T-687-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-687/04
AGENTE DE TRANSITO-No tiene facultad
para retener licencia de conducción
AGENTE DE TRANSITO-Funciones de policía
judicial
AGENTE DE TRANSITO-Facultad para retener
licencia de conducción falsa
Ante la notoriedad de encontrarse ante un documento público
falsificado, el agente de tránsito se encontraba facultado para retenerlo, y en
cumplimiento de un deber legal, colocarlo a disposición de la autoridad penal
competente.
AGENTE DE TRANSITO-No tiene facultad
para retener cédula de ciudadanía a conductor
Estos
funcionarios públicos carecen de competencia alguna para retenerle la cédula de
ciudadanía a un conductor. De tal suerte que, en el presente caso, el servidor
público no podía retener el mencionado documento, ni tampoco le era dable a la
Secretaría de Tránsito de Medellín remitirlo a la Fiscalía General de la
Nación.
FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Devolución cédula de
ciudadanía cuando no existe sospecha de falsedad
La
Fiscalía General de la Nación debe devolver a su titular una cédula de
ciudadanía sobre la cual no recaiga sospecha alguna de falsedad por cuanto el
adelantamiento de un proceso penal, dentro de cuyas finalidades están la de
investigar y sancionar a los responsables de la comisión de actos delictivos,
que cesen los efectos creados por la comisión de los mismos, volver las cosas
al estado anterior e indemnizar los perjuicios causados a las víctimas, no se
compadece con el hecho de no entregarle a una persona, inmediatamente lo
solicite, su documento de identificación, en la medida en que sobre el mismo no
recaiga sospecha alguna de falsedad.
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por devolución de licencia
de conducción y cédula de ciudadanía al actor
Referencia: expediente
T–867203
Acción de tutela instaurada por Norberto de Jesús Tabares Peláez
contra la Secretaría de Tránsito de Medellín.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, veintidós (22) de julio de dos mil cuatro
(2004)
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería y Alfredo Beltrán Sierra, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado 16 Civil Municipal de Medellín, dentro de la acción de
tutela instaurada por  Norberto Tabares Peláez contra la Secretaría de Tránsito
de Medellín.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
De manera confusa, relata el accionante
que conducía un vehículo cuando un agente de tránsito lo detuvo y le exigió
mostrarle la licencia de conducción y la cédula de ciudadanía. Posteriormente,
se presentó un altercado entre ambos, y finalmente el funcionario le retuvo sus
documentos.  A partir de ese día no ha podido volver a trabajar, y asegura
desconocer el motivo por el cual se le retuvo su cédula.
Solicita que la Secretaría de Tránsito de
Medellín le devuelva sus documentos y alega como vulnerados sus derechos al
trabajo, la igualdad, así como su derecho a elegir.
La entidad demandada, por su parte,
argumenta que el accionante es deudor moroso por diversas infracciones de
tránsito; que además, la cédula de ciudadanía núm. 6.782.596, junto con dos
licencias de conducción que portaba el señor Tabares, fueron puestas a
disposición de la Fiscalía General de la Nación, Oficina de Asignaciones, para
que se investigará la comisión de un presunto delito debido al porte de varias
licencias de conducción, “muy probablemente de manera irregular, toda vez,
que de ese tipo de licencias solo se debe tener una y no varias”.
Adicionalmente explica que el accionante,
por intermedio de apoderado judicial, le solicitó la devolución de sus
documentos, retenidos el 23 de agosto de 2003, petición que fue respondida en
el sentido de que los mismos habían sido remitidos, el paso 16 de septiembre, a
la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia.
2. Pruebas.
El peticionario no aportó prueba alguna a
su solicitud de tutela. Por el contrario, la demandada remitió un estado de
cuenta por infracciones de tránsito a cargo del accionante, un oficio remitido
a la Fiscalía General de la Nación y una copia de una respuesta dada al
apoderado del señor Tabares.
3. Sentencia objeto de revisión.
El Juzgado 16 Civil Municipal de
Medellín, mediante sentencia del 22 de octubre de 2003, negó por improcedente
la acción de tutela presentada por el señor Tabares.
Según el fallador, de conformidad con los
hechos que aparecen probados en el expediente “no se advierte que se esté
violentando ningún núcleo esencial de algún derecho fundamental, para que por
conexidad se pueda  ( sic ) proteger los prestacionales al trabajo o el
electoral”.
De igual manera argumenta que la acción
de tutela no es la vía judicial indicada para resolver “ese tipo de
diferencias”, y que en últimas, la autoridad pública actuó en ejercicio de
sus competencias.
4. Decreto de pruebas e integración
del contradictorio.
Mediante auto
del 6 de mayo de 2004, la Magistrada Ponente procedió a integrar debidamente el
contradictorio, dado que la Fiscalía General de la Nación no había sido
vinculada al mismo. De igual manera, se ordenó por Secretaría General oficiar a
la Dirección Seccional de Fiscalías de Antioquia para que dentro de los tres
días siguientes contados a partir de la notificación del auto, informara a qué
Unidad de Fiscalía de Medellín habían sido remitidos los documentos del señor
Norberto de Jesús Tabares Peláez.
En respuesta
del 25 de mayo de 2004, la Unidad Tercera Seccional de Delitos contra la fe
pública, el patrimonio económico y el orden económico y social – Fiscalía
Setenta y Seis Delegada,  informó que el 14 de mayo del presente año se ordenó
abrir proceso penal contra el señor Norberto de Jesús Tabares Ruiz, como
presunto responsable del delito de obtención de documento público falso. Que el
día 18 de mayo se le entregó su cédula de ciudadanía núm. 6.782.596 y la
licencia de conducción núm. 05631-0053077D, aclarando que en razón de la
posible falsedad ideológica cometida se anexó a la investigación la licencia de
conducción núm. 05631-0073835.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
De conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala  es competente para revisar el fallo
antes mencionado.
2. Problemas jurídicos planteados.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala resolver los
siguientes problemas jurídicos:
a. ¿ Puede una autoridad de tránsito retener una
licencia de conducción por el impago de unos comparendos, o por el contrario,
tal comportamiento se considera una violación de determinados derechos
fundamentales ?.
b.  ¿Se encuentra facultado un agente de tránsito para
retener una licencia de conducción adulterada, falsificada o ajena ?.
c. ¿ Resulta o no ajustada a la Constitución la
conducta de un agente de tránsito que retiene una cédula de ciudadanía a un
conductor?.
d. ¿ Debe la Fiscalía General de la Nación devolver
una cédula de ciudadanía sobre la cual no recae sospecha alguna de falsedad?.
3. La retención de la licencia
de conducción por multas impagadas contraría la Constitución.
La Secretaría de Transportes y Tránsito de Medellín
alega que el accionante es deudor moroso, aportando efectivamente la prueba del
impago de multas que ascienden a $ 1.287.300 pesos, y que por ende, el
funcionario público sí podía retener la licencia de conducción. Este
comportamiento de la autoridad pública es contrario a la Constitución, como
pasa a explicarse.
La Corte en sentencia C-799 de 2003, con ponencia del
Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, declaró inexequible la expresión “En
todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la
retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la
imposición de la multa, ésta no ha sido debidamente cancelada” del
artículo 140 de la Ley 769 de 2002, entre otras razones, por las siguientes
razones:
“La proporcionalidad, ha hecho ver la
Corte, es un criterio de interpretación constitucional que pretende impedir los
excesos o defectos en el ejercicio del poder público, como una forma específica
de protección  o de realización de los derechos y libertades individuales[1]. Para
determinar la proporcionalidad de una medida legislativa, el juez
constitucional debe ponderar los intereses y valores constitucionales implicados
en la norma, a fin de determinar si la relación que se da entre ellos es de
equilibrio. Cuando se trata de medidas que pretenden realizar la fuerza
coactiva del orden jurídico, como sucede en este caso, la ponderación debe
hacerse entre los fines perseguidos por la norma represiva y el sacrificio de
derechos que supone el conseguir tales fines por los medios escogidos por el
legislador, examinado también si la medida adoptada resulta ser adecuada para
los fines perseguidos y si la limitación de derechos que conlleva era necesaria
dadas las circunstancias de hecho  reguladas.
En el presente caso, la Corte encuentra que
los intereses y valores implicados en el aparte normativo acusado son los ya
aludidos fines generales que persigue el Código Nacional de Trasporte
Terrestre, cuales son la defensa de la seguridad y comodidad de los habitantes,
la preservación del medio ambiente y la protección del uso común del espacio
público, todos los cuales realizan los valores y principios constitucionales.
Para conseguir estos propósitos el legislador acude en primer término a
sancionar con multa la inobservancia de las normas de tránsito, y en segundo
lugar a lograr el pago efectivo de tal multa mediante un mecanismo coactivo que
consiste en la inmovilización del vehículo con el que se cometió la infracción,
o la retención de la licencia de conducción del responsable de la misma, a
elección de la autoridad que determina la imposición de una de estas medidas,
la que debe, sin embargo preferir la segunda de ellas. Tanto la inmovilización
vehicular como la retención de la licencia significan una limitación a la
libertad de circulación. El demandante aduce que, en el caso de las personas
que utilizan el vehículo y su conducción como herramientas de trabajo, sea en
el servicio público de transporte o en otra actividad laboral, las aludidas
medidas implican también la restricción del derecho al trabajo y la libertad de
escoger profesión u oficio.”
En este orden de ideas, la Sala de
Revisión considera que no es atendible el argumento de la Secretaría de
Tránsito de Medellín según el cual sus agentes están facultados para retener
las licencias de conducción de los conductores morosos por cuanto, se insiste,
la medida que lo permitía fue declarada inexequible por la Corte.
4. El agente de tránsito se encontraba
facultado legalmente para retener una licencia de conducción adulterada,
falsificada o ajena.
En el caso concreto, un conductor le
enseñó a un agente de tránsito dos licencias de conducción. En una de ellas
figuraba un número que no coincidía con aquel que aparecía en la cédula de
ciudadanía de aquél. Siendo fácilmente presumible que se trataba de una
falsificación, el mencionado servidor público, en cumplimiento de sus deberes
legales, procedió a retenerla, colocándola a disposición de la Secretaría de
Tránsito de Medellín, Entidad que  procedió a  remitirla a la Fiscalía General
de la Nación para lo de su competencia. La Sala considera que el comportamiento
del agente de tránsito se ajustó a la normatividad vigente, como pasa a
explicarse.
El  literal C del artículo 131 de la Ley
769 de 2002, consagra  la imposición de una multa por presentar una
licencia de conducción adulterada o ajena, en los siguientes términos:
“C. Será sancionado con multa equivalente a
quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un
vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:
Presentar
licencia de conducción adulterada o ajena lo cual dará lugar a la
inmovilización del vehículo.
Ahora bien, los agentes de tránsito no
sólo cumplen, en virtud de la ley, funciones de policía judicial[2], sino que además, como
cualquier persona, y en especial los servidores públicos, están ante el deber
de denunciar ante las autoridades penales competentes, la ocurrencia de
cualquier ilícito del cual tengan conocimiento. En efecto, el artículo 27 del
Código Penal dispone lo siguiente:
“Deber de
denunciar. Toda persona debe denunciar a la autoridad las conductas punibles de
cuya comisión tenga conocimiento y que deban investigarse de oficio.
El servidor
público que por cualquier medio conozca de la
comisión de una conducta punible que deba investigarse de oficio, iniciará sin
tardanza la investigación si tuviere competencia para ello; en caso contrario, pondrá
inmediatamente el hecho en conocimiento de la autoridad competente.
( Subrayado fuera de texto ).
En este orden de ideas, ante la
notoriedad de encontrarse ante un documento público falsificado, el agente de
tránsito se encontraba facultado para retenerlo, y en cumplimiento de un deber
legal, colocarlo a disposición de la autoridad penal competente.
5. Los agentes de tránsito no pueden
retener una cédula de ciudadanía a un conductor.
En diversos fallos, la Corte ha insistido
en la importancia que reviste la cédula de ciudadanía en Colombia. Así, en
sentencia C- 511 de 1999, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera
Carbonell, esta Corporación consideró lo siguiente:
La Constitución y la ley han asignado a la
cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por
una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el
ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos
en la actividad política que propicia y estimula la democracia.
Jurídicamente hablando, la identificación
constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con
arreglo a las previsiones normativas. La ley le otorga a la cédula el alcance
de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella
se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o
situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones,
este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr
el aludido propósito.
De otra
parte, la cédula juega papel importante en el proceso de acreditación de la
ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a partir de los 18 años y que, en
los términos del artículo 99 de la Constitución, es la "...condición
previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y
para desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad o
jurisdicción".
La ciudadanía es pues el presupuesto
esencial para el ejercicio de los derechos políticos y éstos, a su vez, se
traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos, tomar
parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos
abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y
programas, promover acciones de inconstitucionalidad en defensa de la
integridad y supremacía de la Constitución y, en fin, desempeñar cargos
públicos, etc. (C.P. arts. 40, 99, 103, 107, 241).
Pero, además de lo señalado, la cédula de
ciudadanía constituye también un medio idóneo para acreditar la "mayoría
de edad", o sea, el estado en que se alcanza la capacidad civil total,
circunstancia en  que se asume por el legislador que la persona ha logrado la
plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar válidamente sus
derechos y asumir o contraer obligaciones civiles.
En resumen, la cédula de ciudadanía
representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de vastos alcances
en el orden social, en la medida en la que se considera idónea para identificar
cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de
los derechos civiles y políticos.
Ahora bien, un examen de las normas que
regulan las competencias de los agentes de tránsito, en especial, la Ley 769 de
2002, se evidencia que estos funcionarios públicos carecen de competencia
alguna para retenerle la cédula de ciudadanía a un conductor. De tal suerte
que, en el presente caso, el servidor público no podía retener el mencionado
documento, ni tampoco le era dable a la Secretaría de Tránsito de Medellín
remitirlo a la Fiscalía General de la Nación.
6. La Fiscalía General de la Nación
debe devolverle a su titular una cédula de ciudadanía sobre la cual no recae
sospecha alguna de falsedad.
La Fiscalía General de la Nación debe
devolver a su titular una cédula de ciudadanía sobre la cual no recaiga
sospecha alguna de falsedad por cuanto el adelantamiento de un proceso penal,
dentro de cuyas finalidades están la de investigar y sancionar a los
responsables de la comisión de actos delictivos, que cesen los efectos creados
por la comisión de los mismos, volver las cosas al estado anterior e indemnizar
los perjuicios causados a las víctimas, no se compadece con el hecho de no
entregarle a una persona, inmediatamente lo solicite, su documento de
identificación, en la medida en que sobre el mismo no recaiga sospecha alguna
de falsedad.
7. Caso concreto: hecho superado.
En el presente caso la Sala advierte que
se está ante un hecho superado por cuanto la Unidad Tercera Seccional de
Delitos contra la fe pública, el patrimonio económico y el orden económico y
social – Fiscalía Setenta y Seis Delegada,  informó que el 14 de mayo del
presente año se ordenó abrir proceso penal contra el señor Norberto de Jesús
Tabares Ruiz, como presunto responsable del delito de obtención de documento
público falso y que el día 18 de mayo se le entregó su cédula de ciudadanía
núm. 6.782.596 y la licencia de conducción núm. 05631-0053077D, aclarando que
en razón de la posible falsedad ideológica cometida se anexó a la investigación
la licencia de conducción núm. 05631-0073835. En otros términos, no existía
duda alguna sobre la autenticidad de la cédula de ciudadanía del accionante,
sino que la sospecha recaía sobre una de sus dos licencias de conducción.
Ahora bien, dado que el juez de tutela denegó
equivocadamente el amparo solicitado, considerando que no se le había vulnerado
derecho fundamental alguno al accionante, la Sala revocará tal decisión, y en
su lugar declarará que se está ante un hecho superado, previniendo en todo caso
a la Secretaría de Tránsito de Medellín para que en adelante sus agentes se
abstengan de retener las cédulas de ciudadanía a los conductores, así como las
licencias de conducción por el impago de multas. En ese sentido, se participa
del criterio según el cual no se puede confirmar un fallo de tutela contrario a
la Carta, expuesto por la Sala Tercera de Revisión de la Corporación de la
siguiente manera[3]:
“4. Sobre la sustracción de materia.
“La Sala no comparte la argumentación hecha
por el juez de instancia para denegar la tutela solicitada por la señora (...),
y procederá a revocar el fallo objeto de revisión. No confirma el fallo porque
la tutela ha debido ser concedida. No obstante, la Corte no se pronuncia de
fondo, pues en el presente caso hay carencia de objeto por sustracción de
materia, toda vez que el Instituto de Seguros Sociales ya expidió la
autorización para la práctica de la cirugía requerida por la madre de la
peticionaria (...). No existe al momento en que se produce este fallo, razón
alguna para impartir una orden al ente accionado.
“ En estos casos, la técnica empleada es
que la decisión de instancia es confirmada, pero por las razones expuestas por
la Corte[4].
Pero confirmar un fallo contrario a la Carta no es lo procedente. Por eso, la
técnica que se empleará en la parte resolutiva será la de revocar y declarar la
carencia de objeto.”
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero. LEVANTAR los términos suspendidos dentro del trámite de la presente acción de
tutela.
Segundo. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 16 Civil Municipal de Medellín,
por medio del cual se declaró improcedente la acción de tutela instaurada por
el señor Norberto de Jesús Tabares Peláez contra la Secretaría de Tránsito de
Medellín.
Tercero. DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado.
Cuarto. PREVENIR a la Secretaría de Tránsito de Medellín para que en
adelante sus agentes se abstengan de retener las cédulas de ciudadanía a los
conductores, así como las licencias de conducción por el impago de multas.
Quinto.  Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, las sentencias
C-916 de 2002, M.P Manuel José Cepeda Espinosa, C-154 de 2002, M.P Marco
Gerardo Monroy Cabra,    C-130 de 2002, M.P Jaime Araujo Rentería, etc.
[2]Ver al respecto, sentencia C- 429 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[3] Sentencia T-271, de 9 de marzo de 2001. M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa, reiterada  en la sentencia T- 818 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández
[4] En relación con la existencia de sustracción de materia en fallos
de tutela pueden consultarse las sentencias T-186 de 1995, M. P. Hernando
Herrera Vergara ,T-509 de 2000 M. P. Álvaro Tafur Galvis y T-957 de 2000. M. P.
Alfredo Beltrán Sierra.