C-756-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-756/08
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA PARA REGULAR PROCESO DE RECERTIFICACION
DE PROFESIONALES DE LA SALUD-Procedencia por cuanto
la regulación afecta el núcleo esencial de los derechos a ejercer profesión y
al trabajo de los profesionales de la salud
La
inconstitucionalidad que se ha constatado de la consagración de la
recertificación para los profesionales de la salud no reside en el hecho de que
el legislador hubiere excedido su facultad de inspección y vigilancia sobre las
profesiones o que la Corte no hubiere reconocido la potestad para exigir
títulos de idoneidad cuando el ejercicio de las mismas genera riesgos sociales,
puesto que podría ser válido constitucionalmente que el legislador cambie,
modifique o renueve los requisitos para el ejercicio de una profesión. El
problema de las disposiciones acusadas se circunscribe al hecho de que fueron
aprobadas mediante ley ordinaria a pesar de que regulaban el núcleo esencial de
los derechos a ejercer la profesión y al trabajo de los profesionales de la
salud, por lo que debían ser tramitadas mediante ley estatutaria.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACIONES SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES-Reglas interpretativas
La jurisprudencia de esta Corporación
ha señalado cinco reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son las
regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley
estatutaria y en que casos corresponde al legislador ordinario establecer las
limitaciones o restricciones del derecho, a saber: i) La reserva de ley
estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que
la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario; ii) La
regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada
por el legislador, sino por su contenido material. En consecuencia, el trámite
legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del asunto a
regular y no por el nombre que el legislador designe; iii) mediante ley
estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental, de
tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será
menor la reglamentación por ley estatutaria; iv) las regulaciones integrales de
los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada y, v) Los
elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse
mediante ley estatutaria. De esta forma, es claro que la regulación puntual y
detallada del derecho corresponde al legislador ordinario. Al respecto, la
Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente
los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los
mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle
cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos
aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una
petrificación del ordenamiento jurídico.”
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACION DEL NUCLEO ESENCIAL DE UN
DERECHO FUNDAMENTAL-Constituye una garantía
constitucional
La reserva de ley estatutaria para
regular el núcleo esencial de un derecho fundamental constituye una garantía
constitucional de eficacia normativa de los derechos fundamentales frente a la
competencia del legislador para regularla, que consiste en la mayor rigidez de
su reforma y mayor consenso para su reglamentación.
TEORIA DEL NUCLEO ESENCIAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Se aplica como garantía reforzada de eficacia normativa de los
derechos fundamentales
Tanto la doctrina especializada como
la jurisprudencia de esta Corporación coinciden en señalar que la teoría del
núcleo esencial se aplica como una garantía reforzada de eficacia normativa de
los derechos fundamentales, en tanto que es exigible un mínimo de contenido que
vincula y se impone principalmente frente al legislador. En efecto, frente a la
indiscutible facultad del legislador de regular e, incluso, de restringir los
derechos fundamentales de las personas, el deber de respetar su núcleo esencial
aparece como una barrera insuperable que es exigible para evitar que la
limitación del derecho se convierta en su anulación o para impedir que se
despoje de su necesaria protección.
NUCLEO
ESENCIAL DE UN DERECHO FUNDAMENTAL-Concepto
El núcleo esencial se ha definido como
el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho
que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario
grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. En
sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental
como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro
derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin
lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la
parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de
hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria
protección.
NUCLEO
ESENCIAL DE UN DERECHO FUNDAMENTAL-Criterios que
sirven de apoyo para su determinación
Los criterios que sirven de apoyo para
determinar el contenido esencial de un derecho fundamental, son principalmente
dos: i) hacen parte del núcleo esencial las características y facultades que
identifican el derecho, sin las cuales se desnaturalizaría y, ii) integran el
núcleo esas atribuciones que permiten su ejercicio, de tal forma que al
limitarlas el derecho fundamental se hace impracticable. Esto explica entonces
por qué el constituyente exigió que la regulación del núcleo esencial de los
derechos fundamentales esté sometida a la reserva de ley estatutaria, pues es
evidente que la brecha que separa la limitación legítima del núcleo y su
anulación (que por ese hecho resultaría contraria a la Constitución) no sólo es
muy sensible, sino que además requiere de un debate legislativo responsable,
consciente y fundamentado que soporte la decisión.
DERECHO A EJERCER PROFESION U OFICIO-Contenido
y núcleo esencial
El núcleo esencial del derecho
fundamental al ejercicio de la profesión supone, entre otros aspectos, la
existencia y goce de la facultad que el Estado otorga o reconoce a una persona
para desempeñarse en el campo técnico en el que su titular acreditó
conocimientos y aptitudes. De igual manera, hace parte del mínimo de protección
del derecho la posibilidad de desarrollar, aplicar y aprovechar los
conocimientos profesionales adquiridos, en condiciones de igualdad, dignidad y
libertad. Se afecta el contenido mínimo de este derecho fundamental cuando el
legislador exige requisitos que vulneren el principio de igualdad [o]
restrinjan más allá de lo estrictamente necesario el acceso a un puesto de
trabajo o impongan condiciones exageradas para la adquisición del título de
idoneidad.
PROCESO DE
RECERTIFICACION DE LOS PROFESIONALES DE LA SALUD-Concepto
El proceso de
recertificación de talento humano en salud consiste en la evaluación
individual, obligatoria y periódica de conocimientos y desempeño de los
profesionales de la salud, esto es, de las personas que obtuvieron título en
alguna de las profesiones de la salud, y corresponde a un título de idoneidad
que limita el ejercicio de la profesión, pues tiene como objetivo evitar la
práctica de las profesiones de la salud de mala calidad y sin condiciones de
idoneidad, se impone para todos los profesionales del área de la salud y lleva
implícita la evaluación periódica de conocimientos y condiciones de idoneidad
para todos los profesionales de las áreas de la salud.
Referencia: expediente D-7182
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10, literal d y
parágrafo 1º (parcial), 24 (parcial) y 25 de la Ley 1164 de 2007.
Actor: Diego Marín Charris
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., treinta (30) de julio de dos
mil ocho (2008)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto Antonio Sierra
Porto -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, y Clara Inés Vargas Hernández, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Marin Charris demandó
la constitucionalidad de los artículos 10, literal d) y parágrafo 1º (parcial),
24 (parcial)  y 25 de la Ley 1164 de 2007.
1.      Normas
demandadas
A continuación se
transcriben las normas acusadas, contenidas en la Ley 1164 de 2007 y se subraya
lo demandado:
“Artículo 10. De las funciones públicas
delegadas a los Colegios Profesionales. Previo cumplimiento de las condiciones
y requisitos exigidos en la presente ley y la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional, los colegios profesionales de la salud cumplirán las
siguientes funciones públicas:
a) inscribir los profesionales de la
disciplina correspondiente en el Registro Único Nacional del Talento Humano en
Salud;
b) Expedir la tarjeta profesional como
identificación única de los profesionales inscritos en el Registro Único
Nacional del Talento Humano en Salud;
c) Expedir los permisos transitorios
para el personal extranjero de salud que venga al país en misiones científicas
o asistenciales de carácter humanitario de que trata el parágrafo 3° del
artículo l8 de la presente ley, el permiso solo será otorgado para los fines
expuestos anteriormente;
d) Recertificar la idoneidad del
personal de salud con educación superior, de conformidad con la reglamentación
expedida por el Ministerio de la Protección Social para la recertificación de
que trata la presente ley.
Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional con
la participación obligatoria de las universidades, asociaciones científicas,
colegios, y agremiaciones de cada disciplina, diseñará los criterios,
mecanismos, procesos y procedimientos necesarios para garantizar la idoneidad
del personal de salud e implementar el proceso de recertificación dentro de
los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley.
(…)”
“Artículo 24. De la identificación
única del talento humano en salud. Al personal de la salud debidamente
certificado se le expedirá una tarjeta como Identificación Única Nacional del
Talento Humano en Salud, la cual tendrá una vigencia definida previamente para
cada profesión y ocupación y será actualizada con base en el cumplimiento
del proceso de recertificación estipulado en la presente ley. El valor de
la expedición de la Tarjeta Profesional será el equivalente a cinco (5)
salarios diarios mínimos legales vigentes a la fecha de la mencionada
solicitud.”
“Artículo 25. Recertificación del
Talento Humano en Salud. Para garantizar la idoneidad permanente de los
egresados de los programas de educación en salud, habrá un proceso de
recertificación como mecanismo para el cumplimiento de los criterios de calidad
del personal en la prestación de los servicios de salud.
El proceso de recertificación por
cada profesión y ocupación, es individual y obligatorio en el territorio
nacional y se otorgará por el mismo período de la certificación.
Parágrafo 1°. El proceso de
recertificación de los profesionales será realizado por los colegios
profesionales con funciones públicas delegadas de conformidad con la
reglamentación que para los efectos expida el Ministerio de la Protección
Social quien ejercerá la segunda instancia en estos procesos. En caso de que
una profesión no tenga colegios con funciones públicas delegadas estas serán
efectuadas por el Ministerio de la Protección Social.
Parágrafo 2°. Una vez establecido el
proceso de recertificación las Instituciones que presten servicios de salud
deberán adoptar las medidas necesarias para que el personal de salud que labore
en la entidad, cumpla con este requisito.
2.      La
demanda
El señor Diego Marín Charris interpone acción pública
de inconstitucionalidad en contra del artículo 25 de la Ley 1164 de 2007 y, por
unidad normativa, contra los artículos 10, literal d y parágrafo 1º parcial, y
24, también parcial de esa misma normativa, por cuanto los considera contrarios
a los artículos 152 ordinal a), 153, 25 y 26 de la Carta Política.
El actor señala que las normas demandadas son
inconstitucionales no sólo por vicios en el trámite, sino por vicios de fondo.
En cuanto a los vicios de trámite, dijo que el
establecimiento de un proceso de recertificación de los profesionales de la
salud es un asunto propio de una ley estatutaria, puesto que, de acuerdo con lo
dispuesto en el literal a) del artículo 152 de la Constitución, los proyectos referidos
a derechos y deberes fundamentales deben ser tramitados y regulados mediante
ley especial. Y, como, a juicio del demandante, en este caso es claro que la
ley se refiere al núcleo esencial del derecho fundamental a escoger profesión y
oficio, es lógico concluir que debió tramitarse con el procedimiento previsto
en la Constitución para las leyes estatutarias. Para sustentar su premisa, el
demandante citó apartes de la sentencia C-425 de 1994, según la cual debe ser
desarrollada por una ley estatutaria “la afectación producida por un
precepto jurídico, que limite, restrinja, excepcione o prohíba el núcleo
esencial de un derecho fundamental”
En efecto, las normas acusadas afectan, en su opinión,
el núcleo esencial del derecho fundamental a la libre escogencia de profesión u
oficio establecido en el artículo 26 del Estatuto Superior, entre otras, por
las siguientes razones: (i) se crea una carga adicional, desproporcionada,
accesoria y desigual frente a otras profesiones u ocupaciones, situación que
afecta la decisión vital de dedicar la vida a los servicios de salud, (ii) en
los casos en que se ha elegido y se ha adquirido el título profesional en el
área de la salud, título avalado por el Estado, se constriñe a demostrar la
capacidad y conocimientos en forma periódica para poder desempeñarse en el
campo elegido, (iii) el condicionamiento del ejercicio de la profesión a los
procesos de recertificación implica una inestabilidad profesional, familiar y
económica de los egresados de las ciencias de la salud y (iv) obliga a los
profesionales de la salud a costear cursos de especialización, cuando es
sabido, los bajos salarios de los profesionales de la salud.
En este sentido, el demandante considera que el
proceso de recertificación desconoce el núcleo esencial del derecho a escoger profesión
u oficio, teniendo en cuenta que la prueba no tienen carácter optativo sino por
el contrario, obligatoria y habilitante del ejercicio de la profesión, por lo
que los profesionales de la salud se verán constreñidos a optar por: (i)
abandonar la labor por el desestímulo que significa verse sujeto, en forma
periódica, a un examen que certifique sus conocimientos, (ii) aquellos que no
cuentan con los recursos económicos para realizar cursos de actualización,
perderán sus trabajos, por cuanto las posibilidades de lograr la certificación
son muy bajas, (iii) también se presentará el caso de profesionales debidamente
certificados, pero desempleados, que además de cursar su carrera profesional,
han debido prepararse para las pruebas, y aún así no se cumplen sus
expectativas laborales y (iv) los certificados con trabajo, que contarán con
una ventaja otorgada por la norma, frente a los otros profesionales de la
salud.
Concluye que “La recertificación regula, restringe
y limita el núcleo del ejercicio de la profesión médica al talento humano del
área de la salud en todas sus manifestaciones, tanto como profesión, como
ocupación, cambiando el paradigma de la competencia e idoneidad de los
egresados de los programas de educación en salud antes y después de su vigencia
afectando el derecho fundamental en aspectos principales e importantes no
solamente de quienes ejercen las mencionadas actividades sino de la población
en general como opción de vida y como efector final del proceso”.
Además de lo dicho en precedencia como argumentos para
sustentar la contradicción de las normas demandadas con el artículo 26
superior, el demandante manifestó que, en relación con los cargos de fondo, el
establecimiento de pruebas de calidad a los profesionales de la salud vulnera
el derecho al trabajo de los afectados con la medida. Para el actor el carácter
obligatorio de la prueba, desconoce el proceso formativo y el título
profesional adquirido en una Institución Universitaria, autorizada por el
Estado para instruir a los futuros profesionales. Así mismo, la pérdida de la
prueba se traduce en una imposibilidad de trabajar en las Instituciones
Prestadoras de Salud, situación no razonable y desproporcionada. Según su
criterio, esta desproporción sería equivalente a impedir a las empresas
colombianas el giro ordinario de sus negocios, sino no cumplieren con las
normas de calidad ISO 9000.  Para demostrar su argumento presenta el ejemplo de
un médico cirujano, con 45 años de edad y 23 años de experiencia profesional,
que por no tener los recursos suficientes para realizar cursos de actualización,
no es certificado como especialista y se ve obligado a ejercer sólo la medicina
general.
Agrega que tal situación se ve agravada en el hecho de
que los profesionales de la salud se ven sujetos a largas jornadas laborales,
con una muy baja remuneración, que en la actualidad oscila en doce mil pesos
($12.000) la hora y un millón trescientos mil mensuales ($1.300.000), pero que
ahora con la obligación de recertificación deben no sólo proveer el sustento de
su familia, sino pagar costosos cursos de postgrados, maestrías, doctorados,
entre otros.
Pese a estas desfavorables condiciones laborales, el
legislador, en vez de tomar medidas que ofrezcan mejores condiciones al gremio
con voluntad de servicio, impone una carga sumamente gravosa, puesto que en otros
países estas pruebas son optativas y no implican una barrera para el ejercicio
de la profesión.
Señala el demandante que si lo que se quiere es el
mejoramiento de la calidad de los médicos, la vigilancia del Estado debe concentrarse
en las universidades, muchas de las cuales, a su juicio, ofrecen programas de
bajo a calidad y a pesar de ello obtienen autorización de funcionamiento gubernamental.
En estos términos, considera que el Estado debe atacar el problema en las instituciones
de educación superior y evitar la proliferación desmedida y sin control de
programas académicos relacionados con el área de la salud.
Para el actor, el legislador omitió un estudio juicioso
de las condiciones que rodean las profesiones relacionadas con la salud. Por
ejemplo, desconoció que el Decreto 2174 de 1996 crea el Sistema Obligatorio de
garantía de la calidad en salud, el cual contiene normas de actualización
periódica acorde con los estándares internacionales, cosa diferente a lo que
sucede con las Universidades que ofrecen programas relacionados con el gremio
de la salud.
Por otro lado, considera que la recertificación debe
ser voluntaria, pues debe verse como una ventaja competitiva y no como un
impedimento para el ejercicio de la profesión. En estos términos, señala que la
única opción constitucionalmente válida, sería el establecimiento de un examen
de Estado voluntario, periódico y permanente, no restrictivo del derecho al
trabajo y más exigente, entre mayor sea el grado de formación académica,
realizado por organismos extranjeros especializados, bajo la tutela y
supervisión del gobierno.
Por último, señala que el hecho de que sean los
Colegios de Profesionales, los encargados de realizar las pruebas, puede
generar que tales procesos no sean transparentes y desconocer el derecho a la
igualdad de aquellos profesionales que no hacen parte del mismo. Además, debe
tenerse en cuenta que existen diversidad de criterios en las Escuelas de
Formación de profesionales de la salud en cuanto a los contenidos y formas de
enseñanza. Por consiguiente, considera que el proceso de elección de estos
pares puede no ser transparente y se cuestiona que sean ellos quienes manejen
unos bancos de preguntas que pueden ser ofrecidos a unos pocos, en abierto
desconocimiento del derecho a la igualdad.
Para demostrar sus argumentos, el actor adjuntó
estudios sobre los costos de cursos de educación continuada en las ciencias de
la salud, así como la diversidad de los pénsum de las distintas Facultades de
Medicina.
3.      Intervenciones
3.2.
Intervención del Ministerio de la Protección
Social.
El Ministerio de
la Protección Social intervino dentro del proceso de inconstitucionalidad a
través de apoderada judicial, en la cual solicitó, se declarara la
constitucionalidad de las normas acusadas en la demanda. Esa petición la
realizó con base en los siguientes argumentos:
En primer
término, señaló que el programa de recertificación responde al conjunto de
estudios adelantados por el Ministerio, encaminados a apoyar la reforma de
Salud del año 2002. Así, de los Estudios “Plan Multidisciplinario para la
Modernización de la Educación, Capacitación y de Apoyo a la Reforma de salud de
mayo de 2002”, del Plan a Largo Plazo “Los Recursos Humanos en Colombia,
Balance, Competencias y Perspectivas” y del documento Desafíos para los
Recursos Humanos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, puede
concluirse que la recertificación es un mecanismo necesario y adecuado que
utilizan los órganos de inspección y vigilancia de la prestación de servicios
de salud para promover la actualización permanente de los profesionales de esas
áreas que, por los cambios científicos y tecnológicos frecuentes, requieren
para asegurar niveles altos de aptitud profesional. Por ello, el interviniente
define la recertificación como “… un acto por el que una entidad competente,
a merced de criterios preestablecidos, asegura que un profesional de la salud
debidamente inscrito y previamente certificado, mantiene actualizados sus
conocimientos y habilidades y ha desarrollado sus actividades profesionales
dentro de marco ético adecuado, propios de la  especialidad o actividad que
desarrolla”.
Por otro lado,
señala el Ministerio, que el demandante incurre en un error interpretativo del
artículo 152 de la Constitución, toda vez que considera que el asunto
desarrollado en las normas acusadas debió tramitarse a través de un Ley
Estatutaria. A su juicio, el contenido de una ley estatutaria no se compadece
con el de las normas que se acusan, las cuales se refieren a disposiciones en
materia de Talento Humano en Salud y no regulan derecho fundamental alguno ni
sus medios de protección. Para la entidad, lo que el demandante realizó fue una
“interpretación extensiva por conexidad” del artículo 152 superior con el
derecho a la libre escogencia de profesión u oficio.
En adición a lo
antes dicho, la representante del Ministerio de la Protección Social recordó lo
establecido por la Corte Constitucional en sentencia C-251 de 1998, según la
cual el trámite de ley estatutaria es una excepción y no la regla general. En
este mismo sentido, transcribió apartes de la sentencia C-620 de 2001, en la
que esta Corporación manifestó que sólo cuando se afecta el núcleo esencial del
derecho fundamental, la materia ha de desarrollarse a través de una ley
estatutaria.
En relación con
el cargo de la demanda sobre violación de los derechos al trabajo y a escoger
profesión y oficio, el interviniente manifestó que el hecho de que el
legislador imponga un proceso de recertificación no implica una vulneración de esos
derechos, toda vez que la garantía constitucional de ejercicio profesional
tiene una doble dimensión, tal y como lo ha definido la Corte Constitucional.
Así, de una parte, está el derecho a escoger profesión u oficio y de otra, el
derecho a ejercer la actividad escogida. El primer derecho implica un ejercicio
pleno de la voluntad individual de las personas, ámbito en el cual, en
principio el Estado no puede tener ninguna injerencia. En cuanto al segundo,
éste envuelve una “faceta susceptible de mayor restricción, como quiera que
involucre al individuo en la esfera de los derechos de los demás y el interés social”.
En consecuencia, la recertificación se configura como una  forma de control
estatal, que responde a mandatos constitucionales, tales como la exigencia de
un título profesional y la vigilancia del ejercicio de las profesiones por las
autoridades competentes. Lo anterior se ve reforzado en el hecho de que el
sector de la salud es el campo con más compromiso en la comunidad, al estar de
por medio la vida e integridad de las personas.
Por último, la
representante del Ministerio de la Protección Social afirmó que los objetivos
de la recertificación, tales como asegurar que los profesionales de la salud
mantengan actualizados sus conocimientos y desarrollen su actividad profesional
dentro de un marco ético adecuado, no sólo se ajustan a la Constitución sino
que la desarrollan.
3.2.
Intervención de la Federación Colombiana
de Optómetras-FEDOPTO-
La Federación
Colombiana de Optómetras, a través de su Presidenta, la doctora Patricia Elena
García Álvarez, intervino en este proceso de constitucionalidad en debido
momento para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
acusadas.
Señala la
interviniente que la regulación del núcleo esencial de los derechos
fundamentales debe hacerse a través de de leyes estatutarias, sin embargo y
conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la obligación impuesta
por el artículo 152 de la Constitución, no puede entenderse en todos los casos
en los que la ley regule un asunto referido a un derecho fundamental, puesto
que, la regla general, impone que el desarrollo normativo de aquellos debe
hacerse a través de leyes ordinarias.
En este sentido,
manifestó la interviniente que la norma bajo examen no se refiere al núcleo del
derecho fundamental a la libre escogencia de profesión u oficio, por lo que
aseveró que “en virtud de la potestad legislativa si le era viable al
congreso regular aspectos accesorios al derecho al trabajo y a la libertad del
ejercicio profesional, exigencias que redundan en beneficio de la comunidad y
de los profesionales de la salud”.
Por otra parte
señaló que las normas acusadas desarrollan la facultad del Estado de vigilar y
controlar el servicio de salud, pues constituye una “necesidad social para
garantizar la prestación de un servicio competitivo y de calidad a favor de los
habitantes del territorio Colombiano” y un instrumento estatal permitido
por la Constitución para expedir los títulos de idoneidad para el desempeño de
las profesiones en materia de salud.
Finalmente, dijo
que la implementación de un proceso de recertificación no es una restricción a
la libre escogencia de profesión, sino que por el contrario, éste configura un
mecanismo idóneo para establecer pautas de idoneidad de los profesionales de la
salud, ello debido al aumento de vertiginoso de instituciones que se han
encargando de ofrecer los programas académicos en la materia y el consecuencial
aumento de egresados de la mismas, menoscabando la calidad de los servicios de
salud.
3.3. Federación Odontológica Colombiana
El Presidente de la Federación Odontológica Colombiana
intervino dentro del término legal en la demanda de la referencia y
solicitó la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas.
En cuanto a la reserva de la ley estatutaria, el
interviniente señaló que la Ley 1164 de 2007 regula temas generales sobre
políticas públicas encaminadas a la planeación, formación, ejercicio, desempeño
y ética del personal que presta servicios de salud. Específicamente en cuanto a
la recertificación, dice que la ley se refiere al control sobre la idoneidad de
los prestadores del servicio, por lo que concluye que esa normativa no
restringe, ni regula, ni coarta el derecho fundamental de las personas a
escoger profesión u oficio y, por tanto, la ley no debía ser tramitada mediante
ley estatutaria.
Para la Federación odontológica el proceso de
recertificación “es el acto por el cual un profesional que haya obtenido
legalmente un título se presenta ante sus pares, para que éstos evalúen su
trabajo, condiciones y cualidades en forma periódica y le otorguen un aval que
lo acredite y jerarquice, en su labor profesional específica en el campo de la
salud, que LIBREMENTENTE YA HA ESCOGIDO (sic)”. Por consiguiente, mediante
este procedimiento se demuestra periódicamente las competencias profesionales
para el cabal desempeño de la carrera escogida, situación que se justifica por
el altísimo riesgo que implica para los pacientes y para la sociedad en
general, el ejercicio indebido o negligente de la profesión. En este sentido, el
interviniente reitera la posición establecida por la Corte Constitucional en
Sentencia C-377 de 1994 sobre la constitucionalidad de la exigencia de los
títulos profesionales.
Concluye entonces que la recertificación no restringe
el núcleo esencial del derecho a la salud, sino que por el contrario, es
mecanismo creado por el legislador para garantizar una óptima prestación del
servicio de salud.
4.      Concepto del Ministerio Público
El Procurador General de la Nación, doctor Edgardo
José Maya Villazón, intervino dentro de la oportunidad procesal prevista para
solicitar que la Corte  declare: i) la exequibilidad de la Ley 1164 de 2007 por
el cargo formal de la demanda, ii) la inexequibilidad de la expresión “y
obligatorio” del artículo 25 de la Ley 1064 de 2007 y, iii) se inhiba de
emitir pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 10 y 24 (parciales)
demandados, en consideración con lo siguiente:
Para el Ministerio Público la demanda plantea dos
problemas jurídicos que la Corte debe resolver. En primer término, es necesario
averiguar si existe reserva de ley estatutaria en la ley que ordenó el proceso
de recertificación, y como segundo punto, si dicho proceso desconoce el derecho
al trabajo y el derecho a escoger profesión u oficio.
En el primer aspecto, el Procurador señaló que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que el trámite de ley estatutaria
es de aplicación limitada y restrictiva, pues de lo contrario se produciría la
petrificación del derecho. En este sentido, sólo aquellas disposiciones que
tocan la estructura general del derecho, los principios sustanciales o el
procedimiento específico de los derechos fundamentales, deben tramitarse a
través de una ley estatutaria. Por esa razón, recordó, que la sentencia C-311
de 1994, declaró la exequibilidad de la Ley 30 de 1992 “por la cual se
organiza el servicio público de la educación superior”, pues al no tocar
aspectos medulares del derecho a la educación, no debía aprobarse a través de
este tipo especial de ley.
Con base en ese supuesto, el Ministerio Público concluye
que la Ley 1164 de 2007, al regular aspectos relacionados con la organización,
planeación, control y vigilancia de las profesiones de la salud, no se
encuentra dentro de los casos señalados por la jurisprudencia para ser tramitada
a través de una ley estatutaria, como quiera que aunque si bien la vigilancia y
el control del ejercicio de las profesiones se relaciona con la elección de las
mismas, la ley bajo examen no regula el núcleo esencial del derecho.
En cuanto al segundo problema jurídico planteado, el
Procurador General de la Nación afirmó que el accionante presenta razones
sólidas para considerar el impacto negativo de la obligatoriedad de la
recertificación. Señaló que en las pruebas aportadas por el actor se demuestra
que el legislador no realizó ningún estudio para disminuir el previsible
impacto social que una medida de tal envergadura tiene sobre los profesionales
de la salud.
En este sentido, para el Ministerio Público, si bien
es cierto la intención del legislador es proveer la mejor formación,
capacitación e idoneidad de los profesionales de la salud, lo cual demuestra un
fin constitucionalmente legítimo porque redunda en el mejoramiento del servicio
de salud y la calidad en su prestación, no lo es menos que “la aprobación de
la recertificación sin un exigente análisis del entorno laboral de los médicos,
las barreras para su capacitación, la oferta real educativa, su costo,
flexibilidad académica, diversidad, plantean serios inconvenientes en la
aplicación y eficacia de la ley”. Lo anterior, adquiere relevancia
constitucional en cuanto el legislador desconoce las condiciones materiales y
reales que determinan la ejecución de la ley, criterio de inconstitucionalidad
adoptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-160 de 1999.
En estos términos, el legislador debió hacer un
estudio de los siguientes aspectos: (i) oferta educativa a nivel postgrado y
doctorado del sector salud en cuanto a la admisión, la oferta real de cupos y
su calidad para determinar si el sector salud está en la capacidad de enfrentar
estas pruebas de manera obligatoria, (ii) determinar en la misma ley que se
prohíben el uso de prácticas discriminatorias como criterio de selección para
acceder a la educación superior en las ciencias de la salud. En este sentido,
debió estudiar la ampliación de la oferta educativa de las Universidades
Públicas, (iii) establecer criterios orientadores para los Colegios de
Profesionales en el ejercicio de las facultades públicas delegadas, (iv)
establecer políticas de movilidad entre Universidades privadas, públicas,
nacionales e internacionales.
El Ministerio Público concluyó que el legislador no
realizó una adecuada ponderación entre la finalidad de la ley y la idoneidad de
las medidas implementadas para la obtención de los fines, por lo que imponer la
obligatoriedad de la medida, sin una política pública educativa para el sector
de la salud, pone en riesgo los derechos sociales a la salud y por tanto
desconoce los artículos 48 y 49, contando además con la disminución de médicos
que podría acarrear la obligatoriedad de las pruebas.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte
es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 10 y 24
(parciales) y 25 de la Ley 1164 de 2007, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una ley.
Problemas
Jurídicos a resolver
2. El demandante
considera que el proceso de recertificación de talento humano en salud regulado
en las normas acusadas es contrario a los artículos 152, 153, 25 y 26 de la
Constitución, principalmente, por tres razones: la primera, porque la
evaluación periódica que se exige a los profesionales de la salud viola el
núcleo esencial del derecho a ejercer profesión, lo cual, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional que interpreta los artículos 152 y
153 superiores, debe regularse mediante ley estatutaria. La segunda, porque
someter el ejercicio de las profesiones en salud a exámenes realizados por
pares implica una carga desproporcionada para ellos respecto de otras
profesiones que no sólo desestimula su libre escogencia, sino que desconoce el
título de idoneidad previamente otorgado por una universidad autorizada por el
Estado, por lo que resulta contrario al artículo 26 de la Carta. Y, la tercera,
porque desconoce la protección especial del trabajo que el artículo 25 de la
Constitución le exige al Estado, pues condicionar el ejercicio de una profesión
a la superación de una evaluación que, puede generar retiro del empleo,
impregna inestabilidad económica, familiar y profesional a quienes, además,
deben costear cursos de actualización cuyos precios desbordan la razonabilidad
de los precarios ingresos que perciben.
Los
intervinientes y el Ministerio Público coinciden en sostener que el cargo por
violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución no debe prosperar
porque, si se tiene en cuenta que la regulación legal mediante ley estatutaria
debe ser excepcional, es lógico sostener que la determinación legal de someter
a los profesionales de la salud a evaluación permanente para su ejercicio debe
ser regulado por ley ordinaria al no violar el núcleo esencial de derechos
fundamentales.
En relación con
los cargos por trasgresión de los artículos 25 y 26 superiores, el Ministerio
de Protección Social, la Federación Colombiana de Optómetras y la Federación
Odontológica Colombiana opinaron que las disposiciones acusadas no solamente no
violan esas normas superiores sino que las desarrollan por tres razones: i) el
Estado tiene la facultad de restringir el ejercicio de las profesiones cuando
estas afectan intereses de terceros, ii) la recertificación de las profesiones
de la salud se impone en desarrollo del deber de inspección, control y
vigilancia estatal sobre aquellas porque implican un enorme compromiso social
y, iii) de acuerdo con los estudios adelantados es necesario exigir mayor
capacitación y actualización de los conocimientos en salud.
Por su parte, el
Procurador consideró que, a pesar de que es válido constitucionalmente que el
legislador hubiere impuesto un proceso de actualización de conocimientos para los
profesionales de la salud por el riesgo social que implica su ejercicio, la obligatoriedad
del proceso de recertificación es contrario a la Constitución por dos motivos:
i) el legislador no evaluó el grave impacto social de la medida, pues era
indispensable estudiar el entorno laboral de los médicos, las barreras para su
capacitación, la oferta real educativa, su costo y flexibilidad académica, entre
otros y, ii) el legislador no realizó una adecuada ponderación entre la
finalidad de la ley y la idoneidad de las medidas implementadas en relación con
el grave impacto social de éstas. Por esa razón, concluyó que la Corte debe
retirar del ordenamiento jurídico la expresión obligatoria contenida en el
artículo 25 demandado e inhibirse, por ausencia de cargos, respecto de las
otras disposiciones acusadas.
3. Con base en
lo expuesto en precedencia, la Sala debe analizar principalmente dos problemas
jurídicos, a saber:
El primero,
consiste en determinar si, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 152,
literal a, de la Constitución, ¿la imposición del proceso de recertificación de
los profesionales en salud debe ser regulado mediante ley estatutaria? Para
responder ese interrogante es necesario, en primer lugar, recordar la
interpretación que de esa norma superior ha realizado esta Corporación y,
posteriormente, definir si, como lo sostiene la demanda, la medida legal
adoptada regula el núcleo esencial del derecho al ejercicio de profesión u
oficio o, como opinan los intervinientes, no toca ningún derecho fundamental.
El segundo
problema jurídico, que sólo se estudiará si no prospera el primer cargo de la
demanda, consiste en definir si ¿la recertificación obligatoria, individual y
periódica desconoce los derechos al trabajo y a escoger profesión de los
profesionales de la salud? Para ese efecto, la Sala deberá analizar cuál es el
marco razonable de limitación de esos derechos fundamentales y hasta dónde llega
la facultad que la Constitución atribuye al Estado para vigilar y controlar el
ejercicio de las profesiones y el desempeño del trabajo calificado mediante la
imposición de los títulos de idoneidad.
Interpretación
constitucional de la reserva de ley estatutaria para la regulación de derechos
fundamentales. Reiteración de jurisprudencia
4. Antes de
comenzar a estudiar el tema de fondo, es importante formular una precisión
respecto de la metodología del cargo de inconstitucionalidad por violación de
la reserva de ley estatutaria cuando se trata de regular derechos fundamentales.
En reiteradas oportunidades, esta Corporación ha señalado que existen dos tipos
de cargos contra leyes ordinarias que se consideran contrarias al artículo 152,
literal a, de la Constitución: el primero, cuando existe un reproche global contra
toda la ley, pues se considera que los temas generales que ella regula hacen
parte de aquellos excluidos de la competencia ordinaria de configuración
legislativa. En ese caso, el análisis de constitucionalidad no opera en forma
separada y aislada de cada uno de los artículos que integran la ley ordinaria,
sino que se limita a abordar estudio de la materia general y los derechos
fundamentales. El segundo tipo de cargo, se dirige a cuestionar la validez
constitucional de contenidos normativos precisos que pueden ser regulados en
una ley estatutaria independiente para cada materia o en una sola ley con
distintos temas que todos deban tramitarse bajo la reserva estatutaria. Al
respecto, la Corte explicó con claridad:
“la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria
dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley deba ser
tramitada por el mismo procedimiento excepcional. En este caso, sólo aquellos
asuntos que afecten el núcleo esencial de derechos fundamentales, bien sea
porque restringen o limitan su ejercicio o su garantía, deben ser tramitados
como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este criterio
material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria.
Lo anterior no implica un desmembramiento de una ley que regule
integralmente una materia, ni afecta el carácter sistemático que caracteriza,
por ejemplo, a los códigos. El legislador puede escoger la alternativa que,
cumpliendo con las exigencias constitucionales, sea la más aconsejable para la
adecuada regulación de la materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por
una única ley que reciba el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que
así lo requieren. También puede tramitar en un cuerpo normativo separado
aquellas materias que requieren trámite especial.
No obstante, cualquiera que sea la opción escogida por el
legislador, se deben tener en cuenta los criterios materiales determinantes y
adoptar los procedimientos constitucionales correspondientes. La
constitucionalidad de los artículos de las leyes ordinarias que contengan
materias de reserva de ley estatutaria dependerá, en su momento, del
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución, respecto de los
cuales la Corte sólo se pronunciará cuando se presente una demanda en la cual
se plantee dicha cuestión”[1]
En
consecuencia, el cargo formulado contra los artículos 10, literal d) y
parágrafo 1º (parcial), 24 (parcial)  y 25 de la Ley 1164 de 2007, por
violación del artículo 152, literal a, de la Constitución, es apto porque
permite analizar en forma específica y concreta, esto es, totalmente ajena a la
materia de la ley ordinaria que la regula, si el proceso de recertificación de
los profesionales de la salud debe ser regulado mediante ley estatutaria.
5. Los
artículos 152 y 153 de la Constitución impusieron la regulación legal cualificada
de las materias de mayor trascendencia para el Estado Social de Derecho, pues
no sólo señalaron el contenido material de los asuntos que deben ser
reglamentados mediante ley estatutaria, sino también establecieron un trámite
de formación de las mismas más riguroso en cuanto a la aprobación por mayorías
especiales y a la revisión constitucional previa a la sanción, oficiosa y
definitiva. Así, la delimitación de las leyes estatutarias se inspiró en los artículos
19.2 de la Constitución Alemana y 53, numeral 1, de la Constitución Española,
según los cuales corresponde al legislador cualificado (mediante leyes
orgánicas) el desarrollo de materias estructurales para la organización y
funcionamiento del Estado y de la sociedad.
De acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la introducción de las leyes
estatutarias en el derecho colombiano se fundamenta principalmente en tres
argumentos: i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior
grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación;
ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante
leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la
intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más
importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los
temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su
aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política.
6. Ahora bien,
como es natural y obvio que la regulación de los derechos fundamentales de las
personas corresponda a un asunto de enorme interés en una sociedad democrática,
el artículo 152, literal a, de la Constitución dispuso que, mediante leyes
estatutarias, el legislador regulará los “derechos y deberes fundamentales
de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”. Pero,
incluso, como lo ha advertido esta Corporación en varias oportunidades, corresponde
a un principio esencial del Estado Liberal, el sometimiento de los poderes
públicos al respeto y garantía de los derechos fundamentales y, en especial, a
la reserva legal para su limitación y restricción, pues una de las garantías
más importantes de la positivización superior y del carácter normativo de
dichos derechos es la especial vinculación del legislador.
Además, es
claro que por la naturaleza misma de las normas constitucionales en las que,
principalmente, declaran la existencia de mínimos de protección y garantía y
contienen reglas de textura abierta, es lógico que al legislador corresponda su
desarrollo normativo y concretización para obtener una plena realización, de
ahí que, la vocación natural de las normas constitucionales y, en especial, de
los derechos fundamentales, sea su reglamentación y regulación legal.
De este modo,
entonces, a pesar de que no es nueva la imposición de la reserva legal para la
protección a los derechos de las personas, la reserva de ley estatutaria para
algunos temas sí resulta una innovación introducida por el Constituyente de
1991, en tanto que ésta fue concebida como una garantía de fortaleza normativa
para los derechos fundamentales. Sin embargo, la regulación estatutaria de los
derechos no necesariamente significa que la Carta hubiere exigido, en todos los
casos, el reemplazo de la legislación ordinaria por la estatutaria, pues el
artículo 150 superior mantiene como cláusula general de configuración normativa
la reglamentación por vía de la ley ordinaria.
7. Conforme a
lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha manifestado[2]
que la correcta interpretación del artículo 152, literal a, de la Carta no
puede obedecer a un criterio literal de la misma, sino que debe corresponder a
una adecuada armonización con el artículo 150 superior. En efecto, a esa
conclusión se llega principalmente si se tiene en cuenta que la aplicación
estricta de la reserva de ley estatutaria anularía o vaciaría el contenido de
la competencia del legislador ordinario, en tanto que es indudable que, directa
o indirectamente, toda regulación se refiere a un derecho fundamental. Es
evidente, por ejemplo, que los códigos regulan derechos fundamentales, tales
como el debido proceso, el acceso a la justicia, el de defensa, el trabajo y la
libertad, entre otros. De esta forma, la interpretación aislada del artículo
152, literal a, de la Carta que exija la reserva de ley estatutaria para la
regulación de “derechos y deberes fundamentales de las personas” conduciría al
absurdo de dejar sin sentido la facultad del legislador ordinario para expedir
códigos contemplada en el artículo 150 de la Constitución. Por esta razón, la
Corte ha concluido que no corresponde al legislador estatutario regular el
procedimiento para exigir la verdad, justicia y reparación de los derechos de
las víctimas[3], ni la reglamentación de
la investigación y juzgamiento en materia penal[4], ni la
restricción del derecho a la circulación de vehículos en ciertas vías urbanas[5].
El problema,
en definitiva, que plantea la regulación de la ley estatutaria en materia de
derechos fundamentales, consistió en definir criterios claros que ofrezcan la
mayor eficacia normativa posible tanto al artículo 150 superior como al 152, de
forma tal que se preserve la separación de materias ordinarias y estatutarias y
se impida la restricción de mínimos de protección de los derechos fundamentales
sin el consenso y el debate político propio de las sociedades democráticas que
están cimentadas en la fuerza normativa superior este tipo de derechos.
8. Así pues,
la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado cinco reglas interpretativas
que permiten conocer cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales
que deben ser objeto de ley estatutaria y en que casos corresponde al
legislador ordinario establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a
saber:
i) La reserva
de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en
tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario.
ii) La
regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada
por el legislador, sino por su contenido material. Al respecto, esta
Corporación ha aclarado que el “criterio nominal relativo a la
denominación que el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador
no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos
fundamentales y establezca reglas para su interpretación como si fuera una ley
ordinaria, simplemente porque optó por llamarla “Código de Derechos
Fundamentales”. Por eso, esta Corte ha señalado criterios adicionales al
meramente nominal para determinar cuáles son las materias reservadas al
legislador estatutario… De la jurisprudencia de la Corte sobre leyes
estatutarias se observa una prelación de los criterios materiales sobre los
puramente formales o nominales”[6]. En
consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por
el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe.
iii) mediante
ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental[7],
de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será
menor la reglamentación por ley estatutaria.
iv) las
regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante
ley cualificada[8] y,
v) Los elementos estructurales
esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria[9].
De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho
corresponde al legislador ordinario[10]. Al respecto, la Corte
dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los
elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los
mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle
cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos
aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una
petrificación del ordenamiento jurídico.”[11]. Pero,
incluso, posteriormente, la Corte dijo que la reserva de ley estatutaria
no sólo se referirá a aspectos estructurales del derecho fundamental, sino a
elementos principales e importantes del mismo, así:
“existe
un principio general establecido en nuestra Constitución Política, según el
cual aquellas leyes que traten sobre situaciones principales e importantes de
los derechos fundamentales o sus mecanismos de protección deben ser tramitadas
a través del procedimiento de una ley estatutaria.  Es decir, se presenta una
reserva de ley estatutaria.  No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta
Corporación ha entendido que el análisis de dicho principio no debe ser radical
por cuanto dejaría vacía la competencia del legislador ordinario ; quien en
muchas ocasiones expide leyes que de una u otra manera vinculan tangencialmente
derechos fundamentales, tratando situaciones no principales y menos importantes
de este tipo de derechos”[12]
9. Para el
caso objeto de estudio resulta especialmente relevante recordar cuál ha sido la
interpretación que la Corte Constitucional ha adoptado respecto de la
regulación del núcleo esencial de un derecho fundamental mediante ley
estatutaria.
En efecto, aunque
inicialmente esta Corporación dijo que sólo debían ser regulados mediante ley
estatutaria los “contenidos más cercanos al núcleo esencial del derecho
fundamental”[13], en la actualidad, de
manera uniforme y constante, la jurisprudencia sostiene que la regulación de
los derechos fundamentales a que hace referencia el artículo 152, literal a, de
la Constitución debe entenderse para todos los aspectos que identifican e
individualizan el derecho fundamental, entendidos éstos como “los elementos
que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho
fundamental”[14]. Al respecto, la Corte
se expresó:
“Para poder
determinar si la norma acusada debió haberse tramitado por medio de una ley
estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposición tiene
alguna relación con un derecho fundamental. Será necesario además, constatar si
el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material,
regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial
de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, limites o
condicionamientos sobre éstos, deberá verificarse si éstas tienen un carácter
proporcional y constitucionalmente razonable”[15].
10. Para la
Sala es claro que cuando el legislador regula, limita, restringe o establece
prohibiciones en el núcleo esencial de un derecho fundamental, tiene una carga
argumentativa mayor que debe expresarse en debates ideológicos claros y
específicos y en consensos mayoritarios en la elaboración del proyecto de ley,
pues la importancia que para el Estado Constitucional tienen los derechos
fundamentales exige que el legislador adelante un análisis no sólo sobre la
necesidad, idoneidad y proporcionalidad de las limitaciones del derecho
fundamental, sino también una valoración especial de conveniencia y oportunidad
de los resultados de la restricción del derecho en la práctica.
Nótese que, en
estos casos cuando se alega la violación del principio de reserva de ley
estatutaria, el juicio de constitucionalidad no se adelanta respecto de la
validez de la medida adoptada, esto es, de si es razonable y proporcional que
el legislador hubiere reglamentado o, incluso, limitado el núcleo esencial del
derecho fundamental, pues éste se circunscribe a determinar si un tema
específico, por regular el núcleo esencial del derecho, se tramitó mediante el
procedimiento especial y cualificado que exige la Constitución para las leyes
estatutarias. En caso de que dicha limitación o reglamentación del contenido
mínimo del derecho se hubiere aprobado mediante una ley ordinaria, así hubiere
obtenido mayorías especiales o se hubiere tramitado en una sola legislatura, la
Corte debe declarar su inexequibilidad, no precisamente porque su contenido
repugne con la Constitución, sino porque el legislador ordinario no era
competente para expedirla porque correspondía a la ley estatutaria. Y, sólo en
la oportunidad procesal prevista en el artículo 153 de la Carta (el control
automático y oficioso), esta Corporación definirá si el contenido de la
reglamentación del núcleo esencial del derecho se ajusta o no a la
Constitución.
11. Precisamente,
porque hubo regulación del núcleo esencial de un derecho fundamental únicamente
porque no se aprobó mediante ley estatutaria y no por su contenido, la Corte
Constitucional ha declarado la inexequibilidad de varias normas. Por ejemplo,
la sentencia C-567 de 1997[16], declaró la
inexequibilidad de un aparte contenido en el artículo 1º de la Ley 190 de 1995,
según el cual todo aspirante a ocupar un cargo o empleo público, o a celebrar
un contrato de prestación de servicios con la administración, debía diligenciar
su hoja de vida y consignar “los demás datos que se soliciten en el formato
único”. Esta Corporación encontró que esa disposición regulaba aspectos que
tocan el núcleo esencial del derecho a la autodeterminación informativa, por lo
que le correspondía a la ley estatutaria “ocuparse específicamente de
determinar la forma y procedimientos conforme a los cuales la administración
puede proceder a la recolección, tratamiento y circulación de datos personales,
de modo que se respete la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”
Igualmente, la
sentencia C-687 de 2002[17], declaró la
inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 716 de 2001, que regulaba la
caducidad de la información negativa histórica en los bancos de datos para los
deudores morosos que se pongan al día dentro del año siguiente a la vigencia de
la ley, en tanto que los elementos conceptuales, el conocimiento, rectificación
y actualización de informaciones recogidas en las bases de datos, hace parte
del núcleo esencial del derecho fundamental al habeas data y, por consiguiente,
deben ser regulados mediante ley estatutaria. En este mismo sentido, la
sentencia C-993 de 2004[18], declaró la
inexequibilidad del artículo 31 de la Ley 863 de 2003 que autorizaba a la DIAN
a reportar a las centrales de riesgo la información relativa al cumplimiento o
mora de obligaciones tributarias, porque “la administración no puede
arrogarse la facultad de recolectar, tratar y circular datos, si esta no
proviene de una ley estatutaria; garantía constitucional suprema para el
respecto de la libertad de los ciudadanos en materia de habeas data”
De esta forma,
entonces, debe entenderse que la reserva de ley estatutaria para regular el
núcleo esencial de un derecho fundamental constituye una garantía
constitucional de eficacia normativa de los derechos fundamentales frente a la
competencia del legislador para regularla, que consiste en la mayor rigidez de
su reforma y mayor consenso para su reglamentación.
Concluido lo
anterior, ahora pasa la Sala a estudiar cómo puede identificarse el núcleo
esencial del derecho a ejercer profesión u oficio. Para ello, en primer lugar,
se procederá a recordar la jurisprudencia de la Corte Constitucional en torno a
la interpretación del artículo 26 superior.
Contenido del
derecho a ejercer profesión u oficio y su núcleo esencial
12. Ha sido
una constante en la jurisprudencia constitucional el reconocimiento del
carácter fundamental de los derechos a elegir y a ejercer profesión u oficio[19],
los cuales constituyen modalidades de la libertad individual y se relacionan
directamente con otros derechos fundamentales, tales como el trabajo, la
igualdad de oportunidades y el libre desarrollo de la personalidad.
13. De igual
manera, desde sus primeros fallos, esta Corporación ha dicho que el artículo 26
superior consagra dos derechos que aunque se interrelacionan inevitablemente,
son independientes, tienen un marco de protección y de regulación distinto.
Así, de una
parte, el derecho a elegir profesión u oficio[20] corresponde a
un acto de voluntad de su titular que es prácticamente inmune a la intervención
del Estado y de los particulares, puesto que consiste en la facultad que tiene
cada persona de escoger la labor que desempeñará a lo largo de su vida no sólo
como instrumento para cubrir sus necesidades vitales sino también de
realización humana. Este derecho, entonces, se ubica en esa esfera interna del
ser humano que aunque está limitada por las aptitudes individuales, las
condiciones económicas, sociales y culturales de su titular y las políticas de
Estado en la educación, el empleo y el desarrollo tecnológico, corresponde a un
acto de libertad individual.
De otra parte,
el derecho a ejercer profesión u oficio[21], que concreta
y materializa la elección libre previamente realizada por su titular, está
sometido a mayores restricciones que se derivan de la exigencia social de mayor
o menor necesidad de escolaridad y conocimientos técnicos adecuados para su
realización. Por ello, la propia Constitución otorgó al Estado la obligación de
intervenir en el ejercicio de las profesiones mediante dos mecanismos: i) el
control y vigilancia sobre el ejercicio de las profesiones u oficios con el fin
de armonizar los intereses de la sociedad y del particular afectado y de
controlar el abuso de los derechos individuales (artículos 1º, 2º, 26 y 95,
numeral 1º, superior) y, ii) la expedición de títulos de idoneidad para el caso
de profesiones que exijan formación académica como instrumento para proteger a
la comunidad, pues aquellos oficios que no impliquen riesgo social serán de
libre ejercicio (artículos 1º, 2º y 26 de la Constitución). Cabe recordar que la
Corte definió los títulos de idoneidad como la“manera de hacer pública la
aptitud adquirida merced a la formación académica”[22]
14. De esta
forma, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que si bien es
cierto el derecho al ejercicio de la profesión es de amplia configuración
normativa y está sometido a mayor margen de intervención del Estado, el
legislador no puede imponer requisitos irrazonables o desproporcionados que
modifiquen su esencia o constituyan verdaderas barreras para su desempeño, ni
puede exigir títulos de idoneidad que no sean absolutamente necesarios para
proteger a la sociedad.
Así las cosas,
se ha concluido que la restricción legal del derecho al ejercicio de la
profesión mediante la imposición de títulos de idoneidad debe ser excepcional
y, como tal, solamente puede exigirse para proteger a la comunidad y a los
derechos fundamentales de otras personas de los riesgos que suponen la práctica
profesional. Pero, además, la Corte ha dicho que con las autorizaciones del
Estado para el ejercicio profesional, no se trata de contrarrestar cualquier
tipo de riesgo sino aquel que reúna las siguientes condiciones:
i) debe ser de
tal magnitud que pueda afectar el interés de la colectividad, pues “el
concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra
contingencias individuales eventuales sino al amparo del interés general, esto
es, a la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en
la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del
servicio”[23]. Por
esta razón, por ejemplo, este Tribunal declaró la inexequibilidad de unas
normas que tipificaban como faltas disciplinarias del abogado conductas de
incidencia individual y propias de la vida privada del particular (el hábito de
frecuentar lenocinios u otros lugares “de mala reputación”, o la dilapidación
del patrimonio en perjuicio de los acreedores), puesto que “las conductas
aquí englobadas disciplinariamente nada tienen que ver con el ejercicio de la
profesión de abogado, pues corresponden a hábitos ligados a su esfera
estrictamente personal, que normalmente se agotan en su mundo privado, y que
por tanto, en la medida en que no interfieran en el desarrollo de su profesión
ni en el respeto a las personas relacionadas con la misma, sólo podrían
subsistir positivamente a condición de que el derecho al libre desarrollo de la
personalidad resulte anulado para el gremio de los abogados”[24].
Igualmente, la Corte declaró inexequibles unas disposiciones que inhabilitaban
para ejercer el cargo de notario a quienes, entre otras, hubieren sido
sancionados disciplinariamente por abandono de hogar, o por homosexualismo, o
por embriaguez habitual o la práctica de juegos prohibidos, pues se consideró
que la limitación del derecho a ejercer profesión y cargo público solamente resultan
válidas si tienen como objeto prevenir el riesgo social y asegurar el
cumplimiento de los deberes funciones[25]
ii) el riesgo
social que se pretende prevenir con la imposición de títulos de idoneidad debe
ser claro y presentarse por razones irresistibles, esto es, “cuando su
ejercicio excesivo no se concilia con la necesidad de convivir”[26].
Con base en ello, la Corte consideró contraria a la Constitución una
disposición que pretendía exigir el cumplimiento de requisitos para acreditar
la calidad de periodista profesional, tales como la demostración ante autoridad
gubernamental del ejercicio de la labor en forma remunerada, por no menos de 10
años y dentro del plazo establecido en la ley. Al respecto, dijo que “sería contrario a la Constitución excluir del reconocimiento de la
categoría de periodista profesional a quien no ha cursado estudios académicos,
o a quien no ha recibido la acreditación de una autoridad estatal, ya que el
ejercicio de la libertad de expresión en sus múltiples modalidades está garantizado
en la Carta Política a todas las personas (artículo 20 de la Constitución), con
indiferencia de su formación o de la venia estatal”[27]
iii) debe ser
susceptible de control o de disminución con formación académica específica. Así,
por ejemplo, la sentencia C-226 de 1994 declaró la inexequibilidad de normas
que únicamente autorizaban a los bacteriólogos a adelantar algunas actividades
profesionales que podían ser desarrolladas por otras disciplinas, puesto que la
restricción del derecho al ejercicio profesional “no puede ser por ningún
motivo el de privilegiar a grupos específicos”.
15. A partir
de lo expuesto surge una pregunta obvia: ¿cómo puede definirse, entonces, el
alcance del núcleo esencial del derecho a ejercer profesión si la propia
naturaleza de este derecho fundamental supone un amplio margen de regulación
legal y la Constitución autoriza su limitación mediante la imposición de
títulos de idoneidad?
Tanto la
doctrina especializada[28] como la jurisprudencia
de esta Corporación[29] coinciden en señalar que
la teoría del núcleo esencial se aplica como una garantía reforzada de eficacia
normativa de los derechos fundamentales, en tanto que es exigible un mínimo de
contenido que vincula y se impone principalmente frente al legislador. En
efecto, frente a la indiscutible facultad del legislador de regular e, incluso,
de restringir los derechos fundamentales de las personas, el deber de respetar
su núcleo esencial aparece como una barrera insuperable que es exigible para
evitar que la limitación del derecho se convierta en su anulación o para
impedir que se despoje de su necesaria protección. Por ello, aunque el
legislador justifique la necesidad, idoneidad y adecuación de la restricción de
un derecho fundamental, si ésta suprime el núcleo esencial, la medida debe ser
retirada del ordenamiento jurídico porque impone un sacrificio desproporcionado
del derecho contrario a la Constitución.
Ahora bien, aunque
existe una discusión en la doctrina[30] sobre si puede
identificarse en abstracto el contenido esencial del derecho (concepto absoluto),
o si solamente surge en el análisis del caso concreto después de la ponderación
de los derechos en conflicto (concepto relativo), lo cierto es que el núcleo
esencial se ha definido como el mínimo de contenido que el legislador debe
respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo
de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la
intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe
entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el
cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente
o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le
quita su esencia fundamental[31]. O,
también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite
restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza
su ejercicio o su necesaria protección.
En este
sentido, la Corte ha concluido que los criterios que sirven de apoyo para
determinar el contenido esencial de un derecho fundamental, aunque no siempre
proporcionan la solución definitiva, son principalmente dos: i) hacen parte del
núcleo esencial las características y facultades que identifican el derecho,
sin las cuales se desnaturalizaría y, ii) integran el núcleo esas atribuciones
que permiten su ejercicio, de tal forma que al limitarlas el derecho
fundamental se hace impracticable.
Esto explica
entonces por qué el constituyente exigió que la regulación del núcleo esencial
de los derechos fundamentales esté sometida a la reserva de ley estatutaria,
pues es evidente que la brecha que separa la limitación legítima del núcleo y
su anulación (que por ese hecho resultaría contraria a la Constitución) no sólo
es muy sensible, sino que además requiere de un debate legislativo responsable,
consciente y fundamentado que soporte la decisión.
16. Así las
cosas, la simple confrontación de las definiciones de derecho fundamental al
ejercicio de la profesión y de su límite mínimo, le permite a la Corte inferir
que el núcleo esencial del derecho fundamental al ejercicio de la profesión supone,
entre otros aspectos, la existencia y goce de la facultad que el Estado otorga
o reconoce a una persona para desempeñarse en el campo técnico en el que su
titular acreditó conocimientos y aptitudes. De igual manera, hace parte del
mínimo de protección del derecho la posibilidad de desarrollar, aplicar y
aprovechar los conocimientos profesionales adquiridos, en condiciones de
igualdad, dignidad y libertad. Pero, también, como lo advirtió este Tribunal en
anterior oportunidad, se afecta el contenido mínimo de este derecho fundamental
cuando el legislador “exige requisitos que vulneren el principio de igualdad
[o] restrinjan más allá de lo estrictamente necesario el acceso a un puesto de
trabajo o impongan condiciones exageradas para la adquisición del título de
idoneidad”[32]
17. Específicamente
para resolver el caso concreto sometido a consideración de la Sala, es
importante definir si la regulación relativa a la exigencia de los títulos de
idoneidad hace parte del núcleo esencial del derecho a ejercer la profesión.
Para ello, es necesario precisar cuál es el momento en que el Estado le puede
exigir a una persona el cumplimiento de requisitos para autorizar su ejercicio.
Pese a que el
artículo 26 de la Constitución evidentemente autoriza al legislador a exigir
títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, con las condiciones
y características vistas en precedencia, no precisa con claridad si el único
momento en que esas autorizaciones deben expedirse es el que confiere la
calidad de profesional o si, una vez adquirida esa condición, puede someter su
ejercicio a nuevas autorizaciones. Por esa razón, desde el punto de vista
temporal, los títulos de idoneidad profesional pueden ser de dos tipos:
i) los títulos
que autorizan el ejercicio profesional. Estas autorizaciones estatales conceden
la calidad de profesional, que consisten en el reconocimiento académico que
realiza una institución superior autorizada por el Estado y a nombre de él, por
haber adquirido los conocimientos y aptitudes necesarias y suficientes para
desempeñar la disciplina. Estos títulos, entonces, de un lado, reconocen una
formación profesional idónea y la superación de los requisitos previstos en la
ley y el reglamento educativo y, de otro, autorizan a ejercer la profesión de
acuerdo con el régimen jurídico aplicable a su desempeño, pues materializa las
que tan sólo eran expectativas de ejercicio técnico o científico.
ii) los
títulos que limitan el ejercicio profesional. Estos son posteriores al
reconocimiento profesional y están dirigidos a comprobar la idoneidad del
desempeño profesional como requisito fundamental para continuar con su
ejercicio. En este último caso, es obvio que el impacto de la restricción del
derecho es mucho mayor que en el primero y que, por ello, hacen parte del
núcleo esencial del derecho, no solamente porque el Estado ha generado
confianza sobre la idoneidad del profesional con el título que confirió, sino
también porque el titular del derecho enfocó su vida laboral, económica y
social, al rededor de la disciplina que escogió como instrumento de desarrollo
personal y familiar.
En conclusión,
el hecho de que el derecho fundamental a ejercer la profesión requiera un marco
de regulación más amplia que otros derechos del mismo rango, tanto en sentido
positivo como negativo, porque la Constitución no sólo garantiza el derecho con
la abstención en ciertos ámbitos, sino también con la exigencia de actividades
positivas por parte del Estado y, en particular la ley pueda señalar
condiciones particulares para el ejercicio de las profesiones relacionadas con
el sector salud por la trascendencia social y el riesgo que éstas enfrentan
respecto de los derechos fundamentales de otras personas, no necesariamente
significa que el legislador está facultado para reglamentar ese derecho en
cualquier momento y de cualquier forma, pues el artículo 152, literal a, de la
Constitución limitó la competencia para regular el núcleo esencial de los
derechos fundamentales al legislador estatutario. Por esa razón, pasa la Sala a
estudiar si el proceso de recertificación de los profesionales de la salud
contenido en las normas acusadas toca el núcleo esencial del derecho
fundamental a ejercer dichas profesiones.
Núcleo esencial
del derecho fundamental a ejercer profesión y el proceso de recertificación de
los profesionales de la salud
18. Las normas
acusadas crearon el proceso de recertificación de talento humano en salud que
consiste en la evaluación individual, obligatoria y periódica de conocimientos
y desempeño de los profesionales, esto es, de las personas que obtuvieron
título en alguna de las profesiones de la salud. Este proceso se adelantará por
los colegios de las profesiones respectivas, de acuerdo con la reglamentación
que expida el gobierno nacional, cuya finalidad es garantizar la idoneidad de
los profesionales y la calidad del servicio en salud que prestan a sus
pacientes.
En efecto, el
artículo 22 de la ley de Talento Humano en Salud dispuso que “ninguna
persona podrá realizar actividades de atención en salud o ejercer competencias
para las cuales no esta autorizada sin los requisitos establecidos en la
presente ley”, pues en caso de incumplimiento de esos requisitos se
entenderá que el ejercicio de la profesión es ilegal. Ahora, el artículo 18 de
esa misma normativa señala que los requisitos para el efecto son: i) la
acreditación de condiciones académicas con el reconocimiento de títulos
otorgados por instituciones de educación superior autorizadas, ii) estar
certificado mediante la inscripción en el Registro Único Nacional para el
ejercicio de la profesión. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 23 a 25
de la Ley 1164 de 2007, dicha certificación es temporal y se acredita con la
tarjeta profesional o también denominada Tarjeta de Identificación Única
Nacional del Talento Humano en Salud, la cual será actualizada en forma
periódica y permanente con base en el proceso de recertificación.
19. Dicha
reglamentación permite inferir tres premisas:
La primera: el
proceso de recertificación diseñado por la Ley 1164 de 2007 corresponde a un
título de idoneidad que limita el ejercicio de la profesión, pues tiene como
objetivo evitar la práctica de las profesiones de la salud de mala calidad y
sin condiciones de idoneidad. En otras palabras, ese proceso está dirigido a
impedir el ejercicio de la profesión a quienes no cumplan los criterios de
calidad e idoneidad en la prestación de los servicios de salud. Sin duda, esta
autorización estatal permite o prohíbe continuar con el ejercicio profesional
que ha sido previamente autorizado por el Estado.
La segunda: la
obligatoriedad de la recertificación se impone para todos los profesionales del
área de la salud, pues quién no obtiene la autorización simplemente ejerce
ilegalmente la profesión. El cumplimiento de ese requisito no sólo será exigido
por los tribunales de ética de cada disciplina, sino también por las
instituciones en donde los profesionales presten los servicios de salud.
La tercera: a
pesar de que la ley entrega al reglamento la facultad para definir el
procedimiento para poner en funcionamiento el proceso, es claro que la
recertificación lleva implícita la evaluación periódica de conocimientos y
condiciones de idoneidad para todos los profesionales de las áreas de la salud,
pues, para efectos de la medición, la ley no distinguió ni los años de
ejercicio que hubiere desempeñado el profesional, ni la especialidad que ejerce
dentro de la disciplina, ni las condiciones económicas, culturales o sociales
en las que desarrolla la profesión y que le permitirían acceder a las modernas
técnicas o novísimos conocimientos tecnológicos en materia de salud.
20. Las premisas
enunciadas muestran que la regulación objeto de estudio toca el núcleo esencial
de los derechos fundamentales a ejercer las profesiones en las áreas de la
salud y al trabajo, por las siguientes tres razones:
i) esos derechos
fundamentales se identifican con la autorización que el Estado brinda a su
titular de desempeñar la profesión después de acreditar el cumplimiento de
requisitos y condiciones para obtener el título de idoneidad. Entonces, como
las normas acusadas se dirigen a restringir el ejercicio de la profesión
previamente autorizada, es claro que el proceso de recertificación posterior al
grado toca el núcleo esencial del derecho.
ii) el mínimo de
contenido del derecho a ejercer la profesión está relacionado con la facultad
que tiene el profesional de desempeñar trabajos relacionados con la disciplina
que escogió para desarrollar su vida económica, social y espiritual. De este
modo, si la ley somete al profesional a un proceso de recertificación como único
instrumento para continuar el ejercicio de la profesión, es lógico que se
refiere al núcleo esencial de los derechos fundamentales consagrados en los
artículos 25 y 26 de la Constitución y,
iii) tanto el
derecho al trabajo como al ejercicio profesional se caracterizan por imponer al
Estado garantías que no sólo faciliten su desempeño, sino que permitan márgenes
razonables de estabilidad, pues es lógico que el ejercicio de un trabajo o un
empleo profesionalmente calificado otorga tranquilidad y relativa seguridad
para proveer las necesidades y para realizar las aspiraciones económicas
personales y familiares de su titular. Ahora, como se explicó en precedencia,
el proceso de recertificación objeto de estudio podría impedir el ejercicio de
la profesión y podría generar el retiro del empleo de los profesionales en las
áreas de la salud, lo cual también demuestra que, desde esa perspectiva, la
regulación de ese título de idoneidad refiere el núcleo esencial de los
derechos fundamentales al trabajo y al ejercicio de la profesión.
En este orden de
ideas, para esta Corporación es claro el legislador ordinario no era competente
para regular el proceso de recertificación sobre la idoneidad del personal de
salud con educación superior, en tanto que ésta atañe al núcleo esencial de
derechos fundamentales y, por lo tanto, esa regulación está sometida a la
reserva de ley estatutaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152,
literal a, de la Constitución.
21. Finalmente, la
Sala reitera que la inconstitucionalidad que se ha constatado de la
consagración de la recertificación para los profesionales de la salud no reside
en el hecho de que el legislador hubiere excedido su facultad de inspección y
vigilancia sobre las profesiones o que la Corte no hubiere reconocido la
potestad para exigir títulos de idoneidad cuando el ejercicio de las mismas
genera riesgos sociales, puesto que podría ser válido constitucionalmente que
el legislador cambie, modifique o renueve los requisitos para el ejercicio de
una profesión. El problema de las disposiciones acusadas se circunscribe al
hecho de que fueron aprobadas mediante ley ordinaria a pesar de que regulaban
el núcleo esencial de los derechos a ejercer la profesión y al trabajo de los
profesionales de la salud, por lo que debían ser tramitadas mediante ley
estatutaria.
Ahora, aunque si
bien es cierto es válido constitucionalmente que el legislador busque
garantizar la idoneidad permanente de los profesionales de la salud y la
calidad del personal en la prestación de los servicios de salud y que para ello
podría exigirles cursos de actualización o de evaluación, no lo es menos que el
impacto de la medida debe ser suficientemente analizado y ponderado por el
legislador estatutario, de tal forma que se apruebe con la participación
mayoritaria exigida en la Constitución y el consenso político requerido al
diseñar un proceso de evaluación permanente de conocimientos y destrezas que
puede generar la prohibición o el impedimento del ejercicio de una profesión
que fue autorizada por el Estado y que ha sido desempeñada por muchos años como
medio de vida y de realización personal de los profesionales de la salud.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar la
INEXEQUIBILIDAD de la totalidad del artículo 25; del literal d) del
artículo 10º y de la expresión “e implementar el proceso de recertificación
dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley”,
contenida en el parágrafo 1º del artículo 10º de la Ley 1164 de 2007 y de la
expresión “y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de
recertificación estipulado en la presente ley”, del artículo 24 de la misma
ley.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Ausente con permiso
JAIME ARAUJO RENTERÍA               MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                           RODRIGO ESCOBAR GIL             Magistrado
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO     MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                           Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA                  CLARA
INÉS VARGAS  HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-646 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[2] Entre muchas otras, pueden consultarse las
sentencias C-013 de 1993,
C-370 de 2006, C-370 de 2006, C-910 de 2004 y C-162 de 2003.
[3] Ver: Sentencia C-370 de 2006.
[4] Sentencias C-037 de 1996, C-313 de 1994, C-646 de 2001
y C-319 de 2006.
[5] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-481 de 2003, C-355 de 2003 y
C-475 de 2003.
[6] Sentencia C-646 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[7] Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003, C-193 de 2005
y C-872 de 2003, entre otras.
[8] Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-872 de
2003.
[9] Sentencias C-162 de 2003 y C-981 de 2005
[10] Sentencia C-013 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[11] Sentencia C-226 de 1994. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[12] Sentencia C-993 de 2004. M.P. Jaime Araújo Rentería.
Esta posición fue reiterada en sentencia C-981 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[13] Sentencia C-408 de 1994. M.P. Fabio
Morón Díaz. En esa providencia, la Corte dijo que “…cuando de la regulación
de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una
ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al
núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación
contraria, a la ley  ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad
de existir; toda vez que,  se repite, de algún modo, toda la legislación de
manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos
fundamentales”. Igualmente, en sentencia C-425 de 1994, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, la Corte dijo que “la regulación de aspectos inherentes
al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique
consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud
se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos
constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria”
[14] Sentencia C-981 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[15] Sentencia C-687 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett
[16] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[17] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[18] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[19] Sobre el carácter ius fundamental de los
derechos regulados por el artículo 26 de la Constitución, entre muchas otras,
pueden consultarse las sentencias C-606 de 1992, C-177 de 1993, C-377 de 1994,
C-697 de 2000, C-098 de 2003, C-038 de 2003, C-193 de 2006 y T-167 de 2007.
[20] Ver sentencias C-098 de 2003 y C-038 de 2003.
[21] Pueden consultarse las sentencias C-193 de
2006, C-619 de 1996, C-964 de 1999, C-212 de 2007 y C-038 de 2003, entre otras.
[22] Sentencia C-337 de 1994. Reiterada en la sentencia
C-193 de 2006
[23] Sentencia C-964 de 1999. M.P. Alejandro Martínez
Caballero. Reiterada en sentencia C-038 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[24] Sentencia C-098 de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería
[25] Sentencia C-373 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[26] Sentencia C-087 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[27] Sentencia C-650 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa
[28] Entre muchos doctrinantes, pueden consultarse a Prieto
Sanchís, Luis en “Estudios Sobre Derechos Fundamentales”. Editorial Debate.
Madrid. 1990; a Pérez Luño, Antonio, en “Los Derechos Fundamentales”. Editorial
Tecnos. Madrid. 2004; a Rubio Llorente, Francisco en “Derechos Fundamentales y
Principios Constitucionales”, Editorial Ariel. Barcelona. 1995 y a Jiménez
Campo, Javier en “Derechos Fundamentales. Concepto y Garantías”. Editorial
Trotta. Madrid. 1999.
[29] Entre otras, pueden consultarse las sentencias C-993
de 2004, C-620 de 2001, C-489 de 2002, C-142 de 2001, T-028 de 1996 y T-360 de
2005
[30] El resumen de la discusión puede encontrarse en
“Derecho Constitucional. Derechos y Libertades Fundamentales”. Coordinador
Francisco Balaguer Callejón. Volumen II. Editorial Tecnos. Madrid. 1999.
Páginas 271 y siguientes.
[31] Sentencia C-994 de 2004. M.P. Jaime Araújo Rentería
[32] Sentencia C-670 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett