C-219-17
Sentencia C-219/17
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Infracciones
en materia ambiental
ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS POR AUTORIDAD AMBIENTAL
COMPETENTE CONTENIDA EN LEY SOBRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Garantía
efectiva en caso de violación de las condiciones, prohibiciones y obligaciones
establecidas en la misma legislación ambiental
La Sala concluye, conforme los
argumentos expuestos, que (i) el legislador ya
estableció las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811
de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás
disposiciones ambientales vigentes, previendo las obligaciones, prohibiciones y
condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, razón por la que el
artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenvío a estas; (ii) con la expresión demandada el legislador de
manera alguna desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida
que el aparte demandado no faculta a la
administración para crear infracciones administrativas, pues ellas se encuentran establecidas en el
sistema de leyes, sino que lo previsto en el
artículo 5° donde se incorpora la expresión acusada, alude a las distintas
maneras de infracción en materia ambiental, que resulta del desconocimiento de
la legislación, de los actos administrativos y de la comisión de un daño
ambiental; (iii) los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental
competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole
particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios
del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido
en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia
ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración crea la
conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal; (iv) estos actos
administrativos lo que pretenden es coadyuvar a la materialización de los fines
de la administración de preservar el medio ambiente respecto a variables de
tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima
de argumentación
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Presupuestos para su
existencia
MEDIO
AMBIENTE Y REGIMEN SANCIONATORIO-Desarrollo
jurisprudencial
PROTECCION DE LA NATURALEZA-Perspectivas en
que se concreta
CONSTITUCION
ECOLOGICA O VERDE-Protección
MEDIO AMBIENTE-Consagración como principio y como derecho
MEDIO AMBIENTE-Deberes primordiales del Estado
En la sentencia C-259 de 2016, luego de hacer una lectura sistemática
de la Constitución, la Corte encontró que el Estado asume cuatro deberes
fundamentales con relación al medio ambiente: “(i)
El deber de prevenir los daños ambientales, entre otros, se contempla en los
siguientes preceptos constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de
deterioro ambiental (CP art. 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un
conjunto de medidas o de políticas públicas que, a través de la planificación,
cautelen o impidan el daño al ecosistema y a los recursos naturales; o que, en
caso de existir, permitir o habilitar algún impacto sobre los mismos, logren
asegurar su aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el
desarrollo sostenible. Este deber también se expresa en el (b) fomento a la
educación ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garantía (c) a la participación
de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art.
79). (ii) El deber de mitigar los daños ambientales se manifiesta en el control
a los factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), en términos concordantes
con el artículo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado a intervenir,
por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, y en la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de
racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los
habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano. Por esta vía, por ejemplo, se destaca la existencia de los
planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales, que en relación con
actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema o a los recursos
naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y efectos negativos
de un proyecto, obra o actividad. (iii) El deber de indemnizar o reparar los
daños ambientales encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad
del Estado (CP art. 90), como en el precepto constitucional que permite
consagrar hipótesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios
ocasionados a los derechos colectivos (CP art. 88). Adicionalmente, el artículo
80 del Texto Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparación de
los daños causados al ambiente. Por esta vía, a manera de ejemplo, esta
Corporación ha avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de
tener un componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el daño o
impacto causado a los recursos naturales. (iv) Finalmente, el deber de punición
frente a los daños ambientales se consagra igualmente en el artículo 80 de la
Constitución, en el que se señala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo
con la ley. De este precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en
materia ambiental, cuyo fin es el de garantizar la conservación, preservación,
protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales.
Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto
por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho
contravencional y el derecho correccional), como a través del derecho punitivo
del Estado. Se trata en esencia, de un poder de sanción, que lejos de ser
discrecional es eminentemente reglado, sobre todo en lo que refiere a la
garantía del derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29). Incluso los
pronunciamientos reiterados de la Corte han destacado que cualquier medida
sancionatoria debe estar sujeta a los principios de legalidad, tipicidad,
presunción de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa y non bis
in ídem”.
REGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL-Desarrollo
legal/REGIMEN SANCIONATORIO AMBIENTAL-Procedimiento
INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance
CODIGO DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES-Prohibiciones,
condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios, para
el aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales
AUTORIDAD
AMBIENTAL-Competencia
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integración con el
principio de reserva de ley y principio de tipicidad como fundamento del debido
proceso administrativo sancionador
IUS PUNIENDI DEL ESTADO-Se encuentra sometido
a las reglas propias del debido proceso
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS-Aplicación
de garantías mínimas del debido proceso penal
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Garantías
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance
POTESTAD REGLAMENTARIA-Sentido y alcance/POTESTAD
REGLAMENTARIA CON SUJECION A LA LEY-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD
REGLAMENTARIA-Límites
La jurisprudencia de esta
Corporación al referirse al sentido y alcance de la potestad reglamentaria
prevista en el artículo 189-11 Superior, ha indicado que debe ejercerse “por mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos
legales y constitucionales. Así, los actos administrativos emitidos como
consecuencia del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el
contenido de la ley”. Del mismo modo, “la competencia reglamentaria se dirige a
la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca
es convertir en realidad “el enunciado abstracto de la ley… [para] encauzarla
hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”. La potestad
reglamentaria se conecta, en consecuencia, con
la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones
o circulares - imprescindibles “para la cumplida ejecución de la ley.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Operancia/TIPO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales
El otro principio que integra el derecho
administrativo sancionador y que se encuentra incorporado en el de legalidad,
es el de tipicidad. Según este principio “el legislador está obligado a
describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la
forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el
acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter
penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando
todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la
cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la
autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para
su imposición”. De acuerdo con esta definición, son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la
descripción específica y precisa de la conducta o del comportamiento que da
lugar a la aplicación de la sanción, bien porque la misma esté determinada en
el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras
normas jurídicas; (ii) la determinación por la ley de la sanción, incluyendo el
término o la cuantía de la misma, (iii) que exista correlación entre la
conducta y la sanción; (iv) la autoridad competente para aplicarla; y (v) el
procedimiento que debe seguirse para su imposición.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance de la rigurosidad
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Posibilidad
de flexibilización
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación
En el ámbito del
derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo
menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la
normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su
aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las
personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele
contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no
implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de
referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción
en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es
compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean
generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para
la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las
penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito
del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos
básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones
normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por
medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la
sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad”.
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestación
del ius puniendi del Estado
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de tipos en blanco/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Tipos en blanco o conceptos jurídicos
indeterminados
Se ha admitido que el legislador no está obligado a detallar con
precisión cada uno de los elementos del tipo. Para ello los tipos en blanco o
conceptos jurídicos indeterminados, que comprenden aquellos preceptos que
contienen descripciones incompletas de tales conductas, “se ajustan al principio de
tipicidad y son admisibles constitucionalmente, cuando pueden ser completados y
precisados por el intérprete autorizado, logrando éste realizar a satisfacción
el respectivo proceso de adecuación típica de la infracción”. Para establecer de manera
razonable el alcance y precisión de las conductas y sus sanciones, el operador
jurídico puede basarse en el mismo contexto normativo, en las remisiones de las
disposiciones, en criterios técnicos, lógicos, empíricos, semánticos o de otra
índole. No obstante, “si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser
concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el
principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda
abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que
valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos.
INFRACCIONES AMBIENTALES CONTENIDAS EN NORMA SOBRE
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-No puede entenderse que son aquellas
que señalen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes del
desconocimiento de la normativa ambiental que alude la Ley
ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS POR AUTORIDAD AMBIENTAL
COMPETENTE-Contenido normativo acusado define lo que debe entenderse por
infracción ambiental y, por tanto, no está facultando al reglamento para
establecer infracciones
MEDIO AMBIENTE Y SALUBRIDAD PUBLICA-Bienes
jurídicos deben ser salvaguardados por el Estado a través de dos campos de
reglamentación administrativa
En materia medio ambiental y de salubridad
pública la Constitución prevé que estos bienes jurídicos deben ser
salvaguardados por el Estado a través de los dos campos de reglamentación
administrativa. Por un lado, cuando la autoridad expide reglamentos autónomos o
praeter legem en virtud de la competencia atribuida
directamente por la Carta (art. 189-11), y del otro, cuando la materia es de la
reserva legal, donde la administración solo emite reglamentos ejecutivos o secundum
legem, por cuanto esta debe cumplir los fines de la policía y la facultad
sancionadora administrativa dentro de los parámetros fijados por la norma
legal.
AUTORIDADES
AMBIENTALES-Naturaleza
policiva de la función atribuida por la ley
La Corte no pierde de vista la
“naturaleza policiva de la función atribuida por la
ley a las autoridades ambientales”, que vigilan el cumplimiento de las
obligaciones, prohibiciones y condiciones establecidas en la ley, a las cuales
están sujetos todos los usuarios del medio ambiente y de los recursos
naturales. Asimismo, debe tenerse presente que en
materia ambiental la actividad sancionatoria tiene un claro raigambre
administrativo, toda vez que por expreso mandato superior corresponde a las
autoridades de ese sector, con sujeción a la Constitución y a la ley, llevar a
cabo las labores de control, inspección y vigilancia de las entidades y
particulares que utilizan, aprovechan o afectan el medio ambiente
y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80, 188-11-22 y 370).
Referencia.: Expediente D-11662
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° (parcial) de la Ley 1333
de 2009, “Por
la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Milton José Pereira Blanco.
Magistrado Ponente (e.):
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO.
Bogotá D.C., diecinueve (19)
de abril dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 numeral 4º de la
Constitución Política, el ciudadano Milton José Pereira Blanco presentó demanda contra el
artículo 5° (parcial) de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 22 de septiembre
de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda al constatar que reunía
los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991. En la
misma providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a
fin de que emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2
y 278-5 de la Constitución, se fijó en lista el proceso con el objeto de que
cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó de la
iniciación del mismo al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al
Ministro de Minas y Energía y al Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
Adicionalmente se invitó a
participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado
de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Libre, Sergio Arboleda, del
Rosario y Santo Tomás, para que intervinieran en el proceso con la finalidad de
rendir concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición
demandada.
Asimismo, se invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales
–ANLA-, a la Asociación de Corporaciones Autónomas y de Desarrollo Sostenible
–Asocars-, al Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von
Humboldt, a la Federación Nacional de Departamentos y a la Federación
Colombiana de Municipios.
Cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley
2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe
la norma demandada según publicación en el Diario Oficial Nº 47.417 de 21 de julio de 2009, subrayando el segmento acusado:
“Ley 1333 de
2009
(Julio 21)
Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
TITULO II.
LAS INFRACCIONES EN MATERIA
AMBIENTAL.
ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia
ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas
contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones
ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos
administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será también
constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente,
con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil
extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a
saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre
los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción
administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros
pueda generar el hecho en materia civil.
PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se
presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.
PARÁGRAFO 2o. El infractor será responsable ante
terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u
omisión”.
III. LA DEMANDA
El actor considera que el
segmento normativo acusado, que forma parte del artículo 5º de la Ley 1333 de
2009, contraviene el artículo 29 de la Constitución Política. Fundamenta la
demanda en un cargo único que denomina “vulneración del debido proceso
administrativo por desconocimiento del principio de legalidad”.
Señala que la expresión
demandada quebranta dicho principio, “ya que faculta al reglamento a
establecer las infracciones ambientales, lo cual es contrario al principio de
tipicidad y reserva de ley de que trata el debido proceso”. En su criterio
se desconocen las atribuciones del Congreso al permitirse que a través de actos
administrativos se creen infracciones ambientales, lo cual, en el marco del
debido proceso administrativo sancionador, contraría los principios de reserva
de ley y de tipicidad, pues solo el legislador está constitucionalmente
autorizado para establecer las infracciones y sanciones administrativas.
Determina que el derecho al
debido proceso es extensivo a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas, por lo que el principio de legalidad no solo se aplica al
proceso penal sino a las actuaciones sancionatorias de la administración, aun
cuando con menos rigurosidad. En ese orden, aduce que conforme a la Carta “las
conductas sancionables no sólo deben estar descritas en la norma previa sino
que, además, deben tener fundamento legal, por lo cual su definición no puede
ser delegada a las autoridades administrativas. Además, este principio también
exige que la sanción se encuentre predeterminada, ya que debe haber certidumbre
normativa previa sobre la sanción a ser impuesta”. Todo ello, indica,
contribuye a delimitar al máximo la facultad discrecional de la administración
en ejercicio del poder sancionador que les es propio.
Remitiéndose al artículo
parcialmente demandado el actor ejemplifica su análisis asegurando que la
autoridad pesquera cuenta con facultades para emitir actos administrativos en
aplicación del régimen ambiental contenido en el Código de Recursos Naturales,
la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994, entre otras, pero que en ningún caso puede
entrar a tipificar las conductas sancionables.
Pone de presente la sentencia
C-699 de 2015 donde esta Corporación declaró inexequible la expresión “y reglamentarias”
contenida en el artículo 53 de la Ley 13 de 1990 (Estatuto de Pesca), que en su
criterio tiene características similares al segmento que ahora cuestiona.
Precisa que en dicha providencia la Corte señaló que las remisiones a los reglamentos
de manera indeterminada comporta un reenvío impreciso que impide determinar en
qué consiste la conducta prohibida, quedando a la discrecionalidad de la
autoridad administrativa su configuración y, con ello quebrantando la exigencia
constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho
administrativo sancionador.
Insiste en que el principio de
legalidad opera con menor intensidad en el derecho administrativo sancionador que
en materia penal, para destacar que el uso de conceptos indeterminados es
admisible en una infracción administrativa siempre y cuando logren ser
determinables de forma razonable, pudiéndose prever con precisión el alcance de
los comportamientos prohibidos y sancionados. Así, estima que cuando el
concepto es a tal punto abierto que no puede ser concretado razonablemente, los
mismos “desconocen el principio de legalidad, pues la definición del
comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las
autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin
referentes normativos precisos (…)”.
Concluye que “las leyes que
deleguen sin más en los reglamentos la actividad punitiva de la Administración,
sin que incluyan los elementos básicos de las infracciones y las sanciones, no
cumplen con las exigencias de la reserva de ley en el marco del derecho
administrativo sancionador, ya que el Congreso en ningún caso puede
transferirle o delegarle al Gobierno o a cualquier otra autoridad
administrativa una facultad abierta en esa materia, porque con ello se estaría
entregando unas competencias legislativas que no le son propias a las
autoridades administrativas”.
IV. INTERVENCIONES.
INTERVENCIONES DE ENTIDADES
OFICIALES.
1. Ministerio de Minas y
Energía.
Esta entidad, a través de
apoderado especial, interviene ante esta Corporación para solicitar se declare
la exequibilidad del aparte demandado.
Luego de transcribir los
resúmenes hechos por la Relatoría de la Corte Constitucional a las sentencias
C-595 de 2010 y C-412 de 2015, el apoderado del Ministerio considera que la
expresión acusada no propende por la creación de tipos de infracción a las
normas ambientales, sino que “simplemente señala la posibilidad de que en
actos administrativos se incorporen dichas infracciones”.
Estima que la reserva legal no
es absoluta, pudiendo la administración de forma excepcional “modular o
concretar lo que ha podido dejarse de manera amplia por el legislador”.
Asegura que del texto acusado no se infiere que los actos administrativos
emanados de las autoridades ambientales se encuentren dentro o fuera de las
excepciones establecidas por la Corte respecto de la reserva legal. En su
concepto, si el actor cree que un acto emanado por la autoridad ambiental desconoce
la reserva legal, debe demandar el mismo ante la jurisdicción contencioso
administrativa. A su juicio, “no puede señalarse per se, que el aparte
demandado es inconstitucional o violatorio del debido proceso por el solo hecho
de señalar que podrán existir actos administrativos que establezcan acciones u
omisiones que puedan considerarse infracciones ambientales”.
Colige que del aparte
cuestionado no puede deducirse que la ley esté autorizando o estableciendo
algún asunto que no pueda enmarcarse dentro de la colaboración propia que ha de
existir entre el ejecutivo y el legislador.
2. Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible.
Interviene en el presente asunto
por intermedio de apoderada judicial solicitando se desestime la demanda.
Aduce que de la expresión
censurada del artículo 5° no se deriva una facultad otorgada a las autoridades
ambientales para que diseñen infracciones, sino que el mencionado artículo en
su integralidad apunta a que la violación de las disposiciones ambientales se
constituye en una infracción. Así, precisa que “las infracciones ambientales
no están constituidas porque una autoridad administrativa consagre una
determinada conducta como sancionable, sino aquel que actúe u omita actuar
conforme a las normas ambientales, en aplicación a la Ley 1333 de 2009, incurrirá
en una infracción ambiental”. En su concepto el criterio interpretativo
empleado por el actor se aparta del sentido estricto y claro de la norma,
desatendiendo su tenor literal.
A su juicio, de prosperar la
demanda, implicaría que la normativa aludida por el solo hecho de que el
legislador se haya referido a ellas, las haría contrarias al debido proceso. Hace
referencia al artículo 337 del Código Penal, para denotar que en el delito de
invasión de áreas de especial importancia ecológica, el legislador hace
remisión en la tipificación del delito, a las áreas definidas por la ley o reglamento,
sin que por ello pueda entenderse que las autoridades administrativas en dichos
actos administrativos expidan normas penales.
En suma, desprende que en los
procesos sancionatorios los principios de tipicidad y legalidad no se aplican con
la misma rigurosidad que en el derecho penal, en la medida que no se dispone
del derecho.
INTERVENCIONES DE
INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR.
1. Universidad Externado de
Colombia.
El Grupo de Investigaciones en
Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia interviene
ante la Corte para solicitar que la misma disponga estarse a lo resuelto en la
sentencia C-595 de 2010, al estructurarse el fenómeno de la cosa juzgada.
Indica que en la referida decisión, la
Corte, luego de realizar un estudio integral del régimen sancionatorio
ambiental, declaró la exequibilidad del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009,
donde el cargo en esa oportunidad se centraba en la supuesta vulneración del
debido proceso administrativo por desconocimiento del principio de legalidad.
Adicionalmente, refiere que el
derecho administrativo sancionador reconoce que los distintos órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente en la
realización de los fines; por tanto, “la represión de los ilícitos que
correspondía exclusivamente a la Rama Judicial y más concretamente a la
Jurisdicción Penal, se muestra hoy insuficiente frente al aumento del
repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de las relaciones
sociales en el Estado moderno que, como se señaló, ha incrementado sus
funciones”.
Considera que por las características
propias del derecho administrativo sancionador el sistema exige acudir a la prohibición,
a la advertencia y al deber para luego establecer la sanción. Explica que lo
mismo ocurre en el derecho ambiental, donde es preciso fijar obligaciones y
deberes en permisos, trámites y autorizaciones de las autoridades ambientales
competentes.
2. Universidad del Rosario.
La Directora de la
Especialización en Derecho Ambiental de esta institución solicita que se
declare exequible el aparte acusado.
Luego de explicar las formas
de constituirse en infractor y de referirse a la ausencia en la Ley 1333 de
2009 de un catálogo de conductas que puedan considerarse atentatorias del bien
jurídico ambiental, estima que “los actos administrativos al establecer
obligaciones, prohibiciones y condiciones para los diferentes sectores de la
población; el incumplimiento de los parámetros allí dispuestos podrá ser
considerado como una infracción ambiental”. Entre los actos administrativos
proferidos por las autoridades ambientales competentes de que trata el artículo
demandado, determina que hacen parte del decreto único del sector ambiente las
resoluciones del Ministerio del Ambiente y Desarrollo sostenible, los acuerdos
de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales
regionales que establezcan los regímenes de usos de reservas forestales
protectoras, etc.
Asevera que los reglamentos no
definen infracciones, ni el procedimiento para su imposición sino que, junto
con toda la normatividad ambiental, establece las obligaciones, prohibiciones y
condiciones que se deben atender en el territorio colombiano. En ese orden,
precisa que las autoridades ambientales no crean las aludidas infracciones sino
que vigilan el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y condiciones
que deben atenderse por los particulares, que en caso de desconocimiento dan
lugar al procedimiento sancionatorio. De esta manera, encuentra que todos los
permisos, concesiones, autorizaciones y licencias ambientales que establecen
obligaciones, condiciones y prohibiciones son actos administrativos, por lo que
de aceptarse la posición del actor no serían viables las medidas de la
autoridad ambiental ante el incumplimiento de las obligaciones previstas.
INTERVENCIONES DE ORGANIZACIONES O
CORPORACIONES SOCIALES O CIVILES.
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Esta organización, por intermedio de uno de sus académicos, interviene solicitando
la inexequibilidad de lo impugnado.
Para sustentar su postura refiere a los principios de legalidad,
tipicidad y reserva de ley que rigen el derecho administrativo sancionador, anotando
que estos se aplican con menos rigurosidad que en el derecho penal, pero
debiendo el legislador prescribir como mínimo (i) los elementos básicos de la
conducta típica que será sancionada, (ii) el procedimiento, (iii) la definición
de la sanción o los criterios para determinarla con claridad y (iv) los entes
competentes para imponerla.
Indica que en el derecho administrativo sancionador disciplinario y
correccional es dable el uso de preceptos jurídicos indeterminados y de tipos
en blanco, siempre que sean determinables de manera razonable, puesto que de lo
contrario se desconocería el principio de legalidad, dejando al albur de la discrecionalidad
de las autoridades administrativas la ponderación de las conductas y sus
sanciones.
Bajo los anteriores criterios estima que el precepto acusado establece
como infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las
normas contenidas en distintas leyes y en los actos administrativos emanados de
la autoridad pública competente, “sin que en modo alguno se aluda a los
elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, al procedimiento,
ni a la definición de la sanción o los criterios para determinarla con
claridad”.
2. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von
Humboldt.
El Director General (e.) de este instituto se dirige a la Corte para
manifestar que por no ser el referido ente una autoridad ambiental y ser ajeno
el tema de la demanda a sus competencias de investigación científica y técnica,
no pueden pronunciarse al respecto.
INTERVENCIONES DE ASOCIACIONES E INSTITUCIONES GREMIALES.
1. Federación Colombiana de Municipios.
A través de su Director Ejecutivo, la Federación solicita
declarar la exequibilidad de la norma acusada en el presente trámite.
Señala que
la determinación de los elementos de la infracción corresponde a la ley. No
obstante, reconoce la imposibilidad que tiene el legislador para aprehender por
completo la realidad, haciendo que “los conceptos jurídicos totalmente
determinados resulten excepcionales y que en cambio las más de las veces sea
imperativo que el legislador entienda que inevitablemente debe remitir a otras
autoridades la fijación de elementos que acaben de determinar el concepto”.
Para ilustrar esta aseveración, alude a los artículos 277, 298 y 338 del Código
Penal, en donde la ley reenvía a decisiones de las autoridades administrativas
competentes para establecer la tipificación de los delitos de circulación
ilegal de monedas, especulación y explotación ilícita de yacimiento minero.
Estima que
las autoridades ambientales, a través de los actos administrativos, pueden
fijar deberes que deben sea atendidos por sus destinatarios. Agrega que al
obrar de esta manera “no están participando en la creación, (…) de una
infracción y su correspondiente sanción, puesto que una y otra ya han sido
elaboradas por el legislador, que en la norma acusada ha cumplido con la
fijación de todos los elementos que comprende la reserva de ley”.
Pone de
presente que en materia ambiental la Constitución Política no defirió
exclusivamente en el Congreso la potestad de dictar normas, sino que también
los Concejos Municipales están facultados para ello cuando se trata del
patrimonio ecológico del municipio, siendo entonces la elaboración normativa una
competencia concurrente en los términos de la sentencia C-535 de 1996.
2. Asociación de
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible – Asocars.
Por intermedio de su Director Ejecutivo, esta
asociación gremial interviene en favor de la exequibilidad del precepto
parcialmente cuestionado.
Considera que en virtud del principio de rigor
subsidiario las autoridades ambientales que conforman el Sistema Nacional
Ambiental – SINA, entre ellas las Corporaciones Autónomas Regionales, cuentan
con la facultad para expedir actos administrativos “que reglamenten de
manera más estricta aquellas situaciones que por razones ecológicas y por
particularidades de la región escapan a la normativa general, así como
planificar y ordenar ambientalmente el territorio que les ha sido encomendado,
autorizar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y la
ejecución de obras, actividades y proyectos que puedan producir deterioro grave
al medio ambiente con las condicionantes y obligaciones ambientales
correspondientes, haciendo el respectivo control y seguimiento a todas estas
decisiones contenidas en dichos actos administrativos que son conocidos en las
oportunidades debidas por los administrados”.
Precisa que ello no implica que se desconozca el
principio de legalidad y la reserva de ley a que alude el demandante, porque la
propia Carta Política facultó al Estado para que por intermedio de sus
autoridades ambientales se cumplan los propósitos constitucionales, “previniendo
y controlando los factores de deterioro ambiental, imponiendo las sanciones
legales a que diera lugar a los causantes del detrimento al medio ambiente y garantizando
un medio ambiente sano”.
De este modo, aduce que conforme al aparte
normativo cuestionado una autoridad ambiental competente puede iniciar un
proceso sancionatorio con base en un acto administrativo por ella misma
expedido y dado a conocer debidamente a sus destinatarios, de acuerdo con las
características y condiciones ambientales de su jurisdicción, “siempre que
no contraríe la normatividad superior ni perturbe la denominada armonía
regional”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la Nación, en ejercicio de las competencias
previstas en los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó
concepto, en el que solicita declararse inhibida para decidir de fondo y, subsidiariamente, la
exequibilidad de la expresión acusada.
Estima el Ministerio
Público que la demanda presenta una ineptitud sustancial, al incumplir el
requisito de certeza, dado que el cargo formulado no se dirige contra el texto literal
de la disposición atacada sino contra la propia interpretación que el actor
hace de la misma.
En su concepto, el
artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 indica que incurre en infracción ambiental
quien quebrante las normas ambientales, es decir, toda disposición que salvaguarde
el medio ambiente y los recursos naturales renovables, que no necesariamente están
contenidas en las leyes sino también en los actos administrativos, tanto de
carácter general como particular, tales como los que otorgan licencias
ambientales para la ejecución de obras o actividades que puedan ocasionar
deterioro grave al medio ambiente conforme a la ley o reglamento.
Así, entonces, asevera
que la norma demandada refiere a que quien desconozca o incumpla las
obligaciones impuestas en el acto administrativo que otorga una licencia
ambiental, incurre en una infracción de la misma naturaleza. Por consiguiente, observa
que no puede entenderse que la norma demandada otorgue competencia a las
autoridades ambientales para establecer o definir las infracciones ambientales
a través de reglamentos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia de la Corte.
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que el segmento
normativo cuestionado hace parte de una ley de la República, en este caso,
la Ley 1333 de 2009.
2. Cuestión previa: aptitud
de la demanda e inexistencia de la cosa juzgada.
2.1. Aptitud de la
demanda.
2.1.1. La Procuradora General de la Nación
considera que la Corte debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo,
por cuanto en su parecer la demanda no cumple con el requisito de certeza ya
que el cargo se dirige contra la propia interpretación que hace el actor del
artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 y no contra su texto literal. A su juicio, la
disposición parcialmente cuestionada alude a que las infracciones ambientales
comprenden también la normativa contenida en los actos administrativos, tales
como las licencias, sin que de allí pueda entenderse que el legislador otorgó
competencia a las autoridades ambientales para que a través de reglamentos
establezcan dichas infracciones.
2.1.2. En
términos del artículo 40.6 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para la
efectividad de este derecho puede interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución. Ello permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como
una herramienta de naturaleza pública e informal, que abandona
los excesivos formalismos técnicos o rigorismos procesales para beneficiar a la
ciudadanía y el interés general, siempre que sea posible advertir la
exposición adecuada del concepto de la violación, es decir, la existencia de
argumentos que muestren la oposición objetiva y verificable entre lo demandado
y la Carta Política, así no se participe del razonamiento presentado o se
termine declarando la exequibilidad[1].
Lo anterior en virtud del principio pro
actione, según el cual al resolver la Corte sobre la admisión de la demanda
no se exige del actor un profundo conocimiento de las instituciones jurídicas,
como tampoco una exposición académicamente erudita. Mediante el escrito
respectivo el ciudadano pone en movimiento la estructura de la jurisdicción
constitucional buscando excluir del sistema una norma, generando así
controversias sociales y políticas con consecuencias para toda la comunidad.
Sin embargo, la presentación de la
acción no está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos (art. 2º, Decreto ley 2067 de 1991), que exigen expresar las razones por
las cuales se estima violado el texto constitucional[2]:
“La acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el
actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente
doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicie
realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad
que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de
la Corte [suficiencia]”[3].
2.1.3. Observa la Sala, una vez
examinada la demanda en su integralidad, que la misma cumple con el requisito
de certeza que echa de menos la Vista Fiscal, ya que en ella se alude a una interpretación
razonable que puede desprenderse del texto de la expresión acusada. Debe
recordarse que para el actor con dicho segmento “se dejó de manera abierta en
manos de los actos administrativos de la autoridad ambiental, la facultad de
crear infracciones administrativas”. Al respecto, debe anotarse que cuando el
artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 refiere a que se considera infracción en
materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas
contenidas en las leyes reseñadas “y en los actos administrativos emanados
de la autoridad ambiental competente”, es plausible entender que todo lo
dispuesto en los actos emanados de dicha autoridad, al igual que las leyes que
allí se citan, es también un marco normativo de referencia al momento de
establecer el acaecimiento de una infracción ambiental, con lo que pareciera
que el legislador facultó a las aludidas autoridades para diseñar las conductas
sancionables. A esta interpretación se aproxima uno de los intervinientes como
fue la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
En consecuencia, la Sala no comparte la
apreciación del Ministerio Público cuando estima que la demanda no cumple con
el requisito de certeza, no solo porque el cargo en principio encuentra respaldo en la
norma acusada al no resultar descontextualizada la lectura
que se hace de la expresión cuestionada, infiriendo que la autoridad ambiental
puede terminar estableciendo conductas que constituyan infracción ambiental; sino también porque las
razones que se invocaron para justificar su inobservancia hacen parte de la
discusión de fondo cuya decisión definitiva debe ser adoptada en esta providencia.
Adicionalmente, los argumentos expuestos por la Procuraduría
General no demuestran la ineptitud de la demanda, sino que pretenden justificar
la constitucionalidad del aparte acusado, al punto que el mismo razonamiento es
el soporte de su solicitud subsidiaria de exequibilidad.
Así las cosas, es necesario iniciar el proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a la norma legal, por lo que en esta ocasión se habilitará
un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.
2.2. Inexistencia de
la cosa juzgada constitucional.
2.2.1. La Universidad Externado de Colombia señala que en el presente
asunto se estructura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, porque la
Corte en la sentencia C-595 de 2010 abordó de forma integral el régimen
sancionatorio ambiental al analizar el cargo relacionado con la presunta
vulneración del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad,
declarando la exequibilidad del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009.
2.2.2. Pasa entonces la Sala a verificar si en el presente asunto
se configura la cosa juzgada constitucional y para ello es necesario hacer
énfasis en las siguientes consideraciones.
En la sentencia C-595 de 2010, el accionante solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y
del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por considerar que
transgredían los
artículos 4° y 29 Superiores, que establecen el principio de supremacía de la
Constitución y el derecho al debido proceso.
Surtido todo el trámite
reglamentario, esta Corporación declaró la exequibilidad del parágrafo
1° del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, “por el
cargo formulado”.
Contrastando la demanda presentada
en esta ocasión y la sentencia C-595 de 2010 no se evidencia la existencia de
la cosa juzgada constitucional, ya que si bien en la presente acción también
se cuestiona parcialmente el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, no se trata
del mismo segmento normativo estudiado en la referida providencia.
Ciertamente, en la sentencia
C-595 de 2010 se analizó la demanda contra el parágrafo 1° del artículo 5° de
la Ley 1333 de 2009, según el cual: “En las
infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá
a su cargo desvirtuarla”. Sin embargo, en el presente
trámite el aparte acusado se dirige contra la expresión “(…) y en los actos administrativos
emanados de la autoridad ambiental competente”, contenida en el único
inciso del mismo artículo, donde se define lo que debe considerarse como
infracción en materia ambiental. De esta manera, aun cuando la Corte conoció de
una demanda contra el artículo 5° (parcial) de la Ley 1333 de 2009, el segmento
normativo cuestionado difiere en su contenido y alcance, toda vez que mientras
el parágrafo 1° alude a la presunción de culpa y dolo del infractor ambiental,
la expresión ahora cuestionada refiere a lo que se considera infracción
ambiental, es decir, a los actos administrativos proferidos por las autoridades
ambientales competentes como normas sancionadoras administrativas[4].
Por tanto, ante la falta de similitud del contenido normativo acusado[5], la
Corte concluye que no se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
3. Planteamiento del problema
jurídico y metodología de decisión.
3.1. En el presente asunto el
demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y en
los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente” del
artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, al presuntamente desconocer el artículo 29 de
la Constitución (debido proceso administrativo), por cuanto “se dejó de
manera abierta en manos de los actos administrativos de la autoridad ambiental,
la facultad de crear infracciones administrativas”, lo cual, en su concepto,
es una competencia que solo corresponde al legislador y, por tanto, resultaría
contrario a los principios de legalidad y tipicidad, así como a la reserva de
ley.
3.2. Por su parte, el
Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, la Federación Colombiana de Municipios, la Asociación de
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, la Universidad
del Rosario y el Ministerio Público[6] proponen
la exequibilidad del segmento demandado del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009,
por cuanto lo demandado no está facultando a la autoridad ambiental para crear infracciones
de esa naturaleza. Asimismo, consideran que la reserva legal no es absoluta
pudiendo la administración concretar lo que el legislador prescribió de manera
amplia. También encuentran que la expresión cuestionada no está otorgando a las
autoridades ambientales la posibilidad de establecer infracciones y sanciones,
pues ya han sido fijadas por la propia ley, sino que quien desconozca o
incumpla las obligaciones puestas en el acto administrativo que otorga una
licencia ambiental incurre en una infracción de la misma naturaleza.
3.3. Una vez superados
los cuestionamientos sobre la aptitud de la demanda y la existencia de la cosa
juzgada constitucional, debe la Corte resolver a partir del cargo formulado el siguiente
interrogante: si al considerar como infracción ambiental toda acción u omisión
que constituya violación de normas contenidas en actos administrativos,
desconoció el legislador el principio de legalidad y con ello el de reserva de
ley y tipicidad, al dejar de manera abierta en la autoridad ambiental la
facultad de crear infracciones administrativas?
3.4. Para resolver el anterior interrogante, la Sala adoptara la siguiente metodología. En
primer lugar, hará referencia al medio ambiente y al régimen sancionatorio, estudiando
en particular lo relativo a las infracciones en esta materia. Luego, destacará el desarrollo jurisprudencial del principio de legalidad en el ámbito
del derecho administrativo sancionador, con especial enfoque en los principios
de reserva de ley y tipicidad. Finalmente, con base en las reglas que se deriven del
análisis precedente, resolverá el problema jurídico.
4.
Sobre el medio ambiente y el régimen sancionatorio.
4.1. El ambiente constituye un patrimonio
común de toda la humanidad, de cuya conservación y protección depende la
supervivencia de las actuales y futuras generaciones. En
la actualidad, de los problemas medioambientales más apremiantes se encuentran
el cambio climático, la destrucción de la capa de ozono, la deforestación, la
pérdida de biodiversidad, la sobreexplotación de la pesca global y el
suministro de agua potable, entre otros, que demandan medidas efectivas de
orden nacional e internacional, para desterrar y mitigar la amenaza y
afectación de los ecosistemas y su entorno.
Como uno de los principales mecanismos para lograr la superación del daño
medioambiental, los Estados se han enfocado en crear e implementar medidas de
precaución y prevención, así como regulaciones y políticas públicas más
estrictas, que van desde la propia consagración constitucional, el orden
internacional, pasan por la ley y terminan en los actos de la administración.
Así, el medio ambiente fue una de las
principales preocupaciones del Constituyente de 1991[7], el cual quiso imprimir un nuevo paradigma en la
relación de la sociedad colombiana con la naturaleza y su entorno, al punto que
hoy en día a la Carta Política se le da el apelativo de “Constitución
ecológica” o “Constitución verde”. Como reflejo de esta
preocupación, en gran parte del cuerpo normativo de la Carta Política fueron
consagradas treinta y tres cláusulas que le otorgan un interés superior al
medio ambiente[8].
La defensa de los recursos
naturales, del entorno ecológico y del medio ambiente ha sido objeto de
regulación legal y de múltiples pronunciamientos de esta Corporación, donde se
han desarrollado distintos enfoques jurídicos que se han concretado en visiones:
i) antropocéntricas, ii) biocéntricas y iii) ecocéntricas, entre otras. Así se
expuso en la sentencia C-449 de 2015 en que la Corte concluyó:
“Conforme a lo anterior, es admisible sostener por la
Corte que los enfoques heterogéneos de protección al medio ambiente encuentran
respaldo en las disposiciones de la Carta de 1991. El paradigma a que nos aboca
la denominada “Constitución Ecológica”, por corresponder a un instrumento
dinámico y abierto, soportado en un sistema de evidencias y de representaciones
colectivas, implica para la sociedad contemporánea tomar en serio los
ecosistemas y las comunidades naturales, avanzando hacia un enfoque jurídico
que se muestre más comprometidos con ellos, como bienes que resultan por sí
mismos objeto de garantía y protección[9]”.
La misma sentencia también señaló:
“Ha explicado la Corte que la defensa del medio
ambiente sano constituye un objetivo de principio dentro de la actual
estructura del Estado social de derecho[10].
Bien jurídico constitucional que presenta una triple dimensión, toda vez que:
es un principio que irradia todo el orden jurídico correspondiendo al Estado
proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho constitucional
(fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través de diversas
vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad
y los particulares, al implicar deberes calificados de protección. Además, la
Constitución contempla el “saneamiento ambiental” como servicio público y
propósito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y 366 superiores).
En la sentencia C-123 de 2014[11] la Corte refirió a los deberes que
surgen para el Estado, a partir de la consagración del medio ambiente como principio
y como derecho: “Mientras por una parte se
reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas
las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las
decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la
otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su
diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación,
3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la
educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar
con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de
frontera[12]”.[13]
En este sentido, en la sentencia C-259 de 2016[14],
luego de hacer una lectura sistemática de la Constitución, la Corte encontró
que el Estado asume cuatro deberes fundamentales con relación al medio
ambiente:
“(i) El deber de prevenir los daños
ambientales, entre otros, se contempla en los siguientes preceptos
constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de deterioro ambiental
(CP art. 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un conjunto de medidas o
de políticas públicas que, a través de la planificación, cautelen o impidan el
daño al ecosistema y a los recursos naturales; o que, en caso de existir,
permitir o habilitar algún impacto sobre los mismos, logren asegurar su
aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el desarrollo
sostenible. Este deber también se expresa en el (b) fomento a la educación
ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garantía (c) a la participación de la comunidad
en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79).
(ii) El deber de mitigar los daños ambientales se manifiesta en
el control a los factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), en términos
concordantes con el artículo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado
a intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos
naturales, y en la producción, distribución, utilización y consumo de los
bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de
vida de los habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano. Por esta vía, por ejemplo, se destaca la
existencia de los planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales,
que en relación con actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema
o a los recursos naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y
efectos negativos de un proyecto, obra o actividad.
(iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales
encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad del Estado
(CP art. 90), como en el precepto constitucional que permite consagrar
hipótesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios ocasionados a
los derechos colectivos (CP art. 88). Adicionalmente, el artículo 80 del Texto
Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparación de los daños
causados al ambiente. Por esta vía, a manera de ejemplo, esta Corporación ha
avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de tener un
componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el daño o impacto causado
a los recursos naturales.
(iv) Finalmente, el deber de punición frente a los daños ambientales
se consagra igualmente en el artículo 80 de la Constitución, en el que se
señala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley. De este
precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, cuyo
fin es el de garantizar la conservación, preservación, protección y uso
sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. Esta atribución,
como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del
derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y
el derecho correccional), como a través del derecho punitivo del Estado.
Se trata en esencia, de un poder de sanción, que lejos de ser
discrecional es eminentemente reglado, sobre todo en lo que refiere a la
garantía del derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29). Incluso los
pronunciamientos reiterados de la Corte han destacado que cualquier medida
sancionatoria debe estar sujeta a los principios de legalidad, tipicidad,
presunción de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa y non bis
in ídem”.
De esta manera, la concepción ecológica de la Constitución Política exige
que la legislación que se adopte propenda por la garantía y protección del
medio ambiente en los aspectos sustanciales como en su régimen sancionatorio.
Así, en el ámbito legal debe destacarse que con la expedición de la Ley
99 de 1993, el legislador creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reordenó el sector público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
así como organizó el Sistema Nacional Ambiental –SINA; todo lo cual ha
respondido a los compromisos del Estado en respuesta a los deberes calificados
de protección que tienen las autoridades. Aun cuando en Colombia se contaba con
un marco jurídico apropiado en los aspectos sustanciales se cuestionaba la
ausencia de un régimen sancionatorio apropiado para la preservación del medio
ambiente que se limitaba al Decreto 1594 de 1984[15].
4.2. La entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009[16] significó
para el país un régimen sancionatorio ambiental más completo, que
respondió a la necesidad de actualizar el marco legal a las exigencias propias
que implicó la vigencia de la Constitución[17].
Es de recordar que antes de la Ley 1333 de 2009, el régimen sancionatorio se
encontraba disperso y desactualizado, lo cual no daba claridad sobre el
procedimiento sancionatorio, las circunstancias de atenuación o agravación de
las conductas, los eximentes de responsabilidad, entre otros. Así, el régimen
aplicable era el contenido en las Leyes 23 de 1973, 9ª de 1979, 99 de 1993 y en
los Decretos 2811 de 1974, 622 de 1977, 1541, 1681 y 1715 de 1978, 1594 de
1984, 948 de 1995, lo cual ponían en evidencia la necesidad de organizar y
actualizar el mismo.
El procedimiento sancionatorio ambiental establecido en la Ley 1333 de
2009 fue referido en la sentencia C-595 de 2010 en los siguientes términos:
“Específicamente, instituye unas disposiciones generales (Título I),
las infracciones en materia ambiental (Título II), el procedimiento para la
imposición de medidas preventivas (Título III), el procedimiento sancionatorio
(Título IV), las medidas preventivas y sanciones (Título V), la disposición
final de especímenes de fauna y flora silvestres restituidos (Título VI), el
Ministerio Público Ambiental (Título VII), los portales de información para el
control de la normatividad ambiental (Título VIII) y las disposiciones finales
(Título XIX).
La función de las sanciones administrativas en materia
ambiental es preventiva, correctiva y compensatoria para garantizar la
efectividad de los principios y objetivos de la Constitución, los tratados
internacionales, la ley y el reglamento. Las medidas preventivas tienen como
función “prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un
hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que
atenta con el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud
humana (artículo 4º, Ley 1333).
Se considera infracción en materia ambiental i) toda
acción u omisión que viole las normas previstas en el Código de Recursos
Naturales Renovables, el Decreto ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley
165 de 1994 y demás normas ambientales, ii) la comisión de un daño al medio
ambiente bajo las mismas condiciones de responsabilidad civil extracontractual,
a saber: el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo entre los
dos (artículo 5º, Ley 1333).
De igual modo, establece causales de atenuación y
agravación de la responsabilidad en materia ambiental (artículos 6º y 7º, Ley
1333). También, el procedimiento para la imposición de medidas preventivas
(artículos 12-16, Ley 1333).
A continuación, se instituye el procedimiento
sancionatorio ambiental que está compuesto por las siguientes etapas, que
pretenden determinar si se ha incurrido en una infracción y en caso afirmativo
imponer la sanción correspondiente:
1) Indagación preliminar (art. 17).[18]
2) Iniciación del procedimiento sancionatorio (art.
18).[19]
3) Notificaciones (art. 19).[20]
4) Intervenciones (art. 20).[21]
5) Remisión a otras autoridades (art. 21).[22]
6) Verificación de los hechos (art. 22).[23]
7) Cesación de procedimiento (art. 23).[24]
8) Formulación de cargos (art. 24).[25]
9) Descargos (art. 25).[26]
10) Práctica de pruebas (art. 26).[27]
11) Determinación de la responsabilidad y sanción
(art. 27).[28]
12) Notificación (art. 28).[29]
13) Publicidad (art. 29).[30]
14) Recursos (art. 30).[31]
15) Medidas compensatorias (art. 31).[32]
Como tipos de medidas preventivas se consagran las siguientes: i)
amonestación escrita; ii) decomiso preventivo de productos, elementos, medios o
implementos utilizados para cometer la infracción; iii) aprehensión preventiva
de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres; y iv)
suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el
medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando
el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión,
autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los
mismos (artículo 36).
Las sanciones que pueden imponerse son: i) multas diarias hasta por
cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes; ii) cierre
temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio; iii)
revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso
o registro; iv) demolición de obra a costa del infractor; v) decomiso
definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y
subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infracción; vi) restitución de especímenes de especies de fauna y flora
silvestres; y vii) trabajo comunitario según condiciones establecidas por la
autoridad ambiental. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones
civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar (artículo 40)”.
Como se advierte la Ley 1333 de 2009 ha establecido la titularidad de
la potestad sancionadora ambiental en cabeza del Estado, la cual se ejerce a
través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), las Corporaciones Autónomas
Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible, las Unidades
Ambientales de los grandes centros urbanos y la Unidad Administrativa Especial
del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de acuerdo con sus competencias
(art. 1º). Del mismo modo, la ley prevé un procedimiento único, claro y
expedito, el cual tiene un carácter administrativo y, por tanto, se rige por
los principios constitucionales y legales establecidos para este tipo de
actuaciones, así como por los principios de política ambiental contenidos en la
Ley 99 de 1993[33].
Se prevén igualmente las medidas de tipo coercitivo, preventivas y sancionatorias,
aplicables a aquellas personas que usan, aprovechan o atentan contra el medio
ambiente y los recursos naturales renovables.
4.3. Ahora bien, en cuanto al alcance de las infracciones ambientales
debe señalarse que el artículo 5º ejusdem las define como toda acción u
omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de
Recursos Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en
las demás disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o modifiquen, y
en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Añade
esa disposición que también constituye infracción ambiental la comisión de un
daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la
responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la
legislación complementaria, a saber, el daño, el hecho generador con culpa o
dolo y el vínculo entre las dos. Así entonces, en las hipótesis de daño, la
aplicación de la sanción administrativa ambiental se hará, sin perjuicio de la
responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil. De
esta manera, expresamente se dispone que el infractor será responsable ante
terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u
omisión.
4.4. Conforme a lo anterior la ley prevé como infracción en materia
ambiental no solo la acción u omisión que desconozca la legislación ambiental
vigente sino también la resultante de los actos administrativos proferidos por
autoridades ambientales, además de los daños que se generan al medio ambiente.
Como se aprecia de la lectura del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, la
normatividad a la cual remite contiene diversas disposiciones que en muchos
casos no establecen mandatos susceptibles de ser infringidos por sus
destinatarios, como es el caso de la Ley 165 de 1994, al limitarse a contener
atribuciones y obligaciones para los Estados miembros del Convenio sobre
Diversidad Biológica. Por tanto, el operador
administrativo debe soportarse en aquellas normas que impongan prohibiciones,
condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios, para
el aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales. Tanto el
Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto-Ley 2811 de 1974) como la Ley
99 de 1993 establecen mandatos de las características anotadas, cuya violación,
por tipificación indirecta[34], daría lugar a la imposición de
sanciones.
En este sentido, a manera de ejemplo, pueden
citarse algunas de las prohibiciones, condiciones y obligaciones previstas en el
Código de Recursos Naturales Renovables, veamos:
El artículo 35 prohíbe a toda persona “descargar,
sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios, y en general, de
desechos que deterioren los suelos o, causen daño o molestia al individuo o
núcleos humanos”.
El artículo 86 establece condiciones para el
uso de las aguas de dominio público señalando que: “toda persona tiene derecho a utilizar las aguas de dominio público para
satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales,
siempre que con ello no cauce perjuicios a terceros. El uso deberá hacerse sin
establecer derivaciones, ni emplear máquina ni aparato, ni detener o desviar el
curso de las aguas, ni deteriorar el cauce o las márgenes de la corriente, ni
alterar o contaminar aguas que en forma que se imposibilite su aprovechamiento
por terceros”. Respecto de las aguas de dominio
privado, el artículo 87 prevé que se puede hacer uso de ellas “para consumo
doméstico exclusivamente”.
El artículo 88 instituye que “Salvo
disposiciones especiales, solo puede hacerse uso de las aguas en virtud de
concesión”.
El artículo 132 contempla la obligación de
contar con permiso para poder alterar los cauces, el régimen y la calidad de
las aguas, así como para interferir su uso legítimo.
El artículo 142 prohíbe a las industrias y a
las personas “la descarga de efluentes industriales o domésticos en los
sistemas colectores de aguas lluvias”.
El artículo 148 establece a los dueños,
poseedores o tenedores de un predio las condiciones para servirse de las aguas
lluvia, pudiendo construir dentro de la propiedad las obras adecuadas para
almacenarlas y conservarlas, “siempre que con ellas no cause perjuicios a
terceros”.
El artículo 336 prohíbe en las áreas que integran el sistema de parques
Nacionales “a. La introducción y transplante de especies animales o
vegetales exóticas; b. El vertimiento, introducción, distribución, uso o
abandono de sustancias tóxicas, o contaminantes que puedan perturbar los
ecosistemas o causar daños en ellos; c. La utilización de cualquier producto
químico de efectos residuales y de explosivos, salvo cuando los últimos deban
emplearse en obra autorizada; d. Las demás establecidas por la ley o el
reglamento”.
4.5. De otro lado, al constituir previsiones
legales de constante utilización por las Corporaciones Autónomas Regionales, es
pertinente traer a colación la obligación ambiental del artículo 62 de la Ley 99
de 1993, según la cual:
“La autoridad ambiental, salvo los
casos de emergencia, podrá mediante resolución motivada, sustentada en
concepto técnico, revocar o suspender la Licencia Ambiental, los permisos,
autorizaciones o concesiones para el uso o aprovechamiento de los recursos
naturales y del medio ambiente, cuando quiera que las condiciones y
exigencias por ella establecidas no se estén cumpliendo conforme a los términos
definidos en el acto de su expedición.
(…)
La suspensión de
obras por razones ambientales, en los casos en que lo autoriza la ley, deberá
ser motivada y se ordenará cuando no exista licencia o cuando, previa
verificación del incumplimiento, no se cumplan los requisitos exigidos en la
Licencia Ambiental correspondiente” (Subrayas al margen del texto transcrito).
Los preceptos en cita, así como los mandatos legales o con fuerza de
ley que establecen en términos generales las prohibiciones, condiciones y
obligaciones ambientales, como sucede generalmente con las leyes ordinarias que
no tienen reserva formal, también pueden ser precisados o desarrollados por el
Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria[35], dado
que difícilmente podría el legislador ordinario o extraordinario detallar cada
uno de los aspectos técnicos y operativos necesarios para su aplicación, como
lo sería referirse a cada especie animal o vegetal, a las sustancias o
productos químicos, agroindustriales u organoclorados (en sus concentraciones o
niveles) y prever cada una de las variadas contingencias que en la práctica
puedan derivarse del aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos
naturales. Es así como el Código de Recursos Naturales Renovables ha sido
objeto de reglamentación por los Decretos 1608 y 1715 de 1978, 704 de 1986, 305
de 1988, 4688 de 2005 y 2372 de 2010. Por su parte, la Ley 99 de 1993 fue
reglamentada por los Decretos 1713 de 2002, 4688 de 2005, 3600 de 2007, 2372 de
2010 y 2041 de 2014. Todos estos actos reglamentarios hacen parte de la
normativa ambiental, siendo también marco de referencia para las autoridades administrativas
al momento de adoptar decisiones sobre el uso, aprovechamiento o afectación del
medio ambiente y los recursos naturales.
4.6. Ha de señalarse que los actos administrativos de alcance
particular y emanados por las autoridades ambientales competentes en el que se
impongan a cargo de los usuarios del medio ambiente o los recursos naturales
las obligaciones, condiciones o prohibiciones previstas en la ley, pueden dar
lugar a la imposición de sanciones ante su desconocimiento. Es el caso de los
incumplimientos a las condiciones impuestas o acordadas en el otorgamiento de licencias
ambientales, concesiones de aguas, permisos de vertimientos, de emisiones, de ocupación
de cauces, de tala o poda de árboles, de investigación científica en diversidad
biológica, de tenencia y reubicación de fauna silvestre, entre otros.
4.7. En suma, se tiene que con la Ley 1333 de 2009 Colombia avanzó
significativamente en el establecimiento de un régimen sancionatorio ambiental
que se hacía necesario ante la dispersión y deficiencia normativa, pero sobre
todo respondiendo a las exigencias que la Constitución ecológica de 1991
imponía sobre la materia. En cuanto a las infracciones por violación de la
normatividad ambiental vigente, aun cuando el legislador no hizo una relación
taxativa de los preceptos que establecen los mandatos cuya violación configura
una infracción en materia ambiental, hace remisión general al Código de
Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993, las demás disposiciones que las
sustituyan o modifiquen y los actos administrativos de la autoridad ambiental
competente. Así mismo, determina como constitutivo de infracción la comisión de
un daño al medio ambiente. Ante esta normatividad, el operador administrativo o jurídico, al entrar a establecer una
violación a las mismas, debe aplicar todo el conjunto de normas, aquellas que establezcan
prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus
destinatarios. De igual modo, los actos administrativos particulares pueden dar
lugar a la imposición de sanciones ante su desconocimiento.
5. Del principio de legalidad, su
integración con el de reserva de ley y el de tipicidad como fundamento del
debido proceso administrativo sancionador.
5.1. El derecho penal, el derecho
contravencional, el derecho disciplinario y el derecho correccional[36] hacen
parte de la potestad sancionadora del Estado, que permite el cumplimiento
adecuado de las funciones y la ejecución de los fines de la administración,
asegurando por parte de los administrados el respeto de las obligaciones y
deberes constitucionales como legales, además de garantizar su organización y
funcionamiento.
No obstante, el ius punendi del Estado no puede ejercerse de
forma arbitraria, sino que se encuentra sometido a las reglas propias del
debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, el cual se
extiende tanto a las actuaciones judiciales como administrativas, constituyéndose en una limitación de los poderes estatales y en
una garantía de protección de los derechos de los ciudadanos, de forma que las
actuaciones de la autoridad pública se acojan a los procedimientos previstos en
la ley.
Como ha sido desarrollado por la
jurisprudencia constitucional, a las actuaciones administrativas sancionatorias
se les aplica las garantías mínimas establecidas al debido proceso penal, pero
no con la misma intensidad o rigurosidad, ya que difieren en los bienes
protegidos[37].
Así, al igual que en el derecho
penal, en el derecho administrativo sancionador tiene plena vigencia el
principio constitucional de legalidad, el cual se compone a su vez de los
principios de tipicidad y de reserva de ley, que en su conjunto forman parte
fundamental del debido proceso. Sin embargo, estos principios en el derecho
administrativo sancionador, tanto en materia disciplinaria como correccional,
se aplican con ciertos matices de flexibilidad[38].
5.2. El inciso 2° del artículo 29
Superior, prescribe que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, con el
fin de garantizar el debido proceso, en el cual se reconoce como pilar
fundamental el principio de legalidad[39].
En virtud de este principio, “las
conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa
(tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su
definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa[40]”.
Este principio implica también que la sanción debe estar predeterminada, ya que
debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta, pues
las normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter
previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”[41].
Así, las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la
ley, por lo cual, no puede transferirse al Gobierno o a otra autoridad
administrativa una facultad abierta en esta materia”[42].
De esta manera, existen dos garantías
intrínsecas en el principio de legalidad[43]. Una de carácter material, que exige que tanto la conducta como la
sanción estén previa y claramente establecidas a la comisión de la falta o
infracción (lex praevia), permitiendo conocer de manera suficiente la
conducta reprochada (lex certa). Otra de carácter formal, que demanda
que la descripción y elementos de la conducta y las clases y cuantías de las
sanciones a ser impuestas estén previstos en la ley o en norma con fuerza de
ley, pudiéndose hacer remisión a otras del mismo rango o, incluso, al
reglamento, siempre y cuando los elementos estructurales de la conducta
antijurídica hayan sido determinados[44].
Acudiendo a la aplicación menos
rigurosa que en el derecho penal, el legislador puede diseñar normas más
generales en el derecho administrativo sancionador (tanto en el disciplinario
como en el correccional[45]),
lo cual no supone el desconocimiento del principio de legalidad, en la medida
que se determine un marco de referencia cierto que permita en un caso
específico establecer tanto la falta o infracción como la sanción.
En ese orden, el principio de
legalidad busca el cumplimiento de los siguientes objetivos: (i) otorgar
certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige
que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que
sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades
administrativas, por ser competencia privativa del Legislador; (iii)
constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv)
protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad
administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el
poder punitivo y sancionador del Estado[46].
5.3. Al considerarse que las
conductas y las sanciones deban estar predeterminadas en una norma de rango
legal, ello conduce a señalar que dentro de la definición del principio de
legalidad, se encuentra inmerso el principio de reserva de ley[47].
En sentencia C-699 de 2015 esta Corporación al definir dicho principio
indicó: “la reserva
de ley alude a la categoría de fuente jurídica exigida para regular una
determinada materia e implica que ciertos temas sean confeccionados por el legislador, no
siendo posible su configuración a través de una norma de nivel jerárquico
inferior, como, por ejemplo, los reglamentos administrativos. La razón de la
reserva de ley reside en garantizar que la disciplina de materias expresamente
definidas provenga del procedimiento parlamentario, organismo garante de que las
determinaciones sean el resultado de un debate amplio y democrático
materializado en disposiciones generales y abstractas. Es decir, que las normas
contentivas de prohibiciones sean de rango legal.
// Sobre el principio de reserva de ley, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que ostentan ese carácter las materias originadas en el ejercicio de
la función principal del Congreso, consistente en la creación de la ley. Sin
embargo, algunas materias pueden atribuirse al Presidente de la República para
que, de manera excepcional actúe como legislador extraordinario, con lo cual la
norma material, pero no formalmente, conserva su rango legal[48]”.
Así, entonces, acorde con este
principio, únicamente el legislador está constitucionalmente autorizado
para establecer conductas que constituyan infracciones delictivas,
contravencionales o correccionales, señalar las penas restrictivas de la
libertad o las sanciones de carácter administrativo o disciplinario, así como
determinar los procedimientos que en cada materia deben surtirse para la
imposición de las mismas.
En el ordenamiento constitucional colombiano
existen dos clases de reserva de ley: (i) Una material, que la conforma el conjunto de supuestos o materias sobre las cuales
la Constitución exige una regulación de rango legal. Este tipo de reserva
supone que los temas que no han sido reglados por la ley, no pueden ser
regulados por normas reglamentarias. Sin embargo, debe precisarse que
excepcionalmente el Presidente de la República a través de una
norma con fuerza de ley, como legislador extraordinario con facultades
expresamente otorgadas, pueda reglamentar el tema correspondiente[49]. (ii) Otra formal,
que significa que cualquier materia, por intrascendente
que sea, que haya sido regulada en la ley, no puede ser modificada por un
reglamento. En razón a las materias restringidas o a los trámites especiales
exigidos, sólo el Congreso está facultado para realizar la regulación[50].
Con todo, aun cuando en el derecho administrativo
sancionador la reserva de ley esté matizada, el legislador debe señalar por lo
menos (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii)
el procedimiento sancionador; (iii) la definición misma de la sanción o los
criterios para determinarla con claridad; y, (iv) los entes encargados de
imponerla[51].
Lo anterior significa que en el marco de producción de
las normas jurídicas, la potestad reglamentaria faculta al Ejecutivo a expedir
reglamentaciones para la cumplida ejecución de las leyes, sin que, claro está,
se sobrepasen los límites de las materia sujetas a reserva de ley. Esta potestad dispuesta en el numeral 11 del artículo 189 Superior,
habilita al Presidente de la República en su doble condición de jefe de
gobierno y suprema autoridad administrativa para expedir reglamentos de
carácter general y abstracto que facilitan la ejecución de la ley, detallando
los aspectos técnicos y operativos necesarios para tal propósito, sin que pueda modificar, ampliar o restringir su contenido y alcance. Por consiguiente, para que en el ordenamiento jurídico no se incurra
en ambigüedades, el Congreso debe establecer los parámetros precisos en
aquellas materias que no desarrolla de forma integral[52].
Sobre este aspecto, la Corte en la misma
sentencia C-699 de 2015 se preguntó (i) si es constitucionalmente admisible que el legislador utilice conceptos
jurídicos indeterminados para la configuración de las prohibiciones en materia
sancionatoria, al igual que (ii) si el reglamento al detallar aspectos
relacionados con la ejecución de la ley puede configurar tipos sancionatorios.
Al respecto consideró: “Sobre la primera cuestión, en materia
sancionatoria es admisible el uso de los conceptos jurídicos indeterminados,
siempre que la forma típica pueda tener un carácter determinable al
momento de su aplicación y, para lo cual, es imprescindible que la ley
establezca criterios objetivos que permitan razonable y proporcionalmente
concretar las hipótesis normativas.// Sobre la segunda cuestión
planteada, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el reglamento cumple su función complementaria del texto legal, en
tanto no contraríe el principio de reserva de ley, razón por la cual, es
necesario que establezca un núcleo esencial que está conformado por las
conductas típicas y las sanciones”.
De esta manera, resultaría
inconstitucional que la norma legal ceda al Ejecutivo la potestad genérica de
determinar a través de reglamento las infracciones y sanciones administrativas.
No obstante, debe
señalarse que aun cuando en materia sancionatoria la ley puede hacer remisiones
a los reglamentos, con el propósito de que se complemente el tipo descrito, el
núcleo esencial de lo previsto en la ley debe respetarse.
Al respecto, el Consejo de Estado quien es el órgano encargado de
efectuar el control de este tipo de actos, ha considerado:
“La potestad reglamentaria como lo ha
sostenido esta Corporación no puede emplearse para reglamentar asuntos que
discrepen sustancialmente de la norma identificada como objeto de esa potestad;
cuando así se procede, es claro que se configura una violación al ordenamiento
constitucional, precisamente en la norma que reconoce la competencia (artículo
189 numeral 11 de la Constitución Política), además de la Ley que es objeto de
regulación, ya que no le es posible al Gobierno Nacional, so pretexto de
reglamentar la ley, introducir en ella alteraciones que desvirtúan la voluntad
del legislador pues los límites de esta facultad los señala la necesidad de
cumplir adecuadamente la norma que desarrolla; tiene sí la
responsabilidad de hacer cumplir la ley y de crear los mecanismos necesarios
para hacerla efectiva pues de lo contrario ésta quedaría escrita pero no
tendría efectividad. Como lo ha sostenido la jurisprudencia la función que
cumple el gobierno con el poder reglamentario, es la complementación de la
ley, en la medida en que se trata de una actualización y enfoque a las
necesidades propias para su eficaz ejecución y no un ejercicio de
interpretación de los contenidos legislativos, ni de su modo de encuadrar las
distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene. Reglamentar
una ley implica dictar las normas generales necesarias que conduzcan a su
cumplida aplicación, tal como precisar definiciones o aclarar etapas del
procedimiento previsto en la ley, alcanzando el grado de generalidad o
especificidad que determine el Presidente, según el contenido de la ley
reglamentada, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le reconoce”[53]
(destaca la Sala).
Igualmente, la jurisprudencia de esta Corporación al referirse al
sentido y alcance de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11
Superior, ha indicado que debe ejercerse “por
mandato de la Norma Fundamental, de conformidad con los preceptos legales y
constitucionales. Así, los actos administrativos emitidos como consecuencia
del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de la
ley”. Del mismo modo, “la competencia
reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos por medio
de los cuales lo que se busca es convertir en realidad “el enunciado abstracto
de la ley… [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo
real”. La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedición de normas de carácter general - sean ellas
decretos, resoluciones o circulares - imprescindibles “para la cumplida
ejecución de la ley” [54]. Así, en sentencia C-1005 de 2008 la
Corte estimó:
“Considerado el punto desde esta perspectiva, al Presidente de la
República le está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No
puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la
Legislación pues con ello estaría excediendo sus atribuciones. Es de
desatacar aquí, que no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas.
Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada
y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa,
que prima facie no habría espacio para una regulación ulterior[55].
8.- Lo dicho enlaza con la idea según la cual la extensión de la
potestad radicada en cabeza del Ejecutivo por el artículo 189 numeral 11,
depende de la forma, así como del detalle, con que la Ley reguló los temas
correspondientes. Precisamente aquí se acentúa que la facultad reglamentaria
no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la
Constitución y la Ley. El objeto de la potestad reglamentaria consiste,
entonces, en contribuir a la concreción de la ley y se encuentra, por
consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar
o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté
reservado al Legislador[56]”
(destaca la Sala).
Esta Corporación también ha
reconocido a los organismos y a las autoridades que siguen en la jerarquía
administrativa al Presidente de la República, tales como Ministerios[57], Departamentos
Administrativos, Superintendencias, entre otras, cierta competencia regulativa,
de carácter residual y accesoria, que los habilita para insertar la voluntad
del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general[58]. De esta manera, para la Corte mientras al Presidente le pertenece emitir
criterios para la debida observancia de la voluntad legislativa, los demás
órganos subordinados deben, a su turno, expedir la regulación “necesaria
para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una
función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el
legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el
ejecutor de la medida”[59].
Respecto a esto último la Corte ha
puesto de presente la imposibilidad de que el legislador prevea en forma
detallada las materias que le corresponde reglar, y es por eso que, en
principio, lo establecido en la ley es prescrito de modo general y orientador,
siendo la administración a quien corresponde, de acuerdo con las circunstancias
de orden fáctico y técnico, regular el detalle de las correspondientes materias[60].
5.4. El otro principio que integra el derecho
administrativo sancionador y que se encuentra incorporado en el de legalidad,
es el de tipicidad. Según este principio “el legislador está obligado
a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en
la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el
acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter
penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando
todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la
cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la
autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para
su imposición”[61].
De acuerdo con esta definición, son elementos
esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción específica
y precisa de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de
la sanción, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo
o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) la
determinación por la ley de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de
la misma, (iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción; (iv) la
autoridad competente para aplicarla; y (v) el procedimiento que debe seguirse
para su imposición[62].
El conjunto de estos elementos busca que sea la ley y no el operador
jurídico quien establezca las conductas sancionables, por lo que las mismas
deben estar descritas con el mayor detalle posible, al punto que todos sus
elementos estructurales puedan ser deducidos de su literalidad y pueda su
destinatario conocer exactamente el alcance de las mismas, evitándose
decisiones subjetivas o arbitrarias.[63].
Pese a lo anterior, dentro de los matices
predicables del derecho administrativo sancionador, la jurisprudencia
constitucional también ha considerado que las conductas que constituyen falta
disciplinaria o infracción administrativa, no necesariamente tienen que estar
descritas con la misma minucia y grado de precisión que se demanda en materia
penal, estableciendo un criterio de mayor flexibilidad y menor rigurosidad en
la adecuación típica[64].
Esto obedece a la naturaleza de las conductas sancionables en materia
administrativa, los bienes jurídicos implicados y la finalidad de las
facultades sancionatorias que difieren del derecho penal[65]. Del mismo modo,
los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad y frente al mismo
sujeto sancionable, no suponen una trascendental incursión en el núcleo duro de los derechos
fundamentales, particularmente en el derecho a la libertad. Sobre este punto,
la Corte en sentencia C-242 de 2010, estimó:
“En el ámbito del derecho administrativo
sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en
materia penal, por las particularidades propias de la normatividad
sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los
fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde
esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas
con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un
quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que
permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto
particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la
Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten
cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de
la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta
perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho
administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de
la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas
precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de
los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción
que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad”.
Asimismo, continuando con los
matices del derecho administrativo sancionador, se ha admitido que el
legislador no está obligado a detallar con precisión cada uno de los elementos
del tipo. Para ello los tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados,
que comprenden aquellos preceptos que contienen descripciones incompletas de
tales conductas, “se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles
constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el
intérprete autorizado, logrando éste realizar a satisfacción el respectivo
proceso de adecuación típica de la infracción”[66]. Para establecer de manera razonable el alcance y precisión de
las conductas y sus sanciones, el operador jurídico puede basarse en el mismo
contexto normativo, en las remisiones de las disposiciones, en criterios
técnicos, lógicos, empíricos, semánticos o de otra índole. No obstante, “si el concepto es a tal punto
abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos
conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del
comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las
autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin
referentes normativos precisos”[67].
5.5. De acuerdo a lo señalado la Sala concluye
que el ius punendi que ejerce el Estado a través del derecho
administrativo sancionador, exige que las conductas reprochables, las
sanciones, el procedimiento como las autoridades competentes para aplicarlas,
deben establecerse únicamente por el legislador acorde con los principios de
legalidad y de reserva de ley. Sobre este último principio se ha admitido que
en el derecho administrativo sancionatorio este pueda ser matizado, exigiéndose
una rigurosidad menor que a la del derecho penal. Por su parte, el principio de
tipicidad en esta materia, permite establecer un marco de referencia de las
conductas y de sus sanciones, donde la autoridad administrativa queda facultada
para reglamentar lo previsto por el legislador, pero proscribiendo de la ley
enunciaciones al tal punto abiertas y genéricas que no puedan ser determinadas
de forma razonable, evitando trasladar al Gobierno o a las autoridades
administrativas la definición de los comportamientos y de las sanciones
aplicables. Adicionalmente, los actos administrativos pueden desarrollar el
contenido de la ley con lo cual se busca convertir en realidad el enunciado
abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva.
6. Análisis de la expresión acusada.
6.1. Para el demandante, la expresión
“y en los
actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, contenida en el único inciso
del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 es inconstitucional, por quebrantar el
artículo 29 Superior, al deferir de forma abierta en los actos de la
administración la facultad de crear infracciones administrativas. En su
concepto, solo el legislador puede establecer las conductas reprochables en
esta materia y, por tanto, se desconocen los principios de legalidad, reserva
de ley y tipicidad, que fundamentan el derecho administrativo sancionador.
6.2. Pues bien, como lo advirtió la
Sala en la parte dogmática de esta providencia, al estudiar el régimen
sancionatorio ambiental, el artículo 5º demandado parcialmente establece modalidades
de infracciones en esta materia. En términos del inciso único que contiene la
expresión cuestionada, “se considera infracción en materia ambiental toda
acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código
de Recursos Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y
en las demás disposiciones ambientales vigentes que las sustituyan o modifiquen
y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.
Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al
medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la
responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la
legislación complementaria (…)”.
Como se desprende de la redacción del artículo 5°, el legislador no
hizo una relación de las conductas reprochables en materia ambiental ni precisó
de forma taxativa los preceptos legales que contienen las mismas, sino que
acudió a una remisión normativa general, determinando el Decreto-Ley y las
leyes que las prevén y las demás que las sustituyan o modifiquen, así como los
actos administrativos de la autoridad competente. De manera que solamente el
desconocimiento de la ley ambiental vigente, así como de los actos de la
administración, además de la comisión de un daño al medio ambiente, son las
referencias normativas a que alude el legislador para que el operador administrativo
o jurídico pueda derivar una eventual infracción.[68]
Este tipo de remisión o reenvío es constitucionalmente válido, pues en
muchos casos la ley acude a la definición de conductas establecidas en otras
disposiciones del mismo rango o con fuerza material de ley, sin que con ello se
desconozca el principio de legalidad[69].
A este tipo de práctica legislativa se le conoce como tipificación indirecta,
que surge de la conjunción de dos normas: la que manda o prohíbe y la
que advierte que su incumplimiento es infracción[70]. Así, a través del empleo de una remisión, una norma sancionadora hace
suyo o legitima el contenido de un precepto, mandato o disposición contenido en
un instrumento o norma distinta (supuesto), estableciendo de manera expresa que
el incumplimiento de aquéllos, constituirá una infracción administrativa a la
cual podrá ser aparejada la correspondiente sanción.
Al revisar la normativa a la cual remite el artículo 5° de la Ley 1333
de 2009, la Sala logra identificar gran número disposiciones que contienen
conductas cuyo desconocimiento por parte de sus destinatarios implicaría la
estructuración de una infracción en materia ambiental. Así, en la parte motiva
de esta decisión (punto 4.3. ut supra), a manera de ejemplo, se hizo
referencia a los artículos 35, 86, 88, 132, 142, 148, 336 del Decreto Ley 2811
de 1974 (Código de Recursos Naturales Renovables)[71], como al artículo 62 de
la Ley 99 de 1993[72], que establecen de manera detallada prohibiciones, condiciones y
obligaciones, señalando también sus destinatarios. Situación distinta ocurre
con la remisión que hace el legislador a la Ley 165 de 1994, pues como se
indicó, esta no contiene mandatos susceptibles de ser infringidos por los
usuarios del medio ambiente o de los recursos naturales, ya que únicamente
establece atribuciones y obligaciones para los Estados miembros del Convenio
sobre Diversidad Biológica, hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992.
Así entonces, la remisión que el artículo 5° de la ley demandada hace a
otros cuerpos normativos de su misma naturaleza o con fuerza de ley para ubicar
las conductas reprochables en materia ambiental, no riñe prima facie con
los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, en la medida que se
identifica el cuerpo normativo al cual se remite, así como que la tipificación
de las conductas sancionables se encuentran previstas de forma clara en normas
legales, las cuales, valga recordar, no son ahora objeto de control de
constitucionalidad. Por lo demás, tanto las sanciones, el procedimiento para su
imposición como las autoridades competentes para adelantarlo, están previstas
en la propia Ley 1333 de 2009 (arts. 1°, 17 y ss. y 40).
6.3. Ahora bien, la Corte debe ocuparse de establecer si con la
remisión que la expresión demandada del mismo artículo 5° hace a los actos
administrativos emanados de las autoridades ambientales competentes, se está
habilitando a dichas autoridades para crear infracciones y, sin con ello se
desconoce el derecho al debido proceso administrativo, consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política, en particular el principio de
legalidad así como los principios que lo integran, esto es, el de reserva de
ley y tipicidad.
Acudiendo a la literalidad del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 en el
que se incorpora la expresión demandada, encuentra la Corte que el legislador no
está habilitando a las autoridades ambientales competentes para crear
infracciones en esta materia, ya que la norma en su integralidad pretende es
definir lo que debe entenderse por infracción, señalando que es toda violación -por
acción u omisión- de las disposiciones ambientales.
De esta manera, no puede entenderse que las infracciones ambientales son
aquellas que señalen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes
del desconocimiento de la normativa ambiental a que alude la ley. Así, el
operador administrativo al momento de establecer la posible estructuración de
un infracción en esta materia, debe analizar si en el caso concreto hubo una
violación a las obligaciones, prohibiciones o condiciones previstas tanto en el
Código de Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993 “y en las demás
disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los
actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente”.
A pesar que en los antecedentes legislativos nada se dice sobre la
intención del legislador cuando se refirió a los actos administrativos emanados
por la autoridad ambiental competente[73],
de la interpretación literal del artículo se entiende que estos son solo parte
del conjunto normativo cuyo desconocimiento daría lugar a la configuración de
una infracción.
6.4. En este punto debe recordarse que el legislador ya estableció las
conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974 y en
la Ley 99 de 1993, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que
deben ser respetadas por sus destinatarios, razón por la que el artículo 5° de
la Ley 1333 de 2009 hizo un reenvío a estas. En esa medida, los actos
administrativos emanados por la autoridad ambiental competente, bien sean de
carácter general como los reglamentos o de índole particular como las
licencias, concesiones y permisos[74]
otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben
respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones
en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración
crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal.
El artículo 5° considera infracción en materia ambiental la violación
de “normas legales” (Decreto-Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993, Ley 165 de 1994
y las demás disposiciones ambientales vigentes) y trae un presupuesto adicional,
esta vez no predicables de las “normas legales”, al considerar infracción toda
acción u omisión que “constituya violación de actos administrativos emanados de
las autoridades ambientales”. Con ello no es que se faculte a la administración
a crear infracciones administrativas, ya que de ser así no estaría ajustado a la
Carta, sino lo que lo impugnado está determinando son las distintas maneras de
infracción en materia ambiental, producto del desconocimiento de la legislación,
así como de los actos administrativos, además de la comisión de un daño
ambiental.
En esta medida, el contenido normativo acusado está definiendo lo que
debe entenderse por infracción ambiental y, por tanto, no está facultando al reglamento
para establecer las infracciones.
Bajo este contexto, producto del desconocimiento de los actos
administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, como licencias,
concesiones y permisos, puede derivarse infracciones en materia ambiental.
Además, se pretende coadyuvar a la materialización de los fines de la
administración de preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo,
modo y lugar que no podía el legislador prever, como lo expuso el Ministerio
del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Universidad del Rosario y la
Procuraduría aunque hubiese solicitado la inhibición.
6.5. En materia medio ambiental y de
salubridad pública la Constitución prevé que estos bienes jurídicos deben ser salvaguardados
por el Estado a través de los dos campos de reglamentación administrativa. Por
un lado, cuando la autoridad expide reglamentos autónomos o praeter legem en virtud de la
competencia atribuida directamente por la Carta (art. 189-11), y del otro,
cuando la materia es de la reserva legal, donde la administración solo emite
reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe
cumplir los fines de la policía y la facultad sancionadora administrativa
dentro de los parámetros fijados por la norma legal.
Como se señaló con anterioridad, el reglamento puede precisar la ley y
desarrollar los aspectos operativos y técnicos para su implementación, sin que en
dicha tarea sobrepase los límites establecidos por el legislador. En materia
ambiental, las autoridades administrativas son las depositarias de información
relacionada de manera directa e inmediata con el funcionamiento práctico de las
herramientas de creación legislativa; son precisamente ellas las que más
cercanía reportan frente a los temas reales de implementación de la legislación
ambiental y, por tanto, encargadas de su desarrollo. Ciertamente, resulta
difícil para el legislador prever de antemano todas las eventualidades de
regulación ambiental indispensables, por lo que el reglamento acude a desarrollar
y concretar los mandatos legales.
En este orden de ideas, resulta absolutamente
válida la remisión que en la expresión demandada el legislador hace a los actos
administrativos emanados por la autoridad ambiental competente, tales como los
reglamentos, en razón de que estos son consecuencia de la potestad otorgada
constitucionalmente al Poder Ejecutivo con la finalidad de permitir el debido
acatamiento de la ley. Por tanto, con la expresión “y en los actos
administrativos emanados por la autoridad ambiental competente” contenida
en el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, el legislador de manera alguna
desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida que con ella no
se faculta a dichas autoridades para establecer las conductas sancionables en
materia ambiental, pues ellas se encuentran notoriamente establecidas en el
sistema de leyes. En consecuencia, la mención a los actos de la administración no
desconoce la preeminencia de la Ley como fuente de derecho, ni autoriza a la
autoridad administrativa para establecer nuevas conductas u omisiones que
constituyan infracciones, ya que con ellas lo que se pretende es precisamente
que el Ejecutivo coadyuve a la concreción y materialización de sus fines frente
a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever.
Lo anterior reafirma la relevancia de las
disposiciones reglamentarias que deben desarrollar las autoridades
administrativas del Estado, en virtud de la legislación ambiental, lo cual en
modo alguno constituye un aval para que se exceda el marco legal respectivo,
eventualidad que, de llegar a presentarse, bien puede ser objeto de control por
parte de la jurisdicción contencioso administrativa, a través de los distintos
medios establecidos en la Ley 1437 de 2011.
La Corte no pierde de vista la “naturaleza
policiva de la función atribuida por la ley a las autoridades ambientales”[75], que vigilan el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y
condiciones establecidas en la ley, a las cuales están sujetos todos los
usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales. Asimismo, debe tenerse
presente que en materia ambiental la actividad
sancionatoria tiene un claro raigambre administrativo, toda vez que por expreso
mandato superior corresponde a las autoridades de ese sector, con sujeción a la
Constitución y a la ley, llevar a cabo las labores de control, inspección y
vigilancia de las entidades y particulares que utilizan, aprovechan o
afectan el medio ambiente y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80,
188-11-22 y 370)[76].
De acuerdo con todo lo
señalado, considera la Corte que la remisión que hace la ley a los actos
administrativos emanados por la autoridad ambiental competente cuando define
las infracciones en materia ambiental resulta incluso necesaria. Ello es así,
pues los actos de la administración al desarrollar y precisar la ley ambiental garantizan
la aplicación de sanciones efectivas en los casos donde se haga un uso o
aprovechamiento del medio ambiente en violación de las condiciones,
prohibiciones y obligaciones establecidas en la misma legislación ambiental.
Todo esto propende por la protección de un bien jurídico superior como
lo es el derecho al ambiente sano, donde el Estado cuenta con un
conjunto de responsabilidades orientadas a su preservación entre las cuales se
encuentra la de sancionar a quienes ocasionen infracciones ambientales[77].
Desconocer la posibilidad de que las autoridades ambientales puedan derivar
infracciones de esta naturaleza ante el incumplimiento de las exigencias
previstas en los actos administrativos por ellas emanados, supondría dejar sin
protección en esta materia los bienes jurídicos asociados con el medio ambiente[78] y los
deberes del Estado de salvaguardar
los recursos naturales para las generaciones actuales y futuras.
6.6. Finalmente, la Corte debe
hacer algunas precisiones respecto de la supuesta similitud que pone de
presente el actor entre el artículo 53 de la Ley 13 de 1990[79] y el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009,
donde en el primero de los mencionados, a través de la sentencia C-699 de 2015
se declaró inexequible la expresión “y reglamentarias”. Para la Sala si
bien las dos disposiciones pueden tener un punto en común, observadas con mayor
detenimiento presentan diferencias, por lo que no son extensibles, así como tampoco
las consideraciones plasmadas en la mencionada providencia, como pasa a
explicarse.
6.6.1. En primer lugar, la
Sala destaca la notable diferencia entre la Ley 13 del 15 de enero de 1990 y la
Ley 1333 del 21 de julio de 2009. La primera de ellas, expedida antes de la
Constitución de 1991, contiene el Estatuto General de Pesca, teniendo por objeto
“regular el manejo integral y la explotación
racional de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su aprovechamiento
sostenido” (art. 1º). Dicho Estatuto contiene la
conformación del subsector pesquero (título II), creando el Instituto Nacional
de Pesca y Acuicultura –INPA[80]
(art. 11), la Corporación Financiera de Fomento Pesquero –CORFIPESCA (art. 18)
y el Consejo Nacional de Pesca –CONALPES (art. 23). Igualmente, esta ley regula
la actividad pesquera en lo relacionado con la investigación, extracción,
procesamiento, comercialización y acuicultura (título III). Del mismo modo, se
establecen los modos para adquirir el derecho para ejercer la actividad pesquera
(título IV), las vedas y áreas de reserva (título V), las infracciones,
prohibiciones y sanciones (título VI), el registro nacional de pesca y
acuicultura (título VII), la regulación para los pescadores (título VIII), la
coordinación interinstitucional (título IX) y los incentivos a la actividad
pesquera (título X).
Por su parte, la Ley 1333 de 2009 establece el procedimiento
sancionatorio ambiental, previendo las autoridades competentes para
adelantarlo, la remisión a las normas cuya violación constituiría infracción y
las sanciones procedentes (arts. 1°, 5º, 17 y ss. y 40), contenido que fue precisado en el punto 4.2. de esta providencia.
Como se aprecia, estas leyes son especiales al regular cada una en su
integralidad aspectos distintos, la primera toda la actividad pesquera y la
segunda el régimen sancionatorio ambiental, sin que esta última, siendo
posterior, haga algún tipo de reenvío a aquella, o que sus disposiciones sean
aplicables al procedimiento sancionatorio en materia de pesca.
6.6.2. En segundo lugar, el artículo 53 de la Ley 13 de 1990, de una
vez “tipifica” como infracción la violación de “normas contenidas en
la presente ley” y las “normas … reglamentarias” sobre la
actividad pesquera, mientras que el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, busca
definir lo que debe entenderse por infracción ambiental, señalando tres
modalidades: (i) el desconocimiento del conjunto normativo en la materia
(Decreto-ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y las demás
disposiciones ambientales vigentes); (ii) los actos administrativos emanados de
la autoridad ambiental competente; y (iii) el daño ambiental en sí mismo. Así
entonces, aun cuando las dos disposiciones versan sobre las infracciones, la
una en materia de pesca y la otra en el ámbito ambiental, cuentan con una redacción diferente y, por
tanto, su alcance normativo no resulta equivalente, en orden a lo explicado.
6.6.3. En tercer lugar, la
presente decisión no desvirtúa la sentencia C-699 de 2015, ni esta constituye
un precedente para la resolución del caso sub judice, puesto que en ella
no se examinó la constitucionalidad de algún artículo de la Ley 1333 de 2009 ni
tampoco refirió a otra norma con similar contenido material de la que ahora es
objeto de estudio.
En la
aludida providencia al efectuar el control sobre el artículo 53 del Estatuto
General de Pesca, la Corte encontró que la remisión de los tipos en blanco
efectuada a las normas reglamentarias suponía que el Ejecutivo quedaba
investido de manera permanente para establecer las infracciones. Por tanto,
estimó que esa medida “comporta un reenvío impreciso
que impide determinar en qué consiste la conducta prohibida, quedando a la
discrecionalidad de la autoridad administrativa su configuración y, con ello,
se quebranta la exigencia constitucional de tipicidad y reserva legal,
imperativa en el derecho administrativo sancionador”.
En consecuencia, la Corte declaró la inexequibilidad de la expresión “y
reglamentarias”.
Por el contrario, en el presente
asunto, de acuerdo a lo examinado, el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009
pretende definir la infracción ambiental como la violación de las normas
contenidas en la legislación referida, los actos administrativos emanados de la
autoridad ambiental competente y los hechos constitutivos de daño al medio
ambiente. Respecto de los actos administrativos, de la interpretación literal
del artículo no se desprende una habilitación al ejecutivo para “tipificar”
infracciones ambientales, sino que dichos actos hacen parte del conjunto de
normas que de vulnerarse provocarían una infracción en la materia. Como se
precisó, los actos administrativos en este ámbito (licencias ambientales,
concesiones, permisos, reglamentos) concretizan la ley sin sobrepasarla, la cual
ya establece las prohibiciones, condiciones y obligaciones a que deben
someterse los usuarios del medio ambiente y los recursos naturales, so pena de
sanción.
Adicionalmente, debe
puntualizarse que el caso bajo estudio alude a la salvaguarda del derecho
constitucional al ambiente sano, a través de la garantía amplia de la
aplicación de sanciones efectivas por el uso o aprovechamiento irregular del
medio ambiente y los recursos naturales, que difiere de las sanciones derivadas
por la sola actividad de pesca. Al respecto importa señalar que, de
acuerdo con la Corte, “no toda
disposición jurídica que regula el empleo de un recurso natural debe ser
entendida como una norma ambiental”[81], al punto que la propia Ley 1333 de 2009 no hizo
ningún tipo de reenvío al Estatuto General de Pesca para la tipificación indirecta
de conductas sancionatorias en materia ambiental.
En ese orden, la Sala Plena estima que los artículos 53 de la Ley 13 de 1990 y el
5° de la Ley 1333 de 2009 no son similares ni la sentencia C-699 de 2015
constituye un precedente aplicable en el caso examinado, en virtud de la
disparidad del contenido normativo de una y otra disposición controlada.
Por todo lo anterior, para la Corte la expresión “y los actos
administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, contendida
en el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, no desconoce el artículo 29 de la Constitución
Política, relacionado con la afectación al principio de legalidad -reserva de
ley y tipicidad- como pilar del derecho al debido proceso administrativo
sancionador, por lo que se declarará su exequibilidad.
7. Conclusiones.
La Sala concluye, conforme los argumentos expuestos, que (i) el legislador ya estableció las conductas sancionables en materia
ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165
de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes, previendo las
obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus
destinatarios, razón por la que el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 hizo un
reenvío a estas; (ii) con la
expresión demandada el legislador de manera alguna desconoce los principios de
legalidad y tipicidad, en la medida que el aparte
demandado no faculta a la administración para crear infracciones
administrativas, pues ellas se
encuentran establecidas en el sistema de leyes, sino
que lo previsto en el artículo 5° donde se incorpora la expresión acusada,
alude a las distintas maneras de infracción en materia ambiental, que resulta del
desconocimiento de la legislación, de los actos administrativos y de la
comisión de un daño ambiental; (iii) los actos administrativos emanados de la
autoridad ambiental competente, bien sean de carácter general como los
reglamentos o de índole particular como las licencias, concesiones y permisos
otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben
respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento
infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la
administración crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma
legal; (iv) estos actos administrativos lo que pretenden es coadyuvar a la
materialización de los fines de la administración de preservar el medio
ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el
legislador prever.
En
consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión demandada,
por el cargo estudiado en esta providencia.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo examinado, la
expresión “y
en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, contenida en el artículo 5° de
la Ley 1333 de 2009.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e.)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (e.)
Con salvamento de voto
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e.)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
A LA SENTENCIA C-219/17
LEY
QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Disentimiento
de la decisión adoptada respecto de la expresión “y en los actos
administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”,contenida en el
artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Ámbito de aplicación (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Garantías (Salvamento de voto)
DEBIDO
PROCESO-Alcance en el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance (Salvamento de voto)
Referencia.:
Expediente D-11662
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5o (parcial) de la Ley 1333
de 2009, "Por la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Milton
José Pereira Blanco.
Magistrado
Ponente (e.):
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, me permito exponer las razones por las cuales discrepo
de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala.
1.    De conformidad
con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el debido proceso y,
específicamente, el principio de legalidad se aplica integralmente al derecho
sancionatorio, en los diversos sectores del sistema jurídico que
tradicionalmente han sido configurados con este carácter. Así, su cobertura alcanza
paradigmáticamente el derecho penal, los diversos regímenes disciplinarios, las
normas sobre infracciones de policía, el derecho sancionatorio ambiental, las
disposiciones sancionatorias en materia tributaria y los juicios por indignidad
política[82]-
En los anteriores
campos, el principio de legalidad se traduce más exactamente en una garantía
doble. Por un lado, implica que las conductas sancionables deben estar
soportadas en descripciones típicas, claras, específicas e inequívocas, no
indeterminadas o, al menos, no excesivamente indeterminadas. Se hallan
proscritos, con arreglo al principio de legalidad, supuestos de hecho y
sanciones inciertas, así como la equivocidad o excesiva ambigüedad sobre el
significado de los predicados, de los verbos rectores y de los ingredientes
normativos que califican el comportamiento objeto de sanción, así como de la
sanción misma (principio de estricta legalidad, de estricta tipicidad o de
taxatividad)[83].
Por otro lado, la Corte ha sido enfática
al sostener que el principio de legalidad supone, ante todo, que las conductas
sancionables y las propias sanciones deben tener un origen legal, de manera que
la definición de ambos componentes no puede ser delegada en una autoridad
administrativa. Se predica a este respecto una reserva de ley, en la medida en
que los propios enunciados normativos provenientes del legislador deben
contener y describir los comportamientos y las sanciones a ser impuestas en
cada caso[84]. En particular, el principio de
legalidad en materia sancionatoria impide conferir a las autoridades
administrativas la potestad para elevar una específica conducta, una omisión o
los efectos de un comportamiento a una infracción susceptible de
sanción.
En un Estado democrático, la evaluación y
definición acerca de que una conducta es socialmente indeseable, de que vulnera
bienes jurídicos de interés general y de que lo hace en tal medida que es
necesario prohibirla mediante el desincentivo provocado por la sanción,
corresponde exclusivamente al Congreso de la República, como órgano de
representación popular. Solo este cuenta con la legitimidad suficiente para
identificar la existencia de un interés jurídico que concierne a todos y que
tiene un alcance colectivo, para establecer cuál comportamiento cuenta con la
capacidad de generar afectaciones a ese bien público y para adoptar la decisión
de prohibirlo, mediante la imputación de una determinada sanción. Por esta
razón, el principio constitucional de legalidad comporta la prohibición de que
la definición de esas conductas recaiga en un órgano distinto al legislador.
2. La Sentencia de la cual me aparto
sostiene que en el derecho administrativo sancionatorio, el principio de
reserva de ley debe ser matizado, de manera que le es posible al legislador
establecer solamente un marco de referencia de las conductas y de sus sanciones,
en tanto que la autoridad administrativa se encuentra facultada para
reglamentar lo previsto en la ley, siempre que no le sea  trasladada  la
atribución  de  definir  los  comportamientos  y las consecuencias aplicables.
Sobre esta base, considera que la disposición impugnada respeta el principio de
legalidad.
La Sentencia argumenta que en el
fragmento acusado, según el cual, "se considera infracción en materia
ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas
contenidas en... los actos administrativos emanados de la autoridad
ambiental competente", el legislador no habilita a las
autoridades ambientales competentes para crear infracciones en esta materia,
sino que solamente establece una "definición''' de infracción
ambiental. Sin embargo, inmediatamente después, la Sentencia
indica que, conforme a la citada definición, "pueden
derivarse infracciones en materia ambiental... producto del desconocimiento de
los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, como
licencias, concesiones y permisos".
De la misma manera, la providencia
sostiene que "no puede entenderse que las infracciones
ambientales son aquellas que señalen las autoridades administrativas, sino
aquellas resultantes del desconocimiento de la normativa ambiental a que alude
la ley". No obstante, al mismo tiempo, señala: "(a)sí, el
operador administrativo... debe analizar si... hubo una violación a las
obligaciones, prohibiciones o condiciones previstas tanto en el Código de
Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993 «y en las demás disposiciones
ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos
administrativos emanados por la autoridad ambiental competente».
La Sentencia concluye que el enunciado
demandado contiene un reenvío a actos administrativos de las autoridades
ambientales constitucionalmente válido, por cuanto estas son depositarías de
información y tienen mayor contacto con los temas de implementación de la
legislación ambiental, de manera que coadyuvan a la concreción y
materialización de las infracciones ambientales, frente a variables de tiempo,
modo y lugar que el legislador no puede siempre prever.
3. En mi criterio, la argumentación
anterior posee una notable contradicción. La norma demandada señala que "se
considera infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación
de las normas contenidas en... los actos administrativos emanados de la
autoridad ambiental competente". Para la posición
mayoritaria, mediante este fragmento el legislador solamente define aquello que
debe entenderse como infracción ambiental, pero no habilita a las autoridades
administrativas a crear infracciones ambientales. Sin embargo, inmediatamente
después, la decisión afirma que, con base en la referida definición, pueden
existir infracciones ambientales derivadas de actos administrativos.
La afirmación anterior, como resulta
obvio, es contraria al planteamiento de que la disposición no otorga a los
actos o a las resoluciones administrativas la competencia para consagrar infracciones
ambientales. Si el concepto de infracción comprende el desconocimiento, entre
otras normas, de aquellas de este último rango, como lo reconoce la propia
providencia, las autoridades administrativas cuentan entonces con la potestad
de crear conductas infractoras violatorias del ambiente. La Sentencia insiste
en que el segmento impugnado no puede ser interpretado en el sentido de que
autoridades administrativas tienen dicha competencia, pues las infracciones
solo resultan del desconocimiento de la "normativa ambiental a que alude la
ley". El problema es que la ley, entre otras fuentes, alude
a "actos administrativos", lo cual conduce a
que considerar que las autoridades administrativas tienen, en efecto, la
competencia para establecer infracciones ambientales.
Por otro lado, en
vía de principio, es verdad que una norma conceptual (o definitoria) es
distinta a una norma que concede una competencia, pues las dos tienen
diferentes estructuras deónticas y poseen funciones distintas. Sin embargo,
como ha sido puesto de presente por algunos autores[85],
una norma de competencia siempre puede ser interpretada como una norma
conceptual y, en este caso, no es claro, ni la sentencia proporciona argumento
alguno para justificar por qué, debido a la estructura que adopta la regla
demandada, no constituye una norma conceptual que confiere una competencia a
las autoridades administrativas.
5. Pero más allá de los problemas
argumentativos de la Sentencia, en mi opinión la norma acusada trasgredía el
principio de legalidad. Comparto que esta garantía constitucional tiene algunos
matices y se flexibiliza en campos sancionatorios distintos al derecho penal,
de manera que, principalmente, la taxatividad de los tipos sancionatorios
contemplados en la ley no es exigido en la misma medida. Así mismo, la técnica
legislativa del reenvío, no solo es permitida, como de hecho lo es en el Código
Penal, sino que son constitucionales remisiones ciertamente más laxas. Con
todo, desde mi punto de vista, la norma acusada ni siquiera hace uso de algo
que pueda ser equiparado a un reenvío, como lo estimó la mayoría de la Sala.
En los tipos sancionatorios en blanco y
en las remisiones en general, la ley consagra un comportamiento, caracterizado
por aquello que la doctrina denomina un verbo rector, identifica un específico
objeto sobre el cual recae la conducta y le asocia ciertas consecuencias
jurídicas. Sin embargo, para la determinación completa del alcance y el
contenido de la prohibición, el intérprete debe recurrir a otras normas
jurídicas. Puede ocurrir que el legislador expresamente las mencione o que,
debido al carácter técnico de los conceptos empleados o a su pertenencia a otro
ámbito de regulación, resulte clara la necesidad de recurrir a ellas. El tipo
que contiene una remisión, en todo caso, no implica que el legislador delega la
configuración de la prohibición, en sus elementos básicos, especialmente en la
identificación de la conducta, en otra norma distinta, sino solamente la
completa determinación del contenido y de los predicados ya mencionados en el
tipo sancionatorio.
En este orden de ideas, al señalar que "se
considera infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación
de las normas contenidas en... los actos administrativos emanados de la
autoridad ambiental competente", en mi opinión, el
legislador no introdujo una remisión similar para los tipos sancionatorios, a
fin de garantizar la completa determinación de infracciones ambientales. Por el
contrario, introdujo una cláusula general, mediante la cual, establece dentro
de las fuentes jurídicas de las infracciones ambientales, no solo a la ley,
sino también los actos administrativos expedidos por autoridades
administrativas. En otros términos, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 amplía
el conjunto de fuentes autorizadas para fijar infracciones ambientales y
confiere también esta competencia a las autoridades administrativas, lo cual, a
mi juicio, es violatorio del principio de legalidad.
En cierto punto,
la Sentencia sostiene que, "a través del empleo de una
remisión, una norma sancionadora hace suyo o legitima el contenido de un
precepto, mandato o disposición consagrado en un instrumento o norma distinta,
estableciendo de manera expresa que el incumplimiento de aquéllos, constituirá
una infracción administrativa a la cual podrá ser aparejada la correspondiente
sanción". Esta consideración es cierta, sin embargo, solamente
cuando la remisión tiene por objeto completar la determinación del contenido y
alcance de específicos predicados o del supuesto de hecho mencionados en la
ley. No se puede sostener, en cambio, que la ley, al conferir a los actos
administrativos el carácter de fuente de infracciones ambientales, legitime y
otorgue a las completas conductas y descripciones contenidas en estos la
naturaleza de infracciones de rango legal. En realidad, esa actuación sería
contraria a la Carta, por violación al principio de legalidad, pues el
legislador no puede desprenderse de su obligación constitucional.
6. En suma, en mi criterio, la
disposición acusada era incompatible con la Constitución y debió ser declarada
inexequible. Su texto es equivalente a si el legislador, en el Capítulo Único,
Título XI, del Código Penal, en lugar de determinar, con sus verbos rectores y
circunstancias específicas, los tipos penales contra los recursos naturales y
el medio ambiente y sus correspondientes sanciones, estableciera una cláusula
general, según la cual, "comete delito contra los referidos
bienes jurídicos todos aquellos que desconozcan las normas expedidas por las
autoridades ambientales competentes". Esta norma no
constituiría una remisión constitucionalmente válida, pues en realidad
trasladaría la competencia para fijar los tipos sancionatorios a autoridades
administrativas, con violación del principio de legalidad.
6. Por último, debo observar que, como lo
puso de presente el demandante, la Sentencia C-699 de 2015 constituía un
precedente relevante para el control de constitucionalidad del artículo 5 de la
Ley 1333 de 2009, contrario a lo señalado por la mayoría. En la citada
Sentencia, se examinó la constitucionalidad del artículo 53 del Estatuto
General de Pesca, según el cual, se consideraba infracción toda acción u
omisión que constituyera violación de las normas contenidas, entre otras
fuentes, en disposiciones "reglamentarias". La Corte encontró
que la expresión "reglamentarias" implicaba que la
configuración de la conducta prohibida quedaba a la discrecionalidad de la
autoridad administrativa y, con ello, "se quebrantaba la exigencia
constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho
administrativo sancionador ".
Consideró que las
conductas prohibidas deben ser estipuladas por ley y cuando se remite su
descripción detallada a una norma de menor nivel jerárquico, como el
reglamento, corresponde al legislador delimitar su contenido a través de la
configuración de los elementos estructurales del tipo, cuestión que no estaba
verificada en el artículo 53 de la Ley 13 de 1990, habida cuenta del reenvío
normativo a los reglamentos. En consecuencia, declaró la inexequibilidad de la
expresión "y reglamentarias ".
La Sentencia de la cual me aparto, con
base en los diferentes contextos normativos y la tesis sobre el carácter
meramente definitorio de la disposición acusada, defiende que la Sentencia
C-699 de 2015 no constituía un precedente. Estos elementos, sin embargo, no
eran relevantes para la consideración de que el criterio interpretativo
mencionado, contenido en la citada providencia, constituía realmente un
precedente aplicable a este caso, que debió haber llevado a la inexequibilidad
de la disposición acusada.
En los anteriores términos, dejo expuestas las razones
que me llevaron a salar el voto dentro de la decisión adoptada por la mayoría
de la Sala Plena.
Fecha ut supra
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (e)
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
C-219/17
RESERVA
GENERAL DE LEY-A partir del propósito de su protección, puede
llegarse a desconocer la reserva estricta de ley (Aclaración de voto)
Referencia
Expediente D-l 1662
Demanda de
Inconstitucionalidad contra el artículo 5o (parcial) de la ley 1333
de 2009 "por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental
y se dictan otras disposiciones"
Actor: Milton José Pereira Blanco
Magistrado Ponente (e)
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Aclaro mi voto, frente a la sentencia C-219 de 2017
La solución
prevista en este asunto es que es el legislador quien debe establecer las
infracciones ambientales y que, en esta oportunidad, las definió, como violación por acción u omisión
de las disposiciones ambientales. Así, la infracción no la definen los
actos administrativos, si no que estos tienen relevancia en cuanto hacen parte
de las disposiciones ambientales.
Al respecto cabe
precisar que la remisión a un conjunto amplísimo de normas implica (i) que no
se define el núcleo de la conducta; (ii) que el aplicador necesitará una
cantidad de normas igualmente amplia para determinar la existencia de la
sanción, (iii) que resultará difícil para los asociados comprender que es lo
sancionado.
En otros
términos, a partir del propósito de salvar la reserva general de ley
(definición legislativa de la infracción) podría generarse un desconocimiento
de la reserva estricta de ley (tipicidad)
Además mediante
la sentencia C-669 de 2015[86] se declaró parcialmente inexequible
una regulación semejante.
No encuentro que
en este caso se haya tomado en consideración el precedente.
En esa ocasión,
la norma demandada, era el artículo 53 del Estatuto General de Pesca[87].
Al examinar la norma la Corte sostuvo:
"El Artículo
53 de la Ley 13 de 1990 es exequible, ya que la estipulación de una infracción
genérica no quebranta per se el ordenamiento constitucional, en la
medida en que esta sea determinable, a partir de la concreción que
sistemáticamente alcance a través de las otras normas que el legislador haya
dispuesto, ya sean del Estatuto General de Pesca o en otras leyes que regulen
la materia.
Lo anterior, sin
perjuicio de la expresión "y reglamentos"
contenida
en el mismo Artículo 53, la cual es inexequible, toda vez que contraviene los
principios de legalidad y reserva de ley, al investir de manera permanente al
ejecutivo para establecer infracciones mediante la expedición de actos
administrativos de carácter general. Esto comporta un reenvió impreciso en el
que no puede determinarse la conducta sancionada, [88]quedando
a la discrecionalidad del operador su configuración y, con ello quebrantar la
exigencia constitucional de la tipicidad imperativa en el derecho
administrativo sancionador".
Estimo que al
menos debió exponerse en la sentencia, si la decisión mencionada se constituía
o no en un precedente y establecer expresamente en caso de que no lo fuera, las
razones para considerarlo así, y al contrario, si se estimaba que la decisión
era precedente, plantear por lo menos, los vigorosos argumentos, que llevaban a
la Corte a separarse de este.
Fecha ut supra.
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
[1] Sentencias C-209 de
2016, C-449 de 2015, C-795 de 2014, C-359 de 2013, C-595 de 2010 y C-523 de
2009.
[2] En
términos generales la carga
mínima de argumentación en las demandas de inconstitucionalidad resulta
indispensable por cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podría
frustrarse la expectativa de obtener una decisión de fondo. Su exigencia permite
hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación
ciudadana. No debe olvidarse que conforme al artículo 241 superior, no
corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que
efectivamente hubieran sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que
sólo pueda adentrarse en el estudio y resolución de un asunto una vez se
presente la acusación en debida forma. Cfr. Sentencias C-081 de 2014, C-281 de
2013, C-610 de 2012, C-469 de 2011, C-595 de 2010, C-069 de 2009, C-508 de
2008, C-451 de 2005, C-480 de 2003, C-1052 de 2001 y C-447 de 1997.
[3] Así lo ha recogido la
Corte desde la sentencia C-1052 de 2001, al indicar que las exigencias del
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 constituyen una carga mínima de
argumentación que debe cumplir todo ciudadano. Cfr. sentencias C-795 de 2014,
C-533 de 2012, C-456 de 2012, C-198 de 2012, C-101 de 2011, C-029 de 2011,
C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de 2010, C-372 de 2009, C-1087 de 2008,
C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-1197 de 2005, C-1123 de 2004,
C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de 2002 y C-1256 de 2001.
[4] Sobre la existencia de cosa
juzgada constitucional, precisó este Tribunal en la sentencia C-220 de 2011: “En resumen,
cuando la Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible
en oportunidad previa, solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada
constitucional cuando exista (i) identidad de contenido normativo y
de disposición acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de
la norma, e (ii) identidad de cargos tanto desde el punto de
vista de la norma constitucional que se considera desconocida, como del hilo
argumentativo que sigue el concepto de violación”.
[5] En la sentencia C-096 de 2017, la
Corte precisó que se debe diferenciar “las normas que son objeto de control,
de los enunciados normativos o textos legales que las contienen o, en otros términos,
las normas jurídicas, de las disposiciones, en el entendido de que el contraste
de constitucionalidad se realiza respecto de normas jurídicas y, una misma
disposición, enunciado normativo o texto legal, puede contener varias normas
jurídicas”.
[6] Este último como solicitud subsidiaria.
[7] En la sentencia C-750 de 2008 se reiteró: “En
Colombia el tema ambiental constituyó una seria preocupación para la Asamblea
Nacional Constituyente. En aquel momento, en el que se preparaba la
Constitución de 1991, se consideró que ninguna Constitución moderna puede
sustraer de su normatividad el manejo de un problema vital, no sólo para la
comunidad nacional, sino para toda la humanidad” (Cfr. T-254 de 1993).
[8] “Las normas que sistemáticamente orientan la
concepción ecológica de la Constitución Política se encuentran principalmente
en los artículos 2, 8, 49, 58, 65, 67, 79, 80 y 95-8, los cuales refuerzan la
filosofía ecocéntrica dogmáticamente adoptada por el constituyente primario.//
En particular, los principios de protección sostenible del medio ambiente (Art.
79[8]
C.P.) y seguridad alimentaria (Art. 65[8] C.P.)
fueron elevados a rango constitucional (…). // Los artículos 8 y 95-8 Superiores, imponen al Estado y
a las personas el deber de proteger los recursos naturales y velar por la
conservación del ambiente. El artículo 80 de la Constitución dispone la
planificación y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible y establece la facultad del Estado para imponer sanciones
y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente.// Más allá de las cláusulas constitucionales
presentes en la parte dogmática, el artículo 334 Superior, ubicado en la
estructura orgánica de la Carta Política, articula los fines constitucionales
de la intervención del Estado en la economía, con la explotación racional y
sostenible de los recursos naturales y la protección del medio ambiente”. Sentencia C-699 de 2015.
[9] Cfr. sentencia T-080 de 2015.
[10] Sentencia C-431 de 2000, que
declaró inexequibles expresiones de los parágrafos 6 y 7 del artículo 1º de la
Ley 507 de 1999 (modifica Ley 388 de 1997), en materia de planes y esquemas de
ordenamiento territorial.
[11] Declaró la exequibilidad del artículo 37 de
la Ley 685 de 2001, en el entendido que en desarrollo del proceso por medio del
cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación
minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las
autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la
protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el
desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la
población, mediante la aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución
Política. Cfr. sentencia C-666 de 2010.
[12] Sentencia C-431 de 2000.
Cita tomada de la sentencia T-154 de 2013.
[13] En esta providencia la Corte también hizo
referencia a los principios de prevención y precaución en los siguientes
términos: “Principio
de prevención. Este Tribunal[13]
manifestó que ha sido definido en el orden internacional como aquel que busca “que
las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños
ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las
repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones.
Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de
otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca
o se agrave[13]”.
(…) // Principio de precaución. Se
encuentra reconocido en el principio número 15 de la Declaración de Río sobre
Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, al expresar: “con el fin de proteger el medio
ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución
conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible,
la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para
postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir
la degradación del medio ambiente” (Sentencia C-449 de 2015).
[14] Examinó la constitucionalidad del
artículo 165 (parcial) de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide
el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.
[15] En la ponencia para segundo
debate al proyecto de Ley N° 92 de 2006 Senado, al referirse a la conveniencia
e importancia del proyecto, se señaló que: “toda vez que la Ley 99 de 1993
en su artículo 85 se limitó a establecer las sanciones a los infractores de las
normas administrativas ambientales, pero en lo que al procedimiento para
aplicación de las mismas refiere, remitió al trámite del Decreto 1594 de 1982,
el cual fue diseñado para infracciones sanitarias en materia de vertimientos,
el legislador colombiano está en mora de expedir un procedimiento ágil y
efectivo en materia ambiental, dada la naturaleza policiva de la función
atribuida por la ley a las autoridades ambientales”. Gaceta del Congreso N°
429 del 6 de septiembre de 2007, pág. 34.
[16] La ley fue de iniciativa
parlamentaria y necesitó tres legislaturas en el Congreso para ser expedida
(2006 a 2009).
[17] “La aprobación de la Ley 1333 de 2009
obedeció al reconocimiento de la existencia empírica de situaciones
problemáticas recurrentes que afectan bienes jurídicos de importancia
trascendental para la sociedad. Atiende la preocupación universal de consagrar
mecanismos efectivos para la protección del ambiente sano y la garantía de un
modelo sostenible de desarrollo que se soporte en pro de la vida”.
Sentencia C-595 de 2010.
[18] Con el objeto de establecer si
existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una
indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello. La indagación preliminar
tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es
constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal
de eximentes de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será
máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de
apertura de la investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a
hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y
los que le sean conexos.
[19] El procedimiento sancionatorio se adelantará
de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una
medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará
personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo,
el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los
hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales. En
casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos.
[20] En las actuaciones sancionatorias ambientales
las notificaciones se surtirán en los términos del Código Contencioso
Administrativo.
[21] Iniciado el procedimiento sancionatorio,
cualquier persona podrá intervenir para aportar pruebas o auxiliar al
funcionario competente cuando sea procedente en los términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo de las autoridades de
policía y de las entidades que ejerzan funciones de control y vigilancia
ambiental.
[22] Si los hechos materia
del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito, falta
disciplinaria o de otro tipo de infracción administrativa, la autoridad
ambiental pondrá en conocimiento a las autoridades correspondientes de los hechos
y acompañará copia de los documentos pertinentes. PARÁGRAFO. La existencia de
un proceso penal, disciplinario o administrativo, no dará lugar a la suspensión
del procedimiento sancionatorio ambiental.
[23] La autoridad ambiental competente podrá
realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma
de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas
aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con
certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos
probatorios.
[24] Cuando aparezca plenamente demostrada alguna
de las causales señaladas en el artículo 9o del proyecto de ley, así será
declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo
procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de
dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede declararse antes del
auto de formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del
infractor. Dicho acto administrativo deberá ser publicado en los términos del
artículo 71 de la ley 99 de 1993 y contra él procede el recurso de reposición en
las condiciones establecidas en los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo.
[25] Cuando exista mérito para continuar con la
investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo
debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor
de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de
cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que
constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se
estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el
pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal
o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para
efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la
formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento
consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en
la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva
entidad por el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor
se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del
edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará
constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado
hasta el vencimiento del término anterior. Este último aspecto deberá ser
cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto
dentro del proceso sancionatorio ambiental. Para todos los efectos, el recurso
de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en
el efecto devolutivo.
[26] Dentro de los diez días hábiles siguientes a
la notificación del pliego de cargos al presunto infractor este, directamente o
mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar descargos por
escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime pertinentes
y que sean conducentes. PARÁGRAFO. Los gastos que ocasione la práctica de una
prueba serán a cargo de quien la solicite.
[27] Vencido el término
indicado en el artículo anterior, la autoridad ambiental ordenará la práctica
de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de
conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que
considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicarán en un término de
treinta (30) días, el cual podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por 60
días, soportado en un concepto técnico que establezca la necesidad de un plazo
mayor para la ejecución de las pruebas. PARÁGRAFO. Contra el acto
administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas, procede el
recurso de reposición. La autoridad ambiental competente podrá comisionar en
otras autoridades la práctica de las pruebas decretadas.
[28] Dentro de los quince (15) días hábiles
siguientes a la presentación de los descargos o al vencimiento del período
probatorio, según el caso, mediante acto administrativo motivado, se declarará
o no la responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental y se
impondrán las sanciones a que haya lugar. PARÁGRAFO. En el evento de hallarse
probado alguno de los supuestos previstos en los artículos 8o y 22 de la presente ley con respecto a alguno o algunos de los presuntos
infractores, mediante acto administrativo debidamente motivado se declarará a
los presuntos infractores, según el caso, exonerados de toda responsabilidad y,
de ser procedente, se ordenará el archivo del expediente.
[29] El acto administrativo que ponga fin a un
proceso sancionatorio ambiental deberá ser notificado al interesado y a los
terceros intervinientes debidamente reconocidos en los términos y condiciones
señalados en el Código Contencioso Administrativo.
[30] El acto administrativo
que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental será publicado de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993.
[31] Contra el acto administrativo que ponga fin a
una investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y
siempre que exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser
interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso
Administrativo. PARÁGRAFO. Los actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento
sancionatorio ambiental, quedarán en firme de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo.
[32] La imposición de una
sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad
ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar
el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas
compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad.
[33] Entre estos principios están el
desarrollo económico y social sostenible, la protección prioritaria y
aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, la prevalencia del derecho
humano a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, la
protección especial de fuentes hídricas y priorización de la utilización del
agua para el consumo humano sobre usos alternativos,  la formulación de
políticas ambientales con base en información técnica y científica, la
incorporación de costos ambientales y uso de instrumentos económicos que
permitan la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y la
conservación de recursos naturales renovables, la coordinación para la
protección y recuperación ambiental entre el Estado, la comunidad, las
organizaciones no gubernamentales y el sector privado.
[34] En sentencia C-564 de
2000 la Corte señaló que la tipificación indirecta “presupone la existencia
de un precepto que establece un mandato, una prohibición, y otro que establece
que el incumplimiento de éstas, será objeto de sanción”.
[35] De acuerdo al artículo 189-11 de la Constitución Política, le
corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes, mediante la
expedición de actos administrativos obligatorios
o necesarios para detallar y
desarrollar el contenido de la ley.
[36] Sentencias C-827 de 2001 y C-530
de 2003.
[37] La Corte ha señalado que “entre
el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no
pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan
fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas
las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo
rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores
no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones,
sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a
personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores
públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como
médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los
principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta
flexibilidad en relación con el derecho penal”. Sentencia C-597 de 1996.
[38] “De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, los principios del derecho penal - como forma paradigmática de
control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad
sancionadora del Estado. Y por ello el principio de legalidad se proyecta y
limita también la actividad sancionadora de la administración.  Al respecto ha
señalado la Corte que en el derecho administrativo sancionador, “la definición
de una infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad
que gobiernan la actividad sancionadora del Estado”. Sentencia C-530 de 2003.
[39] En sentencia C-980 de 2010 la Corte
precisó que: “(…) el derecho al
debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues
representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al
ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado
derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino
dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas
propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que
garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”.
[40] Ver, entre otras, las
sentencia C-597 de 1996.
[41] Sentencia C-417/93. En
el mismo sentido, ver la sentencia C-280 de 1996.
[42] Sentencia C-530 de 2003.
[43] “El principio de legalidad, en términos
generales, puede concretarse en dos aspectos:   el primero, que exista una ley
previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la
precisión que se empleé en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de
reproche y la sanción que ha de imponerse.  Aspecto éste de gran importancia,
pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la
administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión
que se predica no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción
misma”. Sentencia C-654 de 2000.
[44] Ver sentencias C-1011 de
2008, C-031 de 2012, C-401 de 2013, C-412 de 2015 y C-135 de 2016.
[45] “En relación con sus manifestaciones, también ha dicho este Tribunal que
la potestad administrativa sancionadora suele asumir dos modalidades
específicas. Una es la potestad disciplinaria, que se ejerce frente a los
propios servidores públicos que desconocen los deberes y prohibiciones
impuestos por el ordenamiento; y la otra es la potestad correccional, que opera
para reprimir las infracciones en que incurren los particulares por desconocer
las obligaciones o restricciones impuestas por las leyes, ya sea en el campo de
los servicios públicos o en las otras actividades de la administración
-higiene, tránsito, financiera, fiscal, ambiental, etc-. A este respecto, ha
aclarado la Corte que la “naturaleza jurídica de dicha potestad es
indudablemente administrativa, y naturalmente difiere de la que le asigna la
ley al juez para imponer la pena, con motivo de un ilícito penal”. Sentencia C-632 de 2011.
[46] Sentencia C-031 de 2012.
[47] Frente al principio de reserva de ley la Corte en
sentencia C-135 de 2016 señaló que: “es una manifestación del principio de
democracia y de división de los poderes, el cual exige que ciertas materias
deban ser directamente reguladas por el legislador mediante la expedición de
leyes y no a través de regulaciones de menor jerarquía como lo son los
reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional. Por consiguiente, este
principio impone la obligación de que los núcleos esenciales de la materia
objeto de reserva estén contenidos o definidos en una ley”.
[48] Sentencia C-810 de 2014.
[49] En sentencia
C-619 de 2012, “[l]a Corte Constitucional ha reconocido que hay asuntos que
a pesar de tener reserva de ley pueden ser “delegadas” mediante ley de
facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea éste quien regule la
materia mediante decretos leyes, pero no pueden ser “deslegalizadas”, esto es,
que el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante
reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”. Ver
además, la sentencia
C-810 de 2014, reiterada en la sentencia C-412 de 2015.
[50]  En sentencia C-135 de
2016, la Corte precisó en cuanto a la reserva
de ley en sentido formal, que “el único habilitado para intervenir en la
producción normativa es directamente el Congreso de la República como órgano
máximo de deliberación política y de representación democrática, por lo tanto,
sólo él puede establecer leyes orgánicas, estatutarias y marco, además de
decretar impuestos o expedir códigos. Con relación a esas especiales materias,
las autoridades administrativas, incluido el Gobierno Nacional, carecen de
competencia para expedir regulaciones sobre las mismas”.
[51] Sentencias C-343 de 2006 y C-1011
de 2008.
[52] Al respecto, la Corte en sentencia C-400 de 2013
ha señalado que: “en muchos casos, la
naturaleza misma de las materias objeto de regulación no excluye la posibilidad
de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de
permitir su cumplida ejecución, y que en tales casos el contenido de la reserva
está referido al núcleo esencial de la materia reservada, de tal manera que el
reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido
de manera expresa contemplado en la ley.|| Quiere lo anterior decir que
corresponde al legislador regular directamente el núcleo de las materias
reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior
especificación que, en ciertos supuestos, se deje a la actuación
administrativa”. Además, en sentencia C-1011 de 2008, se indicó
que “(…) en materia de derecho administrativo sancionador, el legislador
puede establecer normas con un mayor grado de generalidad, que no implican per
se la vulneración del principio de legalidad, siempre y cuando se establezca un
marco de referencia cierto para la determinación de la infracción y de la
sanción en un caso concreto”.
[53] Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación
número: 11001-03-25-000-2005-00125-00(5242-05). Consejero Ponente: Alfonso
Vargas Rincón. Octubre 21 de 2010.
[54] Sentencia C-1005 de
2008.
[55] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-302 de 1999.
[56] Ibíd. Cfr., también,
Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997.
[57] En sentencia C-1005 de
2008 la Corte precisó que: “la tarea de los
Ministerios consiste en desarrollar funciones previamente determinadas en la
Legislación y en el Reglamento por lo que en relación con la posibilidad de
regulación que les asiste, su competencia es de orden residual y sus
atribuciones de regulación ostentan un carácter subordinado a la potestad reglamentaria
del Presidente de la República así como atañen únicamente al ámbito de su
respectiva especialidad”.
[58] Según
el Consejo de Estado, “el
Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la
potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de
competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás
autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin
cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a
su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están
investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro
de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos
administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa,
en lo que concierna a los asuntos a su cargo”. Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero
ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D. C., 24 de agosto de 2000.
Radicación número 6096.
[59] Corte Constitucional.
Sentencia C-917 de 2002.
[60] Sentencia C-734 de 2003.
[61] Sentencia C-921 de 2001.
[62] Cfr. Sentencia C-713 de
2012.
[63] Sentencia C-401 de 2013.
[64] Sentencia C-406 de 2004.
[65] En la Sentencia C-703 de 2010, la Corte,
retomando lo dicho en pronunciamientos anteriores, explicó las citadas
diferencias de la forma que sigue: “En cuanto la finalidad, se afirma que el
derecho penal tiene los objetivos sociales más amplios tales como ‘la
protección del orden social colectivo’ y, tratándose de la persona del
delincuente, el logro de ‘un fin retributivo abstracto, expiatorio,
eventualmente correctivo o resocializador’, mientras que el derecho
administrativo sancionador ‘busca garantizar la organización y el
funcionamiento de las diferentes actividades sociales’ a cargo de la
administración. // Los bienes jurídicos de cuya protección se ocupa el derecho
penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en tanto que la
importancia de los bienes jurídicos protegidos mediante el derecho
administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o
facultades asignadas a la administración para permitirle cumplir las
finalidades que le son propias y, desde luego, en atención a estas diferencias,
las sanciones son distintas, dado que al derecho penal se acude como
ultima ratio, pues comporta las sanciones más graves contempladas en el
ordenamiento jurídico, mientras que, tratándose del derecho administrativo
sancionador, el mal que inflinge la administración al administrado pretende
asegurar el funcionamiento de la administración, el cumplimiento de sus
cometidos o sancionar el incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los
mandatos previstos.// Como consecuencia de lo anterior, la afectación de los
derechos correspondientes al destinatario de la sanción es más grave en el
derecho penal, ya que la infracción puede dar lugar a la privación de la
libertad, sanción que, en cambio, no se deriva de la infracción administrativa,
que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privación de un bien o de un
derecho o a la imposición de una multa”.
[66] Sentencia C-393 de 2006.
[67] Sentencia C-530 de 2003.
[68] La doctrina especializada se ha ocupado de
estudiar esta materia, haciendo precisiones importantes: “Las normas y los
actos administrativos hacen parte del ordenamiento jurídico cuando han sido
expedidos, en debida forma, por la autoridad competente, en el ejercicio de sus
atribuciones constitucionales o legales; se han promulgado, publicado,
comunicado, inscrito o notificado en la forma que exige la Constitución y la
ley; y si, además, se encuentran vigentes, es decir que no han sido
modificados, subrogados o derogados, expresa o tácitamente por una norma
posterior, o declarados inexequibles o nulos. // Por tal razón, no constituye
infracción ambiental la inaplicación de normas que han perdido su vigencia, por
derogatoria expresa o tácita, o por la declaratoria de inexequibilidad o
nulidad, proferida previamente por autoridad competente, como tampoco lo es la
ignorancia de disposiciones o mandamientos que se encuentran en proceso de
formación legal, como es el caso de proyectos de ley o de reglamento que aún no
han nacido a la vida jurídica, aun cuando sus pretensiones sean de público
conocimiento o resulten necesarias y de urgente aplicación para salvaguardar la
integridad del medio ambiente”.
Gloria Lucía Álvarez Pinzón. Las infracciones ambientales. Nuevo régimen
sancionatorio ambiental. Universidad Externado de Colombia, primera edición,
abril de 2010, pág. 213.
[69] La
técnica de la remisión normativa no es un asunto sólo del derecho sancionador
ambiental, y en otras áreas del derecho el legislador ha acudido a ella, sin
que implique violación de la  Constitución Nacional, tal como lo ha manifestado
esta Corporación en la sentencia C-343 de 2006: “(…) La remisión normativa
como técnica legislativa no es per se inconstitucional cuando se analiza desde
la perspectiva del principio de tipicidad, puesto que es preciso verificar qué
parte de la disposición en cuestión requiere completarse con otros preceptos
jurídicos y si es posible efectivamente completar la norma cuestionada a partir
de la lectura de las normas a las que se remite. Por tanto, no es posible
inferir del principio de tipicidad que una remisión que el mismo legislador
hace a otro instrumento normativo sea de suyo inexequible. No obstante, para
que la remisión sea constitucional la disposición que la efectúa ha de
comprender unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de
la norma identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a
ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto. Además, es necesario que las
normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que permiten
definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal que su
aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad.
Adicionalmente, a las personas no se les puede aplicar una descripción de la
conducta sancionada efectuada con posterioridad a la realización de dicha
conducta, porque ello desconocería el principio de lex praevia”.
[70] En la
sentencia C-564 de 2000, la Corte definió la tipificación indirecta, al señalar
que esta “presupone la
existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibición, y otro que
establece que el incumplimiento de éstas, será objeto de sanción”. En el asunto abordado en esa oportunidad,
esta Corporación encontró que “en el caso en estudio, las leyes 9ª de 1991,
32 de 1992, y las resoluciones del Banco de la República, constituyen esas
normas tipo que le dan contenido al decreto 1746 de 1991”.
[71] El Código de Recursos
Naturales Renovables contiene prohibiciones ambientales en los artículos 35,
129, 138, 142, 215, 265, 276, 282, 283 y 336. Asimismo, las condiciones
ambientales se encuentran establecidas en los artículos 62, 82, 86, 87, 148,
277, 278, 280, 331 y 332. Por su parte, las obligaciones ambientales se ubican
en los artículos 9°, 23, 34, 36, 65, 68, 88, 94, 95, 102, 103, 104, 108, 113,
114, 117, 118, 120, 123, 128, 130, 132, 133, 136, 139, 140, 141, 142, 145, 146, 147, 154,
165, 166,
178, 186, 189, 191, 193, 197, 198, 208, 210, 216, 223, 227, 228, 236, 242, 244,
246, 259, 263, 264, 275, 281, 291, 292, 293, 300, 304, 315, 319, 322, 323 y
326.
[72] Entre otras obligaciones
ambientales previstas en la Ley 99 de 1993, se encuentran las establecidas en
los artículos 43 (parágrafo), 45 y 49.
[73] La Sala examinó los antecedentes legislativos
pero sin evidenciar cual fue la intención del legislador al incluir la
expresión acusada en el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, pues ni en la
exposición de motivos del proyecto de ley (Gaceta
del Congreso N° 300 de 2006 - Proyecto de Ley 92 Senado, 238 Cámara), ni en los informes de ponencia (Gaceta del Congreso N° 429 del 6 de septiembre de
2007.) y ni en los respectivos
debates se hizo referencia a ello, siendo aprobado el artículo en este aspecto
de la misma forma en que fue propuesto. Por ende, respecto del espíritu de la norma es
inexistente la información que se puede obtener.
[74] Esta Corporación ha definido los actos
administrativos generales y particulares de la siguiente manera: “Las
autoridades públicas que ejercen función administrativa expresan su voluntad a
través de actos administrativos. Acorde con ello, se entiende por acto
administrativo toda manifestación unilateral de la voluntad de la
administración proveniente del ejercicio de una función administrativa, que
crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, es decir, que produce efectos
en derecho.// De acuerdo con su contenido, los actos administrativos se
clasifican en dos categorías: generales y particulares. Los primeros, son
aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter
impersonal, objetivo y abstracto. En cuanto a los segundos, se entienden aquellos que crean, modifican o extinguen
situaciones jurídicas de carácter personal, subjetivo o concreto.// En la
primera categoría, los supuestos normativos aparecen enunciados de manera
objetiva y abstracta, de tal manera que van dirigidos a una pluralidad
indeterminada de personas que, de una u otra forma, se encuentran comprendidas
en una misma situación jurídica. Por el contrario, en la segunda categoría, el
contenido del acto es específico y concreto, razón por la cual, genera
situaciones y produce efectos individualmente considerados, respecto de una o
varias personas determinadas o determinables[74],
un ejemplo típico de esta clase de actos es el nombramiento de un servidor
público, pues crea en cabeza de un sujeto específico el derecho a ocupar un
determinado cargo o empleo en el sector estatal”. Sentencia T-957 de 2011.
[75] Gaceta del Congreso N° 429 de
2007. Pág. 34.
[76] El artículo 80 de la Carta Política establece
que el Estado debe planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.” Así mismo, dispone que le corresponde “prevenir
y controlar los factores de deterioro ambiental...”.
[77] A juicio de la Corporación “lo propio de una norma
ambiental es que considera a la naturaleza no sólo como un objeto de
apropiación privada o social sino como un bien jurídicamente tutelable, con lo
cual la relación normativa entre la naturaleza y la sociedad se transforma”, de
manera tal que “el pensamiento ecológico y las normas ambientales implican
entonces un cambio de paradigma, que obliga a repensar el alcance de muchas de
las categorías jurídicas tradicionales, ya que la finalidad del derecho se
amplía” y el ordenamiento jurídico ya no sólo buscará regular las relaciones
sociales sino también la relación de la sociedad con la naturaleza, con el fin
de tomar en cuenta el impacto de las dinámicas sociales sobre los ecosistemas,
así como la repercusión del medio ambiente en la vida social”. Sentencia C-126 de 1998.
[78] En
sentencia C-259 de 2016, la Corte señaló que “a partir de lo consagrado en el artículo 80 del Texto
Superior, se entiende que las actividades económicas y sociales que tienen la
potencialidad de generar un grave impacto al ecosistema, dentro de una lógica
de armonización, deben hacerse compatibles a través de la realización del
concepto del desarrollo sostenible[78]. Este
último se ha descrito como aquel que permite por medio del ejercicio de los
distintos derechos y libertades, entre ellas, la libertad económica, solventar
los requerimientos del presente, “sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras (…) [para] satisfacer sus propias necesidades”.
[79] Ley 13 de 1990, artículo 53: “Se tipifica como infracción toda acción u omisión que
constituya violación de las normas contenidas en la presente ley y en todas las
disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia”.
[80] Esta entidad
especializada adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
encargada de ejecutar la política para el desarrollo de la pesca y acuicultura,
fue liquidada mediante la expedición del Decreto 1293 de 2003, por lo que sus
funciones fueron trasladadas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
INCODER.
[81] Cfr. Sentencia C-126 de
1998.
[82] En la Sentencia C-530 de 2003. se
presente que, incluso, la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia sostenía ya este punto de vista: (e)sta Corte se ha
pronunciado sobre el alcance del debido proceso en el ejercicio de la potestad
sancionadora del Estado, la cual se materializa en diversos ámbitos, en los
cuales cumple diferentes finalidades de interés general. Algunas de sus
expresiones son el derecho penal, el derecho disciplinario, el ejercicio del
poder de policía o la intervención y control de las profesiones. Así, esta
Corporación ha aceptado el criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia,
cuando ejercía la guarda de la Constitución, según el cual el derecho sancionador
del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco
especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho
disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad
política o "impeachment"".
[83] Cfr. Sentencias C-539 de 216, C-343 de
2006 y C-297 de 2016.
[84] Ver Sentencias C-l 161 de 2000, C-597 de
2000, C-597 de 1996, C-417 de 1993 y C-280 de 1996.
[85] Bulygin, Eugenio,
"Sobre las normas de competencia", en Alchourrón, Carlos y Bulygin
Eugenio, Análisis lógico y derecho, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 496-497.
[86] MP. Luis Ernesto
Vargas Silva
[87] Artículo 53 de
la Ley 13 de 1990. "Por la cual se dicta el Estatuto General de
Pesca", establece "Se tipifica como infracción toda
acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la
presente Ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la
materia."