T-495-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-495/92
DERECHO DE
PETICION-Alcance
El único límite
que impone la Constitución para no poder ser titular del derecho de obtener
pronta resolución a las peticiones, es que la petición se haya formulado de
manera irrespetuosa. Es en la resolución, y no en la formulación donde este
fundamental derecho adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de la
participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de los
demás derechos fundamentales. El derecho de petición es uno de los instrumentos
fundamentales para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se pueden hacer valer muchos otros
derechos constitucionales, como el derecho a la información, el derecho a la
participación política y el derecho a la libertad de expresión.
ACCION DE
TUTELA/DERECHO A LA PROTECCION INMEDIATA/DERECHOS FUNDAMENTALES
El juez de tutela
debe examinar, en cada caso, si el otro mecanismo de defensa judicial que es
aplicable al caso es igual o más eficaz que la tutela. Sólo si la respuesta es
afirmativa, podrá rechazar la tutela argumentando esa causal de improcedencia.
De otro modo y con miras a hacer prevalecer el derecho sustancial y los
derechos inalienables de la persona humana, deberá conceder la tutela. De no
hacerlo, estaría violando el derecho fundamental a la protección inmediata de
los derechos fundamentales. El perjuicio causado con esa dilación es claro y
evidente. Cualquier otro mecanismo distinto a la tutela carece, en este caso,
de la eficacia necesaria para proteger el derecho vulnerado.
SALA
PRIMERA DE REVISION
TUTELA:
2003
PETICIONARIO:
OSCAR JEREMIAS                                                        ARAGON
GARCÍA
PROCEDENCIA:
TRIBUNAL SUPERIOR                                                 DE ADUANAS DE
BOGOTA
MAGISTRADO
PONENTE: CIRO                                                               ANGARITA
BAR0N
Santafé de
Bogotá,D.C., 12 de agosto de 1992.
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Ciro
Angarita Bar0n, Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
acción de tutela instaurado por Oscar Jeremías Aragon García contra
funcionarios de la Aduana de Bogotá, el cual fue fallado  en primera instancia
por el  Juzgado Quinto de Instrucción Penal Aduanera y en segunda instancia por
el Tribunal Superior de Aduanas.
I. ANTECEDENTES
El negocio llegó a
conocimiento de esta Corte por la vía ordinaria de la remisión que hizo el
Tribunal del Distrito Judicial de Bogotá para su eventual revisión, en virtud
de lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Con base en los
artículos 86 de la Constitucion Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional eligió, para efectos de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala la cual lo recibió formalmente  el
día 6 de Mayo del presente año y entra ahora a dictar sentencia de revisión, de
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991.
A. Hechos
El 20 de Febrero de
1992, el señor Oscar Jeremías Aragon García, interpuso acción de tutela ante el
Juzgado Quinto de Instrucción Penal Aduanero. Considera el peticionario que
algunos funcionarios de la Aduana de Bogotá han omitido el obligado
pronunciamiento respecto de la nacionalización de varias máquinas para el
tratamiento de información marca TAB, que habían sido ya declaradas como de
no-contrabando por el Juzgado Tercero de Instrucción Penal Aduanero de Bogotá,
en providencia del 3 de Noviembre de 1988.
En la misma se
ordena, además, poner las referidas máquinas a disposición de la Administración
de Aduanas de Bogotá para que ésta proceda a los trámites de su
nacionalización.  Esa decisión judicial fue comunicada a la Aduana el 23 de
Mayo de 1989, después de que el Tribunal Superior de Aduanas la confirmara el 7
de Marzo del mismo año.
Según el
peticionario, la violación del derecho consiste en que, a pesar de la
existencia de esos claros mandatos judiciales y  de los múltiples
requerimientos que él ha presentado a la Aduana para que se realice el trámite
ordenado, ello no ha ocurrido hasta el presente. En el expediente obran copias
de las diversas solicitudes presentadas a la Aduana por parte del peticionario,
fundamentadas todas en la decisión judicial a que se ha hecho ya referencia.
El Juzgado Quinto de
Instrucción Penal Aduanero, conoció en primera instancia de esta tutela, y
pudo  comprobar que todos los documentos aportados por el peticionario eran
auténticos y que no se había dado trámite a las peticiones impetradas.
Es de observar, de
otra parte, que el 24 de Febrero de 1992, cuando la tutela estaba ya en
trámite, la Aduana de Bogotá expidió la Resolución 350, por medio de la cual
decidió autorizar la nacionalización de casi todos los equipos referidos,
exceptuando uno cuyo trámite había sido irregular.
B. La decisión de
Primera Instancia
Para el Juzgado
Quinto de Instrucción Penal Aduanero es claro que hubo "mora
apreciable" por parte de la Administración de Aduanas de Bogotá para dar
cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Tercero de Instrucción Penal
Aduanero  y  para atender las consecuentes peticiones del interesado. Esas
varias peticiones se presentaron entre Octubre de 1989 y Septiembre de 1991,
sin que hubiera respuesta alguna por parte de la Aduana.
Esa omisión, según
el Juzgado, viola el derecho fundamental de petición, consagrado en el Artículo
23 de la Constitucion Nacional y , en particular, el derecho a la resolución
oportuna de las peticiones, lo que además, perjudica los intereses
patrimoniales del importador (peticionario en esta tutela), pues la prolongada
retención de las máquinas produjo su consecuente obsolescencia.
Sin embargo, ante el
hecho de que ya se ha producido la resolución tantas veces solicitada por parte
de la Aduana de Bogotá, el Juzgado decide declarar procedente la tutela
únicamente para efectos de indemnización, (Art. 26 del Decreto 2591 de 1991), y
no para efectos de proteger el derecho tutelado.
La Aduana impugnó la
decisión con base en el argumento de que la tutela no era procedente porque el
particular no ejerció
"a través
de los mecanismos legales previstos al efecto, las acciones o medios de defensa
judicial para reparación del daño o restablecimiento del derecho que reputa
vulnerado."(Cfr. Fl
9)
C. La decisión de
segunda instancia
El Tribunal Superior
de Aduanas, que conoció de la impugnación, revocó la sentencia de primera
instancia, pues existían en el caso de autos, otros mecanismos de defensa
judicial y eso hacía improcedente la tutela, más aún cuando aquí no se
configuraba un perjuicio irremediable que permitiera interponerla como
mecanismo transitorio.
Fundamenta la
anterior afirmación con base en el argumento según el cual, "si bien
pueden deteriorarse",  la existencia misma  de las máquinas nunca estuvo
en peligro, y por lo tanto, el perjuicio no es irremediable.
II
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Esta Corte ha tenido
oportunidad de pronunciarse en distintas ocasiones sobre el ejercicio y alcance
del derecho de petición.1
En ellas  ha reconocido su carácter de derecho fundamental.  Igualmente ha
destacado que los límites y regulaciones de su ejercicio únicamente pueden
estar contenidas en la ley, siempre y cuando ésta no desborde los precisos
marcos que la misma Constitucion consagra. Por cuanto respecta a  las
modalidades conexas de su  ejercicio, ha establecido,  por ejemplo, que el
acceso a los documentos públicos hace parte de su núcleo esencial, siempre y
cuando la petición sea razonable.
El caso que hoy
ocupa a la Corte, se vincula de nuevo con el derecho de petición, pero esta vez
desde una nueva perspectiva que surge del texto mismo del artículo
constitucional: el derecho a  la pronta resolución de las peticiones.
En efecto, la norma
constitucional que consagra el derecho de petición, establece que:
"Toda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos
de interés general o particular y a obtener pronta resolución.  El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales" (Art. 23 C.N. subrayas fuera de
texto)
De su texto se
deducen los límites y alcances del derecho: Una vez formulada la petición, de
manera respetuosa, cualquiera que sea el motivo de la misma ( interés particular
o general), el ciudadano adquiere el derecho a obtener pronta resolución.
El único límite que
impone la Constitucion para no poder ser titular del derecho de obtener pronta
resolución a las peticiones, es que la petición se haya formulado de manera
irrespetuosa. Dicho de otra manera, la petición irrespetuosa exime a las
autoridades de resolver prontamente. En cualquier otro caso, es obligación de
ellas actuar con prontitud, dentro de los términos que la ley establezca.
Puede incluso llegar
a afirmarse que el derecho fundamental sería inocuo si sólo se formulara en
términos de poder presentar la respectiva petición. Lo que hace efectivo el
derecho es que la petición elevada sea resuelta rápidamente. De nada serviría
el derecho de petición, si la misma Constitucion no consagrara el correlativo
deber de las autoridades de proferir pronta resolución. Es en la resolución, y
no en la formulación donde este fundamental derecho adquiere toda su dimensión
como instrumento eficaz de la participación democrática, el derecho a la
información y la efectividad de los demás derechos fundamentales.
Esta obligación
estatal de resolver prontamente las peticiones existía ya en la constitucion
anterior, la cual establecía en su artículo 45  que:
"Toda persona
tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades , ya sea
por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de obtener
pronta resolución"
Bajo la vigencia de
esa norma, los organismos judiciales y, en particular, el Consejo de Estado,
fueron estrictos al hacer cumplir el deber de las autoridades de resolver
rápido las peticiones, en especial en materia de impuestos. Manuel José Cepeda2 describe la
orientación que se le dió en aquel entonces a ese deber, así:
"...En 1970
(el Consejo de Estado) confirmó un fallo que revisaba una liquidación efectuada
por la administración de manera extemporánea. Para el Consejo, "el derecho
de petición es uno de los más naturales, sencillos y sagrados, y de los que más
de antiguo han sido reconocidos", sin el cual, faltaría la administración
de justicia. Afirmó que la ley debía fijar el término para que la resolución
fuera pronta, pues de lo contrario, el derecho podría volverse nugatorio. En
tres oportunidades posteriores el Consejo reiteró esta jurisprudencia al fallar
asuntos tributarios.
"El Consejo
de Estado reiteró en varios de sus fallos que el deber de las autoridades de
dar pronta resolución a las peticiones no implicaba que debían responder en un
determinado sentido. Así lo sostuvo al no declarar la nulidad de unos actos
administrativos de la Cámara de Comercio de *Tuluá y de la Superintendencia de Industria
y Comercio referentes a la expedición de un certificado de existencia y
representación de una sociedad que incluía la constancia de encontrarse
embargado el interés de uno de los socios. Para el Consejo el derecho de
petición era un derecho de audiencia, que no predeterminaba el sentido de la
respuesta, pues lo importante era que ésta se diera."
Es evidente que este
contenido esencial de la jurisprudencia del Consejo de Estado es también
aplicable a la luz de la Constitucion de 1991, puesto que el artículo que
establece el derecho de petición se conserva de manera similar, al menos en lo
que respecta a las peticiones dirigidas a las autoridades públicas. Sin
embargo, es oportuno hacer algunas precisiones adicionales.
En primer lugar, lo
dicho por el Consejo de Estado es aún más cierto hoy en día, en la medida en
que el derecho de petición es uno de los instrumentos fundamentales para la
efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque
mediante él se pueden hacer valer muchos otros derechos constitucionales, como
el derecho a la información, el derecho a la participación política y el
derecho a la libertad de expresión, por ejemplo.
De tal manera que
esa nueva dimensión del derecho de petición hace que su instrumento más eficaz
-la pronta resolución- , adquiera también alcances más amplios.
En la Asamblea
Nacional Constituyente,  el tema de la pronta resolución de las peticiones fus
una constante en todos los debates que se presentaron sobre el tema. El
proyecto del Gobierno la contemplaba en su artículo 25; en la Subcomisión
respectiva de la Comisión primera se hablaba del derecho a obtener "pronta
respuesta". La Comisión Primera prefirió el tradicional término
"pronta resolución", que se mantuvo desde entonces en la plenaria
para primer debate, en la Comisión Codificadora, en la plenaria para segundo
debate, en la Comisión de Estilo y, por supuesto, en el texto final y
definitivo.
El término
"pronta resolución" fue objeto de debates en la Asamblea, pues se
quiso en algún momento sustituir por el término "pronta respuesta".
Finalmente se determinó su alcance . El Constituyente Jaime Arias López, en la
Comisión Primera dijo:
"Es que
respuesta puede ser simplemente decir: recibimos su petición de tal fecha y
queda radicada, etc; eso es una respuesta, pero resolución, quiere decir
resolver sobre la petición (...) Es un término mucho más amplio y así lo ha
entendido la jurisprudencia".3
De todo lo anterior,
se infiere claramente lo siguiente:
a) Su pronta
resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.
b) Es una obligación
inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones presentadas por los
ciudadanos.
c) Unicamente la ley
puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las
peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que
tiene este derecho.
d) Cuando se habla
de "pronta resolución", quiere decir que el Estado está obligado a
resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió.
Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada
caso y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa. La obligación del Estado
no es acceder a la petición, sino resolverla, tal y como lo ha puesto de
presente esta Corte Constitucional:
"En lo
pertinente, el artículo 23 de la actual Constitucion consagra el derecho de
petición en los mismos términos que venían de la anterior, bajo la cual fue
concebida en la forma más amplia, pues de él se derivan facultades y poderes
tan amplios como los de pedir en contención ante la administración de justicia,
por un extremo, hasta los de, mediante su ejercicio, cumplir una función de
control de la función pública, de manera que su importancia es manifiesta. Es
de notar que él consiste no simplemente en el derecho de obtener una respuesta
por parte de las autoridades sino de que haya una resolución del asunto
solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión sea favorable, tampoco
se satisface sin que se entre a tomar una posición de fondo, clara y precisa,
por el competente; por esto puede decirse también que el derecho de petición
que la Constitucion consagra no queda satisfecho con el silencio administrativo
negativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo que la
ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea posible y no sea
bloqueada por la Administración, especialmente con vista en la promoción de las
acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple con las
exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a una
necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia meramente
formal y procedimental, así sea de tanta importancia"4
El caso sublite es
un típico ejemplo  de incumplimiento de la obligación estatal de carácter
constitucional de resolver prontamente las peticiones.
Ese incumplimiento
se puede predicar, no sólo de la Aduana de Bogotá, sino también del Tribunal
Superior de Aduanas cuando conoció en segunda instancia de la acción de tutela,
que es, ni más ni menos, una modalidad particular del derecho de petición.
En efecto, el
ciudadano interpuso la tutela porque consideraba que un derecho constitucional
suyo había sido violado; el juez de primera instancia se preocupó por resolver
exactamente esa duda (hay o no hay una violación). En este caso la resolvió
positivamente, pero si lo hubiera hecho negativamente, con fundamento, de todas
maneras habría satisfecho la petición: la habría resuelto.
En lugar de ello, el
Tribunal Superior de Aduanas, simplemente se limitó a hacer formulaciones
abstractas sobre la tutela y el derecho de petición, para concluir finalmente
que no procedía la tutela porque existen otros medios de defensa judicial.
¿Puede  válidamente
afirmarse que el Tribunal Superior de Aduanas resolvió (negativa o
positivamente) la petición de tutela?
Es claro que no. Lo
único que supo el peticionario es que para pedir lo que pidió, debió haber
utilizado otro medio.
De otra parte, la
negativa del Tribunal a conceder la tutela contraviene los mandatos del decreto
2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corte en lo que tiene que ver con el
otro medio de defensa judicial. En efecto, el artículo 6 del decreto dice que
la tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. Sin embargo, la norma agrega que
"la
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el
solicitante."
En diversas sentencias
de esta Corte,5
se ha insistido en que el juez de tutela debe examinar, en cada caso, si el
otro mecanismo de defensa judicial que es aplicable al caso es igual o más eficaz
que la tutela. Sólo si la respuesta es afirmativa, podrá rechazar la tutela
argumentando esa causal de improcedencia. De otro modo y con miras a hacer
prevalecer el derecho sustancial y los derechos inalienables de la persona
humana, deberá conceder la tutela. De no hacerlo, estaría violando el derecho
fundamental a la protección inmediata de los derechos fundamentales.
El Tribunal Superior
de Aduanas ni siquiera se preocupó por sugerir en concreto, cual sería ese otro
mecanismo de defensa judicial. El argumento en abstracto le es más que
suficiente para denegar la tutela. Lo cual no sólo desconoce el derecho del
accionante, sino que lo deja sin una ilustración sobre el camino a seguir.
Por lo demás, no
puede ser de recibo la tesis del Tribunal según la cual,
"Tampoco
podría predicarse que existe un perjuicio irremediable como consecuencia de la
omisión de la Administración de la Aduana en pronunciarse sobre la decisión de
la justicia penal aduanera, pues por este debe entenderse tal y como lo señala
el Artículo 6 del Decreto 2591, aquel que "sólo puede ser reparado en su
integridad mediante una indemnización" y en el caso materia de estudio las
máquinas TAB, son bienes muebles que si bien pueden deteriorarse, también son
susceptibles de conservarse en el tiempo y cuya entrega podía ser negada o
aprobada sin que se comprometiera su existencia" (Fl 83)
Por el contrario, lo
cierto y evidente es que la cantidad de años que ha durado esa maquinaria en
los trámites de aduana hace que hoy en día sean muy seguramente equipos
obsoletos. La obsolecencia es un fenómeno que se presenta rápidamente en el
mundo de los equipos electrónicos. Cada año salen al mercado nuevos y más
sofisticados equipos, lo que hace que lo viejos modelos sean cada año más
difíciles de comercializar.
En este aspecto, la
Sala comparte en su totalidad el criterio del Juez quinto de instrucción penal
aduanera, cuando dice;
"Por otra
parte, además con la violación del derecho tutelado referido anteriormente se
han ocasionado perjuicios al reclamante, como quiera que el mantener retenidas
las máquinas durante todo el tiempo sin que la Administración de la Aduana de
Bogotá produjera la Resolución autorizando su nacionalización, permitió que las
mismas perdieran vigencia, o se quedaran obsoletas, y su improductividad,
obviamente, afectaron (sic) el patrimonio económico del señor ARAGON GARCIA en
su calidad de representante legal de la firma importadora mencionada."(Fl
47)
De otra parte, es
cierto también que cuando se surtía el trámite de primera instancia de la
tutela, la administración de Aduanas profirió la resolución, autorizando  la
nacionalización de las mercancías.
Esa situación encaja
en el supuesto de hecho del Artículo 26 del decreto 2591 de 1991, según el cual
"Si, estando
en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que
revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la
solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren
procedentes"
Hizo bien el juzgador
de tutela en la primera instancia al derivar de ese supuesto la consecuencia
jurídica correcta, esto es, declarar fundada la solicitud únicamente para
efectos de indemnización, pues, como se vió arriba, el perjuicio es claro y
evidente.
III. CONCLUSION
El derecho
fundamental a que se resuelvan prontamente las peticiones presentadas ante las
autoridades públicas se vulneró en este caso, por parte de los funcionarios de
la Aduana de Bogotá, pues dilataron la resolución de las solicitudes elevadas
por el peticionario, todas las cuales estaban fundamentadas en sendas
decisiones judiciales.
El perjuicio causado
con esa dilación es claro y evidente. Cualquier otro mecanismo distinto a la
tutela carece, en este caso concreto, de la eficacia necesaria para proteger el
derecho vulnerado. Por todo lo anterior, se revocará la sentencia de segunda
instancia proferida por el Tribunal Superior de Aduanas y, en su lugar, se
confirmará la sentencia de primera instancia del Juzgado Quinto de Instrucción
Penal Aduanera, con las adiciones  que se formularán en la parte resolutiva.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia de tutela
proferida por el Tribunal Superior de Aduanas, el 19 de Marzo de 1992, en el
proceso iniciado por Oscar Aragon García contra funcionarios de la Aduana de
Bogotá
SEGUNDO.-
CONCEDER la tutela
instaurada por Oscar Aragón García, en los términos establecidos en la
sentencia del Juzgado Quinto de Instrucción Penal Aduanera el 2 de Marzo de
1992, vale decir, únicamente para efectos de indemnización.
TERCERO.- ORDENAR la remisión inmediata de toda la actuación
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para los efectos
contemplados en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991
CUARTO.- En todos los casos similares al presente
por sus hechos o circunstancias, siempre que los funcionarios públicos hayan
dilatado o postergado injustificadamente la resolución de las peticiones
elevadas por los ciudadanos con perjuicio cierto para éstos, la doctrina
constitucional establecida en esta sentencia tendrá CARACTER OBLIGATORIO para
las autoridades, en los términos del artículo 23 del Decreto 2067 de 1991.
QUINTO.- ORDENAR que por Secretaría se hagan las
comunicaciones respectivas, en la forma y para los efectos previstos en el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
1  Cfr. T- 464 Sala Segunda de
Revisión  y T- 473 Sala Primera de Revisión entre otras.
2 Cepeda, Manuel José. Los
derechos fundamentales en la Constitución de 1991. Editorial TEMIS, Bogotá,
1992. pp.246- 247
3 JAIME ARIAS LOPEZ, Comisión
Primera, 23 de abril de 1991. Citado por Cepeda, Manuel José Op. Cit. pag. 241
4 Sentencia T-481, Sala Séptima de
Revisión, ponente: Jaime Sanín Greiffenstein
5 Cfr, entre otras, T-414, Sala
Primera de Revisión, ponente: Ciro Angarita Barón