T-099-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-099/95
NOTIFICACION/DEBIDO
PROCESO
La notificación
en debida forma asegura que la persona a quien concierne una determinación se
halla enterada de su sentido y define simultáneamente -con fecha cierta- en qué
momento ha tenido lugar la transmisión oficial de la respectiva información. Se
asegura, entonces, no solamente que, conocida la decisión de que se trata,
podrá el afectado hacer uso de los medios jurídicamente idóneos para la
salvaguarda de sus intereses, sino que se preserva la continuidad del trámite
judicial o administrativo correspondiente, pues la fecha de la notificación
define los términos preclusivos dentro de los cuales podrá el notificado
ejecutar los actos a su cargo. Resultan, por tanto, realizados el valor de la
seguridad jurídica y los principios procesales de celeridad y economía.
SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO
El silencio
administrativo positivo no requiere de un reconocimiento expreso de la
Administración en el sentido de que ha tenido lugar, pues para hacerlo valer es
suficiente protocolizar la constancia o copia de la presentación de la
solicitud junto con la declaración jurada del peticionario en el sentido de que
no se le ha notificado decisión dentro del término previsto, debe repararse en
que, en la materia que nos ocupa, existe una norma especial, aplicable al caso
en estudio, a cuyo tenor la Administración debe declarar, de oficio o a
petición de parte, que por el transcurso del aludido año sin resolver, el
recurso de reconsideración se entiende resuelto a favor del contribuyente.
DERECHO DE
PETICION-Vulneración
La vulneración
del derecho fundamental de petición resulta incontrovertible en este caso no
solamente por el transcurso del tiempo -pues desde el momento en que se formuló
la petición hasta la fecha de la demanda de tutela no se había resuelto- sino
por las posteriores actuaciones de la Administración, que procedieron como si
el acto materia del recurso de reconsideración estuviera en firme (punto que se
hallaba pendiente de resolver precisamente a partir de la definición sobre si
había operado el silencio administrativo positivo), ordenando la ejecución
forzosa de obligaciones tributarias cuya cuantía era discutida.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-50424
Acción de tutela
instaurada por "PUBLICIDAD TEA LTDA" contra ADMINISTRACION LOCAL DE
IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DE MEDELLIN.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los tres (3) días del mes de marzo de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
Se revisan los
fallos proferidos en el asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo
de Antioquia, Sección Segunda, y por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
I. INFORMACION PRELIMINAR
La sociedad
comercial denominada "PUBLICIDAD TEA LTDA", domiciliada en Medellín,
ejerció acción de tutela contra la Administración Local de Impuestos y Aduanas
Nacionales de esa ciudad, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales
de habeas data y de petición (artículos 15 y 23 de la Constitución).
Siguiendo el relato
de la demanda, el 21 de abril de 1994, en ejercicio del derecho de petición en
interés particular y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 734 del
Estatuto Tributario, la mencionada compañía solicitó a la División Jurídica de
la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín que se
declarara que el recurso de reconsideración interpuesto contra una liquidación
oficial de corrección aritmética se entendía fallado en favor del recurrente
por haber transcurrido el término que tenía la administración para resolverlo sin
que se le hubiera notificado acto alguno que lo decidiera.
Expuso que contra la
señalada liquidación oficial (del 28 de abril de 1992) se había interpuesto el
recurso de reconsideración el 26 de junio del mismo año.
Según la sociedad
accionante, el 26 de junio de 1993 precluyó el término que tenía la
administración para resolverlo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
732 del Estatuto Tributario.
El 30 de julio de
1992, se profirió un auto inadmisorio del recurso de reconsideración. Esta decisión
fue notificada por edicto entre los días 18 y 31 de agosto de 1993.
A juicio de la
compañía, dicha notificación no podía producir ningún efecto legal por no
haberse intentado la notificación personal, lo cual es requisito indispensable
para la procedencia y validez de la notificación por edicto (artículo 726 del
Estatuto Tributario).
La notificación por
edicto -estimó la demandante- es subsidiaria de la personal. Sólo es pertinente
practicarla si el interesado no acude a recibir la notificación personal.
"Lo anterior
-agregó- quiere decir que es imprescindible que al recurrente se le cite para
la diligencia de notificación personal para que se pueda hacer uso del
mecanismo subsidiario de notificación por edicto".
Sostuvo que en el
asunto controvertido la sociedad recurrente nunca recibió la citación para
notificación, a pesar de que, según se pudo constatar en el expediente
respectivo, dicha citación fue elaborada pero no remitida.
Dijo que, al no
haber producido ningún efecto el auto inadmisorio, la administración debió
resolver el recurso de reconsideración el 26 de junio de 1993.
De allí dedujo la
compañía accionante que había operado el silencio administrativo positivo, cuya
expresa declaración se solicitaba.
Pues bien, mediante
oficio del 20 de abril de 1994, de la Devisión de Cobranzas de la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín, se ordenó el
embargo del establecimiento de comercio "Publicidad TEA", de
propiedad de la sociedad solicitante.
El 4 de mayo de
1994, "PUBLICIDAD TEA LTDA" solicitó a la División de Cobranzas que
se levantara la medida cautelar, con fundamento en la falta de mandamiento de
pago que la sustentara y alegando, además, que la validez del acto que
eventualmente constituiría el título ejecutivo, esto es, la liquidación oficial
de corrección aritmética, estaba en entredicho a raíz de la solicitud del 21 de
abril de 1994.
Mediante carta del
11 de mayo de 1994, la División de Cobranzas manifestó que no levantaría las
medidas cautelares.
Por escrito del 19
de mayo de 1994, la sociedad solicitó que se resolviera la solicitud de
declaración del silencio administrativo contenida en el escrito de 21 de abril
de 1994.
El 26 de mayo de
1994 la compañía dirigió un nuevo memorial a la División Jurídica en el que se
señaló que había transcurrido un lapso superior del que legalmente tiene la
administración para absolver o contestar las solicitudes que en ejercicio del
derecho de petición en interés particular hagan los administrados, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º de la Resolución 04427 de 1984,
mediante la cual, según el apoderado de la accionante, se reglamentó el
ejercicio de tal derecho ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La División de
Cobranzas de dicho organismo decretó el embargo y secuestro de un inmueble de
propiedad del contribuyente.
Según la demanda, la
actuación en referencia y la actitud reticente de la administración ha causado
graves perjuicios a la sociedad.
En efecto -dijo-,
las posibilidades de obtener crédito del sector financiero, vitales para el
normal funcionamiento de la compañía, se han visto negadas en la práctica, en
razón del embargo de su establecimiento de comercio.
Por otra parte,
alegó que la medida cautelar en el registro mercantil ha colocado a la
sociedad, en forma injustificada, bajo el rótulo de "deudor moroso"
del fisco.
El apoderado de la
actora solicitó que se le ampararan los ya mencionados derechos fundamentales,
ordenando a la DIAN de Medellín resolver la petición contenida en el escrito
del 21 de abril de 1994. Pidió que, en subsidio, se declarara la ocurrencia del
silencio administrativo positivo y se ordenara el levantamiento del embargo
sobre el aludido establecimiento de comercio.
II. DECISIONES
JUDICIALES
Mediante fallo del
24 de agosto de 1994, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Antioquia decidió tutelar el derecho fundamental de petición y, en
consecuencia, ordenó a la Administración Local de Impuestos y Aduanas
Nacionales de Medellín que en 48 horas decidiera la solicitud elevada por
"PUBLICIDAD TEA LTDA" el 21 de abril de 1994.
Acogiendo la tesis
del Consejo de Estado, el Tribunal sostuvo, en contravía de la doctrina
constitucional, que las personas jurídicas no pueden ser titulares de derechos
fundamentales, pero enseguida, sin mayor explicación ni análisis, señaló:
"Sin embargo
por cuanto se predica por lo menos la superación del derecho de petición que
por supuesto está al alcance de una persona jurídica al igual que una natural,
se decidirá...".
Estimó el fallador
que este derecho había sido violado por la administración tributaria, por haber
dejado transcurrir, sin responder, el término legal para dar respuesta a la
solicitud  del 21 de abril de 1994.
Volvió el Tribunal a
la teoría de que los derechos fundamentales no corresponden a las personas
jurídicas, a la vez que se pronunció sobre las medidas de embargo y secuestro
de bienes de la demandante, en el siguiente párrafo:
"La violación
al primer derecho fundamental enunciado, éste sí al parecer solo propio a (sic)
las personas naturales y donde Publicidad Tea Limitada encuentra que ante el
embargo suscitado ha tenido dificultades para obtener créditos del sector
financiero vitales para el normal funcionamiento de la compañía, es fácilmente
entendible que de ninguna manera se ha quebrantado la Constitución, por cuanto
ella no prohibe a la Administración decretar medidas cautelares que como bien
es observable del expediente administrativo, se ha ceñido a un procedimiento
amparado por el Estatuto Tributario y específicamente por el artículo 837 que
estipula que previa o simultáneamente con el mandamiento de pago se podrá
decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se
hayan establecido como de su propiedad".
Por otra parte,
añadió que. respecto al trámite dado por la administración a la liquidación de
corrección aritmética, la sociedad tenía otros medios de defensa judicial, como
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
La administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales, por conducto de un abogado de la División
Jurídica, impugnó el fallo en referencia, el cual, conocido en segunda
instancia por el Consejo de Estado -Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo-, fue revocado. En su lugar, el Consejo de Estado dispuso
rechazar por improcedente la acción de tutela incoada, reiterando que no
hallaba argumentos válidos para variar su parecer respecto a que los derechos
fundamentales sólo son predicables de la persona natural.
III. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar los fallos en referencia, según lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y según el Decreto
2591 de 1991.
Doctrina
constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela intentada por
personas jurídicas
Tanto el Tribunal
como el Consejo de Estado manifiestan que las personas jurídicas no pueden
ejercer la acción de tutela, puesto que, en su sentir, ella está reservada a
las naturales.
Reiterada y
contundente ha sido la doctrina constitucional sobre este punto. En numerosas
sentencias la Corte ha manifestado:
"Cuando el
artículo 86 de la Constitución establece que  "toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar (...) por sí misma o por quién actúe a su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública", no está excluyendo a
las personas jurídicas, pues el precepto no introduce distinción alguna y, por
el contrario, las supone cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo
genérico contempla la posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro,
sin que nada obste dentro del sistema jurídico colombiano para que una de las
especies de ese género esté conformada precisamente por las personas
jurídicas". (Cfr.  Corte Constitucional.  Sala  Tercera  de  Revisión.
Sentencia T-430 del 24 de junio de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
"...es
necesario tutelar los derechos constitucionales fundamentales de las personas
jurídicas, no per se, sino en tanto que vehículo para garantizar los derechos
constitucionales fundamentales de las personas naturales, en cada caso
concreto, a criterio razonable del Juez de Tutela.
Otros derechos
constitucionales fundamentales, sin embargo, las personas jurídicas los poseen
directamente: es el caso de la inviolabilidad de la correspondencia y demás
formas de comunicación privada (artículo 15 de la Constitución), el debido
proceso (artículo 29) o la libertad de asociación sindical (artículo 38), entre
otros.
Luego, las personas
jurídicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos vías:
a- directamente:
cuando las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales no porque
actúan en sustitución de sus miembros, sino que lo son por sí mismas, siempre,
claro está, que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas
mismas.
b- indirectamente:
cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la tutela de los
derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales
asociadas". (Cfr. Corte Constitucional.  Sala  Cuarta  de  Revisión.
Sentencia T-441 del 3 de julio de 1992)
"...la persona
jurídica aparece claramente como instrumento del lenguaje jurídico que cumple
la importante función semántica de integrar en una compleja disciplina
normativa relaciones que se dan entre personas físicas. Esto supone que en cada
caso el intérprete tendrá que determinar si en virtud de la presencia de tal
instrumento se ha producido o no una excepción de las reglas del derecho
propias de sus miembros". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-003 del 14 de enero de 1993. M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero).
"La voluntad
del constituyente (CP arts. 14, 38, 39), el criterio flexible para la
determinación de la fundamentalidad de un derecho según las circunstancias
concretas del caso y las diversas consideraciones prácticas, llevan a afirmar que
las personas jurídicas - incluso de derecho público - son titulares de algunos
derechos fundamentales, entre ellos - por vía de simple ilustración -, los
derechos de defensa y debido proceso, consagrados en el artículo 29 de la
Constitución". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión.
Sentencia T-081 del 26 de febrero de 1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
"...la persona
jurídica es un concepto que se funda en la realidad social de las personas
singulares y concretas que la conforman.  La comunidad jurídica, como ideal
común objetivo, se puede comportar y expresar como sujeto de derechos y de
deberes, por cuanto es apto para que se le predique la juridicidad. El
interés colectivo se ve facultado para tener movimiento autónomo con consecuencias
jurídicas, de similar manera a como se desenvuelven las personas naturales, mas
nunca de idéntica manera"
(...)
"La persona
jurídica es apta para la titularidad de derechos y deberes por su racionalidad
y por su autonomía. La aptitud es la adecuada disposición para dar o recibir,
para hacer o soportar algo, y la persona jurídica puede (tiene la
dimensión jurídica de la facultad) y también debe (soporta el deber
frente a sus miembros y frente a otras personas jurídicas o naturales); por
tanto tiene adecuada disposición para que se le otorguen o reconozcan derechos
y deberes.
La racionalidad y la
autonomía hacen que la persona jurídica sea apta para el mundo de los derechos,
de los deberes y de las relaciones jurídicas  según un principio de igualdad, aunque
no de identidad absoluta.
Este tipo de entidad
al ser racional y autónoma es por sí (per se), no por
otro, es decir, es  persona (personare), De alguna manera es substancial;
y todo lo substancial  es un supuesto, y el  supuesto  es
sujeto, y si éste es racional y autónomo, sin duda alguna tiene que ser
sujeto de derechos y deberes. Luego la persona jurídica es una entidad
que se expresa jurídicamente como sujeto de derechos y deberes". Cfr.
Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. Sentencia T-396 del 16 de
septiembre de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Así, pues, resulta
claro que la Corte Constitucional ha fijado el alcance del artículo 86 de la
Carta Política en cuanto a los titulares de la acción de tutela y también en
torno a la existencia de derechos fundamentales en cabeza de las personas
jurídicas.
Observa la Corte que
el Tribunal de Antioquia considera indiscutibles los lineamientos trazados por
sentencias del Consejo de Estado y se aparta, en cambio, sin explicar las
razones, de la doctrina constitucional.
Si bien resulta
natural que los jueces sigan los derroteros de los tribunales que son cabezas
de sus respectivas jurisdicciones en lo relacionado con las materias objeto de
ellas, no tiene sentido que se apeguen a esos criterios, separándose de los que
en materia constitucional ha señalado la Corte Constitucional,
intérprete auténtico de la Carta Política,
Es a la Corte
Constitucional a la que corresponde crear la doctrina mediante la cual se
determina el cabal entendimiento y se desentraña el contenido de las normas
superiores, así como los máximos tribunales en las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa tienen a su cargo establecer, mediante las
respectivas jurisprudencias, el sentido de las disposiciones legales que
interpretan y aplican.
En torno a la
doctrina constitucional deben reiterarse los principios puestos de relieve por
la Sala Plena de la Corte en Sentencia C-083 del 1º de marzo de 1995 (M.P.: Dr.
Carlos Gaviria Diaz):
"La doctrina
constitucional. Las normas
de la Constitución política, y ésta no es una característica privativa de
ellas, tienen una vocación irrevocable hacia la individualización, tal como lo
ha subrayado Kelsen al tratar del ordenamiento jurídico. De ordinario
pasan por una fase previa consistente en su desarrollo legal. Pero no todas
alcanzan dicho desarrollo, bien porque no lo requieren, bien porque,
requiriéndolo, el legislador lo omite. Pero tal omisión no desvirtúa su
carácter normativo, si ya lo tienen. Pueden, entonces, ser aplicadas a
situaciones específicas subsumibles en ellas, que no están explícitamente
contempladas en la ley.
Pero si la
individualización de las normas legales, dada su generalidad (que a menudo
deviene en ambigüedad), aparece problemática y generadora de inseguridad
jurídica, más problemática e incierta resulta aún la actuación directa de las
normas constitucionales a los casos particulares, por concurrir en ellas,
superlativamente, las mismas notas distintivas advertidas en la ley.
Parece razonable,
entonces, que al señalar a las normas constitucionales como fundamento de los
fallos, a falta de ley, se agregue una cualificación adicional, consistente en
que el sentido de dichas normas, su alcance y pertinencia, hayan sido fijados
por quien haga las veces de intérprete autorizado de la Constitución. Que, de
ese modo, la aplicación de las normas superiores esté tamizada por la
elaboración doctrinaria que de ellas haya hecho su intérprete supremo. (art.
241 C.P.)
Pero como la
Constitución es derecho legislado por excelencia, quien aplica la Constitución
aplica la ley, en su expresión más primigenia y genuina. Es preciso aclarar que
no es la jurisprudencia la que aquí se consagra como fuente obligatoria.
A ella alude claramente otra disposición, el artículo 4° de la ley 69 de 1896,
para erigirla en pauta meramente optativa para ilustrar, en ciertos casos, el
criterio de los jueces. Así dice el mencionado artículo en su parte pertinente:
"Tres
decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia como Tribunal de
Casación sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los
jueces podrán aplicarla en casos análogos ..." (Subraya de la Sala).
Es claro entonces
que la norma transcrita resulta armónica con lo dispuesto en el artículo 230 de
la Carta del 91.
Así mismo, conviene
precisar que no hay contradicción entre la tesis que aquí se afirma y la
sentencia C-131/93, que declaró inexequible el artículo 23 del Decreto
legislativo 2067 del 91 en el cual se ordenaba tener "como criterio
auxiliar obligatorio" "la doctrina constitucional enunciada en
las sentencias de la Corte Constitucional", mandato, ese sí, claramente
violatorio del artículo 230 Superior. Lo que hace, en cambio, el artículo 8°
que se examina -valga la insistencia- es referir a las normas
constitucionales, como una modalidad del derecho legislado, para que sirvan
como fundamento inmediato de la sentencia, cuando el caso sub judice no
está previsto en la ley. La cualificación adicional de que si las normas que
van a aplicarse han sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo
deben aplicarse, constituye, se repite, una razonable exigencia en guarda de la
seguridad jurídica". (Subraya la Corte).
La
notificación de los actos administrativos, factor esencial del debido proceso.
Las decisiones que
adopte la administración en cuya virtud se afecte a una o varias personas en
concreto deben ser cierta y oportunamente notificadas a éstas, tal como lo
disponen las normas legales correspondientes.
Cuándo y cómo deba
llevarse a cabo la notificación es algo que corresponde al legislador
determinar y, desde luego, también él habrá de definir los efectos jurídicos de
la falta de notificación, o de la  notificación efectuada sin el cumplimiento
de los requisitos y formalidades que la normatividad exige.
Desde el punto de
vista constitucional importa dejar en claro que la notificación,
entendida como el conocimiento formal del administrado o de quien es parte o
interviniente en un proceso judicial, sobre el contenido de las providencias
que se adoptan por el juez o de los actos administrativos que lo afectan, tiene
por fundamento específico la garantía del derecho de defensa, aspecto esencial
del debido proceso, exigible en todas las actuaciones judiciales y
administrativas, como lo impone el artículo 29 de la Carta.
La notificación en
debida forma asegura que la persona a quien concierne una determinación se
halla enterada de su sentido y define simultáneamente -con fecha cierta- en qué
momento ha tenido lugar la transmisión oficial de la respectiva información. Se
asegura, entonces, no solamente que, conocida la decisión de que se trata,
podrá el afectado hacer uso de los medios jurídicamente idóneos para la
salvaguarda de sus intereses, sino que se preserva la continuidad del trámite
judicial o administrativo correspondiente, pues la fecha de la notificación
define los términos preclusivos dentro de los cuales podrá el notificado
ejecutar los actos a su cargo. Resultan, por tanto, realizados el valor de la
seguridad jurídica y los principios procesales de celeridad y economía.
La falta probada de
notificación, en especial la de aquéllos actos o providencias que tocan con
derechos de quienes participan en el proceso o actuación, repercute
necesariamente en las posibilidades de defensa de tales personas y perturba en
alto grado el curso normal de los procedimientos, dando lugar por ello, en
algunos casos, a la nulidad de lo actuado, y en otros a la ineficacia o
carencia de efectos jurídicos de los actos que han debido ser materia de la
notificación. Todo depende de las normas legales aplicables, según la clase de
trámite.
De todas maneras, de
las exigencias constitucionales del debido proceso se deriva que ni los jueces
ni la administración pública pueden actuar de espaldas a los interesados, ni
fundar sus decisiones sobre la base de la ignorancia de ellos en torno a las
decisiones que adoptan.
Obviamente, ni la
Carta Política -que no regula el mecanismo de la notificación- ni la
normatividad legal supeditan el conocimiento que puedan tener los administrados
o sujetos procesales acerca del desarrollo de la actuación o proceso a que las
notificaciones deban ser siempre y forzosamente personales. La exigencia
absoluta de tal formalidad complicaría en grado sumo los procedimientos y daría
lugar, como efecto pernicioso, a que el interesado en no ser notificado
acudiera a artimañas para eludir la notificación.
De allí que hayan
sido previstas formas de notificación como las que se fijan en edictos o
estados, o las que tienen lugar por la conducta concluyente del llamado a
notificarse.
Pero debe insistir
la Corte en que la existencia de diversas modalidades de notificación no
implica la discrecionalidad de la administración o del juez para escoger la que
prefiera, salvo expresa autorización legal, pues ello conduciría en la práctica
desprotección de los administrados, las partes o los intervinientes, con
notoria vulneración del debido proceso por desconocimiento de las formas
propias de cada juicio o actuación.
La sociedad
accionante se acogió a la acción de tutela por cuanto la Administración
Tributaria omitió responderle una solicitud mediante la cual buscaba la
declaración acerca de que había operado el silencio administrativo positivo en
cuanto al recurso de reconsideración interpuesto contra una liquidación oficial
de corrección aritmética (artículo 734 del Estatuto Tributario).
El silencio
administrativo positivo lo hacía consistir la demandante en que había
transcurrido un año desde el momento en el cual fue presentado el recurso. Este
se inadmitió por parte de la Administración, pero el acto de inadmisión no fue
notificado personalmente, por lo cual según el artículo 48 del Código
Contencioso Administrativo, la notificación se dió por no hecha y el acto en
cuestión no produjo efectos legales.
De conformidad con
la regla especial sobre la reconsideración en materia tributaria (artículo 76
del Estatuto Tributario, modificado por el 68 de la Ley 6a de 1992), el auto que inadmite el
recurso debe ser notificado personalmente, o por edicto si pasados diez días el
interesado no se presentare para practicar la diligencia de notificación
personal, y contra el mismo procede únicamente el recurso de reposición ante el
mismo funcionario.
La norma es clara en
señalar que, si transcurridos los quince días hábiles siguientes a la
interposición del recurso no se ha proferido auto de inadmisión, se entenderá
admitido el recurso y se procederá al fallo de fondo. De acuerdo con el
artículo 732 ibídem, la Administración de Impuestos tendrá un (1) año
para resolver los recursos de reconsideración; el término se cuenta desde su
interposición en debida forma. El 734 dispone a su vez que si dicho lapso
transcurre sin que el recurso se haya resuelto, se entenderá fallado a favor
del recurrente, en cuyo caso la Administración, de oficio o a petición de
parte, así lo declarará.
A juicio de la
Corte, nada puede resolverse acerca de la viabilidad de la acción de tutela
mientras no se verifique, a la luz de la normatividad especial en vigor y según
las pruebas que obran en el expediente, si en efecto fue notificada la
providencia por la cual fue inadmitido el recurso de reconsideración presentado
por la demandante.
Está probado, pues
así lo reconoce expresamente la Administración de Impuestos y Aduanas
Nacionales de Medellín (Cfr. Fls. 56 y siguientes), que la sociedad
"Publicidad Tea Ltda" presentó su declaración del impuesto sobre la
renta y complementarios por el año gravable de 1989 el día 2 de mayo de 1990.
La Administración
Local de Impuestos practicó una liquidación de corrección aritmética sobre
dicha declaración el 28 de abril de 1992.
La compañía
contribuyente interpuso recurso de reconsideración contra dicho acto el 26 de
junio de 1992.
El recurso fue
inadmitido por auto 0037 del 30 de julio de 1992.
Según la
solicitante, no fue citada para notificación personal del auto inadmisorio,
pues jamás recibió convocatoria alguna, al paso que la Administración sostiene
que sí lo hizo, pues "la División de Documentación envió por correo
certificado con planilla Nº 113 de julio 13 de 1992, según sello de
recibido de ADPOSTAL, la citación para notificación personal del auto
inadmisorio ya citado" (Subraya la Corte. Folio 57 del Expediente).
Se fijó entonces un
edicto entre el 18 y el 31 de agosto de 1992, con lo cual la Administración
entendió que se había configurado la debida notificación del acto oficial.
La Corte
Constitucional ha concluído que la notificación personal no se produjo y que
tal circunstancia no fue efecto de la renuencia de la compañía solicitante a
presentarse, pues resulta evidente, por lo que declara la propia
Administración, que un auto del 30 de julio de 1992 no podía estar incluído en
la correspondencia remitida el 13 de julio del mismo año.
Por otra parte, el
apoderado de la sociedad asegura -sin que su afirmación aparezca negada o
desvirtuada por la Administración- que la comunicación respectiva "fue
elaborada pero no remitida".
Transcurrido el año
que tenía la Administración para resolver -ya que, según lo dicho, la
inadmisión no surtió efectos jurídicos-, "Publicidad Tea Ltda"
solicitó que se declarara explícitamente que había operado el silencio
administrativo positivo y que, en consecuencia, el recurso de reconsideración
había sido fallado a su favor.
Aunque, según las
reglas generales, el silencio administrativo positivo no requiere de un
reconocimiento expreso de la Administración en el sentido de que ha tenido
lugar, pues para hacerlo valer es suficiente protocolizar la constancia o copia
de la presentación de la solicitud junto con la declaración jurada del
peticionario en el sentido de que no se le ha notificado decisión dentro del
término previsto (artículo 42 C.C.A.), debe repararse en que, en la materia que
nos ocupa, existe una norma especial, aplicable al caso en estudio, a cuyo
tenor la Administración debe declarar, de oficio o a petición de parte, que por
el transcurso del aludido año sin resolver, el recurso de reconsideración se
entiende resuelto a favor del contribuyente.
La solicitud se
presentó, entonces, en ejercicio del derecho fundamental previsto en el
artículo 23 de la Constitución y bajo el supuesto de que así lo exigía una
norma legal.
La Administración
estaba obligada a responder dentro de los términos correspondientes. Mientras
no lo hiciera, no se entendía en firme el acto contra el cual fue ejercido el
recurso de reconsideración, es decir, la liquidación oficial de corrección
aritmética.
Si podía la
Administración Tributaria seguir adelante el trámite de embargo y ejecución que
inició contra "Publicidad Tea Ltda" mediante oficio del 20 de abril
de 1994, cuando ya se había presentado la petición en referencia, no es asunto
que corresponda resolver al juez de tutela y, por tanto, al respecto se
abstendrá la Corte de emitir cualquier concepto. Será la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo la que resuelva, en caso de que la sociedad afectada
haya acudido a ella.
Pero, en cambio, sí
compete a esta Corte dictaminar que fue violado el derecho de petición y, en
consecuencia, ordenar a la Administración Local de Impuestos y Aduanas
Nacionales de Medellín que resuelva inmediatamente sobre la solicitud
presentada por el actor.
Violación del
derecho de petición. Invocación de la propia negligencia por parte de la
administración
La vulneración del
indicado derecho fundamental resulta incontrovertible en este caso no solamente
por el transcurso del tiempo -pues desde el momento en que se formuló la
petición (21 de abril de 1994) hasta la fecha de la demanda de tutela (10 de
agosto de 1994) no se había resuelto- sino por las posteriores actuaciones de
la Administración, que procedieron como si el acto materia del recurso de
reconsideración estuviera en firme (punto que se hallaba pendiente de resolver
precisamente a partir de la definición sobre si había operado el silencio
administrativo positivo), ordenando la ejecución forzosa de obligaciones
tributarias cuya cuantía era discutida.
Por otra parte, si
se examina el escrito de impugnación, presentado por un abogado de la División
Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín
(Folios 56 y siguientes del Expediente), se encuentra que, desconociendo la
doctrina constitucional, reiterada en innumerables fallos de esta Corporación,
la señalada dependencia sigue estimando, con base en tesis del Consejo de
Estado -revaluadas hace tiempo por él mismo- que la circunstancia de existir
silencio administrativo negativo impide el ejercicio de la acción de tutela,
cuando es evidente que ese elemento constituye la mejor prueba de la violación del
derecho fundamental de petición.
Configúrase,
entonces, una actitud administrativa en cuya virtud se acude al alegato de la
propia negligencia como argumento de defensa procesal, lo que a todas luces
riñe con la respetabilidad de la función administrativa, ignora la
responsabilidad que debe guiar todos sus actos y, por contera, traiciona la
confianza de los gobernados.
Por ello, la Corte
Constitucional ordenará que se corra traslado de esta providencia a la
Procuraduría General de la Nación, para que se investigue la conducta observada
por funcionarios y dependencias de la Administración de Impuestos y Aduanas
Nacionales de Medellín.
No cabe un análisis
acerca de la posible violación del derecho al habeas data, alegada por
la sociedad demandante, puesto que en el expediente no obran pruebas acerca de
cómo aparece registrada "Publicidad Tea Ltda" en bancos de datos y
archivos oficiales de la DIAN, ni tampoco sobre la negativa del organismo a
dejar que dicha compañía conozca, actualice y rectifique informaciones sobre
ella.
Se revocará la
Sentencia de segunda instancia y se concederá la tutela, en lo referente al
derecho de petición.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la Sentencia proferida por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado el veintinueve (29) de septiembre de 1994, respecto de la acción de tutela
instaurada por la sociedad "Publicidad Tea Ltda".
Segundo.- CONCEDESE la tutela solicitada y, en
consecuencia, ORDENASE a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de
Medellín que, a más tardar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación de este fallo, resuelva de manera clara, fundada y completa
sobre la petición formulada por la compañía "Publicidad Tea Ltda" el
21 de abril de 1994.
Tercero.- REMITASE copia de esta providencia a la
Procuraduría General de la Nación para lo de su cargo.
Cuarto.- LIBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General