T-026-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-026/06
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reclamar derechos
legales de empresas de transporte público/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Inconformidad
con actos administrativos de la secretaría de tránsito sobre cupos mínimos y
máximos de vehículos
No existe la menor duda sobre la
improcedencia de las mismas, dado que se trata de una discusión que debe ser
resuelta por el juez competente y no por el juez constitucional, pues, la
inconformidad de las empresas demandantes con el contenido de diversos actos
administrativos proferidos por la administración municipal sobre los cupos
mínimos y máximos de vehículos de servicio público, corresponde a una clara
discusión legal que no involucra derechos constitucionales. En estos eventos,
es suficientemente sabido que si una persona natural o jurídica no está
conforme con los actos administrativos dictados por la  Administración, puede
acudir a la jurisdicción competente, en donde, además, puede solicitar la suspensión
provisional del acto. En los casos objeto de estas acciones sólo existen las
afirmaciones de las empresas demandantes en el sentido de que están ante un
perjuicio irremediable, aspecto en el que no se detendrá la Corte a examinar en
esta providencia, ya que tampoco se vislumbra tal circunstancia ni de los
hechos y ni de las pruebas que obran en el expediente.
SERVICIO DE TRANSPORTE COLECTIVO-Es servicio público/ESTADO-Facultad
de introducir modificaciones a las decisiones de las autoridades de tránsito
El servicio de transporte colectivo es un servicio
público sobre el cual el Estado está en la obligación constitucional de
asegurar la prestación eficiente del mismo a todos los habitantes del
territorio nacional. Por mandato de la misma Carta le corresponde al Estado la
regulación, el control y la vigilancia, tal como lo dispone el artículo 365 de la
Constitución. Así mismo, el Estado debe regular y vigilar la industria del
transporte Por las mismas razones constitucionales, el Estado colombiano
interviene en la industria del transporte como suprema autoridad y, en tal
virtud, surge para la Administración gozar de ciertos derechos y prerrogativas,
con el fin de lograr la prevalencia del interés general en esta materia. Al
igual que ocurre con el contrato estatal de concesión de servicios públicos, la
Administración goza de ciertos derechos y prerrogativas ante los beneficiarios
de las mismas como son, entre otros: 1) el derecho a introducir las
modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y
funcionamiento del servicio
ACTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIDAD DE
TRANSITO-No siempre
requiere el consentimiento previo del interesado para ser revocado
La expedición de las Resoluciones que
modifican la capacidad transportadora de las empresas de transporte público
colectivo de esa ciudad no corresponde a actos personales y concretos que
requieran el consentimiento previo de las empresas. Al contrario, se trata de
una de las manifestaciones de los derechos y prerrogativas de la Administración
para “introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una
mejor organización y funcionamiento del servicio de transporte.” En los asuntos
relativos a la prestación del servicio público de transporte, por los intereses
generales que el tema involucra, el principio de que para la revocatoria
directa debe existir el previo consentimiento del interesado, opera de manera
distinta a la regla contenida en el artículo 73 del C.C.A.
Referencia: expedientes
T-1178940 y T-1180572, acumulados.
Acciones de tutela instauradas por la
Empresa de Buses Amarillo Crema S.A. y la Cooperativa Especializada de
Motoristas y Transportadores Coomoepal Ltda.
Magistrado Ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de
dos mil seis (2006)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado Catorce Penal del Circuito de Cali, de fechas 19 y 24
de julio 2005, en las acciones de tutela identificadas así : T- 1178940
presentada por la Empresa de Buses Amarillo Crema S.A.; y, T- 1180572
presentada por la Cooperativa Especializada de Motoristas y Transportadores,
Coomoepal Ltda., ambas  contra la Secretaría de Tránsito y Transporte municipal
de Cali.
Los expedientes llegaron a la Corte
Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo ordenado por
el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número
Diez de la Corte, en auto de fecha 14 de octubre de 2005 eligió, para efectos
de su revisión, los expedientes de la referencia. Así mismo, resolvió
acumularlos, por presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una
sola sentencia, si así lo consideraba la Sala de Revisión.
Examinados los expedientes, la Sala Segunda
de Revisión consideró pertinente dictar una sola sentencia, como en efecto se
hará en esta providencia.
I. ANTECEDENTES.
Las empresas transportadoras de la
referencia, presentaron sendas acciones de tutela contra la Secretaría en
mención. Aunque las demandas ofrecen algunas diferencias en sus planteamientos,
en general coinciden en el descontento por algunas decisiones de la Secretaría
de Tránsito de Cali encaminadas a reducir los cupos mínimos y máximos de sus
vehículos de servicio público que habían sido fijados en Resoluciones del año
2000. La Secretaría de Tránsito ha modificado los cupos reduciéndolos cada vez
más hasta llegar a la Resolución 519 del 23 de febrero de 2005. Por
consiguiente, buscan que a través de estas acciones de tutela se mantengan los
cupos inicialmente fijados en el año 2000. Ambas empresas afirman que están
ante un perjuicio irremediable, que hace procedente la acción de tutela. Es de
advertir que la Cooperativa Coomoepal Ltda. manifestó que interpone esta acción
como mecanismo transitorio.
Adjuntaron documentos pertinentes a cada
acción, entre otros, copias de las resoluciones correspondientes.
2. Hechos.
Resumen de cada expediente :
2.1 Expediente T-1178940 : Empresa de Buses
Amarillo Crema S.A.
Señala el representante legal de la Empresa
que la expedición de la última Resolución 519 del 23 de febrero de 2005 viola
los derechos fundamentales del debido proceso y a la igualdad, pues la decisión
de la Secretaría de Tránsito constituye una revocatoria directa de otras
Resoluciones que constituían actos administrativos de carácter individual y
concreto y, como no se contó con el consentimiento expreso de Buses Amarillo
Crema, se produce  la violación de los derechos en mención. Para tal efecto,
cita varias sentencias de la Corte Constitucional que amparan este derecho. La
violación del derecho a la igualdad ocurre porque “no se ha permitido el cupo
mínimo y máximo que se había autorizado porque con el paso del tiempo se le ha
ido mermando considerablemente, lo que le ha generado un grave perjuicio y la
deja en inferioridad en relación con las otras Empresas de transporte público
de la ciudad.” (fl. 8)
Explica que a la Empresa Amarillo Crema
S.A., en  la Resolución 347 de 2000, se le fijó un cupo mínimo de 175 vehículos
y máximo de 200. Sin embargo, con la última Resolución no. 519 de fecha 23 de
febrero de 2005, la Secretaría de Tránsito disminuyó estos cupos así : el
mínimo en 152 y el  máximo de 182.
Por consiguiente, considera que esta acción
es procedente y le solicita al juez de tutela que profiera las siguientes
decisiones :
“1. Cordialmente le solicito al señor Juez
se sirva acceder a esta acción de tutela a fin de que no se me violen los
derechos al Debido proceso y a la igualdad, que se han vulnerado a la Empresa
Amarillo Crema S.A., a efectos de que la Secretaría de Tránsito y Transporte
municipal de Cali, respete los derechos adquiridos por la Empresa de transporte
público que represento, en el sentido de respetar su capacidad transportadora,
la cual fue fijada en la última Resolución No. 519 de febrero 23 de 2005, de la
siguiente manera : CAPACIDAD MINIMA 152 Y MAXIMA 182.
2. En consecuencia, sírvase ordenar a la
Secretaría de Tránsito y Transporte municipal de Cali, que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas vuelvan las cosas al estado en que se encontraban,
es decir, tal como se había establecido en la Resolución No. 0375 de fecha 28
de diciembre de 2000, en la cual se tenía como capacidad mínima 175 y como
máxima 210” (fl. 10)
2.2 Expediente T-1180572 : Cooperativa
Especializada de Motoristas y Transportadores -Coomoepal Ltda.
El gerente de esta Cooperativa solicita que
se amparen los derechos al debido proceso, igualdad, trabajo, acceso a la
administración de justicia y petición en razón de las resoluciones que ha
expedido la Secretaría de Tránsito de Cali.
Señala la Cooperativa Coomoepal Ltda., que
en la Resolución no. 358 del 20 de diciembre de 2000, se le fijó la capacidad
mínima en 550 vehículos y la máxima, en 660. Sin embargo, con la última
Resolución 519 del 23 de febrero de 2005, los cupos se le fijaron así : mínimo
489 y máximo 587.
Afirma que hay violación del debido proceso
porque en la última Resolución, la Secretaría unilateralmente estableció de
manera irregular la nueva capacidad transportadora para cada una de las
empresas que prestan el servicio público. Sobre cómo se produjo la violación a
la igualdad, se remite a las consecuencias que acarrearía la disminución
forzada de la capacidad de servicio, y que se les obliga a recorrer las
distancias a mayor velocidad para cubrir los horarios autorizados y pierden
frente a la competencia que tiene mayor parque automotor. El derecho al trabajo
se desconoce pues al menos a 71 conductores de los posibles nuevos propietarios
que podrían vincularse al negocio del transporte, ya no lo pueden hacer.
Finalmente se refiere a unas peticiones que ha elevado a la Secretaría de
Tránsito.
De acuerdo con lo anterior, solicita lo
siguiente :
“… permitiéndome con lo anterior solicitar
respetuosamente ante usted señor  Juez, se ordene el reconocimiento de nuestra
capacidad transportadora mínima y máxima fijada por la autoridad municipal
mediante Resolución No. 0358 de diciembre 20 de 2000, acto administrativo éste,
amparado en un estudio técnico de oferta y demanda elaborado por profesionales
de la Secretaría de Transito (sic) y Transporte Municipal de Cali.
En tal sentido deberá adicionalmente
ordenarse a la Secretaría respectiva, permita a COOMOEPAL Limitada copar la
capacidad transportadora disponible actual sin restricción alguna y acorde a lo
dispuesto por la norma vigente.” (fl. 7)
2. Trámite procesal.
Expediente T-1178940 : el 25 de mayo de
2005, el Juzgado Veintiuno Penal Municipal de Cali admitió esta tutela y ordenó
notificarla a la entidad demandada.
Expediente T-1180572 : el 21 de abril de
2005, el Juzgado Diez y seis Penal Municipal de Cali admitió esta tutela y
ordenó notificarla a la entidad demandada.
4. Respuestas del Secretario de Tránsito y
Transporte Municipal de Cali para ponerse a estas acciones de tutela.
Las respuestas del Secretario de Tránsito y
Transporte que obran en cada uno de los expedientes son semejantes, por
consiguiente, se resumen las razones expuestas para oponerse a estas acciones
de tutela :
En primer lugar, consigna en un cuadro el
inventario físico de transporte público colectivo de Cali. Este cuadro contiene
el nombre de las 25 empresas; el número de buses, busetas, microbuses y el total
de clase de vehículos (fls. 67 y 132).
Señala que con excepción de la empresa
Expreso Palmira, ninguna otra de las empresas ha copado siquiera la capacidad
transportadora mínima fijada mediante la Resolución 0347 de 2000, no obstante
que tuvieron más de 6 meses para alcanzar las capacidades fijadas y autorizadas
por la Alcaldía. La Alcaldía ha expedido dentro de su competencia y
jurisdicción las normas tendientes a tomar las medidas necesarias para la mejor
ordenación del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías
públicas.
Respecto de los distintos actos
administrativos expedidos, explica que la Resolución 0443 de 30 de julio de
2000 suspendió transitoriamente hasta el 31 de diciembre de 2003 el registro
inicial de cupos por incremento de vehículos destinados a la prestación del
servicio público de transporte de pasajeros en el área municipal, porque los
análisis estadísticos indicaban la notoria disminución en los volúmenes de
pasajeros movilizados diariamente por vehículo, lo que permitió concluir que se
disponía de una oferta suficiente para atender las necesidades de transporte de
los habitantes de Cali, y que mientras se adelantan estudios más detallados de
demanda, era conveniente suspender el registro inicial por incremento de
vehículos destinados a la prestación del servicio público.
El Decreto 0353 del 25 de julio de 2003
adoptó la suspensión temporal de otorgamiento de habilitaciones a empresas
nuevas, la asignación o modificación de nuevas rutas, frecuencias de despacho y
sistemas de transporte, reestructuración de rutas y horarios, hasta que culmine
el estudio e implementación del sistema integrado de transporte masivo en la
ciudad. Se tuvo en cuenta que el proceso licitatorio para la construcción del
primer corredor troncal y obras complementarias de tal sistema se suspendió por
2 meses, por lo que se hizo necesaria la suspensión de asignación de nuevas
matrículas por el término de 1 año.
El 18 de septiembre de 2003, el Comité
Técnico del proyecto de estructuración técnica, legal y financiera del sistema
integrado de transporte masivo en la ciudad recomendó a la administración
municipal congelar el trámite de reposición del parque automotor.
El 3 de diciembre de 2003, mediante Decreto
592 se suspendió temporalmente el ingreso por reposición y renovación de
vehículos al servicio público, por 6 meses. Y mediante Decretos posteriores, se
suspendió hasta el 31 de diciembre de 2004 la asignación de nuevas matrículas.
Sobre la Resolución 519 de 23 de febrero de
2005, explicó el Secretario que se profirió esencialmente con fundamento en los
estudios de sobreoferta y demanda. Se tuvo en cuenta que el resultado del
inventario físico modificó la Capacidad Transportadora de las Empresas de
Transporte Público Colectivo de la Ciudad de Santiago de Cali, y, que las
diferentes empresas de transporte público habían solicitado que se les
permitiera el ingreso de vehículos, porque vehículos con inconvenientes
técnicos, pendientes judiciales, etc., no fueron censados en el inventario de la
Secretaría, o que cuando fueron censados, los vehículos estaban tramitando el
cambio de empresa.
Al respecto, el Secretario de Tránsito
explicó lo siguiente :
“Es preciso dar claridad que tanto la
Alcaldía de Santiago de Cali como la Secretaría de Tránsito y Transporte de
Santiago de Cali son autoridades de Transporte para la Administración del
Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros para
Santiago de Cali, según Resolución 014667 del 01/10/2002 emanada de la
Dirección General de Transporte Férreo y Masivo, y en el proceso que se viene
adelantando en la Ciudad de Cali para la implementación y puesta en marcha del
Sistema integrado del Transporte Masivo de Cali (MIO), se han tomado medidas
para asegurar este proceso y salvaguardar el interés colectivo de este sistema,
procurando que los costos de Chatarrización no se eleven con vehículos
que ingresen al transporte colectivo ya sea por reposición o renovación, para
lo cual debemos remitirnos a la Ley 105 de 1993, más exactamente en el artículo
3º, literal C (…)” (subrayado en el original)
“Podemos conforme a lo anteriormente
argumentado, concluir que las políticas fijadas por las Autoridades de
Transporte para la Administración del Sistema de Transporte Masivo para la
ciudad de Santiago de Cali en consonancia con las políticas nacionales (ya que
la nación cofinancia o participa con aportes de capital, en dinero o en
especie, en la solución del sistema de transporte masivo de pasajeros para esta
ciudad), se encaminan a la regulación del transporte público (artículos 333 y
334 de la C.P) para garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del
servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada
modo, dándole prioridad a la utilización de medios de transporte masivo,
implicando la prelación del interés general sobre el particular en desarrollo
del artículo 1º de nuestra C.P.”
Finalmente pone de presente que uno de los
atributos del acto administrativo es la presunción de legalidad del acto, lo
que tiene como consecuencia la obligatoriedad de su cumplimiento, mientras no
se desvirtúe en un proceso judicial. Por consiguiente, la acción de tutela no
es el mecanismo para atacar la legalidad de los actos. La acción procede cuando
el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. En estos casos no hay
trasgresión de derechos fundamentales.
5. Sentencias de primera instancia y
segunda instancia de cada una de las acciones.
5.1 Expediente T-1178940 : Empresa de Buses
Amarillo Crema S.A.
Sentencia de primera instancia.
El Juzgado Veintiuno Penal Municipal de
Cali, en sentencia de 10 de junio de 2005, declaró improcedente la acción de
tutela promovida por Alberto Peña Garay, actuando como gerente y representante
legal de la Empresa de Buses Amarillo Crema S.A. contra la Secretaría de
Tránsito y Transporte de Cali. Consideró que el asunto a dilucidar es la
procedencia de la acción de tutela para dejar sin efecto la Resolución 519 del
23 de febrero de 2005, por la que se modifica la capacidad transportadora de
las empresas de la ciudad.
Al respecto, estimó que la Corte
Constitucional ha sido clara al sostener que la tutela procede como mecanismo
judicial, en estos casos, sólo  cuando se encuentre vulnerado un derecho
fundamental y no existan otros medios de defensa judicial. Cita algunas
sentencias.
Señala que en el presente caso, los
derechos fundamentales invocados no han sido vulnerados y el demandante tuvo a
su alcance los recursos para recurrir la resolución que modificó la capacidad
transportadora de la empresa que representa y no lo hizo. Además, sobre la
presunta conculcación del derecho a la igualdad, el demandante no suministró la
información o datos que permitan concluir tal violación, por lo tanto, el juez
no puede entrar a proteger un derecho sobre el que no existe establecido su
desconocimiento en el expediente. Tampoco se demostró en esta acción que en la
Resolución 519 de 23 de febrero de 2005 se haya dejado de modificar la
capacidad transportadora de alguna de las empresas, por el contrario, se
observa que la modificación que se hizo incluyó a todas las empresas de la
ciudad y se hizo en cumplimiento de la orden de tutela proferida por el Juzgado
Catorce Penal del Circuito de Cali en el amparo que concedió como juez de
segunda instancia a la empresa de transporte Azul Crema Ltda.
Sentencia de segunda instancia.
Impugnada esta decisión, el Juzgado Catorce Penal del
Circuito de Cali, en sentencia de fecha 19 de julio de 2005, la revocó, y, en
su lugar, tuteló el derecho al debido proceso de la empresa demandante
vulnerado por la Secretaría de Tránsito de Cali.
Como consecuencia del amparo concedido, el Juzgado
resolvió lo siguiente:
“Segundo. Ordenar a la Secretaría de
Tránsito Municipal, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de este fallo, permita la vinculación de los vehículos suficientes
para garantizar el normal servicio de transporte estipulado antes de la
vigencia de las Resoluciones No. 692 de 2004, y 519 de 2005, para que se le
brinde la oportunidad de ajustarse a las capacidades autorizadas en la
Resolución  No. 0347 de 2000, es decir, en un máximo de 180 vehículos, vigente
para el momento de la expedición de los actos administrativos que impedían la
matrícula de nuevos vehículos, y que han generado la afección al debido
proceso.”(fl. 115).
Para conceder esta acción de tutela, el ad quem
consideró que la administración municipal para modificar los cupos reconocidos
inicialmente en el año 2000, debió disponer del consentimiento previo del
titular del derecho, de conformidad con el artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo, como lo reclama el demandante.
En efecto, explica el juez que le asiste razón al
demandante “al considerar que se ha afectado el debido proceso ya que con otro
acto administrativo se ha suspendido la aplicación de otro que creaba o
modificaba una situación jurídica de carácter particular y concreto, para lo
cual la misma legislación contenciosa administrativa ha previsto la prohibición
de revocación sin el consentimiento expreso del titular del derecho, o por
haberse demandado ante el tribunal contencioso administrativo habiéndose
notificado la admisión de la demanda, y aunque no se trata de una revocatoria
directa, su situación puede asimilarse a ella, ya que se suspende la aplicación
de un acto administrativo de esa categoría por lo que al hacerlo como lo hizo,
penetró en el ámbito de la violación de los derechos contemplados en el
artículo 29 de la Constitución Política – Debido Proceso Administrativo y
Derecho de Defensa-, derechos superiores que deben ser amparados en sede de
tutela, pues son actuales y exigibles por virtud de la correlación en el
también derecho constitucional fundamental de la igualdad y el principio
superior de la primacía del derecho sustancial.” Cita una sentencia de la
Corte.
Examinó en detalle el contenido de los distintos
decretos y resoluciones que ha expedido la administración respecto de este tema
y, además, la recomendación del Comité Técnico del proyecto de reestructuración
del sistema de transporte masivo de no permitir el aumento de vehículos al
parque automotor público. Para el juez, tal recomendación no obligaba a la
administración, ni obligaba a las empresas, pues no son actos que produzcan
efectos jurídicos. Obran en las consideraciones valoraciones  jurídicas sobre
los actos administrativos, y concluye :
“Este Despacho, en situaciones similares a
la aquí planteada, ha entrado a tutelar el derecho al debido proceso, ordenando
a la Administración Municipal, que se permita a esas empresas de transporte
público colectivo, ajustar sus inventarios conforme a la resolución No. 0347 de
2000; pues a partir de ella es que se han presentado las irregularidades que en
criterio de este Despacho, han afectado el debido proceso, y evitar de esa
manera un perjuicio irremediable que pudiera perturbar los fines de las
empresas que estaban obligadas a prestar el servicio en forma continua y
eficiente bajo los términos aprobados con anterioridad.
(…)
La afectación al debido proceso planteada
en un comienzo como consecuencia de la suspensión de los actos administrativos
que habilitaban a la empresa para que matriculara nuevos vehículos dentro de
unos límites mínimos y máximos conforme a la Resolución 0347 de 2000, ha
generado otros resultados ya que no podía matricular otros vehículos por la
suspensión de los actos administrativos que lo autorizaban, y luego se emiten
nuevas Resoluciones que (sic) cuyo fin es el de continuar con esa limitación
que atenta contra el debido proceso; situaciones que redundaron de alguna
manera en la modificación sustancial de la capacidad transportadora de la
Empresa de Buses Amarillo Crema S.A.; y como el nuevo orden de cosas tiene como
antecedentes la imposibilidad del incremento de vehículos, se hace necesario
que la autoridad competente revise su situación, previo estudio del número de
rutas aprobadas con antelación a esa empresa, para que esa capacidad mínima y
máxima establecida en las Resoluciones 692 de 2004, y 519 de 2005, se ajuste a
la realidad para una prestación de servicio acorde a las necesidades de la
comunidad y que permitan el cumplimiento de los fines de esa empresa dentro de
un marco de igualdad frente a la competencia, sin que se interpongan obstáculos
que impidan que dicha empresa pueda ajustarse a la real capacidad acorde a las
necesidades del número de rutas aprobadas.
Así las cosas, esta instancia considera que
encuentra demostrado que con la decisión negativa de la Secretaría de tránsito
de restringir el ingreso de automotores a la Empresa de Buses Amarillo Crema
S.A. ya sea en reemplazo de los desvinculados administrativamente o para
alcanzar los cupos autorizados en la Resolución 347 de 2000, se incurre en una
vía de hecho que afecta el debido proceso de las personas que han solicitado la
aprobación para el ingreso de los vehículos de reemplazo de los desvinculados
administrativamente, y de las personas que hacen parte de la empresa
transportadora Amarillo Crema S.A., que tienen como objetivo ingresar otros
vehículos para cubrir los cupos preestablecidos, puesto que se aplica (sic)
normas no relacionadas con ese asunto y se desconoce (sic) normatividades
vigentes aplicando retroactivamente normas que tienen un objetivo distinto al
del ingreso para alcanzar la capacidad mínima; amparándose además en
recomendaciones que no tienen fuerza vinculante por cuanto no reúnen las características
de un acto administrativo, como lo es el concepto del Comité técnico del
proyecto de reestructuración técnica, legal y financiera del Sistema de
Transporte Masivo de Cali, celebrado el 18 de septiembre de 2003, y para lo
cual el mismo Presidente del proyecto Metrocali le conceptuó que en ningún caso
ese convenio modificaba la ley ni el decreto Reglamentario.” (fls. 113 a 114)
Solicitud de la Empresa amparada con esta decisión
para que se aclare o corrija el fallo :
Una vez proferida la sentencia que concedió esta
acción de tutela, el representante de la Empresa amparada con la misma le
solicitó al juez que como en el punto segundo de la decisión se alude a la
Resolución 0347 de 2000, se cometió un error, por cuanto la tutela se pidió
para hacer pronunciamiento de la Resolución 0375 de 28 de diciembre de 2000,
que fijó el cupo mínimo en 175 vehículos y el máximo, en 210.
En auto de fecha 4 de agosto de 2005, el ad quem
no accedió a este pedido, por tratarse de una adición o modificación de la
sentencia y no de un error mecanográfico susceptible de ser corregido.
5.2 Expediente T-1180572 : Cooperativa Especializada
de Motoristas y Transportadores, Coomoepal Ltda.
Sentencia de primera instancia.
El Juzgado Diez y seis Penal Municipal de Cali, en
sentencia de fecha 5 de mayo de 2005, negó, por improcedente esta acción de
tutela. Consideró que la demanda está dirigida de manera concreta a que
mediante este mecanismo se deje sin piso legal, en primer lugar, el Decreto
0592 de 3 de diciembre de 2003, mediante el cual se suspendió temporalmente el
ingreso por reposición y renovación al servicio público de vehículos tipo bus,
buseta y microbús, por el término de 6 meses, término que se ha venido
ampliando hasta la actualidad. En segundo lugar, contra la Resolución 692 del
29 de noviembre de 2004, que fue modificada por la Resolución 519 del 23 de
febrero de 2005. Así mismo, examinó el juez que en la acción se pide que se
reestablezca el derecho de la empresa Coomoepal Ltda., en cuanto a los cupos
que le fueron modificados. Es decir, lo solicitado consiste en que el juez de
tutela ordene el reconocimiento de la capacidad transportadora mínima y máxima
fijada por la autoridad municipal en la Resolución 0358 de diciembre de 2000,
permitiéndole copar la capacidad transportadora disponible actual, sin
restricción alguna.
Para el a quo no se vislumbra la inmediatez de
un perjuicio irremediable como pretende hacer ver el demandante. Señala que resulta
claro que la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho es el
instrumento jurídico específico que puede utilizar el actor para solicitar la
nulidad de los actos administrativos que considera lesivos para sus intereses,
acción en la que además puede pedir la suspensión provisional del acto mientras
se resuelvan de fondo sus pretensiones. Frente al derecho a la igualdad que
invoca el actor, manifiesta el a quo que no está acreditada la
vulneración del mismo, por cuanto las medidas de suspensión temporal de ingreso
de vehículos han cobijado a todas las empresas de transporte público colectivo
que operan en la ciudad. Es decir, las consecuencias de esta limitación no son
exclusivas de Coomoepal. Y frente al derecho de petición, tampoco está
acreditada su vulneración, en la medida que el demandante ni siquiera allegó
copias de las solicitudes que afirma haber hecho ante la entidad demandada.
Sentencia de segunda instancia.
Impugnada esta decisión, el mismo Juzgado que decidió
la tutela correspondiente al expediente T-1178940 – Empresa de Buses Amarillo
Crema-, es decir, el Juzgado Catorce Penal del Circuito de Cali, revocó la
decisión del a quo.
Al conceder esta acción de tutela por vulneración del
debido proceso, el ad quem profirió las siguientes órdenes :
“Segundo.  Ordenar a la Secretaría de
Tránsito Municipal que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de este fallo, permita la vinculación de los vehículos suficientes
para garantizar el normal servicio de transporte estipulado antes de la
vigencia de las Resoluciones No. 692 de 2004, y 519 de 2005, para que se les
brinde la oportunidad de ajustarse a las capacidades autorizadas en la
Resolución  No. 0347 de 2000, modificada por la Resolución No. 358 de 2000,
vigentes para el momento de la expedición de los actos administrativos que
impedían la matrícula de nuevos vehículos, y que han generado la afección al
debido proceso.
Tercero. En cuanto a la capacidad mínima y
máxima aprobada en las Resoluciones No. 692 de 2004, y 519 de 2005, deberá
reconsiderarse esos cupos aprobados a al empresa accionante para ajustarlos con
base en la capacidad que se alcance en cumplimiento a las Resoluciones 0347 y
358 de 2000, las cuales se aplican ultractivamente, y por favorabilidad, en
virtud a al afección al debido proceso en que se incurrió durante su vigencia;
estudio que debe tener en cuenta el número de vehículos requeridos y exigidos
para la adecuada y racional prestación de los servicios autorizados.” (fls. 211
y 212)
En cuanto a las consideraciones que obran en esta
providencia, son del mismo tenor que las expresadas por el mismo despacho
judicial con ocasión de la tutela anteriormente reseñada. Es decir, estima que
para la expedición de los actos administrativos que modificaron cupos de
vehículos se requería el consentimiento de la demandante. Se pronuncia sobre las
resoluciones expedidas por la Secretaría y afirma que tal entidad incurrió en
una vía de hecho que afecta el debido proceso de las personas que han
solicitado la aprobación para el ingreso de los vehículos en reemplazo de los
desvinculados administrativamente y de la empresa que quiere ingresar otros
vehículos para cubrir los cupos preestablecidos. Además, discrepa que la
Secretaría hubiera tenido en cuenta una recomendación del comité técnico del
sistema de transporte masivo, recomendación que no la obligaba.
6. Solicitud a la Corte Constitucional del Defensor
del Pueblo para que se seleccionen estos expedientes.
En sendos escritos, el Defensor del Pueblo le solicitó
a la Corte Constitucional la selección de estos expedientes. Señaló que esta
insistencia la hace la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, que
considera que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia viola
abiertamente la normatividad vigente en materia de transporte público.
El señor Defensor del Pueblo puso de presente que la
acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir situaciones de
carácter legal. En los casos señalados, las acciones debieron denegarse porque
los actores no demostraron el perjuicio irremediable y contaban con otro
mecanismo judicial para controvertir los actos administrativos, que gozan de
presunción de legalidad, lo que hace improcedente la tutela.
Afirma que la revisión de estas tutelas evitarán un
perjuicio grave al municipio de Cali, pues el juez se extralimitó en el
ejercicio de sus funciones, al desconocer la presunción de legalidad de los
actos administrativos, usurpar la competencia de la jurisdicción contenciosa
administrativa y apartarse de los presupuestos de procedencia de la acción de
tutela.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es
competente para conocer de estas demandas de tutela, en virtud de lo dispuesto
en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en los
artículos 33 a 35 del decreto 2591 de 1991.
2. Lo que se debate.
Lo que se debate en estas acciones de
tutela consiste en examinar su  procedencia contra unas decisiones de carácter
administrativo adoptadas por la Secretaria de Tránsito y Transporte de Cali, en
las que la Administración fija la capacidad transportadora de las empresas de
servicio público colectivo de esa ciudad, en relación con los cupos mínimos y
máximos de vehículos.
2.1 Para las empresas transportadoras
demandantes en estas acciones de tutela, la Secretaría Tránsito no podía
modificar los cupos mínimos y máximos de vehículos establecidos mediante unas
Resoluciones proferidas en el año 2000. Estimaron que si la entidad decidía
introducir modificaciones a los cupos inicialmente fijados, debía hacerlo
mediante una revocatoria directa, en la que mediara previamente el consentimiento
de las empresas afectadas con la disminución de los cupos, por tratarse de
modificaciones a situaciones de carácter particular y concreto. Esto no
ocurrió, y por el contrario, la Secretaría de Tránsito expidió numerosas
Resoluciones encaminadas a disminuir el parque automotor de la ciudad, siendo
la última decisión la Resolución 519 del 23 de febrero de 2005, dictada sin el
consentimiento de las empresas transportadoras. Por esta razón, las empresas
aducen la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad, al trabajo, entre otros. Además, afirman que se encuentran ante un
perjuicio irremediable.
2.2 Los jueces de primera instancia :
Juzgado Veintiuno Penal Municipal de Cali y Diez y Seis Penal Municipal de la
misma ciudad, coincidieron en denegar estas acciones de tutela por
improcedentes, ya que las empresas demandantes cuentan con otro medio de
defensa judicial, como es acudir a la jurisdicción administrativa, en donde
pueden solicitar también la suspensión de los actos administrativos. Además, no
probaron que estén ante un perjuicio irremediable, ni hay desconocimiento del
derecho a la igualdad, pues la disminución de los cupos de vehículos contempló
a todas las empresas de transporte. Y no se probó, tampoco, la supuesta
violación del derecho de petición.
2.3 Impugnadas estas decisiones fueron
conocidas ambas por el Juez Catorce Penal del Circuito de Cali, quien concedió
las tutelas pedidas para amparar el derecho al debido proceso, tal como lo
había hecho con ocasión de otras acciones de tutela presentadas por otras
empresas de transporte contra la Secretaría de Tránsito. Las razones para estas
decisiones fueron expuestas más detalladamente en los antecedentes de esta
providencia, pero los puntos principales consisten en que para el ad quem
se violó el debido proceso porque para la modificación de los cupos de
vehículos establecidos mediante Resoluciones proferidas en el año 2000, era
preciso contar con el consentimiento de las empresas afectadas, ya que se trata
de la revocatoria directa de un acto de carácter particular y concreto. Entró a
examinar el contenido de las Resoluciones proferidas por la Secretaría de
Tránsito desde el año 2000 hasta la última de febrero de 2005 e hizo las
valoraciones que consideró pertinentes. Cuestionó el hecho de que la Secretaría
hubiera tenido en consideración la recomendación del Comité técnico del
proyecto de reestructuración técnica, legal y financiera del Sistema de
Transporte Masivo de Cali, celebrado el 18 de septiembre de 2003, pues tal
recomendación no era obligatoria; y, finalmente consideró pertinente, en la
parte resolutiva de las providencias, ordenar que la Secretaría de Tránsito
permita la vinculación de vehículos sin considerar Resoluciones del año 2004 y 2005,
sino, de acuerdo con Resoluciones del año 2000, las que se deben aplicar
“ultractivamente” por “favorabilidad.”
2.4 Planteadas así las cosas, para esta
Sala de Revisión salta a la vista que las acciones de tutela objeto de esta
providencia son improcedentes de acuerdo con la Constitución, las leyes y la
amplia jurisprudencia de esta Corporación, dado que las empresas demandantes
tienen otros medios de defensa judicial y no se vislumbra que se esté ante la
violación de derechos fundamentales, sino frente a una discusión meramente
legal. Por consiguiente, las sentencias del Juez Catorce Penal del Circuito de
Cali deberán revocarse.
Pero se harán algunas precisiones sobre las
consideraciones del ad quem, porque este mismo Juzgado ha concedido
otras tutelas a favor de las empresas de transporte y contra la Secretaría de
Tránsito de Cali. Una de estas decisiones se reflejó en la Resolución 519 del
23 de febrero de 2005, que es el origen de estas acciones de tutela.
En efecto, la Resolución en mención, en el
artículo 4º, para dar cumplimento a otra tutela, resolvió :
“ARTICULO CUARTO :Para dar cumplimiento con
la orden del fallo de tutela con radicación No. 2004-01240-01 de segunda
instancia de fecha 15 de diciembre de 2004, del Juzgado Catorce Penal del
Circuito, la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal autoriza la
vinculación de vehículos a la Empresa de Transporte Azul Crema Ltda hasta copar
la capacidad transportadora mínima de 167, establecida por al Resolución No.
0347 del 13 de diciembre de 2000. Al alcanzarse este límite, se cumple a
cabalidad la orden del fallo de tutela. Por lo tanto a partir de ese
cumplimiento y siguiendo lo expuesto en los  considerandos de la presente
Resolución, las capacidades mínimas y máximas para esta empresa serán las
fijadas en el Artículo Segundo, siendo la Mínima de 139 y la Máxima de 167.”
3. Improcedencia de estas acciones de
tutela.
En primer lugar, para esta Sala de Revisión
como se dijo, de conformidad con el objeto de estas acciones de tutela, no
existe la menor duda sobre la improcedencia de las mismas, dado que se trata de
una discusión que debe ser resuelta por el juez competente y no por el juez
constitucional, pues, la inconformidad de las empresas demandantes con el
contenido de diversos actos administrativos proferidos por la administración
municipal sobre los cupos mínimos y máximos de vehículos de servicio público,
corresponde a una clara discusión legal que no involucra derechos
constitucionales.
En estos eventos, es suficientemente sabido
que si una persona natural o jurídica no está conforme con los actos
administrativos dictados por la  Administración, puede acudir a la jurisdicción
competente, en donde, además, puede solicitar la suspensión provisional del
acto. Es decir, el supuesto afectado con un acto administrativo tiene a su
alcance otro medio de defensa judicial, lo que hace la acción de tutela
improcedente, salvo que esté probado que hay un perjuicio irremediable y que se
demuestre que ese otro medio de defensa judicial no es suficiente para impedir
que tal hecho ocurra.
En los casos objeto de estas acciones sólo
existen las afirmaciones de las empresas demandantes en el sentido de que están
ante un perjuicio irremediable, aspecto en el que no se detendrá la Corte a
examinar en esta providencia, ya que tampoco se vislumbra tal circunstancia ni de
los hechos y ni de las pruebas que obran en el expediente.
Entonces, en relación con las presentes
tutelas no se requieren profundas explicaciones para concluir que deben
denegarse y manifestar que se  comparten las consideraciones consignadas por los
jueces de primera instancia que las denegaron por ser improcedentes.
Sin embargo, no debe dejar pasar la Corte
esta oportunidad para hacer algunas precisiones sobre la competencia del Estado
para intervenir en la prestación del servicio público de transporte, ni tampoco
dejar de pronunciarse sobre algunos de los argumentos expresados por el ad
quem, para haber concedido los amparos pedidos, ya que éstos no
corresponden al contenido propio a examinar en esta clase de acciones por el
juez constitucional.
4. El servicio de transporte colectivo es
un servicio público. Introducir modificaciones a las decisiones adoptadas por
las autoridades de tránsito, es una de las prerrogativas legítimas de las que
puede hacer uso el Estado en su función reguladora en la prestación del
servicio público de transporte.
El servicio de transporte colectivo es un
servicio público sobre el cual el Estado está en la obligación constitucional
de asegurar la prestación eficiente del mismo a todos los habitantes del
territorio nacional. Por mandato de la misma Carta le corresponde al Estado la
regulación, el control y la vigilancia, tal como lo dispone el artículo 365 de la
Constitución. Así mismo, el Estado debe regular y vigilar la industria del
transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Carta.
Asuntos que se analizaron en la sentencia T-1094 de 2005, en los siguientes
términos :
“3.1
La Constitución Política consagra en el numeral 23 del artículo 150 que es
función del Congreso de la República  expedir las leyes que regirán la
prestación de los servicios públicos Además, el Constituyente dispuso en el
artículo 365 de la Carta que los servicios públicos se encuentran sometidos al
régimen jurídico que establezca la ley y, podrán ser prestados por el Estado
directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero
en todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y vigilancia de los
servicios en cuestión. La jurisprudencia de esta Corte ha señalado  en
reiteradas ocasiones la relevancia constitucional del transporte como servicio
público. Ello en reconocimiento de la trascendencia que dicho servicio ha
adquirido en la vida moderna y que ha permitido un enorme progreso social y
crecimiento económico[1].” (sentencia T-1094 de
2005, MP, doctor Jaime Araújo Rentaría)
Por las mismas razones constitucionales, el
Estado colombiano interviene en la industria del transporte como suprema
autoridad y, en tal virtud, surge para la Administración gozar de ciertos
derechos y prerrogativas, con el fin de lograr la prevalencia del interés
general en esta materia. En la misma sentencia se resumieron estos conceptos
así :
“En
estos casos, al igual que ocurre con el contrato estatal de concesión de
servicios públicos, la Administración goza de ciertos derechos y
prerrogativas ante los beneficiarios de las mismas como son, entre otros: 1) el
derecho a introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener
una mejor organización y funcionamiento del servicio; 2) el derecho a
exigir al operador del servicio la adaptación del mismo a las nuevas demandas o
conveniencias para los usuarios; 3) la vigilancia y control sobre la actividad
desarrollada, lo cual se justifica por el interés público que aquella
involucra, y que, finalmente, origina el otorgamiento de la licencia; 4) el
derecho a exigir al operador del servicio el cumplimiento debido del mismo, 5)
el derecho a revocar la licencia de funcionamiento antes de cumplirse el plazo
estipulado, por razones de interés público o por circunstancias previamente
definidas en la Constitución, la ley o los reglamentos.[2]”
(ibídem) (se subraya)
Y finalmente sobre el ámbito de competencia
de las autoridades nacionales y territoriales, las Leyes 105 de 1993, 336 de
1996, 769 de 2002, entre otras han desarrollado las pautas constitucionales
para que las autoridades locales dentro de sus respectivas jurisdicciones y de
acuerdo con la ley, puedan expedir las normas y medidas necesarias para el
mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías
públicas, y la reglamentación del servicio de transporte público.
En este sentido, la Sala reitera que de
acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, la actuación desarrollada
por la Secretaría de Tránsito demandada, se enmarca dentro de los parámetros y
los objetivos fijados por el Estatuto General del Transporte, concretamente, lo
estipulado por la Ley 336 de 1995, en cuyo articulado se precisan las pautas a
seguir en cuanto a la libertad de empresa, la protección de los usuarios, la
seguridad, la comodidad y accesibilidad requeridas
para garantizarle a los habitantes la eficiente prestación de este servicio, aspectos
que constituyen una prioridad esencial, que las autoridades competentes deberán
exigir y verificar a los operadores del transporte, todo lo cual, se basa en la
aplicación real de los principios de un estado social de derecho.
En consecuencia, dentro de las facultades
propias de la autoridad local de la ciudad de Cali, se encuentra entonces, la
regulación del transporte público para expedir actos administrativos
encaminados a regular el número de vehículos autorizados en el área urbana para
prestar el servicio público de transporte y la posibilidad de introducir las
modificaciones apropiadas y oportunas que requiera la prestación del buen
servicio.
5. Los actos administrativos que expiden
las autoridades de tránsito, directamente relacionados con las funciones que
desempeñan, aun cuando creen situaciones particulares y concretas, no siempre
requieren el consentimiento previo del interesado para ser revocados.
Ahora, sobre la consideración principal del
ad quem para conceder estas acciones de tutela, en el sentido de que se
requería del consentimiento previo de las empresas de transporte para modificar
los cupos de vehículos asignados en el año 2000, y que como ello no ocurrió, se
violó el derecho fundamental al debido proceso y se convirtió en una vía de
hecho, señala la Corte que no le asiste ninguna razón al juez de tutela en este
aspecto.
En efecto, considera la Corte que la
expedición de las Resoluciones que modifican la capacidad transportadora de las
empresas de transporte público colectivo de esa ciudad no corresponde a actos
personales y concretos que requieran el consentimiento previo de las empresas.
Al contrario, tal como se expuso en el punto anterior, se trata de una de las
manifestaciones de los derechos y prerrogativas de la Administración para
“introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor
organización y funcionamiento del servicio de transporte.”
Es más, inclusive si se aceptara la tesis
del ad quem, en el sentido de que se estaba ante un acto de carácter
particular y concreto, que requería consentimiento del afectado, tampoco
prosperaría la acción de tutela, por la sencilla razón que en materia de la
prestación del servicio público de transporte, el legislador, en la Ley 336 de
1996 “Estatuto General de Transporte”, artículo 60, previó un procedimiento
administrativo especial para controvertir las decisiones adoptadas por las
autoridades locales en materia de transporte cuando tengan carácter particular
y concreto. En estos eventos, estableció que no es requisito que medie el
consentimiento previo del titular. Dice el artículo en mención :
“Artículo 60.-  Teniendo en cuenta su
pertenencia al Sistema Nacional del Transporte, las decisiones adoptadas por
las autoridades locales en materia de Transporte Terrestre Automotor mediante
actos administrativos de carácter particular y concreto, podrán revocarse de
oficio por el Ministerio de Transporte sin el consentimiento del respectivo
titular, de conformidad con las causales señaladas en el Código Contencioso
Administrativo.”
Es de observar que la Corte en la sentencia
C-066 de 1999 declaró exequible esta norma.
Esto significa que en los asuntos relativos
a la prestación del servicio público de transporte, por los intereses generales
que el tema involucra, el principio de que para la revocatoria directa debe
existir el previo consentimiento del interesado, opera de manera distinta a la
regla contenida en el artículo 73 del C.C.A.
Por consiguiente, tampoco había lugar a la
acción de tutela con base en la supuesta violación del debido proceso.
Finalmente, observa la Corte que en los
casos bajo estudio, en razón del objeto que se pretendía con estas acciones de
tutela, no le correspondía al juez constitucional adelantar conceptos sobre el
contenido de las Resoluciones proferidas por la Secretaría de Tránsito en
materia del número de vehículos autorizados para operar. Ni si debía la
Administración aceptar o no las recomendaciones del Comité Técnico para limitar
el parque automotor de Cali, pues, pronunciarse sobre estos temas no era de su
competencia, dado que son discusiones de clara índole legal, para ser resueltas
por la autoridad judicial competente.
No sobra señalar que si los afectados con
las modificaciones que ha hecho la Administración de tránsito en materia de
cupos de vehículos consideran que tienen derechos adquiridos y que la autoridad
debió contar previamente con su consentimiento antes de dictar las
modificaciones de los cupos de vehículos, o que las resoluciones se profirieron
con desconocimiento de la ley, tienen a su disposición la jurisdicción
contenciosa administrativa, donde pueden discutir estos argumentos jurídicos.
Además, se repite, no se vislumbra el perjuicio irremediable que hiciera
procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
En
conclusión : se revocarán las sentencias del Juzgado Catorce Penal del Circuito
de Cali. En su lugar se confirmarán las sentencias proferidas en primera
instancia por cada uno de los jueces que las conocieron, dado que es evidente
la improcedencia de estas acciones de tutela, porque los supuestos afectados
con las decisiones de la Secretaría de Tránsito tienen a su alcance otro medio de
defensa judicial y no están ante un perjuicio irremediable.
En consecuencia, la Secretaría de Tránsito
y Transporte de Cali recupera la facultad constitucional de proferir las
modificaciones que sean necesarias en materia de cupos de vehículos, como
reflejo de las funciones y prerrogativas constitucionales de que goza el Estado
en materia de regular la prestación eficiente del servicio público de
transporte colectivo a todos los habitantes del territorio nacional. Es
entendido que como todos los actos administrativos pueden ser objeto de control
de legalidad.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Revocar las sentencias de fechas  19 y 24 de julio 2005,
proferidas por el Juzgado Catorce Penal del Circuito de Cali en las acciones de
tutela identificadas así : T- 1178940 presentada por la Empresa de Buses
Amarillo Crema S.A.; y, T- 1180572 presentada por la Cooperativa Especializada
de Motoristas y Transportadores, Coomoepal Ltda., ambas  contra la Secretaría
de Tránsito y Transporte municipal de Cali.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sent. T-604/92 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[2] Ibídem