C-227-11
REF
Sentencia C-227/11
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN MATERIA DE MEDIDAS SOBRE
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Contenido
y alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Carácter formal y material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reiteración de jurisprudencia/CONTROL
CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES-Requisitos constitucionales
EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Reiteración de jurisprudencia/DERECHO A LA
PROPIEDAD-Naturaleza/EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Contenido/EXPROPIACION
ADMINISTRATIVA-Regulación
DERECHO A LA PROPIEDAD-Principios constitucionales
La jurisprudencia de esta Corporación ha
distinguido los principios que desarrolla el artículo 58 de la Carta: i) la
garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles; ii) la
protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad; iii) el reconocimiento del carácter
limitable de la propiedad; iv)
las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés
privado; v) el señalamiento de su función social y ecológica; y, vi) las modalidades y los
requisitos de la expropiación.
EXPROPIACION-Elementos
característicos
La expropiación comprende tres elementos
característicos: 1. sujetos: El
expropiante es el sujeto activo, es decir quien tiene la potestad
expropiatoria; el beneficiario, es quien representa la razón de ser de la
expropiación, el creador del motivo, de la necesidad de satisfacer un interés
público y/o utilidad pública y el expropiado, titular de los derechos reales sobre
los bienes requeridos por el Estado. 2. Objeto. Los
derechos de índole patrimonial que sacrifican los particulares a favor de la
Administración, sin incluir los derechos personales o personalísimos, para
satisfacer la causa expropiandi, de allí la necesidad de establecer los
derechos patrimoniales del sujeto expropiado sobre el objeto delimitado y, 3.
La causa expropiandi o justificación presentada por el Estado para utilizar la
figura de la expropiación. Ésta debe tener un objetivo que cumplir, que sea acorde
con los fines de la utilidad pública e interés social, especificado en la norma
que la crea: “lo primero que hay que notar es que el fin de la expropiación no
es la mera “privación” en que ésta consiste, sino el destino posterior a que
tras la privación expropiatoria ha de afectarse el bien que se expropia”, es
decir, siempre hay una transformación al terminar la expropiación, lo que hace
que la expropiación sea un instrumento para llegar al fin de la meta propuesta
en la ley, un elemento que conllevará a realizar ciertos objetivos planteados
para una situación fijada, que amerita la obtención de cierto derecho.
EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Definición/EXPROPIACION-Principios fundamentales/EXPROPIACION-Potestad
de configuración legislativa para crear procedimientos especiales/EXPROPIACION
ADMINISTRATIVA-Debe garantizar el respeto al derecho de defensa y el debido
proceso/EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Indemnización previa y justa al
afectado que no haga de la decisión de la administración un acto confiscatorio,
expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución
Esta Corte ha establecido que la expropiación puede
ser definida “como una operación de derecho público por la cual el Estado
obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio
público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización
previa”. Dado que esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre
el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha rodeado la figura
de la expropiación de un conjunto de garantías, entre las más importantes: i.
el principio de legalidad, ii. el respeto al derecho de defensa y el debido
proceso y, ii. la indemnización previa y justa al afectado que no haga de la
decisión de la Administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en
el artículo 34 de la Constitución. De tal modo, siempre que se garanticen los
anteriores principios, la potestad de configuración del legislador lo faculta
para crear procedimientos especiales de expropiación, en cada una de las áreas
donde tal regulación específica permita optimizar la protección de los bienes
jurídicos involucrados en cada caso. En esa medida, por ejemplo, el legislador
puede establecer la expropiación en materia de reforma urbana, para garantizar
el acceso de las personas a una vivienda digna; en materia agraria, para
permitir el acceso progresivo de las personas a la propiedad de la tierra y
mejorar su productividad; para atender desastres; y para proteger los bienes
culturales o el ecosistema, entre otros.  En
ese orden, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle
una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés
social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una
indemnización previa, que comprenda tanto el valor del bien expropiado, como el
que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo
ha precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Debe ser justa/INDEMNIZACION POR EXPROPIACION Y
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Distinción/INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-No siempre tiene que ser integral
Tanto de los tratados relativos a los derechos
humanos, como de las manifestaciones de la comunidad internacional, se deduce
la exigencia  del pago de una indemnización en caso de expropiación. Esta
indemnización ha sido calificada en términos generales como “justa”,
“apropiada”, “adecuada” o “pronta”. En ese sentido señaló la Corte en la
sentencia C-1074 de 2002, que el artículo 58 de la Carta no menciona
expresamente si la indemnización por expropiación debe ser justa. Esta
exigencia se ha deducido de la referencia que hace el texto de este artículo a
la necesidad de ponderar los intereses de la comunidad y del afectado al
momento de fijar la indemnización por expropiación. También resalta esta sentencia
un cambio fundamental introducido por el Constituyente en 1991: la fijación del
valor de la indemnización difícilmente puede hacerse de manera abstracta y
general, sin tener en cuenta el contexto de cada caso, debiéndose entonces
ponderar los intereses concretos presentes en cada situación, para que el valor
de la indemnización corresponda en realidad a lo que es justo. Esta
característica puede llevar incluso a que luego de ponderar los intereses en
cada caso, se establezca una indemnización inferior al total de los daños
ocasionados por la expropiación, pero sin que pueda, dado que el Acto
Legislativo No. 1 de 1999 excluyó la posibilidad de expropiación sin
indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a indemnización
adecuada, como ya se dijo. Si bien la jurisprudencia reconoce que el particular
también sufre daños adicionales a la pérdida patrimonial del inmueble, el
cálculo del resarcimiento que deba recibir no se limita a considerar el valor
comercial del bien, sino que puede abarcar los daños y perjuicios sufridos por
el afectado por el hecho de la expropiación. No obstante, la sentencia C- 1074
de 2002  señala que “la indemnización que establece el artículo 58
constitucional en caso de expropiación es distinta de la que señala el artículo
90 de la Carta en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado por
los daños antijurídicos que le sean imputables causados por las acciones u
omisiones de las autoridades públicas. En primer lugar, el artículo 58 se refiere
a un daño que no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional
establece que el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir,
el daño resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el expropiado,
lo cual no significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por
mandato expreso de la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la
indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser integral –como
si lo exige el artículo 90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior
regula expresamente la fijación de la indemnización en caso de expropiación
para indicar que ésta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado,
es decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo más elevada
posible y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse
también en los intereses de la comunidad. La fijación de la indemnización se
hará “consultando los intereses de la comunidad y del afectado”, cuando el
perjuicio es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto
en el artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso
de expropiación no ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede
resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado.
Ello indica que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En
cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños
antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral.” Con independencia
del papel que puedan tener criterios de equidad en la indemnización del daño
antijurídico proveniente del artículo 90  constitucional, lo claro  es que
dichos criterios juegan un papel prioritario  en materia de expropiación. De
tal manera que el requisito constitucional de que la indemnización sea justa,
lleva necesariamente a no exigir que siempre responda integralmente a los
intereses del afectado, pero sí de manera razonable. En ciertas ocasiones dicha
indemnización puede cumplir una función meramente compensatoria, en otras, una
función reparatoria que comprenda tanto el daño emergente como el lucro
cesante, y ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario
para garantizar la efectividad de derechos especialmente protegidos en la
Carta, como en los casos de vivienda familiar, en que se justifica que la
indemnización previa sea pagada en efectivo y en forma total con el fin de que
la familia que pierde su vivienda pueda sustituirla oportunamente por otra.
INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Condiciones
Esta Corporación estableció las
características que debe reunir la indemnización en materia de expropiación
tanto judicial como administrativa: “1. No puede haber expropiación sin
indemnización; 2.  La indemnización debe ser previa al traspaso del
dominio del bien del particular al Estado; 3.  La indemnización debe
ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad
y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por
caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez
civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o
el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa;
4.  La función de la indemnización es, por regla general, de orden
reparatoria. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No
obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la
comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y
cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias
diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una
relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y
en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto
en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a
cumplir una función restitutiva. 5.  La indemnización no tiene que
ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con
instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las
siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la
indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio
del bien expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no
meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago
de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una
indemnización; (iv) deben permitir que el valor de la indemnización por
expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el
tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser
libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda
convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día
siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados
unilateralmente por la entidad que los emite. Las anteriores condiciones
garantizan, además, que quien sea afectado por la expropiación no tenga que
soportar una carga pública desigual y desproporcionada, que afecte el acceso a
la propiedad. El pago de la indemnización que recibe el expropiado, ya sea
totalmente en efectivo o parcialmente con bonos o títulos valores, equilibra el
daño sufrido por la expropiación y le permite adquirir otro bien si lo desea.”
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Procedencia de acción contenciosa administrativa con
el fin de obtener la nulidad y restablecimiento del derecho lesionado o para
controvertir el precio indemnizatorio reconocido/EXPROPIACION POR VIA
ADMINISTRATIVA-Efectos
EXPROPIACION-No
existe un estatuto básico o único que reglamente su procedimiento/EXPROPIACION
JUDICIAL-Regulación/EXPROPIACION ADMINISTRATIVA POR MOTIVOS DE URGENCIA-Regulación
EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Criterios para la declaratoria de urgencia
PROCESO DE EXPROPIACION ADMINISTRATIVA EN CASO DE
DECLARATORIA DE DESASTRE-Regulación
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Negociación directa/NEGOCIACION DIRECTA Y
EXPROPIACION ADMINISTRATIVA DIRIGIDA A EJECUTAR PLANES DE EMERGENCIA Y SUPERAR
EL DESASTRE POR EFECTOS DE LA OLA INVERNAL-Procedimiento
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA Y
AUTONOMIA TERRITORIAL-No se vulnera,
siempre que la medida de expropiación administrativa que provenga del nivel
central se ejecute dentro del marco del estado de emergencia y sólo de manera
transitoria
La Sala considera que el principio de
descentralización administrativa y autonomía territorial no se ve lesionado, en
principio, siempre que la medida de expropiación administrativa que provenga
del nivel central se ejecute dentro del marco del estado de emergencia y  sólo
de manera transitoria en punto a atender con prontitud y eficacia la magnitud de
los eventos de desastre originados por la emergencia invernal, es decir, dentro
de plazos razonables.  Ello por cuanto es claro que ante la eventualidad de una
emergencia de graves proporciones las entidades territoriales pueden no estar
en capacidad -dadas sus limitaciones fiscales y físicas- de enfrentar la
situación de crisis. Sin embargo, cuando se trate de la implementación de
medidas a largo plazo que requieran de la adquisición de predios y la
intervención a partir de medidas estructurales, la injerencia directa del nivel
central debe someterse, sin lugar a dudas,  a los principios de subsidiariedad
y concurrencia en aras de preservar la autonomía territorial. En estos casos,
será necesario robustecer a las entidades territoriales para que ellas mismas
hagan uso de las herramientas de planificación urbana y rural, con la debida
asistencia, coordinación y acompañamiento de las entidades del orden nacional y
a través de los medios ordinarios, ya que el mecanismo de excepción no puede
desconocer principios axiales de la Constitución Política como la autonomía
territorial y la descentralización administrativa, transformando esta en
excepción so pretexto de la permanencia de las medidas de emergencia, en regla
general.
ESTRUCTURACION TERRITORIAL CONSAGRADA EN LA
CONSTITUCION POLITICA-Se construye a
partir del principio unitario que garantiza un ámbito de autonomía para sus
entidades territoriales/PRINCIPIO
UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas mínimas orientadas a asegurar un equilibrio
NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias
Para la distribución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales, el legislador deberá tener en cuenta que el
contenido esencial de la autonomía se centra en la posibilidad de gestionar los
propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones más importantes
es el derecho a actuar a través de órganos propios en la administración y el
gobierno de los asuntos de interés regional o local. Tal derecho, contenido de
manera expresa en el artículo 287 Superior, hace parte del núcleo esencial de
la autonomía, indisponible por el legislador. No obstante, para preservar el
interés nacional y el principio unitario, las competencias del orden nacional
se  deberán desarrollar conforme al principio de coordinación, que presupone
unas reglas uniformes y una pautas de acción que, sin vaciar de contenido el
ámbito de autonomía territorial, permitan una armonización de funciones”. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que
en el contexto de una distribución general de competencias, pueden presentarse
situaciones que impongan la necesidad, a la luz de las circunstancias
concretas, de producir una alteración de esa distribución, como en el caso que
ocupa en este momento la atención de la Corte. De esta manera y, en casos de
emergencia como el actual, es posible que este equilibrio se rompa, pero nunca
por término indefinido, por cuanto debe señalarse un límite racional a la
medida de expropiación, pues de lo contrario se atentaría contra el artículo 1º
Superior según el cual Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en
forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, pues aún en casos de emergencia no es posible desestructurar la
organización territorial.
ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE PROCESOS
ESPECIALES DE NEGOCIACION DIRECTA POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES
SOCIAL-No se consagra la posibilidad
de que sean susceptibles de recurso.
En materia de procesos especiales de negociación
directa por motivos de utilidad pública o interés social, no se consagra la posibilidad
de que los actos administrativos expedidos sean susceptibles de recurso, entre
otras cosas, porque el único acto que se profiere es aquel mediante el cual se
formula la oferta y con él no se está finalizando una actuación administrativa
ni se está  creando derecho alguno a favor del propietario ni se está tomando
una decisión que afecte derechos del administrado, de forma que se trata de un
acto de trámite para el cual no es necesario  prever recurso.
INDEMNIZACION POR EXPROPIACION MOTIVADA EN LA
EMERGENCIA INVERNAL-Debe contemplar
el precio comercial del bien expropiado
INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Forma de pago/PONDERACION DE INDEMNIZACION POR
EXPROPIACION Y CONDICIONES DE PAGO-No puede ser arbitraria
INMUEBLES ADQUIRIDOS POR TRAMITE DE NEGOCIACION
DIRECTA O EXPROPIACION POR MOTIVOS DE LA EMERGENCIA INVERNAL-Término para su destinación
MEDIDA ESPECIAL DE NEGOCIACION DIRECTA Y EXPROPIACION
ADMINISTRATIVA-Utilización de bienes
dentro de las fases de asistencia humanitaria y de rehabilitación
MEDIDA ESPECIAL DE NEGOCIACION DIRECTA Y EXPROPIACION
ADMINISTRATIVA DECRETADA POR ENTIDAD PUBLICA DEL ORDEN NACIONAL-Destinación del bien expropiado debe estar en
consonancia con el plan de ordenamiento territorial de la jurisdicción
correspondiente, salvo que la situación de emergencia justifique modificar
temporalmente el uso del suelo
MEDIDA ESPECIAL DE NEGOCIACION DIRECTA Y EXPROPIACION
ADMINISTRATIVA DECRETADA POR UNA ENTIDAD PUBLICA DEL ORDEN NACIONAL-El valor de la indemnización debe ser de acuerdo al
avalúo comercial
NEGOCIACION DIRECTA COMO MEDIDA PREVIA DE LA
EXPROPIACION-La expresión
“calendario” no encuentra razón para justificar reducción del término para
aceptar o rechazar la oferta en caso de que coincida con días festivos o
feriados
RESOLUCION QUE DECRETA EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Procedencia de recurso de reposición para controvertir
las causas que dieron origen a esa expropiación y si estas guardan conexidad
con la limitación establecida  en el artículo 1 del decreto 4628 de 2010
RESOLUCION QUE DECRETA EXPROPIACION ADMINISTRATIVA EN DESARROLLO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Procedencia de acción de
nulidad y restablecimiento del derecho en el entendido que el juez competente
será el previsto en el Código Contencioso Administrativo
Referencia:
expediente RE - 173
Revisión de constitucionalidad del Decreto legislativo
No 4628 del 13 de diciembre de 2010, “Por el cual se dictan normas sobre
expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas”.
Magistrado
Ponente:
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES.
En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del
artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el día 14 de diciembre de
2010, el Presidente de la República remitió a esta Corporación copia del
Decreto Legislativo N° 4628 de 2010, “por el cual se dictan normas sobre
expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas”, expedido
el día 13 de diciembre de 2010, para efectos de su revisión constitucional de
conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta
Fundamental.
Avocado el conocimiento el magistrado ponente ordenó
mediante auto de veintiuno (21) de enero de dos mil once (2011) oficiar a la
Secretaria General de la Presidencia de la República con el fin de que dentro
de los tres (3) días siguientes justificara la exequibilidad del Decreto 4628
de 2010. En el término de ejecutoria se recibió escrito de la Presidencia de la
República y del Ministerio del Interior y de Justicia.
Vencido el término anterior, mediante auto del 1º de
febrero de 2011 se ordenó  fijar en lista el proceso por el término de
cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar el
Decreto referido, en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991. Posteriormente,
se dio traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió
el concepto de rigor dentro del término legal.
Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a
examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión.
II.
TEXTO DEL DECRETO.
El siguiente es el texto del Decreto No. 4628 del 13
de diciembre de 2010, tal como aparece publicado en el Diario Oficial N° 47.
922 de la misma fecha:
“ DECRETO 4628 DE 2010
(diciembre 13)
Diario Oficial No. 47.922 de 13 de diciembre de 2010
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Por el cual se dictan normas sobre expropiación por vía administrativa
y se adoptan otras medidas.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4580 de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que por
Decreto número 4580 del presente año se declaró el
Estado de Emergencia Económica y Social con el fin de conjurar la grave
situación de calamidad pública ocurrida en el país por la ola invernal que se
viene presentando.
Que a raíz
de la situación presentada por la ola invernal, los habitantes del territorio
nacional se han visto obligados a desplazarse a otros lugares, en condiciones
que afectan gravemente sus derechos fundamentales; así mismo la infraestructura
vial y urbana ha resultado gravemente deteriorada, dificultando la atención de
las necesidades básicas de los habitantes, razón por la cual resulta necesario
expedir disposiciones encaminadas a conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos.
Que la
situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio
nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas
de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales,
y daños en la infraestructura de los servicios públicos. También ha generado un
grave impacto, con la afectación de 52.735 predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras inundadas destinadas a ganadería,
la muerte de 30.380 semovientes y el traslado súbito de 1.301.892 animales.
Que
trescientas veinticinco mil familias pobres colombianas, gran parte desplazadas,
habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, por lo cual
constituyen una población vulnerable que es necesario reubicar
prioritariamente.
Que a
causa del fenómeno de La Niña se ha afectado y destruido parte de la red vial
primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de
vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más
de ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño de diques, obras de
contención, acueductos, alcantarillados, etc.
Que por el
fenómeno de La Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho
departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados,
lo cual impactará el derecho a la educación y la continuidad en la prestación
del servicio educativo a más de trescientos veinte mil estudiantes, jóvenes y
niños, con grave impacto en cobertura y deserción.
Que por el
fenómeno de La Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho
departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados.
Que es
necesario disponer de mecanismos que permitan lograr a la mayor brevedad la
atención de las personas afectadas por la ola invernal, para que ellas puedan
nuevamente desarrollar sus vidas en condiciones adecuadas y permitir la
rehabilitación económica y social en el territorio nacional.
Que para
tal efecto, es indispensable adoptar un régimen especial de negociación directa
y de expropiación que le permita a las entidades públicas encargadas de
adelantar proyectos de construcción y rehabilitación de las zonas afectadas por
la ola invernal, adquirir rápidamente los bienes necesarios para el cumplimiento
de esta finalidad.
Que para
lograr determinar las víctimas de la ola invernal a que se refiere el Decreto
número 4580 de 2010 y prestarles la atención que
requieren es indispensable que las autoridades públicas puedan disponer de la
información estadística que posee el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Declárese de urgencia, utilidad pública e interés social
para efectos de decretar la expropiación por vía administrativa con
indemnización previa, la adquisición del derecho de dominio y de los demás
derechos reales indispensables para la ejecución de los planes específicos
encaminados a solucionar los eventos ocurridos por la ola invernal en el
territorio nacional.
La
expropiación a que se refiere el inciso anterior, estará dirigida al
cumplimiento de los siguientes fines:
1. La
construcción y reconstrucción de viviendas, y la reubicación de asentamientos
urbanos, en las áreas afectadas por la ola invernal, de desastre o de riesgo, o
en sus áreas de influencia, así como la prevención del asentamiento en lugares
que presenten grave riesgo.
2. La
creación de la infraestructura urbana y rural adecuadas para albergar y dotar de
vivienda y de servicios a la población afectada.
3. La
reconstrucción o reparación de la malla vial afectada, o la construcción de
nuevos tramos.
PARÁGRAFO.
Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, son áreas de
desastre, de riesgo y de influencia, las siguientes:
Son áreas
de desastre aquellas cuyos ocupantes o inmuebles hayan sufrido daños directos
por razón de la Emergencia Económica y Social a que se refiere el Decreto
número 4580 de 2010.
Las áreas
de riesgo incluyen las de desastre y aquellas otras que, por su proximidad a
esta zona podrían sufrir efectos similares.
Las áreas
de influencia son aquellas a las cuales se extienden las consecuencias sociales
y económicas de la ola invernal.
ARTÍCULO
2o. Facúltese a las entidades públicas a las cuales corresponde desarrollar
proyectos en las zonas de desastre afectadas por la ola invernal, riesgo e
influencia, para adquirir, por motivos de utilidad pública e interés social,
mediante negociación directa o expropiación por vía administrativa, previa
indemnización, los inmuebles que se requieran para el cumplimiento de los fines
a que se refiere el presente decreto.
ARTÍCULO
3o. NEGOCIACIÓN DIRECTA. Previa a la declaratoria de expropiación, deberá
surtirse una etapa de negociación directa, en la cual se aplicará el siguiente
procedimiento:
1. El
representante legal de la entidad pública hará una oferta de compra de los
bienes, previa solicitud de avalúo al Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”,
el cual servirá para determinar el precio máximo de adquisición. En caso de que
dicho Instituto no practique el avalúo dentro de los diez días calendario
siguiente a la solicitud, el precio máximo de adquisición será el determinado
mediante avalúo efectuado por peritos privados inscritos en las Lonjas o
asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995. El avalúo sólo será
revisado a solicitud de la respectiva entidad pública.
2. El
representante legal de la entidad formulará oferta de compra por escrito a los
titulares de los bienes o de los derechos que fueren necesarios.
Si dentro
de los tres días calendario siguientes no se pudiere comunicar personalmente la
oferta, se dejará constancia escrita a cualquier persona que se encontrare en
el predio y se oficiará a la alcaldía del lugar de ubicación del inmueble,
mediante telegrama que contenga los elementos sustanciales de la propuesta,
para que se fije al día siguiente a su recepción y por un lapso de dos días
hábiles, en lugar visible al público. Vencido dicho término la oferta surtirá
efectos respecto del propietario y de los demás titulares de derechos
constituidos sobre el inmueble.
La oferta
de compra será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos
correspondiente por parte de la entidad adquirente al día siguiente a su
comunicación. Los inmuebles y derechos así afectados quedarán fuera del
comercio a partir de la inscripción.
3. El
término para aceptar o rechazar la oferta será de cinco días calendario
contados a partir de su comunicación personal o de la desfijación del aviso en
la alcaldía. Si se aceptare, deberá suscribirse el contrato de compraventa
dentro de los diez días calendario siguientes e inscribirse la escritura en la
oficina de registro de instrumentos públicos respectiva. Dicho lapso podrá ser
prorrogado por justa causa y por un término de cinco días por la entidad
pública que adelanta el proceso.
En el
correspondiente contrato de compraventa se fijarán las fechas para la entrega
real y material del inmueble y para el pago de precio. Los plazos respectivos
no podrán superar 30 días.
Se
entenderá que el propietario renuncia a la negociación y rechaza la oferta de
compra, cuando no hubiere acuerdo sobre el precio y la forma de pago, o el
titular de los derechos incumpla los plazos previstos para decidir sobre la
oferta o suscribir la escritura de compraventa.
PARÁGRAFO
1o. Los actos administrativos a que se refiere este artículo no son
susceptibles de recurso alguno.
PARÁGRAFO
2o. En los eventos en que el propietario del bien o el titular del derecho real
sea un incapaz o dicho bien forme parte de una sucesión, se aplicará el
artículo 16 de la Ley 9ª de 1989.
ARTÍCULO
4o. EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA. Agotada la etapa de negociación
directa el representante de la entidad mediante resolución motivada, podrá
decretar la expropiación del inmueble y demás derechos constituidos sobre el
mismo, la que se notificará personalmente dentro de los tres días calendario
siguientes o en caso de no ser posible, por edicto fijado durante dos días hábiles
en la alcaldía del lugar, previa solicitud efectuada por el representante de la
entidad.
La
resolución que decreta la expropiación deberá determinar el valor de la
indemnización, de acuerdo con el avalúo que efectúe el Instituto Geográfico
“Agustín Codazzi”, o la respectiva entidad, de conformidad con el procedimiento
previsto en el artículo anterior, así como su forma de pago, en los términos
previstos por el artículo 29 de la Ley 9ª de 1989; adicionalmente ordenará
cancelar los gravámenes, embargos e inscripciones que recaigan sobre el bien.
Contra
dicha resolución sólo procede el recurso de reposición, el cual podrá ser
interpuesto por los derechos reales sobre el inmueble, dentro de los tres días
hábiles siguientes a la notificación. Dicho recurso podrá referirse al monto de
la indemnización. La presentación del recurso no suspenderá los efectos de la
resolución de expropiación.
Transcurridos
diez días hábiles sin que la autoridad administrativa correspondiente hubiere
expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, este
se entenderá negado, quedando en firme el acto recurrido.
Una vez
notificada la resolución que decrete la expropiación se procederá a la entrega
del bien a la entidad expropiante. En el acta de la diligencia se insertará el
texto de la resolución. Dicha acta, junto con la resolución se inscribirá en la
oficina de registro correspondiente. A efectos de la tradición y entrega del
inmueble expropiado, se dará aplicación a lo previsto en la Ley 388 de 1997.
No será
posible proponer oposición en la diligencia de entrega del bien, la cual se
llevará a cabo con el concurso de las autoridades de policía quienes deberán
atender la solicitud de apoyo de la entidad administrativa en término no
superior a dos días.
La
resolución que decrete la expropiación podrá ser objeto de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo con
jurisdicción en el lugar de ubicación del inmueble, con sujeción a lo dispuesto
en el Código Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO
5o. Las entidades públicas que hayan adelantado los respectivos trámites de
negociación directa o de expropiación deberán destinar a los fines señalados en
el presente decreto todos los inmuebles adquiridos, en el término de un año
contado a partir de la fecha de entrega de los mismos.
ARTÍCULO
6o. Con el exclusivo propósito de determinar las víctimas de la ola invernal a
que se refiere el Decreto 4580 de 2010, de tomar medidas para
satisfacer sus derechos fundamentales y lograr la construcción y rehabilitación
de la zona afectada por la ola invernal, el DANE deberá suministrar al
Ministerio del Interior y de Justicia y a las entidades públicas, cuando estas
lo soliciten, la información de carácter reservado que el DANE haya recaudado a
través de las encuestas y censos realizados en la región, previniendo sobre la
reserva legal de la misma.
La
información que en desarrollo de este artículo entregue el DANE deberá
conservarse bajo reserva por las entidades que la reciben, salvo en los casos
en que sea estrictamente necesario revelarla para lograr los propósitos
previstos por el inciso anterior.
ARTÍCULO
7o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado en
Bogotá, D. C., a 13 de diciembre de 2010.”
III.   INTERVENCIONES.
1.    Presidencia de la República.
Dentro del término legal y, de conformidad con lo
establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la Presidencia de la
República mediante escrito del 27 de enero de 2011, expuso las razones que
justifican la constitucionalidad del Decreto 4628 del 13 de diciembre de 2010,
sometido al procedimiento de revisión. Sus consideraciones se resumen de la
siguiente manera:
1.1
De acuerdo con el Decreto 4580 de diciembre
7 de 2010, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica,
social y ecológica, por el término de treinta (30) días, en razón a la ola
invernal ocurrida en todo el territorio nacional que tuvo su génesis en el
“Fenómeno de la Niña”, la cual afectó a gran parte de la población nacional en
su vida y bienes.
Así, es de público conocimiento la
ocurrencia de inundaciones, derrumbes, daños en las vías, destrucción de zonas
agrícolas, destrucción y deterioro de viviendas y, de más de quinientos (500) centros
educativos, además de los impactos de la lluvia sobre acueductos y hospitales
en el país. Este fenómeno, según la información estadística registrada, afectó
52.725 predios y 220.000 hectáreas destinadas a la actividad agropecuaria, ocasionó la muerte de 30.080 semovientes y el traslado de 1.301.892 animales.
Adicionalmente, 325.000 familias pobres colombianas, como consecuencia de la
ola invernal, se encuentran ubicadas en zona de alto riesgo no mitigable, todo
lo cual hace evidente la necesidad de adoptar medidas que permitan mitigar en
forma pronta y efectiva la grave calamidad pública que enfrenta el país, así
como la de generar instrumentos que permitan la rehabilitación económica y
social de todos aquellos que resultaron perjudicados en virtud de los hechos
que dieron lugar a la emergencia y que se encuentran en situación de
vulnerabilidad.
1.2
El Decreto 4628 de 2010 fue
expedido por el Presidente de la República con la firma de todos sus Ministros,
en ejercicio de las facultades constitucionales y legales otorgadas por el
Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010 y dentro del término de dicho estado de
emergencia, para conjurar la grave calamidad pública con lo cual se acreditan
los presupuestos de competencia y temporalidad.
1.3
Las medidas contempladas en el Decreto
4628 de 2010 tienen un carácter tuitivo y no represivo, por tanto se ajustan a la
Constitución y a las normas internacionales que regulan los estados de
excepción. Con este decreto no se desconoce la conformación orgánica del Estado
señalada en la Constitución Política ni se altera el funcionamiento de las
ramas del poder público.
1.4
Mediante la expedición del Decreto
4628 del 13 de diciembre de 2010, se pretende permitir que las autoridades
públicas encargadas de adelantar proyectos de construcción y rehabilitación en
las zonas afectadas por la ola invernal, adquieran con celeridad los bienes
necesarios para el cumplimiento de tal propósito a través de un régimen especial
de negociación directa y expropiación administrativa, con el fin de conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos.
El decreto establece con claridad y suficiencia los
fines a los cuales   se encuentra circunscrito el ejercicio del régimen
especial de negociación directa y expropiación administrativa: i. Construcción
y reconstrucción de viviendas; ii. Reubicación de asentamientos urbanos.
iii. Prevención de asentamientos en zonas de riesgo. iv. Creación
de infraestructura necesaria para albergar a la población damnificada y v.
Reconstrucción o reparación de la malla vial afectada, aspectos que favorecen el
interés general, la utilidad pública y la solidaridad, sin desconocer las
garantías fundamentales de los ciudadanos, a quienes se les garantiza un
procedimiento que les permite ejercer sus derechos y ser adecuadamente
indemnizados, con lo cual se cumple con creces el presupuesto formal de motivación.
1.5
Respecto del requisito material de
necesidad, la Presidencia reitera la información estadística anunciada
en párrafos anteriores, con el fin de precisar que la situación de calamidad
pública originada en el fenómeno de “La Niña” hace necesaria la construcción y
reconstrucción de viviendas, así como la generación de infraestructura  que normalice
la prestación de servicios públicos esenciales y permita la recuperación de la malla
vial. Estos objetivos suponen la necesidad  de establecer un régimen especial
de negociación directa y expropiación administrativa que contemple etapas y
procesos mucho más breves que los ofrecidos por los sistemas ordinarios, con el
fin de que las consecuencias de este estado excepcional no se extiendan  aún
más sobre el territorio nacional.
En cuanto a la insuficiencia de los mecanismos ordinarios,
indica la Presidencia que los existentes para la adquisición de tierras en
situaciones de desastre, no se encuentran dotados de la celeridad necesaria
para afrontar la crisis que enfrenta el país. Aunque el Decreto 919 de 1989
contempla un evento de expropiación para los casos  de calamidad pública, este
resulta extremadamente lento, pues debe librarse ante una autoridad judicial de
acuerdo con el trámite previsto en los artículos 450 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil. Adicionalmente, todas las decisiones que se adopten dentro
del  iter procesal pueden ser objeto de recurso de reposición a
excepción de la sentencia.
Además, debe tenerse en cuenta que aunque la Ley 388
de 1997, por la cual se modificó la Ley 9 de 1989 y la Ley 3º de 1991, que también
contempla un mecanismo de expropiación administrativa por cuestiones de
utilidad pública, este no ofrece la misma celeridad que el que se encuentra
previsto en el Decreto Legislativo 4628 de 2010. Por ejemplo: i. El plazo para
que el propietario acepte la oferta en la etapa de negociación directa en la
Ley 388 es hasta de treinta (30) días, mientras que en el Decreto 4628 es de
cinco (5) días. ii. En el decreto en estudio la notificación personal se
realiza en tres (3) días y, en caso de no ser posible, se establece una
notificación por edicto de dos (2) días; en cambio, la Ley 388 exige agotar el
trámite señalado por el Código Contencioso Administrativo que impone
notificación mediante inserción en el Diario Oficial, gaceta, boletín o en un
periódico de amplía circulación nacional o en cualquier otro medio en caso de
no existir los anteriores, además de la notificación personal la cual toma
cinco (5) días. Así, una vez agotado este período se surte una notificación por
edicto que toma un término de diez (10) días. iii. De igual manera, el término
para interponer recurso en el decreto en estudio es de tres (3) días mientras
que en el trámite dispuesto en la Ley 388 es de cinco (5) días de acuerdo con
lo prescrito en el Código de Procedimiento Administrativo.
Por tal razón, el diseño del artículo 3º del Decreto
4628 de 2010, permite asumir con mayor eficacia la situación de calamidad
pública que enfrenta el país, lo cual no puede predicarse de la Ley 388 de
1997, pues su texto no responde de manera contundente a la situación de
desastre y emergencia que afronta el país, lo cual permite reiterar la necesidad
de la medida.
1.6
En cuanto al requisito de conexidad,
indica la Presidencia que resulta innegable que las medidas contenidas en el
Decreto 4628 de 2010 guardan estrecha relación con el Decreto 4580 de 2010,
dada la insuficiencia de medios ordinarios para afrontar la magnitud de la
situación.
Así, el inciso primero del artículo 1º del decreto
bajo examen, limita el ejercicio de la expropiación administrativa por motivos
de utilidad pública e interés social al desarrollo de planes encaminados a
solucionar los perjuicios generados a la población como consecuencia de la ola
invernal. Esta particularidad, determina la relación directa que existe entre
el Decreto Legislativo 4628  de 2010 y los hechos que determinaron el estado de
emergencia. Así mismo, el decreto en el parágrafo único del artículo 1º
establece el concepto de áreas de desastre, riesgo e influencia, señalando que
el ámbito de aplicación del proceso especial de negociación directa y
expropiación administrativa se limita a las actuaciones necesarias para
solucionar los perjuicios generados por la ola invernal. De igual forma, el
artículo 2º señala que las autoridades públicas que cuentan con la potestad de
adelantar expropiación sólo pueden hacerlo por motivos de utilidad pública e
interés social en el marco de la emergencia social.
Por su parte, el artículo 3º del Decreto 4628 señala
el procedimiento de negociación directa, mediante el cual se establecen
cuestiones esenciales como el avalúo previo, la realización de la oferta y su
aceptación, así como el pago del precio durante esta fase.
El artículo 4º desarrolla el procedimiento de
expropiación por la vía administrativa por motivos de utilidad pública e
interés social, previa indemnización, de forma que sólo podrá iniciarse agotada
la etapa de negociación directa. La orden de expropiación se realiza a través
de una resolución motivada que deberá notificarse personalmente al afectado
dentro de los tres días calendario siguientes; en caso de que ello no fuera
posible se surtirá mediante edicto que se fijará en la Alcaldía correspondiente
por el término de dos días con lo cual se asegura la publicidad y el derecho de
defensa. Se define que la Resolución que decreta la expropiación debe
determinar el valor de la indemnización, de acuerdo con el avalúo que realice
el Instituto Agustín Codazzi o los peritos privados inscritos en la lonja. En
el acto de expropiación se debe establecer la forma de pago, así como ordenar
la cancelación de gravámenes, embargos e inscripciones que recaigan sobre el
bien.
Contra el acto de expropiación, procede el recurso de
reposición que debe interponer quien ostente derechos reales sobre el bien
dentro de los tres días siguientes a la notificación, el cual podrá recaer
sobre el monto de la indemnización, sin que su trámite suspenda los efectos de la
Resolución. De igual forma, establece el artículo 4º que transcurridos 10 días
hábiles contados a partir de la interposición del recurso, si el mismo no se
hubiera resuelto, opera el silencio administrativo negativo, quedando en firme
la decisión inicial, la cual podrá ser objeto de una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo del
lugar de ubicación del inmueble.
Por su parte, el artículo 5º circunscribe la
utilización de los inmuebles apropiados a los fines que caracterizan el estado
de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 4580
de 2010 y, contempla que su utilización debe darse dentro del año siguiente a
la entrega efectiva de aquellos.
Finalmente el artículo 6°, dispone que el DANE debe
suministrar al Ministerio de Interior y de Justicia  y a las autoridades
públicas que así lo soliciten, la información reservada que se haya recaudado
en las zonas de desastre, riesgo e influencia con el fin de identificar las
víctimas de la ola invernal.
Todo ello demuestra plenamente el presupuesto de conexidad,
pues a partir de esta medida se permite la adquisición de tierras necesarias
para lograr la pronta y efectiva rehabilitación socioeconómica de la población
ubicada en zonas de desastre, riesgo e influencia.
1.7  En cuanto al criterio de proporcionalidad
de las medidas adoptadas por el Decreto 4628 de 2010, la Presidencia señala que
estas resultan proporcionales a la situación de calamidad pública, teniendo en
cuenta el saldo de familias afectadas -325.000- que habitan en zonas de riesgo
no mitigable, así como la inundación de 220.000 hectáreas de tierra, el traslado de 1.301.892 semovientes y la afectación de la
infraestructura prestacional del Estado en relación con servicios públicos esenciales
como, malla vial, educación y salud. Estas circunstancias demandan la
implementación de un sistema especial que permita la adquisición célere de
tierras por parte del Estado para adelantar las obras correspondientes. Por tal
razón, este procedimiento especial de negociación directa y expropiación
constituye un medio proporcional para conjurar el estado de emergencia y la
extensión de sus efectos, la protección de la vida, la integridad  y la
subsistencia en condiciones dignas.
Exalta la Presidencia la protección del derecho a la
propiedad privada por parte de la Constitución Política de 1991, dentro de
criterios como su inherente función social y su carácter ecológico. En razón
del primero, la propiedad debe estar orientada por el principio de solidaridad,
lo cual permite admitir el concepto de expropiación bajo estrictos parámetros, específicamente
dirigidos a solucionar circunstancias de crisis social, económica y ecológica causada
por una calamidad, como lo ha manifestado de forma reiterada la Corte según
jurisprudencia que para este caso se invoca[1].
En ese orden, reitera la Presidencia  que el Decreto 4628 de 2010  respeta el
derecho al debido proceso y el derecho de defensa a través del trámite
establecido.
Respecto de las autoridades competentes para adelantar
la expropiación, señala la Presidencia que el artículo 2º del Decreto establece
que serán las autoridades estatales encargadas de desarrollar proyectos en las
zonas de desastre, riesgo o influencia afectadas por la ola invernal. En este
caso, la exequibilidad de esta norma está determinada por una lectura hermenéutica
y sistemática del decreto encaminada a desentrañar su efecto útil, lo cual
permite inferir que uno de los elementos destinados a definir la competencia
para adelantar la expropiación es la zona de desastre, riesgo e influencia
donde ella se realice.
1.8  Resalta la existencia de un precedente
constitucional sobre esta materia específica, que se encuentra en la sentencia
C-370 de 1994, en esa oportunidad la Corte declaró la exequibilidad de un
procedimiento de negociación directa y expropiación administrativa similar al
que se estudia en esta oportunidad, dispuesto por el Gobierno Nacional mediante
el Decreto Legislativo 1185 de 1994, en el curso de la emergencia económica,
social y ecológica que afrontó el país en aquella época, por la cual se llegó a
la conclusión que dicho procedimiento ofrecía la garantía del derecho de
defensa del particular afectado con la expropiación y, en el mismo sentido el
Decreto 4628 de 2010 resulta protector  del derecho fundamental al debido proceso.
Por todo lo anterior, la Presidencia de la República expresa
la plena conformidad de la medida de excepción con el texto de la Carta y solicita
se declare su exequibilidd por la Corte Constitucional.
2.
Ministerio del Interior y
de Justicia.
2.1  Mediante Oficio DEF11-13-DOJ-0340
de la Dirección del Ordenamiento Jurídico,  el Ministerio del Interior y de
Justicia enlista las razones por las cuales el Gobierno Nacional tomó la
decisión de adoptar un régimen especial de negociación directa y de
expropiación, que permita adelantar proyectos de construcción y rehabilitación
de la las zonas afectadas por la ola invernal, entre ellas, la destrucción de
2.049 viviendas y avería de 275.569 en zonas de riesgo no mitigable, así como
la grave afectación de la infraestructura urbana y rural.
Este mecanismo que incorpora el decreto, en términos
del Ministerio,  pretende facilitar vivienda, en forma temporal o definitiva, a
las personas que se han visto obligadas a abandonar su casa o que la perdieron
definitivamente, de forma que sea posible reubicar aquellos asentamientos
situados  en áreas afectadas por la ola invernal bien sea en área de desastre,
de riesgo o de influencia, la creación de infraestructura urbana y rural, la
prestación de servicios básicos a la población afectada y, la reconstrucción o
reparación de la malla vial dañada. Lo anterior indica una conexión
evidente entre la finalidad que persigue este decreto y las causas que dieron
origen a la declaración de emergencia (conexidad externa) y entre la materia
regulada por el decreto y esas mismas causas (conexidad interna).
2.2  En cuanto a la necesidad
del decreto, el Ministerio expone que si bien se prevé el mecanismo de la negociación
directa y expropiación para casos de desastre, este se encuentra previsto en el
Decreto 919 de 1989 anterior a la Constitución de 1991, en el cual no se contempla
un procedimiento expedito, dado que hace remisión a normas previstas en el
Decreto 222 de 1983 -hoy derogado- y a los artículos 451 y siguientes del
Código de Procedimiento Civil para efectos de decretar la expropiación, normas
a todas luces insuficientes para dar una correcta atención a la emergencia.
Por su parte, la Ley 388 de 1997 abre la posibilidad
de determinar condiciones de urgencia en materia de negociación directa y
expropiación administrativa, pero no reúne la celeridad del decreto en estudio.
2.3
Frente a la proporcionalidad
de las medidas que prescribe el Decreto,  el Director de Ordenamiento Jurídico
señala que estas no limitan derechos constitucionales. Por el contrario,
desarrolla valores y principios amparados por la Constitución como la dignidad
humana, la solidaridad de las personas, la prevalencia del interés general, la
vida  de los integrantes de la Nación y la protección de sus bienes, si se
tiene en cuenta las actuales condiciones de vulnerabilidad de los afectados por
la ola invernal. El fundamento de los mecanismos en estudio se encuentra en el
artículo 58 Superior, que autoriza la vía de la expropiación por razones de
interés público y utilidad social.
Ahora bien, el Decreto en estudio respeta el derecho
al debido proceso  de los afectados tanto en la etapa de negociación directa y expropiación
administrativa, como después de ella, al prescribir la posibilidad de acudir al
trámite contencioso administrativo en caso de encontrar que no se respetaron
debidamente sus derechos. De allí que la norma establezca las formas y términos
de notificación, exija la motivación de la resolución a efectos de ordenar la
expropiación, así como determinar el valor de la indemnización y prevea el
recurso de reposición contra ésta.
Al respecto, recuerda que el mismo procedimiento fue adoptado
en su momento por el Decreto legislativo 1185 de 1994, el cual se declaró  ajustado
a la Constitución Política mediante la sentencia C-370 de 1994.
2.4  Finalmente, agrega el
representante del Ministerio que la medida de solicitar información al DANE con
el propósito de determinar las víctimas de la ola invernal, no implica que
pierda su carácter de reservada, dado que esta condición se mantiene en tanto
sólo será utilizada con el fin de facilitar las labores dirigidas a restablecer
los derechos fundamentales de las personas afectadas con ella.
Por todo lo anterior, solicita declarar la
exequibilidad del Decreto 4628 de 2010.
3.    Intervención del ciudadano
José Luís Jorge Suárez Cavelier.
3.1  En términos del ciudadano Suárez Cavelier
el decreto en revisión plantea un procedimiento extra rápido de negociación
directa y expropiación administrativa, sin técnica ni rigor jurídico.
Recuerda que el actual Ministro de Transporte criticó públicamente en
septiembre de 2010, a través de los medios de comunicación el procedimiento de
expropiación consagrado en las Leyes 387 de 1997 y 9º de 1989, destinada a
proyectos de infraestructura vial, así como la necesidad de su reforma mediante
ley.
Sin embargo, el Gobierno Nacional excediendo las
facultades que otorga el artículo 215  de la Constitución, expidió un decreto
con fuerza de ley que modifica integralmente y de manera permanente la
expropiación de inmuebles  destinados a la construcción de vías  y a los demás
propósitos señalados en el decreto, de forma que no está destinado únicamente a
conjurar la crisis originada en las lluvias e inundaciones e impedir la
extensión de sus efectos, sino a adelantar una verdadera reforma urbana de
naturaleza confiscatoria.
Lo anterior se confirma en razón a la ambigüedad para
definir las áreas de desastre, de riesgo y de influencia, pues sin temor a
equivocarse toda Colombia entra dentro de esos parámetros, de forma que los
fines previstos por la norma para que proceda la expropiación, serán
justificación suficiente para que el Gobierno Nacional use este procedimiento para
construir o reparar cualquier vía, crear infraestructura, reconstruir ciudades,
en la medida en que no existe en la práctica límite alguno.
3.2  En Colombia existe un régimen de
negociación directa y expropiación contenido en la Ley 89 de 1898 y en la Ley 388
de 1997, que regula de manera pormenorizada la adquisición de inmuebles y la
expropiación judicial y administrativa, con el cual se garantiza la propiedad
privada y los derechos adquiridos. El procedimiento especial inserto en el Decreto
4628 anula la etapa de negociación directa, por las siguientes razones: 1.
Reduce drásticamente los términos  consagrados a favor de los propietarios que
se expropian, de forma que a estos se le otorga un angustiante plazo de cinco
(5) días calendario para aceptar o rechazar la oferta de compra, si estos días
caen en “puente” la persona solo cuanta con dos (2) días hábiles para aceptar o
rechazar la oferta; 2. Señala que el precio máximo de adquisición será
el que señale el Instituto Agustín Codazzi en diez (10) días o los peritos
privados, el cual únicamente podrá ser revisado por la entidad adquirente
–entidad pública-; 3. La oferta de compra en realidad no se notifica
personalmente, pues se permite el peligroso sistema de dejar constancia escrita
a cualquier persona que se encuentre en el predio, para luego dar paso a una
notificación por aviso durante dos días en la alcaldía del pueblo con lo cual
aumenta la posibilidad de la no comparecencia del titular del predio; 4.
El puntillazo final a la negociación directa se presenta cuando el artículo 3º
del decreto señala  que  “se entenderá que el propietario renuncia a la
negociación y rechaza la oferta de compra cuando no hubiere acuerdo sobre el
precio y la forma de pago o el titular incumpla los plazos previstos para
decidir sobre la oferta o suscribir la compraventa”, aspecto que impide las
negociaciones normales sobre el precio ofrecido, la identificación del
inmueble, es decir, la gestión predial. Para el efecto recuerda lo señalado por
la Corte Constitucional a propósito de la negociación directa en la sentencia
C-476 de 2007.
3.3. De otra parte, el decreto no
señala a qué entidades públicas les corresponde desarrollar proyectos en las
zonas de desastre, riesgo  e influencia y, por tanto para adquirir inmuebles
por negociación directa  o expropiación administrativa, lo cual autoriza a
cualquier entidad  pública a acudir a este mecanismo en cumplimiento de
cualquiera de los amplios fines señalados por el Decreto.
3.4
Indica el interviniente que si la
medida está destinada a conjurar la crisis y, por tal razón se acortan tan
drásticamente los términos de negociación directa, no se entiende por qué razón
el artículo 5º le otorga el margen de un año a la entidad pública para destinar
los bienes expropiados a planes específicos encaminados a solucionar eventos
ocurridos por la ola invernal. Esto significa que no existe ningún afán en el
proceso de adquisición de predios, de forma que con este artículo se contradice
la necesidad de celeridad y urgencia para expropiar bienes.
3.5
Para el interviniente nada tiene
que ver  el censo de víctimas de la ola invernal con la adquisición de bienes
inmuebles mediante expropiación por vía administrativa.
3.6  En conclusión, para el actor el
Decreto 4826 vulnera el artículo 34  superior al establecer un sistema de
confiscación disfrazado, el artículo 58  superior que señala que la
indemnización debe ser previa cuando se trate de expropiación y no sometida a
plazos como lo establece la norma, el artículo 29 superior relativo al debido
proceso, el artículo 150 y 152  numerales 1, 2, 18, 21 y 23 en razón a que
corresponde a la ley estatutaria regular los derechos y deberes fundamentales
de las personas y los procedimientos  y recursos para su protección y, el
artículo 215 constitucional al consagrar el procedimiento administrativo de
negociación directa y expropiación administrativa, en tanto se trata de un
instrumento que nada tiene que ver con la emergencia invernal.
4.
Intervención del ciudadano
Hernando Robles Villa.
En su intervención el ciudadano Robles Villa indica
que el “diluvio” del año pasado, que parece perpetuarse en el presente, puso a
flote la incompetencia de las autoridades en el cumplimiento de sus
competencias, así como de la institucionalidad ambiental y de las personas que
lo administran. Lo que demostró la emergencia es una debilidad en la
gobernabilidad ambiental en cuanto al manejo del agua y los planes de saneamiento
básico, deficiencia en la protección de la vida ante los riesgos hídricos
extraordinarios, falta de idoneidad técnica sobre la materia, inaplicación del
concepto de cuenca, de forma que se solucionen problemas operativos de los
territorios en relación con sus cuencas hidrográficas, tratamiento de aguas
comunes, precisión  de caudales ecológicos mínimos, de manera que las aguas
residuales no precipiten impactos negativos.
Señala que las medidas deben propender por imponer el
concepto de cuenca hidrográfica compartida, eliminar la ambigüedad de normas
sobre uso y aprovechamiento de aguas y, la importancia de acometer obras hidráulicas
adecuadas, sistemas de acueducto y alcantarillado, así como extremar las sanciones.
IV.  MINISTERIO PÚBLICO.
El señor Procurador General de la Nación rindió en
término el concepto de su competencia, por el cual solicitó declarar EXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 4628 de 2010, bajo ciertos condicionamientos que se señalan
a continuación, previa aclaración de que mediante concepto 5080 rendido en el
trámite del expediente RE-171, se pronunció a favor de la exequibilidad del
Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, “Por la cual se declara el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública”.
1.    Indica el Procurador que el Decreto
Legislativo 4628  de 2010, “por el cual se dictan normas sobre expropiación
por vía administrativa y se adoptan otras medidas”,  se profirió el 13 de
diciembre de 2010 con base en las facultades establecidas en el artículo 215 de
la Carta, dentro del Estado de Emergencia declarado por el Decreto 4580 de
2010, el cual se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos
sus Ministros. Este Decreto se publicó en el Diario Oficial  47.922 del 13 de
diciembre de 2010 y se radicó en la Corte Constitucional el 14 de diciembre de
2010, es decir, al día siguiente de su expedición, como lo establece el
parágrafo del artículo 215 Superior. En las consideraciones del decreto en
revisión se pone de presente la grave destrucción de viviendas, de infraestructura
urbana y rural, así como de vías de comunicación, ocurrida en los lugares
afectados por el desastre, con lo cual se cumple con el requisito  de
motivación suficiente, que establece el artículo 11 de la Ley 137 de 1994, estatutaria
de los estados de excepción, conforme lo precisa la Corte en la Sentencia
C-149 de 2003. Por lo anterior el decreto no presenta vicios en cuanto a su
formación.
2.    Al examinar el contenido del
citado decreto, el Ministerio Público destaca que las medidas allí contempladas
están destinadas exclusivamente a conjurar la crisis que dio origen a la
declaratoria de emergencia y a impedir la extensión de sus efectos.
El régimen especial de negociación directa y
expropiación que contempla el Decreto, pretende brindar a las entidades
públicas responsables de adelantar proyectos de construcción y reconstrucción
de las zonas afectadas  por la ola invernal, de instrumentos adecuados para
adquirir de manera oportuna y pronta los bienes que sean necesarios para
cumplir con esas tareas que tienen una relación directa y específica con los
hechos que dieron origen a la declaratoria de estado excepcional. Encuentra el
Procurador que la regulación sobre expropiación tiene asidero en el artículo 58
Constitucional, que la establece como un límite concreto al derecho a la
propiedad por razones de utilidad pública e interés social, mientras que el
artículo 59, fija la responsabilidad del Gobierno por las expropiaciones que
haga de manera directa o indirecta por sus agentes.
3.
Recuerda la intervención fiscal
que el artículo 1º del Decreto 4628  de 2010, consagra la adquisición del
derecho de dominio y demás derechos reales de bienes necesarios para ejecutar
los planes específicos  encaminados a solucionar los eventos ocurridos por la
ola invernal. Precisa que  los tres  fines específicos de esta medida  son: i.
construir o reconstruir viviendas en las áreas afectadas por la ola invernal,
reubicar asentamientos humanos y prevenir asentamientos en lugares de alto
riesgo; ii. crear la infraestructura urbana y rural adecuadas para albergar a dicha
población y dotarlas de vivienda y servicios; iii. construir y reparar malla
vial afectada por la ola invernal, de manera que, la Procuraduría encuentra
exequible este artículo siempre que este procedimiento especial se circunscriba
a la solución de eventos catastróficos derivados de dicho fenómeno  invernal,
al cual se deben restringir las motivos de utilidad pública o interés social.
4.
En lo que respecta al artículo 2º del
Decreto, éste le asigna a la entidades públicas encargadas de desarrollar
proyectos en las zonas de desastre, riesgo e influencia como consecuencia de la
ola invernal, competencia para adquirir inmuebles por medio de negociación
directa o de expropiación administrativa. No obstante, la definición de
“entidades públicas” resulta genérica aunque determinable. Así, por ejemplo, el
Decreto 4820 de 2010, establece el Fondo de Adaptación como la entidad nacional
receptora y ejecutora de los recursos de venta del 10% de las acciones de la Nación
en  Ecopetrol S.A., para la recuperación, construcción y reconstrucción de los
daños dejados por la emergencia invernal; en el Decreto 4703 de 2010 se señala
el Fondo de Calamidades como una de las entidades receptoras de los recursos
que se obtengan por endeudamiento de la Nación, y a las entidades
descentralizadas del orden nacional y los entes territoriales y sus organismos
descentralizados como sujetos con capacidad para celebrar operaciones de
crédito externo con garantía de la Nación – Ministerio de Hacienda para
destinarlos a la recuperación y reconstrucción de los daños causados por la ola
invernal.
Por ello y, con base en el principio de conservación
del derecho y de eficiencia presupuestal, vale la pena entender que en este
caso la norma se refiere a las entidades públicas que desarrollen proyectos en
los cuales se apropien recursos, conforme al origen de los mismos y al
principio de especialización presupuestal previsto en el artículo 18 del Decreto
111 de 1996. También debe tenerse en cuenta que los tributos que se arbitran
por medidas de estado de excepción, están excluidas del Sistema General de
participaciones, al tenor de lo dispuesto en los artículos 346, 347,352, 357
Superiores. Quiere lo anterior decir, que si el origen de todos o la mayoría de
los recursos con los cuales se va a desarrollar el proyecto, dentro de los cuales
se encuentran los destinados a la tarea de adquirir los bienes inmuebles, son
del orden nacional, la entidad pública encargada de ello debe ser del mismo
nivel.
En ese sentido, el Procurador solicita a la Corte que
declare exequible el artículo 2º del Decreto 4628 de 2010 en el entendido que
las “entidades públicas” encargadas de la negociación directa de predios y de
la expropiación “son aquellas a quienes les corresponde desarrollar
proyectos en la zona de desastre, riesgo e influencia por afectación de la ola
invernal, y apropien recursos, conforme al origen de éstos o la mayoría de
éstos, y al principio de especialización presupuestal”.
5.
En cuanto al artículo 3º del
Decreto en estudio, relativo al procedimiento de negociación directa, el
Ministerio Público estima que la mera motivación de utilidad pública o interés
social no es suficiente para satisfacer el criterio de necesidad sobre los
bienes que se van a adquirir por este procedimiento, por lo cual es necesario
establecer fundamentos objetivos que soporten la medida. Así, el criterio de
necesidad estricto debe fundarse en estudios y análisis técnicos que demuestren
que esos bienes son necesarios para cumplir con la finalidad prevista en el
artículo 1º del Decreto  4628 de 2010. De lo contrario, se propiciaría una
peligrosa afectación al derecho a la propiedad y a los principios de
racionalidad económica, por ejemplo, pudiéndose adquirir un bien innecesario
con el único propósito de perjudicar o favorecer a su dueño sin tener en cuenta
el contexto del mercado existente y las verdaderas razones de la medida.
Tampoco se puede desconocer el derecho que tienen las
personas afectadas por el desastre a participar en las decisiones
administrativas que los afecten, es decir, que con tal expropiación se
satisfagan de verdad las necesidades que dan lugar a la movilización o
relocalización.
Por tanto, el Procurador encuentra este artículo
exequible, siempre que “antes de iniciar la negociación directa, la entidad
competente debe adelantar los estudios y análisis adecuados para determinar el
bien o bienes que realmente necesita, convocar a todos los posibles interesados
u obligados en el proceso de negociación directa, y escoger los predios que se
requieran con base en criterios de  voluntad o justicia económica y
conveniencia administrativa. Lo cual debe ser consignado en los actos
administrativos que se expidan en la etapa de negociación directa,
especialmente en el de apertura de dicho proceso de adquisición”.
Adicionalmente, señala el señor Procurador que el
aparte del artículo 3º del Decreto 4628 de 2010 relativo a las normas sobre el
avalúo, se encuentra exequible con la condición de que “el avalúo previo
requerido para iniciar los procesos de negociación directa  y de expropiación
administrativa debe ser de carácter comercial, donde se debe estimar el valor
de la cosa expropiada y separadamente la indemnización a favor de los distintos
interesados (v.gr, arrendatarios, poseedores, etc.) lo que debe incluir la
explotación económica presente al momento del avalúo y los costos  en que debe
incurrir el propietario o usufructuario del bien como consecuencia  de la negociación
o expropiación” y siempre que “el avalúo practicado para el proceso de
negociación directa puede ser revisado a solicitud de la entidad pública o del
afectado, con cargo al peticionario, para lo cual se deben invocar razones
objetivas de dicha solicitud con los correspondientes soportes probatorios”.
Lo anterior, en razón a que la norma no precisa qué conceptos
integran el de indemnización ya que sólo permite la revisión del avalúo a
solicitud de la entidad adquirente, con lo cual se afecta el derecho del
peticionario para invocar razones objetivas de revisión del avalúo.
De otra parte, indica que el artículo 3º no regula la
forma de pago para el caso de negociación directa, lo cual va en detrimento de
los derechos del afectado, razón por la cual estima que esta aparte será
exequible en la medida en que “la entidad pública adquirente por negociación
directa o expropiación debe efectuar la totalidad del pago, especialmente si el
inmueble a expropiar está destinado a vivienda, o la mayoría del mismo en caso
de tener recursos disponibles y, sólo de manera subsidiaria, aplicar las normas
remisorias en materia de pago a plazos, lo cual debe ser consignado en los
actos administrativos que se expidan en la etapa de negociación directa, especialmente
en el de apertura de dicho proceso de adquisición”.
Respecto del mismo artículo 3º del Decreto en estudio,
considera el Procurador que si bien la norma establece la inscripción de la
oferta compra una vez se ha notificado, no indica el procedimiento para
levantar la inscripción en caso de que la entidad pública decida no continuar
con el trámite de expropiación. Recuerda que por remisión a la regulación
general, el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 establece que la entidad pública
está obligada a iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta
días hábiles no se llega a un acuerdo, caso en el cual debe contar con los
recursos disponibles para la expropiación, de forma que si transcurrido el
mismo tiempo que para iniciar la expropiación ésta no se inicia, la entidad
pública debe levantar la inscripción de la oferta. En esos términos, la norma
se considera exequible siempre que “transcurrido el término para iniciar la
expropiación administrativa, esta no se iniciare, la entidad pública debe levantar
la inscripción de la oferta de compra so pena de las responsabilidades que de
ellos se deriven  para la entidad pública y el representante legal “.
6.    Frente al artículo 4º de este
decreto la Procuraduría no encuentra reparo alguno para solicitar su
exequibilidad.
7.    Por otra parte, el artículo 5º
del Decreto 4628 de 2010, fijó un plazo máximo de un (1) año, contado a partir
de la fecha de entrega de los bienes, para que la entidad pública los destine a
los fines para los cuales fueron adquiridos, frente a lo cual no tiene ningún
reparo. Sin embargo, el Ministerio Público señala que este artículo no reguló
el procedimiento a seguir en caso de que los bienes no se destinen al fin
propuesto dentro del término señalado. Sobre el punto, la Procuraduría señala
que el artículo se debe condicionar a que este vacío se solucione con arreglo a
las normas ordinarias que regulan la materia, específicamente el artículo 72 de
la Ley 388 de 1997. Por tal razón, solicita la exequibilidad condicionada a que
“los vacíos normativos del Decreto 4628 de 2010 se resolverán por las normas
ordinarias que regulan la materia”.
8.    Finalmente y, en relación con el
artículo 6º del decreto, el  Procurador solicita su exequibilidad, siempre que
se señale que el DANE “debe suministrar la información reservada únicamente
a las entidades públicas que les corresponde desarrollar proyectos en la zona
de desastre, riesgo e influencia por afectación de la ola invernal, para lo
cual estas deben justificar la necesidad de la información solicitada y
especificar el  proyecto o proyectos a los que va dirigida la misma.”
V.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Competencia.
1. El Decreto 4628 de diciembre de 2010, fue dictado
por el Gobierno Nacional, con fundamento en las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, razón por la cual la Corte
Constitucional es competente para efectuar la revisión automática y forzosa de
su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241
numeral 7 de la Carta Política y, por el artículo 36 del Decreto 2067 de 1991.
Requisitos Formales.
2. El Decreto 4628 del 2010, cumple con las exigencias
formales establecidas por el artículo 215 de la Constitución Política: i) Fue
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales; ii.) dentro del límite temporal establecido en el
artículo 1º del Decreto 4580 de 2010, por el cual se declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica originado en la grave situación de
calamidad pública derivada de la ola invernal causada por el “Fenómeno de la
Niña”; iii) cuenta con la firma del Presidente de la República y todos sus
Ministros; iv) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su
revisión, ya que fue expedido y publicado en el Diario Oficial N° 47.922 el día
13 de diciembre de 2010 y radicado en la Secretaría de esta Corporación el día
14 de diciembre del mismo año.
Declaratoria de exequibilidad del Decreto 4580 de
diciembre de 2010.
3. Mediante la sentencia C-156 de 2011, la Corte Constitucional
declaró exequible el Decreto 4580 de 2010 por el cual se declaró el Estado de
Emergencia Económica y Social con el fin de conjurar la grave situación de
calamidad pública ocurrida en el país por la ola invernal que se viene
presentando a causa del fenómeno de “La Niña”.
Encontró la Corte Constitucional que con ocasión de
este fenómeno natural, si bien predecible en cuanto a su ocurrencia,
imprevisible e irresistible en cuanto a su duración e intensidad, se
presentaron consecuencias desastrosas a nivel social, económico y ecológico, a
partir del mes de noviembre de 2010, las cuales fueron conocidas por todo el
país y documentadas por todos los medios de comunicación, circunstancias sin
lugar a dudas constitutivas de una grave calamidad pública. Para el efecto, el
Gobierno Nacional hizo uso de todos los recursos a su alcance para conjurar la
crisis producida, al declarar la situación de desastre de que trata el Decreto
919 de 1989. No obstante, el volumen de las precipitaciones, la exacerbación
súbita del fenómeno y las dimensiones inconmensurables de las secuelas
sufridas, hicieron insuficientes y exiguas las medidas ordinarias –presupuestales,
institucionales y normativas-.
En esos términos, el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 4580 de 2010, por el cual se fijó un marco de necesidades urgentes e
inmediatas a acometer, de allí que los decretos legislativos que se expidan con
ocasión de aquel deben sujetarse no sólo a la Constitución sino a los parámetros
señalados en este decreto. En consecuencia, al ser expedido el Decreto 4628 de
13 de diciembre de 2010 en ejercicio de las competencias derivadas de aquel, la
Corte Constitucional pasa a adelantar el control  material de sus
disposiciones.
Aspectos Materiales.
Problema jurídico.
4. El Decreto 4628 del 13 de diciembre de 2010
modifica el régimen de negociación directa y expropiación administrativa por
vías ordinarias, disminuyendo drásticamente los tiempos en que normalmente se
realizan estos procedimientos, con el fin de facilitar: i) la construcción y
reconstrucción de viviendas, y la reubicación de asentamientos urbanos en las
zonas afectadas por la ola invernal, de desastre o de riesgo, o en sus áreas de
influencia, así como la prevención del asentamiento en lugares que presenten
grave riesgo. ii) la creación de infraestructura urbana y rural adecuadas para
albergar y proveer de vivienda y de servicios a la población afectada y, iii)
la reconstrucción o reparación de la malla vial afectada o la construcción de
nuevos tramos.
5. En esos términos, corresponde a esta Corporación
resolver si las disposiciones contenidas en el Decreto 4628 de 2010, promulgado
por el Presidente de la República en virtud del estado de emergencia social,
económica y ecológica declarado por medio del Decreto 4580 de 2010, se ajustan
a la Constitución, a las normas internacionales que integran el bloque de
constitucionalidad y a la Ley estatutaria que regula los estados de excepción
(Ley 137 de 1994).
6. Para examinar las medidas descritas, la Corte (i) recordará
a partir de su jurisprudencia los requisitos de constitucionalidad que deben
reunir los decretos legislativos que establecen medidas para confrontar una
emergencia económica, social o ecológica, (ii) realizará un recuento
jurisprudencial respecto del derecho fundamental a la propiedad y el
procedimiento excepcional de negociación directa y expropiación administrativa,
para finalmente pasar a (iii) efectuar el examen material de cada uno de los
artículos que integran el Decreto 4628 en revisión.
Control de constitucionalidad sobre los decretos
legislativos que se expiden por parte del Gobierno durante el estado de
emergencia económica, social o ecológica. Reiteración de jurisprudencia.
7.
Como reiteradamente lo ha señalado
la Corte, únicamente dentro del respeto a los principios constitucionales es
posible entender como legítima la utilización de los poderes excepcionales en
cabeza del Ejecutivo. Los límites constitucionales en este caso tienen origen
en varias fuentes, a saber: (i) el texto de la Constitución Política; (ii) la
Ley estatutaria de los estados de excepción, y (iii) los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en especial
los que por su función prevalecen en el orden interno en virtud del artículo 93
de la Carta[2].
De esta forma en varias providencias, entre ellas, las sentencias C-149 de 2003
y C-225 de 2009, se sistematizan los pasos metodológicos que han de realizarse
en un juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales:
“2.2.1. El juicio
de conexidad material, que estudia si las medidas adoptadas se refieren a
la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de
excepción. Este juicio lo establece expresamente el artículo 215 de la Carta y
ha sido desarrollado por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.
Específicamente respecto
de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la
conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos:
(i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de
las medidas únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se
declaró la excepción. No es admisible una medida que tenga otras finalidades.[13]
(ii) En cuanto a la materia sobre la cual tratan las
medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y específica
con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables
las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad
inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto pro el cual se
declaró la emergencia.[14]
2.2.2. Un juicio de ausencia de arbitrariedad,
[15] consistente en establecer si la medida
adoptada desconoce alguna de las prohibiciones expresamente establecidas en la
Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales.
2.2.3. Un juicio de intangibilidad,[16] orientado a verificar si
la medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es
intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales
y la Ley estatutaria de los estados de excepción.
2.2.4.
Un juicio de no
contradicción específica, de acuerdo al cual se analiza si las medidas del
Ejecutivo están dentro de los demás límites que establecen la Constitución y
los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción.
Específicamente respecto de las situaciones de emergencia económica, social o
ecológica, el gobierno tiene las facultades enunciadas en los artículos 47 y 49
de la Ley 137 de 1994[17]. A su vez, la
constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de que no exista
una contradicción específica con la Constitución y los tratados
internacionales.[18] Ello se aprecia en cada
caso teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las
reglas generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados.
Tras cumplir los
requisitos anteriores, que “versan únicamente sobre violaciones groseras de la
Constitución”[19], los decretos de
facultades legislativas excepcionales han de ajustarse a las condiciones
establecidas en los artículos 8, y 10 a 14 de la Ley estatutaria de estados de
excepción. Estas corresponden a los siguientes juicios:
2.2.5.
El juicio de finalidad,
dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos esté “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas
de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos” (artículo 10 de la
Ley 137 de 1994).
2.2.6. El juicio de
motivación suficiente, dirigido a constatar que el gobierno haya apreciado
“los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales” y expresado razones suficientes para justificar
tales limitaciones (artículo 8 de la Ley 137 de 1994).
2.2.7. El juicio de necesidad, según el cual
las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción” (artículo 11 de la Ley 137 de
1994). Según lo ha establecido la Corte, “este juicio versa sobre la relación
de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo. […]
[C]omprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente […] incurrió en
un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el
juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas […]
son necesarias para superar las causas de la crisis […] o impedir la extensión
de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de
subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones
similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas
ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional.[20]”
2.2.8. Un juicio de
incompatibilidad, mediante el cual se verifica si el Gobierno Nacional ha
expresado “las razones” por las cuales las normas ordinarias suspendidas “son
incompatibles con el correspondiente estado de excepción” (artículo 12 de la
Ley 137 de 1994).
2.2.9.
Un juicio de proporcionalidad, dirigido a examinar si las medidas
adoptadas durante el estado de excepción son excesivas. Las medidas han de “guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar” y a las
limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo
será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la
normalidad” (artículo 13 de la Ley 137 de 1994). A su vez, de acuerdo a la
norma citada, el análisis de proporcionalidad cuenta con dos juicios
diferentes. El primero de ellos, consiste en estudiar la relación entre los
costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses
constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Por ejemplo,
no sería aceptable la creación de un instrumento excepcional que restringe
drásticamente los derechos constitucionales con el fin de contrarrestar
marginalmente la crisis. El segundo juicio verifica que no existe una
restricción innecesaria de los derechos, dado que esta limitación “sólo será
admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la
normalidad.” Por ejemplo, si existen un medio exceptivo menos lesivo en cuanto
a las limitaciones a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la
medida escogida, ésta última sería desproporcionada y por ende inexequible. La
Corte ha establecido que el principio de proporcionalidad “es un concepto
relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de
equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de
equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y
consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).”[21]
2.2.10. Un juicio de no discriminación, que
estudia que las medidas no son discriminatorias por razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (artículo
14 de la Ley 137 de 1994). Así, el derecho a la igualdad mantiene su vigencia
durante un estado de excepción.”
8. Ahora bien, la Corte ha
establecido que “cuando una disposición contraviene prima facie algunos de
los límites mencionados, es decir, cuando a primera vista no pasa uno de los
juicios enunciados, la Corte, sin seguir necesariamente cada uno de los pasos
metodológicos sintetizados anteriormente, declara la inexequibilidad de la
norma correspondiente”[3].
Efectuadas estas precisiones pasa la Corte a revisar
el concepto de expropiación administrativa, como límite admisible del derecho a
la propiedad en los términos del artículo 58 superior y la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación.
La expropiación administrativa. Reiteración de
jurisprudencia.
9. En el derecho moderno se reconoce a la
propiedad como un derecho relativo y no absoluto, resultado de la evolución de
principios de orden filosófico y político, los cuales han contribuido a limitar
en buena medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a los
propietarios. Determinante esencial de la relativización de la propiedad ha
sido la introducción de la noción de función social de la propiedad,
enriquecida en la Constitución de 1991 con la función ecológica, con lo cual, se
supera la individualista concepción clásica de derecho subjetivo al
servicio exclusivo y excluyente de su titular, en cuyo favor se consagraban
facultades irrestrictas de uso, abuso y disposición, que ahora aparece
remplazada por la concepción de solidaridad que encuentra un campo abonado para
su desarrollo en el Estado Social de Derecho, que hace posible el cumplimiento
de variadas acciones e intervenciones estatales encaminadas al mejoramiento
económico de los sectores marginados de la comunidad y a dar solución a los
conflictos sociales que afectan a la sociedad civil[4].
10. El artículo 58 de la
Constitución Política de Colombia, garantiza la intangibilidad de la propiedad
privada y de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. No
obstante, en su inciso 4°, modificado por el Acto Legislativo Nº 1 de julio 30
de 1999, establece que “Por motivos de utilidad pública o de interés social
definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contencioso-administrativa, incluso respecto del precio.”, con lo
cual se deja sentado que la propiedad no es un derecho absoluto. Así, en palabras de la Corte, se indicó en
la sentencia C-389 de 1994, lo siguiente:
"La expropiación constituye un medio
o instrumento del cual dispone el Estado para incorporar al dominio público los
bienes de los particulares, previo el pago de una indemnización, cuando éstos
se requieran para atender o satisfacer necesidades de "utilidad pública e
interés social", reconocidas o definidas por la ley, con intervención de
la autoridad judicial (expropiación por vía judicial) o mediante la utilización
de los poderes públicos propios del régimen administrativo (expropiación por
vía administrativa). También se le ha dado sustento a la expropiación con
fundamento en la función social de la propiedad cuando se la utiliza con fines
de redistribución de la propiedad o para conminar a los propietarios a explotar
las tierras en forma eficiente o con arreglo a programas de producción
diseñados por el Estado".
"Esta figura jurídica comporta una
limitación al derecho de propiedad, el cual no se anula con la expropiación;
simplemente a través de ésta se pone en vigencia y se hace operativo y
realizador el principio de la prevalencia del interés público o social sobre el
interés particular; la indemnización que se reconoce al propietario expropiado,
compensa o subroga el derecho del cual ha sido privado; su derecho de propiedad
se transforma en un derecho de crédito frente a la entidad pública expropiante,
por el valor de la indemnización".
11. En esa vía, la jurisprudencia de esta Corporación ha
distinguido los principios que desarrolla el artículo 58 de la Carta: i) la
garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles[5]; ii) la protección y promoción
de formas asociativas y solidarias de propiedad[6]; iii)
el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad[7]; iv) las condiciones de prevalencia del
interés público o social sobre el interés privado[8]; v) el señalamiento
de su función social y ecológica[9]; y, vi) las modalidades y los
requisitos de la expropiación.
12. En relación con la figura de la
expropiación Eduardo García de Enterría[10] ha planteado que “la expropiación
forzosa se nos presenta bajo un doble faz: por una parte, supone un poder de la
administración de abatir y hacer cesar la propiedad y las situaciones
patrimoniales de los administrados; por otro lado, su regulación se articula en
muy buena medida como un sistema de garantías ofrecido a estos administrados
que sufren sobre su patrimonio la violenta inmisión administrativa”.
La expropiación por vía administrativa no es
otra cosa que la potestad que tiene la Administración de “privar” del derecho a
la propiedad a los particulares, dirigida a desarrollar proyectos encaminados a
la utilidad pública y al interés social, de acuerdo con un procedimiento
específico y previo pago de una indemnización, en la medida que la persona natural
o jurídica privada sacrifica sus derechos patrimoniales para satisfacer fines
estatales. La expropiación comprende tres elementos característicos: 1. sujetos:
El expropiante es el sujeto
activo, es decir quien tiene la potestad expropiatoria; el beneficiario,
es quien representa la razón de ser de la expropiación, el creador del motivo,
de la necesidad de satisfacer un interés público y/o utilidad pública y el expropiado,
titular de los derechos reales sobre los bienes requeridos por el Estado. 2. Objeto. Los derechos
de índole patrimonial que sacrifican los particulares a favor de la Administración,
sin incluir los derechos personales o personalísimos, para satisfacer la causa
expropiandi, de allí la necesidad de establecer los derechos patrimoniales
del sujeto expropiado sobre el objeto delimitado y, 3. La causa
expropiandi o justificación presentada por el Estado para
utilizar la figura de la expropiación. Ésta debe tener un objetivo que cumplir, que sea acorde con
los fines de la utilidad pública e interés social, especificado en la norma[11]
que la crea: “lo primero que hay que notar es que el fin de la expropiación
no es la mera “privación” en que ésta consiste, sino el destino posterior a que
tras la privación expropiatoria ha de afectarse el bien que se expropia[12]”,
es decir, siempre hay una transformación al terminar la expropiación, lo
que hace que la expropiación sea un instrumento para llegar al fin de la meta
propuesta en la ley, un elemento que conllevará a realizar ciertos objetivos
planteados para una situación fijada, que amerita la obtención de cierto
derecho.
13. Esta Corte ha establecido que la
expropiación puede ser definida “como una operación de derecho público por
la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio
privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante
una indemnización previa”[13]http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-1074-02.htm
- _ftn88. Dado que esta es la limitación más gravosa que
puede imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Carta
ha rodeado la figura de la expropiación de un conjunto de garantías, entre las
más importantes: i. el principio de legalidad, ii. el respeto al derecho de
defensa y el debido proceso y, ii. la indemnización previa y justa al afectado que no haga de la decisión de la Administración un
acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución[14].
De tal modo,
siempre que se garanticen los anteriores principios, la potestad de
configuración del legislador lo faculta para crear procedimientos especiales de
expropiación, en cada una de las áreas donde tal regulación específica permita
optimizar la protección de los bienes jurídicos involucrados en cada caso.[15] En esa
medida, por ejemplo, el legislador puede establecer la expropiación en materia
de reforma urbana, para garantizar el acceso de las personas a una vivienda
digna; en materia agraria, para permitir el acceso progresivo de las personas a
la propiedad de la tierra y mejorar su productividad; para atender desastres; y
para proteger los bienes culturales o el ecosistema, entre otros.
En ese orden, cuando un particular
se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por
motivos de utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el
legislador, tiene derecho al pago de una indemnización previa, que comprenda
tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás
perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo ha precisado la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado[16].
14. En ese sentido, el artículo 17
de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, establece
de manera asertiva que “Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado,
nadie podrá ser privado de ella sino en caso evidente de necesidad pública,
debidamente justificada y previa una justa indemnización.” (resaltado
fuera de texto)
Por su parte, la Resolución 1803 de 1962
de la Asamblea General de las Naciones Unidas acerca de la soberanía permanente
sobre los recursos naturales, considerada como una manifestación del consenso
internacional acerca del tema, establece el derecho de todo Estado de adoptar
medidas de “desposesión” y consagra el derecho del propietario desposeído a
recibir una indemnización “apropiada”. Según la doctrina la indemnización
apropiada ha de reunir tres elementos: ser
adecuada, ser pronta y ser efectiva. El principio según el cual es exigible la
indemnización en caso de expropiación, ha sido reafirmado por la jurisprudencia
nacional.
El Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los
derechos económicos y sociales, que por virtud de lo dispuesto en el artículo
94 de la Constitución Política de 1991 forma parte del llamado «bloque de
constitucionalidad», prevé igualmente en su artículo 21.2 el pago de una
indemnización previa y justa que cubra los perjuicios que se deriven de la
transferencia forzada de un bien de dominio privado en favor del Estado. Lo
anterior significa que el valor que se determine con esa finalidad, debe ser
comprensivo de todas las ablaciones patrimoniales causadas, de tal suerte que
las mismas sean objeto de una reparación justa. Por lo mismo, en la
determinación del quantum indemnizatorio debe tenerse especial
cuidado en no rebasar, en uno u otro sentido, la línea divisoria que marca las
fronteras entre el enriquecimiento y el menoscabo.
Se observa entonces que tanto de los
tratados relativos a los derechos humanos, como de las manifestaciones de la
comunidad internacional, se deduce la exigencia  del pago de una
indemnización en caso de expropiación. Esta indemnización ha sido calificada en
términos generales como “justa”, “apropiada”, “adecuada” o “pronta”.
15. En ese sentido señaló la Corte en la sentencia C-1074
de 2002, que el artículo 58 de la Carta no menciona expresamente si la
indemnización por expropiación debe ser justa. Esta exigencia se ha deducido de
la referencia que hace el texto de este artículo a la necesidad de ponderar los
intereses de la comunidad y del afectado al momento de fijar la indemnización
por expropiación. También resalta esta sentencia un cambio fundamental
introducido por el Constituyente en 1991: la fijación del valor de la indemnización
difícilmente puede hacerse de manera abstracta y general, sin tener en cuenta
el contexto de cada caso, debiéndose entonces ponderar los intereses concretos
presentes en cada situación, para que el valor de la indemnización corresponda
en realidad a lo que es justo.
Esta característica puede llevar incluso a que luego
de ponderar los intereses en cada caso, se establezca una indemnización
inferior al total de los daños ocasionados por la expropiación, pero sin que
pueda, dado que el Acto Legislativo No. 1 de 1999 excluyó la posibilidad de
expropiación sin indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a
indemnización adecuada, como ya se dijo.
Si bien la
jurisprudencia reconoce que el particular también sufre daños adicionales a la
pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del resarcimiento que deba recibir
no se limita a considerar el valor comercial del bien, sino que puede abarcar
los daños y perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación[17]. No
obstante, la sentencia C- 1074 de 2002  señala que “la indemnización que
establece el artículo 58 constitucional en caso de expropiación es distinta de
la que señala el artículo 90 de la Carta en relación con la responsabilidad
patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables
causados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas. En primer
lugar, el artículo 58 se refiere a un daño que no es antijurídico, puesto que
el mismo texto constitucional establece que el particular debe soportar la
carga de ser expropiado, es decir, el daño resultado de la expropiación sí debe
ser soportado por el expropiado, lo cual no significa que dicho daño no deba
también ser indemnizado, por mandato expreso de la Constitución. La existencia
de tal deber justifica que la indemnización en caso de expropiación no tenga
siempre que ser integral –como si lo exige el artículo 90 Superior. En segundo
lugar, el artículo 58 Superior regula expresamente la fijación de la
indemnización en caso de expropiación para indicar que ésta no se basa
exclusivamente en los intereses del afectado, es decir, en el interés privado
en que la indemnización sea lo más elevada posible y comprenda todas las cargas
que ha soportado, sino que ha de fundarse también en los intereses de la
comunidad. La fijación de la indemnización se hará “consultando los intereses
de la comunidad y del afectado”, cuando el perjuicio es resultado de una
expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el artículo 90. En tercer
lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de expropiación no ha
comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede resultar del especial
afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado. Ello indica que en
este caso la expropiación no tiene que ser integral. En cambio, en materia
de responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos, la
indemnización sí comprende el daño moral.” (resaltado fuera de texto)
Con independencia del papel que puedan tener criterios
de equidad en la indemnización del daño antijurídico proveniente del artículo
90  constitucional, lo claro  es que dichos criterios juegan un papel
prioritario  en materia de expropiación. De tal manera que el requisito
constitucional de que la indemnización sea justa, lleva necesariamente a no
exigir que siempre responda integralmente a los intereses del afectado, pero sí
de manera razonable. En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una
función meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que
comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una
función restitutiva, cuando ello sea necesario para garantizar la efectividad
de derechos especialmente protegidos en la Carta, como en los casos de vivienda
familiar, en que se justifica que la indemnización previa sea pagada en
efectivo y en forma total con el fin de que la familia que pierde su vivienda
pueda sustituirla oportunamente por otra.
16. Precisamente, en la sentencia C-1074
de 2002, esta Corporación estableció las características que debe reunir la
indemnización en materia de expropiación tanto judicial como administrativa:
“1. No puede haber expropiación sin indemnización;
2.  La indemnización debe ser previa al traspaso del
dominio del bien del particular al Estado;
3.  La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser
fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por
lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación
dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de
expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso
en el evento de la expropiación por vía administrativa;
4.  La función de la indemnización es, por regla
general, de orden reparatoria. Comprende tanto el daño emergente como el lucro
cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los
intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta
puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en
circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y
adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la
vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la
indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una
modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.
5.  La indemnización no tiene que ser siempre pagada en
dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos
al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes características: i)
No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro,
posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; (ii) deben
garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual;
(iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que
realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben permitir
que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el
caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios
diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de
garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que
lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no
pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite.
Las anteriores condiciones garantizan,
además, que quien sea afectado por la expropiación no tenga que soportar una
carga pública desigual y desproporcionada, que afecte el acceso a la propiedad.
El pago de la indemnización que recibe el expropiado, ya sea totalmente en
efectivo o parcialmente con bonos o títulos valores, equilibra el daño sufrido
por la expropiación y le permite adquirir otro bien si lo desea.”
Como bien se puede
observar, el hecho de que en estos casos el interés general deba prevalecer sobre los intereses
privados, no significa en modo alguno que por dicha circunstancia queden
excluidas las garantías que la Constitución reconoce en favor del propietario,
pues no puede pretenderse que éste deba asumir a título personal un detrimento
en su patrimonio, como consecuencia de la ruptura del principio de igualdad en
el reparto de las cargas públicas. Como corolario de lo expuesto, debe
entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado, comporta
necesariamente la obligación de pagar un precio justo, sin pecar por exceso o
por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo
justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de
justicia consagrado por el constituyente.
17. Así las cosas, toda
indemnización que se torne írrita o injusta ocasiona un menoscabo o desmedro
económico al patrimonio de la persona afectada con la expropiación, a quien le
asiste el derecho subjetivo de ser indemnizada conforme a la garantía
constitucional ya mencionada. En caso contrario, la expropiación administrativa
podrá ser objeto de acción contencioso administrativa, respecto del precio,
cuando el expropiado considere incumplido el mandato de que la indemnización
sea justa y plena. Ello explica, por ejemplo el por qué el artículo 71° de la
Ley 388 de 1997, por el cual se regula el proceso contencioso administrativo
especial de expropiación por vía administrativa, establece textualmente lo
siguiente en el inciso 1° y el numeral 6°:
“Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía
administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin
de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para
controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse
dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la
respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las
siguientes reglas particulares”
(Subrayado fuera de texto)
De tal forma, los dispositivos
legales que se acaban de indicar, permiten a los propietarios afectados
demandar ante la justicia administrativa el pago de los daños derivados de una
expropiación por vía administrativa, cuando quiera que el precio reconocido por
la administración a título de indemnización no alcance a proporcionar una
reparación justa.
18. Finalmente, debe indicarse que
en materia de expropiación no existe un estatuto básico o único que reglamente
su procedimiento, pues existen múltiples regulaciones aisladas según los casos
específicos que se presenten, como el caso concreto que ahora es materia de
estudio en esta providencia. Aspecto que debería ser seriamente reconsiderado
por el legislador a fin de evitar la proliferación de estas regulaciones. Así,
por ejemplo, la Ley 160 de 1994 regula la expropiación en materia agraria, la
Ley 99 de 1993 la expropiación con fines ambientales, el Decreto 919 de 1989 la
expropiación en caso de desastre, la Ley 9 de 1989 modificada por la Ley 338 de
1997 la expropiación en casos de urgencia, la Ley 105 de 1993 la expropiación
para el desarrollo de obras de infraestructura de transporte, la Ley 104 de
1993 la expropiación de zonas aledañas o adyacentes a la exploración o
explotación petrolera o minera, etc.
19. La regla general debería ser
la expropiación ordinaria que procede por vía judicial, reglamentada por los
artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, por la cual el juez
mediante sentencia, decreta y fija el valor del bien expropiado previo avalúo y,
separadamente, el valor de la indemnización.
No obstante, el constituyente de 1991 abrió
la posibilidad, en casos excepcionales, de adelantar la expropiación por vía
administrativa[18]
sin tener que acudir a la vía judicial aún a pesar de no existir negociación
directa, ofreciendo la posibilidad de que existan procesos especiales, sin  que
con ello se deje de proteger el derecho a la propiedad,  al debido proceso y el
derecho a la defensa, con el único propósito de agilizar la expropiación por
motivos especiales previamente establecidos en el ordenamiento legal ante la
urgencia de restablecer ciertos derechos que interesan al interés social o que
se justifican por su  utilidad pública.
20. En ese sentido, la Ley 388 de 1997[19],
establece a partir de su artículo 64 la expropiación administrativa por motivos
de urgencia, en punto a cumplir con las finalidades previstas en los literales
a), b), c), d), e), h), j), k), 1) y m) del artículo 58[20] de ésta, sin que con ello evite que el
particular pueda acceder a la acción judicial por inconformidad en el precio,
cuando ésta sea declarada por vía administrativa. Así, el artículo 65 numerales
2, 3 y 4, de la citada ley indican:
“ARTÍCULO 65. CRITERIOS PARA LA DECLARATORIA DE
URGENCIA.
De acuerdo con la naturaleza de los motivos de
utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia
se referirán exclusivamente a:
1.
Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, según las
directrices y parámetros que para el efecto establezca el reglamento que expida
el Gobierno Nacional.
2. El
carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda el
instrumento expropiatorio.
3. Las
consecuencias lesivas para la comunidad que se producirían por la excesiva
dilación en las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra.
4. La
prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema
expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o
metropolitana, según sea el caso.”
21. También el Decreto 919 de 1989, regula un proceso de
expropiación administrativa en caso de la declaratoria de desastre, por el cual
se autoriza a la Nación, sus ministerios, departamentos administrativos,
entidades descentralizadas, así como a las entidades territoriales para acudir
a este mecanismo previa autorización de la Oficina
Nacional para la Atención de Desastres o por el Presidente del Comité Regional
o Local, según se trate de un desastre calificado como nacional, regional o
local, respectivamente, con el fin de adquirir inmuebles necesarios para
adelantar el plan de acción específico para la atención de desastres por
negociación directa con los propietarios o mediante el procedimiento de
expropiación.
Para
efectos de la negociación directa el decreto remite al Decreto extraordinario
222 de 1983 –hoy derogado-, aclarando en todo caso que el precio máximo de
adquisición será el que determine un avalúo comercial especial practicado por
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y en caso de que este no lo practique
dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la solicitud, será el
precio máximo que se fije mediante avalúo efectuado por la respectiva entidad
pública adquirente. Posteriormente, si en un “plazo prudencial” no se llegare a
un acuerdo, la entidad pública correspondiente podrá decretar la expropiación
del inmueble y promoverá el proceso correspondiente conforme a los artículos
451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, previa entrega anticipada
del inmueble cuya expropiación se demanda, siempre y cuando se acredite haber
consignado a órdenes del respectivo juzgado una suma equivalente al cincuenta
por ciento (50%) del avalúo practicado para los efectos de la negociación
directa.
22. Sobre el caso específico que ocupa la
atención de la Corte, se debe señalar que dentro de los reglamentos especiales
de expropiación administrativa que coexisten con los generales antes anotados, se
encuentra el previsto en el Decreto legislativo 1185  de 1994, por el cual se
estableció un procedimiento especial de negociación directa y expropiación
administrativa para efectos de superar la calamidad pública ocurrida en varios
municipios de los Departamentos del Huila y Cauca -el cual se reproduce casi en
su integridad en el Decreto  4628 del 13 de diciembre  de 2010- declarado
exequible mediante la sentencia C-370 de
1994. Vale destacar que dicho decreto se diferencia del que ahora se revisa, en
que en él se señaló de manera concreta la entidad que tendría la facultad de
expropiación y, en que era posible delimitar con precisión la zona de calamidad
en que se haría efectivo dicho reglamento especial.
Cuestión previa. Adición de dos artículos
del Decreto 4628 de 2010 por el Decreto 143 de 2011 proferido en desarrollo de
un nuevo estado de emergencia social, económica y ecológica.
23.
Mediante el Decreto 143 de 21 de enero de 2011, proferido en desarrollo de la
declaratoria de Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 020 del 7 de enero de
2011:
23.1 Se adicionó un numeral al artículo 1º del Decreto 4628 de 2010
en estudio, así:
“4. (...)
La preservación, conservación, mantenimiento y ampliación de las zonas de ronda
de protección o fajas paralelas de protección de fuentes hídricas y cuerpos de
agua como ríos, quebradas, arroyos, manantiales, lagunas, lagos, meandros,
humedales, ciénagas y demás; así como la preservación, conservación,
mantenimiento y ampliación de sus zonas de manejo, zonas de protección
ambiental y rondas hídricas.”
23.2      Se adicionó el artículo 2° del Decreto 4628 de 2010, al incluir  las
expresiones que se resaltan:
“Artículo
2o. Facúltese a las entidades públicas, las
entidades territoriales y a las Corporaciones Autónomas Regionales a las
cuales corresponde desarrollar proyectos en las zonas de desastre afectadas por
el Fenómeno de La Niña, o zonas de riesgo e influencia, para adquirir, por
motivos de utilidad pública e interés social, mediante negociación directa o
expropiación por vía administrativa, previa indemnización, los inmuebles que se
requieran para el cumplimiento de los fines a que se refiere el presente
decreto”.
24. En
consecuencia, la Corte procederá a la revisión en concreto de cada uno de los
artículos que comprenden el Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010, excluyendo
de este estudio las adiciones puntuales efectuadas a los artículos 1º y 2º por
el decreto de emergencia –el 143 de 2011- expedido en ejercicio de una nueva
declaratoria de emergencia contenida en el Decreto 020 de 2011. Ello en
atención a que el Decreto 020 de 2011   fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional mediante la Sentencia C-216 de 29 de marzo de 2011, de forma que
el análisis de exequibilidad por parte de esta Corporación  del  Decreto 143 de
2011 aún no se ha realizado y, en todo caso al hacerlo esta Corte deberá
proceder  a declarar su inexequibilidad por consecuencia.
25. En esos
términos y, teniendo en cuenta que dicha subrogación no modifica el sentido y
alcance de las disposiciones previstas en el Decreto 4628 de 2010, sino que se
trata de adiciones puntuales que amplían su contenido, no encuentra la Sala ningún
obstáculo de tipo metodológico para su exclusión de este análisis, en el
entendido que si el Decreto 143 se encuentra inexequible por esta Corte, tal
decisión no tendrá impacto directo o indirecto respecto del contenido del Decreto
4628 de 2001 -sin modificación alguna-.
Por lo
expuesto, a continuación la Corte realizará el estudio concreto de cada una de
las  disposiciones del Decreto 4628 de 2010.
Examen de constitucionalidad del Decreto
4628 de 2010.
La conexidad y motivación del Decreto 4628
de 2010 frente al Decreto 4580  de 2010.
26. La Sala destaca que el Decreto 4628 de
2010 tiene por objeto el establecimiento de un mecanismo eficaz y rápido en
materia de negociación directa y expropiación administrativa, el cual se
estructura a partir de un procedimiento que se desarrolla a lo largo de la
disposición en estudio. Este aspecto material no justifica un análisis de
conexidad y motivación de forma particular artículo por artículo, sino que
exige una revisión general del mecanismo que se implementa frente a las razones
que sirvieron de fundamento a la declaratoria de emergencia social, económica y
ecológica, declarada a través del Decreto  4580 de 2010.
27. En ese orden, encuentra la Corporación
que el ejecutivo desarrolló de forma suficiente la causa expropiando en
la norma en revisión, es decir la necesidad en que se apoya la medida que da
lugar al trámite especial de la negociación directa y expropiación por vía
administrativa, al señalar que radica en  “la adquisición del derecho de dominio y de los demás derechos reales
indispensables para la ejecución de los planes específicos encaminados a
solucionar los eventos ocurridos por la ola invernal en el territorio nacional” (resaltado fuera de texto), en
zonas denominadas de desastre, de riesgo y, sus áreas de influencia, así
como la prevención de asentamientos de personas en lugares que presenten grave
riesgo.
Esta medida guarda relación de conexidad con los
hechos notorios que se produjeron con ocasión del fenómeno de “La Niña” en
veintiocho departamentos y más de 654 municipios del país afectados por la
pérdida de vidas humanas, pérdida y destrucción de viviendas que impactaron a
cerca de 2’217.226 personas, 1.324.289 hectáreas inundadas, la avería de más de quinientos establecimientos educativos, el
deterioro de la malla vial, circunstancias que por sí solas advierten que el
Decreto 4628, en estudio, prevé un instrumento útil que facilita la consecución
célere  de bienes indispensables para ejecutar planes
específicos encaminados a “… la construcción y reconstrucción de
viviendas, y la reubicación de asentamientos urbanos, en las áreas afectadas
por la ola invernal, de desastre o de riesgo, o en sus áreas de influencia, así
como la prevención del asentamiento en lugares que presenten grave riesgo.”,
“La creación de la infraestructura urbana y rural adecuadas para albergar y
dotar de vivienda y de servicios a la población afectada.”, “La
reconstrucción o reparación de la malla vial afectada, o la construcción de nuevos
tramos”, como bien lo enuncia el mencionado decreto.
28. En otros términos, el mecanismo
especial de negociación directa y expropiación administrativa, sí está dirigido
a ejecutar planes de emergencia para efectos de superar el desastre originado
en la ola invernal a partir del siguiente procedimiento:
1. Negociación directa: Etapa previa a la expropiación, mediante
la cual se realiza un avalúo del bien por parte del Instituto Agustín Codazzi o
de lonjas autorizadas para el efecto, con el fin de que la entidad pública
realice oferta  escrita y compra directa al titular del inmueble o a quien tenga
derechos reales sobre él, por razones de interés social o utilidad pública
fundada en los desastres causados por la ola invernal. En esta etapa se reduce
drásticamente el proceso de negociación, sin perjuicio de expresar a los  particulares
afectados las razones por las cuales es requerido el bien, otorgándoles en todo
caso mecanismos de protección dada su posición de debilidad frente ante el
Estado.
Los fundamentos de esta negociación deben estar
sustentados en el desarrollo de proyectos vinculados a la recuperación del
desastre causado por la ola invernal de los últimos meses. En esta etapa no es
posible interponer ningún recurso, en razón a que el particular está llamado a
contestar la oferta bien sea para aceptarla o no.
2. Expropiación por vía administrativa: Al terminar la etapa de negociación directa, la
entidad encargada debe expedir el acto administrativo en el cual decreta la
expropiación, debidamente motivado. Este acto debe establecer el valor de la
indemnización según el avalúo y la forma de pago. En este trámite se reducen
los términos de notificación personal previstos en el Código Contencioso
Administrativo de cinco a tres días hábiles y para la notificación por edicto
de diez días a dos días hábiles. Se permite la interposición de recurso de
reposición, el cual debe resolverse en un término de 10 días hábiles, de forma
que si la entidad no se pronuncia en dicho término el recurso se entiende
negado y quedará en firme el acto de expropiación. Este podrá ser demandado a
través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
3. La entrega del bien: Se deberá hacer entrega del bien a la entidad
expropiante, una vez realizado el pago de la indemnización.
29. De conformidad con lo señalado el decreto bajo
examen facilita la atención adecuada de la emergencia al permitir la
reubicación de asentamientos humanos afectados por la emergencia, evitar nuevos
asentamientos en zonas de alto riesgo, facilitar el restablecimiento de la
infraestructura vial afectada y urbana, asegurar la atención de necesidades
básicas de población afectada y vulnerable  de manera eficaz permitiendo que la
entidad pública que deba proveer estas medidas adquiera los bienes necesarios
para el efecto, aspecto que materializa la conexidad entre las causas que
motivaron la declaratoria de emergencia y las medidas decretadas en la norma
que se examina.
Revisión material del artículo 1º del
Decreto 4628 de 2010.
30. El texto del artículo 1º del Decreto
legislativo 4628 de 13 de diciembre de 2010, es el siguiente:
“Artículo 1°. Declárese de urgencia, utilidad pública e interés
social para efectos de decretar la expropiación por vía administrativa con
indemnización previa, la adquisición del derecho de dominio y de los demás
derechos reales indispensables para la ejecución de los planes específicos
encaminados a solucionar los eventos ocurridos por la ola invernal en el
territorio nacional.
La expropiación a que se refiere el inciso anterior,
estará dirigida al cumplimiento de los siguientes fines:
1. La instrucción y reconstrucción de viviendas, y la
reubicación de asentamientos urbanos, en las áreas afectadas por la ola
invernal, de desastre o de riesgo, o en sus áreas de influencia, así como la
prevención del asentamiento en lugares que presenten grave riesgo.
2. la creación de la infraestructura urbana y rural
adecuadas para albergar y dotar de vivienda y de servicios a la población
afectada.
3. La reconstrucción o reparación de la malla vial
afectada, o la construcción de nuevos tramos.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el
presente articulo, son áreas de desastre, de riesgo y de influencia, las
siguientes:
Son áreas de desastre aquellas cuyos ocupantes o
inmuebles hayan sufrido daños directos por razón de la Emergencia Económica y
Social a que se refiere el Decreto 4580 de 2010.
Las áreas de riesgo incluyen las de desastre y
aquellas otras que, por su proximidad a ésta zona podrían sufrir efectos
similares.
Las áreas de influencia son aquellas a las cuales se
extienden las consecuencias sociales y económicas de la ola invernal[21].”
31. En relación con el primer artículo del
decreto en estudio, el Ministerio Público solicita su exequibildad en la medida
en que se condicione la ejecución de los fines previstos por este, que son: a)
construir y reconstruir  viviendas en las áreas afectadas por la ola invernal,
reubicar sentamientos  urbanos y prevenir asentamientos en lugares de alto
riesgo. b) crear infraestructura urbana  y rural adecuadas para albergar a
dicha población  y dotarla de viviendas y servicios; y c) construir y reparar
malla vial afectada o construir nuevos tramos, a los eventos catastróficos
originados en la ola invernal que dio lugar a la declaratoria  del estado
excepcional.
Al respecto, la Corte encuentra que la disposición en
cita sí restringe la
adquisición de bienes indispensables para la ejecución de tales planes a los
eventos ocurridos con ocasión de la ola invernal, según se señala en el inciso
primero del artículo en estudio, al considerar este fenómeno invernal como el
motivo de utilidad  pública e interés social que justifica la medida, razón por
la cual el inciso segundo se encuentra exequible sin que sea necesario condicionamiento en tal sentido.
32. No obstante, la Corte considera indispensable
referirse a los criterios de intangibilidad y necesidad de la
medida, en relación con los fines específicos propuestos por el artículo
primero del Decreto en estudio, pues para la Corporación resulta claro que unas
serán las obras de ejecución que deban surtirse en el corto y mediano plazo,
las cuales consisten en intervenciones de carácter urgente o consideradas
prioritarias para normalizar las condiciones producidas por la catástrofe y,
otras, las que se deberán acometer en el largo plazo.
Precisamente, a propósito de los recursos
comprometidos en la atención de esta emergencia invernal, el Gobierno Nacional
a través del Departamento Nacional de Planeación informó a esta Corte para
efectos del estudio del  Decreto de Emergencia 4580 de 2010, que su ejecución
se realizaría en tres fases: i. Atención humanitaria  de emergencia a ser
ejecutado en el año 2011, ii. Rehabilitación a ser ejecutado entre el año 2011
y 2014 y, iii. Reconstrucción y Mitigación de Riesgos a ser ejecutado en el
largo plazo con la posibilidad de extenderse hasta el año 2018.
Durante las dos primeras fases se proyecta ejecutar
las siguientes obras: i. Atención Humanitaria: esta fase tiene un costo
de 2.7 billones de pesos y está destinada a intervenir en los sectores de
justicia, transporte, agropecuario, protección social, educación, defensa,
ambiente, vivienda y desarrollo territorial. Entre otras acciones, esta fase
comprende la atención de familias afectadas por la ola invernal a través de
albergues temporales, intervenciones de carácter urgente en corredores viales
afectados y puentes averiados –tramos con cierre total, paso restringido y
vulnerables-, la realización de un plan de choque sanitario, reconstrucción de
infraestructura agropecuaria afectada por el invierno y, reubicación de
colegios; ii. Rehabilitación esta fase tiene un costo de $6 billones
encaminadas a actividades en el sector transporte, minas, energía, educación,
agua potable y saneamiento básico, que comprende entre otras actividades
rehabilitar la red vial nacional a la red terciaría alcanzando el nivel de
servicio anterior  a la emergencia, la rehabilitación de distritos de riego, el
desarrollo de cerca de 17.000 soluciones de vivienda, reconstrucción de 244.034
inmuebles y reubicación de 32.172 casas, rehabilitación de sistemas de
acueducto y alcantarillado.
En ese orden, los proyectos de infraestructura que
deban adelantarse en el largo plazo, por sustracción de materia –urgencia-, no hacen
necesario desplazar las medidas ordinarias de negociación directa y
expropiación administrativa por motivos de utilidad pública e interés social para
privilegiar el procedimiento brevísimo que contempla este decreto, más aún
cuando aceptar la extensión de los efectos de este decreto en el tiempo
compromete los principios de finalidad y proporcionalidad de las
medidas de emergencia, en tanto se podría ocasionar una indebida interferencia
del nivel nacional en el nivel territorial en cuanto a los usos del suelo a
partir de la facultad que este decreto le otorga a las entidades públicas,
entre ellas las del nivel nacional que tengan a su cargo el desarrollo de
proyectos en las zonas de desastre afectadas por la ola invernal, para acudir a
este procedimiento abreviado.
33. Para el efecto, la Sala recuerda que precisamente
las medidas de emergencia se justifican en tanto los mecanismos ordinarios
existentes resulten insuficientes para atender la gravedad de la contingencia.
De esta manera, el procedimiento de negociación directa y expropiación
administrativa de que trata el decreto en estudio se encuentra necesario en
tanto se mantengan los niveles anormales de precipitaciones y, en consecuencia,
permanezca latente la urgencia de acometer acciones inmediatas de mitigación que
requieran de un mecanismo abreviado de expropiación. En esos términos, la
documentación aportada para efectos de resolver la exequibilidad de la
declaratoria de emergencia, da cuenta de que dichos niveles de precipitaciones
se mantendrán por lo menos hasta el mes de julio del presente año, razón por la
cual la Corte acudirá a la definición de un término razonable que justifique el
uso de esta medida excepcional para efectos de declarar la exequibilidad de la
norma.
Para la Corte, la disposición resulta exequible en la
medida que se haga uso de ella dentro de un término razonable, entendido como
aquel que se acomode a la realidad objetiva y evidente de la emergencia y a la
naturaleza de las acciones a emprender por el ejecutivo para superar la crisis.
De esta forma, la medida únicamente podrá extenderse hasta el año 2014 de forma
que se facilite la asistencia humanitaria y se inicien las demás obras o
actividades previstas en la fase de rehabilitación, pues más allá de este
período la Administración contará con tiempo suficiente para surtir el trámite
de expropiación administrativa de urgencia por motivos de utilidad pública o
interés social consagrado en la Ley 388 de 1997 o el procedimiento judicial a
que hace referencia el Código de Procedimiento Civil. Esta solución aparece para
la Corte ajustada a criterios de proporcionalidad.
34. En esos términos, en el período indicado, el
Gobierno Nacional podrá utilizar este mecanismo sumario de expropiación en la
medida que sea requerido, por ejemplo, para adquirir bienes necesarios para
adelantar obras dirigidas a la reubicación de asentamientos urbanos que estén
en zonas de desastre, riesgo e influencia y que requieran de acciones
inmediatas, como la intervención de corredores viales afectados por cierre
total o con paso restringido o en alto riesgo de vulnerabilidad, las actividades
tendientes a restablecer el servicio de educación a través de soluciones
temporales o reubicación de colegios, casos en los cuales resulta evidente la
necesidad de acudir a un procedimiento célere de negociación directa y
expropiación, así como de autorizar al nivel central para acudir a este
procedimiento especial, dado que se verifica que los procedimientos ordinarios
existentes no garantizan la celeridad del proceso que en estos casos se hace
necesaria.
35. Cabe reiterar, que en relación con procesos de reconstrucción
y mitigación que involucren proyectos a gran escala a ejecutarse entre cuatro y
ocho años, su esquema de planificación permite a la Administración, sin ningún
traumatismo, la utilización de los procedimientos ordinarios de expropiación administrativa,
pues en tal caso no se encuentra justificación alguna para acelerar
innecesariamente los términos ya previstos por la legislación común y, aún en el
caso de que el Ejecutivo los encuentre excesivos, será posible acudir al
legislador para que por vía ordinaria se unifique de una vez por todas el
trámite de expropiaciones administrativas en casos de desastre o urgencia, como
el que en este caso es materia de estudio.
36. Con el fin de reforzar esta argumentación, se
tiene como mecanismo ordinario de expropiación en casos de urgencia, el Decreto
919 de 1989, por el cual se prevé un proceso de negociación directa y
expropiación administrativa en caso de declaratoria de desastre, el cual radica
la competencia para su trámite tanto en entidades del orden nacional como del
nivel local, pero a partir de la remisión en materia de expropiación a la vía
judicial contemplada en el Código de Procedimiento Civil, a partir del  cual no
es posible asegurar la celeridad de las medidas que se demandan en la
actualidad para la provisión inmediata de bienes para atender la emergencia.
También la Ley 388 de 1997 ofrece procedimientos tanto
de expropiación judicial por vía del Código de Procedimiento Civil, como de
expropiación administrativa de urgencia. En términos del artículo 59 de la Ley
388 de 1997 –por el cual se modifica el artículo 11 de la Ley 9 de 1989- las
entidades competentes para adelantar la expropiación judicial por motivos de
utilidad pública son la Nación, las
entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios,
así como los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de
los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente
facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las
actividades previstas en el artículo 58 de dicha ley, siempre que se efectúe de
conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de
ordenamiento territorial. Por su parte, la expropiación administrativa sólo
procede por motivos de urgencia, los cuales en términos del
artículo 64 de la Ley 388 de 1997 deben ser declarados “por la instancia o
autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o
la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia
tendrá la competencia general para todos los eventos” (resaltado fuera de
texto), lo que implica que la declaratoria de urgencia sea determinada por  el ente
local.
Este último mecanismo, constituye un límite a las entidades del orden nacional, por cuanto el ordenamiento
del territorio comprende en sí mismo un conjunto de acciones político-administrativas
y de planificación física concertadas, emprendidas por los entes territoriales
dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a
disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio
bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del
espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico en armonía
con el medio ambiente.
Para efectos de ilustrar cómo opera el mecanismo
especial de que trata el Decreto en estudio frente a los mecanismos ordinarios
de urgencia para declarar la expropiación administrativa, se presenta a
continuación el siguiente cuadro comparativo:
Decreto 4628 de 2010
Urgencia Ley 388 de 1997
Decreto 919  de 1989
MOTIVOS
La adquisición del derecho de dominio y de los demás
derechos reales de bienes indispensables para la ejecución de los planes
encaminados a solucionar los eventos ocurridos por la ola invernal en
el territorio nacional en zonas  de desastre, de riesgo y de influencia para
:
1. La construcción y reconstrucción de viviendas, y
la reubicación de asentamientos urbanos, en las áreas afectadas por la ola
invernal, de desastre o de riesgo, o en sus áreas de influencia, así como la
prevención del asentamiento en lugares que presenten grave riesgo.
2. La creación de la infraestructura urbana y rural
adecuadas para albergar y dotar de vivienda y de servicios a la población
afectada.
3. La reconstrucción o reparación de la malla vial
afectada, o la construcción de nuevos tramos.
COMPETENCIA.
Las entidades públicas a las cuales corresponde
desarrollar proyectos en las zonas de desastre afectadas por la ola invernal,
riesgo e influencia.
NEGOCIACIÓN DIRECTA.
El representante legal de la entidad formula oferta
de compra por escrito a los titulares de los bienes o de los derechos que
fueren necesarios.
Se notifica personalmente dentro de los tres días
calendario siguientes al acto. Si no se puede comunicar personalmente la
oferta, se deja constancia escrita a cualquier persona que se encuentre en el
predio y se notifica mediante edicto que se fija al día siguiente por
un lapso de dos días hábiles, en lugar visible al público.
Vencido el término la oferta de compra se inscribe
en la oficina de registro de instrumentos públicos al día siguiente a su
comunicación.
El  avalúo es efectuado por el Instituto Geográfico
“Agustín Codazzi”, el cual servirá para determinar el precio máximo de
adquisición. En caso de que dicho Instituto no practique el avalúo dentro de
los 10 diez días calendario siguiente a la solicitud, el precio
máximo de adquisición será el determinado por peritos privados inscritos en
las Lonjas  asociaciones correspondientes.
El avalúo sólo será revisado a solicitud de la
respectiva entidad pública.
El término para aceptar o rechazar la oferta será
de cinco días calendario contados a partir de su comunicación personal o de
la desfijación del aviso en la alcaldía. Si se aceptare, deberá
suscribirse el contrato de compraventa dentro de los diez días calendario
siguientes e inscribirse la escritura en la oficina de registro de instrumentos
públicos respectiva. Dicho lapso podrá ser prorrogado por justa causa y por
un término de cinco días por la entidad pública que adelanta el
proceso.
En el correspondiente contrato de compraventa se
fijarán las fechas para la entrega real y material del inmueble y para el
pago de precio. Los plazos respectivos no podrán superar 30 días.
Los actos administrativos a que se refiere este
artículo no son susceptibles de recurso alguno.
EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA.
Mediante resolución motivada, la entidad podrá
decretar la expropiación del inmueble y demás derechos constituidos sobre el
mismo, la que se notificará personalmente dentro de los tres días
calendario siguientes o en caso de no ser posible, por edicto fijado durante
dos días hábiles.
Contra dicha resolución sólo procede el recurso de
reposición, el cual podrá ser interpuesto por los derechos reales sobre el
inmueble, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación.
Dicho recurso podrá referirse al monto de la indemnización. La presentación
del recurso no suspenderá los efectos de la resolución de expropiación.
Transcurridos diez días hábiles sin que la autoridad administrativa correspondiente
hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de
reposición, este se entenderá negado, quedando en firme el acto recurrido.
USO DEL BIEN EXPROPIADO
Las entidades públicas debe destinar a los fines
señalados los inmuebles adquiridos, en el término de un año contado a
partir de la fecha de entrega de los mismos.
La resolución que decrete la expropiación podrá ser
objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el
Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el lugar de ubicación
del inmueble.
MOTIVOS
Se considera que existen motivos de utilidad pública
o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de
propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, en caso de
que exista necesidad de:
- Ejecución de proyectos de construcción
de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación,
centrales de abasto y seguridad ciudadana;
- Desarrollo de proyectos de vivienda de
interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones
de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley
9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de
asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;
- Ejecución de proyectos de producción,
ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos
domiciliarios;
- Ejecución de programas y proyectos de
infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo;
-Preservación del patrimonio cultural y
natural de interés nacional, regional local, incluidos el paisajístico,
ambiental, histórico y arquitectónico;
- Constitución de zonas de reserva para
la protección del medio ambiente y los recursos hídricos;
-Ejecución de proyectos de urbanización
y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de
ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley;
- Ejecución de proyectos de
urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de
unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración
inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta Ley;
-El traslado de poblaciones por riesgos físicos
inminentes.
COMPETENCIA.
La declaratoria de situación de urgencia corresponde a la autoridad competente, según lo determine el
concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso,
mediante acuerdo.
NEGOCIACIÓN DIRECTA.
Mediante acto administrativo
formal se notifica al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble, la
oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.
Se notifica en la forma prevista en el Código
Contencioso Administrativo. Personalmente por cinco días, sino se puede
notificar por edicto 10 días.
La oferta se inscribe por la entidad expropiante en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes a su ejecutoria.
En acto que determine el
carácter administrativo de la expropiación, se debe indicar el valor del
precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será
igual al avalúo comercial. Este avalúo lo realiza el IGAC  en un término de
10 días hábiles sino lo realiza la entidad adquirente.
Después de treinta (30) días hábiles contados
a partir de la ejecutoria del acto administrativo de oferta  sin que se haya
llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un
contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá
mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble
correspondiente.
EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA.
El acto que decide la
expropiación se notificará al propietario o titular de derechos reales sobre
el inmueble expropiado, de conformidad con lo previsto en el Código
Contencioso Administrativo. Cinco días de notificación personal y, 10
días de notificación por edicto en caso de no ser posible la primera.
Contra la decisión por vía administrativa sólo
procederá el recurso de reposición. El recurso deberá ser decidido dentro
de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de su interposición,
y si transcurrido ese lapso no se ha tomado decisión alguna, se entenderá que
el recurso ha sido decidido favorablemente.
Una vez ejecutoriada la decisión por vía
administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del
término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma
negativa, la decisión producirá los siguientes efectos.
USO DEL BIEN EXPROPIADO.
La entidad que haya adquirido el bien en virtud de
la expropiación debe utilizarlo en un término máximo de tres (3) años
contados a partir de la fecha de inscripción de la decisión correspondiente
en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
La decisión de expropiación podrá ser  objeto de la
acción  contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el
restablecimiento del derecho lesionado, ante el Tribunal Contencioso del
lugar de ubicación del inmueble
MOTIVOS
Declaración de desastre. Se entiende
que existen motivos de utilidad pública e interés social para la adquisición
mediante expropiación de todos los bienes indispensables para la ejecución de
los planes de acción específicos para la atención de situaciones de desastre
administrativamente declaradas.
COMPETENCIA.
Las entidades públicas (nacionales y
territoriales).
NEGOCIACIÓN DIRECTA
Se remite a la aplicación de las normas previstas
en el Capítulo VIII del Título VIII del Decreto extraordinario 222 de 1983.
–derogado-.
Señala que el precio máximo de
adquisición será el que determine un avalúo comercial especial practicado por
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En caso de que no lo realice en
diez (10) días calendario siguientes a la solicitud, el precio máximo de adquisición
será el determinado mediante avalúo efectuado por la respectiva entidad
pública adquirente.
Si en un término prudencial, calificado por la
Oficina Nacional para Atención de Desastres, o por el Comité Regional o Local
para la Prevención y Atención de Desastres, según el carácter de la situación
de desastre declarada, no se puede llevar a cabo la negociación directa, la
entidad pública correspondiente podrá decretar la expropiación.
EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA
Para efectos de la
expropiación el decreto remite al proceso de expropiación judicial  al
señalar que se surtirá  conforme a los artículos 451 y siguientes del Código
de Procedimiento Civil, pero la entidad demandante tendrá derecho
solicitar al juez que en el auto admisorio de la demanda se ordene la entrega
anticipada del inmueble cuya expropiación se demanda, siempre y cuando se
acredite haber consignado a órdenes del respectivo juzgado una suma
equivalente al cincuenta por ciento (50%) del avalúo practicado para los
efectos de la negociación directa.
Contra el auto admisorio de la
demanda y las demás providencias que dicte el juez dentro del proceso de
expropiación, excepto la sentencia, sólo procederá el recurso de reposición.
La resolución de
expropiación se notificará personalmente al propietario dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes al de su expedición. Si no pudiere se notificará
por edicto, el cual será fijado durante el día hábil siguiente en un
lugar visible de la sede de la entidad y en la de la alcaldía del lugar de
ubicación del inmueble. El edicto será desfijado dos días hábiles después.
Contra la Resolución que ordene la expropiación sólo
procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de
los tres (3) días hábiles siguientes a su notificación. La
presentación del recurso no suspenderá los efectos de la resolución de
expropiación. Transcurrido un mes sin que se hubiere resuelto el recurso
se entenderá negado.
37. Como se nota, el trámite de negociación directa y
expropiación administrativa por razones de urgencia o motivos de utilidad pública
o interés social previsto en la Ley 388 de 1997, es muy semejante al previsto
en el presente decreto, en el cual se reducen los términos de notificación,
aunque de manera no muy significativa y, en donde la principal diferencia
radica en la competencia que se radica en los concejos para decretar las
razones de urgencia. En cuanto al Decreto 919 de 1989, este desarrolla el
concepto de desastre pero remite al procedimiento judicial.
38. Así las cosas, este artículo será declarado
exequible, bajo la interpretación de que la medida especial de negociación
directa y expropiación administrativa que este decreto consagra sea utilizada únicamente
por las entidades públicas a las cuales se les haya asignado el desarrollo de
proyectos específicos en las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña y sólo
con el fin de conjurar los daños causados por la ola invernal producida por sus
efectos, que puedan ser atendidos mediante acciones a surtirse dentro de la
fases de asistencia humanitaria y de
rehabilitación que empiecen a ejecutarse a partir de la expedición de este
decreto y hasta el año 2014. De esta manera, el trámite de expropiación de
bienes que se requiera para adelantar actividades u obras a largo plazo se
regulará por los mecanismos ordinarios señalados por la ley.
39. Finalmente, se debe precisar que si bien del
Decreto legislativo 1185 de 1994 reproduce materialmente este artículo y el
mismo fue declarado exequible por la sentencia C-370 de 1994, para la fecha no
se encontraba vigente la Ley 338 de 1997 por la cual se organizó y reestructuró
todo el tema de ordenamiento territorial y uso del suelo en cabeza de las
entidades territoriales y se incluyó un trámite administrativo expedito en caso
de urgencia.
Revisión material del artículo 2º del
Decreto 4628 de 2010.
40. El artículo 2º del Decreto 4628 de 2010, señala lo
siguiente:
“Artículo 2°. Facúltese a las
entidades públicas a las cuales corresponde desarrollar proyectos en
las zonas de desastre afectadas por la ola invernal, riesgo e influencia,
para adquirir, por motivos de utilidad pública e interés social, mediante
negociación directa o expropiación por vía administrativa, previa
indemnización, los inmuebles que se requieran para el cumplimiento de los fines
a que se refiere el presente Decreto[22].” (resaltado fuera de texto)
41. Este artículo, tal como lo señaló el
Ministerio Público, no individualiza una entidad específica a la cual se asigne
la competencia de negociación y expropiación administrativa, pero en todo caso
sí establece parámetros para identificarla. En ese orden, sólo tendrán
competencia para el efecto, aquellas entidades que tengan a su cargo, el desarrollo
directo de proyectos en las zonas afectadas, es decir, que podrán hacer uso del
proceso de negociación directa y expropiación especial prevista en el Decreto
4628, tanto las entidades del nivel central como del nivel territorial, siempre
que tengan a su cargo adelantar actividades de asistencia, rehabilitación o
reconstrucción para atender situaciones originadas en la ola ambiental
producida por el fenómeno de La Niña y, únicamente, con el fin de hacer frente
a la emergencia en cuanto acciones u obras hasta el año 2014, dada la magnitud
de la emergencia.
42. Lo anterior, en atención a que el decreto en
estudio consagra amplias finalidades a efectos de motivar la negociación
administrativa y expropiación administrativa que en él se consagra, con lo cual
se interfiere  en el ámbito de las competencias propias de las entidades
territoriales a propósito de la destinación y uso de su  territorio a través de
los planes de ordenamiento territorial. Así, la pregunta que surge entonces es
si la declaración de emergencia y la facultad de iniciar un trámite de
expropiación administrativa por parte de entidades del orden nacional para el
desarrollo de los megaproyectos descritos en las fases de atención a la
emergencia, podría llegar a desconocer el principio de descentralización
administrativa y autonomía territorial.
Al respecto, la Sala considera que el principio de
descentralización administrativa y autonomía territorial no se ve lesionado, en
principio, siempre que la medida de expropiación administrativa que provenga
del nivel central se ejecute dentro del marco del estado de emergencia y  sólo
de manera transitoria en punto a atender con prontitud y eficacia la magnitud
de los eventos de desastre originados por la emergencia invernal, es decir, dentro
de plazos razonables.  Ello por cuanto es claro que ante la eventualidad de una
emergencia de graves proporciones las entidades territoriales pueden no estar
en capacidad -dadas sus limitaciones fiscales y físicas- de enfrentar la
situación de crisis. Sin embargo, cuando se trate de la implementación de
medidas a largo plazo que requieran de la adquisición de predios y la intervención
a partir de medidas estructurales, la injerencia directa del nivel central debe
someterse, sin lugar a dudas,  a los principios de subsidiariedad y
concurrencia en aras de preservar la autonomía territorial. En estos casos,
será necesario robustecer a las entidades territoriales para que ellas mismas
hagan uso de las herramientas de planificación urbana y rural, con la debida
asistencia, coordinación y acompañamiento de las entidades del orden nacional y
a través de los medios ordinarios, ya que el mecanismo de excepción no puede
desconocer principios axiales de la Constitución Política como la autonomía
territorial y la descentralización administrativa, transformando esta en
excepción so pretexto de la permanencia de las medidas de emergencia, en regla
general.
43. La anterior conclusión encuentra sustento en la
sentencia C-149 de 2010, por la cual se
concluyó que la modalidad de estructuración territorial consagrada en la
Constitución Política, se construye a partir del principio unitario que
garantiza un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales, para lo cual
se han establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una
articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el
principio unitario. El equilibrio entre ambos principios se sujeta
a una serie de límites: “por un lado, el principio de autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo
cual  se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por
el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía
cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última.”
En ese esquema, “para la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador
deberá tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en
la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas
manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos
propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o
local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior,
hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador.
No obstante, para preservar el interés nacional y el principio unitario, las
competencias del orden nacional se  deberán desarrollar conforme al principio
de coordinación, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de acción
que, sin vaciar de contenido el ámbito de autonomía territorial, permitan una
armonización de funciones”[23].
Por otra parte, es necesario tener en cuenta que en el
contexto de una distribución general de competencias, pueden presentarse
situaciones que impongan la necesidad, a la luz de las circunstancias
concretas, de producir una alteración de esa distribución, como en el caso que
ocupa en este momento la atención de la Corte. De esta manera y, en casos de
emergencia como el actual, es posible que este equilibrio se rompa, pero nunca
por término indefinido, por cuanto debe señalarse un límite racional a la
medida de expropiación, pues de lo contrario se atentaría contra el artículo 1º
Superior según el cual Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en
forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, pues aún en casos de emergencia no es posible desestructurar la
organización territorial.
44. Por tanto, si el artículo 313-7 de la Constitución
establece como función de los concejos municipales y distritales reglamentar
los usos del suelo, es a estos a quienes en condiciones normales debe importar,
en primera instancia la declaratoria de urgencia a efectos de ordenar la
expropiación administrativa en orden a orientar las obras de infraestructura en
su territorio en tanto acciones destinadas a realizarse en el mediano y largo
plazo, salvo que la Administración en el nivel central acuda al mecanismo de
expropiación judicial para efectos de emprender obras de infraestructura
requeridas por el orden nacional que sean de su exclusiva  competencia.
45. Así las cosas, el artículo será declarado
exequible en el entendido que  cuando la negociación directa o expropiación
administrativa sea decretada por una entidad pública del orden nacional, la
destinación del bien deberá estar en consonancia con el plan de ordenamiento
territorial de la jurisdicción correspondiente, salvo que la situación de
emergencia sea de tales proporciones que se justifique modificar temporalmente
el uso del suelo allí previsto.
46. Debe precisarse que si bien este artículo
reproduce casi totalmente el artículo 2º del decreto legislativo 1185 de 1994,
declarado exequible por la sentencia C-370 de 1994, se diferencia de aquel en
que la competencia para la negociación directa y la expropiación administrativa
se radicó en una única entidad, es decir, en la Corporación para la
Reconstrucción de la Cuenca del Río  Páez.
47. En cuanto al condicionamiento que solicita el
Ministerio Público relativo a precisar que si el origen de los recursos con los
cuales se van a adquirir los bienes son del orden nacional, la entidad que debe
realizar la expropiación debe ser del mismo nivel, la Sala lo considera
innecesario, pues no es la apropiación de recursos la que define la competencia
en este caso, sino el mismo Decreto al señalar que se faculta a las entidades
públicas a las cuales les   “corresponde  desarrollar proyectos en la zona
de desastre”, de forma que si es a una entidad del nivel nacional los
recursos deben ser por consecuencia y coherencia presupuestal del orden
nacional y si son territoriales deben ser recursos propios, salvo que se
realicen los respectivos contratos de cofinanciación, de manera que no se
encuentra necesario hacer referencia al principio de especialización
presupuestal previsto en el Decreto 111 de 1996.
Revisión material del artículo 3º del
Decreto 4628 de 2010.
48. El artículo 3º del Decreto 4628 de 13 de diciembre
de 2010, prescribe.
“ARTÍCULO
3o. NEGOCIACIÓN DIRECTA. Previa a la declaratoria de expropiación, deberá
surtirse una etapa de negociación directa, en la cual se aplicará el siguiente
procedimiento:
1. El
representante legal de la entidad pública hará una oferta de compra de los
bienes, previa solicitud de avalúo al Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”,
el cual servirá para determinar el precio máximo de adquisición. En caso de que
dicho Instituto no practique el avalúo dentro de los diez días calendario
siguiente a la solicitud, el precio máximo de adquisición será el determinado
mediante avalúo efectuado por peritos privados inscritos en las Lonjas o
asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995. El avalúo sólo será
revisado a solicitud de la respectiva entidad pública.
2. El
representante legal de la entidad formulará oferta de compra por escrito a los
titulares de los bienes o de los derechos que fueren necesarios.
Si dentro
de los tres días calendario siguientes no se pudiere comunicar personalmente la
oferta, se dejará constancia escrita a cualquier persona que se encontrare en
el predio y se oficiará a la alcaldía del lugar de ubicación del inmueble,
mediante telegrama que contenga los elementos sustanciales de la propuesta,
para que se fije al día siguiente a su recepción y por un lapso de dos días
hábiles, en lugar visible al público. Vencido dicho término la oferta surtirá
efectos respecto del propietario y de los demás titulares de derechos
constituidos sobre el inmueble.
La oferta
de compra será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos
correspondiente por parte de la entidad adquirente al día siguiente a su
comunicación. Los inmuebles y derechos así afectados quedarán fuera del
comercio a partir de la inscripción.
3. El
término para aceptar o rechazar la oferta será de cinco días calendario
contados a partir de su comunicación personal o de la desfijación del aviso en
la alcaldía. Si se aceptare, deberá suscribirse el contrato de compraventa
dentro de los diez días calendario siguientes e inscribirse la escritura en la
oficina de registro de instrumentos públicos respectiva. Dicho lapso podrá ser
prorrogado por justa causa y por un término de cinco días por la entidad
pública que adelanta el proceso.
En el
correspondiente contrato de compraventa se fijarán las fechas para la entrega
real y material del inmueble y para el pago de precio. Los plazos respectivos
no podrán superar 30 días.
Se
entenderá que el propietario renuncia a la negociación y rechaza la oferta de
compra, cuando no hubiere acuerdo sobre el precio y la forma de pago, o el
titular de los derechos incumpla los plazos previstos para decidir sobre la
oferta o suscribir la escritura de compraventa.
PARÁGRAFO
1o. Los actos administrativos a que se refiere este artículo no son
susceptibles de recurso alguno.
PARÁGRAFO
2o. En los eventos en que el propietario del bien o el titular del derecho real
sea un incapaz o dicho bien forme parte de una sucesión, se aplicará el
artículo 16 de la Ley 9ª de 1989.”
Numeral 1º del artículo 3º del Decreto 4628 de 2010.
49. En relación con el numeral primero de este
artículo relativo al precio a incluir en la oferta de compra y, atendiendo la
línea jurisprudencial señalada en apartes anteriores de esta providencia, es
claro que el avalúo debe corresponder al valor comercial del bien, pues sólo de
esta manera la medida de negociación directa reúne el requisito de
proporcionalidad, en tanto elemento a través del cual se equilibran las cargas
públicas, de forma que este sea el mínimo cálculo para efectos de una
negociación “justa” dentro de los límites normales de este proceso de
negociación entre la Administración y el particular titular de derechos reales.
Así, esta disposición evidencia una omisión en cuanto
a la calificación del avalúo, la cual si bien puede llenarse por vía de
interpretación sistemática, bien vale la pena aclarar condicionando su
exequibilidad a que éste  corresponda al “avalúo comercial” del bien, el
cual será efectuado por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” o en su
defecto por los peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones
correspondientes, tal como lo señala el citado numeral, con lo cual se asegura
la proporcionalidad de la medida.
50. Sobre el punto, el Procurador General de la Nación
plantea que la negociación no debe partir únicamente del valor comercial del
bien, sino que debe incluir otros conceptos como el de daño emergente -en el
cual se incluye el valor del bien-  y el de lucro cesante, es decir, el costo
de la explotación económica que este genera, los costos en que debe incurrir el
propietario o usufructuario como consecuencia de la expropiación, por ejemplo,
el traslado de semovientes. Al respecto, la Corte advierte que el mecanismo en
estudio contempla dos etapas: i. la negociación directa y ii.  la expropiación.
En ese orden, las observaciones planteadas por la Procuraduría no resultan pertinentes
en la etapa de negociación directa de que trata este artículo, en que la
Administración realiza una oferta y el particular tiene un margen, limitado
precisamente por las razones de urgencia que justifican el proceso especial,
para aceptarla o rechazarla, sin que per se sea necesario estimar un
daño que a esa altura del proceso no se ha causado.
Durante la
enajenación voluntaria, las partes se encuentran ante la posibilidad de
celebrar un negocio jurídico para la venta del bien, la transmisión de su
dominio y el pago del precio, por tanto no hay lugar a hacer referencia a la
indemnización, cuyo concepto sólo cobra sentido en la etapa de expropiación, en
los términos del artículo 58 Constitucional.
51. En cuanto
a la afirmación que se realiza en este numeral según la cual “el avalúo sólo
será revisado  a solicitud de la respectiva entidad pública”, la Sala
estima que independiente de que la voluntad del que vende sea limitada por el
hecho de que se trata de un negocio celebrado en una etapa previa a la
expropiación por vía administrativa, en el cual no tiene la oportunidad de
vender el inmueble a una persona distinta de la entidad pública que hace la
oferta, el particular debe contar con el mínimo derecho de discutir el precio
de compra y su forma de pago, pues de lo contrario se desconocería el principio
de acuerdo de voluntades.
De esta forma, el que sólo la entidad pública en esta
etapa de negociación  pueda revisar el valor del avalúo resulta desproporcionado,
ya que vacía de contenido la finalidad de la etapa de “negociación”, pues lo
mínimo que se persigue en esta fase es que el precio corresponda a las
condiciones comerciales y, su pago no de lugar ni a un menoscabo del patrimonio
público ni a un detrimento del titular de derechos reales sobre el bien. De
esta manera el texto del citado inciso será exequible en la medida que se
permita la revisión del precio a solicitud del titular del bien y, a sus
expensas, dentro de un término razonable que no podrá ser inferior a cinco (5)
días hábiles contados a partir del momento en que venza el término de
notificación de la oferta.
El numeral  2º del artículo 3º  del  Decreto 4628 de
2010.
52. Como se indicó en apartes anteriores de esta
providencia, son los motivos de utilidad pública e interés social los que están
de por medio en una situación de desastre, los que legitiman o justifican la
reducción de los términos y condiciones de negociación. Precisamente, es esa la
finalidad del trámite especial que en esta ocasión se revisa, pues de la
adquisición de tales bienes dependerá que sea posible superar algunas de las
contingencias que trae la emergencia o las condiciones de vulnerabilidad en que
se encuentran las personas afectadas por la ola invernal.
53. De allí que la Corte no encuentre desproporcionada
la reducción de términos para efectos de notificación personal de la oferta de compra
a tres (3) días o la notificación por edicto de la misma a un (1) día. Sin
embargo, sí encuentra desproporcionado e injustificado que tales días sean “calendario”,
como se señala en la disposición en estudio, en la medida que tal como se
advirtió en una de las intervenciones, si la notificación personal de tres días
coincide con días festivos o feriados, el término para la misma se tornaría
absurdamente reducido o inexistente, lo mismo sucedería en caso de la
notificación por edicto, impidiendo en la práctica al particular la opción de
acceder a la negociación directa. En consecuencia, el numeral será declarado
exequible con excepción de las expresiones “calendario” a que hace
referencia este numeral las cuales serán declaradas inexequibles.
En lo que respecta al inciso final del numeral segundo
del artículo tercero según el cual “La oferta de compra será inscrita en la
oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente por parte de la
entidad adquirente al día siguiente a su comunicación. Los inmuebles y derechos
así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la inscripción”, este
se encuentra  exequible bajo el entendido que la oferta de compra hace
obligatorio para la entidad pública el trámite de expropiación vencido el término
señalado para la negociación directa. Ello aplicando para el efecto una
interpretación analógica  frente al artículo 61 de la Ley 388 de 1997, por el
cual se señala que “Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos
treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no
se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en
un contrato de promesa de compraventa.”. De lo contrario, sería necesario
establecer a la entidad pública que inicia el proceso de negociación directa,
la obligación de proferir un acto administrativo dirigido a la oficina de
Registro e Instrumentos Públicos dirigido a desafectar el bien, en caso de que
no haga uso del mecanismo de expropiación, dentro de un plazo razonable.
El numeral 3º del artículo 3º del 4628 de 2010.
54. Frente al numeral 3º del artículo 3º del Decreto
4628 de 2010, la Sala reitera la observación realizada en relación con el
numeral 2º  frente a la expresión “calendario”, ya que no se encuentra
razón que justifique reducir el término de cinco (5) días para aceptar o
rechazar la oferta en caso de que coincida con días festivos o feriados. Por
tal razón, este numeral será declarado exequible a excepción de la expresión “calendario”
a que hace referencia el citado numeral 3º que será declarada inexequible.
55. Por lo demás, no encuentra esta Sala
desproporcionado ni los términos para aceptar o rechazar la oferta, ni aquellos
para suscribir el  correspondiente contrato de compraventa. Tampoco encuentra
objeción en que se señale en la escritura de compraventa la fecha de entrega
material del inmueble ni los plazos para el pago, ya que la misma norma señala
que los mismos –entrega y pago- no deben superar los treinta días,
dado que en tal caso no se lesiona ni el interés público ni el privado. En
consecuencia, las objeciones que realiza la Procuraduría respecto del pago a
plazos no se soporta en ningún fundamento material.
Del parágrafo primero del artículo 3º del Decreto 4628
de 2010.
56. En materia de procesos especiales de negociación
directa por motivos de utilidad pública o interés social, no se consagra la
posibilidad de que los actos administrativos expedidos sean susceptibles de
recurso, entre otras cosas, porque el único acto que se profiere es aquel
mediante el cual se formula la oferta y con él no se está finalizando una actuación
administrativa ni se está  creando derecho alguno a favor del propietario ni se
está tomando una decisión que afecte derechos del administrado, de forma que se
trata de un acto de trámite para el cual no es necesario  prever recurso. Por
esta razón el parágrafo se encuentra exequible.
Del parágrafo segundo del artículo 3º del Decreto 4628
de 2010.
57. En cuanto a la remisión que se hace al artículo 16
de la Ley 9º de 1989[24],
para efectos de bienes que se encuentren en sucesión o cuando el titular del
derecho real sea un incapaz, no encuentra esta Corte reparo alguno pues la
norma claramente señala qué persona funge como representante del incapaz o de
la sucesión, razón por la cual no se comparten las apreciaciones efectuadas
sobre el punto por el Ministerio Público. En ese orden el parágrafo se
encuentra exequible.
Análisis del artículo 4º del Decreto 4628 de 2010.
58. El artículo 4º del Decreto 4628 de 2010, señala lo
siguiente:
“ARTÍCULO
4o. EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA. Agotada la etapa de negociación
directa el representante de la entidad mediante resolución motivada, podrá
decretar la expropiación del inmueble y demás derechos constituidos sobre el
mismo, la que se notificará personalmente dentro de los tres días calendario
siguientes o en caso de no ser posible, por edicto fijado durante dos días
hábiles en la alcaldía del lugar, previa solicitud efectuada por el
representante de la entidad.
La
resolución que decreta la expropiación deberá determinar el valor de la indemnización,
de acuerdo con el avalúo que efectúe el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”,
o la respectiva entidad, de conformidad con el procedimiento previsto en el
artículo anterior, así como su forma de pago, en los términos previstos por el
artículo 29 de la Ley 9ª de 1989; adicionalmente ordenará cancelar los
gravámenes, embargos e inscripciones que recaigan sobre el bien.
Contra
dicha resolución sólo procede el recurso de reposición, el cual podrá ser
interpuesto por los derechos reales sobre el inmueble, dentro de los tres días
hábiles siguientes a la notificación. Dicho recurso podrá referirse al monto de
la indemnización. La presentación del recurso no suspenderá los efectos de la
resolución de expropiación.
Transcurridos
diez días hábiles sin que la autoridad administrativa correspondiente hubiere
expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, este
se entenderá negado, quedando en firme el acto recurrido.
Una vez
notificada la resolución que decrete la expropiación se procederá a la entrega
del bien a la entidad expropiante. En el acta de la diligencia se insertará el
texto de la resolución. Dicha acta, junto con la resolución se inscribirá en la
oficina de registro correspondiente. A efectos de la tradición y entrega del
inmueble expropiado, se dará aplicación a lo previsto en la Ley 388 de 1997.
No será
posible proponer oposición en la diligencia de entrega del bien, la cual se
llevará a cabo con el concurso de las autoridades de policía quienes deberán
atender la solicitud de apoyo de la entidad administrativa en término no
superior a dos días.
La resolución
que decrete la expropiación podrá ser objeto de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo con
jurisdicción en el lugar de ubicación del inmueble, con sujeción a lo dispuesto
en el Código Contencioso Administrativo.”
59. Frente al inciso primero de este artículo y, en
consideración a la amplitud de finalidades que se señalan en el artículo 1º del
decreto en estudio y a que en todo el país es posible encontrar áreas de
desastre, riesgo e influencia creadas por la ola invernal a causa del fenómeno
de “La Niña”, el Ministerio Público solicita condicionar el acto administrativo
que declare la expropiación a que en él se señalen los motivos por los cuales
el bien a expropiar es requerido por la Administración y el proyecto concreto
al cual serán destinados estos bienes, de forma que la expropiación tenga
relación directa con la atención de la calamidad producida por la ola invernal.
Sobre el punto, la Corte no es ajena a la posibilidad
de que pudiera abusarse de la medida para efectos de adelantar obras que no
guarden relación alguna con el estado de emergencia derivado de la ola invernal
que se pretende mitigar. Sin embargo, el artículo primero del decreto en
estudio prevé un límite que en principio debe ser insoslayable para las
entidades públicas que acudan a este mecanismo y es que dichos bienes deben ser
“indispensables para la ejecución de planes específicos encaminados a
solucionar los eventos ocurridos por la ola invernal en el territorio
nacional”, al punto que de no guardar ninguna relación con éste, se estará
ante lo que la doctrina contenciosa denomina “falsa motivación”, lo cual
podría dar origen a la nulidad del acto administrativo que ordene la
expropiación por causas diferentes a la expresamente señalada en este decreto.
Por tal razón, no encuentra la Sala necesario efectuar
un condicionamiento en tal sentido, ya que a partir del recurso de reposición
previsto en el decreto como de la acción contenciosa de nulidad y
restablecimiento del derecho, el particular tendrá la oportunidad de alegar
dichas circunstancias, en caso de encontrar irregular la causa de la
expropiación.
Ahora bien, en relación con la notificación personal
del acto administrativo de expropiación, la Corte encuentra el inciso exequible
sólo a partir de la interpretación constitucional de la norma, según la cual, en
todo caso deberá surtirse la notificación personal la cual en modo alguno podrá
ser opcional y, sólo en caso de que esta no se surta dentro de los tres días
hábiles siguientes, será posible acudir a la notificación por edicto. Para este
efecto, la Sala realiza la misma observación efectuada a propósito de los
numerales segundo y tercero del artículo tercero del Decreto 4628 de 2010, en
el sentido de que la expresión “calendario” resulta lesiva al derecho de
defensa cuando dicho término coincida con días festivos o feriados. Por tal
razón esta expresión será declarada inexequible.
60. En cuanto al contenido de la Resolución por la
cual se decreta la expropiación, el inciso segundo señala que “se deberá
determinar el valor de la indemnización, de acuerdo con el avalúo que
efectúe el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi o la entidad respectiva”, la
Corte encuentra esta disposición exequible en la medida que la indemnización
contemple el precio comercial del bien expropiado.
61. De igual manera e independiente de la remisión que
en cuanto a la forma de pago el inciso segundo del artículo cuarto del decreto efectúa
al artículo 29 de la Ley 9 de 1989, esta remisión deberá tener en cuenta que
dicho artículo fue encontrado exequible por la sentencia C-1074 de 2002, bajo
el entendido de que en caso de expropiación de vivienda personal o familiar,
única y actual, procede el pago en efectivo y en un solo contado, salvo acuerdo
en contrario.
En todo caso, la ponderación de la indemnización y las
condiciones de su pago, no pueden ser arbitrarios, por violar los parámetros
legales, por obedecer a prejuicios o a un animus discriminatorio, por
carecer de razonabilidad en las circunstancias en que colisionaron el interés
del afectado y el interés de la comunidad, o por ser evidentemente
desproporcionados.
62. En cuanto dice al inciso tercero del artículo
4º del decreto en estudio, la Sala encuentra exequible la posibilidad de
interponer recurso de reposición para efectos de discutir la titularidad de
derechos reales en aras de proteger a terceros, así como el monto de la
indemnización, siempre que se permita también acudir a este mecanismo para
controvertir las causas que dieron origen a la expropiación y si estas guardan
conexidad o no con la limitación establecida en el artículo 1º del Decreto 4628
de 2010.
63. Los demás incisos del artículo 4º se encuentran
proporcionales al trámite expedito de expropiación. No obstante, en su inciso
final se establece que la Resolución de Expropiación será susceptible de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho “ante el Tribunal
Contencioso Administrativo  con jurisdicción en el lugar de ubicación del
inmueble, con sujeción a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo”.
Esta remisión al Código Contencioso Administrativo obliga a que se precise que
la competencia de los tribunales contenciosos debe encontrarse acorde con el
mencionado estatuto, así dichos tribunales serán competentes en tanto la
expropiación la adelante una entidad del orden territorial o descentralizada
del mismo nivel. Sin embargo, cuando la expropiación sea realizada por una
entidad del orden nacional, la competencia señalada por el mismo Código se
encuentra radicada en única instancia en el Consejo de Estado. De esta forma,
al no encontrar una debida motivación o justificación para variar las
competencias señaladas en dicho Código, la norma será exequible sólo a partir
de una interpretación sistemática del Código Contencioso Administrativo, en el
entendido que si el acto de expropiación proviene de una entidad del orden
nacional el juez competente para conocer de la acción será el previsto en dicho
ordenamiento.
Análisis del artículo 5º del Decreto 4628 de 2010.
64. El texto
del artículo 5º del Decreto 4628 de 2010 es el siguiente:
“ARTÍCULO
5o. Las entidades públicas que hayan adelantado los respectivos trámites de
negociación directa o de expropiación deberán destinar a los fines señalados en
el presente decreto todos los inmuebles adquiridos, en el término de un año
contado a partir de la fecha de entrega de los mismos.”
65. Esta Sala
no encuentra reparo alguno al contenido del artículo 5 del Decreto 4628 de
2010, en la medida que lo estima proporcionado a la finalidad del procedimiento
especial. Sin embargo, considera necesario dar solución al planteamiento
realizado por la Procuraduría General de la Nación en el sentido de establecer
qué sucederá con el bien en caso de que éste no sea destinado a los fines que
dieron origen a su expropiación en el término de un año. En tal caso, la norma
será exequible en el entendido que si el bien expropiado no cumple con su
finalidad en el período  de un año, tal como se específica en el decreto
de emergencia, se dará aplicación en lo pertinente al artículo 70, numeral 5,
incisos  tres y cuatro[25]
de la Ley 388 de 1997, esto es, en cuanto al proceso abreviado allí contemplado.
Análisis del artículo 6º del Decreto 4628 de 2010.
66. El texto
del artículo 6º de Decreto 4628 de 2010 es el siguiente:
ARTÍCULO
6o. Con el exclusivo propósito de determinar las víctimas de la ola invernal a
que se refiere el Decreto 4580 de 2010, de tomar medidas para
satisfacer sus derechos fundamentales y lograr la construcción y rehabilitación
de la zona afectada por la ola invernal, el DANE deberá suministrar al
Ministerio del Interior y de Justicia y a las entidades públicas, cuando estas
lo soliciten, la información de carácter reservado que el DANE haya recaudado a
través de las encuestas y censos realizados en la región, previniendo sobre la
reserva legal de la misma.
La
información que en desarrollo de este artículo entregue el DANE deberá
conservarse bajo reserva por las entidades que la reciben, salvo en los casos
en que sea estrictamente necesario revelarla para lograr los propósitos
previstos por el inciso anterior.
67. Esta
disposición, se encuentra necesaria, justificada y proporcionada en la medida
que facilita a los órganos que atienden directamente la emergencia acudir a los
instrumentos e información necesaria para planear y definir las acciones a que
haya lugar para conjurar la crisis y evitar su extensión. Es pues a partir de
tal información que es posible tomar decisiones que conduzcan a encontrar
necesario el uso de este mecanismo de negociación directa y expropiación
administrativa para proteger la población vulnerable o afectada directamente
por la ola invernal o para disponer sobre ellos obras de infraestructura de
primera necesidad. Lo anterior, siempre que el acceso a  tal información sólo
lo puedan obtener entidades públicas  con competencia para estos asuntos.
Previas las anteriores consideraciones, la Corte
Constitucional -Sala Plena-, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE  el
artículo PRIMERO del Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010 en el
entendido que la medida especial
de negociación directa y expropiación administrativa que en él se consagra sólo
podrá ser utilizada dentro de las fases de asistencia
humanitaria y de rehabilitación.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo
SEGUNDO del Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010 bajo el entendido que cuando la negociación directa o
expropiación administrativa sea decretada por una entidad pública del orden
nacional, la destinación del bien deberá estar en consonancia con el plan de
ordenamiento territorial de la jurisdicción correspondiente, salvo que la
situación de emergencia sea de tales proporciones que se justifique modificar
temporalmente el uso del suelo allí previsto y que la facultad allí señalada
sólo podrá ser ejercida durante las fases de asistencia humanitaria y de
rehabilitación.
Tercero.-
Declarar  EXEQUIBLE el numeral
1º del artículo TERCERO del Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010, en
el entendido que el concepto de avalúo corresponderá al avalúo comercial y
que se permitirá la revisión del precio a solicitud del titular y, a sus
expensas, dentro de un término razonable que no podrá ser inferior a cinco (5)
días hábiles contados a partir del momento en que venza el término de
notificación de la oferta. En esta eventualidad, el plazo para la aceptación o
rechazo de la oferta se contará una vez vencido dicho término.
Cuarto.-Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo TERCERO
del Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010, salvo la expresión “calendario”
la cual se declara INEXEQUIBLE.
Quinto.-
Declarar EXEQUIBLE el numeral
3 del artículo TERCERO  del Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010,
salvo las expresiones “calendario” las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
Sexto.-
Salvo la expresión “calendario”
que se declara INEXEQUIBLE declarar EXEQUIBLE el artículo CUARTO
del Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010, bajo las siguientes
condiciones:
6.1
El inciso segundo en el entendido que el valor de la indemnización contemple el
precio comercial del bien expropiado.
6.2
El inciso tercero en el entendido que puede acudirse al recurso de reposición,
también para controvertir las causas que dieron origen a la expropiación y si
estas guardan conexidad con la limitación establecida en el artículo 1º del
Decreto 4628 de 2010.
6.3
El inciso final en el entendido que el juez competente para conocer de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho será el previsto en el Código
Contencioso Administrativo.
Séptimo.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo QUINTO del Decreto 4628 de 13 de diciembre
de 2010.
Octavo.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo SEXTO del Decreto 4628 de 13 de diciembre
de 2010.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo SÉPTIMO del
Decreto 4628 de 13 de diciembre de 2010.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese
el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Se
invocan las sentencias T-551 de 1992, C-536 de 1997, C-595 de 1999 y la
sentencia 370 de 1994 relativa a expropiación administrativa en estado de
emergencia.
[2] Sentencias C-004 de 1992, C-179 de 1994, C-136 de 1996, C-802 de 2002,
C-876 de 2002, C-939 de 2002, C-940 de 2002, C-947 de 2002 y C-1024 de 2002.
[3] Sentencia C-149 de 2003. Por ejemplo, en la sentencia C-1024 de 2002. La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 3 del Decreto Legislativo 2002 de 9 de
septiembre de 2002, que consagraba la posibilidad de capturar personas
sospechosas, sin que mediara autorización judicial, por ser claramente
contraria al artículo 28 constitucional.
[4] Sentencia C-428 de 1994.
[5] Sentencia C-147 de 1997.
[6] Sentencia C-589 de 1995.
[7] Sentencia C-006 de 1993.
[8] Sentencia C-428 de 1994.
[9] Sentencia C-216 de 1993.
[10] Ver: Curso de Derecho Administrativo II.
Eduardo García de Enterría, Tomás- Ramón Fernández. Editorial Civital- Edición
Cuarta. Titulo Sexto, desde la página 212.
[11] Ley 388 de 1997:
Artículo 58º.- Motivos de utilidad
pública. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, quedará así:
"Para efectos de decretar su
expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se
declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para
destinarlos a los siguientes fines:
a) Ejecución de proyectos de construcción
de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación,
centrales de abasto y seguridad ciudadana;
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de
interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de
hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos
ubicados en sectores de alto riesgo;
c) Ejecución de programas y proyectos de
renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos;
d) Ejecución de proyectos de producción,
ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios;
e) Ejecución de programas y proyectos de
infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo;
f) Ejecución de proyectos de ornato,
turismo y deportes;
g) Funcionamiento de las sedes
administrativas de las entidades públicas, con excepción de las empresas
industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía
mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública
estén claramente determinados en los planes de ordenamiento o en los
instrumentos que los desarrollen;
h) Preservación del patrimonio cultural y
natural de interés nacional, regional local, incluidos el paisajístico,
ambiental, histórico y arquitectónico;
i) Constitución de zonas de reserva para la
expansión futura de las ciudades;
j) Constitución de zonas de reserva para la
protección del medio ambiente y los recursos hídricos;
k) Ejecución de proyectos de urbanización y
de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de
ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley;
l) Ejecución de proyectos de urbanización,
redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de
actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración
inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta Ley;
m) El
traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes."
[12] Ver: Curso de Derecho Administrativo II.
Eduardo García de Enterría, Tomás- Ramón Fernández. Editorial Civital- Edición
Cuarta. Titulo Sexto, desde la página 231.
[13] Sentencia C-153 de 1994.
[14] Sentencia C-059/01 (M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez).[14]
[15] En el mismo sentido la Corte declaró  la constitucionalidad de un
procedimiento subsidiario para dar a conocer a los particulares la oferta de
compra de la administración, cuando ésta tuviera interés en adquirir la
propiedad de bienes inmuebles de particulares. Con este mecanismo se permitía a
la administración realizar el interés público o social perseguido. Al respecto,
sostuvo: “El empleo de medios subsidiarios para lograr la presencia de los
interesados en las actuaciones administrativas o para poner en conocimiento los
actos de la administración, constituye un procedimiento normal y ordinario, en
atención a la necesidad de dar celeridad a dichas actuaciones y satisfacer
oportunamente los intereses públicos o sociales, aparte de que la regularidad
en la utilización de dichos medios se garantiza a través del control
jurisdiccional.” Sentencia C-428/94.
[16] Sentencia del Consejo de Estado. Sala de
lo Contencioso Administrativo - Sección Primera de 14 de mayo de 2009.
Radicación  2005-03509-01.
[17] Sentencia C-153 de 1994
[18] Ver: Constitución Política de Colombia,
artículo 58  “…En los
casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso
respecto del precio.”
[19] Ver: Ley 388 de 1997, artículos: 63- 72
[20] “ARTÍCULO 58. MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. El
artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, quedará así:
"Para efectos de decretar su expropiación
y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de
utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos
a los siguientes fines:
a) Ejecución de proyectos de construcción de
infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación,
centrales de abasto y seguridad ciudadana;
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de
interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de
hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos
ubicados en sectores de alto riesgo;
c) Ejecución de programas y proyectos de
renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos;
d) Ejecución de proyectos de producción,
ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios;
e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura
vial y de sistemas de transporte masivo; …
h) Preservación del patrimonio cultural y
natural de interés nacional, regional y local, incluidos el paisajístico,
ambiental, histórico y arquitectónico; ….
j) Constitución de zonas de reserva para la
protección del medio ambiente y los recursos hídricos;
k) Ejecución de proyectos de urbanización y de
construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de
ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley;
l) Ejecución de proyectos de urbanización,
redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de
actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración
inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley;
m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes."
[21] Decreto 4628 de 2010.
[22] Decreto 4628 de 2010.
[23] Sentencia C-149 de 2010.
[24] Artículo 16º.- Para los efectos de la presente
Ley, los representantes legales de las personas incapaces de celebrar negocios
podrán enajenar directamente a la entidad adquirente los inmuebles de propiedad
de sus representados, sin necesidad de autorización judicial ni remate en
pública subasta, siempre y cuando medie el visto bueno de un defensor de
menores del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en el caso de los
menores y del personero municipal en el caso de los incapaces.
En el caso de las sucesiones que se liquiden ante el
juez, éste autorizará la venta siempre que medie el consentimiento del albacea
testamentario y en su defecto, del cónyuge supérstite que hubiere optado por
gananciales, y a falta de los anteriores, de la mayoría simple de los
asignatarios reconocidos dentro del proceso. Si entre los herederos y
legatarios reconocidos dentro del proceso hubiere menores e incapaces, se
requerirá el visto bueno de un defensor de menores del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar para los primeros y del personero municipal para los segundos.
La entidad adquirente consignará el precio de venta en Certificados de Depósito
a Término en el Banco Popular. El precio reemplazará el bien enajenado para
todos los efectos sucesorales.
[25] “ARTÍCULO 70. EFECTOS DE LA DECISION DE EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA. Una vez ejecutoriada la decisión por vía
administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del
término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma
negativa, la decisión producirá los siguientes efectos:
5. ‘(… ) Para este efecto, la persona que tenía
la calidad de propietario del bien expropiado podrá solicitar al Tribunal
Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble, la
verificación del cumplimiento de dicha obligación, mediante proceso abreviado
que se limitará exclusivamente a la práctica de las pruebas que deberán
solicitarse exclusivamente en la demanda, durante un término no superior a un
mes, transcurrido el cual se pronunciará sentencia inapelable.
En caso de que se compruebe el incumplimiento
de la obligación por parte de la entidad, la sentencia así lo declarará y
ordenará su inscripción en la respectiva Oficina de Registro, a fin de que el
demandante recupere la titularidad del bien expropiado. En la misma sentencia
se determinará el valor y los documentos de deber que la persona cuyo bien fue
expropiado deberá reintegrar a la entidad pública respectiva, siendo necesario
para los efectos del registro de la sentencia que se acredite mediante certificación
auténtica que se ha efectuado el reintegro ordenado.”