C-812-09
Sentencia C- 812 /09
Sentencia C-812/09
(Noviembre 18, Bogotá DC)
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Naturaleza y características de la persona jurídica
que se constituye no vulnera la Constitución
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE REGIMEN DE
PROPIEDAD HORIZONTAL-No violación por
incorporación de norma de contenido tributario en ley de carácter no tributario
por conexidad temática y sistémica de contenidos con eje temático de la ley
Entre
el tema general de la Ley 675 de 2001-el régimen de propiedad horizontal-  y el
contenido de la disposición demandada -su artículo 33- existe una relación
“objetiva y razonable”, en virtud de la conexidad, principalmente sistemática,
del régimen general de propiedad horizontal con la materia jurídico-tributaria
aplicable a la persona jurídica que emerge de la constitución de una propiedad
horizontal. Parte del estatuto de esta persona jurídica consiste en la
definición de su régimen tributario, al lado de aspectos civiles, comerciales y
procedimentales del mismo. Tratándose en consecuencia de una ley que busca
abarcar íntegramente la normativa legal de la propiedad horizontal, la
regulación de la condición tributaria de la persona jurídica que surge de ella
es enteramente compatible con dicha materia general y es por eso que, no sólo
se descarta aquella “total divergencia” sustancial de los contenidos normativos
que fundamenta una declaración de inconstitucionalidad por faltar a la unidad
normativa, sino que se afirma la conexidad temática y sistémica entre el
régimen de propiedad horizontal y la determinación de la persona jurídica
emergente de la propiedad horizontal como sujeto no contribuyente de impuestos
nacionales, así como del impuesto de industria y comercio, en relación con las
actividades propias de su objeto social, de conformidad con lo establecido en
el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepto
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio material
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No debe concebirse como criterio de unicidad temática/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Se vulnera por inexistencia de relación objetiva y
razonable con temática y materia dominante de la ley
El
principio de unidad de materia no debe concebirse con un criterio estricto de
unicidad temática. Tal ha sido el criterio reiterado de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, al considerar que el principio de unidad de materia sólo
resulta vulnerado cuando una determinada norma no guarda una relación objetiva
y razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual
hace parte, entendida esa relación “objetiva y razonable” como la conexidad que
debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada
y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se
pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema
general” o la “materia dominante” de la segunda, de donde, solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad y alcance
La
regla constitucional de la unidad de materia en los proyectos y las leyes
propende por un ordenamiento jurídico que preserve tanto la legitimidad
institucional como la seguridad jurídica en el sistema normativo, al evitar que
en el proceso de formación de las leyes se introduzcan disposiciones extrañas a
la materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia de la
actividad legislativa como para contribuir a la coherencia y sistematicidad del
derecho legislado.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN REGIMEN DE PROPIEDAD
HORIZONTAL-Carácter integral y
sistémico de la regulación admite disposiciones de carácter civil, comercial,
urbanístico y contable, sin que implique su vulneración
La
Corte Constitucional ha considerado que en razón del carácter integral y
sistémico de la regulación que contiene la Ley 675 de 2001, al referirse a una
categoría jurídica -la propiedad horizontal-, resulta constitucionalmente
admisible que se incluyan disposiciones de tipo civil, comercial o incluso
tributario, siempre que se mantenga la conexión con dicho eje temático. Para la
Corte, la coexistencia de normas civiles y comerciales de propiedad horizontal
con disposiciones tributarias integradas al mismo régimen en una misma ley, es
perfectamente compatible con la regla de unidad de materia que establece la
Constitución, y por tratarse de un estatuto integral y sistemático de la
propiedad horizontal que, por fuerza, abarca normas civiles, comerciales,
urbanísticas y contables, prevé reglas procedimentales para la regulación de
conflictos entre copropietarios y fija un régimen sancionatorio y restrictivo,
regulando tanto el derecho de propiedad como el derecho de participación, por
lo que la diversidad de disposiciones que apuntan a la estructuración del
régimen jurídico de la propiedad horizontal y no resulta extraño que la misma
ley se ocupe también de la calidad tributaria de dicha persona jurídica.
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Regulación de condición tributaria de persona jurídica
especial no vulnera principio de unidad de materia
Al
definir que la persona jurídica que se origina en la constitución de la
propiedad horizontal “tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos
nacionales, así como del impuesto de industria y comercio”, el Legislador está
simplemente refiriéndose a otro aspecto inherente a esa persona jurídica: su
situación en el régimen impositivo nacional y local, esto es, sus atributos
tributarios. En la ley 675 de 2001, la regulación de la condición tributaria de
la persona jurídica especial que surge de ella es enteramente compatible con la
materia general de que se ocupa.
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Objeto de la ley y contenido
IMPUESTO DE PROPIEDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de conceder exenciones o tratamientos
tributarios preferenciales
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Tributo de propiedad de las entidades territoriales/IMPUESTO
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Tributo municipal
El
impuesto de industria y comercio es un tributo de propiedad territorial. Su
regulación básica está contenida en el  Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual
se expide el Código de Régimen Municipal, que en su artículo 172 determina que
el de industria y comercio es un impuesto de los municipios y el Distrito
Especial de Bogotá.
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Elementos constitutivos
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Naturaleza y objeto de la persona jurídica que
origina/REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Persona jurídica constituida no
realiza actividades ni industriales, ni comerciales, ni de servicios
La
propiedad horizontal, una vez constituida legalmente, da origen a una persona
jurídica, de naturaleza civil, sin ánimo de lucro,  cuyo objeto es  “administrar
correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de
interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir
la ley y el reglamento de propiedad horizontal”. La naturaleza y el objeto
social definidos, excluyen a la persona jurídica originada en una propiedad
horizontal de la definición general del hecho gravable del impuesto de
industria y comercio, establecido en los artículos 195 y subsiguientes del
Decreto 1333 de 1986, por cuanto dicha persona jurídica no realiza actividades
ni industriales, ni comerciales, ni de servicio.
REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Calidad de no contribuyente de persona jurídica
originada en relación con el impuesto de industria y comercio, no constituye
una exención/REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Calidad de no contribuyente
de persona jurídica constituida en relación con el impuesto de industria y
comercio se deriva de la actividad que realiza
El
artículo 33 de la Ley 675 de 2001 atribuye la condición de no contribuyente a
las personas jurídicas originadas en las constituciones de propiedad
horizontal, “en relación con las actividades propias de su objeto social”
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Delimitación del hecho gravable/ACTIVIDADES
INDUSTRIALES, COMERCIALES Y DE SERVICIOS-definiciones/ACTIVIDADES
INDUSTRIALES, COMERCIALES Y DE SERVICIOS-Hechos gravables en el impuesto de
industria y comercio no predicables de la persona jurídica de la propiedad
horizontal
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Improcedencia por interpretación única posible
Un
fallo de constitucionalidad condicionada es procedente cuando, de varias
interpretaciones plausibles de una norma legal, sólo una o algunas de ellas son
constitucionalmente admisibles, y por tanto, se hace necesario, en la parte
resolutiva de la sentencia, precisar cuáles de ellas lo son. Pero en este caso,
la Corte considera que no es necesario ni procedente proferir un fallo de
constitucionalidad condicionada, por cuanto la interpretación que propone el
actor es la única posible, y por lo tanto, no es necesario escoger entre varias
alternativas.
Referencia:
expediente D-7691.
Actor: Almes
José Granados Cuello.
Demanda de inconstitucionalidad: del artículo 33
(parcial) de la Ley 675 de 2001.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
El
ciudadano Almes José Granados Cuello presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el aparte que aparece subrayado y resaltado del artículo 33 de la Ley
675 de 2001:
LEY 675 DE 2001[1]
Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad
horizontal
Artículo
33. Naturaleza y características. La persona jurídica originada en la
constitución de la propiedad horizontal es de naturaleza civil, sin ánimo de
lucro. Su denominación corresponderá a la del edificio o conjunto y su
domicilio será el municipio o distrito donde este se localiza y
tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del
impuesto de industria y comercio, en relación con las actividades propias de su
objeto social, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto
1333 de 1986.
Parágrafo. La destinación de algunos bienes que produzcan renta para sufragar
expensas comunes, no desvirtúa la calidad de persona jurídica sin ánimo de
lucro.
La
demanda fue admitida mediante auto del 28 de abril de 2009, en el que, además,
se negó por extemporánea una solicitud de adición de la misma.
2. Demanda: cargos y pretensión.
El
demandante solicita la declaración de inexequibilidad de la expresión atacada
del artículo 33 de la Ley 675 de 2001, por considerarlo contrario a los
artículos 158 -unidad de materia- y 294 -prohibición al legislador de conceder
exenciones sobre tributos territoriales- de la Constitución Política. Además,
plantea una solicitud subsidiaria de constitucionalidad condicionada.
2.1. Cargo por violación del principio de unidad de materia (CP, art
158).
La
expresión acusada es violatoria del principio de unidad de materia, al regular
aspectos tributarios de la propiedad horizontal, por lo siguiente:
2.1.1.
La columna vertebral de la ley es el régimen civil de la propiedad horizontal,
su definición como persona jurídica sin ánimo de lucro y su régimen de
concurrencia de las formas de propiedad y de copropiedad. Contrario a ello, el
artículo demandado aprovechó la regulación de la propiedad horizontal para
incluir aspectos tributarios del mismo.
2.1.2.
Los aspectos tributarios tienen todo un estatuto especial referido al tema. Si
uno de los objetivos del principio de unidad de materia es evitar la dispersión
normativa, la norma acusada promueve dicha dispersión, pues introduce normas
que sólo deberían estar en el Estatuto Tributario.
2.2. Cargo por violación de la prohibición al Legislador
de conceder exenciones o tratamientos preferenciales respecto de tributos de
propiedad de las entidades territoriales (CP, artículo 294).
El
actor sostiene que la norma acusada vulnera la norma constitucional que impide
al legislador conceder exenciones en relación con tributos de las entidades
territoriales:
2.2.1.
Las entidades territoriales tienen la facultad de disponer de sus propias
finanzas, razón por la que el Constituyente prohibió al Legislador establecer
exenciones en relación con los tributos de propiedad de ellas. El impuesto de
industria y comercio pertenece a los municipios y, no obstante lo anterior, la
norma cuestionada exonera de su pago a las personas jurídicas en que se
constituye la propiedad horizontal al considerarlas no contribuyentes del
mismo.
2.2.2.
La exención afecta el ingreso que por ese concepto podrían percibir los
municipios y afecta la descentralización fiscal.
2.3. Solicitud de exequibilidad condicionada.
En
caso de no hallarse inconstitucional la norma, solicita el actor que se declare
exequible, en el entendido de que la explotación comercial de las áreas
desafectadas por una propiedad horizontal “está por fuera del atributo de
‘no contribuyente’ de impuestos nacionales y de industria y comercio”.
La
solicitud se justifica en la medida en que existen dos posibles
interpretaciones de la norma: la que asegura que la calidad de no contribuyente
de impuestos nacionales y de industria y comercio es absoluta, y la que afirma
que aquello ocurre mientras no haya bienes comunes desafectados y destinados a
la actividad comercial. Debe acoger la Corte esta segunda interpretación.
Entonces, sí la propiedad se mantiene dentro de los límites restringidos de su
objeto social -entidad sin ánimo de lucro, que afecta sus áreas comunes para
uso de los copropietarios-, en gracia de discusión, preserva el atributo de no
contribuyente de impuestos nacionales y de industria y comercio; mas si la
propiedad horizontal desafecta una parte de las áreas comunes y las destina a
explotación comercial, el tratamiento tributario preferencial debe desaparecer.
3. Intervenciones ciudadanas.
3.1. Cargo por violación del principio de unidad de materia (CP 158).
3.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La
norma acusada no vulnera el principio de unidad de materia, pues guarda una
evidente conexidad con el resto de la ley, la cual regula el régimen de la
propiedad horizontal. El aspecto tributario de la regulación está relacionado
con el objeto de la Ley 675 de 2001, pero además resulta indispensable para su
correcta aplicación, y así lo ha admitido la Corte Constitucional en casos anteriores
en los que se le han formulado cargos similares al presente. [2]
3.1.2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La
norma no vulnera el principio de unidad de materia, pues su objetivo es
aminorar la carga fiscal de las propiedades horizontales y por lo tanto, el
fragmento demandado sí tiene conexidad con la finalidad de la ley en la cual se
inscribe, que es la regulación integral del régimen de la propiedad horizontal[3].
3.1.3. Universidad Externado de Colombia (Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios
Fiscales).
No
se vulnera el principio de unidad de materia, porque el eje temático de la Ley
675 de 2001 es la regulación integral de la propiedad horizontal. Aunque el tema
impositivo no es el principal objeto de la misma, sí tiene que ver con las
obligaciones que asumen las sociedades sin ánimo de lucro en que se convierten
las construcciones sometidas al régimen de propiedad horizontal. Sostiene que
si bien el propósito del demandante es loable, el legislador puede regular el
tema tributario en tantas normas como se lo permita el principio de unidad de
materia, pues no existe obligación de incorporarlas todas en el Estatuto
Tributario.
3.1.4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Debe
declararse la exequibilidad de la norma, en tanto que la Ley 675 de 2001
pretende regular íntegramente la materia relativa al régimen jurídico de la
propiedad horizontal, régimen que incluye el alcance de sus obligaciones
tributarias.
3.2.
Cargo por violación de la prohibición al legislador de conceder exenciones o
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales (CP 294).
3.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La
norma se limita a definir uno de los elementos del tributo, cual es la
determinación del sujeto pasivo del gravamen, potestad que puede ejercer
válidamente en ejercicio de su libre potestad de configuración. En Sentencia
C-504 de 2002, la Corte Constitucional avaló la competencia del Congreso para
definir los sujetos activos y pasivos de los tributos territoriales.
3.2.2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Antes
de la Ley 675 de 2001, el artículo 23 del Estatuto Tributario consideraba a las
Juntas de Copropietarios como no contribuyentes del impuesto sobre renta. El
cambio de legislación las convirtió en sociedades sin ánimo de lucro y mantuvo
su calidad de no contribuyentes. En esas condiciones, el artículo 33 demandado
no las excluyó del pago del impuesto de ventas cuando dichas sociedades
aprovechan los bienes comunes con fines de explotación económica.
3.2.3. Universidad del Rosario.
El
principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales está sujeto a
la legalidad del tributo, es decir, está delimitado por lo que el Legislador
disponga a ese respecto. A éste, según reiterada jurisprudencia, le corresponde
crear, modificar, disminuir, aumentar, o eliminar los impuestos, las tasas y
las contribuciones, determinar sus sujetos activos y pasivos, definir los
hechos y las bases gravables, y las tarifas correspondientes, y eso es
precisamente lo que hace la norma demandada, al definir como no contribuyentes
de los impuestos nacionales y del impuesto de industria y comercio a las
personas jurídicas que se constituyan como resultado de la creación de una
propiedad horizontal.
3.2.4. Universidad Externado de Colombia (Departamento de Derecho
Fiscal y el Centro de Estudios Fiscales).
La
norma resulta inexequible en cuanto exonera del pago del impuesto de industria
y comercio a la persona jurídica originada de la propiedad horizontal, porque
dichos impuestos son de propiedad de las entidades territoriales -del
municipio- y en calidad de tales, la ley no puede crear exenciones sobre ellos.
A su juicio, en este punto la norma vulnera el artículo 294 de la Carta pues
consagra una verdadera exención tributaria de un impuesto territorial: “El
legislador en la norma demandada, no está configurando el hecho generador sino
estableciendo una exención subjetiva”, dice el escrito de intervención.
3.2.5. Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El
legislador está inhabilitado para conceder beneficios, incentivos o estímulos
en relación con impuestos de propiedad de las entidades territoriales. No
obstante, dicha limitación no le impide, en el momento de crear un tributo,
exonerar del pago del impuesto a sujetos determinados. Precisa que la
protección del artículo 294 constitucional se predica de impuestos que ya han
sido creados y no de exclusiones consignadas en el acto de creación del
impuesto. Sostiene que el artículo 338 del Estatuto Constitucional habilita al
legislador para definir los sujetos del impuesto, sin que por ello vulnere la
prohibición del artículo 294.
El
Instituto asegura que dado el objeto y finalidad de la propiedad horizontal, es
claro que se trata de sociedades sin capacidad, pues los ingresos percibidos
están destinados al pago de las expensas necesarias para la convivencia. Esta
falta de capacidad contributiva justifica que el legislador excluya del pago
del impuesto de industria y comercio a la persona jurídica que surge de la
propiedad horizontal, no como un estímulo, sino como asignación de que tal
sujeto de derecho no es sujeto tributario porque sus actividades son diferentes
a las que generan el tipo de ingresos que estimulan esa tributación.
3.3. Pretensión subsidiaria: constitucionalidad condicionada.
3.3.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.[4]
La
Ley 675 de 2001 definió claramente el objeto social de la persona jurídica
originada en una propiedad horizontal -“administrar correcta y eficazmente los
bienes comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios de
bienes privados”-, y permitió que algunos de esos bienes produzcan renta para
sufragar expensas comunes, sin que ello desvirtúe la naturaleza de la propiedad
horizontal como persona jurídica sin ánimo de lucro. Pero cuando la explotación
de dichos bienes pasa a ser comercial -previo o no el proceso de desafectación
regulado en la misma Ley 675-, la propiedad horizontal ya no está en
cumplimiento de su objeto social y debe cumplir las obligaciones de carácter
fiscal que le corresponden a quienes ejercen la actividad comercial
Lo
anterior incluye, por ejemplo, la condición de recaudador del IVA; de lo
contrario, se estaría beneficiando indebidamente a los terceros que traban una
relación comercial con la respectiva propiedad horizontal. Dice la DIAN: “No
se puede confundir el sujeto del beneficio fiscal -(P.H.)- con los terceros
ajenos a la copropiedad, para quienes la ley tributaria no ha previsto ningún
tipo de exoneración. Siendo el IVA un gravamen indirecto a cargo del consumidor
de bienes y servicios gravados, el beneficio otorgado a la copropiedad no
incide sobre los terceros. Es decir, la propiedad horizontal, al cumplir con
sus obligaciones fiscales como responsable del recaudo en nada ve menoscabado
su tratamiento preferencial, ni disminuye sus propios recursos”. Y más
adelante agrega la DIAN, al referirse al tratamiento preferencial incluido en
la norma demandada: “….este tratamiento preferencial no incluye las
responsabilidades derivadas del desarrollo de actividades comerciales, en donde
su intervención la coloca como responsable del impuesto a las ventas, siendo su
principal obligación el recaudo y traslado del tributo”.
3.3.2. Universidad del Rosario.
En
la intervención de la Universidad del Rosario, no hay una opinión expresa sobre
la solicitud de constitucionalidad condicionada, pero sí se afirma lo
siguiente: “…dentro del régimen jurídico de la propiedad horizontal se
aclara que los bienes comunes no esenciales pueden ser objeto de desafectación
(Artículos 20 y 21 ídem). En estos términos, los otrora bienes comunes se
convierten en bienes particulares de propiedad de la persona jurídica. Es
decir, dejan de tener esa calidad fundamental de todos los bienes comunes de la
propiedad horizontal: facilitar la existencia, estabilidad, funcionamiento,
conservación, seguridad, uso, goce o explotación de los bienes de dominio
particular. En estos términos, estos bienes desafectados dejan de reputarse
bienes accesorios de los bienes privados horizontales: están al margen del
concepto de propiedad horizontal…En suma, las actividades económicas
relacionadas con estos bienes desafectados no hacen parte del régimen de
propiedad horizontal. Se trata de actividades paralelas y diferentes del
desarrollo del objeto social de la respectiva persona jurídica. Por ende, mal
podrían reputarse como beneficiarios de lo consignado en el texto demandado”.
3.3.3. Universidad Externado de Colombia
La
norma demandada limita la condición de no contribuyente a las actividades “propias
de su objeto social”, por lo que resulta inocuo el condicionamiento
sugerido por el actor tendiente a que se diferencie el alcance de la exclusión
tributaria cuando la sociedad realiza actividades comerciales con los bienes comunes
desafectados.
3.3.4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El
condicionamiento de la declaración de exequibilidad planteado no tiene nada que
ver con el principio de unidad de materia ya que tal debate no entraña ninguna
repercusión respecto de la integridad del texto constitucional: “…la
pretendida modulación de la sentencia que el demandante solicita, no es
condición, siquiera remota, para entender como constitucional o
inconstitucional la norma acusada”.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[5].
4.1. Cargo por violación del principio de unidad de materia (CP 158).
Resulta
ajustado al principio de unidad de materia que el legislador haya incluido una
norma tributaria en el régimen de propiedad horizontal, en tanto que el
disfrute de la vivienda digna está asociado al pago de impuestos.
4.2.
Cargo por violación de la prohibición al legislador de conceder exenciones o
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales (CP 294).
La
exclusión de la propiedad horizontal del pago del impuesto de industria y
comercio está justificada, ya que la norma precisa que dicha exclusión se
refiere a las actividades propias del objeto social de la sociedad constituida
a partir de la propiedad horizontal, actividades que no son propias de dicho
gravamen.
La
propiedad horizontal busca hacer eficiente el derecho de propiedad de inmuebles
de vivienda, mediante la regulación de las zonas comunes, aptas para la
convivencia, especialmente en asuntos de seguridad (cerramientos, vigilancia,
etc.), sociales, recreativos, deportivos, etc. En el caso de complejos
comerciales, esa eficiencia se predica de las zonas comunes aptas para una
explotación económica apropiada, especialmente en asuntos de seguridad
(cerramientos, vigilancia, prevención de incendios, etc.) y parqueo. A partir
de la finalidad del diseño y establecimiento de las zonas comunes, la propiedad
horizontal, bien sea de tipo habitacional o comercial, “realiza actividades
propias de su objeto social que implican el cobro por el uso de la copropiedad,
sin que esto se constituya, per se, en una actividad económica, precisamente
por la finalidad que anima dichos cobros; por ejemplo, el alquiler de salones
comunales, de parqueaderos o de locales comerciales (esto último, en casos muy
excepcionales y en regímenes de copropiedad de antiguo cuño).”
Estas
actividades buscan obtener recursos para el pago de las expensas comunes a fin
de aminorar la carga de los copropietarios. Por ello el legislador estableció
que “[l]a destinación de algunos bienes que produzcan renta para sufragar
expensas comunes, no desvirtúa la calidad de persona jurídica sin ánimo de
lucro [de naturaleza civil]”. En la propiedad horizontal de tipo comercial,
el cobro de los parqueaderos no es comercial, sino que busca evitar el abuso y
mal uso de los mismos.  Por ello, si se desvirtúa la naturaleza civil “de
los cobros que establece la persona jurídica propiedad horizontal comercial en
relación con las actividades propias de su objeto social, esto terminaría
generando un desestímulo en el consumo (menos compradores) y en la promoción
del comercio (menos ventas), porque los costos de los impuestos se
internalizarían en el precio que pagan quienes hagan uso de la propiedad común,
lo cual impactaría negativamente el recaudo del impuesto de industria y
comercio.”
4.3. Solicitud de constitucionalidad condicionada
La
hipótesis de que las zonas comunes se aprovechen con actividades ajenas al
objeto social de la persona jurídica de propiedad horizontal no se deriva “del
contenido de la norma demandada sino de su aplicación, lo que, para efectos
tributarios en general, debe ser controlado por las autoridades tributarias,
especialmente las municipales, con el fin de dar pleno cumplimiento al
principio de eficiencia en la materia”. Debe declararse la exequibilidad de
la norma en relación con las actividades propias del objeto social de la
sociedad de propiedad horizontal, debido a que tales actividades, por su
finalidad, no se consideran comerciales y, por tanto, no pueden constituirse en
hecho generador de tal tributo.
4.4. Otras consideraciones.
La
propiedad horizontal está conformada por bienes privados y comunes, dedicados a
la vivienda digna de sus propietarios. Sostiene el Procurador que “el PRECIO
de cada unidad que conforma la misma está conformado por el costo de la
propiedad privada y el porcentaje de propiedad común inherente a esa propiedad
privada, lo que incluye las zonas cedidas.” Así las cosas, “cuando cada
propietario paga los impuestos que recaen sobre su inmueble que forma parte de
la copropiedad, esto incluye el porcentaje tributario de las zonas comunes y
cedidas. Por tanto, la pretensión de cobrar impuestos sobre la propiedad
horizontal (zonas comunes), iría en contra de los principios tributarios de
justicia y equidad porque generaría doble tributación a cargo del contribuyente
propietario de la unidad privada lo que, como consecuencia, terminaría
afectando el acceso a la vivienda digna y al derecho de propiedad empresarial
porque incrementaría los costos de administración de la propiedad  común”.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la presente demanda
de inconstitucionalidad, formulada por un ciudadano colombiano,  contra una
disposición vigente contenida en una ley de la República -Ley 675 del 2001-
(Constitución Política, artículo 241, numeral 4).
2. Problema de constitucionalidad.
2.1. La disposición demandada.
El
artículo 33 de la Ley 675/01, en la parte demandada, otorga la condición de “no
contribuyente” de impuestos nacionales e impuesto de industria y comercio a
la persona jurídica originada en la constitución de una propiedad horizontal, en
relación con las actividades propias de su objeto social. Se trata de excluirla
de la calidad de sujeto pasivo de tales tributos, respecto de las actividades
señaladas. La persona jurídica correspondiente a la propiedad horizontal, según
otro aparte no demandado del mismo artículo 33, es de naturaleza civil, sin
ánimo de lucro.
2.2. Los cargos que decidirá la sentencia.
2.2.1.
Vulneración del principio de unidad de materia (CP, Art. 158).
El
demandante destaca la materia civil regulada en la ley 675 de 2001 -el régimen
de propiedad horizontal- y la contrasta con el contenido tributario de la
disposición demandada, expresando razones sobre la carencia de conexidad entre
ellas que, a su juicio, conducen al desconocimiento de la regla de unidad de
materia[6]. Así, la carga
argumental mínima exigida para la procedibilidad de toda demanda de
constitucionalidad fue cumplida por el demandante y también se dan por
satisfechos los requisitos específicos exigidos por la jurisprudencia
constitucional para el cargo de unidad de materia, pues el actor definió con
claridad la materia general de la ley, y las razones por las cuales, en
principio, la disposición demandada parece ajena a esa temática. Por lo tanto,
procede la Corte al estudio de fondo de este cargo.
2.2.2.
Desconocimiento de la prohibición al legislador para que conceda exenciones o
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales. (CP, Art. 294)
La demanda considera que al definir a las personas
jurídicas de la propiedad horizontal como no contribuyentes, la ley
realiza una exoneración del pago de un impuesto equivalente a una exención
tributaria, la cual, por versar sobre un tributo de propiedad de las entidades
territoriales municipales, deviene inconstitucional. Constatando la
procedibilidad del cargo, la Corte fallará de fondo al respecto.
2.2.3.
La Corte examinará la solicitud de exequibilidad condicionada realizada por el
actor, entendiendo que equivale a una petición de declaración tácita y parcial
de inconstitucionalidad, ya que pretende excluir del ordenamiento jurídico una
posible opción de interpretación de la norma que se juzga contraria a la
Constitución.
2.3. Formulación del problema de constitucionalidad.
La
Corte decidirá sobre lo siguiente: (i) Viola el principio constitucional de
unidad de materia[7] (CP 158)  la
incorporación de una norma de contenido tributario en una ley que establece el
régimen de la propiedad horizontal? (ii) Desconoce la prohibición
constitucional de conceder a través de ley exenciones o preferencias de
tributos territoriales (CP 294), la no consideración de las personas jurídicas
de la propiedad horizontal como contribuyentes del impuesto de industria y
comercio -tributo de propiedad municipal-? (iii) Procede la declaración de
exequibilidad condicional -pretensión subsidiaria-, esto es, la
constitucionalidad de la disposición demandada bajo el entendimiento de que la
exclusión de la calidad de no contribuyente no aplica al destinarse al uso
comercial áreas de la propiedad horizontal?
3. Vulneración de la regla de unidad de materia -CP 158-. (Cargo 1º).
3.1. Fin de la regla de ‘unidad de materia’ y el trámite del artículo
33 -demandado- de la Ley 675 de 2001.
3.1.1. Finalidad de la regla de ‘unidad de materia’.
La Constitución Política -artículo 158- dice, en
relación con el trámite de las leyes: “Todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella (…). Busca la Constitución evitar que en el
proceso de formación de las leyes se introduzcan disposiciones extrañas a la
materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia de la actividad
legislativa como para contribuir a la coherencia y sistematicidad del derecho
legislado. Específicamente, quiere el Constituyente impedir la introducción de
iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite
parlamentario, que dificulten  la participación democrática de la
representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de
interpretación y aplicación de las normas. En suma, la regla constitucional de
la unidad de materia en los proyectos y las leyes propende por un ordenamiento
jurídico que preserve tanto la legitimidad institucional como la seguridad
jurídica en el sistema normativo. [8]
3.1.2. El trámite del artículo 33 de Ley 675 de 2001.
La disposición demandada -artículo 33 de la ley
675/01- fue incluida en el texto del proyecto de ley presentado al Congreso de la
República, y como tal, surtió los cuatro debates parlamentarios hasta
convertirse en ley[9]. El texto de la ley, en
este artículo, es exactamente igual al texto propuesto desde el momento en que
se presentó el proyecto a consideración del Congreso. No se trata, entonces, de
una disposición que hubiese sido incorporada sorpresiva o subrepticiamente en
la citada propuesta legislativa. Por el contrario, desde su publicación,
cumplió todas las reglas del trámite de las leyes y tanto la regla de
transparencia en el debate democrático y pluralista del Congreso como la
coherencia y sistematicidad normativas se han preservado en este caso.
3.2. El concepto de unidad de materia y su alcance en
la ley de regulación integral del régimen de propiedad horizontal -Ley 675 de
2001-.
3.2.1. Concepto de unidad de materia.
El principio de unidad de materia no debe concebirse
con un criterio estricto de unicidad temática. Tal ha sido el criterio reiterado
de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el principio
de unidad de materia “ (…) sólo resulta vulnerado cuando una determinada
norma no guarda una relación objetiva y razonable con la temática general y la
materia dominante de la ley de la cual hace parte”[10].
En similar dirección  señaló que este entendimiento de la unidad de materia “se
basa en el respeto del principio democrático reflejado en la actividad
legislativa, de tal suerte que sólo podrá ser declarada inexequible la
disposición acusada cuando exista una total divergencia entre ella y el tema
general regulado en la ley”[11]. Y continuando
en la misma línea jurisprudencial ha sostenido que “solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[12].
De lo anterior surgen dos consecuencias. En primer
término, que la relación “objetiva y razonable” a que hace referencia la
sentencia citada, es la conexidad que debe existir entre la parte y el todo,
esto es, entre una disposición demandada y la ley continente, de modo que del
contenido particular de la primera se pueda extraer un vínculo causal,
teleológico o sistemático con el “tema general” o la “materia
dominante” de la segunda. En segundo lugar, que el respeto al “principio
democrático reflejado en la actividad legislativa” impone un criterio de
interpretación estricto frente a un posible vicio de competencia por unidad de
materia, al punto que sólo ante la “total divergencia” sustancial de los
contenidos normativos en cuestión puede proceder una declaración de
inconstitucionalidad.
Así, el Congreso de la República puede ejercer la
potestad legislativa sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que
regulen aspectos concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones lógicas
entre supuestos fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y reconociendo
relaciones sustanciales de tipo causal, teleológico o sistemático entre normas diversas,
sin que puedan divergir totalmente del conjunto normativo que las cohesiona.
3.2.2.
La Ley 675 de 2001 como regulación integral y sistemática de la propiedad
horizontal.
La Ley 675 de 2001 tiene por tema o materia general el
régimen de propiedad horizontal, y su objeto es regular esa forma especial de
dominio, denominada propiedad horizontal. Comienza por abordar la regulación
específica de la persona jurídica que se origina en la constitución de una
propiedad horizontal, precisando en su artículo 32, que “la propiedad
horizontal, una vez constituida legalmente, da origen a una persona jurídica
conformada por los propietarios de los bienes de dominio particular”,
siendo objeto de esa persona jurídica  “administrar correcta y
eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés
común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y
el reglamento de propiedad horizontal”. En 87 artículos, sistemáticamente
ordenados y agrupados, la Ley 675 de 2001, se ocupa de fijar unos principios
orientadores y hacer unas definiciones conceptuales básicas; de establecer el
procedimiento para la constitución del régimen de propiedad horizontal en un
edificio o conjunto; de definir las causales y el procedimiento para la
extinción de la propiedad horizontal; del procedimiento para la reconstrucción
del edificio o conjunto en caso de destrucción o deterioro; de las relaciones
jurídicas entre los bienes privados o de dominio particular y la propiedad
horizontal; de las reglas sobre los bienes comunes, y su eventual
desafectación; de definir el concepto de coeficientes de copropiedad, y sus
efectos prácticos en la administración de la propiedad horizontal; del sistema
de contribución a las expensas comunes de la misma; de la naturaleza jurídica
de la persona jurídica que se deriva de la constitución de una propiedad horizontal;
de regular en detalle aspectos del gobierno corporativo de dicha persona
jurídica como el funcionamiento de la Asamblea General, la designación y
funciones del administrador, la operación del Consejo de Administración, y las
calidades y funciones del revisor fiscal; del procedimiento para la solución de
conflictos al interior de la propiedad horizontal; de las sanciones, por
incumplimiento de obligaciones no pecuniarias y, finalmente, contiene un
capítulo especial para una categoría  denominada unidades inmobiliarias
cerradas.
Como se ve, se trata de un estatuto integral y
sistemático de la propiedad horizontal que, por fuerza, abarca normas civiles,
comerciales, urbanísticas y contables, prevé reglas procedimentales para la
regulación de conflictos entre copropietarios y fija un régimen sancionatorio y
restrictivo, regulando tanto el derecho de propiedad como el derecho de
participación. En síntesis, una diversidad de disposiciones que apuntan a la
estructuración del régimen jurídico de la propiedad horizontal; en particular,
de la persona jurídica que surge como consecuencia de su constitución, de quien
define su objeto, su naturaleza, la condición de entidad sin ánimo de lucro, la
regla de su denominación, la determinación de su domicilio y las reglas
detalladas sobre su funcionamiento y órganos de gobierno.
No resulta, entonces, extraño que la misma ley se ocupe
también de la calidad tributaria de dicha persona jurídica. Al definir que la
persona jurídica que se origina en la constitución de la propiedad horizontal “tendrá
la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto
de industria y comercio”, el Legislador está simplemente refiriéndose a
otro aspecto inherente a esa persona jurídica: su situación en el régimen
impositivo nacional y local, esto es, sus atributos tributarios. En una ley,
como la 675 de 2001, con pretensión de integralidad jurídica respecto de la
propiedad horizontal, la regulación de la condición tributaria de la persona
jurídica especial que surge de ella es enteramente compatible con la materia
general de que se ocupa.
3.3. La unidad de materia en la jurisprudencia constitucional frente a
la diversidad normativa de la ley 675 de 2001.
3.3.1. La Corte Constitucional ya ha abordado el
problema de la unidad de materia en la Ley 675 de 2001 y ha considerado que el
carácter integral y sistémico de la regulación que contiene, permite que en su
texto se admitan disposiciones que parecerían, en principio, ser ajenas al tema
principal de la misma. En la sentencia C-153 de 2004, se le planteó a la Corte
la cuestión de si el artículo 30 de la Ley 675 de 2001, que regula el régimen
de los intereses de mora cuando hay retardo en el pago de las expensas comunes
de la propiedad horizontal, vulneraba el principio de unidad de materia, por
cuanto, a juicio del demandante, se trataba de una modificación a los Códigos
Civil y de Comercio que no podía hacerse en una ley sobre el régimen de
propiedad horizontal. La Corte desestimó el cargo, por considerar que “bien podía el legislador en ejercicio de su potestad de
configuración para regular esta materia fijar el monto de los intereses de mora
causados en caso de incumplimiento de esa específica obligación con la
copropiedad de acuerdo con los principios que la rigen particularmente a partir
de la Constitución de 1991 sin que ello signifique que al hacerlo esté
alterando las reglas aplicables en materia civil o en materia comercial y mucho
menos derogando o modificando las normas del Código Civil o del Código de
Comercio”.
3.3.2. En un antecedente aún más pertinente, la
sentencia C-944 de 2003, la Corte se pronunció sobre la posible vulneración del
principio de unidad de materia originado en el parágrafo primero del artículo
16 de la Ley 675 de 2001, que dice: “De conformidad con lo establecido en el
inciso 2° del presente artículo, el impuesto predial sobre cada bien privado
incorpora el correspondiente a los bienes comunes del edificio o conjunto, en
proporción al coeficiente de copropiedad respectivo”. La demanda
consideraba que la regulación del impuesto predial, en lo que toca con las
propiedades horizontales, era extraña al objeto de la ley de propiedad
horizontal, pero la Corte, aplicando los criterios reiterados de la
jurisprudencia, no aceptó el cargo, por las siguientes razones:
“Para la Corte este cargo no prospera por una razón elemental: como se
advirtió en el punto 3 de esta providencia, la norma acusada no establece ni
decreta un impuesto a la propiedad inmueble, sino que traza pautas,
regulaciones, orientaciones generales al impuesto predial. Además, existe la
relación directa entre el título y los objetivos de la Ley y la norma acusada,
en cuanto establece, para efectos del impuesto predial, que se incorporen los
bienes comunes del edificio, en proporción al coeficiente de copropiedad.
Obsérvese que los conceptos a los que alude la disposición
acusada  corresponden a los regulados en la Ley 675 de 2001, como son:
bienes comunes y coeficiente de copropiedad, frente a la obligación de
los  propietarios de contribuir a los gastos e inversiones del Estado
dentro de los conceptos de justicia y equidad, según impone el artículo 95,
numeral 9. Por lo tanto, tiene la relación necesaria que el legislador regule
en la ley de propiedad horizontal, lo inherente a las áreas que deben tenerse
en cuenta de la propiedad privada y de las áreas comunes, para efectos
tributarios, y, al hacerlo en proporción al coeficiente de copropiedad, se
cumplen los conceptos de justicia y equidad.”
3.3.3. En estos dos casos -el relativo al régimen de
los intereses de mora cuando hay retardo en el pago de las expensas comunes de
la propiedad horizontal y el relacionado con precisiones sobre el impuesto
predial de los bienes privados de una propiedad horizontal- la Corte entendió
que la Ley 675 de 2001 aborda íntegra y sistemáticamente la regulación de una
categoría jurídica -la propiedad horizontal-, siendo constitucionalmente
admisible que se incluyan disposiciones de tipo civil, comercial o incluso
tributario, siempre que se mantenga la conexión con dicho eje temático. Quiere
esto significar que, para la Corte, la coexistencia de normas civiles y
comerciales de propiedad horizontal con disposiciones tributarias integradas al
mismo régimen en una misma ley, es perfectamente compatible con la regla de
unidad de materia que establece la Constitución.
3.4. La unidad de materia en el caso de normas
tributarias incluidas en leyes cuyo objeto principal no es tributario.
3.4.1. La demanda implícitamente parte de la
existencia una subregla constitucional según la cual todas las normas de
carácter tributario deben incorporarse en un estatuto único comprensivo de la
materia; en otros términos, que no le es dado al Legislador incluir normas de
carácter tributario en cuerpos normativos cuyo objeto principal sea diferente.
Tal supuesto es infundado. En primer término, la materia tributaria no ha sido constitucionalmente
preasignada a determinado tipo de forma legal, como pudiera ser el caso de
contenidos propios de leyes orgánicas o estatutarias, entre otras; en segundo
término, el Estatuto Tributario -al que acude el demandante- en su propio
encabezado se limita a la regulación de tributos administrados por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales[13]; finalmente, son
numerosas las normas legales -diferentes al Estatuto Tributario- que se ocupan
de sectores o subsectores económicos o sociales y les crean la correspondiente
contribución parafiscal, o de tributos del orden territorial -el propio DL 1333
de 1986 sobre el impuesto de industria y comercio-, sin que hayan sido objeto
de juicio de inexequibilidad.
3.4.2. Expresamente, la Corte se ha pronunciado en
relación con la constitucionalidad de normas tributarias incorporadas en leyes
cuya materia principal no es de naturaleza tributaria.
En sentencia C-352 de 1998[14],
la Corte consideró que el establecimiento de una contribución parafiscal en la
ley que creó la Empresa Colombiana de Gas y  el Viceministerio de
Hidrocarburos, no vulnera el principio de unidad de materia, debido a la plena
vinculación de la disposición tributaria con los objetivos y el contenido
general de la ley que la incluye. Dijo la Corte que “los asuntos que
contemplan las normas acusadas concurren a dar unidad a un fin común como es el
de regular y organizar la operación y explotación comercial del transporte de
gas natural, dentro de un sistema integral de servicio a nivel nacional”.
En la sentencia C-433 del 2000, la Corte declaró exequible una norma
que autoriza a los Concejos Municipales a imponer recargos o sobretasas a los
impuestos municipales, para financiar la actividad de los bomberos, en el marco
de una ley (la 322 de 1996) que crea el Sistema Nacional de Bomberos de
Colombia. Para la Corte, “la autorización tributaria prevista guarda
evidente relación con el sistema nacional de bomberos, que es el tema
predominante en la Ley 322 de 1996. Es algo natural y necesario, en la
disposición legal que estructura las reglas básicas sobre dicho servicio, que
se estatuyan los medios de obtención de recursos para el sostenimiento y
desarrollo de las organizaciones que lo tienen a cargo, ya que la operatividad
misma de los cuerpos de bomberos depende de unas fuentes de financiación
legalmente aseguradas.”
La sentencia C-886 de 2002, por el contrario, ejemplifica
la falta de conexidad entre el tema general de una ley y algunas disposiciones
tributarias en ella contenidas[15]. La
Corte encontró que todo el componente tributario de la ley violaba el principio
de unidad de materia, pues no hacía parte del texto original de la ley ni de
sus propósitos explícitos, y se había incorporado al texto tan sólo en los
últimos debates. Es el clásico caso del denominado ‘mico’ legislativo, esto es,
aquella disposición introducida sorpresiva o subrepticiamente en el trámite de
las leyes para eludir el debate democrático propio de los proyectos de ley.
El problema específico de las normas tributarias en
los planes de desarrollo también ha sido estudiado por la Corte. En la
Sentencia C-305 de 2004[16], declaró inexequible el
artículo 126 de dicha ley, que contenía un incentivo tributario para el sector
asegurador, por violación del principio de unidad de materia. A juicio de la
Corte, “del beneficio tributario aludido no se obtiene como consecuencia
inmediata que las aseguradoras se presten a otorgar las pólizas, para lo cual
mantienen libertad contractual, ni menos aun que se consiga la ampliación de la
mencionada infraestructura nacional. En tal virtud no existe una relación de
conexidad directa e inmediata, exigida para que se satisfaga el requerimiento
de unidad de materia”. Y en la sentencia C-801 de 2008, conoció de una
demanda contra otras disposiciones tributarias[17] contenidas en el Plan de
Desarrollo 2007-2010 y las declaró exequibles, por considerar que tenían una
conexión temática clara con los objetivos y programas de ese plan. Aunque el
principio de unidad de materia tiene unas características específicas y
particulares cuando se aplica a los planes de desarrollo, que no es del caso
aquí reseñar, lo que sí interesa de estas dos sentencias para efectos del
presente análisis, es que, vistas en su conjunto, ratifican la posibilidad de
incluir normas tributarias en leyes de carácter no tributario -planes de
desarrollo-, siendo en todo caso necesario analizar la conexidad específica de
aquellas con éstas, en cada caso concreto, análisis casuístico puede dar lugar
a fallos disímiles de constitucionalidad, como sucedió en estas dos
sentencias.
En
la Sentencia C-1177 del 2004[18], la Corte declaró
exequible la eliminación de un beneficio parafiscal que favorecía a las
universidades privadas, incluido en la Ley 789 de 2002, cuyo objeto era dictar
normas para apoyar el empleo, ampliar la protección social y modificar algunos
artículos del Código Sustantivo del Trabajo. La Corte consideró que había una
estrecha relación entre la eliminación de la prerrogativa parafiscal
relacionada con los aportes al SENA de las universidades privadas y el objeto
principal de la ley. “Las normas que regulan aspectos relacionados con
políticas de parafiscalidad o de fomento, como es el caso de la norma
impugnada, pueden estar contenidas en ordenamientos legales de orientación no
tributaria -o viceversa- sin violar el principio de unidad de materia, siempre
que guarden relación con la temática general o dominante de la ley”, dijo la
Corte.
En la Sentencia C-124 de 2006, la Corte examinó una
demanda por violación del principio de unidad de materia contra una norma de
carácter tributario incluida en la Ley 964 de 2005, cuyo objeto era dictar
normas generales y  señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen
mediante valores. La Corte encontró exequible la disposición tributaria
pues la entendió consistente con los objetivos generales de la Ley de Valores.
“Se está”, según la Corte, “ante una norma que se inserta de  manera
lógica y armónica dentro del contenido y objetivos fijados por el Legislador
para regular el mercado de valores y en ese sentido mal puede entenderse
vulnerado el principio de unidad de materia”.
Por el contrario, en la sentencia C-457 de 2006, la
Corte conoció de una demanda contra artículos tributarios incluidos en una ley
anual de presupuesto (la Ley 988 de 2005), y concluyó que se violaba el principio
de unidad de materia, pues no había conexidad entre los alcances
constitucionales de la Ley Anual de Presupuesto, y estas concretas
disposiciones tributarias. La norma acusada, sentenció, “no guarda una
relación directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que entra a
regular una materia diferente”.
3.4.3. Este repaso de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional pone de presente que la inclusión de una norma tributaria en un
cuerpo normativo esencialmente no tributario no es, en sí misma, un defecto que
vulnere el principio de unidad de materia. En cada caso concreto, dependiendo
del contenido de la norma tributaria, de la forma en que fue incluida en la
respectiva ley y, especialmente, de su relación temática, teleológica,
sistemática o material con el cuerpo normativo al que pertenece, existirá o no
vulneración del principio de unidad de materia, concordando con las reglas
genéricas de interpretación de la unidad de materia ya presentados (punto 3.2.1).
Por el contrario, los precedentes de exequibilidad citados, muestran que no
toda norma tributaria ha de estar contenida en un mismo cuerpo de ley, sea el
estatuto tributario u otro, y que no existe incompatibilidad necesaria entre
una  regulación tributaria específica con una regulación general de una materia
legislada. En suma, es constitucionalmente viable la coexistencia de
disposiciones tributarias con otras materias desarrolladas como objeto
principal en las leyes que las contienen.
3.5. Conclusión sobre el cargo de violación del
artículo 158 de la Constitución por vulneración del principio de unidad de
materia.
3.5.1. En relación con los fines de la unidad de
materia, la disposición demandada no desconoce las reglas de transparencia
propias del debate democrático del Congreso en el trámite de las leyes, al
haber sido incluida en el texto del proyecto de ley al momento de su
presentación y formado parte del mismo a lo largo de los cuatro debates
constitucionales antes de convertirse norma de la Ley 675 de 2001.
3.5.2. La Corte Constitucional, en reiteradas
ocasiones, afirmó la existencia de unidad de materia entre la temática
normativa desarrollada en la Ley 675 de 2001 -el régimen de propiedad
horizontal- y algunas de sus disposiciones relativas a cuestiones civiles, comerciales
y aún tributarias, declarando la exequibilidad de éstas por la coincidencia de
sus contenidos con el eje temático de la ley.
3.5.3. Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reiterado que la inclusión de una norma tributaria en un
cuerpo normativo esencialmente no tributario no es, en sí misma, un defecto que
vulnere el principio de unidad de materia. Por el contrario, la jurisprudencia
citada muestra que no toda norma tributaria ha de estar contenida en un mismo
cuerpo de ley, y que no existe incompatibilidad necesaria entre la regulación
tributaria específica y otra materia legislada como tema dominante en la misma
ley.
3.5.4. Existe entre el tema general de la Ley 675 de
2001 y el contenido de la disposición demandada -su artículo 33- una relación “objetiva
y razonable”, en virtud de la conexidad, principalmente sistemática, del
régimen general de propiedad horizontal con la materia jurídico-tributaria
aplicable a la persona jurídica que emerge de la constitución de una propiedad
horizontal. En efecto, parte del estatuto de esta persona jurídica consiste en
la definición de su régimen tributario, al lado de aspectos civiles, comerciales
y procedimentales del mismo; tratándose de una ley que busca abarcar
íntegramente la normativa legal de la propiedad horizontal, la regulación de la
condición tributaria de la persona jurídica especial que surge de ella es
enteramente compatible con dicha materia general. Por eso, no sólo se descarta
aquella “total divergencia” sustancial de los contenidos normativos que
fundamenta una declaración de inconstitucionalidad por faltar a la unidad
normativa, sino que se afirma la conexidad temática y sistémica entre el
régimen de propiedad horizontal regulado dominantemente en le ley 675 de 2001 y
la determinación de la persona jurídica emergente de la propiedad horizontal
como sujeto no contribuyente de los tributos ya relacionados.
3.5.5. Por lo anterior, el primer cargo de la demanda,
relativo a la posible vulneración del principio de unidad de materia,  no
prospera.
4. Cargo relativo a la violación de la prohibición al
legislador para que conceda exenciones o tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.[19]
4.1. El impuesto de industria y comercio, tributo
municipal.
4.1.1. El artículo 294 de la Constitución establece
que “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco
podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”.
El fragmento demandado, por su parte, dice que la persona jurídica originada en
la constitución de la propiedad horizontal tendrá la calidad de no
contribuyente de impuestos nacionales, “así como del impuesto de industria y
comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social, de
conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”.
El impuesto de industria y comercio es un tributo de
propiedad territorial. Su regulación básica está contenida en el  Decreto Ley
1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, que en su
artículo 172 determina que el de industria y comercio es un impuesto de los
municipios[20] y el Distrito Especial
de Bogotá, y a partir del artículo 195, define sus elementos constitutivos.[21]
4.1.2. A juicio del demandante, cuando la parte
acusada del artículo 33 de la Ley 675 de 2001 determina que la persona jurídica
originada en la constitución de la propiedad horizontal tiene la calidad de no
contribuyente del impuesto de industria y comercio, está violando la
disposición constitucional contenida en el artículo 294 de la Carta, que impide
al legislador conceder exenciones o tratamientos tributarios preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. El
problema de constitucionalidad consiste en determinar si la no inclusión de
dicha persona jurídica como contribuyente de este tributo, constituye o no una
exención o un tratamiento tributario preferencial de los que la Constitución
prohíbe al Legislador otorgar.
4.2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional
sobre el artículo 294 de la Constitución.
4.2.1. En la sentencia C-177 de 1996, la Corte conoció
de una demanda contra el parágrafo del artículo 208 del Decreto Ley 1333 de
1986, que decía: “La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la
Financiera Eléctrica Nacional, no serán sujetos pasivos del impuesto de
Industria y Comercio". La Corte declaró inexequible esta disposición,
por considerar que, tratándose de una norma de rango legal, no podía introducir
una exención respecto del impuesto de industria y comercio, que es un tributo
de propiedad de los municipios[22]. En cambio, en la
sentencia C-521 de 1997, la Corte conoció de una demanda contra disposiciones
legales que prohibían a los municipios y departamentos gravar las loterías,
declarándolas exequibles por considerar que tal limitación no constituía
exención o tratamiento preferencial -de los prohibidos al legislador en
relación con los tributos territoriales-, sino la delimitación general y
abstracta de los elementos del tributo, en este caso del sujeto pasivo, para lo
cual el Legislador se halla plenamente facultado.[23]
En el mismo sentido, y también sobre los juegos de suerte y azar, se pronunció en
la sentencia C-1191 de 2001. Y en la misma dirección, la sentencia C-229 de
2003 consideró exequibles disposiciones del Código de Minas contenidas en la
Ley 685 de 2001 que prohibían gravar con impuestos departamentales o municipales
ciertas actividades mineras, pues consideró que el legislador no estaba
estableciendo una exención: no estaba eximiendo a un grupo de contribuyentes
del pago de una obligación tributaria existente -ámbito que le corresponde a
las asambleas y concejos- sino que, precisamente, les estaba prohibiendo a las
entidades territoriales gravar determinadas actividades, impidiendo de este
modo el surgimiento mismo de la obligación.
Llama la atención la sentencia C-992 de 2004. En ella,
la Corte se pronunció sobre una demanda contra un literal del artículo 7º de la
Ley 56 de 1981, que estableció que “…las entidades públicas que realicen
obras de acueductos, alcantarillados, riegos, o simple regulación de caudales
no asociada a generación eléctrica, no pagarán impuestos de industria y
comercio”. Después de extenso análisis, la Corte consideró que esta
disposición no estaba introduciendo una exención sobre el impuesto de industria
y comercio a favor de tales entidades, sino haciendo una precisión sobre el
hecho gravable que éstas eventualmente realizan y que se consideran ajenas a
este tipo de tributos al no tratarse de actividades industriales, comerciales o
de servicios[24].
4.2.2. Esta revisión de la jurisprudencia de la Corte
permite avanzar lo siguiente. (i) Mientras en la C-177/96 la Corte asimiló la
exclusión de algunas personas jurídicas públicas de la condición de sujetos
pasivos del impuesto de industria y comercio a una exención practicada en
tributo municipal -y en consecuencia inexequible-, en la C-521/97 consideró que
otra exclusión similar respecto de las loterías -expresada en la prohibición de
tenerlas por sujeto pasivo- no equivalía a beneficio tributario o exención.
(ii) En la C-992/04 introduce una variante pertinente: no solo reivindica la
potestad del Legislador para definir los sujetos pasivos de los tributos,
nacionales o locales, de conformidad con los artículos 150.12 y 338 de la
Constitución, sino que destaca la constitucionalidad de la exclusión de hechos
gravables ajenos a la actividad económica regulada por el impuesto de industria
y comercio. (iii) En las sentencias aquí reseñadas, la Corte declaró exequibles
las disposiciones legales que, a su juicio, precisan o definen el hecho
gravable y los sujetos pasivos, pero removió del ordenamiento jurídico las
disposiciones que excluyeron de la calidad de contribuyentes a personas que en
principio, según los elementos del tributo previamente definidos, estaban
obligadas a contribuir.
4.3. Conclusión sobre la constitucionalidad del aparte
demandado del artículo 33 de la Ley 675 de 2001, en relación con el artículo
294 de la C.P..
4.3.1. El artículo 33 de la Ley 675 de 2001, en el
aparte demandado atribuye la condición de no contribuyente a las personas
jurídicas originadas en las constituciones de propiedad horizontal, “en
relación con las actividades propias de su objeto social”.
4.3.2. Al margen del artículo 33 de la ley 675/01, las
normas generales sobre el impuesto de industria y comercio señalan que, en todo
caso, la persona jurídica que nace de una propiedad horizontal no estaría
obligada a este tributo.
En efecto, el objeto de esta persona jurídica, según
el artículo 32 de la ley citada, es “administrar correcta y eficazmente los
bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés común de los
propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y el
reglamento de propiedad horizontal”; y la persona jurídica, es, además,
según el artículo 33 de la misma ley, “de naturaleza civil, sin ánimo de
lucro”.
4.3.3.
Tal objeto social y la naturaleza civil y sin ánimo de lucro referidos,
excluyen a la persona jurídica originada en una propiedad horizontal de la
definición general del hecho gravable del impuesto de industria y comercio,
establecido en los artículos 195 y subsiguientes del Decreto 1333 de 1986: “Artículo
195: El impuesto de industria y
comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades
comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las
respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas
naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma
permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de
comercio o sin ellos”. Y la persona
jurídica originada en la constitución de una propiedad horizontal, como lo
indica su objeto social, no realiza actividades ni industriales, ni
comerciales, ni de servicio.
Respecto
de las primeras, el artículo 197 del Decreto 1333 de 1986 las define así: “Para
los fines aquí previstos se consideran actividades industriales las dedicadas a
la producción, extracción, fabricación, confección, preparación,
transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de
materiales o bienes”. Las
comerciales, por su parte, se definen en el artículo 198 del mismo cuerpo
normativo en los siguientes términos: “Se entienden por actividades
comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o
mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como
tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el
mismo Código o por este Decreto, como actividades industriales o de servicios”.
Y el artículo 199 define la actividad de
servicios de la siguiente manera: “Son actividades de servicios las
dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de
una o varias de las siguientes actividades: expendio de bebidas y comidas;
servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles,
amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales
como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración
de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y
urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación,
salones de belleza, peluquería, portería, servicios funerarios, talleres de
reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza
y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de
reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los
servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares
o de hecho”.
Una
simple confrontación entre el objeto social de la persona jurídica originada en
la propiedad horizontal y las actividades industriales, comerciales y de
servicios que dan lugar al surgimiento de la obligación tributaria en el
impuesto de industria y comercio, tal y como las define la norma vigente que
regula este tributo, llevaría a la conclusión de que esta persona jurídica
específica no está contemplada como sujeto pasivo del impuesto.
Subsiste
una inquietud consistente en que en el Decreto 1333 de 1986 no existe norma
expresa que excluya a esas personas jurídicas de dicho impuesto. No podía
existir, porque este Decreto Ley compila normas tributarias contenidas en
varias leyes, entre ellas la Ley 14 de 1983, época en la cual aún no se había
dotado de personería jurídica a las propiedades horizontales.
4.3.4
La constitucionalidad de la no inclusión de las personas jurídicas originadas
en la propiedad horizontal, en cuanto realizadoras de actividades propias de su
objeto social -y no de otras-, guarda similitud con el caso que estudió la
Corte en la Sentencia C-992 de 2004. En dicho caso concluyó que la disposición
que excluyó a las entidades públicas que realizan obras de acueducto,
alcantarillado y riego del pago del impuesto de industria y comercio resultaba
exequible, por considerar que “…existen dudas sobre si la realización de
obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulación de caudales no
asociada a generación eléctrica realmente caen o no bajo ese hecho gravable,
pues no es claro que esas actividades puedan ser calificadas como industriales,
comerciales o de servicios…”. En este caso, la norma acusada expulsó del
tributo un hecho gravable, radicado en cabeza de personas determinadas, que
resultaba incompatible con el tipo de comportamientos susceptibles de generar
el impuesto de industria y comercio.
En
el análisis que nos ocupa, el Legislador no está excluyendo a una persona
jurídica que, por su naturaleza y objeto social, deba ser sujeto pasivo del
impuesto de industria y comercio, sino a un ente de derecho de naturaleza civil
y sin ánimo de lucro, “en relación con las actividades propias de su objeto
social”, las cuales, difieren esencialmente de las actividades de índole
industrial, comercial o de servicios.
4.3.5
De otra parte, la inclusión de las personas jurídicas originadas en la propiedad
horizontal como contribuyentes del impuesto de industria y comercio por razón
de las actividades propias de su objeto social, vulneraría los principios de
equidad tributaria. En efecto, el artículo 95 de la Constitución consagra entre
los deberes de la persona y el ciudadano el “contribuir al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.
Nada resultaría más injusto e inequitativo que practicar exacciones por
concepto de industria y comercio, respecto de personas y actividades ajenas a
las actividades enderezadas a la generación de riqueza y lucro como las
industriales, comerciales y de servicios.
4.3.6.
En suma, la disposición demandada no establece una exención en la condición de
contribuyente de una persona jurídica surgida de la propiedad horizontal, sino
la exclusión de las actividades que corresponde realizar a éstas, de la calidad
de hecho gravable del impuesto de industria y comercio. Exclusión fundada,
además, en razones de justicia y equidad.
Así,
el cargo relacionado con la posible vulneración del artículo 294 de la
Constitución, no prospera.
5.
Solicitud de constitucionalidad condicionada.
5.1.
Al no prosperar ninguno de los dos cargos principales de la demanda, procede el
análisis de la solicitud subsidiaria presentada por el demandante, y respaldada
en la intervención de la DIAN, en el sentido de que se declare que el fragmento
demandado es constitucional “bajo en entendido de que la explotación
comercial de las áreas desafectadas está por fuera del atributo de “no
contribuyente de impuestos nacionales y de industria y comercio”. La Corte
se pronunciará sobre esta solicitud de constitucionalidad condicionada porque
se presentó como subsidiaria en relación con los cargos principales, y porque
en realidad constituye una solicitud de inexequibilidad parcial.
5.2.
La Corte considera que no es necesario ni procedente proferir un fallo de
constitucionalidad condicionada, por cuanto la interpretación que propone el
actor es la única posible. Un fallo de constitucionalidad condicionada es
procedente cuando, de varias interpretaciones plausibles de una norma legal,
sólo una o algunas de ellas son constitucionalmente admisibles, y por tanto, se
hace necesario, en la parte resolutiva de la sentencia, precisar cuáles de
ellas lo son. Pero en este caso, la norma no admite una interpretación distinta
a la que propone el demandante en su solicitud subsidiaria, y por lo tanto, no
es necesario escoger entre varias alternativas. La interpretación “alternativa”
que el actor explica pero no comparte, en el sentido de que los bienes
desafectos, por seguir siendo de propiedad de la persona jurídica originada en
la propiedad horizontal, no pueden ser objeto de ningún impuesto nacional ni
del impuesto de industria y comercio, no es una interpretación plausible de la norma.
Veamos.
El
propio artículo 33 de la Ley 675 de 2001 precisa que la persona jurídica
originada en la constitución de la propiedad horizontal “tendrá la calidad
de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria
y comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social,
de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”.
Por lo tanto, aún sin cumplir el proceso de desafectación regulado en la misma
ley, si esa persona jurídica realiza actividades ajenas a su objeto social (“administrar
correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de
interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir
la ley y el reglamento de propiedad horizontal”), pierde, por ese sólo
hecho, tal calidad. Será competencia de las autoridades tributarias nacionales
y municipales, en relación con los tributos nacionales en el primer caso, y con
el de industria y comercio, en el segundo, determinar, en cada caso concreto,
si una persona jurídica originada en la constitución de una propiedad
horizontal, realiza actividades ajenas a su objeto social, las que serían
materia de gravamen. De no ser así, las propiedades horizontales contarían con
una ventaja tributaria injustificada en relación con otras personas jurídicas
que se dedican al mismo tipo de actividad lucrativa, comercial, industrial o de
servicios, o explotan de la misma manera privada bienes semejantes; y quienes
trabaren relaciones comerciales con ellas gozarían también de una ventaja
injustificada en comparación con el universo de quienes establecen
cotidianamente relaciones comerciales con otras categorías de personas
jurídicas.
5.3. En conclusión, no es necesario formular un fallo
condicionado de exequibilidad sobre el fragmento demandado del artículo 33 de la
Ley 675 de 2001, por cuanto la única interpretación que cabe respecto de dicha
disposición, en lo que atañe a la inquietud del actor, es la siguiente:
(i) La persona jurídica que se origina en la
constitución de una propiedad horizontal puede tener la calidad de no
contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y
comercio, estándole permitido, incluso, destinar algunos bienes a la producción
de renta, pero sólo para sufragar expensas comunes, por así disponerlo el
parágrafo del artículo 33 de la Ley 675 de 2001.
(ii) Esta calidad de no contribuyente sólo se predica
en relación con las actividades propias de su objeto social. Así lo dice
expresamente el artículo 33 de la ley 675 de 2001. De realizar actividades
ajenas a su objeto social, la persona jurídica originada en la constitución de
la propiedad horizontal pierde su calidad de no contribuyente de impuestos
nacionales, y del impuesto de industria y comercio. Esto es cierto, aún si no
se ha surtido el proceso de desafectación regulado en los artículos 20 y 21 de la
Ley 675 de 2001.
(iii) De surtirse un proceso de desafectación, los
actos o negocios jurídicos que recaigan sobre los bienes privados que surjan
del mismo, se someten al régimen tributario general, nacional o territorial, y
por mandato expreso de la ley, serán objeto de todos los beneficios, cargas e
impuestos inherentes a la propiedad inmobiliaria.
5.4. Así, no se hace necesario expedir una
constitucionalidad condicionada, pues no existe un espectro de interpretaciones
plausibles que obliguen a precisar cuál de ellas se ajusta a la Constitución.
6. Conclusión general.
La expresión “y tendrá la calidad de no
contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y
comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social, de
conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”,
contenida en el artículo 33 de la Ley 675 de 2001, es exequible, por cuanto, no
obstante ser una norma de carácter tributario, guarda estrecha relación
temática y sistémica con el tema general de la Ley que la contiene, por lo que
no viola el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Constitución. Tampoco constituye una vulneración de la prohibición contenida en
el artículo 294 de la Constitución, que impide al legislador conceder
exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales, porque el aparte demandado no
consagra una exención, sino que establece una regla de no sujeción al impuesto
de industria y comercio.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
-
Primero. Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados, la expresión “y tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos
nacionales, así como del impuesto de industria y comercio, en relación con las
actividades propias de su objeto social, de conformidad con lo establecido en
el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”, contenida en el artículo 33 de la Ley 675 de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Aclaración
de voto
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Aclaración
de voto.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Salvamento
de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-812/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Procedencia por
tratarse de un vicio de forma/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Caducidad
de la acción por vicios de forma (Aclaración de voto)
LINEA JURISPRUDENCIAL DE LA UNIDAD DE MATERIA COMO
VICIO MATERIAL (Aclaración de voto)
UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO DE FORMA-Argumentos (Aclaración de voto)
CONTROL CONSTITUCIONAL-Vicios objeto de control (Aclaración de voto)
Constitucionalmente
son identificables los vicios de forma, los vicios materiales, los vicios de
procedimiento en la formación y los vicios de competencia.  Los vicios de forma
pueden ser vicios de competencia o vicios de procedimiento, ya que tanto la
ausencia de competencia como la irregularidad en el trámite entraña un vicio
formal, siendo la competencia un supuesto para iniciar un proceso de expedición
de una ley, en que el juicio de competencia precede a los demás y antecede al
juicio sobre el procedimiento.
UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO DE FORMA NO SUSCEPTIBLE
DE SANEAMIENTO (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-7691
Norma demandada: Artículo 33 (parcial) de la Ley 675
de 2001.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
1.
Razón de la Aclaración.
Suscribí
la decisión de exequibilidad contenida en la sentencia C-812/09 por considerar
que, en efecto, la norma demandada no vulnera el artículo 294 de la
Constitución, que prohíbe al legislador conceder exenciones o tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales, pero me permito respetuosamente aclarar el voto en relación con
el cargo por violación al principio de unidad de materia, respecto del cual,
como lo explicaré a continuación, estimo que procedía una decisión inhibitoria.
En
mi calidad de ponente, propuse a la Sala que se inhibiera de pronunciamiento
respecto del cargo por violación al principio de unidad de materia, por
considerar que cuando se invoca este específico reproche de
inconstitucionalidad, se trata de una acción por vicio de forma, y por lo tanto
caduca en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto, por así disponerlo el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución
Política. Teniendo en cuenta que la presente demanda de inconstitucionalidad se
presentó en el año 2009, y la norma demandada fue publicada en agosto de 2001,
le correspondía a la Corte declarar la ocurrencia de la caducidad de la acción
por ese específico cargo, y por tanto abstenerse de un pronunciamiento de
fondo.
2. Línea jurisprudencial: Unidad de materia como vicio
material.
Reconozco que la adopción de mi propuesta habría
implicado un cambio de la jurisprudencia de la Corte sobre la naturaleza del
cargo por vulneración a la regla de unidad de materia en el trámite de las
leyes.  La Corporación ha estimado que la violación al principio de unidad de
materia no es un mero vicio de forma, sino, por el contrario, una vulneración
material de la Constitución, pues se trata de un análisis en la que se
confronta el contenido de la disposición acusada con el tema general del
estatuto legal del cual hace parte, por un lado, y, por el otro, porque la
vulneración del principio es, en realidad, un asunto que “compromete la
competencia del Congreso” pues de constatarse su ocurrencia “se debe
concluir que el legislador ha rebasado su competencia”.[25]
En la sentencia C-025 de 1993, la Corte consideró,
brevemente, que la violación del principio de unidad de materia era un vicio
material y no formal, y, por lo tanto, no susceptible de devolución al Congreso
para efectos de ser subsanado -no se pronunció específicamente sobre la
caducidad-. Dijo la Corte:
42.
La ausencia de control interno por parte de la respectiva célula legislativa,
para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene
como consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el
cual por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto,
no es subsanable. (…)”. (Subraya fuera de texto)
Como se podrá observar enseguida, la Corte ha
considerado que la vulneración al principio de unidad de materia constituye una
extralimitación de la competencia del Congreso. Aunque la sentencia C-546/93 no
se refirió específicamente al tema de la unidad de materia, fue la primera en señalar
que las extralimitaciones de la competencia del legislador no son vicio de
forma, o en todo caso, no subsanables, y por lo tanto no aplica la caducidad.
Lo dijo en los siguientes términos:
“El
artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para
las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo
alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el
ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida
elección de forma para la producción del acto, cumplido por quien tiene
competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo,
la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no
puede producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por
carecer, ab- initio, del presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho:
la competencia, precedente obligado del uso de la forma”[26].
(subraya fuera de texto)
En la Sentencia C-1161/00 se dijo explícitamente que
los vicios de competencia son materiales, no de forma, y en este fallo se
aludió explícitamente a la unidad de materia, en los siguientes términos:
“3- La Constitución establece que “las acciones por
vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación
del respectivo acto” (CP art. 242). Sin embargo, esta Corte tiene bien
establecido que los problemas de competencia no constituyen vicios de forma
sino vulneraciones materiales a la Constitución, por cuanto la competencia es
el "presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación,
legitimidad para acceder a la forma”[27]. Por ello,
esta Corte ha concluido que constituyen vicios materiales, cuya acción
no caduca, el exceso del Gobierno en el ejercicio de las facultades
extraordinarias (Sentencia C-546 de 1993), la violación de la regla de la
unidad de materia (Sentencia C-531 de 1995) o el desconocimiento de la
reserva de ley orgánica (Sentencia C-600-A de 1995).
Varias sentencias, durante los primeros años de la
Corte, dieron por sentado que la vulneración al principio de unidad de materia
era un vicio material insubsanable, sin  entrar en explicaciones. Un buen
ejemplo de este tipo de sentencias, es la C-070 de 1994:
“Encuentra la Corte que hay una clara violación de la requerida unidad
de materia que la Carta vigente exige respecto de todo precepto legal. Tratándose
de un vicio insubsanable, por cuanto es de carácter sustancial, se impone
declarar el parágrafo acusado contrario a sus mandatos.”
La sentencia C-531/95 analiza a fondo este problema
jurídico, en los siguientes términos:
“Podría pensarse
que se trata de un vicio formal pues parece referirse al puro procedimiento
legislativo, esto es al trámite de aprobación y perfeccionamiento de las leyes,
pues la violación de la Constitución no ocurriría porque el contenido
particular de un determinado artículo hubiese desconocido mandatos materiales
de la Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no correspondía
hacerlo, sino únicamente porque habría sido incluido en un proyecto de ley con
una temática totalmente diversa a la suya. Por consiguiente, ese contenido
normativo podría ser exequible si hubiera estado en otro proyecto de ley
aprobado por el Congreso, lo cual parecería confirmar que el vicio es formal.
Sin embargo, un
análisis más detenido muestra que no se trata de un vicio puramente formal,
puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. Así,
una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas
todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la
Constitución y el Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente
inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados
inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido
normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley.
Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de
manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto
significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por
desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha
sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía
competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular,
esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de
que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución.
(…)
6- El tipo de
examen que realiza la Corte para determinar si hay o no violación de la unidad
de materia comprueba que no estamos en presencia de un vicio formal. En efecto,
la Corte no analiza el procedimiento formal de aprobación de la norma para
determinar si existe ese vicio sino que estudia el contenido normativo del
artículo impugnado, y lo compara con el tema general de la ley aprobada. Esta
Corporación no tiene entonces que solicitar pruebas y examinar el expediente de
la ley sino que efectúa un examen material de la norma acusada y del cuerpo
legal del que hace parte. En tales condiciones, si encuentra que no existe una
conexidad razonable entre ellas, procede a declarar la inexequibilidad. Es pues
un típico juicio material y no un estudio del procedimiento formal de
aprobación de la norma legal.
Varios fallos posteriores aluden y reiteran esta jurisprudencia, entre
otras, las sentencias C-551/03, C-120/06, C-506/06, C-211/07, C-214/07
C-539/08.
En el año 2001, la Corte volvió a ocuparse con detenimiento del tema.
En la sentencia C-501 de 2001, se dijo:
“De otro lado,
también es pertinente aclarar que la violación del principio de unidad de
materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe
hacer  el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido
normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste
guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte.
Además, es
necesario tener en cuenta que el referido vicio compromete la competencia
del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le está
vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la materia
del respectivo proyecto de ley (artículo 158 C.P.).  Así que, cuando se incurre
en la señalada irregularidad, se debe concluir que el Legislador ha rebasado su
competencia.”
En las sentencias más recientes, suele citarse la
sentencia C-501/01, que se acaba de transcribir. Por ejemplo, en la sentencia
C-539/08, señaló:
“Se trata
entonces de prescripción con un claro alcance: prohibir la inserción en
el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relación con la materia
central por ella tratada, la cual además de preservar la congruencia y
coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura
cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la
publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta
Corporación en reiterada jurisprudencia. Precisamente por  los contenidos
axiológicos que garantiza, la trasgresión de la unidad de materia ha sido
caracterizada como un vicio de competencia en el proceso de
formación de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al
contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del
tiempo.”
Y, en la sentencia C-859/08, se dijo:
“Ha señalado esta corporación que la violación del
principio de unidad de materia es un vicio de carácter material, puesto que
afecta la competencia del Congreso al que por mandato constitucional le
está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la
materia del respectivo proyecto de ley. Por tal razón, la acción de
inconstitucionalidad que plantee tal irregularidad no está sometida al término
de caducidad de un año que consagra el artículo 242-2 superior, el cual está
previsto para las que se promueven por vicios de forma (…)”.
En sentencia C 551/03 se sostuvo que la consideración
de la trasgresión del principio de unidad de materia como vicio material se
creó con el restringido propósito de impedir que se aplique la caducidad del
artículo 242 C.P. En el mencionado fallo se puede leer:
87. (…) Es
igualmente cierto que esta Corporación ha señalado, en numerosas ocasiones, que
el desconocimiento de la regla de unidad de materia  no es un vicio formal
sino material. (…) La doctrina del carácter material, y no formal, de la
violación de la regla de unidad de materia fue desarrollada exclusivamente para
determinar si ese vicio estaba o no cubierto por la regla de caducidad de la
acción prevista por el artículo 242 superior. Y la Corte concluyó que no
era así, pues se trataba de un vicio material de competencia, y no de un vicio
de forma o de trámite.
Ahora bien, la
violación de la regla de unidad de materia es un vicio de competencia, pues no
tiene que ver con la ilegitimidad del contenido normativo de un determinado
precepto en sí mismo considerado, sino con el hecho de que el Congreso no puede
verter ese contenido en una determinada ley, por no guardar éste una conexidad
razonable con la materia dominante de esa ley específica.”
Parecería que esta sentencia del 2003 es un
reconocimiento de que el carácter material que la Corte le ha atribuido a la vulneración
del principio de unidad de materia no obedece a la constatación de una
característica inherente al vicio, sino a la consecuencia práctica de que
respecto de este cargo no se aplicara el término de caducidad.
Respecto del vicio por falta de unidad de materia, la
jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre (i) su naturaleza, (ii)
su impugnabilidad en el tiempo, y (iii) la subsanabilidad del mismo. En cuanto
a la naturaleza, el vicio por falta de unidad de materia ha sido considerado,
alternadamente, vicio material o vicio de competencia. Respecto de su
impugnabilidad, se ha descartado la caducidad en el término de un año previsto
para el ejercicio de acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma,
descartando en todo caso que se trate de un vicio formal. Y en relación con la
subsanabilidad de un proyecto viciado por carencia de unidad de materia, se ha
negado tal posibilidad al no tratarse, precisamente, de un vicio de
procedimiento.
La Corte ha afirmado que la unidad de materia es
asunto sustancial, no formal o de trámite, esto es, que la falta de unidad de
materia de una disposición legal ha de considerarse vicio material.
Ha expresado que tal carencia, “por recaer sobre la
materia, tiene carácter sustancial  y, por tanto, no es subsanable”
(C-025/93). Ha concluido que estos defectos “constituyen
vicios materiales, cuya acción no caduca”
(C-1161/00). En la sentencia C-70/94 aludió a la naturaleza del vicio “tratándose
de un vicio insubsanable, por cuanto es de carácter sustancial”. Se trata en
estos casos de presentar la conclusión acerca de la naturaleza material o
sustancial del vicio por falta de unidad de materia, para colegir de ello la no
subsanabilidad del proyecto viciado y la no caducidad de la acción.
La sentencia que fundamenta la naturaleza no formal
del vicio por carencia de unidad de materia, es la C-531/95.
Comienza por examinar la probable naturaleza formal de
este defecto, (i) ya que se refiere al “puro
procedimiento legislativo”; (ii) no
se estructura “porque el contenido particular de un determinado artículo
hubiese desconocido mandatos materiales de la Carta”, concluyendo que “ese
contenido normativo podría ser exequible si hubiera estado en otro proyecto de
ley aprobado por el Congreso, lo cual parecería confirmar que el vicio es
formal”. Sin embargo, desestima esas razones tras considerar que el asunto
tiene que ver con el contenido material de la norma acusada, ya que una ley que
falta a la regla de unidad de materia, no obstante haber surtido un trámite
impecable y ser formalmente inatacable, puede ser declarada inexequible en
algunas de sus disposiciones por desconocer la regla de la unidad de materia. De
lo que deduce “que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por
desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no
ha sido cuestionada”, para concluir que “el vicio deriva entonces de que
el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa
forma particular”. Aquí se advierte que la Corte tiende a basar el
argumento de la naturaleza material o sustancial del vicio de unidad de materia
en la falta de competencia del Legislador que así procede, lo que equivale a
identificar los vicios competenciales como vicios materiales.
Luego, la misma sentencia procede a presentar una
razón autónoma para fundamentar la tesis de la naturaleza material del defecto
de unidad de materia en el tipo de juicio que realiza el juez constitucional en
tales casos. En ellos, “la Corte no analiza el procedimiento formal de
aprobación de la norma para determinar si existe ese vicio sino que estudia el
contenido normativo del artículo impugnado, y lo compara con el tema general de
la ley aprobada”, es decir, “efectúa un examen material de la norma
acusada y del cuerpo legal del que hace parte”. Con base en lo dicho,
concluye que se trata de un típico “juicio material” y no un análisis
del procedimiento formal de aprobación de la norma. He aquí la razón que le
permitió a la Corte concluir que el vicio por falta de unidad de materia es un
vicio material.
Tal tesis fue reiterada en la sentencia C-501 de 2001 al concluir que “la violación del principio de unidad de materia es un
vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer  el juez
constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la
disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación
con el estatuto legal del cual hace parte”. También en la sentencia C-859/08 se dijo: “la violación del principio de unidad de
materia es un vicio de carácter material, puesto que afecta la competencia del
Congreso al que por mandato constitucional le está vedado expedir disposiciones
o modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de
ley”.
Así,
la Corte basa la condición de vicio material del defecto de unidad de materia
en la naturaleza del juicio de constitucionalidad que se realiza con ocasión de
su ocurrencia. Con todo, recurrentemente, se acude a la razón de competencia
para justificar la naturaleza material o sustancial del vicio de unidad de
materia, como se verá enseguida.
La
sentencia C-1161/00, al reiterar que las acciones por vicios de forma caducan en el
término de un año, añadió que  los problemas de competencia, como la violación
de la regla de la unidad de materia “no constituyen vicios de forma
sino vulneraciones materiales a la Constitución”, por cuanto la competencia
es el "presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación,
legitimidad para acceder a la forma”. Es bien importante este fallo ya que
permite concluir que: (i) la violación de la unidad de materia es un problema
competencial; (ii) la naturaleza competencial y no formal de vicio de unidad de
materia se hace evidente al considerar que la competencia es presupuesto de la
forma, y no forma misma;  (iii) los vicios competenciales, como los defectos
por unidad de materia de las leyes, son vulneraciones materiales de la
Constitución.
En general, la
Corte ha estimado que la violación al principio de unidad de materia no es un
mero vicio de forma, sino, por el contrario, una vulneración material de la
Constitución, pues se trata de un análisis en la que se confronta el contenido
de la disposición acusada con el tema general del estatuto legal del cual hace
parte, por un lado, y, por el otro, porque la vulneración del principio es, en
realidad, un asunto que “compromete la competencia del Congreso” pues de
constatarse su ocurrencia “se debe concluir que el legislador ha rebasado su
competencia”.[28]
3. Unidad de materia: vicio de forma.
En mi opinión, divergente de la jurisprudencia que se
acaba de reseñar,  el juicio consistente “en examinar el contenido normativo
de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente
relación con el estatuto legal del cual hace parte”, si bien entraña un
análisis del contenido de la norma demandada, no es un juicio material de
control constitucional: realiza una comparación de contenidos normativos entre
la disposición acusada y la ley que la incorpora, mas no una confrontación de
aquella con el contenido material de la Constitución. Porque el control
constitucional material sólo existe como tal, en cuanto el parámetro de cotejo
de la norma legal acusada sea un contenido constitucional. Así, el vicio por
falta de unidad de materia, al no emanar de un juicio material -de la norma
legal contra un contenido sustancial de la Constitución- no es un vicio de tal
naturaleza.
La falta de competencia de un órgano para proferir un
acto no puede entenderse como un asunto de fondo, material o sustancial. El
poder jurídico para expedir una norma a través de un trámite legislativo es un
presupuesto de la formación de las leyes, no un aspecto del contenido normativo
de éstas. En tal sentido, el juicio de competencia, esto es, de la existencia
de capacidad jurídica para tramitar y dictar una disposición legal, no puede
asimilarse a un juicio material.
La jurisprudencia ha definido la naturaleza de los
vicios constitucionales de los que pueden adolecer las leyes, en ocasiones, en
función de las consecuencias que acarrea una u otra definición, en materia de
caducidad o subsanabilidad, debiendo ser al contrario. Estas mismas
consecuencias son perfectamente derivables de una teoría consistente de los vicios
de las leyes objeto de control constitucional.
Una teoría de los vicios objeto de control
constitucional puede estructurarse con las siguientes premisas:
(i) Constitucionalmente, son identificables los
siguientes conceptos: vicios de forma (CP, Art. 242.3); vicios materiales (CP,
Art. 241.4, 241.5); vicios de procedimiento en la formación (CP, Art. 241.1,
241.2, 241.3, parágrafo); y vicios de competencia (CP, Art. 155).
(ii) Los vicios de forma pueden ser: vicios de
competencia o vicios de procedimiento. Tanto la ausencia de competencia como la
irregularidad en el trámite entraña un vicio formal. Siendo la competencia un
supuesto para iniciar un proceso de expedición de una ley, el juicio de
competencia precede a los demás y antecede al juicio sobre el procedimento. En
otras palabras, el examen formal de la titularidad de la potestad legislativa
que se ejerce es previo al examen de la observancia de las formas que se
despliegan. Y por supuesto, anterior al juicio de contenido material de las
disposiciones decretadas.
(iii) El defecto de unidad de materia se configura
como un vicio de competencia, esto es un vicio de forma, bajo el entendido
jurisprudencialmente reiterado del límite a la potestad legislativa para
expedir una disposición sustancialmente  divergente de la ley que la incorpora.
En modo alguno se puede considerar como un vicio material, ya que en el examen
de unidad de materia el contenido sustancial de la Constitución está ausente de
confrontación alguna con la norma legal acusada.
(iv) Como vicio de forma, el defecto por unidad de
materia solo puede ser alegado en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, en el término de un año -caducidad-. Y al no ser un vicio
formal de los referidos en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución
-vicios de procedimiento-, no es susceptible de saneamiento.
De aceptarse esta nueva aproximación al problema, la
Corte se tendría que haber inhibido de conocer el cargo por violación al
principio de unidad de materia,  por caducidad de la acción de
inconstitucionalidad (CP, art. 242.3).
En
los términos anteriores se dejan expresadas mis diferencias con los motivos de
la decisión.
Fecha ut supra
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001.
[2] Como se verá en este acápite, el pronunciamiento del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público respecto de todos los cargos apunta
inequívocamente a solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma
demandada. Sin embargo, en el acápite titulado “Petición”, el Ministerio
solicita la inexequibilidad de la norma demandada. La Corte interpreta esto
como un error tipográfico y entiende que el sentido general de la intervención
del Ministerio consiste en solicitar la exequibilidad de la disposición
acusada.
[3] El concepto de la DIAN se restringe al alcance de la norma
sobre los impuestos nacionales. No toca los problemas jurídicos relacionados
con el impuesto de industria y comercio.
[4] La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dedica el
grueso de su escrito a respaldar la solicitud de constitucionalidad
condicionada, para que se entienda “que la propiedad horizontal es
responsable del impuesto a las ventas, respecto de las actividades de
explotación comercial sobre bienes desafectados o no”.
[5] Concepto No. 4795 del 18 de junio de
2009, del Procurador General de la
Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado.
[6] C-188/06.
[7] Constitución Política, artículo 158: “Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. (…)”.
[8] Ver C-390/96, C-886/02, C-233/03.
[9] Gacetas del Congreso 364/99, 78/00,
217/00, 234/00, 210/01, 262/01, 348/01, 354/01.
[10] C-648/97
[11] C-233/03
[12] C-233/03
[13] Decreto Ley 624 de 1989, título
preliminar.
[14] La Corte se pronunció sobre una demanda
contra algunos artículos de la Ley 401 de 1997, por la cual se creó  la Empresa
Colombiana de Gas, Ecogas y  el Viceministerio de Hidrocarburos. En dicha Ley
se creaba una contribución parafiscal para promover el desarrollo de
infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector
rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos
troncales, y que tengan el mayor índice de Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI).
[15] En esta ocasión, la Corte conoció de una
demanda contra la Ley 716 de 2001, por la cual se expedían normas para el
saneamiento de la información contable en el sector público y se dictaban
disposiciones en materia tributaria.
[16] En la Sentencia C-305 de 2004, la Corte
se ocupó de una demanda contra varios artículos de la Ley 812 de 2003, por
medio de la cual se expedía el Plan Nacional de Desarrollo para el período
2003-2006.
[17] Normas contenidas en artículos de la Ley
1151 de 2007, por la cual se expedía el Plan de Desarrollo para el período
2007-2010.
[18] La Corte conoció de una demanda contra
varios artículos de la Ley 795 de 2003, cuyo objeto principal explícito era
hacer algunos ajustes al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
[19] Este cargo se refiere exclusivamente al impuesto de
industria y comercio, no a los impuestos nacionales.
[20] Decreto 1333 de 1986:
“Artículo 172.
Además de los existentes hoy legalmente, los Municipios y el Distrito Especial
de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los
artículos siguientes…”
[21] Decreto 1333 de 1986: “Articulo 195. El impuesto de industria y
comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades
comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las
respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas
naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma
permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio
o sin ellos.” Parte de este artículo fue declarado exequible en la sentencia
C-121/06.
[22] Dijo la Corte: (…) Es verdad que el legislador, conforme al
artículo 338 de la Constitución, debe señalar, entre otros elementos, quiénes
son los sujetos pasivos de los impuestos y que, al hacerlo, podría desde el
comienzo excluir del universo de contribuyentes a ciertos sujetos, por diversas
razones cuya validez evalúa él mismo. Pero no puede ocultarse que el alcance de
la norma constitucional resultaría desfigurado si de allí se pretendiera
inferir que la ley relativa a impuestos de las entidades territoriales, con la
cual deben estar conformes los actos correspondientes de asambleas y concejos
(artículos 300, numeral 4, y 313, numeral 4, C.P.), tenga aptitud suficiente
desde el punto de vista constitucional para crear exenciones o preferencias
respecto de tales tributos, contra los claros textos superiores ya citados, así
se haga desde el momento en el cual se fijan las reglas fundamentales del
impuesto...”.
[23] Dijo la Corte:“( …) El concepto de exención, como el de tratamiento
preferencial, prohibidos al Congreso por el artículo 294 de la Carta,
implican el reconocimiento de que ya existen unos gravámenes de propiedad de
las entidades territoriales, respecto de los cuales, mediante tales modalidades
-y eso es lo proscrito por la Constitución-, se pretende excluir a
instituciones o personas, con menoscabo de los patrimonios de aquéllas, tal
como lo destacó la transcrita jurisprudencia de esta Corte. Pero dichos
conceptos no son aplicables cuando de lo que se trata es de fijar, de manera
general y abstracta, los linderos de la actividad impositiva a nivel
territorial, como corresponde a la ley, según la Constitución…Las disposiciones
examinadas parten de la base de que la actividad de juegos y apuestas ya está
gravada, en virtud de normas hace tiempo establecidas que fueron declaradas
exequibles por esta Corte (Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995. M.P.:
Dr. Hernando Herrera Vergara), y lo que buscan, en razón del destino que se da
a las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar
(exclusivamente servicios de salud, según el artículo 336 C.P.), es que las
entidades territoriales, dentro de una política tributaria general que
corresponde trazar al legislador, no creen nuevos impuestos sobre ella…Tal
restricción no implica exención ni tratamiento preferencial alguno sobre
impuestos ya creados, de propiedad de las entidades territoriales, sino la
unificación del esquema tributario, lo cual encaja dentro de la indicada
atribución legislativa.”
[24] Dijo la Corte: “De manera general, el hecho gravable general que
causa el impuesto de industria y comercio se encuentra definido por el artículo
32 de la Ley 14 de 1983, que establece que éste recae sobre todas las
actividades comerciales, industriales y de servicios que se realizan en los
distritos especiales y en los municipios, ya sea en forma permanente o
transitoria, y en establecimientos de comercio abiertos o no al público. Frente
a esta definición del hecho gravable, existen dudas sobre si la realización de
obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulación de caudales no
asociada a generación eléctrica realmente caen o no bajo ese hecho gravable,
pues no es claro que esas actividades puedan ser calificadas como industriales,
comerciales o de servicios, ni tampoco que se realicen en un determinado
municipio, sobre todo si se tiene en cuenta que en muchos casos esas obras
atraviesan varios municipios. En tales circunstancias, la norma acusada lo que
está haciendo es simplemente precisar el hecho gravable, indicando que esas
actividades no deben entenderse incluidas en el tipo de comportamientos
susceptibles de generar el impuesto de industria y comercio.”
[25] Ver, en el mismo sentido, sentencias,
C-211/07, C-214/07, entre otras.
[26] En el mismo sentido se pueden consultar C-183/97, C-539/08
[27] Sentencia C-546/93.
[28] Ver, en el mismo sentido, sentencias,
C-211/07, C-214/07, entre otras.