C-466-95
Sentencia No. C-466/95
Sentencia No.
C-466/95
CONMOCION
INTERIOR-Inexistencia de
hechos sobrevinientes
Los hechos
narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales,
que deban ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que constituyen
patologías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los
mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas
funcionales y estructurales normales.
CONMOCION
INTERIOR-Hechos invocados
Es claro que los
hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente, "graves" y
perturbadores del orden público, que es presupuesto de la convivencia pacífica
y de la vigencia de un orden justo, fin esencial del Estado Colombiano. Pero si
son, como las propias cifras aportadas por el Gobierno lo corroboran, las
manifestaciones reiteradas de la vieja y arraigada patología social que aqueja
al país, no es para su tratamiento que se han dispuesto los estados de
excepción. La persistencia obstinada de la citada patología, demanda medidas
permanentes, como ella, dirigidas a atacar su génesis y no la erupción
epidérmica. No puede el gobernante desentenderse del problema esencial,
dirigiendo su acción a la morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino
conduce a un régimen restrictivo de los derechos fundamentales que el propio
orden constitucional ha dispuesto que sea siempre temporario.
VIOLENCIA
ENDEMICA
La circunstancia
de que el Constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del
estado de conmoción interna, es claramente indicativa de una voluntad dirigida
a que nuestros males endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de
libertades menguadas. El mensaje implícito en la nueva Carta no puede ser más
claro: a los males que se han hecho permanentes, hay que atacarlos con
políticas igualmente estables, de largo aliento, cuidadosamente pensadas y
diseñadas. Y las medidas de vocación transitoria hay que reservarlas para
situaciones de ese mismo sello. No puede el Gobernante trocar su condición de
estadista que ataca las causas, por la de escamoteador de enfermedades que
trata sólo los síntomas y con medios terapéuticos heroicos que en vez de
conjurar el pathos más bien lo potencian. Si para combatir las
manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está habituado el país
-sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana-, se precisan especiales medidas
policivas o castrenses, ellas son compatibles con el régimen de libertades
plenas, que el constituyente quiso que fuera la regla y no la excepción.
CONMOCION
INTERIOR-Medios ordinarios
policivos
La situación de
crónica perturbación del orden público, puede alimentar tesis extremas
-conmoción interior permanente o conmoción interior sólo cuando el fenómeno
adquiera una intensidad intolerable-, que sacrifican el ordenamiento
constitucional y que, por consiguiente, la Corte no comparte. De ahí que se exija
como condición necesaria para declarar la conmoción interior, aparte del factor
de turbación del orden público, que éste no pueda ser conjurado mediante el
eficiente y oportuno ejercicio de las facultades ordinarias. Los hechos y
problemas que por naturaleza demandan soluciones materiales y jurídicas
permanentes, deben ser enfrentados a través de los mecanismos de la normalidad.
Y sólo cuando éstos se revelen inidóneos para enfrentar hechos sobrevinientes,
resulta justificado apelar a las competencias extraordinarias derivadas del
estado de excepción.
PACTO
INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Vulneración
Se violó el
artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado
por la ley 74 de 1968 y el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos
Humanos que sólo permiten adoptar medidas de excepción ante "situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación", esto es, que
superen el límite de normalidad causando grave crisis en la vida organizada, o
"en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la
independencia o seguridad del Estado".
REF.: Expediente
R.E.- 065
Revisión
constitucional del decreto 1370 del 16 de agosto de 1995 "Por el cual se
declara el estado de conmoción interior"
Magistrado
Ponente: CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Acta No. 50
Santafé de Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
La Presidencia de la
República envió a esta Corporación dentro del término constitucional fijado en
el artículo 214-6, copia auténtica del decreto legislativo No. 1370 del 16 de
agosto de 1995, "Por el cual se declara el estado de conmoción
interior", para efectos de su revisión constitucional.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole, procede la
Corte Constitucional a decidir.
II. TEXTO DEL
DECRETO
El texto del decreto
objeto de revisión es el que sigue:
DECRETO No. 1370
16 de Agosto de 1995
Por el cual se declara el Estado de
Conmoción Interior
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política
CONSIDERANDO:
Que la Constitución
de 1991 estableció que en caso de grave perturbación del orden público que
atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante
el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el
Presidente de la República puede declarar el estado de conmoción interior;
Que la situación de
orden público se ha agravado en las últimas semanas como resultado de la acción
de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión,
generadoras de los acontecimientos de violencia que han sacudido al país,
atentando de manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del
Estado y la convivencia ciudadana;
Que la delincuencia
organizada ha llevado a cabo en los últimos días, masacres en varias regiones
del país arrojando un saldo alarmante de muertes y de desestabilización social;
Que como lo afirma
la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, la existencia de
formidables aparatos de fuerza privados “... no deja de ser patológico en el
plano constitucional y amenazante y desestabilizador en el campo social e
institucional ...”;
Que los delincuentes
en general y las organizaciones criminales en particular, nutren sus arcas con
dineros provenientes de actividades ilícitas que implican tanto enriquecimiento
ilícito como grave deterioro de la moral social, en el entendido de que como lo
afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, “la única riqueza
y poder social derivado de ésta que garantiza la Constitución, es el originado
en el trabajo honrado. (C.P. Arts. 1, 34, 58)”;
Que los grupos
subversivos han ejecutado en las últimas semanas acciones de violencia
indiscriminada contra los miembros de la fuerza pública sin ninguna
consideración respecto de la población civil, en violación directa del Derecho
Internacional humanitario, asolando poblaciones de las cuales han tenido que
huir hombres, mujeres y niños;
Que la delincuencia
común ha incrementado su actividad en las ciudades, amedrentando a la población
con la ejecución permanente de delitos en especial contra la vida, la
integridad personal la libertad y el pudor sexual y la propiedad;
Que los delincuentes
en general se aprovechan de medios de comunicación para entorpecer el
desarrollo de las actividades de las autoridades, hacer apología de la
violencia y aumentar la confusión entre la población;
Que las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía, no resultan suficientes para conjurar
los graves efectos de la situación descrita;
Que es necesario
fortalecer los instrumentos legales que utilizan los organismos judiciales en
su función de investigar, acusar y juzgar, a través de la tipificación de
conductas, y el aumento de las penas previstas para algunos delitos de especial
repercusión social que en los últimos meses vienen azotando a la sociedad;
Que la ley 137 de
1994 estatutaria de los estados de excepción faculta al Gobierno Nacional para
que mediante decretos legislativos pueda tipificar penalmente conductas y
aumentar penas, así como modificar las disposiciones de procedimientos penal y
de policía;
Que es necesario
judicializar algunas contravenciones especiales que en la actualidad conocen
los inspectores de policía, con el fin de atacar la impunidad respecto de
ciertas conductas que vienen atentando en forma grave contra la seguridad
ciudadana;
Que es necesario
afrontar la grave situación de congestión que al interior de algunos Despachos
Judiciales acarrea una preocupante imposibilidad de procurar una pronta y
cumplida justicia, circunstancia ésta que ha tenido entre otros graves efectos,
el aumento de impunidad en el país;
Que es necesario
fortalecer el sistema carcelario de tal manera que se asegure la adecuada
función del Estado en relación con el cumplimiento de las providencias
judiciales, en consonancia con la estricta vigilancia dentro y fuera de los
centros penitenciarios y carcelarios;
Que es necesario
fortalecer los mecanismos de solidaridad ciudadana que permitan una adecuada
colaboración de la sociedad con las autoridades;
Que con el fin de
hacer frente a esta situación de violencia y para impedir oportunamente la
extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional,
que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades
policía;
Que el artículo 2o.
de la Constitución Política establece como uno de los fines del Estado el
asegurar la convivencia pacífica;
Que el artículo 22
de la Constitución Política consagra que la paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento;
Que el artículo 189
numeral 4o. de la Constitución Política dispone que le corresponde al
Presidente de la República conservar en todo el territorio el orden público y
restablecerlo donde fuere turbado;
DECRETA
ARTICULO 1o. Declarar el Estado de Conmoción Interior
en todo el territorio nacional a partir de la vigencia del presente Decreto y
por el término de noventa días calendario.
ARTICULO 2o. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su expedición.
PUBLIQUESE Y
CUMPLASE
Dado en Santafé de
Bogotá, D.C. a los 16 días de agosto de 1995
(Siguen firmas)
III. PRUEBAS
En auto del 29 de
agosto de 1995 el Magistrado sustanciador ordenó la práctica de algunas
pruebas, a las cuales se hará referencia en el punto de las consideraciones.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
Dentro del término
de fijación en lista se presentaron varias intervenciones, todas solicitando
que declare la Corte la inexequibilidad del decreto enviado para revisión.
Veamos:
1. El ciudadano PEDRO PABLO CAMARGO manifiesta
que de la simple lectura de las argumentaciones del decreto 1370/95, se llega a
la conclusión de que no existe una grave perturbación del orden público y de
que las situaciones que se invocan pueden ser conjuradas por medio de los
mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado. La crisis en la administración
de justicia se puede solucionar aplicando el artículo 201-1 de la Constitución;
la tipificación de conductas y el aumento de penas o la modificación de normas
de procedimiento penal y de policía se puede llevar a cabo por medio de leyes
ordinarias expedidas con fundamento en el artículo 150-1-2 de la Carta; la
descongestión de despachos judiciales se acaba de enfrentar prorrogando la
vigencia del decreto 2651 de 1991; y en cuanto respecta al sistema carcelario,
el gobierno adoptó un código hace menos de dos años, y si consideraba que
requería de algunas reformas ha debido presentar el proyecto correspondiente al
Congreso.
De otra parte,
señala que el decreto de conmoción interior alude a la acción de la
delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, sin definir qué
se entiende por cada una de ellas, lo cual era indispensable "para
demostrar que la supuesta perturbación no puede ser conjurada mediante el uso
de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía".
Y agrega que la
delincuencia común "es un fenómeno no coyuntural sino estructural que
surge de la incapacidad del sistema de garantizar un mínimo vital de derechos
económicos, sociales y culturales a su población... Sin embargo, el Gobierno
Nacional no demuestra que el fenómeno de la delincuencia común se haya
desbordado hasta el punto de que no es posible combatirla con el uso de las
atribuciones ordinarias de policía".
En cuanto a la
delincuencia organizada, dice que como parece referirse a los llamados
"carteles del narcotráfico" o a "personas asociadas para
narcotraficar", ha de tenerse en cuenta que el cartel de Medellín
desapareció y que el de Cali fue desarticulado. Entonces ¿cómo entender que las
acciones de lo que el Gobierno llama "delincuencia organizada, sin
demostrar como fenómeno permanente un fenómeno circunstancial, no hayan podido
ser conjuradas mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades
de policía", a pesar de contar con los recursos económicos y técnicos de
los Estados Unidos y de una Fiscalía General entregada por completo a combatir
el narcotráfico?.
En lo que respecta a
la subversión, el Gobierno parece englobar dentro del mismo término a las
organizaciones insurgentes y a "otras menores como a los grupos o bandas
de paramilitares". Pero si el Gobierno fue el que impulsó la creación de
las "cooperativas de seguridad que es la legalización de los grupos
paramilitares... no tiene autoridad moral para decretar una conmoción interior
dejando al margen de la acción de la misma a los grupos paramilitares".
2. El ciudadano GUSTAVO SALAZAR PINEDA señala
que "no existe actualmente una grave perturbación del orden público que
atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, pues los hechos
recientes de desestabilización institucional están relacionados con un hecho
judicial moral, cual es el trámite del llamado proceso 8.000... No deja de ser
un sofisma de distracción el utilizado por el alto gobierno en el sentido de
implementar medidas represivas y draconianas cuando los hechos acaecidos en
recientes días pueden conjurarse mediante las medidas policivas ordinarias...
El hecho de haberse presentado una matanza colectiva y la fuga aislada de
algunos subversivos, ello no implica necesariamente que deba recurrirse al
correctivo extremo del estado de conmoción interior, puesto que estos hechos
son cotidianos en nuestro país y el espíritu del constituyente es evitar que el
ejecutivo haga uso indiscriminado de la figura, pues sólo a él debe recurrise
en casos extremos y excepcionales".
3. Los ciudadanos CARLOS ALFONSO MORENO
NOVOA, FERNANDO ALBERTO BARROS SANCHEZ y JESUS ALBERTO BARROS LASTRA afirman
que son infundadas las argumentaciones que consignó el Gobierno en el decreto
1370/95, pues los considerandos "10, 12 y 13, no son otra cosa distinta
que el reconocimiento de que las instituciones simplemente represivas no
funcionan para solucionar problemas que, como los delincuenciales, aquejan al
país, y que entre otras cosas, después de haberse eliminado los 'carteles',
tanto de Medellín como de Cali, no tienen porqué ser esgrimidos como elementos
perturbadores, pues por esa vía se llegaría a la inaceptable conclusión de que
las propias instituciones y las autoridades en ella establecidas, son
alteradoras del orden público".
A pesar de que en la
Constitución vigente se trató de enmendar o erradicar vicios, concretamente el
del mal uso del artículo 121 de la Carta anterior, que consagraba el estado de
sitio y que llevó al país a vivir durante los últimos 35 años en
"permanente estado de anormalidad", convirtiéndose la excepcionalidad
en la regla general, se ha declarado la conmoción interior en cinco (5)
oportunidades. No obstante, en esta ocasión las razones que se invocan,
concretamente el fenómeno de la violencia, "que si bien es preocupante y
debe ser afrontada y combatida, no es a través de los estados de excepción sino
de los poderes normales que la Constitución y las leyes han entregado a las
autoridades... Si realmente el Ejecutivo, hubiera tenido interés real y
verdadero en afrontar los problemas relativos a la criminalidad y que hoy son
motivo de conmoción interna, desde ese entonces debió, como una obligación
constitucional, presentar los correspondientes proyectos de ley, conforme a los
términos del numeral 1o. del artículo 200 de la Carta, pues como quiera que los
fenómenos que se citan en los considerandos 2, 3, 5, 6, 7 y 16 del decreto 1370
del 95, no son nuevos, ni mucho menos factores determinantes de la presente
conmoción, como quiera que pueden y deben ser afrontados con los instrumentos
propios de la Constitución en condiciones de normalidad". Lo que es
previsible, como lo expresó la Corte en la sentencia C-300/94, no se puede
esgrimir posteriormente como argumento para declarar la conmoción interna.
Finalmente agregan
que si se aceptara, en gracia de discusión, que los graves problemas de orden
público que aquejan a la zona de Urabá "donde el país, desafortunadamente,
se ha venido acostumbrando a que la anormalidad es la 'normalidad' no
justificaría sino que la conmoción fuera única y exclusivamente para esa parte
del territorio nacional, como lo prevé la propia Constitución Política, con lo
que igualmente se estaría violando la ley de leyes".
4. Un grupo de diez (10) ciudadanos
encabezado por Aleyda Marina Martinez, quienes se presentan como estudiantes de
la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Colombia, también
consideran que el decreto 1370 de 1995 viola el Estatuto Superior; sin embargo,
todos sus argumentos se dirigen a atacar las consideraciones 11, 12 y 13 del
decreto, y es así como expresan que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
213 de la Carta, el Gobierno en periodo de alteración del orden público sólo
tiene las facultades "estrictamente necesarias para conjurar las causas de
perturbación", y según el artículo 214-3 'No se interrumpirá el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado"; en consecuencia, afirman que el Gobierno no puede modificar el
procedimiento penal, para entregarles a los jueces la función acusadora pues
esta tarea corresponde ejercerla a la Fisalía General de la Nación (arts. 249 y
250 C.N.).
5. En un memorial conjunto presentado por
algunos miembros de la Corporación Colectivo de Abogados y representantes de
una serie de organizaciones sociales, (Folios 338 y ss) se solicita que se
declare inexequible el decreto de conmoción, con base en las siguientes
razones:
Al examinar los
hechos invocados por el Gobierno como perturbadores del orden público, se
aprecia con evidencia que "En Colombia la subversión, la delincuencia
organizada, el enriquecimiento ilícito, la impunidad, no son hechos
sobrevinientes sino por el contrario han sido patologías estructurales en la
sociedad colombiana"; para estos casos, la declaratoria de conmoción interior
no es la solución, pues al tratarse de "fenomenologías estructurales se
requiere de macropolíticas que permitan solucionarlas con la activa
participación de los diferentes estamentos estatales y de la sociedad civil,
buscando salidas no de un día sino estructurales".
Señalan que "la
Corte debe resolver si hay o no hay Estado de Derecho, si prima la Constitución
o se impone la razón de Estado, si la conmoción interior se recupera como un
instrumento que debe utilizarse en momentos ciertos de excepcionalidad, o si
por el contrario, deviene en un comodín para que cada gobernante lo esgrima
para minimizar el Estado de Derecho haciéndolo insignificante, o una mera
entelequia, para quienes aspiramos a corregir los yerros del pasado y dar paso
a una institucionalidad que responda a las formas de organización política que
se han dado en los pueblos civilizados del mundo, y que se sintetizan en un
poder reglado, sometido al imperio de la Constitución".
Finalizan su escrito
diciendo que el decreto declaratorio de conmoción interior es contrario al
artículo 213 superior por "no existir los hechos fácticos (sic) que llevan
a concluir que estamos ante una situación excepcional", al igual que los
artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 al 14, y 50 de la ley 137 de 1994 estatutaria
de los estados de excepción, como también el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos, que permiten
suspender derechos o limitarlos únicamente cuando existan "situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación". Los principios
de proclamación, notificación, amenaza excepcional, proporcionalidad, no
discriminación, intangibilidad de los derechos, temporalidad, consagrados en
dichos Instrumentos para los estados de excepción, rigen también para Colombia,
y por tanto, han debido de ser acatados.
6. La Comisión Andina de Juristas seccional
colombiana, atendiendo la invitación de esta Corte, presentó un memorial en el
que solicita declarar inexequible el decreto 1370/95, por violar al artículo
213 del Estatuto Superior. Son éstos algunos de sus argumentos:
Los hechos invocados
por el Gobierno para implantar la conmoción interior "no ponen en peligro
inminente la vida organizada de la Nación", pues no solamente se requiere
de que dichas situaciones sean perturbadoras del orden público, sino también
que "los hechos constitutivos de la perturbación sean excepcionalmente
graves". La gravedad no es definida constitucionalmente por su naturaleza
"sino por su capacidad para afectar de manera inminente ciertos bienes
públicos".
El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra en el artículo 4.1 que
los estados de excepción sólo se justifican ante "situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación"; y el Pacto de
San José de Costa Rica,  en el artículo 27, señala que sólo es posible declarar
tales estados cuando se presenta "una amenaza para la vida organizada de
la nación"; entonces, para poder declarar la conmoción interior se
necesita que exista "una amenaza para la vida organizada que la coloque en
un punto tal que pueda temerse su inminente desintegración... las
circunstancias actuales no revisten tal carácter excepcional. A pesar de los
hechos desalentadores y trágicos que hacen que vivamos una situación grave,
similar a la que hemos vivido sometidos en los últimos años, ya desde 1988, no
se observa ningún empeoramiento excepcional de la situación".
De acuerdo con las
estadísticas presentadas por el Gobierno, las cuales analizan en forma
pormenorizada, se pone en evidencia que el índice de criminalidad  se ha
mantenido estable, con algunas variaciones por encima y por debajo del promedio
"sin que se haya presentado ningún tipo de situación excepcional, dentro
de las condiciones graves que ha vivido el país de manera larvada y
persistente... Por lo tanto no es posible afirmar que estemos ante una
situación excepcional, aunque sí grave, situación de orden público", que
bien puede ser afrontada utilizando medidas ordinarias de policía o acudiendo a
los mecanismos ordinarios que posee el Estado ante esta clase de
circunstancias. (art. 2o. ley 137/94)
V. INTERVENCION
OFICIAL
1.- El Defensor del
Pueblo solicita que se declare la inexequibilidad del decreto sujeto a la
revisión de la Corte, por violar el artículo 213 de la Carta, al no reunir los
requisitos exigidos en esta disposición para declarar el estado de conmoción
interior, a saber: gravedad de los hechos que se aducen, inminencia de los
mismos, y excepcionalidad.
- "La
perturbación que configura el caso de conmoción interior debe originarse en
hechos cuya naturaleza, extensión y efecto constituyan un peligro público no
conjurable mediante el recurso de las facultades comunes y regulares del Estado
para preservar policivamente el normal funcionamiento de las instituciones
democráticas, la seguridad estatal o las condiciones básicas de la pacífica
convivencia"; por tanto, no se puede, "de acuerdo con la voluntad del
constituyente, invocar para declarar el estado de conmoción interior hechos
que, aún provocando gran alteración del orden público, puedan ser afrontados
con el ejercicio de las potestades policivas ordinarias".
- Ninguno de los
hechos a que se alude en el decreto 1370 de 1995 que declara la conmoción
interna "pueden reputarse, a la luz de la normatividad constitucional
vigente, como genuino elemento causal que justifique el ejercicio del derecho
de excepción por el ejecutivo. Ni 'la acción de la delincuencia común, la
delincuencia organizada y la subversión', ni las masacres ejecutadas en los
últimos días en varias regiones del país, ni 'la existencia de formidables
aparatos de fuerza privados', ni el enriquecimiento ilícito de 'los
delincuentes en general y las organizaciones criminales en particular', ni la infracción
de la normativa humanitaria por los grupos subversivos, ni el incremento de la
delincuencia común son en nuestro país hechos sobrevinientes y excepcionales
que puedan considerarse como creadores de una situación emergente, ante la cual
no resulten aptos o idóneos los mecanismos ordinarios de policía. Todos los
hechos invocados, tienen por desgracia, en Colombia un carácter crónico, pues
ellos han venido reiterándose y repitiéndose a lo largo de los pasados años. A
nadie es dable afirmar que el 16 de agosto de 1995 esos hechos hayan tenido
caracteres de ocurrencia insólita o de acontecer extraordinario".
- El Gobierno alude
a la grave congestión de algunos despachos judiciales como causa perturbadora
del orden público, es decir, "el mal funcionamiento de la administración
de justicia, efecto y consecuencia de una grave crisis del aparato judicial, se
invoca por el Ejecutivo como causa eficiente de una situación de peligro para
la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana. Así el Estado alega su
propia incapacidad como hecho perturbador".
- Otro hecho es el
fortalecimiento del sistema carcelario, situación que "bien puede ser
conjurada a través de los medios ordinarios autorizados por la ley 65 de 1993
-Código Penitenciario y Carcelario-", concretamente aplicando el artículo
168 que se refiere a los estados de emergencia penitenciaria y carcelaria, y
los artículos 31 y 32 declarados exequibles por la Corte.
- Sobre las acciones
de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, considera
que la motivación del decreto no es "coherente" con "los
estudios estadísticos de la DINASE 'Dirección Nacional antisecuestro', pues
conforme a los datos publicados en distintos medios de comunicación los
secuestros en el primer semestre de 1994 fueron 823, en tanto que en el mismo
periodo de 1995 fueron de 665 plagios, lo que demuestra una disminución del 19
por ciento. Y en cuanto a las extorsiones, el mismo estudio señala que durante
el primer semestre de 1994 se presentaron 281 casos y en el mismo periodo de
1995 se llegó a 236; entonces la argumentación gubernamental por falta de
prueba contundente, la torna contraria al artículo 213 constitucional... no
debe perderse de vista, que las manifestaciones delincuenciales comunes son
propias de toda sociedad, y que sus características y modalidades de acción
dependen del nivel de desarrollo de aquélla".
2.- Los ministros
del Interior, de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, en memorial
conjunto, exponen las razones que en su criterio, justifican la
constitucionalidad del decreto objeto de examen. Estos son algunos de sus
argumentos:
En primer término se
refieren a las estadísticas de criminalidad, para señalar que si bien pueden
presentar discrepancias, según la oportunidad en que se consulten y la entidad
encargada de manejarlas, esto "no desvirtúa, en modo alguno, la realidad y
gravedad de los hechos que sirven de fundamento a la declaración del estado de
conmoción interior".
A continuación
analizan cada una de las consideraciones del decreto y exponen los hechos en
que se basó el Gobierno para declarar la conmoción, así: las masacres ocurridas
en Urabá (Turbo, Apartadó, y Carepa) y Sueva (Cund.) (considerando tercero);
"los formidables aparatos de fuerza privados" (considerando cuarto);
el paramilitarismo, la guerrilla, los grupos de bandas o mafias; la
financiación de los delincuentes en general y de las organizaciones criminales
(considerando quinto); el aumento de recursos de los grupos subversivos; las
acciones de esos mismos grupos contra miembros de la fuerza pública sin
consideración respecto de la población civil (considerando sexto); el asalto
perpetrado a Miraflores; el incremento de la delincuencia común en las ciudades
(considerando séptimo); "el fenómeno conocido de la concentración
poblacional en los principales centros urbanos, conjugada con el desempleo, y
por otras causas suficientemente estudiadas en varias disciplinas, el fenómeno
de la delincuencia común incrementado progresivamente en las principales ciudades
del país, a través de los últimos años".
En cuanto atañe a la
seguridad ciudadana, expresan que "en materia de delitos que generan
impacto social, el incremento en los últimos años llegó a su límite crítico, lo
cual potencializado por el problema de la impunidad, genera perturbación grave
del orden público social y económico, que ha puesto en peligro la estabilidad
institucional y la convivencia ciudadana... Lo cierto y concluyente es que los
delitos urbanos han llegado a límites absurdos, que indican inequívocamente la
existencia de un fenómeno masificado de criminalidad, concausa de la decisión
del Gobierno manifestada en el decreto estudiado".
Sobre la
delincuencia y los medios de comunicación (considerando octavo), afirman que
"En los últimos años el país ha presenciado prácticamente impotente la
manera como los cabecillas de las diferentes expresiones de criminalidad que
asolan (sic) nuestra sociedad encuentran en los medios de comunicación eficaces
vehículos para la divulgación de la apología de la violencia que practican, no
solamente confundiendo a una porción importante de la población en sus valores
ciudadanos, sino también creando entre las gentes de bien una sensación de
zozobra. Dentro de un contexto de libertad de expresión, la responsabilidad
social de los medios es un valor constitucionalmente recogido en aras de la
creación de un ambiente de convivencia ciudadana adecuada".
En lo que respecta
al aumento de penas y la tipificación de conductas (considerando décimo), dicen
que la ley 137 de 1994 reguladora de los estados de excepción, permite al
Gobierno "tomar medidas de carácter penal tendientes a conjurar la crisis
en la cual se basa el estado de conmoción interior. ...el sistema penal
colombiano adolecía de una debilidad manifiesta, derivada de las bajas condenas
que se imponían a los delincuentes en relación con el daño que tales conductas
ocasionan a la sociedad y de la falta de tipificación de conductas ilícitas
consideradas como altamente perjudiciales para la comunidad y que representan
novedosas manifestaciones delincuenciales en nuestro país. En este último
sentido podemos hacer referencia a la utilización de menores para la comisión
de delitos, a los grupos organizados dedicados a realizar hechos típicos, al
porte de sustancias tales como la escopolamina, que ponen a la víctima en
situación de indefensión, etc. Así las cosas, la imposición de penas y la
creación de nuevos tipos penales en virtud del estado de conmoción interior se
hace necesaria por cuanto se percibió, al momento de la declaratoria de
conmoción interior, un sentimiento de desprotección al interior de nuestra
sociedad ante la ausencia real de castigo de conductas que la afectan
gravemente."
La judicialización
de conductas y modificación en los procedimientos (considerando décimo segundo)
era necesaria, a pesar de la expedición de la ley 23 de 1991, destinada a
descongestionar la justicia penal, pues "los problemas de congestión
aumentaron de manera notable en las inspecciones de policía, de manera que la
impunidad aumentó considerablemente en un tipo de conductas que son las que en
forma más frecuente en la vida cotidiana generan inseguridad en las calles. Son
entonces los ciudadanos de bien los que sufren en la vida diaria agresiones y
lesiones para las que el Estado no tiene una oferta adecuada de justicia".
En lo atinente a la
congestión judicial (considerando décimo tercero), se remiten a la información
suministrada al proceso por la Fiscalía General de la Nación, en donde se
demuestra dicha situación.
Sobre el sistema
carcelario colombiano (considerando decimo cuarto), dicen que la fuga de
presos, la comisión de delitos que se organizan o ejecutan desde el interior de
los centros de reclusión, la violación de los reglamentos penitenciarios, y la
participación de algunos miembros del cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria nacional en las graves irregularidades denunciadas, hacían
necesario dictar medidas con el fin de contrarrestar estas anomalías.
Para justificar las
medidas que tocan con la colaboración ciudadana (considerando decimo quinto),
señalan que "en la búsqueda de un mejor vivir para todos en sociedad, es
normal y deseable que el Estado en nombre de ella reclame una especial
participación en términos de colaboración ciudadana, cuando quiera que se trate
de asegurar mejores elementos para combatir un fenómeno que como la violencia
que soporta en el momento presente nuestro país, representa una amenaza de
disolución y anarquía para ese esquema de convivencia armónica y pacífica que
pretendemos construir."
En cuanto a la
circunstancia de que se atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana (considerando
segundo del decreto), manifiestan que "la descripción sustentada de cada
uno de los hechos que generan esa perturbación capaz de dañar, es motivo para
no repetir argumentaciones o juicios. Suficiente será con mencionar que una
subversión organizada militarmente, la congestión judicial perpetuada, los
grupos paramilitares sin control, los medios de comunicación manipulados, la
crítica situación penitenciaria y carcelaria o la delincuencia común, todos
ellos y cada uno, en virtud de sus características patológicas demostradas, han
afectado y afectan seriamente la seguridad del Estado, la estabilidad
institucional y, por supuesto, la convivencia ciudadana".
Para terminar, se
refieren a la imposibilidad de conjurar la crisis mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (considerando noveno del
decreto), pues después de analizar el comportamiento de la violencia durante
varios años, se llega a la conclusión de "que la fuerza pública no estaría
en condiciones de contrarrestar acciones de la delincuencia organizada o
ataques subversivos de magnitud, particularmente si se presentan en forma
simultánea y en distintas partes del territorio nacional. La aún no superada
situación de congestión de los despachos judiciales, junto con las precarias
condiciones de los lugares de reclusión del país son otra muestra evidente de
la insuficiencia mencionada. Lo mismo puede mencionarse en punto de algunos de
los instrumentos legales utilizados en las funciones investigativas,
acusatorias y de juzgamiento".
VI. ESCRITOS
RECIBIDOS FUERA DEL TERMINO DE FIJACION EN LISTA.
Vencido el término
de fijación en lista los ciudadanos Domingo E. Ramírez Duque, Sergio Zuluaga
Peña, Liliam Zapata Pérez, Augusto J. Ibañez, Miguel Fernando Córdoba Angulo y
Jorge Caldas Vera, Yasmín Duque Ramos, Adriana María Ocampo Zapata, Nidia Albeny
Rodríguez Tamayo, Nelson Augusto Ruiz Sepúlveda, y Angela María Taborda Caro,
presentaron, algunos en forma separada y otros conjuntamente, escritos
destinados a impugnar la constitucionalidad del decreto 1370 de 1995, los
cuales no serán tenidos en cuenta por ser extemporáneos.
VII. CONCEPTO
FISCAL.
Lo rinde el
Procurador General de la Nación mediante oficio No. 754  del 28 de septiembre
de 1995 y en él solicita a la Corte declarar inexequible el decreto materia de
revisión. A continuación se resumen algunos de los argumentos que expone el
citado funcionario.
El panorama descrito
por el Gobierno "es desalentador; mas sin embargo, en el escenario de la
revisión constitucional -material y rigurosa- que se impone por vía del control
automático sobre el Decreto 1370 de 1995, mediante el cual se declaró en todo
el territorio nacional el estado de conmoción interior, no quiere decir que las
causas en él aducidas no pudieran ser afrontadas con los instrumentos propios
de 'la Constitución de la normalidad' que la Corte así ha identificado...
deducir la grave perturbación del orden público a partir de un 'quantum' de
violencia, o a partir de una contabilidad global de víctimas, es un
procedimiento sociológico que sirve para mostrar la gravedad de la situación,
pero no es suficiente para evaluar, como lo exige el texto constitucional y
ahora agregaríamos, la ley estatutaria en la materia, la perturbación en tanto
fenómeno atentatorio contra el Estado, las instituciones y la sociedad."
Después de referirse
a algunas sentencias dictadas por esta Corporación que versan sobre el tema,
dice el Procurador que "La competencia del Gobierno, de acuerdo con la
finalidad atribuída a los estados de excepción en el seno de la filosofía
liberal clásica, debe ser, para adecuarse a la Carta, restauratoria del statu
quo vigente hasta el momento y no configurativa del mañana, es decir, los
medios de excepción deben orientarse a conjurar una crisis coyuntural y no a
diseñar el futuro. En este sentido los estados de excepción no deben ser
utilizados, en ningún caso, como un expediente para hacer arquitectura social
en el largo plazo."
Luego alude a los
hechos en que se fundamenta el decreto sujeto a revisión y es así como afirma:
"no obstante estimarse que en la nueva Constitución es admisible como
presupuesto de validez para la declaratoria del régimen de excepción, en punto
a las hipótesis de alteración del orden público, la crisis en el funcionamiento
del aparato estatal mismo, propuesta compatible ciertamente con nuestra realidad
histórica, no puede configurarse sin embargo en patente para la ineficacia y la
apatía de quienes tienen a su cargo la dirección en sus distintos frentes del
aparato del Estado. Se exige entonces por la Carta, para su conformidad con la
misma, que los hechos que den lugar a la declaratoria sean sobrevinientes y que
no puedan ser conjurados con los medios ordinarios... El carácter endógeno
estatal, crisis del aparato de justicia en el que bien pueden resumirse las
causales invocadas en el decreto 1370 bajo examen, pero de manera alguna
sobreviniente, en cuanto reiterada y monótona en la justificación de las
medidas de excepción que han sido expedidas al amparo del artículo 213 de la
Carta de 1991, llevan desde ahora al Procurador a predicar la disconformidad de
éstas con la norma superior." (sic)
En consecuencia,
considera que "la judicialización que se enuncia de algunas
contravenciones especiales de las que venían conociendo los inspectores de
policía, con el fin de atacar la impunidad respecto de ciertas conductas que
vienen atentando en forma grave contra la seguridad ciudadana, conservando no
obstante la referencia del mandato del artículo 28 transitorio de la
Constitución Política la competencia de éstos en los casos no previstos en el
artículo 1o. del decreto legislativo 1410 de 1995, es sin duda desconocedora de
la reserva judicial que se demanda desde la Carta para la imposición de las
penas privativas de la libertad y cuya constitucionalidad se hace discutible
cuando es atribuída su competencia a autoridades no judiciales". Esta es
una manera de violar el querer del constituyente plasmado en el artículo 28
transitorio, "por no citar la antinomia evidenciable en el propósito de
judicialización, cuando no hace menos de cinco años y como resultado de una
evaluación en la materia se proponía desde la misma Constitución el proceso
contrario, -confirmando tal orientación el iniciado con la ley 23 de 1991 y
reiterado con el decreto 800 del mismo año-, es decir, la desjudicialización
como alternativa para conjurar la congestión de los despachos judiciales (art.
5 transitorio lit. e) C.P.), traducida esta última en la vigencia transitoria
del decreto 2651 de 1991, ampliada por voluntad legislativa con la ley 192 de
1995".
Sobre la necesidad
de fortalecer el sistema carcelario, manifiesta el Procurador que "resulta
paradójica cuando hace menos de dos años se expidió el Código Penitenciario y
Carcelario, contenido en la ley 65 de 1993 y cuyos avances en la materia fueron
reconocidos recientemente por la Corte Constitucional, al revisar por vía de
acción ciudadana varias de sus disposiciones" pues en él se consagra el
"estado de emergencia penitenciaria y carcelaria", que permite al
Director General del INPEC "adoptar las medidas necesarias en caso de
emergencia, como por ejemplo hacer traslados, aislar a los internos, utilizar
racionalmente los medios extraordinarios de coerción y reclamar el apoyo de la
fuerza pública, con el fin de superar la crisis presentada".
Y concluye, diciendo
que "el mejor esfuerzo para terminar con la violencia del país no sólo
está radicado en cabeza de sus Fuerzas Armadas, en el diseño de una política
criminal coherente y a largo plazo, sino también, como política más armónica
contra este flagelo, en la efectiva inversión social en aquellos lugares donde
la presencia del Estado se hace imperiosa. En esta orientación, debe la Corte
salvaguardiar con la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto 1370 de
1995, como ella misma lo ha advertido, 'la vigencia constante del régimen
democrático y de todas sus garantías fundamentales', auspiciando la denominada
"cultura de la normalidad'".
VIII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia
Al tenor de lo
dispuesto en el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Nacional, compete
a esta Corporación decidir sobre la constitucionalidad del decreto enviado para
revisión.
b. Requisitos
formales
El Decreto 1370 del
16 de agosto de 1995, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de
las facultades que le confiere el artículo 213 del Estatuto Superior, cumple
con las exigencias formales estatuidas en la citada disposición, pues aparece
firmado por todos los Ministros del Despacho y su vigencia es transitoria, ya que
sólo rige por el término de noventa (90) días, contados a partir de la fecha de
su expedición.
c. Los estados de
excepción.
Nuestra Carta
Política -como la mayoría de las constituciones modernas- establece diferentes
tipos de régimen jurídico, según se viva en tiempos de normalidad o de
alteración significativa del orden público. Las causas generadoras de dicha
alteración y su grado de incidencia en la vida ordinaria de la comunidad
determinan diversidad de situaciones, todas ellas anómalas, que se denominan
genéricamente estados de excepción y se hallan regulados en los artículos 212 a
215 de nuestro Estatuto Fundamental.
La evaluación de los
factores determinantes de la situación irregular compete, en principio, al
Presidente de la República como responsable del mantenimiento del orden. Es él
quien, verificando la existencia de ciertas condiciones de hecho, decreta, con
la firma de todos los Ministros, la vigencia del correspondiente estado de
excepción.
Tal declaración
tiene como consecuencia, un trastorno temporal en el funcionamiento del Estado
de Derecho. v.gr., se desdibuja la separación de las ramas del poder puesto que
el Gobierno va a hacer las veces de legislador en aquellos ámbitos afectados
por los factores generadores del desorden y, precisamente, para
contrarrestarlos. Es ésa la finalidad de los decretos extraordinarios y es ella
la que justifica su contenido.
Ahora bien: es
apenas lógico que, tratándose de disposiciones de emergencia, en materia de
orden público, sean más severas que las que rigen en tiempo de normalidad y
pospongan la vocación garantista que debe signar la normatividad de un Estado
Social de Derecho, en aras de un propósito tan impostergable como temporario:
el restablecimiento de la normalidad fáctica y consecuencialmente jurídica.
Durante la vigencia
de la constitución anterior (la del 86) tanto se abusó de lo que entonces se
denominaba 'estado de sitio', que la situación se hizo irrisoria por lo
paradójica: lo normal era lo anormal. Se vivía en permanente estado de sitio y,
por tanto, la plena vigencia de los beneficios del Estado de derecho sólo se
daba en el papel. La práctica y la realidad eran bien diferentes.
El malestar derivado
de esa distorsión no fue un factor despreciable en la voluntad generalizada de
cambiar el Estatuto Básico con la esperanza de que, desaparecido éste,
quedarían también proscritas las censurables prácticas anejas. Las
modificaciones introducidas al artículo 121 de la Carta anterior en las
reformas constitucionales de 1960 y 1968, y la incorporación en esta última del
estado de emergencia económica a fin de que con el pretexto del orden público
turbado no se siguiera legislando sobre todas las materias incluyendo la
economía, o de que, si se presentaba en ese campo la situación emergente, no se
decretara el estado de sitio con todas sus inevitables secuelas, tendían a
morigerar el régimen autoritario y restrictivo, bajo el cual vivía
permanentemente el país al amparo del famoso artículo.
Las precitadas
normas de la Carta del 91 (artículos 212 a 215) consagratorias de los estados
de excepción, se establecieron, justamente, para corregir una situación que
hacía írrito el Estado de derecho. Por eso se distinguieron diferentes
categorías de excepcionalidad, en armonía con las causas generadoras de la
anormalidad, y se acordaron facultades extraordinarias para el Presidente, a
tono con la situación que, como responsable del orden, tuviera que enfrentar.
Es evidente que las
normas dictadas al amparo de uno cualquiera de los estados de excepción están
signadas por el fin que las justifica: remover una situación anómala,
perturbadora de la vida comunitaria, situación que se asume transitoria y que,
en consecuencia, transfiere ese carácter a la legalidad que la regula. Por eso,
en el caso de la conmoción interna, que es la que está en juego en el asunto
que nos ocupa, las reglas dictadas durante su vigencia desaparecen del
ordenamiento por el solo hecho de restablecerse la normalidad.
Es claro que entre
el régimen de normalidad y el de excepción existen diferencias notables, pues
de no ser así carecería de sentido la previsión de uno y otro, según las
circunstancias fácticas prevalecientes. Tales diferencias pueden reducirse
finalmente a ésta: el de normalidad es un régimen de plenitud de garantías y el
de excepción un régimen restrictivo.
Es que el gran reto
del Estado de derecho, que el Constituyente del 91 quiso afirmar y actualizar,
consiste, precisamente, en afrontar aún las más críticas situaciones sin
abdicar del que es su legado ideológico, constitutivo de lo que es a un tiempo
su razón de ser y su sustancia.
El Estado de
derecho, como lo expresó la Corte en la sentencia C-179/94 "es una técnica
de organización política que persigue, como objetivo inmediato, la sujeción de
los órganos del poder a la norma jurídica. A la consecución de ese propósito
están orientadas sus instituciones que, bajo esta perspectiva, resultan ser
meros instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser evaluada según cumplan o
no, a cabalidad, la finalidad que constituye su razón de ser".
"Las
instituciones del Estado de derecho no son, pues, fines en sí mismas. Su
sentido puramente instrumental se esclarece a plenitud cuando se identifican
los bienes que están llamadas a garantizar, entre los cuales ocupan un lugar axiológicamente
privilegiado los derechos fundamentales que no son otra cosa que ineludibles
inferencias del concepto originario de libertad seguridad, que se incrementa y
enriquece en la medida en que las circunstancias históricas plantean al hombre
nuevos retos, y determinan una mayor complejidad en la acción interferida. Pero
ninguna garantía mejor para la preservación de esos bienes, que la injerencia
de sus titulares en el ejercicio del poder. Y cuanto más directa e inmediata,
tanto más eficaz."[1]
d. Deber de la
Corte de examinar el contenido material del decreto sujeto a revisión.
De acuerdo con la
doctrina sostenida por esta Corporación en la sentencia C-04/92 y reiterada en
el fallo C-300/94, es deber de la Corte examinar el decreto declaratorio de la
conmoción interior no sólo por su aspecto formal sino también por el aspecto
material, pues el control constitucional para que sea efectivo tiene que ser
integral.
En efecto, dijo la
Corte: "el ejercicio de un control integral sobre los actos de los poderes
constituídos asegura la primacía de la Constitución como Norma de Normas que
manda la regla 4a. del Estatuto Máximo y la misión confiada a su guardiana de
preservar su 'supremacía e integridad' por el constituyente en el artículo 215
superior... Dicho de otro modo, si la Corte elude el control material de los
decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las
facultades del Presidente de la República en esta materia serían supraconstitucionales.
Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del
Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto
Supremo."
"La voluntad
del constituyente a este respecto, se pone así mismo de resalto, si se armoniza
el precepto mencionado, con la expresión inequívoca empleada en la primera
parte del artículo 241 en comento, según la cual a la Corte le corresponde la
guarda de la 'integridad' y de la 'supremacía' de la Constitución. No cabe duda
que si un acto del Ejecutivo -como sería el caso del decreto que constituye el
supuesto hipotético materia de esta glosa-, pudiera por razón de su motivación
violar impunemente la Constitución del Estado, ya no estaría la Corte
defendiendo la 'integridad' de la misma sino apenas una parte de ella."
"Por lo
expuesto, el control jurídico constitucional debe ser integral y no parcial o
limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero
procedimiento formal como quiera que la defensa atribuída a esta Corte por las
normas aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se
refiere a toda ella."[2]
e. La
implantación del estado de conmoción interior no es discrecional.
Compete al
Presidente de la República como responsable de la conservación y mantenimiento
del orden público, determinar ante cuáles circunstancias perturbadoras del
mismo es pertinente acudir a la medida de excepción contenida en el artículo
213 del Estatuto Supremo -estado de conmoción interior-, como también dictar
aquellas normas destinadas a lograr su restablecimiento o impedir la extensión
de sus efectos.
En desarrollo de
dichas atribuciones el Presidente de la República no goza de una
discrecionalidad absoluta, pues en tratándose de la implantación de tal estado
excepcional, "la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de
efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los
hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración
del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y
no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia".
Así, la Corte
considera que "un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de
una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que
envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad,
inminencia, amenaza, etc,- debe necesariamente comportar un margen de discreta
apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo
alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan
base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del
nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones,
así como de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las
circunstancias cuya existencia se proclama."[3]
f. Análisis del
caso sub examine.
El artículo 213 del
Estatuto Supremo, autoriza al Presidente de la República para declarar el
estado de conmoción interior, en "caso de grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
Policía"; procede entonces la Corte a verificar si los hechos a que alude
el Gobierno Nacional en las consideraciones del decreto 1370 de 1995
constituyen esa "grave alteración del orden público" capaz de atentar
contra el orden institucional, la seguridad estatal o la convivencia ciudadana,
o si por el contrario no tienen tal connotación.
f.1 Factores de
perturbación aducidos por el Gobierno como justificativos del decreto de
conmoción.
A tres, pueden
reducirse las causales invocadas por el Gobierno como factores de perturbación
del orden: 1. El notable incremento de la delincuencia política y común, esta
última organizada o no; 2. La crisis de la justicia, traducida en una grave
congestión de los despachos judiciales, incidente sin duda en el aumento de la
impunidad, y 3. El deterioro del régimen carcelario, que clama por una
adecuación, que armonice el cumplimiento de los fallos judiciales con el orden
que debe prevalecer en los establecimientos destinados a la reclusión y a la
ejecución de penas.
Las causales antes
señaladas se encuentran presentes en las consideraciones del decreto declaratorio
de la conmoción, y se hallan de algún modo adicionadas en el memorial conjunto
presentado por los Ministerios del Interior, de Defensa Nacional y de Justicia
y del Derecho. A ellas pasa a referirse la Corte.
f. 2 Evaluación
de cada uno de tales factores.
- Según el
considerando segundo del decreto que se estudia, "el orden público se ha
agravado en las últimas semanas como resultado de la acción de la
delincuencia común, la delincuencia organizada y la subversión, generadoras
de los acontecimientos de la violencia que han sacudido al país, atentando de
manera grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la
convivencia ciudadana".
El Gobierno, en el
escrito de intervención, cita, para justificar su argumento, la situación presentada
en Urabá, pues a su juicio es "la que hoy reviste mayor gravedad"
y, concretamente, se refiere a las masacres ocurridas los días 20 y 27 de junio
y 12 de agosto de 1995, atribuídas a los grupos subversivos y paramilitares que
operan en la región. Igualmente, señala los hechos ocurridos el 2 de julio en
Sueva (Cund) en donde murieron cinco agentes de la policía a manos de las Farc,
y el atentado ocurrido en la carretera Villavicencio-Bogotá el 7 de agosto del
presente año, en el que murieron seis soldados y quedaron heridos cuatro más y
un particular.
Además, señala que
como con posterioridad a la declaración de conmoción, se han presentado otras
masacres, como la del 19 de agosto en Turbo y Apartadó, el 29 de agosto en
Carepa, y el 20 de septiembre en Apartadó, "esta luctuosa circunstancia
demuestra la necesidad de profundizar en una reflexión que conduzca a la
adopción de las más eficaces medidas posibles en desarrollo de la conmoción
interior", de manera que las autoridades puedan enfrentar situaciones como
las presentadas.
- En relación con el
considerando cuarto que el Gobierno intitula "los formidables aparatos de
fuerza privados", se alude al crecimiento de los grupos subversivos,
"particularmente durante este último año", pues "las FARC
de 59 frentes con 5.500 hombres en 1994, pasaron a 74 frentes con 7.500 hombres
en 1995; el ELN de 30 frentes con 2.000 hombres en 1994 pasaron a 47 frentes
con 3.400 hombres en 1995, el EPL mantuvo sus 13 frentes, pero incrementó el
número de hombres de 350 en 1994 a 500 en 1995. A lo anterior se suma la
reaparición del M-19, la consolidación del EPL y el surgimiento de un nuevo
movimiento denominado 'Fuerza de Integración Bolivariana'". Esto indica
que los grupos subversivos tienen un mayor cubrimiento territorial y una mayor
capacidad para ejecutar acciones bélicas de perturbación del orden público
(planes para suspender negociaciones con el Gobierno, presionar movilizaciones
campesinas, etc).
En cuanto al
paramilitarismo, dice que existen 16 grupos con más de 2.000 hombres, y que se
ha comprobado la participación de "bandas y mafias" en varias
acciones delictivas.
- Sobre la
financiación de los delincuentes en general y de las organizaciones criminales
en particular (considerando quinto), menciona el Gobierno el considerable
aumento de los recursos de los grupos subversivos que han obtenido y esperan
obtener cobrando el impuesto para las nuevas generaciones, circunstancia que el
Gobierno atribuye a la "necesidad de llevar a cabo una sustitución de ingresos,
al operar una dramática disminución de cultivos de coca (21.154 hectáreas
destruidas) y amapola (7.594 hectáreas destruidas)". También debe tenerse
en cuenta que "de los más de 80.000 bienes vinculados a actividades del
narcotráfico que han sido puestos, en la última década, a disposición de las
autoridades, no más de 200 han pasado a propiedad del Estado mediante orden
judicial definitiva."
- En cuanto atañe a
las acciones de los grupos subversivos contra miembros de la fuerza pública,
sin consideración respecto de la población civil (considerando sexto), el
Gobierno se refiere al caso de "mayor significación", cual es el
asalto perpetrado al municipio de Miraflores (Guaviare) el 6 de agosto de 1995,
por parte de guerrilleros pertenecientes a las FARC, en donde resultaron
muertos dos suboficiales, un agente, tres auxiliares y dos particulares, y
heridos dos oficiales, cinco agentes y 21 auxiliares de la Policía Nacional y
un menor, se destruyeron edificaciones, se obstruyeron las labores humanitarias
de la Cruz Roja, se produjo un secuestro colectivo y se intentó derribar un
avión que realizaba el traslado de los heridos.
- El incremento de
la delincuencia común en las ciudades (considerando séptimo) es otro hecho que
el Gobierno considera atentatorio del orden público, pues "el fenómeno
conocido de la concentración poblacional en los principales centros urbanos,
conjugada con el desempleo, y por otras causas suficientemente estudiadas en
varias disciplinas, el fenómeno de la delincuencia se ha incrementado
progresivamente en las principales ciudades del país, a través de los últimos
años". (Subraya la Corte).
En el caso de la
seguridad ciudadana, dice el Gobierno, que en materia de delitos que generan
impacto social, "el incremento en los últimos años llegó a su
límite crítico, lo cual, potencializado por el problema de la impunidad, genera
perturbaciones del orden público, social y económico que ha puesto en peligro
la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana", y después de
referirse a las estadísticas de criminalidad presentadas, afirma que "lo
cierto y concluyente es que los delitos urbanos han llegado a límites absurdos,
que indican inequívocamente la existencia de un fenómeno masificado de
criminalidad, concausa de la decisión del Gobierno manifestada en el decreto
estudiado".
- En lo que respecta
a la delincuencia y a los medios de comunicación (considerando octavo), el
Gobierno señala que "en los últimos años el país ha presenciado
prácticamente impotente la manera como los cabecillas de diferentes expresiones
de criminalidad asolan (sic) nuestra sociedad, encuentran en los medios de
comunicación eficaces vehículos para la divulgación de la apología de la
violencia que practican, no solamente confundiendo a una porción importante de
la población en sus valores ciudadanos, sino también creando entre las gentes
de bien una sensación de zozobra. Dentro de un contexto de libertad de
expresión, la responsabilidad social de los medios es un valor
constitucionalmente recogido en aras de la creación de un ambiente de
convivencia ciudadana adecuada".
- Sobre el aumento
de penas y la tipificación de conductas (considerando décimo), advierte el
Gobierno que la ley 137/94 estatutaria de los estados de excepción autoriza al
ejecutivo para tomar esta clase de medidas destinadas a conjurar la crisis en
la cual se basa el estado de conmoción interior. "En el caso que nos
ocupa, antes de la declaratoria de conmoción interior, el sistema penal colombiano
adolecía de una debilidad manifiesta, derivada de las bajas condenas que se
imponían a los delincuentes en relación con el daño que tales conductas
ocasionan a la sociedad y de la falta de tipificación de conductas ilícitas
consideradas como altamente perjudiciales para la comunidad y que representan
novedosas manifestaciones delincuenciales en nuestro país. En este último
sentido podemos hacer referencia a la utilización de menores para la comisión
de delitos, a los grupos organizados dedicados a realizar hechos típicos, al
porte de sustancias tales como la escopolamina, que ponen a la víctima en
situación de indefensión, etc." (Subrayas de la Corte).
- Sobre la
judicialización de conductas y modificación de los procedimientos (considerando
décimo segundo), señala el Gobierno que las contravenciones especiales
contenidas en la ley 23 de 1991, correspondían antes a la categoría de delitos
querellables, cuyo conocimiento se asignó a los inspectores de policía, con el
fin de agilizar los procedimientos y descongestionar la justicia penal. Sin
embargo, "los problemas de congestión aumentaron de manera notable en las
inspecciones de policía, de manera que la impunidad aumentó considerablemente
en un tipo de conductas que son las que en forma más frecuente en la vida
cotidiana generan inseguridad en las calles. Son entonces los ciudadanos de
bien los que sufren en la vida diaria agresiones y lesiones para las que el
Estado no tiene una oferta adecuada de justicia; bástenos, para ilustrar la
situación, mencionar que entre el 18 de julio de 1994 y el 28 de febrero de
1995 el total de expedientes a cargo de las inspecciones de policía era de
434.082 de los cuales se evacuaron 234.082; el 72% de esta última cifra
corresponde a casos de prescripción de la acción, lo cual significa que
transcurrieron más de dos años sin que la autoridad de policía tomara decisión
de fondo, al paso que un 18% fue evacuado al ser archivados o devueltos por la
no concurrencia de los querellantes a colaborar con el proceso".
- En cuanto a la
congestión judicial (considerando décimo tercero), dice el Gobierno que élla
está demostrada en el informe que presentó a esta Corporación el Fiscal General
de la Nación, al cual se remite.
- Sobre el sistema
carcelario colombiano (considerando décimo cuarto), alude el Gobierno a la fuga
de presos, a la comisión de delitos que se organizan y ejecutan desde el
interior de los centros de reclusión, al quebrantamiento de los reglamentos
penitenciarios y a la participación del cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria nacional en las graves irregularidades enunciadas.
"Una visión
general del funcionamiento de los centros de reclusión del orden nacional,
muestra un empeoramiento de la situación carcelaria durante los meses que
han transcurrido del presente año, en la medida en que los índices
de criminalidad al interior de los establecimientos se elevan a cifras
altamente preocupantes y sus manifestaciones cada vez resultan más reprochables
por la complejidad de los mecanismos empleados y la gravedad de los resultados
que las mismas arrojan. La evasión de los internos de los establecimientos
penitenciarios y carcelarios en general, se ha caracterizado en este periodo
por su incremento, por el empleo de técnicas sofisticadas de evasión, por la
pérdida frecuente de vidas y armamento de dotación oficial y primordialmente,
por la comprobada participación e interés de los grupos subversivos y del
narcotráfico en liberar a miembros de sus organizaciones delictivas que se
encuentran recluídos en estos establecimientos". (Subrayas de la Corte).
- En relación con
la colaboración ciudadana (considerando décimo quinto), afirma el Gobierno que
"en la búsqueda de un mejor vivir para todos en sociedad, es normal y
deseable que el Estado en nombre de ella reclame una especial participación en
términos de colaboración ciudadana, cuando quiera que se trate de asegurar
mejores elementos para combatir un fenómeno que, como la violencia que soporta
en el momento presente nuestro país, representa una amenaza de disolución y
anarquía para ese esquema de convivencia armónica y pacífica que pretendemos
construir".
Obsérvese cómo el
Gobierno alude a hechos acaecidos "durante este último año",
al incremento de la delincuencia "a través de los últimos años",
a la presencia de los criminales "en los últimos años", a la
"debilidad manifiesta" del sistema penal colombiano, al
empeoramiento de la situación carcelaria "en los últimos meses",
etc, lo que demuestra que tales situaciones no son en modo alguno,
extraordinarias, coyunturales, ni transitorias.
f.3 Existencia de
los hechos invocados por el Gobierno.
Después de examinar
cada uno de los hechos transcritos, justificativos de la declaración de
conmoción interior, y de acuerdo con las estadísticas aportadas al proceso por
el Gobierno, el CINEP y la Fiscalía General de la Nación, no le queda duda a la
Corte de que la existencia de fenómenos delincuenciales de ocurrencia diaria,
tales como los atracos callejeros, el hurto de vehículos, la piratería
terrestre, los abusos sexuales; o de ocurrencia frecuente como las
"masacres", los ataques de grupos subversivos y paramilitares contra
personal civil y la Fuerza Pública, la toma de poblaciones, el secuestro, el
narcotráfico, etc., son hechos notorios que vienen azotando a la sociedad,
desde tiempo atrás, causando intranquilidad, zozobra y desconcierto entre la
ciudadanía, sin que hasta la fecha estos acontecimientos se hayan podido
contrarrestar con acciones eficaces, ni el Gobierno haya hecho uso de los
mecanismos ordinarios de que dispone, para atender al progresivo deterioro de
la situación de orden público, como si su actitud debiera consistir en esperar
que la acumulación de males se hiciera insoportable, para tratarlos con medidas
de excepción, bajo la vigencia de un régimen restrictivo de libertades.
f.4 Hechos
sobrevinientes o excepcionales.
A pesar de que el
mismo Gobierno reconoce que los hechos en que se fundamenta para declarar la
conmoción interior son constitutivos de situaciones que vienen ocurriendo desde
hace años, la Corte procederá a examinarlos para determinar si ellos tienen el
carácter de sobrevinientes, esto es, excepcionales, cualitativa y
cuantitativamente, como lo exige el artículo 213 de la Carta, para lo cual
recurrirá a los informes estadísticos presentados por los Ministros de Justicia
y del Derecho y de Defensa Nacional y el Director General de la Policía
Nacional, sobre el comportamiento delictivo en todo el territorio colombiano,
durante el primer semestre de 1995, con el fin de conocer la situación imperante
en el periodo inmediatamente anterior a la adopción de tal medida, para así
establecer si ésta era, o no, procedente. Tales datos se condensan en el
siguiente cuadro.
1995
Homicidios
en
General
Secuestros
Hurto de vehículos
Hurto
Atracos a Entidades Financieras
Piratería Terrestre
Delitos contra el pudor sexual
Terrorismo
Acciones armadas de la guerrilla
Violaciones a la ley de estupefacien
tes
Lesiones personales
*Homicidios colectivos
Total
Delitos
Enero
2899
106
1873
6264
52
186
193
51
63
1100
2373
4
18737
Febrero
2507
111
1935
5807
71
125
170
67
88
1548
2152
4
18250
Marzo
2569
108
2024
6074
59
169
184
71
84
1635
2392
6
18872
Abril
2426
83
1824
6035
60
116
187
56
86
1476
2538
8
18374
Mayo
2582
126
2000
6458
66
173
194
75
115
1379
2618
6
18954
Junio
2645
84
2151
6509
65
157
158
79
71
1312
2452
4
19104
Julio
3280
94
Sin informe
Sin informe
51
151
Sin informe
80
107
Sin informe
Sin informe
3
Sin informe
Agosto
2992
90
Sin informe
Sin informe
59
118
Sin informe
79
74
Sin informe
Sin informe
5
Sin informe
*La información de la casilla correspondiente a
homicidios colectivos fue suministrada por la Fiscalía General de la Nación.
Un análisis de los
anteriores datos estadísticos conduce a las siguientes conclusiones:
Sobre el total de
delitos cometidos en el país durante 1995 (fol. 66 y 67 exp.), el índice de
crecimiento de los mismos, tomando como punto de referencia el mes de enero, es
tan sólo del 1% en marzo y mayo, y del 2% durante junio. Nótese que en los
meses de febrero y abril se presentó un crecimiento negativo del 3% y del 2%,
respectivamente.
A igual conclusión
se llega en los delitos contra la vida, que con relación al mes de enero de
1995, presenta un incremento negativo del 10% en febrero y del 7% en junio. En
los delitos contra el patrimonio económico, se advierte un incremento del 7% en
el mes de junio, con relación a enero.
En relación con los
homicidios (fol. 68 exp), el aumento entre diciembre de 1994 y julio de 1995
fue del 3%, y el promedio diario en abril de 1995 fue de 80.93, en julio del
mismo año de 109.33, y bajó en agosto llegando a 99.73
La diferencia entre
las tasas de crecimiento más altas en materia de secuestros que era de 39% en
1994, y de 40% en mayo de 1995, es del 1% . Y en cuanto a hurto de vehículos,
los índices de aumento más altos, noviembre de 1994 (11%) y junio de 1995 (18%)
es del 5%. En cuanto a homicidios, secuestros, y hurtos de vehículos durante 1995
se han presentado índices de crecimiento más altos que los de 1994, pero
escasamente superiores.
En cuanto a hurtos
simples, hurtos a entidades financieras, delitos contra el pudor sexual,
terrorismo, lesiones personales y acciones de la guerrilla, hubo disminución de
los índices de crecimiento, como se verá en seguida.
El hurto en
diciembre de 1994 era de 14%, mientras que la tasa más alta presentada en 1995
es del 11% durante los meses de mayo y junio. Por tanto, el nivel más alto de
crecimiento de 1995 está por debajo del índice de crecimiento más alto de 1994
en un 3%
En los delitos
contra el pudor sexual, el índice más alto fue el del mes de octubre de 1994
que era del 19% y comparado con el más alto de 1995 que fue del 4% en enero y
mayo, se observa una diferencia entre los índices, del 15%, presentándose un
crecimiento negativo.
El terrorismo
presenta un índice de crecimiento negativo del 47% si se compara con el del mes
de agosto de 1994, siendo el mes de julio de 1995 el de crecimiento más alto.
Lesiones personales,
si se comparan los índices de crecimiento más altos de 1994 y 1995, los meses
de diciembre de 1994 con 18% y mayo de 1995 con 7%, se observa un crecimiento
negativo del 11%
Las acciones armadas
de la guerrilla presentan un índice de crecimiento negativo del 32% si se
compara  agosto de 1994 y mayo de 1995 que fue el más alto.
La piratería
terrestre ha tenido un aumento considerable del 86%, si se compara el mes de
agosto de 1994 (100) con el nivel de crecimiento más alto de 1995, que fue el
mes de enero con 186. No sucede lo mismo con el narcotráfico, pues hay
tendencia a la disminución en los meses de marzo a junio de 1995 de un 34%.
De acuerdo con estas
cifras, advierte la Corte que el índice de criminalidad en el país en los meses
de enero a junio de 1995 presentó mínimas variaciones, pues si bien en algunos
meses hubo incrementos, en otros hubo descensos, sin que en ninguno de los dos
casos tales diferencias sean notoriamente significativas y, por el contrario,
lo que se demuestra es que la situación en materia criminal ha sido endémica,
crónica, permanente y estable.
Igual situación
ocurre con la congestión de los despachos judiciales de orden penal, la que se
viene presentando desde tiempo atrás y se aumentó por el traslado de los
expedientes a cargo de los jueces ordinarios a la Fiscalía General de la
Nación, por competencia, tal como lo afirma el Jefe de ese organismo.
En este orden de
ideas, considera la Corte que los hechos narrados no tienen el carácter de
coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante
medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen
tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el
Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales.
Al respecto, es
también ilustrativo el discurso del Presidente de la República pronunciado
menos de un mes antes de expedir el decreto de conmoción, objeto de revisión,
al instalar las sesiones del Congreso, en donde se puede apreciar que la
situación descrita por el Gobierno no era imprevisible ni excepcional. Veamos
los apartes más significativos:
"La tarea de
liberar a Colombia de la violencia, la corrupción y el narcotráfico está
estrechamente ligada con nuestras posibilidades de mejorar el sistema de
administración de justicia y, sobre todo, de conseguir un régimen de penas
que sancione ejemplarmente las conductas que más daño nos están haciendo.
"La aprobación
de la ley estatutaria de la justicia nos permite avanzar en esta dirección: la
de la justicia efectiva para todos.
"Le corresponde
a este Congreso pronunciarse sobre un nuevo régimen de penas, las condenas
que hoy nos rigen son francamente ridículas: el 63% de las conductas
delictuales recibe menos de 12 meses de pena que, con las posibilidades de
rebajas contempladas en la ley, convierten la sanción en cuestión de semanas.
"Mientras no
modifiquemos esta situación, no seremos capaces de controlar el avance de la
criminalidad, especialmente el de la criminalidad organizada.
"Para este tipo
de criminalidad, la resultante de quien se junta y organiza para delinquir,
para secuestrar, para narcotraficar, para robar, para masacrar, propondremos
las penas más severas y de más difícil rebaja.
"El problema de
la inseguridad ciudadana es uno de los clamores sociales que las autoridades
estamos en el deber de atender con mayor prontitud. El dominio que el delito
del narcotráfico ha venido ejerciendo sobre la formulación de la política
criminal en Colombia ha terminado por desplazar de la atención del Estado una
efectiva acción contra el 'delito callejero', las violaciones, los atracos, las
lesiones y el homicidio. Ha llegado la hora de legislar para la amenaza de todos
los días; la hora de legislar en procura de la seguridad del ciudadano común.
"Frente a
algunos de estos comportamientos, la Administración de Justicia atribuída a las
autoridades de policía no ha resultado eficaz. Por tal razón, es necesario
elevar las contravenciones especiales a la categoría de delitos y dar
cumplimiento al mandato constitucional de entregar a las autoridades judiciales
la responsabilidad del juzgamiento de las contravenciones especiales sancionada
con pena de arresto, competencia hoy adjudicada al Derecho Policivo." (Lo subrayado no es del texto)
La pena no solamente
debe tener un efecto curativo a través de la resocialización sino que debe
tener un efecto preventivo de las conductas criminales".[4]
f.5  En armonía con lo anterior, procede ahora
la Corte a determinar si la situación descrita que pudiéramos denominar de
"anormalidad permanente" equivale a la "grave perturbación del
orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no
pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía."
Para la Corporación
es claro que los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente,
"graves" y perturbadores del orden público, que es presupuesto de la
convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo, fin esencial del
Estado Colombiano. Pero si son, como las propias cifras aportadas por el
Gobierno lo corroboran, las manifestaciones reiteradas de la vieja y arraigada
patología social que aqueja al país, no es para su tratamiento que se han
dispuesto los estados de excepción. La persistencia obstinada de la citada
patología, demanda medidas permanentes, como ella, dirigidas a atacar su
génesis y no la erupción epidérmica. No puede el gobernante desentenderse del
problema esencial, dirigiendo su acción a la morigeración del epifenómeno,
máxime si ese camino conduce a un régimen restrictivo de los derechos
fundamentales que el propio orden constitucional ha dispuesto que sea siempre
temporario.
Desde luego, la
Corte no es adversa, por principio, al instituto de la conmoción; reconoce en
él un instrumento útil para atender a situaciones excepcionales, pero,
justamente por eso, considera que el uso que de él debe hacerse ha de ser
rigurosamente ceñido a las exigencias del artículo 213, para no incurrir en los
desbordamientos que determinaron la abolición del antiguo estado de sitio. En
consecuencia, no vacilará esta Corporación en avalarlo, cuando ocurran las
situaciones que no sólo lo justifican sino que lo hacen necesario.
El contraste con la
hipótesis del estado de Guerra Exterior, prevista en el artículo 212, puede ser
esclarecedor: se trata, en ese caso, de una agresión externa súbita,
atentatoria de la soberanía estatal, que exige la disposición de mecanismos
extraordinarios para conjurar hechos completamente nuevos en la realidad
social, y sólo cuando éstos sean conjurados cesa el estado de excepción.
Un hecho análogo, en
el orden interno, sería un alzamiento intempestivo dirigido a subvertir el
orden institucional, con virtualidad suficiente para poner en crisis la
estabilidad del Estado, es decir, encaminado a desdibujar su identidad. En ese
caso, las potestades extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades
estarían justificados por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales,
súbitos y muy probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su
superación, el sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos. Lo
mismo podría decirse de hechos crónicos que repentinamente revistieran
grados de intensidad inusitados, bien, difusos en todo el territorio nacional o
localizados en una determinada zona, que podrían justificar, en este último
caso, una declaración de conmoción circunscrita al área afectada.
Pero la fluctuante y
crónica delincuencia común, lo mismo que la presencia ya añeja y permanente de
las distintas organizaciones guerrilleras no son equiparables a situaciones
como la anteriormente enunciada a simple título de ejemplo.
La circunstancia de
que el Constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del estado
de conmoción interna, es claramente indicativa de una voluntad dirigida a que
nuestros males endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de
libertades menguadas. El mensaje implícito en la nueva Carta no puede ser más
claro: a los males que se han hecho permanentes, hay que atacarlos con
políticas igualmente estables, de largo aliento, cuidadosamente pensadas y
diseñadas. Y las medidas de vocación transitoria hay que reservarlas para
situaciones de ese mismo sello. No puede el Gobernante trocar su condición de
estadista que ataca las causas, por la de escamoteador de enfermedades que
trata sólo los síntomas y con medios terapéuticos heroicos que en vez de
conjurar el pathos más bien lo potencian.
Si para combatir las
manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está habituado el país
-sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana-, se precisan especiales
medidas policivas o castrenses, ellas son compatibles con el régimen de
libertades plenas, que el constituyente quiso que fuera la regla y no la
excepción. Un ejemplo elocuente de esta aseveración, lo constituye el hecho de
que la más brillante operación de inteligencia y de policía, que dió al traste
con una poderosa organización delictiva, tuvo lugar en situación de normalidad
constitucional, sin que ninguna de las libertades de que deben disfrutar los
ciudadanos de bien, fuera sacrificada.
La delincuencia
común es aneja, por desventura, a toda sociedad terrena y el deber originario
de los gobernantes consiste, precisamente, en tratar de extirparla o al menos
de impedir que se desborde hasta límites incompatibles con la convivencia. Para
eso disponen de poderes ordinarios, que han de usar, en primer término, para
remover las causas de orden social, económico y político generadoras del
fenómeno. Y sólo ante situaciones realmente nuevas y excepcionales, deberán
acudir a medidas también de excepción, que el propio ordenamiento consagra en
previsión de tales eventos. Dentro de ese riguroso esquema se mueve, sin duda,
el ordenamiento constitucional colombiano. Y en ese orden de ideas, el carácter
excepcional de la actual situación, es lo que no está demostrado en el proceso.
f.6 Existencia de
medios ordinarios policivos para contrarrestar el desorden existente.
Según el artículo
213 de la Carta, el estado de conmoción interior únicamente podrá implantarse
cuando la situación perturbadora del orden público "no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía" y al tenor de lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley 137/94
-estatutaria de los estados de excepción- las facultades excepcionales con que
cuenta el Gobierno  "sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias
extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los
poderes ordinarios del Estado".
Veremos a
continuación cómo para contrarrestar los hechos aducidos por el Gobierno no se
han utilizado los poderes ordinarios con que cuenta el Estado para estos casos.
- El artículo 47
transitorio de la Constitución ordena al legislador organizar para las zonas
afectadas por aguda violencia, "un plan de seguridad social de
emergencia, que cubrirá un periodo de tres años". Sin embargo, no ha
sido presentado ni se encuentra en curso proyecto de ley alguno que dé
cumplimiento a este mandato, según la certificación expedida por el Secretario
General del Senado de la República que obra a folio 22 del expediente.
- De otra parte, en
el artículo 28 transitorio de la Carta se establece: "Mientras se expide
la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los hechos
punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía,
éstas continuarán conociendo de los mismos". En este sentido, tampoco se
ha presentado ningún proyecto de ley por parte del Gobierno ni de los
congresistas, como se lee en la certificación precitada. Y ahora se invoca por
aquél la necesidad de judicializar algunas conductas contravencionales que
causan gran impacto social y cuyo conocimiento estaba atribuído a los
inspectores de policía.
- Si el Gobierno, de
acuerdo con una política criminal preestablecida, consideraba que era necesario
tipificar nuevos delitos y aumentar algunas penas que hoy resultan
"irrisorias", debió presentar un proyecto de ley al Congreso de la
República en tal sentido, reformando o adicionando el respectivo Código Penal.
- En relación con
los problemas en las cárceles (fuga de presos, vigilancia carcelaria, comisión
de delitos, colaboración de guardianes en los ilícitos, etc)  llama la atención
de la Corte el hecho de que a pesar de existir en el denominado Código
Penitenciario y Carcelario (ley 65 de 1993), disposiciones idóneas para hacer
frente a las situaciones planteadas por el Gobierno, éstas no hayan sido
utilizadas. Citemos a manera de ejemplo, el artículo 168 de dicho ordenamiento
que consagra el "estado de emergencia penitenciaria y carcelaria",
así:
"El Director General
del INPEC, previo el concepto favorable del Ministro de Justicia y del Derecho,
podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en todos los
centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes
casos:
"a) Cuando
sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar grave e inminentemente el
orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria".(resalta la Corte)
...
"En los casos
del literal a) el Director General del INPEC está facultado para tomar las
medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, como
traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios
extraordinarios de coerción y el reclamo o apoyo de la Fuerza Pública de
acuerdo con los artículos 31 y 32 de esta ley."
Estas disposiciones
fueron declaradas exequibles por la Corte en la sentencia C-318 de 1995.
- Finalmente, con
respecto al fortalecimiento de los instrumentos legales de investigación,
acusación y juzgamiento, debe observar la Corte que también él está inscrito en
el contexto de las funciones ordinarias del gobernante, dirigidas a erradicar
la impunidad, factor estimulante de la delincuencia no sólo en tiempos de
crisis sino en épocas de normalidad.
- Observa además la
Corte que un número apreciable de disposiciones dictadas al amparo de los
estados de excepción, en años recientes, que ampliaban de manera significativa
los poderes del Estado para combatir la subversión y la delincuencia común, se
convirtieron en legislación permanente. Por consiguiente, la mayor extensión de
las atribuciones ordinarias, se traduce en una elevación del umbral que tiene
que superarse para decretar un estado de excepción. A título de ejemplo pueden
citarse los decretos 2265, 2266, 2267, 2268, 2269, 2270, 2271, 2272 y 2273 de
1991.
La situación de
crónica perturbación del orden público, puede alimentar tesis extremas
-conmoción interior permanente o conmoción interior sólo cuando el fenómeno
adquiera una intensidad intolerable-, que sacrifican el ordenamiento
constitucional y que, por consiguiente, la Corte no comparte. De ahí que se
exija como condición necesaria para declarar la conmoción interior, aparte del
factor de turbación del orden público, que éste no pueda ser conjurado mediante
el eficiente y oportuno ejercicio de las facultades ordinarias. Los hechos y
problemas que por naturaleza demandan soluciones materiales y jurídicas
permanentes, deben ser enfrentados a través de los mecanismos de la normalidad.
Y sólo cuando éstos se revelen inidóneos para enfrentar hechos sobrevinientes,
resulta justificado apelar a las competencias extraordinarias derivadas del
estado de excepción.
Conclusiones.
Del análisis
anterior surgen las siguientes conclusiones:
1. El propio
Gobierno no aduce pruebas justificativas de los hechos que invoca como
fundamento de la conmoción: sus cifras no demuestran el incremento de la
delincuencia aducida.
Si el mismo Gobierno
admite que los hechos invocados  son permanentes, no era la vía excepcional
(transitoria) la más idónea para contrarrestarlos.
2. No son esos
hechos endémicos -como el propio Gobierno reconoce que lo son- los que exige la
Constitución para que el estado de conmoción proceda. A éstos -se reitera- hay
que atender de manera permanente, usando los mecanismos ordinarios de que el
Gobierno dispone. Los que justifican el estado de conmoción deben ser de otra
clase: coyunturales, transitorios, pasibles de ser contrarrestados con medidas
que tengan esas mismas connotaciones.
3. Si en la
situación de violencia crónica que vive el país, los órganos se limitan a
esperar que transcurra el intervalo obligado entre una conmoción y otra, para
tomar medidas que sólo atacan la manifestación epidérmica del mal y que son, a
la vez, restrictivas de la vigencia plena de los derechos fundamentales, jamás
se logrará la erradicación del mal, y en cambio, si se habrá desdibujado -y
trocado en otro- el Estado social de derecho.
4. La Corte ha
tomado en cuenta, al decidir, los hechos ocurridos con anterioridad al decreto
declaratorio de la conmoción, no los que han ocurrido con posterioridad, los
que, dicho sea de paso, sólo demuestran la eficacia relativa de las
disposiciones transitorias encaminadas a contrarrestarlos.
5. De todo lo
expuesto anteriormente se desprende que el decreto 1370 de 1995 resulta
violatorio no sólo del artículo 213 de la Constitución, sino de las normas de
la ley 137 de 1994 -estatutaria de los estados de excepción- en las partes que
desarrollan tal precepto, a saber, artículos 34 y ss, y en especial el artículo
2o. que dispone que las facultades atribuídas al Gobierno durante los estados
de excepción "sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias
extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los
poderes ordinarios del Estado."
Igualmente, se violó
el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado
por la ley 74 de 1968 y el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos
Humanos (ley 16 de 1972) que sólo permiten adoptar medidas de excepción ante
"situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
Nación", esto es, que superen el límite de normalidad causando grave
crisis en la vida organizada, o "en caso de guerra, de peligro público o
de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado".
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE
el decreto 1370 del 16 de agosto de 1995 "Por el cual se declara el estado
de conmoción interior".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-466/95
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Cambio
(Salvamento de voto)
Si se analizan
las dos sentencias (C-031/93 y C-466/95) se ve cómo la Corte Constitucional,
sin decirlo y sin explicar por qué, cambia abruptamente su jurisprudencia: lo
que era constitucional en 1993, no lo es en 1995.  ¿Por qué? ¿Acaso
sobre esta necesaria explicación sí se tendió una cortina de humo?
CORTE
CONSTITUCIONAL-Límites
(Salvamento de voto)
La Corte, so
pretexto de proteger los derechos fundamentales, y basándose en su condición de
intérprete de la Constitución, ejerce cada día poderes más amplios e invade la
esfera reservada por la ley a otras autoridades. Al fin y al cabo, el camino al
infierno está empedrado de buenas intenciones.
CONMOCION
INTERIOR-Consulta de la
realidad nacional (Salvamento de voto)
No es cierto que
en estricto derecho, la Corte Constitucional tenga que abstenerse de considerar
hechos acaecidos durante el trámite del proceso que culmina con la sentencia
que decide sobre la constitucionalidad de la declaración del estado de
conmoción interior. No: este proceso no es un chico pleito, que deba fallarse
dentro de los estrechos límites de una demanda. Lo que hay que consultar es la
realidad nacional.
REF.
EXPEDIENTE  R.E.-065
Con el respeto
acostumbrado por las sentencias de la Corte, fundamento mi salvamento de voto
en relación con la sentencia  C-466 de 18 de octubre de 1995, en los siguientes
términos:
La Carta de 1991,
siguiendo una enaltecedora tradición democrática y republicana, consagra la
separación de funciones entre las Ramas del Poder Público,  como uno de los
principios básicos del Estado social de  Derecho al señalar que "los
diferentes órganos del Estado  tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines" (art.  113 de la C.P.).
Por otra parte, el
mismo estatuto  superior radica en cabeza del Presidente de la República el
deber de conservar en todo el territorio el orden público y de restablecerlo
donde fuere  turbado (art. 189, numeral 4o. de la C.P.), y lo hace responsable
política y penalmente del ejercicio de las atribuciones de que queda revestido
durante el limitado término de la conmoción interior.
Y en el artículo 213
al caracterizar el Estado de Conmoción Interior la Carta Política dice:
"En caso de
grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana,
y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de
las autoridades de policía, el Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la
República o parte de ella, por término no  mayor de noventa días, prorrogable
hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto
previo y favorable del Senado de la República.
"...
La sentencia de la
cual me aparto desconoce los avances institucionales alcanzados por el art. 213
de la Carta de 1991 en relación con la preceptiva del art. 121 de la
Constitución de 1986 con sus reformas, precisamente para asegurar el respeto al
ordenamiento jurídico y a la intangibilidad de los derechos constitucionales
fundamentales, garantías que expresamente recoge el  art. 214, así:
"...
"1.  Los
decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos
sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria
del estado de excepción.
"2.  No podrán
suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales.  En todo caso
se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario.  Una ley
estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante  los estados de
excepción [152 letras  a y e] y establecerá controles  judiciales y las
garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados
internacionales [93].  Lasa medidas que se adopten deberán ser proporcionales a
la gravedad de los hechos.
"No se
interrumpirá el normal funcionamiento de las  ramas del poder público ni de los
órganos del Estado [113].
"4.  Tan pronto
como hayan  cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al estado
de conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y
levantará el estado de excepción.
"5.  El
presidente y los ministros serán responsables [198] cuando declaren los estados
de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior  o de conmoción
interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores.
"...
Hay que destacar,
dentro de esta nueva preceptiva constitucional  a la cual no se refiere en
detalle ni específicamente la sentencia de la Corte, que el límite, en el
sentido de que los decretos legislativos expedidos por el Presidente solamente
podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la
situación que hubiere  determinado la declaratoria  del Estado de excepción,
era de orden meramente jurisprudencial en el régimen de la Carta de 1886, y que
tampoco existía entonces una prohibición expresa de que  bajo el régimen de
excepción no podían suspenderse los  derechos humanos ni las libertades
fundamentales, ni tampoco la incorporación de las reglas del derecho
internacional  humanitario, ni menos la ley estatutaria reguladora  de las
facultades del Gobierno durante los estados de excepción, ni las garantías
sobre la prevalencia de los tratados internacionales en materia de derechos
humanos, ni sobre la necesidad  de que las medidas que se adopten deberán ser
proporcionales a la gravedad de los hechos, ni la prohibición de que no se
interrumpirá el normal funcionamiento de las  Ramas del Poder Público ni de los
órganos del Estado.
La sentencia elude
el análisis de este nuevo régimen constitucional, en su afán de justificar la
inconstitucionalidad de la declaración de la conmoción interior, con otras
razones, avaladas por organizaciones particulares, a las cuales atribuye
autoridad para adoptar sus decisiones.
No queda  duda de
que, por su forma y contenido, el fallo interfiere no sólo en la órbita de
competencia del Presidente de la República, sino, también en la del propio
Congreso de la República. En la del primero, porque fluye de sus argumentos
que la valoración definitiva sobre la perturbación del orden público, y sus
consecuencias, depende del juez constitucional, so pretexto de llevar a cabo el
control material, acogido ciertamente por la Corte, pero con salvamento de voto
del suscrito en compañía de los doctores  Hernando Herrera Vergara y  Vladimiro
Naranjo Mesa.
Y en la del segundo,
porque es indiscutible que, por expresa consagración constitucional, es el Congreso
de la República el que debe  llevar a cabo el control político de la
declaración  de la conmoción interior (art. 213 de la C.P.).
La circunstancia de
que la Corte haya establecido esta figura extrema de control constitucional, en
contravía de la anterior jurísprudencia y de las soluciones que en estas
materias prevalecen en los regímenes presidencialistas, dentro  de las
garantías del Estado de Derecho, la lleva a lamentables enfrentamientos con las
demás Ramas del Poder Público, y a crear, por vía jurisprudencial un tipo no
autorizado de conflictos interórganos, y la priva de la oportunidad de hacer el
examen técnico y específicamente constitucional de las medidas concretas (los
decretos legislativos), que expide y pone  en vigencia efectivamente el
Gobierno, en desarrollo  de la mencionada declaración.
No pudo, por ello,
en este caso, ejercer la Corte su estricto magisterio judicial de guardiana de
la supremacía e integridad de la Constitución, y especialmente de garante de
los derechos humanos y libertades fundamentales, en los términos del art. 242,
en concordancia con el art. 213 de la C.P..  Vale decir que la Corte dejó de
examinar, como se lo manda el numeral  6 del artículo 214, en cada caso y en
detalle, la constitucionalidad de disposiciones jurídicas, cuyo alcance pudo
producir grandes beneficios para los intereses públicos, o acarrear graves
perjuicios en el caso de que violaren las garantías del ordenamiento
constitucional o de los derechos fundamentales.  Con esta decisión, que obedece
a una especie de sobrevaloración  institucional, que es ajena al ponderado y
equitativo equilibrio  de poderes en que consiste el sistema democrático, se
pone en peligro el funcionamiento del ordenamiento jurídico y de las propias
instituciones del Estado Social de Derecho.
Es, pues, el
Presidente de la República, como responsable del mantenimiento del orden
público y de su restablecimiento, a quien corresponde valorar los hechos que
justificaron la declaración de la Conmoción Interior y para ello expide el
decreto respectivo, que tiene un control político en primer término, del
Congreso de la República. Con base en tal declaración, el Presidente de la
República, desarrolla a través de los decretos legislativos, las medidas
concretas que estima pertinentes para enfrentar la situación extraordinaria,
actos todos a los cuales se vinculan sus Ministros. Esta Conmoción Interior se
declara por "grave perturbación del orden público que atente de manera
inminente"  contra:
1. La estabilidad
institucional
2. La seguridad del
Estado
3. La convivencia
ciudadana, y que no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones de
las autoridades de Policía.
Unas sencillas
preguntas precisan en forma insoslayable el tema, objeto de análisis en el
aludido salvamento de voto.
¿Quién califica la
grave perturbación del orden público?.  ¿Quién estima que ella no puede ser
conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía? ¿Quien puede medir el inminente atentado a la estabilidad institucional,
o a la seguridad del estado o a la convivencia ciudadana?. ¿Serán los conceptos
de organismos o entidades privadas que no tienen ninguna responsabilidad de
funciones públicas reconocidas por la Constitución o por la ley, los que
definan tan delicado asunto?. Por el contrario, la Constitución define en
términos inequívocos que tal competencia le corresponde al Presidente de la
República.
Pero queda la propia
Corte Constitucional, que en ejercicio de sus competencias jurídicas, pues ella
no tiene tampoco una infraestructura orgánica que le permita verificar
directamente los hechos, se vale de la solicitud de pruebas que le permiten
formarse un criterio sobre las causas motivadoras de la Conmoción Interior.
La sentencia de
inexequibilidad no desconoce la perturbación del orden público, pero
sorprendentemente se dedica a un ejercicio puramente intelectual para afirmar
que "De acuerdo con estas cifras, advierte la Corte que el índice de
criminalidad en el país en los meses de enero a junio de 1995 presentó mínimas
variaciones, pues si bien en algunos meses hubo incrementos, en otros hubo
descensos, sin que en ninguno de los dos casos tales diferencias sean
notoriamente significativas y, por el contrario, lo que se demuestra es que la
situación en materia criminal ha sido endémica, crónica, permanente y
estable."
Y luego agrega:
"En este orden
de ideas, considera la Corte que los hechos narrados no tienen el carácter de
coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante
medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen
tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el
estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales."
En el propósito de
aminorar o disminuir la gravedad de la perturbación del orden público -que
tiene el carácter de hecho público notorio-, por la acción multiforme y
reiterada de la guerrilla, el crimen organizado, el narcotráfico, los grupos
paramilitares, se busca inclusive revivir artículos transitorios de la
Constitución que no se encuentran  vigentes, como los artículos 28 y 47, que si
no están derogados en forma expresa, si lo están  en forma tácita, o por lo
menos se ha producido en relación  con ellos el fenómeno  del decaimiento  de
los actos jurídicos, después de cuatro años de vigencia de la Constitución, y
cuando el Congreso  puede hacer uso pleno  de sus competencias legislativas
ordinarias, para regular las  materias a que ellos se referían.
Entonces queda el
argumento de que por tratarse  de situaciones que viene  viviendo  el país
hace tantas décadas, no puede  justificarse la declaración de conmoción
interior, pues  se necesita  "Un hecho análogo, en el orden interno, sería
un alzamiento intempestivo dirigido a subvertir el orden institucional, con
virtualidad suficiente para poner en crisis la estabilidad del Estado, es
decir, encaminado a desdibujar su identidad. En ese caso, las potestades
extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades estarían justificados
por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy
probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su superación, el
sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos."
Como se advierte
muy claramente en esta interpretación  jurídica  sesgada, no se tiene  en
cuenta la grave  perturbación  del orden público  que se refiere a la inminente
amenaza contra la "convivencia ciudadana", y por otra parte sustituye
el ámbito  de competencia del Presidente para señalarle cuándo y cómo debe
declarar  la conmoción, es decir en el extremo límite de la situación
subversiva del orden público.
En el fondo, la
sentencia plantea en términos tan mecánicos el problema, que hará imposible  en
el futuro la declaratoria de la conmoción interior, tal como hoy está diseñada
en la Constitución, por virtud de  esta recortada interpretación jurídica.
Nadie ignora que Colombia vive, por lo menos desde 1949, una grave perturbación
del orden público, una verdadera crisis en este aspecto.  Se pensó,  con
fundada esperanza, que la Carta de 1991 daría  un vuelco a esta situación, y
en  este aspecto, desafortunadamente,  no ha habido una  solución al problema.
Sin embargo,  ello no obliga  a que se  paralicen los fines que persigue el
Estado Social de Derecho.  Si la violencia, en sus diversos aspectos, es un
fenómeno crónico entre nosotros, con etapas y episodios que lo agravan y
agudizan, no resulta acorde con la realidad ni con la dinámica de los
acontecimientos sociales  que agobian a la Nación, asumir que  lo previsto en
la Constitución como excepcional, es la regla ordinaria y general en nuestra
vida colectiva, y como  obligado corolario concluir que, mientras se den tan
altos índices de criminalidad y aumenta la amenaza  inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad jurídica y la propia convivencia
ciudadana, no sea posible recurrir a los mecanismos de excepción, en defensa de
la sociedad civil organizada, y que sólo sea el Congreso el que pueda entrar a
estudiar y aprobar las soluciones que le corresponden, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales.  Pero como es obvio,  son dos soluciones
eficaces, pero distintas en el tiempo, y en sus requisitos  constitucionales:
una es el alcance del decreto legislativo  y otra la de la ley ordinaria del
Congreso.  Mas aún cuando, como lo reconoce el fallo, en dato no sólo jurídico
sino histórico, que debe tener su alcance en las vicisitudes del
constitucionalismo colombiano, dentro de la anterior preceptiva de 1886 y en
la  actual de 1991, las medidas acordadas por medio de decretos legislativos
que se han juzgado eficaces, se han propuesto al Congreso y se han convertido
en legislación ordinaria y permanente, y aún por propia decisión del
Constituyente, como ocurrió con la tarea llevada a cabo por la Comisión
Legislativa Especial, el llamado Congresito, creada  por la Asamblea Nacional
Constituyente, en tal forma que la  naturaleza jurídica  de tales decretos ha
sufrido una transformación en la propia realidad histórica, que no fue captada
a tiempo por el Constituyente para ofrecer las soluciones normativas del caso.
No sólo en el
ejercicio de mi cargo de Magistrado sino en diversos foros académicos y
especialmente en el ámbito  universitario, he sido un fervoroso  defensor de la
Carta de 1991,  la que por más de  una razón histórica está ligada a mis más
hondas convicciones ideológicas, y a mis más caros afectos personales.
Consideré, y sigo considerando, que ella abrió una oportunidad para el
desarrollo político, económico y social de un país que  necesitaba esta
estructura más amplia y progresista  del Estado Social de Derecho, con su
democracia participativa y pluralista, afincado también en la defensa de los
derechos constitucionales fundamentales, y en el perfeccionamiento de sus
instituciones de control.
Por eso me preocupan
decisiones que, como la señalada en este salvamento de voto, ponen en peligro
los alcances y conquistas del nuevo orden  constitucional, y pudieran abrir el
campo a reformas, con indeseados desbordamientos,  que sólo deberían limitarse
a considerar aspectos específicos y puntuales como el que es objeto de este
salvamento.
Ojalá que la visión
rígida que se acoge en este fallo, ajeno a la evolución del Derecho
Constitucional entre nosotros y a las más urgentes necesidades nacionales,
específicamente en estas materias del orden público, y que se adoptó sin tener
en cuenta los más altos fines del Estado Social de Derecho, y los supremos
intereses públicos que él consagra, no lleve a adoptar soluciones de momento en
perjuicio de una Carta Política, que merece desarrollarse desde el punto de
vista legislativo.  No hay, pues, que mirar hacia atrás en un proceso
constitucional, legitimado por la reiterada voluntad popular, que ha puesto en
marcha la democracia pluralista y participativa, y el efectivo ejercicio de los
derechos constitucionales, todo lo cual representa el más valioso patrimonio de
los colombianos, pendientes hoy como ayer de que las instituciones respondan a
sus más acuciantes y evidentes problemas, con soluciones racionales y eficaces
que de veras  aseguren la convivencia ciudadana; ésta no se logra, como ya se
ha dicho, sólo con  medidas permanentes y generales sino, como se ha previsto
en las normas constitucionales sobre conmoción interior, con acciones urgentes
e inmediatas para conjurar las causas de la perturbación y para impedir la
extensión de sus efectos
Fecha Ut Supra
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
CORTE
CONSTITUCIONAL
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-466/95
CONMOCION
INTERIOR-Improcedencia de
control político (Salvamento de voto)
La sentencia
elude el análisis de este nuevo régimen constitucional, en su afán de
justificar la  inconstitucionalidad de la declaración de la conmoción interior,
con otras razones, avaladas por organizaciones particulares, a las cuales
atribuye autoridad para adoptar sus decisiones. No queda  duda de que, por su
forma y contenido, el fallo interfiere no sólo en la órbita de competencia del
Presidente de la República, sino, también en la del propio Congreso de la
República. En la del primero, porque fluye de sus argumentos  que la valoración
definitiva sobre la perturbación del orden público, y sus consecuencias,
depende del juez constitucional, so pretexto de llevar a cabo el control
material. Es indiscutible que, por expresa consagración constitucional, es el
Congreso de la República el que debe  llevar a cabo el control político de la
declaración  de la conmoción interior.
CONMOCION
INTERIOR-Valoración de los
hechos corresponden al Presidente (Salvamento de voto)
Es, pues, el
Presidente de la República, como responsable del mantenimiento del orden
público y de su restablecimiento, a quien corresponde valorar los hechos que
justificaron la declaración de la Conmoción Interior y para ello expide el decreto
respectivo, que tiene un control político en primer término, del Congreso de la
República. Con base en tal declaración, el Presidente de la República,
desarrolla a través de los decretos legislativos, las medidas concretas que
estima pertinentes para enfrentar la situación extraordinaria, actos todos a
los cuales se vinculan sus Ministros.
DEROGACION TACITA
DE ARTICULOS TRANSITORIOS/DECAIMIENTO DE ARTICULOS TRANSITORIOS (Salvamento de voto)
En el propósito
de aminorar o disminuir la gravedad de la perturbación del orden público -que
tiene el carácter de hecho público notorio-, por la acción multiforme y
reiterada de la guerrilla, el crimen organizado, el narcotráfico, los grupos
paramilitares, se busca inclusive revivir artículos transitorios de la Constitución
que no se encuentran  vigentes, como los artículos 28 y 47, que si no están
derogados en forma expresa, si lo están  en forma tácita, o por lo menos se ha
producido en relación  con ellos el fenómeno  del decaimiento  de los actos
jurídicos, después de cuatro años de vigencia de la Constitución, y cuando el
Congreso  puede hacer uso pleno  de sus competencias legislativas ordinarias,
para regular las  materias a que ellos se referían.
CONSTITUCION
POLITICA-Desarrollo
legislativo (Salvamento de voto)
Ojalá que la visión rígida que se acoge en
este fallo, ajeno a la evolución del Derecho Constitucional entre nosotros y a
las más urgentes necesidades nacionales, específicamente en estas materias del
orden público, y que se adoptó sin tener en cuenta los más altos fines del
Estado Social de Derecho, y los supremos intereses públicos que él consagra, no
lleve a adoptar soluciones de momento en perjuicio de una Carta Política, que
merece desarrollarse desde el punto de vista legislativo.
Con el respeto
debido, que no es incompatible con la franqueza, me permito exponer las razones
que me apartan de la decisión adoptada por la mayoría de la Corte en la
sentencia de la referencia.
Primera.-  Una
diferente solución jurídica para unos hechos iguales o similares.
El día 1o. de
febrero de 1993 la Corte Constitucional dictó la sentencia C-031 de 1993, que
declaró la exequibilidad del decreto legislativo 1793 del 8 de noviembre
de 1992, por el cual se había declarado el estado de conmoción interior en todo
el territorio nacional.
Si se comparan los
considerandos del decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992, con los del decreto
1370 del 16 de agosto de 1995, se encuentra que son sustancialmente, los
mismos. ¡Por qué? Sencillamente porque las situaciones de desorden público que
se pretendía conjurar en las dos épocas, eran en esencia, las mismas, con la
única diferencia de la agravación de ellas en 1995. Conviene transcribir
los considerandos de uno y de otro decreto para apreciar las similitudes:
a) Decreto 1793 del
8 de noviembre de 1992:
"Considerando:
"Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada.
"Que además de
las acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han
intensificado su estrategia de atentar contra la población civil y contra la
infraestructura de producción y de servicios, con el fin de mirar la
solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organización económica
del país y obtener de funcionarios públicos o de particulares, concesiones y
beneficios de diversa índole.
"Que con el fin
de financiar y adelantar su actividad delincuencial, los grupos guerrilleros
han logrado disponer de cuantiosos recursos
económicos obtenidos
por diversos medios ilícitos, los cuales, de acuerdo con informes de
inteligencia, están siendo administrados y canalizados valiéndose de las
entidades financieras y de otros mecanismos institucionales.
"Que de acuerdo
con informes de inteligencia, los grupos guerrilleros están obteniendo por
diversos medios, tales como la intimidación de funcionarios y de contratistas
del Estado, acceso a recursos públicos - particularmente a nivel de ciertas
entidades territoriales - y distorsionando la ejecución de los programas del
Estado en determinadas zonas del país, entre ellos los de reforma agraria, para
favorecer sus acciones ilegales.
"Que los grupos
guerrilleros se han aprovechado de algunos medios de comunicación para
entorpecer la acción de las autoridades, hacer la apología de la violencia,
justificar sus acciones delincuenciales y crear confusión y zozobra en la
población.
"Que los grupos
guerrilleros vienen ejerciendo presiones sobre algunos funcionarios de
entidades territoriales con el fin de inducirlos a entrar en contactos directos
o entendimientos con ellos, contrariando la política presidencial en materia de
la conservación y restablecimento del orden público.
"Que igualmente
dichos grupos delincuenciales han logrado entrabar y sustraerse a la acción de
la justicia, ante la imposibilidad de la misma de recurrir al apoyo de las
fuerzas militares como órgano de policía judicial para recabar las pruebas
necesarias.
"Que los grupos
mencionados han buscado aprovecharse de diversas organizaciones sociales
legítimas para inducirlas a realizar actividades contrarias a la Constitución y
la ley.
"Que las
organizaciones guerrilleras también están dirigiendo sus actividades contra
diversas cárceles.
"Que de acuerdo
con informes de inteligencia, la acción de los grupos guerrilleros es
facilitada por organizaciones creadas para proveerse de bienes y servicios que
les permiten adelantar su actividad perturbadora del orden público.
"Que,
adicionalmente, en la ciudad de Medellín se ha exacerbado en los últimos días
la acción de la delincuencia organizada, mediante atentados contra personal de
la Policía Nacional y del DAS, lo cual indica un aumento de las actividades
terroristas de aquélla.
"Que además de
intensificar las acciones militares y de policía es necesario responder a la
estrategias de los grupos guerrilleros con medidas que aseguren la solidaridad
ciudadana, corten el flujo de recursos que financian las actividades de
aquéllos, e impidan que dispongan de los bienes que requieren para sus operaciones
delincuenciales.
"Que es
necesario fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de
investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de
los organismos de fiscalización, así como a los testigos; permitir a las
fuerzas militares desarrollar funciones de policía judicial, y reprimir ciertas
conductas que contribuyen a que puedan tener éxito las operaciones de la
delincuencia organizada.
"Que en ocasión
reciente se produjo el homicidio de una funcionaria judicial y se continúan
registrando amenazas contra miembros de la rama jurisdiccional, por lo cual se
impone adoptar a la mayor brevedad medidas que garanticen su integridad
personal y les permitan desarrollar con independencia y seguridad su altísima
función.
"Que es
necesario adoptar medidas encaminadas a incrementar la protección de las
víctimas de la violencia y a mantener en alto la moral de la fuerza pública.
"Que es
igualmente indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la
fuerza pública, tales como las referentes a la disponibilidad de recursos,
soldados, oficiales y suboficiales, la movilización de tropas, la adquisición
de suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia.
"Que es
esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los
mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista.
"Que es
necesario adoptar medidas que permitan al PNR desarrollar una actividad mayor
en materia de rehabilitación y normalización en las principales áreas en las
cuales operan activamente los grupos guerrilleros.
"Que con el fin
de hacer frente a la delicada situación de orden público descrita, habida
cuenta de su origen, naturaleza y dimensiones, e impedir oportunamente la
extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional,
que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía.
"Que de
conformidad con el artículo 22 de la Carta la paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento.
"Que de acuerdo
con el artículo 2º de la Constitución, es un fin esencial del estado asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, así como garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución.
"Que de acuerdo
con lo prescrito por el artículo 189, ordinal 4º, de la Constitución Política,
corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio el
orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
"Que de
conformidad con el artículo 213 de la Constitución Política corresponde al
Presidente de la República declarar el estado de conmoción interior cuando
exista una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía."
b)  Decreto 1370 del
16 de agosto de 1995:
"Considerando:
"Que la
Constitución de 1991 estableció que en caso de grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía,
el Presidente de la República puede declarar el estado de conmoción interior;
"Que la
situación de orden público se ha agravado en las últimas semanas como resultado
de la acción de la delincuencia común, la delincuencia organizada y la
subversión, generadoras de los acontecimientos de violencia que han sacudido al
país, atentando de manera grave contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado y la convivencia ciudadana;
"Que la
delincuencia organizada ha llevado a cabo en los últimos días, masacres en
varias regiones del país arrojando un saldo alarmante de muertes y de
desestabilización social;
"Que como lo
afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de 1993, la existencia de
formidables aparatos de fuerza privados "...no deja de ser patológico en
el plano constitucional y amenazante y desestabilizador en el campo social e
institucional...";
"Que los
delincuentes en general y las organizaciones criminales en particular, nutren
sus arcas con dineros provenientes de actividades ilícitas que implican tanto
enriquecimiento ilícito como grave deterioro de la moral social, en el
entendido de que como lo afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031 de
1993, "la única riqueza y poder social derivado de ésta que garantiza la
Constitución, es el originado en el trabajo honrado. (C.P. Arts. 1, 34,
58)";
"Que los grupos
subversivos han ejecutado en las últimas semanas acciones de violencia
indiscriminada contra los miembros de la fuerza  pública sin ninguna
consideración respecto de la población civil, en violación directa del Derecho
Internacional humanitario, asolando poblaciones de las cuales han tenido que
huir hombres, mujeres y niños;
"Que la
delincuencia común ha incrementado su actividad en las ciudades, amedrentando a
la población con la ejecución permanente de delitos en especial contra la vida,
la integridad personal, la libertad y el pudor sexual y la propiedad;
"Que los
delincuentes en general se aprovechan de medios de comunicación para entorpecr
el desarrollo de las actividades de las autoridades, hacr apología de la
violencia y aumentar la confusión entre la población;
"Que las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, no resultan suficientes
para conjurar los graves efectos de la situación descrita;
"Que es
necesario fortalecer los instrumentos legales que utilizan los organismos
judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar, a través de la
tipificación de conductas, y el aumento de las penas previstas para algunos
delitos de especial repercusión social que en los últimos meses vienen azotando
a la sociedad;
"Que la ley 137
de 1994 estatutaria de los estados de excepción faculta al Gobierno Nacional
para que mediante decretos legislativos pueda tipificar penalmente conductas y
aumentar penas, así como modificar las disposiciones de procedimiento penal y
de policía;
"Que es
necesario judicializar algunas contravenciones especiales que en la actualidad
conocen los inspectores de policía, con el fin de atacar la impunidad respecto
de ciertas conductas que vienen atentando en forma grave contra la seguridad
ciudadana;
"Que es
necesario afrontar la grave situación de congestión que al interior de algunos
Despachos Judiciales acarrea una preocupante imposibilidad de procurar una
pronta y cumplida justicia, circunstancia ésta que ha tenido entre otros graves
efectos, el aumento de impunidad en el país;
"Que es
necesario fortalecer el sistema carcelario de tal manera que se asegure la
adecuada función del Estado en relación con el cumplimiento de las providencias
judiciales, en consonancia con la estricta vigilancia dentro y fuera de los
centros penitenciarios y carcelarios;
"Que es
necesario fortalecer los mecanismos de solidaridad ciudadana que permitan una
adecuada colaboración de la sociedad con las autoridades;
"Que con el fin
de hacer frente a esta situación de violencia y para impedir oportunamente la
extensión de sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional,
que escapan al ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía;
"Que el
artículo 2o. de la Constitución Política establece como uno de los fines del
Estado el asegurar la convivencia pacífica;
"Que el
artículo 22 de la Constitución Política consagra que la paz es un derecho y un
deber de obligatorio cumplimiento;
"Que el
artículo 189 numeral 4o. de la Constitución Política dispone que le corresponde
al Presidente de la República conservar en todo el territorio el orden público
y restablecerlo donde fuere turbado".
Estos hechos semejantes, sin embargo, recibieron
tratamientos jurídicos diametralmente opuestos, pues, como se dijo, en 1993
condujeron a la declaración de exequibilidad del decreto 1793, y en 1995 a la
inexequibilidad del decreto 1370.  Es conveniente, para mostrar el contraste,
transcribir qué se dijo en la sentencia C-031de 1993 y qué en la C-466 de 1995,
sobre temas análogos:
a)  Sobre la
circunstancia de no ser nuevos los factores de desorden:
1o.  Sentencia C-031
de 1993, Gaceta de la Corte Constitucional, tomo 2, primera parte, febrero de
1993:
"La
circunstancia de que la violencia y los factores que la generan no siempre
se originan en el pasado reciente -lo que ha llevado a algunos a
hablar de "anormalidad normal"- no le resta alcance o significado
como causal perturbadora del orden público, como quiera que la
existencia de formidables aparatos de fuerza, así su formación haya sido fruto
de un largo proceso, no deja de ser patológico en el plano constitucional y
amenazante y desestabilizador en los campos social e institucional, si cabe en
este momento aún mayor que en el pasado por su mayor envergadura y capacidad de
daño". (Páginas 53 y 54) (Se subraya).
2o.  Sentencia C-466
de 1995:
"Para la
Corporación es claro que los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente,
"graves" y perturbadores del orden público, que es presupuesto  de
la  convivencia  pacífica  y  de  la
vigencia de un orden
justo, fin esencial del Estado Colombiano.  Pero si son, como las propias
cifras aportadas por el Gobierno lo corroboran, las manifestaciones reiteradas
de la vieja y arraigada patología social que aqueja al país, no es para su
tratamiento que se han dispuesto los estados de excepción.  La
persistencia  obstinada de la citada patología, demanda medidas permanentes,
como ella, dirigidas a atacar su génesis y no la erupción epidérmica.  No puede
el gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la
morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un régimen
restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden constitucional ha
dispuesto que sea siempre temporario" (Página 36) (Se subraya).
b)  Sobre la
existencia de medios ordinarios para contrarrestar el desorden existente:
1o.  Sentencia C-031
de 1993:
"La
situación presente no puede ser superada con las atribuciones ordinarias de
policía".
"Los elementos
de hecho tomados en consideración, el tipo de agentes generadores de violencia,
su poder y procedimientos de lucha, son tales que no pueden ser enfrentados
exitosamente apelando únicamente a las instituciones de policía
ordinarias". (Página 55) (Se subraya).
2o.  Sentencia C-466
de 1995:
En esta sentencia no
sólo se afirma que "para contrarrestar los hechos aducidos por el
Gobierno no se han utilizado los poderes ordinarios con que cuenta el Estado
para estos casos", sino que se censura duramente al Gobierno, al
afirmar:
"Si en la
situación de violencia crónica que vive el país, los órganos se limitan a
esperar que transcurra el intervalo obligado entre una conmoción y otra, para
tomar medidas que sólo atacan la manifestación epidérmica del mal y que son, a
la vez, restrictivas de la vigencia plena de los derechos fundamentales, jamás
se logrará la erradicación del mal, y en cambio, sí se habrá desdibujado -y
trocado en otro- el Estado social de derecho" (Página 41).
Y ya en la página 31
se había expresado:
"Después de
examinar cada uno de los hechos transcritos, justificativos de la declaración
de conmoción interior, y de acuerdo con las estadísticas aportadas al proceso
por el Gobierno, el CINEP y la Fiscalía General de la Nación, no le queda duda
a la Corte de que la existencia de fenómenos delincuenciales de ocurrencia
diaria, tales como los atracos callejeros, el hurto de vehículos, la piratería
terrestre, los abusos sexuales; o de ocurrencia frecuente como las
"masacres", los ataques de grupos subversivos y paramilitares contra
personal civil y la Fuerza Pública, la toma de poblaciones, el secuestro, el
narcotráfico, etc., son hechos notorios que vienen azotando a la sociedad,
desde tiempo atrás, causando intranquilidad, zozobra y desconcierto entre la
ciudadanía, sin que hasta la fecha estos acontecimientos se hayan podido
contrarrestar con acciones eficaces, ni el Gobierno haya hecho uso de los
mecanismos ordinarios de que dispone, para atender el progresivo deterioro
de la situación de orden público, como si su actitud debiera consistir en
esperar que la acumulación de males se hiciera insoportable, para tratarlos con
medidas de excepción, bajo la vigencia de un régimen restrictivo de
libertades". (Se subraya).
c)  Sobre la
facultad del Presidente de la República para declarar el estado de conmoción
interior:
1o.  Sentencia C-031
de 1993:
"La
responsabilidad de conservar y mantener el orden público en todo el territorio
nacional atribuída al Presidente de la República, no puede circunscribirse a las manifestaciones
últimas, repentinas y externas del fenómeno de la violencia, ni al incremento
que en un  período dado registre respecto del precedente.  La guarda del orden
público tiene relación directa con el deber mínimo de las autoridades frente a
las personas consistente en proteger su vida, honra, bienes, creencias,
derechos y libertades.  Este deber mínimo no tolera una actividad de la
autoridad que sólo reaccione frente a lo que históricamente adquiere una
dimensión extraordinaria".
2o.  Sentencia C-466
de 1995:
Sobre este tema se
dice en esta sentencia:
"e. La
implantación del estado de conmoción interior no es discrecional".
"...
"En desarrollo
de dichas atribuciones el Presidente de la República no goza de una
discrecionalidad absoluta, pues en tratándose de la implantación de tal estado
excepcional, "la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de
efectuar dicha declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los
hechos que la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración
del presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y
no hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia".
"Así, la Corte
considera que "un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de
una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que
envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad,
inminencia, amenaza, etc.,- debe necesariamente comportar un margen de discreta
apreciación por parte del  Presidente que, de todas maneras, no es en modo
alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan
base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del
nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones,
así como la misma congruencia de su argumentación a la luz de las
circunstancias cuya existencia se proclama". (Páginas 24 y 25) (Se
subraya).
Conclusión:  Si se analizan las dos sentencias se ve
cómo la Corte Constitucional, sin decirlo y sin explicar por qué, cambia
abruptamente su jurisprudencia: lo que era constitucional en 1993, no lo es en
1995.  ¿Por qué? ¿Acaso sobre esta necesaria explicación sí se tendió una cortina
de humo?
Segunda.-  La
defensa de las libertades ciudadanas.
La sentencia C- 466
de 1995 es conmovedoramente candorosa cuando se refiere a las libertades
ciudadanas y a los derechos fundamentales, en general. Aparentemente, bastaría
leerla para concluír que los colombianos pueden estar tranquilos, porque la Corte
Constitucional defiende con celosa diligencia los derechos fundamentales, y en
particular la libertad, de los "ciudadanos de bien", contra los
posibles abusos del gobierno despótico. En la sentencia se dice:
Refiriéndose al
Gobierno:
"...como si su
actitud debiera consistir en esperar que la acumulación de males se hiciera
insoportable, para tratarlos con medidas de excepción, bajo la vigencia de
un régimen restrictivo de libertades".(Página 31) (Se subraya).
Sobre el
"estado de sitio", en la Constitución anterior:
"Se vivía en
permanente estado de sitio y, por tanto, la plena vigencia de los beneficios
del Estado de derecho sólo se daba en el papel". (Página 22).
Sobre cómo debe
el Gobierno cumplir sus deberes en relación con el orden público:
"No puede el
gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la
morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un  régimen
restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden
constitucional ha dispuesto que sea siempre temporario". (Página 36) (Se
subraya).
Sobre la
declaración del Estado de Conmoción Interior:
"En ese caso,
las potestades extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades estarían
justificados por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy
probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su superación, el
sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos".   (Página
37) (Se subraya).
Sobre la
limitación temporal del Estado de Conmoción Interior:
"La
circunstancia de que el Constituyente del 91, hubiera limitado la vigencia
temporal del estado de conmoción interna, es claramente indicativa de una
voluntad dirigida a que nuestros males endémicos no fueran justificativos de un
eterno régimen de libertades menguadas".  (Página 37) (Se subraya).
Sobre el
"régimen de libertades plenas":
"Si para
combatir las manifestaciones endémicas, a las que por desventura ya está
habituado el país -sin duda atentatorias de la seguridad ciudadana-, se
precisan especiales medidas policivas o castrenses, ellas son compatibles con
el régimen de libertades plenas, que el constituyente quiso que fuera la
regla y no la excepción". (Página 38) (Se subraya).
Sobre "las
libertades de que deben disfrutar los ciudadanos de bien".
"...Sin que
ninguna de las libertades de que deben disfrutar los ciudadanos de bien, fuera
sacrificada". (Página 38).
Pues bien:  esa
insomne vigilancia de los derechos fundamentales "de los ciudadanos de
bien", que podría llamarse la ternura de la justicia, se basa en
supuestos falsos, como se explicará.
El primero de ellos
es la presunción gratuita de que el Estado de Conmoción Interior
declarado por el decreto 1370 de 1995, tuvo por fin restringir o limitar
"las libertades de los ciudadanos de bien", presunción que no
corresponde a la verdad, por dos razones:  la primera, que públicamente no se
ha conocido decreto alguno dictado con base en la mencionada declaración, que
limite, restrinja, o de alguna manera vulnere, "las libertades de los
ciudadanos de bien"; la segunda, que la Corte Constitucional no ha
examinado ninguno de los decretos originados en la misma declaración, porque
apenas se está cumpliendo el trámite previo al análisis y a la decisión. ¿Ha
habido, acaso, censura de prensa? ¿Se ha desconocido la prohibición
constitucional de que  los tribunales militares juzguen a los civiles? ¿Se ha
condenado a alguien sin haber sido oído y vencido en juicio, ante juez
competente y con la plenitud de las formas propias de cada juicio? ¿En dónde
está el presunto despotismo que sacrifica transitoriamente el régimen de
plenitud de derechos?
Posiblemente por
esto, en la sentencia se alude a la restricción de los derechos
fundamentales, y en particular de las libertades, en abstracto, sin
citar un solo caso concreto.  Y  por lo mismo, sin duda, cuando en el curso
de las deliberaciones pedí, en repetidas ocasiones, que se citaran esas
violaciones de los derechos fundamentales de "las personas de bien",
originadas en el Estado de Conmoción Interior, nada se me respondió.  También
aquí se eludió el examen de la realidad, se ocultó la verdad detrás de una cortina
de humo.
El segundo supuesto
falso es éste: la real vulneración de todos los derechos fundamentales y en
particular de la vida y la libertad, tiene su causa en los crímenes cometidos
por los criminales de todas las especies, llámense ellos bandoleros,
delincuentes comunes, paramilitares, narcotraficantes, etc. ¿Qué decir de los
secuestros que a diario se cometen? ¿Y de los asesinatos? ¿Qué de la extorsión,
del robo, de los actos terroristas, de la destrucción de bienes del Estado y de
los particulares? ¿Podrá, acaso, sostenerse que no vulneran la libertad los
diez mil o doce mil bandoleros que ejercen su imperio en vastas zonas rurales
del país, y que ya comienzan a ejercerlo también en las ciudades?
Dicho sea de paso,
es necesario referirse a una afirmación contenida en la sentencia, porque tal
afirmación es una falacia, que mientras se sostenga impedirá que la nación haga
frente a la realidad, punto de partida de la solución del problema de la
violencia. En la sentencia se distingue entre "delincuencia política y
común, esta última organizada o no". (Página 26). Pues bien: en Colombia
no existe "delincuencia política", porque no son delincuentes
políticos los bandoleros organizados en las cuadrillas denominadas Farc,
Eln, Epl, Milicias Bolivarianas, etc. ¿Cómo puede darse el calificativo de delincuentes
políticos a quienes habitualmente cometen delitos comunes, como el
asesinato, el secuestro, la extorsión, los daños en cosa ajena, el tráfico de
estupefacientes? No puede permitirse que la solución de los problemas
nacionales, parta de la deformación de la realidad, de su desconocimiento.  Al
llamar "delincuentes políticos" a los que son criminales tan comunes
como todos los demás, pero más peligrosos, se crean las condiciones para
recompensarles luego con generosos indultos y amnistías generales, curules en
el Congreso de la República, cargos diplomáticos, donaciones, créditos, bienes de
toda clase, etc.  La paz de una nación no puede construírse sobre el perdón
y el olvido de los crímenes: esa sería una paz injusta, que sólo originaría
nuevos crímenes.
Por fortuna, ya la
Corte Constitucional ha definido la conducta de los supuestos delincuentes
políticos.  En la sentencia T-561 de diciembre 6 de 1993, se dijo:
"De otra parte,
es hecho público y notorio que los guerrilleros cometen, alegando fines
políticos, delitos comunes como el asesinato, o el homicidio fuera de combate,
el secuestro, el robo, la destucción de puentes, oleoductos, torres de energía,
etc. Así lo han admitido públicamente individuos que pertenecen a los grupos
llamados Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército de Liberación
Nacional, Ejército Popular de Liberación. Para ellos, estas actividades son
honrosas, como lo reconoció Humberto Javier Callejas Rúa en la primera demanda
de tutela que presentó: ´ La condición de guerrillero no degrada a la
persona, pues se trata de un sujeto opositor político y armado frente al
Estado, que tiene como propósito la construcción de una sociedad más humana y
justa´.
"Los avisos
causantes de la inconformidad del señor Callejas Rúa, no dicen otra cosa que lo
que todo el país sabe, porque lo ha padecido: que los guerrilleros, que forman
grupos dedicados al bandolerismo, roban, matan, secuestran, extorsionan,
destruyen la riqueza pública y atacan los poblados inermes.  Que lo hagan
invocando razones que ellos consideran nobilísimas, no convierte los delitos en
actos lícitos, ni priva a la autoridades del derecho de hacer cuanto sea
necesario para reprimir sus desmanes. El delincuente no puede alegar que el
Estado viola sus derechos solamente porque no le permite desconocer los ajenos,
es decir, que el reprimir sus actos delictivos es de por sí una violación de
sus derechos". (Gaceta de la Corte Constitucional, tomo 12, diciembre de
1993, páginas 205 y 206).
Tercera.-  La
Corte Constitucional, ¿un poder omnímodo?
Según el artículo
241 de la Constitución, a "la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos" de esta misma norma.  Esto implica sin necesidad de
complicadas lucubraciones, que la Corte no tiene un poder omnímodo.
Pero, ¿qué ha ocurrido, qué viene sucediendo?
Que la Corte, so
pretexto de proteger los derechos fundamentales, y basándose en su condición de
intérprete de la Constitución, ejerce cada día poderes más amplios e invade la
esfera reservada por la ley a otras autoridades. Al fin y al cabo, el camino al
infierno está empedrado de buenas intenciones.  Basta citar algunos casos, para
demostrar cómo la Corte Constitucional desborda sus poderes.
Al revisar fallos de
tutela, se ha arrebatado a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, la competencia para revisar una sentencia condenatoria, en virtud del
recurso de casación (sentencia No.SU-327, del 27 de julio de 1995, sobre la
prohibición de la reformatio in pejus); se han dejado sin valor unas
sentencias dictadas por los jueces laborales, en épocas pasadas, sin siquiera
determinarlas, y se ha desconocido la existencia de normas sobre convenciones
colectivas y pactos colectivos (sentencia SU-342 del 2 de agosto de 1995);
basándose también en la prohibición de la reformatio in pejus, y siempre
al revisar sentencias dictadas en procesos de tutela, se han desconocido
sentencias del Consejo Superior de la Judicatura, dictadas en ejercicio de la
potestad disciplinaria que la Constitución le confiere sobre los jueces
(sentencia T-410 del 12 de septiembre de 1995).
Ahora, en esta
sentencia, se ha desconocido que es deber del Presidente de la República
"Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde
fuere turbado" (numeral 4 del artículo 189 de la Constitución); y que, por
lo mismo, para cumplir ese deber, el Presidente de la República "en caso
de grave perturbación del orden público", "podrá declarar el Estado
de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella..." (artículo
213 de la Constitución).  Y al arrebatarle esta competencia al Presidente de la
República, se ha quebrantado el principio de la separación de las Ramas del
Poder Público, y de su colaboración armónica (artículo 113 de la Constitución).
Y también se
quebranta este principio cuando en la sentencia se censura desembozadamente, y casi
en forma agresiva, al Gobierno, por las supuestas omisiones en que ha
incurrido en el uso de sus facultades ordinarias.
Ahora, en
consecuencia, si el Congreso de la República quisiera, en ejercicio del control
político que la Constitución le atribuye, exigir responsabilidades al
Presidente de la República por el manejo del orden público, éste podría eludir
su responsabilidad, con el argumento de que la Corte Constitucional ha
recortado sus facultades, en especial las que le confiere el artículo 213,
hasta hacerlas casi inexistentes.
Pero no es solamente
la Rama Ejecutiva la que es víctima de las censuras. Estas  recaen también
sobre el Congreso de la República.  En relación con éste se dice:
"El artículo 47
transitorio de la Constitución ordena al legislador organizar para las zonas
afectadas por aguda violencia, "un plan de seguridad social de emergencia,
que cubrirá un período de tres (3) años".  Sin embargo, no ha sido
presentado ni se encuentra en curso proyecto de ley alguno que dé cumplimiento
a este mandato, según la certificación expedida por el Secretario General del
Senado de la República que obra a folio 22 del expediente". (Página 39).
La Corte Constitucional
no ejerce un poder omnímodo, porque en el Estado de Derecho no hay poderes
onmímodos.  Dios no quiera que se convierta en absoluto el poder de quienes
apenas son unos intérpretes de la Constitución, encargados de guardar su
integridad y supremacía, dentro de los estrictos y precisos términos del
artículo 241 de la misma.
Cuarta.-  ¿Cuándo
puede declararse el Estado de Conmoción Interior, según el artículo 213 de la
Constitución?
Después de concluír
que, pese a que "los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente,
"graves", y perturbadores del orden público", éstos no son
suficientes para declarar el Estado de Conmoción Interior, en la sentencia se
hace un tremendo esfuerzo imaginativo, para enunciar dos casos en que
sería posible jurídicamente la declaración.  Estos dos casos se describen así:
"Un hecho
análogo, en el orden interno, sería un alzamiento intempestivo dirigido a
subvertir el orden institucional, con virtualidad suficiente para poner en
crisis la estabilidad del Estado, es decir, encaminado a desdibujar su
identidad.  En ese  caso, las potestades extraordinarias y el régimen
restrictivo de libertades estarían justificados por tratarse de hechos
sobrevinientes, coyunturales,  súbitos y muy probablemente imprevistos, que
exigirían, en aras de su superación, el sacrificio transitorio del régimen de
plenitud de derechos.  Lo mismo podría decirse de hechos crónicos que
repentinamente  revistieran grados de intensidad inusitados, bien, difusos en
todo el territorio nacional o localizados en una determinada zona, que podrían
justificar, en este último caso, una declaración de conmoción circunscrita al
área afectada". (Página 37) (Se subraya).
Veamos el primer
caso:
Se habla de un
"alzamiento intempestivo" ¿Qué significa esto? Un alzamiento es un
"levantamiento o rebelión", según el Diccionario de la Academia. ¿No
es, por ventura, un "levantamiento o rebelión", la acción de
10.000 o 12.000 bandoleros, que cometen toda clase de delitos, desconocen las
autoridades de la República, y siembran el terror en todo el territorio de la
nación? Intempestivo es "lo que está fuera de tiempo y sazón",
también según el mismo Diccionario. ¿Será, acaso, propio de nuestro tiempo, que
tengamos que vivir sometidos al imperio de los criminales, cuya presencia, en
el caso de los bandoleros, la Corte califica como "ya añeja y
permanente"? ¿Por qué millones de colombianos, entre ellos "los
ciudadanos de bien" a quienes se refiere la sentencia, tenemos que vivir
bajo la dictadura de todos los criminales?
En cuanto al
segundo caso, ¿podrá sostenerse que los hechos crónicos no revisten
"grados de intensidad inusitados"? ¿De dónde sale la exigencia de que
esos hechos crónicos se agraven "repentinamente"? Repentino es
lo "pronto, impensado, no previsto". Y esa exigencia, se
repite, no está prevista en el artículo 213. Lo que sucede es diferente,
como se verá.
Según el artículo
213 de la Constitución, la declaración del Estado de Conmoción Interior,
procede "En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera
inminente contra la estabilidad institucional..." ¿Qué quiere decir inminente?
Según el Diccionario de la Academia, inminente es lo "Que amenaza o
está para suceder prontamente". Llevados por el afán de usar palabras
sin medir su verdadero alcance, los redactores de la Constitución echaron mano
de esta palabra.  Literalmente, pues, si ya la perturbación existe, ha
ocurrido, como ahora acontece, y no es solamente una amenaza, algo
que "está para suceder prontamente", no se podría declarar el
estado de conmoción interior.  Esta ha sido la errónea interpretación que a
la norma le ha dado la Corte Constitucional en esta sentencia.
La interpretación
acertada, por el contrario, no puede ser sino ésta: SI LA SOLA AMENAZA DE LA
PERTURBACIÓN FACULTA AL GOBIERNO PARA DECLARAR EL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR,
CON MAYOR RAZÓN ESTÁ FACULTADO CUANDO YA LOS HECHOS PERTURBADORES HAN SUCEDIDO
O ESTÁN SUCEDIENDO.
Hay que decirlo
claramente, sin temores ni vacilaciones: un país no se gobierna con juegos
de palabras, más o menos ingeniosos, ni con teorías seudofilosóficas.  Se
gobierna actuando de conformidad con la realidad, sin ocultarla ni disfrazarla.
Quinta.-  Por qué
no se declaró el Estado de Conmoción Interior al comienzo de la actual administración.
Uno de los
argumentos que se usaron en el debate que culminó con la adopción de la
sentencia, fue éste:  el actual gobierno habría debido declarar el Estado de
Conmoción Interior, en el mes de agosto de 1994, y no esperar hasta agosto del
presente año.
Este argumento no
resiste ningún análisis, por estos motivos.
El primero, que el
Presidente de la República no declaró el Estado de Conmoción Interior al
comienzo de su gestión, porque quiso ensayar previamente el camino del diálogo,
como le consta a toda la nación. Sólo la renuencia de los bandoleros y el
aumento de sus depredaciones, convencieron al Gobierno de la necesidad de
cambiar la estrategia  que conduce a la paz.
El segundo, que la
facultad de declarar la Conmoción Interior, no se agota por no ejercerla en un
tiempo determinado.  El Gobierno puede en cualquier momento, a su arbitrio y
según su recto criterio, hacer uso de esta herramienta que la Constitución ha
puesto en sus manos.  Y si hace mal uso de ella, debe responder ante el Congreso
de la República, como lo prevé el numeral 5o. del artículo 214 de la
Constitución.
Como lo que se acaba
de escribir lo manifesté durante el debate, al final en el texto de la
sentencia no se incluyó el argumento relativo al ejercicio tardío de la facultad
consagrada en el artículo 213.  Pero sí fue un argumento definitivo para la
decisión.
Sexta.-  Los
hechos posteriores a la declaración del estado de conmoción interior.
En la insólita
sentencia se afirma lo siguiente, en relación con los crímenes posteriores
al día 16 de agosto de 1995, en que se declaró el estado de conmoción interior:
"La Corte ha
tomado en cuenta, al decidir, los hechos ocurridos con anterioridad al decreto
declaratorio de la conmoción, no los que han ocurrido con posterioridad, los
que, dicho sea de paso, sólo demuestran la eficacia relativa de las
disposiciones transitorias encaminadas a contrarrestarlos". (Página
41).
Esta afirmación hay
que rechazarla, por estas razones:
La primera: no es
cierto que en estricto derecho, la Corte Constitucional tenga que abstenerse de
considerar hechos acaecidos durante el trámite del proceso que culmina con la
sentencia que decide sobre la constitucionalidad de la declaración del estado
de conmoción interior. No: este proceso no es un chico pleito, que deba
fallarse dentro de los estrechos límites de una demanda. Lo que hay que
consultar es la realidad nacional.
De otra parte, ¿por
qué la Corte juzga que las "disposiciones transitorias" sólo tienen
una "eficacia relativa" para contrarrestar la acción de los
criminales? ¿Quién le confirió tal facultad? ¿No es, acaso, el
Congreso de la República el que ejerce, según la Constitución, el
control político?
Séptima.-  El
Presidente de la República, como responsable del orden público, es el único
facultado para decidir si las circunstancias permiten decretar el Estado de
Conmoción Interior por "grave perturbación del orden público".
La Corte
Constitucional, en la sentencia del 7 de mayo de 1992, estableció la doctrina
de que sus facultades le permiten hacer el examen de fondo del decreto que
declara el estado de conmoción interior, para concluír si existe o no la
"grave perturbación del orden público que atente de manera inminente
contra  la estabilidad institucional".
Esas facultades, sin
embargo, deben ejercerse con prudencia, para que no conduzcan a dos resultados
incompatibles con la Constitución: el primero, privar al Presidente de la
República de las facultades que el artículo 213 le confiere, y que le permiten
cumplir el deber de "conservar en todo el territorio el orden público y
restablecerlo donde fuere turbado"; el segundo, el convertir a la Corte
Constitucional en responsable del restablecimiento del orden público, responsabilidad
que la Constitución no le ha impuesto.
Por lo anterior,
como lo sostuve en el debate que culminó con la adopción de la sentencia C-466
de 1995, solamente en casos extremos de mal uso del artículo 213 de la
Constitución, puede la Corte Constitucional declarar que no existe la grave
perturbación.  Fue eso lo que aconteció cuando la Corte, por medio de la
sentencia C-300 de julio 1o. de 1994, declaró inexequible el decreto 874 del
1o. de mayo de 1994.
Ahora se ha
incurrido en la insensatez de sostener que para que exista la "grave
perturbación" faltan unos centenares o millares de asesinatos. Que tampoco
bastan los millares de secuestros y de extorsiones, ni la continua destrucción
de oleoductos y los ataques a los poblados inermes.
Si la jurisprudencia
de la Corte sobre el examen material del decreto que declara la conmoción
interior, conduce a estas interpretaciones absurdas, habrá que revisarla.  De
lo contrario persistirá el riesgo de que la Corte, en el futuro, usurpe
nuevamente la competencia que la Constitución asignó al Presidente de la
República en relación con el orden público.
Octava.- La
reforma de la Constitución.
La Corte
Constitucional, al dictar
la sentencia C-466 de octubre 18 de 1995, ha comenzado a escribir el acta de
defunción de la Constitución de 1991.  Porque si ésta, según la errónea
interpretación de la sentencia,  no permite que el Presidente de la República
haga uso de los poderes que ella misma le confiere para conservar y restablecer
el orden público, hay que reformarla.  No se  puede incurrir en la ingenuidad
de sacrificar a la sociedad en aras de una falsa legalidad que sólo sirve a los
criminales.
No hay que pensar
que la Constitución no puede reformarse.  Ella, a diferencia de los Diez
Mandamientos, puede cambiarse por los hombres, porque los hombres la hicieron.
Por fortuna, los
colombianos no son tontos ni cobardes: ellos harán frente a la conjura de los
delincuentes y de los necios, con inteligencia y valor.
Es todo.
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
Bogotá, octubre
18 de 1995
Aclaración de voto a la Sentencia No.
C-466/95
CONMOCION
INTERIOR-Utilización
excepcional (Aclaración de voto)
Los estados de excepción no han sido
diseñados para que el ejecutivo utilice esta institución, que como su nombre lo
indica, es de naturaleza excepcional, ante cualquier vicisitud de tipo político
o cualquier coyuntura de tipo personal que pueda afectar al gobierno o al
mandatario de turno.
REF.: Expediente No. R.E. 065
El suscrito magistrado, VLADIMIRO NARANJO
MESA, se permite aclarar su voto en el asunto de la referencia, por cuanto, con
ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto No. 874 de 1994, por
el cual se declaró el estado de conmoción interior, decisión adoptada mediante
Sentencia No. C-300 de 30 de junio de 1994, salvó su voto por no compartir la
decisión de fondo de la Sala Plena. Las razones que llevaron al suscrito
magistrado a disentir de la decisión mayoritaria, quedaron expuestas en el
Salvamento de voto a dicha Sentencia, suscrito junto con los magistrados
Hernando Herrera Vergara y Fabio Morón Díaz.
Pese a considerar que dichas razones siguen
siendo valederas, el suscrito magistrado acata respetuosamente, como es su
deber, la jurisprudencia sentada en esa oportunidad, la cual llevó a la Corte a
conocer de fondo de las razones que llevaron al Gobierno a decretar el estado
de conmoción interior; así lo manifestó por lo demás, ante la Sala Plena,
cuando en su sesión del día 7 de septiembre de 1995 (Acta No. 37), se consultó
a la totalidad de los miembros de la Corporación, -previo el estudio de la
ponencia sobre la exequibilidad del Decreto No. 1370 del 16 de agosto de 1995-
si se mantendría la jurisprudencia referida, lo cual fue aprobado por los nueve
magistrados.
Acatando, entonces, dicha jurisprudencia, y
hecha la anterior aclaración respecto de la posición adoptada por el suscrito
en la pasada oportunidad, debo manifestar que comparto en su totalidad las
motivaciones que en esta  han llevado a la Corte a declarar la inexequibilidad
del Decreto No. 874 de 1994, por el cual se declaró el estado de conmoción
interior. Sólo tendría que precisar, respecto de la motivación, que los estados
de excepción no han sido diseñados para que el ejecutivo utilice esta
institución, que como su nombre lo indica, es de naturaleza excepcional, ante
cualquier vicisitud de tipo político o cualquier coyuntura de tipo personal que
pueda afectar al gobierno o al mandatario de turno.
Santafé de Bogotá, D.C., 23 de octubre de
1995.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-466/95
VIOLENCIA-Adopción de medidas permanentes
(Aclaración de voto)
La violencia, el terrorismo, el crimen
organizado, la delincuencia común y las diversas modalidades de la misma
violencia han venido agobiando a Colombia a lo largo de varios años, antes de
la conmoción y dentro de la misma, lo cual requiere con urgencia, que en forma
ejemplar, categórica y enérgica se adopten medidas de carácter permanente que
puedan contrarrestar no en forma transitoria sino definitiva aquellos actos y
hechos que perturban a diario la paz y la tranquilidad de los ciudadanos, así
como el orden político, económico y social justo que todos debemos alcanzar. Ello
puede y debe conseguirse con la adopción de normas permanentes por parte del
Congreso de la República de Colombia, bien por su propia iniciativa o a
instancia del mismo Gobierno, quien según se deduce de las manifestaciones
expresadas por el señor Presidente de la República al instalar las sesiones del
Congreso el 20 de julio del presente año, se pronunció respecto de la necesidad
de presentar proyectos de ley con el fin de adoptar medidas con el mismo
carácter de permanencia.
REF:
EXPEDIENTE No. R.E.-065
Revisión
Constitucional del Decreto 1370 del 16                                    de
agosto de 1995 - "Por el cual se declara el                                          estado
de conmoción interior".
Acta
No. 50
El Suscrito Magistrado formuló en su
oportunidad, ACLARACION DE VOTO, al producirse la votación con respecto al
proyecto de sentencia presentado por el Honorable Magistrado Sustanciador,
doctor Carlos Gaviria Díaz, en el expediente de la referencia, teniendo en
cuenta que, a raíz de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 874 de 1994,
por el cual se declaró el estado de conmoción interior en virtud de la
sentencia No. C-300 de 30 de junio de 1994, presentó salvamento de voto
conjuntamente con los doctores Vladimiro Naranjo Mesa y Fabio Morón Díaz, por
no compartir la decisión adoptada por la Sala Plena, según la cual la Corte
Constitucional al examinar los decretos dictados en desarrollo de lo dispuesto
por el artículo 213 de la Constitución Nacional, incluido el que declara la
conmoción, no debe limitarse al estudio de los vicios de forma para la
expedición del decreto, sino también al contenido de fondo de los mismos. Las
razones que llevaron al suscrito Magistrado a disentir de la decisión
mayoritaria, quedaron consignadas en el respectivo salvamento de voto a dicha
sentencia, al considerar que en mí concepto, los motivos para declarar la
conmoción interior por parte del Presidente de la República, en caso de grave
perturbación del orden público, constituyen una potestad discrecional atribuida
a éste y no son materia de revisión jurisdiccional de la Corte. Dicho
salvamento fue suscrito conjuntamente con los Magistrados mencionados.
Pese a considerar que dichas razones siguen
siendo valederas, el suscrito Magistrado acata respetuosamente, como es su
deber, la jurisprudencia sentada en esa oportunidad, la cual llevó a la Corte,
en decisión mayoritaria, a conocer de fondo con respecto a los motivos que
llevaron al Gobierno a decretar el estado de conmoción interior y a dictar
sentencia dentro de su potestad constitucional para "Decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno
con fundamento en los artículos 212,213 y 215 de la Constitución",
declarando la inexequibilidad en dicha ocasión. Así lo manifestó expresamente,
ante la Sala Plena, cuando efectivamente en sesión del día 7 de septiembre de
1995 (Acta No. 37), se consultó a la totalidad de los miembros de la
Corporación, previo el estudio de la ponencia sobre la exequibilidad del
decreto No. 1370 del 16 de agosto de 1995, si se mantendría la jurisprudencia
referida, lo cual fue aprobado por unanimidad de los  Magistrados que integran
la Corporación.
Al acatar dicha jurisprudencia y realizada
la respectiva aclaración acerca de la posición adoptada en la pasada
oportunidad, debo manifestar igualmente que comparto los razonamientos que
llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad del decreto materia de
revisión en el expediente de la referencia, con efectos hacia el futuro. Desde
luego que considero conveniente precisar que, en mi concepto, la violencia, el
terrorismo, el crimen organizado, la delincuencia común y las diversas
modalidades de la misma violencia han venido agobiando a Colombia a lo largo de
varios años, antes de la conmoción y dentro de la misma, lo cual requiere con urgencia,
que en forma ejemplar, categórica y enérgica se adopten medidas de carácter
permanente que puedan contrarrestar no en forma transitoria sino definitiva
aquellos actos y hechos que perturban a diario la paz y la tranquilidad de los
ciudadanos, así como el orden político, económico y social justo que todos
debemos alcanzar. Ello puede y debe conseguirse con la adopción de normas
permanentes por parte del Congreso de la República de Colombia, bien por su
propia iniciativa o a instancia del mismo Gobierno, quien según se deduce de
las manifestaciones expresadas por el señor Presidente de la República al
instalar las sesiones del Congreso el 20 de julio del presente año, se
pronunció respecto de la necesidad de presentar proyectos de ley con el fin de
adoptar medidas con el mismo carácter de permanencia.
Santa Fe de Bogotá, D.C., 25 de octubre de
1995
HERNANDO HERRERA VERGARA
MAGISTRADO
[1] Sent C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[2] Sent. C-004/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[3] Sent. antes citada.
[4] "El tiempo de la gente". Ernesto Samper Pizano.
Presidencia de la República. 1995.