T-596-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-596/11
DEBIDO
PROCESO EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Reiteración de jurisprudencia sobre
garantía constitucional
El
respeto al debido proceso administrativo constituye entonces la garantía que
tiene toda persona de ser objeto de un proceso justo y adecuado, de forma tal
que en los casos en los que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien
de un bien jurídico, no lo haga sacrificando o suspendiendo derechos
fundamentales. De ahí que cualquier acto cuya finalidad sea la imposición de
sanciones, cargas o castigos debe observar plenamente los principios de
contradicción, publicidad y derecho a la defensa que garantizan la protección
de los derechos de los administrados frente al poder coercitivo del Estado.
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional cuando amenaza
derechos fundamentales
Es
posible afirmar que la procedencia de la acción de tutela en contra de actos
administrativos está dada por dos elementos. El primero que se refiere a la
posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, puesto que la solicitud de
amparo tiene un carácter subsidiario. El segundo, relativo a que la actuación
administrativa sea contraria a los derechos fundamentales del accionante, con
especial atención cuando se trata de la garantía del debido proceso.
DESPLAZADOS
POR LA VIOLENCIA-Sujetos
de especial protección constitucional
La
Corte ha advertido que la población desplazada se encuentra en condiciones de
vulnerabilidad, exclusión y marginalidad. La primera circunstancia se refiere a
aquella situación que sin ser elegida por la persona le impide acceder a las
garantías mínimas que le permiten la realización de sus derechos económicos,
sociales y culturales, y por ende la formación de un proyecto de vida; la
segunda es relativa a la ruptura de vínculos con su comunidad de origen; y la
tercera apunta a la situación del individuo que, dentro de un nuevo escenario,
no hace parte de los beneficiarios directos de los intercambios regulares y el
reconocimiento social. Como consecuencia, ha sostenido que las víctimas del
desplazamiento forzado requieren un trato preferente por parte del Estado dadas
las precarias condiciones en las que se encuentran, y la violación masiva que
de sus derechos constitucionales padecen a diario. Por esta razón, las
autoridades tienen la responsabilidad de atender sus necesidades con mayor
diligencia, con el fin de preservar sus garantías fundamentales y lograr el
mejoramiento progresivo de sus condiciones de existencia.
ACCION
DE TUTELA PARA PROTEGER LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de jurisprudencia
POBLACION
DESPLAZADA EN PROCESOS ADMINISTRATIVOS POR INFRACCION URBANISTICA-Deber de las autoridades
de atender a la población desplazada con un enfoque diferencial sensible a su
especial situación de indefensión
Las
autoridades encargadas de los procesos administrativos por infracción
urbanística tendrán la obligación de adoptar un enfoque diferencial cuando
adviertan que el sujeto así lo requiere, con fundamento en la protección
especial que la Carta Política le confiere a ciertos ciudadanos. En ese
sentido, deberán contemplar alternativas de solución diferentes a la sanción
urbanística con el fin de posibilitar el verdadero ejercicio de los derechos de
la persona y aumentar las oportunidades de llevar una vida en condiciones
adecuadas, que conduzcan a la superación del desplazamiento.
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO, VIDA DIGNA, MINIMO VITAL Y VIVIENDA DIGNA DE
DESPLAZADO-Vulneración
por Alcaldía al imponer sanción urbanística por no contar con licencia de
construcción sin tener en cuenta que es persona desplazada, mayor de edad, sin
grado de escolaridad y a cargo de menores de edad
DEBIDO
PROCESO, VIVIENDA DIGNA Y PROTECCION ESPECIAL A NIÑOS DESPLAZADOS-Orden a Alcaldía
para que oriente y acompañe al accionante para que su predio cumpla con normas
urbanísticas
Referencia:
expediente T-3027424
Acción
de tutela interpuesta por Aníbal Esquivel contra la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., diez (10) de agosto de dos mil once (2011)
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Nilson
Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión del fallo emitido por el Juzgado Sesenta y Dos Penal
Municipal de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por Aníbal Esquivel
contra la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar.
I.
ANTECEDENTES
El
señor Aníbal Esquivel interpuso acción de tutela en contra de la Alcaldía Local
de Ciudad Bolívar, al
considerar vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales al debido
proceso, a la vivienda digna y a la protección especial de los niños. Para
fundamentar su solicitud el accionante relató los siguientes:
1. Hechos
1.1. Manifestó
que mediante contrato de compraventa adquirió una vivienda, la cual consta de
“un encerramiento de un lote de terreno por cuatro (4) muros y sobre estos unos
largueros en madera que soportan unas pocas tejas de zinc y unos cartones”. Señaló
que por este predio pagó el precio de $ 2.000.000 y que “con el fin de
evitar el ingreso de personas extrañas y que hicieran daño a mis nietos, se
colocaron unos ladrillos para proteger la integridad de mi familia, pero se ha
indicado por la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar que esa es una construcción de
obra sin el respectivo permiso”.
1.2. Mencionó
que la Resolución Núm. 0357 del 30 de junio de 2009 lo declaró infractor del
régimen urbanístico por ser el responsable y propietario de la obra realizada
en el inmueble ubicado en la carrera 76 Núm. 68 C 55 Sur Lote 11, manzana 32 de Bogotá. Además, le fue impuesta una multa de $ 4.624.000 por
construir sin licencia. Contra dicho acto administrativo interpuso tanto el
recurso de reposición como el de apelación.
1.3. Mediante Resolución
Núm. 1171 del 26 de octubre de 2009, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar rechazó
por extemporáneos dichos recursos.
1.4. Indicó que
de no pagarse la multa se demolerá la obra, lo que significa que “tumbaría
los cuatro muros y el techo de cartón, y como consecuencia mi familia tendría
que vivir a la intemperie sometida a la acción del delincuente y poner en
peligro toda mi familia en especial a mis nietas.”
1.5. Sostuvo que
debe pagar la sanción impuesta para evitar la demolición pero que no cuenta con
esta suma de dinero y que nunca estará en condiciones de obtenerla debido a su
condición de desplazado, su analfabetismo y su edad avanzada que le impiden
trabajar. Adicionalmente, considera que la sanción es injusta ya que no edificó
obra sin permiso y que “en este sector las personas construyen sus viviendas
como desean porque no existen reglas de urbanización, y el lote encerrado no
puede considerarse como una vivienda”.
1.6. Asimismo,
llamó la atención sobre la falta de razones de hecho y derecho en el acto
administrativo que adoptó la decisión de declararlo infractor de las normas
urbanísticas y que lo sancionó.
1.7. Además,
estimó que en su caso no existe un tratamiento que atienda al principio de
igualdad puesto que la accionada no tuvo en cuenta que no contaba con la
tradición del bien. En este sentido, resaltó que al no cambiar el dominio del
inmueble no se ha trasladado la propiedad del mismo a su nombre y, por
consiguiente, no ostenta la calidad de propietario como se refiere en el acto
administrativo.
1.8. Por último,
adujo que el predio en el cual habita, “no está legalizado (…) no existe
registro del bien ante la Oficina de Instrumentos Públicos, ni paga impuesto
predial, tal bien no aparece registrado como predio urbano en catastro.”
1.9. De acuerdo con
lo anterior, solicitó que se revocara la Resolución Núm. 0357 de 3 de junio de
2009, que lo declaró infractor de normas urbanísticas y le impuso una multa de
$4.624.000. Por tratarse de una persona analfabeta, pidió que se nombre, a
través de la Oficina de Planeación, un asesor que lo acompañe en el trámite del
permiso para que pueda iniciar una construcción una vez obtenga el subsidio que
espera dada su situación de desplazamiento.
2.
Traslado y contestación de la demanda
Mediante
auto del 9 de marzo de 2011, el Juzgado Sesenta y Dos Penal Municipal de Bogotá
avocó conocimiento de la petición de amparo y ofició a la Alcaldía Local de
Ciudad Bolívar para que se pronunciara sobre los hechos objeto de la acción de
tutela.
Frente
a lo anterior, la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. allegó oficio en el que
indicaba la remisión de la acción de tutela con sus respectivos anexos a la
Secretaría Distrital de Gobierno por ser ésta la entidad competente para dar
contestación a la misma.
2.1.
Alcaldía Mayor de Bogotá -Secretaría de Gobierno-
La
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Gobierno realizó una
descripción de las actuaciones administrativas adelantadas por la Alcaldía
Local de Ciudad Bolívar.
Expuso
que la “actuación administrativa Núm. 040/2006 se inició con ocasión de una
queja presentada (…) por una presunta infracción al régimen urbanístico”. Señaló
que la entidad accionada avocó conocimiento de los hechos el 28 de septiembre
de 2006 y practicó visita en el predio. De esta actuación suscribió acta en la
que consignó que el inmueble objeto de la querella:
“(…) es un
predio medianero con una construcción en bloque de madera y teja de zinc (muros
confinados cada 3 mts aprox). Basados en información suministrada por el
propietario se sabe que es una construcción hecha recientemente. La
documentación relacionada con el predio que se limita a promesa de compraventa,
característica general en el sector, y una de las razones por las cuales el
responsable no posee licencia. El área de lote es de 68.00 m2 aproximadamente. El área de la edificación levantada es de 34.00 m2 aproximadamente. Dirección según plano de localización DAPD: Kr 76 68 C 55 SUR BARRIO SANTO DOMINGO.”
Igualmente,
adujo que había surtido diligencia de descargos el 19 de enero de 2007, donde
el demandante había manifestado ser el responsable del inmueble y que las obras
en el mismo se realizaron en noviembre de 2006, para ser ocupado desde el mes
de diciembre del mismo año.
Añadió
que la entidad accionada realizó otra visita de verificación del predio en la que
evidenció que:
“en el predio
objeto de la actuación administrativa existe construcción de un piso área 34 m2, área del lote 72m2. Solo (sic) se observan columnas en concreto en el
frente del predio, sin completar confinamiento de muros, muros en bloque H5 sin
pañetar, puerta y ventana en carpintería metálica, cubierta en teja de zinc.
Pisos rústicos, el propietario manifiesta solo tener escritura pública del predio.
No se presentó documentación y/o planos aprobados. Vetustez de la construcción
inferior a tres años. Se incumple con régimen de obras por no poseer licencia,
y la construcción incumple con requisitos constructivos y de sismo
resistencia.”
Como
consecuencia de lo observado, la Alcaldía Local profirió la Resolución Núm.
0357 del 3 de junio de 2009 en la que declaró al señor Aníbal Esquivel como
infractor del régimen urbanístico con multa de $4.624.000 por construir sin
licencia en el inmueble citado. Adicionalmente, le advirtió al sancionado que
contaba con 60 días, a partir de la ejecutoria de la decisión, para remitir la
copia de la licencia o, en caso contrario, debía pagar la multa. Este acto fue
notificado el 31 de enero de 2009 y el 11 de agosto del mismo año el señor
Esquivel presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de
la decisión. Dichos recursos fueron rechazados por extemporáneos mediante Resolución
Núm. 1171 del 26 de octubre de 2009.
Agotado
el trámite administrativo, la entidad demandada inició el cobro persuasivo de
la multa impuesta a través de comunicación Núm. 20101930068171 del 15 de
octubre de 2010. Sin embargo, el accionante manifestó que no contaba con los
recursos para efectuar el pago de la multa. Añadió que el señor Esquivel
solicitó la revocatoria directa del acto que lo sancionó, petición que fue resuelta
desfavorablemente por no reunir los requisitos del Código Contencioso
Administrativo[1].
Por
otro lado, en lo que se refiere a la condición de desplazado, expuso que el
núcleo familiar del actor se encontraba incluido el RUPD desde el 6 de enero de
2006 con código SIPOD 417760 y que Acción Social había hecho entrega de la
ayuda humanitaria de emergencia el día 17 de agosto de 2010 por valor de
$1.425.000. Asimismo, afirmó que había recibido ayuda humanitaria de urgencia
en la Unidad de Atención y Orientación para Población Desplazada de Puente
Aranda a través de un bono alimentario del día 27 de diciembre de 2005 y no había
requerido otro tipo de beneficio. Además, adujo que recibía asistencia en salud
ya que se encontraba afiliado a la EPS-S Humana Vivir del Régimen Subsidiado.
Por
último, la Secretaría de Gobierno destacó que el accionante incurrió en la
infracción a las normas urbanísticas correspondiente a la ejecución de obras no
autorizadas en licencia de construcción y que desde el momento en el que se vinculó
a la actuación en el año 2007, conocía que lo edificado no cumplía con los
requisitos legales y técnicos por lo que debía prever los costes económicos de
la inobservancia de la ley. Así, se opuso a las pretensiones de la demanda considerando
que el señor Esquivel contó con todos los medios jurídicos para su defensa.
2.2. Secretaría
Distrital de Gobierno  -Alcaldía Local de Ciudad Bolívar-
La
entidad se opuso a las pretensiones de la acción de tutela por considerar que
el accionante incumplió con los deberes trazados por la ley. Asimismo, destacó
que el señor Aníbal Esquivel reconoció que construyó una enramada en el año
2006, confirmando el informe presentado por el arquitecto Alejandro Caro en
diciembre del mismo año, por lo que resultaba innecesario realizar una nueva
visita de verificación. En este sentido, consideró que “la Alcaldía Local
cumplió su deber legal establecido en el Estatuto Orgánico de Bogotá, artículo
86 que es imponer las sanciones legales a quien construya sin licencia”.
Señaló
que tampoco existió trasgresión del derecho a la igualdad, teniendo en cuenta
lo estipulado en la Ley 388 de 1997, que dispone “la posibilidad de
establecer multas sucesivas que oscilarán entre diez (10) y veinte (20)
salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención
sobre el suelo o por metro cuadrado de construcción según sea el caso, sin que
en ningún caso la multa supere los trescientos (300) salarios mínimos mensuales
legales vigentes, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos
aptos para estas actuaciones, sin licencia”. Con fundamento en dicha norma,
la Alcaldía adujo que no resultaba relevante si el infractor era propietario del
bien y que la calidad de desplazado no era una causal de exoneración de la
responsabilidad.
Añadió
que el derecho a la vivienda digna no fue desconocido toda vez que el señor
Aníbal Esquivel aún vive en su construcción y resaltó que “la sanción de
demolición sí ocasionaría un agravio injustificado porque es dejar al señor
Aníbal Esquivel sin ninguna clase de techo. En efecto, la sanción de multa es
concordante a sus condiciones urbanísticas, le garantiza su actual construcción
y reconoce la posibilidad de legalizar los títulos para tramitar su licencia”.
Por
último, destacó que la resolución no ha causado un agravio injustificado, toda
vez que “la difícil situación socioeconómica no exime de los deberes legales
y la normativa de los desplazados tampoco exime de las sanciones urbanísticas”;
y en igual dirección sostuvo “que la exoneración de la multa
impuesta resulta ser improcedente ya que es inexistente en la normativa legal y
constitucional”.
II.
DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
Fallo
Único de Instancia
El
Juzgado Sesenta y Dos Penal Municipal de Bogotá, mediante sentencia de 15 de
marzo de 2011, declaró improcedente la acción invocada por considerar que
existen otros medios de defensa judicial. Asimismo, que no existe perjuicio
irremediable, teniendo en cuenta que el accionante se encuentra incluido dentro
del Registro Único de Población Desplazada y que el 17 de agosto de 2010
recibió “ayuda humanitaria de la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional por valor de $1.425.000; que igualmente se
encuentra vinculado al régimen subsidiado en salud y por tanto recibe los
servicios a través de la Empresa Promotora de Salud Subsidiada –EPS HUMANA
VIVIR-; y que además, el núcleo familiar recibió ayuda humanitaria de urgencia
en la Unidad de Atención y Orientación para la Población Desplazada (…) a
través de bono alimentario de urgencia el día 27 de diciembre e 2005, no
requiriendo atención alguna de dicha dependencia.”
Además
señaló que la demanda de tutela “no evidencia argumento alguno que permita
inferir el cumplimiento de las condiciones que acrediten la inminencia de un
perjuicio irremediable, cuando de otra parte, y por el propio dicho del
tutelante, el predio es de su propiedad, así solo cuente con promesa de
compraventa, pues la verdad es que nadie le está discutiendo su propiedad, sin
que de otra parte, esta actuación registre que dicho bien constituya el único
que integra su patrimonio y, por ello, no esté en capacidad de establecer su
vivienda en uno distinto o carezca de los recursos económicos para fijar su
residencia en otro inmueble, a través de los diversos mecanismos para ejercer
la tenencia.”
Por
último, destacó que no se evidenciaba una relación “entre el derecho a la
vivienda digna del accionante y la protección de los derechos fundamentales.”
Pruebas
relevantes aportadas que obran en el expediente
1.     Copia de la Resolución
Núm. 0357 del 3 de junio de 2009, en la cual se declara infractor al señor
Aníbal Esquivel, como responsable y propietario de la obra realizada, por
infringir las normas de urbanismo.[2]
2.     Copia de la querella
presentada por Leonardo Armando Guzmán Cobos.[3]
3.     Diligencia de
descargos rendida por el señor Joaquín Elías Quintero Usme, dentro de los
expedientes Núm. 034 A 040 de 2006 por la urbanización de lotes en el Barrio
Espino I Sector y Santo Domingo.[4]
4.     Copia de
registro fotográfico del inmueble.[5]
5.     Diligencia de
descargos rendida por el señor Aníbal Esquivel dentro de las diligencias
preliminares por la construcción realizada en la carrera 76 Núm. 68 C-55 Sur
Barrio Santo Domingo.[6]
6.     Copia de promesa
de compraventa, suscrita entre María Waldina Sanabria Villalba y Martha Ligia
Esquivel Ramírez y Aníbal Esquivel.[7]
7.     Copia del acta
de verificación para actuación administrativa.[8]
8.     Copia del
recurso de reposición y en subsidio de apelación ante el Consejo de Justicia del
11 de agosto de 2009.[9]
9.     Copia de la
cédula de ciudadanía del señor Aníbal Esquivel con fecha de nacimiento del 28
de abril de 1945.[10]
10.
Copia
de la certificación emitida por la Personería de Bogotá, en la cual se señala
que el señor Aníbal Esquivel es desplazado y hace parte del núcleo familiar de
la señora María Ligia Ramírez Malambo.
11.
Copia
de la circular suscrita por la Secretaría de Gobierno de Bogotá, en la cual se
registra al accionante como desplazado y se informa que se encuentra incluido
en el Sistema Único de Población Desplazada de Acción Social y, por
consiguiente, debe ser atendido tanto él como su núcleo familiar en el sistema
de salud. Este documento fue suscrito el 9 de febrero de 2009.[11]
12.
Resolución
administrativa Núm. 01171 del 26 de octubre de 2009 en la cual la Alcaldía
Local de Ciudad Bolívar -Grupo de Descongestión- resuelve rechazar por extemporáneos
los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la Resolución
Núm. 357 de 2009.[12]
13.
Comunicaciones
del 15 de octubre y 16 de noviembre de 2010 en las cuales la Secretaría de
Gobierno de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar informa que:[13]
“Teniendo en
cuenta que a través de la Resolución N° 0357 del 03 de junio de 2009 usted fue
sancionado por infringir la Ley 810 de 2003. Por medio de la cual se modifica la
Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas, con multa equivalente a
CUATRO MILLONES SEISCIENTOS VEINTICUTRO MIL PESOS M/CTE ($4.624.000) decisión
que se encuentra en firme por cuanto ya fueron resueltos los recursos de ley;
esta Administración conocedora de su sentido de pertenencia con nuestra
localidad, lo invita a cancelar de manera voluntaria y pronta su deuda con la
ciudad.
Por lo anterior,
a continuación le indicamos el procedimiento que debe seguir:
1. Acercarse a
esta Alcaldía Local con esta comunicación a fin de que se entregue la orden de
pago correspondiente.
2. Pagar su
obligación en la ventanilla de la Tesorería Distrital ubicada en el SUPERCADE
de la carrera 30 Nº 24-90, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha
de expedición de la orden de pago.
3. Entregar
fotocopia del recibo de pago en esta Alcaldía Local.
En caso de que a
la fecha no cuente con el valor total de la multa, puede acercarse a esta
Alcaldía Local a fin de establecer la posibilidad de suscribir un Acuerdo de
pago, mecanismo a través del cual podrá diferírsele el pago de la deuda hasta
veinticuatro (24) cuotas mensuales siempre y cuando se presente una garantía
que respalde su compromiso de pago.
Es importante
anotar que el incumplimiento en el pago de dos (2) cuotas del acuerdo de pago
pondrá fin al mismo, sin que sea posible celebrar otro, iniciando de manera
inmediata el cobro coactivo de la obligación.
El valor de la
suma impuesta, no es susceptible de ninguna negociación, la Administración
Local NO puede conceder ninguna rebaja.”
14.
Copia
del “Acta de no pago voluntario” en la que el accionante manifiesta “que es
desplazado, su casita no tiene escrituras sino promesa de venta ni tiene medios
económicos para pagar la multa y solicita al Alcalde Local que lo reubiquen ni
tiene servicios públicos sino instalaciones en manguera pagada por nosotros
(…)”.
15.
Copia
de la petición de revocatoria directa contra la Resolución Núm. 0357 de 2009,
presentada por el señor Aníbal Esquivel el 10 de diciembre de 2010.[14]
16.
Copia
de la Resolución Núm. 00023 del 24 de enero de 2011 que rechaza la solicitud de
revocatoria impetrada, además decidió continuar con el trámite de cobro
coactivo y señaló que no procedía ningún recurso por encontrarse agotada la vía
gubernativa.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de
revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema jurídico
De conformidad con los antecedentes expuestos, el señor Aníbal Esquivel,
persona de la tercera edad, analfabeta, víctima del desplazamiento
forzado y que tiene a su cargo menores de edad, promueve acción de tutela en contra de la Alcaldía
Local de Ciudad Bolívar, por considerar que la Resolución Núm. 0357 del 3 de junio
de 2009, que lo declaró infractor de normas urbanísticas y le impuso una multa
de $4.624.000, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
vivienda digna y a la protección especial de los niños.
La
Alcaldía Mayor de Bogotá estimó que el proceso urbanístico se llevó a cabo
conforme a la ley y que el actor contó con los mecanismos para ejercer su
derecho a la defensa. Además, indicó que su condición de desplazado no era
causal de exoneración de las multas por ese tipo de infracciones; también
resaltó que el señor Esquivel había recibido ayuda humanitaria en 2010 y se
encontraba afiliado actualmente al régimen subsidiado de salud.
Visto
lo anterior, corresponde a esta Sala determinar si el acto administrativo que
declara como infractor urbanístico y le impone una multa de $4.624.000 a una
persona de avanzada edad (66 años), víctima del desplazamiento forzado, con
baja formación académica y quien vela por el cuidado de menores de edad,
vulnera su derecho al debido proceso y, de manera consecuencial, sus garantías
fundamentales a la vivienda en condiciones dignas y a la protección especial de
los niños.
Para solucionar este caso, la Corte (i) reiterará la
jurisprudencia trazada en materia de la garantía fundamental del debido proceso
que debe regir las actuaciones administrativas. Posteriormente, (ii)
identificará las reglas fijadas por esta Corporación acerca de la protección
especial constitucional de la población desplazada, particularmente, su derecho
fundamental a una vivienda digna, para lo cual hará referencia a los deberes de
las autoridades públicas dentro de los procesos urbanísticos sancionatorios
cuando recaen sobre sujetos que merecen una especial protección constitucional.
A partir de estos elementos, (iii) se abordará la situación concreta del
accionante.
3.
La garantía fundamental al debido proceso en las actuaciones administrativas.
Reiteración de jurisprudencia
El
artículo 29 de la Constitución Política dispone que el derecho fundamental al
debido proceso es aplicable a todas las actuaciones judiciales y
administrativas. Por lo tanto, exige que las autoridades desarrollen sus
funciones bajo el principio de legalidad, respetando las formas propias de cada
juicio y asegurando la efectividad de las normas que protegen los derechos de
contradicción y defensa.
De
este modo, se puede definir como el límite normativo al ejercicio de las
potestades del Estado que busca preservar las garantías para los administrados,
de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de
su propio arbitrio, sino que se encuentren sometidas a los procedimientos
legales[15].
Este
Tribunal ha reiterado[16]
que el derecho al debido proceso administrativo se manifiesta “a través de
un conjunto complejo de principios, reglas y mandatos que la ley le impone a la
Administración para su ordenado funcionamiento (…), por virtud de los cuales,
es necesario notificar a los administrados de las actuaciones que repercutan en
sus derechos, otorgarles la oportunidad de expresar sus opiniones, y de
presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos. Actuaciones que,
en todos los casos, deben ajustarse a la observancia plena de las
disposiciones, los términos y etapas procesales descritas en la ley”[17].
La
Corte ha establecido, además, que el ámbito de protección de este derecho “se
extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en
la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija
todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a
las peticiones que presenten los particulares y a los procesos que adelante la
administración con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos”[18].
El
respeto al debido proceso administrativo constituye entonces la garantía que
tiene toda persona de ser objeto de un proceso justo y adecuado, de forma tal
que en los casos en los que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien
de un bien jurídico, no lo haga sacrificando o suspendiendo derechos
fundamentales[19].
De ahí que cualquier acto cuya finalidad sea la imposición de sanciones, cargas
o castigos debe observar plenamente los principios de contradicción, publicidad
y derecho a la defensa que garantizan la protección de los derechos de los
administrados frente al poder coercitivo del Estado.
En lo que se refiere a la procedibilidad de la tutela
contra los actos administrativos, la Corte ha señalado, como regla general, que
la solicitud de amparo no es el medio adecuado para controvertirlos, puesto que
existen mecanismos administrativos y judiciales para lograrlo. Sin embargo, ha
aceptado su procedencia excepcional, al menos como mecanismo transitorio,
cuando:
“(i) la actuación
administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial los
postulados que integran el derecho al debido proceso; y
(ii) los mecanismos judiciales
ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan idóneos en el caso
concreto o se está ante la estructuración de la inminencia de un perjuicio
irremediable(…)”[20].
Así
las cosas, la acción de tutela en contra de actos administrativos adquiere un
carácter excepcional. Sobre este punto, esta Corporación ha sostenido que:
“(…) en relación con la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo efectivo para la protección
de derechos fundamentales que podrían verse vulnerados o amenazados por
mandamientos consagrados en actos emitidos por la administración que, por regla
general, el amparo es improcedente para controvertirlos, por cuanto la
competencia se encuentra radicada en la jurisdicción contencioso
administrativa. Sin embargo, como excepción a esta regla la acción de tutela
procederá de manera transitoria o definitiva si se constata, en el primer caso,
la existencia de un perjuicio irremediable; y en el segundo, ante la falta de
idoneidad de los recursos judiciales existentes.
Al respecto, el juez
constitucional ha estimado que deben concurrir unas especiales condiciones que
harían procedente el amparo transitorio, como son (i) que se produzca de manera
cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental; (ii) que de ocurrir
no exista forma de reparar el daño producido al mismo; (iii) que su ocurrencia
sea inminente; (iv) que resulte urgente la medida de protección para que el
sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y, (v) que la
gravedad de los hechos, sea de tal magnitud que haga evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales[21].”[22]
En
la Sentencia T-514 de 2003, después de analizar los artículos 86
Constitucional, así como, el 6, 7 y 8 del Decreto 2591 de 1993[23], este
Tribunal concluyó:
“(i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente
como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que
resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos
administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos
como judiciales para su defensa;
(ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio
contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la
configuración de un perjuicio irremediable; y
(iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá
suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de
1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de
1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.”
Por ende, es posible afirmar que la procedencia de la acción de
tutela en contra de actos administrativos está dada por dos elementos. El
primero que se refiere a la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable,
puesto que la solicitud de amparo tiene un carácter subsidiario. El segundo,
relativo a que la actuación administrativa sea contraria a los derechos
fundamentales del accionante, con especial atención cuando se trata de la
garantía del debido proceso.
Ahora
bien, esta Corporación ha hecho uso de las causales de procedencia de la acción
de tutela contra decisiones judiciales para verificar la afectación del debido
proceso en las actuaciones administrativas, porque se trata de las formas más
usuales de vulneración de dicha garantía[24]. En este sentido, la
Sentencia T-076 de 2011 reformuló dichos supuestos para el caso del amparo
contra actos administrativos:
“13.1. Defecto
orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere
el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de competencia
para expedirlo.  Se trata, por ende, de una situación extrema, en donde resulta
irrazonable sostener que dicha autoridad estaba investida de la facultad de
adoptar la decisión correspondiente.
13.2. Defecto
procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa,
cuando ha sido tramitada completamente al margen del procedimiento establecido
por el ordenamiento jurídico.  Este vicio tiene carácter cualificado, puesto
que para su concurrencia se requiere que (i) no exista ningún motivo
constitucionalmente válido o relevante que permitiera sobreseer el
procedimiento aplicable; (ii) las consecuencias de ese desconocimiento
involucren una afectación verificable de las garantías constitucionales, en
especial del derecho al debido proceso; y (iii) que el defecto observado no
haya sido solucionado a través de los remedios previstos por la ley para
subsanar errores en el procedimiento.
13.3. Defecto
fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la
decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de
la actuación.  Este defecto, al igual que el anterior, tiene naturaleza
cualificada, puesto que para su estructuración no basta plantear una diferencia
de criterio interpretativo respecto a la valoración probatoria que lleva a cabo
el funcionario, sino que debe demostrarse la ausencia de vínculo entre los
hechos probados y la decisión adoptada.  Además, el error debe ser de tal
magnitud que resulte dirimente en el sentido del acto administrativo, de modo
que de no haber ocurrido, el acto hubiera tenido un sentido opuesto al
adoptado.
13.4. Defecto
material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa
profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes,
inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o
abiertamente inaplicables para el caso concreto.  La jurisprudencia también ha
contemplado que la interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una
causal de estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una
radical oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su
aplicación por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en
lo que la doctrina define como interpretación contra legem.
13.5. Error
inducido o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la
autoridad administrativa adopta una decisión contraria a los derechos
fundamentales de las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por
parte de un tercero.
13.6. Falta
de motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen
expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte.  Este
defecto ha tenido un profundo desarrollo por la jurisprudencia constitucional,
la cual ha señalado que la motivación del acto administrativo es un aspecto
central para la garantía del derecho al debido proceso de las partes, puesto
que la ausencia de tales premisas impide expresar cargos de ilegalidad o inconstitucionalidad
ante la jurisdicción contenciosa distintos al de desviación de poder de que
trata el artículo 84 C.C.A., lo que a su vez conlleva una grave afectación,
tanto del derecho de defensa del afectado, como del principio de publicidad
propio de la función administrativa.[25]
Esta postura ha llevado a que la jurisprudencia de esta Corporación haya
previsto que incluso en los eventos en que el ordenamiento confiere a
determinadas autoridades administrativas la potestad discrecional para adoptar
ciertas decisiones, tal facultad no puede entenderse como un ámbito para el
ejercicio arbitrario del poder, lo que implica que en ese escenario también
deba hacerse expresa la motivación de la decisión.[26]
13.7. Desconocimiento
del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la
autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del
contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos
obligatorios, la Corte Constitucional.
13.8. Violación
directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo que
desconoce, de forma específica, normas de la Carta Política.  Ello se evidencia
cuando la Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto
inmediato, que determinan consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de
ello, la autoridad desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las
reglas mencionadas.”
En
síntesis, el derecho al debido proceso exige que las autoridades
administrativas obedezcan, de forma rigurosa, las disposiciones que buscan
garantizar la intervención de los particulares dentro del procedimiento, con el
objeto de proteger el derecho fundamental de defensa, materializando la
posibilidad de hacer valer sus derechos. No obstante, la procedencia de la
acción de tutela en contra de actos administrativos es excepcional puesto que
se debe evidenciar que: (i) sea necesaria para evitar un perjuicio irremediable
o que los mecanismos ordinarios de defensa no sean idóneos para la protección
del derecho; y (ii) la actuación administrativa desconoció la garantía de
debido proceso, teniendo como fundamento algunos de los defectos descritos
anteriormente.
4.
Las personas desplazadas por la violencia como sujetos de especial protección
constitucional. Reiteración de jurisprudencia
El
artículo 86 constitucional consagró la acción de tutela como un mecanismo
excepcional para la protección de derechos, razón por la cual sólo resultará
procedente de forma permanente cuando los medios de defensa no sean suficientes
o eficaces y de forma transitoria para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable. La existencia de medios ordinarios de defensa debe verificarse en
cada caso particular, comprobando su idoneidad y las circunstancias específicas
del accionante. Lo anterior, en tanto existen sujetos que merecen especial
protección y son acreedores de acciones afirmativas por parte de las
autoridades estatales debido a sus condiciones de vulnerabilidad.
En
este sentido, la Constitución Política le impone al Estado la obligación de
proteger de forma especial a algunas personas. De forma expresa, los artículos
43, 44, 45, 46 y 47 hacen referencia a la asistencia preferencial respecto a
los niños (as), los adolescentes, los ancianos, los individuos con discapacidad
y las mujeres embarazadas y/o cabeza de familia. No obstante, esta Corporación
ha reconocido que ciertos grupos de personas que se encuentran en situaciones
de debilidad y vulnerabilidad también deberán recibirla. Esta último es el caso
de las víctimas del desplazamiento forzado[27].
Frente
a este punto la Corte ha advertido que la población desplazada se encuentra en
condiciones de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad. La primera
circunstancia se refiere a aquella situación que sin ser elegida por la persona
le impide acceder a las garantías mínimas que le permiten la realización de sus
derechos económicos, sociales y culturales, y por ende la formación de un
proyecto de vida; la segunda es relativa a la ruptura de vínculos con su
comunidad de origen; y la tercera apunta a la situación del individuo que, dentro
de un nuevo escenario, no hace parte de los beneficiarios directos de los
intercambios regulares y el reconocimiento social[28].
Como
consecuencia, ha sostenido que las víctimas del desplazamiento forzado
requieren un trato preferente por parte del Estado dadas las precarias condiciones
en las que se encuentran, y la violación masiva que de sus derechos
constitucionales padecen a diario. Por esta razón, las autoridades tienen la
responsabilidad de atender sus necesidades con mayor diligencia, con el fin de
preservar sus garantías fundamentales y lograr el mejoramiento progresivo de
sus condiciones de existencia.
Asimismo,
esta Corporación ha explicado que el trato preferencial que el Estado debe
otorgar a los desplazados tiene origen en el mandato del artículo 13 de la
Carta Política, que ordena la promoción de condiciones de igualdad real y
efectiva, y la protección de las personas que por su condición económica, física
o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta[29].
Al respecto, la Sentencia T-025 de 2004 expuso que del anterior mandato se
derivan dos deberes para las autoridades públicas:
“Por una parte, debe adoptar e implementar las
políticas, programas o medidas positivas para lograr una igualdad real de
condiciones y oportunidades entre los asociados y al hacerlo, dar cumplimiento
a sus obligaciones constitucionales de satisfacción progresiva de los derechos
económicos, sociales y culturales básicos de la población ‑en aplicación
de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado ‘cláusula de
erradicación de las injusticias presentes[30]-.
Y, por otra, debe abstenerse de adelantar, promover
o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia
de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y
directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de
marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y
progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos[31].”
Igualmente,
dispuso que las medidas a tomar deben atender a tres parámetros principales[32]:
(i) el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas que
protegen a la población desplazada, (ii) los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado Interno, y (iii) el principio de prevalencia del derecho
sustancial en el contexto del Estado Social de Derecho. Lo anterior, con el fin
de que las personas en esa situación “se tornen menos vulnerables, agencian
la reparación de las injusticias derivadas del desplazamiento involuntario y se
orientan a la realización efectiva de ciertos derechos de bienestar mínimo que
constituyen la base para la autonomía y el autosostenimiento de los sujetos de
desplazamiento”.
La misma
providencia destacó la necesidad de brindar un trato digno y respetuoso de sus
derechos a estas personas, después de constatar que algunos funcionarios
administrativos los sometían a trámites innecesarios y a un peregrinaje
institucional. Para este fin, ordenó que a cada persona que haya sido víctima
de desplazamiento forzado se le comunique el siguiente listado de derechos conocido
como la carta de derechos básicos:
“1.      Tiene derecho a ser registrado como
desplazado, solo o con su núcleo familiar.
2.  Conserva todos sus derechos fundamentales y por
el hecho del desplazamiento no ha perdido ninguno de sus derechos constitucionales
sino que por el contrario es sujeto de especial protección por el Estado;
3.  Tiene derecho a recibir ayuda humanitaria
inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el término de 3 meses,
prorrogables por 3 meses más y que tal ayuda comprende, como mínimo, a)
alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c)
vestido adecuado, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.
4.  Tiene derecho a que se le entregue el documento
que lo acredita como inscrito en una entidad promotora de salud, a fin de
garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en salud;
5.  Tiene derecho a retornar en condiciones de
seguridad a su lugar de origen y sin que se le pueda obligar a regresar o a
reubicarse en alguna parte específica del territorio nacional;
6.  Tiene derecho a que se identifiquen, con su
plena participación, las circunstancias específicas de su situación personal y
familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de origen, cómo puede
trabajar con miras a generar ingresos que le permita vivir digna y
autónomamente.
7.  Tiene derecho, si es menor de 15 años, a acceder
a un cupo en un establecimiento educativo.
8.  Estos derechos deben ser inmediatamente
respetados por las autoridades administrativas competentes, sin que éstas
puedan establecer como condición para otorgarle dichos beneficios que
interponga acciones de tutela, aunque está en libertad para hacerlo;
9.  Como víctima de un delito, tiene todos los
derechos que la Constitución y las leyes le reconocen por esa condición para
asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtenga de
los autores del delito una reparación.”
Por
lo tanto, en virtud de este trato especial constitucional se deriva que la
acción de tutela sea el medio idóneo y eficaz para la protección urgente de los
derechos fundamentales de este grupo poblacional, incluso cuando existan
mecanismos ordinarios de índole judicial para el mismo fin.
5.
Derecho a la vivienda digna de la población desplazada. Reiteración de
jurisprudencia
El artículo 51
de la Constitución Política consagra el derecho a la vivienda digna. Además,
asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo
efectivo a través de la promoción de programas de vivienda de interés social,
sistemas adecuados de financiación y formas asociativas de ejecución de estos
programas.
En la misma
dirección, los artículos 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de
1948[33]
y 11-1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
1966[34]
consagran el derecho a una vivienda adecuada como una de las necesidades
básicas para lograr una existencia digna.
Este derecho se
enmarca dentro de los derechos económicos, sociales y culturales, por lo que su
naturaleza es prestacional y progresiva, y prima facie no  puede ser
objeto de tutela. Sin embargo, esta Corporación ha indicado que cuando se trata
de población desplazada, puede adquirir el carácter fundamental por su
conexidad con otros derechos. En este sentido, la Corte sostuvo que goza de
carácter fundamental en dos sentidos:
“Primero,
respecto de un contenido mínimo de acuerdo con el cual el Estado tiene la
obligación de proveer vivienda y alojamiento básicos a las personas que han
sufrido un desplazamiento forzado[35].
Y, segundo, en todos los casos en que se verifica la estrecha relación que la
satisfacción del derecho a la vivienda guarda con otros derechos cuyo carácter
fundamental tiene un amplio consenso, tales como el derecho a la igualdad o el
derecho al debido proceso[36].”[37]
Es necesario
destacar que la problemática del desplazamiento forzado no sólo conlleva que
las personas se vean obligadas, de manera abrupta, a abandonar sus comunidades,
viviendas y propiedades. Posteriormente, deben trasladarse a lugares en donde no
cuentan con la posibilidad de acceder a soluciones de vivienda digna ya que
carecen de recursos económicos y empleos estables. Tal situación de indefensión
y debilidad manifiesta impide que quienes han sido desplazados gocen otras de
sus garantías fundamentales. Por añadidura, imposibilita que reconstruyan su
proyecto de vida y logren estabilidad social, económica, laboral y familiar. Bajo
esta óptica, la Corte ha resaltado la necesidad de asegurar el derecho a la
vivienda digna de dicho grupo poblacional con el fin de satisfacer “derechos
como la salud, la integridad física, y el mínimo vital”[38].
Al respecto, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que las autoridades públicas deben
asumir una serie de obligaciones en lo referente al derecho a una vivienda
digna para la población desplazada. Entre otras, ha reconocido las siguientes[39]:
(i)
Se
deben reubicar las personas desplazadas que, debido a esta situación, se han
visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii)
Es
necesario brindar soluciones de vivienda en condiciones dignas de carácter
temporal y, posteriormente, facilitar el acceso a otras de carácter permanente.
(iii)
Se
tiene que proporcionar asesoría clara y efectiva a las personas desplazadas
sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas de
vivienda;
(iv)
Se
requiere el diseño de planes y programas de vivienda, teniendo en cuenta las
necesidades especiales de dicha población;
(v)
Resulta
indispensable eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas
desplazadas a los programas de asistencia social del Estado.
Por otro lado, este
Tribunal ha señalado, con fundamento en la Observación General Núm. 4 adoptada
por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del año 1991[40],
que para que la vivienda pueda considerarse digna se deben reunir, entre otras,
las siguientes condiciones de adecuación:
“i)
Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de
higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan
ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud;
(ii) Facilidad
de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la
comodidad y la nutrición de sus ocupantes;
(iii) Ubicación
que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la
salud de los habitantes;
(iv) Adecuación
cultural a sus habitantes.”[41]
Igualmente, debe
presentar garantías de seguridad en la tenencia que comprende aspectos como:
“(i)
Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de
vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer
alguna modalidad de tenencia, entre otros. En los programas que promuevan la
asequibilidad a las vivienda, debe darse prioridad a los grupos desfavorecidos
como las personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los
enfermos terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia;
(ii) Gastos
soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier modalidad-
deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes
necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda.
Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios
para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de
financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer
su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos
desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a
materiales de construcción;
(iii) Seguridad
jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén
protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento,
o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.”[42]
De
ahí que resulta imperativo que el Estado adopte medidas para solucionar las
necesidades habitacionales de las personas en situación de desplazamiento.
Además, debe prever los mecanismos para guiarlas con el objeto de que accedan
de forma efectiva a estos programas. Sobre este último mandato, la Corte ha
hecho especial énfasis en que “no puede quedarse formulado en el papel; sino
que debe realizarse de manera material y efectiva, en razón a que las
autoridades no existen para otra función diferente que brindar soluciones a las
necesidades sociales de todos los administrados”[43].
De lo anterior,
se concluye que el derecho a la vivienda digna de los desplazados tiene
naturaleza de fundamental y bien puede ser susceptible de protección mediante
la acción de tutela cuando las circunstancias así lo demuestren. Como
consecuencia, el Estado colombiano debe diseñar políticas sociales y económicas
que lo garanticen. Esta obligación supone, además, que las autoridades brinden
acompañamiento informativo que permita entender los trámites y requisitos para
acceder a soluciones de vivienda.
6. El deber de las autoridades de atender a la población
desplazada con un enfoque diferencial sensible a su especial situación de
indefensión dentro de los procesos administrativos por infracción urbanística
6.1. El hecho de
que Colombia proclame un Estado Social de Derecho le da una razón de ser, un
sentido y objetivos específicos a la organización estatal que resultan
vinculantes para todas las autoridades, quienes deben orientar su actuación a
la garantía efectiva de los derechos fundamentales de todas las personas. Por
ello, deben promover condiciones de igualdad real y adoptar medidas que fomenten
condiciones de vida dignas. De este modo, tienen los compromisos de corregir
las desigualdades sociales y facilitar la integración de las personas que
por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta.
6.2. Resulta
necesario destacar que, frente a la población desplazada la obligación de las
autoridades públicas no termina con la entrega de ayuda humanitaria y
afiliación al régimen subsidiado de salud. Como lo ha establecido esta
Corporación, el Estado tiene la responsabilidad de acompañar a la persona
víctima de este flagelo hasta el momento en que logre una estabilidad
emocional, social, familiar y económica. Las medidas que debe tomar no se
limitan a la entrega de recursos o al reconocimiento de su condición de
desplazado, sino que deben procurar condiciones en las que se pueda garantizar
la efectividad de sus derechos fundamentales y su reincorporación social.
En este sentido,
la atención brindada a tal población por parte de cualquier entidad pública
debe partir del estudio de las circunstancias particulares en las que se
encuentra, de forma tal que tenga un enfoque diferencial[44], es
decir, que se fundamente en el estudio de la afectación específica de cada
individuo, considerando aspectos como el género, la edad, la etnia, la
discapacidad, la opción sexual o el nivel de escolaridad, en virtud de los
artículos 13 y 43 a 47 Superiores. Sobre este tema, la Sentencia T-602 de 2003
consideró:
“Si bien el
legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas
las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las
víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención
diferencial, ya que ‘la consagración constitucional  del Estado
colombiano como un Estado social de derecho le exige prestar una atención
especial a esta calamidad nacional, con el fin de aliviar la suerte de los
colombianos afectados por esta tragedia política y social’, tal y como lo
manifestó la Corporación en la Sentencia SU-1150 de 2000. Así, el Estado no
sólo debe prevenir la ocurrencia de eventos de desplazamiento, sino que,
además, debe proteger los derechos de los desplazados y proveer lo que esté a
su alcance para el restablecimiento de los derechos de éstos que son
conculcados. Esta suerte de acción afirmativa que se le exige al Estado
colombiano halla su fundamento normativo en las exigencias de los incisos 2 y 3
del artículo 13 de la Carta, relativas al trato favorable a los más débiles y a
la erradicación de las injusticias presentes.”
6.3.
Ahora bien, cuando se trata de procesos administrativos en los que participa
una persona que ha sido víctima de desplazamiento, el funcionario encargado del
trámite podrá determinar el tipo de intervención que debe ejecutar. De esta
forma, deberá realizar un esfuerzo por valorar las circunstancias específicas
de afectación de los derechos de cada persona, teniendo en cuenta los
siguientes elementos.
6.3.1.
Como primera medida, la autoridad verificará si el sujeto requiere un trato
diferencial por pertenecer a otro grupo poblacional. Además, estudiará sus condiciones
particulares con el fin de establecer si resulta necesaria la ejecución de
medidas positivas en aras de lograr su inclusión social.
6.3.2. Posteriormente,
la entidad deberá suministrar a la persona desplazada información sobre sus
derechos y cómo ponerlos en marcha, en forma clara, precisa y oportuna, con el
fin de que pueda hacer efectivas sus garantías[45].
Sobre este tema,
la Corte ha advertido que: “La labor de acompañamiento informativo debe
permitir identificar y clasificar cada caso en particular, otorgando con
pertinencia y prontitud la debida atención y consideración a las condiciones
particulares de cada desplazado o su grupo familiar”[46].
En consecuencia, el Estado adquiere el compromiso de atender, de forma
diligente, las necesidades específicas de cada individuo, teniendo en
consideración su situación especial, así como las destrezas y conocimientos que
posee. Todo lo anterior, con el objeto de brindarle una alternativa de
subsistencia digna y autónoma que le permita lograr la estabilización económica
e iniciar un proyecto de vida digno[47].
6.3.3.
Por otro lado, el funcionario público será responsable de brindar las ayudas
técnicas necesarias para que la persona desplazada pueda ejercer a plenitud su
derecho a la defensa dentro de los procesos administrativos. Lo anterior se
fundamenta en el impacto que, a nivel psicosocial[48], genera
la salida abrupta y forzosa, así como el ingreso a contextos distintos, que
implican un cambio en los patrones culturales y de costumbres. Estos hechos
afectan la calidad de vida del individuo que debe cambiar sus rutinas y su
forma de relacionarse con la comunidad.
Precisamente,
la situación del desalojo deteriora la vivienda, la alimentación, el sentido de
seguridad y de participación social, por lo que resulta prioritario que las entidades
públicas ejerzan acciones afirmativas que permitan que el sujeto se encuentre
en un plano de igualdad con otros ciudadanos que deben afrontar un proceso
administrativo. Así, cuando algún proceso de esa índole involucre a tal
población, los funcionarios deberán encaminarse a prevenir otras vulneraciones
de sus derechos y evitar una nueva victimización de quien ha tenido que
abandonar, mediante la violencia, su tierra y su  proyecto de vida.
6.3.4.
Ahora bien, el último elemento hace referencia a la necesidad de que en el proceso
administrativo se favorezca un enfoque propositivo y no sancionatorio. De modo
que el Estado tiene el compromiso de ofrecer, en primer lugar, alternativas de
solución para que la persona pueda ajustar su comportamiento a las normas sobre
urbanización. Esta labor se traduce en el acompañamiento efectivo por parte del
funcionario, que debe atender sus circunstancias especiales para formular
opciones de cumplimiento reales.
Adicionalmente,
supone poner en marcha la red de apoyo de la población desplazada de forma tal
que la orientación de la actuación administrativa sea la de contribuir de forma
material y práctica a la rehabilitación e inclusión  social de quienes han sido
desplazados, así como el acceso en igualdad de condiciones, a servicios de
vivienda, alimentación, salud y seguridad social.
No
obstante, una vez agotada esta tarea previa, si la conducta del sujeto persiste
o éste se niega a acatar las normas, la autoridad podrá sancionarlo en la forma
contemplada por la ley, con el fin de asegurar el respeto del régimen
urbanístico.
6.4.
Por consiguiente, se debe procurar fortalecer la respuesta del Estado y de la
misma sociedad civil cuando se trata de sujetos con múltiples condiciones de
vulnerabilidad. Cada funcionario deberá tener presente que la verdadera
recuperación de quien ha padecido un desplazamiento forzoso debe darse a través
de medidas positivas. Por ello, no podrá manifestar que ha cumplido su labor
cuando el sujeto ha recibido auxilios estatales, puesto que éstos, en su
mayoría, resultan insuficientes.
Por
ello, las autoridades encargadas de los procesos administrativos por infracción
urbanística tendrán la obligación de adoptar un enfoque diferencial cuando
adviertan que el sujeto así lo requiere, con fundamento en la protección
especial que la Carta Política le confiere a ciertos ciudadanos. En ese
sentido, deberán contemplar alternativas de solución diferentes a la sanción
urbanística con el fin de posibilitar el verdadero ejercicio de los derechos de
la persona y aumentar las oportunidades de llevar una vida en condiciones
adecuadas, que conduzcan a la superación del desplazamiento.
7.
Estudio del caso concreto
7.1.
El 27 de junio de 2006, el señor Aníbal Esquivel suscribió promesa de
compraventa de un bien inmueble, ubicado en la carrera 76 Núm. 68C-55 sur en la
localidad de Ciudad Bolívar de Bogotá, por la suma de $2.000.000.
El
actor tomó posesión del predio y, con el objeto de evitar el ingreso de personas
extrañas, así como proteger la vida y la integridad de su familia, realizó unas
obras correspondientes a la colocación de unos ladrillos en dicho bien. Como
consecuencia, la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar le impuso una multa por valor
de $4.624.000, por haber infringido las normas urbanísticas, al realizar construcción
sin la debida licencia[49].
Frente al acto administrativo, el accionante presentó los recursos de reposición
y apelación, los cuales fueron desestimados por extemporáneos.
En
el escrito de tutela el señor Esquivel indicó que es una persona desplazada por
la violencia y no cuenta con los recursos económicos para pagar dicha multa, ya
que la condición anteriormente anotada, su grado de analfabetismo y su avanzada
edad no le permiten trabajar. En el mismo sentido, adujo que de no pagarse la
multa se procedería a la demolición de la obra, lo cual significaría que “tumbaría
los cuatro muros y el techo de cartón, y como consecuencia mi familia tendría
que vivir a la intemperie sometida a la acción de delincuentes y poner en
peligro a toda mi familia en especial de mis nietas”.
Estimó
que la multa impuesta se torna injusta, teniendo en cuenta que en el sector en
el cual reside, las personas construyen sus viviendas como desean, sin que
existan normas de urbanización. Resalta que “el lote encerrado no puede
considerarse como una vivienda”.
Por
su parte, la Secretaría de Gobierno de Bogotá expuso que avocó conocimiento de
los hechos el 28 de septiembre de 2006 y el 19 de enero de 2007 recibió
diligencia de descargos del demandante, quien manifestó en dicha oportunidad
ser el responsable del inmueble y que las obras en cuestión fueron realizadas
en noviembre de 2006, para ser ocupado en diciembre del mismo año.
Posteriormente,
la Alcaldía efectuó dos visitas de verificación al predio (en diciembre de 2006
y en el mismo mes de 2008). En ellas evidenció una construcción de un piso área
32 m2 en un área del lote de 72 m2. Frente a esta situación, emitió la Resolución núm. 0357 del 3 de junio de 2009, en la cual se declaró
al señor Aníbal Esquivel como infractor del régimen urbanístico con una multa
de $4.624.000 por haber construido sin licencia. Asimismo, advirtió que el
accionante contaba con un término de 60 días para remitir copia de la licencia
de construcción, ya que de lo contrario debía proceder a cancelar la sanción
impuesta.
En
el mismo sentido, en el escrito presentado destacó que la sanción se adecuaba a
las normas que regulan la materia y que el demandante contó con los recursos
para controvertir la decisión, pero no hizo uso de ellos de manera oportuna,
permitiendo que el acto administrativo quedara en firme y ejecutoriado.
Además,
señaló que si el desplazamiento conlleva una situación de vulnerabilidad, ello no
le impide al afectado acudir a las instituciones competentes para solicitar la
protección de sus derechos.
La
autoridad distrital resaltó que recaudó el material probatorio pertinente para
definir la existencia de una infracción al régimen urbanístico. De igual manera,
afirmó que el señor Esquivel tuvo las pruebas a su disposición y contó con el
término para controvertirlas.
La
Alcaldía Local de Ciudad Bolívar consideró que “obró conforme a derecho,
atendiendo a los deberes constitucionales y legales que le asisten dentro de la
actuación administrativa de la referencia (…).”
Por
otro lado, el Juzgado Sesenta y Dos Penal Municipal de Bogotá, mediante
decisión adoptada el 15 de marzo de 2011, negó la protección solicitada,
fundamentando su fallo en la existencia de otros medios de defensa judicial y en
que el demandante tuvo la oportunidad procesal para controvertir los actos
administrativos con los que disiente.
7.2.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos y las pruebas aportadas en el
expediente, esta Sala resolverá si la entidad accionada
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna,
al mínimo vital y a la vivienda en condiciones dignas del
señor Esquivel, al proferir el acto administrativo que lo declaró
infractor urbanístico.
En
este orden de ideas, es importante señalar que, en efecto, el demandante es
beneficiario de un especial amparo constitucional dado que tiene 66 años, es desplazado
por la violencia y cuenta con un bajo nivel de formación académica[50].
Además, debe velar por el cuidado de sus nietos menores de edad. Esas
situaciones lo ubican en un alto grado de vulnerabilidad y le impiden hacer
valer sus derechos fundamentales.
7.2.1.
Se hace necesario reiterar a esta altura que la persona analfabeta se encuentra
en situación de debilidad manifiesta, por lo que merece protección en virtud
del artículo 13 de la Carta Política[51].
Adicionalmente, la Corte, en la Sentencia C-468 de 2011, sostuvo que el Estado
Colombiano tiene la obligación de “aliviar y facilitar la situación de los
grupos poblaciones a los cuales todavía no ha podido garantizar el derecho a la
educación”. Al respecto, señaló que:
“El
analfabetismo es una de las condiciones que el Estado está obligado a erradicar
por mandato constitucional para mejorar la calidad de vida de los colombianos y
remover los obstáculos que perpetúan la marginación. El artículo 67 de la Carta
prevé que la educación es un derecho de la persona, responsabiliza
concomitantemente al Estado, la sociedad y la familia de la educación,
establece que la educación será obligatoria entre los cinco y los quince años
de edad, etapa en la cual se deberá cursar como mínimo, un año de preescolar y
nueve de educación básica, y para tal fin garantiza su gratuidad en las
instituciones del Estado.”
Por
otro lado, se destaca que por su edad también merece un trato diferencial en
tanto al grupo poblacional de avanzada edad le es difícil ingresar al mundo
laboral y en, muchos casos, requiere de cuidados especiales por razones de
salud. A este hecho se le suman las nuevas responsabilidades que estas personas
deben asumir cuando sus núcleos familiares han sido víctimas del flagelo del
desplazamiento, ya que tienen que adoptar el rol de cuidadores de sus nietos,
sin tener las herramientas ni los recursos necesarios para lograr una
subsistencia digna en el lugar al que llegan.
Así,
a pesar de que cuenta con otro medio de defensa judicial en la jurisdicción
contenciosa administrativa, éste no resulta idóneo debido a sus particulares condiciones
de vida y la situación apremiante en la que dice encontrarse.
7.2.2.
En lo que se refiere al requisito de inmediatez, la Corte estima que se
encuentra acreditado puesto que, si bien el proceso fue iniciado en el año 2009, ha recibido recientemente por parte de la administración diversas solicitudes de pago de la
sanción. De ellas, la última fue enviada en noviembre de 2010. Adicionalmente,
presentó petición de revocatoria directa del acto que impuso la multa, que fue
negada el 24 de enero de 2011.
7.2.3.
Por lo anterior, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para
lograr la protección de sus garantías. De este modo, se estudiará la actuación
administrativa que concluyó con la imposición de la multa de $4.624.000 por
incumplir con la obligación de solicitar la licencia de construcción, y se
determinará si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales al
debido proceso, al mínimo vital, a la integridad física y a la vivienda digna.
7.3.
Ahora bien, en el acápite anterior se reiteró la obligación de todas las
autoridades públicas de otorgar un trato preferente a esta población, así como
el deber de adoptar medidas positivas para lograr la garantía efectiva de sus
derechos fundamentales. Específicamente, se trató el tema de la vivienda en
condiciones dignas a la que debe acceder y la necesidad de recibir atención
sensible al enfoque diferencial, según las circunstancias específicas de cada
persona que acuda ante una entidad pública. Con fundamento en ello, se
expusieron cuatro elementos que las autoridades deben acatar dentro de un
proceso administrativo por infracción urbanística cuando se encuentre
involucrado un desplazado.
En
el caso que nos ocupa, la Sala encuentra que la Alcaldía Local de Ciudad
Bolívar, dentro del proceso administrativo por infracción urbanística, ignoró
por completo la situación de desplazamiento del señor Esquivel, así como su
bajo nivel de escolaridad, su senectud y que tiene bajo su cuidado a menores de
edad. La administración, una vez enterada de su contexto particular, tenía la
obligación de tomar medidas positivas para tratar de remediar su situación,
para lo cual debió proveer consejería legal, asistencia material y la
información relevante para que pudiera ejercer sus derechos en una posición de
igualdad real respecto a los demás ciudadanos. Por ende, era indispensable
disponer de personal que le guiara y brindara consejo durante el proceso
administrativo, para que pudiera entender las consecuencias jurídicas de cada
una de las actuaciones.
De
este modo, actuó en contravía de los mandatos constitucionales de protección
especial a tal población, puesto que en lugar de ofrecer asesoría legal para
que accediera a una solución habitacional que le permitiera desarrollar su
proyecto de vida en condiciones dignas, dio inicio al proceso administrativo
por infracción urbanística que culminó con la sanción pecuniaria del
accionante, que agravó su precaria situación.
En
este sentido, resultaba necesario que los funcionarios encargados del trámite
le indicaran el proceso a seguir para que la construcción realizada cumpliera
con las exigencias legales. Asimismo, era su deber orientarlo para que pudiera
acceder a los servicios públicos esenciales en su casa, de forma que su
vivienda temporal cumpliera con el mínimo de condiciones que asegurarán su dignidad.
Ahora bien, al advertir la necesidad de acceder a una solución de vivienda
digna permanente para él y su núcleo familiar, la entidad accionada era
responsable de indicarle el trámite a seguir para acceder a los subsidios y
otros planes de vivienda. Además, tenía que brindarle la asistencia técnica
para que su proceso resultara favorable y que circunstancias de tipo formal no
le impidieran recibir los beneficios.
El
déficit en la actuación de las distintas entidades que conforman la red de
apoyo para las víctimas del desplazamiento que no le brindaron la información
apropiada para que el actor accediera a una solución de vivienda, fue
acrecentada por la actividad desplegada por los funcionarios distritales dentro
del proceso administrativo. Éstos aumentaron la sensación de inseguridad del
señor Esquivel al plantear la posibilidad de demolición de la obra, construida
para proveerse, por sí mismo, un techo que lo cobijara de las inclemencias del
clima y de los delincuentes.
En
este punto, se resalta que aunque el Ministerio Público fue notificado de todas
las decisiones[52]
dentro de la diligencia administrativa, nunca advirtió la particular condición
del demandante que requería su asistencia constante ni exigió un trato
diferente, que tuviera en cuenta sus circunstancias especiales.
7.4. A partir de las
consideraciones precedentes y los presupuestos fácticos, la Sala concluye que
el trámite administrativo por infracción de normas urbanísticas que culminó con
la Resolución 0357 del 3 de junio de 2009 que declaró infractor al accionante,
vulneró sus derechos al debido proceso administrativo, la vida digna, el mínimo
vital y la vivienda en condiciones dignas. Ello, debido a que violó
directamente la Constitución al desconocer las reglas superiores sobre
protección especial a la población que ha sido víctima del desplazamiento, que
exigen un tratamiento diferencial que identifique las circunstancias
concretas en las que se encuentra cada individuo y, de este modo, logren
brindarle la ayuda y acompañamiento idóneos. Lo anterior, con el objeto de asegurar
que cada persona cuente con toda la información necesaria para hacer valer sus
derechos y disminuir las circunstancias de la tragedia que atraviesa.
7.5.
Vale la pena destacar que el ente demandado vulneró los derechos fundamentales
del accionante, no al omitir formalidades propias de los procesos
sancionatorios, sino al abstenerse de dar un trato sensible a sus
circunstancias personales, tal y como lo dispone la Carta Política y la
jurisprudencia de esta Corporación.
De
esta manera, al continuar el trámite sin ofrecer alternativas de solución al
problema de vivienda que lo aquejaba y que se deriva de la falta de asistencia
por parte del Estado y, posteriormente, imponer la multa, aumentó su situación
de vulnerabilidad ya que se puso en juego la única opción de habitación a la
que el actor ha podido acceder por sus propios medios, después de tener que
abandonar sus pertenencias, primero en Caquetá y luego en el Tolima[53].
7.6.
Por otro lado, no
es admisible la afirmación de la entidad accionada según la cual el reclamante
no se encuentra en situación de vulnerabilidad en cuanto recibe atención médica
en razón de su condición de persona desplazada y reclamó algunas ayudas
económicas por parte de Acción Social. Tampoco resulta válido el argumento de la
Alcaldía según el cual no le correspondía realizar las diligencias personales
del accionante,
puesto que, como se mencionó, la situación de las personas desplazadas implica
una vulneración constante y reiterada de sus derechos fundamentales, por lo que
la atención que el Estado brinde tiene que ser integral y debe darse hasta el
momento en el que la persona y su núcleo familiar logren la recuperación y
estabilización social, emocional y económica.
De
ahí que su obligación consistía, en lugar de imponer una sanción
pecuniaria,
en orientar al señor Esquivel para que pudiera acceder a los programas de ayuda
para la población desplazada, con el fin de mejorar sus condiciones de
existencia. En este sentido, su compromiso era el de adoptar una visión propositiva
y preventiva frente a nuevas
vulneraciones de sus derechos fundamentales.
7.7.
No obstante lo anterior, la Sala estima pertinente aclarar que lo manifestado
en relación con el respeto al derecho del debido proceso y defensa no puede ser
entendido en el sentido de que la condición de desplazamiento exonere de la
obligación de cumplir con las normas urbanísticas. Como se explicó, si la
persona es renuente a aceptar las alternativas propuestas por la administración
y continúa ejecutando la conducta violatoria del régimen urbanístico, ésta será
merecedora de la sanción correspondiente, ya que es responsabilidad de las
autoridades públicas velar por el acatamiento de las normas urbanísticas.
7.8.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala revocará la
decisión adoptada por el Juzgado Sesenta y Dos Penal Municipal de Bogotá,
mediante sentencia de 15 de marzo de 2011. En su lugar, concederá el amparo de
los al
debido proceso, a la vivienda digna y a la protección especial de los niños.
En
consecuencia, dejará sin efectos el proceso de infracción urbanística llevado
en contra del señor Esquivel puesto que éste violó directamente la Constitución
Política. Además,
ordenará que se garantice al accionante el acompañamiento y asesoría efectiva para
que éste pueda adelantar los trámites pertinentes para que su predio cumpla con
las normas urbanísticas establecidas mientras puede acceder a los diversos
subsidios a los que podría tener derecho por su condición de desplazado y pueda
mejorar las condiciones de su vivienda.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la
decisión adoptada el 15 de marzo de 2011 por el Juzgado Sesenta y Dos Penal
Municipal de Bogotá. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al
debido proceso, a la vivienda digna y a la protección especial de los niños.
SEGUNDO.-
En
consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el proceso de infracción urbanística
llevado en contra del señor Anibal Esquivel por construir sin licencia.
TERCERO.-
ORDENAR a
la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar que oriente adecuadamente y acompañe al
señor Aníbal Esquivel para
que su predio cumpla con las normas urbanísticas establecidas.
CUARTO.-
ORDENAR a
la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar que asesore al señor Esquivel en el trámite
para acceder a los programas de atención para población desplazada.
En
este proceso se deberá brindar un acompañamiento real que trascienda de la
información escrita de las actuaciones a adelantar, teniendo en cuenta la
especial condición del accionante.
QUINTO.-
OFICIAR
a la Defensoría del Pueblo y a la Personería Distrital para que hagan
seguimiento al cumplimiento de este fallo.
LÍBRESE
por
Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] La solicitud fue objeto de
decisión de la Resolución Núm. 0023 del 24 de enero de 2011 y fue comunicada al
actor el 14 de febrero del mismo año.
[2] Folio 18.
[3] Folio 57.
[4] Folio 59.
[5] Folio 64.
[6] Folio 65.
[7] Folios 66 y 67.
[8] Folio 69.
[9] Folios 78 a 81.
[10] Folio 82.
[11] Folio 84.
[12] Folios 85 a 89.
[13] Folios 102 a 108.
[14] Folios 110 a 120.
[15] Sentencia T-467 de 1995.
[16] Ver, entre otras, T-1162
de 2005 y T-653 de 2006.
[17] Sentencia T-061 de 2002.
[18] Sentencia T-1021 de 2002.
[19] Sentencia T-1263 de 2001.
[20] Sentencia T-076 de 2011.
[21] Ver sentencias T-771 de
2004,  T-600 de 2002 y SU 086 de 1999.
[22] Sentencia T-387 de 2009.
[23] En dicha
providencia, la Corte Constitucional destacó el carácter subsidiario de la
acción de tutela contemplado el artículo 86 Superior que afirma: “Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.”  Precisamente, el artículo 6° del Decreto 2591
de 1991 reitera esta calidad en los siguientes términos: "La acción de
tutela no procederá: 1º Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.
Por
otro lado, estudió la posibilidad del juez de tutela de adoptar medidas
provisionales para la protección de derechos fundamentales contenida en el
artículo 7° del citado decreto, así como la facultad de ejercer la acción de
tutela de forma simultánea con la acción de nulidad y las demás procedentes
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando la primera se
utilice como mecanismo transitorio (artículo 8°).
[24] Ver, entre otras, sentencias
T-529 de 2007, T-174 y T-191 de 2008, T-076 y 844 de 2011.
[25] Así, la Corte ha señalado reiteradamente que “[e]n la Constitución de 1991, la motivación, que es expresión del principio de publicidad, es
constitucionalmente recogida en el artículo 209: ‘La función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad’ (…). La Constitución de 1991 dispuso al Estado como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el sometimiento
al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto administrativo puesto
que de esta manera se le da una información al juez en el instante que pase a
ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden
jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo. Es la desviación
de poder que hoy contempla el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, como causal autónoma de nulidad de los actos administrativos, y
que antes se deducía del artículo 66 del anterior Código, cuando se hablaba de
abuso o desviación en las funciones propias del funcionario público.”  Cfr.
Corte Constitucional, sentencia SU-250/98.
[26] Existen dos líneas
jurisprudenciales definidas sobre esta materia. La primera, relativa a la
necesidad de motivar los actos que declaran la insubsistencia de funcionarios
que desempeñan en provisionalidad cargos que hacen parte de la carrera
administrativa, precedente sintetizado, entre otras, en la sentencia
T-1112/08.  La segunda tiene que ver con la obligación de motivar los actos
que, en ejercicio de la facultad discrecional, deciden el retiro de miembros de
la fuerza pública.  Fallos significativos sobre esta problemática fueron
sintetizados en la sentencia T-824/09.
[27]
Específicamente, la Ley 387 de 1997, en su artículo 1°, define como desplazado
a “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno;
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
drásticamente el orden público”.
[28] Sentencia T-585 de 2006.
[29] Sentencia T-025 de 2004.
[30] Corte Constitucional,
Sentencia SU-225 de 1997, donde la Corte ordena a las autoridades estatales
adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la vacunación gratuita
para prevenir meningitis a niños pertenecientes a sectores históricamente
marginados, con base en la cláusula de erradicación de las injusticias
presentes. Esta jurisprudencia ha sido reiterada entre otras, en las sentencias
T-177 de 1999; T-840 de 1999, T-772 de 2003.
[31]  Ver, en este sentido,
la sentencia C-671 de 2002.
[32] Sentencia T-268 de 2003.
[33] “Toda persona tiene
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda,
la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo
derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez
u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.”
[34] “Los Estados Partes en el presente
Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí
y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán
medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a
este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en
el libre consentimiento.”
[35] Sentencia T-025/04 y
Principios Rectores del Desplazamiento Forzado No. 18 y 21.
[36] Ver, entre otras, la
sentencia T-585 de 2006.
[37] Sentencia T-742 de 2009.
[38] Sentencia T-585 de 2006.
[39] Ibídem.
[40] En esta Observación el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales analizó algunas cuestiones
sustantivas referentes a la aplicación del artículo 11 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que se refiere al derecho a una
vivienda adecuada.
[41] Sentencia T-585 de 2006.
[42] Ibídem.
[43] Sentencia T-472 de 2010.
[44] La Corte Constitucional, en los autos 109 de 2007, 116 y 092 de 2008 y 006 de 2009, ha formulado indicadores que exigen un enfoque diferencial por razones de edad, género, etnia y
discapacidad al momento de atender las necesidades de la población desplazada.
Igualmente, esta Corporación ha contemplado este tipo de enfoque en las
sentencias T-1105 de 2008.
[45] Sentencia T-645
de 2003. Específicamente, sobre este tema, la Sentencia T-025 de 2004 indicó: “[C]uando las distintas autoridades reciban una petición
proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de
sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista
de desplazados peticionarios;2) informarle al desplazado dentro del término de
15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3)
informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los
requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo
puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la
solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad
presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos,
determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud
cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la
informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá
para lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un
fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos
fundamentales de los desplazados. Este mismo procedimiento deberá realizarse en
relación con las peticiones de los actores en el presente proceso de tutela, en
particular para las solicitudes de otorgamiento de las ayudas previstas en los
programas de vivienda y de restablecimiento socio económico”.
[46] Sentencia T-447 de 2010.
[47] Ver, entre otras,
sentencias T-328 de 2007 y 159 de 2011.
[48] Sobre este
terma, en la Sentencia T-045 de 2011 la Corte expuso: “La intencionalidad con la cual se ejerce la violencia por parte de los actores del conflicto
armado provoca impactos en el ámbito psicosocial y en la salud mental que
afectan de manera directa a personas, familias y comunidades. El impacto
psicosocial ocasionado por las graves violaciones de los derechos humanos e
infracciones al derecho internacional humanitario es diverso, intenso, complejo
y generalmente  se revela de manera continua  en el tiempo. A los distintos
hechos de violencia a que han sido sometidas las víctimas, se suman las
pérdidas materiales y simbólicas ocasionadas, entre ellas y de manera
preponderante las de seres queridos, y la ruptura, des-estructuración y
eventual colapso de redes personales y  familiares.  En ocasiones las víctimas
han sido culpabilizadas y sometidas a estigmatización, sus reclamos no son
escuchados por amplios sectores de la sociedad y de la institucionalidad, y sus
demandas de justicia no son respondidas debidamente, lo cual  revela  los altos
niveles de impunidad judicial y social alcanzados, impunidad que limita la
posibilidad de reconstrucción de sus proyectos de vida.”
[49] Resolución Núm. 0357 del
3 de junio de 2009.
[50] De acuerdo a la
manifestación realizada en el escrito de tutela, no sabe leer ni escribir. Este
hecho fue reiterado en la solicitud de revocatoria directa (folios 7 y 54). La Corte destaca que el señor Esquivel declaró que es analfabeta y la entidad accionada no
demostró lo contrario, por lo que, en virtud del principio de buena fe y la
presunción de veracidad del artículo 20 del Decreto 2591 de 1993, la Sala tendrá como cierto dicha afirmación.
[51] Sentencia T-773 de 2003.
[52] Fue notificada
de las resoluciones 0357 del 30 de junio y 1171 del 26 de octubre de 2009, y 023 del
24 de enero de 2011.
[53] En este sentido, resaltó
que pudo acceder a una vivienda en una de las zonas periféricas de la ciudad y
que pagó su precio gracias a una recolecta (Folio 65).