T-361-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-361/93
MINAS/ACCION DE
AMPARO ADMINISTRATIVO
La acción de
amparo administrativo tiene como finalidad impedir el ejercicio ilegal de
actividades mineras, la ocupación de hecho o cualquier otro acto perturbatorio,
actual o inminente contra el derecho que consagra el título. El carácter
tuitivo de esta garantía de los derechos mineros frente a actos de perturbación
u ocupación de hecho se refleja en un procedimiento previsto por el legislador
en el que no se vislumbra ni se articula confrontación alguna entre el
particular y el Estado, sino amparo de los derechos de un sujeto privado ante
los actos perturbadores de otro u otros, todo lo cual hace de éste un proceso
de naturaleza eminentemente policiva. La intervención del Ministerio de Minas
al decidir en forma definitiva la solicitud de amparo no tiene la virtud de
sujetar a la jurisdicción contencioso administrativa la respectiva resolución
contra la que no procede recurso alguno, porque la función aquí ejercida por la
Administración Central es netamente policiva - protección del statu-quo minero
mediante un trámite inmediato, con prelación a cualquier otro asunto - y su
atribución al Ministerio de Minas y Energía obedece a la titularidad estatal
del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.
DERECHO DE
DEFENSA/DEBIDO PROCESO-Vulneración/NOTIFICACION
El derecho de
defensa está rodeado de una serie de garantías constitucionales entre las que
se cuentan aquellas encaminadas a asegurar a las partes su intervención en todo
proceso al término del cual puedan eventualmente resultar afectados sus
derechos o intereses. Las notificaciones, citaciones o emplazamientos, de
conformidad con lo dispuesto por la ley, deben ser ejecutadas de manera que
sirvan a su finalidad, que no es otra que la de permitir al destinatario de la
queja, acción o demanda, poder disponer lo necesario para la defensa de sus
derechos e intereses cuestionados.
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD/NOTIFICACION
Los actos de
comunicación procesal, entre ellos las notificaciones, son manifestaciones
concretas del principio de publicidad que orienta el sistema procesal. En
virtud de este principio, las decisiones del juez o del servidor público que
ejerce funciones administrativas o judiciales deben ser comunicadas a las
partes y conocidas por éstas, de modo que puedan defender sus derechos e
intereses mediante la utilización oportuna de los recursos legales
correspondientes. La forma cómo se lleven a cabo las notificaciones a las
partes o a los interesados no es constitucionalmente irrelevante.
ACTO POLICIVO
Los afectados no
disponen de otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos
fundamentales. Las resoluciones tomadas por la Alcaldía Municipal y el
Ministerio de Minas se asimilan a las decisiones de naturaleza policiva, que
están expresamente excluidas de la jurisdicción contencioso administrativa.
REF: Expediente
T- 12587
Actor: STELLA
GOMEZ VELA
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-12587 adelantado por STELLA GOMEZ VERA, como agente oficioso de
EDUARDO MACHADO RODRIGUEZ, ENIDES PEREZ y otros contra la Alcaldía Municipal de
la Jagua de Ibirico y el Ministerio de Minas y Energía.
ANTECEDENTES
1. La petente,
agente oficioso de EDUARDO MACHADO RODRIGUEZ, ENIDES PEREZ, y otros, quienes se
agrupan en cinco cooperativas legalmente constituidas, instauró acción de
tutela, en la modalidad de mecanismo transitorio, contra las resoluciones Nº
070 y 072 de mayo 5 de 1992 de la Alcaldía de La Jagua de Ibirico (Cesar) y la
resolución 5-0837 de junio 8 de 1992 del Ministerio de Minas y Energía - todas
ellas proferidas en el curso de un proceso de amparo administrativo iniciado
por el CONSORCIO MINERO UNIDO S.A. contra LIBARDO MACHADO RODRIGUEZ, EDILES
PEREZ (nombres que no corresponden a los de sus representados, según la
peticionaria, a quienes se identificó erróneamente), LAUREANO ANGULO y otras
personas indeterminadas-, y solicitó su revocatoria definitiva o su suspensión,
así como la de cualquier otra diligencia relacionada con las mismas
providencias, a fin de evitar un eventual e inminente perjuicio irremediable
como consecuencia de la vulneración de los derechos de defensa y de debido
proceso de sus representados en el trámite del mencionado proceso.
2. La sociedad
CONSORCIO MINERO UNIDO S.A., constituida como sociedad comercial mediante la
escritura pública Nº 3864 el 18 de agosto de 1990, y CARBOCOL S.A., empresa
industrial y comercial del Estado, celebraron el 18 de diciembre de 1990 un
contrato de mediana exploración y explotación carbonífera, a realizar en un
área de 458 hectáreas, ubicadas en la jurisdicción del municipio de La Jagua de
Ibirico. Para el desarrollo del contrato, CONSORCIO MINERO UNIDO tramitó y
obtuvo del Ministerio de Minas y Energía, el correspondiente Registro Minero,
vigente desde el 25 de septiembre de 1991.
3. Según la versión
de la querellante, en ejercicio de los derechos que concede el título minero,
CONSORCIO MINERO UNIDO, desarrolló actividades mineras en el área indicada, en
forma pacífica e ininterrumpida, "hasta el 15 de abril del año en curso
- 1992 - cuando un grupo indeterminado de personas  de los cuales
algunos poseen los nombres de LIBARDO MACHADO RODRIGUEZ, EDILES PEREZ, LAUREANO
ANGULO, ...", ocupó arbitrariamente el inmueble e interrumpió las
actividades mineras planeadas sin título que los acredite como beneficiarios
del derecho a la exploración y explotación del bien, causa que ha paralizado el
contrato suscrito con CARBOCOL.
4. En virtud de lo
anterior, e invocando disposiciones del Código de Minas (D. 2655 de 1988),
CONSORCIO MINERO UNIDO interpuso acción de amparo administrativo ante el
Alcalde Municipal de La Jagua de Ibirico, encaminada a obtener la suspensión de
las actividades mineras desarrolladas por los ocupantes, la desocupación del
predio y su restitución al poseedor legítimo del título minero - CONSORCIO
MINERO UNIDO -. Con base en declaraciones extra-juicio rendidas por HENRY
BAQUERO TELLES y EDUARDO BARROS, pidió la suspensión provisional de las
actividades mineras ilícitas.
5. Por su parte,
CARBOCOL S.A. presentó escrito de coadyuvancia a la solicitud de amparo
administrativo, fundamentada en los daños y perjuicios que la ocupación y los
actos perturbatorios llevados a cabo por los invasores le han causado en
calidad de propietario de las fincas EL MANANTIAL y EL TESORO, y solicitó se
decretara "la suspensión provisional de los actos de ejercicio ilegal,
ocupación y perturbación de la actividad minera que vienen ejecutando los
ocupantes", con fundamento en el artículo 277 del Código de Minas.
6. El Alcalde,
mediante resolución mayo 4 de 1992, admitió la queja por actos de perturbación
exclusivamente en las zonas denominadas EL MANANTIAL y EL TESORO, decisión
notificada por ESTADO del día 5 de mayo de 1992.
7. El Alcalde
Municipal, mediante resolución de mayo 5 de 1992, acogió la solicitud de la
querellante y ordenó la suspensión provisional de las actividades mineras
llevadas a cabo por los ocupantes. De otra parte, fijó el 12 de mayo de 1992
como fecha para la práctica de la diligencia de inspección administrativa con
el fin de determinar los hechos perturbatorios, comisionó al Inspector de
Policía para llevarla a cabo y ordenó su notificación. La anterior decisión fue
notificada mediante edicto en la Alcaldía Municipal el día 13 de mayo de 1992
por el término de cinco (5) días hábiles.
8. El Inspector de
Policía llevó a cabo la respectiva diligencia el 12 de mayo de 1992 en el área
denominada El Manantial y El Tesoro. En el sitio Manantial, se afirma en el
acta, "se encontraron dos excavadoras para extraer carbón, carbón,
cultivos de maíz, yuca y frijol, así como ocho (8) y ranchos. En el Tesoro, el
Inspector verificó la presencia de dos Cooperativas constituidas cada una de
ellas por al menos 150 asociados que se "hallan ejerciendo actividades de
agricultura para más adelante ejercer las de minería". Sostiene el
Inspector que las personas interrogadas por la razón de su presencia en el
predio, manifestaron que "esas tierras eran baldías, sin aportar documento
alguno que acreditara el derecho minero sobre dicho predio", con lo cual
se dio por terminada la diligencia.
9. Siguiendo el
trámite legal, las diligencias realizadas por la Alcaldía Municipal fueron
remitidas al Ministerio de Minas y Energía para que profiriera decisión
definitiva en relación con el amparo solicitado. Es así como, la División
General de Asuntos Legales - División Legal de Minas - Sección Contratos del
Ministerio de Minas y Energía, mediante resolución Nº 5-0837 de julio 8 de
1992, concedió definitivamente el amparo administrativo a la querellante,
titular del contrato No. 109-90 celebrado entre CARBOCOL S.A. y CONSORCIO
MINERO UNIDO S.A., y radicado dentro del Registro Minero Nacional bajo el
número 205. En consecuencia, ordenó la suspensión definitiva de las
explotaciones, de la ocupación o de cualquier acto perturbatorio actual o inminente
contra los poseedores del título minero y concedió a los ocupantes treinta días
para desalojar el bien, imponiéndoles una caución de hasta 100 salarios mínimos
mensuales.
10. El 30 de julio
de 1992, el Alcalde expidió la resolución Nº 070, dando cumplimiento a la
resolución del Ministerio de Minas y Energía, y ordenó la suspensión definitiva
de las explotaciones de carbón adelantadas por los supuestos invasores en los
predios El Manantial y El Tesoro.
11. En la misma
fecha, el Alcalde, mediante resolución Nº 072, aclaró que la resolución de
amparo administrativo y la orden de lanzamiento definitiva ordenada por el
Ministerio correspondía exclusivamente a los predios conocidos como El
Manantial y El Tesoro, de conformidad con lo manifestado por CARBOCOL en el
memorial de coadyuvancia. Adicionalmente ordenó la práctica de una inspección
ocular en los predios Manantial, Tesoro, Yerbabuena, Alacrán y Piedras,
diligencias que se realizarían el 6 de agosto de 1992, en desarrollo de la
querella policiva por ocupación de hecho. Las resoluciones 070 y 072 de 1992
aparecen notificadas mediante Estado No. 08 del treinta y uno (31) de julio de
1992.
12. El día 6 de
agosto de 1992 se practicó la diligencia de inspección judicial en los predios
MANANTIAL, EL TESORO, YERBABUENA, ALACRAN Y PIEDRA, en la que participaron el
Secretario del Gobierno Municipal, el personero y dos funcionarios de Carbocol
que se encontraban en el predio y que actuaron como testigos.
13. El 9 de
septiembre de 1992, el señor Alcalde expidió una resolución en la cual declara
la nulidad "de todo lo actuado a partir del acta de inspección
judicial, fechada con seis de agosto del presente año, por medio de la cual se
practicó lanzamiento definitivo por amparo administrativo en Piedra, Alacrán y
Yerbabuena, presunta área minera de Consorcio Minero Unido S.A., no estando
ordenado para estos sectores mineros", por considerar que en dicha
fecha se habían llevado a cabo dos diligencias - amparo administrativo y
lanzamiento por ocupación de hecho - incompatibles entre sí por obedecer a
trámites distintos, habiendo resultado vulnerados por este motivo los derechos
de defensa y debido proceso. En consecuencia, ordenó la fijación de nueva fecha
para la práctica de la diligencia de amparo administrativo ordenada por el
Ministerio.
14. Esta providencia
fue recurrida por la parte querellante, buscando la revocatoria de la misma,
con base en la ilegalidad de la declaración de nulidad, dado que el amparo
administrativo otorgado por el Ministerio versaba sobre el título minero
"que no se tiene concedido fraccionadamente", no habiendo solicitado
en ningún momento el amparo sólo para una parte del área. El Alcalde Municipal,
mediante resolución del 15 de septiembre de 1992, resolvió confirmar la
declaratoria de nulidad con fundamento en lo dispuesto en la resolución 072 del
30 de julio de 1992.
15. No obstante lo
anterior, el mismo Alcalde Municipal, mediante resolución del 20 de octubre de
1992 - con posterioridad a la iniciación del proceso de tutela - revocó la
resolución del 9 de septiembre y fijó el día 29 de octubre para efectos del
lanzamiento definitivo por amparo administrativo, el que vino a realizarse
finalmente en diligencia adelantada el 10 de noviembre de 1992.
16.- La petente
afirma que los derechos fundamentales de defensa y de debido proceso de sus
representados se vieron vulnerados por las irregularidades que se cometieron
durante el trámite administrativo de amparo administrativo, iniciando por la
errónea identificación de los querellados que apodera.  Sostiene que, no
obstante tener conocimiento previo de la existencia de las Cooperativas,  el
CONSORCIO MINERO UNIDO S.A. instauró la acción de amparo administrativo contra
personas indeterminadas o con nombres equivocados con miras a eludir su
notificación. Además, agrega, durante el trámite del amparo administrativo se
inobservaron las formas propias del mismo, toda vez que los querellados no
fueron notificados debidamente, pues no sólo se omitió su notificación
personal, sino que tampoco se agotaron los esfuerzos para su práctica. A su
juicio, tampoco se les previno del derecho de defensa que les asiste de
conformidad con el artículo 280 del Código Minero y se contravino el artículo
279 del estatuto, pues se admitió la participación de peritos en la diligencia
de inspección judicial a pesar de la expresa prohibición del Código de Minas. A
lo anterior se añade, en opinión de la petente, que las 5 cooperativas ocupan "desde
hace varios años estos terrenos" en forma legal, y no llevan a cabo
explotación alguna, tal como se pudo establecer en la diligencia
administrativa. Adicionalmente, los linderos y el área objeto del amparo no
fueron determinados en la querella. Agrega a lo anterior que en la diligencia administrativa
del 12 de mayo de 1992 se comprobó la inexistencia de explotación minera, no
obstante lo cual, se procedió a la diligencia de lanzamiento, al igual que a la
remisión al Ministerio de Minas de las actuaciones para la decisión final.
17. El Juez
Promiscuo del Circuito de Chiriguaná, mediante sentencia del 18 de diciembre de
1992, concedió la tutela solicitada, declaró inaplicables las resoluciones
impugnadas por violación del derecho al debido proceso y ordenó el
restablecimiento de los derechos de los querellados en el término de 48 horas
mediante su "reincorporación" a sus predios en caso de no estarlo en
ese momento.  El fallador de instancia estimó que en el trámite administrativo
se vulneró el artículo 29 de la Constitución:
" La
actuación tiene deficiencias protuberantes que nos hace advertirle a la
Administración Municipal de la Jagua de Ibirico que debe asesorarse para casos
judiciales... Sucede que la querella no fue notificada legalmente a los
querellados, y sin embargo se prosiguió su trámite y falló sin que estos
tuvieran oportunidad de defenderse...
"Nunca es
posible notificar la primera providencia a los demandados por Estado, y ni
hacerlo por Edicto sin llenar determinados requisitos para tener surtida la
notificación. La cadena de irregularidades observadas en la actuación de la
Alcaldía hacen inaplicables las resoluciones acusadas que pusieron fin a la
querella."
18. El anterior
fallo fue impugnado por el CONSORCIO MINERO UNIDO S.A., por considerar que la
acción de tutela interpuesta resulta improcedente pues se dirige contra actos
administrativos inexistentes - ya que la resoluciones 070 y 072 de 1992 no
fueron proferidas el 5 de mayo como erróneamente lo plantea la petente, sino el
30 de julio de 1992 - , además de que existían otros medios de defensa judicial
contra los actos administrativos de amparo y, por lo tanto, los presuntos
afectados no se hallaban ante un perjuicio irremediable. Además, advierte, la
sentencia impugnada resulta excesiva, ya que si bien concedió la tutela
transitoriamente no señaló a la autoridad judicial competente - contencioso
administrativa - un término para decidir de fondo sobre las legalidad de las
decisiones impugnadas. Concluye el escrito afirmando que con las actuaciones
administrativas surtidas, en ningún momento se vulneró derecho fundamental
alguno y, por el contrario, se concedió a los querellados oportunidades para
ejercitar su derecho de defensa.
19. La Sala Civil
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, mediante sentencia
de marzo 18 de 1993, revocó la decisión de primera instancia, y señaló que la
acción de tutela, en el presente caso, era improcedente, toda vez que no se
considera perjuicio irremediable aquél que permite al perjudicado solicitar a
la autoridad competente el restablecimiento o protección de su derecho mediante
el reintegro de su condición anterior o la orden de entrega de un bien:
" No es
calificable como irreparable el perjuicio que se pretende evitar con la
suspensión provisoria de los aludidos actos administrativos, toda vez que
mediante el ejercitamiento de las acciones pertinentes ante el órgano judicial
competente se podría obtener que las personas lanzadas de los predios Manantial
y Tesoro, fueran reubicadas nuevamente en estos lugares es decir, que volvieran
a su situación inicial de ocupantes de estas fincas o lo que es lo mismo, que
se retrotrayeran las cosas a su estado anterior, todo esto como consecuencia de
la declaratoria de nulidad de las resoluciones acusadas y de la ordenación del
restablecimiento del derecho vulnerado".
Adicionalmente,
señala que el perjuicio en este caso se encuentra consumado en virtud del
desalojo y la consecuente reubicación del Consorcio en los predios objeto del
litigio por lo que tampoco es procedente la tutela.
20. El respectivo
expediente fue enviado a la Corte Constitucional y luego de seleccionado para
revisión, correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Informalidad de
la solicitud de tutela
1. La petente
pretende por la vía de la acción de tutela la revocatoria o suspensión de la
decisión definitiva proferida por el Ministerio de Minas y Energía en el
proceso de amparo administrativo instaurado por el Consorcio Minero Unido S.A.
contra Libardo Machado Rodríguez y otros, y de las resoluciones posteriores
dictadas por el Alcalde Municipal de la Jagua de Ibirico que dieron
cumplimiento a la resolución del Ministerio. Pese a los errores cometidos en la
identificación de las resoluciones acusadas - equivocación en la fecha - por parte
de la peticionaria, esta Sala considera que los actos acusados de vulnerar los
derechos fundamentales de defensa y debido proceso están suficientemente
determinados, razón por la cual debe abordarse el fondo del debate
constitucional planteado, como bien lo hicieran los jueces de primera y segunda
instancia, en virtud del principio de informalidad que caracteriza la solicitud
de tutela (D. 2591 de 1991, art. 14).
Recursos mineros
y formas de exploración y explotación
2. La Constitución
Política claramente dispone que el Estado es propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes (CP art. 332). Con el
objeto de realizar la función social de la propiedad y promover la prosperidad
general, el Estado estimula la exploración y explotación de los recursos
mineros.
El Ejecutivo, en
ejercicio de facultades extraordinarias concedidas bajo la vigencia de la
Constitución anterior - Ley 57 de 1987 -, expidió el actual Código de Minas -
D. 2655 de 1988 -, que establece entre sus objetivos fomentar la exploración
del territorio nacional y de los espacios marítimos jurisdiccionales, y
facilitar la explotación racional de los minerales.
3. El Estado, por
intermedio del Ministerio de Minas y Energía, otorga a particulares la facultad
de explorar y explotar las riquezas mineras, para lo cual confiere al titular
del acto administrativo correspondiente - título minero - el derecho exclusivo
y temporal a explorar y explotar el suelo y el subsuelo mineros de propiedad de
la nación (D. 2655 de 1988, arts. 13 y 16). La ley regula lo concerniente a los
distintos títulos mineros entre los que se cuentan las licencias de
exploración, los permisos, las concesiones y los aportes.
En materia de
exploración y explotación de carbón, el artículo 98 del Código Minero limita su
realización al sistema de aportes, que consiste básicamente en la facultad
otorgada por el Ministerio de Minas a sus entidades adscritas o vinculadas a
fin de que ejerzan actividades mineras, directamente o mediante contratos con
terceros (D. 2655 de 1988, arts. 48 y 52).
Proceso de amparo
administrativo minero
4. En la práctica,
el ejercicio de los derechos de exploración y explotación incorporados en un
título minero puede verse entorpecido por actos o hechos de terceros, bien se
trate de particulares o de servidores públicos, motivo por el cual la
legislación ha dispuesto un proceso de amparo administrativo, regulado en el
capítulo XXX del precitado decreto, con el objeto de otorgar protección estatal
a los derechos del explorador o explotador, no sólo en aras de salvaguardar el
ejercicio lícito de una actividad económica sino en consideración al alto
interés público vinculado al aprovechamiento racional de las riquezas mineras
del país.
La acción de amparo
administrativo tiene como finalidad impedir el ejercicio ilegal de actividades
mineras, la ocupación de hecho o cualquier otro acto perturbatorio, actual o
inminente contra el derecho que consagra el título (D. 2655 de 1988, art. 273).
El beneficiario del mismo puede interponer la respectiva queja ante el Alcalde
Municipal competente para conocer de la acción con carácter provisional, quien
debe enviar las resoluciones expedidas y sus antecedentes al Ministerio de
Minas con el fin de que se adopte una decisión definitiva.
Derecho
fundamental al debido proceso en el trámite del amparo administrativo de un
título minero
5. El cargo central
que la petente de tutela eleva contra las resoluciones de la Alcaldía Municipal
de la Jagua de Ibirico y del Ministerio de Minas y Energía, radica en que sus
representados no fueron notificados de la iniciación del proceso de amparo
administrativo en la forma establecida por la ley, lo que colocó a sus agenciados
en una situación de indefensión con clara vulneración de los derechos a la
defensa y al debido proceso consagrados en el artículo 29 de la Constitución.
El juez de primera instancia - en una decisión proferida fuera del término
legal -estableció la existencia de una vulneración de los derechos
fundamentales invocados consistente en la omisión de la autoridad municipal de
notificar personalmente la resolución admisoria del amparo administrativo como
lo dispone el artículo 280 del Código de Minas. No obstante, el Tribunal de
segunda instancia revocó la decisión que concediera la tutela solicitada, por
considerar improcedente la acción dada la disponibilidad de otros medios de
defensa judicial, la inexistencia de un perjuicio irremediable y la consumación
actual del daño.  En consecuencia, esta Sala de Revisión deberá determinar si
en el trámite del proceso de amparo administrativo pudo configurarse la
pretendida violación de derechos fundamentales constitucionales y si la acción
de tutela es la vía judicial procedente para su cabal protección.
6. El artículo 29 de
la Carta señala que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones
administrativas. El derecho de defensa está rodeado de una serie de garantías
constitucionales entre las que se cuentan aquellas encaminadas a asegurar a las
partes su intervención en todo proceso al término del cual puedan eventualmente
resultar afectados sus derechos o intereses. Las notificaciones, citaciones o
emplazamientos, de conformidad con lo dispuesto por la ley, deben ser
ejecutadas de manera que sirvan a su finalidad, que no es otra que la de
permitir al destinatario de la queja, acción o demanda, poder disponer lo
necesario para la defensa de sus derechos e intereses cuestionados.
Los actos de
comunicación procesal, entre ellos las notificaciones, son manifestaciones
concretas del principio de publicidad que orienta el sistema procesal. En
virtud de este principio, las decisiones del juez o del servidor público que ejerce
funciones administrativas o judiciales deben ser comunicadas a las partes y
conocidas por éstas, de modo que puedan defender sus derechos e intereses
mediante la utilización oportuna de los recursos legales correspondientes.  La
plena efectividad de los derechos de defensa y de contradicción consagrados en
el artículo 29 de la Carta exige que las partes o personas legitimadas para
intervenir en el proceso tengan conocimiento de las resoluciones proferidas por
el órgano respectivo, lo que sólo puede acontecer, en principio, mediante su
notificación. En este sentido, la forma cómo se lleven a cabo las
notificaciones a las partes o a los interesados no es constitucionalmente
irrelevante. El legislador dispone para cada proceso y actuación las formas de
notificación - personal, por estado, por edicto, por conducta concluyente, en
audiencia, por aviso -, siendo la notificación personal la principal de todas
debido a la seguridad que ofrece en cuanto a la recepción de la decisión por su
destinatario. Las notificaciones por edicto tienen un carácter eminentemente
supletivo y son el último mecanismo de comunicación de la autoridad pública con
las partes cuando luego del agotamiento previo de otras modalidades de
notificación se llega a la certeza de no ser ella posible a través de otros
medios.
En esta dirección,
el artículo 280 del Código Minero ordena que la providencia por la que se
admite una solicitud de amparo administrativo de un título minero "será
notificada personalmente al ocupante o perturbador dentro de los dos (2) días
siguientes a la fecha de su expedición" y "de no ser posible, se
fijará un edicto por tres días en lugar visible de la Alcaldía",
haciéndole saber en ambos casos a su destinatario que deberá ejercer su
defensa, invocando los medios aptos para ello, durante la práctica de la
inspección administrativa.
7. Es manifiesto el
desconocimiento de la norma antes transcrita por parte de la Alcaldía Municipal
de la Jagua de Ibirico, situación ésta que tampoco fue corregida por el
Ministerio de Minas y Energía al proferir la decisión de amparo administrativo.
En efecto, un simple cotejo de las fechas de la resolución admisoria de la
solicitud de amparo administrativo - mayo 4 de 1992 - y de su notificación por
ESTADO - mayo 5 de 1992 -, además de la ausencia de toda anotación sobre la
imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal, muestran cómo no sólo
no se utilizó el término que la ley establece para realizar la notificación
personal, sino que se omitió cualquier esfuerzo por parte de la Alcaldía
Municipal con el fin de garantizar la intervención de los ocupantes o
perturbadores en el proceso, con lo cual se configuró la vulneración de los
derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso de las personas
representadas por la peticionaria.
Resta entonces
determinar si la acción de tutela es la vía procesal procedente para exigir la
protección de los derechos fundamentales vulnerados. La respuesta a este
interrogante depende directamente de la naturaleza jurídica del proceso de
amparo administrativo consagrado en el capítulo XXX del Código de Minas.
Naturaleza
jurídica del proceso de amparo administrativo
8. Aún cuando en
principio podría ser discutible el carácter administrativo o policivo del
proceso consagrado en el artículo 273 del Decreto 2655 de 1988, lo cierto es
que su finalidad, su objeto, su trámite y su semejanza con los juicios civiles
de policía regulados en el Código Nacional de Policía, permiten concluir que
participa de una naturaleza policiva.
El amparo
administrativo establecido en el Código Minero tiene por objeto otorgar al
beneficiario de un título minero la protección estatal que requiera para el
efectivo e inmediato ejercicio de los derechos que del mencionado título se
derivan. La finalidad misma del proceso es impedir el ejercicio ilícito de la
actividad minera - conducta punible sancionada en la ley penal -, la ocupación
de hecho del inmueble donde se realiza la exploración o explotación y cualquier
otro acto perturbatorio del derecho que consagra el título (D. 2655 de 1988,
273). Respecto a su trámite, el amparo administrativo se estructura como un
procedimiento prevalente y sumario - con términos de dos (2), tres (3) y cinco
(5) días -, en el que no se admite a los presuntos perturbadores prueba
diferente a la certificación expedida por el registro minero (Ibid, art. 281).
El carácter tuitivo de esta garantía de los derechos mineros frente a actos de
perturbación u ocupación de hecho se refleja en un procedimiento previsto por
el legislador en el que no se vislumbra ni se articula confrontación alguna
entre el particular y el Estado - materia administrativa -, sino amparo de los
derechos de un sujeto privado ante los actos perturbadores de otro u otros,
todo lo cual hace de éste un proceso de naturaleza eminentemente policiva. Por
último, la intervención del Ministerio de Minas al decidir en forma definitiva
la solicitud de amparo no tiene la virtud de sujetar a la jurisdicción
contencioso administrativa la respectiva resolución contra la que no procede
recurso alguno, porque la función aquí ejercida por la Administración Central
es netamente policiva - protección del statu-quo minero mediante un trámite
inmediato, con prelación a cualquier otro asunto - y su atribución al
Ministerio de Minas y Energía obedece a la titularidad estatal del subsuelo y
de los recursos naturales no renovables (CP art. 332).
Procedencia de la
tutela
9. Esta Sala reitera
que la naturaleza puramente policiva o administrativa del amparo minero, tanto
por su novedad como por las tesis que en uno y otro sentido pueden formularse,
no es tema pacífico. La Corte en esta ocasión, atendidas las circunstancias del
caso concreto, prohija la naturaleza policiva de la actuación realizada, con
base en los argumentos ya expuestos y en los siguientes: (1) La intervención
del Ministerio de Minas y Energía en el procedimiento de amparo si bien provee
a la actuación el elemento orgánico administrativo, por sí sólo no define el
punto, pues, en general, los amparos policivos se confían a diversas autoridades
pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público de los diferentes órdenes.
(2) La materia sobre la que recae el amparo está determinada por una situación
particular que se suscita entre dos o más sujetos y en la que se debate la
legitimidad de sus conductas desde el punto de vista del derecho objetivo; en
modo alguno, se define una controversia o la configuración de una específica
pretensión que involucre directamente al Estado con el sujeto. (3) El alcance
del remedio es acentuadamente policivo, como quiera que representa la reacción
de protección que el Estado extiende al titular de un derecho que enfrenta una
perturbación a su ejercicio o goce pacíficos. (4) El procedimiento de amparo
minero está regulado en una ley especial (D.L. 2655 de 1998).
Así las cosas, los
afectados no disponen de otro medio de defensa judicial para la protección de
sus derechos fundamentales - vgr. las acciones contencioso administrativas -. A
juicio de esta Sala las resoluciones tomadas por la Alcaldía Municipal y el Ministerio
de Minas se asimilan a las decisiones de naturaleza policiva, que están
expresamente excluidas de la jurisdicción contencioso administrativa (D. 01 de
1984, art. 82).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia de
marzo 18 de 1993, proferida por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Valledupar, Sala Civil.
SEGUNDO.-
CONCEDER la tutela
solicitada, por los motivos expuestos en esta sentencia y, en consecuencia, ORDENAR
al Alcalde Municipal de la Jagua de Ibirico dar nuevamente trámite a la
solicitud de amparo administrativo elevada por el CONSORCIO MINERO UNIDO S.A. a
partir de la providencia admisoria de la acción, dentro de las 48 horas
posteriores a la notificación de la presente providencia, de manera que sean
respetados cabalmente los derechos fundamentales de defensa y debido proceso de
las personas representadas por la peticionaria.
TERCERO.- LIBRESE
comunicación al Juzgado
Promiscuo del Circuito de Chiriguaná, con miras a que se surta la notificación
de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., el
día primero (1º) del mes de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993)
).