C-457-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-457/06
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Vulneración
en norma que prorroga vigencia de artículo relativo a depuración y saneamiento
de  información contable en sector público
Se observa por la Corte que el artículo 79 acusado que
forma parte integrante de la Ley 988 de 2005, mediante la cual se dictaron por
el Congreso disposiciones sobre el presupuesto de rentas y recursos de capital
y la ley anual de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2006, no guarda una relación directa con el conjunto normativo de
dicha ley, sino que entra a regular una materia diferente relacionada con la
depuración y saneamiento de la información contable en el sector público de
conformidad con la ley 716 de 2001, razón ésta por la cual la conexidad se
aleja del contenido temático del resto de la Ley. El artículo acusado, pretende
prorrogar la vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del
presupuesto, no contiene herramientas necesarias  para la ejecución del
presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del
presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades
del legislador. Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una
conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es
decir su texto podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una
ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una
norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que
no guarda ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se
incorporó finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de
unidad de materia
Referencia: expediente D-6216
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 79 de la ley 998 de 2005 “por la cual
se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
2006”
Demandante: Blanca Lucero Pérez Bolivar
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., siete (7) de junio de dos
mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución
Política la ciudadana Blanca Lucero Pérez Bolivar, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 “Por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
2006”.
Por auto de 22 de marzo del año en curso,
el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó su fijación
en lista. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al
señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la
República, al señor Ministro del Interior y de Justicia, para los fines
pertinentes.
A.      NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la norma demandada, publicada en el
Diario Oficial No. 46109 de 1 de diciembre  de  de 2005.
"Ley 998 de 2005
“Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006”
Artículo 79o. Modifíquese los artículos 1 y
11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán así:
ARTICULO 1o. Prorróguese hasta el 31 de
diciembre de 2006, la vigencia de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o,
9o, 10, 11 y 17 de la ley 716 de 2001.
ARTICULO 11. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será
hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción
del parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los
artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean
contrarias.”
B. La demanda.
La actora estima que el artículo acusado de la ley 998
de 2005, desconoce los artículos 151, 158, 169, 346 y 352 de la Constitución.
Así mismo, desconoce los artículos 1, 11, y 38 del Decreto 111 de 1996, decreto
que recopila las normas orgánicas del presupuesto y que por su naturaleza se
convierte en parámetro de constitucionalidad, toda vez que las leyes ordinarias
de presupuesto no sólo deben responder a los contenidos de las normas
constitucionales, sino a los señalados por el legislador en las leyes orgánicas
de presupuesto.
En concepto de la demandante, el artículo acusado
desconoce la regla de la unidad de materia que exige el artículo 158 de la
Constitución, toda vez que las normas que son objeto de prórroga no guardan una
unidad teleológica o finalística con la ley de presupuesto para la vigencia
fiscal de 2006, como tampoco tienen por objeto su correcta ejecución.
Las normas que se prorrogan se refieren a:
Depuración y saneamiento de la información contable en
el sector público, con el fin de que en los estado financieros se revele en
forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de las
entidades públicas (artículos 1 a 9 de la ley 716 de 2001).
Depuración de inventarios mediante autorización de
disposición de mercancías almacenadas bajo responsabilidad de la DIAN, a través
de donación, asignación, destrucción o venta (artículo 10 de la Ley 716 de
2001).
Supresión de obligaciones con la DIAN mediante dación
en pago de bienes por parte de deudores incursos en procesos concursales o de
liquidación forzosa administrativa de instituciones financieras vigiladas por
la Superintendencia Financiera (artículo 11 ley 716 de 2001)
Reiteración de la vigencia permanente de la regulación
sobre el boletín de deudores morosos del Estado (artículo 11 de la ley 901 de
2004).
Reiteración de la vigencia del límite de gastos para
las contralorías departamentales establecido para el año 2001 en el artículo 9
de la Ley 617 de 2001.
Explica que si llegare a determinarse para alguno de
los contenidos normativos la presencia de algún tipo de conexidad con la ley
anual de presupuesto para la vigencia fiscal 2006, especialmente con el
presupuesto de gastos y ley de apropiaciones, tal conexidad resultaría
inconstitucional en la medida en que los títulos que constituyen gasto deben
ser decretados en leyes anteriores a la vigencia de la ley anual de presupuesto
respectiva. En este caso, la ley anual no puede constituirse a la vez en el
título de gasto e incorporación. Esa doble característica resultaría contraria
al artículo 346 de la Constitución.
Las materias o temas que el legislador prorrogó a
través del artículo 79 en la Ley Anual del Presupuesto para la vigencia fiscal
2006 y que se relacionan con el saneamiento de la contabilidad pública, la
depuración de inventarios en la Dian, la supresión de obligaciones con la Dian,
el boletín de deudores morosos del Estado y el control de gastos de las
contralorías departamentales, tal como se explicó no guardan ninguna conexidad
con el título y contenido de la ley 998 de 2005.
El artículo acusado se incluyó y aprobó en segundo
debate en Plenaria de Cámara y Senado, pese a no guardar la conexidad material
que se exige en estos casos, por cuanto estas prorrogas desbordan la naturaleza
de la ley en que fueron incluidas, impidiendo el debate serio, técnico y
democrático que ellas requerían. Precisamente lo que se busca con la conexidad
que aquí se echa de menos es que el debate legislativo no sea incongruente e
inconsulto, permitiendo la inclusión de preceptos cuya necesidad, pertinencia y
utilidad no son evaluados, precisamente porque su inclusión en el debate
legislativo se hace bajo la presunción que ellos son necesarios para
complementar la materia objeto de regulación.
Con fundamento en lo anterior, la ciudadana demandante
considera que los artículos prorrogados por el artículo 79 acusado no podían
incluirse en la ley de presupuesto para la vigencia del 2006, toda vez que son
títulos que constituyen gasto y como tales deben ser decretados en leyes
anteriores a la vigencia de la ley anual de presupuesto.
C. Intervenciones.
En el término constitucional establecido para
intervenir en la defensa o impugnación de la norma acusada presentaron escritos
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Educación. Se
resumen así estas intervenciones :
1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano Federico José Moreno Tobar, designado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó escrito en el que
solicita a la Corte declarase inhibida para pronunciarse de fondo respecto de
esta acción de inconstitucionalidad, o en su defecto la exequibilidad del
artículo 79 de la ley 998 de 2005.
Después de un análisis de la jurisprudencia de esta
Corporación,  en relación con los requisitos que debe tener una demanda de
inconstitucionalidad consideró que la demandante no cumplió con las
obligaciones requeridas para argumentar el cargo de inconstitucionalidad por
falta de unidad de materia, porque no explica en forma clara y suficiente cual
es la materia de la que se trata la ley 998 de 2005, ni las razones por las que
considera que el artículo acusado va en contra de la materia de dicha ley.
Por otro lado observa el interviniente que el artículo
demandado no afecta la unidad de materia de la ley 998 de 2005, pues la materia
de esta ley, se encuentra relacionada con las materias que afectan el
presupuesto nacional. De esta forma, el artículo demandado no solo está en
concordancia con la materia de la ley 998 de 2005, sino que se encuentra en
armonía con lo establecido en el artículo 158 de la Constitución de 1991.
2.  Ministerio de Educación Nacional.
el doctor Jaime Octavio Villamil Aranguren, apoderado
del Ministerio de Educación solicitó la exequibilidad de la norma acusada, en
razón al cargo de la supuesta violación del principio de unidad de materia, por
cuanto en su concepto y de conformidad con la interpretación que él hace de la
jurisprudencia constitucional, sentencias C- 604 de 1997, C-187 de 1997, C-837
de2001, y C-647 de 2000, el artículo demandado guardan relación objetiva y
razonable con la materia que regula la Ley que lo contiene.
D. Concepto del Procurador General de la Nación.
Por medio del concepto número 4096 del 17 de mayo de
2006, el Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón
solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo
acusado de la ley 998 de 2005.
El Ministerio Público considera que como lo advierte
el título de la ley 988 de 2006, esta tiene por objeto decretar el presupuesto
de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006. Así en dicha normatividad se
identifica un solo núcleo temático, cual es el establecimiento de las rentas
nacionales y la fijación de gastos del Estado para la vigencia fiscal de 2006.
La ley anual de presupuesto tiene características
especiales y un contenido normativo definido constitucionalmente y por la ley
orgánica (artículos 150 numeral 11, 345 y siguientes de la Constitución
Política y artículo 11 del Decreto 111 de 1996). Puede advertirse que es
una ley “unitemática” porque no admite la incorporación de varios objetivos, de
manera que de aplicarse respecto de ella el criterio flexible de unidad de
materia, implicaría admitir la agregación de contenidos normativos inconexos o
extraños al cuerpo mismo de la ley, afectando, sin lugar a dudas, la coherencia
pretendida por el mismo Constituyente quien le dio a ley anual de presupuesto
un propósito específico y delimitado.
Recordó el Procurador que para la Corte
Constitucional, la ley anual de presupuesto no tiene una función normativa
abstracta, sino un contenido concreto, su papel tiene un contenido específico:
estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos públicos para
una determinada vigencia fiscal.  Es decir, para que proceda la inclusión de
temas relacionados con el presupuesto, es necesario que la ley orgánica lo
hubiese permitido de manera expresa.
Con fundamento en los argumentos antes expuestos, como
en jurisprudencia de esta Corporación, el Ministerio Público concluye que los
cargos de la demanda están llamados a prosperar, porque el artículo impugnado
va en contradicción con la naturaleza de la ley de presupuesto para la vigencia
fiscal de 2006, no encaja con ninguno de los elementos que, de acuerdo con la
ley orgánica, componen la ley anual de presupuesto: no estima ingresos, no
autoriza gastos,  y no puede catalogarse como una disposición instrumental que
permita asegurar la correcta ejecución de lo aprobado por el Congreso, pues la
finalidad de la Ley 901 de 2004 es prorrogar la vigencia de normas de índole
contable para lograr que los estados financieros de las entidades públicas
reflejen fielmente su realidad económica, financiera y patrimonial.
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente para conocer de la demanda de
la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º
de la Constitución, pues se acusan artículos contenidos en una Ley de la
República.
Segunda.- Lo que se debate.
Corresponde a esta Corporación analizar si el artículo
79 acusado de la ley 988 de 2005, es congruente con la materia regulada en la
ley, o si por el contrario, vulnera el principio constitucional de unidad de
materia.
En relación con el tema objeto de análisis, el
ciudadano que intervino en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, solicitó a la Corte la inhibición, por cuanto en su concepto
la demandante no cumplió con los requisitos jurisprudenciales para argumentar
el cargo de inconstitucionalidad, en su defecto solicitó que se declare la
exequibilidad del artículo demandado. Por su parte, el ciudadano que intervino
en nombre del Ministerio de Educación Nacional consideró que no hay vulneración
del principio constitucional de la unidad de materia, afirmó que el artículo
demandado incluye disposiciones que apuntan a hacer efectiva la ley.
Por el contrario, el Ministerio Público considera que
el artículo acusado va en contradicción con la naturaleza de la ley de
presupuesto para la vigencia fiscal de 2006, no encaja con ninguno de los
elementos que, de acuerdo con la ley orgánica componen la Ley Anual de
Presupuesto.
Es, dentro de este contexto, que la Corte ha de
resolver la demanda de constitucionalidad de la referencia.
Tercera.- Breve recuento jurisprudencial en relación con el principio de
unidad de materia.
La Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones
sobre el principio de unidad de materia, advirtiendo que de conformidad con los
artículos 158 y 169 de la Constitución, "todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella" "el título de
las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido".
Igualmente, se ha dicho que la unidad de materia, “se
dirige a la racionalización del proceso legislativo en una triple dimensión:
En primer lugar, mediante la inclusión de actos de control sobre los contenidos
de las iniciativas legislativas pues en razón de ese principio se les permite a
los presidentes de las comisiones legislativas rechazar las iniciativas que
incumplan ese principio.  En segundo lugar, garantizando una deliberación
pública y transparente en el proceso de formación de la ley pues con ella se
evita la aprobación de normas no consideradas en los debates parlamentarios
como escenarios de concreción de la democracia.  Y, en tercer lugar, por sus
implicaciones directas sobre la intensidad del control constitucional pues
impone la necesidad de mantener una relación de equilibrio entre la materia de
las leyes y el principio democrático” (sentencia C-1144 de octubre 31 de
2001).
Al respecto, resulta oportuno transcribir apartes de
la sentencia C-064 de 2005, que reunió algunos de los criterios que la
jurisprudencia ha desarrollado sobre este principio. En lo pertinente expresó
esta sentencia:
La jurisprudencia también ha precisado que “Solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” [1].
Por lo cual, el término "materia"
que trae la norma superior que se comenta  no debe interpretarse en forma
rígida “al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales
entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que
persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias
para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal. Además, que
dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o
incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre las distintas
aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma” [2],
tal como lo recuerda la Corte en la sentencia C-887 de 2002.
En Sentencia C-618 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, la Corte se refirió al control constitucional cuando la
acusación recae en violación del principio de unidad de materia y señaló que
como el ordenamiento jurídico no está dividido nítidamente en compartimientos,
el legislador  cuenta con libertad para determinar el contenido  de las normas
que expide:
“7.5.5 Ahora bien, para establecer si
existe o no una conexión material es importante subrayar que la potestad de
configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el
contenido específico de las normas, como la facultad de decidir como
organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un
conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le imponen al Congreso
la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante
para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de
la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de
aquellos funcionarios a los que la Constitución les concede iniciativa legislativa
(artículo 155, C.P.), pueden reorganizar la normatividad de la manera como
consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que
lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o
separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles”.
…..
Ahora bien, el hecho de que el control
constitucional sobre la observancia del principio de unidad de materia no deba
ser rígido, tampoco puede llevar a que se flexibilice a tal punto que quede desprovisto
de contenido. Es por ello que la jurisprudencia ha expresado, que sólo una
interpretación razonable y proporcionada permitirá descubrir si entre la norma
acusada y la ley existe la conexidad temática, porque “lo que impone el
principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos
contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos
contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio
objetivo y razonable”.[3]
Así mismo, en Sentencia C-309 de 2002, MP
Jaime Córdoba Triviño, la Corte después de realizar un examen sistemático de la
jurisprudencia proferida sobre el principio de unidad de materia, señaló que
para efectos del control constitucional se hace necesario establecer los
núcleos temáticos contenidos en la ley a la cual pertenece la norma acusada de
violar dicho principio:
“(…) resulta fundamental determinar el
núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una
disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia.  En ese
sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de
motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el
ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las
relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de
los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las
variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la
producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia;
su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.
La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma
constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”.[4]
“De ese modo, para ejercer el control de
constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe
determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si
una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por
el contrario gravita al interior de la ley sin vínculos ni ejes de referencia
que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales
desarrollados por el legislador.”
De acuerdo con la jurisprudencia mencionada, en el
asunto bajo revisión el análisis constitucional de la norma acusada se
orientará a establecer si se trata de un artículo cuyo contenido es extraño al
resto de la Ley. De allí se concluirá si vulnera o no el principio de la unidad
de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución.
Cuarta.- Análisis de los cargos de la demanda.
En primer término, no cree la Sala necesario, para
resolver el asunto de la referencia, aludir a los requisitos exigidos para
admitir una demanda de constitucionalidad, cuando se cuestiona el concepto de
unidad de materia, por cuanto son múltiples los fallos de esta Corporación que
han precisado estos aspectos. Pueden consultarse, por ejemplo, las sentencias
C- 579 de 200, C-741 de 2001, C-048 de 1004, entre otras. Por tanto, en el
presente caso y tal como se consideró al momento de su admisión, la ciudadana
Pérez Bolívar cumplió con las exigencias constitucionales, razón por la que la
solicitud del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la inhibición será
rechazada.
Visto lo anterior, se procede al examen de
constitucionalidad sobre la norma en referencia al tema de unidad de materia.
En efecto, la ley 988 de 2005 por medio de la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2006, como toda ley de
presupuesto, se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad
estatal, a través de la cual se cumplen funciones redistributivas, se hacen
efectivas las políticas macroeconómicas, la planificación del desarrollo, y se
hace una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos
públicos que han de efectuarse dentro del período fiscal respectivo.
El artículo 151 de la Constitución atribuye al
Congreso de la República la facultad de expedir leyes orgánicas a las cuales se
sujetará el ejercicio de la actividad legislativa, y, entre otros casos, para
la expedición de normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Así las cosas, en materia
presupuestal el órgano legislativo expidió la Ley Orgánica de Presupuesto[5]. Esta ley se encuentra en
armonía con lo preceptuado por el artículo 352 de la Carta, que dispone que
además de las disposiciones de orden superior que rigen la materia
presupuestal, lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y
ejecución de los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales y
los entes descentralizados se regularan por las disposiciones en ella
contenidas.
El Decreto-ley 111 de 1994 en su artículo 11 establece
que el Presupuesto General de la Nación se compone de tres partes, a saber, el
presupuesto de rentas, el de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones
generales. El  presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos
corrientes de la Nación, compuestos como se sabe, de ingresos tributarios y no
tributarios; las contribuciones parafiscales cuando su administración
corresponda a órganos que hacen parte del presupuesto, de los fondos
especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional.
En la ley de apropiaciones no puede ser incluida
ninguna partida que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a
un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno
para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo (CP. Art. 346). Por su parte, el artículo 347 de la Carta, dispone
que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los
gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
De ahí que el artículo 345 ibídem, determine que en tiempos de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Significa lo anterior que pese a la autonomía y
facultades que la Constitución reconoce al legislador, el concepto de
presupuesto tiene un carácter restrictivo, en la medida en que se trata de una
ley en la que se ejecutan únicamente los gastos contenidos en ella. Al
respecto, esta Corporación ha dicho:
“[l]a materia propia de una ley anual de
presupuesto es la fijación o modificación de las partidas de ingresos y de
gastos y en ella quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los
presupuestos aprobados puedan hacerse efectivos.
Desde esta perspectiva, las disposiciones
generales de una ley anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a
permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal
y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto “... regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan”. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener
regulaciones con vocación de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito
propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de la respectiva
vigencia fiscal.[6]
Tampoco pueden las leyes anuales de
presupuesto modificar normas sustantivas[7], porque en tal caso,
sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la
ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de
decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.
En uno y en otro caso sería necesaria la
aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese centrado en esas
modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación, con carácter
permanente, de determinadas materias.” (Sentencia C-803 de 2003)
En ese orden de ideas, se observa por la Corte que el
artículo 79 acusado que forma parte integrante de la Ley 988 de 2005, mediante
la cual se dictaron por el Congreso disposiciones sobre el presupuesto de
rentas y recursos de capital y la ley anual de apropiaciones para la vigencia
fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006, no guarda una relación
directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que entra a regular una
materia diferente relacionada con la depuración y saneamiento de la información
contable en el sector público de conformidad con la ley 716 de 2001, razón ésta
por la cual la conexidad se aleja del contenido temático del resto de la Ley.
El artículo acusado, pretende prorrogar la vigencia de
normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del presupuesto, no contiene
herramientas necesarias  para la ejecución del presupuesto aprobado, ni están
destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva
vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del legislador.
Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una
conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es
decir su texto podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una
ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una
norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que
no guarda ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se
incorporo finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de
unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la
Constitución Política.
Así, establecida la inconstitucionalidad del artículo
demandado, la Corte se abstiene de estudiar lo expuesto por la actora en
relación con la posible vulneración del trámite legislativo, al incluir y
aprobar el artículo 79 acusado, únicamente en segundo debate en Plenaria de
Cámara y Senado, asunto este sobre el cual, por otra parte, la actora no
incluyó en su demanda la demostración del cargo propuesto.
III.- DECISIÓN.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INEXEQUIBLE el artículo 79 de la ley
998 de 2005 por violación del principio de unidad de materia consagrado en el
artículo 158 de la Constitución Política.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[2] Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo
Beltrán Sierra.
[3] Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada,
entre otras, en la Sentencia C-460 de 2004 MP Alfredo Beltrán Sierra
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.
[5] Leyes Orgánicas de Presupuesto 38/89, 179/94 y 225/95, compiladas
en el Decreto 111de 1994
[6]  La Corte, en Sentencia C-039 de 1994, M.P. Antonio Barrera
Carbonell, sobre este particular expresó: “La ley de presupuesto tiene una
vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer
normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del
artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la
vigencia fiscal de 1992.”
[7] En la Sentencia C-201 de 1998, M.P. Fabio Morón, la Corte, al
analizar las disposiciones de una ley anual de presupuesto que contenía la
modificación de porcentajes de participación de las entidades territoriales en
financiación de proyectos señaló que constituye un evidente desbordamiento de
las facultades que le corresponde desarrollar al Congreso a través de la Ley de
Apropiaciones  la expedición de una norma de contenido material, que modifica y
deroga disposiciones legales previas de carácter sustantivo. Puso de presente
la Corte que el legislador  carecía de competencia para ese efecto,”...  pues
le está vedado, a través de la ley anual de presupuesto y especialmente de las
disposiciones generales de la misma, derogar o modificar legislación
sustantiva”.