T-197-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-197/09
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Hijo en representación de madre por
razones de edad y salud
La Sala no encuentra
determinantes los argumentos del juez de instancia. Como el mismo Juzgado lo
hace ver, el hecho de que una persona diga actuar en representación de otra, no
significa que esté empleando el término ‘representación’ en un sentido técnico
jurídico, sino que sólo está usando un término para señalar que actúa a nombre
de otra persona. De modo que, aun cuando diga actuar como representante de su
madre, puede querer decir que actúa como su agente oficioso. Por lo tanto, al
juez de instancia le correspondía evaluar si la persona contaba con las
condiciones indispensables para actuar como agente oficioso en la protección de
los derechos de su señora madre. Si se analizan las circunstancias del caso
concreto, bajo la idea de que el tutelante actuaba como agente oficioso,
entonces puede concluirse que estaba legitimado para accionar. El juez habría
podido solicitar una aclaración de cuál era el estado de la titular de derechos
fundamentales, y no limitarse a confiar en una sola de las versiones que había
en el expediente, sobre las condiciones personales y de salud de la señora,,
cuando había otras que acreditaban su incapacidad para actuar por cuenta
propia.
DERECHO DE PETICION PARA OBTENER
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES FRENTE A CAJANAL/SUSTITUCION PENSIONAL-Caso en que
no se ha atendido la solicitud de persona de la tercera edad a quien no le ha
respondido Cajanal/PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD
La Corte procederá a ordenar a Cajanal, que dentro de
los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia,
resuelva de fondo el derecho de petición, y si es el caso: reconozca su derecho
a la sustitución pensional, realice todas las operaciones jurídicas y
financieras para incluir en nómina y pagar efectivamente las mesadas derivadas
de ese reconocimiento, retroactivamente, y efectúe los aportes a la seguridad
social en salud a que tiene derecho como pensionada. En cuanto se refiere al
servicio de atención en salud, tanto el tutelante como Salud Total EPS
concuerdan en que el infarto sufrido fue debidamente tratado por la Entidad, en
cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales. El tratamiento de
la señora debió continuarse, a pesar de que Cajanal se hubiera rehusado a
efectuar –o autorizar- los aportes a que estaba obligada en virtud del derecho
de la mujer a la pensión de sobrevivientes. La obligación de continuidad en la
prestación del servicio médico, no implica que la EPS deba correr con los
gastos derivados de la atención en salud, ya que o bien puede repetir contra
Cajanal, que es la entidad encargada de realizar los aportes; o bien contra el
FOSYGA.
Referencia: expediente T-2100769
Acción de tutela interpuesta por Ana
Cecilia Sanabria Hernández contra la Caja Nacional de Previsión Social
‘Cajanal’, el Fopep y Salud Total E.P.S.
Magistrada Ponente (e)
Dra. CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil nueve
(2009).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Clara Elena Reales Gutiérrez, Luís Ernesto Vargas
Silva y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Iván  Darío  Romero  Sanabria,  “actuando en
representación” de su madre –Ana Cecilia Sanabria Hernández-, instaura
acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social ‘Cajanal’, el Fopep
y Salud Total E.P.S., por considerar que al no haberle reconocido la
sustitución pensional, y haber dejado de cotizar a la seguridad social en salud
a su favor, violan sus derechos al mínimo vital, la salud y el derecho de
petición.
Ana Cecilia Sanabria Hernández estaba afiliada al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, como beneficiaria de su cónyuge,
el señor Ángel María Romero Morales. Éste último falleció el veinte (20) de
enero de dos mil ocho (2008), época para la cual se encontraba disfrutando de
su pensión de vejez.
El quince (15) de febrero de dos mil ocho (2008), la
señora Ana Cecilia Sanabria Hernández solicitó a la Caja Nacional de Previsión
Social -‘Cajanal’- el reconocimiento de la sustitución pensional. Según la
tutela, el veintiocho (28) de agosto no había recibido respuesta a su
solicitud.
Entre tanto, la señora Ana Cecilia Sanabria Hernández
sufrió un infarto, aproximadamente en el mes de mayo de dos mil ocho (2008), y
fue atendida por la EPS Salud Total. De acuerdo con la tutela presentada por su
hijo, “los médicos especialistas en vista del grave estado de salud
de mi señora madre, han ordenado algunos procedimientos médicos y una
valoración periódica”. Sin embargo, -según el peticionario- la prestación
de esos servicios ulteriores ha sido negada por la EPS, bajo el argumento de
que quien sea el encargado de efectuar los aportes, ha dejado de hacerlos.
La señora Ana Cecilia Sanabria cuenta actualmente con
setenta y un (71) años de edad. Su hijo expone así el estado –económico y de
salud- de su señora madre: “ANA CECILIA SANABRIA HERNÁNDEZ siempre fue una
ama de casa y por su edad y estado de salud, no puede laborar, por lo tanto no
cuenta con ninguna entrada económica más que la pensión que no ha querido ser
otorgada por CAJANAL, quien después de 8 meses no se ha pronunciado sobre la
sustitución de la pensión de jubilación”. Por otra parte, dice: “[e]n la
actualidad mi madre sufre de una enfermedad coronaria severa, razón por la cual
los médicos tratantes han manifestado que debe estar en continuo control y que
por su estado de salud debe ser valorada periódicamente por el especialista”.
2. Respuesta de las entidades accionadas
2.1. Cajanal guardó silencio.
2.2. Salud Total EPS solicita denegar el amparo de los
derechos fundamentales. Precisa, en primer lugar, que “la señora Sanabria
tuvo un infarto del miocardio hace 3 meses y recibió toda la atención médica
requerida: medicamentos y laboratorios por consulta externa.|| Por otro lado,
se le ha continuado atendiendo por Consulta prioritaria o Urgencias”.
En segundo lugar, afirma que el estado de afiliación
de la señora Ana Cecilia Sanabria es ‘suspendido’, lo cual se debe a que “el
aportante CONSORCIO FOPEP no ha efectuado el pago de los aportes en salud,
correspondiente a los meses de Junio, Julio y Agosto del 2008”. Por
consiguiente, asegura que si a la peticionaria se le ha vulnerado algún derecho
fundamental, no es por un acto u omisión imputable a Salud Total, sino a quien
tiene a su cargo las cotizaciones –empleador o fondo de pensiones-.
2.3. El consorcio FOPEP, asimismo, solicita denegar la
acción de tutela. Explica que su naturaleza jurídica es la de un administrador
fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. En ese sentido
–expresa- al FOPEP no le es dado reconocer el derecho a la pensión o a la
sustitución pensional. Como administrador fiduciario, el FOPEP –según dice-
sólo puede proceder a efectuar las cotizaciones al Sistema General de Salud a
partir del momento en el cual la Caja Nacional de Previsión le reporta la
inclusión en nómina de una persona. Como, en éste caso, a la señora Ana Cecilia
Sanabria Hernández no se la reportó en nómina, no tenía la facultad de hacer
los aportes que reclama la tutelante.
3. Pruebas relevantes que obran en el expediente
Copia del certificado  de radicación de derecho de petición,
del quince (15) de febrero de dos mil ocho (2008).
Copia del Carné de afiliación de Ana Cecilia Sanabria
Hernández, a la EPS Salud Total, en calidad de beneficiaria.
Copia  de la cédula de ciudadanía de Ana Cecilia, donde consta
que nació veintinueve (29) de enero de mil novecientos treinta y ocho
(1938).
Copia del acta en que consta la de celebración del matrimonio
entre Ana Cecilia Sanabria Hernández y Ángel María Romero Morales, del año
mil novecientos setenta y dos (1972).
Copia de la misiva que dirigen los médicos cardiólogos
hemodinamistas, Doctores Germán Gómez S. y Darío Echeverri A., en la cual
expresan, refiriéndose a la señora Ana Cecilia Sanabria Hernández, que “[e]n
vista del cuadro clínico actual y de los resultados del anterior estudio
consideramos que la paciente debe continuar en manejo médico bajo su
cuidado con estricto control de sus factores de riesgo coronario, [y]
deberá tomar en forma permanente aspirina, clopidrogel 75mg día durante
nueve meses, betabloqueadores e hipolopemiantes”.
4. Decisión que se revisa
El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio
(Meta) denegó la acción de tutela.  En su concepto, el señor Iván Darío Romero
Sanabria carece de legitimación para interponer la acción de tutela. En primer
lugar, porque a su juicio no cumple con las calidades indispensables para ser
representante de la señora Ana Cecilia Sanabria Hernández, pues carece de poder
para actuar y no está en situación “que sustente alguna causal de
representación legal, v.gr., patria potestad, guarda o curaduría”.
En segundo lugar, porque tampoco reúne las condiciones
para actuar como agente oficioso de su madre, “en tanto se considera que ANA
CECILIA SANABRIA HERNÁNDEZ se encuentra en condiciones de sumir su propia
defensa. Al no encontrarse limitada para hacerlo como informa la EPS Salud
Total”. Y, por otra parte, porque “para que se de la misma [-la agencia
oficiosa-] hay que hacer la manifestación de actuar en tal calidad lo que en
este caso no se ha hecho”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problemas jurídicos
La acción de tutela y la decisión judicial que se
revisa le plantean a esta Sala los siguientes problemas jurídicos.
En primer lugar, ¿viola los derechos de
petición, a la vida, a la seguridad social, a la salud y  al mínimo vital  de
Ana Cecilia Sanabria Hernández el que la Caja Nacional de Previsión Social se
haya rehusado a responder la petición formulada por ella el 15 de febrero de
2008, y a reconocerle el derecho a la pensión de sobrevivientes tras la muerte
de su  cónyuge el señor Ángel María Romero Morales?
En segundo lugar, ¿viola el derecho a la salud y a la
vida digna de la titular de derechos fundamentales la actitud de la EPS Salud
Total de suspender los tratamientos ya iniciados, que por infarto
coronario le venían prescribiendo los médicos especialistas, alegando la falta
de cumplimiento en el pago de los aportes por quien estuviera obligado a ello?
Antes de proceder a la resolución de los problemas
jurídicos enunciados, la Corte Constitucional establecerá si Iván  Darío
Romero Sanabria está legitimado para interponer una acción de tutela a nombre
de su madre, persona de la tercera edad, víctima de un infarto reciente, con
problemas coronarios y sin recursos.
3. Asunto previo. Legitimación en la causa
por activa en el caso concreto
3.1. La acción de tutela fue consagrada en la
Carta Constitucional como un instrumento de protección de los derechos
fundamentales, que una persona puede instaurar “por sí misma o por quien
actúe a su nombre” (art. 86, C.P.).
3.2. Una de las hipótesis bajo las cuales
una persona está habilitada para interponer una tutela a nombre de otra, es la
del agente oficioso. Según lo prescrito por el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991, pueden agenciarse derechos ajenos “cuando el titular de los mismos no
esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia
ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”. Por lo tanto, para que se
configure la agencia oficiosa, deben concurrir dos condiciones: (i) que el
titular de los derechos no esté en condiciones de defenderlos y, (ii) que en la
tutela se manifieste esa circunstancia.
3.3. Ahora bien, esa norma está enmarcada
en un contexto constitucional más amplio, que garantiza, entre otros
principios, la primacía del derecho sustancial sobre el adjetivo (art. 228,
C.P.), la eficacia de los derechos fundamentales (art. 2°, C.P.) y la informalidad
de la acción de tutela (art. 14, Dcto 2591 de 1991)[1].
En  ese contexto, el juez constitucional tiene el deber de concederle primacía
al derecho sustancial involucrado en la controversia, lo que implica que le
está prohibido detenerse en las formas empleadas por los
peticionarios para hacer determinada manifestación, exigida por la ley.[2]
Así, por ejemplo, la manifestación de que el titular de derechos fundamentales
no está en condiciones de ejercer su propia defensa, no necesariamente tendría
que ser expresa, pues en el proceso de tutela se admite una manifestación
tácita.[3] Esto es así debido a que
el juez de tutela cumple, ante todo, un rol protagónico en la protección de derechos
fundamentales, que no sólo lo faculta para solicitar correcciones a la
solicitud de amparo, sino también para decretar pruebas oficiosamente (arts. 17
y 19, Dcto 2591 de 1991). Si se abstiene de desplegar los poderes que la
Constitución y la ley le confieren, no puede permitir que ello repercuta
desfavorablemente en quien depreca la protección de sus derechos fundamentales.
Antes bien, debería incidir en la informalidad con la cual se entienden
cumplidos los requisitos mínimos, indispensables, de la acción de tutela.
Por lo demás, el juez constitucional debe
tener presente que en la salvaguardia de los derechos fundamentales no está
involucrado sólo un interés particular del titular de los mismos, sino un
interés colectivo, orientado a alcanzar la vigencia del Estado Constitucional y
la eficacia de los derechos fundamentales.  Como lo ha expresado la Corte:
“[e]n aquellos casos en que,
como en el presente, se encuentra de por medio la efectividad de un derecho
fundamental con dimensiones de carácter objetivo y la violación a este derecho
es manifiesta y constatable prima facie, el agente oficioso –en razón de la
naturaleza del derecho fundamental cuya vulneración se debate- actúa,
adicionalmente, en nombre del interés general, que supera el interés individual
de la persona cuyos derechos agencia. En situaciones límite de este género se
impone la prevalencia del derecho sustancial (C.P. art. 228). (…) La inhibición
de la jurisdicción constitucional –cuando es ostensible la lesión de un derecho
en cuyo cumplimiento se cifra la paz pública-, sólo conduciría a que ésta,
impasible, se torne en espectadora de la violación y que el interés superior de
la guarda de la integridad de la Constitución Política ceda ante una finalidad
cuyo sentido y función verdaderos han dejado de comprenderse. Ciertamente, ésta
no puede ser su misión”.[4]
3.4. Con todo, eso no querría
decir que cualquier persona esté habilitada para interponer acciones de tutela,
en nombre de otras personas que no estén en condiciones de defender por cuenta
propia sus derechos.  En efecto, la agencia oficiosa en materia de amparo,
halla uno de sus límites en  la autonomía  de la voluntad del titular de los
derechos, de promover una acción jurisdiccional.[5]
Pero esa garantía del titular de derechos,
no puede interpretarse ni usarse específicamente en detrimento suyo. Por el
contrario, debe servir como criterio para establecer si la agencia oficiosa
está justificada en el caso concreto. Ese criterio ha sido formulado por la
Corte de la siguiente manera: la agencia oficiosa se justifica si puede, “razonablemente,
suponerse que la persona directamente involucrada no se opondría [a la
interposición del amparo] y que no existe manifestación en contrario de parte
de ésta”. [6]
3.5. Descendiendo al caso
concreto, la Corte advierte que Iván Darío  Romero  Sanabria interpone acción
de tutela a nombre de su madre, la señora Ana Cecilia Sanabria Hernández, mujer
de setenta y un años de edad, viuda, desempleada y con enfermedad coronaria
debidamente acreditada por los médicos tratantes, para que se le continúe
brindando la atención en salud y se le reconozca el derecho a la sustitución
pensional, causado tras la muerte de su cónyuge fallecido.
El Juzgado Tercero Civil del
Circuito de Villavicencio (Meta) denegó el amparo, bajo dos argumentos: (i) que
el tutelante dijo actuar en representación de su madre, sin contar con poder
para ello ni estar en situación que constituya causal alguna de representación
legal “v.gr. patria potestad, guarda o curaduría”; (ii) que también
cabría entender que actúa como agente oficioso, pero en éste caso no es cierto
que la señora no pueda defender sus derechos por cuenta propia, y además –si
así fuera- esa circunstancia no se manifestó en el documento contentivo de la
tutela.
La Sala no encuentra
determinantes los argumentos del juez de instancia. Como el mismo Juzgado lo
hace ver, el hecho de que una persona diga actuar en representación de otra, no
significa que esté empleando el término ‘representación’ en un sentido técnico
jurídico, sino que sólo está usando un término para señalar que actúa a nombre
de otra persona. De modo que, aun cuando diga actuar como representante de su
madre, puede querer decir que actúa como su agente oficioso. Por lo tanto, al
juez de instancia le correspondía evaluar si la persona contaba con las
condiciones indispensables para actuar como agente oficioso en la protección de
los derechos de su señora madre.
Si se analizan las
circunstancias del caso concreto, bajo la idea de que el tutelante actuaba como
agente oficioso, entonces puede concluirse que estaba legitimado para accionar.
En primer término, porque la jurisprudencia de la Corte ha admitido la agencia
oficiosa de las personas que se encuentren en condiciones de debilidad
manifiesta, como los menores;[7] las personas de la
tercera edad;[8] las personas amenazadas
en su vida o integridad personal;[9] los disminuidos físicos,
psíquicos o sensoriales;[10] las personas
pertenecientes a determinadas minorías étnicas y culturales;[11]
las personas que se encuentren privadas de la libertad,[12]
entre otros.[13] Así las cosas, la señora
Ana Cecilia reúne varios de esos requisitos, toda vez que es una mujer con
setenta y un años de edad, con problemas coronarios, víctima reciente de un
infarto, desempleada y sin recursos, y que perdió hace poco más de un año a su
compañero de vida. En segundo lugar, porque si el tutelante no manifiesta
expresamente la circunstancia de que su madre está incapacitada para defender
los derechos por cuenta propia, eso es algo que puede deducirse de los hechos y
los anexos de la tutela. Por lo anterior, debe considerarse que Iván Darío
Romero Sanabria estaba legitimado para actuar en lugar de su madre.
Ahora bien, es ciertamente
factible que el juez, en ocasiones, no obtenga con la información que le
suministra el tutelante, el convencimiento necesario para decidir (art. 22,
Dcto 2591 de 1991).[14] Sin embargo, la Ley lo
faculta para solicitarle al tutelante la corrección del amparo y para decretar
pruebas de manera oficiosa, todo en aras de obtener la salvaguardia de los
derechos fundamentales (arts. 17 y 19, Dcto 2591 de 1991). Por ese motivo,
aunque el juez puede abstenerse de ejercer sus poderes oficiosos, cuando eso
ocurre no le es dado denegar el amparo bajo el pretexto de que al tutelante le
faltó acreditar una condición, que hubiera podido comprobarse haciendo uso de
tales poderes. Descendiendo al caso concreto, el juez habría podido solicitar
una aclaración de cuál era el estado de la titular de derechos fundamentales, y
no limitarse a confiar en una sola de las versiones que había en el expediente,
sobre las condiciones personales y de salud de Ana Cecilia Sanabria Hernández,
cuando había otras que acreditaban su incapacidad para actuar por cuenta propia.
4. Derecho de petición para
obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Procedencia de la
acción de tutela para perseguir el reconocimiento de pensiones
4.1. La Constitución Política establece el derecho de toda
persona a “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de
interés general o particular y a obtener pronta resolución” (art. 23, C.P.).
Así, la Carta estatuye que el derecho fundamental de petición no sólo consiste
en la facultad de la persona de formular una petición respetuosa ante las
autoridades, sino también en el derecho a recibir de ellas una respuesta rápida
y de fondo. De ese modo, la respuesta esperada a la petición “debe cumplir con estos requisitos: 1.
oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente
con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se
cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.”[15]
La oportunidad en que debe ser
resuelta una petición, depende específicamente del tipo de respuesta que vaya a
darse.[16] (i) Si se
busca comunicar al peticionario el estado del trámite y el tiempo que tardará
en resolver la solicitud, el término es de quince días (art. 6°, C.C.A.).[17]
(ii) Si se busca resolver o decidir de fondo la petición encaminada a obtener
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, el término es de dos meses
(art. 1°, Ley 717 de 2001).[18] (iii) Si se
busca realizar el pago de las mesadas pensionales, el término es de seis meses
(art. 4°, Ley 700 de 2001).[19]
4.2. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 86 de la Carta,
la procedencia de la acción de tutela depende de que no haya otros medios de
defensa judicial para obtener la protección inmediata de los derechos
fundamentales. O, aunque haya otros medios, la acción de tutela es procedente
si se logra acreditar que con ella busca evitarse un perjuicio irremediable, o
si se verifica que el otro medio de defensa judicial no es eficaz. Tal es la
conclusión a que permite arribar la interpretación del artículo 6°, Decreto
2591 de 1991, cuyo tenor es el siguiente: “[l]a acción de tutela no
procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”
(Subrayas añadidas).
En cualquier caso, la acción de tutela debe
orientarse a proteger derechos constitucionales. Por ello, el amparo mediante
el cual se pretende el reconocimiento de pensiones, está llamado a prosperar si
la falta de reconocimiento amenaza o viola un derecho fundamental.[20]
Y si, además, la amenaza o violación son de tales magnitudes, que de no
emplearse el amparo bajo el argumento de que hay otras vías ordinarias de
protección, seguramente el titular de los derechos sufriría un perjuicio
irremediable en el futuro.[21]
Ahora bien, cuando la protección de un
derecho fundamental puede conducirse por la vía ordinaria, la acción de tutela
resulta procedente de manera excepcional, como mecanismo transitorio de
protección para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.  En
principio, en esos casos queda en cabeza del accionante la carga de “ejercer
dicha acción [ordinaria] en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo
de tutela” (art. 8°, inc. 3°, Dcto 2591 de 1991).
5. Principio de continuidad
en la prestación del servicio público de salud –reiteración de jurisprudencia-
5.1. La prestación de los
servicios públicos es un medio que emplea el Estado para cumplir con sus fines
esenciales de “servir a la comunidad, promover la prosperidad general  y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución” (art. 2°, inc. 1°, C.P.).[22] La
Constitución radica en el Estado, el deber de “asegurar su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (art. 365, C.P.).[23]
Dado que la eficiencia a que se
refiere el artículo 365 de la Constitución, está inserta en un contexto de
respeto y garantía de derechos constitucionales (art. 2°, inc. 2°, C.P.), debe materializarse
en una prestación de servicios públicos caracterizada por “la continuidad,
regularidad y calidad”.[24]
5.2. La atención en salud y la
seguridad social son servicios públicos (arts. 47 y 49, C.P.). Por lo tanto, en
su prestación también deben ser observados regularmente los principios de
continuidad, regularidad y calidad.
En lo que atañe a la continuidad
en la prestación de los servicios de salud, la Corte Constitucional ha tenido
oportunidad de explicitar cómo se garantiza el derecho a la continuidad en la
prestación del servicio. En una de sus primeras sentencias sobre este problema
-la T-406 de 1993-, la Corporación enjuiciaba el caso de una persona jubilada,
a quien se le habían suspendido sus servicios de salud, debido a que el ex
empleador no había efectuado los aportes. En concepto de la Corte, la entidad
prestadora de los servicios de salud no estaba, en principio, habilitada para
suspender la prestación del servicio, si de su continuidad dependían la vida
digna o la integridad de las personas.[25]
Similar pronunciamiento adoptó la
Sala Plena de la Corporación en la Sentencia C-800 de 2003,[26]
en la cual se demandaba una norma que facultaba a las Empresas Promotoras de
Salud para suspender la prestación de los servicios de salud, después de seis
meses de verificado que el patrono incurrió en mora en el pago de los aportes,
pese a haber efectuado los descuentos correspondientes. La Corte reiteró que si
una persona “deja de cotizar al régimen contributivo del Sistema de Salud y
no se encuentra vinculada de ninguna otra forma a dicho régimen, pero estaba
recibiendo un servicio específico de salud, se pueden distinguir dos
situaciones posibles: (a) que la vida y la integridad de la persona dependan
del servicio médico específico que se está recibiendo y (b) los demás casos. En
la primera situación, constitucionalmente no es admisible que se interrumpa el
servicio de salud específico que se venía prestando, pues, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, ello implicaría sacrificar el goce efectivo de
los derechos a la vida y a la integridad”.
De acuerdo con este último
pronunciamiento jurisprudencial, hay diversos motivos que una EPS no puede
alegar válidamente, para suspender la prestación de un servicio de salud. Uno
de ellos es que “la persona encargada de hacer los aportes dejó de pagarlos”.[27]
5.3. Ahora bien, en aquellos
casos en los cuales la persona encargada de hacer el pago se abstiene de
hacerlo, es a ella a quien en principio corresponde correr con los gastos
derivados de la prestación del servicio de salud, y no a la EPS que lo brinde.
Por consiguiente, la EPS queda con el poder para repetir contra el obligado por
ese concepto. Y, si se da el caso que la obligación le era imputable específicamente
a la persona beneficiaria de la atención, pero esta ha dejado de cotizar al
régimen de seguridad social en salud, “es el Estado, por intermedio del
Fondo de Solidaridad y garantías (FOSYGA) del Ministerio de Protección Social,
quien debe responder oportunamente a las peticiones mediante las cuales una EPS
repita para asegurar la sostenibilidad del sistema”.[28]
Hechas las anteriores
consideraciones, la Corte Constitucional procederá a resolver el caso concreto.
6. Caso concreto
6.1. La señora Ana Cecilia
Sanabria Hernández contrajo matrimonio el veinticuatro (24) de junio de mil
novecientos setenta y dos (1972) con el señor Ángel María Romero Morales. Este
último falleció el veinte (20) de enero de dos mil ocho (2008), fecha para la
cual recibía su pensión de vejez de la Caja Nacional de Previsión Social
–Cajanal-.
Ana Cecilia Sanabria solicitó a
Cajanal el reconocimiento de su derecho a la sustitución pensional el quince
(15) de febrero de dos mil ocho (2008).  Para el veintidós (22) de agosto del
mismo año, fecha en la cual se instauró la acción de tutela,   Cajanal no había
resuelto de fondo la solicitud. En ese sentido, pasaron más de dos meses sin
que la peticionaria obtuviera respuesta y, por tanto, la entidad demandada
violó el derecho fundamental de petición de la señora Ana Cecilia Sanabria
(art. 1°, Ley 717 de 2001).
A esto debe sumarse que, según el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, son  beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, “a) En forma vitalicia, el cónyuge
o la compañera o compañero permanente supérstite. En caso de que la pensión de
sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida
marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con
los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta
su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos
con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el
pensionado fallecido”.
Todas las anteriores condiciones concurren en la
señora Ana Cecilia Sanabria, ya sea porque así se deduce de las copias de los
documentos que reposan en el expediente, ya sea porque Cajanal, al abstenerse
de responder la acción de tutela, sentó las bases para que operara la
presunción de veracidad de los enunciados de la tutela.[29]
En consecuencia, la Corte procederá a ordenar a Cajanal, que dentro de los diez
(10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, resuelva de
fondo el derecho de petición de la señora Ana Cecilia Sanabria Hernández, y si
es el caso: reconozca su derecho a la sustitución pensional, realice todas las
operaciones jurídicas y financieras para incluir en nómina y pagar
efectivamente las mesadas derivadas de ese reconocimiento, retroactivamente, y
efectúe los aportes a la seguridad social en salud a que tiene derecho como
pensionada.
6.2. En cuanto se refiere al servicio de atención en
salud, tanto el tutelante como Salud Total EPS concuerdan en que el infarto
sufrido por la señora Ana Cecilia Sanabria Hernández, fue debidamente tratado
por la Entidad, en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales.
No obstante, la titular de derechos fundamentales requiere –como lo acreditan
los cardiólogos hemodinamistas Doctores Germán Gómez S. y Darío Echeverri A.- “un
manejo médico bajo su cuidado [de la EPS] con estricto control de sus factores
de riesgo coronario” y “tomar en forma permanente aspirina, clopidrogel
75mg día durante nueve meses, betabloqueadores e hipolipemiantes”.
Por ende, el tratamiento de la señora Ana Cecilia
Sanabria debió continuarse, a pesar de que Cajanal se hubiera rehusado a
efectuar –o autorizar- los aportes a que estaba obligada en virtud del derecho
de la mujer a la pensión de sobrevivientes. La obligación de continuidad en la
prestación del servicio médico, no implica que la EPS deba correr con los
gastos derivados de la atención en salud, ya que o bien puede repetir contra
Cajanal, que es la entidad encargada de realizar los aportes; o bien contra el
FOSYGA.[30]
Así las cosas, la Corte ordenará a la EPS Salud Total
que continúe con el tratamiento de la deficiencia coronaria de la señora Ana
Cecilia Sanabria Hernández, de acuerdo con las prescripciones debidamente
formuladas por sus médicos tratantes. Por lo demás, Cajanal es la entidad
encargada de realizar los aportes a salud, de la señora Ana Cecilia Sanabria
Hernández. En consecuencia, si la EPS continúa prestando el servicio de salud y
Cajanal se rehúsa a pagar los aportes correspondientes, aquella queda facultada
para repetir contra esta.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido el cuatro  (04)
de septiembre de dos mil ocho (2008) por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio
(Meta) y, en consecuencia, CONCEDER el amparo
de los derechos fundamentales a la vida digna y la salud de la señora Ana
Cecilia Sanabria Hernández.
Segundo.- ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión
Social –Cajanal- que dentro de
los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia,
resuelva de fondo el derecho de petición de la señora Ana Cecilia Sanabria
Hernández, y si es el caso: realice todas las operaciones jurídicas y
financieras para incluir en nómina y pagar efectivamente las mesadas derivadas
de ese reconocimiento, retroactivamente, y efectúe los aportes a la seguridad
social en salud a que tiene derecho como pensionada.
Tercero.- ORDENAR a la EPS Salud Total que
continúe prestando el servicio de atención en salud a la señora Ana Cecilia
Sanabria Hernández, aunque no reciba los aportes de quien se encuentra obligado
a ello, hasta tanto cesen los riesgos de afectación de sus derechos fundamentales
a la vida y la salud. En
consecuencia, si la EPS Salud Total continúa prestando el servicio de salud y
Cajanal se rehúsa a pagar los aportes correspondientes, aquella queda facultada
para repetir contra esta.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencias T-531 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-786 de 2003, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2]
Cfr., Sentencias T-462 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-095 de 2005,
T-223 de 2005, T-439 de 2007 y T-443 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3]
Sentencia T-531 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[4]
Sentencia T-555 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]
En la Sentencia T-503 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la
Corte dijo: “[u]na de las manifestaciones de esta autonomía se
refleja en que las personas, por sí mismas, decidan si hacen uso o no y en qué
momento, de las herramientas que la Constitución y la ley ponen a su alcance,
para la protección de sus derechos en general, trátese de los fundamentales o
de los simplemente legales. || Esta concepción está ligada, también, al reconocimiento
integral de la dignidad humana. Es decir, que a pesar de la informalidad que
reviste la presentación de la acción de tutela, tal informalidad no puede
llegar hasta el desconocimiento de lo realmente desea la persona interesada”.
[6]
Esto lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia T-555 de 1996,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, al resolver el caso de una estudiante de
consultorio jurídico que interpuso acción de tutela en nombre de un sindicado,
sin poder para representarlo y sin expresar las circunstancias que la
habilitarían para actuar como agente oficiosa. La Corte estimó que estaba
legitimada por activa, en vista de que defendía la dimensión objetiva de los
derechos fundamentales y, en el caso concreto, resultaba razonable presumir que
el titular no se opondría a dicha defensa.
[7]
En la Sentencia T-439 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte
consideró que un padre está  legitimado para actuar a nombre de su hijo menor
de edad.
[8]
En la Sentencia T-095 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte
estimó que una mujer estaba legitimada para agenciar los derechos de su madre
con 69 años de edad, que requería un tratamiento urgente.
[9]
En la Sentencia T-786 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte
consideró que una persona estaba legitimada para agenciar derechos de otras
personas que fueran beneficiarias de una medida cautelar decretada por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
[10]
En la Sentencias T-443 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte consideró
que una persona estaba legitimada para interponer acción de tutela a nombre de
su cónyuge con cáncer en estado terminal. En la Sentencia T-223 de 2005, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, la Corte consideró que una persona estaba
legitimada para agenciar los derechos de su hermana, que padecía diabetes,
insuficiencia renal y trombosis.
[11]
En la Sentencia T-113 de 2009, M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez, la Corte
consideró que una mujer perteneciente a las comunidades indígenas estaba
legitimada para agenciar los derechos de su hijo mayor de edad. La Corte dijo
que “[l]a jurisprudencia constitucional ha reconocido especialmente la
posibilidad de que los derechos fundamentales de las personas indígenas o las
comunidades indígenas sean defendidos por terceros, sin relación de
familiaridad alguna, cuando las situaciones y los casos así lo demanden”.
[12]
En la Sentencia T-555 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Consideró
que una estudiante de consultorio jurídico estaba legitimada para actuar a
nombre de una persona privada de la libertad que había sido condenado en
primera instancia, y siendo apelante único recibió una agravación de la pena en
segunda instancia.
[13]
Cfr., Sentencias T-630 de 2005 y T-843 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[14]
El artículo 22 del Decreto 2591 de 1991 dice: “El juez, tan pronto llegue al
convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin
necesidad de practicar las pruebas solicitadas”.
[15]
Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16]
Sentencias T-588 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-350 de 2006, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[17] El artículo 6° del Código Contencioso Administrativo establece: “[l]as peticiones se resolverán o contestarán dentro de los
quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible
resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al
interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha
en que se resolverá o dará respuesta”. Cfr. Sentencia T-1160A de 2001, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[18]
La Ley 717 de 2001  -por la cual se establecen términos para el
reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras
disposiciones-  prescribe en el artículo 1° que “[e]l reconocimiento del
derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión
Social correspondiente, deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de
radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación
que acredite su derecho”.
[19]
La Ley 700 de 2001 –por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar
las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones-,
en su artículo 4° dispone que “[a] partir de la vigencia de la presente ley,
los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y
cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional,
tendrán un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se
eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar
los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes”.
Cfr., Sentencia T-350 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[20]
Sentencia T-892 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21]
Sentencias T-362 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-148 de 2002, T-133
de 2005 y T-896 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[22]
Sentencias T-406 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero y
C-800 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23]
Sentencia SU-562 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[24]
Sentencias T-406 de 1993, C-177 de 1998 y SU-562 de 1999  M.P. Alejandro
Martínez Caballero; C-800 de 2003 y T-1023 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y T-183 de 2007, M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[25]
En dicha Sentencia, la Corte dijo: : “[l]as
eventualidades que afectan o agravan las condiciones de salud de los
pensionados que reciben la prestación médico asistencial a través del Instituto
de los Seguros Sociales deben ser atendidas en forma inmediata y la atención
médica –en su más amplio sentido- tiene que estar disponible para los afiliados
– y aún más para los pensionados-, de manera constante, motivo por el cual los
inconvenientes que se presenten en el desarrollo del contrato entre las
instituciones de Seguridad Social y el patrono, no deben influir sobre la
prestación del servicio médico, porque atenta contra los más elementales
derechos de la persona, que la entidad obligada se desentienda de su
responsabilidad”. Esta postura ha sido reiterada,
recientemente, por ejemplo, en las Sentencias T-1023 de 2007, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa y T-183 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[27]
Cfr., además, las Sentencias T-057 y T669 de 1997, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[28]
Sentencia C-800 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[29]
El artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, dice expresamente: “[s]i
el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación”.
[30]
Sentencia C-800 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.