C-827-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-827/13
SustituciOn de medida de aseguramiento y deber
de postulados de continuar en proceso de desmovilizacion, EN LEY DE REINCORPORACION
DE MIEMBROS DE GRUPOS ARMADOS-Inhibición para decidir de fondo por falta
de legitimación
La Sala Plena concluye que los
demandantes carecen de legitimidad para instaurar la acción pública de
inconstitucionalidad, toda vez que el ejercicio de sus derechos políticos se
encuentra suspendido en virtud de las condenas penales que se les impuso y que
aún cumplen. En consecuencia, esta Corte se inhibirá de emitir un fallo de
fondo, por ausencia de legitimidad de los demandantes para presentar dicha
acción, no sin antes reiterar, que la inhibición no es óbice para que las
personas condenadas a quienes se les impone la restricción temporal en el
ejercicio de sus derechos políticos no puedan formular durante el respectivo
lapso, las demás acciones judiciales que la constitución y la ley les reconoce
para acceder a la administración de justicia en defensa de sus derechos.
RESOCIALIZACION
Y REINTEGRACION DE POSTULADOS EN DETENCION PREVENTIVA Y DE CONDENADOS A LA
PENA ALTERNATIVA-Contenido
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Legitimación/SUSPENSION
EN EL EJERCICIO DE DERECHOS POLITICOS-Carencia de legitimación para ejercer
acción pública de inconstitucionalidad
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Calidades
para su presentación
Nuestra
carta política estableció en su artículo 40-6, que “todo ciudadano tiene
derecho a la conformación, ejercicio y control del poder público” para lo cual,
de acuerdo a lo estipulado en el artículo 241-6, puede “interponer acciones
públicas en defensa de la
Constitución y de la Ley”. Por su parte, de acuerdo con el artículo 241-4
Superior, corresponde a la Corte decidir las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los “ciudadanos” contra las leyes, tanto por su contenido
material como por vicios en su formación.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias que condicionan su
ejercicio/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisito de
presentación personal/CEDULA DE CIUDADANIA-Finalidad/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia del requisito del ejercicio pleno
de derechos políticos/DERECHOS POLITICOS-Titularidad y ejercicio
Son
titulares de esta acción las personas naturales nacionales que gozan de la
ciudadanía. Al respecto, la jurisprudencia estableció que tres son las
exigencias que condicionan el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad: (i) que el demandante sea una persona natural de
nacionalidad colombiana, (ii) ostente la calidad de ciudadano y (iii) se halle
en ejercicio de sus derechos políticos. En cuanto al primer requisito, esto es,
acreditar la condición de persona natural de nacionalidad colombiana, la
Corte ha sostenido que “las personas jurídicas, públicas o privadas, no pueden
demandar la inexequibilidad de una determinada norma”, por cuanto “los derechos
políticos son ejercidos únicamente por personas naturales, concretamente por
aquellas cuyos derechos ciudadanos se encuentran vigentes”. La nacionalidad
colombiana se adquiere por nacimiento o por adopción, en las modalidades que
contemplan el artículo 96 de la
Constitución Política y no se pierde por el hecho de adquirir otra
nacionalidad. En relación con lo anterior, la
Corte ha sostenido que la sola titularidad de los derechos políticos por el
hecho de ser nacional colombiano no faculta para ejercerlos pues, para ello es
necesaria la ciudadanía la cual requiere de la concurrencia de los elementos de
la nacionalidad y la edad. El segundo requisito consiste entonces en ostentar
la calidad de ciudadano, adquirida por los nacionales colombianos cuando
alcanzan la mayoría de edad, la que, mientras la ley no disponga otra cosa, se
da a partir de los dieciocho años. Así pues, la cédula de ciudadanía expedida
por la Registraduría Nacional del Estado Civil permite la documentación de las
personas, el ejercicio de sus derechos civiles y la participación de los
ciudadanos en la actividad política. En esa medida, al hacerse uso de la acción
pública de inconstitucionalidad la calidad de ciudadano se acredita con la
presentación personal de la demanda ante un juez o notario público. Finalmente,
el tercer requisito exige que el ciudadano se encuentre en pleno ejercicio de
sus derechos políticos, de manera que no haya sido privado o suspendido de los
mismos. Esta Corporación en Sentencia C-536 de 1998, al pronunciarse sobre el
mencionado requisito, en un fallo en el que decidió declararse inhibida para
proferir decisión de mérito en razón a que el demandante se encontraba
suspendido del ejercicio de sus derechos políticos, debido a una condena penal
en su contra
Referencia:
expediente D-9621 y D-9622
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) y artículo 35 (parcial)
de la Ley 1592 de 2012
Actores:
Expediente D-9621 Eckard  Rodríguez Pérez y otros. Expediente D-9622 Adriano
Crespo Pérez y otros.
Magistrado
ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D.C.,  trece (13) de noviembre de dos mil trece (2013)
La
Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia en la revisión de los textos
normativos demandaos.
Previamente, debe advertirse que el estudio
de los expedientes de la referencia correspondió por reparto al magistrado
Mauricio González Cuervo, sin embargo el proyecto de sentencia que presentó ante
la Sala Plena, no fue aprobado en la sesión efectuada el 13 de noviembre de
2013. La elaboración de la providencia de reemplazo que adoptó la mayoría
correspondió entonces, en orden alfabético, a otro ponente.
La Sala
Plena
acogió, en su integridad, el texto de la providencia que a continuación se
adopta, la cual reproduce, en lo fundamental, los antecedentes del proyecto del
fallo originalmente presentado por el magistrado González Cuervo.
I.
ANTECEDENTES
1. Expediente
D-9621
1.1.
Textos normativos demandados: En la demanda correspondiente al
Expediente D-9621 se solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 19
(parcial) y del artículo 35 (parcial) de Ley 1592 de 2012. Los textos
normativos demandados y que se subrayan son los
siguientes:
Artículo
19. La Ley 975 de 2005 tendrá un nuevo artículo 18A del siguiente tenor:
Artículo
18A. Sustitución de la medida de aseguramiento y deber de los postulados de
continuar en el proceso. El postulado que se haya desmovilizado
estando en libertad podrá solicitar ante el magistrado con funciones de control
de garantías una audiencia de sustitución de la medida de aseguramiento de
detención preventiva en establecimiento carcelario por una medida de
aseguramiento no privativa de la libertad, sujeta al cumplimiento de lo
establecido en el presente artículo y a las demás condiciones que establezca la
autoridad judicial competente para garantizar su comparecencia al proceso del
que trata la presente ley. El magistrado con funciones de control de garantías
podrá conceder la sustitución de la medida de aseguramiento en un término no
mayor a veinte (20) días contados a partir de la respectiva solicitud, cuando
el postulado haya cumplido con los siguientes requisitos:
1.
Haber permanecido como mínimo ocho (8) años en un establecimiento de
reclusión con posterioridad a su desmovilización, por delitos cometidos durante
y con ocasión de su pertenencia al grupo armado organizado al margen de la ley.
Este término será contado a partir de la reclusión en un establecimiento sujeto
integralmente a las normas jurídicas sobre control penitenciario;
2.
Haber participado en las actividades de resocialización disponibles, si estas
fueren ofrecidas por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) y
haber obtenido certificado de buena conducta;
3.
Haber participado y contribuido al esclarecimiento de la verdad en las
diligencias judiciales del proceso de Justicia y Paz;
4.
Haber entregado los bienes para contribuir a la reparación integral de las
víctimas, si a ello hubiere lugar de conformidad con lo dispuesto en la
presente ley;
5.
No haber cometido delitos dolosos, con posterioridad a la desmovilización.
Para
verificar los anteriores requisitos el magistrado tendrá en cuenta la
información aportada por el postulado y provista por las autoridades
competentes.
Una
vez concedida, la sustitución de la medida de aseguramiento podrá ser revocada
por el magistrado con funciones de control de garantías a solicitud de la
Fiscalía General de la Nación o de las víctimas o de sus representantes,
cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias:
1.
Que el postulado deje de participar en las diligencias judiciales de su proceso
de justicia y paz, o se compruebe que no ha contribuido al esclarecimiento de
la verdad;
2.
Que el postulado incumpla las condiciones fijadas por la autoridad judicial
competente;
3.
Que el postulado no participe del proceso de reintegración diseñado por el
Gobierno nacional para los postulados a la
Ley de Justicia y Paz en desarrollo del artículo 66 de la presente ley.
PARÁGRAFO.
En los casos en los que el postulado haya estado privado de la libertad al
momento de la desmovilización del grupo al que perteneció, el término previsto
como requisito en el numeral 1 del inciso primero del presente artículo será
contado a partir de su postulación a los beneficios que establece la presente
ley.
(…)
ARTÍCULO 35. Modifíquese el artículo 66 de la
Ley 975 de 2005, el cual quedará así:
Artículo
66.
Resocialización y reintegración de postulados en detención preventiva y de
condenados a la pena alternativa. El Gobierno nacional velará por la
resocialización de los postulados mientras permanezcan privados de la libertad,
y por la reintegración de aquellos que sean dejados en libertad por
cumplimiento de la pena alternativa privativa de la libertad o por efecto de
sustitución de la medida de aseguramiento.
El
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario diseñará y ejecutará un programa
especial para la resocialización de los postulados que se encuentren privados
de la libertad en establecimientos penitenciarios o carcelarios. En estos
casos, la finalidad de la detención preventiva incluirá la resocialización de
los desmovilizados que hayan sido postulados por el Gobierno nacional al
proceso penal de que trata la presente ley y que se encuentren activos en el
mismo. El programa de resocialización deberá incluir un componente de atención
psicosocial que les permita a los postulados participar de manera efectiva en
los procesos penales especiales de justicia y paz.
La
Agencia Colombiana para la
Reintegración de Personas y Grupos Alzados en armas, diseñará e implementará
en el marco de la política nacional de reintegración social y económica de
personas y grupos alzados en armas, un proceso de reintegración particular y
diferenciado para los desmovilizados postulados a la presente ley que sean
dejados en libertad, el cual tendrá como objetivo la contribución de estos
postulados a la reconciliación nacional. Este programa
de reintegración no estará supeditado a la prohibición establecida en el
artículo 50 de la Ley 418 de 1997, y deberá incluir un componente de atención
psicosocial. Este programa en ningún caso podrá incluir la financiación de
proyectos productivos.
El
proceso de reintegración será de carácter obligatorio para los desmovilizados
postulados al proceso de la presente ley.
Para
el desarrollo e implementación de la política nacional de reintegración de
personas y grupos alzados en armas, el fortalecimiento institucional y en
general para el cumplimiento de sus funciones, la
Agencia Colombiana para la
Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, podrá adelantar alianzas,
suscribir convenios y celebrar contratos con entidades públicas o privadas,
nacionales o extranjeras.
El
Gobierno nacional, a través de las entidades competentes, determinará y
adoptará las medidas de protección para los postulados a la presente ley que
quedaren en libertad por cumplimiento de la pena alternativa privativa de la
libertad o por efecto de sustitución de la medida de aseguramiento, previo
estudio del nivel de riesgo y de conformidad con la reglamentación que para el
efecto expida el Gobierno Nacional, con el fin de garantizar su proceso de
reintegración.
PARÁGRAFO.
Para efectos de las disposiciones contenidas en el presente artículo, el
Gobierno nacional realizará los ajustes y las apropiaciones presupuestales
necesarias durante las respectivas vigencias fiscales.
1.2.
Pretensión de los demandantes y cargos formulados
1.2.1.
Pretensión: Los ciudadanos demandantes solicitan que se declare
la inexequibilidad de las expresiones subrayadas y al efecto formulan los
siguientes argumentos.
1.2.2.
Cargos: Las
expresiones del artículo 19 vulneran los artículos 2, 6, 13, 28, 29, 34 y 121,
por cuanto el legislador no puede desconocer el régimen jurídico aplicable en
un momento determinado mediante la expedición de disposiciones que afectan la
vigencia del anterior. Los apartes acusados, al establecer como condición para
la sustitución de la medida de aseguramiento el haberse encontrado privado de
la libertad durante un período de 8 años, desconocen que la
Ley 975 disponía una permanencia mínima de cinco años y una máxima de 8 años.
Así las cosas “[e]l haber permanecido ocho (08) años en centro de
reclusión una vez efectuada la desmovilización, estaría significando el tener
que haber cumplido la pena máxima alternativa”. El cambio legislativo
introducido también implica la infracción del principio de confianza legítima y
de seguridad jurídica. Igualmente la inconstitucionalidad se produce debido a
que el cambio legislativo supone que quienes ya han estado privados de la
libertad por 8 años podrán solicitar la sustitución de la medida de
aseguramiento por medida no privativa de la libertad y no la libertad por el
cumplimiento de la pena. Además, el parágrafo del artículo implica una
discriminación al establecer un trato diferenciado entre quienes estaban
privados de la libertad al momento de la desmovilización y aquellos que no se
encontraban en tal situación.
Las
expresiones demandadas del artículo 35 de la ley 1592 de 2012 desconocen los
artículos 1, 2, 6, 13, 29, 34, 121 y 229 de la
Constitución dado que implican una modificación del régimen jurídico preexistente,
aplicable a quienes se encontraban vinculados a grupos desmovilizados en
vigencia de dicho régimen. Este cambio conlleva la imposición de algunas
restricciones como la relativa a la improcedencia de incluir la
financiación de proyectos productivos. Las modificaciones así establecidas y
aplicables a personas que aceptaron participar en el proceso de justicia
transicional instrumentado en la ley 975 de 2005, derivan en el desconocimiento
de la seguridad jurídica y de la confianza legítima.
2. Expediente
D-9622
2.1
Texto normativo demandado: En la demanda correspondiente al
Expediente D-9622 se solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 19
(parcial). Los textos normativos demandados y
que se subrayan son los siguientes:
Artículo
19. La Ley 975 de 2005 tendrá un nuevo artículo 18A del siguiente tenor:
Artículo
18A. Sustitución de la medida de aseguramiento y deber de los postulados de
continuar en el proceso. El postulado que se haya desmovilizado
estando en libertad podrá solicitar ante el magistrado con funciones de control
de garantías una audiencia de sustitución de la medida de aseguramiento de
detención preventiva en establecimiento carcelario por una medida de
aseguramiento no privativa de la libertad, sujeta al cumplimiento de lo
establecido en el presente artículo y a las demás condiciones que establezca la
autoridad judicial competente para garantizar su comparecencia al proceso del
que trata la presente ley. El magistrado con funciones de control de garantías
podrá conceder la sustitución de la medida de aseguramiento en un término no
mayor a veinte (20) días contados a partir de la respectiva solicitud, cuando
el postulado haya cumplido con los siguientes requisitos:
1.
Haber permanecido como mínimo ocho (8) años en un establecimiento de reclusión
con posterioridad a su desmovilización, por delitos cometidos durante y con
ocasión de su pertenencia al grupo armado organizado al margen de la ley. Este
término será contado a partir de la reclusión en un establecimiento sujeto
integralmente a las normas jurídicas sobre control penitenciario;
2.
Haber participado en las actividades de resocialización disponibles, si estas
fueren ofrecidas por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) y
haber obtenido certificado de buena conducta;
3.
Haber participado y contribuido al esclarecimiento de la verdad en las diligencias
judiciales del proceso de Justicia y Paz;
4.
Haber entregado los bienes para contribuir a la reparación integral de las
víctimas, si a ello hubiere lugar de conformidad con lo dispuesto en la
presente ley;
5.
No haber cometido delitos dolosos, con posterioridad a la desmovilización.
Para
verificar los anteriores requisitos el magistrado tendrá en cuenta la
información aportada por el postulado y provista por las autoridades
competentes.
Una
vez concedida, la sustitución de la medida de aseguramiento podrá ser revocada
por el magistrado con funciones de control de garantías a solicitud de la
Fiscalía General de la Nación o de las víctimas o de sus representantes,
cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias:
1.
Que el postulado deje de participar en las diligencias judiciales de su proceso
de justicia y paz, o se compruebe que no ha contribuido al esclarecimiento de
la verdad;
2.
Que el postulado incumpla las condiciones fijadas por la autoridad judicial
competente;
3.
Que el postulado no participe del proceso de reintegración diseñado por el
Gobierno nacional para los postulados a la
Ley de Justicia y Paz en desarrollo del artículo 66 de la presente ley.
PARÁGRAFO.
En los casos en los que el postulado haya estado privado de la libertad al
momento de la desmovilización del grupo al que perteneció, el término previsto
como requisito en el numeral 1 del inciso primero del presente artículo será
contado a partir de su postulación a los beneficios que establece la presente
ley.
2.2.
Pretensión de los demandantes y cargo formulado
2.2.1.
Pretensión: Los ciudadanos demandantes solicitan que se declare
la inexequibilidad de las expresiones subrayadas, indicando que:
“para
las personas que se encontraban privadas de la libertad al momento de la
desmovilización del grupo organizado al margen de la ley, que al tiempo de 8
años de privación física de la libertad requeridos para la sustitución de la
medida de aseguramiento privativa de la libertad por una no privativa de la
libertad sea contado a partir del momento en que quedaron privados de la
libertad en un centro de reclusión sujeto integralmente a las normas jurídicas
sobre control penitenciario y por delitos cometidos durante y con ocasión de su
pertenencia al grupo armado organizado al margen de la ley, protegiendo de esta
manera el derecho de igualdad hasta ahora vulnerado con la norma aquí
demandada”.
2.2.2.
Cargo:
El parágrafo demandado desconoce el derecho a la igualdad dado que establece un
trato diferente entre los integrantes de grupos desmovilizados que hubieren
estado privados de la libertad al momento de la desmovilización, de una parte,
y los desmovilizados que no se encontraban en tal circunstancia, de otra. En
efecto, para el caso de los primeros se prevé que el término de 8 años previsto
en el numeral 1 del inciso primero del artículo 18A de la
Ley 975 se cuenta a partir de su postulación a los beneficios, al paso que
para los segundos ese término se cuenta desde el momento de la desmovilización.
Conforme con ello el tiempo de reclusión de los primeros será mucho más amplio
y, en consecuencia, la posibilidad de solicitar la sustitución de la medida de
aseguramiento se encontrará sometida a reglas más exigentes.
3.
Intervenciones
3.1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público: inhibición. El
cuestionamiento formulado en contra del artículo 19 se funda en una
interpretación equivocada al confundir la sustitución de la medida de
aseguramiento con el beneficio de la pena alternativa previsto en Ley 975 de
2005. Adicionalmente la acusación en contra de dicha disposición es
inespecífica, impertinente e insuficiente en tanto se limita a comparar ambas
figuras “sin evidenciar las razones por las cuales su contenido es contrario
a la Constitución”. Además, el cargo que se formula por la infracción del
artículo 13 de la Carta Política no demuestra que el trato diverso resulte
desproporcionado, irrazonable o injustificado. Defectos análogos a los que se
predican de la demanda en contra del artículo 19 de la ley 1592 de 2012, se
configuran en el caso del cargo en contra del artículo 35. No logran ofrecer
verdaderas razones que cuestionen la constitucionalidad de la disposición que
se acusa.
3.2.
Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad. La ley 1592 de
2012 tuvo como propósito corregir las dificultades identificadas respecto de la
aplicación de la Ley de Justicia y Paz. Desde esa perspectiva, la nueva ley
tomó en consideración la óptica del ente investigador, de la institucionalidad
diseñada y de la obligación de dar una respuesta oportuna a los postulados
sobre la procedencia de la pena alternativa cuando se hagan contribuciones
efectivas al proceso de reconciliación.
3.3.
Agencia Colombiana para la
Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas: inhibición (art. 19
parcial) y exequibilidad (art. 35).
La
ley 1592 de 2012 debe ser examinada y comprendida como una etapa que hace parte
de un proceso amplio de adopción de normas en materia de justicia transicional
y que comprende, por ejemplo, la
Ley 418 de 1997, la Ley 782 de 2002, la
Ley 975 de 2005, la Ley 1421 de 2010 y la
Ley 1424 de 2010.
Los
argumentos formulados en contra del artículo 19 no cumplen las condiciones
exigidas por la jurisprudencia constitucional para fundamentar un verdadero
cargo de inconstitucionalidad. La legislación prexistente no preveía la figura
cuyas condiciones cuestionan los demandantes y, en esa medida, no se incorporó
ningún ajuste, por ejemplo, a la regulación de la pena alternativa.
En
todo caso, contabilizar el término desde el momento en que se pone a
disposición del Inpec al desmovilizado es aceptable si se considera que es a partir
de ese momento en “que se formaliza el compromiso para la realización de los
derechos de las víctimas a la
Verdad, Justicia y Reparación (…)”.
El
artículo 35 consagra mecanismos orientados a conseguir un equilibrio entre la
necesidad de promover la consecución de la paz y la importancia de garantizar
la materialización de la justicia, así como los derechos de las víctimas. El
proceso de reintegración de los desmovilizados debe orientarse a la búsqueda de
la reconciliación nacional y no únicamente a la reinserción. En ese contexto se
inscriben las diferentes medidas que en materia de reparación de víctimas se
han venido estableciendo.
En
atención al propósito de reconciliación que inspira el proceso de reintegración
es que ha sido prevista una prohibición de financiar proyectos productivos.
Esta determinación se ampara, además, en la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado si se tiene en cuenta (i)
que aquella ha sostenido que los beneficios económicos del proceso de
reintegración son estímulos para que los desmovilizados participen en los
programas pero no son una fuente de ingresos permanente, al tiempo (ii) que
este ha sostenido que tal tipo de beneficios deben tener consagración expresa y
estar sujetos al cumplimiento de determinadas condiciones y, no ocurriendo esto
último en el caso examinado, se hace improcedente alegar confianza legítima.
Esta regulación se inscribe en un marco de actuación integral respecto del
proceso de reintegración de los desmovilizados de manera tal que se articulen
adecuadamente no solo los intereses de estos sino, también, los derechos a la
verdad, a la justicia y a la reparación.
El
artículo 35 prevé una articulación del Inpec y la
Agencia Colombiana para la
Reintegración con el propósito de aplicar los programas correspondientes
frente a los desmovilizados no solo considerando el momento de detención sino,
también, su llegada a la libertad. Este ajuste en la política de reintegración
no desconoce disposición constitucional alguna y considerando el tipo de
delitos que quedan comprendidos por el ámbito de aplicación de la
Ley 975 de 2005, es posible que el legislador establezca tratamientos
diferenciados.
3.4.
Comisión Colombiana de Juristas: inhibición y, en subsidio, exequibilidad (art.
19 parcial) y exequibilidad (art. 35). Respecto del
cuestionamiento formulado en contra del numeral 1 del artículo 19 la
Corte debe declararse inhibida dado que, de una parte, la acusación se funda
en una interpretación incorrecta al suponer que la postulación da lugar, por sí
misma, a la activación de todos los beneficios previstos en la
Ley de Justicia y Paz y, de otra, no presenta argumentos específicos que
desvirtúen la constitucionalidad de la norma demandada. Ahora bien, en el
evento en que la Corte decida adoptar un pronunciamiento de fondo debe declarar
la exequibilidad de la disposición cuestionada.
El
parágrafo del artículo 19 no desconoce el derecho a la igualdad. En primer
lugar, resulta admisible que el término empiece a contarse desde el momento de
la postulación en tanto se requiere la verificación del cumplimiento de
determinados requisitos. Esa verificación, adicionalmente, puede tomar algún
tiempo. Además de ello, los demandantes no demuestran que la demora en la
postulación hubiere correspondido a una negligencia del gobierno y no al tiempo
que un proceso de semejante naturaleza demanda. Tampoco es posible afirmar que
se desconozca el principio de confianza legítima si se considera que el
beneficio establecido en la
Ley 1592 de 2012 en materia de sustitución de la medida de aseguramiento no se
encontraba previamente señalado en la
Ley 975 de 2005. Adicionalmente incluso aceptando que la postulación de
personas privadas de la libertad tuviere que producirse inmediatamente después
de la desmovilización, el Estado podría ajustar las condiciones si de lo que se
trata es de asegurar el cumplimiento de las obligaciones internacionales a su
cargo.
No
se opone a la Constitución prever, como lo hace el artículo 35 parcialmente
demandado, que los programas de reincorporación exijan de los desmovilizados
contribuir a la reconciliación nacional. Esta exigencia se justifica por la
participación de los desmovilizados en el conflicto y en las consecuencias que
de ella se siguieron. Establecer la prohibición de financiar proyectos
productivos no desconoce la pretendida confianza legítima. En efecto, de las
disposiciones precedentes y, en particular, del artículo 66 de la
Ley 975 de 2005 y del Decreto 3391 de 2006 no se seguía que corría a cargo del
Estado una obligación de financiación de proyectos productivos.
3.5.
Universidad Libre: exequibilidad. El beneficio
establecido en el artículo 19 de la
Ley 1592 de 2012 es adicional a los previstos en la
Ley 975 de 2005. Se trata de una medida que sometida a determinadas
condiciones no desconoce norma constitucional alguna. Las exigencias requeridas
para otorgar el beneficio de la sustitución de la medida de aseguramiento se
orientan, adicionalmente, a la protección efectiva de los derechos de las
víctimas. Con la disposición demandada el legislador no ha agravado el régimen
jurídico anterior dado que la posibilidad ahora conferida, no se encontraba
prevista en la legislación prexistente. En esa dirección, no resulta posible
afirmar el desconocimiento de la confianza legítima. Tampoco puede fundarse la
inconstitucionalidad en la posible infracción del artículo 6 del Decreto 3391
de 2006. Los apartes acusados del artículo 19 no desconocen el derecho a la
igualdad dado que resulta admisible que el legislador tome como punto de
partida la postulación efectiva de los desmovilizados privados de la libertad a
efectos de contabilizar el término de 8 años pues, de otra forma, se estaría
autorizando la aplicación retroactiva de la
Ley 975 de 2005.
El
artículo 35 (parcial) no tiene por objeto la eliminación absoluta de los planes
y proyectos de iniciativa de los desmovilizados. Su finalidad es que la agencia
estatal responsable se ocupe de establecer un plan especial y diferenciado para
los movilizados.
3.6.
Universidad de Caldas: exequibilidad (art. 19 parcial) e inhibición (art. 35). El
numeral 1 del artículo 19 de la ley 1592 de 2012 no desconoce los artículos 1,
2 y 6 de la Constitución Política dado que lo que permite es que los
desmovilizados que se han acogido a lo establecido en la
Ley 975 de 2005 puedan solicitar una medida de aseguramiento no privativa de
la libertad, una vez cumplan sus obligaciones. El artículo 19 tampoco desconoce
el derecho a la igualdad establecido en el artículo 13 de la
Carta. La medida adoptada no está eliminando los beneficios reconocidos en la
Ley 975 de 2005 si se considera que los desmovilizados tienen el derecho de
acceder, en igualdad de condiciones, al beneficio consistente en la libertad a
prueba que prevé esta última ley, bajo la condición de cumplir los requisitos
en ella establecidos. Adicionalmente, resultaba indispensable ajustar las
normas a las nuevas realidades del conflicto.
Lo
dispuesto en el artículo 19 demandado no desconoce los artículos 28, 29, 34 y
121 de la Carta. No se está afectando, de ninguna manera, el principio de
legalidad ni desconociendo los beneficios que, previamente, habían sido
otorgados. La regulación establecida, que tiene como propósito contribuir a la
protección del derecho a la libertad, prevé un mecanismo de sustitución de la
libertad preventiva que no sustituye el régimen prexistente en materia de pena
alternativa y libertad a prueba, cuando se cumplan las condiciones previstas
para ello en la Ley de Justicia y Paz. Así entendido el asunto, la regulación
demandada “logra el equilibrio entre los derechos de los desmovilizados a
beneficiarse de una medida de aseguramiento no privativa de la libertad y las
víctimas al asegurarles la efectividad de las medidas de verdad, justicia y
reparación.”
El
parágrafo del artículo 19 no se opone al derecho a la igualdad al prever
diferentes momentos para contabilizar el transcurso del tiempo requerido para
acceder al beneficio de la medida de aseguramiento no privativa de la libertad.
Para el caso de los desmovilizados que se encontraban privados de la libertad cuando
se dio la desmovilización no se puede contar el término de los 8 años desde ese
momento, en tanto la Ley 975 de 2005 no había entrado en vigencia. Ello implica
que el tiempo de privación de la libertad de la persona que ahora se considera
desmovilizada se computa a la justicia ordinaria y no a la justicia
transicional. Cosa diferente ocurre con aquel que no se encontraba privado de
la libertad al momento de la desmovilización en tanto su privación de la libertad
se produce “dentro del marco de la justicia transicional”. Se trata de
supuestos diferentes que no pueden ser asimilados.
Además
de lo anterior, contar el término para solicitar la sustitución de la medida de
aseguramiento privativa de la libertad desde el momento de la postulación puede
resultar favorable si se considera que la postulación no confiere
automáticamente los beneficios establecidos en la
Ley 975 de 2005, en tanto ello ocurre con la sentencia condenatoria
correspondiente. Es importante advertir que no puede confundirse el régimen
jurídico aplicable a la pena alternativa y el régimen jurídico que corresponde
a la sustitución de la medida de aseguramiento. Considerando que los grupos que
pretenden ser comparados en la demanda son diferentes, no puede admitirse la
violación del derecho a la igualdad. Debe destacarse que en el régimen
anterior, atendiendo lo establecido en el artículo 3 del Decreto 4760 de 2005,
no se preveía el acceso a los beneficios automáticamente sino que, en todos los
casos, se requería la intervención de la autoridad judicial una vez surtidos
los trámites correspondientes y verificadas las condiciones previstas.
El
cargo formulado en contra del artículo 35 (parcial) no satisface los
requerimientos mínimos de un cargo de inconstitucionalidad dado que se limita a
formular apreciaciones respecto de la inconveniencia que tiene la no
financiación de proyectos productivos para procurar la rehabilitación de
quienes se desmovilizan.
4.
Procuraduría General de la
Nación: inhibición y, en subsidio, exequibilidad
Es
necesario que la Corte establezca, en el caso de las cuatro personas que
presentaron la acción pública de inconstitucionalidad en el Expediente D-9621,
su habilidad para presentarla considerando “que al menos dos de esos
accionantes, (…) actualmente tienen sanciones penales vigentes de
conformidad con las cuales se encuentran, entre otras, inhabilitados para el
ejercicio de los derechos y funciones públicas  y, como consecuencia de ello,
no podrían ejercer el derecho establecidos en el artículo 40, numeral 6º, tal
como ya lo ha concluido esa misma Corporación, entre otras, en la sentencia
C-591 de 2012 (…)”.
En
el caso de la demanda correspondiente al Expediente D-9622, la
Corte debe precisar si existe legitimación en la causa por activa dado que
quienes actúan como representantes lo hacen de personas que se encuentran
condenadas con penas privativas de la libertad que implican, al mismo tiempo,
una inhabilidad para formular acciones públicas de inconstitucionalidad.
Admitir que personas respecto de las cuales se predica tal inhabilidad pueden presentar
una demanda de inconstitucionalidad mediante apoderado “supone admitir una
especie de burla a una inhabilidad que, precisamente, se impone a una persona
como pena accesoria por haber incurrido en una conducta delictiva, sino que
hace caso omiso tanto del rol del apoderado judicial –que claramente no actúa a
nombre propio sino en representación de otro-, como del sentido y la razón de
ser de la acción pública de inconstitucionalidad, entendida ésta como aquel
instrumento jurídico a través del cual los ciudadanos, en ejercicio pleno de
sus derechos  políticos, defienden en virtud del interés público y, por tanto
en representación de toda la sociedad, el cumplimiento de la
Constitución Política.” Adicionalmente, de conformidad con lo señalado por la
Corte Constitucional en la
Sentencia C-275 de 1996, tanto el mandante como el mandatario deben ser
ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos. La aplicación de lo allí
dispuesto no varía por el hecho de que en la referida sentencia se hubiere
tratado de una persona jurídica que, dada su condición, no es titular de
derechos políticos.
Las
demandas presentadas no cumplen las condiciones mínimas que permitan un
pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional. El artículo 19 no desconoce el derecho a la igualdad
debido a que otorga un trato diferente a personas que se encuentran en situaciones
diferentes obedeciendo a consideraciones razonables. En efecto, la diferencia
existente respecto del momento definido por el legislador a efectos de
contabilizar el término de ocho (8) años al que alude la disposición demandada
se funda en la circunstancia de haberse o no encontrado en libertad la persona
al momento de llevarse a cabo la desmovilización correspondiente.
La
acusación formulada en contra del artículo 35 de la
Ley 1592 de 2012 no es clara en tanto “no son comprensibles las razones por
las cuales la prevalencia del interés general, la efectividad de los derechos y
la promoción de la prosperidad general son incompatibles con los derechos de
quienes decidieron acogerse a un procesos de desmovilización como el de la
Ley de Justicia y Paz”. Adicionalmente los cargos planteados resultan
indeterminados y globales y no ofrecen razones que evidencien el
desconocimiento de las normas constitucionales que se consideran violadas.
También los cuestionamientos carecen de especificidad y certeza en tanto que en
la demanda no se demuestra la forma en que son incompatibles la reconciliación
nacional con los proyectos particulares de quienes se desmovilizan.
No
se viola el deber de respetar el acto propio ni el principio de la confianza
legitima con la determinación legislativa de excluir los proyectos productivos
de la ejecución del programa al que alude el inciso tercero del artículo 66,
dado que en la norma prexistente en la
Ley 975, artículo 66, no se establecía una obligación concreta en esta
materia. En efecto, la disposición únicamente señalaba que el Gobierno Nacional
procuraría la vinculación de los desmovilizados a los proyectos productivos.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia: La
Corte
es competente para pronunciarse en esta oportunidad sobre la constitucionalidad
del numeral 1 y del parágrafo del artículo 19 y del inciso tercero del artículo
35 de la Ley 1592 de 2012, que adiciona el artículo 18
A y que modifica el artículo 66 de la
Ley 975 de 2005, respectivamente, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 4
del artículo 241 de la Constitución Política, solo si se verifica la
legitimación de los demandantes y las aptitud formal de la demanda.
2.
Cuestiones preliminares
2.1. La
legitimación en la causa por activa
Previa a
cualquier otra consideración, de conformidad con lo que el Ministerio Público plantea,
estima la Corte indispensable definir si existe o no inhabilidad de los
demandante para ejercer derechos políticos y, en consecuencia, para presentar
la acción pública de inconstitucionalidad.
2.2. Calidades para presentar demandas de inconstitucionalidad
Nuestra
Carta Magna previó el control constitucionalidad como un instrumento efectivo
que permite hacer valer sus mandatos, colocando como cúspide del ordenamiento
jurídico a la propia Constitución, según lo contemplado en el artículo 4° de la
misma[1]
.
En virtud
de lo que en dicha disposición se consagró, las demás normas deberán
desarrollar su contenido y, materialmente, no podrán contravenir sus preceptos,
pues en tal caso pueden ser sometidas al mecanismo de control contemplado en
defensa de la vigencia del ordenamiento supremo. Es por ello que la acción
pública de inconstitucionalidad fue concebida como el mecanismo idóneo para
ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, perspectiva bajo la cual
bien puede considerársele como la máxima expresión de un derecho político, cuyo
ejercicio solo está reservado para quienes son titulares de esa clase de derechos.
En efecto,
nuestra carta política estableció en su artículo 40-6, que “todo ciudadano
tiene derecho a la conformación, ejercicio y control del poder público” para
lo cual, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 241-6, puede “interponer
acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la Ley”. Por su parte, de acuerdo con el artículo 241-4
Superior, corresponde a la
Corte decidir las demandas de inconstitucionalidad que presenten los “ciudadanos”
contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios en su
formación.
De
conformidad con las mencionadas reglas, son titulares de esta acción las
personas naturales nacionales que gozan de la ciudadanía. Al respecto, la jurisprudencia
estableció que tres son las exigencias que condicionan el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad[2]:
(i) que el demandante sea una persona natural de nacionalidad colombiana, (ii)
ostente la calidad de ciudadano y (iii) se halle en ejercicio de sus derechos
políticos[3].
En cuanto
al primer requisito, esto es, acreditar la condición de persona natural de
nacionalidad colombiana, la
Corte ha sostenido que “las personas jurídicas, públicas o privadas, no
pueden demandar la inexequibilidad de una determinada norma”, por cuanto “los
derechos políticos son ejercidos únicamente por personas naturales,
concretamente por aquellas cuyos derechos ciudadanos se encuentran vigentes”[4].
La
nacionalidad colombiana se adquiere por nacimiento o por adopción, en las
modalidades que contemplan el artículo 96[5] de la
Constitución Política y no se pierde por el hecho de adquirir otra
nacionalidad.
En relación
con lo anterior, la Corte ha sostenido que la sola titularidad de los derechos
políticos por el hecho de ser nacional colombiano no faculta para ejercerlos
pues, para ello es necesaria la ciudadanía la cual requiere de la concurrencia
de los elementos de la nacionalidad y la edad.
El segundo
requisito consiste entonces en ostentar la calidad de ciudadano, adquirida por
los nacionales colombianos cuando alcanzan la mayoría de edad, la que, mientras
la ley no disponga otra cosa, se da a partir de los dieciocho años.
Así pues,
la cédula de ciudadanía expedida por la
Registraduría Nacional del Estado Civil permite la documentación de las
personas, el ejercicio de sus derechos civiles y la participación de los
ciudadanos en la actividad política[6].
En esa medida, al hacerse uso de la acción pública de inconstitucionalidad la
calidad de ciudadano se acredita con la presentación personal de la demanda
ante un juez o notario público.
Finalmente,
el tercer requisito exige que el ciudadano se encuentre en pleno ejercicio de
sus derechos políticos, de manera que no haya sido privado o suspendido de los
mismos. Esta Corporación en Sentencia C-536 de 1998, al pronunciarse sobre el
mencionado requisito, en un fallo en el que decidió declararse inhibida para
proferir decisión de mérito en razón a que el demandante se encontraba
suspendido del ejercicio de sus derechos políticos, debido a una condena penal
en su contra, dispuso lo siguiente:
“… De
conformidad con lo estatuido en el artículo 50 del Código Penal, la
interdicción de derechos y funciones públicas –pena accesoria, cuando no se
establezca como principal, según lo establece el artículo 42 Ibídem- “priva de
la facultada de elegir y ser elegido, del ejercicio de cualquier otro derecho
político, función pública u oficial y dignidades que confieren las entidades
oficiales e incapacita para pertenecer a los cuerpos armados de la
República.
El artículo
52 del mismo Código señala que la pena de prisión implica la accesoria de
interdicción de derechos y funciones públicas, por un período igual al de la
pena principal, y el 55 estipula que la aludida sanción accesoria se aplicará
de hecho mientras dure la pena privativa de la libertad concurrente con ella.
Cumplida la pena principal, comienza a correr el término señalado en la
sentencia para la sanción accesoria.
En
desarrollo de esa competencia, el artículo 92 del Código Penal (Decreto Ley 100
de 1980), declarado exequible por esta Corte mediante Sentencia C- 087 de
febrero de 1997, dispone que las penas accesorias, entre las cuales se
encuentra la de interdicción de derechos y funciones públicas (art. 42, numeral
3, Ibídem), pueden cesar por rehabilitación, pero agrega que “si tales penas
fueren concurrentes con una privativa de la libertada, no podrá pedirse la
rehabilitación sino cuando el condenado hubiere observado buena conducta y
después de transcurridos dos años a partir del día en que se haya cumplido la
pena” (…)
Ahora bien,
el artículo 40 de la Constitución reconoce a todo ciudadano el derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y
manifiesta que, para hacer efectivo ese derecho, puede “interponer acciones
públicas en defensa de la
Constitución y de la ley”, pero es evidente que tal derecho no puede ser
ejercido cuando, aun tratándose de un ciudadano, éste ha sido afectado por la
pena accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas según decisión
judicial, en los términos de las normas legales que se comentan.
No otra cosa
surge del artículo 241 de la
Constitución cuando se refiere al ciudadano como sujeto activo único de las
acciones de inexequibilidad que ante la
Corte Constitucional pueden intentarse.
El derecho
político del que se trata no se concreta en su ejercicio actual y efectivo sino
bajo la condición indispensable de hallarse en ejercicio de la ciudadanía,
luego quien sufre la pena de interdicción de derechos y funciones públicas está
excluido de esa posibilidad, y si presenta una demanda ante la
Corte Constitucional, ésta no puede resolver por falta de legitimación del
accionante, de lo cual resulta que la demanda debe ser rechazada de plano, o
proferir la Sala Plena sentencia inhibitoria”.
La anterior
regla jurisprudencial es reflejo de lo estipulado en el artículo 44 del Código
Penal, según el cual, “la pena de inhabilitación para el ejercicio de derechos
y funciones públicas priva al penado de la facultad de elegir y ser elegido,
del ejercicio de cualquier otro derecho político, función pública, dignidades y
honores que confieren las entidades oficiales”.
Dicha
limitación coincide con lo contemplado en el artículo 52 del Código Penal, en
cuanto advierte que “la pena de prisión conllevará la accesoria de
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, por un
tiempo igual al de la pena a que accede y hasta por un tercera parte más, sin
exceder el máximo fijado en la ley”
Bajo ese
contexto, la Corte en providencia C-591 de 2012, con ponencia del magistrado
Jorge Iván Palacio Palacio, en clara reiteración del precedente, concluyó que “los
requisitos constitucionales para hacer uso de la acción pública de
inconstitucionalidad, cuya exigencia ha sido pacífica y reiterada en la
jurisprudencia de esta Corporación, de ninguna manera conduce a negar el
derecho de acceso a la administración de justicia puesto que toda persona tiene
siempre la posibilidad de hacer uso de los diversos mecanismos que el
ordenamiento ofrece para asegurar la protección efectiva y oportuna de sus
derechos subjetivos”. Así las cosas, se prohíbe hacer uso de la acción de
constitucionalidad a quien no tiene la calidad de ciudadano colombino o a quien
teniéndola le haya sido suspendido el ejercicio de los derechos políticos luego
de un proceso penal.
2.3.- La
inhabilidad del demandante para ejercer derechos políticos deviene en un fallo
inhibitorio
Con
fundamento en la cuestión planteada por el Ministerio Público, en la que se
puso de presente una eventual inhabilidad de los demandantes para ejercer sus
derechos políticos derivada de sus condenas penales, procede la
Sala ha examinar, de conformidad con los antes reseñado, si, en efecto, los
actores cumplen o no con los requisitos establecidos para la presentación de la
demanda de constitucionalidad.
Al
respecto, es oportuno destacar que en el caso sub examine no hay duda
alguna en cuanto a que los demandantes satisfacen los dos primeros presupuestos
de su legitimación (nacionalidad y mayoridad), pero sí la hay respecto del tercero,
al existir serios motivos para asumir, tal y como lo
expone el Ministerio Público, que al menos algunos de ellos se encontraban
condenados y, por tanto, inhabilitados para ejercer el derecho previsto en el
artículo 40.6 de la Constitución, esto es, presentar demandas de
inconstitucionalidad.
Una de las
consecuencias que se siguen de la pena de prisión, por ministerio de lo
previsto en el inciso tercero del artículo 52 del Código Penal[7],
es la de la “pena accesoria de inhabilitación para el ejercicio de derechos
y funciones públicas, por un tiempo igual al de la pena a que accede y hasta
por una tercera parte más, sin exceder el máximo fijado en la
Ley, sin perjuicio de la excepción a que alude el inciso 2 del artículo 51[8]”.
Por lo tanto, si para la fecha de presentación de la demanda, que en el
Expediente D-9621 es el 17 de abril de 2013 y en el Expediente D-9622 es el 18
de abril de 2013, los actores estaban condenados a la pena de prisión y esta
condena estaba en firme, no habría legitimidad en la causa por activa.
La Corte Constitucional, en repetidas
oportunidades, ha señalado que la legitimidad para hacer uso de la acción
pública de constitucionalidad está restringida a quienes ejercen derechos
políticos, de tal manera que la calidad de ciudadano en ejercicio constituye un
requisito sustancial para convertirse en sujeto activo de la acción pública, de
manera que no podría emitirse pronunciamiento de fondo respecto de aquellos
preceptos legales que han sido demandados, si quienes formulan la acusación no
demuestran tener dicha condición. En efecto, tal y como se desprende de los
mandatos contenidos en los artículo 40 y 241 de la
Carta, la capacidad jurídica para iniciar y concluir válidamente al juicio de
constitucionalidad la tiene únicamente quien acredite estar en ejercicio de la
ciudadanía.
Con
fundamento en esos considerando, encuentra la
Sala que, tal y como se manifiesta en el texto mismo de la demanda, la
aseveración que, por sí sola, brinda credibilidad sobre el punto, las personas
que presentaron la acción identificada como D-9621 actúan en calidad de
ciudadanos colombianos privados de la libertad. Adicionalmente, los
certificados ordinarios de antecedentes proferidos por la
Procuraduría y anexados al expediente, dan cuenta que los accionantes Eckard
Alfredo Rodríguez Pérez  y Omar Martín Ochoa Ballesteros, actualmente tienen
sanciones penales vigentes de conformidad con las cuales se encuentran
inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas y, como consecuencia
de ello no podrían ejercer el derecho establecido en el artículo 40, numeral
6°, tal y como lo ha concluido esta Corporación[9].
De otra
parte, también se advierte que en el caso de la demanda D-9622, si bien la
acción se presenta mediante apoderado judicial, en el texto de la demanda
manifiestan que actúan en representación de ciento treinta y ocho (138)
ciudadanos que actualmente se encuentran recluidos en la cárcel modelo de
Bucaramanga aseveración que, por sí sola, acredita suficientemente esta última
situación. Adicionalmente, de conformidad con los certificados ordinarios de
antecedentes proferidos por el organismo de control y anexados al expediente,
se constató que catorce de ellos actualmente se encuentran condenados con penas
privativas de la libertad lo cual, se reitera, implica una inhabilidad para el
ejercicio de derechos y funciones públicas y, por tanto, una inhabilidad para
interponer una acción de inconstitucionalidad[10].
Así las cosas,
para la Corte es claro que los actores, por sentencia judicial ejecutoriada,
tienen suspendidos sus derechos políticos lo que les impide ejercer la acción
pública de inconstitucionalidad, en la medida en que no han obtenido
rehabilitación la que aún no pueden solicitar por encontrarse cumpliendo la
pena que les fue impuesta.
De
conformidad con lo reseñado, la
Sala Plena concluye que los demandantes carecen de legitimidad para instaurar
la acción pública de inconstitucionalidad, toda vez que el ejercicio de sus
derechos políticos se encuentra suspendido en virtud de las condenas penales
que se les impuso y que aún cumplen. En consecuencia, esta Corte se inhibirá de
emitir un fallo de fondo, por ausencia de legitimidad de los demandantes para
presentar dicha acción, no sin antes reiterar, que la inhibición no es óbice
para que las personas condenadas a quienes se les impone la restricción
temporal en el ejercicio de sus derechos políticos no puedan formular durante
el respectivo lapso, las demás acciones judiciales que la constitución y la ley
les reconoce para acceder a la administración de justicia en defensa de sus
derechos.
III
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
Declararse Inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo
en relación
con la demanda formulada contra los artículos 19 (parcial) y 35 (parcial) de la
Ley 1592 de 2012, por falta de legitimación de los demandantes.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese en el expediente.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
salvamento de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUÍS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-827/13
DEMANDA PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Legitimidad en la causa
por activa (Salvamento de voto)/DEMANDA PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Además
de ser manifestación del derecho del ciudadano a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, es una manifestación del derecho fundamental
a acceder a la justicia (Salvamento de voto)/FALTA DE LEGITIMACION PARA
INTERPONER DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR CONDENA DE PRISION-No parece
ser razón suficiente para negar de tajo la posibilidad de su ejercicio
(Salvamento de voto)/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL MARCO DE
UN PROCESO JUDICIAL-No se enmarca de manera precisa en el escenario de la
conformación o ejercicio del poder político (Salvamento de voto)/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Permite ejercer un control judicial, no un
control político del poder político (Salvamento de voto)/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Se inscribe más en la esfera del derecho a acceder a
la administración de justicia que en la esfera del ejercicio del control
político (Salvamento de voto)
ACCIONES
PUBLICAS-Por el hecho de ser públicas no dejan de
ser acciones (Salvamento de voto)/ACCIONES PUBLICAS-Diferencia con las
demás acciones (Salvamento de voto)
DERECHO
A DEMANDAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES COMO DERECHO POLITICO Y DERECHO DE
ACCEDER A LA JUSTICIA-En la ponderación debe
prevalecer la interpretación favorable a los derechos de las personas, sobre
todo si se trata de una limitación desproporcionada (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fundamentos jurídicos
suficientes y adecuados para modificar la doctrina sobre legitimación en la
causa por activa a partir de interpretación sistemática de la Carta y ejercicio
de ponderación de principios (Salvamento de voto)
Existen fundamentos jurídicos suficientes y adecuados para
modificar la doctrina reiterada de este tribunal sobre legitimación en la causa
por activa, a partir de una interpretación sistemática de la Carta y de un
ejercicio de ponderación de principios. En consecuencia, este tribunal debería
estudiar las demandas de inconstitucionalidad que, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, presenten las personas condenadas a pena de
prisión y, con ello, remover uno de los obstáculos desproporcionados que
existen aún para poder acceder a la justicia en Colombia.
Demandas
de inconstitucionalidad contra algunas expresiones contenidas en los artículos
19 y 35 de la Ley 1592 de 2012, “por medio de la cual se introducen
modificaciones a la Ley 975 de 2005”.
Salvo
mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-827 de 2013, aprobada por
la Sala Plena en sesión del trece (13) de noviembre de dos mil trece (2013),
en la cual este tribunal decidió inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo
en relación con las demandas, por falta de legitimación de los demandantes, por
las razones que a continuación expongo:
1.
Si bien la doctrina reiterada y pacífica de este tribunal sobre la legitimidad
en la causa por activa ha sido la de que las personas condenadas a penas de
prisión, al no hallarse en ejercicio de sus derechos políticos, merced a la
pena accesoria prevista en el inciso tercero del artículo 52 del Código Penal,
no están legitimadas en la causa para presentar demandas de
inconstitucionalidad, encuentro que hay poderosas razones para reconsiderar
esta doctrina, como lo planteé en la Sala y ahora lo recapitulo.
2.
En primer lugar, no es posible pasar por alto que el ejercicio de acciones
públicas en defensa de la
Constitución y de la Ley, además de ser una manifestación del derecho del
ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político (art. 40 CP), es una manifestación del derecho fundamental a acceder a
la justicia (art. 229 CP) y, en tanto corresponde al ejercicio de un derecho
fundamental, la situación de haber sido condenado a una pena de prisión no
parece ser una razón suficiente para negar de tajo la posibilidad de su
ejercicio.
3.
En segundo lugar, la defensa de la
Constitución por medio del ejercicio de una acción pública de
inconstitucionalidad, de la cual conoce un tribunal constitucional, en el marco
de un proceso judicial y, por ende, se define en una sentencia, no se enmarca
de manera precisa en el escenario de la conformación o ejercicio del poder
político. Y no lo hace, porque se trata de un proceso judicial que debe
tramitarse ante jueces y que se debe decidir con arreglo a derecho y no con
fundamento en razones de conveniencia o de interés mayoritario. El proceso
judicial tampoco es un escenario de control político del poder político, como
sí lo puede ser el proceso parlamentario, aunque sí es un escenario de control
judicial del poder político. Este matiz es importante, pues las acciones
públicas permiten ejercer un control judicial, no un control político, del
poder político, a partir de normas jurídicas.
En
el escenario del proceso judicial, que es propio de las acciones públicas, se
controvierte la conformidad entre dos normas, que es una cuestión objetiva, que
se plantea y se decide con independencia de los intereses políticos de los
intervinientes y de los jueces, y en no pocas ocasiones a pesar de dichos
intereses. Esta controversia puede ser planteada por la persona condenada a una
pena de prisión ante diversas autoridades, por medio de la llamada excepción de
inconstitucionalidad, que es otra forma del control judicial del poder
político, con efectos tangibles en su caso concreto, como cuando lo hace ante
un juez de ejecución de penas, por ejemplo, pero no se podría siquiera enunciar
por medio de la acción pública de constitucionalidad, a pesar de que de ello no
se siga, al menos de manera inmediata y evidente, un efecto directo en su caso
o situación.
Así,
pues, el derecho a demandar la inconstitucionalidad de las leyes se inscribe
más en la esfera del derecho a acceder a la administración de justicia que en
la esfera del ejercicio del control político y, por ello, tras reconocerse esta
circunstancia debe reconocerse la intangibilidad de este derecho para todas las
personas, incluso para las personas condenadas a penas de prisión.
4.
En tercer lugar, las acciones públicas, por el hecho de ser públicas no dejan
de ser acciones. La diferencia entre las acciones públicas y las demás acciones
estriba en el interés del actor, que en las primeras se presume, pues se trata
de defender la Constitución o la Ley, mientras que en las segundas debe
acreditarse dicho interés ante el juez. El mero hecho de que, por ministerio de
la ley, a las personas condenas a la pena principal de prisión se les imponga
también la pena accesoria de inhabilitación para el ejercicio de derecho y
funciones públicas, no hace desaparecer dicho interés. Y es que las personas
privadas de su libertad no por ello tienen menos interés y menos necesidad de
acceder a la justicia para defender la
Constitución y la Ley. Por el contrario, este interés puede ser más marcado
cuando su condena se debe a una ley contraria a la
Constitución.
En
la ponderación del derecho a demandar la inconstitucionalidad de las leyes,
como derecho político y como derecho de acceder a la justicia, debe prevalecer
la interpretación favorable a los derechos de las personas, pues el derecho a
acceder a la justicia es también un derecho humano, sobre su limitación, sobre
todo si se trata de una limitación desproporcionada. Para advertir la
desproporción conviene recordar que si bien el inciso tercero del artículo 52
del Código Penal fue declarado exequible en la
Sentencia C-393 de 2002, esta declaración se limitó únicamente al cargo
analizado, que fue el de vulnerar el artículo 98 de la
Carta. En efecto, el problema jurídico que resolvió este tribunal en tal
oportunidad fue: “si al legislador le está permitido imponer la pena de
interdicción de derechos y funciones públicas como accesoria a la de prisión o
solamente lo puede hacer el juez de manera discrecional mediante decisión
judicial”. Nada se dijo sobre el derecho de acceder a la justicia, que se
vería conculcado con tal previsión legal, que se aplica a todos los condenados
a pena de prisión sin ninguna distinción. Así que sobre el particular no hay
cosa juzgada constitucional. Como lo puso de presente el Magistrado Manuel José
Cepeda Espinosa en su salvamento de voto, y bien vale la pena repetirlo ahora,
2. La
restricción de los derechos políticos de los condenados a pena de prisión es
demasiado gravosa. Tal es la conclusión que se desprende de tomar en serio el
principio de proporcionalidad en el examen de la constitucionalidad de la
medida. La sentencia no aborda el análisis de la proporcionalidad entre, por un
lado, la medida legislativa correspondiente a la pena accesoria de interdicción
de derechos y funciones públicas y, por otro lado, la afectación de cada uno de
los derechos políticos, como por ejemplo, el derecho fundamental a interponer
acciones públicas en defensa de la
Constitución (art. 40 numeral 6 C.P.). No basta a la
Corte afirmar, genéricamente y sin ningún análisis, que la ley respeta los
principios de razonabilidad y proporcionalidad de la pena. Dado que la
disposición demandada inhabilita al condenado con pena de prisión para el
ejercicio de la totalidad de sus derechos políticos fundamentales, la
Corte debía aplicar al examen de tal medida un control cuidadoso, lo cual no
hizo, limitándose a declarar la exequibilidad relativa de la norma demandada
según el cargo analizado entendido como un asunto competencial. De haber
efectuado el análisis de constitucionalidad de los cargos en todos sus aspectos,
la Corte habría llegado a la conclusión de que la medida es desproporcionada,
ya que no se limita a suspender el ejercicio de algunos derechos políticos
relacionados en el artículo 99 de la Carta, sino que suspende la totalidad de
los mismos al condenado a la pena de prisión, pese a que el ejercicio de
algunos – como es el caso de la interposición de acciones públicas en defensa
de la Constitución – no requieren para su ejercicio del goce de la libertad
física. Lo drástico de esta medida con respecto a la limitación de los derechos
políticos fundamentales de la persona del presidiario no es proporcional con la
efectividad de la medida penal, ya que el recorte de derechos es absoluto sin
que ello tenga relación con el tipo de delito cometido, con lo que el
legislador pasa incluso por encima de la excepción constitucional referente a
las inhabilidades para ejercer altos cargos públicos a quienes han sido
condenados penalmente, salvo si se trata de delitos políticos o culposos (art.
179 num. 1, 232 num. 3, 299 C.P. )
5. En suma,
a partir de las anteriores razones considero que existen fundamentos jurídicos
suficientes y adecuados para modificar la doctrina reiterada de este tribunal
sobre legitimación en la causa por activa, a partir de una interpretación
sistemática de la Carta y de un ejercicio de ponderación de principios. En
consecuencia, considero que este tribunal debería estudiar las demandas de
inconstitucionalidad que, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presenten las personas condenadas a pena de prisión y,
con ello, remover uno de los obstáculos desproporcionados que existen aún para
poder acceder a la justicia en Colombia.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-827/13
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR CIUDADANO CONDENADO A PENA DE
PRISION-Jurisprudencia constitucional (Aclaración
de voto)/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Falta de
legitimación por suspensión de derechos políticos (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-9621 y
D-9622
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 19 (parcial) y artículo 35 (parcial) de la Ley 1592 de 2012
Actores: Expediente D-9621
Eckard  Rodríguez Pérez y otros. Expediente D-9622 Adriano Crespo Pérez y
otros.
Magistrado ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
1. Con el acostumbrado respeto aclaro el
voto, para precisar por qué decidí apoyar la inhibición en el presente caso.
2.
La jurisprudencia hasta ahora en vigor indica que quienes
estén condenados a pena de prisión, por sentencia en firme, carecen en todo
caso de legitimación para interponer acciones públicas de inconstitucionalidad.
Esa tesis se ha fundado reiteradamente en la ley penal colombiana, conforme a
la cual toda pena de prisión lleva como accesoria una de inhabilitación para
ejercer “derechos y funciones públicas” por un tiempo que, en el actual
Código, es igual al de la pena a que accede y hasta por una tercera parte más,
sin exceder el máximo fijado en la Ley (Código Penal art. 52).[11] Esta
postura jurisprudencial se inició en la sentencia C-536 de 1998, en un caso en
el cual la Corte se inhibió para emitir un fallo de mérito respecto de la
acción promovida por un ciudadano condenado a pena de prisión.[12] En
dicha sentencia, la Corporación sostuvo que el derecho a instaurar acciones
públicas de inconstitucionalidad tenía la connotación de un derecho político,
susceptible de ejercerse únicamente por quienes
hayan alcanzado la ciudadanía y “estén en el ejercicio de ella”.
Luego se ha reiterado y precisado, entre otras, en las sentencias C-592
de 1998,[13]
C-329 de 2003,[14]
y recientemente en la C-591 de 2012[15]
y en el auto 113 de 2013.[16]
3. Si bien considero que esta
jurisprudencia merece ser revisada a fondo, por cuanto plantea un requisito no
expresamente previsto en los artículos 40, 241 y 242 de la Constitución para
ejercer un derecho fundamental, a mi juicio en este caso no estaban dadas las
condiciones para hacerlo por dos motivos. En primer lugar, porque las acciones
públicas presentaban problemas graves y ciertos de ineptitud. Pero además
porque el compromiso de todo juez constitucional consiste en mantener la jurisprudencia
que le es dada a menos que concurran “[…] razones
poderosas que lleven no sólo a modificar la solución al problema jurídico
concreto sino que prevalezcan sobre las consideraciones relativas al derecho a
la igualdad y a la seguridad jurídica que invitarían a seguir el precedente”.[17]
En mi criterio, no obstante, en este proceso no se plantearon razones
suficientemente poderosas para modificar esa jurisprudencia. Por lo cual, sin
perjuicio de que en otra ocasión se presenten y la Corte pueda examinarlas,
estimo que un cambio en la postura hasta hoy en vigor no era entonces procedente
en este caso. Aunque coincido pues con la preocupación por el mantenimiento de
la jurisprudencia referida, parto del hecho de que actualmente está vigente y,
en tal virtud, tiene fuerza vinculante incluso para esta Corte. De ella depende
además la garantía de principios constitucionales como la igualdad (CP art 13),
la seguridad jurídica (CP arts 1 y 2) y la confianza legítima (CP art 83). Por
estas razones, debía evidenciarse más allá de toda duda la existencia de
razones de mayor peso para introducir una modificación que para mantener el
curso hasta ahora tomado, lo cual en mi concepto no se hizo.
Fecha ut supra
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1]
Artículo 4° CP: La Constitución es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones cosntitucionles. Es deber de los nacionales y de los
extranjeros en Colombia acatar la
Constitución y las leyes, y repetar y odedecer a las autoridades.
[2] Ver entre otras las Sentencias C-536 de
1998, C-592 de 1998,C-562 de 2000 y C-841 de 2010.
[3] Cfr. Sentencias C-003 de 1993, C-536 y
C-592 de 1998, C-1047 de 2000, C-581 de 2001, C-393 y C-708 de 2002, C-329 de
2003, C-426 de 2008 y C-591 de 2012.
[4] En el mismo sentido se pronunció la
Corte en Sentencia C-841 de 2000, C-275 de 1996, C-599 de 1996,C-366 de 2000,
C-1647 de 2000, C-809 de 2002 y C-355 de 2006, entre otras.
[5]
Artículo 96: Son nacionales colombianos: 1. Por nacimiento: a)Los naturales de
Colombia, que con una de dos condiciones: que el padre o la madre hayan sido
naturales o nacionales colombianos o que, siendo hijos de extranjeros, algunos
de sus padres estuvieren domiciliado en la
República en el momento del nacimiento y, b) Los hijos de padre o madre
colombianos que hubieren nacido en tierra extranjera y luego se domiciliaren en
territorio colombiano o registraren en una oficina consular de la
República. 2. Por adopción: a) Los extranjeros que soliciten y obtengan carta
de naturalización, de acuerdo con la ley, la cual establecerá los casos en los
cuales se pierde la nacionlaidad colombiana por adopción; b) Los
latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia, que con
autorización del gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de
reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos, antes la municipalidad
donde se estableciere, y c) Lo miembros de los pueblos indígenas que comparten
territorios fronterizos, con aplicación del principio de reciprocidad según
tratados públicos. Ningún colombiano por nacimeinto podrá ser privado de su
nacionalidad. La calidad de nacional colombiano no se pierde por el hecho de
adquirir otra nacionalidad. Los nacionales por adopción no estarán obligados a
renunciar a su nacionalidad de origen o adopción. Quienes hayan renunciado a la
nacionalidad colombiana podrán recobrarla con arreglo a la ley.
[6] Ver Sentencias C-511 de 1999 y T-069 de
2012.
[7] Este inciso fue declarado exequible por este tribunal en la
Sentencia C-393 de 2002.
[8] La excepción prevista en el inciso segundo del artículo 51 del
Código Penal es la relacionada con las “penas impuestas a servidores
públicos condenados por delitos contra el patrimonio del Estado, en cuyo caso
se aplicará el inciso 5 del artículo 122 de la
Constitución Política”. Y, según lo dispuesto en el inciso del artículo de
la Constitución al que la ley se remite, se dispone que “no podrán ser
inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni
designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por
interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en
cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del
Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la
pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de
lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior”.
[9] Ver folios 407 y 408.
[10] Ver folios 411 al 431.
[11] El artículo 52 del Código Penal, dice al respecto que “[e]n todo
caso, la pena de prisión conllevará la accesoria de inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas, por un tiempo igual al de la pena a
que accede y hasta por una tercera parte más, sin exceder el máximo fijado en
la Ley”.
[12] Sentencia C-536 de 1998 (MP José Gregorio Hernández Galindo.
Unánime).
[13] Sentencia C-592 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz. SV. Alejandro
Martínez Caballero). En esa ocasión, la Corte se inhibió de emitir un fallo de
mérito respecto de una de las demandas acumuladas, en consideración a que había
sido instaurada por personas condenadas a pena de prisión. En la parte resolutiva
dispuso, al respecto: “Declárase INHIBIDA para proferir decisión de mérito en
cuanto a la demanda de inconstitucionalidad promovida por JORGE ELIECER PINEDA LARGO y otros internos de la Cárcel del
Distrito Judicial de Armenia, en su condición de condenados por la Justicia
Regional.” El salvamento de voto del entonces Magistrado Alejandro
Martínez Caballero no versó sobre la resolución inhibitoria, sino sobre un
pronunciamiento de exequibilidad que también emitió la Corte en esa
oportunidad.
[14] Sentencia C-329 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis. Unánime).
[15] Sentencia C-591 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio. SV.
Humberto Sierra Porto).
[16] Auto 113 de 2013 (MP. Alberto Rojas Ríos. Unánime).
[17] Sentencia C-228 de 2002 (MMPP Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo
Montealegre Lynett. AV Jaime Araújo Rentería). En ese caso, la Corte introdujo
un cambio de jurisprudencia.