T-814-99
Sentencia
T-814/99
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
VIA
DE HECHO-Clases
de defectos en la actuación
VIA
DE HECHO-Defecto
sustantivo
VIA
DE HECHO-Defecto
fáctico
VIA
DE HECHO-Falta
de consideración de medio probatorio que determina sentido del fallo
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Decisión
de inconstitucionalidad sobre condicionamiento normativo de procedencia cuando
sea evidente
ADMINISTRACION-Límites
a competencia discrecional
La
doctrina administrativa enseña que no existen competencias discrecionales por
oposición o contradicción con las competencias regladas, pues cuando el
legislador otorga una atribución siempre predetermina el margen de la libertad
o de la acción de que dispone la administración para ejercerla. En tales
circunstancias, aun en los casos en que se asigna una competencia discrecional
existen ciertos límites que condicionan el obrar de la administración, v.gr, la
competencia, el acatamiento de formas mínimas, la necesidad de proceder por
razones objetivas, la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad de la
medida, acorde con la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Es
decir, que en estos eventos la administración debe actuar, dentro de parámetros
serios, objetivos y razonables, que busquen asegurar la satisfacción de los
intereses colectivos, sobre todo cuando se trata de hacer operantes los
mecanismos de participación ciudadana, en relación con la adopción de
decisiones que puedan afectar los intereses vitales de la comunidad.
CONSULTA
POPULAR-Discrecionalidad
razonable de administración para promover proyecto que amenace intereses
comunitarios vitales
DERECHO
DE PARTICIPACION DE TODOS EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Alcance
CONSULTA
POPULAR-Construcción
metro ligero para ciudad
VIA
DE HECHO POR APLICACION DE NORMA INEXEQUIBLE-Procedencia de
tutela
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Vulneración por aplicación de norma
declarada inexequible
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL-Desconocimiento
VIA
DE HECHO EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Omisión de
decreto, práctica y valoración de pruebas
Referencia:
Expediente: T-216877
Acción de tutelada
instaurada por Armando Aldana Palau, representante de la Fundación Biodeversidad,
contra el Consejo de Estado- Sección Cuarta - y el Tribunal Administrativo del
Valle del Cauca.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., octubre diez y nueve (19) de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo
Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA,
dentro del proceso de revisión del fallo adoptado por el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca - Sala Disciplinaria - y dentro de
la acción de tutela instaurada por Armando Aldana Palau contra el Consejo de
Estado -Sección Cuarta- y el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. Armando Aldana
Palau, en su condición de representante legal de la Fundación Biodiversidad,
manifiesta que el 19 de agosto de 1998 instauró acción de cumplimiento contra
el Alcalde de Santiago de Cali ante el Tribunal Contencioso Administrativo del
Valle del Cauca, con el fin de que se profiriera contra aquél orden judicial de
cumplimiento, para la realización de la consulta popular que ordena el artículo
33 de la Ley 136 de 1994, antes de la iniciación de la construcción del tren
ligero para Cali.
1.2. Mediante auto
del 21 de agosto de 1998 la Sección Primera del Tribunal rechazó la demanda,
por considerar que ella era improcedente. Contra esta decisión la demandante
interpuso recurso de apelación ante el Consejo de Estado; este recurso fue
desatado según auto del 25 de septiembre de 1998, originario de la Sección
Cuarta de la Sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en
virtud del cual se revocó en su integridad la providencia recurrida y dispuso
la admisión de la demanda.
En cumplimiento de
lo ordenado por la mencionada Corporación el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 13 de noviembre de 1998,
admitió la respectiva demanda.
1.3. En sentencia
del 11 de diciembre de 1998 el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca, Sección Primera, resolvió negar las pretensiones de la demanda.
1.4. Impugnada la
anterior providencia, fue confirmada por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, mediante sentencia del 12 de
febrero de 1999, prohijando la argumentación del Tribunal.
1.5. Considera el
demandante, que tanto el Tribunal como el Consejo de Estado han incurrido al
proferir las sentencias cuestionadas en sendas vía de hecho, en atención a que
éstas desconocen la cosa juzgada que emana de la sentencia C-157/98, que
declaró inexequible el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 393 de 1997, porque
ambas decisiones parten del supuesto, estimado inconstitucional por la Corte,
de que el incumplimiento de la norma o del acto administrativo por la autoridad
obligada a cumplirlo debe emerger de manera evidente y clara.
2. La pretensión.
Con fundamento en
los hechos expuestos, la demandante solicita la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso y a participar en la toma de decisiones que
interesan a la comunidad y pide, en consecuencia, que se revoquen las
sentencias proferidas por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca, Sección Primera, y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta y, en su lugar, se ordene al Alcalde de Santiago
de Cali realizar la consulta popular de que trata el artículo 33 de la Ley 136
de 1994, previa a la iniciación de la construcción del metro o tren ligero de
dicha ciudad.
3. Sentencia
objeto de revisión.
Unica instancia.
El Consejo Seccional
de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Disciplinaria, mediante sentencia del 13
de abril de 1999, resolvió denegar la tutela impetrada, con fundamento en los
siguientes argumentos:
Los fallos
impugnados no constituyen vías de hecho, porque en las dos instancias se
enfatizó en que de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina que han
desarrollado el alcance y aplicación de la acción de cumplimiento, hay que
diferenciar entre la obligación consagrada en la ley y el cumplimiento de la
misma.
Con respecto a la
obligación es preciso aclarar que la acción de cumplimiento es una modalidad
del proceso ejecutivo; de ello resulta imprescindible que el deber a cargo de
la autoridad esté contenido en un título ejecutivo, de modo que la prestación
que se pretenda hacer cumplir debe estar claramente determinada, ofrecer
certeza y naturalmente ser exigible.
En relación con el
incumplimiento de la autoridad, este debe encontrarse plenamente acreditado con
los elementos probatorios incorporados al proceso, de tal modo que sin mayor
esfuerzo interpretativo el juzgador pueda evidenciar fácilmente si existió o no
incumplimiento de la obligación a cargo de la autoridad.
Dentro del trámite
de la acción de cumplimiento, se reunieron los elementos probatorios que
permitieron determinar que la obligación de efectuar la consulta popular
prevista en el art. 33 de la Ley 136 de 1994 no era viable en derecho frente al
proyecto de construcción del metro ligero de Cali, ya que frente a la
naturaleza de la obra, y las consecuencias que podría generar en cuanto al
cambio en el uso del suelo, no le es dado al juez interpretar si este tipo de
proyectos reúne los requisitos exigidos por la norma, a fin de determinar si la
consulta popular se hace obligatoria o no.
Aunado a lo
anterior, al trámite de tutela se allegó el plan de gobierno propuesto por el
alcalde elegido en el municipio de Cali, debidamente inscrito en la
Registraduría Nacional del Estado Civil, en el cual ofreció para el desarrollo
social y económico la construcción del metro de Cali, así como la
reorganización del sistema de transporte masivo.
Siendo dicho
documento el presupuesto básico a través del cual se planteó el mandato
programático establecido constitucionalmente, según el cual la población
votante elige al alcalde municipal de conformidad con los proyectos plasmados
en el plan de gobierno, se tiene que aquéllos ya fueron sometidos a la consulta
popular por excelencia, esto es, la elección popular del burgomaestre de Cali.
Por último, en
relación con el silencio del Consejo de Estado frente a uno de los fundamentos
del recurso de apelación interpuesto por el demandante, -la
inconstitucionalidad de la decisión de primera instancia, estimó el Consejo
Seccional de la Judicatura necesario recordar que no cualquier irregularidad
procesal se traduce en una vía de hecho; para que ello suceda, la irregularidad
debe ser de tal magnitud que vulnere de manera grave el debido proceso, o por
lo menos amenace con causarle un perjuicio inminente al derecho deprecado; lo
cual no ocurre frente al reproche formulado, como quiera que la omisión del
pronunciamiento no variaba la situación procesal sustancial del actor, ni
violentó el debido proceso, pues como se demostró, no existió vía de hecho.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Planteamiento
del problema.
Conforme a los
hechos y pretensiones de la demanda y la decisión de única instancia, el
problema jurídico que plantea el caso en estudio se contrae a determinar si las
sentencias proferidas por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del
Valle del Cauca que negaron las pretensiones de la demanda relativas a la
acción de cumplimiento instaurada por la demandante contra el Alcalde de
Santiago de Cali constituyen una vía de hecho.
2. Solución al
problema planteado.
2.1. En múltiples
ocasiones, la Corte Constitucional se ha pronunciado con relación a la
inadmisibilidad de la acción de tutela frente a decisiones judiciales. Sin
embargo, dentro de la ya abultada producción jurisprudencial se ha establecido
su procedencia, al ser considerada como un derecho público subjetivo a la
jurisdiccción[1]
en aquéllos casos en que se estructura una vía de hecho, porque de esta manera
es posible desarrollar y hacer prevalecer los principios de la integralidad y
supremacía de la Constitución (artículo 4).
Mediante sentencia
T-008/98[2]
se recogió la producción jurisprudencial sobre vías de hecho, en donde la Corte
presentó las diversas modalidades en que se da dicha figura. De esta manera, y
con relación a las decisiones judiciales la Corte ha considerado la existencia
de vías de hecho por defecto sustantivo, defecto fáctico, defecto orgánico y
defecto procedimental.
En cuanto a la
procedencia de la acción de tutela por existir un defecto sustantivo la Sala ha
considerado que se presenta en aquéllos casos en que "la decisión
impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable"[3].
En relación con la
viabilidad de la acción de tutela por defecto fáctico la Sala Segunda de
Revisión en la sentencia T-442/94[4]
expresó lo siguiente:
“Evidentemente,
si bien el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material
probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su
convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica
(arts. 187 C.P.C y 61 C.P.L), dicho poder jamás puede ser arbitrario; su
actividad evaluativa probatoria supone necesariamente la adopción de criterios
objetivos, racionales, serios y responsables. No se adecua a este desideratum,
la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que
se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o
sin razón valedera alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de
la misma emerge clara y objetivamente. Se aprecia más la arbitrariedad judicial
en el juicio de evaluación de la prueba, cuando precisamente ignora la
presencia de una situación de hecho que permite la actuación y la efectividad
de los preceptos constitucionales consagratorios de derechos fundamentales,
porque de esta manera se atenta contra la justicia que materialmente debe
realizar y efectivizar la sentencia, mediante la aplicación de los principios,
derechos y valores constitucionales”.
“No obstante lo
anterior advierte la Sala, que sólo es factible fundar una acción de tutela,
cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la
valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El
error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea
ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia
directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia,
porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio
alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la
competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones”.
Sobre el mismo tema
la Sala Plena de la Corte en la sentencia SU-477/97[5] reiteró la
jurisprudencia antes mencionada, en los siguientes términos:
“C.- La falta
de consideración de un medio probatorio que determina el sentido de un fallo,
constituye una vía de hecho susceptible de control por vía de tutela”.
“Como la prueba
es el fundamento de las decisiones de la justicia, es obvio que su
desconocimiento, ya sea por ausencia de apreciación o por manifiesto error en
su entendimiento, conduce indefectiblemente a la injusticia judicial”.
“La necesidad de
evitar tan funesta consecuencia, violatoria del derecho al debido proceso, ha
llevado a la Corte a sostener que los yerros ostensibles en esta delicada
materia, pueden remediarse mediante la acción de tutela, siempre y cuando,
claro está, los interesados no dispongan de otro medio de defensa judicial”.
“Así, pueden
citarse las siguientes jurisprudencias :
1o.- En algunos
de los apartes de la sentencia T-576 del diez (10) de diciembre de mil
novecientos noventa y tres (1993), magistrado ponente doctor Jorge Arango
Mejía, se lee :
"8.- Todos
estos antecedentes,  y, en especial, el hecho de que el Inspector tomó la
decisión en contra de la parte lanzada sin sustento probatorio, conducirán a la
Sala a la conclusión de ver aquí una vía de hecho, y a la decisión de tutelar
el derecho al debido proceso de NORMA SÁNCHEZ, aclarando que si bien, en
principio, la Corte no puede sustituir al funcionario de policía en la apreciación
de las pruebas, cuando hay una transgresión ostensible y grave de los más
elementales principios jurídicos probatorios, la Corporación no puede
permanecer impasible frente a la violación del derecho al debido proceso,
derecho constitucional fundamental según el artículo 29 de la Carta.
"9.- En tal
orden de ideas, la Sala, en forma somera, dejará constancia sobre qué entiende
por vía de hecho.
"La vía de
hecho es una actuación en la que el funcionario público, -como lo es el
Inspector de Policía-, procede en abierta contradicción o violación de la ley,
como cuando obra prescindiendo de las normas de procedimiento, y, entre ellas,
las relativas a las pruebas. En pocas palabras, la vía de hecho supone la
arbitrariedad de la administración."
2o.- En la
sentencia T-329 del veinticinco (25) de julio de mil novecientos noventa y seis
(1996), magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo, en lo
pertinente, se dice :
"Para la
Corte es claro que, cuando un juez omite apreciar y evaluar pruebas que inciden
de manera determinante en su decisión y profiere resolución judicial sin
tenerlas en cuenta, incurre en vía de hecho y, por tanto, contra la providencia
dictada procede la acción de tutela.
"La vía de
hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal,
haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes
ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta indefensión frente a
las determinaciones que haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo
pruebas a su favor que bien podrían resultar esenciales para su causa, son
excluidas de antemano y la decisión judicial las ignora, fortaleciendo
injustificadamente la posición contraria. Ello comporta una ruptura grave de la
imparcialidad del juez y distorsiona el fallo, el cual -contra su misma
esencia- no plasma un dictado de justicia sino que, por el contrario, la
quebranta”.
2.2.  Al desestimar
las pretensiones de la demanda de la acción de cumplimiento instaurada por la
actora, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expuso las siguientes
argumentaciones:
“De
conformidad con la norma transcrita la acción de cumplimiento procede cuando
por acción u omisión una autoridad, o un particular cuando ejerza funciones
públicas, incumplan o ejecuten actos o hechos, de los que se pueda deducir,
inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos”.
“Se deduce
entonces de lo expresado en la norma en comento, que el aspecto central a
dilucidar es esta clase de controversias, necesariamente va encaminada a
establecer, si la autoridad contra la cual se dirige la acción, incumplió o no
el deber legal, cuando del cumplimiento de leyes se trate”.
“Pero a su
vez, para que pueda hablarse de incumplimiento de un deber legal, resulta
necesario que éste emerja de manera evidente e indiscutible, a simple vista, de
la norma”.
(….)
“En
términos mas simples, este deber legal, debe emerger a simple vista, con
carácter de exigible, por lo que la obligación incumplida no puede estar sujeta
a interpretaciones de naturaleza alguna, pues ella le resta claridad y las
coloca en situación de duda, frente a su exigibilidad”.
(…)
“En este
evento, se pretende el cumplimiento del art. 33 de la ley 136/94, de cuyo texto
deduce la actora, se impone de manera obligatoria, al señor Alcalde de Santiago
de Cali, la realización de una consulta popular”.
“Dicha norma
expresa: Usos del suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística,
minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del
suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un
municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley.
La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio”.
“Al sentir
de la Sala, de la norma transcrita, no se deduce, a cargo del señor Alcalde
Municipal la obligación o deber legal, de realizar una consulta popular, para
que la ciudadanía de Cali, exprese si prefiere o no, la construcción del metro
ligero, ello por cuanto para llegar a la situación concreta y particular de la
aplicación de la norma, al caso, de la obra en cuestión, necesario resulta que
para el mandatario aparezcan establecidos los presupuestos que la norma
consagra….”
(…)
“Lo
anterior sin contar con la interpretación que pueda dársele a la expresión ‘o
de otro tipo’ referiéndose a los proyectos, lo cual podría significar que se
trate de otros proyectos, pero de naturaleza similar, como lo han entendido
algunos doctrinantes, caso en el cual, no quedaría comprendido un proyecto
masivo de transporte, que finalidades distintas persigue”.
“Presupuestos
todos, que para adaptar la norma, a la situación concreta, son precisamente, objeto
del mecanismo que contempla la ley para su realización, de allí porque, la
misma norma exprese, que ‘se deberá realizar una consulta popular de
conformidad con la ley’”.
“Si
examinamos el trámite propio de una consulta popular que regula la ley 134 de
1994, nos encontramos con el artículo 53, que a la letra dice:
Concepto
previo para la realización de una consulta popular.- En la consulta popular de
carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo,
acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha
de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado
para que, dentro de los 20 días siguientes, emita concepto favorable por
decisión mayoritaria de sus miembros el Senado podrá prorrogar este plazo en 10
días mas”.
“El
gobernador o el alcalde solicitará a la Asamblea al Concejo o a la Junta
Administradora Local un concepto sobre la conveniencia de la consulta de
carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos
requisitos de la consulta nacional. Si este fuere desfavorable el gobernador o
el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá
al Tribunal Contencioso Administrativo competente para que se pronuncie dentro
de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad”.
“Como se
aprecia de la norma transcrita, se deduce que es obligatorio un concepto previo
del Concejo Municipal, para la realización de la consulta popular. A juicio de
la Sala es a esta entidad a la que corresponde analizar si la realización de un
determinado proyecto municipal, genera las transformaciones a que alude la ley
y por ende que se requiere la consulta”.
“De lo
dicho hasta aquí colígese que habrá de negarse la acción de cumplimiento
impetrada, pues de la norma de cuyo cumplimiento se invoca no resulta de manera
inminente, el cumplimiento de lo pretendido”.
“Como
quiera que no se accederá a la acción de cumplimiento por no derivarse una
obligación con carácter de exigible de la norma invocada, no se hará
pronunciamiento alguno respecto de las tachas propuestas, puesto que las
pruebas contra las que se dirige no tienen influencia alguna en esta decisión”.
- Por su
parte, el Consejo de Estado, confirmó el fallo impugnado, aunque adujo algunas
razones distintas a las aludidas por el Tribunal de primera instancia, teniendo
en cuenta  las siguientes consideraciones:
No es
factible por vía de la acción de cumplimento pretender la exigibilidad de la
consulta popular a que se refiere el art. 33 de la ley 136/94, porque este
segmento normativo es susceptible de ser interpretado de manera diversa; es
decir, por un lado, se puede interpretar afirmando que la consulta popular a
que se refiere la citada disposición es de carácter obligatorio tal y como lo
propone el demandante, y de otra parte la consulta necesaria es facultativa por
encontrarse condicionada a la evaluación que se haga sobre la alteración o
modificación del uso del suelo, conforme lo predica la Alcaldía Municipal de
Santiago de Cali.
“Al
respecto ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al señalar, que
a través de la acción de cumplimiento lo que se pretende hacer es efectivo el
acatamiento del ordenamiento jurídico, por parte de las autoridades competentes
y que para lograr tal objetivo se requiere que tal ordenamiento consagre de
manera clara determinada obligación para la administración, lo cual excluye que
a través de la acción de cumplimiento se puedan promover interpretaciones
respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el
cumplimiento de las existentes, y no provocar, vía interpretación, la
consagración de obligaciones”.
“Lo
anterior, porque el ejercicio de la acción debe partir del supuesto,
inequívoco, de que el ordenamiento jurídico imponga determinada obligación a la
autoridad administrativa, lo cual se traduce en un deber que debió cumplir y no
cumplió, deber que es el supuesto necesario para la procedibilidad de la acción
de cumplimiento”.
“De otro
lado cabe anotar que yerra el a quo que no es el alcalde municipal la autoridad
competente para llevar a cabo una consulta popular, pues si bien es cierto, que
el Concejo Municipal es el encargo de rendir un concepto sobre la conveniencia
o no de la misma…”
2.3. El inciso final
del art. 2 de la ley 393 de 1997, estatuto que desarrolló la acción de
cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política,
estableció lo siguiente:
“En todo caso, la
interpretación del no cumplimiento, por parte del juez o tribunal que conozca
del asunto, será restrictiva y sólo procederá cuando el mismo sea evidente”.
Mediante
sentencia C- 157/98[6]
esta Corporación declaró inexequible dicha disposición, con los siguientes
argumentos:
“Esta norma, en
su inciso final, en cuanto establece como regla básica que la interpretación
del no cumplimiento, por parte del juez o tribunal que conozca del asunto, será
restrictiva y sólo procederá cuando el mismo es evidente, se considera
inconstitucional por limitar el ejercicio de la acción de cumplimiento, al
señalarle a la autoridad judicial la manera como debe juzgar si existió o no la
renuencia de la autoridad a cumplir la ley o el acto administrativo”.
“Como antes quedó
expresado, el artículo 87 de la Constitución consagra el derecho procesal
abstracto de toda persona para acudir ante el juez en demanda del efectivo
cumplimiento de una ley o un acto administrativo, que es omitido por la
autoridad o el particular investido de funciones públicas a quienes compete su
ejecución o realización. Es de observar, que en este caso el particular se
asimila a la autoridad, en cuanto tiene potestad de mando y puede en
consecuencia expedir actos que obligan a las personas y exigir que esto se
cumplan”.
“Es condición
para la prosperidad de la acción, determinar que existe un deber u obligación
que la referida autoridad debe cumplir, bien se origine éste de la propia ley o
de la aplicación concreta de ésta, plasmada en un acto administrativo.
Significa esto, que el aspecto central de la controversia necesariamente va a
versar sobre el extremo de si la autoridad contra la cual se dirige la demanda
incumplió o no el referido deber. Por lo tanto, la apreciación y evaluación
sobre si existió o no el incumplimiento, mediante el análisis probatorio
correspondiente y el ámbito y alcance de las obligaciones que se imponen a la
autoridad, compete exclusivamente al juez dentro del ámbito de la autonomía e
independencia funcionales de que está investido conforme a la Constitución,
razón por la cual no le es permitido al legislador ingerir en una cuestión que
es propia de la actividad de juzgar que corresponde al juez y que debe ejercer
con completa autonomía e independencia (artículo 228 de la C.P.)”.
“Avalar la norma
en referencia implicaría ni más ni menos que el legislador  mediante el
señalamiento de unas reglas que condicionan el ejercicio de la labor o
actividad de juzgamiento, invadiera la órbita de tales atribuciones que les
corresponde a los jueces, lo cual está vedado conforme a la preceptiva del
numeral uno del artículo 136 de la Constitución que prohibe al Congreso y a
cada una de sus Cámaras  ‘inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes en
asuntos de competencia privativa de otras autoridades’”.
“Igualmente la
norma acusada en cuanto impone la anotada restricción al juez, condiciona y
limita la actividad de juzgamiento de éste hasta el punto de que al analizar la
situación de incumplimiento de la autoridad desatienda el principio de la
prevalencia del derecho sustancial que adquiere especial relevancia
constitucional por la necesidad de garantizar el derecho constitucional que
tienen todas las personas a que se cumplan las leyes y los actos
administrativos. La observancia estricta de dicho principio demanda que el juez
tenga un amplio poder discrecional, aunque no arbitrario, para determinar en
cada caso si existió o no el referido incumplimiento, mediante el análisis de
la respectiva situación desde el punto de vista fáctico y jurídico”.
“De otra parte,
entiende la Sala que el deber de cumplir una norma legal o un acto
administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple,
y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que
debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar
en el caso concreto. De este modo, no aparecen legítimos ni razonables los
condicionamientos que se imponen a la actividad de juzgamiento, en el sentido
de que la interpretación del incumplimiento deba ser estricta y que, además,
éste resulte evidente”.
“La
interpretación que el legislador hace de los textos constitucionales,
únicamente, como es obvio, se reduce al campo de la propia legislación; por
consiguiente, no puede invadir el ámbito propio de la regla diseñada por el
Constituyente. En estas circunstancias, no es admisible que el legislador haya
establecido unos condicionamientos, que no se deducen del texto constitucional
y que indudablemente restringen el ejercicio de la acción de cumplimiento y la
autonomía de juzgamiento del juez”.
2.4.
Sentadas las anteriores premisas procede la Sala a analizar si las referidas
decisiones son constitutivas de una vía de hecho, como lo alega la parte
actora. En tal virtud, razona de la siguiente manera:
a) Del texto del
artículo 33 de la ley 136/94 la Sala deduce la obligatoriedad de la realización
de una consulta popular, cuando se trate de cualquier proyecto que amenace con
crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación
en las actividades tradicionales de un municipio.
Corresponde al
alcalde, en los términos del art. 53 de la Ley 134/94, Estatutaria de los
Mecanismos de Participación Ciudadana, impulsar el procedimiento administrativo
tendiente a hacer operativa la consulta, cuando se den las circunstancias antes
mencionadas.
Si bien la referida
autoridad goza de cierta discrecionalidad para promover la consulta,
solicitando al Concejo Municipal su concepto previo, sobre la conveniencia de
ésta, ello no puede interpretarse como sinónimo de la autorización de un
proceder que quede al mero arbitrio administrativo y ajeno a todo tipo de
consideración seria y  objetiva de la respectiva situación.
La doctrina
administrativa enseña que no existen competencias discrecionales por oposición
o contradicción con las competencias regladas, pues cuando el legislador otorga
una atribución siempre predetermina el margen de la libertad o de la acción de
que dispone la administración para ejercerla. En tales circunstancias, aun en
los casos en que se asigna una competencia discrecional existen ciertos límites
que condicionan el obrar de la administración, v.gr, la competencia, el
acatamiento de formas mínimas, la necesidad de proceder por razones objetivas,
la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad de la medida, acorde con
la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Es decir, que en estos
eventos la administración debe actuar, dentro de parámetros serios, objetivos y
razonables, que busquen asegurar la satisfacción de los intereses colectivos,
sobre todo cuando se trata de hacer operantes los mecanismos de participación
ciudadana, en relación con la adopción de decisiones que puedan afectar los
intereses vitales de la comunidad, como sería el caso de la construcción de un
metro para la ciudad.
Realmente, cuando la
norma en referencia impone la necesidad de la consulta para proyectos que
amenazan intereses comunitarios vitales, el espacio de actuación de la
administración conlleva cierta discrecionalidad razonable, en la medida en que
la amenaza, en la situación descrita, supone la eventualidad inminente o
probable de que ocurra un daño o perjuicio cierto a los referidos intereses
comunitarios.
Uno de los fines del
Estado Social de Derecho, es el derecho fundamental que tienen los ciudadanos a
la participación no solamente política, sino en todas las decisiones que los
afecten, como se desprende de la preceptiva de los arts. 2, 40-2, 79, 103 y 270
de la Constitución, entre otros.
Sobre el contenido y
alcance del mencionado derecho se pronunció la Corte en la sentencia C-180/94[7] en la cual se dijo:
“El principio de
participación  democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones,
sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los
principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y
libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición
del destino colectivo”.
“El concepto de
democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios
democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la
electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del
concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional”.
“No comprende
simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen
decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el
mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el
ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no
electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca
así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un
pluralismo más equilibrado y menos desigual”.
“La participación
ciudadana en escenarios distintos del electoral  alimenta la preocupación y el
interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la formación
de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos
gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del ideal de
que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo
personal al cual aspira y tiene derecho”.
“En la democracia
participativa el pueblo no sólo elige sus representantes, por medio del voto,
sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas
decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar las que  sus
representantes en las corporaciones públicas  hayan adoptado, ya sea por
convocatoria o por su propia iniciativa, y la de revocarle  el mandato a
quienes ha elegido”.
“En síntesis:  la
participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho
referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema
constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa
de oportunidades reales de participación ciudadana,  así como su recomposición
cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se
proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social”.
b) Al proceso de la
acción de cumplimiento se incorporó como prueba la sentencia del Consejo de
Estado que confirmó la acción de cumplimiento, en la cual se reproduce en lo
esencial el testimonio del Ingeniero Rodrigo Camacho Godoy, sobre los efectos o
implicaciones que en el uso del suelo, en el ambiente y para la comunidad
representa la construcción del metro ligero para la ciudad de Santiago de
Cali.
Ni en el fallo del
Tribunal ni en el fallo del Consejo de Estado se hace una valoración de la
prueba mencionada, que les permitiera a estas Corporaciones deducir la
obligación para el alcalde de dicha ciudad de promover la consulta popular,
previa a la realización del proyecto del metro ligero de Cali, pues para ellas
el aspecto probatorio en estos procesos no es relevante. En efecto, el Tribunal
dijo que las pruebas arrimadas al proceso de la acción de cumplimiento “no
tienen influencia alguna en esta decisión” y el Consejo de Estado por su parte,
si bien mencionó el aludido testimonio en los antecedentes no hizo ninguna
valoración del mismo.
La razón
por la cual tanto el Tribunal como el Consejo ignoraron las mencionadas pruebas
indudablemente estriba en la interpretación que estas Corporaciones tienen en
cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento, porque en diferentes
apartes de sus sentencias se afirma rotundamente que el deber incumplido debe
emerger directamente de la norma. Es decir, que de ésta debe desprenderse una
especie de título ejecutivo, configurado por una obligación clara, expresa y
actualmente exigible, descartándose por consiguiente toda posibilidad de
interpretación sobre el incumplimiento de la norma por la autoridad demandada,
con arreglo a los métodos tradicionalmente admitidos, y con sustento a las
pruebas que oportuna y regularmente aporten las partes o las que oficiosamente
está en la obligación de decretar y practicar el juez de conocimiento.
Considera la Sala,
en consecuencia, que se estructura la vía de hecho por defecto fáctico, porque
ni el Tribunal ni el Consejo al decidir sobre las pretensiones  de la acción de
cumplimiento, valoraron la prueba antes referenciada, y omitieron decretar y
practicar las pruebas conducentes y tendientes a establecer la existencia o no
del incumplimiento de la autoridad demandada.
c)
Igualmente la Sala estima que se estructura la vía de hecho por defecto
sustantivo, porque tanto el Tribunal como el Consejo de Estado se rebelaron
contra el valor de la cosa juzgada que emana de la sentencia C-157/97 al hacer
una interpretación restrictiva del art. 87 de la Constitución, que fue
desestimada por la Corte al juzgar la constitucionalidad de la mencionada
disposición, con lo cual aquéllos revivieron una norma que había desaparecido
del ordenamiento jurídico.
El inciso
primero del artículo 243 de la Carta establece en forma expresa que los fallos
dictados en ejercicio del control constitucional atribuido a la Corte hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional. Esta característica comporta la
producción de efectos jurídicos, en cuanto su obligatoriedad, generalidad, y
oponibilidad a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción
alguna[8].
El valor de
la cosa juzgada implica que ninguna norma que haya sido retirada del
ordenamiento jurídico por decisión de la Corte, podrá ser revivida mediante su
reproducción, mientras subsistan las causas que dieron origen a la declaratoria
de su inexequibilidad, ni mucho menos aplicada por los distintos operadores
jurídicos en los asuntos sometidos a su conocimiento y decisión.
Considera
la Sala que las razones que se aducen en las providencias cuestionadas
contradicen de manera ostensible tanto la cosa juzgada, como la doctrina
constitucional contenida en la sentencia C-157/98, pues  la Corte al declarar
inexequible el inciso segundo del art. 2  de la ley 393/97, según el cual la
interpretación por el juez del no cumplimiento de la norma por la autoridad
debía ser restrictiva y aparecer evidente el incumplimiento consideró, por el
contrario, que éste debía ser deducido razonablemente por el juez con base en
el análisis de la norma y de las pruebas incorporadas al proceso.
Igualmente,
dichas Corporaciones desconocieron el valor de la doctrina constitucional de la
Corte en cuanto al sentido y alcance interpretativo de la referida norma
constitucional.
Es mas, con
dicha conducta el Tribunal y el Consejo contrariando la decisión del intérprete
autorizado de la Constitución introdujeron al texto del art. 87 una regla que
no fue diseñada por el Constituyente, restringiendo de este modo la posibilidad
que tienen las personas de acceder a la justicia a través de la acción de
cumplimiento.
d) La apreciación
por el juez del deber omitido en cuanto al efectivo cumplimiento por las
autoridades de una ley o un acto administrativo, que es la base para la
materialización del mecanismo de protección constitucional que se instituye a
través de la acción de cumplimiento, no puede consistir simplemente en la
constatación formal, mecánica y exegética por aquél de la existencia de la
obligación, con los atributos propios del título ejecutivo.
La necesidad de
hacer efectivos y reales los mecanismos constitucionales de protección de los
derechos demanda un activismo judicial mas dinámico orientado a obtener la
eficacia de éstos, para que de este modo dejen de ser meras proclamaciones para
traducirse en realidades concretas. En tales circunstancias, el análisis
judicial acerca del incumplimiento de la autoridad de una ley o un acto
administrativo implica la necesidad de acudir a formas mas flexibles y
depuradas de argumentación e interpretación del derecho que traduzcan la
justicia material que emanan de los principios, valores, derechos y deberes
constitucionales.
3. En
conclusión, según las consideraciones para la Sala no existe duda que en las
sentencias censuradas por la vía de la tutela se incurrió en una vía de hecho,
en razón de la omisión en el decreto, práctica y valoración de la prueba y el
desconocimiento por las autoridades judiciales que las profirieron de la cosa
juzgada y de la doctrina constitucional de la Corte. En tal virtud, se revocará
la decisión de única instancia proferida por el Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca y, en su lugar, se concederá la tutela de los
derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, se invalidarán las
decisiones contenidas en dichas sentencias y se dispondrá que el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca vuelva a fallar la demanda contentiva de la
acción de cumplimiento instaurada por la parte actora, teniendo en cuenta la
prueba antes mencionada, las demás que existan en el expediente, las que en
forma oficiosa deberá decretar y practicar para establecer el incumplimiento
alegado, el valor  de la cosa juzgada originada en la sentencia C-157/98, y el
acatamiento de la doctrina constitucional que en ella aparece contenida en relación
con la valoración judicial del incumplimiento por la autoridad de una ley o de
un acto administrativo.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por  mandato  de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las
sentencia proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca,
Sala Disciplinaria, mediante sentencia del 13 de abril de 1999, y en su lugar
conceder la tutela impetrada por violación a los derechos fundamentales al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia
Segundo.
INVALIDAR las decisiones del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y
del Consejo de Estado proferidas el 11 de diciembre de 1998 y 12 de febrero de
1999.
Tercero. ORDENAR
al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que vuelva a fallar la demanda
contentiva de la acción de cumplimiento instaurada por la parte actora,
observando lo dispuesto en el punto 3 de este proveído.
Cuarto. Por
Secretaría General, líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36
del decreto 2591 de 1991.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T.231/94. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Consideración jurídica No. 4.
[2]
M P.  Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3]
Sentencia  008/98.  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Consideración jurídica número
4.
[4]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[5]
M.P. Jorge Arango Mejía
[6]
M.Ps. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara
[7]
M.P. Hernando Herrera Vergara
[8]
Sentencia  600/98. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.