C-178-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-178/07
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2005-Trámite legislativo
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2005-Publicación con yerros  caligráficos
en su título
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incompetencia de la Corte
Constitucional para estudiar cargos de contenido material
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO–No sustentación del cargo de sustitución de la Constitución
Los argumentos de la demanda
no cumplen con la carga argumentativa mínima señalada en la jurisprudencia en
el sentido de exponer razones claras, específicas, pertinentes y suficientes
por las que la enmienda constitucional supone una sustitución total o parcial
de la Constitución, sino que se limita a exponer en extenso en qué consiste la
contradicción material entre el Acto Legislativo 01 de 2005 y normas de la
Carta del 91 y de derecho internacional. El actor pide la inconstitucionalidad
del Acto por vulnerar dichas disposiciones, lo cual implica plantear un cargo
de violación material de la Constitución, no un juicio de sustitución parcial
de la misma. Por lo tanto, la Corte se deberá declarar inhibida respecto de
este Cargo por ineptitud sustantiva de la demanda.
INEPTITUD
SUSTANTIVA DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo que pretende la
revisión de todas las reformas constitucionales
INEPTITUD
SUSTANTIVA DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Actor no indicó norma
constitucional que impida al Congreso reformar la Constitución después que se
ha convocado un referendo, que no ha surtido efectos respecto del tema objeto
del acto acusado
El texto del Acto Legislativo
01 de 2005 en algunos de sus apartes presenta una coincidencia temática con la
pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003, pero sus disposiciones
son esencialmente diferentes tanto en la forma como en el fondo. Además, el
demandante no indica cuál es la norma constitucional que le impide al Congreso
reformar la Constitución después de que se ha convocado un referendo
constitucional que no ha surtido efectos respecto  del tema objeto del Acto
Legislativo acusado. Finalmente, el punto 8 del referendo no fue efectivamente
aprobado o rechazado por el pueblo durante la votación del referendo ya que
éste no alcanzó el umbral de participación requerido. Así, el demandante
tampoco justifica por qué la limitante establecida en el artículo 46 de la Ley
134 de 1994 es relevante para el caso. Por lo anterior, el cargo es inepto.
OBSERVACIONES
CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Requisitos para la
publicación
La publicación de las
observaciones realizadas por los ciudadanos en las audiencias públicas
convocadas para la discusión de un acto legislativo se encuentran sujetas a dos
condiciones. La primera corresponde a que dichas observaciones hayan sido
entregadas, de manera personal, con tres días de antelación a la elaboración
del informe de ponencia y la segunda que sean consideradas de importancia por
el ponente.
OBSERVACIONES
CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Discrecionalidad de las
cámaras legislativas para publicarlas o incorporarlas a la ponencia/ DERECHO
DE PARTICIPACION CIUDADANA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No demostración por el
actor de arbitrariedad en la selección de las observaciones que sí fueron
publicadas
Al
demandante no le asiste razón cuando argumenta que su derecho a la
participación ciudadana fue vulnerado, al igual que los artículos 230, 231 y
232 de la Ley 5 de 1992. Sus observaciones fueron escuchadas durante las
respectivas audiencias y en efecto sus comentarios y observaciones fueron
reseñados como parte del primer informe de ponencia –primera vuelta- en la
Cámara de Representantes. Durante la segunda audiencia no fue así, pero la
jurisprudencia ha indicado que la “publicación e incorporación en la ponencia,
y particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para el Congreso”
y se encuentra sujeta a la discrecionalidad del ponente. Por lo tanto, la no
inclusión de una observación de algún ciudadano que haya sido parte de una
audiencia pública durante el trámite de un acto legislativo en el Congreso no
conlleva a la vulneración de los artículos mencionados. El ejercicio de la
discrecionalidad en la consideración de las observaciones debidamente
presentadas tendría que ser arbitraria para que se estableciera la vulneración
de los artículos 231 y 232 de la Ley 5 de 1992. El demandante no alega una
arbitrariedad en la selección de las observaciones que sí fueron publicadas
después de la audiencia pública del 17 de marzo de 2005 sino que argumenta que
el hecho de la omisión es suficiente para desencadenar la inconstitucionalidad.
Por lo tanto, dado que no ha sido demostrada la arbitrariedad, la Corte no
considerará violados tales artículos de la Ley 5ª de 1992.
OBSERVACIONES
CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Hecho de no ser atendidas
por el Congreso no origina inconstitucionalidad
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN ACTO LEGISLATIVO-Reglas jurisprudenciales sobre
introducción de artículo nuevo en segundo debate
Sobre la
inclusión de artículos nuevos en la segunda vuelta la jurisprudencia de la
Corte ha precisado, entre otras, las siguientes reglas: i) el tema debe haber
sido debatido y votado durante los debates correspondientes; ii) en cada debate
sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates
precedentes, y (iii) las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben
guardar relación de conexidad material con lo que ha sido debatido en las
etapas anteriores del trámite legislativo.
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REFORMA PENSIONAL-No vulneración
porque  a pesar de que hubo cambios, el tema sobre monto de los factores de
liquidación de pensiones fue abordado desde que se presentó la iniciativa por
el Gobierno
El tema del
monto de las pensiones, específicamente el de los factores de liquidación de la
pensión con miras a privilegiar criterios objetivos frente a los parámetros
subjetivos asociados al concepto de mínimo vital cualitativo, fue discutido y
puesto a consideración de los congresistas durante toda la primera vuelta, en
un principio de manera general y luego vinculado específicamente al mínimo
vital. La evolución del texto muestra como en la concepción y el diseño del
Acto Legislativo 01 de 2005 durante la primera vuelta estuvo presente el tema de
los factores a tener en cuenta para la liquidación de la pensión así como de su
incidencia en el monto de la pensión, en especial respecto de su relevancia a
la luz del concepto de mínimo vital pensional. Y también estuvo presente la
definición de los límites mínimos que deberían ser respetados al momento de
determinar el monto de las pensiones. En la segunda vuelta se partió de esa
base para reunir en un mismo texto los factores ha tener en cuenta para la
liquidación de las pensiones con sujeción a la ley y establecer el monto mínimo
de las pensiones, a lo que se añadió la salvedad de que para ciertos casos
especiales, que serían determinados por la ley, era posible la concesión de
beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo. De acuerdo a lo
anterior, la Corte concluye que a lo largo de las dos vueltas durante el
trámite del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, si bien
hubo cambios, el tema por él regulado, sí fue objeto de debate y votación en
los ochos debates, por lo que no se vulneró el principio de consecutividad.
DEBATE DEL INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Cumplimiento
de requisitos constitucionales y legales/MESADA CATORCE-Debate sobre
eliminación en trámite de acto legislativo
La Corte
verifica que en efecto el texto conciliado durante la primera vuelta del Acto
Legislativo 01 de 2005 fue presentado a la Plenaria de la Cámara de
Representantes y a la Plenaria del Senado en donde fue debatido y votado de
manera positiva. En lo que respecta a la conciliación en la segunda vuelta,
cabe destacar lo siguiente. En la Gaceta del Congreso 505 se consigna el Acta
184 del 20 de junio de 2005  donde se registra el debate y votación por parte
de la Plenaria de la Cámara de Representantes del texto conciliado en la
segunda vuelta. En la discusión, se hizo referencia específicamente a la
eliminación de la mesada 14, la sostenibilidad financiera del sistema pensional
y la prohibición de que existan pensiones por encima de 25 salarios mínimos.
Finalmente, se dejó una constancia del partido liberal. En la Gaceta 522 del 12
de agosto de 2005 se encuentra el Acta de la sesión Plenaria del Senado del 20
de junio de 2005 en donde se debatió y votó el texto conciliado del Acto
Legislativo demandado. En el debate se explicó la adopción de cada uno de los
incisos. Así mismo, se hizo referencia a la mesada 14 pensional, a la vigencia
del tope de 25 salarios mínimos, a los derechos adquiridos, a los factores para
liquidar las pensiones, al procedimiento  para la revisión de las pensiones y a
la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Finalmente, se dejó
constancia de varios votos negativos. Por lo tanto, el cargo presentado por el
actor en el sentido de que el texto conciliado en la primera vuelta y en la
segunda vuelta no fue debatido por las Plenarias de cada Cámara no prospera.
DECRETO DE
CORRECCION DE YERROS-Incompetencia de la Corte Constitucional para
conocerlo, salvo circunstancias excepcionales
DECRETO DE
CORRECCION DE YERROS-Facultad de los funcionarios de enmendar errores
caligráficos o tipográficos en el texto de una norma, cuando no quede duda de
la voluntad del Congreso/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para
expedir decreto de corrección de yerros/ACTO LEGISLATIVO-Facultad del
presidente de la República para enmendar errores caligráficos o tipográficos
En cuanto a las facultades para expedir decretos de
corrección de yerros el artículo 1 de la Ley 45 de 1913 establece que
corresponde a los respectivos funcionarios enmendar los errores caligráficos o
tipográficos en el texto de una norma, cuando no quede duda de la voluntad del Congreso.
Así mismo, se ha dicho que la expedición de decretos de corrección de yerros es
una función administrativa y ordinaria del Presidente de la República en el
ámbito de la promulgación de las leyes. El decreto de corrección de yerros
expedido por el Presidente enmienda un error mecanográfico en la  redacción del
título del Acto Legislativo 01 de 2005 y en nada altera la voluntad del
Congreso. La corrección consistió en a) suprimir la expresión “proyecto de”,
habida cuenta de que la reforma ya había sido aprobada por el Congreso en las
dos vueltas exigidas por la Constitución y, por lo tanto, ya era Acto
Legislativo, no proyecto de acto legislativo; b) suprimir la fecha 22/07/2005 y
c) suprimir la expresión “segunda vuelta”. La corrección del yerro respeta la
voluntad expresa del Congreso y apunta a asegurar que dicha voluntad,
definitiva en razón de la conclusión de la formación del Acto Legislativo, no
sea calificada con palabras que le darían un carácter provisional,
contraevidente y adverso a lo efectivamente decidido por el reformador de la
Constitución.
Referencia:
expediente D-6264
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 1 de 2005,
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
Demandante:
Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán.
Magistrado
Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., catorce (14) de
marzo de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Elson Rafael
Rodrigo Rodríguez demandó los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 1 de 2005, por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.[1]
Mediante auto del 8 de mayo de 2006 se admitió la demanda de
la referencia y se decretó y ordenó la remisión de las siguientes pruebas:
-
Las Gacetas del Congreso de la República en donde consta el trámite del
Acto Legislativo que se demanda, así como los demás documentos que forman parte
del expediente legislativo correspondiente, incluidos los relativos al
cumplimiento del requisito previsto en el Acto Legislativo 1 de 2003, y los que
acrediten las mayorías constitucionalmente exigidas y los resultados de las
votaciones que llevaron a la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005;
-
La grabación magnetofónica de la sesión del día 17 de marzo de 2005 de
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, así como su trascripción
tanto en medio impreso como en medio magnético.
El 25 de mayo de 2006 se
remitieron los siguientes documentos recibidos durante el término probatorio en
la Secretaría de la Corte Constitucional:
-
Oficio No. CP  3.1-0352-2006, de fecha de 12 de mayo de 2006, del Doctor
Emiliano Rivera Bravo, Secretario de la Comisión Primera Constitucional de la
Cámara de Representantes;
-
Original de la Gaceta del Congreso No. 262 de 17 de mayo de 2005
-
Un diskette que dice contener copia transcrita de la sesión del 17 de
marzo de 2005 en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de
Representantes;
-
Tres cassettes de cintas magnetofónicas que dicen contener copia de la
sesión del 17 de marzo de 2005 en la Comisión Primera Constitucional de la H.
Cámara de Representantes.
Las pruebas solicitadas fueron
remitidas al despacho a través de la Secretaría General de esta Corporación el
25 de mayo de 2006 y el 28 de junio de 2006. Sin embargo, después de un examen
exhaustivo de los documentos recibidos se encontró que las pruebas no se
encontraban completas. Mediante auto del 27 de julio de 2006 se requirió la
remisión de las pruebas solicitadas, específicamente se verificó que los
siguientes documentos no habían sido allegados:
a.
Gaceta del Congreso donde aparece
publicada el Acta correspondiente a la sesión de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes realizada el día 20 de abril de 2005, en la que fue
aprobado en primer debate el proyecto Acto Legislativo número 034 acumulado 127
de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política;
b.
Gaceta del Congreso donde aparece
publicada el Acta correspondiente a la sesión de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes en la que fue aprobada el Acta de la sesión del día 20
de abril de 2005, con el fin de constatar si el acta inicialmente publicada fue
aprobada, o si fue objeto de alguna corrección;
c.
Gaceta del Congreso donde aparece
publicada el Acta correspondiente a las sesiones de la Comisión Primera del
Senado de la República realizadas los días 31 de mayo y 1 de junio de 2005, en
las que fue aprobado en primer debate el proyecto Acto Legislativo número 034
acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política;
d.
Gaceta del Congreso donde aparece
publicada el Acta correspondiente a la sesión de la Comisión Primera del Senado
de la República en la que fueron aprobadas las actas de las sesiones realizadas
los días 31 de mayo y 1 de junio de 2005, con el fin de constatar si las actas
inicialmente publicadas fueron aprobadas, o si fueron objeto de alguna corrección;
e.
Gaceta del Congreso donde aparece
publicada el Acta correspondiente a las sesiones de la Plenaria de la Cámara de
Representantes realizadas los días 5, 10, 11 y 20 de mayo de 2005, en las que
fue aprobado en segundo debate el proyecto Acto Legislativo número 034
acumulado 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política;
f.
Gaceta del Congreso donde aparece
publicada el Acta correspondiente a la sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes en la que fueron aprobadas las actas de las sesiones de los días
5, 10, 11 y 20 de mayo de 2005, con el fin de constatar si las actas
inicialmente publicadas fueron aprobadas, o si fueron objeto de alguna
corrección;
g.
Gaceta del Congreso donde aparece
publicada el Acta correspondiente a las sesiones plenarias del Senado de la
República realizadas los días 13, 14, 15, y 20 de junio de 2005, en las que fue
aprobado en segundo debate el proyecto Acto Legislativo número 034 acumulado
127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el artículo 48
de la Constitución Política;
h.
Gaceta del Congreso donde aparece
publicada el Acta correspondiente a la sesión plenaria del Senado de la
República en la que fueron aprobadas las actas de las sesiones realizadas en la
que fueron aprobadas las actas de las sesiones de los 13, 14, 15, 16[2]
y 20 de junio de 2005, con el fin de constatar si las actas inicialmente
publicadas fueron aprobadas, o si fueron objeto de alguna corrección;
i.
Gacetas del Congreso en donde
fueron publicadas las actas de las sesiones de las Comisiones Primera, así como
de las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
durante el primer y segundo periodo legislativo (primera y segunda vuelta), en
las que se dio cumplimiento a lo ordenado en el artículo 8 del Acto Legislativo
01 de 2003, en el proceso legislativo que culminó con la aprobación del Acto
Legislativo 01 de 2005.
El 28 de junio de 2006 se
recibieron en el despacho las pruebas solicitadas mediante auto del 8 de mayo
de 2006.
Mediante auto del 25 de agosto de
2006 se volvió a requerir al Secretario del Senado de la Republica la remisión
de las pruebas que todavía no habían sido allegadas las que fueron recibidas en
la secretaría de esta Corporación el 31 de agosto de 2006.
El proceso fue fijado en lista el
6 de septiembre de 2006 una vez fue ordenado continuar con el trámite del
proceso.
El 13 de diciembre de 2006 se
remitió al despacho escrito firmado por el señor Elson Rafael Rodrigo Rodríguez
Beltrán, actor en la demanda de la referencia, en el que se solicita que se
decrete la nulidad de todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda y
que en su lugar se inadmita. Lo anterior pues, para el demandante la Corte
Constitucional es incompetente para pronunciarse sobre la demanda ya que la
promulgación inicial del Acto Legislativo fue corregida por un decreto de
corrección de yerros expedido por el Presidente de la República.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
45.980 de 25 de julio de 2005:
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2005
Por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. Se adicionan los siguientes incisos y
parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:
El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo
a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté
a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a
la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a
pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de
pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones
reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario
cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el
capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos los derechos
adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las
personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo,
serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá
dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí
establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en
cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las
cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se
puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo,
a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión.
A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no
habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la
fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los
parágrafos del presente artículo.
Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de
la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13)
mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se
cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese
efectuado el reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión
de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados.
Parágrafo 1o. A partir
del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco
(25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de
naturaleza pública
.
Parágrafo 2o. A partir
de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones
pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de
Pensiones.
Parágrafo transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales,
nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo
oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales
vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo
preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se
vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de
prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los
términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Parágrafo transitorio 2o. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen
aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República,
y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los
regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro
distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General
de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3o. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de
vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas
de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el
término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se
suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010,
no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se
encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio
de 2010.
Parágrafo transitorio 4o. El régimen de
transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen
dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto
para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al
menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en
vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho
régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas
cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100
de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5o. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la
Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia
de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria
y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en
el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el
régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los
riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986,
para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes.
Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del
presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior
a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa
antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas
pensionales al año.
ARTÍCULO
2o. El presente acto legislativo rige a partir de
la fecha de su publicación.
III.
LA DEMANDA
El demandante señala como razones de la
inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2005,
tanto vicios de trámite legislativo, como vicios de competencia del Congreso.
El accionante señala en su demanda que el Congreso
incurrió en varios vicios de competencia, a saber:
(i) Al derogar mediante acto legislativo, tratados y
convenciones sobre derechos sociales de los cuales Colombia hace parte, y al
derogar derechos adquiridos de los trabajadores.
Según el demandante, “el Congreso de la República al
expedir las normas citadas (…) incurrió en un vicio de trámite y de
competencia, que genera su inconstitucionalidad, toda vez que para modificar
los convenios internacionales 98 y 154 de la OIT, previamente ha debido, el
titular de las relaciones internacionales (artículo 189 de la CP), seguir los
procedimientos establecidos en los instrumentos internacionales citados para
apartarse de ellos o los procedimientos consagrados en las normas generales del
derecho internacional.”
Al expedir las normas demandadas (…) el Congreso
desconoció el artículo 9 de la CP que ordena que las relaciones internacionales
del Estado se fundamentan en el reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia, el artículo 93 de la CP que prevé que los
tratados internacionales que reconocen derechos humanos prevalecen en el orden
interno y los límites establecidos en el artículo 374 de la Carta que lo
facultan únicamente para  reformar la Constitución Política no para sustituirla
y menos para derogarla como lo ha hecho en este caso con los convenios de la
OIT citados.”
(…)
Y no sólo esos Convenios Internacionales del Trabajo
son vulnerados por las normas demandadas (…) sino que se desconocen el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos,
sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, el código
Iberoamericano de Seguridad Social, el Tratado de la Comunidad Iberoamericana
de Seguridad Social, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
la Carta Internacional de Derechos Humanos de 1948 y la Declaración Americana
de Derechos y Deberes del Hombre.
(…)
El acto legislativo demandado va en contravía del
derecho internacional imperativo consagrado en el PIDESC porque es una
regulación REGRESIVA (…) Al comparar los textos (…) del Acto Legislativo
demandado con las normas que regían antes del acto demandado, se concluye que
en lugar de hacer efectiva la progresividad del derecho a la seguridad social
consagrada en los instrumentos internacionales ratificados por Colombia, se
obtiene el resultado contrario, es decir, se trata de una legislación regresiva
que riñe con las normas internacionales ratificadas por Colombia, porque hace más
exigente los requisitos para que los colombianos y colombianas pueda acceder a
una pensión y disminuye los derechos pensionales respecto del régimen que
existía con antelación del acto legislativo demandado.”
(…) Comparando el régimen anterior al Acto Legislativo
01 de 2005 demandado frente a las disposiciones contenidas en el decreto 1045
de 1978 y en la Ley 4 de 1992 y las normas que las han desarrollado, se deduce
que el acto legislativo demandado desmejora las prestaciones sociales (derecho
a la pensión) de los empleados públicos y afecta o desconoce el mínimo de
derechos y garantías de los trabajadores oficiales (mínimo de derechos y
garantías) y por tanto, vulnera derechos adquiridos conforme a las leyes
anteriores (decreto ley 1045 de 1978 t ley 4 de 1992) protegidos
constitucionalmente por el artículo 58 de la CP en concordancia con lo
dispuesto por la Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 17 y
Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 21.”
(iii) Al sustituir parcialmente la Constitución Política
mediante acto legislativo. Dice el demandante en su escrito:
A través de 22 enmiendas constitucionales introducidas
a la Carta Política desde 1993 analizadas en conjunto incluido el acto
legislativo 01 de 2005 demandado, no han reformado la Constitución Política
sino que paulatinamente la han sustituido o subvertido por otra.(…)
Es lo que ha venido sucediendo con los actos
legislativos desde 1993. El análisis de la Corte Constitucional no puede mirar
de manera aislada el Acto Legislativo 01 de 2005 demandado para verificar si
con ese acto legislativo se derogó, sustituyó o subvirtió la Constitución
Política sino que debe examinar en conjunto los diferentes actos legislativos
que se han aprobado incluido el demandado porque las 22 enmiendas han generado
una sustitución de la Carta Política original y un desmonte del Estado Social
de Derecho colombiano que se encuentra en formación.”
(iv) Al tramitar y aprobar el acto legislativo demandado
como resultado de las presiones del Fondo Monetario Internacional. El
demandante manifiesta lo siguiente en su escrito:
“Al examinar los memorandos de
intención y los compromisos adquiridos por Colombia con el FMI y la banca
multilateral desde hace varios años, especialmente del año 2000 a la fecha, se
observa que el tema de la reforma pensional siempre ha estado presente en la
agenda.(…)
El Gobierno Nacional para
cumplir con los dictados del FMI y de la banca mundial, presentó a
consideración del Congreso de la República un proyecto que terminó siendo el
Acto Legislativo demandado, que como he dicho no fue resultado de la función
constituyente sino de una imposición, desconociendo que la Carta Política
señala que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo y que el pueblo la
ejerce directamente o por medio de sus representantes y que el artículo 226
establece que el Estado debe promover la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas, sociales y ecológicas pero sobre las bases de la
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.”
En cuanto a los cargos por vicios ocurridos en el trámite
seguido, el demandante señala que el Congreso incurrió en las siguientes
irregularidades:
(i) No dar el trámite constitucional y legal señalado en
los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992, a las intervenciones y
propuestas ciudadanas presentadas durante las audiencias públicas que tuvieron
lugar en septiembre y octubre de 2004 y marzo de 2005.
El accionante señaló que en ejercicio de lo que establecen
los artículos 231 y 232 de la Ley 5 de 1992, asistió, junto con otras personas
a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes a la sesión
destinada para la Audiencia Pública e intervino en ella para formular
verbalmente observaciones al proyecto de acto legislativo y posteriormente
presentó por escrito sus observaciones y opiniones. Sin embargo, “la
Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes y los ponentes
del proyecto de acto legislativo, no le dieron a mis opiniones y observaciones
formuladas verbalmente y por escrito y a la de otros ciudadanos y ciudadanas,
el trámite ordenado por los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992
violando de esta manera el derecho de participación ciudadana, la ley orgánica
del Congreso y, por tanto, el debido proceso legislativo constituyente en el
trámite del acto legislativo demandado.”
“El artículo 232 de la ley 5 de 1992 ordena que el
ponente de un proyecto debe consignar la totalidad de las propuestas o
modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo, mandamiento cuasi constitucional que respecto a mis
opiniones y observaciones verbales y escritas y a las de otros ciudadanos y
ciudadanas, no se tuvieron en cuenta por parte de los ponentes del proyecto de
acto legislativo, generando un vicio de procedimiento en la formación del acto
legislativo que se demanda.”
(…)
Como se puede verificar en los informes de ponencia,
los ponentes en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (…), en la
primera y segunda vueltas no incluyeron en las respectivas ponencias las
opiniones y observaciones formuladas por escrito y verbalmente por el suscrito
demandante y por otros ciudadanos y, por lo mismo, no fueron publicadas, a
pesar de ser expresamente invitados por esa célula legislativa para participar
en nombre propio y en el de una organización sindical, que actúa amparada por
convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, por la Carta
Política y por la ley colombiana, socavando de esta manera, el espíritu
democrático, participativo y pluralista del Estado Social de Derecho como dice
ser el estado colombiano e impidiendo la participación en las decisiones que nos
puedan afectar.
(ii) Revivir mediante acto legislativo una propuesta de
reforma constitucional rechazada por el pueblo en la votación popular del 27 de
octubre de 2003, antes de que se cumplieran los dos años exigidos en el
artículo 46 de la Ley 134 de 1993, según el cual “las normas que hayan sido
derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrán ser objeto de decisión
dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de
los miembros de la respectiva corporación.”
Para el demandante, “el pueblo colombiano no aprobó el
numeral 8 del artículo 1 de la Ley 796 sometido a su consideración[3]
y, por lo mismo, el Congreso de la República no tiene competencia para
pronunciarse sobre un asunto que el constituyente primario decidió en votación,
porque no trascurrieron más de dos años entre el referendo y la expedición del
Acto Legislativo demandado. Tampoco el Congreso de la República para aprobar
(sic) el proyecto de acto legislativo en la primera vuelta, tomó la decisión
por mayoría absoluta de sus miembros como lo ordena el artículo 46 de la Ley
134 de 1994.”
(iii) vulneración del principio de consecutividad,
respecto del inciso 6 del Acto Legislativo 01 de 2005, por no haber cumplido
con los ocho debates reglamentarios ya que éste fue introducido durante la
segunda vuelta y no es posible debatir  iniciativas que no se hayan sido
incluidas desde la primera vuelta.
“Al comparar el texto del proyecto de acto legislativo
aprobado en la primera vuelta, publicado con el decreto 100 de 2005 con el
texto de acto legislativo 01 de 2005 demandado y trascrito, se colige que en la
segunda vuelta se debatieron iniciativas y se incluyeron disposiciones que no
surtieron los ocho debates y la aprobación, como lo ordenan los artículos 157 y
375 de la CP, lo que genera su inconstitucionalidad.
(…)
En la Gaceta del Congreso No. 382 año XIV del viernes
17 de junio de 2005 aparece la constancia del representante Pompilio Avendaño
Mendoza quién pone de presente que el inciso que se transcribe a continuación,
aprobado por el Senado de la República, no fue objeto de los ocho debates y aprobación
como lo establecen los artículos 57 y 375 de la CP, “porque se incorporó en la
segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara, con lo cual se viola el
principio de consecutividad. (..)
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en
cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las
cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se
puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo,
a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión”.[4]
(iv) vulneración de los artículos 161 y 375 de la Carta
pues no se surtieron los debates correspondientes en plenarias de Cámara y
Senado, primera y segunda vuelta, para la aprobación del articulado acordado en
las actas de conciliación elaboradas por las respectivas comisiones:
“Como se puede comprobar con
las respectivas actas y en las grabaciones de las sesiones del 15 de diciembre
de 2004 y del 20 de junio de 2005 en donde se sometió a aprobación de las
plenarias el texto conciliado del proyecto de acto legislativo, se omitió el
debate exigido por la Constitución Política, generándose un vicio en el trámite
del acto legislativo demandado que conlleva su inconstitucionalidad.”
(v) Porque durante el trámite del proyecto de acto
legislativo, el Presidente de la República dictó un decreto para corregir un
yerro mecanográfico, cuya corrección correspondía al Congreso directamente.
Para el accionante, “el Presidente de la República no
tiene la facultad constitucional ni legal para corregir los yerros caligráficos
o tipográficos de los actos legislativos porque el artículo 45 de la ley 4 de
1913 radica en cabeza de los respectivos funcionarios que ordenaron la
publicación de la ley esta facultad. En derecho las cosas se deshacen como se
hacen.”
(…)
“Si se leen las normas que le dan fundamento al decreto
2476 se citan la ley 4 de 1913 y el artículo 189 numeral 10 que faculta al
Presidente a promulgar las leyes, no los actos legislativos porque en la
sanción y promulgación de los actos legislativos no interviene el Presidente de
la República, como lo ha sostenido la Corte Constitucional. Adicionalmente, el
Presidente de la República no expresa en el decreto 2576 cual fue la voluntad
del constituyente al ordenar la publicación de un proyecto de Acto legislativo.
Se desconocen los artículo 374 y 375 de la CP porque con el pretexto de
corregir el yerro, el Presidente de la República dicta un decreto que modifica
la Constitución Política modificando la voluntad del constituyente quien ordenó
la publicación de un “proyecto de acto legislativo” “segunda vuelta.””
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Carlos Andrés Ortiz Martínez,
Asesor de la Dirección Superior del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
actuando como representante del Ministerio presentó intervención en la que se
solicita que se declare la exequibilidad de los apartes demandados del Acto
Legislativo 01 de 2005.
El Ministerio señala frente al
primer cargo del demandante la no inclusión de sus consideraciones sobre el
proyecto en los informes de ponencia desconociendo el artículo 230 y ss de la
Constitución sobre participación ciudadana en el estudio de los proyectos de
ley que “durante el trámite legislativo el Congreso de la República tuvo
especial cuidado en incluir diversas posiciones planteadas no sólo por el actor
sino también por todos y cada uno de los intervinientes durante el trámite, ya
sea incluyendo dicha intervención en forma individual haciendo específica
referencia al autor, o bien identificando temas reiterados por diferentes
actores e incluyendo los mismos de manera genérica en las ponencias.”[5]
Así mismo, indica que las consideraciones específicas del demandante fueron
incluidas en la ponencia para primer debate[6].
En cuanto al cargo que plantea el
demandante sobre la configuración de un vicio de procedimiento en el trámite
legislativo por “haberse expedido antes de transcurrir dos años desde la votación
del referendo convocado mediante Ley 776 de 2003, con lo cual se exigía que la
modificación de las normas sometidas a referendo se efectuara mediante mayorías
especiales en el Congreso de conformidad con el artículo 46 de la Ley 134 de
1994”[7] el interviniente
considera que este no esta llamado a prosperar. Lo anterior pues el demandante
“incurre en una petición de principio pues la premisa de la cual parte se
aleja completamente de la realidad, en tanto que la pregunta número 8 del
referendo convocado mediante ley 796 de 2003 no fue votado negativamente por el
pueblo colombiano. Por el contrario, en el referendo convocado se hizo evidente
la voluntad del constituyente primario de aceptar la reforma propuesta por el
Gobierno Nacional en ese momento, a pesar de no haber alcanzado la votación
mínima requerida(…)”[8].
Respecto a la vulneración al
artículo 375 de la Constitución, por no respetar el principio de consecutividad
en lo que se refiere al inciso sexto del artículo 1 del acto legislativo 01 de
2005, sostiene que “el accionante desconoce con esta argumentación el
carácter no absoluto de la prohibición contenida en el artículo 375 de la
Constitución Política, tal y como ha sido desarrollada por el legislador al
expedir el reglamento del Congreso y por la H. Corte Constitucional en
reiterada jurisprudencia”[9] ya que dicho texto no
constituye una modificación sustancial del inciso. Indica que “es claro para
este Ministerio que durante el debate del acto legislativo de pensiones se
incluyó desde la primera vuelta una disposición cuya finalidad, cuyo contenido
esencial, era la restricción para liquidar pensiones con base en factores
salariales diferentes a los cotizados por el pensionado, la cual varió
únicamente en su formulación, en la forma en que fue redactada durante los
diferentes debates en la segunda vuelta, pero no en su contenido, el cual se
preservó en las dos vueltas, durante los ocho debates.”[10]
En cuanto a los cargos que
establecen la falta de competencia del Congreso para derogar tratados
internacionales, el interviniente señala que “el actor no formula un cargo
por sustitución de la Constitución Política, sino que simplemente se limita a
exponer la oposición de las normas contenidas en el acto legislativo con
disposiciones contenidas en normas de derecho internacional, pronunciamiento
que excede la competencia del H. Tribunal Constitucional tal y como lo ha
entendido esa misma corporación.”[11]
Así mismo, respecto de los cargos
planteados por el demandante sobre la sustitución de la Constitución por las
múltiples modificaciones de la misma y respecto de la expedición del acto
demando con base en las supuestas instrucciones impartidas por organismos multilaterales,
considera que éstos son improcedentes por no cumplir con los requisitos mínimos
establecidos por la jurisprudencia para conocer de un cargo de
constitucionalidad, ante lo cual  se solicita a la Corte declarase inhibida.
Finalmente, respecto del cargo en
el que el demandante considera que el Presidente de la República era
incompetente para proferir un decreto de yerros que modificara el Acto
Legislativo expedido por el Congreso indica que i) “es evidente la
posibilidad de aplicar analógicamente la norma referida”[12]
-Ley 4 de 1913-; y ii) “si el actor cuestiona las competencias del Gobierno
Nacional para expedir dicho decreto, está cuestionando la validez de dicho acto
administrativo y no el acto legislativo que nos ocupa, cuestionamientos que
además de carecer de todo sentido, trasciende las competencias de la Corte
Constitucional.”[13]
2. Ministerio de la Protección Social
Alba Valderrama de Peña,
interviene en nombre el Ministerio de la Protección Social y solicita que se
declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Para el Ministerio, no le asiste
razón al demandante en ninguno de sus cargos pues: i) la intervención del
demandante durante el trámite legislativo del acto demandado sí fue tenida en
cuenta, solo que no fue transcrita en su totalidad sino que fue resumida; ii)
no existe una prohibición en la Constitución que estipule que las disposiciones
consideradas por un referendo no puedan ser posteriormente tramitadas mediante
acto legislativo y, adicionalmente, el pueblo no se manifestó respecto a la
pregunta 8 de la Ley 776 de 2003 dado que la votación no alcanzó el mínimo de
votos requerido para que el punto fuera aceptado en cualquier sentido; iii) el
inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 no vulnera el principio
de consecutividad ya que si bien el texto final es distinto al inicial “este
tema estuvo presente en todos los debates reglamentarios, aún cuando su
redacción sufrió modificaciones a lo largo del trámite en el Congreso”[14];
por lo tanto no existió una modificación sustancial del articulado; iv) “no
existe vicio alguno en el trámite del Acto Legislativo ni en su publicación,
que se surtió y en la que simplemente se cometió un error, que en nada afecta
ni el contenido del Acto Legislativo ni la intención del Congreso de la
República. Conviene precisar que la ley 4 de 1913, instrumento legal que
permite la corrección de los yerros tipográficos, no señala como lo manifiesta
el actor, que los errores detectados deban ser corregidos por una autoridad en
particular, ni que tal facultad se encuentre atada a la propia de la
promulgación de las leyes”[15]; v) las disposiciones
demandadas no pretenden “una sustitución o destrucción de la Constitución de
1991 por otra, sino una mera modificación de un artículo que, por lo demás, ni
siquiera se sustituye sino que se adiciona”[16];
y vi) las disposiciones demandadas no vulneran los acuerdos internacionales
mencionados por el demandante, “ya que “se limita a predicar la igualdad
entre todas las personas respecto del Sistema de Pensiones; no se observa ni en
dichos convenios ni en la Constitución alusión o protección alguna a la
desigualdad de trato, por el contrario se exige una garantía a la seguridad
social, aspecto que no se modifica ni altera, sino que se reitera, pues en la
definición de “todas las personas” contenida en el inciso acusado, se entienden
también los trabajadores a los que se refiere el estatuto del trabajo”[17]
y adicionalmente, “el artículo 55 Superior, referido a la negociación
colectiva, desde su inclusión en el texto superior por el constituyente de
1991, de siempre ha señalado que este derecho no es absoluto, pues con claridad
expresó que tendría las limitaciones que señalara la ley, por lo cual no puede
hablarse aquí de violación sustancia de la Constitución, de derogatoria de la
misma cuando su contenido original se reitera, al establecer que es la ley, en
este caso la ley del Sistema General de Pensiones, la llamada a establecer los
lineamientos de la seguridad social y que no pueden invocarse acuerdos o pactos
para apartarse de tales condiciones obligatoria e iguales para todas las
personas.”[18]
Finalmente, el Ministerio de la
protección Social “se opone a que se declare la inconstitucionalidad del
Acto Legislativo 01 de 2005, dado que no existieron los vicios de procedimiento
que se aducen ni mucho menos el vicio de competencia que pretende el actor,
quien a través de diferentes vías pretende demostrar que el Congreso de la
República no podía modificar el artículo 48 de la Norma Superior, pues en su
entender éste resulta inmodificable, por lo menos en lo que ha limitar la
negociación colectiva en materia de pensiones se refiere, ya que en su criterio
el derecho a la negociación colectiva en el tema mencionado es absoluto, lo
cual a la postre resulta un pretexto para afirmar que la limitación, ya
aceptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003, resulta una
sustitución a la Constitución, imposible desde su particular óptica.”[19]
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la
Nación solicita a la Corte Constitucional que emita los siguientes
pronunciamientos:
11.1.    Declarar
EXEQUIBLE el Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el cargo de
vicio de procedimiento en su formación por vulneración del derecho de
participación ciudadana dentro del trámite del mismo.
11.2.    Declarar
EXEQUIBLES  los incisos tercero (segundo aparte), quinto, séptimo y
noveno, parágrafo 1o., y parágrafos transitorios 2o. y 3o. del Acto Legislativo
01 de 2005, en relación con el cargo de vicio de procedimiento en su formación
por falta de competencia del Congreso de la República para decidir acerca de
los mismos por tener un contenido normativo similar al de la pregunta 8o. del
temario del referendo reformatorio constitucional celebrado el 25 de octubre de
2003.
11.3.    Declarar
EXEQUIBLE   el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005, en relación
con el cargo de vicio de procedimiento en su formación por haberse desconocido
el principio de consecutividad en su trámite.
11.4.    Declarar
EXEQUIBLE el Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el cargo de
vicio de procedimiento en su formación por omisión del debate de los textos
conciliados del proyecto del mismo, en las sesiones plenarias de Cámara y
Senado en ambos períodos legislativos.
11.5.    Declararse
INHIBIDA para conocer de fondo la presente demanda presentada contra
algunos apartes del Acto Legislativo 01 de 2005, por adolecer dicho acto de un
vicio de procedimiento en su formación relacionado con la vulneración del
trámite de promulgación, consistente en la invalidez del mismo por haber sido
objeto de sanción y promulgación, por parte de un servidor público carente de
competencia para ello, un texto que genera serias dudas al ciudadano sobre la
veracidad de su contenido.
Como
consecuencia, DEVOLVER el Proyecto de Acto Legislativo 01 al Presidente
del Congreso de la República para que promulgue el acto legislativo que
corresponda.
11.6.    Declararse
INHIBIDA para conocer de fondo la presente demanda presentada contra el
Acto Legislativo 01 de 2005 (con excepción de sus incisos 1o., 2o., 4o. y 9o.),
por ineptitud sustantiva de la demanda ante la falta de claridad y
especificidad en la formulación del cargo; o subsidiariamente, declararlo EXEQUIBLE
en relación con la vulneración del principio de progresividad para la
satisfacción plena de los derechos económicos, sociales y culturales.
11.7.    Declararse
INHIBIDA para conocer de fondo la presente demanda presentada contra el
Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud sustantiva de la demanda por falta
de claridad, especificidad y pertinencia en la formulación de los cargos de
vicio de trámite por ausencia de denuncia de los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente
a la modificación de los mismos mediante el acto legislativo atacado;
desconocimiento de los derechos adquiridos  laborales colectivos y a
pensionarse bajo el régimen de transición; lesión de la soberanía popular por
haberse acordado la reforma pensional en el ámbito de la política internacional
de Colombia; y de sustitución del orden superior inicialmente establecido, por
el conjunto de enmiendas al mismo.[20]
A continuación se resumirán cada
uno de los argumentos presentados por la Procuraduría General de la Nación que
sustentan la solicitud de los anteriores pronunciamientos.
5.1. Vicio de procedimiento en
la formación del Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con la no publicación
de observaciones presentadas por los ciudadanos intervinientes en el trámite
del mismo y la consecuente aceptación o rechazo expreso de las mismas en la
ponencia para primer debate.
La Procuraduría señala que el
procedimiento de participación ciudadana en el estudio de proyectos de ley o de
acto legislativo no es requisito esencial para la discusión, aprobación,
existencia y validez de dichos actos jurídicos. Lo anterior pues, de acuerdo a
la Ley 5 de 1992:
La publicidad
de las intervenciones se da mediante publicación de las mismas en la Gaceta del
Congreso, cuando a juicio del respectivo presidente de comisión, merezcan
destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. De
igual manera, mediante la consignación de la totalidad de las modificaciones o
propuestas planteadas, que considere el ponente importantes, y las razones para
su aceptación o rechazo
El anterior
contexto de la intervención ciudadana en el trámite de actos legislativos (con
excepción de la vocería de la iniciativa popular), indica que su incidencia en dicho
trámite no es esencial, sino que está encaminada a enriquecer el debate.
Esto se infiere de la discrecionalidad con que el ponente, el presidente y
demás miembros de la comisión deben tratar el contenido de tales
intervenciones, y del efecto vinculante de éstas en el proceso parlamentario
constituyente, que es optativo.
El ponente
sólo está obligado a consignar en su informe la totalidad de las propuestas o
modificaciones planteadas por los intervinientes que considere importantes, y
las razones para su aceptación o rechazo. No hay un efecto vinculante, per
se, de estas propuestas o modificaciones en el proceso parlamentario
constituyente. Esto debe ser así porque los aportes ciudadanos no se miden por
la cantidad de las disertaciones o argumentaciones, sino por la pertinencia de
las propuestas. En ese sentido, la mayoría de las intervenciones pueden estar
motivadas, más por intereses particulares, que por el interés general.
(…)
Por tanto,
puede concluirse que lo visto hasta aquí indica que cualquier cargo de
inconstitucionalidad formulado contra el procedimiento parlamentario de reforma
de la Carta Política por vicio de trámite derivado de la participación
ciudadana en el mismo, en términos generales, no prospera porque dicha
participación es a título de contribución al debate, sin comprometer la
competencia del Congreso, quien al respecto de tal intervención ciudadana la
ejerce de manera discrecional.[21]
Así mismo, sostiene que para el
caso en concreto se cumplió con “el espíritu que anima la participación
ciudadana en el estudio de los proyectos en el congreso de la República, ya que
se aseguró su debida atención y oportunidad.”[22]
Sin embargo, indican que si bien existieron errores procedimentales tales como
no haber consignado el ponente en su informe para primer debate las razones de
aceptación o rechazo de las propuestas o modificaciones planteadas por los
ciudadanos intervinientes éstos no comprometen el trámite legislativo aun
cuando sí podrían comprometer la responsabilidad personal parlamentaria.
5.2  Falta de competencia del
Congreso para decidir sobre el Acto Legislativo 01 de 2005, teniendo en cuenta
que su contenido es similar al del artículo 8o. del temario del referendo
reformatorio constitucional celebrado el 25 de octubre de 2003, el cual no fue aprobado
por el pueblo.
El Ministerio Público señala que
“no pueden ser objeto de decisión, dentro de los dos años siguientes, las
normas que hayan sido aprobadas mediante referendo; pero sí las que no lo
hubieren sido por inexistencia de decisión popular de fondo, como sucede en
relación con el contenido del artículo 8 del temario de referendo convocado
mediante la Ley 796 de 2003, porque no fue aprobado por falta de validez en la
votación.”[23] De acuerdo a lo
anterior indica que “para que opere la limitante temporal de procedencia de
nueva decisión sobre normas aprobadas mediante referendo, que las normas deben
ser aprobadas, lo que implica una decisión afirmativa del pueblo válidamente
expresada que, como consecuencia, dé nacimiento a la vida jurídica a una norma.
De no ser así, no surte ningún efecto la indicada limitante temporal por
inexistencia de la norma”[24].
Por lo tanto, el cargo no es
procedente dado que la pregunta 8 del Referendo no fue aprobada, ya que su
votación total no excedió la cuarta parte del total de ciudadanos que para esa
fecha integraban el censo electoral. Entonces, “si bien la pregunta 8o. del
cuestionario del referendo constitucional tiene similitud de contenido con la
mayoría de los temas de reforma pensional aprobados por el Congreso en el Acto
Legislativo 01 de 2005, al respecto el ejercicio de la competencia de la
corporación legislativa no estaba impedido temporalmente debido a que el
contenido del indicado artículo no nació a la vida jurídica porque no fue
objeto de aprobación popular por falta del requisito de la votación mínima
requerida para la validez de la  misma.”[25]
5.3. Vulneración al principio
de consecutividad en el trámite del proyecto que se aprobó como el Acto
Legislativo 01 de 2005, al haberse incluido el inciso sexto del mismo en el
segundo período y no el primero.
Para la Procuraduría, el inciso
sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 cumple con el principio de consecutividad
ya que su contenido responde a iniciativas presentadas en el primer periodo del
trámite legislativo:
6.3. El Acto
Legislativo 01 de 2005 se tramitó bajo el proyecto número 034 acumulado con el
127 de 2004 Cámara de Representantes, 011 de 2004 Senado de la República. En lo
correspondiente al tema del inciso sexto aprobado en tal acto, este se presentó
indicando: “El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario
mínimo legal vigente”. El motivo de la misma fue evitar las interpretaciones
judiciales sobre el mínimo vital (Gacetas del Congreso 385, 452 y 642 de 2004).
En ponencia
para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, se propone modificar la
propuesta inicial por el texto “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario
mínimo legal mensual vigente”. Tal iniciativa (que no fue aprobada) se planteó
porque los ponentes consideraron que establecer el mínimo vital para fines
pensionales, equivalente al salario legal vigente, contradecía el artículo 53
de la Carta, en cuanto que se debe garantizar a los trabajadores la
remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo (Gacetas del Congreso 596 y 838 de 2004).
Por las
mismas razones los ponentes volvieron a insistir, en la ponencia para segundo
debate, en la iniciativa presentada y negada en el primero, la cual no fue
aprobada en sesión plenaria (Gacetas del Congreso 645, 698 y 832 de 2004). Tal
iniciativa la retoman los ponentes para primer debate en la Comisión Primera
del Senado de la República, con el argumento de que los jueces deben
interpretar, para cada caso en concreto, el concepto del mínimo vital y móvil,
porque como lo han venido haciendo han permitido que el Estado se acerque al
ciudadano (Gaceta del Congreso 739 de 2004).
Tal
iniciativa fue aprobada en comisión primera en combinación con la presentada
por el gobierno nacional, de la siguiente manera: “Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al
mínimo vital para fines de pensión” (Gaceta del Congreso 32 de 2005).
Finalmente, fue la que se aprobó en el período (Diario Oficial 45.798 de 21 de
enero de 2005), con dos conceptos implícitos, el de tratar de controlar las
decisiones judiciales en materia de mínimo vital y móvil, y el de garantizar un
monto mínimo pensional.
6.4.      En
la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, en el segundo período, se presentó como iniciativa
modificatoria de lo aprobado en el primer período, la que dice: “Para la
liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores
diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”.
Dicho inciso fue aprobado.
La razón de
tal propuesta fue que la modificación presentada evitaba que por otras vías
(decisiones judiciales) se liquidasen pensiones sin consultar lo establecido en
la Ley 100 de 1993 y sus reformas, y la contradicción de establecer el mínimo
vital en la Constitución, en cuanto que es el Estatuto del Trabajo el que debe
hacerlo (Gacetas del Congreso 184 y 265 de 2005).
Para segundo
debate en plenaria de Cámara, en segunda vuelta, la ponencia mantuvo la
propuesta aprobada en comisión, con la adición que se subraya, presentada por
razones técnicas: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se
tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones como base de cotización”. En esos términos
fue aprobada y se mantuvo inmodificable hasta el segundo debate en la plenaria
del Senado (Gacetas del Congreso 218, 276, 287, 296,336 y 497 de 2005).
En segundo
debate en la plenaria del Senado, en segunda vuelta, se presentaron dos
propuestas de modificación al inciso antes indicado, una sustitutiva del mismo
y dos aditivas a la sustitutiva (Gaceta del Congreso 497 de 2005). La primera,
“Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores
sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.”, se propuso
para controlar las liquidaciones o reliquidaciones efectuadas modificando los
factores inicialmente tenidos en cuenta, que la redacción sustituida pudiera
permitir.
La primera
aditiva a la sustitutiva se aprobó como “Ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente.”, para garantizar, el Estado, dicho
mínimo pensional, especialmente en los eventos que el trabajador, habiendo
cumplido con los requisitos para pensionarse, no tuviera ahorrado el capital
suficiente para pensionarse con un salario mínimo mensual (¡Cómo posiblemente
sucede con muchos que se vienen pensionando a partir del mes de abril de 2006,
debido al impacto de la crisis del mercado de valores en los fondos de
pensiones y de cesantías!).
La segunda
proposición aditiva a la sustitutiva, “Sin embargo, la ley podrá determinar los
casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al
salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las
condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”, se aprobó como
consecuencia de la primera, y con el fin de poder conceder las denominadas
pensiones de sobrevivencia, como auxilios económicos no sujetos a los aportes
pensionales, y dirigidos a las personas de escasos recursos.[26]
Así, para el Ministerio Público,
el trámite de la disposición respetó el principio de consecutividad dado que la
discusión de su articulado siempre se mantuvo dentro de la unidad de materia
del respectivo proyecto.[27]
5.4. Vicios de trámite en
relación con la omisión del debate en las plenarias de Senado y Cámara, en
primero y segundo períodos, al aprobarse los textos conciliados.
Para el Ministerio Público el Acto
Legislativo 01 de 2005 no incurrió en vicio de trámite en relación con la
discusión de los informes de conciliación por parte de las cámaras del
Congreso, en primero y segundo períodos, “puesto que tales informes fueron
presentados a consideración de las sesiones plenarias y hubo sendos debates con
intervención parlamentaria”.[28] Para sustentar
lo anterior se hace un resumen del mencionado trámite:
7.2.      En
la sesión plenaria del Senado de la República del 15 de diciembre de 2004, se
puso a consideración el informe de conciliación del Proyecto de Acto
Legislativo 034 y 127 de 2004 Cámara, 011 de 2004 Senado, el cual se sometió a
debate donde intervinieron varios senadores (Gaceta del Congreso 036 de 2005,
Acta de Plenaria de Senado 029 de 2004). Igual aconteció en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes del mismo día, donde se presentó a debate el
proyecto y hubo intervención parlamentaria (Gaceta del Congreso 051 de 2005,
Acta de Plenaria de Cámara 155 de 2004).
En la sesión
plenaria del Senado de la República del 20 de junio de 2005, se puso a
consideración el informe de conciliación, en segundo período, del proyecto de
acto legislativo indicado, el cual se sometió a debate e intervinieron varios
senadores (Gaceta del Congreso 522 de 2005, Acta de Sesión Plenaria de Senado
54 de 2005). Lo mismo ocurrió en la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del mismo día, donde se puso a consideración el informe de
conciliación pertinente y hubo la intervención de varios representantes (Gaceta
del Congreso 505 de 2005, Acta de Sesión Plenaria 184 de 2005).[29]
Por lo tanto, la Procuraduría
considera que no existió un vicio de trámite ya que las actas de las sesiones
demuestran que los textos conciliados, en ambos periodos legislativos, fueron
puestos a consideración de las respectivas plenarias y fueron debatidos.
5.5. La invalidez de la
promulgación de un acto legislativo por vicios en la corrección de yerros
caligráficos debido a la por incompetencia del Presidente de la República para
efectuarlos.
El Ministerio Público considera
que “el Presidente de la República no es competente para sancionar y
promulgar actos legislativos por tratarse de decisiones constituyentes y como
tales, libres de la ingerencia de otro poder constituido. Así, procede la inhibición
para conocerse de la presente demanda debido a la inexistencia de la
promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005 por incompetencia del Presidente
de la República para sancionarlo y promulgarlo, en cuanto que lo publicado en
el Diario Oficial 45.980 fue el Proyecto de Acto Legislativo en segunda vuelta.
Lo procedente sería que la Corte Constitucional ordene al Presidente del
Congreso de la República su promulgación.[30]
La Procuraduría señala, respecto
del trámite de promulgación de los actos legislativos, que “estos existen
con la sola aprobación por parte del Congreso una vez surtidos los dos períodos
de trámite, y para su validez sólo requieren de la promulgación. En ese
contexto constitucional, las decisiones de la voluntad constituyente no pueden,
por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder
constituido (con excepción del control procedimental atribuido a la Corte
Constitucional), por lo que no resulta procedente la intervención del
Presidente de la República en este procedimiento, tal como lo expresó la Corte
Constitucional en la sentencia C-543 de 1998 “Además, debe agregarse que los
Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la Constitución no
requieren de sanción presidencial, porque las decisiones de la voluntad
constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la
aquiescencia de ningún poder constituido, salvo la competencia estricta y
precisa atribuida a la Corte para efectos del control formal”.”[31]
Así, el Congreso goza de
independencia del ejecutivo para el trámite de actos legislativos y el gobierno
no debe intervenir para sancionar ni para promulgar tales actos. La
Procuraduría continúa señalando la incompetencia del presidente para la
promulgación del Acto y dice:
En el
presente caso, para la ciudadanía se trata de la publicación de un proyecto de
acto legislativo tramitado en segunda vuelta, efectuada a manera de
promulgación y posterior corrección por un funcionario incompetente para ello.
Esto significa que, para los efectos vinculantes de la norma cuestionada para
el pueblo colombiano, tal no ha sido promulgada, por lo que carece de validez
en el ámbito jurídico nacional.
Es tan
evidente la confusión que genera en la ciudadanía el trámite que se le dio a la
promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005, que el demandante en el presente
proceso considera que su demanda debe admitirse porque la presentó dentro del
término establecido para ello, tomando como referencia el texto corregido y
publicado el 29 de julio de 2005 (la demanda se radicó el 28 de julio de 2005),
lo cual expresa en los siguientes términos:
“Teniendo en
cuenta que el acto legislativo 01 de 2005 fue publicado en los Diarios
Oficiales Nos. 45980 y 45984 de fechas 22 de julio y 29 de julio de 2005,
respectivamente, en razón del error que se cometió en el título de la primera
publicación, tomando esta última fecha, se presenta dentro del término señalado
en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución.”
Planteada así
la situación, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional
declararse inhibida para conocer de fondo la presente demanda, por adolecer el
Acto Legislativo 01 de 2005 de un vicio de procedimiento en su formación
relacionado con la vulneración del trámite de promulgación, consistente en la
invalidez del mismo por haber sido objeto de sanción y promulgación, por parte
de un servidor público carente de competencia para ello, un texto que genera
serias dudas al ciudadano sobre la veracidad de su contenido.
Como
consecuencia de dicha decisión, se solicitará a la Corporación devolver el
Proyecto de Acto Legislativo 01 al Presidente del Congreso de la República para
que promulgue el acto legislativo pertinente.[32]
5.6. El Acto Legislativo 01 de
2005 es contrario al principio de cobertura progresiva de los derechos
económicos, sociales y culturales, por elevar los requisitos para acceder al
derecho pertinente y reducir el contenido económico del mismo
La vista fiscal sostiene que “la
reforma pensional se aviene al espíritu del principio de cobertura progresiva
de los derechos económicos, sociales y culturales, en cuanto que su regulación
(v.gr. los requisitos para acceder al derecho y el contenido económico de la
pensión), busca garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional y
los derechos a cargo de éste, incluidos los adquiridos, sobre bases de equidad
contributiva.”[33]
El Ministerio Público considera
que el demandante no cumplió con los requisitos establecidos para conocer de
una demanda de inconstitucionalidad en lo que se refiere al cargo:
En el
presente caso, el cargo no resulta claro ni específico (falta de cargo
constitucional concreto) por no explicar, el libelista, en qué consiste la
elevación de la exigencia de los requisitos para acceder al  derecho pensional,
ni cómo se disminuye el contenido económico del mismo, ni de qué manera estas
afirmaciones del demandante impactan negativamente el principio de
progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales reconocido
internacionalmente por Colombia, hasta el punto de generar una sustitución de
la Constitución.
Por tal
razón, se solicitará a la Corporación declararse inhibida para conocer el
cuestionamiento indicado contra el Acto Legislativo 01 de 2005 (con excepción
de sus incisos 1o., 2o., 4o. y 9o.), por ineptitud sustantiva de la demanda
ante la falta de claridad y especificidad en la formulación del cargo.[34]
No obstante, revisa el cargo de fondo
de manera subsidiaria y sostiene que “la reforma pensional contenida en el
Acto Legislativo 01 de 2005, en lugar de ir en contravía del principio de
progresividad en la satisfacción de los derechos económicos y sociales, lo
apuntala como consecuencia de la sostenibilidad financiera del Sistema
Pensional con miras a su viabilidad futura de modo autárquico, y al dejar
abierta la posibilidad de ampliar la cobertura en relación con las personas de
la tercera edad que se encuentren en circunstancias de precariedad económica y
que no pueden acceder a una pensión por la vía contributiva”.[35]
5.7. Vicios de trámite por
falta de denuncia de los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente a la
modificación de los mismos mediante el Acto Legislativo 01 de 2005.
Para el Ministerio Público, la
Corte Constitucional debe declarase inhibida para conocer acerca de los “cargos
de vicio de trámite por falta de denuncia de los Convenios 98 y 154 de la OIT,
previamente a la modificación de los mismos mediante el Acto Legislativo 01 de
2005; desconocimiento de los derechos adquiridos laborales colectivos y a
pensionarse bajo el régimen de transición; vulneración de la soberanía popular
por haberse acordado la reforma pensional en el ámbito de la política
internacional de Colombia; y de sustitución del orden superior inicialmente
establecido, por el conjunto de enmiendas al mismo”[36],
por ineptitud sustantiva de la demanda. Señala:
10.2.    En
relación con el vicio de trámite del Acto legislativo 01 de 2005, consistente
en la no denuncia de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo
98 y 154 previamente a su modificación por parte de dicho acto, se observa
ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y de especificidad en
la formulación del cargo, precisamente porque el problema que pretende plantear
no es de trámite sino de fondo.
Efectivamente,
el libelista no explica el modo como el acto legislativo modifica el contenido
de los convenios de la OIT citados ni, menos aún, demuestra la magnitud y
trascendencia de la modificación no demostrada con el alcance de sustituir la
Carta Política.
10.3.    Con
respecto a la afirmación que la reforma pensional desconoce los derechos
adquiridos en materia laboral colectiva y a pensionarse bajo el régimen de
transición, por decretar la pérdida de vigencia de las convenciones, pactos,
laudos arbitrales y del régimen de transición, también se observa ineptitud
sustantiva de la demanda por falta de claridad y especificidad en la
formulación del cargo.
Esto, debido
a que el demandante no explica cómo se desconocen los derechos adquiridos que
señala, ni demuestra la magnitud y trascendencia de la derogación que menciona
con el alcance de sustituir la Carta Política.
10.4.    En
cuanto al cuestionamiento de que el Acto Legislativo 01 de 2005 haya vulnerado
la soberanía popular por contener asuntos que fueron acordados en el ámbito de
la política internacional de Colombia, de igual manera se percibe ineptitud
sustantiva de la demanda por falta de claridad en la formulación del cargo y de
pertinencia del mismo, por tratarse de una afirmación que hace el accionante
encaminada a formular un cargo de conveniencia.
Además de que
la acusación no es clara por no demostrar el demandante cómo se afectó la
soberanía popular, no resulta procedente la presente acción por tratarse de un
señalamiento relacionado con asuntos de la política internacional de Colombia
que se deben discutir dentro del ámbito de la conveniencia, en este caso, por
parte del Congreso como reformador de la Constitución Política.
10.5.    Frente
al cargo según el cual el conjunto de enmiendas constitucionales efectuadas a
la Constitución Política sustituyeron el orden superior inicialmente
establecido, se capta ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad
y de especificidad en la formulación del cargo ya que se trata de una
afirmación genérica sin explicación alguna que permita su abordaje con fines de
análisis de constitucionalidad.
10.6.    Se
concluye que resulta improcedente la acción contra el Acto Legislativo 01 de
2005 por ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad y pertinencia
en la formulación de los cargos de vicio de trámite por ausencia de denuncia de
los Convenios 98 y 154 de la OIT, previamente a la modificación de los mismos
mediante el acto legislativo atacado; desconocimiento de los derechos
adquiridos  laborales colectivos y a pensionarse bajo el régimen de transición;
lesión de la soberanía popular por haberse acordado la reforma pensional en el
ámbito de la política internacional de Colombia (este cargo, además, aduce a un
asunto de conveniencia política propio de la competencia del Congreso y no de
la Corte Constitucional); y de sustitución del orden superior inicialmente establecido,
por el conjunto de enmiendas al mismo.[37]
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los
artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, por estar dirigida contra una
disposición que forma parte de un acto legislativo.
La Corte, además, es competente
para conocer de la presente acción debido a que fue presentada dentro del
término constitucional, el cual es de un año contado a partir de la
promulgación del acto legislativo (artículo 379 superior); en efecto el Acto
Legislativo 01 de 2005 se publicó en el Diario Oficial 45.980 el 25 de julio de
2005 y la demanda contra el mismo se presentó el 22 de marzo de 2006.
2.
Problemas jurídicos
La Corte encuentra los siguientes
problemas jurídicos a resolver:
En cuanto a los vicios de
competencia alegados:
- ¿Incurrió el Congreso de la
República en un vicio de competencia al expedir el Acto Legislativo 01 de 2005
sin haber denunciado los Convenios 98 y 154 de la OIT, ya que de acuerdo al
demandante el acto demandado deroga y desconoce dichos Convenios, que reconocen
derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción?
- ¿El Acto Legislativo acusado,
sumado al conjunto de enmiendas a la Constitución Política adoptadas entre 1993
y el 2005 sustituyeron el orden superior inicialmente establecido?
- ¿Incurrió el Acto Legislativo
01 de 2005 en un vicio de competencia por regular temas relacionados con
asuntos que, según el demandante, habían sido acordados en el ámbito de la
política internacional de Colombia?
- ¿Es competente el Congreso para
decidir mediante acto legislativo dentro de los dos años siguientes a la
realización de un referendo, en relación con temas similares a los puestos a
consideración del pueblo mediante referendo constitucional aprobatorio, cuando
tales temas no fueron objeto de aprobación por incumplimiento del requisito de
participación ciudadana mínima establecido para que la votación fuera
jurídicamente eficaz?
En cuanto a los vicios de trámite
alegados:
- ¿Incurrió el Acto Legislativo
01 de 2005 en un vicio de trámite por no publicar y considerar las
intervenciones del demandante durante las audiencias públicas que se llevaron a
cabo en los meses de septiembre y octubre de 2004 y marzo de 2005?
- ¿Se violó el principio de
consecutividad en el trámite del proyecto que se aprobó  como Acto Legislativo
01 de 2005, al haberse incluido el inciso sexto de éste último en segunda
vuelta?
- ¿Se omitieron los debates en
plenarias de Cámara y Senado, en primera y segunda vueltas, del articulado
conciliado por las respectivas comisiones de conciliación y, por lo tanto, el
Acto Legislativo 01 de 2005 incurrió en un vicio de trámite?
- ¿Se incurrió en un vicio de
trámite dado que el Presidente expidió un decreto de corrección de yerros para
enmendar errores caligráficos o mecanográficos en el título del Acto
Legislativo 01 de 2004?
Para resolver los anteriores
problemas jurídicos la Corte dividirá en tres partes su análisis. Como cuestión
previa, se resolverá la solicitud de nulidad de la admisión de la demanda por
incompetencia de la Corte Constitucional para revisar un decreto proferido por
el Presidente de la República. Luego, la Corte analizará los problemas
jurídicos en relación con los cargos de vicios de competencia, planteados por
el demandante. Por último, de no prosperar los cargos por vicios de
competencia, se analizarán los problemas jurídicos planteados en relación con
los vicios de trámite durante el procedimiento que surtió el Acto Legislativo
en el Congreso.
3.
Solicitud de nulidad de la admisión de la demanda por incompetencia de la Corte
Constitucional para revisar un decreto proferido por el Presidente de la
República.
El 13 de diciembre de 2006 se
remitió al despacho escrito firmado por el señor Elson Rafael Rodrigo Rodríguez
Beltrán, actor en la demanda de la referencia en el que se solicita que se
decrete la nulidad de todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda “y
en su lugar se inadmita la demanda porque la norma demandada no se encuentra
dentro de los actos señalados en el artículo 241 de la Constitución Política
que le ordena “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo…”[38]. Para el demandante, el
Acto Legislativo 01 de 2005 no ha nacido a la vida jurídica como Acto
Legislativo ya que la norma fue publicada en el Diario Oficial 45980 del 25 de
julio de 2005 como “Proyecto de Acto Legislativo 01” y fue sancionado y
promulgado de esa manera. Sin embargo, también expone que el Acto Legislativo
fue corregido mediante un decreto de corrección de yerros expedido por el
Presidente de la República cuando éste no tenía la competencia para ello.
Finalmente, solicita que “en
caso de no prosperar la solicitud anterior solicito un pronunciamiento expreso
de la Corte Constitucional en el que se indique a los ciudadanos sobre la norma
que está estudiando en la presente acción de inconstitucionalidad: Proyecto de
Acto Legislativo 01 de 22-07-2005 por el cual se adicional el artículo 48 de la
Constitución Política (Segunda vuelta) o – Decreto 2576 del 27/07/2005 por el
cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005,
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”[39]
La Sala advierte que lo que el
demandante pretende con su escrito es la reposición del Auto del 8 de mayo de
2006 porque pide que se inadmita la demanda. El auto admisorio de la demanda
tiene más de seis meses de ejecutoriado, como lo certifica el Oficio del 16 de
mayo de 2006 de la Secretaría de la Corte Constitucional. Por lo tanto, esta
solicitud es manifiestamente extemporánea ya que no es posible controvertir
decisiones que se encuentren en firme.[40] De otra parte, en caso
de que la petición del demandante se entendiera como una solicitud de nulidad
por vulneración al debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional,
la misma tampoco prospera.
En efecto, el artículo 6 del
Decreto 2067 de 1991 que regula los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional dispone sobre la admisibilidad de las demandas de
inconstitucionalidad:
Artículo 6°
Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su
admisibilidad dentro de los diez días siguientes.
Cuando la
demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se
le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole
con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará.
Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte.
El magistrado
sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye
las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea
inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este
artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y
podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa
con aquellas otras que declara inconstitucionales.
Se rechazarán
las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere
hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente
incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la
sentencia.
Así, en lo que
se refiere al rechazo de las demandadas de inconstitucionalidad por
incompetencia, dichas decisiones se pueden adoptar tanto mediante auto que
rechaza la demanda como en la misma sentencia.
El argumento
del demandante para solicitar la nulidad de todo lo actuado a partir de la
admisión de la demanda y en consecuencia pedir la inadmisión de la
misma, se sostiene en la incompetencia de la Corte Constitucional para conocer
de decretos administrativos dictados por el Presidente, como lo es el decreto
de corrección de yerros así como en la incompetencia para conocer de normas que
no han nacido a la vida jurídica, como lo sería el Acto Legislativo acusado.
El Acto
Legislativo 01 de 2005 siguió el trámite previsto para la expedición de
reformas a la Constitución. Este Acto, después de haber surtido los debates en
dos periodos legislativos consecutivos, fue sancionado por los Presidentes de
cada Cámara y por sus secretarios el día 22 de julio de 2005. El Acto fue
publicado en el Diario Oficial 45980 del 25 de julio de 2005[41].
Sin embargo, dicha publicación contenía yerros caligráficos en lo que se
refiere al título pues éste fue publicado como “proyecto de Acto de
Legislativo (Segunda Vuelta)”. Para corregir dichos errores el Presidente
expidió el Decreto 2576 del  27 de julio de 2005 “por el cual se corrige un
yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, "por el cual se
adiciona el artículo 48 de la Constitución Política".
Aún cuando el
Acto Legislativo hubiere sido publicado con yerros caligráficos en su título,
éste nació a la vida jurídica. Cosa diferente es que después el Presidente
hubiera expedido un decreto que corregía su título, asunto que será luego
analizado en la presente sentencia. La Corte Constitucional, como regla
general, no es competente para conocer de un decreto de corrección yerros salvo
en circunstancias excepcionales precisadas en la jurisprudencia.[42]
No obstante, sí lo es para conocer de un Acto Legislativo. El objeto de la
demanda es atacar el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Corte Constitucional, en
virtud del artículo 241-1 de la Constitución en concordancia con el artículo
379, es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra
actos legislativos por vicios en su formación.[43] Por lo tanto, es
competente para conocer de la presente demanda.
Por otra
parte, en anteriores oportunidades en donde la Corte se ha pronunciado sobre
este mismo Acto Legislativo ha señalado en la parte resolutiva de sus
sentencias la norma sobre la cual recae el pronunciamiento. La parte resolutiva
de la sentencia C-181 de 2006[44] que conoció de una
demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2005 dice:
Primero: Por los cargos analizados, declarar exequible el
inciso acusado del artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política”, que dice : “La ley establecerá
un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.”
Segundo:
Declarase inhibida para pronunciarse de fondo en relación con las
expresiones demandadas del artículo 1º. del Acto Legislativo 01 de 2005,
por ineptitud formal de la demanda. (Subraya por fuera del original)[45]
Así, el objeto
de los pronunciamientos de la Corte Constitucional en anteriores oportunidades,
como lo será en ésta, ha sido el Acto Legislativo 01 de 2005.
Dado que la
demanda considera que hubo un vicio en el trámite del Acto Legislativo 01 de
2005 por incompetencia del Presidente de la República para expedir un decreto
de corrección de yerros respecto de un acto legislativo, la Corte se
pronunciará sobre el tema más adelante.
4. Reiteración de
jurisprudencia –Inhibición para ejercer el control material de un Acto
Legislativo-.
De acuerdo a lo establecido por
el artículo 241-1 de la Constitución, y en armonía con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de
un Acto Legislativo por su contenido material. La competencia de la Corte se
limita a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento
en su formación.  No obstante, la Corte ha admitido que es posible juzgar la
constitucionalidad de un Acto Legislativo cuando dicho acto comprenda una
sustitución de la Constitución, por cuanto ello constituiría un vicio de
competencia del reformador de la Carta. La primera vez que la Corte abordó el
punto fue en relación con una ley que convocó a un referendo constitucional. En
la sentencia C-551 de 2003[46] que revisó la Ley 796 de
2003 mediante la cual se convocaba a un referendo para reformar varios
artículos de la Constitución, la Corte dijo que el poder de reforma de la
Constitución se concreta en una competencia cuyo alcance no es ilimitado por lo
que no es posible la sustitución, derogación o subversión de la Constitución.
Al respecto se dijo en la sentencia:
“El Constituyente derivado no tiene entonces
competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el
orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente
reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es
poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o
sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder
constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder
constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la
Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente
originario sino además porque estaría minando las bases de su propia
competencia.”[47]
Luego de estimar que esta
doctrina también se aplicaba a los Actos Legislativos, y de proferir varias
sentencias al respecto,[48] en la sentencia C-1040
de 2005[49] la Corte sintetizó los
criterios sentados por la jurisprudencia en cuanto al concepto de sustitución
de la Constitución. Dijo:
a.
“Que el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está
sujeto a límites competenciales.
b.
Que por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede
reformar la constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta
u opuesta.
c.
Que para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en
realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los
principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.
d.
Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios
intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de
reforma por el procedimiento previsto  para ello.
e.
Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o
sustituir en su integridad la Constitución.
f. Que sólo el constituyente primario tendría la
posibilidad de producir una tal sustitución.”[50]
En la misma sentencia, la Corte avanzó sobre el concepto
de sustitución de la Constitución, declaró por primera vez inconstitucional una
parte de un acto legislativo por sustitución parcial de la Constitución, y
llegó a las siguientes conclusiones:
“Primero, como la competencia de un órgano es el
presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para
expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó
dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de
juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas.
También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto
acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional
que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.
Segundo, la especificidad del juicio relativo a la
competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a
estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un
control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de
sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras
a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una
reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.
Tercero, el concepto de sustitución refiere a una
transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a
la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después
de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha
aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que
el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por
tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la
Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En
ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma
constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió
su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la
Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una
sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en
las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la
Constitución  -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte
estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la
Carta.
Cuarto, la
Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con los
cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e
irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a
juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la
competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para
verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto
mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para
reformarla.
Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia
judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e
impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución.
En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método
que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la
Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.
Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del
método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver
irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios
intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.
De este modo, en la presente oportunidad la Corte
reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución
no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por
la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el
artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el
Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la
Carta  permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado,
y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien
pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la
Constitución  por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió
cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la
Carta  se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos
“los requisitos” establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero
de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma
regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un
presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República,
pueda luego seguir el trámite para modificar validamente la Constitución. El
requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una
reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el
artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política.
La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es
el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta.  En 1991 el poder
constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del
cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano
constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede
ejercer sus competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no
de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución,  no es el
detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único
que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que
el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para
expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el
artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida
la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.”[51]
De acuerdo a la jurisprudencia de
la Corte se ha establecido que una demanda que plantee la sustitución de la
Constitución mediante un Acto Legislativo para cumplir con los requisitos
establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,[52]
debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución.[53]
Al respecto la Corte ha dicho lo siguiente:
“Ahora bien, el hecho de
que el control jurisdiccional ejercido por la Corte se despliegue en los
términos indicados por la jurisprudencia significa que en una demanda por
sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe
sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta,
por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se
sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con
argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución
vigente.
La Corte
reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se
trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva
de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia
es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la
trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio
democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.”[54]
En el mismo sentido en la
sentencia C-153 de 2007,[55] que también conoció de
una demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, se dijo al respecto:
“(E)l ciudadano
que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de
un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que
realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar
otras normas de la Constitución. (…) En este caso, la carga para el demandante
consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el
desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor
debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la
modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma
sino que se está ante una sustitución de la misma.
(…) la
exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un
verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que
el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias
al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que
tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos
requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la
Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente,
permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación,
el pronunciamiento, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos.[56]
En el mismo
sentido, la Corte indicó:
(…) en una
demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el
actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No
le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en
concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe
justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de
la Constitución vigente.
La Corte
reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se
trata de descalificar una reforma constitucional. No obstante, la Corte acepta
que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la
pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, e compromiso del
principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se
cotejan.[57]
9. En virtud
de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con
el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un
injustificado subjetivismos judicial que bloquee de manera ilegítima los
cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una
verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte
debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para
ello, como acaba de ser mencionado, debe exigir que el demandante demuestre de
manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera
sustitución de la Constitución. De esta manera la Corte debe evitar que so
pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una
demanda que, en realidad, este solicitando un control material de una reforma
constitucional respecto de otras normas constitucionales o de tratados de
derechos humanos.”[58]
De acuerdo a los anteriores
criterios se pasa a analizar los cargos de la demanda.
El demandante esgrime cuatro
argumentos esenciales para estructurar sus cargos por falta de competencia del
Congreso para expedir el Acto Legislativo demandado: i) el Congreso no tiene
competencia para derogar ni desconocer tratados internacionales ratificados por
Colombia que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los
estados de excepción; en este caso tales tratados serían los Convenios 98 y 151
de la OIT; ii) el Acto Legislativo acusado sustituye la Constitución si es
considerado sumado a las 22 enmiendas constitucionales realizadas desde 1993;
iii) el acto legislativo es el resultado de presiones del FMI y de la banca
mundial; y iv) el Acto Legislativo reprodujo el contenido de la pregunta 8 del
referendo, lo cual desconoce una prohibición expresa fijada en el articulo 46
de la Ley134 de 1994.
El primer argumento del
demandante sostiene que el Congreso no tenía la competencia para derogar ni
desconocer convenios suscritos por Colombia en el marco de la OIT lo que vicia
el acto de dos formas. Primero porque se omitió el trámite  en el que “ha
debido, el titular de las relaciones internacionales (artículo 189 de la CP),
seguir los procedimientos establecidos en los instrumentos internacionales
citados para apartarse de ellos o los procedimientos consagrados en las normas
de derecho internacional”,[59] ya que el acto
legislativo contraría las disposiciones consagradas en dichos textos sobre la
negociación colectiva y el derecho a la seguridad social, por lo que se están
vulnerando los artículos 9, 93 y 374 de la Constitución. Segundo, porque el
acto legislativo “en lugar de hacer efectiva la progresividad del derecho a
la seguridad social consagrada por los instrumentos internacionales ratificados
por Colombia, se obtiene el resultado contrario, es decir, se trata de una
legislación regresiva que riñe con las normas internacionales ratificadas por
Colombia porque hace más exigente los requisitos para que los colombianos y
colombianas puedan acceder a una pensión y disminuye los derechos pensionales
respecto del régimen que existía con antelación a la expedición del acto
legislativo demandado.”[60] Para el demandante, el
Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera el principio de progresividad del derecho a
la seguridad social estatuido en diversos tratados internacionales.[61]
Los anteriores argumentos, de
acuerdo a la jurisprudencia reseñada, no plantean un vicio de competencia por
sustitución de la Constitución sino que invitan a la Corte a efectuar un
análisis material del Acto Legislativo a la luz de los instrumentos
internacionales ratificados por Colombia y de ciertos artículos de la
Constitución. El demandante desarrolla su argumento señalando que el Acto
Legislativo ha vulnerado los convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT en lo que se
refiere a los derechos de negociación colectiva en materia de seguridad social,
los cuales, en virtud del artículo 93 de la Constitución, prevalecen en el orden
interno.[62]
Sin embargo, a pesar de indicar
que le son aplicables las consideraciones de la sentencia C-551 de 2003 sobre
la sustitución o derogación de la Constitución mediante un Acto Legislativo, no
propone argumentos en ese sentido sino que se limita intentar demostrar que los
derechos a la negociación colectiva en materia de seguridad social son
prevalentes en el orden interno en virtud de los Convenios de la OIT
mencionados y pretende un control material del acto respecto de dichos
instrumentos internacionales. Afirma:
Por las
anteriores razones, considero que el Congreso de la república desconoció que
existen unos tratados y convenios ratificados por Colombia, que la obligan por
tratarse de normas de derecho internacional imperativo y por lo mismo, existe
una irregularidad en el trámite del Acto Legislativo demandado que conlleva a
su inconstitucionalidad.[63]
En el mismo sentido, sostiene que
hubo vulneración de los artículos 53, 58, y del inciso 9 del artículo 215  por
haber sido desconocidos derechos adquiridos. Nuevamente, el demandante propone
un control material del Acto Legislativo a la luz de los anteriores artículos.
Alega:
Adicionalmente,
considero que los apartes que se transcriben y subrayan del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005 desconocen derechos adquiridos con arreglo a las leyes,
los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, como
lo ordena el artículo 58 de la C.P.[64]
Para el actor los derechos que se
derivan de los pactos o convenciones colectivas configuran derechos adquiridos
que no pueden ser desconocidos por una decisión unilateral del Estado, así ésta
se encuentre plasmada en normas de rango constitucional. Así mismo, señala que
de una comparación entre las disposiciones del Decreto 1045 de 1978, el
artículo 2 de la Ley 4 de 1992 y lo dispuesto por el Acto Legislativo demandado
se encuentra que el nuevo régimen “desmejora las prestaciones sociales de
los empleados públicos y afecta o desconoce el mínimo de derechos de los
trabajadores oficiales y por tanto vulnera derechos adquiridos conforme a las
leyes anteriores (ley 1045 de 1978 y ley 4 de 1992) protegidos
constitucionalmente por el artículo 58 de la CP en concordancia con lo
dispuesto por la Declaración Universal de Derechos Humanos artículo 17 y
Convención Americana Sobre Derechos Humanos artículo 21”.[65]
En su argumento desarrolla detalladamente el caso del régimen de transición
establecido por al Ley 100 de 1993, que en su sentir el Acto Legislativo 01 de
2005 desconoce por lo que vulnera la expectativa legítima de los trabajadores
que habían sido cobijados por el mismo.
Los anteriores argumentos no
cumplen con la carga argumentativa mínima señalada en la jurisprudencia en el
sentido de exponer razones claras, específicas, pertinentes y suficientes por
las que la enmienda constitucional supone una sustitución total o parcial de la
Constitución, sino que se limita a exponer en extenso en qué consiste la
contradicción material entre el Acto Legislativo 01 de 2005 y normas de la
Carta del 91 y de derecho internacional. El actor pide la inconstitucionalidad
del Acto por vulnerar dichas disposiciones, lo cual implica plantear un cargo
de violación material de la Constitución, no un juicio de sustitución parcial
de la misma[66]. Por lo tanto, la Corte
se deberá declarar inhibida respecto de este Cargo por ineptitud sustantiva de
la demanda.
El segundo argumento que presenta
el actor alega la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2005 por
vulneración al artículo 374 de la Constitución. El demandante sostiene que “a
través de 22 enmiendas constitucionales introducidas a la Carta Política desde
1993 analizadas en conjunto e incluido el Acto Legislativo 01 de 2005
demandado, no han reformado la Constitución Política sino que paulatinamente la
han sustituido o subvertido por otra.”[67]
Con dicho argumento, el
demandante pretende la revisión de todas las enmiendas a la Constitución para
demostrar la sustitución de la misma.[68]
El anterior argumento establece
de manera clara que el demandante no considera que el Acto Legislativo 01 de
2005 haya sustituido la Constitución, en sí misma. Éste considera que la
sustitución de la Constitución se da por las 22 enmiendas a la misma, por lo
que el Acto Legislativo demandado en esta oportunidad debe ser analizado en
conjunto con las otras 21 enmiendas constitucionales, que no hacen parte de
esta demanda. Dicho argumento no plantea que el acto en sí mismo ha subvertido
la Constitución, lo que hace que nuevamente el cargo sea inepto. Además, el
cargo no versa sobre el objeto normativo acusado, sino que comprende actos
reformatorios de la Constitución no acusados.
El tercer cargo del demandante
consiste en que el Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera los artículos 3 y 374 de
la Constitución ya que éste “no fue un acto soberano del Congreso de la
República ni el desarrollo de la función legislativa constituyente, sino un
acto impuesto por el Fondo Monetario Internacional y la banca multilateral”.[69]
El demandante indica que el que una reforma pensional se encuentre en los
memorandos de intención y los compromisos adquiridos por Colombia con el FMI
desde hace varios años hacen que el Acto Legislativo tuviera como objetivo
cumplir con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado:
“El Gobierno
Nacional para cumplir con los dictados del FMI y de la banca mundial, presento
a consideración del Congreso de la República un proyecto que terminó siendo el
Acto Legislativo demandado, que como he dicho no fue resultado de la función
constituyente sino de una imposición, desconociendo que la Carta Política
señala la soberanía reside exclusivamente en el pueblo y que el pueblo la
ejerce directamente o por medio de sus representantes y que el artículo 226 establece
que el Estado debe promover la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas, sociales y ecológicas pero sobre las bases de la
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.”[70]
Una vez más, el argumento
presentado por el demandante no cumple con los requisitos establecidos por la
jurisprudencia ya que plantea un vicio de competencia del Congreso por
vulneración a la soberanía del Estado. Lo anterior no constituye un cargo que
recaiga sobre una proposición jurídica objetiva y a su trascendencia en el
orden constitucional, sino que representa un argumento relativo a las razones
que podrían haber impulsado al gobierno a proponer esta reforma, según las
apreciaciones personales sobre la intención del gobierno al haber presentado
esta iniciativa a consideración del Congreso, que según el demandante, y de
acuerdo a memorandos de intención que datan del 2000, responden a una presión
del FMI. El anterior argumento no presenta razones concretas, claras,
específicas y suficientes que establezcan un vicio de competencia por
sustitución de la Constitución, como lo ha establecido la jurisprudencia de
esta Corte, por lo que la Corte Constitucional también se declarará inhibida al
respecto.
Para el demandante, finalmente,
los incisos 3 (segunda parte), 5, 7, 9, del artículo 1 del Acto Legislativo 01
de 2005 al igual que el parágrafo 1 y los parágrafos transitorios 2 y 3
reprodujeron la pregunta número 8 de la Ley 796 de 2003, mediante la cual se
convocó a un referendo constitucional aprobatorio. Para el actor, dicha
reproducción vulnera  el artículo 46 de la Ley 134 de 1994 que establece que “las
normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser
objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la
mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación. Pasado ese
término se aplicarán las mayorías ordinarias.” Para el demandante, la
vulneración consiste en que no transcurrieron dos años después de que la
pregunta 8 no fuera aprobada, por lo que el Congreso no tenía competencia para
reproducir su contenido. Advierte que el Congreso, en la primera vuelta, no
aprobó el articulado mediante mayoría absoluta.[71]
La Corte encuentra que el
demandante no cumple con la carga de demostrar que el contenido de los apartes
del Acto Legislativo 01 de 2005 es igual al de la pregunta número 8 de la Ley
796 de 2003 mediante la cual se convocó a un referendo, a pesar de que los
textos son distintos. El siguiente cuadro pone de presente lo anterior.
Texto de la
pregunta 8 de la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a un referendo
Texto de los
apartes del Acto Legislativo 01 de 2005 que el demandante considera iguales a
la pregunta 8 de la Ley 796 de 2003
Adiciónase el artículo
187 de la Constitución Política, con el siguiente texto:
A partir de la
vigencia de la presente reforma constitucional, la persona que adquiera el
derecho a pensionarse no podrá recibir con cargo a recursos de naturaleza
pública, una pensión superior a veinticinco (25) salarios mínimos mensuales
legales vigentes. Se exceptúan quienes tengan derechos adquiridos y quienes
estén amparados por los regímenes pensionales exceptuados y especiales.
La vigencia de
los regímenes pensionales exceptuados, especiales, o provenientes de normas y
acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza, expirará el 31 de diciembre
de 2007, con excepción del régimen pensional de los Presidentes de la
República que tendrá eficacia desde la fecha de entrada de la presente
reforma constitucional.
El régimen de
transición será reglamentado por la ley del Sistema General de Pensiones.
Los requisitos
y beneficios pensionales para todas las personas, a partir de la vigencia de
la presente reforma constitucional, con las excepciones temporales
anteriores, serán los establecidos en la ley del Sistema General de
Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos entre
nacionales, de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.
Con las excepciones
previstas en la ley del Sistema General de Pensiones, a partir de la vigencia
de la presente reforma constitucional, no podrán reconocerse pensiones de
vejez o jubilación a personas con menos de 55 años de edad.
La Ley General
de Pensiones ordenará la revisión de las pensiones decretadas sin el
cumplimiento de los requisitos legales, o con abuso del derecho.
A partir del 1° de
enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no se incrementarán los
salarios y pensiones de los servidores públicos, o de aquellas personas cuyos
salarios y pensiones se paguen con recursos públicos, en ambos casos cuando
devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales
vigentes.
Se excluye de esta
disposición el régimen legal para los miembros de la Fuerza Pública.
Los requisitos y beneficios
para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán
los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.
Los requisitos y beneficios
pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por
actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema
General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo
alguno para apartarse de lo allí establecido.
A partir de la vigencia del
presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin
perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y
a lo establecido en los parágrafos del presente artículo.
La ley establecerá un
procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o
en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados.
Parágrafo 1o. A partir
del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a
recursos de naturaleza pública
Parágrafo transitorio 2o. Sin
perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de
la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los
parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales
especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido
de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará
el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3o. Las
reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto
Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos
o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente
estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la
vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán
estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren
actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
De acuerdo a la anterior
comparación, se encuentra que los textos, a pesar de versar sobre la misma
materia (el régimen de pensiones), no son idénticos. Correspondía al demandante
demostrar que a pesar de las diferencias textuales, el contenido normativo material
del Acto Legislativo acusado es el mismo que el del punto del referendo no
aprobado. El demandante no señala  de manera precisa las similitudes materiales
sino que se limita a subrayar apartes del acto legislativo sin comparar su
contenido material con el texto del punto 8 del referendo.[72]
Adicionalmente, de la comparación
realizada en el anterior cuadro se pueden establecer varias diferencias
sustanciales entre los dos textos. Así, el artículo 8 del referendo votado en
el año 2003 proponía la adición del artículo 187 de la Constitución,[73]
que versa sobre la asignación de los miembros del Congreso, mientras que la
adición que realizó el Acto Legislativo 01 de 2005 se da respecto del artículo
48 de la Constitución, que trata sobre la seguridad social en general.
En el artículo 8 del referendo se
encuentran cuatro incisos que a pesar de tratar el tema de la seguridad social
no presentan siquiera temas comunes con los apartes del Acto Legislativo 01 de
2005 que resalta el demandante:
El régimen de
transición será reglamentado por la ley del Sistema General de Pensiones.
Con las
excepciones previstas en la ley del Sistema General de Pensiones, a partir de
la vigencia de la presente reforma constitucional, no podrán reconocerse
pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55 años de edad.
A partir del
1° de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no se incrementarán los
salarios y pensiones de los servidores públicos, o de aquellas personas cuyos
salarios y pensiones se paguen con recursos públicos, en ambos casos cuando
devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Se excluye de
esta disposición el régimen legal para los miembros de la Fuerza Pública.
Respecto de los otros cuatro
incisos de la pregunta 8 del artículo 1 de la Ley  796 de 2003 se corrobora que
en efecto existe una coincidencia temática con los apartes señalados por el
demandante del Acto Legislativo 01 de 2005. No obstante, éstos no son iguales.
El primer inciso de la pregunta
número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 regula el tope de las pensiones
que pueden percibirse con cargo a recursos públicos[74].
A primera vista podría pensarse que este inciso se parece al parágrafo 1 del
Acto Legislativo demandado que regula el mismo tema[75].
Sin embargo, la pregunta 8 del referendo, a diferencia del parágrafo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005, establece dos excepciones a la prohibición de percibir
pensiones superiores a 25 salarios mínimos: quienes tengan derechos adquiridos
y quienes estén amparados por los regímenes pensionales exceptuados y
especiales. Por lo tanto, las dos disposiciones no son iguales.
El segundo inciso de la pregunta
número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 regulaba la vigencia de los
regímenes pensionales y establecía que ésta expiraría en diciembre de 2007, con
excepción del régimen para el Presidente de la República que expiraría al
momento de entrar en vigencia la reforma. El  inciso séptimo del Acto
Legislativo 01 de 2005, también regula la vigencia de los regímenes exceptuados[76],
pero establece una prohibición para la existencia de dichos regímenes a partir
de la vigencia del Acto. Así mismo, establece una excepción para el Presidente
de la República y la fuerza pública, de acuerdo a lo establecido en otros
parágrafos del mismo Acto. Por lo tanto, las disposiciones no son iguales.
El cuarto inciso de la pregunta
número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 regula los requisitos y
beneficios pensionales, y establece que éstos, con la salvedad de las
excepciones temporales determinadas por otros incisos son aquellos establecidos
en la ley[77]. Podría establecerse una
coincidencia con los incisos tercero y  cinco del Acto Legislativo demandado[78]
puesto que éstos regulan el mismo tema. No obstante, se encuentra que el aparte
del inciso tercero del Acto Legislativo, a diferencia del reseñado de la Ley
796 de 2003, hace alusión a los requisitos y beneficios para adquirir una
pensión de invalidez o de sobreviviencia, lo que presenta una especificidad no
contemplada en el inciso cuarto de la  pregunta número 8 del artículo 1 de la
Ley 796 de 2003. De otra parte, el inciso quinto del Acto Legislativo, aun
cuando también versa sobre los requisitos y beneficios pensionales de manera
general, estipula otra especificidad respecto de las condiciones para
pensionarse por actividades de alto riesgo y además establece una prohibición explícita
para dictar disposiciones o invocar acuerdos que se aparten de lo establecido
en la norma. Por lo tanto, el inciso cuarto de la pregunta número 8 del
artículo 1 de la Ley 796 de 2003 tampoco es repetido en el Acto Legislativo 01
de 2005.
Finalmente, el inciso sexto de la
pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003 establece que la ley
general de pensiones debe ordenar la revisión de las pensiones “que hayan
sido decretadas sin el cumplimiento de los requisitos legales o con abuso del
derecho”.[79] Este tema es regulado en
el inciso noveno del Acto Legislativo demandado. No obstante, dicho inciso
establece la creación de un procedimiento breve para la revisión de las
pensiones, mientras que el inciso sexto de la pregunta 8 no establece la
creación de un procedimiento de revisión específico sino que ordena que las
pensiones que no cumplan con los requisitos legales sean revisadas. Así, una de
las disposiciones ordena una revisión mientras que la otra lo que establece es
la creación de un procedimiento. Adicionalmente, el inciso confiere otra
particularidad: que dicha revisión también se debe aplicar a las pensiones que
han sido expedidas en atención a convenciones y laudos arbitrales válidamente
celebrados.
Por lo tanto, las disposiciones
no son iguales y el demandante no explica cómo, a pesar de estas diferencias
notorias, las normas acusadas del Acto Legislativo tienen el mismo contenido
material que el punto 8 del referendo mencionado.
Adicionalmente, el demandante no
invoca ninguna norma constitucional que prohíba al Congreso reformar la
Constitución una vez que se ha realizado un referendo. Tampoco señala una norma
constitucional que excluya del poder de reforma los temas objeto de una
votación referendaria, ni lo asuntos que no fueron negados por el pueblo en una
votación jurídicamente eficaz.
El artículo 378 de la Carta
establece que “la aprobación de reformas a la Constitución por vía de
referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y
que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que
integren el censo electoral”. Esta norma constitucional exige un mínimo de
participación para la eficacia jurídica de la decisión del pueblo. Este umbral
es prima facie distinto a la decisión misma, v.gr., aprobar o derogar
una norma sometida a referendo.  En la sentencia
C-1121 de 2004[80] la Corte
conoció de una demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2004, que resultó del
referendo votado en el 2003. El cargo contra la norma consistía en que “durante
su trámite se incurrió en un vicio de forma, consistente en que no fueron
excluidas del censo nacional electoral para la celebración del referendo
constitucional del 25 de octubre de 2003, cédulas de ciudadanía pertenecientes
a miembros activos de las Fuerzas Armadas y personas fallecidas; y, porque en
el mismo se incluyeron a quienes no se les había entregado para aquel entonces
su documento de identidad. De allí que, en su concepto, se vulneraron los artículos
2, 40, 99, 219, 265.5 y 378 constitucionales.” Sobre el censo electoral y el
mínimo de participación de los ciudadanos para que se entienda aprobado o
rechazado un referendo se dijo:
Pues bien, el
censo electoral, su determinación y oportunidad, resultan ser entonces
indispensables para que los mecanismos de participación democrática
establecidos en la Constitución cumplan la misión de expresar la verdadera
voluntad popular; por lo tanto, esta figura permite darle cabal cumplimiento a
los mandatos constitucionales que consagran un umbral mínimo de participación
ciudadana para efectos de darle viabilidad a una iniciativa popular para
presentar proyectos de ley o de reforma constitucional[81],
la solicitud ciudadana para la convocatoria de un referendo para la derogatoria
de una ley[82], la convocatoria por el
pueblo a una Asamblea Constituyente[83], la solicitud para
someter a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso,
cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y
a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso[84],
y la aprobación de reformas a la Constitución por la vía del referendo.
La pregunta número ocho del
referendo tuvo un total de 6.221.313 votos, mientras que el umbral establecido
para la fecha del referendo era de 6.267.443[85]. Por lo tanto, la
pregunta número 8 del referendo votado en el 2003 no fue ni aprobada ni
rechazada jurídicamente, si bien la votación fue de 5.602.823 a favor y de
493.563 en contra.
En conclusión, el texto del Acto
Legislativo 01 de 2005 en algunos de sus apartes presenta una coincidencia
temática con la pregunta número 8 del artículo 1 de la Ley 796 de 2003, pero
sus disposiciones son esencialmente diferentes tanto en la forma como en el
fondo. Además, el demandante no indica cuál es la norma constitucional que le
impide al Congreso reformar la Constitución después de que se ha convocado un
referendo constitucional que no ha surtido efectos respecto  del tema objeto
del Acto Legislativo acusado. Finalmente, el punto 8 del referendo no fue
efectivamente aprobado o rechazado por el pueblo durante la votación del
referendo ya que éste no alcanzó el umbral de participación requerido. Así, el
demandante tampoco justifica por qué la limitante establecida en el artículo 46
de la Ley 134 de 1994 es relevante para el caso. Por lo anterior, el cargo es
inepto.
5. El
trámite legislativo que surtió el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2005 en
relación con el cumplimiento de: i) los artículos 230,  231 y 232 de la Ley 5
de 1992; ii) el principio de consecutividad para el inciso 6 del artículo 1;
iii) los debates en la etapa de conciliación por parte de las Plenarias de la
Cámara y el Senado, en la primera y segunda vuelta; iv) y la competencia del
Presidente para expedir un decreto de corrección de yerros caligráficos en el
título del Acto Legislativo 01 de 2005.
El demandante plantea cuatro
vicios de trámite en la formación del Acto Legislativo 01 de 2005: i)
vulneración al derecho a la participación ciudadana por el incumplimiento de
los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 al no incluir sus
intervenciones realizadas en dos audiencias publicas; ii) vulneración al
principio de consecutividad al haberse incluido el inciso sexto del Acto
Legislativo 01 de 2005 en segunda vuelta y no como iniciativa en la primera
vuelta; iii) omisión de los debates en plenarias de Cámara y Senado, en primera
y segunda vueltas, de los textos conciliados por las respectivas comisiones; y
iv) la incompetencia del Presidente para expedir un decreto que corrige los
errores caligráficos del título del Acto Legislativo 01 de 2005.
Para analizar estos cargos es
preciso describir el trámite que surtió el Acto Legislativo 01 de 2005 en el
Congreso, haciendo especial énfasis en los puntos anteriormente anotados.
5.1. Descripción general del
proceso surtido en cada vuelta y en cada debate del trámite legislativo del
acto legislativo 01 de 2005, con énfasis en las etapas en las cuales se alega
que hubo un vicio.
El Acto legislativo se identificó
en su trámite como: “Proyecto de Acto legislativo 034-127 acumulados 2004,
Cámara/11 de 2004, Senado.”
5.1.1. Primera vuelta, Cámara
de Representantes.
El Gobierno nacional presentó dos
proyectos de Acto Legislativo que fueron publicados en la Gaceta 385 del 23 de
julio de 2004[86] y en la Gaceta 452 del
20 de agosto de 2004.[87] Los proyectos fueron
acumulados para el reparto de la respectiva ponencia.
En la Gaceta 593 de 5 de octubre
de 2004 se publicó la ponencia para primer debate, en la Comisión Primera
Constitucional, de Javier Ramiro Devia Arias, ponente coordinador[88].
En la ponencia, entre otras cosas se hace referencia a las audiencias públicas,
convocadas mediante Resolución 06 del 29 de septiembre de 2004, que se
realizaron los días 8, 30 de septiembre y 4 de octubre de 2004[89].Obra
también el pliego de modificaciones propuesto para primer debate y el texto
definitivo para primer debate (páginas 6 y 7).
En la Gaceta 596 de 2004, de 5 de
octubre de 2004, consta el Informe de ponencia para primer debate de los
proyectos de acto legislativo acumulados nos. 034 y 127 de 2004, Cámara.[90]
También el texto del pliego de modificaciones propuesto para primer debate y el
correspondiente texto propuesto para primer debate. (págs. 7 y 8). Esto obedece
a que se presentaron dos ponencias. En el informe se hace referencia a las
audiencias públicas realizadas con motivo de los proyectos mencionados.[91]
La Gaceta 838 de fecha 22 de
diciembre de 2004, contiene el Acta 20 de la sesión del 14 de octubre. En ella
se discutió y aprobó el proyecto de Acto legislativo.
En la Gaceta 642 de 22 de octubre
de 2004, obra la ponencia para segundo debate del proyecto de acto legislativo
(21 de octubre de 2004)[92]. Allí se señala que se
presentaron a consideración de la Comisión Primera de la Cámara dos ponencias
favorables, con algunas variaciones que permiten llegar a unos acuerdos de
texto único, texto que fue el finalmente aprobado por la Comisión primera de la
Cámara, en reunión de fecha 13 de octubre de 2004. Se consigna que no obstante,
los ponentes Carlos A. Piedrahita, Griselda Y. Restrepo y Lucio Muñoz M.
hicieron observaciones y dejaron constancias. Se consigna además en la Gaceta
que el proyecto fue aprobado en la Comisión primera, según Actas 19 y 20 de los
días 13 y 14 de octubre de 2004 (secretario de la Comisión primera
constitucional).
La Gaceta 645 de 25 de octubre de
2004 contiene el Informe de Ponencia para segundo debate del acto legislativo.[93]
Constan los impedimentos de algunos de los ponentes que fueron negados por la
Comisión Primera Constitucional en el desarrollo del primer debate. Se advierte
que para el debate en plenaria se pone nuevamente en consideración el asunto.
En las págs. 10 y 11 se encuentra el texto de proyecto de acto legislativo
aprobado en Comisión.[94]
La Gaceta 818 de 14 de diciembre
de 2004 contiene el Acta 139 de la sesión Plenaria de la Cámara, del 26 de
octubre de 2004. En las páginas 14 y 15 se expresa que hay dos ponencias y, en
ese momento, sólo se había repartido una de ellas, la otra se estaba
repartiendo. Se indaga sobre si hay quórum y se pregunta si se puede discutir
sin que exista quórum. Se leen los impedimentos. Se inicia el debate, pero
finalmente se cita para el próximo martes siguiente (2 de noviembre de 2004).
(pág. 24).
La Gaceta 832 del 21 de diciembre
de 2004 contiene el Acta 141 de la sesión Plenaria de la Cámara de fecha 2 de
noviembre de 2004. Obra, además, la solicitud de impedimentos, el informe de la
Comisión Accidental en el sentido de que no existe ni se presenta conflicto de
intereses, que se votó cada impedimento y por mayoría fueron negados. Consta la
discusión y votación. Fue aprobado para que continuara su trámite en la primera
vuelta, en el Senado.
Gaceta 698 de 12 de noviembre de
2004 contiene el texto definitivo al proyecto de Acto legislativo aprobado por
la Plenaria de la Cámara de Representantes.[95]
5.1.2.  Primera vuelta: Senado
de la República.
En la Gaceta 739 del 23 de
noviembre de 2004 se publican dos ponencias para primer debate en la Comisión
Primera del Senado. En la primera, los ponentes explican el trámite surtido en
la Cámara de Representantes, las diferencias, los desacuerdos en las ponencias
y finalmente el texto aprobado con algunas modificaciones respecto del
original, pero conservando la esencia de la propuesta gubernamental.[96]
En la otra ponencia, los senadores proponen unas modificaciones al proyecto de
Acto legislativo aprobado en la Cámara.[97]
La Gaceta 32 del 7 de febrero de
2005 contiene el Acta 29 de la sesión de Comisión primera del Senado, de fecha
29 de noviembre de 2004. En dicha sesión comenzó la discusión y votación del
proyecto de Acto Legislativo que continuó en la siguiente sesión. En la página
48 se lee que se convoca para el 30 de noviembre la discusión y votación de
este proyecto.
La Gaceta 33 del 7 de febrero de
2005 contiene el Acta 30 de la sesión de la Comisión primera del Senado de
fecha 30 de noviembre de 2004 en la que se aprueba el texto al proyecto de Acto
legislativo para segundo debate.
Las Gacetas 339 y 341 del 2005
contienen los informes de ponencia, mayoritario y minoritario, presentados para
el segundo debate en la Plenaria del Senado.[98]
La Gaceta 28 del 7 de febrero de
2005 contiene el Acta 27 de la Plenaria del Senado de fecha 13 de diciembre de
2004. Allí consta la lectura de ponencias y consideración en segundo debate del
proyecto de acto legislativo y se anuncia que el día 14 de diciembre de 2004 se
discutirá y votará el proyecto. (pág. 26)
La Gaceta 29 del 7 de febrero de
2005 contiene el Acta 28 de la sesión del 14 de diciembre de la Plenaria del
Senado en donde se aprueba en primera vuelta el proyecto de acto legislativo.
5.1.3. Comisión de
Conciliación.
La Gaceta 823 de 14 de diciembre
de 2004 contiene el acta de conciliación concerniente al proyecto de acto
legislativo (pág. 6). Allí consta que en la fecha se reunieron los Senadores y
Representantes designados con el fin de conciliar el texto del proyecto en
mención.
La Gaceta 824 del 14 de diciembre
de 2004, contiene el acta de conciliación de este proyecto de Acto legislativo.[99]
La Gaceta 51 de fecha 15 de
febrero de 2005 contiene el Acta 155 de la sesión  Plenaria de la Cámara de
Representantes del 15 de diciembre de 2004. En la página 50 se señala que se
pone en consideración de la Plenaria el Acta de conciliación, se abre a
discusión y se registran algunas intervenciones. Finalmente consta que la
plenaria aprueba el informe y el acta de conciliación (pág. 52).[100]
En la Gaceta 36 del 8 de febrero
de 2005 consta el Acta 29 de la Plenaria del Senado de fecha 15 de diciembre de
2004, en la que se encuentra el informe de conciliación del proyecto de acto
legislativo y el acta de conciliación aprobada después de haber sometido a
consideración nuevamente el proyecto de acto legislativo correspondiente. (pág.
9)
5.1.4. Publicación del
Proyecto de Acto Legislativo por el Gobierno.
El Gobierno nacional profirió el
Decreto 100 del 20 de enero de 2005, que fue publicado en el Diario Oficial No.
45.798 de 21 de enero de 2005, mediante el cual  se ordenó la publicación del
Proyecto de Acto legislativo número 034 de 2004 Cámara, acumulado con el
Proyecto de Acto legislativo número 127 de 2004 Cámara, número 011 de 2004
Senado, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.[101]
5.1.5. Segunda vuelta. Cámara
de Representantes.
La Gaceta 184 del 18 de abril de
2005 contiene el informe de ponencia para primer debate –segunda vuelta- al
proyecto de acto legislativo y el texto conciliado en primera vuelta.[102]
Señala lo pertinente a la audiencia pública convocada por la Comisión primera
de la Cámara para el día 17 de marzo de 2005 y las intervenciones que hubo.
La Gaceta 265 del 17 de mayo de
2005 contiene el Acta 43 del 20 de abril de 2005 de la Comisión primera de la
Cámara donde se discutió y aprobó todo el proyecto de Acto legislativo en
Comisión.[103]
En la Gaceta 218 del 27 de abril
de 2005 se publicó el Informe de ponencia para segundo debate, el pliego de
modificaciones y el texto propuesto para segundo debate.[104]
La Gaceta 387 de 20 de junio de
2005 contiene el Acta 165 del 5 de mayo de 2005 de la sesión Plenaria de la
Cámara en la que se discute el proyecto y se inicia la votación. Se convoca
para el día 10 de mayo  de 2005.[105]
La Gaceta 354 del 13 de junio de
2005 tiene el Acta 166 del 10 de mayo de 2005, de la sesión Plenaria de la
Cámara. Continúa la discusión y votación y en la página 61 aparece anunciado
que se continúa el 11 de mayo de 2005 con la discusión y votación.
La Gaceta 439 del 22 de julio de
2005 contiene el Acta 167 correspondiente a la sesión Plenaria del 11 de mayo
de 2005 en la que se continuó la discusión y votación del proyecto. Obra en la
página 42 la certificación de la votación.
5.1.6. Segunda Vuelta: Senado
de la República.
La Gaceta 287 del 25 de mayo de
2005 contiene la ponencia minoritaria para primer debate –segunda vuelta- en la
Comisión primera Senado.[106] En la Gaceta 296 del 26
de mayo de 2005 está publicado el informe de ponencia mayoritaria para primer
debate –segunda vuelta- en la Comisión del Senado.[107]
La Gaceta 535 del 18 de agosto de
2005 incluye el Acta 45 de la sesión de la Comisión Primera Constitucional del
Senado de fecha 31 de mayo en la que se inició la discusión y votación del
proyecto. Se anunció continuar la discusión y votación para la siguiente sesión
-1º de junio de 2005.[108]
La Gaceta 533 del 18 de agosto de
2005 contiene el Acta 46 correspondiente a la sesión de la Comisión Primera del
Senado del 1º de junio de 2005 en la que finalizó la discusión y votación.
La Gaceta 339 del 9 de junio de
2005 publica la ponencia para segundo  debate en Plenaria del Senado, con el
texto aprobado en la Comisión Primera del Senado.[109]
En la Gaceta 341 del 9 de junio de 2005 también se publica el informe de
ponencia minoritaria para segundo debate en Plenaria del Senado.[110]
La Gaceta 497 del 8 de agosto de
2005 contiene el Acta 50 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 14 de junio
de 2005, donde consta que se inició la discusión y votación del proyecto, y se
anuncia que continuará en el día siguiente -15 de junio de 2005.[111]
En la Gaceta 476 del 3 de agosto
de 2005 consta el Acta 51 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 15 de junio
de 2005. En la página 51 aparece el anuncio continuar en la próxima sesión -16
de junio de 2005 la discusión y votación de este proyecto.
En la Gaceta 433 del 15 de julio
de 2005 consta el Acta 52 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 16 de junio
de 2005 que aprobó en segunda vuelta los incisos pendientes de discusión y
votación.[112]
5.1.7. Comisión de
Conciliación.
En las Gaceta 382 y 383 del 17 de
junio de 2005, del Senado y la Cámara respectivamente, consta el Informe de
Conciliación al proyecto de Acto Legislativo.
En Gaceta 505 del 8 de agosto de
2005 consta el Acta 184 de la sesión Plenaria de la Cámara de fecha 20 de julio
de 2005 en la que se aprueba el texto conciliado.[113]
La Gaceta 522 del 12 de agosto de
2005 contiene el Acta 54 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 20 de junio
de 2005, en donde se observa la discusión del texto conciliado.[114]
Se pasa ahora a analizar cada uno
de los cargos planteados por el demandante.
5.2. No hubo vulneración de
los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 al no haber sido publicadas
textualmente las observaciones presentadas por el demandante al proyecto de
acto legislativo durante las audiencias públicas en las que éste participó.
El demandante considera que
durante el trámite que surtió en el Congreso el Acto Legislativo 01 de 2005 se
incurrió en un vicio por vulneración a los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5
de 1992. Sostiene que participó en las audiencias del 30 de septiembre de 2004,
del 4 de octubre de 2004[115] y del 17 de marzo de
2005 pero sus opiniones tanto verbales como escritas no fueron tenidas en
cuenta, como ordenan los artículos señalados.[116]
El demandante
también considera que se vulneró el principio de publicidad consagrado en el
artículo 209 de la Constitución al “no ser tenidas en cuenta mis
intervenciones –verbales y escritas- por no haber sido publicadas en los
informes de ponencia.”[117]
Los artículos
230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 disponen que los particulares pueden
expresar sus opiniones mediante observaciones a cada proyecto de ley o de acto
legislativo cuyo examen le corresponda a alguna de las comisiones
constitucionales.[118] Así mismo, disponen que
las observaciones deben hacerse por escrito y con el lleno de ciertos
requisitos. Dichas observaciones serán  publicadas en la Gaceta del Congreso
cuando, previo cumplimiento de los requisitos, a juicio del Presidente “merezcan
destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas”.[119]
De la misma manera, el ponente del proyecto debe consignar en la ponencia las “propuestas
o modificaciones planteadas, que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo” y que hayan sido radicadas tres días antes de la
presentación del informe.[120]
Sobre el contenido y alcance de
los anteriores artículos la Corte ya se ha pronunciado en varias oportunidades.[121]
En la sentencia C-1040 de 2005 la Corte revisó un cargo por vulneración a los
artículos 230, 231 y 231 de la Ley 5ª de 1992 durante el trámite legislativo
que surtió el Acto Legislativo 02 de 2004.[122] Sobre el derecho de
participación ciudadana y la interpretación de los mencionados artículos y en
particular sobre la obligación de publicación por parte de los ponentes de
dichas observaciones, se dijo:
Por su parte, el artículo 232 ibídem delega
en el ponente del respectivo proyecto la labor de consignar en la ponencia la
totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere
importantes y las razones para su aceptación o rechazo, “siempre que las
observaciones se hayan efectuado a más tardar  tres (3) días antes de la
presentación del informe con entrega personal de las exposiciones”.
Respecto de tal regulación, la jurisprudencia
constitucional ha destacado que la posibilidad de presentar observaciones
ciudadanas y su posterior divulgación, tiene un doble propósito. Uno principal,
que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones
de los ciudadanos respecto de los proyectos de ley o de acto legislativo que
cursan en el Parlamento. Y otro secundario, pero no menos importante,  cual es
el que dichas observaciones puedan potencialmente constituirse en nuevos
elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar por las instancias
legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. Tal fue la
posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1998[123](…)
Sobre las observaciones u opiniones que formulen
los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la jurisprudencia
constitucional ha admitido que su publicación e incorporación en la ponencia, y
particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para el Congreso.
Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las previsiones
contenidas en los artículos 232 y 233 del Reglamento del Congreso, las Cámaras
legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no están obligadas
a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo sólo publicar e incorporar en la
ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de importancia. Suponer
lo contrario, que tales observaciones tienen carácter vinculante, comporta, a
juicio de la Corte, “una imposición que coartaría la libre autonomía del
Congreso”.[124]
Sin embargo, la jurisprudencia ha llamado la
atención acerca del poder discrecional que por disposición reglamentaria
ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado que la facultad
para decidir qué observaciones deben ser publicadas y cuáles tienen que ser
consideradas para la elaboración del informe de ponencia, debe ser ejercida en
forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la arbitrariedad y, en
consecuencia, que por su intermedio se desconozca el derecho ciudadano a
participar en la tarea legislativa. Al respecto, sostuvo la Corte en la citada
Sentencia C-543 de 1998:[125]
"La facultad conferida en los artículos 231 y
232 del Reglamento, al Presidente de la Comisión y al ponente del proyecto,
debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales
congresistas en la selección de las intervenciones que "merezcan
destacarse" o se "consideren importantes" podría atentar contra
el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el
proceso legislativo. Corresponde entonces, a tales funcionarios evaluar las
intervenciones de manera que no se menoscabe el derecho citado, permitiendo que
los ciudadanos intervengan en las decisiones de interés colectivo".
Bajo ese supuesto, ha considerado la Corte que en
el proceso de evaluación y valoración de las intervenciones ciudadanas, la
discrecionalidad otorgada a los funcionarios competentes les imprime a su vez
una mayor responsabilidad en el ejercicio de su labor, cual es el de permitir
que se realice el derecho ciudadano a intervenir en las decisiones de interés
colectivo y los objetivos por él perseguidos, actuando con la mayor diligencia
en la selección y trámite de las observaciones ciudadanas que merezcan
destacarse, sin que ello les otorgue un carácter vinculante a las mismas.[126]
De acuerdo a las anteriores
consideraciones la Corte encuentra que no le asiste razón al demandante en sus
cargos. La jurisprudencia reseñada indica que la publicación de las
observaciones realizadas por los ciudadanos en las audiencias públicas
convocadas para la discusión de un acto legislativo se encuentran sujetas a dos
condiciones. La primera corresponde a que dichas observaciones hayan sido
entregadas, de manera personal, con tres días de antelación a la elaboración
del informe de ponencia y la segunda que sean consideradas de importancia por
el ponente, en los términos transcritos.
El demandante indica que participó
en las audiencias celebradas los días 30 de septiembre de 2004, 4 de octubre de
2004 y 17 de marzo de 2005. Así mismo, el demandante señaló que “haciendo
uso de los artículos 231 y 231, en escrito radicado en la Cámara de
Representantes el 4 de octubre de 2004 presente mis opiniones y observaciones
(…) igualmente con oficio radicado el 17 de marzo de 2005 en la Cámara de
Representantes presenté por escrito observaciones y opiniones sobre el proyecto
de acto legislativo (…).[127]
De acuerdo al trámite reseñado en
el acápite 5 de esta providencia la Corte encuentra que en las Gacetas del
Congreso Nos. 593 de 5 de octubre de 2004, 596 de 5 de octubre de 2004 se hizo
referencia a las intervenciones que se realizaron en las audiencias del 8, 30
de septiembre y 4 de octubre del 2004. En la Gaceta 593 del 5 de octubre de
2004 se reseñaron de manera general y por temas las intervenciones ciudadanas,
en los siguientes términos:
En ellas
contamos con la participación de empresarios, gremios, congresistas, políticos,
académicos, sindicalistas y representantes de diversas asociaciones de
trabajadores, de estudiantes y pensionados y demás ciudadanos. En estas exposiciones
se analizaron profundamente aspectos tales como la importancia de respetar los
derechos adquiridos, la equidad en el Régimen Pensional, la necesidad de
incluir el principio de sostenibilidad financiera del mismo, así como tener en
consideración convenios internacionales suscritos por Colombia que se refieran
a esos temas y la facultad del legislador para regular aspectos, el respeto por
el mínimo vital como criterio para definir el valor de las pensiones, la
posibilidad de modificar el Régimen de Transición y el costo que este
representa para el país. Temas estos que desarrollaremos en el numeral 2 de
esta ponencia.
(…)
Teniendo en
cuenta que quienes participaron en las audiencias públicas ya mencionadas,
insistieron en la importancia de asegurar el sostenimiento del Sistema hacia el
futuro, estimamos necesario incluir el principio de sostenibilidad financiera
en el proyecto de acto legislativo.
(…)
La mayoría de
los participantes en las audiencias públicas se refirieron a este tema, tanto
para sostener su permanencia como para propender a su eliminación. Nosotros
hemos valorado ambas posiciones, estimando que la igualdad y la equidad exigen
su eliminación, sin menoscabo en todo caso de las expectativas legítimas de
quienes se encuentran cercanos a adquirir el beneficio pensional.
(…)
En tal sentido
se pronunciaron algunos de los participantes en las audiencias públicas, tanto
asegurando la necesidad de limitar este derecho, como señalando la
inconveniencia de hacerlo. Esto último aduciendo que tal limitación escapa a la
competencia del legislador, aún tratándose de un acto legislativo, pues su
vigencia deriva del denominado bloque de constitucionalidad, producto de las
negociaciones y acuerdos internacionales, particularmente los Convenios números
87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT.
(…)
En adición a
lo anterior, debe precisarse que durante las audiencias públicas se manifestó
una gran preocupación por la definición constitucional que se propone permitir
solamente trece mesadas al año, bajo el entendido de que aquellas personas que
gozan del privilegio de la pensión de gracia, cuentan con veintiséis mesadas.
Este argumento no puede ser atendido, pues para nosotros resulta evidente que
el número de mesadas se refiere a cada pensión individualmente considerada, por
lo cual cada una de ellas continuaría con las trece mesadas aludidas, sin que
quepa por ningún motivo la suma de mesadas propias de pensiones diferentes.[128]
En la Gaceta
596 del 5 de octubre de 2004 también se hizo referencia a las intervenciones
realizadas los días 8, 30 de septiembre y 4 de octubre de 2004. En esta
oportunidad se reseñó específicamente la intervención del demandante, así:
4. Audiencias
públicas sobre el proyecto.
Para proceder
al estudio del Proyecto del Acto Legislativo, la Comisión Primera
Constitucional de la H. Cámara de Representantes convocó a audiencias públicas,
que se celebraron los días 25 de agosto, 30 de septiembre y 4 de octubre de
2004.
Para
participar en estas audiencias se inscribieron más de doscientos (200)
ciudadanos que manifestaron sus distintas posiciones y comentarios sobre el
tema pensional. A continuación citamos algunos de muchos comentarios sobre el
proyecto, que se manifestaron no solo en la audiencia, sino también a través de
documentos radicados en la comisión:
-Elson Rafael
Rodríguez Beltrán: hace observaciones al Proyecto, recordando las sentencias de
la Corte sobre el respeto a los regímenes de transición. Asimismo expresa que
el Proyecto desconoce convenios internacionales sobre negociación colectiva.
Explica también que el desequilibrio del sistema se debe a los cambios en la
contratación laboral, la informalidad, desempleo, subempleo, etc. Se manifestó
sobre la deuda pensional del Estado con el ISS, aclarando que los recursos que
anualmente el Estado debe trasladarle es precisamente consecuencia de ese
incumplimiento. Expresa también que el Estado no debe asumir la garantía de
pensión mínima de los Fondos Privados de Pensiones. Solicita que se archive el
proyecto o en su defecto que se devuelva al Gobierno nacional par que sea
debatido y concertado en la Comisión de Concertación ordenada por el artículo
56 de la Constitución política; también pide escuchar la opinión de la OIT y la
ONU sobre el tema y verificar si el texto cumple con los tratados
internacionales firmados por Colombia. Solicita además que se fortalezca el
Régimen de Prima Media y que se mantengan los regímenes especiales y
exceptuados. Finalmente pide someter a referendo este proyecto de reforma.[129]
En la Gaceta
del Congreso 184 del 18 de abril del 2005 aparece el informe para primer debate
–segunda vuelta- del proyecto de Acto Legislativo. Así mismo, se señala lo
pertinente sobre la audiencia pública realizada el 17 de marzo de 2005.[130]
De acuerdo a
lo anterior, no le asiste razón al demandante cuando insiste en que la
publicación de todas las observaciones ciudadanas es vinculante e
imperativa, pues como ya quedó establecido en la jurisprudencia de la Corte,
solo deben ser publicadas aquellas observaciones que se consideren importantes
y que hayan sido entregadas con tres días de antelación al informe de ponencia.
El demandante señala que radicó sus observaciones y comentarios el 4 de octubre
de 2004 y el 17 de marzo de 2005  y los informes de ponencia fueron publicados
respectivamente el 5 de octubre de 2004 y el 8 de abril de 2005. Para el
primero de los informes, no se cumplió con el tiempo de antelación requerido.
No obstante, sus comentarios fueron efectivamente publicados en la Gaceta 596
del 5 de octubre de 2004, como ha sido transcrito. En el segundo de los casos,
la audiencia del 17 de marzo de 2005, sus comentarios fueron radicados con
suficiente antelación pero el ponente no los consideró importantes por lo que
no fueron publicados, aunque sí se hizo referencia a otras intervenciones
ciudadanas.
Al demandante
no le asiste razón cuando argumenta que su derecho a la participación ciudadana
fue vulnerado, al igual que los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992.
Sus observaciones fueron escuchadas durante las respectivas audiencias y en
efecto sus comentarios y observaciones fueron reseñados como parte del primer
informe de ponencia –primera vuelta- en la Cámara de Representantes. Durante la
segunda audiencia no fue así, pero la jurisprudencia ha indicado que la “publicación
e incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye
un imperativo para el Congreso”[131] y se encuentra sujeta a
la discrecionalidad del ponente. Por lo tanto, la no inclusión de una
observación de algún ciudadano que haya sido parte de una audiencia pública
durante el trámite de un acto legislativo en el Congreso no conlleva a la
vulneración de los artículos mencionados. El ejercicio de la discrecionalidad
en la consideración de las observaciones debidamente presentadas tendría que
ser arbitraria para que se estableciera la vulneración de los artículos 231 y
232 de la Ley 5 de 1992. El demandante no alega una arbitrariedad en la
selección de las observaciones que sí fueron publicadas después de la audiencia
pública del 17 de marzo de 2005 sino que argumenta que el hecho de la omisión
es suficiente para desencadenar la inconstitucionalidad. Por lo tanto, dado que
no ha sido demostrada la arbitrariedad, la Corte no considerará violados tales
artículos de la Ley 5ª de 1992.
Adicionalmente,
la jurisprudencia también ha señalado que este tipo de omisiones puntuales no
vicia el acto legislativo sino que genera una “irregularidad en dicho
proceso, pero sin llegar a determinar la inexequibilidad formal de la ley así
expedida”[132], dado que otras
intervenciones sí fueron reseñadas. Por lo tanto, el cargo del demandante no
prospera como lo señalará la Corte en la parte resolutiva de esta providencia.
5.3. No se
vulneró el principio de consecutividad respecto del inciso 6 del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2005.
El demandante
considera que durante el trámite del acto legislativo se vulneró el principio
de consecutividad ya que durante la segunda vuelta se incluyeron disposiciones
que no surtieron los ocho debates reglamentarios.[133] En particular, el
demandante señala que este vicio recae sobre los apartes del Acto Legislativo
correspondientes al inciso 6:
“Para la
liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá
ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá
determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos
inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con
las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.”
Como ya se mencionó, el problema
jurídico a resolver que se desprende de los anteriores argumentos se puede
sintetizar en la siguiente cuestión: ¿Se violó el principio de consecutividad
en el trámite del proyecto que se aprobó  como Acto Legislativo 01 de 2005, al
haberse incluido el inciso sexto de éste último en la segunda vuelta?
Para resolver
el anterior problema, primero, se hará un recuento detallado del trámite que
surtió el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005. Segundo, se reiterará
la jurisprudencia de esta Corte sobre el principio de consecutividad y su
relación con el principio de identidad flexible, para luego, pasar a aplicar
los criterios en ella establecidos al caso concreto.
5.3.1.
Delimitación del tema sobre el que versa el inciso sexto del Acto Legislativo
01 de 2005 y recuento del trámite que surtió en el Congreso.
Para poder
establecer si se vulneró el principio de consecutividad respecto del inciso 6
del Acto Legislativo 01 de 2005 es necesario primero identificar el tema sobre
el cual éste versa.
El inciso
sexto se pude dividir en dos partes. La primera, corresponde a la frase que
establece “para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta
los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.”
La segunda, corresponde a la alusión específica al mínimo vital: “Ninguna
pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin
embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios
económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos
recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una
pensión”. No obstante, el tema regulado en todo el inciso corresponde a los
factores que se deben tener en cuenta para definir el monto de una pensión que
garantice el mínimo vital del pensionado. El tema cobró importancia habida
cuenta de la controversia en torno al concepto de mínimo vital aplicado por los
jueces, a la trascendencia de los factores subjetivos y objetivos en la
definición de dicho mínimo y de la correspondiente pensión, así como sobre el reconocimiento
de pensiones altamente subsidiadas en aras de asegurar el mínimo vital
cualitativo.
Como lo ha
resaltado la jurisprudencia, el análisis sobre la vulneración del principio de
consecutividad depende de la evolución del texto específico del inciso sexto
así como de otros apartes del Acto Legislativo 01 de 2005 que se refieren al
tema, además de analizar lo que se dijo, propuso y votó, sobre el tema objeto
de la norma acusada en las respectivas ponencias y debates.
Ahora bien, el
tema regulado por la primera parte del inciso sexto, (los factores de
liquidación de la pensión para privilegiar los factores objetivos) guarda una
relación clara y estrecha con lo dispuesto en el texto del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005 en dos de sus incisos. El primero, es el inciso tercero
del Acto Legislativo 01 de 2005 que dice:
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario
cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el
capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.
Dicho inciso
establece los requisitos objetivos para adquirir el derecho a la pensión lo que
determina precisamente los factores de liquidación de la pensión.
El segundo
inciso, con el que se encuentra una relación directa es el inciso quinto del
Acto Legislativo 01 de 2005:
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las
personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo,
serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá
dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí
establecido.
De nuevo, el
inciso señala que los requisitos y beneficios pensionales de manera general
corresponderán a los factores objetivos establecidos en la ley, y hace una
precisión sobre la pensión de vejez por actividades de alto riesgo al igual que
sobre la prohibición de dictar disposiciones o invocar acuerdos particulares
para apartarse de lo establecido en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Así, los dos
incisos también regulan uno de los puntos del inciso 6 demandado, v.gr. los
factores de liquidación de la pensión para privilegiar los factores objetivos,
y éste fue parte del texto del Acto Legislativo 01 de 2005 desde su
presentación por parte del Gobierno así como de los debates en primera vuelta.
El siguiente cuadro ilustra la evolución de las mencionadas disposiciones
durante la primera vuelta, tanto del inciso sexto como de los incisos tercero y
quinto, lo que corresponde al momento del trámite en el que el demandante
señala que se omitieron los correspondientes debates.
Momento
del trámite legislativo
Evolución
del Texto del Artículo 1 en lo que se refiere a los factores a tener en
cuenta para la liquidación de pensiones (Primera Vuelta)
Proyecto
presentado por el Gobierno[134]
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para adquirir
el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de
cotización y las demás condiciones que señale la ley.
(…)
El mínimo vital para fines de
pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe  de
ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional, Cámara de
Representantes[135]
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para adquirir el derecho a la
pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, las
semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones
que señale la ley,(…)
(…)
El mínimo vital para fines de
pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe  de
ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional, Cámara de
Representantes[136]
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el
tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así
como las demás condiciones que señale la ley (…)
(…)
Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
Texto
aprobado por la Comisión Primera Constitucional, Cámara de Representantes[137]
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el
tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así
como las demás condiciones que señale la ley (…)
(…)
El mínimo vital para fines de
pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe de
ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes[138]
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el
tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así
como las demás condiciones que señale la ley, (…)
(…)
El mínimo vital para fines de
pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe de
ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes[139]
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones.
(..)
Para adquirir
el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de
servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las
demás condiciones que señale la ley, (…)
(…)
Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
Texto
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes[140]
(…) los
requisitos y beneficios pensiónales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones(…)
Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el
tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital necesario, así
como las demás condiciones que señale la ley (…)
(…)
El mínimo vital para fines de
pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Informe de
ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado[141]
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, (…)
Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el
tiempo de servicios, las semanas de cotización o el capital acumulado
necesario, así como las demás condiciones que señale la ley,(…)
(…)
Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
Informe de
ponencia para debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado[142]
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley.
(…)
Para adquirir el derecho a una
pensión de jubilación o de vejez se requiere haber cumplido con la edad, el
tiempo de servicio o de cotización o alcanzar el capital necesario según la
ley.
(…)
El mínimo vital para fines de
pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Texto
aprobado por la Comisión Primera Constitucional del Senado[143]
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley.
(…)
Para adquirir el derecho a una
pensión de jubilación o de vejez se requiere haber cumplido con la edad, el
tiempo de servicio o de cotización o haber acumulado el capital necesario
según la ley.
(…)
Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al
mínimo vital para fines de pensión.
Informe de
ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado[144]
Para
adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir la edad, el tiempo de
servicio, las semanas de cotización o acumular el capital necesario, así como
las demás condiciones que señale la ley. Los requisitos y beneficios para
adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los
establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de
pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en
las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o
invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.
(…)
Para la
liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores
diferentes a los establecidos en el Sistema General de Pensiones como base de
cotización.
Informe de
ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado[145]
Los requisitos y beneficios
pensionales para todas las personas, incluidas las de vejez por actividades
de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de
Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos de
ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.
(…)
Para la liquidación de las
pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los
establecidos en el Sistema General de Pensiones como base de cotización.
(…)
Ninguna
pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho
valor equivaldrá al mínimo vital para los fines de pensión.
(…)
Para adquirir el derecho a la
pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicios, o las
semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones
que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de
invalidez y sobrevivencia
Texto
aprobado por la Plenaria del Senado[146]
Los requisitos
y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en la
ley.
(…)
Para
adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de vejez se requiere haber
cumplido con la edad, el tiempo de servicios o de cotización o acumular el
capital necesario según la ley.
(…)
Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente, dicho valor equivaldrá al
mínimo vital para fines de pensión.
Texto
aprobado durante la primera vuelta y publicado por el gobierno
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley.
(…)
Para
adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de vejez se requiere haber
cumplido con la edad, el tiempo de servicios o de cotización o acumular el
capital necesario según la ley.
(…)
Ninguna pensión podrá ser
inferior al salario mínimo legal mensual vigente, dicho valor equivaldrá al
mínimo vital para fines de pensión.
La evolución específica del
inciso sexto acusado fue la siguiente:
El inciso sexto demandado fue
presentado por el Gobierno de la siguiente manera: “El mínimo vital para
fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.”[147]
Dicho texto se reprodujo en el
informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional de
la Cámara de Representantes”.[148] En el informe
minoritario de ponencia para primer debate en la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes el texto varió un poco: “ninguna
pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual”.[149]
El texto aprobado por la Comisión
Primera Constitucional de la Cámara incluye el inciso siguiente: “El mínimo
vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.”[150]
Durante el debate en el que se aprobó el anterior texto, varios representantes
intervinieron para referirse al tema de la pensión mínima y el mínimo vital.[151]
En el debate
de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, cuando se
discutía el texto de los incisos tercero y quinto del Acto Legislativo, se
discutió sobre los factores, en general, para adquirir la pensión. Se propuso
que el texto debía consignar los factores objetivos para liquidar la pensión
como requisitos, es decir, el tiempo de cotización, la edad y el tiempo de
servicios.[152] Así mismo se estableció
que los requisitos y beneficios pensionales debían ser aquellos señalados en la
ley.[153]
Luego, en la Plenaria de la
Cámara, los ponentes se refirieron expresamente al tema de la necesidad de
regular en el nivel constitucional el mínimo vital para efectos pensionales.[154]
El texto aprobado en la Plenaria
de la Cámara de Representantes fue el siguiente: “el mínimo vital para fines
de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.”[155]
En el debate intervinieron varios representantes para referirse al tema del
mínimo vital en el ámbito pensional, a sus límites y a la financiación de las
pensiones.[156]
En el segundo
debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, cuando se discutía el
articulado sobre los requisitos y beneficios de las pensiones se habló sobre la
importancia de que quedara consignada una prohibición a que se impusieran
condiciones diferentes para adquirir la pensión a las establecidas en la ley.
También se vuelve a hacer alusión a la importancia de los factores objetivos
como requisitos para adquirir la pensión.[157]
Luego en el Senado, este tema
continuó presente en la primera vuelta. En una de las ponencias presentadas
para primer debate en la Comisión Constitucional del Senado se mantuvo el
anterior texto, pero en la otra, se propuso cambiar el texto anterior para que
quedara “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual
vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de la pensión”[158].
Este texto  fue aprobado por la Comisión Primera del Senado y se mantuvo en la
ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado el cual fue aprobado en
la respectiva sesión. Dicho texto también se mantuvo en el informe de
conciliación y quedó como texto definitivo de la primera vuelta del trámite
legislativo.
En el debate
en la Comisión Primera Constitucional del Senado, haciendo referencia
específica a los incisos tercero y quinto del texto del Acto Legislativo, que
contemplan los factores generales pensiones se habló de que se debía consignar
en el texto una disposición que dejara en pie de igualdad  a todos, lo que se
lograba estableciendo que los requisitos y beneficios son los contemplados en
la ley. Lo anterior, en el sentir de algunos congresistas implicaba la
exclusión de la liquidación de pensiones conforme a pactos colectivos o laudos
arbitrales[159]. Igualmente, cuando se
habló de los requisitos para adquirir la pensión por invalidez, nuevamente, se
hizo alusión a que éstos debían ser los factores objetivos consignados en la
ley.[160]
En el debate
en la Plenaria del Senado, cuando se hacía referencia a los incisos tercero y
quinto del Acto Legislativo 01 de 2005, se volvió a señalar que debía quedar
consignado expresamente que los factores generales para adquirir la pensión
debían ser aquellos consignados en la ley. Lo anterior muestra la preocupación
de la Plenaria del Senado para que quedara específicamente consignado en el
acto que los factores de liquidación de la pensión debían ser objetivos.[161]
El Acto Legislativo aprobado en
primera vuelta fue publicado con el siguiente texto, en lo pertinente:
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las
personas serán los establecidos en la ley. A partir de la vigencia del presente
acto legislativo, solamente la Fuerza Pública y el Presidente de la República
tendrán un régimen especial.
(…)
En materia pensional se respetarán los derechos adquiridos.
Para adquirir el derecho a una pensión de jubilación o de vejez se requiere
haber cumplido con la edad, el tiempo de servicios o de cotización o acumular
el capital necesario según la ley. La ley establecerá los requisitos para
adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia.
(…)
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo
legal mensual vigente, dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de
pensión.
Al iniciarse la segunda vuelta,
el tema del mínimo vital pensional vuelve a suscitar controversia.
En el informe de ponencia para
primer debate en segunda vuelta, se propone el siguiente texto: “Para la
liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores
diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”.
Se explica que la necesidad de definir el mínimo vital pensional obedecía a
fallos judiciales que, en aras de proteger el mínimo vital cualitativo,
reconocían pensiones por un valor que no correspondía a lo efectivamente
cotizado por el beneficiario, teniendo en cuenta las reglas legales para
efectuar la liquidación por lo cual se propone esta redacción que alude de
manera directa y especifica a este punto, sin afectar la definición de mínimo
vital.[162]
Dicho texto
fue aprobado por la Comisión de la Cámara. En el debate se recordó que en
principio se había propuesto el inciso que determinaba que el mínimo vital en
materia de pensiones correspondía al salario legal mensual vigente con el
objetivo de establecer límites a los jueces en cuanto a los factores a tener en
cuenta para la liquidación de la pensión. Sin embargo, se señaló que se había
considerado que no era pertinente dicha alusión al mínimo vital sino que era
mejor establecer unos límites con el fin de que en el momento de liquidar la
pensión no se pueda tener en cuenta factores diferentes a los establecidos en
la ley y así no se incluyan factores subjetivos con el pretexto de proteger el
mínimo vital.[163]
El texto se mantuvo en el informe
de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes pero se añadió
la expresión “como base de cotización”, al final del mismo. El texto fue
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes de esta manera: “Para
la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta
factores diferentes a los establecidos en el Sistema General de Pensiones como
base de cotización”. La ponencia lo justificó con el argumento de evitar
que el mínimo vital  cualitativo llevara a pensiones fundadas en factores
subjetivos, no en factores objetivos.[164] En la Plenaria se
aludió al tema por varios Representantes.[165]
Luego, en el Senado, el informe
de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado mantuvo el
texto anterior. No obstante, volvió a introducir el inciso original, como un
agregado: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal
mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para los fines de la
pensión.” Se justificó esta adición con el argumento inicial, es decir,
para prevenir “la ocurrencia de casos en los cuales, a través de una
interpretación distorsionada del concepto de mínimo vital, se lleguen a
reconocer pensiones que por sus montos minen la sostenibilidad del sistema
pensional y generen mayores iniquidades en el sistema”.[166]
En la Gaceta 296 de 2005 consta
otro informe de ponencia para primer debate –segunda vuelta- en la Comisión de
Senado[167]. En esta ponencia se
mantiene el texto aprobado en la primera vuelta en lo que respecta al inciso
que se revisa, el cual fue aprobado de esa manera por la Comisión del Senado y
se mantuvo en uno de los informes de ponencia para segundo debate en la
Plenaria del Senado.[168] En el segundo informe
de ponencia[169] para segundo debate
consignado en la Gaceta del Congreso 341 de 2005 se vuelve a proponer la
inclusión del inciso que dice: “ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital
para los fines de pensión”.[170]
Durante la sesión Plenaria del
Senado se presentó por parte de uno de los Senadores ponentes, una propuesta
sustitutiva del primer inciso que fue votada positivamente:
Para la
liquidación de la pensión solo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones[171]
De la misma manera se presentaron
dos proposiciones aditivas al inciso. Una de las proposiciones fue retirada.[172]
El texto que fue presentado y votado positivamente fue el siguiente:
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo,
sin embargo la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder
beneficios, económicos, periódicos inferiores al salario mínimo a personas de
escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener
derecho a una pensión.[173]
Así, al concluir la segunda
vuelta el inciso sexto aprobado decía: “Para la liquidación de las
pensiones, sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona
hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los
casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al
salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las
condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”.[174]
En cambio, el texto aprobado por la Cámara decía: “Para la liquidación de
las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los
establecidos en el Sistema General de Pensiones como base de cotización”.[175]
Se convocó entonces a una comisión de conciliación.
En la Gaceta 382 de 2005, que
contiene el Informe del Acta de Conciliación del texto del Acto Legislativo 01
de 2005, se decide acoger el inciso aprobado por la Plenaria del Senado en
segundo debate, el cual posteriormente fue votado de manera positiva por las
plenarias de las dos Cámaras del Congreso:
Inciso 6º.
Este inciso en la numeración del Senado de la República corresponde al inciso
5º de la Cámara de Representantes (S)[176].
Se acoge la
redacción del Senado de la República. El texto es:
“Para la
liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Ninguna
pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin
embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios
económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos
recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una
pensión”.[177]
5.3.2.
Reiteración de jurisprudencia sobre el principio de consecutividad y de
identidad en el trámite legislativo de un proyecto de Acto Legislativo.
Según el artículo 375, los
Proyectos de Acto Legislativo deben ser tramitados en dos periodos ordinarios y
consecutivos. Por lo tanto, en virtud del principio de consecutividad,
en consonancia con el principio de identidad, no solo el articulado formalmente
considerado sino los principales temas objeto de éste, han de ser sometidos a
debate y votados (afirmativa o negativamente) en cada etapa, es decir, en las
respectivas comisiones constitucionales permanentes y plenarias. En la
sentencia C-208 de 2005,[178] la Corte revisó la
constitucionalidad de los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo
01 de 2003 “Por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras
disposiciones”, por un cargo semejante al presentado en este proceso v.gr.
la inclusión de un artículo en la segunda vuelta (voto preferente). Uno de los
cargos analizados en esa oportunidad fue la vulneración al principio de consecutividad.
En dicha sentencia se sintetizó la jurisprudencia de la Corte sobre el tema en
el ámbito de los actos legislativos[179] y por lo tanto es
pertinente transcribirla en extenso.
“El artículo
157 de la Constitución, parcialmente aplicable al procedimiento de reformas
constitucionales, señala que el trámite ordinario de los proyectos de ley debe
surtirse en cuatro debates, dos en cada Cámara. Por su parte, el artículo 375
Superior, dispone que los actos legislativos tendrán lugar en dos períodos
ordinarios y consecutivos, y que en el segundo período solo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.
En efecto, en
virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben surtir
cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo
las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley[180]; y los acto
legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en
cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su
integridad dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la
Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna.[181]
Proyectos de
ley o de acto legislativo, que si bien deben surtir todos los debates
reglamentarios, su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el
desarrollo de los mismos, pues en virtud de lo dispuesto en el artículo 160
inc. 2 de la Constitución, durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue
necesarias, imprimiéndole al principio de identidad un carácter flexible o
relativo.[182]
Al respecto
del principio de identidad, ha considerado la Corte, que “...bajo la
vigencia de la Constitución de 1886 la Corte Suprema de Justicia, cuando tenía
a su cargo el control de constitucionalidad, sostuvo que con fundamento en el
principio de identidad un proyecto de ley debía ser exactamente el mismo en las
diferentes instancias de su trámite. Sin embargo, la situación varió
fundamentalmente a raíz de la expedición de la Constitución de 1991, cuyas
normas admiten la posibilidad de que en las plenarias de las Cámaras se puedan
introducir modificaciones a un proyecto, siempre que se guarde relación con la
materia propuesta y debatida. Y el problema relativo a las discrepancias entre
lo aprobado en una y otra Cámara se resolvió con la previsión contemplada en el
art. 161, que mediante las comisiones accidentales que deben preparar el texto
unificado que supere las diferencias acaecidas, que requiere ser aprobado por
las plenarias de cada Cámara, busca remediar aquéllas y darle la necesaria
unidad normativa al proyecto”.[183]
Por ello, [E]n
el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que
la Carta exige es que las Cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes
a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el
contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los
proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal
contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese
nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales
relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige
la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella
consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación
pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de
abordar en la materia.[184]
De tal manera,
lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en
armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el
número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas
de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de
sus normas en particular.
También ha
considerado esta Corporación, que las  modificaciones y adiciones que se
surtan en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los principios
de consecutividad e identidad relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden
discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes,
y las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de
conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite
legislativo.[185]
Por lo tanto,
la facultad que tienen las cámaras de introducir adiciones o modificaciones no
es ilimitada, en tanto que deben respetar el principio de unidad o identidad de
materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido
del proyecto debatido y aprobado en comisiones.[186] Es decir, tales
modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y específica,[187]
estrecha,[188]
necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente.[189]
Además, acorde
con los principios de consecutividad y continuidad las modificaciones o
enmiendas a un proyecto de ley por las Plenarias de las Cámaras, no pueden
constituir una “enmienda total” que lo transforme en un “texto alternativo”,
conforme a lo dispuesto por el artículo 179, primera parte, de la Ley 5 de
1992.  En caso de serlo, lo que procede conforme a la norma acabada de citar es
darle traslado a la respectiva comisión constitucional permanente para que allí
se surta el primer debate.[190]
Igualmente ha
considerado la Corte, que en virtud del principio de consecutividad, tanto las
comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir
todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar
a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa
con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto.[191] Al
respecto, ha considerado la Corte, que “…En efecto, la totalidad del
articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y
aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la
plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o
aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones,
deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor
de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto
de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5 de 1992.
Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de
un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que
vulnere el principio de consecutividad”.[192]
Al respecto,
también ha precisado la Corte, que resulta contrario al principio de
consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno
de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que,
simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que
tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional
a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate
del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del
artículo 157 C.P.
La Corte ha
concluido por lo tanto, que existen las siguientes obligaciones a cargo de las
distintas instancias que componen el Congreso de la República, derivadas de la
interpretación del principio de consecutividad, y que no desconocen el
contenido del inciso segundo del artículo 160 Superior: (i) Tanto las
comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante
ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento
de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates
consagrada en el artículo 157 C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula
legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio
y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso
para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; (iii) La
totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que
las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración.  Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio
de consecutividad en la formación de las leyes.[193]
Tampoco es posible en el procedimiento legislativo, que “…a pretexto
de proponer modificaciones o adiciones en las plenarias  como lo autoriza el
artículo 160 de la Constitución, se tergiverse la significación de esta ultima
norma para introducir como “artículo nuevo” un texto que ya de novedoso no
tiene absolutamente nada porque había sido presentado en las Comisiones, y no
fue votado por ellas, previo acuerdo para ello. Ese es un texto antiguo.
Presentarlo como “nuevo” es en realidad un artificio para burlar el artículo
157 de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de la
misma. Y luego, como si ello no bastara a algunos de estos artículos se les dio
cabida para convertirlos en textos legales por conducto de las Comisiones de
Mediación aduciendo la supuesta existencia de discrepancias entre lo aprobado
en una y otra Cámara, cuando, en realidad, esos textos no habían sido objeto de
aprobación en la forma prevenida en la Constitución de la República”.[194]
También se ha
considerado, que “…la elusión en que incurren las diferentes células
legislativas atenta contra la supremacía de la Constitución, norma fundamental
del Estado que se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la
pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o
decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados”. Así
como que “…el vicio de inconstitucionalidad por
elusión, en principio, puede tener dos modalidades, la primera, de carácter
formal y la segunda, de carácter material. En el primer evento en alguna de las
células legislativas se evade el debate o la votación de la iniciativa
legislativa o se trasladan estas etapas del trámite para un momento posterior.
Por el contrario, en la elusión material, aún cuando se surte formalmente
debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales
permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad política
en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien guarda relación con
la materia del proyecto, su temática le brinda cierta autonomía hasta el punto
que podría plasmarse en un proyecto independiente, casos en los cuales la
propuesta (separable o autónoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su
contenido. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el
artículo 177 de la Ley 5 de 1992”.[195]
Además, cuando el precepto contiene por sí mismo
un tema autónomo de contenido jurídico propio, el aprobar su eliminación de la
ponencia, su contenido material no es debatido ni aprobado en dicha célula
legislativa constatándose de esa manera una elusión del debate que conforme a
lo ordenado en el artículo 157 Superior debió surtirse. En este sentido es
necesario precisar que la aprobación de una proposición sobre la eliminación de
un artículo no puede sustituir el debate que exige la Constitución sobre
contenido material del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no
sólo una deliberación formal sino material. Por
ello,  dicho texto normativo no puede ser introducido como tema nuevo en la
plenaria de dicha Cámara, puesto que el tema al cual se refería como autónomo,
no fue debatido en la comisión constitucional permanente y de esa manera no se
dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro (4) debates.[196]
También ha
considerado la Corte, que vicia el procedimiento legislativo, que se impida de
alguna manera la discusión de las normas que conforman un proyecto de ley o de
acto legislativo, pues se trata de “…la ausencia de esa etapa indispensable
de la discusión previa a la votación...”. Así lo consideró esta Corporación
en la sentencia C-668 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, al declarar
inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo 01 de 2003, sobre la integración
de las Asambleas Departamentales, en la que, reiterando la doctrina de la Corte
sobre el concepto de debate[197],
encontró que se impidió la discusión del artículo respectivo en la Plenaria de
la Cámara de Representantes. Se dijo en la mencionada sentencia, que como “…estaba
próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del
Presidente de la Corporación en la que manifestó que “se honra la palabra en
el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación,
la Plenaria se pronunciará por favor” (Pág. 89, columna segunda), fue una
conminación sobre el resto de los miembros de la Corporación para que se
abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron
los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo
hicieron sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo
exige el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, y más bien ello constituye una
constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa
a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un
acto legislativo.
Se precisó en dicha providencia, que “…con esa conducta se afecta de
manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma
constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que
para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto
es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no
significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en
pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un
número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no
radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y,
con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la
Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo
tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible
es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie
ni siquiera la oportunidad para discutir.”; “Así, lo que en realidad se
presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir
los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículo 157  de la Constitución
y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no
pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como
allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5
de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento
del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de
obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo
atinente a la reforma de la Constitución”.
Ha considerado la Corte también, que vicia el procedimiento legislativo,
que luego de resultar un empate en la votación en una de las Comisiones, la
otra que sesiona de manera conjunta no vote el asunto, pues en ningún caso
queda liberada del deber de votarlo en uno y otro sentido, ya que tal omisión
legislativa impide que el asunto pueda ser retomado por otras instancias del
Congreso de acuerdo a las condiciones previamente fijadas en la Constitución y
el reglamento.[198]
Igualmente,
que constituye violación a los principios de identidad y consecutividad, cuando
los textos se sustituyen al momento de ser publicados en la gaceta del
Congreso, pues no corresponden a lo aprobado en primer debate y por lo tanto la
discusión en segundo debate se orienta a un campo diferente del querer del
Congreso.[199]
Ahora bien.
Como de acuerdo con lo establecido en el artículo 160 inc. 2 Superior, durante
el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias, incluso incluir artículos
nuevos, siempre y cuando se respeten los principios de consecutividad e
identidad relativa, puede darse el caso de que surjan discrepancias entre lo
aprobado por una de las Cámaras en relación con lo aprobado por la otra. Para
estos casos, el artículo 161 de la Constitución prevé, que ambas Cámaras
integrarán comisiones de conciliadores, quienes reunidos conjuntamente,
procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible definirán por
mayoría, a fin de evitar que el proyecto tenga que regresar a la Comisión
respectiva nuevamente haciendo más dispendioso y demorado el trámite de la ley.
Al respecto
del contenido y alcance del artículo 161 Superior, la Corte ha venido
reiterando,[200]
a partir del control de constitucionalidad de las leyes e igualmente en
relación con el control de constitucionalidad de los actos legislativos, que
dicho artículo surgió a la vida jurídica con la Constitución de 1991, y se creó
con el propósito de imprimir mayor eficiencia, racionalidad y agilidad a la
labor del Congreso en la formación de las leyes, flexibilizando el procedimiento
para su adopción, puesto que se crea una instancia que permite armonizar los
textos divergentes de las Cámaras, sin que se tenga que repetir la totalidad
del trámite del proyecto.[201]
Se ha
recordado por la Corte, que cuando se presentó esta disposición en la Asamblea
Nacional Constituyente el doctor HERNANDO YEPES ARCILA, en su calidad de
ponente, argumentó que: "La sistemática que proponemos sugiere así
mismo un trámite especial para la superación de las discrepancias que surjan
una vez surtido el segundo debate en ambas Cámaras, entre los textos que emanen
de éstas, mediante el sencillo expediente de confiar la búsqueda de
aproximaciones a una comisión accidental designada por los dos cuerpos con el
encargo específico de preparar un texto final para reabrir sobre él el segundo
debate. (Ver gaceta constitucional Nos. 67).”[202]
Desde
entonces, la Corte ha venido considerado, que en virtud de lo dispuesto en los
artículos 160 y 161 de la Constitución, las Cámaras legislativas están
autorizadas para integrar comisiones accidentales de mediación, siempre y
cuando existan “discrepancias” o desigualdad, entre el proyecto aprobado
en una Cámara y el aprobado en la otra, respecto de los asuntos o materias que
lo conforman[203][44].
Discrepancias que por lo tanto deben producirse durante el segundo debate,
puesto que “...la única manera de establecer que en realidad existen
discrepancias entre las cámaras en torno a determinado proyecto, para los fines
de constituir comisiones accidentales en los términos del artículo 161 de la
Carta, consiste en verificar que ellas resultan de textos aprobados. Es decir,
las comisiones de concertación y conciliación no tendrían razón de ser antes de
que en las dos cámaras se hubiera votado el proyecto, pues no podría presumirse
con base en elementos distintos a la comprobación de la votación que en efecto
los textos que prohíjan una y otra corporación son distintos, según se
colige de lo dispuesto en el artículo 186 de la Ley 5 de 1992.[204]
Dicha Comisión
de Conciliación es mixta, pues se integra con miembros de una y otra cámara, y
debe reunirse conjuntamente con el fin de adoptar una norma que se adecue al
querer mayoritario de los miembros de las dos Cámaras. Es decir, le
corresponde preparar un texto, correspondiente a las disposiciones
disímiles, que concilie las diferencias que surgieren entre las cámaras, y que
habrá de reemplazar a aquella o aquellas que presentaron disparidad[205][46].
Por lo tanto, la comisión no se podrá ocupar del estudio de aquellos artículos
que no presentaron diferencias en las Plenarias, así como tampoco de los
problemas de trascripción o gramaticales que en nada inciden en el contenido
material de la norma y por lo tanto no constituyen discrepancias, puesto que no
se trata de una reunión “unificadora de estilos”.[206]
Decisión de la
comisión de conciliación que igualmente debe ser considerada y aprobada en
sesión plenaria tanto por el Senado de la República como por la Cámara de
Representantes, a fin de que quede cumplido el requisito de la aprobación en
segundo debate del texto único del proyecto. Y si subsisten las diferencias
sobre el proyecto, después del segundo debate en las cámaras, se considerarán
negados únicamente los artículos o disposiciones materia de discrepancia,
siempre que éstos no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley[207][48].
Por lo tanto, resulta ajena a la voluntad del constituyente considerar la
posibilidad de que la Comisión de Conciliación presente a las Plenarias para su
aprobación, y éstas aprueben, textos implícitos o determinables con
posterioridad.[208]
Las comisiones
accidentales, al conciliar los textos disímiles, bien pueden introducirles
las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo
de esos artículos, siempre y cuando no se modifique sustancialmente el
proyecto o se cambie su finalidad[209][50];
es decir, que la adición o modificación debe referirse al asunto o materia
que haya sido objeto de aprobación en primer debate.[210] También pueden
modificar, de manera excepcional, otros artículos que guarden íntima relación o
conexos con los artículos disímiles, siempre y cuando tal decisión se someta a
la aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras.[211]
Con fundamento
en lo anterior, la Corte ha venido considerando, que las comisiones de
conciliación no pueden entonces, llenar con su actuación el vacío producido
por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate
en la Comisión Constitucional Permanente, sustituyendo de tal manera su
voluntad.[212]
Los anteriores
criterios han sido precisados por la Corte,[213]
a partir de la pregunta ¿cuáles son las divergencias o modificaciones que,
introducidas por las plenarias de una y otra Cámara a un proyecto de ley, en
desarrollo del artículo 160 de la Constitución, pueden ser conciliadas por las
comisiones accidentales de mediación?. Al respecto ha indicado, que “La
respuesta a este interrogante lo da la propia Constitución, cuando en su
artículo 158, exige que todo proyecto deberá referirse a una misma materia y
serán "inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella". (subraya fuera de texto). Texto éste que ha de
interpretarse sistemáticamente con el artículo 160 de la Constitución, al
señalar que cada Cámara "podrá introducir al proyecto de ley las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". En este
sentido, es claro que si las modificaciones que va a introducir la plenaria
de una de las cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en
el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que el
proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas,
pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será
competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas
entre los textos aprobados en una y otra plenaria (artículo 178 de la Ley 5 de
1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad
en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el
tratamiento que se le de al asunto correspondiente.
Por lo tanto
se ha concluido, que ha de entenderse que la regla de los cuatro debates a
que hace referencia el artículo 157 de la Constitución,  parte del supuesto
según el cual desde el primer debate que debe surtirse en cada una de las
comisiones permanente constitucionales de cada Cámara, el proyecto presente
una unidad en la materia o temática, objeto de discusión y aprobación. Por
consiguiente, si las modificaciones que se introducen en las plenarias guardan
esa unidad, la competencia para zanjar las discrepancias entre un proyecto y
otro, concluido el proceso legislativo, será de la comisión accidental de
conciliación que, para el efecto,  se conforme.[214]
Cabe precisar
además, como lo ha reiterado la Corte, que los principios de consecutividad
y de identidad se predican de los proyectos de ley, o de su articulado
considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados de manera
aislada.[215]
Y, si las propuestas de la comisión de conciliación, aún tratándose de
textos nuevos, guardan conexidad temática con los textos aprobados por las
cámaras, y por ende no alteran su sentido y finalidad, el texto correspondiente
no estará viciado de inconstitucionalidad. Es claro, que la facultad para
introducir modificaciones a los textos divergentes y proponer, si es del caso,
textos nuevos a efectos de resolver discrepancias, debe referirse a la misma
temática sobre la cual versan aquellos para que se entienda que guardan la unidad
de materia.[216]
Pero,  dicha unidad de materia no puede confundirse con la identidad
temática que es exigida por la Constitución para poder introducir
modificaciones o adiciones a los temas debatidos en las comisiones
constitucionales.[217]
Es por ello
que se ha considerado, que una cosa es el principio de identidad
legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en
plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en
primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el
que se persigue garantizar que los artículos que conforman una ley estén
directamente relacionados con la materia general que la identifica y que
justifica su expedición. Por este aspecto, no sobra precisar que una
cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que
los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas
tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de
unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que
conforman la ley estén directamente relacionados con la materia general que la
identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales
principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia
persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de
garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes
diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de
unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el
articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia
legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el
principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan
en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del
contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.[218]
Ahora bien. En
relación con las diferencias que pueden ser conciliadas por la comisión
respectiva, la Corte ha considerado, que “La
mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una cámara y lo
resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos
corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues
entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de
la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si
prevalece la decisión de una de las cámaras, el mandato que contiene nace a la
vida jurídica, al paso que, si impera la determinación de la otra, ocurre
exactamente lo contrario”.[219]
Además se ha
precisado, que una interpretación sistemática del artículo 161 de la Carta
indica que las diferencias que pueden surgir en la aprobación de una ley se
producen no solo cuando una de las Cámaras aprueba el contenido de un artículo
en forma total o parcialmente distinta a la forma como se aprobó en la otra,
sino también cuando una Cámara aprueba una disposición y la otra no lo hace.[220]
Es preciso aclarar, que esto solo es posible en los casos en que el tema
objeto de discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos
Corporaciones en cualquier sentido.[221]
Así como que “dado
que es la misma Constitución la que autoriza a las Cámaras para introducir en
el segundo debate, modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de
ley, es apenas obvio, que se pueden presentar diferencias entre lo aprobado por
una cámara, de ahí que se hayan establecido las comisiones de conciliación
encargadas de resolver tales divergencias. Por tanto, es perfectamente legítimo
que cuando la Plenaria del Senado aprueba una disposición que la Plenaria de la
Cámara no hace, o viceversa, que la Cámara la haya aprobado y el Senado no, se
debe acudir a la conciliación, como mecanismo procedimental excepcional
instituido por el constituyente, con el fin de zanjar las diferencias
presentadas. Siendo así, no puede existir violación del ordenamiento superior
en el presente caso, sino por el contrario, respecto fiel de los mandatos
constitucionales.”[222]
También se ha
precisado, que si una norma no es aprobada en un debate, es decir es negada
después de haber sido sometida a votación, ello no significa que dicha norma no
tuvo el respectivo debate. Al respecto dijo la Corte[223], “...Lo que en esta
oportunidad se ha aceptado es que cuando se ha discutido durante los ocho
debates, un tema v.gr. la irretroactividad de la extradición, como en el
presente caso sucedió, la no aprobación en una de las Comisiones
(Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la primera vuelta y
Comisión Primera del Senado de la República en la segunda), no implica la
inconstitucionalidad del proyecto de Acto legislativo, por una razón muy
simple: por que posteriormente las Plenarias de esas mismas Corporaciones,
mediante votación mayoritaria, decidieron introducir ese asunto nuevamente al
proyecto de Acto Legislativo.”. Así por ejemplo, se concluyó en la
sentencia C-543 de 1998, que el tema de la irretroactividad, al que se
referían las normas demandadas, fue objeto de estudio y discusión en todos los
debates; el hecho de que una norma no haya sido aprobada en algún debate, no
implica violación del artículo 375 de la Constitución, pues lo que éste prohíbe
es debatir en la segunda vuelta iniciativas no presentadas en la
primera.
En resumen, si
bien las discrepancias que hubieren podido surgir en relación con el proyecto
aprobado en la plenaria de una cámara con respecto al aprobado en la plenaria
de la otra, y que pueden se conciliadas por la comisiones respectivas, se
pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo
sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un
artículo defiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban
artículos nuevos en una cámara[224],
cumpliendo de tal manera las comisiones accidentales de conciliación una función
de agilidad, eficacia y racionalidad del procedimiento legislativo, trátese del
trámite de un proyecto de ley o de un acto legislativo, su actuación también
debe enmarcarse dentro de los principios de consecutividad e identidad relativa
que rige la totalidad de dichos trámites en el Congreso de la República.
Ahora bien.
Los principios de consecutividad e identidad relativa, tratándose del trámite
de proyectos de acto legislativo, presentan además ciertas particularidades
especiales, en razón a que, como se tramitan en dos períodos ordinarios y
consecutivos, por disposición del artículo 375 Superior, una vez aprobados en
el primero de ellos, deberán ser publicados por el Gobierno, y en el segundo
período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.
Cabe recordar
ahora, que como la Constitución no agota la regulación constitucional del
trámite de las reformas constitucionales, para establecer el alcance de las
facultades que tiene el Congreso en dicho procedimiento es necesario acudir a otros
artículos de la Constitución y del reglamento del Congreso que sean pertinentes
y compatibles con este particular y delicado procedimiento, sin perjuicio de lo
establecido en el artículo 379 de la Constitución. Al respecto, ha determinado
la Corte[225],
que los principios de consecutividad e identidad relativa, se encuentran
consagrados de manera expresa para los actos legislativos en el  artículo 226
del Reglamento del Congreso, que consagra que “…el cambio  o modificación
del contenido de las disposiciones, en segunda “vuelta”, siempre que no altere
la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se
reforma, podrá ser considerada y debatida.”, disposición que armoniza con
los previsto en el inciso 3º del artículo 375 Superior.
Sobre las
exigencias consagradas para los actos legislativos en los artículos 375
Superior y 226 del Reglamento del Congreso, la Corte ha considerado, que si
bien es cierto que se requiere publicación del texto aprobado en primera
vuelta, y se publica un texto y no una iniciativa, tal exigencia
constitucional es un requisito de publicidad y de certeza que no limita la
capacidad del Congreso para debatir, a partir de ese texto, las iniciativas
discutidas y aprobadas en el primer período, y para, como fruto de ese debate,
hacer las modificaciones, adiciones o supresiones, en los términos previstos en
la constitución. Además, que la norma constitucional se refiere,
en primer lugar, a “iniciativa”, que es un concepto más amplio
que el de “textos”, en la medida en que una iniciativa puede tener distintas
expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser
configurados a lo largo del debate. Ello quiere decir que en el segundo
periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que
no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es posible
debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del
proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del
debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias.[226]
(Negrillas fuera del texto original).
También ha
determinado la Corte, que si un tema es considerado como el principal o tema
sustancial del proyecto, y ha sido estudiado y discutido en todos los
debates, el hecho de que una norma no haya sido aprobada en alguno de ellos no
implica violación del artículo 375  de la Constitución, pues lo que éste
prohíbe es debatir en la segunda vuelta iniciativas no presentadas
en la primera.[227]
Igualmente se
ha establecido, que el texto final puede ser distinto al inicial, si el tema
estuvo presente en los ocho debates, por cuanto, “…el hecho de que la
decisión final no haya estado acorde con las propuestas iniciales no desvirtúa
el aserto de que el tema estuvo siempre presente en el debate, prueba de lo
cual resulta que, precisamente, el Congreso cambió de parecer a la hora de
aprobar su redacción final...”. Y, si se trata de una discusión
instrumental, a la luz de lo dispuesto en el artículo 226 de la Ley 5ª, sobre
la“institución política objeto de reforma”, debe la Corte “…tener
como punto de referencia algo más que el simple texto del artículo modificado,
un concepto de mayor cobertura…”, aunque observado el artículo de manera
aislada pueda parecer una modificación esencial.[228]
En relación
con los cambios que pueden introducirse durante la segunda “vuelta” del trámite
de los actos legislativos, la Corte ha determinado, que no pueden ser
considerados cambios esenciales al proyecto, aquellos que no tienen un
contenido temático específico que permita diferenciarlas del resto del inciso,
pues se introducen con el fin de precisar o delimitar el alcance de las
decisiones adoptadas en el primer período, y por lo tanto, tampoco puede
predicarse respecto de éstos cambios, ausencia de publicación entre las dos
vueltas;[229]
tampoco aquellos que simplemente reafirman las consecuencias de una decisión ya
adoptada en primera vuelta;[230]
ni pueden considerarse modificaciones esenciales, aquellas que fijaron
pautas concretas, cuya conveniencia no corresponde evaluar a la
Corte, pues derivaron de una discusión que estuvo siempre presente desde el
mismo momento en que se puso en consideración del Congreso de la República la
enmienda.[231]
También ha considerado la Corte, que podrán hacerse modificaciones a los
proyectos durante la segunda “vuelta”, siempre y cuando no alteran la esencia
de lo aprobado en la primera, si guarden relación de conexidad inmediata y
evidente con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del
trámite legislativo, y tengan una función instrumental necesaria, aunque sean
separables los contendidos normativos respectivos,[232] así como, “… si se
mantiene esa relación de conexidad, en la medida en que la iniciativa sobre la cual
se producen las modificaciones ha sido debatida desde el principio, no obstante
las variaciones de contenido que haya podido tener a lo largo del trámite
legislativo, no puede decirse que si hay textos que no hayan hecho el tránsito
por los ocho debates resulta vulnerado el principio de consecutividad.”[233]
Ha concluido
la Corte, que “…como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto
aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que
tengan un alcance meramente formal,  como cambios en las palabras, o en la
redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de
tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un
proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos
artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el
contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se
echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma
norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la
regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta
en una sola norma, etc. Adicionalmente a las modificaciones meramente formales,
también resulta constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto
cambie en su contenido normativo a lo largo de todo el debate legislativo, o le
incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no
comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y
por tales debe entenderse aquellos cambios, en tal medida significativos, que
no permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa
aprobada con anterioridad, sino que constituyen verdaderas propuestas nuevas,
que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido
consideradas en primera vuelta.[234]
Por lo tanto, “…el
análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones normativas acusadas
estará orientado a establecer si las diferencias que el texto definitivo
presenta respecto del proyecto original, responden a la introducción de
temas nuevos no considerados en el primer periodo o implican modificaciones
que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o si, por el
contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente aprobadas,
sin alterarlas de manera esencial.”[235]
En resumen,
según la sentencia citada, sobre este punto de la inclusión de artículos nuevos
en la segunda vuelta la jurisprudencia de la Corte ha precisado, entre otras,
las siguientes reglas: i) el tema debe haber sido debatido y votado durante los
debates correspondientes; ii) en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos
que hayan sido considerados en los debates precedentes, y (iii) las modificaciones
y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad material con
lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo.
5.3.3. El
inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 cumplió con los 8 debates
reglamentarios y, por lo tanto, respetó el principio de consecutividad.
Como se
advirtió, el demandante considera que el trámite que surtió el inciso sexto del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005[236] no respetó el principio
de consecutividad. Tanto los que intervinieron en el proceso como la
Procuraduría General de la Nación consideran que dicho cargo no debe prosperar
ya que el trámite que surtió el inciso sexto del artículo primero del Acto
Legislativo 01 de 2005 cumplió con el principio de consecutividad.
El recuento
realizado en el acápite 5.3.1 de esta providencia hace énfasis en el trámite
específico de dicho inciso, los cambios que sufrió y el tema dentro del cual se
inscribe la norma en él consagrada. De acuerdo a este recuento, el tema
abordado en el inciso estuvo presente desde que se radicó la iniciativa del
Gobierno y cumplió con los ocho debates reglamentarios que establece el
artículo 375 de la Constitución, en armonía con el principio de consecutividad.
El tema del monto de las pensiones, específicamente el de los factores de
liquidación de la pensión con miras a privilegiar criterios objetivos frente a
los parámetros subjetivos asociados al concepto de mínimo vital cualitativo,
fue discutido y puesto a consideración de los congresistas durante toda la
primera vuelta, en un principio de manera general y luego vinculado
específicamente al mínimo vital.
La evolución
del texto muestra como en la concepción y el diseño del Acto Legislativo 01 de
2005 durante la primera vuelta estuvo presente el tema de los factores a tener
en cuenta para la liquidación de la pensión así como de su incidencia en el
monto de la pensión, en especial respecto de su relevancia a la luz del
concepto de mínimo vital pensional. Y también estuvo presente la definición de
los límites mínimos que deberían ser respetados al momento de determinar el
monto de las pensiones. En la segunda vuelta se partió de esa base para reunir
en un mismo texto los factores ha tener en cuenta para la liquidación de las
pensiones con sujeción a la ley y establecer el monto mínimo de las pensiones,
a lo que se añadió la salvedad de que para ciertos casos especiales, que serían
determinados por la ley, era posible la concesión de beneficios económicos
periódicos inferiores al salario mínimo.
De acuerdo a
lo anterior, la Corte concluye que a lo largo de las dos vueltas durante el
trámite del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, si bien
hubo cambios, el tema por él regulado, sí fue objeto de debate y votación en los
ochos debates, por lo que no se vulneró el principio de consecutividad. Por lo
tanto, la Corte declarará la exequibilidad del inciso 6 del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2005 por el cargo estudiado.
5.3.4.
Durante el trámite del Acto Legislativo 01 de 2005 se cumplió con los debates y
la aprobación por parte de las Plenarias de la Cámara y el Senado, en primera y
segunda vuelta, de los textos acordados por las respectivas comisiones de
conciliación.
El demandante
considera que durante las sesiones correspondientes a la etapa conciliación de
los textos aprobados en las cámaras, tanto en la primera como segunda vuelta
del Acto legislativo 01 de 2005, se omitió el respectivo debate, vulnerándose
así el artículo 161 de la Constitución. La Corte encuentra que durante el
trámite del Acto Legislativo 01 de 2005 se cumplió con los debates y la
aprobación por parte de las Plenarias de la Cámara y el Senado, en primera y
segunda vuelta, de los textos propuestos por las respectivas comisiones de
conciliación.
En lo que
respecta a la primera vuelta, cabe resaltar lo siguiente. La Gaceta 51 de 2005
contiene el Acta 155 de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes en
donde se puso a consideración el texto conciliado y éste fue debatido y votado
positivamente.[237] En el debate se hizo
referencia a los derechos adquiridos en lo relativo a las pensiones, y a cómo
la adquisición de la pensión de invalidez o sobrevivencia quedaba sujeta a lo
que estableciera la ley. También se aludió a la sostenibilidad financiera del
régimen de transición y su fecha límite y, finalmente, se dejó constancia de
varios votos negativos. Así mismo, se encuentra en la Gaceta 36 de 2005 el
Informe de Conciliación al proyecto y el Acta de conciliación aprobada por la
Plenaria del Senado.[238]  En el debate se hizo
referencia específica a las fechas límites del régimen de transición, al tope
de las pensiones y se dejó constancia de los votos negativos.
De acuerdo a
lo anterior la Corte verifica que en efecto el texto conciliado durante la
primera vuelta del Acto Legislativo 01 de 2005 fue presentado a la Plenaria de
la Cámara de Representantes y a la Plenaria del Senado en donde fue debatido y
votado de manera positiva.
En lo que
respecta a la conciliación en la segunda vuelta, cabe destacar lo siguiente. En
la Gaceta del Congreso 505 se consigna el Acta 184 del 20 de junio de 2005
donde se registra el debate y votación por parte de la Plenaria de la Cámara de
Representantes del texto conciliado en la segunda vuelta.[239]
En la discusión, se hizo referencia específicamente a la eliminación de la
mesada 14, la sostenibilidad financiera del sistema pensional y la prohibición
de que existan pensiones por encima de 25 salarios mínimos. Finalmente, se dejó
una constancia del partido liberal. En la Gaceta 522 del 12 de agosto de 2005
se encuentra el Acta de la sesión Plenaria del Senado del 20 de junio de 2005
en donde se debatió y votó el texto conciliado del Acto Legislativo demandado.[240]
En el debate se explicó la adopción de cada uno de los incisos. Así mismo, se
hizo referencia a la mesada 14 pensional, a la vigencia del tope de 25 salarios
mínimos, a los derechos adquiridos, a los factores para liquidar las pensiones,
al procedimiento  para la revisión de las pensiones y a la sostenibilidad
financiera del sistema pensional. Finalmente, se dejó constancia de varios
votos negativos. Por lo tanto, el cargo presentado por el actor en el sentido
de que el texto conciliado en la primera vuelta y en la segunda vuelta no fue
debatido por las Plenarias de cada Cámara no prospera.
6.1.  Inexistencia de un vicio
en el trámite por la expedición por parte del Presidente de la República de un
decreto de corrección de yerros que enmendó el título del acto legislativo
acusado.
El demandante considera que se han vulnerado los artículos
374 y 375 de la Constitución ya que “el Presidente de la República no tiene
la facultad constitucional ni legal para corregir los yerros caligráficos o
tipográficos de los actos legislativos porque el artículo 45 de la Ley 4 de
1913 radica en cabeza de los respectivos funcionarios que ordenaron la
publicación de la ley esta facultad,”[241] y el Presidente,
mediante Decreto 2576 del 27 de julio de 2005, publicado en el Diario Oficial
45984 del 29 de julio de 2005 corrigió los errores mecanográficos que contenía
el título del Acto Legislativo.[242]
Por lo tanto, el cargo del demandante hace alusión a un
vicio de trámite por la expedición de un decreto de corrección de yerros en el
título del Acto Legislativo 01 de 2005. El demandante no plantea un cargo
respecto de la sanción o promulgación de dicho acto, por lo que Corte se
limitará a lo esbozado por éste.
El artículo 241 de la Constitución establece la
competencia de la Corte Constitucional para conocer de demandas por vicios de
trámite en la formación de los actos legislativos, como se recordó en el
acápite 3 de esta providencia. El cargo presentado por el actor recae sobre el
Acto Legislativo mismo, aunque se refiere a la expedición de un decreto de
corrección de yerros, sobre el cual la Corte no tiene competencia salvo en
circunstancias excepcionales.[243] La Corte se
circunscribirá en este caso a juzgar el acto legislativo acusado por el vicio
alegado.
La Constitución ha establecido que durante el trámite de
los actos legislativos el gobierno tiene el deber de publicar mediante decreto,
y en el diario oficial, el texto definitivo aprobado en la primera vuelta.[244]
Así mismo, al Presidente no le compete sancionar y objetar el proyecto de Acto
Legislativo.[245] La voluntad del
Congreso como reformador de la Constitución se forma  de manera autónoma sin
que se requiera la concurrencia de la voluntad del Ejecutivo. La sentencia
C-208 de 2005[246] señaló al respecto:
El artículo
157-4 de la Constitución, exige que para que un proyecto sea ley debe haber
obtenido la sanción del Gobierno. Esta posibilidad no se da en el caso de los
actos legislativos pues el artículo 375, específico de las reformas
constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del
ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.[247]
En cuanto a las facultades para expedir decretos de
corrección de yerros el artículo 1 de la Ley 45 de 1913 establece que
corresponde a los respectivos funcionarios enmendar los errores caligráficos o
tipográficos en el texto de una norma, cuando no quede duda de la voluntad del
Congreso.[248] Así mismo, se ha dicho
que la expedición de decretos de corrección de yerros es una función administrativa
y ordinaria del Presidente de la República en el ámbito de la promulgación de
las leyes.[249]
El decreto de corrección de yerros expedido por el
Presidente enmienda un error mecanográfico en la  redacción del título del Acto
Legislativo 01 de 2005 y en nada altera la voluntad del Congreso. Así, en el
Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005 se publicó el Acto Legislativo
01 de 2005 con un error en el título:
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 01
22/07/2005
por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política.
(Segunda Vuelta)
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Posteriormente, en el Diario oficial 45.984 del 29 de
julio de 2005 se publicó el Decreto 2576 de 2005 “por el cual se corrige un yerro
en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, "por el cual se
adiciona el artículo 48 de la Constitución Política". El decreto, se
limitó a corregir un error en título y respetó el texto exacto del Acto
Legislativo 01 de 2005:
DECRETA:
Artículo 1º. Corríjase el título
del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual quedará así:
"ACTO LEGISLATIVO 01 DE
2005
"por el cual se adiciona el
artículo 48 de la Constitución Política".
Artículo 2°. Publíquese en el Diario
Oficial el Acto Legislativo 01 del 2005 con la corrección que se
establece en el presente decreto.
Artículo 3°. El presente Decreto
rige a partir de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 27 de
julio de 2005.
La corrección consistió en a) suprimir la expresión
“proyecto de”, habida cuenta de que la reforma ya había sido aprobada por el
Congreso en las dos vueltas exigidas por la Constitución y, por lo tanto, ya
era Acto Legislativo, no proyecto de acto legislativo; b) suprimir la fecha 22/07/2005
y c) suprimir la expresión “segunda vuelta”.
La corrección hizo que el título de la norma reflejara lo
que había sucedido en el trámite en el Congreso, es decir, que se trataba de un
acto que había finalizado su trámite de conformidad con la voluntad del
Congreso. Por lo tanto, el yerro consistía en un error mecanográfico que
calificaba de una forma manifiestamente incorrecta el Acto. El título  -“por el
cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”- corresponde a una
mera identificación del artículo de la Constitución adicionado y fue el
aprobado en las dos vueltas por el Congreso.
La corrección del yerro respeta la voluntad expresa del
Congreso y apunta a asegurar que dicha voluntad, definitiva en razón de la
conclusión de la formación del Acto Legislativo, no sea calificada con palabras
que le darían un carácter provisional, contraevidente y adverso a lo
efectivamente decidido por el reformador de la Constitución.
Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del Acto
Legislativo 01 de 2005 por el cargo estudiado.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declararse INHIBIDA
para conocer de los cargos relativos a la sustitución de la Constitución
formulados contra el Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud de la demanda.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con los cargos analizados atinentes
a vicios de procedimiento en su formación.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE
VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE
VOTO
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE
VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-178 DE 2007
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Incompetencia
de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-6264
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No.01 de 2005, “Por el cual
se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Demandantes:
Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán
Magistrado
Ponente
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
En la parte resolutiva de
este fallo la Sala Plena se declaró inhibida para conocer de los cargos
relativos a la sustitución de la Constitución formulados contra el Acto
Legislativo 01 de 2005 por ineptitud sustancial de la demanda, y declaró
exequible la reforma constitucional en relación con las acusaciones analizadas
atinentes a vicios en el procedimiento de su formación.
Si bien comparto la
decisión adoptada considero necesario aclarar mi voto en lo que se refiere a la
competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas sobre
pretendidos vicios de competencia en que incurra el Congreso en la aprobación
de un acto legislativo y para realizar el así denominado “control de
sustitución de la Constitución”, pues estas figuras implican realmente un
control material de las reformas constitucionales, como he sostenido en ocasiones
anteriores, especialmente en el salvamento de voto a la sentencia C-1040 de
2005, por lo tanto esta modalidad de examen también escapa del ámbito de
competencias de esta Corporación.
Fecha ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-178 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SUSTITUCION
DE LA CONSTITUCION-Configuración (Salvamento de voto)
REFERENDO-Efectos
(Salvamento de voto)
DECRETO DE
CORRECCION DE YERROS (Salvamento de voto)
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda cumple requisitos
para suscitar decisión de fondo (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-6264
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de
2005, “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el debido respeto por las
decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto a la
presente sentencia, reiterando para ello mi posición jurídica sostenida en
repetidas oportunidades frente al estudio de constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2005[250], con fundamento en las
siguientes razones:
1. En primer término, considero
que es necesario un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte, por cuanto
en mi concepto, el Acto Legislativo 01 de 2005 no solamente reforma la Constitución
sino que a mi juicio la sustituye, razón por la cual he sostenido que este acto
reformatorio traspasó claramente los límites de reforma a la Constitución.
2. Adicionalmente, sostengo que
en relación con el referendo hubo un pronunciamiento del pueblo, en el sentido
de que al no haber acudido a las urnas, el pueblo votó para que esa norma no
formara parte del ordenamiento jurídico. A mi juicio, un órgano constituido no
puede ir en contra de dicha voluntad soberana.
3. Igualmente, considero que se
están violando tratados internacionales que consagran el derecho de asociación
sindical, del cual hacen parte, en mi concepto, tanto la negociación colectiva
en materia laboral como pensional.
4. De otra parte, es de observar
que si en el fondo se considera que la sustitución de la Constitución implica
un control material, hay motivos adicionales de inconstitucionalidad, como el
de la usurpación del Presidente de la República de una competencia del
Congreso, pues en mi concepto al Ejecutivo no le corresponde sancionar y
promulgar y menos aún objetar un acto legislativo que sólo requiere de
publicación. También considero que el decreto de yerros configura otra
usurpación del poder constituyente.
5. Finalmente, en mi criterio, la
demanda de inconstitucionalidad presentada en esta oportunidad en contra del
Acto Legislativo 01 del 2005 sí cumplía con las condiciones para entrar a
estudiar de fondo el cargo por vicio de competencia del Congreso. Razón por la
cual no comparto la inhibición de esta Corporación. Adicionalmente, me aparto
de la decisión de exequibilidad respecto de algunos de los vicios de forma
alegados por el actor, que considero daban lugar a declarar la inexequibilidad.
Por las razones expuestas, salvo
mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA
A
LA SENTENCIA C-178/07
Referencia:
Expediente D-6264.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1° y 2° del Acto Legislativo 01 de
2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”
Magistrado
Ponente: Manuel
JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA.
Aun cuando comparto
la decisión tomada por la Corte en la parte resolutiva de la sentencia C-153 de
2007, en el sentido de inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en relación
con la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, me aparto de las
consideraciones expuestas por la mayoría sobre la competencia de esta
corporación para conocer de demandas por sustitución de la Constitución, cuya
ineptitud formal dio lugar en este caso a la referida inhibición, pues
considero que este Alto Tribunal no está facultado constitucionalmente para
conocer de esa clase de acciones.
En mi opinión la Corte
Constitucional no puede examinar, como presupuesto del análisis de
constitucionalidad de un acto legislativo, si el Congreso de la República era o
no competente para expedir una enmienda al ordenamiento superior, dependiendo
de la materia de la cual ella trata, pues en relación con los actos
reformatorios de la Constitución, ésta únicamente faculta para decidir sobre
demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos, solo por vicios
de procedimiento en su formación.
Ciertamente, parecería
innecesario mencionar que el texto constitucional que fija las competencias de
esta Corte (art. 241, en su encabezado y el numeral 1°, para el caso), es
absolutamente claro en su sentido y alcance, al punto de resultar inaceptable
cualquier interpretación que de él quiera hacerse, más aun si conduce a la
ampliación de su contenido literal.
En efecto, la citada
preceptiva comienza por establecer que “A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo” (no está en negrilla en
el texto original).
Luego, el
numeral 1° de la misma norma, que fija como la primera de tales competencias la
de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se promuevan contra
los actos reformatorios de la Constitución, advierte con absolutas claridad y
precisión, en su parte final, que dicha competencia se extiende sólo
a lo relacionado con “vicios de procedimiento en su formación”
(no está en negrilla en el texto original).
Como puede
apreciarse, la norma es diáfana en su encabezado –estrictos y precisos
términos de este artículo–, y usa expresiones de tal
contundencia, que erradica cualquier espacio a la duda, estableciendo taxativas
atribuciones a la Corte, tal como lo son en un Estado de derecho todas las
competencias de los órganos constituidos.
Pero por si
esto fuera poco, el numeral 1°, que trata sobre el tema del control de los
actos legislativos, utiliza el adverbio sólo para significar, sin
duda alguna, le exclusión de cualquier otra atribución diferente a la allí
establecida (vicios de procedimiento en su formación).
Con arreglo a
estas preceptivas, es evidente que la Corte Constitucional no puede asumir su
misión de velar por la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución
como una obligación de resultado, que la habilite para hacer lo que en su
criterio sea necesario para ampliar su poder, desbordando la estricta cobertura
de dicha misión.
No, por cuanto
si bien es cierto que el constituyente de 1991 le encomendó de manera exclusiva
esta delicada e importante labor, no es menos cierto que simultáneamente le
asignó las funciones que, a su juicio, eran necesarias y suficientes para
cumplirla, siéndole vedado a la Corte, como poder constituido que es, ampliar
dichas atribuciones so pretexto de cumplir en mejor forma la función que le fue
constitucionalmente asignada.
De otra parte,
la posibilidad de adelantar un control constitucional de los actos legislativos
que comprenda también el análisis previo de la competencia, supone, en su
ejercicio, que en la Constitución se encuentren señalados, con antelación, y en
forma explícita, los límites materiales que no pueden ser desbordados por el
órgano reformador.
Al revisar la
historia de nuestro constitucionalismo se observa que cuando quiera que el
constituyente ha querido establecer límites competenciales al Congreso como
órgano reformador, éstos han sido expresamente fijados en el texto
constitucional. Así, por mencionar dos ejemplos, el artículo 190 de la
Constitución de la República de Colombia de 1821, establecía en forma explícita
que la enmienda constitucional hecha por el Congreso en ningún momento podría
alterar la bases contenidas en la Sección 1ª del Título I, y en la 2ª del
Título II; así mismo, la Constitución del Estado de Nueva Granada de 1832 en su
artículo 218 disponía que el poder de reforma del Congreso no se podía extender
nunca a los artículos atinentes a la forma de gobierno.
Ahora bien,
existiendo en cabeza del Congreso una cláusula general de competencia, tanto
legislativa como de reforma a la Constitución Política (artículos 150 y 374
respectivamente), la misma Constitución no señala taxativamente los límites de
contenido a los cuales está sometido dicho poder de reforma en cabeza del
Congreso. Y ello es así, por una razón fundamental: en materia de competencia
el principio universal es la consagración de reglas claras y expresas,
descartando la analogía o las fórmulas implícitas, como garantía de que las
actuaciones de las autoridades se ceñirán al debido proceso y al principio de
legalidad.
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
[1] La demanda fue repartida el 26 de abril de 2006 de acuerdo a lo
establecido por la Sala Plena en sesión del 24 de abril de 2006
[2] Esta es la única Gaceta del Congreso anexada al expediente relativa a
la votación del proyecto que culminó con la aprobación del Acto Legislativo 01
de 2005, durante el segundo período legislativo.
[3] Consejo Nacional Electoral, Resolución 001 de 2004, Artículo Tercero. Declarar no aprobados, por no reunir los
requisitos previstos en el inciso segundo del artículo 378 de la Constitución
Política, los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 18
del proyecto de reforma a la Constitución sometido a referendo mediante el
artículo 1° de la Ley 796 de 2003.
[4] Folio 36, C.1.
[5] Folio 158, C.1.
[6] Folio 158, C.1. “En el caso concreto del accionante, consideramos
pertinente indicar que los temas tratados en sus intervenciones fueron
incluidos en las ponencias en forma general y, en particular, se incluyó
precisamente en la ponencia para primer debate de la reforma que nos ocupa su
primera intervención en los siguientes términos: Elson Rafael Rodríguez
Beltrán: Hace observaciones al proyecto, recordando las sentencia de la Corte
sobre el respeto de los regímenes de transición. Así mismo expresa que el
proyecto desconoce convenios internacionales sobre negociación colectiva.
Explica también que el desequilibrio del sistema se debe a los cambios en la
contratación laboral, la informalidad, desempleo, subempleo, etc. Se manifestó
sobre la deuda pensional del Estado con el ISS, aclarando que los recursos que
anualmente el Estado debe trasladarle es precisamente consecuencia de ese
incumplimiento. Expresa también que el estado no debe asumir la garantía de
pensión mínima de los Fondos Privados de Pensiones. Solicita que se archive el
proyecto o en su defecto que se devuelva al Gobierno Nacional para que sea
debatido y concertado en la Comisión de Concertación ordenada por el artículo
56 de la Constitución Política; también pide escuchar la opinión de la OIT y la
ONU sobre el tema y verificar si el texto cumple con los tratados
internacionales firmados por Colombia. Solicita además que se fortalezca el
Régimen de Prima Media y que se mantengan los regímenes especiales y
exceptuados. Finalmente pide someter a referendo este proyecto de reforma.”
(Gaceta 596 del 6 de octubre de 2004, página 5).
[7] Folios 158-159, C.1.
[8] Folio 159, C.1.
[9] Folio 161, C.1.
[10] Folio 164, C.1.
[11] Folio 164, C.1.
[12] Folio 168, C.1.
[13] Folios 168-169, C.1.
[14] Folio 181, C.1.
[15] Folio 185, C.1.
[16] Folios 187-188, C.1. “En este orden de ideas, en el caso que se
hubiese sustituido parcial o totalmente el artículo 48 Superior, lo cual además
no sucedió, tampoco cabría un análisis de fondo al Acto Legislativo ahora
analizado, pues en su contenido no se observa ningún elemento de la esencia,
del fundamento del Estado social de derecho que no obre en otras normas de la
Constitución de 1991.”
[17] Folio 188, C.1.
[18] Folio 189, C.1.
[19] Folio 192, C.1.
[20] Folios 246-248, C.1.
[21] Folios 215-216, C.1.
[22] Folio 217, C.1. “Las audiencias públicas en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, en primera vuelta, se realizaron los días 25 de
agosto, 30 de septiembre y 4 de octubre de 2004, y en la ponencia rendida para
primer debate se consignaron las observaciones, propuestas o modificaciones
planteadas, incluyendo las  formuladas por el ciudadano Elson Rafael Rodríguez
Beltrán, quien como demandante formula el presente cargo (Gaceta del Congreso
596 de 2004, pág. 5).”
[23] Folio 219, C.1.
[24] Folio 219, C.1.
[25] Folio 220, C.1.
[26] Folios 222-225, C.1.
[27] Folios 226-228, C.1. “En cuanto a la expresión “Para la liquidación de
las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada
persona hubiere efectuado las cotizaciones.”, este fue el querer final del
constituyente derivado a la propuesta presentada por el gobierno, y que en
primera vuelta fue aprobada estableciendo que el mínimo vital para fines
de pensión es equivalente al salario mínimo legal mensual vigente.
Fue la opción
que se consideró apropiada, desde un punto de vista equitativo y para preservar
el espíritu de la reforma constitucional de garantizar la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, en cuanto a evitar pensiones que contemplaran
factores de liquidación sobre los cuales no se había cotizado, especialmente
las reconocidas por fallos judiciales proferidos con base en el concepto de
mínimo vital y móvil para garantizar condiciones de subsistencia dignas.
La primera
proposición aditiva a la sustitutiva, “Ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente.”, es exactamente igual a la primera parte
de la iniciativa aprobada en el primer período.
La segunda
proposición aditiva a la sustitutiva, “Sin embargo, la ley podrá determinar los
casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al
salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las
condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”, si bien en si misma
es nueva, realmente es una adición que se ajusta a los principios de
unidad de materia y de consecutividad propios del Acto Legislativo 01 de 2005
(Constitución Política, artículo 160).
Esto, en
cuanto que como se aprobó la primera proposición aditiva, hacía casi imposible
desde el punto de vista de la intención de garantizar la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, conceder pensiones a las personas de la
tercera edad que, por razones económicas, no alcanzan a cumplir con los aportes
mínimos requeridos, o viven en estado de indigencia (Constitución Política,
artículo 46), porque cualquier pensión, sin distingo alguno, no podía
ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.
En palabras
del Ministro de la Protección Social, expresadas durante el debate aprobatorio
del aparte normativo analizado, se indicó:
“Por lo tanto
tenemos que entender que existirá un periodo largo de tiempo en el cual 4 de
cada 5 trabajadores, 4 de cada 5 colombianos no van a tener la posibilidad de
cumplir los requisitos para una pensión, y lo que estamos buscando en la
Constitución es abrir el espacio para que podamos conjuntamente con el
Congreso, en el futuro podamos construir programas especiales dedicados a lo
que técnicamente se llama una pensión de sobrevivencia, que se podría
identificar con otro nombre, pero técnicamente hablando, se dice pensión de
sobrevivencia que es aquella que no está ligada al número de semanas cotizadas
por las distintas personas.” (Gaceta del Congreso 497 de 2005).
Se trató de
una adición que tiene una conexidad temática, teleológica y sistémica con el
Acto Legislativo 01 de 2005 (incluido su trámite) y con la Constitución misma,
en lo correspondiente a la sostenibilidad financiera, universalidad y
solidaridad del Sistema Pensional, especialmente con las personas de la tercera
edad que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta por razones
económicas.
Se puede
concluir que el inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 se aviene al orden
superior, en cuanto que su trámite se ajustó a los principios de consecutividad
y de unidad de materia, razón por la cual se solicitará a la Corte
Constitucional declarar su exequibilidad.”
[28] Folio 228, C.1.
[29] Folios 228-229, C.1.
[30] Folio 230, C.1.
[31] Folio 231, C.1.
[32] Folios 236-237, C.1.
[33] Folio 237, C.1.
[34] Folio239, C.1.
[35] Folio 241, C.1. 9.3. Sin embargo, en virtud
de la garantía de los derechos políticos del accionante, subsidiariamente se
revisará de fondo el asunto.
La finalidad
del Acto legislativo 01 de 2005 fue la de garantizar la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, para así poder garantizar los derechos
correspondientes, incluidos los adquiridos. Para alcanzar el objetivo,
estableció lineamientos tales como que las leyes pensionales expedidas a futuro
deben asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas;
Para adquirir
el derecho pensional se deben cumplir únicamente los requisitos de ley, sin que
resulten aceptables los pactados u otorgados mediante actos administrativos; se
elimina la mayoría de regímenes especiales, exceptuados y el de transición; las
pensiones que se causen sólo reciben 13 mesadas pensionales al año, y no pueden
causarse pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales.
Las
anteriores medidas están encaminadas a generar un marco racional para el
sistema pensional que lo haga viable financieramente, en lo posible, de manera
autárquica, lo que puede permitir liberar recursos presupuestales (actualmente
comprometidos en virtud de la garantía estatal de los derechos pensionales)
para otras inversiones públicas.
Especial
mención hay que hacer en relación con la aplicación del principio de equidad
para la finalidad indicada, en cuanto que para la liquidación de las pensiones
sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales las personas hayan
efectuado las cotizaciones; y el establecimiento de procedimientos breves de
revisión de pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento
de los requisitos legales o convencionales. Para apuntalar la garantía del
derecho pensional se estableció que no habrá pensiones inferiores a un salario
mínimo legal mensual vigente.
Muchas de las
figuras indicadas son de tendencia correctiva frente a la inequidad
contributiva que representaban las figuras preexistentes, tales como la mesada
14 o el reconocimiento de pensiones sin tener en cuenta su correlación con los
factores de cotización (bajas cotizaciones, pensiones convencionales,
reconocimientos normativos pensionales superiores a lo cotizado). El gobierno
así lo entendió cuando presentó el Proyecto de acto legislativo 127 de 2004
Cámara (Gaceta del Congreso 452 de 2004).
9.4.         En
cuanto a la progresividad en la satisfacción de los derechos económicos,
sociales y culturales, el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos
Humanos (Ley 16 de 1972), así lo establece, prescribiendo:
“Los Estados
Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como
mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para
lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de
las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura,
contenidas en la Carta de la Organización de Estados Americanos, reformada por
el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por
vía legislativa u otros medios apropiados.” (Subrayado fuera de texto).
Precisamente
la reforma pensional va encaminada a garantizar la progresividad, tanto desde
el punto de vista de los derechos adquiridos, especialmente de los mismos
trabajadores (Constitución Política, artículo 53), como de la población en
general, para lo cual el Estado diseñó un servicio público prestado mediante un
sistema de financiación que requiere viabilidad y sostenibilidad.
Al respecto
el Constituyente dejó abierta la posibilidad para que el legislador determine
los casos en que se puedan conceder beneficios económicos inferiores al salario
mínimo a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión (artículos 13 y 46 ibídem).”
[36] Folio 243, C.1.
[37] Folios 244-246, C.1.
[38] Folio 256, C.1.
[39] Folio 256-257, C.1.
[40] En materia de solicitudes de nulidad de sentencias de
constitucionalidad el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone: “Contra las
sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de
los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de
proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido
proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso.”
Así, la Corte ha dicho que uno de los requisitos de éstas es que se interpongan
antes de ejecutoriada la providencia: “La nulidad originada en la sentencia
se debe alegar en forma fundamentada durante el término de notificación de la
sentencia en materia de constitucionalidad, (…) (Auto del 13 de febrero de
2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra; Auto del 20 de febrero de 2002 MP. Jaime
Araujo Rentería) ya que vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier
eventual nulidad queda automáticamente saneada. Lo anterior “(…) no sólo por la
carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes
razones:  (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y
de necesidad de certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la
imposibilidad presentar acción de tutela contra las providencias de tutela. Y
finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente
a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma.” (Auto de 30 de abril de 2002; M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; A-031a de 2002).
De otra
parte, en la Sentencia C-1299 de 2005 (MP: Álvaro Tafur Galvis) se declaró
improcedente un recurso contra el auto admisorio de la demanda: “Mediante
memorial del 23 de mayo de 2005, el ciudadano y abogado Aurelio Ignacio Cadavid
López presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el Auto
admisorio de la demanda. El Magistrado sustanciador, mediante Auto del 27 de
mayo de 2005, i.) rechazó por improcedente tanto el recurso de
reposición, como el de súplica interpuestos por el señor Aurelio Ignacio
Cadavid López contra el Auto admisorio de la demanda, ii.) ordenó
continuar con el trámite en cumplimiento del Auto del 16 de mayo e iii.)
informó de la improcedencia de recursos contra esa decisión. Mediante escrito
del 7 de junio de 2005, el ciudadano Aurelio Ignacio Cadavid López presentó
solicitud de nulidad del proceso en referencia. Frente a esta solicitud, el
Magistrado Sustanciador, mediante Auto del 15 de junio de 2005 resolvió remitir
a la Sala Plena de la Corporación el escrito referido para que resolviera lo
conducente, por ser un asunto de su competencia. Posteriormente, el 24 de
noviembre de 2005, el ciudadano Cadavid López presentó nuevo escrito, dirigido
a la Sala Plena de la Corte y allegado por la Secretaría General al Magistrado
Sustanciador, el 25 de noviembre de 2005.”
[41] DIARIO OFICIAL 45.980
PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO 01
22/07/2005
por el cual
se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
(Segunda
Vuelta)
El Congreso
de Colombia
DECRETA:
(…)
El Presidente
del honorable Senado de la República,
Luis
Humberto Gómez Gallo.
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Emilio
Ramón Otero Dajud.
La Presidenta
de la honorable Cámara de Representantes,
Zulema del
Carmen Jattin Corrales.
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
Angelino
Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE
COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y
ejecútese.
Dado en
Bogotá, D. C., a 22 de julio de 2005.
ÁLVARO URIBE
VÉLEZ
El Ministro
de Hacienda y Crédito Público,
Alberto
Carrasquilla Barrera.
El Ministro
de la Protección Social,
Diego
Palacio Betancourt.
[42] Ver, entre otras, las sentencias C-672 de 2005 MP: Jaime Córdoba
Triviño, C-925 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[43] Constitución Política. Artículo 241. A la Corte Constitucional
se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones:
1. Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo
por vicios de procedimiento en su formación.
(…)
[44] Sentencia C181 de 2006 MP: Alfredo Beltrán Sierra.
[45] De la misma manera, la Corte se pronunció sobre el Acto Legislativo 01
de 2005 en las sentencias C-337 de 2006 (MP: Clara Inés Vargas Hernández): “RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
solo por los cargos analizados, el parágrafo transitorio 4, del artículo
1, del Acto Legislativo No. 01 de 2005, que dispone (…)”
Sentencia
C-472 de 2006 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa): “RESUELVE:
DECLARARSE
INHIBIDA de conocer los cargos planteados por los
demandantes contra el Parágrafo 1 (parcial), Parágrafo 2, Parágrafos
transitorios 2, 3, 4 y 6 (parcial) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2005  por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política.”
Sentencia C-740 de 2006 (MP: Manuel José Cepeda
Espinosa): “R E S U E L V E:
DECLARARSE INHIBIDA para proferir un fallo de mérito en relación con el
Acto Legislativo 01 de 2005 “por el cual se adiciona el Art. 48 de la
Constitución Política”, por ineptitud sustancial de la demanda.”
Sentencia C-986 de 2006 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa): RESUELVE:
DECLARARSE INHIBIDA, por ineptitud de la demanda, contra los segmentos
normativos impugnados del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005  “Por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.”
[46] Sentencia C-553 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett.
[47] Sentencia C-551 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett.
[48] Ver
entre otras: Sentencia C-970 de
2004 MP: Rodrigo Escobar Gil; C-971 de 2004 MP: Manuel José Espinosa; C-1040 de
2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
[49] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra
SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
[50] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
[51] Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra
SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
[52] En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte
sintetizó en qué consisten estos requisitos así:
"La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente,
las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma
legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su
propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
De
otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como
la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La
pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la
demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en
la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta
al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos
que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
“el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”;
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua,
innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente,
la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que
inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional".
[53] Sobre el tema también se puede consultar la
sentencia C-970 de 2004 en la que la Corte concluyó que las disposiciones del
Acto Legislativo por medio de las cuales se conferían facultades
extraordinarias al Gobierno para que, de manera supletoria, expidiese la normas
con fuerza de ley necesarias para la puesta en marcha del sistema acusatorio
introducido en la reforma, no podían tenerse como una sustitución de
Constitución. También se puede revisar la sentencia C-971 de 2003 en la que se
llega a la misma conclusión en relación con la habilitación contenida en el
Acto Legislativo No. 01 de 2003 para que el Presidente de la República, si
oportunamente no lo hiciere el Congreso, adoptase mediante decreto con fuerza
de ley las normas electorales que desarrollen el artículo 109 constitucional
sobre financiación de partidos y campañas políticas antes de la realización de
las elecciones departamentales y municipales subsiguientes a la reforma.
[54] Sentencia C-1124 de 2004 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. La sentencia
revisó la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero del
parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003.
[55] Sentencia C-153 de 2007 MP: Jaime Córdoba Triviño. SV: Jaime Araujo
Rentaría. AC Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto.
[56] Sobre el tema también se puede consultar la sentencia C-970 de 2004 en
la que la Corte concluyó que las disposiciones del Acto Legislativo por medio
de las cuales se conferían facultades extraordinarias al Gobierno para que, de
manera supletoria, expidiese las normas con fuerzas de ley necesarias para la
puesta en marcha del sistema acusatorio introducido en la reforma, no podían
tenerse como una sustitución de Constitución. También se puede revisar la
sentencia C-971 de 2003 en la que se llega a la misma conclusión en relación
con la habilitación contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003 para que el
Presidente de la República, si oportunamente lo hiciere el Congreso, adoptase
mediante decreto con fuerza de ley las normas electorales que desarrollen el
artículo 109 constitucional sobre financiación de partidos y campañas políticas
antes de la realización de las elecciones departamentales y municipales subsiguientes
a la reforma.
[57] Sentencia, C-1124 de 2004, C-181 de 2006 y C-472 de 2006.
[58] Sentencia C-153 de 2007 MP: Jaime Córdoba Triviño. SV: Jaime Araujo
Rentaría. AC Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto.
[59] Folio 43, C.1.
[60] Folio 48, C.1.
[61] Folio 48, C.1. En la demanda se indica la vulneración del
artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los
artículos 8 y 9 del protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en materia de derecho económicos, sociales y culturales, los
artículos 1-27 del Código Iberoamericano de Seguridad Social aprobado mediante
Ley 516 de 1999, que son las normas que establecen el principio de
progresividad del derecho a la seguridad social.
[62] Folio 40, C.1. “Subsisten en nuestro país las
normas de los Convenios Internacionales del Trabajo 98 y 154 que garantizan y
fomentan la negociación colectiva que obligan a Colombia en el ámbito
internacional de conformidad con la Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados y que prevalecen en el orden interno y las establecidas en el acto
legislativo demandado que limitan o restringen el derecho a la negociación
colectiva en lo relacionado con la seguridad social.”
(…)
Los Convenios
Internacionales del Trabajo 87 y 151 también son vulnerados por el Acto
Legislativo demandado porque al limitar el derecho a la negociación colectiva
se está restringiendo el derecho de asociación sindical, derechos fundamentales
garantizados por Convenios de la OIT que están íntimamente ligados.”
[63] Folio 51, C.1.
[64] Folio 52, C.1.
[65] Folio 53, C.1.
[66] En el mismo sentido se pronunció la Sentencia C-153 de 2007 (MP: Jaime
Córdoba Triviño. SV: Jaime Araujo Rentería. AC Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Sierra Porto, en donde se planteaba un cargo similar respecto del Acto
legislativo 01 de 2005. Se dijo: “12. Señala el demandante que cuando el Estado
colombiano decide incumplir un tratado internacional al cual se encuentra
vinculado, está obligado a comunicar internacionalmente su decisión de no
cumplir en adelante con las obligaciones contraídas en dicho tratado.
Consideran que la reforma constitucional parcialmente demandada vulnera lo
dispuesto en los Convenios 87, 98, 152 y 154 de la OIT. En consecuencia
encuentra que la obligación del Estado era la de denunciar tales tratados en
los términos en que los Convenios en mención lo indican.
13. Ahora
bien, para los demandantes la referida obligación no es sólo una obligación
internacional. En su criterio, la obligación de denunciar un tratado, antes de
expedir una norma doméstica que lo vulnere, es también una obligación nacional
cuya satisfacción se convierte en un requisito del procedimiento interno de
expedición de la norma. En otras palabras, consideran que si antes de expedir
la disposición que vulnera el tratado el Estado no ha adelantado el trámite de
la denuncia, se ha vulnerado un requisito del trámite legislativo y la norma
debe ser declarada inconstitucional. (…)
En
consecuencia, los demandantes consideran que antes de que el Gobierno ordenara
la publicación del Acto Legislativo demandado, debió adelantar el trámite de
denuncia de los Convenios de la OIT ya mencionados. No obstante, el acto
legislativo, conforme a su artículo 2, comenzó a regir a partir de su
publicación. Por consiguiente, solicitan que se declare la inconstitucionalidad
de los apartes demandados por haber sido expedidos sin adelantar el trámite de
denuncia de los tratados incumplidos. (…)
18. En los
términos de la jurisprudencia anterior, resulta claro que la denuncia de un
tratado internacional no es un trámite exigido por el Título XIII de la Carta
ni por las normas legales aplicables a los procesos de formación
constitucional, pues este trámite no se relaciona directa ni indirectamente con
los requisitos previstos en el Título XIII de la Carta para la adopción de
actos legislativos.
(…)
20. En suma,
en el segundo cargo formulado no se indica claramente cual es la norma
constitucional vulnerada con el trámite constituyente. Tampoco se aportan
razones suficientes para entender que las normas sobre denuncia de los tratados
internacionales hacen parte del procedimiento legislativo o constituyente. La
demanda tampoco demuestra la existencia de la laguna legislativa que haga
necesaria la aplicación de las normas sobre denuncia de los tratados, ni indica
porque las disposiciones presuntamente aplicables son necesarias para
garantizar alguno de los principios orientadores del trámite legislativo o
alguno de los requisitos consagrados en el Título XIII de la Carta.
En virtud de
lo anterior, la Corte no puede menos que constatar que, respecto del segundo
cargo, la demanda incumple uno de los requisitos esenciales de que trata el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, pues no especifica cuales son las normas
constitucionales presuntamente vulneradas. En esa medida la Corte debe entender
que, en el punto estudiado, la demanda carece de uno de los requisitos
esenciales para dar lugar a un pronunciamiento de fondo. Por tanto, debe
declarase inhibida para fallar respecto del segundo cargo formulado.”
[67] Folio 70, C.1.
[68] Folio 70, C.1. Es lo que ha venido sucediendo con
los actos legislativos desde 1993. El análisis de la Corte Constitucional no
puede mirar de manera aislada el Acto Legislativo 01 de 2005 demandado para
verificar si con ese acto legislativo se derogó, sustituyó o subvirtió la
Constitución Política sino que debe examinar en conjunto los diferentes actos
legislativos que se han aprobado incluido el demandado porque las 22 enmiendas
han generado una sustitución de la carta Política original y un desmonte del
Estado Social de Derecho colombiano que se encuentra en formación.
Si se compara
la Constitución original de 1991 con la vigente después de 22 reformas, se
puede concluir que no es la misma.
Si en trece
años que han transcurrido desde 1993 se han aprobado, incluido el acto
legislativo demandado, 22 enmiendas, es de suponer que en los próximos 26 años
habrá otras 44 enmiendas. Será que en el año 2030 de continuar este ritmo se
puede afirmar que estamos en presencia de la misma Constitución de 1991?”
[69] Folio 71, C.1.
[70] Folio 71, C.1.
[71] Folios 28-30, C.1. “El pueblo colombiano no
aprobó el numeral 8 del artículo 1 de la ley 796 sometido a su consideración y
por lo mismo, el Congreso de la República no tiene competencia para
pronunciarse sobre un asunto que el constituyente primario decidió en votación,
porque no transcurrieron mas de dos años entre el referendo y la expedición del
acto legislativo demandado. Tampoco el Congreso de la República para aprobar el
proyecto de acto legislativo en la primera vuelta, tomó la decisión por mayoría
absoluta de sus miembros como lo ordena el artículo 46 de la ley 134 de 1994.
Si el
Congreso de la República no podía aprobar las normas del acto legislativo
demandado por no haber transcurrido el tiempo establecido en la ley 134, es
decir, dos años entre la fecha del referendo y la fecha de promulgación del
acto legislativo demandado o habiéndolo aprobado dentro de ese término pero sin
las mayorías absolutas requeridas en la primera vuelta como lo ordena el
artículo 46 de la ley estatutaria 134, el acto legislativo demandado adolece de
un vicio en su trámite, de un vicio de procedimiento en la formación del acto
legislativo reformador que genera su inconstitucionalidad, al desconocer la
manifestación del constituyente primario expresada en la votación popular del
27 de octubre de 2007.
Por tanto, el
Congreso de la República quien actuó como constituyente secundario al expedir
el acto legislativo demandado, carecía de competencia para expedir el acto
reformador de la Carta política demandado, al no cumplir con los requisitos de
trámite exigidos en el artículo 46 de la ley 134 de 1994 generándose un vicio
de procedimiento que conlleva su inconstitucionalidad.”
[72] Folios 24-28, C.1.
[73] Constitución Política. ARTICULO 187. La asignación de los miembros del
Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de
los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración
central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de
la República.
[74] Ley 796 de 2003. “A partir de la vigencia de la
presente reforma constitucional, la persona que adquiera el derecho a
pensionarse no podrá recibir con cargo a recursos de naturaleza pública, una
pensión superior a veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales
vigentes. Se exceptúan quienes tengan derechos adquiridos y quienes estén
amparados por los regímenes pensionales exceptuados y especiales.”
[75] Acto Legislativo 01 de 2005. “Parágrafo 1o. A partir del
31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza
pública.”
[76] Acto Legislativo 01 de 2005. “A partir de la vigencia del
presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin
perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a
lo establecido en los parágrafos del presente artículo.”
[77] Ley 796 de 2003. “Los requisitos y
beneficios pensionales para todas las personas, a partir de la vigencia de la
presente reforma constitucional, con las excepciones temporales anteriores,
serán los establecidos en la ley del Sistema General de Pensiones. No podrá
dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos entre nacionales, de ninguna
naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.”
[78] Acto Legislativo 01 de 2005. “Los requisitos y beneficios para
adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los
establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.
(…)
Los requisitos y beneficios
pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por
actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema
General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno
para apartarse de lo allí establecido.”
[79] Ley 796 de 2003. “La Ley General de Pensiones ordenará la
revisión de las pensiones decretadas sin el cumplimiento de los requisitos
legales, o con abuso del derecho.”
[80] Sentencia C-1121 de 2004 MP: Clara
Inés Vargas Hernández.
[81] C.P., artículos 155 y 375.
[82] C.P., artículo 170.
[83] C.P., artículo 376 inciso 2.
[84] C.P., artículo 377.
[85] En la sentencia C-1121 de 2004 (MP: Clara Inés Vargas Hernández) se hizo
un recuento sobre la determinación de la Registraduría Nacional sobre dicha
cifra: “El Consejo Nacional Electoral, mediante resolución núm. 5315 del
23 de septiembre de 2003 dictó las “normas sobre el escrutinio general de la
votación sobre el referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003”, en cuyo
artículo primero se dispuso lo siguiente:
“Conformación del censo
electoral para el referendo. El censo electoral para la votación del
referendo convocado para el 25 de octubre de 2003, será el que suministre la
Registraduría Nacional del Estado Civil, consolidado a 24 de octubre de 2003.
En esa fecha, la Registraduría Nacional del Estado Civil informará y publicará
en el Diario Oficial el número de ciudadanos que conforman el censo electoral
y, en consecuencia, el número de sufragantes que deben concurrir a la votación
para que el referendo cumpla con los requisitos señalados en el artículo 378 de
la Constitución Política”.
En  cumplimiento de lo
anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil emitió la siguiente
certificación que fue publicada en el Diario Oficial  núm. 45.350, p. 21, del
24 de octubre de 2003:
“Registraduría Nacional del
Estado Civil.
CERTIFICACIONES
La Registraduría Nacional
del Estado Civil,
CERTIFICA QUE:
El Censo Nacional Electoral,
a la fecha asciende a 25.069.773 ciudadanos, aptos para ejercer el
derecho al sufragio.
Para que el Referendo
Constitucional convocado mediante la Ley 769 de 2003 cumpla con los requisitos
señalados por el artículo 378 de la Constitución Política, deben sufragar más
de 6.267.443 ciudadanos.
Se expide en Bogotá, D.C.,
a los veinticuatro ( 24 ) días del mes de octubre de 2003, en cumplimiento de
lo establecido por el artículo 1° de la Resolución número 5315 del 23 de
septiembre de 2003, proferida por el Consejo Nacional Electoral.
La Registradora Nacional
del Estado Civil,
Alma Beatriz Rengifo López.
Ese mismo día, el Consejo
Nacional Electoral profirió la resolución núm. 5856 “por la cual se
establece el umbral de participación y el número de votos mínimos que debe
obtener cada una de las preguntas del referendo a celebrarse el 25 de octubre
de 2003 para su aprobación”, la cual apareció publicada en el Diario
Oficial núm. 45.353, p. 10, del 27 de octubre de 2003, y en cuyo artículo
tercero se dispuso:
“Una vez obtenido el umbral
de participación a que se refiere el artículo anterior, por cada una de las
preguntas, se considerarán aprobadas aquellas que hayan obtenido al menos
3.133.723 votos por el sí.”
Posteriormente, esa misma
autoridad pública profirió la resolución núm. 001 del 2 de enero de 2004 “Por
la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa
gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el
25 de octubre de 2003”, en cuya parte resolutiva se declaran los resultados
de la votación del referendo constitucional, realizado el 25 de octubre de
2003; se declara aprobada, por vía de referendo, la reforma al artículo 122 de
la Constitución y no aprobadas, por no reunir los requisitos previstos en el inciso
segundo del artículo 378 de la Carta Política, los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7,
8, 9,  11, 12, 13, 14, 15 y 18 del “proyecto de reforma a la Constitución
sometido a referendo mediante el artículo 1 de la Ley 796 de 2003”, así
como comunicarle al Presidente de la República la declaración de los
resultados.”
[86] El texto presentado por los Ministros de Hacienda
y Crédito Público y de la Protección Social con la respectiva exposición de
motivos el 20 de julio de 2004 es el siguiente: “Proyecto de Acto legislativo
número 34 de 2004 Cámara
por el cual
se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
Artículo
1º. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafo al
artículo 48 de la Constitución Política :
Con el fin de
garantizar los derechos a las generaciones presentes y futuras deberá
procurarse la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social.
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, serán los
establecidos en la ley del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse
disposición alguna o invocarse acuerdos de ninguna naturaleza, para apartarse
de lo allí establecido.
Para adquirir
el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de
cotización y las demás condiciones que señale la ley. Salvo lo dispuesto en el
parágrafo transitorio, no habrá regímenes pensionales especiales ni
exceptuados, con excepción del aplicable a la fuerza pública, ni pensiones
obligatorias superiores a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Las personas
a las que se les reconozca pensión a partir de la entrada en vigencia del
presente acto legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas
pensionales al año.
El mínimo
vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Parágrafo
transitorio. Las reglas especiales en materia pensional incluidas en pactos,
convenciones colectivas de trabajo o acuerdos válidamente celebrados, que estén
rigiendo al entrar en vigencia el presente acto legislativo, se mantendrán por
el término inicialmente convenido del pacto, convención o acuerdo y en todo
caso perderán vigencia el 31 de diciembre de 2007. La vigencia de los regímenes
pensionales especiales o exceptuados expirará el 31 de diciembre del año 2007.
No obstante lo anterior, el régimen especial del Presidente de la República
expirará a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo. En todo caso se
respetarán los derechos legalmente adquiridos.
Artículo
2º. El presente Acto Legislativo rige a partir de la
fecha de su publicación.”
[87] El texto presentado por el Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social
con la respectiva exposición de motivos el 19 de agosto de 2004 es el
siguiente: “Proyecto de Acto legislativo número 127 de 2004 Cámara
por el cual
se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política
Artículo
1º. Se adicionan los siguientes incisos al artículo 48
de la Constitución Política:
Con el fin de
garantizar los derechos a las generaciones presentes y futuras deberá
procurarse la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social.
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse
disposición alguna o invocarse acuerdos de ninguna naturaleza, para apartarse
de lo allí establecido.
Para adquirir
el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de
cotización y las demás condiciones que señale la ley. Salvo lo dispuesto en le
último inciso del presente acto, no habrá regímenes pensionales especiales ni
exceptuados, con excepción del aplicable a la fuerza pública, ni pensiones
obligatorias superiores a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Las personas
a las que se les reconozca pensión a partir de la entrada en vigencia del
presente acto legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas
pensionales al año.
El mínimo
vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
Las reglas
especiales en materia pensional incluidas en pactos, convenciones colectivas de
trabajo o acuerdos válidamente celebrados, que estén rigiendo al entrar en
vigencia el presente acto legislativo, se mantendrán por el término
inicialmente convenido del pacto, convención o acuerdo y en todo caso perderán
vigencia el 31 de diciembre del año 2007. La vigencia de los regímenes
pensionales de transición, los especiales, los exceptuados así como cualquier otro
distinto al establecido de manera permanente en las reglas generales de la Ley
100 de 1993 y sus reformas expirará el 31 de diciembre del año 2007. No
obstante lo anterior, el régimen especial del Presidente de la República
expirará a partir de la vigencia del presente acto legislativo.
No hay
derechos adquiridos a la inmutabilidad de la ley. El legislador podrá siempre
modificar el régimen pensional sin que deba respetar expectativas, pero no
podrá desconocer derechos adquiridos, esto es aquellos que se tienen por
haberse cumplido los supuestos de hecho previstos en la norma vigente antes de
la expedición de la nueva ley, de conformidad con lo dispuesto en el inciso
tercero de la presente reforma constitucional.
Artículo
2º. El presente acto legislativo rige a partir de la
fecha de su publicación.”
[88] Esta ponencia corresponde a la ponencia mayoritaria para primer
debate.
[89] Gaceta
del Congreso 593, 5 de octubre de 2004. “En ellas contamos con la participación de empresarios, gremios,
congresistas, políticos, académicos, sindicalistas y representantes de diversas
asociaciones de trabajadores, de estudiantes y pensionados y demás ciudadanos.
En estas exposiciones se analizaron profundamente aspectos tales como la
importancia de respetar los derechos adquiridos, la equidad en el Régimen
Pensional, la necesidad de incluir el principio de sostenibilidad financiera
del mismo, así como tener en consideración convenios internacionales suscritos
por Colombia que se refieran a esos temas y la facultad del legislador para
regular aspectos, el respeto por el mínimo vital como criterio para definir el
valor de las pensiones, la posibilidad de modificar el Régimen de Transición y
el costo que este representa para el país. Temas estos que desarrollaremos en
el numeral 2 de esta ponencia.
(…)
Teniendo en cuenta que quienes participaron en las audiencias públicas
ya mencionadas, insistieron en la importancia de asegurar el sostenimiento del
Sistema hacia el futuro, estimamos necesario incluir el principio de
sostenibilidad financiera en el proyecto de acto legislativo.
(…)
La mayoría de los participantes en las audiencias públicas se
refirieron a este tema, tanto para sostener su permanencia como para propender
a su eliminación. Nosotros hemos valorado ambas posiciones, estimando que la
igualdad y la equidad exigen su eliminación, sin menoscabo en todo caso de las
expectativas legítimas de quienes se encuentran cercanos a adquirir el
beneficio pensional.
(…)
En tal sentido se pronunciaron algunos de los
participantes en las audiencias públicas, tanto asegurando la necesidad de
limitar este derecho, como señalando la inconveniencia de hacerlo. Esto último
aduciendo que tal limitación escapa a la competencia del legislador, aún
tratándose de un acto legislativo, pues su vigencia deriva del denominado
bloque de constitucionalidad, producto de las negociaciones y acuerdos
internacionales, particularmente los Convenios números 87, 98, 151 y 154 de la
Organización Internacional del Trabajo, OIT.
(…)
En adición a lo anterior, debe precisarse que durante las audiencias
públicas se manifestó una gran preocupación por la definición constitucional
que se propone permitir solamente trece mesadas al año, bajo el entendido de
que aquellas personas que gozan del privilegio de la pensión de gracia, cuentan
con veintiséis mesadas. Este argumento no puede ser atendido, pues para
nosotros resulta evidente que el número de mesadas se refiere a cada pensión
individualmente considerada, por lo cual cada una de ellas continuaría con las
trece mesadas aludidas, sin que quepa por ningún motivo la suma de mesadas
propias de pensiones diferentes.”
[90] Este informe corresponde a la ponencia minoritaria presentada para el
primer debate.
[91] Gaceta del Congreso 596, 5 de octubre de 2004. “4. Audiencias públicas
sobre el proyecto.
Para proceder
al estudio del Proyecto del Acto Legislativo, la Comisión Primera
Constitucional de la H. Cámara de Representantes convocó a audiencias públicas,
que se celebraron los días 25 de agosto, 30 de septiembre y 4 de octubre de
2004.
Para
participar en estas audiencias se inscribieron más de doscientos (200)
ciudadanos que manifestaron sus distintas posiciones y comentarios sobre el
tema pensional. A continuación citamos algunos de muchos comentarios sobre el
proyecto, que se manifestaron no solo en la audiencia, sino también a través de
documentos radicados en la comisión:
-Elson Rafael
Rodríguez Beltrán: hace observaciones al Proyecto, recordando las sentencias de
la Corte sobre el respeto a los regímenes de transición. Asimismo expresa que
el Proyecto desconoce convenios internacionales sobre negociación colectiva.
Explica también que el desequilibrio del sistema se debe a los cambios en la
contratación laboral, la informalidad, desempleo, subempleo, etc. Se manifestó
sobre la deuda pensional del Estado con el ISS, aclarando que los recursos que
anualmente el Estado debe trasladarle es precisamente consecuencia de ese
incumplimiento. Expresa también que el Estado no debe asumir la garantía de
pensión mínima de los Fondos Privados de Pensiones. Solicita que se archive el
proyecto o en su defecto que se devuelva al Gobierno nacional par que sea
debatido y concertado en la Comisión de Concertación ordenada por el artículo
56 de la Constitución política; también pide escuchar la opinión de la OIT y la
ONU sobre el tema y verificar si el texto cumple con los tratados
internacionales firmados por Colombia. Solicita además que se fortalezca el
Régimen de Prima Media y que se mantengan los regímenes especiales y
exceptuados. Finalmente pide someter a referendo este proyecto de reforma.”
En la Gaceta 750 de 25 de noviembre de 2004, obra el Acta 16 de la
sesión del 6 de octubre de 2004 de la Comisión primera de la Cámara, en la que
aparece que se cita para el 7 de octubre para debatir y votar el proyecto.
(pág. 24)
La Gaceta 751 de 25 de noviembre de 2004 contiene el Acta 17 de la
sesión del 7 de octubre de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara en la que
consta que como no hubo quórum se cita nuevamente para el próximo martes -12 de
octubre-. En la misma Gaceta obra el Acta 18 de la sesión del 12 de octubre de
2004 en la que consta que no se discutió el proyecto de Acto legislativo debido
a un error en la hora de la sesión. Por consiguiente se cita para el 13 de
octubre de 2004.
En la Gaceta
837 del 22 de diciembre de 2004 consta el Acta 19 correspondiente a la sesión
del 13 de octubre de 2004 de la Comisión primera de la Cámara, en donde se
presentan y resuelven los impedimentos. La discusión del proyecto comienza pero
no se concluye y es convocada para el día siguiente.
[92] Este informe corresponde a la ponencia mayoritaria presentada para el
segundo debate
[93] Este informe corresponde a la ponencia minoritaria presentada para el
segundo debate
[94] En la Gaceta 729 de fecha 22 de noviembre de 2004 consta el Acta 138
correspondiente a la sesión Plenaria de la Cámara en la que se encuentra
publicado el anuncio previo a la sesión del 26 de octubre de 2004 (pág. 43).
[95] Gaceta 698 de 12 de noviembre de 2004. “En
sesión plenaria del día 2 de noviembre de 2004, fue aprobado en segundo debate
(primera vuelta) el texto definitivo del Proyecto de Acto legislativo número
034, 127 acumulados de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48
de la Constitución Política. Esto con el fin de que el citado proyecto de
acto legislativo siga su curso legal y reglamentario en el Senado de la
República y de esta manera dar cumplimiento con lo establecido en el artículo
182 de la Ley 5ª de 1992. Lo anterior según consta en el acta de sesión
plenaria número 141 de 2 de noviembre de 2004.” (pág. 24)
[96] Este informe corresponde a la ponencia mayoritaria presentada para el
primer debate
[97] Este informe corresponde a la ponencia minoritaria presentada para el
primer debate La Gaceta 30 de 7 de febrero de 2005 contiene el Acta 27 de la
sesión de la Comisión Primera del Senado de fecha 24 de noviembre de 2004, en la
que se anuncia que este proyecto de Acto legislativo se considerará y votará en
la próxima sesión. (pág. 19).
En la Gaceta
31 de 7 de febrero de 2005 consta el Acta 28 correspondiente a la sesión de la
Comisión Primera de fecha 25 de noviembre de 2004, en donde se anuncia que este
proyecto se discutirá y votará en la próxima sesión. (pág. 23). Esta quedó
convocada para el 29 de noviembre de 2004.
[98] En la Gaceta del Congreso  339 de 2005 se encuentra la ponencia
mayoritaria y en la Gaceta del Congreso 341 de 2005 se encuentra la ponencia
minoritaria.
[99] En la Gaceta 18 del 2 de febrero de 2005 obra el Acta 154 del 14 de
diciembre de 2004 donde se publicó el anuncio previo del Acta de
conciliación.(pág. 59). Aunque aparece como proyecto de ley, se hace referencia
a este Acto legislativo.
[100] En la Gaceta 28 del 7 de febrero de 2005 consta el Acta 27 de la
sesión de la Plenaria del Senado en la que cita para la próxima sesión (pág.
12). Sesión que se llevó a cabo el 15 de diciembre de 2004.
[101] “Texto Definitivo aprobado en las sesiones plenarias del honorable
Senado de la República y la honorable Cámara de Representantes realizadas el 15
de diciembre de 2004 del Proyecto de Acto legislativo número 034 de 2004
Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto legislativo número 127 de 2004
Cámara, número 011 de 2004 Senado, por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política.
PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO NUMERO...
(Primera
Vuelta)
por el cual
se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
El Congreso
de la República de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o.
Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la
Constitución Política:
La seguridad
social será equitativa y financieramente sostenible.
Sin perjuicio
de los descuentos o deducciones ordenados por la ley, por ningún motivo podrá
congelarse ni reducirse el valor de la mesada pensional legalmente reconocida.
Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley. A partir de la vigencia del presente acto legislativo,
solamente la Fuerza Pública y el Presidente de la República tendrán un régimen
especial.
En materia
pensional se respetarán los derechos adquiridos. Para adquirir el derecho a una
pensión de jubilación o de vejez se requiere haber cumplido con la edad, el
tiempo de servicios o de cotización o acumular el capital necesario según la
ley. La ley establecerá los requisitos para adquirir el derecho a una pensión
de invalidez o de sobrevivencia.
Las personas
cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la entrada en vigencia del
presente acto legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas
pensionales al año.
Ninguna pensión
podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, dicho valor
equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión.
La ley
establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas sin el cumplimiento de los requisitos legales o con abuso del
derecho
A partir de
la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones
pensionales diferentes a las establecidas en la ley.
Parágrafo 1o.
A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a 25
salarios mínimos mensuales legales vigentes con cargo a recursos de naturaleza
pública.
Parágrafo
transitorio 1o. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados
y territoriales vinculados al servicio público educativo oficial será el
establecido para el magisterio en las disposiciones legales vigentes con
anterioridad al 27 de junio de 2003 y lo preceptuado en el artículo 81 de la
Ley 812 de 2003. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de
esa fecha tendrán los derechos pensionales de prima media establecidos en la
ley en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Parágrafo
transitorio 2o. Las reglas de carácter pensional vigentes a la fecha de este
acto legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo,
laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término
inicialmente estipulado. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio del año
2010.
Parágrafo
transitorio 3o. La vigencia de los regímenes pensionales especiales, los
exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera
permanente en la ley expirará el 31 de julio del año 2010.
Parágrafo
transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, no
podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010.
ARTÍCULO 2o.
El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.”
[102] El informe fue
presentado por los siguientes Representantes: “Javier Ramiro Devia,
Representante a la Cámara, Coordinador de Ponentes; Carlos Arturo Piedrahíta
C., Representante a la Cámara, se declara impedido en el tema del régimen de
transición; Telésforo Pedraza Ortega, Zamir Silva Amín, Representantes a la
Cámara, solicitó que antes de discutirse la ponencia se resuelva sobre un
posible impedimento por ser pensionado; Jesús Ignacio García, con manifestación
que se estudie un impedimento por tener la calidad de pensionado; Reginaldo
Montes Álvarez, William Vélez Mesa. Con impedimento....; Tony Jozame Amar, Iván
Díaz Matéus, Representantes a la Cámara.
[103] La Gaceta 264 del 17 de mayo de 2005 contiene el Acta 42 de la sesión
de la Comisión primera de la Cámara de Representantes de fecha 19 de abril de
2005, en el que se anuncia la discusión y votación del proyecto de Acto
legislativo en la próxima sesión (pág. 11), y se convoca para el día siguiente
-20 de abril de 2005.
[104] Este informe fue presentado por siguientes Representantes: “Javier
Ramiro Devia, Representante a la Cámara Coordinador de Ponentes; Carlos Arturo
Piedrahíta C., Representante a la Cámara manifiesta posible impedimento por
tener familiares en el régimen de transición; Telésforo Pedraza Ortega,
Representante a la Cámara; Zamir Silva Amín, Representante a la Cámara
manifiesta posible impedimento por tener estatus de pensionado; Jesús Ignacio
García, Representante a la Cámara manifiesta posible impedimento por tener
estatus de pensionado; Reginaldo Montes Alvarez, Representante a la Cámara;
William Vélez Mesa, Representante a la Cámara manifiesta posible impedimento
por encontrarse en el régimen de transición; Tony Jozame Amar, Representante a
la Cámara; Iván Díaz Matéus, Representante a la Cámara.
[105] En la Gaceta 336 del 8 de junio de 2005 obra el Acta 163 del 3 de mayo
de 2005 de la sesión Plenaria de la Cámara en la que se cita el día 5 de mayo
de 2005 para la discusión y votación del proyecto de Acto legislativo. (pág.
40)
[106] Este informe corresponde a la ponencia minoritaria presentada por el
Senador Héctor Helí Rojas Jiménez.
[107] Este informe corresponde a la ponencia mayoritaria y fue presentada
por los senadores Mario Uribe Escobar, Coordinador de Ponentes; Carlos H.
Andrade Obando, Germán Vargas Lleras, Andrés González Díaz, Ponentes. Tomando
en cuenta la constancia: No firmaron, Hernán Andrade Serrano, Héctor Helí
Rojas, Ponentes.
[108] En la Gaceta 504 del 8 de agosto de 2005 obra el Acta 44 de la sesión
de la Comisión primera del Senado de fecha 25 de mayo de 2005 en la que se
anuncia la discusión y votación del proyecto para el día 31 de mayo de 2005.
(págs. 59 y 72)
[109] Este informe corresponde a la ponencia mayoritaria y fue firmada por
los siguientes Senadores: “Mario Uribe Escobar, Coordinador de Ponentes;
Carlos H. Andrade Obando, Ponente; Hernán Andrade Serrano, Ponente
(con salvedad sobre la exigencia o mandato para que no haya pensión por
debajo del salario mínimo); Héctor Helí Rojas, Ponente (no
firmó); Andrés González Díaz, Ponente (no firmó).
[110] El informe fue presentado por el Senador Héctor Helí Rojas.
[111] La Gaceta 473 del 3 de agosto de 2005 contiene el acta de la sesión
Plenaria del Senado de fecha 9 de junio de 2005, en la que se anuncia que este
proyecto se debatirá y aprobará en la siguiente sesión Plenaria -13 de junio de
2005 (págs. 23 y 28)
[112] En la Gaceta 521 del 12 de agosto de 2005 se publica el Acta 53 de la
sesión Plenaria del Senado de fecha 17 de junio de 2005 en el que se aprueban
las Actas de Plenaria 50, 51 y 52.
[113] En la Gaceta 515 del 10 de agosto de 2005 está incluida el Acta 183 de
la sesión Plenaria de la Cámara, de fecha 17 de junio de 2005, en la que se
anuncia la votación del Acta de Conciliación del proyecto para el próximo lunes
-20 de junio de 2005.
[114] En la Gaceta 521 del 12 de agosto de 2005 está
publicada el Acta 53 de la sesión Plenaria del Senado de fecha 17 de junio de
2005. En la página 29 se anuncia que se discutirá y votará la conciliación a
este proyecto de Acto legislativo. Se citó para el 20 de junio de 2005.
[115] Folio 14, C.1. “Haciendo uso de los artículos 231, 232, en
escrito radicado en la Cámara de Representantes el día 4 de octubre de 2004
presenté mis opiniones y observaciones sobre el proyecto de acto legislativo,
formulando peticiones respetuosas a la Comisión Primera Constitucional de la
Cámara de Representantes, peticiones que a la fecha de presentación de esta
demanda permanecen sin resolver.”
[116] Folio 15, C.1. “La Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes y los Ponentes del proyecto de
acto legislativo, no le dieron a mis opiniones y observaciones formuladas
verbalmente y por escrito y a la de otros ciudadanos y ciudadanas, el trámite
ordenado por los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5 de 1992 violando de esta
manera el derecho de participación ciudadana, la ley orgánica del Congreso y
por tanto, el debido proceso legislativo constituyente en el trámite del acto
legislativo demandando.
El artículo
232 de la ley 5 de 1992 ordena que el ponente de un proyecto debe consignar la totalidad
de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las
razones para su aceptación o rechazo, mandamiento cuasiconstitucional que
respecto a mis opiniones y observaciones verbales y escritas y a las de otros
ciudadanos y ciudadanas, no se tuvieron en cuenta por parte de los ponentes del
proyecto de acto legislativo, generando un vicio de procedimiento en la
formación del acto legislativo que se demanda.”
[117] Folio 20, C.1. “Así mismo se desconoció por parte de la
Comisión Primera Constitucional el derecho que me asiste de expresar libremente
mi pensamiento y opiniones al no darle a mis intervenciones verbales y escritas
en esa célula legislativa el trámite ordenado por la Carta Política y la Ley 5
de 1992, derechos fundamentales consagrados en los artículos 20 de la CP., 18 y
19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 13 de la ley 16 de 1972 que
ratificó la Convención Americana de Derechos Humanos y 19 de la Ley 74 de 1968
que ratificó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, normas
internacionales que prevalecen en el orden interno como lo señala el artículo
93 de la Carta Política.”
[118] Ley 5 de 1992 Artículo 230. Observaciones a
los proyectos por particulares. Para expresar sus opiniones toda persona,
natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna
de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La
respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las
intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y
oportunidad.
PARAGRAFO.
Para su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el
respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de
las Comisiones.
Cuando se
trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el
artículo 155 de la Constitución Nacional, el vocero designado por los
ciudadanos podrá intervenir con voz ante las Plenarias de cada una de las
Cámaras para defender o explicar la iniciativa. Para este propósito el vocero
deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a las normas que para
su intervención fije la Mesa Directiva. y acogerse a las normas que para su
intervención fije la Mesa Directiva.
[119] Ley 5 de 1992. Artículo 231. Publicidad de las
observaciones. Las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse
siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una corresponderá
al ponente del proyecto.
Mensualmente
serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se
realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo
Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones
legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a
exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente.
[120] Ley 5 de 1992. ARTICULO 232. Contenido de la
ponencia. El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de
las propuestas o modificaciones planteadas, que considere importantes y las
razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan
efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con
entrega personal de las exposiciones.
[121] Ver entre otras las sentencias C-543 de 1998 (MP:
Carlos Gaviria Díaz); C-1040 de 2005 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa;
Rodrigo Escobar Gil; marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto;
Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández); C-1043 de 2005 (MP: Manuel
José Cepeda Espinosa; Rodrigo Escobar Gil; marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto
Antonio Sierra Porto; Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández); C-322
de 2006 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[122] Sentencia 1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa; Rodrigo
Escobar Gil; marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto; Álvaro
Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández. En dicha oportunidad
el demandante consideraba que se habían vulnerado los mencionados artículos
pues la audiencia pública fue convocada por la Mesa Directiva y no por el
Presidente de la Comisión, y porque la audiencia fue convocada de manera
extemporánea, esto es, con posterioridad a la presentación del informe de
ponencia a la Comisión Primera del Senado.  La Corte consideró que los cargos no
eran procedentes, dijo: “De acuerdo con las consideraciones precedentes, para
la Corte, la acusación sobre un presunto desconocimiento del derecho de
participación ciudadana no está llamada a prosperar, por las siguientes
razones: (i) porque el Presidente de la Comisión, como miembro y cabeza visible
de la Mesa Directiva, se encuentra plenamente facultado para definir aspectos
relacionados con la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de
acto legislativo; (ii) porque de conformidad con la Ley 5ª de 1992, es posible
que se presenten observaciones ciudadanas a los proyectos que se discuten en
una Comisión constitucional, con posterioridad a la entrega del informe de
ponencia, sin que ello signifique que las mismas no puedan ser tenidas en cuenta
por los miembros de la respectiva Comisión; y (iii) porque está demostrado
dentro del expediente de constitucionalidad que, en todo caso, los ponentes de
la iniciativa publicaron el informe de la audiencia pública cuando todavía el
proyecto era objeto de debate en la Comisión Primera del Senado, en primera
vuelta, cumpliéndose así los objetivos propuestos para hacer efectivo el
derecho de participación ciudadana: que el Congreso y la sociedad en general
conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de un
proyecto de ley y, en consecuencia, que dichas observaciones puedan
constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar
por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la
iniciativa.”
[123]
Sentencia C-543 de 1998 MP: Carlos Gaviria Díaz.  Se señaló: “"La
publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los Congresistas
sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias
que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones
Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de
gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos
Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su
importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos
las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el
fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los
objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad".
[124] Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[125] Sentencia C-543 de 1998
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[126] En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-322
de 2006[126](MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia la Corte
ejerció el control oficioso de la Ley 984 de 2005, “por medio de la cual se
aprueba el Protocolo Facultativo de la Convención sobre eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer, adoptado por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y
nueve (1999)”  y declaró la constitucionalidad de la misma.) al conocer de una
ley no de un acto legislativo:
“Así pues, la
publicación de las observaciones ciudadanas y su incorporación a la ponencia,
así como la aceptación de las mismas, son asuntos discrecionales por parte de
las células legislativas; es decir, ellas gozan de un alto grado de libertad
para publicar, considerar y acoger las propuestas ciudadanas, puesto que las
normas legales señalan que sólo se deben publicar e incorporar a la ponencia
aquellas propuestas que el presidente de la comisión y el ponente consideren
relevantes. No obstante, en cualquier caso, dichas observaciones o
intervenciones ciudadanas deben ser tenidas en cuenta y la decisión sobre su
publicación o inclusión en la ponencia debe ser razonablemente adoptada, so
pena de que se produzca la violación de los derechos de petición o de
participación ciudadana y del principio de publicidad en el proceso
legislativo.
(…)
Empero, el
decidir negativamente sobre la publicación de las observaciones ciudadanas en
la Gaceta del Congreso, o la determinación de no incluir las mismas en la
ponencia, o de no invitar a particulares interesados en intervenir ante una
comisión sobre asuntos de interés relativos al trabajo legislativo, no genera per
se la inconstitucionalidad por razones del trámite de la ley que finalmente
llegue a ser expedida, como tampoco lo es la circunstancia de que no sea
convocada una audiencia pública para oír las opiniones ciudadanas. Lo anterior,
por cuanto la publicación de tales intervenciones escritas o la práctica
de audiencias públicas con los particulares interesados en intervenir ante las
células legislativas, aparte de ser una decisión discrecional, no forma parte
el trámite obligatorio que debe surtir un proyecto de ley antes de ser
aprobado. Por tanto, el que no tengan lugar no afecta la constitucionalidad
formal de la ley. Ciertamente, los únicos trámites que necesariamente debe
surtir un proyecto antes de convertirse en ley son aquellos a que se refiere el
artículo 157 superior (…)”
[127] Folios 14-15, C.1.
[128] Gaceta del Congreso 593, 5 de octubre de 2004.
[129] Gaceta del Congreso 596, 5 de octubre de 2004.
[130] Gaceta del Congreso 184 de 2005. “Con el
objeto de dar adecuada participación a la ciudadanía en el trámite de este
importante proyecto legislativo, la Comisión Primera de la Cámara convocó a una
audiencia pública, que se celebró  el pasado 17 de marzo de 2005 en el salón de
sesiones de la comisión. De las opiniones allí expresadas enumeramos a
continuación un breve recuento:
• Jesús Ernesto Vargas, Presidente Confederación
de Pensionados de Colombia (CPC). Expresa su oposición al proyecto, considera
que este cercena los convenios de la OIT y viola las expectativas legítimas
golpeando derechos humanos, el derecho internacional humanitario, así como el
bloque de constitucionalidad.
• Fernando Morales, Departamento de Salud y
Seguridad Social de la Central Unitaria. Se opone al proyecto. Considera que el
derecho a la negociación colectiva que se consagra con esta reforma pensional,
es de arrasamiento de los derechos sociales y sindicales y que busca favorecer
los intereses del sector financiero. Pide por tanto acompañamiento de la OIT
que monitoree la reforma que cursa en el Congreso.
• Jesús Ernesto Vargas, Presidente
Confederación de Pensionados de Colombia (CPC). Se opone al proyecto. Expresa
que la seguridad social en Colombia, como se interpreta en los Actos
Legislativos 034 y 127, cercena los convenios de la OIT y viola las
expectativas legítimas.
• Rafael Baldovino, Secretario de Asuntos
Políticos de la Confederación General del Trabajo. Se opone a la redacción del
primer inciso del proyecto, pues expresa que “Más allá de la eliminación de
algunos regímenes, qué pasará señores Parlamentarios cuando el Gobierno decrete
a través del Seguro Social o de cualquiera otra entidad, que el régimen no es
financieramente sostenible, no van a volver a pagar las pensiones?”. Para el
señor Baldovino este inciso implica que no se garantiza el pago y exige por
parte del Congreso control político que haga que el Gobierno se comprometa a
cumplir con lo pactado.
• Pedro Calderón, Representante de la USO
Nacional. No comparten este proyecto por cuanto viola derechos constitucionales
y atenta contra el derecho de asociación, y contra el derecho de negociación;
en el caso de Ecopetrol, dice que como industria del petróleo tienen un régimen
especial por las condiciones laborales que son de alto riesgo y desgaste físico
paulatino. Afirma que el fondo de pensiones interno tiene cinco billones, cuyas
ganancias en el mercado financiero cubren el pago de los pensionados actuales y
por tanto que no van a quebrar al Gobierno Nacional. Dice que el argumento del
gobierno de que es oneroso tener los regímenes especiales, porque vulnera la
igualdad no aplica ya que la calidad de vida de los trabajadores lo requiere,
porque su trabajo hace que las dolencias adquiridas con ocasión del trabajo,
revierten o aparecen después de la pensión. Otro elemento que subraya del
gobierno, son los montos exagerados de pensiones, solo los altos ejecutivos de
Ecopetrol se pensionan con 14 millones, los trabajadores de base que mejor
salen pensionados o sea hablando de los técnicos salimos con una pensión de dos
millones doscientos máximo. Además a la vuelta de diez, quince años estos
regímenes realmente van a desaparecer por sustracción de materia.
• Saúl Peña Sánchez. Se opone al proyecto.
Para el participante, el proyecto de acto legislativo tiene elementos que son
altamente violatorios de los derechos humanos, de los pactos internacionales,
de bloque de constitucionalidad y de las garantías que debe dar un Estado a los
pensionados y a los trabajadores. Expresa que el principio de la sostenibilidad
financiera implica que hasta donde haya plata se pagará, casi que no pasa ese
punto en el Senado, en la Comisión Primera, porque los Senadores de la Comisión
Primera entendieron muy claramente de que el principio de sostenibilidad
financiera lo que implica es que se quita la responsabilidad del Estado y que
el mismo sistema deberá entonces hacerse cargo de pagar y que cuando no haya
para pagar, el mismo sistema no lo hará.
• Olmedo Martínez Camacho, Presidente de
Asoagro. Se opone al proyecto. Se pregunta qué pasaría si los más de veintitrés
billones de pesos estuvieran en el Seguro Social, hoy se estaría hablando de
una crisis pensional o de una bomba pensional. También cuestiona a los fondos
privados de cuya función pasa por disminuir la pobreza, de generar empleo y
participar activamente en la economía del país con inversión productiva cuando
la realidad es que el 70% de sus inversiones están representadas en bonos de
deuda pública y el Estado le debe pagar réditos.
Es claro para el Señor Olmedo que el artículo
39 de la Constitución Nacional consagra el derecho de sindicalización, el
artículo 55 de la Constitución garantiza el derecho de negociación, mientras
que el proyecto pretende restringir el derecho de asociación y abolir el
derecho de negociación.
• Gustavo García Flórez, Representante del
Centro de Estudios sobre Seguridad Social y Desarrollo de la Confederación de
Pensionados de Colombia. Se opone al proyecto. Critica el nuevo sistema
pensional ya que no está creando crecimiento, ni empleo ya que el portafolio de
inversiones de los fondos privados de pensiones se encuentra en el mercado
especulativo.
• Celio Nieves, Federación Colombiana de
Educadores, Fecode. Defiende los beneficios de los maestros partiendo de que la
carga pensional de ellos no es de la magnitud que se quiere mostrar ya que
cotizan 33 años, unas 1.700 semanas, 500 más de las que cualquier colombiano en
promedio. Su petición consiste en mantener el régimen contemplado y amparado en
dos normas; la Ley 91 de 1989 y el artículo 81 de la Ley 812 del año 2002.
• Lina Malagón. Comisión Colombiana de
Juristas. Manifiesta que no se pueden limitar con plazos la vigencia de los
acuerdos alcanzados en las convenciones colectivas y al tener fundamento en
normas internacionales que hacen parte del derecho interno colombiano el Estado
no puede expedir legislación que contraríe sus obligaciones internacionales, si
pretendiera hacerlo previamente debería denunciar los tratados y convenios y
seguir el procedimiento previsto para apartarse de sus obligaciones
internacionales, así lo dispone la Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados. Además en 1998, todos los estados miembros de la OIT adoptaron la
declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo,
en esta oportunidad los estados acordaron que existen cuatro normas que son
fundamentales lo que les otorga la naturaleza de normas de derecho
internacional. Por tanto los derechos contenidos en estos convenios hacen parte
del sistema del derecho inderogable, no es posible a los estados abolir estas
normas mínimas universales que reconocen derechos con la simple derogación de
los principios de un constituyente derivado de un país. Se pregunta ¿si puede
el Congreso modificar la Constitución con el fin de que con su regulación
extinga uno de los aspectos esenciales del derecho fundamental? La respuesta es
no, ya que la Corte Constitucional ha señalado que el ejercicio del derecho a
la libre asociación y el derecho a la negociación colectiva constituyen en el
Estado Social de Derecho una garantía para la realización efectiva de valores
fundantes del Estado. Señala entonces como conclusión que el proyecto de
reforma pensional deroga cláusulas del Estado Social, deroga las disposiciones
constitucionales que le están negadas al constituyente derivado y vulnera
normas de derecho internacional mínimo inderogable.
• Eduardo Pájaro Montenegro, Federación Nacional
de Pensionados Portuarios. Buscó aclarar las denuncias hachas en la Comisión I
apoyado en documentos y sentencias de la Corte Constitucional, con las
sentencias de primera y segunda instancia laborales en que nosotros teníamos
derecho a eso, afirmando que ellos no tienen que ver con los fraudes que se han
presentado ya que ellos solamente se han limitado ha cumplir los fallos
judiciales que les han dado derecho a sus pensiones, siendo Foncolpuertos la
entidad que el gobierno nombró el Gobierno para que liquidara los pensionados.
• Luis Fernando Alarcón, ex Ministro y
Presidente de Asofondos,
Asociación de Administradores de Fondos de
Pensiones. A favor del proyecto. Defiende el nuevo sistema ya que depende de
los aportes que el trabajador haga, haciendo énfasis que a partir de la Ley 100
y por causa del régimen de transición esta entrará a regir a partir del año
2014. Busca llamar la atención en el tema intergeneracional. En el año 2015 se
deberá haber cotizado 1300 semanas, este nuevo esquema permite dejar menos
deuda a las generaciones futuras. Los defensores del estatus quo plantean que
el sistema debe ser solidario y la carga del pago de las pensiones se da para
las generaciones nuevas, negando redistribución y adicionalmente le significan
al Estado altísimos subsidios, especialmente para las pensiones más altas. Para
Alarcón en el nuevo sistema los más ricos subsidian a los pobres formando una
verdadera solidaridad. Considera que esta reforma resuelve un pequeño pedazo de
lo que es el problema pensional que en su inmensa mayoría es ya un hecho
causado, y por ello es absolutamente indispensable que se dé trámite oportuno
al proyecto.
• Viceministro de Protección Social. Expresa
que hay que aclarar que cada colombiano nace con una deuda que las generaciones
presentes y futuras deben pagar. En el régimen de 1967 el Presidente Carlos
Lleras expide un decreto que indica un reajuste anual de 6% hasta el 22%, hasta
1990, que estaba calculado de forma matemática, infortunadamente este decreto
nunca se cumplió y por ello las reservas no llegaron a constituirse, llegando a
30 años con un sistema pensional descompensado que produce en las finanzas
estatales un enorme problema de carácter estructural. La Equidad es lo que se
busca preservar ya que en Colombia antes de la Ley 100 había más de mil
regímenes pensionales distintos, se avanzó mucho en la unificación de los
mismos de forma que la totalidad de los colombianos esté cobijado por un
régimen general, hacen falta unos esfuerzos adicionales que no podrían hacerse
de otra manera distinta que modificando la Constitución para garantizar que por
fin todos los colombianos sin ninguna distinción tengan las mismas reglas de
juego en materia pensional. Hoy en día en el presupuesto del 2005 dieciséis
billones de pesos se están asignando al rubro pensiones, mucho más de lo que se
asigna a salud y a educación. Finalmente sostiene que lo más importante de la
presente reforma es garantizar el sistema pensional a futuro, sin que las
nuevas generaciones se vean obligadas a hacer esfuerzos heroicos dentro de
cinco o diez años, anticipando problemas que se extienden a través del tiempo.”
[131] Sentencia C-1040 de 2005 MP MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis,
Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra
SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.
[132] En la sentencia C-322 de 2006 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra)
se dijo al respecto: “Por tal razón, el hecho de que las
observaciones u opiniones ciudadanas, o las peticiones para ser oídos en
audiencia pública no sean atendidos por el Congreso, no origina la
inconstitucionalidad por razones del trámite. Puede producir a lo sumo una
irregularidad en dicho proceso, pero sin llegar a determinar la inexequibilidad
formal de la ley así expedida. En efecto, en otras ocasiones anteriores la
jurisprudencia, refiriéndose al trámite de la leyes, ha explicado cómo algunas
irregularidades en el procedimiento no son de tanta envergadura como para
llegar a afectar la validez del acto, al punto de originar su
inconstitucionalidad. Si la actuación no llega a afectar el proceso de
formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido
básico institucional diseñado por la Constitución, el defecto del trámite no
implica la inexequibilidad formal de la ley.”
[133] Folio 36, C.1. “Al comparar el texto del proyecto
de acto legislativo aprobado en la primera vuelta, publicado con el decreto 100
de 2005 con el texto de acto legislativo 01 de 2005 demandado y transcrito, se
colige que en la segunda vuelta se debatieron iniciativas y se incluyeron
disposiciones que no surtieron los ocho debates y la aprobación, como lo
ordenan los artículos 157 y 375 de la CP, lo que genera su inconstitucionalidad.
Establece el
artículo 161 de la CP modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo 01 de
2003 que cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto,
ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de
Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán
conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría y que
previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido
se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias.
Como se puede
comprobar con las respectivas actas y en las grabaciones de las sesiones del 15
de diciembre de 2004 y del 20 de junio de 2005 en donde se sometió a aprobación
de las plenarias el texto conciliado del proyecto de acto legislativo, se
omitió el debate exigido por la Constitución política, generándose un vicio en
el trámite del acto legislativo demandado.
En la Gaceta
del Congreso no 382 año XIV del viernes 17 de junio de 2005 aparece la
constancia del representante Pompilio Avendaño Mendoza quién pone de presente
que el inciso que se transcribe a continuación, aprobado por el Senado de la
República, no fue objeto de los ocho debates y aprobación como lo establecen
los artículos 157 y 375 de la CP “porque se incorporó en la segunda vuelta en
Comisión Primera de la Cámara, con lo cual se viola el principio de
consecutividad.
“Para la liquidación de las
pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona
hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los
casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al
salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las
condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.”
[134] Gacetas del Congreso 385 de 2004 y 485 de 2004.
[135] Gaceta del Congreso 593 de 2004. La ponencia fue
presentada así: “De acuerdo con el encargo conferido por usted nos permitimos
presentar ponencia sobre los Proyectos de Acto Legislativo de la referencia
radicados por el Gobierno Nacional los días 20 de julio y 19 de agosto del año
en curso. “ y presentada por los siguientes congresistas: “De los honorables
Congresistas: Javier Ramiro Devia Arias, Ponente Coordinador, con una observación;
William Vélez Mesa y Reginaldo Enrique Montes A., con impedimento parcial; Iván
Díaz Matéus, salvo lo relativo al Régimen Especial del Presidente de la
República; Telésforo Pedraza Ortega, Lucio Muñoz Meneses, Carlos Arturo
Piedrahíta C., Griselda Yaneth Restrepo G., Ponentes.
[136] Gaceta del Congreso 596 de 2004. La ponencia fue presentada así: “En
cumplimiento del honroso encargo que nos fue encomendado por la Mesa Directiva
de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, nos permitimos rendir
informe de ponencia para primer debate a los Proyectos de Acto Legislativo
número 127 de 2004 Cámara acumulado Proyecto de Acto Legislativo número 34 de
2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política, presentados por los señores Ministros de Hacienda y de la Protección
Social, en los siguientes términos(…) y presentada por los siguientes
Congresistas: “Carlos Arturo Piedrahíta C., se declara impedido sobre el
Régimen de Transición; Griselda Janeth Restrepo, Lucio Muñoz Meneses, Telésforo
Pedraza Ortega, con las salvedades consignadas sobre el tema del sistema único
y público de pensiones y el régimen especial de los militares, Representantes a
la Cámara.
[137] Gacetas del Congreso 837 y 838 de 2004.
[138] Gaceta del Congreso 642 de 2004. La ponencia fue presentada así: “De
acuerdo con lo establecido en el reglamento del Congreso y de conformidad con
la designación que nos hiciera, por su conducto presentamos el informe de
ponencia favorable para que se dé segundo debate al Proyecto de Acto
Legislativo 034 de 2004 Cámara acumulado con el proyecto de Acto Legislativo
127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política, presentado por el Gobierno Nacional. Y presentada por los siguientes
congresistas: “De los honorables Congresistas: Javier Ramiro Devia Arias,
Ponente Coordinador; William Vélez Mesa, Reginaldo Enrique Montes A., Telésforo
Pedraza Ortega, Iván Díaz Matéus Lucio Muñoz Meneses, Carlos Arturo Piedrahita
C., Griselda Yaneth Restrepo G., Ponentes.
[139] Gaceta del Congreso 645 de 2004. “La ponencia fue presentada así: “En
cumplimiento del honroso encargo que nos fue encomendado por la Mesa Directiva
de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, nos permitimos rendir
informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo número
127 de 2004 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 34 de
2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política, presentados por los señores Ministros de Hacienda y de la Protección
Social, en los siguientes términos (…) y presentada por los siguientes
congresistas “De los honorables Representantes, Carlos Arturo Piedrahíta C.,
Griselda Janeth Restrepo G., Lucio Muñoz Meneses, Telésforo Pedraza Ortega,
Representantes a la Cámara.”
[140] Gacetas del Congreso 698 de 2004 y 832 de 2004.
[141] Gaceta del Congreso 793 de 2004. La ponencia fue presentada así: “En
cumplimiento del encargo que nos fue encomendado por la Mesa Directiva de la
Comisión Primera del Senado de la República, procedemos a rendir informe de
ponencia para segundo debate al proyecto de acto legislativo referido. Para
hacer más clara nuestra exposición, hemos decidido presentar inicialmente y de
manera muy breve, el contenido del proyecto y sus antecedentes, a continuación
presentaremos nuestras consideraciones y la proposición para terminar con el
pliego de modificaciones propuesto. Y presentada por los siguientes
congresistas: “De los honorables Senadores, Jesús Enrique Piñacué A., Héctor
Helí Rojas, Senadores.”
[142] Gaceta del Congreso 793 de 2004. “En cumplimiento del honroso encargo
que nos fue encomendado por la mesa directiva de la Comisión Primera
Constitucional permanente del Senado, nos permitimos rendir informe de ponencia
para segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo número 11 2004 de Senado,
034 de 2004 de Cámara, acumulado con el proyecto de Acto Legislativo 127 de
2004 Cámara, por medio del cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política. Y presentada por los siguientes congresistas: “Mario Uribe Escobar,
Coordinador Ponentes; Germán Vargas Lleras, Ponente. Con las salvedades
expresadas en cuanto a la fecha de vigencia de los parágrafos transitorios 1°,
2° y 3° Nelson Figueroa Villamil, Héctor Helí Rojas Jiménez, Jesús Piñacué
Achicué, Ponentes.”
[143] Gaceta del Congreso 33 de 2005.
[144] Gaceta del Congreso 339 de 2005. la ponencia fue presentada así: En
cumplimiento del honroso encargo que nos fue encomendado por la Mesa Directiva
de la Plenaria del Senado, nos permitimos rendir informe de ponencia para
segundo debate en segunda vuelta al Proyecto de Acto legislativo número 127 de
2004 Cámara acumulado Proyecto de Acto legislativo número 34 de 2004 Cámara, 11
de 2004 Senado, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política, presentados por los señores Ministros de Hacienda y de la
Protección Social, en los siguientes términos (…) y fue presentada por los
siguientes Congresistas: “Mario Uribe Escobar, Coordinador de Ponentes; Carlos
H. Andrade Obando, Ponente; Hernán Andrade Serrano, Ponente (con
salvedad sobre la exigencia o mandato para que no haya pensión por
debajo del salario mínimo); Héctor Helí Rojas, Ponente (no
firmó); Andrés González Díaz, Ponente (no firmó).
[145] Gaceta del Congreso 341 de 2004. La ponencia fue presentada así:
“Referencia: Ponencia para segundo debate (segunda vuelta) al Proyecto de Acto
Legislativo número 11 de 2004 Senado, número 034-127 acumulados de 2004 Cámara,
por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”
Y presentada por: “Héctor Helí Rojas Jiménez, Senador Ponente.”
[146] Gaceta del Congreso 29 de 2005.
[147] Gacetas del Congreso 385 del 23 de julio de 2004 y 452 del 20 de
agosto de 2004.
[148] Gaceta del Congreso 593 del 5 de octubre de 2004.
[149] Gaceta del Congreso 596 del 5 de octubre de 2004. Al respecto, se dice
en la ponencia:
“c) Sobre la
definición del mínimo vital
Consideramos
los ponentes que establecer que el mínimo vital para fines de pensión será
equivalente al salario legal vigente, contradice lo dispuesto en el artículo 53
de la Constitución Política que señala que se le garantizará a los trabajadores
la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo. En este sentido ha expresado la Corte Constitucional:
“(...) c) El
concepto de mínimo vital o “mínimo de condiciones decorosas de vida”10 deriva
del principio de dignidad humana y de los derechos al trabajo y a la igualdad
de los trabajadores y de los pensionados.
d) La
valoración del mínimo vital del pensionado no es una calificación objetiva,
sino que depende de las situaciones concretas del accionante. Por consiguiente,
el concepto de mínimo vital no se identifica con el monto de las sumas
adeudadas o a “una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas
por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su
trabajo”. De ahí pues que la jurisprudencia ha considerado que son factores
importantes, pero no exclusivos, para su análisis, la edad del pensionado y la
dependencia económica de la mesada pensional.
e) La
cesación prolongada e indefinida de pagos de las mesadas pensionales “hace
presumir la vulneración del mínimo vital del trabajador, del pensionado y de
los que de ellos dependen”. De ahí pues que le corresponde a “la entidad
encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción”.
f) El mínimo
vital de los pensionados “no sólo resulta vulnerado por la falta de pago de las
mesadas pensionales sino, también, por el retraso injustificado en la
cancelación de las mismas”. Por consiguiente, a través de la acción de tutela,
la orden judicial que protege el derecho al pago oportuno de la mesada
pensional puede ser de dos formas: la reanudación del pago (hacia el futuro) o
la cancelación de las mesadas pensionales dejadas de percibir (hacia el
pasado).” Sentencia T-769/04 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra (negritas y
subrayas fuera de texto).
Por estas
razones, propondremos que se elimine la equiparación del mínimo vital al
salario mínimo que trae el texto del proyecto, reemplazándolo por la garantía
de una pensión mínima equivalente al salario mínimo legal mensual vigente.”
[150] Gaceta 838 de 22 de diciembre de 2004 que contiene el Acta 20 de la
sesión del 14 de octubre de 2004.
[151] Gaceta del Congreso 837 de 2004. El Representante Javier Ramiro Devia
Arias dijo al respecto:
“En el inciso
sexto del proyecto, se trata sobre el tema del mínimo vital. Sobre este aspecto
tenemos una proposición que va a aclarar un tanto más la redacción, pero se
trata de que por vía de Constitución se diga qué se entiende por mínimo vital
para efecto de pensiones. Sobre esto ha habido mucha discusión, especialmente
jurisprudencial y creemos que a través del acto legislativo se debe por lo
menos decir con mucha precisión qué es ese mínimo vital para evitar esas
interpretaciones, que muchas veces nos ponen en dificultades al momento de
aplicar la ley. Por eso en la ponencia que fue presentada, se decía que el
mínimo vital, para fines de pensión, será equivalente al salario mínimo legal
vigente; traemos una proposición sustitutiva, para que ese inciso sexto del
artículo 1º del proyecto, si ustedes lo aprueban, quede de la siguiente manera:
Proposición
sustitutiva
Ninguna
pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal vigente y dicho valor
equivaldrá al mínimo vital, para efectos de pensión.
Creemos que
es una redacción que establece con mayor precisión el sentido de la norma y por
eso, señor Presidente, la radicaremos en el momento oportuno para que su
señoría se sirva ponerla a consideración de la Comisión.
La
Representante Griselda Janeth Restrepo Gallego también dijo:
Establecemos
además que ninguna pensión, podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual
vigente y ahí también establecemos una determinación para aclarar el tema del
mínimo vital en el tema pensional, que se había venido estableciendo a
interpretaciones.
El
Representante Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas señaló:
Presidente,
cuando hablamos de la pensión mínima, nosotros nos diferenciamos enormemente
con relación a la otra ponencia que yo la he bautizado como la ponencia de
gobierno, es en cuanto al mínimo vital.
Los señores
ponentes dicen, asimilan y definen para efectos de pensiones, que la pensión
debe asimilarse al mínimo vital y que primero hablaban de mínimo vital para
convertirla después en salario mínimo legal y ahora empezaron la definición que
nos leyó el doctor Devia, empezando (...) Continúa con el uso de la palabra el
honorable Representante Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas (...) Por el mínimo
legal, para terminar en el mínimo vital.
Son dos cosas
totalmente distintas, el mínimo vital está contemplado en el artículo 53 de la
Constitución Política de Colombia y lleva trece años sin desarrollarse esa
norma, ¿por qué? Porque habla del estatuto del trabajo esa norma de carácter constitucional,
no hay ninguna ley, no hay ninguna definición sobre el salario mínimo vital;
simplemente existen fallos de la Corte Constitucional que hacen referencia al
mínimo vital, como son las Sentencias T-11 de 1998, T-072 de 1998, T-384 de
1998 y T-365 de 1999 entre muchas otras y nosotros no podemos venir a decir hoy
mediante un artículo, un parágrafo, un inciso que en desarrollo de lo que dice
la Carta Constitucional en su artículo 53, al hablar entre otras cosas del
salario mínimo vital y móvil, que debe comprender el estatuto del trabajo allí
contemplado en esta norma, lo vamos a equiparar al salario mínimo legal.
El bloque de
constitucionalidad en este aspecto, nos habla es de desarrollar toda la norma
contemplada en el artículo 53, ya la Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre muchos de los aspectos que contempla el artículo 53, por ejemplo ahí
habla de darle estabilidad para la mujer que está en estado de embarazo y es
así como la Corte Constitucional, mediante Sentencia 560 del 18 de octubre de
1997 estableció la estabilidad laboral reforzada, como aquella garantía que
tenían las mujeres en estado de embarazo, para no ser despedidas de una empresa
sin previa autorización del Ministerio de la Protección Social. Pero en
desarrollo de esa norma constitucional que allí se contempla, no podemos
nosotros entrar a definir señor Presidente, que para efectos de pensión de
vejez, o pensión de jubilación como indistintamente se ha tratado acá en esta
tarde, lo podemos asimilar que el mínimo debe ser el salario mínimo legal
mensual vigente que esté operando en Colombia en este momento.
El
Representante Reginaldo Enrique Montes Álvarez indicó:
Se ha
debatido demasiado aquí el tema del mínimo vital, preocupación que nos asiste a
nosotros de seguir generando en el país incertidumbres jurídicas, la Corte
Constitucional no teniendo ningún soporte en la normatividad superior con el
tema del mínimo vital, ha comenzado a establecer una serie de planteamientos
que no deja la adecuada claridad al país; pero nosotros no hemos entrado a
cuestionar el mínimo vital establecido en el artículo 53 de nuestra
Constitución Nacional. El mínimo vital aquí reglamentado se refiere
exclusivamente al tema pensional, decir para las interpretaciones por vía
constitucional a futuro que tiene que existir un parámetro que le diga al país,
que les diga a los jueces de constitucionalidad, cuál es el tope o el referente
de ese mínimo vital y en el acto legislativo lo decimos, que para el tema de
pensiones debe ser un salario mínimo.
Por supuesto
que en otros temas como el referente a alimentos, existirán otras
consideraciones que tiene que valorar la Corte cuando se trate de rehacer un
reconocimiento del mínimo vital, no queda atado bajo ninguna circunstancia el
mínimo vital al salario mínimo en temas diferentes al requisito pensional; el
hecho de establecer el tope de veinticinco salarios mínimos legales mensuales
como máximo para la pensión en Colombia y establecer el límite del 31 de
diciembre del año 2010, no refleja otra cosa que el sano propósito de que en
Colombia no existan pensiones privilegiadas.
Que de una
vez por todas le digamos al país, que vamos a asumir una adecuada cuota de
sacrificio para que por encima de esos veinticinco salarios mínimos legales
mensuales, no puedan darse pensiones en Colombia; decirle a la totalidad de los
colombianos que esos descuentos que se nos hace, esos valiosísimos aportes que
se convierten en cuota de solidaridad para personas que tengan pensiones
menores, vamos a seguirlos asumiendo no con el criterio de tener esas
abultadísimas pensiones, sino sometidos a ese parámetro que con rango
constitucional estamos estableciendo.
[152] Gaceta del Congreso 837 de 2004. “El Representante Javier Ramiro
Devia Arias explica la ponencia presentada:
En el inciso
3º, la redacción del gobierno a nuestro juicio era demasiado corta y se prestaba
para interpretaciones erradas y para causar mucho daño y por eso la mejoramos;
el texto inicial del gobierno decía que para adquirir el derecho a la pensión,
sería necesario cumplir con la edad y el tiempo de cotización exclusivamente
como dos factores que daban derecho a la pensión.
Nosotros,
haciendo una revisión, encontramos que se fallaba en aspectos como: No se tenía
en cuenta el tiempo de servicios, como un factor y como un requisito también
para adquirir el derecho a la pensión, y además no se establecía el capital
necesario como un requisito en el caso de las personas que están en el sistema
de ahorro individual. Antes de la Ley 100 de 1993, las normas hablaban era de
tiempo de servicios y vienen personas que las acoge parte de la Ley 100, pero también
normas anteriores a la Ley 100 y si excluíamos el tiempo de servicio como
requisitos íbamos a cometer una gran injusticia y a poner en dificultades a
esas personas cuando su situación personal iba en contravía de lo que disponía
la Constitución, de aprobarse este proyecto de acto legislativo; lo mismo
respecto del ahorro en el caso del ahorro individual. Por eso el inciso
tercero, lo adicionamos que para adquirir el derecho a la pensión, será
necesario no solamente cumplir con la edad, el tiempo de servicios, las semanas
de cotización o el capital necesario (...)
Continúa
con el uso de la palabra el honorable Representante Javier Ramiro Devia Arias
(...)
Así como las
demás condiciones que señale la ley sin perjuicio de lo impuesto para las
pensiones de invalidez y sobrevivencia; conceptos estos de invalidez y
sobrevivencia que el proyecto del gobierno no contemplaba.
Si nosotros
acogíamos la propuesta del gobierno y decíamos que solamente la edad y el
tiempo de cotización eran los requisitos para adquirir el derecho a la pensión,
las viudas o los viudos que tenían derecho a la pensión de sobrevivencia se les
podía decir que no lo tenían por cuanto la norma constitucional solamente
establecía como requisito la edad y el tiempo de cotización y ellos no tenían
ni la edad o no tenían el tiempo de cotización. Y además dejábamos por fuera la
pensión de invalidez.
Pues bien, en
este sentido la ponencia nuestra establece estos dos conceptos para que haya
absoluta tranquilidad de que también no solamente quienes tengan la edad, el
tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario; sino que
quienes tengan de conformidad con la ley derecho a la pensión de invalidez o de
sobrevivencia, puedan gozar de ese derecho a la pensión. (…)”
[153] Gaceta del Congreso 837 de 2004. “La Presidencia concede el uso de
la palabra a la honorable Representante Griselda Janeth Restrepo Gallego:
Establecemos
además que los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas,
serán los establecidos en el sistema general de pensiones, no podrá dictarse
disposición alguna o invocar acuerdos de ninguna naturaleza para apartarse de
lo allí establecido. Esto es para que todos tengamos el mismo régimen
pensional. Para adquirir el derecho a la pensión, será necesario cumplir con la
edad, el tiempo de servicio, las semanas cotizadas o el capital necesario, así
como las demás condiciones que señala la ley y en esto también coincidimos con
el doctor Javier Ramiro Devia y el grupo de ponentes.”
[154] Gaceta del Congreso 642 de 2004. En la Gaceta del Congreso 642 de 2004
se encuentra el informe de ponencia para el segundo debate en la Plenaria de la
Cámara en donde se lee:
7. Otras
disposiciones
El Gobierno
Nacional explica que la razón de incluir un mínimo vital para efectos de
pensión, tiene que ver con los continuos fallos de la Corte Constitucional, y
algunos Jueces donde se establecen mínimos vitales diferentes según se trate
cada caso. Teniendo en cuenta las necesidades individuales y particulares de
cada persona. Ya que estos fallos atentan contra el principio de igualdad y
equidad, y en desarrollo de la correspondencia que debe haber entre los
aportes, esto es el ahorro del ciudadano durante su vida laboral y el valor de
la mesada pensional, debería quedar incluido este precepto Constitucional para
evitar interpretaciones en el mismo. Sometido a consideración de la Comisión el
texto aprobado fue el siguiente.
El mínimo
vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente.
En virtud del
acuerdo a que se llegó en la comisión sobre el texto aprobado en primer debate,
en el cual se incluyeron la totalidad de las proposiciones que teníamos como
ponentes, consideramos que el texto que se debe someter a segundo debate es el
mismo que se aprobó en la comisión en primer debate, sin proponer de nuestra
parte modificaciones al mismo.”
En la Gaceta
645 del 2004 se consigna el segundo informe de ponencia para segundo debate en
Cámara sobre el tema dice:
El texto
aprobado por la comisión fue el siguiente, aunque los ponentes insistimos en la
inconveniencia de incluir esta definición en la Constitución Política, y por lo
tanto lo incluiremos en el pliego de modificaciones:
“El mínimo
vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente”.
Cabe recordar
que esta redacción no especifica si es mínimo diario o mensual, por esta razón,
recomendamos a la plenaria de la Cámara que, de acoger dicha redacción, debería
agregarle la palabra mensual.
Consideraciones
acerca del mínimo vital en el ordenamiento jurídico colombiano. En el
articulado aprobado en primer debate, las diversas fuerzas políticas llegaron a
un acuerdo en el cual se consideraba que el mínimo vital para efectos
pensionales debía restringirse al monto establecido para el salario mínimo
legal vigente.
El objeto de
dicha disposición es prevenir, como lo destacó la Directora Encargada del
Instituto de Seguros Sociales en la audiencia pública celebrada el día 30 de
septiembre del año en curso, la ocurrencia de casos en los cuales, a través de
una interpretación distorsionada del concepto de mínimo vital, se lleguen a
reconocer pensiones que por sus montos minen la sostenibilidad del sistema
pensional y generen mayores iniquidades en el sistema.
En este
sentido en el inciso sexto del texto aprobado en primer debate se estableció lo
siguiente: “El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario
mínimo legal vigente”.
No obstante
los beneficios que puedan derivarse de una disposición en este sentido es necesario
hacer un énfasis en la forma como la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha delimitado el concepto del mínimo vital. Así, puede verse que en la mayoría
de las decisiones de la Corporación citada se ha hecho énfasis en el carácter
económico y social de los derechos laborales, lo cual en principio haría que su
protección vía tutela y su preeminencia no fuera tan clara frente a otros
derechos, y que por esta razón deben ser apreciados en cada caso concreto de
acuerdo a su conexión con otros derechos de carácter fundamental o de
principios constitucionales tales como la dignidad humana.(…)
A partir de
estas consideraciones el mínimo vital ha sido definido en varios fallos como
aquella porción de ingresos indispensable e insustituible para atender las
necesidades básicas y permitir así una subsistencia digna de la persona y de su
familia. Lo cual implica que el concepto encierra el supuesto de que sin un
ingreso adecuado a ese mínimo no es posible asumir los gastos más elementales,
como los correspondientes a alimentación, salud, educación o vestuario, en
forma tal que su ausencia atenta en forma grave y directa contra la dignidad
humana. En tal sentido la Corporación ha manifestado que el concepto de mínimo
vital no se restringe de manera fatídica al simple suministro de los recursos
necesario para perpetuar la existencia del trabajador o el pensionado
reduciéndolo a simple medio de producción sino que por el contrario debe tener
en cuenta las condiciones particulares del mismo y de su familia. (…)
Dicha
consideración cobra aun mayor fuerza si se tiene en mente que la pensión de
jubilación viene a reemplazar lo que recibía el trabajador en su vida activa
por concepto de salarios y es también una forma de recompensar a la persona por
su esfuerzo, durante una etapa de su vida en que las condiciones de vigor y
salud se ven disminuidas.
En este
sentido, es necesario resaltar que dado lo anteriormente expresado y que las
mesadas correspondientes son por lo común el único ingreso que tiene el antiguo
trabajador, cualquier disposición encaminada a su limitación o a su
diferimiento ocasiona serios traumatismos en la economía familiar y con
frecuencia afecta de manera directa la calidad de vida del pensionado y de su
familia, por lo que su tratamiento debe estar caracterizado por un cuidado
inusitado por parte del legislador y/o el constituyente.
De este modo
una disposición como la consignada en el texto aprobado en primer debate, a
pesar de las ventajas que pueda representar en el plano fiscal, debe tener en
mente que las condiciones sociales y económicas de amplios sectores de la
población colombiana hacen que la limitación propuesta en el texto al mínimo
vital debe ser reexaminada a la luz de la situación de miles de hogares en los
cuales el salario mínimo legal vigente no se compadece con las necesidades de
sus miembros.
[155] Gaceta del Congreso 698 de 2004.
[156] Gaceta del Congreso 832 de 2004. “Intervención del honorable
Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona: (…) Finalmente señora Presidenta,
excúseme en la ponencia de los ponentes que encabeza el Representante Devia, se
ha dicho que el mínimo vital en materias pensionales está representado por el
salario mínimo legal, demasiado peligroso, es estar en contra de lo que es la
concepción del mínimo vital, pero es estar en contra de una sentencia de la
honorable Corte Constitucional a la cuales estamos atados todos los
colombianos, porque las sentencias de la Corte Constitucional no solamente
hacen tránsito a cosa juzgada, sino que son verdad material y a ellas nos
debemos atener, eso es demasiado peligroso, por eso estoy de acuerdo con la
propuesta que trae la ponencia del Senador Piedrahíta, eso me parece mucho más
racional en ese punto, que eso es lo que difieren las dos ponencias.
(…)
Intervención
del honorable Representante Luis Fernando Almario Rojas:
Señora
Presidenta, para solicitarle al señor ponente que se aclare lo referente al
salario mínimo legal vigente, como este acto legislativo se cumple, el último
artículo dice que se cumpla al momento de su publicación, quedaría que
entendiéndose como legal el salario mínimo legal vigente a hoy y entonces por
lo tanto me parece a mi que el vigente sobra, sería salario mínimo legal y
sería al momento en que se vaya a pensionar la persona y no vigente, porque
vigente es la de hoy y dice cúmplase a partir de su publicación, me parece
bueno que se aclarara ese punto.
Intervención
del honorable Representante Javier Ramiro Devia:
Presidenta,
no siempre que se habla del salario mínimo legal vigente, es para que
permanezca en el tiempo la expresión; es decir, siempre que usted va a leer la
expresión vigente, es al momento en que se vaya a hacer la interpretación, por
eso, si no se dice vigente el salario mínimo legal, se entendería, ese sí se
entendería que es el de hoy, en toda la legislación usted siempre habla del
salario mínimo legal mensual vigente, para que se mantenga actualizado,
queremos es que el mínimo vital en materia de pensiones sea el equivalente al
salario mínimo legal que se encuentre vigente al momento de hacer la aplicación
de la norma.
Intervención
del honorable Representante Luis Fernando Almario Rojas:
Señora
Presidente, que quede como constancia la intervención del señor ponente que es
el querer del Legislativo.
Intervención
del honorable Representante Alonso Rafael Acosta Osio:
Presidenta,
creo que lo que dice el doctor Almario parece que tiene razón, vale la pena la
idea de sacar adelante el acto legislativo pero que se revise porque yo creo
que es como lo señala el doctor Almario y no como se viene planteando en la
ponencia, la palabra vigente normalmente cuando aquí aprobamos todo es salarios
mínimos legales, nunca decimos vigente, porque vigente se puede dar a entender,
yo creo que vale la pena hacer la reflexión, señor Ministro es bueno que se
estudie ese tema para evitar cualquier fallo posterior por parte de la Corte.
Gracias Presidenta, que quede como constancia.”
[157] Gaceta del Congreso 832 de 2004. “Presenta la ponencia el
Representante Javier Ramiro Devia Arias:
El inciso 2º
sobre los requisitos y beneficios pensionales es una norma general que va a
quedar establecida en la Constitución, en la cual se contempla una prohibición
para que se legisle o se impongan condiciones en materia pensional distintas a
las contenidas en el régimen general de pensiones, quiere ello decir, que va a
haber una regla general en el sentido que solamente el régimen general, las
leyes del sistema general de pensiones podrán contener estipulaciones en
materia pensional, queremos acabar con ello, que a través de la misma
legislación o a través de pactos o convenciones colectivas o legislaciones
especiales o de excepciones en la ley se puedan volver a crear los regímenes
pensionales especiales exceptuados o convencionales.
En el inciso
3º del proyecto presentado a diferencia de lo que consideraba el proyecto de
Gobierno, que tan solo consideraba como requisitos para adquirir el derecho a
la pensión, la edad y el tiempo de cotización, hemos adicionado el tiempo de
servicios, en virtud de que con anterioridad a la Ley 100 de 1993, no se
requería de la cotización en el entendido como rige actualmente, y a partir de
dicha ley, sino que fueron muchos los colombianos a quienes se les reconoció y
tenían parte del derecho a pensión con base en el tiempo de servicios y no en
el tiempo de cotización. Además de ello se incluyó el tema de capital
necesario, por cuanto en el régimen de ahorro individual no se habla ni se
semanas de cotización, ni de tiempo de servicios, sino del capital necesario
para adquirir el derecho a la pensión e incluimos la mención a las pensiones de
sobrevivencia e invalidez que no las contenía el proyecto del Gobierno y que de
haberse aprobado el proyecto como venía se podría entender que hacia el futuro
se suprimiría la pensión de sobrevivencia o de invalidez en virtud a que el
mismo inciso hacía mención que para adquirir el derecho a la pensión era
necesario cumplir con las cotizaciones, y en el caso de estas pensiones,
quienes serían beneficiarios de ella podrían no haber cotizado como en efecto
lo han hecho.”
[158] Gaceta del Congreso 793 de 2004. Se dijo en la ponencia: “2. Sobre el
mínimo vital
En el
articulado aprobado en primer debate las diversas fuerzas políticas llegaron a
un acuerdo en el cual se consideraba que el mínimo vital para efectos
pensionales debía restringirse al monto establecido para el salario mínimo
legal vigente. Lo anterior, con el propósito de prevenir “la ocurrencia de
casos en los cuales, a través de una interpretación distorsionada del concepto
de mínimo vital, se lleguen a reconocer pensiones que por sus montos minen la
sostenibilidad del sistema pensional y generen mayores iniquidades.”7 Si bien
la Corte Constitucional no ha establecido un criterio fijo en cuanto al
contenido material del mínimo vital, ni ha establecido una regla general fuera
de decir que es “un mínimo de condiciones de carácter material”8, que se trata
de “garantizar las condiciones materiales más elementales”9 o las “condiciones
mínimas para la subsistencia”10 en la Comisión se aprobó la propuesta realizada
por los suscritos en el sentido de eliminar la equiparación conceptual que traía
el proyecto originalmente y establecer que en ningún caso habría una pensión
inferior al salario mínimo legal vigente.11
Para los
ponentes la determinación material del contenido del mínimo vital debe depender
de la evaluación cualitativa de cada caso, pues la valoración de las distintas
necesidades implica variaciones en cuento al monto concedido, variaciones que
en ocasiones no se pueden explicar por tener diferentes necesidades familiares,
sino por las necesidades del solicitante. (Ver Sentencias T-1103/2000, T-146 de
1999 y SU-1354 de 2000.”
[159] Gaceta del Congreso 32 del 2005. “La Presidencia concede el uso de
la palabra al honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez:
Dice así
señor Presidente:
“Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en las leyes del sistema general de pensiones, sin perjuicio de
los acuerdos, pactos, o convenciones colectivas que se celebren en materia
pensional. Los cuales deberán respetar los requisitos y límites señalados en
las leyes del sistema general de pensiones”.
La
Presidencia abre la discusión del inciso leído y concede el uso de la palabra
al honorable Senador Mario Uribe Escobar:
A ver Senador
Cristo, Presidente, nosotros propusimos una sustitutiva que dice lo siguiente:
“Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley”.
Nosotros no decimos
ley del sistema general de pensiones, Presidente, y no me extiendo demasiado,
no decimos leyes del sistema general de pensiones, ni hablamos en nuestra
propuesta del sistema general de pensiones, porque no le hemos encontrado
ninguna categoría especial a las leyes de pensiones, son leyes simplemente
ordinarias, no son estatutarias, no son orgánicas, no son leyes del plan. Son
leyes puras y simples, ordinarias. La Ley 100 se proclama ella, como una ley
del sistema general de pensiones, las otras, no.  Nosotros creemos que como
aquí se difiere a la ley el desarrollo de este acto legislativo, pues será a
leyes ordinarias y repito lo hacemos así porque no encontramos para ellas una
categoría diferente, o distinta a las que hoy establece la Constitución para
algunas leyes. Esa ley como señala aquí en baja voz el Senador Gaviria, la que
excluye las convenciones, pactos colectivos, etc., etc. Y decimos además dentro
de nuestro inciso que a partir de la vigencia del presente acto legislativo,
solamente la Fuerza Pública y el Presidente de la República tendrán un régimen
especial.
Entonces
nuestro inciso ciertamente tiene algunas diferencias con el presentado por los
Senadores Piñacué y Rojas. Le ruego someterlo a votación señor Presidente.
Con la
venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Antonio
Navarro Wolff:
Una pregunta.
Tal como está redactado, supongo yo entonces que las convenciones colectivas de
trabajo, entre un sindicato del sector privado y empresarios privados tampoco
pueden pasar por encima de la ley.
Recobra el
uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar:
Lo que pasa
es que nosotros más abajo, en otra sustitutiva, o en otro de los incisos de la
propuesta tocamos el tema de los pactos y dice lo siguiente: A partir del
presente acto legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones
colectivas de trabajo, laudos, o actos jurídicos, alguna con condiciones
pensionales diferentes a los de la ley.
Por lo demás
señalo que hay artículo, un parágrafo transitorio primero que habla de la
vigencia hasta el 31 de diciembre del 2009 de esas normas contenidas en pactos,
etc., etc.
Por eso
difiere un poquito nuestro inciso del propuesto por los Senadores Piñacué y
Rojas, porque nosotros tratamos de manera separada en inciso diferente el tema
de los pagos.
(…)
Secretario,
lea el inciso que vamos a votar como proposición sustitutiva en la ponencia.
Secretario:
El inciso
sustitutivo dice:
“Los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los
establecidos en la ley. A partir de la vigencia del presente acto legislativo
solamente la Fuerza Pública y el Presidente de la República tendrán un régimen
especial”. (…)”
[160] Gaceta del Congreso 32 de 2005. “La Presidencia concede el uso de la
palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:
Presidente,
en la propuesta de los Senadores Rojas y Piñacué se hablaba de pensiones de
invalidez y sobrevivencia, nosotros la consideramos como un inciso aparte.
Perfectamente, podría considerarse una parte del mismo inciso para que no
fueran dos, yo les ruego, les leo esa parte final y les ruego someterla a
votación, por más o menos la proponía de idéntica manera, la proponían ellos de
idéntica manera. Dice:
“la ley
establecerá los requisitos para adquirir el derecho a una pensión de invalidez
o de sobrevivencia”.
Es la parte
final del inciso ya votado, correcto.
La
Presidencia abre la discusión del inciso leído y concede el uso de la palabra
al honorable Senador Nelson Figueroa: Yo comentaba que la ley establecerá los
requisitos para adquirir el derecho de una pensión de invalidez o
sobrevivencia, ya estaba prácticamente en la Ley 100, un capítulo completo que
es el capítulo III, habla de pensión de invalidez por riesgo común, y el
capítulo IV que habla de pensión de sobrevivientes. Que ya estaba prácticamente
pues cursado y por lo tanto consideraría yo que no debería estar ahí, es una
posición.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe
Escobar:
A ver Senador
Figueroa, ésta y algunas otras normas incluidas en el acto legislativo conducen
a darle cierta rigidez al tema pensional, no es otro el propósito. Normas de
las que hemos aprobado ya. Y normas de las que aprobaremos tienen desarrollos
legales, tienen sus desarrollos legales ya. Es simplemente darles una rigidez,
estamos constitucionalizando algunos asuntos relativos a pensiones, eso debe
entenderse muy bien, de eso se ha hablado toda la tarde, y el propósito de esta
norma es eso.
La
Presidencia cierra la discusión del inciso leído y sometido a votación es
aprobado.
Secretario:
Con el voto negativo del Senador Carlos
Gaviria y el Senador Piñacué. Y constancia de la secretaría que hay en el
Recinto quince (15) honorables Senadores.”
[161] Gaceta del Congreso 29 de 2005. Con la venia de la Presidencia hace
uso de la palabra el honorable
Senador
Mario Uribe Escobar:
Ya decía,
señor Presidente, que en el futuro la única fuente normativa en materia
pensional será la ley la única que podrá establecer requisitos, condiciones y
beneficios en materia pensional, la ley será la única que pueda establecer
tiempo, edad, base de liquidación y monto de la pensión. Si se entiende el
sistema pensional como lo proclama la Constitución en su artículo 48, como un
servicio público, las reglas que lo consagran deben ser de orden público y no
susceptibles. En consecuencia, de ser modificadas por pactos entre los
particulares; para evitar la auto asignación de recursos que podrían hacerse
entre particulares y por actos particulares es por lo que se defiere a la ley
la calidad repito, de única fuente normativa en materia pensional.
Diremos
entonces si aprobamos esta norma, que por ninguna de carácter infralegal será
posible establecer requisitos, beneficios, montos, bases, edades, tiempos en
materia de jubilación, el ámbito de las pensiones quedará sustraído
especialmente al ámbito de la negociación colectiva, de los pactos colectivos,
de los laudos o de acuerdos o actos jurídicos de otra índole de carácter extra
legal con este sistema se pretende la unificación del Régimen Legal Pensional,
será como lo señalaba único, uniforme y unificado para establecer los
requisitos y condiciones en materia pensional.” También se dijo: “Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Alfonso
Angarita Baracaldo:
(…)
Esto quiero
dejarlo claramente establecido en las normas que conforman la reforma pensional
se dejó específicamente establecido que la edad no sufre ninguna modificación
que seguirá la misma edad, la misma edad doctor Héctor Helí Rojas, que es la de
60 en el hombre y 55 en la mujer, la edad no se movió para nada y quedó
establecido así para que de acuerdo a los datos demográficos que nos
suministren especialistas en esa materia en el año 2014, 2014 se pueda
incrementar la edad en dos años, para que quede 62 en los hombres y 57 en la mujer,
en los mismos términos, no podemos decir que ya se tienen que pensionar con
1.300 semanas, hay una gradualidad en la cotización de las semanas y el
incremento comienza en el 2005, con 50 semanas, se aumentan 25 semanas todos
los años hasta llegar en el año 2015 honorables Senadores, al año 2015 a 1.300
semanas. Y hemos dicho que es importante incrementar estas semanas para ponerle
una base a lo que aprobamos como sistema de sostenibilidad económica, por qué
no se van; por qué no se perjudican las personas que están en proceso de
pensionarse? Ya hemos dicho que los pensionados no se perjudican en
absolutamente en nada, resultan beneficiados porque este sistema de
sostenibilidad le da fluidez de caja al Seguro Social y a las entidades
operadoras en seguridad social.
Hemos
sostenido la tesis honorables Senadores que si una persona entra al mercado
laboral a los 25 años que es una edad promedio alta, cuando cumpla las mil
semanas actualmente tendría 45 años pero le faltarían 15 en edad para poderse
pensionar si es hombre, 10 si es mujer, aumentándolo a 1.300 semanas serían 26
años, más 25, 51, todavía le van a faltar 9 años si es hombre y 4 años si es
mujer, en ninguna manera se está afectando y en eso tuvimos demasiado cuidado
el derecho, al proceso de pensionarse una persona. Yo escuchaba acá a uno de
los ponentes, específicamente al doctor Héctor Helí Rojas, que hablaba sobre la
prima media con prestación definida y de la crisis que se presentaba en ese
mecanismo, en ese sistema y de lo imposible que era sostener y autofinanciarse
el propio sistema y que era necesario que el Estado aportara para poder cumplir
con un principio en que él determina la defensa de un Estado Social de Derecho
y que para poderle dar sostenibilidad económica a la prima media, era necesario
que se aportaran dineros del Estado.
Yo quiero en
esto señor Presidente y honorables Senadores, hacer como una especie de
afirmación y de paréntesis es que no solamente y lo he sostenido durante muchos
años, no solamente aumentando requisitos y recortando beneficios vamos a dar la
solución de que se ha hablado aquí al sistema pensional colombiano, no
honorables Senadores, esa no es una solución, así no vamos nosotros a tener un
sistema que pueda prolongarse en el futuro con una capacidad potencial económica
que permita a nuestras gentes tener una vida digna, honesta y decorosa cuando
llegue a su vejez.
[162] En la Gaceta 184 del 2005 aparece el informe de
ponencia para primer debate en la Comisión Constitucional de la Cámara de
Representantes –segunda vuelta- en el cual se presenta una modificación al
inciso:
“Con respecto al mínimo vital en materia
pensional, consideramos conveniente no incluir la definición de mínimo vital en
el proyecto de ley, ya que a nivel constitucional este tipo de especificidades
no es pertinente.
Mas sin embargo, queda claro que “Para la
liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores
diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”, y
estos factores corresponden a factores objetivos de liquidación, esto es,
factores proporcionales a las cotizaciones realizadas por el trabajador a lo
largo de su vida laboral cumpliendo las condiciones estipuladas en la ley, mas
no a factores subjetivos en un momento determinado y que puedan corresponder a
expectativas desproporcionadas por parte de los nuevos pensionados, ya que esto
acarrearía un alto riesgo para el sistema pensional y se podría llegar al punto
donde para cada persona exista un mínimo vital de acuerdo con sus aspiraciones,
cuando la pensión corresponde simplemente a un ingreso proporcional al ahorro
del trabajador durante su vida laboral. Tener en cuenta factores subjetivos
para la liquidación pensional equivaldría a una quiebra sistemática del sistema
pensional, es por ello que las leyes del Sistema General de Pensiones
establecen parámetros claros y objetivos para la liquidación de estas.
(…)
1. Pliego de modificaciones al proyecto
• Inciso
quinto:
“Para la
liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores
diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”.
Esta
redacción reemplaza el inciso sexto del texto conciliado, que equiparaba el
mínimo vital al salario mínimo. Teniendo en cuenta que el artículo 53 de la
Constitución Política remite al estatuto del trabajo la tarea de definir la
remuneración mínima vital y móvil, no resulta conveniente hacer esta definición
en otro artículo de la misma Constitución. El Gobierno Nacional al proponer
esta equiparación buscaba evitar que por medio de sentencias judiciales se
otorgaran pensiones que no se ajusten a lo cotizado ni a los factores señalados
por la Ley 100 del 93, y se llegara incluso a aceptar como factores para
liquidar la pensión las cuotas de sostenimiento de clubes y gastos suntuarios.
Teniendo en cuenta este objetivo, la comisión de ponentes, luego de reunirse
con los señores Ministros de Hacienda y de Protección Social, conseguimos esta
redacción que, por una parte evita que por otras vías se liquiden pensiones sin
consultar lo establecido por la Ley 100 y sus reformas, y por otra evita la
contradicción de establecer el mínimo vital en la Constitución, cuando es el
Estatuto del Trabajo el que debe hacerlo.
[163] Gaceta del Congreso 265 de 2005. Representante Javier Ramiro Devia
Arias, coordinador de ponentes:
En el inciso
quinto, viene un tema que fue de amplia discusión tanto en primera vuelta como
al momento de elaborar la ponencia y que tiene que ver con el mínimo vital, en
el proyecto de acto legislativo presentado por el Gobierno y en el texto
conciliado en primera vuelta, se establecía que el mínimo vital en materia
pensional era el salario mínimo legal vigente.
(…) Decía que
el tema del mínimo vital que había sido aprobado en primera vuelta relacionado
con que se entendía como tal concepto en materia pensional el salario
equivalente al salario mínimo legal vigente, fue objeto de una amplia
discusión, se quería y se pretendía según el Gobierno poner unos límites
especialmente a los aplicadores de justicia cuando existían jurisprudencias que
so pretexto del mínimo vital habían liquidado pensiones especialmente algunos
funcionarios que en los cuales se incluía las acciones del Club Social, los
bonos que tenía que pagarle a los hijos en los colegios y una serie de factores
que nada guardaban relación con los requisitos para la liquidación de la
pensión, pero que so pretexto del mínimo vital hacía que esas pensiones fueran
elevadas para supuestamente garantizarle a ese pensionado el mínimo vital.
Llegamos a la
conclusión en unión del gobierno que no era conveniente incluir el tema y el
concepto de mínimo vital en materia pensional en la norma constitucional, pero
que sí valía la pena establecer unos límites para que así como se estableció en
el inciso anterior, los requisitos específicamente para adquirir el derecho a
la pensión, se estableciera también que a la hora de liquidar la pensión no
pudieran tenerse en cuenta factores distintos a los incluidos en el sistema o
en las leyes del mismo sistema general de pensiones.
Por eso se
estableció en el inciso quinto, que para la liquidación de las pensiones por
ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en
las leyes del sistema general de pensiones; es decir, ni para adquirir el
derecho se pueden argumentar factores distintos a los establecidos en el inciso
cuarto, ni al momento de liquidar la pensión, se pueden establecer o acudir a
factores distintos a los establecidos en las leyes del sistema de pensiones.
Con eso pretendemos limitar la posibilidad de interpretación para que no puedan
acudir so pretexto del mínimo vital por ejemplo a incluir factores que nada
tiene que ver con los factores establecidos para la liquidación misma en las
leyes del sistema general de pensiones.
Cuando se iba
a votar, sucedió lo siguiente:
“Presidente:
Inciso 5º del
artículo 1º.
Secretario:
Artículo 1º.
Inciso 5º. Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán
en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del sistema
general de pensiones.
Ha sido leído
señor Presidente, el inciso 5º del artículo 1º.
Presidente:
En discusión
el inciso 5º , continúa la discusión.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable
Representante
Javier Ramiro Devia Arias:
Gracias
Presidente. Es para dejar también una constancia, del Ministerio de Hacienda
nos hacían caer en cuenta que algunos factores de liquidación no están en
leyes, que es pertinente y lo vamos a revisar con los ponentes, para el sexto
debate, hacer la precisión específica para evitar que se nos queden por fuera.
Pero la idea es básicamente y el tema es, que no se pueda acudir a factores
distintos subjetivos como han acudido en algunas judiciales a tener el mínimo
vital para poder integrar la liquidación de la pensión con factores
completamente ajenos a lo que son las normas del sistema general de pensiones,
como acciones de clubes y bonos de los hijos del supuesto potencial pensionado.
Lo que
queremos es que solamente se tengan los factores que establezca la norma
pertinente, pero parece que hay unas leyes que facultan al Gobierno establecer
esos factores de liquidación; vamos a revisar la situación para que haya la
precisión y no hacer solamente la limitación a que sea la ley la que establezca
los factores de liquidación de las pensiones, señor Presidente.
Presidente:
Continúa la
discusión, estoy ofreciendo la palabra, voy a cerrar la discusión, queda
cerrada, ¿aprueban el inciso 5º del artículo 1º?
Secretario:
Ha sido
aprobado señor Presidente, por unanimidad y mayoría absoluta de los miembros de
la Comisión Primera, de conformidad con el artículo 375 de la constitución
política y 119 del reglamento. Y la constancia del doctor Javier Ramiro Devia.”
[164] Gaceta del Congreso 218 de 2005. “Con respecto al mínimo vital en
materia pensional, consideramos conveniente no incluir la definición de mínimo
vital en el proyecto de ley, ya que a nivel constitucional este tipo de
especificidades no es pertinente.
Mas sin
embargo, queda claro que “para la liquidación de las pensiones, por ningún
motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes
del Sistema General de Pensiones”, y estos factores corresponden a factores
objetivos de liquidación, esto es factores proporcionales a las cotizaciones
realizadas por el trabajador a lo largo de su vida laboral cumpliendo las
condiciones estipuladas en la ley, mas no a factores subjetivos en un momento
determinado y que puedan corresponder a expectativas desproporcionadas por
parte de los nuevos pensionados, ya que esto acarrearía un alto riesgo para el
sistema pensional y se podría llegar al punto donde para cada persona exista un
mínimo vital de acuerdo con sus aspiraciones, cuando la pensión corresponde
simplemente a un ingreso proporcional al ahorro del trabajador durante su vida
laboral. Tener en cuenta factores subjetivos para la liquidación pensional
equivaldría a una quiebra sistemática del sistema pensional, es por ello que
las leyes del Sistema General de Pensiones establecen parámetros claros y
objetivos para la liquidación de estas.
(…)
• Inciso
sexto:
“Para la
liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores
diferentes a los establecidos en el Sistema General de Pensiones como base de
cotización”.
Esta
redacción reemplaza el inciso sexto del texto conciliado, que equiparaba el
mínimo vital al salario mínimo. Teniendo en cuenta que el artículo 53 de la
Constitución Política remite al estatuto del trabajo la tarea de definir la
remuneración mínima vital y móvil, no resulta conveniente hacer esta definición
en otro artículo de la misma Constitución.
El Gobierno
Nacional al proponer esta equiparación buscaba evitar que por medio de
sentencias judiciales se otorgaran pensiones que no se ajusten a lo cotizado ni
a los factores señalados por la Ley 100 de 1993, y se llegara incluso a aceptar
como factores para liquidar la pensión las cuotas de sostenimiento de clubes y
gastos suntuarios. Teniendo en cuenta este objetivo, la comisión de ponentes,
luego de reunirse con los señores Ministros de Hacienda y de Protección Social,
conseguimos esta redacción que, por una parte evita que por otras vías se
liquiden pensiones sin consultar lo establecido por la Ley 100 y sus reformas,
y por otra evita la contradicción de establecer el mínimo vital en la
Constitución, cuando es el Estatuto del Trabajo el que debe hacerlo. La
Comisión Primera acogió esta redacción, con la observación de que se buscaría
una que permitiera definir lo más claramente posible esta idea. De esta manera,
se concertó con los Ministerios de Hacienda y de la Protección Social, que la
presente redacción es más técnica, puesto que permite incluir los decretos
reglamentarios en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, entre otros, que desarrollan
leyes marco sobre el tema pensional.”
[165] Gaceta del Congreso 387 de 2005. “Intervención del honorable
Senador Luis Carlos Avellaneda:
Gracias
presidenta. Me quiero referir a este tema, Representante Devia, Representante
Vives, Representante Piedrahíta y Gobierno, hay unas normas convencionales
pueden tener vigencia temporal hasta la fecha que está establecida en la
convención o máximo 31 de julio de 2010, según un inciso posterior o un
parágrafo posterior, qué significa esto, que muchas pensiones de jubilación no
se van a liquidar con factores salariales de cotización, sino como lo diga la
convención y ahí se estará restringiendo, el derecho adquirido de la convención
conforme a esa redacción, me parece que hay necesidad de darle una redacción
mejor a ese inciso, porque de lo contrario entonces haríamos ineficaz la
cláusula de respeto a los derechos adquiridos convencionalmente o adquiridos
con fundamento en pactos o en laudos arbitrales.
Intervención
del honorable Representante Javier Ramiro Devia Arias:
Sí Senador,
inciso que se propone es un inciso permanente, que es la norma que va a quedar
vigente en materia general donde impide que se liquiden pensiones con factores
diferentes, en lo que tiene que ver con lo que expresaba, usted mismo lo dijo,
viene un parágrafo transitorio que establece el tratamiento de las convenciones
y dice claramente que lo que se haya pactado en esas convenciones mantiene su
vigencia por el término inicialmente señalado y que en todo caso perderán vigencia
el 31 de julio de 2010; es decir, hasta esa fecha los temas de liquidación,
reconocimiento, se van a supeditar a lo establecido en la convención, pacto o
laudo arbitral pero la norma general es, que de ahí en adelante o para todo los
otros casos no se pueda acudir a factores distintos de liquidación.
Intervención
del honorable Representante Venus Albeiro Silva:
Gracias
Presidenta. Creo que en este inciso, lo que hacemos y es ahí lo que hemos
venido peleando nosotros cuando decimos que van a dejar sin posibilidad de
pensionarse a los colombianos, muchos dicen, no, si lo que están aprobando, es
otros temas diferentes, es que aquí es donde constitucionalizan la ley.
Decíamos que acá es donde nosotros estamos diciendo que van a dejar a los
colombianos sin pensión doctor Devia, porque aquí van a constitucionalizar la
Ley 797 de 2003, donde quedó reglamentado y donde se aumentaron las semanas de
cotización, el tiempo y la edad, cosa que en el futuro, si este mismo Congreso
quiere reformar esta ley, no lo pueda hacer, porque tendría que reformar la
Constitución, es aquí donde está, otro de los venenos de este proyecto y la Ley
797 ahora quiere constitucionalidad y me genera una duda, (…)”
[166] Gaceta del Congreso 287 de 2005. “También respaldamos el inciso nuevo
que excluye para la liquidación pensional factores diferentes a los
establecidos en el Sistema General de Pensiones como base de cotización.
(…)
2. Rechazamos
la exclusión del inciso que señalaba que “Ninguna pensión podrá ser inferior al
salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldría al mínimo vital
para los fines de pensión”.
Aun cuando
algunas leyes han dicho que no puede haber pensión inferior al salario mínimo
mensual el tema del mínimo vital es de orden constitucional y proponemos
recuperar el inciso con los mismos argumentos que presentamos en la primera
vuelta:
“Sobre el mínimo
vital
En el
articulado aprobado en primer debate las diversas fuerzas políticas llegaron a
un acuerdo en el cual se consideraba que el mínimo vital para efectos
pensionales debía restringirse al monto establecido para el salario mínimo
legal vigente. Lo anterior, con el propósito de prevenir “la ocurrencia de
casos en los cuales, a través de una interpretación distorsionada del concepto
de mínimo vital, se lleguen a reconocer pensiones que por sus montos minen la
sostenibilidad del sistema pensional y generen mayores iniquidades en el
sistema”1.
La Corte
Constitucional no ha establecido un criterio fijo en cuanto al contenido
material del mínimo vital, ni ha establecido una regla general fuera de decir
que es “un mínimo de condiciones de carácter material”2, que se trata de
“garantizar las condiciones materiales más elementales”3 o las “condiciones
mínimas para la subsistencia”4.
Tal vez una
de las definiciones más comprensivas se encuentra en la Sentencia T-011 de
1998, donde se define mínimo vital como “los requerimientos básicos
indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y su familia,
no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a
salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto
factores insustituibles para la preservación de la calidad de vida que, no
obstante su modestia, corresponde a las exigencias más elementales del ser
humano”5.
Lo anterior
ha posibilitado que la Corte determine el contenido del mínimo vital en cada
uno de los casos particulares que trata y que no lo identifique necesariamente
con una suma de dinero. Es claro, por ejemplo, que la Corte no identifica el
contenido del mínimo vital con el salario mínimo como se desprende de la
lectura de las Sentencias SU-995 de 1999 y T-156 de 2000. (…)
De lo
anterior se deduce claramente, que la determinación material del contenido del
mínimo vital debe depender de la evaluación cualitativa de cada caso, pues la
valoración de las distintas necesidades implica variaciones en cuanto al monto
concedido, variaciones que en ocasiones no se pueden explicar por tener
diferentes necesidades familiares, sino por la posición social del solicitante
(ver Sentencias T-1103/2000, T-146 de 1999 y SU-1354 de 2000).
Por lo anterior
los ponentes hemos decidido volver a la propuesta hecha por los ponentes en
Primer debate en la Cámara de Representantes, permitiendo, como es debido, que
sea el juez quien define qué significa mínimo vital para efectos pensionales,
ya que han sido los jueces constitucionales, los que con su interpretación de
las normas y de los hechos, siempre ajustada al Estado Social de Derecho,
quienes han logrado que el Estado se acerque a sus ciudadanos, dando respuestas
y soluciones efectivas a sus necesidades vitales.”
[167] El informe de ponencia corresponde al elaborado por Mario Uribe Escobar, Coordinador de Ponentes; Carlos H. Andrade Obando,
Germán Vargas Lleras, Andrés González Díaz, Ponentes. (Gaceta 296 de 2005)
[168] Gaceta del Congreso 339 de 2005. Los ponentes
designados por la Mesa Directiva para este proyecto designados son Mario
Uribe Escobar, Coordinador de Ponentes; Carlos H. Andrade Obando, Ponente;
Hernán Andrade Serrano, Ponente (con salvedad sobre la exigencia
o mandato para que no haya pensión por debajo del salario mínimo); Héctor
Helí Rojas, Ponente (no firmó); Andrés González Díaz, Ponente (no
firmó). Se dijo al respecto: “• Inciso sexto:
Para la liquidación de las pensiones, por
ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en el
Sistema General de Pensiones como base de cotización.
(…)
• Inciso sexto:
Como inciso sexto se propone que quede el
inciso quinto aprobado por la Comisión Primera. En este punto cabe aclarar que
la redacción que se acoge en ningún momento está modificando el hecho de qué
factores deben tenerse en cuenta como Ingreso Base de Liquidación de la
pensión. Estos factores son aquellos sobre los cuales se hicieron los aportes,
esto es los que se constituyeron como Ingreso Base de
Cotización. Lo anterior para evitar lo que ha
sucedido en algunos casos en los cuales se terminan teniendo en cuenta factores
salariales en la liquidación de la pensión sobre los que no se cotizó
desbalanceando el equilibrio financiero que debe existir entre la cotización
que se realiza y los beneficios que se reciben, lo cual atenta contra el
principio de la solidaridad y equidad puesto que para pagar la pensión deben
utilizarse los recursos del Fondo Común en detrimento de quienes sí efectuaron
los aportes correspondientes.”
[169] Gaceta del Congreso 341 de 2005, el Senado ponente de este
informe es Héctor Helí Rojas Jiménez,
[170] Gaceta del Congreso 341 de 2005. Se señaló: “2. A pesar de que el
Gobierno se comprometió a presentar una fórmula conciliatoria en la materia, la
ponencia radicada sin contar con este ponente, hace caso omiso y definitivamente
deja abierta la posibilidad de que haya pensiones inferiores al salario mínimo,
por eso insistimos en rechazar la exclusión del inciso que señalaba que
“Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y
dicho valor equivaldría al mínimo vital para los fines de pensión”. Aun cuando
algunas leyes han dicho que no puede haber pensión inferior al salario mínimo
mensual el tema del mínimo vital es de orden constitucional y proponemos
recuperar el inciso con los mismos argumentos que presentamos en la primera
vuelta:
“Sobre el
mínimo vital
En el
articulado aprobado en primer debate las diversas fuerzas políticas llegaron a
un acuerdo en el cual se consideraba que el mínimo vital para efectos
pensionales debía restringirse al monto establecido para el salario mínimo
legal vigente. Lo anterior, con el propósito de prevenir “la ocurrencia de
casos en los cuales, a través de una interpretación distorsionada del concepto
de mínimo vital, se lleguen a reconocer pensiones que por sus montos minen la
sostenibilidad del sistema pensional y generen mayores inequidades en el
sistema”1. La Corte Constitucional no ha establecido un criterio fijo en cuanto
al contenido material del mínimo vital, ni ha establecido una regla general
fuera de decir que es “un mínimo de condiciones de carácter material”2, que se
trata de “garantizar las condiciones materiales más elementales”3 o las
“condiciones mínimas para la subsistencia”4. Tal vez una de las definiciones
más comprensivas se encuentra en la Sentencia T-011 de 1998, donde se define
mínimo vital como “los requerimientos básicos indispensables para asegurar la
digna subsistencia de la persona y su familia, no solamente en lo relativo a
alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda,
seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la
preservación de la calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponde a
las exigencias más elementales del ser humano”5. Lo anterior ha posibilitado
que la Corte determine el contenido del mínimo vital en cada uno de los casos
particulares que trata y que no lo identifique necesariamente con una suma de
dinero. Es claro, por ejemplo, que la Corte no identifica el contenido del
mínimo vital con el salario mínimo como se desprende de la lectura de las
Sentencias SU-995 de 1999 y T-156 de 2000. “Si bien ciertos criterios
económicos permiten fijar un salario mínimo, como base ineludible para
la negociación colectiva o individual del salario entre las partes de una
relación laboral, esta es una medición que no agota el aludido concepto de mínimo
vital protegida por la Constitución, ni puede identificarse con él sin dar
al traste con la cláusula del Estado Social de Derecho y desnaturalizar el
principio de igualdad consagrado en el artículo13 superior. En efecto, cada
individuo que ingresa al mercado laboral – independientemente del estrato que
ocupe–, recibe una retribución económica que, en principio, constituye la base
de los gastos de manutención que plausiblemente espera cubrir y de las
carencias que aspira superar. De ahí que la idea de un mínimo de condiciones
decorosas de vida (v. gr. vestido, alimentación, educación, salud,
recreación), no va ligada sólo con una valoración numérica de las necesidades
biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación
material del valor de su trabajo, de las circunstancias propias de cada
individuo, y del respeto por sus particulares condiciones de vida”. (Subrayado
fuera del texto). De lo anterior se deduce claramente que la determinación
material del contenido del mínimo vital debe depender de la evaluación
cualitativa de cada caso, pues la valoración de las distintas necesidades
implica variaciones en cuanto al monto concedido, variaciones que en ocasiones
no se pueden explicar por tener diferentes necesidades familiares, sino por la
posición social del solicitante. (Ver Sentencias T-1103/2000, T- 146 de 1999 y
SU-1354 de 2000).
Por lo
anterior los ponentes hemos decidido volver a la propuesta hecha por los
ponentes en primer debate en la Cámara de Representantes, permitiendo, como es
debido, que sea el juez quien define qué significa mínimo vital para efectos
pensionales, ya que han sido los jueces constitucionales los que con su
interpretación de las normas y de los hechos, siempre ajustada al Estado Social
de Derecho, quienes han logrado que el Estado se acerque a sus ciudadanos,
dando respuestas y soluciones efectivas a sus necesidades vitales”.
[171] Gaceta del Congreso 497 de 2005. “Con la venia de la Presidencia
hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar:
Presidente,
el inciso 6º dice lo siguiente Senador Angarita, de la propuesta principal dice
para la liquidación de las pensiones por ningún motivo se tendrán en cuenta
factores diferentes a los establecidos en el sistema general de pensiones como
base de cotización, en la presentación que me permití ayer hacer, ayer dije con
toda claridad que este inciso tal como estaba concebido no satisfacía las
aspiraciones y no tenía el apoyo de la mayoría parlamentaria, por mi conducto
se me pidió que se anunciara que en caso de no presentarse por el Gobierno
Nacional una modificación al respecto, él sería negado, se convino así además
la comisión de ponentes de Cámara de Representantes, tanto en Comisión Primera
como en Plenaria, igual acuerdo hubo entre ponentes de Senado, por esa razón el
Gobierno Nacional y los ponentes nos hemos puesto de acuerdo en este inciso que
han estudiado la mayoría o un buen número de Senadores y que al parecer es
satisfactorio, satisfactorio para qué, para que en el futuro quede trancada una
puerta que con el inciso inicialmente propuesto podría abrirse para liquidar o
reliquidar pensiones ya reconocidas y pagándose, modificando, alterando los
factores salariales tenidos en cuenta para ello, entonces este artículo tal
como así se concibe, tapona esa posible salida, diría la sustitutiva señor
Presidente que sería el inciso 6º, para la liquidación de la pensión solo se
tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado
las cotizaciones, cómo se liquidará en el futuro la pensión de alguien,
conforme a los factores sobre los cuales ha cotizado, uno no, las personas no
solamente cotizan sobre el salario, sobre gastos de representación, sobre
primas de localización, etc., etc., todo eso se tendrá en cuenta para la
liquidación de la pensión, en los otros casos solo se tendrían en cuenta los
factores salariales, esto sin perjuicio de que también estudiemos una aditiva
que ha, cuya introducción en el proyecto ha liderado el Senador Andrade, señor
Presidente yo le pido el favor que le conceda el uso de la palabra para que la
explique de tal suerte que el inciso 6º quedaría descompuesto en dos nuevos
incisos, este que he leído y uno que va a leer el Senador Andrade que tiene la
aprobación de muchos Senadores, creo que la mayoría.”
[172] Gaceta del Congreso 497 de 2005. “Con la venia de la Presidencia y
del orador, interpela el honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez:
Señor
Presidente, yo debo decir sobre este punto lo siguiente, en nombre del Partido
Liberal habíamos incluido en la ponencia de minorías una disposición que decía
que ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente
y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para efectos pensionales,
indudablemente en el día de ayer hemos llegado a un acuerdo especialmente con
el Senador Andrade y otros miembros de la Bancada de Gobierno para modificar
esta proposición que traía en mi ponencia y aun cuando en la nueva propuesta
que he firmado no se habla del mínimo vital, pues para historia de esta reforma
legislativa hay que decir que pensamos que el mínimo vital en materia pensional
quedará en manos de los jueces que tratarán de concretizar en cada case eso
mínimo vital, no solo en materia pensional sino en los demás aspectos de la
seguridad social, por eso nosotros en el Partido Liberal no tenemos
inconveniente en, señor Presidente que le pregunte a la Plenaria si nos permite
retirar la propuesta sustitutiva que traíamos en la ponencia para adherir, para
que se vote la que ha leído el Senador Hernán Andrade y que tiene la firma de
otros ilustres colegas que se han acordado del Estado Social de Derecho.”
[173] Gaceta del Congreso 497 de 2005. “Con la venia de la Presidencia y
del orador, interpela el honorable Senador Hernán Andrade Serrano:
Gracias
Presidente, con el colega Senador ponente Héctor Helí Rojas hemos venido
liderando, introducir o agregar como mandato constitucional la exigencia de que
en Colombia no haya, no exista ninguna pensión por debajo o inferior al salario
mínimo, brevemente la sustento y quiero agregar la firma de Congresistas de
todas las bancadas y el apoyo del Gobierno Nacional de los Ministros de
Hacienda y de Protección Social, Dieb Maloof, Alfonso Angarita, Moreno de Caro,
Luis Elmer Arenas, Álvaro Sánchez, todas las bancadas aquí representadas, todos
a uno con una razón muy sencilla, pero también a su vez muy poderosa, el
principio que a conciencia hemos votado con esta Reforma Constitucional, que
las leyes hacia futuro deben garantizar la sostenibilidad financiera, somos
perfectamente concientes qué significa esa frase hacia futuro, pero esa
sostenibilidad financiera tiene que ir de la mano con el principio de
solidaridad que se encuentra en la Carta Política y en el sistema pensional, es
decir que el Estado no se puede descargar para cuando un ciudadano ha cumplido
con la edad y el número de cotizaciones no alcanza a ahorrar o a tener el
capital suficiente para acceder a una pensión de salario mínimo, bajo ningún
punto de vista el Estado pueda exonerarse de dicha responsabilidad, por eso en
ese precepto hemos coincidido con el Senador Héctor Helí y en ese sentido está
la parte inicial de esta proposición, el señor Ministro nos solicitó que
dejáramos la posibilidad que en este Estado Social de Derecho y asistencialista
que no nos hemos desmontado y ojalá que no nos desmontemos exista la
posibilidad de aportes y prestaciones periódicas como en el caso de los adultos
mayores, por eso dejamos la posibilidad constitucional para que la ley
reglamente esa clase de aportes, por eso porque estamos convencidos que esto es
una garantía mínima que debe estar en la Carta Política desde el comienzo de
haber asumido la ponencia hemos exigido a los colegas ponentes que vaya dicho
texto y tenemos la aceptación estoy seguro de este Congreso de la República, en
tal sentido y porque ya están expresadas las razones de la misma en el día de
ayer me permito presentar a la Plenaria de esta Corporación la siguiente
proposición aditiva señor coordinador ponente, se adiciona el inciso 6º así,
ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo, sin embargo la ley podrá
determinar los casos en que se puedan conceder beneficios, económicos,
periódicos inferiores al salario mínimo a personas de escasos recursos que no
cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.
[174] Gacetas del Congreso 497 de 2005 y 433 de 2005.
[175] Gacetas del Congreso 387 de 2005, 354 de 2005 y
439 de 2005.
[176] La diferencia en la numeración en los incisos que destaca el
informe de conciliación corresponde a que en la Cámara de Representantes los
incisos tenían un orden diferente. Por ejemplo, el inciso 3 del texto aprobado
por la Plenaria del Senado correspondía al inciso 9 del texto aprobado por la
Plenaria de la Cámara. Por lo tanto, la numeración final del acto legislativo
fue alterada y nuevamente numerada por la comisión de conciliación.
[177] Gaceta del Congreso 382 de 2005. En el Informe se dejó la siguiente
constancia: “Constancia del honorable Representante Pompilio Avendaño Mendoza
Bogotá, D.
C., junio 17 de 2005 – Hora: 21.30
EXPLICACION
DEL VOTO AL PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO
NUMEROS 034, 127 por el cual se adicionan los siguientes incisos y parágrafos
al artículo 48 de la Constitución Política.
El suscrito
Representante a la Cámara en mi calidad de Miembro de la Comisión de
Conciliación designado por la Cámara de Representantes, explico mi voto
negativo respecto del siguiente inciso aprobado por el Senado de la República:
“Para la
liquidación de las pensiones, solo se tendrán en cuenta los factores sobre los
cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá
ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá
determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos
inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con
las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”.
El motivo de
disentimiento obedece en primer lugar, a que este inciso no fue objeto de los
ocho debates y aprobación conforme lo establecen los artículos 157 y 375 de la
Constitución Política, porque se incorporó en la segunda vuelta en la Comisión
Primera de la Cámara, con lo cual se viola el principio de consecutividad y
bien sabido es que la función de las Comisiones Accidentales de Conciliación
consiste “…entonces, en superar las discrepancias que se hayan suscitado
respecto de un proyecto, entendidas estas como ‘las aprobaciones de articulado
de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas’,
según criterio de la Corte Constitucional en la Sentencia número C-551 del 9 de
julio de 2003”.
Además, se
observa que el establecimiento de unos beneficios económicos para personas que
no reúnan “las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”,
quebrantan y vulneran la unidad de materia, artículo 158 de la Constitución
Política, porque la materia dominante de adición al artículo 48 de la Carta,
corresponde a la Reforma Pensional y en el mismo contexto de la reforma en el
inciso 3 se aprobó que para adquirir el derecho a la pensión, es necesario
cumplir con la edad, el tiempo de servicio o las semanas de cotización o
acumular el capital necesario; es decir, la misma Constitución determina los
requisitos sustanciales para adquirir el derecho a una pensión y en forma
extraña y contrariando esta misma disposición, como también los artículos 136,
numeral 4 y 355 de la Constitución Política se constitucionaliza el otorgamiento
de auxilios a personas naturales, porque se pueden “conceder beneficios
económicos periódicos” a personas de escasos recursos que no cumplan con las
condiciones “requeridas para tener derecho a una pensión”, lo cual no tiene
conexión causal ni teodológica ni temática “con la materia dominante de la
misma”, número C-551 de 2003, caso este en el cual deben “rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”.
Criterio
consignado en esta misma providencia y téngase en cuenta que estos criterios
constitucionales son aplicables en el trámite de los actos legislativos, pues
la sentencia mencionada contiene la sentencia de la Corte Constitucional
relacionada con el Referendo. Oportuno y conveniente es citar lo pertinente de
la Corte Constitucional sobre estos puntos que determinaron mi voto negativo en
relación con este inciso: “…De lo anterior se concluye que las Comisiones
Accidentales de Conciliación están autorizadas para superar las diferencias que
se presenten en los proyectos de ley aprobados válidamente por las Plenarias de
las Corporaciones Legislativas, estando habilitadas para modificar e inclusive
adoptar textos nuevos siempre y cuando se encuentren vinculados con la materia
que dio origen al proyecto de ley correspondiente y no impliquen su
modificación sustancial…”. Sentencia C-551 de 2003.
En síntesis,
es incompleto el trámite, debates y aprobación de este proyecto de norma,
además no guarda conexidad temática con el Sistema Pensional, objeto de reforma
del artículo 48 de la Constitución Política el establecimiento de auxilios
estatales a personas de escasos recursos, bajo la apariencia de una “pensión de
jubilación”, sin reunir los requisitos que la misma Constitución fijó en
incisos anteriores. Debe precisarse que el pago de la pensión de jubilación o
vejez, no es más que el reintegro del ahorro que durante su vida laboral ha
realizado el trabajador o servidor público.
No se puede
desconocer que el texto de la primera proposición de este inciso, aprobado por
el Senado es más equitativo y razonable, porque permitiría que en la
liquidación de la pensión de jubilación o de vejez, se tengan en cuenta como
componentes de la base de liquidación factores salariales diferentes a los
señalados en el Código Sustantivo del Trabajo, pues allí deberían incluirse
para efectos de la liquidación aquellos sobre los cuales se hubiere efectuado
cotización, lo que no ocurriría con el texto aprobado en Cámara, porque es
demasiado restrictivo e inequitativo, si se tiene en cuenta que para la
fijación del monto de la pensión de jubilación solo se tendría en cuenta el
salario básico, excluyéndose otros factores salariales sobre los cuales también
cotizó, como serían gastos de representación, prima de salud, prima de
servicio, prima de vacaciones, entre otros.”
[178] Sentencia C-208 de 2005 MP: Clara Inés Vargas Hernández. AC: Jaime
Araujo Rentería; SPV: Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Jaime Córdoba Triviño.
[179] En una sentencia posterior, (C-322 de 2005 MP: Manuel José Cepeda
Espinosa), también se aborda la evolución de la jurisprudencia al respecto:
“4.2. Según el artículo 375, los Proyectos de Acto Legislativo deben ser
tramitados en dos periodos ordinarios y consecutivos. Por lo tanto, en virtud
del principio de consecutividad, no solo el proyecto formalmente considerado
sino los principales temas objeto de éste, han de ser sometidos a debate y
votados (afirmativa o negativamente) en cada etapa, es decir, en las
respectivas comisiones constitucionales permanentes y plenarias. Tanto el
proyecto como los principales temas de éste deben surtir mínimo ocho debates.
4.3. Sin
embargo, no es necesario que el texto específico o el articulado mismo sea
aprobado de manera idéntica en los ocho debates. El texto puede evolucionar y
el articulado puede cambiar a lo largo del trámite. De ahí que el principio de
consecutividad sea matizado por el principio de identidad relativa. Sin
embargo, estos principios tienen manifestaciones especiales en el ámbito de los
actos legislativos. Por ejemplo, en el segundo período, en el cual la
aprobación requiere el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara, “sólo
podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Así pues, como lo ha
señalado la jurisprudencia, “(…) el artículo 375 de la Constitución no impide
que durante la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a los textos
aprobados en primera. Por el contrario, la norma constitucional expresamente
señala que en el segundo período deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado
en el primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la
Carta implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente
aprobado. [43] Del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según
la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre
iniciativas que hayan sido presentadas en el primero.” [44] El que la norma se
refiera a ‘iniciativas presentadas’, no a textos aprobados, según la sentencia
citada implica “(…) que una iniciativa puede tener distintas expresiones y
diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo
largo del debate.” Por tanto, concluye, “(…) en el segundo periodo no es
posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido
presentadas en el primero. Sin embargo, sí es posible debatir las iniciativas
presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe
publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las
reformas que se estimen necesarias.” [45]
4.4. Ahora
bien, de acuerdo con las reglas constitucionales propias del trámite de todo
acto legislativo (entre otros, los artículos 157, 160 y 161 CP), que como se
dijo, son en lo compatible aplicables a los trámites de reforma constitucional,
la jurisprudencia “(…) ha precisado que las modificaciones que se surtan en un
proyecto en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los
principios de consecutividad y de identidad relativa, explicados previamente,
es decir, (i) en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido
considerados en los debates precedentes, y (ii) las modificaciones y adiciones
que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha sido
debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo.” [46]
4.5. La
jurisprudencia ha advertido que no cualquier relación con lo que ha sido
debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de
identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’,
‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la
relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’ [47], ‘estrecha’, [48]
‘necesaria’, [49] ‘evidente’. [50] En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a
actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación
especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa
propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas
anteriores, entonces la adición es inconstitucional. [51]
4.6. Para la
determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos
criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre
corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos
debatidos previamente; [52] (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o
precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la
adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; [53] (iii) la
novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no
de un artículo específico; [54] (iv) no constituye asunto nuevo un artículo
propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para
superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. [55] En el
ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio
porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales
dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que
la adición de un tema de orden orgánico y funcional-un artículo sobre la
participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda
relación suficiente con un aspecto sustantivo-las garantías del investigado o
acusado en el proceso penal–. [56]
4.7. Los
principios de consecutividad y de identidad relativa fueron consagrados para el
trámite de Acto Legislativo por el Congreso de la República en su Reglamento
(Ley 5ª de 1992) en el artículo 226. Dice la norma, incluida en el capítulo
acerca “del proceso legislativo constituyente”.
Artículo
226.— Materias que pueden debatirse. En la segunda ‘vuelta’ sólo podrán
debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período,
no podrán ser consideradas nuevamente.
El cambio o
modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda ‘vuelta’,
siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la
institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.
En
consecuencia, para alegar una violación al procedimiento constitucional de todo
acto legislativo no basta con que una demanda demuestre que el texto de éste es
diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta. Como lo ha señalado
la jurisprudencia “(…) es necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta
la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no
susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo.” [57] Al
respecto, el punto de comparación es la “institución” que se reforma. Para la
jurisprudencia de la Corte constitucional no resulta vulnerado el principio de
consecutividad, así haya textos no votados en los ocho debates, si se mantiene
el tipo de relación de conexidad, indicado anteriormente, entre las variaciones
de contenido que haya podido tener la iniciativa a lo largo del trámite
legislativo. [58]
4.8. Ahora
bien, teniendo en cuenta las reglas anteriores, la Corte ha precisado que los
cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de
identidad relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un
artículo específico. [59] Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “(…) el
análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de
consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una
consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos
aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias
pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto
mirado como un todo.” [60] También ha concluido la jurisprudencia que el
principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de
los ocho debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones
sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de contradicción o de
divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el
proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación. [61]
4.9. No
obstante, una modificación introducida en la segunda vuelta, es
inconstitucional si contempla un cambio de un grado tal, que constituye una
modificación esencial (artículo 226 Ley 5ª de 1992, citado arriba). Para
determinar si la adición implica una “modificación esencial”, la Carta ha
distinguido entre cambios que ‘precisan’ [62] o ‘delimitan’ [63] la decisión
adoptada en las etapas interiores y estuvieron siempre presentes a lo largo de
todo el debate, los cuales son admisibles, y los cambios que son evidentemente
contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de
la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo, [64] los
cuales son inconstitucionales.”
[180] Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de
2003.
[181] Ver sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997.
[182] Ver sentencias C-702 de 1999, C-950 de 2001, C-198 de 2002, C-1056 de
2003, C-1092 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003, C-305 de
2004, C-312 de 2004, C-669 de 2004.
[183] Ver
sentencias C-922 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1488 de 2000 M.P.
Martha Victoria Sáchica, C-198 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-1190
de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1191 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes,
C-940 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1056 de 2003 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, C-1092 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[184] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de
2003, C-839 de 2003.
[185] C- 614 de 2002.
[186] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-226 de 2004.
[187] Sentencia
C-307 de 2004.
[188] Sentencia C-1147 de 2003.
[189] Sentencia C-753 de 2004.
[190] Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.
[191] Sentencia C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de
2003, C-313 de 2004, C-370 de 2004.
[192] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de
2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de
2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
[193] Sentencia C-839 de 2003.
[194] Sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004.
[195] Sentencia C-370 de 2004.
[196] Sentencia C-370 de 2004.
[197] Se cito al respecto la sentencia C-222 de 1997.
[198] Sentencia C-1147 de 2003.
[199] Sentencia C-669 de 2004.
[200] Ver sentencias C-167 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-333 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, C-055 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-376 de 1995, M.P.
Jorge Arango Mejía, C-222 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-282
de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón
Díaz, C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz salvamento parcial de voto de los
Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos
Gaviria Díaz, Álvaro Tafur Galvis; aclaración de voto de los Magistrados Carlos
Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa, C-557 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, C-922 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1488 de 2000 M.P. Martha
Sáchica Méndez, C-168 de 2001 M.P. Fabio Morón Díaz, C-087 de 2001 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, C-198 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
C-500 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Salvamento parcial de voto del
Magistrado Jaime Araujo Rentería, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Salvamento de voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería. Salvamento parcial de
voto del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. Salvamento de voto de los Magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra, Marco Gerardo Monroy Cabra. Salvamento parcial de voto de los
Magistrados Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, C-760 de 2001
Ms.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa. Salvamento
parcial de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas
Hernández. Aclaración de voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería, C-807 de
2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-809 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández,
C-950 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, Salvamento de voto de los magistrados
Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. Aclaración de voto
del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araujo
Rentería. Acalaración del voto del mismo Magistrado, C-1191 de 2001 M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes, C-044 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-198 de 2002
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Salvamento de voto de los Magistrados Marco
Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis, C-292 de 2003
M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto de los Magistrados
Jaime Araujo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa, quien además aclaró el
voto y al igual lo hizo el Magistrado Álvaro Tafur Galvis, C-551 de 2003 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett Salvamento de voto de los Magistrados Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández, C-801 de 2003 M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Con salvamento parcial de voto de los Magistrados Alfredo Beltrán
Sierra y Clara Inés Vargas Hernández, C-839 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Aclaración de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería, C-1056 de 2003 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. Salvamento parcial de voto de los Magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil y Luis Eduardo Montealegre Lynett,
C-1113 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Salvamento de voto de los Magistrados
Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett, C-1147 de 2003 M.P.
Rodrigo Escobar Gil. Salvamento de voto del Magistrado Eduardo Montealegre
Lynett. Aclaración de voto de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil, C-1152 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Salvamento
parcial de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett. Aclaración de voto del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, C-305 de
2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia fallada con un conjuez. Y con
salvamento parcial de voto de los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Treviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Eduardo Montealegre Lynett, C-312 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Salvamento de voto de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo
Montealegre Lynet y Álvaro Tafur Galvis. Aclaración de voto del Magistrado
Jaime Araujo Rentería, C- 370 de 2004 Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro
Tafur Galvis. Salvamento de voto de los
Magistrados Jaime Araujo Rentería, Manuel José cepeda Espinosa y Álvaro Tafur
Galvis, y C-669 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Con aclaración de voto de
los Magistrados Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Uprymny Yepes.
[201] Ver sentencias C-055 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-168
de 2001 M.P. Fabio Morón Díaz, C-198 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[202] Sentencia C-167 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-055 de 1995, C-168
de 2001.
[203] Ver sentencias C-008 de 1995, C-380 de 1995, C-282 de 1997, C-167 de
1993, C-702 de 1999, C-371 de 2000, C-557 de 2000, C-922 de 2000, C-1488 de
2000, C-087 de 2001, C-168 de 2001, C-198 de 2001, C-262 de 2001, C-760 de
2001, C-1108 de 2001, C-551 de 2003, C-840 de 2003, C-1152 de 2003, C-313 de
2004.
[204] Ver sentencias C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz .
[205] Ver sentencia C-557 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-1056 de
2003, C-1152 de 2003, C-313 de 2004.
[206] Ver sentencias C-424 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz, C-376 de 1995 M.P.
Jorge Arango Mejía, C-371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-168 de 2001,
C-551 de 2003, C-801 de 2003 Jaime Córdoba Triviño.
[207] Ver sentencia C-055 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-371
de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-064 de 2002, C-940 de 2003.
[208] Sentencia C-557 de 2000.
[209] Sentencia C-198 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[210] Ver sentencias C-702 de 1999, C-1108 de 2001, C-198 de 2002, C-282 de
1995, C-1488 de 2000, C-551 de 2003, C-940 de 2003.
[211] Sentencia C-282 de 1997, C-198 de 2002, C-551 de 2003.
[212] Sentencias C-702 de 1999, C-501 de 2001, C-760 de 2001, C-642 de 2002,
C-313 de 2004.
[213] Sentencia C-1488 de 2000, reiterada en sentencias C-198 de 2001, C-500
de 2001, C-737 de 2001
[214] Ver sentencias C-1488 de 2000, C-198 de 2001, C-500 de 2001,  C-737 de
2001, C-1190 de 2001, C-313 de 2004.
[215] Sentencia C-044 de 2002.
[216] Sentencia C-198 de 2002.
[217] Sentencia C-1113 de 2003, C-669 de 2004.
[218] Sentencia C-1147 de 2003
[219]Sentencia C-282 de 1997, C-198 de 2001, C-551 de 2003.
[220] Ver sentencias C-376 de 1995, C-551 de 2003, C-1152 de 2003
[221] Sentencia C-1147 de 2003.
[222] Sentencias C-1190 de 2001, C-044 de 2002 y C-551 de 2003.
[223] Sentencia
C-543 de 1998.
[224] Sentencia C-292 de 2003, C-307 de 2004.
[225][Sentencia
C-614 de 2002.
[226] Sentencia C-614 de 2002.
[227] Sentencia C-543 de 1998.
[228] Sentencia C-966 de 2003.
[229] Ver sentencias C-487 de 2002, C-1092 de 2003.
[230] Sentencia C-1092 de 2003.
[231] Sentencia C-1092 de 2003.
[232] Sentencia C-573 de 2004.
[233] Sentencia C-614 de 2002.
[234] Sentencia C-614 de 2002 MP: Rodrigo Escobar Gil; AV: Jaime Araujo
Rentaría y Clara Inés Vargas Hernández
[235] Sentencia C-614 de 2002 MP: Rodrigo Escobar Gil; AV: Jaime Araujo
Rentaría y Clara Inés Vargas Hernández
[236] El inciso sexto del Artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 dice
“Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta
los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin
embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios
económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos
recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una
pensión.”
[237] Gaceta del Congreso 51 de 2005. “Acta de conciliación al Proyecto
de Acto Legislativo número 034 de 2004, acumulado 127 de 2004 Cámara, 11 de
2004 Senado, por la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución
Política.
Acta de
Conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 11 Senado del 04, 034 del
04 Cámara, acumulado al Proyecto de Acto Legislativo 127 del 04 Cámara.
Discutido el
texto los honorables Senadores y Representantes de acuerdo con el artículo 161
de la Constitución Política, conciliaron el siguiente texto el cual corresponde
al articulado aprobado por la plenaria del Senado en el día de hoy.
Firman Mario
Uribe Escobar, Eduardo Benítez, Lucio Muñoz, Reginaldo Montes, Nelson Figueroa,
Iván Díaz. Está leída el acta de conciliación, Presidenta
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
En
consideración el acta de conciliación y el informe presentado por los
conciliadores, se abre su discusión, Representante Borja.
Intervención
del honorable Representante Wilson Alfonso Borja Díaz:
Gracias
Presidente. Como lo plante en la discusión de este acto legislativo, me declaro
impedido por estar incurso en lo que es la transición, para que quede la
constancia debida que no participo en esta discusión.
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
Representante
Piedrahíta
Intervención
del honorable Representante Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas:
(…)
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
Representante
Negret.
Intervención
del honorable Representante César Laureano Negret Mosquera:
(…)
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
Representante
Venus Albeiro Silva.
El
Secretario General informa:
Presidenta
disculpe, un Representante que se acaba de posesionar se declara impedido.
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
Lea por favor
el impedimento.
La
Subsecretaria Auxiliar procede con la lectura:
Me declaro
impedido de votar el Acta de Conciliación del Acto Legislativo 034, sobre
pensiones por encontrarme en el régimen de transición de la Ley 100 del 93.
Atentamente Sebastián Silva Iragorri, Representante a la Cámara.
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
En
consideración el impedimento leído, se abre su discusión, con la claridad de
que es para votar y debatir, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo
aprueba la plenaria?
El
Secretario General informa:
Negado
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
Representante
Venus
Intervención
del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gómez:
(…)
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
Representante
Javier Ramiro Devia, con el Representante Devia se cierra la discusión del
informe de acta de conciliación.
Intervención
del honorable Representante Javier Ramiro Devia Arias:
(…)
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
¿Aprueba la
plenaria el informe y acta de conciliación leída?
El
Secretario General informa:
Ha sido
aprobado, Presidenta
Dirección
de la sesión por la Presidencia:
Con la
constancia del voto negativo del Representante Venus Albeiro Silva, continúe
señor Secretario.”
[238] Gaceta del Congreso 36 de 2005. “Proyecto de Acto Legislativo número
11 de 2004 Senado, 034 de 2004 Cámara, (acumulado 127 de 2004 Cámara), por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
Por
Secretaría se da lectura al Informe de Mediación que acordaron las Comisiones
designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones para conciliar las
discrepancia surgidas en la aprobación del Proyecto de Acto Legislativo número
11 de 2004 Senado, 034 de 2004 Cámara, (acumulado 127 de 2004 Cámara), por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Nelson Figueroa
Villamil.
Palabras del
honorable Senador Nelson Figueroa Villamil.
Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Nelson
Figueroa Villamil:
Gracias
Presidente, precisamente anoche tuve la oportunidad de hacer parte de esta
conciliación del proyecto de acto legislativo para pensiones, en el cual
nosotros solamente teníamos para acordar algunos términos en lo que respecta a
las fechas, el cual quedaron a 31 de julio del 2010, tanto los del régimen
pensional, que no hayan mayores salarios, a 25 salarios mínimos, o a 31 de
julio de 2010, acuérdense que nosotros aquí propusimos de que fuera de forma
inmediata en cuanto a las convenciones y laudos a 31 de julio de 2003 también,
vigencia de regímenes pensionales y al régimen de transición, en el cual no nos
habíamos puesto de acuerdo, todo quedó a 31 de julio de 2010, por eso
Presidente le solicito a la plenaria del Senado se acepte esta conciliación que
hicimos nosotros y que presentamos en el día de hoy.
Muchas
gracias.
Con la
venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Jimmy
Chamorro Cruz:
Muchas
gracias señor Presidente, precisamente por la manera o mejor por lo conciliado
que en últimas básicamente coincide el texto del Senado aprobado por el de la
Cámara al menos en su espíritu, es por el cual señor Presidente y señor
Secretario, dejo constancia de mi voto negativo a esta conciliación no por otra
razón distinta puesto que mi voto fue negativo precisamente en los puntos los
cuales ha leído la conciliación y por lo tanto tengo que actuar de esa manera.
El Senador
Javier Cáceres, también me ha pedido para que también conste su voto negativo a
esa conciliación, cuando tengamos el quórum reglamentario, cuando se someta
directamente esto a votación.
Dejamos
constancia entonces de nuestro voto negativo a la mencionada conciliación
puesto que es la reapertura del segundo debate de este proyecto de acto
legislativo en su primera vuelta.
Muchas
gracias, señor Presidente.
La
Presidencia manifiesta:
Bueno,
entonces, pregunto a los honorables Senadores si tienen alguna inquietud sobre
el informe de conciliación que ha sido leído.
Con la venia
de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Luis Alfredo
Ramos Botero:
Simplemente
para advertir que ha de quedar muy claro que se ha abierto la discusión y que
hemos podido participar todos en el caso mío para manifestar nuestra aceptación
a la conciliación que se ha hecho y para que quede muy claro en vista de que
muchas veces los ausentes después dicen que no hubo lugar a discusión alguna de
modo que quede muy claro señor Presidente, lo mismo que sucedió en el proyecto
de acto legislativo para el tema de la reelección, así que quede muy claro esa
constancia, señor Presidente.
La
Presidencia interviene para un punto de orden:
Es clarísimo
que estamos en el respectivo debate y en la deliberación correspondiente,
vuelvo y pregunto a los honorables Senadores, si tienen alguna inquietud, duda
sobre el informe de conciliación.
Con la
venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Víctor
Renán Barco López:
(…)
Recobra el
uso de la palabra el honorable Senador Nelson Figueroa Villamil:
(…)
La
Presidencia indica a la Secretaría continuar con la siguiente conciliación:
Proyecto
de Acto Legislativo número 11 de 2004 Senado, 034 de 2004 Cámara, (acumulado 127 de 2004 Cámara), por el cual se adiciona el artículo 48
de la Constitución Política.
Leída y
cerrada la discusión del Informe de Conciliación, la Presidencia lo somete a
consideración de la plenaria, y esta le imparte su aprobación.”
[239] Gaceta del Congreso 505 del 2005. “El Secretario General
informa: Hay un impedimento para el acta de conciliación de pensiones, señora
Presidenta. Dirige la sesión la señora Presidenta honorable Representante
Zulema Jattin Corrales: Sírvase leerlo señor secretario, los impedimentos que
ya fueron aprobados en la discusión del proyecto de acto legislativo están
vigentes en esta acta de conciliación, no es necesario que vuelvan a presentar
todos los impedimentos, se ha retirado el impedimento en Secretaría, señor
Secretario sírvase continuar con el Orden del Día. El subsecretario General
procede con la lectura: De acuerdo a la designación efectuada por ustedes y de
conformidad con los artículos 161 de la Constitución y 186 de la Ley 5, los
suscritos y Senadores y Representantes integrantes de la comisión accidental
nos permitimos someter por su conducto a consideración de las Plenarias,
dirimiendo de esta manera las discrepancias existentes entre los textos
aprobados por las respectivas Corporaciones Plenarias, en virtud de lo anterior
y para los efectos pertinentes solicitamos aprobar la presente acta de
conciliación y anotamos el texto conciliado. Firma Javier Ramiro Devia, Zamir
Silva, Pompilio Avendaño, William Vélez, Mario Uribe, Samuel Moreno, Héctor
Helí Rojas, Jesús Ángel Carrizosa. Ha sido leída el Acta de Conciliación señora
Presidenta. Dirige la sesión la señora Presidenta honorable Representante
Zulema Jattin Corrales: En consideración el acta de conciliación leída, se abre
su discusión Representante Germán Navas. Intervención del honorable Representante
Germán Navas Talero: (…) intervención del Representante Negret (…) Intervención
del honorable Representante Gustavo Lanzziano Molano: (…) Se cierra la
discusión del acta de conciliación leída, la aprueba la Plenaria de la Cámara?
El Secretario General informa: Ha sido aprobada señora Presidenta de acuerdo a
las exigencias de la Constitución Política.” (Pg. 45-45)
[240] Gaceta del Congreso 522 de 2005. Proyecto
de Acto legislativo número 11 de 2004 Senado, 34 de 2004 Cámara, por el cual se
adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
La Presidencia
abre la discusión, y concede el uso de la palabra al honorable Senador Víctor
Renán Barco López.
(…)
La
Presidencia cierra la discusión del Informe de Conciliación al Proyecto de Acto
Legislativo número 11 de 2005 Senado, 34 de 2004 Cámara; abre la votación, e
indica a la Secretaría llamar a lista para verificar su votación y aprobación
en forma nominal.
Una vez
realizada esta, la Presidencia cierra la votación y la Secretaría informa el
siguiente resultado:
Por el Sí :                              66
Por el No               :              9
Se Obtienen          :              4
Total      :                              79
Votos
Votación
nominal al Informe de Conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 11
de 2004 Senado, 34 de 2004 Cámara por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política.
Por el Sí
(…)
En
consecuencia, ha sido aprobada la Conciliación de Pensiones con el quórum
constitucional requerido.”
[241] Folio 73, C.1.
[242] Folio 73, C.1. “El Congreso de la República a
través de los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes y de los
secretarios generales de las respectivas corporaciones, ordenaron la
publicación del acto legislativo en el Diario Oficial 45980 del 22 de julio de
2005 es a esos funcionarios a quienes corresponde corregir los yerros –si los
hubo- que se presentaron en la publicación del proyecto de acto legislativo 01
de 2005.
El proyecto
de Acto Legislativo ha sido publicado como “proyecto” “segunda vuelta” en el
Diario Oficial 45980 por los Presidentes y Secretarios del Senado y Cámara de
Representantes, de acuerdo con su tenor literal, no debe ser considerado como
acto legislativo hasta tanto por orden de los Presidentes y Secretarios de las
Cámaras Legislativas, se publique en debida forma el acto legislativo.
Como el
Presidente de la República no interviene para sancionar y ordenar la
publicación de los actos que se derivan de la función legislativa y
constituyente, no puede atribuirse una facultad que le corresponde a los
funcionarios del Congreso porque se estaría desconociendo la separación de
poderes.”
[243] Ver sentencias C-925 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa;
C-334 de 2005 MP. Clara Inés Vargas Hernández; C-672 de 2005 MP: Jaime Córdoba
Triviño.
[244] Constitución Política. Artículo 375. Podrán presentar proyectos
de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por
ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número
equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.
El trámite del proyecto
tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero
de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el
Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría
de los miembros de cada Cámara.
En este segundo período
sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.
Ley 5 de 1992. ARTICULO 225. Modificado por la Ley 186 de 1995, artículo 7º.
Trámite de aprobación. El proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en
cada una de las Cámaras por la mayoría simple, en la primera vuelta; publicado
por el Gobierno, requerirá de la mayoría absoluta en la segunda vuelta. Ambos
períodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura.
[245] Ver entre otras las sentencias C-222 de 1997 MP: José Gregorio
Hernández Galindo, C-543 de 1998 MP: Carlos Gaviria Díaz, C-208 de 2005 MP:
Clara Inés Vargas Hernández.
[246] Sentencia C-208 de 2005 MP: Clara Inés Vargas Hernández.
[247] Sentencia C-208 de 2005 MP: Clara Inés Vargas Hernández.  En la
sentencia C-222 de 1997 MP: José Gregorio Hernández Galindo se dijo: “-El artículo 157, numeral 4, de la Constitución exige, "para
que un proyecto sea ley", el requisito de "haber obtenido la sanción
del Gobierno".
Al tenor
del artículo 165 Ibídem, "aprobado un proyecto de ley por ambas
cámaras, pasará al Gobierno para su sanción". Agrega la norma que, si el
Ejecutivo no lo objetare, dispondrá que se promulgue "como ley"; y
que, si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen.
Posteriormente,
tiene lugar la aceptación por las cámaras de lo observado por el Gobierno, la
insistencia en el proyecto por la mitad más uno de sus miembros, en el caso de
objeciones por inconveniencia, o la decisión de esta Corte, si las cámaras han
insistido en el proyecto objetado por el Presidente con base en razones de
inconstitucionalidad.
Ninguna
de estas posibilidades se da en el caso de los proyectos de Acto Legislativo,
pues además de la expresa referencia de las indicadas normas a los proyectos de
ley, el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita
su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para
objetarlas.” En la sentencia C-543 de 1998 MP: Carlos Gaviria Díaz se dijo: “En
contra de lo que afirma el demandante, la sanción es un requisito de validez
establecido por la Constitución única y exclusivamente para las leyes. Por
tanto, esa exigencia no es aplicable a los actos legislativos, como
expresamente lo señaló la Corte en la sentencia C-222/97, tantas veces citada,
al expresar:
"Ninguna
de estas posibilidades (sanción y objeciones) se da en el caso de los proyectos
de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las indicadas
normas a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las reformas
constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del
Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas."[247][6]
(subrayas fuera de texto)
Además,
debe agregarse que los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso
reforma la Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las
decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza,
quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituído, salvo la
competencia estricta y precisa atribuída a la Corte para efectos del control
formal.
No hay,
por tanto, violación de las disposiciones constitucionales que consagran la
sanción de las leyes y, por ende, del artículo 196 del Reglamento del Congreso,
aplicable solamente a los proyectos de ley.”
[248] Ley 4 de 1913. Artículo 45.-Los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de
unas leyes a otras no perjudicarán, y deberán ser modificados por los
respectivos funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del
legislador.
[249] Sentencia C-925 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa. En la
sentencia se dijo: “Habiendo reiterado la jurisprudencia de esta
Corte que establece que i) la expedición de los decretos de yerros se encuentra
comprendida y circunscrita a las facultades administrativas del Presidente de
la República; ii) la Corte Constitucional no es competente para revisar los
decretos que el Presidente de la República haya expedido en desarrollo de sus
facultades administrativas ordinarias salvo en circunstancias excepcionales
precisadas en la jurisprudencia; y adicionalmente como lo establece el artículo
241-4 de la Constitución iii) la Corte Constitucional es competente para conocer
de la constitucionalidad de las leyes y Códigos expedidos por el Congreso tanto
por vicios formales como por vicios materiales, se pasa a revisar los artículos
demandados y aquellos que han sido integrados en la revisión de
constitucionalidad, en lo que hace referencia a su sanción y promulgación para
poder establecer en qué momento se dieron los cambios que se aducen en la
demanda.”
[250] Ver Salvamentos de Voto a las sentencias C-337 del 2006 y
C-6295 del 2006.