C-164-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-164/15
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO
DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE
2014-Cosa juzgada
constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
COSA
JUZGADA-Funciones negativa y positiva
La Corte ha
señalado que la institución de la cosa juzgada cumple al menos dos funciones:
una negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer,
tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer
seguridad a las relaciones jurídicas.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su
configuración
La
cosa juzgada se presentará con la concurrencia de dos identidades o elementos:
“(i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición
jurídica ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se presenten las
mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o
norma presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente.”
COSA JUZGADA FORMAL-Configuración/COSA JUZGADA MATERIAL-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA
Y RELATIVA-Distinción
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL DE LAS SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Jurisprudencia
constitucional
Referencia: Expediente D-10353
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013.
Actor: Rafael Mejía López
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., quince (15) de abril de dos
mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional,
conformada por los magistrados - María Victoria Calle Correa -quien la
preside-, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
En escrito presentado el 16 de julio de
2014, el ciudadano Rafael Mejía López, en calidad de Presidente y representante legal de la
Sociedad de Agricultores de Colombia – SAC – en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, demandó el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, por
considerar que vulnera los artículos 1, 4, 6, 150, 151, 169, 342 y 352 de la
Constitución Política.
Mediante Auto del doce (12) de agosto de dos mil
catorce (2014), el magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda solamente
en relación con el cargo por violación de los artículos 151 y 352 de la
Constitución, e inadmitirla en relación con los demás cargos formulados.
El despacho consideró pertinente poner en conocimiento
de la demanda a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio de Agricultura, al Departamento Nacional de Planeación, a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y a la Contraloría General de la
República, e invitó a participar en el juicio que por esta demanda se propicia
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Universidades de los Andes,
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Pontificia
Bolivariana sede Montería, del Sinú Seccional Montería y Libre, al Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, a la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de
Aceite (Fedepalma), a la Federación Nacional de Arroceros (Fedearroz), a la
Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas (Fenalce), a la
Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela), a la Federación
Nacional de Cafeteros, a la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan), a la
Federación Nacional de Productores de Tabaco (Fedetabaco), a la Federación
Nacional de Cacaoteros de Colombia (Fedecacao), a la Federación Nacional de
Avicultores de Colombia (Fenavi), a la Asociación Colombiana de Porcicultores y
a la Confederación Cauchera de Colombia.
Finalmente ordenó, en el término de
fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada:
“LEY 1687 DE 2013
(Diciembre 11)
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2014.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 81. El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 quedará así: Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con
carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que
forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al
presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo
separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos
encargados de su administración.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no
forman parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su
naturaleza jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que
requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo
aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social.
Parágrafo. El Ministro de
Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe
anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis”.
1.2.
LA DEMANDA
1.2.1.
El demandante
afirma que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el artículo 12
de la Ley 179 de 1994, vulnera los artículos 151 y 352 de la Constitución
Política, con sustento en las siguientes razones:
1.2.1.1.
Aduce que la norma
demandada, contempla una reforma a las disposiciones de la Ley Orgánica del
Presupuesto, modificando sustancialmente el alcance de los contenidos
normativos allí descritos, al señalar textualmente: “El artículo 12http://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/ley_0179_1994.htm
- 12 de
la Ley 179 de 1994 quedará así: (…)”.
1.2.1.2.   Sostiene que en virtud de la materia
regulada, puede evidenciarse un defecto material pues éste se dio mediante un trámite
legislativo ordinario cuando por su contenido debió seguirse el  tratamiento
especial, exclusivo y sustancial reservado a leyes orgánicas, tal como lo dispone
el artículo 151 de la Carta Política. En virtud de esta disposición, recuerda,
el Constituyente otorgó reserva de ley orgánica a las “…normas sobre
preparación aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y la ley de
apropiaciones”.
1.2.1.3.   Resalta la competencia del Congreso para fijar
las rentas y los gastos de la administración anualmente, según lo dispuesto en
los artículos 150-11, 346 y siguientes de la Carta Política, cuyo ejercicio
debe realizarse con base en las competencias señaladas en los artículos 151 y
352 de la Constitución que sujetan la actividad legislativa a las leyes
orgánicas en materia de presupuesto.
1.2.1.4.   Explica que la modificación sustancial
consiste en que la norma orgánica, únicamente se refiere para efectos de la
formulación del presupuesto, a las contribuciones parafiscales cuando sean
administradas por los órganos que formen parte del presupuesto, especificando que
su incorporación y registro se hará de manera independiente al capítulo de las
rentas fiscales.
1.2.1.5.   En este sentido, afirma, la ley orgánica
excluyó del tratamiento del sistema presupuestal general, las contribuciones
parafiscales administradas por órganos que no hacen parte del Presupuesto
General de la Nación, en atención al esquema de finanzas públicas contenido en
la Carta Política de 1991 y a la propia naturaleza de las contribuciones
parafiscales. Por esta razón, a su parecer, la ley anual carece de aptitud para
regular supuestos excluidos por el legislador orgánico. Agregó que,  dentro de
las directrices presupuestales plasmadas en las leyes orgánicas sobre los
elementos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, no se
encuentran las relacionadas con las contribuciones parafiscales administradas
por los órganos que no formen parte del presupuesto.
1.2.1.6.   Refuerza el anterior argumento, aduciendo
que no es casual que la Ley 225 de 1995 hubiese distinguido entre las
contribuciones parafiscales administradas por un órgano que hace parte de la estructura
general del Presupuesto General de la Nación y las contribuciones parafiscales
administradas por órganos que no hacen parte de dicha estructura.
1.2.1.7.   Manifiesta que la norma demandada regula
una materia que excede las competencias fijadas por la ley orgánica vigente, la
cual estableció que corresponde a esta normativa, la facultad de definir todos
sus elementos, incluida la forma de efectuar el manejo, administración y
aprobación de esos recursos, lo que conceptualmente excluye su regulación a
través de la ley anual de presupuesto.
1.2.1.8.   Explica que la comprensión de la jerarquía
normativa permite afirmar que, si bien al tenor de la Constitución, no hay una
prohibición explícita respecto de la inclusión de los recursos parafiscales en
el presupuesto general, la ley orgánica del presupuesto sí impone un tratamiento
particular y definido sobre estos recursos. Por tanto, el legislador es el
competente de definir este tipo de inclusiones, pero a través del procedimiento
fijado para las leyes orgánicas.
1.2.1.9.
Recuerda que,
incluso el artículo 2º del Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece una
regla de validez, según la cual, se derogan todas las normas que en estas
materias se encuentran contenidas en otras legislaciones, ratificando su
carácter regulatorio supra legal, como también, fijando la regla de que las
materias propias de la ley orgánica reguladas a través de otro tipo de leyes, no
producirán efecto alguno.
1.2.1.10.
Agrega que el
artículo 1º del Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala que “todas las
disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones
contenidas en este estatuto que regula el sistema presupuestal”.
1.2.1.11.
Afirma que del
contenido del inciso 3º del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, se hace
evidente que sus disposiciones desconocen la estructura constitucional en
materia de recursos parafiscales a nivel competencial, sustancial, funcional e
instrumental comoquiera que esta ley anual, demandada parcialmente, se ocupa de
crear una regulación especial para las contribuciones manejadas por órganos que
no hacen del presupuesto, generando un sinnúmero de efectos inconstitucionales como
los siguientes: (i) violación de los preceptos de creación de las
contribuciones parafiscales, de acuerdo con el artículo 150-12 Superior,  que
definen de manera exclusiva el manejo, estructura y administración de estos
recursos; (ii) contradicción con la ley orgánica (artículo 151 de la Constitución
Política) que establece la incorporación de estos recursos parafiscales en el
presupuesto general; (iii) creación de un presupuesto independiente
dentro del presupuesto general de la nación que no se encuentra autorizado y
tampoco figura en la estructura de la ley orgánica; y la (iv) creación
de un trámite presupuestal para las contribuciones parafiscales no administradas
por órganos que requieren de la aprobación del CONFIS.
1.2.1.12.
Sumado a todo lo
anterior, resalta, se crea un trámite presupuestal sometido a la aprobación del
Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) con lo cual se desconoce lo
dispuesto en el artículo 26 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. En este
sentido, la ley anual, parcialmente demandada contraviene claramente la ley
orgánica y la Constitución, al pretender introducir funciones a un organismo de
la estructura del Estado como es el CONFIS, para adelantar un trámite
presupuestal que no se encuentra previsto en las normas constitucionales y
orgánicas. Agrega que el artículo 26 del Estatuto Orgánico únicamente establece
la aprobación de los presupuestos de ingresos y gastos por parte del CONFIS, de
las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de
economía mixta, bajo las reglas propias de su régimen.
1.2.1.13.
Señala que la
exposición de motivos en la que se introduce la proposición del artículo 81 en
primer debate (registrado en la gaceta 753 de 2011) contiene explicaciones
carentes de contenido jurídico y constitucional, que desconocen abiertamente la
estructura de las contribuciones parafiscales de la Carta Política, pues se
funda en la mera desconfianza y en el desconocimiento del régimen del manejo de
los recursos.
1.3.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.3.1.
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El representante del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario, Mauricio Plazas Vega, solicita a la Corte
Constitucional se declare la inexequibilidad de la norma demandada por los
siguientes motivos:
1.3.1.1.   Manifiesta que la disposición acusada está
contenida en una ley ordinaria que contiene el presupuesto público, la cual no
puede derogar ni modificar una norma de la ley orgánica como aquella que define
las contribuciones parafiscales.
1.3.1.2.   Señala que el derecho constitucional
colombiano reconoce la superioridad jerárquica de las leyes orgánicas frente a
las ordinarias, por cuanto las primeras se encuentran entre la Constitución y
las leyes ordinarias, desarrollando sistemática y completamente los principios
y lineamientos básicos establecidos en la Constitución para que, de acuerdo con
ellos, pueda configurarse el derecho positivo legislado a través del órgano de
representación popular.
1.3.1.3.
Resalta que
ninguna ley ordinaria puede modificar o derogar lo que dispone una ley
orgánica, ya que la pretensión ineludiblemente conlleva la vulneración de la
Carta, por cuanto los artículos 151 y 352 Superiores consagran respectivamente
las materias objeto de regulación por la ley orgánica y, específicamente, lo
concerniente a la ley orgánica del presupuesto público de manera específica.
1.3.1.4.   Indica que la ley que contiene el
presupuesto público tiene un único y delimitado ámbito temático, por lo que no
resulta posible que a través de dicha ley se regulen otros asuntos, así estén
relacionadas con las finanzas públicas, la proyección de ingresos y la
autorización de gastos de que se trate. Aduce que esta teoría ha sido acogida
por la Corte Constitucional en Sentencia C-006 de 2012[1].
1.3.1.5.   Expresa que existen otras posturas según
las cuales, la ley anual de presupuesto no puede limitarse solo a esta temática
y, por lo tanto, también puede incluir disposiciones con vocación de permanencia
que deroguen, modifiquen o adicionen la norma precedente en temas de finanzas
públicas, estén relacionadas con el presupuesto y no entrañen modificación
alguna al ordenamiento materia de reserva de ley orgánica.
1.3.1.6.   Finalmente, considera, esta Corporación
debe declarase inhibida para decidir de fondo del asunto por falta de
legitimación del actor,  por cuanto el señor Mejía López actúa como
representante de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) la cual tiene
una naturaleza de agremiación agropecuaria nacional, hecho que se opone a lo
dispuesto en el numeral 6° del artículo 40 y el numeral 4° del artículo 241 de
la Constitución, por cuanto la acción pública de inconstitucionalidad solo
puede ser ejercida por personas naturales y no jurídicas.
1.3.2.
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
La representante del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público considera que la disposición demandada es exequible por los
siguientes motivos:
1.3.2.1.   Indica que, en consonancia con la
jurisprudencia Constitucional, las leyes orgánicas tienen unas características
específicas y una prerrogativa especial derivada de su jerarquía en el
ordenamiento jurídico. Este tipo de leyes, reglamentan de manera absoluta una
materia: son estatutos que abarcan toda la normativa de una serie de asuntos
señalados expresamente en la Constitución y sujetan el ejercicio de la
actividad legislativa.
1.3.2.2.   Expresa que, los asuntos materia de ley
orgánica están determinados expresamente en la Constitución, por lo que, no
puede el legislador suplantar la voluntad del Constituyente extendiendo la
reserva de ley orgánica a temas que no fueron considerados para ser tramitados
mediante este tipo de leyes.
1.3.2.3.   Señala que, si se realiza una
interpretación gramatical del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, se presume
que la disposición prima facie contiene una modificación de la Ley 179
de 1994. Así mismo destaca que la norma demandada obtuvo su aprobación con
votación reglamentaria de leyes orgánicas, esto es mayoría absoluta,
información que puede se puede corroborar en el Congreso de la República.
1.3.2.4.   Considera que la incorporación de
contribuciones parafiscales administradas por órganos que no hacen parte del
Presupuesto General de la Nación, en un presupuesto independiente que requiera
la aprobación del CONFIS, no es una disposición que sujete el ejercicio de la
actividad legislativa o que regule la aprobación, modificación o ejecución del Presupuesto
General de la Nación.
1.3.2.5.
Indica que en realidad
no existe una modificación material de la ley orgánica, pues la voluntad del
Congreso al momento de su expedición - garantizar la publicidad y la
transparencia en la administración de los recursos referidos- no fue modificar
materias sujetas a reserva de ley orgánica.
1.3.2.6.   Manifiesta que la norma demandada no puede
calificarse de ser contraria a la Constitución, sólo porque el Congreso la hubiese
denominado como de contenido orgánico, ya que se tramitó bajo un procedimiento
más exigente que el previsto para las leyes ordinarias.
1.3.2.7.   Considera que no se evidencia con claridad
la presunta vulneración de los artículos 1 y 4 de la Constitución Política, y no
se desprende de su contenido el sentido que pretende atribuírsele, esto es, que
de su contenido se derivan posiciones antidemocráticas, restrictivas de
derechos o que atentan contra la igualdad y dignidad humana.
1.3.2.8.   Resalta que en los debates legislativos que
dieron origen a la expedición de la ley cuestionada, se expresó que dicha norma
tiene un fin constitucionalmente válido: evitar gastos innecesarios que no
correspondan a las necesidades de los beneficiarios, ni contribuyan a su
bienestar o a la solución de sus problemas.
1.3.2.9.   Indica que respecto a las normas orgánicas
transgredidas es evidente que el Estatuto Orgánico de Presupuesto, al definir
la composición del Presupuesto General de la Nación, en específico el
presupuesto de rentas, se refiere a la estimación de las contribuciones
parafiscales cuando se administran por órganos que hacen parte del presupuesto,
por lo cual deduce que conforme a un “argumentum a contrario” se
encuentran excluidas las contribuciones parafiscales administradas por órganos
que no hace parte de dicho presupuesto.
1.3.2.10.   Considera que de acuerdo al contenido de la
norma demandada no se puede evidenciar la inclusión de las contribuciones
parafiscales administradas por órganos que no forman parte del Presupuesto
General dentro del mismo, por lo que no se infiere la ampliación del margen de
competencia del legislativo, al expedir la ley anual del presupuesto.
1.3.2.11.   Resalta que la Constitución Política de
Colombia, en concordancia con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, es clara al
establecer que  el manejo, la administración y la ejecución de las
contribuciones parafiscales, está sujeta a la regulación que establezca la ley,
por lo que el Congreso de la República debe determinar las condiciones de la
contribución por medio de una ley ordinaria.
1.3.2.12.   Sostiene que el inciso tercero del artículo
81 de la Ley 1687 tiene un carácter ordinario y, por ello, no existe una
modificación de la Ley Orgánica ni un nivel de afectación determinado en cuanto
a la administración de tales recursos que contraríe disposiciones constitucionales.
1.3.2.13.   Expresa que, el Presupuesto General de la
Nación, es solo un componente del Sistema Presupuestal definido en el artículo
6° del Decreto 111 de 1996, específicamente, en el artículo 2° del Decreto 4730
de 2005.
1.3.2.14.   Indica que el Sistema Presupuestal tiene
como objetivos el equilibrio entre ingresos y gastos públicos, como condición
de sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo, y el uso
eficiente de recursos públicos en un contexto de transparencia.
1.3.2.15.   Señala que la Ley orgánica 819 de 2003,
tiene dentro de sus finalidades enriquecer la información que contienen los
presupuestos tradicionales, para permitir a quienes son responsables de adoptar
las políticas fiscales que mejoren sus elementos de juicio para evaluar y
orientar la gestión financiera del Estado.
1.3.2.16.   Aduce que, para analizar la conexidad entre
la función que debe cumplir el CONFIS y la materia presupuestal, se debe analizar
lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto en el artículo 25, según
el cual “el Confis estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, será el rector de la política fiscal y coordinará el sistema
presupuestal”.
1.3.2.17.   Aclara que el artículo 26 del Estatuto
Orgánico prevé que además de las funciones allí establecidas para el CONFIS, le
corresponden “las demás que establezcan la Ley Orgánica del Presupuesto, sus
reglamentos o las leyes anuales del presupuesto”. Además, aduce, existe una
conexidad temática, causal, teleológica, y sistemática entre la ejecución
presupuestal y el manejo de información que permite adoptar políticas fiscales que
brinden mayores elementos de juicio para orientar y evaluar la gestión
financiera estatal.
1.3.2.18.   Afirma que la disposición demandada además
de estimar los recursos provenientes de las contribuciones parafiscales
administradas por órganos que no hacen parte del Presupuesto General de la Nación
tiene un objetivo más amplio, pues pretende conocer en detalle y con
transparencia cuánto se recauda por concepto de rentas parafiscales, cómo se
asignan los recursos, a quién se destina, con qué propósito, cuyo fin es que el
Gobierno Nacional pueda tener una visión integral de los efectos de la política
fiscal.
1.3.2.19.   Finalmente, indica, la vocación de
permanencia que el actor le atribuye a la norma demandada no riñe con la
constitucionalidad de la misma, por cuanto no permite inferir que se trata de
una función que temporalmente desborde o trascienda el tiempo en el que rige la
Ley de presupuesto ya que conforme al artículo 11 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, las funciones atribuidas en las disposiciones generales de la ley
solo regirán para el año fiscal para el cual se expidan.
1.3.3.
Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -DIAN-
El representante de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- solicita a la Corte Constitucional se
declare inhibida para conocer del estudio integral de la demanda por ineptitud
sustantiva de la demanda o en su defecto se declare la exequibilidad de esta
norma, bajo el entendido de que se trata de una disposición ordinaria expedida
en virtud de la cláusula general de competencia del legislador y que, por lo
tanto, no está sujeta a reserva de ley orgánica. Fundamenta su posición en los
siguientes argumentos:
1.3.3.1.   Considera que el actor no fue claro acerca
del alcance otorgado a la norma demandada, por cuanto el artículo acusado fue
el 81 pero los motivos de su inconformidad se refiere al contenido de los
incisos 3 y 4 de tal normativa, por lo tanto, el objeto de la controversia no
fue determinado en debida forma, lo cual le impide a la Corte realizar un
pronunciamiento de fondo.
1.3.3.2.   Indica que los cargos 2, 3 y 4 se refieren
a la supuesta violación de disposiciones orgánicas del presupuesto, pero no
especifica las normas constitucionales presuntamente vulneradas.
1.3.3.3.
Manifiesta que
conforme a la jurisprudencia constitucional, las leyes orgánicas tienen una
serie de características especiales debido a la posición organizadora de un
sistema legal que depende de ellas, esto quiere decir, que son estatutos que
abarcan toda la normativa de una serie de asuntos señalados expresamente en la
Carta Política, condicionando la actuación administrativa y la expedición de
otras leyes frente a la materia que tratan.
1.3.3.4.   Establece que es la Constitución la que
establece qué asuntos son materia de las leyes orgánicas y cuáles no, por lo
tanto el legislador no puede suplantar la voluntad del Constituyente al
extender la reserva de ley orgánica a temas que no fueron considerados para
tramitarse mediante este tipo de leyes.
1.3.3.5.   Resalta que la norma demandada fue aprobada
con una votación reglamentaria de las leyes orgánicas por mayoría absoluta,
conforme al artículo 151 de la Constitución y a la Ley 5 de 1992.
1.3.3.6.   Indica que la inclusión de contribuciones
parafiscales administradas por órganos que no hacen parte del Presupuesto
General de la Nación, en un presupuesto independiente con aprobación del
CONFIS, no implica que sea una disposición en donde se sujete el ejercicio de
la actividad legislativa o que regule la aprobación, modificación o ejecución
del Presupuesto General de la Nación, de entidades territoriales y de entes
descentralizados.
1.3.3.7.   Señala que a partir de la disposición
acusada no se deduce que exista una ampliación del margen de competencia frente
al trámite que guía la ley anual del presupuesto.
1.3.3.8.   Manifiesta que la norma que se cuestiona
tiene un objetivo mucho más amplio, el cual consiste en poder conocer
detalladamente y, en especial, con transparencia la cantidad recaudada por
concepto de rentas parafiscales, cómo se da la asignación de esos recursos, a
quiénes están destinados, su propósito y cuáles son los resultados para que el
Gobierno cuente con una visión integral de los efectos que tiene la política
fiscal.
1.3.3.9.
Afirma que el
principio de unidad de materia respecto al marco de la Ley Anual de Presupuesto
no es absoluto.
1.3.4.
Universidad Externado de
Colombia
El director del Departamento de Derecho
Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, Julio Roberto Piza Rodríguez, solicita
a la Corte que se declare la constitucionalidad del artículo demandado por las
siguientes razones:
1.3.4.1.   Resalta la importancia de las leyes anuales
de presupuesto, en la medida en que constituyen una hoja de ruta para la debida
ejecución del principio de legalidad del gasto por parte de toda la
administración pública y también de los particulares que, en determinadas
circunstancias, puedan intervenir en la administración de recursos públicos.
1.3.4.2.   Indica que el grupo no comparte lo expuesto
por el actor, ya que confunde el tema de preservación de la unidad de materia
con el trámite legislativo de las leyes ordinarias y las orgánicas.
1.3.4.3.   Señala que al comparar las normas del
artículo 12 de la Ley 179 de 1994 y el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 se
llega a la conclusión que el legislador no alteró, con la expedición de la Ley
1687 de 2013, la figura del aporte parafiscal que había definido en la primera
(de naturaleza orgánica), sino que, al contrario, solo reorganizó
semánticamente las características de esta figura y, además, hizo explícita la
contabilización anual del monto de los recursos aplicados por tal concepto. Por
lo anterior, no es preciso indicar que se presente un requisito adicional de
existencia que implique una ampliación del alcance legal del concepto de
parafiscalidad.
1.3.4.4.   Considera que si se acepta el argumento de
la literalidad como causa para declarar la inconstitucionalidad, se estaría
restringiendo la capacidad de interpretación del Congreso de la República y su
libertad de configuración, que eliminaría una herramienta eficaz con que cuenta
la administración pública para cumplir con la aplicación del principio de
legalidad del gasto.
1.3.4.5.   Manifiesta que el CONFIS tiene dentro de
sus funciones el estudio de los presupuestos de ingresos y gastos que componen
la actividad económica del Estado y por la importancia que los ingresos
parafiscales representan dentro de los planes financieros, puede pretenderse
que el CONFIS no conozca de estos temas.
1.3.4.6.   Indica que la Ley Anual de Presupuesto
puede ordenar que diferentes agregados económicos, como los estimativos de
ingresos y gastos que resulten por cada sector relevante para la economía, se
presenten al CONFIS de manera clara y organizada para que contribuyan a
alcanzar mejor resultado para las finanzas públicas.
1.3.4.7.
Aduce que el cuestionamiento
del actor respecto a la posibilidad de que particulares, sean personas
naturales o jurídicas, puedan manejar de alguna manera recursos públicos, no
resulta cierto ya que la ley y la jurisprudencia resuelven tal problemática.
Agrega que esta situación obliga a que el legislador y el ejecutivo desarrollen
procedimientos de análisis y control económico que permitan cumplir con las
funciones que las teorías modernas han dado a las leyes de presupuesto.
1.3.5. Federación de Productores de Panela (Fedepanela)
El Gerente General de Federación Nacional
de Paneleros de Colombia –Fedepalma, solicita a la Corte Constitucional se
declare la inconstitucionalidad de la norma demandada:
1.3.5.1. Consideran que de acuerdo con lo expuesto
en la acción pública de inconstitucionalidad, interpuesta por el Presidente de
la SAC (Sociedad de Agricultores de Colombia) contra el artículo 81 de la Ley
1687, se contraría la constitución y las leyes de la República.
1.3.6. Ministerio de Agricultura
La representante del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural solicita a esta Corporación se declare inhibida
para fallar la acción de inconstitucionalidad puesta a su consideración, por
los siguientes motivos:
1.3.6.1.   Aclara que la Corte debe desestimar la
acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por la Sociedad de
Agricultores de Colombia, debido a que no cuenta con las calidades exigidas en
el numeral 6 del artículo 40 Superior para presentar demandas de
inconstitucionalidad.
1.3.6.2.   Considera que, de conformidad con el
artículo 40, numeral 6 anteriormente señalado y el artículo 241 Constitucional,
se establecen tres requisitos para ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad que son: (i) ser persona natural de nacionalidad
colombiana; (ii) ostentar la calidad de ciudadano, y; (iii) hallarse en
ejercicio de los derechos políticos.
1.3.6.3.   Resalta que la Corte Constitucional ha
indicado que se debe acreditar la condición de persona natural colombiana y que
las personas jurídicas de naturaleza pública o privada no pueden demandar la
inexequibilidad de una determinada norma,ya que los derechos políticos los
ejercen solo las personas naturales.
1.3.6.4.   Indica que en el primer folio de la demanda
de constitucionalidad que presentó el señor Rafael Mejía López (…) la Sociedad
de Agricultores de Colombia –SAC- es una persona jurídica de derecho privado
sin ánimo de lucro, por lo que el accionante no cumple con los presupuestos
necesarios para presentar la demanda.
1.3.6.5.   Considera que la incorporación de las
contribuciones parafiscales administradas por órganos que no hacen parte del
Presupuesto General de la Nación, no implica una disposición sujeta al
ejercicio de la actividad legislativa exclusivo de leyes orgánicas o que regula
la aprobación, modificación o ejecución de los presupuestos de la Nación, de
entidades territoriales y entes descentralizados.
1.3.6.6.   Afirma que los recursos parafiscales son
recursos públicos de acuerdo con lo señalado en la Sentencia C-152 de 1997[2], contrario a lo que indica el accionante quien
consideró que los mismos no deben estar sometidos al régimen presupuestal.
1.3.6.7.   Manifiesta que para poder analizar el
artículo demandado se debe realizar una interpretación sistemática y
teleológica en cuanto no se deben estimar solo los recursos provenientes de las
contribuciones parafiscales administradas por órganos que no hacen parte del
Presupuesto General de la Nación, sino que pretende conocer con mayor
transparencia aspectos indispensables para su control como: el monto del
recaudo; a quién beneficia; con qué propósito, y cuáles son los resultados.
1.3.6.8.   Indica que de acuerdo a la Sentencia C-678
de 1998[3], se entiende que los recursos parafiscales deben
estar bajo la soberanía fiscal, que estén aprobados por el CONFIS para poder
registrar la estimación de su cuantía lo cual no desnaturaliza tales recursos.
1.3.6.9.   Asegura que no existe contradicción frente
al trámite seleccionado para promulgar el texto que se demanda, por cuanto fue
aprobado con votación reglamentaria, con mayoría absoluta, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 151 de la Constitución y la Ley 5 de 1992.
1.3.6.10.   Considera que en un Estado Social y
Democrático de Derecho no puede existir ausencia de una regla relacionada con
la potestad de tener control frente a la aprobación y contabilización de los
recursos parafiscales, ya que no se fomentaría el autogobierno de las
organizaciones administradoras de recursos parafiscales, en la medida en que se
podría estar promoviendo una antinomia.
1.3.6.11.   Indica que el principio de unidad de
materia está consagrado en el artículo 158 de la Constitución, y establece que
todos los proyectos de ley se deben referir a una sola materia y no serán
admisibles disposiciones o modificaciones relacionadas con la misma, norma que
es complementada con el artículo 169, cuando indica que las normas deben
corresponder exclusivamente a su contenido.
1.3.6.12.   Manifiesta que la Corte Constitucional ha
indicado que el principio de Unidad de materia consiste en que el título de la
ley debe corresponder de manera lógica a su contenido y tener una conexión
interna entre las normas que la integran.
1.3.6.13.   Afirma que la disposición acusada tiene
conexidad temática razonable con las disposiciones presupuestales contenidas en
la Constitución, en la Ley Orgánica del Presupuesto y en la Ley 1687 de 2013.
1.3.6.14.   Aduce que frente a la temporalidad de la
norma no existe una relación con el principio de unidad de materia ya que se
refiere a la temática de la norma y, adicionalmente, no existe una disposición
en una ley orgánica o de la constitución que prohíba realizar el ejercicio
desarrollado por el Congreso.
1.3.7.
Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia,
solicita que la norma demandada sea declarada exequible, con base en los
siguientes argumentos:
1.3.7.1. Para iniciar, la Academia recuerda lo señalado
por esta Corporación en Sentencia C-275 de 1996[4] en donde la Corte sostuvo que, con
independencia de si quien interpone la acción de inconstitucionalidad es una
persona jurídica pública o privada, no puede declararse inhibida ni rechazar la
demanda por esa sola circunstancia, ya que, de todas maneras, quien presenta
tal acción es un ciudadano en ejercicio de sus derechos políticos.
1.3.7.2.   Indica que una ley orgánica puede contener normas
ordinarias, tal como lo reconoció esta Corporación mediante Sentencia C-289 de
2014[5].
1.3.7.3.   Luego de comparar el artículo 12 de la Ley
179 de 1994 (modificado por la Ley 225 de 1995) con el artículo 81 de la Ley
1687 de 2013 que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, concluye que el
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 adiciona el artículo 12 de la Ley 179 de
1994 que a su vez fue modificado por la Ley 225 de 1995, por cuanto ordena la
incorporación de contribuciones parafiscales administradas por órganos que no
hacen parte del Presupuesto General de la Nación al margen de su naturaleza
jurídica.
1.3.7.4.
Señala que desde
la perspectiva de la Corte Constitucional, en donde el conflicto entre las
leyes orgánicas y ordinarias se debe abordar de acuerdo a una consideración
especial de un criterio material y determinándose el alcance de la reforma
introducida por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, es procedente establecer
la etiología de la adición que incluye la norma que se demanda parcialmente.
1.3.7.5.
Señala que la
propia Constitución estipula las materias que hacen parte de la reforma de ley
orgánica como una excepción a la cláusula general de competencia en cabeza del
legislador ordinario y que, incluye  la planeación y el ordenamiento del
presupuesto.
1.3.7.6.   Tal adición no es una invasión a las
materias exclusivas de las leyes orgánicas sino que es parte de la facultad de
legislador  para regular este tipo de asuntos, pues el legislador lo hubiese
podido regular a través de una ley ordinaria. En concreto, establecer
contribuciones y requisitos sobre el hecho generador, sujetos, confirmación del
ingreso y los fines, destino de los gastos, entre otros.
1.3.8.
Contraloría General de la
República
La Contraloría General de la República,
considera que la norma demandada es inconstitucional por los siguientes
motivos:
1.3.8.1.   Indica que la Constitución de 1991
establece en su articulado un conjunto de reglas y criterios estructurales del
concepto de ley orgánica en Colombia, entendida como un texto normativo
tendiente a regular la actividad legislativa del Congreso de la República
frente a determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa
por la Carta Política.
1.3.8.2.   Sostiene que las leyes orgánicas tienen
tres funciones: la primera, servir de complemento de determinados postulados
constitucionales con el fin de que el texto Superior no sea reformado
constantemente; la segunda, ser criterio para establecer límites a la potestad
reglamentaria del Ejecutivo y, la tercera, regular la actividad legislativa del
Congreso de la República en determinados temas que la Carta Superior señala.
1.3.8.3.   Manifiesta que al observar el encabezado
del artículo que se demanda se entiende que modifica el artículo 12 de la Ley
179 de 1994 (ley orgánica) y que fue compilada en el artículo 29 del estatuto
orgánico del presupuesto.
1.3.8.4.   Resalta que la inclusión de tal disposición
no se hizo como un artículo anexo dentro de la ley ordinaria sino que para ello,
el legislador procedió a modificar la ley orgánica existente. Por tanto, dice, se
puede deducir que se desconoció el límite funcional del legislativo y el rango
que la ley orgánica reviste al desconocer el trámite legislativo establecido
para este tipo de leyes, por lo que dicha norma vulneraría los artículos 150 y
352 de la Constitución.
1.3.8.5.   Considera que existe la posibilidad de que
el legislador ordinario al expedir el artículo en cuestión, no quisiera afectar
temas propios de regulación por medio de una ley orgánica, por cuanto la
disposición cuestionada solo limitó la inclusión en un presupuesto
independiente de las contribuciones parafiscales administradas por órganos que
no forman parte del Presupuesto General de la Nación.
1.3.8.6.   Expresa que el hecho de que la ley orgánica
no haya hecho una distinción, desde la Ley 225 de 1995, entre las
contribuciones parafiscales que sean administradas por un órgano que haga parte
del presupuesto y aquéllas que no son órganos del presupuesto, no resulta
casual.
1.3.8.7.   Considera que no es válido desde una
perspectiva constitucional, que una reforma implementada a través de la ley
anual de presupuesto modifique la estructura establecida por la ley orgánica
correspondiente, cuando tal ley excluyó explícitamente de su marco los recursos
parafiscales administrados por órganos que no corresponden al presupuesto.
1.3.8.8.   Indica que de conformidad con la sentencia
C-1379 de 2000[6], se deduce que las contribuciones parafiscales
administradas por los organismos que hacen parte del presupuesto y aquellos que
no lo son, hacen parte del presupuesto general de la nación.
1.3.8.9.    Recuerda que la estipulación de
contribuciones parafiscales no está fundamentada en una ley orgánica sino en una
ordinaria, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 12
Superior, por lo que considera errado el cargo formulado por el accionante.
1.3.8.10.   Considera que el inciso tercero del
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, desconoce la estructura fijada en la
Constitución en materia de recursos parafiscales, toda vez que la ley anual
(demandada parcialmente) se encarga de crear una regulación especial para las
contribuciones manejadas por órganos que no hacen parte del presupuesto,
generando una serie de efectos inconstitucionales.
1.3.8.11.   Resalta que las facultades otorgadas al
CONFIS no coinciden con las atribuidas a dicha entidad administradora.
1.3.8.12.
Reitera que la
reforma pretende además de reformar una norma orgánica, modificar otras de
carácter ordinario como la que indica el demandante, al establecer
procedimientos sobre temas presupuestales más allá de la vigencia fiscal para
la cual fue expedida.
1.3.9.
Federación Nacional de
Avicultores de Colombia –FENAVI-
El representante de la Federación Nacional
de Avicultores de Colombia solicita que la disposición demandada sea declarada
inconstitucional por las siguientes razones:
1.3.9.1.   Señala que las leyes orgánicas son normas
de rango superior, por cuanto tienen como finalidad regular y limitar la
actividad del Congreso de la República respecto al ejercicio de sus funciones.
1.3.9.2.   Considera que frente al principio de unidad
de materia, el artículo 81 no tiene conexidad con la materia propia de la Ley
1687 de 2013 por cuanto la misma se refiere exclusivamente al decreto del
presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal del 1 de
enero al 31 de diciembre de 2014.
1.3.9.3.   Manifiesta que el artículo cuestionado
pretende modificar en su totalidad una disposición de la Ley Orgánica de
Presupuesto, lo que implica que se introduce una norma que excede los límites
temporales por modificar una regla legal que hace parte de una ley permanente.
1.3.9.4.   Indica que la norma acusada modifica una
disposición orgánica que rige desde 1994, y que pretende introducir la
necesidad de contar con la aprobación presupuestal por parte del Consejo
Superior de Política Fiscal de los recaudos administrados por órganos que no
hacen parte del presupuesto.
1.3.9.5.   Aduce que desde la experiencia de Fenavi
respecto a la Cuota de Fomento Avícola “sometida en su funcionamiento a los
principios y normas que regulan la materia”, se entiende que las
contribuciones parafiscales no son una tasa ni un impuesto, sino una
institución intermedia entre ellas, que en su caso corresponde a que los
dineros que se recolectan en tal contribución son pagos que deben hacer los
usuarios de algunos organismos públicos o semi-públicos para asegurar el
financiamiento de determinadas entidades de manera autónoma.
1.3.9.6.
Conforme a lo
anterior, afirma que los dineros correspondientes a la Cuota de Fomento Avícola
corresponden a la soberanía fiscal del Estado por lo que se hace necesario que
su destinación esté clara y expresamente consagrada en instrumentos de rango
legal.
1.3.9.7.
Reitera que el
artículo demandado además de derogar tácitamente las disposiciones referidas a
la ley 117 de 1994, también desestructura todo el sistema de administración de
las contribuciones parafiscales recaudadas y administradas por órganos ajenos
al presupuesto general de la nación.
1.3.9.8.   Por último, sostiene, es necesario que el
régimen legal propio de la gestión de las contribuciones parafiscales debe
integrarse dentro del contexto constitucional vigente, con reglas de manejo
presupuestal que a partir de los principios constitucionales, se establecen en
la ley orgánica del presupuesto.
2.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
solicita a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en el proceso D-10125 y,
en caso de que esta solicitud no sea acogida, pide se declare la exequibilidad
de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:
2.1. Como cuestión previa, considera que la
Corte Constitucional debe declararse impedida para conocer de la demanda por
falta de legitimación por activa ya que la acción fue interpuesta por una
persona jurídica, sumado a que la misma tiene interés directo en la decisión
judicial por cuanto sus representados administran y son beneficiarios de
recursos parafiscales. Lo anterior, dice, no corresponde al ejercicio ciudadano
de la acción pública de inconstitucionalidad.
2.3.    Aduce que los derechos políticos solo
pueden ser ejercidos por ciudadanos colombianos, esto es, personas naturales
que no tengan suspendidos tales derechos.
2.4.    Añade que la Corte Constitucional se debe
declarar inhibida para conocer de fondo esta demanda por falta de claridad y
certeza frente al cargo que la motiva, ya que cuando se formulan los
cuestionamientos contra leyes por vicios de procedimiento o en su formación, es
imprescindible que el actor señale cuál es el trámite impuesto por la
Constitución para expedir el acto demandado y cómo se quebrantó el mismo, lo
cual no se presenta en el caso que ocupa la atención de la Sala.
2.5.    Resalta que la falta de claridad y certeza
es tan evidente que si el actor hubiese observado el trámite legislativo
correspondiente, hubiera advertido que al contenido que modificó la definición
legal orgánica de contribuciones parafiscales si se le dio el trámite exigido
para este tipo de leyes, lo cual se puede observar desde su proposición en
ponencia para primer debate.
2.6.    Señala que en la sesión conjunta de las
comisiones económicas del Congreso, el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 fue
aprobado en primer debate con votación calificada para el trámite de ley
orgánica, esto es, la modificación a la definición legal orgánica de
contribuciones parafiscales fue discutida en sesión del 24 de septiembre de
2013 y, el mismo trámite se surtió en las sesiones plenarias pertinentes.
2.7.    Solicita que si se analiza el problema
jurídico de fondo, debe estarse conforme con la decisión adoptada dentro del
proceso D-10125, ya que este último se motiva con base en un cargo similar
contra la misma norma que es objeto de conocimiento dentro de este expediente.
2.8.    Señala que dentro del proceso anteriormente
indicado, el Ministerio Público rindió el concepto 5826 del 10 de septiembre de
2014 e indicó que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 es exequible bajo el
entendido de que, por ser una norma integrada al Estatuto Orgánico de
Presupuesto de 2014, puede mantener su vigencia de forma permanente más allá
del 31 de diciembre de 2014. Ello, con fundamento en el trámite legislativo
orgánico que tuvo la norma aludida y con el fin de preservar la voluntad del
legislador.
3.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
3.1.    COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra la Ley 1687
de 2013.
3.2.
PROBLEMA JURÍDICO
El demandante afirma que el artículo 81 de
la Ley 1687 de 2013, vulnera los artículos 151 y 352 de la Constitución
Política, ya que en virtud de la materia regulada
dicha disposición debió discutirse a través del trámite contemplado para la
aprobación de leyes orgánicas y no mediante un procedimiento ordinario como el
que debe seguirse para la aprobación de la ley anual de presupuesto.
La Procuraduría General de la Nación indica
que la Corte debe estarse a lo resuelto en el proceso D-10125. En efecto, como
el pasado 12 de febrero, mediante Sentencia C-052 de 2015, esta Corporación
decidió declarar inexequible el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 con efectos
diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de que el Congreso, le dé el
trámite correspondiente, la Corte debe determinar si en el caso particular ha
operado la cosa juzgada constitucional en relación con esta providencia.
3.3.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.
En
varias oportunidades, esta Corporación ha reconocido que la administración
de justicia tiene la finalidad de contribuir a la resolución de conflictos
sociales, y es por ello que las decisiones que adoptan los jueces, en tanto
buscan poner punto final a una controversia, hacen tránsito a cosa juzgada.[7]
Desde
sus primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional ha señalado que “la
categoría de cosa juzgada constitucional es una figura jurídica procesal a
través de la cual se define la fuerza vinculante de las decisiones adoptadas en
sentencias de constitucionalidad como inmutables, vinculantes y definitivas”.[8]
Con
base en estas características, la Corte ha señalado que la institución de la
cosa juzgada cumple al menos dos funciones: una negativa, que consiste en
prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya
resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones
jurídicas.[9]
Así,
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional tiene como fundamento normativo
la propia Carta Política, pues es el artículo 241 Superior, el que
encarga la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución a la Corte
Constitucional, y el artículo 243 Superior el que determina que “[L]os
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional”. De otra parte,
el artículo 244 Superior le otorga a los pronunciamientos de este Tribunal un
carácter inmutable, vinculante y definitivo, de manera que el juez
constitucional no puede volver a conocer y decidir sobre lo resuelto.[10]
El contenido de estos mandatos ha sido desarrollado por el legislador
mediante los
artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 22 del Decreto
2067 de 1991.
De
igual forma, cabe resaltar que esta institución jurídico procesal desarrolla
también otros principios y propósitos constitucionales, entre ellos el de supremacía
constitucional, pues garantiza la permanencia del ejercicio del control
abstracto de constitucionalidad. También, el fenómeno de cosa juzgada
contribuye a la consolidación del principio de seguridad jurídica, ya
que las decisiones adoptadas por la Corte tienen efectos generales y son
definitivas.
En
consecuencia, la cosa juzgada se presentará con la concurrencia de dos
identidades o elementos: “(i) que se proponga estudiar el mismo contenido
normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior; y
(ii) que se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el
referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en ese
fallo antecedente.”[11]
A
través del desarrollo jurisprudencial de esta institución, la Corte ha
incorporado diversas clasificaciones del fenómeno de cosa juzgada
constitucional. En esta ocasión, la Sala analizará las distinciones
entre cosa juzgada constitucional formal y material, y entre cosa juzgada constitucional
absoluta y relativa.
3.3.1.  Existe cosa
juzgada constitucional formal en aquellos casos en los que la
Corte Constitucional se ha pronunciado previamente frente a la misma norma
jurídica que pretende nuevamente someterse al análisis de la Corporación.[12]
En consecuencia, esta Corporación ha establecido que la cosa juzgada
formal ocurre “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en
relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio”[13]
o también, en aquellos casos en los que “se trata de una norma con texto
normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual”.[14]
En ambos supuestos, no es posible volver a abordar su estudio por existir
un fallo ejecutoriado.[15]
Por
su parte, la cosa juzgada material se presenta “cuando
existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido
normativo, de manera que frente a una de ellas existe ya un juicio de
constitucionalidad por parte de este Tribunal.”[16] En
este sentido, la Corte ha manifestado que el fenómeno de la cosa juzgada opera
sobre los contenidos normativos de una norma jurídica[17],
razón por la cual tal identidad no involucra solamente aspectos gramaticales.[18]
Cabe
anotar que la
jurisprudencia constitucional ha establecido una serie de requisitos para que
se configure la cosa juzgada material, los cuales son:
“(i)
que el contenido de la norma haya sido declarado inexequible de manera previa; (ii)
que, en efecto, exista reproducción de dicho contenido normativo, esto es, que
el contenido material del texto acusado sea igual al que fue declarado
inconstitucional. Esta reproducción no necesariamente se refiere a una
identidad gramatical de textos, pues, aunque esta varíe, si el contenido
material es el mismo entendido dentro del contexto, no hay duda de que ello ha
ocurrido. Al contrario, si la redacción de la disposición es idéntica pero el
contexto en el que se reproduce es diferente, no podría afirmarse que el
legislador desconoció la prohibición consagrada en el inciso segundo del
artículo 243 Superior a la que se hizo referencia en el párrafo precedente; (iii)
que el contenido normativo frente al cual se realiza la respectiva
comparación, haya sido declarado inconstitucional por razones de fondo, no de
forma y; (iv) que sigan vigentes en el ordenamiento jurídico las
disposiciones constitucionales que fundamentaron la declaratoria de
inexequibilidad”[19]
Como
se evidencia de lo anterior, la distinción entre cosa juzgada constitucional
formal y material reside en si el pronunciamiento de la Corte versa sobre la misma
norma (lo que involucra un aspecto formal y gramatical), o sobre el mismo
contenido normativo, tomando en cuenta los requisitos fijados por esta
Corporación para que se produzca la cosa juzgada material.
3.3.2.  Por otro lado,
la Corte Constitucional también ha diferenciado las categorías de cosa juzgada
constitucional absoluta y relativa. Se configura la cosa juzgada absoluta “cuando
el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del
control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir,
se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a
todo el texto Constitucional.”[20]
Así, cuando en desarrollo del control abstracto de constitucionalidad, no
se establece límite alguno en la decisión, se entiende que la norma analizada
se ha confrontado con toda la Constitución y, por tanto, se está ante el
fenómeno de la cosa juzgada absoluta.
En
contraste, habrá lugar a cosa juzgada relativa,  en aquellos eventos en
los cuales “el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la
decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro “se formulen
nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de
examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado.”[21]
En este sentido, el pronunciamiento permite a los ciudadanos propiciar
nuevos juicios de constitucionalidad con respecto a cargos diferentes a los que
ya fueron analizados por la Corte Constitucional.[22]
A
partir de esta distinción es importante clarificar que: (i) por regla
general, las sentencias de esta Corporación hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional absoluta; (ii) cuando se declara la inexequibilidad de
una norma, siempre se configura la cosa juzgada constitucional absoluta, dado
que el efecto de dicho pronunciamiento es expulsar del ordenamiento jurídico
los contenidos normativos contrarios a la Carta, y por ende, no puede volver a
ventilarse discusión alguna sobre su conformidad con el Texto Superior; (iii) no
obstante, en casos de inexequibilidad parcial o de exequibilidad puede haber
lugar al fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa, en los eventos en
los cuales la Corte hubiese limitado o restringido su pronunciamiento al
análisis de ciertos cargos, admitiendo la posibilidad de nuevos juicios de
constitucionalidad frente al mismo enunciado normativo, por cargos diversos de
los ya estudiados.[23]
3.3.3.
En
particular, sobre la declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que en estos eventos  no
puede entenderse que tal norma no ha sido objeto de control constitucional y,
por tanto, no es viable pronunciarse sobre nuevas demandas de
inconstitucionalidad durante el tiempo en que la norma conserva su vigencia, con
independencia de que los cargos presentados por los ciudadanos sean diferentes
a los analizados en la sentencia anterior[24]. Así, se expuso
en la Sentencia C-027 del
2012[25]:
“(…) 3.2. Encuentra la Corte, que la circunstancia de que la
norma declarada inexequible conserve por un tiempo su vigencia, mientras el
Congreso de la República, en desarrollo de su potestad legislativa decide si
expide de nuevo la ley -previa consulta con las comunidades indígenas y
afrodescendientes- no significa que tales normas no hayan sido objeto de
control constitucional y que sea viable pronunciarse sobre nuevas demandas de
inconstitucionalidad que se presenten durante el tiempo que esté vigente la
norma, así los motivos invocados por los ciudadanos sean diferentes a los
analizados en la sentencia anterior.
3.3. Se subraya que como la ley fue declarada
inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de manera
ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento
jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no
puede ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla
exequible o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la
decisión de diferir los efectos de la sentencia.
3.4. Esta decisión concuerda con el precedente que se
ha dado en esta Corporación sobre los efectos de cosa juzgada constitucional de
las sentencias de inconstitucionalidad con efectos diferidos. En efecto, en las
Sentencias C-863, C-957, C-1049, C-1211 de 2001 y en el Auto 311 de 2001se ha
dicho en líneas generales que cuando una norma es declarada inconstitucional,
pero se han diferido sus efectos, significa que la Corte ha dispuesto que se
apliquen por un tiempo más `…mientras el legislador profiere la ley que llene
el vacío legislativo que se crearía si fueran retiradas del ordenamiento
positivo en forma inmediata, lo cual deberá hacer dentro del plazo que ella ha
le ha fijado`[26]”.
3.4.
CONFIGURACIÓN DE
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-052 DE 2015.
En la Sentencia C-052 de 2015[27], se declaró la inexequibilidad del
artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2014”, con
efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015.
En esta providencia, la Corte
debió analizar si la modificación introducida al artículo 12 de la Ley 179 de
1994 que integra el sistema de normas orgánicas en materia presupuestal
mediante el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 –Ley Anual de Presupuesto para
la vigencia fiscal 2014-, constituye una vulneración de los principios
constitucionales: (1) de unidad de materia y (2) reserva de ley orgánica.
En desarrollo de este estudió,
la Sala Plena concluyó que se desconoció el principio de unidad de materia porque
(i) se incluyó una norma cuyo objeto no tenía  conexión con la materia
presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto, (ii) no logró demostrarse
que su objeto persiguiera el cabal ejecución del presupuesto y (iii) las
disposiciones superan las limitaciones de tiempo de las normas presupuestales.
Además, se aclaró que teniendo en cuenta
que el desconocimiento del principio constitucional de unidad de materia
conlleva la declaratoria de inexequibilidad de la norma objeto de análisis, la
Sala no abordaría el estudio del cargo por vulneración de la reserva de ley
orgánica.
Por último, la Corte explicó
que una declaratoria de inexequibilidad pura y simple podría generar
inseguridad jurídica sobre la manera en que deben incorporarse las analizadas
contribuciones parafiscales, y por tanto, halló prudente con las finanzas
públicas mantener la disposición en el ordenamiento y ordenar su tramitación a
través del procedimiento legislativo a que hubiere lugar. Por lo anterior, consideró necesario diferir los
efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo demandado.
En virtud de lo expuesto, esta Corporación
evidencia que en la Sentencia C-052 de 2015[28], se declaró
inexequible el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, por desconocimiento del
principio de unidad de materia con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre
de 2015 y, por tanto, debe estarse a lo
resuelto a lo decidido en esta providencia.
Tal como se advirtió en párrafos precedentes, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que dado que el efecto de la
declaratoria de inexequibilidad es expulsar del ordenamiento jurídico un
contenido normativo contrario a los postulados constitucionales, la Corte no
puede volver a estudiar su conformidad con la Constitución. Esta misma conclusión
se aplica a los casos en los que la Corte declara la inexequibilidad diferida
de una disposición legal. En estos eventos, la norma que ya fue objeto de
control constitucional no puede ser objeto de un control posterior durante el
tiempo en que conserve su vigencia, al margen de que se trate de cargos
sustancialmente diferentes a los que ya fueron materia de análisis.
En consecuencia, como en la Sentencia C-052 de 2015[29], se declaró la inexequibilidad con efectos diferidos
del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-052 de 2015, que
declaró INEXEQUIBLE el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o de enero al 31 de diciembre de 2014”, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de
2015, a fin de que el Congreso le dé el trámite correspondiente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1]
M.P. María Victoria Calle Correa
[2]
M.P. Jorge Arango Mejía
[3]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[4]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[6]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[7] Sentencia C-220 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[8] Sentencia C-687 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Ver:
Sentencia C-030 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9] Sentencia C-220 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Ver:
Sentencia C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[10] Sentencia C-287 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[11] Sentencia C-494 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos. Ver: Sentencia
C-220 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Sentencia C-228 de 2009.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] Sentencia C-687 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13] Sentencia C-287 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-489 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[14] Sentencia C-687 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Sentencia C-030 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis
[15] Sentencia C-030 de 2003. M.P. Álvaro
Tafur Galvis. Sentencia C-543 de 1992. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[16] Sentencia C-287 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver:
Sentencia C-427 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y Sentencia C-532 de
2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[17] Sentencia C-427 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[18] Sentencia C-687 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[19] Sentencia C-687 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Ver:
Sentencia C-532 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Sentencia C-030 de
2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis
[20] Sentencia C-287 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia
C-310 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] Sentencia C-287 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Auto de
Sala Plena, A-174 de 2001. Ver, inter alia: Sentencias C-366 de 2006,
C-850 de 2005, C-710 de 2005.
[22] Sentencia C-687 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[23] Sentencia C-287 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-027 de 2012. M.P. Juan Carlos
Henao Pérez.
[25] M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[26] Auto 311 de 2001.  En este mismo Auto se ha dicho que, “Cuando
una ley es declarada inexequible, por vicio de procedimiento en su formación,
en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido
válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario
examinar si es inexequible por razones de fondo; la inexequibilidad por razones
de fondo, presupone que la norma ha sido expedida de conformidad con el
procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente al
orden jurídico”.
[27] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[28] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[29] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub