T-224-03
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Sentencia
T-224/03
ACCION DE TUTELA-Improcedencia sobre controversias
económicas
Puede
concluirse que la acción de tutela ha sido consagrada constitucionalmente y
desanol1ada legalmente, como un mecanismo encaminado a la protección de
derechos fundamentales vulnerados y no para solucionar aspectos de otra índole
como los de orden económicos, salvo casos excepcionales, en los que el
cumplimiento de una obligación de este tipo, dependa la salvaguardia directa de
un derecho fundan1ental. Por fuera de estos supuestos excepcionales, el pago de
cualquier obligación económica debe pretenderse ante la autoridades constituidas
para ello, pues el juez constitucional no puede invadir espacios que no le
corresponden.
DEBIDO PROCESO-Inexistencia de vulneración por no pago de
obligaciones originadas en libranzas firmadas por empleados
Advierte la Corte que el accionante
interpreta erradamente el alcance que la Constitución y la jurisprudencia le
han dado al derecho fundamental al debido proceso, como se estableció en
apartados anteriores. Ya que, en el presente caso, las autoridades demandadas,
Municipio y Tesorería, no adelantaban actuación alguna en contra de la parte
accionante, de la cual puedan generarse conductas arbitrarias que constituyan
infracción al debido proceso.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Sólo se aplica en
actuaciones judiciales y ante autoridades judiciales
El alcance del ejercicio de este derecho
se debe aplicar a las actuaciones judiciales que se formulan ante los jueces y
sus diferentes fases, situación que no encaja en la presente tutela por cuanto
la Alcaldía y Tesorería, no tienen el carácter de autoridad judicial, ni su
incumplimiento de orden económico para con la Sociedad accionante, implica
tampoco vulneración a este derecho fundamental.
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-No es aplicable para el caso
Este principio se presenta ante un
cambio brusco de normatividad o ante la imposición de medidas de manera
intempestiva por parte de la autoridad que afectan los derechos de las
personas, los cuales a pesar de no tratarse de derechos adquiridos, ocasionan
un grave perjuicio al administrado, debiendo por tanto, el Estado adoptar las
medidas que le permitan a las individuos adaptarse a la nueva situación. En
este caso la doctrina de la confianza legítima no tiene aplicación por cuanto
el medio indicado para establecer la efectividad del pago de lo adeudado a la
sociedad accionante es el propio Acuerdo de Reestructuración como se explicó
anteriormente, establecido en la Ley 550 de 1999. Proporcionando así el Estado
los medios que permiten adaptarse a esta situación del proceso de reestructuración
de un ente territorial. No comparte entonces esta Sala, la decisión de
instancia de ordenar el pago de la suma solicitada por el accionan te, pues
lejos de amparar derecho fundamental alguno, desconoció el interés general que
in1plican los procesos de reestructuración y la jurisprudencia de esta Corte en
materia de derechos fundamentales asociados al pago de sumas de dinero.
MUNICIPIO-Incumplimiento en pago de obligaciones originadas en
libranzas firmadas por empleados/ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN MUNICIPIO-Medio
para que acreedores puedan obtener pago de lo debido
La misma ley consagra los mecanismos
adecuados para que la sociedad recupere el dinero adeudado. El acuerdo de
reestructuración, si bien no es de naturaleza judicial, es el medio idóneo para
que los acreedores de las entidades territoriales, dentro de un marco legal y
un plazo definido, obtengan el pago de lo debido, esto, sin perjuicio de que el
juez pueda intervenir si se presentan controversias acerca de la eficacia del
acuerdo celebrado. Ante la improcedencia de la tutela para obtener el pago de
sumas de dinero, la no constatación en este caso de vulneración a derecho
fundamental alguno, la situación especial de la entidad demandada sometida al
trámite del proceso de reestructuración de que trata la Ley 550 de 1999 y la
necesidad de garantizar el saneamiento fiscal del Municipio, la Sala procederá
a revocar el fallo de instancia, proferido por el Juzgado y denegará el amparo
solicitado por el accionante. Finalmente en atención a los hechos que se han
analizado en esta providencia, observa la Corte que el Alcalde desarrolló
conductas que posiblemente podrían llegar a constituirse en infracciones
penales y disciplinarias, al descontar de los salarios de los trabajadores lo
correspondiente, sin cancelarle a la sociedad accionante. Por tal razón se
ordenará compulsar copias, a fin de que sea investigado por las autoridades
competentes para el efecto.
Referencia: expediente T-666547
Acción de tutela instaurada por Max Naimark
Bloch contra el Municipio y la Tesorería Municipal de Magangué.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil tres
(2003).
La Sala Novena
de revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los' artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo emitido el 23
de septiembre de 2002 por el Juzgado 10 Civil Municipal de Magangué en el
trámite de la acción de tutela iniciada por Max Neimark Bloch contra el
Municipio y la Tesorería de Magangué.
I. ANTECEDENTES
El accionante Max Neimark Bloch, actuando mediante
apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Municipio de Magangué
y su Tesorería, por considerar violados sus derechos fundamentales al "acceso
a la administración de justicia, debido proceso y legitima confianza".
Sustenta la solicitud de tutela en los siguientes
hechos:
l. Adujo que es titular legítimo de un crédito
contenido en documentos de libranzas, expedidos a nombre de varios docentes del
Municipio de Magangué. En tales libranzas está suscrita la obligación a cargo
de la Alcaldía de Magangué de descontar n1ensualmente de la nómina municipal lo
correspondiente a cada cuota, en monto o porcentaje acorde a la ley.
2. En el escrito de tutela la apoderada judicial
señaló: "en cada nómina existe una columna que indica el valor del
descuento efectuado al salario de cada uno de los trabajadores que autorizaron
a dicho descuento y que fueron hechos a favor de mi mandante, con sus
correspondientes disponibilidades presupuestales, certificación expedida por el
representante legal de entonces, del Municipio de Magangué (...)".
3. Manifestó que dichas sumas de dineros han sido
retenidas arbitrariamente por el Municipio de Magangué.
4. Indicó el actor que, con ocasión de lo anterior,
por haberse constituido una relación de carácter laboral, presentó demanda
ejecutiva laboral contra el Municipio de Magangué, ante el Juzgado Civil del
Circuito (Hoy Juzgado Primero Civil del Circuito). Esta autoridad
judicial denegó el mandamiento de pago, por considerar que esta clase de
proceso no era el adecuado para la ejecución que pretendía el demandante. En
igual sentido se pronunció el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena - Sala Laboral, en segunda instancia.
5. Consideró que con tales actuaciones le fueron
vulnerados los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido
proceso, toda vez que se trataba de "documentos que acreditan la
obligación clara, expresa y exigible" a su favor y no existe otro
medio de defensa judicial al que pudiera acudir en contra de las entidades
demandadas.
6. Precisó que el Estatuto Orgánico de Presupuesto,
Decreto 111 de 1998, dispone que cuando un gasto ha sido ordenado en debida
forma, esto es, con su respectiva reserva presupuestal y aquél expira, "debe
imputarse con cargo al rubro de vigencias expiradas o déficit fiscal, por
aquello de que la administración no puede enriquecerse sin justa causa".
7. Afirmó que como el Municipio de Magangué se acogió
a los efectos de la Ley 550 de 1999, entre los cuales está no poder adelantar
procesos ejecutivos en su contra, se le está vulnerando de esta forma también
el ejercicio del derecho al acceso a la administración de justicia, lo cual le
representa un "grave perjuicio irremediable".
8.       Finalmente expresó que la actuación de
administración vulneró el principio de la buen fe, "trastocando uno de
los fines esenciales del Estado, determinado por la seriedad en las
transacciones con la administración”.
Por todo lo anterior, el accionante acudió a este
medio de defensa judicial, con el fin de que se ordenara al Municipio de Magangué, cancelar a su favor
la suma de ciento cuatro millones, novecientos veintiséis mil, novecientos
cincuenta y dos pesos ($104.926.952,00) más la indexación y los intereses
moratorios respectivos.
II. RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA
En escrito allegado el 12 de septiembre de
2002 al juez de instancia el señor Gonzalo Botero Maya, en su calidad de
Alcalde de Magangué, dentro de la oportunidad procesal correspondiente,
contesto el escrito de tutela de la referencia.
Manifestó que la demanda fue dirigida en forma
equivocada, pues a su juicio la supuesta vulneración a "la legítima
confianza, libre acceso a la administración de justicia y al debido
proceso" presentó con ocasión a las actuaciones  del Juez Primero
Civil del Civil del Circuito de Magangué y su superior jerárquico, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cartagena.
Argumentó adicionalmente que el conflicto generado en
virtud de los hechos aquí narrados, no es de carácter laboral; por tal razón
consideró que la tutela no es el mecanismo judicial procedente. Además indicó
que “ le queda al accionante la vía ordinaria que en ningún momento
prescribe la ley 550 para hacer valer sus derechos mediante la acción in ren
verso  por que en lo que si está de acuerdo el Municipio de Magangué es que
puede existir un enriquecimiento sin causa”.
III. DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN.
En sentencia del 23 de septiembre de 2002, el Juzgado
1° Civil Municipal de Magangué concedió tutela en cuestión, por considerar que
e1 accionante, por medio de su apoderado, "agotó la vía judicial que
estimo adecuada, una vez se hicieron todos los descuentos por libranzas", esto
es, el proceso ejecutivo en el cual denegaron el mandamiento de pago. Anotó
luego de la decisión de segunda instancia en junio 21 de 2002, el municipio de
Magangué se acogió a los efectos de la Ley 550 de 1999, lo que tornaba
imposible adelantar proceso judicial alguno. Consideró que lo anterior
perjudicó los intereses del demandante, limitando así el derecho al acceso a la
administración de justicia.
De igual manera manifestó que el principio de la “legítima
confianza”, fundado en la buena fe, fue vulnerado por la Administración al
incumplir las obligaciones surgidas con ocasión de la expedición de las
mencionadas libranzas.
Por lo anterior, el juez de conocimiento resolvió
tutelar los derechos fundamentales al “libre acceso a la administración de
justicia, legítima confianza y debido proceso”. Ordenó a la Alcaldía Municipal
de Magangué que dentro del término de diez días hábiles contados a partir del
día siguiente a la notificación de la sentencia, reembolsara, depositara o
cancelara a la parte accionante la suma ciento cuatro millones, novecientos
veintiséis mil, novecientos cincuenta y dos pesos ($104.926.952,oo), con su
respectiva indexación. Así mismo, le concedió el término adicional de un mes
calendario para que, en el evento en que la Administración Municipal no pudiera
cumplir al vencimiento del plazo inicialmente señalado, realizara las
apropiaciones presupuestales correspondientes, so pena de incurrir en desacato.
IV. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
4.1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del fallo
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y además disposiciones pertinentes.
4.2. Problemas jurídicos planteados.
De acuerdo a los hechos anteriormente descritos,
corresponde a esta Sala de Revisión determinar: i) si la acción de tutela es
procedente para proteger derechos fundamentales asociados al pago de una suma
de dinero y, ii) si el incumplimiento por parte del Municipio de Magangué en el
pago de obligaciones surgidas con ocasión de libranzas suscritas por
funcionarios de dicha entidad a favor de la sociedad C.M.C Ltda., iii) la
negación del mandamiento u orden de pago en el proceso ejecutivo adelantado en
el Juzgado 1° Civil del Circuito, decisión confirmada por el Tribunal Superior
de Cartagena, iiii) el hecho de que el actor esté imposibilitado para adelantar
procesos en contra del Municipio en mención, por estar éste bajo el régimen de
la Ley 550 de 1999, constituyen vulneración a los derechos fundamentales de
debido proceso, acceso a la administración de justicia y la confianza legítima
del accionante por parte de la Alcadía y Tesorería Municipal de Magangué.
4.3. Solución al problema jurídico planteado
Para resolver los problemas jurídicos suscitados, la
Sala expondrá los criterios generales señalados por esta Corporación respecto a
la acción de tutela cuando se trate de solucionar conflictos económicos, así
como el alcance de cada uno de los derechos fundamentales aducidos por el
accionante como vulnerados para aplicarlos al presente caso.
Previo a lo anterior, la Sala hará referencia acerca
de los derechos fundamentales que le asisten a la persona jurídica y la
procedencia de la tutela para su protección, así como a la legitimación por
activa cuando se actúa en representación de una persona jurídica.
4.4. Derechos fundamentales de las personas jurídicas
y legitimación por activa.
De conformidad
a lo preceptuado por el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la tutela puede
ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. En este sentido, la Corte ha manifestado que la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, salvo algunas excepciones,
se predica tanto de la persona natural como jurídica.
Es decir, esta corporación ha reconocido la
titularidad de ciertos derechos fundamentales en cabeza de las personas
jurídicas, como también ha negado la protección de otros
derechos que, por su naturaleza, se predican sólo de las personas naturales,
tal es el caso del derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte[1].
Así, en
Sentencia SU-182 de 1998, la Corte además de señalar derechos fundamentales que
le asisten a la persona jurídica, precisó en qué eventos es procedente su
protección por vía de tutela. En tal pronunciamiento aclaró que las personas
jurídicas son titulares de derechos fundamentales como el debido proceso, la
igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de
asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a
la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data,
entre otros. A su vez, expresó  que las personas jurídicas  gozan de todas las
garantías constitucionales para su ejercicio, como la acción de tutela, en
circunstancias en las cuales sus derechos fundamentales sean vulnerados o estén
amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
De igual forma, se ha expuesto que las personas
jurídicas como bien es sabido, de conformidad con el art. 1°, num. 16 del
Decreto 2282 de 1989, que modificó el art. 44 del Código de Procedimiento Civil
sólo pueden actuar mediante persona que los represente.
Frente a lo anterior, en el caso sub-judice, se tiene
que el actor corresponde a una persona jurídica “Sociedad C.M.C Ltda.. o
Muebles Jamar”, debidamente acreditada en certificado expedido por la
Cámara de Comercio de la ciudad de Cartagena (fls. 236 a 238), acudiendo a este
medio de defensa judicial, por conducto de su representante legal señor Max
Neimarrk Bloch, quien finalmente intervino por medio de apoderada judicial.
Así lo anterior, resulta claro que la sociedad C.M.C
Ltda. o Muebles Jamar como persona jurídica, es titular de derechos que puede
hacer valer su protección a través de la tutela cuando se vean vulnerados y
como tal, la legitimación por activa se encuentra constituida en el tramite de
la presente acción de tutela, por cuanto el accionante es su representante
legal.
4.5 Procedencia excepcional de la tutela para resolver
asuntos económicos.
El articulo 86
de la Carta Política y el articulo 1° del Decreto 2591 de 1991 señalan
claramente que el objeto de la acción de tutela es la protección de derechos
constitucionales fundamentales. Por consiguiente, no procede  para resolver
conflictos  de naturaleza económica, pues, es claro que para estos casos
existen el ordenamiento jurídico innumerables mecanismos de protección
judicial.
Al respecto en
sentencia T-470 de 1998[2],
La Corte se señaló lo siguiente:
"Las controversias por elementos
puramente económicos, que dependen de la aplicación al caso concreto de las
normas legales ­–no
constitucionales– reguladoras de la materia, exceden ampliamente el
campo propio de la acción de tutela, cuyo único objeto, por mandato del
artículo 86 de la Constitución y según consolidada jurisprudencia de esta
Corte, radica en la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los
derechos constitucionales fundamentales, ante actos u omisiones que los
vulneren o amenacen.
­
En consecuencia, el rechazo de la acción de
tutela por improcedente, respecto de la pretensión de orden económico, es lo
que impone la Carta Política (C.P., art. 86), en la medida en que no se trata de la vulneración
de un derecho fundamental y dado que el interesado cuenta con la acción y los
recursos ordinarios necesarios ".
Sobre el particular, esta Corporación también ha
precisado:
"Constituye regla general en materia
del amparo tutelar, que la jurisdicción constitucional debe pronunciarse sobre
controversias de orden estrictamente constitucional; por lo tanto, resultan
ajenas a la misma las discusiones que surjan respecto del derecho... , cuando el mismo es de índole
económica, en tanto que las discusiones de orden legal escapan a ese radio de
acción de garantías superiores, pues las mismas presentan unos instrumentos
procesales propios para su trámite y resolución.
A lo anterior debe añadirse que uno de los
presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela lo constituye,
precisamente, la amenaza o
vulneración de derechos fundamentales de las personas, cuyos efectos
pretenden contrarrestarse con las respectivas órdenes de inmediato cumplimiento
proferidas por los jueces de tutela, en razón a la primacía de los mismos (..)”[3].
Por tanto,
puede concluirse que la acción de tutela ha sido consagrada constitucionalmente
y desanol1ada legalmente, como un mecanismo encaminado a la protección de
derechos fundamentales vulnerados y no para solucionar aspectos de otra índole
como los de orden económicos, salvo casos excepcionales, en los que el
cumplimiento de una obligación de este tipo, dependa la salvaguardia directa de
un derecho fundan1ental. Por fuera de estos supuestos excepcionales, el pago de
cualquier obligación económica debe pretenderse ante la autoridades
constituidas para ello, pues el juez constitucional no puede invadir espacios
que no le corresponden.
4.6 El derecho al debido proceso
El derecho al
debido proceso, reconocido en el articulo 29 de la Carta Política, comprende
una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas
y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las
autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los
derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es de claro que el debido
proceso constituye un limite material al posible ejercicio abusivo de las
autoridades estatales.
Por tanto,
toda actuación tanto de funcionarios judiciales como de autoridades
administrativas, debe observar y respetar los procedimientos previamente
establecidos para preservar las garantías que buscan proteger los derechos de
quienes están involucrados en una situación o relación jurídica, cuando dicha
actuación, en un caso concreto, podría conducir a la creación, modificación o
extinción de un derecho o la imposición de una sanción.
Así, esta
Corporación ha sostenido la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, en aquellos casos donde la actuación de la autoridad
pública, y en particular de la autoridad judicial, carece de fundamento
objetivo y solo obedece a decisiones caprichosas y arbitrarias adelantadas con
extralimitación de funciones, generando como consecuencia la violación o
amenaza de derechos fundamentales de la persona, e incurriendo de esa manera en
lo que se ha denominado vía de hecho.
Al respeto,
esta Sala en reciente sentencia se pronuncio de la siguiente manera:
"El
artículo 29 de la Carta Política consagra el derecho fundamental al debido
proceso, como el conjunto de garantías que buscan la protección del individuo
que se halle incurso en una actuación judicial o administrativa, para que
durante el trámite procesal se respeten las formalidades propias de cada juicio
y se logre la aplicación correcta de la justicia. Para que la protección a este
derecho sea efectiva, es necesario que cada una de las etapas procesales estén
previamente definidas por el legislador, pues, de lo contrario, la función
jurisdiccional quedaría sujeta a la voluntad y arbitrio de quienes tienen la
función de solucionar los conflictos de los asociados y de resolver sobre la
interdependencia de sus derechos. Esta previa definición legal de los
procedimientos que constituyen el debido proceso, se denomina las “formas
propias de cada juicio”, y se constituye por lo tanto, en la garantía de
referencia con que cuentan las personas para determinar en qué momento la
conducta de los jueces o de la administración se convierte en ilegítima, por
desconocerse lo dispuesto en las normas legales, situación en la cual la
actuación configura una vía de hecho”[4].
Además en la sentencia T-008/98[5], la Corte sistematizó
las diversas modalidades en que se puede presentar la vía de hecho, las cuales
se pueden originar en defectos sustantivo, orgánico, fáctico y de
procedimiento.
Conforme a la sentencia en cita, la vía de hecho se
configura cuando la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente
inaplicable (defecto sustantivo); cuando el funcionario que adoptó la
providencia no tenía ningún tipo de competencia para producirla (defecto
orgánico); cuando resulta incuestionable que el funcionario judicial carece de
apoyo probatorio que le que permite la aplicación del supuesto legal en que se
sustenta la decisión (defecto fáctico); y finalmente, cuando el funcionario
judicial actúa completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto
procedimental).
4.7.- Derecho al acceso a la administración de
justicia.
El derecho al acceso a la administración de justicia
está consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política, que establece:
"Se garantiza el derecho de toda
persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué
casos podrá hacerlo sin la representación de abogado".
Así mismo, es un derecho cuyo contenido se encuentra
desarrollado por el legislador. La Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, en su artículo 1°, la define como "la parte de la función
pública que cumple el Estado encargada por la Constitución Política y la ley de
hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados
en ella, con el fin de realizar la convivencia social lograr y mantener la
concordia nacional".
En este orden de ideas, el derecho al acceso a la
administración de justicia hace referencia a la posibilidad reconocida a todas
las personas residentes en Colombia de acudir en condiciones de igualdad ante
los jueces y tribunales de justicia, para procurar la integridad del orden
jurídico y la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses.
Este derecho si bien no está consagrado dentro del
capítulo 1 "De los Derechos Fundamentales 11 del Título 2 de la
Constitución, es considerado como fundamental por la jurisprudencia
constitucional y en consecuencia, es procedente su protección por vía de
tutela.
Así enfatizó esta Corte, en reciente sentencia sobre
este tema:
"...El artículo 229 de la Constitución Política consagra
expresamente el derecho de acceso a la administración de justicia, también
llamado derecho a la tutela judicial efectiva, el cual se traduce en la
posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder
acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia,
para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección
o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta
sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia
de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Por su
intermedio, se le otorga a los individuos una garantía real y efectiva, previa
al proceso, que busca asegurar la realización material de éste, previniendo en
todo caso que pueda existir algún grado de indefensión[6]
frente a la inminente necesidad de resolver las diferencias o controversias
que surjan entre los particulares ­como consecuencia de sus relaciones
interpersonales-, o entre éstos y la propia organización estatal.
­(...)
En este sentido, el acceso a la
administración de justicia es para los coasociados una necesidad inherente a su
propia condición humana, ya que - lo ha sostenido la jurisprudencia- "sin
él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un
instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la
aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad,
y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general,
contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica - política
por el cual optó el Constituyente de 1991.”[7]
6.3. Por ello, el derecho que se le reconoce a las
personas, naturales o jurídicas, de demandar justicia le impone a las
autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo de! Estado y garante
de todos los derechos ciudadanos, la obligación correlativa de promover e
impulsar las condiciones para que el acceso de los particulares a dicho
servicio público sea real y efectivo. No existe duda que cuando el artículo 229
Superior ordena "garantiza[r} el derecho de toda persona para acceder a
la administración de justicia ", está adoptando como imperativo
constitucional del citado derecho su efectividad, el cual comporta el
compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a
través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se
protejan las garantías personales que se estiman violadas "[8].
4.8. Confianza legítima.
La confianza legítima es un principio originado en el
derecho alemán; que en términos de esta Corporación tiene su fundamento en los
postulados constitucionales de seguridad jurídica, respeto al acto propio y
buena fe[9]
y constituye un instrumento válido para evitar el abuso del derecho.
Este principio se aplica como mecanismo para conciliar
el conflicto entre los intereses públicos y privados, cuando la administración
ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al
eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el
administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración,
es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:
"Se trata entonces de
situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho
adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin
embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad
de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales
casos, en función de la buena fe (CP art. 83), e! Estado debe proporcionar al afectado tiempo y
medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo,
cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se
encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir
que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política "[10].
En síntesis se trata de una situación especial que
goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la
confianza del administrado en que la regulación respectiva que lo amparaba se
seguiría manteniendo.
V. CASO CONCRETO
5.1.- Debido proceso.
El accionante manifestó en su escrito de tutela que el
incumplimiento por parte del municipio configuraba una vía de hecho. En este
sentido su apoderada judicial señaló: "Los pretextos alegados, así como
la situación financiera del municipio y la falta de disponibilidad presupuestal
contradicen abiertamente los mandatos del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo y los preceptos contenidos en el Estatuto Orgánico
de Presupuesto y configuran una abierta vía de hecho, que amenaza los derechos
fundamentales reclamados por mi cliente, que no puede reclamar que se le
devuelvan sus propios dineros, que en forma arbitraria y dolosa mantiene
retenidos la administración ".
De lo anterior, advierte la Corte que el accionante
interpreta erradamente el alcance que la Constitución y la jurisprudencia le
han dado al derecho fundamental al debido proceso, como se estableció en
apartados anteriores. Ya que, en el presente caso, las autoridades demandadas,
Municipio y Tesorería de Magangué, no adelantaban actuación alguna en contra de
la parte accionante, de la cual puedan generarse conductas arbitrarias que
constituyan infracción al debido proceso.
Lo que se evidencia de los medios de prueba, es que la
Sociedad C.M.C Ltda. o Muebles Jamar suscribió con los trabajadores del
Municipio de Magangué documentos de libranzas, para los cuales los diferentes
empleados municipales autorizaban a la Alcaldía Municipal mencionada descontar
por nómina lo adeudado a la citada sociedad, sin que este hecho constituya
actuación alguna por parte de las entidades accionadas violatoria del debido
proceso; resultando, en sentido contrario, sí un posible incumplimiento de la
administración municipal al retener los dineros que debía entregar a la
sociedad accionante, circunstancia que igualmente no alcanza a generar
violación alguna a este derecho fundamental.
De otro lado, se encuentra demostrado que el
demandante previo a instaurar acción de tutela, acudió a la jurisdicción
ordinaria con el fin de dar inicio a un proceso laboral ejecutivo en contra del
Municipio de Magangué y la Tesorería, habiendo sido rechazado el mandamiento de
pago, inicialmente por el Juzgado 1° Civil del Circuito de Magangué y el
Tribunal Superior de Cartagena, quien confirmó lo del a-quo.
En síntesis, fueron argumentos de aquellas decisiones
judiciales: "se observa que la obligación reclamada por la parte
ejecutante no nace ni tiene causa u origen en una relación laboral; tan cierto
es ello que la relación laboral existe como lo manifiesta el libelo entre el
ente territorial denominado MUNICIPIO DE MAGANGUÉ y los empleados que se
mencionan en la demanda. No existe relación de trabajo y mucho menos contrato
entre la parte demandante, CM.C LTDA O MUEBLES JAMAR, Y el ente
territorial demandado",
Lo cual, lleva a la Corte a deducir que las decisiones
judiciales señaladas, ninguna relación guardan con el incumplimiento de la Alcaldía
y Tesorería Municipal de Magangué que es la parte accionada en esta tutela, al
retener los dineros descontados a los trabajadores y adeudados a la sociedad
accionante, que permita deducir vulneración al artículo 29 de la Carta Política
por parte de la administración municipal, además de estas entidades
municipales, no se colige, actuación o decisión que llegue a vulnerar el debido
proceso y por ende, constituir vía de hecho; máxime que, como se ha señalado en
varias oportunidades por esta Corporación, la vía de hecho,. solo resulta
viable predicada de manera excepcional en decisiones judiciales.
5.2. Acceso a la administración de justicia.
­El accionante
considera vulnerado este derecho en virtud de dos situaciones, la primera que
hace referencia a un tema ya tratado y tiene que ver con la negación del
n1andamiento de pago en el proceso ejecutivo laboral que adelantó ante el
Juzgado Civil del Circuito de Magangué y, la segunda, relacionada con la
imposibilidad de poder adelantar nuevos procesos ejecutivos en contra del
Municipio, por encontrarse actualmente intervenido, toda vez que la Ley 550 de
1999 no lo permite.
En cuanto a la primera situación, observa la Corte que
al accionante no le asiste razón. El derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia comprende en su ámbito las sucesivas fases de
tramitación de las peticiones de actuación que se formulan al órgano de
justicia y la respuesta que éste caso dé a las mismas.[11] Así
mismo, impone la obligación a los jueces de evitar dilaciones injustificadas al
contestar y procurar la igualdad material de las partes vinculadas al proceso.
En efecto, el alcance del ejercicio de este derecho se
debe aplicar a las actuaciones judiciales que se formulan ante los jueces y sus
diferentes fases, situación que no encaja en la presente tutela por cuanto la
Alcaldía y Tesorería de Magangué, no tienen el carácter de autoridad judicial,
ni su incumplimiento de orden económico para con la Sociedad accionante,
implica tampoco vulneración a este derecho fundamental.
En cuanto a la segunda situación, la prohibición de
adelantar procesos de ejecución en contra de una entidad territorial
intervenida se encuentra contemplada en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley
550 que reza:
"Durante la negociación y ejecución
del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no
opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la
entidad territorial, V no habrá lugar a la iniciación de procesos de
ejecución ni embargos de los activos v recursos de la entidad. De hallarse en
curso tales procesos o embargos,  se suspenderán de pleno derecho. (subrayado fuera del texto)
­La Corte, mediante sentencia C-493 de 2002 declaró la
exequibilidad de esta norma, por considerar que las medidas allí contenidas
resultaban razonables, proporcionadas y, coherentes con la finalidad de la Ley
550 y con la necesidad de recuperación institucional de las entidades
territoriales. Aclaró además, que "estas medidas no constituyen una
forma de extinción de las obligaciones a cargo de los departamentos, distritos
y municipios sino un mecanismo para poder cumplir con ellas, en la medida en
que se recupere la capacidad de gestión administrativa y financiera de la
respectiva entidad territorial. De esta forma, considera la Corte que el
legislador atiende adecuadamente la tensión que pudiese existir entre la prevalencia
del interés general y los derechos que asisten a los acreedores del respectivo
ente seccional o local que, en aplicación de la Ley 550, acude a un acuerdo de
reestructuración."
Así mismo, en relación con la vulneración del derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia con ocasión a la
suspensión de los procesos ejecutivos y a la imposibilidad de adelantar los
mismos en contra de entidades territoriales que se encuentran sometidas al
régimen de la Ley 550 de 1999, esta Corporación en reiteradas ocasiones ha
aclarado que esta medida de reactivación económica no afecta tal derecho.
Al respecto ha precisado:
"(...) es claro que de la suspensión de los procesos
ejecutivos o de la imposibilidad temporal de promover una ejecución contra una
entidad acogida a la Ley 550 de 1999, no puede injerirse, per se,
vulneración de derechos fundamentales. Si así fuera, ya que la imposibilidad
temporal de promover ejecuciones o la suspensión de las ejecuciones en curso
afecta a todos los acreedores, todos ellos podrían, por ese solo hecho,
argumentar la vulneración de sus derechos de acceso a la administración de
justicia y debido proceso y pretender su amparo constitucional. No obstante, es
evidente que con tal proceder, se desnaturalizaría la Ley 550, concebida, entre
otras cosas, como un mecanismo que permita la viabilidad económica y la
reestructuración de las entidades territoriales.”[12]
Pese a tal prohibición, la misma ley consagra los
mecanismos adecuados para que la sociedad C.M.C. Ltda. o Muebles Jamar recupere
el dinero adeudado. El acuerdo de reestructuración, si bien no es de naturaleza
judicial, es el medio idóneo para que los acreedores de las entidades
territoriales, dentro de un marco legal y un plazo definido, obtengan el pago
de lo debido, esto, sin perjuicio de que el juez pueda intervenir si se
presentan controversias acerca de la eficacia del acuerdo celebrado.
El mismo artículo 58 de la Ley 550 de 1999 establece
que las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de
intervención contenidos en la misma ley, serán de igual forma aplicables a las
entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con
el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el
desarrollo de las regiones[13].
El artículo 34 de la Ley, al referirse a los efectos
del acuerdo de reestructuración establece: "como consecuencia de la
función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados en los
términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento para el
empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y
externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la
negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él...
"
En este orden de ideas, la solución es concurrir como
acreedores del municipio para conseguir el pago de lo que se le adeuda y de
acuerdo con los parámetros establecidos en el proceso de reestructuración del
ente territorial.
Así lo anteriormente planteado, no encuentra la Sala
que se haya vulnerado el derecho de acceder a la administración de justicia,
máxime si se tiene en cuenta que el hecho de que no pueda ejecutar al
Municipio, se trata de una imposibilidad legal, pero, es la propia Ley 550 de
1999 la que le señala las vías que debe agotar para obtener su resarcimiento
económico.
5.3. La tutela y la solución de asuntos económicos.
No cabe duda en el presente asunto, que la finalidad
primordial del accionante fue obtener el pago de la suma de ciento cuatro
millones novecientos veintiseis mil novecientos cincuenta y dos pesos ($104.
926. 952) por parte del Municipio de Magangué, con ocasión de las obligaciones
existentes entre los funcionarios de la Alcaldía de dicho municipio y la
sociedad accionante.
­Lo que constituye una controversia de orden
económico, escapando al campo propio de la acción de tutela, cuyo único objeto,
por mandato del artículo 86 de la Constitución, radica en la protección
efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales
fundamentales, ante actos u omisiones que los vulneren o amenacen. La
jurisprudencia de la Corte, como se explicó anteriormente ha sido clara en
denegar la procedencia de la tutela cuando se trata de hacer efectivo el cobro
de deudas pendientes, como sucede en el presente caso, máxime cuando el
accionante tiene otro medio de defensa para recuperar su crédito.
No obstante, la Corte, ha planteado una excepción a la
regla comentada, en eventos similares a este, en el sentido de establecer que
la acción de tutela puede prosperar de manera excepcional, a pesar de que la
entidad se encuentra sometida al proceso que regula la Ley 550, en dos
situaciones "cuando se trate de conseguir el pago de acreencias
laborales o pensiónales, siempre y cuando se consolide la vulneración o amenaza
de quebrantamiento de derechos fundamentales del peticionario y sea evidente la
existencia de un perjuicio irremediable "[14].
Sin embargo, no se observa ninguna de tales excepciones
en este caso, por tal razón no es procedente, como mecanismo de amparo. Ya que
condicionar la tutela a dar solución a problemas económicos y por ende, ordenar
el pago de la suma de dinero solicitada por el actor desnaturaliza el fin de
esta y además entraríamos a suplir los procedimientos establecidos para esta
clase de conflictos.
5.4. Confianza legítima.
Por último, en el caso sub-judice, tampoco resulta
aplicable el principio de la "confianza legítima", pues el accionante
no comprendió el alcance de la relación que existe entre el artículo 83 de la
Constitución Política y este principio y, desconoció además, la jurisprudencia
respecto al tema.
Este principio, como quedó expuesto anteriormente, se
presenta ante un cambio brusco de normatividad o ante la imposición de medidas
de manera intempestiva por parte de la autoridad que afectan los derechos de
las personas, los cuales a pesar de no tratarse de derechos adquiridos,
ocasionan un grave perjuicio al administrado, debiendo por tanto, el Estado
adoptar las medidas que le permitan a las individuos adaptarse a la nueva
situación.
Por tanto, en este caso, la doctrina de la confianza
legítima no tiene aplicación por cuanto el medio indicado para establecer la
efectividad del pago de lo adeudado a la sociedad accionante es el propio
Acuerdo de Reestructuración como se explicó anteriormente, establecido en la
Ley 550 de 1999. Proporcionando así el Estado los medios que permiten adaptarse
a esta situación del proceso de reestructuración de un ente territorial.
No comparte entonces esta Sala, la decisión de
instancia de ordenar el pago de la suma solicitada por el accionan te, pues
lejos de amparar derecho fundamental alguno, desconoció el interés general que
in1plican los procesos de reestructuración y la jurisprudencia de esta Corte en
materia de derechos fundamentales asociados al pago de sumas de dinero.
En consecuencia, ante la improcedencia de la tutela
para obtener el pago de sumas de dinero, la no constatación en este caso de
vulneración a derecho fundamental alguno, la situación especial de la entidad
demandada sometida al trámite del proceso de reestructuración de que trata la
Ley 550 de 1999 y la necesidad de garantizar el saneamiento fiscal del
Municipio de Magangué, la Sala procederá a revocar el fallo de instancia,
proferido por el Juzgado l° Civil Municipal de Magangué y DENEGARA el amparo
solicitado por el accionante.
Finalmente en atención a los hechos que se han
analizado en esta providencia, observa la Corte que el señor Alcalde de Magangué
desarrolló conductas que posiblemente podrían llegar a constituirse en
infracciones penales y disciplinarias, al descontar de los salarios de los
trabajadores lo correspondiente, sin cancelarle a la sociedad accionante. Por
tal razón se ordenará compulsar copias, a fin de que sea investigado por las
autoridades competentes para el efecto.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR el fallo adoptado por el Juzgado Civil Municipal de
Magangué - Bolívar, el 23 de septiembre de 2002. En su lugar, se NIEGA la
tutela interpuesta.
Segundo: ORDENAR que se compulsen copias a la Procuraduría Regional de
Bolívar y a la Fiscalía Seccional de Magangué, a fin de que sea investigada la
conducta del señor Alcalde Municipal de Magangué.
Tercero: ORDENAR que por Secretaría General se de cumplimiento a lo
previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencia T-411 de 1992
[2]
M.P Vladimiro Naranjo M
[3]
sentencia T-606 de 2000
[4]
T-726/02 M.P Clara Inés Vargas Hernández
[5]
M P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6]
Para estos efectos, se entiende por indefensión la ausencia del derecho
a alegar y la imposibilidad de defender en juicio los propios derechos.
[7]
Sentencia T-476/98
[8]
Sentencia C-426 de 2002
[9]
Ver entre otras, las sentencias T-020 de 2000 y la C-478 de 1998.
[10]Ibidem..
[11]
Sentencia T-006 de 1992.
[12]
Sentencia T-1017 de 2002
[13]
Así, le serán aplicables las disposiciones relacionadas con el proceso de
negociación y la celebración de los acuerdos de reestructuración.
[14]
Ver sentencia T-1160 de 2001.