C-252-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-252/12
CODIGO PENAL MILITAR-No tuvo lugar
elusión alguna del debate exigido por la
Constitución Política a todo el  proyecto de ley
Encuentra la
Corte infundados los cargos de inexequibilidad de la ley demandada, ya que la
oportunidad de debate no se vio vulnerada en la tramitación de la
Ley 1407 de 2010. Recuerda la Corte que por “debate” debe entenderse la
oportunidad que tienen los congresistas de realizar la discusión sin que se
deba medir la calidad o la intensidad de la deliberación, porque una exigencia
de debate en donde se valore la profundidad o la suficiencia más que una
garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos
políticos de los miembros del Congreso
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de procedibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Contenido y
alcance
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo  por falta de debate o de deliberación de proyecto de ley/TRAMITE LEGISLATIVO-Elusión del debate y votación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR FALTA DE DEBATE O DELIBERACION-Jurisprudencia constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance
PROYECTO DE LEY-Necesidad de debate o deliberación en su
aprobación
PROYECTO DE LEY-Requisitos para su
aprobación
PROYECTO DE LEY-Publicidad
NECESIDAD DE DEBATE O DELIBERACION EN APROBACION DE LOS PROYECTOS DE
LEY-Jurisprudencia constitucional/DEBATE
LEGISLATIVO-Concepto según la Jurisprudencia Constitucional/DEBATE
LEGISLATIVO-Reglas/DEBATE LEGISLATIVO-Oportunidad de hacer efectivo
el principio democrático en el proceso de formación de una ley
Sobre la necesidad de debate o deliberación en al aprobación de la
ley se puede decir que el artículo 157 de la
C.P., que establece la regla de “los cuatro debates”, debe ser interpretado
teniendo en cuenta las normas constitucionales y legales sobre el tema y no el
uso del lenguaje común. La Corte Constitucional ha establecido que por “debate”
debe entenderse la oportunidad que tienen los congresistas de realizar la
discusión sin que se deba medir de alguna forma la calidad, la intensidad, la
profundidad y la suficiencia del debate o la deliberación, ya que una exigencia
de deliberación más que una garantía sería una imposición que limitaría sin
justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso. La
intensidad del debate o deliberación dependerá entonces del grado de consenso o
de rechazo de la propuesta, que en todo caso no debe constreñir los derechos
políticos de las minorías o de la oposición. Por esta razón cuando se habla de
falta de deliberación o de debate a lo que se está haciendo referencia es a la
omisión de la oportunidad de participación que tienen los congresistas u otros
intervinientes en el proceso de formación de la ley. Es decir, que se iría en
contra del artículo 157 de la C.P. si se elude o se prescinde del cumplimiento
de alguno de los requisitos constitucionales y legales para que los
representantes e intervinientes en el proceso de elaboración de ley emitan sus
opiniones o diserten sobre la conveniencia o inconveniencia de las propuestas
legislativas. Este posibilidad de intervención en la deliberación no obsta para
que las discusiones puedan ser moderadas por el Presidente de la
Corporación o de la Comisión en donde tenga lugar el debate, a través de
figuras regladas como la suficiente ilustración o las restricciones razonables
a las intervenciones de los Congresistas e intervinientes, siempre que dichas
limitaciones se apliquen sin discriminación ni preferencias.
DEBATE LEGISLATIVO-Elementos
fundamentales
La Corte estableció que los artículos 145, 146, 157 y 160 de la
Carta señalan los elementos fundamentales que deben reunir los debates y
estableció que la Constitución dispone en primer lugar (i) que se exige un
número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la
deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (Artículo
145, CP); en segundo término (ii)  que se debe cumplir con la mayoría necesaria
para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la
Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de
los asistentes (Artículo 146, CP); en tercer lugar (iii), el carácter
imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales
ningún proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP); en cuarto lugar (iv)
la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto
mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (Artículo
157, CP); en quinto término (v), el período mínimo que debe mediar entre
debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley
es producto de una reflexión ponderada (Artículo 160, CP), y por último (vi) la
votación de lo discutido como finalización del debate (Artículo 157, CP).
DEBATE LEGISLATIVO-Condiciones legales
que deben cumplir
DEBATE LEGISLATIVO-Exigencia no implica
que necesariamente deban participar en la discusión las fuerzas políticas que
tienen asiento en el Congreso de la República
La exigencia de llevar a cabo
los debates exigidos por la Constitución en desarrollo de un procedimiento
legislativo, tiene como objeto la concreción del principio democrático en la
elaboración de las leyes dentro del Estado colombiano. Sin embargo, la
exigencia del debate no implica que necesariamente deban participar en la
discusión las fuerzas políticas que tienen asiento en el Congreso de la
República; de ser así, más que una garantía, sería una imposición que
limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del
Congreso. Lo que se garantiza con el debate es que los representantes de la
sociedad tengan la oportunidad de participar en la construcción de las
decisiones que se toman en las corporaciones legislativas.
CONCEPTO DE DELIBERACION O DISCUSION Y VOTACION POR PUPITRAZO-Distinción
Se debe diferenciar el concepto de deliberación o discusión, que es
una garantía institucional que tiene como objeto la concreción del principio
democrático en la elaboración de las leyes, con el concepto de votación por
“pupitrazo”. Este último concepto tiene viabilidad en nuestro procedimiento
legislativo bajo la figura de la votación ordinaria del artículo 129 de la
Ley 5ª de 1992. Dicha categoría, aunque puede relacionarse tangencialmente con
la falta de calidad o de suficiencia de la deliberación, no está prohibida en
nuestra legislación y se autoriza para la aprobación de determinado tipo de
leyes y propuestas legislativas. Sin embargo, se repite que una cosa es la
oportunidad que tienen los congresistas de deliberar en el trámite de
aprobación de una ley, y otra es la forma de votación que se establezca para la
aprobación de dicha ley.
Referencia: expediente
D- 8678
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1407 del 2010 “por la cual se expide el Código Penal Militar”
Actor: Luis Carlos Galeano Vélez
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C,  veintiocho  (28) de marzo de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.1. En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Luis Carlos Galeano Vélez presentó demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 1407 de diecisiete (17) de agosto de 2010
“Por la cual se expide el Código Penal Militar”, solicitando se declare
la inexequibilidad de la totalidad de la ley, o subsidiariamente, se declaren
inexequibles los artículos que fueron modificados o incluidos por medio de
proposiciones acogidas por la comisión accidental creada dentro de la
Plenaria del Senado de la República del 14 de junio de 2007.
1.2. Mediante Auto del siete (7)
de septiembre de 2011, el suscrito magistrado, decidió admitir la demanda de la
referencia, y en consecuencia se dispuso:
-
Correr traslado al Procurador General de la
Nación por el lapso de treinta (30) días, para que rinda concepto en los
términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política.
-
Fijar en lista la
Ley acusada por el término de diez (10) días con el objeto de que cualquier
ciudadano la impugne o defienda.
-
Solicitar por Secretaria General a los
Secretarios Generales del Senado y Cámara de Representantes respectivamente,
para que en el término de diez (10) días, envíen a esta Corporación, copias
auténticas en medios físicos y magnéticos del expediente
legislativo del proyecto que culminó con la expedición de la
Ley 1407 del 17 de agosto de 2010, “por la cual se expide el Código Penal
Militar” y las actas correspondientes a dichos debates. Igualmente que se
sirvan adicionalmente, certificar con exactitud cada uno de los quórum
deliberatorios y decisorios con los cuales fue aprobada en cada uno de los
debates la mencionada ley.
-
Invitar a participara las facultades de derecho
de las Universidades Externado de Colombia, Universidad Libre, Universidad
Militar, Universidad Nacional de Bogotá, Universidad del Rosario, Universidad
de los Andes, Javeriana y Eafit de Medellín, al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad (DeJusticia), al Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia,
a la Corporación José Alvear, a la
Comisión Colombiana de Juristas y a la
Fundación Konrad Adenauer para que intervengan en este proceso.
-
1.3. Por Auto de veintiséis (26)
de septiembre de 2011 se informa a este despacho, que por intermedio del Oficio
fechado el doce (12) de septiembre de 2011, recibido en la
Secretaría de la Corte el veinte (20) de septiembre del presente año, se
remite copia del Expediente Legislativo y dentro del mismo las Gacetas del
Congreso, números 661, 754 y 41 de 2008; 253, 294, 414, 415, 416 y 588 de 2007;
882 y 660 de 2005; 228, 353 y 624 de 2006; 111 de 2009 y que consta de 07
cuadernos de pruebas aparte.
1.4.Surtidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de la acción pública de inconstitucionalidad, esta Corte
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
La
Ley 1407 de 2011 “Por la cual se expide el Código Penal
Militar”. Por la extensión de la norma, la
Sala se abstiene de transcribirla y remite al Diario Oficial No 47.804 de 17 de
agosto de 2010.
III. LA
DEMANDA
3.1. El ciudadano Luis Carlos
Galeano Vélez, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241
de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad el
dieciséis (16) de agosto de dos mil once (2011) en contra de la totalidad de la
Ley 1407 de 17 de agosto de 2010 o que subsidiariamente se declaren inconstitucionales
los artículos que fueron modificados o incluidos por medio de proposiciones
acogidas por la Comisión Accidental creada dentro de la
Plenaria del Senado de la República del 14 de junio de 2007.
3.2. Expone que en el cuarto
debate de la discusión de la ley demandada[1] realizado el 14 de junio de 2007 ante la
Plenaria del Senado[2], hubo falta de debate y desconocimiento del texto finalmente
aprobado. Sobre este punto explica que se censuró de este modo la posibilidad
de realizar debate del texto de la ley aprobada por plenaria, “suscitándose
así un incumplimiento del requisito constitucional de los cuatro debates constitucionales”[3].
3.3. Indicó que la falta de
conocimiento y de debate del texto aprobado, vulneró los artículos 150
numerales 2 y 10; 151; 157 numerales 1, 2, y 3 y el 160 de la
Constitución Política así como los artículos 158 y el inciso segundo del
artículo 170 de la Ley 5 de 1992. Igualmente, afirmó que si se tiene en cuenta la
Gaceta No 415 del 28 de agosto de 2007[4]
algunos senadores que intervinieron en el proceso dejaron entrever su falta de
conocimiento sobre el articulado total del proyecto, “que finalmente fue
aprobado a ‘pupitrazo’”[5].
Del mismo modo precisó que hubo escaso conocimiento del proyecto, que el texto
normativo no fue sometido a un análisis individualizado de sus artículos, que
no hubo discusión y que se votó en bloque[6].
3.4. Por otra parte, señaló que se
presentó en esa misma sesión falta de quórum, situación “que debe ser
revisada por la Corte”[7].
3.5. Igualmente, indicó que la
Comisión Accidental creada en la Plenaria del 14 de junio de 2007, introdujo
varias modificaciones al articulado aprobado en primer debate, “sin que
estas modificaciones o PROPOSICIONES fueran publicadas o dadas a conocer
anticipadamente a cada uno de los Honorables Senadores, por lo que sin ningún
conocimiento, ni debate, fueron aprobadas por la
Plenaria en la misma sesión”[8].
3.6. Por esta razón explicó que: “…debe
concluirse que en segundo debate se aprobó sin ninguna discusión, un texto que
los senadores conocían parcialmente, pues aunque se presume que tenían
conocimiento del proyecto fue sometido a su consideración y publicado en la
Gaceta del Congreso No 253 de junio de 2007, no hubo el debate exigido por la
Constitución y la Ley dentro del proceso de formación de las leyes. Además,
los senadores no conocieron las modificaciones, adiciones o supresiones
introducidas al mismo por una comisión accidental creada dentro de la misma
sesión, deduciéndose que aprobaron unas enmiendas que no conocieron ni
debatieron”[9].
3.7. Finalmente afirmó que la
falta de deliberación va en contra de lo dispuesto en la
Sentencia C – 760 de 2001[10] y reitera que “al no haber ningún debate en sentido material, ni
ninguna discusión, sobre el contenido de la totalidad del articulado que
componía el proyecto de Ley 111 de 2006 Senado, con más veraz, el vicio se
acentúa en aquellos artículos que fueron modificados o suprimidos por la
comisión accidental creada dentro del segundo debate”[11].
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención de la
Comisión Colombiana de Juristas
El día 24 de noviembre de 2011,
la doctora Fátima Esparza Calderón, Coordinadora del área de Incidencia
Nacional de la Comisión Colombiana de Juristas, presentó escrito excusándose
por no presentar intervención en el proceso de la referencia “debido a
compromisos previamente asumidos por esta organización”.[12]
4.2. Intervención del Ministerio de Justicia y Derecho
4.2.1. El día 29 de noviembre de
2011, la doctora Ana Beatriz Castelblanco Burgos, actuando mediante
poder conferido por el Ministerio de Justicia y Derecho, presentó escrito
solicitando respetuosamente se declare la
EXEQUIBILIDAD de la ley 1407 de 2010 por los cargos formulados en la
demanda objeto de estudio.
4.2.2. En primer lugar, el
Ministerio de Justicia y Derecho, hace un resumen de los cargos del demandante,
afirmando que los argumentos del actor se centran en que hubo ausencia de
debate y desconocimiento por parte de la
Plenaria del Senado del texto finalmente aprobado, lo que genera el
incumplimiento del requisito constitucional de los cuatro debates que debe
surtir todo proyecto de ley.
4.2.3. Explicó que en el trámite
ante la Corte Constitucional de las objeciones presidenciales del proyecto de
ley 111 de 2006 Senado, 144 de 2005 Cámara, de la hoy Ley 1407 de 2010, se
expidió el Auto A-048 de febrero 14 de 2008, en virtud del cual se consideró
pertinente solicitar a los presidentes del Senado de la
Republica y de la Cámara de Representantes el envío de la totalidad de los
documentos requeridos “para establecer si el proyecto de ley y las
objeciones presidenciales, fueron tramitados de conformidad con lo dispuesto en
la Constitución Política”[13].
4.2.4. Por otra parte indicó que de
la exposición que hace la
Corte Constitucional en la sentencia C-533 de 2008[14] del trámite legislativo de la hoy Ley 1407 de 2010, “queda
claro” que el proyecto de ley y las objeciones “…fueron tramitados de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política”[15]. En dicha sentencia se estableció
que no se formuló implícita ni expresamente, la presencia de vicio formal
alguno en el trámite de formación de la ley acusada, lo que según el
Ministerio, “constituye un indicio de que, para la corte, el tramite del
proyecto de ley (…) cumplió con los requisitos constitucionales (…)”[16].
4.2.5. Igualmente manifestó que al
revisar la Gaceta del Congreso 415 de 28 de agosto de 2007, que contiene el
Acta No. 66 de la Plenaria del Senado del jueves 14 de junio de 2007, en la
página 55 se puede observar que de la intervención del Senador Juan Carlos
Vélez Uribe[17], uno de los ponentes de la hoy Ley l407 de 2010, “queda claro
que ante la Plenaria del Senado se expreso (sic) públicamente que las
proposiciones acogidas por la
Comisión Accidental conformada por dos de los ponentes del proyecto y el
Senador Virgüez, se habían presentado ante la
Secretaria del Senado”[18].
4.2.6. Del mismo modo explica que
después de retomar el debate se surtió la intervención del ponente de la
oposición, Parmenio Cuéllar, quien apoyó la iniciativa luego de haber estado en
su contra y, “…se abrió el debate y discusión del Proyecto de Ley 111 de
2006 Senado, 144 de 2005 Cámara, con evidente intervención democrática,
informada y libre de los partidos de oposición, materializada y palpable en las
intervenciones de sus Senadores y en las preguntas que estos hicieron a los
ponentes sobre el proyecto abierto a debate; preguntas que, como consta en el
acta, fueron atendidas, demostrándose con esto que, materialmente, no es cierto
que los Senadores no hubiesen tenido la posibilidad real de informarse y/o
conocer- de acuerdo con el interés y la relevancia que a cada cual le suscitara
el proyecto en el debate,- el texto sometido a debate que resultó votado
favorablemente, en bloque por la mayoría de la
Plenaria para convertirse en Ley de la República…”[19].
4.2.7. De similar manera sostiene que no se puede
afirmar que los senadores no conocían y no debatieron el texto sometido a
consideración de la Plenaria de Senado, por cuanto de la
Gaceta 415 de 2007, se desprende de las distintas intervenciones de los
senadores como la de Parmenio Cuéllar[20],
Juan Carlos Vélez Uribe[21],
Héctor Helí Rojas[22],
Jesús Enrique Piñacué[23],
Alfonso Núñez Lapeira[24],
Juan Fernando Cristo[25],
que “si hubo conocimiento por los senadores asistentes, del texto finalmente
aprobado, como también se cumplió el debate correspondiente a dicho texto,
cumpliéndose cabalmente el requisito constitucional de los cuatro debates”[26].
4.2.8. Luego de citar el Acta No 66
de la sesión ordinaria de 14 de junio de 2007 (Gaceta del Congreso No 415 de 28
de agosto de 2000) en donde se contiene la discusión y aprobación en plenaria
del Senado de la Ley demandada, la entidad interviniente indica que, “…no se
puede sostener, como lo señala el actor, que los Senadores no conocían y/o no
debatieron el texto sometido a consideración de la
Plenaria del Senado, correspondiente al proyecto de Ley que hoy es la
Ley 1407 de 2007”. En este sentido establece que se puede concluir lo
siguiente:
“1. Existe
constancia de que las proposiciones acogidas por la
Comisión Accidental, integrada por el Senador Virgüez y dos de los Ponentes,
fueron puestas a disposición de la
Secretaría del Senado, como ya se mostró en la transcripción previa; 2. Existe
constancia de que la oposición política, representada en el Senado de la
República, se pronunció respecto del proyecto sometido a debate e incluso
inquirió a los ponentes respecto del contenido de éste y de su financiación a
través del Ministerio de Hacienda; 3. Existe constancia de que por solicitud
del Honorable Senador Juan Carlos Vélez Uribe, el Presidente del Senado,
facultado por el artículo 159 de la Ley 5ª de 1992[27], preguntó a la
Plenaria si se aceptaba o no omitir la lectura del articulado, la que
respondió ésta afirmativamente[28]; 4. Existe constancia de que el Senador Liberal Héctor Helí
Rojas, expresó algo que resulta evidente, que no era necesario pedir la lectura
de los ‘600 artículos’, luego de que, con fundamento en el artículo 159 de la
Ley 5ª de 1992, el Senador Ponente Juan Carlos Vélez Uribe le solicitara a la
Presidencia del Senado la omisión de la lectura del articulado y su votación
en bloque, a lo que la presidencia del Senado respondió, consultando esta
solicitud de Plenaria, la cual aprobó; 5. Existe constancia, de que el
Honorable Senador Opositor, Jesús Enrique Piñacué, también pudo conocer el
contenido del proyecto sometido a debate y votación, ya que como el (sic) mismo
lo dijo, ‘rápidamente revisando tengo dos preocupaciones’; 6. Existe constancia
de que el Honorable Senador Alfonso Núñez Lapeira, ante la extensión del
proyecto sometido a debate y la necesidad de tramitarlo, señala ‘no sé cuántos
artículos y es muy difícil llevar el derrotero de todo, hay que buscar un
sentido práctico, pregunto si alguien del Gobierno está habilitado para hablar
y contestarme, está concertado con el Gobierno y está avalado Fiscalmente…’,
demostrado algún grado de conocimiento subjetivo sobre el proyecto sometido a
debate y votación en bloque, que solo pudo haber surgido, de algún grado de
ilustración sobre el mismo y del nivel de comprensión subjetivo e individual al
que llegó respecto de su contenido y del efectivo desarrollo del debate
democrático al que se sometió; 7. Existe constancia de que, ante inquietudes
del Senador Juan Fernando Cristo respecto del aval del Gobierno al proyecto
en discusión, el Senador Ponente, Javier Cáceres Leal, le expresó ante la
Plenaria que, ‘Presidente, si éste Presidente le pediría que se votara este
proyecto, con la omisión de la lectura del articulado hemos aquí tenido una
Comisión accidental para  los colegas que han querido introducir algunas
modificaciones que se les ha aceptado, muchas gracias señor Presidente’; 8.
Existe constancia de que cuando el Honorable Senador Juan Fernando Cristo expresó
desde su posición de oposición al proyecto sometido a debate y votación en
bloque, preocupaciones respecto a que éste fuera pupitreado y respecto a la
integración del quórum decisorio y la ausencia del Gobierno, la
Presidencia le hizo una aclaración pública, sin que el Senador Cristo u otro
Senador luego la cuestionara o pusiera en duda…”[29].
4.2.9. Finalmente
señala que con todo lo anterior se puede demostrar que, “…contrario a lo
señalado por el actor, durante el trámite del proyecto que pasó a ser la
Ley 1407 de 2010, en sesión de Plenaria del Senado celebrada el 14 de junio de
2007, sí hubo conocimiento por los Senadores asistentes, del texto finalmente
aprobado, como también se cumplió el debate correspondiente a dicho texto,
cumpliéndose cabalmente el requisito constitucional de los cuatro debates”[30]. Teniendo
en cuenta lo anterior pide que la
Corte Constitucional declare la exequibilidad de la
Ley 1407 de 2010, por los cargos formulados en la demanda objeto de esta
demanda.
4.3. Intervención de la
Defensoría Militar (DEMIL)
4.3.1. La ciudadana Diana Yaneth Rojas García, Directora Jurídica
de DEMIL, ONG defensora del DIH y de los DDHH, el día 30 de noviembre de 2011,
presentó escrito solicitando se declare la
EXEQUIBILIDAD de la ley 1407 de 2010, por cuanto, según la
interviniente, hubo conocimiento y debate del proyecto de ley en términos
constitucionales y legales; y porque las normas constitucionales y legales
invocadas en el conflicto normativo no tienen relación alguna con lo expuesto
en la pretendida demanda.
4.3.2. Luego de referirse en forma sucinta a los argumentos del accionante
constitucional, señaló la existencia de quórum deliberativo en el cuarto debate
acontecido en la Plenaria del Senado, basándose en la
Gaceta del Congreso No. 415[31]
del martes 28 de agosto de 2007, “toda vez que se encontraban presentes 93
Senadores de 102, cumpliéndose lo establecido en la [Ley] 5 de 1992 [articulo
116][32] para deliberar y decidir”[33].
4.3.3. Frente al argumento del accionante de falta de conocimiento y
debate, la interviniente, citó las páginas 55, 56 y 57 de la
Gaceta 415 de 2007[34],
para demostrar que “si se cumplió el debate en términos constitucionales y
legales” y que “no hay argumento alguno para sostener la tesis, según la
cual, hubo omisión del debate, escaso conocimiento del proyecto, omisión en
haber sometido el texto normativo a un análisis individualizado de sus
artículos y haberlo votado en bloque”.[35]
4.3.4. Explicó que las
normas constitucionales y legales invocadas en el “conflicto normativo
vertical” no tienen relación alguna con lo expuesto en la demanda. En efecto,
afirmó que “no hay coherencia alguna entre lo expuesto por
el recurrente y los artículos constitucionales 150[36] numerales 2 y 10; 151; 157[37] numerales 1, 2 y 3; 158[38] y; 160[39]. Y el artículo 170[40] inciso 2 de la Ley 5 de 1992”[41].
4.3.5. Por último,
consideró que como consecuencia de lo anterior, no es procedente la
declaratoria de nulidad total ni parcial de la
Ley 1407 de 2010.
4.4. Intervención del
Ministerio de Defensa Nacional
4.4.1. El día 12 de diciembre de 2011, la
doctora Sandra Marcela Parada Aceros, actuando
mediante poder conferido por el Ministerio de Defensa Nacional, presentó
escrito solicitando se declare la
EXEQUIBILIDAD de la Ley 1407 de 2010, toda vez que según el Ministerio,
la Corte Constitucional a través de la
Sentencia C-533 de 2008[42]“ya realizo (sic) el examen de constitucionalidad al contenido del
proyecto de Ley 111/06 Senado, 144/05 Cámara (…) con fundamento en los cuales
se expidió la ley 1407 de 2010 (…) por ende los argumentos del actor en los que
centra los cargos en mi sentir no tienen vocación de prosperidad de las
pretensiones de la presente acción”[43].
4.4.2. Luego de hacer un breve resumen de la
demanda, explicó que la fecha de entrada en vigencia de la ley 1407 de 2010 es
el 17 de agosto de 2010, fecha de su publicación en el Diario Oficial, y no el
1 de enero de 2010, ya que este tema fue objeto de debate en esta H.
Corporación la que mediante Sentencia C-444 de 2011[44], en su
numeral primero, declaró la inexequibilidad de la expresión “al 1º de enero de 2010”
contenida en el artículo 628 de la Ley 1407 de 2010 y EXEQUIBLE el resto
del artículo bajo el entendido que la ley regirá a partir del 17 de agosto
de 2010.
4.4.3. Precisó que la
Corte Constitucional en las sentencias C-533 de 2008, C-469 de 2009 y C-444 de
2011, se ha pronunciado acerca del trámite en el Congreso que tuvo la presente
ley sujeta a control. Posteriormente citó en extenso la sentencia C-533 de 2008
que conoció de las objeciones presidenciales que se presentaron contra la
actual Ley 1407 de 2010 y estableció que  “…Para la Corte, el trámite del proyecto de Ley
número 144/05 Cámara, 111 de 2006 Senado, por la cual se expide el código penal
militar, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 167 de la
Constitución Política, por cuanto para estudiar las objeciones presidenciales
se nombró una Comisión Accidental conformada por miembros de ambas células
legislativas, la cual rindió un informe que fue aprobado por las plenarias de
Cámara y del Senado (…)”.
4.5. Policía Nacional
4.5.1. El Teniente
Coronel Ciro Carvajal Carvajal, Secretario General de la
Policía Nacional, solicitó el trece (13) de enero de dos mil doce (2012) que
se declarará la EXEQUIBILIDAD de la ley demandada.
4.5.2. En dicha
intervención explicó que en cuanto a la supuesta violación del artículo 150
constitucional, el Congreso de la República, al proferir la
Ley 1407 de 2010, cumplió con su deber constitucional de expedir códigos “de
acuerdo al ramo de la legislación que así lo requiera”[45], y de igual manera, en lo referente a la supuesta violación del
artículo 151 constitucional, afirmó que el asunto sobre el que versa la ley
1407 no es uno de los asuntos sometidos a la reserva de ley orgánica. En cuanto
al artículo 157, considera que el proyecto de ley se volvió ley de la república
“porque se cumplió con cada uno de los requisitos, especialmente el de haber
sido discutido y aprobado en cada uno de los debates”[46].
4.5.3. Con relación al artículo 160 constitucional, expresó que de la
lectura de los hechos de la demanda se desprende que “entre cada debate
medió el tiempo previsto por aquella, lo que además implica la realización de
los correspondientes informes pues de haberse efectuado de otra manera, no
podría haberse surtido cada uno de los debates en sesión plena”[47]. Respecto a los artículos 158 y 170 de la
Ley 5ª de 1992, manifestó que la lectura total del articulado se efectúa es al
iniciar el primer debate en la comisión respectiva mas no en la plenaria en
donde se puede omitir dicha lectura.[48] Por último, en lo referente al artículo 170, el interviniente
considera que el caso sometido a estudio no tiene aplicación o injerencia
alguna con el cargo sustentado por el demandante.
4.5.4. Finalmente, respecto
a los demás vicios de forma formulados por el actor, consideró que será la
Corte Constitucional, al verificar los antecedentes del proceso legislativo en
cuestión, es la que determinará si el Congreso de la
República omitió los imperativos de la Ley 5ª de 1992 y de la
Constitución Política, teniendo en cuenta lo establecido en la sentencia C-131
de 2009, en donde se afirmó que,  “(i) si el defecto es de suficiente
entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la
ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, si existió o no
una convalidación del mismo durante el trámite legislativo respectivo; (iii) si
el trámite no fue convalidado, analizar si es posible devolver la ley al
Congreso y al Presidente para que subsane el defecto observado; (iv) De no
acontecer alguno de los anteriores supuestos, si es posible que ella misma los
subsane en el pronunciamiento, respetando siempre el principio de
razonabilidad”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
5.1. El 11 de enero de 2012 rindió
concepto el Procurador General de la Nación, solicitando a la
Corte Constitucional se declare INHIBIDA para pronunciarse de fondo
sobre la exequibilidad de la Ley 1407 de 2010, por ineptitud sustancial de la
demanda.
5.2. En primer lugar el Ministerio
Público, hace un resumen de los argumentos del actor, y sintetiza el problema
jurídico que consiste en determinar si el Congreso de la
República al expedirse la Ley 1407 de 2010 (i) incumplió las funciones
descritas en el artículo 151 y 150 numerales 2 y 10 de la
Carta Política; (ii) si igualmente se incumplieron los requisitos contenidos
en el artículo 157constitucional; (iii) y si se violó el precepto
constitucional contenido en el artículo 160.
5.3. Igualmente explicó que la
Corte Constitucional en Sentencia C-1052 de 2001,
ha puesto de presente que la demanda de inconstitucionalidad debe señalar en
primer lugar “el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el
precepto o preceptos jurídicos que, a [su] juicio […] son
contrarios al ordenamiento constitucional”, y en segundo lugar “el
concepto de la violación”, el cual supone (a) “la exposición de las
razones por las cuales [se] considera que el contenido de una norma
constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la
demanda”, (b) la exposición de los“elementos materiales del texto
constitucional [que] son relevantes y resultan vulnerados por las
disposiciones legales que se impugnan” y (c) “las razones por las cuales
los textos normativos demandados violan la
Constitución”. Teniendo en cuenta lo anterior indica que los cargos de una
demanda de inconstitucionalidad deben cumplir unos mínimos argumentativos, “unas
condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia”[49].
5.4. Considera el Procurador que el
texto de la demanda no cumple con las condiciones de certeza y suficiencia,
por cuanto “(i) no permiten una confrontación directa entre la norma
demandada y las normas constitucionales invocadas; y (ii) no ofrecen todos los
elementos de juicio argumentativos y probatorios necesarios para desvirtuar la
presunción de constitucionalidad de que goza la norma demandada, y suscitar
siquiera una duda mínima sobre la necesidad de activar la jurisdicción
constitucional”[50]. Igualmente dice que los articulo 150 y 151 no pueden verse de
ninguna manera vulnerados por la Ley 1407 del 2010, por cuanto, es un ley
ordinaria, y no una ley orgánica o ley de facultades extraordinarias.
5.5. En cuanto al argumento del
demandante de desconocimiento por parte de los senadores del contenido del
proyecto de ley, aclara que esta afirmación es falaz, por cuanto, “el actor
mismo parte de reconocer que el proyecto fue publicado en su debida
oportunidad, hecho a partir del cual él mismo plantea una presunción de que sí
lo conocían, aunque a renglón seguido sostenga que no [lo conocían] o que lo
conocían parcial o insuficientemente”[51].
5.6. Coadyuva a la afirmación del
Ministerio de Justicia y Derecho, en cuanto a que sí se cumplió con el
requisito constitucional de los cuatro debates y que sí hubo conocimiento por
parte de los senadores del proyecto de ley. Para sustentar lo anterior remitió
a la Gaceta 415 de 2008, que contiene el Acta No. 66 de 2007, y que según el
Procurador, contiene un minucioso relato de lo discutido y aprobado,
especialmente lo referente a la
Comisión Accidental.
5.7. Finalmente afirmó, en lo referente
a la falta de quórum, que no corresponde en estricto sentido a una demanda de
inconstitucionalidad remitir a la Corte el estudio de este asunto sin señalar
el quórum requerido, demostrar que éste no se hubiere conformado y no
identificar las normas constitucionales y orgánicas que se vulneran. En este
sentido indicó que la Corte Constitucional debe seguir los derroteros marcados
en las sentencias C-543 de 1998, C-487 de 2002 y C-668 de 2004 en donde se ha
precisado que “en relación con el control de constitucionalidad sobre los
vicios de forma de los actos legislativos […] la competencia de la
Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
En virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la
Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de
inconstitucionalidad contra las Leyes de la
República.
4.1. Problema jurídico y
esquema de resolución
En el presente caso le corresponde
a la Corte resolver el problema jurídico que consiste en determinar si en la
aprobación de la Ley 1407 de 2010, “por la cual se expide el Código Penal
Militar”, se presentaron los vicios de trámite de carácter insubsanable
formulados por el actor. Para resolver dicho problema la
Corte estudiará en el numeral 4.2. de esta providencia si se cumplieron con
los términos de caducidad de un año prescrito en el artículo 242 numeral 3º
respecto a las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma. En este
mismo numeral verificará si los cargos sustentados por el actor cumplieron con
la carga argumentativa y probatoria y si se formularon con los requisitos de
claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia prescritos en el
artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991[52]. Finalmente analizará en este numeral si en el caso concreto operó
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional con relación a la
Sentencia C-533 de 2008[53] que conoció de las objeciones presidenciales de la ley demandada
como afirman algunos actores.
Una vez comprobada la viabilidad
de la demanda la Corte pasará a resolver en el numeral 4.3. de esta Sentencia
el problema jurídico expuesto sobre la posible ocurrencia de vicios de trámite
en la aprobación de la Ley 1407 de 2010 “por la cual se expide el Código
Penal Militar.
4.2. Término de caducidad de la
acción de inconstitucionalidad,  procedibilidad de los cargos presentados en la
demanda y cosa juzgada en relación con la
Sentencia C- 533 de 2008
4.2.1. En este apartado la
Corte revisará si la demanda cumple con los requisitos para ser estudiada, es
decir, si se presentó dentro del término de caducidad de un año después de
promulgada la ley y si la demanda cumple con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991, es
decir si los cargos expuestos por los demandantes son certeros, claros, pertinentes,
específicos y suficientes. Por último en este acápite se estudiará si en el
caso concreto opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional con relación
a la Sentencia C-533 de 2008 que conoció de las objeciones presidenciales de la
ley que se demanda.
4.2.2. En cuanto al primer punto, que se refiere a
si la demanda cumple con el término de caducidad de la acción de
constitucionalidad, la Corte comprueba que en el caso en estudio el actor
presentó la demanda dentro del término de caducidad de un año, ya que la
Ley 1407 de 2010 “por la cual se expide el Código Penal Militar” fue
publicada el 17 de agosto de dos mil diez (2010)[54] y la
demanda fue presentada el 16 de agosto de dos mil once (2011). Por tanto se
verifica que en el presente caso se cumplió con el requisito establecido en el
artículo 242.3 C.P. de presentar las acciones por vicios de forma en el término
de un año contado a partir de la promulgación de la ley.
4.2.3. Por otra parte sobre el tema de la
procedibilidad de los cargos de la acción de constitucionalidad el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991, dispone que cuando un ciudadano ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe señalar con
precisión: (a)el objeto normativo demandado, (b) el concepto de
la violación y (c) la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto[55].
4.2.4. Como quedó explicado en los
antecedentes de esta demanda, la
Defensoría Militar (DEMIL) indicó que las normas
constitucionales y legales invocadas en el “conflicto normativo vertical”
no tienen relación alguna con lo expuesto en la demanda, ya que las normas
constitucionales y legales que se consideran vulneradas por el actor no se
corresponden con los cargos expuestos en la demanda. Sobre este punto la
DEMIL indicó que “no hay coherencia alguna entre lo
expuesto por el recurrente y los artículos constitucionales 150numerales 2 y
10; 151; 157 numerales 1, 2 y 3; 158 y; 160 y el artículo 170 inciso 2 de la
Ley 5 de 1992”[56].
4.2.5. Esta misma objeción la
expuso el Procurador General de la Nación quien manifestó que en el
presente caso la Corte debe declararse inhibida porque la demanda no
cumple con las condiciones de certeza y suficiencia, ya que no se permite una
confrontación directa entre las normas demandadas y las normas constitucionales
invocadas. A su vez el Ministerio Público indicó que como se ha expuesto en la
Sentencia C-1052 de 2001 la demanda de inconstitucionalidad debe señalar en
primer lugar, “el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el
precepto o preceptos jurídicos que, a [su] juicio […] son contrarios al
ordenamiento constitucional”, y en segundo lugar, “el concepto de la
violación”. Para el Procurador el texto de la demanda no cumple con las
condiciones de certeza y suficiencia, ya que (i) no se permite una
confrontación directa entre la norma demandada y las normas constitucionales
invocadas, y en segundo lugar (ii) no se ofrecen todos los elementos de juicio
de carácter argumentativo y probatorio, necesarios para desvirtuar la
presunción de constitucionalidad de que goza la norma demandada y “suscitar
siquiera una duda mínima sobre la necesidad de activar la jurisdicción
constitucional”. Teniendo en cuenta lo anterior pasa la
Corte a verificar si en el presente caso se cumplieron los requisitos
argumentativos y probatorios para dar vía al estudio de la acción de
inconstitucionalidad presentada por el actor.
4.2.6. En el caso concreto el
demandante señaló que la Ley 1407 de 2010 es inconstitucional por vicios de
trámite, ya que en el cuarto debate ante la plenaria del Senado se aprobó la
ley sin haber sido discutida suficientemente, al no conocerse por parte de los
senadores los artículos de la ley de manera individualizada. A su vez indicó
que se vulneró el principio de publicidad porque no se conocieron por parte de
esta corporación las proposiciones modificatorias realizadas en una “Comisión
accidental”, formada en el seno de la propia plenaria del Senado y que se aprobó
dicha ley sin el quórum requerido para hacerlo. Estima el demandante que la
ocurrencia de estos vicios de trámite vulnera los artículos 150 numerales 2 y
10 ; 151; 157 numerales 1, 2 y 3 y el 160 de la
Constitución Política, así como los artículos 158 y el inciso segundo del
artículo 170 de la Ley 5ª de 1992.
4.2.7. El numeral segundo del
artículo 150 de la Constitución establece que, “Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 2. Expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (…)”.
Por su parte el numeral décimo del artículo 150 estipula que corresponde al
Congreso revestir al Presidente de la
República hasta por seis meses, de precisas facultades extraordinarias para
expedir normas con fuerza de ley[57], y el artículo 151 de la
Constitución señala que, “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se
establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes
orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los miembros
de una y otra cámara”.
4.2.8. De otra parte, el artículo
157 de la Constitución numerales 1, 2 y 3 señala que, “Ningún proyecto será
ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el
Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; 2. Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras; 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate (…)”. A
su vez el artículo 160 de la Constitución indica que, “Entre el primero
y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias”.
4.2.9. Por su parte, en cuanto a
la violación de los artículos de la Ley 5ª de 1992[58], parámetro de constitucionalidad en este caso, el demandante afirmó
que se vulneró su artículo 158, que establece el tema de la “Discusión sobre
la Ponencia”[59] en Comisión, y el inciso segundo del artículo 170 de la
Ley 5ª de 1992 que regula lo relacionado con la
Presidencia del Congreso, en donde se dice que: “La sesión conjunta será
presidida por el Presidente de la respectiva Comisión senatorial, y como
Vicepresidente actuará el Presidente de la
Comisión de la Cámara. Cuando se trate del estudio de los proyectos de ley de
origen privativo en la Cámara de Representantes se procederá en sentido
contrario”.
4.2.10. Una vez expuesto las
normas constitucionales y legales que se consideran infringidas pasa la
Corte a analizar el concepto de violación de dichos artículos. Sobre este
punto hay que tener en cuenta que el demandante expuso tres cargos. En primer
lugar (i) que las normas constitucionales y legales citadas fueron vulneradas
en la tramitación de la ley 1407 de 2010 porque hubo falta de debate o
deliberación en la aprobación de dicha ley; en segundo lugar (ii) que hubo
falta de conocimiento o publicidad de unas proposiciones realizadas por una
“Comisión Accidental” que sesionó al interior de la plenaria del Senado, y en
tercer término (iii) que se presentó falta de quórum en la aprobación de la
ley.
4.2.11. Sobre el primer cargo
de inconstitucionalidad relacionado con la falta o ausencia del segundo
debate ante la plenaria del Senado en la aprobación de la
Ley 1407 de 2010, el demandante aduce que los artículos constitucionales y
legales anteriormente citados fueron vulnerados en la tramitación de dicha ley
porque, “se advierte que hubo desconocimiento (…) del texto finalmente
aprobado, censurándose de este modo la ausencia de debate del texto aprobado
por la Plenaria, suscitándose así un incumplimiento del requisito de los cuatro
debates constitucionales”[60].
4.2.12. Del mismo modo se dice que
dicho trámite violó los artículos 158 y el inciso segundo del artículo 170 de la
Ley 5ª de 1992, “…porque algunos Senadores que intervinieron dentro del
debate, dejaron entrever su falta de conocimiento sobre el articulado total del
proyecto que finalmente fue aprobado por ‘pupitrazo’”[61]. Igualmente señaló que dichos artículos constitucionales y legales
fueron vulnerados porque “hubo falta de debate”, “se dejó entrever la
falta de conocimiento sobre el articulado total del proyecto”, ya que este “…no
fue sometido a un análisis individualizado de sus artículos”, “no hubo
discusión y se votó en bloque”[62]. Por estas razones considera el actor que se está violando la
Constitución ya que “… se incumplió con el requisito de los cuatro debates
constitucionales”[63] porque, “… no hubo ningún debate material, ni ninguna discusión,
sobre el contenido de la totalidad del artículo que componía el proyecto de Ley
111 de 2006, Senado (…)”[64].
4.2.13. De otra parte, aduce el
demandante como segundo cargo de inconstitucionalidad, que se violó el
principio de publicidad ya que dentro de la misma sesión de Plenaria del 14 de
junio de 2007,  “…se creó una COMISIÓN ACCIDENTAL, que introdujo varias
modificaciones al articulado aprobado en primer debate, sin que estas
modificaciones o PROPOSICIONES fueran publicadas o dadas a conocer
anticipadamente a cada uno de los Honorables Senadores, por lo que sin ningún
conocimiento, ni debate, fueron aprobadas por la
Plenaria, en la misma sesión”[65].
4.2.14. Por esta razón estima el
actor que dicha ley se aprobó en cuarto debate ante la
Plenaria del Senado, sin ninguna discusión, ya que los senadores conocían el
proyecto solo de manera parcial. En este sentido explicó que aunque se presume
que los senadores tenían conocimiento del proyecto que fue sometido a su
consideración y publicado en la Gaceta del Congreso No 253 del 07 de junio de
2007, “…no hubo el debate exigido por la
Constitución y la Ley dentro el proceso de formación de las leyes”, ya
que, “…los Senadores no conocieron las modificaciones, adiciones o
supresiones introducidas al mismo por una comisión accidental creada dentro de
la misma sesión, deduciéndose que se aprobaron una enmiendas que no conocieron
ni debatieron”.
4.2.15. De otra parte, para
sustentar éste cargo el demandante cita la
Sentencia C- 760 de 2001en donde la Corte expuso la necesidad del “conocimiento
del texto votado como requisito mínimo de la racionalidad deliberativa y
decisoria”. En este sentido estima que el incumplimiento del requisito de
los cuatro debates establecido en el artículo 157 de la
C.P. se ve vulnerado en este caso, porque no se conocieron ni discutieron de
manera individualizada los artículos que fueron modificados o suprimidos por la
comisión accidental creada dentro del segundo debate[66].
4.2.16. Finalmente el actor aduce
un tercer cargo de inconstitucional que se refiere a la falta de quórum
en la aprobación de la ley demandada. Sobre este cargo el demandante solo
explica escuetamente que dicho vicio se presentó, sin exponer las razones y
fundamentos de su afirmación.
4.2.17. Teniendo en cuenta lo
anterior, pasa la Corte a verificar si el demandante cumplió con el requisito
de sustentación de los cargos de constitucionalidad que se establece en el
artículo 2º del Decreto – Ley 2067 de 1991 y si los argumentos y fundamentos de
inconstitucionalidad fueron claros, certeros, pertinentes, específicos y
suficientes para poder dar viabilidad al estudio de la demanda.
4.2.18. En reiterada jurisprudencia[67], esta Corporación ha subrayado la importancia de requerir del
ciudadano el cumplimiento de unas mínimas cargas de comunicación y
argumentación, que provea de razones conducentes para hacer posible el debate,
con las que se informe adecuadamente a la
Corte Constitucional para que esta profiera una decisión de fondo sobre las
normas acusadas. Se ha establecido que las normas deben plantear acusaciones comprensibles
o claras, que la demanda recaiga verdaderamente sobre el contenido de
una disposición normativa, es decir, que los cargos deben ser ciertos, que se demuestre específicamente que las
disposiciones objeto de la demanda vulneran la
Carta, y que se utilicen argumentos pertinentes,
esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinaria ni referidos a
situaciones puramente individuales o de conveniencia. Finalmente, la
argumentación del demandante debe ser suficiente, en el sentido
de ser completa y argumentativamente sustentada de manera que sea capaz de
suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
4.2.19. En atención a lo anterior
estudiará entonces la Corte si conforme a lo expuesto en la demanda, se
cumplieron con las exigencias básicas para justificar un pronunciamiento de
fondo en el presente caso, teniendo en cuenta los tres cargos propuestos por el
demandante.
4.2.20. Con relación al primer
cargo sobre que en la tramitación de la
Ley 1407 de 2010 se presentó la falta de debate y la aprobación por
“pupitrazo”, ya que éste no fue sometido a un análisis individualizado de
los artículos, el demandante dice que vulneró los artículos 150 numerales 2 y
10, el artículo 151, el artículo 157 numerales 1, 2, y 3 y el artículo 160 de la
C.P., así como los artículos 158 y el inciso segundo del artículo 170 de la
Ley 5ª de 1992. De los artículos citados solo se puede relacionar el objeto
normativo de la vulneración con el cargo en lo que disponen los artículos 150
numeral segundo de la C.P., sobre la potestad del Congreso para expedir Códigos
y realizar modificaciones a éste y el artículo 157 de la
C.P., sobre los requerimientos generales para la aprobación de las leyes. Este
último artículo ha sido tenido en cuenta por la
Corte Constitucional cuando se estudian demandas de inconstitucionalidad por
falta de debate o de deliberación[68] y puede ser utilizado como fundamento normativo al cargo de falta o
ausencia de debate.
4.2.21. Sin embargo, no encuentra la
Corte que se relacione el cargo de falta de debate o ausencia de deliberación
con los artículos 150 numeral 10, que establece la competencia que tiene el
Congreso para revestir al Presidente de precisas facultades extraordinarias
para expedir normas con fuerza de ley, ni con el artículo 151 de la
C.P., que dispone qué materias son las que se tienen que tramitar a través de
leyes orgánicas, temas que no tienen relación alguna con el cargo de
inconstitucionalidad expuesto por el actor. Del mismo modo no se encuentra que
exista ninguna relación entre el cargo expuesto por el demandante y el artículo
160 C.P. que señala los lapsos de tiempo que debe existir entre los debates.
Por último, tampoco se puede inferir que exista algún nexo entre el cargo de
falta o ausencia de debate y el artículo 158 de la
Ley 5ª de 1992, ya que esta disposición establece el tema de la “Discusión en la
Ponencia” en la Comisión constitucional respectiva y en este caso el cargo se
refiere a la falta de deliberación o elusión de debate ante la plenaria del
Senado. Del mismo modo no tiene relación alguna con el cargo sustentado por el
actor, el artículo 170 de la  misma ley que establece de qué manera se ejerce la
Presidencia del Congreso cuando se legisle en sesión conjunta.
4.2.22. En conclusión el primer
cargo expuesto por el demandante es procedente únicamente por la posible
vulneración de los artículos 150 numeral 2 y del artículo 157 de la
C.P., ya que estas disposiciones se puede relacionar con la falta de debate o
ausencia de deliberación, presupuestos que se fundamentan a su vez en el
principio democrático[69], de participación[70] y de protección de minorías[71] contemplados como principios fundantes en la
Constitución de 1991[72]. Los otros artículos constitucionales y legales citados por el
actor no se relacionan con los cargos expuestos en la demanda y no se cumple
con los requisitos que se establecen en artículo 2º del
Decreto 2067 1991 en cuanto a la presentación de las demandas de
inconstitucionalidad, ya que no existe nexo alguno entre las normas
constitucionales y legales que se consideran infringidas y las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados. Así las
cosas, respecto de este cargo encuentra la
Corte que la acción de inconstitucionalidad es procedente respecto a la
violación del artículo 150 numeral 2 y el artículo 157 por la posible falta de
debate o deliberación del proyecto de ley que dio lugar a la aprobación de la
Ley 1407 de 2010.
4.2.23. En cuanto al segundo
cargo de inconstitucionalidad que se refiere a que en la tramitación de la
ahora Ley 1407 de 2010 - “Código Penal Militar”-se violó el principio
de publicidad, y a su vez el de deliberación, ya que dentro del
segundo debate ante la plenaria del Senado se introdujeron una serie de
proposiciones y modificaciones por parte de una “Comisión Accidental”[73] que se estableció el mismo día de la aprobación en la plenaria del
Senado el 14 de junio de 2007, el demandante aduce que dichas proposiciones y
modificaciones se establecieron sin que fueran publicadas o dadas a conocer
anticipadamente a cada uno de los Senadores y que por ende fueron aprobadas por
la Plenaria sin ningún conocimiento.
4.2.24. Estima la Corte que este cargo no cumple con la condición de suficiencia, especificidad y claridad
ya que el demandante no expone todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche. Ciertamente, aunque en la demanda se sugiere
que se presentó un vicio de procedimiento por la falta de publicación de las
proposiciones y modificaciones de la demanda, ya que una Comisión al interior
de la plenaria del Senado realizó unos cambios y adiciones que no fueron
conocidos, la situación fáctica expuesta por el actor no se acompaña de
argumentos probatorios ni normativos que expliquen de manera completa y
detallada cuáles fueron las modificaciones y adiciones introducidas por dicha
Comisión, cuáles fueron los congresistas o entidades que participaron en la
modificación o adición de las proposiciones y porqué razón estima que no fueron
conocidas por los miembros de la Plenaria del Senado, circunstancia que impide
dar viabilidad a este cargo de constitucionalidad. En este caso se reitera que
existe una carga de diligencia del accionante que quiere controvertir la
validez de una ley por vicios de procedimiento en el sentido que tiene que
demostrar la veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones con razones
normativas y legales por una parte, y fácticas y probatorias por otra, porque
de no hacerlo prima la validez de la ley elaborada por el Congreso de la
República en atención al principio de indubio pro legislatoris[74].
4.2.25. En el caso concreto el cargo expuesto por el actor de falta
de publicidad y de debate en aprobación de la
Ley 1407 de 2010 en segundo debate ante la
Plenaria del Senado, se sustenta con las normas constitucionales antes
referidas y con la cita de la Sentencia C- 760 de 2001[75] sin dar explicaciones de manera clara, específica y suficiente de
porqué en este caso se puede tomar como referencia dicho precedente
jurisprudencial. Para la Corte la cita de las normas constitucionales y legales
infringidas así como de decisiones jurisprudenciales previas deben estar
acompañadas de razones y explicaciones suficientes y claras que determinen la
vinculación del precedente horizontal para el caso concreto.
4.2.26. Por otra parte hay que anotar que en el caso de la
Sentencia C- 760 de 2001, el demandante Germán Navas Talero expuso de manera
suficiente, clara y específica la posible violación de los artículos 151 de la
C.P. en el cargo de falta de quórum deliberatorio; de los artículos 157 de la
C.P y 158 de la Ley 5ª de 1992 y del precedente establecido en las Sentencias
C-222 de 1997[76] y C-557 de 1997[77] en el cargo de ausencia de conocimiento del texto a debatir; y de
los artículos 157 de la C.P. y 165, 174, 175 de la
Ley 5ª de 1992, así como el precedente de la
Sentencia C-365 de 1997[78] en el cargo de violación de la regla de los cuatro debates. En este
caso se adujo que entre el 14 de diciembre de 1999 y el 6 de junio de 2000,
momento en que se suspendió el debate ante la
Plenaria de la Cámara, se introdujeron una serie de modificaciones y adiciones
al proyecto de ley por parte del Gobierno Nacional, la
Fiscalía General de la Nación y algunos representantes a la Cámara[79] que no fueron publicados posteriormente al reiniciar el debate ante
la Plenaria de la Cámara de Representantes en el Informe de Ponencia. Del
mismo modo se afirmó que fueron desconocidas e ignoradas las peticiones de
algunos parlamentarios “…quienes exigieron tener conocimiento de las
modificaciones hechas al proyecto de Código de Procedimiento Penal, y
solicitaron su lectura y discusión, artículo por artículo”[80]. Por otra parte se dijo que se había presentado un derecho de
petición el día 7 de junio de 2000 ante la
Secretaria General de la Cámara, “…con el fin de conocer, así fuera a
posteriori, el texto aprobado en bloque por la plenaria (…)”[81], petición que no fue atendida[82]. También se tiene que anotar que en la demanda contra la
Ley 600 de 2000 los cargos y argumentos de inconstitucionalidad se
estructuran, dividen y sustentan de una manera suficiente, clara y específica,
relacionando los cargos de inconstitucionalidad con las normas constitucionales
y legales vulneradas[83]. Por otra parte se hace hincapié en que los presupuestos fácticos y
probatorios que dieron lugar a la
Sentencia C-760 de 2001 son diferentes a los que aduce que se presentaron en
la aprobación de la Ley 1407 de 2010, ya que en dicha Sentencia de lo que se
trataba era de evitar que una Comisión formada por el Gobierno, la
Fiscalía y algunos representantes a la
Cámara introdujeran una serie de modificaciones y proposiciones que no fueron
elaboradas ni conocidas por la Plenaria de la
Cámara de Representantes antes del debate y aprobación. Finalmente en el caso
de la Ley 600 de 2000 los miembros de la
Plenaria de la Cámara insistieron constantemente que sus derechos políticos al
conocimiento del proyecto a debatir fue vulnerado ya que se omitió, “…la
entrega oficial o siquiera la lectura de una proposición que permitiera tener
acceso a la información sobre las modificaciones hechas al proyecto (…)”[84].
Como se puede apreciar en dicha ocasión el demandante sustentó de
manera suficiente, clara y específica de qué manera se violaron los artículos
constitucionales, legales y el precedente jurisprudencial en la aprobación de
dicha de ley, circunstancia que no se presenta en la sustentación del cargo de
falta de conocimiento del proyecto aprobado en la demanda en estudio.
4.2.27. Por estas razones en este caso la
Corte desechará el estudio de dicho cargo y se declarará inhibida para
conocer de la supuesta vulneración del artículo 157 de la
C.P. de falta de debate o deliberación por la adición de proposiciones y
modificaciones realizada por una “Comisión Accidental”, que se presentó en el
interior del Senado el 14 de junio de 2007, ya que no existen elementos
normativos, probatorios y fácticos suficientes que le permitan a la
Corte analizar la posible vulneración del procedimiento legislativo por este
cargo. En este caso acoge la recomendación realizada por el Ministerio Público
que estableció que la Corte debe declararse inhibida ya que en
Sentencias como la C- 543 de 1998, C-487 de 2002 y C-668 de 2004 se ha dicho
que en el control de constitucionalidad de los vicios de forma la competencia
de la Corte debe restringirse o limitarse a los cargos planteados en la
demanda.
4.2.28. En cuanto al tercer cargo de inconstitucionalidad
propuesto por el actor, que se refiere a la falta de quórum en la aprobación de
la Ley 1407 de 2010 tampoco se comprueba que el actor cumpla con los
requisitos de suficiencia, especificidad y claridad en la sustentación de su
demanda por este cargo. En efecto, la afirmación que hace el actor para
fundamentar su acción es de carácter general y abstracta y ninguna de las
normas constitucionales y legales que cita en su demanda se corresponde con la
ocurrencia de dicho vicio de trámite. En este sentido se reitera lo dicho con
relación al segundo cargo de inconstitucionalidad, en el sentido en que el
actor no expone en el caso concreto los elementos fácticos, probatorios y
normativos suficientes, claros y específicos para sustentar su afirmación. En
estas condiciones la Corte, conforme a las consideraciones precedentes,
concluye que la demanda por este cargo es sustantivamente inepta, por no
cumplir con los presupuestos contenidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991[85]. Por esta razón en este caso la
Corte optará también por declararse inhibida para conocer de dicho cargo ya
que el demandante no formula su pretensión de inconstitucionalidad con la
suficiente argumentación que permita discernir con nitidez porque en la
aprobación de dicha ley no se cumplió con el quórum requerido.
4.2.29. Por otra parte, y con relación a la posible aplicación de
los efectos de cosa juzgada constitucional por haberse estudiado
previamente dicha ley en la Sentencia C- 533 de 2008, la
Corte estima que no opera dicho efecto ya que como se ha establecido de manera
reiterada por la jurisprudencia constitucional[86], las sentencias sobre objeciones presidenciales hacen tránsito a
cosa juzgada relativa “ya que es control previo
a la sanción de la ley, interorgánico, participativo, material y formal (…)”[87].
4.2.30. En este sentido se
estableció en la Sentencia C-256 de 1997 que cuando la
Corte en ejercicio del control previo de constitucionalidad revisa un
determinado proyecto de ley objetado por el Presidente de la
República, “(…) el examen que efectúa hace tránsito a cosa juzgada
constitucional. No obstante, como las objeciones presidenciales no siempre
recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si son de
carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de violación de la
Carta, los efectos de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan sólo
con las razones expuestas por el Gobierno al objetar, con los preceptos
constitucionales respecto de los cuales se ha hecho la confrontación y con los
aspectos que han sido materia del análisis explícito efectuado por la
Corte. Por tanto, la cosa juzgada es en tales casos relativa,
pues la exequibilidad que se declara no proviene normalmente de un análisis
total, que agote las referencias a la integridad de los preceptos
constitucionales y que verse sobre todos los posibles motivos de
inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto sometido a su
estudio”[88].
4.2.31. Por otro lado, se debe
subrayar que el ejercicio que tiene la
Corte de revisar las objeciones presidenciales, de acuerdo con el artículo
241.8 de la C.P., comprende la revisión del trámite surtido en dichas
objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan.
Sin embargo se ha establecido que, el examen de forma en el marco de unas
objeciones presidenciales debe limitarse a las objeciones mismas y no al
trámite de la ley objetada y por ende “… el procedimiento de aprobación de
la ley queda abierto, por tanto, a las acciones de inconstitucionalidad por
vicios de forma que puedan presentarse dentro del año siguiente a su
promulgación”[89].
4.2.32. En el caso concreto se
verifica que en la Sentencia C- 533 de 2008 se conocieron solamente de las
objeciones presidenciales por razones de inconstitucionalidad de los artículos
3º, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 171, 172 y 173 del
proyecto de ley 111/06 Senado, 144/05 Cámara, “Por la cual se expide el
Código Penal Militar”[90]. En dicha sentencia se declararon fundadas
las objeciones que por motivos de inconstitucionalidad fueron formuladas por el
Gobierno Nacional en relación con el artículo 3º, 171, 172 y 173 del proyecto
de Código Penal Militar, y se declararon infundadas las objeciones
presidenciales respecto de los artículos 155, 156, 157, 158, 159 y 160 de dicho
proyecto. Los artículos que fueron declarados inconstitucionales en dicha
sentencia en nada se relacionan con el procedimiento legislativo de aprobación
de la Ley 1407 de 2010, y aunque en dicha jurisprudencia se expuso de manera
general el proceso de tramitación de la ley[91], dicho recuento no significa que se haya realizado un estudio de
fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad en la tramitación y
aprobación de dicha ley. Por tal motivo estima la
Corte que no le asiste razón a los Ministerios de Defensa y de Justicia y de
Derecho quienes en sus intervenciones aducen que en el caso en estudio operó la
cosa juzgada constitucional.
4.2.33. En conclusión sobre la procedibilidad de la acción de
inconstitucionalidad considera la Corte que en este caso la demanda es
procedente por el cargo de la supuesta falta de deliberación o debate en la
aprobación de la Ley 1407 de 2010, ya que se dieron argumentos normativos y
fácticos suficientes, claros y pertinentes para dar viabilidad a la tramitación
de la demanda. Con relación a los cargos de violación del principio de
publicidad y de debate por la adición de proposiciones y modificaciones por
parte de una “Comisión accidental” que sesionó al interior del mismo Senado y
el cargo de falta de quórum en la aprobación de la
Ley 1407 de 2010, la Corte se inhibirá de analizarlos ya que la demanda no
cumple con los requisitos de suficiencia, especificidad y claridad en la
presentación de los cargos.
4.3. Análisis de la posible
vulneración del principio democrático por falta de deliberación o elusión de
debate en la aprobación en la Plenaria del Senado de la
Ley 1407 de 2010
En el siguiente apartado pasa la
Corte a analizar si en el presente caso se presentó el vicio de forma de falta
de debate o elusión del mismo en la aprobación en la
Plenaria del Senado de la Ley 1407 de 2010, “por la cual se expide el
Código Penal Militar”. Para realizar dicho análisis la
Corte, en un primer lugar, estudiará lo relacionado con la vulneración del
principio democrático por falta de deliberación de las leyes. En este mismo
acápite se establecerá la diferenciación entre ausencia, elusión u omisión de
debate con la aprobación de las leyes a través del modo de votación “ordinaria”
u aprobación “por pupitrazo”. En segundo término, la
Corte estudiará si en el caso concreto se presentó el vicio de falta de debate
o deliberación alegado por el actor en la demanda.
4.3.1. Necesidad de debate o
deliberación en la aprobación de los proyectos de ley. Reiteración de
jurisprudencia.
4.3.1.1. Como ya quedó explicado
anteriormente[92], la deliberación o discusión de los proyectos de ley y actos
legislativos se corresponde con principios fundamentales de la
Constitución de 1991 como el principio democrático, el principio de
representación, de democracia participativa y de protección de minorías, que
son presupuestos de la actividad legislativa y la conformación del poder
político[93]. El Congreso se convierte en el gran mercado de las ideas en donde
los representantes no solo cumplen el rol de llevar a cabo las propuestas
legislativas en su función de órgano legislativo, sino también el de realizar
la función de control político al Gobierno en las propuestas de ley que este
lleve a cabo. La labor del Congreso se convierte, al menos teóricamente, en el
último reducto legitimador del ejercicio del poder democrático bajo el
principio de autonomía, en donde se podría llegar a cumplir con el ideal de que
el ejercicio y conformación de la ley se explica a través del uso de la razón
pública bajo unas reglas presupuestas que permitan el libre juego democrático[94].
4.3.1.2. Teniendo en cuenta lo
anterior, la oportunidad de debate y la discusión de los proyectos de ley y
actos legislativos se convierten en uno de los presupuestos del juego
democrático que posibilita la conformación de la opinión pública en el seno del
Congreso. Sobre el término “debate legislativo” Batiz afirma que, “es una de
las formas en que intervienen los congresistas y los parlamentarios en tribuna.
Puede ser de carácter formal y materialmente legislativo, como por ejemplo
aprobar el otorgamiento de una presea, hacer un reconocimiento público a un
personaje histórico o elegir un funcionario de la propia asamblea. Cuando las
intervenciones en la tribuna preceden a la toma de una decisión, estamos ante
una verdadera deliberación y en presencia de la función esencial de un
Parlamento, que consiste en que algunos de sus integrantes hablen, desde la
tribuna, y los demás escuchen y atiendan al debate, con el objeto de emitir
posteriormente su voto, con pleno conocimiento de causa y con plenitud también
de convencimiento”[95].
4.3.1.3. Por su parte esta
Corporación en reiterada jurisprudencia, ha establecido que para la aprobación
de los proyectos de ley se debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 157 de la
C.P. que señala que, “Ningún proyecto será ley sin los requisitos
siguientes:1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle
curso en la Comisión respectiva, 2. Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara (…) 3. Haber sido aprobado
en cada Cámara en segundo debate, y 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
4.3.1.4. De esta norma se deduce
que para que una ley sea aprobada se deben cumplir con los cuatro debates
correspondientes, es decir haber sido aprobado en primer debate por las
comisiones correspondientes de cada cámara, y en segundo debate en cada uno de
las plenarias. El cumplimiento de “la regla de los cuatro debates” para la aprobación
de una ley en Colombia solo tiene algunas excepciones, en donde la
Constitución de 1991 y la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso – autorizan
la realización de sesiones conjuntas de las comisiones de cada Cámara[96].
4.3.1.5. Igualmente la
Corte Constitucional ha venido explicando el contenido del concepto de
“debate” y ha establecido características en donde se incluyen aspectos
formales relacionados con el cumplimiento de los requerimientos
constitucionales y legales de publicación del proyecto, apertura del debate,
oportunidad de discusión y cierre del debate; y aspectos sustanciales relacionados
con la calidad de la discusión que se vinculan con el principio democrático, de
publicidad, de participación y protección de minorías. Del mismo modo la
jurisprudencia ha establecido que el concepto de debate se refiere a que los
sujetos que intervienen en el proceso de formación de la ley – los
representantes y senadores que conforman el Congreso – tengan la oportunidad en
todas las facetas del trámite legislativo de participar en la discusión y
aprobación de la ley[97].
4.3.1.6. El referente normativo
sobre la definición del concepto de “debate” es el artículo 94 de la
Ley 5ª de 1992 que establece que por “debate” debe entenderse, “el
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver la respectiva corporación”. Por su parte la
Corte ha indicado, desde su más temprana jurisprudencia[98], que una cosa es el concepto de “debate y deliberación” desde el
uso del lenguaje común, y otra cosa bien distinta el concepto de debate desde
la interpretación técnico – jurídica, estableciendo que dicho requisito no se
cumple solamente con una “discusión activa y
controversial”, sino con la oportunidad que se le
dé a los representantes de participar en dicha controversia mediante el
cumplimiento de todos los trámites establecidos en la
Constitución y en el Reglamento del Congreso.
4.3.1.7. Así por ejemplo en la Sentencia C- 013 de 1993que estudiaba la
constitucionalidad de la Ley 1ª de 1991, que para los demandantes se había
votado en “bloque” sin darle lectura al articulado, dijo la
Corte que aunque dicha ley se había aprobado bajo la vigencia de la
Constitución de 1886[99], la interpretación correcta de los términos “discusión y debate” se
ajusta a lo establecido en el Reglamento del Congreso, “…y no al sentido
natural y obvio de dichas expresiones según su uso general”[100]. En esta misma jurisprudencia se dispuso que, “…la discusión y el debate, aparte de su deseables intrínsecamente,
son connaturales al proceso democrático, el cual puede tornarlos más o menos
visibles según el grado de consenso que convoque una determinada idea o
proposición (…)”.
4.3.1.8. Al mismo tiempo se dijo
en dicha jurisprudencia que el requisito del debate y la discusión se debe
entender respetado cuando quiera que a los intervinientes en el trámite de
adopción de ley “…se les brindó en todo momento la posibilidad de
controvertir libremente el proyecto”. Por último, con relación a la
aprobación por “pupitrazo” se puntualizó que dicha forma de votación, “…correspondía a un procedimiento autorizado por el Reglamento del
Congreso para la adopción de proyectos de ley, en los términos de los artículos
302 del Reglamento del Senado y 250 de la
Cámara de Representantes”.
4.3.1.9. Del mismo modo en la
Sentencia C – 222 de 1997[101], que conoció de la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 1 de
1996, se explicó que el debate exige la deliberación política sobre la materia
en discusión como paso previo a la votación, lo que se demuestra en la exigencia
de dos tipos de quórum: el deliberatorio y el decisorio[102]. En igual sentido se explicó que, “el debate es la
oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de
formación de ley, en cuanto posibilita la intervención y la expresión de
minorías”[103].
4.3.1.10. Por otra parte, en dicha
sentencia se dijo que el concepto de debate implica que los cuatro debates
señalados en el artículo 157 de la C.P. deben darse plenamente de tal forma que
deben ser agotados en su totalidad y si llegara a faltar uno de los debates
exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la
Carta Política o el Reglamento del Congreso, queda viciado de
inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la
Corte en el ejercicio de su función de control[104].
4.3.1.11. Por último, se explicó
en dicha jurisprudencia el deber que tienen los Presidentes de Senado y Cámara
para posibilitar el debate y cumplir con el requisito de la deliberación del
artículo 157 de la C.P. En este sentido dijo la
Corte que, “…Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la
discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las
intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo
que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones
razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre
que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma
para todos, sin discriminación ni preferencias”.
4.3.1.12. Igualmente la
Corte Constitucional en la Sentencia C- 760 de 2001[105], que como quedó dicho conocía de la inconstitucionalidad de la
Ley 600 de 2000 – contentiva del Código de Procedimiento Penal –, estableció
que el debate, “…es la oportunidad de hacer efectivo
el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto
posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es
el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial
a la democracia”.
4.3.1.13. En la Sentencia C-179 de 2002[106] que realizó el control previo del proyecto de Ley Estatutaria No
58/00 Senado y 219/01 Cámara, por la cual se reforman
las leyes 131 y 134 de 1994, “reglamentarias del voto programático”, se
dijo que la “votación ordinaria” que comúnmente recibe el nombre de votación
por “pupitrazo” no se relaciona con el presupuesto de la deliberación o la
calidad del debate, ya que ésta hace parte del proceso de votación del proyecto
de ley. Al mismo tiempo se indicó que dicho tipo de votación es permitido ya
que se encuentra regulado en el artículo 129 de la
Ley 5ª de 1992 que establece que se efectúa la votación ordinaria“…dando
los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre…”[107].  Hay que tener en cuenta, sin embargo, que dicha norma fue
reformada recientemente por la Ley 1421 de 2011, que establece que dicho tipo
de votación solo se pueda dar en determinado tipo de leyes, presupuesto que no
se debe tener en cuenta en el análisis de la aprobación de la
Ley 1407 de 2010 ya que se expidió con anterioridad a la reforma de dicho tipo
de votación ordinaria.
4.3.1.14. Del mismo modo en la
Sentencia C-880 de 2003[108], que examinó la constitucionalidad de la
Ley 790 de 2002, se dijo que la votación en bloque de 17 artículos de dicha
ley no vulneró el artículo 157 de la C.P. relacionado con la deliberación y el
debate, porque, “…lo que pretende garantizar en el debate parlamentario, es
la discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la
votación del respectivo proyecto de ley”, es decir que nuevamente se
diferencian dos instancias dentro del trámite legislativo, la deliberación del
proyecto y la votación del mismo[109].
4.3.1.15. Por su parte en la
Sentencia C-473 de 2004[110] se explicó que cuando se presenta el caso de la suficiente
ilustración, es decir cuando el proyecto ha sido debatido por más de tres horas
seguidas, no se vulnera el presupuesto de falta de deliberación, así no se le
haya dado participación a todos los congresistas inscritos para hacerlo[111]. Del mismo modo la Corte señaló en dicha ocasión que,
“…ni la
Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido condiciones sobre la
calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben ser analizados los
proyectos sometidos a consideración del Congreso. Las reglas existentes
están orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad
de existencia de un debate democrático, pero no su calidad o suficiencia.
El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del
Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales
aspectos del debate. Ninguna de las normas constitucionales o legales que
regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus
células legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una
determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo
ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen parámetros materiales
para medir su suficiencia. Los requisitos constitucionales y legales que
regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir
o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin
sustantivo que cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo”[112].
4.3.1.16. Igualmente se debe
resaltar que en dicha oportunidad la Corte estableció que los artículos 145,
146, 157 y 160 de la Carta señalan los elementos fundamentales que deben reunir
los debates y estableció que la Constitución dispone en primer lugar (i) que se
exige un número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar
la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (Artículo
145, CP); en segundo término (ii)  que se debe cumplir con la mayoría necesaria
para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la
Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de
los asistentes (Artículo 146, CP); en tercer lugar (iii), el carácter
imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales
ningún proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP); en cuarto lugar (iv)
la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto
mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (Artículo
157, CP); en quinto término (v), el período mínimo que debe mediar entre
debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley
es producto de una reflexión ponderada (Artículo 160, CP), y por último (vi) la
votación de lo discutido como finalización del debate (Artículo 157, CP).
4.3.1.17. En el mismo sentido se
explicó que con relación a las condiciones legales que deben cumplir los
debates, la Ley 5ª de 1992 precisa (a) la definición legal de debate (artículo
94, inciso 1, Ley 5ª de 1992); (b) el momento de iniciación y de terminación
del debate (artículos 94, inciso 2, 157 y 176,  Ley 5ª de 1992); (c) el
quórum deliberatorio y decisorio requerido(artículos 95, y 117
a 119, Ley 5ª de 1992); (d) las reglas generales que rigen la intervención de
los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos
(artículos 96 a 105, Ley 5ª de 1992); (e) las condiciones para el aplazamiento
del debate (artículo 107, Ley 5ª de 1992); y (f) la suficiente ilustración como
condición para el cierre del debate (artículos 108 y 164, Ley 5ª de 1992);
entre otros.
4.3.1.18. Del mismo modo,
analizando el tema de la deliberación en Plenarias se dijo en la
Sentencia C-473 de 2004 que, “La iniciación del debate parlamentario de
proyectos de ley o de acto legislativo en las Plenarias, ocurre luego de que el
ponente presente su informe (artículo 176, inciso 1, Ley 5ª de 1992). A
diferencia de lo que ocurre en las comisiones constitucionales permanentes –en
donde no se exige la aprobación del informe cuando éste termina con la proposición
‘Dése primer debate’‑ el artículo 176 de la
Ley 5ª de 1992, supone siempre la aprobación del informe como condición previa
a la iniciación del debate (artículo 176, Ley 5ª de 1992). Si la plenaria
aprueba el informe, se procede al debate global del proyecto, salvo que se
solicite la discusión separada de algunos de los artículos del proyecto
(artículo 176, inciso 2 Ley 5ª de 1992). Finalizado el debate y aprobado el
texto del proyecto de ley, el ponente debe elaborar un informe que será
remitido a la otra cámara (artículo 182, Ley 5ª de 1992)”.
4.3.1.19. En Sentencia C-668 de 2004 se dijo que cuando se
trata de las modificaciones o reformas de la
Carta Política, así como de la aprobación de las leyes, es absolutamente
necesario la oportunidad de realizar el debate o la discusión en torno al
proyecto normativo que se trate. Con relación a este punto se dijo en dicha
oportunidad que, “Ello no significa como es obvio, que respecto de cada
norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que
se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión
formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que sí
no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma
constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para
que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo
que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la
votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir”[113].
4.3.1.20. En la
Sentencia C- 714 de 2006[114] la Corte precisó que,
“…las normas constitucionales y
orgánicas que regulan el proceso de aprobación de las leyes es que se garantice
la oportunidad de debatir. De esta manera, tales disposiciones obligan a
permitir el debate, pero no a que el mismo materialmente se dé.
Congruentemente, el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento
del Congreso, define el debate como “(e)l sometimiento a discusión de
cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la
respectiva Corporación”. Nótese que esta disposición no dice que el debate sea
la discusión, sino “el sometimiento a discusión”. Por todo lo anterior, la
Corte no encuentra que el hecho de que una disposición haya sido sometida a
debate dentro de una comisión o cámara legislativa, y ésta lo haya aprobado sin
discusión, origine un vicio de inconstitucionalidad por elusión del debate
parlamentario. Adicionalmente, dicho sometimiento a debate y posterior
aprobación puede hacerse artículo por artículo, o bien en bloque, como
expresamente lo autoriza el artículo 159 del Reglamento del Congreso, conforme
al cual los presidentes de las comisiones legislativas “podrán ordenar los
debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de
enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o
interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la
confrontación política de las posiciones’.”
4.3.1.21. Más recientemente en la
Sentencia C-076 de 2012[115] se estableció que, “(…) la exigencia de llevar a cabo los
debates exigidos por la Constitución en desarrollo de un procedimiento
legislativo, tiene como objeto la concreción del principio democrático en la
elaboración de las leyes dentro del Estado colombiano. Sin embargo, la
exigencia del debate no implica que necesariamente deban participar en la
discusión las fuerzas políticas que tienen asiento en el Congreso de la
República; de ser así, más que una garantía, sería una imposición que
limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del
Congreso. Lo que se garantiza con el debate es que los representantes de la
sociedad tengan la oportunidad de participar en la construcción de las
decisiones que se toman en las corporaciones legislativas…”[116].
4.3.1.22. En conclusión sobre la necesidad de debate o deliberación
en al aprobación de la ley se puede decir que el artículo 157 de la
C.P., que establece la regla de “los cuatro debates”, debe ser interpretado
teniendo en cuenta las normas constitucionales y legales sobre el tema y no el
uso del lenguaje común. La
Corte Constitucional ha establecido que por “debate” debe entenderse la
oportunidad que tienen los congresistas de realizar la discusión sin que se
deba medir de alguna forma la calidad, la intensidad, la profundidad y la
suficiencia del debate o la deliberación, ya que una exigencia de deliberación
más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los
derechos políticos de los miembros del Congreso. La intensidad del debate o
deliberación dependerá entonces del grado de consenso o de rechazo de la
propuesta, que en todo caso no debe constreñir los derechos políticos de las
minorías o de la oposición. Por esta razón cuando se habla de falta de
deliberación o de debate a lo que se está haciendo referencia es a la omisión
de la oportunidad de participación que tienen los congresistas u otros
intervinientes en el proceso de formación de la ley. Es decir, que se iría en
contra del artículo 157 de la C.P. si se elude o se prescinde del cumplimiento
de alguno de los requisitos constitucionales y legales para que los
representantes e intervinientes en el proceso de elaboración de ley emitan sus
opiniones o diserten sobre la conveniencia o inconveniencia de las propuestas
legislativas. Este posibilidad de intervención en la deliberación no obsta para
que las discusiones puedan ser moderadas por el Presidente de la
Corporación o de la Comisión en donde tenga lugar el debate, a través de
figuras regladas como la suficiente ilustración o las restricciones razonables
a las intervenciones de los Congresistas e intervinientes, siempre que dichas
limitaciones se apliquen sin discriminación ni preferencias.
Por otra parte se debe diferenciar el concepto de deliberación o
discusión, que es una garantía institucional que tiene como objeto la
concreción del principio democrático en la elaboración de las leyes, con el
concepto de votación por “pupitrazo”. Este último concepto tiene viabilidad en
nuestro procedimiento legislativo bajo la figura de la votación ordinaria del
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992. Dicha categoría, aunque puede relacionarse
tangencialmente con la falta de calidad o de suficiencia de la deliberación, no
está prohibida en nuestra legislación y se autoriza para la aprobación de
determinado tipo de leyes y propuestas legislativas. Sin embargo, se repite que
una cosa es la oportunidad que tienen los congresistas de deliberar en el
trámite de aprobación de una ley, y otra es la forma de votación que se
establezca para la aprobación de dicha ley.
A continuación se analizará si en la aprobación en el cuarto debate,
ante la Plenaria del Senado, de la Ley 1407 de 2010, “Código Penal Militar”, se
presentó el vicio formal de la falta o elusión de debate como lo afirma el
actor en su demanda.
4.3.2. Análisis del cargo de la falta de deliberación o debate en la
aprobación de la Ley 1407 de 2010, “Código Penal Militar”, en el cuarto debate
en la Plenaria del Senado
4.3.2.1. Como quedó explicado en líneas anteriores, la
Corte ha establecido que el vicio de trámite relacionado con la falta de
liberación o elusión de debate se presenta cuando no se ha dado la oportunidad
de discutir, teniendo en cuenta los presupuestos constitucionales y legales
correspondientes. Por esta razón se debe verificar en el caso concreto si para
la aprobación en el cuarto debate ante la
Plenaria del Senado de la Ley 1407 de 2010 se cumplió o no con todas las
oportunidades constitucionales, legales y reglamentarias para llevar a cabo la
discusión o el debate.
4.3.2.2. El inciso cuarto del artículo 160 de la
C.P. establece que, “Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá
tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y
deberá dársele el curso correspondiente”. Por otra parte el artículo 176 de
la Ley 5ª de 1992, señala  que la iniciación del debate parlamentario del
proyecto de ley en la Plenaria ocurre luego de que el ponente presente su
informe de ponencia con una explicación sucinta “sobre la significación
y alcance del proyecto”[117].
4.3.2.3. Estima la Corte que el requisito de la presentación del
informe de ponencia se cumplió en la aprobación del Proyecto de Ley 111 de 2006
Senado y 144 de 2005 Cámara, ya que en la
Gaceta del Congreso No 253 de 7 de junio de 2007[118] se  publica dicho Informe y se explican las modificaciones a lo
aprobado en la Comisión Primera. Se dice en el Informe de Ponencia, presentado
por el Senador Jesús Ignacio García Valencia, que, “El proyecto de ley sometido
a nuestro estudio, por la cual se expide el Código Penal Militar, consta de una
parte Sustantiva que comprende un Libro Primero que abarca la
Parte General del Código con 91 artículos. El Libro Segundo, la parte Especial
que comprende los delitos típicamente militares que va desde el artículo 92
a 172 del proyecto y finalmente el Libro Tercero que contiene el Procedimiento
Penal Militar desde el artículo 174 a 628”[119].
4.3.2.4. Del mismo se comprueba que en el Informe de Ponencia se
señala el “Pliego de Modificaciones” de la ponencia, que viene de la
Comisión Primera y que se refiere a los artículos 3º (Delitos no relacionados
con el servicio), artículo 41 (Multa), artículo 52 (Cumplimiento de penas
accesorias), artículo 55 (Circunstancia de menor punibilidad), artículo 62
(Suspensión condicional de la ejecución de la pena), artículo 255 (Trámite de
la extinción), artículo 275 (Composición), artículo 344 (Procedencia), artículo
363 (Órganos), artículo 373 (Análisis de la actividad de Policía Judicial en la
indagación e investigación), artículo 393 (Retención de correspondencia),
artículo 395 (Interceptación de comunicaciones telefónicas y similares),
artículo 410 (Métodos), artículo 467 (Procedencia de la detención preventiva),
artículo 472 (De la caución), artículo 480 (Contenido de la acusación y
documentos anexos), artículo 606 (Suspensión, sustitución o cesación de la
medida de seguridad), artículo 610 (Condición para la revocatoria), artículo
612 (Ejecución de la pena por no reparación de los daños),artículo 613
(extinción de la condena y devolución de la caución) y artículo 621 (ampliación
de pruebas). Al mismo tiempo constata la
Corte que el informe de Ponencia y la propuesta de modificaciones se encuentra
firmado por los Senadores ponentes Jesús Ignacio García Valencia (Coordinador),
Parmenio Cuéllar Bastidas, Juan Carlos Vélez, Oscar Darío Pérez, Samuel Arrieta
Buelvas, Roberto Gerléin E. y Javier Cáceres Leal[120].
4.3.2.5. Por otro lado se constata que aunque en la
Sesión del día martes 12 de junio de 2007 se encontraba en el orden del
día el proyecto de ley número 111 de 2006 Senado, 144 de 2005, Cámara, “Por
la cual se expide el Código Penal Militar”[121], solo se empezó a discutir el día
jueves 14 de junio de 2006, según consta en el Acta No 66 publicada en la
Gaceta del Congreso No 415 de 2007. En dicha Acta se puede evidenciar que la
discusión en segundo debate ante la Plenaria del Senado del proyecto que dio
lugar a la aprobación de la Ley 1407 de 2007 “Código Penal Militar” tuvo
dos momentos: un primer momento cuando el Senador Juan Carlos Vélez,
ante la ausencia del coordinador de la
Ponencia Senador Jesús Ignacio García Valencia, toma la palabra y empieza a
explicar el contenido del proyecto de ley. Esta primera parte del debate se
interrumpe, ya que la Presidencia de la
Corporación propone conformar una Comisión del Senador Virgüez y dos de los
Ponentes del proyecto para que se analicen unas proposiciones. En esta primera
parte intervienen en la discusión el Senador Juan Carlos Vélez Uribe y Manuel
Antonio Virgüez Piraquive. Posteriormente el debate se reanuda y en esta
segunda parte participan en la discusión los senadores Parmenio Cuéllar
Bastidas, Juan Carlos Vélez Uribe, Héctor Helí Rojas, Jesús Enrique Piñacué,
Alfonso Núñez Lapeira, Javier Enrique Cáceres Leal y Juan Fernando Cristo
Bustos. También participa en esta segunda parte del debate la
Directora de Justicia Penal Militar, doctora Luz Marina Gil, que expone en
sesión informal el proyecto de Código Penal a pedido de los Congresistas.
Posteriormente se reanuda la sesión formal y se aprueba en segundo debate el
proyecto de ley que se convertiría en la Ley 1407 de 2010.
En los siguientes numerales se explicará con detalle de qué manera
se desarrolló la discusión de la ley demandada para verificar si se dieron
todas las oportunidades constitucionales, legales y reglamentarias para su
aprobación.
4.3.2.6. En la primera parte de la discusión en la Plenaria del Senado del proyecto de
ley que se convertiría en la Ley 1407 de 2010, se dio apertura al debate y se le concedió la palabra al Senador Juan
Carlos Vélez, uno de los ponentes del Proyecto. Dicho Senador tomó la palabra y
empezó a explicar el contenido del Proyecto de Código diciendo que en líneas
generales de lo que se trataba era de ajustar dicho Código al sistema penal
acusatorio. Indicó que en la propuesta se implementaría la
Fiscalía Penal Militar, la oralidad y la publicidad de los procesos. También
explicó cómo estarán conformados los Tribunales Penales Militares y clarificó que
los delitos de “genocidio y los delitos de lesa humanidad, como la
desaparición forzada y la tortura, no podrán relacionarse con el servicio”.
Del mismo modo señaló que se implementará la llamada “defensa técnica para
la fuerza pública” y que la definición de “víctima” se correspondía
con el respeto al principio de dignidad de la persona humana.
4.3.2.7. En esta primera parte de
la presentación de la Ponencia se dijo lo siguiente:
“(…) Palabras del honorable Senador Juan Carlos
Vélez Uribe. Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable
Senador Juan Carlos Vélez Uribe:
Sí, a ver en vista de que el señor coordinador de
ponentes no se encuentra presente, entonces queremos presentar brevemente en
qué consiste este proyecto de Ley de Reforma al Código Penal Militar, ese busca
en primer lugar pues acomodar o ajustar el Código Penal Militar al sistema
penal acusatorio, en segundo lugar aclara de que los Tribunales estarán
integrados por miembros de la fuerza pública en servicio o retirados, algo que
ha sido constante en nuestro Código Penal Militar y algo que defendimos
claramente en la Comisión Primera del Senado.
También se refiere a que se clarifica o se hace
énfasis en que los delitos de genocidio y los delitos de lesa humanidad, como
la desaparición forzada y la tortura, no podrán relacionarse en ningún momento
con el servicio.
Y algo bien, bien importante se refiere a la
creación de la Fiscalía Penal Militar lo relacionado con la oralidad y
publicidad en los procedimientos y también se crea la defensa técnica para la
fuerza pública y se define a la víctima en respecto al principio de dignidad
humana como fundamento de nuestra Constitución.
Esos son los elementos fundamentales de este
proyecto de ley, que se pone a consideración de los honorables Senadores,
muchas gracias señora Presidente”.
4.3.2.8. Una vez explicado el Contenido General del Proyecto el
Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive interviene diciendo lo siguiente:
“(…) Gracias
Señora Presidenta, a ver desafortunadamente no está el Señor Coordinador
Ponente pues la presentación que hace del Código Penal Militar el Senador Vélez
es bastante escueta.
Yo tengo 22 proposiciones para modificar ese
Proyecto de ley sin embargo yo quiero dejar como constancia lo siguiente: La
Justicia Penal Militar ha venido siendo cuestionada desde hace mucho tiempo,
el Movimiento MIRA radicó el pasado 20 de Julio (sic) un Proyecto de Ley de
Reforma al Código Penal Militar el cual constaba cerca de 800 Artículos, sin
embargo ese Proyecto de ley no ha sido tenido en cuenta y lo que ha buscado lo
que buscábamos y pretendíamos con ese Proyecto de ley era ajustar la
Justicia Penal Militar a los estándares Internacionales especialmente en
materia de Derechos Humanos buscar que la
Justicia Penal Militar sea independiente, tenga autonomía administrativa y
Presupuestal”[122].
4.3.2.9. Con posterioridad a
esta intervención, la Presidencia manifiesta que después de consultar al
Senador Ponente Juan Carlos Vélez, quiere proponer un punto de orden y
se le pide al Senador Virgüez Piraquive conformar una “Comisión” con dos de los
ponentes del proyecto de Ley mientras se discuten otros proyectos. En la intervención de la
Presidencia se dice lo siguiente: “La
Presidencia interviene para un punto de orden: Senador le quería
proponer algo, estoy hablando aquí con uno de los Ponentes el Senador Juan
Carlos, yo les propongo hacer una Comisión del Senador Virgüez y los 2 Ponentes
mientras que discutimos los otros Proyectos, ustedes se pueden reunir para
mirar esas proposiciones”[123].
4.3.2.10. Como se evidencia en
esta primera parte de la discusión del Proyecto, se comprueba que no se
violaron las oportunidades constitucionales y legales de la discusión, porque
se empezaron a explicar de manera “global” los temas generales del proyecto de
ley y a pesar de que se dijo, en la intervención del Senador Virgüez, que la
explicación del Proyecto era muy “escueta”, esto no es razón para establecer
que no se dio la oportunidad de debatir la propuesta de ley, ya que como se
establece en el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, la explicación del proyecto
que realiza el Ponente puede ser “sucinta” antes de dar paso a la intervención
de los demás Senadores.
4.3.2.11. Luego de debatirse
otros proyectos se reanuda la discusión del proyecto de
ley demandada. En esta segunda parte de la discusión la
Presidencia indica a la Secretaria que se “dará lectura a la
Proposición con que termina el informe de ponencia”. Posteriormente se
dice que una vez leída la Proposición del Informe, la
Presidencia sometió a consideración de la
Plenaria la proposición leída y que cerrada su discusión, esta le impartió su
aprobación.
4.3.2.12. Una vez aprobada la
Proposición del Informe de Ponencia el Senador Ponente Parmenio Cuéllar
Bastidas manifestó lo siguiente:
“ (…) Este
proyecto de ley busca modificar el Código Penal Militar actual, yo me permití
presentar una ponencia distinta a la que presentó el Senador García porque en
mi concepto, había que modificar la
Constitución Nacional, para hacer las modificaciones que necesita ciertamente la
Justicia Penal Militar, pero, entre lo que hoy hay como código y como
legislación en materia de Justicia Penal Militar y lo que el proyecto y la
ponencia del Senador García ha presentado indiscutiblemente es mucho mejor esto
que lo que hay.
De lo que se trata es de dos puntos
fundamentales, en materia de procedimiento adaptar el sistema acusatorio que
rige hoy en el sistema penal ordinario a la
Justicia Penal Militar, y en lo que tiene que ver con la definición del delito
propiamente militar acepta la jurisprudencia de la
Corte, en el sentido de impedir que se acepte como parte del servicio
cualquier tipo de conducta cometido por los miembros de la fuerza pública, en
esas condiciones este Código no resuelve la totalidad de los problemas, pero es
un paso adelante frente a lo que hoy existe y, por eso yo suscribí la ponencia
para segundo debate y le pido al Presidente y a los honorables Senadores
aprobarlo en la sesión de hoy, muchas gracias”.
4.3.2.13. En el Acta se dice que una vez cerrada la intervención
de los ponentes la Presidencia abrió formalmente a “Segundo Debate”[124]. En este mismo momento el Senador Ponente Juan Carlos Vélez
Uribe, solicitó a la Presidencia que le preguntará a la plenaria si aceptaba
omitir la lectura del articulado. Luego se indica que la
Plenaria, cerrada su discusión, respondió  afirmativamente. Posteriormente
intervinieron en su orden el Senador Héctor Helí Rojas, el Senador Ponente Juan
Carlos Vélez Uribe, el Senador Jesús Enrique Piñacué Achicué, el Senador
Alfonso Núñez Lapeira, el Senador Javier Enrique Cáceres y el Senador Juan
Fernando Cristo.
4.3.2.14. En esta parte del debate se dijo que no era necesario
dar lectura a todos los artículos del Código de manera individualizada. Sin
embargo, algunos Senadores manifestaron que debió explicarse en detalle el
contenido del articulado y que un proyecto tan importante como el Código Penal
Militar no merecía ser “pupitreado”. También se dijo que en la tramitación del
Proyecto no se encontraba suficiente presencia del Gobierno y que existía un
quórum precario para la aprobación de la ley.
4.3.2.15. Sobre que no era necesario dar lectura individualizada a
todos los artículos del Código, el Senador Héctor Helí Rojas dijo lo siguiente:
“Muchas gracias señor Presidente, obviamente no se pongan nerviosos que no
voy a pedir que lean los 600 artículos, pero lo que sí me parece es que los
ponentes deberían explicarnos una cosa que no quedó clara en la
Comisión Primera cuando lo debatimos, aquí se trata de crear un sistema
acusatorio al interior de la Justicia Penal Militar. Es preciso recordar que la
Justicia Penal Militar no hace parte de la
Rama Judicial, que la Justicia Penal Militar hace parte de la
Rama Ejecutiva del Poder Público”.
4.3.2.16. Por otra parte, con relación al tema de que el proyecto
debía ser explicado con detalle, el Senador Jesús Enrique Piñacué Achicué
indicó que: “(…) este proyecto como lo han dicho aquí es demasiado
importante, pero también es tan curioso, miembros de la
Comisión Primera que son los más solventes en el manejo de tantos asuntos de
tanta importancia, entre otros como este, no tengan la responsabilidad, la
valía en su condición de ponentes de explicar en detalle el sinnúmero de
artículos que contiene este código…”.
4.3.2.17. Finalmente sobre el tema de la aprobación del proyecto por
“pupitrazo”, la falta de presencia del Gobierno y la existencia de un quórum
precario el Senador Juan Fernando Cristo Bustos manifestó al final del debate
que,
“(…) este proyecto pasó por la
Comisión Primera del Senado, allá fue estudiado muy a profundidad, pero la
verdad Señor Presidente a mí me parece que un Proyecto de esta trascendencia,
el Código Penal Militar en su totalidad no merece ser pupitreado de la manera
como se pretende ser pupitreado, además con un quórum bastante precario y sin
la presencia del Gobierno Nacional y del Ministro de Defensa para venir aquí a
defender el proyecto, aquí no se trata de que el Gobierno tiene que estar en
todos los proyectos aunque la autonomía del Congreso, yo no sé, porque aquí hay
unos proyectos en los cuales aparece el Gobierno entero y ahí sí la autonomía
del Congreso no vale y el Gobierno se emplea a fondo para sacarlos, y hay otros
Proyectos que los dejan a la intemperie como este proyecto del Código Penal
Militar, lo mínimo a lo que tiene derecho la
Plenaria del Senado es a una explicación a fondo y no de unas dudas, nosotros
en la Comisión Primera conocemos el tema, pero aquí hay unas inquietudes de
muchos Senadores sobre este tema y un Código Penal Militar no puede ser
pupitreado de esa manera, además sin el quórum para decidir y para votar este
proyecto (…)”.
4.3.2.18. Para dar respuesta ala critica del Senador Cristo la
Presidencia manifestó lo siguiente: “Con mucho
gusto honorable Senador, yo debo obligatoriamente hacerle la siguiente
aclaración: Primero no vamos a pupitrear nada. Segundo, el quórum se mantiene
para que no (sic) quede claridad y si alguien lo quiere verificar pues lo
verificamos, porque no vamos a hacer aquí cosas que no estén dentro de la norma
(…)”.
4.3.2.19. De otro lado, algunos senadores preguntaron al ponente
de la ley si existían recursos suficientes para implementar el Código Penal
Militar, ya que la justicia penal militar haría parte de la
Rama Ejecutiva y no judicial. Sobre este punto el
Senador Héctor Elí Rojas indicó que,
“…esa nueva Fiscalía de la
Justicia Penal Militar, cuánto va a costar, cuántos son los cargos, qué ha
dicho el Gobierno, ¿hay un aval para la creación de esa Fiscalía? porque señores
ponentes y señores autores del proyecto, si no hay plata para crear la
Fiscalía, podemos dar un salto al vacío porque se quedaría la
Justicia Penal Militar sin poder funcionar, porque no va a haber quién haga
las investigaciones, y no va a ser cualquier Fiscalía, tiene que ser una
Fiscalía que al igual que la de la
Rama Judicial, recaude evidencias y las lleve ante los Jueces para
convertirlas en pruebas; luego estamos hablando de algo verdaderamente grande y
vale la pena que los ponentes o los autores nos digan qué va a pasar o cómo
tiene pensado o calculado este tema de la
Fiscalía dentro de la Justicia Penal Militar, gracias señor Presidente” [125].
4.3.2.20. Con relación a este punto el
Senador Juan Carlos Vélez respondió lo siguiente: “Gracias señor Presidente,
una de las proposiciones que reposa en la
Secretaría, corresponde a la aceptación y aprobación que hay por parte del
Ministerio de Hacienda de este proyecto, es decir, se cuenta con los recursos
suficientes para poder implementarlos, tenemos entendido que esto también pues
comienza a regir a partir del año 2010, y nos da tiempo suficiente para
prepararnos bien (…)”[126].
4.3.2.21. Sobre el mismo tema el
Senador Alfonso Núñez Lapeira manifestó que,
“(…) yo pediría
esto, si hay alguien del Gobierno que pueda hablar y decir, mire, ese proyecto
está concertado y está avalado en lo Fiscal, y si no que algunos de los
Ponentes diga con claridad ese Proyecto está concertado y en el expediente está
el aval Fiscal porque esos son los 2 puntos fundamentales para saber qué es lo que
vamos a votar. De otra manera como aquí las cosas llegan en un momento, son no
sé cuántos artículos y es muy difícil llevar el derrotero de todo, hay que
buscar un sentido práctico, pregunto si alguien del Gobierno está habilitado
para hablar y contestarme, está concertado con el Gobierno y está avalado
Fiscalmente, y si no que algunos de los Ponentes lo diga, para saber qué es lo
vamos a votar (…)”.
4.3.2.22. Para dar respuesta a
la inquietud del Senador Núñez Lapeira la
Presidencia dijo que, “(…) el Señor Ponente con claridad ha expresado, ha
respondido las inquietudes y el Congreso pues tiene la autonomía para Legislar,
aquí no podemos esperar todas las veces que alguien del Gobierno venga a decir
cómo se debe votar o no estos proyectos de ley. Quien está habilitado es el
señor Ponente que ha venido contestando cada una de esas apreciaciones, yo lo
escuché con claridad decir que este Proyecto tiene el respaldo del Gobierno
Nacional, que está incluido incluso en uno de los artículos que están en el
tema, sin embargo para el señor Ponente Javier Cáceres o el Ponente Juan Carlos
Vélez que quede claro ese tema”. Del mismo modo el Senador Javier Enrique
Cáceres Leal manifestó sobre este punto que, “(…) Presidente, sí este ha sido
un proyecto que ha sido conciliado con el Ejecutivo con la carrera de la
Justicia Penal Militar y está el aval en el proyecto de Hacienda que solicita
el doctor Núñez”.
4.3.2.23. Por otra parte se
discutieron en la Plenaria aspectos de contenido del articulado de la
ley demandada, como por ejemplo la actuación del Ministerio Público en los
procesos ante la Justicia Penal Militar y la creación de “agencias especiales”
por parte del Ejecutivo. Sobre este punto el Senador Jesús Enrique Piñacué dijo
lo siguiente:
“(…) rápidamente tengo dos preocupaciones. La
primera refiriéndonos al punto del Ministerio Público, se dice que el
Procurador podrá intervenir de oficio de manera directa punto de o a través de
su delegado, pero a renglón seguido están diciendo que el Gobierno Nacional
podrá constituir a agencias especiales y el aparato militar es dependencia del
poder ejecutivo como aquí lo ha señalado con claridad el Senador Héctor Helí
Rojas, por lo tanto, esta idea la de constituir una agencia para convertirse en
un actor en defensoría pública, en el ejercicio del Ministerio Público, pues me
parece bastante raro, quisiera tener en profundidad una explicación al
respecto”[127].
4.3.2.24. Al mismo tiempo el Senador Piñacué indicó que tenía
inquietudes respecto al artículo 74 del articulado[128] que se refería a la extinción penal por desistimiento. En
relación con este punto el Senador Piñacué dijo lo siguiente:
“Segunda preocupación, no obstante que la falta
de una lectura rápida no me ayuda a entender muy bien este proyecto, sin
embargo tengo una segunda, y es el referido al artículo 74 extinción de la
acción penal, cuánto no será el afán de introducir el concepto del
desistimiento que lo han puesto dos veces, pero ese no es el problema, en un
país en que en esta guerra, buena parte de los colombianos padecemos también la
violencia oficial es muy fácil conseguir el desistimiento de personas que
siendo víctimas por Y o Z razón pero especialmente aterrorizados, atemorizados,
recurren a esta posibilidad.
Pregunto, ¿no será que introducir este concepto
si es que el código anterior ya lo traía en esta ocasión no merece una
explicación mayor porque corresponde justamente a la falta de garantías para
los civiles en un ambiente tan hostil como el que estamos viviendo? podría
seguir preguntando y, pienso que lo resolvería una actitud del Ponente allá en
el atril explicando en detalle a este Senado, a este servidor y a los
colombianos cuál es la consistencia bondadosa que trasciende el antiguo Código
Penal Militar, muchas gracias señor Presidente”.
4.3.2.25. Para dar respuesta a dichas inquietudes el Senador
Ponente Juan Carlos Vélez dijo lo siguiente:
“Muchas gracias señor Presidente, muy importante
las inquietudes planteadas por el Senador Piñacué, la primera se refiere a la
participación del Ministerio Público en el procedimiento Penal Militar y la
verdad que aquí se recoge lo que está establecido en el artículo 109 del Código
de Procedimiento Penal donde claramente el Ministerio Público a través de la
Procuraduría General de la Nación participa en estos procesos, esto está
contenido en la Ley 906 del 2004 artículo 109 del Código de Procedimiento
Penal.
Con respecto al desistimiento, el desistimiento
aplica Senador Piñacué para aquellos delitos que se consideran como
querellables delitos entre comillas que se pueden en cualquier momento desistir
o dar por terminado el proceso en cuanto a que la persona afectada puede
desistir de esa acción Penal, eso se refiere principalmente a delitos como la
injuria, la calumnia, hurto simple menor o lesiones Personales menores a 30
días que no generan secuelas, esa es la razón entonces de que allí se pueda
desistir y aprovechando señor Presidente…”.
4.3.2.26. Igualmente se constata que antes de que se procediera a
realizar la votación del proyecto, el Senador Cáceres Leal pide que se vote “con
la omisión de lectura del articulado”. Del mismo modo dijo que han “(…)
tenido una Comisión accidental para los colegas que han querido introducir
algunas modificaciones que se les ha aceptado (…)”.
4.3.2.27. Por otra parte el Senador Juan Fernando Cristo pidió que
interviniera algún representante del Gobierno. Sobre esta petición la
Presidencia preguntó si se le podía dar uso de la palabra a la
Directora de Justicia Penal Militar la
Doctora Luz Marina Gil para que hiciera una presentación del proyecto en
sesión informal. La plenaria aprobó la propuesta y una vez declarada la
Sesión Informal la Directora de Justicia Penal Militar intervino diciendo lo
siguiente:
“Buenas tardes, es un compromiso del Gobierno
Nacional y acatando las observaciones y los compromisos y la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, así como los compromisos Internacionales del
Estado en el proceso de revisión de la
Justicia Penal Militar, el primer paso fue la presentación del proyecto de ley
para reformar el Código Penal Militar, con este proyecto de ley se busca
ajustar la Justicia Penal Militar al sistema acusatorio de acuerdo con la
Reforma Constitucional que así lo exige.
Igualmente, se busca que clarificar y precisar
los hechos punibles que de ninguna manera tienen relación con el servicio, se
crea la Fiscalía Penal Militar, se crea el Cuerpo Técnico de Investigación
Penal Militar, se crea la defensa técnica para la fuerza pública,
fundamentalmente estas son las columnas vertebral de esta Reforma.
4.3.2.28. Una vez terminó la
explicación informal de la Directora de Justicia Penal Militar[129] se reanudó la “Sesión Formal” y se sometió a consideración de la
plenaria el articulado del proyecto para su aprobación. La
Presidencia preguntó oficialmente si “¿Adoptaba la plenaria el articulado
propuesto?” y ésta respondió afirmativamente. Posteriormente la
Presidencia indicó a la Secretaria que diera lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se dice que “se da lectura al título del Proyecto de ley
número 111 de 2006 Senado, 144 de 2005 Cámara: ‘por la cual se expide el Código
Penal Militar’”.Una vez leído el Proyecto la
Presidencia lo sometió a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión,
preguntó: “¿Aprueban los miembros de la
Corporación el título leído?” y estos le impartieron su aprobación.
Finalmente se dice en el Acta que una vez cumplidos los trámites
constitucionales, legales y reglamentarios, la
Presidencia preguntó: “¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de
ley aprobado sea ley de la República?” y  se explica que éstos respondieron
afirmativamente[130].
4.3.2.29. Como se puede
apreciar, en la aprobación del proyecto de ley número 111 de 2006 Senado, 144
de 2005 Cámara, que dio lugar a la aprobación de la
Ley 1407 de 2010, se cumplieron todos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios relacionados con la oportunidad de debate. En primer término, se
comprueba que el Informe de Ponencia se presentó con antelación a la iniciación
del debate ya que dicho Informe fue publicado en la
Gaceta del Congreso No 253 del 7 de junio de 2007. De otra parte, se constata
que se inició oficialmente el Segundo debate en la
Plenaria del Senado el 14 de junio de 2007, es decir, ocho días después de la
publicación del Informe de Ponencia en la
Gaceta del Congreso, dando oportunidad a que los Senadores de la
Plenaria conocieran la propuesta del articulado a debatir. Igualmente se
constata que dentro del Informe de Ponencia se publicó un “Pliego de
Modificaciones” a algunos de los artículos aprobados en la
Comisión Primera. De esta manera se cumplió con el artículo 160 de la
C.P que establece que todo proyecto de ley debe tener informe de ponencia en
las respectivas comisiones encargadas de tramitarlo.
4.3.2.30. Por otra parte se
evidencia que también se cumplió con el artículo 176 de la
Ley 5ª de 1992 en donde se dice que, “El ponente explicará en forma sucinta
el significado y alcance del proyecto”, ya que en la sesión de 14 de junio
de 2007, Juan Carlos Vélez, uno de los Senadores ponentes, explicó de una
manera breve el proyecto que iba a ser sometido a debate en la
Plenaria del Senado. También se comprueba que la
Presidencia indicó a la Secretaria que diera lugar a la lectura de la
Proposición con que terminaba el informe de ponencia, y una vez leída ésta se
cerró la discusión y se impartió su aprobación. De este modo se evidencia que
se dio publicidad a la proposición mediante la lectura oral de ésta antes de
ser debatida.
4.3.2.31. Igualmente constata la
Corte que una vez leído y aprobado el Informe de Ponencia y realizadas las
intervenciones de los Ponentes, se abrió oficialmente el “Segundo debate”. En
esta parte de la tramitación de la ley se verifica que el Ponente solicita a la
Presidencia que le pregunte a la plenaria si aceptaba omitir la lectura del
articulado y una vez preguntada, ésta se respondió afirmativamente. Una vez
aprobada la omisión de la lectura, se empezó a discutir el proyecto de ley y
aunque en esta parte de la tramitación de la ley algunos de los senadores
manifestaron en sus intervenciones que se debió explicar con mayor profundidad
el contenido del proyecto de ley ya que constaba de más de seiscientos
artículos, no se comprueba que se opusieran a la omisión de la lectura integral
del articulado. Tampoco se evidencia que se haya pedido por alguno de ellos que
se leyera el articulado de manera individualizada[131].
4.3.2.32. Del mismo modo
evidencia la Corte que la discusión en torno al proyecto de ley giró en torno a
varios temas. Por un lado lo que tenía que ver con la financiación y aval de
parte del Gobierno Nacional, por otra parte la conveniencia o inconveniencia
del contenido de algunos artículos y finalmente sobre lo escueto del debate y
la necesidad de explicación por parte del gobierno. Así mismo se comprueba que
una vez discutido el  proyecto de ley, se pasó en sesión informal a oír la
intervención de la Directora de Justicia Penal Militar, doctora Luz Marina Gil.
Una vez que termina dicha intervención se verifica que la
Presidencia vuelve a sesionar formalmente y somete a consideración el proyecto
para su aprobación. Posteriormente se verifica que éste se vota
afirmativamente.
4.3.2.33. Teniendo en cuenta que
se cumplieron con los requerimientos constitucionales, legales y reglamentarios
para dar trámite a la aprobación de la que vendría a ser la
Ley 1407 de 2010, no encuentra la Corte que tenga razón el demandante en su
cargo de inconstitucionalidad sobre que en la aprobación de dicha ley se haya
presentado el vicio de trámite de falta de debate o deliberación. Al contrario,
lo que se evidencia es que se cumplieron con todas las oportunidades para
debatir el proyecto y que no se vulneraron ni el principio democrático, ni el
de publicidad, ni el de participación de minorías. Tampoco se comprueba que se
haya omitido alguno de los requisitos para la aprobación de la ley, ya que se
evidenció que se publicó el Informe de Ponencia con antelación, se leyó en la
sesión dicho informe dando la Plenaria la aprobación y se dio oportunidad de
discutir el proyecto a los Senadores que pidieron la palabra. También se
constata que el Ponente respondió adecuadamente a los senadores intervinientes,
que hubo explicación del proyecto de parte de la
Directora de Justicia Penal Militar del Ministerio de Defensa Nacional y que
se aprobó la ley en segundo debate con los requerimientos constitucionales,
legales y reglamentarios.
4.3.2.34. Por lo anterior
encuentra la Corte infundados los cargos de inexequibilidad de la ley
demandada, ya que la oportunidad de debate no se vio vulnerada en la
tramitación de la Ley 1407 de 2010. Recuerda la
Corte que por “debate” debe entenderse la oportunidad que tienen los
congresistas de realizar la discusión sin que se deba medir la calidad o la
intensidad de la deliberación, porque una exigencia de debate en donde se
valore la profundidad o la suficiencia más que una garantía sería una
imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los
miembros del Congreso[132].
4.3.2.35. En síntesis, una vez
analizado el proceso de tramitación de la ley 1407 de 2010, la
Corte constata que no se vulneró el artículo 150 numeral segundo ni el
artículo 157 de la C.P. por el cargo de falta de debate y por esta razón
declarará exequible la integridad de dicha ley por este cargo expuesto por el
demandante. En los cargos de falta de publicación de las modificaciones
realizadas en una Comisión Accidental que sesionó en la aprobación del proyecto
de ley en segundo debate y en la supuesta falta de quórum para la aprobación de
la ley, la Corte se declarará inhibida para fallar ya que dichos cargos no
cumplieron con los requisitos de suficiencia, especificidad y suficiencia para
ser analizados.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE la
Ley 1407 de 2010, por el cargo de falta de debate en la aprobación en Plenaria
de Senado de dicha ley.
Segundo: Declararse INHIBIDA por los cargos de falta de publicidad y
de quórum en la aprobación en Plenaria del Senado de la
Ley 1407 de 2010, por falta de suficiencia, especificidad y claridad en la
fundamentación de la demanda.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con aclaración de voto
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-252/12
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA CONTRA EL CODIGO PENAL MILITAR-Improcedencia por cuanto cargo estaba fundamentado en forma adecuada
(Aclaración de voto)
Si bien comparto la decisión
adoptada por la Sala Plena de esta Corporación, respecto de la exequibilidad
del la norma acusada, es preciso
consignar que a mi juicio, el cargo planteado respecto a la supuesta vulneración del artículo
157 de la C.P., por falta de debate o deliberación de la adición de
proposiciones y modificaciones realizadas al texto de la ley aprobada, sí
estaba fundamentado de forma adecuada. En este sentido, se debió hacer un
estudio mas detallado de los elementos normativos, probatorios y fácticos
aportados por el actor. De igual manera, en lo atinente al tercer cargo de
inconstitucionalidad propuesto por el demandante, que se refiere a la falta de
quórum en la aprobación de la Ley 1407 de 2010, considero que en el caso
concreto existían elementos fácticos, probatorios y normativos suficientes,
claros y específicos que sustentaban la pretensión de inconstitucionalidad, los
cuales conducían a un estudio de fondo por parte de esta Corporación con el fin
de establecer si la aprobación de la ley en mención cumplió o no con el quórum
requerido.
DEBATE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Aclaración
de voto)/DEBATE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condicionamiento limita los
derechos políticos de los Congresistas (Aclaración de voto)
Esta Corporación ha establecido
que por “debate” debe entenderse la oportunidad que tienen los congresistas de
realizar la discusión sin que se deba medir de alguna forma la calidad, la
intensidad, la profundidad y la suficiencia del debate o la deliberación, ya
que la exigencia de algún grado de deliberación más que una garantía, sería una
imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los
miembros del Congreso. Cuando se  habla de falta de deliberación o de debate, a
lo que se está haciendo referencia es a la omisión de la oportunidad de
participación que tienen los congresistas u otros intervinientes en el proceso
de formación de la ley.
CONCEPTO DE DELIBERACION O DISCUSION Y VOTACION POR PUPITRAZO-Distinción (Aclaración de voto)
Si bien existe diferencia entre
el concepto de deliberación y discusión y el de votación por “pupitrazo”, este
último tiene viabilidad en nuestro procedimiento legislativo bajo la figura de
la votación ordinaria del artículo 129 de la
Ley 5ª de 1992, y aunque puede relacionarse con la falta de calidad o de
suficiencia de la deliberación, no está prohibida en nuestra legislación y se
autoriza para la aprobación de determinado tipo de leyes y propuestas
legislativas.
La Sala Plena estudió la constitucionalidad de la ley
1407 de 2010 mediante la cual  “se expide el Código Penal Militar”.
El demandante
consideró que durante el cuarto debate de la discusión de la ley demandada
realizado ante la Plenaria del Senado, hubo falta de debate y desconocimiento
del texto finalmente aprobado. Por lo anterior, explica que censuró de este
modo la posibilidad de realizar debate del texto de la ley aprobada por
plenaria, lo que generó un incumplimiento del requisito de los cuatro debates
constitucionales.
Del mismo modo
precisó que hubo escaso conocimiento del proyecto, que el texto normativo no
fue sometido a un análisis individualizado de sus artículos, por lo tanto no
existió discusión y que se votó en bloque.
Finalmente
afirmó que la falta de deliberación va en contra de lo dispuesto en la
Sentencia C-760 de 2001.
Así, la
Sala Plena a propósito del control constitucional, reiteró que la
necesidad de debate o deliberación en la aprobación de la ley, está prevista
como uno de los requisitos que debe cumplir todo proyecto de ley, en la medida
en que el artículo 157 de la Constitución establece la regla de los “cuatro
debates”. Esta regla debe ser interpretada teniendo en cuenta las normas
constitucionales y legales sobre la materia y no el uso del lenguaje común. En
este sentido, recordó que esta Corporación ha establecido que por “debate” debe
entenderse la oportunidad que tienen los congresistas de realizar la discusión
sin que se deba medir de alguna forma la calidad, la intensidad, la profundidad
y la suficiencia del debate o la deliberación, ya que la exigencia de algún
grado de deliberación más que una garantía, sería una imposición que limitaría
sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso.
La
Corte indicó que la intensidad del debate o deliberación dependerá entonces,
del grado de consenso o de rechazo de la propuesta que, en todo caso no debe
constreñir los derechos políticos de las minorías o de la oposición. Por esta
razón cuando se habla de falta de deliberación o de debate a lo que se está
haciendo referencia es a la omisión de la oportunidad de participación que
tienen los congresistas u otros intervinientes en el proceso de formación de la
ley.
Por otra parte, si bien existe
diferencia entre el concepto de deliberación y discusión y el de votación por
“pupitrazo”, la Corte observó que este último tiene viabilidad en nuestro
procedimiento legislativo bajo la figura de la votación ordinaria del artículo
129 de la Ley 5ª de 1992. Dicha categoría, aunque puede relacionarse
tangencialmente con la falta de calidad o de suficiencia de la deliberación, no
está prohibida en nuestra legislación y se autoriza para la aprobación de
determinado tipo de leyes y propuestas legislativas. Sin embargo, reafirmó que
una cosa es la oportunidad que tienen los congresistas de deliberar en el
trámite de aprobación de una ley y otra es la forma de votación que se
establezca para la aprobación de dicha ley.
En el caso concreto, después de
examinar minuciosamente el curso del debate que tuvo lugar en la
Plenaria del Senado, del proyecto de ley que culminó en la aprobación de la
Ley 1407 de 2010, la Corte concluyó que se cumplieron todos los trámites
constitucionales, legales y reglamentarios relacionados con la oportunidad del
debate, en particular, la presentación con la debida antelación, al comienzo
del debate, del Informe de Ponencia y del Pliego de Modificaciones, dando
oportunidad a que los senadores conocieran la propuesta del articulado a
debatir, con lo cual se cumplió debidamente con el artículo 160 de la
Constitución. De igual modo, se constató que se dio cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto a la explicación
sucinta que el ponente debe hacer del significado y alcance del proyecto.
También, se comprobó que se dio lectura a la proposición con que terminaba el
informe de ponencia, luego de la cual, se cerró la discusión y se impartió su
aprobación. De esta forma, se evidencia que se dio publicidad a la proposición
mediante la lectura oral de esta antes de ser debatida. Igualmente, la
Corte constató que una vez leído y aprobado del Informe de Ponencia y
realizadas las intervenciones de los ponentes, se abrió oficialmente el
“segundo debate”. En esta parte se verificó que el ponente solicitó a la
Presidencia que le preguntara a la Plenaria si aceptaba omitir la lectura del
articulado, surtido lo cual, se empezó a discutir el proyecto de ley y aunque
en esta parte algunos de los senadores manifestaron en sus intervenciones que
se debió explicar con mayor profundidad el contenido del proyecto de ley ya que
constaba de más de seiscientos artículos, no se comprueba que se opusieran a la
omisión de la lectura integral del articulado. Tampoco se evidencia que se haya
pedido por algunos de ellos que se leyera el articulado de manera
individualizada.
En ese orden de fundamentos, la
Corte Constitucional declaró exequible la
Ley 1407 de 2010. Sin embargo, se declaró inhibida por los cargos de falta de
publicidad y de quórum en la aprobación en Plenaria del Senado de la
Ley 1407 de 2010, por falta de suficiencia, especificidad y claridad en la
fundamentación de la demanda.
Si bien comparto
la decisión adoptada por la Sala Plena de esta Corporación, respecto de la
exequibilidad del la norma acusada, es preciso consignar que a mi juicio,
el cargo planteado respecto a la supuesta vulneración del artículo 157 de la
C.P., por falta de debate o deliberación de la adición de proposiciones y
modificaciones realizadas al texto de la ley aprobada, contrario a lo afirmado
por la Sala, sí estaba fundamentado de forma adecuada. En este sentido, se
debió hacer un estudio mas detallado de los elementos normativos, probatorios y
fácticos aportados por el actor. De igual manera, en lo atinente al tercer
cargo de inconstitucionalidad propuesto por el demandante, que se refiere a la
falta de quórum en la aprobación de la Ley 1407 de 2010, considero que en el
caso concreto existían elementos fácticos, probatorios y normativos
suficientes, claros y específicos que sustentaban la pretensión de
inconstitucionalidad, los cuales conducían a un estudio de fondo por parte de
esta Corporación con el fin de establecer si la aprobación de la ley en mención
cumplió o no con el quórum requerido.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
[1] Proyecto de ley 111 de 2006 del Senado y 144 de 2005, Cámara.
[2] Gaceta del Congreso 415 del 28 de agosto de 2007 que contiene el
Acta de Plenaria No. 066 del jueves 14 de junio de 2007.
[3] Folio 7 del
expediente.
[4] Señaló que en la página 57 de dicha Gaceta se encuentra relacionada
la forma como la Presidencia del Senado sometió a consideración el proyecto,
obteniendo respuesta afirmativa.
[5] Señaló que el Senador Jesús Enrique Piñacué Achicué expuso lo
siguiente, “Gracias señor Presidente, este proyecto como lo han dicho aquí
es demasiado importante, pero también es tan curioso, miembros de la
Comisión Primera que son los más solventes en el manejo de tantos asuntos de
tanta importancia, entre otros como este, no tengan la responsabilidad, la
valía en su condición de ponentes de explicar en detalle el sinnúmero de
artículos que contiene este código, rápidamente revisando tengo dos
preocupaciones (…) Segunda preocupación, no obstante que la falta de una
lectura rápida no me ayuda a entender muy bien este proyecto”. Por otra
parte cita al Senador Alfonso Núñez Lapeira que dice, “De otra manera como
aquí las cosas llegan en un momento, son no sé cuántos artículos y es muy
difícil llevar el derrotero de todo, hay que buscar un sentido práctico…”.
Igualmente Juan Fernando Cristo Bustos dijo lo siguiente, “Gracias Señor
Presidente, este proyecto pasó por la
Comisión Primera del Senado, allá fue estudiado muy a profundidad, pero la
verdad Señor Presidente a mí me parece que un Proyecto de esta trascendencia,
el Código Penal Militar en su totalidad no merece ser pupitreado de la manera
como se pretende ser pupitreado, además con un quórum bastante precario y sin
la presencia del Gobierno Nacional y del Ministro de Defensa para venir aquí a
defender el proyecto, aquí no se trata de que el Gobierno tiene que estar en
todos los proyectos aunque la autonomía del Congreso, yo no sé, porque aquí hay
unos proyectos en los cuales aparece el Gobierno entero y ahí si la autonomía
del Congreso y no vale y el Gobierno se emplea a fondo para sacarnos, y hay
otros proyectos que los dejan a la intemperie como este proyecto del Código
Penal Militar, lo mínimo a lo que tiene derecho a la
Plenaria del Senado es a una explicación a fondo y no de unas dudas, nosotros
en la Comisión Primera conocemos el tema, pero aquí hay unas inquietudes de
muchos Senadores sobre este tema y un Código Penal Militar no puede ser pupitreado
de esa manera, además sin el quórum para decidir y para votar sobre este
proyecto” (Folio 9 del
expediente).
[6] Folio 9 del expediente
[7] Ibíd.
[8] Indica el demandante que “…estas enmiendas han debido surtir el
trámite que se señala en el Reglamento del Congreso para las proposiciones de
enmienda, teniendo en cuenta que las presentadas por algunos senadores no
surtieron el trámite reglamentario, pues no fueron dadas a conocer antes de su
aprobación, ni fueron publicadas, ni su texto se repartió formalmente a los
honorables representantes” (Folio 9 del expediente).
[9] Folio 10 del
expediente.
[10]En la
Sentencia C-760 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda)
se afirma que “(…) La garantía que le
compete preservar a esta Corporación es la publicidad del proyecto o de las
proposiciones sometidas a su aprobación, como condición necesaria para que los
congresistas tengan oportunidad de intervenir en su discusión y por lo tanto,
para que se pueda surtir válidamente el debate parlamentario. De lo contrario,
si los congresistas no tienen oportunidad de conocer el texto sometido a su
aprobación, se estaría desconociendo su facultad para participar en el debate
expresando sus juicios y opiniones con respecto a un proyecto o proposición, situación
que resulta contraria al principio democrático de soberanía popular consagrado
en nuestra Constitución. Así ha sido establecido por la jurisprudencia de esta
Corporación, que, al respecto, ha dicho que el surtimiento de un debate sin los
requisitos constitucionales u orgánicos implica la inconstitucionalidad de todo
el procedimiento del texto aprobado”.
Igualmente se afirma que“(…) El requisito de publicidad de los
proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto sometido a
aprobación de cada cámara, con su publicación en el órgano oficial de
comunicación del legislativo, que es la
Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P.
artículo 157). Igualmente, las ponencias, con las modificaciones al texto que
ellas propongan, deben publicarse de la misma manera, como lo indica el
artículo 156 del Reglamento del Congreso; no obstante, para agilizar el trámite
del proyecto, este requisito de publicidad puede ser suplido por la
reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo
entre los miembros de la célula legislativa que los va a discutir (…) las
proposiciones de enmienda requieren conocerse por cualquiera de los siguientes
medios: por su publicación en la Gaceta del Congreso, aunque este requisito no
es exigido; por su lectura oral antes de ser debatidas y antes de ser votadas,
o por la distribución previa de la reproducción del documento que las contiene,
entre los miembros de la célula legislativa que las va a debatir y a votar, a
fin de que puedan ser leídas y por lo tanto conocidas por éstos”.(Folios
11, 12, 14, 15 del expediente)
[11] Folio 18 del
expediente.
[12] Folio 62 del
expediente.
[13] El interviniente cita la sentencia C-533 de 2008, en folio 66 del expediente.
[14] M.P. Clara Inés Vargas.
[15] Acá el interviniente cita la sentencia C-533 de 2008, en folio 69 del expediente.
[16] Folio 69 del
expediente.
[17] Dice la entidad interviniente que el Senador Juan Carlos Vélez
Uribe expuso lo siguiente: “Gracias señor presidente, es con respecto al
Proyecto de ley número 111 senado, que tiene que ver con la reforma al Código
Penal Militar, ahora cuando estábamos debatiendo ese punto, acordamos que nos
íbamos a reunir los ponentes con el Senador Manuel Virgüez que tenía algunas
inquietudes. Ya nos hemos reunido y hemos presentado y hemos recogido las
proposiciones hechas por el Senador Manuel Virgüez, las hemos presentado a la
Secretaria, entonces estamos listos señor Presidente para aprobar dicho
proyecto de ley”.
[18] Folio 70 del
expediente
[19] Página 70 de la intervención.
[20] Para el Ministerio la intervención del senador Parmenio Cuéllar
deja entrever el conocimiento sobre el asunto discutido ya que dicho Senador
manifestó en aquella sesión que: “Este proyecto de ley busca modificar el
código penal militar actual, yo me permitir presentar una ponencia distinta a
la que presentó el senador García porque en mi concepto, había que modificar la
Constitución Nacional, para hacer las modificaciones que necesita ciertamente la
Justicia Penal Militar, pero, entre lo que hoy hay como código y como
legislación en materia de Justicia Penal Militar y lo que el proyecto y la
ponencia del Senador García ha presentado indiscutiblemente es mucho mejor esto
que lo que hay…” (Gaceta del Congreso 415 de 2007,  Folio 71 del expediente).
[21] Por solicitud del Senador Juan Carlos Vélez Uribe, el presidente
del Senado, facultado por el artículo 159 de la ley 5 de 1992, preguntó a la
Plenaria del Senado “si acepta omitir la lectura del articulado y, cerrada
su discusión, esta responde afirmativamente” (Gaceta del Congreso 415 de
2007).
[22] Según el Ministerio la intervención del Senador Héctor Helí Rojas
al afirmar “Muchas gracias señor presidente, obviamente no se pongan
nerviosos que no voy a pedir que lean los 600 artículos” (Gaceta del
Congreso 415 de 2007,  Folio 71 del expediente), pone de presente “algo
que resulta evidente” que no es necesario leer todo el articulado para
poder aprobar el texto en discusión.
[23] Según el Ministerio, de la intervención del Senador Jesús Enrique
Piñacué, se puede inferir que conoció el contenido del proyecto sometido a
debate y votación, por cuanto afirma que “rápidamente revisando tengo dos
preocupaciones” (Gaceta del Congreso 415 de 2007,  Folio 76 del expediente).
[24] Afirma el Ministerio, que de la intervención del Senador Alfonso
Núñez Lapeira, se demuestra algún grado de conocimiento subjetivo sobre el
proyecto sometido a debate, por cuanto dicho Senador  expresó que “no sé
cuantos (sic) artículos y es muy difícil llevar el derrotero de todo, hay que
buscar un sentido práctico, pregunto si alguien del gobierno está habilitado
para hablar y contestarme, está concertado con el Gobierno y está avalado Fiscalmente”
(Gaceta del Congreso 415 de 2007,  Folio 76 del expediente).
[25] El senador Juan Fernando Cristo manifestó “…a mi me parece que
un Proyecto de esta trascendencia, el Código Penal Militar en su totalidad no
merece ser pupitreado de la manera como se pretende ser pupitreado, además con
un quórum bastante precario y sin la presencia del Gobierno Nacional y del
Ministro de la Defensa para venira (sic) aquí a defender el proyecto (…) aquí
hay unas inquietudes de muchos senadores sobre este tema y un Código Penal
Militar no puede ser pupitreado de esa manera, además sin el quórum para
decidir y para votar sobre este proyecto.” Ante dichas inquietudes, la
presidencia manifestó “Con mucho gusto honorable Senador, yo debo
obligatoriamente hacerle la siguiente aclaración: Primero no vamos a pupitrear
nada. Segundo, el quórum se mantiene (…) y si alguien lo quiere verificar pues
lo verificamos, porque no vamos a hacer aquí cosas que no estén dentro de la
norma. Tercero, si se solicita por parte del Congreso de la
Plenaria del Senado que alguien del Gobierno me informe que esta la
Directora de la Justicia Penal, si a bien lo tiene la
Plenaria del Senado le podría ofrecer el uso de la palabra a esta señora, para
que haga una presentación (…)”.
[26] Folio 77 del
expediente
[27] Cita el Artículo 159 de la Ley 5ª de 1992 que dispone lo siguiente:
“ORDENACIÓN PRESIDENCIAL DE LA
DISCUSIÓN. Los respectivos Presidentes podrán ordenar los debates por
artículo, o bien por materias, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la
homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor
claridad en la confrontación política de las posiciones”.
[28] Para respaldar este punto cita la
Sentencia C – 714 de 2006 (M.P Marco Gerardo Monroy Cabra) que precisó: “Como
puede apreciarse, la jurisprudencia explica que lo que buscan las normas
constitucionales y orgánicas que regulan el proceso de aprobación de las leyes
es que se garantice la oportunidad de debatir. De esta manera,
tales disposiciones obligan a permitir el debate, pero no a que el mismo
materialmente se dé.  Congruentemente, el artículo 94 de la
Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, define el debate como “(e)l
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver la respectiva Corporación”. Nótese que esta disposición
no dice que el debate sea la discusión, sino “el sometimiento a discusión”. Por
todo lo anterior, la Corte no encuentra que el hecho de que una
disposición haya sido sometida a debate dentro de una comisión o cámara
legislativa, y ésta lo haya aprobado sin discusión, origine un vicio de
inconstitucionalidad por elusión del debate parlamentario (…) (Subrayado
y negrillas fuera del texto).
[29] Sobre el particular citó lo siguiente; “La Presidencia
manifiesta. Con mucho gusto honorable Senador, yo debo
obligatoriamente hacerle la siguiente aclaración: Primero no vamos a
pupitrear nada. Segundo, el quórum se mantiene… y si alguien lo quiere
verificar pues lo verificamos, porque no vamos a hacer aquí las cosas que no
estén dentro de la norma. Tercero, sí se solicita por parte del Congreso de la
Plenaria del Senado que alguien del Gobierno me informe que está la
Directora de la Justicia Penal, si a bien lo tiene la
Plenaria del Senado le podría ofrecer el uso de la palabra a esta Señora, para
que haga una presentación e inmediatamente después de eso entramos en la
votación del articulado, se encuentra la
Directora de Justicia Penal Militar aquí, la doctora Luz Marina Gil. La
presidenta pregunta a la plenaria si se declara la sesión informal para
escuchar a la Directora de Justicia Penal Militar, doctora Luz Marina Gil,
cerrada su discusión este le imparte su aprobación. Siendo las 6:00 p.m., y
aprobada la sesión informal, la Presidencia ofrece el uso de la palabra a la
Directora de Justicia Penal Militar, doctora Luz Marina Gil…” (Citado en
la página 77 de la Intervención).
[30] Folio 77 de la Intervención.
[31]En la página 57
de la Gaceta del Congreso 415 de 2007, la
Presidencia manifiesta que: “Segundo, el quórum se mantiene para que
no (sic)quede claridad y si alguien lo quiere verificar pues lo verificamos,
porque no vamos a hacer aquí cosas que no estén dentro de la norma”.
[32]  “Artículo 116. Quórum.
Concepto y clases. El quórum es el número mínimo de miembros asistentes que se
requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir. Se
presentan dos clases de quórum, a saber: 1. Quórum deliberatorio. Para
deliberar sobre cualquier asunto se requiere la presencia de por lo menos la
cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporación o Comisión
Permanente. 2. Quórum decisorio, que puede ser: --- Ordinario. Las decisiones
sólo podrán tomase con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la
respectiva Corporación, salvo que la
Constitución determine un quórum diferente --- Calificado. Las decisiones
pueden adoptarse con la asistencia, al menos, de las dos terceras partes de los
miembros de la Corporación legislativa. --- Especial. Las decisiones podrán
tomarse con la asistencia de las tres cuartas partes de los integrantes.
Parágrafo. Tratándose de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales
Permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las
Comisiones individualmente consideradas”.
[33] Folio 86 del
expediente.
[34] “Luego de
que la Comisión Accidental realizaré las modificaciones respectivas, el
proyecto es radicado nuevamente en la
Secretaria, luego el Honorable Senador Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez,
da lectura a una proposición que la
Presidencia somete a consideración de la plenaria, la cual, luego de leída y
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación”(Gaceta del
Congreso 415. p. 55.).
Igualmente
cita lo siguiente, “Más
tarde, la Secretaría da lectura a la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia, pasada la cual, la
Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación. En adelante, intervienen
los Honorables Senadores Parmenio Cuéllar Bastidas (ponente), Héctor Helí Rojas
Jiménez, Jesús Enrique Piñacué Achicué, Alfonso Núñez Lapeira, Javier Enrique
Cáceres Leal y Juan Fernando Cristo Bustos, cuyas inquietudes fueron
solventadas en el debate y aún más, intervino la
Directora de Justicia Penal Militar, doctora Luz Marina Gil, en respuesta a
unos interrogantes”
(Gaceta
del Congreso 415. p. 56
y 57). Al
final, leído
el proyecto de ley, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y
cerrada su discusión, pregunta: “¿Aprueban los miembros de la
Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación. Cumplidos los
trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la
Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley
aprobado sea ley de la República? Y estos responden afirmativamente.” (Gaceta del
Congreso 415. p. 57).
[35]Folio 87 del
expediente.
[36]Dice que los numerales 2 y 10 del artículo
150 de la Constitución versan sobre la facultad del Congreso de expedir códigos
y la posibilidad de revestir al Presidente de la
República de facultades extraordinarias hasta por 6 meses, respectivamente; el
151 establece la facultad del Congreso de expedir leyes orgánicas, artículos
que según el interviniente, no tienen relación alguna con los cargos.
[37]En
cuanto al artículo 157 numerales 1, 2, y 3, afirma que todos los requisitos de
dicho artículo fueron cumplidos durante el trámite de ley.
[38] Frente al 158
que se refiere al principio de unidad de materia afirma “las proposiciones de la
Comisión Accidental no fueron ajenas al corpus iuris en creación y, las
mismas, se publicaron en un solo texto. Luego aquí tampoco hay
inconstitucionalidad alguna” (Folio 89 del expediente). Sobre la vulneración de este
artículo hay que subrayar que el actor dice que en la aprobación de la
Ley 1407 de 2010 se vulneró el artículo 158, no de la
Constitución Política, sino de la Ley 5ª de 1992.
[39]Con respecto al artículo 160 afirma que “a) no hay
relación alguna entre los términos y la argumentación e inclusive no hay vínculo
alguno con los cargos de la pretendida nulidad; b) en segundo debate se
incorporaron las modificaciones; c) el proyecto de ley tuvo informe de ponencia
en la respectiva comisión y; d) el proyecto de ley se votó  en la
sesión para la que se anunció.” (Folio 89 y 90 del expediente).
[40]Con relación al
artículo 170 de la Ley 5 de 1992, explica que, “la sesión conjunta será
presidida por el Presidente de la respectiva Comisión senatorial, y como
Vicepresidente actuará el Presidente de la
Comisión de la Cámara. Cuando se trate del estudio de los proyectos de ley de
origen privativo en la Cámara de Representantes se procederá en sentido
contrario”. Para la entidad interviniente, es evidente que tal artículo no
tiene ninguna relación con los argumentos, los cargos y las tesis del actor.
[41] Folio 87 del
expediente.
[42] M.P. Clara Inés Vargas.
[43] Folio 116 del expediente.
[44]El Ministerio cita en su intervención la
Sentencia C-441 de 2001 pero de acuerdo a la cita expuesta por la entidad
interviniente  en realidad se trata de la
Sentencia C-444 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). En dicha Sentencia se
dijo que, “En el presente caso la modulación de los efectos de la presente
providencia debe construirse teniendo como norte la supremacía material de la
Constitución y el efecto útil del derecho, de manera que no se afecte el caro
derecho a la libertad o el derecho al debido proceso de las personas, más
cuando se percibe que la intención del legislador no era otra que una
aplicación posterior a la vigencia de ésta. En consecuencia, como en el
presente caso estos derechos pueden verse violentados la
Sala estima necesario declarar la inexequibilidad desde el momento en que la
norma fue promulgada, es decir que el fallo tendrá efectos desde el 17 de
agosto de 2010 fecha de su publicación en el Diario Oficial, a partir de la
cual se entenderá vigente la norma para todos los efectos, sin perjuicio de la
aplicación de lo prescrito en el aparte final del artículo 628 –no demandado-,
según el cual los procesos en curso -al entrar en vigencia la ley- continúan su
trámite por la Ley 522 de 1999 y las normas que la modifiquen, aspecto que no
demanda realizar ningún tipo de integración normativa para efectos de la
presente decisión”.
[45] Escrito del Teniente Coronel Ciro Carvajal Carvajal (sin foliar)
[46] Ibíd.
[47] Ibíd.
[48]“ARTÍCULO
158. DISCUSIÓN SOBRE LA PONENCIA. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y
discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo
solicitare algún miembro de la Comisión. Al tiempo de discutir cada artículo
serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que
presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara,
pertenezcan o no a la Comisión. En la discusión el ponente intervendrá para
aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los
miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las Cámaras
Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la
Nación, al Contralor General de la
República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero
de la iniciativa popular, y a los representantes de la
Corte Constitucional, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo
Nacional Electoral, en las materias que les correspondan”.
“ARTÍCULO 170. PRESIDENCIA. La sesión conjunta será presidida por el
Presidente de la respectiva Comisión senatorial, y como Vicepresidente actuará
el Presidente de la Comisión de la
Cámara. Cuando se trate del estudio de los proyectos de ley de origen
privativo en la Cámara de Representantes se procederá en sentido contrario”.
[49] Folio 127 del
expediente.
[50] Folios 127 y 128 del expediente
[51] Folio 128 del
expediente.
[52]El artículo 2º  del Decreto 2067 de 1991 establece que, “ARTICULO
2o. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se
presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:  1. El señalamiento de las
normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier
medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mimas;  2. El señalamiento
de las normas constitucionales que se consideren infringidas;  3. Las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados;  4. Cuando fuere el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda”. Sentencias C-1052 de
2001, C-427 de 2009 y C-429 de 2009.
[53] M.P. Clara Inés Vargas.
[54]Se tiene en cuenta lo que dispone la
Sentencia C- 444 de 2011 que estableció que, “La
Ley 1407 de 2010 regirá a partir del 17 de agosto de 2010”
fecha de su publicación en el Diario Oficial.
[55] Ver Sentencias C-1052 de 2001, C-427 de 2009 y C-429 de 2009.
[56] Folio 87 del
expediente.
[57]El numeral décimo del artículo 150 de la
Constitución establece en su texto completo que corresponde al Congreso “10.
Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza
de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su
aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso, podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los
decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de las facultades
extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos,
leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente
artículo, ni para decretar impuestos”.
[58]Ley Orgánica del Reglamento del Congreso (LORC).
[59]En dicho artículo se indica que, “Resueltas las
cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por
artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la
Comisión. Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las
modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del
Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la
Comisión. En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas
debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la
Comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas,
a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la
Nación, al Contralor General de la
República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero
de la iniciativa popular, y a los representantes de la
Corte Constitucional, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo
Nacional Electoral, en las materias que les correspondan”.
[60] Folios 7 y 8.
[61] Folio 8 de la demanda. Sobre el desconocimiento del articulado citó
las intervenciones del Senador Jesús Enrique Piñacue Achicue, Alfonso Núñez
Lapeira y Juan Fernando Cristo.
[62] Folio 8 de la demanda.
[63] Folio 7 de la demanda.
[64] Folio 18 de la demanda.
[65] Folios 9 de la demanda.
[66] Página 18 de la demanda.
[67] En particular, desde la sentencia C-1052 de 2001 que recogió y
sintetizó la línea decantada por años, se ha establecido un precedente que ha
sido reiterado y consolidado en pronunciamientos posteriores. Ver al respecto
las sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007, C-940 de 2008, C-761 de 2009
y C- 978 de 2010.
[68]Por ejemplo las sentencias C-760 de 2001 y C-370 de 2004.
[69] El principio democrático se encuentra estipulado en forma expresa
en el artículo 1º de la Constitución que establece que Colombia es “un
Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista”. Del mismo modo en el artículo 3º se establece
el principio de soberanía popular que se corresponde con la implementación de
dicho principio. En la Sentencia C-089 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Múñoz)
se dijo que, “El principio democrático que la
Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en
la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto
públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta
se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad
y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y
asignación del poder social. Elprincipio democrático es expansivo pues su
dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto
y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de
conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos
ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte
de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su
efectiva construcción. La interpretación constitucional encuentra en el
principio democrático una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar
lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la
luz de la Constitución la interpretación que ha de privar será siempre la que
realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a
un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito”.
[70] Dicho principio se encuentra estipulado en el Preámbulo cuando se
determina que uno de los fines esenciales del Estado es de asegurar a los
integrantes del mismo, “la igualdad, libertad y la paz dentro de un marco
jurídico, democrático y participativo”. Igualmente en el artículo 3º se
establece el principio de soberanía popular que se relaciona con dicho
principio.
[71] Principio que se puede deducir del carácter pluralista del Estado
colombiano que se establece en el artículo 1º de la
Constitución.
[72] Sobre la importancia de estos principios también se puede consultar
el texto, “La entidad constitucional del procedimiento legislativo y los vicios
formales en la elaboración de la ley” de María Carolina Castillo Aguilar y
Floralba Alejandrina Padrón Pardo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia,
2002.
[73]Hay que tener en cuenta que en estricto sentido las “Comisiones
accidentales” dispuestas por el constituyente y el legislador  son  las
siguientes: en primer lugar, la Comisión de Conciliación que se establece en el
artículo 161 de la C.P. que denomina accidental la comisión que integran las
Cámaras legislativas, en caso de que se presenten discrepancias en el texto
final aprobado por ambas Cámaras y que se encuentra regulada por los artículos 186
a 189 de la Ley 5ª de 1992. Por otra parte se debe subrayar que la misma Ley
5ª de 1992 establece en el artículo 66 establece que “Para el mejor
desarrollo de la labor legislativa y administrativa, los Presidentes y las
Mesas Directivas de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes podrán designar
Comisiones Accidentales para que cumplan misiones específicas”.
[74] Sentencia C-076 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[75] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[76] Sobre esta Sentencia se cita el pasaje que indica que, “Es
inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y
hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen
de las distintas posibilidades y las consideraciones colectiva, razonada y
fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en
tela de juicio…”.
[77] En relación con esta jurisprudencia dice el demandante lo
siguiente: “En efecto, la Corte ha reconocido claramente la importancia de
que los congresistas conozcan aquello que vota con anterioridad. Es así como en
la Sentencia C-557 de 2000, cuyo Magistrado Ponente es el doctor Vladimiro
Naranjo dijo, ‘…las normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que
rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a
cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su
consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley
sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las disposiciones
relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión del
Congreso – Gaceta del Congreso -, a la publicación en el mismo del proyecto
aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho
debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el texto y
reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de las normas
sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación del texto, y
a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las
divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que
lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e
idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento.
Entonces la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables,
resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente’ (Énfasis
suplido)” (Citada en la página 8 de la demanda).
[78] Se cita el apartado de la
Sentencia que dice que, “Puesto que el trámite de aprobación de las leyes
se surte en las cámaras, actuando ellas y sus comisiones de manera autónoma,
como corresponde al sistema bicameral, dicha regla general consiste en que los
proyectos de ley deben ser aprobados en primer debate en la comisión
constitucional permanente que corresponde en cada una de ellas y pasar, en la
oportunidad que la Carta dispone, a la aprobación de las plenarias de las dos
corporaciones que integran el Congreso (artículo 157 de la
C.P.)”.
[79] Los representantes Rincón y Rueda
[80] Sobre este punto citó sus propias intervenciones que se dirigieron
a conocer las modificaciones. En la primera intervención el Representantes
Germán Navas dijo lo siguiente: “(…) yo quiero que conozcamos todo el texto
definitivo de lo que vamos a aprobar, es por simple responsabilidad, que no nos
pase lo que con el Código Penal (…) Yo les pido un poquito de responsabilidad,
que conozcamos el texto. Segundo, se dio un plazo de 6 meses para que se hicieran
reuniones, creo que no se dio el plazo de 6 meses para que se hicieran
reuniones, creo que no se hizo sino una a puerta cerrada, pero los colegios de
abogados jamás fueron invitados a conocer esto, ni la misma carta que tiene la
Presidencia en su poder que no sé como la irá a contestar”. (Página 10 de
la demanda de la Ley 600 de 2000. Expediente D- 3170). Posteriormente
manifestó, “Presidente, yo quiero que me hagan conocer el articulado con las
modificaciones, porque si los demás compañeros van a votar como votaron el
otro, yo no lo voy a hacer, yo quiero conocer el texto definitivo porque tengo
derecho a eso” (Ibíd., p. 11). Finalmente cita la intervención de la
Representante Juana Bazán, “Presidente: Si bien es cierto los Códigos se
discutieron durante no sé cuanto tiempo, me parece que al menos tenemos derecho
a hacerle un último debate y dejar nuestras apreciaciones por modestas que sean
(…) como modestísima reflexión en general, y pidiendo por supuesto todos perdón
(sic) al Ministro y al Fiscal, porque aquí casi no se puede opinar, como dice
Navas” (Ibíd).
[81]Ibíd.
[82] En la demanda se dijo lo siguiente: “Con el fin de conocer, así
fuera a posteriori, el texto aprobado en bloque por la plenaria, en ejercicio
del derecho de petición, radicado el 7 de junio de 2000, esto es, al día
siguiente de la sesión en que se aprobó en segundo debate en la
Cámara el Código de Procedimiento Penal, requerí del (sic) Secretario General
me informará ‘en que medio y en qué fecha fue publicado el texto definitivo con
modificaciones del Código de Procedimiento Penal y en caso afirmativo por qué
no fue puesto a disposición de los parlamentarios para su conocimiento previo a
la discusión’, sin que hasta la fecha haya obtenido respuesta, omisión que me
lleva a confirmar la inexistencia de texto modificatorio de la ponencia, previo
a la discusión del mismo en la plenaria de la
Corporación. Para ilustración del Despacho, adjunto en fotocopia los
documentos atinentes al trámite del derecho de petición aludido (…)”
(Página 11 de la demanda de la Ley 600 de 200. Expediente D-3170).
[83] En primer lugar se citan las normas acusadas y las normas
constitucionales violadas. Luego como primer cargo de inconstitucionalidad se
expone “Ausencia de quórum decisorio” (páginas 1
a 5 de la demanda); en segundo lugar se expone el cargo por “Ausencia de
conocimiento y debate del texto aprobado” (páginas 5
a 14) y finalmente el cargo de “Ausencia de los cuatro debates (página 14
a 16).
[84] Ibíd., p. 9 de la demanda.
[85] Por ejemplo Sentencias C- 236, C- 357  de 1997, C- 621 de 1998, C-
359 y C-375 de 1999.
[86] Por ejemplo las Sentencias C-256 de 1997,  C-1043 de 2000, C-985 de
2006, y C-1040 de 2007.
[87] Sentencia C- 1183 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[88] Negrillas fuera del texto. En el mismo sentido en la
Sentencia C-1043 de 2000 se dijo que, “El examen que realiza la
Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la
República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la
Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos
formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para
justificar su insistencia; de ahí que estos aspectos sean los que limitan el
alcance la cosa juzgada constitucional, respecto de aquellas disposiciones cuya
constitucionalidad se someta nuevamente a valoración”.
[89] C-1040 de 2007. Del mismo modo se dijo sobre el particular en la
Sentencia C-985 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra)que,“(…) la Corte advertir que la
Corte se limitará a examinar el trámite dado en el Congreso de la
República a las objeciones presidenciales y a la insistencia del Congreso de la
República.  Por tanto, omitirá el análisis del todo el proceso
legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de nuevas
demandas ciudadanas”.
[90]Para el Gobierno el artículo 3º era inconstitucional porquela
norma debía referirse a todas las violaciones a derechos humanos e infracciones
del derecho internacional humanitario y no solamente a los delitos de
tortura, genocidio y desaparición forzada.Con relación a los artículos 155,
156, 157, 158, 159, 160, 171, 172 y 173 del Proyecto de Ley, relacionados con
delitos contra la población civil, consideraba el Gobierno Nacional que los
mismos eran inconstitucionales “por cuanto las conductas allí descritas
deben estar tipificadas por el derecho penal común y ser juzgadas por la
jurisdicción ordinaria, toda vez que ninguna de estas conductas puede ser
considerada como un delito en relación con el servicio”.
[91] En el punto 3 titulado: Trámite del proyecto de ley 111/06
Senado, 144/05 Cámara, “Por la cual se expide el Código Penal Militar”.
[92] En el numeral 4.2.22. de esta providencia.
[93] Sobre este punto en la
Sentencia C-760 de 2001 se dijo que,  “La actividad legislativa consiste
en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos
representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través
de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los
fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia
de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de
distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que finalmente es
recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo son la particular
concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del
pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de conciliación, las
circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas jurídicas a las especificidades
del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a determinar
las fórmulas de regulación jurídica que resultan ser las finalmente adoptadas”.
[94] Esta idea tiene origen en el presupuesto de autonomía como
fundamento de la legitimidad del poder político expresada por el pensamiento de
la Ilustración con Jean - Jacques Rousseau, quien estimó que el ciudadano solo
le debe obediencia a la ley creada por él mismo, ya sea directamente a través
de sistemas de democracia directa – el ideal rousseauniano – o mediante los
representantes –. En “Consideraciones sobre el Gobierno de Polonia”
Rousseau cede a este tipo de creación legal, ya que en sociedades altamente
pobladas se hace difícil implementar la democracia directa o de la identidad.
Modernamente esta idea ha sido expuesta por autores como Jürgen Habermas con su
teoría de la democracia procedimental o discursiva en su obra “Facticidad y
Validez”, (Madrid, Trotta, 1998) quien estima que el gran foro de las ideas, en
donde se consolida la razón pública, es el Parlamento. Autores como Pedro de
Vega García critican la puesta en práctica de dicha idea de democracia
discursiva y dicen que en la praxis el empoderamiento de los grandes poderes
privados y los grandes medios de comunicación social, el concepto de opinión
pública ha quedado destrozado. Dice De Vega en este sentido, “Ni la opinión
pública es general, en cuanto opinión que todos, sin exclusión, contribuyen a
crear; ni la opinión pública es racional, en cuanto opinión en la que
prevalecen los criterios e intereses comunes sobre los criterios e intereses
concretos, particulares y egoístas…” (DE VEGA GARCÍA, Pedro, En torno a la
crisis de las ideas de representación y de legitimidad de la democracia actual,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia (Temas de Derecho Público No 42),
1996, p.31).
[95] BATIZ VÁSQUEZ, Bernardo, Teoría del Derecho Parlamentario, México,
Oxford University Press, 1999. Citado por María Carolina Castillo y Floralba
Alejandrina Padrón, Op. cit., p. 123 nota al pie de página 123.
[96]El artículo 169 de la
Ley 5ª de 1992 establece en qué momento las Comisiones Permanentes homólogas
de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente: “1. Por disposición constitucional. Las
Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones (…) 2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el
Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre
cualquier proyecto de ley (…)”.
[97] Sobre el concepto de debate que ha establecido la
Corte Constitucional desde sus inicios, ver: PALACIOS TORRES, Alfonso,
Concepto y control del procedimiento legislativo, Bogotá, Universidad Externado
de Colombia, 2005, pp. 188 y ss.
[98] Sentencia C-013 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Múñoz).
[99]La Constitución Nacional de 1886 señalaba en su art. 81 los requisitos que
debía cumplir todo proyecto para convertirse en ley de la
República: publicación oficial por el Congreso antes de darle curso en la
comisión respectiva (i), aprobación en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada Cámara (ii), aprobación en cada Cámara en
segundo debate (iii) y sanción del Gobierno (iv).Dijo la
Corte en la Sentencia 013 de 1993 que, “El Reglamento del Senado, vigente para la época
del trámite legislativo del proyecto de la
Ley 01 de 1991, definía en su artículo 159 el término debate así: ‘El
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver el Senado. El debate empieza a abrirlo el Presidente y termina
con la votación general’. A su vez, el artículo 165 describía la discusión
legislativa como ‘el examen oral de los negocios hecho ante el Senado y por
las personas que tienen derecho para hablar ante él". Definiciones
idénticas utilizaba el Reglamento de la
Cámara de Representantes. Sobre el tema de las votaciones, el artículo 302 del
Reglamento del Senado disponía: ‘La votación ordinaria se efectuará dando
los Senadores, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará
en alta voz sobre el resultado de la votación, según el concepto que se forme;
y si nadie pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe’.
Para el Reglamento de la Cámara de Representantes, votación ordinaria es la que
se efectúa poniéndose de pies los Representantes que quieren el sí, y
permaneciendo sentados los que quieren el no de la proposición interrogativa
presentada por el Presidente". Acto seguido, el Secretario cuenta los
votos afirmativos y publica el resultado. El actual Reglamento del
Congreso, Ley 5ª de 1992, conserva las mismas definiciones”.
[100] En la Sentencia C- 013 de 1993 la
Corte estableció que la expresión “discusión” según el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua es definida como “la acción y efecto de discutir”,
mientras que “debate” se define en dicho Diccionario como la “controversia
sobre una cosa entre dos o más personas”. Sin embargo, debe reiterarse que
no es la definición del uso de la palabra “discusión” y “debate”
la que va a ser utilizada para analizar el cargo de constitucionalidad, sino la
definición técnica que se establece en las definiciones legales
establecidas en el Reglamento del Congreso. También dijo la
Corte en la misma jurisprudencia que, “Como bien lo señala el doctor Hernán
Guillermo Aldana Duque, apoderado de la Nación-Presidencia de la República, las palabras de la ley se entienden en su sentido natural
y obvio según el uso general de las mismas, como principio general. La
excepción a esta regla la constituyen las definiciones que el legislador haya
adoptado expresamente para ciertas materias, caso en el cual, los términos se
interpretarán de acuerdo con su definición legal, conforme a la preceptiva del
artículo 28 del Código Civil.Por lo anterior, en lo que respecta al trámite
legislativo, la interpretación correcta de los términos ‘discusión y debate’ es
la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por el Reglamento del
Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas expresiones según su uso
general”.
[101]M.P. José Gregorio Hernández.
[102] Ibíd., p. 188.
[103] Negrilla fuera del texto.
[104] Se dijo en dicha sentencia, “Algo muy importante, derivado de la
exigencia constitucional de un cierto número de debates – cuatro para las leyes
(art. 157 C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375
C.P) – es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su
totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal, que,
si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los
requisitos propios del mismo, según la
Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el
trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de
control”.
[105] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[106] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[107]Hay que tener en cuenta, sin embargo, que dicha norma fue reformada
recientemente por la Ley 1431 de 2011 que establece que dicho tipo de votación
solo se puede dar en determinado tipo de leyes, presupuesto que no se debe
tener en cuenta en el análisis de la aprobación de le Ley 1407 de 2010 ya que
se expidió con anterioridad a la reforma de dicho tipo de votación ordinaria.
[108] M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
[109] Sobre esta diferenciación se dijo en dicha Sentencia que, “Es
por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige, como se señaló, que la discusión
del articulado se realice artículo por artículo, no así su votación,
pues el artículo 134 de la citada ley, establece la votación por partes. En
efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan
iniciativa legislativa, podrán solicitar que las partes de un proyecto sean
sometidas a votación separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa
directiva decidirá ‘previo el uso de la palabra, con un máximo de diez (10)
minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la
moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en
conjunto’.” (Negrilla fuera del texto).
[110] M.P. Manuel José Cepeda.
[111]Dijo la Corte que, “La suficiente ilustración se
presenta, de manera general, cuando en la respectiva célula legislativa la
mayoría de los congresistas que la componen consideran que cuentan con los
elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, después de que ha
transcurrido un lapso prestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas
hayan expresado su posición. A través de esta figura, a la vez que se
racionaliza la duración del debate y se respeta la decisión mayoritaria sobre
la continuación del mismo, se garantizan condiciones de participación a las
minoría”.
[112] Negrilla fuera del texto.
[113] La Corte estableció para la ocurrencia del vicio de procedimiento
por falta de deliberación lo siguiente: “Como puede observarse en la
Gaceta del Congreso No. 378 de 31 de julio de 2003, página 89, la modificación
al artículo 299 de la Constitución Política propuesta por el Representante Tony
Jozame Amar, en la sesión Plenaria de la
Cámara de Representantes, fue introducida cuando ya había finalizado la
discusión y votación del resto del articulado del proyecto y quedaba pendiente
de aprobación el artículo sobre vigencia del Acto Legislativo sometido a la
consideración del Congreso, momento en el cual se propuso como un ‘artículo
nuevo’. En tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba próximo a
expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del Presidente de la
Corporación en la que manifestó que ‘se honra la palabra en el sentido de que
se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la
Plenaria se pronunciará por favor’ (página. 89, columna segunda), fue una
conminación sobre el resto de los miembros de la
Corporación para que se abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a
continuación intervinieron los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge
Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la
Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94
de la Ley 5 de 1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la
ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación de una
ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo”
[114] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[115] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Se analizó si la
Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan
normas tributarias de control y para la competitividad”, se había presentado la demanda por ausencia de debate y aprobación
por una minoría de la aclaración presentada al informe de conciliación. En
dicha ocasión se dijo que, “ (…) la Corte encontró que no se presentó
elusión en el debate respecto del informe de conciliación tantas veces
mencionado, ni por parte de la plenaria de la
Cámara de Representantes, ni por parte de la plenaria del Senado, en la medida
en que se dio la oportunidad para debatir el informe de conciliación..”..
[116]Negrilla fuera del texto.
[117]En el artículo 176 del
Reglamento del Congreso se establece que, “ARTÍCULO 176. DISCUSIÓN. <Artículo
modificado por el artículo 16 de la
Ley 974 de 2005. El nuevo texto es el siguiente> Elponente explicará en
forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la
palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente reglamento. Si la
proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se
discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la respectiva
Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”. Por su parte el artículo 97 del
Reglamento del Congreso se establece en materia de intervenciones lo siguiente:
“ARTÍCULO 97. INTERVENCIONES.
<Artículo modificado por el artículo 10
de la Ley 974 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> Para hacer uso de
la palabra se requiere autorización previa de la
Presidencia. La Mesa Directiva fijará el tiempo de las intervenciones de cada
uno de los oradores teniendo en cuenta la extensión del proyecto y la
complejidad de la materia. El uso de la palabra se concederá de la siguiente
manera: 1. Al (los) ponente(s) para que sustente(n) su informe, con la
proposición o razón de la citación; 2.
A los voceros y los miembros de las bancadas, hasta por veinte minutos por
grupo. Cuando la bancada represente al menos el veinte por ciento de las
curules de la Cámara correspondiente, el tiempo de intervención podrá ampliarse
hasta por diez minutos más; 3. A los oradores en el orden en que se hubieren
inscrito ante la Secretaría. Ninguna intervención individual, en esta instancia,
podrá durar más de 10 minutos; 4. Los servidores públicos que tengan derecho a
intervenir; 5. Los voceros de las bancadas podrán intervenir nuevamente y se
cerrarán las intervenciones. Ningún orador podrá referirse a un tema diferente
del que se encuentra en discusión, y su desconocimiento obligará a la
Presidencia a llamar la atención y suspender el derecho para continuar en la
intervención. Todos los oradores deben inscribirse ante la
Secretaría hasta cinco minutos antes de la hora fijada para el inicio de la
sesión. Harán uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema. En
el trámite de las leyes y reformas constitucionales, sus autores y ponentes
podrán intervenir cuantas veces sea necesario. Los voceros podrán intervenir
sin el requisito de inscripción previa”.
[118]El informe fue presentado el 5 de junio de 2007.
[119]Página 1 de la Gaceta del Congreso. Página 214 del Cuaderno de
Pruebas No 1.
[120]Página 12 de la Gaceta del Congreso No 253 de 7 de junio de 2007.
En la misma Gaceta se encuentra publicado el proyecto de Código con las
proposiciones de modificación (pp. 13 a 62) y el Texto aprobado por la
Comisión Primera del Honorable Senado de la
República al Proyecto de Ley Numero 111 de 2006 Senado, 144 de 2005 Cámara),
páginas 62 a 112.
[121] Página 5 Gaceta del Congreso No 414 de 28 de agosto de 2007 en
donde se publica el Acta No 65 del martes 12 de junio de 2007.
[122] Página 48de la
Gaceta del Congreso No 415 de 28 de agosto de 2007.
[123]Ibídem, página 49.
[124] Según el inciso primero del artículo 176  una vez expuesto
sucintamente el alcance del proyecto por parte del Ponente se abre formalmente
la discusión para el debate en la
Plenaria. El artículo 176 dice lo siguiente: “DISCUSIÓN: Elponente
explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego
podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 97
del presente reglamento”.
[125] Ibíd., p. 55
[126] Ibíd., p. 56
[127] Ibíd.
[128] El artículo 74 del proyecto establecía lo siguiente: “Extinción
de la acción penal. Son causales de extinción de la acción penal: 1. La muerte
del procesado, 2. El desistimiento, 3. La amnistía, 4. La prescripción, 5.
Caducidad de la querella, 6. Desistimiento, 7. La oblación, 8. El pago en los
casos previstos en la ley, 9. La indemnización integral en los casos previstos
en la ley, 10. La retractación en los casos previstos en la ley. Las demás que
consagre la ley”.  (Gaceta del Congreso No 253, 7 de junio de 2007, p. 68).
[129]La intervención duró de las 6.00 p.m. a las 6:05 p.m. según consta
en el Acta No 66.
[130] Página 57 de la
Gaceta del Congreso No 415 de 28 de agosto de 2007.
[131] El inciso segundo del artículo 176 de la
Ley 5ª de 1992 permite esta posibilidad cuando dice que, “(…)Si la
proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se
discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la respectiva
Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.
[132]C-076 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).