C-468-16
Sentencia C-468/16
EXCLUSION
DE ASCENSO EN CARRERA DE LA POLICIA NACIONAL DEL PERSONAL RESTABLECIDO EN SUS
FUNCIONES POR VENCIMIENTO DE TERMINOS-No configura una vulneración de la
igualdad, por cuanto tiene una finalidad legítima acorde con la misión de la
institución y el medio para lograrla resulta adecuado
NORMAS
DE CARRERA DEL PERSONAL DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO, SUBOFICIALES Y AGENTES
DE LA POLICIA-Ascenso del personal restablecido en funciones
NORMAS
DE CARRERA DEL PERSONAL DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO, SUBOFICIALES Y AGENTES
DE LA POLICIA FRENTE AL ASCENSO DEL PERSONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES-Aplicación
del principio pro actione
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones mínimas
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
PERSONAL
DE LA POLICIA NACIONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES-Ascenso en las líneas
jerárquicas institucionales con efectos retroactivos
PERSONAL
DE LA POLICIA NACIONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES POR VENCIMIENTO DE
TERMINOS-No podrá ser ascendido al grado inmediatamente superior/PERSONAL
DE LA POLICIA NACIONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES POR ABSOLUCION,
PRECLUSION, CESACION O REVOCATORIA DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO-Procedencia
del ascenso
ABSOLUCION-Forma
de terminación del proceso penal/ABSOLUCION-Causal de libertad inmediata
del acusado
PRECLUSION-Solicitud
por la Fiscalía General de la Nación cuando no hubiere mérito para acusar/PRECLUSION-Causales/PRECLUSION-Trámite
VENCIMIENTO
DEL TERMINO-Causales de preclusión
PRESCRIPCION
DE LA ACCION PENAL-Regulación normativa
EXTINCION
DE LA ACCION PENAL POR PRESCRIPCION-Manifestación por la Fiscalía General
de la Nación para efectos de la preclusión/EXTINCION DE LA ACCION PENAL-Efectos
de cosa juzgada
PRESCRIPCION-Causales
de extinción de la acción penal
CESACION
O REVOCATORIA DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO-Regulación normativa/MEDIDA
DE ASEGURAMIENTO-Revocatoria por preclusión
VENCIMIENTO
DE TERMINOS-Regulación normativa
VENCIMIENTO
DE TERMINOS-Casos en que se establece como causal de la libertad inmediata
del imputado o acusado
POLICIA
NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Naturaleza jurídica diferente e incidencia en
la adopción de sistemas de carrera independientes
NATURALEZA
JURIDICA DE LA POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Jurisprudencia
constitucional/NATURALEZA JURIDICA DE LA POLICIA NACIONAL Y FUERZAS
MILITARES-Diferencias
POLICIA
NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Diferencias institucionales/DIFERENCIAS
INSTITUCIONALES ENTRE LA POLICIA NACIONAL Y LAS FUERZAS MILITARES-Incidencia
en la adopción de regímenes disciplinarios y de sistemas de carrera
independientes
PERSONAL
DE LA POLICIA NACIONAL Y MIEMBROS DE LAS FUERZAS MILITARES RESTABLECIDOS EN
FUNCIONES POR VENCIMIENTO DE TERMINOS EN ACTUACION PENAL-No son comparables
en razón de las diferencias institucionales y su incidencia en la adopción de
regímenes disciplinarios y de sistemas de carrera independientes
POLICIA
NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Comparten normativa que las rige en materia de
Justicia Penal Militar y Policial
NORMAS
DE CARRERA DEL PERSONAL DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO, SUBOFICIALES Y AGENTES
DE LA POLICIA-Diferencias frente a la Justicia Penal Militar y Policial
PRINCIPIO
DE IGUALDAD-Subreglas
JUICIO
DE IGUALDAD-Implica un examen relacional
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Test de igualdad
TEST
DE IGUALDAD-Modalidades según el grado de intensidad
NORMAS
DE CARRERA DEL PERSONAL DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO, SUBOFICIALES Y AGENTES
DE LA POLICIA-Amplio margen de configuración normativa/NORMAS DE CARRERA
DEL PERSONAL DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO, SUBOFICIALES Y AGENTES DE LA
POLICIA-Juicio leve de igualdad
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Exige
comparación internormativa
NORMAS
DE CARRERA DEL PERSONAL DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO, SUBOFICIALES Y AGENTES
DE LA POLICIA-Excepciona al personal de la Policía Nacional para ascender
en las líneas jerárquicas de la institución con efectos retroactivos cuando
haya sido restablecido en funciones por vencimiento de términos
Referencia:     expediente D-11207
Actores: Ana Deicy
Camacho Olarte y Wiston Douglas Contreras Remolina
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) del Decreto Ley 1791 de
2000 “Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de
Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”
Magistrada ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
treinta y uno (31) de agosto
de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1. Los ciudadanos Ana Deicy Camacho
Olarte y Wiston Douglas Contreras Remolina instauraron
acción pública de inconstitucionalidad contra el
artículo 52 (parcial) del Decreto Ley 1791 de 2000 “Por el cual se modifican
las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales
y Agentes de la Policía Nacional”, por considerar que
vulnera el artículo 13 (derecho a la igualdad) de la
Constitución Política.
2. Mediante auto
del dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016),
se inadmitió la demanda de la referencia por encontrar que no satisfacía los
requerimientos del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, pues no se presentaron “argumentos específicos, pertinentes y suficientes para que la acusación
planteada en la acción pública, como control abstracto de las normas, pueda ser
debatida y estudiada de fondo”.
3.
Dentro del término de ejecutoria del auto anterior, los
demandantes presentaron escrito de corrección y mediante auto del veintitrés
(23) de febrero de dos mil dieciséis (2016) se admitió
la demanda de la referencia y se ordenó poner en conocimiento de la misma al
Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio
de Defensa Nacional, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Policía
Nacional de Colombia. Asimismo, se invitó a participar en el presente juicio a
la Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, a la
Comisión Colombiana de Juristas –CCJ–, a la Asociación Colombiana de Oficiales
en Retiro de la Policía Nacional –ACORPOL–, a la Asociación Colombiana de
Agentes y Patrulleros en Retiro de la Policía Nacional –ACARPOL–, a la
Universidad Militar Nueva Granada, a las Facultades de Derecho de las
Universidades del Rosario y Externado de Colombia, y al Instituto de Derecho
Penal y Ciencias Criminalísticas de la Universidad Sergio Arboleda. Lo
anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 244 de la
Constitución, y 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Por último, se ordenó correr
traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista la disposición
normativa acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo
estipulado en el artículo 7º del mismo Decreto.
4. Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
5. A continuación se transcribe la
disposición demandada, resaltando el aparte objeto de censura:
“DECRETO
1791 DE 2000
(septiembre 14)
Diario Oficial No. 44.161 de
14 de septiembre de 2000
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Por el cual se modifican las
normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y
Agentes de la Policía Nacional
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere
la Ley 578 de 2000
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO
52. ASCENSO DEL PERSONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES. El personal restablecido por absolución,
preclusión, cesación o revocatoria de la medida de aseguramiento, excepto
por vencimiento de términos, podrá ser ascendido al grado inmediatamente
superior con novedad fiscal, antigüedad y orden de prelación que le hubiere
correspondido en el momento en que ascendieron sus compañeros de curso o
promoción, sin que para el efecto se exija requisitos diferentes a los
establecidos en la ley.”
III.
DEMANDA
6. Los demandantes consideran que el texto
normativo parcialmente acusado vulnera
el artículo 13 de la Constitución Política.
En el acápite correspondiente a la
demostración de la inconstitucionalidad de la expresión normativa acusada, los
demandantes señalaron:
“[…] Si nos atenemos
a la titulación del artículo, encontramos que expresa EL ASCENSO DEL PERSONAL
RESTABLECIDO EN FUNCIONES, empero, si lo que se pretende es restablecer el
derecho de aquel personal que no ha sido vencido en un juicio penal, es decir,
cuya responsabilidad no se ha concretado en una sentencia condenatoria debida y
legalmente ejecutoriada, no se entiende la razón de ser de consagrar la
excepción objeto de debate. Los miembros de la Policía Nacional, al igual que
cualquier otra persona ajena a la institución luego de un proceso penal, pueden
encontrarse en una de dos situaciones, o ha sido declarado responsable
penalmente a través de una sentencia ejecutoriada, o por el contrario, no es
condenado, evento este en el que se le deben restituir o restablecer todos sus
derechos, suspendidos con ocasión de la vida del proceso”[1]
(mayúsculas originales).
Los ciudadanos afirmaron que la excepción señalada en el artículo 52 del Decreto 1791 de 2000
no se establece para los demás miembros de la fuerza pública, que se rigen por
el Decreto 1790 de 2000, cuyo artículo 97 consagra el
ascenso del personal restablecido en funciones[2].
Así, advierten que “[…] a diferencia del personal de la Policía Nacional,
los demás miembros de las [Fuerzas Militares], no
tienen ninguna restricción o excepción para que en el caso del restablecimiento
en funciones, sean ascendidos con novedad fiscal, antigüedad y orden de
prelación que les hubiese correspondido en el momento en que ascendieron sus
compañeros de curso o promoción, norma justa y constitucional en términos de
igualdad, porque contiene derechos para el personal de las Fuerzas Militares,
sin distingo o excepción alguna y sin reparar en la forma de terminación del
proceso penal, cuando de todos modos no se derrumbó el principio universal de
presunción de inocencia”[3].
Finalmente, precisaron que la expresión “excepto
por vencimiento de términos” contenida en el artículo 52 de la Ley 1791 de
2000,
“[c]onstituye una abierta transgresión al artículo 13
de la Constitución Nacional, como quiera que excluye a una parte del personal
de la Policía Nacional, del derecho a ser ascendido con efectos retroactivos,
es decir, con la fecha en que ascendieron los compañeros de curso o promoción
que no fueron objeto de investigaciones o procesos penales. Es decir, al
personal de la Policía Nacional cuyo proceso penal ha terminado a través de la
absolución, preclusión, cesación de procedimiento, tiene derecho a tal
reconocimiento o derecho, pero cuando se produce cualquiera de esas decisiones por
vencimiento de términos, como es el caso de la prescripción, no le asiste
el mismo derecho. Recordemos que en materia de derecho penal, el proceso
termina con una de dos decisiones, condena o absolución. Luego si el proceso
termina sin condena, al policía se le debe[n] restituir todas sus funciones y
derechos, sin importar la figura jurídica o causa por la cual no fue condenado.
El policía cuyo proceso termina por vencimiento de términos, no puede ser
objeto de discriminación laboral y debe gozar de los mismos derechos de sus
pares, es decir, de sus compañeros de curso o promoción que nunca han sido
investigados o procesados y han ascendido en condiciones normales o de aquellos
que habiendo sido investigados penalmente, su proceso terminó favorablemente
por causa diferente al vencimiento de términos, pues de lo contrario, tal y
como está concebida la norma atacada, se genera un trato discriminatorio, pues
no hay igualdad entre pares o iguales como demanda el inciso primero de la
norma constitucional fundamental [art. 13 C.P.], por el contrario, se
discrimina a aquella población del personal de la Policía Nacional que a pesar
de no haber sido condenada, no se le reconoce el derecho, como si fuese
responsable penalmente (negrillas originales)”[4].
IV.       INTERVENCIONES
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
7.
El apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]
en su intervención solicitó a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento
de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, en su defecto, declarar la
exequibilidad de la expresión “excepto por vencimiento de términos” del
artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000[6].
En
relación con la aptitud de la demanda, señaló que el cargo por violación del
derecho a la igualdad carece de los elementos que permiten que surja una
verdadera discusión propia de un juicio de constitucionalidad. Al respecto,
sostuvo:
“[…] el
cargo expuesto no permite al lector distinguir fácilmente las razones por las
cuales la norma es discriminatoria, toda vez que en el mismo incluyen a grupos
que no comparten un criterio de comparación válido y no especifican claramente
cuál es el personal restablecido en funciones al que le aplica la expresión “excepto
por vencimiento de términos” y que en consecuencia consideran discriminado.
Si bien
los demandantes en su escrito de corrección intentan delimitar el grupo
señalando: “Es decir, el personal de la Policía Nacional cuyo proceso penal
ha terminado a través de la absolución, preclusión, cesación de procedimiento,
tiene derecho a tal reconocimiento o derecho, pero cuando se produce cualquiera
de esas decisiones por vencimiento de términos, como es el caso de la
prescripción, no le asiste el mismo derecho”.
Como se
puede apreciar el grupo definido por los demandantes y que consideran
discriminado es el personal de la Policía Nacional restablecido por
absolución, preclusión, cesación de procedimiento y prescripción de la acción
penal por vencimiento de términos, sin embargo la conformación de este
grupo es incomprensible pues no todas las instituciones jurídicas que cita[n]
son compatibles u ocurren por vencimiento de términos y en su escrito los
demandantes no sustentan dicha conformación.
[…]
Así
mismo, incluyen una referencia a la prescripción de la acción penal,
asimilándola al vencimiento de términos sin explicar cuál es el fundamento para
ello. Vale la pena resaltar que tras una lectura de los artículos 77 y 78 de la
Ley 906 de 2004, es evidente que la prescripción de la acción penal es una
institución que debería ser tramitada, en los términos del artículo 52
demandado, por archivo de la actuación o preclusión dependiendo del caso y no
bajo la expresión “excepto por vencimiento de términos”.
En consecuencia,
esta falta de delimitación precisa del personal de la Policía Nacional al que
le aplica la expresión acusada hace incomprensible el concepto de la violación
y, en esta medida, carece de claridad.
Esto
nos lleva igualmente a considerar que el cargo se fundamenta principalmente en
una errónea interpretación de la norma acusada como consecuencia de una
imprecisa utilización y comprensión de una serie de instituciones jurídicas
propias del derecho penal (como lo son la preclusión por vencimiento de términos,
la libertad por vencimiento de términos y la prescripción de la acción penal)
por lo que le asignan a la norma un efecto que no se desprende del texto de la
misma –certeza–. […]
[…]
Es
decir que los demandantes entienden que la expresión “excepto por
vencimiento de términos” incluye dentro de sus efectos jurídicos al
personal al que se le ha finalizado un proceso penal por prescripción de la
acción penal –la cual, como se sostuvo previamente, opera por medio del
archivo de la actuación o por una decisión de preclusión por parte de un juez–,
sin embargo dicha homologación de instituciones jurídicas no se desprende del
texto de la norma, ni es comprensible jurídicamente por las razones
anteriormente expuestas. Como se ha señalado previamente, una cosa es la
“revocatoria de la medida de aseguramiento”, otra la libertad provisional por
vencimiento de términos e incluso la preclusión por vencimiento de términos y
otra muy distinta la prescripción de la acción penal, pues cada una de ellas
tiene un destinatario específico dentro del proceso penal y en esta medida cada
una de ellas conformaría un grupo de personas a las que le aplica la
institución.
[…]
En esta
línea, la misma imprecisión en la que incurren los accionantes en la
utilización de las instituciones a las que hace referencia la norma, además de
impedirles entender y por lo tanto hacer referencia a la finalidad de la norma,
incide negativamente en la presentación de los argumentos para sustentar el
cargo de inconstitucionalidad en la demanda, tornándolos vagos e incoherentes –especificidad–.
[…]
Ahora
bien, señaló el interviniente que en el evento de que se acuda al estudio de fondo
de la demanda, debe declararse la exequibilidad de la expresión acusada. Al
respecto, explicó:
“[…] la
única forma de entender el cargo es si se acepta la posición recurrente de los
demandantes en su escrito, según la cual la prescripción de la acción penal es
asimilable al vencimiento de términos sin embargo ello no es posible pues como
hemos demostrado son instituciones jurídicas diferentes. Motivo por el cual el
grupo que pretenden conformar los accionantes como aquel mencionado en el caso
hipotético que presentan como ejemplo del trato discriminatorio de la norma,
esto es el personal restablecido como resultado de prescripción de la acción
penal, i) no es un destinatario directo de la norma pues no se desprende del
texto de la norma acusada y ii) solo podría concretarse para efectos de la
aplicación de la norma mediante otras instituciones que sí están consagradas en
la misma como la preclusión o la cesación de procedimiento.
Ahora
bien aún si se aceptara en gracia de discusión que la prescripción de la acción
penal se asimila para efectos de la norma al vencimiento de términos, en la
práctica dicha asimilación requiere necesariamente de la interpretación por
parte de un operador al aplicar la norma en razón de que la [misma] no lo
contempla en su texto, por lo que el vicio de inconstitucionalidad no se
predicaría de la norma como tal sino de la interpretación del operador. En
otras palabras, bajo ese supuesto, si un individuo fuese excluido de los
efectos del artículo 52 demandado por habérsele culminado el proceso penal por
prescripción de la acción penal con el argumento de que se asimila al
vencimiento de términos, el vicio de inconstitucionalidad no se desprendería de
la norma considerada en sí misma sino de la decisión del operador de asimilar
las instituciones jurídicas al interpretar y aplicar erróneamente la norma”[7]
(subrayas fuera de texto).
Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional
8.
El Secretario General de la Policía Nacional[8] solicitó que se denieguen
las súplicas de la demanda, en el sentido de no declarar la inexequibilidad de
la expresión acusada del artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, por no
existir vulneración alguna al derecho a la igualdad. Consideró que desde los
mismos presupuestos de la Carta Constitucional (arts. 209, 125, 218 y 222) la
Policía Nacional como parte del Estado, tiene un carácter especial que requiere
que sus integrantes sean personas de intachable comportamiento, hoja de vida ejemplar,
modelos en el cumplimiento de la Constitución y la ley, resultando entonces
mínimamente exigible que un miembro de la Policía Nacional constituya un
ejemplo para sus congéneres. En relación con el ascenso en las líneas
jerárquicas de la institución, afirmó que ello representa la posibilidad de
coordinar, orientar, dirigir personal y ejecutar órdenes relativas al servicio
que apuntan de manera directa al cumplimiento de los fines misionales, razón
por la cual los ascensos deben cumplir un proceso de selección reglado y estar
enmarcados en el ámbito legal, previniendo que lleguen a ser manejados
arbitrariamente[9].
Con
apoyo en el artículo 294 de la Ley 906 de 2004 y en dos sentencias de la Corte
Constitucional[10], procedió a clarificar el
alcance jurídico de la expresión “excepto por vencimiento de términos”, explicando:
“la Ley de manera inequívoca indica que el fenómeno jurídico del vencimiento
de términos, tiene como consecuencia la libertad inmediata del imputado, pero
en ningún caso pone fin a la actuación procesal. Por tal razón, es claro que el
vencimiento de término[s] no constituye […] una causal anormal de terminación
de la actuación penal que haga tránsito a cosa juzgada, como sí lo causaría la
declaratoria de preclusión o prescripción que genera la extinción de la acción
penal”[11]. Y agregó: “En ese
mismo sentido, resulta importante reiterar que el vencimiento de término[s],
constituye una de las causales taxativas de preclusión implícitas en el
artículo 332 de la Ley 906 de 2004, y no de cierre de la actuación procesal
penal”[12].
Asimismo,
explicó que con apoyo en los artículos 1º de la Ley 578 de 2000[13],
21 y 52 del Decreto Ley 1791 de 2000[14] y 47 del Decreto Ley 1800
de 2000[15], y en virtud de las
facultades extraordinarias que le fueron otorgadas al ejecutivo mediante la Ley
578 de 2000, fue creado el estatuto de carrera de la Policía Nacional contenido
en el Decreto Ley 1791 de 2000, el cual señala unos requisitos necesarios que se
deben cumplir para los ascensos en las líneas jerárquicas institucionales, los
cuales deben ser complementados con la evaluación y clasificación del personal
policial reguladas en el Decreto Ley 1800 de 2000. Y agregó:
“[…] para
orientar la justificación constitucional y legal enmarcada en el artículo 52
del Decreto Ley 1791 de 2000, es preciso reiterar que nuestra Constitución
determina que el retiro de los cargos públicos, se hará por “calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen
disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”.
Pues
bien, tratándose de la actividad de Policía, las cualidades profesionales de
sus miembros revisten mayor exigencia que un funcionario público de otro orden,
es por ello, que el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, busca garantizar
el cumplimiento de esos fines constitucionales y legales, dado el interés
general que emerge en el buen curso de la administración pública, tanto más,
cuando las funciones de la Policía Nacional, reclaman un nivel de compromiso,
eficacia, transparencia, diligencia y moralidad, mayor al que le es
reivindicatorio a cualquier otro funcionario público, resultando entonces
jurídicamente improcedente, que un policial que se encuentre en espera que le
sea resuelta su situación jurídica por encontrarse inmerso en una presunta
transgresión grave a la Ley penal o gravísima a la Ley disciplinaria, sea
promovido al grado inmediatamente superior, habida cuenta que está en riesgo su
situación laboral en la Institución.
Ello
trayéndolo a la aplicación del artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, en
caso que la autoridad judicial solicite la preclusión en un proceso penal que
se adelante en contra de un policial, le permitiría ascender; pero si no
solicita la preclusión, queda sujeto a una formulación de acusación, por lo que
no alcanzaría la clasificación exigida, dado lo dispuesto en el numeral 3 del
artículo 47 del Decreto Ley 1800 de 2000, es decir: “…El evaluado que tenga
pendiente resolución acusatoria dictada por autoridad judicial competente, no
se clasifica para ascenso…” […]; por lo que no reuniría uno de los
requisitos para ascenso, concretamente, [el descrito en el] numeral 5 artículo
21 Decreto Ley 1791 de 2000 “Obtener la clasificación exigida para
ascenso”.
Ahora
bien, no se puede dejar de lado las diferencias existentes entre las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional, la cual radica precisamente en la naturaleza
de la función que la carta política le dio a cada uno, […][16].
Por lo
tanto, con relación a la comparación realizada por la parte demandante, entre
lo dispuesto en el Decreto Ley 1790 de 2000 “por el cual se modifica el
Decreto que regula las normas de carrera del personal de oficiales y
suboficiales de las Fuerzas Militares”, en el artículo 97 y el artículo 52 del
Decreto Ley 1791 de 2000 […], resulta necesario ilustrar a la Honorable
Corporación, que si bien es cierto, el estatuto de Carrera de las Fuerzas
Militares en el artículo 97 no hace la excepción que sí establece el artículo
52 del estatuto de Carrera de la Policía Nacional, no es menos cierto que de
manera tácita viene implícita dicha excepción, ya que las condiciones que
establece para otorgar el grado inmediatamente superior al personal militar
restablecido en sus funciones y atribuciones son taxativas; bajo esta óptica,
se trata sólo de reconocer, que la norma de carrera de la Policía Nacional fue
más explícita al momento de puntualizar ese derecho, plasmado de manera directa
y no tácita, la causal que no daría lugar al ascenso al grado inmediatamente
superior, es decir, el simple vencimiento de términos.
Nótese
además, que existe una confusión por parte del demandante, sobre los conceptos
de vencimiento de términos y la prescripción, sin vislumbrar la claridad que la
Ley establece para cada uno de dichos fenómenos jurídicos; el primero
mencionado como se viene argumentando, conlleva a la preclusión o a la
formulación de acusación, por su parte el segundo de ellos conlleva a la
extinción de la acción penal.
Sin más
consideraciones, la Policía Nacional solicita a la Honorable Corte
Constitucional, se declare la constitucionalidad del aparte del artículo 52 del
Decreto Ley 1791 de 2000, desestimando los cargos propuestos por los
demandantes, teniendo en cuenta que no existe violación al principio de
igualdad, toda vez que éstas se amparan en una interpretación errada del mismo,
el cual sólo prevé que el vencimiento de términos conlleva al fiscal a dos
caminos dentro del proceso penal (i) solicitar preclusión (ii) formular
acusación, luego entonces, el mismo postulado normativo establece que frente a
la preclusión, el funcionario podrá ser ascendido al grado inmediatamente
superior, lo cual no podría ocurrir si el vencimiento de términos da lugar a la
formulación de acusación por parte de la Fiscalía General de la Nación. En ese
orden de ideas, no existe una razón coherente para considerar que la norma
demandada, va en contravía del artículo 13 de la Constitución Política, dado
que una persona sobre la cual pesa acusación por parte de una autoridad
competente, no se encuentra en iguales condiciones que otra a la cual ya le fue
precluida la actuación penal[17].
Ministerio de Defensa Nacional
9.
La apoderada del Ministerio de Defensa Nacional[18]
le solicitó a la Corporación declarar la exequibilidad de la expresión
demandada del artículo 52 del Decreto 1791 de 2000, precisando que el término
de comparación utilizado por los actores resulta inapropiado pues no es posible
establecer una equivalencia entre el personal de la Policía Nacional y el
personal de las fuerzas militares en materia de régimen disciplinario. Recordando
lo señalado en la sentencia C-421 de 2002[19], sostuvo que
la Corte en la aplicación del test de igualdad debe tener en cuenta que los
miembros de las fuerzas militares –Ejército Nacional, Fuerza Aérea y Armada
Nacional– y los de la Policía Nacional no se encuentran en la misma situación
frente a la imposición de sanciones disciplinarias como la que contiene la
norma acusada, pues si bien todos los organismos forman parte de la fuerza
pública (art. 216 C.P.), tienen distinta naturaleza jurídica y persiguen
distintos fines constitucionales. Asimismo, señaló que en la sentencia
referida, la misma Corporación indicó que el Constituyente quiso expresamente
establecer una diferencia en materia del régimen disciplinario aplicable a los
miembros de la Policía Nacional y de las fuerzas militares y dejó en manos del
legislador dicha tarea, tal como claramente se desprende de los mandatos
contenidos en los artículos 217 y 218 de la Constitución[20].
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
10.
El Procurador General de la Nación mediante concepto No. 006082 del quince (15)
de abril de dos mil dieciséis (2016)[21], le solicitó a la Corte
Constitucional declararse inhibida de proferir un pronunciamiento de
fondo por falta de certeza del cargo formulado. Luego de precisar que en el
caso de la referencia corresponde resolver si la disposición acusada sustrae
derechos laborales en forma discriminatoria a los miembros de la Policía
Nacional que resulten reintegrados al servicio en razón a la prescripción de la
acción penal, por cuenta de la cual habían sido previamente retirados del
servicio, sostuvo:
“[…] al
evaluar las censuras de la demanda se encuentra que éstas se fundamentan en la
confusión de la prescripción de la acción penal con el fenómeno del vencimiento
de términos, asuntos que no son equiparables y que, por lo mismo, merecen
tratamientos diferenciados al interior del ordenamiento jurídico.
Así, de
una parte el vencimiento de términos se refiere a aquel fenómeno que pone fin a
la medida de aseguramiento impuesta durante el desarrollo del proceso penal, en
razón al fenecimiento del tiempo máximo que la ley confiere al Estado para
adelantar el proceso penal, o al menos para avanzar en sus respectivas etapas.
Es decir, el vencimiento de términos no pone fin al proceso y, por lo tanto, el
eventual derecho a ascensos retroactivos al que se refiere la norma estaría
sujeto a la decisión definitiva del fondo del asunto[22].
[…]
Por lo
tanto, se destaca que la libertad que una persona puede obtener por vencimiento
de términos es aquella que acontece durante el transcurso del proceso
penal, pero que aquel vencimiento no le pone fin a este último, ya que opera
como sanción a la inactividad del aparato estatal, toda vez que el Estado tiene
unas cargas de diligencia especiales cuando adelanta una investigación penal, y
más aún cuando preventivamente ha privado al investigado de la libertad.
En
cambio de lo anterior, la prescripción penal, es un fenómeno extintivo de la
acción penal. Y si bien es cierto la prescripción penal efectivamente ocurre
también con motivo del fenecimiento de un plazo, su consecuencia es sustancial
en lo que tiene que ver con la responsabilidad.
En
efecto, tanto el artículo 39 de la Ley 600 de 2000 como el artículo 77 de la
Ley 906 de 2004 son uniformes en resaltar que la prescripción es una causal de extinción
de la acción penal. Y, así mismo, ambos cuerpos normativos señalan que la
consecuencia de la referida extinción es la preclusión de la investigación
penal, […].
[…]
Ahora
bien, el artículo acusado es claro al efectuar una regulación diferenciada
entre la libertad por vencimiento de términos y el fenómeno de la prescripción,
toda vez que la propia ley señala consecuencias distintas para la preclusión
de la investigación y para el vencimiento de términos. […]
Por lo
tanto, si la ley en forma expresa dispuso un tratamiento diferenciado para la
preclusión (consecuencia jurídica de la prescripción) y para el vencimiento de
términos, a todas luces se evidencia que la expresión “vencimiento de
términos” no se refiere al fenómeno prescriptivo de la sanción penal, como
lo estima el accionante. Y esta situación implica la necesaria falta de certeza
de los cargos esgrimidos.
Sin
perjuicio de lo anterior, sea pertinente agregar que si existiese algún caso
particular en el que la autoridad administrativa efectuara la interpretación
que refieren los accionantes, dicho asunto no correspondería a un asunto
abstracto de inconstitucionalidad de la norma, sino a un yerro interpretativo
por parte de una autoridad específica, el cual debería ser conjurado por las
vías ordinarias, tales como la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, o en su defecto la acción de tutela si concurren los presupuestos de
procedibilidad”[23].
VI.
CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con
el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de
rango legal, como la acusada en esta
oportunidad.
Examen de aptitud de la acción pública.
Condiciones mínimas para provocar un fallo de fondo
2. Teniendo
en cuenta que la demanda presentaba argumentos que generaban una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la expresión normativa “excepto por
vencimiento de términos” contenida en el artículo 52 del Decreto 1791 de
2000, y en virtud del principio pro actione, esta fue admitida
para su estudio.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expresó
que la demanda era inepta debido a que el cargo por violación al derecho a la igualdad carecía de claridad, certeza,
especificidad y pertinencia. El Ministerio sostuvo que la falta de claridad de
la demanda se debe a que al presentar el cargo expuesto no permite distinguir
fácilmente las razones por las cuales la expresión acusada es discriminatoria,
“toda vez que en el mismo incluyen a grupos que no comparten un criterio de
comparación válido”. Señaló que de abordarse de fondo los cargos de la
demanda, se declarará exequible el aparte demandado. Por su parte, el
Procurador General de la Nación se refirió a la falta de certeza del cargo
formulado, por lo que le solicitó a la Corte que se declarara inhibida. En
ambos casos se planteó la confusión que en criterio de los intervinientes, tienen
los accionantes acerca de los conceptos de vencimiento de términos y
prescripción de la acción penal, y se precisó que son instituciones que no son
equiparables y que, por lo mismo, merecen tratamientos diferenciados al
interior del ordenamiento jurídico.
Por lo anterior, debe la Corporación
verificar la aptitud de la demanda interpuesta contra
el artículo 52 (parcial) del Decreto 1791 de 2000.
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que aun cuando toda demanda debe ser
analizada a la luz del principio pro actione, dado el carácter popular
que la Constitución misma le atribuye, en ella deben concurrir unas condiciones
mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar,
asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse.
Es así que el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”,
en su artículo 2º prescribe que la demanda debe contener: (i) el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas
literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación
oficial (num. 1º); (ii) la indicación de las normas constitucionales que
se consideren infringidas (num. 2º); (iii) las razones que sustentan la
acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos
constitucionales (num. 3º); (iv) cuando fuera el caso, el señalamiento
del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado
y la forma en que fue quebrantado (num. 4º), y (v) la razón por la cual
la Corte es competente para conocer de la demanda (num. 5º).
De conformidad con la
jurisprudencia[24]
el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se
identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el
contenido normativo de las disposiciones acusadas, y (iii) se expresan
las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. Esas
razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
Desde la sentencia C-1052 de
2001[25],
toda demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye una carga
mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano, y que resulta
indispensable a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la
acción de constitucionalidad. En este orden de ideas, las razones
de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de
exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la
presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[26].
Pasa, entonces, la Corporación a
realizar el estudio del cumplimiento de las condiciones necesarias que el Decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia constitucional exige para determinar el concepto de violación.
La Sala recuerda que los demandantes consideran que la expresión “excepto por vencimiento
de términos” contenida en el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, desconoce
el artículo 13 de la Constitución debido a que establece una discriminación laboral
de los miembros de la Policía Nacional a quienes se restablece en funciones por
absolución, preclusión, cesación o revocatoria de la medida de aseguramiento,
para obtener el ascenso en las líneas jerárquicas de la institución con efectos
retroactivos, toda vez que excluye los casos en que se haya dado algunos de
esos tratamientos por vencimiento de términos. Así, señalaron que “al
personal de la Policía Nacional cuyo proceso penal ha terminado a través de la
absolución, preclusión, cesación de procedimiento, tiene derecho a tal
reconocimiento o derecho, pero cuando se produce cualquiera de esas decisiones
por vencimiento de términos, como es el caso de la prescripción, no le asiste
el mismo derecho”[27].
Entienden que si el proceso penal termina sin condena, al policía se le deben
restituir todas sus funciones y derechos, sin importar la figura jurídica o
causa por la cual no fue condenado.
En este punto, para efectos de
explicar la violación del derecho a la igualdad hablaron de los siguientes
grupos comparables: (i) el personal restablecido por vencimiento de
términos en la respectiva actuación penal; (ii) el personal restablecido
por absolución, preclusión, cesación o revocatoria de la medida de
aseguramiento; (iii) los compañeros de curso o promoción que no han sido
investigados o procesados penalmente y han ascendido en condiciones normales, y
(iv) los miembros de las fuerzas militares que se rigen por el
Decreto 1790 de 2000, cuyo artículo 97 consagra el ascenso del personal
restablecido en funciones sin incluir la excepción del vencimiento de términos[28]. Lo
anterior, para precisar que el grupo discriminado es el constituido por el personal
de la Policía Nacional restablecido en funciones por vencimiento de términos,
figura en la que incluyen la prescripción, pues en estos casos no podrá ser
ascendido al grado inmediatamente superior con la novedad fiscal, la antigüedad
y la orden de prelación que le hubiere correspondido en el momento en que
ascendieron sus compañeros de curso o promoción, sin que para el efecto se
exija requisitos diferentes a los establecidos en la ley.
La Corporación encuentra que los
cargos relacionados con la vulneración del derecho a la igualdad (art.
13 C.P.), pueden presentar una duda mínima de constitucionalidad, que
atendiendo al principio pro actione, permiten derivar respecto de los
planteamientos esgrimidos por los accionantes, razones suficientes para emitir
un pronunciamiento de fondo. Para empezar, se dirigen contra una proposición
que puede deducirse del texto legal, toda vez que el artículo acusado regula el
derecho de ascenso retroactivo de los miembros de la fuerza policial, una vez
son restablecidos en funciones como consecuencia de una decisión favorable en la
actuación penal que le hubiera significado la separación del servicio, y el
aparte específicamente demandado sustrae de tal derecho a aquellas personas a
favor de las cuales se decrete un vencimiento de términos. Lo cual es cierto.
Seguidamente, gran parte de las razones que se exponen para cuestionar la
disposición normativa están planteadas de modo inteligible, de tal forma que
son claras. Asimismo, los cuestionamientos mencionados proponen una
confrontación entre una norma legal y una norma constitucional, por tanto, son
también pertinentes.
En efecto, en la acción pública contra el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, los
accionantes plantean la discriminación que puede presentarse en relación con el
personal restablecido en funciones a raíz del vencimiento de términos en la
actuación penal, toda vez que no podrá ser ascendido al grado inmediatamente
superior pese a la antigüedad y el orden de prelación que le hubiere
correspondido en el momento en que ascendieron sus compañeros de curso o
promoción. Esta acusación es específica y además despierta una sospecha
de inconstitucionalidad suficiente para estudiarla de fondo.
No obstante, la Sala advierte un problema en lo que tiene
que ver con uno de los grupos que se estiman comparables en criterio de los
demandantes y que reciben un trato legislativo diferenciado. Cuando
se trata de cargos por presunta violación del derecho a la igualdad, en la
sentencia C-460 de 2011[29]
se sostuvo que se deben identificar los grupos o situaciones de hecho que, a
pesar de ser iguales (o similares) desde un punto de vista jurídicamente
relevante, reciben un trato legislativo diferenciado. Lo anterior, partiendo de
la explicación dada por la Corporación en el sentido de que el hecho de que el
legislador establezca diferenciaciones, no significa por sí mismo una violación
del derecho a la igualdad, de manera que el requisito de suficiencia en
este tipo de cargos también exige al interesado asumir la tarea de exponer por
qué se trata de una diferenciación injustificada o arbitraria[30].
Los actores señalaron como grupos comparables (i)
el personal restablecido por vencimiento de términos en la respectiva actuación
penal; (ii) el personal restablecido por absolución, preclusión,
cesación o revocatoria de la medida de aseguramiento; (iii) los compañeros
de curso o promoción que no han sido investigados o procesados penalmente y han
ascendido en condiciones normales, y (iv) los miembros de las fuerzas
militares que se rigen por el Decreto 1790 de 2000, cuyo artículo 97 consagra
el ascenso del personal restablecido en funciones sin incluir la excepción del
vencimiento de términos.
Al respecto, debe precisarse que el artículo 52 del
Decreto Ley 1791 de 2000 tiene como sujetos destinatarios a los miembros de la
Policía Nacional implicados en una actuación penal que les hubiera significado
la separación del servicio, que hayan sido restablecidos en funciones y deseen ascender en las líneas jerárquicas de la institución con
efectos retroactivos. La norma no se aplica, entonces, a otros
integrantes de la Policía Nacional que no se encuentren involucrados en una
actuación penal. Por ello, no se encuentran razones suficientes para aceptar
como grupo comparable con el de los restablecidos en funciones el de los “los
compañeros de curso o promoción que no han sido investigados o procesados
penalmente y han ascendido en condiciones normales”, pues como se indicó
ellos no son sujetos destinatarios de la disposición normativa parcialmente
acusada sino del artículo 21 del Decreto Ley 1791 de 2000[31], que
establece los requisitos para ascenso de oficiales, nivel ejecutivo y
suboficiales[32].
En este orden de ideas, la Sala para efectos del
estudio del cargo por presunta violación del derecho a la igualdad, solo se
centrará en la comparación de los siguientes grupos: (i) el personal
restablecido por vencimiento de términos en la respectiva actuación penal; (ii)
el personal restablecido por absolución, preclusión, cesación o revocatoria de
la medida de aseguramiento, y (iii) los miembros de las fuerzas
militares que se rigen por el Decreto 1790 de 2000, cuyo artículo 97 consagra
el ascenso del personal restablecido en funciones sin incluir la excepción del
vencimiento de términos.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con las figuras del
vencimiento de términos y la prescripción de la acción penal, la Sala se
pronunciará al respecto una vez realice la conceptualización de las
instituciones penales implicadas en el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de
2000. Sin embargo, anticipa que se concentrará en el análisis de
constitucionalidad del cargo de violación del derecho a la igualdad propuesto
contra la expresión “excepto por vencimiento de términos” que establece
el artículo 52 del Decreto 1791 de 2000.
Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico
3. A la Corte le corresponde examinar
el cargo de violación del derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), presentado contra la expresión normativa “excepto por vencimiento de
términos” contenida en el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000.
Los accionantes consideran que el aparte
de la disposición acusada desconoce lo previsto en el artículo 13 de la
Constitución Política, toda vez que trata discriminatoriamente a los miembros
de la Policía Nacional que resultan restablecidos en sus funciones por
vencimiento de términos en la respectiva actuación penal, categoría en la que
incluyen la prescripción de la acción penal, toda vez que no pueden ser
ascendidos al grado inmediatamente superior con la novedad fiscal, la antigüedad
y el orden de prelación que les hubiere correspondido en el momento en que
ascendieron sus compañeros de curso o promoción. Lo anterior, si se compara con
el derecho de ascenso en las líneas jerárquicas institucionales con efectos
retroactivos, que tiene el personal (i) restablecido en funciones por
absolución, preclusión, cesación o revocatoria de la medida de aseguramiento, y
(ii) los miembros de las fuerzas militares que se rigen por el Decreto
1790 de 2000, cuyo artículo 97 consagra el ascenso del personal restablecido en
funciones sin incluir la excepción del vencimiento de términos[33].
Si
bien el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que este Tribunal
Constitucional se inhibiera para proferir sentencia de fondo, subsidiariamente
pidió que se declarara la exequibilidad de la expresión “excepto por
vencimiento de términos” contenida en el artículo 52
del Decreto Ley 1791 de 2000. Al respecto, argumentó que si se acepta la
posición recurrente de los demandantes en su escrito, según la cual la
prescripción de la acción penal es asimilable al vencimiento de términos, el
grupo de comparación, es, el personal restablecido como resultado de la prescripción
de la acción penal, primero, no es un destinatario directo de la norma pues no
se desprende del texto y, segundo, solo podría concretarse para efectos de la
aplicación de la disposición mediante otras instituciones que sí están contempladas
en la misma como la preclusión o la cesación de procedimiento.
Al
respecto de la petición de inhibición de ambos intervinientes ya la Sala les
dio respuesta, señalando que la Corte encuentra que la demanda contiene un
planteamiento que genera una duda mínima, al respecto de la presunta
vulneración al derecho a la igualdad que le permiten a la Corporación
pronunciarse de fondo.
El
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional le solicitaron a la Corte declarar
exequible el aparte normativo acusado del artículo 52 del
Decreto Ley 1791 de 2000, porque la
disposición normativa obedece a fines legítimos, pues tratándose de la
actividad de Policía, las cualidades profesionales de sus miembros revisten
mayor exigencia a las de un funcionario público de otro orden. Al respecto, la
Policía Nacional precisó que sus funciones reclaman un nivel de compromiso,
eficacia, transparencia, diligencia y moralidad mayor al que le es exigido a
cualquier otro funcionario público, resultando, entonces, jurídicamente
improcedente que un policía que se encuentra en espera de que le sea resuelta
su situación jurídica por encontrarse inmerso en una actuación penal, sea
promovido al grado inmediatamente superior, por el solo hecho de que está en riesgo
su situación laboral en la institución. También habló de las diferencias
existentes entre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, que radican
precisamente en la naturaleza de la función que la Carta Política le dio a cada
una de las instituciones. Finalmente, explicó que el vencimiento de términos
conlleva al fiscal a dos caminos dentro del proceso penal, solicitar la preclusión
o formular la acusación, así las cosas, el mismo artículo 52 del Decreto Ley
1791 de 2000 establece que frente a la preclusión, el funcionario podrá ser
ascendido al grado inmediatamente superior, lo cual no podría ocurrir si el
vencimiento de términos da lugar a la formulación de acusación por parte de la
Fiscalía General de la Nación. En razón de ello, consideró que no existe una
razón coherente para entender que la norma demandada va en contravía del
artículo 13 de la Constitución Política, dado que una persona sobre la cual
pesa acusación por parte de una autoridad competente, no se encuentra en
iguales condiciones que otra a la cual ya le fue precluida la actuación penal.
Por su parte, el Ministerio de
Defensa explicó que el término de comparación utilizado por los actores resulta
inapropiado, pues no es posible establecer una equivalencia entre el personal
de la Policía Nacional y el personal de las fuerzas militares (Ejército
Nacional, Fuerza Aérea y Armada Nacional) en materia de régimen disciplinario,
debido a su distinta naturaleza jurídica y los diferentes fines constitucionales
que persiguen; asimismo, indicó que el Constituyente dejó en manos del
legislador la tarea de establecer el régimen disciplinario aplicable a los
miembros de la Policía Nacional y de las fuerzas militares, tal como claramente
se desprende de los mandatos contenidos en los artículos 217 y 218 de la
Constitución.
Con fundamento en lo anterior, la
Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley
578 de 2000[34],
al regular que el personal de la Policía Nacional restablecido en funciones por
vencimiento de términos decretado en la actuación penal, no podrá ascender en las líneas jerárquicas de la institución con efectos
retroactivos, vulnera el derecho a la igualdad, si
se compara con el derecho de ascenso que tiene (i) el personal restablecido por absolución, preclusión, cesación o
revocatoria de la medida de aseguramiento, y (ii) los miembros de las
fuerzas militares que se rigen por el Decreto 1790 de 2000, cuyo
artículo 97 consagra el ascenso del personal restablecido en funciones sin
incluir la excepción del vencimiento de términos?
Con el fin de dar respuesta a la cuestión planteada
la Sala Plena procederá, en primer lugar, a precisar el contenido del artículo
52 del Decreto 1791 de 2000. En segundo término, recordará la posición de la
Corporación en relación con las diferencias institucionales entre la Policía
Nacional y las fuerzas militares. A continuación presentará algunas
consideraciones con respecto al juicio de igualdad. Finalmente, hará referencia
al juicio leve de igualdad aplicable a la disposición acusada.
Ascenso en las líneas jerárquicas institucionales con
efectos retroactivos del personal de la Policía Nacional restablecido en
funciones
4. El artículo 52 del Decreto 1791 de 2000, “por
el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel
Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”, dispone que el
personal restablecido por (i) absolución, (ii) preclusión, (iii)
cesación o revocatoria de la medida de aseguramiento, (iv) excepto por
vencimiento de términos, podrá ser ascendido al grado inmediatamente superior
con la novedad fiscal, la antigüedad y la orden de prelación que le hubiere
correspondido en el momento en que ascendieron sus compañeros de curso o
promoción, sin que para el efecto se exija requisitos diferentes a los
establecidos en la ley. En este orden de ideas, la disposición normativa tiene
como sujetos destinatarios a los miembros de la Policía Nacional implicados en
una actuación penal que les hubiera significado la separación del servicio, que
hayan sido restablecidos en funciones y deseen ascender en
las líneas jerárquicas de la institución con efectos retroactivos.
Del texto normativo puede colegirse que cuando el
personal de la Policía Nacional haya sido restablecido en funciones por
vencimiento de términos, no podrá ser ascendido al grado inmediatamente
superior con la novedad fiscal, la antigüedad y la orden de prelación que le
hubiere correspondido en el momento en que ascendieron sus compañeros de curso
o promoción. Derecho este al que sí podrán acceder los miembros de la
institución que sean restablecidos en sus funciones por absolución, preclusión,
cesación o revocatoria de la medida de aseguramiento.
Como el artículo se refiere a diferentes figuras
que pueden presentarse en el curso de la actuación penal, esto es, la absolución,
la preclusión, la cesación o la revocatoria de la medida de aseguramiento y el
vencimiento de términos, se hace necesario identificar cada
una de ellas y precisar en qué eventos se da el vencimiento de términos para
efectos de aplicar la excepción al derecho de ascenso en las líneas jerárquicas
de la institución con efectos retroactivos.
A continuación, la Sala abordará la
conceptualización que la legislación hace de las figuras indicadas.
(i) La absolución. La sentencia que decide
acerca del objeto del proceso puede ser absolutoria o condenatoria, lo cual
constituye la forma ordinaria de terminación de la actuación penal. De
conformidad con el artículo 446 de la Ley 906 de 2004, “[l]a decisión será
individualizada frente a cada uno de los enjuiciados y cargos contenidos en la
acusación, y deberá referirse a las solicitudes hechas en los alegatos finales.
El sentido del fallo se dará a conocer de manera oral y pública inmediatamente
después del receso previsto en el artículo anterior [esto es, hasta de dos (2)
horas], y deberá contener el delito por el cual se halla a la persona culpable
o inocente”[35].
El artículo 447 de la Ley 906 de 2004, modificado
por el artículo 100 de la Ley 1395 de 2010, dispone que una vez escuchados los
intervinientes, el juez señalará el lugar, fecha y hora de la audiencia para
proferir sentencia, en un término que no podrá exceder de quince (15) días
calendario contados a partir de la terminación del juicio oral. Sin embargo, el
artículo 442 del mismo cuerpo normativo establece la figura de la absolución
perentoria en el siguiente sentido: “[t]erminada la práctica de las pruebas,
el fiscal o el defensor podrán solicitar al juez la absolución perentoria
cuando resulten ostensiblemente atípicos los hechos en que se fundamentó la
acusación, y el juez resolverá sin escuchar alegatos de las partes e
intervinientes”.
En este orden de ideas, la absolución es una de las
formas posibles de terminar un proceso penal, al lado de la condena, decisiones
estas que se plasman en una sentencia que una vez ha quedado en firme hace
tránsito a cosa juzgada. En todo caso, la absolución del acusado constituye una
causal de libertad inmediata (art. 317 de la Ley 906 de 2004).
(ii) La preclusión. Conforme al artículo 114
de la Ley 906 de 2004, corresponde a la Fiscalía General de la Nación solicitar
ante el juez de conocimiento la preclusión de las investigaciones cuando no
hubiere mérito para acusar[36].
En concordancia con lo anterior, el artículo 331 de la Ley 906 de
2004, establece que la preclusión puede ser solicitada por el fiscal al juez de
conocimiento en cualquier momento, si
no existiere mérito para acusar.
El artículo 332
ibíd., establece las siguientes causales de preclusión: 1) imposibilidad
de iniciar o continuar el ejercicio de la acción penal; 2) existencia de una
causal que excluya la responsabilidad, de acuerdo con el Código Penal; 3)
inexistencia del hecho investigado; 4) atipicidad del hecho investigado; 5)
ausencia de intervención del imputado en el hecho investigado; 6) imposibilidad
de desvirtuar la presunción de inocencia, y 7) vencimiento del término máximo
previsto en el inciso segundo del artículo 294 de la Ley 906 de 2004. El
parágrafo del texto normativo citado, dispone que “[d]urante el juzgamiento,
de sobrevenir las causales contempladas en los numerales 1 y 3, el fiscal, el
Ministerio Público o la defensa, podrán solicitar al juez de conocimiento la
preclusión”[37].
El trámite en caso de que el fiscal solicite la
preclusión, se adelantará conforme a lo señalado en el artículo 333 de la Ley
906 de 2004, es decir, se estudiará en la audiencia citada por el juez y la
decisión será motivada oralmente[38].
Según el artículo 334 ibíd., “[e]n
firme la sentencia que decreta la preclusión, cesará con efectos de cosa
juzgada la persecución penal en contra del imputado por esos hechos. Igualmente,
se revocarán todas las medidas cautelares que se le hayan impuesto” (negrillas fuera de texto). Y en caso de que la
solicitud de preclusión sea rechazada, las diligencias volverán a la Fiscalía,
restituyéndose el término que duró el trámite de la preclusión (art. 335
ibíd.).
Como puede observarse, una de las causales de
preclusión es el vencimiento del término máximo previsto en el artículo 294 de
la Ley 906 de 2004. Por ello, es importante tener en cuenta que el término de
duración de los procedimientos que es establecido en el artículo 175 de la Ley
906 de 2004, modificado por el artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, a su vez
modificado por el artículo 35 de la Ley 1474 de 2011[39].
Igualmente, el artículo 294 de la Ley 906 de 2004,
modificado por el artículo 55 de la Ley 1453 de 2011, el cual dispone que una
vez vencido el término previsto en el artículo 175, “el fiscal deberá
solicitar la preclusión o formular la acusación ante el juez de conocimiento.
|| De no hacerlo, perderá competencia para seguir actuando de lo cual informará
inmediatamente a su respectivo superior. || En este evento el superior
designará un nuevo fiscal quien deberá adoptar la decisión que corresponda en
el término de sesenta (60) días, contados a partir del momento en que se le
asigne el caso. El término será de noventa (90) días cuando se presente
concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados o cuando el
juzgamiento de alguno de los delitos sea de competencia de los jueces penales
del circuito especializado. || Vencido el plazo, si la situación permanece
sin definición el imputado quedará en libertad inmediata, y la defensa o el
Ministerio Público solicitarán la preclusión al Juez de Conocimiento”
(negrillas fuera de texto).
En el apartado
final del artículo 294 de la Ley 906 de 2004, vemos la causal de preclusión por vencimiento
del término máximo previsto para definir la situación jurídica del imputado. Así
las cosas, la preclusión, entre otras causales, puede presentarse por
vencimiento de términos, es decir, que si acudimos a la regulación establecida
en el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, tendría que concluirse que el
personal restablecido en sus funciones por preclusión, cualquiera que sea la
causal, tendrá derecho a ascender en las líneas jerárquicas de la Policía
Nacional con efectos retroactivos.
Prescripción de la acción penal. Si bien el
artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000 solo hace referencia a las figuras de
la absolución, la preclusión, la cesación o la revocatoria de la medida de
aseguramiento y el vencimiento de términos, los demandantes incorporaron para
efectos de ejemplificación una categoría adicional cual es la prescripción[40], bajo la
afirmación de que el Ministerio de Defensa Nacional entiende, y así lo expresa
en la motivación de sus decisiones, que la terminación de un proceso penal bajo
la figura de la prescripción de la acción penal se asimila al vencimiento de
términos. En este sentido, se hace necesario revisar la normativa al respecto.
Los artículos 82 de la Ley 599 de 2000 y 77 de la
Ley 906 de 2004 establecen que la acción penal se extingue por prescripción[41], la cual
deberá ser manifestada por la Fiscalía General de la Nación al juez de
conocimiento para efectos de la preclusión (art. 78 Ley 906 de 2004)[42]. Según el
artículo 80 ibíd., “[l]a extinción de la acción penal producirá efectos de
cosa juzgada. Sin embargo, no se extenderá a la acción civil derivada del
injusto ni a la acción de extinción de dominio”[43].
La prescripción es una de las causales de extinción
de la acción penal que implica que la Fiscalía le solicite al juez de
conocimiento la preclusión de la investigación, con efectos de cosa juzgada.
Esta figura no debe confundirse con el vencimiento de términos a que hace
referencia el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, que será
conceptualizada por la Sala en ideas posteriores.
(iii) cesación o revocatoria de la medida de
aseguramiento. Según lo establece el artículo 468 de la Ley 906 de 2004, el
juez de ejecución de penas y medidas de seguridad, de oficio o a solicitud de
parte y previo concepto de perito oficial y de conformidad con lo dispuesto en
el Código Penal, podrá: “1. Suspender condicionalmente la medida de
seguridad. || 2. Sustituirla por otra más adecuada si así lo estimare
conveniente. || 3. Ordenar la cesación de tal medida”.
En relación con la revocatoria de la medida de
aseguramiento, establece el artículo 318 de
la Ley 906 de 2004, que “[c]ualquiera
de las partes podrá solicitar la revocatoria o la sustitución de la medida de
aseguramiento [sea esta privativa o no de la libertad] ante el juez de control de garantías que corresponda,
presentando los elementos materiales probatorios o la información legalmente
obtenidos que permitan inferir razonablemente que han desaparecido los
requisitos del artículo 308”[44];
disposición esta última que establece los requisitos para decretar la medida de
aseguramiento por parte del juez de control de garantías[45].
También se revocará
la medida de aseguramiento que se haya impuesto al imputado cuando se decrete
la preclusión en los términos del artículo 332 de la Ley 906 de 2004 (art. 334
ibíd.[46]).
(iv) Vencimiento de términos. El
artículo 317 de la Ley 906 de 2004, modificado por el artículo 30 de la Ley
1142 de 2007, modificado por el artículo 61 de la Ley 1453 de 2011, modificado
por el artículo 38 de la Ley 1474 de 2011, a su vez modificado por el artículo
4º de la Ley 1760 de 2015; establece como causales de libertad inmediata del
imputado o acusado el vencimiento de términos en los siguientes casos: 1)
cuando transcurridos sesenta (60) días contados a partir de la fecha de
imputación no se hubiere presentado el escrito de acusación o solicitado la
preclusión, conforme a lo dispuesto en el artículo 294; 2) cuando
transcurridos ciento veinte (120) días contados a partir de la fecha de
presentación del escrito de acusación, no se haya dado inicio a la audiencia de
juicio, y 3) cuando transcurridos ciento cincuenta (150) días contados a partir
de la fecha de inicio de la audiencia de juicio, no se haya celebrado la
audiencia de lectura de fallo o su equivalente[47].
Obsérvese que en estos casos si bien
se decreta la libertad a favor del imputado, él queda atado a la respectiva
actuación penal, en este sentido estará en espera de que el fiscal solicite la
preclusión o presente el escrito de acusación ante el juez de conocimiento; o
que se dé inicio a la audiencia de juicio, o de que se celebre la audiencia de
lectura de fallo o su equivalente. Es decir, en estos eventos la investigación
o el proceso penal no han concluido. Por ello tiene sentido que el artículo 52
del Decreto Ley 1791 de 2000 excepcione al personal de la Policía Nacional de
la posibilidad de ascender en las líneas jerárquicas de la institución con
efectos retroactivos, cuando haya sido restablecido en funciones por
vencimiento de términos, pues en todo caso la respectiva actuación penal no ha
finalizado y el funcionario estará sujeto al resultado de la investigación, en
donde el fiscal puede solicitar al juez de conocimiento la preclusión o
formular la acusación, o del proceso penal, que como vimos puede culminar con
sentencia absolutoria o condenatoria.
La diferente naturaleza jurídica de la Policía Nacional
y de las fuerzas militares y su incidencia en la adopción de sistemas de
carrera independientes
5. Los ciudadanos afirmaron que la excepción señalada
en el artículo 52 del Decreto 1791 de 2000 no se establece para los demás
miembros de la fuerza pública (Ejército Nacional, Fuerza Aérea y Armada
Nacional), que se rigen por el Decreto 1790 de 2000, cuyo artículo 97 consagra
el ascenso del personal restablecido en funciones sin hacer mención de la
excepción “por vencimiento de términos”[48].
Lo anterior, entienden, envuelve una discriminación para el
personal de la Policía Nacional restablecido por vencimiento de términos en la
respectiva actuación penal, toda vez que no podrá ascender en las líneas
jerárquicas de la institución con efectos retroactivos.
Como los demandantes plantean una comparación entre
los miembros de la Policía Nacional y de las fuerzas militares, en lo que tiene
que ver con las normas de carrera que regulan el ascenso del personal
restablecido en funciones, esto es, el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000
y el artículo 97 del Decreto Ley 1790 de 2000, respectivamente; debe la Sala
examinar si en efecto se trata de grupos asimilables desde un
punto de vista jurídicamente relevante.
En la sentencia C-421 de 2002[49] con ocasión
del estudio de una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “o
arresto” contenida en el artículo 66 del Decreto Ley 1791 de 2000[50], la
Corporación retomó análisis previos realizados en torno a la naturaleza
jurídica de la Policía Nacional y de las fuerzas militares para destacar las
diferencias existentes entre las dos instituciones. En esa oportunidad
consideró el actor que la norma que parcialmente acusaba desconocía el derecho
a la igualdad a que se refiere el artículo 13 de la Constitución Política, pues
al comparar el texto de la disposición acusada con el del artículo 111 del
Decreto Ley 1790 de 2000[51],
que contiene normas que regulan la carrera del personal de oficiales y
suboficiales de las fuerzas militares, se aprecia que el legislador, ante la
misma situación fáctica, no dispensó el mismo tratamiento a los miembros de la
policía y a los de las fuerzas militares. La Corte resolvió declarar exequible
la expresión acusada ya que atiende a la voluntad del legislador extraordinario
de fortalecer y consolidar el proceso de modernización de una de las
instituciones más importantes  para el mantenimiento de la convivencia y la
garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades públicas. Señaló:
“En este sentido la Corporación constata que con la disposición acusada
el legislador, partiendo de las formulaciones constitucionales, tomó en cuenta
el carácter civil del personal de policía y que la finalidad que persigue al
incluir el arresto por delitos dolosos como causal de separación de la carrera
en la Policía Nacional y no hacer lo mismo en las Fuerzas Militares, radica en
la necesidad de exigir una mayor pulcritud en el comportamiento de los miembros
de la policía dada su misión relacionada con el mantenimiento, entre la
sociedad civil, de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos
fundamentales y la convivencia pacífica. (C.P art. 218). Al respecto debe
tomarse en cuenta que la labor de la Policía es esencialmente preventiva e
implica un contacto más directo con la ciudadanía, lo que obliga a extremar las
medidas tendientes a proteger a la población civil.
Así mismo no escapa a la Corte la voluntad del Legislador
extraordinario de hacer más exigentes los requisitos de permanencia en la
Policía Nacional en el marco de la política de moralización de la institución,
sometida en los últimos años a un complejo proceso de reestructuración, dentro
del que figuran como unos de sus principales derroteros los de rescatar la
credibilidad de la ciudadanía en la institución y fortalecer el compromiso
ético de sus miembros[52]”.
Por su pertinencia con el tema objeto de estudio,
la Sala retoma las referencias que en ese momento se hicieron a (i) las
diferencias institucionales entre la Policía Nacional y las fuerzas militares y
(ii) su incidencia en la adopción de regímenes disciplinarios y de
sistemas de carrera independientes[53].
Al respecto, se planteó:
“3.1.  Diferencias
institucionales entre la Policía Nacional y las Fuerzas militares
Esta Corporación en diferentes oportunidades se ha referido a la
naturaleza jurídica de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares para
destacar las diferencias entre las dos instituciones. Tales diferencias radican
fundamentalmente en el carácter civil que se atribuye a la Policía y que emerge
del artículo 218 de la Constitución, carácter del que no se revisten las
Fuerzas Militares, y en el objetivo que persigue cada institución, el cual en
el caso de la Policía es “el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que
los habitantes de Colombia convivan en paz” (C.P art. 218), mientras que en
el caso de las Fuerzas Militares “la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional” (C.P. art. 217).
Sobre la naturaleza civil de la Policía ha dicho la Corte lo siguiente:
“La Policía Nacional se distingue entonces de las Fuerzas Militares por
la ausencia de disciplina castrense y por su naturaleza civil, lo cual implica
que los inferiores son responsables de la ejecución de las órdenes que reciban.
La Policía Nacional, como autoridad administrativa, cumple funciones
preventivas mas no represivas, salvo cuando actúa como colaboradora de las
autoridades judiciales en ejercicio de la función de policía judicial.”[54]
Sobre las implicaciones que se derivan del carácter civil que la
Constitución le ha atribuido a la Policía, se han vertido los siguientes
conceptos:
“La afirmación constitucional del carácter civil de la policía tiene
las siguientes implicaciones
“a. La misión de la policía es eminentemente
preventiva y consiste en evitar que el orden público sea alterado.
“b. El policía es un funcionario civil, que escoge
voluntariamente su profesión.
“c. Los miembros del cuerpo de policía están
sometidos al poder disciplinario y de instrucción que
legalmente le corresponde al funcionario civil ubicado como superior
jerárquico.”[55]
Las razones filosófico-políticas que soportan la distinción entre el
carácter civil del cuerpo de policía y el militar que tienen el Ejército, la
Armada y la Fuerza Aérea, han sido también explicadas por esta Corporación en
los siguientes términos:
“El fundamento de la separación entre lo civil y lo militar no proviene
de una distribución funcional de tareas estatales, sino de un principio
esencial en la organización de las relaciones entre el Estado-aparato y los
gobernados, que puede ser expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza
pública debe ser el mínimo necesario para mantener las condiciones de libertad
que permitan el ejercicio de los derechos fundamentales. La enorme
capacidad destructiva del poder militar y su connotación invasiva o defensiva
de territorios o instituciones, hace de este un poder inadecuado para el manejo
de la seguridad cotidiana del ciudadano. El poder policivo, en cambio, dado su
carácter meramente preventivo y la relativa debilidad de su poder bélico, se
encuentra en mejores condiciones para proteger la libertad ciudadana.
“El origen del constitucionalismo occidental estuvo muy ligado a la
protección de la seguridad individual y ello explica las restricciones
impuestas al poder militar en las tareas propias de la coerción interna.”[56]
Así mismo, tomando en cuenta la diferente naturaleza
jurídica de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, esta Corporación ha
señalado la imposibilidad de asimilar las dos instituciones en términos de
estructura y de organización. Así frente al cargo de la supuesta vulneración
del derecho a la igualdad por el establecimiento de estructuras de juzgamiento
diferentes en cada caso esta Corporación señaló que éstas no tienen porque
(sic) responder a idénticas consideraciones, pues ellas variarán de acuerdo con
las funciones particulares que les asigna la Constitución y que determinan su
estructura[57].
[…]
[…]
3.2. La diferente naturaleza jurídica de la Policía y de las Fuerzas
Militares y su incidencia en la adopción de regímenes disciplinarios y de
sistemas de carrera independientes.
Consecuencia de la diferente naturaleza jurídica de las dos
instituciones que componen la Fuerza Pública, es el señalamiento que la misma
Constitución hace de la existencia de un sistema de carrera y de un régimen
disciplinario independiente para cada una de ellas. En efecto, el artículo 217
superior relativo a las Fuerzas Militares afirma que “La Ley determinará el
sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos
y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario, que les es propio”; por su parte el 218 ibídem, concerniente
a la Policía Nacional, establece que “La ley determinará su régimen de
carrera, prestacional y disciplinario”.
La referencia a la facultad del legislador para la adopción de los
regímenes disciplinarios y de carrera de ambas instituciones, contenida en
artículos independientes, y el lenguaje utilizado por el constituyente que
alude al régimen que “les es propio”, resultan significativos a efectos
de concluir que tales sistemas de carrera y regímenes disciplinarios son
específicos para cada institución. Además, la diferente finalidad atribuida a
cada una de ellas es también una razón para afirmar que no comparten los mismos
estatutos en estas materias, a fin de que cada uno de ellos se adecúe a la
naturaleza del servicio que se presta. Así lo ha entendido el legislador
extraordinario quien en desarrollo de las citadas normas constitucionales
expidió los decretos 1790 y 1797 de 2000 que contienen respectivamente el
régimen de carrera y disciplinario para las Fuerzas Militares, y los decretos
1791 y 1798 del mismo año, mediante los cuales definió el régimen de carrera y
disciplinario para la Policía Nacional.
Acorde con lo anterior el estatuto de carrera del personal de oficiales
y suboficiales de la Policía define que “La formación integral del
profesional de policía, estará orientada a desarrollar los principios éticos y
valores corporativos, promover capacidades de liderazgo y servicio comunitario
para el eficiente cumplimiento de las funciones preventiva, educativa y social.
En tal virtud, los contenidos programáticos harán particular énfasis en el
respeto por los derechos humanos, para el ejercicio de las libertades públicas
y la convivencia pacífica de los residentes en el territorio colombiano.” Esta
definición sobre los objetivos de la formación policial dentro del régimen de
carrera de tal Institución resulta específica y acorde con la finalidad
constitucional que ella persigue, y no se encuentra reproducida en los
estatutos de carrera y disciplinario de las Fuerzas Militares, pues a ellas se
encomiendan otros objetivos constitucionales, cuales son “la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional”. Estas diferencias establecidas en el manejo del personal
militar y del policial, persiguen entonces acentuar la deseable distinción
entre lo civil y lo militar, que en últimas pretende preservar las libertades
individuales al situar al individuo a la mayor distancia posible de los medios
de represión y coacción propiamente bélicos, por su mayor capacidad de
destrucción.
Resulta entonces lógico suponer, que estos regímenes de personal de
ambas instituciones contengan la previsión de prohibiciones y sanciones
diferentes, y se refieran a procesos formativos, de ascenso y de escalafón
distintos, en vista de la particular finalidad que se persigue en cada una de
ellas. Si la finalidad de la Policía es preventiva y no represiva, si la función
policial implica un permanente contacto con la sociedad civil, el régimen de
carrera y disciplinario deberá adecuarse a estos objetivos.
Tales diferencias radican fundamentalmente en el carácter civil que se
atribuye a la Policía y que emerge del artículo 218 de la Constitución,
carácter del que no se revisten las Fuerzas Militares, y en el objetivo que
persigue cada institución, el cual en el caso de la Policía es “el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz”, mientras que en el caso de las Fuerzas Militares lo es “la defensa
de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del
orden constitucional” (negrillas y cursivas originales).
Lo anterior es suficiente para entender que los
grupos que comparan los accionantes, esto es, (i) el personal de la Policía Nacional restablecido en funciones por
vencimiento de términos en la respectiva actuación penal, a quienes se les
aplica el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, y (ii) los miembros
de las fuerzas militares que se rigen por el Decreto 1790 de 2000, cuyo
artículo 97 consagra el ascenso del personal restablecido en funciones sin
incluir la excepción del vencimiento de términos; no son comparables en razón
de las diferencias institucionales y su incidencia en la adopción de regímenes
disciplinarios y de sistemas de carrera independientes.
Se
reitera, entonces, que es lógico suponer que los regímenes de personal de ambas
instituciones contengan la previsión de prohibiciones y sanciones diferentes, y
se refieran a procesos formativos, de ascenso y de escalafón distintos, en
vista de la particular finalidad que se persigue en cada una de ellas. Así, si
conforme al artículo 218 de la Constitución Nacional la finalidad de la Policía
es preventiva y no represiva, toda vez que consiste en “el mantenimiento de
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”,
además, si la función policial implica un permanente contacto con la sociedad
civil, el régimen de carrera y disciplinario deberá adecuarse a dichos
objetivos. En este sentido, es improcedente una asimilación mecánica de una y
otra institución en términos de naturaleza, estructura y organización.
Lo anterior, sin desconocer que la Policía Nacional y las fuerzas militares –Ejército
Nacional, Fuerza Aérea y Armada Nacional– comparten una normativa
que las rige en materia de Justicia Penal Militar y Policial. Así lo
dispone el artículo 2º de la Ley 1765 de 2015[58] en el
sentido de que la ley se aplicará en lo pertinente, a los miembros de la Fuerza
Pública en servicio activo o en retiro, así como al personal civil o no
uniformado que desempeñe cargos en la Justicia Penal Militar y Policial[59].
La Ley 1765 de 2015 establece distintas
cuestiones atinentes a la Justicia Penal Militar y Policial, tales como (i)
los órganos que la integran, las competencias a cargo de los mismos y los
requisitos para el desempeño de los cargos de esta justicia especial; (ii)
la estructura, la competencia, las funciones y los requisitos de los servidores
públicos que conforman la Fiscalía General Penal Militar y Policial; (iii)
la composición, las funciones y los requisitos del Cuerpo Técnico de
Investigación de la Justicia Penal Militar y Policial; (iv) la administración,
la gestión y el control de la Justicia Penal Militar y Policial; (v) el
objeto y la estructura de la Escuela de Justicia Penal Militar y Policial; (vi)
las disposiciones que garantizan la independencia y la autonomía de la Justicia
Penal Militar y Policial; (vii) las reglas de evaluación del desempeño
de los jueces penales militares y policiales, y (viii) las disposiciones
sobre competencia para el tránsito al sistema penal acusatorio y para
garantizar su plena operatividad en la jurisdicción especializada[60].
Sin embargo, esta normativa no tiene
relación con el texto que es objeto de controversia.
Algunas consideraciones en relación con el juicio de igualdad[61]
6. De la forma en que ha sido formulado el
principio de igualdad, de él derivan dos subreglas cuyo alcance ha sido
interpretado por la doctrina y la jurisprudencia constitucional en el sentido
de que, de un lado, existe un mandato de trato igual frente a todas aquellas situaciones fáctica o
jurídicamente equiparables siempre que no existan razones suficientes
para proveer un trato diferente y, de otro lado, hay
un mandamiento de trato desigual frente a circunstancias diferenciables.
Tales contenidos esenciales surgen del artículo 13 constitucional, al tenor de
cuyo inciso primero deriva una obligación de igualdad en la protección, el
trato y el goce de derechos, libertades y oportunidades, además de una
consecuente prohibición de discriminación; mientras los incisos segundo y
tercero contienen  mandatos específicos de tratamiento diferenciado a favor de
ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.
De todas formas, sea cual fuera el sentido del juicio
de igualdad alegado, este implica siempre un examen relacional que
conlleva a la elaboración de un ejercicio comparativo entre más de un extremo
de una relación. Por lo tanto, cuando se aduce la desigualdad de determinada
normativa es preciso su contraste con uno o más regímenes jurídicos en lo que
tiene que ver, generalmente, con aquellos aspectos que son relevantes desde el
punto de vista de la finalidad de la diferenciación[62].
Es decir que, grosso modo, la igualdad
constituye un concepto relativo, dado que la diferenciación es predicable de
aspectos puntuales susceptibles de confrontación, mas no de las normas o
supuestos abstractamente considerados, y comprende además la valoración de
ambos preceptos amén del principio de igualdad. Una vez fijados los extremos de
la relación, surge la obligación de efectuar un estudio de razonabilidad de la
medida en particular, cuyos lineamientos dependen de la naturaleza de la norma
en cuestión.
Así que, el control de constitucionalidad en estos
eventos no se reduce a la concreción de un juicio abstracto de igualdad entre
la norma impugnada y el precepto que sirve de parámetro, sino que comprende un
juicio particular sobre la proporcionalidad de la medida respectiva, objetivo
para cuya consecución se ha hecho uso del denominado test de igualdad. En
otras palabras, este examen de igualdad consiste en “establecer, cuáles son
las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto
de vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que
sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de
determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que
exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso
determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece
o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén
acordes con una finalidad constitucional legítima”[63].
Ahora, el referido examen adopta distintas
modalidades –leve, intermedio o estricto– según el grado de intensidad que
demande la valoración de la norma demandada, lo que a su vez obedece a la
naturaleza de la materia regulada por la misma y sus implicaciones[64].
En relación con el asunto objeto de análisis por la
Corporación, tomando en consideración que el ámbito de regulación al que se
refiere la disposición acusada parcialmente involucra un tema en el cual el
legislador, por expreso mandato del artículo 218 de la Constitución Política[65], goza de un
amplio margen de configuración normativa, se optará por el juicio leve de
igualdad en donde debe verificarse que el trato diferenciado bajo análisis
resulte adecuado para conseguir una finalidad permitida por la Constitución
Política.
El juicio leve de igualdad aplicable a la
disposición acusada
7. Como se explicó, el
examen de constitucionalidad de una disposición por supuesta infracción del
principio de igualdad exige una comparación internormativa entre los
supuestos de una norma y otra, para la posterior valoración de la medida
conforme al test de igualdad, en cualesquiera de sus modalidades, resultado de
lo cual se establecerá si la misma es o no una medida razonablemente
discriminatoria.
Las formulaciones normativas que en el caso concreto
representan los extremos de la relación comparativa que integran el mismo texto
normativo, esto es, el artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, que regula el
ascenso del personal de la Policía Nacional restablecido en funciones,
diferenciando el personal restablecido en funciones por absolución, preclusión,
cesación y revocatoria de la medida de aseguramiento, y aquellos que son
restablecidos por vencimiento de términos en la respectiva actuación penal,
pues tratándose de los últimos no podrán ser ascendidos al grado inmediatamente
superior con la novedad fiscal, la antigüedad y el orden de prelación que le
hubiere correspondido en el momento en que ascendieron sus compañeros de curso
o promoción.
Así pues, los presupuestos bajo consideración hacen
referencia a hipótesis que deben condicionar o no el ascenso en las líneas
jerárquicas de la Policía Nacional con efectos retroactivos, cuando se trata del
personal restablecido en funciones, lo que hace que estos enunciados normativos
sean susceptibles de un juicio de igualdad.
Sobre este punto el Constituyente instituyó a la
Policía Nacional como un cuerpo armado de naturaleza civil y con funciones
esencialmente preventivas, encargado del mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar la
convivencia pacífica (art. 218 C.P.). Por tal motivo su regulación, en tanto se
trata de una carrera especial de origen constitucional, debe plantear
exigencias rígidas, enfocadas a la garantía del mérito policial, por la misión de
dicho cuerpo y su grado de contacto con la sociedad[66]. En esa
medida, el margen de configuración normativa autorizado al legislador presenta
una talanquera especial generada por la naturaleza misma de la institución como
garante de la seguridad y la armonía civil.
En razón de ello, las condiciones para ingreso, permanencia,
ascenso y retiro de la carrera policial se orientan por un propósito de
mantener la pulcritud y probidad de la institución, lo que justifica el
establecimiento de medidas orientadas a asegurar que el personal de policía
cumpla de la manera más decorosa posible su función de guardar la armonía y la convivencia
ciudadanas.
De vuelta a la norma acusada, en sí los enunciados
normativos en cuestión prescriben lo siguiente: (i) el personal restablecido
por absolución, preclusión, cesación o revocatoria de la medida de
aseguramiento, podrá ser ascendido al grado inmediatamente superior con novedad
fiscal, antigüedad y orden de prelación que le hubiere correspondido en el
momento en que ascendieron sus compañeros de curso o promoción, sin que para el
efecto se exija requisitos diferentes a los establecidos en la ley. (ii)
Cuando dicho personal es restablecido por vencimiento de términos, no podrá ser
ascendido al grado inmediatamente superior en las condiciones señaladas.
A juicio de los accionantes la expresión “excepto por vencimiento de términos”
contenida en el artículo 52 de la Ley 1791 de 2000, desconoce el artículo 13 constitucional
debido a que establece una discriminación laboral de los miembros de la Policía
Nacional a quienes se restablece en funciones por vencimiento de términos, toda
vez que los excluye de la posibilidad de ascender en las líneas jerárquicas de
la institución con efectos retroactivos. Entienden que si el proceso penal
termina sin condena, al policía se le deben restituir todas sus funciones y
derechos, sin importar la figura jurídica o causa por la cual no fue condenado.
Ya la Sala explicó que el
artículo 317 de la Ley 906 de 2004, con sus modificaciones, señaló como
causales de libertad inmediata del imputado o acusado el vencimiento de
términos en los siguientes casos: 1) cuando transcurridos sesenta (60) días
contados a partir de la fecha de imputación no se hubiere presentado el escrito
de acusación o solicitado la preclusión, conforme a lo dispuesto en el artículo
294; 2) cuando transcurridos ciento veinte (120) días contados a
partir de la fecha de presentación del escrito de acusación, no se haya dado
inicio a la audiencia de juicio, y 3) cuando transcurridos ciento cincuenta
(150) días contados a partir de la fecha de inicio de la audiencia de juicio,
no se haya celebrado la audiencia de lectura de fallo o su equivalente.
Así, en los eventos señalados si bien
se decreta la libertad a favor del imputado, él queda atado a la respectiva
actuación penal, es decir, estará en espera de que el fiscal solicite la
preclusión o presente el escrito de acusación ante el juez de conocimiento; o
que se dé inicio a la audiencia de juicio, o que se celebre la audiencia de lectura
de fallo o su equivalente, porque en todo caso la investigación o el proceso
penal no han concluido. Por ello tiene sentido que el artículo 52 del Decreto
Ley 1791 de 2000 excepcione al personal de la Policía Nacional de la
posibilidad de ascender en las líneas jerárquicas de la institución con efectos
retroactivos, cuando haya sido restablecido en funciones por vencimiento de
términos, pues la respectiva actuación penal no ha finalizado y el
funcionario estará sujeto al resultado de la investigación o del proceso penal.
El fin buscado con la expresión acusada del
artículo 52 del Decreto Ley 1791 de 2000, radica en la necesidad de exigir una
mayor pulcritud y rectitud en el comportamiento de los miembros de la policía
dada su misión relacionada con el mantenimiento, entre la sociedad civil, de
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, y para asegurar la convivencia pacífica (art. 218 C.P.). Así, se
espera salvaguardar el carácter especial que requieren los integrantes de la
Policía Nacional, quienes deben ser personas ejemplares en el cumplimiento de
la Constitución y la ley. Como se sostuvo en la sentencia C-421 de 2002[67], debe tenerse
en cuenta que la labor de la Policía es esencialmente preventiva e implica un
contacto más directo con la ciudadanía, lo que obliga a extremar las medidas
tendientes a proteger a la población civil.
El medio utilizado para el cumplimiento del fin
señalado, pretende excluir de la posibilidad de ascender en las líneas
jerárquicas de la institución con efectos retroactivos, a aquel personal de la
Policía Nacional restablecido en funciones por vencimiento de términos en la
respectiva actuación penal que se le adelanta.
Es diferente que un miembro de la policía que ha
estado sometido a una indagación, investigación o proceso penal obtenga la
absolución, luego de un amplio debate probatorio ante el juez de conocimiento (art.
446 de la Ley 906 de 2004), o que la respectiva actuación le sea precluida por
las causales establecidas en el artículo 332
ibíd., o por la prescripción de la acción penal (arts. 82 de la Ley 599
de 2000 y 77 de la Ley 906 de 2004), a que se declare el vencimiento de
términos de conformidad con el artículo 317 de la Ley 906 de 2004. Y ello,
razonablemente, puede tener efectos en el ascenso en las líneas jerárquicas de
la institución con efectos retroactivos, tal como lo prevé el artículo 52 del
Decreto Ley 1791 de 2000.
Se concluye, entonces, que el fin buscado con la
norma, cual es mantener la pulcritud y rectitud en el comportamiento de los
miembros de la Policía Nacional; y el medio empleado para tal fin, esto es,
regular las condiciones de ascenso en las líneas jerárquicas de la institución
con efectos retroactivos, excluyendo de tal derecho al personal restablecido en
funciones por vencimiento de términos en la respectiva actuación penal, no están
constitucionalmente prohibidos, además, el instrumento previsto es adecuado
para la consecución del fin propuesto.
En virtud de las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional
declarará exequible la expresión “excepto por vencimiento de
términos” contenida en el artículo 52 del Decreto 1791 de 2000, por el cargo de violación al derecho a la
igualdad.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “excepto por vencimiento de
términos” contenida en el artículo 52 del Decreto 1791 de 2000, por el cargo analizado en la presente sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 7
del expediente de constitucionalidad.
[2] El
inciso 1º del artículo 97 del Decreto 1790 de 2000, dispone: “ASCENSO DEL
PERSONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES.  A partir de la vigencia del presente
Decreto los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, a quienes se les
haya suspendido en funciones y atribuciones a solicitud de autoridad competente
y posteriormente sean restablecidos en las mismas, ya sea por sentencia o fallo
absolutorio, revocatoria de auto de detención o cesación de procedimiento, podrán
ser ascendidos al grado inmediatamente superior con novedad fiscal, antigüedad
y orden de prelación que les hubiere correspondido en el momento en que
ascendieron sus compañeros de curso o promoción, sin que para el efecto se
exija requisitos diferentes a los establecidos por la ley, salvo el comando de
tropas en el Ejército, el tiempo de embarco o de mando en la Armada Nacional y
el tiempo de mando y horas de vuelo en la Fuerza Aérea”.
[3] Folio 8
del expediente de constitucionalidad.
[4] Folios 23 y 24 del expediente de
constitucionalidad.
[5] Doctor
Juan Carlos Puerto Acosta. Adjuntó la Resolución No. 4153 de 2015, por la cual
el Ministro de Hacienda y Crédito Público hace algunas delegaciones de
funciones, entre ellas, la de representar judicialmente al Ministerio (folios
56 y 57 del expediente de constitucionalidad), y el acta de posesión No. 251
del tres (3) de diciembre de dos mil doce (2012) en el cargo de Asesor 1020-08
del despacho del Ministro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folio 55
ibíd.).
[6] La
respuesta obra a folios 49 al 54 del expediente de constitucionalidad.
[7] Folios
53 (reverso) y 54 del expediente de constitucionalidad.
[8] Coronel
Pablo Antonio Criollo Rey.
[9] El
escrito obra a folios 59 al 66 del expediente de constitucionalidad.
[10] Sentencias
C-806 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-558 de 2009 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[11] Folio
63 (reverso) del expediente de constitucionalidad.
[12] Ibídem.
[13] Por medio de la cual se reviste al Presidente
de la República de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas
con las fuerzas militares y de policía nacional.
[14] Los artículos descritos del Decreto Ley 1791
de 2000, disponen: Artículo 21. “REQUISITOS PARA ASCENSO DE OFICIALES, NIVEL
EJECUTIVO Y SUBOFICIALES. Los oficiales, nivel ejecutivo a partir del grado de
subintendente y suboficiales de la Policía Nacional, podrán ascender en la
jerarquía al grado inmediatamente superior cuando cumplan los siguientes
requisitos: || 1. Tener el tiempo mínimo de servicio establecido para cada
grado. || 2. Ser llamado a curso. || 3. Adelantar y aprobar los cursos de
capacitación establecidos por el Consejo Superior de Educación Policial. || 4.
Tener aptitud psicofísica de acuerdo con lo contemplado en las normas sobre Incapacidades
e Invalideces. || 5. Obtener la clasificación exigida para ascenso. || 6. Para
oficiales, concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa
para la Policía Nacional; para nivel ejecutivo y suboficiales, concepto
favorable de la Junta de Evaluación y Clasificación. || 7. Hasta el grado de
Coronel, acreditar un tiempo mínimo de dos (2) años en el respectivo grado, en
labores operativas, de investigación, docencia, desempeño de funciones en la
Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, de acuerdo con las
disposiciones que para tal efecto presente a consideración del Ministro de
Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional. || 8. Para el
personal que permanezca en el Cuerpo Administrativo, acreditar un curso de
actualización profesional en su especialidad, con una duración no inferior a
ciento veinte (120) horas. […]”.
Artículo 52. “ASCENSO DEL PERSONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES. El
personal restablecido por absolución, preclusión, cesación o revocatoria de la medida
de aseguramiento, excepto por vencimiento de términos, podrá ser ascendido al
grado inmediatamente superior con novedad fiscal, antigüedad y orden de
prelación que le hubiere correspondido en el momento en que ascendieron sus
compañeros de curso o promoción, sin que para el efecto se exija requisitos
diferentes a los establecidos en la ley”.
[15] Por el cual se dictan normas para la
evaluación del desempeño del personal uniformado de la Policía. El artículo 47,
establece: “CLASIFICACION PARA ASCENSO. || 1. Quien quede clasificado en la
escala de medición en el rango de "Deficiente", en el último año de
su grado para ascenso, no podrá ascender y quedará en observación durante un
(1) año, al término del cual deberá obtener como mínimo una clasificación en el
rango de “Aceptable” para poder ascender. || 2. Cuando el promedio aritmético
de las evaluaciones para ascenso ubique al evaluado en la escala de medición en
el rango de “Deficiente”, no podrá ascender y quedará en observación durante un
(1) año, al término del cual deberá obtener como mínimo una clasificación en el
rango de “Aceptable”. || 3. El evaluado que se encuentre detenido, que tenga
pendiente resolución acusatoria dictada por autoridad judicial competente o que
esté sometido a investigación disciplinaria por faltas, que de conformidad con
las normas de Disciplina y ética de la Policía Nacional tengan naturaleza de
gravísimas, no se clasifica para ascenso; en este último evento, en caso de
resultar absuelto, previa clasificación y reunir los demás requisitos, podrá
ascender con la misma antigüedad. || 4. El ascenso de los clasificados debe
hacerse en estricto orden numérico, tomando como base el promedio de las
evaluaciones anuales durante la permanencia en el grado. En caso de existir
igualdad en promedios, su ubicación en el escalafón seguirá el orden del último
ascenso”.
[16] En este
punto se apoya en la sentencia C-421 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) en la
que se estudió la constitucionalidad del artículo 66 (parcial) del Decreto 1791
de 2000, y se abordó el tema de las diferencias institucionales entre la
Policía Nacional y las Fuerzas Militares.
[17] Folios
65 (reverso) y 66 del expediente de constitucionalidad.
[18] Dra.
Sandra Marcela Parada Aceros. A folios 89 al 100 obran el poder para actuar y otros
documentos que acreditan la debida postulación de la apoderada del Ministerio.
[19] M.P.
Álvaro Tafur Galvis. S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil.
S.V. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
[20] El
escrito obra a folios 67 al 59 del expediente de constitucionalidad.
[21] Folios 55 al 61 ibíd.
[22] Transcribe
los artículos 358 y 365 de la Ley 600 de 2000 y 317 de la Ley 906 de 2004, que
hacen referencia a la figura del vencimiento de términos.
[23] Folios
103 al 105 del expediente de constitucionalidad.
[24] Ver, al respecto, las sentencias C-1052 de 2001 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), C-405 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
C-012 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio),
C-423 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), y el auto 249 de 2009 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.
[25] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] Se sigue de cerca la exposición de la
sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Estas condiciones
fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa) y, desde entonces, han sido reiteradas de manera
constante por este Tribunal.
[27] Folios 23 y 24 del expediente de
constitucionalidad.
[28] El
inciso 1º del artículo 97 del Decreto 1790 de 2000, dispone: “ASCENSO DEL
PERSONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES.  A partir de la vigencia del presente
Decreto los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, a quienes se les
haya suspendido en funciones y atribuciones a solicitud de autoridad competente
y posteriormente sean restablecidos en las mismas, ya sea por sentencia o fallo
absolutorio, revocatoria de auto de detención o cesación de procedimiento,
podrán ser ascendidos al grado inmediatamente superior con novedad fiscal, antigüedad
y orden de prelación que les hubiere correspondido en el momento en que
ascendieron sus compañeros de curso o promoción, sin que para el efecto se
exija requisitos diferentes a los establecidos por la ley, salvo el comando de
tropas en el Ejército, el tiempo de embarco o de mando en la Armada Nacional y
el tiempo de mando y horas de vuelo en la Fuerza Aérea”.
[29] MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime.
[30] Ver, entre otras, la sentencia C-264 de 2008
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[31] Establece el artículo 21 del Decreto Ley 1791
de 2000¨: “REQUISITOS PARA ASCENSO DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO Y
SUBOFICIALES. Los oficiales, nivel ejecutivo a partir del grado de
subintendente y suboficiales de la Policía Nacional, podrán ascender en la
jerarquía al grado inmediatamente superior cuando cumplan los siguientes
requisitos: || 1. Tener el tiempo mínimo de servicio establecido para cada
grado. || 2. Ser llamado a curso. || 3. Adelantar y aprobar los cursos de
capacitación establecidos por el Consejo Superior de Educación Policial. || 4.
Tener aptitud psicofísica de acuerdo con lo contemplado en las normas sobre
Incapacidades e Invalideces. || 5. Obtener la clasificación exigida para
ascenso. || 6. Para oficiales, concepto favorable de la Junta Asesora del
Ministerio de Defensa para la Policía Nacional; para nivel ejecutivo y
suboficiales, concepto favorable de la Junta de Evaluación y Clasificación. ||
7. Hasta el grado de Coronel, acreditar un tiempo mínimo de dos (2) años en el
respectivo grado, en labores operativas, de investigación, docencia, desempeño
de funciones en la Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, de
acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración del
Ministro de Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional. || 8.
Para el personal que permanezca en el Cuerpo Administrativo, acreditar un curso
de actualización profesional en su especialidad, con una duración no inferior a
ciento veinte (120) horas. […]”.
[32] En la
sentencia C-445 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), con ocasión de
una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el numeral 4° del
parágrafo 4° del artículo 21 del Decreto Ley 1791 de 2000, se hizo un estudio
exhaustivo acerca del régimen de ascenso dentro de la carrera de la Policía
Nacional.
[33] El inciso 1º del artículo 97 del Decreto 1790
de 2000, dispone: “ASCENSO DEL PERSONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES.  A partir de
la vigencia del presente Decreto los oficiales y suboficiales de las Fuerzas
Militares, a quienes se les haya suspendido en funciones y atribuciones a
solicitud de autoridad competente y posteriormente sean restablecidos en las
mismas, ya sea por sentencia o fallo absolutorio, revocatoria de auto de
detención o cesación de procedimiento, podrán ser ascendidos al grado
inmediatamente superior con novedad fiscal, antigüedad y orden de prelación que
les hubiere correspondido en el momento en que ascendieron sus compañeros de
curso o promoción, sin que para el efecto se exija requisitos diferentes a los
establecidos por la ley, salvo el comando de tropas en el Ejército, el tiempo
de embarco o de mando en la Armada Nacional y el tiempo de mando y horas de
vuelo en la Fuerza Aérea”.
[34] Por medio de la cual se reviste al Presidente
de la República de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas
con las fuerzas militares y de policía nacional.
[35] El artículo 170 de la Ley 600 de 2000,
establece que “[t]oda sentencia contendrá: […] 7. La condena a las penas
principal o sustitutiva y accesorias que correspondan, o la absolución”.
[36] Dispone el artículo 395 de la Ley 600 de
2000, que el “sumario se calificará profiriendo resolución de acusación o
resolución de preclusión de la instrucción”.
[37] El artículo 39 de la Ley 600 de 2000
establece las causales de preclusión de la investigación o cesación del
procedimiento, en los siguientes términos: “En cualquier momento de la
investigación en que aparezca demostrado que la conducta no ha existido, o que
el sindicado no la ha cometido, o que es atípica, o que está demostrada una
causal excluyente de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o
no puede proseguirse, el Fiscal General de la Nación o su delegado declarará
precluida la investigación penal mediante providencia interlocutoria. || El
juez, considerando las mismas causales, declarará la cesación de procedimiento
cuando se verifiquen durante la etapa del juicio”.
[38] Establece el artículo  333 de la Ley 906 de
2004: “Trámite. Previa solicitud del fiscal el juez
citará a audiencia, dentro de los cinco (5) días siguientes, en la que se
estudiará la petición de preclusión. || Instalada la audiencia, se concederá el
uso de la palabra al fiscal para que exponga su solicitud con indicación de los
elementos materiales probatorios y evidencia física que sustentaron la
imputación, y fundamentación de la causal incoada. || Acto seguido se conferirá
el uso de la palabra a la víctima, al agente del Ministerio Público y al
defensor del imputado. || En ningún caso habrá lugar a solicitud ni práctica de
pruebas. || Agotado el debate el juez podrá decretar un receso hasta por una
(1) hora para preparar la decisión que motivará oralmente”. El artículo fue declarado exequible de manera
condicionada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-209 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en el entendido de que las víctimas pueden allegar o solicitar
elementos materiales probatorios y evidencia física para oponerse a la petición
de preclusión del fiscal.
[39] El artículo 175 de la Ley 906 de 2004, con
sus modificaciones, dispone: “Duración de los procedimientos. El término de que
dispone la Fiscalía para formular la acusación o solicitar la preclusión no
podrá exceder de noventa (90) días contados desde el día siguiente a la
formulación de la imputación, salvo lo previsto en el artículo 294 de este
código. || El término será de ciento veinte (120) días cuando se presente
concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados o cuando se trate
de delitos de competencia de los Jueces Penales de Circuito Especializados.||
La audiencia preparatoria deberá realizarse por el juez de conocimiento a más
tardar dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la audiencia de
formulación de acusación.|| La audiencia del juicio oral deberá iniciarse
dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la conclusión de la
audiencia preparatoria. || Parágrafo. La Fiscalía tendrá un término máximo de
dos años contados a partir de la recepción de la noticia criminis para formular
imputación u ordenar motivadamente el archivo de la indagación. Este término
máximo será de tres años cuando se presente concurso de delitos, o cuando sean
tres o más los imputados. Cuando se trate de investigaciones por delitos que
sean de competencia de los jueces penales del circuito especializado el término
máximo será de cinco años. || Parágrafo. En los procesos por delitos de
competencia de los jueces penales del circuito especializado, por delitos
contra la Administración Pública y por delitos contra el patrimonio económico
que recaigan sobre bienes del Estado respecto de los cuales proceda la
detención preventiva, los anteriores términos se duplicarán cuando sean tres
(3) o más los imputados o los delitos objeto de investigación”.
[40] Al respecto, señalan: “[e]l personal de la
Policía Nacional cuyo proceso penal ha terminado a través de la absolución,
preclusión, cesación de procedimiento, tiene derecho a tal reconocimiento o
derecho, pero cuando se produce cualquiera de esas decisiones por vencimiento
de términos, como es el caso de la prescripción, no le asiste el mismo
derecho”.
[41] La
figura de la extinción de la acción, en donde se incluye la prescripción, está
regulada en detalle en los artículos 82 al 93 de la Ley 599 de 2000 “Por la
cual se expide el Código Penal”.
Las otras causales de extinción son la muerte del procesado, el desistimiento,
la amnistía propia, la oblación, el pago en los casos previstos en la ley, la
indemnización integral en los casos previstos en la ley y la retractación en
los casos previstos en la ley. El artículo 83
ibíd., regula el término de prescripción de la acción penal; el artículo 84
señala la iniciación del término de prescripción de la acción; el artículo 85
habla de la renuncia a la prescripción, y el artículo 86 dispone la
interrupción y suspensión del término prescriptivo de la acción.
[42] Establece el artículo 78 de la Ley 906 de 2004: “Trámite de la extinción. La ocurrencia del hecho generador de la
extinción de la acción penal deberá ser manifestada por la Fiscalía General de
la Nación. || La Fiscalía deberá solicitar al juez de conocimiento la
preclusión. || Parágrafo. El imputado o acusado podrá renunciar a la prescripción de la acción
penal dentro de los cinco (5) días siguientes a la comunicación del archivo de
la investigación. Si se tratare de solicitud de preclusión, el imputado podrá
manifestar su renuncia únicamente durante la audiencia correspondiente”. A
través de la sentencia C-591 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) la
Corporación se pronunció acerca de la constitucional de algunas expresiones
contenidas en el artículo 78 de la Ley 906 de 2004, señalando: “En efecto, en
los casos de ocurrencia de una causal de extinción de la acción, le corresponde
a la Fiscalía solicitar al juez de conocimiento la preclusión de la
investigación, salvo el caso de la aplicación del principio de oportunidad, que
tiene una reglas particulares definidas en el artículo 250 de la Constitución,
que asignó su control de legalidad al juez de control de garantías y definió
para el efecto unas reglas especiales en el artículo 327 de la Ley 906 de 2004.
|| En este orden de ideas, la Corte declarará inexequibles las expresiones “mediante
orden sucintamente motivada. Si la causal se presentare antes de formularse la
imputación, el fiscal será competente para decretarla y ordenar como
consecuencia el archivo de la actuación”, del primer inciso del artículo 78 de
la Ley 906 de 2004; “a partir de la formulación de la imputación” del inciso
segundo de la misma disposición. De igual manera, declarará exequible la
expresión “La extinción de la acción penal producirá efectos de cosa juzgada”
del artículo 80 de la Ley 906 de 2004, por el cargo analizado” (negrilla fuera
de texto).
[43] El artículo 38 de la Ley 600 de 2000 regula
la extinción de la acción penal en los siguientes términos: “La acción penal se
extingue por muerte, desistimiento, amnistía, prescripción, oblación,
conciliación, indemnización integral y en los demás casos contemplados por la
ley”.
[44] El artículo 355 de la Ley 600 de 2000,
establece los fines de la medida de aseguramiento, la cual para los imputables
solo será la detención preventiva (art. 356 ibíd.), así: “La imposición de la
medida de aseguramiento procederá para garantizar la comparecencia del
sindicado al proceso, la ejecución de la pena privativa de la libertad o
impedir su fuga o la continuación de su actividad delictual o las labores que
emprenda para ocultar, destruir o deformar elementos probatorios importantes
para la instrucción, o entorpecer la actividad probatoria”. Por su parte, el artículo
363 ibíd. habla de la revocatoria de la medida de aseguramiento en los
siguientes términos: “Durante la instrucción, de oficio o a solicitud de los
sujetos procesales, el funcionario judicial revocará la medida de aseguramiento
cuando sobrevengan pruebas que la desvirtúen”.
[45] El artículo 308 de la Ley 906 de 2004, establece:
“Requisitos. El juez de control de garantías, a petición del Fiscal General de
la Nación o de su delegado, decretará la medida de aseguramiento cuando de los
elementos materiales probatorios y evidencia física recogidos y asegurados o de
la información obtenidos legalmente, se pueda inferir razonablemente que el
imputado puede ser autor o partícipe de la conducta delictiva que se investiga,
siempre y cuando se cumpla alguno de los siguientes requisitos: || 1. Que la
medida de aseguramiento se muestre como necesaria para evitar que el imputado
obstruya el debido ejercicio de la justicia. || 2. Que el imputado constituye
un peligro para la seguridad de la sociedad o de la víctima. || 3. Que resulte
probable que el imputado no comparecerá al proceso o que no cumplirá la
sentencia. || Parágrafo. Adicionado por el art. 2, Ley 1760 de 2015. La
calificación jurídica provisional contra el procesado no será, en sí misma,
determinante para inferir el riesgo de obstrucción de la justicia, el peligro
para la seguridad de la sociedad o de la víctima y la probabilidad de que el
imputado no comparezca al proceso o de que no cumplirá la sentencia. El Juez de
Control de Garantías deberá valorar de manera suficiente si en el futuro se
configurarán los requisitos para decretar la medida de aseguramiento, sin tener
en consideración exclusivamente la conducta punible que se investiga”.
[46] Dispone el artículo 334 de la Ley 906 de
2004: “Efectos de la decisión de preclusión. En firme la sentencia que decreta
la preclusión, cesará con efectos de cosa juzgada la persecución penal en
contra del imputado por esos hechos. Igualmente, se revocarán todas las
medidas cautelares que se le hayan impuesto” (negrillas fuera de texto).
[47] El artículo 365 de la Ley 600 de 2000, establece la
libertad del procesado en los siguientes términos: “Causales. Además de lo establecido en otras disposiciones,
el sindicado tendrá derecho a la libertad provisional garantizada mediante
caución prendaria en los siguientes casos: || 1. Cuando en cualquier estado del proceso estén demostrados todos los
requisitos para suspender condicionalmente la ejecución de la pena. || 2. Cuando en cualquier estado del proceso hubiere
sufrido el sindicado en detención preventiva un tiempo igual al que mereciere
como pena privativa de la libertad por la conducta punible que se le imputa,
habida consideración de la calificación que debería dársele. || Se considerará que ha cumplido la pena, el que lleve
en detención preventiva el tiempo necesario para obtener libertad condicional,
siempre que se reúnan los demás requisitos para otorgarla. || La rebaja de la pena por trabajo o estudio se tendrá
en cuenta para el cómputo de la sanción. || La libertad provisional a que se refiere este numeral será concedida por
la autoridad que esté conociendo de la actuación procesal al momento de
presentarse la causal aquí prevista. || 3.
Cuando se dicte en primera instancia, preclusión de la investigación, cesación
de procedimiento o sentencia absolutoria. || 4. Cuando vencido el término de ciento veinte (120) días de privación
efectiva de la libertad, no se hubiere calificado el mérito de la instrucción. ||
Este término se ampliará a ciento ochenta (180)
días, cuando sean tres (3) o más los sindicados contra quienes estuviere
vigente detención preventiva. Proferida la resolución de acusación, se revocará
la libertad provisional, salvo que proceda causal diferente. || No habrá lugar a libertad provisional, cuando el
mérito de la instrucción no se hubiere podido calificar por causas atribuibles
al sindicado o a su defensor. || 5.
Cuando hayan transcurrido más de seis (6) meses contados a partir de la
ejecutoria de la resolución de acusación, sin que se hubiere celebrado la
correspondiente audiencia pública salvo que se hubieren decretado pruebas en el
exterior o se esté a la espera de su traslado, caso en el cual, el término se
entiende ampliado hasta en seis (6) meses. || No habrá lugar a la libertad provisional cuando la audiencia se hubiere
iniciado, y ésta se encuentre suspendida por causa justa o razonable o cuando
habiéndose fijado fecha para la celebración de la misma, no se hubiere podido
realizar por causa atribuible al sindicado o a su defensor. || 6. Cuando la infracción se hubiere realizado con
exceso en cualquiera de las causales eximentes de responsabilidad. || 7. En los delitos contra el patrimonio económico,
cuando el sindicado, antes de dictarse sentencia, restituya el objeto material
del delito, o su valor e indemnice integralmente los perjuicios ocasionados al
ofendido o perjudicado. || 8. En los
procesos que se adelanten por el delito de peculado, siempre que la cesación
del mal uso, la reparación del daño o el reintegro de lo apropiado, perdido o
extraviado, o su valor, y la indemnización de los perjuicios causados, se haga
antes de que se dicte sentencia de primera instancia. || Cuando la libertad provisional prevista en los
numerales cuarto (4º) y quinto (5º) de este artículo se niegue por causas
atribuibles al defensor, el funcionario judicial compulsará copias para que se
investigue disciplinariamente al abogado que incurra en maniobras dilatorias.
[48] El
inciso 1º del artículo 97 del Decreto 1790 de 2000, dispone: “ASCENSO DEL
PERSONAL RESTABLECIDO EN FUNCIONES.  A partir de la vigencia del presente
Decreto los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, a quienes se les
haya suspendido en funciones y atribuciones a solicitud de autoridad competente
y posteriormente sean restablecidos en las mismas, ya sea por sentencia o fallo
absolutorio, revocatoria de auto de detención o cesación de procedimiento,
podrán ser ascendidos al grado inmediatamente superior con novedad fiscal,
antigüedad y orden de prelación que les hubiere correspondido en el momento en
que ascendieron sus compañeros de curso o promoción, sin que para el efecto se
exija requisitos diferentes a los establecidos por la ley, salvo el comando de
tropas en el Ejército, el tiempo de embarco o de mando en la Armada Nacional y
el tiempo de mando y horas de vuelo en la Fuerza Aérea”.
[49] M.P.
Álvaro Tafur Galvis. S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil.
S.V. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
[50] Establece
el artículo 66 del Decreto 1791 de 2000: “SEPARACIÓN ABSOLUTA. El personal que
sea condenado por sentencia ejecutoriada a la pena principal de prisión o
arresto, por la Justicia Penal Militar o por la Ordinaria, por delitos dolosos,
será separado en forma absoluta de la Policía Nacional y no podrá volver a
pertenecer a la misma”.
[51] Por el cual se modifica el Decreto que regula
las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas
Militares. El artículo 111 del Decreto Ley 1790 de 2000, regula la separación
absoluta en los siguientes términos: “Cuando el oficial o suboficial de las
Fuerzas Militares sea condenado a la pena principal de prisión por la Justicia
Penal Militar o por la ordinaria, salvo el caso de condena por delitos
culposos, o cuando así lo determine un fallo disciplinario, será separado en
forma absoluta de las Fuerzas Militares y no podrá volver a pertenecer a las
mismas”.
[52] Ver “La Institución –organización– e
identidad corporativa”, página institucional de la Policía Nacional.  www.policia.gov.co. Cita original.
[53] Esta
posición de la Corporación ha sido reiterada en las sentencias C-1156 de 2003
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-308 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo) y C-459 de 2010 (M.P. Jorge Iván palacio Palacio).
[54] Sentencia C-024 de 1994 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero). Cita original.
[55] Sentencia C-453 de 1994 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). Cita original.
[56] Ibídem, sentencia C-453 de 1994 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). Cita original.
[57] Al respecto, ver la sentencia C-740 de 2001
(M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[58] Por la cual se reestructura la Justicia Penal
Militar y Policial, se establecen requisitos para el desempeño de sus cargos,
se implementa su Fiscalía General Penal Militar y Policial, se organiza su
cuerpo técnico de investigación, se señalan disposiciones sobre competencia
para el tránsito al sistema penal acusatorio y para garantizar su plena
operatividad en la Jurisdicción Especializada y se dictan otras disposiciones.
[59] Mediante
sentencia C-372 de 2006 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. A.V. Luis Ernesto
Vargas Silva), la Corporación declaró exequible la expresión “La presente ley
se aplicará en lo pertinente, a los miembros de la Fuerza Pública en servicio
activo o en retiro, así como al personal civil o no uniformado que desempeñe
cargos en la Justicia Penal Militar y Policial”, contenida en el artículo 2º de
la Ley 1765 de 2015, en el entendido que la competencia de la justicia penal
militar y policial se circunscribe únicamente al juzgamiento de los delitos
cometidos por los miembros de la fuerza pública en servicio activo y en
relación con el mismo servicio –no obstante que con posterioridad se hayan
retirado del servicio–, con lo cual, la Ley 1765 de 2015 aplica a los miembros
de la Fuerza Pública en retiro y al personal civil o no uniformado solo en
relación con las medidas de carácter laboral y administrativo en ella
previstas, en cuanto las mismas les sean exigibles por razón de su vinculación
a la planta de personal de los órganos de la Justicia Penal Militar y Policial.
[60] La Corte
Constitucional ha realizado control de constitucionalidad sobre algunos textos
normativos de la Ley 1765 de 2015. Así, a través de la sentencia C-326 de 2016
(M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez. S.V.
Gloria Stella Ortiz Delgado. S.V. y A.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A.V.
María Victoria Calle, y A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), declaró
inexequibles los artículos 30 (parcial), 111, 112 (parcial), 113, 114, 115,
116, 117, 118, 119 y 120 de la Ley 1765 de 2015, artículos que consagraban el
principio de oportunidad en la justicia penal militar. Mediante la sentencia
C-372 de 2006 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. A.V. Luis Ernesto Vargas
Silva), el Tribunal declaró la exequibilidad condicionada del inciso 1º del
artículo 2º (ámbito de aplicación) y de los artículos 109 y 110 (celebración de
acuerdos y preacuerdos).
[61] Se siguen de cerca las consideraciones
realizadas en la sentencia C-445 de 2011
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En esa ocasión fue declarado exequible el
numeral 4° del parágrafo 4° del artículo 21 del Decreto Ley 1791 de 2000,
disposición normativa que establece los requisitos para ascenso de oficiales,
nivel ejecutivo y suboficiales de la Policía Nacional.
[62] Sentencia C-1125 de 2008 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto. A.V. Jaime Araujo Rentería).
[63] Sentencia C-654 de 1997 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
[64] Al respecto, pueden ser consultadas las
sentencias C-563 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-093 de 2001 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), C-404 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
S.P.V. Jaime Araujo Rentería), C-505 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
A.V. Manuel José Cepeda Espinosa), C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. S.V. Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra; S.V. Rodrigo
Escobar Gil; S.P.V. Eduardo Montealegre Lynett; S.P.V. Marco Gerardo Monroy
Cabra; S.P.V. Clara Inés Vargas Hernández; A.V. Eduardo Montealegre Lynett y
Manuel José Cepeda Espinosa), C-227 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
S.V. Rodrigo Escobar Gil) y C-180 de 2005 ((M.P. Humberto Antonio Sierra Porto),
entre otras.
[65] Establece el artículo 218 de la Constitución
Política: “La ley organizará el cuerpo de Policía. || La Policía Nacional es un
cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz. || La ley determinará su régimen de carrera,
prestacional y disciplinario” (cursivas fuera de texto).
[66] Ver la sentencia C-1156 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[67] M.P.
Álvaro Tafur Galvis. S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil. SV.
Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.