C-756-13
Sentencia C-756/13
Sentencia C-756/13
Bogotá D.C., 30 de octubre de 2013
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Configuración de cosa juzgada constitucional
Ref.: Expediente D-9703.
Actor: Ana Rosa
Buelvas Hernández y Robert Castillo López.
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso segundo
del artículo 3 del Acto Legislativo 2 de 2012, por el cual se reforman los
artículos 116, 152 y 221 de la
Constitución Política.
Magistrado
Sustanciador: Mauricio González Cuervo.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
Los
actores, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241.1 y 242 de la
Constitución Política, instauraron demanda solicitando la declaratoria de
inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 3
del Acto Legislativo 02 de 2012, cuyo texto –con lo demandado en subrayas- es el siguiente:
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2012
(Diciembre 27)
Diario Oficial No. 48.657 de 28 de
diciembre de 2012
por el cual se reforman los artículos 116, 152 y
221
de la Constitución Política de Colombia.
El Congreso de la
República
DECRETA:
(…)
Artículo 3°. El
artículo 221 de la Constitución Política quedará así:
De los delitos cometidos por los miembros de la
Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio,
conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las
prescripciones del Código Penal Militar. Tales cortes o tribunales estarán
integrados por miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en retiro.
En ningún caso la
Justicia Penal Militar o policial conocerá de los crímenes de lesa humanidad,
ni de los delitos de genocidio, desaparición forzada, ejecución extrajudicial,
violencia sexual, tortura y desplazamiento forzado. Las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario cometidas por miembros de la
Fuerza Pública, salvo los delitos anteriores, serán conocidas exclusivamente
por las cortes marciales o tribunales militares o policiales.
Cuando la conducta de los miembros de la
Fuerza Pública en relación con un conflicto armado sea investigada y juzgada
por las autoridades judiciales, se aplicará siempre el Derecho Internacional
Humanitario. Una ley estatutaria especificará sus reglas de interpretación y
aplicación, y determinará la forma de armonizar el derecho penal con el Derecho
Internacional Humanitario.
Si en desarrollo de una acción, operación o
procedimiento de la Fuerza Pública, ocurre alguna conducta que pueda ser
punible y exista duda sobre la competencia de la
Justicia Penal Militar, excepcionalmente podrá intervenir una comisión técnica
de coordinación integrada por representantes de la jurisdicción penal militar y
de la jurisdicción penal ordinaria, apoyada por sus respectivos órganos de
policía judicial. La ley estatutaria regulará la composición y funcionamiento
de esta comisión, la forma en que será apoyada por los órganos de policía
judicial de las jurisdicciones ordinarias y penal militar y los plazos que
deberá cumplir.
La ley ordinaria podrá crear juzgados y tribunales
penales policiales, y adoptar un Código Penal Policial.
La ley estatutaria desarrollará las garantías de
autonomía e imparcialidad de la
Justicia Penal Militar. Además, una ley ordinaria regulará una estructura y un
sistema de carrera propio e independiente del mando institucional.
Créase un fondo destinado específicamente a financiar
el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, en la forma en que lo regule la ley, bajo la dependencia,
orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.
Los miembros de la
Fuerza Pública cumplirán la detención preventiva en centros de reclusión
establecidos para ellos y a falta de estos, en las instalaciones de la
Unidad a que pertenezcan. Cumplirán la condena en centros penitenciarios y
carcelarios establecidos para miembros de la
Fuerza Pública.
2. Demanda: pretensiones y razones de inconstitucionalidad.
2.1. Pretensiones: Los actores
solicitan a esta Corporación que se declare la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 3 del Acto Legislativo 2 de 2012, que
modifica el artículo 221 de al Constitución Política, por considerar que “el
legislador excedió su potestad de configuración legislativa como constituyente
derivado, y consecuentemente su facultad de reforma constitucional, lo cual
desembocó en una sustitución parcial de la
Constitución”.
2.2.
Cargos: El inciso 2º del artículo 3º del
mencionado acto legislativo, atenta contra varios ejes definitorios y
esenciales de la Constitución como “el derecho al debido proceso, el
principio del juez natural, la independencia de la administración de justicia,
el carácter restrictivo y excepcional del fuero penal militar y el derecho de
las víctimas a la verdad, justicia y reparación”. Lo anterior, ya que
a pesar de establecerse una serie de conductas que son excluidas del
conocimiento de la jurisdicción penal militar, existen otros delitos y
conductas criminales que atentan contra el Derecho Internacional Humanitario y
que estarían bajo su competencia, entre los cuales se pueden encontrar, tratos
crueles, detenciones arbitrarias, etc. Los citados ejes axiales encuentran su
sustento normativo en los artículos 29 y 228 superiores, en los cuales se
establece el derecho fundamental al debido proceso como garantía de toda
actuación administrativa y judicial y la obligación de que la administración de
justicia sea independiente e imparcial.
En
igual sentido, en el derecho internacional -parte del bloque de
constitucionalidad- se encuentra el fundamento de los elementos esenciales que
han sido identificados. El artículo 8.1 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos señala que “toda persona tiene
derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable,
por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal
formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones
de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Así mismo,
múltiples pronunciamientos de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos reconocen la importancia de los
valores democráticos que se han señalado.
Mediante
la modificación introducida se desconoce, según se señaló, la garantía al
debido proceso, el principio del juez natural, la independencia de la
administración de justicia, el carácter excepcional del fuero penal militar y
el derecho de las víctimas a la verdad, justicia y reparación.
En
efecto, (i) se restringe la garantía consistente en que las violaciones de los
derechos humanos sean conocidas y resueltas por tribunales competentes; (ii) se
amplían las competencias de la jurisdicción penal militar socavando “la
naturaleza del juez ordinario para conocer de los delitos que violan los
derechos humanos”; (iii) se afecta la imparcialidad e independencia
judicial, ya que el juez competente, en estos casos, se encuentra vinculado
institucionalmente a las personas que eventualmente serán juzgadas; (iv) se
amplia significativamente la competencia de la jurisdicción penal militar,
desnaturalizando su carácter restrictivo y excepcional; y (v) se permite que
delitos que deben ser conocidos por la justicia ordinaria sean de competencia
de la justicia penal militar, por el sólo hecho de ser cometidos por miembros
de las fuerzas militares lo que haría que la participación de las víctimas,
para acceder a la verdad y obtener una justa reparación, sea inocua.
3.
Intervenciones.
3.1.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal: exequibilidad. A partir de las Sentencias C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005 y
C-303 de 2010, advierte que el control de constitucionalidad sobre actos
legislativos no es un control de fondo, valga decir, no se hace sobre su
contenido, sino sobre su proceso de formación. En este contexto, considera que
la controvertible afirmación de que la justicia penal militar no es
independiente ni respeta los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y
reparación, no se sigue de la norma demandada. Por el contrario, la mera
existencia de una jurisdicción especial, con competencias restringidas y
excepcionales, y su regulación por un acto legislativo, se enmarcan dentro de
la libre configuración de la Constitución por parte del Congreso de la
República, pues no hay base constitucional alguna para considerar, de manera
subjetiva, que la justicia penal militar no sea independiente.
3.2.
Intervención del ciudadano Pedro Antonio Herrera Miranda: inexequibilidad. El ciudadano interviene para coadyuvar la demanda, pues en su
sentir “Los argumentos presentados por los demandantes están acorde (sic.)
con la Ley, por lo tanto esa corporación debe decidir en Derecho, como
guardián de la Constitución”. Además de su coadyuvancia, hace otras
reflexiones sobre normas no demandadas y sobre un parámetro no incluido en los
cargos, como es el artículo 2 de la
Constitución, al no haberse tenido en cuenta la participación de los retirados
en las decisiones que los afectan.
3.3.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad. Luego de repasar las reglas sobre el proceso de formación de los
actos legislativos aprobados por el Congreso de la
República y de precisar, con fundamento en las Sentencias C-551 y C-1200 de
2003, la noción de vicio de competencia, procede a analizar el contenido
normativo del inciso demandado. En este análisis identifica dos normas: una que
excluye de manera explícita la posibilidad de que la justicia penal militar
pueda conocer de crímenes de lesa humanidad y de delitos de genocidio,
desaparición forzada, ejecución extrajudicial, violencia sexual, tortura y
desplazamiento forzado; y otra que permite a esta justicia conocer de conductas
que, siendo infracciones al Derecho Internacional Humanitario, no se enmarquen
dentro de las antedichas categorías. Advierte que la demanda cuestiona la
segunda norma y no la primera. La mera especialidad de la justicia penal
militar no implica per se desconocer la independencia de la justicia ni
vulnerar los derechos de las víctimas de los delitos cuyo conocimiento
corresponde a ésta.
3.4.
Intervención de la Universidad Libre: inexequible. Como ya lo ha puesto de presente en otros procesos en los cuales
se controvierte la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012, señala que
comparte el argumento de que esta norma desborda los límites de la competencia
del Congreso de la República, en la medida en que desconoce la garantía de independencia
de los jueces, el principio de legalidad y la competencia de la justicia
ordinaria. En su sentir, las reformas de la
Carta deben corresponder al momento histórico y político que vive la sociedad;
cuando hay graves violaciones a los derechos humanos y de impunidad, como
ocurre en Colombia, “la extensión desmedida de los fueros o amparos a
agentes del Estado, bajo el entendido de que es una de las causas, no se (sic.)
puede poner en riesgo la debida protección y garantía de los derechos de las
personas víctimas de violaciones a los Derechos Humanos”. Para sustentar su
aserto, trae a cuento la Sentencia proferida por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Castillo Petruzzi y otros
v. Perú.
3.5.
Intervención del Ministerio de Defensa Nacional: inhibición y, en subsidio,
exequibilidad. La solicitud de inhibición se
funda en tres motivos: (i) la demanda configura de manera inadecuada la premisa
mayor del juicio de sustitución, pues no identifica de manera correcta los
elementos estructurales de la Constitución que se desconocerían por la reforma;
(ii) la demanda conforma de manera inadecuada la premisa menor del mencionado
juicio, pues atribuye a la norma demandada contenidos que no tiene; y (iii) la
demanda en realidad pretende que la Corte ejerza un control material de la
reforma, para lo cual carece de competencia.
La solicitud
de exequibilidad se funda en que la norma demandada no sustituye ningún
elemento estructural de la Constitución, pues
No anula ni
sustituye el derecho fundamental al debido proceso, ni mucho menos, el
principios (sic.) del Juez Natural, por el contrario, desarrolla dichos
principios y los enmarca en la norma constitucional, definiéndolos claramente.
Así mismo, realza constitucionalmente las características de imparcialidad de la
Jurisdicción Penal Militar, haciéndola compatible con los estándares
internacionales, muy a pesar de lo afirmado por los demandantes en su escrito
de demanda, respetando en todo caso, (sic.) la colaboración armónica y los
controles recíprocos, sin sustraer los controles políticos y jurídicos, (sic.)
establecidos en la carta fundamental.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: inhibición.
4.1. En el Concepto 5613, el Ministerio Público comienza por plantear
su postura frente a la “teoría de la sustitución de la
Constitución”, según la cual la
Corte Constitucional “no tiene la facultad de realizar un control de
constitucionalidad por vicios de competencia en el poder de reforma, sino que
por el contrario, la Constitución de manera explícita y clara consagró en
diversas disposiciones que el análisis constitucional que esa Corporación puede
efectuar sobre las reformas constitucionales, se limita únicamente a la
verificación de los procedimientos que se exigen para la aprobación de una
enmienda”. El discurso del Ministerio Público, que alude a varios conceptos
anteriores, algunos de ellos rendidos en procesos en los que se cuestiona la
exequibilidad de la norma que ahora se examina, concluye con el siguiente
argumento:
[E]n caso de
aceptarse la teoría de la sustitución tendría que sostenerse que la
Constitución sí tiene cláusulas pétreas, que serían precisamente aquellas que
no podrían modificarse ni siquiera por medio de los mecanismos de reforma
constitucional que la misma establece o, lo que es todavía más contradictorio,
que puede declararse inexequible una reforma constitucional por haber
modificado o intentado modificar una disposición constitucional que, en tanto
que no existen cláusulas pétreas, eventualmente también podría modificarse. Una
u otra alternativa es absurda y no encuentra sustento alguno en la
Norma Superior.
4.2. En
este contexto, ante demandas por sustitución de la
Constitución la Corte debería declararse inhibida, a menos que se tratase de
una hipótesis como la planteada en el Concepto 5557: que la reforma contradiga “los
derechos inherentes e inalienables de la persona humana o algún(os) convenio(s)
o tratado(s) internacional(es) de derechos humanos suscrito(s) por Colombia, en
tanto es la misma Norma Fundamental la que establece la “primacía” de estos
derechos (artículo 5) y señala que los derechos y deberes constitucionales
deben interpretarse de conformidad con los citados tratados o convenios”.
4.3. Dado
que la demanda sub examine no satisface la especial carga argumentativa
que le es exigible cuando se trata de cuestionar la competencia del Congreso de
la República para reformar la Constitución y, por lo tanto, carece de aptitud
sustancial, la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 3
del Acto Legislativo 2 de 2012, que modifica el artículo 221 de al Constitución
Política, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 1 del
artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Cuestión preliminar: Existencia de cosa juzgada constitucional.
Respecto
de la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2012, por el cual se
reforman los artículos 116, 152 y 221 de la
Constitución Política, ya se pronunció este tribunal en
la Sentencia C-740 de 2013, proferida dentro del trámite del Expediente
D-9552, en los siguientes términos:
Primero.-
Declararse
INHIBIDA para decidir sobre los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto
de la demanda.
Segundo.-
Declarar
INEXEQUIBLE el Acto Legislativo 2 de 2012.
Esta
declaración de inexequibilidad se basó en la existencia de un vicio
insubsanable en el proceso de formación del acto legislativo y afectó la
totalidad de su contenido. Como es obvio, esta declaración de inexequibilidad
incluye al inciso segundo del artículo 3 de dicho acto legislativo,
circunstancia que hace imposible emprender en este caso análisis alguno sobre
su constitucionalidad, ya que existe cosa juzgada absoluta. Por lo tanto, este
tribunal debe declarar estarse a lo resuelto en la referida sentencia, como lo
hará enseguida.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-740 de 2013, en la cual se declaró INEXEQUIBLE el Acto Legislativo
2 de 2012.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con Aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
A LA SENTENCIA C-756/13
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO
PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Inexistencia de vicio que afecte la validez de sesión
de Cámara en quinto debate al proyecto de ley (Aclaración de voto)
REFORMA DE NORMAS CONSTITUCIONALES QUE REGULAN FUERO
PENAL MILITAR EN ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2012-Ausencia de argumentación sobre la relevancia
constitucional de la supuesta irregularidad de trámite (Aclaración de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 3
del Acto Legislativo 2 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152
y 221 de la
Constitución Política de Colombia”.
Aclaro mi voto frente a la
Sentencia de constitucionalidad C-756 de 2013, aprobada por la
Sala Plena en sesión del treinta (30) de octubre de dos mil trece (2013),
porque, si bien comparto que en este caso era menester estarse a lo resuelto en
la Sentencia C-740 de 2013, por existir cosa juzgada constitucional sobre la
inexequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012, considero necesario reiterar
los argumentos en los cuales fundé mi postura disidente de la mayoría en esa
oportunidad, así:
La ratio decidendi del fallo de
inexequibilidad formal del Acto Legislativo que regula el fuero militar –tal
como se desprende de lo aprobado en Sala y se consignó en el comunicado de la
Corte Constitucional- consistió en lo siguiente: (i) desconocimiento de la “previsión
de simultaneidad” entre la sesión de la comisión primera y la sesión
plenaria de la Cámara –artículos 83 y 93, Ley 5/92-; (ii) afectación de “principios
sustanciales del procedimiento de enmienda constitucional”, específicamente,
“pluralismo, transparencia y respeto de las minorías” y, en suma, del “principio
democrático”, en virtud del apremio que a su juicio impactó “la calidad
del debate parlamentario”.
Las razones de mi apartamiento de la
decisión mayoritaria son las que a continuación expreso:
1. Inexistencia de vicio que afecte la
validez de la sesión de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes –quinto debate al proyecto de
Acto Legislativo-.
1.1. Para la configuración de un vicio
procedimental basado en la simultaneidad de las sesiones de la comisión
constitucional permanente y de la plenaria de la misma Cámara, según lo
previsto en el artículo 93 de la Ley 5 de 1992, es menester que se hayan
superpuesto total o parcialmente, es decir, (i) que ambas sesiones hayan
empezado y (ii) que hayan coincidido en el tiempo al menos por un instante.
1.2. La propia decisión mayoritaria vacila
en la determinación del supuesto fáctico, al admitir, a falta de plena certeza
sobre la simultaneidad de las sesiones, “al menos inminencia de la sesión
plenaria”, lo que desvirtúa la mínima coincidencia temporal de las mismas.
1.3. El inicio de las sesiones no es un
tema conjetural librado al parecer de los jueces constitucionales: está
precisamente definido en el artículo 91 de la
Ley 5/92 –reglamento del Congreso-: “Inciación de la sesión.
Verificado el quórum, el presidente de cada corporación declarará abierta
la sesión (…)”. Así, antes de la conformación del quórum deliberatorio,
no existía sesión, imposibilitándose cualquier situación de simultaneidad.
2. Ausencia de argumentación sobre la
relevancia constitucional de la supuesta irregularidad de trámite.
Este tribunal de manera pacífica y
reiterada, incluso en esta sentencia, ha sostenido que las reformas a la
Constitución sólo pueden ser declaradas inexequibles por la violación de los
requisitos previstos en el Título XIII de la
Constitución y, conforme a una interpretación sistemática, también por el
desconocimiento de adicionales requisitos previstos en otros títulos de la
Constitución que sean aplicables a su proceso de formación. A estos parámetros
de control la Corte ha agregado, en lo que no sea incompatible con las
regulaciones constitucionales, las reglas orgánicas sobre el proceso legislativo
ordinario, conforme a lo previsto en el artículo 227 de la
Ley 5 de 1992. Aún en el evento de aceptar, en gracia de discusión, que se
hubiese quebrantado la prohibición del artículo 93 de la
Ley 5 de 1992, no está clara ni justificada de manera suficiente la conclusión
de que de esta circunstancia surge la invalidez de la sesión de la comisión,
que había iniciado antes y había transcurrido de manera regular y válida, y
mucho menos la inexequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012.
3. La propensión al subjetivismo axiológico
con desconocimiento de reglas jurídicas constitucionales y orgánicas.
Si bien la
Constitución contiene valores, principios y reglas, que deben ser apreciados,
ponderados e interpretados por el tribunal constitucional, esto no autoriza en
modo alguno a desconocer el mandato y contenido objetivo de las reglas
aplicables al proceso de formación de las reformas constitucionales, so pretexto
de una visión subjetiva de los valores y de los principios. No se puede pasar
de advertir que “existe claridad sobre el hecho de que la sesión plenaria no
comenzó antes de que los miembros de la
Comisión Primera hubieran finalizado la suya”, a afirmar que existe un
vicio insubsanable en el proceso de formación del Acto Legislativo, porque las
condiciones en que se desarrolló la deliberación de la comisión fueron “poco
propicias”.
4. El juicio de constitucionalidad no puede
erigirse en una forma de censura de la libertad de expresión política, a título
de control subjetivo de “la calidad del debate parlamentario”.
Juzgar la validez de las sesiones, como
hace la mayoría, acudiendo a un parámetro de control basado en la “calidad
del debate”, constituye una forma de adelantamiento del juicio de
constitucionalidad ajena a la atribución normativa y una interferencia en el
desarrollo de la actividad de representación parlamentaria, propia de la
democracia representativa. Y se corre con ello el riesgo de incurrir,
involuntariamente, en una forma de censura de la libre expresión política del
Pueblo.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado