T-403-06
SENTENCIA No
Sentencia T-403/06
ACCION DE TUTELA-Improcedencia frente a
asuntos de orden legal
DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Naturaleza
jurídica/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Contenido y alcance
SUBSIDIO FAMILIAR DE
VIVIENDA-Regulación
normativa/SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Naturaleza jurídica
DEBIDO PROCESO-Vulneración por falta
de notificación por el INURBE de la decisión de negar la movilización de
recursos del subsidio familiar de vivienda autorizado
La negativa a la
movilización de los recursos por parte de la entidad accionada no fue
comunicada directamente a las demandantes. Con el proceder de la entidad
demandada no sólo se desconoce el derecho a una vivienda digna,  sino que se
vulnera el derecho al debido proceso que al tenor del artículo 29 de la Carta
se ha de observar en todas las actuaciones judiciales y administrativas. Lo
mínimo que correspondía realizar al INURBE en liquidación, luego de que las
accionantes cumplieron con todos los requisitos para acceder al subsidio de
vivienda, era notificarlas de la decisión que las perjudicaba pues ello les
impedía el pago parcial de las viviendas. En los expedientes no aparece
constancia alguna de que la entidad demandada haya notificado o comunicado en
debida forma a las accionantes la decisión de negar la movilización de los
dineros que por concepto de subsidio familiar de vivienda ya les había
autorizado. Siendo ello así, no se les brindó la oportunidad de exponer las
razones que le permitían tratar de desvirtuar los argumentos que sirvieron de
fundamento al INURBE en liquidación, para dicha negativa.
PRINCIPIO DE LA BUENA
FE Y DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Vulneración en materia de vivienda
La actitud asumida por
el INURBE en liquidación, también vulnera el principio de la buena fe que
consagra la Carta Política en su artículo 83, pues como manifiesta la apoderada
de las demandantes, ellas creyeron en la seriedad de la accionada y confiaron
en el proceder de la Administración, razón por la cual realizaron todos los
trámites exigidos, aunado al hecho de que se les toleró ocupar las viviendas
por varios años, desde el momento mismo de su construcción bajo la certeza de
que las mismas iban a ser suyas gracias al otorgamiento del subsidio de vivienda
familiar por parte del INURBE en liquidación, circunstancia que pone además de
presente la vulneración del principio de la confianza legítima.
Referencia:
expedientes T-1318919, T-1321987 y T-1324099
Peticionarias: María
Rubiela Peña Monroy, Adriana Lucía Taborda González y María Berenice Urrea
Mancora
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Bogotá, D.C.,
veinticinco (25) de mayo de dos mil seis (2006).
La
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente :
SENTENCIA
Los expedientes
llegaron a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección
número cuatro ordenó la selección del expediente T-1318919,  por auto de 6 de
abril de 2006, y de los expedientes T-1321987 y T- 1324099 por auto de 20 del
mismo mes y año. Los dos últimos expedientes mencionados fueron acumulados por
decisión de la sala de selección para que fueran fallados en una sola sentencia
por presentar unidad de materia. La Sala de Revisión mediante auto de 15 de
mayo del presente año, dada la similitud de las situaciones fácticas y
jurídicas, decidió acumular el primero de los  expedientes mencionados a los
otros dos para el mismo efecto.
I.
ANTECEDENTES
Las presentes acciones
de tutela fueron presentadas por la misma apoderada judicial y son semejantes,
salvo lo concerniente a la identificación de las actoras, ubicación de las
viviendas, pero los puntos centrales de discusión, guardan identidad. Por lo
tanto, el resumen de los hechos cobijará las tres demandas, que están
encaminadas a que se les protejan los derechos fundamentales al debido proceso,
de petición, a la vida en conexidad con el derecho a una vivienda digna y a la
igualdad, por los siguientes hechos.
1. Hechos.
Las actoras fueron
favorecidas con el otorgamiento de un crédito de vivienda por la Corporación
San Isidro, entidad domiciliada en Bogotá. Los proyectos de vivienda de la
Corporación fueron declarados elegibles por el INURBE, mediante Resoluciones
nos. 108 y 109 del 22 de noviembre de 2001, elegibilidad que, a su vez, fue
certificada por la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. Findeter.
El 27 de julio de 2001
(T-1318919) y el 31 de diciembre de 2001 (T-1321987, T-1324099), el Gerente
General del INURBE les comunicó a las demandantes que el Gobierno Nacional, a
través de esa entidad y mediante acto administrativo, les había asignado un
subsidio de vivienda en cuantía de $7.150.000 a cada una[1].
Que para su legalización requería el otorgamiento y registro de la escritura
pública, en la que se manifestara que habían recibido a satisfacción las
respectivas viviendas, cuyos valores totales oscilan entre $10.000.000 y
$11.000.000.
Las actoras, entonces,
suscribieron las respectivas escrituras, nos. 5195 de 30 de noviembre de 2001
(T-1318919), 1253 y 1256, de fecha 20 de marzo de 2002 (T-1321987, T-1324099),
todas en la Notaría Primera de Bogotá, porque ya tenían aprobados los subsidios
de vivienda por el INURBE; además, les había sido aprobado por la Corporación
San Isidro el crédito del saldo; y, habían demostrado la tenencia y posesión
del 10% del valor de la vivienda, mediante la modalidad de “ahorro programado”,
en las Corporaciones Conavi y Colmena.
En virtud del
cumplimiento de estos requisitos, el INURBE depositó las sumas correspondientes
al subsidio de vivienda en las cuentas de ahorro programado de las actoras.
Sin embargo, el valor
de este subsidio, a la fecha de interponer estas acciones de tutela, se
encuentra inmovilizado en las respectivas cuentas de las actoras, porque el
Gerente Liquidador del INURBE no otorga la autorización para su movilización,
bajo el argumento que no se trataba de viviendas nuevas sino usadas.
Las actoras alegan que
no es cierta esta afirmación, pues las viviendas cuando se las entregó la
Corporación San Isidro eran nuevas y sólo las actoras las han habitado, como se
puede comprobar mediante los certificados de libertad. Además, si bien es
cierto que el INURBE se encuentra en liquidación, las actoras habían agotado
los trámites legales exigidos por el INURBE para obtener el subsidio, el cual
fue depositado en sus cuentas programadas.
Ponen de presente que
esta no autorización de movilización del subsidio sólo afecta a 27 familias,
dentro de las que están incluidas las demandantes, porque, en relación con las
otras 123 familias que también fueron favorecidas con el subsidio, antes del
cambio de Gerente del INURBE, se habían producido las autorizaciones
respectivas.
Explican que se les
vulneraron los derechos al debido proceso dado que no obstante que cumplieron
el procedimiento establecido para la solicitud y postulación del subsidio
familiar, que éste fue aprobado por el INURBE con base en los estudios de
factibilidad, a las actoras, la entidad no les notificó de las objeciones del
Gerente en el sentido que las viviendas no eran nuevas. Es decir, no se les dio
la oportunidad de demostrar que cuando les entregaron las viviendas, éstas eran
nuevas. Fue la Corporación San Isidro la que ante la negativa del INURBE de
movilizar el subsidio, les informó a las actoras que de no darse el pago
subsidiado habría que revertir la negociación.
Esta situación implica
para las demandantes que se queden en la calle, en claro desconocimiento del
artículo 51 de la Constitución.
Adjuntaron numerosa
documentación encaminada a demostrar el perjuicio en que se encuentran, y que
se trata de personas de muy escasos recursos.
En efecto, a las
soluciones de vivienda proyectadas por la Corporación San Isidro únicamente
pueden acceder personas de escasísimos recursos.
Se trata de “una
entidad sin ánimo de lucro, administra los ingresos del Colegio Anglo Americano
y por acuerdo con la sociedad propietaria de la institución, destina la
totalidad de sus excedentes en la construcción para familias de extrema
pobreza”, cuyos proyectos de vivienda están dirigidos a las siguientes familias
:
“Las familias
postuladas para estos programas son de extrema pobreza, en su mayoría
habitantes de tugurios o de inquilinatos donde comparte el baño tres o cuatro
familias con varios niños, y les entrega un apartamento para que lo habiten en
calidad de arrendatarios durante un mínimo de dos años, pagando una mensualidad
de aproximadamente el 12% del salario mínimo mensual, valor que pagarían por
una pieza de inquilinato. El objetivo es observar el comportamiento de la
familia durante este período.
Transcurrido este
tiempo, se realizan directamente los trámites ante las cajas de compensación
para que las familias se postulen, reciban un subsidio de vivienda y puedan
comprar el apartamento. El precio del apartamento es de $15.000.000 , para los
dos últimos proyectos mencionados”.
Solicitud :
Las demandantes le
solicitan al juez de tutela que le ordene al Gerente del INURBE en liquidación
emitir las autorizaciones respectivas para movilizar el subsidio familiar de
vivienda que les fue debidamente aprobado y se encuentra depositado en las cuentas
de ahorro programado, para ser entregado a la Corporación San Isidro, entidad
vendedora de los inmuebles de las demandantes.
2. Trámite procesal.
Los Juzgados: Veinte
de Familia de Bogotá, en el expediente T-1318919;  Juzgado Once Laboral del
Circuito de Bogotá, en el expediente T-1321987;  y  Treinta y Cinco Civil del
Circuito de Bogotá, en el expediente T-1324099, admitieron estas solicitudes de
tutela y ordenaron  notificar a la entidad demandada.
II.  FALLOS JUDICIALES
QUE SE REVISAN
Sentencias de primera
instancia.
Los despachos
judiciales coincidieron en denegar estas acciones de tutela.
1. El Juzgado Veinte de Familia
de Bogotá, en sentencia de 31 de enero de 2006, en la tutela T-1318919 negó el
amparo constitucional solicitado bajo el argumento que la acción de tutela fue
concebida por el Constituyente de 1991 como un mecanismo subsidiario de defensa
de los derechos de las personas, cuando el lesionado no cuente con otro medio
de defensa judicial o, cuando aun teniéndolo, la procedencia de la tutela sea
indispensable para evitar un perjuicio irremediable, siempre y cuando se den
los presupuestos que para el efecto ha acuñado la jurisprudencia
constitucional, a saber: necesidad, urgencia, gravedad e inminencia.
Aduce que analizado el caso
concreto, se observa con claridad que la demandante cuenta con los
procedimientos ordinarios ante la jurisdicción contenciosa administrativa para
reclamar el derecho que considera conculcado, una vez agote los recursos de vía
gubernativa ante la entidad pública en liquidación. Se trata, agrega, de un
procedimiento amplio que le permite un gran despliegue probatorio que garantiza
su derecho de defensa, en el cual además podrá pedir la reparación patrimonial
de los derechos que considera vulnerados, así como la tasación de los
perjuicios sufridos.
Por otro lado, considera que de
la exposición de los hechos narrados en la demanda, no se deduce la existencia
de un perjuicio irremediable, porque la demandante se encuentra habitando la casa
que adquirió en compraventa, no hay una decisión de desalojo inmediato ni
próximo que la obligue a su desocupación o entrega, como tampoco un hecho que
atente contra su vida o la de su núcleo familiar. No se observa, la vulneración
del derecho de petición pues en esa materia la actuación fue agotada por la
Corporación San Isidro [su vendedora], entidad frente a la cual también si es
el caso, podrá iniciar las acciones pertinentes ante la jurisdicción civil para
sanear la venta con ella convenida.
2. El Juzgado Once
Laboral del Circuito de Bogotá, en sentencia del 26 de enero de 2006, en la
tutela T-1321987, señaló que el INURBE en liquidación, no ha vulnerado los
derechos de la actora. Se les ha dado trámite a sus solicitudes y la entidad al
estar en liquidación no permite realizar actos diferentes a los que tiendan a
una liquidación rápida y efectiva. Además, no sólo a la actora se le ha
impedido la movilización de dineros, sino que lo mismo ha sucedido con otras
personas que se encontraban en iguales circunstancias. Existen impedimentos de
orden legal para no acceder a lo pedido por la demandante, dado que el crédito
de vivienda solicitado no es para vivienda nueva.
3.  El Juzgado Treinta
y Cinco Civil del Circuito de Bogotá, en sentencia del 30 de enero de 2006, en
la tutela T-1324099, denegó esta acción al considerar que si bien la situación
de la actora puede constituir una violación a un derecho de tipo legal, esta
circunstancia no alcanza a generar la violación a ningún derecho fundamental,
por tratarse de una reclamación estrictamente patrimonial.
Impugnación
Inconformes con los
fallos proferidos por los jueces constitucionales de primera instancia, las
demandantes a través de su apoderada judicial presentaron escrito de
impugnación, en el que en términos generales se esgrimen los mismos argumentos
aducidos en las demandas.
Sentencias de segunda
instancia.
Impugnadas estas
sentencias, en segunda instancia, también se denegaron las acciones de tutela.
1.  El Tribunal Superior del
Distrito Judicial, Sala de Familia, en sentencia de 27 de febrero de 2006, en
la tutela T-1318919, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Veinte de
Familia de Bogotá, para lo cual expresó de manera brevísima que los
funcionarios públicos sólo pueden actuar con sujeción a la Constitución, las
leyes y los reglamentos que definen sus competencias y facultades así como el
desarrollo de los cometidos estatales, de suerte que la trasgresión de sus
competencias les puede acarrear responsabilidad civil y penal si fuere el caso.
Así las cosas, no puede
reprocharse la actitud asumida por la entidad demandada “pues si la vivienda
que ocupa la demandante ya se encontraba construida en el momento del
otorgamiento del subsidio, tal como se admite en el libelo, circunstancia que
desechaba su concesión, conforme con lo establecido en el estatuto respectivo,
es obvio que ningún derecho fundamental ha podido vulnerársele a aquella, pues
la concreción de la ayuda estaba sujeta al cumplimiento de todo lo prescrito
para ello, sin que quepa entrar a especular acerca de la interpretación que
debe dársele a las disposiciones a que se alude, habida cuenta de que el de la
acción de tutela no es el escenario adecuado para el efecto, pues la posición
del Instituto no resulta abiertamente torticera o absurda, como para
desquiciarse en un trámite sumarísimo como el presente”.
2.  En la tutela
T-1321987, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Laboral, en
sentencia del 22 de febrero de 2006, confirmó la acción impugnada. Señaló que no
se le ha vulnerado el derecho de petición a la demandante porque ésta ha
recibido respuesta oportuna a su solicitud, por esto mismo, no se ha
desconocido el debido proceso. Lo que existe es un impedimento legal para
autorizar la movilización del subsidio, y para ello no es procedente la acción
de tutela.
3.  En la tutela
T-1324099, el Tribual Superior de Bogotá, Sala de Decisión Civil, confirmó la
denegación del a quo, porque la demandante tiene otro medio de defensa
judicial. Además, las razones expresadas por el INURBE en liquidación, ponen de
presente la existencia de un impedimento legal frente al tipo de vivienda, por
no ser viviendas nuevas.
Respuesta del Instituto Nacional
de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “INURBE”, en liquidación.
En su escrito de respuesta a las
acciones de tutela interpuestas en su contra, el INURBE en liquidación, expresa
que resulta necesario para dar mayor claridad a los supuestos fácticos que se
debaten, hacer referencia a lo estipulado en el Decreto 2620 de 2000, el cual
constituía la normatividad aplicable para la fecha de asignación del subsidio
familiar de vivienda asignado a las accionantes. Para el efecto, transcribe los
siguientes artículos:
“Artículo 2. Noción. El subsidio
Familiar de Vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal en dinero o
en especie, que se otorga por una sola vez al beneficiario, sin cargo de
restitución por parte de éste, que constituye un complemento de su ahorro, para
facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de
vivienda de interés social.
El aporte en especie puede estar
representado en lotes de terreno de propiedad de entidades públicas nacionales.
“Artículo 15.  Modalidades de
soluciones de vivienda a las cuales puede aplicarse el subsidio.  El Subsidio
Familiar de Vivienda de que trata éste decreto se podrá aplicar a programas de
soluciones de vivienda nueva, a construcción en sitio propio y a soluciones de
mejoramiento de vivienda.
“Artículo 16.  Modalidades de
soluciones de vivienda nueva. Las soluciones de vivienda nueva a adquirir o
construir, mediante la aplicación del Subsidio Familiar de Vivienda, podrán ser
unidades básicas por desarrollo progresivo, unidades básicas y viviendas
mínimas.
La adquisición de vivienda es el
proceso mediante el cual el beneficiario de un subsidio familiar obtiene su
solución de vivienda en el mercado, mediante la celebración y registro de un
contrato de compraventa dentro de los planes declarados elegibles por la entidad
competente.
La construcción en sitio propio
se refiere al proceso en el cual el beneficiario del subsidio obtiene su
solución de vivienda mediante la edificación de la misma en un lote de su
propiedad o de uno cualquiera de los miembros del hogar postulante, o participa
como afiliado en programas colectivos de construcción, a través de una entidad
que promueva tales programas”.
Una vez transcribe los artículos
referidos, la entidad demandada manifiesta que de los escritos de tutela se
puede establecer que el punto en discordia es si la vivienda es nueva o usada,
punto que pretende aclarar transcribiendo la definición que sobre dichas
expresiones trae el Diccionario Enciclopédico de C. Cabanellas (…).
Posteriormente, realiza las
siguientes consideraciones:
1.  Que la postulación realizada
por las accionantes para acceder al Subsidio Familiar de Vivienda, es de
carácter individual, es decir no la realizó a través de ninguna organización.
2.  El subsidio asignado a las
accionantes, debía ser aplicado en cualquier tipo de proyecto de vivienda de
interés social con elegibilidad vigente.
3.  La Resolución No. 109 de
2001, expedida por el Director Regional de Bogotá, por medio de la cual se
declara exequible el Proyecto de Vivienda Conjunto San Isidro, en su artículo
primero, dispone:
“Declarar elegible el Proyecto
Individual de Adquisición de Vivienda Nueva denominado CONJUNTO SAN
ISIDRO, ubicado en la Carrera 17F No. 70-12 Sur, del municipio de Bogotá D.C.,
el cual consta de 57 soluciones de vivienda, modalidad individual,
Adquisición de Vivienda Nueva y sus correspondientes áreas y servicios
comunales distribuidos en tres (3) bloques de cinco pisos, cuyo valor total por
solución es de (40) aptos de $10.000.000.00 y (17) aptos de $11.000.000.00 con
vigencias hasta el 30 de junio de 2002, presentado por el Oferente CORPORACION
SAN ISIDRO, de acuerdo con los términos expuestos en la parte motiva de la
presente resolución”.
Siendo ello así, a juicio del
INURBE en liquidación, no se puede hablar de violación de derechos
fundamentales, por cuanto esa entidad sólo se ha circunscrito a dar aplicación
a las normas establecidas para la asignación y desembolso de subsidio familiar
de vivienda. Realizar una movilización de subsidios para aplicación diferente
al cual fue asignado, constituiría una violación a las mismas que podría
incluso dar lugar a la tipificación de un delito.
III.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  La competencia
Es competente esta
Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991.
2.  El asunto que se
debate
Las accionantes
afirman que el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana, –INURBE- en liquidación, vulneró sus derechos  al debido proceso,
vivienda digna en conexidad con la vida, e igualdad, al negar la autorización
para la movilización de los dineros que por concepto de subsidio de vivienda
familiar les fueron asignados por esa entidad y se encuentran consignados en
las cuentas de ahorro programado abiertas por las demandantes, bajo el
argumento de que los inmuebles que aspiran adquirir no corresponden a  vivienda
nueva.
El Instituto Nacional
de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana –INURBE- en liquidación, se
opuso a la prosperidad de las acciones, bajo el argumento de la inexistencia de
vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, por cuanto esa
entidad se encuentra sujeta a la regulación legal que rige en materia de
subsidios y un actuar contrario se situaría en la esfera de lo delictual.
Siendo ello así, la movilización de los recursos que por concepto de subsidio
familiar les fue inicialmente otorgado, no puede ser autorizada pues, no se
trata de viviendas nuevas como lo exige ordenamiento legal que rige la materia.
Los jueces de
instancia coinciden en la improcedencia de las acciones de tutela, por la
existencia de otro mecanismo de defensa judicial, pues consideran que se trata
de un asunto legal, susceptible de ser resuelto por la jurisdicción contenciosa
administrativa.
Corresponde a la Sala
de Revisión determinar, si como lo sostienen los jueces constitucionales se
trata de un asunto meramente legal, o si por el contrario se está en presencia
de una cuestión con relevancia constitucional que debe ser resuelta por medio
de la acción de tutela, dado el alcance y contenido de los derechos que las
actoras consideran vulnerados.
3.  Procedencia de la
acción de tutela frente a asuntos legales como el que se debate
Argumentan los jueces
de instancia que el artículo 86 de la Constitución Política establece con
claridad que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no cuente
con otro mecanismo judicial, a menos que se trate de evitar un perjuicio
irremediable evento en el cual sería procedente de manera transitoria. Añaden
que teniendo en cuenta que las normas legales que rigen el subsidio familiar de
vivienda imponen que el inmueble que se aspira adquirir revista las
características de “nuevo”, mal puede la entidad accionada proceder a movilizar
unos dineros en contra de lo dispuesto por la ley, pues los funcionarios públicos
se encuentran sujetos al principio de legalidad, so pena de incurrir en las
sanciones jurídicas a que haya lugar. Siendo ello así, las demandantes cuentan
con los procedimientos ordinarios para procurar la reparación de los derechos
que consideran vulnerados e incluso el pago de perjuicios si se llegaren a
presentar.
Efectivamente como se
expresa en las sentencias que se revisan, la jurisprudencia constitucional
reiteradamente ha sostenido que los asuntos de orden legal deben ser sometidos
al control de los jueces ordinarios dado el carácter subsidiario de la acción
de tutela. El ordenamiento jurídico ha sido estructurado para la protección de
los derechos de las personas, de ahí que históricamente se haya buscado dotar a
la legislación de instrumentos judiciales que le permitan a los asociados
ventilar las controversias de orden jurídico en escenarios que garanticen el
reconocimiento pleno de sus derechos que no es otro que los estrados
judiciales. A quienes administran justicia les corresponde la importantísima
función de aplicar e interpretar la ley garantizando la supremacía de los
derechos constitucionales y la primacía de los derechos inalienables de las
personas (CP. arts. 4 y 5), y el derecho de acceder a la administración de
justicia (CP. art. 229).
En esa línea de
pensamiento uno de los grandes avances del Constituyente de 1991, fue la
introducción al ordenamiento constitucional colombiano de la acción de tutela
(CP art. 86), como un mecanismo reservado a la protección de los derechos
constitucionales fundamentales siempre y cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, evento en el cual adquiere el carácter de mecanismo
principal, o ante la presencia de un perjuicio irremediable, caso en el que a pesar
de la existencia del otro medio de defensa judicial, la acción de tutela sea
procedente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
El alcance del
artículo 86 de la Carta Política, fue precisado en el Decreto 2591 de 1991[2]
que consagra como causales de improcedencia de la acción de tutela la
existencia de otros recursos o medios de defensa judicial a menos que se
interponga como mecanismo transitorio para precaver un perjuicio irremediable,
pero dispone que: “[L]a existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que
se encuentre el solicitante”. (Negrilla fuera de texto).
En relación con la
idoneidad del otro medio de defensa, recientemente en la sentencia T-1318 de
2005, se recogió la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:
“[A]hora bien, aún si están
envueltos asuntos de índole iusfundamental en una controversia de carácter
contractual ello no supone necesariamente la procedencia de la acción de
tutela, pues tal como reza el artículo 86 constitucional, la acción de tutela
tiene un carácter residual dado que su procedencia está supeditada a que el
afectado carezca de otro medio de defensa judicial para la protección de sus
derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. El alcance de esta disposición constitucional
fue precisado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, precepto que al
regular la procedencia de la acción de tutela consagra en su numeral primero
que ésta no procederá “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”.
De conformidad con la precisión
introducida por esta última disposición, para que la acción de tutela se torne
improcedente no basta la mera existencia de otro medio de defensa judicial, es
necesario igualmente precisar su eficacia para la protección de los derechos
fundamentales, apreciación que en definitiva implica realizar un estudio
analítico del mecanismo judicial “ordinario” previsto por ordenamiento jurídico
en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto es, hacer
cesar la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y,
adicionalmente, realizar un estudio de las circunstancias del caso concreto en
que se encuentra el solicitante.
Desde muy temprana
jurisprudencia la Corte Constitucional ha intentado precisar cuales son los
requisitos que ha de reunir el otro medio de defensa judicial para que se le
considere eficaz para la protección de los derechos fundamentales. Así, en la
sentencia T-003 de 1992 sostuvo esta Corporación que el enunciado normativo del
inciso tercero del artículo 86 constitucional debía interpretarse en el sentido
que el otro medio de defensa judicial “(…) tiene que ser suficiente para que a
través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su
amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de
defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio
debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho”. Por otra parte, en la sentencia
T-006 de 1992, se aseveró que correspondía al juez de tutela indagar si la
“acción legal alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección
inmediata de los derechos vulnerados o amenazados”. En esa oportunidad
la Corte acudió al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos[3]
para precisar las características que debía reunir el otro medio de defensa
judicial para desplazar a la acción de tutela, y concluyó que éste debía ser
sencillo, rápido y efectivo[4], de
conformidad a lo previsto en dicho instrumento internacional.
Criterios que han sido reiterados
en numerosos fallos posteriores. En definitiva, de la interpretación
sistemática del artículo 86 de las Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de
1991, ha entendido esta Corporación[5], que han
de existir instrumentos realmente idóneos para la protección de los derechos;
cuando ello ocurre la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la
tutela, pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige[6].
Contrario sensu, es posible que en virtud de circunstancias especiales el otro
medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los
derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento
válido de acción judicial[7].
No obstante, en otras hipótesis
el análisis del fallador no debe dirigirse a verificar la existencia e
idoneidad de los otros medios de defensa judicial con que cuentan las víctimas
de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. Se trata de aquellos
eventos en los cuales la acción de tutela es interpuesta como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, casos en los cuales el
estudio de procedencia debe concentrase en el análisis de las circunstancias
fácticas con el propósito de verificar si están presentes los elementos que
configuran un perjuicio irremediable”.
Teniendo en cuenta lo
expresado y los criterios jurisprudenciales reseñados, entra la Sala de Revisión
al examen de los casos bajo análisis, para lo cual se referirá previamente al
derecho constitucional a la vivienda digna y los mecanismos creados por el
Estado en procura de su garantía a las personas menos favorecidas.
4.  El derecho a la
vivienda digna. El subsidio familiar de vivienda
La Constitución
Política de 1991 fue expedida con la clara finalidad de fortalecer la unidad de
la Nación y asegurar a los integrantes la vida, la convivencia, la igualdad, la
paz, entre otros muchos principios, garantías y derechos, e instituyó a las
autoridades de la República para proteger a las personas y asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
(Preámbulo, arts. 1 y 2 C.P.).
Al establecer como
principio la igualdad de todas las personas, el Constituyente estableció un
mandato general al Estado de promover las condiciones para que esa igualdad sea
real y efectiva, y en tal virtud impuso la adopción de medidas a favor de
grupos discriminados y marginados (CP. art. 13). Entre las medidas que debe
adoptar el Estado está precisamente la adopción de planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de programas de vivienda, que permitan el acceso de
todos los colombianos a una vivienda digna, como lo dispone el artículo 51 de
la Constitución Política.
En abundante
jurisprudencia esta Corporación se ha referido al derecho de las personas a
tener una vivienda digna. Al efecto, ha sostenido que:
“El derecho a la
vivienda digna consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política, al
igual que otros derechos de contenido social, económico o cultural, no otorga a
la persona un derecho subjetivo para exigir del Estado en una forma directa e
inmediata su plena satisfacción. En efecto, el precepto constitucional citado
establece que "El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer
efectivo este derecho", lo cual necesariamente implica, por razones ante
todo de índole material y económica, que dichas condiciones no pueden lograrse
con la celeridad que fuera deseable y, por ende, que sería vana pretensión el
que la efectividad de este derecho, con tan loable intención consagrado por el
constituyente, se hiciera plenamente efectivo para todos los colombianos en
corto o mediano plazo. Por ello, el mismo artículo 51 dispone que el Estado
"promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda".
Así, los derechos
constitucionales de desarrollo progresivo, como es el caso del derecho a la
vivienda, sólo producen efectos una vez se cumplan ciertas condiciones
jurídico-materiales que los hacen posibles, por lo que en principio dichos
derechos no son susceptibles de protección inmediata por vía de acción de
tutela. Sin embargo, una vez dadas las condiciones antes señaladas, el derecho
toma fuerza vinculante y sobre su contenido se extenderá la protección
constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin.
Así entonces, el
derecho a la vivienda digna es mas un derecho objetivo de carácter asistencial
que debe ser desarrollado por el legislador y promovido por la administración,
de conformidad con la ley, para ser prestado directamente por ésta, o a través
de entes asociativos creados para tal fin, previa regulación legal”[8].
Más recientemente, en
un estudio muy juicioso sobre la naturaleza del derecho a la vivienda digna, su
contenido y alcance, la Sala Séptima de Revisión expuso lo siguiente:
“El artículo 51 de la
Carta consagra el derecho a la vivienda digna. Respecto a la naturaleza
jurídica de este derecho la Corte Constitucional no ha sido unívoca, pues en
algunas ocasiones ha destacado una naturaleza fundamental[9]
y, por lo mismo, susceptible de protección directa mediante la tutela. En
otras, le ha asignado una calidad prestacional, de manera que está sujeta a
desarrollos progresivos[10], razón
por la cual de él no se derivan derechos subjetivos[11],
aunque puede ser protegido mediante tutela cuando opera el factor de conexidad[12]
o se afecte el mínimo vital[13].
Como se señala en la
sentencia T-958 de 2001 la dificultad para definir la naturaleza jurídica del
derecho a la vivienda digna estriba en el hecho que su configuración positiva
es compleja, pues de la disposición constitucional que lo consagra se
desprenden distintas normas con diversos contenidos. En efecto, el primer
inciso del artículo 51 reconoce el derecho a la vivienda digna a todos los
colombianos, enunciado normativo de textura abierta similar al empleado para
consagrar otros derechos de carácter fundamental, como el derecho al libre
desarrollo de la personalidad. A pesar de su estructura abierta e
indeterminada, de este enunciado normativo, bajo determinadas circunstancias se
puede derivar derechos subjetivos tutelables, como por ejemplo, casos concretos
en los cuales las autoridades estatales han incumplido sus obligaciones de
respeto y garantía y han afectado el derecho a la vivienda digna, el cual en
estos casos adquiere la configuración de un derecho de defensa frente a
injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares[14].
Los restantes
contenidos normativos que se desprenden del artículo 51 constitucional tiene en
principio un carácter prestacional y progresivo, por lo tanto estarían en
principio sujetos a la definición de políticas públicas estatales, sin embargo,
una vez definidas tales políticas públicas por los órganos con competencia en
esta esfera, trátese del poder legislativo o de la administración en sus
distintos niveles territoriales, se pueden constituir derechos subjetivos de
carácter iusfundamental susceptibles de protección por intermedio de la acción
de tutela.
Se trata de las
obligaciones que el citado precepto constitucional radica en cabeza del Estado
colombiano in genere, que para hacerse efectiva requieren el concurso de los
distintos poderes públicos, tales como fijar condiciones para hacer realidad el
derecho; la promoción de planes para atender a la población más pobre; el
diseño de sistemas de financiación adecuados; la promoción de ciertas formas de
ejecución de los planes de vivienda.
Esta pluralidad de
contenidos normativos del derecho a la vivienda digna, y en general de los
derechos económicos, sociales y culturales ha sido puesta de relieve por la
doctrina, la cual, no obstante, coincide en señalar que tal multiplicidad no
puede ser simplificada atribuyéndole al derecho en su conjunto un carácter
meramente programático y negando que algunos de sus contenidos tienen el
carácter de derechos subjetivos de carácter fundamental[15].
Así, por ejemplo, algunos autores destacan que el contenido normativo del
derecho a la vivienda adecuada comprende no sólo los denominados derechos
habitacionales, los cuales a su vez varían de conformidad del sujeto titular de
los derechos y abarcarían por lo tanto los derechos de los inquilinos, el
derecho a la seguridad en la tenencia, el derecho a la regularización de la propiedad
de la tierra, el derecho a la protección contra casos de discriminación
arbitraria en el acceso a programas públicos, el derecho a ser consultado e
informado en materia de programas de vivienda o planes de renovación
urbanística; sino también derechos colectivos como el denominado derecho a la
ciudad, mediante el cual el derecho a la vivienda se vincularía con el entorno
y con el desarrollo urbanístico en general.
En todo caso, como
antes se dijo, los contenidos normativos de carácter prestacional y
programático encierran un conjunto de obligaciones estatales, las cuales han
sido precisadas no sólo por la doctrina y por la jurisprudencia comparada[16]
sino también por la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana.
Precisamente para definir el alcance de estas obligaciones estatales, esta
Corporación ha acudido en gran medida a los criterios fijados por los
organismos internacionales encargados de interpretar los tratados
internacionales de derechos humanos, entre ellos las observaciones generales
formuladas por el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales.
En este sentido en la
sentencia C-936 de 2003 sostuvo la Corte Constitucional que la Observación
general 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas establece criterios para determinar el contenido del artículo
51 constitucional, especialmente en su parágrafo octavo, el cual fija algunos
aspectos centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta a la
interpretación de la disposición constitucional. Tales elementos se refieren a
dos grandes grupos de asuntos: condiciones de vivienda y seguridad del goce de
vivienda. Sobre su contenido específico esta Corporación preciso en la
sentencia C-936 de 2003:
“26.1. El primer
elemento -condiciones de la vivienda- se refiere a que la vivienda no puede,
desde el punto de vista material, equipararse a un simple techo que impida la
lluvia y el frío o calor excesivos. La vivienda debe entenderse como un lugar
que ofrezca seguridad a la persona frente a las inclemencias ambientales y un
punto a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo
anterior implica que la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir
elementos que aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con
los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud (…)
En directa relación
con lo anterior, la vivienda debe garantizar el acceso a una serie de bienes
que aseguren su bienestar, como los servicios públicos, su seguridad, como
acceso a servicios de emergencia, y su nutrición, lo que implica que los planes
de vivienda correspondan a debidos planos de desarrollo urbano. Tales planes de
desarrollo deben asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar donde exista
acceso a elementos centrales para la vida digna de la persona y su vida en
sociedad como accesos a trabajo, salud, educación y un ambiente sano. Finalmente
deben tomarse en cuenta factores culturales, de manera que la vivienda responda
sin sacrificar el acceso a servicios tecnológicos, a los patrones culturales de
diseño, construcción, etc., de viviendas (…)
26.2. El segundo grupo
de elementos se integran bajo el concepto de seguridad en el goce de la
vivienda. Este punto es el que interesa directamente en el presente proceso.
Según se desprende de la Observación general 4 en comento, tres factores deben
considerarse bajo el concepto de seguridad en el goce de la vivienda:
asequibilidad, seguridad jurídica de la tenencia y “gastos soportables”.
La  asequibilidad
consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda, así como el
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia
de vivienda. Tal acceso ha de tener consideración especial a los grupos más
desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial protección de
las personas desplazadas y víctimas de fenómenos naturales (…)
Lo anterior no resulta
suficiente si el gasto asociado a la vivienda les impide el acceso y
permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos implicara la
negación de otros bienes necesarios para una vida digna. En este orden de
ideas, se demanda de parte de los estados políticas que aseguren sistemas
adecuados para costear vivienda, tanto para financiar su adquisición como para
garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de los
alquileres, entre otras medidas.
Finalmente, la
seguridad jurídica de la tenencia apunta a que las distintas formas de tenencia
de la vivienda –propiedad individual, propiedad colectiva, arriendo, leasing,
usufructo, etc.- estén protegidas jurídicamente, principalmente contra
desahucio, hostigamiento, etc. Lo anterior equivale a “seguridad jurídica de la
tenencia”, como lo ha analizado el Comité de derechos Económicos, Sociales y
Culturales en el literal a) del parágrafo 8 de la Observación General 4.”
El alcance y contenido de estos
distintos elementos integrantes del derecho a la vivienda digna serán
precisados y conformados jurídicamente, como antes se dijo, por el legislador y
por la administración en sus distintos niveles territoriales, y una vez
conformados jurídicamente adoptan la estructura de derechos subjetivos los
cuales podrán ser objeto de protección en ciertos casos por medio de la acción
de tutela”[17].
Como se sabe, a fin de
materializar la política social del Estado en los aspectos relacionados con la
vivienda de las clases menos favorecidas, se creó el Sistema de Vivienda de
Interés Social y se estableció el subsidio familiar de vivienda, como uno de
los mecanismos a través de los cuales se pueda realizar ese cometido estatal[18].
La Ley 3 de 1991 establece  el subsidio familiar de vivienda como “[u]n
aporte estatal en dinero o en especie otorgado por una sola vez al beneficiario
con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin
cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que
establece esta ley (…)”
Se trata de un
concepto que ha venido siendo precisado por la legislación. Así, en el Decreto
2060 de 2000, que reglamentó la Ley 3 de 1991, se definió en los siguientes
términos:
“Artículo 2.  Noción.
El subsidio familiar de vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal
en dinero o en especie, que se otorga por una sola vez al beneficiario, sin
cargo de restitución por parte de éste, que constituye un complemento de su
ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento de una
solución de vivienda de interés social. El aporte en especie puede estar
representado en lotes de terreno de propiedad de entidades públicas nacionales.
PAR. Los beneficiarios
de dicho subsidio que hayan perdido su vivienda por imposibilidad de pago
podrán obtener de nuevo el subsidio de vivienda, por una vez más, previa
solicitud a las instituciones encargadas de su asignación, de conformidad con
lo previsto en el artículo previsto en el artículo 33 de la Ley 546 de 1999”.
Con posterioridad al
ser expedido el Decreto 975 de 2004[19] que derogó la totalidad
del Decreto 2060 de 2000, precisó nuevamente el concepto de subsidio familiar:
“El Subsidio Familiar
de Vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal en dinero, que se
otorga por una sola vez al beneficiario sin cargo de restitución por parte de
éste, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la
adquisición, construcción o mejoramiento, de una solución de vivienda de
interés social”.
La Sala Primera de
Revisión de esta Corporación, en acciones de tutela presentadas contra la Caja
Colombiana de Subsidio Familiar[20], ha recogido la
normatividad que rige el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV), y frente a los
casos concretos ha examinado su naturaleza como instrumento que facilita el
acceso a la vivienda digna. En las sentencias mencionadas, se expresó que:
“[D]ada la difícil
situación económica por las que atraviesa el país, el acceso a la vivienda de
gran parte de la población colombiana se ha convertido en un anhelo difícil de
realizar, por lo que el Estado ha tenido que intervenir para suplir las
carencias económicas existentes, es así como el subsidio familiar de vivienda
se asigna con preeminencia a aquellos hogares que carecen de recursos para
adquirir una vivienda o para mejorarla.
El Gobierno Nacional
es el que otorga los subsidios, para esta tarea encargó a las cajas de
compensación familiar de todo el país las cuales deben realizar todas las
tareas de información y divulgación de los procedimientos necesarios para que
la población pueda acceder al precitado subsidio. A su vez, son las cajas de
compensación las que bajo su responsabilidad deben recibir las postulaciones de
las familias que participen en el proceso de asignación.
(…)
En conclusión, el
subsidio familiar de vivienda (SFV) puede ser considerado como aquella
herramienta con que cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con
escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda en condiciones
dignas, dando así aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el
artículo 51”.
Ahora bien, el
Congreso de la República al expedir la Ley 3 de 1991, reformó el Instituto de
Crédito Territorial ICT, y dispuso que a partir de su vigencia se denominaría
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana –INURBE-,
cuyo objeto es el de “[f]omentar las soluciones de vivienda de interés
social y promover la aplicación de la Ley 9 de 1989 o las que se modifiquen,
adicionen o complementen, para lo cual prestará asistencia técnica y financiera
a las administraciones locales y seccionales y las organizaciones populares de
vivienda, así como administrará los recursos nacionales del Subsidio Familiar
de Vivienda” (Art. 11).
5.  Desconocimiento de
los derechos fundamentales de las demandantes por parte del INURBE, en
liquidación. Solución a los problemas que se plantean
Si bien la
normatividad que regula la materia establece una serie de requisitos y
condiciones a los cuales se han de sujetar quienes se postulen para ser
beneficiarios del  subsidio familiar de vivienda, lo cierto es que la tarea
gubernamental encomendada a las entidades encargadas de su otorgamiento, se
encuentra encaminada a propender por el logro efectivo de sus atribuciones como
es el de facilitar la adquisición de una vivienda digna a las personas de
escasos recursos económicos, de suerte que mediante actos positivos se pueda
concretar el derecho constitucional que consagra el artículo 51 de la Carta
Política.
De las pruebas que
obran en los procesos, surge con toda claridad que todo el procedimiento
adelantado por las demandantes para obtener el subsidio familiar de vivienda se
sujetó a la normatividad establecida. Así mismo se observa que se cumplieron
todas las condiciones exigidas por el plan de vivienda aprobado legalmente a la
Corporación San Isidro, suscribiendo incluso las escrituras públicas de
compraventa con esa institución, lo que conllevó a que la entidad demandada
girara a la cuenta de ahorro programado de las demandantes el valor del
respectivo subsidio.
No obstante lo
anterior, cuando mediante el ejercicio del derecho de petición la Corporación
San Isidro requirió a la entidad accionada para obtener el desembolso del
subsidio de vivienda familiar de las actoras, la respuesta del INURBE en
liquidación, fue negativa bajo dos argumentos: i) que de conformidad con los
Decretos 254 de 2000 y 554 de 2003, al liquidador se le prohíbe expresamente
efectuar “[a]ctos diferentes a los que tiendan a una liquidación rápida y
efectiva”; y, ii) por existir impedimento legal dada la naturaleza del tipo
de vivienda, pues no son viviendas nuevas.
Podría aducirse a
favor del primer argumento, que en efecto la entidad accionada al momento en
que se solicitó la movilización de los recursos del subsidio familiar de
vivienda, se encontraba en proceso de liquidación y en tal virtud el liquidador
sólo puede realizar los actos que tiendan a ese objetivo. Sin embargo, el
Decreto 554 de 2003[21] en aras de respetar los
procedimientos iniciados antes de su vigencia, dispuso en el artículo 10 lo
siguiente:
“[L]os bienes y
derechos cuyo titular sea el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana –INURBE-  en liquidación y de la Unidad Administrativa Especial
Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial –ICT- harán parte de la
liquidación, salvo
lo que por compromisos derivados del Instituto de Crédito Territorial deban ser
transferidos a personas que hayan acreditado estar al día en sus obligaciones
con esa entidad, los que podrán ser transferidos a favor de estas personas
mediante Resolución. En igual forma se procederá con la transferencia de los
bienes a los beneficiarios de los subsidios familiares de vivienda en especie y
complementarios asignados en desarrollo de la Ley 808 de 2001 hasta la fecha de
entrada en vigencia del presente Decreto”.
A fin de respetar sus
propios actos, y teniendo en cuenta que las demandantes adelantaron las
gestiones necesarias para el otorgamiento del subsidio familiar de vivienda con
anterioridad a la expedición y vigencia de mencionado acto administrativo, ese
argumento no puede ser admitido como justificación de la negativa del INURBE
para la movilización del dinero del subsidio familiar de vivienda que les fue
aprobado por esa entidad.
En relación con el
segundo argumento esgrimido por la accionada, esto es, el impedimento legal
frente a la naturaleza del tipo de vivienda, no aparece en los expedientes
ningún acto previo ni posterior de la entidad accionada tendiente a verificar
dicha cuestión. Adicionalmente, no tuvo en cuenta en ninguno de los tres casos,
las escrituras públicas de compraventa ni el certificado de tradición,
documentos con los que se puede constatar que las actoras han sido las únicas
propietarias de los inmuebles luego de su construcción por parte de la
Corporación San Isidro, es decir, que al momento en que los recibieron y los
comenzaron a habitar eran viviendas nuevas.
Ahora bien, la
negativa a la movilización de los recursos por parte de la entidad accionada no
fue comunicada directamente a las demandantes, quienes sólo se enteraron de la
misma mediante el derecho de petición que elevó la Corporación San Isidro,
circunstancia que les impidió defender sus intereses a fin de demostrar que las
únicas personas que han habitado los inmuebles desde su construcción han sido
ellas, así al momento de la solicitud de desembolso del dinero el apartamento
ya tuviera unos años de uso.
Con el proceder de la
entidad demandada no sólo se desconoce el derecho a una vivienda digna,  sino
que se vulnera el derecho al debido proceso que al tenor del artículo 29 de la
Carta se ha de observar en todas las actuaciones judiciales y administrativas.
Lo mínimo que correspondía realizar al INURBE en liquidación, luego de que las
accionantes cumplieron con todos los requisitos para acceder al subsidio de
vivienda, era notificarlas de la decisión que las perjudicaba pues ello les
impedía el pago parcial de las viviendas.
En un asunto que
guarda cierta similitud con el que ahora se examina, se reiteró la
jurisprudencia de la Corte con relación a la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso[22]. Se dijo en esa
oportunidad:
“[C]orresponde a la
noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos
previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de
quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica,
cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en
el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la
creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una
obligación o sanción.
En esencia, el derecho
al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la
justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía
de la convivencia social de los integrantes de la comunidad.
Del contenido del
artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el
derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios
particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto
procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la
autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su
decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el
proceso se institucionaliza y normaliza, mediante estatutos escritos que
contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades
administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de
sus competencias”.
En la misma sentencia
T-039 de 2001, se refirió la Corte a la importancia de la notificación de los
actos proferidos bien sea en una actuación judicial o administrativa, como
mecanismo idóneo que permite el ejercicio del derecho de defensa mediante el
conocimiento por parte de los sujetos procesales o de los administrados de los
actos jurídicos o administrativos que se surtan. En ese sentido, citando la
sentencia T-099/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se puso de presente
que:
“[D]esde el punto de
vista constitucional importa dejar en claro que la notificación,
entendida
como el conocimiento formal del administrado o de quien es parte o
interviniente en un proceso judicial, sobre el contenido de las providencias
que se adoptan por el juez o de los actos administrativos que lo afectan, tiene
por fundamento específico la garantía del derecho de defensa, aspecto esencial
del debido proceso, exigible en todas las actuaciones judiciales y
administrativas, como lo impone el artículo 29 de la Carta.
La notificación en
debida forma asegura que la persona a quien concierne una determinación se
halla enterada de su sentido y define simultáneamente –con fecha cierta- en qué
momento ha tenido lugar la transmisión oficial de la respectiva información. Se
asegura, entonces, no solamente que, conocida la decisión de que se trata,
podrá el afectado hacer uso de los medios jurídicamente idóneos para la
salvaguarda de sus intereses, sino que se preserva la continuidad del trámite
judicial o administrativo correspondiente, pues la fecha de la notificación
define los términos preclusivos dentro de los cuales podrá el notificado
ejecutar los actos a su cargo. Resultan, por tanto, realizados el valor de la
seguridad jurídica y los principios procesales de celeridad y economía.
La falta probada de
notificación, en especial la de aquellos actos o providencias que tocan con
derechos de quienes participan en el proceso o actuación, repercute
necesariamente en las posibilidades de defensa de tales personas y perturba en
alto grado el curso normal de los procedimientos, dando lugar por ello, en
algunos casos, a la nulidad de lo actuado, y en otros a la ineficacia o
carencia de efectos jurídicos de los actos que han debido ser materia de la
notificación. Todo depende de las normas legales aplicables, según la clase de
trámite.
De todas maneras, de
las exigencias constitucionales del debido proceso se deriva que ni los jueces
ni la administración pública pueden actuar de espaldas a los interesados, ni
fundar sus decisiones sobre la base de la ignorancia de ellos en torno a las
decisiones que adoptan”.
En los expedientes no
aparece constancia alguna de que la entidad demandada haya notificado o
comunicado en debida forma a las accionantes la decisión de negar la
movilización de los dineros que por concepto de subsidio familiar de vivienda
ya les había autorizado. Siendo ello así, no se les brindó la oportunidad de
exponer las razones que le permitían tratar de desvirtuar los argumentos que
sirvieron de fundamento al INURBE en liquidación, para dicha negativa.
Llama la atención la
posición asumida por la entidad demandada, la cual fue creada precisamente para
buscar soluciones de vivienda a las clases menos favorecidas, centrando la
discusión al aspecto de si la vivienda era nueva o usada, cuando era
absolutamente claro que las demandantes y su núcleo familiar son quienes han
venido habitando y disfrutando del inmueble, que por lo demás hoy son de su
propiedad, según consta en las escrituras públicas de compraventa suscritas
entre las demandantes y la Corporación San Isidro, como uno de los requisitos
exigidos por el INURBE, en liquidación para el otorgamiento del subsidio
familiar de vivienda.
No significa lo
anterior que se puedan pasar por alto los requisitos que para la obtención del
subsidio familiar de vivienda establece la ley. No. Lo que se espera de esa
entidad gubernamental es que para dar cumplimiento a los mandatos
constitucionales y legales para los cuales fue creada, no sorprenda a las
personas con requisitos y condiciones que no han sido verificados previamente.
Entrar en una discusión semántica sobre lo que se entiende por nuevo o usado,
sin profundizar en la real situación fáctica de las accionantes resulta por
decir lo menos, inquietante, pues no se ha tenido en cuenta la situación de las
actoras y su grupo familiar. Antes de proceder al otorgamiento del subsidio de
vivienda familiar el orden lógico a seguir por la entidad accionada, era la
verificación de la condición de los inmuebles a fin de  establecer si se
trataba de un inmueble nuevo como lo exigía el Decreto 2620 de 2000 [norma
aplicable en ese momento], para poder ser beneficiario del mismo. Sin embargo,
ello no se realizó y sólo posteriormente cuando se solicita la entrega del
dinero correspondiente para ser destinado al pago parcial de la vivienda, se
niega ese desembolso invocando un requisito que no fue verificado ni previa ni
posteriormente, según se desprende de las pruebas allegadas a los procesos.
La negativa por parte
del INURBE en liquidación, de movilizar los dineros del subsidio de vivienda
familiar otorgados a las demandantes, les genera graves y serios perjuicios,
pues ellas una vez cumplidos todos los requisitos formales exigidos para poder
ser beneficiarias del subsidio, incluido el otorgamiento y registro de las
escrituras públicas de compraventa, se comprometieron de manera directa con la
Corporación San Isidro a que una vez celebrado lo anterior y previa la
autorización para el desembolso del subsidio consignado por el INURBE en
liquidación en las cuentas de ahorro programado abiertas para el efecto,
cancelarían las cuotas correspondientes, lo que no se ha podido llevar a cabo
debido a la negativa de la entidad accionada, aspecto que pone en riesgo los
contratos celebrados con la mencionada Corporación.
De todo lo anterior,
encuentra la Sala de Revisión que la actitud asumida por el INURBE en
liquidación, también vulnera el principio de la buena fe que consagra la Carta
Política en su artículo 83, pues como manifiesta la apoderada de las
demandantes, ellas creyeron en la seriedad de la accionada y confiaron en el
proceder de la Administración, razón por la cual realizaron todos los trámites
exigidos, aunado al hecho de que se les toleró ocupar las viviendas por varios
años, desde el momento mismo de su construcción bajo la certeza de que las
mismas iban a ser suyas gracias al otorgamiento del subsidio de vivienda
familiar por parte del INURBE en liquidación, circunstancia que pone además de
presente la vulneración del principio de la confianza legítima.
Esta Corporación en la
sentencia T-617 de 2005, se refirió a la vulneración de los principios a la
buena fe y a la confianza legítima en el acceso a la vivienda digna. Se dijo en
esa oportunidad:
“Ha dicho esta Corte que el
acceso a la vivienda se encuentra ligado a la dignidad humana y al libre
desarrollo de la personalidad, y ha recordado insistentemente el compromiso de
las autoridades con el postulado constitucional de la buena fe, de donde se concluye
que en los trámites y requisitos señalados para acceder a soluciones
habitacionales deberán considerarse las particularidades de la población a la
que están dirigidas, dentro de un marco de lealtad y honestidad que no admita
duda, de manera que cumplidas las condiciones impuestas los beneficiados no
puedan sino hacerse a la solución habitacional esperada.
Así las cosas,
calificada como de atención prioritaria la situación que afronta una persona,
por parte de las autoridades encargadas de diseñar los planes y programas para
dotar de vivienda a la población más vulnerable y entregado el inmueble, no
podría sino esperarse la solución del problema, sin que se comprenda por qué el
beneficiado tendría que afrontar perturbaciones y acciones de despojo, de parte
de los servidores que concurrieron a protegerlo.
Es que esta Corte ha insistido en
la necesidad de adecuar los trámites y requisitos para acceder a los planes de
vivienda y a la vez ha rechazado las prácticas tendientes a obstaculizar el
ingreso de las personas de menores recursos a soluciones habitacionales y los
procedimientos que discriminan a los más débiles, destacando la importancia que
comporta la confianza de los asociados en los sistemas de ejecución y
financiación de programas de vivienda
(…)
En materia de confianza legítima,
la abundante jurisprudencia constitucional pone de manifiesto la
responsabilidad de las autoridades con la realización de la fórmula del Estado
social de derecho, que comporta el ejercicio de las facultades que les han sido
confiadas dentro del marco constitucional de la buena fe, del respeto del
derecho ajeno y del no abuso de sus potestades y prerrogativas[23],
aspectos éstos doblemente reforzados frente al deber de atender la
marginalidad, la exclusión y las desigualdades[24].
De forma que las entidades
encargadas de proveer a la poblacion más vulnerable de soluciones
habitacionales incumplen su compromiso institucional cuando dan a entender que
solventan problemas apremiantes de espacio mediante entregas precarias de
inmuebles que presentan como definifitivas, fundadas en trámites previos no
surtidos y en requisitos incumplidos, porque el carácter imperativo de los
valores constitucionales conminan a las autoridades a obrar con lealtad,
respetando las expectativas legítimas e infundiendo confianza y seguridad entre
los asociados –artículos 83 y 95 C.P.-.
Así las cosas, quien logra de
buena fe la solución de su problema habitacional sin condicionamientos, no
tendría que afrontar el despojo del inmueble ni soportar presiones por
falencias atribuidas a la autoridad que le hizo la entrega, porque abusa de su
potestad el servidor que solventa de cualquier manera y en perjuicio de
terceros sus errores y omisiones, quebrantando la confianza depositada en su
gestión y simulando facultades que no posee.
En esta linea, la
jurisprudencia constitucional ha valorado las conductas de los servidores
públicos desde el postulado constitucional de la buena fe y ha podido concluir
que las
autoridades no pueden desconocer los estados y las situaciones a que las mismas
dieron lugar, así éstas no respondan a los lineamientos y formalidades
previamente establecidas, porque la institucionalidad descansa en buena medida
en la credibilidad de los asociados, convencidos de que el ejercicio de la
autoridad no se alienta en conductas interesadas, ni en objetivos sinuosos”
De todo lo expuesto,
surge con claridad que la entidad demandada vulneró los derechos de las
ciudadanas demandantes al debido proceso y a obtener una vivienda digna, al
sustraerse del cumplimiento de la legalización del subsidio de vivienda
familiar mediante el traslado del depósito del  dinero aprobado mediante actos
administrativos que se encuentran en firme y respecto de los cuales se consagra
el principio de legalidad, por cuanto no existe en ninguno de los expedientes
constancia alguna de haber sido anulado mediante los trámites legales
correspondientes. Así mismo, aparece vulnerado el derecho a la igualdad, pues
según las pruebas que obran en los procesos se tiene que a otras personas
puestas en las mismas condiciones que las demandantes sí se les ordenó el
desembolso de los dineros que por concepto de subsidio familiar de vivienda les
habían sido otorgados.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Revocar las
sentencias objeto de esta revisión, así : expediente T-1318919, la
sentencia del Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Familia de 27 de febrero de
2006, en la acción de tutela adelantada por María Rubiela Peña Monroy contra el
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social  y Reforma Urbana –INURBE- en
liquidación; expediente T-1321987, la sentencia del Tribunal Superior de
Bogotá, Sala de Decisión Laboral, de fecha 22 de febrero de 2006, en la acción
de tutela adelantada por Adriana Lucía Taborda González contra el mismo
instituto; en el expediente T-1324099, la sentencia del Tribunal Superior de
Bogotá, Sala de decisión civil, de fecha 8 de marzo de 2006, en la acción de
tutela adelantada por María Berenice Urrea Mancera contra el mismo Instituto.
Segundo: CONCEDER el amparo
constitucional solicitado y ORDENAR al Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana –INURBE- en liquidación, que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
autorice la movilización de los dineros que por concepto de subsidio familiar
de vivienda fue asignado y consignado por la entidad accionada en las cuentas
de ahorro programado de las señoras María Rubiela Peña Monroy, Adriana Lucía
Taborda González y María Berenice Urrea Mancora.  Esa movilización del subsidio
se debe hacer a favor de la Corporación San Isidro vendedora de los bienes
inmuebles, según consta en las escrituras públicas correspondientes.
Líbrense por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Resolución No. 0383 de 16 de julio de 2001 (T-1318919) y
Resolución No. 769 de 28 de diciembre de 2001 (T-1321987 y T-1324099).
[2] “Por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada
en el artículo 86 de la Constitución Política”
[3] Cuyo tenor es el siguiente:
“Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y
rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitución, la ley o la presente convención,  aún cuando tal violación
sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.
[4] Términos cuyo alcance fue precisado de la siguiente manera:
“La "sencillez" del medio judicial se
determina según la mayor o menor complejidad del procedimiento y las
limitaciones  de orden práctico que ello suponga para que el afectado pueda
tener posibilidades reales de iniciar y mantener la correspondiente acción,
atendidas sus condiciones socio-económicas, culturales y las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que se encuentre. Las peticiones que a este respecto
formulen las personas pertenecientes a los grupos discriminados o marginados
deben merecer especial consideración, pues la acción de tutela puede ser una medida
de favor que mitigue en algo la desigualdad que tradicionalmente ha
acompañado a estos grupos (C.P. art. 13).
La "rapidez" del medio judicial está
relacionada con la mayor o menor duración del proceso y el efecto que el tiempo
pueda tener  sobre la actualización de la amenaza de violación del derecho o
las consecuencias y perjuicios derivados de su vulneración, para lo cual
deberán examinarse las circunstancias del caso.
La "efectividad" del medio judicial es una
combinación de las dos notas anteriores, pero se orienta más al resultado del
proceso y por ello se relaciona con la medida de protección ofrecida al
afectado durante el proceso y a su culminación. Aquí el juez debe analizar a la
luz de los procedimientos alternativos, cuál puede satisfacer  en mayor grado
el interés concreto del afectado,  lo cual en modo alguno implica anticipar su
resultado sino establecer frente a la situación concreta, el tipo de violación
del derecho o de amenaza, la complejidad probatoria, las características del daño
o perjuicio y las condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado
o inadecuado que puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la
eficaz protección de los derechos lesionados”.
[5] Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999
de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-037 de 1997.
[6] Ver, entre muchas otras, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002,
T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,
T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998 y T-
287 de 1995.
[7] Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-127 de 2001, T-384 de 1998 y
T-672/98
[8] T-251/95
[9] Sentencia T-172 de 1997
[10] Sentencia T-495 de 1995, C-383 de 1999 y C-955 de 2000
[11] Sentencia T-495 de 1995.
[12] Sentencia T-617 de 1995
[13] Aspecto que se infiere de la sentencia C-217 de 1999
[14] Algunos casos examinados por esta Corporación en sede de revisión
de tutela entran dentro de esta concepción del derecho a la vivienda digna como
derecho de defensa frente a ingerencias estatales, tales como el examinado
sentencia T-308 de 1993, en el cual se discutía la afectación del derecho a la
vivienda digna de los habitantes de un proyecto de vivienda de interés social
que resultaban afectados por la cercanía de un polígono militar, o el resuelto
por medio de la sentencia T-309 de 1995, en el cual el inmueble propiedad de
los actores había sido demolido por las autoridades municipales porque
amenazaba ruina sin que éstas posteriormente hubieran cumplido con el
compromiso adquirido de reconstruir su lugar de habitación. Respecto a
injerencias al derecho a la vivienda digna provenientes de particulares es
emblemático el caso de la sentencia T-494 del 2005, en el cual esta Corporación
amparó a unos menores que habían sido desalojados de su lugar de habitación por
su propio padre. También podría incluirse dentro de esta faceta de defensa del
derecho ala vivienda digna la prohibición de desalojos forzados, materia
debatida en la sentencia T-316 de 1995.
[15] Ver Victor Abramovich
y Christian Courtis, Los
derechos sociales como derechos exigibles, Madrid, Ed. Trotta, 2002. Gerardo Pisarello, La vivienda un
derecho en construcción, Barcelona, Icaria, 2003.
[16] En contextos por completo disímiles numerosos tribunales han
otorgado carácter de derecho constitucional al derecho a la vivienda digna.
Así, por ejemplo, en Estados Unidos son conocidos los casos Mont Laurel I
y II, resueltos por el Tribunal Supremo del estado de Nueva Jersey en
1975 y 1983, respectivamente, en los cuales se declararon inconstitucionales
regulaciones urbanísticas que hicieran imposible física y económicamente, la
provisión de casa asequibles para personas de rentas bajas. En la misma tónica,
la Corte de Apelaciones de París en el año de 1993 consideró que 23 familias
sin techo, al no haber obtenido, después de varios años de espera, ningún
resultado tangible de las peticiones presentadas en materia de vivienda, tanto
de París como su periferia, se habían visto obligadas a ocupar unos predios
abandonados durante varios años, en consecuencia les concedió un plazo de seis
meses para encontrar un hogar. Por su parte el Tribunal Supremo de la India, en
el año de 1985, en el caso Olga Tellis v. Bombay Municipal Corporation
estimó que el desalojo forzoso de unos refugios callejeros  privaba a los
afectados de su capacidad para ganarse el sustento y que, prima facie,
constituía una vulneración del artículo 21 de la Constitución. Finalmente, en
el que puede considerarse el leading case del derecho comparado, el caso
Grootboom, la Corte Constitucional Sudafricana analizó el derecho a la
vivienda de 390 personas mayores de edad y 510 niños obligados a vivir en
condiciones deplorables mientras les asignaban su turno para que les asignaran
vivienda asequible, y determinó el alcance de este derecho a la luz artículo 26
de la Constitución y de las observaciones generales del comité del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[17] T-1318-2005
[18] La Ley 03 de 1991, dispone en el artículo 1: “Créase el Sistema
Nacional de Vivienda de Interés Social, integrado por las entidades públicas y
privadas que cumplan funciones conducentes a la financiación, construcción,
mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de vivienda
de esta naturaleza.
Las
entidades integrantes del sistema actuarán de conformidad con las políticas y
planes generales que adopte el Gobierno Nacional.
El
Sistema será un mecanismo permanente de coordinación, planeación, ejecución,
seguimiento y evaluación de las actividades realizadas por las entidades que lo
integran, con el propósito de lograr una mayor racionalidad y eficiencia en la
asignación y el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de
vivienda de interés social”.
[19] “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3
de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el
Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas”.
[20] T-791 y T-831 de 2004
[21] “Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, y se ordena su liquidación”.
[22] La
Sala Primera de Revisión en sentencia T-039/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett,
encontró vulneración del derecho fundamental al debido proceso de unos
peticionarios del subsidio de vivienda familiar por parte del INURBE, en tanto
no se le dio la oportunidad para defender sus derechos como beneficiarios del
subsidio de vivienda otorgado mediante acto administrativo. En esa providencia
se reiteró lo que sobre ese derecho fundamental se sostuvo en la sentencia de
tutela T-214/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell..
[23]  Sentencia T-708 de
2004 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[24] Sentencia T- 772 de
2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa