C-671-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-671/08
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por
incumplimiento de requisitos de claridad, certeza y pertinencia
Referencia:
expediente D- 7103
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 134 D ( parcial ) del Código
Contencioso Administrativo , adicionado por el artículo 43 de la ley 446 de
1998.
Demandante:
José Antonio Molina Torres.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá,
D.C., dos (2) de julio de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano José
Antonio Molina Torres presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
134 D ( parcial ) del Código Contencioso Administrativo , adicionado por el
artículo 43 de la ley 446 de 1998, por la supuesta violación de los artículo 13
y 229 de la Constitución.
Mediante auto de
catorce ( 14 ) de diciembre de  2007 , se admitió la demanda y  se corrió
traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto correspondiente.
Así las cosas,
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A  continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, acorde con su publicación
en el Diario Oficial No 43.335 de 8 de julio de 1998
y se subraya la parte acusada:
“ LEY
446 DE 1998
Por
la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del  Decreto
2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento  Civil, se
derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989,  se
modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se
dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia.
(…)
ARTICULO 43.
DETERMINACION DE COMPETENCIAS. Adiciónase el Título 14 del Libro 3o. del Código Contencioso
Administrativo con un Capítulo IV del siguiente tenor:
CAPITULO
4.
DETERMINACION
DE COMPETENCIAS
“ ART. 134D.—Adicionado. L.
446/98, art. 43. Competencia por razón del territorio. La
competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes
reglas:
1.  Por
regla general, la competencia territorial se determinará por el lugar de
ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular
demandado.
2.  En
los asuntos del orden nacional se observarán las siguientes
reglas:
a)  (…)
b) (…)
c)  En
los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se
determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los
servicios;
d) (…)”
III.
DEMANDA.
Señala
el demandante que el numeral indicado determina al ámbito nacional como el único
destinatario de las reglas que se fijan en los literales subsiguientes.  Como
consecuencia inmediata de ello, los asuntos del orden territorial quedan
tajantemente marginados de dichas reglas.
En
este sentido, de la hipótesis contenida en el literal c) del numeral 2° del
artículo 43 de la ley 446 de 1998, quedan excluidos los asuntos de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral del orden territorial, lo cual
comporta una vulneración de los artículos 13 y 229 de la Constitución.  En
efecto, en los conflictos laborales de estirpe nacional o territorial , el
último lugar donde se prestó o debió prestarse el servicio constituye – por
antonomasia- el sitio geográfico que guarda y conserva los elementos que
facilitan la resolución de tales conflictos con arreglo al preámbulo de la
Carta y los fines esenciales del Estado, en tanto ese “ último lugar” le
dispensa a los extremos del proceso una valiosa oportunidad para disponer de
unos medios probatorios amparados por los principios de eficacia, la celeridad
y la economía procesal, que de suyo se apoyan en el contacto práctico e
inmediato que tiene la administración con los documentos y archivos
pertinentes.
Se
agrega, que tanto en lo nacional como en lo territorial, quien formule una
demanda laboral debe hacerlo a través de apoderado, sin que importe el lugar de
su domicilio, y será su apoderado el que tenga el deber judicial de estar
pendiente del desarrollo del proceso.
Se
manifiesta por parte del demandante, que teniendo en cuenta que entre los
propósitos fundamentales de la ley 446 de 1998 está la descongestión judicial,
lógico es entender que a ella contribuye eficazmente ( tanto en los asuntos del
orden nacional como en los del orden territorial ) la desconcentración de los
proceso laborales en los que es demandado el Estado, a lugares diferentes de la
sede de la entidad correspondiente- sede principal- que usualmente es bogotá u
otras capitales de departamento.  Además, la desconcentración territorial de
los procesos laborales en los que es demandado el Estado, se encuentra
garantizada en la práctica por la presencia territorial de los juzgados
administrativos que actualmente operan en el país.
Se
indica, que teniendo en cuenta que de acuerdo con el artículo 13 superior, la
igualdad se predica entre iguales, es de registrar que en el presente caso
existen características relevantes que ponen en pie de igualdad a los
conflictos laborales de linaje nacional con los conflictos laborales de linaje
territorial.  Sin embargo, de cara a la expresión impugnada, el derecho a la
igualdad resulta quebrantado en cabeza de las personas que en el plano
territorial tengan interés jurídico para presentar demandas laborales en acción
de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así
entonces, como el segmento combatido sólo cobija los literales que a
continuación relaciona, en tanto comprendan asuntos del orden nacional, por
contera excluye los asuntos del orden territorial relativos a conflictos
laborales.  Lo cual, sin duda, engendra una manifiesta discriminación contra
quienes – en el ámbito territorial- tienen legitimación en causa para formular
demandas laborales en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Afirma
el demandante, que la regla acusada viola el derecho de acceso a la justicia
que estipula el artículo 229 del ordenamiento superior, conforme al cual, le
corresponde al Estado adoptar todas las medidas necesarias para garantizarle a
las personas el acceso a la administración de justicia en condiciones de
igualdad.  En efecto, la norma impugnada limita desproporcionadamente este
derecho- por el actor territorial- a las personas que tengan interés jurídico
para presentar demandas laborales del orden territorial, en cuanto no les
permite hacerlo en el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los
servicios.
Acorde
con lo anterior, se solicita declarar inconstitucional la expresión “ … del
orden nacional “ contenida en la norma acusada.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Protección Social.
La
ciudadana Mónica Andrea Ulloa Ruíz actuando como apoderada del Ministerio de
Protección Social , interviene en el presente proceso con el propósito de
solicitar la constitucionalidad condicionada de la norma acusada con base en
los siguientes argumentos:
Luego
de citar una jurisprudencia de la Corte Constitucional, se afirma que en efecto
la interpretación del precepto acusado excluye los asuntos de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral de entidades territoriales ,
pero no sería viable declarar la inexequibilidad de la expresión , toda vez que
este numeral contiene otras reglas que se verían afectadas con tal decisión .
Por
tal razón , la interviniente solicita declarar la exequibilidad condicionada de
la norma acusada en el entendido que esta regla se aplicará al orden
territorial.
2.
Ministerio del Interior y de Justicia.
El
ciudadano Fernando Gómez Mejía , actuado en su calidad de director del
ordenamiento jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en
el presente proceso para solicitar la exequibilidad de la norma demandada con
base en los siguientes razonamientos:
Se
afirma que si bien el legislador es competente para fijar los criterios de
competencia y señalar los ámbitos que corresponden  a los distintos órganos y
funcionarios que administran justicia, dicha atribución no es absoluta, en la
medida en que no puede desconocer principios y mandatos constitucionales.  Las
competencias de los jueces deben ser distribuidas en sitios diferentes de la
república , de manera que todos los habitantes independientemente de la zona en
que residan , puedan acudir en condiciones similares a los estrados judiciales
y el acceso a la justicia no se convierta en un privilegio.
Se
señala que los artículos 131-6 y 132 – 6 del Código Contencioso administrativo
, sobre la competencia territorial de los tribunales administrativos, cuyo
ámbito de actuación es departamental, prevén respecto de aquellos asuntos que
la competencia por razón del territorio en todo caso se determinará por el
último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios personales.
A su turno el artículo 134 D , sobre competencia territorial de los jueces
administrativos, con competencia en el ámbito municipal y todo el territorio
nacional, señala que en dichos asuntos de carácter laboral, la competencia se
determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los
servicios.
Así
las cosas, indica el interviniente, resulta inexacto que el demandante afirme
respeto de la competencia territorial para los asuntos de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no se tiene en cuenta el
último lugar de prestación de los servicios, pues por el contrario, éste es el
que legalmente establece la norma acusada para efectos de fijar la competencia
correspondiente.
En
el presente asunto , se expresa, no se vulneraron los derecho a la igualdad ni
el acceso a la administración de justicia, de quienes se encuentran legitimados
para demandar en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho de carácter laboral en el ámbito territorial, en primer lugar, porque
como se desprende de la misma norma acusada, así como de las demás
disposiciones aludidas del Código contencioso administrativo , la regla de
competencia territorial para estos asuntos , es la misma en diferentes
disposiciones , de suerte que bajo una interpretación sistemática de aquellas,
se puede establecer que de manera alguna se excluye la aplicación de la norma
de competencia territorial a los asuntos del orden territorial.
No
tendría sentido, que habiendo un juzgado administrativo con competencia en el
ámbito municipal correspondiente para conocer de acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral, se deba acudir al tribunal
administrativo del departamento para instaurar la acción correspondiente.
Adicionalmente, la norma de competencia en tal sentido es clara al indicar que
los jueces administrativos “ conocen en primera instancia de las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho de conflictos de carácter laboral que no
excedan de 100 salarios mínimos mensuales , de aquellos de la misma naturaleza
laboral derivados de una relación legal y reglamentaria o de actos de carácter
legal expedidos por autoridades del orden nacional, excepto la declaratoria de
unidad de empresa y calificación de huelga” y que en estos asuntos la
competencia “ se determinará por el último lugar donde se prestaron o
debieron prestarse los servicios “  .
En
la misma línea , debe tenerse presente, que según la prelación de competencia ,
las reglas de competencia por razón del territorio , se subordinan a las
establecidas por materia y por el valor.
3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El
ciudadano Juan Manuel Vega Heredia, actuando en representación del ministerio
de hacienda y crédito público, interviene en el presente proceso para solicitar
la constitucionalidad de la norma acusada con base en los siguientes
parámetros:
Se
manifiesta que no se vulnera el derecho a la igualdad en la medida que se está
garantizando el debido proceso no solo para el actor, sino también para el
demandado , en este caso las entidades del orden nacional, entonces, si en los
casos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, se tiene
como regla que la competencia territorial en el último lugar donde se
presentaron o debieron presentarse los servicios , hace a alusión con el hecho
simple que ante la generación de incumplimiento o rompimiento de las reglas
jurídicas que sustentaban una determinada relación , ella debe responderse de
la manera más inmediata y para el efecto, se acude como criterio de competencia
el lugar donde se debía dar cumplimiento a la obligación.
Tampoco
se vulnera el acceso a la administración de justicia, puesto que no existe una
barrera real, física o incluso jurídica que predetermine la imposibilidad de
interponer acciones pertinentes, incluso para interponer la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho se requiere de la asistencia técnica de un experto
en el área del derecho , hecho que no prueba la existencia de una barrera para
interponer acciones legales correspondientes, en la medida que el profesional
del derecho esta en obligación de realizar todas las acciones pertinentes para
la atención de su cliente, incluso movilizarse , sin que ello signifique que es
una barrera para el acceso a la justicia.
Si
un actor, se somete a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
contra una entidad territorial se parte del hecho, que ese actor o sujeto
presto sus servicios para la entidad demandada, y estos servicios solo podrían
haberse desarrollado dentro del espacio geográfico que ocupa la entidad
territorial, por ende existe identidad entre el lugar donde debe adelantarse el
proceso y el lugar del domicilio del la entidad territorial.
4.
Intervenciones Extemporáneas
Los  ciudadanos
José Joaquín Castro Caicedo, en su calidad de director del consultorio jurídico
de la universidad Santo Tomás; Alex Movilla Andrade , en su calidad de decano
de la facultad de derecho de la universidad popular del Cesar y Gaspar Hernández
Caamaño , en su calidad de decano de la facultad de ciencias jurídicas de la
universidad del Atlántico,   intervienen en el presente proceso, no obstante
estas intervenciones no serán tenidas en cuenta por haber sido presentadas de
manera extemporánea como consta en los informes de la Secretaría General de
esta Corporación de fechas 14 de febrero y 15 de febrero del presente año.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El
Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en Concepto No.
4494 presentado el 27 de febrero  del presente año, solicita a la Corte se
declare la  exequibilidad de la expresión “del orden
nacional”, contenida en el numeral segundo del artículo 134-D del
Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 43 de la Ley 446
de 1998, bajo la condición de que las reglas contenidas en este numeral, en
materia laboral, sean aplicables a las demandas ante las entidades
territoriales, cuando coincidan con las competencias asignadas por la ley a los
tribunales y los jueces contencioso administrativos en razón a la materia y la
cuantía.
Lo anterior con
base en los siguientes argumentos:
“
(…)
5.
Lectura sistemática de la disposición acusada.
5.1. La
regla general de la presentación de la demanda en el domicilio del demandado y
la excepción aplicable a las entidades del orden nacional.
El artículo
134D del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 43 de la
Ley 446 de 1998, establece en su numeral primero una regla general de competencia
territorial que debe ser interpretada en forma armónica con la competencia en
razón de la cuantía y de la materia. Según esta  regla general de la
jurisdicción contencioso administrativa, la competencia territorial se fija por
el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del
particular demandado.
Pero
teniendo en cuenta que en los procesos en que esté involucrada la
administración nacional, esta regla implicaría la concentración y la congestión
de la administración de justicia, el numeral 2 del artículo 134 D  establece
los criterios para desconcentrar la competencia en los diferentes tipos de
procesos para garantizar los principios consagrados en los artículos 228 y 229
de la Constitución, al permitir adelantar estos procesos ante las diferentes
autoridades contencioso administrativas del país.
En
relación con la disposición de competencia territorial para los asuntos de
orden nacional consagrada en la disposición que se estudia, este Despacho
señaló en anteriores conceptos que resulta razonable  y justificado que se
determine la competencia en los asuntos de nulidad y restablecimiento del
derecho en materia laboral, en el lugar donde se prestó o debió prestarse el
servicio, pues de esta manera se  permite a la autoridad judicial una relación
más inmediata con la prueba, garantizando la eficacia, celeridad y eficiencia
en la administración de justicia. En este mismo sentido, respecto a la regla
establecida para los asuntos de orden nacional en materia laboral señaló la
Corte Constitucional:
“La Corte
encuentra que la competencia territorial establecida en la norma controvertida
es razonable, pues conserva un principio lógico de relación entre lo que se
pretende con la demanda: la nulidad y restablecimiento del derecho, en un
asunto laboral, y el sitio donde se debe incoar: el último lugar donde se
prestó o debió prestar el servicio. Obsérvese que no se están introduciendo
elementos extraños en la fijación de la competencia, sino que, por el
contrario, se parte de un elemento directo: el último lugar donde se prestó el
servicio. El legislador consideró que en este lugar se deben encontrar los
elementos que permitirán que la administración de justicia se imparta de
conformidad con los principios de eficacia, celeridad, economía procesal, al
existir el contacto inmediato con los documentos y pruebas de la relación
laboral. Además, de todas maneras, quien inicie una demanda de esta
naturaleza, debe hacerlo a través de apoderado, sin importar en donde tenga su
domicilio. Y será su apoderado el que tenga el deber judicial de estar
pendiente del desarrollo del proceso. De esta norma, también puede afirmarse
que contribuye a la descongestión de la justicia, pues, descentraliza los
procesos laborales en que es demandado el Estado, a lugares distintos a la sede
de la entidad correspondiente, sede principal, que usualmente es Bogotá, lo que
ha contribuido a los grandes volúmenes de trabajo que se concentran en el
Tribunal Administrativo de este Distrito Judicial.
(Sentencia
C-540 de 1999).
Asiste razón
al demandante, al concluir que si la ley únicamente establece la excepción a la
regla general fijada en el numeral 1) del artículo 134 del C.C.A, para los
asuntos del orden nacional, en los asuntos territoriales deba aplicarse la
regla general, es decir, “en el lugar de ubicación de la sede de la entidad
demandada…”, según lo establece el numeral 1 del artículo 134 D del Código
Contencioso Administrativo.
5.2. La
competencia de los jueces  y los tribunales contencioso administrativos en
razón a la materia y a la cuantía.
De otra
parte debe tenerse en cuenta que el Código Contencioso Administrativo, en el
capítulo IV del libro tercero del título XVI (adicionado por el artículo 43 de
la ley 446 de 1998), establece la competencia para los tribunales y los jueces
administrativos en razón a la materia y a la cuantía, así:
“ARTICULO
132. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN
PRIMERA INSTANCIA. (Subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de
1998), Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los
siguientes asuntos:
2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter
laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se
controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.”
ARTICULO
134-B. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA
INSTANCIA. <adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de
1998.> Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los
siguientes asuntos:
1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de
carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se
controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.
2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho
que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en
una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan Actos
Administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden
nacional, con excepción de los actos referentes a la declaratoria de unidad de
empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo
de Estado en única instancia.
ARTICULO
134-E. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA. <adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de
1998.> Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se
determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados,
según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda. Sin embargo, en
asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la
suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones.
Para los efectos aquí contemplados, se aplicarán las reglas de los numerales 1
y 2 del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.
En las acciones de nulidad y restablecimiento no podrá
prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar
al restablecimiento.
Para efectos laborales, la cuantía se determinará por el valor de
las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos,
intereses, multa o perjuicios reclamados, excepto cuando se reclame el pago de
prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, en cuyo caso se
determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se
causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.
Al
complementar estas reglas con la disposición general en materia de  competencia
territorial, se concluiría que únicamente podrían llevar los casos de nulidad y
restablecimiento del derecho en materia laboral, los jueces y tribunales del
lugar de ubicación de las sedes de las entidades demandada con excepción de
los  asuntos de orden nacional, en los cuales sí se podrá demandar en el
lugar donde se prestó o se debió prestar el servicio.
Esto nos
lleva a que muchos jueces administrativos y tribunales que ejercen jurisdicción
“en el lugar donde se prestó o debió prestarse el servicio” pueden
conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en materia
laboral cuando se trate de entidades nacionales pero no así,
cuando se trate de demandas contra entidades territoriales, aun cuando tengan
la competencia sobre estos procesos en atención a la materia y la cuantía.
(…)
5.4.
La falta de razonabilidad en la limitación del lugar de presentación de la
demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Si bien, es
claro que en los casos de la jurisdicción ordinaria y en la contencioso
administrativa se trata de patronos diferentes y de trabajadores con regímenes
diferentes, lo que podría llevar a pensar que no puede compararse la situación
de unos demandantes frente a otros; considera el Ministerio Público que en este
caso la situación sí es equiparable, pues se trata en los tres eventos,  de
trabajadores que buscan la protección judicial de sus derechos laborales y por
tanto, el Estado debe garantizarles  iguales facilidades en el acceso a la
justicia, en cuanto sea razonablemente posible.
Antes de la
puesta en marcha de los juzgados administrativos en todo el país, el tratamiento
diferente podría ser comprensible, Pero la activación de más de doscientos
cincuenta juzgados administrativos precisamente tiene como fin evitar esta
concentración y descongestionar los diferentes procesos ante esta jurisdicción,
garantizando a los ciudadanos un más fácil acceso a la justicia.
Obsérvese
que en el caso de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en
materia laboral, los jueces y tribunales contencioso administrativos del lugar
donde se prestaron o debieron prestarse los servicios tendrían competencia para
administrar justicia en los procesos contra las entidades del orden nacional
pero, aunque tengan la misma competencia por materia y por cuantía no podrían
conocer de las demandas contra las entidades territoriales, sin que exista
una justificación objetiva y razonable, para que trabajadores que prestaron
sus servicios a entidades públicas en un mismo lugar, no tengan igual
posibilidad de acceder a la justicia en esa jurisdicción, aun cuando los jueces
sean competentes por materia y por cuantía.
Por tal
razón, en este caso debe  aplicarse, lo que ha señalado la Corte, “El principio de igualdad exige que no se consagren
excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en
idénticas circunstancias, salvo que exista una justificación objetiva y
razonable.”  A este respecto, cabe recordar lo que señaló la Corte a
propósito de la libertad del legislador al establecer las competencias en
materia laboral de la justicia ordinaria:
“Que el legislador esté facultado para fijar la competencia de los
jueces tomando como base factores objetivos como la cuantía o el territorio, es
un hecho incontrovertible, pero lo que no se puede olvidar es que dicha
potestad debe ejercerse dentro de los lineamientos y parámetros señalados por
el constituyente y el total respeto y acatamiento de los cánones
constitucionales, entre los que se encuentra el de garantizar los derechos
fundamentales de todas las personas, en este caso el derecho a la igualdad.
Sobre este mismo tema la Corte se pronunció en sentencia reciente,
expresando:
"En particular, lo que concierne al aspecto territorial,
las competencias de los jueces y corporaciones deben ser distribuidas en sitios
diversos de la República, de tal modo que todos los habitantes,
independientemente de la zona en que residan, pueden acudir, en condiciones
similares, a los estrados judiciales. Ello evita que la sede territorial
del único tribunal competente para determinado asunto convierta el acceso a la
justicia en un privilegio solamente reservado a quienes viven en ese lugar.
Se asegura en tal forma la igualdad de oportunidades en el acceso
a la administración de justicia,
desechando odiosas preferencias, contrarias al concepto mismo de justicia. Luego
cuando la ley, sin motivo plausible, asigna la totalidad de una determinada
competencia a las autoridades judiciales de una sola localidad, pese a que los
conflictos que reclaman definición tienen ocurrencia en cualquier parte del
territorio, favorece injustificadamente a los residentes en aquélla, en
detrimento de quienes habitan en otros puntos de la geografía nacional. Con
ello se vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y se obstruye el libre
acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), ocasionando inclusive
costos no repartidos equitativamente entre los asociados.
Eso mismo ocasiona la discriminación entre personas,
carente de todo fundamento real y jurídico y sólo con apoyo en un factor
territorial que no puede ser más importante, a los ojos del Estado, que el
adecuado y oportuno uso, por parte de todas las personas, de los instrumentos
institucionales para ejercer los derechos que la administración de justicia
está llamada a garantizar." Sent. C-594/98 M.P. José Gregorio Hernández Galindo” (Sentencia C-1541 de 2000)
Si bien no
siempre se pueden garantizar al trabajador las facilidades para la presentación
de las demandas, por cuanto median razones de interés general relativas a la racionalidad
en la distribución del trabajo al interior de la jurisdicción y a la eficiencia
del proceso, considera el Ministerio Público que es obligación del Estado
hacerlo, siempre que sea posible y razonable. Lo anterior por
cuanto el derecho a que se refiere el artículo 228 de la Carta Política no se
limita a poder acceder a la justicia, en abstracto, sino a poder acceder, en
concreto, sin obstáculos injustificables, a la administración de justicia.
Uno de los fines esenciales del Estado es lograr "un
orden justo" y ello solamente se realiza cuando se hacen efectivos
principios como los enunciados de desconcentración, eficacia, eficiencia e
igualdad, especialmente cuando se trata de facilitar el acceso a la justicia de
los trabajadores, los cuales, se reitera,  tienen especial protección del
Estado de conformidad con los artículos 25 y 53 de la Carta política. Aun teniendo en cuenta los avances en las comunicaciones y el hecho
de que en estos procesos se actúa a través de apoderado, es obvio que los
costos de los procesos que se llevan en un lugar lejano al domicilio son
mayores, pues es el demandante quien tiene a su cargo el pago de los traslado
suyos y de su abogado, de tal manera que, siempre será más favorable para el
trabajador, hacer el seguimiento inmediato de su proceso.
En atención
a lo anteriormente expuesto, el Ministerio Público considera que la expresión “del
orden nacional”, demandada, no vulnera los principios constitucionales
de desconcentración (art. 229), igualdad (art. 13) y acceso a la justicia
(art. 229), en sí mismo considerada, sino que, por el contrario, responde a
estos principios. Sin embargo el limitar la regla de que trata el literal c)
del numeral 2 del artículo 134D, del Código Contencioso Administrativo, sin
ninguna justificación razonable, a los asuntos relativos a las entidades del
orden nacional, establece una discriminación innecesaria, teniendo en cuenta
las actuales condiciones de la jurisdicción contencioso administrativa. De tal
manera que la interpretación constitucional de la disposición debe corresponder
a los principios de desconcentración, eficiencia, igualdad y acceso a la
administración de justicia  y debe armonizarse con las competencias que por
materia y cuantía, en los asuntos laborales, han sido asignadas a los
tribunales y jueces administrativos, por la misma Ley 446 de 1998, competencia
que sería inoperante para muchos jueces, al aplicarse la regla general de
competencia territorial consagrada en el numeral primero del artículo 134D del
Código Contencioso Administrativo.
Por estas
razones, el Procurador General de la Nación solicitará a la Corte
Constitucional que, declare la exequibilidad de la expresión “orden
nacional”, bajo el entendido de que en los procesos  en materia laboral
administrativa, en que estén involucradas entidades del nivel territorial,
pueda presentarse la demanda en la sede de la entidad demandada o en el lugar
donde se prestaron o se debieron prestar los servicios.”
Por las
razones expuestas la Procuraduría General de la Nación solicita se declare la
exequibilidad de la expresión “ del orden nacional “ , contenida en el numeral
segundo del artículo 134- D del Código Contencioso administrativo , modificado
por el artículo 43 de la ley 446 de 1998, bajo la condición de que las reglas
contenidas en este numeral, en materia laboral, sean aplicadas a las demandas
ante las entidades territoriales , cuando coincidan con las competencias
asignadas por la ley a los tribunales y los jueces contencioso administrativos
en razón a la materia y a la cuantía.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Competencia
1. Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la
Constitución, por estar contenida en una ley.
2.  Los
cargos presentados en la demanda no reúnen los requisitos mínimos señalados por
la ley y la jurisprudencia de ésta corporación para emitir un juicio de
constitucionalidad.
Como resultado
del análisis efectuado en el trámite de constitucionalidad que precede a la
presente sentencia, este Corte evidencia que la demanda presentada por el actor
no reúne los requisitos mínimos exigidos por la ley y por la jurisprudencia de
ésta corporación para emitir un juicio de constitucionalidad.
Con el propósito
de evidenciar la ineptitud sustantiva de la demanda se describirán, en
primer lugar, los fundamentos legales y jurisprudenciales respecto a los
requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad; y en
segundo lugar, se confrontarán los parámetros expuestos con las
argumentaciones esbozadas en la demanda.
i.  Fundamentos
legales y jurisprudenciales respecto a los requisitos mínimos que deben cumplir
las demandas de inconstitucionalidad.
3. El decreto
ley 2067 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional “
señala en su artículo 2° lo siguiente:
“ARTICULO
2o. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucional se
presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mimas;
2.
El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3.
Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4.
Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la constitución
para expedición del acto demandado y la forma en fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda.”
4.
Por su parte, esta Corporación mediante Auto No 32 de 2005, Sala Plena, afirmó
lo siguiente:
“En reiteradas
jurisprudencias, esta Corporación ha insistido en  la necesidad que las demandas
de inconstitucionalidad sujetas a estudio, cuenten con cargos contra las
normas acusadas.
Es decir, para
que realmente exista en la demanda  una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte
Constitucional  una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante  y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.
En este orden de
ideas, no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que
debe realizar el juez de constitucionalidad.  En efecto, es necesario que los
razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que puedan llevar a
esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de la norma acusada. Así
las cosas, para que la acción pública de inconstitucionalidad sea efectiva como
forma de control del poder político, los razonamientos en ella expuestos deben
contener unos parámetros mínimos con el fin de que no se malogre la posibilidad
constitucional de obtener de parte de esta Corporación un fallo de fondo
respecto del asunto planteado . Y no por el contrario, que se presente la
posibilidad de que la Corte Constitucional se abstenga de pronunciarse sobre el
asunto planteado debido a  “ razonamientos “ que no permiten tomar una decisión
de fondo.
En este orden de
ideas, esta Corporación ha entendido que los cargos de inconstitucionalidad
deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.[1]
Pues bien, los
cargos serán claros si permiten comprender el concepto de violación que
se pretende alegar.  Para que dicha comprensión se presente por parte del juez
de constitucionalidad , no solo  es forzoso que la argumentación tenga un hilo
conductor , sino que quien la lea – en este caso la Corte Constitucional-
distinga con facilidad las ideas expuestas y que los razonamientos sean
sencillamente comprensibles.
En cuanto a la certeza,
los cargos gozarán de esta siempre y cuando se realicen sobre una
proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico , que ataquen la
norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos
no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas , ni
extraer de estas efectos que ellas no contemplan objetivamente. En últimas, los
cargos serán ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas devienen
objetivamente del “ texto normativo “.  Los supuestos , las conjeturas, las
presunciones, las sospechas y las creencias  del demandante respecto de la
norma demandada no podrán constituir un cargo cierto.
La especificidad
como parámetro de los cargos y razonamientos de la demanda, indica que
estos deben mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad contra
la disposición atacada.  Así las cosas, los cargos de inconstitucionalidad
deben relacionarse directamente con la norma demandada y no pueden sustentarse
en exposiciones “ vagas,  indeterminadas, indirectas , abstractas y globales “
que no permitan directamente realizar un juicio de constitucionalidad.  En
resumen, este parámetro pretende que el cargo realizado sea efectivamente de
inconstitucionalidad y que sus fundamentos sean específicos, determinados,
concretos , precisos y particulares en relación a la norma acusada.
En
igual forma, los cargos deben ser pertinentes.  A parte de que los
cargos no pueden ser vagos, abstractos e  indeterminados , es necesarios que
estos efectivamente tengan una naturaleza constitucional. Es decir, que los
cargos contrapongan normas de inferior categoría a las normas
constitucionales.  Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del
orden constitucional , razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados
en argumentos legales o doctrinarios.   De igual manera, no aparejan
pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de
la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares,  hechos
personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias , en
las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada.
Por
último, los cargos deben ser suficientes, esto consiste en que “despierten
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal
manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional “[2]
ii. Razones de la Ineptitud Sustancial
de la demanda.
.
Las demandas en las acciones públicas de
5. Falta de claridad
en la exposición del cargo.
El actor en la
presente demanda  pretende efectuar  una comparación entre los conceptos de orden
nacional y orden territorial, para sustentar sus razones
de violación de la constitución.
No obstante lo
anterior, el demandante en momento alguno explica en que sentido jurídico
entiende el concepto de orden territorial.  A la luz de la Constitución[3]
las entidades territoriales son los departamentos, distritos, municipios y territorios
indígenas.  Así entonces, para esta Corte es imposible establecer la compresión
del demandante por el concepto de  orden territorial y más aún cuando la
misma constitución y de manera diversa utiliza el concepto territorial.
Así las cosas,
el demandante no logró  distinguir con facilidad las ideas
expuestas entorno al concepto de orden territorial, lo que produjo que
los razonamientos no fueran comprensibles para ésta corporación.
6.  Falta de certeza
en la exposición del cargo.
Afirma
el demandante que “ …como el segmento combatido sólo
cobija los literales que a continuación relaciona, en tanto comprendan asuntos
del orden nacional, por contera excluye los asuntos del orden territorial
relativos a conflictos laborales.  Lo cual, sin duda, engendra una manifiesta
discriminación contra quienes – en el ámbito territorial- tienen legitimación
en causa para formular demandas laborales en acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. “[4]
En otras
palabras, el demandante parte de la base que la expresión acusada excluye, por
contera como lo afirma, los asuntos del orden territorial relativos a
conflictos laborales.
La situación
anterior no es cierta vista de manera sistemática la norma demandada.  En
efecto, la norma acusada  no está dejando sin competencia aquellos asuntos del orden
territorial  relativos a conflictos laborales.  Por el contrario , el
numeral 1° establece que “Por regla general, la competencia territorial se
determinará por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por
el domicilio del particular demandado”
Así las cosas,
el demandante extrajo unos efectos jurídicos que de la norma no se desprenden
de manera objetiva. Por ende, la proposición jurídica atacada  no deviene
objetivamente del “ texto normativo “ contenido en el artículo 134 D del Código
Contencioso Administrativo.
7.
Falta de pertinencia en la exposición del cargo.
En el
escrito presentado por el actor se afirma que la expresión acusada, presenta
una supuesta discriminación de los asuntos del orden territorial relativos
a conflictos laborales.
Sin
embargo, no recuerda el demandante que el “olvido del legislador “ para que sea
entendido como omisión se refiere a derechos de los seres humanos y no a
competencias.  Ciertamente, no se le pueden atribuir calidades humanas a la
cosas para no entrar en los terrenos de la hipóstasis.  Por consiguiente, no se
puede encarnar en el concepto de competencia los derechos de un ser
humano para hacerlo valer como un olvido del legislador.
En
otras palabras,  se puede no estar de acuerdo con una competencia atribuida por
el legislador , como es la regla general del numeral 1° referenciada , no
obstante lo que no se puede es basar una supuesta discriminación en una
competencia atribuida por el propio legislador.
Así
entonces,  no
aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos
particulares,  hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias
reales o imaginarias , en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la
norma demandada.  Lo anterior, porque claramente la situación planteada por el
demandante tiene la competencia del numeral 1° ya referido.
8.  En este
orden de ideas, y por no reunir los requisitos mínimos que permitan
pronunciarse de fondo mediante un juicio de constitucionalidad, esta Corte se
declarará inhibida para pronunciarse respecto de la expresión “ del orden
nacional “ contenida en el numeral 2° del artículo 134 D del Código
Contencioso administrativo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declararse
INHIBIDA para pronunciarse respecto de la expresión “ del orden
nacional “ contenida en el numeral 2° del artículo 134 D del Código
Contencioso administrativo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C- 1052 de 2001 Corte Constitucional
[2] ibídem.  Respecto de los requisitos mínimos que deben tener los
cargos véase las siguientes Sentencias de esta Corporación:  C- 918 de 2002, C-
150  , C- 332 y C- 569 , estas últimas de 2003.
[3] ART. 286.—Son
entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas.
La
ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y
provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.
[4] Folio 5 de la demanda.