T-497-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-497/14
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad/ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional cuando se evidencia
perjuicio irremediable
Para determinar la procedencia de la acción de tutela
en contra de una sentencia judicial, es preciso que concurran tres situaciones:
(i) el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, (ii) la
existencia de alguna o algunas de las causales específicas establecidas por la
Corporación para hacer procedente el amparo material y, (iii) el requisito sine
que non, consistente en la necesidad de intervención del juez de tutela, para
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO ORGANICO COMO
CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
La jurisprudencia constitucional ha
señalado que el defecto orgánico “se configura cuando la autoridad que dictó la
providencia carecía, en forma absoluta, de competencia para conocer de un
asunto. Así entonces, es necesario precisar que cuando los jueces desconocen su
competencia o asumen una que no les corresponde, sus decisiones son
susceptibles de ser excepcionalmente atacadas en sede de tutela, pues no
constituyen más que una violación al debido proceso”
PENSIONES ADQUIRIDAS CON
ABUSO DEL DERECHO O SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA LEY-Revisión administrativa
De conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de
2003 la acción de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de
Justicia es el mecanismo apropiado para cuestionar la firmeza de las decisiones
judiciales pensionales a través de las causales correspondientes, de acuerdo
con la naturaleza contencioso administrativa u ordinaria de la respectiva
providencia atacada.
CORTE CONSTITUCIONAL-Fallo o exclusión de revisión de proceso de
tutela hacen tránsito a cosa juzgada constitucional
ACTO ADMINISTRATIVO QUE DA CUMPLIMIENTO A
UN FALLO DE TUTELA-Improcedencia
acción de lesividad
ACTO ADMINISTRATIVO QUE DA CUMPLIMIENTO A
UN FALLO DE TUTELA-Procede
impugnación de la sentencia de tutela respectiva, la solicitud de insistencia
de revisión en el evento en que haya sido excluida de revisión, o
excepcionalmente, acción de tutela contra providencias judiciales, previo
requisitos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia por
defecto orgánico, por cuanto naturaleza ejecutoria del acto administrativo que
dio cumplimiento a fallo de tutela y la cosa juzgada constitucional, excluyen
la competencia del juez administrativo en acción de lesividad
Referencia: expediente T- 3821269
Acción de tutela instaurada por Luis Carlos
Choner Ortiz contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda
Subsección B- y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil catorce
(2014)
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa, y los magistrados
Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
en el asunto de la referencia por la Sección Segunda Subsección B del Consejo
de Estado, el cinco (05) de julio de dos mil doce (2012), en primera instancia
y, la Sección Cuarta de la misma Corporación, el seis (06) de septiembre de dos
mil doce (2012), en segunda instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1. El señor Luis Carlos Choner Ortiz actuando
en nombre propio interpone acción de tutela contra la Sección Segunda Subsección
E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que la autoridad accionada
vulneró sus derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia. A través de auto del 03 de mayo de 2012 el juez de
tutela de primera instancia vinculó al trámite a la Secretaría de Hacienda del Departamento
de Cundinamarca. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y
jurídicos de la demanda en lo que interesa a la sentencia de revisión de tutela:
1.1.  Mediante Resolución 044 del 09 de marzo de 1978
la Beneficencia de Cundinamarca pensionó al señor Luis Carlos Choner Ortiz a
partir del 01 de febrero de 1978.
1.2. El 15 de abril de 2003 el accionante le solicitó
a la Unidad Administrativa de Pensiones del Departamento de Cundinamarca el
reajuste pensional establecido en la Ley 06 de 1992 y en el Decreto
reglamentario 2108 del mismo año. A través de Resolución 003278 del 27 de
octubre de 2004 se accedió a lo pretendido, concediendo el reajuste reclamado
pero con efectividad a partir del 16 de abril de 2000, por prescripción.
Impugnada la decisión por el solicitante, el ente departamental por medio de
Resolución 0429 del 10 de marzo de 2005 confirmó el acto acusado.
1.3. En el año 2005 el señor Luis Carlos Choner Ortiz
interpuso acción de tutela contra las decisiones proferidas por la Unidad
Administrativa de Pensiones del Departamento de Cundinamarca. A través de
sentencia del 09 de noviembre de 2005 el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito
de Bogotá concedió la tutela reclamada, y en consecuencia ordenó el pago del reajuste
pensional desde el 01 de enero de 1993, sin que se tuviera en cuenta término
alguno de prescripción.
1.4. La Dirección de Pensiones del Departamento de
Cundinamarca radicó de forma equivocada la impugnación de la sentencia de
tutela dictada por el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá, por lo
que el expediente se remitió a la Corte Constitucional para su eventual
revisión. En decisión del 09 de diciembre de 2005 la Sala de Selección Número
Doce del Tribunal Constitucional se abstuvo de seleccionar el expediente para
revisión.
1.5. En acto administrativo 802 del 30 de junio de
2006 la Dirección de Pensiones del Departamento de Cundinamarca dio
cumplimiento al fallo de tutela, y reconoció al señor Luis Carlos Choner Ortiz el
reajuste de la pensión desde el año 1993, sin tener en cuenta la prescripción
de las mesadas pensionales.
1.6. Posteriormente, la Dirección de Pensiones del
Departamento de Cundinamarca interpuso acción de lesividad con la pretensión de
que se declarara la nulidad del acto administrativo 802 del 30 de junio de 2006
y se ordenara la devolución de lo pagado indebidamente.
1.7. En sentencia del 16 de julio de 2010 el Juzgado
Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá negó las súplicas
de la demanda. La autoridad judicial argumentó que la entidad demandante tuvo
la oportunidad procesal para presentar los recursos de ley contra el fallo de
tutela que ordenó el pago de las mesadas pensionales prescritas y no lo hizo.
Señaló que la acción de lesividad es procedente cuando el daño proviene de un
acto administrativo ilegal y antijurídico, lo que no acaecía con la resolución
atacada en tanto esta se profirió en cumplimiento de una sentencia judicial.
1.8. Apelada la decisión por la parte vencida, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 01 de marzo de 2012 revocó
la decisión del a quo y en su lugar accedió parcialmente a las pretensiones de
la demanda, declarando la nulidad de la Resolución 802 del 30 de junio de 2006
expedida por la Dirección de Pensiones de la Secretaría de Hacienda del
Departamento de Cundinamarca y disponiendo en su lugar el reconocimiento del
reajuste pensional pero desde el 15 de abril de 2000. En relación con la
devolución de las sumas pagadas por concepto de reajuste pensional en
cumplimiento del fallo de tutela del Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de
Bogotá, se negó la petición por haber sido recibidas de buena fe.
1.9. En sustento de la sentencia, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca expuso que en providencia de octubre de 2011 la
Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado señaló que es viable para la
administración demandar el acto propio que profiera en cumplimiento de una
sentencia de tutela. Agregó que es evidente que el señor Choner Ortiz tiene
derecho al reajuste pensional de conformidad con lo establecido en la Ley 6 de
1992 y el Decreto Reglamentario 2108 del mismo año, pero que en atención a que
el derecho se reclamó el 15 de abril de 2003 las diferencias pensionales
causadas como consecuencia del reajuste deben pagarse únicamente desde el 15 de
abril de 2000 en aplicación de la prescripción trienal al tenor de lo dispuesto
en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
1.10. En criterio del apoderado judicial del
accionante la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca el 01 de marzo de 2012 vulneró los derechos fundamentales de su
representado, en particular las garantías al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia. Estima que la decisión atacada lesiona la seguridad
jurídica y la cosa juzgada constitucional de la providencia que amparó los
derechos fundamentales del actor, ya que por vía de acción de lesividad se
estaría revocando el amparo concedido. Asegura que “mal puede decirse que un
acto administrativo, que fue dictado exclusivamente para dar cumplimiento a una
sentencia judicial y cuyo contenido es totalmente fiel a esa sentencia, pueda
ser violatorio de la ley”.
Intervención de las entidades accionadas.
2. Por auto del 28 de marzo de 2012 la Sección
Segunda Subsección B del Consejo de Estado avocó conocimiento de la acción de
tutela y dispuso la notificación a los interesados.
3. El Magistrado Jorge Hernán Sánchez
Felizzola, en su condición de presidente del Tribunal demandado y ponente de la
providencia cuestionada, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela. Indicó
que en la providencia del 01 de marzo de 2012 se expusieron todos y cada uno de
los motivos que condujeron a que se revocara la decisión de primera instancia
adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá y, en
su lugar, se accediera parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho impetrada por la Secretaría de Hacienda contra
el señor Choner Ortiz. Adujó que conforme a la jurisprudencia del Consejo de
Estado el acto que da cumplimiento a un fallo de tutela es enjuiciable ante la
jurisdicción contenciosa administrativa, en la medida que debe garantizarse el
derecho de acceso a la administración de justicia de la entidad pública.
Finalmente, remarcó que el Tribunal analizó los supuestos de hecho acreditados
dentro del proceso, el material probatorio y los argumentos de derecho
aplicables, con el objeto de arribar a la decisión contenida en la sentencia
del 01 de marzo de 2012.
4. A su turno, el señor Joselito Riaño
Barragán, en su condición de Profesional Universitario de la Dirección de
Procesos Judiciales y Administrativos de la Secretaría Jurídica del ente
territorial vinculado, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela. Afirmó
que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca hizo tránsito a
cosa juzgada, por lo que la acción de tutela es improcedente. Sostuvo que
dentro del proceso cursado en la jurisdicción contenciosa administrativa el
señor Choner Ortiz contó con todos los medios de defensa judicial, por lo que
la acción de tutela no puede utilizarse como tercera instancia.
Del fallo de primera instancia.
3. La Sección Segunda Subsección B del
Consejo de Estado mediante sentencia del 08 de junio de 2012 negó la tutela
solicitada. Consideró que la sentencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca es coherente y razonable, ya que justificó adecuadamente los
motivos que lo condujeron a analizar el asunto de fondo alusivo a la
prescripción de las mesadas pensionales no cobradas en tiempo. Finalmente,
señaló que no es evidente el perjuicio que alega el peticionario, pues en todo
caso se reconoció su derecho al reajuste pensional desde el mes de enero de
2003, solo que su causación efectiva se estableció en el mes de abril de 2000.
Impugnación.
4. Mediante escrito presentado en término,
el apoderado judicial del demandante impugnó la decisión de instancia acudiendo
para ello a razones semejantes a las expresadas en la demanda de tutela.
Del fallo de segunda instancia.
5. La Sección Cuarta del Consejo de Estado
mediante sentencia del 06 de septiembre de 2012 confirmó la sentencia
impugnada. El ad quem estimó que la providencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca respetó el ordenamiento jurídico en la medida que no se observa
razón alguna que lleve a concluir que es caprichosa, arbitraria o transgresora
de los derechos fundamentales.
II. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
Competencia.
1. Esta Corte es competente para conocer los
fallos materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los artículos
86 y 241.9 de la
Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
a. Problema jurídico planteado.
2. De acuerdo con los hechos expuestos y las
precisiones realizadas, corresponde a la
Sala Novena de Revisión establecer
(i) si la presente acción de
tutela es formalmente procedente para enjuiciar la presunta vulneración de los
derechos fundamental invocados por el peticionario. En este sentido, la Sala deberá establecer si en el
presente caso se cumplen los presupuestos procesales de la acción de tutela
contra providencias judiciales. De encontrar procedente la acción la Sala
comprobará, (ii) si el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto orgánico al no
declarar la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda por
falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en lo
relacionado con la revisión judicial del acto administrativo que dio
cumplimiento al fallo de tutela proferido el 09 de noviembre de 2005 a favor
del señor Luis Carlos Choner Ortiz en el proceso de tutela que este siguió
contra la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca de la Unidad
Administrativa Especial de Pensiones. Lo anterior, teniendo en cuenta que sobre
el asunto aparentemente pesaba cosa juzgada constitucional con ocasión de la
exclusión de revisión de la mencionada sentencia de tutela por parte de la
Corte Constitucional.
3. Para
dar solución al problema jurídico planteado la Corte Constitucional reiterará su jurisprudencia relativa a la procedencia
de la acción de tutela contra sentencias judiciales y la causal específica de
procedencia por defecto orgánico. Seguidamente, se pronunciará sobre la revisión
administrativa y judicial de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o
sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley. Posteriormente,
aplicará estas reglas para solucionar el caso concreto.
b. Solución del problema jurídico.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de Jurisprudencia.
4. La Corte Constitucional, intérprete autorizada de
la Constitución Política y guardiana de la integridad del texto superior
(artículo 241 C.P.), ha desarrollado una sólida doctrina en relación con la
procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, basada
en la búsqueda de un equilibrio adecuado entre los principios de cosa juzgada,
autonomía e independencia judicial –pilares de todo estado democrático de
derecho- y la prevalencia y efectividad de los derechos constitucionales –razón
de ser primordial del estado constitucional y democrático de derecho-. Este
equilibrio se logra a partir de la procedencia excepcional de la acción, dentro
de supuestos cuidadosamente decantados por la jurisprudencia constitucional[1].
5. Para esta Corporación, la acción de tutela contra
providencias judiciales constituye un mecanismo idóneo para garantizar la
primacía y efectividad de los derechos constitucionales, cuyo fundamento
normativo-constitucional se encuentra en los artículos 86 de la Carta, que
prescribe que la acción se orienta a proteger los derechos frente a cualquier
autoridad pública, y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
-parte del Bloque de Constitucionalidad-, que establece en cabeza del Estado la
obligación de proveer un recurso efectivo para la protección de los derechos
humanos[2].
6. La tutela contra sentencias cumple, además, una
función indispensable dentro de un Estado Constitucional, como es la de
unificar la jurisprudencia nacional sobre los derechos fundamentales[3]. Como se sabe, las
cláusulas de derechos son especialmente amplias e indeterminadas[4], así que la precisión de
su contenido por parte del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional
asegura la vigencia del principio de igualdad en aplicación de las normas de
derechos constitucionales, garantiza un nivel adecuado de seguridad jurídica, y
asegura que los jueces cumplan con la obligación de propender por la justicia
material, representada en la vigencia de los derechos inalienables del ser
humano, cuando puedan verse afectados en el proceso de aplicación de la ley[5].
7. Por otra parte, la excepcionalidad de la acción
garantiza que las sentencias judiciales estén amparadas adecuadamente por el
principio de cosa juzgada que prescribe su inmutabilidad, y que los jueces
conserven sus competencias, autonomía e independencia al decidir los casos de
los que conocen. En la preservación de estos principios adquieren un papel
protagónico los requisitos generales de procedencia formal de la acción,
subsidiariedad e inmediatez. El primero, asegura la independencia y autonomía
judicial pues el peticionario sólo puede acudir a la tutela una vez haya
agotado los mecanismos previstos por el sistema jurídico; el segundo, por su
parte, evita que se dé una erosión muy acentuada de la seguridad jurídica y la
cosa juzgada, pues preserva la intangibilidad de las sentencias ejecutoriadas,
toda vez que, transcurrido un tiempo razonable no es posible que sean
cuestionadas por un supuesto desconocimiento de derechos fundamentales. Por ello,
se afirma que la cosa juzgada adquiere una dimensión sustancial: las sentencias
se protegen en la medida en que aseguran no solo seguridad jurídica, sino un
mínimo de justicia material.
8. En cuanto a la autonomía e independencia judicial y
los eventuales problemas ocasionados por la intervención del juez
constitucional en pronunciamientos de otras jurisdicciones, una sencilla
consideración sobre la composición de la jurisdicción constitucional permite
demostrar que se trata de temores infundados. De acuerdo con las disposiciones
legales y constitucionales, la Corte ha distinguido entre la jurisdicción
constitucional en sentido orgánico y en sentido funcional[6]. Desde el primer punto de
vista, el único órgano que hace parte de la jurisdicción constitucional es la
Corte Constitucional; sin embargo, desde el punto de vista funcional, todos los
jueces de la república, individuales y colegiados, hacen parte de la jurisdicción
constitucional cuando conocen de acciones de tutela, o cuando ejercen el
control de constitucionalidad mediante la aplicación preferente de la Carta
(excepción de inconstitucionalidad) en virtud del artículo 4º Superior.
9. La objeción según la cual la tutela contra
sentencias afecta el orden jurídico por desconocer la posición de los
tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y administrativa, y la
independencia y autonomía del juez natural de cada proceso, se desvanece una
vez se repara en el sentido funcional de la jurisdicción constitucional. La
intervención de la Corte ante la eventual afectación de derechos
constitucionales en los procesos judiciales adquiere pleno sentido si, por una
parte, se asume su posición como órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional pero, por otra, se entiende que su competencia se restringe a
los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los
derechos mencionados y no a problemas de carácter legal. Por ello, está vedada
al juez de tutela cualquier intromisión en asuntos puramente litigiosos, en la
escogencia de interpretaciones legales constitucionalmente válidas; o,
finalmente, en las amplias atribuciones del juez para la valoración del
material probatorio, mientras su ejercicio se ajuste a la efectividad de los
derechos constitucionales.
10. Dentro del marco expuesto, en sentencia C-590 de
2005[7], la Sala Plena de la
Corporación señaló los requisitos formales (presupuestos procesales) y
materiales (presupuesto de procedencia) de la acción.
11. Requisitos formales (o de procedibilidad)[8]: (i) que el asunto
sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional[9]; (ii) que el actor haya
agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, antes de acudir
al juez de tutela[10];
(iii) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con
criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una
irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor
identifique, de forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta
haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido
posible y; (vi) que el fallo impugnado no sea de tutela[11].
12. Requisitos sustanciales o de procedencia material
del amparo: que se presente alguna de las causales específicas de procedencia,
ampliamente elaboradas por la jurisprudencia constitucional: defecto
orgánico[12]
sustantivo[13],
procedimental[14]
o fáctico[15];
error inducido[16];
decisión sin motivación[17];
desconocimiento del precedente constitucional[18]; y violación directa
a la constitución[19].
En relación con las causales específicas de procedencia, ha manifestado la
Corte que no existe un límite indivisible entre estas, pues resulta evidente
que la aplicación de una norma inconstitucional o el desconocimiento del
precedente constitucional pueden derivar en un irrespeto por los procedimientos
legales; o, que la falta de apreciación de una prueba, puede producir una
aplicación indebida o la falta de aplicación de disposiciones normativas
relevantes para la solución de un caso específico[20].
13. De acuerdo con las consideraciones precedentes,
para determinar la procedencia de la acción de tutela en contra de una
sentencia judicial, es preciso que concurran tres situaciones: (i) el
cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, (ii) la existencia
de alguna o algunas de las causales específicas establecidas por la Corporación
para hacer procedente el amparo material y, (iii) el requisito sine que non,
consistente en la necesidad de intervención del juez de tutela, para evitar
la consumación de un perjuicio iusfundamental.[21]
Breve caracterización del defecto orgánico.
14. La
jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto orgánico “se configura cuando la autoridad que dictó la
providencia carecía, en forma absoluta, de competencia para conocer de un
asunto. Así entonces, es necesario precisar que cuando los jueces desconocen su
competencia o asumen una que no les corresponde, sus decisiones son
susceptibles de ser excepcionalmente atacadas en sede de tutela, pues no
constituyen más que una violación al debido proceso”[22].
15. Asimismo,
esta Corporación en sentencia T- 1057 de 2002[23] precisó que existe “defecto orgánico, cuando se configura falta de
competencia del juez que conoce del caso. La competencia, que ha sido definida
como el grado o la medida de la jurisdicción, tiene por finalidad delimitar el
campo de acción, función o actividad que corresponde ejercer a una determinada
entidad o autoridad pública, haciendo efectivo de esta manera el principio de
seguridad jurídica. Este principio representa un límite para la autoridad
pública que administra justicia, en la medida que las atribuciones que le son
conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley
establecen (C.P., art. 121). Cualquier extralimitación de la esfera de
competencia atribuida a un juez constituye un atentado contra el Estado de
Derecho, deslegitima la justicia y produce desconfianza de los ciudadanos en
las autoridades públicas”.[24]
La revisión administrativa y judicial de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la Ley.
16. El Acto Legislativo 01 de 2005 añadió al artículo
48 de la Constitución Política un inciso según el cual “La ley establecerá
un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso
del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley o en
las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”.
17. De manera armónica con la Constitución, el
legislador había consagrado en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 dos
vías de revisión de las decisiones administrativas y judiciales que ordenaron
el reconocimiento y pago de prestaciones pensionales. “El primero, para las pensiones reconocidas
exclusivamente por vía administrativa. El segundo, para las pensiones
reconocidas en cumplimiento de una sentencia judicial sobre el alcance del
derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u otro derecho atinente al
alcance del derecho pensional del interesado, no simplemente sobre el derecho
de petición.||En este
orden de ideas, estas normas consagran un procedimiento específico para la
revocatoria de pensiones reconocidas a través de acto administrativo (art. 19)
y un recurso de revisión judicial frente a las reconocidas por sentencias (art.
20)” [25].
18. De este modo, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003
contempla la revocatoria de las pensiones reconocidas irregularmente por la
administración, en los siguientes términos:  “Los representantes legales de las instituciones de
Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o
reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento
de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los
documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la
suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera
que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del
acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias
a las autoridades competentes”.
19. La jurisprudencia constitucional fijó la
interpretación conforme a la Carta de esta disposición al estudiar su
constitucionalidad en la sentencia C-835 de 2003[26]. En la sentencia C-258
de 2013[27]
la Corte reiteró la postura de la Sala Plena, indicando que “la constitucionalidad del artículo 19 de la
Ley 797 de 2003 fue condicionada en la Sentencia C-835 de 2003. Allí se dijo
que para proceder a esta revocatoria se requería: (i) el respeto pleno del
debido proceso, (ii) mientras se adelanta el procedimiento administrativo no es
posible suspender el pago de la pensión, (iii) corresponde a la administración
desvirtuar la presunción de inocencia del pensionado y (iv) para proceder a la
revocatoria se requiere que se encuentre demostrada la ilegalidad. Es decir, tal
y como lo dispuso la Sentencia C-835 de 2003 cuando el litigio versa sobre
problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico
aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un
régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por
los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y en consecuencia no
procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento
del particular”[28].
20. No obstante, cuando la revocatoria directa del
acto administrativo no procede por no reunir los requisitos especiales del
artículo 19 de la Ley 797 de 2003 ni los lineamientos trazados en el condicionamiento
dispuesto en la sentencia C-835 de 2003, la administración en todo caso cuenta
con la posibilidad de demandar su propio acto a través de la denominada acción
de lesividad. En relación con este medio judicial la Subsección “A” de la
Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que “Cuando la ilicitud del acto o el silencio
positivo no es el caso, y el particular titular del acto administrativo no da
su consentimiento para la revocatoria, la entidad tiene otra posibilidad para
corregirlo por medio de la Acción de Lesividad, que consiste básicamente en la
posibilidad de demandar sus propios actos, en razón a que los mismos son
ilegales o van en contra del orden jurídico vigente. De manera que si la
administración se encuentra imposibilitada para revocar o modificar los actos
administrativos que crean situaciones jurídicas particulares y concretas sin el
consentimiento del afectado (artículo 73
C.C.A.), dicha acción le permite que en defensa del interés público y del
orden jurídico y ante la existencia de actos que vulneren este último, demande
los propios ante la jurisdicción contencioso administrativa, dentro del término
de caducidad (…). La caducidad es una sanción para el que no haga uso de la
acción oportunamente y ello aplica con generosa amplitud en los términos para
las personas de derecho público, por tanto, no puede so pretexto de resguardar
el orden jurídico, ir en contra de los principios de seguridad jurídica,
confianza legítima, buena fe, lealtad entre las partes, debido proceso, etc.,
contrariando además frontalmente la teoría del respeto del acto propio “venire
contra pactum proprium nelli conceditur”, según la cual, a nadie le es lícito
venir contra sus propios actos, y cuyo fundamento radica en la confianza
despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta
realizada. Esta buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar
curso a una pretensión posterior y contradictoria[29]”.[30]
21. Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003
establece la revisión judicial de las sentencias que condenen al pago de sumas
periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los
términos que siguen: “Las
providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que
impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de
cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán
ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de
acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.|| La
revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una
transacción o conciliación judicial o extrajudicial.|| La revisión se tramitará
por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el
respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en
el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con
violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido
excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le
eran legalmente aplicables”.
22. Entonces, de conformidad con el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003 la acción de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte
Suprema de Justicia es el mecanismo apropiado para cuestionar la firmeza de las
decisiones judiciales pensionales a través de las causales correspondientes, de
acuerdo con la naturaleza contencioso administrativa u ordinaria de la
respectiva providencia atacada.
c. Del caso concreto.
Relevancia Constitucional
23. El asunto planteado a esta Sala de Revisión posee
relevancia constitucional en tanto hace referencia a la presunta vulneración de
los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia.
El agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios
24. Se cumple el requisito de
subsidiariedad en tanto el peticionario dirige el reproche constitucional
contra el fallo proferido en segunda instancia por la Sección Segunda
Subsección “E” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la acción de
lesividad seguida por la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca contra Luis
Carlos Choner Ortiz, providencia contra la cual no cabe recurso alguno.
El principio de inmediatez
25. Se satisface el requisito de inmediatez ya que el
actor formuló la acción de tutela transcurridos menos de cinco meses desde el
momento en que se profirió la sentencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca atacada en el presente trámite.
Que, en caso de tratarse de una irregularidad
procesal, ésta tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria
de los derechos fundamentales.
26. En el asunto objeto de análisis, el actor no alega
una irregularidad procedimental, sino un defecto orgánico por desconocimiento
de la cosa juzgada constitucional, predicable del fallo de tutela que amparó
sus derechos fundamentales.
Que el actor identifique, de forma razonable, los
hechos que generan la violación y que ésta haya sido alegada al interior del
proceso judicial, en caso de haber sido posible.
27. Este presupuesto se encuentra cumplido, pues como
se expuso en los antecedentes de esta sentencia y en el planteamiento del
problema jurídico, el accionante logró estructurar un cargo constitucional
contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó la
sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Igualmente,
la Sala observa que en la contestación de la demanda y en los alegatos de
conclusión el apoderado judicial del peticionario insistió en el supuesto
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional que podría predicarse en el
evento de acceder a las súplicas de la acción de lesividad.
Que el fallo controvertido no sea una sentencia de
tutela.
28. Al respecto, basta señalar que la sentencia
judicial que se considera vulneratoria de los derechos fundamentales se produjo
en el escenario de la acción de lesividad cursada en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo contra el señor Choner Ortiz.
Del estudio de fondo de la acción de tutela
contra la sentencia acusada en el proceso de la referencia.
29. La Sala enfocará su estudio en lo resuelto por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la medida que como juez de segunda
instancia tenía la función de corregir o mantener los fundamentos y sentido de
la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo
de Descongestión de Bogotá.
30. Visto el problema jurídico formulado y las pruebas
aportadas al proceso de tutela la Sala encuentra que el cargo formulado está
llamado a prosperar, por las siguientes razones:
31.
En la sentencia acusada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la
sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo
de Descongestión de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda, y en su
lugar declaró la nulidad de la Resolución N° 802 del 30 de junio de 2006
expedida por la Dirección de Pensiones de la Secretaría de Hacienda del
Departamento de Cundinamarca, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo
de tutela proferido por el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá que
había ordenado reconocer al señor Luis Carlos Choner Ortiz el reajuste
pensional consagrado en la Ley 6 de 1992 y el Decreto 2108 de 1992, a partir
del 01 de enero de 1993 y sin prescripción alguna.
32.
Como cuestión previa el Tribunal demandado analizó la viabilidad jurídica de
enjuiciar, por medio de acción de lesividad, la legalidad de un acto
administrativo que dio cumplimiento a un fallo de tutela. En un primer momento
el juez de segundo grado resaltó el carácter controversial del asunto en la
jurisprudencia del Consejo de Estado, para luego acoger la tesis plasmada en la
sentencia de tutela dictada por la Sección Segunda Subsección "A" del
Consejo de Estado en el expediente 2011-01385, según la cual los actos
administrativos que dan cumplimiento a una sentencia judicial son de carácter
ejecutorio y por ende no son pasibles de cuestionamiento judicial mediante
acción de lesividad, salvo los dictados en acatamiento a una providencia de
tutela.
33.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que “el
asunto en primera instancia se circunscribió en determinar si es posible
demandar por vía de acción de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de
lesividad), el acto propio producto del cumplimiento de un fallo de tutela como
es el caso en estudio, o, si por ser un acto producto del cumplimiento de una
decisión judicial se convierte en un acto de ejecución del que no se puede
predicar su anulabilidad por la acción antes mencionada, como también lo señala
el apoderado de la parte demandada en su alegato de conclusión. || Sea del caso
advertir, que si bien al principio la posición no fue pacífica sobre el asunto,
habida cuenta que en reiterados fallos judiciales se consideró que eran actos
administrativos de ejecución, sin posibilidad de ser demandados. De suerte que,
el Consejo de Estado en reciente jurisprudencia precisó la posibilidad de adelantar
esta acción, con el fin así de poder la Administración enjuiciar sus propios
actos, aun cuando éstos se produjeren en cumplimiento de un fallo
constitucional –nótese sólo frente a fallos de tutela- y, en caso de idénticas
circunstancias al expuesto en el presente proceso…”[31].
34.
La regla de decisión a la que alude el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
está contenida en la mencionada sentencia de tutela de la Sección Segunda
Subsección “A” del Consejo de Estado: “Es cierto que la resolución de
reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que
definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o
vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que
la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que
nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos
administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o  no. || De allí
que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de
ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue
impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de
la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho. || En esas condiciones, la
Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al
haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es
demandable, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la
legalidad del acto que ella misma expidió”.
35.
En criterio de esta Sala de la Corte, la sentencia del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca incurre en el defecto orgánico endilgado, ya que la naturaleza
ejecutoria del acto administrativo que dio cumplimiento al fallo de tutela
proferido a favor del señor Choner Ortiz y la cosa juzgada constitucional que cobija
a esta última, excluyen la competencia del juez contencioso administrativo para
cuestionar la legalidad del aludido acto de la administración.
36.
En esa dirección, la decisión administrativa acusada en acción de lesividad por
la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca, no expresó una
voluntad propia de la administración dirigida a la generación de efectos
jurídicos pasible de estudio de legalidad ante el juez contencioso
administrativo, pues se reduce a materializar la voluntad jurídica contenida en
la providencia de tutela dictada por el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito
de Bogotá. De ahí que en el juicio contencioso no procedía la revisión
indirecta de la sentencia de tutela en comento, máxime si esta es una
competencia que la Carta Política reserva al Tribunal Constitucional (Art. 241
C.P.).
37.
Igualmente, la Sala no encuentra argumentos suficientes que permitan restar
fuerza obligatoria a la orden proferida por un juez constitucional frente a la
predicada de las decisiones de los jueces ordinarios o de lo contencioso
administrativo como parece entenderlo el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en su providencia[32].
38.
Ahora bien, si la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca se encontraba
inconforme con la decisión de tutela del Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá, debió impugnar la providencia en debida forma o
solicitar a las autoridades competentes el ejercicio de la facultad de insistencia
luego de comunicado el auto del
09 de diciembre de 2005 de la Sala de Selección Número Doce de la Corte Constitucional,
que se abstuvo de seleccionarlo para revisión. Igualmente, si la administración
consideraba que en la sentencia del del
Juzgado Diecisiete Civil del
Circuito de Bogotá se cometieron serias irregularidades, debió interponer la
respectiva queja ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, e
incluso acudir ante la autoridad penal, para posteriormente atacar la
providencia por vía de tutela atendiendo al resultado de su queja y denuncia[33].
39. En ese orden de ideas, la Sala Novena de Revisión
concederá la tutela del derecho fundamental al debido proceso del señor Luis
Eduardo Choner Ortiz. En consecuencia, dejará sin valor y efecto la sentencia
proferida por la Sección Segunda Subsección “E” del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, y ordenará a esa autoridad judicial que decida nuevamente sobre
la apelación presentada contra el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo
de Descongestión de Bogotá, pero tomando en cuenta las consideraciones
contenidas en la parte motiva de esta sentencia.
40.
La Sala estima que los argumentos expuestos son suficientes para corregir el obiter
dicta asumido en la sentencia T-951 de 2013, en la que al estudiar la
procedencia de una acción de tutela formulada contra una sentencia de tutela
que ordenó el reconocimiento de una prestación pensional, la Sala Novena de
Revisión expresó que la administración podía acudir a la acción de lesividad
para demandar el acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia
cuestionada luego de producida una decisión disciplinaria o penal que pusiera
en duda la rectitud de la sentencia de tutela. Como se aprecia, el caso de la
sentencia T-951 de 2013 no trataba –como sí lo hace este- de una tutela contra
un fallo contencioso que hubiese anulado a su turno un acto administrativo
expedido en virtud de un fallo de tutela.
41.
Dado el análisis efectuado en el proceso de la referencia sobre el carácter
ejecutorio del acto administrativo que da cumplimiento a un fallo de tutela,
esta Sala concluye que contra dichas decisiones no procede la acción de
lesividad, siendo los caminos adecuados para su cuestionamiento judicial la
impugnación de la sentencia de tutela respectiva, la solicitud de insistencia
de revisión en el evento en que haya sido excluida para su análisis por la
Corte Constitucional, o excepcionalmente la acción de tutela con el lleno de
los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional[34].
Lo anterior,  atendiendo a la ausencia de norma jurídica especial que contemple
un remedio diverso -como sí lo hace el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 frente
a las sentencias dictadas por la jurisdicción ordinaria o contenciosa
administrativa-, y la competencia privativa asignada por la Carta Política a la
Corte Constitucional para la revisión de las sentencias de tutela de instancia.
42.
Finalmente, cabe precisar que excepcionalmente la acción de lesividad podría proceder,
cuando la tutela se concede de forma transitoria y el juez constitucional, invirtiendo
la carga procesal dispuesta en la normatividad[35],
faculta expresamente a la administración entutelada para accionar por vía de
lesividad su propio acto[36].
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- Levantar la suspensión de términos ordenada en el proceso de la
referencia.
Segundo.- Revocar las sentencias denegatorias de tutela proferidas en el asunto de la referencia en segunda
instancia por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, el 06 de septiembre de 2012, y por la Sección Segunda
Subsección “B” de la misma Corporación, el 05 de julio de 2012 en primera
instancia, y en su lugar, conceder la tutela del derecho fundamental al
debido proceso del señor Luis Carlos Choner Ortiz.
Tercero.- Dejar sin efecto la
sentencia proferida por la Sección Segunda Subsección “E” del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca el 01 de marzo de 2012, dentro de la acción de
lesividad promovida por el Departamento de Cundinamarca Secretaría de Hacienda contra
Luis Carlos Choner Ortiz, radicado bajo el número 11001333101420060009702.
Cuarto.- Ordenar a la Sección Segunda Subsección “E” del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que dentro de los quince días siguientes a la
notificación de esta providencia, profiera una nueva sentencia, en el proceso
identificado en el numeral tercero de la parte resolutiva de esta providencia,
en la que tomen en cuenta las consideraciones contenidas en la parte motiva de
esta providencia (Supra 29 a 42).
Quinto.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, Devuélvase al
Juzgado Diecisiete Civil del
Circuito de Bogotá el expediente radicado bajo el número
2005-00552 de ese Despacho, contentivo de la acción de tutela formulada por
Luis Carlos Choner Ortiz contra la Dirección de Pensiones Públicas de
Cundinamarca de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones.
Sexto.- Ordenar que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencias T-006 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-543 de 1992
(M.P. José Gregorio Hernández), T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
T-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) relativas a la doctrina de la vía
de hecho judicial; posteriormente, las sentencias SU-014 de 2001 (vía de
hecho por consecuencia o error inducido) y T-1180 de 2001 (M.P. Marco Gerardo
Monroy) (desconocimiento del precedente) llevaron a plantear la posibilidad de
que se produjeran fallos judiciales que, sin ser arbitrarios y caprichosos
llevaran a la vulneración de derechos fundamentales; finalmente, la doctrina de
las causales genéricas de procedencia se establecieron los fallos T-441 de 2003
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett), T-771 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy) y T-949 de ­2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), T-701 de 2004 (Rodrigo Uprimny Yepes), doctrina
que fue sistematizada por la sentencia de Sala Plena C-590 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), que en esta ocasión se reitera.
[2]
Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[3]
Sobre la función de la Corte en el ejercicio de la revisión de fallos de
tutela, ver la sentencia C-018 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y
los autos A-034 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández) y A-220 de 2001 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett).
[4]
Sobre la estructura de los derechos fundamentales, resultan especialmente
ilustrativas las sentencias T-576 de 2008 (M.P. Humberto Sierra Porto) y T-760
de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda), relativas al carácter fundamental del
derecho a la salud.
[5]
Sobre la importancia de la unificación de la jurisprudencia constitucional y su
relación con el principio de igualdad, ver sentencias T-292 de 2006 (M.P.
Manuel José Cepeda), C-836 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y  T-566 de 1998
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[6]
Sentencias C-560 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-1290 de 2001 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[7] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[8]
Siempre, siguiendo la exposición de la Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño).
[9] Sentencias
T-173 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández) y C-590 de 2005  (M.P. Jaime
Córdoba Triviño).
[10]
Sobre el agotamiento de recursos o principio de residualidad y su relación con
el principio de subsidiariedad cuando se ejerce la acción de tutela para
controvertir un fallo judicial, ver sentencia T-1049 de 2008 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño).
[11] Esta
regla se desprende de la función unificadora de la Corte Constitucional,
ejercida a través de sus Salas de Selección. Así, debe entenderse que si un
proceso no fue seleccionado por la Corte para su revisión, se encuentra acorde
con los derechos fundamentales.
[12] Hace
referencia a la carencia absoluta de competencia por parte del funcionario que
dicta la sentencia.
[13]
Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o en los
fallos que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos
y la decisión. (Ver, sentencia C-590 de 2005); igualmente, los fallos T-008 de
1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[14] El defecto
procedimental absoluto se presenta cuando el funcionario judicial se aparta por
completo del procedimiento legalmente establecido. Al respecto, ver sentencias
T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), SU-159 de 2002 (Manuel José
Cepeda), T-196 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-996 de 2003 (M.P. Clara
Inés Vargas), T-937 de 2001 (Manuel José Cepeda).
[15]
Referido a la producción, validez o apreciación del material probatorio. En
razón a la independencia judicial, el campo de intervención del juez de tutela
por defecto fáctico es supremamente restringido.
[16]
También conocido como vía de hecho por consecuencia, hace referencia al evento
en el cual, a pesar de una actuación razonable y ajustada a derecho por parte
del funcionario judicial, se produce una decisión violatoria de derechos
fundamentales, bien sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas
estructurales de la Administración de Justicia o por ausencia de colaboración
entre los órganos del poder público. Ver, principalmente, sentencias SU-014 de
2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica), T-1180 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy)
y SU-846 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[17] En
tanto la motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así como su
fuente de legitimidad en un ordenamiento democrático. Ver T-114 de 2002 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett).
[18] Se
presenta cuando “la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance”. Ver sentencias SU-640 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y
SU-168 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[19]
Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa abiertamente contraria
a la constitución, sentencias SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett), T-1625 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica) y T-1031 de 2001 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), o cuando no se aplica la excepción de
inconstitucionalidad, a pesar de ser evidente y haber sido solicitada por
alguna de las partes en el proceso. Ver, sentencia T-522 de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda).
[20] Sentencia
T-701 de 2004 (Rodrigo Uprimny Yepes).
[21]
Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdova Triviño).
[22] Sentencia
T-1293 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[23] M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[24]
Sentencia T-1057 de 2002. (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[25] Sentencia
C-258 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[26] M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[27] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[28] Al
respecto la sentencia C-835 de 2003 puntualiza: “Desde
luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el
artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la
ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos
especiales que al respecto rijan.  Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la
revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia
lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la
aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor
del artículo 1 del mismo estatuto contencioso.  Pero en todo caso, salvaguardando
el debido proceso.  Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente
procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los
causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se
causen, esto es, sin solución de continuidad.  Y como respecto del titular
obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los
medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.
Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración. || Por
lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al
margen del debido proceso.  Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de
las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la
prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el
procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para
lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar
con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa,
destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la
necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto,
imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con
que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o
lapso procedimental.  Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado
que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación
probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera
evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del
funcionario competente para resolver.  En conclusión, entre la parte
motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar
relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos
constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos,
no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando
interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto
administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede
declararse cuando ha mediado un delito. || La Corte deja claramente establecido
que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como
por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de
transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos
litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la
revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular.
“|| Sólo bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del
artículo 19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de
los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa,
se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley
penal.”. Con base esta sentencia la Corte ha estructurado el alcance de
esta jurisprudencia en los casos concretos. Sobre este punto pueden consultarse
las sentencias T-537 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa) y T-455 de 2013
(M.P. Eduardo Mendoza Martelo), entre otras.
[29] T-702-00
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30] Sentencia
del 11 de noviembre de 2009 proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda
Subsección “B” (M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren).
[31] La
regla de decisión a la que alude el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
está contenida en la mencionada sentencia de tutela de la Sección Segunda
Subsección “A”: “Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión
fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela,
en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos
fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está
dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez
competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida
si estos se ajustan a la legalidad o  no. || De allí que si bien la resolución
en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de
una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de
tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el
cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho. || En esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del
acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento
de que el acto administrativo no es demandable, cercenándole la oportunidad de
controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió”.
[32] Contrario a lo
señalado por el Tribunal demandado, la Sala Novena de Revisión estime que las
consecuencias para la autoridad o el particular que desconoce lo dispuesto en
un fallo de tutela, pueden ser incluso más gravosas que las predicadas de la
renuencia al acatamiento de otros fallos, dadas las especiales características
con que la Constitución y el legislador dotó al proceso de tutela en aras de
asegurar una pronta y efectiva protección de los derechos fundamentales.
[33] Al
respecto se pueden consultar las sentencias T-218 de 2012 (M.P. Juan Carlos
Henao), T-951 de 2013 (Luis Ernesto Vargas Silva) y T-373 de 2014 (Luis Ernesto
Vargas Silva).
[34] Ibíd.
[35] Ver el
artículo 8 del Decreto 2591 de 1991.
[36] Ver
sentencia T-613 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).