C-128-95
Sentencia No
Sentencia No. C-128/95
COSA JUZGADA
Ref: Expediente D- 726
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 414 (parcial) y 416 (parcial) del Código
Sustantivo del Trabajo, decretos 2663 y 3743 de 1950 adoptado como legislación
permanente por la ley 141 de 1961.
Actor:
Jairo Villegas
Arbeláez
Magistrado
Ponente:
Dr. Jorge Arango
Mejía.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número nueve (9), a los
veintitrés  (23) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. Antecedentes
El ciudadano Jairo
Villegas Arbeláez, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral
6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda
de inconstitucionalidad en contra de los artículos 414 y 416 del Código
Sustantivo de Trabajo.
Por auto del tres
(3) de octubre  de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda,
ordenando la fijación del negocio en lista para asegurar la intervención
ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución, y 7,
inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Dispuso también el envío de copia de
la demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del
Congreso  de la República, y al señor Procurador General de la Nación,  para
que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMAS
ACUSADAS
El siguiente es el
texto de las normas acusadas, con la advertencia que se subraya lo acusado.
"ART. 414. DERECHO
DE ASOCIACIÓN. El derecho de asociación en sindicatos se extiende a los
trabajadores de todo el servicio oficial, con excepción de los miembros del
Ejército Nacional y de los cuerpos o fuerzas de policía de cualquier orden,
pero los sindicatos de empleados públicos tienen sólo las siguientes funciones:
"1. Estudiar
las características de la respectiva profesión y las condiciones de trabajo de
sus asociados.
"2. Asesorar a
sus miembros en la defensa de sus derechos como empleados públicos,
especialmente los relacionados con la carrera administrativa.
"3. Representar
en juicio o ante las autoridades los intereses económicos comunes o generales
de los agremiados, o de la profesión respectiva.
"4. Presentar
a los respectivos jefes de la administración memoriales respetuosos que
contengan solicitudes que interesen a todos sus afiliados en general, o
reclamaciones relativas al tratamiento de que haya sido objeto cualquiera de
éstos en particular, o sugestiones encaminadas a mejorar la organización
administrativa o los métodos de trabajo.
"5. Promover la
educación técnica y general de sus miembros.
"6. Prestar
socorro a sus afiliados en caso de desocupación, de enfermedad, invalidez o
calamidad.
"7. Promover la
creación, el fomento o subvención de cooperativas, cajas de ahorro de préstamos
y de auxilios mutuos, escuelas, bibliotecas, institutos técnicos o de
habilitación profesional, oficinas de colocación, hospitales, campos de
experimentación o de deporte y demás organismos adecuados a los fines
profesionales, culturales, de solidaridad y de previsión, contemplados en los
estatutos.
"8. Adquirir a
cualquier título y poseer los bienes inmuebles y muebles que requieran para el
ejercicio de sus actividades".
(...)
"ART. 416. LIMITACIÓN
DE LAS FUNCIONES. Los sindicatos de empleados públicos no pueden
presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas,
pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las
atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de
peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no
puedan declarar o hacer huelga".
B. LA DEMANDA
El actor considera
que los apartes demandados de los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo del
Trabajo, desconocen los artículos 1, 2, 4, 13, 23, 25, 39, 53, 55, 93 y 94 de
la Constitución.
El cargo principal
gira en torno al desconocimiento del núcleo esencial del derecho a la
negociación colectiva, a que tienen derecho todos los trabajadores, incluso los
empleados públicos, pues, el artículo 55 de la Constitución, no
contempla ninguna excepción. Y cuyo reconocimiento está igualmente consagrado
en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo.
El primer análisis
que hace el demandante para sustentar su demanda,  está relacionado con la
distinción que la jurisprudencia y la doctrina han hecho,  en torno a los
términos de "funcionario" y "empleado público". Distinción
que no hace el legislador colombiano, pues, bajo el concepto de "empleado
público" engloba a una y otra clase de servidores y, por tanto, desconoce
el derecho de negociación colectiva, sin justificación alguna, no sólo al
funcionario público -servidor investido de poder decisorio o jurisdicción-,
sino al empleado público, servidor que no tiene dicho poder, y frente al cual
no se justifica la restricción.
En segundo lugar, el
actor considera  que  la naturaleza  vínculo laboral no es una razón
objetiva que permita el tratamiento diferencial entre trabajadores particulares
y aquellos que están al servicio del Estado (empleados públicos), frente al
derecho a la negociación colectiva, pues ello desconoce el derecho a la
igualdad, así como los derecho inherentes al trabajo de esta clase de
trabajadores. Al respecto afirma:
" Es así
profundamente injusto discriminar la tutela de igualdad de los trabajadores y
desarticular el Derecho regulador del Trabajo, mediante la abstracción en la
Naturaleza del Patrono, para confluir en Trabajadores protegidos
Laboralmente y Trabajadores en posición de súbditos sometidos al
Derecho Administrativo o de los privilegios del Estado.
" Es extraño al
Estado de Derecho y al Principio de Unidad reguladora del Derecho al Trabajo,
el suponer que la normatividad creada por el propio Estado-orden jurídico para
regular el Trabajo, solo sea predicable para los demás Sujetos de derecho y
exceptiva cuando se trate del Estado-sujeto-Patrono." (negrillas y
mayúsculas del texto).
Afirma, que uno es
el derecho a la contratación colectiva y, otro el de negociación. Por tanto, el
carácter legal y reglamentario del vínculo que une a los empleados públicos con
el Estado, no impide el derecho a la negociación colectiva, concepto éste que,
según el actor,  no equivale al de contratación colectiva, pues ésta es sólo
una de las especies de la negociación. Por tanto, afirma que el derecho a
presentar pliego de peticiones "es el medio inminente al derecho de
Negociación Colectiva, y de ninguna manera se puede entender que el Pliego de
Peticiones sea exclusivo de la Convención Colectiva" a la que por
interpretación de la Corte, no tienen derecho los empleados públicos.
Finalmente, hace un
análisis de lo que debe entenderse por el núcleo esencial de los derechos
fundamentales  y la prohibición que pesa sobre el  legislador de desconocerlo,
argumentando la reserva legal,  para regular el derecho mismo. Para concluír en
lo siguiente:
"Colígese que
si el Núcleo Esencial del Derecho de Negociación Colectiva es 'para regular
las relaciones laborales' y es relación laboral la existente entre el Estado y
el Empleado Público, tienen derecho a la Negociación Colectiva, siendo por
tanto la Reserva legal que lo prohibe, violatoria del Núcleo Esencial."
(mayúsculas y negrillas del texto).
C.
INTERVENCIONES
De conformidad con
el informe secretarial del veinte  (20) de noviembre de 1994, en el término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de los
apartes demandados de los artículo 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo,
presentó escrito oponiéndose a los cargos de la demanda, el ciudadano Pedro Nel
Londoño Cortés, designado por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
En su  intervención,
el ciudadano designado por el Ministerio de Trabajo de Seguridad Social, se limita
a decir que la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-110 de 1994,
declaró la exequibilidad de las normas acusadas, razón por la existe cosa
juzgada constitucional.
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Por medio del oficio
número 535, de noviembre diez y ocho  (18) de 1994, el Procurador General de la
Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor,
solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el aparte
demandado del artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo, respecto de los
empleados públicos que tengan cargos directivos en la administración pública, e
INEXEQUIBLE en relación con los demás empleados públicos. EXEQUIBLE
la expresión "presentar pliegos de peticiones" del artículo 416 del
Código Sustantivo del Trabajo, respecto de los empleados que tengan cargos
directivos en la administración pública, e INEXEQUIBLE en relación con
los demás empleados.
El Ministerio
Público antes de analizar la constitucionalidad de los apartes demandados, aclara
que no existe cosa juzgada constitucional, porque el análisis efectuado por la
Corte, no cobijó los aspectos señalados en la demanda de la referencia, y que
son relevantes, razón por la que afirma que los efectos de la sentencia C-110
de 1994, no son oponibles a los cargos esgrimidos por el demandante.
Explica que si bien
la  Corte señaló, en el mencionado fallo, que la prohibición para  los
sindicatos de empleados públicos de presentar pliegos de cargos era exequible,
no se analizó si la prohibición debía cobijar a los empleados públicos en todos
los niveles, es decir, directivos, ejecutivos, asesores, etc. Razón por la
cual, debe estudiarse si la prohibición es exequible en relación con el cargo
desempeñado por el empleado, pues, considera que extender la prohibición
consagrada en las normas acusadas, a todos los empleados públicos es contrario
a la Constitución.
Según el Procurador,
negar el derecho de negociación colectiva a los "empleados públicos que se
desempeñan en la administración del Estado", es contrario al artículo 6o.,
del Convenio 98 sobre Negociación Colectiva (ratificado mediante ley 27 de
1976), que expresamente excluye a esta clase de empleados de esta prohibición.
Aspecto este que no fue analizado en la sentencia C-110 de 1994, y que amerita
un nuevo pronunciamiento de la Corte.
Por tanto, lo
primero que entra a analizar el Ministerio Público, es la prevalencia   en la
legislación interna de ese convenio, a la luz de los artículos 53 y 93 de la
Constitución, por la importancia que tiene ese aspecto, para resolver los
cargos de la demanda.
Para tal efecto,
cita la sentencia C-562 del 1992, en la que se concluyó que la inaplicación de
los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo ratificados por
Colombia, es un desconocimiento de toda la normatividad constitucional, en
relación con la protección efectiva del "trabajo humano como fundamento y
fin del Estado Social del Derecho", y con la aplicación de los tratados
internacionales debidamente ratificados. Así como el informe suscrito por la
Comisión de  expertos de la OIT, reunida en Ginebra del 10 al 25 de febrero de
este año, en donde se solicitó al Gobierno Nacional, modificar la restricción
que contempla el artículo 414, numeral 4o., del Código Sustantivo del Trabajo, con
el único fin de que todos los trabajadores, excepto los que trabajan en la
administración del Estado, gocen de las garantías consagradas en el Convenio 98
de la OIT.
Así las cosas, el
señor Procurador cree que  a la luz del Convenio mencionado, es necesario
replantear la interpretación que se le ha dado al artículo 55 de la
Constitución, con el único fin de permitirle a los empleados públicos que no
ocupen cargos directivos en la administración, el ejercicio del derecho a la
negociación colectiva, donde la presentación de pliegos de peticiones juega un
papel muy importante. Es por ello que la posibilidad contemplada en el artículo
414, numeral 4o., en el sentido de presentar memoriales respetuosos solamente,
desconoce la esencia del derecho a la negociación colectiva de cierta clase de
empleados. Y, a su vez, el desconocimiento del derecho de petición, pues la
presentación de los memoriales respetuosos no implica un compromiso para la
Administración, como sí lo tiene el pliego de peticiones.  Por tanto, concluye:
"...la
aplicación del derecho a la negociación colectiva -salvo en lo que atañe a la
contratación colectiva y a la huelga-, a los empleados públicos que ejerzan
simples cargos administrativos en el órganos y entes del Estado -que no
directivos-, además de guardar correspondencia con los mandatos
constitucionales tiene un efecto institucionalizante en relación con las
negociaciones que de hecho se producen y resulta congruente con la política del
actual Gobierno enderezada a suscribir un "pacto social" que le
permita el establecimiento de un ambiente propicio  para la implementación de
los programas de desarrollo económico y social de la Nación."
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Procede la Corte a
resolver, previas las siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia
La Corte es
competente para conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto por el
numeral 5 del artículo 241 de la Constitución, pues la norma demandada hace parte
de un decreto con fuerza de ley.
Segunda.- Cosa
juzgada constitucional
De conformidad con
el artículo 243 de la Constitución Política, las sentencias de la Corte
Constitucional  hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. En desarrollo de
ese precepto, el artículo 6o. del decreto 2067 de 1991, en su inciso final,
establece que las demandas que se dirijan contra normas amparadas  por una
sentencia que hubiese hecho tránsito a cosa juzgada constitucional deberán ser
rechazadas, pero en el evento en que sea admitida la demanda,  la decisión de
no pronunciarse sobre los cargos de la demanda por existir sentencia al
respecto,  puede adoptarse en la sentencia misma.
En el caso en
estudio, el actor demandó los apartes  señalados de los artículos 414 y 416 del
Código Sustantivo del Trabajo que hacen referencia, a la forma como los
sindicatos de empleados públicos deben dirigirse a sus empleadores y a la
prohibición expresa de presentar pliego de peticiones, pues, en su concepto,
las restricciones que contemplan los apartes acusados hacen nugatorio el núcleo
esencial del derecho a  la negociación colectiva, consagrado en el artículo  55
de la Constitución.
La Corte
Constitucional, en la sentencia C-110 del diez (10) de marzo de mil novecientos
noventa y cuatro (1994), ante una demanda presentada en contra de los mismos
artículos aquí acusados, declaró exequibles las mencionadas normas, sin hacer
salvedad alguna, en cuanto al alcance de la declaración de exequibilidad.
Si bien los cargos
esgrimidos en su momento en la demanda que dio origen a la sentencia C-110 de
1994, son distintos a los expuestos por el ciudadano Villegas Arbeláez, la
Corte analizó la constitucionalidad de las limitaciones que el artículo 414 del
Código Sustantivo del Trabajo, impone a los sindicatos de empleados públicos,
pues, se consideró que por estar en juego el ejercicio de la función pública,
en sus distintas modalidades, es razonable que se establezcan específicamente
las funciones que pueden desempeñar los sindicatos conformados por esta clase
de empleados, en desarrollo del derecho fundamental de asociación.
Igualmente, en el
fallo en mención, se explicó que la prohibición de presentar pliegos de
condiciones y celebrar convenciones colectivas para los sindicatos de empleados
públicos que contempla el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, tiene
como fundamento el mismo precepto constitucional que el actor,  en este
proceso, esgrimió como vulnerado, el artículo 55, pues, en él, el constituyente
autorizó al legislador para establecer excepciones al derecho de negociación
colectiva, y  la relativa a la presentación de pliegos de condiciones, es una
de ellas.
Así las cosas, al
existir un fallo de esta Corporación en el que se declaró la EXEQUIBILIDAD
de las normas acusadas en este proceso, habrá de estarse a lo resuelto allí,
más aún cuando en la mencionada sentencia, no se hizo ninguna salvedad en
cuanto a la declaración de exequibilidad de dichas normas.
III.  DECISION
Con base en las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTESE a lo resuelto en la sentencia C-110 de
1994, del diez  (10) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), la
cual declaró EXEQUIBLES los apartes demandados, en el proceso de la
referencia,  de los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General