C-449-15
Sentencia
C-449/15
FACULTAD CONFERIDA AL
MINISTERIO DEL AMBIENTE, PARA DEFINIR LAS BASES DE DEPRECIACION DE RECURSOS
NATURALES POR CONTAMINACION Y FIJACION DE TASAS RETRIBUTIVAS Y COMPENSATORIAS-Resulta ajustado a la Constitución
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
RELATIVA IMPLICITA-Jurisprudencia constitucional/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO ESTRICTO-Jurisprudencia constitucional
CONSTITUCION
ECOLOGICA/CONSTITUCION ECOLOGICA-Dimensiones
NATURALEZA-Valor intrínseco e interacción del ser humano con ella
MEDIO AMBIENTE SANO-Objetivo de principio dentro de la actual estructura del Estado
social de derecho/MEDIO AMBIENTE SANO-Triple dimensión
PROTECCION DE LA
NATURALEZA-Perspectivas en que se concreta
La legislación expedida y la
jurisprudencia constitucional vertida sobre la defensa al medio natural y el
entorno ecológico han partido de un desarrollo histórico y líneas de
pensamiento que han desembocado en la existencia de diversos enfoques jurídicos
que vienen a concretarse en visiones: i) antropocéntricas, ii) biocéntricas y
iii) ecocéntricas, entre otras.
PROTECCION DEL MEDIO
AMBIENTE-Jurisprudencia constitucional
ATMOSFERA, EL AGUA Y EL
SUELO-No constituyen fuentes inagotables ni
indestructibles/ATMOSFERA, EL AGUA Y EL SUELO-Uso adecuado, racional y
responsable
PROTECCION DEL RECURSO
HIDRICO-Jurisprudencia constitucional/SANEAMIENTO
AMBIENTAL POR DERRAME DE HIDROCARBUROS-Jurisprudencia constitucional
PROTECCION DEL SUELO-Jurisprudencia constitucional sobre actividades de exploración y
explotación minera
NIVELES PERMISIBLES DE
CONTAMINACION-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE
RACIONALIDAD DEL MEDIO AMBIENTE-Concepto/CONCEPTO DE CONTAMINACION
AMBIENTAL-No parte de que se lesione o dañe el medio ambiente, sino que
tenga la potencialidad de interferir en los recursos naturales o el bienestar
de los seres humanos
DERECHO AMBIENTAL-Principios rectores/PRINCIPIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido
y alcance en la jurisprudencia constitucional/DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto/PRINCIPIO
DE QUIEN CONTAMINA PAGA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE PREVENCION-Concepto/PRINCIPIO
DE PRECAUCION-Contenido y alcance en la jurisprudencia constitucional
PRINCIPIOS RECTORES DE
PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Aplicación de
criterio in dubio pro ambiente o indubio pro natura
SERVICIO PUBLICO DE
SANEAMIENTO AMBIENTAL-Tasas retributivas y
compensatorias por contaminación ambiental
TRIBUTOS-Clasificación
TASAS-Definición
IMPUESTOS, TASAS Y
CONTRIBUCIONES-Diferencia
TASA AMBIENTAL-Naturaleza
TASA RETRIBUTIVA
AMBIENTAL-Hecho generador
TASAS COMPENSATORIAS-Concepto
TASAS NACIONALES CON DESTINACION ESPECIFICA-Contenido y alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Características
El principio
de legalidad del tributo presenta las siguientes características: a) es expresión del principio de representación popular y del principio
democrático, derivado de los postulados del Estado liberal; b) materializa el
principio de predeterminación del tributo, según el cual una lex previa y certa
debe señalar los elementos de la obligación fiscal; c) brinda seguridad a los
ciudadanos respecto a sus obligaciones fiscales; d) responde a la necesidad de
promover una política fiscal coherente, inspirada en el principio de unidad
económica, especialmente cuando existen competencias concurrentes donde
confluye la voluntad del Congreso, de las asambleas o de los concejos; e) no se
predica solamente de los impuestos, sino que es exigible respecto de cualquier
tributo o contribución (sentido amplio), aunque de la naturaleza del gravamen
depende el rigor con el que la ley debe señalar sus componentes; f) no sólo el
legislador sino también las asambleas y los concejos están facultados para
fijar los elementos constitutivos del tributo; g) la ley, las ordenanzas y los
acuerdos, sin resignar sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a
las autoridades de los distintos niveles territoriales, dentro de los límites
establecidos, para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a
los contribuyentes; empero, el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios y la forma de hacer su reparto deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
MATERIA TRIBUTARIA-Reglas
Esta Corporación ha señalado una serie de reglas derivadas del
principio de legalidad:  “(i) Son los órganos de elección popular quienes
directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base
gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana
de lo prescrito por el artículo 338 superior; (ii) al establecer los elementos
del tributo, es menester que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen
con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos
esenciales del mismo; (iii) sólo cuando la falta de claridad sea insuperable,
se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de
la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y claridad las normas
que señalan los elementos de la obligación tributaria no se opone al carácter
general  de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y
certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado
expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella.”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
TRIBUTO-No implica que el legislador deba agotar la
regulación de todas las materias hasta el menor detalle/POTESTAD
REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance/TARIFA DE TASAS Y
CONTRIBUCIONES-Competencia puede ser atribuida a las autoridades siempre
que en la ley, ordenanza o acuerdo respectivo, se fije el sistema y método para
determinarla
TASAS RETRIBUTIVAS Y
COMPENSATORIAS EN MATERIA DEL SERVICIO PUBLICO DE SANEAMIENTO AMBIENTAL-Sistema y método/TARIFA DE TASAS AMBIENTALES-Sistema y método
Referencia: expediente D-10547.
Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 3 y 4, parciales,  del
artículo 42 de la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del
Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones”.
Asunto: posibilidad de delegar en una autoridad administrativa la
fijación de la tarifa de las tasas ambientales, siempre que el sistema y el
método sean fijados por la ley.
Actor: Álvaro Janner Gélvez Cáceres.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C.,  dieciséis (16) de julio
de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad el
ciudadano Álvaro Janner Gélvez Cáceres solicita a la Corte Constitucional que
declare la inexequibilidad parcial de los incisos 3 y 4 del artículo 42 de la
Ley 99 de 1993.
II.  TEXTO DE LA NORMA PARCIALMENTE ACUSADA
A continuación se resaltan los apartes demandados:
“Ley
99 de 1993
Diciembre
22[1]
Por
la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA y se
dictan otras disposiciones
Artículo 42.
Tasas retributivas y compensatorias. La
utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para
introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales,
aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias
nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el
hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se
sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las
actividades expresadas.
También podrán
fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de
los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del
Decreto número 2811 de 1974.
Para la
definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2o. del artículo
338 de la Constitución Nacional, sobre cuya
base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se
refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el
conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación
del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en
cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación
del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el
cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá
la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la
respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los
ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes
públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados
por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el
normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y
componentes; d) El cálculo de costos así obtenido, será la base para la
definición del monto tarifario de las tasas.
Con base en el
conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior, el
Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de
los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas
retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que
incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables
cuantitativas que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables
deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los
factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo
en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su
capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las
condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad
del recurso de que se trate; d) Los factores, variables y coeficientes así
determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y
determinación de las tasas correspondientes.
PARÁGRAFO. Modificado por el artículo 211 de la Ley 1450 de 2011.
Las tasas retributivas y compensatorias se aplicarán incluso a la contaminación
causada por encima de los límites permisibles sin perjuicio de la imposición de
las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar. El cobro de esta
tasa no implica bajo ninguna circunstancia la legalización del respectivo
vertimiento.
PARÁGRAFO 2º. Adicionado por el artículo 107 de la Ley 1151 de 2007. Modificado
por el artículo 211 de la Ley 1450 de 2011. Los recursos provenientes del
recaudo de las tasas retributivas se destinarán a proyectos de inversión en
descontaminación y monitoreo de la calidad del recurso respectivo. Para cubrir
los gastos de implementación y seguimiento de la tasa, la autoridad ambiental
competente podrá utilizar hasta el 10% de los recursos recaudados.
PARÁGRAFO 3º.
Adicionado por el artículo 107 de
la Ley 1151 de 2007. Modificado por el artículo 211 de la Ley 1450
de 2011. Los recursos provenientes del recaudo de las tasas compensatorias se
destinarán a la protección y renovación del recurso natural respectivo,
teniendo en cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, o quien haga sus veces. Para cubrir gastos de
implementación y seguimiento de la tasa, la autoridad ambiental podrá utilizar
hasta el diez por ciento (10%) de los recaudos.”
III.    LA
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Para el accionante, los segmentos demandados violan el
artículo 338 de la Constitución, toda vez que solo la ley, las ordenanzas y los
acuerdos pueden establecer las bases gravables y las tarifas de los tributos.
En esa medida, estima que no lo podía hacer una autoridad administrativa, en
este caso el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por lo que al
haberse procedido a tal delegación se desconoció el principio de legalidad
tributaria en sentido amplio, esto es, que los tributos deben ser discutidos y
aprobados solamente por las corporaciones públicas y, por tanto, no fijados
arbitrariamente por el Ejecutivo, en este caso, únicamente por un Ministro.
Explica que a pesar de que la norma demandada menciona
el artículo 338 superior, en todo caso lo desconoce por cuanto el Ministerio de
Ambiente “no puede definir anualmente las bases sobre las cuales se hará el
cálculo de la depreciación, ni tampoco puede aplicar ese método para la
definición de los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario
de las tasas retributivas y compensatorias.” Enfatiza en que no puede haber
impuesto sin representación y, por ende, el establecimiento de la base gravable
y las tarifas corresponde solamente al Congreso, las asambleas o los concejos.
Por último, precisa que la gran reforma que introdujo
la Constitución de 1991 consistió en agregar expresamente que los elementos de
los tributos, esto es, los sujetos activo y pasivo, hechos generadores, base
gravable y tarifas (que resalta el accionante), deben fijarse directamente por
la ley y la ordenanza en el caso de los impuestos departamentales o por la ley
y los acuerdos en el evento de los impuestos locales.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Insta a declarar la cosa juzgada
constitucional o en subsidio la exequibilidad, porque en la
sentencia C-495 de 1996 la Corte declaró constitucional la norma demandada por
el mismo cargo de inconstitucionalidad.
2.      Departamento Nacional de
Planeación. Encuentra que se ha configurado la cosa
juzgada constitucional en virtud de la sentencia C-495 de 1996, la cual realizó
un estudio sobre la competencia del Ministerio de Ambiente, quien puede
determinar las bases del cálculo y el monto tarifario de las tasas retributivas
y compensatorias. También estima que la Corte podría inhibirse por
cuanto la demanda no cumple las exigencias de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, al no permitir realizar con
nitidez el cotejo entre los apartes acusados y la norma
constitucional supuestamente infringida, además de soportarse en
consideraciones generales, subjetivas y legales.
3.      Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca -CAR-. Estima que se ha
configurado la cosa juzgada constitucional, porque en la
sentencia C-495 de 1996 se declaró exequible el artículo cuestionado bajo el
argumento que las autoridades administrativas pueden determinar las bases del
cálculo y el monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias, a
partir de los métodos y sistemas que determine la ley.
4.      Federación Colombiana de
Municipios. Pide declarar la cosa juzgada
constitucional  por haberse proferido la sentencia C-495 de 1996 o en su
defecto la exequibilidad. Informa que el accionante confunde base
gravable con base de cálculo, con lo cual no se está defiriendo al Ministerio
de Ambiente la definición de la base gravable, sino apenas una operación
subalterna consistente en la recolección de cifras para a partir de ellas
determinar la base sobre la cual se calculará la depreciación. Respecto del
segundo aparte demandado lo mismo acaece, toda vez que la ley señala un método
para la definición de los costos sobre cuya base hará la fijación del monto
tarifario de las tasas.
5.      Universidad Nacional de
Colombia. Invita a declarar la exequibilidad de
la norma parcialmente demandada. Luego de referir a la definición de tasas
retributivas y compensatorias, al principio de legalidad tributaria, y mencionar
varias decisiones de la Corte[2],
encuentra que simplemente se faculta al Ministerio de Ambiente para definir
anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación de
los recursos naturales afectados o aplicar un determinado método en la
definición de los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario
de las tasas retributivas y compensatorias.
Señala que el artículo acusado reúne
los elementos de predeterminación del tributo, al establecer el sujeto activo,
el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable, además de instituir el
sistema y el método para fijar la tarifa. Observa que de persistir alguna
incertidumbre jurídica sobre los apartes impugnados, sería necesario dar
aplicación al principio in dubio pro ambiens, con lo cual se asegura los
mandatos y principios constitucionales.
6.      Universidad Santo Tomás. Propugna por la cosa juzgada constitucional, ya que en
la sentencia C-495 de 1996 la Corte declaró la constitucionalidad del artículo
demandado.
7.      Universidad Externado. Pide la exequibilidad de los apartes demandados al estimar
que resultan acordes con el artículo 338 de la Constitución. Señala que en el
caso de las tasas tal precepto expresa claramente que las leyes, las ordenanzas
y los acuerdos podrán facultar a las autoridades administrativas para fijar las
tarifas y, por ende, la base sobre las cuales se hará el cálculo de la
depreciación con la cual se fija el monto tarifario para el cobro de las tasas
retributivas y compensatorias. Expone que se está ante una norma legal que
contempla una tasa, estableciendo el elemento cuantitativo del tributo, esto
es, el método y sistema, dejando al final que la tarifa será consecuencia del
desarrollo de estos dos factores, como se abordó en la sentencia C-495 de 1996.
8.      Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible[3]. Solicita declarar la cosa juzgada constitucional por cuanto
en la sentencia C-495 de 1996 la Corte declaró exequible el artículo 42 y su
parágrafo de la Ley 99 de 1993. No obstante, precisa que las tasas retributivas
y compensatorias son instrumentos de gestión ambiental que generan en las
personas cambios de conductas bajo el principio de racionalidad económica.
Además, responden al deber del Estado de proteger la diversidad e integridad
del ambiente y conservar el patrimonio natural.
9.      Asociación de
Corporaciones Autónomas Regionales ASOCARS[4]. Propugna por la exequibilidad de
la disposición acusada. Indica que el Ministerio de Ambiente, como autoridad
administrativa, no está creando los procedimientos ni el cálculo de las tasas
retributivas ni compensatorias, sino que hace uso de las competencias
compartidas, en las que el órgano legislativo señala los elementos
estructurales del método y del sistema tarifario y el Ministerio articula los
criterios previamente establecidos en la ley, para efectos de fijar el valor a
cobrar según los factores y las variables de cada caso, teniendo en cuenta la
cuantificación del daño social y ambiental, por lo que no encuentra desconocido
el principio de legalidad del tributo. Hacer notar que la Corte se pronunció
sobre la norma demandada en la sentencia C-495 de 1996.
10.      Instituto Colombiano de Derecho Tributario[5]. Estima inexequibles
los incisos demandados en la medida que las tasas retributivas y
compensatorias son impuestos, por lo que no es posible delegar en la autoridad
administrativa la determinación de ninguno de los elementos de la obligación
tributaria. Determina que la tasa debe entenderse como una prestación
tributaria exigida a determinados sujetos para financiar una actividad que los
afecta de manera particular y que está referida a ellos de manera directa. Por
tanto, considera que las tasas retributivas y compensatorias no cumplen tales
condiciones, puesto que no es claro el despliegue de una actividad realizada
por parte de la entidad pública receptora del ingreso. De hecho, agrega, la
configuración del supuesto implica el deterioro del medio ambiente, la
contaminación del suelo, la atmósfera o el agua, es decir, el uso de bienes
públicos y privados de manera inadecuada por unos sujetos. Así, los
contribuyentes pagan por realizar una actividad pero dicho pago en realidad no
se presenta para el financiamiento de una actividad que los afecte.
V.      CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN
El Ministerio Público solicita
que se declaren exequibles las expresiones demandadas. Empieza por señalar
que aunque pudiera pensarse que sobre la norma acusada operó la cosa juzgada
constitucional (sentencia C-495 de 1996), ello no necesariamente es así,
porque: i) el cargo examinado en dicha decisión “en ningún momento hizo
alusión alguna al papel de las autoridades administrativas en la fijación de
las tasas retributivas y compensatorias”[6];
y ii) la disposición cuestionada “en todo caso fue objeto de modificación
mediante el artículo 211 de la Ley 1450 de 2011”, estableciendo que las
tasas indicadas en ningún momento implican la legalización de los vertimientos
contaminantes, así como la destinación de los recursos recaudados para
diferenciarlos por las finalidades de cada una de las tasas. Afirma que ha
habido un cambio de contexto legal que influye en el contenido del artículo
demandado, el cual fue examinado constitucionalmente de manera previa a las
modificaciones legales resaltadas. Así colige que se está ante una cosa juzgada
constitucional aparente.
Entrando al análisis de fondo, explica
que por razones de técnica y economía legislativa que redunden a favor del
principio de eficiencia tributaria, el Congreso debe realizar diseños flexibles
para hacer operantes las definiciones de las obligaciones tributarias a pagar
por parte de los sujetos pasivos de tasas y contribuciones. De lo contrario, desprende,
se llegaría “a la inadmisible e inoperante situación en la cual cada vez que
hubiere un cambio concreto en el hecho generador, en la base gravable o en la
tarifa, que incidiera en el cobro de la tasa o de la valorización, habría que
tramitar una nueva ley, con las inevitables implicaciones en materia de
dilación procesal que ello supondría, así como de todas las vicisitudes
políticas que son propias para este tipo de asuntos contributivos, lo que
generaría una mayor incertidumbre que, en últimas, redundaría en un menor
recaudo tributario”.
La Procuraduría evidencia que en
la misma norma demandada el legislador “estableció directamente la base
gravable de las tasas retributivas y compensatorias por contaminación del medio
ambiente, pero a manera de parámetros que el Ministerio de Ambiente debe
considerar anualmente al concretarlos para cada periodo fiscal, y en forma
individual, esto es, de acuerdo con los ecosistemas específicos que se hayan
afectado en cada una de las regiones de Colombia[7],
donde los factores de contaminación son muy diferentes y tienen diversos
impactos”. Del mismo modo, encuentra innegable que una vez
determinado el costo de la depreciación de los recursos naturales por
contaminación, éste se distribuye entre todos los sujetos pasivos, para lo cual
el Ministerio de Ambiente “debe fijar los montos tarifarios de las tasas
retributivas y compensatorias por contaminación”, de conformidad con el
método que el mismo legislador dispuso para tal fin, que se debe racionalizar
mediante fórmulas matemáticas.
Lo anterior le permite a dicha
Jefatura sostener que “tanto las bases gravables como los métodos tarifarios
correspondientes a las tasas retributivas y compensatorias por contaminación sí
fueron fijadas directamente por el legislador, pero con la finalidad de que
fuera el Ministerio del Medio Ambiente quien las aplicara anualmente y en cada
caso concreto de acuerdo con la delimitación de cada uno de los ecosistemas que
se encuentren dentro de la jurisdicción de la correspondiente Corporación
Autónoma Regional”. Precisa que el legislador estableció
directamente la base gravable y el método para la fijación de la tarifa de la
tasa, toda vez que en cuanto a la primera señaló que lo constituía “el costo
de la depreciación de los recursos naturales por contaminación”, mientras
que en relación con el segundo definió que la totalidad del costo de
depreciación de los recursos naturales “debe ser cubierto por la totalidad
de los sujetos pasivos responsables del daño causado por la contaminación que
generan con sus actividades, a prorrata del impacto de su actividad
contaminante en la totalidad del costo del daño.”
Observa que no se presenta ninguna
violación del principio de legalidad tributaria en lo concerniente a la
fijación de los elementos de la tributación, especialmente la base gravable y
la tarifa. Determina que tales elementos fueron establecidos mediante
parámetros para que el Ministerio de Ambiente los aplicara anualmente, no en
una forma directa y general, lo cual resulta ajustado al principio de
eficiencia tributaria, atendiendo la naturaleza del hecho generador del tributo
y de los sujetos pasivos de la obligación, el que varían en el transcurso del
tiempo y por razón de la ubicación geográfica de los ecosistemas, las
actividades que contaminan el medio ambiente y los tipos de contaminación de
los ecosistemas.
Advierte que repercutiría
desfavorablemente en el principio de eficiencia tributaria y de la economía
procesal legislativa, que el Congreso tuviera que estar tramitando
continuamente leyes para fijar los tributos por razones de contaminación
ambiental. En sentido similar, “resultaría contrario a los principios
tributarios de justicia y equidad que se hiciera una regulación estándar rígida
y directa de tal tributación, toda vez que las circunstancias que determinan el
hecho generador del tributo cambian constantemente, con lo que eso implica en
materia de responsabilidad tributaria ante casos en los cuales, por la rigidez
normativa supuesta aludida, unos sujetos pasivos podrían resultar gravados por
encima de lo que les corresponde y otros por debajo.”
El Ministerio Público concluye que
para eventos de competencias compartidas en materia tributaria, las autoridades
administrativas deben circunscribir la determinación concreta únicamente a lo
fijado por el órgano político de representación popular, cuyo control judicial
del ejercicio de competencias administrativas corresponde a la jurisdicción
contencioso administrativa. De esta manera, encuentra ajustado al orden
superior la definición que anualmente hace el Ministerio de Ambiente de las
bases del cálculo de los costos de depreciación de los recursos naturales por
contaminación y la correspondiente fijación del monto tarifario de las tasas
retributivas y compensatorias.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer del
presente asunto, por cuanto la norma parcialmente acusada hace parte de una Ley
de la República -artículo 241.4 superior-.
2.      Aptitud sustantiva de la demanda e
inexistencia de cosa juzgada constitucional y a
2.1.   Aptitud sustantiva de la
demanda. El Departamento Nacional de Planeación
solicita de manera subsidiaria que la Corte se inhiba de pronunciarse, porque
la demanda no expone con nitidez el cotejo entre los
apartes acusados y la norma constitucional infringida, además de soportarse en
consideraciones generales, subjetivas y legales. Al respecto, la Corte encuentra
que no le asiste la razón al interviniente, porque la demanda presentada satisface
los requerimientos mínimos para un pronunciamiento de fondo. Por la naturaleza
pública e informal que caracteriza este tipo de demandas, no se requiere de extensas
ni rigurosas justificaciones para habilitar el examen de constitucionalidad, siempre
que sea posible avizorar la exposición adecuada del concepto de la violación,
esto es, la existencia de argumentos que muestren la oposición objetiva y
verificable entre los apartes demandados y la Carta Política, así no se
participe del razonamiento expuesto por el accionante o se termine declarando la
exequibilidad[8].
El actor pretende la inexequibilidad de algunas
expresiones del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, por vulnerar específicamente el
artículo 338 de la Constitución. Las razones de inconstitucionalidad están
dadas en que no puede una autoridad administrativa, como lo es el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, entrar a definir anualmente las bases sobre
las cuales se hará el cálculo de la depreciación (inciso 3), ni aplicar el
método indicado en la definición de los costos sobre cuya base hará la fijación
del monto tarifario (inciso 4) de las tasas retributivas y compensatorias por
contaminación ambiental. Ello le lleva a deducir que con la delegación administrativa
se desconoció el principio de legalidad tributaria (art. 338 superior), según
el cual solamente corresponde a la ley, las ordenanzas y los acuerdos
establecer, entre otras, las bases gravables y las tarifas de los tributos, lo
que no se observa se presenta en este caso.
Lo expuesto permite a la Corte colegir la existencia
de una exposición adecuada del concepto de la violación, porque la acusación se
ampara en razones claras al permitir comprender con facilidad la
motivación de la demanda y lo pretendido; ciertas al atacar el contenido
por lo menos gramatical de la norma parcialmente acusada, bajo una
interpretación que se encuentra razonable; iii) específicas al mostrar
con precisión la manera como se confrontan los apartes legales impugnados con la
disposición constitucional considerada infringida; iv) pertinentes
porque los argumentos expuestos son de naturaleza constitucional y comprometen
las disposiciones en conflicto; y v) suficientes al generar una duda
mínima en torno a la exequibilidad de lo cuestionado. De tal manera, entiende
la Corte que el cargo de inconstitucionalidad plantea efectivamente un problema
jurídico de relevancia constitucional, por lo que no se accederá a la solicitud
de inhibición presentada.
2.2.   Inexistencia de la cosa juzgada
constitucional. La mayoría de las intervenciones sostienen que se ha
configurado la cosa juzgada constitucional[9],
al haberse proferido la sentencia C-495 de 1996. No obstante, la Procuraduría
General de la Nación se opone a tal declaratoria, esencialmente por dos
aspectos: uno, por cuanto en esa decisión no se hizo referencia alguna al papel
de las autoridades administrativas en la fijación de las tasas retributivas y
compensatorias por contaminación ambiental y, otro, porque la norma acusada fue
modificada actualmente por el artículo 11 de la Ley 1450 de 2011, existiendo un
cambio de contexto legal que permite deducir que se está ante una cosa juzgada
aparente.
Analizada por la Corte la argumentación expuesta y más
concretamente la sentencia C-495 de 1996, encuentra que partiendo del problema
jurídico determinado en dicha decisión y el contexto normativo actual y
jurisprudencial en el cual se inserta la norma demandada, no se configura la
cosa juzgada constitucional, aunque sus motivaciones en parte resulten válidas
para resolver el presente asunto. En esa oportunidad se demandaron los
artículos 42 y su parágrafo, 43 y su parágrafo[10],
y 46.4[11]
de la Ley 99 de 1993, como el artículo 18[12]
del Decreto ley 2811 de 1974, por considerar quebrantados los artículos 150.11,
154, 338, 359 y 367 de la Carta Política. En lo correspondiente al artículo 42
y su único parágrafo (para ese entonces), se expuso como problema jurídico, en
orden a los planteamientos de la demanda[13],
el siguiente:
“2. LA MATERIA DE LA DEMANDA.
1.   En primer lugar, considera que las normas cuestionadas, arts.
42, […] de la Ley 99 de 1993, desatienden la capacidad contributiva y las
necesidades de los usuarios.
2.   Así mismo, señala que los artículos atrás referidos no
garantizan la certeza que debe gobernar a los tributos, como quiera que estas
normas no han determinado claramente los sujetos activos y pasivos. Lo propio
predica en relación con la base gravable y la tarifa de las tasas.
3.   La tasa retributiva no está destinada a pagar los costos de
un servicio prestado sino a pagar las consecuencias nocivas de las actividades
que allí se señalan. La tasa estaría retribuyendo un daño cuyo carácter
indemnizatorio no es claro. Esto porque quien se encuentra obligado a pagarla
está dentro de los límites legales para ello. El daño genera una indemnización
al paso que este caso se está exigiendo el pago de una tasa.
4.   En relación con la tasa compensatoria considera que se
presenta el mismo quebranto de la retributiva.
[…]
Arguye, finalmente, el quebranto del principio constitucional,
según el cual no habrá rentas de destinación específica.”
A continuación, se refirió al sistema ambiental en la
Carta Política de 1991, al supuesto vicio de forma en la presentación del
proyecto de ley y a la naturaleza de las tasas ambientales. Examinó la Corte
los cargos presentados contra la norma que se impugna, particularmente en
relación con el inciso primero del artículo 338 de la Constitución[14].
De esta manera, la Corte resolvió: “Primero. Declarar
exequibles el artículo 42  y su parágrafo, el artículo 43 y su parágrafo,  y el
numeral 4º del artículo 46, todos de la Ley 99 de 1993. Segundo. Inhibirse para
fallar sobre el artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974”.
Del recuento decisorio es posible sostener que el
asunto a resolver consistió en examinar si varias disposiciones de la Ley 99 de
1993, entre ellas, el artículo 42 y su parágrafo, vulneraban distintas normas
del Estatuto Fundamental, como el artículo 338, bajo el argumento principal en
que la tasa retributiva que se establecía no estaba dirigida a pagar un
servicio prestado, sino a costear los efectos nocivos de las actividades
identificadas contra el medio ambiente, instituyendo una carga desproporcionada
sobre los usuarios del servicio, que no resultaba clara en la identificación de
los elementos del tributo y pareciera estar contemplando más una indemnización
que una tasa. También se argumentaba que mientras la tasa retributiva del
inciso primero se tornaba obligatoria (se sujetará al pago), la compensatoria
del inciso segundo se dejaba librada a la potestad de la autoridad
administrativa (podrán fijarse).
Es claro, entonces, que en la citada sentencia no se
examinó como interrogante a resolver la posibilidad de delegar en una
autoridad administrativa, como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, la definición anual de las bases sobre las cuales se hará el
cálculo de la depreciación de los recursos naturales (inciso 3) y aplicar el
método indicado en la definición de los costos sobre cuya base hará la fijación
del monto tarifario (inciso 4) de las tasas retributivas y compensatorias por
contaminación ambiental, que es concretamente el asunto que hoy se pone en
consideración de la Corte, y que se encauza principalmente en el inciso 2 del
artículo 338 del Texto Superior.
En la medida que estaba comprometido el principio de
legalidad tributaria, era de suponer que en dicha decisión al entrar a resolver
el problema jurídico examinara especialmente a la luz del inciso 1 del artículo
338 superior, la fijación directa por la ley de los elementos del tributo como
son los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las
tarifas de los impuestos. De ahí que le asista la razón al Procurador General
cuando sostiene que no se ha configurado la cosa juzgada constitucional, toda
vez que en ningún momento la sentencia C-495 de 1996 hizo alusión al papel de
las autoridades administrativas en la fijación de las tasas retributivas y
compensatorias.
Por tanto, es posible significar por la Corte que no
se cumple uno de los presupuestos para que se configure la cosa juzgada
constitucional, al no presentarse una identidad de cargos tanto desde el punto
de vista del hilo argumentativo que sigue el concepto de la violación, como del
contenido normativo integral de la norma constitucional que compromete la
presente demanda[15].
De esta manera, se está ante la denominada cosa juzgada relativa, toda
vez que la Corte en dicha oportunidad (C-495/96) limitó en la parte motiva el
examen de constitucionalidad a los cargos examinados (un solo aspecto de
constitucionalidad), por lo que pueden promoverse nuevas demandas siempre que
versen sobre problemas jurídicos distintos[16].
Más allá de lo aquí manifestado, resulta ineludible
examinar la disposición demandada porque se han presentado cambios normativos
que repercuten necesariamente en el entendimiento integral de las expresiones
que se demandan, como la modificación introducida sobre el único parágrafo por
el artículo 211 de la Ley 1450 de 2011[17]
y la adición de los parágrafos 2º y 3º por el artículo 107 de la Ley 1151 de
2007[18],
modificados por el artículo 211 de la Ley 1450 de 2011. Finalmente, tales
modificaciones y adiciones mantienen su vigencia con el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018, según lo dispuesto en el artículo 267[19]
de la Ley 1753 de 2015, como lo recoge en términos similares el Procurador
General.
Si bien el alcance normativo de la disposición ahora
acusada es similar al de la estudiada en la sentencia C-495 de 1996, no
necesariamente es por ello idéntica dada las modificaciones y adiciones
introducidas por la ley que repercuten en la comprensión integral de los
incisos demandados[20].
Además, es indispensable que la Corte examine la norma parcialmente demandada a
la luz de la jurisprudencia constitucional vigente, sobre el alcance en el
mundo contemporáneo de caros principios del derecho ambiental, que inciden
sobre el contenido normativo demandado, como el desarrollo sostenible, quien
contamina paga, la prevención y la precaución, entre otros.
Por último, el hecho de que la sentencia C-495 de 1996
hubiere declarado exequible la norma demandada sin haberse circunscrito
expresamente a los aspectos específicos que fueron examinados, no implica que
se esté ante una cosa juzgada absoluta, sino que se ha configurado la
denominada cosa juzgada relativa implícita, que habilita el control de
constitucionalidad al constatarse que el examen efectuado en su momento se
limitó a evaluar cargos de inconstitucionalidad diferentes a los hoy formulados[21].
Además, la jurisprudencia constitucional ha habilitado el examen constitucional
de una misma norma legal respecto de igual principio constitucional, siempre
que se esté ante cargos diferentes y no haya agotado en su totalidad el alcance
del principio superior[22].
Caso similar ocurrió respecto del artículo 43 y su
parágrafo (tasas por utilización de aguas), que había sido declarado exequible
en la misma sentencia C-495 de 1996. Ante una nueva demanda presentada[23]
la Corte infirió que no se configuraba la cosa juzgada constitucional, toda vez
que existen eventos en los que en apariencia una controversia constitucional es
similar a otra ya analizada, pero que examinada más a fondo contiene
diferencias que hacen imposible hablar de la presencia de la cosa juzgada
constitucional en sentido estricto, trayendo como ejemplos los casos que la
doctrina ha clasificado como cosa juzgada relativa y cosa juzgada aparente.
Incluso refirió que existen eventos en los que aunque
un Tribunal se enfrenta a demandas contra una disposición estudiada previamente
por cargos idénticos, no se configura la cosa juzgada en estricto sentido,
porque un cambio en el contexto de aplicación de la disposición impide hablar
de identidad de contenidos normativos[24].
En este caso concluyó que la Corte no había analizado los cargos que ahora
formula el accionante, por lo que se pronunció de fondo en la sentencia C-220
de 2011, declarando exequible la disposición únicamente por los cargos
examinados.
En suma, el cargo de inconstitucionalidad que expone
ahora el accionante y que debe dilucidar esta Corporación, no parte de
cuestionar la naturaleza del gravamen establecido (tasas ambientales) y si bien
en términos generales puede inscribirse dentro del alcance del principio de
legalidad en materia tributaria, se presenta desde una perspectiva jurídica
diferente, toda vez que en esta oportunidad busca dilucidarse a la luz de la
Constitución si puede delegarse en una autoridad administrativa la fijación de
la tarifa de las tasas contributivas y compensatorias, evento en el cual debe
proceder a examinar si fueron establecidos en la ley el sistema y el método
para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto. De igual
modo, se debe proceder a examinar si cuando la norma acusada entrega al
Ministerio de Ambiente la definición anual de las “bases” sobre las cuales se
hará el cálculo de la depreciación (inciso3), y procede a aplicar el método
establecido en la definición de los costos sobre cuya “base” hará la fijación
del monto tarifario, terminó por entregar en una autoridad administrativa el
establecimiento de la base gravable cuando ello es una competencia exclusiva
del legislador.
3.
Problema
jurídico y metodología de decisión
En orden a lo manifestado, la Corte debe responder el
siguiente interrogante: ¿Si el artículo 42, parcial, de la Ley 99 de 1993, al
haber delegado en una autoridad administrativa, como lo es el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, la definición anual de las bases sobre las
cuales se hará el cálculo de la depreciación de los recursos naturales (inciso 3)
y el poder aplicar el método (previsto en el inciso 4) para la definición de
los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas
retributivas y compensatorias por contaminación ambiental, vulneró el principio
de legalidad tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución, por
cuanto solamente corresponde a la ley determinar las bases gravables y
la tarifas de los tributos?
Según se ha expuesto, los intervinientes[25]
propenden por la exequibilidad de la disposición parcialmente acusada, al igual
que el Procurador General de la Nación. Para resolver el problema jurídico
planteado, la Corte habrá de referir: i) a la Constitución
ecológica, particularmente al valor intrínseco de la naturaleza y la
interacción del humano con ella; ii) a que la atmósfera, el agua y el suelo no son fuentes inagotables ni indestructibles,
concretamente al uso, contaminación y daño ambiental; iii) a los principios
rectores del derecho ambiental; iv) al servicio público de saneamiento
ambiental, en lo concerniente a las tasas retributivas y compensatorias; v) a los
principios de legalidad y certeza tributaria, y a la delegación excepcional en
autoridad administrativa de la fijación de la tarifa de las tasas; con base en
ello, entrar vi) a resolver el asunto sub-judice.
La metodología anotada encuentra
justificación en orden a que la norma examinada al implicar el cobro de tasas
retributivas y compensatorias, esto es, costos económicos para quienes causen
efectos nocivos sobre los sistemas ambientales, compromete claros principios
rectores del derecho ambiental como “quien contamina paga”[26] y el “desarrollo
sostenible”[27],
que en el mundo contemporáneo atendiendo el daño ambiental que se ha generado,
hacen exigible actualizar la conceptualización de los mismos, que además debe
inscribirse por su conexidad estrecha dentro de los principios de “prevención”
y “precaución” ambiental.
4.      La Constitución ecológica. El valor intrínseco de la naturaleza y
la interacción del humano con ella
4.1.   El reconocimiento de la
importancia de la “madre tierra” y sus componentes ha sido un proceso lento y
difícil históricamente, careciendo de desarrollos significativos que les
registren su valor por sí mismos. A través de los tiempos se han concebido principalmente
como cosas al servicio del ser humano, quien puede disponer libremente de ellos
y encontrar justificado su abuso[28].
Colombia ha sido reconocida por la comunidad
internacional como un país “megabiodiverso”, al constituir fuente de
riquezas naturales invaluables sin par en el planeta, que amerita una
protección especial bajo una corresponsabilidad universal[29]. La jurisprudencia de esta Corporación ha insistido en que la Carta de 1991 instituyó nuevos parámetros en la relación persona y
naturaleza, al conceder una importancia cardinal al medio ambiente sano en
orden a su conservación y protección, lo cual ha
llevado a catalogarla como una “Constitución ecológica o verde”[30]. Así lo demuestran las
numerosas disposiciones constitucionales (33), que han llevado a reconocerle un
“interés superior”.
Ha explicado la Corte que la defensa del
medio ambiente sano constituye un objetivo de principio dentro de la actual
estructura del Estado social de derecho[31].
Bien jurídico constitucional que presenta una triple dimensión, toda vez que: es
un principio que irradia todo el orden jurídico correspondiendo al
Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho
constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a
través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las
autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de
protección. Además, la Constitución contempla el “saneamiento ambiental” como
servicio público y propósito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y
366 superiores).
En la sentencia C-123
de 2014[32]
la Corte refirió a los deberes que surgen para el
Estado, a partir de la consagración del medio ambiente como principio y como
derecho: “Mientras por una parte se reconoce el
medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas
-quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que
puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le
impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e
integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar
las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental,
5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, 6) prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones
en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera[33].”
4.2.   La legislación expedida y la
jurisprudencia constitucional vertida sobre la defensa al medio natural y el
entorno ecológico han partido de un desarrollo histórico y líneas de
pensamiento que han desembocado en la existencia de diversos enfoques jurídicos
que vienen a concretarse en visiones: i) antropocéntricas[34],
ii) biocéntricas[35]
y iii) ecocéntricas[36],
entre otras. Una perspectiva antropocéntrica la constituye la Declaración
de Estocolmo para la Preservación y Mejoramiento del Medio Humano, 1972, al
proclamar que “el hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea”
(considerando 1) y “de cuanto existe en el mundo, los
seres humanos son lo más valioso. Ellos son quienes promueven el progreso
social, crean riqueza social, desarrollan la ciencia y la tecnología, y, con su
duro trabajo, transforman continuamente el medio humano” (considerando 5).
Un enfoque ecocéntrico lo constituye la Carta Mundial de la
Naturaleza, 1982, al reconocer que “toda forma de vida es única y merece ser
respetada, cualquiera que sea su utilidad para el hombre, y con el fin de
reconocer a los demás seres vivos su valor intrínseco” (preámbulo) y se “respetará
la naturaleza y no se perturbarán sus proceso esenciales” (principio
general 1).
En lo que atañe
a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, puede apreciarse que la
protección de la naturaleza y sus componentes ha partido de una visión esencialmente
antropocéntrica, aunque igualmente es factible encontrar decisiones con un
carácter marcadamente biocéntrico, y otras con visos claros de un ecocentrismo.
En ocasiones, de una misma providencia de este Tribunal es posible deducir diversos
enfoques en forma simultánea[37],
como acaece con la sentencia T-411 de 1992[38]
que muestra en principio un enfoque antropocéntrico al expresar: “es
a partir del ser humano, su dignidad, su personalidad jurídica y su desarrollo
(…) que adquieren sentido (…) la defensa del ambiente, en tanto que éste es el
entorno vital del hombre”, además de expresar que “al fin y al cabo el
patrimonio natural de un país (…) pertenece a las personas que en él viven,
pero también a las generaciones venideras”.
No obstante, también
es posible predicar una visión ecocéntrica al agregar: “la era pasada
nos ha enseñado una muy buena lección: el hombre no puede mandar sobre el
viento y la lluvia. El hombre no es el amo omnipotente del universo, con carta
blanca para hacer impunemente lo que desee o lo que le convenga en un
determinado momento. Y, como sostiene el humanista Vaclav Havel, el mundo en
que vivimos está hecho de un tejido inmensamente complejo y misterioso sobre el
cual sabemos muy poco y al cual debemos tratar con humildad.  Entre los
habitantes de la tierra, son las tribus indígenas las que aún conservan el
respeto por ella; así lo manifestó el Jefe Seattle de las tribus Dwasmich y
Suquamech: ´Esto sabemos: la tierra no pertenece al hombre; el hombre pertenece
a la tierra. Todo va enlazado como la sangre que une a una familia[39]”.
La sentencia
C-339 de 2002[40]
expone el carácter biocéntrico en la protección del medio ambiente, al
informar que de la Constitución se advierte un enfoque que aborda la cuestión
ambiental desde el punto de vista ético, económico y jurídico: “desde el
plano ético se construye un principio biocéntrico que considera al hombre como
parte de la naturaleza, otorgándoles a ambos valor. Desde el plano económico,
el sistema productivo ya no puede extraer recursos ni producir desechos
ilimitadamente, debiendo sujetarse al interés social, al ambiente y al
patrimonio cultural de la nación; encuentra además, como límites el bien común
y la dirección general a cargo del Estado (artículos 333 y 334). En el plano
jurídico el Derecho y el Estado no solamente deben proteger la dignidad y la
libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la amenaza que representa
la explotación y el agotamiento de los recursos naturales; para lo cual deben
elaborar nuevos valores, normas, técnicas jurídicas y principios donde prime la
tutela de valores colectivos frente a valores individuales”.
La perspectiva ecocéntrica puede constatarse en algunas
decisiones recientes de esta Corporación. La sentencia C-595 de 2010[41]
anota que “la Constitución muestra igualmente la relevancia que toma el
medio ambiente como bien a proteger por sí mismo y su relación estrecha con los
seres que habitan la tierra.” De igual modo, la sentencia C-632 de 2011[42]
expuso que “en la actualidad, la naturaleza no se concibe únicamente como el
ambiente y entorno de los seres humanos, sino también como un sujeto con
derechos propios, que, como tal, deben ser protegidos y garantizados. En este
sentido, la compensación ecosistémica comporta un tipo de restitución aplicada
exclusivamente a la naturaleza”. Postura que principalmente ha
encontrado justificación en los saberes ancestrales en orden al principio de
diversidad étnica y cultural de la Nación (art. 7º superior).
Conforme a lo anterior, es admisible sostener por la Corte que los
enfoques heterogéneos de protección al medio ambiente encuentran respaldo en
las disposiciones de la Carta de 1991. El paradigma a que nos aboca la
denominada “Constitución Ecológica”, por corresponder a un instrumento dinámico
y abierto, soportado en un sistema de evidencias y de representaciones
colectivas, implica para la sociedad contemporánea tomar en serio los
ecosistemas y las comunidades naturales, avanzando hacia un enfoque jurídico
que se muestre más comprometidos con ellos, como bienes que resultan por sí
mismos objeto de garantía y protección[43].
4.3.   La preocupación por salvaguardar
los elementos de la naturaleza fueran estos bosques, atmósfera, ríos, montañas,
ecosistemas, etc., no por el papel que representan para la supervivencia del
ser humano, sino principalmente como sujetos de derechos individualizables al tratarse
de seres vivos, constituye un imperativo para los Estados y la comunidad. Solo a partir de una actitud de profundo respeto con la naturaleza y
sus integrantes es posible entrar a relacionarse con ellos en términos justos y
equitativos, abandonando todo concepto que se limite a lo utilitario o
eficientista.
Una reciente sentencia, la C-123 de
2014, al referir a la complejidad que involucra el concepto de medio ambiente reconoce
que sus “elementos integrantes (…) pueden protegerse per se y no,
simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida
humana”, de manera que “la protección del ambiente supera la mera noción
utilitarista”. Es claro para la Corte que el humano es un ser más en el
planeta y depende del mundo natural, debiendo asumir las consecuencias de sus
acciones. No se trata de un ejercicio ecológico a ultranza, sino de atender la
realidad sociopolítica en la propensión por una transformación respetuosa con la
naturaleza y sus componentes[44].
Hay que aprender a tratar con ella de un modo respetuoso[45]. La relación
medio ambiente y ser humano acogen significación por el vínculo de interdependencia
que se predica de ellos.
5.      La
atmósfera, el agua y el suelo no constituyen fuentes inagotables ni indestructibles
(contaminación y daño ambiental). El uso adecuado, racional y responsable
5.1.   La Constitución Política establece
que es obligación del Estado no solo conservar y proteger los recursos
naturales, sino también prevenir y controlar los factores de “deterioro
ambiental”, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados. Justamente, la norma examinada en esta ocasión (art. 42, Ley 99 de
1993)[46] define el daño ambiental como “el que afecte el normal funcionamiento
de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes”[47].
La sentencia C-495 de 1996 resaltó
que la Carta Política de 1991 acogió en forma decidida y prioritaria un sistema
normativo ecologista tendiente a “mitigar la tendencia inercial hacia una
catástrofe nacional de proporciones irreversibles”. Destacó que fenómenos
como el calentamiento de la tierra, la desertificación de los suelos, la
limitación de los recursos hídricos, el exterminio de las especies y de los
ecosistemas, la polución del aire, del mar, y de la atmósfera, etc., son
factores y variables exteriores que fueron tenidas en cuenta por el Constituyente
de 1991, al producir instrumentos jurídicos y políticos tendientes a la
conservación y disfrute de un ambiente sano y una calidad de vida[48].
La sentencia
T-080 de 2015 recabó recientemente que el daño ambiental es por
lo general “permanente e irremediable y es por ello de la mayor importancia
promover ante todo su conservación y prevención[49]”. De ahí que los Estados se preocupen por aprobar instrumentos
internacionales que permitan avanzar en la garantía y preservación efectiva de un
ambiente sano, como[50]: i) el Protocolo
de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, 1987; ii) la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas
de 1992; iii) la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
de 1992; iv) el Protocolo de Kyoto de las Naciones Unidas a la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 1997; v) la Cumbre del Milenio
de las Naciones Unidas de 2000, donde los países se comprometen con una nueva
alianza estableciendo ocho metas; el Objetivo 7 se denomina “Garantizar la
Sostenibilidad del Medio Ambiente”[51];
vi) el Acuerdo de Copenhague de 2009, que busca limitar la subida de la
temperatura, reducir las emisiones y obtener la financiación para poner en
marcha iniciativas en los países en desarrollo a fin de combatir el cambio
climático; entre otros.
5.2.   Ahora bien, la Ley 23 de 1973[52] y el Decreto ley 2811 de 1974[53] establecen que la contaminación del aire, del agua y del suelo son
factores que deterioran el ambiente (arts. 3º y 8º). En lo que se refiere a la
protección de la atmósfera[54], mediante la Ley 164 de 1994 Colombia aprobó la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el cambio climático (1992), donde los Estados partes  expresan su preocupación por cuanto las
actividades humanas han ido aumentando sustancialmente las concentraciones de
gases y porque ese aumento intensifica el efecto invernadero natural, lo cual
dará como resultado un calentamiento adicional de la superficie y la atmósfera
de la tierra, que puede afectar adversamente a los ecosistemas naturales y a la
humanidad entera. Por ello, los Estados se comprometieron a tomar medidas de mitigación del cambio climático, limitando
sus emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero y mejorando sus
sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero.
En lo que respecta a la protección
del recurso hídrico[55],
la sentencia C-094 de 2015 reseñó la Declaración de Estocolmo de 1972 y la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua desarrollada en Mar de Plata
(1977). Hizo alusión a la Conferencia de Dublín en 1992, que recomendó a los
Estados adoptar medidas para cumplir el principio según el cual “el agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para
sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente” (1). Esta decisión agregó que los Estados han reconocido la
relevancia de proteger los recursos naturales de la tierra, incluido el agua,
mediante la planificación sistemática orientada a satisfacer las necesidades
esenciales, y a promover una distribución eficiente y equitativa de los
recursos hídricos, la garantía de los ecosistemas y el ciclo hidrológico.
Destaca la necesidad de identificar y corregir las principales causas de
desperdicio en la utilización del agua, y formular y mantener una política en
relación con el uso, la ordenación y su conservación[56].
En la sentencia C-426 de 2000[57] se abordó el saneamiento ambiental por derrame de hidrocarburos,
señalando que es una obligación de rango
constitucional a cargo del Estado, en desarrollo del deber de prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y
exigir la reparación de los daños causados. Ha de indicarse que un derrame de
petróleo o marea negra por regla general ocasiona consecuencias nefastas para
la vida marina, la biodiversidad y el ecosistema terrestre[58], que resultan
persistentes en el tiempo, y conllevan finalmente riesgos en la seguridad
alimentaria y fuentes de trabajo, particularmente de la población vulnerable, ello
además de los costos que se generan por las labores de limpieza y restauración
ambiental. En la sociedad contemporánea la comunidad internacional tiende a
catalogar  el derrame de petróleo como un crimen ecológico internacional, por
lo que de ocasionarse por actos intencionales son merecedores del mayor
reproche y condena social, al constituirse en un delito ambiental internacional
que por sus implicaciones presenta un carácter pluriofensivo.
Respecto a la protección del suelo[59], a más de las decisiones de la Corte sobre la garantía de los territorios
de los pueblos étnicos y culturales de la Nación[60], esta Corporación declaró exequible el artículo 37[61]
de la Ley 685 de 2001, en el entendido que en desarrollo del proceso por medio
del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación
minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las
autoridades territoriales, las medidas necesarias para la protección del
ambiente sano, y en especial de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico,
social, cultural, y la salubridad de la población, mediante la aplicación de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 288
superior).
Es indudable que la contaminación ambiental
ha provocado daños severos en el ecosistema, la naturaleza y sus componentes, y
acarreado consecuencias nocivas para la vida humana. La contaminación atmosférica
está dada principalmente por lluvia ácida, destrucción de la capa de ozono y el
efecto invernadero (calentamiento global de la tierra). La contaminación del agua
se presenta por vertidos de aguas residuales, residuos industriales, residuos
mineros, residuos atómicos y residuos derivados del petróleo. La contaminación
del suelo se genera por plaguicidas, desechos mineros, residuos
nucleares, las pilas, entre otros.
5.3.   La actividad económica (particulares-Estado)
se sujeta en su ejercicio a limitaciones y condicionamientos establecidos
por las normas ambientales nacionales e internacionales, que buscan hacer
compatibles el desarrollo económico sostenido con el interés superior de
mantener y preservar un ambiente sano. En la sentencia C-519 de 1994 se determinó
que al realizar su actividad económica, tienen que adecuar su conducta al marco
normativo que lo orienta, controla y verifica para que no cause deterioro al
ambiente o lo reduzca a sus mínimas consecuencias. Explicó este Tribunal sobre
los límites asimilables: “La
autoridad ambiental, debe admitir el ejercicio de una actividad económica
legítima cuando su ejercicio no comprometa los límites tolerables de la
contaminación, pues si los excede, el bien común exigirá que restrinja o se
prohíba al particular el ejercicio de su actividad. […] Debe saber quien asuma
una actividad contaminante, que su primera responsabilidad, por encima de
cualquier otra, es establecer los mecanismos más adecuados y eficaces para
suprimir, o cuando menos reducir al mínimo tolerable, los efectos nocivos que
se puedan deducir de tal actividad, aparte de que debe pagar, según  las tasas
de retribución ambiental que se establezcan"[62].
Los artículos 11[63] y 13[64] de la Ley 23 de 1973 reconocen que existen niveles permisibles o
mínimos de contaminación, que son fijados técnicamente por el Gobierno. El
artículo 9º dispuso que el uso de elementos ambientales y de recursos naturales
renovables, debe hacerse conforme al principio según el cual los recursos
naturales no se podrán utilizar por encima de los límites permisibles (lit.
e.). Tratándose de la atmósfera y el espacio aéreo el artículo 75 de ese Decreto
ley 2811 de 1974 expresa que para prevenir la contaminación se dictarán
disposiciones sobre: i) el grado permisible de concentración de sustancias
capaces de causar perjuicios o deterioro en los bienes, en la salud humana,
animal y vegetal; ii) el empleo de métodos adecuados para reducir las emisiones
a niveles permisibles. Adicionalmente, los artículos 136[65], 138[66], 141[67] y 164[68] instituyen los límites admisibles efectuados por las industrias y los
vertimientos al mar.
En tanto que la Ley 99 de 1993, artículos
5º y 31, estableció las competencias del Ministerio de Ambiente y de las
Corporaciones Autónomas Regionales respecto al establecimiento de los límites
permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de materias que
puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables, que se
establecen con base en estudios técnicos, sin perjuicio del principio de
precaución; además de prohibir, restringir o regular aquellas sustancias
causantes de degradación ambiental. La Ley
1333 de 2009[69]
determinó en el artículo 5º como infracción ambiental toda acción u
omisión que constituya violación del Decreto ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de
1994 y las demás disposiciones vigentes. También lo constituye la comisión de
un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad
civil extracontractual que establece el Código Civil.
La doctrina evidencia el principio
de racionalidad del medio ambiente, que consiste en hacer posible
las descargas a la naturaleza, no en forma desmedida ni abusiva, sino de manera
racional, ya que ésta consigue reciclar las emisiones o desechos y
reincorporarlos a su ciclo, siempre que se le garantice que esas descargas se
inscriben dentro de unos límites (diríamos precisos y estrictos) que fijan las
concentraciones, las cantidades o los niveles bajo los cuales se impactará la
naturaleza, pero que con el tiempo suficiente y sin saturarla neutralizará los
efectos dañosos[70].
La sentencia T-080 de 2015 señaló que el primer
objetivo de la política pública ambiental es el de prevenir “todo tipo de
degradación del entorno natural”. No obstante, agregó que no se puede
desconocer que “por las dinámicas propias de la actividad humana se producen
acciones contaminantes, sean de forma voluntaria o involuntaria”, a las
cuales es preciso responder de forma integral. Producido un daño el plan
de reparación debe vincularse con una “finalidad preventiva, buscando
reorientar la conducta del infractor para que jamás vuelva a incurrirse en
ella. […] El efecto disuasivo de la sanción o de la medida de protección
ordenada, así como la restauración ´in natura´ del ecosistema afectado
contribuyen al propósito final de preservar el medio ambiente y sus recursos[71].
La Directiva 2004/35/CE de la
Comunidad Europea establece un marco común de responsabilidad con el fin de
prevenir y reparar los perjuicios causados a las plantas, los hábitats naturales,
los recursos hídricos, los suelos, los animales, entre otros. Define el daño
ambiental como “cualquier daño que produzca efectos adversos significativos
en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación
de dichos hábitats o especies” (art. 2º). Además, incluye el Anexo I que
identifica las variables para determinar qué debe entenderse por “afectación
significativa”, para de esta manera aproximarse objetivamente a su magnitud[72].
5.4.   Bajo
este criterio, la mayoría de actividades cotidianas humanas interfieren con el
entorno natural, desde las emisiones de CO2 que producen los
vehículos hasta el uso de energía eléctrica promedio de un hogar. Por tanto,
dijo la Corte en la sentencia T-080 de 2015, uno de los mayores desafíos al
aproximarse al concepto de daño, radica en “encontrar el umbral admisible de
contaminación que se puede convalidar legalmente”. Ello ha permitido a la Corte sostener que los niveles permisibles
de contaminación deben “establecerse de antemano y científicamente, de
acuerdo con los niveles de resiliencia del ecosistema y siguiendo los
principios de prevención y precaución”, cuyos estándares habrán de
actualizarse periódicamente. Al estar comprobado el deterioro ambiental, que es
de alcance mundial, el margen de lo tolerable tendrá que establecerse de
una manera “más rigurosa”, con la finalidad superior de que la
perturbación o el desequilibrio natural “tiendan a evitarse o disminuirse”[73].
No es cierto que los límites tolerados
no produzcan efectos nocivos para con la naturaleza y el entorno ecológico. Ha
de notarse que el concepto de contaminación ambiental no parte de que se
lesione o dañe el medio ambiente, sino que tenga la potencialidad de interferir
en los recursos naturales o el bienestar de los seres humanos. Es indispensable
que la humanidad avance en la implantación de nuevos
objetivos que impliquen el establecimiento de  regulaciones y políticas
públicas serias, oportunas y rigurosas que hagan posible respecto de cualquier
actividad humana, aproximarnos al concepto de impacto ambiental cero[74].
5.5.   Como
pasará a explicarse, de la normatividad constitucional e internacional se
extraen unos principios fundamentales para adelantar la protección y garantía del
medio ambiente, que en el mundo contemporáneo resultan de aplicación
obligatoria ante el uso, la contaminación y el daño ambiental que se genera. La
Corte entrará a conceptualizarlos bajo un enfoque compatible con las nuevas
realidades y la necesidad imperiosa de propender por una defensa cada vez más
rigurosa de la naturaleza y su entorno, ante los perjuicios que se le ocasionan
constantemente. Es claro que tales principios han de guiar el uso de la
atmósfera, el agua y el suelo, en la pretensión de alcanzar un ejercicio
adecuado, racional y responsable.
6.      Principios rectores del derecho
ambiental
La situación explicada
sobre el uso, contaminación y daño ambiental, involucra para la humanidad un
proceso serio de reflexión y desafíos para los Estados en orden a fortalecer
los principios fundamentales que lo soportan en la consecución de un entorno
ecológico sano. El derecho ambiental parte de un
concepto dinámico y evolutivo al estar en permanente proceso de actualización y
deliberación democrática, respondiendo a los avances científicos y buscando
inscribirse en un marco de orden justo y equitativo[75]. Entre los
principios que gobiernan la política ambiental, a continuación la Corte traerá
a colación aquellos que comprometen de manera directa el alcance de la presente
decisión, esto es, de las tasas retributivas y compensatorias por contaminación
ambiental (art. 42, Ley 99 de 1993).
6.1.   Principio
de desarrollo sostenible[76].
Como lo ha acopiado esta Corporación[77],
la doctrina informa que el concepto de “desarrollo sostenible” fue
acuñado oficialmente por primera vez en el Informe Brundtland, también
conocido como “nuestro futuro común”, resultado de la Comisión de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1987[78]. Allí se manifestó
que el Estado debe propugnar por el desarrollo sin un aumento en el consumo de
recursos que supere la capacidad de carga del medio ambiente, es decir, “un
desarrollo que satisfaga las necesidades del presente, sin comprometer la
capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias
necesidades”[79].
Las
jurisprudencia de la Corte sobre el alcance de este principio, en la balanza desarrollo
económico – preservación del medio ambiente, ha ido restringiendo la amplitud y
flexibilidad con que se miraba el concepto “bienestar económico”, para
adentrarse paulatinamente por una mayor propensión de la protección del medio
ambiente, atendiendo el impacto ambiental que generan ciertas actividades sobre
el entorno ecológico y sus componentes, además del desconocimiento de la
diversidad étnica y cultural de la Nación. Ello se ha reflejado en la
imposición de una serie de limitaciones y condicionamientos al ejercicio de la
libertad de la actividad económica, que buscan hacer compatibles de una manera
más justa el desarrollo económico con la necesidad e interés superior de
mantener y preservar un ambiente sano[80].
En este
contexto, la sentencia C-595 de 2010 examinó los artículos 1º y 5º de la Ley
1333 de 2009, los cuales establecían que en materia ambiental se presume la
culpa o el dolo del infractor[81].
Otra decisión relevante la constituye la
sentencia C-123 de 2014, que al estudiar la prohibición de las entidades
territoriales para establecer zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería[82],
develó la contracara de los grandes proyectos mineros y sus impactos nocivos,
por lo cual declaró la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido que las autoridades competentes del nivel nacional
deberán acordar con las territoriales las medidas necesarias para la protección
del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo
económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población,
mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad. En la sentencia T-672 de 2014 esta Corporación estudio si se
presenta vulneración de los derechos a gozar de un ambiente sano, a la
intimidad, a la tranquilidad y a la salud cuando un tren que transita en
cercanía a los lugares de residencia de la población causa ruido excesivo y
contamina el ambiente con partículas de carbón.
Una
decisión más reciente, la sentencia C-094 de 2015, que declaró inexequible el Decreto 1111 de
1952[83], resumió
la jurisprudencia  constitucional sobre el alcance del
principio de desarrollo sostenible, al señalar:
“(i) el concepto de desarrollo sostenible debe ser entendido como una
categoría síntesis que pretende armonizar el desarrollo económico y la
protección del ambiente; (ii) este principio y el deber del
Estado de planificar el manejo de los recursos naturales son la expresión del
principio de solidaridad intergeneracional que consiste en satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer las propias; (iii) la responsabilidad del Estado
de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un
desarrollo sostenible requiere el desarrollo de una política de
la planificación ambiental que tenga cobertura nacional; (iv) la libertad de la
actividad económica que desarrollan los particulares está limitada por la
necesidad de preservar y conservar un ambiente sano; (v) las Corporaciones
Autónomas Regionales son responsables del manejo y conservación de medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, en virtud de la obligación del
poder público de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución; (vi) para
lograr materializar el principio de desarrollo sostenible el legislador puede
establecer límites o condiciones que restrinjan el ejercicio de los atributos
de la propiedad privada, siempre y cuando dichas restricciones sean razonables
y proporcionadas; (vii) la importancia de las licencias ambientales radica en
que materializan el deber del estado de planificación de los recursos naturales”[84].
Por último, la
sentencia T-080 de 2015 al examinar la protección y reparación del medio
ambiente en virtud del derrame de Losrban sobre la bahía de Cartagena en
1989, observó en torno al principio de desarrollo sostenible que este Tribunal “ha
avanzado en aproximaciones alternas y críticas al mismo, más acordes con la
realidad y particularidades de nuestro país”. Precisó, desde la corriente
dominante del pensamiento económico occidental, que “se ha comenzado a tomar
en serio la preocupación por el medio ambiente, en el entendido que su
sacrificio desproporcionado podría conducir al estancamiento y colapso del
crecimiento financiero de toda una región, antes que al tan anhelado
“desarrollo”. Más aún, se ha advertido que existen múltiples y graves
externalidades conexas a los macroproyectos de ´desarrollo´ (desempleo, contaminación
de fuentes hídricas, dependencia de los recursos provenientes de las materias
primas, desplazamiento, seguridad alimentaria y violencia) que ponen en
entredicho el valor real del progreso perseguido, y que cuestionan el supuesto
balance positivo final en términos de costo-beneficio”.
Informa esta
decisión que una postura de post-desarrollo[85], antes que
una iniciativa con vocación universal y de objetivos concretos verificables, “es
la deconstrucción de un lenguaje que impuso como valores absolutos el
crecimiento económico a toda sociedad que aspirara a ser civilizada, la
autonomía del individuo y el crecimiento económico infinito”. Luego de anotar
que en Colombia no existe un modelo económico específico, exclusivo y
excluyente[86],
explica que esto no obsta para que el Estado social de derecho se incline por
una marcada injerencia del poder público en las diferentes fases del proceso
económico que garantice, además de la racionalización de la economía y la
distribución equitativa de las oportunidades, la preservación de un ambiente
sano. Concluyó que con las diversas posturas sobre lo que significa desarrollo
económico y el riesgo de confiarse excesivamente en las bondades del mercado, es
crucial otorgar un rol más preponderante a los demás principios de protección
ambiental[87].
De esta manera, el concepto de
desarrollo sostenible en el mundo contemporáneo sigue siendo objeto de un
redimensionamiento, que atiende principalmente al alto costo que ha tenido que
soportar la naturaleza y su entorno, y con ello también la población mundial,
producto del desenfrenado e irreversible quebranto ocasionado al medio ambiente,
con las secuelas negativas que apareja para la vida natural y social[88].
6.2.   Principio
de quien contamina paga. Encuentra su reconocimiento en la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas
de 1992[89], al señalar que “las autoridades nacionales deberían procurar
fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio,
cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el
interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”[90]. Se ha criticado el lenguaje de esta disposición, toda vez que en
ocasiones los empresarios industriales prefieren pagar el impuesto, canon o
multa, a tener que realizar inversiones para evitar la contaminación[91].
Este principio
se ha empleado como una forma de transacción en detrimento de la protección
ambiental[92], convirtiéndose en una especie de autorización para contaminar a
quien ostente el capital suficiente para pagar[93].
De ahí que en la sentencia C-220 de 2011 este Tribunal aseveró que, atendiendo
la complejidad de los problemas ambientales, en la actualidad este principio “ha
sido reinterpretado”, para de esta manera, como se acogió igualmente en la
sentencia T-080 de 2015, “aproximarse a un entendimiento más comprehensivo de
la naturaleza y de sus desafíos”. La actualización que ha operado sobre su
alcance pretende resultados más amigable y positivos con el respeto y la
preservación de un ambiente sano.
Este enfoque se funda
principalmente dentro del concepto de prevención del deterioro ambiental, como
del empleo de tecnologías amigables con la naturaleza que reduzcan el impacto
ambiental y la disposición de medios de vigilancia y control más efectivos por
el Estado y la ciudadanía. Así lo recabó la sentencia T-080 de 2015 al manifestar:
“para comprender el precitado principio de una
manera acorde a la Constitución ecológica, la jurisprudencia de esta
Corporación lo ha encuadrado dentro del objetivo central de prevención del daño
ambiental. Se busca que las personas responsables de una eventual contaminación
o de un daño paguen los costos de las medidas necesarias para prevenirla,
mitigarla y reducirla. Pero no se trata solamente de ´reducir la
polución, sino incentivar el diseño de tecnologías amigables con el ambiente y
que reduzcan el impacto ambiental de las actividades industriales´[94],
mediante un sistema de informes previos, controles, inspecciones, pagos, multas
y sanciones pecuniarias. De esta forma, a lo que se apunta, más allá del pago
de una determinada cantidad de dinero, es a ajustar efectivamente el
comportamiento de los agentes públicos y privados para que respeten y protejan
los recursos naturales”.
6.3.   Principio de prevención.
Este Tribunal[95]
manifestó que ha sido definido en el orden internacional como aquel que busca “que
las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños
ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las
repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones.
Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de
otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca
o se agrave[96]”.
La doctrina ha expresado que “se ha producido, en
nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo
curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al
principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este
sector del derecho internacional público. La finalidad o el objeto último del
principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a
producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas”[97].
Ello encuentra fundamento en la Declaración de Estocolmo de 1972[98], la Carta
Mundial de la Naturaleza de 1982[99]
y la Declaración de Río de 1992[100].
La eficacia práctica de la acción preventiva requiere de una armonización con
el principio de precaución, al flexibilizar este último el rigor científico que
se exige para que el Estado adopte una determinación. El principio de
prevención se aplica en los casos en que es posible conocer las consecuencias
sobre el medio ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o
actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes
de que el riesgo o el daño se produzca, mientras que el principio de precaución
opera en ausencia de certeza científica absoluta[101].
6.4.   Principio
de precaución. Se encuentra reconocido en el principio número 15 de
la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, al expresar: “con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán
aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del
medio ambiente”.
La sentencia
C-595 de 2010 recogió el alcance de este principio. Explicó la Corte que fue consagrado
en la Ley 99 de 1993[102],
al prever el artículo 1.1 que el proceso de desarrollo económico y social del
país se orientará conforme a los principios universales y de desarrollo
sostenible previsto en la Declaración de Río de Janeiro, disposición que
fue declarada exequible en la sentencia C-528 de 1994. Reiteró que el principio
de precaución se encuentra constitucionalizado, puesto que se desprende de la
internacionalización de las relaciones ecológicas (art. 266) y de los deberes
de protección y prevención (arts. 78, 79 y 80)
[103].
Además, manifestó esta Corporación que “la precaución no sólo atiende en su
ejercicio a las consecuencias de los actos, sino que principalmente exige una
postura activa de anticipación, con un objetivo de previsión de la futura
situación medioambiental a efectos de optimizar el entorno de vida natural”[104].
En el caso
Gabcíkovo-Nagymaros, entre Eslovaquia y Hungría por el incumplimiento de esta
última del tratado firmado por ambos Estados para la construcción de una
represa en su zona limítrofe, aduciendo incertidumbre de los efectos que podría
tener sobre el medio ambiente, la Corte Internacional de Justicia resolvió que
las partes estaban obligadas a tomar todas las medidas indispensables para
obtener la protección del medio ambiente, en particular sobre la calidad de las
aguas, la naturaleza y la pesca. Se refirió al concepto de estado de necesidad
para justificar la terminación del tratado de 1977[105]. La sentencia T-672 de 2014 es un ejemplo concreto
en la aplicación de este principio, ya que la Corte ante la duda que se
presentaba respecto de la afectación del medio ambiente y la salud de las
personas, dispuso adoptar medidas que anticipen y eviten cualquier daño, al
ordenar a la empresa Fenoco S.A. la suspensión de actividades de transporte
ferroviarios de carbón en los lugares donde la vía se encuentre a menos de 100
metros a lado y lado de comunidades o viviendas del municipio de Bosconia entre
las 10:30 p.m. y las 4:30 a.m., además de que se incluya en el plan de manejo
ambiental otras medidas a las de las zonas de convivencias, y que la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales supervise rigurosamente esta decisión, al
igual que proceda a realizar las mediciones necesarias para establecer si se
presenta contaminación de polvo de carbón.
6.5.   En suma,
para la Corte no ofrece duda que el cambio de paradigma que ha venido operando
con el paso del tiempo ha implicado un redimensionamiento de los principios
rectores de protección del medio ambiente, como su fortalecimiento y aplicación
más rigurosa bajo el criterio superior del in dubio pro ambiente[106] o in
dubio pro natura, consistente en que ante una tensión entre principios y
derechos en conflicto la autoridad debe propender por la interpretación que
resulte más acorde con la garantía y disfrute de un ambiente sano, respecto de
aquella que lo suspenda, limite o restrinja. Ante el deterioro ambiental a que
se enfrenta el planeta, del cual el ser humano hace parte, es preciso seguir implementando objetivos que busquen preservar la
naturaleza, bajo regulaciones y políticas públicas que se muestren serias y más
estrictas para con su garantía y protección, incentivando un compromiso real y
la participación de todos con la finalidad de avanzar hacia un mundo respetuoso
con los demás. Se impone una mayor consciencia, efectividad y drasticidad
en la política defensora del medio ambiente.
Se trata de
establecer un instrumento jurídico que reconozca la progresividad en los
derechos, resguarde el principio pluralista y ofrezca una mayor justicia
y equidad, apartando una concesión de simple benevolencia por una de
reconocimiento colectivo de nuestra especie consistente en que compartimos el
planeta con otros seres vivos en un nivel de interdependencia[107]. La
justicia con la naturaleza debe ser aplicada más allá del escenario humano, ya
que la sociedad es capaz de preocuparse y ocuparse por lo cercano y lo lejano,
de cuestionarnos sobre el deterioro ambiental -más allá de los beneficios que
nos procuren- y de reconocer un valor al mundo natural[108]. El Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea[109]
(art. 174), ha avanzado en el establecimiento de otros principios que gobiernan
la política ambiental europea, pudiendo destacarse el de “corrección en la
fuente de los atentados al medio ambiente”, cuyo alcance está dado en que
la política ambiental debe luchar contra el daño a la naturaleza evitando su
nacimiento mismo[110].
7.      Servicio público de saneamiento
ambiental. Tasas retributivas y compensatorias por contaminación ambiental
7.1.   La Constitución (art. 80) entrega
al Estado la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. Adicionalmente, deberá prevenir y controlar  los
factores de “deterioro ambiental”, imponer sanciones legales y exigir
reparación de los daños causados. En armonía con ello, se establece que “el
saneamiento ambiental” es un servicio público a cargo del Estado,
correspondiéndole organizar, dirigir y reglamentar su prestación, conforme a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (art. 49 superior).
También se prevé que la ley habrá de
delimitar el alcance de la libertad económica, cuando así lo exijan el interés social,
el medio ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (art. 333 superior),
además que Estado ha de intervenir en los servicios públicos para racionalizar
la economía con el fin de conseguir, entre otros, el mejoramiento de la calidad
de vida y la preservación de un ambiente sano (art. 334 superior). Por su parte,
el artículo 366, ejusdem, señala como objetivo fundamental de la
actividad del Estado (finalidades sociales), la solución de las necesidades
insatisfechas de “saneamiento ambiental”. Igualmente la Carta Política
permite al Estado trasladar a las personas el costo de la prestación de
determinados servicios públicos mediante la imposición de tasas (arts. 95.9 y
338)[111].
7.2.   La Ley 99 de 1993[112], luego de referir que la protección y recuperación ambientales del país
es una tarea conjunto y coordinada que compromete al Estado, la comunidad, el
sector privado y las organizaciones no gubernamentales[113], establece como función del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible regular las condiciones generales para el “saneamiento del medio
ambiente” y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y
recuperación de los recursos naturales, con la finalidad de impedir, reprimir,
eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o
destructivas del entorno o patrimonio natural[114].
Radica en cabeza del Estado la tarea de fomentar
la incorporación de “costos ambientales” y el uso de “instrumentos
económicos” para la prevención, corrección y restauración del deterioro
ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables[115]. También establece como función del Ministerio de Ambiente el coordinar
el Sistema Nacional Ambiental SINA, para asegurar la adopción y ejecución de
las políticas, planes, programas y proyectos en orden a garantizar el
cumplimiento de los deberes y derechos en relación con el medio ambiente y el
patrimonio natural de la Nación[116]. A las Corporaciones Autónomas Regionales les impone recaudar las
contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables[117].
El título VII de la Ley 99 de 1993,
denominado “rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales”, incorpora los
artículos 42 a 48, que conciernen: a la norma parcialmente demandada en el
presente caso (art. 42), bajo el título “tasas retributivas y compensatorias”; a
la tasa por utilización de aguas (art. 43); al porcentaje ambiental de los
gravámenes a la propiedad inmueble (art. 44); a la transferencia del sector
eléctrico (art. 45); al patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas
Regionales, pudiendo destacarse el numeral 4 que viene a hacer parte los
recursos provenientes de derechos, contribuciones, tasas, tarifas, multas y
participaciones que perciban, particularmente el producto de las tasas
retributivas y compensatorias de que trata el Decreto ley 2811 de 1974, en
concordancia con lo dispuesto en esta ley (art. 46); el carácter social del
gasto público ambiental (art. 47); y del control fiscal de las Corporaciones
Autónomas Regionales (art. 48). Debe precisarse que el artículo 118 de esta ley
(99/93), derogó el artículo 18 del Decreto ley 2811 de 1974[118], que refería a las tasas retributivas de servicios ambientales[119].
En materia reglamentaria, el Decreto 3570
de 2011[120] consagró en el numeral 8 del artículo 2º, como función del Ministerio
de Ambiente: “realizar investigaciones, análisis y estudios económicos y
fiscales en relación con los recursos presupuestales y financieros del sector
de gestión ambiental, tales como impuestos, tasas, contribuciones, derechos,
multas e incentivos con él relacionados; y fijar el monto tarifario mínimo de
las tasas por el uso y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables,
de conformidad con la ley”. Dentro de las funciones de la Oficina de
Negocios Verdes y Sostenibles, se indica la de “preparar los estudios para
la fijación del monto tarifario mínimo de las tasas retributivas y
compensatorias, de acuerdo con las normas legales vigentes” (art. 9º,
numeral 10).
7.3.   Ahora
bien, en el sistema fiscal colombiano los tributos han sido reconocidos como “aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de
la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el
financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de
justicia, solidaridad y equidad (C.P. arts. 95-9[121],
150-12[122],
338[123],
345[124]
y 363[125])”[126]. Ha indicado esta Corporación que es posible identificar la
existencia por los menos de tres clases de tributos, a saber i) los impuestos[127], ii) las
contribuciones[128]
y iii) las tasas; las cuales aun cuando son fruto del desenvolvimiento de la
potestad impositiva del Estado, tienen características propias que las
diferencian[129].
Respecto de las tasas este Tribunal desde la sentencia C-465 de
1993 las definió como “aquellos ingresos tributarios
que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles
en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público
correspondiente”. En otras palabras, se trata de “una
recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un
servicio público. Se autofinancia este servicio mediante una remuneración que
se paga a la entidad administrativa que lo presta. Toda tasa implica una
erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que,
para el caso, es el principio de razón suficiente: por la prestación de un
servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del
servicio público que se presta. La tasa es una retribución equitativa por un
gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o
inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a
él”[130].
Lo anterior permitió
que por ejemplo en la sentencia C-402 de 2010 se identificarán cada una de sus
características en los siguientes términos: “En las tasas, la prestación económica necesariamente tiene que originarse
en una imposición legal. El cobro nace como recuperación total o parcial
de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar
una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público. La
retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. Los valores que se
establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva
del uso de dicho bien o servicio. Aun cuando el pago de las tasas resulta
indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o
general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente provoca
su prestación, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a
partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al
obligado. El pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero
en ciertos casos admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas
diferenciales)”.[131]
Adicionalmente, la Corte ha indicado que las tasas se
diferencian de las contribuciones parafiscales en cuanto aquéllas
constituyen una contraprestación directa por los ciudadanos a un beneficio
otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y en principio no
son obligatorias, al quedar a discrecionalidad del interesado en el bien o
servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no
generan una contraprestación directa, por lo que su tarifa se fija con
criterios distintos, resultan obligatorias, son pagadas por un grupo
determinado de personas, y los beneficios obtenidos se destinan igualmente al
mismo grupo y no entran en las arcas del Estado. Así mismo, ha indicado esta
Corporación que las tasas se distinguen de los impuestos en
cuanto, contrariamente a éstos, no guardan relación directa e inmediata con un
servicio prestado al contribuyente, su pago resulta opcional porque quienes las
pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren un bien o servicio y se
destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales como en el
caso de los impuestos[132].
7.4.   En la
sentencia C-495 de 1996 se resolvió una demanda contra los artículos 42
y su parágrafo, 43 y su parágrafo, y 46.4  de la Ley 99 de 1993[133]
(tasas retributivas y compensatorias, tasas por utilización de aguas y
patrimonio y rentas por las Corporaciones Autónomas Regionales), por quebrantar
los artículos 150.11, 154, 338, 359 y 367 de la Carta Política. De este modo,
al comprometer el examen de la norma parcialmente acusada en esta ocasión y
declararse su exequibilidad, aunque no se predique idéntico cargo de
inconstitucionalidad, este precedente habrá de orientar el sentido de esta
decisión en cuanto a la naturaleza del gravamen establecido que se
determinó corresponde a las denominadas tasas ambientales. Al
distinguir las tasas retributivas de las compensatorias señaló que las tasas ambientales se originan en la utilización de un bien de
uso público cuya conservación está a cargo del Estado, debiendo por tanto garantizar
un ambiente sano a sus habitantes, por lo que su conservación constituye un
costo que debe ser pagado por quienes "utilizan el ambiente"
en forma nociva:
“Las tasas retributivas, poseen un referente específico sobre la
depreciación del recurso prestado. El efecto nocivo determina la causación de
la tasa aludida y el respectivo derecho a favor de las Corporaciones Autónomas
Regionales de cobrar la obligación tributaria a los sujetos pasivos, con base
en criterios científicos, técnicos y de las variables que de una u otra forma
inciden en la elaboración de las tasas. En consecuencia, existe una íntima
relación entre el valor del precio pagado por el usuario, quien utiliza el
ambiente sano, y el grado de deterioro ocasionado por el mismo y cuyo fin es la
defensa del ecosistema en el marco del principio constitucional del desarrollo
sostenible. Estas tasas deben variar de acuerdo con la ubicación geográfica,
dependiendo de la gravedad de los daños causados por la contaminación, o de
acuerdo con  la capacidad de recirculación o asimilación del medio ambiente o
recurso natural que está siendo objeto de deterioro.
Por lo que hace a las tasas compensatorias, es claro que éstas
pueden interpretarse en un sentido económico como una modalidad de reintegro de
los costos que invierte el Estado a través  de sus instituciones encargadas del
manejo, administración, conservación y preservación de estos recursos naturales
y del medio ambiente, así como en la recolección, el tratamiento y la disposición
de residuos, o por otros servicios tales como los análisis de laboratorios,
etc.; por tanto, las tasas compensatorias a diferencia de las retributivas, en
este caso no buscan crear incentivos permanentes. Así, estas tasas constituyen
mecanismos de financiamiento de algunos servicios públicos específicos de
carácter administrativo sobre el medio ambiente. En consecuencia de lo anterior
no le cabe duda a esta Corporación, que nos encontramos ante verdaderas tasas
por la prestación de un servicio público específico”[134]. Subrayado al margen del texto en
cita.
De igual modo, en
la sentencia C-495 de 1996 se estableció que las normas demandadas implicaban:
“la generación de costos económicos para quienes causen efectos nocivos sobre
los sistemas ambientales; por ello, el Congreso de la República, al expedir el
marco regulatorio del medio ambiente, y atención al principio constitucional
del desarrollo sostenible, ha utilizado el mecanismo de la tasa con el fin de
transmitir un costo a quienes se beneficien de
una u otra manera con la utilización de los recursos naturales, con lo cual se
están financiando las medidas correctivas necesarias para sanear los efectos
nocivos de los ecosistemas y a través de la misma, la ley ha adoptado un
sistema económico de ingresos con destino a las Corporaciones Autónomas
Regionales, encargadas de ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos
sobre el medio ambiente y recursos naturales renovables”[135]. En esta decisión se explicó que las disposiciones demandadas establecen la obligación del pago de
unas tasas nacionales en el caso de determinadas actividades relacionadas con
la utilización de recursos naturales, que tienen como común denominador el
hecho de causar consecuencias nocivas, sin las cuales no se configura la
hipótesis fáctica que da lugar a la aplicación de las mismas.
Así, vino a colegir que los artículos
42 (norma acusada en este caso) y 43 de la Ley 99 de 1993 tienen el carácter de
tasas nacionales con destinación específica, al tener como objetivo la
recuperación de los costos que genera la prestación por las autoridades
ambientales de los siguientes servicios: “a) En las tasas retributivas, la
remoción de la contaminación que no exceda los límites legales, producida por
la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, por
parte de personas jurídicas o naturales, para introducir o arrojar desechos o
desperdicios agrícolas mineros o industriales, aguas negras o servidas de
cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de
actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o
de servicios, sean o no lucrativas. A partir de un análisis sistemático y
lógico, es claro que en la tasa retributiva se está retribuyendo el servicio de
remoción de la contaminación producida por el sujeto pasivo, pues la conexión
lógica entre el hecho gravado y la función de las autoridades públicas,
constituidas como es sujeto activo de esta contribución, las Corporaciones
Autónomas Regionales, ya que están orientadas constitucionalmente hacia la
protección y el mantenimiento del medio ambiente (…). b) En las tasas
compensatorias, el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales
renovables, y; c) En las tasas por utilización de aguas, la protección y
renovación de los recursos hídricos”[136].
8.      Principios de legalidad y certeza tributaria.
Posibilidad de delegar en una autoridad administrativa la fijación de la tarifa
de las tasas
8.1.   La legalidad y la certeza
tributaria. La Constitución prescribe que corresponde al Congreso hacer las
leyes, por medio de las cuales ejerce la función de establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, parafiscales en los casos y bajo las condiciones
que establezca la ley (art. 150.12). Además, el artículo 338, ejusdem,  prevé
que: “En tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La
Ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que
regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos
durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo
que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo”[137].
La sentencia C-891 de 2012 recopiló la
jurisprudencia constitucional sobre el alcance de los principios de legalidad y
certeza tributaria, al examinar si el inciso 4 del artículo 8º de la Ley 1421
de 2010[138] (aportes voluntarios a los fondos-cuenta territoriales), desconocía lo
dispuesto en el artículo 338 de la Constitución, que delegó en una autoridad
administrativa (Ministerio del Interior), la facultad de determinar los
elementos de un tributo cuya imposición se asigna a las entidades
territoriales. Explicó tal decisión que el principio de legalidad en materia
tributaria se funda en el aforismo “nullum
tributum sine lege” que exige un acto del
legislador para la creación de un gravamen, el cual se desprende de la máxima
según la cual no hay tributo sin representación, por lo que solo los organismos
de representación popular pueden imponer los tributos. Este principio surge a
la vida jurídica como garantía política con la inclusión en la Carta Magna
inglesa de 1215 del principio “no taxation without representation”,
universalmente reconocido como uno de los pilares del Estado democrático.
Resaltó esta providencia que el principio de legalidad
tiene como objetivo principal “fortalecer la
seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto
que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y
con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido”[139]. De ahí que tal principio, como requisito para la creación de un
tributo, tenga asignado diversas funciones, como: i) materializar la exigencia
de representación popular, ii) garantizar un reducto mínimo de seguridad a los
ciudadanos respecto de sus obligaciones y iii) representar la importancia de un
diseño coherente en la política fiscal del Estado[140]. Dijo este Tribunal
que todo tributo requiere de una ley previa que lo establezca y sea expedida
por el Congreso, las asambleas o los concejos[141].
Se afirmó en la sentencia C-891 de 2012 que la ley al
establecer una obligación tributaria debe suministrar con certeza los elementos
mínimos que la definen[142].
Así, derivado del principio de legalidad de los tributos, se encuentra el principio
de certeza, según el cual los órganos de representación popular están
obligados a determinar, de manera clara y precisa, los elementos estructurales
del tributo, con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica a favor de
las personas sujetas al deber fiscal, así como la eficacia en el recaudo del
tributo[143]. De ahí que en virtud de este principio la norma legal que
establezca el impuesto debe fijar el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho
generador, la base gravable y la tarifa[144].
Así mismo, observó tal determinación que el
principio de legalidad del tributo presenta las siguientes características: a)
es expresión del principio de representación popular y
del principio democrático, derivado de los postulados del Estado liberal; b)
materializa el principio de predeterminación del tributo, según el cual una lex
previa y certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal; c)
brinda seguridad a los ciudadanos respecto a sus obligaciones fiscales; d)
responde a la necesidad de promover una política fiscal coherente, inspirada en
el principio de unidad económica, especialmente cuando existen competencias
concurrentes donde confluye la voluntad del Congreso, de las asambleas o de los
concejos; e) no se predica solamente de los impuestos, sino que es exigible
respecto de cualquier tributo o contribución (sentido amplio), aunque de la
naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la ley debe señalar sus
componentes; f) no sólo el legislador sino también las asambleas y los concejos
están facultados para fijar los elementos constitutivos del tributo; g) la ley,
las ordenanzas y los acuerdos, sin resignar sus atribuciones constitucionales,
pueden autorizar a las autoridades de los distintos niveles territoriales, dentro
de los límites establecidos, para fijar las tarifas de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes; empero, el sistema y el método
para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos[145].
Por último, la sentencia C-891 de 2012 encontró que: (i) son los órganos de elección popular
quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la
base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias; (ii) al establecer
los elementos del tributo, es necesario que la ley, las ordenanzas o los
acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los
elementos esenciales del mismo; (iii) solo cuando la falta de claridad sea
insuperable se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los
elementos de la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y
claridad de las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no
se opone al carácter general  de dichas normas; (v) no se violan los principios
de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no
está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de
ella[146].
Para la Corte, entonces, el principio de legalidad del tributo no implica que el
legislador deba agotar la regulación de todas las materias hasta el menor detalle.
La ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, puesto que “puede
delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos
administrativos”[147].
Solamente estaría sujeta al rigorismo propio del principio de legalidad la
determinación política de los elementos del tributo, “al paso que las
variables económicas que inciden sobre los mismos, son susceptibles de un
tratamiento menos restringido”[148].
8.2.   La sentencia C-495 de 1996[149] se ocupó de examinar
algunas disposiciones de la Ley 99 de 1993[150],
como el artículo 42 y su parágrafo, en cuanto a si quebrantaba, entre otras
normas superiores[151],
una parte de lo dispuesto en el artículo 338, particularmente el inciso 1. Al
entrar al estudio de los cargos de la demanda, se explicó lo siguiente:
“Como quedó dicho más arriba,
observa esta Corte que el legislador no se apartó de los elementos básicos de
la legalidad en materia de tasas, en efecto, estima la Corporación que los
artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, cumplen a cabalidad, con el respeto al
principio de legalidad en el tributo que exige la Carta Política, como se verá
a continuación:
a) Definición de un hecho generador o imponible que da lugar al
nacimiento de la obligación tributaria. En el caso de las tasas retributivas y
compensatorias se contrae a la utilización directa o indirecta del suelo, la
atmósfera y el agua con el propósito de arrojar basuras vertidas o aguas negras
y cuya acción genere un efecto nocivo. Para efectos del artículo 43 demandado,
es la sola utilización del agua.
b) Base gravable. Estima la Corporación que las normas sustantivas
establecen una base gravable constituida, tanto en las tasas retributivas como
en las compensatorias y en las provenientes por la utilización de aguas, por la
"depreciación" ocurrida por la actividad respectiva de que se trata,
incluyendo para su medición, los daños sociales y ambientales.
c) Tarifa. Para determinar la tarifa de las tasas ambientales
estudiadas, estima la Corte, que el legislador estableció los criterios
objetivos en el inciso 3º del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, así: - A cada
uno de los factores se le establece una variable cuantitativa. - Estos generan
un coeficiente que pondera el peso que cada una tiene en el conjunto de todos
los factores. - El coeficiente dependerá de la región, la disponibilidad de los
recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados,
las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de
oportunidad; de la lectura que desarrolle la autoridad ambiental en cada caso
concreto se determinará el monto a pagar por parte de los sujetos pasivos.
La consagración de un método y un sistema no significa
necesariamente la expresión aritmética o numérica mediante fórmulas exactas,
sino que mediante la ley, ordenanzas y acuerdos se recojan también hipótesis
normativas mediante las cuales se puedan definir los costos y beneficios que
fijen la tarifa como recuperación de los costos que les presenten o
participación en los beneficios que les proporcionen las autoridades
administrativas competentes en materia de ingresos públicos, de forma que las
autoridades administrativas pueden ejercer excepcionalmente un poder tributario
derivado de las tasas o contribuciones, en forma precaria y limitada. Como se
aprecia, el legislador no desconoció la determinación del sistema y método para
calcular el costo del servicio, señalando la forma como la autoridad
administrativa debe definir la tarifa de las tasas. Tal determinación legal del
sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en
cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades peculiares del
mismo. […]
d) Sujeto activo. El sujeto activo está radicado en las
Corporaciones Autónomas Regionales, según el numeral 4º del artículo 46 de la
Ley 99 de 1993, encargadas de prestar el servicio y como tal, se les debe pagar
por el mismo.
e) Sujeto pasivo. El sujeto pasivo es cualquier persona natural o
jurídica, que si bien no se encuentra totalmente determinado es determinable,
en función de ocurrencia del hecho gravable, y por tanto se establece con
plenitud su identidad, situación constitucionalmente razonable en la
configuración legal de los elementos esenciales de la obligación tributaria[152].
Estima la Corte que si la norma jurídica producida por el legislador consagra
la forma de determinación del sujeto pasivo de la obligación tributaria, ella
no puede ser declarada inexequible por eventual indeterminación del sujeto
pasivo”.
8.3.   En lo concerniente al alcance de la
potestad reglamentaria en materia tributaria, la sentencia C-891 de 2012 expuso
que la exigencia de que sea la ley y no el
reglamento la que defina los elementos esenciales del tributo, “no impide determinadas remisiones al reglamento en las leyes que crean
tributos”[153]. Esto porque el rigor del principio de
legalidad se aplica a la determinación política de los elementos esenciales del
tributo, por lo que escapa del mismo “ciertas variables técnicas o económicas
cuya concreción no es posible realizar  en la misma ley”[154].
En la sentencia C-220 de 2011 la
Corte al declarar exequible el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993
(tasas por utilización de aguas)[155],
admitió que excepcionalmente se confíe al reglamento el desarrollo de ciertos
asuntos, particularmente aquellos de naturaleza técnica. Tratándose de cargas
públicas ambientales encontró su justificación al señalar: “ciertamente, los
asuntos ambientales son de una alta complejidad técnica; requieren
conocimientos especializados,  soporte científico y un análisis de las
características de cada ecosistema, de manera que es difícil que todos los
elementos de las cargas que en virtud de la protección del ambiente se deben
imponer a los ciudadanos, sean definidos de antemano por el Legislador”.
8.4.   La posibilidad de delegar en una
autoridad administrativa la fijación de la tarifa de las tasas. El inciso 2
del artículo 338 de la Constitución autoriza excepcionalmente que la
ley, las ordenanzas y los acuerdos permitan que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que les presten o
participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el
método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto,
deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Así lo ha ratificado la Corte en numerosas
sentencias al señalar que solo excepcionalmente, respecto de la tarifa de las
tasas y contribuciones, la Carta Política autoriza que la competencia para
fijarla sea atribuida a otras autoridades, siempre que en la ley, la ordenanza
o el acuerdo respectivo, se fije el sistema y el método para determinarla[156]. En materia de tasas
y contribuciones la Constitución autoriza al Congreso, las asambleas y los
concejos para que “deleguen” en las “autoridades administrativas”
la determinación de la tarifa, pero exigiendo a las corporaciones de
representación popular el señalamiento previo del sistema y el método para
definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el reparto[157]. Por consiguiente,
ha evidenciado esta Corporación que “resulta constitucional que se
transfiera a las autoridades administrativas la fijación de las tasas y
contribuciones, siempre y cuando concurra previsión legislativa expresa
respecto al método y sistema para su cálculo”[158].
Ha reconocido
este Tribunal que debe examinarse, caso por caso, si el legislador ha
establecido los criterios que permiten determinar cuándo se entiende cumplido
el deber constitucional por el Congreso de establecer el sistema y el método
para fijar la tarifa de una tasa o contribución. En cada situación han
de aplicarse los criterios jurisprudenciales sobre lo que ha de entenderse por
sistema y método[159].
No obstante, ha precisado que el deber constitucional de fijar el método y el
sistema para la definición de la tarifa de una tasa o contribución, como
presupuesto para delegar en la administración la facultad de fijarla, no se
desconoce por no hacerse detallada ni rigurosamente, al tratarse de
competencias compartidas:
“La jurisprudencia constitucional ha considerado ´(…) que tanto el
‘sistema’ como el ‘método’, referidos en el artículo 338 de la Constitución,
deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos
de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por
ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los
elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal
caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por
completo su razón de ser.[160] Se
trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el
Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los
elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las
autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente
indicados”[161].
Siguiendo este criterio, ha
interpretado la Corte que la delegación de la facultad
para fijar las tarifas en otra autoridad diferente a los cuerpos colegiados de
elección popular en materia de tasas y contribuciones responde
a un modelo flexible y se logra a través de la
actuación concurrente de los órganos de representación popular y las
autoridades administrativas[162].
Esta concesión establecida por la propia Constitución,
parte de la
premisa según la cual el legislador desconoce tal obligación cuando guarda
absoluto silencio al respecto y no fija ningún parámetro en
relación con tales elementos de la obligación tributaria -sistema y método-,
así aluda al concepto genérico de recuperación de costos[163].
El principio de legalidad
tributaria adquiere una dimensión específica cuando de la determinación de la
tarifa de tasas y contribuciones se trata. El Congreso, las asambleas y los
concejos deben determinar todos y cada uno de los elementos del tributo o, al
menos, brindar las pautas o criterios que permitan su determinación. Mención
especial merece la tarifa de las tasas y contribuciones que aunque también se
encuentra dentro de la competencia de configuración del legislador, asambleas y
concejos, la determinación de la misma puede ser encomendada a las autoridades
administrativas, siempre y cuando se establezcan por los cuerpos colegiados de
representación el sistema y el método para realizar esta determinación[164].
Por esta
razón, respecto a las tasas y contribuciones tanto el sistema como el método
referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente
claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular
desatiendan un expreso mandato superior; no obstante, esta exigencia no puede
entenderse como una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los
elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, puesto que
en tal evento la facultad constitucional de las autoridades administrativas
perdería por completo su razón de ser[165].
9.      El asunto sub-examine
9.1.   El artículo 42 de la Ley 99 de 1993 establece las
denominadas “tasas retributivas y compensatorias” en materia del servicio
público de saneamiento ambiental. Contempla que la utilización (directa o
indirecta) de la atmósfera, el agua y el suelo para introducir o arrojar
desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o
servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean
resultado de actividades antrópicas o propiciadas por la acción humana, o
actividades económicas o de servicio (sean o no lucrativas), se sujeta al pago
de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las mencionadas
actividades. Además, se prevé que podrán fijarse tasas para compensar los
gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales.
Seguidamente, dispone que
para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2[166]
del artículo 338 de la Constitución, sobre cuya base hayan de calcularse las
tasas retributivas y compensatorias se aplicará el sistema establecido
por el conjunto de las siguientes reglas: a) la tasa incluirá el valor de
depreciación del recurso afectado; b) el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible (denominación actual) teniendo en cuenta los costos sociales y
ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado,
definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la
depreciación (este literal es cuestionado por el accionante); c) el cálculo de
la depreciación incluye la evaluación económica de los daños sociales y
ambientales causados por la actividad. Entiende por daños sociales, entre
otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública,
los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente
afectados por la actividad contaminante. Por daños ambientales los que afecten
el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos
y componentes; y d) el cálculo de costos así obtenido será la base para la definición
del monto tarifario de las tasas.
Continúa la disposición
acusada señalando que con base en el conjunto de reglas establecidas en el
sistema de que trata el inciso anterior, el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible aplicará el siguiente método en la definición de
los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas
retributivas y compensatorias (esta parte final es también cuestionado por el
accionante): a) a cada uno de los factores que incidan en la determinación de
una tasa se le definirán las variables cuantitativas que permitan la medición
del daño; b) cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que
permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables
considerados; c) los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la
diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de
asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones
socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso
de que se trate; d) los factores, variables y coeficientes así determinados
serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y
determinación de las tasas correspondientes.
El parágrafo único que
contenía esta disposición (art. 42, Ley 99/93), fue modificado por el artículo
211 de la Ley 1450 de 2011, que vino a señalar que las tasas retributivas y
compensatorias se aplican incluso a la contaminación causada por encima de los
límites permisibles, sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas
y sancionatorias a que hubiere lugar. Precisa que el cobro de esta tasa no
implica bajo ninguna circunstancia la legalidad del respectivo vertimiento. También
fue adicionada esta disposición legal con dos parágrafos, inicialmente por el
artículo 107 de la Ley 1151 de 2007[167]
y posteriormente por el artículo 211 de la Ley 1450 de 2011[168]. El
parágrafo 2º dice que los recursos provenientes del recaudo de las tasas
retributivas se destinarán a proyectos de inversión en descontaminación y
monitoreo de la calidad del recurso respectivo. Para cubrir los gastos de
implementación y seguimiento de la tasa, la autoridad ambiental competente
podrá utilizar hasta el 10% de los recursos recaudados. El parágrafo 3º expresa
que los recursos provenientes del recaudo de las tasas compensatorias se
destinarán a la protección y renovación del recurso natural respectivo,
teniendo en cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, o quien haga sus veces. Para cubrir gastos de implementación y
seguimiento de la tasa, la autoridad ambiental podrá utilizar hasta el diez por
ciento (10%) de los recaudos. Finalmente, tales modificaciones y adiciones
mantienen su vigencia con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, según lo
dispuesto en el artículo 267[169]
de la Ley 1753 de 2015.
9.2.   Según se ha podido
explicar, en la sentencia C-495 de 1996 la Corte coligió que la norma demandada
establece una tasa nacional ambiental con destinación específica. Explicó que las
tasas ambientales se originan en la utilización de recursos naturales, cuya
protección y conservación está a cargo del Estado (ambiente sano). La descarga
de desechos se sujeta a categorías para definir los hechos materia de las
tasas, que en la norma examinada expresan efectivo carácter nocivo y deben
encontrarse dentro de los límites permisibles según las normas vigentes[170].
Anotó que las tasas ambientales son un instrumento económico fundamental para
precaver la contaminación a niveles intolerables y para proceder a la
descontaminación, mantenimiento, protección, restauración y conservación de los
recursos naturales. Además, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil,
dinámico y con sentido de oportunidad (en orden a razonamientos científicos,
técnicos y de las variables que inciden en la elaboración), por lo que es
eminentemente administrativo.
En virtud de lo anterior, no
le asiste razón al Instituto Colombiano de Derecho Tributario cuando afirma que
la norma examinada no se encauza dentro las características propias de una tasa
nacional ambiental, ya que según se ha explicado se dirige a retribuir y
compensar la contaminación que se hubiere generado, bajo las exigencias y entendimiento
actual de los principios rectores del derecho ambiental como el desarrollo
sostenible, quien contamina paga, la prevención y la precaución.
Observó la Corte que el legislador no se apartó de los elementos
básicos de la legalidad en materia de tasas, toda vez que la Ley 99 de 1993
estableció que el sujeto activo lo
constituye las Corporaciones Autónomas Regionales (num. 4, art. 46, Ley 99/93)[171];
el sujeto pasivo es
cualquier persona natural o jurídica que arroja o deposita desechos dentro de
los límites que con fines reglamentarios son definidos por vía general, y
administrativamente por el Ministerio de Ambiente, siendo determinable en
función de la ocurrencia del hecho gravable; el
hecho generador lo es la utilización directa o indirecta de la
atmósfera, el agua y el suelo para introducir o arrojar desechos u otras
sustancias que generen un efecto nocivo; la base gravable está
constituida por “la depreciación” ocurrida con la actividad respectiva,
incluyendo para su medición los daños sociales y ambientales; y finalmente se
expuso que para determinar la tarifa el legislador estableció los
criterios objetivos, precisando que no desconoció la determinación del sistema
y método para calcular el costo del servicio e indicando la forma cómo la
autoridad administrativa debe definir la tarifa de las tasas.
9.3.   Estos criterios que
sirven de guía para adoptar la decisión que corresponda, deben inscribirse en
los conceptos que se han traído a colación en la parte dogmática de esta
decisión, en orden a responder a la obligación de proteger la diversidad e
integridad del ambiente, y conservar el patrimonio natural. Apuntar al valor intrínseco de la naturaleza,
integrada por los ecosistemas y la biósfera en el planeta tierra, y la
interdependencia e interacción de los seres humanos con ella, nos aproxima en
el mundo contemporáneo al concepto dinámico y abierto de Constitución
ecológica, que cobra especial relevancia tratándose del principio de pluralismo
cultural y étnico, así como los saberes ancestrales legados por los pueblos
tribales.
Ha podido
establecerse que la atmósfera, el agua y suelo no son fuentes inagotables ni
indestructibles, y que tales recursos naturales enfrentan constantemente
agresiones por contaminación y daño ambiental, que parten del uso inadecuado,
irracional e irresponsable del entorno natural. Ello hace necesario respuestas
contundentes fundadas en sistemas normativos ecologistas, que bajo la evidencia
social y estudios empíricos tiendan a mitigar y eliminar realmente la tendencia
inercial hacia una calamidad de mayores proporciones a las que enfrenta el
mundo actual. Para abordar los grandes problemas ambientales se debe repensar
su reducción solo al provecho económico o mercantilización.
En materia del servicio
público de saneamiento ambiental, se ha determinado que  los niveles
permisibles de contaminación deben establecerse anticipada y
científicamente, conforme con los niveles de resiliencia del ecosistema, cuyos
estándares han de actualizarse periódicamente, y siguiendo los principios
rectores de prevención y precaución. La incidencia que tiene el daño ambiental,
hace que el margen de lo tolerable deba disminuirse, fijándose cada vez
de manera más rigurosa, empleando mecanismos eficaces para establecer si los niveles
de contaminación se han reducido, y obligando al empleo de tecnologías
amigables o más limpias, bajo la aplicación del principio in dubio pro ambiens.
Según se ha explicado, la
política ambiental debe luchar contra el daño ambiental evitando su nacimiento
mismo. Así, por ejemplo, la
doctrina expone que para evitar los residuos de envases habría que prohibir o
limitar seriamente que hubiera envases o para impedir la contaminación
industrial habría que no autorizar ninguna instalación nueva o sólo autorizar
las que contaminen cero[172]. En esta medida, la disposición por el Estado y
la sociedad en general de mecanismos e instrumentos de inspección, vigilancia y
control, que se muestren efectivos y oportunos en la realidad, resulta
imperioso. La concientización y cambio de comportamiento son necesarios para la
consecución de mecanismos limpios y respetuosos para con la naturaleza y su
entorno.
9.4.   En el asunto
examinado, el problema jurídico a resolver está dado en si las
expresiones acusadas de los incisos 3 y 4 del artículo 42 de la Ley 99 de 1993
desconocieron el artículo 338 de la Constitución, al haber delegado en una
autoridad administrativa, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la
fijación de la tarifa de las tasas contributivas y compensatorias, evento en el
cual debe proceder a examinar si fueron establecidos en la ley el sistema
y el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto. De igual forma, se debe examinar si cuando se entrega al Ministerio de
Ambiente la definición anual de las “bases” sobre las cuales se hará el cálculo
de la depreciación (inciso3), y procede a aplicar el método establecido en la
definición de los costos sobre cuya “base” hará la fijación del monto
tarifario, terminó por entregar en una autoridad administrativa el
establecimiento de la base gravable cuando ello corresponde al legislador.
La Constitución autoriza que
la ley, las ordenanzas y los acuerdos puedan permitir que las autoridades fijen
la tarifa de las tasas que cobren a los contribuyentes, como recuperación de
los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios
que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos (inciso 2, art. 338). La jurisprudencia de la Corte
ha ratificado que pueda delegarse excepcionalmente en una autoridad
administrativa, como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la
fijación de la tarifa de las tasas, siempre que las corporaciones de
representación popular fijen de manera previa el sistema y el método para
determinarla. Esta concesión, establecida por la propia Constitución, parte de
la premisa que tanto el sistema como el método deben ser lo
suficientemente claros y precisos para evitar que los órganos de representación
popular desatienda un expreso mandato superior, mas no por ello tienen que
hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y
procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, puesto que en tal caso
la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería su razón
de ser.
De ahí que se trate de la
existencia de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los
concejos señalan los elementos estructurales del sistema y el método tarifario,
mientras que a las autoridades administrativas desarrollan los parámetros
previamente dispuestos (modelo flexible de actuación concurrente). Entonces, el
legislador desconoce tal obligación cuando guarda absoluto silencio al
respecto y no fija ningún parámetro en relación con tales elementos de la
obligación tributaria -sistema y método-, así refiera al concepto genérico de
recuperación de costos.
9.5.   La Constitución es
clara en establecer que el “saneamiento ambiental” es un servicio
público y propósito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y 366
superiores). Además, el Estado puede trasladar a las
personas el costo de la prestación de determinados servicios mediante la
imposición de tasas (arts. 95.9 y 338 constitucionales). De la misma norma acusada (inciso 3º) puede desprenderse
que reconoce literalmente como fundamento y validez de su contenido integral
(art. 42, Ley 99 de 1993), al inciso 2 del artículo 338 de la Carta Política
(fijación de la tarifa de las tasas por autoridades administrativas), al
expresar que “para la definición de los costos y beneficios de que trata el
inciso 2º del artículo 338 de la Constitución, sobre cuya base han de
calcularse las tasas retributivas y compensatorias (…)”, aunque es
reclamada su inconstitucionalidad por el accionante.
El artículo acusado reúne
los elementos de predeterminación del tributo tratándose de tasas por
contaminación ambiental. El legislador estableció directamente la i) base
gravable y ii) el sistema y el método para la fijación de la tarifa de la tasa.
La base gravable tanto en las tasas retributivas como compensatorias
está dada por la “depreciación” de los recursos naturales ocurrida por la
actividad respectiva de que se trate, incluyendo para su medición los daños
sociales y ambientales, los cuales también están señalados en la ley. Así puede
extraerse del inciso 3 del artículo impugnado, al señalar: “Para la
definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2o. del artículo
338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las
tasas retributivas y compensatorias (…), se aplicará el sistema establecido por
el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de
depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo
en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de
recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las
cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación
incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados
por la respectiva actividad”.
Respecto a la fijación de la
tarifa por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el
legislador estableció anticipadamente en los incisos 3 y 4 del artículo 42 de
la Ley 99 de 1993, tanto el sistema como el método. El primero al indicar la
norma examinada que para la definición de los costos y beneficios sobre cuya
base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias, se aplicará
el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) la
tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) el Ministerio
de Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y
los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases
sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) el cálculo de la
depreciación incluye la evaluación económica de los daños sociales y
ambientales causados por la respectiva actividad. Entiende por daños sociales,
entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad
pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico
directamente afectados por la actividad contaminante. Y por daño ambiental el
que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de
sus recursos y componentes; y finalmente d) el cálculo de costos así obtenido,
será la base para la definición del monto tarifario de las tasas.
En cuanto al método
para fijar la tarifa, el inciso siguiente de la norma demanda informa que con
base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema, el Ministerio de
Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de los costos
sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas
y compensatorias: a) a cada uno de los factores que incidan en la determinación
de una tasa se le definirán las variables cuantitativas que permitan la
medición del daño; b) cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente
que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables
considerados; c) los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la
diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de
asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones
socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso
de que se trate; d) los factores, variables y coeficientes así determinados
serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación
de las tasas correspondientes.
Por consiguiente, el legislador estableció directamente la
base gravable, y determinó el sistema y el método para definir los costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto (para efectos de la tarifa), a
manera de parámetros según ha podido extraerse. Del contenido de la ley
se desprende unos principios que se deben respetar y las reglas generales que
deben observarse (a nivel del sistema y del método), a los cuales se sujeta el
Ministerio de Ambiente al momento de entrar a fijar la tarifa de las tasas
retributivas y compensatorias. En todo caso cabe
recordar que el deber constitucional del legislador de fijar el sistema y el
método para la definición de la tarifa de una tasa no se cumple con una
regulación detallada y rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a
tener en cuenta en la fijación de la tarifa, sino que basta con una regulación
clara y precisa, tendiente a evitar que los órganos de representación popular
desatiendan un mandato constitucional expreso. De esta manera, el Ministerio de Ambiente, en virtud de las
competencias compartidas, debe proceder a desarrollar los parámetros
previamente dispuestos para fijar las tarifas.
Ahora bien, del
rigor del principio de legalidad escapan ciertas variables técnicas,
científicas o económicas cuya concreción no es posible realizarlas en la misma
ley[173].
El criterio para fijar las tarifas ha de mostrarse ágil, dinámico y con sentido
de oportunidad, resultando primordialmente administrativo[174].
De ahí que le asista razón a la Procuraduría General cuando afirma por ejemplo razones
de técnica e incluso de economía legislativa que redunden a favor del principio
de eficiencia tributaria, el Congreso debe realizar diseños flexibles para
hacer operantes las definiciones de las obligaciones tributarias, puesto que
una posición contraria llevaría a la inaceptable e ineficaz situación en la
cual cada vez que hubiere un cambio en el hecho generador o en la base gravable
que incidiera en el cobro de la tasa, habría que tramitar una nueva ley.
Así puede
desprenderse del mismo contenido normativo legal acusado (incisos 3 y 4, art.
42, Ley 99/93), al prever el conjunto de reglas establecidas en el sistema e
instituir el método en la definición de los costos sobre cuya base el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible hará la fijación del monto
tarifario de las tasas retributivas y compensatorias. Luego encuentra sentido
que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, teniendo en cuenta los
costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del
recurso afectado, defina anualmente las bases sobre las cuales se hará
el cálculo de la depreciación o que con base en el conjunto de reglas
establecidas en el sistema, dicho ministerio aplique el método dado por el
mismo legislador en la definición de los costos sobre cuya base hará la
fijación del monto tarifario de las tasas retributivas o compensatorias.
Al Ministerio de Ambiente le
corresponde articular los criterios previamente establecidos en la ley, para
efectos de fijar el valor a cobrar según los distintos factores y las variables
de cada caso, como la cuantificación del daño social y ambiental. Estos
criterios varían con el transcurso del tiempo y por razón de la ubicación
geográfica de los ecosistemas, las actividades que contaminan el medio ambiente
y los tipos de contaminación. Las circunstancias que determinan el hecho
generador del tributo cambian constantemente, con las implicaciones que en
materia de responsabilidad tributaria acarrean[175]. La autoridad administrativa debe circunscribir la
determinación concreta a lo fijado por el órgano político de representación
popular, cuyo control judicial del ejercicio de competencias administrativas
corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
9.6.   De esta manera, la
Corte encuentra ajustado al orden superior (art. 338) la definición que
anualmente hace el Ministerio de Ambiente de las bases del cálculo de los
costos de depreciación de los recursos naturales por contaminación y la
correspondiente fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y
compensatorias. Por tanto, procederá a declarar la exequibilidad de las
expresiones acusadas de los incisos 3 y 4 del artículo 42 de la Ley 99 de 1993,
en relación con el cargo examinado.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES, por el cargo examinado, las
expresiones: “Para la definición de los
costos y beneficios de que trata el inciso 2o. del artículo 338 de la
Constitución Nacional”; “El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta
los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del
recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el
cálculo de la depreciación”; y “el
Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de
los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas
retributivas y compensatorias”; contenidas en los incisos 3 y 4 del
artículo 42 de la Ley 99 de 1993.
Cópiese, notifíquese, comuníquese
al Gobierno, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E.)
MYRIAM ÁVILA
ROLDÁN
Magistrada
(E.)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Diario oficial No. 41.146 de 22 de diciembre de 1993
[2]
Sentencias C-621 de 2013, C-403 de 2010 y C-339 de 2002.
[3]
Intervención presentada el 04 de febrero de 2015, cuando el
término de fijación en lista venció el 03 de febrero, según información de la
Secretaría General de esta Corporación.
[4]
Intervención presentada el 04 de febrero de 2015, cuando el
término de fijación en lista venció el 03 de febrero, según información de la
Secretaría General de esta Corporación.
[5]
Intervención presentada el 16 de febrero de 2015, cuando el
término de fijación en lista venció el 03 de febrero, según información de la
Secretaría General de esta Corporación.
[6]
Se transcribe de la sentencia C-495 de 1996 el título b. sobre
fundamentos de la demanda.
[7]
Así por ejemplo, son muy diferentes los daños medioambientales
que se causan en la cuenca del río Bogotá, a los que se causan en otras cuencas
como la del Magdalena, Cauca, etc. Como también es muy diferente el impacto
medioambiental que sufre una ciudad como Bogotá, del que padecen otras como
Medellìn, Barranquilla, Cali, Tunja o Leticia; y también son diferentes los
daños medioambientales causados por la minería  de oro, a los causados por la
minería de carbón o por la actividad petrolera.
[8]
Sentencias C-795 de 2014, C-359 de 2013, C-595 de 2010 y C-523 de 2009.
[9]
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en subsidio la exequibilidad),
Departamento Nacional de Planeación, Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, Federación Colombiana de Municipios (en subsidio exequibilidad) y
Universidad Santo Tomás.
[10]
Tasa por utilización de aguas.
[11]
Patrimonio y renta de las Corporaciones Autónomas Regionales.
[12]
Tasas retributivas y compensatorias.
[13]
“b. Fundamentos de la demanda. […] Ordena los temas de la demanda en los siguientes aspectos: 1.
tasas retributivas (artículo 42 parcial y su parágrafo). En primer lugar
advierte que la tasa retributiva prevista en el artículo 42 acusado no está
destinada a pagar los costos de un servicio prestado sino, como lo señala la
norma, a pagar por ´las consecuencias nocivas de las actividades expresadas´ y
a constituir una renta de unos establecimientos públicos determinados. Destaca
que el pago por el servicio que tuvo presente el legislador en el Decreto Ley
2811 de 1974, fue excluido por el parágrafo  del artículo 42  de la Ley 99 de
1993. Sostiene que la tasa retributiva en el artículo mencionado, tiene
carácter indemnizatorio, pues quien causa un ´daño´ está obligado a indemnizar,
no a pagar una tasa. Si se acepta que por la utilización de la atmósfera, del
agua y del suelo dentro de los límites permitidos por la ley se causa un daño y
ese daño genera la obligación de pagar una tasa, se está reconociendo la muy
cuestionada filosofía de que ´quien contamina paga´ y que ´quien más paga más
contaminación puede causar´. Además, señala que según la descripción del hecho
generador y la causa del pago, la tasa retributiva tiene carácter punitivo y no
retributivo, porque penaliza una conducta, a primera vista adversa al interés
general de conservar el aire, el agua y el suelo ´limpios´. 2. LAS TASAS COMPENSATORIAS
(artículo 42 parcial y su parágrafo). Manifiesta que las tasas compensatorias
tienen un propósito diferente al de las tasas retributivas, como es  el de
´compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos
naturales renovables´. Señala que las tasas contributivas, en el artículo
acusado son potestativas, es decir, que mientras la tasa retributiva es
obligatoria, dejó el legislador a discreción de la autoridad administrativa la
fijación de las tasas contributivas, lo cual es evidente con la simple lectura
de su inciso segundo que dispone: ´También podrán fijarse tasas para compensar
los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales
renovables´. Considera que con esta norma el legislador se despojó de su
función impositiva y dejó a criterio de la autoridad administrativa la
posibilidad de establecer las tasas compensatorias”.
[14]
Al respecto, se sostuvo en dicha decisión: “Como quedó dicho más arriba, observa esta Corte que el legislador
no se apartó de los elementos básicos de la legalidad en materia de tasas, en
efecto, estima la Corporación que los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993,
cumplen a cabalidad, con el respeto al principio de legalidad en el tributo que
exige la Carta Política, como se verá a continuación: a) Definición de un hecho
generador o imponible que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria.
En el caso de las tasas retributivas y compensatorias se contrae a la
utilización directa o indirecta del suelo, la atmósfera y el agua con el
propósito de arrojar basuras vertidas o aguas negras y cuya acción genere un
efecto nocivo. Para efectos del artículo 43 demandado, es la sola utilización
del agua. b) Base gravable. Estima la Corporación que las normas sustantivas
establecen una base gravable constituida, tanto en las tasas retributivas como
en las compensatorias y en las provenientes por la utilización de aguas, por la
"depreciación" ocurrida por la actividad respectiva de que se trata,
incluyendo para su medición, los daños sociales y ambientales. c) Tarifa. Para
determinar la tarifa de las tasas ambientales estudiadas, estima la Corte, que
el legislador estableció los criterios objetivos en el inciso 3º del artículo
42 de la Ley 99 de 1993, así: - A cada uno de los factores se le establece una
variable cuantitativa. - Estos generan un coeficiente que pondera el peso que
cada una tiene en el conjunto de todos los factores. - El coeficiente dependerá
de la región, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación,
los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la
población afectada y el costo de oportunidad; de la lectura que desarrolle la
autoridad ambiental en cada caso concreto se determinará el monto a pagar por
parte de los sujetos pasivos. La consagración de un método y un sistema no
significa necesariamente la expresión aritmética o numérica mediante fórmulas
exactas, sino que mediante la ley, ordenanzas y acuerdos se recojan también
hipótesis normativas mediante las cuales se puedan definir los costos y
beneficios que fijen la tarifa como recuperación de los costos que les
presenten o participación en los beneficios que les proporcionen las
autoridades administrativas competentes en materia de ingresos públicos, de
forma que las autoridades administrativas pueden ejercer excepcionalmente un
poder tributario derivado de las tasas o contribuciones, en forma precaria y
limitada. Como se aprecia, el legislador no desconoció la determinación del
sistema y método para calcular el costo del servicio, señalando la forma como
la autoridad administrativa debe definir la tarifa de las tasas. Tal
determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un
servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración
las modalidades peculiares del mismo. […] d) Sujeto activo. El sujeto activo
está radicado en las Corporaciones Autónomas Regionales, según el numeral 4º
del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, encargadas de prestar el servicio y como
tal, se les debe pagar por el mismo. e) Sujeto pasivo. El sujeto pasivo es
cualquier persona natural o jurídica, que si bien no se encuentra totalmente
determinado es determinable, en función de ocurrencia del hecho gravable, y por
tanto se establece con plenitud su identidad, situación constitucionalmente
razonable en la configuración legal de los elementos esenciales de la
obligación tributaria[14]. Estima la
Corte que si la norma jurídica producida por el legislador consagra la forma de
determinación del sujeto pasivo de la obligación tributaria, ella no puede ser
declarada inexequible por eventual indeterminación del sujeto pasivo”.
[15] Precisamente, en la sentencia C-220 de
2011 se examinó una demanda contra el artículo 43 de la Ley 99 de 1993,
exponiendo uno de los intervinientes que se había configurado la cosa juzgada
constitucional por haberse proferido la sentencia C-495 de 1996. Al concluir la
Corte que no se presentaba dicho fenómeno consideró: “existen eventos en los
que en apariencia una controversia constitucional es similar a otra ya
analizada por la Corte, pero que examinada más a fondo contiene diferencias
desde alguna o las dos perspectivas anteriores, que hacen imposible hablar de
la presencia de cosa juzgada en sentido estricto. Ejemplo de esos casos son los
que la Corte ha clasificado bajo doctrinas como la de la cosa juzgada relativa
y la cosa juzgada aparente. […] La exposición de la ratio decidendi de la
sentencia C-495 de 1996 (…), muestra que en el presente caso no existe cosa
juzgada constitucional, toda vez que en dicha providencia no se examinaron los
cargos que ahora formula el actor contra el parágrafo 1º del artículo 43 de la
Ley 99 de 1993”.
[16]
Sentencia C-635 de 2012.
[17]
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014.
[18]
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
[19]
Con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y
largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de
2011 no derogados expresamente en el inciso anterior o por otras leyes
continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma
posterior.
[20] Sentencia C-1153 de 2008. En la sentencia C-220 de 2011 la Corte adujo: “existen casos en los que aunque la Corte se
enfrenta a demandas contra una disposición examinada previamente frente a
cargos idénticos a los antes examinados, tanto desde el punto de vista del
concepto de violación como de los contenidos constitucionales considerados
vulnerados, ha concluido que no existe cosa juzgada en estricto sentido, toda
vez que un cambio en el contexto de aplicación de la disposición impide hablar
de identidad de contenidos normativos”.
[21]
En la sentencia C-912 de 2013 se sostuvo lo siguiente: “La cosa juzgada
relativa tendrá carácter implícito, cuando no se indica de manera expresa que
la declaratoria de exequibilidad se circunscribe a los aspectos que fueron
examinados en la parte motiva, pero se constata que la Corte limitó su examen a
la confrontación de la norma demandada con una o algunas normas
constitucionales, o evaluó un único aspecto de constitucionalidad.”
[22] En
la sentencia C-748 de 2009 se llegó a la siguiente conclusión: “Algunos intervinientes consideran, con base
en la sentencia C-250 de 2003, que respecto de la norma actualmente acusada,
operó el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que ya fue examinada por la
Corte Constitucional a la luz de los principios de igualdad y equidad
tributaria (…) Debe precisarse que si bien (…) se pronunció sobre la
exequibilidad del numeral 7 del artículo 206 del Estatuto Tributario, frente a
los cargos imputados por violación del principio de igualdad, la decisión sólo
configura cosa juzgada relativa, por lo que no impide que en la presente
oportunidad se realice el examen de fondo de la misma norma a la luz del mismo
principio constitucional, en atención a que el supuesto de hecho por el cual se
estima vulnerado difiere sustancialmente de aquél presentado en la demanda que
conoció la Corte en la sentencia C-250 de 2003”.
[23] El demandante sostenía que pese a que en
la sentencia C-495 de 1996 la Corte declaró exequible la totalidad del artículo
43 de la Ley 99 de 1993 sin condicionamientos, no había operado el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional frente a los cargos que formula ahora en su
demanda. En su sentir, la referida sentencia solamente se ocupó de la
naturaleza jurídica de la obligación prevista en el parágrafo y de su posible
contribución a crear un régimen impositivo inequitativo para quienes usan
recursos hídricos, y no examinó la violación de los principios de legalidad,
reserva de ley, proporcionalidad y el derecho a la propiedad. Adicionalmente,
sostuvo que la Ley 1151 de 2007 adicionó otro parágrafo al artículo 43, lo que
condujo a que cambiara el contexto de aplicación de la disposición acusada. En
consecuencia, (i) dado que en la sentencia C-495 de 1996 no se estudiaron los
mismos problemas jurídicos que formula la demanda, y (ii) en virtud de la Ley
1151 de 2007 cambió el contexto de aplicación de la disposición impugnada, el
actor concluye que no ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
[24]
Cfr. sentencia C-096 de 2003.
[25]
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (como pretensión
subsidiaria), Federación Colombiana de Municipios (como pretensión
subsidiaria), Universidad Nacional de Colombia y Universidad Externado.
[26]
Internalización de los costos ambientales y uso de
instrumentos económicos.
[27]
Planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, y armonización del desarrollo económico con la protección y
conservación del ambiente.
[28]
Lecturas sobre derecho al medio ambiente. Universidad Externado de Colombia.
2007. Págs. 16 y 17.
[29]
Sentencias C-632 de 2011, C-595 de 2010 y C-519 de 1994.
[30] En la sentencia C-750 de 2008 se
manifestó: “En Colombia el tema ambiental constituyó una seria preocupación
para la Asamblea Nacional Constituyente. En aquel momento, en el que se
preparaba la Constitución de 1991, se consideró que ninguna Constitución
moderna puede sustraer de su normatividad el manejo de un problema vital, no
sólo para la comunidad nacional, sino para toda la humanidad”. Cfr.
sentencias C-595 de 2010 y T-254 de 1993.
[31]
Sentencia C-431 de 2000, que declaró inexequibles expresiones
de los parágrafos 6 y 7 del artículo 1º de la Ley 507 de 1999 (modifica Ley 388
de 1997), en materia de planes y esquemas de ordenamiento territorial.
[32] Declaró la exequibilidad del artículo 37
de la Ley 685 de 2001, en el entendido que en desarrollo del proceso por medio
del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación
minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las
autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la
protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el
desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la
población, mediante la aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución
Política. Cfr. sentencia C-666 de 2010.
[33] Sentencia C-431 de 2000.
Cita tomada de la sentencia T-154 de 2013.
[34]
“Hace referencia a la preeminencia y dominio del ser humano sobre los demás
seres existentes en el planeta tierra; una ética de la relación con la
naturaleza centrada en lo humano y en la satisfacción de las necesidades de
esta especie. Desde esta perspectiva, los recursos naturales son vistos de
manera instrumental como proveedores de alimento, energía, recreación y riqueza
para la humanidad y por esta razón deben ser conservados, protegidos y convenientemente
explotados para garantizar la supervivencia de la especie humana. Al respecto
véase Toca Torres. Las versiones del desarrollo sostenible, cit; Dobson.
Pensamiento político verde, cit. pp. 84-94; Gregorio Mesa Cuadros. Derechos
ambientales en perspectiva de integralidad. Concepto y fundamentación de nuevas
demandas y resistencias actuales hacia el Estado ambiental de derecho, Bogotá,
Universidad Nacional de Colombia, 2010.” Información tomada del texto “Derechos
de la Naturaleza”, historia y tendencias actuales. Javier Alfredo Molina Roa,
Universidad Externado de Colombia, 2014. Pág. 72.
[35]
Envuelve una teoría moral que considera al ser humano como
parte de la naturaleza confiriéndole a ambos valor, ya que son seres vivos que
merecen el mismo respeto. Propende porque la actividad humana ocasione el menor
impacto posible sobre las demás especies y el planeta. Reivindica el valor
primordial de la vida. Ver, sentencia C-339 de 2002.
[36]
“Apunta al valor intrínseco de la naturaleza integrada por los ecosistemas y la
biosfera en el planeta tierra, independientemente de su valor para el hombre”.
Véase Claudia Toca Torres. Las versiones del desarrollo sostenible, en
Sociedade e Cultura, vol. 14, No. 1, enero-junio del 2011, Universidade Federal
de Goiás, p. 203.” Extraído del libro “Derechos de la Naturaleza”, historia y
tendencias actuales. Pág. 48.
[37]
Sentencia T-080 de 2015.
[38] El caso obedeció al manejo de los desechos
de materias primas (cascarilla de arroz abandonada y luego quemada),
produciendo grandes cantidades de ceniza y problemas respiratorios en los
habitantes de los lugares aledaños al Molino. El Alcalde de Granada ordenó el
sellamiento, sin embargo, durante el trámite de la tutela dispuso la reapertura
bajo la advertencia de volverlo a cerrar. El actor insiste que se abstenga de
disponer el sellamiento del Molino debido a la cantidad de perjuicios que esta
medida genera a la empresa.
[39]
Derechos Humanos y Modernidad. Personeria Municipal de Cali. 1989. Pág. 171.
[40]
Examinó la constitucionalidad de los artículos 3º parcial, 4º, 18 parcial, 34,
35 parcial literales a) y c) y 36 parcial de la Ley 685 de 2001, Código de
Minas.
[41] Estudió si el parágrafo del artículo 1º y
el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 vulneraba el principio
de presunción de inocencia, al presumir la culpa o el dolo del infractor e
invertir la carga de la prueba en el campo del derecho administrativo
sancionador ambiental.
[42] Le correspondió examinar el artículo 31 y
los parágrafos 1° y 2° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, en orden a
establecer si el legislador al incluir las medidas compensatorias dentro del
régimen sancionatorio ambiental y asignarle a las autoridades administrativas
la competencia para adoptarlas, desconoció las garantías de non bis in ídem,
de legalidad de la sanción y reserva de ley, así como el principio de
separación de poderes.
[43]
Cfr. sentencia T-080 de 2015.
[44] La Constitución del Ecuador (2008),
plantea un nuevo escenario jurídico en lo que a protección del ambiente se
refiere. El artículo 71 establece que la Pachamama tiene derecho a que se le
respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus
ciclos vitales, como la estructura, funciones y procesos evolutivos. Establece
que toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá exigir a la autoridad
pública el cumplimiento de los derechos de la naturaleza[44].
Otro paso lo es la
Declaración Universal de los Derechos de la Madre Tierra, que tuvo lugar en
Cochabamba (Bolivia) en el 2010, ya que el numeral 6 del artículo 1 señaló:
“Así como los seres humanos tienen derechos humanos, todos los demás seres de
la Madre Tierra también tienen derechos que son específicos a su condición y
apropiados para su rol y función dentro de las comunidades en los cuales
existen.” La preocupación de
los Estados, como sucede en Europa, por alcanzar un desempeño ambiental
adecuado y una sostenibilidad ecológica a largo plazo se ha incrementado desde
hace tres décadas, alcanzándose avances relevantes en políticas ambientales en
países como Alemania, Finlandia, Japón, Suecia, Noruega, Dinamarca y Nueva
Zelanda. Cfr. Derechos de la naturaleza. Historia y tendencias actuales.
Págs.188 a 201.
[45]
Sobre la relevancia del hombre y tierra de Ludwig Klages para el actual debate
ecológico. Diana Aurenque Stephan. Revista de Humanidades No. 22 (diciembre
2010). Visionario de la problemática ecológica, 1913.
[46] Crea
el Ministerio del Medio Ambiente, reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y dicta otras disposiciones.
[47] Desde la sentencia T-411 de 1992, esta
Corporación ha llamado la atención, universalmente reconocida, para otorgar una
respuesta contundente a las intolerables agresiones contra el medio ambiente: “La
protección al ambiente no es un ´amor platónico hacia la madre naturaleza´,
sino la respuesta a un problema que de seguirse agravando al ritmo presente,
acabaría planteando una auténtica cuestión de vida o muerte: la contaminación
de los ríos y mares, la progresiva desaparición de la fauna y la flora, la
conversión en irrespirable de la atmósfera de muchas grandes ciudades por la
polución, la desaparición de la capa de ozono, el efecto invernadero, el ruido,
la deforestación, el aumento de la erosión, el uso de productos químicos, los
desechos industriales, la lluvia ácida, los melones nucleares, el
empobrecimiento de los bancos genéticos del planeta, etc., son cuestiones tan
vitales que merecen una decisión firme  y unánime de la población mundial”.
Se han tenido como fundamento los siguientes documentos: Terradillos Bosoco,
Juan. El Delito Ecológico. Editorial Trotta. Madrid 1992. Martín Mateo, Ramón.
La Calidad de vida como valor Jurídico. Estudios sobre la Constitución Española.
Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría. Volumen II De los Derechos y
Deberes Fundamentales. Editorial Civitas S.A. Madrid 1991. Página 1437. Alzaga
Villamil, Oscar. Comentario Sistemático a la Constitución española de 1978.
Ediciones el Foro. Madrid, 1978. Página 323. Revistas: Desarrollo Mundial
(Revista de la Organización de Naciones Unidas) Octubre de 1991.
[48] La
sociedad postindustrial contemporánea, que se caracteriza por una economía
globalizada, ha sido catalogada como una “sociedad de riesgo”, ya que el
“espacio vital tradicional se reduce drásticamente y es reemplazado por un
conglomerado cada vez más complejo de incertidumbres y de peligros para la
salud y el entorno (dioxinas, amianto, vacas locas, ftalatos, etc.)”. Derecho
Comunitario del Medio Ambiente. Marco institucional, regulación sectorial y
aplicación en España. Ángel Manuel Moreno Molina. Universidad Carlos III de
Madrid. Departamento de Derecho Público del Estado. Marcial Pons. 2006. Págs.
45-56. Cfr. sentencia C-595 de 2010.
[49]
Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, CP. Marco Antonio Velilla Moreno.
Sentencia del 28 de marzo de 2014. Radicado 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).
[50]
Sentencias C-595 de 2010, T-354 de 2010, C-750 de 2008, T-760 de 2007 y C-245
de 2004.
[51] Parte del cumplimiento de cuatro
objetivos: incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas
y los programas nacionales, y reducir la pérdida de recursos del medio
ambiente; reducir y frenar la pérdida de diversidad biológica en 2010; reducir
a la mitad, para el 2015, la proporción de personas sin acceso sostenible al
agua potable y a servicios básicos de saneamiento; y mejorar considerablemente,
en el 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios
marginales.
[52]
Concede facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio
Ambiente.
[53]
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente.
[54] La atmósfera es la unión de dos
palabras que provienen del griego atmos que significa vapor y sfaira
que significa esfera. Según la Real Academia de la Lengua Española este término
hace referencia a la capa de aire que rodea la tierra o a la capa gaseosa que
rodea un cuerpo celeste u otro cuerpo cualquiera. En el caso de la tierra está
compuesta en su mayoría por nitrógeno (78%, N2), oxígeno (21%, O2)
y otros gases que representan el 1%. Debido a esta capa es factible que el
planeta resulte habitado por todas las formas de vida existentes, al actuar
como una barrera protectora contra los impactos de meteoritos y los rayos
ultravioletas generados por el sol, reduciendo las diferencias de temperatura
entre el día y la noche, y de esta manera conservando una temperatura aceptable
para la vida. Está compuesta por cinco capas cada una con una altura y
composición diferente: i) la troposfera, ii) la estratosfera, iii) mesosfera,
iv) termosfera y v) exosfera. Tiene que mantenerse y evitarse la producción de
gases contaminantes que producen calentamiento del mismo, agujero en la capa de
ozono (O3) y lluvia ácida, entre otros.
[55]
El
agua del latín aqua, lo define la Real Academia de la
Lengua Española como una sustancia cuyas moléculas están formadas por la
combinación de un átomo de oxígeno y dos de hidrógeno, liquida, inodora,
insípida e incolora. Es el componente más abundante de la superficie terrestre
(71%) y, más o menos puro, forma la lluvia, fuentes, glaciares, lagos, humedales,
embalses, ríos y mares, entre otros, además es parte constituyente de todos los
organismos vivos y aparece en compuestos naturales. Resulta esencial para la
supervivencia de todas las formas de vida y se puede encontrar en los tr4es
estado de agregación de la materia: sólido, líquido y gaseoso. Del total del
agua del planeta el 97% es salada (océanos y mares), y de la que es dulce (3%)
en un 75% está en forma de hielo. Igualmente del agua dulce un tercio de agua
de lluvia.
[56]
En una decisión anterior, sentencia C-220 de 2011 (declaró exequible el parágrafo
del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasa por utilización de aguas), la
Corte señaló que el Estado es garante de la buena administración del recurso
hídrico y de la garantía del derecho al agua. Fuera de reconocer su carácter
fundamental para las personas y a la vez constituir un recurso limitado,
informa que las autoridades deben diseñar e implementar políticas públicas
adecuadas encaminadas al uso racional del recurso, cómo orientar y coordinar la
actividad económica con el fin de que las decisiones empresariales favorezcan
el empleo y preservación del mismo. Hace hincapié  en que las autoridades deben
vigilar y evitar cualquier abuso por personas naturales o jurídicas de su
posición dominante para fines del uso inadecuado del agua. Adujo que la
intervención del Estado es indispensable para corregir la contaminación, además
que excepcionalmente las autoridades pueden establecer limitaciones a los
derechos de las personas en aras de la protección de los recursos naturales.
[57] Declaró exequible la Ley 523 de 12 de
agosto de 1999, por medio de la cual se aprueba el Protocolo de 1992 que
enmienda el Convenio Internacional sobre responsabilidad civil nacida de daños
debidos a contaminación por hidrocarburos, 1969, y el Protocolo de 1992 que
enmienda el Convenio Internacional sobre la constitución de un Fondo
Internacional de Indemnización de daños debidos a contaminación por
hidrocarburos, 1971, hechos en Londres, el 27 de noviembre de 1992.
[58]
En la sentencia T-080 de 2015 se sostuvo que los manglares juegan un papel
insustituible en la cadena alimenticia de la vida acuática de los mares y son
fundamentales para el equilibrio del ecosistema.
[59] El suelo del latín solum, lo
precisa la Real Academia de la Lengua Española como la superficie de la tierra
y conjunto de materias orgánicas e inorgánicas de la superficie terrestre,
capaz de sostener vida vegetal. Permite que las formaciones vegetales naturales
y los cultivos se fijen con sus raíces y así busquen los nutrientes y la
humedad que requieren para vivir. Por la abundancia de vegetación sirven para
suavizar el clima y favorecer las corrientes de agua. Constan de cuatro
componentes como son la materia mineral, la materia orgánica, el agua y el
aire. Entre las causas que generan la degradación o destrucción de los suelos
se identifican la meteorización, la erosión, la tala de bosques, la
sedimentación, etc. Su regeneración se señala que es muy lenta.
[60]
Sentencias C-366 de 2011, C-030 de 2008, SU.039 de 1997, entre
otras.
[61] Prohibición legal. Con excepción de
las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los
artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local
podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente
excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento
territorial de que trata el siguiente artículo.
[62]
Sentencia T-254 de 1993. Cfr. sentencias T-411 de 1992, T-163 de
1993, T-469 de 1993 y T-028 de 1994.
[63]
“Mediante reglamento u otras disposiciones
administrativas, el Gobierno Nacional fijara los niveles mínimos de
contaminación y aprovechamiento permisibles para cada uno de los bienes que
conforman el medio ambiente”.
[64]
“Cuando técnicamente se establezca que han
sobrepasado los niveles mínimos de contaminación o aprovechamiento o que hay
una nueva contaminación no revista de manera especial, el gobierno nacional
podrá inspeccionar los procesos industriales, comerciales o de cualquier otra
índole, en orden a reducir o eliminar la contaminación y controlar la fuente de
la misma. Esta facultad será ejercida dentro del marco de las atribuciones que
a esta respecto señala la Constitución Nacional”.
[65]
“Las industrias que por razón de su
proceso productivo viertan aguas de temperatura que esté fuera del nivel o
intervalo permisible, no podrán incorporarlas a las corrientes receptoras sin
previa adecuación”.
[66]
“Se fijarán zonas en que quede
prohibido descargar, sin tratamiento previo y en cantidades y concentraciones
que sobrepasen los niveles admisibles, aguas negras o residuales de fuentes
industriales o domésticas, urbanas o rurales, en las aguas, superficiales o
subterráneas, interiores o marinas”.
[67]
“Las industrias que no puedan
garantizar la calidad de las aguas dentro de los límites permisibles, solo
podrán instalarse en lugares previamente señalados. Para su ubicación en zonas
industriales se tendrán en cuenta el volumen y composición de los efluentes y
la calidad de la fuente receptora”.
[68] “Corresponde al Estado la protección del
ambiente marino, constituido por las aguas, por el suelo, el subsuelo y el
espacio aéreo del mar territorial y el de la zona económica, y por las playas y
recursos naturales renovables de la zona. Esta protección se realizará con las
medidas necesarias para impedir o provenir la contaminación de la zona con
sustancias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos
hidrobiológicos y menoscabar las posibilidades de esparcimiento o entorpecer
los demás usos legítimos del mar. Entre esas medidas se tomarán las necesarias
para: a.- Determinar la calidad, los límites y concentraciones permisibles de
desechos que puedan arrojarse al mar y establecer cuáles no pueden arrojarse”.
[69]
Establece el procedimiento sancionatorio ambiental.
[70]
Derecho ambiental colombiano. Parte general Tomo I. Julio
Enrique González Villa. Universidad Externado de Colombia. 2006. Págs. 133-134.
Este texto trae a colación la siguiente cita: “La contaminación ambiental es
una de las formas de dañar o degradar al ambiente, producto de la acción del
hombre sobre el medio. La materia discurre, descomponiéndose y recomponiéndose,
impulsada en última instancia por la energía que el planeta absorbe del sol, a
lo largo de los ciclos biogeoquímicos, cuya estabilidad depende del ajuste
entre los ritmos de entradas y salidas que soportan. Cuando el hombre
sobreexplota la biósfera provoca un desequilibrio por drenaje excesivo de
materia; cuando contamina su entorno, el sistema se desarmoniza por sobrecarga.
El problema de la contaminación, que es un daño en acto, supone el inadecuado
reciclaje de la producción humana, de energía y materiales. El entorno está
contaminado por haber recibido ciertos elementos que han variado su composición
y propiedades.”. Silvia Jaquenod de Zsogón. El derecho ambiental y sus
principios rectores. 3ª edición. Madrid, Dykinson, 1991. Pág. 220.
[71]
Sentencia T-080 de 2015.
[72] “El carácter significativo del daño que produzca
efectos adversos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado
favorable de conservación de hábitats o especies se evaluará en relación con el
estado de conservación que tuviera al producirse el daño, con las prestaciones
ofrecidas por las posibilidades recreativas que generan y con su capacidad de
regeneración natural. Los cambios adversos significativos en el estado básico
deberían determinarse mediante datos mensurables como: — el número de
individuos, su densidad o la extensión de la zona de presencia; — el papel de
los individuos concretos o de la zona dañada en relación con la especie o la
conservación del hábitat, la rareza de la especie o del hábitat (evaluada en el
plano local, regional y superior, incluido el plano comunitario); — la
capacidad de propagación de la especie (según la dinámica específica de la
especie o población de que se trate), su viabilidad o la capacidad de
regeneración natural del hábitat (según la dinámica específica de sus especies
características o de sus poblaciones); — la capacidad de la especie o del
hábitat, después de haber sufrido los daños, de recuperar en breve plazo, sin
más intervención que el incremento de las medidas de protección, un estado que,
tan sólo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un
estado equivalente o superior al básico. Los daños con efectos demostrados en
la salud humana deberán clasificarse como daños significativos. No tendrán que
clasificarse como daños significativos los siguientes: — las variaciones
negativas inferiores a las fluctuaciones naturales consideradas normales para
la especie o el hábitat de que se trate; — las variaciones negativas que
obedecen a causas naturales o se derivan de intervenciones relacionadas con la
gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o
en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente
por los propietarios u operadores; — los daños a especies o hábitats con
demostrada capacidad de recuperar, en breve plazo y sin intervención, el estado
básico o bien un estado que, tan sólo en virtud de la dinámica de la especie o
del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico”. Cfr. sentencia T-080 de 2015.
[73]
Sentencia T-080 de 2015.
[74]
En la sentencia C-495 de 1996 se refirió a cuatro tipos o
categorías de descargas de desechos para los fines de
definir los hechos materia de las tasas: “Las que no tienen carácter nocivo,
porque la contaminación producida es asimilada por el ambiente; las que
presentan y producen efectos nocivos, pero con daños menores a los costos de
recaudar un tributo, las que expresan efectivo carácter nocivo, pero dentro de
los “límites permitidos” por la ley y susceptibles de ser cobradas por los
daños que generan y las que definitivamente arrojan efectos nocivos, por fuera
de los mencionados límites y que según la ley resultan, acreedoras de
sanciones. En este sentido se dejó en claro que en  el caso del primero y del
segundo eventos no se cobran tasas;  de otra parte, en el evento cuarto se debe
imponer las sanciones legales; en los casos del tercer tipo se habilita el
cobro de las tasas. Tal como lo indican dos de los expertos convocados en este
asunto, la conducta o la acción de generar contaminación, consiste en el acto o
los actos de aportar al entorno vertimientos o emisiones de sustancias nocivas
de tal manera que  el hecho económico objeto de la imposición es el
aprovechamiento particular de un bien público y la subsiguiente función de
descontaminación por la cual se debe pagar o asumir previamente  a la emisión.
En efecto este sentido, como lo indican los expertos (…) la configuración del
hecho generador de las tasas en estos casos, supone que el vertimiento o
emisión se encuentre dentro de los límites permitidos según las  normas
vigentes, pues, en caso de exceder esos límites se impondrían las multas
correspondientes a la contravención, y adicionalmente habría lugar al pago de
las indemnizaciones que judicialmente se establecieran en función del daño
causado”.
[75]
Ibídem.
[76] El artículo 80 de la Constitución señala que el Estado
planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados.
[77]
Sentencias C-671 de 2001 y T-080 de 2015.
[78]
Sands, Philippe. Principles of International Environmental
Law (2nd Edition). Cambridge: Cambridge University Press,
2003. Pág. 253.
[79] Sentencia C-671 de 2001. El concepto de
desarrollo sostenible ha sido desarrollado por la Corte, entre otras, en las
sentencias C-519 de 1994, C-671 de 2001 y C-339 de 2002. La Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, 1992, introdujo importantes precisiones al disponer
que todos los Estados “tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos
según sus propias políticas ambientales y de desarrollo” (principio 2),
aunque advirtió que estas prácticas deben ejercerse de manera tal que “respondan
equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las
generaciones presentes y futuras” (principio 3). Añade que “la paz, el
desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e
inseparables” (principio 25).
[80] En la sentencia C-058 de 1994 se manifestó
que la dimensión ecológica de la Constitución confiere un sentido totalmente
diverso al conjunto de conceptos jurídicos y económicos: “estos ya no pueden
ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con criterios
cortoplacistas, como se hacía antaño, sino que deben ser interpretados conforme
a los principios, derechos y obligaciones estatales que en materia ecológica ha
establecido la Constitución”. Ello sucede con el concepto de que la
colonización puede ser predatoria, lo cual encontró la Corte inaceptable al
efectuarse en contradicción con los principios ecológicos y el respeto a los
conocimientos de las poblaciones que tradicionalmente han ocupado tales
territorios. La sentencia C-339 de 2002 refirió al medio ambiente y a la
protección de la biodiversidad como principios de orden económico para la
explotación minera. Indicó tal decisión que “el desarrollo económico y
tecnológico en lugar de oponerse al mejoramiento ambiental, deben ser
compatibles con la protección al medio ambiente y la preservación de los
valores históricos y culturales”. Determinó que para hablar de un
desarrollo sostenible de la explotación minera que respete la biodiversidad “es
indispensable tener en cuenta como instrumento la evaluación de impacto
ambiental”, entendida como instrumento que permite articular los diversos
aspectos ambientales tales como la mitigación de la contaminación y la
protección de especies.
[81] La Corte al respaldar su
constitucionalidad señaló que la responsabilidad administrativa ambiental que
se establece surge como consecuencia de “la degradación de bienes de
naturaleza generalmente demanial (aguas, montes, espacios naturales) o de
valores difusos (salud humana)[81]. El
´garantizar la sostenibilidad del medio ambiente´ como objetivo de desarrollo
del milenio (Meta 7ª) de la Organización de las Naciones Unidas, representa las
necesidades humanas y los derechos básicos de todos los individuos del planeta
y el no alcanzarlo podría multiplicar el riesgo mundial de inestabilidad y
degradación del medio ambiente”.
[82]
Ley 685 de 2001, art. 37.
[83]
Por el cual se provee a la conservación y mejor
aprovechamiento de las aguas del Lago de Tota y se reconoce el carácter de
utilidad pública a unas obras.
[84] Cfr. sentencias C-495 de 1996, C-126 de
1998, C-229 de 1999, C-299 de 1999, C-671 de 2001, C-339 de 2002, C-894 de
2003, C-189 de 2006, C-598 de 2010, T-384 de 2012 y C-746 de 2012.
[85] “Propone la creación de un espacio/tiempo colectivo en
el cual: •“El
«desarrollo» cese de ser el principio central que organiza la vida económica y
social. •Se cuestione efectivamente la pre-eminencia del concepto de
crecimiento económico y este como meta. •Se deconstruye la matriz cultural de
donde proviene el desarrollo y su historicidad (visión dominante europea de la
modernidad). •Se desarticula paulatinamente en la práctica el modelo de
desarrollo basado en la premisa de la modernización, la explotación de la
naturaleza como ser no vivo, los mercados, la exportación, y la acción
individual. •Se reconozca una multiplicidad de definiciones e intereses alrededor
de las formas de sustento, las relaciones sociales, y las prácticas económicas.
•Se diseñen políticas desde la relacionalidad entre grupos humanos y entre
estos y la naturaleza; es decir se procede desde un principio de cosmovisiones
relacionales (como las que subyacen las cosmovisiones y prácticas de muchos
grupos indígenas, negros, y campesinos, y de las formas comunales de algunos
grupos urbanos, así como la ecología), en vez de la cosmovisión dualista que
separa seres vivientes de no vivientes, humano de lo no humano, individuo y
comunidad. •Se establezca un diálogo intercultural alrededor de las condiciones
que podrían devenir en un pluriverso de configuraciones socio-naturales, es
decir, una multiplicidad de propuestas y visiones (ej., liberales y comunales,
capitalistas y no capitalistas, etc.). •Se propenda por formas de integración
regional autónoma basadas en criterios ecológicos (por ejemplo el
biorregionalismo), de desarrollo autocentrado (no dictado por los
requerimientos de la economía mundial), a niveles sub-nacionales, nacionales,
regionales y globales”.
Ver, Escobar Arturo. Una minga
para el postdesarrollo: lugar, medio ambiente y movimientos sociales en las
transformaciones globales. Lima. Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
2010. Pág. 141.
[86]
Cfr. sentencia C-083 de 1999.
[87]
Sentencia T-080 de 2015.
[88] La Corte Internacional de Justicia, caso
Gabcíkovo-Nagymaros (1997), estudió un conflicto interestatal en torno a la
construcción de una represa sobre el río Danubio, refiriendo lo siguiente: “A lo largo de la historia, la humanidad
ha constantemente interferido en la naturaleza, sea por razones económicos u
otras motivaciones. En el pasado, esto se hacía sin consideración alguna por
los efectos que podría ocasionarse sobre el medio ambiente. Debido a nuevos
conocimientos científicos y a una creciente conciencia sobre los riesgos que se
ciernen sobre el hombre -tanto para las generaciones presentes como las
futuras- producto de esa intervención frenética, nuevas normas y estándares han
sido desarrollados en una multiplicidad de instrumentos y acuerdos en las
últimas dos décadas. Estas nuevas disposiciones deben ser tenidas en
consideración y entendidas con el peso apropiado, no solo cuando los Estados
contemplan emprender nuevos proyectos sino también cuando pretenden continuar
con actividades ya iniciadas en el pasado. Esta necesidad de reconciliar el
crecimiento económico con la protección del ambiente es formulada acertadamente
en el concepto de “desarrollo sostenible” (sentencia T-080 de 2015).
[89]
Anexa al informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio
ambiente y el desarrollo, celebrada en la ciudad de Río de Janeiro, del 3 al 14
de junio de 1992. Contiene 27 principios que, aunque pretenden desarrollar los
valores de la Declaración de Estocolmo, se reducen a pautas sobre desarrollo
sostenible.
[90] También es definido por la Recomendación del Consejo 75/436/EURATOM, CECA, CEE de
1975, según la cual las personas físicas o jurídicas que sean responsables de
una contaminación deben pagar los gastos de las medidas necesarias para evitar
la contaminación o para reducirla.
[91] Derechos Ambientales en Perspectiva de
Integralidad. Concepto y fundamentación de nuevas demandas y resistencias
actuales hacia el ´Estado Ambiental de Derecho´. 2ª edición. Gregorio Mesa
Cuadros. Universidad Nacional de Colombia. Serie de investigaciones jurídico-políticas.
Sede Bogotá. 2010. Pág. 120. Cfr. sentencia C-595 de 2010.
[92]
Sands, Philippe. Principles of International Environmental
Law (2nd Edition). Cambridge: Cambridge
University Press, 2003. Pág. 285.
[93]
Sentencia T-080 de 2015.
[94]
Sentencia C-220 de 2011.
[95]
Sentencia T-080 de 2015.
[96]
Sands, Philippe. Principles of International Environmental
Law (2nd Edition). Cambridge: Cambridge University Press,
2003. Pág. 247.
[97]
Estudio realizado por Patricia Jiménez de Parga y Maseda denominado “Análisis
del principio de precaución en derecho internacional público: perspectiva
universal y perspectiva regional europea”. Cfr. Política y Sociedad. 2003. Vol.
4. Núm. 3. Departamento de Derecho Internacional Público y Privado, Universidad
Complutense de Madrid. Págs. 7-22. Sentencia C-595 de 2010.
[98]
Principios 6,7, 15 18 y 24.
[99]
Punto 13.
[100]
Principio 11.
[101]
Sentencias T-080 de 2015, T-1077 de 2012 y C-595 de 2010.
[102]
“Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
[103]
Sentencias C-071 de 2003, C-988 de 2004, T-299 de 2008 y T-360 de 2010.
[104] En el texto “Derecho Comunitario del Medio
Ambiente”, marco institucional, regulación sectorial y aplicación en España, se
sostiene: “El vertiginoso ritmo de producción competitiva hace que se
introduzcan en el mercado, con velocidad exponencial, nuevos productos y
servicios que, mediante el empleo de sustancias, productos y técnicas novísimas
ofrecen nuevos placeres para el consumidor, pero que también pueden albergar en
su interior peligros ocultos. Así “¿es inocua la telefonía móvil? ¿cuál es el
efecto sobre la salud de la exposición a los campos electromagnéticos de alta
tensión? ¿es cierto que las emisiones de los vehículos diesel aumentan el poder
de los alérgenos y aún de las sustancias cancerígenas? ¿cuáles son los peligros
de los organismos modificados genéticamente? Los ejemplos pueden multiplicarse,
evidentemente. En todos los casos plantea una duda: ¿hay que autorizar sin más
estos nuevos productos y servicios, como corolario natural de la libertad de
empresa, o deben ser sometidos a algún tipo de control, regulación o
comprobación previa por parte de los poderes públicos? ¿qué intensidad debe
tener esta actuación de intervención administrativa?” (Ángel Manuel Moreno
Molina. Universidad Carlos III de Madrid, Departamento de Derecho Público del
Estado. Marcial Pons. 2006. Págs. 45-56).
[105]
Información extraída del texto “Derecho Internacional
Ambiental”. Diego Uribe Vargas y Fabián Augusto Cárdenas Castañeda. Colaboración
de Felipe Cadena García para la primera edición. Universidad de Bogotá Jorge
Tadeo Lozano. Edición 2010. Págs. 194, 199 y 200 (tener en cuenta pág. 191). Se
cita “Sands, Philippe, óp. Cit., supra nota 3, p. 275.
[106]
Sentencia C-339 de 2002.
[107]
Lecturas sobre derecho del medio ambiente. Universidad Externado de Colombia. 1999.
[108]
La justicia con la naturaleza. Patricia Klett Lasso de la Vega y Pablo Martínez
de Anguita Kykinson. S.L. Madrid. 2013. Págs. 94 y 95.
[109] “1. La política de la Comunidad en el
ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos: La
conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; La
protección de la salud de las personas; La utilización prudente y racional de
los recursos naturales; El fomento de medidas a escala internacional destinadas
a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente. 2. La
política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo
alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de
situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en
los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección
de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el
principio de quien contamina paga”.
[110]
Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional, regulación
sectorial y aplicación en España. Ángel  Manuel Moreno Molina. Universidad
Carlos III de Madrid. Departamento de Derecho Público del Estado. Marcial Pons.
2006. Págs. 45-56.
[111]
La Corte al declarar exequible el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de
1993 (tasas por utilización de aguas) en la sentencia C-220 de 2011, señaló que
el Estado tiene un papel de garante de la buena administración de los recursos
naturales, tarea que por su complejidad obliga a diseñar estrategias orientada
a garantizar el uso adecuado, racional y responsable del entorno ecológico.
Anotó tal decisión que se han establecido instituciones encargadas de adoptar
políticas ambientales y de buena utilización de la atmósfera, el agua y el
suelo, como de seguimiento y control del cumplimiento de las mismas. Éstas
tienen a su disposición la incorporación de costos ambientales y el empleo de
instrumentos económicos (ej. gravámenes ambientales), cuya finalidad principal
está en desincentivar comportamientos contaminantes e incentivar la protección,
conservación y recuperación del medio ambiente, como el diseño de tecnologías
amigables con él o más limpias.
[112]
Crea el Ministerio del Medio Ambiente, reordena el sector público encargado de
la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y dicta otras
disposiciones.
[113]
Artículo 1º numeral 10.
[114] Artículo 5º numeral 2. Además,
el numeral 13 dispone que le compete definir la ejecución de programas y proyectos que la
Nación, o ésta en asocio con otras entidades públicas, deba adelantar para el “saneamiento
del medio ambiente” o en relación con el manejo, aprovechamiento,
conservación, recuperación o protección de los recursos naturales renovables y
del medio ambiente.
[115]
Artículo 1º numeral 7.
[116]
Artículo 2º.
[117]
Artículo 31 numeral 13.
[118]
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
protección al Medio Ambiente.
[119] Decía la norma: "La utilización directa o indirecta de la
atmósfera, de los ríos, arroyos, lagos, y aguas subterráneas, y de la tierra y
el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, minero o
industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores, y
sustancias nocivas que sean resultado de actividades lucrativas, podrá
sujetarse al pago de tasas retributivas del servicio de eliminación o control
de las consecuencias de las actividades nocivas consecuencias de las
actividades nocivas expresadas. También podrán
fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de
los recursos naturales renovables".
[120]
Modifica los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, y se integra el Sector Administrativo de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[121]
“Son deberes de la persona y del ciudadano: (…) 9.
Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad”.
[122]
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones: (…) Establecer las rentas nacionales y
fijar los gastos de la administración”.
[123]
“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante
un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo”.
[124]
“En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse
ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
[125]
“El sistema tributario se funda en los principios de
equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con
retroactividad”.
[126]
Sentencias C-621 de 2013. C-704
de 2010, C-402 de 2010, C-134
de 2009, C-927 de 2006 y C-776
de 2003.
[127] En la sentencia C-167 de 2014 se dijo: “Los impuestos, ha dicho esta
Corporación,  se cobran a todo ciudadano indiscriminadamente y no a un grupo
social, profesional o económico determinado; no guardan relación directa e
inmediata con un beneficio derivado  por el contribuyente; una vez pagado
el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades
distintos de los del contribuyente, establecidos en democracia. Su pago no es
opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción
coactiva. Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, no
se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los
ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de
acuerdo a su disponibilidad. Por último, el recaudo no se destina a un servicio
público específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender
todos los servicios y necesidades que resulten precisos”.
[128] La sentencia C-167 de 2014 sostuvo: “Las
contribuciones parafiscales, por su parte, están definidas en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (art. 29) de la siguiente manera: ´[son] contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con
carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector´. Esta caracterización coincide con
la que les ha asignado la jurisprudencia de la Corte a estas especies
tributarias, por ejemplo en la sentencia C-490 de 1993, citada previamente. En
esa oportunidad se dijo que los rasgos definitorios de las contribuciones
parafiscales eran la obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial, que
definió así: ´[…] Obligatoriedad: el recurso
parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los
supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado
tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. […] Singularidad: en oposición al impuesto, el
recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único
grupo social o económico.
[…] Destinación
Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales
determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores´. Sin embargo, conviene aclarar,
respecto de esto último, que ´[l]a destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que
tributa los recursos parafiscales no impide que se beneficien personas que no
pertenecen a él´”.
[129]
Sentencias C-621 de 2013, C-594 de 2010, C-704 de 2010, C-1171
de 2005, C-224 de 2004, C-1143 de 2003, C-1067 de 2002, C-1371 de 2000, C-040
de 1993, entre otras.
[130]
Sentencias C-167 de 2014, C-621 de 2013, C-528 de 2013, C-594
de 2010, entre otras.
[131] Sentencias C-167 de 2014, C-621 de 2013, C-528 de 2013, entre otras.
[132] Sentencias C-287 de 2009, C-536 de 2006,
C-1171 de 2005, C-243 de 2005, C-1371 de 2000 y C-040 de 1993. Ha de observarse
que en sentencia C-704 de 2010 se refirió a la existencia de contraprestaciones
que al no tener la naturaleza de ingresos tributarios del Estado no es factible
predicar de ellas la vulneración del principio de legalidad tributaria, como
sucede con el precio público que sido definido en decisiones de este
Tribunal como “una contraprestación que tiene como finalidad remunerar la
utilización de bienes y servicios del Estado y que se caracteriza por proceder
de  la libre iniciativa de un particular que pretende beneficiarse o lograr un
margen de utilidad por el uso o la explotación de un bien de propiedad
exclusiva del Estado”[132]. Cfr.
sentencias C-403 de 2010 y C-927 de 2006.
[133]
También se acusó el artículo 18 del Decreto ley 2811 de 1974.
[134]
El Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia del 29
de enero de 2009 (C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Radicación
AP-08001-23-31-000-2003-00013-01), al determinar el alcance
del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, manifestó que: “la tasa
retributiva se constituye en un instrumento de carácter económico para el
control de la contaminación, que pretende incentivar el cambio de
comportamiento en los agentes contaminantes de modo que evalúen económicamente
en sus decisiones de producción el costo de utilizar el medio ambiente para
arrojar y verter  sus deshechos contaminantes, que les permita o bien optar por
correctivos tendientes a minimizar la contaminación y así incentivar la
innovación tecnológica o asumir el costo de pagar por los desechos arrojados al
medio y que afectan la calidad de los recursos. La tasa retributiva cumple,
así, con el objetivo de ser una señal económica efectiva para incentivar la
descontaminación de las corrientes de aguas residuales domésticas y mitigar el
impacto en costos y daños sobre las comunidades y ecosistemas, sustentadas en
el principio universalmente aceptado, según el cual ´el que contamina paga´.
Por su parte, las tasas compensatorias, como su denominación lo sugiere, tienen
por objeto compensar los gastos de mantenimiento y recuperación de la
renovabilidad de los recursos naturales renovables, según se desprende del
inciso segundo del artículo 42 de la ley 99, antes citado”. Igualmente, en
sentencia del 16 de abril de 2006 (C.P. Ruth Stella Correa Palacio), señaló
que: “las tasas retributivas, compensatorias y por uso del agua son
instrumentos económicos diseñados por el legislador para establecer sistemas de
financiamiento de la política ambiental, mediante la asignación de recursos
para la gestión con antelación a la producción del daño a los ecosistemas.
Estas tasas ambientales no solo integran el gasto público social, sino que
adicionalmente hacen parte de la excepción a la regla conforme a la cual no
puede haber rentas nacionales de destinación específica”.
[135]
Lo expuesto le permitió a la Corte manifestar que el Constituyente de 1991 estableció el saneamiento ambiental como
un servicio público a cargo del Estado, correspondiendo a éste dirigirlo,
reglamentarlo y prestarlo, “lo que  hace que se entienda que (…) toda
actividad relacionada con la utilización directa o indirecta de la atmósfera,
del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios
agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen,
humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades
antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio
sean o no lucrativas en el sentido común y ordinario del término, se sujeten al
pago de tasas retributivas y compensatorias por las consecuencias nocivas de
las actividades expresadas o para compensar los gastos del mantenimiento de la
renovabilidad de los recursos naturales afectados y como resultado de la
intervención del Estado de conformidad con los fines mencionados”.
[136]
Sentencia C-495 de 1996.
[137] Debe tenerse en cuenta que el
artículo 300 numeral 4 atribuye a las asambleas departamentales por medio de
ordenanzas decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones
necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales y el artículo
313 numeral 4 confiere a los concejos la competencia para votar de conformidad
con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
[138] Por medio de la cual se prorroga la Ley
418 de 1997, prorrogada y modificada por las
leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[139] Cfr. sentencias C-018 de 2007, C-776 de 2003,  C-488 de
2000 y C-084 de 1995.
[140] Cfr. sentencia C-227 de 2002.
[141] Cfr. sentencias C-822
de 2011, C-664 de 2009, C-1153 de
2008, C-643 de 2002, C-1295 de
2001, C-796 de 2000, entre
otras.
[142]
En la sentencia C-287 de 2009 se manifestó: “conforme al principio de
legalidad en materia tributaria, previsto en el artículo 338
C.P., en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y
los concejos distritales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales.  De esta manera, como lo prevé el mismo precepto superior, la
ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos
activos y pasivos, los hechos generadores y las bases gravables, al igual que
la tarifa de los impuestos”.
[143]  Cfr. sentencias C-287
de 2009 y C-488 de 2000.
[144] Cfr. sentencia C-664 de 2009. En la sentencia C-704 de 2010 se sostuvo que en la
obligación tributaria aparecen: el sujeto activo, que es la entidad estatal con
derecho para exigir el pago del tributo; el sujeto pasivo, o persona en quien
recae la obligación correlativa; el hecho gravado o situación de hecho
indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la
virtualidad de generar la obligación tributaria; y la base gravable y la
tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía misma de la
obligación. La sentencia C-155 de 2003 profundiza sobre cada uno de los elementos
del tributo.
[145] Cfr. sentencias  C-525 de 2003 y C-155 de
2003.
[146] Cfr. sentencia C-822 de 2011. Además, la
sentencia C-891 de 2012 explicó lo siguiente: “cuando el legislador
establece tributos del orden nacional debe señalar todos los componentes, de
manera clara e inequívoca. No obstante, no opera la misma exigencia para los
del orden territorial, frente a los cuales el Congreso deberá crearlos o
autorizar su creación, pudiendo asumir además esa Corporación Legislativa una
de tres alternativas para la determinación de los elementos constitutivos del
tributo: i) que señale los elementos del tributo; ii) que fije algunos de los
elementos del tributo y permita que asambleas y concejos señalen los restantes,
y iii) que deje a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los
elementos del tributo que aquel ha creado”.
[147] Sentencia C-690 de 2003.
Cfr. sentencia C-891 de 2012.
[148] Cfr. sentencia C-690 de
2003.
[149] Conforme se ha manifestado, en la
sentencia C-495 de 1996 la Corte resolvió una demanda presentada contra los artículos 42 y su parágrafo, 43 y su parágrafo, y
46.4  de la Ley 99 de 1993[149]
(tasas retributivas y compensatorias, tasas por utilización de aguas y
patrimonio y rentas por las Corporaciones Autónomas Regionales), por quebrantar
los artículos 150.11, 154, 338, 359 y 367 de la Carta Política.
[150]
Artículos 43 y su parágrafo, y 46.4  de la Ley 99 de 1993, como el artículo 18
del Decreto ley 2811 de 1974.
[151]
Artículos 150.11, 154, 359 y 367 de la Carta Política.
[152].
Sentencia C-537 de 1995.
[153] Cfr. sentencia C-690 de
2003.
[154] Cfr. sentencias C-032
de 2005, C-690 de 2003, C-842 de 2000 y C-583 de 1996, entre otras. La Corte ha
admitido la remisión al reglamento o a la administración en normas que tienen
que ver con la certificación del precio de la panela (C-040 de 1993), la
fijación del precio de los productos agropecuarios como punto de partida para
establecer la tarifa de las contribuciones parafiscales aplicables (C-1067 de
2002), las exenciones del IVA implícito para la importación de bienes cuando
exista insuficiencia de oferta (C-597 de 2000), la determinación de los
parámetros para la fijación, y la fijación, del índice de bursatilidad de las
acciones (C-842 de 2000), la valoración de activos patrimoniales (C-583 de
1996) y el avalúo catastral (C-690 de 2003 y C-467 de 1993).
[155] El problema jurídico a resolver estuvo
dado en si ¿el parágrafo acusado desconoce los principios de legalidad y
reserva de ley que rigen la imposición de cargas públicas en tanto no define
con precisión la tarifa ni la base de liquidación de la obligación?, (ii) ¿la
carga prevista en la disposición censurada desconoce los principios de equidad,
razonabilidad y proporcionalidad?, en particular, (iii) ¿la base de liquidación
definida por el Legislador –el valor de la inversión- es o no razonable
teniendo en cuenta la finalidad de la medida?, y (iv) ¿el parágrafo acusado
contiene una medida que limita de manera desproporcionada los derechos a la
libre empresa, a la propiedad y a la igualdad de los obligados?
[156]
Sentencias C-621 de 2013, C-704 de 2010, C-594 de 2010, C-402 de 2010, C-536 de
2006, C-1171 de 2005, C-243 de 2005, C-1114 de 2003, C-1063 de 2003, C-155 de
2003 y C-495 de 1996, entre otras.
[157] Sentencias C-704 de 2010 y
C-155 de 2003.
[158]
Sentencia C-402 de 2010.
[159] Sentencias C-621 de 2013 y C-704 de 2010.
En la sentencia C-155 de 2003 la Corte precisó: “Lo primero que la Sala
observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la
Constitución no señaló lo que debía entenderse por ´sistema´ y ´método´, pero
reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para
definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una
entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la
prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de
una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y
beneficios entre los eventuales contribuyentes. Si bien es cierto que la
falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas
constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que
pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede
desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En
consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad,
pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin
embargo connotaciones distintas. En efecto, un sistema ´se define por el hecho
de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una
totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus
partes´. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de
un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método
está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los
componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el
procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la
obligación tributaria”.
[160] Sentencia C-155 de 2003.
[161] Sentencias C- 704 de 2010,
C-228 de 2010
y C-155 de 2003.
[162]
Sentencia C-402 de 2010.
[163]
Sentencia C-704 de 2010.
[164]
Sentencia C-402 de 2010.
[165]
Sentencia C-621 de 2013.
[166]
La ley, las ordenanzas y los acuerdos  pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el
sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer
su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
[167]
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
[168]
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
[169]
Con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y
largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de
2011 no derogados expresamente en el inciso anterior o por otras leyes
continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma
posterior.
[170]
Debe tenerse en cuenta el nuevo texto del primer parágrafo del
artículo 42 de la Ley 99 de 1993 señala que las tasas retributivas y
compensatorias se aplicarán incluso a la contaminación causada por encima de
los límites permisibles  sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas
y sancionatorias a que haya lugar. El cobro de esta tasa no implica bajo
ninguna circunstancia la legalización del respectivo vertimiento.
[171]
Además, ha de tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 66 (competencias de
grandes centros urbanos) de la Ley 99 de 1993.
[172]
Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional, regulación
sectorial y aplicación en España. Ángel  Manuel Moreno Molina. Universidad
Carlos III de Madrid. Departamento de Derecho Público del Estado. Marcial Pons.
2006. Págs. 45-56. Cfr. sentencia C-595 de 2010.
[173]
Sentencia C-891 de 2012.
[174]
Sentencia C-4654 de 1993.
[175] El Decreto
reglamentario 2667 de 2012[175],
considerando que el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 establece la utilización
directa o indirecta de la atmósfera, el agua y el suelo, y que el artículo 211
de la Ley 1450 de 2011 modificó y adicionó tal preceptiva, estableció: i)
definiciones de carga contaminante diaria (Cc), caudal promedio (Q),
concentración (C), consecuencia nociva, cuerpo de agua, límites permisibles de
vertimiento, objetivos de calidad, proyectos de inversión en descontaminación y
monitoreo de la calidad del recurso hídrico, punto de captación, recurso
hídrico, tarifa de la tasa retributiva, usuario, vertimiento al recurso
hídrico, vertimiento puntual directo e indirecto al recurso hídrico (art. 3º);
ii) tasa retributiva por vertimientos puntuales (art. 7º); meta global de carga
contaminante (art. 8º); metas individuales y grupales (art. 9º); meta de carga
contaminante para los prestadores del servicio de alcantarillado (art. 10);
información previa al establecimiento de las metas de carga contaminante (art.
11); procedimiento para el establecimiento, y seguimiento y cumplimiento de la
meta global de carga contaminante (arts. 12 y 13); tarifa de la tasa
retributiva (Ttr) (art. 14); tarifa mínima de la tasa retributiva (Tm) (art.
15); factor regional (Fr) (art. 16); valor, aplicación y ajuste del factor
regional (art. 17); cálculo del monto a cobrar por concepto de tasa retributiva
(art. 18); elementos, sustancias o parámetros contaminantes objeto del cobro de
tasas  retributivas (art. 19); destinación del recaudo (art. 20); información
para el cálculo del monto a cobrar (art. 21); monitoreo de vertimientos (art.
22); verificación de las auto declaraciones de los usuarios (art. 23); forma de
cobro (art. 24); período de cancelación (art. 25); reporte de información (art.
26) y monitoreo del recurso hídrico (art. 27).