T-413-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-413/11
LICENCIA DE MATERNIDAD-Caso en que se vulneraron los derechos fundamentales
de la demandante y su hijo al demorar más de un año el pago e imponer cargas
administrativas adicionales
La
Sala encuentra que la demora de Coomeva EPS en el pago de la licencia de
maternidad de la actora, obedece a una actitud negligente de la entidad, no
imputable a la peticionaria. La accionante fue víctima de múltiples trámites
administrativos injustificados ya descritos, como la pérdida de la incapacidad
en las oficinas de Coomeva y la expedición de una nueva, para que finalmente,
lo que resulta más grave, la entidad adujera que la accionante no tramitó el
reconocimiento de la licencia a tiempo; así, al afirmar que la demora en el
pago de la prestación se debe a que la peticionaria no la solicitó en el
término correspondiente, cuando claramente lo hizo, la entidad incurre en una
arbitrariedad
Referencia: expediente
T-2931491
Acción de tutela presentada por Aurelina Soto Salazar
contra Coomeva EPS
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diecisiete (17)
de mayo dos mil once (2011)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos
Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallo proferidos, en primera instancia, por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Fonseca –La Guajira,- el diecinueve (19) de
agosto de dos mil diez (2010), y en segunda instancia, por el Juzgado Promiscuo
del Circuito de San Juan del César –La Guajira,- el veinte (20) de octubre de
dos mil diez (2010), dentro del proceso de tutela de Aurelina Soto Salazar
contra Coomeva EPS.
El
proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de
Selección Número Uno, mediante Auto proferido el treinta y uno (31) de enero de
dos mil once (2011).
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
La
señora Aurelina Soto Salazar presentó acción de tutela contra Coomeva EPS por la
presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la protección de la mujer
durante la maternidad, y la vida, la salud e integridad de su hijo recién
nacido, porque la entidad accionada no le pagó su licencia de maternidad. Los
hechos que sustenta su petición son los siguientes:
1.1.
La señora Aurelina dío a luz a su
hijo, Luis Stiven, el 7 de septiembre de 2008. El 15 de enero de 2009, solicitó
a Coomeva EPS el pago de la licencia de maternidad; ese mismo día, la entidad
expidió la licencia de maternidad No.2585328, por 84 días, desde el 7 de
septiembre hasta el 29 de noviembre de 2008. Pero el pago no fue efectuado; al
respecto, afirmó la peticionaria “a partir de la fecha, en reiteradas
oportunidades me he presentado a Coomeva EPS en busca de una respuesta respecto
al pago de la incapacidad, y siempre me han manifestado que el cheque no ha
salido, que me presentara un mes después.”
1.2.
En enero de 2010 la señora
Aurelina insistió en el pago de la prestación; en esa oportunidad Coomeva EPS le
informó que el cheque de su licencia había sido devuelvo a la oficina de la
entidad  en Albania, porque ella no se acercó a reclamarlo. Dado esto, el 18 de
enero de 2010 la accionante se dirigió a la oficina en Albania; allí le
solicitaron un número de cuenta bancaria para consignar el valor de la licencia.
La peticionaria suministró un número de una cuenta corriente del banco BBVA,
pero el dinero no fue consignado.
1.3.
Un mes después, la peticionaria
fue nuevamente a la entidad; en esta oportunidad le dijeron que su incapacidad
se había extraviada y que tenía que aportarla nuevamente. Por tal razón, el 23
de marzo de 2010 el médico ginecólogo que la atendió en su parto, le expidió
una nueva orden de incapacidad. La accionante llevó el documento a la EPS.
1.4.
Finalmente, el 15 de abril de 2010,
la accionante solicitó el pago de la licencia a través de derecho de petición. El
29 de abril Coomeva EPS le manifestó que de acuerdo al artículo 23 de la
Resolución No. 2266 de 1998, el término para solicitar el pago de las
incapacidades es de un año a partir del evento que la generó, y que en su caso,
el término estaba vencido.
1.5.
La peticionaria solicita que se
amparen sus derechos fundamentales, y los de su hijo recién nacido, y se ordene
a Coomeva EPS pagarle la licencia de maternidad.
2.
Respuesta de la entidad accionada
Coomeva
EPS solicitó declarar la improcedencia de la acción. Las razones que adujo fueron
las siguientes: (i) que en virtud de la Resolución No. 2266 de 1998, la licencia
de maternidad puede reclamarse hasta un año después del nacimiento del niño o
de la niña, y en el caso concreto, la peticionaria espero más de un año para
solicitarla; (ii) que la acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez,
pues fue presentada un año y once meses después de causado del derecho a la
licencia, y (iii) que la accionante tiene la vía ordinaria laboral para solicitar
el reconocimiento de la licencia.
3.
Sentencias objeto de revisión
3.1.
En primera instancia, el Juzgado Promiscuo Municipal de Fonseca, en sentencia
del 19 de agosto de 2010, amparó los derechos de la peticionaria y de su hijo,
y ordenó a la entidad accionada pagar la licencia de maternidad. El juzgado
consideró que Coomeva EPS no se manifestó sobre las afirmaciones de la accionante
en el sentido de haber dilató el trámite para el pago de la licencia. Por el contrario,
se limitó a señalar que la prestación fue solicitada en forma extemporánea, situación
que resulta contraria a la realidad, pues la señora Aurelina hizo la solicitud en
enero de 2009, 4 meses después de dar a luz. En ese sentido, concluyó el
juzgado: “(…) si bien es cierto que la accionante presentó acción de tutela
en agosto de este año, después de un año de nacido su hijo, no menos cierto es
que esta situación es atribuible única exclusivamente a la empresa accionada
por dilatar el trámite de la licencia tanto tiempo.”
3.2.
En el escrito de impugnación, Coomeva EPS solicitó revocar la decisión.
Insistió en que la peticionaria presentó la solicitud para el reconocimiento de
la licencia por fuera del término legal.
3.3.
En segunda instancia, el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Juan del César, en
fallo del 20 de octubre de 2010, revocó la decisión impugnada. Adujo que al
existir la vía ordinaria laboral para solicitar el pago de la licencia de
maternidad, la accionante debía demostrar que acudía a la acción de tutela para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Además, agregó que la demora
de Coomeva EPS en el pago de la licencia, se debió a una “actitud complaciente
de la peticionaria,” sobre el particular señaló:
“(…) no podría asumir el despacho que la demora en la
interposición de esta acción obedece a la dilatación que por parte de la
accionada se dio al trámite administrativo, ya que era esa demora la que
precisamente justificaba la necesidad de amparo, coligiendo por ello el juez
constitucional que si la actora pudo esperar un año y once meses que la
accionada le cancelara la licencia de maternidad, sin que se viera obligada a
solicitar la protección inmediata a los derechos fundamentales hoy reclamados,
es porque la amenaza o afectación a los mismos no alcanzó a materializarse,
sobre todo teniendo en cuenta que actora cotiza de manera independiente con el
salario mínimo, o que habiendo sido efectiva dicha afectación, la demandante
haya contado en ese momento con otras alternativas que le permitieron
contrarrestar o neutralizar sus efectos nocivos.”
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar
el fallo de tutela proferido dentro del trámite de referencia, con fundamento
en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y problema jurídico
La
señora Aurelina Soto Salazar presentó acción de tutela contra Coomeva EPS
porque a pesar de haber realizado múltiples trámites para que la entidad le
pagara la licencia de maternidad No.2585328, reconocida desde el 15 de enero de
2009, el pago no ha sido efectuado. Por su parte, Coomeva señaló que la
peticionaria excedió el término legal –un año- para solicitar el pago de la
prestación. Además, adujo que la acción de tutela carece de inmediatez, porque fue
presentada un año y once meses después del nacimiento del menor.
En
principio, este el caso puede ser visto desde la protección constitucional que goza
la mujer gestante, que incluye, el reconocimiento y pago de la licencia de
maternidad. Sobre esta prestación, la Corte ha presumido que de no ser pagada,
se ponen en riesgo los derecho fundamentales de la mujer y del niño o niña
recién nacidos, especialmente, su derecho al mínimo vital. Sin embargo, la Sala
quiere abordar la situación de la señora Aurelina desde otro enfoque: la demora
injustificada por parte de Coomeva EPS para efectuar el pago de una licencia de
maternidad. Por lo tanto, el problema jurídico que va a resolver la Sala en
esta oportunidad es: ¿Vulnera una entidad encargada de garantizar la prestación
de servicios de salud, el derecho fundamental a la salud, a la seguridad social
y al debido proceso de una madre y de su hijo recién nacido, así como el
desarrollo armónico de éste, al demorar el pago de la licencia de maternidad más
de un año, y luego, imponer cargas administrativas adicionales para efectuarlo,
a pesar de que la prestación fue reconocida?
Para
resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará la procedencia de la
acción de tutela dadas las condiciones especiales de la situación planteada;
luego, reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el derecho que tienen los
usuarios del Sistema de Seguridad Social a no ser sometidos a trámites
administrativos injustificados para el acceso a los servicios, o a demoras en
la prestación de los mismos. Luego, se desarrollara el caso propuesto.
3.
Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto
El
juez de segunda instancia revocó la protección otorgada a la peticionaria tras considerar
que cuanta con la vía ordinaria laboral para que se ordene a Coomeva EPS pagarle
la licencia de maternidad. Esta Sala de Revisión se aparta de tal decisión. Al respecto,
la discusión planteada no se agota en el pago de la licencia de maternidad; el
tema de fondo que propone el caso concreto es que las entidades encargadas de
garantizar la prestación de servicios de salud no pueden obstaculizar, en
ningún caso, el acceso de los usuarios a los servicios a que tengan derecho.
Por lo tanto, la acción de tutela resulta ser el medio más eficaz, no sólo para
ordenar el pago de la prestación económica reconocida a la peticionaria, sino, para
protegerla junto con su hijo, de las demoras injustificadas a que fueron
sometidos por Coomeva EPS para efectuar el pago de la licencia.[1] Demoras que al parecer no
observó el juez de segunda instancia, y concluyó que el trámite se prolongó por
una actitud “complaciente de la peticionaria,” cuando esta fue en reiteradas
oportunidades a cobrar su licencia y sólo encontró trabas, incluso debió
desplazarse hasta otro municipio para sólo recibir evasivas.
En
este caso, lejos de cualquier racionalidad o de cualquier razonabilidad, se
exigió a una persona a seguir adelantando trámites para acceder a su derecho a que
le fuera cancelada la licencia de maternidad, siendo sometida un recorrido
interminable por las oficinas de la administración de Coomeva EPS, para obtener
finalmente una respuesta negativa, que se basó en que había finalizado el
término para solicitar el pago de la misma. Pareciera que el sin sentido
jurídico ahogara a esta ciudadana. Sin tener una razón solida para dilatar su
paso, se dejaron de lado valores y principios constitucionales, se levantaron
barreras y obstáculos al goce efectivo de los derechos, y no deja de ser
irónico que quien avalara esta serie de obstáculos fuera precisamente un juez
constitucional.
Uno
de los comportamientos del poder que ha encontrado freno en la Constitución de
1991 es la arbitrariedad. La sin razón. La posibilidad de que el ejercicio de
las diferentes actividades se haga sin tener que responder a criterios
objetivos, que garanticen la racionalidad y la razonabilidad de las
actuaciones. En otras palabras, el capricho dejó de ser un posible fundamento
para el ejercicio del poder, en especial, cuando dicha arbitrariedad compromete
el goce efectivo de algún derecho fundamental, como en este caso.
4. Las entidades responsables no
pueden demorar el pago de prestaciones económicas reconocidas a los usuarios
del Sistema de Seguridad Social, ni imponer cargas administrativas adicionales
para efectuarlo.
En múltiples pronunciamientos
adicionales, la Corte ha reiterado la regla según la cual los trámites
administrativos que enmarcan las actuaciones de las entidades encargadas de la
prestación de los servicios del Sistema de Seguridad Social, no configuran
razones válidas y suficientes para no garantizar las prestaciones a las que
tienen derecho los usuarios. Incluso, cuando la garantía de los servicios
depende de otra entidad o de un tercero.[2]
Por
ejemplo, en caso de pensión de vejez, la Corte ha dicho que la demora en la emisión
del bono pensional es una carga administrativa que no puede anular el
reconocimiento del derecho,[3]
y que las entidades encargadas de brindar atención a los usuario del Sistema de
Seguridad Social, no pueden escoger entre prestar o no los servicios, pues al
negarlos, faltan de manera grave a sus obligaciones más elementales.[4] De igual
forma, en la sentencia T-1119 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) la Corte
señaló que no en pocas ocasiones los afiliados al Sistema se ven obligados a
cumplir procedimientos  administrativos injustificados o esperar hasta que la
entidad responsable decida adelantar el trámite correspondiente para acceder a
una prestación o servicio; expresamente, esta Corporación sostuvo:
“En ese contexto, cuando las entidades vinculadas a la
liquidación, expedición y pago de bonos pensiónales agitan disputas en torno
cuál de ellas debe cumplir con esas obligaciones de tal manera que unas y otras
injustificadamente niegan el cumplimiento de esa obligación, y relegan a un
segundo plano el reconocimiento del derecho consolidado a favor del trabajador,
lo instrumentalizan, lo convierten en materia moldeable en manos de la
burocracia estatal, lo cosifican.  En un tal contexto, el ser humano deja de
ser un fin en sí mismo y se niega la vocación personalista ínsita en el
constitucionalismo. Por ello, un tal estado de cosas constituye un grave
atentado contra la dignidad del trabajador pues éste ve defraudada su
expectativa de consolidar un derecho con el solo cumplimiento de las exigencias
previstas en la ley ya que además deberá esperar a que por alguna parte del
marasmo de actuaciones a que es sometido aparezca la voluntad administrativa
requerida para que su legítimo derecho se consolide (…).”
Ahora
bien, aunque las anteriores consideraciones se originaron a propósito de casos
en los cuales la Corte protegió el derecho a la pensión de vejez, lo expuesto
es aplicable a cualquier servicio derivado del Sistema de Seguridad Social. Por
ser éste un servicio de carácter público, que tiene por finalidad garantizar el
cubrimiento de las contingencias originadas en materia de pensiones, salud o
riesgos profesionales, y que se encuentra regido en su totalidad por los mismos
principios –eficiencia, solidaridad, universalidad, integralidad, unidad y
participación,- cada una de las entidades que integran el Sistema tiene el
deber de no obstaculizar el acceso a los servicios a que tienen derecho los
afiliados, mediante la imposición de cargas administrativas adicionales a los
trámites legalmente constituidos. Y no pueden, tampoco, demorar el
reconocimiento de una prestación hasta el punto de poner en riesgo o anular el
goce efectivo de un derecho fundamental.[5]
Dadas
las anteriores consideraciones, la Sala pasa a referirse sobre la situación de
la señora Aurelina Soto Salazar, a quien Coomeva EPS le ha demorado el pago de
la licencia de maternidad ya reconocida, por más de un año.
5. Coomeva EPS vulneró los derechos
fundamentales de la señora Aurelina Soto Salazar y de su hijo, al demorar por
más de un año el pago de la licencia de maternidad reconocida, e imponer cargas
administrativa adicionales para efectuarlo.
En el caso concreto la Sala encontró probado:
(i) que el 15 de enero de 2010, Coomeva EPS le reconoció a la señora Aurelina la
licencia de maternidad No. 2585328;[6]
(ii) que la peticionaria se acercó a la entidad en diferentes oportunidades
para reclamar el pago de la licencia, pero los funcionarios de la entidad le
solicitaban volver después; (iii) que en enero de 2010 Coomeva le comunicó a la
señora Aurelina que el cheque de su licencia había sido devuelto a la oficina
de la EPS en Albania porque ella se demoró en recogerlo. Así que la accionante
fue a Albania y allí le solicitaron llenar un formulario con su número de
cuenta bancaria para consignarle el valor de la licencia, pero el pago no fue
efectuado;[7]
(iv) dado que la entidad extravió la incapacidad original, el 23 de marzo de
2010 el médico ginecólogo que atendió a la peticionaria en su parto, expidió
una nueva incapacidad;[8]
y (v) finalmente, el 15 de abril de 2010, la peticionaria envió derecho de
petición a la entidad solicitando el pago de la licencia.[9] El 29 de abril del mismo
año, Coomeva le comunicó que “de acuerdo con la información que reposa en
nuestra base de datos, usted no gestionó de manera oportunidad la legalización
y solicitud de recogimiento económico de la incapacidad mencionada ante la EPS,
dentro del término establecido por la ley.”[10]
Dados estos hechos, la Sala encuentra
que la demora de Coomeva EPS en el pago de la licencia de maternidad de la
señora Aurelina, obedece a una actitud negligente de la entidad, no imputable a
la peticionaria. La accionante fue víctima de múltiples trámites
administrativos injustificados ya descritos, como la pérdida de la incapacidad
en las oficinas de Coomeva y la expedición de una nueva, para que finalmente,
lo que resulta más grave, la entidad adujera que la accionante no tramitó el
reconocimiento de la licencia a tiempo; así, al afirmar que la demora en el
pago de la prestación se debe a que la peticionaria no la solicitó en el
término correspondiente, cuando claramente lo hizo, la entidad incurre en una arbitrariedad.[11]
En ese orden de ideas, la Sala concluye
que la EPS accionada actuó de forma reprochable porque (i) vulneró el derecho
de la señora Aurelina y de su hijo recién nacido, ambos sujetos de especial
protección constitucional, a gozar oportunamente de la prestación económica
contenida en la licencia de maternidad No. 2585328; (ii) después de que se
cumpliera una año sin pagar la licencia, impuso a la accionante cargas
administrativas adicionales, que fueron cumplidas, y sin embargo, el pago no se
efectuó; y (iii) afirmó que no reconoció la licencia de maternidad a la
peticionaria, por haber transcurrido el plazo establecido en el artículo 23 de la
Resolución No. 2266 de 1998,[12]
sin que la incapacidad se hubiese solicitado. En consecuencia, la Sala tutelará
el derecho al debido proceso administrativo de la señora Aurelina Soto, y los
derechos fundamentales a la vida, la salud e integridad de su menor hijo, y por
lo tanto, revocará la sentencia de segunda instancia del Juzgado Promiscuo del
Circuito de San Juan del César, confirmará la sentencia de primera instancia
del Juzgado Promiscuo Municipal de Fonseca, y advertirá a Coomeva EPS que no
debe en el futuro incurrir en prácticas administrativas dilatorias, similares a
las aquí descritas, que pongan en riesgo los derechos fundamentales de los
usuarios del Sistema de Seguridad Social en Salud, especialmente, cuando se
trate de una madre y de su hijo recién nacido.
III.
DECISIÓN
En
merito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
TUTELAR el derecho al debido proceso
administrativo de la señora Aurelina Salazar Soto, y los derechos fundamentales a la vida, la salud e
integridad de su menor hijo.
Segundo.-
REVOCAR la sentencia proferida en
segunda instancia por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de San Juan del César –La Guajira,- el veinte (20) de
octubre de dos mil diez (2010), y en su lugar CONFIRMAR la sentencia de
primera instancia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Fonseca –La
Guajira,- el diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010), que amparo los
derechos fundamentales de la señora Aurelina Soto Salazar y de su hijo recién
nacido, dentro del proceso de tutela contra Coomeva EPS.
Tercero.-
ORDENAR a Coomeva EPS que en el término
de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
providencia, pague a la señora Aurelina Soto Salazar la prestación económica
contenida en la licencia de maternidad No. 2585328 del 15 de enero de 2009.
Cuarto.
- ADVERTIR a Coomeva EPS que se
abstenga de obstaculizar el acceso a los servicios de salud a los usuarios, y
de incurrir en demoras en el reconocimiento y pago de las prestaciones a que tienen
derecho los afiliados  del Sistema de Seguridad Social en Salud, especialmente,
cuando se trate del reconocimiento y pago de la licencia de maternidad, para
evitar la afectación de los derechos fundamentales de la madre y del niño o
niña recién nacidos.
Quinto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Por ejemplo, en caso de
demora en el pago de la pensión de vejez, la Corte ha dicho que la acción de tutela resulta procedente para proteger al afectado de las dilaciones
injustificadas a que es sometido por parte de la entidad encargada del
reconocimiento. Ver la sentencia T-529 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[2] Sentencia T-794 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), a propósito de la dilación de múltiples entidades en el reconcomiendo y
pago de las licencias de maternidad de varias usuarias, la Corte reiteró que los trámites administrativos, especialmente cuando dependen de otra
entidad, no puede poner en riesgo la garantía de los derecho fundamentales de
los ciudadanos.
[3] T-529 de 2002 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis). En el mismo sentido la sentencia T-795 de 2007 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[4] T-227 de 2000 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[5] En materia de salud, en la sentencia T-018 de
2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte advirtió que los afiliados tienen derecho a una
atención oportuna y eficaz, y que una excesiva tramitología puede
agravar las condiciones de salud de una persona, e incluso, un servicio que se
requiera, no prestado de forma oportuna, puede llevar al usuario a la muerte.
[6] Folio 9
[7] Folio 10
[8] Folio 8
[9] Folio 11
[10] Folio 13. La accionante probó la mayoría de
los hechos alegados con los documentos anexos al escrito de tutela. Sin embargo, algunas
afirmaciones la Sala las tiene por ciertas, en virtud del artículo 20 del
Decreto 2591 de 1991, el cual dispone que se presumen ciertos los hechos
alegado por el peticionario, cuando la parte accionada no se pronuncia en
contrario.
[11] Folio 7.
[12]  El artículo 23 de la Resolución No. 2266 de 1998, del Ministerio de la Protección Social, establece: “DE LOS TÉRMINOS PARA LA TRANSCRIPCIÓN Y COBRO DE INCAPACIDADES O LICENCIAS POR MATERNIDAD. El afiliado dispone de un
año a partir de la fecha de ocurrencia del evento que originó la incapacidad o
la licencia por maternidad para solicitar la transcripción del certificado y el
pago del subsidio correspondiente, siempre y cuando haya cumplido los períodos
de cotización respectivos para tener derecho a éste. PARAGRAFO. El funcionario
competente tiene un plazo máximo de tres (3) días hábiles para hacer la transcripción,
contados a partir del día en que se recibe la solicitud con el lleno de todos
los requisitos”.