C-094-01
Sentencia C-094/01
Sentencia
C-094/01
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Indemnización
por supresión de cargo de carrera
IHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargos concretos
Referencia:
expediente D-3077
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 2o. parcial del artículo 39 de la Ley
443 de 1.998.
Actor: Julián
Alberto Arias Martínez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá D.C., treinta
y uno ( 31)  de enero de dos mil uno(2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Julián Alberto Arias
Ramírez, demandó el parágrafo 2o., parcial, del artículo 39 de la Ley 443 de
1.998, “por el cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se
dictan otras disposiciones.”.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 43.320, del 12 de junio de 1.998, y se subraya lo demandado,
de acuerdo con el auto admisorio respectivo:
“LEY 443 DE 1.998
(junio 11)
por medio de la cual se expiden normas
sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.
(...)
Artículo 39. Derechos
del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los
empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los
cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades,
organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o
de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos
equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que
establezca el Gobierno Nacional.
(...)
Parágrafo 2o. En
el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto
administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los
mismos efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad
establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la
declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del
empleo.
(...)”
III.  LA
DEMANDA
El accionante
solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la parte subrayada de la
norma transcrita, pues considera que la misma es violatoria de los artículos
13, 29, 53, 89, 93 y 229 de la Constitución Política, con base en las razones
que se resumen a continuación:
El libelista
manifiesta que el artículo 39 de la Ley 443 de 1.998, cuyo parágrafo ha sido
demandado en forma parcial, establece en favor de los empleados de carrera
administrativa, en caso de supresión de sus cargos, el derecho a optar entre la
incorporación en un cargo de igual categoría y recibir una indemnización.
Pero, indica que la frase demandada, al otorgarle al acto que contiene la
indemnización mérito ejecutivo y los mismos efectos jurídicos de una
conciliación, impide al empleado atacar ante la jurisdicción contencioso
administrativa el acto que suprimió su cargo.
En efecto, define
los efectos reales de tal disposición manifestando que la misma, excluye a los
empleados públicos de carrera administrativa de la posibilidad de hacer uso de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A., art. 85), pues el
carácter de conciliación prejudicial dado al acto que reconoce la indemnización
que recibe el funcionario lo inhabilita para acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Igualmente, señala
que las opciones dadas por el artículo 39, acusado parcialmente, van en
contravía de la realidad socio económica colombiana, pues el alto índice de
desempleo obliga a aceptar la indemnización que se ofrece, en vez de acudir a
la justicia para reclamar los posibles perjuicios que la supresión del cargo
produzca.  A su vez, manifiesta que la equiparación del acto que contiene la
indemnización con una conciliación contradice la naturaleza de ésta última, ya
que en aquel no existe acuerdo de voluntades, discusión, o forma de contradecir
sus consideraciones y, en cambio, es la administración la que unilateralmente
las impone.  Por último, considera que se vulnera la protección dada por la
Constitución y la ley a la estabilidad de los empleados de carrera
administrativa y, en esa forma, se impide el ejercicio del único medio de
defensa de éstos contra los abusos de la clase dirigente, pues ningún acto
administrativo está exento de errores y si el mismo causa perjuicios, el
afectado debe mantener la posibilidad de acudir a la justicia.
Teniendo en cuenta
lo anterior, concluye que la norma acusada transgrede el derecho a la igualdad
de los empleados de carrera, al excluirlos de la posibilidad, de todos los
ciudadanos, de acceder a la justicia; al debido proceso, pues desnaturaliza la
figura procesal de la conciliación; así como al derecho irrenunciable de los
trabajadores de acudir a las instancias judiciales y a participar en las
decisiones de la administración que los afecten (C.P., art. 53); finalmente,
señala que cercena el acceso a los medios de defensa (C.P., art. 89), limita el
libre ejercicio de derechos consagrados en tratados internacionales (C.P., art.
93) y no garantiza el acceso de los ciudadanos a la justicia (C.P., art. 229).
IV.    INTERVENCIONES
1.      Intervención del Departamento Administrativo de la Función
Pública.
La apoderada del
Departamento Administrativo de la Función Pública, acude al proceso de la
referencia, sin realizar ninguna solicitud específica, en los términos que se
sintetizan en seguida:
Inicia su
intervención transcribiendo apartes de la Sentencia C-370 de 1.999, en  la que
se declaró exequible el derecho, consagrado en el artículo 39 de la Ley 443 de
1.998, que tiene el empleado de carrera administrativa, a quien se le suprime
el cargo, a recibir el pago de una indemnización cuando no opta por
reintegrarse a un cargo equivalente al que desempeñaba.
La apoderada también
reproduce segmentos de la Sentencia C-642 de 1.999 que declaró inexequible la
expresión “...y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación.”,
aquí demandada, por vulneración de los derechos a la autonomía, al debido
proceso y al acceso a la justicia.
Por último, recuerda
que los empleados de carrera, en su calidad de servidores públicos, tienen
derechos y deberes consagrados en la Constitución y en la ley y que su retiro
puede obedecer a una calificación no satisfactoria de su desempeño, a la
violación del régimen disciplinario o a otras causales previstas en la ley,
entre otras, la supresión de su cargo por la autoridad competente.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, mediante Concepto No. 2315, recibido el 15 de septiembre
de 2000 en la Secretaría de la Corte Constitucional, interviene en el presente
proceso exponiendo las consideraciones que a continuación se resumen:
En primer lugar,
advierte que en la Sentencia C-642, del 1o. de septiembre de 1.999, ésta
Corporación se pronunció de fondo sobre la avenencia o no con la Constitución
de la expresión “...y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación.”,
encontrándola inexequible, por lo que concluye que sobre dicha frase ha operado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243), y solicita que
con respecto de la misma se decida estarse a lo resuelto en la citada
providencia.
Ahora bien, en
relación con la frase, que después del anterior examen resta, “En el evento
de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto
administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo...”, indica
que, si bien fue demandada, los cargos expuestos por el actor se reducen a la
impugnación de los efectos de conciliación dados al acto administrativo en que
consta la indemnización, sin formular reproche de constitucionalidad alguno que
permita examinarla y tomar una decisión, por lo que solicita que la Corte se
declare inhibida para pronunciarse sobre el aparte transcrito.
Finalmente, y para
hacer claridad sobre la expresión de la cual se solicita la inhibición,
recuerda que en relación con los cargos formulados contra la indemnización a
favor de los empleados de carrera administrativa cuyos cargos sean suprimidos,
prevista en el artículo 39 de la Ley 443 de 1.999, la Corporación los encontró
infundados y en consecuencia declaró exequible la norma en la Sentencia C-370
de 1.999.
VI.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.
Cosa juzgada
constitucional  en relación con las expresiones “y tendrá los mismos efectos
jurídicos de una conciliación”
En el auto que
admitió la  presente demanda  contra el párrafo  2º (parcial)  del artículo 39
de la ley 443 de 1998 “por la cual  se expiden normas sobre la carrera
administrativa”,  se exceptuó expresamente dicho aparte de la norma  por haber
sido objeto  de la sentencia  C-642 de 1999 con ponencia del Magistrado Antonio
Barrera Carbonell,  la cual declaró su inexequibilidad.
Por lo que la Corte
simplemente  retoma este aspecto  para señalar que el objeto específico de esta
decisión se reduce  al análisis de constitucionalidad del aparte restante  del
parágrafo objeto de la demanda  es decir “en el evento  de que el empleado
opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que esta
conste prestará mérito ejecutivo”.
3.
Cosa juzgada
constitucional en relación con la indemnización prevista  en el artículo 39 de
la ley 443 de 1998.
Al respecto, es
necesario recordar que mediante sentencia  C-370 de 1999  con ponencia del
Magistrado Carlos Gaviria Díaz, se declaró la exequibilidad del  aparte del
inciso primero del artículo 39 de la ley  443 de 1998[1]  en el que figuraba la
expresión “o a recibir  indemnización” objeto de demanda en los procesos D-2219
y D-2225 (acumulados),  y en el cual se establece la alternativa entre esta
indemnización, considerada constitucional por la Corte, o la incorporación a un
empleo equivalente.
Allí se dijo:
“Así las cosas, la indemnización que en la
norma acusada se consagra no viola la Constitución, pues constituye un
instrumento eficaz para resarcir el daño que el Estado le ocasiona al empleado
público perteneciente a la carrera administrativa con ocasión de la supresión
del cargo que venía desempeñando, sin interesar que esa decisión haya obedecido
a claros fines de interés general o de mejoramiento del servicio”[2].
No sobra
señalar, como se dijo en la sentencia citada  que:
“(...) es
preciso aclarar que como el aparte demandado del artículo 39 de la ley 443 de
1998, es simplemente la expresión “o a recibir indemnización”, la Corte no se
pronuncia sobre la constitucionalidad de la delegación, que en la misma norma
se consagra, a favor del Gobierno Nacional para fijar los términos y
condiciones de aquélla y sobre la cual los demandantes no hacen
reparo alguno”[3]
En la medida
en que este aspecto relativo a la posibilidad de recibir una indemnización, ya
fue objeto de decisión,  resultaría superfluo entrar a discutir aquí este
aparte del parágrafo, objeto del auto admisorio de la demanda.
En efecto,
existiendo cosa juzgada material sobre  la posibilidad de recibir una
indemnización como resarcimiento por el daño causado por la supresión del
cargo, en el presente proceso y en  relación con  la expresión “en el evento
de que el empleado opte por la indemnización o la reciba”, debe estarse a
lo resuelto  en la sentencia C-370/99.M.P. Carlos Gaviria Diaz, que declaró la
constitucionalidad de dicha indemnización.
4.
Decisión
inhibitoria en relación con la expresión “el acto administrativo en que esta
conste prestará mérito ejecutivo” por ausencia de cargo concreto contra ella.
Finalmente,  la
Corte debe  declararse  inhibida en relación con el aparte  restante  es decir
“el acto administrativo en que esta conste prestará mérito ejecutivo”,
por cuanto el accionante no hizo expresa mención de las  razones por las
cuales  dichos textos  se estiman violados.
El actor  centró en
efecto toda su argumentación  en  el ataque a la expresión ya declarada como
inconstitucional por la Corte, según la cual “dicho acto tendría los mismos
efectos  de una conciliación”,  retomando en buena parte los argumentos que
fueron estudiados en la sentencia C-642 de 1999. Dejando así sin sustento su
demanda  contra  el aparte mencionado del paragrafo objeto de este proceso, a
saber: “el acto administrativo en que esta conste prestará mérito ejecutivo”.
el cual debe  leerse  dentro de la proposición jurídica completa es
decir “en el evento de que el empleado opte por la
indemnización o la reciba el
acto administrativo en que esta conste prestará mérito ejecutivo”.
Al respecto,  la
jurisprudencia de la Corporación ha sido  constante para exigir “la existencia
de acusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite
propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante
debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma
legal”. Por consiguiente,  si el actor no cumple ese requisito  y se limita a
efectuar una “formulación vaga, abstracta y global de los motivos de
inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición”, ello  impide
que “se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”[4]. Y esto precisamente es
lo que sucede en el presente caso.
VII. DECISION
Por todo ello la
Corte debe  en primer término,  estar a lo resuelto en relación con la
expresión “en el evento de que el empleado opte por la indemnización o la
reciba” contenida en el parágrafo  2º del artículo 39  de la ley 443 de
1998, por existir cosa juzgada  material en relación con  tal indemnización, la
cual fue declarada constitucional en  la sentencia C-370/99 con ponencia del
Magistrado  Carlos Gaviria Díaz.
De otra parte  debe
declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo  sobre  la expresión
restante de dicho  parágrafo  2º del artículo 39  de la ley 443 de 1998, es
decir:  “el acto administrativo en que esta conste prestará mérito
ejecutivo”,  por ausencia de cargos contra ella.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
1.     ESTAR A LO RESUELTO en la sentencia C-370/99 M.P. Carlos
Gaviria Díaz, en relación con la  expresión “en el evento de que el empleado
opte por la indemnización o la reciba” contenida en el parágrafo  2º del
artículo 39  de la ley 443 de 1998.
2.     Declararse  INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo en relación con la expresión  “el acto administrativo
en que esta conste prestará mérito ejecutivo” contenida en el parágrafo  2º
del artículo 39  de la ley 443 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
Ley 443 de 1998 Artículo 39. Derechos del empleado de carrera administrativa
en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes
se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de
la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado
de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar
por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en
los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional. (...) (Las itálicas
no son del texto)..
[2]
Sentencia C-370/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3]
Idem.
[4]
Sentencia C-447 de 1997, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.