T-532-19
NOTA DE RELATORIA: Mediante
auto 272 del 6 de agosto de 2020, el cual se anexa en la parte final, se
declara la nulidad de la presente providencia por haber incurrido en la causal
de desconocimiento del precedente de la Sala Plena de la Corporación, respecto
a las reglas de procedibilidad de la acción de tutela frente a procedimientos
administrativos de naturaleza agraria.
Sentencia T-532/19
ELEMENTOS DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO DE PETICION-Respuesta
debe ser de fondo, oportuna, congruente y tener notificación efectiva
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Vulneración por ANT al no resolver de manera pronta y
de fondo
Referencia: expediente T-7.207.463
Acción de tutela presentada por Salvador Alcántara y otros en contra de la
Agencia Nacional de Tierras (ANT).
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá
D. C., trece (13) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Síntesis
del caso. El
26 de abril de 2017, el señor Salvador Alcántara presentó un derecho de
petición (párr. 4) ante la Agencia Nacional de Tierras (ANT), por medio
del cual solicitó: (i) brindar información sobre (a) el
estado de los trámites de revocatoria directa de 62 resoluciones de
adjudicación de predios baldíos ubicados en el corregimiento de El Garzal, en
el municipio de Simití, Bolívar (párr. 2.1), (b) si en las
tierras del corregimiento de El Garzal se adelanta «algún procedimiento
agrario[1]
especial»[2]
y (c) si «existe un plan especial de intervención o de
priorización»[3]
de la entidad en el corregimiento de El Garzal; (ii) expedir copias
de la diligencia de inspección ocular preliminar que se llevó a cabo en el complejo
cenagoso «El Garzal» y del expediente «de delimitación de los
terrenos»[4]
de dicho complejo cenagoso. El 29 de diciembre de 2017, en atención a la
referida solicitud de información, la ANT indicó que había solicitado el «préstamo
del expediente de titulación de la resolución de adjudicación referenciada»[5] y que, una vez lo
recibiera, verificaría «si es procedente el trámite de [la] solicitud»
(párr. 5)[6].
El 27 de julio de 2018, el señor Salvador Alcántara y otras 106 personas del
corregimiento de El Garzal presentaron acción de tutela en contra de la ANT, por
considerar que la entidad había violado, entre otros, sus derechos de petición
y al debido proceso administrativo (párr. 6).
2.
Hechos. Según la información allegada
a este proceso, desde el año 2007[7],
la ANT[8]
ha tramitado la revocatoria directa de 62 actos administrativos de
adjudicación de baldíos[9]
en el corregimiento de El Garzal, en el municipio de Simití, Bolívar. Además, desde
el año 2012[10],
dicha entidad adelanta el deslinde del complejo cenagoso «El Garzal»[11], el cual está
ubicado en el mismo corregimiento. En el marco de esos procedimientos, entre el
15 de noviembre de 2013 y el 8 de junio de 2016, el señor Salvador Alcántara y
otros habitantes del corregimiento El Garzal[12] presentaron ante el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) cuatro (4) solicitudes de información[13]. En particular, solicitaron
a esa entidad información sobre sus actuaciones en dicho corregimiento; en el
expediente obra prueba de que el INCODER contestó tres de esas solicitudes[14]. Según la información
allegada al proceso por los accionantes, el estado actual de estos
procedimientos es el siguiente:
2.1. En relación con los procedimientos
de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de baldíos[15], la última actuación del
INCODER se registró el 16 de noviembre de 2012, fecha en la cual esa entidad
decretó de oficio la nulidad de algunos[16] de los trámites de
revocatoria directa, por la indebida notificación de los adjudicatarios.
2.2. En relación con el procedimiento
de deslinde del complejo cenagoso «El Garzal», la última actuación del
INCODER se registró el 23 de abril de 2013, fecha en la cual esa entidad concluyó
la «visita de actualización de colindantes y ocupantes del complejo cenagoso
El Garzal»[17],
cuyo informe final[18]
fue expedido el 22 de mayo del 2013 por los funcionarios delegados para
adelantar esa diligencia[19].
3.
La
comunidad accionante manifiesta que, tras esas actuaciones, «no
ha tenido conocimiento»[20]
de otras gestiones desarrolladas por parte de la entidad demandada en los
procedimientos referidos.
4.
Derecho
de petición que origina la solicitud de tutela. El 26 de abril de 2017, el señor
Salvador Alcántara, por medio de apoderado, presentó derecho de petición de
información ante la ANT, por medio del cual solicitó:
Informar
sobre
El «estado actual de los trámites de revocatoria
directa de 62 adjudicaciones de predios baldíos de la Nación a familias
campesinas del corregimiento de El Garzal»[21].
«Si existe algún procedimiento
agrario especial sobre las tierras del corregimiento El Garzal»[22].
«Si existe un plan especial de
intervención o de priorización para brindar solución pronta a las familias de
El Garzal, en caso afirmativo, solicito se expida copia del mismo»[23].
Expedir copias
«del informe de la inspección ocular
(preliminar) y del expediente de delimitación de los terrenos del complejo
cenagoso de El Garzal, ordenada mediante resolución No. 106 del 29 de enero
de 2013»[24].
5.
Respuestas
a dicho derecho de petición. La referida solicitud fue contestada el 29 de diciembre de 2017[25] por la ANT y notificada
al solicitante el 26 de febrero de 2018[26]. En su respuesta, la
Subdirectora de Acceso a Tierras por Demanda y Descongestión de la entidad
indicó que «esta Subdirección procedió a solicitar a la Oficina de Gestión
Documental y Archivo de la Agencia Nacional de Tierras el préstamo del
expediente de titulación de la resolución de adjudicación referenciada. Una vez
se allegue dicho expediente, se verificará si es procedente el trámite de su
solicitud. En virtud de lo anterior, cualquier actuación que se surta dentro
del expediente se le comunicará de acuerdo con lo establecido en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-Ley 1437 de
2011»[27].
El 9 de mayo de 2019, la ANT profirió una nueva respuesta a la mencionada solicitud,
cuyo contenido se referirá en el párr. 24.2.
6.
Solicitud
de tutela. El 27
de julio de 2018[28],
el señor Salvador Alcántara y otras 106 personas del corregimiento de El Garzal[29] interpusieron acción de
tutela en contra de la ANT, por considerar que esa entidad violó sus derechos a
la tierra y el territorio de la población campesina, a la dignidad humana, al
trabajo, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada, a la seguridad
alimentaria, de petición, al acceso a la información y al debido proceso
administrativo. Al respecto, los accionantes indicaron que «la última
solicitud de información se realizó el 26 de abril de 2017 (…) [y] pese
a que en el mes de febrero de 2018 la ANT brindó una respuesta a la solicitud,
la misma no satisface los requisitos establecidos en la línea jurisprudencial
de la Corte Constitucional, toda vez que no se ha otorgado una respuesta de
fondo, vulnerando el derecho de petición y acceso a la información de la
comunidad de El Garzal»[30].
En particular, los accionantes solicitaron que se ordene a la ANT[31]:
Amparar
1. El derecho de petición del señor
Salvador Alcántara en relación con la solicitud del 26 de abril de 2017 «toda vez que no se ha
otorgado una respuesta de fondo».
Brindar información
actualizada sobre
2. «el proceso de adjudicación de baldíos en
el corregimiento de El Garzal, municipio de Simití, Bolívar».
3. «el proceso de revocatoria de las 62
resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos (…) iniciado
por el INCODER».
4. «el proceso de deslinde del complejo
cenagoso El Garzal (…) iniciado por el INCODER».
Proferir decisión dentro de
un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas
5. «dentro del procedimiento de revocatoria de las 62
resoluciones de adjudicación de baldíos» en el corregimiento referido.
6. «en el procedimiento administrativo de
deslinde del complejo cenagoso El Garzal» en dicho corregimiento.
Culminar dentro de un plazo
razonable y sin dilaciones injustificadas
7. «el procedimiento de adjudicación de baldíos
a favor de las familias campesinas del corregimiento (…) que cumplan con los
requisitos para ser sujetos de reforma agraria, de conformidad con la Ley 160
de 1994».
Conformar una mesa de
trabajo interinstitucional
8. «para que adopte un plan estratégico con
la finalidad de solucionar la situación del derecho a la tierra y el
territorio de la comunidad campesina de El Garzal, conformada por la ANT, el
Ministerio de Agricultura, la Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Superintendencia de
Notariado y Registro, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de
la Nación».
7.
Respuesta
de la entidad accionada. El 6 de agosto de 2018, la ANT señaló que (i) no existía
amenaza para los derechos fundamentales invocados y que (ii) la
acción de tutela no era procedente. Sobre lo primero, explicó que en
el caso se presentó «el fenómeno jurídico de hecho superado, toda vez que
mediante oficio No. 20174021079411 del 29 de diciembre de 2017, se dio
respuesta a la solicitud del accionante»[32]. Sobre lo
segundo, indicó que la acción no satisfacía los requisitos de (a) inmediatez,
dado que los accionantes recibieron «una respuesta administrativa que quedó
en firme hace más de un (sic) [ocho] (8) meses»[33], y (b) de
subsidiariedad, ya que la apoderada de los accionantes «no puede pretender
que mediante la acción de tutela se realice la revocatoria directa de las 62
resoluciones [ni la] titulación de un predio baldío»[34]. En adición, la
entidad manifestó que, ante la cantidad de solicitudes de adjudicación
de baldíos a personas naturales, «debe hacer una priorización (…) atendiendo
criterios estratégicos de descongestión que permitan una selección de procesos
a impulsar en cada vigencia»[35].
8.
Sentencia
de primera instancia. El 14 de agosto de 2018, el Juez Veintiséis Penal del Circuito
con Función de Conocimiento de Bogotá declaró improcedente el amparo. En
particular, concluyó que: (i) la apoderada de los accionantes no estaba
legitimada para actuar en el proceso, pues (a) los derechos de
petición previos fueron «presentados por otras organizaciones sociales»[36] y, además, (b)
«no [presentó] solicitud alguna relacionada con que se le brinde
información actualizada sobre los procesos de adjudicación, revocatoria y
deslinde»[37];
(ii) la acción no cumplía el requisito de subsidiariedad, pues «la
protección del derecho de propiedad a través de la acción de tutela sólo es
posible de forma conexa a prerrogativas fundamentales (…) cuando estas resultan
amenazadas por un perjuicio irreparable»[38], por lo que
podía acudir ante «la jurisdicción especializada natural que [se ocupa]
de la legalidad de la actividad administrativa»[39], y (iii) tampoco
cumplía con el requisito de inmediatez, dado que «la última actuación de la
administración [fue] en el 2017, con la respuesta de un derecho de
petición»[40].
En relación con la conformación de una mesa interinstitucional, indicó que
«las mesas de
trabajo interinstitucional son las creadas al interior de las entidades para la
comunicación, identificación de problemas comunes, aplicación de herramientas
metodológicas y gestión, situación que desborda ampliamente la competencia del
juez de tutela»[41].
9.
Impugnación
y nulidad de lo actuado. El 22 de agosto de 2018, la apoderada de los accionantes impugnó
la decisión de primera instancia. El 9 de octubre del mismo año[42], la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró la nulidad de lo
actuado a partir de la admisión de la tutela, por indebida integración del
contradictorio. Esto, pues no se vinculó a la Subdirección de Acceso a Tierras
por Demanda y Descongestión ni a la Oficina de Gestión Documental y Archivo,
dependencias de la ANT, «cuyo concurso es necesario para establecer con
claridad la presunta amenaza o violación de los derechos fundamentales
alegados»[43].
10.
Sentencia
de primera instancia. El 17 de octubre de 2018, el Juzgado Veintiséis Penal del Circuito
con Función de Conocimiento de Bogotá avocó conocimiento de la tutela, vinculó a
las dependencias de la ANT, de conformidad con lo dispuesto por el ad quem,
y corrió el respectivo traslado. El 23 de octubre de 2018, la ANT contestó la
tutela y reiteró los argumentos presentados en su primer escrito de
contestación[44]
(párr. 7). El 31 de octubre del mismo año, se profirió una nueva
decisión de primera instancia, en el mismo sentido de la anulada, es decir, se declaró
la improcedencia del amparo por las mismas razones presentadas en el párr. 8.
11.
Impugnación. La apoderada de los
accionantes impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual presentó cuatro
argumentos principales: (i) la acción sí cumple el requisito de
subsidiariedad, (ii) la acción sí cumple el requisito de inmediatez,
(iii) la apoderada está legitimada para actuar en el proceso y
(iv) las respuestas proferidas por la ANT desconocen los requisitos
jurisprudenciales sobre derecho de petición. En relación con lo primero,
indicó que no pretende que por medio de la tutela se dicte decisión de fondo
dentro de los procesos que actualmente adelanta la ANT, sino evidenciar «la
afectación de los derechos fundamentales de la comunidad»[45] y solicitar la
adopción «de lo expuesto por la Corte Constitucional en los fallos SU-235 de
2016[46]
y SU-426 de 2016[47]»[48], en los cuales
se consideró procedente la tutela para «evaluar la presunta negligencia
estatal»[49].
Sobre lo segundo, indicó que «pese a que la respuesta brindada se encuentra
fechada en diciembre de 2017, la misma fue notificada hasta el mes de febrero
de 2018»[50].
Sobre lo tercero, explicó que el titular del derecho de petición y
de acceso a la información es el señor Salvador Alcántara, y no quien ejerza su
representación judicial, por lo que es irrelevante que ella no hubiera presentado
los derechos de petición previos. Sobre el cuarto argumento, mencionó que la
respuesta brindada por la ANT no ha sido «de fondo, clara y precisa sobre
las etapas procesales en las cuales se encuentran los procesos de revocatoria
directa, deslinde del complejo cenagoso de El Garzal y la adjudicación de
baldíos de la Nación»[51].
12.
Sentencia
de segunda instancia. El 14 de diciembre de 2018, la Sala Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá resolvió (i) revocar parcialmente el
fallo impugnado, (ii) amparar el derecho fundamental de petición, (iii)
ordenar a la ANT que, en el término máximo de 10 días, proceda a resolver la
solicitud de información presentada en el mes de abril de 2017 por Salvador
Alcántara y (iv) confirmar en lo demás la providencia impugnada. El ad
quem concluyó que la petición de información presentada por el solicitante
«para que se le indicara el estado actual del trámite de revocatoria directa
de las 62 resoluciones emitidas por el INCODER, (…) no ha tenido respuesta
alguna por parte de la ANT, pues en comunicado del 29 de diciembre de 2017 se
limitó a indicar que había solicitado en préstamo el respectivo expediente para
dar trámite a lo peticionado, lo que en manera alguna constituye una respuesta,
conforme a las reglas jurisprudenciales de la Corte Constitucional»[52]. Frente al resto
de solicitudes de tutela, el Tribunal confirmó la declaratoria de
improcedencia.
13.
Pruebas
decretadas en sede de Revisión. El 29 de abril de 2019, el despacho del magistrado ponente
ordenó que, por medio de la Secretaría General, se recaudaran las siguientes
pruebas:
13.1. A la apoderada de los
accionantes, Ángela Daniela Caro Montenegro, le solicitó: (a) enviar la
constancia de recibido del oficio de radicado 20174201079411, de 29 de
diciembre de 2017, emitido por la ANT y dirigido al abogado Reymundo Rafael
Vásquez Barrio, en la cual se lea con claridad la fecha de envío y recepción
del mismo en la dirección de notificación, y (b) rendir informe respecto
de (1) si la ANT dio
cumplimiento a la orden del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
Sala Penal, contenida en el numeral primero de la sentencia de segunda
instancia del 14 de diciembre de 2018. En caso de haber recibido la respuesta
en los términos dispuestos en dicha sentencia, se le solicitó remitir copia de
la misma; (2) si la ANT ha adelantado alguna otra actuación para dar
respuesta a las solicitudes de información presentadas por el señor Salvador
Alcántara Rivera, relacionadas con los procedimientos agrarios que se adelantan
en el municipio de Simití, Bolívar, y, por último, (3) cómo y cuándo
obtuvo las copias del proceso administrativo de deslinde del complejo cenagoso
El Garzal, las cuales allegó como prueba en el proceso de tutela, y si las
mismas fueron obtenidas como respuesta a la petición elevada por el abogado
Reymundo Rafael Vásquez Barrio ante la ANT el 26 de abril de 2017.
13.2. A la ANT le solicitó: (a) enviar
la constancia de envío del oficio de radicado 20174201079411, de 29 de
diciembre de 2017, elaborado por la Subdirección de Acceso a Tierras de esa
entidad y dirigido al abogado Reymundo Rafael Vásquez Barrio, en la cual conste
la fecha de recepción del referido oficio en la dirección de notificación y (b)
rendir informe respecto de: (1) si dio cumplimiento a la orden que le
impartió el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal,
contenida en el numeral primero de la sentencia de segunda instancia del 14 de
diciembre de 2018 (rad. 110013109026201800141 02). En caso de haber emitido la
respuesta, se le solicitó remitir copia de la misma junto a la constancia de
envío y (2) si ha adelantado alguna otra actuación para dar respuesta a
las solicitudes de información presentadas por el señor Salvador Alcántara,
relacionadas con los procedimientos agrarios que se adelantan en el municipio
de Simití, Bolívar.
14.
Sustitución
de poderes. El
29 de abril de 2019, el abogado Óscar Danilo Sepúlveda allegó al proceso la
sustitución de 107 poderes para representar a los accionantes[53].
II.
CONSIDERACIONES
1.     Objeto de la decisión y
problemas jurídicos
15.
Objeto
de la decisión. La
parte accionante invoca la protección de los derechos a la tierra y el
territorio de la población campesina, a la dignidad humana, al trabajo, a la
vivienda digna, a la alimentación adecuada, a la seguridad alimentaria, al
debido proceso administrativo, de petición y al acceso a la información. Ahora
bien, como se señaló en el párr. 2, los accionantes han presentado
múltiples derechos de petición ante la ANT; sin embargo, la Sala constata que (i)
la alegada vulneración del derecho de petición se relaciona con la solicitud
presentada el 26 de abril de 2017, por lo que a este se limita el presente
análisis, y, además, que (ii) los derechos de petición
presentados con anterioridad fueron radicados entre el 15 de noviembre de 2013
y el 8 de junio de 2016, por lo cual, en relación con estos, la acción de
tutela sub examine carece evidentemente de inmediatez. Por lo tanto, la
Sala advierte que la solicitud de amparo versa sobre dos asuntos: (i) la
respuesta proferida por la parte accionada al derecho de petición presentado el
26 de abril de 2017 por el señor Salvador Alcántara y (ii) la presunta
demora injustificada de la ANT para resolver de fondo sobre los procedimientos
administrativos que se adelantan en el corregimiento de El Garzal. En virtud de
lo anterior, la Sala circunscribirá el análisis del caso a la presunta
vulneración de los derechos fundamentales de petición y al debido proceso
administrativo.
16.
Problemas
jurídicos. Corresponde
a la Sala Primera de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿cumple
la solicitud de tutela sub examine con los requisitos de procedibilidad?
En particular, la Sala analizará si se satisfacen los requisitos de
legitimación en la causa, subsidiariedad, amenaza o vulneración prima facie
de derechos fundamentales e inmediatez en relación con cada una de las
pretensiones. En caso de que la respuesta a esta pregunta sea afirmativa, la
Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos sustanciales: (i) ¿la
ANT vulneró el derecho fundamental de petición del señor Salvador
Alcántara y de los demás accionantes de la comunidad de El Garzal en relación
con la solicitud presentada el 26 de abril de 2017? y (ii) ¿la ANT
vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo del
señor Salvador Alcántara y de los demás accionantes de la comunidad de El
Garzal, al no haber proferido aún decisión de fondo en los procedimientos de
adjudicación de baldíos, revocatoria directa de adjudicación de baldíos y
deslinde del complejo cenagoso «El Garzal»?
2.     Respuesta al problema jurídico
de procedibilidad
17.
Legitimación
en la causa. Esta
Sala constata que la petición del 26 de abril de 2017 (párr. 4), que
originó la tutela sub judice, fue solicitada únicamente por el señor Salvador
Alcántara[54]
y, en consecuencia, solo él está legitimado por activa para solicitar el
amparo del derecho de petición[55].
En relación con el derecho al debido proceso administrativo, la Sala advierte que
tanto el señor Salvador Alcántara como los otros 106 tutelantes tienen un interés
directo y particular[56]
en el resultado del proceso de tutela, bien sea en relación con el trámite de
revocatoria de las 62 adjudicaciones, o con el trámite de deslinde del complejo
cenagoso «El Garzal», o con ambos. La Sala también encuentra
acreditada la legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la ANT es
la entidad (i) ante la cual se presentó la petición de información, (ii)
competente para resolver sobre los procedimientos administrativos[57] del interés de los
accionantes y (iii) a la que se le endilga la presunta vulneración de
los derechos fundamentales.
18.
Subsidiariedad. De conformidad con los
artículos 86 de la Constitución Política y 6.1 del Decreto 2591 de 1991, la
tutela «es un mecanismo (…) residual y subsidiario»[58]. Este mecanismo
solo resulta procedente cuando el accionante no tenga a su disposición otro
medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. En
consecuencia, por regla general la tutela será improcedente cuando
existan otros recursos o medios de defensa, judicial o administrativos, «salvo
que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable»[59].
Por lo anterior, esta Sala analizará el requisito de subsidiariedad respecto
de cada una de las pretensiones formuladas en la solicitud de tutela, lo cual
implica verificar si los accionantes (i) cuentan con otro medio de
defensa ordinario –judicial o administrativo– para formular las solicitudes de
amparo incluidas en la tutela[60]
y, de existir dicho mecanismo, (ii) si, en el caso concreto, se acredita la configuración de un
perjuicio irremediable que torne procedente la tutela como mecanismo
transitorio.
18.1. Amparar el derecho de petición
del señor Salvador Alcántara en relación con la solicitud del 26 de abril de
2017 (pretensión núm. 1). La tutela sub examine cumple con el
requisito de subsidiariedad en relación con esta pretensión, pues el señor
Salvador Alcántara (i) presentó el derecho de petición de 26 de abril de
2017 y, en ese orden de ideas, «elevó la correspondiente petición»[61] antes de acudir
a la tutela; además, (ii) alega que la respuesta de la entidad no
satisface los requisitos de la jurisprudencia constitucional para el efecto, y,
finalmente, (iii) no cuenta con otro medio de defensa judicial o
administrativo para proteger ese derecho fundamental[62]. Por consiguiente,
corresponde a la Sala analizar de fondo su solicitud de amparo, esto es,
evaluar si las respuestas proferidas por la ANT el 29 de diciembre de 2017 y el
9 de mayo de 2019 satisfacen las reglas jurisprudenciales sobre la respuesta al
derecho de petición.
18.2. Brindar información actualizada
sobre el proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de
baldíos (pretensión núm. 2). La Sala encuentra que, en relación con esta
pretensión, la tutela sub judice cumple con el requisito de
subsidiariedad, por cuanto dicha solicitud fue incorporada en el derecho de
petición de 26 de abril de 2017 (párr. 18.1). En efecto, el señor
Salvador Alcántara solicitó esta información ante la entidad demandada y, por
consiguiente, ante la ausencia de otro medio de protección judicial o
administrativo, la acción de tutela es procedente. Por lo tanto, la Sala
analizará de fondo esta solicitud de amparo.
18.3. Brindar información actualizada
sobre el proceso de adjudicación de baldíos y sobre el proceso de deslinde del complejo
cenagoso El Garzal (pretensiones núm. 3 y 4). En relación con estas
pretensiones, la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad,
pues en el derecho de petición del 26 de abril de 2017 no se solicitó
información alguna sobre los procedimientos de adjudicación de baldíos y de
deslinde del complejo cenagoso «El Garzal». En consecuencia, «procesalmente
no existe el presupuesto del cual se deduzca que, en tal evento, [la autoridad
está] en la obligación constitucional de responder»[63].
La Sala considera que esta pretensión no le es exigible a la parte
accionada directamente por vía de tutela, dado que (i) dicha entidad no
fue constituida, respecto de esta pretensión, como «extremo fáctico» del
derecho de petición, lo cual, según reiterada jurisprudencia, es un requisito
necesario para la procedencia del amparo[64],
(ii) la acción de tutela no es el mecanismo principal para la solicitud
de información a las autoridades públicas, sino que (iii) para estos
efectos, la Constitución Política, en su artículo 23, dispuso el derecho de
petición. En tales términos, la Sala advierte que el accionante dispone del
derecho de petición para solicitar la información relacionada con los procesos
de adjudicación y deslinde.
18.4. Proferir decisión de fondo dentro
del procedimiento de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación y del
procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso «El Garzal», así
como culminar la adjudicación de baldíos en dicho corregimiento (pretensiones núm.
5, 6 y 7). La acción de tutela sub examine no satisface el requisito
de subsidiariedad frente a estas pretensiones, dado que los accionantes acudieron de forma
directa[65] a la misma,
sin haber solicitado a la administración que profiriera decisión de fondo en
los procedimientos referidos. Si bien los accionantes presentaron solicitudes
de información previamente ante la ANT (párr. 2), lo cierto es que no se
ha solicitado a la entidad, de manera concreta y explícita, proferir decisiones
de fondo en el marco de los procedimientos señalados o culminar alguna de tales
actuaciones administrativas. En ese orden de ideas, dado su carácter
excepcional y subsidiario, la tutela no es el mecanismo para solicitar a la
autoridad competente una decisión de fondo, máxime cuando, dada la complejidad
de las actuaciones en curso, el escenario idóneo para presentar y resolver
tales pretensiones es el procedimiento administrativo mismo. Así, estas solicitudes
deben ser presentadas por los sujetos legitimados mediante los dispositivos
procesales dispuestos por la ley en el marco de los referidos trámites
administrativos y, solo bajo el supuesto de que dichas iniciativas resulten
infructuosas, será procedente acudir a la tutela.
18.5. En virtud de lo anterior, en relación con estas
pretensiones, la tutela se declarará improcedente, dado que, en el caso sub
examine, los accionantes podían haber hecho uso de los dispositivos
procesales para solicitar a la administración que avanzara en los trámites
administrativos de su interés, o que los concluyera definitivamente. Esta es,
por lo demás, una exigencia razonable para los sujetos procesales en este tipo
de trámites administrativos, en particular cuando, como lo manifestaron
los accionantes, estos han contado con el acompañamiento y la representación
judicial de diversas organizaciones sociales «a lo largo del proceso que ha
iniciado la comunidad de El Garzal para reivindicar»[66]
sus derechos.
18.6. Por lo demás, la Sala advierte que, revisada toda la
información allegada a este trámite de tutela, no se cuenta con los elementos
de juicio necesarios para concluir respecto del carácter injustificado de las
demoras, o las razones de la eventual dilación en la resolución de tales
asuntos por parte de la autoridad accionada. En relación con el trámite de
revocatoria de las mencionadas resoluciones de adjudicación, no existe
información sobre las particularidades y vicisitudes de dichos trámites, ni de
la totalidad de las actuaciones de la ANT en tales procesos y su estado actual;
por lo tanto, no es posible determinar si en los 62 procesos de revocatoria,
conjunta o individualmente, se presenta una demora injustificada. En relación
con el trámite de deslinde del referido complejo cenagoso, solo se cuenta con información
actualizada sobre las actuaciones de notificación de la Resolución 106 de 2013
expedida por la ANT, por medio de la cual se inició dicho proceso
administrativo. Tales actuaciones iniciaron el 23 de noviembre de 2018. Con
tales elementos, no es posible concluir si, en efecto, se configuran las
dilaciones injustificadas alegadas frente a la resolución de este trámite. Dado
lo anterior, tampoco se puede afirmar que se configuran las demoras alegadas
frente a los procedimientos de adjudicación de baldíos, cuya definición, como
lo reconocen los accionantes, depende de la culminación de los mencionados
trámites de revocatoria y deslinde.
19.
Inexistencia
de amenaza o vulneración prima facie de derechos fundamentales. Pretensión
relativa a conformar una mesa de trabajo interinstitucional (pretensión núm. 8). Según lo previsto por los
artículos 86 de la Constitución Política y 1 del Decreto 2591 de 1991, la
acción de tutela tiene por objeto de protección los derechos constitucionales
fundamentales. Por tanto, solo resulta procedente en relación con solicitudes
de amparo respecto de las cuales el juez constitucional advierta que prima
facie tienen por efecto conjurar la amenaza o la vulneración de derechos
fundamentales. En caso contrario, la solicitud de tutela es improcedente. Así
las cosas, en relación con la solicitud de conformar una mesa de trabajo
interinstitucional, la Sala no encuentra evidencia sobre la relación entre la
presunta «amenaza o vulneración directa, concreta y particular de los
derechos fundamentales»[67]
cuya protección se pretende y el remedio judicial solicitado. En
efecto, no se encuentra probado que la conformación de esa mesa de trabajo sea
una medida idónea o necesaria para conjurar, de manera concreta, una específica
amenaza o vulneración de derechos fundamentales. Más aún, no se observa que su
inexistencia configure una amenaza real e inminente para los derechos
fundamentales de los accionantes y, por lo tanto, la Sala declarará la improcedencia
de esta pretensión.
Pretensiones de la tutela
Procedencia
Amparar
1. El derecho de petición del señor
Salvador Alcántara en relación con la solicitud del 26 de abril de 2017 «toda vez que no se ha
otorgado una respuesta de fondo».
Cumple
Brindar información
actualizada sobre
2. El proceso de revocatoria de
las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos del
corregimiento de El Garzal, municipio de Simití, Bolívar, iniciado por el
INCODER.
Cumple
3. El proceso de adjudicación de
baldíos en el corregimiento de El Garzal, municipio de Simití, Bolívar.
No cumple subsidiariedad
4. El proceso de deslinde del complejo
cenagoso El Garzal, municipio de Simití, Bolívar, iniciado por el INCODER.
No cumple subsidiariedad
Proferir decisión dentro de
un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas
5. En el procedimiento de
revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de
campesinos del corregimiento El Garzal, municipio de Simití, Bolívar.
No cumple subsidiariedad
6. En el procedimiento
administrativo de deslinde del complejo cenagoso El Garzal, municipio de
Simití, Bolívar, iniciado por el INCODER.
No cumple subsidiariedad
Culminar dentro de un plazo
razonable y sin dilaciones injustificadas
7. El procedimiento de adjudicación de
baldíos a favor de las familias campesinas del corregimiento de El Garzal,
municipio de Simití, Bolívar, que cumplan con los requisitos para ser sujetos
de reforma agraria, de conformidad con la Ley 160 de 1994.
No cumple subsidiariedad
Conformar una mesa de
trabajo interinstitucional
8. Para que adopte un plan estratégico
con la finalidad de solucionar la situación del derecho a la tierra y el
territorio de la comunidad campesina de El Garzal, conformada por la ANT, el
Ministerio de Agricultura, la Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Superintendencia de
Notariado y Registro, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de
la Nación.
No se evidencia amenaza o
vulneración prima facie de derechos fundamentales
20.
En el caso
sub examine no se configura un perjuicio irremediable. La Sala no encuentra que en el
caso concreto se acredite el
acaecimiento de un perjuicio irremediable en relación con los derechos
fundamentales invocados por los accionantes. En efecto, la ocurrencia del
perjuicio[68]: (i)
no es cierta, dado que no hay evidencia de que las actuaciones u
omisiones de la ANT afecten de forma irremediable los derechos de petición (en
relación con las solicitudes que no fueron formuladas ante dicha entidad) y
debido proceso administrativo de los accionantes, máxime cuando, (a) tal
como se evidenció líneas atrás, la mayoría de solicitudes de información y
gestión procesales no han sido formuladas ante la entidad accionada al interior
del proceso administrativo, (b) los accionantes cuentan con el
acompañamiento y la representación judicial de distintas organizaciones[69]
y entidades[70], por
medio de los cuales pueden solicitar en cualquier momento el impulso procesal de
las actuaciones administrativas de la entidad demandada, y pedir la información
que consideren necesaria, y (c) las peticiones y actuaciones elevadas
por el accionante y los demás integrantes de la comunidad de El Garzal ante la
ANT han sido esporádicas[71],
por lo que no se observa el carácter urgente o impostergable de las
respuestas y acciones de esa entidad en relación con la garantía de los
derechos fundamentales invocados por los accionantes.
21.
En virtud de lo
anterior, la ocurrencia del perjuicio (ii) no es altamente probable,
dado que el riesgo no es cierto y (iii) tampoco es inminente, dado que
no se evidencia ninguna situación de riesgo próxima a acaecer. Por el contrario,
la Sala constata que la entidad accionada ha adelantado distintas actuaciones
recientes dentro de los procedimientos administrativos de interés de la
comunidad accionante[72],
los cuales, por demás, se caracterizan por su alta complejidad y carácter
técnico[73]. En
consecuencia, la Sala concluye que los hechos acreditados en el expediente no
justifican la intervención excepcional y transitoria del juez de tutela en
relación con las pretensiones que fueron declaradas improcedentes y que, por la
naturaleza del asunto, los requerimientos elevados por la comunidad deben ser
atendidos en el marco del procedimiento administrativo.
22.
Inmediatez.
La Sala
constata que se satisface el requisito de inmediatez en relación con el derecho
de petición de información, pues transcurrieron cinco meses entre el hecho
generador de la presunta vulneración y la presentación de la acción de tutela,
por lo que la acción se interpuso en un plazo oportuno y razonable. En efecto,
en el expediente obra prueba de que la ANT profirió respuesta frente a la
solicitud de información presentada por el accionante el 29 de diciembre de
2017[74],
sin embargo, dicha respuesta fue notificada a la apoderada del accionante el
día 26 de febrero de 2018.
3.     Respuesta al problema jurídico
de fondo
23.
Derecho
de petición. El
derecho de petición está previsto por el artículo 23 de la Constitución
Política y fue regulado por la Ley estatutaria 1755 de 2015. En la sentencia
C-951 de 2014, la Corte determinó que los elementos esenciales del derecho de
petición son (i) la formulación de la petición, (ii) la pronta
resolución, (iii) la respuesta de fondo y (iv) la notificación de
la decisión. En relación con la respuesta de fondo, esta implica que se deben
satisfacer los siguientes requisitos[75]:
(a) claridad, «que supone que la respuesta sea inteligible y de fácil
comprensión» (b) precisión, que «exige que la
respuesta atienda, de manera concreta, lo solicitado, sin información
impertinente» y
«sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas» (c) congruencia, que «implica que la respuesta abarque la materia objeto de la
petición y sea conforme con lo solicitado» y
(d) consecuencia, lo cual «conlleva
que no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición
aislada (…) sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que
se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no
procedente». Al respecto, la Sala considera
que la ANT vulneró el derecho fundamental de petición[76] del señor Salvador
Alcántara, pues, si bien la solicitud fue admitida y tramitada (formulación
de la petición), y las dos respuestas proferidas por la accionada fueron
notificadas[77]
(notificación de la decisión), ninguna de estas satisface los
requisitos de la jurisprudencia constitucional sobre pronta resolución y
respuesta de fondo.
24.
Respuestas
de la entidad accionada al derecho de petición de 26 de abril de 2017. Es preciso reiterar que
Salvador Alcántara solicitó a la ANT en su derecho de petición lo siguiente: (i)
informar sobre (a) el estado actual de los trámites de revocatoria directa
de 62 adjudicaciones de predios baldíos a familias campesinas del corregimiento
de El Garzal, (b) si existe algún procedimiento agrario especial sobre
las tierras del Garzal y (c) si la ANT tiene un plan especial de
intervención o de priorización para brindar una solución pronta a las familias
de El Garzal y (ii) entregar copias del informe de la inspección ocular
(preliminar) y del expediente de delimitación de los terrenos del complejo
cenagoso de El Garzal, ordenada mediante resolución No. 106 del 29 de enero de
2013. Frente a esta solicitud, la entidad profirió dos respuestas.
24.1. Primera respuesta. La ANT
profirió una primera respuesta el 29 de diciembre de 2017[78] (notificada el 26 de
febrero de 2018[79]),
por medio de la cual indicó que:
(a) «recibió [la]
petición en la que [se] solicita el informe del estado actual de los
trámites de revocatoria directa de 62 adjudicaciones de predios baldíos a
familias campesinas del corregimiento de El Garzal-Simití, Bolívar, y sus demás
solicitudes»;
(b) «procedió a solicitar a
la Oficina de Gestión Documental y Archivo de la Agencia Nacional de Tierras el
préstamo del expediente de titulación de la resolución de adjudicación
referenciada. Una vez se allegue dicho expediente, se verificará si es procedente
el trámite de [la] solicitud. En virtud de lo anterior, cualquier
actuación que se surta dentro del expediente [se comunicará] de acuerdo
con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011».
24.2. Segunda respuesta. La ANT
profirió una segunda respuesta el 9 de mayo de 2019[80] (notificada el mismo día[81]), mediante la cual
indicó que:
(a) «solicitó a la Oficina
de Gestión Documental y Archivo de la ANT el préstamo de los expedientes de
titulación y de revocatoria directa de los 63 predios que se encuentran
ubicados en el corregimiento de El Garzal (…), de los cuales solo fueron
entregados 12 expedientes (…) en los que se encuentra como última actuación
adelantada por el extinto INCODER autos por medio de los cuales se decretó
práctica de pruebas»;
(b) «frente a los 51
expedientes restantes, la Oficina de Gestión Documental (…) le solicitó la
búsqueda de los mismos al Patrimonio Autónomo de Remanentes en Liquidación
INCODER-PAR, quien dio respuesta informando que, una vez realizada la búsqueda
de los expedientes solicitados, no se encontró información al respecto»;
(c) «esta subdirección (…) reiteró
a la Oficina de Gestión Documental y Archivo el préstamo de los 63 expedientes
que aún no han sido ubicados y, en caso de no encontrarlos (sic) se
oficie nuevamente al PAR para lo de su competencia, y en caso no encontrarlos (sic)
se certifique la pérdida de los mismos»;
(d) «en el evento en que
estos expedientes no se encuentren, se procederá a solicitar (…) la expedición
de las respectivas autorizaciones, para luego dar inicio a las actuaciones
administrativas de reconstrucción de los mismos»;
(e) «tanto el procedimiento
administrativo de revocatoria directa de actos de adjudicación, como el de
reconstrucción de expedientes, son fácticamente imposibles de tramitar y
resolver de fondo dentro de los términos establecidos por la Ley 1755 de 30 de
junio de 2015 para el derecho de petición y solicitudes ante entidades del
Estado, toda vez que estos tienen unos plazos y etapas establecidas por las
entidades dentro de sus protocolos».
25.
Las
respuestas al derecho de petición no fueron prontas. El derecho de petición fue
presentado el 26 de abril de 2017, mientras que la primera respuesta fue
proferida el 29 de diciembre de 2017. En consecuencia, transcurrieron más de
ocho meses entre la solicitud y la contestación de la entidad, por lo cual esta
excedió el término legal para resolver[82]. En adición, esta tampoco
expresó los motivos de su demora ni indicó «el plazo razonable» en el
cual podría dar respuesta a la petición, así que no se encuentra justificada su
dilación[83].
Por otra parte, la segunda respuesta fue
proferida el 9 de mayo de 2019, a pesar de que, el 14 de diciembre de 2018, el
juez de segunda instancia le impuso a la entidad la obligación de resolver la
petición en el término máximo de 10 días (párr.12). Así, si bien la
entidad ya profirió dos respuestas, la Sala advierte que la plena satisfacción
del derecho de petición incluye la obligación de brindar una respuesta oportuna
a quien la solicita, máxime cuando la información solicitada es de relevancia
para una comunidad campesina como la de El Garzal, dentro de la cual hay
sujetos en situación de vulnerabilidad[84]. En
virtud de lo anterior, esta Sala concluye que la ANT vulneró el derecho del
solicitante al tardarse 10 meses en proferir la primera respuesta y 5
meses, después de la orden judicial, para proferir la segunda respuesta.
26.
Las
respuestas al derecho de petición no fueron de fondo[85]. En su derecho de petición, el señor
Salvador Alcántara formuló cuatro solicitudes (tres de información y una de
expedición de copias), mientras que las respuestas de la ANT solo hicieron
referencia a la primera de ellas. En efecto, en el derecho de petición se solicitó
a la entidad (i) brindar información sobre (a) el estado actual
de los trámites de revocatoria directa de las 62 resoluciones de adjudicación, (b)
la existencia de procedimientos agrarios especiales en el corregimiento de El
Garzal y (c) si la entidad tiene un plan especial de intervención o priorización
sobre el corregimiento de El Garzal. A su vez, se pidió (ii) expedir
copias del informe de inspección ocular y del expediente de delimitación de
los terrenos del complejo cenagoso «El Garzal». Pese a ello, la accionada
en sus respuestas solo se refirió a la primera solicitud, esto es, a brindar
información sobre el estado actual de los trámites de revocatoria directa de
las 62 resoluciones de adjudicación y no se pronunció sobre el resto de
solicitudes de información ni sobre la expedición de copias. Por lo tanto,
frente a estas últimas solicitudes, la ANT vulneró, de manera evidente, el derecho
de petición del accionante quien, se insiste, solicita información que es de
relevancia para una comunidad dentro de la cual
hay sujetos en especial situación de vulnerabilidad.
27.
Ahora bien,
la segunda respuesta de la entidad frente a la primera solicitud, esto es, la
relativa al estado actual de los trámites de revocatoria directa de las 62
adjudicaciones de predios baldíos en el corregimiento de El Garzal, sí
satisface los requisitos de una respuesta de fondo. En efecto, la respuesta de
la ANT (i) es clara, dado que tanto el lenguaje utilizado como los
argumentos presentados son inteligibles y (ii) es precisa, ya que
indica, sin evasivas, el estado actual de los trámites de revocatoria de las 62
adjudicaciones antes mencionadas. Al respecto, la Sala constata que la entidad
sí informó cuál es el estado actual de los 62 trámites mencionados, pues
explicó que (a) doce de los expedientes fueron encontrados y, con base
en la información contenida en estos, informó que esos procesos se encuentran
en etapa de pruebas y (b) respecto de los expedientes restantes, la
entidad indicó que «le solicitó la búsqueda de los mismos al Patrimonio
Autónomo de Remanentes en Liquidación INCODER-PAR, quien dio respuesta
informando que, una vez realizada la búsqueda de los expedientes solicitados no
se encontró información al respecto» y que, por tanto, es fácticamente
imposible informar cuál es su estado actual. La respuesta, además, (iii) es
congruente, pues aborda la totalidad del asunto al indicar el estado de los
12 expedientes que sí fueron encontrados, y de los restantes que no fueron
encontrados; además, indica que aquellos respecto de los cuales no se encontró
información serán solicitados de nuevo a la Oficina de Gestión Documental y
que, en caso de ser necesario, se iniciará el procedimiento administrativo de «reconstrucción
de expedientes». Finalmente, la respuesta también (iv) es consecuente
con el trámite que se ha surtido, pues indica que los expedientes fueron
solicitados desde el 11 de octubre de 2018 y que se reiterará la búsqueda de
los que no han sido ubicados para proceder con la «certificación de no
ubicación» de ser necesario, para dar así continuidad al procedimiento
administrativo por medio de la reconstrucción de los expedientes.
28.
Ahora bien,
la Sala advierte que ni Salvador Alcántara ni los demás accionantes de El
Garzal deberían soportar las vicisitudes administrativas descritas por la
entidad accionada, máxime cuando estos no han recibido información actualizada
y precisa por parte de la entidad sobre el estado de los procedimientos
especiales agrarios que cursan en el corregimiento. Así, con la finalidad de
que la obligación de dar respuesta al derecho de petición del señor Salvador
Alcántara tenga un efecto práctico y útil para la comunidad, se advertirá a la
ANT que, en el marco de las actuaciones relacionadas con el señor Salvador
Alcántara y la comunidad de El Garzal aquí analizadas, debe desplegar una
especial diligencia, de forma tal que los procedimientos administrativos
culminen en un período razonable, habida cuenta de las circunstancias del caso.
Lo anterior implica, entre otras, que la respuesta al derecho de petición presentado
debe informar de forma cierta, suficiente y pertinente a la comunidad respecto
de los trámites administrativos de su interés.
29.
En suma, la
Sala observa que la respuesta de la ANT, proferida el 9 de mayo de 2019,
satisface los requisitos jurisprudenciales del derecho de petición frente a la
primera solicitud, dado que esta es (i) clara, (ii) precisa, (iii)
congruente y (iv) consecuente. Sin embargo, la Sala constata que, en
relación con las demás solicitudes del derecho de petición no se satisfacen los
requisitos exigidos por la jurisprudencia, dado que la entidad accionada no se
manifestó sobre estas y, por lo tanto, violó el derecho de petición del
accionante.
Solicitud del derecho de
petición
Respuesta
Informar
sobre
El «estado actual de los trámites de revocatoria
directa de 62 adjudicaciones de predios baldíos de la Nación a familias
campesinas del corregimiento de El Garzal»[86].
La respuesta es clara, precisa,
congruente y consecuente.
«Si existe algún procedimiento
agrario especial sobre las tierras del corregimiento El Garzal»[87].
No hay respuesta
«Si existe un plan especial de
intervención o de priorización para brindar solución pronta a las familias de
El Garzal, en caso afirmativo, solicito se expida copia del mismo»[88].
No hay respuesta
Expedir copias
«del informe de la inspección ocular
(preliminar) y del expediente de delimitación de los terrenos del complejo cenagoso
de El Garzal, ordenada mediante resolución No. 106 del 29 de enero de 2013»[89].
No hay respuesta
30.
Por todo lo
anterior, la Sala concluye que la ANT vulneró el derecho de petición de
información del señor Salvador Alcántara a obtener una respuesta pronta y de
fondo respecto de todos los puntos de su solicitud. En consecuencia, se
confirmará la orden proferida en segunda instancia, con el fin de que la
entidad accionada se pronuncie de forma integral, clara y precisa sobre todos
los interrogantes formulados por el solicitante en el derecho de petición del
26 de abril de 2017. Además, la entidad accionada deberá ser especialmente
diligente en la respuesta que profiera frente a lo solicitado en el derecho de
petición, de forma tal que la información ofrecida sea cierta, suficiente y
pertinente para los intereses representados por el señor Salvador Alcántara.
31.
De conformidad con lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional: (i) confirmará la decisión de segunda
instancia y, en consecuencia, amparará el derecho fundamental de petición del
señor Salvador Alcántara en los términos explicados en los párr. 23 a 29
y (ii) declarará la improcedencia de (a) las pretensiones
referidas a obtener información actualizada sobre los procedimientos
administrativos respecto de las cuales no se elevó solicitud previa, (b)
el amparo del derecho al debido proceso administrativo y (c) la pretensión referida a la constitución
de una mesa de trabajo interinstitucional.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de
diciembre de 2018 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
Sala Penal y, en consecuencia, AMPARAR el derecho fundamental de petición
del señor Salvador Alcántara y DECLARAR IMPROCEDENTES las demás
pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Segundo.- ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que, dentro de los diez
(10) días siguientes a la notificación del presente fallo, responda de fondo
todas las solicitudes formuladas en el derecho de petición presentado el 26 de
abril de 2017 por el señor Salvador Alcántara y que aún no han sido respondidas,
según las consideraciones expuestas en esta providencia.
Tercero.- LIBRAR por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO
DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA T-532 DE 2019
Referencia: Expediente T-7.207.463
Acción de tutela presentada por Salvador Alcántara y otros en
contra de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
“El juez de tutela: un arquitecto constitucional”[90]
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de
la Corte Constitucional, presento salvamento de voto. En la Sentencia de la que
me aparto, la Sala de Revisión decidió amparar el derecho de petición y declaró
improcedentes “las demás pretensiones”, formuladas por los accionantes,
quienes solicitaron la intervención del juez constitucional, después de esperar
por más de una década, la formalización de su relación jurídica respecto de
unos predios que les fueron adjudicados en abril de 2003. Desde mi punto
de vista, el análisis presentado hizo invisible el reclamo sustancial,
relacionado con la protección de su derecho fundamental del acceso progresivo a
la tierra (Artículos 64 y 65 de la Constitución); y, optó por un estudio
superficial de un caso complejo. En seguida, expongo las dos razones
principales que me llevaron a apartarme de esta decisión.
2. Primero, se desconoció que el juez de tutela tiene
la obligación constitucional de defender la efectividad de las garantías
fundamentales. Deber ser un arquitecto constitucional, para lo cual le
corresponde “escuchar” la narración expuesta por las personas, formular
problemas jurídicos que analicen si se configura la vulneración de derechos que
se alega y, en caso afirmativo, definir un “remedio” para conjurar la
situación de los accionantes. Actuar de forma contraria desnaturaliza el
espíritu de la acción de tutela. Segundo, se omitió que en el caso concreto
existían elementos de hecho explícitos y suficientes para llegar a una decisión
opuesta. Además, dejaron de aplicarse precedentes relevantes a la luz del
asunto decidido, con base en los cuales se podían determinar las órdenes a
proferir, sin desconocer la órbita de competencia del juez constitucional. De
manera deliberada, se hicieron invisibles dichos elementos y precedentes, lo
que condujo a adoptar un remedio insuficiente de cara a la situación expuesta
por la comunidad campesina.
I. El juez de tutela como un arquitecto constitucional
3. El juez de tutela analiza los reclamos que le exponen
las personas en los cuales buscan “la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales…” (Art. 86 C.P.). Le corresponde “escuchar”
el relato expuesto por los accionantes, quienes deben expresar “con la
mayor claridad posible” qué es lo que motiva la interposición de la acción
de tutela.[91] Dicha narrativa no debe
ser silenciada ni omitida, todo lo contrario, debe ser respetada pues es el
punto de partida de un análisis que debe versar sobre la efectividad de los
mandatos constitucionales en un caso concreto. Luego, este operador judicial
tiene la obligación de definir su competencia, pues no todos los asuntos pueden
ser ventilados mediante este mecanismo judicial,[92]
la cual debe analizar a la luz de los derechos invocados; posteriormente, debe formular el problema jurídico con base en el
carácter iusfundamental de la petición. Por último,
en caso de que evidencie una vulneración o amenaza frente a un derecho
fundamental, es el responsable de determinar el remedio constitucional, en el
marco de sus competencias, para conjurar la situación que justificó su
intervención.
4. Contrario a este espíritu, en la Sentencia de la
que me aparto, la Sala Primera i) silenció la voz de los accionantes,
quienes expusieron con claridad los hechos por los cuales invocaron la
protección del derecho fundamental al acceso progresivo a la tierra, (ii) definió
su competencia con base en cada una de las pretensiones formuladas por los
accionantes, más no a la luz de los derechos fundamentales invocados; (iii) omitió
analizar el carácter iusfundamental del reclamo expuesto por los
accionantes en un problema jurídico y (iv) eludió su deber de definir el
remedio constitucional requerido para evitar que continuara la vulneración de
los derechos.
4.1. El juez de la Sentencia T-532 de 2019 hizo
invisible lo sustancial del reclamo expuesto por los accionantes. Desde mi
punto de vista, la presentación del caso silenció la voz de los accionantes,
sujetos de especial protección constitucional en su condición de campesinos, quienes
pidieron la garantía de su derecho fundamental “a la tierra y el territorio
a favor de la población campesina…” Explicaron, con grado de detalle en
poco más de cinco páginas, que la vulneración alegada se debía a que:
“la comunidad de El Garzal inició el
proceso de solicitud de adjudicación de baldíos en el año 1999 y a la fecha
solo se han emitido 62 resoluciones de adjudicación, en ese sentido la
comunidad ha tenido que enfrentar una demora injustificada de aproximadamente
17 años, en los cuales no se han adelantado los procesos de adjudicación.
Ahora bien, frente a las 62 resoluciones de
adjudicación, encontramos que las mismas no han podido ser inscritas en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Simití, toda vez que desde el
año 2007 se adelanta un proceso de revocatoria directa en contra de las mismas,
el cual a la fecha no ha culminado, es decir que las entidades del Estado han
prolongado una situación de inseguridad jurídica por más de 10 años, la cual
afecta de manera directa a los derechos fundamentales de los adjudicatarios de
la comunidad de El Garzal.”[93]
La situación expuesta por los campesinos de El Garzal,
relacionada con la prolongada incertidumbre sobre la adjudicación de los bienes
baldíos que han habitado pacíficamente durante años, permite concluir, sin
lugar a dudas, que la garantía principal que se alega como vulnerada es el
derecho fundamental al acceso progresivo a la tierra.[94]
A pesar de ello, la Sentencia T-532 de 2019 tan solo la mencionó en una
ocasión, sin profundizar al respecto. Es decir, no la abordó como uno de los
derechos que solicitaban ser amparados, asociado a los de petición y debido
proceso administrativo; sino que, afirmó que el origen de la solicitud de
protección constitucional fue la falta de respuesta a un derecho de petición
interpuesto por uno de los accionante.
4.2. La Sala Primera estudió la procedencia de cada
una de las pretensiones propuestas por los accionantes para definir su
competencia. En otras palabras, para determinar si como juez de tutela
tenía la facultad para pronunciarse de fondo, estudió las propuestas de “remedio”
que plantearon los accionantes, no si tiene la facultad para conocer de la
vulneración de los derechos que, según ellos, les estaban siendo vulnerados. En
mi criterio, este proceder desconoce la naturaleza misma de la acción de
tutela, al desdibujar su valor como mecanismo de protección constitucional de
derechos para convertirla en una acción ordinaria, en la que la parte
interesada debe establecer, desde el escrito, el remedio a la situación que le
aqueja. Además, omite que el juez tiene que identificar los derechos
susceptibles de ser amparados, sin que este análisis se limite o se
circunscriba a las pretensiones expuestas por los accionantes. Esta es una
tarea que no es facultativa y se deriva de una lectura sistemática del Artículo
86 de la Constitución y los artículos 5° y 6° del Decreto 2591 de 1991.[95]
4.3. No se comprendió el carácter iusfundamental de
la protección solicitada por los campesinos de El Garzal. No puedo apoyar
esta Sentencia, en la que el juez de tutela, de manera deliberada, silenció la
voz de los accionantes, construyó un análisis del caso desde una narrativa que
mutiló la realidad que le fue expuesta y omitió formular un problema jurídico
que analizara si la Agencia Nacional de Tierras, parte accionada en el caso de
la referencia, vulneró su derecho fundamental al acceso progresivo a la tierra.
Dicho análisis no podía ser suprimido, pues es el elemento que en esencia se
perseguía proteger a través del ejercicio del derecho de petición y la
protección al debido proceso administrativo, también alegados por los peticionarios,
frente a los cuales sí se propuso un problema jurídico.
4.4. Se eludió el deber constitucional de proponer
“un remedio” constitucional para conjurar la situación expuesta por los
accionantes. Es el juez de tutela quien debe definir la solución o “la
orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se
abstenga de hacerlo.” (Artículo 86, C.P.) Dicha carga no debe ser
trasladada a las personas que recurren a la acción de tutela como un mecanismo
para obtener la protección de sus derechos fundamentales. No obstante, la Sala
Primera, impuso tácitamente a los campesinos que alegaron la vulneración de sus
derechos el deber de establecer, por su propia cuenta, cuál debía ser la orden
para conjurar su situación. Desconociendo el carácter informal de la tutela y,
con ello, que “la labor de la autoridad judicial no puede limitarse
exclusivamente a las pretensiones invocadas por la parte actora, sino que debe
estar encaminada a garantizar el amparo efectivo de los derechos fundamentales.”[96]
5. Como jueces de tutela tenemos el deber de “garantizar la
vigencia y la efectividad de los preceptos constitucionales relativos al amparo
inmediato y necesario de los derechos fundamentales.”[97] Por ello,
nuestro oficio no puede reducirse a verificar si somos o no competentes para
conocer de las pretensiones propuestas por los accionantes, sino que nos
corresponde analizar si la vulneración de los derechos existe o no y, en caso
afirmativo, proceder a determinar el mejor remedio constitucional, en el marco
de nuestras competencias, para conjurar esa situación. En virtud de lo
expuesto, la decisión adoptada no sólo ignoró la protección solicitada, sino
que desconoció que, es el juez constitucional el llamado a definir la orden
frente a las presuntas amenazas o vulneración de los derechos.
II. Un remedio constitucional posible para garantizar
el derecho fundamental del acceso progresivo a la tierra que podía dictar el
juez de tutela en el marco de sus competencias
6. Una lectura integral del escrito de tutela y de las
pruebas obrantes en el expediente llevaba a concluir que, además de tutelar el
derecho de petición, también debía protegerse el derecho fundamental a que los
campesinos accedan progresivamente a la tierra y el debido proceso
administrativo. Lo anterior teniendo en cuenta que:
i.
Los accionantes son
sujetos de especial protección constitucional, dada su condición de campesinos
sin tierra y su calidad de víctimas del conflicto armado.[98]
ii.
Se invocó la protección
del derecho fundamental “a la tierra y el territorio a favor de la población
campesina…”; entre otros.
iii.
A inicios de abril de 2003, el
INCODER entregó y notificó 62 resoluciones de adjudicación de baldíos.
iv.
Desde entonces, dichas
resoluciones no han podido ser inscritas en la Oficina de Registros Públicos de
Simití, Bolívar, debido a la existencia de dos procesos administrativos. Por un
lado, uno de revocatoria directa y, por el otro, un trámite de deslinde del Complejo Cenagoso “El Garzal”.
v.
El 9 de mayo de 2019,
luego de que el juez de tutela de segunda instancia se lo ordenara, la Agencia
Nacional de Tierras informó a los accionantes que al solicitar los expedientes
en préstamo, sólo le fueron entregados 12, en los que la última actuación fue
el decreto de pruebas; y, frente a los otros, afirmó que “una vez realizada
la búsqueda de los expedientes solicitados no se encontró información al
respecto.”
vi.
Como consecuencia de la
falta de decisión, afirman los campesinos de El Garzal que su derecho
constitucional  “a la tierra y el territorio a favor de la población
campesina…” ha sido desconocido por la Agencia Nacional de Tierras.
7. Desde mi punto de vista, había lugar a un
pronunciamiento de fondo con respecto a la totalidad de los derechos invocados.
La Sala tenía la competencia para conocer de una acción en la que se alega la
vulneración de los derechos fundamentales al acceso progresivo a la tierra, al
debido proceso administrativo y de petición. Teniendo en cuenta las
circunstancias descritas por los accionantes, es posible concluir que no existe
un recurso jurídico alternativo para solicitar ante otro juez o autoridad la
protección invocada. Por ello, como lo manifesté ante la Sala de Revisión, no
comprendo a cuáles dispositivos procesales podían recurrir para, como se dice
en la Sentencia T-532 de 2019, “solicitar a la administración que avanzara
en los trámites administrativos de su interés, o que los concluyera
definitivamente.” Más aún cuando es justamente el hecho de que los procesos
administrativos no avancen lo que les impide actuar como sujetos procesales,
pues hasta el momento ni siquiera han sido notificados debidamente de la
existencia del proceso de revocatoria directa de las resoluciones de
adjudicación.[99]
8. Disiento también de que la Sala se haya excusado en
que no contaba “con los elementos de juicio necesarios para concluir
respecto del carácter injustificado de las demoras o de la eventual dilación en
la resolución de tales asuntos por parte de la autoridad accionada.” Este
desacuerdo se sustenta en tres razones. Primera, el auto de pruebas proferido
por el Magistrado Ponente no indagó, en lo absoluto, sobre este tema sino que
se centró en recaudar información relacionada con el derecho de petición presentado
por el señor Salvador Alcántara. Omitió usar esta facultad para contar con
elementos de análisis que le permitieran llegar a una conclusión fundamentada
con respecto a este asunto. Segunda, es claro que desde el 2007 se está
adelantando la revocatoria directa de los 62 actos administrativos de
adjudicación de baldíos; es decir, hace más de 12 años. En ese lapso, la última
actuación se surtió el 16 de noviembre de 2012, hace más de 6 años. Este hecho,
parecería suficiente para que el juez de tutela analice de fondo si la demora
en una toma de decisión frente al proceso es justificada o no. Más aún, cuando
la ANT reconoció, en la contestación de la acción de tutela, que “ante la
cantidad de solicitudes de adjudicación de baldíos a personas naturales, ‘debe
hacer una priorización (…) atendiendo a criterios estratégicos de descongestión
que permitan una selección de procesos a impulsar en cada vigencia’” . Tercera,
en la respuesta emitida el 9 de mayo de 2019 por la ANT también existen
elementos que indican la existencia de una demora injustificada en la toma de
una decisión de fondo, la propia entidad reconoció que tan sólo existen 12
expedientes y los 51 restantes no han sido encontrados. En otras palabras,
después de 12 años, contando desde el momento en que se inició el proceso, en
la actualidad no se encuentran ni siquiera con la totalidad de los expedientes
para tomar una decisión sobre el asunto.
9. Debieron proferirse órdenes para salvaguardar los
derechos a la tierra y el territorio. No es aceptable que haya pasado más de
una década, sin que una comunidad de campesinos asentados en un territorio
afectado por el conflicto haya obtenido certeza sobre la relación jurídica que
tiene respecto de unos bienes que le fueron adjudicados en el 2003 y, sin embargo,
no han podido realizar la correspondiente inscripción en la Oficina de
Registros Públicos debido a la existencia de dos trámites administrativos
inconclusos. Además, debe tenerse en cuenta que la ausencia de certeza jurídica
en relación con el bien adjudicado les ha impedido el ejercicio de otros derechos
asociados, como por ejemplo: a la vivienda digna, a la alimentación adecuada y
a la seguridad alimentaria, también invocados por los accionantes.
10. En consecuencia, considero que debió ordenarse a la
ANT, por ejemplo, que (i) si, en el lapso de un mes contado a partir de
la notificación de la sentencia, no se han encontrado los expedientes se
solicite las respectivas autorizaciones para dar inicio a las actuaciones
administrativas de reconstrucción de los mismos; y, (ii) establezca un plan
estratégico para que en un tiempo razonable logre culminar los procesos en los
que están inmersos los accionantes. Así lo ordenó la Sala Plena en la SU-426 de
2016, en un caso similar, en el que se tuteló el
derecho fundamental a la tierra y el territorio en favor de la población
campesina. De manera previa, dicha providencia explicó que la acción de tutela
es procedente para evaluar si la presunta negligencia administrativa vulnera la
garantía constitucional consagrada en los artículos 64 y 65 de la Constitución.
Concluyó que, en efecto, el Incoder la vulneró debido a que había omitido
responder las solicitudes de adjudicación sobre unos bienes baldíos que venían
siendo ocupados por los accionantes.[100]
11. Incluso, hubiera sido posible llegar a otro “remedio”
constitucional, diseñado en el marco de las competencias que tenemos como
jueces de tutela. Lo relevante, en todo caso, era brindar la protección
invocada por los accionantes, quienes acudieron a la tutela para ser escuchados
y tener voz, ante una situación en la que están desprotegidos debido a la
incertidumbre administrativa que vulnera su derecho fundamental al acceso
progresivo a la tierra. No obstante, la Sala Primera los silenció e hizo
invisible ese reclamo. En esta ocasión, se evadió artificiosamente el rol que
tenemos de ser arquitectos constitucionales y, en consecuencia, defender la
supremacía de nuestra Constitución.
En los anteriores términos, dejo consignado mi
salvamento de voto.
Fecha ut supra
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
Auto 272/20
Referencia: solicitud de nulidad de la
Sentencia T-532 de 2019 (expediente
T-7.207.463). Acción de tutela instaurada por Salvador Alcántara y otros contra
la Agencia Nacional de Tierras (ANT)
Solicitante: Salvador Alcántara y otros
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil
veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud
de nulidad de la Sentencia T-532 de 2019, proferida por la Sala Primera de
Revisión de esta Corporación.
ANTECEDENTES
1. El 16 de diciembre de 2019, a través de apoderado judicial, el señor
Salvador Alcántara y los otros 106 accionantes en el proceso de la referencia,
solicitaron declarar la nulidad de la Sentencia T-532 de 2019, por considerar
que la Sala Primera de
Revisión transgredió el debido proceso al haber incurrido en las causales de (i)
desconocimiento del precedente de la Sala
Plena y de la jurisprudencia en vigor y (ii) omisión de análisis de
asuntos de relevancia constitucional.
2. Bajo tal óptica, en esta providencia se presentarán
(i) los antecedentes del proceso que dio lugar a la Sentencia T-532 de
2019, (ii) la síntesis del contenido de esa providencia y de la
fundamentación de la solicitud de nulidad, para con posterioridad (iii)
dar cuenta de su trámite, (iv) reiterar la jurisprudencia de la Sala
Plena acerca de la nulidad de las sentencias proferidas por la Corte
Constitucional, (v) analizar la solicitud de nulidad y, por último, (vi)
establecer una conclusión al respecto.
1.     Antecedentes del proceso de tutela que dio lugar a la
expedición de la Sentencia T-532 de 2019 (T-7.207.463)
-
Hechos
3. Los accionantes indicaron que en el año 1999 la
comunidad campesina de “El
Garzal”, ubicada en el
municipio de Simití del departamento de Bolívar, solicitó la adjudicación de
baldíos ante el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA). Al momento de
presentación de la acción de tutela se habían emitido 62 resoluciones de
adjudicación, pero no se logró su inscripción en la Oficina de Registro de
Instrumentos Púbicos de Simití, toda vez que durante el año 2007 se inició un
procedimiento de revocatoria directa en contra de estas y, posteriormente, en
el año el año 2012, el INCODER
empezó el deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”.
4. Manifestaron que las últimas actuaciones conocidas
del trámite administrativo eran las siguientes: (i) respecto a los procedimientos
de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de baldíos, la
entidad decretó de oficio la nulidad de algunos de los trámites, por la
indebida notificación de los adjudicatarios, y (ii) en relación con el procedimiento
de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, la entidad concluyó la “visita
de actualización de colindantes y ocupantes del complejo cenagoso”. En ese
sentido, manifestaron que estaban padeciendo una situación de inseguridad
jurídica, dado que casi dos décadas después de su solicitud inicial no habían
podido formalizar su relación jurídica frente a los predios que les fueron
adjudicados.
5. De otra parte, sostuvieron que el 26 de abril de 2017 Salvador Alcántara presentó derecho
de petición ante la ANT, por medio del cual formuló las siguientes solicitudes:
(i) informar sobre (a) el “estado actual de los trámites de
revocatoria directa de 62 adjudicaciones de predios baldíos de la Nación a
familias campesinas del corregimiento de El Garzal”; (b) si “existe
algún procedimiento agrario especial sobre las tierras del corregimiento El
Garzal” y (c) si “existe un plan especial de intervención o de
priorización para brindar solución pronta a las familias de El Garzal, en caso
afirmativo, solicitó expedir copia del mismo” y (ii) expedir copia del
“informe de la inspección ocular (preliminar) y del expediente de
delimitación de los terrenos del complejo cenagoso de El Garzal, ordenada
mediante resolución No. 106 del 29 de enero de 2013”.
6. La entidad respondió al derecho de petición a
través de escrito del 29 de diciembre de 2017. En su comunicación, indicó que “procedió a
solicitar a la Oficina de Gestión Documental y Archivo de la Agencia Nacional
de Tierras el préstamo del expediente de titulación de la resolución de
adjudicación referenciada. Una vez se allegue dicho expediente, se verificará
si es procedente el trámite de su solicitud. En virtud de lo anterior,
cualquier actuación que se surta dentro del expediente se le comunicará de
acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo-Ley 1437 de 2011”.
7. Posteriormente, la ANT amplió su respuesta y mediante escrito del 9 de mayo
de 2019 precisó que: (a) “solicitó a la Oficina de Gestión
Documental y Archivo de la ANT el préstamo de los expedientes de titulación y
de revocatoria directa de los 63 predios que se encuentran ubicados en el
corregimiento de El Garzal (…), de los cuales solo fueron entregados 12
expedientes (…) en los que se encuentra como última actuación adelantada por el
extinto INCODER autos por medio de los cuales se decretó práctica de pruebas”;
(b) “frente a los 51 expedientes restantes, la Oficina de Gestión
Documental (…) le solicitó la búsqueda de los mismos al Patrimonio Autónomo de
Remanentes en Liquidación INCODER-PAR, quien dio respuesta informando que, una
vez realizada la búsqueda de los expedientes solicitados, no se encontró
información al respecto” (sic); (c) “esta subdirección (…) reiteró a la
Oficina de Gestión Documental y Archivo el préstamo de los 63 expedientes que
aún no han sido ubicados y, en caso de no encontrarlos (sic) se oficie
nuevamente al PAR para lo de su competencia, y en caso no encontrarlos (sic)
se certifique la pérdida de los mismos”; (d) “en el evento en que
estos expedientes no se encuentren, se procederá a solicitar (…) la expedición
de las respectivas autorizaciones, para luego dar inicio a las actuaciones
administrativas de reconstrucción de los mismos” y (e) “tanto el
procedimiento administrativo de revocatoria directa de actos de adjudicación,
como el de reconstrucción de expedientes, son fácticamente imposibles de
tramitar y resolver de fondo dentro de los términos establecidos por la Ley
1755 de 30 de junio de 2015 para el derecho de petición y solicitudes ante
entidades del Estado, toda vez que estos tienen unos plazos y etapas
establecidas por las entidades dentro de sus protocolos”.
-
Acción de tutela y
trámite del expediente T-7.207.463
8. El 27 de julio de 2018, Salvador Alcántara y otros
106 habitantes del corregimiento de El Garzal presentaron acción de tutela en
contra de la ANT[101]. Señalaron que dicha entidad desconoció
sus derechos a la tierra y el territorio, a la dignidad humana, al trabajo, a
la vivienda digna, a la alimentación adecuada, a la seguridad alimentaria, de
petición, al acceso a la información y al debido proceso administrativo.
9. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: (i) tutelar
los derechos fundamentales de petición y al debido proceso en relación con la solicitud de 26 de abril de 2017, “toda vez que no se ha otorgado una
respuesta de fondo”; (ii) disponer
que la ANT brinde información actualizada sobre (a) “el proceso de
revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de
campesinos (…) iniciado por el INCODER”; (b) “el proceso de adjudicación de baldíos en el corregimiento de El Garzal,
municipio de Simití, Bolívar” y c) “el proceso
de deslinde del complejo cenagoso El Garzal (…) iniciado por el INCODER”; (iii) proferir decisión dentro de un plazo razonable y sin
dilaciones injustificadas frente a los procedimientos de (a) “revocatoria de las 62 resoluciones de
adjudicación de baldíos”
en el corregimiento
referido y (b) “deslinde del complejo cenagoso El Garzal” ; (iv) culminar dentro de un plazo razonable y
sin dilaciones el “procedimiento de adjudicación de baldíos a favor de las
familias campesinas del corregimiento (…) que cumplan con los requisitos para
ser sujetos de reforma agraria, de conformidad con la Ley 160 de 1994” y (v)
conformar “una mesa de trabajo interinstitucional para que adopte un
plan estratégico con la finalidad de solucionar la situación del derecho a la
tierra y el territorio colectivo de la comunidad campesina de El Garzal”.
-
Admisión y respuesta
de las accionadas
10. La ANT se opuso a la acción de tutela. En relación
con la presunta violación del debido proceso adujo que la petición de amparo
resultaba improcedente, pues a través del trámite constitucional no era posible
sustituir los procedimientos administrativos que se encontraba desarrollando la
entidad. Así mismo, manifestó que la demanda no satisfacía el presupuesto de
inmediatez, ya que los solicitantes recibieron una respuesta administrativa que
había quedado en firme ocho meses atrás. Finalmente, frente a la infracción del
derecho de petición, indicó que había dado respuesta a la solicitud a través de
oficio del 29 de diciembre de 2017.
-
Decisiones objeto de
revisión
11. El Juez Veintiséis Penal del Circuito con Función
de Conocimiento de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, mediante la
cual declaró improcedente el amparo. Al respecto, señaló que: (i) la
apoderada de los accionantes no estaba legitimada para actuar en el proceso,
dado que no había presentado las solicitudes de información previas; (ii) la
acción de tutela no cumplía el requisito de subsidiariedad, porque “la
protección del derecho de propiedad a través de la acción de tutela sólo es
posible de forma conexa a prerrogativas fundamentales, (…) cuando estas
resultan amenazadas por un perjuicio irreparable” y (iii) la acción
de tutela no cumplía con el requisito de inmediatez, dado que “la
última actuación de la administración [fue] en el 2017, con la respuesta
de un derecho de petición”. En relación con la conformación de la mesa de
trabajo interinstitucional, indicó que aquella refería a una “situación que desborda ampliamente la
competencia del juez de tutela”.
12. La apoderada de los accionantes impugnó la
decisión de primera instancia. Argumentó que: (i) la acción de tutela
cumplió el requisito de subsidiariedad y (ii) las respuestas proferidas
por la ANT desconocieron los requisitos jurisprudenciales sobre derecho de
petición. En relación con lo primero, solicitó la aplicación de “los
fallos SU-235 de 2016 y SU-426 de 2016”, que, en su criterio,
determinaron que “no existe otro medio” para tramitar sus pretensiones
distinto a la acción de tutela. Sobre lo segundo, sostuvo que la respuesta
brindada por la ANT no había sido “de fondo, clara y precisa sobre las
etapas procesales en las cuales se encuentran los procesos de revocatoria
directa, deslinde del complejo cenagoso de El Garzal y la adjudicación de
baldíos de la Nación”.
13. El 14 de diciembre de 2018, la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá resolvió: (i) revocar
parcialmente el fallo impugnado; (ii) amparar el derecho fundamental de
petición; (iii) ordenar a la ANT que, en el término máximo de 10 días,
resolviera la solicitud de información presentada en el mes de abril de 2017
por Salvador Alcántara, y (iv) confirmar en lo demás la providencia
impugnada. El ad quem concluyó que la petición de información presentada
por el solicitante “para que se le indicara el estado actual del trámite de
revocatoria directa de las 62 resoluciones emitidas por el INCODER, (…) no
[había] tenido respuesta alguna por parte de la ANT, pues en comunicado
del 29 de diciembre de 2017 se limitó a indicar que había solicitado en
préstamo el respectivo expediente para dar trámite a lo peticionado, lo que en
manera alguna constituye una respuesta, conforme a las reglas jurisprudenciales
de la Corte Constitucional”. El Tribunal confirmó la declaratoria de
improcedencia frente a las demás solicitudes de la acción de tutela.
-
Actuaciones en Sede de Revisión
14. El 29 de abril de 2019 el despacho del magistrado
ponente decretó la práctica de las siguientes pruebas:
15. En relación con los accionantes solicitó lo
siguiente: primero, remitir la constancia de recibido del oficio mediante el cual la ANT contestó
la petición de información presentada por Salvador Alcántara el 26 de abril de
2017; segundo, rendir informe sobre (i) el estado de cumplimiento
de la orden impartida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá a la ANT, mediante la sentencia de tutela de segunda
instancia; (ii) si la ANT había adelantado alguna otra actuación para
dar respuesta a las solicitudes de información presentadas por Salvador
Alcántara, relacionadas con los procedimientos agrarios que se adelantaban en
el municipio de Simití, Bolívar, y (iii) cómo y cuándo obtuvieron las
copias del proceso administrativo de deslinde del complejo cenagoso “El
Garzal”, las cuales fueron allegadas como prueba junto a la acción de
tutela.
16. En relación con la ANT solicitó lo siguiente:
primero, remitir la constancia de envío del oficio mediante el cual
contestó la petición de información presentada por Salvador Alcántara el 26 de
abril de 2017 y, segundo, rendir informe sobre (i) el estado de
cumplimiento de la orden que le impartió la Sala Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, mediante la sentencia de tutela de segunda
instancia, así como sobre (ii) si había adelantado alguna otra actuación
respecto de las solicitudes de información presentadas por Salvador Alcántara,
relacionadas con los procedimientos agrarios que se adelantaban en el municipio
de Simití, Bolívar.
2.     La
Sentencia T-532 de 2019
17. La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional revisó el proceso de tutela por medio de la Sentencia T-532 de
2019. La decisión confirmó el fallo de segunda
instancia, amparó el derecho fundamental de petición de Salvador Alcántara y declaró
improcedentes las demás pretensiones.[102]
18. El fallo advirtió que la solicitud de amparo
versaba sobre dos asuntos: (i) la respuesta proferida por la parte
accionada al derecho de petición presentado el 26 de abril de 2017 por Salvador
Alcántara y (ii) la demora injustificada de la ANT para resolver de
fondo sobre los procedimientos administrativos que adelantaba en el corregimiento
de El Garzal. Por consiguiente, circunscribió el análisis del caso a la
presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición y al debido
proceso administrativo de los accionantes.
19. La
Sala llevó a cabo el análisis de subsidiariedad respecto de cada una de
las pretensiones formuladas por los actores. De esta manera, verificó (i) si
los accionantes contaban con otro medio de defensa ordinario para formular las
solicitudes de amparo incluidas en la tutela y, de existir dicho mecanismo, (ii)
si se acreditaba la configuración de un perjuicio irremediable que tornara
procedente la tutela como mecanismo transitorio de protección. El siguiente
cuadro sintetiza las conclusiones del análisis de subsidiariedad
adelantado por la Sala Primera de Revisión en relación con cada pretensión:
Pretensiones de la solicitud de tutela
Procedencia
Amparar
1. El derecho de petición de Salvador Alcántara en
relación con la solicitud del 26 de abril de 2017 “toda vez que no se ha otorgado una
respuesta de fondo”.
Cumplió
Brindar información actualizada sobre
2. “[El] proceso de revocatoria de las
62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos (…) iniciado
por el INCODER”.
Cumplió
3. “[El] proceso de adjudicación de
baldíos en el corregimiento de El Garzal, municipio de Simití, Bolívar”.
No cumplió subsidiariedad
4. “[El] proceso de deslinde del complejo cenagoso El Garzal (…)
iniciado por el INCODER”.
No cumplió subsidiariedad
Proferir decisión dentro de un plazo
razonable y sin dilaciones injustificadas
5. “[D]entro del
procedimiento de
revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos” en el corregimiento referido.
No cumplió subsidiariedad
6. “[En] el procedimiento administrativo
de deslinde del complejo cenagoso El Garzal” en dicho corregimiento.
No cumplió subsidiariedad
Culminar dentro de un plazo razonable y
sin dilaciones injustificadas
7. “[El] procedimiento de adjudicación
de baldíos a favor de las familias campesinas del corregimiento (…) que
cumplan con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, de
conformidad con la Ley 160 de 1994”.
No cumplió subsidiariedad
Conformar una mesa de trabajo
interinstitucional
8. “[P]ara que adopte un plan
estratégico con la finalidad de solucionar la situación del derecho a la
tierra y el territorio de la comunidad campesina de El Garzal”.
No se evidenció amenaza o vulneración prima
facie de derechos fundamentales
20. Las pretensiones número 1 y 2 cumplieron el
requisito de subsidiariedad. La Sala Primera de Revisión concluyó que la
primera pretensión, referida al amparo del derecho de petición de Salvador
Alcántara, satisfacía el requisito de subsidiariedad. Esto, dado que el
accionante (i) presentó la solicitud de información ante la ANT el 26 de
abril de 2017 y (ii) no contaba con otro medio de defensa para proteger
ese derecho fundamental. También sostuvo que la segunda pretensión, referida a “brindar
información actualizada sobre el proceso de revocatoria de las 62 resoluciones
de adjudicación de baldíos”, cumplía el requisito de subsidiariedad. Lo
anterior, por cuanto Salvador Alcántara (i) requirió dicha información a
la entidad, por medio la solicitud del 26 de abril de 2017, y (ii) no
tenía otro medio de defensa judicial o administrativo para la protección de su
derecho fundamental de petición.
21. Las pretensiones número 3 y 4 no cumplieron el
requisito de subsidiariedad. La Sala Primera de Revisión concluyó que las
solicitudes tendientes a obtener información actualizada sobre los
procedimientos de adjudicación de baldíos y de deslinde del complejo cenagoso “El
Garzal” eran improcedentes, dado que los accionantes no solicitaron a la
ANT, previamente, información alguna sobre estos trámites. Argumentó la Sala
Primera que los solicitantes acudieron a la tutela como “mecanismo principal
para la solicitud de información a las autoridades públicas”[103], con el fin de conocer el estado actual de
los procedimientos administrativos de su interés. Esto, a pesar de que tenían
a su disposición el derecho de petición, el cual podían ejercer de forma
directa o mediante representación.
22. Las pretensiones número 5, 6 y 7 no cumplieron
el requisito de subsidiariedad. La Sala advirtió que los accionantes no solicitaron
a la entidad que profiriera decisiones de fondo, o culminara alguna de sus
actuaciones administrativas en curso, en el marco de los procedimientos
administrativos de adjudicación de baldíos, revocatoria de las resoluciones de
adjudicación y deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”. Por el
contrario, acudieron de forma directa a la acción de tutela para
solicitar a la entidad que finalizara tales procedimientos, lo que
desconoció el carácter residual y subsidiario de esta acción. La Sala concluyó
que era razonable exigir a los accionantes el agotamiento de dichas actuaciones
dentro de los procedimientos agrarios en curso, previo a acudir a la acción de
tutela, por dos razones. En primer lugar, los procedimientos de adjudicación,
revocatoria y deslinde de tierras de la Nación, cuentan con los dispositivos
procesales eficaces e idóneos para que las partes e interesados soliciten el
impulso,
la resolución y la terminación de las actuaciones de la ANT. Por consiguiente,
la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para solicitar a la autoridad
competente una decisión de fondo, máxime en atención a las particularidades
procesales y técnicas de las controversias sometidas a dichos trámites[104]. En segundo lugar, los accionantes contaban con el acompañamiento
y representación de distintas organizaciones, por lo que podían solicitar a la
entidad, de forma directa o por medio de sus representantes, “que avanzara en los trámites administrativos de su interés,
o que los concluyera definitivamente”.
23. La pretensión número 8 no tenía relación con la
amenaza o vulneración prima facie de derechos fundamentales. La Sala
observó que no había evidencia de la relación entre la conformación de una mesa
de trabajo interinstitucional y la presunta “amenaza o vulneración directa,
concreta y particular de los derechos fundamentales”[105]. En efecto, indicó que no se encontraba
probado que la conformación de esa mesa de trabajo fuera una medida idónea o
necesaria para resolver, de manera concreta, una específica amenaza o
vulneración de derechos fundamentales. Es más, la inexistencia de dicha mesa de
trabajo interinstitucional no configuraba una amenaza real e inminente para los
derechos fundamentales de los accionantes, por lo que declaró su improcedencia.
24. La Sala no advirtió la configuración de un
perjuicio irremediable en relación con las pretensiones declaradas
improcedentes. La Sala Primera de Revisión concluyó que (i) no se
advertía la configuración de un perjuicio irremediable y (ii) la entidad
accionada estaba adelantando actuaciones en el marco de los procedimientos
agrarios de interés de la comunidad accionante. Por lo anterior, los hechos
acreditados en el expediente no justificaban la intervención excepcional y
transitoria del juez de tutela en relación con las pretensiones que fueron
declaradas improcedentes.
25. En relación con el fondo del asunto frente a las
pretensiones 1 y 2 que cumplieron el presupuesto de subsidiariedad, la Sala
concluyó que la ANT vulneró el derecho fundamental de petición de Salvador
Alcántara. Explicó que dicha entidad profirió dos respuestas frente a la
solicitud de información presentada por el actor: la primera, de 29 de
diciembre de 2017, y, la segunda, de 9 de mayo de 2019. Determinó que, a pesar
de que la solicitud de información presentada por Salvador Alcántara fue “admitida
y tramitada”[106] por parte de la ANT, y las respuestas proferidas
fueron notificadas al solicitante[107], lo cierto es que estas no fueron oportunas y tampoco resolvieron de fondo lo requerido mediante el derecho de petición del 26 de abril de 2017.
26. Por lo anterior, la Sala Primera de Revisión
confirmó la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2018 por la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en segunda instancia, en
cuanto protegió el derecho fundamental de petición del señor Salvador Alcántara
y declaró la improcedencia de la acción de tutela frente a las demás
pretensiones. En consecuencia, ordenó a la ANT que se pronunciara “de forma
integral, clara y precisa sobre todos los interrogantes formulados por el
solicitante en el derecho de petición del 26 de abril de 2017”.
3.     La solicitud de
nulidad
27. El 16 de diciembre de 2019 el apoderado judicial
de Salvador Alcántara y de los otros 106 accionantes solicitaron la nulidad de
la sentencia T-532 de 2019. Los peticionarios presentaron dos cargos de nulidad
en contra de la sentencia: desconocimiento del precedente constitucional y
omisión de análisis de asuntos de relevancia constitucional.
28. En relación con el cargo por desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de
la jurisprudencia en vigor, manifestaron que este se concretó por los
siguientes motivos: (i) no se tuvo en cuenta la jurisprudencia sobre
subsidiariedad de la acción de tutela en asuntos agrarios; (ii) la
sentencia cuestionada no cumplió la carga argumentativa necesaria para
apartarse del precedente que la vinculaba y, en su lugar, acudió a fallos que
no tenían relación con el asunto objeto de análisis y, por último, (iii)
la sentencia incurrió en “inconsistencia entre el análisis de fondo y la
declaratoria de improcedencia”.
29. En concreto, señalaron que la Corte Constitucional
de manera constante ha sostenido que la acción de tutela procede cuando el
accionante no tiene a su disposición otro mecanismo de defensa judicial para la
protección de los derechos fundamentales o cuando, existiendo este, se emplea
como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable. Argumentaron que, transgrediendo dicha perspectiva, la Sala
Primera de Revisión exigió el agotamiento de un trámite que no tiene la
condición de mecanismo de defensa judicial y que, además, no es exigible en los
procedimientos administrativos.
30. En esa línea, sostuvieron que el fallo requirió
que los peticionarios, previamente a la formulación de la acción de tutela,
solicitaran ante la entidad accionada, de manera concreta y explícita,
“proferir decisiones de fondo en el marco de los procedimientos señalados o
culminar alguna de tales actuaciones administrativas”. De acuerdo con el
relato de los solicitantes, “[l]a Sala no declara la improcedencia por el no
agotamiento de un recurso judicial o en dado caso de los recursos
administrativos como el de reposición, apelación o queja, sino que introduce un
nuevo requisito de procedibilidad. Este consiste en que aquellos casos en que
se alegue la vulneración del derecho al debido proceso administrativo por las
dilaciones injustificadas de una entidad estatal, los accionantes antes de
presentar una acción de tutela deben solicitarle al Estado que profiera una
decisión de fondo o que termine los procesos a su cargo, cuando precisamente la
vulneración de este derecho se concreta ante la falta de adopción oportuna de
decisiones definitivas en el marco de un procedimiento administrativo.”
31. En criterio de los incidentantes, la sentencia
atacada “desconoce el examen de procedibilidad que el máximo Tribunal
Constitucional ha efectuado en aquellos casos en que se alega la violación del
derecho al debido proceso administrativo por las dilaciones injustificadas de
la autoridad agraria.” En ese sentido, expusieron el contenido de las
sentencias SU-235 de 2016[108] y SU-426 de 2016[109], proferidas por la Sala Plena de esta
Corporación, y los fallos T-849 de 1999[110], T-909 de 2009[111], T-009 de 2013[112], T-601 de 2016[113], T-039 de 2017[114] y T-153 de 2019[115], dictados por las distintas salas de
revisión de esta Corte.
32. Luego de dicha reseña, puntualizaron que “[a]unque
el solo antecedente jurisprudencial advertido en las sentencias SU-325 de 2016
(sic) y SU-246 de 2016, hacía posible declarar la procedibilidad de la acción
de tutela, el anterior recuento jurisprudencial permite fijar por lo menos la
siguiente regla: || [e]n los casos en que no se ha proferido una decisión
definitiva en el trámite de procesos agrarios especiales (clarificación,
deslinde, recuperación de baldíos, extinción de dominio), adjudicación de
baldíos o constitución de resguardos indígenas por parte de la autoridad
agraria colombiana (Incora, posteriormente Incoder, hoy ANT) la acción de
tutela es procedente debido a que no existe otro mecanismo de defensa judicial
adecuado y efectivo, pues no hay una decisión definitiva respecto de la cual se
puedan formular recursos judiciales consagrados en la Ley.”
33. Precisaron que la regla contenida en estos
precedentes debió ser seguida por la Sala Primera de Revisión, por cuanto
comparten identidad y rasgos comunes.  De este modo, sostuvieron que (i)
“[l]os actores de las acciones de tutela son sujetos de especial protección
constitucional por cuanto son indígenas, afrodescendientes, campesinos y
víctimas del conflicto armado colombiano, lo cual exige al Estado una especial
consideración con el fin de dar cumplimiento al postulado de igualdad material
establecido en el artículo 13 de la Constitución de 1991”; (ii) “la
entidad accionada es la autoridad agraria colombiana, Incora, Incoder y hoy la
ANT” y (iii) “la situación que constituye la violación de
derechos fundamentales es la falta de adopción de una decisión final en el
marco de procesos y trámites administrativos cuyo objeto es el reconocimiento o
no de derechos sobre la tierra: procesos agrarios especiales (clarificación,
deslinde, recuperación de baldíos, extinción de dominio), adjudicación de
baldíos o constitución de resguardos.”
34. Así mismo, indicaron que pese a la existencia de
un conjunto de decisiones que vinculaban la resolución de los asuntos alusivos
a los trámites administrativos de acceso a la tierra, la Sala Primera de
Revisión las inadvirtió sin justificación suficiente y, en su lugar, acudió a
fallos dictados en otras materias. De este modo, aseguraron que la exigencia de
petición previa exigida en el fallo cuestionado se basó “en dos referencias
jurisprudenciales que claramente no son aplicables para el caso analizado en la
Sentencia T-532 de 2019”. En concreto, en las sentencias SU-037 de 2009[116] y T-097 de 2018.[117]
35. Explicaron que en el primer caso “la Corte
declara la no procedibilidad de la acción de tutela no porque no se haya
agotado una vía ordinaria administrativa, sino porque los accionantes buscaban
con la acción de tutela dejar sin efectos un acto administrativo de carácter
general, impersonal y abstracto que consagraba un régimen de asignación
diferencial para Magistrados de Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar”.
A su turno, el segundo fallo “abordó el caso de personas que
solicitaron mediante la acción de tutela la protección de sus derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, sin haber presentado la
correspondiente solicitud de indemnización sustitutiva de pensión de vejez a la
entidad accionada”. Puntualizaron que en ninguno de estos asuntos la Corte
“desarrolla una regla de procedibilidad de la acción de tutela para los casos
en que se alegue una vulneración al debido proceso administrativo en casos como
el de los campesinos de El Garzal” y, por lo tanto, los mismos no
resultaban aplicables en la sentencia censurada.
36. Finalmente, frente al cargo por omisión de
análisis de asuntos de relevancia constitucional, los solicitantes argumentaron
que la sentencia T-532 de 2019 no tuvo en cuenta que el expediente concernía a
las víctimas del conflicto armado e involucraba el análisis del problema de
acceso a la tierra por parte de las comunidades campesinas. En su criterio, la
elevada importancia del asunto hacía ineludible el examen de fondo de la
cuestión.
4.     Trámite dado a la solicitud de nulidad
37. De conformidad con el artículo 106 del Reglamento
Interno de la Corte Constitucional, mediante Auto de 31 de enero de 2020 el magistrado
sustanciador corrió traslado de la solicitud de nulidad a las partes y
vinculados al proceso de tutela, con el fin de que estos se pronunciaran sobre
el asunto. Durante el término previsto se recibieron las intervenciones de la
ANT, la CCJ y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario (en
adelante, GAP).
-
Intervención de la Agencia Nacional de Tierras
38. La entidad solicitó “negar la nulidad
interpuesta en contra de la sentencia T-532 de 2019”, por cuanto no se
configuran las causales de nulidad señaladas por el solicitante. Primero, sobre
el presunto “desconocimiento de la jurisprudencia o precedente
constitucional”, señaló que “la tutela es un mecanismo residual y
subsidiario” y que la acción interpuesta no cumplía el requisito de
subsidiariedad en los términos definidos por la jurisprudencia, dado que los
accionantes no “acudieron ante la administración para solicitar la
resolución de los trámites adelantados por la ANT”. También adujo que las sentencias
enunciadas por el solicitante no tienen los mismos supuestos fácticos de la
sentencia T-532 de 2019, por cuanto estas ampararon “los
derechos a comunidades étnicas, indígenas y afros”. Al respecto, sostuvo que “mientras que el
territorio es para los pueblos originarios un derecho colectivo
fundamental, que condiciona la subsistencia y supervivencia física y cultural
de estas comunidades”, para el campesino la tierra es “un presupuesto
necesario para el goce de las primerísimas garantías constitucionales a la
dignidad, al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad.”
39. Segundo, en relación con la alegada omisión
arbitraria de análisis de asuntos de relevancia constitucional, manifestó que
la Sala Primera de Revisión “tuvo en cuenta el estado real de los
accionantes y pudo constatar las dificultades técnicas y jurídicas que afronta
la entidad, que por el tipo de procedimiento son trámites de compleja ejecución
que no se pueden cumplir a corto plazo y, sin embargo, la administración los ha
venido adelantando de acuerdo con la capacidad institucional”. Por
lo anterior, concluyó que la solicitud de nulidad no cumplió los requisitos de
procedencia definidos por la jurisprudencia constitucional, dado que “el
abogado de los accionantes pretende (…) invocar una tercera instancia de
tutela, abriendo un nuevo debate jurídico.”
-
Intervención de la
Comisión Colombiana de Juristas
40. El 24 de febrero de 2020 la CCJ presentó amicus
curiae en el incidente sub examine y solicitó la nulidad de la sentencia
T-532 de 2019 con base en dos supuestos: (i) “omisión de examinar
argumentos y peticiones de relevancia constitucional” y (ii) desconocimiento
de “precedentes constitucionales relevantes para el caso de estudio”. En relación con lo
primero, indicó que la providencia cuestionada “pasó por alto el reclamo
principal de los accionantes relativo a la protección del derecho fundamental
al acceso progresivo a la tierra”, previsto por el artículo 64 de la
Constitución Política. Esto, por cuanto el acceso progresivo a la propiedad de
la tierra se relaciona “funcionalmente con la realización de la dignidad
humana”, puede “traducirse o concretarse en derechos subjetivos”
y, además, ha sido objeto de “consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de
derecho internacional, legal y reglamentario” que respaldan su “fundamentalidad”.
En consecuencia, consideró que “la acción de tutela se convierte en un
instrumento legal eficaz y oportuno para los reclamos ante la inactividad del
Estado.” En relación con lo segundo, adujo que las sentencias SU 235 de
2016 y SU 426 de 2016 “contienen precedentes aplicables al caso concreto por
similitud de hechos y pretensiones.” En su concepto, dichas sentencias
fijan la regla según la cual los accionantes “no se encuentran obligados a
acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa ni a las vías gubernativas
ni a cualquier otro mecanismo no previsto en el Decreto 2591 de 1991”, la
cual fue desconocida por la Sentencia T-532 de 2019.
-
Intervención del
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario
41. El 14 de mayo de 2020 el GAP
presentó amicus
curiae en
el incidente sub examine y solicitó la nulidad de la sentencia cuestionada con base
en dos argumentos: (i) “desconocimiento o cambio de jurisprudencia” y (ii) “omisión arbitraria
sobre el análisis de aspectos de relevancia constitucional”.
42. En relación con lo primero,
manifestó que “se cumplen cada uno de los elementos para la configuración de la causal
alegada”,
dado que: (a)
“la Corte ha establecido (…) una línea jurisprudencial según la cual la acción
de tutela es procedente para conjurar casos en los que la autoridad administrativa
competente dilata injustificadamente la adjudicación de baldíos”, la cual fue “desarrollada por las
sentencias SU 426 de 2016 y SU 235 de 2016”; (b) existe una “palpable identidad entre
la situación de hecho” de las providencias referidas y la sentencia T-532 de 2019,
y (c) la Sala Primera de
Revisión debió aplicar “la línea jurisprudencial ya definida”.
43. En relación con lo segundo, el
GAP alegó que la providencia cuestionada desconoció dos asuntos de relevancia
constitucional. De un lado, sostuvo que la Sala Primera de Revisión “[omitió] la naturaleza de sujetos
de especial protección de los accionantes” y señaló que, “de haberse hecho este
análisis, (…) el juez de la sentencia T-532 de 2019 no hubiera declarado la
improcedencia de la tutela”. De otro lado, manifestó que la Sala Primera de Revisión “delimitó, desde un
principio y de manera expresa, el objeto de análisis de su decisión, omitiendo
el amparo solicitado por los accionantes” en relación con el “derecho fundamental de
los campesinos del acceso a la tierra”.
44. Mediante oficio del 4 de agosto
de 2020 la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente
de nulidad al despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera, pues en sesión
del 6 de agosto del mismo año la Sala Plena de la Corte Constitucional no
aprobó la ponencia de auto de nulidad presentada por el magistrado Carlos
Bernal Pulido.
CONSIDERACIONES
Competencia
45. La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad presentada
a través de apoderado judicial por Salvador Alcántara y otros, de conformidad con los artículos 134 del
Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991 y 4º del Decreto 306 de
1992.
Nulidad de las sentencias
proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia[118]
46. Con fundamento en lo previsto en el
artículo 49 del Decreto 2067 de 1991,[119]
la Sala Plena de la Corte Constitucional ha considerado que, cuando en los
procesos ante la Corte se verifique la violación del derecho al debido proceso,
es procedente declarar su nulidad, posibilidad que se extiende a las sentencias
si el motivo se configura en esta última actuación.[120]
47. Sin embargo, dicha posibilidad es
excepcional puesto que, de conformidad con lo establecido en el artículo 243 de
la Constitución Política, los fallos proferidos por este Tribunal hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional y, en consecuencia se encuentran
resguardados por la garantía del principio de seguridad jurídica, lo que los
hace definitivos, intangibles e inmodificables.[121]
48. Así, por razones de seguridad jurídica
y de garantía en la certeza del derecho, la declaratoria de nulidad de una
sentencia de la Corte Constitucional tiene características muy particulares, se
trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales que tan sólo
pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por
quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas
procesales aplicables a los procesos constitucionales -que no son otras que las
previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991- han sido quebrantadas de manera
notoria y flagrante, debiendo ser además un yerro significativo y trascendental
en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones
sustanciales en la misma para que la petición de nulidad pueda prosperar.[122]
49. En razón de lo anterior, la
Sala Plena ha establecido (i) un grupo de presupuestos formales de procedencia, y (ii) otro grupo
de presupuestos materiales, atendiendo a la condición excepcional del
mecanismo.
-
Presupuestos
formales que deben acreditarse para la procedencia de la solicitud de nulidad de
las sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión de la Corte
Constitucional[123]
50. En cuanto a los presupuestos formales, la Sala Plena ha
precisado los siguientes: (i) legitimación para actuar, es decir,
que el solicitante tenga interés directo como parte o tercero afectado por la
decisión cuya nulidad se discute; (ii) presentación oportuna de la
solicitud, dentro del término de ejecutoria, es decir, en los tres días
siguientes a la notificación del fallo objeto de cuestionamiento, salvo que se
trate de un vicio anterior a la sentencia, el cual solo podrá ser alegado antes
de que aquella se profiera; y (iii)
la satisfacción de una carga argumentativa calificada, seria y
coherente, para explicar la razón por la cual se estima que el fallo cuestionado
desconoce intensamente el debido proceso constitucional.[124]
51. Al respecto, esta Corporación ha reiterado que el
trámite de la nulidad no constituye una oportunidad para “reabrir debates
pasados o para analizar nuevamente las controversias que ya han sido resueltas
por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional en su Sala Plena o en
sus respectivas Salas de Revisión de tutela” [125], y que, de
acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política, es un cuerpo
jurisdiccional y no consultivo, por lo que carece de competencia para resolver
dudas o interrogatorios que formulen los ciudadanos o para esclarecer el
sentido de las sentencias que profiere.[126]
52. Por lo tanto, la
solicitud de nulidad de una sentencia proferida por la Corte Constitucional
debe encontrarse ajustada a los siguientes requisitos argumentativos:[127]
(a) Quien invoca la nulidad
tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes, que la
sentencia vulnera el derecho al debido proceso. No son suficientes razones o
interpretaciones jurídicas diferentes a las contenidas en la sentencia
censurada, que obedezcan al disgusto e inconformidad del solicitante con la
decisión.
(b) La solicitud de nulidad
no puede estar encaminada a reabrir el debate probatorio, en atención a que el
incidente de nulidad no constituye una nueva instancia o un recurso mediante el
cual se pueda proferir una nueva decisión sobre la controversia jurídica
dirimida en el fallo atacado. Y
(c) Como ya se enunció, la
afectación del debido proceso debe ser cualificada, esto es, ostensible,
probada, significativa y trascendental, es decir, que
tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos.
-
Presupuestos materiales de procedencia de peticiones de nulidad de
sentencias proferidas por las salas de revisión de la Corte Constitucional[128]
53. La Sala Plena ha
afirmado que los presupuestos materiales de procedencia que dan lugar a
una declaración de nulidad (“causales de nulidad”) se configuran cuando[129]:
(i) Una
Sala de Revisión se aparta de la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la
Corte o la jurisprudencia en vigor de las salas de revisión frente a una
situación jurídica.
(ii) Una
decisión es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que
exige la ley o el reglamento.
(iii)
Existe incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una
sentencia, una contradicción abierta en el texto del fallo, o la decisión
carece por completo de fundamentación.
(iv) La
parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela da órdenes a
particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.
(v) La
sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada
constitucional.
(vi) De
manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que
tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.
54. Ahora bien, ya que para
analizar la solicitud de nulidad puede ser necesario tener mayor precisión en
relación con ciertos presupuestos formales y materiales de procedencia, a
continuación se reiterarán los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte
Constitucional que han dilucidado el alcance de las causales de (i) desconocimiento
del precedente de la Sala Plena y de la jurisprudencia en vigor, y (ii)
omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de relevancia constitucional.
-
Contenido y alcance
de la causal de nulidad de desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de
la jurisprudencia en vigor de las salas de revisión. Reiteración de
jurisprudencia[130]
55. Esta causal de nulidad es la única expresamente
señalada por las disposiciones que regulan los procedimientos ante la Corte
Constitucional[131]
-específicamente en los artículos 34 del Decreto 2591 de 1991 y 59 del Acuerdo
02 de 2015-[132].
En particular, el Decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de
jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena, por lo que si una de las
Salas de Revisión se apropia de dicha función, se estaría extralimitando en el
ejercicio de sus competencias con grave violación del debido proceso.[133]
56.  La interpretación armónica de esta disposición - con los principios de seguridad
jurídica, igualdad de trato ante la ley y la necesidad de que las decisiones
judiciales atiendan a los criterios sentados previamente sobre las mismas
materias y respecto de fundamentos fácticos similares, configuran el desarrollo
jurisprudencial de la causal de nulidad por el desconocimiento de posiciones
jurisprudenciales definidas por la Sala Plena o a través de la jurisprudencia
en vigor de las salas de revisión,[134] esto es, de un conjunto de decisiones reiteradas,
pacíficas, uniformes y consistentes de las referidas salas[135]; es decir, no contradichas por otra Sala de Revisión,
pues cuando esto ocurre ya no se está en presencia de dicho fenómeno.[136] Esto quiere decir que esta causal de nulidad puede ser invocada frente al cambio
de una línea jurisprudencial suficientemente clara y sostenida -según lo
expuesto-, aun cuando en su formulación no hubiere intervenido la Sala Plena.[137]
57. Al respecto, la Corte ha precisado que (i) la acreditación del desconocimiento de la jurisprudencia
de la Sala Plena requiere de dos
elementos de comparación (1) la ratio decidendi de la
sentencia emitida por la Sala Plena y (2) la ratio de la
sentencia cuya nulidad se alega, los cuales resultan suficientes para
establecer si la última confrontó o desconoció la primera; y (ii) el desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de
las salas de revisión como causal de nulidad está condicionado a la
existencia de un precedente jurisprudencial consolidado, lo cual comporta una
mayor exigencia en su acreditación, puesto que se requiere una pluralidad de
decisiones anteriores (“precedentes”) que traten problemas jurídicos análogos con presupuestos fácticos
idénticos, frente a los cuales adopta de manera uniforme la misma regla de
decisión.[138]
58. En relación con esto, la Sala Plena ha determinado
que deben confluir los siguientes parámetros que permiten establecer el carácter
vinculante de las sentencias de la Corte: (i) que en la ratio
decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla
jurisprudencial aplicable al caso a resolver; (ii) que
esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al
propuesto en el nuevo caso; y (iii) que los hechos del caso sean
equiparables a los resueltos anteriormente.[139] A propósito de lo anterior, es necesario realizar las siguientes precisiones:
59. El precedente vinculante para el caso concreto
está determinado por la ratio decidendi de la sentencia[140], esto es,
por aquellos apartes específicos y concretos de las sentencias de tutela o de
constitucionalidad, que tienen relación estrecha, directa e inescindible
con la parte resolutiva de la decisión.[141]
Esto implica que, si se invoca la causal de cambio de jurisprudencia, solo será
procedente la nulidad si se modifica dicha regla decisional.[142]
60. Es imprescindible que exista una palpable
identidad entre la situación de hecho que originó la decisión respecto de la
cual se solicita su nulidad y las de las decisiones que constituyen precedente.[143] Dicha
similitud fáctica tiene un carácter estricto, por lo que no basta con que ambos
asuntos refieran a materias que puedan agruparse en un mismo género, sino que
debe estarse ante dos supuestos de hecho que comparten características
esenciales.[144]
61. En consecuencia, esta causal de nulidad (i) excluye
los cargos fundados en diferencias con respecto a argumentos comprendidos en
una decisión anterior que no fueron determinantes para la decisión adoptada -obiter
dictum-; (ii) genera una carga para el solicitante que
consiste en la identificación del precedente que, a su juicio, fue desconocido,
la cual no se cumple con la sola enunciación de las sentencias sino que exige
la identificación de su ratio decidendi, que permita establecer el
desconocimiento del precedente; y (iii) no se agota con la enumeración o
la diferencia con sentencias de las salas de revisión que no puedan
identificarse dentro de una línea de jurisprudencia en vigor.[145]
62. Finalmente, es necesario dejar claro que esta
causal no elimina la autonomía interpretativa de la Sala Plena,[146]
ni tampoco afecta el ejercicio decisorio de las salas de revisión, que preservan su autonomía de
interpretación y la posibilidad de desarrollar su pensamiento jurídico
racional, en cada una de las materias sometidas a su decisión, siempre y cuando
no se aparte de los precedentes sentados por la Sala Plena.[147]
-
Contenido y alcance
de la causal de nulidad de omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de
relevancia constitucional. Reiteración de jurisprudencia[148]
63. La Constitución
Política le confirió a la Corte Constitucional la función de revisar, de manera
discrecional, los fallos de tutela que se profieran por los jueces del país. En
ejercicio de tal facultad, tiene la posibilidad de delimitar el tema a ser debatido
en las sentencias de revisión, pues dicho escenario procesal no es una
instancia adicional en el diseño del proceso de amparo.[149] Dicha delimitación puede acontecer (i)
mediante referencia expresa en la sentencia, cuando se circunscribe claramente
el objeto de estudio, o (ii) tácitamente, cuando la sentencia se
abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no tienen
relevancia constitucional.[150]
64. Sin embargo, en
ejercicio de las anteriores atribuciones, es indispensable el análisis de (i)
los asuntos que tengan relevancia constitucional, y (ii) los aspectos
que al estudiarse conducirían a una decisión diferente, dada la importancia de
abordar los elementos necesarios para una valoración constitucional recta y
transparente, que atienda a razones de justicia material y a la prevalencia del
derecho sustancial, especialmente en cuanto a la protección de derechos
fundamentales se refiere.[151]
65. En tal sentido, la
causal de nulidad de omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de relevancia
constitucional se configura cuando (i) el estudio de un asunto,
por su importancia constitucional para la protección de derechos fundamentales,
no podía dejarse de lado por la respectiva Sala, y (ii) se encuentra de
manera clara e inequívoca que, de haber sido analizados, hubiesen generado una
decisión o trámite distintos.[152]
66. Por lo tanto, el vicio queda excluido si el
asunto de relevancia constitucional fue abordado en la sentencia, puesto que
las nulidades no están instituidas como un recurso adicional ni como una
instancia para controvertir el análisis del asunto.[153] Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha
establecido que, si una Sala de Revisión hizo un estudio particular de la
materia correspondiente, no le corresponde al Pleno realizar un examen sobre la
corrección de tales argumentos, pues esto significaría la reapertura del
análisis jurídico y probatorio realizado en el fallo cuestionado, actividad
incompatible con la naturaleza del incidente de nulidad.[154]
Análisis de la solicitud
Primer cargo,
desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de la jurisprudencia en vigor
- Requisitos formales
67. El cargo propuesto por desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de
la jurisprudencia en vigor
cumple los presupuestos formales del trámite incidental de nulidad y, por lo
tanto, es procedente su examen de fondo. Pasa la Sala Plena a desarrollar el
examen formal de procedibilidad.
a)    Legitimación
68. La petición de nulidad cumple con el requisito de legitimación,
por cuanto fue presentada por el representante judicial de los 107 accionantes
del proceso de tutela que concluyó mediante la Sentencia T-532 de 2019.
b)    Oportunidad
69. Igualmente, la solicitud de nulidad fue formulada oportunamente,
esto es, dentro del término de ejecutoria de la Sentencia T-532 de 2019. En
efecto, la solicitud fue radicada el 16 de diciembre de 2019, mientras que la
providencia fue notificada a las partes mediante correo electrónico el 11 de
diciembre del mismo año.
c)     Carga argumentativa suficiente
70. El cargo por desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de
la jurisprudencia en vigor se
satisface el requisito de carga argumentativa suficiente. De este modo, los solicitantes
fundamentan este reproche en tres argumentos, a saber: (i) se desconoció la
jurisprudencia sobre procedibilidad de la acción de tutela, contenida en las
sentencias SU-235 de 2016 y SU-426 de 2016 proferidas por la Sala Plena de la
Corte Constitucional; (ii) la sentencia cuestionada no cumplió la carga
argumentativa necesaria para apartarse del precedente que la vinculaba y, en su
lugar, acudió a fallos que no tenían relación con el asunto objeto de análisis
y, por último, (iii) la sentencia incurrió en “inconsistencia entre
el análisis de fondo y la declaratoria de improcedencia”.
71. En esa dirección, las primeras dos razones
alegadas por los incidentantes cumplen el presupuesto de carga argumentativa
suficiente, pues aluden a que la sentencia T-532 de 2019 proferida por la Sala Primera de Revisión introdujo “un nuevo
requisito de procedibilidad”, por lo que desconoció “el examen de
procedibilidad que el máximo Tribunal Constitucional ha efectuado” en casos
referidos a la dilación injustificada de las actuaciones “de la autoridad
agraria”. Además, el fallo censurado habría incumplido la carga
necesaria para apartarse del precedente constitucional de Sala Plena y de la
jurisprudencia en vigor, pues no expresó las razones del apartamiento y, por el
contrario, fundó la decisión de improcedencia en providencias que apuntaban a
temáticas diferentes a las examinadas en el expediente.
72. Dichos planteamientos son calificados, serios y
coherentes, porque (i) presentan de forma lógica y estructurada el
razonamiento; (ii) señalan la causal de nulidad que invocan, así como su
posible efecto en el sentido de la decisión cuestionada; (iii) su ataque
se dirige en contra del análisis de procedibilidad contenido en la Sentencia
T-532 de 2019; (iv) salvo en lo concerniente a las sentencias T-009 de
2013, T-601 de 2016, T-849 de 1999, T-909 de 2009, T-039 de 2017 y T-153 de
2019 que carecen de la argumentación necesaria para acreditar la existencia de
jurisprudencia en vigor de las salas de revisión de esta Corporación en el
sentido referido por los incidentantes, en las restantes providencias invocadas
de la Sala Plena se presentan las razones que darían cuenta del desconocimiento
del precedente de unificación por parte del fallo censurado; (v) plantean,
al menos prima facie, la posible vulneración del derecho al debido
proceso de los accionantes, que no un debate concluido en sede de revisión, y,
por último, (vi) con base en los elementos argumentativos aportados, la
Sala Plena puede analizar si, en efecto, se configuró la causal de nulidad
alegada.
73. Sin embargo, el tercer argumento alusivo a una
supuesta “inconsistencia entre el análisis de fondo y la declaratoria de
improcedencia” carece de aptitud, seriedad y coherencia, en tanto su
fundamento en realidad se dirige a sustentar un reproche de nulidad por
incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la decisión. Por
esa razón, el planteamiento no permite confrontar la regla de decisión adoptada
en la Sentencia T-532 de 2019 y el precedente constitucional que se considera
infringido y, por lo tanto, no será tenido en cuenta al momento de estudiar el
presunto desconocimiento del precedente de la Sala Plena sobre procedibilidad
de la acción de tutela en materia agraria.
74.  A continuación, la Sala Plena analizará de fondo
este primer cargo de nulidad, que se refiere al presunto desconocimiento de la
jurisprudencia sobre procedibilidad de la acción de tutela en materia agraria.
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Requisitos
sustanciales
La Sentencia T-532 de
2019 incurrió en
desconocimiento del precedente de la Sala Plana sobre las reglas de
procedibilidad de la acción de tutela frente a procedimientos administrativos
de naturaleza agraria
75. Los incidentantes sostuvieron que la Sentencia T-532 de 2019
desconoció el precedente de la Sala Plena de la Corte relativo a las reglas de
procedibilidad que se aplican a las acciones de tutela formuladas contra
autoridades que tramitan procedimientos administrativos de tierras, contenido
en las sentencias SU-235 de
2016 y SU-426 de 2016. Lo anterior, por
cuanto de forma pacífica dichas providencias se habrían abstenido de exigir,
como requisito de procedibilidad, la presentación de una solicitud de impulso
procesal a la autoridad accionada.
76. La Sala Plena encuentra que la Sentencia T-532 de 2019, en efecto,
desconoció el precedente constitucional invocado por los incidentantes, pues la
jurisprudencia de esta Corporación en modo alguno ha exigido la formulación
previa de una solicitud de impulso procesal como requisito de procedibilidad de
la acción de tutela contra procedimientos administrativos de tierras que han
incurrido en tardanza o que se han abstenido de resolver definitivamente un
trámite de esas características.
77. En ese sentido, la Sentencia SU-235 de 2016[155]
estudió el caso de un grupo de campesinos que formularon acción de tutela
contra el INCODER y otros órganos estatales y particulares, por la dilación en
que había incurrido la autoridad de tierras en el adelantamiento y culminación
de los procedimientos de recuperación de baldíos, clarificación de la propiedad
y adjudicación de baldíos, que obstaculizaban el acceso a la tierra de los
accionantes. En lo que interesa al presente asunto, al momento de establecer
las reglas aplicables para examinar la procedibilidad de la solicitud, la Sala
Plena reiteró que “[e]l inciso tercero del artículo 86 de la Constitución
establece que la tutela es procedente cuando los demandantes no tengan otro
medio de defensa judicial, salvo que la misma se interponga como mecanismo transitorio
con el objetivo de evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, con
fundamento en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la Corte ha sostenido
que este mecanismo de defensa judicial debe ser eficaz e idóneo para proteger
los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Así mismo ha dicho que la
eficacia e idoneidad de los mecanismos de defensa judicial que se presentan
como principales deben ser analizadas en el caso concreto”.
78. En aplicación de estas premisas normativas, la
Corte advirtió que los accionantes tenían a su alcance los medios de control de
nulidad y restablecimiento del derecho y de nulidad simple. Sin embargo,
encontró que los mismos no resultaban idóneos y eficaces en el caso concreto,
por cuanto “no conllevan la adjudicación de unos bienes como baldíos, ni
permiten ordenar a la administración a llevar a cabo procedimientos
administrativos de recuperación de baldíos, ni mucho menos de adjudicación de
los mismos”. En consecuencia, declaró la procedencia de la solicitud de
tutela y pasó a examinar el fondo de la cuestión.
79. A su turno, en la Sentencia SU- 426 de 2016[156]
la Sala Plena examinó el caso de un grupo de campesinos que interpuso acción de
tutela contra el INCODER por las dilaciones en la resolución de las solicitudes
de adjudicación de baldíos que habían presentado ante la entidad. En relación
con las reglas de procedibilidad, la Corte reiteró que “[l]a acción de
tutela procede cuando (i) no existan otros medios de defensa judiciales para la
protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos
mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos
fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza
el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la
intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable (art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio
como mecanismo transitorio de protección.”
80. Asimismo, señaló que el juez de tutela “debe
tener en cuenta circunstancias especiales de los accionantes, tales como su
avanzada edad, estado de salud, condición de vulnerabilidad derivada de su
situación económica, o si se trata de un sujeto de especial protección
constitucional pues, en virtud del artículo 13 superior, y el mandato de
igualdad material, el juez de tutela debe efectuar un análisis más amplio para
estas personas porque, como lo ha señalado este Tribunal, la cláusula de
igualdad constitucional, contenida en el artículo 13 superior, incorpora la
obligación asignada al Estado de adoptar medidas en favor de grupos históricamente
discriminados o marginados, como ocurre con las víctimas del conflicto armado
y, especialmente, de desplazamiento forzado.”[157]
81. A partir de lo expuesto, la Sala Plena identificó
que los solicitantes en principio podrían contar con dos vías para solucionar
sus reclamos. Por una parte, con el procedimiento administrativo de
adjudicación y definición de titulación de baldíos consagrado en la Ley 160 de 1994[158] y el posterior cuestionamiento
de las decisiones que allí se profirieran a través del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho. Por otra parte, con los trámites
administrativos y judiciales consagrados en la Ley 1448 de 2011[159],
los cuales buscan revertir el despojo ocasionado por el conflicto armado
interno.
82. No obstante lo anterior, la Corte
declaró la procedencia de la acción de tutela al analizar que la presunta
amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de los solicitantes
obedecía justamente a la ausencia de decisiones a cuestionar, por la vía
administrativa o judicial, ante la inacción del INCODER. En ese sentido,
sostuvo que “en este caso los accionantes plantean
que el Instituto no ha proferido decisión alguna acerca de sus solicitudes de
adjudicación, a pesar de que desde el 2014 se efectuó (según el mismo Incoder)
la recuperación material de El Porvenir. Resulta claro entonces que la petición
obedece a que, en concepto de los actores, la vía administrativa no ha llegado
a respuesta alguna acerca de su situación, hecho que, de ser cierto, podría
significar la violación de sus derechos, y la acción de tutela podría ser el
mecanismo adecuado para asegurar el avance de las actuaciones administrativas”.
83. Bajo tal óptica, la Sala Plena
encuentra que los asuntos analizados en las sentencias SU-235 de 2016 y SU-426
de 2016 presentan semejanzas fácticas y normativas importantes. En los dos
asuntos se trataba de acciones de tutela formuladas por comunidades campesinas
contra la autoridad de tierras por la dilación en la resolución de sus
solicitudes de recuperación y adjudicación de baldíos. En uno y otro caso la
Corte reiteró pacíficamente las reglas generales de procedibilidad de la acción
de tutela, contenidas en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de
1991. Ambos fallos valoraron la existencia de mecanismos ordinarios de defensa
judicial, pero solo en la segunda decisión se consideró, adicionalmente, la
relevancia del procedimiento administrativo para el examen de procedibilidad.
Los dos asuntos superaron el examen de procedibilidad y examinaron el fondo de
la acción, pues los medios ordinarios de defensa judicial, y el administrativo
en el caso de la Sentencia SU-426 de 2016, no resultaron idóneos y eficaces
para abordar la controversia. Ninguno de estos fallos estableció un requisito
según el cual es necesario determinar si los demandantes han pedido previamente
el impulso de las actuaciones ante la autoridad administrativa y, por el
contrario, el último precedente incluyó una regla que resaltó la flexibilidad
del examen de procedibilidad cuando la acción de tutela es formulada por
poblaciones vulnerables, como las comunidades campesinas.
84. Estas reglas de unificación
jurisprudencial vinculaban a la Sala Primera de Revisión al instante de
proferir la Sentencia T-532 de 2019, por cuanto la cuestión sometida a
consideración de la Corte guardaba una estrecha similitud fáctica y jurídica
con los asuntos examinados por la Sala Plena en el precedente constitucional.
En ese sentido, en los tres casos se encontraban comprometidos los derechos al
acceso a la tierra y al debido proceso administrativo de comunidades
campesinas, ante la dilación injustificada en la resolución de los
procedimientos administrativos de adjudicación de baldíos y de otros asuntos
relacionados con la clarificación de la propiedad de la tierra que se surten
frente a la ANT (antes INCODER).
85. Pese a esto, la sentencia
cuestionada ignoró las pautas de procedibilidad trazadas por la Sala Plena y,
contrariando el sentido de las citadas sentencias de unificación, añadió un
nuevo requisito procesal a la acción de tutela, al requerir que los
solicitantes hubieren acudido previamente ante la ANT a pedir el impulso de los
procedimientos administrativos. Esa exigencia modificó el precedente de la Sala
Plena sobre la materia y desconoció que, como en el caso de la Sentencia SU-426
de 2016, la falta de respuesta oportuna por parte de la autoridad de tierras
evidenciaba la carencia de idoneidad y eficacia del procedimiento
administrativo.
86. En todo caso, la Sala advierte
que ese requerimiento se apreciaba innecesario y desproporcionado, pues fue
justamente la inactividad de la ANT la que impidió la comparecencia de los
solicitantes como sujetos procesales en el trámite administrativo, ya que para
el momento en que se profirió la Sentencia T-532 de 2019 ni siquiera habían
sido notificados debidamente del procedimiento de revocatoria directa de las
resoluciones de adjudicación.[160] Lo anterior, no obstante la
intensa actividad procesal desplegada por los solicitantes durante varios años
ante diversas autoridades que tenían competencia en el asunto.[161]
87. En virtud del principio de
autonomía e independencia judicial las salas de Revisión esta Corporación
poseen un margen apreciable de discrecionalidad al momento de interpretar y
aplicar la jurisprudencia de unificación. Empero, este debe ser ejercido
atendiendo a motivos que lo justifiquen y a criterios de razonabilidad que no
contradigan abiertamente la orientación fijada por el Pleno de la Corte. En el
presente asunto esos parámetros no fueron observados por la Sentencia T-532 de
2019, pues al realizar el estudio de procedibilidad no se refirió a las
sentencias SU-235 y SU 426 de 2016, pese a que, ante la declaratoria de
improcedencia decretada en primera instancia, los accionantes las habían
invocado expresamente para insistir en el examen de fondo de la acción.
88. En su lugar, el fallo
censurado acudió a las sentencias SU-037 de 2009 y T-097 de 2018, que nada
tenían que ver con la materia puesta en conocimiento de la Sala Primera de
Revisión y que, por lo tanto, prima facie no resultaban aplicables al
asunto. La primera decisión estudió el caso de tres magistrados del Tribunal
Administrativo del Cesar que interpusieron acción de tutela contra la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público con el propósito de que se les otorgara la “bonificación por
compensación” en condiciones similares a las de sus compañeros del mismo
Tribunal. La tutela fue declarada improcedente, pues la Corte estimó que los
actores estaban cuestionando un acto administrativo de carácter general y
abstracto que debía ser examinado por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo a través de la acción de simple nulidad. La segunda decisión, a
su vez, analizó el caso de varios accionantes que perseguían el reconocimiento
de la indemnización sustitutiva de la pensión. La tutela fue declarada
improcedente porque los actores no habían solicitado las prestaciones ante el
responsable de estas. Así entonces, se trataba de dos fallos que, a diferencia
de las sentencias SU-235 y SU-426 de 2016, resolvieron asuntos completamente
distintos al propuesto por los aquí incidentantes. En ese orden de ideas, al haberse
desconocido el precedente en vigor de la Sala Plena de la Corte Constitucional
sobre las reglas de procedibilidad aplicables a la acción de tutela contra
acciones y omisiones de la autoridad de tierras en el trámite de procedimientos
administrativos de naturaleza agraria, corresponde a esta Corporación declarar
la nulidad de la Sentencia T-532 de 2019. La nueva decisión será adoptada por la Sala Plena.
89. Comoquiera que la Corte ha comprobado
la ocurrencia de la primera causal de nulidad alegada por los incidentantes, se abstendrá de continuar con el examen
consecutivo del segundo cargo propuesto.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DECLARAR LA
NULIDAD de la Sentencia T-532 de
2019, solicitada por el apoderado judicial de Salvador Alcántara y otros.
SEGUNDO.- Por
Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el
expediente al despacho del Magistrado sustanciador del presente asunto, para que se adelante
nuevamente el trámite de revisión y se emita decisión sobre el presente asunto.
TERCERO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
AL AUTO 272/20
Referencia: Nulidad de la
sentencia T-532 de 2019
Expediente: T-7.207.463
Magistrada ponente: Diana Fajardo
Rivera
Con mi acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Plena de la Corte, suscribo este salvamento de voto en
relación con la decisión adoptada por la mayoría en el asunto de la referencia.
La Sala Plena concluyó que la sentencia T-532 de 2019 debía ser anulada, por
cuanto vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes. En mi concepto,
la referida providencia no vulneró dicho derecho y tampoco incurrió en defecto
alguno. En particular, considero que la Sala Primera de Revisión (i) no
desconoció el precedente constitucional sobre procedibilidad de la acción de
tutela y (ii) no omitió analizar asuntos de relevancia constitucional.
1.     La Sala
Primera de Revisión no desconoció el precedente constitucional sobre
procedibilidad de la acción de tutela
La sentencia anulada no incurrió en
desconocimiento del precedente. Esto, por cuanto las sentencias SU 235 y SU 426
de 2016 (i) no tienen los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la
sentencia T-532 de 2019 y (ii) no contienen la subregla “reiterada,
clara y uniforme”, según la cual la acción de tutela es el medio
principal de defensa cuando la “autoridad agraria” no ha proferido
decisión de fondo en los asuntos de su competencia.
1.1.
Las sentencias SU 235 y SU 426 de 2016 no tienen los mismos
supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia T-532 de 2019
Los supuestos fácticos de la sentencia
T-532 de 2019 difieren, en aspectos esenciales, de aquellos de la sentencia SU
235 de 2016. Primero, mientras que, en la sentencia SU 235 de 2016, el proceso
de recuperación de baldíos indebidamente ocupados había concluido, en el caso
resuelto mediante la sentencia T-532 de 2019, los procesos de revocatoria
directa, adjudicación y deslinde de tierras que adelanta la Agencia Nacional de
Tierras (ANT) se encuentran en trámite. Es más, dado que en la sentencia SU 235
de 2016 el proceso administrativo había concluido, el análisis de la Corte
versó sobre la vulneración de los derechos “al debido proceso y de los
principios de buena fe y confianza legítima”, derivada de la expedición de
las resoluciones 334 y 5659 de 2015 por parte del INCODER, que no sobre la “dilación
injustificada” en las actuaciones de la entidad accionada. Segundo,
mientras que, en la sentencia SU 235 de 2016, los accionantes solicitaron de
forma reiterada e inequívoca ante la entidad, dentro de los procedimientos
administrativos en curso, que concluyera sus actuaciones, en la sentencia T-532
de 2019 los accionantes acudieron de forma directa a la acción de tutela para
solicitar el avance de los procedimientos.
Asimismo, los supuestos fácticos de la
sentencia SU 426 de 2016 difieren, en aspectos determinantes, de los de la
sentencia T-532 de 2019. En primer lugar, mientras que, en la sentencia SU 426
de 2016, los predios ocupados por los accionantes eran de naturaleza baldía, de
tal manera que la “autoridad agraria” podía resolver sobre su
adjudicación sin restricción alguna, en la sentencia T-532 de 2019 existen
controversias sobre la naturaleza jurídica de los predios[162]. En segundo lugar, en la sentencia SU 426
de 2016, la comunidad accionante solicitó “insistentemente (…) adelantar la
aprehensión del inmueble”, mientras que, en la sentencia T-532 de 2019, no
se acreditó que los accionantes hubieran adelantado actuaciones tendientes a
que la entidad concluyera los procedimientos, sino que acudieron directamente
al amparo para el impulso de los procesos administrativos. En tercer lugar,
mientras que, en la sentencia SU 426 de 2016, no había evidencia alguna de
actividad por parte de la entidad accionada, lo que daba cuenta de la “negligencia
demostrada por la Institución en lo que [tenía] que ver con la
materialización de la entrega del predio”, en la sentencia T-532 de 2019 la
Sala Primera de Revisión advirtió que, pese a las complejidades técnicas y las
restricciones operativas, la entidad estaba adelantando diversas actuaciones en
el marco de los procedimientos administrativos de su competencia[163].
1.2.
Lejos de lo sostenido por el solicitante de la nulidad, las
sentencias SU 235 y SU 426 de 2016 no concluyeron que la acción de tutela es el
medio principal de defensa cuando la “autoridad agraria” no ha proferido
decisión de fondo en los asuntos de su competencia
Las sentencias SU 235 y SU 426 de 2016 no
contienen regla jurisprudencial alguna en relación con la procedibilidad de la
acción de tutela como medio principal de defensa ante las posibles “dilaciones
injustificadas” de la “autoridad agraria”. Primero, por medio de la
sentencia SU 235 de 2016, la Corte consideró que el amparo era procedente, dado
que (i) la acción de nulidad carecía de idoneidad en el caso concreto y (ii)
la acción de restitución de tierras, pese a ser un “mecanismo judicial
idóneo”, no estaba vigente al momento de la interposición de la acción de
tutela. Así, es evidente que esta sentencia no fijó regla alguna sobre la
procedibilidad de la acción de tutela en casos de “dilación injustificada”
en las actuaciones de la “autoridad agraria”. Por el contrario, la
Corte, en atención a la jurisprudencia consolidada sobre subsidiariedad de la
acción de tutela, analizó (i) si los accionantes tenían otros
medios ordinarios de defensa a su disposición y (ii) si, de existir
dichos medios, eran idóneos y eficaces “para proteger los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados”[164]. En consecuencia, la sentencia
SU 235 de 2016 no contiene la subregla de procedibilidad presuntamente
desconocida y, por el contrario, reitera la jurisprudencia constitucional sobre
el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, que fue aplicada por
la Sala Primera de Revisión en la sentencia T-532 de 2019.
Segundo, mediante la sentencia SU 426 de
2016, la Corte consideró que la acción de tutela “[era] el mecanismo
idóneo para atender la vulneración de los derechos fundamentales” de los
accionantes, habida cuenta de las condiciones particulares del caso concreto.
No obstante, la Sala Plena precisó que, en los casos de “competencia
exclusiva de las autoridades legalmente constituidas para definir la asignación
de títulos de un bien baldío”, la Sala “debe evaluar si es necesaria la
intervención del juez constitucional tomando en cuenta la carga que representa
para los tutelantes, en el contexto de sus condiciones personales y en atención
a la complejidad fáctica del trámite”[165]. En consecuencia, la sentencia SU 426 de
2016 no contiene la regla de procedibilidad presuntamente desconocida. Por el
contrario, esta decisión de la Sala Plena dispone que, al adelantar el análisis
de subsidiariedad, el juez constitucional debe evaluar la necesidad de
intervenir en las actuaciones de competencia de la ANT. De esta manera, en la sentencia
T-532 de 2019, la Sala Primera de Revisión analizó la subsidiariedad de la
acción de tutela bajo los estrictos términos definidos por la jurisprudencia
constitucional y, en particular, por la sentencia SU 426 de 2016.
2.     La Sala
Primera de Revisión no omitió analizar asuntos de relevancia constitucional
El solicitante de la nulidad sostuvo que
la Sala Primera de Revisión omitió analizar (i) la condición de víctimas
de los accionantes y (ii) la “problemática de la gobernanza de la
tierra en Colombia”[166]. En mi criterio, la sentencia
T-532 de 2019 no omitió arbitrariamente el análisis de dichos elementos.
Primero, la Sala Primera de Revisión sí consideró la calidad de víctimas de los
accionantes[167]. De un lado, la Sala sostuvo
que el amparo concedido a la comunidad accionante implicaba el reconocimiento
de un deber de especial protección en su favor y a cargo de la entidad
accionada. Esto, habida cuenta de que “la información solicitada es de
relevancia para una comunidad campesina como la de El Garzal, dentro de la cual
hay sujetos en situación de vulnerabilidad”[168].
De otro lado, la Sala resaltó que la ANT debía desplegar “una especial
diligencia, de forma tal que los procedimientos administrativos culminen en un
período razonable, habida cuenta de las circunstancias del caso.”. Además,
en cualquier caso, el solicitante de la nulidad no desvirtuó las
consideraciones de la Sala Primera de Revisión en relación con el análisis de
subsidiariedad de la acción de tutela. Esto es, que (i) los
accionantes contaban con el acompañamiento y la representación de distintas
entidades[169]
y que (ii) los procedimientos administrativos objeto de
cuestionamiento prevén los dispositivos procesales idóneos para solicitar el
impulso
y la terminación de las actuaciones de la ANT.
Segundo, el solicitante no explicó cuál
era la relevancia constitucional de los argumentos relacionados con el “problema
de la gobernanza de la tierra en Colombia”. Al respecto, se limitó a
presentar aserciones generales e indeterminadas sobre el asunto, sin explicar
cuál habría sido la aplicación concreta de este discurso, y de los diversos
elementos expuestos, en la decisión adoptada mediante la sentencia T-532 de
2019. De esta manera, considero que la Sala Primera de Revisión no desconoció
deber alguno al no incorporar dichos elementos en su decisión. Esto, dado que (i)
las valoraciones personales del solicitante sobre el cumplimiento de un fallo
judicial, o el ejercicio de las competencias por parte de las autoridades
públicas, no son un asunto de relevancia constitucional que debía ser
considerado por la Sala Primera de Revisión y, en cualquier caso, (ii) no
hay evidencia alguna de que los elementos presuntamente ignorados habrían
modificado el sentido del fallo de manera sustancial y definitiva.
En tales términos, considero que la
sentencia T-532 de 2019 no incurrió en desconocimiento del precedente ni en
omisión de asuntos de relevancia constitucional y, por tanto, la Sala Plena ha
debido negar la solicitud de nulidad.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] De conformidad con el Decreto 1071 de
2015, artículo 2.14.19.1.1, los procedimientos administrativos especiales
agrarios son: (i) extinción del derecho de dominio privado, por
incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad, (ii)
recuperación de baldíos en los casos de indebida ocupación o apropiación por
particulares, con el fin de restituirlos al patrimonio del Estado, (iii)
clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su
propiedad, para identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el
saneamiento de la propiedad privada, (iv) deslinde o delimitación de las
tierras que pertenecen a la Nación de las de propiedad privada de particulares,
(v) reversión de baldíos adjudicados, por violación de normas ambientales,
cultivos ilícitos o incumplimiento de obligaciones y condiciones bajo las
cuales fueron adjudicados, (vi) revocatoria de los actos administrativos
de carácter particular y concreto que han adjudicado baldíos.
[2] Cno. anexos 2, fl. 90.
[3] Cno. anexos 2, fl. 90.
[4] Cno. anexos 2, fl. 90.
[5] Cno. anexos 2, fls. 90 a 91.
[6] Cno. anexos 2, fls. 90 a 91.
[7] Según la información aportada al expediente, el 20 de marzo de
2007, el señor Jairo Alfonso Barreto Esguerra solicitó ante el INCORA la
revocatoria directa de algunas de las resoluciones de adjudicación, por
considerar que habían recaído sobre predios de propiedad privada (Cno. 1, fls.
235 a 300 y Cno. anexos. 1 fls. 1 a 299). Las
resoluciones de adjudicación, cuya revocatoria fue solicitada, son las que se
mencionan en la nota al pie 15.
[8] Los procedimientos administrativos
fueron iniciados por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA), cuyas
funciones ejerce actualmente la ANT como «máxima autoridad de las tierras de
la nación» (Decreto 2363 de 2015, artículo 3).
[9] Según las pruebas allegadas al expediente, en el año 2003, mediante
múltiples resoluciones de adjudicación, el INCORA adjudicó a varios miembros de
la comunidad de El Garzal, entre ellos al señor Salvador Alcántara, los
terrenos baldíos que venían ocupando en dicho corregimiento (Cno. 1, fl.
187 a 221). Las resoluciones por medio de las cuales se
adjudicaron los predios baldíos son las que se mencionan en la nota al pie 15.
[10] La competencia para adelantar el
procedimiento de deslinde del complejo cenagoso «El Garzal» había sido
delegada por la Gerencia General del INCODER a la Dirección Territorial Bolívar
del INCODER; sin embargo, la Gerencia General de esa entidad reasumió la
competencia, por medio de la Resolución 441 de 28 de marzo de 2012 (Cno. anexos
1, fl. 300).
[11] Resolución 106 de 29 de enero de
2013, numeral 3: «El procedimiento administrativo de deslinde de tierras
está encaminado fundamentalmente a determinar los linderos de los terrenos de
propiedad de la Nación, separándolos de los que pertenecen a los particulares» (Cno.
anexos 2, fl. 36).
[12] Cno. 1, fl. 11.
[13] El señor Salvador Alcántara y otros
habitantes del corregimiento de El Garzal, por medio de abogados pertenecientes
a «organizaciones sociales [que] se han encargado de impulsar [su]
caso ante diversas entidades del orden nacional» (Cno. 1, fl. 23), han solicitado
información sobre las actuaciones de la entidad demandada (párr. 2),
así: (i) el 9 de junio de 2011, presentaron solicitud de información
ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por medio de la cual
pidieron: (a) información sobre la inclusión de la comunidad de El
Garzal en el «Plan de Choque del Ministerio de Agricultura»,(b) información
sobre el estado de los trámites «adelantados por el Ministerio de
Agricultura en términos del reconocimiento del derecho a la tierra y el
territorio de las comunidades de El Garzal», (c) información sobre
el estado del trámite de revocatoria directa de las 62 resoluciones de
adjudicación y (d) requerir al INCODER para hacer entrega de las 64
resoluciones de adjudicación (Cno. anexos 2, fls. 77 a 79); esa solicitud fue
contestada el 1 de septiembre de 2011 (Cno. anexos 2, fls. 80 a 81);
(ii) entre el 15 de noviembre de 2013 y el 8 de junio de 2016
presentaron cuatro (4) solicitudes de información ante el INCODER en las que
pidieron: (a) información actualizada sobre el procedimiento de
revocatoria directa de 62 resoluciones de adjudicación de baldíos en el
corregimiento de El Garzal, (b) información sobre si la entidad
adelantaba algún otro procedimiento agrario en el corregimiento de El Garzal, (c)
información sobre el trámite de deslinde el complejo cenagoso «El Garzal»
y (d) que les «[asignaran] una cita (…) donde [pudieran] dialogar
[con la entidad] sobre el caso de El Garzal, el estado actual y los
procedimientos a seguir» (Cno. anexos 2, fls. 82 a 86 y 88 a 90).
[14] La entidad respondió tres (3) de las
solicitudes de información, así: (i) el 12 de agosto de 2011, indicó que
el procedimiento de revocatoria de las 62 adjudicaciones de baldíos había sido
anulado y que, una vez se notificara a los interesados de dicha decisión, se
iniciaría nuevamente el trámite; (ii) el 27 de noviembre de 2014, indicó
que requería más tiempo para contestar la solicitud de información, dada la
complejidad de la petición, y (iii) el 8 de junio de 2016, indicó que,
dada la transición institucional derivada de la liquidación del INCODER, la
petición no podría ser atendida hasta tanto la ANT recibiera los expedientes de
los procesos (Cno. anexos 2, fls. 82, 86 a 87 y 89).
[15] En el expediente obra prueba de que
la solicitud de revocatoria directa de adjudicaciones recayó sobre las
siguientes resoluciones de adjudicación de predios baldíos en el corregimiento
de El Garzal, en el municipio de Simití, Bolívar: R. 771 de 9 de mayo de 2003,
R. 557 de 29 de abril de 2003, R. 998 de 16 de mayo de 2003, R. 1065 de 19 de
mayo de 2003, R. 992 de 16 de mayo de 2003, R. 811 de 21 de octubre de 2002, R.
450 de 29 de abril de 2003, R. 640 de 29 de abril de 2003, R. 629 de 29 de
abril de 2003, R. 1064 de 19 de mayo de 2003, R. 475 de 29 de abril de 2003, R.
973 de 16 de mayo de 2003, R. 610 de 28 de junio de 2005, R. 1060 de 19 de mayo
de 2003, R. 1056 de 19 de mayo de 2003, R. 993 de 16 de mayo de 2003, R. 1043
de 19 de mayo de 2003, R. 959 de 16 de mayo de 2003, R. 907 de 24 de octubre de
2002, R. 578 de 29 de abril de 2003, R. 1042 de 19 de mayo de 2003, R. 1040 de
19 de mayo de 2003, R. 832 de 16 de mayo de 2003, R. 957 de 16 de mayo de 2003,
R. 974 de 16 de mayo de 2003, R. 927 de 24 de octubre de 2002, R. 963 de 16 de
mayo de 2003, R. 970 de 16 de mayo de 2003, R. 639 de 29 de abril de 2003, R.
995 de 16 de mayo de 2003, R. 596 de 29 de abril de 2003, R. 1037 de 19 de mayo
de 2003, R. 936 de 16 de mayo de 2003, R. 613 de 28 de julio de 2005, R. 642 de
3 de agosto de 2005, R. 638 de 29 de abril de 2003, R. 632 de 29 de abril de
2003,R. 631 de 29 de abril de 2003, R. 589 de 29 de abril de 2003, R. 633 de 29
de abril de 2003, R. 556 de 29 de abril de 2003, R. 937 de 16 de mayo de 2003,
R. 429 de 29 de abril de 2003, R. 1036 de 19 de mayo de 2003, R. 583 de 29 de
abril de 2003, R. 960 de 16 de mayo de 2003, R. 634 de 3 de agosto de 2005, R.
972 de 16 de mayo de 2003, R. 598 de 28 de julio de 2005, R. 630 de 29 de abril
de 2003, R. 637 de 29 de abril de 2003, R. 563 de 29 de abril de 2003, R. 595
de 28 de julio de 2005, R. 744 de 9 de mayo de 2003, R. 579 de 29 de abril de
2003, R. 636 de 29 de abril de 2003, R. 770 de 9 de mayo de 2003, R. 819 de 21
de octubre de 2002, R. 962  de 16 de mayo de 2003 (Cno. 1, fls. 235 a 300 y Cno.
anexos. 1 fls. 1 a 299).
[16] En el expediente obra prueba de que
los procedimientos de revocatoria directa que fueron anulados son los que
corresponden a las resoluciones mencionadas en la nota al pie número 15 (Cno.
1, fls. 235 a 300 y Cno. anexos 1 fls. 1 a 299).
[17] Cno. anexos 2, fls. 43 y 44.
[18] En este informe sobre la «visita
de actualización de colindantes y ocupantes del complejo cenagoso denominado El
Garzal, localizado en el municipio de Simití, Bolívar» se expone el estado
de ocupación y colindancia del complejo cenagoso, que ocupa un área estimada de
12.000 hs., para el momento de la visita. En el informe se exponen, entre otros
asuntos, la ubicación del complejo cenagoso, sus vías de acceso, los predios
colindantes, el clima, los ecosistemas presentes, los tipos de suelo, las
actividades económicas que allí se desarrollan y la presencia de caseríos (Cno.
anexos 2, fls. 46 a 76).
[19] El informe fue presentado por un
equipo compuesto por tres abogados, tres ingenieros topográficos y tres
ingenieros agrónomos (Cno. anexos 2, fl.76). Esta fue la última actuación
adelantada por el INCODER de la cual tuvo conocimiento la referida comunidad,
según se informó en la solicitud de tutela.
[20] Cno. 1, fls. 11 y 12.
[21] Cno. anexos 2, fl. 90.
[22] Cno. anexos 2, fl. 90.
[23] Cno. anexos 2, fl. 90.
[24] Cno. anexos 2, fl. 90.
[25] Cno. anexos 2, fls. 90 y 91.
[26] Cno. de revisión, fl. 61.
[27] Cno. anexos 2, fls. 90 a 91.
[28] Cno. 2, fl. 1.
[29] La acción de tutela fue interpuesta por el señor Salvador Alcántara
y otras 106 personas que otorgaron poder a la abogada Ángela Daniela Caro
Montenegro (Cno. 1, fls. 25 a 132).
[30] Cno. 1, fl. 20.
[31] Cno. 1, fls. 13 y 14.
[32] Cno. 2, fl. 7.
[33] Cno. 2, fl. 4.
[34] Cno. 2, fl. 7.
[35] Cno. 2, fl. 6.
[36] Cno. 2, fl. 40.
[37] Cno. 2, fl. 71.
[38] Cno. 2, fl. 40.
[39] Cno. 2, fl. 96.
[40] Cno. 2, fl. 41.
[41] Cno. 2, fl. 41.
[42] Cno. 2, fl. 64.
[43] Cno. 2, fl. 53.
[44] Cno. 2, fls. 49 a 53.
[45] Cno. 2, fl. 100.
[46] En la Sentencia SU-235 de 2016, la Corte resolvió la
solicitud de adjudicación de baldíos presentada por un grupo de campesinos y
analizó si el INCODER violó el derecho al debido proceso administrativo de los
accionantes, y los principios de buena fe y confianza legítima en la
administración, al haber dejado sin efectos los procesos agrarios de
clarificación de la propiedad y recuperación de baldíos indebidamente ocupados.
La Corte concluyó que las actuaciones del INCODER no fueron razonables ni
proporcionadas, pues «al dejar sin efecto el proceso de
clarificación e iniciar uno nuevo [alteró] las
reglas para demostrar la propiedad de los bienes que ya fueron declarados
baldíos. Al hacerlo [frustró] de manera definitiva y sin una
justificación razonable, la expectativa de los demandantes de obtener la
adjudicación de los bienes declarados baldíos, pues ya no serían aplicables las
reglas de la Ley 200 de 1936 que requieren mostrar una cadena ininterrumpida de
títulos de propiedad inscritos desde 1917, sino que serían aplicables las de la
Ley 160 de 1994, que requieren mostrar dicha cadena a partir de 1974».
En consecuencia, la Corte ordenó a la entidad continuar con los trámites
administrativos de su competencia.
[47] En la Sentencia SU-426 de 2016, la
Corte analizó una tutela presentada por 73 ciudadanos en contra del INCODER, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Gobernación del Departamento
del Meta, el Ministerio de Defensa Nacional, la Alcaldía del Municipio de
Puerto Gaitán (Meta), y la Unidad Nacional de Protección (UNP). En ese caso, la
Corte analizó si los accionados habían vulnerado los derechos de los
tutelantes, por no recuperar materialmente el predio baldío objeto de la controversia,
y por no garantizarles medidas de protección ciertas y suficientes. En ese
caso, la Corte concluyó que el INCODER incurrió en una «negligencia
demostrada (…) en lo que tiene que ver con la materialización de la entrega del
predio, pues esta etapa es indispensable para que el Estado ejerza un verdadero
derecho especial de conservación». En consecuencia, la Corte ordenó al
INCODER recuperar el predio baldío de forma efectiva y proceder con las
actuaciones administrativas de su competencia, en articulación con las demás
entidades competentes.
[48] Cno. 2, fl. 78.
[49] Cno. 2, fl. 78.
[50] Cno. 2, fl. 53.
[51] Cno. 2, fl. 104.
[52] Cno. 2, fl. 102.
[53] Cno. de revisión, fls. 36 a 43.
[54] El derecho de petición de 26 de abril
de 2017 se presentó a nombre de Salvador Alcántara Rivera (Cno. anexos 2, fl.
90).
[55] Sentencia T-817 de 2002: «en términos generales la Corte ha
considerado como requisito primordial para establecer la legitimación en la
causa en los procesos de tutela, la identidad entre el titular del derecho fundamental
vulnerado o amenazado y quien ejerce la acción de tutela; de tal forma que el
único que en principio está legitimado para provocar la tutela del derecho
fundamental, es el titular del mismo, ya sea directamente o por intermedio de
apoderado judicial debidamente constituido. Frente al caso del derecho
fundamental de petición, el único legitimado para perseguir su protección
judicial en caso de vulneración (ausencia de respuesta, respuesta inoportuna,
respuesta incompleta, respuesta evasiva, etc.), será aquel que en su
oportunidad haya presentado el escrito de petición en los términos del artículo
23 de la Constitución, de los artículos 5 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo, y de las normas especiales según el caso».
[56] Sentencia T-176 de 2011: «aun cuando una de las características
que identifica la acción de tutela es su informalidad, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al
cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su
propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican.
Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i) el de la legitimación en la causa
por activa, o titularidad para promover la acción, con el cual se busca
garantizar que la persona que acude a la acción de tutela, tenga un interés
directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez
constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo
reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no
de otro». Ver también la Sentencia T-511 de 2017: «una persona se
encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando
demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución
del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el
funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es
propio del demandante».
[57] Decreto 2363 de 2015, artículo 4.
[58] Sentencia T-030 de 2015.
[59] Decreto 2591 de 1991, artículo 6,
numeral 1.
[60] Sentencia SU-037 de 2009: «la
jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del
principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados
con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías
ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de
dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo
constitucional».
[61] Sentencia T-329 de 2011.
[62] Sentencia T-077 de 2018: «esta Corte ha estimado que el
ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial
idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte
afectado por la vulneración de este derecho fundamental no dispone de ningún
mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo.
Por esta razón, quien encuentre que la debida resolución a su derecho de
petición no ocurrió, esto es, que se quebrantó su garantía fundamental, puede
acudir directamente a la acción de amparo constitucional».
[63] Sentencia T-999 de 2002.
[64] Sentencia T-997 de 2005: «los
extremos fácticos en los cuales se funda la tutela del derecho de petición -que
deben estar claramente demostrados son, de una parte la solicitud, con fecha
cierta de presentación ante la autoridad a la cual se dirige, y de otra, el
transcurso del tiempo señalado en la ley sin que la respuesta se haya comunicado
al solicitante». Ver también las sentencias T-377 de 2000, T-1224 de 2001,
T-999 de 2002, T-489 de 2011.
[65] Sentencia T-097 de 2018: «si bien
el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991 no exige, como requisito de
procedibilidad de la acción de tutela, la interposición de recursos ante la
administración, no excluye el deber de identificar la conducta que viola o
amenaza los derechos fundamentales. Ahora bien, puesto que la voluntad de la
Administración no se presume (salvo en los casos de silencio administrativo
negativo o positivo), en este tipo de asuntos es necesario un pronunciamiento
expreso, que, a su vez, permita al Juez Constitucional enjuiciar la conducta de
aquella y valorar si esta es constitutiva o no de actuación que vulnera o
amenaza los derechos fundamentales de las personas».
[66] Cno. 1, fl. 12.
[67] Sentencia T-288 de 2018.
[68] Sentencia T-471 de 2017: «se debe tener en cuenta
la presencia de varios elementos para determinar el carácter irremediable del
perjuicio. En primer lugar, (…) el daño debe ser inminente, es decir que está
por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera expectativa ante un
posible menoscabo. Este presupuesto exige la acreditación probatoria de la
ocurrencia de la lesión en un corto plazo que justifique la intervención del
juez constitucional. Es importante resaltar que la inminencia no implica
necesariamente que el detrimento en los derechos este consumado. Asimismo, (…)
las medidas que se [deben] tomar para conjurar el perjuicio irremediable
deben ser urgentes y precisas ante la posibilidad de un daño grave evaluado por
la intensidad del menoscabo material a los derechos fundamentales de una
persona. Finalmente, (…) la acción de tutela debe ser impostergable para que la
actuación de las autoridades y de los particulares sea eficaz y pueda asegurar
la debida protección de los derechos comprometidos».
que es
una de las regiones más golpeadas por el conflicto armado» (Cno. de revisión, fls. 281 a 295).
[69] En el expediente obra prueba de que
los accionantes han conferido poder a abogados de la Asociación Cristiana
Menonita para la Justicia, Paz y Acción Noviolenta (JUSTAPAZ), para que los
representen en los procedimientos agrarios especiales (Cno. de revisión, fls.
67 a 69 y 126 a 128).
[70] Durante el trámite del proceso de revisión de la tutela, la
Defensoría del Pueblo informó que la comunidad de El Garzal, del municipio de
Simití, Bolívar, ha sido objeto de acompañamiento por parte de esa entidad en
los «espacios de diálogo entre campesinos y el Gobierno –como la Comisión de
Interlocución del Sur de Bolívar Centro y Sur del Cesar- donde se asumieron
compromisos por distintas entidades para el avance de los procesos de deslinde
de ciénagas, sustracción de zonas de reserva forestal y adjudicación de tierras
a los campesinos del Magdalena Medio, reconociendo que es una de las regiones
más golpeadas por el conflicto armado» (Cno. de revisión, fls. 281 a 295).
[71] Según las pruebas obrantes en el
expediente, la Sala observa que: (i) en el año 2013 se presentó una (1)
petición, (ii) en el año 2014 se presentaron dos (2) peticiones, (iii)
en el año 2015 no se presentó ninguna petición y (iv) en el año 2016
se presentó una (1) petición (supra. párr. 2).
[72] En relación con las últimas
actuaciones de la entidad para adelantar los procedimientos administrativos,
posteriores a la interposición de la tutela, la Sala encontró lo siguiente: (i)
revocatorias de adjudicaciones: la accionada ha solicitado a la Oficina de
Gestión Documental la ubicación de los expedientes de revocatoria y, en caso de
que no sean ubicados, ha manifestado que solicitará «la expedición de las
respectivas certificaciones de no ubicación de expedientes, para luego dar
inicio a las actuaciones administrativas de reconstrucción de dichos
expedientes» (Cno. de revisión, fl.268); (ii) deslinde del complejo
cenagoso «El Garzal»: se adelantaron las jornadas de notificación masiva
de la Resolución 106 de 2013 (Cno. de revisión, fls 118 a 125); (iii)
procedimiento de extinción del derecho de dominio del predio «El Palmar»: se
solicitó a la registradora de instrumentos públicos del municipio de Simití
copia de las escrituras públicas del predio, con el fin de establecer su
naturaleza jurídica (Cno. de revisión, fl. 179).
[73] A modo de ejemplo, la Sala observa
que, en el marco del procedimiento de deslinde, la entidad debía notificar a
409 ciudadanos de la Resolución 106 de 2013 en una zona rural «donde no hay
cobertura por parte de la empresa de correspondencia 472» (Cno. de
revisión, fl. 259).
[74] Cno. anexos 2, fl. 90.
[75] Sentencia T-490 de 2018.
[76] Sentencia T-490 de 2018: «El
derecho de petición está previsto en el artículo 23 de la Constitución Política
y fue regulado por la Ley estatutaria 1755 de 2015. A la luz de esta normativa,
toda persona tiene derecho a “presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”».
[77] En el expediente obra prueba de que
la primera respuesta fue notificada el 26 de febrero de 2018 (Cno. de
revisión, fl. 61) y de que la segunda respuesta fue notificada el 9 de
mayo de 2019 (Cno. de revisión, fl. 189).
[78] Cno. anexos 2, fls. 90 y 91.
[79] Cno. de revisión, fl. 61.
[80] Cno. de revisión, fl. 272.
[81] Cno. de revisión, fl. 189.
[82] Ley 1755 de 2015. Artículo 14: «Términos para resolver las
distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de
sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince
(15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución
de las siguientes peticiones:
1. Las
peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez
(10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al
peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva
solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá
negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las
copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.
2. Las peticiones
mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las
materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días
siguientes a su recepción.
Parágrafo.
Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos
aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado,
antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de
la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta,
que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto».
[83] Sentencia T-058 de 2018: «Cuando
no resulte posible resolver la petición en los mencionados plazos, según el
parágrafo del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, la autoridad tiene que informar
esta situación al petente, antes del vencimiento del término. Para ello se debe
expresar los motivos de la demora y el plazo en que se resolverá o dará
respuesta, el cual debe ser razonable y, en todo caso, no puede exceder el
doble del inicialmente previsto». En la Sentencia T-075 de 2017 también se
concluyó que «es posible que por la complejidad del asunto no sea posible
suministrar una respuesta al peticionario dentro del término legal. En tal
circunstancia, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y
señalar el término en el cual se realizará la contestación, de lo contrario se
entenderá vulnerado».
[84] En el expediente obra prueba de que
varios de los accionantes, miembros de la comunidad campesina de El Garzal, se
encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas (Cno. 2, fls.106 a 192).
[85] Sentencia T-490 de 2018.
[86] Cno. anexos 2, fl. 90.
[87] Cno. anexos 2, fl. 90.
[88] Cno. anexos 2, fl. 90.
[89] Cno. anexos 2, fl. 90.
[90] Poner título a los salvamentos y aclaraciones
de voto es una práctica instaurada por el Magistrado Ciro Angarita Barón.
[91] Conforme con el Artículo 14 del Decreto 2591 de
1991, “Contenido de la solicitud. Informalidad. En la solicitud de tutela se
expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva,
el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad
pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la
descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud.
También contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante. || No
será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se
determine claramente el derecho violado o amenazado. La acción podrá ser
ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u
otro medio de comunicación que se manifieste por escrito para lo cual se gozará
de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado. || En caso de
urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la
acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al
solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá
exigir su posterior presentación personal para recoger una declaración que
facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al secretario
levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno.”
[92] El Artículo 86
de la Constitución establece claramente la subsidiariedad como requisito de
procedencia de la acción de tutela en los siguientes términos: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
[93] La acción de
tutela fue presentada por 106 accionantes, mediante apoderado judicial. En el
escrito se explicaron en detalle los hechos “más significativos”, entre
los que mencionan su calidad de comunidad campesina asentada en unos
territorios baldíos desde hace más de 40 años. Afirmaron que dicha comunidad
había sido afectada directamente por el conflicto armado, debido a la presencia
de grupos al margen de la ley (se mencionó al Ejército de Liberación Nacional
-ELN-, a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC- y a las
Autodefensas Unidas de Colombia -AUC-), el narcotráfico y las amenazas de
desplazamiento forzado y despojo de tierras por parte de las AUC Bloque Central
Bolívar, que tuvieron su punto más crítico entre el 2003 y el 2007. También expusieron
que: (i) entre 1999 y 2001, los habitantes de El Garzal solicitaron al
entonces INCORA la adjudicación de los bienes baldíos que venían habitando de
manera tradicional; (ii) si bien en un primer momento el INCORA expidió
aproximadamente 80 resoluciones de adjudicación, tan solo entregó 15 en el
2005; las que luego fueron pedidas por funcionarios del INCODER a los
adjudicatarios, es decir, se solicitó su devolución aduciendo errores que
debían ser corregidos. (iii) A inicios de abril de 2003, el INCODER
entregó y notificó 62 resoluciones de adjudicación de baldíos; (iv) no
obstante, las mismas no pudieron registrarse ante la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Simití, Bolívar, bajo el argumento de que se estaba
llevando a cabo el proceso de deslinde y verificación de linderos, “para lo
cual debían notificar a los campesinos del corregimiento El Garzal.
Posteriormente el INCODER informó a los campesinos de la comunidad que el
procedimiento de notificación no se había podido realizar, ya que en dos años
la entidad no contó con cuatro millones de pesos ($4’000.000) para realizar las
notificaciones.” (v) El 23 de abril de 2007, a petición de Jairo Alfonso
Barreto Esguerra se inició un proceso de revocatoria directa frente a las 62
resoluciones de adjudicación emitidas; entre las actuaciones más relevantes en
este, se tiene que el 16 de noviembre de 2012, el INCODER  “decretó de
oficio la nulidad del proceso administrativo de revocatoria directa, hasta el
auto que decretó el inicio de dicho trámite, por violación a la garantía
fundamental del debido proceso, en razón a la indebida notificación de los
adjudicatarios… En la actualidad, luego de transcurrir 5 años de la última decisión,
la comunidad de El Garzal, no ha tenido conocimiento de alguna actuación dentro
del proceso de revocatoria de las resoluciones de adjudicación, lo cual afecta
el derecho al debido proceso administrativo, toda vez que ha existido una
ausencia injustificada por parte de la ANT para tomar una decisión de fondo
dentro del trámite administrativo.” (vi) Desde el 28 de marzo de 2012 se
esta adelantando el trámite de deslinde del Complejo Cenagoso “El Garzal”;
entre el 4 y el 23 de abril de 2013, se llevó a cabo la visita de actualización
de colindantes y ocupantes; “actualmente, luego de transcurrir 5 años de la
visita de actualización de colindantes y ocupantes del complejo cenagoso, la
comunidad de El Garzal, no ha tenido conocimiento de alguna actuación dentro
del proceso de deslinde”.
[94] Así también lo
comprendió la Procuraduría General de la Nación, que intervino en el proceso de
la referencia mediante el Procurador Delegado para Asuntos Agrarios y de
Restitución de Tierras. En su concepto, concluyó: “el caso que hoy se
estudia presenta una buena oportunidad para que la Corte reitere las
obligaciones que se derivan de la protección constitucional reforzada hacia el
campesino, frente a las cuales tiene un especial deber la autoridad agraria, en
tanto entidad encargada de trabajar de manera directa en la garantía del acceso
progresivo a la tierra, elemento que como se ha dicho es indisociable de la
protección del derecho al proyecto de vida campesino y a su territorialidad. En
tal sentido, si se corrobora el cumplimiento de los requisitos subjetivos y
objetivos para el acceso a baldíos por parte de los campesinos accionantes de
la Comunidad de El Garza, quienes han ocupado ese territorio por más de cuatro
décadas, se recomienda que, salvo haya razones de fondo, amparar el derecho a
la tierra y al territorio, al derecho de petición y de información, y al debido
proceso administrativo.”
[95] Decreto 2591 de 1991, Artículo 5o.
“Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda
acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace
violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley.
También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con
lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela
en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se
haya manifestado en un acto jurídico escrito.” El artículo 6° consagra los
casos en los que la acción de tutela es improcedente en los siguientes
términos: “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no
procederá: || 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante. || 2. Cuando para proteger el derecho se pueda
invocar el recurso de habeas corpus. || 3. Cuando se pretenda proteger derechos
colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la
Constitución Política. Lo anterior no obsta para que el titular solicite la
tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan
intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio
irremediable. || 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un
daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del
derecho. || 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y
abstracto.”
[96] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 de 2012.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta
ocasión, la Sala Plena negó el amparo solicitado mediante una tutela contra la
providencia judicial en la que una excongresista cuestionó la sentencia penal
impuesta por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, con la cual fue
condenada a setenta y cuatro (74) meses de prisión e inhabilitación de derechos
y funciones públicas por noventa (90) meses, al encontrarla responsable del
delito de falsedad ideológica en documento público agravada por el uso cometido
en concurso homogéneo (art. 286, Código Penal). Un pronunciamiento similar de
la Sala Plena sobre este mismo punto se encuentra en la Sentencia SU-484 de
2008. M.P. Jaime Araujo Rentería. En esta última, se estudiaron 23 expedientes
acumulados, cuyos accionantes fueron trabajadores del Hospital Materno Infantil
o del Hospital San Juan de Dios y su pretensión se encontraba encaminada a que
por medio de la acción de tutela se protegieran sus derechos constitucionales
al trabajo en condiciones dignas y justas, al mínimo vital y a la seguridad
social; y, que se ordenara a la entidad o entidades que corresponda el pago de
salarios y prestaciones adeudadas. Lo anterior, por cuanto la cesación en el
pago de salarios y demás prestaciones, los había colocado, al igual que a sus
familias en unas condiciones críticas de subsistencia. Luego de analizar el
caso, la Sala Plena concluyó que la parte accionada había vulnerado los
derechos invocados; razón por la cual, concluyó que: “el derecho al salario
y a las prestaciones sociales deb[ía] ser protegido y salvaguardado.”
[97] Corte Constitucional, Sentencia T-310 de 1995. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa. En esta decisión, se tuteló el derecho fundamental de
petición, dado que el accionante había pedido en reiteradas ocasiones a la
Alcaldía Municipal de Neiva y, “si bien fueron respondidas jamás fueron
resueltas en los términos que dispone el artículo 23 de la Constitución
Política.” En este mismo sentido, de manera previa, la Sentencia T-028 de
1993 al revisar un escrito de tutela con deficiencias en su formulación, “confusión
argumental” y “desorden conceptual”, afirmó: “deben los jueces de
tutela y esta Corte en funciones de revisión de los fallos correspondientes,
adentrarse en el examen y en la interpretación de los hechos del caso, con el
fin de encontrar la esencia y la verdadera naturaleza de la situación jurídica
puesta en conocimiento de la jurisdicción constitucional de los derechos
fundamentales, para efectos de asegurar la más cabal protección judicial de los
mismos y la vigencia de la Carta en todos los eventos en los que se reclame su
amparo por virtud del ejercicio de la Acción de tutela (…) por tanto, en
casos como el que revisa, en los que no es claro el sentido externo con el cual
se pretende presentar la formulación del reclamo de tutela y en los que se
presentan confusiones como las advertidas y otras que se destacarán más
adelante, es deber del juez de tutela examinar los planteamientos del
peticionario en procura de su comprensión sistemática y coherente frente a los
postulados ideocráticos de la Carta, a sus valores y principio y ante sus
normas directamente aplicables, lo mismo que ante los predicados de la
jurisprudencia constitucional que corresponden a la naturaleza de aquella
codificación superior, típicamente abierta, programática y pluralista” Corte
Constitucional, Sentencia T-028 de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz.
[98] Sobre esto,
por ejemplo, la Sentencia C-077 de 2017 dijo: “la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que
los campesinos y los trabajadores rurales son sujetos de especial protección
constitucional en determinados escenarios. Lo anterior, atendiendo a las
condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado
históricamente, de una parte, y, de la otra, a los cambios profundos que
se están produciendo, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y la
explotación de los recursos naturales.
Teniendo en cuenta la estrecha relación que se entreteje entre el nivel de
vulnerabilidad y la relación de los campesinos con la tierra, nuestro
ordenamiento jurídico también reconoce en el “campo” un bien jurídico de
especial protección constitucional, y establece en cabeza de los campesinos
un Corpus iuris orientado a garantizar su subsistencia y
promover la realización de su proyecto de vida. Este Corpus iuris está
compuesto por los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, y
por las libertades para escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la
personalidad, y la participación, los cuales pueden interpretarse como una de
las manifestaciones más claras del postulado de la dignidad humana.” Corte
Constitucional, Sentencia C-077 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. SV.
María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Aquiles Arrieta
Gómez, SPV. Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Luis
Ernesto Vargas Silva.
[99] Se recuerda
que el 16 de noviembre de 2012, el INCODER “decretó de oficio la nulidad del
proceso administrativo de revocatoria directa, hasta el auto que decretó el
inicio de dicho trámite, por violación a la garantía fundamental del debido
proceso, en razón a la indebida notificación de los adjudicatarios…”
[100] En concreto, afirmó: “El Incoder tiene la
obligación legal de definir las solicitudes de adjudicación a través de actos
administrativos motivados y no mediante afirmaciones ambiguas, que no le
permiten al ciudadano el ejercicio de los recursos y el control judicial de los
actos de la administración.”Corte Constitucional, Sentencia SU-426 de 2016.
M.P. María Victoria Calle Correa.
[101] La tutela fue interpuesta por medio de apoderada judicial, quien,
en sede de revisión, sustituyó los poderes a otro abogado para representar a
los accionantes (Cno. de revisión, fl. 36).
[102] La magistrada Diana Fajardo Rivera salvó su voto frente a la
decisión.
[103] Sentencia T-532 de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[104] De conformidad con el artículo 2.14.19.7.3 del Decreto 1071 de
2015, la “resolución que culmine el procedimiento de deslinde, delimitará el
inmueble de propiedad de la Nación por su ubicación, área y linderos técnicos,
deslindándolo así de los terrenos de propiedad particular, o determinará las
áreas que hayan sido objeto de desecación artificial”. Por consiguiente, el
procedimiento de deslinde de tierras de la Nación debe ser notificado de forma
personal, o mediante edicto, “a titulares de derechos reales principales que
figuren en el registro de instrumentos públicos, a los propietarios de los
predios colindantes y a los ocupantes que aleguen propiedad privada.”. Esto
implica que, en el proceso de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”,
la ANT debía notificar a 409 ciudadanos de la Resolución 106 de 2013 en una
zona rural “donde no hay cobertura por parte de la empresa de
correspondencia 472” (Cno. de revisión, fl. 259).
[105] Sentencia T-288 de 2018 (M.P. Carlos
Bernal Pulido).
[106] De conformidad con la Sentencia C-951 de 2014 (M.P. Martha Victoria
Sáchica Mendez), los elementos esenciales del derecho de petición son: (i)
la formulación de la petición, (ii) la pronta resolución, (iii)
la respuesta de fondo y (iv) la notificación de la decisión.
[107] La primera respuesta proferida por la ANT fue notificada a Salvador
Alcántara el 26 de febrero de 2018 (Cno. de revisión, fl. 61). La segunda
respuesta fue notificada el 9 de mayo de 2019 (Cno. de revisión, fl. 189).
[108] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[109] M.P. María Victoria Calle Correa.
[110] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[111] M.P. Mauricio González Cuervo.
[112] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[113] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[114] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[115] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[116] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[117] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[118] En el presente acápite se seguirán varias de las consideraciones
expuestas en el Auto A-149 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, reiterado -entre
otros- en los autos A-352 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera; A-445A de 2018.
M.P. Diana Fajardo Rivera; A-485 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas y
A-543 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[119] “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional.”
[120] Autos A-031A de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-164 de
2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; A-234 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; A-089 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
[121] Autos A-325 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y A-140 de
2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[122] Autos A-170 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; A-145 de
2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; A-290 de 2016. M.P. Alberto Rojas
Ríos y A-020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[123] La Sala Plena de la Corte seguirá de cerca la exposición
desarrollada en el Auto 025 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[124] Autos A-319 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-290 de
2016. M.P. Alberto Rojas Ríos y A-020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[125] Autos A-127A de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil) A-196 de 2006. M.P.
Rodrigo Escobar Gil; A-155 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y
A-271 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[126] Autos A-026 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-276 de
2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-387A de 2016. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez y A-475 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[127] Autos A-179 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño; A-301 de 2008.
M.P. Jaime Araújo Rentería; A-105 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; A-016 de
2013. M.P. Alexei Julio Estrada; A-410 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo y
A-048 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[128] La Sala Plena de la Corte seguirá de cerca la exposición
desarrollada en el Auto 025 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[129] Autos A-104 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; A-284 de 2014.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; A-187 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; A-220 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-050 de 2017. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, y A-090 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[130] La Sala Plena de la Corte seguirá de cerca la exposición
desarrollada en el Auto 025 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[131] Autos A-209 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y A-155 de
2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[132] “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la
Corte Constitucional”.
[133] Autos A-009 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y A-326 de
2014. M.P. Mauricio González Cuervo.
[134] Aunque el concepto “jurisprudencia en vigor” fue acuñado por la
Corte Constitucional a través del Auto 013 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo -reiterado en múltiples oportunidades por la Sala Plena-, la causal de
nulidad de desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las salas de
revisión solo vino a ser claramente establecido a partir del Auto 397 de
2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[135] Autos A-397 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-153 de
2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; A-099 de 2016. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado y A-447 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[136] Autos A-397 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-188 de
2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y A-043A de 2016. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[137] Auto 020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[138] Autos A-549 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-099 de
2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, A-389 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado y A-457 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[139] Autos A-397 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-186 de
2017. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[140] Auto 447 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[141] Autos A-208 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; A-288 de 2013.
M.P. María Victoria Calle Correa y A-020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[142] Auto 447 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[143] Auto 020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[144] Autos A-270 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; A-319 de 2013.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-319 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
y A-229 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[145] Auto 447 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. La
excepcionalidad y exigencia de esta causal fue demostrada en el Auto 588 de
2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, mediante el cual se declaró la nulidad de la
Sentencia T-288 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Al respecto, dicha
providencia indicó que la causal de nulidad por desconocimiento del precedente
había prosperado en los Autos 080 de 2000 .M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; A-084 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz; A-100 de 2006. M.P. Manuel José
cepeda Espinosa; A-009 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; A-050 de
2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; A-144 de 2012. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; A-155 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; A-381 de
2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y A-132 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado. Asimismo, la excepcionalidad y exigencia de la causal de nulidad
también se evidencia si se tiene en cuenta que, con posterioridad al Auto 397
de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), la misma ha sido aceptada por la
Sala Plena de la Corte Constitucional en contadas ocasiones. Por ejemplo,
pueden consultarse los autos 186 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos; A-229 de
2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís; A-449 de 2017. M.P. José Fernando Reyes
Cuartas y A-031 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[146] Autos 549 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-389 de
2016.  M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-457 de 2016. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[147] Idem., y Auto A-099 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[148] La Sala Plena de la Corte seguirá de cerca la exposición
desarrollada en el Auto 025 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[149] Auto A-099 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[150] Autos A-403 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; A-539 de
2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y A-383 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido.
[151] Autos A-052 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-389 de
2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-383 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido.
[152] Autos A-046 de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; A-254 de 2016.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y A-090 de 2017. M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo.
[153] Autos A-549 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-457 de
2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[154] Autos A-389 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-150 de
2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
[155] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[156] M.P. María Victoria Calle Correa.
[157] La sentencia SU-426 de 2016 enfatizó que “la Corte ha establecido que la
acción de tutela es por regla general el mecanismo idóneo para atender la
vulneración de los derechos fundamentales de este sector poblacional, al
tratarse, en efecto, de sujetos titulares del estatus de especial protección
constitucional”.
[158] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y
Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de
tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”
[159] “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones.”
[160] El 16 de noviembre de 2012, el INCODER “decretó de oficio la
nulidad del proceso administrativo de revocatoria directa, hasta el auto que
decretó el inicio de dicho trámite, por violación a la garantía fundamental del
debido proceso, en razón a la indebida notificación de los adjudicatarios…”.
[161] De esta manera, entre el 15 de noviembre de 2013 y el 26 de abril
de 2017, los accionantes y otros habitantes del sector presentaron al menos
cuatro solicitudes de información al extinto INCODER sobre los procedimientos
de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de baldíos, el
procedimiento de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, si la
entidad adelantaba algún otro procedimiento agrario en el corregimiento y
también pidieron una cita para establecer un diálogo formal con las autoridades
en relación con su caso. Aunado a lo expuesto, desde el 9 de junio de 2011 le
solicitaron al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que se requiriera
al INCODER para que entregara las 64 resoluciones de adjudicación.
[162] En la sentencia T-532 de 2019, la ANT inició
los procesos de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación, por
cuanto había terceros que alegaban ser propietarios de los predios adjudicados
(Cno. 1, fls. 235 a 300 y Cno. anexos. 1 fls. 1 a 299).
[163] La Sala Primera de Revisión constató que, de
conformidad con las pruebas allegadas al proceso en sede de revisión, la
entidad accionada, en ejercicio de sus competencias, estaba adelantando
múltiples actuaciones recientes dentro de todos los procedimientos
administrativos referidos por la comunidad accionante. Primero, respecto de los
procedimientos de revocatoria directa de las 62 resoluciones de adjudicación de
baldíos, la entidad solicitó la ubicación de los expedientes correspondientes y
el trámite “de las respectivas certificaciones de no ubicación de
expedientes, para luego dar inicio a las actuaciones administrativas de
reconstrucción”, en caso de que estos no fueran ubicados. Segundo, en
relación con el procedimiento de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”,
la ANT adelantó las jornadas de notificación masiva de la Resolución 106 de
2013, las cuales tuvieron lugar en los corregimientos de El Garzal y San Luis
entre los días 23 y 26 de abril del año 2019. Es más, aún después de proferida
la sentencia T-532 de 2019, la ANT surtió distintas actuaciones al interior de
los procedimientos administrativos que se desarrollan actualmente en el
corregimiento de El Garzal. Por ejemplo, entre los días 2 y 14 de diciembre de
2019, la entidad llevó a cabo la inspección ocular correspondiente al proceso
de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, en el marco de la cual
adelantó el levantamiento topográfico de 4500 hectáreas de las 14000 que
componen dicho complejo cenagoso.
[164] Sentencia SU 235 de 2016, fj. 27.
[165] Sentencia SU 426 de 2016, fj. 3.4.
[166] Cno. de nulidad, fl. 20.
[167] Según la jurisprudencia constitucional “no
es posible invocar esta causal cuando hubo en efecto un análisis en la
sentencia, solo que el solicitante discrepa de su sentido”. Ver el auto 486
de 2015.
[168] Los accionantes allegaron al proceso las
constancias de inclusión en el Registro Único de Víctimas (Cno. 2, fls.106 a
192).
[169] Cno. 1, fl.
12.