T-007-06
II
Sentencia
T-007/06
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia
excepcional para reliquidación de pensiones
PENSION DE JUBILACION-La cuantía no
puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que se devengaba en el
último año
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Reliquidación
pensión de sobrevivientes a esposa de excongresista
Referencia:
expediente T-1208890
Acción de tutela de María Eugenia
Camacho de Fernández de Soto, contra el Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República –Fonprecon.
Procedencia: Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C.
diecinueve (19) de enero de dos mil seis (2006).
La Sala Segunda
(2a.) de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados,
Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de
la acción de tutela instaurada por la señora María
Eugenia Camacho de Fernández de Soto, contra el Fondo de Previsión Social del
Congreso, a efectos de reiterar  la jurisprudencia de esta Corporación, en el
asunto que originó la tutela de la referencia.
El expediente
llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo
el Tribunal, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de
1991. La Sala de Selección de la Corte eligió, para efectos de su revisión, el
expediente de la referencia.
I.
ANTECEDENTES.
La actora
mediante apoderado presentó acción de tutela el cuatro
(4) de agosto de 2005, ante el Juzgado Laboral del Circuito de Bogotá
(reparto), por los hechos que se resumen a continuación:
A. Hechos
Mediante
Resolución de diciembre 22 de 2003 el Fondo de Previsión del Congreso de la República, le reconoció una pensión de jubilación al
señor Anibal Fernández de Soto Valderrama como congresista, efectiva a partir
del 25 de abril de 1997, resolución mediante la cual la entidad accionada
determinó reconocer y pagar el monto de la pensión
liquidada por una suma de $2.165026.04, sustituida luego a su cónyuge
supérstite y a su hija, mediante acto administrativo de octubre 6 del año 2004.
En diciembre 23
de 2004 la actora solicitó la reliquidación del monto pensional, teniendo en cuenta el ingreso base devengado por un congresista en ejercicio
en el año 1997 que según certifica la pagaduría del Senado era $7.959.779.05,
es decir el 75% equivale a $5.969.779.oo, valor este que debe ser el monto
inicial de la prestación reconocida, ya que el causante
era beneficiario del régimen de transición de los congresistas y debía
aplicársele la ley 4 de 1992 artículo 17 y sus decretos reglamentarios 1359 de
1993 artículos 5 y 6 y decreto 1293 de 1994 artículo 3, pero la reliquidación
fue negada por la entidad y fue confirmada la negativa
al resolver los recursos de reposición y apelación que se interpusieron.
Indica que la
entidad demandada no ha procedido a reliquidar correctamente la pensión,
desconociendo normas legales vigentes y por ello
solicita se ordene al Fondo de Previsión del Congreso de la República,
reliquidar y pagar la pensión de jubilación reconocida y sustituida a la
accionante y a su hija, en cuantía no inferior al 75% del ingreso mensual
promedio que durante el último año y por todo concepto
haya recibido un congresista en ejercicio, en la fecha en que se decretó la
pensión, es decir, a partir del 25 de abril de 1997, con su respectiva
retroactividad, reajuste e indexación a que haya lugar.
B. La demanda
de tutela.
Solicita la accionante la protección a los derechos al debido proceso,
defensa, igualdad, seguridad social y mínimo vital, y se ordene al ente
demandado reliquidar la pensión de jubilación de su fallecido esposo con la
aplicación debida de las norma vigentes.
C. Sentencia
de primera instancia.
Mediante
sentencia del veintidós (22) de agosto de dos mil cinco (2005), el Juzgado
Catorce Laboral del Circuito de Bogotá concedió la tutela como mecanismo
transitorio, por las siguientes razones:
Observa el
despacho que la ley 4 de 1992 busca solucionar en
cierta medida la desproporcionalidad que se presenta con el monto de las
pensiones, entre quienes fueron pensionados con un régimen anterior y los
ingresos de los congresistas en ejercicio y el monto de las pensiones de los nuevos pensionados a partir de la vigencia de aquella
norma, ya que la misma ley advierte que en ningún caso las pensiones pueden ser
inferiores al 75% de los mencionados ingresos de los congresistas, lo que
supone que el reajuste a decretar por el gobierno en
ejercicio de sus competencias reglamentarias sea inferior a dicho porcentaje.
Resulta evidente
que no existe justificación alguna para que el Fondo accionado omita la
aplicación de la misma para los congresistas ya pensionados, mucho menos cuando media solicitud expresa en sentido contrario por el
interesado.
Ordenó a la
entidad accionada que en término de 10 días proceda a reliquidar y pagar la
pensión de la accionante, conforme con lo establecido en al ley 4 de 1992 y sus
decretos reglamentarios, hasta completar el 75% del
promedio de lo que por todo concepto y durante el último año haya percibido un
congresista en la fecha de su reconocimiento, es decir, el 25 de abril de 1997,
incluyendo todos los factores salariales, con su respectiva retroactividad, reajustes e indexación, advirtiendo a la accionante
que dentro de los cuatro (4) meses siguientes, promueva e impulse las
respectivas acciones ante la jurisdicción contenciosa administrativa, so pena
de la cesación de los efectos de la tutela interpuesta.
D
Impugnación.
La decisión
anterior fue impugnada por parte del Fondo de Previsión del Congreso de la
República, señalando que la prestación en comento fue reconocida en cuantía de
$2.165.026.04, por cuanto se acreditaron los requisitos que exige el Decreto 1359 de 1993, aplicable en virtud del Régimen de
Transición previsto en el decreto 1293 de 1994, a partir del 25 de abril de
1997, en aplicación de la prescripción de mesadas pensionales contempladas en
los artículos 151 del C.S.T. y artículo 24 del decreto
2837 de 1991 y cumplidos los requisitos legales para acceder a la prestación,
siendo esta, la fecha de adquisición del derecho reconocido, y que la fecha en
que se comenzó a cancelar la prestación (abril 25 de 1997), se vio determinada por el hecho de la prescripción de mesadas y teniendo en cuenta
que la solicitud de la pensión se hizo el 25 de abril de 2000. Además que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha expresado que el monto de la
pensión debe establecerse en relación directa y
especifica con la situación del congresista individualmente considerado.
E Sentencia de segunda instancia
Mediante
sentencia del catorce (14) de septiembre de dos mil cinco (2005), el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, confirmó el
fallo del a quo, al considerar que en efecto, en la resolución 2084 del 22 de
diciembre de 2003, mediante la cual se le concede la pensión al señor Anibal
Fernández de Soto, la entidad reconoce que de acuerdo a la naturaleza jurídica
de la relación laboral del causante y de las
circunstancias que lo rodeaban, es lógico y coherente aplicarle el régimen
pensional que cobija a dichos funcionarios, ya que siendo el último cargo
desempeñado por el causante el de congresista, las normas aplicables a su caso particular son la Ley 4 de 1992 y el decreto 1359 de 1993.
Para tener
derecho a la pensión consagrada en las normas en mención, se requiere que el
beneficiario haya cumplido la edad correspondiente cuando desempeñaba el cargo
de Senador o Representante a la Cámara y tenga 20 años
de servicio en diferentes entidades, incluido el Congreso de la República y
cuando tenía la calidad de congresista (noviembre 30 de 1991) contaba con más
de 55 años de edad y 20 años de servicio.
Finalmente, encuentra que la entidad
demandada evidentemente ha vulnerado los derechos fundamentales de la actora,
al no aplicar el Régimen Especial de los Congresistas respecto a la liquidación
de sus pensiones y consagrado en la ley 4 de 1992 y el Decreto 1359 de 1993,
siendo tan claro que su afiliado se encontraba amparado
por tal Régimen Especial, razón por la cual el fallo impugnado se confirmó en
su totalidad.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
La Sala es
competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241,
numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo
que se debate.
La
actora considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y
vida digna con la interpretación que el Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República le hizo al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y normas
concordantes, en la reliquidación de la pensión de jubilación de su fallecido
esposo ex
congresista.
Solicita que el juez de tutela conceda este amparo en forma
transitoria, dado que si bien tiene otro medio de defensa judicial, se
encuentra ante un perjuicio irremediable, porque padece una grave enfermedad
(cáncer de hígado y ovario), como lo prueban los
documentos que acompañó a esta acción de tutela.
La Corte examinara la procedencia de esta acción de tutela
encaminada a la obtención del reajuste de la pensión de jubilación. Para tal
efecto, se remitirá a la jurisprudencia sobre el tema de
los ex congresistas que ha desarrollado esta Corporación.
Tercera.
Procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio para
la obtención de reliquidación de pensiones.  Reiteración de jurisprudencia.[1]
“1. La Corte Constitucional ha señalado una doctrina consistente
sobre la improcedencia de la acción de tutela para la obtención de la
reliquidación de mesadas pensionales[2], regla jurisprudencial que se sustenta en la naturaleza de esta acción la que, de acuerdo al artículo 86 de la Carta,
posee como característica esencial la subsidiaridad, esto es, que sólo resulta
procedente cuando el ordenamiento jurídico no ofrece otro medio de defensa
judicial para la resolución del conflicto que
suscita la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, o cuando el
existente no resulte idóneo en el caso específico.  Esta característica
pretende mantener incólume las competencias que de acuerdo a la naturaleza de
cada asunto la Constitución y a ley consagran
para las distintas jurisdicciones.  Sostener lo contrario, esto es, la
cobertura absoluta e indiscriminada de la acción de tutela para la protección
de derechos de cualquier índole, ocasionaría la deslegitimación del amparo
constitucional y rompería la estructura
funcional del ordenamiento jurídico, presupuesto del Estado Social y
Democrático de Derecho.
“2. Frente a las acreencias pensionales, es claro que la decisión
sobre su reliquidación contiene elementos de valoración probatoria (verificación de los requisitos para acceder a la revisión) e
interpretación normativa (determinación del régimen legal aplicable) que son
ajenos a la labor del juez constitucional, por lo que es a través de los
procedimientos específicos ante la jurisdicción
laboral o contenciosa administrativa, según el caso, donde se deben resolver
las controversias que sobre este tema pudieran surgir.
“La acción de tutela es, por definición, un instrumento residual de
protección de derechos, que por su condición preferente y sumaria impide el necesario y amplio debate sobre la
procedencia de la reliquidación de la mesada pensional.  Ella carece de un
alcance tal que desvirtúe la aplicación prevalente de los trámites judiciales
ante las instancias que la ley ha instituido
para conocer de dichos conflictos jurídicos con el lleno de las garantías
constitucionales[3].
“3. En igual sentido, es pertinente hacer énfasis en que la acción
de tutela protege únicamente derechos que sean
ciertos e indiscutibles, más no aquellos que estén sujetos a discusión jurídica
o que no se hayan reconocido, situaciones en las cuales el juez constitucional
estaría ante la resolución de asuntos litigiosos, tarea que escapa por completo de su competencia.[4]
“4. Con todo, la misma jurisprudencia de esta Corporación estima que
la acción de tutela resulta procedente para
resolver sobre la reliquidación de pensiones únicamente cuando se advierta la
inminencia de un perjuicio irremediable, siendo aplicable la excepción
consagrada en el inciso 3º del artículo 86 Superior.  En este evento, es posible
que el juez de tutela emita órdenes que tiendan
a la protección transitoria de los derechos que se vean conculcados, medidas
que estarán vigentes sólo hasta que la diferencia sea resuelta de fondo por la
jurisdicción competente para ello.  Esto es así porque aún bajo la evidencia de un daño irreparable es deber del juez
constitucional salvaguardar la jurisdicción competente, por lo que su orden es
eminentemente temporal y opera sólo hasta que el asunto se resuelva de fondo.
“5. En sentencia reciente[5], la Corte fijó los requisitos para la procedencia de la acción de
tutela en el caso de la reliquidación pensional, estimando que el amparo
constitucional transitorio es posible cuando se
acredite que:
“5.1. El interesado haya agotado los recursos en sede administrativa
ante la entidad responsable del suministro de la prestación y ésta se mantenga
en su posición de negar la petición;
“5.2. Se haya hecho uso de los mecanismos judiciales ordinarios para la satisfacción de la pretensión o el accionante
estuviere en tiempo para ello, a menos que resultare imposible acudir a los
mismos por motivos ajenos a la voluntad del afectado;
“5.3. Se demuestren las condiciones materiales que permitan predicar la inminencia de un perjuicio irremediable y por ende
la procedencia del amparo transitorio, como son la condición de persona de la
tercera edad y la vulneración de los derechos a la dignidad humana, la
subsistencia en condiciones dignas, el mínimo
vital y la salud en conexidad con el derecho a la vida, y no simplemente
discrepancias jurídicas.  Si la controversia gravita sólo en ellas, ésta será
un asunto litigioso que, como ya se indicó, escapa de la competencia del amparo
constitucional.
“5.4. Se acredite que someter la
pretensión del accionante a su resolución a través del proceso ordinario
constituiría una carga excesiva de acuerdo a sus condiciones particulares.
“6. En conclusión, la acción de tutela es un mecanismo que, de forma
general, resulta inidóneo para obtener la
reliquidación de mesadas pensionales al ser éste un asunto al que es connatural
la discusión sobre derechos de carácter legal y donde median mecanismos de
defensa, tanto en sede administrativa como judicial, diseñados para tal fin.  Sin embargo, de manera excepcional será procedente el
amparo constitucional cuando concurran, como condición necesaria, los
requisitos antes expuestos, los que ligan la reliquidación con el ejercicio
efectivo de derechos fundamentales.  Por ello
resulta adecuada la emisión de órdenes del juez de tutela, siempre de forma
transitoria, a fin de    evitar el desplazamiento de la jurisdicción competente
para resolver de manera definitiva.”[6]
Cuarta. Requisitos para acceder a una
pensión de jubilación “no inferior al setenta
y cinco por ciento (75%) del ingreso mensual promedio, que durante el último
año, y por todo concepto perciba el Congresista”
En desarrollo de
las previsiones del literal e) del numeral 19 del
artículo 150 constitucional, el legislador dispuso -artículo 17 de la Ley 4ª de
1992- que el Gobierno Nacional fijaría el régimen de pensiones, reajustes y
sustituciones de las mismas para los representantes y senadores, atendiendo a los siguientes lineamientos:
-Las pensiones,
reajustes y sustituciones se fijarían en una cuantía no inferior “al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y
por todo concepto, perciba el Congresista”.
-Las pensiones
reajustes y sustituciones tendrían un incremento igual al del salario mínimo
legal.
-Las pensiones
reajustes y sustituciones se liquidarían “teniendo
en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen
los Representantes y Senadores en la fecha en
que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”.
Señala la Ley 4ª
de 1992:
“Artículo 17. El Gobierno
Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las
mismas para los Representantes y Senadores.
Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio
que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se
aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo: La liquidación de las
pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último
ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y
Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva".[7]
Decreto 1359 de 1993:
“Artículo 5°: Ingreso Básico para la liquidación pensional.  Para la liquidación de las pensiones, así como para sus reajustes
y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso
mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los
Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación, dentro
del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de
representación, la prima de localización y
vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad, y toda otra
asignación de la que gozaren.”
“Artículo 6°: Porcentaje mínimo
de liquidación pensional. La liquidación de las pensiones, reajustes y
sustituciones a que se refiere el artículo
anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del
ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto
devenguen los congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía
a que se refiere el artículo 2° de la Ley 71 de
1988.”
“Artículo 7°. Definición. Cuando
quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o
hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1°, parágrafo 2° de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20
años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de
derecho público incluido el Congreso de la República, o que hayan cumplido o
cotizado en parte en el sector privado y ante el
Instituto colombiano de los seguros sociales, conforme a los dispuesto en el
artículo 7° de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de
jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que
durante el último año y por todo concepto
devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en
los artículos 5° y 6° del presente Decreto.”
Lo anterior significa que las pensiones de los trabajadores del
Estado deben liquidarse teniendo en cuenta como base el
75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año,
incluyendo lógicamente todos los valores que conforman factor salarial, y que
el desconocimiento de tal codificación constituye una vía de hecho, toda vez
que se estaría desconociendo el ordenamiento jurídico.
Es decir, para tener derecho a la pensión consagrada en el
mencionado artículo, se requiere que el beneficiario haya cumplido la edad
correspondiente cuando desempeñaba el cargo de Senador o Representante a la Cámara y tenga 20 años de servicio en diferentes entidades
incluido el Congreso de la República, lo cual acredita el causante, ya que a la
fecha de su desvinculación del Congreso de la República y cuando tenía la
calidad de congresista (noviembre 30 de 1991), contaba
con más de 55 años de edad y 20 años de servicio.
Comparte la Sala los argumentos de los jueces de instancia, ya que
si bien es cierto, la actora aunque cuenta con otro mecanismo de defensa ante
la jurisdicción contencioso administrativa, ante la
cual podría demandar las resoluciones proferidas por el ente demandado, las que
ha decidido en forma desfavorable la reliquidación conforme a las normas que
invoca, es claro que ese medio no es tan eficaz como la acción de tutela, en la
medida que no se le resolvería prontamente en la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que quedaría sometida al
resultado de un proceso que podría terminar en 3 o 4 años, viéndose
necesariamente afectada, por ser una persona que no tiene ingresos diferentes a la mesada pensional sustitutiva, además que requiere de
tratamientos costosos y especiales por razón de su enfermedad (cáncer de hígado
y ovarios), tal como lo demuestra dentro del expediente de tutela en la copia
de su historia clínica.
Lo dicho lleva a concluir, entonces, que dentro de este proceso, el Juez
Catorce Laboral del Circuito de Bogotá mediante sentencia del veintidós de
agosto de dos mil cinco concedió la tutela como mecanismo transitorio, y el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
mediante sentencia del catorce de septiembre de dos mil cinco, confirmó el
fallo del a quo, y por lo tanto la Corte Constitucional comparte los argumentos
esbozados en cada uno de los fallos de instancia y confirma la decisión de
conceder de manera transitoria la acción de tutela
impetrada por la actora.
Se advierte a la
señora María Eugenia Camacho de Fernández de Soto que deberá promover e
impulsar la respectiva acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa
dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación
de la presente providencia, so pena de cesación de los efectos de esta tutela.
De cualquier manera, de conformidad con lo prescrito en el artículo 8° del
decreto 2591 de 1991, la orden que en la presente Sentencia se imparte, sólo permanecerá vigente durante el término que la jurisdicción
contencioso administrativa utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por la demandante.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por  mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR en
su integridad el fallo del catorce (14) de septiembre de dos mil cinco (2005)
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
que confirmo la sentencia del veintidós (22) de agosto de dos mil cinco (2005),
el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, la cual concedió la tutela
como mecanismo transitorio, solicitada por la señora María Eugenia Camacho de
Fernández de Soto, contra el Fondo de Previsión Social
del Congreso de la República –Fonprecon.
Segundo: Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591
de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-1022 de 2002. M.P Jaime Córdoba Triviño, T-110 de 2005
[2] Entre
muchas otras sentencias Cfr. T-325/99  M.P. Fabio Morón Díaz, T-1116/00
M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-886/00  M.P. Alejandro Martínez Caballero,
T-618/99 M.P.  Álvaro Tafur Galvis y T-637/97  M.P. Hernando Herrera Vergara.
[3] En la sentencia T-690/01.
[4] Cfr.
T-315/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-612/00 M.P. Alejandro Martínez
Caballero y T-528/98  M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[5]Cfr.
T-634/02
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.  Fundamento jurídico No. 7.
[6]
Sentencia T-1022 de 2002. M.P Jaime Córdoba Triviño