C-701-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-701/15
EXENCION TRANSITORIA DEL IVA PARA LAS VENTAS DE CIERTOS PRODUCTOS DE
PRIMERA NECESIDAD EN LOS MUNICIPIOS COBIJADOS POR EL ESTADO DE EMERGENCIA-Se ajusta a la constitución y a la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción
MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Exención transitoria del
IVA a ciertos productos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
ESTADOS DE EXCEPCION-Instituciones
diferenciables/ESTADOS DE EXCEPCION Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios
formales y materiales
ESTADOS DE EXCEPCION-Potestad reglada/ESTADOS
DE EXCEPCION-Cumplimiento de presupuestos mínimos de procedibilidad y
aplicación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO Y
DE DESARROLLO-Carácter integral, automático y
oficioso
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales
DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA-Rasgos
distintivos
MEDIDAS ADOPTADAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Requisitos de forma
MEDIDAS ADOPTADAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Requerimientos de orden sustancial o material
MEDIDAS ADOPTADAS EN ESTADO DE EMERGENCIA-Limitaciones y libertades
MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Requisitos formales
MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Requisitos materiales
MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Relación de conexidad
MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Finalidad/EXENCION
TRANSITORIA DEL IVA PARA LAS VENTAS DE CIERTOS PRODUCTOS DE PRIMERA NECESIDAD
EN LOS MUNICIPIOS COBIJADOS POR EL ESTADO DE EMERGENCIA-Aplicación tanto al
régimen común como simplificado
MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Razones de necesidad
EXENCION DEL IVA COMO MEDIDA TRANSITORIA PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Propósitos
EXENCION DEL IVA COMO MEDIDA TRANSITORIA PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Proporcionalidad
MEDIDAS TRIBUTARIAS TRANSITORIAS PARA ESTIMULAR LA ACTIVIDAD
ECONOMICA Y CONJURAR LA CRISIS ECONOMICA, HUMANITARIA Y SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA CON VENEZUELA-Alcance temporal y
transitorio
Referencia:
expediente RE-216
Asunto:
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1818 del 15 de
septiembre de 2015, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias
para estimular la actividad económica y conjurar la crisis económica,
humanitaria y social en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto
1770 del 7 de septiembre de 2015”.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en
el artículo 241 numeral 7º de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El 15 de septiembre de 2015, la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, de acuerdo con lo
previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política y la Ley
137 de 1994, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo
1818, expedido el 15 de septiembre de 2015, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para
estimular la actividad económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y
social en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de
septiembre de 2015”.
Mediante Auto del 22 de septiembre
de 2015, el Despacho del Magistrado Sustanciador resolvió asumir el
conocimiento del presente asunto, dispuso su fijación en lista, comunicó la
iniciación del proceso al Señor Presidente de la República, y, simultáneamente,
corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó, además, comunicar
el proceso al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y
a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana,
Andes, Rosario, Libre, Nacional y Atlántico, para que, si lo estimaban
conveniente, intervinieran con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir
sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
II.      TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE
REVISIÓN
A continuación
se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisión, conforme a
su publicación en el Diario Oficial No. 49.636 de 15 de septiembre de 2015:
“DECRETO NÚMERO 1818 DE 2015
15 SEP 2015
Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para
estimular la actividad económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y
social en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de
septiembre de 20015
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial
las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia
con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 1770 de
2015, y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el
Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de
todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los
existentes.
Que mediante Decreto 1770 de 2015 fue declarado el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica con ocasión de la situación descrita
en ese decreto que se viene presentando en la frontera colombo - venezolana,
con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Que en dicho decreto se señaló expresamente que la migración masiva
originada con ocasión del estado de emergencia declarado por el gobierno
venezolano afecta los derechos fundamentales de niños, adolescentes, adultos
mayores, personas enfermas y familias de escasos recursos, poniendo en peligro
su subsistencia digna.
Que en el decreto citado se dijo también que “según el OANE cerca
del 40% de las importaciones desde Venezuela representan el 10% de la canasta
básica de consumo para hogares, por lo cual no se descartan impactos directos
sobre la inflación”.
Que en dicho decreto se indicó además que resulta necesario tomar medidas
tributarias que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores
productivos y sobre los consumidores de la región de frontera.
Que en atención a las precarias condiciones económicas en que se
encuentran las familias que fueron deportadas, expulsadas o retornadas, y el
riesgo de una desaceleración generalizada de la actividad económica, es
necesario adoptar medidas de carácter legal.
Que en atención a lo anterior es necesario establecer un tratamiento
tributario especial para algunos bienes producidos o comercializados en las
zonas de frontera que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, con el
propósito de estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles impactos
directos sobre la inflación e incrementar el consumo local de los bienes que se
producen o comercializan en la zona de frontera.
Que en virtud de la situación particular de las personas deportadas,
expulsadas y repatriadas, se hace necesario un tratamiento tributario especial
sobre algunos bienes, con el fin de disminuir los precios para el consumidor
final y aliviar la carga económica resultante del proceso de migración masiva.
DECRETA:
Artículo 1°. Exención transitoria
de IVA. Hasta el 31 de diciembre de 2015, estarán exentos de IVA sin derecho a
la devolución y/o compensación, los siguientes bienes, cuya venta se realice en
los municipios señalados en el artículo 1° del Decreto 1770 de 2015:
a) Alimentos
b) Calzado
c) Prendas de vestir
d) Materiales de construcción
e) Electrodomésticos y gasodomésticos, incluidos los cilindros para
gas necesarios para el funcionamiento de estos últimos.
Parágrafo 1°. Los saldos a favor generados en las respectivas
declaraciones tributarias podrán ser imputados en las declaraciones de los
períodos siguientes, pero en ningún caso podrán ser objeto de devolución y/o
compensación.
Parágrafo 2°. Los bienes que a la fecha de expedición de este
decreto tengan la condición de exentos o excluidos del impuesto sobre las
ventas continuarán con el tratamiento correspondiente a dicha calificación
prevista en el Estatuto Tributario.
Parágrafo 3°. El tratamiento previsto en este artículo se aplicará a
las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables
del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único
Tributario - RUT que se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de
comercio en los municipios señalados en el artículo 10 del Decreto 1770 de
2015. Así mismo, a las ventas realizadas en los municipios señalados en el
artículo 10 del Decreto 1770 de 2015 por responsables del régimen común del
impuesto sobre las ventas inscritos en el Registro Único Tributario (RUT), que
a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren
domiciliados o tengan establecimiento de comercio.
Artículo 2°. Definiciones. Para
efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se entenderá por:
a)
Alimentos: son todos los productos
sólidos o líquidos que comen o beben los seres vivos de la especie humana y los
animales con el propósito de nutrir su cuerpo, es decir, que en su acción y
efecto de nutrir, conllevan a la reparación de la pérdida de energía del
organismo del hombre y de los animales, dentro de los cuales se encuentran los
alimentos naturales, alimentos procesados, entre otros. Se entienden incluidos
en esta categoría los insumas agropecuarios.
b)
Calzado: todo género de zapato, que sirve
para cubrir o resguardar el pie.
c)
Prendas de vestir: cualquier prenda que
utilice el hombre para cubrir su cuerpo, sin importar su material de
elaboración.
d)
Materiales de construcción: son todos los
productos naturales y manufacturados que se requieren para levantar o arreglar
una construcción, tales como: arena, arcilla, cemento, teja, ladrillos, pisos,
aluminio, alambres, cables eléctricos, pinturas, tubería, hierro, cobre, acero.
e)
Electrodomésticos y gasodomésticos: todos
los aparatos eléctricos o cuya fuente de energía es el gas, que normalmente se
utilizan en el hogar y en consecuencia su vocación es la de permanencia en el
mismo, es decir, que su función está orientada al uso en el hogar, tales como:
televisores, neveras, lavadoras, secadoras, estufas, hornos, y otros enseres
menores como: licuadoras, ventiladores, planchas, tostadoras.
Artículo 3°. Condiciones de
aplicación. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 1º del presente Decreto
deberá seguirse el siguiente tratamiento:
1.
Al momento de facturar la operación de
venta, el responsable deberá indicar en la factura a través de cualquier medio
electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “Bienes
Exentos –Decreto 1818 de 2015”.
2.
Para efectos de las ventas realizadas
dentro de cualquiera de los municipios enunciados en el artículo 1º del Decreto
1770 de 2015, los bienes a comercializar deberán encontrarse físicamente dentro
del territorio de estos municipios.
3.
Tanto la venta como la entrega de los
bienes deberá realizarse dentro del plazo de establecido en el artículo 1º del
presente Decreto.
4.
El responsable deberá rendir un informe
fiscal de ventas con corte al último día de cada mes, el cual será remitido
dentro de los cinco (5) primeros días del mes siguiente a la Dirección
Seccional de Impuestos y Aduanas, que corresponda al domicilio fiscal del
responsable del impuesto sobre las ventas, que efectúa la venta exenta,
certificado por contador público o revisor fiscal, según sea el caso, en el
cual se detalle:
a) Relación de facturas o documentos equivalentes, registrando el
número, fecha, cantidad, especificación del bien y valor de la operación.
b) Asociar a las facturas o documento equivalente
de que trata el literal anterior, los documentos de remisión, recepción y
certificado de revisor fiscal o contador público, para el caso de las ventas de
qué trata el literal b) de artículo 4 de este decreto.
Artículo 4°. Tratamiento a las
ventas realizadas desde el resto del territorio nacional. Para efectos de las
ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a cualquiera de los
municipios consagrados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, los
proveedores deberán cumplir los siguientes requisitos:
a.
Acreditar que la venta se efectuó a un
responsable del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscrito en el
Registro Único Tributario -RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del
presente decreto se encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio
en cualquiera de los municipios enunciados en el artículo 1º del Decreto 1770
de 2015, para lo cual deberá exigirle la entrega de una copia del mismo.
b.
Comprobar que las mercancías vendidas se
trasladaron físicamente a cualquiera de los municipios enunciados en el
artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, mediante guía de transporte, factura del
servicio de transporte de carga y documento de recepción de la mercancía.
Artículo 5°. Incumplimiento. El
incumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en el presente
decreto dará lugar a la pérdida del beneficio al que se refiere el artículo 1º.
Por consiguiente, habrá lugar al pago del impuesto sobre las ventas a la tarifa
aplicable a los respectivos bienes enajenados y a la imposición de la sanción
por inexactitud contemplada en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de las
sanciones penales a que haya lugar.
Artículo 6°. Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación
Publíquese y
Cúmplase.
Dado en
Bogotá, D.C., a los 15 de septiembre de 2015.
(FIRMA DEL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA))
MINISTRO DEL
INTERIOR,
JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUELLAR
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,
MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA
EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
YESID REYES ALVARADO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,
AURELIO IRAGORRI VALENCIA
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,
ALEJANDRO GAVIRIA URIBE
EL VICEMINISTRO DE RELACIONES LABORALES E INSPECCIÓN DEL MINISTERIO
DE TRABAJO, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DEL TRABAJO,
ENRIQUE BORDA VILLEGAS
MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA
TOMAS GONZÁLEZ ESTRADA
LA MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO,
CECILIA ÁLVAREZ - CORREA GLEN
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,
GINA MARÍA PARODY D'ECHEONA
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
GABRIEL VALLEJO LÓPEZ
EL MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO,
LUIS FELIPE HENAO CARDONA
EL MINISTRO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES,
DAVID LUNA SANCHEZ
LA MINISTRA DE TRANSPORTE
NATALIA ABELLO VIVES
LA MINISTRO DE CULTURA
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA”.
III.    INTERVENCIONES
1.      Presidencia
de la República
1.1. Mediante
escrito allegado a esta Corporación, la Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto-Legislativo
1818 de 2015, en razón a que el mismo cumple con los requisitos formales y
materiales exigidos por la Constitución y la ley.
1.2. Con
respecto a los requisitos de forma que se derivan de la lectura del artículo
215 de la Constitución, la interviniente indica que el Decreto 1818 de 2015 les
dio estricto cumplimiento en el sentido de que: (i) fue suscrito por el
Presidente de la República y por todos sus ministros, a excepción del Ministro
de Trabajo, quien, para ese momento, se encontraba en periodo de vacaciones;
sin embargo, aclara que en su lugar fue firmado por el Viceministro de
Relaciones Laborales e Inspección, quien, estaba encargado de las funciones de
despacho, y, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia
C-1065 de 2002) que así lo ha reconocido, en estos casos los viceministros
tienen la facultad para suscribir decretos de estados de excepción; (ii)
además, afirma que el Decreto 1818 de 2015 se encuentra debidamente motivado,
pues contiene las consideraciones que justifican las medidas adoptadas, así
como la insuficiencia de los mecanismos ordinarios al alcance de las
autoridades públicas para atender el Estado de Emergencia; del mismo modo, señala
que (iii) el decreto objeto de examen determina concretamente la extensión
geográfica de las medidas adoptadas; (iv) fue expedido dentro del
término de vigencia del Estado de Emergencia, y, finalmente; (v) no
limita el ejercicio de ningún derecho, por lo que, en consecuencia, no resulta
exigible darle cumplimiento al artículo 16 de la Ley 137 de 1994, según la cual
los decretos legislativos que limiten derechos deben ser puestos en
conocimiento del Secretario General de la Organización Internacional de las
Naciones Unidas.
1.3. Asimismo, la
Presidencia de la República considera que el Decreto 1818 de 2015 satisface los
requisitos materiales de legitimidad exigidos por la Constitución y la
jurisprudencia constitucional, que se han denominado de conexidad, finalidad y
necesidad, y, dentro de este último, el referido a la necesidad propiamente
dicha y el de proporcionalidad.
1.4. En relación
con el requisito de conexidad, arguye que las medidas adoptadas en el Decreto
1818 de 2015 efectivamente se relacionan con los hechos que motivaron el Estado
de Emergencia declarado en el Decreto 1770 de 2015, según el cual la imprevista
llegada de personas colombianas a los municipios fronterizos con Venezuela
causó graves afectaciones tanto a quienes se movilizaron, como a los habitantes
de los lugares a donde llegaron, y al mercado laboral y comercial de estos
sitios. En este sentido, afirma la interviniente, el Decreto 1818 de 2015 incorpora,
entre sus medidas, la de eximir del impuesto de IVA a algunos productos de la
canasta familiar hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad, con lo cual se
permite “contrarrestar el aumento del costo de insumos y la sustitución de
bienes finales. Se trata, claramente, una medida de alivio para los habitantes
de frontera”[1].
En definitiva, indica la interviniente, la exención del IVA, pretende atender el
aumento en los precios del mercado (inflación) causada por el cierre comercial
de la frontera y la consecuente carencia de algunos productos que anteriormente
provenían del país vecino a un menor precio.
1.5. Respecto
del requisito de finalidad, la interviniente señala que se encuentra satisfecho,
pues la medida de exención al cobro del impuesto de IVA en los artículos y por
el tiempo definido en el decreto bajo revisión, busca paliar los efectos de la
crisis surgida en los municipios fronterizos con la República Bolivariana de
Venezuela. En concreto precisa:
“a. Compensa el incremento de precios producido por el aumento de
costos de producción.
b. Combate el fenómeno inflacionario producido por la desaparición
de productos venezolanos y por el incremento en los precios de los productos
nacionales.
c. Protege las fuentes de empleo amenazadas por el aumento en los
costos de producción.
d. Protege el poder adquisitivo de las familias de escasos recursos
frente a la tendencia alcista de los precios de los productos nacionales.
e. Protege el consumo de bienes esenciales, afectado por la misma
tendencia”[2].
1.6. Por último,
la interviniente se refiere a los dos componentes del requisito de necesidad y
que, a su juicio, se encuentran también satisfechos. (i) Sobre la
necesidad en estricto sentido, advierte que las facultades del Gobierno serían
insuficientes para atender la actual situación de crisis en la frontera, toda
vez que, en condiciones de normalidad, una medida como la exención del impuesto
de IVA sólo puede llevarse a cabo a través de norma de rango legal, mediante el
procedimiento ordinario, lo que, en cambio, se puede hacer por decreto y sin
mayores demoras por la vía del Estado de Emergencia declarado. Además que “la
medida era necesaria en virtud del carácter expedito de la decisión así como de
los efectos económicos inmediatos en la zona afectada por la crisis. No existe
una medida de mayor efectividad y rapidez para dinamizar la economía que la de
desactivar el impuesto del IVA”[3].
Mientras que, (ii) en relación con el componente de proporcionalidad o
de necesidad material, afirma que las medidas adoptadas en el Decreto 1818 de
2015 no resultan excesivas, pues la exención del IVA solamente se aplica sobre
productos de primera necesidad, lo que permite inferir que “la intensidad de
la medida fue pensada para contrarrestar el impacto más elemental de la crisis.
No es, en efecto, una decisión indeterminada, ofrecida para bienes accesibles a
sectores socio económicos privilegiados o para dinamizar el pago de servicios o
compra de bienes suntuarios. El fin de la medida es garantizar que la canasta
básica de los habitantes de la zona afectadas no se vea afectada por las causas
que originaron la Emergencia”[4].
Además, agrega a lo anterior, la proporcionalidad del decreto examinado se
evidencia en la limitación territorial y temporal de la medida de exención
tributaria.
1.7. Por último,
la Presidencia de la República sostiene que sobre este tipo de medidas ya
existe un precedente jurisprudencial en el que la Corte Constitucional, en
Sentencia C-884 de 2010, declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 2694
de 2010, por medio del cual también se adoptó la exención del IVA sobre
artículos de primera necesidad, como medida para atender el Estado de
Emergencia Social declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 2396 de 2010, en los municipios limítrofes
con la República Bolivariana de Venezuela, por la misma causa que ahora se
invoca, como fue el cierre de la frontera colombo-venezolana.
2. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
2.1. En escrito
presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ante esta
Corporación, se solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto Legislativo
1818 de 2015, tras considerar que el mismo cumple con los requisitos formales y
materiales exigidos por la Constitución y la ley para ese tipo de normas. En
apoyo de tal solicitud, la entidad realiza el examen de los requisitos de
conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad, tal como los mismos han
sido desarrollados por la jurisprudencia Constitucional, y que en este caso
considera superados.
2.2. Con
respecto al juicio de conexidad, afirma que el Decreto 1818 de 2015 se sujeta a
las causales que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia y que
fueron detalladas en el Decreto 1770 de 2015, en el cual, además, se advirtió
sobre la necesidad de adoptar medidas tributarias que permitieran contrarrestar
el impacto de la crisis sobre el mercado laboral y aliviar el impacto negativo para
los sectores productivos y los consumidores. En este sentido, señala el
interviniente, el Decreto 1818 de 2015, al establecer una exención del IVA
sobre ciertos bienes en los municipios afectados con la crisis, persigue el
objetivo “(…) de estabilizar los precios —que aumentaron debido al cierre de
frontera y la consecuente disminución de importaciones—, evitar la
desaceleración de la industria e impedir el incremento de las tasas de
desempleo que pueden generarse por el decaimiento en la demanda de mano de obra
debido a la cesación del ritmo de producción de bienes”[5].
2.3. Para
abordar el juicio de finalidad, en el sentido de demostrar que el Decreto 1818
de 2015 adoptó medidas directas y específicamente dirigidas a conjurar la
situación de crisis y a evitar la extensión de sus efectos, el Ministerio parte
de afirmar que en la declaratoria del Estado de Emergencia —Decreto 1770
de 2015—, se habían indicado las causas que lo motivaron y las posibles
medidas para afrontar las repercusiones económicas, entre ellas las de carácter
tributario. Al respecto, advierte el interviniente, con la exención del IVA, en
los términos del Decreto 1818 de 2015, se persigue mantener el poder
adquisitivo de los habitantes de los municipios de la frontera, permitir el
acceso a bienes esenciales (los exentos del impuesto), atender la inflación de
los bienes que no ingresarán al país desde Venezuela, proteger al consumidor
final que es quien asume, en últimas, la mayor parte de la carga impositiva, atender
los perjuicios que en el sector de la construcción se generaron a causa de la
escasez de materias primas, y, por último, enfrentar el aumento en la tasa de
desempleo en razón a la reducción de la actividad económica y el aumento de la
población que ha llegado a los municipios fronterizos por la migración desde
Venezuela.
2.4. En
relación con el juicio de necesidad, el interviniente destaca que, así como la crisis
en la frontera es una situación extraordinaria, exige, a su vez, ser atendida a
través de mecanismos alternativos, diferentes a los contemplados en la
legislación ordinaria, los cuales, en este caso, resultaban ineficaces e
insuficientes para entender la emergencia. Sobre esa base, el Ministerio aduce
que el Decreto 1818 de 2015 resultaba necesario, en tanto la exención del IVA
es un mecanismo idóneo, rápido y fácil para hacer frente a esta situación, en
concreto, “i) constituye una herramienta para mantener estables los precios
—ya que con la exención se compensan los mayores precios de los bienes
colombianos frente a los importados venezolanos que debías (sic) soportar carga
tributaria plena ii) al mantener los precios estables, la medida protege el
poder adquisitivo de la población, iii) consecuentemente, se mantiene la
demanda constante por parte de los consumidores de productos de los sectores industrial,
comercial y de la construcción, evitando así una desaceleración que genere
mayor desempleo”[6].
Esto, ratificado por la afirmación en el sentido que la exención
implementada permite “(…) salvaguardar la economía de la región que
además no genera costos de transacción adicionales ni para el Estado colombiano
ni para los productores y/o consumidores finales”[7] (Resaltado del texto
original).
2.5. Finalmente,
al referirse al juicio de proporcionalidad, el Ministerio indica que las
medidas adoptadas en el Decreto 1818 de 2015 guardan proporción con la gravedad
de los hechos que se pretenden superar, toda vez que introduce mecanismos
orientados a controlar los precios de ciertos bienes en los territorios
afectados; sin que con ello se afecten derechos fundamentales.
3.      Instituto Colombiano de Derecho Tributario
y la Academia Colombiana de Jurisprudencia
3.1. El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, intervinieron en el presente proceso a través de escritos independientes
suscritos por la Doctora Lucy Cruz de Quiñones, quien para el efecto presentó
argumentos similares, los cuales se exponen a continuación.
3.2. En dichas
intervenciones, se hacen, de manera preliminar, algunas consideraciones en
relación con los requisitos que, de manera general, ha identificado la
jurisprudencia sobre el control de constitucionalidad de los decretos que
declaran un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y de los que,
posteriormente, adopten las medidas para enfrentarlo.
3.3. En cuanto
hace a estos requisitos, la interviniente examina si en el caso del Decreto
1818 de 2015 se satisfacen los denominados (i) elemento causal, (ii)
elemento objetivo, conexidad o propósito, y el (iii) elemento de
proporcionalidad.
3.4. Respecto
al elemento causal, indica que, desde los motivos que fueron explicados en el
Decreto 1770 de 2015, quedó demostrado que los hechos que dieron lugar al
Estado de Emergencia, son de tal intensidad e importancia que afectan el orden
en los municipios de la frontera, provocando una gran calamidad pública, y que,
para atenderla, los mecanismos ordinarios resultan insuficientes.
3.5. En relación
con el elemento objetivo, o de conexidad, esto es, que el Decreto 1818 de 2015
cumpla con el propósito o finalidad de atender el Estado de Emergencia,
sostiene que, dentro de las afectaciones indicadas en el Decreto 1770 de 2015,
se señalaron, entre otras, aquellas relacionadas con el comercio, la industria,
el impacto económico negativo en los sectores productivos en los consumidores
del área fronteriza y el desempleo. En consecuencia, considera que la adopción
de medidas de exención tributaria están destinadas a atender estas situaciones,
y, además, que el uso de exenciones o de estímulos en situaciones de emergencia
ha sido ya avalado en otras situaciones por esta Corporación, como sucedió en
las Sentencias C-136 de 1999 y C-172 de 2009.
3.6. La
interviniente también encuentra satisfecho el requisito de proporcionalidad,
pues la medida adoptada por el Gobierno, que consiste en exonerar del IVA sin
derecho a devolución hasta el 31 de diciembre, a algunos productos, “busca
la recuperación del orden económico y social en la zona de frontera a la vez
que preserva la regla general de representatividad, porque no se subroga
indefinidamente la voluntad popular sino que toma medidas estrictamente
temporales (…)”[8].
Este análisis, señala, coincide con el que la Corte Constitucional
realizara en la Sentencia C-912 de 2010, en relación con unas medidas muy
similares a las adoptadas en esta oportunidad, cuando se contempló la exención
del IVA para atender la situación de emergencia en la frontera, con motivo del
rompimiento de las relaciones comerciales con Venezuela.
3.7. Sin
embargo, la interviniente pone de manifiesto dos situaciones que, a diferencia
de la norma que estudió la Corte en el caso anteriormente mencionado, se
incluyen en el Decreto 1818 de 2015, y que podrían generar algún reparo en
relación con el requisito de proporcionalidad.
3.8. En primer
lugar, cuestiona la inclusión que se hace en el parágrafo 1º del artículo 1º
del Decreto 1818 de 2015, en el sentido que establece, sobre los saldos a favor
generados en las respectivas declaraciones, que cabe su imputación en las
declaraciones de los periodos siguientes, más no pueden ser objeto de
devolución y/o compensación. Al respecto, advierte que, es preciso tener en
cuenta que, por regla general, los bienes exentos suelen tener derecho a la
devolución de saldos generados por los IVAs pagados en el proceso de
producción. Por tanto, al extenderse la exención a los comerciantes, si bien es
cierto que no hay lugar a la devolución de saldo para ellos, “(…) sí
a imputación o arrastre de los saldos a favor contra los saldos a pagar en las
declaraciones subsiguientes, con lo cual los IVAs pagados en la cadena de todas
formas se recuperan, pero con sacrificio de la caja de responsables titulares
del crédito aplazado, a quienes se impone un sacrificio que no es estrictamente
necesario para resolver la crisis o para aliviar a los afectados”[9].
3.9. En segundo
lugar, aduce que el parágrafo 3º del artículo 1º, extiende la exención del IVA
a las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a los
responsables del régimen común, inscritos en el Registro Único Tributario que
se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en los
municipios afectados. Lo cual, en su sentir, configura una vulneración del
derecho a la igualdad de los comerciantes que pertenezcan al régimen
simplificado, quienes son “(…) un nicho importante en la comercialización de
alimentos y calzado en las zonas de frontera, lo llenan los pequeños
comerciantes que van a comprar esos productos con IVA a sus proveedores
simplemente por no pertenecer al régimen común, con detrimento del fin
perseguido que no es otro que estimular el consumo y aliviar a las personas que
sufrieron las deportaciones”[10].
En estos términos, aclara que, si bien los comerciantes del régimen
simplificado no cobran IVA directamente, la fijación de sus precios se lleva a
cabo con base en la rentabilidad y costos en los que sí incluyen el IVA que van
a seguir cobrando los productores y comerciantes del régimen común cuando les
vendan los artículos a los que se refiere el Decreto 1818 de 2015, por lo que,
al vender tales productos, los precios estarán incrementados en un 16%, en
relación con los demás comerciantes.
3.10. En
los términos referidos, la interviniente, en nombre del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia, formula tres
conclusiones:
“(I) Existía objetivamente una hipótesis habilitante para que el
ejecutivo introdujera modificaciones a los tributos con el fin de atender las
necesidades urgentes de la crisis como en efecto lo hizo mediante decreto”.
(II) La proporcionalidad de los instrumentos y su adecuación a las
necesidades debe ser objeto de prueba.
(III) En tanto que la exención solo cobija a los responsables
inscritos en el régimen común, se presentaría una violación del derecho
fundamental a la igualdad respecto a los pequeños comerciantes inscritos en el
régimen simplificado. De otra parte, teniendo en cuenta que la mayoría de los
comerciantes estarían inscritos en el último régimen la medida que busca
disminuir los precios de estos productos para las personas obligadas a migrara
masivamente del país vecino no produciría el efecto querido por el legislador
de emergencia”[11].
4.
Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario
4.1. La
Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario, a través de uno de sus
docentes, presentó escrito de intervención en el cual lleva a cabo el examen
sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo1818 de 2015, a partir del
análisis de los requisitos formales y materiales que deben cumplir tales
normas.
4.2. En relación
con el primer aspecto, considera cumplidos los requisitos formales, toda vez
que el Decreto Legislativo 1818 de 2015: (i) fue debidamente motivado,
con base en las razones que en el Decreto 1770 de 2015 apoyaron la declaratoria
del Estado de Emergencia, en especial por las necesidades de tipo económico que
justificaban la adopción de medidas de carácter tributario; (ii) aparece
suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros del despacho;
y (iii) el mismo se enmarca dentro de los ámbitos temporales y
espaciales dispuestos en el Decreto declaratorio del Estado de Emergencia.
4.3. A
continuación, el interviniente lleva a cabo el examen de fondo sobre el
articulado del Decreto Legislativo 1818 de 2015, iniciando por solicitar la
declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 1º, pues considera que
la declaratoria del Estado de Emergencia, según el Decreto 1770 de 2015, estaba
destinada a atender los casos más graves relacionados con los niños, adolescentes,
adultos mayores, personas enfermas y familias de escasos recursos. Sin embargo,
el referido artículo 1º del Decreto bajo examen, es genérico y no específica
que la exención del IVA para los productos mencionados, deben referirse única y
exclusivamente a estos sujetos de especial protección. En este sentido, indica
la institución universitaria, “el decreto permite que sobrevengan exenciones
del IVA sobre productos suntuarios de lujo, suntuarios y similares, violando de
esta manera el artículo 215 de la Constitución que limita las medidas a las
´exclusivamente´ necesarias. No se entiende entonces cómo perfumes, alimentos
´gourmet´, cierto tipo de vestuario y otros productos similares o de análoga
condición puedan ser exentos del IVA dentro de esos territorios bajo la excusa
de la Emergencia Económica y Social”[12].
4.4. Asimismo,
solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 2º del
Decreto Legislativo 1818 de 2015, pues si bien en él se hace un listado de los
artículos sobre los cuales aplicará la exención tributaria, es necesario
modular su aplicación en cumplimiento del principio de legalidad, para evitar
que quienes se beneficien de la exención le den un carácter meramente
enunciativo y, así, incluir productos y artículos adicionales, con la falsa justificación
de que se pretende atender la emergencia.
4.5. Mientras
que, respecto al resto del articulado, el interviniente considera que no cabe
reproche constitucional alguno, pues en ellos se incluyen regulaciones dentro
de los límites determinados por la jurisprudencia en relación con la función
legislativa en materia tributaria.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
4.1. Mediante Concepto No. 5982
del 14 de octubre de 2015, el señor Procurador General de la Nación rindió
concepto en el proceso de la referencia, en el que solicitó que se declarara la
exequibilidad condicionada respecto de dos artículos, y la exequibilidad simple
del resto de su articulado. Para tal efecto, el Ministerio
Público hace, primeramente, un análisis de los requisitos formales, del cual
concluye que el Decreto 1818 de 2015 los satisface, pues (i) había sido promulgado
con la firma del Presidente y todos los ministros y (ii) dentro de la
vigencia del Estado de Emergencia económica.
4.2. En cuanto
hace al examen de fondo, el señor Procurador realiza una aproximación general, y
otra específica en relación con cada uno de los artículos que lo integran. Así,
en primer lugar, considera que el Decreto Legislativo 1818 de 2015 cumple con
los requisitos materiales generales, toda vez que: (i) los aspectos regulados
en él guardan relación directa y específica con el Estado de Emergencia que fue
decretado por el Gobierno Nacional, para mitigar los impactos negativos
derivados de la intempestiva y masiva expulsión de personas colombianas desde
la República Bolivariana de Venezuela; en tal sentido, insiste en que (ii)
estas medidas están dirigidas a conjurar tales eventos, y no a otros fines
distintos; además, (iii) la previsión de carácter tributario tiene un
carácter transitorio “partiendo de la base que la vigencia máxima permitida
para estos tributos de estado de emergencia es la siguiente vigencia fiscal a
la de su expedición”[13];
y, por último, (iv) el Ministerio Público no advierte que con el
contenido del Decreto 1818 de 2015 se desmejoren los derechos sociales de los
trabajadores, por el contrario, las medidas adoptadas están dirigidas a
mantener y crear las fuentes de empleo en la producción y comercialización de
los bienes exentos del IVA.
4.3. Superados
estos requisitos, el Ministerio Público pasa a hacer algunas observaciones
particulares en relación con el articulado del decreto, a partir de las cuales
considera que el mismo no riñe con la Constitución ni con los requisitos
materiales en ella comprendidos, aunque resulta necesario hacer dos
condicionamientos. El primero, tratándose del parágrafo 3º del artículo 1º, que
dispone aplicar la exención del IVA en las ventas realizadas desde el resto del
país a los responsables del régimen común que estén domiciliados o tengan
establecimiento de comercio en los municipios afectados, por cuanto, en su
entender, puede resultar una medida desproporcionada desde el punto de vista
del principio de equidad tributaria en relación con los comerciantes del
régimen simplificado, pues, “si bien es cierto que es estos comerciantes no
cobran IVA por los bienes y servicios que venden y que el IVA que pagan por
bienes y servicios que adquieren pueden descontarlo de sus declaraciones de
renta como un costo o gasto, ellos en la práctica tienen que asumir unos costos
por pago del impuesto a las ventas por los bienes y servicios que adquieren
para venderlos al detal que el comerciante del régimen común no tiene que
asumir porque se encuentran (sic) exentos de pagar el IVA por la adquisición de
tales bienes y servicios”[14].
4.4. Lo anterior,
insiste el Ministerio Público, pone en una condición de desventaja competitiva
a los comerciantes del régimen simplificado frente a los del régimen común, por
lo que solicita que esta exención sea declarada bajo el entendido de que también
se aplique, retroactivamente, desde la expedición del decreto objeto de control
constitucional, a las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional
a los responsables del régimen común y del régimen simplificado ubicados en los
municipios afectados.
4.5. En el mismo
sentido, solicita la exequibilidad condicionada del artículo 4º, en el que se
establecen los requisitos para aplicar la exención del impuesto a las ventas
realizadas desde todo el territorio nacional a los comerciantes de los
territorios afectados, y que, de nuevo, se hace referencia a quienes pertenecen
al régimen común, de manera que, también allí, se incluya a quienes hacen parte
del régimen simplificado.
V.    PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
5.1. Una vez
estudiadas y evaluadas las distintas intervenciones allegadas al expediente, mediante
Auto del 23 de octubre de 2015, el magistrado sustanciador consideró necesario,
para mejor proveer, solicitar a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dieran respuesta al
siguiente cuestionamiento: “[…] las razones por las cuales el
Gobierno Nacional, al regular la exención transitoria del IVA, contenida en el
Decreto 1818 del 15 de septiembre de 2015, solo prevé su aplicación a los
responsables del impuesto a las ventas inscritos en el régimen común, sin
hacerla extensiva a los responsables del impuesto a las ventas del régimen
simplificado”[15].
5.2. El 28 de
octubre de 2015, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República dio
respuesta a la solicitud anteriormente mencionada, e indicó que el alcance del
Decreto 1818 de 2015 no está restringido solamente a los responsables del IVA
del régimen común.
5.3. Para
sustentar su afirmación, la interviniente empieza por hacer una distinción
entre (i) las ventas que se realizan desde el resto de territorio
nacional hacía los municipios incluidos en la declaratoria de emergencia y (ii)
las que se hacen dentro de éstos. De manera que, según advierte, en el primer
caso, la exención del IVA consagrada en el inciso 1º del parágrafo 3º del artículo
1º del decreto en comento, aplica, bien sea que dicha venta la realice una persona
perteneciente al régimen común, o bien al régimen simplificado. La distinción
consiste, aclarara la interviniente, en que, si bien el vendedor que realiza la
transacción desde un municipio fuera de la zona de emergencia puede estar
inscrito al régimen común o al simplificado, el comprador, por su parte, debe
ser responsable del régimen común o, como establece dicha norma, tener un
establecimiento de comercio en los municipios cobijados por la declaratoria de
emergencia.
5.4. En relación
con las ventas realizadas en los municipios incluidos en la declaratoria de
emergencia, señala que el inciso segundo del mismo parágrafo, sí condiciona la
aplicación de la exención a que el comprador sea, solamente, responsable del
régimen común o tenga establecimiento de comercio en esta zona, sin que valga
hacer alguna distinción al régimen al que estén inscritos los compradores. Lo
anterior significa, dice la interviniente, que “cuando la venta se realiza
en los municipios amparados por la declaratoria de emergencia, la exención
depende, en principio, de que el vendedor sea responsable del régimen común, y
no del régimen del impuesto a las ventas al cual pertenezca el comprador”[16].
5.5. En este
contexto, aclara que la razón de que el Decreto 1818 de 2015 no haya previsto
la exención del IVA para las personas inscritas en el régimen simplificado, en
los supuestos anteriormente señalados, se debe a que el Estatuto Tributario ya
contempla esta “excepción” en el parágrafo 437, adicionado por el
artículo 7º de la Ley 223 de 1995, al disponer:
“A las
personas que pertenezcan al régimen simplificado, que vendan bienes o
presten servicios, les está prohibido adicionar al precio suma alguna por
concepto del impuesto sobre las ventas. Si lo hicieren, deberán cumplir
íntegramente con las obligaciones predicables de quienes pertenecen al régimen
común”[17]. (Destacado hecho por la interviniente).
5.6. Adicionalmente,
llama la atención en que el Decreto Legislativo 1818 de 2015, no contempla la
exención del IVA a las ventas realizadas en los municipios donde tiene ocasión
el Estado de Emergencia, por personas inscritas al régimen simplificado,
porque, en estricto rigor, el impuesto no se genera, toda vez que, con
fundamento en el  literal f del artículo 437 del Estatuto Tributario, opera
lo que la doctrina ha denominado como “IVA Teórico”, por lo que, arguye,
“en estos casos, el comprador responsable del régimen común asume el IVA
mediante el mecanismo de retención en la fuente, el cual debe ser declarado en
el mes siguiente, o como IVA descontable en la declaración bimensual”[18].
5.7. A continuación, y con el
objeto de introducir la aplicación de un test de igualdad en el
tratamiento diferenciado que el Decreto Legislativo 1818 de 2015 hace entre las
personas que se encuentran en el régimen común y aquellas que lo están en el simplificado,
realiza una relación de las divergencias principales que existen, a partir de
las normas del Estatuto Tributario, entre estos regímenes, que determinan que,
en  relación con el IVA, los responsables del régimen simplificado “(i) no
pueden adicionar o cobrar suma alguna por este concepto, (ii) no están
obligados a recaudarlo, determinarlo, declararlo o pagarlo, (iii) no tienen el
deber de expedir factura, (iv) no llevan registro auxiliar de ventas y compras
ni una cuenta mayor o de balance denominada ´impuesto a las ventas por pagar´
y  (v) en su contabilidad, no deben realizar ninguna diferenciación de las
operaciones excluidas, exentas y gravadas, ni identificar las diferentes
tarifas”[19].
5.8. En este contexto, afirma
que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el presente
asunto no es posible avanzar en un test de igualdad, pues las diferencias
que existen entre uno y otro régimen tributario justifican el tratamiento
diferenciado que hace el Decreto Legislativo 1818 de 2015. Y, dentro de estas
diferencias, la esencial consiste “en la obligación de los responsables del
régimen común de recaudar, controlar y pagar el impuesto sobre las ventas, en
oposición de las personas inscritas en el régimen simplificado, que no tienen
obligaciones en este ámbito”[20].
De lo anterior, afirma la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, se colige que no pueda prosperar un cargo por violación del derecho
a la igualad de las personas pertenecientes al régimen simplificado.
5.9. Para terminar, hace mención
a la Sentencia C-884 de 2010, en la que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad
de una norma que tenía los mismos propósitos que el decreto objeto de pronunciamiento
en esta oportunidad, y reitera su solicitud de que se declare la exequibilidad
del Decreto Legislativo 1818 de 2015.
5.10. El mismo 28 de
octubre de 2015, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó, mediante
apoderada, escrito en el que dio contestación a la solicitud hecha por esta
Corporación en el Auto del 23 de octubre de 2015. Para
tal efecto, la entidad realiza, prima facie, unas consideraciones en
relación con las diferencias que existen entre el régimen común y el
simplificado, particularmente en lo referente al impuesto sobre las ventas, a
partir de las cuales, en el numeral 1.3. de su escrito, concluyó que:
“1.3.1. Quienes pertenecen al
régimen simplificado se encuentran en un supuesto de hecho completamente
diferente al de aquellos pertenecientes al régimen común, pues en los primeros
deben cumplirse requisitos específicos y respetarse límites especiales consagrados
en el artículo 499 del Estatuto.
1.3.2. El régimen
simplificado, por expresa prohibición del parágrafo del artículo 437 del
Estatuto Tributario, no le es permitido (sic) cobrar ni adicionar suma alguna
por concepto del impuesto sobre las ventas.
1.3.3. El Estatuto Tributario
en su artículo 483, al hablar de la determinación del impuesto sobre las
ventas, sólo se refiere a los contribuyentes del régimen común, pues los
contribuyentes del régimen simplificado no son considerados como responsables
del mismo, de acuerdo con el artículo 437.
1.3.4. Las obligaciones formales
de los contribuyentes pertenecientes al régimen común difieren de las del
régimen simplificado. Muestra de ello es la no obligación de expedir factura
(artículo 616-2) o la no obligación de liquidar y declarar el impuesto sobre
las ventas, para las personas naturales del régimen simplificado.
1.3.5. En cualquier caso, el
contribuyente del régimen simplificado no es responsable del IVA y por ende, no
puede cobrar suma alguna por dicho concepto.
1.3.6. Por último, además de
tratarse de personas con cualidades y condiciones muy diferentes, las
obligaciones difieren sustancialmente, pues, por ejemplo, el régimen
simplificado no debe declarar IVA ni conservar los soportes de la declaración,
ni tampoco llevar un registro auxiliar de compras y ventas”[21].
5.11. De otra parte, el
Ministerio interviniente señala que en anterior oportunidad esta Corporación,
mediante la Sentencia C-884 de 2010, se pronunció sobre la constitucionalidad
del Decreto 2694 del mismo año, el cual, salvo diferencias muy puntuales, tenía
el mismo objeto que el Decreto Legislativo1818 de 2015. Por lo que, de un
análisis comparativo podía establecerse lo siguiente:
“2.3.1. El Decreto 1818 de
2015 estableció una exención del IVA (sin hacer distinción alguna entre contribuyentes
del régimen común o régimen simplificado) cuando se trata de mercancías o
bienes comercializados al interior de las zonas comprendidas en el Decreto 1770
de 2015.
2.3.2. La exención del IVA
beneficia a los pequeños comerciantes del régimen simplificado cuando estos
compran bienes exentos listados a los responsables del régimen común, lo cual
incentiva la rebaja de precios, y cuando a su vez venden bienes exentos
listados a los responsables del régimen común (sic), pues estos no se
encuentran en la obligación de pagar el IVA asumido (teórico), ofreciendo
mejores precios a sus proveedores del régimen simplificado.
2.3.3. El Decreto 1818, al
igual que el decreto 2694 de 2010 (modificado por el 3148 de 2010), permitió la
exención únicamente para contribuyentes del régimen común, cuando se trata de
ventas desde el resto del territorio nacional hacia la zona en mención.
2.3.4. Tanto el Decreto 2694 de
2010, como el 3148 del mismo año, fueron examinados y estudiados por la Corte
Constitucional. Entre otras cosas, se estableció que no se observaba violación
alguna al principio de igualdad. (Sentencia C-884 de 2010 y C-912 de 2010)”[22].
5.12. Con base en lo anterior, el
Ministerio pasa a formular las conclusiones que, en definitiva, sustentan la
constitucionalidad del Decreto Legislativo1818 de 2015. En particular indica
que (i) de conformidad con los criterios desarrollados por la Corte
Constitucional para adelantar un juicio de igualdad, el mencionado decreto no
desconoce este principio, pues los sujetos objeto de comparación, esto es, las
personas sometidas al régimen común y aquellas inscritas en el régimen simplificado,
no resultan asimilables, en razón a las mismas diferencias de regímenes
aplicables en cada caso. Lo anterior, advierte, lleva  a que (ii) sea
posible que el ordenamiento jurídico, en aplicación del artículo 13, haga un
tratamiento diferenciado para sectores poblacionales disímiles. De hecho,
arguye el interviniente, (iii) la diferencia en el trato para los dos
tipos de regímenes tributarios está constitucionalmente justificada, no sólo
porque, como ya lo había anotado, al tratarse de situaciones distintas no
podría aplicarse un trato igual, sino porque, además, las medidas adoptadas en
el Decreto 1818 de 2015, guardan una relación de conexidad con las causas que
motivaron el Estado de Emergencia.
5.13. En tales términos, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público reitera su solicitud de que la Corte
Constitucional declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 1818 de 2015,
por haber cumplido con los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución,
la ley y la jurisprudencia.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.       Competencia
Esta Corporación es competente para decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015,
expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 1770 del 7 de septiembre de
2015, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en parte del territorio nacional”, en virtud de lo previsto en el
parágrafo del artículo 215 y en el numeral 7º del artículo 241 de la
Constitución Política.
2.      Alcance del control de
constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos en virtud de la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
2.1. Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran
los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones
claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art.
212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii)
el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). Las citadas disposiciones Superiores, en
concordancia con otros mandatos que se integran al bloque de
constitucionalidad, se ocupan de fijar los criterios formales y materiales
dentro de los cuales los “Estados de Excepción” están llamados a operar,
señalando a su vez las particularidades y rasgos distintivos que los
identifican.
2.2. Siendo los Estados de Excepción una potestad reglada, tanto el
acto de declaratoria como las medidas legislativas que los desarrollan, deben
someterse al cumplimiento de los presupuestos mínimos de procedibilidad y
aplicación fijados por el ordenamiento jurídico, “los cuales a su vez tienen
que ser verificados por el órgano a quien se asigna la función de ejercer el
control de constitucionalidad, en aras de asegurar que, con ocasión de la
imposición de un régimen de excepción, no se desborden los poderes otorgados y
se mantenga la racionalidad del orden instituido y el respeto por los derechos
y garantías fundamentales consagrados en la Carta”[23].
2.3. Según lo ha destacado la jurisprudencia de esta
Corporación, el control constitucional que se ejerce sobre el decreto
declaratorio y sobre los decretos legislativos de desarrollo, reviste un
carácter integral, automático y oficioso[24],
con lo cual se busca determinar, tanto por su aspecto formal como material, “si
efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos
contenidos en las normas que los regulan, o si por el contrario, a través de
las mismas el titular de tales competencias extraordinarias desbordó los
límites y condiciones establecidas”[25].
2.4. Esta Corporación ha puesto de presente que los
decretos que se expidan al amparo de los estados de excepción, se encuentran
sujetos a los requisitos y limitaciones -formales y materiales- que se
desprenden de la propia Constitución Política (arts. 212 a 215), de la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994, arts. 1° a 21 y 46 a
50) y de los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que, por virtud de
lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden
interno y no pueden limitarse durante los estados de excepción.
2.5. Teniendo en cuenta que la regulación de excepción reviste
distintas modalidades, el control constitucional que le corresponde adelantar a
la Corte debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las particularidades y rasgos
distintivos previstos para cada situación.
2.6. En el caso de la declaratoria del Estado de Emergencia, que
interesa a esta causa, la propia Constitución, en el artículo 215, le ha
establecido unos rasgos distintivos, que se constituyen en precisos límites al
ejercicio de las facultades del Gobierno durante su invocación, dentro de los se
destacan los siguientes:
-
El estado de Emergencia se puede declarar por
períodos hasta de 30 días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días
en el año calendario.
-
En el decreto declarativo, el Gobierno debe
señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, en los 10
días siguientes al vencimiento de dicho término, para que examine las causas de
la declaratoria de Emergencia y se pronuncie expresamente sobre la conveniencia
de las medidas en ella adoptadas.
-
Mediante tal declaración, que deberá ser
motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos
con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos”.
-
Los decretos legislativos que expida el Gobierno
durante la Emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la
declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia[26],
lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y
poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o reformarlos,
salvo cuando se trate de normas relativas a la imposición de tributos o
modificación de los existentes[27],
en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente”[28].
-
Los decretos legislativos que se dicten al
amparo del Estado de Emergencia, “deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia” y podrán, en
forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les
otorgue carácter permanente.
-
Mediante los decretos de desarrollo del Estado
de Emergencia, el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
2.7. A partir de las reglas citadas, tal y como las mismas fueron
desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en el caso de las
medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a la Corte
verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i)
que el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del
decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii) que el decreto
lleve la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del
despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del término de
vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentre
debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que
condujeron a su expedición. (v), En el caso de medidas relativas
a tributos, le corresponde a la Corte verificar que su adopción se lleve a cabo
de conformidad con las limitaciones de tiempo previstas para ese tipo de
normas, teniendo en cuenta que las mismas “deberán dejar de regir al término
de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.”
2.8. De igual manera, frente a los requerimientos de orden
sustancial o material, le corresponde a esta Corporación establecer: (i)
si existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en
el respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que
justificaron la declaratoria del Estado de emergencia (juicio de
conexidad); (ii) si cada una de las medidas adoptadas
se encuentran directa y específicamente  dirigidas a conjurar la situación de
crisis y a evitar la extensión de sus efectos (juicio de finalidad);
(iii) si en los decretos legislativos se expresaron las razones
que justifican las diferentes medidas y si éstas son necesarias para alcanzar los
fines que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia (juicio
de necesidad); (iv) si las medidas adoptadas guardan
proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio
de proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a
través de las medidas se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si
allí se expresaron las razones por las cuales las disposiciones suspendidas son
incompatibles con el respectivo estado de excepción (juicio de
incompatibilidad).
2.9. Adicionalmente, también le compete al juez constitucional
constatar, con motivo de las medidas tomadas en los decretos legislativos que
desarrollan el Estado de Emergencia, y cuando haya lugar a ello: (i)
que las posibles limitaciones a los derechos y libertades, de haber sido
tomadas, no afecten su núcleo esencial y se adopten en el grado estrictamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad; (ii) que las
mismas no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii)
que no suspendan los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv)
que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los
organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi)
que tampoco desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.
2.10. Dentro de este contexto, pasa la Corte a establecer si el
Decreto 1818 del 15 de septiembre de 2015, se ajusta o no a la Constitución
Política.
3.
Análisis de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015
3.1. Para efectos de adelantar el control oficioso de
constitucionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1818 de
2015, la Corte procederá de la siguiente manera: (i)
inicialmente, entrará a verificar si el decreto fue expedido con el cumplimiento
de los requisitos formales; (ii) superada dicha instancia, se
abordará el examen material de las normas que integran el decreto. Para ello,
se establecerá, en primer lugar, el contenido y alcance de las disposiciones
objeto de estudio, para luego entrar a determinar si las medidas en ellas
adoptadas satisfacen los requisitos previstos en la Constitución, los tratados
de derechos humanos y la jurisprudencia constitucional.
4.
Análisis de constitucionalidad de los
requisitos formales
4.1. Revisado el
texto del Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015, “Por
el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad
económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y social en los
municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de
2015”, encuentra esta Corporación que el mismo cumple con los requisitos de
forma a los que se ha hecho expresa referencia, por las razones que se expresan
a continuación:
a. Se dictó y promulgó en desarrollo del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, declarado mediante el Decreto Legislativo 1770
del 7 de septiembre de 2015, el cual fue a su vez declarado exequible por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-670 del 28 de octubre de 2015.
b. Fue expedido por el Gobierno Nacional, y lleva la firma del
Presidente de la República y de todos los ministros del despacho[29].
c. Se profirió el día 15 de septiembre de 2015, esto es, dentro de
la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual fue
declarado en el Decreto Legislativo1770 del 7 de septiembre de 2015, por el
término de treinta (30) días calendario, para el periodo comprendido entre el 7
de septiembre de 2015 y el 6 de octubre del mismo año.
d. No obstante que el artículo 1º del Decreto 1818 del 15 de
septiembre de 2015, consagra una exención transitoria del IVA para ciertos
productos, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015; es decir, por un
término que supera la vigencia del Estado de Emergencia declarado mediante el
Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, no existe vulneración alguna de la
Constitución Política por ese hecho, pues, conforme ya fue mencionado,
tratándose de normas relativas a tributos, como es el caso de la medida bajo
estudio, las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente”.
e. Finalmente, el decreto se encuentra brevemente motivado en el
acápite correspondiente al “considerando” y en él se expresan las
razones y causas que justificaron su expedición.
4.2. Así las cosas, como quiera que en relación con el
Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015, se encuentran
satisfechos los requisitos formales exigidos por el ordenamiento jurídico,
procede la Corte a llevar a cabo el respectivo análisis material del precitado
decreto.
5.
Contenido y alcance del Decreto Legislativo
1818 del 15 de septiembre de 2015
5.1. El 7 de
septiembre de 2015, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades
consagradas en el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en parte del territorio nacional,
mediante el Decreto Legislativo 1770 de la misma fecha. De acuerdo con lo
dispuesto en su artículo primero, el estado de Emergencia se declaró “por el
término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de
este decreto”, extendiéndose a los municipios fronterizos señalados en
dicha norma[30].
5.2. Tal y como
lo menciona el referido decreto, la declaratoria del Estado de Emergencia estuvo
motivado en la necesidad de atender la grave crisis humanitaria, social y
económica, existente en gran parte de los municipios colombianos ubicados en la
frontera con la República Bolivariana de Venezuela, derivada de la migración
masiva de personas en su mayoría colombianas al territorio nacional, que tuvo
lugar como consecuencia de las deportaciones, repatriaciones y expulsiones ordenadas
por las autoridades del país vecino, y, además, por el ingreso voluntario de
quienes en razón de tales ordenes decidieron retornar a territorio colombiano. Lo
anterior, sumado a la decisión previamente adoptada por las autoridades
venezolanas, el 19 de agosto del presente año, de disponer “el cierre de la
frontera en el puente Simón Bolívar, que comunica los municipios de Cúcuta y San
Antonio de Táchira, en Venezuela, frontera que permanece cerrada hasta la fecha
de expedición de ese decreto situación que podría extenderse indefinidamente”.
5.3. En el mismo
decreto, se indicó que, si bien las autoridades nacionales y locales han
adoptado las medidas ordinarias a su alcance, dirigidas a solucionar los
problemas derivados de la crisis descrita, éstas han resultado insuficientes.
Por tanto, el decreto pasó a identificar las áreas y los sectores que
resultaban afectados por la crisis, respecto de las cuales era preciso adoptar
medidas legislativas extraordinarias para enfrentarla y superarla.
5.4. De manera
particular, el Decreto Legislativo 1770 de 2015, se refirió a las afectaciones que
la situación descrita venía producido en el sector comercial e industrial,
especialmente de los municipios fronterizos. Ello teniendo en cuenta que: (i)
la República Bolivariana de Venezuela es “el tercer destino de las ventas no
minero energéticas de Colombia (…)”; (ii) el cierre de la
frontera deriva pérdidas en exportaciones de “alrededor de USD 3.2 millones,
generando que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta
en el mercado nacional o en otros países incurriendo en costos de transacción”;
(iii) según el DANE, el 40% de las importaciones desde Venezuela
“representan el 10% de la canasta básica de consumo para hogares, por lo
cual no se descartan impactos directos sobre la inflación”.  Sobre esa
base, se consideró en el Decreto Legislativo 1770 de 2015, que los efectos de
la crisis fronteriza “se traducirá en una desaceleración generalizada de la
actividad económica de los municipios de la frontera que afectará la calidad de
vida de sus habitantes y daría espacio a una mayor desigualdad, afectando
gravemente el orden social, y económico de la frontera”.
5.5. Dentro del
propósito de enfrentar las consecuencias económicas generadas por la crisis
fronteriza, el decreto declaratorio, en algunos de sus considerandos, hizo
referencia a la necesidad de “generar mecanismos de emergencia, tales como
medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación, o
destinación, o recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de las
crisis sobre el mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de
ciertos trámites, que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores
productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, que estimulen la
microempresa, que faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera
directa en los municipios respecto de los cuales se declara el Estado de
Emergencia y que permitan atenuar la situación económica incrementado la
productividad y diversificación de su tejido empresarial”.
5.6. Sobre
el Decreto Legislativo 1770 de 2015, declaratorio del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, cabe señalar que esta Corporación, mediante la
Sentencia C-670 del 28 de octubre de 2015, tuvo oportunidad de pronunciarse. En
el citado fallo, la Corte llevó a cabo el control automático de constitucionalidad
del referido decreto, procediendo a declarar su exequibilidad, al encontrar que
el mismo se ajustaba, en todos sus aspectos, a los requisitos formales y
materiales exigidos por la Constitución y la ley para ese tipo de medidas
normativas. Concretamente, encontró la Corte que se habían acreditado las
circunstancias extraordinarias de perturbación del orden económico, social y
ecológico, invocadas por el Presidente de la República, que justificaban la
declaratoria del Estado de Emergencia en parte del territorio nacional, y que
lo habilitan para adoptar las medidas de excepción requeridas para conjurar la
crisis generada.
5.7. En
este contexto, acorde con algunas de las circunstancias que habían dado lugar a
la declaratoria del Estado de Emergencia, en particular con aquellas de orden
económico, el 15 de septiembre de 2015, el Gobierno expidió el
Decreto-Legislativo 1818 de la misma fecha, “Por el cual se adoptan medidas
tributarias transitorias para estimular la actividad económica y conjurar la
crisis económica, humanitaria y social en los municipios señalados en el
artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015”. Como aparece
señalado en sus considerandos, la expedición del Decreto 1818 encuentra
fundamento en la necesidad, expresada en el decreto declaratorio del Estado de
Emergencia, de “adoptar medidas tributarias que permitan aliviar el impacto
negativo sobre los sectores productivos y sobre los consumidores de la región
de frontera”. Así pues, según el decreto examinado, “en atención a las
precarias condiciones económicas en que se encuentran las familias que fueron
deportadas, expulsadas o retornadas, y el riesgo de una desaceleración
generalizada de la actividad económica, es necesario adoptar medidas de
carácter legal”.
5.8. Conforme
con la necesidad de adoptar medidas de carácter legal, en el Decreto 1818 se advierte
que resulta pertinente establecer un tratamiento tributario especial para
algunos bienes producidos y comercializados en la zona de frontera “con el
propósito de estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles impactos
directos sobre la inflación e incrementar el consumo local de los [mencionados]
bienes (…)”. Asimismo, este tratamiento diferenciado, permitiría “disminuir
los precios para el consumidor final y aliviar la carga económica resultante
del proceso de migración masiva”.
5.9. Sobre esa
base, en el Decreto Legislativo 1818 de 2015, a través de seis artículos, se
adoptaron medidas tributarias transitorias con su correspondiente regulación,
en los siguientes términos:
5.9.1. En el artículo
1º, se consagra la exención del IVA hasta el 31 de diciembre de 2015, a las
ventas que se hagan dentro de los municipios incluidos en la declaratoria del
Estado de Emergencia, de los siguientes bienes:
“a)
Alimentos
b) Calzado
c) Prendas de vestir
d) Materiales de construcción
e) Electrodomésticos y gasodomésticos, incluidos los cilindros para
gas necesarios para el funcionamiento de estos últimos.”
De igual forma, dicho
artículo contempla 3 parágrafos en los que (i) se proscribe la
posibilidad de devolución de saldos y/o compensación de los saldos a favor de
las respectivas declaraciones; (ii) se mantiene la exención a los bienes
que a la fecha de la expedición del presente decreto tuvieran tal condición; y
(iii) se condiciona la exención prevista a las ventas realizadas desde el
resto del territorio nacional “a los responsables del régimen común sobre
las ventas, inscritos en el Registro Único tributario RUT que se encuentren
domiciliados o tengan establecimiento de comercio en los municipios señalados
en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015”; lo mismo que a las ventas
realizadas en los municipios objeto del Estado de Emergencia “por
responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas inscritos en el
Registro Único Tributario (RUT) que a la fecha de entrada en vigencia del
presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de
comercio”.
5.9.2. Por su
parte, el artículo 2º, pasa a definir lo que se entiende por cada uno de
los bienes objeto de la exención del IVA.
5.9.3. De otro
lado, el artículo 3º establece las condiciones para la aplicación de la
exención prevista en el artículo 1º, en el sentido de que (i) se debe
dejar constancia en la factura de la operación exenta del impuesto; (ii)
los bienes objetos de la exención deben estar físicamente en los territorios
amparados, al momento de realizarse la operación comercial; (iii) ha de
observarse el límite temporal de la exención; y (iv) el responsable
tiene la obligación de remitir a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas
un informe de ventas exentas, en el que se relacione las facturas o documentos
equivalentes, y, en el caso de las ventas contempladas en el artículo 4º,
cuando los bienes provienen del resto del territorio, una relación de los
documentos de remisión, recepción y certificado de revisor fiscal o contador
público.
5.9.4. De otro
lado, el artículo 4º contempla los requisitos para las ventas realizadas
desde el resto del territorio a los municipios relacionados en el artículo 1º
del Decreto 1770 de 2015. En primer lugar, dispone que los proveedores de los
bienes exentos deberán acreditar que la venta se realizó a un responsable del
régimen común del impuesto sobre las ventas que a la fecha de entrada en
vigencia del presente decreto se encuentre domiciliado o tenga establecimiento
de comercio en cualquiera de los municipios enunciados. Y, en segundo lugar, impone
el deber de comprobar, mediante guía de transporte, que la mercancía vendida
efectivamente se trasladó a uno de los municipios amparados.
5.9.5. El artículo
5º, por su parte, establece las consecuencias del incumplimiento de los
requisitos y condiciones fijados en el texto del mismo decreto. Sobre el
particular, prevé que el incumplimiento dará lugar a la pérdida del beneficio
definido en su artículo 1º, con lo cual, habrá lugar al pago del IVA, y la
imposición de la sanción por inexactitud, sin perjuicio de las sanciones penales
a las que haya lugar.
5.9.6. Por
último, el artículo 6º, define la vigencia del decreto a partir de su
fecha de publicación, esto es, desde el 15 de septiembre de 2015.
5.10. En
los términos expuestos, se puede constatar que el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto Legislativo 1770 de
2015, está dirigido a enfrentar la crisis humanitaria, económica y social
derivada de la migración masiva de personas colombianas al territorio nacional.
Esta situación, además, fue constatada por la Corte en la Sentencia C-670 de
2015, cuando consideró que se encontraba justificada la necesidad de declarar
el Estado de Emergencia para adoptar las medidas requeridas ante la crisis
mencionada.
5.11. Bajo este
escenario, el Decreto Legislativo 1818 de 2015, sometido al presente juicio de
constitucionalidad, se expidió, dentro del contexto de la grave crisis
económica, en los ámbitos comercial e industrial, a la que se refirió el mismo
Decreto Legislativo 1770 de 2015, y estuvo inspirado en la necesidad de adoptar
medidas de orden tributario dirigidas a disminuir el impacto negativo sobre los
sectores productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, a su
vez derivado de las precarias condiciones económicas en que se encuentran las
familias que fueron deportadas, expulsadas o retornadas, y ante el riesgo inminente
de una desaceleración generalizada de la actividad económica ocasionada también
por el cierre de la frontera. Todo ello, dentro del propósito, no solo (i)
de estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles impactos directos
sobre la inflación e incrementar el consumo local de los bienes vinculados con
las medidas tributarias, sino también, (ii) de disminuir los
precios para el consumidor final y aliviar la carga económica resultante del
proceso de migración masiva.
5.12. A partir
de las circunstancias y razones que dan lugar a su expedición, el decreto
objeto de examen consagra una exención transitoria del impuesto a las ventas sobre
los bienes que se describen y definen en sus artículos 1º y 2º, como son:
alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción,
electrodomésticos y gasodomésticos, incluidos los cilindros para gas necesarios
para el funcionamiento de estos últimos. Con tal propósito, el decreto
restringió esta aplicación a las ventas realizadas desde fuera del territorio
nacional, a los responsables del régimen común, y a las que, efectuadas dentro
de los municipios descritos en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de
2015, realicen estos mismos sujetos tributarios. Asimismo, el decreto objeto de
estudio, además de definir explícitamente los bienes a los cuales se aplica la
exención, establece las condiciones y requisitos que deben seguirse para la
aplicación de la misma, su control en materia contable y el seguimiento de los bienes
provenientes del territorio nacional, para que se garantice que tengan como
destino la zona fronteriza afectada. Por último, el Decreto 1818 de 2015,
consagra las consecuencias del incumplimiento de las condiciones y requisitos
establecidos para la aplicación de la exención.
5.13. En
relación con la exención transitoria de IVA, prevista en el Decreto Legislativo
1818 de 2015, cabe destacar que medidas de ese tipo han sido adoptadas con
anterioridad por el Gobierno Nacional, también en desarrollo de las
competencias otorgadas por los Estados de Excepción. Tal es el caso del Decreto
Legislativo 2694 de 2010, el cual adoptó medidas en desarrollo del Estado de
Emergencia declarado por el Decreto Legislativo 2693 del mismo año, con ocasión
de la ruptura de relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de
Venezuela. En dicha oportunidad, tal y como ocurre ahora, se consagró la
exención del IVA sobre bienes similares a los descritos en el artículo 1º del Decreto
Legislativo 1818 de 2015. En su momento, al adelantar el control automático de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010, esta Corporación, en
la Sentencia C-884 de 2010, procedió a declarar su exequibilidad, sobre la base
de que el mismo satisfacía los requisitos formales y materiales exigidos por la
Constitución y la ley.
5.14. Posteriormente,
a través del Decreto Legislativo 2799 de 2010, se introdujeron modificaciones al
artículo 1º del también Decreto Legislativo 2694 de 2010, consistentes en: (i)
adicionar a los bienes electrodomésticos excluidos del gravamen, los
gasodomésticos; (ii) determinar el tratamiento que debía darse para
efectos de que se dejara constancia de la exclusión del impuesto en la
facturación de cada venta y el régimen contable de dicha exclusión tributaria; (iii)
establecer que la exclusión sólo resultaba aplicable a ventas realizadas por
responsables del régimen común; (iv) incluir la definición de cada bien
exento del impuesto; y, en relación con el territorio cobijado por el Estado de
Emergencia, (v) se adicionó al Anexo del Decreto Legislativo 2693 de
2010, además del municipio de Cúcuta, su área metropolitana. Con respecto al
Decreto 2799 de 2010, también la Corte, en la Sentencia C-911 de 2010, declaró su
exequibilidad, al considerar que sus medidas contribuían “a superar y
contrarrestar los efectos negativos que la ruptura de relaciones con la
República de Venezuela, trajo en las economías de los municipios limítrofes”.
5.15. Asimismo,
el Decreto Legislativo 3148 de 2010, adicionó dos párrafos al artículo 1º del ya
mencionado Decreto Legislativo 2694 de 2010, en el sentido de: (i)
agregar, dentro de los bienes electrodomésticos excluidos del impuesto, los
gasodomésticos, incluidos los cilindros para gas, necesarios para el
funcionamiento de estos últimos; (ii) ampliar la aplicación de la
exclusión del IVA a las ventas efectuadas desde el resto del territorio
nacional a los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas,
inscritos en el Registro Único Tributario - RUT, que a la fecha de entrada en
vigencia del mismo decreto, se encontraran domiciliados o tuvieran
establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados; (iii)
incorporar un trámite de comprobación de que la mercancía vendida efectivamente
se trasladó a uno de los municipios amparados; (iv) establecer las
consecuencias jurídicas de no cumplirse con los requisitos de la exclusión del
impuesto; y, finalmente (v) adicionar un párrafo en el que se incluyera
la implementación de medios electrónicos de información para hacer el
seguimiento de la exclusión. Al respecto, tal y como en los casos anteriores,
la Corte Constitucional, en la Sentencia C-912 de 2010, declaró la
exequibilidad del decreto por considerar cumplidos los requisitos constitucionales
y legales propios de tales normas.
5.16. Bajo estos
presupuestos, pasa la Corte a analizar si el Decreto Legislativo 1818 de 2015,
cumple los requisitos materiales.
6.
Análisis de constitucionalidad de los
requisitos materiales
Para la Corte, el Decreto 1818 de 2015, cumple también con los
requerimientos de orden sustancial o material exigidos por el ordenamiento
jurídico y la jurisprudencia constitucional, con algunas precisiones que se
explicaran oportunamente.
6.1. Análisis de conexidad.
Inicialmente, las medidas tributarias en él adoptadas guardan una relación
directa y específica con las causas de perturbación y amenaza que justificaron
la declaratoria del Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica. En
efecto, dichas medidas se expidieron para afrontar el impacto negativo que sobre
los sectores productivos y sobre los consumidores de la región de frontera,
generó la decisión del gobierno venezolano de expulsar, deportar y retornar al
país a un número considerable de colombianos residentes en territorio
venezolano.
6.1.1. Ciertamente, establecer una exención transitoria del IVA para
las ventas de los alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de
construcción, electrodomésticos y gasodomésticos –incluidos  cilindros de gas–;
que se realicen desde cualquier parte del territorio a quienes se encuentren
domiciliados o tengan establecimiento de comercio en la zona de frontera o,
para aquellas que se realicen entre los municipios que la componen, persigue el
propósito de disminuir el precio que de éstos debe pagar el consumidor final de
la zona de frontera, para estimular la demanda interna de dichos productos,
contrarrestando el riesgo de la inflación motivado por el aumento del consumo
de bienes nacionales (ante la sustitución de la oferta foránea por consumo
local), y, sobre todo, para evitar una crisis humanitaria generada por la
imposibilidad de adquirir bienes considerados de primera necesidad por su escasez,
alto costo y falta de recursos para adquirirlos.
6.1.2. En
efecto, según se ha explicado, la emergencia económica, social y ecológica se
decretó para enfrentar la crisis generada por el cierre de la frontera
colombo-venezolana y la migración masiva de personas colombianas al
territorio nacional, que fueron deportadas, expulsadas o retornadas por las
autoridades de la República Bolivariana de Venezuela, o que regresaron por su
propia voluntad. Tal situación generó, entre otros tantos
efectos, perjuicios en los sectores comercial e industrial de la zona
fronteriza, que no eran posible enfrentar a través de los medios ordinarios.
6.1.3. De manera que, la relación de conexidad entre las medidas de
desarrollo previstas en el Decreto 1818 de 2015 y los hechos que motivaron el
Estado de Emergencia declarado mediante el Decreto Legislativo 1770 de 2015,
surge directamente del considerando incorporado al este último decreto, según
el cual “[…] es necesario generar mecanismos de emergencia, tales como
medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o
destinación de recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis
sobre el mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos
trámites, que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores
productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, que estimulen la
microempresa, que faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera
directa en los municipios respecto de los cuales se declara el Estado de Emergencia
y que permitan atenuar la situación económica incrementando la productividad y
diversificación de su tejido empresarial”. Tal considerando, fue a su vez reproducido
en el citado Decreto 1818, en los siguientes términos: “[…] resulta necesario
tomar medidas tributarias que permitan aliviar el impacto negativo sobre los
sectores productivos y sobre los consumidores de la región de frontera”.
6.1.4. Como ya se mencionó, la Corte Constitucional, en la Sentencia
C-670 de 2015, en la que juzgó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1770
de 2015, avaló plenamente las razones expuestas en dicho decreto para justiciar
la declaratorio del Estado de Emergencia, sobre la base de haber encontrado
demostrada “la crisis humanitaria desatada por las arbitrariedades y abusos
de los agentes estatales venezolanos”. De manera que, evidenciada y
reconocida la situación de crisis, se requería de medidas extraordinarias
dirigidas a minimizar y enfrentar el impacto de tales acciones, lo que finalmente
se hizo, entre otros, a través de Decreto Legislativo 1818 de 2015, donde se
adoptaron medidas tributarias transitorias tendientes a aliviar el impacto
negativo que las decisiones intempestivas del gobierno venezolano generaron
sobre los sectores productivos y sobre los consumidores de la región de
frontera.
6.1.5. De este modo, resulta incuestionable la coincidencia temática
y teleológica, entre las causas que motivó la declaratoria de Emergencia
Económica, Social y Ecológica y las medidas adoptadas en el Decreto 1818 de
2015, por lo que el requisito de conexidad analizado se encuentra plenamente acreditado.
6.2. Análisis de finalidad. Además, las
medidas legislativas previstas en el Decreto Legislativo 1818 de 2015, se
encuentran directa y específicamente orientadas a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Sin duda que la decisión de consagrar una
exención transitoria de IVA para las ventas de los productos relacionados en el
artículo 1º del citado decreto, que se realicen desde cualquier parte del
territorio a quienes se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de
comercio en la zona de frontera, o, para aquellas ventas que se lleven a cabo
en los municipios que se integran a dicha zona; persigue el propósito de
aliviar la carga económica surgida, tanto del proceso migratorio desde
territorio venezolano hacia Colombia, como del cierre de la frontera
venezolana, situaciones forzadas directamente  por el gobierno de dicho país
vecino. En ese contexto, con la aludida medida tributaria, se busca, entonces,
una disminución de los precios que de tales productos debe pagar el consumidor
final, y, así, estimular su demanda interna contrarrestando la inflación e
incrementando el consumo. Ciertamente, a través de la disposición bajo
análisis, se busca, en términos de lo expresado en el propio decreto, dar “un
tratamiento tributario especial sobre algunos bienes, con el fin de disminuir
los precios para el consumidor final y aliviar la carga económica resultante del
proceso de migración masiva”.
6.2.1. No obstante la afinidad general existente entre el Decreto
Legislativo 1818 de 2015 y la declaratoria del Estado de Emergencia, aprecia la
Sala que el parágrafo 3º del artículo 1º del citado decreto, para efectos de la
aplicación de la exención tributaria, establece una diferencia en relación con
los sujetos responsables del impuesto a las ventas del régimen común y del
régimen simplificado. En efecto, el aparte referido establece que la medida
solo se aplicará, (i) a las ventas que se realicen desde el resto del
territorio nacional a los responsables del régimen común del IVA,
inscritos en el RUT, que se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de
comercio en la zona afectada y, (ii) a las ventas realizadas en los
municipios de la zona afectada por los responsables del régimen común del
IVA, inscritos en el RUT, domiciliados o que tengan establecimiento de
comercio en dichos municipios.
6.2.2. La referida diferencia, según sostienen algunos
intervinientes, configura una vulneración del derecho a la igualdad de los
comerciantes que pertenecen al régimen simplificado, quienes si bien no cobran
IVA por los bienes y servicios que venden, en todo caso fijan los precios de
sus productos con base en los costos de compra de los mismos que sí incluirían
el IVA; de manera que, aquellos comerciantes, a la hora de vender sus productos
tendrán que incrementar su precio en un 16%, en relación con los demás
comerciantes, específicamente, con aquellos que pertenecen al régimen común.
6.2.3. Con el fin de aclarar el alcance de la medida, el magistrado
sustanciador, mediante auto del 23 de octubre de los corrientes, solicitó a la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República y al Ministro de Hacienda
y Crédito Público que informaran “las razones por las cuales el Gobierno
Nacional, al regular la exención transitoria del IVA, contenida en el Decreto
Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015, solo prevé su aplicación a los
responsables del impuesto a las ventas inscritos en el régimen común, sin
hacerla extensiva a los responsables del impuesto a las ventas del régimen
simplificado”[31].
6.2.4. En respuesta a dicha solicitud, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, manifestó que no había lugar a abrigar con la exención
transitoria de IVA a los comerciantes pertenecientes al régimen simplificado, a
partir de considerar que dichos comerciantes tienen prohibido de manera
taxativa cobrar IVA en las ventas que realicen (parágrafo del artículo 437
E.T.), de manera que, en estricto rigor, ese impuesto no se genera. Por su
parte, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, replicó el
argumento esgrimido por la secretaría jurídica de la presidencia y lo
complementó manifestando que en una oportunidad anterior, la Corte
Constitucional, mediante las Sentencias C-884 de 2010, C-911 y C-912 de 2010,
consideró, como ya se expuso, que este trato diferenciado entre los
comerciantes pertenecientes al régimen común y al régimen simplificado no
afectaba el principio de igualdad.
6.2.5. Entiende la Sala que el cuestionamiento sobre la distinción
que se deriva del decreto objeto de juicio constitucional, cobra importancia si
efectivamente la exención tributaria en él consagrada, en los términos del
parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 1818 de 2015, cumple con su finalidad,
cuál es, como se señaló, disminuir el precio que de los productos relacionados
en el artículo 1º del mismo decreto debe pagar el consumidor final y así,
estimular la demanda interna de los mismos contrarrestando la inflación e
incrementando el consumo.
6.2.6. Para ello, tal y como lo hace el Gobierno, será necesario
establecer las diferencias existentes entre los comerciantes pertenecientes al régimen
común y los comerciantes pertenecientes al régimen simplificado, con el fin de
analizar si la exención del IVA que se concede solo en favor de los primeros,
resulta contraria a la Carta, como lo sostienen algunos de los intervinientes.
6.2.7. Como
es sabido, los responsables del impuesto a las ventas se dividen en dos grupos:
régimen común y régimen simplificado. El régimen ordinario del impuesto sobre
las ventas es el común, y, en principio, a él deben estar inscritos los
responsables de dicho impuesto. Sin embargo, la ley ha reconocido que existen
algunos responsables, que, en razón a la cantidad o volumen de operaciones que
realizan, no están obligados a someterse a la regulación prevista para el
régimen común, razón por la cual pasan a formar parte del régimen simplificado.
6.2.8. Aun
cuando, tanto los responsables del régimen común como los del régimen
simplificado venden productos gravados con IVA y prestan servicios gravados con
IVA, quienes hacen parte del régimen común están obligados a facturar, a cobrar
IVA, a declarar y a llevar contabilidad. No ocurre lo mismo con quienes hacen
parte del régimen simplificado, en cuanto éstos no están obligados a llevar a
cabo ninguno de las operaciones antes relacionadas y “les está prohibido adicionar al precio suma alguna por concepto del
impuesto sobre las ventas” y si lo hicieren, “deberán
cumplir íntegramente con las obligaciones predicables de quienes pertenecen al
régimen común”. (Parágrafo del artículo 437 E.T.).
6.2.9. Ciertamente,
con base en el artículo 499 del Decreto 624 de 1989 “Por el cual se expide
el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales”, al régimen simplificado sólo pueden pertenecer
las personas
naturales que cumplan los requisitos dispuestos
en dicha norma; y, conforme lo expone el Gobierno Nacional, no están obligados
a facturar (artículo 616-2 E.T.), ni a cobrar IVA (parágrafo artículo 407 del
E.T), ni a declarar (numeral 2, artículo 593 E.T.), ni a llevar contabilidad[32]. Por su parte,
al régimen común pertenecen las personas jurídicas por el solo hecho de serlo y
las naturales que
no cumplan con los requisitos dispuestos por el artículo 499 E.T. para
pertenecer al régimen simplificado. Como se anotó, éstos sí están obligados a
facturar y, por consiguiente, a solicitar autorización para ello, a cobrar IVA,
a declarar y a llevar contabilidad.
6.2.10. No obstante las diferencias existentes entre el régimen
común y el régimen simplificado, no existe justificación para que, en relación
con la exención transitoria del IVA, se aplique un tratamiento distinto a las
compras que lleven a cabo los responsables del régimen simplificado, cuando
estas se realizan desde  el resto del territorio nacional hacía los municipios
fronterizos, si lo que se busca con la medida de excepción es disminuir el
precio que debe pagar el consumidor final sobre los productos objeto de la aludida
exención. Ello es así, por cuanto, como lo exponen los intervinientes, los
comerciantes pertenecientes al régimen simplificado cuando adquieren productos
con el fin de venderlos, al no estar amparados en la exención, los compran con
IVA incluido, de manera que su valor no se reduciría en el sentido que persigue
el Decreto 1818 de 2015, y este sobrecosto, al menos, en un 16% al de los
productos vendidos por comerciantes del régimen común, tendría que ser asumido
por el consumidor final. Esta situación se presenta en el evento –no previsto
en el parágrafo 3º del Decreto 1818 de 2015–, en el que se vendan bienes
incluidos en su artículo 1º desde el resto del territorio nacional a los
responsables el régimen simplificado que tengan su domicilio o establecimiento
de comercio dentro de los municipios de la zona de frontera, caso en el cual la
exención no aplicaría y el valor del IVA sería incluido en el precio final del
bien cuando se venda en estos municipios.
6.2.11. Así, por ejemplo, si uno de los productos sujetos a la
exención del IVA establecida en el artículo 1º del Decreto 1818 de 2015 tiene
un costo de $100, el precio al consumidor final varía dependiendo de quién sea
el vendedor del mismo. En efecto, si el vendedor pertenece al régimen
simplificado, éste lo adquiriría por $116, precio que equivale a su costo más
el IVA, del que no está exento, de manera que al ofrecerlo al consumidor final,
debe hacerlo por un precio superior a $116. Por el contrario, si el vendedor
pertenece al régimen común, el producto lo adquiriría por los mismos $100, en
razón a que la exención le resulta aplicable, de forma tal que al ofrecerlo al
consumidor final, podría hacerlo por un precio superior a $100. En
consecuencia, el precio del producto para el consumidor final resultaría más
oneroso si la venta la lleva a cabo el responsable del régimen simplificado
porque éste debe cargarle al precio lo pagado por concepto de IVA.
6.2.12. Sobre esa base, encuentra la Sala que no existen razones
válidas para justificar el hecho de que la exención del impuesto sobre las
ventas a los productos contendidos en el artículo 1º del Decreto 1818 de 2015
solo se aplique, conforme lo dispuesto en el parágrafo 3º de dicha norma, a los
responsables del régimen común sin extenderlo también a los responsables del
régimen simplificado. Mantener la exención del IVA solo para los responsables
del régimen común, impide que, frente a ciertos supuestos, se cumpla la
finalidad perseguida por la medida, cual es la de disminuir el precio que debe
pagar el consumidor final de los consabidos productos y, de ese modo, estimular
la demanda interna de los mismos contrarrestando el riesgo inflacionario e
incrementando el consumo.
6.2.13. En efecto, en sus intervenciones finales, el Gobierno se
limitó a plantear la diferencia existente entre los responsables del régimen
simplificado y del régimen común en relación con el cobro del IVA, pero no explicó
de qué manera las diferencias a las que están sometidos unos y otros resultan
relevantes en el contexto de la decisión que se adoptó mediante la norma
acusada. Teniendo en cuenta la exención al IVA prevista en el artículo 1º del
Decreto 1818 de 2015, los responsables del régimen común y del régimen simplificado
se identifican en el sentido que son operadores comerciales que realizan
negocios en las áreas afectadas y, por tanto, en relación con las ventas
realizadas desde el resto del territorio nacional hacía los municipios
fronterizos señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, deben recibir
el mismo tratamiento jurídico, a efectos de que se cumpla con la finalidad
perseguida por la medida estudiada, cual es la de excluir, en todos los casos,
el valor del IVA en la venta en la zona fronteriza de los alimentos,
calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y
gasodomésticos.
6.2.14. No se escapa a la Corte que las diferencias existentes entre
el régimen común y el régimen simplificado, particularmente desde el punto de
vista de las obligaciones formales, pueden tener incidencia sobre la operación
y el control de la exención. Sin embargo, en este caso, como ya se anotó, ni el
Gobierno aportó elementos de juicio sobre ello, ni se advierte que existan
circunstancias que, en función de esas diferencias, justifique un tratamiento distinto
a las compras que lleven a cabo los responsables del régimen simplificado
cuando estas se realizan desde el resto del territorio nacional hacía los
municipios de frontera, teniendo en cuenta que el objetivo de la norma es
impulsar la reactivación económica en la zona afectada, situación que involucra
tanto a los comerciantes del régimen común como a los del régimen
simplificado.
6.2.15. De esa manera, advierte la Corte que el contenido del
parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 1818 de 2015, en cuanto prevé que “[e]l
tratamiento  previsto en este artículo se aplicará a las ventas
realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables del
régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único
Tributario - RUT que se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de
comercio en los municipios señalados en el artículo 10 del Decreto 1770 de
2015”, impide que la finalidad perseguida por la medida adoptada se cumpla
a cabalidad. Ello, teniendo en cuenta que la finalidad que se persigue con la
exención transitoria de IVA es la de disminuir el precio que de los productos
que relaciona el mismo artículo debe pagar el consumidor final, dentro del
propósito de estimular la demanda interna de los mismos, incrementar su consumo
y contrarrestar la posible inflación. En efecto, a la luz de la citada
disposición, dicho fin se cumpliría solamente para los productos vendidos por
los responsables del régimen común del IVA, mas no si los productos son
vendidos por los responsables del régimen simplificado, en tanto estos últimos
tendrán que vender a precios mayores por cuanto el costo de tales artículos incluye
el IVA que debieron pagar para adquirirlos.
6.2.16. Con base en las consideraciones expuestas, el inciso
primero del parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 1818 de
2015, deberá declararse exequible, pero bajo el entendido de que la exención transitoria de IVA se aplicará a las ventas
realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables tanto del
régimen común como del régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, que
se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera
de los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015.
6.2.17. Por las mismas razones, también deberá declararse la
exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 4º del Decreto 1818 de
2015, en cuanto este, al señalar los requisitos que deben cumplir los
proveedores para efectos de las ventas realizadas desde el resto del territorio
a los municipios relacionados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015, solo
se refiere a los responsables del régimen común, sin incluir los responsables
del régimen simplificado. Sí, como ha quedado explicado, la exención del IVA
prevista en el decreto bajo estudio debe entenderse aplicable tanto a los
responsables del régimen común como a los responsables del régimen
simplificado, los requisitos que se le imponen a los proveedores en el citado
literal, deben también cumplirse para cuando la venta se realiza a los
responsables del régimen simplificado.
6.2.18. En
consecuencia, el literal a) del artículo 4º del Decreto 1818 de 2015, deberá
declararse exequible, pero bajo el entendido que se debe acreditar que la venta
realizadas desde el resto del territorio nacional se efectuó a un responsable
del régimen común o del régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, que
se encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio en cualquiera de
los municipios señalados en el artículo primero del Decreto 1770 de 2015.
6.3. Análisis
de necesidad. En concordancia con lo expuesto, las medidas legislativas
bajo estudio son necesarias para superar las causas de la crisis que condujeron
a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. La aludida
necesidad surge, precisamente, de los daños económicos sufridos a partir de la
migración masiva de personas provenientes de la República Bolivariana de
Venezuela a los municipios colombianos fronterizos. Lo anterior, en la medida
en que, como lo señaló la Corte en la Sentencia C- 670 de 2015, al declarar la
exequibilidad del Decreto 1770 de 2015, el impacto negativo que este fenómeno migratorio
ha tenido en el orden social y económico de la zona, no ha podido ser
enfrentado, ni por el gobierno local ni por el Gobierno Nacional, a través de
los mecanismos ordinarios previstos para el efecto.
6.3.1. La
situación migratoria descrita condujo, como lo señala el propio decreto
declaratorio del Estado de Emergencia, a un aumento de la población en los
municipios de la zona de frontera y a la reducción significativa de bienes y
servicios que, antes del acaecimiento de los hechos que motivaron la crisis,
provenían del vecino país. En consecuencia, no puede desconocerse el
consecuente aumento de los precios del mercado, y, por tanto, la afectación que
ello genera a los consumidores para adquirir bienes de primera necesidad, a los
productores y comerciantes que ven afectada su fuente de ingresos.
6.3.2. Al
respecto, en el propio Decreto 1818 de 2015, sometido al presente juicio,
quedaron consignadas las razones por las cuales las medidas adoptadas eran
indispensables para afrontar la crisis descrita. En efecto, en el acápite
correspondiente a los considerandos, se mencionó expresamente que, ante las
precarias condiciones económicas de las personas en la zona de frontera y el
riesgo de una desaceleración generalizada de la actividad económica, era “necesario
establecer un trato tributario especial para algunos bienes producidos o
comercializados en las zonas de frontera que limitan con la República
Bolivariana de Venezuela, con el propósito de estimular la demanda interna, contrarrestar
los posibles impactos directos sobre la inflación e incrementar el consumo
local de los bines que se produce o comercializan en la zona de frontera”.
6.3.3. Así
las cosas, prever una exención transitoria de IVA para las ventas realizadas de
los bines mencionados en el artículo 1º del Decreto 1818 de 2015, dentro de los
municipios amparados por el Estado de Emergencia y desde el resto del
territorio nacional a estos mismos, es una medida que, al generar una directa
disminución de los precios de los bienes indicados, al menos, en un porcentaje
igual al 16%, resulta necesaria para enfrentar la crisis económica y social
derivada del fenómeno migratorio mencionado. Desde esta perspectiva, puede
afirmarse, entonces, que la forma escogida para lograr el objetivo de controlar
los precios de ciertos productos en la zona de frontera colombo-venezolana, la
exención transitoria del IVA, resulta idónea y necesaria, sobre la base de que no
se aprecian otras formas igualmente eficaces para lograr dicho propósito.
6.3.4. Sin
embargo, el juicio de necesidad debe llevarse a cabo en plena correspondencia
con la observación que en el apartado anterior se realizó sobre la finalidad de
la medida, toda vez que la aplicación de la exención ha de condicionarse a que
en ella también se entiendan incluidas las ventas que desde el resto del
territorio nacional se haga a los responsables del régimen simplificado. Sólo
en este entendido, la medida adoptada en el Decreto 1818 de 2015 cumple
cabalmente con la necesidad que se propone, pues, de lo contrario, los bienes
incluidos en el artículo 1º del decreto, sobre los cuales los responsables del
régimen simplificado tengan que asumir el IVA, no verían disminuido su precio,
el cual debería ser asumido por el consumidor final, con lo cual se restringiría
el acceso, en ciertos casos, a tales productos, y no se produciría el alivio
económico perseguido.
6.3.5. Sobre
este aspecto, es pertinente referirse a la intervención allegada a esta
Corporación por la Universidad del Rosario, en la cual solicita la declaratoria
de exequibilidad condicionada de la exención tributaria, en el entendido que, según
el Decreto 1770 de 2015, el Estado de Emergencia Económica y Social fue
declarado para atender los casos más graves, relacionados con los niños,
adolescentes, adultos mayores, personas enfermas y familias de escasos
recursos. Por lo que, en su entender, la exención tributaria contemplada en el
Decreto 1818 de 2015, debía modularse para evitar que se aplique “sobre productos
suntuarios de lujo, suntuarios y similares”.
6.3.6. En
relación con este cuestionamiento del requisito de necesidad de la medida, la
Sala advierte que el Decreto 1770 de 2015 estableció que eran varias las áreas
y los sectores afectados con la crisis ocurrida en los territorios de
frontera,  y en este sentido resultaba necesario adoptar diferentes medidas
para conjurar sus efectos. Por lo tanto, como se indicó en el apartado en que
se verificó el requisito de conexidad, el Decreto 1818 de 2015, se expidió para
hacerle frente a la afectación del sector comercial e industrial, y, en
concreto, para enfrentar la crisis económica y social derivada del alza de
precios respecto de ciertos bienes de primera necesidad.
6.3.7. En
consecuencia, es posible concluir que la necesidad de la medida adoptada en el
decreto objeto de examen constitucional, debe valorarse en relación con la
situación de crisis económica general derivada del alza de precios ocasionada
por la situación de crisis en la frontera, y no en función de las medidas que
se requieran para atender solo a la población más vulnerable.
6.3.8. Ello, por
supuesto, no pretende desconocer que la situación de crisis afecta
especialmente a la población más vulnerable a la que se refiere el
interviniente, y que sobre la misma quepa adoptar medidas especiales que las
favorezcan. Sin embargo, no corresponde atenderlas a la exención tributaria
objeto de examen constitucional, que, como se indicó, persigue otra finalidad.
6.3.9. En
efecto, tal y como se explica en el literal e) del numeral 2º de los
considerandos del Decreto Legislativo 1770 de 2015, declaratorio del Estado de
Emergencia, las graves consecuencias de la migración masiva de personas de
territorio venezolano hacia territorio colombiano, se proyecta no solo sobre
las familias directamente afectadas, sino sobre todos los habitantes de la zona
de frontera y su mercado laboral y comercial, obligando a la adopción de
medidas económicas de excepción, con alcance general, como es precisamente el
caso de la exención tributaria que es materia de estudio en el presente caso,
dirigida a aliviar las condiciones comerciales de un mercado impactado
súbitamente por un aumento masivo de consumidores y una disminución importante de
la demanda de bienes y servicios.
6.3.10. Por
tanto, el juicio de necesidad de la exención tributaria se encuentra superado
en los términos ya comentados, en razón a que se trata de una medida idónea
para enfrentar y aliviar la crisis económica y social que, con un impacto
general, tiene lugar en la zona de frontera colombo-venezolana, derivada de la
migración masiva y del cierre de la frontera venezolana, lo cual ha conducido al
aumento de los precios sobre algunos bienes de primera necesidad, con las
consecuencias inflacionarias que ello genera.
6.4. Análisis de incompatibilidad e insuficiencia de medios
ordinarios.  Se ha insistido en este fallo, que el
objetivo principal del Decreto 1818 del 15 de septiembre de 2015, es el de
contrarrestar los efectos negativos que sobre la actividad económica de la zona
de frontera con Venezuela produjo la llegada masiva de colombianos y el cierre
de la actividad comercial con dicho país. Para enfrentar tales efectos, se
adoptaron medidas tributarias transitorias, no previstas en el régimen ordinario,
dirigidas a estimular la actividad comercial y productiva, y conjurar la crisis
económica, humanitaria y social en los municipios señalados en el artículo 1º
del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015.
6.4.1. Tales
medidas se materializaron, como ya ha sido explicado, en el establecimiento de
una exención transitoria de IVA sobre los bienes señalados y definidos en los
artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo1818 de 2015, con los siguientes
propósitos: (i) compensar el incremento de precios generado por el
aumento de costos de producción; (ii) atacar el fenómeno inflacionario derivado
de la ausencia de bienes venezolanos y el aumento en los precios de los
productos colombianos; (iii) garantizar las fuentes de empleo afectadas
por el aumento de los costos de producción; (iv) proteger el consumo de
bienes esenciales; y (v) mantener el poder adquisitivo de las familias
directamente afectadas con el fenómeno migratorio, de las familias de escasos
recursos, y, en general, de todos los habitantes de la zona de frontera.
6.4.2. Si bien
el Estatuto Tributario establece un régimen de exclusión de bienes y servicios
sobre los cuales su venta o importación no causan IVA (artículo 424 y
siguientes), dentro de éstos no se encuentran incluidos los bienes a los que se
refiere el artículo 1º del Decreto 1818 de 2015. Lo que determina que, en
principio, las medidas de exención de IVA previstas en el régimen ordinario, no
permitían hacerle frente a la crisis generada por el cierre de la frontera y la
migración masiva de ciudadanos colombianos del territorio de la República
Bolivariana de Venezuela a Colombia.
6.4.3. La necesidad de adoptar medidas extraordinarias,
surge, entonces, del hecho de que las disposiciones ordinarias vigentes que
regulan los temas referentes a la exención de IVA, no permiten llevar a cabo
acciones efectivas con el fin de garantizarle a los habitantes de la zona de
frontera conjurar la crisis e impedir la expansión de sus efectos. Por eso,
para enfrentar el impacto negativo derivado del proceso migratorio sobre los
sectores productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, era
necesario adoptar medidas tributarias transitorias que permitan darle un
tratamiento especial a la comercialización de algunos bienes producidos o
comercializados en dichas zonas, con el fin disminuir el precio que de tales
productos debe pagar el consumidor final, y así, estimular la demanda interna
de los mismos contrarrestando la inflación e incrementando el consumo.
6.4.4. Con ese objetivo, el artículo 1° del Decreto Legislativo 1818
de 2015, estableció una exención no prevista en el régimen ordinario, conforme
con la cual se exonera de IVA las ventas de alimentos, calzado, prendas de
vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos,
realizadas en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto
Legislativo 1770 de 2015, con las precisiones hechas en esta sentencia, en el
sentido de que dicha exención aplica indistintamente, tanto a los responsables
del régimen común como a los responsables del régimen simplificado.
6.4.5. De este modo, a partir de la medida adoptada en el Decreto Legislativo
1818 de 2015, se pretende obtener una disminución de los precios de los bienes
enunciados en el artículo 1º de tal decreto, y que corresponde pagar al
consumidor final de la zona de frontera afectada, buscando, según ha sido
suficientemente explicado, estimular su demanda interna e incrementar el
consumo.
6.4.6. Bajo esas premisas, los fines que persigue la aludida medida
tributaria, además de los específicos ya explicados, se inscriben también en el
ámbito de los deberes que el artículo 2° de la Carta le impone al Estado, como
son los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar
la efectividad de los principios y derechos reconocidos por el orden jurídico,
así como el de proteger a  todas las personas residentes en Colombia en su
vida, honra, bienes y demás derechos y libertades.
6.4.7. Conforme con lo dicho, a juicio de la Corte, las medidas extraordinarias
adoptadas por el Decreto-Legislativo 1818 de 2015, no contenidas en el Estatuto
Tributario, son a todas luces necesarias e imprescindibles, dada la
insuficiencia que de las mismas se presenta en el régimen legal ordinario, y
que las hace insuficientes para conjurar la crisis surgida a causa de las
deportaciones masivas, expulsiones y retorno de un número considerable de
familias colombianas hacia Colombia, provenientes de la zona de frontera de la
República Bolivariana de Venezuela.
6.5. Análisis de proporcionalidad. Finalmente,
también encuentra la Corte que las medidas adoptadas son adecuadas para cumplir
la finalidad que se plantean y guardan proporción con la gravedad de los hechos
que se buscan superar, sin que su aplicación conlleve limitaciones o
restricciones a otros derechos y libertades.
6.5.1. La
exención transitoria de IVA para los bienes mencionados en los artículos 1º y
2º del Decreto Legislativo 1818 de 2015, que se realicen, tanto al interior de
los municipios indicados en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de 2015,
como para aquellas que se realicen desde el resto del territorio nacional hacía
éstos, es una medida idónea y eficaz para atacar y superar los efectos nocivos
de la migración masiva y el cierre de frontera. Concretamente, resulta efectiva
para lograr una disminución efectiva de los precios que tienen que pagar los
consumidores finales que se han visto afectados por la situación de crisis en
la frontera, resultando la misma razonable, en cuanto con ella se busca, se
repite, compensar el incremento de precios, atacar el fenómeno
inflacionario, garantizar las fuentes de empleo, proteger el consumo de bienes
esenciales y mantener el poder adquisitivo del dinero en la zona de frontera en
beneficio de todos sus habitantes y, en particular, de las familias de escasos
recursos.
6.5.2. De ese
modo, con la puesta en marcha de la exención tributaria a la que se refiere el
Decreto 1818 de 2015, se asegura una reducción real en los precios de los bines
indicados, al menos, en el mismo valor del IVA que ya no tiene que ser
trasladado al consumidor final. Todo ello, además, genera un estímulo al
tráfico económico y protege a las personas que dependen de cualquier actividad
económica relacionada con ellos.
6.5.3. Así
entendidas, las medidas adoptadas en el Decreto 1818 de 2015, resultan
proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden enfrentar, y no
sacrifican ni comprometen valores, principios o derechos reconocidos en la
Constitución Política y en los Tratados de Derechos Humanos, siendo su único
objetivo garantizar el acceso de los habitantes en los municipios de la zona de
frontera a bienes de primera necesidad, y, a la vez, estimular la producción y
tráfico comercial de los mismos.
6.5.4. Si
bien el IVA es una de las fuentes de ingresos del Estado, cuyo recaudo puede
destinarse para la inversión social y otras necesidades insatisfechas de la
población, en este caso en particular, establecer una exención de tal impuesto
sobre algunos bienes gravados ordinariamente, justamente, pretende atender una
situación extraordinaria de afectación de los derechos de las personas que se
ha visto afectadas por la crisis fronteriza. En tal sentido, resulta
proporcional una exención de este tipo, por demás transitoria, para atender la
crisis y proteger los derechos afectados con ella.
6.5.5. De otro parte, considera
importante la Corte referirse a la inquietud que plantea la interviniente Lucy
Cruz Quiñones, en los escritos que presentó en nombre del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario y de la Academia Colombina de Jurisprudencia, en relación
con lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto Legislativo
1818 de 2015. Sostiene, al respecto, que la citada disposición, al prever que
los saldos a favor generados en las respectivas declaraciones no podrán ser
objeto de devolución ni de compensación, si bien permite que los saldos a favor
por los IVAs pagados en la cadena de producción puedan ser recuperados con la
imputación en los saldos a pagar en declaraciones subsiguientes, genera una
afectación de la caja de los comerciantes con créditos aplazados “que no es
estrictamente necesario para resolver la crisis o para aliviar a los afectados”.
6.5.6. Sobre la cuestión
planteada, la Sala advierte que, con fundamento en las anteriores
consideraciones realizadas sobre la proporcionalidad de la medida de exención,
el Gobierno Nacional, en virtud de  las precisas facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución, puede adoptar las medidas que considere
idóneas para conjurar la situación de crisis. En este sentido, el parágrafo 1º del
artículo 1º del Decreto 1818 de 2015, no obstante que prohíbe que los saldos a
favor generados en las respectivas declaraciones no puedan ser objeto de
devolución y/o compensación, permite que los comerciantes no se vean afectados
económicamente por causa de la exención, toda vez que pueden recuperar estos
valores mediante su imputación en las declaraciones futuras.
6.5.7. En relación con esto
último, la Corte encuentra que la decisión del Gobierno, orientada a que la
recuperación de saldos a favor se realice a través de la imputación en
declaraciones futuras, supone una medida de control que, como lo indica el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su intervención, permite preservar
la sostenibilidad fiscal dentro de una situación de crisis, pues formaliza un seguimiento
de orden fiscal sobre los bienes exentos, facilitando contabilizar el no
recaudo y vigilar y monitorear el adecuado funcionamiento de la medida
tributaria. Conforme con ello es que el artículo 3 del Decreto Legislativo 1818
de 2015, establece la obligación en el responsable de facturar la operación y
de señalar en la factura, a través de cualquier medio, que el producto de venta
está exento del pago del IVA.
6.5.8. Ahora bien, no obstante
que la inquietud formulada por la interviniente puede resultar razonable en la
medida en que, efectivamente, la imputación futura de los saldos a favor, tiene
una afectación en caja, debe advertirse que la exención tributaria, y con ello
el condicionamiento establecido en el parágrafo mencionado, además de lo
anteriormente expuesto, no tiene un carácter indefinido, sino transitorio, lo
que atenúa el efecto en caja del aplazamiento de saldos a favor, y, por tanto,
tal situación no resulta desproporcionada en relación con la finalidad
perseguida con la exención tributaria bajo estudio.
7.
Constitucionalidad del Decreto Legislativo
1818 de 2015
7.1.
Adelantada la revisión constitucional del Decreto Legislativo 1818 de 2015,
concluye la Corte que las medidas en él adoptadas, contenidas en los artículos
1º al 6º y orientadas a establecer una exención transitoria de IVA sobre los
bienes indicados en el mismo decreto, y que se realicen, tanto en los
municipios señalados en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de 2015,
como desde el resto del territorio nacional a estos municipios; satisfacen
plenamente los requisitos formales y materiales que se desprenden de la propia Constitución
Política (artículo 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley
137 de 1994) y de la propia jurisprudencia constitucional.
7.2. De la
misma manera, las citadas disposiciones se ajustan a la Constitución y a los
tratados sobre derechos humanos, en cuanto que, (i) no establecen
limitaciones y restricciones a los derechos y libertades; (ii) no
entrañan discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii) no
suspenden los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv) no
interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado, (v) no suprimen ni modifican los organismos y
funciones básicas de acusación y juzgamiento; y, tampoco (vi) desmejoran
los derechos sociales de los trabajadores.
7.3. Por el
contrario, a través de las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 1818 de
2015, se busca garantizar los derechos de la población que resultó afectada por
la crisis humanitaria, económica y social derivada, no solo de la migración
masiva hacia Colombia de personas provenientes de la República Bolivariana de
Venezuela, sino también del cierre de la frontera venezolana, lo cual ha
generado, entre otros efectos negativos, una escasez de productos de primera
necesidad, y, por tanto, la súbita inflación en sus precios y la afectación de
los sectores productivo y comercial.
7.4. De modo
que su puesta en marcha permite que, de manera inmediata y efectiva, se puedan
disminuir los precios de estos bienes, y, así, permitir a los consumidores que
puedan acceder a bienes de primera necesidad, estimular la demanda de los
mismos y aliviar el impacto negativo en los sectores productivo y comercial.
7.5. Las
propias normas bajo análisis prevén mecanismos de control y seguimiento
contable sobre las ventas en las que se aplica la exención tributaria, para
garantizar su adecuado funcionamiento y desarrollo, en el sentido que cobije
solo a los bienes indicados en los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 1818
de 2015, y que se haga efectiva solamente en el ámbito territorial de los
municipios indicados en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de 2015.
Todo ello, con el fin de impedir que la exención tributaria pueda tener un
ámbito de aplicación y ejecución diferente al de la crisis fronteriza, de
manera que no se afecte, injustificadamente, el interés general con medidas
extraordinarias que no estén relacionadas con el Estado de Emergencia declarado
mediante el Decreto Legislativo 1770 de 20015.
7.6. Asimismo,
dichas medidas tributarias tienen un alcance temporal y transitorio, y solo
están llamadas a cumplirse parcialmente, lo que significa que se aplican
únicamente durante el tiempo fijado en el propio Decreto Legislativo 1818 de
2015, esto es, “[h]asta el 31 de diciembre de 2015”, y solo en las zonas
de frontera que describe el mismo decreto.
7.7. En
cuanto hace al artículo 1º del Decreto Legislativo 1818 de 2015, en principio,
el mismo no ofrece problema alguno de constitucionalidad, ya que se limita a
consagrar la exención del impuesto en las ventas sobre los bienes allí
señalados, realizadas dentro de los municipios y desde el resto del territorio
nacional. Sin embargo, como se advirtió en líneas anteriores, el parágrafo 3º
acota la aplicación de la exención a los responsables del régimen común, sin
hacer referencia alguna a las ventas desde el resto del territorio a
responsables del régimen simplificado en los municipios afectados. Con ello, se
reitera, se excluye injustificadamente de la exención un tipo de compra-venta
sobre los bienes señalados, con lo cual, en tales casos, el precio final no se
verá disminuido y, por tanto, no se podrá cumplir con la finalidad propuesta por
el Decreto Legislativo 1818 de 2015.
7.8. La misma
precisión cabe para el literal a) del artículo 4º, en cuanto este,
al regular lo referente a los requisitos que deben cumplir los proveedores para
efectos de las ventas realizadas desde el resto del territorio a los municipios
relacionados en el artículo 1º del Decreto Legislativo 1770 de 2015, solo hace
alusión a los responsables del régimen común, sin incluir los responsables del
régimen simplificado.
7.9. Así las
cosas, la Corte procederá a declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo
1818 del 15 de septiembre de 2015, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para
estimular la actividad económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y
social en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de
septiembre de 2015”, aplicable en las zonas y municipios indicados
en el Decreto Legislativo 1770 del 7 de septiembre de 2015, salvo los
siguientes apartes:
-El inciso
primero del parágrafo 3º del artículo 1º que se declarará exequible, bajo el
entendido de que la exención transitoria de IVA se aplicará a
las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables
tanto del régimen común como del régimen simplificado del impuesto sobre las
ventas, que se encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio en
cualquiera de los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 de
2015.
-El literal a) del artículo 4º, que se declarará exequible, bajo el
entendido que se debe acreditar que la venta realizada desde el resto del territorio
nacional se efectuó a un responsable del régimen común o del régimen
simplificado del impuesto sobre las ventas, que se encuentre domiciliado o
tenga establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en
el artículo primero del Decreto 1770 de 2015.
Frente a las decisiones adoptadas en el presente fallo, el Gobierno
podrá implementar las medidas de control que considere necesarias, dirigidas a
verificar que las ventas exentas de IVA, tanto por los responsables del régimen
común como por los responsables del régimen simplificado, se lleven a cabo de
conformidad con lo establecido en los artículos 3º y 4º del Decreto Legislativo
1818 de 2015.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de
2015, “Por el cual se
adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica
y conjurar la crisis económica, humanitaria y social en los municipios
señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015”,
aplicable en las zonas y municipios indicados en el Decreto-Legislativo 1770
del 7 de septiembre de 2015, con las salvedades contenidas en los siguientes
numerales:
SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del parágrafo 3º del artículo 1º
del Decreto Legislativo 1818 del 15 de septiembre de 2015, bajo el entendido que la exención transitoria de IVA se aplicará a las ventas
realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables tanto del
régimen común como del régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, que
se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera
de los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 de 2015.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE
el literal a) del artículo 4º del Decreto Legislativo
1818 del 15 de septiembre de 2015, bajo el entendido que se
debe acreditar que la venta realizada desde el resto del territorio nacional se
efectuó a un responsable del régimen común o del régimen simplificado del
impuesto sobre las ventas, que se encuentre domiciliado o tenga establecimiento
de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el artículo 1º del
Decreto Legislativo 1770 de 2015.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 34.
[2] Folio 38.
[3] Folio 40.
[4] Ibídem.
[5] Folio 64.
[6] Folio 69, al respaldo.
[7] Ibídem.
[8] Folio 131.
[9] Expediente, folio 134
[10] Ibídem.
[11] Folios 91 y 136.
[12] Folio 96.
[13] Folio 110.
[14] Folio 112.
[15] Folio 140.
[16] Folio 148.
[17] Folio 148 al respaldo.
[18] Ibídem.
[19] Folio 149.
[20] Folio 149 al respaldo.
[21] Folio 166.
[22] Folios 167 al respaldo y 168.
[23] Sentencia Ibídem.
[24] Cft., entre otras, las Sentencias C-004 de
1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999
y C-135 de 2009.
[25] Sentencia C-225 de 2011.
[26] C-136 de 1999.
[27] C-179 de 1994 (abril 13), M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[28] La jurisprudencia constitucional ha dejado sentado que es
constitucionalmente admisible que en los Estados de Emergencia se adopten
medidas constitutivas de tipos penales. En la Sentencia C-224 de 2009, la Corte
precisó que “la creación, adición o modificación de tipos penales o el aumento
de penas durante el estado de emergencia, tienen vigencia de un año después de
la expedición del decreto legislativo correspondiente, a no ser que el Congreso
de la República les ‘otorgue carácter permanente’ ”.
[29]
Conforme lo ha precisado la jurisprudencia Constitucional, no afecta la
legitimidad de los decretos legislativos dictados bajo la declaratoria de los
estados de excepción, el hecho de que los mismos sean firmados por los
viceministros del Despacho, en ausencia del respectivo ministro, y cuando
aquellos se encuentren encargados de sus funciones. Sobre el particular, se
dijo en la Sentencia C-1065 de 2002, lo siguiente: “Así mismo, en concepto
de la Corte no existe irregularidad por el hecho de que en algunos casos, el
Decreto fue firmado por viceministros encargados de las funciones del Ministro
respectivo, pues éste habrá asumido las funciones políticas de aquél. Así
mismo, la responsabilidad de que trata el artículo 214 de la Carta”.
[30]
“Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en los municipios de La Juagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San
Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia, Hato Nuevo en el
departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi,
Becerril, La juagua de ibirica, Chiriguaná, Curumaní en el departamento del
Cesar, Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana
de Cúcuta, Tibú, Teorama, Concención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las
Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el
departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el
departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el
departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guanía, por el término
(30) días calendario, contados a parir de la vigencia de este decreto”.
[31] Folio 143.
[32] Salvo los litógrafos que sí están obligados a facturar (art. E.T.).