C-649-97
Sentencia C-649/97
Sentencia
C-649/97
CONTRATACION DE
EVALUACION DE ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL-Constitucionalidad
No puede aparecer exótico que la norma
acusada autorice contratar la evaluación de los estudios de impacto ambiental,
mas aún si se tiene en cuenta que, como se dijo antes, la competencia para
evaluar los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia
ambiental, le corresponde a la administración. Es decir, que la evaluación que
hace el contratista no se torna definitiva ni vinculante para la
administración, sino que apenas constituye un criterio para que ésta proceda a
determinar si dicha evaluación amerita confiabilidad y sí, en consecuencia,
puede servir de sustento para la expedición de la licencia ambiental. En tal
virtud, el contratista no sustituye o suplanta a la administración en la
competencia que le ha sido asignada para evaluar los estudios de impacto ambiental;
es apenas un mero colaborador de ella. Esta puede, en consecuencia, apartarse,
revisar y aun ignorar los criterios evaluativos expuestos por el contratista.
No aprecia la Corte cómo la emisión de un concepto técnico, sobre el mérito de
un estudio de impacto ambiental, sometido luego a revisión y evaluación por los
funcionarios competentes de la entidad ambiental configure la violación de los
preceptos constitucionales invocados por el demandante.
PROPIEDAD ESTATAL
SOBRE RECURSOS NATURALES RENOVABLES-Facultad legislativa de establecer reservas
Los recursos
naturales renovables pertenecen al Estado, sin perjuicio de los derechos
adquiridos con arreglo a las leyes por particulares.  También pertenecen al
Estado los terrenos baldíos, considerados bienes fiscales adjudicables, cuya
apropiación, o adjudicación y recuperación puede regular el legislador. Esta
titularidad tiene fundamento en los artículos 8, 63, 79 inciso 2, 80, 102, 330,
parágrafo, de la Constitución. Con fundamento en dicha titularidad es que el
Estado puede hacer reservas para el manejo, conservación, y restauración de los
recursos naturales renovables, o de baldíos, con el fin de destinarlos a
satisfacer diferentes necesidades de interés público y social. No alude la
Constitución expresamente a las reservas de recursos naturales, sólo en el art.
365 se refiere a un tipo específico de reservas, pero para finalidades
diferentes. Con fundamento en la Constitución, le corresponde al legislador
establecer el marco normativo general relativo al ambiente, dentro del cual
necesariamente se comprenden las regulaciones concernientes a los recursos
naturales renovables. Por lo tanto, corresponde al legislador determinar las
condiciones bajo las cuales se pueden constituir dichas reservas o sustraer las
áreas de tales reservas, con la salvedad que mas adelante se hará.
RESERVA NATURAL
EN PROPIEDAD PRIVADA
Dentro de las
zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques
naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de
propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es
enajenable, ella esta afectada a la finalidad de interés público o social
propia del sistema de parques nacionales, afectación que implica la imposición
de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho derecho, acordes con
dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en cuanto se afecte el núcleo
esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el respectivo
inmueble debe ser adquirido mediante compra o expropiación.
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Cometido
estatal que se cumple con acción legislativa y actividad administrativa
El derecho
constitucional que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano,
configura indudablemente un cometido estatal, que se cumple no solamente a
través de la acción legislativa, sino de la actividad administrativa. Es decir,
que cuando la Constitución impone al Estado el deber de asegurar el goce del
referido derecho a las personas, indudablemente hay que entender que tal deber
pesa sobre todas las ramas del poder público. De este modo se explica que
dentro de los cometidos de la administración relativos al manejo, preservación,
conservación, restauración y sustitución del ambiente, se encuentra indudablemente
la potestad, originada en la habilitación del legislador a aquélla, para
constituir reservas, modificarlas o sustraer de ellas las áreas o zonas
correspondientes.
PARQUES NATURALES-Protección constitucional
La protección que
el art. 63 de la Constitución establece al determinar que los bienes allí
mencionados son inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe
interpretarse, con respecto a los parques naturales, en el sentido de que
dichas limitaciones las estableció el Constituyente con el propósito de que las
áreas alindadas o delimitadas como parques, dada su especial importancia
ecológica (art. 79), se mantengan incólumes e intangibles, y por lo tanto, no
puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la administración, habilitada
por éste.
PARQUES NATURALES-Imposibilidad legislativa y administrativa
de sustraer áreas
La voluntad del
Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de parques nacionales se
mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por consiguiente,
la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el art. 63
debe entenderse, en armonía con los arts. 79 y 80, esto es, que las áreas o
zonas que los integran no pueden ser objeto de sustracción o cambio de
destinación. En tales condiciones, ni el legislador ni la administración
facultada por éste, pueden sustraer, por cualquier medio las áreas
pertenecientes al referido sistema.
RESERVA FORESTAL-Facultad legal para sustraer áreas
Con respecto a
otros bienes a los cuales el legislador le pueda atribuir, según el art. 63,
las mencionadas restricciones, hay que entender que si él tiene la voluntad
para crearlas, igualmente tiene la potestad para eliminarlas, según lo demanden
los intereses públicos o sociales. De este modo, las zonas de reservas
forestales, que no formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser
objeto de sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente.
CONSEJO TECNICO
DE POLITICA Y NORMATIVIDAD AMBIENTALES-Constitucionalidad
Es facultad
discrecional del legislador, conforme al art. 150-7-23, la creación de este
tipo de organismos, la determinación de la forma de su integración y el
señalamiento de las funciones que les corresponde desarrollar. No puede
considerarse inconstitucional la integración de dicho consejo, por la
circunstancia de no incluirse a las múltiples organizaciones que se ocupan de
la problemática del ambiente. Incluirlas a todas sería incluso contraproducente
porque podría verse afectada la operatividad y la eficiencia de un consejo cuya
labor es eminentemente técnica y que demanda una asesoría ágil y dinámica. De
otra parte, el legislador goza de una amplia libertad para configurar las
normas jurídicas que señale la manera de hacer efectiva la participación
ciudadana, sólo limitada por los criterios de racionalidad, razonabilidad,
proporcionalidad y finalidad. No resulta, en consecuencia, inconstitucional la
norma, porque el legislador no hubiera utilizado su competencia discrecional
para conformar la norma jurídica acusada, en el sentido en que lo que pretende
el Defensor del Pueblo, pues ya se ha visto que si se reguló abundantemente la
participación ciudadana en otras normas de la misma ley.
Referencia:
Expediente D-1671
Normas Demandadas:
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 5º. numerales 17 y 18 (parciales) y
parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 99 de 1993.
Actor: José Fernando
Castro C.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá
D.C., diciembre tres (3) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.
ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda instaurada por el doctor José Fernando Castro
Caycedo, en su condición de ciudadano y Defensor del Pueblo, contra algunos
apartes de los numerales 17 y 18 del artículo 5o. y el parágrafo 1 del artículo
11 de la Ley 99 de 1993, afirmando su competencia con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.
II.
TEXTOS DE LAS NORMAS
ACUSADAS.
Se transcriben a
continuación los numerales 17 y 18 del art. 5o. y el art. 11 de la ley 99 de
1993, destacando en negrilla los segmentos demandados.
LEY 99 DE 1993
"Por la cual
se crea el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental - SINA - y se
dictan otras disposiciones.
(…)
Artículo 5.
Funciones del Ministerio. Corresponde al MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE:
(…)
17. Contratar,
cuando sea necesario para el cumplimiento de sus funciones, la elaboración de
estudios de investigación y seguimiento de procesos ecológicos y ambientales y
la evaluación de estudios de impacto ambiental;
18. Reservar,
alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema Nacional de
Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y
reglamentar su uso y funcionamiento.
(…)
"Artículo
11. Del Consejo de Gabinete. Estará integrado por el Ministro quien lo
presidirá, el Viceministro, el Secretario General, quien actuará como su
secretario, y los Directores Generales del Ministerio y el Jefe de la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Es función
principal del Consejo armonizar los trabajos y funciones de las distintas
dependencias, recomendar al Ministerio la adopción de decisiones y permitir la
adecuada coordinación en la formulación de las políticas, expedición de las
normas y orientación de las acciones institucionales del Ministerio, o para el
cumplimiento de sus demás funciones.
PARAGRAFO 1.
Del Consejo Técnico Asesor de Política Ambiental. Créase el Consejo Técnico
Asesor de Política y Normatividad Ambientales, adscrito al Despacho del
Ministerio del Medio Ambiente. El Consejo estará presidido por el Viceministro,
integrado por dos representantes de las universidades, expertos en asuntos
científicos y tecnológicos y sendos representantes de los gremios de la
producción industrial, agraria y de minas e hidrocarburos, a razón de uno por cada
sector, escogidos conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional. Este
Consejo contará con una secretaría técnica integrada por dos profesionales de
alto nivel técnico y amplia experiencia, los cuales serán nombrados por el
Ministerio del Medio Ambiente. El Consejo Asesor tendrá como función principal
asesorar al Ministro sobre la viabilidad ambiental de proyectos de interés
nacional, de los sectores público y privado, y sobre la formulación de
políticas y la expedición de normas ambientales.
III.
LA DEMANDA.
El doctor José
Fernando Castro Caycedo, en su calidad de ciudadano y Defensor del Pueblo,
demandó ante la Corte Constitucional, la declaración de inexequibilidad de
algunos  apartes de los numerales 17 y 18 del artículo 5 y el parágrafo 1 del
artículo 11 de la Ley 99 de 1993, por considerar que violan los artículos 2, 3,
6, 7, 8, 63, 79, 80, 102, 103 de la Constitución.
El concepto de la
violación, en relación con el numeral 17 del artículo 5 lo expone de la
siguiente manera:
La evaluación de los
estudios de impacto ambiental es una función de las autoridades ambientales que
no puede delegarse en terceros, ajenos a entidades como el Ministerio del Medio
Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales o los municipios que tengan
más de un millón de habitantes.
El estudio del impacto ambiental es el
principal instrumento para la adopción de decisiones en materia ambiental y
para la planificación. En dicho estudio se definen las medidas de prevención,
corrección, compensación y mitigación de los efectos negativos que en el
ambiente pueda producir una obra o actividad.
El estudio de impacto ambiental es un
requisito indispensable para obtener la licencia ambiental. Por las
características que tiene y por los aspectos de su contenido, la función de
evaluarlo está asignada a la autoridad ambiental, como se desprende de los
artículos 51 y 57 de la misma Ley.
Se altera el principio general de
responsabilidad de los servidores públicos (art. 6 C.P.), cuando la norma
acusada asigna a particulares las funciones que corresponde cumplir a la
autoridad ambiental, modificando de esta manera el régimen de responsabilidad
de los servidores públicos.
Cuando se permite que sean particulares
contratados por la autoridad ambiental quienes evalúen los estudios de impacto
ambiental, se pone en riesgo la diversidad étnica y cultural de la Nación
(arts. 7, 8 C.P.).
Las licencias ambientales constituyen
expresión de lo que podemos denominar "La soberanía ambiental del pueblo
colombiano". La función de control ambiental forma parte de la soberanía
nacional.
La herramienta
fundamental para lograr el cumplimiento de las funciones ambientales a cargo
del Estado, previstas en los artículos 79 y 80 de la C.P., es la licencia
ambiental, y el principal elemento de información y análisis en el estudio de
impacto ambiental.
- En relación con la
inflexión verbal "sustraer" del numeral 18 del artículo 5 de la Ley
99 de 1993, sostiene:
El artículo 674 del
Código Civil establece que son bienes de uso público aquellos cuyo uso
pertenece a todos los habitantes de un territorio, como las calles, plazas,
puentes y caminos. Igualmente, tienen dicho carácter, otros bienes, como los
parques naturales y los que constituyen el patrimonio ecológico de la Nación.
La Constitución
consagra de manera expresa que los bienes de uso público son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. Corresponde privativamente al legislador
determinar cuáles son los bienes de uso público (art. 63).
Permitir que la
autoridad administrativa ambiental efectúe la "sustracción" de las
áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, implica otorgar
una atribución que es propia del legislador.  Además, ello puede conducir al
deterioro de los escasos ecosistemas que se encuentran protegidos en el país.
- En relación con el
Parágrafo 1 del artículo 11, arguye:
La democracia
participativa y pluralista hace parte de los principios constitucionales
consagrados en el art. 1 de la Carta.
Dentro de los fines
esenciales del Estado está el de “facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afecten”. Por lo tanto, el Estado a través de la
administración no puede desconocer el derecho que tienen las personas a
participar en las decisiones que afectan al ambiente.
La participación,
como se desprende del ordenamiento superior, es un deber y un derecho que
tienen los ciudadanos, los grupos, las asociaciones, las comunidades, para
ejercer el control, la fiscalización, la vigilancia de las actuaciones
institucionales.
El Ministro del
Medio Ambiente requiere la asesoría de los diferentes sectores que representan
a las comunidades, las asociaciones y demás organizaciones que trabajan por el
medio ambiente. Privar a dichos sectores del cumplimiento de esa actividad
implica la negación del derecho a la participación.
"Los derechos
de la tercera generación como el medio ambiente, son derechos de solidaridad,
que buscan necesariamente la cooperación, uniendo esfuerzos comunes del Estado,
sus servidores y los asociados".
"Al impedir el acceso
a más de trescientas organizaciones existentes en materia ambiental, agrupadas
en corporaciones como ECOFONDO, se les imposibilita con ello, que constituyan
mecanismos democráticos de representación en las instancias de participación,
concertación y control ambiental. De esta manera también se vulnera la
Constitución (art. 103 inc 9. segundo)".
"Si se observa
la composición del Consejo técnico Asesor de Política Ambiental, son los
gremios de la producción industrial, agraria y de minas e hidrocarburos, a
razón de uno por cada sector, y dos representantes de las universidades, los
que están definiendo los contenidos delas normas ambientales que se expiden en
nuestro país".
"Al no
establecer participación a las organizaciones ambientales no gubernamentales,
ni a los grupos étnicos o de las comunidades en general, se restringe el
derecho constitucional que tienen a participar en las decisiones que puedan
afectarlos (art. 79 C.N.)".
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE.
La ciudadana Gloria
Lucía Alvarez Pinzón, actuando en calidad de apoderada del Ministerio del Medio
Ambiente, solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas
acusadas. Se resumen así los apartes más importantes de su intervención:
Cuando el numeral 17
del artículo 5o. permite que el Ministerio del Medio Ambiente contrate la
elaboración o evaluación de estudios de carácter técnico o científico, no está
haciendo otra cosa que reconocer que el Estado puede utilizar los avances
investigativos o tecnológicos que procuren el logro del equilibrio entre el
desarrollo económico y el ambiente. No por ello, se esta entregando a los
particulares la función de velar por el derecho que tienen las personas a gozar
de un ambiente sano y de garantizar el desarrollo sostenible.
Pretender que el
Estado planifique y decida en materia ambiental únicamente con los elementos de
juicio que le puedan aportar sus funcionarios, podría conducir a graves
equivocaciones en la toma de decisiones.
- Con respecto a la
acusación contra el vocablo "sustraer" que contiene el numeral
18 del artículo 5, luego de hacer un recuento sobre el perfil del Sistema de
Parques Nacionales Naturales en Colombia, concluye :
"...cuando la
administración declara, reserva y delimita un área para el Sistema de Parques
Nacionales Naturales, dentro de sus límites pueden quedar incluidos bienes de
uso público, bienes baldíos, bienes fiscales propiamente dichos, bienes de
propiedad privada individual o colectiva, recursos naturales renovables, y
todos estos bienes y valores quedan afectados y destinados al cumplimiento de
las finalidades de conservación, perpetuación y protección previstas y
descritas en el artículo 328 del Decreto 2811 de 1974".
".... la
naturaleza de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales no depende
del titular de los bienes en ellas existentes, de si éste es el Estado o los
particulares, sino de la esencia de la afectación que recae sobre ellos".
"Es en la
afectación del área donde debemos detenernos y no en el titular de los bienes,
ni en las características que éstos detentaban antes de la afectación, pues
cuando un bien queda incluido dentro de un área del sistema, su uso sólo puede
ser aquel que persiga las finalidades antes expuestas y sólo puede ser ejercido
en la forma en que autorice el régimen del área, independientemente de su
titular o características anteriores".
"Es por esto
que cuando se inscribe en el Registro de Instrumentos Públicos el acto
administrativo mediante el cual se declara un área, no se está registrando un
acto dispositivo de dominio sobre un bien, sino haciendo oponible la
afectación, en lo relativo a las restricciones sobre disposición del derecho de
dominio, a los particulares o personas públicas que son titulares e derechos de
propiedad dentro del área".
"Debido al
interés nacional o público que encierra la conservación de las áreas que
integran el Sistema de Parques nacionales Naturales, ellas han sido catalogadas
por el legislador como de utilidad pública; esto significa que el Estado se
encuentra legitimado, motivado y amparado en el interés público y en el
beneficio colectivo para afectar un espacio determinado, destinarlo a su
conservación, regular su uso y manejo para el logro de este fin, e imponer las
limitaciones a los derechos y las restricciones que esta decisión de Estado
conlleve".
"La utilidad
pública es entonces el fundamento o concepto central a partir del cual surge la
afectación que recae sobre las áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales".
- Al referirse al
parágrafo 1 del artículo 11, dice que su contenido no viola las normas
constitucionales invocadas por el actor.
En su opinión, el
referido Consejo constituye una instancia de participación, coordinación y
apoyo técnico en procura de la conservación del ambiente, los recursos
naturales y los integrantes de la comunidad.
Un análisis integral
de la Ley 99 de 1993, fácilmente permite concluir que ella ofrece instancias y
alternativas de participación a todos los entes, organizaciones ambientales no
gubernamentales, grupos étnicos y a la comunidad en general, como se desprende
de la lectura de los artículos 4, 13, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77 al 82,
los cuales consagran mecanismos de participación ciudadana en la determinación
de política y en las actuaciones administrativas ambientales.
V.
CONCEPTO DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
En oportunidad, el
señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda y solicitó
que se declare la exequibilidad de las normas censuradas, con razonamientos que
él mismo resume así:
Las licencias
ambientales, constituyen una herramienta administrativa destinada a controlar
la actividad de las personas susceptible de ocasionar daños notables e
irreversibles al ambiente, con las consecuencias que ello implica para la vida
de los seres humanos.
Las licencias
ambientales deben estar precedidas de estudios de impacto ambiental. Dichos
estudios requieren de una evaluación que, en algunos casos, exige el recaudo de
los elementos técnicos y científicos para cuya obtención es necesario vincular
organismos especializados. El Ministerio del Medio Ambiente establece los
términos de referencia requeridos para elaboración y evaluación.
La norma
parcialmente demandada, esto es, el numeral 17 del art. 5o., no transgrede los
postulados de la Carta Política; por el contrario, desarrolla principios
constitucionales que tienden a la protección de un ambiente sano, en la medida
en que permite que el Estado, cuando se encuentren en capacidad por falta de
elementos técnicos o de recursos humanos para desarrollar las funciones
encomendadas por el constituyente, pueda acudir a los instrumentos propios de
la contratación.
En lo que atañe al
problema de la sustracción de las reservas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, anota:
"De conformidad
con la definición del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Medio Ambiente, artículo 327, el Sistema Nacional de Parques Naturales está
compuesto por el conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio
nacional que, en beneficio de los habitantes de la Nación y debido a sus
características naturales, culturales o históricas, son reservados por el
Estado, con el objeto de perpetuarlos o protegerlos".
"Conforme a los
artículos 328, 334 y 335 del Decreto 2811 de 1974, comete a la Administración
declarar, reservas y alinderar tales áreas y en ellas pueden incluirse bienes
de uso público, fiscales, baldíos, de propiedad privada o colectiva, como
también recursos naturales renovables, los cuales quedan afectados y destinados
al cumplimiento de las finalidades allí previstas".
"Debe tenerse
en cuenta que dentro de las áreas afectadas pueden habitar comunidades que con
anterioridad a la declaratoria efectuada por la administración tenía derechos
adquiridos, los cuales han (sic) respetarse, estando facultado el Estado, según
el artículo 335 del Derecho 2811 de 1994, para adquirir estos bienes. En caso
de no ser adquiridos, los derechos sobre tales bienes pueden limitarse en aras
de interés colectivo, como también en defensa de los derechos fundamentales de
las personas".
En cuanto al
parágrafo 1 del artículo 11 manifiesta, con apoyo en la sentencia C-423 del 29
de noviembre de 1994, que este precepto no vulnera la Constitución, porque la
ley 99/93, a partir de su art. 69 regula los modos y procedimiento de
participación ciudadana, señalando la forma en que las personas pueden actuar
respecto a las decisiones que afectan el ambiente. Así, se regula el derecho a
intervenir en los procedimientos administrativos ambientales (art. 69), el
trámite de las peticiones de intervención (art. 70), la publicidad de las
decisiones y el trámite para el desarrollo de las audiencias públicas que deben
preceder a las decisiones en materia ambiental (art. 72).
Concluye, por
consiguiente, que es un órgano de asesoría que en nada vulnera la Constitución
Política y garantiza la participación de sectores directamente vinculados con
las funciones asignadas al Ministerio del Medio Ambiente.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Los problemas
jurídicos planteados.
Según los
antecedentes que se han relatado le corresponde a la Corte resolver los
siguientes interrogantes:
- La evaluación de
los estudios de impacto ambiental es una actividad que compete única y
exclusivamente al Ministerio del Medio Ambiente, a través de su personal de
planta o, por el contrario, es posible acudir al mecanismo de la contratación
para realizar dicha evaluación?.
- La función de
sustraer, total o parcialmente, las áreas que integran el sistema nacional de
parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales puede
asignarse a la administración o, es una competencia privativa del legislador.
Es decir, sólo a éste corresponde realizar dicha actividad?.
- La creación e
integración del Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales
desconoce los derechos de participación ciudadana?.
2. La solución a
los problemas planteados.
2.1. La
evaluación de los estudios de impacto ambiental.
2.1.1. El derecho
que tienen todas las personas, las generaciones presentes y futuras a gozar de
un ambiente sano, que emerge del conjunto normativo configurativo del sistema
ambiental contenido en los arts. 8, 63, 67 inciso 2, 79, 80, 81, 82, 88, 93,
94, 226, 267 inciso 3, 268-7, 277-4, 282-5, 300-2, 310, 313-7-9, 331, 332, 33
inciso final y 340 de la Constitución Política es, sin lugar a dudas, el
fundamento de la obligación que la legislación ambiental ha impuesto a las
personas de presentar una declaración de efecto o de impacto ambiental,
sustentada en la realización de los correspondientes estudios técnicos, acerca
de cuales son las consecuencias que en el ambiente o en los recursos naturales va
a producir el desarrollo o ejecución de una determinada obra o actividad.
Los orígenes de la
declaración de efecto o de impacto ambiental se remontan a la ley 23 de 1973
que estableció una serie de normas relativas a la prevención y control de la
contaminación  del ambiente y la conservación y restauración de los recursos
naturales, los cuales constituyen mecanismos para proteger la vida, la salud y,
en general, el bienestar de las personas.
Los arts. 27 y 28
del decreto 2811 de 1994 (Código Nacional de Recursos Naturales y Renovables y
de Protección al Medio Ambiente) se ocuparon de regular la institución, en el
sentido de que toda persona natural o jurídica, pública o privada que
proyectara realizar o realizare cualquier obra o actividad susceptible de
producir deterioro ambiental estaba en la obligación de declarar el peligro
presumible que se derive o sea consecuencia de la obra o actividad y que para
la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de
cualquier otra actividad que, por sus características pudiere producir
deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o
introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requería el
estudio ecológico o ambiental previo y la obtención de la respectiva licencia.
2.1.2. La
declaración de efecto o impacto ambiental, la obligación de presentar los
estudios que le sirvan de soporte y de obtener la respectiva licencia,
igualmente son objeto de regulación en la ley 99 de 1993. En efecto, normas de
dicha ley disponen:
- Los estudios de
impacto ambiental constituyen el instrumento básico para la toma de decisiones
con respecto a la construcción de obras y el desarrollo de actividades que
afecten o puedan afectar significativamente el ambiente natural, creado y
cultural y deben contener la información que deberá presentar ante la autoridad
ambiental competente el peticionario de una licencia ambiental, según los
términos de referencia fijados por éstas. Dicha información básicamente debe
versar sobre:  la localización del proyecto y los elementos abióticos ,
bióticos y socieconómicos del medio que puedan sufrir deterioro  por la
respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, la
evaluación de los impactos que puedan producirse, y el diseño de los planes de
prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos y el plan de
manejo ambiental de la obra o actividad, todo de acuerdo con las políticas y
regulaciones que en materia ambiental establezca el Ministerio del Medio Ambiente,
en ejercicio de las competencias que le han sido asignadas (arts. 5 numeral 11,
y 57).
- Compete al
Ministerio, en algunos casos, la evaluación de los estudios ambientales y
expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente con arreglo al
procedimiento establecido en la ley. Esta competencia puede ser asignada a las
corporaciones regionales y a las entidades territoriales. Dicha licencia puede
ser objeto de revocación o suspensión cuando no se cumplan las condiciones y
exigencias en ellas establecidas (arts. 5-15, 53, 54 y 62).
- Es obligatoria la
licencia ambiental cuando se trate de la ejecución de obras, el establecimiento
de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que según la ley o los
reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales o al
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje. Dicha
licencia, en cuanto el beneficiario cumpla con los requisitos en ella
establecidos en relación con la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos ambientales, permite la ejecución o el
ejercicio de la correspondiente obra o actividad (arts. 49 y 50).
2.1.3. El demandante
formula el cargo de inconstitucionalidad, bajo la idea de que la expresión
censurada viola los artículos 6, 7, 8 y 63 de la Constitución Política, en
razón de que ella autoriza la contratación de la evaluación de los estudios de
impacto ambiental.
Es de observar, en primer lugar, que la
autorización para contratar los referidos estudios, esta condicionada a que
efectivamente sea necesario acudir al mecanismo de la contratación para cumplir
con las funciones relativas a la evaluación de éstos. En efecto, la expresión
"cuando sea necesario" que aparece en la norma a
continuación del verbo rector  "contratar", indica que tal situación
o eventualidad no es la señalada con carácter ordinario ni es  excluyente, sino
que con ella se pretende prever una situación extraordinaria o de ocurrencia
esporádica.
Evaluar significa sopesar, justipreciar,
valorar. Referido ello a los estudios de impacto ambiental indica calificar su
mérito o viabilidad para efectos de otorgar la licencia ambiental.
A juicio de la Corte, el sentido de la
norma cuestionada no fue otro que el de permitir la contratación con personas o
entidades públicas o particulares, profesionales y capacitadas en la materia,
cuando los recursos institucionales disponibles no fueren suficientes o idóneos
para realizar la mencionada evaluación.
Las entidades públicas no solamente cumplen
los diferentes cometidos públicos o sociales acudiendo al ejercicio directo de
los poderes o prerrogativas de que han sido dotadas por el legislador, sino que
la fórmula del contrato muchas veces se revela como el medio mas idóneo para
alcanzar dichas finalidades. Es mas, la profesionalización, la capacidad
técnica y financiera de personas ajenas a la administración, y otras cualidades
relevantes, pueden determinar que sea mas conveniente para los intereses
públicos o sociales acudir a la celebración de contratos con ésta.
En el Estado moderno de hoy, no resulta
extraña o insólita la colaboración de los particulares, a través de la técnica
de la contratación, y ni siquiera la asunción por éstos de funciones públicas
en determinados casos, pues lo que interesa es el resultado práctico que se
logra con la satisfacción concreta de los intereses públicos y sociales, aun
mediando el concurso de aquéllos.
Los principios de eficacia y eficiencia,
economía y celeridad constituyen criterios orientadores de la función
administrativa (art. 209 C.P.). Por lo tanto, puede resultar mas conveniente a
los intereses de la administración que la evaluación de dichos estudios, que
naturalmente requieren de especial versación y capacitación técnica, se confíen
a contratistas.
Impedir que la administración obtenga el
concurso de asesores o expertos, por la vía de la contratación, privaría a ésta
de la utilización de las experiencias y tecnologías de las cuales aún no
dispone y de contar con criterios que pueden resultar más confiables, para
preservar los recursos naturales y el ambiente.
La contratación como instrumento de apoyo a
la actividad administrativa tiene aval constitucional en el inciso final del
art. 150, según el cual compete al Congreso expedir el estatuto general de la
contratación de la administración pública y en especial el de la administración
nacional. Por lo tanto, no puede aparecer exótico que la norma acusada autorice
contratar la evaluación de los estudios de impacto ambiental, mas aún si se
tiene en cuenta que, como se dijo antes, la competencia para evaluar los
estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental, le
corresponde a la administración. Es decir, que la evaluación que hace el
contratista no se torna definitiva ni vinculante para la administración, sino
que apenas constituye un criterio para que ésta proceda a determinar si dicha
evaluación amerita confiabilidad y sí, en consecuencia, puede servir de
sustento para la expedición de la licencia ambiental. En tal virtud, el
contratista no sustituye o suplanta a la administración en la competencia que
le ha sido asignada para evaluar los estudios de impacto ambiental; es apenas
un mero colaborador de ella. Esta puede, en consecuencia, apartarse, revisar y
aun ignorar los criterios evaluativos expuestos por el contratista.
No aprecia la Corte cómo la emisión de un
concepto técnico, sobre el mérito de un estudio de impacto ambiental, sometido
luego a revisión y evaluación por los funcionarios competentes de la entidad
ambiental configure la violación de los preceptos constitucionales invocados
por el demandante. En consecuencia, con la contratación de los referidos
estudios no se afecta la riqueza natural y la diversidad étnica y cultural,
pues éstas quedan incólumes, y no se desplaza la responsabilidad de los
servidores públicos de la entidad respectiva, porque éstos no se sustraen de
sus funciones y de las obligaciones que les son propias, ni mucho menos se
lesiona lo que el actor llama "soberanía ambiental".
2.2. La sustracción de áreas del sistema de
parques nacionales naturales y de zonas de reserva.
2.2.1. Según la demanda, es
inconstitucional el vocablo "sustraer" del  numeral 18 del
artículo 5o., porque al Ministerio del Medio Ambiente no se le puede atribuir
por el legislador, por ser una competencia exclusiva de éste, la sustracción de
las áreas que integran el sistema de parques naturales y las reservas
forestales nacionales.
Para sustentar el cargo de
inconstitucionalidad el Defensor del Pueblo cita el art. 63 de la Constitución,
que dice:
"Los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables".
Con apoyo en dicha norma sostiene que
teniendo las áreas y zonas mencionadas, el carácter de bienes de uso público, y
dado el carácter que éstos tienen de inalienables, imprescriptibles e
inembargables,  no es permisible que el legislador en la norma en referencia le
otorgue a la administración la competencia para realizar la referida
sustracción. Es decir, que sólo a aquél le corresponde adoptar este tipo de
medidas.
2.2.2. Esta Corte se refirió a las calidades
de los bienes del Estado asi en la sentencia No. T- 572/94[1]:
"La Nación
es titular de los bienes de uso público por ministerio de la ley y mandato de
la Constitución. Ese derecho real institucional no se ubica dentro de la
propiedad privada respaldada en el artículo 58 de la Constitución, sino que es
otra forma de propiedad, un dominio público fundamentado en el artículo 63 de
la Carta, el cual establece que "los bienes de uso público... son
inalienables, imprescriptibles e inembargables".
"Esto
muestra entonces que la teoría de la comercialidad de los bienes se rompe
cuando se trata de bienes de uso público. No es válido entonces exigir
matrícula inmobiliaria de tales bienes para determinar si son de uso público,
puesto que tales bienes, por sus especiales características, están sometidos a
un régimen jurídico especial, el cual tiene rango directamente constitucional.
Por ello, durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema de
Justicia había dicho que "el dominio del Estado sobre los bienes de  uso
público, es un dominio sui generis"[2]
Y la Corte Constitucional también ha diferenciado con nitidez, en anteriores
decisiones, el dominio público y la propiedad privada.  Así, según la Corte,
los bienes de dominio público se  distinguen "por su afectación al dominio
público, por motivos de interés general (CP art. 1º), relacionadas con la
riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio público.[3]"
En particular, sobre los bienes de uso público, la Corte señaló en esa misma
sentencia que éstos son  inalienables, imprescriptibles e inembargables, y
precisó tales características en los siguientes términos:
"a)
Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar,
permutar, etc.
b) Inembargables:
esta característica se desprende de la anterior, pues los bienes de las
entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios,
embargos o apremios.
c)
Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a
usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común,
terminarían por imponerse   por el transcurso del tiempo, se ha intentado
encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la
imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que
están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de
derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la
propiedad particular de alguno o algunos de los asociados.[4]"
"En ese
orden de ideas, al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la
integridad de esos bienes de uso público. Si, además, esos bienes se ligan con
la recreación (art. 52 C.P.) con la función ecológica de la propiedad (art. 58
C.P.), con la conservación de las áreas de especial importancia ecológica (art.
79 C.P), con la prevención del deterioro ambiental, protección de ecosistemas y
garantía del desarrollo  sostenible (art. 80 C.P.), ello implica adicionalmente
el deber  del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio
público y por su destinación al uso público, el cual prevalece  sobre el interés
particular (art. 82 ibídem).
2.2.3. Debe precisar la Corte, en primer
término, cual es el alcance de la regulación contenida en el art. 63 de la
Constitución. Con este propósito observa que esta norma distingue entre: bienes
de uso público; parques naturales; tierras comunales de grupos étnicos; tierras
de resguardo; patrimonio arqueológico de la Nación, asi como otros bienes
determinados por el legislador, que tienen la calidad de inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
2.2.4. Se equivoca el demandante, cuando
asimila los bienes de uso público a que alude el art. 674 del Código Civil, con
los demás bienes que menciona la referida disposición constitucional, es decir,
tanto los allí determinados, como otros que la ley pueda afectar con las limitaciones
antes mencionadas.
En tal virtud, la Corte analizará el cargo
bajo la perspectiva de si la circunstancia de que los parques naturales tengan
o sufran dichas limitaciones, inhibe al legislador para radicar en cabeza de la
administración la potestad para sustraer las áreas que hacen parte de los
mismos. Igualmente, analizará si en relación con las zonas que conforman
reservas forestales, opera idéntica prohibición para el legislador.
El art. 47 del
Decreto 2811 de l974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente), reguló lo relativo al establecimiento de
reservas de recursos naturales renovables, en los siguientes términos:
“Sin perjuicio de
derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de
este Código, podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad
de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para
organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas
de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o
cuando el Estado resuelva explotarlos".
"Mientras la
reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión de
uso a particulares”.
Los recursos
naturales renovables pertenecen al Estado, sin perjuicio de los derechos
adquiridos con arreglo a las leyes por particulares.  También pertenecen al
Estado los terrenos baldíos, considerados bienes fiscales adjudicables, cuya
apropiación, o adjudicación y recuperación puede regular el legislador
(art-150-18).
Esta titularidad
tiene fundamento en los artículos 8, 63, 79 inciso 2, 80, 102, 330, parágrafo,
de la Constitución. Con fundamento en dicha titularidad es que el Estado puede
hacer reservas para el manejo, conservación, y restauración de los recursos
naturales renovables, o de baldíos, con el fin de destinarlos a satisfacer
diferentes necesidades de interés público y social.
No alude la
Constitución expresamente a las reservas de recursos naturales, sólo en el art.
365 se refiere a un tipo específico de reservas, pero para finalidades
diferentes. Sin embargo, el fundamento constitucional de aquéllas se deduce de
las siguientes normas:
Del art. 8, que
señala al Estado la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales
de la Nación.
Del art. 63 que
alude a los parques naturales, a las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo y al patrimonio arqueológico de la Nación.
Del art. 79, que
consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y que le
asigna al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente,
y  conservar las áreas de especial importancia ecológica.
Del art. 80, inciso
1, en concordancia con el art. 339, que asigna al Estado el deber de planificar
el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, y cooperar con otras naciones en
la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.
Del art. 80, inciso
2, según el cual es deber del Estado prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental.
Conviene anotar,
acorde con lo expuesto, que la institución de las reservas no obedece a un
criterio unívoco, pues pueden existir reservas relativas a ciertos recursos
naturales vgr. reservas en flora, fauna, agua, etc. o en relación con
determinadas áreas del territorio nacional que están destinadas a algunos
grupos étnicos o asegurar el manejo integral y la preservación de recursos
naturales, mediante la constitución de parques naturales u otras modalidades
con idéntico propósito, o a la consecución de una finalidad de interés público
o social. Por lo tanto, cabe aseverar que la noción de reserva abarca un género
dentro del cual caben múltiples especies.
2.2.5. El artículo
327 del Código de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente
define los parques nacionales,  así:
"Se denomina
sistema de parques nacionales el conjunto de áreas con valores excepcionales
para el patrimonio que, en beneficio de los habitantes de la Nación y debido a
sus características naturales, culturales, o históricas, se reserva y declara comprendida
en cualquiera de las categorías que adelante se enumeran".
De dicha definición
se concluye que los parques nacionales configuran un tipo específico de
reserva, la cual a su vez, está constituida por diferentes clases de áreas que
tienen diversas destinaciones, según se desprende del art. 329 de dicho Código
que expresa:
“El sistema de
parques nacionales tendrá los siguientes tipos de áreas:
a)     Parque Nacional: Area de extensión que
permita su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en general no han sido
alterados sustancialmente por la explotación u ocupación humana, y donde las
especies vegetales de animales complejos geomorfológicos y manifestaciones
históricas o culturales tiene valor científico, educativo, estético y
recreativo nacional y para su perpetuación se somete a un régimen adecuado de
manejo;
b)    Reserva natural: Area en la cual existen
condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y está destinada a la
conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales;
c)     Area natural única: Area que, por poseer
condiciones especiales de flora o gea es escenario natural raro;
d)    Santuario de flora: Area dedicada a
preservar especies o comunidades vegetales para conservar recursos genéticos de
la flora nacional;
e)     Santuario de fauna: Area dedicada a
preservar especies o comunidades de animales silvestres, para conservar
recursos genéticos de la fauna nacional;
f)      Vía parque: Faja de terreno con carretera,
que posee bellezas panorámicas singulares o valores naturales o culturales,
conservada para fines de educación y esparcimiento".
Es necesario
precisar, que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o
destinadas a parques naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad
estatal, sino de propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la
propiedad privada, que es enajenable, ella esta afectada a la finalidad de
interés público o social  propia del sistema de parques nacionales, afectación
que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de
dicho derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en
cuanto se afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la referida
afectación el respectivo inmueble debe ser adquirido mediante compra o
expropiación.
2.2.6. Observa la
Corte que con anterioridad a la Constitución de 1991, siempre se consideró que
la regulación en materia de reservas correspondía al legislador, quien
determinaba la competencia, y los requisitos y condiciones para su
constitución. Salvo en algunos casos en que directamente se estableció por el
legislador la reserva (vgr. la de la Sierra de la Macarena), otras, fueron
establecidas por la administración con arreglo a las directrices trazadas por
el legislador. Asi, específicamente la ley señaló competencia al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- para constituir reservas sobre
terrenos baldíos para colonización y otras finalidades (art. 3o. ley 135/61) y
al INDERENA para constituir reservas sobre recursos naturales renovables (art.
38, letra b) del decreto 133/76).
Igualmente, le
correspondía al legislador regular lo relativo a la extinción, modificación o
sustracción de las áreas de reserva.
2.2.7. Como se ha
explicado la constitución de reservas tiene  fundamento en el sistema normativo
del ambiente en la Constitución Política, pues ellas constituyen mecanismos
para el manejo, la protección, la preservación, restauración y sustitución de
los recursos naturales renovables.
Lo anterior conduce
a considerar que, con fundamento en la Constitución, le corresponde al
legislador establecer el marco normativo general relativo al ambiente, dentro
del cual necesariamente se comprenden las regulaciones concernientes a los
recursos naturales renovables. Por lo tanto, corresponde al legislador
determinar las condiciones bajo las cuales se pueden constituir dichas reservas
o sustraer las áreas de tales reservas, con la salvedad que mas adelante se
hará.
El derecho
constitucional que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano,
configura indudablemente un cometido estatal, que se cumple no solamente a
través de la acción legislativa, sino de la actividad administrativa. Es decir,
que cuando la Constitución impone al Estado el deber de asegurar el goce del
referido derecho a las personas, indudablemente hay que entender que tal deber
pesa sobre todas las ramas del poder público. De este modo se explica que
dentro de los cometidos de la administración relativos al manejo, preservación,
conservación, restauración y sustitución del ambiente, se encuentra
indudablemente la potestad, originada en la habilitación del legislador a
aquélla, para constituir reservas, modificarlas o sustraer de ellas las áreas o
zonas correspondientes.
La protección que el
art. 63 de la Constitución establece al determinar que los bienes allí
mencionados son inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe
interpretarse, con respecto a los parques naturales, en el sentido de que
dichas limitaciones las estableció el Constituyente con el propósito de que las
áreas alindadas o delimitadas como parques, dada su especial importancia
ecológica (art. 79), se mantengan incólumes e intangibles, y por lo tanto, no
puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la administración,
habilitada por éste.
El sistema ambiental
que ha configurado la Constitución fue una respuesta del Constituyente al
preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los recursos naturales
renovables. Ello explica la necesidad de salvaguardar para las generaciones
presentes y futuras los elementos básicos que constituyen el sustrato necesario
para garantizar un ambiente sano, mediante la preservación y restauración de
los ecosistemas que aún perviven. En tal virtud, entiende la Corte que la
voluntad del Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de parques
nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por
consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida
en el art. 63 debe entenderse, en armonía con los arts. 79 y 80, en el sentido
indicado antes, esto es, que las áreas o zonas que los integran no pueden ser
objeto de sustracción o cambio de destinación. En tales condiciones, se repite,
ni el legislador ni la administración facultada por éste, pueden sustraer, por
cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema.
Finalmente estima la
Corte que debe precisar lo siguiente:
Con respecto a otros
bienes a los cuales el legislador le pueda atribuir, según el art. 63, las
mencionadas restricciones, hay que entender que si él tiene la voluntad para
crearlas, igualmente tiene la potestad para eliminarlas, según lo demanden los
intereses públicos o sociales. De este modo, las zonas de reservas forestales,
que no formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser objeto de
sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente.
En razón de lo
anterior, la Corte estima que es inconstitucional la expresión "y
sustraer" incluida en el numeral 18 del art. 5 de la ley 99 de 1993,
referida a las áreas integrantes de parques nacionales, mas no cuando se trate
de zonas de reserva forestal.
2.3. La creación
e integración del Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambientales.
El cargo contra el
parágrafo 1 del art. 11, lo estructura el demandante bajo la consideración de
que ésta disposición desconoce la participación ciudadana en las decisiones
relativas al ambiente que pueden afectar a la comunidad, pues al disponerse la
integración de dicho Consejo en la forma prevista en la norma, "se impidió
el acceso a más de 300 organizaciones existentes en materia ambiental agrupadas
en instituciones como ECOFONDO".
La Constitución
promueve, facilita y efectiviza la participación ciudadana, como se infiere del
conjunto normativo integrado, por el preámbulo y, entre otras, por las
siguientes disposiciones: arts. 1, 2, 3, 40, 78, 79, 103, 104, 152-d, 270, 318,
342, 369.
Dicha participación,
no se reduce a la simple intervención política en la conformación del poder
político, sino que se extiende al ejercicio mismo de éste, cuando el ciudadano
lo vigila, o participa en la toma de decisiones en los diferentes niveles de
autoridad, en aquellos asuntos que pueden afectarlo en sus intereses
individuales o colectivos, e igualmente, cuando participa en el control del
poder, a través, entre otros mecanismos, del ejercicio de las diferentes
acciones publicas o de la intervención en los procesos públicos, que consagran
la Constitución y la ley.
Interesa precisar
que el parágrafo acusado se contrae a la creación  del Consejo Técnico Asesor
de Política Ambiental al cual se le ha señalado, como función principal,
"asesorar al Ministro sobre la viabilidad ambiental de proyectos de interés
nacional, de los sectores público y privado y sobre la formulación de
políticas  y la expedición de normas ambientales".
Es algo normal, la existencia en el seno de
la administración de comités o consejos de carácter técnico integrados por
expertos en diferentes materias, que tengan como misión ilustrar el criterio de
quienes tienen la competencia para adoptar políticas y decisiones. Es lo que
algunos autores denominan la actividad consultiva de la administración, que se
desarrolla mediante la creación de órganos que realizan esta actividad y cuyos
conceptos normalmente no atan a aquélla.
En la forma como esta diseñado el aludido
consejo, se aprecia que simplemente cumple una función consultiva, no
vinculante, pues su actividad se limita a la labor de  asesoría en la referida
materia.
Es facultad
discrecional del legislador, conforme al art. 150-7-23, la creación de este
tipo de organismos, la determinación de la forma de su integración y el
señalamiento de las funciones que les corresponde desarrollar.
No puede
considerarse inconstitucional la integración de dicho consejo, por la
circunstancia de no incluirse a las múltiples organizaciones que se ocupan de
la problemática del ambiente. Incluirlas a todas sería incluso contraproducente
porque podría verse afectada la operatividad y la eficiencia de un consejo cuya
labor es eminentemente técnica y que demanda una asesoría ágil y dinámica.
De otra parte, el
legislador goza de una amplia libertad para configurar las normas jurídicas que
señale la manera de hacer efectiva la participación ciudadana, sólo limitada
por los criterios de racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad y finalidad.
En lo relativo al
manejo, preservación y restauración del ambiente el legislador en el Título X
de la ley 99/93 determinó los modos y procedimientos de participación
ciudadana, cuando reconoció: el derecho de los administrados a intervenir en
los procedimientos administrativos ambientales (arts. 69 y 70); el derecho de
éstos a conocer las decisiones sobre el ambiente, con el fin de que puedan
impugnarlas administrativamente  o por la vía jurisdiccional (arts. 71 y 73);
el derecho a intervenir en las audiencias públicas administrativas sobre
decisiones ambientales en trámite (art. 72); el derecho de petición de
informaciones en relación con los elementos susceptibles de producir
contaminación y los peligros que dichos elementos puedan ocasionar en la salud
humana (art. 74).
Igualmente, en
desarrollo del derecho de participación, se prevé el ejercicio de las acciones
de cumplimiento y populares (arts. 87 y 88 C.P., Ley 393/97, 75 de la ley
99/93, 8 de la ley 9/89 y 118 del decreto 2303/89).
Como puede
observarse constitucional y legalmente aparece regulado el derecho a la
participación ciudadana en lo relativo a las decisiones que pueden afectar al
ambiente. No resulta, en consecuencia, inconstitucional la norma, porque el
legislador no hubiera utilizado su competencia discrecional para conformar la norma
jurídica acusada, en el sentido en que lo que pretende el Defensor del Pueblo,
pues ya se ha visto que si se reguló abundantemente la participación ciudadana
en otras normas de la misma ley.
3. En conclusión,
considera la Corte que la expresión acusada del  artículos 5-17, y el parágrafo
1 del artículo 11, no violan las normas invocadas por el Defensor del Pueblo ni
ningún otro precepto de la Constitución. En cambio, declarará inexequible la
expresión "y sustraer" empleada en el numeral 18 del art. 5, referida
a las áreas que integran el Sistema Nacional de Parques Naturales, y exequible,
en cuanto alude a las reservas forestales nacionales.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar
EXEQUIBLES la expresión "y la evaluación de los estudios de
impacto ambiental" del numeral 17 del artículo 5o. y el parágrafo 1º
del artículo 11 de la ley 99 de 1993.
Segundo. Declarar
INEXEQUIBLE la expresión "y sustraer" empleada en el
numeral 18 del art. 5, en cuanto se entiende referida a las áreas que integran
el Sistema Nacional de Parques Naturales, y EXEQUIBLE, en cuanto alude a
las reservas forestales nacionales.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2] Sentencia de 26 de
septiembre de 1940, Sala de Negocios Generales
[3] Sentencia T-566/92 del 23 de octubre de 1992.
[4] Ibídem.