T-076-11
Sentencia T-
Sentencia T-076/11
ACCION DE
TUTELA CONTRA EL INCODER-Caso del predio rural denominado “La Porcelana”
COMPETENCIA
DEL MINISTERIO PUBLICO PARA PROMOVER ACCIONES DE TUTELA-Caso del predio
rural denominado “La Porcelana”
La Corte concluye que el
Procurador Delegado tiene competencia para formular la acción de tutela de la
referencia, en tanto está relacionada con la protección de los derechos
presuntamente conculcados a las familias campesinas en situación de
desplazamiento, que ocupan el predio denominado “La Porcelana”.  Esta actuación
se inscribe dentro de las actividades misionales del Ministerio Público y tiene
pleno sustento legal, conforme las normas legales y reglas jurisprudenciales
antes mencionadas.  Por ende, la Sala concluye que la legitimación
ACCION DE
TUTELA COMO MECANISMO SUBSIDIARIO ANTE LA INMINENCIA DE UN PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Caso del predio rural denominado “La Porcelana”
REQUISITO DE
OPORTUNIDAD EN LA PRESENTACION DE ACCION DE TUTELA-Caso del predio rural
denominado “La Porcelana”
La calificación de la
inminencia de un perjuicio irremediable no se basa en una determinación
estándar de las condiciones fácticas antes expuestas, sino que en cambio,
responde a un modelo de evaluación diferenciada, sensible a las condiciones
particulares del afectado que alega la vulneración de sus derechos
fundamentales. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que del adecuado entendimiento del artículo 13 Superior es necesario concluir
que el grado de evaluación del perjuicio irremediable para aquellas categorías
de sujetos que, por sus particulares características son acreedores de la
especial protección del Estado, debe tener una intensidad menor. Esto en el
entendido que, como regla general, el acceso a los mecanismos judiciales
ordinarios para dichos sujetos suele tener mayores restricciones, precisamente
en razón de su vulnerabilidad. Es a partir de esta posición que la
jurisprudencia ha previsto que la constatación acerca del carácter dual de la
evaluación del perjuicio irremediable para el caso particular en los afectados
sean sujetos de especial protección constitucional. En primer, con base en la
regla general antes aludida, tendrá que verificarse si en el evento concreto se
comprueban las condiciones fácticas que estructuran la inminencia del
perjuicio.  Luego, la evaluación de estas condiciones debe hacerse en el marco
del reconocimiento de un tratamiento diferencial positivo, el cual permita
atenuar el grado de estrictez del análisis, de forma que resulte proporcional
al nivel de interferencia de los derechos fundamentales del sujeto afectado,
derivado de las características que lo permiten catalogar de especial
protección
CUMPLIMIENTO
DEL PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Criterios jurisprudenciales
La jurisprudencia ha previsto
que para evaluar el requisito de inmediatez deben tenerse en cuenta criterios
definidos, relativos a (i) si existe un motivo válido para la inactividad de
los accionantes; (ii) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo
esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y, (ii) si
existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la
vulneración de los derechos de los interesados.
PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reglas
jurisprudenciales/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Caso en
que se incurrió en determinados yerros graves
La jurisprudencia
constitucional ha dispuesto reglas jurisprudenciales definidas en lo que
respecta a la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos,
precedente que se funda en dos aspectos particulares: (i) la estricta
evaluación sobre la inminencia de un perjuicio irremediable o la falta de
idoneidad de los mecanismos judiciales ordinarios; y (ii) la comprobación
acerca del desconocimiento del derecho al debido proceso, lo que se acredita
cuando el acto administrativo ha sido proferido con base en uno de los defectos
identificados por el marco conceptual descrito en la jurisprudencia antes
analizada.
PROCEDIMIENTO
PARA LA EXTINCION DEL DOMINIO AGRARIO DERIVADO DE LA FALTA DE EXPLOTACION ECONOMICA
DEL BIEN
PROTECCION
DEL DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LA POBLACION DESPLAZADA
El desplazamiento forzado
implica, de manera necesaria, el desarraigo de los afectados del lugar que
ocupan.  En ese sentido, los derechos fundamentales interferidos por ese
despojo son, sin duda alguna, los que primero se ven afectados por el hecho del
desplazamiento. De forma correlativa, la restitución en el acceso a la tierra
es un elemento central e ineludible para la reparación integral de las víctimas
de desplazamiento. De manera general y en lo que respecta a la relación entre
el afectado y la propiedad inmueble, son dos las dimensiones en que se
manifiesta el perjuicio iusfundamental de los desplazados internos, en especial
respecto de los que integran la población campesina: (i) la protección del
mínimo vital; y (ii) el acceso a la vivienda digna. En cuanto a lo primero, es
evidente que el sustento de la población campesina,  comprendido como la
consecución de los elementos materiales básicos para el ejercicio de los demás
derechos fundamentales, depende de la explotación económica de la tierra
rural.  El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina
víctima del mismo garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo,
es claro que la tierra rural no solo es un medio de producción para los
campesinos, sino que también constituye el espacio para el ejercicio del
derecho a la vivienda.  En ese orden de ideas, el desplazamiento forzado de los
campesinos afecta el núcleo esencial de ese derecho que, como se explicará más
adelante con base en ejemplos de la jurisprudencia constitucional, conforma un
derecho fundamental autónomo y exigible. Es a partir de esta problemática que
desde las normas de derecho internacional de los derechos humanos, el régimen
legal nacional y la jurisprudencia constitucional, se han fijado distintas
reglas que apuntan a determinar las responsabilidades estatales en materia de
mínimo vital y derecho a la vivienda de la población campesina víctima de
desplazamiento. En términos simples, las víctimas de desplazamiento forzado
tienen el derecho fundamental a la reparación integral del daño generado por
ese delito.  Ello significa la existencia de una obligación estatal de
implementación de las acciones tendientes a, entre otros aspectos, (i)
conservar la propiedad o posesión de la tierra, tanto en su perspectiva
jurídica como fáctica; (ii) facilitar el retorno al territorio usurpado por los
hechos que motivaron el desplazamiento forzado, en condiciones de seguridad;
(iii) garantizar que la población campesina propietaria, poseedora o tenedora
de la tierra rural, pueda llevar a cabo tanto su explotación económica, como su
uso para vivienda, en condiciones compatibles con los estándares internacionales
previstos para ello
DERECHO A LA
VIVIENDA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Deberes específicos del Estado
A partir de las normas legales
que regulan la materia, en especial la Ley 387 de 1997, se identifican deberes
específicos de Estado en relación con la satisfacción del derecho a la vivienda
de las personas en situación de desplazamiento.  Estas obligaciones refieren a
(i) proporcionar y dar auxilios de alojamiento transitorio; (ii) otorgar con
prioridad subsidios familiares de vivienda rural o urbana a las familias
desplazadas; (iii) promover un tipo de solución de vivienda adecuada para las
necesidades de cada hogar; y (iv) promover planes de vivienda destinados
a la población desplazada por la violencia
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA POBLACION DESPLAZADA/DERECHO DE ACCESO A LA
TIERRA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Caso del predio rural denominado “La
Porcelana”
La Corte encuentra que la
Resolución 1370/07 vulneró directamente la Constitución, al desconocer el deber
estatal de evitar que poblaciones asentadas en territorios rurales queden a
merced del desplazamiento forzado.  Antes bien, la actuación del Incoder
integró uno de los factores que facilitaron al desarraigo de varias de las
familias que residían y explotaban el predio objeto de debate. Para ello, como
se explicó en precedencia, el Incoder efectuó una valoración contraevidente del
material probatorio obrante en el trámite administrativo, para (i) negar
arbitrariamente que los campesinos colonos adelantaban la explotación económica
del predio; (ii) dar valor a una causal de fuerza mayor carente de toda relación
de causalidad con la presunta falta de explotación.  En otros términos, el
Incoder revocó la decisión de extinción de dominio agrario, siendo consciente
que esa determinación ponía a las familias asentadas en el predio en riesgo de
desplazamiento y de otras acciones contrarias a los derechos fundamentales.
Una actuación en ese sentido es abiertamente contraria a los deberes estatales
propios del alcance de los derechos constitucionales de la población
desplazada. En el presente asunto, incluso, se encuentran plenamente
acreditados los efectos perjudiciales de la decisión administrativa cuestionada
en relación con la vigencia de los derechos de los campesinos colonos.  Luego
de adoptada la Resolución 1370/07 se advierte una disminución ostensible del
número de familias que habitaban el predio, algunas de las cuales ahora hacen
parte del Registro Único de Población Desplazada, lo que comprueba que fueron
víctimas de ese delito como consecuencia de la imposibilidad de mantenerse en
el predio.  De otro lado, las mejoras existentes, comprobadas en el trámite que
precedió a la Resolución 0097/07 y que, precisamente, dieron lugar a acreditar
la explotación económica por parte de los campesinos colonos, fueron
desmanteladas o destruidas luego de la acto administrativo objeto de reproche.
Por ende, es claro que dicho acto contribuyó decididamente en el desplazamiento
forzado y la violación correlativa de los derechos fundamentales de los
campesinos mencionados.  Finalmente, el vínculo entre los defectos encontrados
en el acto administrativo atacado y los derechos constitucionales de la
población en situación de desplazamiento forzado se refuerza a partir de (i) la
consideración realizada por la misma Corte Constitucional en el Auto 008/09, al
identificar al predio La Porcelana como una de las zonas problemáticas en
materia de asignación de predios y  definición de los proyectos productivos a
favor de la población desplazada; (ii) el hecho que el Comité Municipal para la
Protección Especial de la Población Desplazada por la Violencia de Cáceres
(Antioquia), hubiera proferido medidas cautelares respecto del inmueble,
fundado en la situación de desplazamiento sucedida en el mismo. Los anteriores
argumentos permiten concluir que la Resolución 1370/07 incurre en graves vicios
que la hacen incompatible con la Constitución.  En consecuencia, la Sala
revocará las decisiones de instancia y, por ende, dejará sin efectos el acto
administrativo citado y ordenará al Incoder tramitar nuevamente el recurso de
reposición formulado por la Sociedad Agrícola La Porcelana contra la Resolución
0097/07, de manera acorde con lo expresado en esta decisión y, en especial,
bajo la plena vigencia de los derechos fundamentales al debido proceso de los
campesinos colonos. Para ello, se preverán órdenes expresas al Incoder, en el
sentido de estar obligado a garantizar que los campesinos colonos logren
soluciones de vivienda y asentamiento, al margen de la decisión que se adopte
sobre la extinción de dominio del predio.
EMPLAZAMIENTO
DE PERSONA A QUIEN SE TRANSFIRIO DERECHO DE DOMINIO-Caso del predio rural
denominado “La Porcelana”
La Sala también evidencia que
luego de la revocatoria de la extinción de dominio agrario, se transfirió el
derecho de dominio del predio a otro ciudadano. Sobre este particular deben
hacerse dos precisiones importantes. En primer lugar, durante el trámite en
sede de revisión se adelantaron distintas acciones para poner en conocimiento la
acción de tutela a dicho tercero, que incluso llegaron a su emplazamiento, sin
que el mencionado ciudadano concurriera al proceso.  Por ende, es claro que la
Corte efectuó las acciones procedimentales previstas en el ordenamiento para
garantizar el derecho al debido proceso, en su vertiente de las facultades de
contradicción y defensa. Aunque al tenor del artículo 318 del Código de
Procedimiento Civil, norma supletoria para la acción de tutela respecto del
emplazamiento, señala que si el emplazado no concurre dentro de los quince días
siguientes a la publicación, se le nombrará un curador ad litem, la Sala
encuentra que esta etapa no resulta aplicable al asunto de la referencia, a
partir de dos razones principales.  La acción de tutela objeto de revisión fue
promovida por el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios contra
el Incoder, razón por la cual el ciudadano propietario inscrito no tiene
formalmente la condición de parte en el proceso, sino la de un tercero que
pudiere resultar afectado con el resultado de la actividad judicial. Por ende,
al no tener la condición de parte, mal podría la Corte asignarle un curador,
pues este no tendría la aptitud de manifestar u omitir el interés de ese
tercero. Antes bien, la ausencia de comparecencia ante esta Corporación
demuestra que el citado tercero optó por no intervenir en el trámite de tutela,
dejándolo en manos de las partes formalmente consideradas como tales.                                                                                                                                                                                                                                                                               La
designación de un curador ad litem, a su vez, desconocería las condiciones de
simplicidad, informalidad, celeridad y eficacia que definen a la acción de
tutela.  Para el presente caso, la Sala ha dilatado en el tiempo la adopción de
una decisión, en aras de ejercer todas las acciones destinadas a permitir el
ejercicio del derecho de contradicción al tercero con interés legítimo. No
obstante, extender el proceso hasta la designación de curador y su
participación en la revisión de los fallos de tutela sería una actuación
incompatible con las características antes mencionadas y, a su vez, haría
nugatoria en el caso concreto la aptitud de la tutela para proteger los
derechos fundamentales de los afectados
PERSONAS EN
SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Estar comprometidas en la producción de
cultivos ilícitos, no es una causal para negar medidas de protección de los
derechos fundamentales
La Sala
expresa que lo decidido en esta sentencia se concentra en los graves defectos
de naturaleza constitucional, encontrados en la Resolución 1370/07, y la
consecuente afectación de las garantías fundamentales de las personas en
situación de desplazamiento forzado.  Estos asuntos son diferenciables de otras
acciones presuntamente adelantadas en el predio, específicamente la siembra de
cultivos ilícitos.  La ocurrencia de estos delitos, en caso que ello se
acreditare, no incide en la comprobación sobre la vulneración de derechos
fundamentales realizada en este fallo.  Antes bien, al margen de las
consecuencias que las autoridades competentes deriven de esas actuaciones,
estos asuntos deberán también tenerse en cuenta por el Incoder al momento de
decidir acerca del recurso de reposición contra la Resolución 0097/07,
procedimiento que debe rehacerse como consecuencia de esta sentencia.  En
cualquier caso, incluso ante la acreditación de la comisión de esas conductas,
ello en nada subsana o incide las afectaciones a derechos fundamentales que dan
lugar a amparar los derechos invocados por el Procurador Delegado. Del mismo
modo, debe recordarse que a la luz de la jurisprudencia constitucional, el
compromiso de personas en situación de desplazamiento forzado en la producción
de cultivos ilícitos no es, en sí misma considerada, una causal para negar las
medidas de protección de los derechos fundamentales de esta población en
situación de vulnerabilidad, entre ellas la inclusión en el Registro Único de la
Población Desplazada. Esto en el entendido que se trata de escenarios
autónomos, que deben tener tratamientos jurídicos igualmente diferenciados
Referencia: expediente
T-2.499.883
Acción de tutela interpuesta por Oscar Darío Amaya Navas, Procurador
Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios, contra el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural - Incoder
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero
de dos mil once (2011).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos proferidos
por el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, que resolvieron la
acción de tutela interpuesta por Oscar Darío Amaya Navas, Procurador Delegado
para Asuntos Ambientales y Agrarios, contra el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural - Incoder
I. ANTECEDENTES
1. Hechos relevantes y
acción de tutela interpuesta
Hechos acerca de la
actuación administrativa
1.1. Mediante Resolución 0167
del 15 de febrero de 1990,[1]
el Gerente de la Regional de Antioquia del extinto Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria - Incora, fundado en las competencias y el procedimiento fijado
en la Ley 135 de 1961, inició las diligencias administrativas “tendientes a
establecer la procedencia legal de declarar o no extinguido, en todo o en
parte, el derecho de dominio privado sobre el predio rural denominado LA
PORCELANA, ubicado en la jurisdicción del municipio de Cáceres, Departamento de
Antioquia”. Dentro de las razones que tuvo en cuenta para iniciar esa
actuación, señaló que luego de la vista previa realizada al predio el 21 de
mayo de 1998, se pudo constatar que la Sociedad Agropecuaria La Porcelana
Ltda., propietaria del bien, no adelantaba ninguna explotación económica. Antes
bien, ese aprovechamiento era realizado “por terceras personas que no
reconocen dominio ajeno ni tienen vínculo de dependencia con los propietarios
inscritos y quienes tienen un tiempo de posesión de más de 4 años. (…) Las
circunstancias anotadas indica que por parte de los titulares de derecho de
dominio privado no se adelanta sobre el predio una explotación económica
regular y estable que cumpla con las exigencias legales, en especial con las
leyes 200 de 1936, 135 de 1961, 4ª de 1973 y en los Decretos reglamentarios 059
de 1938 y 1577 de 1974, toda vez que no existe ocupación del predio por
terceras personas que no reconocen dominio ajeno y tienen un tiempo de posesión
superior a tres años.”
1.2. Una vez adelantado el
trámite administrativo correspondiente y luego de más de dieciséis años de
haberse iniciado formalmente, el Gerente General del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural – Incoder, profirió la Resolución 0097 del 17 de enero de
2007,[2]
“por la cual se declara extinguido a favor de la Nación, el derecho de
dominio privado, sobre una parte del predio rural denominado LA PORCELANA,
ubicado en jurisdicción del municipio de CÁCERES, departamento de ANTIOQUIA.”  Los
argumentos que tuvo en cuenta el Incoder para adoptar esta decisión pueden
sintetizarse del siguiente modo:
1.2.1. Como se indicó, en la
visita realizada el 18 de mayo de 1998 se demostró que el inmueble no era
explotado económicamente por la sociedad propietaria inscrita, sino por un
grupo de campesinos, que no reconocían dominio ajeno. Estas conclusiones fueron
reafirmadas por inspecciones oculares posteriores, realizadas los días 3 y 4 de
diciembre de 2002 y 25 y 26 de noviembre de 2004.[3] A partir de estas
visitas, el Instituto expresó las siguientes consideraciones concretas en
relación con el aprovechamiento del bien:
“La explotación
económica del bien que se adelanta en el predio se discrimina de la siguiente
manera:
Por cuenta de
los titulares del predio, la “Sociedad Agropecuaria La Porcelana Ltda., se
adelanta una explotación ganadera, conformada por cinco (5) potreros
empradizados con pastos artificiales y gramas naturales mejoradas, con un área
aproximada de ciento cinco hectáreas más cinco mil trescientos treinta y dos
metros cuadrados (105. HAS – 5.332 M2), en buen estado de conservación,
cercados en alambre de púas a 3 hilos sobre estacones de madera redonda y
rajada, con saladeros en techo de cinc, donde se encontraron 37 reses vacunas,
5 mulares y 3 de caballos de propiedad de los titulares.
Igualmente dentro
del predio y explotado por cuenta de los titulares se encuentra un área de
bosques cubiertas en montaña mayor a los cincuenta años de edad, con maderas de
regular valor en la región, considerada como protectora de aguas, suelos, flora
y fauna, con una extensión aproximada de nueve hectáreas con cien metros
cuadrados (9 HAS – 7.784 M2).
Del mismo modo
y por cuenta de los propietarios se encuentra un lote enrrastrojado con un área
de veintitrés hectáreas con siete mil setecientos ochenta y cuatro metros
cuadrados.
También por
cuenta de los propietarios se encuentra otro lote enrrastrojado con un área de
ocho hectáreas con siete mil setecientos ochenta y cuatro metros cuadrados (23
HAS – 9.648 M2).
Para un total
explotado por los propietarios de ciento cuarenta y siete hectáreas con dos mil
ochocientos sesenta y cuatro metros cuadrados (147 HAS – 2.864 M2)
El resto del
predio, es decir, cuatrocientas diecisiete hectáreas con cuatro mil novecientos
setenta y un metros cuadrados (417 HAS – 4.971 M2) ha sido ocupado y explotado alternativamente, por terceras personas las cuales se
establecieron en estas tierras hacia el año 1988, en donde hasta la fecha han
adelantado actividades agrícolas y ganaderas, sin reconocer dominio ajeno.”
Presentada esta última
afirmación, el acto administrativo señala que en la diligencia de inspección
ocular realizada los días 3 y 4 de diciembre de 2002 se pudo determinar la
presencia de distintos grupos de familias ocupantes, que estaban allí en un
periodo que oscilaba entre los 3 y 17 años y que llevaban a cabo actividades de
aprovechamiento agrícola y construcción de edificaciones, esencialmente
viviendas. Del mismo modo, se identificó un “lote comunitario” “con un área
aproximada de 6 hectáreas cubierto de bosque terciario y destinado por los
ocupantes desde cha más de 13 de años como protector de aguas, suelos, fauna y
flora.”  Los grupos familiares mencionados eran encabezados por los
campesinos Moisés Peralta Nanglés, Octavio Gil, Nicolás Gregorio Argumedo
Urbina, Francisco Mendi, Reinaldo José Mendiz Urbiñez, Juan Bautista Lozano,
Bentio de Jesús Blanco Urbiñez, Rodrigo Ricardo, Gilberto Contreras Berrío,
Rafael Antonio Macea Palacio, Audel Ortega, Juan Contrera Salas, Eduardo Barba
Díaz, Edilberto Marulanda Sánchez, Carlos Pulgarín y “Misael N.N”.
1.2.2.  La Resolución destaca
que con posterioridad a la diligencia de inspección antes mencionada, Álvaro
Ignacio Echeverría Ramírez, representante legal de la Sociedad Agropecuaria La
Porcelana, presentó escrito en el que señalaba que había realizado sendos
contratos de compraventa con los ocupantes, a fin de adquirirles las mejoras
realizadas en el predio. A fin de verificar si en razón de ese negocio jurídico
había afectado las condiciones de ocupación del inmueble, la Oficina de Enlace
Territorial del Incoder realizó una nueva visita al mismo los días 25 y 26 de
noviembre de 2004, la cual demostró que “las condiciones de explotación económica
del predio por parte de sus titulares no han cambiado significativamente, pese
a que de los 16 ocupantes relacionados en el acta de inspección ocular
practicada el 3 y 4 de diciembre de 2002, solamente se hallaron cuatro (4), sin
que se pudiera establecer cuál fue la razón que los otros 12 abandonaron (sic)
el predio.”
1.2.3. A partir de estas
comprobaciones de índole fáctica, Incoder estableció que el predio no había
sido objeto de explotación por parte de su titular inscrito, lo que motivaba la
extinción del dominio a favor de la Nación, en los términos previstos en las
Leyes 200 de 1936, 160 de 1994, al igual que el Decreto 2665 de 1994.  A este
respecto, la Resolución analizada es específica en afirmar que “[d]e
los hechos probados a través de la visita previa y al diligencia de Inspección
Ocular, se desprende que el propietario sólo explota y ocupa una parte del
fundo, y que la parte restante del mismo, se encuentra ocupada y explotada por
dieciséis (16) familias establecidas en estas tierras desde 1988, sin reconocer
dominio ajeno ni tener vínculo de dependencia con los propietarios, lo que
permite concluir que existe prueba suficiente del abandono e inexploración parcial
del inmueble por parte del titular, por un término de tres años continuos.”.
De otro lado, el acto
administrativo dio respuesta a las argumentaciones del apoderado judicial de la
Sociedad Agropecuaria La Porcelana, quien señaló que la falta de explotación
del predio se debía a razones constitutivas de fuerza mayor, derivados de la
muerte por desaparecimiento de Andrés Calle López –socio de la firma
mencionada- , junto con la “violencia generalizada en la zona de ubicación
del fundo, por la presencia de grupos guerrilleros y otros actores al margen de
la ley que han promovido las invasiones de tierras.” Incoder desestimó esta
consideración con base en razones que, por la importancia nodal que tienen para
el presente asunto, conviene transcribir in extenso.
“Sobre el
particular debemos precisar que la muerte de uno de los socios de la sociedad
titular, no exime a los otros socios y a los herederos del causante, de su
obligación de explotar económicamente el predio.
Además, no
está probada la relación de causalidad entre la muerte del causante y la
inexploración del fundo, por la sentencia del 31 de julio de 1995 del Juzgado
Primero de Familia de Medellín, que declaró la muerte presunta del desaparecido
Andrés Calle López, fijando como fecha presuntiva de su muerte el día 13 de
noviembre de 1989, se infiere que la desaparición del causante, estuvo asociada
con su profesión de piloto aéreo y con la actividades que en esa calidad desarrollaba
y no con su vinculación productiva al fundo.
Sobre la
incidencia de la presencia de grupos subversivos en el área de ubicación del
predio, es preciso insistir que en materia de extinción del derecho de dominio,
la carga de la prueba la tiene los titulares del derecho de propiedad, y en el
caso que nos ocupa la prueba de esta circunstancia no se aportó por parte de
los interesados, pues aunque se arrimó al expediente la certificación del
Comandante del Batallón de Infantería No. 31 Rifles del Ejército Nacional,
fechada el 23 de julio de 2001 (…) en donde informa que la finca La Porcelana
se encuentra ubicada en un área determinada como de Alto Riesgo o Zona Roja,
porque “desde hace aproximadamente 18 años viene siendo afectada por el
conflicto armado y la disputa por el control legal de áreas por parte de grupos
del ELN y autodefensas del Bajo Cauca”, ello no es prueba suficiente para
desvirtuar la inexplotación de un inmueble.  El titular de dominio debe
acreditar debidamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar que
ocasionaron tal situación imprevisible e irresistible, mediante certificaciones
de la autoridad competente, ante quiénes fueron denunciando los hechos
constitutivos de la misma, así como las decisiones, si las hubiere, dentro de
las acciones instauradas ante los organismos judiciales o administrativos
competentes.
Sobre el
particular, el Consejo de Estado en Sentencia 1572 del 30 de mayo de 2002,
Consejero Ponente Doctor Alier E. Hernández Enriquez, precisó:
“La Sala
precisa que la prueba de la presencia guerrillera en el predio durante algunos
lapsos de tiempo no resulta idónea para desvirtuar la inexploración que se le
imputa al propietario (…)”
“Sin
embargo se considera que esta circunstancia como fuerza mayor, … reviste
particular importancia porque es imprevisible e irresistible para el ciudadano
común que ve insuficientes los recursos policivos, administrativos y judiciales
que prevé la ley para salvaguardar la integridad del bien.”+
“En
anterior oportunidad la Sala … consideró que la actividad guerrillera es otro
factor con gran incidencia en la explotación económica de los bienes … una de
las cuales se finca en la presión y apoyo a la invasión de tierras”
Sin embargo, “Se
aclara también que si bien la presencia guerrillera en la zona y el
asentamiento de colonos en el predio pudieron determinar la inactividad… Esta
circunstancia debe tenerse en cuenta bajo el contexto apropiado para determinar
la responsabilidad del titular en la inexplotación del fundo.”
En el caso que
nos ocupa, los interesados no aportaron prueba alguna de las circunstancias de
modo, tiempo y lugar en que la presencia de estos actores armados les impidieron
realizar la explotación económica del predio, o de las denuncias instauradas
ante autoridad competente por tales hechos, o de las medidas adoptadas por las
autoridades competentes sobre las denuncias instauradas.
En resumen, no
se probó por parte de los interesados la relación de causalidad entre la
presencia de actores armados al margen de la ley y la inexplotación del
inmueble.”
1.2.4.
Igualmente, ante el argumento de la existencia de explotación económica,
derivada de la compraventa de las mejoras de los colonos a la sociedad titular,
el Incoder señaló que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 55 de la Ley
160 de 1994, tales mejoras, cuando son realizadas por terceros que no reconocen
dominio ajeno, no desvirtúan la ausencia de explotación del predio por parte de
su propietario.  Además, no podía perderse de vista que la extinción del
dominio del inmueble no se realizaba solo por la existencia de colonos
ocupantes, sino también debido a que “su dueño ha dejando de ejercer
posesión en las condiciones exigidas por la Ley, durante tres (3) años
continuos, sin que de otra parte, haya acreditado la existencia de causales
justificadas de fuerza mayor o caso fortuito, que le hayan impedido adelantar la
totalidad de la explotación económica del mismo.”
Con base
en estas consideraciones, se decretó la extinción parcial del dominio del
predio, en una porción equivalente a 417 hectáreas con 4.971 metros cuadrados.
1.3.
Mediante apoderada judicial, la Sociedad Agropecuaria La Porcelana Ltda.
formuló recurso de reposición contra la citada Resolución.[4]  Para ello, argumentó que
en la visita al predio que se realizó luego de proferida la Resolución 0167/90
no se tuvo en cuenta que los campesinos no dieron sus nombres completos y
números de cédula en razón de las presiones realizadas en el inmueble por el
grupo armado ilegal denominado “A Luchar”, que en palabras del
recurrente colaboraba con el ELN y estaba dedicado a la “invasión de predios”.
Indica que este grupo obligó a que mi “poderdante [refiere al
representante legal de la sociedad titular] y su socio tuviesen que
abandonar el predio por un tiempo, y sin poder recurrir ante autoridad alguna, porque
era imposible hacer presencia en la zona para solicitarla, toda vez que allí se
produjo un total abandono por parte del Estado, hacia sus administrados, debido
a la impotencia de poder brindarles seguridad alguna, idéntica situación ya
había sucedido con el doctor Jaime Isaza Restrepo, antiguo representante legal
y socio de la entidad a la que represento,; dicho señor fue secuestrado en el
mes de febrero de 1981, por integrantes guerrilleros del E.L.N.”.  Sobre el
particular, pone de presente la certificación expedida por el Batallón de
Infantería No. 31 Rifles del 23 de julio de 2001, al que se hizo referencia
anteriormente. Empero, insiste en que la situación de orden público probada por
ese documento, no fue tenida en cuenta por el Incoder para resolver la
extinción del dominio.
De otro
lado, sostiene que debió tenerse en cuenta que durante el trámite
administrativo fue proferido el auto de 29 de julio de 2004, por parte de la
subgerencia de ordenamiento social de la propiedad del Incoder, el cual señaló
que dentro del proceso debía considerarse si la sociedad titular había
realizado negociaciones con los colonos a fin de adquirir las mejoras
realizadas por estos, pues si se comprobara esa situación, debería negarse la
extinción del dominio.  A este respecto la apoderada indica que la conclusión a
la que arriba la citada subgerencia se basa en considerar que esas
negociaciones serían prueba fehaciente de la explotación económica por parte de
la sociedad titular.
Señala que
en relación con la inspección ocular realizada los días 3 y 4 de diciembre de
2002, se presentaron distintas irregularidades consistentes en (i) advertir
la existencia de cultivos ilícitos, sin denunciar esa situación a las
autoridades competentes, como era su deber; (ii) concluir que en el
predio se encontraban rastrojos con rastros salpicados mayores de 10 años,
hecho que no corresponde a la realidad y se fundamenta en que el funcionario
que realizó la visita no recorrió el predio en su totalidad y, además,
contradice lo expresado por propietarios vecinos del mismo, como es el caso de
Nibardo Zapata Morales, quien expresa que el fundo observaba continuamente
personas trabajando, a órdenes de Álvaro Echeverría, representante legal de la
sociedad titular del derecho de dominio. Igualmente, a través de aerografías
aportadas con el recurso de reposición se demostraba la inexistencia de tales
porciones inexplotadas.
De manera
similar, indica que para el caso de la diligencia de complementación de
inspección ocular realizada los días 25 y 26 de noviembre de 2004, tampoco se
hizo un recorrido completo del predio, limitándose la visita a tan solo cinco
horas.  Prueba de esta insuficiencia en la práctica de la inspección fue la
negativa del Personero Municipal de Cáceres (Ant.), quien se hizo presente en
la diligencia, a firmar el acta correspondiente, puesto que no estaba de
acuerdo con las medidas que el funcionario había realizado de las áreas
presuntamente ocupadas por los colonos.  Agrega que las conclusiones de dicha
inspección se oponen a lo declarado extraproceso por Pablo Emilio Londoño,
quien afirma que siempre ha estado a cargo del predio y la proliferación de
cultivos ilícitos, a pesar de los problemas de orden público, realizando
distintas actividades como el mantenimiento de cercas y las propias de la
explotación ganadera.  Agrega en esa declaración que en 2001 el predio fue
“limpiado” en su totalidad, lo que resta sustento a lo afirmado en la
inspección ocular, en el sentido que existían en el inmueble zonas con
rastrojos de más de tres años.
La
apoderada señala que dichas incongruencias en la mensura de los predios
ocupados se demuestra al observar cómo “en el capítulo de las Observaciones
del acta signada por los funcionarios Elkin Tabares Arboleda, Gustavo de Jesús
González y Alfredo Rodríguez Alfaro, sobre la diligencia de ampliación o
complementación de la Inspección Ocular, se dejó constancia de que en la
primera visita que se hizo para ampliar la diligencia de Inspección Ocular, se
había encontrado por todo el predio pequeñas áreas o sectores cultivados en
coca sin decir quién, y que en las áreas ocupadas por Audel Ortega y Rafael
Antonio Macea, ya había sido erradicada, sin hacer referencia a las pequeñas
áreas que según el doctor Tabares, no se sabía a quién pertenecían, pero que en
la segunda diligencia realizada por el Incora (sic), presidida también
por el doctor Tabares (anterior a las que se acaban de enunciar) y que se llevó
a cabo en diciembre de 2002, se dejó consignado que la coca se encontraba
dentro de las áreas explotadas por los ocupantes, además de que el señor Juan
Bautista Lozano, le fumigó la avioneta antinarcóticos 4 hectáreas de pastos.  Qué grandes contradicciones se encuentran en estas actas, porque además de
endosarle por así decirlo, las zonas de montaña y de zonas protectoras de
suelos y de aguas a los ocupantes como complemento de su supuesta explotación,
como se deduce de la decisión tomada por la Gerencia General del Incoder,
mediante Resolución 0097del 17 de enero de 2007, por la cual se extingue el
derecho de dominio privado sobre 417 Has – 4.971 M2, dejándole a la sociedad propietaria únicamente 147 Has. – 2.864 M2, situación que no se compadece con lo estipulado en el artículo 5º del Decreto 2665 de 1994.”
Estipula,
del mismo modo, que el representante legal de la sociedad titular había
realizado innumerables gestiones destinadas a la erradicación de los cultivos
ilícitos plantados por los campesinos ocupantes, sin obtener nada distinción
que la extinción de dominio del bien, con el fin de luego de su declaratoria
como predio baldío, resulte adjudicado a los “supuestos ocupantes, que no
son más que cultivadores de coca”. A partir de lo expuesto, la sociedad
titular concluye que si llegase a existir ausencia de explotación, ello se
debió a la situación de orden público, configurándose con ello la causal
eximente de fuerza mayor.
Junto con
el recurso de reposición, la apoderada judicial aportó distintas pruebas, entre
ellas (i) aerografías del predio La Porcelana, al igual que de los
predios colindantes, tomadas en febrero de 2002, con base en los cuales la
apoderada concluye que los terrenos habían sido “limpiados”; (ii) declaraciones
extrajuicio de Pablo Emilio Londoño, Efraín Enrique Pacheco Algarín, Nibardo
Zapata Morales y Nicolás Porras Garcés; (iii) certificación del
Personero Municipal de Cáceres, en las que explica las razones por las cuales
no firmó el acta de inspección ocular; y (iv) contratos de compra de
mejoras a los ocupantes Rafael Macea y Octavio Gil.
1.4.
Mediante Resolución 1370 del 5 de junio de 2007,[5]
el Gerente General del Incoder resolvió el recurso de reposición contra la
Resolución 0097/07, revocándola en todas sus partes.
1.4.1.
Para sustentar esa decisión, la entidad partió de advertir que las pruebas
aportadas por el recurrente “no fueron valoradas en el acto impugnado,
porque no obraban en el expediente al momento de decidir la extinción parcial. (…)
En este contexto, el despacho analizará los cargos formulados y los motivos
de inconformidad expuestos por el recurrente, en el mismo orden en que fueron
presentados, valorando para el efecto todo el acervo probatorio que obra en las
actuaciones así:”
Acto
seguido, el Incoder asumió el estudio de la objeción basada en el predio de
grupos armados al margen de la Ley, como causal de fuerza mayor y eximente de
responsabilidad por la inexplotación parcial del inmueble.  Para ello, señaló
que si bien en la Resolución atacada se había señalado que la sociedad titular
no había cumplido con la carga de demostrar las específicas circunstancias de
modo, tiempo y lugar constitutivas de fuerza mayor, “… una nueva valoración
de las pruebas arrimadas al plenario, los argumentos expuestos por la
recurrente y la jurisprudencia del Consejo de Estado en la Sentencia 1572 del
30 de mayo de 2002, permite concluir que la actividad guerrillera reviste
particular importancia en la inexplotación económica de los inmuebles como
causal de fuerza mayor eximente de responsabilidad, porque es imprevisible e
irresistible para el ciudadano común, y el despacho así lo declarará.” (Subrayas
originales).
De tal
modo, el Incoder dio crédito a (i) la certificación expedida por el
comandante del Batallón de Infantería No. 31 “Rifles”, del Ejército Nacional,
del 23 de julio de 2001, la cual daba cuenta que la zona donde está ubicada la
finca “La Porcelana” venía siendo afectada desde aproximadamente 18 años por “el
conflicto armado y la disputa por el control legal de áreas por parte de los
grupos agentes generadores de violencia que delinquen en nuestra jurisdicción,
tales como son la cuadrilla Compañero Guillermo Torres del ELN y últimamente
por los grupos de autodefensas del Bajo Cauca, situación por lo cual se
considera que esta propiedad se encuentra localizada en el área determinada
como de alto riesgo Zona Roja (sic)” (ii) a las pruebas
documentales, obrantes en el expediente, relacionadas con el secuestro del
ciudadano Jaime Isaza Restrepo, anterior propietario del inmueble, “circunstancia
que lo obligó a venderlo a sus actuales propietarios”; (iii) la
constancia dejada por el funcionario del extinto Incora que realizó la
inspección ocular del 21 de mayo de 1988, según la cual personas vinculadas a
la organización “A Luchar” impidieron obtener los nombres completos y los
números de cédulas de los ocupantes del predio; y (iv) la constancia en
la visita del 3 y 4 de diciembre de 2002 sobre la presencia de cultivos
ilícitos y la negativa de los funcionarios comisionados de medir la zona
afectada, ante la necesidad de no poner en riesgo su integridad física.
El Incoder
sostuvo que, como lo expresó en la Resolución atacada, las pruebas citadas por
si solas no desvirtuaban la falta de explotación del predio, “valoradas en
su conjunto y armonizadas con las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que
se produjeron, permiten al despacho concluir que en el caso que nos ocupa, sí
existe una relación de causalidad entre la presencia de actores armados al
margen de la ley y la inexplotación parcial del inmueble.” Sobre este
último aspecto recalcó que, conforme a la citada sentencia del Consejo de
Estado, podía considerarse que la “actividad guerrillera” podía configurar una
causal de fuerza mayor en relación con la falta de explotación del predio.
1.4.2. El
Incoder aceptó la censura basada en la existencia de aprovechamiento económico
del predio y reconocimiento de dominio ajeno por parte de los colonos, debido a
la compraventa de las mejoras. Para ello, sostuvo que aunque de acuerdo con el
artículo 55 de la Ley 160/94, lo cultivado por los colonos no permitía
acreditar la explotación del inmueble por su propietario, ello estaba
supeditada a que aquellos no reconocieran dominio ajeno.  Para el caso
analizado, la existencia de contratos de compraventa de mejoras demostraba que
ese dominio era reconocido por los colonos.  Además, debía advertirse que,
según lo establecido en el acta de ampliación de la inspección ocular,
diligencia llevada a cabo los días 25 y 26 de diciembre de 2004, se demostró
que “de los 16 ocupantes que aparecen relacionados en el acta de la
diligencia de inspección ocular practicada el 3 y 4 de diciembre de 2002,
solamente se hallaron cuatro (4), de los cuales dos (2) manifestaron no
reconocer dominio ajeno sobre la parte que ocupan; sin que se pudiera
establecer efectivamente cuál fue la razón por la que los otros 12 abandonaron
el predio, es decir, si llegaron a un acuerdo o si este abandono se haya debido
a presiones indebidas.” Igualmente, indicó que, conforme a esa misma acta,
los ciudadanos Octavio Gil, Juan Bautista Lozano y Rafael Antonio Maceda,
aceptaron el dominio ajeno del predio.  Del mismo modo, en lo que respecta al
ciudadano Audel Ortega, se verificó en la citada diligencia de ampliación que “…
ocupa un área aproximada de 26.3 hectáreas, con casa de habitación, pastos y cultivos diversos, sin reconocer dominio ajeno ni vínculo de dependencia con sus
titulares, su ocupación no incidirá en la decisión que se adoptará por las
causales de fuerza mayor que han impedido a los propietarios la explotación
parcial del inmueble de acuerdo con las consideraciones planteadas en los
apartes anteriores.”
1.4.3. Por
último, el Incoder desestimó la censura relativa a las omisiones de denuncia de
los cultivos ilícitos hallados en el predio, bajo el argumento que se trataba
de una pretensión subsidiaria, dirigida a obtener la nulidad de la actuación
administrativa y, en la medida que la solicitud principal de revocatoria
resultaba fundada, no era necesario pronunciarse sobre la materia.  Así, la
entidad tutelada revocó la Resolución recurrida y dispuso, del mismo modo, que
de conformidad con lo establecido en numeral 3º del artículo 53 de la Ley 160
de 1994, la decisión quedada en suspenso por quince días, término otorgado a
los interesados para solicitud su revisión ante el Consejo de Estado.
Contra
esta decisión, los ciudadanos Audel Ortega y Rafael Macea[6] presentaron recurso de
apelación.  Expresaron que desde 1984 ocupaban el bien y que habían solicitado
al Incoder, en 1999, la titulación de las tierras, para lo cual adelantaron
algunos trámites ante la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria –
UMATA de Cáceres (Ant.).  Agregaron (i) que no habían sostenido ninguna
negociación con Álvaro Echevarría, salvo el hecho que Rafael Macea “firmó
una hoja en blanco, no sabe para qué”; (ii) que la inspección ocular
de 2004 sí comprendió todo el predio La Porcelana, lo que se demuestra por el
hecho que el Personero Municipal de Cáceres hubiera podido sostener que no
estaba de acuerdo con las mediciones efectuadas por la funcionaria comisionada
por el Incoder para el efecto; (iii) en las parcelas por ellos
explotadas no habían sembrado cultivos ilícitos y que, de existir en predios
vecinos, no era su culpa; y (iv) que “hace mucho tiempo no existe en
nuestro territorio grupos guerrilleros, es así que todas esas parcelas, no sólo
La Porcelana y la Rumorosa, sino todas las fincas vecinas, se encuentran
habitadas.”
A través
de comunicación suscrita el 21 de septiembre de 2007 por el Jefe Oficina de
Enlace Territorial 3º del Incoder,[7]
se informó a los peticionarios que la Resolución 1370/07 no era susceptible de
los recursos de vía gubernativa, por lo que su solicitud resultaba
improcedente, sin perjuicio de la facultad que les asistía de “recurrir a la
justicia ordinaria para incoar un proceso de pertenencia o ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo para demandar nulidad o nulidad y
restablecimiento del derecho.”
1.5. A
pesar de lo decidido en dicho acto administrativo, se advierte que el Gerente
General (E) del Incoder, mediante Resolución 2911 del 2 de noviembre de 2007,[8] decidió
reasumir “la función de iniciar y culminar unos procedimientos de extinción
del derecho de dominio” de varios predios del municipio de Cáceres (Ant.),
entre ellos La Porcelana.  Para ello indicó, entre otros considerandos, que
debía tenerse “… en cuenta que la recuperación de de unos terrenos ubicados
en el municipio de Cáceres , departamento de Antioquia, fue seleccionada como
uno de los procedimientos prioritarios para impulsar del PRORET[9], la Gerencia General
(E) considera necesario que el nivel central del Instituto, asuma la
competencia para iniciar y culminar este trámite, y que esta función sea
delegada en la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad.”  Este
acto fue modificado por la Resolución 3356 del 23 de noviembre de 2007,[10] en el
sentido de extender la competencia de la Subgerencia de Ordenamiento Social de la
Propiedad no solo para iniciar y culminar el proceso de extinción de dominio,
sino también para adelantar “procedimientos administrativos, o cualquier
procedimiento de derecho agrario de conformidad con la Ley”.
En
relación con estas resoluciones, cabe anotar que en oficio del 8 de noviembre
de 2007, dirigido por el Subgerente de Ordenamiento Social a la Propiedad al
Director del Desarrollo Rural del Incoder, se realizan algunas consideraciones
acerca de las actividades que motivaron la expedición de tales actos
administrativos.  Así, para el caso particular del predio objeto de estudio, se
señaló lo siguiente:
“4.
Procedimientos de extinción del derecho de dominio. De los predios La
Porcelana, El Paraíso y El Alba, ubicados en jurisdicción del municipio de Cáceres,
departamento de Antioquia.
(…)
Estado
actual: La Gerencia General, asumió competencia en oficinas centrales para
conocer de este asunto y la asignó a la Subgerencia de Ordenamiento Social de la
Propiedad.
Durante los
días 30 y 31 de octubre y 1º de noviembre, el abogado de la oficina jurídica
del INCODER practicó diligencia de inspección ocular, al predio LA PORCELANA,
para establecer si persisten las condiciones de inexplotación, para volver a
iniciar el procedimiento de extinción del derecho de dominio.
En esta
visita se estableció que existen 12 parcelas, ocupadas por personas diferentes
al propietario del predio y que llevan más de 20 años de estar explotados
dichos predios, (sic) y que solo hay un lote denominado La Rumorosa, que
es el que los administradores de la finca ocupan, en el que está construida una
casa, cultivos de pancoger, no hay explotación ganadera, se observan pastos
mejorados en un promedio de 20 hectáreas en un tiempo estimado entre 6 y 8 meses de haber limpiado.
De los
otros dos predios, se deben practicar visitas previas y realizar diligencias
preliminares, para establecer la viabilidad de iniciar procedimientos de
extinción de dominio.
Acciones a
seguir: El abogado contratista deberá proyectar para revisión y firma de la
Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad, si hay lugar las
providencias que iniciar los procedimientos de extinción del derecho de
dominio, y culminar el trámite previsto en el Decreto 2665 de 1995.”[11] (Negrillas
y mayúsculas originales).
1.6. A
través de escrito radicado en la Gerencia General del Incoder el 23 de
noviembre de 2007, los ciudadanos Omar Manuel Mendi, Benito de Jesús Blanco,
Juan Bautista Lozano, Adolfo Contreras S., Rodrigo José Ricardo P. y Audel
Ortega, formularon solicitud de revocatoria directa[12] de la Resolución 1370
del 5 de junio de 2007. Con este fin, resaltaron que existían pruebas
suficientes de la explotación del predio por parte de los campesinos colonos
por un periodo superior a 17 años, hasta 2004, “cuando algunos campesinos
fuimos obligados de manera violenta, a firmar contratos de venta de las mejoras
que nos permitían vivir honradamente, pactando el pago a precios irrisorios, y
fuimos desplazados de nuestras parcelas, por acción del señor Álvaro
Echavarría, (sic) quien para entonces se apoyaba en los denominados
grupos de Autodefensas.  Constancia de dichas “ventas” obligadas, reposan
dentro del expediente, como documentos privados aportados por el señor
Echevarría, los cuales consideramos nulos, por no haber mediado nuestra
voluntad libre y espontánea.” Agregan que ese desplazamiento forzado fue
ratificado por el acto administrativo atacado, que revocó la extinción del
dominio del predio.
Señalan
que para el caso analizado está plenamente probada la falta de explotación del
predio por un término mayor de tres años, de manera tal que está cumplido el
requisito para la extinción del dominio agrario de que trata el artículo 52 de la
Ley 160 de 1994.  Además, la estructuración de la causal de fuerza mayor para
la falta de aprovechamiento del titular era infundada, habida cuenta que se
estaba ante la ausencia de pruebas concretas y específicas que dieran cuenta
del nexo causal entre la presunta violencia armada en el predio y la
imposibilidad de explotarlo económicamente.  Estas pruebas, en criterio de los
recurrentes van más allá de la simple afirmación de tal vínculo, que es en
últimas en lo que se sustenta la decisión cuestionada. Ponen de presente que el
representante legal de la sociedad titular siempre ha manejado sus asuntos
comerciales desde la ciudad de Medellín, por lo que debía probar que no estaba
imposibilitado para atender el predio, incluso a través de trabajadores a su
cargo.  Además, no existe explicación de cómo el predio pudo ser sido explotado
parcialmente por los colonos, más no por la sociedad titular, cuando es natural
que la situación de orden público afectara tanto a uno como a otros.
Advierten
que, en los términos del artículo 4º del Decreto 2665 de 1994, la existencia de
causal de fuerza mayor tiene como consecuencia la suspensión del término de
tres años antes citado, por lo que la misma norma establece que tal suspensión
no exonera al titular del bien del deber de demostrar la explotación económica
regular y estable anterior a la época en se sobrevinieron tales hechos.  Este
último asunto tampoco fue probado por la Sociedad Agropecuaria La Porcelana.
Por
último, indican que las presiones de las que fueron víctimas se demuestra en el
hecho que “si bien es cierto que vendimos nuestras mejoras, también es
cierto que el señor Álvaro Echevarría (sic), nos convocó a una reunión
con hombres con hombres de las denominadas AUC, entre los que se encontraba el
comandante alias “W”, quien nos preguntó si queríamos recibir lo que nos iban a
dar o nos queríamos morir en las parcelas, y en consecuencia muchos tomaron lo
que les dieron y se fueron al pueblo, sus chozas fueron destruidas o quemadas,
mientras otros nos quedamos pero sufriendo todo tipo de amenazas y atropellos,
Esta situación la pusimos en conocimiento de la alcaldía, la personería
municipal, la defensoría del pueblo y el ejército, consecuencia de ello se
declaró a La Porcelana, parte de la zona de inminencia y ocurrencia tendientes
a protegernos y proteger nuestras parcelas, labor apoyada por Acción Social.”
Cabe
anotar que en la copia del expediente administrativo aportado por el demandante,
no se observa acto del Incoder que resuelva la citada solicitud de revocatoria
directa.
1.7.
Según lo relata en el documento contentivo de la acción de tutela, la
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, el 6 de mayo de 2008
elevó solicitud de revocatoria directa de la Resolución 1370 de 2007.  Esta
petición fue negada a través de la Resolución 670 del 21 de mayo 2009, cuya
copia remitió a la Corte el Incoder.
1.7.1. A
juicio de la Procuraduría Delegada, la evaluación acerca de la fuerza mayor
derivada de la situación de orden público en la región no cumplía los
requisitos de inimputabilidad, imprevisibilidad e irresistibilidad previstos
por la jurisprudencia del Consejo de Estado.  Ello en la medida que los
interesados no aportaron “prueba alguna de las circunstancias de modo,
tiempo y lugar en que la presencia de estos actores armados les impidieron
realizar la explotación económica del predio, o de las denuncias instauradas
ante la autoridad competente por tales hechos, o de las medidas adoptadas por
las autoridades competentes sobre las denuncias instauradas.” En tal
sentido, como el expediente se había comprobado suficientemente la
inexplotación del bien por parte de la sociedad propietaria inscrita y la
correlativa utilización por los campesinos colonos, debía comprobarse
suficiente la eximente de fuerza mayor, lo que no había sucedido.  Sobre el
particular el recurrente insiste en que “[p]ara el procedimiento
administrativo de extinción de dominio, la legislación agraria del país estableció
un tarifa de pruebas, entro de las cuales efectivamente la diligencia de
inspección ocular es la eficaz para demostrar la explotación económica de un
predio rural, los medios subsidiarios y complementarios de la prueba tal como
lo ha decantado el Consejo de Estado, “…permiten demostrar la explotación
económica, cuando al practicarse las pruebas principales los terrenos no se
encuentran utilizados con ganados(…)””
Agrega que
en relación con el argumento planteado por la sociedad propietaria, en el sentido
que la falta de explotación del predio quedaba desvirtuada por la compraventa
de mejoras a algunos de los colonos, debía tenerse en cuenta que solo a partir
del reconocimiento de dichos campesinos como poseedores se justificaban tales
negocios jurídicos, pues de lo contrario no habría necesidad de reconocer las
mejoras mencionadas.
Finaliza
el recurrente indicando que en lo que relativo a la ausencia de comprobación en
la diligencia de inspección ocular acerca de la presencia de cultivos ilícitos
en el inmueble, aunque es evidente que ante la comisión de un hecho punible
este debe denunciarse ante las autoridades competentes para su investigación y
sanción, este hecho no incidía en la acreditación sobre la falta de explotación
económica del predio.
1.7.2. En
criterio del Incoder, para el presente caso no se encontraban cumplidas las
condiciones previstas en la ley para la revocatoria de los actos
administrativos de contenido particular y concreto.  Para sustentar esta
afirmación señaló como el artículo 75 del Código Contencioso Administrativo
distingue entre causales de revocatoria de los actos derivados del silencio
administrativo positivo y los de naturaleza distinta. Respecto de los segundos,
la revocatoria procede cuando el acto fue proferido por medios ilegales. Estos
medios, según la jurisprudencia del Consejo de Estado,[13] son distintos a los
actos ilegales o inconstitucionales mencionados en el artículo 69 C.C.A., puesto que “… es al acto ilícito en el cual la expresión de voluntad del Estado nace
viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e
ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin
vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la
Constitución o la ley (…)”
En este
orden de ideas, el Incoder resalta que la Resolución atacada no fue emitida
bajo error, fuerza o dolo, circunstancias que hubieran prefigurado su
ilegalidad.  La Resolución 1370 de 2007 no fue producida bajo error, puesto que
lo que existió fue un “acto de libre valoración de la prueba del funcionario
a emitir dicho acto administrativo, que aunque evidencie una actuación
presuntamente arbitraria, y violatoria del debido proceso y del derecho a la
contradicción de la prueba, no constituye error como vicio del consentimiento.”
Señala el
Instituto, de manera expresa, que “[l]a valoración de las pruebas,
realizada por el funcionario para emitir la Resolución 1370 de 2007 se puede
considerar presuntamente arbitraria y violatoria del debido proceso y del
derecho de a la contradicción de la prueba”. Para corroborar esta
afirmación, advierte los siguientes argumentos:
1.7.2.1.
Frente a la presencia de grupos armados ilegales como causal de fuerza mayor
para la explotación económica del predio, indicó que la Resolución 097 de 2007
había desvirtuado esa relación de causalidad, con el argumento que la sociedad
propietaria no había acreditado con suficiencia que tales hechos la hubieran
imposibilitado materialmente para el aprovechamiento del predio. Para el Instituto,
tal “disertación jurídica es corroborada por la Procuradora Delegada para
Asuntos Ambientales y Agrarios, y no debió ser desechada por la resolución de
revocatoria, ya que la sociedad propietaria no demostró mediante pruebas
pertinentes y conducentes el nexo de causalidad entre la presencia de grupos
armados al margen de la ley, ni las circunstancias de tiempo y modo que dieron
lugar a la inexplotación del predio.” Así, a pesar que el artículo 4º del
Decreto 2665 de 1994 determina que el término de inexplotación necesario para
la extinción de dominio no corre mientras subsista las circunstancias de fuerza
mayor o caso fortuito “… la sociedad propietaria no manifiesta o presenta
prueba alguna en la oportunidad procesal establecida, del momento desde el cual
la presencia de grupos armados le impidieron la explotación del predio, cómo se
la impidieron, o presenta la prueba de la explotación económica de la tierra a
extinguir antes de la ocurrencia de esta fuerza mayor alegada.  || En el
expediente no se encuentran pruebas aportadas por la sociedad portuaria del
predio que sean pertinentes y conducentes para demostrar cómo la presencia de
grupos armados ilegales en la zona incidió o impidió ejercer actos de
explotación de una parte del predio de La Porcelana, desde aproximadamente el
año de 1984, cuando llegaron terceros ocupantes a explotar las tierras sin
reconocer dominio ajeno, hasta la fecha de inspección ocular realizada por el
Incoder dentro de las diligencias tendientes a extinguir el dominio sobre el
predio. || Igualmente, es de anotar que los campesinos explotaron y
ocuparon las tierras de forma continua y pacífica por más de 18 años y la
sociedad propietaria no lo hizo sino en un parte del predio en la misma zona.”
1.7.2.2.
En lo referido a la compra de mejoras a los colonos como presunta prueba del
reconocimiento de dominio ajeno, el Incoder insiste en que la inspección
ocular, que según la legislación aplicable es la prueba idónea para acreditar
la explotación económica del bien objeto de debate, demuestra fehacientemente “la
ocupación efectiva de un parte del terreno por terceros campesinos desde 1988
hasta las fechas de las inspecciones oculares de diciembre de 2002 y noviembre
de 2004, quienes además de explotar económicamente esta parte del predio tenían
construcciones y hasta una escuela en funcionamiento.”Además, no podía
perderse de vista que, según lo regula el artículo 6º del Decreto 2665/94, para
que pueda alegarse la explotación económica a través de colonos, debe
demostrarse que existía una relación de dependencia entre ellos y el
propietario del predio, lo que no ocurre en el presente asunto.  Antes bien, el
Incoder sostiene que “comparte lo expresado por la Procuraduría Delegada …
respecto a que estos contratos de compraventa de mejoras conllevan a reiterar
la posesión y explotación económica en el terreno, razón por la cual la sociedad
propietaria reconoció la calidad de poseedores de los terceros ocupantes y pagó
las mejoras realizadas por ellos en el predio, lo cual no quiere decir que
ellos reconozcan dominio ajeno, sino es prueba de que el propietario reconoce
su calidad de poseedores y de la explotación económica realizada en el predio
por estos terceros, tanto así que a folio 220, el mismo titular del derecho de
dominio del predio reconoce la presencia de los ocupantes a la fecha de la
inspección judicial y la compra de las mejoras realizadas a julio de 2004
aproximadamente.|| Finalmente, es acertada la interpretación dada por la
administración en la Resolución 0097 de 2007, al determinar que la presencia de
terceros ocupantes en el predio no es la única prueba que demuestra la
explotación del predio; para ello existen los demás medios probatorios, como es
la diligencia de inspección ocular, que en el caso que nos atañe, evidenció la
inexplotación parcial de La Porcelana por un periodo continuo de tres años”.
1.7.2.3.
No obstante estos yerros en el evaluación del material probatorio, calificados
como evidentes por parte de la misma entidad accionada, la Resolución en
comento señala que tal valoración probatoria, por más equivocada o arbitraria,
no podía equipararse al error, fuerza o dolo, causales que permiten la
revocatoria directa. Esta conclusión, sin embargo, no era para el Incoder
incompatible con la posibilidad de subsanarse “acudiendo a las acciones
constitucionales pertinentes si existe una violación de un derecho fundamental
o a las acciones administrativas ante la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, si fuere procedente.”
1.7.3. Por
último, el Incoder puso de presente “para mejor proveer” que aunque la
abierta contradicción entre el acto y la Constitución y la ley no era una
causal de revocatoria directa del mismo, debido a que no era fruto del silencio
administrativo positivo, en la resolución recurrida sí se encontraba ese
defecto.  Sostuvo que dicha grave irregularidad se comprobaba en el hecho que
durante el trámite del recurso de reposición se dio a valor probatorio a nuevas
documentos, no aportados por la sociedad propietaria en la oportunidad prevista
en el artículo 13 del Decreto 2265/94, esto es, dentro de los tres días
siguientes a la ejecutoria de la providencia por la cual se inicia el proceso
de extinción de dominio.
Sobre este
particular, el Incoder señala que “la providencia No. 1370 de 2007 consideró
como prueba de la fuerza mayor eximente de la responsabilidad de la explotación
del predio por parte de la sociedad propietaria, la prueba presentada en el
recurso de reposición contra la Resolución 0097 de 2007 de extinción de dominio
referente a la misiva enviada el 1º de septiembre de 1983 al Subgerente de
Negocios del Banco Cafetero Medellín, a través de la cual el señor Jaime Isaza
Restrepo, antiguo propietario de la sociedad La Porcelana Ltda. manifestó haber
sido secuestrado por grupos guerrilleros en el predio y por ello, el deseo de venderlo.
(…)  Es evidente que esta prueba documental nueva, valorada para revocar
la extinción de dominio mediante Resolución 1370 de 2007, fue presentada cuando
ya estaban vencidos los términos establecidos para ello en el artículo 13 del
Decreto 2665 de 1994, sin referirse a un hecho nuevo y violando el derecho
fundamental del debido proceso. (…) La fecha de la carta de 1º de
septiembre de 1983 y el afectado Jaime Isaza, no coinciden ni tienen relación
con la fecha de la inexplotación del predio y su actual propietario, y en ese
sentido, la ley establece que el propietario tiene la carga de la prueba para
demostrar la fuerza mayor que imposibilite la explotación del predio y no un
tercero como lo es el señor Jaime Isaza, quien mediante la carta argüida para
efectos de obligaciones bancarias, puso de presente su situación cuando era
propietario del predio y las razones que lo intimidaron a venderlo.”
Acción
de tutela interpuesta
1.8.  El
25 de septiembre de 2009, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y
Agrarios (en adelante, el Procurador Delegado), interpuso acción de tutela
contra el Incoder al considerar que al expedir la Resolución 1370/07 vulneró el
derecho al debido al proceso, al igual que afecta y amenaza de los derechos
fundamentales a la vida digna, el mínimo vital y la subsistencia de las
familias desplazadas asentadas en el predio La Porcelana.
1.8.1.
Parte el Procurador Delegado de considerar que la acción era procedente, a
pesar de la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial, puesto que
se estaba ante la inminencia de un perjuicio irremediable, derivado a la
posibilidad cierta de desalojo de las familias asentadas en el predio.  Esto
debido a que, según información relatada por éstas y verificada la matrícula
inmobiliaria del bien, se encuentra que la sociedad titular vendió la propiedad
al ciudadano Luis Carlos Arango López, transferencia del derecho de dominio
realizada apenas dieciocho días después de proferida la Resolución que negó la
revocatoria directa de la actuación cuestionada.  Por ende, se estaba ante la
amenaza cierta de un nuevo desplazamiento de las familias mencionadas. Esta
situación vulneraba distintas normas de derecho internacional de los derechos
humanos, en especial aquellas propias de los derechos económicos, sociales y
culturales – DESC, que vinculan el derecho a la vivienda con la posibilidad material
de acceder a tierras. Del mismo modo, se afecta el derecho fundamental a la
posesión, reconocido como tal por la Corte Constitucional en la sentencia
T-494/92.  Finalmente, se desconocen los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos, cuya fuerza vinculante ha previsto la jurisprudencia
constitucional, en especial en las sentencias SU-1150/00 y T-025/04.  Cada una
de estas reglas apunta a concluir la situación de especial vulnerabilidad e
indefensión que se predica de la población desplazada, lo que implica la
obligación estatal de protección de las garantías y derechos conculcados con la
situación de desplazamiento.
1.8.2.
Señala que la actuación administrativa atacada se llevó a cabo con ostensible
morosidad, generando muchas expectativas a los campesinos colonos, quienes ante
la falta de explotación económica del predio, esperaban que les fuera
formalmente adjudicado en la porción que ellos aprovechaban. Estas familias,
según lo informa el accionante basado en la información suministrada por los
campesinos asentados en el predio, están conformadas por Audel Ortega, Rodrigo
Ricardo, Libardo Carrascal, Omar Méndez Urbiñaz, Adolfo Contreras, Benito
Blanco Urbiñez, Rafael Antonio Macea, Wilson Díaz Mendis, Juan Bautista Lozano,
Nolberto Calbera, Francisco Polo Mindis, Nicolás Argumedo Urbiña, Abelardo
Zurita, Jorge Díaz Mendis, Omar Ramos Estrada, Sonia Isabel Agudelo, Reinaldo
Mendis, Francisca Isabel Argumedo y Romel Ricardo.
1.8.3. En
criterio del Procurador Delegado, la Resolución 1350/07 incurrió en “vía de
hecho administrativa”, al incurrir en graves vicios, identificados por la
jurisprudencia de la Corte, que hacen a esa decisión incompatible con la
Constitución.
18.3.1. El
citado acto administrativo valora indebidamente las pruebas tenidas en cuenta
en el expediente, en tanto otorga fuerza probatoria a las nuevas pruebas documentales
aportadas con el recurso de reposición formulado por la apoderada judicial del
representante legal de la Sociedad Agropecuaria La Porcelana.  Esto en
contraposición con lo dispuesto por los artículos 12 y 13 del Decreto 2665/94,
normas que, en relación con el procedimiento para la extinción del dominio de
bienes agrarios inexplotados (i) adscriben al propietario la carga de la prueba
sobre la demostración de la aprovechamiento económico del predio; (ii) permite
probar ese hecho dentro de los tres días siguientes a la ejecutoria de la
providencia por la cual se inicia el proceso de extinción de dominio y, en
cualquier caso, hasta antes de entrar el expediente al despacho para decisión
de fondo.  Para el caso planteado, la Resolución se basó en pruebas allegadas
fuera de esas etapas procesales, por lo que no podían tenerse en cuenta, pues
de hacerlo se vulneraría el derecho al debido proceso.
Para el
actor, la Resolución cuestionada está basada en la consideración de nuevas
pruebas, como es el caso de las que demuestran el delito de secuestro de que
fue víctima Jaime Isaza Restrepo en 1981, cuando detentaba la propiedad del
predio. Señala que a pesar que este hecho da cuenta un documento enviado al
Banco Cafetero el 1º de septiembre de 1983, que hace parte del expediente
administrativo, “no se encuentra soportada por denuncias penales o
policivas, testimonios, recortes de prensa, o cualquier otro medio probatorio,
simplemente es una afirmación escrita dirigida a una entidad bancaria. || No
existe nexo causal entre la situación referida en la carta de 1º de septiembre
de 1983 y la inexplotación de parte del predio La Porcelana Ltda. La prueba
allegada no es conducente para determinar las circunstancias de tiempo, modo y
lugar que determinen un nexo causal de la presencia de grupos armados en la zona
con la inexplotación del predio por parte del propietario y no un tercero como
lo es el señor Jaime Isaza, quien mediante erguida para efectos de obligaciones
bancarias, pone de presente su situación cuando era propietario del predio y
las razones que motivaron a venderlo.|| Esta prueba documental no
evidencia cómo la situación alegada por el anterior propietario del inmueble
determina la inexplotación de una parte del predio, ya que el señor Álvaro
Ignacio Echeverría, a sabiendas de ello, de todas formas compró la tierra e
inició la explotación de la misma.”  Sobre el mismo particular, agrega que
la situación fáctica planteada genera serios interrogantes, relacionados con la
explotación parcial y permanente de la sociedad titular, como lo demuestra la
continua actividad ejercida por su representante legal, cuando simultáneamente
sostiene que existe una situación de violencia generalizada que afecta a toda
la región.  Del mismo modo, el accionante advierte que no es válido sostener
que a la vez que concurría dicha situación de violencia generalizada, los
campesinos colonos, afectados por el desplazamiento forzado, pudieron ejercer
la explotación económica de parte del predio, a partir de su ocupación pacífica
desde 1988, teniéndola que suspender en determinado momento por las presiones
de las que fueron objeto, aspectos no fueron tenidos en cuenta por el acto
administrativo atacado.
Se está,
en ese orden de ideas, ante una valoración contraevidente y arbitraria del
material probatorio, en la medida en que para el caso analizado “los hechos
que soportan la declaratoria de extinción del derecho del dominio, siempre que
son anteriores a la expedición de la resolución administrativa que ordena
iniciar las correspondientes diligencias posteriores únicamente están
encaminadas a verificar si realmente se dieron los supuestos que originaron el
trámite administrativo agrario.”  Para sustentar este último aserto, el
Procurador Delegado enfatiza que las inspecciones oculares previas al acto
administrativo que decidió la extinción del derecho de dominio demostraban
unívocamente que el predio se encontraba parcialmente inexplotado, situación
que era corroborada incluso por documentos expedidos por el representante legal
de la sociedad titular, quien en oferta de venta al Incora, radica el 6 de
abril de 1988, daba cuenta que (i) existían colonos en el predio, quienes
explotaban económicamente el predio y no reconocían dominio ajeno; y (ii) que
parte del predio estaba cubierto por rastrojos de 4 a 6 años de edad.  Esto era prueba suficiente de la falta de explotación de parte del predio por
parte de la sociedad titular.
Para el
Procurador Delegado, las consideraciones efectuadas por el Incoder en la Resolución
670/09, que negó la revocatoria directa de la Resolución 1350/07, evidencian la
evaluación contraevidente del material probatorio.  En efecto, los
considerandos de dicho acto indican que la Resolución 1370/07 pudiera
evidenciar “… una actuación presuntamente arbitraria, y violatoria del
derecho al debido proceso y del derecho a la contradicción de la prueba.” A
su vez pone de presente, como lo hizo durante la citada actuación
administrativa, que a pesar de la existencia de certificación  sobre la
situación de orden público expedida por el Ejército Nacional, “ello no es
prueba suficiente para desvirtuar la explotación del predio, porque el titular
del dominio debe probar las circunstancias de tiempo, lugar y modo que
ocasionaron tal situación imprevisible o irresistible, mediante certificaciones
de la autoridad competente, ante quienes fueron denunciados los hechos
constitutivos de la misma”.
1.8.3.2.
El segundo vicio del acto atacado está basado en el desconocimiento, por parte
de la Resolución 1350/07 de la jurisprudencia constitucional relativa a la
protección de los derechos de las personas en situación de desplazamiento.
Señala el Procurador Delegado, con base en las pruebas recaudadas en el trámite
administrativo, que los colonos asentados en el predio tenían la condición de
familias desplazadas y otros tuvieron que abandonar el predio por las presiones
de las que fueron objeto.  En esa medida, la entidad estaba obligada a dar
cumplimiento, en lo de su competencia, a las órdenes que ha dado la Corte
Constitucional en materia de acceso a tierras a favor de la población mencionada,
más aún cuando (i) estaba probada la explotación económica del predio por
éstas; y (ii) las normas legales y el precedente constitucional obligan a
otorgar un tratamiento acorde con la vigencia de los derechos fundamentales de
dichas familias desplazadas.
Agrega que
la condición de desplazamiento de los afectados era corroborada por la decisión
adoptada en la Resolución 206 del 10 de julio de 2007 por el Comité Municipal
para la Atención Integral de la Población Desplazada del municipio de Cáceres,
la cual previó declarar, entre otras zonas, a la vereda La Porcelana como
región en “inminente riesgo y ocurrencia de desplazamiento forzado”.  En
tal sentido, con base en las competencia que al Comité otorga el Decreto 2007
de 2001, comunicó lo decidido (i) al Registrador de Instrumentos
Públicos del círculo registral de Caucasia (Ant.), con el fin que realizara las
anotaciones correspondientes en los folios de matrícula de los inmuebles
afectados, a fin de evitar actos de enajenación sobre los mismos; y (ii) al
Director de la Oficina de Enlace Territorial del Incoder, con el objeto de que
abstuviera de realizar actos de titulación o adjudicación de predios en la
zona, hasta tanto “se hayan identificado sus ocupantes en el informe de
predios rurales debidamente avalado e inicie los programas y procedimientos
especiales de enajenación, adjudicación y titulación de tierras en las zonas de
eventual expulsión, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en
que se le notifique la declaratoria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
3 del Decreto 2007 de 2001.”
Según las
consideraciones anteriores, el Procurador Delegado solicita a la jurisdicción
constitucional que deje sin efectos la Resolución 1370/07 y, en su lugar, se
otorguen plenos efectos a la Resolución 0097/07, que declaró extinguido el
derecho de dominio, a favor de la Nación, del predio La Porcelana. Como
pretensión subsidiaria, expresó que se ordenara al Incoder que reubicara las
familias campesinas en un predio que garantice el inicio de su estabilización
socioeconómica.
2. Respuesta de la entidad
accionada
Mediante escrito del 8 de octubre
de 2009, la apoderada judicial del Incoder se opuso a las pretensiones
expresadas en la acción de tutela, con base en los siguientes argumentos:
2.1. La Resolución 1370/07 es un
acto con contenido particular y concreto y según lo previsto en el artículo 73 C.C.A., su revocatoria solo procede con el consentimiento del afectado, salvo que (i) sea
un acto producto del silencio administrativo y se dan las causales previstas en
el artículo 69 C.C.A., esto es, cuando el acto sea manifiestamente contrario a la
Constitución o a la Ley, cuando no esté conforme con el interés público o
social, o atenten contra él, o cuando con él se cause agravio injustificado a
una persona; o (ii) sea evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales.
En este orden de ideas, la
revocatoria directa de la citada Resolución fue negada bajo el argumento de la
inexistencia de consentimiento del afectado y ante la imposibilidad de
encuadrarlo en ninguna de las causales señaladas.  Ello debido a que no se
trataba de un acto producto del silencio administrativo positivo, ni era posible
concluir que su producción se hubiera dado lugar por un medio ilegal, que en
criterio de la jurisprudencia contenciosa, corresponde al “acto ilícito, en
el cual la expresión de la voluntad del Estado nace viciada bien por violencia,
por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el
artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación
de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley”[14] A
este respecto el Incoder insiste en que “el acto administrativo puede ser
considerado como ilegal cuando es emitido por error, fuerza o dolo, pero en el
expediente de extinción del derecho de dominio privado y dentro del trámite de
revocatoria directa no se encontró fundamento probatorio para determinar error,
dolo o fuerza que hubiese incidido en que el funcionario emitiera su decisión
con su consentimiento viciado.”
2.2. Agrega que la acción de
tutela formulada por el Procurador Delegado es improcedente, puesto que existen
otros mecanismos judiciales de defensa, dirigidos a cuestionar la legalidad del
acto acusado, de competencia de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
2.3. Afirma que, en cualquier
caso, la Resolución 1370/07 se ajustó al ordenamiento jurídico aplicable,
puesto que a pesar que como se indicó en los considerandos de la Resolución
670/09, la simple certificación sobre la alteración del orden público no era
suficiente para comprobar la imposibilidad de ejercer la explotación económica
del predio, también era cierto frente a la Resolución 1370/07, la sociedad
propietaria “en su uso de su derecho constitucional de contradicción y
defensa presentó en el recurso de reposición nuevos argumentos y señaló algunas
pruebas que consideró suficientes para demostrar la fuerza mayor que
justificará la inexplotación del predio. || En razón a ello, el
funcionario en virtud del principio de libre valoración de las pruebas procedió
a darle valor probatorio a los argumentos y pruebas presentados por el
recurrente, respetando el derecho de contradicción y defensa del afectado.
(…) Es así como el funcionario puede echar mano de todos los argumentos y
pruebas que se encuentren a su alcance y que den luces para fundamentar su
decisión, como lo fue en el presente caso basándose en los argumentos y pruebas
presentadas junto con el recurso de reposición” Además, si se llegase a
considerar que esa valoración fue arbitraria o caprichosa, ese reproche debió
alegarse ante la jurisdicción contenciosa.
2.4. Señala que tampoco es
posible predicar del Incoder el incumplimiento de los deberes estatales
referidos a la protección de los derechos de la población desplazada, puesto
que las sucesivas inspecciones oculares realizadas en el predio demostraron que
(i) el número de familias ocupantes no se mantenía fijo y tendía a disminuir;
y (ii) existían algunas zonas afectadas con pequeños cultivos de coca.
En ese orden de ideas “no se evidencia que con la Resolución 1370 de 2007 se
haya afectado a las familias desplazadas que alega la Procuraduría, pues luego
de la compraventa de mejores realizada por la sociedad propietaria a los
ocupantes del predio, la mayoría de las familias abandonaron las tierras. Por
otra parte, si los ocupantes recibieron el dinero de la compraventa y
abandonaron las tierras, esta situación es un asunto entre particulares en la
cual el Instituto no puede intervenir.”
2.5. Adjunto a su respuesta a la
acción de tutela, el Incoder aportó como pruebas copia de las actas de algunas
de las inspecciones oculares que se realizaron al predio La Porcelana,
diligencias administrativas en la que fueron recibidas distintos testimonios
por parte de los campesinos que ocupaban los predios.  Por la importancia de
estos elementos de juicio para la decisión que habrá de adoptarse en esta
sentencia, se hace referencia in extenso a apartes de dichas actas.
En relación con el acta de la
inspección realizada del 16 al 18 de junio de 2008, se consignaron las
declaraciones rendidas al funcionario encargado del Incoder, del modo
siguiente:
“Ingresando
por la finca La Rumorosa de propiedad del señor Echeverría, por una vía interna
en buen estado que la atraviesa de aproximadamente 5 o 6 kms., continuando
hacia el predio La Rondinela, parte sur, se llegó a la Porcelana, a la casa de la
Mayoría, bordeando la quebrada Corrales, llegamos a un sitio donde se encuentra
un puente colgante.
Allí fuimos
recibidos por varias personas (mujeres, hombres y niños) quienes manifestaron
que deseaban ser escuchados por la comisión, a lo cual accedimos y dijeron lo
que a continuación se transcribe:
1.- Nicolás
Argumedo Urbiña.
Manifestó no
tener cédula, que había llegado a La Porcelana en el año de 1985 junio con
otras personas y se distribuyeron las tierras de la finca La Porcelana por
cuanto se encontraban sin explotar y no reconocían propietario o sea que eran
de propiedad del Estado. A él le correspondieron 30 Has, en los que tenía
cultivos de comida y una casita donde habitaba, nunca los cercó pero los
identificaba por trocha y árboles que servían de límite. En la actualidad vive
en Cáceres desde el año 2004 cuando el Ejército llegó a la finca y "nos
dijo que desalojáramos porque estábamos invadiendo las tierras de don Álvaro,
además había cultivos de coca que serian fumigados inmediatamente. Yo no sembré
coca pero arrendé 5 Has a mi yerno para que sembrara, lo mismo hicieron otros
parceleros, eso no duró mucho porque vinieron a fumigarla unas avionetas y
después vinieron unos erradicadores manuales quienes dijeron que lo hacían porque
el dueño de la Finca había denunciado esos cultivos ilícitos. Del resto del
terreno 25 Has, solo asistíamos lo de la casa 1 Ha aproximadamente, lo demás eran montañas y rastrojo. Por el arriendo me pagaban un porcentaje del
10% sobre la producción. Después de la Fumigación el administrador Pablo, no
dijo que don Álvaro nos mandaba a decir que nos pagaba las mejoras y yo le
firmé la venta de los mismos por valor de $1.000.000 que me entregó Pablo quién
nos dijo que era mejor eso que nada".
2.- William
Antonio Ricardo Arrieta. C.C. 98.673.811.
Sostuvo estar
cu representación de su hermano Romer, quien es el que aparece como colono en
reemplazo de su padre Rodrigo Ricardo.
"Mi
papá entró hace 23 años, se fue por amenazas que le hiciera la autodefensa.
Cuando el ejército vino nos dijo que nos fuéramos porque encontraron cultivos
de coca, Como a los 8 ó 9 meses fumigaron unas avionetas los cultivos, después
unos erradicadores a mano. Teníamos 30 Has sin cercar, se arrendaron hectárea y
media para sembrar coca, terreno que estaba en rastrojo. En el 2003, teníamos
como 2 hectáreas sembrados con plátanos, yuca y pasto los demás era montaña v
rastrojo.  Mi hermano y mi papá recibieron $1.500.000  por las mejoras, de mano
de Pablo Emilio, quien le dijo a mi papá que recibiera la plata fue el señor
Caín. La plata se recibió después de la fumigación de los cultivos. Me imagino
que al Ejército haber informado que había coca, ellos ordenaron la fumigación.
Después de recibir la plata nos quedamos hasta cuando recogimos la cosecha de
maíz y yuca como 2 Has. En la actualidad vivimos en Cáceres desde el 2004,
cuando salimos de aquí”.
3.- Libardo
Carrascal. C.C. 61-994.193.
Sostuvo estar
en la reunión sin haber sido colono, pero estaba reemplazando a Rafael Ricardo.
"Tenía
aproximadamente 30 has desde que hubo la repartición, no tengo idea quien
repartió. Tenía cultivo de yuca, arroz y maíz en una y media hectárea, el resto
estaba en montaña y rastrojo, no tengo idea si sembró coca o arrendó para que
sembraran. Rafael se fue porque el ejército lo amenazó cuando vino. Aquí
fumigaron para erradicar la coca unas avionetas, no tengo idea cuantas eran las
hectáreas sembradas de eso, me imagino que la orden de fumigación la dio el
Gobierno cuando el Ejército le informó la presencia de esos cultivos. A él le
entregaron $1.300.000 por las mejoras en el 2004, Actualmente vive en Cáceres
pero no vino porque se encuentra viajando. Yo tengo conocimiento que
actualmente en La Porcelana sólo hay cuatro (4) parceleros que son: los Polos
con dos (2) parcelas de 30 hectáreas aproximadamente. Andel (sic) Ortega y Rafael Maceas (sic), el resto se fue después que fumigaron las
avionetas”.
4.- Reinaldo
Mendi (Polo). C.C. 3.423.250.
Al ser
interrogado sobre su estadía en La Porcelana expresó: "Francamente no
tengo ningún cultivo en La Porcelana de 28 hectáreas. Solo tengo una casa con paredes de tabla (se constató) donde vivo. Pedimos permiso al
señor administrador para sembrar yuca y maíz pero nos fue negado. Yo entré a la
finca el 28 de septiembre de 1985 y la trabajé hasta 2003 cuando el
administrador nos dijo que no podíamos trabajar más en la finca, por orden de
su patrón. Mi papá negoció las mejoras por valor de $1.000.000.  el Ejército
llegó hasta la mitad de la finca donde encontró cultivo de coca.  Yo arrendé 2 hectáreas para que sembrara coca a un señor que le decían el gato y me pagaba un porcentaje de lo
que se produjera del 7%.
Actualmente
vivo en La Porcelana, me gano el jornal trabajando en las fincas vecinas. Lo
que era mi parcela la mandó a trabajar don Álvaro. Cuando entramos a esas
tierras no conocíamos dueño, sólo en el año 2002 se nos dijo que estas tierras
eran de Álvaro Echeverría. La Porcelana no la tenía cercada, la individualizaba
con trocha.”
5.- Francisco
Mendi (Polo - Padre). C.C. 8.025.339 de Jardín
Al ser
interrogado manifestó; "Yo llegué buscando trabajo en 1985 y como estas
tierras estaban solas, las cogimos varias personas. A mi me tocaron 28 hectáreas aproximadamente, los cuales explotaba con arroz, maíz, yuca y plátano poquito, sembré
frutas de mango y construí casa con paredes de tabla donde actualmente habito.
Dejé de explotar las tierras el mismo año que lo hizo mi hijo. Arrendé 3 hectáreas para cultivar coca a un señor Jesús no sé su apellido, pero al poquito la fumigaron unas
avionetas con glifosato que dañó mis cultivos. Después no nos dejaron seguir
trabajando porque el administrador nos informó que el patrón había dado esa
orden.
Los
paramilitares nos dijeron que quien no sembrara coca perdía su parcela y para
no perderla cedimos y arrendamos. Actualmente aparte de mi hijo y yo, solo
quedan dos parcelas que son de Audel Ortega y Rafael Macea. Yo en el 2004
recibí $1.000.000 por las mejoras de manos del señor Pablo Emilio a quien le
firmé un documento, él me dijo que si no los recibía no iba a recibir nada,
porque el Gobierno nos iba a sacar por tener coca y el patrón nos había
denunciado”.
6.-Alidis
Ricardo. C.C. 21.589.481 de Cáceres.
Asistió a la
reunión representando a su marido Adolfo Contreras, sostuvo: “Teníamos una
parcela llamada El Porvenir, de 17 hectáreas a la que entramos cuando entraron todos hace 23 años y permanecimos en ella hasta el 2004 cuando salimos por amenaza del
señor Álvaro quien mandó al ejército y a Juancho un paraco. Aquí varios
parceleros sembraron coca, otros arrendaron tierra para la siembra de eso, pero
mi marido no sembró m arrendó. En el año 2004 en varias ocasiones fumigaron los
cultivos de coca por orden del gobierno y después trajeron unos hombres para
sacar a mano la que había quedado, acompañado por los administradores ordenados
por el dueño Álvaro Echeverría. A mi marido no le pagaron mejoras ni nos dejan
cultivar por orden del dueño, nos fuimos a vivir a Cáceres porque el Ejército
nos dijo que desocupáramos para no tener problemas. Mi marido no vino porque
esta trabajando fuera de Cáceres".
7.- Juan
Bautista Lozano. C.C. 78.292,263 de Cáceres.
"Estoy
en La Porcelana desde 1985, explotando 28 hectáreas los cuales tengo sin cerca y las identifico con trocha. Actualmente vivo aquí en una
casa de tabla techada con cartón y plástico (se constató) y tengo unas matas de
yuca, ya que tenía plátano pero la fumigaron los trabajadores de la finca hace
mes y medio con Rondal. Yo arrendé una y media hectárea pura que sembrara coca
a Jhon Jairo no recuerdo el apellido, para que me pagara un porcentaje del producido,
pero la coca la fumigaron con avioneta y a mano cuando vino el ejército en el
año 2003. Después de eso recibí de Pablo Emilio hace cuatro (4) años la suma de
$1.000.000 por las mejoras y le firmé un documento. Desde esa fecha no nos
dejan trabajar por orden del dueño don Álvaro. Por eso vivo aquí en una casa de
tabla y techo de carrón, plástico y parte de zinc sin tener ningún cultivo y
los terrenos que conformaban la parcela son esos (señala) que hoy están
trabajados por orden de don Álvaro”.
8.- Sixta
Tulia Lozano. C.C. 43.896.271 de El Bagre.
Dice asistir a
la diligencia representando a su esposo Abelardo Surita, por cuanto éste se
encuentra en el Chocó trabajando.
“Yo entré
aquí con mi papá hace 23 años y conocí a Abelardo como parcelero. La parcela
tenia 30 hectáreas, la cual explotamos hasta el año 2005 cuando vino el
Ejército y dijo que teníamos de que desalojar las tierras porque tenían dueño.
Varias veces fumigaron con avioneta y a mano los cultivos de coca por orden de
Álvaro (ése que está allí - señala a Álvaro Echeverría), mi papá no arrendó
tierra para cultivar coca ni la sembró. Después de la fumigación y como no nos
dejaban trabajar por orden del dueño, mi esposo recibió $1.000.000 por las
mejoras y como nos prohibían cortar hasta un palo Abelardo se fue a trabajar a
otra parte, lo que era la parcela hoy esta desmontada por orden del dueño.
Actualmente vivo aquí en La Porcelana en la casa con mi papá porque como dije
atrás mi esposo se fue a trabajar en el Chocó, Recibió el dinero porque Pablo
Emilio le dijo que los recibiera y se fuera que de todas maneras el Ejército
los iba a sacar por cultivadores de coca.”.
El señor
Álvaro Echeverría quien aparece como propietario de La Porcelana en el
certificado de tradición y libertad, expuso que en un tiempo dejó de explotar
la finca porque la guerrilla se lo impedía, pero cuando llegó a la Presidencia Álvaro
Uribe Vélez con la política de seguridad democrática, procedió a recuperar sus
tierras y fue así como denunció los cultivos ilícitos que allí se encontraban
ante el Ejército Nacional, organismo que procedió a fumigarlos y después hubo
radicación manual.
Posteriormente
conciente de que muchos de ellos habían realizado cierto trabajo, les propuso
comprarle las mejoras lo cual fue aceptado, "se los pague como consta
en los documentos que aporté al proceso y que si no han llegado los aportaré
nuevamente”.”[15]
De igual manera, el Incoder
aportó copia del memorando del 6 de noviembre de 2007, dirigido por Alexander
Brito, funcionario comisionado, al Jefe de la Oficina Jurídica del Incoder,
documento contentivo del informe de visita al predio La Porcelana.  En este
oficio se consignó lo siguiente:
“Siendo
las 7.00 AM del día 30 de octubre de 2007, nos dirigimos del municipio de
Caucasia, hacia el municipio de Cáceres, departamento de Antioquia, por
carretera pavimentada en un recorrido aproximado de 1 hora, de ahí por
carretera destapada hacia la entrada de la vereda Anará, con un tiempo
aproximado de l hora, de ahí hasta el sitio conocido como la Raya, con un
tiempo estimado de 25 minutos aproximadamente.
En dicho sitio
nos reunirnos con los ocupantes del Predio LA PORCELANA,  en donde nos
manifestaron diferentes inquietudes sobre las amenazas que han recibido por
parte del administrador de dicho predio y procedieron a informarnos cuánto
tiempo llevaban explotando dichas parcelas, con que  tipo de cultivos y
procedimos a iniciar el recorrido por las diferentes parcelas que a
continuación se indican, así:
Parcela
denominada  EL PORVENIR:  Ubicada  a  15  minutos aproximadamente del sitio
conocido como La Raya, por camino de herradura, en donde el señor ADOLFO
CONTRERAS manifestó que llevaba 20 años de estarla explotando, y al momento de
la visita se encontró un vestigio de casa con piso de cemento de 7 x 5 metros aproximadamente, se observa rancho en construcción, con cerca de alambre de 3 hilos, 15
matas de plátano, 4 árboles de mango, 2 de guanábana que circundan la casa, 4
matas de coco, y explota el terreno con 100 matas de plátano; el señor Adolfo
Contreras manifestó que explotaba 20 hectáreas antes de retirarse de su parcela por razones de amenazas contra su integridad y su vida.
Parcela
denominada LA ESPERANZA: Ubicada a 20 minutos aproximadamente del sitio
conocido como La raya por camino de herradura, en donde el señor ROMER RICARDO
manifestó que llevaba 23 años de estaría explotando, y al momento de la visita
se encontró que el sitio donde se encuentra su parcela hay una escuela en piso
de cemento, techo de zinc, baño y alberca en buen estado, una casa de zinc, que
sirvió como salón comunal con piso en cemento, paredes en madera de 7 x 15 metros, en mal estado; rancho en paja sin paredes piso de tierra, estufa de leña de
aproximadamente 4 metros cuadrados; rancho con techo de paja y plástico de 4x3
metros paredes en madera, piso en tierra en buen estado con un cuarto; vestigio
de casa, del señor RICARDO, completamente destruida con 8 árboles de mango, 7
de coco, 1 de limón y l de guanábana 1 hectárea en arroz y manifestó que explotaba 30 hectáreas antes de retirarse de su parcela por razones amenazas contra su
integridad y su vida.
Parcela
denominada BUENAVENTURA: Ubicada a 30 minutos aproximadamente del sitio
conocido como La raya por camino de herradura, en donde la señora LUZ MAGALI
RICARDO manifestó que llevaba 20 años de estarla explotando, en donde se
encontró vestigio de casa de 3x5 metros, con 7 árboles de mango, 4 de guanábana
y l de pera rosa, en donde nos manifestó que explotaba 30 hectáreas, pero que actualmente no las explota hace  3 años porque tuvo que retirarse de su
parcela por razones de amenazas contra su integridad y su vida.
Parcela
denominada   LAS  BRISAS;  Ubicada   a   40   minutos aproximadamente del sitio
conocido como La raya por camino de herradura, en donde el señor ABELARDO
ZURITA ROA, manifestó que llevaba 23 años de estar explotando 15 hectáreas en donde se encontró vestigios de casa abandonada y quemada hace 4 años, con 4 matas de
piña, 2 de limón y 4 de mango, pero que actualmente no las explota porque tuvo
que retirarse de su parcela por razones de amenazas contra su integridad y su
vida.
(…)
Parcela
denominada MI RANCHITO: Ubicada s 40 minutos aproximadamente deL sitio conocido
como La raya por camino de herradura, en donde el señor BENITO BLANCO,
manifestó que llevaba 24 años de estar explotando 30 hectáreas, se encontró vestigios de casa de 7x4 metros, con 15 matas de plátano aproximadamente, 4
árboles de naranjas, 1 árbol de pera rosa y 1 de carambolo, donde tiene 1 hectárea sembrada en maíz, además tiene yuca, plátano en 1 hectárea.
Parcela
denominada LA LUCHA No 1: Ubicada a 60 minutos aproximadamente del sitio
conocido come La Raya por camino de herradura, en donde el señor JUAN BAUTISTA
LOZANO manifestó que lleva 23 años de estar explotando 30 hectáreas, vestigios de casa abandonada, techo de palmas, de dos habitaciones de 5x8 metros,
además se encontró anafe para estufa, 2 árboles de limón, 3 de mango, 1 de
Guanábana, 1 de coco, 1 de naranja, 1 de guayaba, que era donde e señor Lozano
habitaba.
Ahora se
encuentra habitando casa en madera, piso de tierra, techo en paja de 5x8
metros, 1 habitación, en buen estado y 1 planta solar. Rancho de madera con
piso en tierra, techo de palma de 5x3 metros utilizado como cocina. Casa con
techo de plástico, piso en tierra, paredes de madera, con 1 habitación en
regular estado. Ramada con piso de tierra y techo de paja y plástico,
Porqueriza de 9x7 metros con 15 cercos en edades aproximadas de 3 meses a 3
años, dos hectáreas de arroz cosechado, 4 árboles de guanábana, 5 árboles de
mango, 2 de mandarina, 2 de piña, 100 matas de plátano, aves de corral.
Parcela
denominada LA LUCHA No 2: Ubicada a 1 hora y 15 minutos aproximadamente del
sitio conocido como La raya por camino de herradura, en donde el señor
FRANCISCO MENDI, manifestó que llevaba 23 años de estar explotando 30 hectáreas, se encontró casa de 6x4 metros, piso de tierra, 1 habitación con paredes de madera de
3x4 metros, 1 anafe para estufa, 1 planta solar, se encontró un caballar, 150
matas de cacao.
Parcela
dominada LA FLORIDA: Ubicada a 1 hora y 20 minutos aproximadamente del sitio
conocido como La raya por camino de herradura, en donde el señor REINALDO
MÉNDEZ, manifestó que llevaba 21 anos de estar explotando 25 hectáreas, no se encontraron vestigios de casa, no se observó ningún tipo de explotación agrícola
o pecuaria.
Parcela
denominada EL CORRAL: Ubicada a 1 hora y 35 minutos aproximadamente de sitio
conocido como La raya por camino de herradura, en donde el señor OMAR RAMOS,
manifestó que llevaba 8 años de estar explotando 15 hectáreas, vestigio de casa d 6x10 metros, 4 árboles de mango, 7 de coco, 1 de guanábana y l de
toronja, no se observa ningún tipo de explotación agrícola o pecuaria (sic).
Parcela
denominada MI PASTICO: Ubicada a 1 hora y 45 minutos aproximadamente del sitio
conocido como La Raya, por camino de herradura, en donde el señor WILSON DÍAZ
MÉNDEZ, manifestó que llevaba 8 años de estar explotando 15 hectáreas, se encontró casa en tabla de 6x10 metros, techo en palma y plástico, en mal estado, 2
árboles d3 limón, aproximadamente 1 hectárea de plátano.
Parcela
denominada LA VERÁN BONITA: Ubicada a 2 horas aproximadamente del sitio
conocido como La raya por camino de herradura, en donde el señor OMAR MENDI,
manifestó que llevaba 23 años de estar explotando 15 hectáreas, se encontró vestigio de casa en tabla, techo en palma de 7x4 metros, una ramada de 4x3
metros, techo en palma, donde funcionaba la cocina, 1 árbol de guayaba,
-rastrojos de 3 a 4 años, abandonada.
Parcela
denominada  EL PAPAYO: Ubicada a 2  1/2 horas aproximadamente del sitio conocido
como La raya por camino de herradura, en donde el señor RAFAEL MACEA, manifestó
que lleva 20 años de estar explotando 30 hectáreas, casa de madera, techo de zinc, de 7x4 metros, piso en tierra, paredes de tabla; ramada
de 5x4 metros, piso en tierra, techo de plástico en regular estado. Casa con
techo de zinc de 6x4 metros, piso de tierra, paredes en madera, regular estaco,
l planta solar, 1 cerdo, 4 árboles de coco, l árbol de limón, 2 de guama, 1
guanábana, 1 mandarina. Se encontraron alrededor de 300 matas de plátano, ½
hectárea de arroz y ½ hectárea de maíz.
(…)
En el predio
denominado la Rumorosa, se nos proporcionaron bestias a todos los integrantes
de la comisión y fuimos acompañados de los señores Emilio José Vides Castillo y
Efraín Pacheco, actuales administradores y nos dirigimos por una carretera que
se encuentra en construcción en un recorrido aproximado de 1 hora hasta la casa
de las mayorías de la finca La Porcelana, donde se encontró 1 corral de 2
cuerpos, una manga central de 20 metros cuadrados aproximadamente, se encontró una casa de dos pisos distribuida así: primer piso:
piso de cemento, escalera de madera,  1 cuarto para sala, 2 cuartos para baño,
2 habitaciones.”
3. Decisiones judiciales
objeto de revisión
3.1. Primera instancia
A través de sentencia del 14 de
octubre de 2009, el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá negó por
improcedente la acción de tutela de la referencia.  Para ello, consideró que el
actor contaba con otros mecanismos de defensa judicial, por lo que se incumplía
con el requisito de subsidiariedad el amparo constitucional. Además, para el
caso el propuesto la discusión se centraba en un problema de derecho a la
propiedad, el cual no tenía rango fundamental.
Agrega que no se evidenciaba
vulneración del derecho al debido proceso por parte del Incoder, puesto que de
la lectura de los distintos actos administrativos era posible demostrar que
fueron sustentados, de manera que se dio respuesta a las inquietudes planteadas
por el accionante.  Por ende, se estaba ante un asunto litigioso cuya
resolución, de manera general, escapa de la competencia del juez constitucional.
Finalmente, expresa que la Ley
387 de 1997 prevé medidas para el desplazamiento forzado, a las cuales pueden
acceder las familias presuntamente afectadas.
3.2. Segunda instancia
Impugnada la decisión por el
Procurador Delegado, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, mediante
sentencia del 13 de noviembre de 2009, confirmó la sentencia de primera
instancia. Para ello reiteró el argumento de la improcedencia por incumplimiento
del requisito de subsidiaridad.  Además, estableció que aunque esa carga no
resultaba imponible en el caso que se estructura la inminencia de un perjuicio
irremediable, esa circunstancia podía ser alegada ante la jurisdicción
contenciosa, con el fin de obtener la suspensión provisional de los actos
administrativos cuestionados.
4. Actuación ante la Corte
Constitucional
4.1. Una vez seleccionadas para
revisión las decisiones judiciales antes descritas, el magistrado sustanciador,
a través de auto del 5 de mayo de 2010, decretó como pruebas (i) solicitar
al Incoder información acerca del estado actual del procedimiento de extinción
del derecho de dominio, reasumido en virtud de la Resolución 2911/07, proferida
por el Gerente General (E) de ese Instituto y modificada por la Resolución
3356/07, información que debía concentrarse en el caso del predio denominado La
Porcelana; y (ii) solicitar al Registrador de Instrumentos Públicos de
Caucasia (Ant.) copia del certificado de tradición del inmueble antes referido.
4.1.1. Mediante comunicación
radicada en la Secretaría de la Corte el 11 de mayo de 2010, el Incoder,
representado por la Coordinadora de la Oficina Jurídica, realizó una exposición
general acerca del contenido de las resoluciones 097/07 y 1370/07, al igual que
del trámite de la revocatoria directa solicitada por el Procurador Delegado.
Adicionalmente, expuso argumentos similares a los expuestos en la respuesta a
la acción de tutela, enfatizando que la decisión adoptada en la Resolución
1370/07 estuvo basada en un nuevo análisis del material probatorio obrante en
la actuación administrativa, el cual permitió concluir que (i) estaba
estructurada la fuerza mayor como causal que imposibilitó la explotación
económica del predio por parte de la sociedad propietaria; y (ii) que
los colonos reconocieron dominio ajeno al vender sus mejoras a la misma
sociedad. Agregó que la acción de tutela era improcedente, puesto que el
demandante contaba con otro mecanismo de defensa judicial y se había incumplido
el requisito de inmediatez, en la medida que el amparo fue promovido luego de
más de dos años de haberse proferido la Resolución 1370/07.
Sin embargo, la entidad no dio
respuesta particular al interrogante formulado por la Corte, lo que motivó que
el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 25 de mayo de 2010 la requirió en
tal sentido, solicitándole adicionalmente que junto con el informe sobre el
trámite posterior a la Resolución 2911/07, ilustrara a la Sala acerca de la respuesta
y trámite administrativo subsiguiente a la solicitud de revocatoria directa
formulada el 23 de noviembre de 2007 por los ciudadanos Omar Manuel Mendi,
Benito de Jesús Blanco, Juan Bautista Lozano, Adolfo Contreras S., Rodrigo José
Ricardo P. y Audel Ortega, contra la Resolución 1370 del 5 de junio de 2007,
solicitud radicada bajo el número 20071169470 de la Gerencia General del
Incoder.
El Incoder, a través de oficio
radicado ante la Corte el 4 de junio de 2010 dio respuesta a lo solicitado.  En
lo referente al trámite posterior a la Resolución 2911/07, señaló que era
importante insistir a la Sala en que para el caso estudiado no se “daban los
presupuestos legales para iniciar un nuevo procedimiento administrativo” relativo
a la extinción de dominio del predio rural, “sobre todo teniendo en cuenta
los informa de visita realizados con posterioridad al predio y que reposan en
su Despacho junto con la contestación de tutela (sic)”
Ahora bien, respecto a la
solicitud de revocatoria realizada por los campesinos colonos, el Instituto
consideró necesario “reiterarle a su Despacho que mediante Resolución No. 1917
del 13 de noviembre de 2008 la Gerencia General del INCODER avocó conocimiento
del trámite de revocatoria directa la Resolución No. 1370 de 5 de junio de
2008, y ordenó en su artículo segundo citar a los interesados dentro del
trámite de revocatoria directa para que hicieran valer sus derechos en el
término de diez (10) días hábiles, a partir de su citación.” No obstante,
considera la Corte imprescindible aclarar que la resolución a la que hace
referencia el Incoder corresponde a la que dio inicio al trámite promovido por la
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, y no por los
campesinos colonos, como se demuestra de la lectura de la Resolución 670/09,
cuya copia fue aportada por el mismo Instituto.
Informa el Incoder en su
respuesta que a pesar que a través de la Personería municipal de Cáceres (Ant.)
se comunicó la citada resolución a los interesados, entre ellos los ocupantes
del predio.  Del mismo modo, la abogada Catalina Ceballos, apoderada de los
ciudadanos Audel Ortega y Yovanni Bello (sic) Solar solicitó información
respecto del estado del trámite de revocatoria directa.  No obstante, tales
interesados no presentaron escrito alguno dentro del término previsto para
ello.  Por lo tanto, el Instituto profirió la Resolución 670/09, que negó la
revocatoria directa de la Resolución 1570/07, acto que fue “debidamente
notificado a los ciudadanos que presentaron la solicitud de 23 de noviembre de 2007, a través de su apoderada la doctora Catalina Ceballos como consta en el expediente de
revocatoria directa.”
4.1.2. En relación con la
información solicitada a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dicha
entidad, mediante recibida en la Secretaría General de la Corte el 12 de julio
de 2010, remitió copia simple del Certificado de Tradición del predio La
Porcelana.  Este documento da cuenta tanto de la revocatoria del acto
administrativo que extinguió el dominio, correspondiente a la Resolución 1370/07,
la cual fue inscrita mediante anotación 13 del 29 de julio de 2009.  La
siguiente anotación, realizada el 29 de octubre del mismo año, da cuenta de la
escritura pública 1565 del 10 de julio de 2009, contentiva de la compraventa
del predio, realizada por Agropecuaria La Porcelana Ltda.- En causal de
liquidación, al ciudadano Luis Carlos Arango Ramírez.
La anotación número 15 del folio
de matrícula inmobiliaria, realizada el 11 de agosto de 2009, corresponde a la
inscripción de la medida cautelar, contenida en al Resolución 764 del 12 de
diciembre de 2008, proferida por el Comité Municipal para la Protección
Integral de los Desplazados por la Violencia de Cáceres (Antioquia),
consistente en la “prevención a registradores de abstenerse de inscribir
actos de enajenación o transferencia a cualquier título de bienes rurales.”
4.1.3.  En el mismo auto de
pruebas del 25 de mayo de 2010, el Magistrado Sustanciador solicitó a Acción
Social que informara si los campesinos colonos mencionados por el Procurador
Delegado y/o su núcleo familiar dependiente hacían parte del Registro Único de la
Población Desplazada.  Así, mediante oficio del 2 de junio de 2010, la
apoderada judicial de dicha entidad señaló que los ciudadanos Rodrigo Ricardo,
Wilson Díaz Mendis, Nolberto Cabrera y Abelardo Zubirita, junto con sus grupos
familiares, hacían parte de dicho registro.
4.2.  A partir de la información
recolectada, la Sala de Revisión consideró que para el caso se encontraban
acreditadas las condiciones previstas en el 7º del Decreto Ley 2591/91 para
dictar medidas provisionales destinadas a proteger los derechos fundamentales
de los campesinos colonos del predio.  Para arribar a esta conclusión la Sala
constató que el problema jurídico del asunto de la referencia está relacionado
con la eficacia de los derechos fundamentales de un grupo poblacional afectado
por la situación de desplazamiento forzado. En concreto, las decisiones
adoptadas por el Incoder en el sentido de reversar la orden de extinción de
dominio del predio La Porcelana, al margen de la conclusión acerca de su
compatibilidad con la Constitución, asunto que será resuelto en esta sentencia,
inciden en la eficacia material del derecho a la vivienda digna y al mínimo
vital de las familias campesinas ocupantes, quienes están ante el riesgo cierto
de ser desalojadas del terreno que, según las pruebas que obran en el procedimiento
administrativo, explotan desde hace varios años en actividades agrícolas.  En
efecto, la revocatoria del acto que extinguió el dominio del predio restituyó
la propiedad del mismo a la sociedad titular, lo que permitió la transferencia
del bien a un tercero, quien tendría a su vez la facultad jurídica de solicitar
el amparo de la tenencia del mismo, incluso a través de mecanismos expeditos
ante las autoridades policivas. El ejercicio de esas acciones llevaría a nueva
situación de desplazamiento, especialmente lesiva de los derechos fundamentales
de las familias campesinas asentadas en el predio.
Con base en lo anterior, la Sala
decidió (i) ordenar al Alcalde del municipio de Cáceres (Ant.), que se
abstuviera de realizar cualquier actuación administrativa y/o policiva
destinada a la restitución de la tenencia, o el amparo a la posesión o a la
tenencia, al lanzamiento por ocupación de hecho, o de manera general al
desalojo de los ocupantes del inmueble, al igual que de dar cumplimiento a
órdenes judiciales que comisionen a las autoridades administrativas del
municipio para diligencias de entrega que se refieran al citado bien; (ii) ordenar
al mismo funcionario que coordinara con las autoridades de policía y demás
integrantes de la fuerza pública, las acciones destinadas a evitar que los
actuales ocupantes del citado predio sean desalojados del mismo a través de
actividades de grupos armados ilegales, de la delincuencia común o, en general,
a través de cualquier medida de hecho o de fuerza, garantizándoles para ello la
adecuada protección que sea del caso; (iii) ordenar al Registrador de
Instrumentos Públicos de Caucasia (Ant.) que se abstuviera de inscribir todo
acto relacionado con la transferencia del derecho de dominio respecto del
inmueble; y (iv) ordenar al Juzgado Promiscuo Municipal de Cáceres
(Ant.), así como a los juzgados civiles del circuito de Caucasia (Ant.) que en
caso que cursen procesos que así lo ordenen, se abstengan de dar cumplimiento a
decisiones judiciales tendientes a la entrega o restitución del predio La
Porcelana.
En lo que se refiere a la medida
de prohibición de transferencia del derecho de dominio y gravamen del predio,
se constata que fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo,
inscrito como anotación No. 16 del mismo, realizada el 30 de junio de 2006.
4.3. De otro lado, según la
información enviada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Caucasia (Ant.), la cual se expuso anteriormente, pudo verificarse que el
predio objeto de debate había sido transferido en venta a un tercero.  Por
ende, la Corte consideró que esa situación, existente al momento de tramitarse
el asunto por parte de los jueces de instancia, afectaba la debida integración
del contradictorio.  En consecuencia, conforme las reglas fijadas en casos
similares por la jurisprudencia constitucional y habida consideración que en el
asunto de la referencia los campesinos afectados estaban en circunstancia de
debilidad manifiesta, la Sala decidió conformar adecuadamente la litis en sede
de revisión.  Por ende, a través de auto del 29 de julio de 2010 comisionó al
Juez Promiscuo Municipal de Cáceres (Ant.), para que en el término de cinco
días, contados a partir del recibo del oficio correspondiente, pusiera en
conocimiento del ciudadano Luis Carlos Arango Ramírez, propietario del predio
rural “La Porcelana”, el contenido de la solicitud de tutela de la referencia.
Esto con el fin que el mencionado ciudadano expusiera los argumentos que
considerase pertinentes respecto de las premisas jurídicas y de hecho expuestas
por el accionante.  Adicionalmente, la Sala dio en el mismo proveído
instrucciones al juez comisionado para que una vez vencido el término concedido
al ciudadano Arango Ramírez para pronunciarse sobre la acción de tutela de la
referencia, enviara a esta Corporación (i) informe sobre el cumplimiento
de la comisión efectuada por la Corte; (ii) copia de la notificación que
realizare al ciudadano Arango Ramírez; y (iii) escrito contentivo de la
respuesta a la acción de tutela, presentado por el citado ciudadano o su
apoderado judicial, en caso que dicho documento hubiere sido remitido, con la
constancia de recibo correspondiente.  Si esa respuesta no era entregada en el
término previsto, el juzgado comisionado debía remitir a la Corte informe sobre
el particular.
A través de documentación
radicada en la Secretaría de la Corte el 9 de septiembre de 2010, el Juzgado
Promiscuo Municipal de Cáceres remitió un cuaderno con información referida a
la comisión realizada por la Sala.  Esta documenta varias actuaciones que se
intentaron para efectuar la notificación solicitada, a saber:
4.3.1. Mediante auto del 13 de
agosto de 2010, se profirió “orden de citación” al ciudadano Arango Ramírez.
Mediante constancia del 17 del mismo mes, el citador del juzgado comisionado
informó al juez que “… hice todas la averiguaciones para dar con el paradero
del señor LUIS CARLOS ARANGO RAMÍREZ, propietario del predio rural denominado La
Porcelana, ubicado en la zona rural de este Municipio, con resultados
negativos, nadie lo conoce, ni sabe donde vive.”
4.3.2. En vista de lo anterior,
el juzgado citó al administrador del predio.  Al respecto, obra constancia del
31 de agosto de 2010, la cual da cuenta que al despacho judicial compareció el
ciudadano Miguel Luna Regino, “administrador Hacienda “LA ESPERANZA”, predio
que comúnmente es conocido como “LA PORCELANA”, quien manifestó al Despacho al
preguntarle por el ciudadano LUIS CARLOS ARANGO RAMÍREZ, manifestó que no lo
conocía y que su patrón es GABRIEL RUIZ”
4.3.3. Mediante auto del 31 de
agosto de 2010 y ante la imposibilidad de ubicar al ciudadano Arango Ramírez,
el juez comisionado ordenó proceder al traslado de funcionarios del juzgado
hasta la “posible ubicación” del predio, a fin de efectuar la notificación
solicitada por la Sala.  Para ello, también oficio al comandante de la Estación
de Policía de Cáceres, con el fin de obtener la protección que consideró
necesaria para efectuar la diligencia.
Este trámite se llevó a cabo el
1º de septiembre de 2010.  En el acta correspondiente se da cuenta que una vez
en el predio La Porcelana, los funcionarios del juzgado fueron atendidos por la
ciudadana Omaira Terán Solano, quien al consultársele sobre el ciudadano Arango
Ramírez, manifestó “no conocerlo y que su esposo José Gabriel Pérez es quien
conoce al patrón”.  Para ello, informó al juzgado el número de teléfono
celular de su cónyuge.
La citadora del despacho se
comunicó al citado número y no obtuvo resultados satisfactorios.  Al respecto,
en constancia del 1º de septiembre de 2010, indicó que “dando cumplimiento
con lo solicitado por la Honorable Corte Constitucional, con sede en la ciudad
de Bogotá, me permito informar al señor Juez que me comuniqué al abonado número
… perteneciente al señor JOSÉ GABRIEL PÉREZ, al preguntarle por el antes
mencionado en la presente Comisión, me contestó: que no lo conocía, que él
solamente distinguía a su Patrón de nombre ÁLVARO ECHAVARRÍA. (sic)”
4.3.4.  La anterior documentación
fue remitida a la Corte, en cumplimiento de la comisión.  No obstante, el
magistrado sustanciador advirtió que el juzgado comisionado no había remitido
el informe ordenado en el auto de comisión por lo que, mediante auto del 13 de
septiembre de 2010 requirió al juzgado sobre ese particular.  Como consecuencia
de esta petición, a través de comunicación radicada en la Secretaría de la
Corte el 1º de octubre del mismo año, el Juez Promiscuo Municipal informó a la
Corte que “efectivamente y para el día trece (13) de agosto del año en curso
se recibió ante este despacho la comisión de la referencia, para el mismo día
esta fue radicada y se procedió con su ejecución, fue así como se emprendió una
ardua búsqueda del señor Luis Carlos Arango Ramírez para cumplir con lo
encomendado, hecho que no tuvo resultado positivo alguno, toda vez que el antes
referido no es conocido en esta municipalidad, como resultado de esta búsqueda
el treinta y uno de agosto compareció al despacho el señor Miguel Luna Regino
quien se encontraba en la cabecera municipal y presuntamente era el
administrador de la finca la Porcelana, a quien se le consultó sobre la
ubicación del Luis Carlos (sic) y manifestó no conocerlo y que la finca
en la cual labora se llama La Esperanza y no La Porcelana. A razón de la
imposibilidad de ubicar al requerido el despacho procedió a trasladarse con el
debido acompañamiento policivo a la zona rural del municipio donde se encuentra
el inmueble, diligencia que se llevó a cabo el día primero (1º) de septiembre y
en donde tampoco se obtuvo resultado positivo, fue por ello que se procedió a
emitir las respectivas constancias sobre todo lo actuado y a devolver la
comisión por un medio más expedito en aras de la brevedad.”
4.3.5. Ante la imposibilidad de
notificar personalmente al ciudadano Arango Ramírez, el magistrado
sustanciador, mediante auto del 13 de octubre ordenó notificar por aviso al
citado propietario inscrito del predio, para lo cual se comisionó al Juzgado
Promiscuo Municipal de Cáceres (Antioquia), con el fin que remitiera la
documentación correspondiente al predio La Porcelana. El despacho judicial
comisionado, a través de comunicación del 1º de diciembre de 2010, aportó a la
Corte copia de las guías de correo relativas a la notificación por aviso.
Dentro de la documentación entregada, se encuentra copia de la guía
identificada con el número 100006205791, de la empresa postal Inter
Rapidísimo, la cual da cuenta que el oficio no pudo ser entregado al
interesado, debido a la causal “NO RESIDE – NO LABORA.”.
4.3.6. Debido a la ineficacia de
la notificación por aviso y al no encontrar ninguna otra dirección conocida del
citado dentro del expediente, el magistrado sustanciador, a través de auto del
2 de diciembre de 2010, ordenó el emplazamiento del ciudadano Arango Ramírez,
conforme el trámite previsto en el artículo 318 del Código de Procedimiento
Civil.  El edicto emplazatorio fue publicado en diario de amplia circulación
nacional el 11 de diciembre de 2010.[16]
Luego de finalizado el término de
quince días posteriores a la publicación del edicto, a través de oficio del 26
de enero de 2011, la Secretaría General de la Corte remitió la documentación
correspondiente al despacho del magistrado sustanciador.  En la misma no se
encontró respuesta por parte del emplazado.
4.4. Por último, debe tenerse en
cuenta que durante el trámite descrito anteriormente, el ciudadano Álvaro
Ignacio Echeverría Ramírez, en su calidad representante legal de la Sociedad
Agropecuaria La Porcelana Ltda., remitió escrito a esta Corporación, radicado
en la Secretaría General el 3 de septiembre de 2010.  En este documento, cuyo
objetivo es el de coadyuvar en el asunto de la referencia, el ciudadano
Echeverría Ramírez pone a consideración de esta Corporación una serie de
argumentos dirigidos a que la Corte desestime las pretensiones del accionante.
Señala, de manera consonante a
como se ha descrito en apartados anteriores, que el amparo no debe proceder,
puesto que los campesinos ocupantes del predio en realidad son cultivadores de
coca, conforme a lo que, asegura el peticionario, se ha podido verificar por
informes de policía y visitas de funcionarios de la Unidad Nacional de Tierras
Rurales en junio de 2008.  Agrega que en su condición de representante legal de
La Porcelana Ltda. y basado en la seguridad jurídica derivada de la
Resolución 1370/07, “continué adelantando el proyecto productivo diseñado,
siendo así que la finca ya se encuentra completamente montada y toda su
extensión en potreros de Braquiaria Humidícola y de Cumbens, con carreteables
perimetrales e internos afirmados de muy buenas especificaciones; además de
estar completamente alambrada, con corrales, puentes y puertas.”
El peticionario reafirma los
argumentos expresados en la Resolución 1370/07, en el sentido que para el caso
se había estructurado la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad
del propietario frente a la ausencia de explotación económica de un parte del
predio, comprobación que en su criterio desvirtuaba los argumentos expresados
por la Procuraduría Delegada.  Resalta que a partir de diversos estudios de
organizaciones de la sociedad civil y de la Defensoría del Pueblo, se ha
constatado la permanente afectación del orden público en la zona del Bajo Cauca
antioqueño, a la que pertenece el municipio de Cáceres, la cual ha pervivido
hasta la actualidad, a través del surgimiento de nuevas bandas criminales,
conformadas por desmovilizados de los grupos de autodefensa.
Manifiesta el ciudadano
Echeverría Ramírez que resultaría contrario a las funciones de la Procuraduría
Delegada que, en caso que prosperara la tutela interpuesta, se dejara sin
efecto la revocatoria de la extinción de dominio sobre el bien y con ello se
cohonestara con las actividades ilegales de personas que “disfrazadas de
campesinos”, en realidad se dedican a los cultivos ilícitos. Finalmente,
desmiente las afirmaciones contenidas en la acción de tutela sobre la
intimidación de su parte, auxiliado por miembros de grupos de autodefensa, al
igual que sobre la coacción para la venta de las mejoras.  Sobre este último
particular, el peticionario indica que tales mejores no podían recibir esa calificación,
pues no eran más que “rastrojos”. Antes bien, indica que las pagó “a
muy bien precio” y que contrario a lo sucedido, fue él quien estuvo
presionado por grupos armados ilegales.   Por último, pone de presente que toda
acción contra los actos administrativos que dieron lugar a la revocatoria de la
extinción de dominio, se encuentra caducada en la actualidad.
El peticionario acompañó a su
solicitud copias simples de las actas de la inspección ocular que refiere en su
escrito, al igual que informe del comando del distrito uno de Caucasia (Ant.),
de la Policía Nacional, fechado el 24 de diciembre de 2008, que da cuenta de la
existencia de cultivos ilícitos en algunas coordenadas, pertenecientes al
predio La Porcelana, acompañado de constancia de denuncia ante la misma
institución, que respecto de los hechos relatados hiciera el ciudadano
Echeverría Ramírez el 21 de abril de 2007.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Problema jurídico y
metodología de la decisión
1. De acuerdo con los
antecedentes antes expresados y las pruebas recaudadas tanto por los jueces de
instancia como por esta Corporación, corresponde a la Corte resolver el siguiente
problema jurídico: ¿Las resoluciones 1370/07 y 670/09, expedidas por la
Gerencia General del Incoder que en su orden decidieron (i) revocar la
extinción de dominio de una porción del predio La Porcelana; y (ii) negar
la revocatoria directa del anterior acto administrativo, violaron el derecho al
debido proceso y, de manera consecuencial, los derechos fundamentales a la vida
en condiciones dignas, el mínimo vital y el derecho constitucional a la
vivienda y el acceso a la tierra de las familias asentadas en el citado
inmueble?
Para cumplir este objetivo, la
Sala adoptará la metodología siguiente. En primer término, reiterará su
precedente acerca de la competencia que tiene el Ministerio Público para
promover acciones de tutela en representación de ciudadanos presuntamente
afectados en sus derechos fundamentales.  Luego, resolverá los asuntos de
procedencia señalados por la entidad demandada y los jueces de instancia,
relativos a la operatividad de la acción de tutela como mecanismo subsidiario
ante la inminencia de un perjuicio irremediable y el cumplimiento del requisito
de oportunidad en la presentación de la acción, visto desde la perspectiva de
la situación de indefensión y marginalidad de los afectados.  En tercer
término, si los mencionados asuntos de procedencia de la acción son resueltos
favorablemente, se hará mención a las reglas fijadas por la jurisprudencia
constitucional respecto a la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones administrativas que, en razón de incurrir en determinados yerros
graves, son contrarias al derecho al debido proceso. En cuarto lugar, explicará
el régimen legal que prevé las reglas de procedimiento para la extinción del
dominio agrario por parte de la administración.  En quinto término,
identificará las reglas fijadas por la jurisprudencia de la Corte en relación
con la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada, específicamente
respecto del acceso a la tierra rural. Finalmente, a partir de las reglas y
parámetros de decisión que se obtengan de los anteriores niveles de análisis, la
Sala resolverá el problema jurídico antes mencionado.
El Ministerio Público es
competente para formular acciones de tutela en defensa de los derechos
fundamentales
2. De acuerdo con los numerales 3
y 7 del artículo 277 de la Carta Política, corresponde al Procurador General de
la Nación, por sí o a través de sus delegados y agentes, la defensa de la
sociedad y la intervención en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.  En ese orden
de ideas, distintas normas del Decreto Ley 262/00, que regula entre otras
materias el régimen de competencias internas de la Procuraduría General,
establecen distintas funciones dirigidas a representar judicialmente a los
ciudadanos, mediante el uso de las acciones constitucionales.  Así por ejemplo,
el artículo 26-10 del citado Decreto estipula dentro de las funciones de las
procuradurías delegadas respecto de la promoción y defensa de los derechos
humanos, la de “interponer las acciones populares, de tutela, de
cumplimiento y las demás que resulten conducentes para asegurar la defensa del
orden jurídico, en especial las garantías y los derechos fundamentales,
sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los
derechos de las minorías étnicas.”.  De igual manera, el artículo 38-1 ejusdem
adscribe como parte de  las competencias de las Procuradurías Delegadas en
materia de prevención y control de gestión, la de “interponer las acciones
populares, de tutela, de cumplimiento, de nulidad de actos administrativos y
nulidad absoluta de los contratos estatales, y las demás que resulten
conducentes para asegurar la defensa del orden jurídico, en especial las
garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales,
colectivos o del ambiente o el patrimonio público.”
Es a partir de estas previsiones
que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la competencia de la
Procuraduría General para impetrar acciones de tutela en las condiciones
anotadas.[17]
Este es el caso de la sentencia T-077/95 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), en
el que la Procuraduría Delegada en lo Civil para los Derechos Humanos y para
asuntos Agrarios interpuso acción de tutela a favor de la comunidad indígena
Wayúu en virtud del incumplimiento de un acuerdo que convenía otorgar trabajo,
seguridad social, servicios públicos, construcción de hospital y centro
educativo, suministro de agua potable y posibilidad de mantener el sistema de
recolección manual de la sal. El Ministerio Público se encontró legitimado para
actuar por parte de esta Corporación. La tutela fue concedida ordenando el cumplimiento
del acuerdo o la toma de otras medidas para la  protección de los derechos de
la comunidad.
Otro tanto sucedió para el caso
de las sentencias T-049/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-297/95 (M.P.
Jorge Arango Mejía) y T-644/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en que la Corte
consideró ajustado a la Constitución que Procuradores Delegados y otros
servidores del Ministerio Público, en razón de sus funciones, solicitaron el
amparo constitucional respecto de derechos conculcados a menores de edad.
Similares resoluciones han sido adoptadas para el caso que en la Procuraduría
General ha presentado acciones de tutela destinadas a la protección de los
derechos de las comunidades indígenas que alegaron la vulneración de su derecho
a la participación política en la creación de un municipio,[18] de los servidores
públicos sancionados por un órgano que no era competente para ello,[19] personas
privadas de la libertad en establecimiento carcelario sometidas a tratos
crueles, inhumanos o degradantes,[20]
o de una empresa estatal de servicios públicos domiciliarios afectada en su
derecho al debido proceso por la decisión inconstitucional de un juez civil.[21]
3.  Según lo expuesto, la Corte
concluye que el Procurador Delegado tiene competencia para formular la acción
de tutela de la referencia, en tanto está relacionada con la protección de los
derechos presuntamente conculcados a las familias campesinas en situación de
desplazamiento, que ocupan el predio denominado “La Porcelana”.  Esta actuación
se inscribe dentro de las actividades misionales del Ministerio Público y tiene
pleno sustento legal, conforme las normas legales y reglas jurisprudenciales
antes mencionadas.  Por ende, la Sala concluye que la legitimación en la causa
por activa en el presente asunto se encuentra debidamente acreditada.
Estructuración de la
inminencia de un perjuicio irremediable en el asunto analizado
4. Dentro de los argumentos que
expresa el Incoder para oponerse a la acción de tutela formulada por el
Procurador Delegado, señala que el amparo es improcedente, puesto que los
presuntamente afectados por las decisiones administrativas que revocaron la
extinción de dominio del predio y negaron la revocatoria directa de dicha
actuación, tenían a disposición los mecanismos judiciales ordinarios ante lo
contencioso para cuestionar dichos actos, razón por la cual se incumplía con el
requisito de subsidiariedad de la acción.  El argumento es aceptado por los
jueces de instancia, quienes agregaron que incluso en el caso que se estuviera
ante la inminencia de un perjuicio irremediable, este aspecto también podía ser
alegado ante la jurisdicción contenciosa, en la que podía solicitarse la
suspensión provisional de los actos acusados.
5. El artículo 86 de la
Constitución establece que la acción de tutela solo procederá cuando el
afectado no cuente con otro mecanismo de defensa judicial, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.  A
este respecto, el fundamento de la excepción propuesta por la Carta se basa en
considerar que en los casos en que ese perjuicio es inminente, los rigores y la
duración propia de los procesos judiciales ordinarios hacen que pierdan la condición
de recursos judiciales efectivos para la protección de los derechos.  Además,
la fórmula se muestra respetuosa de la asignación de competencias entre las
distintas jurisdicciones, puesto que el amparo constitucional en estos
supuestos presupone la necesidad, de manera general, de hacer uso del recurso
judicial ordinario en las condiciones previstas por el artículo 8º del Decreto
Ley 2591/91, lo que explica el carácter transitorio de la tutela.  Por ende,
como lo ha considerado la Corte,[22]
para que la acción de tutela resulte procedente de manera subsidiaria, debe
comprobarse si (i) habida cuenta las características del caso concreto
el recurso judicial ordinario no resulta idóneo en el caso concreto; o (ii) comprobándose
esa idoneidad, empero se está ante la inminencia de un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional
ofrece un precedente reiterado acerca de los requisitos para la estructuración
de la inminencia del perjuicio, fundado en la comprobación de determinadas
condiciones de índole fáctica, las cuales han sido previstas desde la sentencia
T-225/93 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), y reiteradas sin modificaciones
sustanciales por la jurisprudencia posterior, del modo siguiente:
5.1. El perjuicio ha de ser inminente:
"que amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior
se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay
evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las
medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura
hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede
catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente
consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas,
que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga
el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es
imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado
empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del
efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo
la inminencia.
5.2. Las medidas que se requieren
para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir,
como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa
a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real
Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo
expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la
oportunidad de la urgencia.
5.3. No basta cualquier
perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico
concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a
uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las
autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad,
sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la
persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe
ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a
todas luces inconveniente.
5.4. La urgencia y la gravedad
determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que
ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si
hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión
y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de
las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos
y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con lo que se ha
esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay  ocasiones en que
de continuar las circunstancias de  hecho en que se encuentra una persona, es
inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido,
de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado
ya en forma directa o como mecanismo transitorio.
6. Ahora bien, la calificación de
la inminencia de un perjuicio irremediable no se basa en una determinación
estándar de las condiciones fácticas antes expuestas, sino que en cambio,
responde a un modelo e evaluación diferenciada, sensible a las condiciones
particulares del afectado que alega la vulneración de sus derechos
fundamentales. En este sentido, la jurisprudencia constitucional[23] ha señalado
que del adecuado entendimiento del artículo 13 Superior es necesario concluir
que el grado de evaluación del perjuicio irremediable para aquellas categorías
de sujetos que, por sus particulares características son acreedores de la
especial protección del Estado, debe tener una intensidad menor. Esto en el
entendido que, como regla general, el acceso a los mecanismos judiciales
ordinarios para dichos sujetos suele tener mayores restricciones, precisamente
en razón de su vulnerabilidad.
Es a partir de esta posición que
la jurisprudencia ha previsto que la constatación acerca del carácter dual de
la evaluación del perjuicio irremediable para el caso particular en los
afectados sean sujetos de especial protección constitucional. En primer, con
base en la regla general antes aludida, tendrá que verificarse si en el evento
concreto se comprueban las condiciones fácticas que estructuran la inminencia
del perjuicio.  Luego, la evaluación de estas condiciones debe hacerse en el
marco del reconocimiento de un tratamiento diferencial positivo, el cual
permita atenuar el grado de estrictez del análisis, de forma que resulte
proporcional al nivel de interferencia de los derechos fundamentales del sujeto
afectado, derivado de las características que lo permiten catalogar de especial
protección. Como lo ha señalado la Corte, “tratándose de sujetos de especial
protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser interpretado en
forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva.  De un lado, es preciso
tomar en consideración las características globales del grupo, es decir, los
elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada. Pero
además, es necesario atender las particularidades de la persona individualmente
considerada, esto es, en el caso concreto. Consecuencialmente, para determinar
la procedencia del amparo, cuando se trata de sujetos de especial protección,
el juez deberá analizar cada uno de estos aspectos. || De cualquier
manera, los criterios que definen si un perjuicio es irremediable o no, tienen
que guardar estrecha relación con los aspectos sustanciales por los cuales se
les concede genéricamente esa especial protección. En otras palabras, no todos
los daños constituyen un perjuicio irremediable por el simple hecho de tratarse
de sujetos de trato preferencial.”[24]
7. Existe un consenso en la
jurisprudencia constitucional de la condición de sujetos de especial protección
constitucional que tienen las personas en situación de desplazamiento forzado.
En efecto, esa calificación se deriva del hecho que el desarraigo violento
implica una afectación transversal de distintos derechos y garantías
constitucionales, lo cual hace manifiesta la situación de vulnerabilidad de
estos grupos sociales.  Así, en la sentencia T-025/04 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), que declaró el estado de cosas inconstitucional respecto de la
problemática del desplazamiento forzado en el país, hizo explícitas las razones
que hacen concluir que los desplazados internos tienen las condición de sujetos
de especial protección constitucional.  Sobre el particular, la decisión en
comento señaló:
“También ha
resaltado esta Corporación que, por las circunstancias que rodean el
desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de
familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas ‘a
abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas
habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio
nacional’[25]
para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el
desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad,[26]
que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos
fundamentales[27]
y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las
autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un
estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por
parte del Estado’.[28]
En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la
agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber
de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública’[29],
dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias
psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida
nacional. (…) En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales
afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de
especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los
desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en
términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente
por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13
Superior: ‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión
merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de
acuerdo con  el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que
permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos.’[30]. Este punto
fue reafirmado en la sentencia T-602 de 2003, en la cual se dijo que ‘si bien
el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a
todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las
víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención
diferencial’. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la
Corte, el ‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de
indefensión por el desplazamiento forzado interno’[31], y debe
caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de
estas personas, ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo que la
vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones,
se agravara’[32]”.
(Subrayas fuera de texto).
8. Para el asunto objeto de
revisión, se advierte que el Procurador Delegado expresó que los campesinos
asentados en el Predio La Porcelana están en situación de desplazamiento
forzado, afirmación que no fue desvirtuada o contradicha por el Incoder, de
modo tal que está amparada por la presunción de veracidad de que trata el
artículo 20 del Decreto 2591/91.  Además, de acuerdo con la información
suministrada por Acción Social, algunos de los ocupantes del predio están
inscritos en el Registro Único de la Población Desplazada.
Comprobada esta situación, la
Sala advierte, en primer término, que los afectados con las medidas adoptadas
por las resoluciones objeto de censura cuentan con otro mecanismo judicial,
ante la jurisdicción contenciosa para cuestionar su contenido y lograr la
declaratoria de la extinción del dominio agrario.  Incluso, podría llegarse a
considerar que ese recurso es idóneo, en tanto cuenta con herramientas que
permiten ejercer medidas cautelares dirigidas a impedir la ejecución del acto
administrativo, como la suspensión provisional del mismo.
Sin embargo, para el caso
analizado y de acuerdo con el carácter de sujetos de especial protección
constitucional que tienen los afectados con las decisiones del Incoder, la
Corte encuentra que están acreditadas las condiciones fácticas que estructuran
la inminencia de un perjuicio irremediable. En efecto, de las diferentes
pruebas practicadas dentro de la actuación administrativa descrita en el
acápite, se concluye que los campesinos asentados en el predio La Porcelana
tienen su vivienda y derivan su sustento del aprovechamiento de las parcelas
que ocupan.  En ese sentido, la decisión que revoca la extinción del dominio
del inmueble y, por ende, restituye la propiedad del bien a la sociedad
titular, quien a su vez transfirió el bien a un tercero, tiene una incidencia
directa en los intereses y derechos de los campesinos colonos.  Esto en el
entendido que en virtud de las decisiones adoptadas por el Incoder, dicho nuevo
propietario queda investido de las facultades que el otorga el ordenamiento
jurídico para obtener el amparo de la posesión material del predio, incluso
aquellos de carácter expedito por su naturaleza policiva.
Esa posibilidad, analizada al
margen de la presunta posesión efectiva que ejercen los colonos sobre el
predio, configura un perjuicio inminente, pues de ser desalojados se afectaría
de manera grave sus derechos a la vivienda y al mínimo vital de los campesinos
y sus núcleos familiares dependientes.  A su vez, la urgencia de ejercer
medidas tendientes a verificar, por parte de la jurisdicción constitucional, si
las decisiones adoptadas por el Incoder resultan compatibles con el
ordenamiento superior, se fundamenta en considerar que en caso que se
demostrara que los actos administrativos vulneraron los derechos fundamentales
alegados por el actor, se afectarían los derechos fundamentales de un grupo
poblacional en situación de vulnerabilidad, en especial aquellos que, como se
anotó, resultan mayormente interferidos por la situación de desplazamiento
forzado.  En consecuencia, la acción de tutela promovida por el Procurador
Delegado es procedente, aun cuando exista un mecanismo judicial ordinario, pues
la inminencia de perjuicio irremediable está debidamente estructurada.
El cumplimiento del requisito
de inmediatez
9. Si bien la Constitución y la
ley no establecen un término expreso de caducidad para la formulación de la
acción de tutela, de esa regulación es posible concluir, como lo hace la
jurisprudencia constitucional, que dicho mecanismo está sometido a condiciones
de inmediatez, lo que implica que deba formularse dentro de un periodo
oportuno.  La premisa que sustenta esta conclusión es que la afectación o
amenaza del derecho fundamental debe ser actual, pues de lo contrario no se
estaría ante el presupuesto material necesario para considerarlo afectado.
El requisito de inmediatez cobra
mayor importancia para el caso particular de la procedencia de la tutela contra
decisiones administrativas, pues entra en juego otro valor constitucionalmente
relevante, como es la seguridad jurídica.  Así, se ha entendido que cuando ha
transcurrido un lapso de tiempo considerable a partir de la ejecutoria del acto
administrativo, sus efectos deben ser prima facie mantenidos, sin que
puedan sobreseerse a través de la acción de tutela, en tanto mecanismo judicial
subsidiario.  Ello implica que el análisis sobre la oportunidad de la acción no
debe ser indiferente a la actuación del juez constitucional, quien deberá
realizar un análisis más estricto en el escenario descrito.  Como lo ha
sostenido la jurisprudencia de la Corte, “"la razonabilidad de este
plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser
ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez
está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo
prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si
bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de
establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de
verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que
se convierta en factor de inseguridad que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.  En jurisprudencia
reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por
su 'inmediatez´. ( ...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos. Ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción.”[33]
Con base en estos argumentos, la
jurisprudencia ha previsto que para evaluar el requisito de inmediatez debe
tenerse en cuenta criterios definidos, relativos a (i) si existe un
motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si esta
inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de
terceros afectados con la decisión y, (ii) si existe un nexo causal
entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de
los interesados.[34]
10. El Incoder expone como uno de
los argumentos que en su criterio fundamentan la improcedencia de la acción de
tutela, el incumplimiento del requisito de inmediatez.  Para ello, señala que
los cuestionamientos planteados por el Procurador Delegado se concentran en lo
expuesto por la Resolución 1370 del 5 de junio de 2007, que revocó la extinción
del dominio agrario del predio La Porcelana. No obstante, el amparo
constitucional fue presentado solo hasta el 25 de septiembre de 2009, esto es,
luego de más de dos años.  En ese sentido, no se estaba ante un término actual
y razonable.
En criterio de la Sala, el
análisis del cargo propuesto por la entidad demandada debe llevarse a cabo con
base en los criterios antes expuestos, que se oponen a la simple comprobación
del paso del tiempo entre el hecho generador de la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales y la presentación de la acción constitucional, sino que
se basan en el estudio de los factores subjetivos que incidieron en la presunta
morosidad para adelantar dicho mecanismo judicial.
La Corte observa, en primer
término, que contrario a lo sostenido por el Incoder, en el caso analizado se
encuentran varias actuaciones, llevadas a cabo tanto por los colonos como por
el Procurador Delegado, las cuales demuestran que no se está ante la
negligencia de los afectados con las decisiones adoptadas por la entidad
accionada.  La primera de estas actuaciones fue la solicitud de revocatoria
directa elevada el 23 de noviembre de 2007 por los ciudadanos Omar Manuel
Mendi, Benito de Jesús Blanco, Juan Bautista Lozano, Adolfo Contreras S.,
Rodrigo José Ricardo P. y Audel Ortega.  Al respecto debe la Sala enfatizar
que, a partir de las pruebas recaudadas en sede de revisión, se advierte que el
Incoder omitió dar respuesta a este requerimiento, desconociendo con ello el
derecho fundamental de petición de los actores.  Es así que requerida la
entidad accionante para que informara sobre el trámite subsiguiente a dicha
petición, no se otorgó respuesta alguna.  Antes bien, de forma equívoca y al
parecer con el fin de hacer incurrir en error a esta Corporación, el Incoder en
su respuesta a la Corte vinculó dicha solicitud al procedimiento de revocatoria
directa que dio lugar a la Resolución 670/09, la cual resolvió la petición que
en ese sentido realizara el 6 de mayo de 2008 la Procuraduría Delegada para
Asuntos Ambientales y Agrarios, solicitud que es distinta y está soportada en
diferentes supuestos que la realizada por los ciudadanos antes mencionados.
Nótese que la petición de los
campesinos colonos fue realizada apenas cinco meses después de la fecha de expedición
de la Resolución 1370/07, lo que demuestra un comportamiento diligente de los
interesados, quienes a pesar de sus condiciones de abierta vulnerabilidad,
derivadas de su escasa instrucción y limitados recursos económicos, hicieron
uso de los instrumentos legales a su alcance para oponerse a la revocatoria de
la extinción del dominio del predio en el que ejercían actos de posesión.
La segunda actuación fue,
precisamente, la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 1370/07, que
adelantó el Procurador Delegado. Sobre el particular debe resaltarse que del
material probatorio adjuntado por la entidad accionada a la Corte, se advierte
que los campesinos colonos manifiestan que una vez se profirió el citado acto
administrativo, fueron objeto de presiones y amenazas por parte de
representantes de la sociedad propietaria, al igual que de grupos armados
ilegales, quienes también los compelían a abandonar el predio, lo que
efectivamente sucedió para varias de las familias ocupantes. Estas
irregularidades fueron las que dieron lugar a que la Procuraduría General, en
ejercicio de su competencia constitucional de intervenir ante las autoridades
administrativas para la defensa de los derechos y garantías fundamentales (Art.
275-7 C.P.), solicitara dicha revocatoria, como se demuestra en las pruebas recaudadas
en este proceso.
En ese sentido, no es válido
concluir que el requisito de inmediatez se ha ya incumplido porque, contrario a
un comportamiento negligente de los interesados, han concurrido diversas
actuaciones administrativas, tendiente a lograr la revocatoria del acto que
denegó la extinción de dominio del predio.  Luego de agotarse infructuosamente
tales mecanismos, y ante la comprobada inminencia de un perjuicio irremediable,
el Procurador Delegado hace uso de la acción de tutela para obtener la
protección de los derechos fundamentales de los campesinos que han explotado el
bien.  Tales intervenciones evidencian que la presunta mora en la presentación
del amparo tuvo sustento en el agotamiento de las alternativas de defensa ante
la autoridad administrativa, circunstancia que evidencia el cumplimiento de la
condición de inmediatez.
11. Por lo tanto, acreditados
debidamente los requisitos formales de procedencia de la acción de tutela de la
referencia, la Sala procede a decidir de fondo sobre la revisión de los fallos
correspondientes, conforme a la metodología expuesta en apartado precedente.
Condiciones de procedencia
excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos
12. De
acuerdo con los postulados del artículo 2º de la Constitución, la garantía de
los derechos fundamentales es uno de los fines esenciales del Estado. Una de
las facetas del cumplimiento de ese deber es el respeto a los distintos planos
del derecho al debido proceso por parte de las actuaciones administrativas. En
ese orden de ideas, las distintas autoridades del Estado deben llevar a cabo
sus funciones institucionales con plena sujeción a la legislación aplicable,
garantizándose el derecho de contradicción y defensa de los interesados,
haciendo públicas las distintas decisiones de trámite y definitivas que se
adopten y analizando las pruebas y demás elementos de juicio recaudados bajo
estrictas condiciones de razonabilidad, proporcionalidad y buena fe.  A este
respecto se ha pronunciado la Corte, al determinar que el derecho al debido
proceso administrativo se concreta en  ““(i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa
(ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está
previamente determinado de manera constitucional y legal. El objeto de esta
garantía superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la
administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (ii) resguardar el
derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.”[35]
Es desde esta perspectiva que
la jurisprudencia constitucional ha contemplado que en los eventos en que se
evidencie que (i) la actuación administrativa ha desconocido los
derechos fundamentales, en especial los postulados que integran el derecho al
debido proceso; y (ii) los mecanismos judiciales ordinarios, llamados a
corregir tales yerros, no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante
la estructuración de la inminencia de un perjuicio irremediable; la acción de
tutela es procedente como mecanismo transitorio, en aras de contrarrestar los
efectos inconstitucionales del acto administrativo.  Es a partir de la
exigencia de estas condiciones que la jurisprudencia concluye que la acción de
tutela contra actos administrativos tiene carácter excepcional.  En ese
sentido, se ha señalado que “en relación con la procedencia de la acción de
tutela como mecanismo efectivo para la protección de derechos fundamentales que
podrían verse vulnerados o amenazados por mandamientos consagrados en actos
emitidos por la administración que, por regla general, el amparo es
improcedente para controvertirlos, por cuanto la competencia se encuentra
radicada en la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, como
excepción a esta regla la acción de tutela procederá de manera transitoria o
definitiva si se constata, en el primer caso, la existencia de un perjuicio irremediable;
y en el segundo, ante la falta de idoneidad de los recursos judiciales
existentes. ||Al respecto, el juez constitucional ha estimado que deben
concurrir unas especiales condiciones que harían procedente el amparo
transitorio, como son (i) que se produzca de manera cierta y evidente una
amenaza sobre un derecho fundamental; (ii) que de ocurrir no exista forma de
reparar el daño producido al mismo; (iii) que su ocurrencia sea inminente; (iv)
que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la
condición de amenaza en la que se encuentra; y, (v) que la gravedad de los
hechos, sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela
como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales[36].”[37]
13. Con el fin de dar concreción
a dicha procedencia excepcional de la acción de tutela, la jurisprudencia
constitucional ha identificado el régimen jurídico aplicable a la materia. En
tal sentido, con base en las reglas constitucionales y legales aplicables, se
considera que “(i) que por regla general, la acción de tutela es
improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto
administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de
tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando
se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que
solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del
acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar
que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se
surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”[38].
Como se observa, la
jurisprudencia insiste en dos aspectos centrales para determinar la procedencia
de la acción de tutela contra actos administrativos.  En primer lugar, ha
puesto de presente que se deben cumplir los requisitos propios de la inminencia
de perjuicio irremediable, habida cuenta que el amparo constitucional en este
evento tiene carácter eminentemente excepcional.  En segundo término, ha
señalado que el acto debe ser contrario a los derechos fundamentales de los
interesados en la actuación, en especial las garantías propias del derecho al
debido proceso.
En relación con este segundo
aspecto, el precedente sobre la materia ha tendido a hacer uso de las causales
de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales,[39] puesto que
si bien se trata de escenarios diferentes,[40]
tales supuestos describen las formas más usuales de afectación del derecho al
debido proceso.  Por ende, dichas causales de procedencia han servido como
instrumento de definición conceptual para los jueces constitucionales, quienes
determinan si los defectos que estas describen son comprobados en la actuación
administrativa objeto de análisis. Estas causales de afectación del debido
proceso se concentran en los siguientes supuestos:[41]
13.1. Defecto orgánico, que se
estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de
reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo.
Se trata, por ende, de una situación extrema, en donde resulta irrazonable
sostener que dicha autoridad estaba investida de la facultad de adoptar la
decisión correspondiente.
13.2. Defecto procedimental
absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido
tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el
ordenamiento jurídico.  Este vicio tiene carácter cualificado, puesto que para
su concurrencia se requiere que (i) no exista ningún motivo
constitucionalmente válido o relevante que permitiera sobreseer el
procedimiento aplicable; (ii) las consecuencias de ese desconocimiento
involucren una afectación verificable de las garantías constitucionales, en
especial del derecho al debido proceso; y (iii) que el defecto observado
no haya sido solucionado a través de los remedios previstos por la ley para
subsanar errores en el procedimiento.
13.3. Defecto fáctico, que se
demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el
absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación.
Este defecto, al igual que el anterior, tiene naturaleza cualificada, puesto
que para su estructuración no basta plantear una diferencia de criterio
interpretativo respecto a la valoración probatoria que lleva a cabo el
funcionario, sino que debe demostrarse la ausencia de vínculo entre los hechos
probados y la decisión adoptada.  Además, el error debe ser de tal magnitud que
resulte dirimente en el sentido del acto administrativo, de modo que de no
haber ocurrido, el acto hubiera tenido un sentido opuesto al adoptado.
13.4. Defecto material o
sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el
acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales,
declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables
para el caso concreto.  La jurisprudencia también ha contemplado que la
interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de
estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical
oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación
por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la
doctrina define como interpretación contra legem.
13.5. Error inducido o vía de
hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad
administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de
las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero.
13.6. Falta de motivación, que
corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones
fácticas y jurídicas que le sirven de soporte.  Este defecto ha tenido un
profundo desarrollo por la jurisprudencia constitucional, la cual ha señalado
que la motivación del acto administrativo es un aspecto central para la
garantía del derecho al debido proceso de las partes, puesto que la ausencia de
tales premisas impide expresar cargos de ilegalidad o inconstitucionalidad ante
la jurisdicción contenciosa distintos al de desviación de poder de que trata el
artículo 84 C.C.A., lo que a su vez conlleva una grave afectación, tanto del
derecho de defensa del afectado, como del principio de publicidad propio de la
función administrativa.[42]
Esta postura ha llevado a que la jurisprudencia de esta Corporación haya
previsto que incluso en los eventos en que el ordenamiento confiere a
determinadas autoridades administrativas la potestad discrecional para adoptar
ciertas decisiones, tal facultad no puede entenderse como un ámbito para el
ejercicio arbitrario del poder, lo que implica que en ese escenario también
deba hacerse expresa la motivación de la decisión.[43]
13.7. Desconocimiento del
precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la autoridad
administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del contenido y
alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos
obligatorios, la Corte Constitucional.
13.8. Violación directa de la
Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de forma
específica, normas de la Carta Política.  Ello se evidencia cuando la
Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto inmediato, que
determinan consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de ello, la
autoridad desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las reglas
mencionadas.
14. Como se observa, la
jurisprudencia constitucional ha dispuesto reglas jurisprudenciales definidas
en lo que respecta a la procedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos, precedente que se funda en dos aspectos particulares: (i) la
estricta evaluación sobre la inminencia de un perjuicio irremediable o la falta
de idoneidad de los mecanismos judiciales ordinarios; y (ii) la
comprobación acerca del desconocimiento del derecho al debido proceso, lo que
se acredita cuando el acto administrativo ha sido proferido con base en uno de
los defectos identificados por el marco conceptual descrito en la
jurisprudencia antes analizada.
El procedimiento para la
extinción del dominio agrario derivado de la falta de explotación económica del
bien
15. El artículo 1º de la Ley 200
de 1936 establece una presunción, según la cual no se considerarán como baldíos
los predios rurales poseídos por particulares, siempre y cuando dicha posesión
se entienda como aquella ejercida “por medio de hechos positivos propios de
dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de
igual significación económica.” La misma norma determina dos reglas
adicionales sobre la explotación económica.  La primera determina que el “cerramiento
y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación
económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella.” La
segunda considera que la explotación económica del predio también se predicará
de las “porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para
la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor
aprovechamiento de éste, aunque en los terrenos de que se trate no haya
continuidad o para el ensanche de la misma explotación.”
A partir de esta presunción, el
capítulo XI de la Ley 160 de 1994, reglamentado por el Decreto 2665 de 1994,
determinan el procedimiento para la extinción del dominio privado sobre
inmuebles rurales, que deban considerarse baldíos debido a la falta de
aprovechamiento, en los términos fijados por la Ley 200/36.[44]  Para ello, el artículo
1º del Decreto 2665/94 confiere al Incora, hoy Incoder, la competencia para
adelantar de oficio o a petición de parte, el procedimiento de extinción de
dominio o propiedad del predio rural. El artículo 2º ejusdem, en consonancia
con el artículo 52 de la Ley 160/94, determina como causales para dicha
extinción de dominio (i) la ausencia de explotación total o parcial del
bien, en las condiciones previstas en el artículo 1º de la Ley 200/36, durante
tres años continuos; (ii) la violación de las normas sobre conservación,
mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las
de preservación y restauración del ambiente, previstas en el Código Nacional de
Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente, la Ley 99/93 y demás
normas pertinentes en materia ambiental; (iii) la infracción por parte
de los propietarios de las normas sobre reserva agrícola o forestal
establecidas en los planes de desarrollo de los municipios o distritos con más
de 300.000 habitantes; y (iv) la destinación del predio para la
explotación con cultivos ilícitos.
En lo que respecta a la ausencia
de explotación económica del predio, el artículo 3º del Decreto 2665/94 indica
que estará justificada cuando obedezca a hechos constitutivos de fuerza mayor o
caso fortuito, según lo previsto en la Ley 95 de 1890.  Esta norma define a
tales fenómenos como “el imprevisto a que no es posible resistir, como un
naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad o
ejercidos por un funcionario público, etc.”  A su vez, el artículo 4º del
mismo Decreto dispone que el término de inexplotación de tres años no se
contabilizará mientras subsista tal situación de fuerza mayor o caso fortuito.
No obstante, la disposición impone una carga probatoria particular, consistente
en que la ocurrencia del caso fortuito o la fuerza mayor “no libera al
propietario de la obligación de demostrar una obligación económica regular y
estable anterior a la época en que sobrevivieron tales hechos.”  De manera
correlativa, los artículos 55 de la Ley 160/94 y 6º del Decreto 2665/94
determinan una nueva tarifa legal, en el sentido que cuando el propietario
alegue que la explotación económica del predio se llevó a cabo mediante colonos
o terceras personas, debe demostrar que entre él y dichos terceros “existe
un vínculo jurídico o relación de dependencia que implique el reconocimiento
mutuo de obligaciones, contraprestaciones o servicios.”
16.  Frente al procedimiento para
la extinción de dominio, el artículo 7º del Decreto 2665/94 prevé que antes de
dictarse la resolución que inicie las diligencias respectivas, debe contarse con
información sobre la propiedad, al igual que sobre el estado de tenencia,
explotación o abandono en el cual se encuentre el bien.  Para ello, la
autoridad administrativa podrá disponer la obtención de documentos que den
cuenta de la propiedad del inmueble, al igual que la práctica de una visita
previa al inmueble, con el fin de determinar el estado de su explotación.
Sobre el particular, la norma establece que los hechos o circunstancias
hallados en la visita previa se tendrán en cuenta al momento de dictar la
resolución que culmine el procedimiento, siempre y cuando hubieren sido
controvertidas por el propietario durante el trámite.  Tales pruebas deberán
apreciarse conforme a lo establecido en el artículo 187 del Código de
Procedimiento Civil, esto es, en conjunto y de acuerdo con las reglas de la
sana crítica.
Culminada la etapa previa e
identificados los presupuestos de hecho y de derecho para adelantar el trámite,
inicia el procedimiento de extinción de dominio agrario, para lo cual el
gerente general del Incoder profiere resolución que así lo declare (Art. 8º
Decreto 2665/94). Ese acto administrativo debe ser inscrito en el folio de
matrícula inmobiliaria del predio, con fines de publicidad, de modo que se
presume que quien adquiera derechos reales sobre el bien, asumirá las
diligencias en el estado en que se encuentren (arts. 53-1 Ley 160/94 y 9º del
Decreto 2665/94).  Este mismo acto debe notificarse al propietario del predio
personalmente, o si ello no es posible, a través de edicto, con la posibilidad
de designársele curador ad litem si no concurriere al trámite;
notificación que también debe realizarse al procurador agrario o al procurador
delegado para asuntos ambientales, al director de la corporación autónoma
regional correspondiente, al respectivo alcalde del municipio con más de
300.000 habitantes, al Ministro de Medio Ambiente o su delegado y los titulares
de derechos reales sobre el inmueble  (Art. 10 Decreto 2665/94).  Contra esa
resolución procede el recurso de reposición, en los términos previstos por el
Código Contencioso Administrativo, el cual podrá impetrarse por los titulares
de derechos reales sobre el inmueble y por el agente del ministerio público
(Arts. 11 ejusdem y 64 de la Ley 160/94).
17.  El artículo 12 del Decreto
2665/94 define las reglas sobre la carga de la prueba en las diligencias
administrativas objeto de examen.  Al respecto señala que “la carga de la
prueba sobre la explotación económica del predio (…) corresponde al
propietario.” Los artículos 13 a 20 de la misma normatividad disponen el
régimen de solicitud, decreto y práctica de pruebas.  Sobre el particular
establecen, entre otras reglas, que (i) dentro de los tres días
siguientes a la ejecutoria de la providencia por la cual se inicia el
procedimiento de extinción y hasta la fecha en que se practique la diligencia
de inspección ocular, los sujetos respecto de los cuales se ordena la
notificación de dicho acto podrán solicitar la práctica de pruebas o aportar
aquellas conducentes y pertinentes.  Este límite temporal no se aplica para las
pruebas documentales que no requieran comprobación sobre el predio; (ii) el
Incoder puede decretar pruebas de oficio, sin que el término probatorio supere
treinta días hábiles; (iii) la diligencia de inspección ocular sobre el
bien es de carácter obligatorio (Art. 53-5 de la Ley 160/94) y debe practicarse
con la participación de dos peritos contratados por la autoridad
administrativa, quienes deberán rendir dictamen dentro de los cinco días
siguientes a la inspección ocular; (iv) dicha inspección debe determinar
la ubicación del inmueble, su topografía, la clase de explotación observada, la
modalidad de cultivos, el estado de conservación, mejoramiento y utilización
racional de los recursos naturales renovable, el estado de tenencia del predio,
al igual que la determinación de las áreas no explotadas o que violen las
normas que dieron lugar al inicio del trámite; (v) la prueba pericial
deberá dar cuenta de la revisión de los documentos presentados por el Incoder;
la prueba principal de explotación agrícola, en las condiciones fijadas por la
Ley 200/36; la prueba complementaria de la misma explotación, que aplica cuando
no existe prueba principal y versa sobre la existencia de documentos
tributarios que demuestren la explotación económica del predio, copias de
contratos de prenda agraria o de certificados de gravamen expedidos por el
Banco Agrario o presentación de libros de comercio; la prueba principal de
explotación pecuaria, relacionada con la comprobación sobre el uso estable y
continuo del predio para pastos y cría de ganado; la prueba complementaria de
explotación pecuaria, que busca determinar la existencia de documentos que den
cuenta del aprovechamiento del predio en las labores ganaderas mencionadas; y
la identificación de obras de irrigación en el predio; y (vi)  proferido
el dictamen pericial se dará traslado a los interesados y al agente del
Ministerio Público por el término de tres días, plazo en que podrán solicitar
su aclaración, complementación u objeción por error grave.
18. Vencido el término probatorio
el gerente general del Incoder dispondrá de treinta días hábiles para expedir
resolución motivada en la que decida si hay o no lugar a extinguir el dominio
del bien agrario.  En caso que el acto administrativo disponga extinguir la
propiedad, la resolución identificará suficientemente el bien y ordenará la
cancelación de la inscripción de los títulos de dominio, los gravámenes
hipotecarios y demás derechos reales constituidos sobre el inmueble.  Las
tierras aptas para explotación económica que reviertan al dominio de la Nación
en virtud de la declaratoria de extinción del derecho de dominio, ingresarán
con el carácter de baldíos reservados y se adjudicarán de conformidad con el
reglamento que para el efecto expida la Junta Directiva del Incoder; las no
aptas para los programas previstos en la Ley 160/94 serán transferidas al
municipio en que se hallen ubicadas o a otras entidades del Estado que deban
cumplir en ellas actividades específicas señaladas en normas vigentes. (Art. 56
de la Ley 160/94).
Contra la resolución que declara
extinguido el derecho de dominio sólo procede el recurso de reposición, en los
términos del artículo 50 del C.C.A., y la acción de revisión ante el Consejo de
Estado, en única instancia y de acuerdo con lo previsto en el numeral 8º del
artículo 128 del C.C.A.  Este recurso deberá formularse dentro de los quince
días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo.
Protección del derecho de
acceso a la tierra de la población desplazada
19. El desplazamiento forzado
implica, de manera necesaria, el desarraigo de los afectados del lugar que
ocupan.  En ese sentido, los derechos fundamentales interferidos por ese
despojo son, sin duda alguna, los que primero se ven afectados por el hecho del
desplazamiento. De forma correlativa, la restitución en el acceso a la tierra
es un elemento central e ineludible para la reparación integral de las víctimas
de desplazamiento.
De manera general y en lo que
respecta a la relación entre el afectado y la propiedad inmueble, son dos las
dimensiones en que se manifiesta el perjuicio iusfundamental de los
desplazados internos, en especial respecto de los que integran la población
campesina: (i) la protección del mínimo vital; y (ii) el acceso a
la vivienda digna
En cuanto a lo primero, es
evidente que el sustento de la población campesina,  comprendido como la
consecución de los elementos materiales básicos para el ejercicio de los demás
derechos fundamentales, depende de la explotación económica de la tierra
rural.  El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina
víctima del mismo garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo
segundo, es claro que la tierra rural no solo es un medio de producción para
los campesinos, sino que también constituye el espacio para el ejercicio del
derecho a la vivienda.  En ese orden de ideas, el desplazamiento forzado de los
campesinos afecta el núcleo esencial de ese derecho que, como se explicará más
adelante con base en ejemplos de la jurisprudencia constitucional, conforma un
derecho fundamental autónomo y exigible.
20.  Es a partir de esta
problemática que desde las normas de derecho internacional de los derechos
humanos, el régimen legal nacional y la jurisprudencia constitucional, se han
fijado distintas reglas que apuntan a determinar las responsabilidades
estatales en materia de mínimo vital y derecho a la vivienda de la población
campesina víctima de desplazamiento. En términos simples, las víctimas de
desplazamiento forzado tienen el derecho fundamental a la reparación integral
del daño generado por ese delito.  Ello significa la existencia de una
obligación estatal de implementación de las acciones tendientes a, entre otros
aspectos, (i) conservar la propiedad o posesión de la tierra, tanto en
su perspectiva jurídica como fáctica; (ii) facilitar el retorno al
territorio usurpado por los hechos que motivaron el desplazamiento forzado, en
condiciones de seguridad;  (iii) garantizar que la población campesina
propietaria, poseedora o tenedora de la tierra rural, pueda llevar a cabo tanto
su explotación económica, como su uso para vivienda, en condiciones compatibles
con los estándares internacionales previstos para ello.
20.1. La Corte ha evidenciado
cómo los instrumentos de derechos humanos y, en especial, los principios
previstos en documentos que interpretan esas normas, son contenidos del bloque
de constitucionalidad en sentido lato y, por ende, sirven de guía para la
interpretación de los derechos fundamentales afectados por la situación de
desplazamiento.  Como se señaló en la sentencia T-821/07 (M.P. Catalina Botero
Marino), “[l]as personas que se encuentran en situación de
desplazamiento forzado y que han sido despojadas violentamente de su tierra (de
la tierra de la cual son propietarias o poseedoras), tienen derecho fundamental
a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca
el uso, goce y libre disposición de la misma en las condiciones establecidas
por el derecho internacional en la materia. En efecto, en estos casos el
derecho a la propiedad o a la posesión adquiere un carácter particularmente,
reforzado, que merece atención especial por parte del Estado. || Ciertamente,
si el derecho a la reparación integral del daño causado a víctimas de
violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho
fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitución de
los bienes de los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido
despojadas, es también un derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a
la restitución es uno de los derechos que surgen del derecho a la reparación
integral. En este sentido es necesario recordar que el artículo 17 del
Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949  y los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del
Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema
de los Desplazamientos Internos de Personas  (los llamados principios Deng), y
entre ellos, los Principios 21, 28 y 29  y los Principios sobre la restitución
de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas,
hacen parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son
desarrollos adoptados por la doctrina internacional, del derecho fundamental a
la reparación integral por el daño causado  (C.P. art. 93.2).”
De acuerdo con el apartado
jurisprudencial transcrito, interesa concentrarse en las reglas del derecho
internacional en materia de acceso a la tierra por parte de los desplazados
internos.  A este respecto, se encuentra que los Principios 21, 28 y 29
Rectores de los Desplazamientos Internos disponen deberes estatales concretos,
relacionados entre otras materias con (i) el derecho de los desplazados
internos a que no sean privados de su propiedad o posesiones y el deber
correlativo de lograr su protección contra la destrucción y la apropiación,
ocupación o uso arbitrarios e ilegales; (ii) la obligación y
responsabilidad primaria de las autoridades competentes de establecer las
condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario,
seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia
habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país, al igual que
la facilitación de la reintegración de los desplazados internos que han
regresado o se han reasentado en otra parte; y (iii) la obligación y
responsabilidad de las autoridades competentes de prestar asistencia a los
desplazados internos que hayan regresado o se hayan reasentado en otra parte,
para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o
posesiones que abandonaron o de las que fueron desposeídos cuando se
desplazaron.  Si esa recuperación es imposible, dichas autoridades concederán a
esas personas una indemnización adecuada u otra  forma de reparación justa o
les prestarán asistencia para que la obtengan.
En materia de protección de los
derechos de las personas en situación de desplazamiento frente a la propiedad
inmueble, los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio
de los refugiados y las Personas desplazadas, determinan deberes concretos a
cargo de las autoridades estatales. Así, en cuanto a las obligaciones que
tienen especial vinculación con la materia debatida en la presente sentencia,
se destacan aquellas impuestas a los Estados y dirigidas a satisfacer los
derechos afectados por la privación de la tierra de la población desplazada.
Entre ellas debe hacerse referencia a (i) el derecho de todos los
refugiados y desplazados a que se les restituyan las viviendas, las tierras y
el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se
les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea
considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial; (ii)
el derecho de todos los refugiados y desplazados a regresar voluntariamente
a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual en
condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en condiciones de seguridad
y dignidad debe fundarse en una elección libre, informada e individual. Se debe
proporcionar a los refugiados y desplazados información completa, objetiva,
actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la
seguridad física, material y jurídica  en sus países o lugares de origen; (iii)
el derecho de toda persona a quien se haya privado arbitraria o ilegalmente
de su vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener la posibilidad de
presentar una reclamación de restitución o de indemnización ante un órgano
independiente e imparcial, que debe pronunciarse acerca de la reclamación y
notificar su resolución al reclamante. Los Estados deben velar por que todos
los aspectos de los procedimientos de reclamación de restitución, incluidos los
trámites de apelación, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos, y que en
ellos se tengan en cuenta las cuestiones de edad y de género; (iv) el
deber de los Estados de garantizar que todos los refugiados y desplazados,
cualquiera sea el lugar en que residan durante el período de desplazamiento,
puedan acceder a los procedimientos de reclamación de la restitución ya sea en
los países de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan
huido. Este deber implica la garantía que todas las personas afectadas tengan
conocimiento de los procedimientos de reclamación de la restitución y que la
información sobre dichos procedimientos se ponga fácilmente a su disposición,
ya sea en los países de origen, en los países de asilo o en los países a los
que hayan huido; (v) el deber de los Estados de procurar establecer
centros y oficinas de tramitación de las reclamaciones de restitución en todas
las zonas afectadas en que residen personas con derecho a presentar esas
reclamaciones; (vi) los Estados deben velar por que los usuarios de las
viviendas, las tierras o el patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan
derecho a participar en los procedimientos de reclamación de la restitución,
incluso mediante la presentación de reclamaciones conjuntas; (vii) los
Estados deben garantizar la prestación de una asistencia jurídica adecuada y,
de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una reclamación de
restitución. Esta asistencia jurídica, cuya prestación podrá correr a cargo de
instituciones gubernamentales o no gubernamentales (nacionales o
internacionales), deberá estar exenta de discriminación y satisfacer normas
adecuadas de calidad, equidad e imparcialidad, a fin de que los procedimientos
de reclamación no se vean menoscabados; y (viii) los Estados deben velar
por que toda declaración judicial, cuasi judicial, administrativa o
consuetudinaria relativa a la propiedad legítima de las viviendas, las tierras
o el patrimonio, o a los derechos correspondientes, vaya acompañada de medidas
encaminadas a hacer efectivos el registro o la delimitación de dichos bienes,
como requisito para garantizar la seguridad jurídica de la tenencia. Estas
medidas se ajustarán a las disposiciones de los instrumentos internacionales de
derechos humanos, del derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de
las normas conexas, incluido el derecho a la protección contra la
discriminación.
20.2.  Las obligaciones estatales
que se derivan del marco de derechos humanos de las personas en situación de
desplazamiento, son análogamente asumidas por la legislación interna.  Al
respecto, se encuentra como la Ley 387/97 prevé distintas obligaciones y
competencias a autoridades gubernamentales, relacionadas con la restitución de
la tierra, en especial las zonas rurales, a los desplazados.  Estas reglas,
contenidas en el artículo 19 ejusdem refieren a las competencias del
Incoder, entidad que subrogó al Instituto Colombiano para la Reforma Agraria,
acerca de (i) adoptar programas y procedimientos especiales para la
enajenación, adjudicación y titulación de tierras, en las zonas de expulsión y
de recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, así como
líneas especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada;  (ii)
llevar el registro de los predios rurales abandonados por los desplazados
por la violencia e informar a las autoridades competentes, a fin que procedan a
impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad
de estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de los
titulares de los derechos respectivos; y (iii) establecer un programa
que permita recibir la tierra de personas desplazadas a cambio de la
adjudicación de otros predios de similares características en otras zonas del
país. Del mismo modo, la norma en cuestión determina que en los procesos de
retorno y reubicación de desplazados por la violencia, el Gobierno Nacional
dará prioridad a éstos en las zonas de reserva campesina y/o en aquellos
predios rurales que hayan sido objeto de la acción de extinción de dominio
mediante sentencia administrativa o judicial.[45]
21.  El deber estatal de proteger
y garantizar el derecho de acceso a la tierra de la población desplazada ha
sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, al revisar diversas
acciones de tutela sobre esa materia.  Esta situación se evidencia desde la
sentencia T-025/04 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), que al declarar el estado
de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado señaló,
entre otros aspectos, que uno de los ámbitos en que se demostraba la falta de
atención estatal respecto de la afectación de los derechos fundamentales de las
personas en situación de desplazamiento era la ausencia de mecanismos que
garantizaran el retorno y el acceso a la tierra objeto de despojo.  En ese
sentido, se indicó que “… la población desplazada retorne sin condiciones
mínimas de seguridad y sin que sea acompañada su estabilización socioeconómica
en el lugar de retorno, los expone claramente a amenazas en contra de sus
derechos a la vida digna, a la integridad personal, al mínimo vital, a la
igualdad y al trabajo. De otra parte, a la ayuda en vivienda ordenada en la Ley
únicamente accede el 3.7% de la demanda potencial. De la misma manera, no han
sido implementadas las políticas de protección de la posesión o la propiedad de
los bienes abandonados por causa del desplazamiento, o los programas dirigidos
a la adjudicación de tierras. Por último, el Estado no ha desarrollado
instrumentos sistemáticos de evaluación de los resultados, que identifiquen los
problemas en el diseño e implementación de la política y disponga de mecanismos
dirigidos a darles solución”.
21.1. Las órdenes estructurales
de protección previstas en la sentencia T-025/04 dieron lugar a varias
decisiones judiciales posteriores, dirigidas a verificar su cumplimiento.  Para
el caso particular del cumplimiento de las obligaciones relativas al acceso a
la tierra rural de los desplazados, el Auto 008/09 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), puso de presente como, a partir de la información dada por la
Comisión de Seguimiento, persistían las falencias sobre restitución de tierras
y, en general, la protección de la propiedad inmueble de los desplazados. Para
la misma Comisión, buena parte de dichas dificultades tenían origen en la
insuficiencia, negligencia o falta de compromiso institucional de las entidades
encargadas del asunto, en especial el Incoder.  Estas consideraciones sirvieron
de base para que la Corte previera órdenes concretas al Gobierno Nacional,
dirigidas a superar tales falencias.[46]
A ese respecto, el Auto señala lo siguiente:
En el XVII informe
presentado por la Procuraduría General de la Nación el 20 de octubre de 2008,
se señala que luego de hacer un seguimiento a las tres rutas de protección de
predios abandonados, “el balance es preocupante, dado que la cobertura del
mecanismo de protección de tierras ha sido mínima”, debido a las siguientes
razones: (i) “la ausencia de un sistema actualizado y coordinado de
información por parte de los organismos estatales encargados de censar la
tierra y de establecer los diferentes tipos de relación jurídica posibles
(…);” (ii) “la falta de compromiso institucional de incoder para tramitar las solicitudes
de protección de tierras hecha por la población desplazada;” (iii) la
falta de claridad en la actualidad “sobre la competencia y el procedimiento
para tramitar las medidas de protección de predios, por la lentitud del proceso
de transición y por la prórroga de las competencias al INCODER dada por
el Decreto 3066 de 2007.” (iv) No existe protección real de los predios frente
a los cuales se solicitó dicha medida: “En cuanto a las inconsistencias
halladas por la PGN, en las solicitudes reportadas de ruta individual por el
INCODER como concluidas y pasadas a la SNR, el 26% de las mismas se encontraban
protegidas (6510). Sin embargo, el porcentaje de protección real disminuyó, ya
que únicamente 1.323 expedientes, es decir tan solo el 5.22% del total de
solicitudes de protección contaban con anotación en folio de matrícula al 3 de
octubre de 2008, (…) situación que es desconocida por el peticionario al
no haber sido notificado.” (v) En cuanto a la ruta colectiva, la
Procuraduría señala que “40 municipios no habían realizado el
correspondiente informe de predios cuando se efectuó la declaratoria de
desplazamiento o de riesgo de desplazamiento, con lo que no se verificó
protección efectiva de los predios;” (v) En relación con la ruta étnica, según la Procuraduría General de la Nación de
las 116 solicitudes remitidas por INCODER al Ministerio del Interior bajo esta
categoría, la mayoría había sido tramitada como solicitudes individuales de
protección, lo que  evidencia que no se han desarrollado instrumentos
específicos encaminados a su efectiva restitución material y a garantizar el
uso y goce de los derechos territoriales de esos grupos vulnerables, ni se han
destinado recursos suficientes para el saneamiento y delimitación de esos
territorios. “Se insiste en la necesidad de que el Ministerio del Interior
construya un sistema de información para que pueda realizar de manera eficaz
sus funciones de protección de territorios en la ruta étnica, debido a que no
existe un censo actualizado de comunidades indígenas y afro, así como sistemas
de georreferenciación de las diferentes comunidades.”
A las deficiencias
en el proceso de protección de tierras, se suman las fallas de los
procedimientos de asignación de tierras para reubicación de población
desplazada y realización de proyectos productivos. Según el informe de la
Procuraduría General de la Nación (i) en la gran número de casos se entregan
predios que no reúnen las características agroecológicas para su explotación o
incluso para que los grupos familiares puedan vivir dignamente; (ii) se asignan
predios frente a los cuales existe precariedad en los títulos o en la tenencia
de la tierra; (iii) se desconocen los derechos de comunidades indígenas y
afrodescendientes sobre determinados predios y se entregan a colonos o familias
desplazadas, generando mayores conflictos; (iv) en la asignación de predios
y la definición de los proyectos productivos se desconocen permanentemente los
principios de dignidad, seguridad, voluntariedad y participación de la
población desplazada. En su informe, la Procuraduría señala 24 casos problemáticos
que ilustran las dificultades de este tipo de procesos, así como la
responsabilidad del INCODER.[47]
Dada la gravedad de
las falencias que enfrenta el componente de tierras, la Comisión de Seguimiento
propuso en su Sexto Informe a la Comisión de Seguimiento “la creación de una
política pública integral de restitución de bienes para las víctimas de
desplazamiento forzado que sufrieron abandonos o despojos de sus tierras con
motivo de ese crimen” bajo la responsabilidad de Acción Social y de la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR). Según la Comisión
de Seguimiento, dentro del proceso de verificación al cumplimiento de la
sentencia T-025 de 2004, la Corte deberá fijar unos parámetros mínimos y
exigibles al gobierno nacional en relación con el diseño y la implementación de
una política pública de restitución de bienes. “Para la Comisión de
Seguimiento, tales parámetros deben buscar que dicha política pública se ajuste
a los estándares internacionales y constitucionales en materia del derecho a la
restitución, y propenda simultáneamente por el goce efectivo del derecho a la
reparación integral de los desplazados, por contribuir a la superación del
Estado de Cosas Inconstitucional y por garantizar la no repetición del
desplazamiento forzado de personas en el país. Igualmente propone que
esta política tenga dos componentes o ejes fundamentales. “De un lado, un
programa de restitución de bienes tendiente a esclarecer la verdad sobre los
abandonos y despojos de tierras, viviendas y patrimonio en el marco del
conflicto armado en Colombia, con el fin de lograr una restitución de esos
bienes en el corto plazo, que permita el ejercicio de los derechos violados en
condiciones de seguridad y evite que los mismos vuelvan a ser vulnerados en el
futuro. De otro lado, una serie de reformas normativas e institucionales
orientadas tanto a hacer posibles los objetivos del programa de restitución de
bienes, como a garantizar la no repetición del desplazamiento forzado y de los
abandonos y despojos de los asociados.” (Subrayas no originales).
Sobre las anteriores consideraciones,
la Sala advierte necesario resaltar especialmente que uno de los casos
problemáticos identificados por la Procuraduría General, respecto de la
aplicación de políticas para la asignación de predios y el desarrollo de
procedimientos productivos, era la hacienda La Porcelana, del municipio de
Cáceres (Ant.), esto es, el mismo predio objeto de debate en los actos
administrativos del Incoder censurados en la acción de tutela de la
referencia.
22.2. Estas consideraciones han
servido de base para adoptar distintas decisiones, que de manera unívoca han
previsto el deber estatal de garantizar el acceso a la tierra rural en tanto
componente esencial de la reparación de las personas en situación de
desplazamiento.  Ejemplo de ello es la sentencia T-821/07 (M.P. Catalina Botero
Marino), decisión en la que la Corte protegió los derechos fundamentales de una
mujer quien había sido desplazada violentamente de su predio rural,
privándosele tanto de la vivienda como del sustento que derivaba de la
explotación económica del mismo.  En este caso se evidenció que el Estado había
dejado de cumplir con sus obligaciones sobre la materia, en especial (i) informar
a la afectada sobre los recursos judiciales y administrativos que tenía a su
disposición para conjurar la situación de despojo; y (ii) llevar a cabo
las acciones administrativas dirigidas a identificar el predio afectado, de
manera que pudiera asegurarse su restitución.  Esto bajo el entendido que la
restitución de la tierra rural era un derecho de los desplazados, cuyo origen
se encuentra tanto en las normas de derecho internacional de derechos humanos
antes anotados, como las reglas de carácter legal.
Sobre este particular, la
sentencia en comento determinó que “…[c]uando se trata del despojo de
la tierra de agricultores de escasos recursos que sobreviven gracias al cultivo
de la tierra o a la cría de animales, la violación del derecho a la propiedad o
a la posesión se traduce en una violación del derecho fundamental a la
subsistencia digna (al mínimo vital) y al trabajo. Adicionalmente, a la hora de
afrontar tales violaciones, resultan aplicables los principios Rectores de los
Desplazamientos Internos,  (los llamados principios Deng), y los Principios
sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las
Personas desplazadas, principios que hacen parte del Bloque de
constitucionalidad en sentido lato. (…) La protección de la tierra de
las personas desplazadas por grupos paramilitares o guerrilleros es
probablemente uno de los asuntos en los cuales las autoridades han dejado de
hacer todo aquello que el derecho constitucional les obliga. En  efecto, como
ya lo ha dicho la Corte la política integral dirigida a la población desplazada
debe tener un enfoque restitutivo que se diferencie claramente de la política
de atención humanitaria y a la estabilización socioeconómica. En este sentido,
debe quedar claro que el derecho a la restitución y/o a la indemnización es
independiente del retorno y del restablecimiento. Ciertamente, no sólo como
medida de reparación sino como medida de no repetición de los hechos criminales
que perseguían el despojo, en caso de retorno se debe garantizar a la Población
desplazada la recuperación de sus bienes, independientemente de que la persona
afectada quiera o no residir en ellos. Sin embargo, si ello no es posible, las
víctimas del desplazamiento forzado tienen derecho a obtener la entrega de otro
bien en reemplazo del que dejaron abandonado o perdieron – Programa de permutas
-  , derecho que es autónomo e independiente a que se le otorgue o no el
subsidio para compra de tierras.”
En ese sentido, la sentencia
T-821/07 insiste en que los deberes estatales relacionados con la protección de
la tierra rural de las personas en situación de desplazamiento se manifiesta en
diversos planos, que refieren a (i) proteger a las comunidades asentadas
en la tierra rural a que sean sujeto de desplazamiento forzado, especialmente
cuando existe evidencia del riesgo que esta conducta se lleve a cabo; y
sucedido ese delito; (ii) informar y ejercer las acciones administrativas
y judiciales tendientes a lograr en retorno en condiciones de seguridad, o de
no ser ello posible, el acceso a la tierra en condiciones razonables y bajo un
enfoque de tratamiento diferencial favorable a la población desplazada; y (iii)
ejercer acciones destinadas a la no repetición de los hechos que motivaron
el desarraigo, las cuales no solo se restringen a la seguridad del retorno,
sino el acceso efectivo a la tierra rural, conforme al enfoque de trato
diferencial citado.
Debe la Corte resaltar que estos
deberes estatales de rango constitucional son compatibles con las acciones que,
conforme el Auto 089/09, debe adelantar el Gobierno en el marco de una nueva
política de tierras.  Esta política, según la citada decisión, debe estar
enfocada a (i) contar con un mecanismo para esclarecer la verdad de la
magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras
ocurridos en el  marco del conflicto armado; (ii) identificar reformas
institucionales y normativas que sean necesarias para asegurar la restitución
de bienes a la población desplazada; y (iii) diseñar y poner en marcha
un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de
restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo en
cuenta las distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con
los predios abandonados (propiedad, posesión, tenencia, etc.).
22.2. Similares consideraciones
se encuentran en la sentencia T-585/06 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). En
esta decisión la Corte estudió las acciones de tutela proferidas en un caso
similar al anterior, para lo cual expuso un importante grupo de reglas
jurisprudenciales, relacionadas con la protección del derecho de acceso a la
tierra y a la vivienda de la población desplazada.  En síntesis, los aspectos
explicados por este Tribunal en aquella oportunidad son los siguientes:
22.2.1. Como se ha indicado
insistentemente en esta sentencia, la población desplazada se encuentra en
estado de franca marginalidad, en razón de la privación de los bienes
elementales y básicos para la subsistencia, lo que configura no solo una
vulneración del derecho fundamental al mínimo vital, sino la carencia de
condiciones materiales mínimas para el ejercicio de otros derechos
constitucionales, como el trabajo, la vivienda y, en general, la participación
en la sociedad democrática.  Esto explica que la población desplazada adquiera
la condición de especial protección constitucional, lo cual obliga a que el
tratamiento que reciba del Estado y la sociedad deba basarse en enfoque
diferencial.
22.2.2. El derecho a la vivienda
digna, si bien no tiene una expresa formulación constitucional que le otorgue
carácter iusfundamental, sí puede adquirir ese carácter, habida cuenta
de la interpretación que de ese derecho ha realizado la jurisprudencia
constitucional.  En ese sentido, dicha naturaleza es predicable cuando “(i)
por vía normativa se defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un
derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros
derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital,
a la integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección del
derecho en cuestión frente a injerencias arbitrarias de las autoridades
estatales y de los particulares.”
22.2.3.  El uso por parte de la
jurisprudencia constitucional, con base en la cláusula prevista en el artículo 95 C.P., de las reglas del derecho internacional de los derechos humanos, ha servido para identificar
el contenido concreto del derecho a la vivienda.  A partir de las referencias
contenidas en la Observación General No. 4 “El derecho a la vivienda
adecuada” del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, la Corte ha destacado diversos deberes estatales en lo
que respecta a la satisfacción de este derecho. Para lo que interesa a esta
decisión, es importante destacar que dentro de los elementos que para el Comité
integran el carácter adecuado de la vivienda está la seguridad jurídica de su
tenencia.  Para el Comité, “[l]a tenencia adopta una variedad de
formas, como el alquiler (público o privado), la vivienda en cooperativa, el
arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los
asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad.  Sea
cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado
de seguridad de tenencia, que les garantice una protección legal contra el
desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.  Por consiguiente, los Estados
Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad
legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de
esa protección, consultando verdaderamente a las personas y los grupos
afectados.”
22.2.4. El derecho a la vivienda
de las personas desplazadas es un derecho fundamental, exigible mediante la
acción de tutela.  Esto en el entendido que el desarraigo involucra la
vulneración del núcleo esencial de ese derecho y, con ello, de los
requerimientos materiales para el ejercicio de los demás derechos
fundamentales.  Para la Corte, en razón de esa particular naturaleza del
derecho a la vivienda de los desplazados, las entidades del Estado tienen la
obligación de “(i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al
desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este
sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar
en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras.”
22.2.5.  A partir de las normas
legales que regulan la materia, en especial la Ley 387 de 1997, se identifican
deberes específicos de Estado en relación con la satisfacción del derecho a la
vivienda de las personas en situación de desplazamiento.  Estas obligaciones
refieren a (i) proporcionar y dar auxilios de alojamiento transitorio; (ii)
otorgar con prioridad subsidios familiares de vivienda rural o urbana a las
familias desplazadas; (iii) promover un tipo de solución de vivienda
adecuada para las necesidades de cada hogar; y (iv) promover planes de
vivienda destinados a la población desplazada por la violencia.
Caso concreto. La resolución
cuestionada vulnera el derecho al debido proceso administrativo y los derechos
a la vivienda y al acceso a la tierra de las personas desplazadas
A partir del análisis de los
presupuestos de hecho y de las reglas jurisprudenciales descritas en los
apartados precedentes, la Corte concluye que la Resolución 1370 del 5 de junio
de 2007, proferida por el Gerente General del Incoder, es manifiestamente
contraria al derecho fundamental al debido proceso.  Ello debido a tres tipos
de defectos.  El primero, de carácter fáctico, fundado en la valoración
irrazonable y contraevidente de las pruebas que dan cuenta de la explotación
económica del predio y de aquellas que intentaron demostrar la imposibilidad de
ese aprovechamiento por parte del propietario inscrito.  El segundo, de índole
procedimental absoluto, derivado del desconocimiento de las reglas del proceso
administrativo de extinción de dominio privado sobre inmuebles rurales,
relativas a la oportunidad y valor de la prueba.  El tercero, ocasionado por la
violación directa de la Constitución, referida a la abierta violación de las
reglas superiores en materia de protección a la población desplazada.  La
estructuración de estos defectos se expone en los argumentos siguientes.
El acto administrativo incurre
en defecto fáctico al valorar las pruebas de forma irrazonable, contradictoria
y contrafáctica
23. El fundamento jurídico que da
lugar a la Resolución 1370/07, la cual revocó la extinción de dominio declarada
en la Resolución 097/07, consistió en que para el caso no era viable dicha
declaratoria, en cuanto la explotación económica del predio no podía llevarse a
cabo debido a la situación de violencia, fomentada por miembros de grupos
armados ilegales ubicados en el predio.  Estas actividades, en términos de la
misma Resolución, eran comprobadas por certificación del Batallón de Infantería
No. 31 “Rifles” del 23 de julio de 2001, sumadas a manifestaciones de
funcionarios del extinto Incora, derivadas de la diligencia de inspección
ocular adelantada el 21 de mayo de 1988.  Estas pruebas, que habían sido
desestimadas como causal justificativa de la ausencia de explotación económica
en la Resolución 0097/07, sometidas a una nueva valoración “en su conjunto y
armonizadas con las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se
produjeron”, permitían concluir que dicha causal efectivamente concurría.
El segundo argumento que sustenta
el acto cuestionado es que la venta de las mejoras por parte de los colonos al
anterior propietario del predio, demostraba que aquellos reconocían dominio
ajeno.  De otro lado, debía advertirse que luego de la venta, el número de
familias de colonos en el inmueble disminuyó ostensiblemente, aunque en los
términos de la misma Resolución, en relación con este hecho no existía certeza “…
si llegaron a un acuerdo o si este abandono se haya dado debido a presiones
indebidas.”
24.  Según se indicó en el
fundamento jurídico 13.3., la estructuración del defecto fáctico depende la
comprobación acerca que la actuación administrativa llegó a una decisión que se
opone absolutamente con los hechos demostrados durante el trámite, valoración
probatoria que, a su vez, es un factor dirimente del sentido de la decisión.
Por ende, el defecto fáctico se opone a la simple divergencia de criterio de
interpretación de las pruebas, sino que corresponde a una acreditación
objetiva, según la cual del material probatorio recaudado se llega necesaria y
lógicamente a conclusiones radicalmente opuestas a las presentadas por el acto
administrativo acusado.
En criterio de la Corte, esa
oposición objetiva, basada en una valoración contrafáctica de las pruebas por
parte el Incoder, es evidente en el caso estudiado, al menos por las razones
siguientes:
24.1. El trámite administrativo
de extinción de dominio rural, adelantado desde 1990, esto es, hace más de
veinte años, demuestra con suficiencia que un grupo de campesinos colonos han
explotado el predio de forma continua, al menos hasta la venta por parte de
algunos de ellos de las mejoras al anterior propietario del fundo. De esto dan
cuenta distintas inspecciones oculares en el predio, realizadas en diferentes
momentos, a saber, el 18 de mayo de 1988, 3 y 4 de diciembre de 2002, 25 y 26
de noviembre de 2004, actuaciones que dieron lugar la declaratoria de extinción
de dominio por parte de la Resolución 097/07. A su vez, la explotación del
predio por parte de los mencionados colonos es reiterada por inspecciones
oculares posteriores, como la realizada el 6 de noviembre de 2007 por parte del
funcionario comisionado de la Oficina Jurídica del Incoder, descrita en el
numeral 2.5. de los antecedentes del presente fallo.
Estas diligencias demuestran un
hecho objetivo: La explotación económica del predio era posible para los
colonos, en la porción del predio en que la adelantaban, puesto que como se
indicó en la Resolución 0097/07, la extinción del dominio era parcial, en tanto
el área aprovechada por los colonos refería solo a parte del predio.  Dicha
comprobación lleva a una pregunta necesaria: ¿Qué motivos justificaron que
mientras los colonos pudieran adelantar la explotación parcial del predio, no
pudiera hacerlo su legítimo propietario? El acto administrativo cuestionado
omite cualquier consideración a ese respecto, como tampoco determina el porqué la
Sociedad Agrícola La Porcelana, para la época propietaria del predio, no
adelantó intervención alguna en el área no ocupada por los colonos.  La
presencia de esos argumentos era imprescindible para una valoración al menos
razonable del material probatorio en sede de reposición, como paso previo a
desvirtuar las conclusiones plasmadas en el acto revocado, el cual reconocía la
explotación de los colonos, la inactividad correlativa del propietario inscrito
y las consecuencias previstas en el ordenamiento para esa situación.
24.2. Pudiera plantearse la
hipótesis, aunque no existe ninguna afirmación ni prueba sobre el particular,
que la coacción violenta tuvo carácter selectivo, de modo que permitió la
explotación por parte de los colonos e impidió el aprovechamiento a cargo del
propietario inscrito. Sin embargo, para que tal hipótesis pudiera comprobarse,
además de encontrarse prueba o indicio sobre el particular, requeriría
demostrar que la citada coacción se dio lugar simultáneamente a la explotación
por parte de los colonos.  No obstante, la Corte encuentra que el material
probatorio recaudado es unívoco en demostrar que los hechos constitutivos de
coacción son, o bien lejanos en el tiempo, puesto que datan de inicios de la
década de los ochenta, esto es, en una época muy anterior a la adquisición del
predio por parte de la Sociedad Agropecuaria La Porcelana, o bien
manifiestamente vagos y difusos, fundados únicamente en una certificación del
Ejército Nacional, que indica la “presencia” de grupos armados en la región.
Son estos los motivos que llevaron a que la Resolución 0097/07 determinara de
forma acertada que no existía relación de causalidad entre los hechos alegados
por la sociedad comercial antes mencionada y la ausencia de explotación
económica de su parte.   En ese orden de ideas, la valoración efectuada por el
Incoder en la Resolución 1370/07 es manifiestamente irrazonable, puesto que la
alegada valoración “integral y armónica” del material probatorio hubiera debido
tener en cuenta los cuestionamientos antes descritos, los cuales apuntan a
desvirtuar por completo la relación de causalidad apoyada por el acto
administrativo atacado.   Se insiste en que no es viable considerar que la posible
afectación del orden público, sucedida décadas atrás de la explotación del
predio por los colonos, pueda servir de base para estructurar una causal
justificativa de la ausencia de aprovechamiento económico del predio por parte
del propietario inscrito.  Antes bien, para la Sala la única interpretación
plausible del material probatorio recaudado en la actuación administrativa es
la que arribó la Resolución 097/07, esto es, que existía certeza acerca de la
explotación continua de un área del predio por parte de los campesinos colonos,
la cual fue posible por la ausencia de explotación del predio por su titular.
Adicionalmente, no puede perder
de vista la Corte que la evidente irregularidad  en la valoración probatoria se
evidencia, del mismo modo, en las actividades posteriores del Incoder, que
retomaron la actuación administrativa dirigida a extinguir el dominio del
predio en razón de la falta de explotación económica por el propietario
inscrito.  Como se explica en el numeral 2.5. de los antecedentes de esta
sentencia, el Incoder adelantó inspecciones oculares posteriores a la
expedición el acto cuestionado, realizadas del 16 al 18 de junio de 2008, las cuales
demuestran que (i) varios de los colonos permanecían en el predio, lo
explotaban económicamente, habían fijado en él su residencia e, incluso,
edificaron obras de uso comunitario, como una escuela; (ii) en distintos
casos se habían destruido o abandonado las mejoras, en razón de diversas
presiones a los campesinos colonos, presuntamente efectuadas por el Ejército y
por grupos armados ilegales, presiones que en todo caso se llevaron a cabo
luego de iniciada la actuación administrativa que dio lugar la extinción de
dominio del predio.  Paradójicamente, al requerir la Corte al Incoder respecto
de dicha actividad administrativa posterior a la Resolución 2911/07, que
reasumió la actuación tendiente a extinguir el dominio del predio, no se obtuvo
respuesta alguna sobre el particular.
24.3.  Ahora bien, es
imprescindible resaltar que el carácter irrazonable y arbitrario de la
interpretación de las pruebas contenidas en la actuación administrativa es
constatada incluso por la misma entidad demandada.  Como se expresó en el
numeral 1.7. de los antecedentes del presente fallo, la Procuraduría Delegada
acccionante formuló revocatoria directa contra la Resolución 1370/07, la cual
fue negada mediante Resolución 670 de 2009, bajo el argumento de la ausencia de
estructuración de alguna de las causales previstas en la legislación contenciosa
para ello.  No obstante, en esa decisión se dejó constancia de la evidente
arbitrariedad en que se había incurrido en la Resolución 1370/07 respecto de la
valoración probatoria.  A este respecto, debe reiterarse la transcripción
realizada en el numeral 1.7.2.1, en el aparte en el que señala: “[la] disertación
jurídica es corroborada por la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y
Agrarios, y no debió ser desechada por la resolución de revocatoria, ya que la
sociedad propietaria no demostró mediante pruebas pertinentes y conducentes el
nexo de causalidad entre la presencia de grupos armados al margen de la ley, ni
las circunstancias de tiempo y modo que dieron lugar a la inexplotación del
predio. (…) la sociedad propietaria no manifiesta o presenta prueba
alguna en la oportunidad procesal establecida, del momento desde el cual la
presencia de grupos armados le impidieron la explotación del predio, cómo se la
impidieron, o presenta la prueba de la explotación económica de la tierra a
extinguir antes de la ocurrencia de esta fuerza mayor alegada.  || En el
expediente no se encuentran pruebas aportadas por la sociedad portuaria del
predio que sean pertinentes y conducentes para demostrar cómo la presencia de
grupos armados ilegales en la zona incidió o impidió ejercer actos de
explotación de una parte del predio de La Porcelana, desde aproximadamente el
año de 1984, cuando llegaron terceros ocupantes a explotar las tierras sin
reconocer dominio ajeno, hasta la fecha de inspección ocular realizada por el
Incoder dentro de las diligencias tendientes a extinguir el dominio sobre el
predio. || Igualmente, es de anotar que los campesinos explotaron y
ocuparon las tierras de forma continua y pacífica por más de 18 años y la
sociedad propietaria no lo hizo sino en un parte del predio en la misma zona.”
25. En conclusión, el ejercicio
de valoración probatoria contenido en la Resolución 1370/07 es contrafáctico,
pues se opone objetivamente a las pruebas recaudadas en el trámite
administrativo.  Este material probatorio permite concluir dos aspectos
principales, a saber: (i) que una porción del inmueble era explotada, de
manera continúa y por más de dos décadas, por un grupo de familias campesinas,
quienes igualmente habían fijado su vivienda en la zona; y (ii) que la
sociedad propietaria, sin motivo justificado, había dejado de explotar parte
del terreno, mostrando su interés económico solo después de consolidado el
asentamiento de los campesinos colonos, para lo cual inició un proceso de
“compra de mejoras”, que conforme los testimonios coincidentes de varias de los
campesinos ocupantes, tuvo lugar luego de presiones y amenazas para que
vendieran tales bienes.
En contrario, el acto
administrativo atacado desconoce por completo las anteriores comprobaciones y
se sustenta en una inexistente relación de causalidad entre la presunta
coacción violenta sobre el predio, acreditada a través de pruebas difusas o que
se refieren a hechos sucedidos décadas atrás, carentes de toda condición de
actualidad.  Es tal el grado de irrazonabilidad de la valoración probatoria que
el mismo Incoder, en acto administrativo posterior, reconoce que esa actividad
se llevó a cabo por fuera de los límites de la juridicidad exigible de toda
expresión del ejercicio de función pública.
La Resolución 1370/07 incurre
en defecto procedimental absoluto, derivado del abierto desconocimiento de la
oportunidad de la prueba sobre la explotación del predio
26. Conforme se explicó en el
fundamento jurídico 17 de esta sentencia, el procedimiento administrativo de
extinción de dominio agrario por ausencia de explotación económica tiene un
periodo probatorio reglado.  Sobre el particular, debe recabarse en tres
aspectos específicos del mismo: En primer lugar, el artículo 13 del Decreto
2665/94 prevé que dentro de los tres días siguientes a la ejecutoria de la
providencia que inicia el procedimiento de extinción, las partes interesadas
pueden solicitar la práctica de pruebas o aportar aquellas pertinentes o
conducentes, “… hasta la fecha en que se practique la diligencia de
inspección ocular, sin perjuicio de las que se lleven a cabo en esa actuación.”
Adicionalmente, la misma norma prevé una regla adicional en materia de
solicitud y aporte de pruebas, según la cual pueden aportarse al procedimiento “…
hasta antes de entrar el expediente al despacho para decisión de fondo…”,
las pruebas documentales que no requieran comprobación en terreno y que sean
conducentes y pertinentes para comprobar la explotación económica del predio.
En segundo aspecto, debe
resaltarse como la actividad probatoria central del trámite de extinción de
dominio agrario es la inspección ocular.  De acuerdo con el artículo 16 del
Decreto 2665/94, es en esta diligencia donde la autoridad administrativa, con
la concurrencia de las partes interesadas y de los peritos designados para el
efecto, se visita el inmueble con el fin de definir, entre otros muchos
aspectos, la presencia y clase de explotación que se adelante en el predio. Del
mismo modo, en la inspección ocular debe determinarse “… el estado de
tenencia del predio, estableciendo si existe cualquier clase de ocupantes
distintos al dueño, y en caso afirmativo, determinar si ejercen la posesión, la
clase de explotación que adelantan, el área ocupada y el tiempo de permanencia
en el predio y si existe o no vínculo jurídico o relación de dependencia con el
propietario”.
Los peritos, con base en la
inspección judicial, presentan el dictamen correspondiente del cual, conforme
lo regulado por el artículo 19 ejusdem se corre traslado a los
interesados y al Ministerio Público, quienes podrán solicitar que se
complemente, aclare u objetarle por error grave.
Finalmente, en tercer lugar, el
Decreto en comento determina, en el parágrafo 2º del artículo 21, que contra la
providencia que decide acerca de la extinción de dominio solo procede el
recurso de reposición, de acuerdo con lo normado en el artículo 50 del Código
Contencioso Administrativo, que regula la vía gubernativa. Analizada esta
regulación, en su versión vigente para la fecha del debate jurídico de la
referencia, se encuentra que dentro de los requisitos del recurso de reposición
está la relación de las pruebas que se pretendan hacer valer con el mismo,
según se prevé en el artículo 52-3 C.C.A.
27.  En el caso estudiado, la
Corte encuentra que la diligencia de inspección ocular dio cuenta de la
explotación del predio por parte de campesinos colonos y no por la sociedad
propietaria inscrita.  Además, como se explicó en el numeral 1.2.3. de los
antecedentes de este fallo, en la Resolución 0097/07 el Incoder dio respuesta a
lo expresado por la sociedad comercial en el sentido de desestimar la
argumentación basada en el que el predio no pudo ser explotado ante la presión
de grupos armados ilegales. Para sustentar este aserto, basado en la ausencia
de relación de causalidad entre la presunta presencia y acción de tales grupos
y la ausencia de explotación económica del predio, el Incoder inclusive hizo
uso de precedentes judiciales contenidos en la sentencia 1572 del 30 de mayo de
2002, proferida por el Consejo de Estado, (C.P. Alier E. Hernández Enriquez).
Ahora bien, en la Resolución 1370
de 2007 se incurre en una contradicción insalvable en cuanto a lo oportunidad
para la evaluación probatoria.  Como se indicó, es durante el trámite de
extinción de dominio y, en especial, en la diligencia de inspección ocular,
donde las partes interesadas tienen la oportunidad de expresar los argumentos y
presentar los medios de prueba conducentes y pertinentes para demostrar las
circunstancias que inhabilitan para la explotación del predio.  Esta actividad
se llevó efectivamente a cabo en el asunto de la referencia, de modo que el
Incoder restó credibilidad a las explicaciones rendidas por la sociedad
inscrita, habida cuenta que no existía la relación de causalidad antes
aludida.  La sociedad propietaria, en el recurso de reposición contra la
Resolución 0097/07, insistió en el mismo argumento de la presencia de grupos
armados ilegales, limitándose a adicionar algunos otros documentos sobre el
mismo tópico, entre ellos planos y aerografías del predio, al igual que
declaraciones extraproceso en la que distintos ciudadanos expresan que el
predio sí era explotado por la sociedad inscrita.  La Resolución 1370/07 es
equívoca en la evaluación de esos medios probatorios, pues en un primer momento
de los considerandos del acto administrativo, indica que la sustentación del
recursos de reposición la apoderada de la Sociedad Agrícola La Porcelana “…
aportó nuevas pruebas documentales y testimoniales que no fueron valoradas en
el acto impugnado, por que (sic) no obraban en el expediente al momento
de decidir la extinción parcial.”[48]
Sin embargo, a reglón seguido del mismo acto administrativo, el Incoder
sostiene que la decisión de revocar la Resolución atacada se sustentaba en “…
una nueva valoración de las pruebas arrimadas al plenario, los argumentos
expuestos por la recurrente y la jurisprudencia del Consejo de Estado en la
Sentencia 1572 del 30 de mayo del 2002, permiten concluir que la actividad
guerrillera reviste particular importancia en la inexplotación económica de los
inmuebles como causal de fuerza mayor eximente de responsabilidad, por que (sic)
es imprevisible e irresistible para el ciudadano común, y el despacho así lo
declarará.”[49]
En ese orden de ideas, el Incoder
yerra en la oportunidad para la valoración probatoria, puesto que en un primer
momento señala que está habilitado para retomar el estudio de la causal de
fuerza mayor, puesto que con el recurso de reposición se presentaron nuevas
pruebas, no contenidas en el expediente, para pocos párrafos después concluir
que una “nueva valoración de las pruebas”, lleva a resultados diametralmente
opuestos a los expresados en la Resolución 0097/07, resultados que, como se
indicó anteriormente, son constitutivos de defecto fáctico. Es decir, el
Incoder reabre un debate probatorio que ya había sido resuelto durante el
trámite de la extinción de dominio, para llevar a una conclusión incompatible
con el material probatorio. Además, no puede perderse de vista que el Incoder hace
uso del mismo precedente judicial para sustentar posiciones diversas, uso de la
jurisprudencia que resulta en extremo problemático.
Se ha indicado como, en los
términos del Decreto 2665/94, la actividad probatoria se concentra en el
trámite administrativo previo a la decisión sobre la extinción de dominio, en
especial en la inspección ocular del predio objeto de debate.  Ello encuentra
pleno sentido desde la perspectiva constitucional, puesto que es en ese
procedimiento donde, con concurrencia de las partes interesados y con la
posibilidad de comprobar en el terreno las versiones sobre la explotación que
presentan los ocupantes y el propietario, donde el funcionario administrativo
puede lograr un criterio informado sobre la problemática, sobre la base de la
garantía de los derechos de contradicción y defensa de dichos sujetos
concernidos en el trámite.  En el asunto planteado, la Resolución 1370/07
desconoció las etapas de valoración probatoria fijadas por el reglamento y, en
cambio, tomó una decisión que deliberadamente omitió que el asunto ya había
sido resuelto con la concurrencia de las partes interesados, para llegar a
conclusiones opuestas y contrafácticas, como se expuso en el acápite anterior.
Del mismo modo, desconoció que al tenor del artículo 12 del Decreto 2665/94, la
carga de la prueba sobre la explotación económica del predio corresponde al
propietario del mismo, para lo cual cuenta con el término de tres días previsto
en el artículo 13 ejusdem, plazo que no va más allá de la entrada del
expediente para fallo. En cambio, decidió tener en cuenta las pruebas
que (i) fueron presentadas de manera extemporánea, luego de adoptarse la
decisión que declaró la extinción de dominio agrario; y (ii) fueron
valoradas de manera irrazonable y luego que en la Resolución recurrida ya se
hubiera resuelto el tópico relativo a la falta de relación de causalidad entre
la presunta acción de grupos armados ilegales y la fuerza mayor para la
explotación del fundo por parte del propietario inscrito.
28. Sin embargo, podría
plantearse válidamente que lo expuesto es contrario a la naturaleza misma del
recurso de reposición, que es una herramienta procesal destinada a que el mismo
funcionario que profirió el acto reconsidere lo decidido.  En el asunto
analizado, esto fue precisamente lo que sucedió, puesto que el Incoder hizo una
nueva evaluación del material probatorio y llegó a la conclusión que existía
sustento suficiente para concluir que la falta de explotación económica del
predio por parte de la sociedad propietaria inscrita estaba justificaba en una
causal eximente de fuerza mayor. Una actuación de esta naturaleza no podría ser
objeto de reproche constitucional.
A juicio de la Sala, este contra
argumento no es admisible para cuestionar la estructuración del defecto
procedimental absoluto, en tanto desconoce las particularidades del trámite
administrativo de extinción del dominio agrario. En la presente sentencia se ha
demostrado cómo dicho procedimiento está basado en (i) una clara carga
de la prueba contra el propietario inscrito del predio, respecto de la
justificación de la ausencia de explotación económica del bien; y (ii) una
reglamentación detallada de las oportunidades y procedimientos para el decreto
y práctica de pruebas, sustentada en la concurrencia de las partes interesadas,
con el fin que puedan ejercer su derecho de defensa.  Esta última
característica explica que las pruebas que pretenda hacer el propietario
inscrito deban solicitarse o remitirse dentro de los tres días siguientes a la
ejecutoria de la providencia por la cual se inicia el procedimiento de
extinción, y que el decreto y práctica de pruebas se lleve a cabo en la diligencia
de inspección ocular, en la cual asisten las partes interesadas y los peritos
designados para el efecto. De igual manera, este rasgo da sustento al carácter
preclusivo de los términos procesales para aportar pruebas por parte del
propietario inscrito.
Para el caso planteado, la
decisión contenida en la Resolución 1370/07 tiene sustento en un nuevo análisis
de pruebas, sin la concurrencia de las partes interesadas, especialmente los
campesinos colonos, y por fuera de los términos preclusivos mencionados. Así,
la actuación adelantada por la entidad demandada no solo es contraria al
procedimiento legal, sino que tiene la virtualidad de afectar el derecho al
debido proceso de los demás interesados, distintos al propietario inscrito.
Ello en tanto se adopta una decisión sin posibilidad de ejercicio del derecho
de contradicción y defensa, y respecto de un tópico resuelto en su oportunidad
procesal.
La presencia del yerro se
evidencia, del mismo modo, por la exposición contradictoria que hace la
Resolución 1370/07 de la habilitación para reabrir el debate probatorio.  En un
primer momento, señala que en sede de reposición el Instituto tiene la facultad
de analizar nuevamente el tema del eximente por fuerza mayor, debido a que el
recurso de reposición aportó información nueva.  Empero, a reglón seguido
fundamenta la decisión de revocatoria en un “nuevo análisis”, que vuelve a
tener en cuenta no solo los supuestos de hecho ya analizados durante el trámite
de extinción, sino que también reinterpreta las sentencias judiciales que
sustentaron en su momento la decisión contenida en la Resolución 0097/07. En
suma, tales contradicciones demuestran fehacientemente que el acto
administrativo atacado se tramitó al margen del procedimiento administrativo
aplicable y con afectación del derecho al debido proceso de las partes
interesadas.
La Resolución 1370/07 viola
directamente la Constitución, al desconocer los derechos de las personas en
situación de desplazamiento.
29. En apartado anterior de esta
sentencia se expuso cómo la protección y garantía de los derechos
constitucionales al mínimo vital y a la vivienda de la población desplazada, se
logra no solo a partir de un enfoque restitutivo, sino que también se expresa
en el ejercicio de acciones que impidan que se ocasione el desplazamiento.
Así, se indicó que la acción estatal para la eficacia de estos derechos se
expresa en diversos planos, a saber, (i) proteger a las comunidades
asentadas en la tierra rural a que sean sujeto de desplazamiento forzado,
especialmente cuando existe evidencia del riesgo que esta conducta se lleve a
cabo; y sucedido ese delito; (ii) informar y ejercer las acciones
administrativas y judiciales tendientes a lograr en retorno en condiciones de
seguridad, o de no ser ello posible, el acceso a la tierra en condiciones
razonables y bajo un enfoque de tratamiento diferencial favorable a la
población desplazada; y (iii) ejercer acciones destinadas a la no
repetición de los hechos que motivaron el desarraigo, las cuales no solo se
restringen a la seguridad del retorno, sino el acceso efectivo a la tierra
rural, conforme al enfoque de trato diferencial citado.
En el caso objeto de estudio, la
Sala advierte que la Resolución 0097/07 demuestra fehacientemente que los
campesinos colonos asentados en el predio La Porcelana ejercían la explotación
económica del predio por cerca de dos décadas, habían establecido vivienda,
cultivos e incluso instalaciones de beneficio común en el mismo y, por ende,
conforman una comunidad organizada y con vocación de permanencia.  En ese
sentido, conocidas las condiciones de seguridad de la zona, resultaba
obligatorio inferir que en caso que se desconociera esa explotación por parte
de los colonos y, en consecuencia, se ordenara la restitución del bien a la
sociedad propietaria inscrita, era inevitable que las familias asentadas en el
inmueble quedaran expuestas al desplazamiento forzado.  Incluso, como, como se
expresó en el numeral 1.6. del aparte de los antecedentes, uno de los
argumentos expresados por los campesinos colonos para solicitar la revocatoria
directa de la Resolución 1370/07, era que desde el año 2004, Álvaro
Echeverría,  representante legal de la sociedad propietaria, apoyado por grupos
paramilitares, había forzado a los campesinos colonos a vender las mejoras
efectuadas en el predio.  Es decir, que un análisis juicioso de la situación
socioeconómica del predio llevaba a la forzosa conclusión que en caso que no se
extinguiera el dominio agrario, los derechos fundamentales de las familias
asentadas quedarían en riesgo, en especial de desplazamiento forzado.
En este orden de ideas, la Corte
encuentra que la Resolución 1370/07 vulneró directamente la Constitución, al
desconocer el deber estatal de evitar que poblaciones asentadas en territorios
rurales queden a merced del desplazamiento forzado.  Antes bien, la actuación
del Incoder integró uno de los factores que facilitaron al desarraigo de varias
de las familias que residían y explotaban el predio objeto de debate.  Para
ello, como se explicó en precedencia, el Incoder efectuó una valoración
contraevidente del material probatorio obrante en el trámite administrativo,
para (i) negar arbitrariamente que los campesinos colonos
adelantaban la explotación económica del predio; (ii) dar valor a una
causal de fuerza mayor carente de toda relación de causalidad con la presunta
falta de explotación.  En otros términos, el Incoder revocó la decisión de
extinción de dominio agrario, siendo consciente que esa determinación ponía a
las familias asentadas en el predio en riesgo de desplazamiento y de otras
acciones contrarias a los derechos fundamentales.  Una actuación en ese sentido
es abiertamente contraria a los deberes estatales propios del alcance de los
derechos constitucionales de la población desplazada.
En el presente asunto, incluso,
se encuentran plenamente acreditados los efectos perjudiciales de la decisión
administrativa cuestionada en relación con la vigencia de los derechos de los
campesinos colonos.  Luego de adoptada la Resolución 1370/07 se advierte una
disminución ostensible del número de familias que habitaban el predio, algunas
de las cuales ahora hacen parte del Registro Único de Población Desplazada, lo
que comprueba que fueron víctimas de ese delito como consecuencia de la
imposibilidad de mantenerse en el predio.  De otro lado, las mejoras
existentes, comprobadas en el trámite que precedió a la Resolución 0097/07 y
que, precisamente, dieron lugar a acreditar la explotación económica por parte
de los campesinos colonos, fueron desmanteladas o destruidas luego de la acto
administrativo objeto de reproche.  Por ende, es claro que dicho acto
contribuyó decididamente en el desplazamiento forzado y la violación
correlativa de los derechos fundamentales de los campesinos mencionados.
Finalmente, el vínculo entre los defectos encontrados en el acto administrativo
atacado y los derechos constitucionales de la población en situación de
desplazamiento forzado se refuerza a partir de (i) la consideración
realizada por la misma Corte Constitucional en el Auto 008/09, al identificar
al predio La Porcelana como una de las zonas problemáticas en materia de
asignación de predios y  definición de los proyectos productivos a favor de la
población desplazada; (ii) el hecho que el Comité Municipal para la
Protección Especial de la Población Desplazada por la Violencia de Cáceres
(Antioquia), hubiera proferido medidas cautelares respecto del inmueble,
fundado en la situación de desplazamiento sucedida en el mismo.
30.  Los anteriores argumentos
permiten concluir que la Resolución 1370/07 incurre en graves vicios que la
hacen incompatible con la Constitución.  En consecuencia, la Sala revocará las
decisiones de instancia y, por ende, dejará sin efectos el acto administrativo
citado y ordenará al Incoder tramitar nuevamente el recurso de reposición
formulado por la Sociedad Agrícola La Porcelana contra la Resolución 0097/07,
de manera acorde con lo expresado en esta decisión y, en especial, bajo la
plena vigencia de los derechos fundamentales al debido proceso de los
campesinos colonos.  Para ello, se preverán órdenes expresas al Incoder, en el
sentido de estar obligado a garantizar que los campesinos colonos logren
soluciones de vivienda y asentamiento, al margen de la decisión que se adopte
sobre la extinción de dominio del predio.
Consideraciones finales acerca
de los efectos de la decisión de la Corte
31. La Corte advierte la
complejidad del asunto planteado y las graves irregularidades presentadas en el
trámite administrativo que precedió a la Resolución 1370/07. Los defectos
planteados son de tal entidad que incluso fueron evidenciados por el mismo
instituto demandado al momento de motivar la Resolución 670/09, que a pesar que
negó la revocatoria directa del acto cuestionado, estuvo de acuerdo con el
defecto fáctico identificado ahora por la Sala.  Incluso, llegó a indicar que
aunque la revocatoria no era procedente, ello no inhabilitaba el uso de otras
acciones, entre ellas las de índole constitucional.  Adicionalmente, varias de
las pruebas referidas en este fallo podrían servir de base para la
investigación de distintas conductas punibles, tanto por parte de la
Administración como de los particulares involucrados en la problemática expuesta.
Estas especiales circunstancias
llevan a inferir que además de la vulneración de los derechos fundamentales, en
el caso planteado pudiera estarse ante eventuales modalidades de
responsabilidad disciplinaria o penal. Por ende, en la parte resolutiva del
presente fallo se ordenará ponerlo en conocimiento del Procurador General de la
Nación y de la Fiscal General de la Nación, con el objeto que determinen si es
procedente adelantar investigación por tales hechos.
32. De otro lado, la Sala también
evidencia que luego de la revocatoria de la extinción de dominio agrario, se
transfirió el derecho de dominio del predio al ciudadano Luis Carlos Arango
Ramírez.  Sobre este particular deben hacerse dos precisiones importantes. En
primer lugar, durante el trámite en sede de revisión se adelantaron distintas
acciones para poner en conocimiento la acción de tutela a dicho tercero, que
incluso llegaron a su emplazamiento, sin que el mencionado ciudadano
concurriera al proceso.  Por ende, es claro que la Corte efectuó las acciones
procedimentales previstas en el ordenamiento para garantizar el derecho al debido
proceso, en su vertiente de las facultades de contradicción y defensa.
Aunque al tenor del artículo 318
del Código de Procedimiento Civil, norma supletoria para la acción de tutela
respecto del emplazamiento, señala que si el emplazado no concurre dentro de
los quince días siguientes a la publicación, se le nombrará un curador ad
litem, la Sala encuentra que esta etapa no resulta aplicable al asunto de
la referencia, a partir de dos razones principales.  La acción de tutela objeto
de revisión fue promovida por el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y
Agrarios contra el Incoder, razón por la cual el ciudadano propietario inscrito
no tiene formalmente la condición de parte en el proceso, sino la de un tercero
que pudiere resultar afectado con el resultado de la actividad judicial. Por
ende, al no tener la condición de parte, mal podría la Corte asignarle un
curador, pues este no tendría la aptitud de manifestar u omitir el interés de
ese tercero. Antes bien, la ausencia de comparecencia ante esta Corporación
demuestra que el citado tercero optó por no intervenir en el trámite de tutela,
dejándolo en manos de las partes formalmente consideradas como tales.
La designación
de un curador ad litem, a su vez, desconocería las condiciones de
simplicidad, informalidad, celeridad y eficacia que definen a la acción de
tutela.  Para el presente caso, la Sala ha dilatado en el tiempo la adopción de
una decisión, en aras de ejercer todas las acciones destinadas a permitir el
ejercicio del derecho de contradicción al tercero con interés legítimo. No
obstante, extender el proceso hasta la designación de curador y su
participación en la revisión de los fallos de tutela sería una actuación
incompatible con las características antes mencionadas y, a su vez, haría
nugatoria en el caso concreto la aptitud de la tutela para proteger los
derechos fundamentales de los afectados.  Sobre el particular, la Corte ha señalado
que “…los jueces que ejercen jurisdicción constitucional al adoptar las
decisiones referentes a asumir o no el conocimiento de solicitudes de amparo,
no pueden soslayar que Colombia se obligó mediante la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Ley 16 de 1972) a “respetar los derechos y libertades
reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda
persona que esté sujeta a su jurisdicción” (art. 1-1) y que dentro de esos
derechos, se encuentra el que tiene toda persona a “un recurso sencillo y rápido
o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes
que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitución” (art. 25-1). En estas condiciones, los jueces de tutela
deben adoptar dichas determinaciones conforme a las prescripciones de los
instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano (art. 93
Superior)[50]
cuyo incumplimiento (art. 121 ídem) puede generar eventualmente,
responsabilidad internacional.”[51]
(Negrillas originales).
En segundo
término, también debe resaltarse que los asuntos relacionados con el trámite
administrativo de extinción del dominio agrario ante la inexplotación económica
del predio, son autónomos respecto del estado de titularidad del derecho de
dominio. Antes bien, lo que motiva actuaciones de esa naturaleza es la
finalidad, constitucionalmente legítima, de garantizar el fin social de la
propiedad, cuando sus titulares renuncian a su potestad de aprovechamiento y un
tercero lo lleva a cabo.  Por ende, lo decidido en esta decisión actúa al
margen de las potenciales obligaciones y responsabilidades de índole
contractual que llegaren a configurarse entre la Sociedad Agrícola La Porcelana
y el ciudadano Arango Ramírez, actual propietario del predio.  No obstante, no
puede dejar la Corte de señalar que tales situaciones jurídicas tendrán que
analizarse con base en lo demostrado en el presente proceso, en especial, (i)
que a partir de los sucesivos intentos de notificación por parte del
juzgado comisionado para el efecto, fue unívoca la conclusión que los
habitantes del predio no conocían al propietario inscrito y, antes bien,
manifestaban que el “dueño” era el representante legal de la Sociedad Agrícola La
Porcelana; (ii) que dicho representante legal presentó escrito ante esta
Sala de Revisión, en el cual manifiesta que en la actualidad adelanta mejoras
en el predio, a pesar de que el derecho de dominio fue transferido por la
sociedad comercial al ciudadano Arango Ramírez; y (iii) que la
compraventa del predio se realizó con posterioridad a que el Comité Municipal
para la Protección Integral de la Población Desplazada por la Violencia de
Cáceres (Antioquia) profiera medida cautelar respecto del predio, acción
incorporada al registro inmobiliario con posterioridad al inscripción de la
escritura pública de venta.
33.
Adicionalmente, la Sala expresa que lo decidido en esta sentencia se concentra
en los graves defectos de naturaleza constitucional, encontrados en la
Resolución 1370/07, y la consecuente afectación de las garantías fundamentales
de las personas en situación de desplazamiento forzado.  Estos asuntos son diferenciables
de otras acciones presuntamente adelantadas en el predio, específicamente la
siembra de cultivos ilícitos.  La ocurrencia de estos delitos, en caso que ello
se acreditare, no incide en la comprobación sobre la vulneración de derechos
fundamentales realizada en este fallo.  Antes bien, al margen de las
consecuencias que las autoridades competentes deriven de esas actuaciones,
estos asuntos deberán también tenerse en cuenta por el Incoder al momento de
decidir acerca del recurso de reposición contra la Resolución 0097/07,
procedimiento que debe rehacerse como consecuencia de esta sentencia.  En
cualquier caso, incluso ante la acreditación de la comisión de esas conductas,
ello en nada subsana o incide las afectaciones a derechos fundamentales que dan
lugar a amparar los derechos invocados por el Procurador Delegado.
Del
mismo modo, debe recordarse que a la luz de la jurisprudencia constitucional,
el compromiso de personas en situación de desplazamiento forzado en la
producción de cultivos ilícitos no es, en sí misma considerada, una causal para
negar las medidas de protección de los derechos fundamentales de esta población
en situación de vulnerabilidad, entre ellas la inclusión en el Registro Único de
la Población Desplazada. Esto en el entendido que se trata de escenarios
autónomos, que deben tener tratamientos jurídicos igualmente diferenciados. A
este respecto, en la sentencia T-284/10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo),
la Corte señaló que “…el problema de los cultivos ilícitos ha sido abordado
por las autoridades del Estado como un problema de orden social que exige
medidas direccionadas a obtener la erradicación, la sustitución y la
reincorporación de quienes se encuentran en esa actividad al marco de la
legalidad. || En ese escenario, el gobierno ha puesto en marcha
distintos programas encaminados contribuir con la disminución de la producción
de los cultivos ilícitos, a través de los cuales se implementan procesos de
desarrollo integral y sostenible que les permiten a los cultivadores alcanzar
una estabilidad económica y social. Para ello, se crearon procesos de
erradicación y fomentaron proyectos especiales con alternativas productivas
para estas personas[52].
|| En el anterior contexto, considera la Corte que la sola circunstancia
de haber declarado la accionante que, como antecedente de su desplazamiento,
estaba la erradicación de los cultivos ilícitos que tenía en su predio, no es
suficiente para que se niegue su condición de desplazada y el consiguiente
registro. || Es necesario corroborar si, independientemente de si estaba
o no en la actividad de cultivos ilícitos, su desplazamiento se produjo como
consecuencia de presión de grupos al margen de la ley y si, por consiguiente,
se satisfacen los criterios legales y jurisprudenciales sobre la condición de
desplazado. || Al respecto, la jurisprudencia ha señalado que la aplicación
de la normatividad debe ser examinada de conformidad con las circunstancias que
dieron lugar al desplazamiento y en concordancia con los principios de
favorabilidad y de buena fe, razón por la cual Acción Social deberá determinar
en cada caso si se observan las reglas previstas para proceder a la inscripción
en el Registro Único de Población Desplazada.”
34. Finalmente, la Sala considera
necesario prever, con el fin de garantizar los derechos fundamentales de las
personas que actualmente habitan en el predio objeto de debate, que las medidas
provisionales adoptadas por la Corte en este expediente mantengan su vigencia
hasta que el Incoder finalice la actuación administrativa, en los términos del
artículo 63 de la Ley 160 de 1994. Esto sumado a que será responsabilidad de
esa institutito, garantizar que al margen de la decisión que se adopte, se
tomarán las medidas necesarias que impidan que los campesinos colonos vean afectados
sus derechos al acceso a la tierra rural y a la vivienda.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: LEVANTAR la
suspensión de términos procesales prevista para este proceso por parte de la
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional.
SEGUNDO: REVOCAR las
sentencias proferidas por el 14 de octubre de 2009 por Juzgado Diecinueve
Laboral del Circuito de Bogotá y el 13 de noviembre del mismo año por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad. En su
lugar, CONCEDER la tutela de los derechos constitucionales al debido
proceso, al mínimo vital y a la vivienda, invocados por el Procurador Delegado
para Asuntos Ambientales y Agrarios.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la
Resolución 1370 del 5 de junio de 2007 “por la cual se decide el recurso de
reposición interpuesto por la Resolución Número 0097 del 17 de enero de 2007,
proferida por el Gerente General del INCODER, que declaró extinguido a favor de
la Nación, el derecho de dominio privado, sobre una parte del predio rural
denominado LA PORCELANA, ubicado en el municipio de Cáceres, Departamento de
Antioquia.”, proferida por el Gerente General del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural – Incoder.
CUARTO: ORDENAR al Gerente
General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder que dentro de
los quince (15) días siguientes a la notificación de esta sentencia, resuelva
el recurso de reposición formulado por el representante legal de la Sociedad
Agraria La Porcelana Ltda. contra la Resolución 0097 del 17 de enero de 2007
“por la cual se declara extinguido a favor de la Nación, el derecho de dominio
privado, sobre una parte del predio rural denominado LA PORCELANA, ubicado en
el municipio de Cáceres, Departamento de Antioquia.”  Esta actuación
administrativa deberá sujetarse a las consideraciones previstas en la parte
motiva de esta sentencia.
QUINTO:  DISPONER que las
medidas provisionales previstas por la Sala en el auto del 25 de mayo de 2010,
se mantengan hasta que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder
finalice la actuación administrativa relacionada con el extinción del dominio
agrario antes mencionada, de acuerdo con lo regulado el artículo 63 de la Ley
160 de 1994.  Estas medidas, conforme a la decisión citada, son las siguientes:
1. ORDENAR al Alcalde
del municipio de Cáceres (Antioquia), que se abstenga de realizar cualquier
actuación administrativa y/o policiva destinada a la restitución de la
tenencia, o el amparo a la posesión o a la tenencia, al lanzamiento por
ocupación de hecho, o de manera general al desalojo de los ocupantes del
inmueble rural denominado “La Porcelana”, ubicado en la jurisdicción de Cáceres
(Ant.) e identificado con el número de matrícula inmobiliaria 015-723 de la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Caucasia (Antioquia).
Igualmente, deberá abstenerse de dar cumplimiento a órdenes judiciales que
comisionen a las autoridades administrativas del municipio para diligencias de
entrega que se refieran al citado bien.
Para cumplir lo ordenado, el
Alcalde municipal deberá informar a los funcionarios encargados de adelantar
estas actuaciones administrativas y/o policivas, en especial al Secretario de
Gobierno, o quien haga sus veces, y a los inspectores de policía, con el fin de
que tengan conocimiento del contenido de la medida provisional ordenada por la
Corte y la identificación del predio objeto de la misma.  En este sentido, la
Secretaría General enviará copia de esta sentencia al Alcalde municipal de
Cáceres (Ant.).
Adicionalmente, el Alcalde
municipal deberá coordinar con las autoridades de policía y demás integrantes
de la fuerza pública, las acciones destinadas a evitar que los actuales
ocupantes del citado predio sean desalojados del mismo a través de actividades
de grupos armados ilegales, de la delincuencia común o, en general, a través de
cualquier medida de hecho o de fuerza, garantizándoles para ello la adecuada
protección que sea del caso.
2. ORDENAR al
Registrador de Instrumentos Públicos de Caucasia (Antioquia) que se abstenga de
inscribir todo acto relacionado con la transferencia del derecho de dominio
respecto del inmueble rural denominado “La Porcelana”, ubicado en el municipio
de Cáceres (Ant.) e identificado con el número de matrícula inmobiliaria
015-723.
Para cumplir lo ordenado, el
Registrador realizará las anotaciones correspondientes en el folio de matrícula
inmobiliaria del citado predio rural.
3. ORDENAR al Juzgado
Promiscuo Municipal de Cáceres (Ant.), así como a los juzgados civiles del
circuito de Caucasia (Ant.) que en caso que cursen procesos que así lo ordenen,
se abstengan de dar cumplimiento a decisiones judiciales tendientes a la
entrega o restitución del inmueble rural denominado “La Porcelana”, ubicado en
la jurisdicción del Municipio de Cáceres (Antioquia) e identificado con el
número de matrícula inmobiliaria 015-723 de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Caucasia (Antioquia).
SEXTO: Con el fin de
cumplir con lo ordenado en el numeral anterior, la Secretaría General de la
Corte remitirá copia de esta decisión a las autoridades responsables del
cumplimiento de las medidas provisionales, antes mencionadas.
SÉPTIMO: ORDENAR al Gerente
General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder que, al margen
del sentido de la decisión que finalmente se adopte respecto de la extinción
del dominio del predio materia de este proceso, adelante las acciones
tendientes a garantizar el acceso a la vivienda y a la tierra rural de las
familias campesinas que actualmente habitan el citado inmueble. El Gerente
General del Incoder deberá informar del cumplimiento de lo ordenado en este
numeral a esta Sala de Revisión, autoridad judicial que, en los términos del
artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, conserva la competencia para que se dé
cumplimiento a lo ordenado en esta sentencia. El informe correspondiente deberá
estar acompañado de las pruebas que acrediten la satisfacción y garantía de los
derechos constitucionales a la vivienda y al acceso de la tierra rural de las
citadas familias.  Este informe deberá ser remitido a la Sala a más tardar el
30 de julio de 2011.  Ello sin perjuicio que la Corte, en ejercicio de la
competencia legal antes anotada, solicite posteriormente nueva información o
acciones respecto de este asunto.
OCTAVO: A través de la
Secretaria General de la Corte, REMITIR copia auténtica de la presente
decisión a la Fiscal General de la Nación y al Procurador General de la Nación,
con el fin que, en el ámbito de sus competencias, determinen la procedencia de
investigación penal y/o disciplinaria, en relación con los hechos que dieron
lugar a la acción de tutela promovida por el Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales y Agrarios contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –
Incoder.
NOVENO: Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración
de voto
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA T-076 de 2011
Referencia:
expedientes T-2499883
Acción de
tutela instaurada por Óscar Darío Amaya Navas, Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales y Agrarios, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
-Incoder
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
1. Con el debido respeto por las
decisiones de la Sala, aclaro mi voto. Se dice en la parte motiva de la
sentencia T-076 de 2011, que INCODER (i) valoró de manera “irrazonable y
contraevidente” los medios de prueba indicativos de fuerza mayor, y (ii)
desconoció las reglas procedimentales “relativas a la oportunidad y valor de
la prueba”, y es sobre estas afirmaciones que considero necesario hacer
algunas precisiones.
2. A la Sala no le correspondía decidir si el propietario del predio La Porcelana estaba
sometido a una fuerza mayor, pues esa competencia se la atribuyó la ley al
INCODER. La habilitación de la Corporación  se refiere al control de la
razonabilidad de la decisión adoptada al respecto por la entidad. Al hacerlo,
no resultaba factible proponer la que en criterio de la Sala resultaba la
decisión más razonable, ya que ello implicaba definir el punto de derecho que
al INCODER le compete. Tampoco debió la Sala establecer como condiciones
indispensables de razonabilidad para este caso, exigencias que no se derivaran
directa o argumentalmente de la Constitución, de la Ley o de la jurisprudencia,
y mucho menos si la aplicación concreta de esa(s) exigencia(s) conducía de
manera casi ineluctable a adoptar una conclusión específica.
3. En el fallo se dijo que el
Incoder efectuó una “evidente” valoración contrafáctica de las pruebas,
al concluir que el propietario estuvo sometido a una fuerza mayor durante todo
el tiempo en que dejó de explotar su predio. Y para sustentar esa conclusión, la
Sala expuso tres razones que sintetizo enseguida, y con las cuales estoy en
desacuerdo.
3.1.  Primero, dijo que en
principio no era viable admitir una fuerza mayor  en este caso, porque en la
época en la cual esa fuerza supuestamente existió, otras personas explotaron de
manera concomitante la misma tierra que el propietario se abstuvo de explotar.
En específico, para la Sala pareciera haber resultado por lo menos extraño que
en este caso las familias campesinas desplazadas hubieran podido explotar la
tierra, pero que el propietario por su parte no lo hubiera podido hacerlo.
Para la Sala resultaba “imprescindible
demostrar los ‘motivos’ por los cuales los colonos no fueron también
coaccionados.
3.2. Segundo, se dijo también que
no era posible asumir en este caso que hubo una fuerza mayor, porque incluso si
se aducía que el propietario era víctima de una violencia selectiva, era
necesario que se probara esa selectividad mediante “prueba o indicio”, y
que se “demostrar[a] que la citada coacción se dio simultáneamente a la
explotación por parte de los colonos”. Como en este asunto, empero, se
adoptó por el Incoder esa conclusión, pero sin haber probado los otros dos
elementos absolutamente indispensables, en criterio de la Sala, para colegir
que hubo fuerza mayor, entonces la deducción del Incoder se estimó ilógica. De
hecho, para la Sala era viable decidir que un propietario estuvo sometido a una
fuerza mayor que le impidió explotar su propiedad, pero no basándose para ello “únicamente
en una certificación del Ejército Nacional, que indica la ‘presencia’ de
grupos armados en la región”. Una constancia de esa naturaleza no puede, al
parecer, justificar por sí sola la falta de explotación de un predio. Porque se
consideró que resultaba manifiestamente vaga o difusa. Para la Sala, resultó
entonces vago que el Ejército Nacional certificara que en la zona existe un
conflicto de larga duración por el control del área, así en este caso se
trate de un asunto de tierras. Al parecer resultó difuso también el que se
aportara como prueba el secuestro de un propietario anterior del mismo fundo,
pues ocurrió en los 80’s. Por eso se estimó que concluir a partir de estos elementos
que el propietario estuvo sometido a una fuerza mayor es “manifiestamente
irrazonable”. Según la Sala, el carácter vago de los elementos probatorios
usados por el INCODER en su Resolución desvirtúa “por completo” una relación
de causalidad entre la violencia y la falta de explotación del bien.
3.3.  Tercero, porque de acuerdo
con la interpretación de la Sala, el mismo INCODER afirmó después, al decidir
un recurso, que la interpretación contenida en aquel acto, había sido en
realidad “irrazonable y arbitrari[a]”.
4. Sin embargo, no creo que esas
tres razones pongan al descubierto la valoración ‘contrafáctica’, ‘contraevidente’
o ‘manifiestamente irrazonable’ de los medios de prueba. Por lo mismo,
en mi criterio, no se incurrió en un defecto fáctico.
4.1. En el caso del propietario
de La Porcelana, en efecto, a mi juicio había al menos un elemento
probatorio importante, en el expediente, para demostrar una posible fuerza
mayor: una certificación del Ejército Nacional, en la cual se decía
expresamente que en el sitio donde está ubicado el predio ha habido un
enfrentamiento armado por el control de la zona durante mucho tiempo.
Partir de la premisa de que ese dictamen no era suficiente para probar una
fuerza mayor resultaba sin duda razonable. Pero, también era razonable concluir
que ese dictamen sí era suficiente para esos efectos, cuando menos en un
contexto violento como el de nuestra realidad nacional. Hay como mínimo dos
razones para sustentar esa premisa.
Para empezar, un dictamen del
Ejército es un diagnóstico cualificado sobre la violencia armada en una región,
porque proviene probablemente de uno de los organismos estatales con mayor
conocimiento de causa sobre la realidad del conflicto atroz que vive el país.
Así las cosas, cuando el Ejército declara que una zona es el espacio de un
enfrentamiento entre grupos armados irregulares, debe aceptarse por lo menos
como posible que una persona sienta temor fundado de transitar por ese
lugar, o de explotar económicamente un bien establecido en esa región. Pues no
es normal, en nuestro contexto, que los ciudadanos se muestren indiferentes
ante una declaración de esa índole. Por el contrario, lo más frecuente es que se
sientan intimidados de siquiera visitar la zona, y de vivir o hacer negocios o
industria en ella. Por tanto, en principio es posible aceptar que se trata de
un hecho con la fuerza suficiente para engendrar temor fundado, por ejemplo, en
los propietarios de bienes ubicados en ese lugar. La pregunta es si esa fuerza
puede calificarse como fuerza mayor.
Y la respuesta es que sí puede
calificarse como tal. Porque el Consejo de Estado le ha concedido a la
certificación del Ejército sobre la existencia de conflicto armado en una
región, el valor de prueba suficiente de la fuerza mayor para no explotar un
predio ubicado en esa zona. El precedente proviene de la sentencia adoptada por
el Consejo de Estado el 30 de mayo de 2002, expediente 1572 (MP. Alier Hernández
Enríquez), citada por el Incoder en la Resolución que este fallo calificó como “manifiestamente
irrazonable”. En el precedente, el Consejo de Estado estimó, al resolver un
caso igual a este, que sí estaba demostrada la fuerza mayor  aun cuando
en esa ocasión las únicas pruebas aportadas fueron una certificación del
Ejército Nacional y una certificación de la Policía Nacional, en el sentido de
que en la zona había un enfrentamiento entre grupos armados irregulares. Y ese
precedente cita, por su parte, una doctrina del Consejo de Estado, establecida
por la sentencia del 11 de diciembre de 1992, expediente 6411 (MP. Daniel
Suárez Hernández), en la cual el “Tribunal Supremo de lo Contencioso-
Administrativo” (art. 237, C.P.) dijo que la presencia de actividades por
ejemplo guerrilleras en una “zona”, certificada por el Ejército
Nacional, era suficiente para no contar los términos legales de la extinción de
dominio por falta de explotación.
Así las cosas, tal vez se habría
podido concluir que a pesar de los precedentes y la doctrina vinculante, en
este caso no había fuerza mayor. Pero, repito, la pregunta que debía resolver la
Corte Constitucional no era esa. El interrogante era si resultaba razonable
concluir que hubo fuerza mayor. Y como esta Corte ha insistido en que las
autoridades administrativas deben decidir los casos que se les presenten, del
modo en que los resuelvan las máximas autoridades de la justicia (ordinaria,
contenciosa o constitucional), con el propósito de no violar los derechos a la
igualdad y a la confianza legítima de las personas,[53] y eso fue al parecer lo
que hizo INCODER en la Resolución acusada, no veo cómo pueda decirse que obró
de un modo “manifiestamente irrazonable”.
4.2. Ahora bien, quizás podría
aducirse que en ciertos casos es suficiente aportar una declaración del
Ejército Nacional, pero en este no. Porque, si el conflicto en la zona donde
está ubicada La Porcelana se convirtió en una fuerza mayor para el
propietario, que le impidió explotar el bien, ¿por qué no lo fue también para
los campesinos colonos, que sí lo explotaron? Esta pregunta –según la Sala- era
“imprescindible” responderla de manera adecuada, para poder concluir
razonablemente que el propietario se vio sometido por una fuerza mayor. Pero,
como el INCODER no las expuso, entonces incurrió en un defecto.
Evidentemente la falta de
consideración de esa pregunta en la Resolución del INCODER es un defecto.  Lo
que ocurre es que se trata de una deficiencia en la motivación, que no es igual
a un defecto por valoración “contrafáctica” o “contraevidente” de
los medios de pruebas. Pues una cosa es que una autoridad administrativa construya
la premisa fáctica de su juicio en abierta contradicción con la realidad o con
los elementos de juicio obrantes en un procedimiento (defecto fáctico), y otra
que la construya de un modo representativo de la realidad, pero sin exponer de
manera profusa las razones que la condujeron hasta la decisión adoptada. En
este caso, el argumento de la Sala se orientó especialmente a develar la
deficiencia mencionada, que no resulta suficiente para juzgar que se presenta
en este asunto un defecto fáctico.
4.3. En mi criterio, para que
hubiera podido hablarse justamente de una valoración contraevidente de los
medios de prueba, se requería establecer que los apreciados por el INCODER de
ninguna manera podían interpretarse como este lo hizo; es decir, como
constitutivos de una fuerza mayor. Y a mí me parece, con todo respeto, que en
la sentencia no hay argumentos que demuestren ese punto con contundencia.
Efectivamente, el fallo pone en duda
la conclusión, pero no demuestra que la misma sea falsa o que resulte
incorrecta. La pone en duda, primero, por la vía de asignarles calificativos
tales como ‘vagos y difusos’ a los medios de prueba aportados por el
propietario de La Porcelana para sustentar su alegato de fuerza mayor.
Pero, no hay ninguna razón que soporte la descalificación absoluta de esos
recursos probatorios.
Pero, además, la sentencia pone
en tela de juicio la conclusión, por la vía de exponer puntos que, como se dijo,
no fueron tenidos en cuenta por INCODER de manera explícita. Sin embargo, no
muestra por qué, en caso de haberlos tenido en cuenta, la decisión hubiera
variado. Así, la Sala descalifica la decisión del INCODER porque no expone suficientes
argumentos que expliquen por qué el conflicto en la zona fue una fuerza mayor
para el propietario y por qué no lo fue para los campesinos colonos en el mismo
tiempo. No obstante, la Sala tampoco ofrece, por su parte, suficientes razones
para definir si la consideración de ese aspecto hubiera alterado necesariamente
la decisión. Porque la explotación campesina de La Porcelana podía
interpretarse de dos formas. La primera, no como indicativa de que la fuerza
mayor no hubiera existido, sino como indicativa de la explotación campesina de
una tierra a pesar de la fuerza mayor. Es decir, como una señal de que
hay personas que deben resignar muchas veces su tranquilidad cotidiana, en aras
de la subsistencia. La segunda, como indicativa de que el conflicto no era para
los campesinos colonos una fuerza mayor, pero sí para el propietario. Porque no
nos olvidemos de que según la propia Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, una circunstancia que para una persona es constitutiva de
fuerza mayor, para otra puede no serlo. Por ejemplo, en sentencia del 20 de
noviembre de 1989, la Corte Suprema dijo que aunque el Código Civil menciona el
apresamiento de una persona por parte de sus enemigos como un caso típico de
‘fuerza mayor’, esa circunstancia no es una fuerza mayor para quien “temerariamente
se expone a la acción de sus enemigos”.[54]
5. La Sala en este fallo estima
que el INCODER desconoció de manera “abierta” el procedimiento
establecido para casos como este. Y para justificar su conclusión expone,
cuatro razones: primera, que INCODER valoró pruebas aportadas después de
expedida la Resolución 0097 de 2007, aun cuando según el Decreto 2665 de 1994
sólo pueden aportarse pruebas, a más tardar, hasta antes de que el expediente
entre al despacho para decisión de fondo. Dice que ello es violatorio del
derecho al debido proceso pues tiene “pleno sentido” que sea antes de
tomar la primera decisión cuando presenten las partes en conflicto sus pruebas.
Y, por tanto, no es válido introducir nuevos elementos probatorios en el
recurso de reposición. Segunda, que el INCODER además se contradijo,
pues por una parte reconoció que iba a examinar nuevos argumentos, cuando a
reglón seguido manifestó que iba a “valorar nuevamente” los argumentos,
lo cual es una “contradicción insalvable”, al decir de la Sala. Tercera,
que el INCODER deliberadamente omitió advertir que el asunto ya había sido
valorado en el acto recurrido. Cuarta, que INCODER hizo uso del mismo
precedente –sentencia del 30 de mayo de 2002, CP Alier Hernández Enríquez, exp.
1572)- primero para decir que no había fuerza mayor, y luego (esta vez) para
decidir que sí. Lo cual es un “uso de la jurisprudencia que resulta en
extremo problemático”.
Sin embargo, ninguno de estos
motivos es convincente.
6. Para empezar, los últimos tres
reparos no son definitivos. La segunda réplica parece obedecer a un lapsus del
INCODER, que no es suficiente ni en sí mismo ni en conjunto con otros para
concluir que la entidad hubiera cometido un defecto procedimental absoluto. La
tercera réplica torna inútil el recurso de reposición porque entonces no es
posible presentar argumentos contra el recurso que controviertan los
consignados en el acto que se recurre, como tampoco sería posible revisar los
asuntos ya debatidos. La cuarta réplica no es una censura contra la Resolución
atacada mediante tutela, porque al parecer en esta última fue de hecho en la
única en que se hizo una correcta interpretación de la sentencia del Consejo de
Estado y, por tanto, no es un motivo de descalificación de la Resolución
demandada, ni mucho menos es constitutivo de un defecto procedimental absoluto.
7. Ahora bien, la primera réplica
sí plantea un argumento que debe ser mirado con el suficiente detenimiento.
Porque, de acuerdo con la Sala, la normatividad expresamente contempla una
etapa probatoria reservada en el proceso de extinción de dominio, que se agota
antes de que se dicte la primera decisión.
8. Pero, incluso si se llegara
admitir que el Decreto 2665 de 1994 no permite expresa o tácitamente presentar
medios de prueba con el recurso de reposición, persiste el deber del juez de
concederle primacía específica al derecho sustancial (art. 228, C.P.). Lo cual significa que, en casos como este, la verdad, o parte de ella, no puede ser
desconocida como consecuencia de los obstáculos sembrados por un entendimiento
formalista del procedimiento legal. Por el contrario, debe interpretarse la
norma que contempla el procedimiento en el sentido más favorable a la
determinación de la realidad litigiosa. Eso habría conducido, invariablemente,
a admitir que en este caso no hubo un defecto procedimental absoluto, sino una
interpretación plausible, mediante la cual se le atribuyó más peso a la
necesidad de establecer la verdad de los hechos, que a un entendimiento
formalista de las exigencias normativas.
9. Pero, por fortuna, los motivos
de discrepancia en este punto, no eran indispensables para adoptar la decisión
y las órdenes. Porque creo que en esta ocasión hubo, en todo caso, una
violación directa de la Constitución, pues se amenazó el derecho a la vivienda
digna de quienes habitaban en La Porcelana, al no haberse dispuesto la
extinción del dominio de un bien que explotaban campesinos desplazados. En mi
concepto una decisión de esa naturaleza sólo puede tomarse cuando hay razones
poderosas para ello y se han adoptado las medidas indispensables para evitar un
impacto desproporcionado. En este caso, sin embargo, en primer lugar no había
razones poderosas, porque el propietario no demostró que antes de la fuerza
mayor la propiedad hubiera sido explotada, y esa carga estaba expresamente
estipulada en el artículo 4 del Decreto 2665 de 1994.[55] Y, en segundo lugar,
tampoco se adoptó una medida encaminada a mitigar sustancialmente el impacto de
un desalojo del bien, como consecuencia de la no extinción del dominio, que es
un procedimiento expresamente exigido por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en casos de desplazamiento forzado.[56]
Las razones de la discrepancia no
afectaban el sentido de la decisión, ni el de las órdenes. Aclaro el voto,
entonces, porque no estuve de acuerdo con los obiter dictum de este
fallo.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Folios 34 a 38 del cuaderno de pruebas 1.
[2] Folios 264 a 276 del cuaderno de pruebas 1.
[3] Cabe anotar que el extenso periodo entre las actuaciones
citadas se explica en el hecho que en el interregno tuvo que tramitarse la
integración del contradictorio con la cónyuge sobreviviente y la hija de Andrés
Calle López, socio y representante legal principal de la Sociedad Agropecuaria La Porcelana, quien fuera declarado judicialmente con muerte presunta.
[4] Folios 285 a 290 del cuaderno de pruebas 1.
[5] Folios 323 a 328 del cuaderno de pruebas 1.
[6] Folios 338 a 339 del cuaderno de pruebas 1.
[7] Folio 342 del cuaderno de pruebas 1.
[8] Folios 369 a 370 del cuaderno de pruebas 1.
[9] Refiere al Programa de Recuperación de Tierras del Incoder.
[10] Folios 375 a 376 del cuaderno de pruebas 1.
[11] Folios 379 a 380 del cuaderno de pruebas 1.
[12] Folios 359 a 366 del cuaderno de pruebas 1.
[13] El Instituto refiere a la sentencia del 16 de julio de 2002 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.  Exp. 23001-23-31-000 1997-8732-02. C.P. Ana Margarita Olaya Forero.
[14] Extracto presentado por la entidad demandada de la sentencia de
la Sala Plena de la Contencioso Administrativo del 16 de julio de 2002.  Expediente 23001-23-31-00-1997-8732-02 (IJ 029), Consejera Ponente: Ana Margarita
Olaya Forero.
[15] Folios 59 a 63 del cuaderno de primera instancia.
[16] El contenido del edicto emplazatorio fue el siguiente:
“La Secretaria General de la Corte Constitucional, de conformidad con lo ordenado en Auto del 2 de diciembre de 2010,
proferido por el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, sustanciador del proceso
de revisión de los fallos de tutela contenidos en el expediente T-2.499.883,
promovido por Oscar Darío Amaya Navas, Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales y Agrarios, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –
Incoder, EMPLAZA al ciudadano Luis Carlos Arango Ramírez, identificado con la
cédula de ciudadanía 8.275.828 y propietario del predio rural denominado “La Porcelana”, ubicado en el municipio de Cáceres (Antioquia).  Ello con el objeto que acuda,
por si mismo o a través de apoderado judicial legalmente constituido, a la Secretaría General de la Corte Constitucional, ubicada en la Calle 12 No. 7-65 de Bogotá D.C., para que se entere, a
través de la entrega de las copias correspondientes, del contenido de la
solicitud de tutela interpuesta por el Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales y Agrarios contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –
Incoder, al igual que del contenido del Auto del 29 de julio de 2010. Esto con
el fin que el mencionado ciudadano exponga, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la entrega de las citadas copias, los argumentos que considere
pertinentes respecto de las premisas jurídicas y de hecho expuestas por el accionante.”
[17] La reconstrucción jurisprudencial sobre la materia  es tomada
de la sentencia T-662/02, (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[18] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-634/99 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[19] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-1300/00 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[20] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1308/01 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández).
[21] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-662/02.
[22] Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-1070/03 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño) y T-1125/04 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[23] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-456/04 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), T-1316/01 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes),  T-691/05 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), T-996A/06 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[24] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1316/01.
[25] T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En la sentencia T-268 de 2003
(MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) se acogió la definición de desplazados que
consagran los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.
[26] Los motivos y las manifestaciones de esta
vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia T-602 de 2003 se
precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el
desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan  “(i) la
pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del
hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la
mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la
propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social”, así como el
empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida. Por otra
parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los
desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance
de las repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la
necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este
problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.
[27]  Ver, entre otras, las sentencias T-419
de 2003, SU-1150 de 2000.
[28]  Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[29]  Sentencia T-215 de 2002, MP: Jaime
Córdoba Triviño.
[30]  Sentencia T-098 de 2002, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[31]  Sentencia T-268 de 2003, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[32]  Sentencia T-669 de 2003, MP: Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[33] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-961/99 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa).
[34] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-530/09 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio).
[35] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T- 214/04 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett).
[36] Ver sentencias T-771 de 2004, T-600 de 2002 y SU 086 de 1999.
[37] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-387/09 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[38] Cfr.  Corte Constitucional, sentencia T-514 de 2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett).
[39] Cfr. Corte Constitucional, sentencias SU-805/03 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), T-1110/02 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra)  T-1182/03
(M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-1102/05 (M.P. Jaime Araújo Rentería), entre
otras.
[40] Estas diferencias se centran en el grado de intensidad del
requisito de procedibilidad.  La jurisprudencia ha previsto que la procedencia
de la acción de tutela contra actos administrativos es más estricta que contra
decisiones judiciales, puesto que las controversias jurídicas que generen
aquellos deben ser resueltas, de manera general y preferente, a través de los
recursos judiciales contenciosos. Sobre el tópico, la Corte ha señalado que ““Aunque el derecho al debido proceso administrativo adquirió rango
fundamental, ello no significa que la tutela sea el medio adecuado para
controvertir este tipo de actuaciones. En principio, el ámbito propio para
tramitar los reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la
administración es la jurisdicción contenciosa administrativa quien está
vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías fundamentales. Es
en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia y
exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición
los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de
amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las
etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de
tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con
otro medio de defensa efectivo. El recurso de amparo, como sucede en la
hipótesis de protección de todos los derechos fundamentales, es subsidiario y
residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio  de defensa
efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo
ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente. En caso de existir otro
medio de defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un
perjuicio irremediable”.  Cfr. Corte Constitucional, sentencia
T-214/04.
[41] Para este apartado se hace uso de las causales descritas por
esta Sala en la sentencia T-310/09 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), que aunque
refieren a los motivos de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales, son reformulados para el caso particular del amparo contra actos
administrativos.
[42] Así, la Corte ha señalado reiteradamente que “[e]n la Constitución de 1991, la motivación, que es expresión del principio de publicidad, es
constitucionalmente recogida en el artículo 209: ‘La función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad’ (…). La Constitución de 1991 dispuso al Estado como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el sometimiento al
derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto administrativo puesto
que de esta manera se le da una información al juez en el instante que pase a
ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden
jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo. Es la desviación
de poder que hoy contempla el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, como causal autónoma de nulidad de los actos administrativos, y
que antes se deducía del artículo 66 del anterior Código, cuando se hablaba de
abuso o desviación en las funciones propias del funcionario público.”  Cfr.
Corte Constitucional, sentencia SU-250/98 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero)
[43] Existen dos líneas jurisprudenciales definidas sobre esta
materia. La primera, relativa a la necesidad de motivar los actos que declaran
la insubsistencia de funcionarios que desempeñan en provisionalidad cargos que
hacen parte de la carrera administrativa, precedente sintetizado, entre otras,
en la sentencia T-1112/08 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).  La segunda tiene que
ver con la obligación de motivar los actos que, en ejercicio de la facultad
discrecional, deciden el retiro de miembros de la fuerza pública.  Fallos
significativos sobre esta problemática fueron sintetizados en la sentencia
T-824/09 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[44] Tanto la Ley 200 de 1936 (salvo los artículos 20 a 23) como la Ley 160 de 1994 fueron derogadas expresamente por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007.  A su vez, el Decreto 2265 de 1994, reglamentario de la Ley 160/94, fue derogado por el artículo 19 del Decreto 639 de 2008, reglamentario de la Ley 1152/07.  No obstante, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-175/09 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva), declaró inexequible la Ley 1152/07, en su integridad, razón por la cual las normas derogadas recobran su vigencia. Así lo consideró
recientemente la Corte frente a la reincorporación al ordenamiento de la Ley 160/94, al indicar que “los asuntos regulados por la Ley 1152/07 tienen relación inescindible con derechos fundamentales de primer orden, entre ellos el mínimo vital
y el acceso a la tierra agraria por parte de la población campesina y la
protección de la identidad de las comunidades indígenas y afrodescendientes,
dependiente de su vinculación con sus territorios ancestrales y/o relacionados
con la construcción de esa identidad.  Adicionalmente, las regulaciones del
Estatuto de Desarrollo Rural estaban intrínsecamente relacionadas con el
cumplimiento de las finalidades estatales en cuanto al desarrollo rural, habida
cuenta que establecía las distintas reglas de constitución y funcionamiento de
la institucionalidad rural, junto con los procedimientos relacionados con el
uso y aprovechamiento de la propiedad agraria. || Estas consideraciones son
para la Corte suficientes para concluir que la reincorporación de las normas
derogadas por el artículo 178 de la Ley 1152 de 2007 es imprescindible para la
protección de bienes y valores constitucionales interferidos por la
normatividad derogada.  Sobre este particular debe resaltarse que si se
adoptara la tesis según la cual para el presente caso no es procedente la
reincorporación y, por ende, se está ante un vacío normativo sobre la materia,
se llegaría a conclusiones incompatibles con el Estado constitucional.  Así,
asuntos centrales para la protección de las comunidades campesinas, indígenas y
afrodescendientes, como la regulación del desarrollo y explotación de la
propiedad agraria, la adjudicación de baldíos, la reglamentación y protección
de los resguardos y demás territorios protegidos, quedarían sin ninguna clase
de regulación, imposibilitándose con ello la garantía y ejercicio de los
derechos fundamentales de los miembros de dichas comunidades.  Por ende, a
juicio de la Sala están suficientemente cumplidas las condiciones previstas por
la jurisprudencia constitucional para la reincorporación de normas derogadas
por preceptos declarados inexequibles.  Esto implica que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la inexequibilidad
del Estatuto de Desarrollo Rural, lo que permite el análisis de
constitucionalidad propuesto por el actor. || Estas conclusiones son
predicables incluso bajo parámetros estrictos de protección del principio de
seguridad jurídica.  En efecto, la defensa de la tesis de la existencia de un
vacío normativo significaría que los aspectos antes mencionados, nodales para
la protección de los derechos de las comunidades campesinas, indígenas y
afrodescendientes, no tendrían norma legal aplicable. Además, también
acarrearía la inoperabilidad de todas las instancias estatales que tienen a su
cargo funciones relacionadas con el desarrollo rural.  Para la Corte, es improbable encontrar un escenario donde resultara afectado de forma más grave el
principio de seguridad jurídica que en el propuesto.  Por ende, no queda
alternativa distinta que aceptar la reincorporación de la legislación derogada,
posición que adicionalmente es aceptada, sin discusión alguna, por el actor,
casi la totalidad de los intervinientes y el Ministerio Público.”  Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-402/10 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[45] Estos deberes son desagregados por el Decreto 250 de 2005, que
contiene el  Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.  Así, en lo referente a la protección del derecho de acceso a la tierra
de dicha población, y como lo sistematizó la sentencia T-821/07, son
pertinentes las siguientes normas:
“(…) Enfoque restitutivo:
Se entiende como la reposición equitativa de las pérdidas o daños materiales
acaecidos por el desplazamiento, con el fin de que las personas y los hogares
puedan volver a disfrutar de la situación en que se encontraban antes del
mismo. Las medidas de restitución contribuyen al proceso de reconstrucción y
estabilización de los hogares afectados por el desplazamiento. Enfoque de
derechos: El Plan se sustenta en el aseguramiento del ejercicio y goce de los
derechos humanos. (…)
“F. Protección de bienes
Con el propósito de
proteger los bienes patrimoniales de la población rural desplazada o en riesgo
de desplazamiento, mediante el aseguramiento jurídico e institucional de los
bienes afectados y el fortalecimiento del tejido social comunitario, se
desplegarán las siguientes acciones:
1. Consolidar la red
institucional de protección de bienes patrimoniales, con el fin de articular
los procedimientos, mecanismos e instructivos que pongan en práctica lo
preceptuado en el Decreto 2007 de 2001.
2. Como medida de
protección de los bienes rurales abandonados por la violencia, estos serán
inscritos en el Registro Único de Predios con el objeto de que las autoridades
competentes procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia
de títulos de propiedad de estos bienes.
3. Asegurar la protección
individual de predios a quienes acrediten la propiedad, aplicando los
instrumentos desarrollados para tal efecto.
(…)
5. Proceder administrativa
y jurídicamente a la protección de los bienes abandonados o en riesgo de serlo,
acatando las directrices impartidas por la Superintendencia de Notariado y Registro.
(…)
7. Continuar implementando
acciones de capacitación dirigidas a los Procuradores Judiciales Ambientales y
Agrarios, los Procuradores Regionales y Provinciales, acerca de los procedimientos
generales y competencias institucionales para la protección de los bienes
inmuebles de la población desplazada.
(…)
10. Desplegar acciones
dirigidas a operar las herramientas y mecanismos de protección de bienes
patrimoniales, con el fin de fortalecer las condiciones de arraigo de la
población en riesgo y mitigar el efecto del desplazamiento sobre la pérdida y
abandono de los bienes de los desplazados.
Serán responsables de esta
línea de acción el Incoder, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Superintendencia de Notariado y Registro,
Red de Solidaridad Social, con la participación de los Comités de Atención a la Población Desplazada”.
5.2.1.1 Orientación a la
población desplazada
Orientación inicial en la
emergencia para desarrollar acciones de divulgación de manera personalizada y/o
colectiva, acerca de los derechos de la población que se encuentra en situación
de desplazamiento, los beneficios que la ley le otorga y los procedimientos
para acceder a la oferta institucional en esta etapa y utilizar los programas y
servicios establecidos.
Divulgación por parte del
SNAIPD y los Comités de Atención Integral a la Población Desplazada de la Derechos Mínimos Vitales de la población desplazada contenidos en la Carta de Derechos Básicos de toda persona que ha sido víctima de desplazamiento forzado
interno.
Serán responsables de la
ejecución de esta línea estratégica todas las entidades del SNAIPD y los
Comités de Atención Integral a la Población Desplazada.
(…)
5.3.4.2 Acceso a tierras
1. El Incoder implementará
con las entidades del Sistema lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo
y en el Decreto 2007 de 2001 en lo referente a titulación, predios de paso, y
otras formas de acceso a tierras para población desplazada.
2. Se desarrollarán
programas y procedimientos para la adjudicación y titulación de tierras en
aplicación a la Ley 160 de 1994, 812 de 2003 y el Decreto 2007 de 2001, para lo
cual se realizará el saneamiento del Fondo Nacional Agrario que permita la
adjudicación de predios saneados y disponibles para población desplazada.
3. A favor de las comunidades negras e indígenas se dará la constitución, ampliación y saneamiento de
territorios étnicos y se promoverá la culminación de procesos de titulación de
territorios colectivos de comunidades negras.
4. Se agilizarán procesos
de transferencia a título gratuito por parte de las entidades de derecho
público del orden nacional de predios rurales, en los términos establecidos en la Ley 708 de 2001 y sus decretos reglamentarios. Igualmente, se agilizarán los procesos de
transferencia de los bienes inmuebles rurales que se encuentren en
administración por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes, de conformidad con las Leyes 785 y 793 de 2002.
5. Se realizará un
inventario y diagnóstico de los predios de paso para verificar su estado y
readjudicar cupos. Adicionalmente, se asignarán predios de paso aptos para su
explotación provisional a grupos de hogares desplazados, mientras se evalúa el
retorno o reubicación definitiva.
6. Se formulará el
procedimiento para adelantar los programas de permuta e inicio de
procedimientos especiales de titulación de acuerdo con el artículo 30 del
Decreto 2007 de 2001.
7. Se promoverá el
desarrollo normativo que declare improcedente la acción de extinción de dominio
contra bienes inmuebles abandonados por causa del desplazamiento forzado por la
violencia y el desarrollo normativo que permita dar efectos jurídicos y
publicidad a la no interrupción de la prescripción en favor de poseedores
desplazados (artículo 27 de Ley 387 de 1997) y de acumulación de tiempo para
titulación de baldíos a favor de ocupantes desplazados (artículo 7º Decreto
2007 de 2001) a través de la expedición de decretos reglamentarios.
8. Se adelantarán
actividades de divulgación y capacitación a las comunidades, funcionarios y
Comités de Atención a Población Desplazada en la aplicación del Decreto 2007 de
2001.
Son responsables y
ejecutarán esta línea de acción el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y la Red de Solidaridad Social con la participación de las autoridades locales y los Comités
Territoriales de Atención Integral a Población Desplazada.”
[46] Tales órdenes, en los términos del Auto citado, refieren a: El
diseño de un mecanismo excepcional y expedito para resolver las reclamaciones
sobre restitución de predios; La definición de presunciones de ilegalidad de
las transacciones realizadas sobre los predios e inversión de la carga de la
prueba en relación con (i) los predios abandonados durante periodos de despojo
expresamente reconocidos en procesos de justicia y paz; (ii) predios ubicados
en zonas en donde se haya expedido informe de riesgo; (iii) territorios
colectivos de indígenas y afrocolombianos respecto de los cuales se haya
solicitado la titulación colectiva de un territorio ancestral;        La identificación
de los asuntos que requieren reformas urgentes para facilitar restitución a
población desplazada, en especial, en relación con (i) el sistema de información
sobre la titularidad de las tierras del país; y (ii) los obstáculos de acceso a
los mecanismos de reconocimiento y protección de los derechos ostentados sobre
las tierras, que impiden que las personas que han sufrido abandonos y  despojos
puedan probar y hacer valer sus derechos; La identificación de medidas
transitorias para que en los procesos administrativos, civiles, agrarios y
penales en curso adelantados para la reclamación de tierras por parte de
población desplazada, se garanticen los derechos a la verdad, la justicia y a
la reparación, y se autorice el cambio de jurisdicción cuando persistan
presiones y amenazas en las zonas donde se han iniciado tales procesos que
impidan el esclarecimiento de la verdad y un acceso real a la justicia; La identificación
de zonas piloto para aplicación de los mecanismos de protección y restitución
de tierras que diseñe la comisión; El diseño de un mecanismo para la
presentación de informes periódicos sobre la verdad de los abandonos y despojos
de tierras en el marco del conflicto armado colombiano; El cumplimiento a los
requisitos mínimos de racionalidad de las políticas públicas señalados por la Corte Constitucional entre otras en la sentencia T-025 de 2004 y en los Autos 185 de 2004,
178 de 2005, 218 de 2006, 092 de 2007 y 251 de 2008; El enfoque de derechos
como criterio orientador de las políticas públicas y el respeto del enfoque
diferencial; La protección de territorios colectivos de comunidades indígenas y
afrocolombianas;  La realización de un “censo” de tierras en riesgo o
abandonados, tituladas y en proceso de titulación y su registro, dada la
diferencia en cifras que existe entre los informes entregados a la Corte Constitucional por el gobierno, la Comisión de Seguimiento, la Contraloría General de la República, el Movimiento Nacional de Victimas y algunos centros
académicos.
[47] Los 24 casos problemáticos señalados por la PGN son: (1)  San Mateo, Anserma - Caldas; (2) La sombra, El retén- Magdalena; (3) Villa
Carola, Popayán – Cauca; (4) El Toco, Cesar; (5) Palmira, Valledupar-Cesar; (6)
El Triunfo, La Unión, Jerusalén-Cundinamarca; (7) El Billar – Villa Brasilia,
Marulanda, Caldas; (8) La Victoria, Silvania – Cundinamarca; (9) Curvaradó –
Jiguamiandó, Carmen del Darién- Chocó; (10) 31 Baldíos, La Primavera – Vichada; (11) La Unión, Sitio Nuevo – Magdalena; (12) Tierra Prometida, Puerto
Wilches – Santander; (13) La Colorada, Jerusalén-Cundinamarca; (14) La Cristalina, Nariño- Antioquia; (15) Rovira, Huila; (16) La Mata, Vereda Las Brisas del Salto, Municipio de Arauca – Arauca; (17) La Florida, Vereda Rincón del Moriche, Yopal-Casanare; (18) Predio Monte Verde, Corregimiento de Cotoprix,
Riohacha-Guajira; (19) Campana de las Vegas, Corregimiento del Río Ancho, Dibulla-Guajira;
(20) Carimagua, Puerto Gaitán – Meta; (21) Usaquén, Montería-Córdoba; (22)
Nilo- Cundinamarca; (23) Turin, Nilo-Cundinamarca; (24) La Porcelana, Cáceres-Antioquia. A estos 24 predios, se suman las denuncias presentadas por la Corporación Yira Castro sobre irregularidades y desprotección de la población desplazada
frente a las acciones y omisiones de INCODER y de Acción Social en los
siguientes predios: (i) En el departamento de Sucre, el predio La Alemania; (ii) en el departamento del Magdalena, municipio de Chibolo, los predios ubicados
en las Veredas El Encanto, La Pola, Paliuza y Santa Martica; (iii) en el
departamento de Norte de Santander, municipio de Tibú, los predios “Río Bravo”,
“La Pradera”,“Llano Grande” y “Montería”; en el municipio de Sardinata, el
predio denominado “La Blanqueada”; en el municipio de Zulia, el predio
denominado “La Chane”; en el municipio de Cúcuta, el predio denominado “La Vigilancia” y en el municipio de Salazar de las Palmas, el predio “La Alianza”
[48] Cfr. Folio 324 del cuaderno de pruebas 1.
[49] Cfr. Folio 325 ídem.
[50] Esta disposición en lo pertinente prescribe: “Los derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con
los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” (Resaltado
fuera de texto)
[51] Cfr. Corte Constitucional, Auto 312/06 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[52] Con la finalidad de obtener óptimos resultado
con la implementación de esta política de Gobierno, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional implementó programas como “Gestión Presidencial Contra Cultivo
Ilícitos; Familias Guardabosques y de Proyecto Productivos”, encaminados a
otorgarles ayudas a las familias dedicadas a la producción de cultivos
ilícitos. www.acciónsocial.gov.co
[53] Así, por ejemplo, en la sentencia T-123 de 1995 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz), la Corte resolvía la tutela instaurada contra
una autoridad administrativa que no había aplicado una ley como, según la
jurisprudencia de la Corte Suprema y el Consejo de Estado, debía hacerlo. La Corte Constitucional dijo que una decisión de esa índole violaba así el derecho a la
igualdad, pues las autoridades administrativas están obligadas a respetar las
decisiones adoptadas por los órganos de cierre en casos iguales, o asumir la
carga de argumentar de forma suficiente en el evento de que decidan apartarse.
En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia T-292 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), sólo
que en relación con el desconocimiento, por parte de una autoridad
administrativa, de la jurisprudencia establecida por la Corte Constitucional sobre un determinado problema jurídico.
[54] Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, sentencia del 20 de noviembre de 1989 (MP. Alberto Ospina Botero). En esa ocasión, la Corte indicó que aún los casos típicos especificados por el Código Civil, a saber, “un
naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad
ejercidos por un funcionario público, etc.,” podían no ser eventos de
fuerza mayor en ciertas hipótesis: “[s]i el deudor a sabiendas se embarca en
una nave averiada, que zozobra; si temerariamente se expone a la acción de sus
enemigos o comete faltas que lo coloquen a merced de la autoridad; o no toma
las medidas adecuadas que hubieran evitado la inundación de su propiedad, sin
embargo de que se cumple un acontecimiento por naturaleza extraño o dominador,
no configuraría un caso fortuito”.
[55] Dice la disposición: “[a]rtículo 4o.- Suspensión del término para la extinción del dominio.
El término para la extinción del derecho de dominio no corre cuando la
falta de explotación económica del predio se deba a hechos constitutivos de
fuerza mayor o caso fortuito y mientras tal situación subsista. Pero su ocurrencia no libera al
propietario de la obligación de demostrar una explotación económica regular y estable anterior a la época en que sobrevinieron tales hechos”.
[56] En la sentencia T-068 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), la Corporación tuteló el derecho a la vivienda digna de una persona
desplazada por la violencia, que iba a ser lanzada de un bien inmueble que
había ocupado irregularmente pero era su único lugar de habitación. La Corte  le ordenó a la administración que suspendieran las actuaciones policivas, y que “procediera directamente a diseñar y a ejecutar todas las medidas a su
alcance para entrar a solucionar el problema de vivienda planteado con la
ocupación del inmueble, y en el entretanto lo preserven como albergue
provisional para esta familia de desplazados y lo mantengan en condiciones
dignas de habitabilidad”.