C-797-04
Proyecto de Circulación Restringida
Sentencia C-797/04
ACTIVIDAD
LEGISLATIVA-Alcance de la
facultad regulatoria
Esta Corporación ha explicado que la
actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes
democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general,
impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho
relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad
regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo
supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección de la
fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados
factores, como lo es la particular concepción política mayoritaria en el cuerpo
legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que propicia
fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar
las formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que,
como los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica
que resultan ser las finalmente adoptadas.
FORMACION DE LA
LEY-Proceso de intervención
de todas las corrientes del pensamiento
En la Sentencia C-760 de 2001 la Corte
Constitucional precisó que en los regímenes democráticos, el mecanismo mediante
el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador
en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las
diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las
corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas
normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del
Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a
permitir un proceso en el que puedan intervenir todas las corrientes
mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de
una ponderada reflexión.
FORMACION DE LA
LEY-Reglas constitucionales
FORMACION DE LA
LEY-Alcance de los
requisitos
FORMACION DE LA
LEY-Modificación o adición
durante el segundo debate de cada cámara
COMISION
ACCIDENTAL DE CONCILIACION O MEDIACION-Finalidad
La finalidad de la comisión accidental de
conciliación o mediación, es preparar un texto unificado que armonice las
diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias,
discrepancias que como ha explicado esta Corporación, no pueden consistir tan
sólo en meras cuestiones de redacción o estilo.
COMISION
ACCIDENTAL DE CONCILIACION O MEDIACION-Alcance y configuración de las “discrepancias”
COMISION
ACCIDENTAL-Competencia
limitada
La Carta
Política de 1991, estableció una competencia limitada para las comisiones
accidentales, las cuales debían observar las siguientes restricciones conforme
a lo que disponía el artículo 161 Superior, sin perjuicio de las reglas
adicionales fijadas por el artículo 9º del Acto Legislativo 01 de 2003 y que
han debido ser observadas desde la entrada en vigencia de esta normativa: a.
Las comisiones accidentales sólo pueden ser conformadas cuando surjan
discrepancias entre las Cámaras respecto de un proyecto, en los términos del
inciso final del artículo 186 de la Ley Orgánica por medio de la cual se
expidió el reglamento del Congreso de la República y que como lo ha sostenido
la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el
texto haya sido acogido sólo por una de las Cámaras, ii) cuando una de las
Cámaras aprueba un artículo y éste es negado por la otra, o iii) cuando
aprobado el texto por ambas cámaras exista una diferencia entre el aprobado en
la plenaria de la Cámara de Representantes y el aprobado en la plenaria del
Senado de la República o viceversa. b. Se exige que el texto unificado
preparado por la comisión accidental se someta a la consideración y aprobación
por las plenarias de Cámara y Senado. c. Para que las modificaciones a un
proyecto de ley sean admisibles es necesario que se refieran a la misma
materia, es decir, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse
estrechamente ligadas con el objeto y contenido del proyecto debatido y
aprobado por las Cámaras. De esta manera, la competencia de la comisión
accidental es de conciliación entre textos divergentes o disímiles, lo que la
faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y crear, si es
del caso, textos nuevos, si con ellos se logran superar las divergencias.
COMISION DE
CONCILIACION-Límite material
Existe un límite material a la función de
la comisión de conciliadores el cual se circunscribe a los textos no
coincidentes del proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el Senado y, por
ende, sobre la materia de que éstos traten. De esta manera, a la luz de los
artículos 121 y 161 de la Carta Política, el desbordamiento de ese límite
material, debe entenderse como "la usurpación de una competencia que es
exclusiva de las comisiones constitucionales permanentes y de las cámaras en
pleno," lo cual genera la inconstitucionalidad de la norma aprobada en
esas condiciones.
COMISION
ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Exceso
en el ejercicio de la atribución constitucional
COMISION
ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Desbordamiento
del límite constitucional por no existencia de discrepancia/COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Exceso de competencia por supresión de parte del
texto normativo no estando habilitado para ello/COMISION
ACCIDENTAL DE CONCILIACION-No
convalidación de extralimitación de competencia territorial
La comisión accidental integrada por
Senadores y Representantes a la Cámara desbordó el límite constitucional que le
fue impuesto por la Carta Política, puesto que a pesar de no existir
discrepancia respecto del inciso tercero del artículo 14 aprobado por las
plenarias, ésta excediendo su competencia suprimió parte de ese texto
normativo, no estando habilitada para ello, afectando con dicha determinación
la norma en su integridad, puesto que fue todo el artículo demandado el que fue
objeto de análisis por dicha comisión. Del artículo 161 y de las demás normas
que reglan el trámite legislativo contenidas en la Carta Política y en la Ley
Orgánica 5ª de 1992 no se desprende que la decisión final sobre el informe de
conciliación que deben adoptar las plenarias permita convalidar la
extralimitación de la competencia material asignada a las comisiones
accidentales, que se reitera, sólo pueden actuar sobre los textos de los
proyectos de ley respecto de los cuales existan discrepancias, lo cual no
acaeció en el presente caso.
COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Garantía de pensión mínima de vejez
Referencia: expediente D-5026
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 797 de 2003.
Actor: Hernán Darío Yepes Carvajal
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Hernán Darío Yepes Carvajal
demandó el artículo 14 de la Ley 797 de 2003, “por la cual se
reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del
proceso:
“LEY 797[1]
29/01/2003
por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 14. El artículo 65 de la Ley 100
de 1993 quedará así:
Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de Vejez. En
desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, créase el
Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro individual con
Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en
primera instancia, la garantía de que trata este artículo. El Gobierno Nacional
definirá el régimen de organización y administración de este fondo, así como la
entidad o entidades que lo administrarán.
Los afiliados que a los sesenta y dos (62)
años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no
hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la
Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150)
semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de
solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.
A partir del 1° de enero de 2009 el número
de semanas se incrementarán en veinticinco (25) semanas cada año hasta alcanzar
1.325 semanas de cotización en el 2015.
Parágrafo. Para efectos del cómputo de las
semanas a que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta lo previsto
en los parágrafos del artículo 33 de la Ley 100 de 1993."
III. LA DEMANDA
El
actor considera que el precepto demandado viola el artículo 161 de la
Constitución Política por cuanto la comisión de conciliación integrada dentro
del trámite de formación de ley, suprimió de manera inconsulta la expresión “A
partir del 2018 la edad se incrementará a 62 años para las mujeres y 65 años
para los hombres”, que hacía parte del inciso tercero del artículo 14 de la
Ley 797 de 2003 la cual, por haber sido aprobada de manera idéntica en ambas
cámaras, no podía haber sido objeto de conciliación. Por ello considera que las
plenarias fueron inducidas a error por la comisión accidental.
Sostiene
que el texto suprimido tiene sentido por sí sólo, puesto que establece
condiciones especiales para acceder a la garantía de la pensión mínima en el
régimen de ahorro individual, no siendo procedente su exclusión por la comisión
de conciliación.
De
otra parte, precisa que la disposición impugnada quebranta el ordenamiento
superior por desconocer el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, Reglamento del
Congreso, que reitera el alcance de las funciones de las comisiones
accidentales.
Colige
que la competencia de estas comisiones se circunscribe a las discrepancias que
surgieren en la aprobación del articulado de un proyecto entre una y otra
Cámara, por lo que no era válido que las comisiones alteraran el tránsito
propio del artículo acusado y extendieran su atribución a textos respecto de
los cuales no existía desacuerdo.
IV. INTERVENCION DEL
MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL
El
Ministerio de la Protección Social, solicita a la Corte Constitucional declarar
la exequibilidad del artículo demandado.
Sostiene
que, a diferencia de lo señalado en la demanda, sí existían textos diferentes
en ambas Cámaras, lo que permitía la actuación de la comisión de conciliación,
no respecto de una frase, como pretende el demandante, sino del artículo como
tal.
En
su sentir, era necesario conciliar los textos, pues mientras que en el aprobado
en la Cámara de Representantes se había señalado una forma de incremento en el
número de semanas de cotización necesarias para acceder a la garantía de
pensión mínima e indicaba que a partir del 2005 este número aumentaba en 50 y a
partir del 2006 en 25 para llegar a un máximo de 1300 en el año 2015, en el texto
del Senado de la República se hacía referencia a un esquema diferente, en el
cual a partir del 2009 se incrementaría el número de semanas en 25, lo que
incluso aumentaba más el número de semanas para acceder a este beneficio, ya
que se pasaba de 1300 semanas conforme se preveía en el texto de la Cámara, a
1325 en el año 2015, según lo aprobado por el Senado.
Así,
resalta el interviniente que al comparar los textos aprobados, se advierte que
la Cámara de Representantes aprobó un incremento del número de semanas hasta
1300, mientras que el Senado estimó que deberían ser 1325, ambos en el año
2015; la Cámara de Representantes previó un incremento gradual de la densidad
de cotizaciones, mientras que el Senado estimó que debería hacerse sólo en un
tramo, por ello, resulta válida la actuación de la comisión de conciliación que
incrementó más las semanas exigidas, pero limitó el posterior incremento de las
edades.
Estima
que si se aceptara la tesis del actor, se desdibujaría completamente la
facultad de conciliar los textos de un proyecto de ley, pues implicaría limitar
la actuación de la comisión de conciliación a aquellas palabras que sean
diferentes, viéndose, en esa interpretación, imposibilitada para conocer el
resto del artículo e incluso a una nueva redacción cuyo propósito finalmente no
es sino conciliar o armonizar los textos dispares.
Concluye
el interviniente, que la redacción del artículo, tal como fue finalmente
aprobado, resulta equitativo si se compara con las condiciones aprobadas para
el régimen de prima media con prestación definida. Al respecto, argumenta que
resulta desigual e implicaría un trato discriminatorio para los afiliados al
régimen de ahorro individual con solidaridad que, además de exigírseles mayor
densidad de cotizaciones, se pretenda incrementar aún más la edad, con lo cual
estas personas no podrán acceder a una pensión mínima sino hasta los 62 años
para las mujeres y 65 para los hombres, tras haber efectuado cotizaciones por
cerca de 30 años.
Finalmente
añade que resulta inequitativo exigir al afiliado al régimen de ahorro
individual con solidaridad mayores requisitos de los ya existentes, que como se
observó, son superiores a los exigidos en el régimen de prima media con
prestación definida, para acceder a la misma prestación.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar que la exclusión
por parte de la comisión accidental de conciliación de la frase “A partir
del 2018 la edad se aumentará a 62 años para las mujeres y a 65 años para los
hombres” correspondiente al texto relativo a la garantía de la pensión
mínima de vejez del Proyecto de Ley 55 de 2002 -Cámara-, 056 de 2002 -Senado-,
no se ajusta a la Constitución y, en consecuencia, debe considerarse como parte
del texto del artículo 14 de la Ley 797 de 2003.
En
sustento de lo anterior sostiene que los textos aprobados por ambas cámaras,
correspondientes a la “Garantía de Pensión Mínima de Vejez”, que
modifican el artículo 65 de la Ley 100 de 1993, en la parte cuestionada por el
actor, nunca fue objeto de discrepancia puesto que desde que el proyecto fue
presentado a consideración del Congreso el tema no fue objeto de modificación.
Sin embargo, y sin razón lógica aparente para el efecto, la comisión accidental
de conciliación, eliminó la parte relativa al aumento de la edad a partir del
año 2018.
En
cuanto a las facultades de las comisiones accidentales de conciliación, señala
la vista fiscal que en armonía con el artículo 161 de la Carta Política, el
artículo 186 de la Ley 5 de 1992 consagra la facultad de los presidentes de las
cámaras de integrar este tipo de comisiones accidentales cuando sea necesario
superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto,
considerándose como tales las aprobaciones de articulado de manera distinta a
la otra cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.
Destaca
que si bien de la lectura de los debates realizados tanto en la Cámara como en
el Senado frente al artículo 9º del Proyecto de Ley 55 de 2002-Cámara, 056 de
2002-Senado, que consagra los requisitos para obtener la pensión de vejez, se
infiere que su querer fue no aumentar la edad para adquirir tal derecho por
encima de 57 años para las mujeres y 62 años para los hombres, no sucedió lo
mismo con el artículo 13 ibídem, hoy artículo 14 de la Ley 797 de 2003,
frente al cual se aprobó el aumento de la edad a partir del año 2018, dado que
estas dos figuras son diferentes.
Resalta
que el incremento de la edad para obtener la garantía de pensión mínima de
vejez encuentra su justificación en que quienes aspiran a ella, si bien deben
haber cumplido los requisitos legales requeridos para tal fin, las
circunstancias dentro de las cuales se cumplieron no les permite alcanzar a
generar el monto mensual de que trata el artículo 35 de la Ley 100 de 1993,
motivo por el cual es preciso que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro Individual con solidaridad entre a suplir tal diferencia, es
decir, se trata de una situación diferente a aquella en que el afiliado ha
reunido las condiciones para acceder a la pensión mínima de vejez, lo cual hace
razonable que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración,
exija una mayor edad para adquirir tal derecho, pues ello implica que los beneficiarios
coticen durante un espacio de tiempo mayor para que el Estado pueda asumir la
correspondiente carga.
En
este sentido, advierte que esa diferencia estaba contemplada en la Ley 100 y
así la mantuvo la reforma hasta antes de la intervención indebida de la
comisión accidental.
Por lo anterior, considera que el trámite
dado al inciso tercero del artículo 14 de la Ley 797 de 2003 por parte de la
comisión accidental de Conciliación no se ajustó a la Constitución Política.
VI. PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Por Auto del 28 de enero de 2004, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda y ordenó oficiar a las Secretarías
Generales de Senado de la República y Cámara de Representantes con el fin de
que remitieran copia completa del expediente legislativo de la Ley acusada,
especificando el trámite dado al artículo que finalmente se aprobó como número
14 y, certificaran de manera concreta y expresa, las fechas de las sesiones
correspondientes a los debates en comisiones y en plenarias, el quórum
deliberatorio y decisorio, así como las mayorías obtenidas.
También se solicitó remitir los textos
aprobados tanto en comisiones como en plenarias y el articulado que fue objeto
de conciliación sometido a consideración de las plenarias. En cumplimiento a lo
ordenado, las Secretarías de la Cámaras[2]
remitieron los documentos solicitados, no obstante, a efectos de tener mayores
elementos de juicio mediante Auto del 6 de julio de 2004[3] se incorporaron como
prueba trasladada varios documentos del trámite legislativo de la norma
demandada que obraban en el expediente D-4500.
VII. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar
el precepto demandado contenido en una ley de la República.
2. Caducidad de la acción pública de
inconstitucionalidad por vicios en la formación de la ley
Según lo establecido en lo prescrito en el
numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado
desde la publicación del respectivo acto.
En
el caso objeto de estudio, la Ley 797 de 2003 fue publicada en el Diario
Oficial No.45079 del 29 de enero de 2003 y la demanda de inconstitucionalidad
se presentó el 10 de diciembre de 2003, es decir, cuando aún no había vencido
el término antes señalado, motivo por el cual se cumple con la previsión del
Constituyente para ejercer la acción de que trata este proceso.
3. Planteamiento del
problema jurídico
El actor considera que en el caso
planteado se vulnera el artículo 161 de la Constitución Política, dado que el
artículo 14 de la Ley 797 de 2003 no cumplió con el trámite legislativo exigido
por la Constitución y la ley, toda vez que la comisión accidental de
conciliación suprimió la parte final del inciso tercero del artículo demandado,
pese a que éste fue aprobado por las plenarias de ambas cámaras. Estima que la
competencia de las comisiones accidentales recae sobre las discrepancias que
surjan en la aprobación del articulado de un proyecto entre una y otra Cámara,
pero no se extiende a los textos sobre los que ha habido acuerdo, como ocurrió
con la norma acusada.
En el mismo sentido el señor Procurador
General de la Nación considera que el trámite legislativo dado a la norma
acusada transgredió la Constitución Política, por cuanto la comisión de
conciliación desbordó el ámbito de sus funciones, por tanto, solicita que se
declare la inconstitucionalidad de la exclusión de la frase “A partir del
2018 la edad se aumentará a 62 años para las mujeres y a 65 años para los
hombres” del inciso tercero de la norma acusada, y, en consecuencia se “considere
como parte del texto del artículo 14 de la Ley 797 de 2003."
En sentido contrario, el ministerio
interviniente considera que el precepto demandado se ajusta por completo a lo
que dispone la Carta Política, puesto que la existencia de discrepancias entre
los textos aprobados por las plenarias habilitaba la intervención de la
comisión accidental.
Corresponde entonces a la Corte establecer:
i) cuál fue el trámite que originó la expedición de la norma acusada,
con el fin de constatar que en el mismo no se haya incurrido en vicios de
inconstitucionalidad insubsanables, ii) los requisitos mínimos
constitucionales para la aprobación de un proyecto de ley y especialmente el
alcance de la función de las comisiones de conciliación dentro del trámite
legislativo, iii) si en el caso de la norma acusada se estaba frente a
una discrepancia que habilitara la intervención de ese tipo de comisiones de
mediación y, iv) en el evento de ser afirmativa la respuesta al punto
anterior, si dicha comisión tenía competencia para suprimir una parte del
tercer inciso del artículo 14 de la Ley 797 de 2003.
4. Trámite legislativo que surtió el
precepto demandado
La Ley 797 de 2003 tuvo origen en
la acumulación de tres proyectos de ley:
(i) el Proyecto de Ley No. 44 de
2002 Senado, “Por la cual se reforma el Sistema General de Pensiones”,
presentado por los Senadores Piedad Córdoba, Luis Carlos Avellaneda y Carlos
Gaviria Díaz y por los Representantes a la Cámara Ramón Ejalde, Wilson Borja,
Herminzul Sinisterra y Venus Albeiro Silva, el cual contenía modificaciones a
varias disposiciones de la Ley 100 de 1993 en materia de pensiones,
especialmente para el fortalecimiento financiero del sistema;
(ii) el Proyecto de Ley No. 056 de
2002 Senado, “Por la cual se define el Sistema de Protección Social, se
prevén algunos programas contra el riesgo del desempleo, se reforman algunas
disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan decisiones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”,
presentado por los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Roberto Junguito
Bonnet y de Salud, encargado de las funciones del despacho del Ministro de
Trabajo y Seguridad Social, Juan Luis Londoño de la Cuesta; y,
(iii) el Proyecto de Ley No. 98 de
2002 Senado, “Por la cual se reforma el artículo 33 del Sistema General de
Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993”, presentado por la Senadora Flor
Modesta Gnecco Arregocés.
Los proyectos de Ley No. 44 Senado,
56 Senado y 98 de 2002 Senado, junto con las correspondientes exposiciones de
motivos fueron publicados en las Gacetas del Congreso No. 325 del 12 de agosto
de 2002, 350 del 23 de agosto de 2002 y 428 del 11 de octubre de 2002,
respectivamente.
El texto del artículo sobre la garantía de
pensión mínima de vejez fue incluido en los proyectos No. 44 y 56, puesto que
el No. 98 se refería exclusivamente a la modificación del artículo 33 de la Ley
100. Los textos del artículo acusado en los dos primeros proyectos era el
siguiente:
Proyecto
de Ley No. 44 Senado
Proyecto
de Ley No. 56 Senado
Artículo 9°. Garantía de pensión
mínima. La garantía de pensión mínima será responsabilidad de cada
subsistema pensional. El Estado garantizará al sistema público con recursos
fiscales de transferencias para contribuyentes pobres, definidos como aquella
población que no acumula lo necesario para financiar una anualidad pensional mínima.[4]
Artículo 18. El artículo 65 de la Ley 100
de 1993 quedará así:
Artículo 65 Garantía de Pensión Mínima de
Vejez. Créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se
pagará, en primera instancia, la garantía de que trata este artículo. El
Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y administración de
este fondo así como la entidad o entidades que lo administrarán.
Los afiliados que a los sesenta y dos
(62) años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres,
no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de
la Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta
(1.150) semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía Estatal de Pensión
Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del
principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener
dicha pensión.
A partir del 2009 la edad exigida para
las mujeres se incrementará a cincuenta y ocho (58) años de edad y para los
hombres continuará en sesenta y dos (62) años. El número mínimo de semanas
cotizadas se aumentará a 1.200.
A partir del 2018 se incrementará la edad
exigida para las mujeres a sesenta y dos (62) y para los hombres a sesenta y
cinco (65). Así mismo, el número mínimo de semanas cotizadas será de 1.300,
para todos los afiliados.
Parágrafo. Para efectos del cómputo de
las semanas a que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta lo
previsto en los parágrafos del artículo 33 de la Ley 100 de 1993.[5]
Los dos primeros proyectos fueron
acumulados el 5 de septiembre de 2002, y el tercero, el 11 de octubre de 2002,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley 5 de 1992.
El 28 de agosto de 2002, el
Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Trabajo y Seguridad Social
solicitó a los Presidentes de Senado y Cámara, así como a los Presidentes de
las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes, dar trámite de urgencia y
en consecuencia disponer la deliberación conjunta de dichas comisiones, en
aplicación del artículo 163 de la Constitución.[6]
Mediante las Resoluciones No. 012
del 28 de agosto de 2002[7]
de la Mesa Directiva del Senado de la República y No. 1626 del 3 de septiembre
del mismo año[8]
de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes[9], se autorizó a las
Comisiones Séptimas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
a sesionar conjuntamente.
Fueron designados como ponentes los
Senadores Dieb Maloof Cuse, Alfonso Angarita Baracaldo, (Coordinadores) y
Bernardo Guerra Hoyos, y los Representantes a la Cámara Manuel Enríquez Rosero,
Pedro Jiménez Salazar (Coordinadores), Pompilio Avendaño Lopera, Manuel Berrío,
José Gonzalo Gutiérrez, Germán Aguirre Muñoz y Elías Raad Hernández.
La ponencia mayoritaria para primer
debate al Proyecto de Ley No. 056 Senado –055 Cámara fue publicada en la Gaceta
del Congreso No. 508 del 15 de noviembre de 2002[10] y la ponencia
alternativa, firmada por el Senador Bernardo Alejandro Guerra Hoyos, en la
Gaceta del Congreso No. 533 del 22 de noviembre de 2002.[11]
En ambas ponencias y en sus pliegos de
modificaciones se incluyó el texto del artículo sobre la garantía de pensión
mínima de vejez, el cual fue del siguiente tenor:
TEXTO PARA PONENCIA PRIMER DEBATE
SESIONES CONJUNTAS COMISIONES SEPTIMAS CONSTITUCIONALES PERMANENTES
Ponencia mayoritaria:
Artículo 24. El artículo 65 de la
Ley 100 de 1993 quedará así:
Artículo 65 Garantía de Pensión
Mínima de Vejez. Créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al
cual se pagará, en primera instancia, la garantía de que trata este artículo.
El Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y administración de
este fondo, así como la entidad o entidades que lo administrarán.
Los afiliados que a los sesenta y dos (62) años de
edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan
alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la Ley
100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.050)
(sic.) semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía Estatal de Pensión
Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del
principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener
dicha pensión.
Propuesta alternativa:
Artículo 15. El artículo 65 de la Ley 100 quedará
así:
Artículo 65. Garantía de la pensión mínima de vejez
Créase el fondo de garantía de la pensión mínima del
régimen de prima media y del régimen de ahorro individual con solidaridad,
como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en primera
instancia, la garantía de que trata este artículo.
El Gobierno Nacional definirá el régimen de
organización y administración de este fondo así como la entidad que lo
administrará.
Beneficiarios:
Los afiliados, hombres y mujeres, que a los 60 años
no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata esta Ley y
hubiesen cotizado por lo menos 1.100 semanas, tendrán derecho a que el FONDO
DE SOLIDARIDAD PENSIONAL les complete la parte que haga falta para obtener
dicha pensión.
Parágrafo. Para efectos del cómputo de las semanas a que se
refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo previsto en el artículo
33 de esta ley, parágrafos.[12]
A partir del 2018 la edad se
aumentará a 62 años para las mujeres y 65 para los hombres y en el 2005 se
incrementarán 25 semanas, cada año, hasta llegar a 1.300 en el 2016.
Parágrafo. Para efectos del cómputo de las semanas a que se
refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta lo previsto en los
parágrafos del artículo 33 de la Ley 100 de 1993.[13]
Según consta en la Gaceta del Congreso No.
167 del 15 de abril de 2003[14]
en la cual fue publicada el acta No.13 de 2002 de la sesión conjunta del 2 de
diciembre de dicho año de las comisiones séptimas constitucionales permanentes,
se inició el debate del proyecto de ley, el cual continúo en las sesiones
conjuntas del 3[15],
4[16], 5[17], 9[18] y 10[19] de diciembre de 2002.
En la página 59 de la Gaceta del Congreso
No. 168 del 15 de abril de 2003, se constata que después de leído el artículo
24 de la ponencia mayoritaria sobre la garantía de pensión mínima de vejez y
surtido el debate[20],
se sometió a votación, siendo aprobado por ambas comisiones. Sobre el
particular dice la citada Gaceta:
“Presidente:
Pregunta a la Comisión si aprueba el artículo
24 de la Garantía de Pensión Mínima, con las proposiciones modificatorias
presentadas por el Senador Eduardo Benítez.
Secretario:
Informa que se registran por la afirmativa
en el Senado ocho votos y por la negativa dos votos.
Presidente:
Informa que ha sido aprobado en el Senado,
el artículo 24, con las proposiciones aditivas, pregunta a la Comisión Séptima
de la Cámara de Representantes quienes estén por la afirmativa y por la
negativa.
Secretario:
Se registran por la afirmativa en Cámara
quince votos y por la negativa dos votos.
Presidente:
Ha sido aprobado el artículo 24 con la
aditiva del Senador Eduardo Benítez en la Comisión Séptima de la Cámara.”[21]
El texto definitivo aprobado por
las comisiones séptimas constitucionales permanentes en sesiones conjuntas,
aparece publicado en las Gacetas del Congreso No. 616[22] y 617[23] del 18 de diciembre de
2002, el texto del artículo acusado aparece de la siguiente manera:
"Artículo 13. El artículo 65 de la Ley
100 de 1993 quedará así:
Artículo
65 Garantía de Pensión Mínima de Vejez.
Créase el Fondo de Garantía de pensión
Mínima del Régimen de Ahorro Individual con solidaridad, como un patrimonio
autónomo con cargo al cual se pagará, en primera instancia, la garantía de que
trata este artículo. El Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y
administración de este fondo, así como la entidad o entidades que lo
administrarán.
Los afiliados que a los sesenta y dos (62)
años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no
hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la
Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150)
semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de
solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.
A partir del año 2018 la edad se aumentará
en 62 años para las mujeres y 65 para los hombres. En el año 2005 se
incrementarán 50 semanas de cotización y a partir del 1º de enero de 2006 se
incrementará en veinticinco (25) semanas cada año, hasta llegar a 1.300 en el
año 2015.
Parágrafo. Para efectos del cómputo de las semanas a que se
refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta lo previsto en los parágrafos
del artículo 33 de la Ley 100 de 1993."
Las ponencias para segundo debate
del Proyecto de Ley No. 056 Senado de 2002 – 055 de 2002 Cámara, en el Senado
de la República y en la Cámara de Representantes, así como el texto con las
modificaciones propuestas, fueron publicadas en las Gacetas del Congreso No.
616[24]
y 617[25]
del 18 de diciembre de 2002, respectivamente.
Respecto del artículo acusado se señaló en
el pliego de modificaciones de ambas ponencias lo siguiente: “Artículo 13.
Garantía de Pensión Mínima. Se adicionó un inciso fruto del acuerdo entre el
ISS, ASOFONDOS y los ponentes, estableciendo que a partir del 1 enero de 2009
el número de semanas se incrementará en 25 semanas cada año hasta alcanzar
1.325 semanas de cotización en el 2015. Manteniendo al final del periodo una
diferencia a favor del ISS de 25 semanas.”[26]
De la lectura del Acta de Plenaria
No. 43 de la sesión extraordinaria[27]
del 20 de diciembre de 2002 se advierte que el artículo concerniente a la
garantía de la pensión mínima de vejez fue considerado y aprobado por el Senado
de la República.[28]
El texto definitivo fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 161 de 14 de
abril de 2003,[29]
de la siguiente manera:
"Artículo 14. El artículo 65 de la Ley
100 de 1993 quedará así:
Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de Vejez. En
desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, créase el
Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en
primera instancia, la garantía de que trata este artículo. El Gobierno Nacional
definirá el régimen de organización y administración de este fondo, así como la
entidad o entidades que lo administrarán.
Los afiliados que a los sesenta y dos (62)
años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no
hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la
Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150)
semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de
solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.
A partir del 1º de enero de 2009 el número
de semanas se incrementará en veinticinco (25) semanas cada año hasta alcanzar
1.325 semanas de cotización en el 2015. A partir del 2018 la edad se aumentará
a 62 años para las mujeres y 65 para los hombres."
La Sala resalta que en la Gaceta del
Congreso No. 161 del 14 abril de 2003 en la que se publicó el texto definitivo
aprobado por la Plenaria del Senado de la República aparecen dos artículos con
el número 14, el primero correspondiente al texto antes transcrito y el
segundo, referente al "Sistema de registro único".[30] No obstante,
confrontado el documento que reposa en el expediente[31] que contiene el texto
definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República, se advierte que
el artículo 14 sobre la Garantía de Pensión Mínima de Vejez aparece conforme
fue leído durante el debate[32],
es decir, con el parágrafo del siguiente tenor: "Parágrafo. Para
efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo, se
tendrá en cuenta lo previsto en los parágrafos del artículo 33 de la Ley 100 de
1993."[33]
De otra parte en el Acta de
Plenaria No.40 de la sesión extraordinaria del 20 de diciembre de 2002[34] llevada a cabo en la
Cámara de Representantes, se verifica que el artículo concerniente a la
garantía de la pensión mínima de vejez fue considerado y aprobado por esa
célula legislativa,[35]
siendo publicado el texto definitivo adoptado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes en la Gaceta del Congreso No. 20 del 28 de enero de 2003,[36] así:
"Artículo 14. El artículo 65 de la Ley
100 de 1993 quedará así:
Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de
Vejez. En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política,
créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en
primera instancia, la garantía de que trata este artículo. El Gobierno Nacional
definirá el régimen de organización y administración de este fondo, así como la
entidad o entidades que lo administrarán.
Los afiliados que a los sesenta y dos (62)
años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no
hayan alcanzado a generar lo (sic.) pensión mínima de que trata el artículo 35
de la Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta
(1.150) semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima
del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio
de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha
pensión.
A partir del 1º de enero de 2009 el número
de semanas se incrementarán en 25 semanas cada año hasta alcanzar 1.325 semanas
de cotización en el 2015. A partir del 2018 la edad se aumentará a 62 años para
las mujeres y 65 para los hombres.
Parágrafo. Para efectos del cómputo de las
semanas a que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta lo previsto
en los parágrafos del artículo 33 de la Ley 100 de 1993."[37]
Los Presidentes de las Cámaras designaron
una comisión accidental de conciliación con fundamento en lo dispuesto en el
artículo 161 de la Constitución Política, la cual estuvo integrada por los
Senadores Dieb Maloof Cuse, Alfonso Angarita Baracaldo, Angela Cogollos, Víctor
Renan Barco, Rafael Pardo y Andrés González y por los Representantes a la
Cámara Manuel Enrique Rosero, Pedro Jiménez Salazar, Telesforo Pedraza Ortega y
Guillermo Rivera.[38]
El acta de conciliación fue
publicada inicialmente en la Gaceta del Congreso No. 43 de 2003,[39] pero como en ella no
se publicó el articulado que fue objeto de conciliación,[40] ésta se volvió a
efectuar en la Gaceta del Congreso No. 60 de 2003.[41]
El texto del artículo sobre la garantía de
pensión mínima de vejez que aparece en el acta de conciliación publicada en la
citada Gaceta No. 60[42] es el siguiente:
“Artículo 14. El artículo 65 de la Ley 100
de 1993 quedará así:
Artículo 65. Garantía de pensión mínima de
vejez. En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política,
créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en
primera instancia, la garantía de que trata este artículo. El Gobierno Nacional
definirá el régimen de organización y administración de este fondo, así como la
entidad o entidades que lo administrarán.
Los afiliados que a los sesenta y dos (62)
años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no
hayan alcanzado a generar lo pensión mínima de que trata el articulo 35 de la
Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150)
semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de
solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.
A partir del 1° de enero de 2009 el número
de semanas se incrementarán en 25 semanas cada año hasta alcanzar 1.325 semanas
de cotización en el 2015.”[43]
El informe de la Comisión de
Conciliación fue aprobado en la sesión plenaria extraordinaria del 20 de
diciembre de 2002 por la Cámara de Representantes.[44] De igual manera y en
la misma fecha obró el Senado de la República, según se desprende de la Gaceta
del Congreso No. 53 de 2003.[45]
El 23 de diciembre de 2002 el Presidente
del Senado remitió el Proyecto de Ley, acompañado de sus antecedentes, al
Presidente de la República para su respectiva sanción.
Sin la correspondiente sanción ejecutiva,
el 9 de enero de 2003 el Gobierno Nacional devolvió el Proyecto de Ley, "por
cuanto el texto remitido para efectuar tal procedimiento, no corresponde al
informe de conciliación aprobado en las Sesiones Plenarias Extraordinarias de
ambas Cámaras"[46]
Sobre este
particular explicó el Gobierno que:
"... en el artículo 14, relativo a la
garantía de pensión mínima de vejez, se encuentra la frase "A partir del
2018 la edad se aumentará a 62 años para las mujeres y 65 para los
hombres", la cual fue eliminada, de acuerdo con el informe presentado por
los Honorables Miembros de la Comisión Accidental de Mediación a las Plenarias
de la Cámaras y, el cual fue aprobado por éstas en sesiones
extraordinarias."[47]
El 20 enero de 2003 el Jefe de Leyes del
Senado de la República informó al Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República que devolvía "debidamente corregido" el Proyecto de Ley,
para su respectiva sanción.[48]
El 22 de enero de 2003 el Proyecto de Ley
fue devuelto nuevamente sin sanción presidencial al subsistir en el artículo 14
el error antes indicado. [49]
Sancionada el 29 de enero de 2003
la Ley 797 de 2003 fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 51 del 7 de
febrero de 2003[50]
y en el Diario Oficial No. 45.079 de 2003.
5. Función de las comisiones de conciliación
en el trámite legislativo
Esta Corporación ha explicado[51] que la actividad
legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a
los órganos representativos, de regular de manera general, impersonal y
abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para
la obtención de los fines esenciales del Estado.
Esta facultad regulatoria, admite una
gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser
regulado de distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que
finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo es la
particular concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la
influencia del pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de
conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas
jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como los
anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que
resultan ser las finalmente adoptadas.
En la Sentencia C-760 de 2001 la Corte
Constitucional precisó que en los regímenes democráticos, el mecanismo mediante
el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador
en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las
diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones
que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas normas que
tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso
regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un
proceso en el que puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el
cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada
reflexión.
La
Constitución Política dispone que un proyecto sólo puede llegar a ser ley si
versa sobre una misma materia (Art. 158 C.P.), fue presentado por quien tuviese
iniciativa para tal efecto (Art. 154 C.P.), y surtió los trámites pertinentes
en el Congreso, a saber: i) haber sido publicado oficialmente antes de
darle curso en la comisión respectiva, ii) haber sido aprobado en primer
debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, iii)
aprobado en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporación, y iv)
haber obtenido la sanción del Gobierno (Art. 157 C.P.). Además, deben respetarse
los respectivos quórums y mayorías (Arts. 145 y 146 C.P.), y los plazos
entre los distintos debates (Art. 159 C.P.).
Estas
exigencias, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional
persiguen, finalidades de gran importancia tales como potenciar el principio
democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional
diseñado por el Constituyente según el cual Colombia es un Estado democrático
fundado en la soberanía popular (Arts. 1 y 3 C.P.) con una forma de gobierno
presidencial, separación de las ramas del poder y con un ente legislativo
bicameral (Arts. 113, 114 y 115 C.P.).[52]
Las reglas constitucionales sobre formación de las leyes
adquieren entonces pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos, pues
ellos buscan proteger el diseño de forma de gobierno establecido por el
Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democrático, a
fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional.[53]
En la Sentencia C-872 de 2002[54] la Corte dijo sobre el
alcance que debía darse a dichos requisitos que:
“[Estos] no están diseñados para obstruir los procesos o
hacerlos más difíciles. Según el principio de instrumentalidad de las formas,
las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene
entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales
que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos
dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las normas
que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los
valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1°, 2° y 228 de la
Constitución). Por esta razón la Corte ha dicho que “las normas
constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en
el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de
leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las
corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía
de lo sustancial sobre lo procedimental.[55]
Pero, y esta es la segunda consecuencia,
ello no implica que las formas procesales en general, y las normas
constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean
irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y
deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos. Esta
Corte ha aclarado entonces que la flexibilización del trámite de las leyes
establecida en la Carta de 1991 “no significa que los vicios en que pueda
incurrirse carezcan de trascendencia en términos que en ocasiones puedan llevar
a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los
mismos.”[56]
Adicionalmente es relevante precisar que la
Carta Política autoriza la introducción de modificaciones o adiciones a un
proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara (Art. 160 C.P.), es
decir, para que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo
nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto al que se refiera haya sido
debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir
todo el trámite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la
iniciativa aprobada en comisión o existan razones de conveniencia que
justifiquen su reexamen definitivo.[57]
En este sentido, la Carta Política
contempla la posibilidad que frente a divergencias surgidas en las cámaras
respecto a un proyecto de ley, se integren comisiones de conciliadores
compuestas por miembros de una y otra cámara, las cuales prepararán el texto
final que será puesto a consideración de las plenarias (Art. 161 C.P.).[58] Con ello ha sido
insistente la Corte, no se pretende desconocer el artículo 157 de la Carta sino
flexibilizar el trámite legislativo y hacer más expedita la formación de las
leyes, pues los principios de consecutividad y de identidad[59] se predican de los
proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los
distintos artículos mirados de manera aislada.[60]
La finalidad de la comisión accidental de
conciliación o mediación[61],
entonces, es preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para
luego ser sometido a la aprobación de las plenarias, discrepancias que como ha
explicado esta Corporación, no pueden consistir tan sólo en meras cuestiones de
redacción o estilo.[62]
De esta manera, si en el texto definitivo
aprobado por una de las cámaras se incluye un artículo y el mismo no está
inserto en el aprobado por la otra, es necesario dar aplicación al artículo 161
de la Carta y conformar una comisión de conciliación para que armonice los dos
textos disímiles, pues en esos casos se está ante una discrepancia susceptible
de ser subsanada a través del trámite allí previsto.[63] En esos eventos es
claro que la comisión de conciliación debe entrar a zanjar las discrepancias
entre los textos aprobados, y podría, sin desconocer el principio de unidad de
materia, incluir un texto nuevo si de esa forma se logran superar las
diferencias.[64]
La jurisprudencia constitucional tiene
establecido que dichas "discrepancias", es decir, la desigualdad o
diferencia que se presenta entre uno o varios de los artículos que lo conforman
deben producirse necesariamente durante el segundo debate, pues la voluntad del
Constituyente fue la de permitir que se zanjaran las diferencias que pudieran
surgir en las plenarias de cada Cámara; como también evitar que el proyecto de
Ley tuviera que devolverse a la comisión respectiva nuevamente, haciendo más
dispendioso y demorado el trámite de expedición de la ley.[65]
En la Sentencia C-551 de 2003[66] la Corte explicó que
una interpretación sistemática del artículo 161 de la Carta indica que las
diferencias que pueden surgir en la aprobación de una ley se producen no sólo
cuando una de las Cámaras aprueba el contenido de un artículo en forma total o
parcialmente distinta a la forma como se aprobó en la otra, sino también cuando
una de las Cámaras aprueba una disposición y la otra no lo hace. En efecto, si
en un proyecto de varios artículos, una cámara aprueba un artículo, y éste no
es aprobado por la otra, todo indica que existen discrepancias entre las dos
cámaras respecto de ese proyecto, las cuáles pueden ser objeto de conciliación,
según el tenor del artículo 161 superior, que establece que estas comisiones
deben operar “cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un
proyecto”.
Sobre este particular dijo la Corte en la
Sentencia C-282 de 1997[67]
lo siguiente:
“La mayor diferencia que puede surgir entre
lo aprobado por una cámara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto
consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya
ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente
entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo
relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de una de las cámaras, el
mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso que, si impera la
determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario.
En consecuencia, si el texto definitivo de
lo aprobado en una de las cámaras incluye como votada una norma y su
correspondiente de la otra cámara no lo hace, hay necesidad de dar aplicación
al artículo 161 de la Constitución, y si éste no se surte, el efecto es,
forzosamente, el de que la disposición no se convierte en ley de la República
por falta de uno de los requisitos esenciales para su aprobación.”
En el mismo sentido en la Sentencia C-1190
de 2001[68]
esta Corporación precisó:
"Sobre las diferencias que pueden surgir en los proyectos de ley,
la Corte ha hecho especial énfasis en el sentido de señalar que éstas se
producen no sólo cuando una de las Cámaras aprueba el contenido de un artículo
en forma total o parcialmente distinta a la que se aprobó en la otra, sino
también cuando una de las Cámaras aprueba una disposición y la otra no lo hace.
La segunda hipótesis es la que aquí se plantea, pues de acuerdo con las
pruebas que obran en el expediente, la derogación del artículo 149 de la ley
488 de 1998 no fue aprobada por la Plenaria del Senado pero sí por la de la
Cámara de Representantes. Debido a ésta y otras diferencias existentes en los
proyectos de ley aprobados en el Senado y en la Cámara, se procedió a designar
una comisión accidental de conciliación encargada de dirimir tales
divergencias, tal como lo ordena el artículo 161 superior, que como es sabido,
se integra con miembros de las dos corporaciones legislativas. La cual, como ya
se ha expresado en esta providencia, sugirió derogar junto con el artículo 41,
el 149 de la ley 488 de 1998, proposición que fue posteriormente aprobada por
las Plenarias de Cámara y Senado.
Dado que es la misma Constitución la que autoriza a las Cámaras para
introducir en el segundo debate, modificaciones, adiciones o supresiones a los
proyectos de ley, es apenas obvio, que se puedan presentar diferencias entre lo
aprobado por una y otra cámara, de ahí que se hayan establecido las comisiones
de conciliación encargadas de resolver tales divergencias.
Por tanto, es perfectamente legítimo que cuando la Plenaria del Senado
aprueba una disposición que la Plenaria de la Cámara no hace, o viceversa, que
la Cámara la haya aprobado y el Senado no, se deba acudir a la conciliación,
como mecanismo procedimental excepcional instituido por el Constituyente, con
el fin de zanjar las diferencias presentadas. Siendo así, no puede existir
violación del ordenamiento superior en el presente caso, sino por el contrario,
respeto fiel de los mandatos constitucionales."
De lo expuesto es necesario enfatizar, a modo de recapitulación que la
Carta Política de 1991, estableció una competencia limitada para las comisiones
accidentales, las cuales debían observar las siguientes restricciones conforme
a lo que disponía el artículo 161 Superior, sin perjuicio de las reglas
adicionales fijadas por el artículo 9º del Acto Legislativo 01 de 2003 y que
han debido ser observadas desde la entrada en vigencia de esta normativa:
a. Las comisiones accidentales sólo pueden ser conformadas cuando
surjan discrepancias entre las Cámaras respecto de un proyecto, en los términos
del inciso final del artículo 186 de la Ley Orgánica por medio de la cual se
expidió el reglamento del Congreso de la República y que como lo ha sostenido
la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el texto
haya sido acogido sólo por una de las Cámaras, ii) cuando una de las Cámaras aprueba un
artículo y éste es negado por la otra, o iii) cuando aprobado el texto por ambas
cámaras exista una diferencia entre el aprobado en la plenaria de la Cámara de
Representantes y el aprobado en la plenaria del Senado de la República o
viceversa.
b. Se exige que el texto unificado preparado por la comisión accidental
se someta a la consideración y aprobación por las plenarias de Cámara y Senado.
c. Para que las modificaciones a un proyecto de ley sean admisibles es
necesario que se refieran a la misma materia, es decir, que las normas
adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas con el objeto
y contenido del proyecto debatido y aprobado por las Cámaras. Sobre este
particular ya ha precisado la Corte que "no basta con establecer que un
determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la
comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición
producida en los términos de las normas superiores citadas [Art. 160 C.P.]. Es
necesario, además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar,
que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo
aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido."[69]
De esta manera, la competencia de la
comisión accidental es de conciliación entre textos divergentes o disímiles, lo
que la faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y
crear, si es del caso, textos nuevos, si con ellos se logran superar las
divergencias.[70]
En este sentido en la Sentencia C-282 de
1995[71]
la Corte señaló:
"... la función de la comisión
accidental a que alude el artículo 161 constitucional es, entonces, la de
preparar el texto del artículo o artículos que habrán de reemplazar a aquél o
aquellos que presentaron disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y
Cámara, siempre y cuando se adecuen al querer mayoritario del Congreso
Nacional."
En síntesis, existe un límite material a la
función de la comisión de conciliadores el cual se circunscribe a los textos no
coincidentes del proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el Senado  y, por
ende, sobre la materia de que éstos traten.
Es pertinente resaltar lo explicado en la
Sentencia C-500 de 2001[72]
sobre este particular:
".... sino no hay discrepancias entre
los proyectos aprobados por una y otra Cámara no se genera el presupuesto
necesario para que se integren y funcionen, en un caso determinado, las
mencionadas comisiones."[73]
De esta manera, a la luz de los artículos 121
y 161 de la Carta Política, el desbordamiento de ese límite material, debe
entenderse como "la usurpación de una competencia que es exclusiva de las
comisiones constitucionales permanentes y de las cámaras en pleno,"[74] lo cual genera
la inconstitucionalidad de la norma aprobada en esas condiciones.
6. Exceso en el ejercicio de la atribución
constitucional de la comisión accidental de conciliación integrada durante el trámite
de la norma acusada
Del análisis de los antecedentes allegados
al expediente sobre el trámite legislativo del artículo 14 de la Ley 797 de
2003 sobre la "Garantía de Pensión Mínima de Vejez", se
advierte que los textos aprobados por las Plenarias de Cámara y Senado fueron
exactamente idénticos en lo que se refiere a sus incisos, puesto que como se
resaltó anteriormente, el parágrafo que aparece en el texto definitivo aprobado
por la Cámara de Representantes no fue publicado en el texto definitivo aprobado
por el Senado que aparece en la Gaceta 161 del 14 de abril de 2003, página 6;
no obstante, sí estar en el documento que reposa en el expediente[75] que contiene el texto
definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República.
En todo caso no puede soslayarse que el
inciso tercero del artículo sobre la garantía de pensión mínima de vejez fue el
mismo en ambas plenarias. Es decir, las dos Cámaras manifestaron con claridad
su decisión política de modificar el contenido del artículo 65 de la Ley 100 de
1993 que establecía:
"ARTICULO 65. Garantía de Pensión
Mínima de Vejez. Los afiliados que a los 62 años de edad si son hombres y 57 si
son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el
artículo 35 de la presente Ley, y hubiesen cotizado por lo menos 1.150 semanas,
tendrán derecho a que el Gobierno Nacional, en desarrollo del principio de
solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.
PARAGRAFO. Para efectos del cómputo de las
semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo previsto
en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley.
Nótese, entonces, como el querer de las
Plenarias era: i) crear el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro individual con Solidaridad, ii) que los beneficiarios
de la norma fueran los afiliados que no hayan completado los aportes para
pensionarse con un salario mínimo y que cumplieran los requisitos tanto de edad
(hombres 62 y mujeres 57) como de semanas cotizadas (1.150), iii) que a
partir del año 2009 el requisito referente  a las semanas de cotización variara
incrementándose en veinticinco (25) semanas cada año hasta alcanzar 1.325
semanas de cotización en el 2015, y, iv) que a  partir del año 2018 el
requisito referente a la edad variara aumentando a 62 años en las mujeres y a
65 en los hombres.
Estos cuatro elementos, como se ha
demostrado fueron aprobados por ambas Cámaras, lo cual implica que sobre los
mismos no podía afirmarse que existían discrepancias que otorgaran a la
comisión accidental de conciliación (Art. 161 C.P.) competencia para modificar
el inciso tercero de la norma acusada, eliminando el cuarto aspecto antes
reseñado, es decir, la modificación de edad a partir del año 2018.
En estas condiciones la comisión
accidental integrada por Senadores y Representantes a la Cámara desbordó el
límite constitucional que le fue impuesto por la Carta Política, puesto que a
pesar de no existir discrepancia respecto del inciso tercero del artículo 14
aprobado por las plenarias, ésta excediendo su competencia suprimió parte de
ese texto normativo, no estando habilitada para ello, afectando con dicha
determinación la norma en su integridad, puesto que fue todo el artículo
demandado el que fue objeto de análisis por dicha comisión.
Si bien podría afirmarse que el vicio al
que se ha aludido fue subsanado al haberse aprobado con posterioridad el
informe de conciliación en las condiciones anotadas por las plenarias de cada
cámara y que por lo tanto, el defecto detectado no permite declarar la
inexequibilidad de la disposición normativa objeto de control, la Sala precisa
que dicha interpretación transgrede los principios que informan el proceso de
formación de la ley e impide siquiera aplicando, en el presente caso, el
principio de instrumentalidad de las formas[76]
llegar a esa conclusión.
Lo anterior, por cuanto del artículo 161
y de las demás normas que reglan el trámite legislativo contenidas en la Carta
Política y en la Ley Orgánica 5ª de 1992 no se desprende, conforme a las
consideraciones precedentes, que la decisión final sobre el informe de
conciliación que deben adoptar las plenarias permita convalidar la
extralimitación de la competencia material asignada a las comisiones
accidentales, que se reitera, sólo pueden actuar sobre los textos de los
proyectos de ley respecto de los cuales existan discrepancias, lo cual no
acaeció en el presente caso.
De esta manera, al haberse demostrado la
existencia de un vicio insubsanable en el proceso de formación del texto
normativo acusado consistente en la violación del límite material de
competencia de la comisión accidental de conciliación, se declarará su
inexequibilidad.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 797 de 2003.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
Salvamento de voto a la Sentencia C-797/04
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO-Desconocimiento
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance
(Salvamento de voto)
El
principio de conservación del derecho, al que tantas veces ha recurrido la
Corte para articular sus decisiones y emitir sentencias aditivas, prescribe
que, en ejercicio de la potestad de control constitucional, el juez
constitucional debe abstenerse de desmontar el sistema jurídico normativo, a
menos que la expulsión de la norma legal sea completamente indispensable para
garantizar la integridad del texto constitucional. Expuesto como lo ha sido por
la jurisprudencia, el principio a que se alude impone al juez constitucional la
obligación de eliminar del cuerpo normativo aquellas disposiciones que
definitivamente sean incompatibles con el régimen constitucional, de modo que
si alguna de ellas admite una lectura acorde con los parámetros de la carta, es
su deber mantenerla en la legalidad a fin de respetar el principio democrático
que se expresa mediante la expedición de la ley por parte del Congreso. La
Corte ha dicho que el principio de conservación del derecho se funda en el
imperativo de que los tribunales constitucionales no sólo deben “maximizar la
fuerza de los contenidos normativos de la Carta sino también evitar el
desmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siempre preferible aquella
decisión constitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permite
preservar la labor del Congreso, que aquella que supone su anulación.”
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Procedencia
(Salvamento de voto)
COMISION
ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Vicio
subsanable (Salvamento de voto)
TRAMITE
LEGISLATIVO-Vicio subsanable
al permitir reanudación del debate (Salvamento de voto)
COMISION
ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Vicio
de supresión de inciso era saneable (Salvamento de voto)
El
defecto procedimental consistente en la supresión del inciso relativo a la edad
para acceder a la pensión de vejez pudo haber sido saneado, pues el debate
podría haberse repetido con el fin de incluir el segmento omitido, la decisión
de la Corte debió ser la remisión del acto al Congreso para que el órgano
legislativo enmendara el error, no la declaratoria de inexequibilidad de toda la
norma.
Referencia: expediente D-5026
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14
de la Ley 797 de 2003
Actor: Hernán Darío Yepes Carvajal
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de este
Tribunal, presento salvamento de voto a la decisión de la sesión del 24 de
agosto del año en curso, adoptada en el proceso de esta referencia.
Fundamentalmente, considero que la decisión de la
Corte desconoció el principio de la conservación del derecho, propugnado
reiteradamente por la jurisprudencia constitucional, pues frente a la opción de
dictar un fallo condicionado, que dejara inerme la norma y permitiera al
Congreso de la República subsanar el vicio detectado, la Corte acogió la alternativa
más drástica, que fue la declaratoria de inexequibilidad de toda la disposición
legal.
El artículo 14 de la Ley 797 de 2003 fue demandado
porque uno de los incisos del artículo original, respecto del cual, durante el
desarrollo de las votaciones, nunca hubo discrepancias, fue eliminado al final
del proceso legislativo por la Comisión de Conciliación, en contravía de las
reglas del trámite de aprobación  las leyes contenidas en la Ley 5ª de 1992 que
determinan los límites de las competencias de dichas comisiones.
En efecto, tal como lo reconoció la Sala
–reconocimiento con el cual estoy de acuerdo-, la comisión de conciliación que
sesionó al final del procedimiento de aprobación de la Ley 797 de 2003 desbordó
sus competencias legales al suprimir un aparte del artículo 14 de dicha
normativa en relación con el cual no se había presentado ninguna discrepancia
en las cámaras legislativas. La comisión eliminó el inciso que establecía que “a
partir del 2018 la edad se aumentará a 62 años para las mujeres y a 65 años
para los hombres”, pero respecto de este, se repite, no hubo discrepancia
alguna.
No obstante, pese a que el desbordamiento de la
competencia de la comisión accidental de conciliación operó única y
exclusivamente respecto de este inciso, la Corte Constitucional, en
desconocimiento del principio de conservación del derecho, decidió declarar
inexequible toda la norma, el texto íntegro del artículo 14 de la Ley 797 de
2003, en donde aquél estaba inscrito.
El principio de conservación del derecho, al que
tantas veces ha recurrido la Corte para articular sus decisiones y emitir
sentencias aditivas, prescribe que, en ejercicio de la potestad de control
constitucional, el juez constitucional debe abstenerse de desmontar el sistema
jurídico normativo, a menos que la expulsión de  la norma legal sea
completamente indispensable para garantizar la integridad del texto
constitucional. Expuesto como lo ha sido por la jurisprudencia, el principio a
que se alude impone al juez constitucional la obligación de eliminar del cuerpo
normativo aquellas disposiciones que definitivamente sean incompatibles con el
régimen constitucional, de modo que si alguna de ellas admite una lectura
acorde con los parámetros de la carta, es su deber mantenerla en la legalidad a
fin de respetar el principio democrático que se expresa mediante la expedición
de la ley por parte del Congreso.
La Corte ha dicho que el principio de conservación del
derecho se funda en el imperativo de que los tribunales constitucionales no
sólo deben “maximizar la fuerza de los contenidos normativos de la Carta
sino también evitar el desmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siempre
preferible aquella decisión constitucional que, dentro de los marcos de la
Carta, permite preservar  la labor del Congreso, que aquella  que supone su
anulación.”[77]
De las previsiones de este principio jurídico se
infiere que al expulsar del ordenamiento jurídico la totalidad del artículo 14
demandado la Corte no escogió la opción más favorable a la conservación de la
normativa, sino que optó por la más radical, ya que habría bastado con declarar
inexequible la preceptiva únicamente en cuanto a la eliminación del inciso que
fue retirado abusivamente por la Comisión de Conciliación.
La providencia de la cual me aparto desconoció
–además- que respecto de los demás segmentos del artículo 14 demandado no
existió vicio de constitucionalidad alguno, por lo que, tras de proponer una
solución contraria a la conservación de la norma, la misma resultó
desproporcionada pues terminó declarando inexequibles disposiciones que no lo
eran.
A mi juicio, si la norma era inexequible lo era
exclusivamente por no incluir el inciso que debió haber incluido. Por ello,
también en aplicación del principio de conservación del derecho, la Corporación
debió emitir un fallo condicionado –una sentencia modulada- que, sin dejar de
alertar sobre la existencia de un vicio procedimiento, garantizara la
permanencia del artículo 14 en el conjunto normativo de la Ley 797.
A lo anterior se suma que, a mi juicio, el vicio en
que se incurrió durante el trámite de aprobación del artículo 14 de la Ley 797
de 2003 era subsanable y la Corte debió permitir que el Congreso rehiciera el
trámite pertinente, tal como se deduce de los antecedentes jurisprudenciales.
De conformidad con el artículo 241 de la Constitución
Política, que define las funciones y competencias de la Corte Constitucional, “cuando
la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto
sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para
que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio,
procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que un
vicio de procedimiento que permite la reanudación del debate es un vicio
subsanable y, por tanto, el acto sometido a control puede ser devuelto al
Congreso para que éste rehaga la actuación viciada, siéndole permitido a la
Corte, luego de enmendado el error, pronunciarse definitivamente sobre la
constitucionalidad de la norma.
Sobre este particular, en el Auto 029 de 1995 la Corte
señaló:
Considera la Corte, sin embargo, que el
vicio en mención es subsanable, por cuanto es factible repetir el segundo
debate en la Cámara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes
ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobación de tratados
internacionales, no se exige que su aprobación se produzca durante una sola
legislatura. (Auto No. 029/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
De lo anterior se deduce que, en el caso particular,
como el defecto procedimental consistente en la supresión del inciso relativo a
la edad para acceder a la pensión de vejez pudo haber sido saneado, pues el
debate podría haberse repetido con el fin de incluir el segmento omitido, la
decisión de la Corte debió ser la remisión del acto al Congreso para que el
órgano legislativo enmendara el error, no la declaratoria de inexequibilidad de
toda la norma. En este sentido estaba enfocada la ponencia original, con la
cual estaba plenamente de acuerdo.
En los términos anteriores dejo planteado mi
salvamento de voto.
Fecha ut supra
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-797/04
COMISION
ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Subsanación
de vicio consistente en suprimir un aparte normativo sobre el cual no existe
discrepancia (Salvamento de voto)
Expediente D-5026
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 14 de la Ley 797 de 2003.
Magistrado Ponente:
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el acostumbrado respeto, manifiesto mi
disentimiento con la posición mayoritaria adoptada por esta Corporación en el
auto de la referencia, por cuanto considero que la Corte debió haber subsanado
directamente la irregularidad identificada. Si bien estoy de acuerdo con la
providencia, en que la comisión accidental de conciliación desbordó el límite
material de su competencia al suprimir un aparte normativo sobre el cual no
había discrepancias entre las Plenarias de las Corporaciones, no comparto la
decisión de remitir la ley objeto de control de constitucionalidad al Congreso
para que subsane el vicio en su formación.
A mi juicio, la naturaleza de la
irregularidad permitía que la Corte subsanara el vicio en el mismo fallo de
constitucionalidad, incluyendo el aparte normativo ilegítimamente excluido por
la comisión accidental de conciliación. El vicio no hacía imperativa la
devolución de la ley, pues de sus antecedentes legislativos se desprendía
claramente que la voluntad legislativa expresada conforme a los procedimientos
regulares pretendía la existencia de la expresión “A partir del 2018 la edad
se incrementará a 62 años para las mujeres y 65 años para los hombres”.
De esta forma, y teniendo en consideración
el principio de la instrumentalidad de las formas, la solución más razonable
consistía en que, dentro del juicio de constitucionalidad, esta Corporación hubiera
procedido a subsanar el vicio incluyendo la frese irregularmente excluida del
articulado, en el inciso tercero del artículo 14 de la Ley 797 de 2003.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Aclaración del salvamento de voto a la
Sentencia C-797/04
Expediente D-5026
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 14 de la Ley 797 de 2003.
Magistrado Ponente:
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Teniendo en
consideración la decisión que finalmente fue adoptada por la posición
mayoritaria de esta Corporación en el proceso de la referencia, deseo aclarar
el salvamento de voto anteriormente expuesto, precisando que la decisión que no
comparto es aquella en virtud de la cual se declara inexequible la norma objeto
de control de constitucionalidad por considerar insubsanable el vicio en su
formación, y no la de remitir dicha ley al Congreso para que procediera a
subsanar el vicio identificado.
En lo demás, mantengo el sentido del salvamento de
voto manifestado.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-797/04
NORMA ACUSADA-Carácter complejo e integración por varias
proposiciones normativas (Salvamento de voto)
COMISION DE CONCILIACION-Exceso solo en la supresión de un aparte no
afecta la totalidad del artículo/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Inconsistencia
al incurrir en una falacia de composición (Salvamento de voto)
Es cierto que todo el artículo fue objeto
de análisis por la comisión de conciliación pero ésta se excedió únicamente en
la supresión de un aparte, por lo que es irrazonable atribuir a la totalidad
del artículo un defecto procedimental que sólo puede predicarse de una de las
proposiciones normativas que integran esa disposición. Por ello consideramos que
la sentencia es lógicamente inconsistente, pues incurre en una clásica falacia
de composición, en la medida que atribuye al todo (el artículo) un vicio que
sólo podría ser predicado de una de sus partes, esto es, de la frase suprimida
del inciso tercero.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD SOBRE ARTICULO
ACUSADO-Procedencia sobre
la totalidad siempre que forme una unidad inescindible/SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD SOBRE ARTICULO EN SU TOTALIDAD-Falta de sustentación
explícita de la existencia de una unidad inescindible (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD SOBRE ARTICULO
EN SU TOTALIDAD-Vicio solo
afectaba una regulación autónoma y parcial de la misma (Salvamento de voto)
COMISION DE CONCILIACION-Vicio consistente en la supresión de una
parte del artículo (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL
DERECHO-Desconocimiento en el presente caso (Salvamento de voto)
1- Los suscritos magistrados MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA y RODRIGO UPRIMNY YEPES, con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, nos vemos obligados a salvar nuestro voto en la
presente sentencia, pues consideramos que la Corte no debió declarar
inexequible el artículo 14 de la Ley 797 de 2003.
El argumento esencial de la sentencia es
que el Congreso incurrió en un vicio de procedimiento en la aprobación de ese
artículo, pues la comisión de conciliación suprimió, sin tener competencia para
ello, la frase final del inciso tercero de esa disposición, la cual establecía
que “a partir de 2018 la edad se aumentará a 62 años para las mujeres y 65
para los hombres”. Según la Corte, la comisión de conciliación no podía
modificar ese artículo, por cuanto éste fue aprobado en forma idéntica en ambas
cámaras. Y por ende, al conciliarlo y suprimir esa frase, la comisión excedió
su competencia. La Corte concluye entonces que ese desbordamiento de la
comisión de conciliación afectó la totalidad del artículo, sin que ese vicio
pudiera entenderse subsanado por la aprobación por las plenarias del informe de
conciliación, por lo cual el artículo tenía que ser declarado inexequible.
2- Aun cuando estamos de acuerdo con el
punto de partida de la sentencia, esto es, que hubo un desbordamiento de la
competencia de la comisión de conciliación al suprimir la frase final del
inciso tercero del artículo 14 de la Ley 797 de 2003, no podemos compartir ni
el análisis ni la conclusión a la que llega la Corte. Consideramos que la
argumentación de la sentencia es lógicamente inconsistente, ya que incurre en
una clásica falacia de composición, y desconoce claros principios
constitucionales, en especial el principio de la conservación del derecho.
3- Sin lugar a dudas, la comisión de
conciliación no podía suprimir la frase final del inciso tercero del artículo
14 de la Ley 797 de 2003, pues el texto de esa disposición aprobado por las
cámaras era idéntico, por lo cual efectivamente ocurrió un vicio de
procedimiento en el trámite de esa norma. El análisis de la sentencia en este
punto es convincente y nos releva de cualquier otro comentario al respecto. Sin
embargo, la obvia pregunta que surge es la siguiente: ¿afectaba ese vicio la
totalidad del artículo o únicamente la frase suprimida?
4- La sentencia asume que el vicio recae
sobre todo el artículo. Pero no ofrece ningún argumento claro para sustentar
esa tesis, pues simplemente señala que ese vicio afectaba “la norma en su
integridad, puesto que fue todo el artículo demandado el que fue objeto de
análisis por dicha comisión”. Pero ese razonamiento no es sólido, por
cuanto la propia sentencia reconoce que el artículo acusado es una norma
compleja, que está integrada al menos por cuatro proposiciones normativas, como
son las siguientes: (i) la creación del Fondo de Garantía de Pensión Mínima en
el régimen de ahorro individual; (ii) la reiteración, ya contenida en la
regulación entonces vigente, de que los beneficiarios de esa pensión mínima son
aquellas personas que no hayan completado aportes suficientes para pensionarse
con salario mínimo y ya hubieran llegado a cierta edad (hombres 62 años y
mujeres 57) y hubieran cotizado al menos 1150 semanas; (iii) el aumento del
requisito de semanas cotizadas a partir de 2009 en 25 semanas cada año hasta
llegar a 1325 semanas; y finalmente (iv) la frase suprimida según la cual a
partir de 2018 la edad se aumentará a 62 años para las mujeres y 65 para los
hombres. Como se puede ver, la frase suprimida era una proposición normativa de
un artículo que estaba compuesto de varias otras proposiciones normativas. ¿Por
qué entonces un vicio que recaía sobre una de las proposiciones normativas del
artículo afecta también a las otras, cuando sobre ellas no hubo ninguna
irregularidad?
La respuesta de la sentencia no es
convincente. Así, es cierto que todo el artículo fue objeto de análisis por la
comisión de conciliación pero ésta se excedió únicamente en la supresión de un
aparte, por lo que es irrazonable atribuir a la totalidad del artículo un
defecto procedimental que sólo puede predicarse de una de las proposiciones
normativas que integran esa disposición. Por ello consideramos que la sentencia
es lógicamente inconsistente, pues incurre en una clásica falacia de
composición, en la medida que atribuye al todo (el artículo) un vicio que sólo
podría ser predicado de una de sus partes, esto es, de la frase suprimida del
inciso tercero.
5- El único argumento que tal vez hubiera
podido justificar la decisión de la sentencia hubiera sido la tesis de que las
distintas proposiciones normativas integraban una unidad normativa
indescindible, de suerte que la inconstitucionalidad de cualquier aparte del
artículo 14 de la Ley 797 de 2003 tenía una incidencia decisiva sobre la
totalidad del mismo.
Esa tesis es razonable y podríamos haberla
compartido, en caso de que efectivamente la sentencia la hubiera planteado y
que realmente el artículo formara una unidad inescindible. Es más, en
oportunidades anteriores, la Corte ha declarado inexequible la totalidad de un
artículo o de una ley por vicios de procedimiento o de contenido que afectan
sólo parte del mismo o de la misma, cuando ha concluido que el artículo o la
ley forman una unidad inescindible o un sistema normativo, por lo que no pueden
ser retirados del ordenamiento únicamente los apartes  viciados sino que es
necesario declarar la inexequibilidad de la totalidad del artículo o de la ley[78]. Sin embargo, en esos
casos la Corte ha sustentado explícitamente la existencia de una unidad
inescindible de la disposición o de la ley respectivas, lo cual no hizo la
presente sentencia. Y es que no podía hacerlo, por cuanto las distintas
proposiciones normativas que integran el artículo 14 de la Ley 797 de 2003 son
relativamente autónomas. Y en todo caso, era claramente autónoma aquella frase
que había sido suprimida, a tal punto de que ella entraría a producir efectos
únicamente a partir del 2018, pues sólo a partir de ese año se incrementaría la
edad requerida para acceder a la pensión mínima de vejez. En esas
circunstancias, ¿por qué entender viciada la totalidad de una disposición, que
ya estaba produciendo efectos, por un vicio que afectaba una regulación
autónoma y parcial de la misma, que sólo entraría a regir dentro de 14 años?
Realmente no podemos entenderlo.
6- El error argumental de la Corte es aún
más grave si se tiene en cuenta que el vicio de la comisión de conciliación no
consistió en añadir algo al artículo 14 de la Ley 797 de 2003 sino en suprimir
una parte del mismo. En esas condiciones, el resto del artículo, tal y como fue
incorporado al texto que fue finalmente sancionado por el Presidente, no tiene
ningún vicio, pues fue debidamente aprobado por las cámaras y sancionado por el
Gobierno. Recuérdese en efecto que el aparte suprimido es una proposición
jurídica autónoma que sólo tendría efectos dentro de catorce años, y sin la
cual el artículo 14 de la Ley 797 de 2003 mantiene plena coherencia.  ¿Por qué
entonces declarar inexequible una disposición que no tuvo ningún vicio de
trámite? No podemos tampoco comprenderlo.
7- Por todo lo anterior, consideramos que
el error lógico de la Corte tuvo como consecuencia una afectación grave de
importantes principios constitucionales, y en especial del principio de conservación
del derecho. Según esta doctrina, y en desarrollo del principio democrático, el
juez constitucional debe preservar al máximo la labor del Legislador, y por
ello es siempre preferible aquella decisión que permite conservar el derecho
producido por el Congreso que aquella que tiende a su desmantelamiento[79]. Ahora bien, en el
presente caso, la Corte hizo todo lo contrario, pues debido a que la comisión
de conciliación suprimió indebidamente una frase de un artículo, la sentencia
decidió declarar la inexequibilidad de todo el artículo, a pesar de que el resto
del artículo no tenía ningún vicio y ya estaba produciendo efectos, mientras
que la frase suprimida tenía un sentido normativo independiente y sólo entraría
a producir efectos dentro de catorce años. ¿Podría pensarse en una decisión más
contraria al principio de conservación del derecho?. Difícilmente, pues la
Corte hubiera podido adoptar al menos otras tres decisiones, que no sólo eran
razonables sino sobre todo mucho menos traumáticas en términos de conservación
del derecho.
De un lado, la Corte hubiera podido
constatar la existencia del vicio, pero considerar que éste era subsanable y
devolver el texto al Congreso para que éste decidiera si incorporaba o no el
aparte suprimido. Es cierto que esa decisión planteaba algunas dificultades
técnicas, pues sería la primera ocasión en que se subsanaría únicamente un
artículo de una ley y no la totalidad de la misma, lo cual planteaba algunas
dudas que fueron examinadas en las discusiones de la Sala, como las relativas a
la forma de sanción de la ley. Pero eran problemas superables.
.
De otro lado, podría la Corte haber
recurrido a una sentencia aditiva o integradora, pues si el vicio consistió en
que la comisión de conciliación suprimió un aparte del articulo que había sido
debidamente aprobado por las plenarias, entonces la corrección de la
inconstitucionalidad podría ser la reincorporación de ese texto al
ordenamiento, por medio de la propia sentencia de la Corte. Es cierto que esa
decisión también suscitaba algunos interrogantes, pues podría privar al Gobierno
de la posibilidad de objetar ese contenido normativo. Pero nuevamente
consideramos que eran problemas técnicos superables.
Finalmente,
y tal parecía ser la decisión más razonable, la Corte hubiera podido constatar
el desbordamiento de competencia de la comisión de conciliación pero declarar
exequible el artículo, pues éste en sí mismo no estaba afectado por ningún
vicio de procedimiento, ya que la irregularidad recaía sobre un aparte que
había sido suprimido, que era una proposición jurídica autónoma y que sólo
tendría efectos dentro de catorce años. Y en esos catorce años bien hubiera
podido el Congreso reintroducir ese aparte, si así lo consideraba conveniente.
Sin embargo, en vez de recurrir a cualquiera de esas tres
formas de decisión, y en especial a la simple declaratoria de exequibilidad del
artículo acusado, la Corte, incurriendo en una falacia de composición, trasladó
el vicio de un aparte del artículo a la totalidad del mismo y adoptó la
decisión más contraria al principio de conservación del derecho, privando,
dicho sea de paso, a los beneficiarios de estas pensiones mínimas de un
mecanismo institucional que buscaba asegurar el pago de sus mesadas, como era
la creación del fondo de garantía.
Fecha ut supra,
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(e)
[1]
Diario Oficial Nº 45.079.
[2]
Anexos No. 1 y 2 de pruebas.
[3]
Anexo No. 3 de pruebas.
[4]
Página 8.
[5]
Página 11.
[6]
Anexo No. 1 de pruebas, folios 281 y 282.
[7]
Anexo No. 1 de pruebas, folios 272 a 274.
[8]
Anexo No. 1 de pruebas, folios 268 y 269.
[9]
En el mismo sentido la Resolución 2101 del 26 de noviembre de 2002 (Anexo No. 3
de pruebas, folios 2 a 5).
[10]
Páginas 1 a 20.
[11]
Páginas 1 a 14.
[12]
Gaceta 533 noviembre 22 de 2002, página 13.
[13]
Gaceta 508 noviembre 15 de 2002, página 16.
[14]
Paginas 30 y ss.
[15]
Acta No. 14 de 2002 publicada en la Gaceta del Congreso No. 167 del 15 de abril
de 2003.
[16]
Acta No. 15 de 2002 publicada en la Gaceta del Congreso No. 167 del 15 de abril
de 2003.
[17]
Acta No. 16 de 2002 publicada en la Gaceta del Congreso No. 168 del 15 de abril
de 2003.
[18]
Acta No. 17 de 2002 publicada en la Gaceta del Congreso No. 168 del 15 de abril
de 2003.
[19]
Acta No. 18 de 2002 publicada en la Gaceta del Congreso No. 168 del 15 de abril
de 2003.
[20]
Paginas 60 a 63.
[21]
Página 63.
[22]
Páginas 7 a 11.
[23]
Páginas 7 a 11.
[24]
Paginas 1 a 6.
[25]
Páginas 1 a 7.
[26]
Gacetas del Congreso No. 616  y 617 del 18 de diciembre de 2002, páginas 4 y 5,
respectivamente.
[27]
Mediante Decreto No. 3075 de 2002 el Presidente de la República convocó a
sesiones extraordinarias.
[28]
Esta Acta aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero
de 2003. Durante el debate sobre la Garantía de Pensión Mínima de Vejez se lee
en las páginas 33 y 47 de la citada Gaceta lo siguiente:
"Con la venia de la Presidencia  hace uso de la
palabra el honorable Senador Dieb Nicolas Maloof Cusé:
Artículo 13, señor Presidente, que se lea la
proposición sustitutiva Presidente.
El Secretario:
Artículo 13, quedará así: el artículo 13, el artículo
65 de la Ley 100 de 1993 quedará así: artículo 65, garantía de pensión mínima
de vejez, en desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política,
crease el fondo de garantía de pensión mínima del régimen de ahorro individual
con solidaridad como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará en
primera instancia la garantía de que trate este artículo. El Gobierno Nacional
definirá el régimen de organización y administración de este fondo así como la
entidad o entidades que lo administran. Los afiliados que a los 62 años de edad
si son hombres y 57 si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión
mínima de que trata el artículo de la Ley 100 de 1993 y hubiesen cotizado por
los menos 1.150 semanas, tendrán derecho a que el Fondo de Garantías de pensión
mínima de régimen de ahorro individual con solidaridad, en desarrollo del
principio de solidaridad les complete la parte que haga falta para obtener
dicha pensión. A partir del 1º de enero de 2009 el número de semanas de
cotización en el 2015; a partir del 2018 la edad se aumentará a 65 años por las
mujeres y a 65 años para los hombres.
Parágrafo. Para efectos del cómputo de las semanas a
que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo previsto en los
parágrafos del artículo 33, de la Ley 100 de 1993, está leído el artículo
sustitutivo señor Presidente.
(...)
Con la venia de la Presidencia  hace uso de la palabra
el honorable Senador Dieb Nicolas Maloof Cusé:
Artículo 13 que fue leído señor Presidente, hablamos de
la garantía de pensión mínima sobre todo por el régimen de ahorro individual,
de tal manera que se llegó a un acuerdo entre el Seguro Social y Asofondos y nosotros
los ponentes estableciendo que a partir del 1º de enero de 2009, el número de
semanas se incrementarán en 25 semanas cada año hasta llegar a 1.325 semanas de
cotización en el 2015, manteniendo al final del período una diferencia a favor
del Seguro Social de 25 semanas. Por tanto señor Presidente, pongo a
consideración de la Planeria se vote el artículo 13 con la proposición
sustitutiva.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el
artículo 13 con la proposición sustitutiva formulada por el honorable Senador
ponente, y cerrada la discusión pregunta. ¿Adopta la plenaria el artículo con
la modificación propuesta? Y ésta responde afirmativamente."
[29]
Página 6.
[30]
Página 6.
[31]
Anexo No. 3 de pruebas, folios 35 a 51.
[32]
Gaceta del Congreso No. 53 del 7 de febrero de 2003, página 33.
[33]
Anexo No. 3 de pruebas, folios 47 y 48.
[34]
Esta acta fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de
2003.
[35]
En la página 46 de la Gaceta del Congreso No. 43 de 2003 sobre el artículo
acusado se señaló
"Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Telésforo Pedraza:
Siguiente artículo señor Secretario.
El Subsecretario General procede:
Sigue el artículo 13, señor secretario.
Retoma el uso de la palabra el honorable Representante
Manuel Enríquez Rosero:
El artículo 11 no tiene modificaciones.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Telésforo Pedraza:
Artículo 13.
Retoma el uso de la palabra el honorable Representante
Manuel Enríquez Rosero:
El 13 que es la garantía de pensión mínima de la cual
ya se ha hablado y se ha explicado aquí, señor Presidente.
El Subsecretario General:
El artículo 15, señor Presidente.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Telésforo Pedraza:
Artículo 13, lo ¿lo aprueba la Cámara?
El Subsecretario General responde:
Ha sido aprobado, señor Presidente"
(...)
"Retoma el uso de la palabra el honorable
Representante Manuel Enríquez Rosero:
Hay una proposición que se había presentado pero que no
teníamos conocimiento al artículo 13, entonces le rogaría por favor reabrir el
artículo 13.
Dirección de la sesión por la Presidencia, Doctor (sic)
Pregunto a la Cámara si reabre la discusión del
artículo 13.
El Subsecretario General:
Ha sido reabierta la discusión, del artículo 13.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Telésforo Pedraza:
Sírvase darle lectura, señor Ponente ...
Retoma el uso de la palabra el honorable Representante
Manuel Enríquez Rosero:
La modificación diría: corríjase el parágrafo 3º del
artículo 13, se aumentará en 62 años, por la expresión se aumentará a 62, más
la modificación del Honorable Pompilio Avendaño de la modificación que se había
acordado señor Presidente.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor
Telésforo Pedraza:
Pregunto a la Cámara si aprueba el artículo con la
modificación leída por el Coordinador de Ponentes.
El Subsecretario General:
Ha sido aprobada, señor Presidente."
[36]
Páginas 14 y 15.
[37]
Cfr. Anexo No. 3 de pruebas, folios 27 y 28.
[38]
Anexo No. 2 de pruebas, folio 41.
[39]
En la Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de
febrero de 2003, página 50 aparece publicado el siguiente texto:
"Acta de Conciliación
(aprobada 20 de diciembre de 2002)
En Bogotá, D. C., a los veinte (20) días del mes de
diciembre de 2002, en cumplimiento de lo normado en el artículo 161 de la
Constitución Nacional y desarrollado por el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 y
teniendo en cuenta que hemos sido designados como conciliadores por el
honorable Senado de la República. Dieb Maloof Cuse, Angela Victoria Cogollo,
Rafael Pardo, Víctor Renán Barco, Alfonso Angarita Baracaldo y Andrés González
Díaz, por la honorable Cámara de Representantes, Manuel Enríquez Rosero,
Guillermo Rivera, Pedro Jiménez, Carlos Ignacio Cuervo y Telésforo Pedraza, con
el fin de optar por un único texto al Proyecto de ley número 058 de 2002 Senado
y 066 de 2002 Cámara, por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previstas en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales, luego de estudiar los
textos aprobados en plenarias de Senado y Cámara, hemos optado por adoptar como
único texto aprobado el siguiente:
PROYECTO DE LEY NUMERO 056 DE 2002 SENADO Y 055 DE 2002
CAMARA
por la cual se reforman algunas disposiciones del
sistema general de pensiones previstas en la Ley 100 de 1993 y se adoptan
disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales.
Artículo 1º. Senado.
Artículo 2º. Cámara.
Artículo 3º. Sustitutiva de Senado.
Artículo 4º. El del texto.
Artículo 5º. Igual.
Artículo 6º. Igual.
Artículo 7º. Senado.
Artículo 8º. Cámara.
Artículo 9º. Sin aumento de edad... (sic)
Artículo 10. Igual texto.
Artículo Nuevo. Igual (Cámara).
Artículo 11. Igual.
Artículo 12. Senado.
Artículo 13. Igual.
Artículo 14. Senado más Angarita. (sic)
Artículo 15. Senado.
Artículo 16. Vigencia.
Facultades (sin comisión) Senado (Texto ilegible)
1. Nuevo: Igual Cámara.
2. Nuevo: Igual Senado.
3. ... Senado.
4. Cuotas moradoras: Senado (sic)
5. Fonpet: ISS. Senado
6. Título Senado
Dieb Maloof Cuse, Angela Victoria Cogollo, Rafael
Pardo, Víctor Renán Barco, Alfonso Angarita Baracaldo, Andrés González Díaz,
Senadores.
Manuel Enríquez Rosero, Guillermo Rivera, Telésforo
Pedraza, Pedro Jiménez, Carlos Ignacio Cuervo, Representantes a la
Cámara."
[40]
A este respecto es relevante transcribir la Nota Aclaratoria suscrita por el
Secretario General del Senado de la República que aparece a en la página 13 de
la Gaceta del Congreso No. 60 del 18 de febrero de 2003:
"El suscrito Secretario General del honorable
Senado de la República, se permite hacer la siguiente aclaración:
Por error involuntario en la publicación del Acta de
Conciliación respecto al Proyecto de ley número 056 de 2002 Senado, 055 de 2002
Cámara: " Por el cual se reforman alguna disposiciones del Sistema General
de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre
los regímenes pensionales exceptuados y especiales; fue publicada en la Gaceta
número 46 de 2003, página número 61, 1ª columna del Acta número 42 de la sesión
ordinaria del día 19 de diciembre de 2002, en la cual aparece publicado
únicamente el encabezado del Informe aprobado por la plenaria, faltando el
artículo del proyecto en mención.
Por esta razón se hace nuevamente su publicación "
[41]
Páginas 13 a 20.
[42]
Página 18.
[43]
Cfr. Folios 35 a 36 del Anexo No. 2 de pruebas.
[44]
Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003, página 49.
[45]
Página 61.
[46]
Anexo No. 3 de pruebas, folio 56.
[47]
Idem.
[48]
Anexo No. 3 de pruebas, folio 53.
[49]
Anexo No. 3 de pruebas, folio 54.
[50]
Páginas 1 a 6.
[51]
Corte Constitucional. Sentencia C-760 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y
Manuel José Cepeda Espinosa.
[52]
Corte Constitucional. Sentencia C-872 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[53]
Corte Constitucional. Sentencia C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[54]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[55]
Sentencia C-055 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 6.
[56]
Sentencia C-500 de 2001. MP Alvaro Tafur Galvis, en similar sentido ver la
sentencia C-026 de 1993. MP Jaime Sanín Greiffenstein. Consideración
I.2.
[57]
Artículo 178 de la Ley 5 de 1992.
[58]
La Corte Constitucional resalta que en la actualidad el fundamento
constitucional de las comisiones accidentales de conciliación es el artículo
161 de la Carta Política con las modificaciones introducidas por el artículo 9º
del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política
Constitucional y se dictan otras disposiciones” promulgado el tres (3) de julio
de 2003, fecha para la cual el trámite del proyecto y posterior sanción y
promulgación de la Ley 797 de 2003 ya había concluido. Esta circunstancia tiene
como consecuencia que el control de constitucionalidad de la norma acusada se
efectué frente al contenido normativo del artículo 161 Superior antes de la
mencionada reforma constitucional, puesto que como lo ha sostenido esta
Corporación, "la  formación de un acto jurídico -como una ley- se rige
por las reglas vigentes al momento de su expedición, y no por la normatividad
posterior." Cfr. C-176 de 1996 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, en el mismo sentido pueden estudiarse las Sentencias C-416 de 1992
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-465 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón,
C-252 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-1030 de 2002 M.P. Alvaro
Tafur Galvis.
[59]
Sobre el alcance de los principios de consecutividad e identidad puede
estudiarse la Sentencia C-1147 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[60]
Corte Constitucional. Sentencia C-376 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía.
[61]
Cfr. Artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992.
[62]
Idem.
[63]
Corte Constitucional. Sentencias C-333 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
C-376 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía, C-282 de 1997 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-922 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1190 de 2001
M.P. Jaime Araujo Rentería y C-044 de 2002 M.P Rodrigo Escobar Gil.
[64]
Corte Constitucional. Sentencias C-1488 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez y C-198 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[65]
Corte Constitucional. Sentencia C-167 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[66]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[67]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sobre este tema también pueden estudiarse
las Sentencias C-376 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía y C-044 de 2002 M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[68] M.P. Jaime Araujo Rentería
[69]
Corte Constitucional. Sentencia C-992 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[70]
Corte Constitucional. Sentencia C-1488 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez.
[71]
M.P. Carlos Gaviria Diaz
[72]
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[73]
En el mismo sentido la Sentencia C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[74]
Corte Constitucional. Sentencia C-1488 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez.
[75]
Anexo No. 3 de pruebas, folios 118 a 134.
[76]
Sobre la aplicación de este principio al proceso de formación de la ley puede
estudiarse la Sentencia C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, entre
otras.
[77]
Sentencia C-600 A de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[78]
Ver, por ejemplo, entre otras, las sentencias C-087 de 1998, C-557 de 2000,
C-500 de 2001 y C-251 de 2002.
[79]
Sobre los alcances y límites del principio de conservación del derecho, ver,
entre otras, las sentencias C-600-A de 1995, C-100 de 1996, C-065 de 1997,
C-324 de 1997, C-559 de 1999 y C-251 de 2002