencia y ello permite analizar la constitucionalidad de la expresión
demandada, contenida en su artículo 67.
Este precepto, en lo que interesa al
proceso, establece que el régimen salarial del personal administrativo de los
establecimientos educativos estatales[11],
con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, será el dispuesto
por las normas nacionales.
Quiere decir lo anterior, que el régimen
salarial de dichos empleados públicos, dentro del cual se incluyen por ejemplo
los factores de la remuneración, está consagrado en las normas que por mandato
constitucional expidan el Congreso y el Gobierno Nacional, que como se indicó,
ostentan una competencia compartida en esta materia.
Para la Corte, el reproche de
constitucionalidad que esgrime el actor, parte de una interpretación aislada de
las normas superiores que atribuyen a las autoridades seccionales y locales la
función de determinar las escalas de remuneración y fijar los emolumentos de
los empleos de las entidades territoriales respectivas, así como del alcance de
la autonomía que en desarrollo de la descentralización territorial reconoce el
ordenamiento constitucional.
En efecto, la Sala encuentra que con la
aplicación de la disposición demandada no se cercenan ni se hacen inocuas las
funciones asignadas por la Carta a las Asambleas Departamentales, los Concejos,
los Gobernadores y los Alcaldes en los artículos 300-7, 305-7, 313-6, 315-7,
los que para su correcto entendimiento deben interpretarse sistemáticamente con
lo dispuesto en el literal e) numeral 19 del artículo 150 y el artículo 287 del
texto fundamental.
Así lo ha sentado la jurisprudencia
constitucional al precisar que estos preceptos “no admiten interpretaciones que
hagan viable sostener, por ejemplo, que en tratándose del régimen salarial de
empleados de los entes territoriales, la intervención del Gobierno Nacional no
se requiere, por cuanto es al Congreso a quien le compete, junto con los
órganos de cada ente territorial determinar éste.”[12]
Conforme se indicó en la citada sentencia,
esta Corporación disiente de dicha posición, “por cuanto no se ajusta a la
naturaleza misma de la organización estatal diseñada por el Constituyente en
esta materia. La concurrencia de competencias entre Congreso y Gobierno para la
fijación del régimen salarial de los empleados públicos, incluidos los del
nivel territorial, no se puede negar bajo el argumento que son las autoridades
territoriales las que deben asumir el papel del Gobierno Nacional, en
aplicación de los principios de descentralización y autonomía de que trata la
Constitución.”[13]
Adviértase además que con las normas
nacionales a las que se refiere la disposición parcialmente demandada, ni el
Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea
de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los
emolumentos de sus empleos. Esto en la medida en que esos dos aspectos, si bien
tienen relación con el tema salarial no hacen parte de la generalidad propia
del “régimen”.[14]
En este contexto el alcance de las
funciones atribuidas por la Carta Política, a las Asambleas Departamentales por
ejemplo, se mantienen intactas, por cuanto la expedición de las ordenanzas
mediante las cuales se determinan las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleo en el departamento, si bien deberá
someterse al régimen salarial dispuesto en las normas nacionales, no por ello
se anula. De la misma manera, deberán cumplir los Concejos Municipales con la
competencia atribuida en el numeral 6 del artículo 313 Superior.
Así mismo, el ámbito de la competencia de
los Gobernadores y Alcaldes a quienes el Constituyente asignó la función de
fijar los emolumentos de los empleos, en el departamento, municipio o distrito
respectivamente, es el consagrado en los artículos 305-7 y 315-7 del texto
constitucional, de manera tal que el ejercicio de esas atribuciones deberá
estar enmarcado en las normas nacionales sobre régimen salarial y en las
ordenanzas y acuerdos que sobre el particular expidan las respectivas
corporaciones de elección popular.
Lo anterior, por cuanto la determinación de
las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos del orden
territorial, no configuran per se el régimen salarial de los empleados
públicos del orden territorial y por ende del personal administrativo de los
establecimientos educativos departamentales y municipales. Por esta razón,
resulta equivocado sostener que las autoridades territoriales establecen dicho
régimen.
De esta manera, el régimen salarial del
personal administrativo de los establecimientos educativos departamentales y
municipales, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones,
es el consagrado por las normas que ha expedido o en el futuro expida el Congreso
y el Gobierno Nacional. No obstante, este marco normativo, no implica que las
corporaciones administrativas de elección popular y los Gobernadores y Alcaldes
queden limitados para el ejercicio de las funciones que por mandato
constitucional deben cumplir en el tema salarial, dentro de los límites que el
texto fundamental y la ley imponen.
En
conclusión, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “salarial”
contenida en el inciso segundo del artículo 67 del Decreto-ley 1278 de 2002,
por cuanto no sólo es compatible con el principio de autonomía de las entidades
territoriales sino porque en manera alguna restringe el cumplimiento de las
funciones de las autoridades territoriales en materia de emolumentos y escalas
salariales.
VII. DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la
expresión “salarial” contenida en el artículo 67 del Decreto-ley 1278 de
2002, por el cargo analizado en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-623/03
Aclaro mi voto
en relación con la Sentencia C-623 de JULIO 29 de 2003, por cuanto en las
Sentencias C-617 y C-618 de 2002 manifesté que, a mi juicio la Ley 715 de 2002
es inexequible en su integridad, razón por la cual salvé entonces el voto.
Fecha ut
supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
[1] Folio 33.
[2] Folio 44.
[3] Folio 53.
[4] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5] Corte Constitucional. Sentencias C-054 de 1998 M.P. Fabio Morón
Díaz y C-510 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[6] Mediante la Sentencia C-315 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
declaró exequible el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 “siempre que se
entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma
exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos
territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales
territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las
entidades territoriales.” (Resaltado fuera de texto)
[7] Sentencia C-510 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[8] Idem.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1316 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[10] Magistrados Ponentes: Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba
Triviño.
[11] Según lo señalado en el inciso 4º del artículo 9 de la Ley 715 de
2001 ”Las instituciones educativas estatales son departamentales,
distritales o municipales.”
[12] Sentencia C-510 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[13] Idem.
[14] Según el diccionario de la real academia española, vigésima
segunda edición, régimen significa “Conjunto de normas que gobiernan
o rigen una cosa o una actividad.”