C-472-16
Sentencia C-472/16
REGULACION
Y FINANCIACION DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2014-2018-Cosa Juzgada Constitucional respecto de
inconstitucionalidad en sentencia C-271 de 2016
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento
COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
Referencia: expediente D-11267
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 191
de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
Actor: Alfonso Figueredo Cañas
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., treinta y uno (31)
de agosto de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en
el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Alfonso Figueredo Cañas, solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
Por medio de auto de fecha 17 de marzo de 2016, el
magistrado ponente dispuso admitir la demanda contra el artículo
191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”,
al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la
Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos
242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de
que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma; comunicar la
iniciación del mismo al Presidente del Congreso para los fines previstos en el
artículo 244 de la Carta; y comunicar de la iniciación del procedimiento al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito
Público y al Director del Departamento Nacional de Planeación, para que
intervinieran en el mismo si así lo consideraban pertinente.
Así mismo, se invitó a participar
en el presente proceso a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía
Distrital de Barranquilla, y a las Alcaldías de Medellín, Bucaramanga y Neiva;
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, a la Federación Colombiana de Municipios; a las Facultades de
Derecho de la Universidad de Nariño, de la Universidad de Caldas, de la
Universidad de Antioquia, de la Universidad del Norte, de la Universidad de los
Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad
Javeriana, de la Universidad Nacional de Colombia, a la Escuela de Derecho de
la Universidad Sergio Arboleda y a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
del Rosario.
Cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe la
norma demandada[1]:
“LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 191. Alumbrado Público. Es
un servicio público esencial, regido por los
artículos 56 y 365 de la Constitución Política. El Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, reglamentará su prestación
para que se asegure por parte de autoridades municipales y distritales lo
siguiente:
1.
El mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los
habitantes en el nivel nacional y territorial.
2. El financiamiento del servicio de alumbrado público dentro del
marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún caso podrá
cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación del mismo en
su área de influencia.
3. Una prestación eficiente y continua del servicio de alumbrado
público.
4. Se amplíe la cobertura en la prestación del servicio de alumbrado
público.
La prestación del servicio de alumbrado público, inherente al
servicio público de energía eléctrica, se regirá por los siguientes principios:
a) El principio de cobertura buscará garantizar una cobertura plena
de todas las áreas urbanas de los municipios y distritos, y en centros poblados
de las zonas rurales donde técnica y financieramente resulte viable su
prestación, en concordancia con la planificación local y con los demás
principios enunciados en el presente artículo.
b) En virtud del principio de calidad el servicio prestado debe
cumplir con los requisitos técnicos que se establezcan para él.
c) Para efectos del presente artículo, el principio de eficiencia
energética se define como la relación entre la energía aprovechada y la total
utilizada, en cualquier proceso de la cadena energética que busca ser
maximizada a través de buenas prácticas de reconversión tecnológica.
d) El principio de eficiencia económica implica, entre otros
aspectos, la correcta asignación y utilización de los recursos de tal forma que
se busque la garantía de la prestación del servicio de alumbrado público al
menor costo económico y bajo criterios técnicos de calidad.
e) En virtud del principio de homogeneidad se buscará que la
metodología para determinar los costos totales máximos eficientes de prestación
del servicio de alumbrado público tengan una misma estructura para todos los
municipios y distritos del país, y que los costos resultantes respondan a la
realidad de cada municipio o distrito.
f) En virtud del principio de suficiencia financiera se promoverá
que los prestadores del servicio de alumbrado público tengan una recuperación
eficiente de los costos y gastos de todas las actividades asociadas a la
prestación del servicio y obtener una rentabilidad razonable.
Los costos y gastos eficientes de todas las actividades asociadas a
la prestación del servicio de alumbrado público serán recuperados por el municipio
o distrito que tiene a cargo su prestación a través de una contribución
especial con destinación específica para la financiación de este servicio.
Dichos costos y gastos se determinarán de conformidad con la metodología que
para tales efectos establezca el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad
que delegue.
Serán sujetos pasivos de la contribución del servicio de alumbrado
público quienes realicen consumos de energía eléctrica, bien sea como usuarios
del servicio público domiciliario de energía eléctrica o como auto generadores
y, en los casos en que no se realicen consumos de energía eléctrica, los
propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial que se
encuentren dentro de la jurisdicción del respectivo municipio o distrito. Lo
anterior, teniendo en cuenta los criterios de equidad y progresividad.
El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue
determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a considerar por
parte de los concejos municipales y distritales para realizar la distribución
del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en
cuenta los principios definidos en este artículo.
Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para la
liquidación de la contribución se deberá considerar el volumen de energía
consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de los predios y demás
sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de la contribución se
deberá considerar los elementos del avalúo catastral del respectivo predio,
teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de alumbrado público. El
valor de la contribución en ningún caso sobrepasará el valor máximo que se
determine de conformidad con los criterios de distribución contenidos en la
metodología mencionada.
Los alcaldes municipales o distritales definirán los procedimientos
de recaudo, y este podrá realizarse, entre otros, a través de la facturación
propia del municipio o distrito, o de las empresas de servicios públicos domiciliarios
de su jurisdicción. En este caso, la remuneración del servicio de facturación y
recaudo se realizará de conformidad con la regulación aplicable a la
facturación conjunta.
A partir de la vigencia de la presente ley, el suministro de energía
eléctrica con destino al servicio de alumbrado público deberá realizarse a
través de contratos soportados en los mecanismos de cubrimiento que para el
efecto determine el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue
dentro de los seis meses siguientes. En todo caso, el pago por el suministro de
la energía, la facturación y el recaudo se podrán realizar mediante apropiación
sin situación de fondos por parte de la entidad respectiva y a favor del
comercializador de energía eléctrica.
Las personas prestadoras del servicio de alumbrado público serán
sujetos del control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, en aspectos relacionados con la calidad y prestación del
servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realizará la
vigilancia y control sobre el cumplimiento de los reglamentos técnicos
expedidos para regular el servicio de alumbrado público.
Parágrafo 1o. Sustitúyase el impuesto de alumbrado
público, y en particular, el literal d) del artículo 1o. de la Ley 97 del 1913,
en lo que se refiera a dicho impuesto y demás leyes que lo complementan.
Parágrafo 2o. Los contratos suscritos mantendrán su
vigencia, pero las prórrogas o adiciones que se pacten con posterioridad a la
vigencia de la presente ley se regirán por lo previsto en esta ley; en todo
caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el
costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley.
Los contratos que se celebren durante el período al que se refiere el parágrafo
transitorio y en todo caso antes de la reglamentación de este artículo, se
regirán por las normas vigentes antes de la expedición de esta ley.
Parágrafo Transitorio. La sustitución de que trata el
parágrafo 1o del presente artículo se aplicará respecto de las entidades
territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando el tributo de alumbrado
público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Contarán con un (1)
año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar la
contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido
este plazo operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos
que a la fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de
impuesto de alumbrado público la actividad de semaforización, deberán
establecer la fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de la
actividad de semaforización a partir de la terminación del período de un (1)
año al que se refiere este parágrafo transitorio.
Sin perjuicio de lo anterior, los municipios o distritos podrán
optar por no cobrar por la prestación del servicio de alumbrado público”.
B.
LA DEMANDA
El ciudadano Figueredo Cañas solicitó a esta Corte que declare la inexequibilidad del artículo 191
de la Ley 1753 de 2015, por considerar que se vulneran los artículos 287, 294,
313 y 338 de la Constitución. Al sustentar su demanda, al
ciudadano formuló cinco cargos individualizables referidos a la
constitucionalidad de la norma:
1.
El primero de los cargos se fundamenta en la
posible vulneración del artículo 338 de la Constitución Política “al otorgar
al poder ejecutivo la determinación de la metodología de los costos y gastos de
la contribución, función que es exclusiva del poder legislativo y autoridades
locales de representación ciudadana (concejos y asambleas)”[2]. El demandante argumenta que dicha competencia, de acuerdo de la
Constitución, corresponde a instancias de representación popular, pues se
especifica en la Carta que “el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la
ley, las ordenanzas o los acuerdos”[3],
de manera que el aparte demandado, en tanto libra su determinación a la
voluntad del Ministerio de Minas y Energía o a quien este delegue, resulta
inconstitucional.
El demandante manifiesta que la atribución
de competencias al gobierno nacional viola el principio de legalidad de los
tributos y desconoce el mandato de tributación con representación que defiende
la Constitución Política de 1991[4].
Al respecto, cita apartes de la sentencia C-891 de 2012, mediante la cual se
declaró inexequible el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 precisamente “por
incluir facultades a favor del ejecutivo para determinar elementos del tributo”[5].
El accionante menciona adicionalmente la falta de certeza en
la definición del hecho generador del tributo, argumentando que “la norma se
contradice de manera que para el contribuyente no le queda claridad (sic) si
lo que genera el tributo es la prestación del servicio público en la ciudad o
si por el contrario depende del hecho de recibir iluminación en la vivienda o
en el área de influencia, lo que resulta inaudito y contrario a la razón de ser
del servicio de alumbrado público”[6],
indefinición que facilitaría la evasión del tributo y el consecuente impacto
sobre las finanzas municipales[7].
2.
El segundo de los cargos estriba en la “violación
al principio de autonomía de las entidades territoriales, toda vez que en el
artículo 191 demandado, le otorga facultades al Ministerio de Minas y Energía
para que proceda a señalar los criterios que deben tener en cuenta los Consejos
Municipales al momento de establecer la contribución especial […]”[8]. El demandante argumenta que a través del inciso 7º de la norma
demanda se está supeditando la actividad de las entidades territoriales a lo
dispuesto por el Ministerio de Minas y Energía, pues los Concejos Municipales
se ven obligados a subordinar su función constitucional de determinar las
rentas municipales y de administrar sus recursos propios.
El demandante manifiesta en su escrito que
la vulneración del artículo 287 Constitucional es especialmente gravosa en el
caso concreto pues, siendo un tributo territorial, la competencia que se
estaría atribuyendo de manera inconstitucional al Ministerio de
Minas y Energía o a quien este delegue, correspondería realmente al Concejo
Municipal, que en ausencia de una definición legislativa sobre los criterios
técnicos para realizar la distribución del costo a recuperar entre los sujetos
pasivos, debería definir tal metodología a través de un acuerdo municipal. En
este sentido, se argumentó la consecuente violación del
artículo 313 numeral 4 de la Constitución Política, puesto que al facultarse al
Ministerio de Minas y Energía para determinar la metodología para el
cálculo de los costos, está sustrayendo la competencia de los Concejos de “[v]otar
de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”[9].
Para el demandante, existe una potestad para las entidades territoriales de “estipular
los tributos que tendrán que cobrarse y así mismo todos los elementos que se
deriven del mismo, como es el caso de los sujetos pasivos y metodologías”[10].
3.
El tercero de los argumentos se basa en la
eventual violación de lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución
Política, al disponer el numeral 2 del artículo 191 demandado que “[e]n
ningún caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la
prestación del mismo en su área de influencia”[11]. Para el demandante, se “crea una exención a favor de los
sujetos pasivos del tributo que no se encuentren directamente asentados o
localizados en el área de cobertura del sistema de alumbrado público”[12]. El accionante argumenta que muchos de los usuarios del servicio
de alumbrado público estarían ubicados en zonas rurales donde no hay prestación
efectiva del mismo, y que la norma estaría excluyéndolos del pago del tributo,
en tanto estarían por fuera del “área de influencia del servicio”[13].
Lo anterior estaría en directa
contradicción con la prohibición dispuesta en la Constitución para la concesión
de exenciones o tratamientos preferenciales en relación con tributos de
propiedad de las entidades territoriales, pues “exime del pago a los mismos
sujetos pasivos que a pesar de incurrir en el hecho generador, no se considere
que se les haya prestado el servicio de alumbrado público por no localizarse
dentro del perímetro del sistema de alumbrado público municipal, estableciendo
así una preferencia a favor de quienes puedan probar su no localización dentro
del área de influencia del sistema de alumbrado público municipal”[14].
4.
Se alega igualmente la vulneración del
artículo 294 de la Constitución Política al disponer la norma demandada la
imposición de cargos o costos adicionales sobre las rentas municipales al
disponer que “la remuneración del servicio de facturación y recaudo se
realizará de conformidad con la regulación aplicable a la facturación conjunta”[15]. Para el accionante esto equivale a la imposición, por medio de
ley, de un recargo sobre los impuestos de las entidades territoriales, ya que
las obliga a atarse al pago de “un costo o valor determinado por la
facturación y recaudo del tributo”, que correspondería a lo dispuesto en
las resoluciones CREG 122 de 2011 y 005 de 2012. Para el accionante, esto es
especialmente grave por cuanto en varios municipios “se optó por la
facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público en cumplimiento del
principio de colaboración administrativa que se hace de forma gratuita,
adoptando la figura de retención o recaudo de la renta asociada a la
facturación del consumo de energía eléctrica del contribuyente”[16]. Dio como ejemplo los casos de Medellín, Turbo, Apartadó, Carepa,
Chigorodó, Jamundí y Quimbaya. Se mencionó también una posible afectación por
la situación aquí descrita del artículo 287 de la Constitución.
5.
El quinto de los argumentos alude a la “[i]nconstitucionalidad
de la sustitución del literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 (creación
del impuesto de alumbrado público), descrita en el parágrafo primero del
artículo 191 de la Ley 1753 de 2015”[17]. Argumenta el accionante que la naturaleza escogida por el
legislador para configurar el tributo, la contribución especial, no se acomoda
a la financiación de un “servicio por naturaleza, abstracto y general,
directamente ligado al orden público, destinado a proteger y garantizar la
seguridad de las personas y de sus bienes”[18], ya que por su carácter general, no se puede plantear una
relación directa entre prestación del servicio y beneficio, lo que para el
accionante, explica que hasta la reforma el tributo hubiese sido considerado un
impuesto.
Para el
accionante, definir este tributo como una contribución especial “contraría
la naturaleza legal y constitucional de los elementos esenciales de una
contribución especial y separa la definición de que la jurisprudencia
constitucional hace […]”[19] de
ellas, y que supone “una relación directa entre un beneficio específico en
los bienes del contribuyente”[20] con
el servicio de alumbrado público. Al respecto cita las sentencias C-545 de 1994
y C-495 de 1998, y agrega que la calidad “de contribución especial del
tributo para la financiación de la prestación del alumbrado público, conlleva
un desequilibrio en las finanzas de los municipios que tienen a su cargo
garantizar la continuidad de la prestación del alumbrado público […]”[21], por solo permitirse el cobro en el área de prestación efectiva
del mismo.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público interviene ante la Corte Constitucional con
el fin de solicitar la inhibición respecto de los cargos formulados por el
accionante y en subsidio, que se declare la exequibilidad del aparte demandado.
En primer lugar, sostuvo que frente
a los cargos planteados se configuró la cosa juzgada por lo decidido en la
sentencia C-155/2016, pues en ella se estableció que no se afecta la autonomía
territorial cuando el legislador opta por la modalidad de la contribución
especial para la financiación del servicio de alumbrado público. Señaló que “se
configuraría una cosa juzgada formal, toda vez que ‘existe  una decisión previa
del juez constitucional en relación con la misma norma que es objeto de una
nueva demanda’ y por ende, al haber sido declarado exequible el artículo 191 de
la Ley 1753 de 2015 en el fallo mencionado, la Corte no podría pronunciarse de
nuevo sobre la constitucionalidad de dicha norma”[22].
En caso de que no se presente la
cosa juzgada formal mencionada, considera que ninguno de los cargos planteados logra
demostrar vicio alguno de constitucionalidad. Frente a la supuesta vulneración
de autonomía territorial señaló que el impuesto de alumbrado público que rigió
anteriormente no era intangible y que en ejercicio de las facultades constitucionales
del Congreso, éste podía tanto derogar las normas que lo regían sacándolo del
ordenamiento, como establecer una nueva contribución especial para la
financiación del servicio, sin afectar la autonomía territorial. Resaltó que el
ejercicio de la autonomía territorial se da en el marco de la Constitución y la
ley, y que la misma no puede implicar la ineficacia de la competencia del
Congreso para dictar leyes en materia tributaria.
Frente al cargo referido a la
competencia del Ministerio de Minas para fijar la metodología para establecer
los costos y gastos de la prestación del servicio de alumbrado público, aclaró
que el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 “no faculta al ministerio de
Minas y Energía para que defina NINGÚN elemento de la contribución, sino que
únicamente le permite definir la metodología para establecer los costos y
gastos que se pretenden recuperar con la contribución especial y los criterios
técnicos para hacer su reparto”[23],
lo que quiere decir que no fija los costos o gastos, limitándose a poner “en
consideración de los consejos (sic) municipales una metodología para
realizar tal labor”[24]
y definir la respectiva tarifa. En consecuencia, al no permitir la norma
analizada fijar a una entidad de la administración central, ninguno de los
elementos esenciales del tributo -a saber, los sujetos activos y pasivos, bases
gravables, tarifa y hecho generador-,  no se contraviene el artículo 338
Constitucional.
En lo que respecta a la
afirmación del demandante en torno al supuesto decreto de una exención de un
impuesto territorial en la norma analizada, destacó que la argumentación del
accionante se basa en sus puntos de vista subjetivos, meramente especulativos, por
lo que el cargo planteado sería inepto por carencia de pertinencia. Además de
esto, señala el interviniente que la norma demandada no dispone exenciones,
sino supuestos de no sujeción basados en la naturaleza del tributo como
contribución especial; así, cuando no se reporte un beneficio directo por la
prestación del servicio, no surge la obligación tributaria, mientras que si se
verifica la existencia de un beneficio se cobra la contribución atendiendo los
principios de equidad y progresividad, situación que difiere de la imaginada
por el demandante.
Finalmente, argumenta que no es
cierto que la norma demandada imponga recargos sobre la contribución especial
para alumbrado público, vulnerando el artículo 294 Superior, sino que busca
establecer, de acuerdo con la regulación vigente sobre el tema, las condiciones
para el reconocimiento económico a los terceros por el servicio que presten de
facturación y recaudo del tributo, “asegurando la efectiva consecución de
los ingresos por dicho concepto a favor de las entidades territoriales”[25].
b.
Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía interviene ante la Corte Constitucional con el fin de solicitar la
inhibición respecto de los cargos formulados por el accionante, y en subsidio
que se declare la exequibilidad del aparte demandado.
Este Ministerio considera que
los argumentos planteados por el demandante no son concretos en el señalamiento
de las razones de inconstitucionalidad de las normas demandadas, además de que
revelan un desconocimiento de la evolución histórica del alumbrado público y su
regulación. Al respecto destaca que el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 no tiene
contenidos novedosos, pues asuntos como “la metodología, sujetos activos y
pasivos, tarifa, costos, equidad, vigilancia y control” ya se habían “normalizado”,
y lo que se hizo fue elevar a rango de ley las previsiones del Decreto 2424 de
2006, y replicar elementos presentes en la Ley 97 de 1913, Ley 84 de 1915,
Resoluciones CREG 043 de 1995, 123 de 2011 y Ley 142 de 1994. El Ministerio
puso de presente la existencia de la sentencia C-155 de 2016 que resolvió el
tema de la eventual afectación de la autonomía territorial, por lo que afirma
que existe cosa juzgada sobre los cargos referidos al asunto.
En cuanto al fondo de los
argumentos del demandante, expuso algunas consideraciones coincidentes con la
intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, expuestos en numerales
anteriores. Agregó como elementos novedosos los siguientes:
i.
El artículo 4 del Decreto 2424 de 2006 designó
a los municipios y distritos la responsabilidad por la prestación del servicio
de alumbrado público, estableciendo la posibilidad de ofrecerlo directa o
indirectamente y la obligación de incluir los costos de la prestación y los
ingresos por concepto del impuesto de alumbrado público en sus respectivos
presupuestos. Respecto de esto último, el artículo 9 del mencionado Decreto
estableció que el valor a cobrar por concepto del impuesto solamente podría
ascender al costo en que se incurre por la prestación del servicio, excluyendo
con ello la posibilidad para los municipios y distritos de generar una “utilidad”
por este concepto[26].
En virtud de lo anterior, considera el Ministerio que la norma demandada no
introduce limitaciones nuevas para los municipios en lo relacionado con el
cobro del tributo para la financiación del alumbrado público, sino que eleva a
rango de ley el cubrimiento de los costos de la prestación del servicio.
ii.
La Resolución 123 de 2011 de la Comisión de
Regulación de Energía y Gas – CREG “aprueba la metodología para la
determinación de los costos máximos que deben aplicar los municipios o
distritos, para remunerar a los prestadores del servicio de alumbrado público”[27].
Adicionalmente, pone de presente que la Ley 1150 de 2007, en su artículo 29,
señala que “[l]a CREG regulará el contrato y el costo de facturación y
recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución creada por la
Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio
especial inherente a la energía”[28].
El Ministerio sostiene que la regulación contenida en el artículo 191 de la Ley
1753 de 2015 lo único que hace es elevar a norma con rango de ley regulaciones
ya existentes, que no interfieren con la autonomía territorial en la materia.
El Ministerio de Minas y Energía
destacó que la norma demandada permite a las entidades territoriales un margen
satisfactorio para realizar sus competencias constitucionales, permitiéndoles
la fijación de sujetos pasivos adicionales a los expresamente señalados en la
norma y la determinación de la tarifa, con lo cual se aprecia que la regulación
de rango legal no fue exhaustiva en la determinación de los elementos
esenciales de los tributos territoriales.
c.
Departamento
Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de
Planeación - DNP, interviene ante la Corte Constitucional
con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de la norma demandada.
En opinión del DNP, la demanda
contra el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 se debe al “inconformismo que
para algunos ha significado poner orden y control en la ejecución de estos
recursos”[29],
que se encontraban regidos por normas vagas que propiciaban falta de claridad
sobre los elementos esenciales del impuesto, impidiendo su efectividad y la
certeza frente a su cobro, y generando multiplicidad de regímenes por cuanto
cada municipio podía establecer, al amparo de una autorización en blanco,
gravámenes totalmente dispares entre sí.
Para el DNP, existe cosa juzgada
constitucional en virtud de lo decidido en la sentencia C-155/2016, que reitera
el principio jurídico universal según el cual las cosas se deshacen como se
hacen, al haber salvaguardado la facultad legislativa de adaptar, eliminar y
crear tributos por parte del Congreso. Aún más, es claro que el Legislador en
materia tributaria goza de una amplia facultad de configuración, reconocida en
la jurisprudencia constitucional, que incluye la posibilidad de intervenir
sobre los gravámenes territoriales, sin que ello implique desconocimiento de la
autonomía de las entidades territoriales, derogándolos y creando unos nuevos.
De otro lado, argumenta que el
mandato al Ministerio de Minas y Energía para la fijación de la metodología
para el cálculo de los costos a financiar, atiende un criterio de especialidad
y capacidad técnica que no obliga a los concejos municipales puesto que la
metodología diseñada se pone a consideración de estas corporaciones, que tienen
la posibilidad de acogerla o no hacerlo en ejercicio de sus competencias; en
resumen, jamás se impone a las entidades territoriales un mecanismo para el
cálculo de los costos, sino que se les ofrecen lineamientos técnicos que pueden
adoptar o no.
En cuanto a la eventual
vulneración del artículo 294 Superior, destaca cómo, analizando la norma en su
integridad, se aprecia que los mecanismos de recaudo no son exclusivamente
aquellos a los que se refiere expresamente la norma, sino que esta ofrece una
posibilidad, entre muchas otras por las que pueden optar los municipios o
distritos, para realizarlo.
Finalmente destacó que la norma
analizada no dispone, en ningún caso, una exención frente a tributos de
carácter territorial, puesto que se limita a indicar que la contribución debe
aplicarse a las áreas de influencia del servicio de alumbrado público, áreas
que delimitarán las propias administraciones locales en desarrollo de sus
competencias, y no la ley censurada.
2.
Intervenciones académicas
a.
Pontificia
Universidad Javeriana - Grupo de Acciones Públicas
El Grupo de Acciones Públicas de
la Pontificia Universidad Javeriana interviene ante la Corte
Constitucional con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad
de la norma demandada.
En primer lugar, consideran que
la norma establece no la creación de una contribución especial o un impuesto,
sino el establecimiento de una tasa. En este sentido destaca cómo la nueva
regulación se opondría a lo dicho por la Corte en sentencia C-504/2002, en la
que se habló del cobro de un impuesto para la financiación del servicio público
de alumbrado, en tanto los beneficiarios potenciales debían también contribuir para
su funcionamiento. En opinión de los intervinientes, la modalidad de
contribución adoptada por el legislador contradice esta jurisprudencia, pues
permite la exclusión en el pago de quienes no se beneficien de la prestación
del servicio.
Adicionalmente se argumentó que la
norma viola el artículo 287 Constitucional al imponer el método y el sistema
para la recuperación de los costos de las tasas diseñado por el Ministerio de
Minas a las entidades territoriales, al igual que el artículo 294 Superior al
imponer exenciones sobre los tributos de su propiedad.
b.
Universidad
Externado de Colombia
A través del Centro de Estudios
Fiscales de su Departamento de Derecho Fiscal, la Universidad Externado de
Colombia interviene ante la Corte Constitucional con el fin
de solicitar que se declare la exequibilidad de la norma demandada.
Sostuvo que no existe afectación
de la autonomía territorial el hecho de que el legislador, a través de la ley,
regule las materias tributarias, en tanto Colombia sigue siendo una república
unitaria, en donde se pueden establecer contribuciones especiales en las que se
establezca un cobro proporcional a los beneficios obtenidos. En cuanto al caso concreto,
destaca cómo en el artículo analizado, la determinación del hecho generador es
lo suficientemente precisa para identificar que lo componen (i) el consumo de
energía eléctrica y (ii) la propiedad inmueble.
Frente al supuesto
establecimiento de exenciones frente a tributos territoriales, destaca cómo
para que se configuren es indispensable la preexistencia de los gravámenes a
los que se refiera la exención, que en este caso no ocurre. Lo que sucede en el
presente caso es que por la modificación en el hecho generador del tributo,
existe una desgravación, pero que no busca beneficiar a un grupo de
contribuyentes específico.
Finalmente, respecto al sistema
de recaudo, destaca que la norma demandada no impone costos adicionales para
las entidades territoriales, y que simplemente ofrece una alternativa que puede
o no acoger la respectiva entidad territorial, lo que implica que no existe
afectación real de su autonomía.
c.
Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario
El Colegio Mayor de Nuestra Señora
del Rosario se abstuvo de intervenir en el presente proceso argumentando
razones administrativas.
d.
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario - ICDT, interviene ante la Corte Constitucional
con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad de la norma
demandada. Reiteró las razones expuestas con ocasión del
estudio del expediente D-10911, que culminó con la expedición de la sentencia
C-155 de 2006, y en este sentido se resalta que:
“(…) 1. La autonomía de las
entidades territoriales, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
opera con especial rigor respecto de los recursos endógenos de dichas
entidades.
2. Entre los recursos endógenos de
las entidades territoriales, se encuentran las rentas tributarias, según la
jurisprudencia de la H. Corte Constitucional.
3. Se puede agregar que el
calificativo de “endógenas” para las rentas tributarias, se aplica con mayor
propiedad para aquellos gravámenes territoriales que han sido autorizados por
la ley con la facultad de libre disposición por parte de las entidades
territoriales.
4. El literal d) del artículo 1 de
la Ley 97 de 1913, que autoriza el establecimiento por parte de los municipios
del impuesto de alumbrado público, con la facultad de libre disposición se
encuentra vigente y ha sido complementado por el artículo 191 de la Ley 1753 de
2015 con respecto a los sujetos pasivos de dicho gravamen.
5. Las normas acusadas establecen
que el recaudo por concepto del tributo de alumbrado público por parte de los
distritos y municipios, se destine a sufragar el costo del alumbrado público,
“a partir de la expedición de la presente ley”. También, se ordena que, si
algún municipio ha destinado parte del impuesto de alumbrado público a la
“semaforización”, deberá establecer una fuente financiera distinta para este
servicio.
6. Resulta contrario al orden
constitucional, especialmente a los artículos 1 y 287 de la Carta, el mandato
de una ley a todos los distritos y municipios del país, de destinar el recaudo
del tributo de alumbrado público exclusivamente a sufragar el costo de tal
servicio, aún en el caso de que su prestación arroje utilidad, de que el
servicio se encuentra en grado bastante o completamente desarrollado, o de que
existan otras necesidades locales, tan importantes o más que el alumbrado
público, como la seguridad, la salud, la educación, la vivienda, el agua, la
energía eléctrica, el gas, etc.”[30]
Adicionalmente,
señaló que se encuentra de acuerdo con el argumento planteado por el accionante
en el sentido de que se vulnera el artículo 338 Constitucional al permitir la
determinación de las metodologías para el cálculo de los costos y gastos al
Ministerio de Minas y Energía, pues esto competería a los concejos municipales.
Igualmente, la exclusión de algunos contribuyentes actuales del impuesto y la
imposición de un mecanismo de recaudo determinado afectarían la autonomía de
las entidades territoriales.
El anterior
concepto incluye un salvamento de voto suscito por la doctora María del Pilar
Abella Mancera, quien argumenta que la norma debe ser declarada exequible en
tanto los municipios y distritos conservan la posibilidad de, dentro de los
criterios técnicos definidos por el Ministerio de Minas, establecer la
distribución de los costos de prestación del servicio público y los elementos
cuantitativos de la contribución especial, salvaguardando su autonomía. Reitera
también que la facultad tributaria de los municipios y distritos se realiza en
el marco de la Constitución y la ley, de modo que el Congreso puede fijar el
marco en el cual los municipios adapten el tributo a sus particularidades y
necesidades. Finalmente, la regulación presente guarda correspondencia con la
facultad reconocida en el artículo 334 Superior, que permite la intervención,
por mandato de la Ley, en la economía para la garantía del acceso efectivo a
los servicios básicos y asegurar el desarrollo armónico de las regiones.
3.
Intervenciones ciudadanas
a.
Federación
Colombiana de Municipios
La Federación Colombiana de
Municipios, interviene ante la Corte Constitucional con el
fin de solicitar que se declare la inexequibilidad del aparte demandado o en su
defecto, se declare la exequibilidad condicionada, entendiendo que la
intervención del Ministerio de Minas y Energía es “un
mero concepto de apoyo a la gestión del Concejo Municipal, que no sólo podrá
por tanto apartarse razonablemente del mismo sino que en todo caso podrá
ejercer las diversas competencias que le asigna el artículo 338 Superior”[31].
Destaca que la cosa juzgada de
la sentencia C-155 de 2016 no comprende todos los argumentos planteados en la
presente demanda, en especial lo relativo a la competencia del Ministerio de
Minas y Energía para fijar la metodología para la determinación de los costos y
gastos a financiar con el tributo. Para el interviniente la competencia
reconocida al mencionado Ministerio en este aspecto anula por completo las
facultades de las entidades territoriales de determinar los elementos
esenciales de la contribución especial y desconoce con ello el artículo 338
Superior.
Respecto de esto, controvierte
la calidad de la intervención del Ministerio de Minas y Energía como un mero
apoyo técnico, calificándola de un verdadero mandato vinculante para los
municipios y distritos, vulnerando con ello la autonomía territorial.
b.
Asociación
Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica
La Asociación Colombiana de
Distribuidores de Energía Eléctrica interviene ante la Corte
Constitucional con el fin de solicitar que se inhiba de un pronunciamiento de
fondo, y en su defecto, se declare la exequibilidad
del aparte demandado.
En primer lugar se argumenta la
ineptitud sustantiva de la demanda por no satisfacerse los criterios de
claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia. Al respecto
destaca que, (i) a pesar de que los argumentos del demandante se encaminan a
atacar apartes específicos del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, se pide la
inexequibilidad de toda la norma, desconociendo que la regulación atacada se
encamina a asegurar la prestación de un servicio público inherente al servicio
de energía eléctrica, en condiciones de calidad, cobertura, eficiencia
energética y económica, homogeneidad y suficiencia financiera; (ii) la demanda
se basa en una proposición jurídica incompleta, pues desconoce los impactos
sociales y competenciales derivados de la regulación del tema del alumbrado
público.
Frente al fondo de los
argumentos planteados por el demandante, recordó la inexistencia de soberanía
tributaria de los municipios y distritos y de lo decidido en sentencia C-155 de
2016, que determinó que no se afectaba la autonomía territorial por virtud de
la norma demandada. De otro lado, diferenció el método para la definición de
costos del que habla el artículo 338 constitucional y el que refiere la norma,
pues este último sirve para determinar los costos y gastos para la prestación
eficiente del servicio, cuestión que remite al régimen jurídico para la
regulación de los servicios públicos y al artículo 365 Constitucional, que
permite tal intervención. Finalmente, desmiente el argumento del demandante en
cuanto a la creación de supuestas exenciones tributarias, destacando que la
exclusión de ciertos sujetos se da en virtud de la naturaleza misma del tributo
como contribución especial, que supone la existencia de un beneficio para el
cobro del gravamen.
c.
Pompeyo
Paz Cuesta
El ciudadano Pompeyo Paz Cuesta,
concejal del municipio de Quibdó, interviene ante la Corte
Constitucional con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad
de la norma demandada.
El
interviniente respalda los argumentos del demandante encontrando que la norma
demandada decreta exenciones frente a tributos territoriales al excluir el
cobro del tributo para la financiación del alumbrado público en zonas rurales
apartadas, vulnerando el artículo 294 constitucional. Igualmente, ataca la
posibilidad de que el Ministerio de Minas y Energía diseñe la metodología para
la determinación de los costos a recuperar por la prestación del servicio,
puesto que se estaría entregando la regulación a un órgano del orden nacional, que
no será capaz de reconocer la diversidad de condiciones que existe entre los
diferentes municipios de Colombia, con sus particularidades y necesidades
individuales; con esta facultad en opinión del interviniente se están
desconociendo los artículos 287 y 338 constitucionales. Señala cómo también se
afecta la autonomía de los municipios al imponer una forma determinada de
recaudo, que además aumenta los costos para los municipios en la percepción de
los recursos para financiar el alumbrado, desconociendo el contenido del
artículo 287 Superior. Para explicar su argumento, expuso la situación concreta
del municipio de Quibdó, en el que la aplicación de la norma ha traído
inconvenientes frente al recaudo, adicionalmente, plantea dudas que surgen en
virtud de la naturaleza del tributo y la posibilidad de individualizar su
cobro, a pesar que el beneficio que reporta la prestación del servicio de
alumbrado público sea de carácter general. Finalmente, destacó que en la
adopción de la norma nunca se tuvo en cuenta el punto de vista de los
municipios y distritos, lo que desembocó en una regulación de imposible
aplicación por las contradicciones internas que implica en el sistema actual de
prestación del servicio de alumbrado público.
4.
Intervenciones extemporáneas
Extemporáneamente
intervinieron los municipios de Bucaramanga y Medellín, solicitando la
declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada. Aludieron al
desconocimiento del principio de autonomía de las entidades territoriales por
la imposición de criterios que deberían ser adoptados por los respectivos
concejos municipales, en especial lo relacionado con la cuantificación de los
costos y beneficios y la fijación de elementos esenciales del tributo no definidos
expresamente por el legislador.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El representante del Ministerio
Público se refiere a la cuestión jurídica aquí planteada y solicita a la Corte
Constitucional estarse a lo resuelto frente al expediente D-11056. En su
defecto, solicita que se declaren inexequibles las expresiones “Dichos
costos y gastos se determinarán de conformidad con la metodología que para
tales efectos establezca el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que
delegue” y “El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue
determinará la metodología que contenga los criterios técnicos a considerar por
parte de los concejos municipales y distritales para realizar la distribución del
costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en
cuenta los principios definidos en este artículo” y se exhorte al Congreso
para que establezca la base gravable y el método para que los municipios fijen
la tarifa de la tasa de alumbrado público.
Igualmente, solicita que la Corte se declare
inhibida frente a los cargos formulados contra las expresiones “En ningún
caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación
del mismo en su área de influencia” y “PARÁGRAFO 1o. Sustitúyase el
impuesto de alumbrado público, y en particular, el literal d) del artículo 1o.
de la Ley 97 del 1913, en lo que se refiera a dicho impuesto y demás leyes que
lo complementan”, por ausencia de los requisitos de claridad y certeza en
la formulación de los cargos respectivos.
De otro lado, solicitó que se declarara la
exequibilidad de la expresión “En este caso, la remuneración del servicio de
facturación y recaudo se realizará de conformidad con la regulación aplicable a
la facturación conjunta”, bajo el entendido de que se trata de unos
parámetros máximos de costos que deben tener en cuenta los municipios a la hora
de pactar, en ejercicio de su autonomía, la remuneración de la facturación y
recaudo del servicio de alumbrado público con las empresas prestadoras del
mismo.
El Procurador en su concepto desarrolla 4 ejes de
argumentación, destacando que el tributo creado mediante el artículo 191 de la
Ley 1753 de 2015 es en realidad una tasa, por cuanto está definida para la
recuperación de los costos de prestación del servicio público de alumbrado, en
el siguiente sentido:
i.
En primer lugar destaca que la competencia asignada al Ministerio de
Minas y Energía para la determinación de la base gravable y el sistema y método
para definir la tarifa de la tasa de alumbrado público resulta contraria a la
Constitución, porque equivale a otorgarle facultades extraordinarias para
legislar.
Fundamenta lo anterior en el
hecho que, de acuerdo con el artículo 338 Superior, la ley, la ordenanza o el
acuerdo deben obligatoriamente fijar los elementos esenciales del tributo,
incluyendo la tarifa, o bien “el sistema y método para definir los costos y
beneficios de a tasa y la forma de hacer su reparto en caso de que tales órganos
colegiados […] quieran permitir que las autoridades fijen la tarifa de
la tasa”[32].
Para la Procuraduría, la norma analizada contiene una definición directa del
hecho generador y de los sujetos activos y pasivos, pero no así de la base
gravable o de la tarifa, asignándole al Ministerio de Minas y Energía competencia
para determinarlos. Así, será este Ministerio el que determinará la base
gravable al establecer los costos a recuperar entre los sujetos pasivos, y
definirá la tarifa, al determinar la forma de hacer el reparto ente los
usuarios del servicio.
La posibilidad de determinar la
base gravable y la tarifa de la tasa implica la asignación de competencias al
Ministerio de Minas y Energía para legislar en la materia, extraordinarias e
indefinidas en el tiempo, contrariando con ello el texto constitucional.
Destaca la Vista Fiscal que en este caso era posible para el legislador deferir
a los concejos municipales o distritales la posibilidad de determinar aquellos
elementos esenciales del tributo y en tal virtud, al entregar la competencia al
Ministerio, se afectó la autonomía de las entidades territoriales para definir
materias relacionadas con los tributos municipales o distritales.
ii.
Consideró que frente al cargo relacionado con la prohibición al
legislador de conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con
los tributos de propiedad de los entes territoriales, se incumplieron los
requisitos de certeza y claridad en su formulación.
Sostiene el Ministerio Público
que el cargo no es claro en tanto no demuestra que se esté concediendo una
exención al disponerse que no se pueda cobrar el tributo cuando el servicio de
alumbrado no haya sido prestado en el área de influencia del municipio o
distrito, en especial porque el concepto de exclusión, o no estar sujeto al
pago del tributo, difiere del de exención contributiva. Esta circunstancia implica
también la falta de certeza en la formulación del cargo, pues la norma no
impone la consecuencia jurídica argumentada por el accionante, en tanto no dispone
la existencia de una exención.
iii.
Faltó claridad y certeza en la formulación del cargo por desconocimiento
del concepto de impuesto en lo referente a la individualización de los
beneficiarios del alumbrado público como condición definitoria del criterio de
contribución especial en cuanto a la determinación del sujeto pasivo.
La Procuraduría considera que la
acusación en este punto es “muy confusa”, faltando el requisito de
claridad, en especial porque no se entiende cómo el reemplazo del impuesto de
alumbrado público por una tasa, genere un vicio de inconstitucionalidad
derivado del carácter general del servicio público, más aún cuando “en
ninguna parte se establece que sólo procede financiar dicho servicio público
mediante impuestos”[33].
En cuanto a la falta de certeza, se argumenta que no es cierto que en el escenario
de las tasas, “no se pueden individualizar a los beneficiarios del servicio
de alumbrado público como condición definitoria de ese criterio tributario.
Todo lo contrario, este es un asunto técnico que indudablemente se encuentra
sujeto a la potestad de configuración del legislador para, así, ser adoptado
dentro de los principios de justicia, equidad y eficiencia tributaria”[34].
iv.
En cuanto al tema de la facturación y el recaudo del tributo y la
remuneración por este servicio, pone de presente el Ministerio Público que hace
parte de la autonomía territorial la definición del mecanismo para llevarlos a
cabo, en especial por referirse al manejo de recursos de propiedad de los
distritos y municipios. Se afirma que resulta inconstitucional imponer una
única opción de facturación y recaudo para las entidades territoriales pues tal
situación implicaría un compromiso de la autonomía de las mismas de sus
intereses y la administración de sus recursos. Sin embargo, es posible para el Estado,
en ejercicio de su facultad de intervención en la economía a través de la
regulación de los servicios públicos, establecer mediante la ley unos
parámetros técnicos de máximos costos que deban tener en cuenta los municipios
a la hora de pactar, en ejercicio de su autonomía, la remuneración por los
servicios de facturación y recaudo del tributo de alumbrado público. Por lo
anterior, solicita que se condicione la exequibilidad de la norma, en los
términos antes citados.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este
tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse
contra el artículo 191
de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
B.
CUESTIONES PREVIAS
Cosa juzgada
constitucional
2.
Teniendo de presente que la demanda objeto de examen se
orienta a plantear la inexequibilidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015,
y que sobre la misma norma ya existe un pronunciamiento reciente de esta Corte,
según se evidencia en la sentencia C-272 de 2016 en la cual se declaró
inexequible el mencionado artículo; procederá la
Corte a esbozar las reglas aplicables a la cosa juzgada constitucional, para
después detenerse en el análisis del caso concreto.
3.
En relación con la cosa juzgada constitucional, la
Constitución establece en su artículo 243 que los fallos que la Corte dicte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, por lo que: “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. En igual
sentido, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, al igual que el artículo
22 del Decreto 2067 de 1991 complementan el precepto constitucional al disponer
que las decisiones adoptadas por la Corte en
ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio
cumplimiento y con efectos erga
omnes. Recientemente, esta Corte en sentencia
C-228 de 2015,
estableció las funciones de la cosa juzgada tanto en una dimensión negativa
como positiva. A tal efecto: “(…) la cosa juzgada tiene una función
negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer,
tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer
seguridad a las relaciones jurídicas.”
4.
En este sentido, la cosa juzgada encuentra su fundamento (i) en la
necesidad de preservar la seguridad jurídica lo cual se relaciona con las
características del Estado Social de Derecho (artículo 1 superior); (ii) en la
obligación de proteger la buena fe al promover la predictibilidad de las
decisiones judiciales (artículo 83 superior); (iii) en el deber de garantizar
la autonomía judicial impidiendo que luego de examinado un asunto por el juez
competente y según las reglas vigentes, pueda reabrirse un debate (artículo 228
superior) y (iv) en el deber de asegurar la supremacía de la Constitución
(artículo 4 superior)[35].
5.
Tal y como lo ha manifestado la Corte a lo largo de su
jurisprudencia, la cosa juzgada constitucional puede ser formal
o material. Como se evidencia en la sentencia C-744 de 2015:
“Se tratará de una cosa
juzgada constitucional formal cuando (sic): “(…) cuando existe una decisión
previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada
posteriormente a su estudio...”, o, cuando se trata de una norma con texto
normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que
“... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo
ejecutoriado...””
De otra parte, habrá cosa juzgada constitucional
material cuando: “(…) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo,
tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio
un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones,
este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá
de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las
disposiciones demandadas. Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada.”
6.
Ahora bien, los efectos de la cosa juzgada en materia de control de
constitucionalidad dependerán de la decisión adoptada, así[36]: (i)
cuando la decisión ha consistido en declarar la
inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición comprendida por el
artículo 243 conforme a la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido
material, lo cual implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de
esta Corte, por tal razón la demanda que se presente con posterioridad deberá
rechazarse o proferirse un fallo inhibitorio y estarse a lo resuelto en la
decisión anterior; (ii) en los casos en los que la Corte ha declarado exequible
cierta disposición respecto de determinada norma constitucional, la
jurisprudencia constitucional ha reiterado que no puede suscitarse un nuevo
juicio por las mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o
hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de
constitucionalidad[37],
siempre que se trate de la misma problemática la demanda deberá rechazarse de
plano o, en su defecto, la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a
lo resuelto en el fallo anterior; (iii) cuando se trata de sentencias de
constitucionalidad condicionada la cosa juzgada puede tener como efecto, que la
interpretación excluida del ordenamiento jurídico no puede ser objeto de
reproducción o aplicación en otro acto jurídico; y (iv) en los supuestos en los
que la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa juzgada implica que no
se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el elemento que la
Corte ha juzgado necesario adicionar.
7.
Aunado a lo anterior, la Corte ha considerado que la cosa juzgada
puede ser absoluta o relativa, siempre que la Corte defina
en la sentencia anterior, los efectos que se derivan de la declaración de
exequibilidad. En la sentencia C-744 de 2015, la Corte indicó que “mientras
la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada
providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que
profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta”. En este sentido, cuando
la norma es declarada inconstitucional la cosa juzgada que recae sobre ese
mismo texto normativo será siempre absoluta, por cuanto el retiro del
ordenamiento jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que
prosperaron.
8.
Ahora bien, cuando la norma demandada fue
declarada inexequible, y en esta ocasión se somete nuevamente a análisis de
inconstitucionalidad, a esta Corte le correspondería estarse a lo resuelto en
la decisión anterior, puesto que no resulta relevante establecer las razones
por las que esa misma disposición fue retirada del ordenamiento jurídico, en
tanto que sobre la decisión anterior operó la cosa juzgada absoluta y no es
posible adelantar un nuevo estudio, así los cargos planteados en la nueva
demanda sean distintos a los que fundamentaron la inconstitucionalidad.
Caso concreto. Existencia de
cosa juzgada constitucional
9.
En el presente caso, La Procuraduría General de la Nación solicitó a la
Corte estarse a lo decidido dentro del proceso D-11056, que posteriormente
culminó con la expedición de la sentencia C-272 de 2016.
10.
Ahora bien, teniendo de presente que la demanda objeto de
examen se orienta a censurar la constitucionalidad del artículo 191 de la Ley
1753 de 2015, la Corte observa encuentra que sobre la misma norma ya existen
tres pronunciamientos de esta Corte, a saber, las sentencias C-155 de 2016,
C-272 de 2016 y C-298 de 2016. En cualquier
caso, la providencia clave para este análisis resulta ser la
sentencia C-272 de 2016[38],
pues en ella se resolvió “DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 191
de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 «Todos por un Nuevo País»””, por lo que todos los contenidos
normativos del artículo 191, fueron expulsados del ordenamiento jurídico.
Respecto de esta decisión de inconstitucionalidad, se dijo en la sentencia
C-298 de 2016:
“Para fundamentar la
inconstitucionalidad de la norma, la Corte determinó que la financiación del
servicio público de alumbrado no genera utilidades particulares a personas o
grupos sociales específicos, en ese sentido, la disposición no era compatible
con las contribuciones especiales. En criterio de este Tribunal, al tenor
literal del artículo 365 de la Constitución, los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado, en el cual reside la obligación de
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional
en beneficio del interés general, sin tener en cuenta criterios de viabilidad
financiera y de rentabilidad.
Además, el cambio de
naturaleza jurídica del tributo que establecía el artículo 191 de la Ley 1753 de
2015 para la financiación del servicio de alumbrado público, impactaba todo el
articulado, razón por la cual, se reitera, declaró su inconstitucionalidad
frente a todo el Texto Constitucional, con efectos de cosa juzgada absoluta”.
11.
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la norma sub examine
fue retirada del ordenamiento jurídico en virtud de una sentencia de
constitucionalidad que hizo tránsito a cosa juzgada absoluta, al haber sido
declarada inexequible. Según se verificó antes, en presencia de una decisión de
la Corte Constitucional de este tipo, lo procedente es estarse a lo resuelto en
la sentencia que declaró la inconstitucionalidad (ver supra. numerales 7
y 8), que en este caso corresponde a la sentencia C-272 de 2016.
12.
En consecuencia, y puesto que no existe objeto
para un nuevo pronunciamiento por parte de esta Corte, se ordenará estarse a lo
resuelto en la sentencia C-272 de 2016, respecto del precepto legal acusado.
Sobre la base de lo anterior, esta Corte ordenará respecto del precepto legal
acusado, estarse a lo resuelto en la sentencia C-272 de 2016. Este
camino ya fue seguido por esta Corte en la sentencia C-298 de 2016, en la que
se demandó, entre otros, el artículo 191 de la Ley 1753 de 2016, pues se
resolvió, en lo pertinente, “ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-272 de 2016, en la cual se declaró
inexequible el artículo 191 de la Ley
1753 de 2015”.
C.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
13.
El demandante solicitó a la Corte declarar la
inexequibilidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”,
por considerar que el mismo vulnera lo dispuesto en los artículos 287, 294, 313
y 338 de la Constitución.
14.
El demandante planteó cinco cargos, así: (i) se
vulneró el principio de legalidad tributaria al deferirse al Ministerio de
Minas y Energía la competencia para determinar la metodología para el cálculo
de los costos y gastos derivados de la prestación del servicio de alumbrado
público y la forma de hacer su reparto para el pago entre los contribuyentes;
(ii) se vulneró la autonomía territorial al permitirse la imposición a los
concejos municipales y distritales de la metodología diseñada por el Ministerio
de Minas y Energía para el establecimiento de la contribución especial de
alumbrado público; (iii) se vulneró la autonomía territorial al disponerse
exenciones frente a tributos de propiedad de las entidades territoriales
mediante la ley, contrariando lo dispuesto en el artículo 294 Superior; (iv) se
vulneró la autonomía territorial al imponerse mediante ley una forma específica
de facturación y recaudo de la contribución y de remuneración de dichos
servicios; (v) se desconoce la tipología de los tributos en el ordenamiento
colombiano al pretender financiar mediante una contribución especial un
servicio público cuyo provecho social no es individualizable, haciendo
imposible el cálculo de la participación de una determinada persona en los beneficios
de la prestación del servicio de alumbrado público.
15.
Varios de los intervinientes y el Ministerio
Público indicaron la existencia de una cosa juzgada constitucional respecto de
la norma demandada. En efecto, la Corte encontró que frente al artículo 191 de
la Ley 1753 de 2015 existían tres pronunciamientos previos, las sentencias
C-155, C-272 y C-298 de 2016, destacando entre ellas la sentencia C-272 de 2016
que declaró la inexequibilidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 en su
integridad. Por lo anterior, le corresponde a la Sala proceder a analizar si opera el fenómeno de cosa juzgada
constitucional, o si por el contrario, de no existir debe la Sala proceder a
revisar el asunto de fondo que se plantea en la demanda.
16.
El artículo 243 de la Constitución dispone que
los fallos que la Corte dicte en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo
que: “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”. En igual sentido, los artículos 46 y 48
de la Ley 270 de 1996, al igual que el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991
complementan el precepto constitucional al disponer que las decisiones adoptadas por la Corte en ejercicio del
control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y
con efectos erga omnes.
17.
En cuanto a los efectos de la cosa juzgada
constitucional, la Corte ha considerado que la cosa
juzgada puede ser formal o material, o absoluta o relativa, precisando que cuando
la norma es declarada inconstitucional la cosa juzgada que recae sobre ese
mismo texto normativo será siempre absoluta, por cuanto el retiro del
ordenamiento jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que
prosperaron.
18.
En el evento en que la norma demandada
declarada inexequible, sea sometida nuevamente a un análisis de inconstitucionalidad,
le corresponderá a la Corte rechazar la demanda, o estarse a lo resuelto en la
decisión anterior, puesto que no resulta relevante establecer las razones por
las que esa misma disposición fue retirada del ordenamiento jurídico, en tanto
que sobre la decisión anterior operó la cosa juzgada absoluta y no es posible
adelantar un nuevo estudio, así los cargos planteados en la nueva demanda sean
distintos a los que fundamentaron la inconstitucionalidad.
19.
Teniendo en cuenta que la sentencia C-272 de
2016 resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra la misma norma
demandada en el asunto de la referencia, considera la Corte que ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta, puesto que en dicha
sentencia la Corte declaró inexequible la disposición demandada, y por
consiguiente no existe objeto para un nuevo pronunciamiento por parte de esta
Corte. En virtud de la cosa juzgada absoluta que implica esta decisión, esta
Corte ordenará respecto del precepto legal acusado, estarse a lo resuelto en la
sentencia C-272 de 2016.
III.
DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-272 de 2016, en la que se resolvió “DECLARAR
INEXEQUIBLE el artículo 191 de
la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 «Todos por un Nuevo País»””
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Vicepresidente
Con aclaración
de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con claración de
voto
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración
de voto
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-472/16
REGULACION Y FINANCIACION DEL SERVICIO DE
ALUMBRADO PUBLICO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Reitera
salvamento de voto de la sentencia C-272/16 referente al desacuerdo con la
decisión de la mayoría de declarar inexequible la totalidad de la disposición
acusada cuando los cargos formulados por el actor se limitaron a cuestionar
únicamente algunos apartes de la norma (Aclaración de voto)
INTEGRACION NORMATIVA-No
concurren los supuestos que la jurisprudencia ha exigido para su procedencia (Aclaración
de voto)
REGULACION Y FINANCIACION DEL SERVICIO DE
ALUMBRADO PUBLICO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Jurisprudencia
constitucional (Aclaración de voto)
REGULACION Y FINANCIACION DEL SERVICIO DE
ALUMBRADO PUBLICO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Contradicción
entre pronunciamiento de la providencia C-155/16 y el de la presente sentencia que
declaró inexequible la totalidad del artículo demandado y vulneración del
efecto de cosa juzgada (Aclaración de voto)
REGULACION Y FINANCIACION DEL SERVICIO DE
ALUMBRADO PUBLICO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Trasgresión
al límite establecido en el artículo 241, numeral 4, al no concurrir una
demanda que acusara de inconstitucionalidad el contenido integral o total de la
disposición acusada (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-l 1267
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, "Por la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Yodos por un nuevo país'.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Mi aclaración de voto se reduce a señalar
que en su oportunidad realice salvamento de voto a la sentencia C-272 de 2016,
el cual registré de la manera como a continuación, se transcribe.
"Discrepo de
la decisión de la mayoría que declaró inexequible la totalidad del artículo 191
(parcial) de la Ley 1753 de 2015 "por el cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 Lodos por un nuevo país'" en razón de que
como puede verse, los cargos formulados por el actor se limitaron a cuestionar
únicamente algunos apartes de la norma, destacados en el proyecto que se llevó
a Sala Plena así: "ARTÍCULO 191. ALUMBRADO PÚBLICO. Es un
servicio público esencial, regido por los artículos 56 y 365 de la Constitución
Política. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía,
reglamentará su prestación para que se asegure por parte de autoridades
municipales y distritales lo siguiente: 1. El mejoramiento de la calidad de
vida y de seguridad de los habitantes en el nivel nacional y territorial. 2. El
financiamiento del servicio de alumbrado público dentro del marco de
sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún caso podrá cobrarse
por este servicio sin que se haya realizado la prestación del mismo en su área
de influencia. 3. Una prestación eficiente y continua del servicio de alumbrado
público. 4. Se amplíe la cobertura en la prestación del servicio de alumbrado
público. La prestación del servicio de alumbrado público, inherente al servicio
público de energía eléctrica, se regirá por los siguientes principios: a) El
principio de cobertura buscará garantizar una cobertura plena de todas las
áreas urbanas de los municipios y distritos, y en centros poblados de las zonas
rurales donde técnica y financieramente resulte viable su prestación, en
concordancia con la planificación local y con los demás principios enunciados
en el presente artículo, b) En virtud del principio de calidad el servicio
prestado debe cumplir con los requisitos técnicos que se establezcan para él.
c) Para efectos del presente artículo, el principio de eficiencia energética se
define como la relación entre la energía aprovechada y la total utilizada, en
cualquier proceso de la cadena energética que busca ser maximizada a través de
buenas prácticas de reconversión tecnológica, d) El principio de eficiencia
económica implica, entre otros aspectos, la correcta asignación y utilización
de los recursos de tal forma que se busque la garantía de la prestación del
servicio de alumbrado público al menor costo económico y bajo criterios
técnicos de calidad, e) En virtud del principio de homogeneidad se buscará que
la metodología para determinar los costos totales máximos eficientes de
prestación del servicio de alumbrado público tengan una misma estructura para
todos los municipios y distritos del país, y que los costos resultantes
respondan a la realidad de cada municipio o distrito, f) En virtud del
principio de suficiencia financiera se promoverá que los prestadores del
servicio de alumbrado público tengan una recuperación eficiente de los costos y
gastos de todas las actividades asociadas a la prestación del servicio y
obtener una rentabilidad razonable. Los costos y gastos eficientes de todas las
actividades asociadas a la prestación del servicio de alumbrado público serán
recuperados por el municipio o distrito que tiene a cargo su prestación a través de una
contribución especial con destinación específica para la
financiación de este servicio. Dichos costos y gastos se
determinarán de conformidad con la metodología que para tales efectos
establezca el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue. Serán sujetos
pasivos de la contribución del servicio de alumbrado público quienes realicen
consumos de energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público
domiciliario de energía eléctrica o como auto generadores y, en los casos en
que no se realicen consumos de energía eléctrica, los propietarios de los
predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial que se encuentren dentro
de la jurisdicción del respectivo municipio o distrito. Lo anterior, teniendo
en cuenta los criterios de equidad y progresividad. El Ministerio de
Minas y Energía o la autoridad que delegue determinará la metodología que
contenga los criterios técnicos a considerar por parte de los concejos
municipales y distritales para realizar la distribución del costo a recuperar
entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá tener en cuenta los principios
definidos en este artículo. Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de energía
eléctrica, para la liquidación de la contribución se deberá considerar el
volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de los
predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación de la
contribución se deberá considerar los elementos del avalúo catastral del
respectivo predio, teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de
alumbrado público. El valor de la contribución en ningún caso sobrepasará
el valor máximo que se determine de conformidad con los criterios de
distribución contenidos en la metodología mencionada. Los alcaldes municipales
o distritales definirán los procedimientos de recaudo, y este podrá realizarse,
entre otros, a través de la facturación propia del municipio o distrito, o de
las empresas de servicios públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este
caso, la remuneración del servicio de facturación y recaudo se realizará de
conformidad con la regulación aplicable a la facturación conjunta. A partir de
la vigencia de la presente ley, el suministro de energía eléctrica con destino
al servicio de alumbrado público deberá realizarse a través de contratos
soportados en los mecanismos de cubrimiento que para el efecto determine el
Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue dentro de los seis
meses siguientes. En todo caso, el pago por el suministro de la energía, la
facturación y el recaudo se podrán realizar mediante apropiación sin situación
de fondos por parte de la entidad respectiva y a favor del comercializador de
energía eléctrica. Las personas prestadoras del servicio de alumbrado
público serán sujetos del control y vigilancia de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, en aspectos relacionados con la calidad y
prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios realizará la vigilancia y control sobre el cumplimiento de los
reglamentos técnicos expedidos para regular el servicio de alumbrado público. PARAGRAFO lo.
Sustitúyase el impuesto de alumbrado público, y en particular, el literal d)
del artículo lo. de la Ley 97 del 1913, en lo que se refiera a dicho impuesto y
demás leyes que lo complementan. PARAGRAFO 2o. Los contratos suscritos
mantendrán su vigencia, pero las prórrogas o adiciones que se pacten con
posterioridad a la vigencia de la presente ley se regirán por lo previsto en
esta ley; en todo caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se
destinará a sufragar el costo de prestación del servicio a partir de la
expedición de la presente ley. Los contratos que se celebren durante el
período al que se refiere el parágrafo transitorio y en todo caso antes de la
reglamentación de este artículo, se regirán por las normas vigentes antes de la
expedición de esta ley. PARAGRAFO TRANSITORIO. La sustitución de que trata el
parágrafo lo del presente artículo se
aplicará respecto de las entidades territoriales que hayan expedido acuerdos
adoptando el tributo de alumbrado público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y
84 de 1915. Contarán con un (1) año a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley para adoptar la contribución en los términos
establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo operará la
sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la
fecha de expedición de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto
de alumbrado público la actividad de semaforización, deberán establecer la
fuente con la cual se financiarán los costos y gastos de la actividad de
semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que se
refiere este parágrafo transitorio. Sin perjuicio de lo anterior, los
municipios o distritos podrán optar por no cobrar por la prestación del
servicio de alumbrado público".
En el debate se expuso, que cabía
interpretar que el demandante solicitó la inexequibilidad de todo el artículo,
conclusión a la que se llegó acudiendo a la integración normativa. No comparto
esa postura, por cuanto, a mi juicio, no concurren los supuestos que la
jurisprudencia ha exigido para su procedencia.
En efecto, para el caso, no había lugar a
que se incorporara todo el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 al juicio de
control abstracto de constitucionalidad por integración normativa, de oficio;
por lo siguiente: Es muy bien sabido que ese tipo de juicio procede de forma
excepcional en tres supuestos (i) cuando la disposición carece de contenido
deóntico claro, (ii) cuando la disposición cuestionada está reproducida en
otras normas no demandadas; (iii) y cuando la norma acusada está
intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta
serias dudas de constitucionalidad.
Se desprende del tenor del artículo 191
de la Ley 1753 de 2015, que el mismo tiene determinado su función, efectos, y
una estructura de contenido completa; tampoco se encuentra que este precepto
este reproducido en otra ley, igualmente, no se halla relacionado con otra
disposición normativa en la que se advierta dudas sobre su constitucionalidad.
Sumado a lo anterior, ya está Corporación
se había pronunciado en la C-155 de 2016, sobre varios apartes del artículo
demandado, declarándolos exequibles, precisamente, al concluir que la horma
cuestionada no desconoce la autonomía de las autoridades territoriales, pues se
consideró que ese principio, no debía entenderse como contrapuesto a la
facultad de configuración legislativa, sino, en concordancia con el mismo, bajo
una perspectiva de análisis amplio pero no ilimitado, lo que convalida la
posibilidad de que el legislador pueda establecer contribuciones y tasas, para
recaudar los recursos que servirían para cubrir los costos y gastos generados
de la prestación del servicio público de alumbrado público, sin que ello
constituya una negación a la facultad de los entes territoriales de administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios en el marco de sus funciones.
Por consiguiente, verificada la constitucionalidad de varios apartes de la
norma que el actor demandó nuevamente en esta ocasión, bajo cargos
coincidentes, no obstante que la mayoría haya querido darles una presentación
distinta, se suscita una clara contradicción respecto del nuevo pronunciamiento
que declaró inexequible la totalidad del artículo 191 y una indiscutible
vulneración del efecto de cosa juzgada.
De ahí que estuve
de acuerdo con la ponencia inicial, que estudió de forma justificada y precisa
las razones por las cuales se proponía la exequibilidad de uno de los apartes
demandados, e inexequibles otros, previendo la ineptitud de algunos de los
cargos planteados por el demandante e inclusive respetando el efecto de cosa
juzgada que recayó sobre el mismo aspecto dilucidado en la sentencia C-155 de
2016.
Por ende, en el análisis de
constitucionalidad que la mayoría aborda se halla una transgresión al límite
establecido en el artículo 241, numeral 4, que señala que la Corte
Constitucional deberá "decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación ", al no concurrir
una demanda que acusara de inconstitucionalidad el contenido integral o total
del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015”
Así dejo expresados los argumentos que me
llevan a aclarar el voto en esta ocasión.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Norma
publicada en el Diario Oficial No. 49.538 del 9 de junio de 2015.
[2] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 13.
[3] Constitución
Política, Art. 338.
[4] Cfr. Según
consta en el cuaderno
Principal, fl. 16.
[5] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 15.
[6] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 17.
[7] Al accionante considera que la definición
del hecho generador del tributo se encuentra en el D.2424/2006, art. 2: “Definición
Servicio de Alumbrado Público. Es el servicio público
no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la
iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación
con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un
municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las
actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la
administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición
y la expansión del sistema de alumbrado público”, que no habría sido
derogado por la Ley 1753 de 2015.
[8] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 7.
[9] Constitución
Política, Art. 313 num 4.
[10] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 23.
[11] Ley1753/2015,
Art. 191.
[12] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 20.
[13] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 21.
[14] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 22.
[15] L.1753/2015,
Art. 191.
[16] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 37.
[17] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 23, (original en negrilla y
subrayado).
[18] Ibíd.
[19] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 24.
[20] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 25.
[21] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 26.
[22] Según consta en el cuaderno
Principal, fl. 165.
[23] Según consta en el cuaderno
Principal, fl. 167 (original en negrilla y subrayado).
[24] Ibíd.
[25] Según consta en el cuaderno
Principal, fl.172.
[26] Cfr. Según
consta en el cuaderno
Principal, fl. 150.
[27] Según consta en el cuaderno
Principal, fl.150.
[28] L.1150/2007,
Art. 29.
[29] Según consta en el cuaderno
Principal, fl.132
[30] Cfr. Según
consta en el cuaderno
Principal, fl. 95-96.
[31] Según consta en el cuaderno Principal, fl. 87.
[32] Según consta en el cuaderno Principal, fl.234
[33] Según consta en el cuaderno Principal, fl.245.
[34] Ibíd.
[35] Así por ejemplo lo ha indicado, entre otras, la
sentencia C-600 de 2010.
[36] Ver, sentencia C-462 de 2013.
[37] Ver, entre otras, sentencias C-774 de 2001, C-259 de
2008 y C-712 de 2012.
[38] Cabe
destacar que a pesar de que exista una decisión precedente de
constitucionalidad de la norma demandada, contenida en la sentencia C-155 de
2016, la cosa juzgada absoluta de la sentencia C-272 de 2016 prima sobre
cualquier consideración adicional sobre cosa juzgada material que pudiese
surgir en el presente caso respecto de la sentencia C-155 de 2006, por lo que no
resulta necesario adelantar un análisis respecto de esta sentencia.