C-357-97
Sentencia C-357/97
Sentencia
C-357/97
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Análisis
constitucional debe darse en abstracto/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
deben referirse a su contenido en abstracto y no a sus desarrollos o aplicación/SENTENCIA
INHIBITORIA-No indicación de razones por las cuales textos son
inconstitucionales
La acción pública
de inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad
judicial competente -en Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto
legal demandado y los mandatos constitucionales. El análisis que efectúa la
Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la
disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga,
menos todavía cuando la impugnación parte de suposiciones o hipótesis que no se
sabe si irán a cristalizarse en hechos. Los cargos que se formulen por un
ciudadano contra una norma integrante del orden jurídico, para pedir a esta
Corte que la declare inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en sus
desarrollos específicos, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos
que puedan cometerse por los operadores jurídicos en casos concretos. Puesto
que el juicio de constitucionalidad implica la confrontación en abstracto entre
el contenido de la disposición acusada y la preceptiva fundamental, las
demandas que busquen su inexequibilidad deben aludir a ella en los mismos términos.
La Corte, entonces, se declarará inhibida para resolver de fondo sobre las
pretensiones de la demanda.
Referencia:
Expediente D-1537
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 44, numeral 44.1 (parcial) y 71,
numeral 71.1 y parágrafo (parciales) de la Ley 142 de 1994.
Actor: Sergio
Regueros Swonkin.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los cuatro (4) días del mes de agosto de mil
novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano SERGIO
REGUEROS SWONKIN, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 44, numeral 44.1 (parcial) y 71,
numeral 71.1 y parágrafo (parciales), de la Ley 142 de 1994.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):
"LEY 142 DE 1994
(julio 11)
Por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 44.
Conflicto de intereses; inhabilidades e incompatibilidades. Para los efectos del funcionamiento de las
empresas de servicios públicos y de las autoridades competentes en la materia,
se establecen las siguientes inhabilidades e incompatibilidades:
44.1. Salvo
excepción legal, no podrán participar en la administración de las
comisiones de regulación  y de la Superintendencia de Servicios Públicos, ni
contribuir con su voto o en forma directa o indirecta a la adopción de sus
decisiones, las empresas de servicios públicos, sus representantes legales, los
miembros de sus juntas directivas, las personas naturales que posean acciones
en ellas, y quienes posean más del 10% del capital de sociedades que tengan
vinculación económica con empresas de servicios públicos.
(...)"
Artículo 71.
Composición. Las
comisiones de regulación estarán integradas por:
71.1. El Ministro
respectivo o su delegado, quien la presidirá.
(...)
Parágrafo 1º. A la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento pertenecerá el Ministro de
Salud. A la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible pertenecerá el
Ministro de Hacienda. Los Ministros sólo podrán delegar su asistencia en los
Viceministros y el Director del Departamento Nacional de Planeación en el
Subdirector.
(...)"
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que las disposiciones impugnadas violan los artículos 13, 209, 333 y 334 la
Constitución Política.
Manifiesta que la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, a la cual se le aplica la Ley
142 de 1994, está vinculada al Ministerio de Comunicaciones en su condición de
empresa industrial y comercial del Estado y que sobre ella dicho Ministerio
ejerce el control de tutela. El Ministro de Comunicaciones, a su vez, es
miembro integrante y presidente de la Junta Directiva de Telecom y de acuerdo
con el numeral 71.1 acusado, es también integrante y presidente de la Comisión
de Regulación de Telecomunicaciones, la cual está adscrita a dicho ministerio.
Con ello se está
violando el derecho a la igualdad, pues salvo el caso del presidente de la
Junta Directiva de Telecom, no se permite que miembros de las juntas directivas
de los demás operadores o prestatarios de los servicios participen en la
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. Así mismo, no resulta ajustado a
la Carta Política que se ejerza el control de tutela sobre una entidad y al
mismo tiempo se regule aquélla. Lo que debió hacerse fue ordenar que dicha
comisión fuera integrada por un Ministro ad-hoc.
A su juicio, se está
desconociendo igualmente la libre competencia, pues no existe competencia en
términos de igualdad si Telecom, además de ser receptora de las regulaciones
que se hagan, también participa en la producción de las mismas.
Por último, afirma
que dentro de las funciones del Viceministro de Comunicaciones están "las
de velar que Telecom cumpla con los programas y políticas trazadas por el
Ministerio y apoyar al Ministro en la coordinación y tutela sobre dicha
entidad". Puede el titular de ese despacho delegarlo en la Junta Directiva
de Telecom, resultando así inconstitucional el parágrafo del artículo 71 de la
Ley 42 de 1994.
IV.
INTERVENCIONES
La ciudadana LISSY
CIFUENTES SANCHEZ, obrando en su calidad de apoderada del Ministerio de Minas y
Energía, presenta escrito orientado a justificar la constitucionalidad de las
normas acusadas.
Manifiesta que las
razones que llevaron al actor para aducir violación al principio de igualdad,
son exclusivamente subjetivas, pues los ministros hacen parte del Gobierno
Nacional y no cabe la suposición de que el Ministro de Comunicaciones, al
actuar como presidente de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones,
enfrente un conflicto de intereses y se torne en una ventaja para la empresa.
La ciudadana NORMA
CECILIA QUIROZ VELILLA, actuando en su calidad de apoderada del Ministerio de
Comunicaciones, solicita igualmente a la Corte declare la constitucionalidad de
las disposiciones impugnadas, fundamentando su escrito en que aquéllas
encuentran respaldo constitucional en el artículo 365 C.P.
Manifiesta que la
Carta Política permite, para el Estado, la concurrencia de la prestación de
servicios públicos con la regulación, control y vigilancia de los mismos.
Además mediante la descentralización, se busca cumplir los fines del Estado
Social de Derecho y lo que en el presente caso está haciendo el Ministro de
Comunicaciones al presidir la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones se
llama acto de gobierno, mientras que son actos administrativos los que ejecuta
en la Junta Directiva de Telecom.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación emitió concepto, en el cual solicitó a la Corte declarar
la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, teniendo en cuenta que
éstas desarrollan preceptos constitucionales y la Ley 142 de 1994 debe ser
interpretada de una manera sistemática.
Asegura que "la
participación de los agentes del Estado en las comisiones de regulación no
puede ser considerada como una actividad violatoria de la Constitución
Política, sino como un desarrollo del mandato contenido en el artículo 123,
inciso segundo, de la Carta, acorde con el cual los servidores públicos están
al servicio de la comunidad".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1 Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política.
2. Los cargos de
inconstitucionalidad contra una norma deben referirse a su contenido, en
abstracto, y no a sus desarrollos o aplicación
La acción pública de
inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad
judicial competente -en Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto
legal demandado y los mandatos constitucionales.
El análisis que
efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido
objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta
que ella tenga, menos todavía cuando la impugnación parte de suposiciones o
hipótesis que no se sabe si irán a cristalizarse en hechos.
En el caso de la
normatividad ahora impugnada, que hace parte de la Ley 142 de 1994, "por
la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se
dictan otras disposiciones", tiene por objeto, de una parte, estatuir, en
términos generales, aplicables a todas las empresas de servicios públicos, el
régimen de conflicto de intereses, inhabilidades e incompatibilidades, y de
otra, señalar cómo estarán integradas las comisiones de regulación de tales
servicios.
Desde luego, si un
ciudadano solicita la declaración de inconstitucionalidad, total o parcial, de
cualquiera de esos preceptos -como aquí ocurre-, debe indicar los motivos por
los cuales ellos son, a su juicio, inconstitucionales (artículo 2 del Decreto
2067 de 1991), con prescindencia de su aplicación en el caso de una de las
empresas de servicios públicos y de una específica comisión de regulación.
De lo contrario, no
puede la Corte entrar en el examen material de los preceptos atacados, con
miras a establecer si se avienen o no a la Constitución, ya que, estando
fundados los cargos en posibles violaciones, producidas, no por las normas
acusadas en sí mismas -que son generales-, sino por la peculiar situación
generada en el caso concreto de uno de los sujetos regulados por ellas, la
sentencia, en el evento de prosperar las pretensiones del actor, resultaría
atribuyendo a tales normas vicios ajenos a su contenido. Y si, por el
contrario, se llegara a declarar su constitucionalidad en relación con las
glosas que formula el demandante, estaría la Corte deduciendo la validez
constitucional a partir de un conocimiento suyo particularizado y por ende
incompleto de la disposición.
Los cargos que se formulen
por un ciudadano contra una norma integrante del orden jurídico, para pedir a
esta Corte que la declare inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en
sus desarrollos específicos, ni referirse a su ejecución práctica o a los
abusos que puedan cometerse por los operadores jurídicos en casos concretos.
Puesto que el juicio de constitucionalidad implica la confrontación en
abstracto entre el contenido de la disposición acusada y la preceptiva
fundamental, las demandas que busquen su inexequibilidad deben aludir a ella en
los mismos términos.
Pese a la
importancia de los argumentos que en este caso esgrime el impugnante, cuyas
razones jurídicas no se descartan, es menester que se observe, para los fines
de proferir sentencia con arreglo a los principios enunciados, su orientación
exclusiva al caso de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, cuya
Junta Directiva es presidida por el Ministro de Comunicaciones -que, a su vez,
puede delegar tal función en su Viceministro-, y a la simultánea presencia de
esos funcionarios en la Comisión de Regulación del servicio público de
telecomunicaciones.
Es evidente para la
Corte que lo que allí ocurra, en punto de posibles conflictos de intereses,
inhabilidades o incompatibilidades de los enunciados servidores públicos -aun
en la hipótesis de hallar fundados los razonamientos del demandante- no
necesariamente se proyecta a las demás empresas de servicios públicos, a sus
juntas directivas, a las autoridades que las presiden, a las comisiones de
regulación correspondientes, ni a los integrantes de las mismas, por lo cual
sería desatinado, con base en los presupuestos y argumentaciones de la demanda,
por certeros que sean, definir si las normas generales vulneran o no la Carta
Política.
De todo lo anterior
se concluye que el actor, no obstante lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991, al demandar los artículos en referencia, no indicó las razones
por las cuales, en abstracto -es decir, despojados de las particulares
circunstancias relativas a TELECOM y a la Comisión Reguladora de
Telecomunicaciones-, tales textos son, en su sentir, inconstitucionales.
La Corte, entonces,
se declarará inhibida para resolver de fondo sobre las pretensiones de la
demanda.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARASE
INHIBIDA para proferir
fallo de mérito.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                 EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ                     HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado                                                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO           FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                             Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General