T-445-20
Sentencia
T-445/20
Referencia:
Expediente T-7.779.282.
Acción
de tutela instaurada por Leonardo Pachón González contra el Consejo Nacional
Electoral y otros.
Magistrado
Sustanciador:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS.
Bogotá D. C., quince
(15) de octubre de dos mil veinte (2020).
La Sala Octava
de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos, Richard Steve Ramírez Grisales (e.) y José
Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo emitido por el Juzgado
13 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección 2ª del 26 de agosto de 2019, confirmado por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección 1ª Subsección B del 10 de octubre de
2019, en la acción de
tutela interpuesta por Leonardo Pachón González contra el Consejo Nacional
Electoral, las Registradurías Nacional y Distrital del Estado Civil, la
Superintendencia Financiera de Colombia y La Previsora S.A. Compañía de Seguros
por vulneración del derecho a “elegir y ser elegido” establecido
en el numeral 1º del artículo 40 superior.
I. ANTECEDENTES
1. Leonardo Pachón González
narró que con Henry
Humberto Martínez Sánchez y Valentina María Rodríguez Vargas integraron el
comité inscriptor del grupo significativo denominado “Por Ti Bogotá” y
mediante acta número 014 del 18 de marzo de 2019, inscribió su candidatura a la
Alcaldía Mayor de Bogotá para el período 2020-2024, cumpliendo los requisitos
señalados en el artículo 9º de la Ley 130 de 1994.
Afirmó que en cumplimiento de la resolución 0256 del 29 de
enero de 2019 del Consejo Nacional Electoral que fija el valor de las pólizas
de seriedad de la candidatura, “al solicitar a diferentes compañías de
seguros públicas y privadas, por intermedio de agencias y corredores de seguros
la expedición de la póliza de seriedad de la candidatura (…) no fue posible por
la negación del seguro de la mayoría de las aseguradoras y la PREVISORA DE
SEGUROS exigió como requisito para la expedición de la póliza de seriedad de
candidatura una contragarantía adicional”[1].
En tales condiciones especificó que La Previsora S.A. Compañía de Seguros cotizó un fideicomiso por valor $33.124.160
aparte del costo de la póliza[2].
Sostuvo que en las instalaciones de la Feria de Exposiciones
de Bogotá, el 27 de julio de 2019 por medio del grupo inscriptor realizó ante
la registraduría distrital la entrega de la información exigida para asentar su
candidatura junto con las 55.359 firmas de apoyo a través de un documento al
que anexó la cédula de ciudadanía, dos fotografías y el formulario E6,
indicando sobre la póliza que al exigirse una contragarantía se desconocía la
sentencia T-117 de 2016.
Aseveró que por oficio GSE-900-26 de ese mismo día la
registraduría distrital le informó que no podría procederse al acto de inscripción
sin la presentación de la póliza de seriedad, por lo que de inmediato radicó
petición al Ministerio Público[3]
solicitando se certificara que cumplía con el requisito de las 55.000 firmas de
ciudadanos bogotanos que hacen parte del censo electoral.
2. Al advertir vulnerado su
derecho a ser elegido presentó acción de tutela[4] en la que luego de anexar los
documentos que soportaban lo indicado[5] solicitó que se ampare su derecho y se
ordene: i) al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional
del Estado Civil ampliar el plazo de inscripción de candidatos para el
cumplimiento del pago de la prima de la póliza; ii) a La Previsora S.A.
Compañía de Seguros y
demás aseguradoras del país abstenerse de exigir contragarantías de conformidad
con la sentencia T-117 de 2016 y la resolución 0256 del 29 de enero de 2019; iii)
a la mencionada
aseguradora expedir la
póliza de seriedad aplicando la tarifa del 5.5% más IVA sobre la base de 200 smmlv;
y, iv) a la Superintendencia Financiera efectuar las respectivas
investigaciones a las aseguradoras del país por desobedecer los mandatos de la
sentencia T-117 de 2016.
Actuación
procesal
3. La acción de tutela fue avocada
en auto del 12 de agosto de 2019 por el Juzgado 13 Administrativo de Oralidad
de Bogotá, Sección 2ª, luego de que le fuera remitida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca que se declaró incompetente para conocer del
asunto de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 1983 de 2017[6].
Dispuso notificar personalmente a los accionados y les solicitó que rindieran
informes sobre los hechos. De otra parte, requirió al accionante y a la
Superintendencia para que refirieran las acciones ejecutadas a partir de la
negativa de la inscripción, pero ninguno de los dos ofreció respuesta.
Respuesta de
los accionados
Registraduría
Nacional del Estado Civil[7]. A
través de los Registradores Distritales[8] la entidad señaló que no
existe legitimación en la causa por pasiva ya que la actuación desplegada por
ese ente estuvo enmarcada en la Constitución y la ley. Refirió que el 18 de
marzo de 2019 Leonardo Pachón González, Henry Humberto Martínez Sánchez y Valentina María Rodríguez
Vargas se registraron como comité inscriptor para la
recolección de apoyos del aspirante a la alcaldía de Bogotá por el grupo
significativo denominado “Por Ti Bogotá”, donde les fue efectuada la entrega
del formulario correspondiente en atención a lo dispuesto en el inciso 3º del
artículo 28 de la Ley 1475 de 2011.
Recordó que según la resolución 14778
del 11 de octubre de 2018 la registraduría fijó el calendario para las
elecciones de autoridades locales a realizarse el 27 de octubre de 2019 en el
que se señaló como límite de vencimiento para el registro de comités de grupos
significativos el 27 de junio de 2019 y para la inscripción de candidaturas y
las listas el 27 de julio de 2019. Adujo que el 27 de julio de 2019, el grupo
“Por Ti Bogotá” radicó
el documento denominado “Entrega de información de aspiración Alcaldía de
Bogotá D.C.”, al cual adjuntó fotocopia de la cédula de ciudadanía del
señor Leonardo Pachón, dos fotografías y el formulario E-6, sin aportarse la
póliza de seriedad argumentando que fue negado su otorgamiento, por lo que no
pudo formalizarse la inscripción.
Precisó que si bien el comité realizó el procedimiento de
cargue de la información en la plataforma informática relacionada con el
candidato y se generó el formulario E6, se requería que la inscripción fuera
formalizada ante los registradores distritales, debiendo cumplir los requisitos
de ley, entre ellos el previsto en el artículo 9º de la Ley 130 de 1994, esto
es, la suscripción de una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía
que fijó el Consejo Nacional Electoral, requisito que no cumplió el actor.
Agregó que la exigencia de la póliza de seriedad requerida a
los grupos significativos de ciudadanos fue declarada exequible a través de la
sentencia C-089 de 1994, por lo que se cumplió con la ley al momento de
realizar tal requerimiento, sin que se vulnerara el derecho del actor. Finalmente
sostuvo que la petición presentada al Ministerio Público en el acto de la
inscripción se trasladó por competencia en esa misma fecha a la Procuraduría
Distrital[9].
La Previsora
S.A. Compañía de Seguros[10]. Indicó en su
respuesta que como el plazo máximo para las inscripciones de candidaturas para
participar en las elecciones del mes de octubre de 2019 venció el 27 de julio,
se configuraba en el caso un hecho superado. Con respecto a la queja presentada
por el actor señaló que la decisión comercial y autónoma de la entidad de
exigir la constitución de una garantía para el otorgamiento de la póliza no
puede ser considerada como violatoria del derecho invocado, al tratarse de
políticas internas de suscripción que obedecen a la facultad legal que tienen
las compañías aseguradoras de asumir parcial o totalmente los riesgos a que
puede estar expuesta la cosa a asegurar, de conformidad con lo consagrado en el
artículo 1056 del Código de Comercio en concordancia con la Ley 45 de 1990,
esto es, la autonomía de la voluntad.
Con relación a la resolución 299
de 2015 del Consejo Nacional Electoral, mediante la cual se fijaron las nuevas
cuantías de las pólizas de seriedad, afirmó que la Superintendencia Financiera
en respuesta a solicitud de Fasecolda, mediante oficio 0500 señaló que existe
la posibilidad de que las entidades aseguradoras requieran contragarantías como
requisito para la expedición de pólizas en virtud del riesgo asumido. Aseveró
que al tratarse de una entidad estatal, debe tomar las medidas necesarias para
ejercer el derecho de subrogación del artículo 1096 del Código de Comercio,
atendiendo el recobro con cargo de las contragarantías, bajo el entendido de la
debida diligencia de la administración del riesgo y de los recursos públicos,
para evitar perjuicios patrimoniales en la entidad, por lo que solicitó se
negaran las pretensiones invocadas.
Sentencias
objeto de revisión
4. Primera instancia.
En fallo del 26 de agosto de 2019 el Juzgado 13 Administrativo de Oralidad de
Bogotá, Sección 2ª, negó la acción de tutela[11]. Consideró que no está
afectado el derecho a ser elegido del actor porque el caso objeto de estudio no se subsume
en la ratio de la sentencia T-117 de 2016, pues en aquella ocasión se
protegió el derecho de una persona a la que se le había exigido constituir un
CDT por el 100% del valor asegurado para otorgar la póliza, mientras que en
este la
aseguradora requirió un
fideicomiso por el equivalente al 20% del valor a asegurar, exigencia que
resulta razonable y proporcionada por cuanto se impone en cabeza de la entidad
la mayor parte del riesgo asegurable.
Tampoco halló amenaza del derecho del accionante por cuenta
de la registraduría distrital, ya que la negativa de la inscripción a la
Alcaldía de Bogotá para el periodo 2020-2024 deviene del incumplimiento de los
requisitos legales, específicamente de la ausencia de la póliza de seriedad. De
igual manera encontró que el Consejo Nacional Electoral y la Superintendencia
Financiera de Colombia no amenazaron ni trasgredieron la garantía reclamada, al
no encontrarse relacionados directamente con los hechos que dieron origen a la
acción.
5. Impugnación. Notificado
el fallo a través de correo electrónico este fue impugnado[12]
por el actor, quien señaló que la
registraduría distrital desconoció que las entidades aseguradoras se negaron a
expedir la póliza de seriedad, La Previsora S.A. Compañía de Seguros desobedeció la sentencia T-117 de
2016 al exigir la contragarantía y el Ministerio Público no fue garante en su
proceso de inscripción.
6. Segunda instancia.
Luego de recibir la información solicitada a la Superintendencia Financiera y a
La
Previsora S.A. Compañía de Seguros, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección 1ª Subsección B, confirmó el fallo en sentencia del 10 de
octubre de 2019[13]. Especificó que: i) no existe identidad entre
el caso analizado en la sentencia T-117 de 2016 y el del accionante porque en
el primero se trató del cobro de un 100% del valor asegurado mientras que en el
segundo se realizó por un 20% de la prima; ii) la exigencia de La Previsora S.A.
Compañía de Seguros de
constitución de un fideicomiso por el 20% del valor a asegurar no resulta
desproporcionado o irracional porque la mayoría del riesgo queda radicado en
cabeza de la aseguradora; y, iii) la registraduría distrital no llevó a
cabo la inscripción por el incumplimiento del requisito contenido en el
artículo 9º de la Ley 130 de 1994.
Trámite en sede
de Revisión
7. Remitido a la Corte, el
asunto se escogió para revisión el 14 de febrero de 2020 por la Sala de
Selección de Tutelas número 2[14], y se asignó al despacho
del magistrado sustanciador el 28 de febrero de 2020[15],
que luego del estudio del expediente dispuso la práctica de pruebas en auto del
27 de marzo siguiente[16]. De esta forma, se requirió al accionante para que
indicara si la Previsora
o cualquier otra aseguradora expidió finalmente la póliza sin exigir ninguna
contragarantía; si realizó la inscripción para participar en las elecciones;
qué otras compañías de seguro se negaron a expedirla; las razones por las
cuales estimó que la intervención del Ministerio Público y, por tanto, la
petición que realizó, habría desencadenado en la aceptación de su inscripción;
y si instauró alguna petición o queja ante la Superintendencia.
A
la
Superintendencia Financiera de Colombia se le indagó si el actor había
formulado alguna petición o queja solicitando su intervención ante la
Previsora u otra compañía por habérsele exigido una contragarantía para la
expedición de la póliza, así como las medidas que había adoptado con respecto a
la exhortación realizada en la sentencia T-117 de 2016. A la
Registraduría Distrital del Estado Civil se le interrogó si el comité
inscriptor había realizado la inscripción para participar en las
elecciones para la alcaldía de Bogotá 2020-2024. Y a la Procuraduría
General de la Nación se le pidió que indicara si había recibido el escrito del
actor y ofrecido
respuesta.
8. Con ocasión de la emergencia
sanitaria y del estado de emergencia declarada por el Gobierno nacional[17],
el auto del 27 de marzo de 2020 solo se materializó a partir del 12 de agosto
de 2020. Luego de esa fecha, los requeridos en dicha providencia dieron
respuesta a las inquietudes planteadas por la Corte de la siguiente forma:
9. La Superintendencia
Financiera de Colombia[18] señaló que las disposiciones legales que regulan
la actividad aseguradora en Colombia contemplan como regla general la facultad
que tienen las compañías de asumir de manera autónoma los riesgos objeto de
aseguramiento, lo que se adopta con base en la experiencia obtenida en el
desarrollo de la actividad, así como en factores legales, técnicos y económicos
que determinan la factibilidad de la operación.
Precisó que con
fundamento en el artículo 1056 del Código de Comercio, tales compañías pueden
solicitar los requisitos que consideren necesarios para expedir las diferentes
pólizas de los ramos para los que cuenten con la respectiva autorización, por
lo que estas “se pueden abstener de otorgar seguros, salvo que se trate de
aquellos credos por la ley y denominados como obligatorios, contemplados en el
artículo 94 de la Ley 45 de 1990 e incorporado en el artículo 191 del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero”.
En cuanto al
caso objeto de estudio indicó que la póliza de seriedad se encuentra dentro del
ramo de las pólizas de cumplimiento y que mediante la carta circular 29 del
2015 comunicó a los representantes legales de las aseguradoras lo dispuesto por
el Consejo Nacional Electoral en el artículo 6° de la resolución 0299 de 2015,
en el sentido de: “(…) abstenerse de (i) exigir a los candidatos y/o grupos
significativos de ciudadanos que se postulen, la constitución de depósitos,
fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto del valor asegurado; (ii)
exigir garantías reales que se hagan efectivas en caso de configurarse el siniestro
asegurado; o (iii) fijar el precio de la prima por un monto equivalente o
similar al valor asegurado”.
Afirmó que en la
referida comunicación dejó claro la importancia de tener en cuenta los
principios de equidad y suficiencia relativos a la fijación de las tarifas de
las pólizas consagrados en el numeral 3 del artículo 184 del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero y en el numeral 1.2.2 del Capítulo II, Título IV de la
Parte II de la circular básica jurídica, conforme a los cuales, entre otros, el
valor de la prima debe corresponder al riesgo realmente asumido por la entidad.
Agregó que en cumplimiento de la sentencia T-117 de 2016, adicionó el sub numeral
3.12 al Capítulo II del Título IV de la Parte II de la circular básica jurídica
referente a las reglas aplicables a la póliza de seriedad de las candidaturas,
buscando con ello evitar abusos por parte de las compañías al exigir las
contragarantías, lo que fue informado a las aseguradoras mediante la circular externa
032 de 2017.
Señaló que en lo
que se relaciona con la exigencia de contragarantías, las compañías en
ejercicio de la autonomía de la voluntad, “pueden luego de estudiar y
evaluar los riesgos de cada negocio fijar las condiciones en que expedirían el
seguro. Así las cosas, es claro que no existe prohibición legal para que las entidades
aseguradoras requieran la constitución de contragarantías como requisito para
la expedición de las pólizas de seriedad de candidatura”. Aclaró que ello
es así, en tanto “en esta clase de seguros el candidato garantizado sería el
responsable del siniestro y contra quien se ejercerían las acciones tendientes
a lograr la recuperación de las sumas indemnizadas. Luego, la aseguradora,
previo estudio y evaluación de los riesgos asegurables, podría exigir al
tomador del seguro la constitución de contragarantías, con el propósito
facilitar (sic) el ejercicio del derecho a la subrogación que le otorga
la ley”[19].
Especificó que en
consideración “a la posibilidad que tienen las aseguradoras de seleccionar los
riesgos”, en el año 2019 esa Superintendencia requirió información a
efectos de establecer qué compañías se encontraban comercializando la póliza de
seriedad para la inscripción de candidatos y conocer las condiciones en las que
ofrecían dichas coberturas, hallando que “La Previsora S.A. Compañía de Seguros
para el año 2019, fecha en que se dio el proceso electoral y se interpuso la
acción de tutela que hoy es materia de revisión, se encontraba expidiendo la
mencionada póliza, evidenciando que las demás compañías de seguros no ofrecían
el producto y no se encontraban obligadas a ello”. Anexó a su respuesta los documentos a que hizo alusión en el escrito[20].
10. Los Registradores Distritales del Estado Civil[21] señalaron
que el Comité Inscriptor
no materializó su inscripción para las elecciones de autoridades locales 2019
ante la Registraduría Distrital del Estado Civil, pues para proceder a la
inscripción de candidatos por parte de los grupos significativos de ciudadanos,
de conformidad con el artículo 9 de la Ley 130 de 1994, es requisito sine
qua non la presentación de la póliza de seriedad, que no fue aportada. Refirieron
que el Consejo Nacional Electoral, a través de la resolución 256, fijó el valor
de las pólizas de seriedad de candidaturas que debían otorgar estos grupos en un
monto de 200 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Sostuvieron que, adicionalmente,
la misma corporación expidió la resolución 2277 de junio de 2019, a través de
la cual dispuso que al momento de la inscripción debía constituirse una póliza
de seriedad, por lo que “no se procedió al acto de inscripción de la
candidatura del Grupo Significativo de Ciudadanos, por no la presentación de la
póliza de seriedad ya que la misma es un requisito sustancial de acuerdo a lo
establecido en la normatividad vigente”.
11. El accionante Leonardo Pachón González dio
respuesta al requerimiento[22].
Especificó en un primer momento que la Previsora no expidió la póliza requerida,
dado que exigía una contragarantía, lo que esta le explicó en oficio
2019-CE-0184242-0000-01 del 12 de agosto de 2019 en el que le señaló que la
póliza de seguros era un mecanismo autorizado para cumplir con el requisito de
inscripción pero no el único, pues el sector financiero a través de los bancos
ofrecía garantías bancarias que permitían cumplirlo.
Señaló que al no contar con la póliza, la registraduría negó
la inscripción; que a través de los corredores de seguros de Coomeva y Delima
Marsh referidos en la acción inició gestiones para la póliza, que negaron; que
el Ministerio Público presenció que cumplía con el requisito y que por ello
realizó la petición; y que instauró queja ante la Superintendencia el 29 de
julio de 2019, que le ofreció respuesta. Anexó a su escrito la documentación a
que hizo referencia[23].
Pruebas
documentales
12. Las siguientes son las
pruebas que obran en el expediente y que se citarán en el orden en que aparecen
dentro del mismo:
i)
Copia de la petición a la Registraduría Distrital del Estado Civil del 27 de
julio de 2019[24];
ii)
Fotocopia de la cédula de ciudadanía donde consta que el actor nació el 5 de
enero de 1960[25];
iii)
Copia del formato de solicitud para la inscripción de candidato a la Alcaldía
Mayor de Bogotá[26];
iv)
Copia de la cotización de la póliza de seriedad de candidatura[27];
v)
Copia de los correos electrónicos cruzados entre el actor a través de los
corredores de seguros[28];
vi)
Formato de hoja de vida del accionante[29];
vii)
Oficio GSE-900-26 del 27 de julio de 2019 de la registraduría distrital al
comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos “Por Ti Bogotá”[30];
viii)
Copia del manuscrito presentado el 27 de julio de 2019 al Ministerio Público
por el comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos[31];
ix) Resolución
0256 de 2019 (29 de enero) del Consejo Nacional Electoral por medio de la que
se fija el valor de las pólizas de seriedad de candidaturas que deben otorgar
los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales que
inscriban candidatos para elecciones de 2019[32];
x) Copia
del instructivo para inscripción de candidatos del 27 de octubre de 2019
emitido por la Registraduría Nacional del Estado Civil[33];
xi)
Cd con respuesta de la Superintendencia Financiera de Colombia al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca con la minuta de la póliza de cumplimiento de
disposiciones legales[34];
xii)
Minuta de seguro de cumplimiento – garantía seriedad de candidatura; póliza de
cumplimiento de disposiciones legales CUP-002-009; carta de presentación, aval
y aceptación fideicomiso; y manual operativo de patrimonio autónomo de
contragarantías de La Previsora S.A. Compañía de Seguros[35].
xiii) Circular externa 032 del 9 de
noviembre de 2017, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia[36].
xiv)
Queja presentada por Leonardo
Pachón González ante la Superintendencia Financiera de Colombia[37] y
respuesta de la entidad[38].
xv)
Comunicado 2019-CE-0184242-0000-01 de fecha 12 de agosto de 2019 de La Previsora S.A.
Compañía de Seguros a Leonardo Pachón González[39].
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los arts. 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del
Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento
del caso y determinación del problema jurídico
2. Del
expediente se desprende que luego de que se conformara el comité inscriptor del
grupo significativo de ciudadanos denominado “Por Ti Bogotá”, se recopilaran
más de 55.000 firmas de apoyo y contara con el formulario E-6, el actor acudió ante
la registraduría distrital el 27 de julio de 2019 para participar como
candidato a la alcaldía de Bogotá en las elecciones del 27 de octubre de 2019, pero
al no presentar la póliza de seriedad requerida se negó la inscripción.
De acuerdo con lo
reportado en el expediente y la respuesta brindada por el actor al
requerimiento de la Corte, no adquirió la póliza porque La Previsora S.A.
Compañía de Seguros le solicitó una contragarantía, lo que en su criterio desconoce
la sentencia T-117 de 2016. En tales condiciones, el actor acudió a la acción
de tutela buscando la protección de su derecho
a “elegir y ser elegido” contenido en el numeral 1º del artículo 40
constitucional en la medida que al exigirse una contragarantía y desconocerse
la jurisprudencia constitucional se afectaba la posibilidad de participar en la
contienda electoral de octubre de 2019.
Los fallos de instancia negaron la acción de tutela al considerar que
como la sentencia T-117 de 2016 había estudiado el caso de un concejo municipal
al que se le exigió una contragarantía del 100% del valor de la póliza de
seriedad, no le era aplicable al presente evento en tanto solo se hizo una
exigencia del 20%, monto que resulta razonable en tanto fija la mayor parte del
valor en cabeza de la compañía.
Aunque se buscó determinar con el actor qué otras aseguradoras le
exigieron la contragarantía para la emisión de la póliza de seriedad, se
estableció a través de los documentos que aportó con el amparo instaurado en
agosto de 2019 y que nuevamente remitió a la Corte cuando se le requirió en
auto del 27 de marzo de 2020, que La Previsora S.A. Compañía de Seguros fue la
entidad que ofertó la contragarantía con la que estima se afectaron sus
derechos. Tal dato resulta relevante pues destaca la entidad aseguradora contra
la que debía adelantarse el trámite, que no es otra que La Previsora S.A.
Compañía de Seguros, ya que, de un lado, como lo señaló la Superintendencia
Financiera ante la Corte, era la única entidad autorizada en el año 2019 para
emitir pólizas de seriedad, del otro, fue aquella que le exigió al accionante la
contragarantía que lo llevó a presentar la acción y, por último, generó el
pedido de este de que se le ordenara en el fallo emitir la póliza de seriedad[40].
Según lo
expuesto, le corresponde a la Sala establecer si La Previsora S.A. Compañía de
Seguros vulneró el derecho a ser elegido del actor al exigirle como requisito
para expedir la póliza de seriedad de candidatura la constitución de una
contragarantía y si ello desconoce las directrices establecidas en la sentencia
T-117 de 2016.
Partiendo de la
base de que la pretensión principal del actor se relaciona con que se amplíe el
plazo de inscripción de candidatos para el cumplimiento del pago de la prima de
la póliza de seriedad y que la entidad aseguradora la expida
sin exigir la contragarantía, la Sala debe determinar si en el presente caso ha
operado el fenómeno de la carencia de objeto en vista de que a la fecha la
inscripción de las listas de candidatos ya venció y las elecciones para las que
buscaba inscribirse el actor se realizaron el 27 de octubre de 2019.
A efectos de resolver
el anterior interrogante esta Sala se referirá en primer momento a la carencia
de objeto para después, siguiendo de cerca la sentencia T-117 de 2016 que
abordó un asunto de similares características y cuya regla de decisión solicitó
el actor que se aplicara a su caso se referirá a i) la procedencia de la
acción de tutela contra particulares y ii) la naturaleza de los derechos
políticos, los requisitos para la inscripción de la candidatura y la actividad
aseguradora según la ratio decidendi de la sentencia T-117 de 2016.
La carencia de objeto
3. Esta
Corporación en reiterada jurisprudencia ha indicado que la carencia de objeto
se configura cuando frente a las pretensiones esbozadas en la acción de tutela
cualquier orden que emita el juez no tendría algún efecto o simplemente “caería
en el vacío”[41].
Específicamente, esta figura se materializa a través de las siguientes
circunstancias[42]:
a) Hecho
superado. Se presenta cuando entre el momento de la interposición del
amparo y el fallo se evidencia que como consecuencia del obrar de la accionada
se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales[43].
Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u
abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocua cualquier
intervención del juez constitucional en aras de la protección[44].
b) Situación
sobreviniente[45].
Se presenta en aquellos casos en que tiene lugar una situación sobreviniente,
que no tiene origen en una actuación de la accionada y que hace que la
protección solicitada no sea necesaria, bien porque el accionante asumió la
carga que no le correspondía o porque la nueva situación hizo innecesario
conceder el derecho.
c) Daño
consumado. Se presenta cuando se ejecuta el daño o la afectación que se
pretendía evitar con el amparo, de tal manera que el juez no puede dar una
orden para que cese la vulneración o impedir que se materialice el peligro[46]. Así,
al existir la imposibilidad de evitar la vulneración o peligro, lo único
procedente es el resarcimiento del daño causado por la violación de derecho. No
obstante, la Corte ha indicado que, por regla general, la acción constitucional
es improcedente cuando se ha consumado la vulneración[47] pues
esta fue concebida como preventiva mas no indemnizatoria.
Esta Corporación
ha indicado que si el daño se consuma en el transcurso del trámite de la acción
de tutela en primera, segunda instancia o en el trámite de revisión, es
perentorio, pese a no resultar viable emitir orden de protección, que los
jueces[48]:
i) se
pronuncien de fondo en la parte motiva de la sentencia sobre la presencia del
daño consumado y sobre si existió o no la vulneración, lo cual incluye, en el
caso del juez de segunda instancia y de la Corte Constitucional, la revisión de
los fallos precedentes para señalar si el amparo ha debido ser concedido o
negado; ii) hagan una advertencia a la autoridad pública para que no vuelva
a incurrir en las acciones u omisiones advertidas al tenor del artículo 24 del Decreto
Estatutario 2591 de 1991; iii) informen al actor o a sus familiares
sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la
reparación del daño; y iv) de ser el caso, compulsen copias del
expediente a las autoridades que considere obligadas a investigar la conducta
de los demandados cuya acción u omisión causó el mencionado daño.
4. Como la
carencia de objeto se materializa a través de las circunstancias previstas, la
Corte entrará a estudiar conforme a las particularidades del presente caso,
ante qué modalidad de carencia de objeto se encuentra la Sala, lo que realizará
en el acápite del caso concreto, pasando a desarrollar el derrotero planteado
al inicio de las consideraciones.
Procedencia de
la acción de tutela contra particulares
5. De acuerdo
con el artículo 86 superior, la acción de tutela se encuentra concebida como
aquel mecanismo idóneo para la garantía de los derechos fundamentales de las
personas que hayan sido amenazados o vulnerados por la acción u omisión de
alguna autoridad pública o particulares. Dicha disposición también señala que
la ley será la encargada de establecer los casos en los que procederá contra
los particulares que presten servicios públicos o que cuya actuación afecte grave
y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el peticionario se
encuentre en estado de subordinación o indefensión.
En esa medida,
el Decreto Estatutario 2591 de 1991 consagra el amparo contra particulares y en
su artículo 42 enseña que esta procede en los casos en los que se tenga a cargo
la prestación del servicio de educación o salud, o ejerza la prestación de
servicios públicos domiciliarios, o cuando se solicite para proteger derechos
de quien se encuentra en situación de subordinación o indefensión respecto del
particular accionado. En relación con estas, la Corte ha entendido que mientras
la primera existe en virtud de una relación jurídica en la que una persona
depende de otra, en la segunda se relaciona con la situación en la que una
persona ha sido puesta en una condición que la hace incapaz de repeler física o
jurídicamente las agresiones de las cuales viene siendo objeto por parte de un
particular, las cuales ponen en peligro sus derechos fundamentales[49]. De
esta manera, la Corporación ha reconocido la situación de indefensión en que
pueden llegar a encontrarse las personas frente a entidades del sector
financiero teniendo en cuenta que estos establecimientos gozan de una posición
dominante frente a sus usuarios[50].
En tales
condiciones, la acción de tutela procede contra entidades como las
aseguradoras, así sean de naturaleza privada y traten conflictos de carácter
contractual, debido a que i) pueden estar inmersos derechos
fundamentales amenazados o vulnerados[51],
ii) estas entidades desarrollan actividades de interés general y prestan
un servicio público, y iii) ante ellas los usuarios se encuentran en
estado de indefensión[52].
Este Tribunal se
ha referido al estado indefensión de los usuarios frente a entidades financieras
y aseguradoras para indicar que este tipo de relaciones no se da entre iguales,
ya que estas últimas tienen más prerrogativas y posibilidades, y el cliente o
usuario se encuentra, por regla general, en una posición de esta naturaleza ante
las entidades del sector[53];
de ahí que el mecanismo de amparo procede contra estas debido a que prestan un
servicio público que afecta el interés general y ponen a los usuarios en ese estado.
Como se señaló
en las sentencias T-769 de 2015 y T-117 de 2016, que abordaron los casos que
sobre la póliza de seriedad ha estudiado la Corte, “la acción de tutela es
un mecanismo subsidiario que se torna procedente contra particulares como
entidades del sistema bancario y asegurador, en tanto, respecto de las
primeras la relación que se origina entre éstas y los usuarios, pone a éstos
últimos en una situación de indefensión en donde no tienen la facultad de
negociar en condiciones de igualdad y, en razón de que la actividad que
desarrollan es un servicio público; acerca de las segundas, a pesar de que los
conflictos que pueden originarse son de carácter contractual, ‘la acción de
tutela puede ser la vía idónea para resolverlos si la disputa presentada
vulnera o amenaza derechos fundamentales de los clientes’”.
La naturaleza de
los derechos políticos, la póliza de seriedad de las candidaturas y la
exigencia de contragarantías en la sentencia T-117 de 2016
6. La Constitución
de 1991, tras haber consagrado el principio de democracia participativa, amplió
el espectro de intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos, con la
finalidad de recuperar los vínculos de confianza y de actividad política con el
Estado[54]
y de este modo estableció nuevas opciones y posibilidades para que las personas
puedan tomar parte en las decisiones y en los procesos políticos de la
sociedad, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 2º de la Carta.
De acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte, la democracia participativa genera un cambio
directo y sustancial en el concepto tradicional de ciudadanía, porque la
injerencia social y política de las personas no queda reducida a la votación
periódica, sino que la participación se amplía a otros espacios deliberativos y
decisorios, relacionados específicamente con la conformación, el ejercicio y el
control del poder político[55].
Dicha concepción
se materializa con la consagración constitucional de los derechos políticos,
que esta Corporación ha definido como las herramientas con las que cuentan los
ciudadanos para incidir sobre la estructura y el proceso decisional en el cual
tienen interés en participar[56]
y que según la jurisprudencia constitucional[57],
pueden clasificarse de múltiples formas. En el caso particular de la
participación, pueden ser: i) de participación directa (iniciativa
legislativa, referendos, entre otros); ii) de acceso a la función
pública; y iii) derecho al sufragio, tanto en su dimensión activa como
pasiva.
Así, según el
artículo 40 superior[58],
las personas tienen la posibilidad de participar en la conformación, el
ejercicio y el control del poder político, mediante cualquiera de los
siguientes mecanismos[59]:
i) elegir y ser elegido; ii) tomar parte en elecciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación
democrática; iii) constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin ninguna limitación; iv) interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución y la ley; y v) acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos, entre otros[60].
Tal como se reiteró
en la sentencia T-232 de 2014, el derecho a elegir y ser elegido es de doble
vía, en el entendido que se permite al ciudadano concurrir activamente a votar o,
también, a postular su nombre para que sea elegido a través de este mecanismo.
Para la Corte, la primera connotación es sinónimo de la libertad individual
para “acceder a los medios logísticos necesarios e informativos para
participar efectivamente en la elección de los gobernantes, en una doble
dimensión de derecho-función”[61].
En el mismo sentido, la segunda característica llamada pasiva, “consiste en
el derecho que se tiene a ser elegido como representante de los votantes en un
cargo determinado”[62].
Bajo tales
consideraciones, los derechos derivados de la participación democrática tienen
la naturaleza de fundamentales, “debido a que representan la reformulación
de los mecanismos de toma de decisiones, en los que el ciudadano adquiere un
papel trascendental de injerencia en los asuntos que le afectan, y además,
exige de las autoridades la asunción de compromisos tendientes a su
efectivización constante en el marco de las nuevas relaciones con las personas
que hacen parte de la comunidad, no solo para garantizar su carácter expansivo,
sino también para asegurar su vigencia”[63].
Esta Corporación
sostuvo en la sentencia T-117 de 2016, citando a la Corte Interamericana de
Derechos Humanos[64],
que los derechos políticos son también oportunidades
que deben ser garantizadas por los Estados mediante medidas
positivas que permitan a las personas tener las oportunidades para ejercerlos, los cuales “pueden estar sujetos a
limitaciones o restricciones, siempre que dichas medidas observen los
principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad de una sociedad
democrática, en respeto de su núcleo o contenido esencial”[65].
Se concluye entonces que los derechos políticos ostentan el
carácter de fundamentales, situación que ha sido reafirmada por la
jurisprudencia constitucional y los tratados internacionales suscritos por Colombia,
lo que conlleva a que los mismos puedan ser protegidos a través de la acción de
tutela[66].
7. En torno a las exigencias para la
constitución de grupos significativos de ciudadanos y movimientos sociales, a
través del Reglamento 01 de 2003, el Consejo Nacional Electoral reguló
el artículo 12 del Acto Legislativo Nro. 01 de 2003,
que modificó el artículo 263 de la Carta y que consagra, entre otros, los
requisitos para la inscripción de candidaturas
en el artículo 4[67]. Dicha
disposición se encontró ajustada a la Constitución por esta Corporación[68] en tanto “las mencionadas cauciones,
garantías o pólizas son exigidas, no para asegurar la devolución de los dineros
públicos con los cuales se podrán financiar las campañas adelantadas por los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos (pues las mismas, al
tenor de lo dispuesto por el artículo 109 superior, reformado por el 3° del
acto Legislativo 01 de 2003, serán financiadas con recursos estatales mediante
el sistema de reposición por votos depositados), sino para garantizar la
seriedad de la inscripción de candidatos por parte de tales grupos”[69].
De su lado, la
disposición que consagra la exigencia de la póliza de seriedad en el inciso 4[70] del
artículo 9º de la Ley 130 de 1994, igualmente fue declarada conforme a la
Constitución bajo la consideración de que tales requisitos “no exceden el
margen de lo razonable que, ciertamente, tratándose del ejercicio de derechos
políticos debe situarse siempre en los mínimos históricamente sostenibles en un
momento dado. La garantía de seriedad de los objetivos y de presencia política
que pretende satisfacerse - indispensable si se repara en los costos exagerados
en que debería incurrir la organización electoral para soportar un ejercicio
abusivo del derecho de postulación, aparte de que una desmedida profusión de
nombres puede distorsionar gravemente el mismo sistema democrático -, no puede,
como mera exigencia organizativa extremarse hasta un grado tal que impida el
ejercicio de los derechos políticos. Por este aspecto, el proyecto se mantiene,
como se ha dicho, dentro de lo que la experiencia electoral colombiana, puede
considerar un mínimo razonable”[71].
En esa medida, la registraduría nacional, los
registradores distritales, especiales, municipales o auxiliares, están en la
obligación de exigir la presentación de la póliza de seriedad o garantía
bancaria, a los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales
que deseen inscribir candidatos a corporaciones públicas y cargos uninominales.
8. Ahora, en vista de que la sentencia T-117 de 2016 delineó
la forma en la que debe entenderse la actividad aseguradora cuando se trata de
las pólizas de seriedad exigidas a los movimientos significativos de
ciudadanos, la Sala de Revisión se plegará a la ratio decidendi de dicho
fallo.
En tal ejercicio se obtiene que en dicha providencia se determinó que
la
posición adoptada en la sentencia T-769 de 2015, relacionada con la facultad
que tienen las compañía de seguros de exigir la
constitución de un CDT para expedir la póliza de seriedad de candidatura de
acuerdo al principio de la autonomía de la voluntad, vulneraba los
derechos fundamentales a elegir y ser elegido y a la igualdad, en tanto, aunque
el Código de Comercio faculta a las compañías de seguros para que en ejercicio
de esa autonomía decidan si van o no a asumir los riesgos que eventualmente se
pretendan asegurar y exijan el cumplimiento de los requisitos que consideren
pertinentes, esta no es absoluta.
Lo anterior en la medida que las actividades realizadas por las entidades financieras y/o
aseguradoras, prestan un servicio público y conllevan un interés general, razón
por la cual el ejercicio de dichas actividades tiene límites, como se expuso en
las sentencias C-934 de 2013 y C-186 de 2011. Así que sostener que la autonomía de la voluntad de que trata el
artículo 1056
del Código de Comercio prima sobre los derechos
fundamentales desconoce la jurisprudencia que establece que dicha autonomía
está limitada por exigencias propias del Estado social, el interés público y por el respeto
de los derechos de otras personas.
Dicha providencia fue enfática igualmente en indicar que como los
derechos políticos además de ser de naturaleza fundamental tienen una función
social y en esa medida afectan el interés general, la exigencia de
contragarantías ocasiona que prime el interés particular sobre el general, contrariando
la Constitución.
En igual sentido y en cuanto a la
naturaleza del contrato de seguros el fallo fue enfático en que exigirles a las
personas que fungen como tomadores en el contrato de seguro la constitución de
una contragarantía para la expedición de la póliza de seriedad desnaturaliza el
mismo debido a que el riesgo no saldrá de la esfera de responsabilidad del
contratante y, por tanto, nunca se trasladará a la aseguradora.
De esta forma, como de modo contundente se expuso en la sentencia
T-117, “las aseguradoras no pueden exigir como requisito para la expedición
de pólizas de seriedad de candidatura una contragarantía, en ejercicio de ‘su
autonomía de la voluntad’, pues impone una barrera de
acceso al ejercicio del derecho fundamental de participación política,
obstáculo que carece de justificación constitucional o legal y; además, desnaturaliza
el contrato de seguros”[72]. Así lo
ha sostenido igualmente la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia (derecho viviente)[73]
que ha considerado que esa contragarantía vulnera el derecho de participación
política
al indicar:
“Frente
a esta temática, la Sala advierte que el artículo 9.º de la Ley 130 de 1994
exige a los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos,
otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura
por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral. Por consiguiente, la
normativa otorga a dicha entidad la competencia para fijar la cuantía del
contrato de seguro, pero no impone la exigencia de una contragarantía que la
respalde. Por esta razón, la referida organización electoral a través de
Resolución n.º 0256 de 2019 estableció el valor de las pólizas de seriedad de
candidaturas (…)
[D]e
ello resulta necesario advertir, que el acto administrativo en cita, orientó
sus argumentos en el criterio fijado por la Corte Constitucional en sentencia
T-117-2016, que estudió un caso en el que la aseguradora aquí accionada exigió
las mismas condiciones adicionales para otorgar la póliza de seriedad y, en el
que se concluyó que tales entidades no podían ampararse en la autonomía de la
voluntad para exigir ese tipo de contragarantías, por cuanto no podían
anteponerse a los derechos fundamentales de los tomadores (…).
Por
consiguiente, en virtud del ejercicio de la autonomía de la voluntad, las
compañías aseguradoras no se encuentran facultadas para fijar condiciones
adicionales, so pena de imponer obstáculos para el acceso a la participación
política”.
El anterior
aspecto resulta relevante ya que al revisar la respuesta de La Previsora S.A.
Compañía de Seguros se advierte que centra el argumento de su defensa en la autonomía
de la voluntad, tal como incluso lo esgrimió cuando fungió como accionada en la
sentencia T-117 reseñada.
9. Siguiendo de
cerca las consideraciones previamente esbozadas, se procede a resolver el
asunto, debiendo establecer previamente si se cumplen las exigencias generales
de procedencia de la acción de tutela.
Caso concreto
Procedencia
formal
10. De conformidad con lo dispuesto en
el artículo 86 de la Constitución y el Decreto Estatutario 2591 de 1991, la
acción de tutela fue concebida como un mecanismo ágil de protección de las
garantías fundamentales frente a situaciones de amenaza o vulneración, bien por
la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos
excepcionales, por lo que se ha considerado por esta Corte que son requisitos
para la procedencia o estudio de fondo la acreditación de la legitimación en la
causa (por activa y por pasiva), la inmediatez y la subsidiariedad,
presupuestos que pasan a estudiarse enseguida.
11. En cuanto a la legitimación por
activa, el señor Leonardo Pachón González cumple dicha exigencia, en tanto
se encuentra facultado para solicitar la protección de sus derechos
fundamentales, partiendo de la base de que el artículo
86 superior establece que cualquier persona, por sí misma o a través de otra
puede promover la acción[74].
En este caso el amparo fue presentado por él de manera directa al estimarse
afectado con la actuación de las distintas autoridades.
12. En lo que concierne a la legitimación
por pasiva[75]
esta igualmente se cumple en la medida que el amparo se dirige en contra de diferentes
entidades, todas ellas públicas de diferentes órdenes, y pasibles de la acción
de tutela, incluso la aseguradora, de la que se predica principalmente la
vulneración de las garantías fundamentales, al tratarse de una sociedad de
economía mixta del orden nacional[76],
contra la que proceden este tipo de acciones[77].
En este sentido se ha sostenido por la Corte que este mecanismo procede contra esta clase de entidades así sean de
naturaleza privada, debido a que prestan un servicio público que afecta el interés general
y ponen a los usuarios en estado de indefensión[78].
13. Por otra parte, el amparo fue
instaurado el 1º de agosto de 2019[79]
y la negativa de la inscripción de la candidatura se informó el 27 de julio de
2019, es decir que la acción se presentó cuatro (4) días después de que se
conociera la decisión de la registraduría distrital, lapso que se estima apropiado,
por lo que se cumple el requisito de inmediatez[80].
14. En torno al presupuesto de subsidiariedad
la Sala de Revisión parte de la base de que una de las principales
características de la tutela es precisamente aquella, pues la Constitución
establece que su procedencia está condicionada a que “el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial” para la protección de sus
derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable (art. 86). El alcance de tal expresión se
precisó en el artículo 6º del
Decreto Estatutario 2591 de 1991[81],
cuando al regular la procedencia de la tutela consagró en su numeral 1º que
esta no procederá “[c]uando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentra el solicitante”.
Si bien puede
considerarse que en el asunto bajo estudio la controversia surgida entre el
actor y La
Previsora S.A. Compañía de Seguros podría, en principio, dirimirse
ante la jurisdicción ordinaria atendiendo a su carácter contractual, existe un
rango de derechos de carácter fundamental claramente comprometidos, pues la
garantía de ser elegido encierra también la posibilidad de acceder a cargos
públicos, lo que en todo caso se cercena cuando se imponen trabas
administrativas frente a las que el actor se encuentra en una situación de
indefensión.
En el caso
concreto se evidencia que frente a la posición de la aseguradora el actor se
encontraba en una situación que le impedía acceder a la póliza de seriedad,
sobre todo porque como lo indicó la Superintendencia, era la única autorizada
en el año 2019 para su emisión y, por otra parte, debido a que adicionalmente a
la prima que debía cancelar por tal concepto, se le exigió el pago de una
contragarantía, requisito sobre el que la Corte ha señalado que no puede
exigirse cuando se trata de la constitución de pólizas de seriedad de
candidatos, ya que se traduce en una barrera que impide la garantía del derecho
y desnaturalizan el contrato de seguro.
De esta forma, la constitución de
una contragarantía para expedir la póliza de seriedad de candidatura, es un
requisito que pone en riesgo los derechos fundamentales de la participación
política, a elegir y ser elegido, debido a que sin dicha contragarantía el actor
no podía inscribirse para participar en los comicios del 27 de octubre de 2019.
Así, una actitud que puede ser legítima en principio, al ser producto de la
autonomía de la voluntad, deviene en contraria al ordenamiento jurídico, pues,
imposibilita el ejercicio de un derecho de aquellos que signan la existencia
misma del Estado de Derecho, en esencia, la democracia participativa, en tanto
también significa la posibilidad de ser elegido.
Adicionalmente
la procedencia del amparo encuentra fundamento en el hecho de que está en juego
un precedente de esta Corporación -sentencia T-117 de 2016- que abordó un
asunto de similares características.
De modo entonces
que al no contar con otros medios judiciales de defensa para superar la
situación acaecida el 27 de julio de 2019, fecha en la que se le negó la
inscripción de la candidatura al actor y que lo excluyó de las justas
electorales, se advierte que la acción de tutela resulta procedente.
Procedencia
material
15. De acuerdo con lo señalado en la
parte considerativa, el Consejo Nacional Electoral reguló los
requisitos para la inscripción de candidaturas
de los movimientos sociales o los grupos significativos de ciudadanos y dispuso
que la
registraduría nacional, a través de sus distintos delegados, exigieran el
cumplimiento de las exigencias establecidas para el efecto[82].
Con fundamento en ello y para lo
que interesa a este caso, el Consejo Nacional Electoral emitió la resolución
0256 del 29 de enero de 2019, a través de la cual fijó “el valor de las
pólizas de seriedad de candidaturas que deben otorgar los grupos significativos
de ciudadanos y los movimientos sociales que inscriban candidatos a
gobernaciones, asambleas departamentales y alcaldías, concejos municipales y
distritales y a juntas administradoras locales, para las elecciones que se
realizarán en el año 2019”[83].
Estableció en su artículo 2º lo siguiente:
“Artículo
segundo. Fíjanse los valores de las pólizas de seriedad de candidaturas que
deberán otorgar los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos
para la inscripción de candidatos y listas de candidatos a alcaldías y concejos
municipales y distritales en las elecciones y consultas que se celebren en el
año 2019, así:
a)    En
Bogotá D.C., por el equivalente a doscientos (200) salarios mínimos mensuales
legales vigentes. (…)”.
De igual forma
llamó la atención de las aseguradoras y las entidades financieras al momento de
la expedición de las pólizas de seriedad en los siguientes términos:
“Artículo
sexto. Exhórtase a las compañías de seguros y/o a las entidades financieras que
expidan estas pólizas o garantías bancarias a que se abstengan de exigir a los
candidatos y/o grupos significativos de ciudadanos que los postulen, la
constitución de depósitos, fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto
del valor asegurado o a exigir garantías reales que se hagan efectivas en caso
de configurarse el siniestro asegurado, o a que el precio de la prima sea
equivalente al valor asegurado o cercano a este”.
A su vez la registraduría
nacional emitió el instructivo para la inscripción de candidatos para las elecciones
del 27 de octubre de 2019 en el que estableció como requisitos legales para los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos los siguientes[84]:
1)    registrar
un comité instructor integrado por tres (3) ciudadanos antes del 27 de junio de
2019,
2)    constituir
la póliza de seriedad de acuerdo con el art. 9º de la Ley 130 de 1994 y
reglamentada mediante la resolución 0256 de 2019 del Consejo Nacional
Electoral,
3)    completar
el número de firmas de apoyo respectivo
4)    cumplir
con la cuota de género
5)    presentar
el programa de gobierno
6)    inscribir
la lista o candidato
7)    diligenciar
el formulario de inscripción
8)    aceptar
la candidatura
Como fechas de vencimiento de las
candidaturas para las elecciones del 27 de octubre de 2019, se estableció, de
acuerdo con el artículo 30 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, que el 27 de
junio de 2019 fenecía el plazo para el registro de los comités inscriptores del
grupo significativo de ciudadanos y el 27 de julio de 2019 ocurría para la
inscripción de candidatos y listas.
16. Con base en tales presupuestos, el señor Leonardo
Pachón González, que buscaba participar de las elecciones como alcalde de Bogotá
para el período 2020-2024, conformó el comité inscriptor respectivo y luego de
la pre-inscripción del 18 de marzo de 2019, recopiló 55.539 firmas de apoyo y
se presentó ante los registradores distritales el 27 de julio de 2019, quienes
no aceptaron su inscripción por adolecer, entre otros requisitos, de la póliza
de seriedad que consagra el
artículo 9º de la Ley 130 de 1994.
El incumplimiento de esa condición se derivó del hecho de que
no se hubiera expedido la póliza de seriedad por la exigencia
de una contragarantía. Una vez presente en el lugar destinado para aportar de
la documentación y luego de negarse la inscripción, entregó ante los
registradores una petición al Ministerio Público en la que le solicitaba “certificar
que cumplimos con el requisito de las firmas de habitantes”[85], la
cual fue trasladada a los procuradores distritales[86].
Si bien el actor señaló en el comunicado presentado ante la
registraduría y en la acción de tutela que instauró cuatro días después[87],
que a través de distintas agencias y corredores de seguros no obtuvo la póliza,
lo que corroboró con las gestiones que realizó el accionante con Delima Marsh a
través del Grupo Coomeva[88], su queja se planteó
frente a La
Previsora S.A. Compañía de Seguros, pues esta fue la entidad que le exigió la
contragarantía y que, de acuerdo con la Superintendencia Financiera de
Colombia, era la única autorizada en el año 2019 para emitir la póliza de
seriedad reclamada a través del trámite.
Por demás, no
solo es la compañía de seguros contra la que presentó la acción, de la que se
predica la vulneración y hacia la que se dirige la pretensión de expedición de
la póliza de seriedad, sino que finalmente fue la que exigió la contragarantía
para la expedición de la póliza, pues la documentación que aportó el actor al
momento de instaurarla en agosto de 2019 y que remitió a la Corte una vez le
fue requerida en marzo de 2020, se relaciona con las gestiones que realizó el accionante con Delima Marsh a través
del Grupo Coomeva y que se limitaron a negar la póliza de seriedad pero no a
exigir la contragarantía.
De esta manera, la Sala debe analizar a la luz de lo expuesto si La
Previsora S.A. Compañía de Seguros vulneró los derechos del accionante cuando le
exigió para la expedición de la póliza de seriedad el pago de una
contragarantía por el 20% del monto a amparar.
Aunque los
jueces de instancia hallaron que esa exigencia no era desproporcionada ni
irrazonable en la medida en que al exigirle el 20% figuraba la mayor parte del
riesgo asegurable en cabeza de la compañía y no del tomador, la Sala de
Revisión advierte que tal exigencia claramente contraviene distintos postulados.
De un lado, aquellos que desde el año 2015 ha establecido el Consejo Nacional
Electoral, al igual que la Superintendencia Financiera de Colombia y, del otro,
la jurisprudencia constitucional.
17. En efecto,
el Consejo Nacional Electoral de tiempo atrás ha venido insistiendo en que las
compañías de seguros o las entidades financieras que expidan las pólizas o
garantías bancarias deben abstenerse de exigir a los candidatos y/o grupos
significativos de ciudadanos que los postulen, la constitución de depósitos,
fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto del valor asegurado o a
exigir garantías reales que se hagan efectivas en caso de configurarse el
siniestro asegurado, o a que el precio de la prima sea equivalente al valor
asegurado o cercano a este. Ello lo dejó consagrado en la resolución 0299 de
2015 y lo hizo una vez más en la resolución 0256 de 2019, a través de la cual el
Consejo fijó el valor de las pólizas de seriedad de candidaturas, trayendo a
colación las advertencias realizadas en la sentencia T-117 referida.
18. Por su
parte, la Superintendencia Financiera de Colombia, a través de la carta
circular 29 de 2015[89]
había establecido, al igual que lo hizo en la circular externa 032 de 2017[90], a
partir de la exhortación realizada inicialmente por el Consejo Nacional
Electoral y posteriormente en la sentencia T-117, las instrucciones aplicables
a las pólizas de seriedad de la candidatura.
En este sentido,
tal como lo refirió en el comunicado[91]
remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca cuando este decretó la
práctica de pruebas en esa sede, y lo ratificó ante la Corte[92], si
bien la Superintendencia no contaba con una minuta establecida para estos
efectos, mediante la carta circular 29 de 2015, había informado a los representantes
legales de las entidades aseguradoras, acerca de la exhortación del Consejo
Nacional Electoral de: “(…) abstenerse de (i) exigir a los candidatos y/o
grupos significativos de ciudadanos que se postulen, la constitución de
depósitos, fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto del valor
asegurado; (ii) exigir garantías reales que se hagan efectivas en caso de
configurarse el siniestro asegurado; o (iii) fijar el precio de la prima por un
monto equivalente o similar al valor asegurado”.
Igualmente, en
cumplimiento de la sentencia T-117 la superintendencia mediante la circular
externa 032 de 2017 procedió a establecer unas instrucciones aplicables a las
pólizas de seriedad de la candidatura, señalando criterios importantes respecto
de estas y de las contragarantías, buscando con ello evitar abusos por parte de
las compañías de seguros al momento de exigir estas últimas, tal como lo
refirió en el comunicado enviado al Tribunal de Cundinamarca en octubre de 2019
y como lo destacó en los anexos que hizo llegar a la Corte con su respuesta[93].
Contrastando con
ello, la Superintendencia manifestó en escrito allegado a esta Corporación que “en
cumplimiento a lo resuelto en la sentencia T-117 de 2016, la SFC en ejercicio
de las facultades establecidas en el literal a) del numeral 3º del artículo 326
del EOSF, artículo 9 de la Ley 1328 de 2009 y el numeral 5º del artículo
11.2.1.4.2 del Decreto 2555 de 2010, entre otras, adicionó el subnumeral 3.12
al Capítulo II del Título IV de la Parte II de la Circular Básica Jurídica
referente a las reglas aplicables a la póliza de seriedad de las candidaturas,
buscando con ello evitar abusos por parte de las compañías de seguros al
momento de exigir las contragarantías, lo que fue informado a las aseguradoras
mediante la Circular Externa 032 de 2017”[94].
19. De otro lado, la
jurisprudencia constitucional definida en la sentencia T-117 citada ha
especificado que “las aseguradoras no pueden exigir como requisito para la expedición de
pólizas de seriedad de candidatura una contragarantía, en ejercicio de ‘su
autonomía de la voluntad’, pues impone una barrera de
acceso al ejercicio del derecho fundamental de participación política,
obstáculo que carece de justificación constitucional o legal y; además,
desnaturaliza el contrato de seguros”.
Bajo ese
entendido, resulta evidente que la exigencia al actor de una contragarantía
para la constitución de la póliza de seriedad por parte de La Previsora S.A.
Compañía de Seguros violentó el derecho a ser elegido, en tanto le impidió
participar en la contienda electoral para la alcaldía de Bogotá, sin que
resulte acertada la posición de las instancias que consideraron que la
contragarantía de un 20% del valor asegurado exigido por la Previsora para la
expedición de la póliza de seriedad de la candidatura no constituía una medida
desproporcionada que pusiera en riesgo los derechos del actor, pues la
exigencia de la contragarantía no cumple ningún fin constitucional ni pretende
velar por el interés general.
De
la sentencia T-117 se desprende que independientemente del porcentaje de que se
trate, la exigencia de una contragarantía desvirtúa la naturaleza del contrato
de seguro y contraría la Constitución, ya que permite que prime el interés
particular sobre el general y se constituye en una barrera para el derecho a
elegir y ser elegido.
Del
mismo modo, el que La Previsora S.A. Compañía de Seguros insista en el principio
de la autonomía de la voluntad como principal argumento de la exigencia de la
contragarantía, desconoce el precedente constitucional de la sentencia T-117,
que incluso emitió órdenes generales para ese tipo de entidades, y más aún
cuando, como lo refirió la Superintendencia en el escrito allegado a la Corte,
dicha entidad era la única autorizada en el año 2019 para emitir las pólizas de
seriedad de candidaturas. Se insiste, pues, que la sentencia T-117 de 2016 dio
pautas claras a este respecto, a las que se ciñe la Sala por estar acordes con
el derrotero trazado en esta decisión.
En el caso concreto, cuando La Previsora S.A. Compañía de Seguros exigió al accionante una
contragarantía por valor de $33.124.640 junto con el pago del valor de la prima
de seguro, desconoció la jurisprudencia de la Corte, pues dicha contragarantía no
hace parte de la póliza de seriedad fijada desde la Ley 130 de 1994 y antepone
los principios y valores constitucionales a la autonomía de la voluntad, que
debe ceder cuando se está ante derechos fundamentales.
Adicionalmente,
la constitución de tal contragarantía hizo a un lado las recomendaciones de la
Superintendencia Financiera de Colombia, que señaló que al corresponder a una
póliza de cumplimiento de disposiciones legales, se deben tener en
consideración las indicaciones dadas en las distintas circulares de la entidad,
en las que se han fijado reglas especiales para el manejo de las pólizas de
seriedad ya referidas, como sucedió en la circular 09 de 2015 en la que se estableció
que “las entidades vigiladas deben abstenerse de abusar de su posición
contractual y evitar incurrir en prácticas que, conforme a causales subjetivas,
impidan el acceso a los productos y servicios ofrecidos”.
Si bien la Corte
ha reconocido que frente al ejercicio de la autonomía de la voluntad privada de
las aseguradoras resulta viable admitir que ellas tienen la facultad de asumir
todos o algunos de los riesgos objeto de aseguramiento, ha dejado igualmente
claro que esta potestad no es absoluta y tiene como límites los derechos
fundamentales y las consideraciones de interés general, esto es, exigencias
propias del Estado social de derecho, el interés público y el respeto de los
derechos.
En tales
condiciones, en virtud del ejercicio de la autonomía de la voluntad, las
compañías aseguradoras no se encuentran facultadas para fijar condiciones
adicionales a las conferidas, pues ello se constituye en la imposición de obstáculos
para el acceso a la participación política, como acaeció en el caso bajo
estudio, en que La Previsora constituyó una barrera de acceso al
ejercicio de la garantía de participación política del actor, lo que se tradujo
en la imposibilidad de lograr la inscripción para la circunscripción electoral
del 27 de octubre de 2019. Tal exigencia, es decir, la contragarantía por el 20%
del valor asegurado a favor de la Previsora y en detrimento del accionante,
contraviene no solo las directrices del Consejo Nacional Electoral sino también
las de la Superintendencia Financiera de Colombia y la jurisprudencia
constitucional reseñada, contrariando los valores y principios constitucionales
involucrados.
Aunque la
jurisprudencia citada en el acápite respectivo ha señalado que si
una autoridad o entidad del sector público o privado pretende aplicar una
medida que restrinja derechos fundamentales debe justificar constitucionalmente
su necesidad, en este evento se advierte que ello no sucedió, en la medida en
que la Previsora se limitó a indicar que el requisito exigido para expedir la
póliza de candidatura del actor se justificó en la autonomía de la voluntad. Esa autonomía de la voluntad,
como se sostuvo, no puede estar por encima de derechos como los políticos, que
aparte de su naturaleza de fundamentales, tienen una función
social y, por tanto, afectan el interés general.
De modo que la constitución de una
contragarantía a favor de la entidad para expedir la póliza de seriedad de
candidatura es un requisito que no cumple con un fin constitucional ni pretende
velar por el interés general. Por el contrario, esa condición pone en riesgo el
derecho fundamental a ser elegido, debido a que, en el caso concreto, el no pago
de la misma impidió al actor inscribirse para participar en los comicios del 27
de octubre de 2019. Como claramente se expuso en la
parte considerativa de esta determinación, partiendo de la
naturaleza del contrato de seguros, exigirles a las personas que fungen como
tomadores en el contrato de seguro la constitución de una contragarantía
desnaturaliza el mismo, debido a que el riesgo no saldrá de la esfera de
responsabilidad del contratante y, por tanto, no se trasladará a la aseguradora,
careciendo el contrato de un elemento esencial, esto es, el riesgo asegurable.
Con razón la sentencia T-117,
a la que se apega esta decisión, dejó claro que las aseguradoras no pueden exigir como requisito para la
expedición de pólizas de seriedad de candidatura una contragarantía, en
ejercicio de la autonomía de la voluntad, pues impone una barrera de
acceso al ejercicio del derecho fundamental de participación política,
obstáculo que carece de justificación constitucional o legal y que
desnaturaliza el contrato de seguros, lo que permite concluir que la Previsora
vulneró el derecho a ser elegido del accionante.
20. No obstante
la vulneración advertida, no resulta posible emitir orden de protección alguna,
ya que en sentir de la Sala se está ante una carencia de objeto por daño
consumado. Lo anterior en vista de que la adquisición de la póliza de seriedad
constituía un requisito formal para la inscripción de la candidatura del accionante
y la no presentación de la misma generó la negativa de la registraduría
distrital, que a su vez se tradujo en la imposibilidad de que este participara
en las elecciones para alcalde del 27 de octubre de 2019, las cuales ya se efectuaron.
Así, la afectación del derecho que pretendía evitarse con la acción de tutela,
ya se materializó.
Frente al daño
consumado declarado y pese a no resultar viable emitir orden de protección
alguna, será necesario seguir la jurisprudencia constitucional destacada en el
fundamento 3 de esta providencia. En esas condiciones y en vista de que tanto
la Superintendencia Financiera como la aseguradora, pese a las advertencias de
este Tribunal, se siguen apalancando en la autonomía de la voluntad para la
exigencia de contragarantías, en la parte resolutiva: i) se insistirá
ante la Superintendencia Financiera de Colombia, para que asuma el criterio
expuesto en esta providencia, que reitera el emitido en la sentencia T-117 y
mediante una nueva circular comunique y advierta a las aseguradoras la postura
de esta Corte y, en este sentido, no vuelvan a exigir como requisito para la
expedición de pólizas de seriedad de la candidatura la constitución de
contragarantías de cualquier naturaleza, por el riesgo asegurable; y ii)
se realizará una advertencia a La Previsora S.A. Compañía de Seguros para que
no vuelva a incurrir en las acciones advertidas al tenor del artículo 24 del
Decreto Estatutario 2591 de 1991, en tanto desconoció el precedente
constitucional. A su vez se le informará al actor que puede acudir al trámite incidental
para la indemnización del daño[95],
el cual deberá guiarse por los derroteros del artículo 25 ibídem que señala que
“[l]a liquidación del mismo y de los demás perjuicios se hará ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente”.
21. Ahora, la
Sala destaca que si bien el amparo se dirigió contra la registraduría distrital
debido a la no aceptación de la inscripción de la candidatura, del análisis del
procedimiento instituido para la inscripción de candidatos se desprende que la presentación de la
póliza de seriedad era un requisito indispensable para que se entendiera
agotada la inscripción, el cual era conocido con antelación por el accionante, por
lo que la negativa de la entidad resultaba consecuente con las reglas
previamente establecidas, de modo que no puede atribuirse responsabilidad a
dicho ente público en los derechos del actor.
Tampoco se
advierte que el Consejo Nacional Electoral haya vulnerado garantía alguna del
accionante, en tanto su actuación se limitó a la expedición de la resolución
0256 de 2019 por medio de la cual fijó los parámetros para la constitución de
la póliza de seriedad, pero no tuvo ninguna injerencia en las barreras que se
impusieron por la Previsora para su constitución. Menos aún la Superintendencia
Financiera de Colombia pudo haber violentado los derechos del peticionario, en
tanto su actuación estuvo enmarcada en los parámetros legales, emitiendo las
directrices a que dio lugar la exhortación dispuesta en la sentencia T-117 y que
la llevó a la emisión de la circular externa 032 de 2017 con las
instrucciones aplicables a las pólizas de seriedad.
Por otro lado, en punto de la afirmación del actor acerca de
que el Ministerio Público no fue garante de sus derechos al no hallarse presente
en el acto de inscripción, la lectura del procedimiento establecido no indica
en modo alguno la concurrencia de tal autoridad, sin que además se justificara por
el solicitante a partir del manuscrito entregado a los registradores
distritales, de qué manera la intervención de tal ente habría desencadenado en
la aceptación de su inscripción como candidato y que incluso se le solicitó
explicara en el auto del 27 de marzo de 2020[96].
Como si fuera poco, de ese documento se dio traslado a los procuradores
distritales para su trámite que, de acuerdo con su contenido, incoaba la
certificación de las firmas recolectadas.
22. Finalmente,
no obstante la comprobada vulneración, encuentra la Sala que el actor pudo
haber sido un poco más diligente al enfrentarse a un trámite de la naturaleza
del señalado, pues atendiendo que la misma norma que regula el trámite en el
Consejo Nacional Electoral (resolución 256 de 2019), precisa que los candidatos
pueden acudir a compañías de seguros o a entidades financieras para que expidan
las pólizas o garantías bancarias, solo se acreditó en el expediente la
concurrencia a La Previsora S.A. Compañía de Seguros y las
gestiones realizadas a través del corredor de seguros de Coomeva ante Delima
Marsh.
Sin embargo, dado que la Previsora exigió la contragarantía y desconoció la
jurisprudencia constitucional, ello era suficiente para que se realizara el
análisis respectivo.
De la misma forma
se evidencia que los trámites con la mencionada
aseguradora según
la documentación aportada por el actor[97]
los inició el 22 de julio de 2019, cuando presentó la documentación exigida por
el asesor, obteniendo la cotización el miércoles 24 de julio, es decir, tres
(3) días antes de que se presentara en las instalaciones de la registraduría
distrital. Estima la Sala que si la preinscripción para la candidatura se había
logrado desde el 18 de marzo de 2019 y que la inscripción para la misma estaba
estipulada para el 27 de julio, el accionante por lo menos debió haber
realizado aquellas gestiones mucho antes de esa fecha y no esperar hasta agotar
casi el término para su realización.
Igualmente, se
advierte que una vez rechazada la inscripción, el 1º de agosto de 2019[98], es
decir, cuatro (4) días después, el accionante presentó el escrito de tutela,
sin que en él se evidencie la solicitud de adopción de una medida cautelar y
menos aún que se haya adoptado por los jueces de instancia.
En conclusión,
si bien se advierten actuaciones que dan cuenta de la falta de diligencia del
actor relacionadas con i) no haber acudido a otras entidades financieras
en búsqueda de la póliza de seriedad, ii) haber iniciado solo unos días
antes el trámite ante La Previsora S.A. Compañía de Seguros, iii)
realizar la inscripción en la fecha de vencimiento y iv) no haber
incoado la adopción de una medida cautelar; es claro que la imposición de una
contragarantía para la expedición de la póliza de seriedad desconoce la
naturaleza de esta figura y la regulación que al respecto se planteó en la
resolución 0256 de 2019 del Consejo Nacional Electoral, la circular externa 032
de 2017 de la Superintendencia y la jurisprudencia constitucional, a la que se
ciñe esta decisión.
La exigencia de
la contragarantía desencadenó a su vez en la vulneración del derecho
fundamental del accionante a ser elegido y de contera a ocupar cargos públicos,
ya que a raíz de esa barrera administrativa se le truncó la posibilidad de
participar en las contiendas electorales para alcalde de Bogotá el 27 de
octubre de 2019, por lo que la Sala de Revisión revocará los fallos
de instancia que
negaron el amparo invocado y, en consecuencia, declarará la carencia actual del
objeto por daño consumado.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Revocar el
fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección 1ª Subsección B del 10 de octubre de
2019, que confirmó el del Juzgado 13 Administrativo de Oralidad de Bogotá,
Sección 2ª del 26 de agosto de 2019, dentro de la acción de tutela
interpuesta por Leonardo Pachón González contra el Consejo
Nacional Electoral, las Registradurías Nacional y Distrital del Estado Civil,
la Superintendencia Financiera de Colombia y La Previsora S.A. Compañía de
Seguros,
que negó el amparo del derecho fundamental invocado, para en su lugar, declarar
la carencia de objeto por daño consumado.
Segundo. Insistir ante
la Superintendencia Financiera de Colombia para que asuma el criterio expuesto
en esta providencia, que reitera el contenido en la sentencia T-117 de 2016 y,
de esta forma, mediante una nueva circular, comunique y advierta a las
aseguradoras la postura de esta Corte y no vuelvan a exigir como requisito para
la expedición de pólizas de seriedad de la candidatura la constitución de
contragarantías de cualquier naturaleza, por el riesgo asegurable.
Tercero. Prevenir
a La Previsora S.A. Compañía de Seguros para que en ningún caso vuelva a
incurrir en conductas como las abordadas en este fallo de tutela y exhortarla
para que al interior de su entidad imparta directrices para acatar la
advertencia planteada en la sentencia T-117 de 2016 y, de esta manera, se
abstenga de exigir como requisito para la expedición de pólizas de seriedad de
la candidatura la constitución de contragarantías de cualquier naturaleza, por
el riesgo asegurable.
Cuarto. Informar al
señor Leonardo Pachón González que puede acudir al trámite incidental para que
obtenga la reparación del daño causado, según lo señalado en el fundamento 20
de la considerativa.
Quinto. Líbrense por
la Secretaría General de la Corte las comunicaciones previstas en el artículo
36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
RICHARD S.
RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
Con
salvamento de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
RICHARD
S. RAMÍREZ GRISALES
A LA SENTENCIA T-445/20
Referencia: expediente T-7.779.282)
M.P. José Fernando Reyes Cuartas
Con sumo respeto por las decisiones de
la Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento
de voto. A mi juicio, la Sala debió negar la tutela, por las siguientes
razones:
1.
Los
derechos a ser elegido y a ocupar cargos públicos del accionante no fueron
vulnerados.
La
exigencia de constituir una contragarantía para la expedición de la póliza de
seriedad de que trata el artículo 9 de la Ley 130 de 1994 (medida declarada
exequible en la sentencia C-089 de 1994[99])
no vulneró los derechos del accionante a ser elegido y a ocupar cargos
públicos.
En primer lugar, el derecho a ser
elegido no tiene un carácter absoluto. Al contrario, tanto la ley como la jurisprudencia
constitucional han aceptado limitaciones razonables a su ejercicio[100],
entre ellas, la exigencia de una póliza que busca garantizar la seriedad de las
postulaciones a cargos de elección popular cuando no media el aval de un
partido o movimiento político con personería jurídica. Esto, con la finalidad
legítima de, a su vez, garantizar el respeto a los principios
constitucionales de participación democrática y proteger el erario, si se
tienen en cuenta “los costos exagerados
en que debería incurrir la organización electoral para soportar un ejercicio
abusivo del derecho de postulación, aparte de que una desmedida profusión de
nombres puede distorsionar gravemente el mismo sistema democrático”[101].
En segundo lugar, la exigencia
de una contragarantía que asegure una parte del riesgo es una práctica lícita y
legítima en la celebración de un contrato de naturaleza consensual, como el
contrato de seguro, que no puede ser entendida como una limitación al derecho a
ser elegido. Si se tiene en cuenta que, en caso de no obtener el derecho a la
financiación estatal, los candidatos que no se inscribieron con el aval de un
partido o movimiento político deben asumir el pago del anticipo para la
financiación de la campaña al que se refiere el artículo 22 de la Ley 1475 de
2011, es razonable que la compañía aseguradora que expide la póliza de seriedad[102]
acuda a esa contragarantía para respaldar el cumplimiento de la obligación
asegurada, que está en cabeza del candidato.
2.
Las compañías
aseguradoras no tienen el deber de garantizar el valor total de la contingencia. El carácter
consensual del contrato de seguro[103]
y la potestad de “delimitación contractual de los riesgos”, prevista por
el artículo 1.056 del Código de Comercio, permiten que las compañías
aseguradoras cubran parcialmente los riesgos que aseguran, mediante la
constitución de contragarantías. La sentencia de la que me aparto desconoce
este derecho, con lo que afecta importantes principios constitucionales como la
legalidad[104],
la iniciativa privada, la libertad económica[105], el interés público de
la actividad financiera[106],
la confianza legítima y la buena fe.
La
decisión mayoritaria limita el ejercicio de la actividad aseguradora, al
obligar al asegurador a asumir el 100 % del riesgo asegurable, impedirle
considerar el análisis técnico de ese riesgo y cercenarle la posibilidad de
prever mecanismos para su subrogación, en caso de que ocurra el siniestro.
En
relación con este aspecto, vale la pena recordar que esta Corte, en la
sentencia T-769 de 2015, consideró legítimo que se exigiera un certificado de
depósito a término –CDT– como contragarantía para expedirle una póliza de
seriedad a un candidato a ocupar un cargo de elección popular, en ejercicio de
la autonomía de la voluntad y conforme a un estudio previo y a la experiencia
de la entidad aseguradora. Estos criterios debieron ser tenidos en cuenta por
la mayoría de la Sala al decidir el asunto de la referencia.
3.
La
sentencia T-117 de 2016 no proscribió la
estipulación de contragarantías en las pólizas de seriedad. En la
sentencia T-117 de 2016, la
Corte precisó que una compañía aseguradora vulnera los derechos fundamentales
de los candidatos a cargos de elección popular, cuando les exige una
contragarantía por el 100 % del valor asegurado, pero
no proscribió la posibilidad de prever contragarantías en las pólizas de
seriedad. Específicamente, la Corte señaló:
“…
la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, en
cuanto impuso una barrera para el ejercicio de sus derechos políticos,
obstáculo que correspondió con la exigencia de la constitución del CDT a su
favor, por el 100% del valor asegurado, con el fin de otorgar una póliza
requerida para inscribirse a los comicios electorales. || […] El requisito
exigido por la Compañía de Seguros Previsora S.A., la constitución de un CDT
por el valor asegurado, es desproporcional, arbitrario e irracional” (negrillas por
fuera del texto original).
En
el asunto de la referencia, La Previsora S.A., Compañía de Seguros, le exigió al
actor una contragarantía por el 20 % del valor asegurado, para constituir la
póliza de seriedad, circunstancia que no se asimila a la analizada por la Corte
en la sentencia T-117
de 2016, en la que se cuestionó la constitución de una contragarantía por un monto
equivalente al total del valor asegurado. Por lo tanto, no era procedente aplicar
la ratio decidendi de dicha sentencia como precedente para decidir la
controversia. Así mismo, son improcedentes los requerimientos y las prevenciones a
las que se refieren los resolutivos tercero y cuarto de la sentencia de que me
aparto, pues
ni la Superintendencia Financiera de Colombia ni La
Previsora S.A., Compañía de Seguros, inobservaron los aspectos vinculantes
de la sentencia T-117 de 2016.
4.
El
Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la
Registraduría Distrital del Estado Civil y la Superintendencia Financiera de
Colombia carecen de legitimación por pasiva. De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la legitimación por pasiva en la
acción de tutela consiste en la “aptitud legal de la persona contra quien se
dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la
vulneración o amenaza del derecho fundamental”.
En el asunto de la referencia, la
supuesta vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante se
debió a que La Previsora S.A., Compañía de Seguros, le exigió una
contragarantía por el 20 % del valor asegurado sobre la póliza de seriedad
requerida para su inscripción como candidato a un cargo de elección popular.
Así las cosas, el Consejo Nacional
Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Registraduría
Distrital del Estado Civil y la Superintendencia Financiera de Colombia
no tenían relación alguna con la exigencia de la contragarantía cuestionada por
el accionante, pues esta se limitaba al ámbito del contrato de seguro. En esa
medida, estas entidades no estaban llamadas a responder por la supuesta
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados. En consecuencia,
carecían de legitimación en la causa por pasiva y debieron ser desvinculadas
del proceso de tutela.
Fecha ut supra,
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
[1] Las mayúsculas
hacen parte del texto original.
[2] En la cotización emitida por
Consumar Ltda. Asesores de Seguros se indicó: “Según acordamos ayer, le
remito la COTIZACIÓN que nos presenta la Cia. Previsora. con relación al costo
($38.656.875), propuse disminución de la tarifa aplicada (19,62%), estoy esperando
respuesta de ellos, la tarifa me parece muy alta. Igualmente, hay que
constituir un fideicomiso en cuantía del 20% del valor del amparo, es decir,
por $33.124.640 (esto es aparte del costo de la póliza)”.
[3] Recibida por “Mauricio
Llanos - Coordinador electoral, para el traslado respectivo, toda vez que no
hubo presencia de los funcionarios del Ministerio Público, por no encontrarse
en el recinto” (fl. 3).
[4] Folios 1 a 9 del
cuaderno 1.
[5] Desde el folio 10 al 43 del cuaderno
1.
[6] Fls. 56 a 57 del
cuaderno 1.
[7] Fls. 62 a 73 del
cuaderno 1.
[8] Se trata de los
mismos funcionarios que atendieron al comité inscriptor el 27 de julio de 2019
(Clemencia Castellanos Cuesto y Carlos Antonio Coronel Hernández).
[9] Anexó al
escrito: i) acta 014 del 18 de marzo de 2019, ii) instructivo para inscripción
de candidatos, requisitos legales y formales a cumplir por los grupos
significativos de ciudadanos y iii) traslado de petición a la Procuraduría
General de la Nación.
[10] Fls. 97 a 99 del
cuaderno 1.
[11] Fls. 100 a 106
del cuaderno 1.
[12] Fl.
111 del cuaderno 1.
[13] Fls.
39 a 56 del cuaderno 2.
[14]
Cuaderno de la Corte (CC), fls. 1 a 12.
[15] Fl.
13 CC.
[16] Fls. 14 a 16 CC.
[17]
Debido a la emergencia pública de salud derivada de la pandemia COVID-19, el
Consejo Superior de la Judicatura decretó la suspensión de términos judiciales
en el territorio nacional mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518,
PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546,
PCSJA20-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11581 de 2020. Por lo tanto, si bien el auto
de pruebas fue expedido de manera digital el 27 de marzo de 2020, ante la
suspensión de términos ordenada desde el 16 de marzo y prorrogada
sucesivamente, solo vino a materializarse a partir del 12 de agosto, fecha en
la cual se enviaron por la Secretaría General de la Corte los oficios
respectivos a las personas y autoridades dispuestas en la providencia.
[18] Fls. 18 a 20 CC.
[19] En
concordancia con lo anterior precisó que en virtud del derecho de subrogación
del numeral 3 del artículo 203 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, “la
aseguradora que hubiere pagado el monto de la indemnización ocupa el lugar de
la entidad asegurada con respecto a la persona del candidato garantizado, hasta
concurrencia del valor indemnizado. En tales condiciones el asegurador se
subroga en las acciones que la entidad asegurada pudiere ejercer contra dicho
candidato”.
[20] Así,
de la circular
externa 032 de 2017 -términos generales- (fl. 21 CC), Parte I Título III
Capítulo I (fl. 34), Parte I Título IV Capítulo II (fl. 35), Parte II (fl. 36)
y Parte II Título IV Capítulo II (fl. 37). Igualmente se anexaron los
documentos relacionados con la representación del Coordinador del Grupo de lo
Contencioso Administrativo 2 de la Superintendencia, que dio respuesta a la
tutela (fls. 31 a 33).
[21] Fls.
38 a 39 CC. Documento suscrito por Rodrigo Tovar Garcés y Carlos Antonio
Coronel Hernández.
[22] Fl. 42 CC.
[23] Cotización de la
póliza de seriedad (fls. 45 y 46 CC), queja presentada por el actor ante la
Superintendencia Financiera (fls. 47 a 48), cruce de comunicaciones (fls. 49 a
54), respuesta de La Previsora SA al accionante (fls. 55 a 57) y respuesta de
la Superintendencia Financiera a la queja del actor (fls. 58 a 59).
[24] Fls.
10 a 11 del cuaderno 1.
[25] Fl.
12.
[26] Fls.
13 a 14.
[27] Fl.
15.
[28] Fls.
16 a 21.
[29] Fls.
22 a 28.
[30] Fls.
29 a 30.
[31] Fl.
31.
[32] Fls.
36 a 39.
[33] Fls.
40 a 43.
[34]
Documentación aportada en cd (fl. 13 del cuaderno 2) el 10 de octubre de 2019 por
la Superintendencia Financiera de Colombia con ocasión del requerimiento
realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
[35] Documentación
aportada por La Previsora el 1º de octubre de 2019 por requerimiento del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 21 a 35 del cuaderno 2).
[36] Cuaderno de la
Corte (CC), fls. 21, 34, 36 y 37.
[37] Fls. 47 a 48 CC.
[38] Fls. 58 a 59 CC.
[39] Fls. 55 a 57 CC.
[40] La
cuarta pretensión del accionante, luego de las exhortaciones que espera,
consiste en: “Cuarto. Ordene a la PREVISORA DE SEGUROS, expedir la PÓLIZA DE
SERIEDAD DE CANDIDATURA a favor del Grupo Significativo denominado
¡PORTIBOGOTA! Aplicando la tarifa del 5.5% más IVA sobre la base de 200 SLMMLV”
(fl. 7 del cuaderno 1). Las letras en mayúsculas se encuentran en el texto
original.
[41] Expresión
utilizada, entre otras, en las sentencias T-253 de 2012, T-533 de 2009 y T-519
de 1992, entre otras.
[42] Ver, entre otras,
sentencias T-237 de 2016 y T-200 de 2013.
[43] Cfr.
Sentencias T-382 de 2018, T-021 de 2017 y T-970 de 2014.
[44]
Decreto 2591 de 1991, artículo 26: “[s]i, estando en curso la tutela, se
dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda
la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para
efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
[45] La
Corte empezó a diferenciar, a través de su jurisprudencia, una tercera
modalidad de carencia de objeto cuando acaece un hecho posterior a la demanda,
como sucedió en las sentencias T-481 de 2016, T-200 de 2013, T-585 de 2010 y
T-988 de 2007, entre otras.
[46] Sentencia SU-225
de 2013.
[47]
Decreto 2591 de 1991, artículo 6: “La acción de tutela no procederá: // (…)
4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado,
salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho”.
[48] Cfr. Sentencia
SU-540 de 2007.
[49] Sentencia T-1040
de 2006.
[50] Cfr. Sentencias
T-769 de 2015, T-751 de 2012, entre otras.
[51]
Sentencia T-751 de 2012.
[52]
Sentencias T-007 de 2015 y T-222 de 2014.
[53] Sentencia T-136
de 2013.
[54] Sentencia T-637
de 2001.
[55] Sentencia T-1337
de 2001.
[56] Sentencia T-066
de 2015.
[57] Ibídem.
[58] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este
derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación
democrática. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas
sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y
programas. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma
que establecen la Constitución y la ley. 5. Tener iniciativa en las
corporaciones públicas. 6. Interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley. 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan
doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos
a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y
efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración
Pública” (Subrayado fuera de texto).
[59] Categoría
utilizada en la sentencia T-1337 de 2001.
[60] En
el ámbito internacional, la garantía de este derecho está contenida en las
siguientes normas: i) el artículo 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos; ii) el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; y iii) el artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, entre otros.
[61]
Sentencias T-510 de 2006 y T-324 de 1994.
[62] Sentencia C-955
de 2001.
[63] Sentencia SU-115
de 2019.
[64] Caso Castañeda
Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos.
[65] Sentencia T-117
de 2016.
[66]
Sentencia T-066 de 2015 reiterada en la sentencia T-369 de 2018.
[67] “Requisitos
para la inscripción de candidaturas. La inscripción de listas o de
candidatos deberá realizarse ante los Delegados Departamentales de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, ante los Registradores Distritales,
Especiales, Municipales o Auxiliares, según el caso, previo el cumplimiento de
los requisitos previstos en Ley. // Para todos los procesos de elección
popular, los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, podrán
inscribir listas para corporaciones públicas y candidatos a cargos uninominales
con el aval y los demás requisitos legales. // El orden de los candidatos
dentro de las listas que se inscriban, será definido de conformidad con los
estatutos internos de cada partido o movimiento político o con los acuerdos a
que lleguen los integrantes de los movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos. // Los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos
sociales también podrán inscribir candidatos a corporaciones públicas y cargos
uninominales, en cuyo caso deberán acreditar el número de firmas señalado en el
parágrafo 1° de este artículo, que respaldarán la totalidad de la lista
inscrita y prestar caución, póliza de seriedad o garantía bancaria, las cuales
serán presentadas y otorgadas por los inscriptores o candidatos, que no serán
inferiores en ningún caso a tres (3). // Las cauciones se harán efectivas
para las listas que no alcancen la tercera parte de la votación obtenida por la
última lista que se haya declarado elegida. Para los casos de los cargos
uninominales, la caución se hará efectiva cuando el candidato no obtenga por lo
menos el cinco por ciento (5%) de los votos válidos // Parágrafo 1. Para
efectos del inciso cuarto, la inscripción de candidatos a corporaciones
públicas, el número de firmas será el equivalente al veinte por ciento (20%)
del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar en la
correspondiente circunscripción electoral por el número de puestos por proveer.
Para el caso de candidatos a Gobernaciones y Alcaldías, se exigirá un número de
firmas equivalente al veinte por ciento (20%) del número de personas aptas para
votar en la correspondiente circunscripción electoral. // En ningún caso, se
exigirá un número superior a las cincuenta mil firmas para la inscripción de
las candidaturas a cargos o corporaciones. // Parágrafo 2. Al inscribir
una lista, se deberá declarar ante los respectivos Delegados del Registrador
Nacional del Estado Civil o Registradores, de manera expresa y escrita, si se
opta o no por el voto preferente” (subrayado fuera del texto original).
[68] La
Corte Constitucional realizó la revisión constitucional de tal reglamento de
acuerdo a lo dispuesto en la sentencia C-155 de 2005, en la que conoció de la
acción de inconstitucionalidad contra el artículo 19 del Reglamento 01 de 2003
del Consejo Nacional Electoral. Si bien en esta se inhibió para conocer de la
demanda, consideró ser competente para analizar la constitucionalidad del
mencionado reglamento, “de manera integral y oficiosa”, en virtud de su
naturaleza material de ley estatutaria. En consecuencia, le solicitó al Consejo
Nacional Electoral “que, dentro de los diez (10) días siguientes a la
notificación de esta sentencia, envíe a esta Corporación el texto del
Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, para proceder a
efectuar el control de constitucionalidad oficioso, definitivo e integral
respectivo”. El Consejo Nacional Electoral remitió el referido reglamento y
la Corte, luego de comunicar del proceso al Ministerio de Interior y de
Justicia, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado
Civil, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los decanos de las
facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, de los Andes, Nacional
de Colombia, Javeriana y Externado de Colombia, profirió la decisión a través
de la sentencia C-1081 de 2005.
[69] Sentencia C-1081
de 2005.
[70] “(…)
Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán
otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura
por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder
el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a
los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará
efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la
votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la
campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos
candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se
refiere el inciso anterior”.
[71] Sentencia C-089
de 1994.
[72] Sentencia T-117
de 2016.
[73] Ver radicado
STL11729-2019 del 20 de agosto de 2019.
[74]
Sentencia SU-439 de 2017.
[75] En
cuanto a la legitimación por pasiva, esta Corporación ha expuesto que ella “hace
referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción,
de ser efectivamente la llamada a responder por la afectación del derecho
fundamental” (sentencia T-683 de 2017).
[76] La Previsora
informó en la respuesta brindada a la acción de tutela que se trata “de una
sociedad de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las
empresas industriales y comerciales del Estado (…) con personería jurídica y
autonomía administrativa, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”.
[77] La Corte ha indicado que la acción de tutela procede contra las entidades
del sistema financiero y las aseguradoras, así sean de naturaleza privada y se
traten de conflictos
de carácter contractual, debido a que i) pueden estar inmersos derechos fundamentales amenazados o
vulnerados, ii) estas entidades desarrollan actividades de interés general y
prestan un servicio público, y ii) ante ellas los usuarios se encuentran en
estado de indefensión: “La acción de tutela es procedente contra las entidades del sistema
bancario, a pesar de su calidad de particulares, en primer lugar, por cuanto la
relación que se origina entre estas y los usuarios, pone a los segundos en una
situación de indefensión, en la cual no tienen la potestad de negociar y de
actuar en condiciones de igualdad frente a las primeras y, en segundo término,
en razón de que la actividad que tienen a su cargo es un servicio público que
se presta a la sociedad. En cuanto a las compañías aseguradoras, si bien los
conflictos generados entre estas y los usuarios son de carácter contractual, y
por ende la jurisdicción competente es la ordinaria, la acción de tutela puede
ser la vía idónea para resolverlos si la disputa presentada vulnera o amenaza
derechos fundamentales de los clientes” (sentencia T-309 A de 2013).
[78]
Sentencia T-865 de 2014.
[79] Fl. 1 del
cuaderno 1.
[80] De
conformidad con este presupuesto, esta Corporación ha indicado que la acción de
tutela debe ser utilizada en un término prudencial, “razonable y
proporcionado” (sentencia T-219 de 2012, reiterada, entre otras, en las
sentencias T-695 y T-070 de 2017, y T-277 de 2015), el cual debe examinarse a
partir del hecho que conculca el derecho fundamental (sentencia SU-439 de
2017), toda vez que el remedio constitucional pierde su sentido y razón de ser
como mecanismo excepcional y expedito de protección, cuando el paso del tiempo
desvirtúa su inminencia (sentencia T-275 de 2012).
[81] “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela”.
[82] Lo anterior de
acuerdo a sus atribuciones legales, especialmente las contenidas en los
artículos 109 y 265 de la Constitución y 24 de la Ley 1475 de 2011.
[83] Fls. 36 a 39 del
cuaderno 1.
[84] Fls. 40 a 43 del
cuaderno 1.
[85] Fl.
31 del cuaderno 1.
[86] Fl.
80 del cuaderno 1.
[87] La acción la
instauró el 1º de agosto de 2019 (fl. 1 del cuaderno 1).
[88] El
cruce de comunicaciones con el Grupo Coomeva y de este con Delima Marsh se
advierte en el cuaderno 1 (fls. 19 a 21) y en el cuaderno de la Corte (fls. 50
a 51).
[89]
Mediante esta carta, la Superintendencia Financiera de Colombia notificó e
informó a los representantes legales de las entidades aseguradoras lo dispuesto
en la resolución 0299 de 2015.
[90] Fls.
21 y 34 a 37 del cuaderno de la Corte.
[91] Escrito del 10
de octubre de 2019 (fl. 15 del cuaderno 2).
[92] Fl.
18 del cuaderno de la Corte.
[93] En este sentido,
reiteró en la circular 032 que “Mediante la
Circular Externa 09 de 2015 esta Superintendencia manifestó que el manejo de
los recursos de las campañas a través de cuentas únicas tiene como finalidad
garantizar el principio de transparencia que debe rodear la actividad electoral
para el correcto ejercicio democrático. En este sentido reiteró el deber que le
asiste a las entidades vigiladas de abstenerse de abusar de su posición
contractual evitando incurrir en prácticas que impidan injustificadamente el
acceso a los productos y servicios ofrecidos” (fl. 21 del
cuaderno de la Corte).
[94] Fl. 19 del
cuaderno de la Corte.
[95] Sobre el
incidente de liquidación, ver, entre otras, sentencias T-1029 de 2010 y T-575
de 1996.
[96] A pesar del
requerimiento realizado al actor, en la respuesta que brindó a la Corte no
justificó tal proceder. Así señaló: “El ministerio
público intervino en el proceso de radicación de la candidatura y presenciaron
que cumplía con el requisito por lo que me pidieron que radicará
(sic) un derecho de petición, el cual lo hice de manera verbal y no lo
aceptaron, vulnerando lo establecido en el código contencioso administrativo y
la constitución política de Colombia, al (sic) exigieron de manera escrita. No
obstante, cuando radique (sic) el derecho de petición de forma escrita,
el ministerio no se hizo presente, dado que las funcionarias del Ministerio
Público se ausentaron hasta después dl (sic) cierre de la registraduria
(sic)” (fl. 44 del cuaderno de la Corte).
[97] Fls. 92 a 96 del
cuaderno 1. Las pruebas aportadas por el actor ante la Corte (fls. 49 a 51 del
cuaderno de la Corte) son exactamente las mismas presentadas con la acción.
[98] Fl. 1 del
cuaderno 1.
[99] En esta providencia,
la Corte estudió la constitucionalidad del Proyecto
de Ley Estatutaria 348 de 1993 Senado, 11 de 1992 Cámara, “Por el cual se
dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan
normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras
disposiciones”.
[100] Sobre la limitación
al derecho a elegir y ser elegido, en la sentencia T-510 de 2006, la Corte
Constitucional señaló: “El derecho de elegir y ser elegido cuya tutela se
demanda, no tiene carácter absoluto y debe ser entendido en su doble dimensión
derecho-función, como una forma de contribución a la formación de la voluntad
política y al buen funcionamiento del sistema democrático, sujeto a las
condiciones fijadas en la Constitución y la ley. Bien sea como elector o
candidato, deberán observarse las reglas para acudir a las votaciones y
participar en cualquiera de tales calidades, así como las que el mismo
ordenamiento establece para el control administrativo y judicial de los actos
de elección y nombramiento, pues todas ellas, en su conjunto y no de forma
aislada, garantizan la institucionalidad misma y el
respeto de los principios de participación democrática previstos en la
Constitución. En consecuencia, como derecho-función, no es una facultad
absoluta, ni puede interpretarse de manera aislada del conjunto de mecanismos
de participación y control ciudadano previstos en la propia Constitución y en
la ley, pues su ejercicio precisa de las formas y condiciones establecidos para
el efecto. Tal como ocurre con otros derechos fundamentales, su núcleo fija
mínimos irreductibles de actuación llamados a operar como barrera contra
interferencias indebidas del poder o de otras personas, pero que, en todo caso,
no excluyen la posibilidad de tener un desarrollo legal que delimite su forma
de ejercicio y disfrute”.
[101] Sentencia C-089 de 1994.
[102] Mediante la
Resolución No. 1646 de 201510, el Consejo Nacional Electoral precisó el objeto
y alcance de la póliza: “Asegurar la devolución de los recursos de
financiación a que se refiere el artículo 22 de la Ley 1475 de 2011, en el
evento en que por cualquier circunstancia, como renuncia o retiro del
candidato, revocatoria de inscripción, violación de topes, no presentación de
cuentas, ausencia de sistema de auditoría interna o no alcanzar la votación
mínima para obtener el derecho a financiación, no se obtuviere el derecho a la
financiación estatal. Igualmente garantizará el pago del saldo pendiente cuando
el valor de la reposición resulte menor que el anticipo entregado”.
[103] El artículo 1036 del Código de
Comercio define al contrato de seguro como “un contrato consensual,
bilateral, oneroso, aleatorio y de ejecución sucesiva”.
[104] Artículo 29 de la Constitución
Política.
[105] Artículo 333 de la
Constitución Política.
[106] Artículo 335 de la
Constitución Política.