T-878-10
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-878/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL-Caso en
que procede por haber obrado de manera unilateral inconsulta y unilateral sin
producir actuación por escrito que hubiera sido notificada a la sociedad
demandante
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO POR REVOCATORIA DE ACTOS PARTICULARES Y CONCRETOS SIN PREVIO
CONSENTIMIENTO DEL ADMINISTRADO
Cuando lo que se reclama es la
violación al debido proceso en razón de la revocatoria unilateral de
actos particulares y concretos, sin previo consentimiento del interesado, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que, aunque el accionante cuenta con
otros medios de defensa judicial,  la acción de tutela es el medio idóneo y
eficaz, pues exigir al administrado acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa resulta injusto y desproporcionado desde la perspectiva
constitucional, ya que equivaldría a radicar en cabeza de aquél la demostración
de la legalidad del acto; no obstante: (i) la presunción de legalidad de dichas
actuaciones, la cual debe ser desvirtuada judicialmente por la administración;
y (ii) la prohibición de revocatoria directa de los actos administrativos de
contenido particular, sin que medie consentimiento de los afectados.
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO Y PRINCIPIO DE LA BUENA FE/RESPETO POR EL ACTO PROPIO
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que: (i) los entes administrativos o
los particulares que ejerzan funciones públicas no pueden revocar o inaplicar
unilateralmente actos administrativos que han creado o modificado una situación
jurídica particular y concreta, al menos de que medie el consentimiento expreso
del titular; (ii) el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo
establece el procedimiento para que la administración revoque sus propios
actos; Es de concluir, entonces, que el desconocimiento del principio de la
buena fe en su dimensión de respeto por el acto propio, dentro del marco de un
proceso administrativo, genera una vulneración del derecho al debido proceso
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Caso en que mejoras en apartamento se encontraban
inscritas como predio independiente en el registro catastral y se borraron de
manera inconsulta y unilateral del archivo catastral
Las pruebas que se acaban de
citar corroboran las afirmaciones de la apoderada de la sociedad accionante en
el sentido de que las mejoras pertenecientes a ésta desde el año 1990,
consistentes en el apartamento 601 de la Torre A, edificio Bosque El Retiro, se
encontraban inscritas como predio independiente en el registro catastral con la
cédula 82 T1E 30 7 MJ hasta el año 2007 y demuestran que en ese año (2007) la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, obrando de manera
unilateral, sorpresiva y sin la citación y audiencia de la sociedad Daniel
Manrique Guzmán & Cía. S. en C., procedió a revocar esa actuación borrando
dicha inscripción e incluyendo el apartamento 601 como parte del predio con
matrícula inmobiliaria 050C0019266 de propiedad de la sociedad Seis Ltda. Esas
pruebas igualmente demuestran que posteriormente la Unidad Administrativa
Especial de Catastro Distrital -UAECD-, con base en el concepto del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi número 2813-2100, “procedió a la reincorporación de
la mencionada mejora en el archivo catastral”. Además, que a finales del año
2008, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, una vez
más y obrando igualmente de manera inconsulta, unilateral y sin producir una
actuación escrita que hubiera sido notificada a la sociedad Daniel Manrique
Guzmán & Cía. S. en C., “procedió al borre de la mejora del AP 601” del archivo catastral. Es incuestionable que la inscripción del mencionado apartamento 601 en el
archivo catastral como mejora, con la cédula 82 T1E 30 7 MJ, constituye una
actuación administrativa que creó una situación particular y concreta a favor
de la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C., que le permitía a
ésta cumplir directamente ciertas obligaciones, como las de orden fiscal, y
ejercer algunos derechos, como los posesorios sobre el apartamento 601 por
medio del pago del impuesto predial. Se trata de una actuación administrativa
generadora de una situación particular y concreta que, según lo precisado por
la jurisprudencia constitucional reseñada, no podía ser revocada o “borrada”
por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- sin el
consentimiento expreso de la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en
C., por ser ésta la afectada con dicha actuación administrativa. lo
indicado en este caso es revocar la sentencia que se revisa, para en su lugar,
tutelar el derecho al debido proceso en armonía con los principios de
buena fe y respeto por el acto propio. Igualmente, se dejará sin efectos
jurídicos la inclusión catastral del apartamento 601 como parte del predio con
matrícula inmobiliaria 050C0019266 de propiedad de la sociedad Seis Ltda.,
ordenando la inscripción en el registro catastral del mismo apartamento con la
cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ.
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Caso
en que se negó por la UAECD el boletín catastral al demandante quien lo había
solicitado para informarse del avalúo correspondiente al año 2009
La acción de tutela procede en
este caso, ya que, por otra parte, concurre también el requisito de
procedibilidad de la inmediatez, puesto que la Unidad Administrativa Especial
de Catastro Distrital -UAECD- sostiene en su oficio 2010EE24817 del 8 de
octubre de 2010 que el accionante, el día 3 de abril de 2009, solicitó el
boletín catastral para informarse del avalúo correspondiente al año 2009 y que
el Área de Servicio al Usuario, mediante oficio 2009-EE7982 del 28 de abril de
2009, le negó por improcedente la petición, habiéndole negado igualmente los
recursos de reposición, el subsidiario de apelación y el de queja, éste último
a través de la Resolución 0040 del 20 de enero de 2010. Como la apoderada
judicial de la sociedad interpuso la presente acción de tutela el 26 de febrero
de 2010, se concluye que lo hizo en un término corto y razonable después de
haber agotado los recursos de la vía gubernativa, no obstante que éstos fueron
negados por las autoridades competentes.
Referencia: expediente T-2678759
Acción de tutela interpuesta por Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en
C. contra la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Noveno Penal del Circuito
de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por Daniel Manrique Guzmán &
Cía. S. en C. contra la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital
-UAECD-.
I.
ANTECEDENTES
La sociedad
Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C., a través de apoderada judicial, interpone
acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital
-UAECD- con el objeto de solicitar la protección de sus derechos fundamentales
al debido proceso y de defensa. Para fundamentar su solicitud la sociedad
accionante relata los siguientes:
1. Hechos
1.1. Sostiene que es poseedora de
las mejoras que se concretan en el apartamento 601 de la Torre A, Edificio El
Retiro, ubicado en la carrera 1° número 83-02 de Bogotá, razón por la cual
desde hace más de 19 años ha venido declarando y pagando oportunamente el
impuesto predial correspondiente, “teniendo en cuenta al efecto la
respectiva cédula catastral 82 TIE 30 7 MJ”.
1.2. Asevera que Catastro
Distrital “hace unos años” canceló la referida cédula catastral,
incorporándola dentro de la cédula catastral de la sociedad Seis Ltda.
(propietaria del terreno), “situación que –para ajustarse a la legalidad-
fue corregida por el mismo Catastro a través del acto administrativo contenido
en el Oficio 21100-10992 de noviembre 27 de 2007(…) expedido por el Jefe del
Área de Conservación de Catastro, en el sentido de señalar que catastro ‘no
desconoce las mejoras en predio ajeno y de hecho hacen parte del censo
catastral’, por lo que procedió a ‘reincorporar el predio’ con
cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ al archivo catastral que por un error había
sido borrado. Al efecto se anexa la certificación catastral de enero 16 de
2008, recibida con el citado acto administrativo de noviembre 27 de 2007”. Agrega que la anterior decisión se mantuvo por lo menos hasta el 4 de noviembre de 2008,
como se acredita con la respectiva certificación catastral de esa fecha, la
cual anexa.
1.3. Igualmente afirma que el
representante legal de la sociedad accionante radicó el 3 de abril de 2009 una
solicitud ante Catastro Distrital con el propósito de que se expidiera el “Boletín
Catastral del año 2009-contentivo del chip y de la cédula catastral- para poder
cumplir, como siempre ha sido su tradición, con la obligación tributaria de
pagar el impuesto predial”. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 18 del Decreto 352 de 2002 y especialmente en consideración a que “la
cédula catastral 82 TIE 30 7 MJ del predio de la referencia ha existido desde
hace más de 19 años, situación que se reiteró en el acto administrativo
contenido en el oficio 21200 – 10992 de noviembre 27 de 2007 expedido por el
Jefe del Área de Conservación de Catastro, acto que no puede ser desconocido,
modificado ni revocado sin mi consentimiento (art. 73 C.C.A.).
1.4. Señala que, mediante oficio
número 2009EE7982 del 28 de abril de 2009, el Área de Servicio al Usuario de Catastro
dio respuesta al derecho de petición del 3 de abril de 2009, indicando que éste
no era procedente y que se reiteraba lo comunicado en el oficio número
21100-10992 de 2007, lo cual “además de ilegal, resulta absolutamente
contradictorio, toda vez que en el citado acto de noviembre 27 de 2007 el mismo
Catastro acepta y corrige su error al señalar que ‘no desconoce las mejoras
en predio ajeno y de hecho hacen parte del censo catastral’, por lo que
procedió a ‘reincorporar el predio’ con cédula catastral 82 TIE 30 7 MJ
al archivo catastral que por un error había sido borrado”. Además, expone
que interpuso oportunamente  los recursos de reposición y en subsidio apelación
contra dicho oficio.
1.5. Manifiesta que, en
oficio número EE 21090 de octubre 5 de 2009, suscrito por el Área de
Conservación de Catastro Distrital, se señaló la improcedencia de los recursos
de reposición y en subsidio apelación contra el acto administrativo contenido
en el oficio número 2009EE7982 del 28 de abril de 2009, sin aducir explicación
o motivación alguna.
1.6. Finalmente asevera que el
representante legal de la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C.
interpuso oportunamente recurso de queja contra el oficio número 2009EE7982 del
28 de abril, el cual fue rechazado por el Director (E) de Catastro mediante
resolución 0040 del 20 de enero de 2010.
2. Solicitud de tutela
2.1. La sociedad Daniel Manrique
Guzmán & Cía. S. en C. considera que la entidad accionada vulneró sus
derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, por las siguientes
razones:
(i) Al negarse
en forma arbitraria y contradictoria la expedición del boletín catastral y la
reincorporación al archivo catastral del predio con cédula catastral 82 T1E 20
7 MJ, el cual ha existido por más de 19 años, e impedir al administrado
controvertir tal decisión, se vulneran de forma ostensible los derechos
consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política.
(ii) La
incorporación en el archivo catastral del predio bajo la cédula catastral 82 T1E
307 MJ corresponde a lo establecido en los artículos 60 de la Resolución 2555
de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y 18 del Decreto 352 de 2002,
en armonía con lo dispuesto en el 739 de Código Civil. Por lo tanto, no es
posible que ahora la entidad demandada pretenda, a través del acto
administrativo contenido en el oficio número 2009EE7982 del 28 de abril 2009,
desconocer la normatividad superior invocada.
(iii) No se
puede desconocer la situación particular y concreta creada para la parte
accionante por el mismo Catastro Distrital, en oficio número 21100-10992 de
2007, respecto de la incorporación al archivo catastral del predio con cédula
catastral 82 T1E 30 7 MJ, impidiendo además a la sociedad poseedora de las
mejoras el cumplimiento de la obligación tributaria en materia predial.
(iv) El
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo dispone como presupuesto
general que “cuando un acto administrativo haya creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría ‘no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y
escrito del respectivo titular”, principio que tiene dos excepciones: (a)
cuando el acto proviene del silencio positivo de la administración y se dan las
causales de revocación previstas en el artículo 69 del mismo código; o (b)
cuando el acto ha ocurrido por medios ilegales.  Así pues, Catastro no podía
revocar el acto generador de una situación de carácter particular y concreto,
contenido en el oficio número 21100-10992 de 2007 sin el consentimiento expreso
y escrito del respectivo titular, esto es, la sociedad accionante, “salvo
que el acto particular hubiera sido obtenido por ‘medios ilegales’, lo que
obviamente no ocurre en el caso concreto, pues se insiste en que la
incorporación al archivo catastral del predio de la referencia lo fue y ha sido
por más de 19 años en un todo ajustado a la legalidad”.
(v) Si la
administración consideraba que el acto contenido en el oficio número
21100-10992 de 2007 era ilegal, debió acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa y demandar su propio acto mediante la denominada acción de
lesividad (artículo 69-1 Código Contencioso Administrativo).
(vi) La
actuación de la entidad demandada, al atribuir la propiedad de las mejoras de
la sociedad accionante al propietario del terreno, viola el inciso 2° del
artículo 739 del Código Civil y el artículo 58 de la Constitución Política ,
toda vez que “el catastro por ley carece en absoluto de facultad para
atribuir la propiedad de terrenos o mejoras, pues esa situación la ha definido
la propia ley desde antiguo y últimamente como lo ha precisado la Resolución
2555 de 1988 del IGAC, expedida con fundamento en las Leyes 65 de 1939 y 14 de 1983”.
(vii) Catastro no motiva la
decisión cuestionada como lo exige el artículo 35 del Código Contencioso
Administrativo, ya que en forma “simplista y acomodaticia, sin ningún tipo
de análisis, se limita a ‘informar’ que la petición formulada es improcedente,
por lo que dice reiterar el acto administrativo contenido en el Oficio
21100-10992 de noviembre de 27/07 en la respuesta a la pregunta N° 1.(…)”, lo
cual, además de ilegal, resulta incoherente y contradictorio.
2.2. Por todo
lo expuesto, la accionante solicita que se conceda el amparo de sus derechos
fundamentales al debido proceso y de defensa y que, en consecuencia, se ordene
a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- “reincorporar
al archivo catastral el predio de la referencia con cédula catastral 82 TIE 30
7 MJ”.
3. Trámite
procesal
Correspondió conocer de la acción de tutela al Juzgado
Cuarenta y Uno Penal Municipal con Función de Garantías de Bogotá, el cual,
mediante Auto del 2 de marzo de 2010 ordenó: (i) avocar el conocimiento; y (ii)
correr traslado a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital
-UAECD- para que ejerciera su derecho de defensa.
4. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de
Catastro Distrital -UAECD-
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- dio respuesta a la acción
de amparo oponiéndose a su prosperidad.
Afirma que, mediante oficio número 2.604 del 23 de octubre
de 2008, el Juzgado Cincuenta y Nueve Civil Municipal requirió a esa entidad
para que se pronunciara respecto de los hechos que dieron origen a una acción
de tutela interpuesta por la sociedad Seis Ltda., cuyas pretensiones eran la
incorporación de mejoras en predio ajeno y su respectiva inscripción catastral.
Requerimiento respecto del cual la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital -UAECD- se pronuncio indicando que “la inscripción Catastral de
es[e] inmueble se debe inscribir como un predio no propiedad horizontal a
nombre de la Sociedad Seis Ltda., toda vez que no reúne las condiciones
exigidas en el artículo 14 de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, ni lo
regulado en la Ley 675 de 2001 sobre propiedades horizontales, concluyéndose
que las construcciones no se pueden restar del predio si no hacen parte del
mismo..”.
Igualmente manifiesta que la entidad a la que representa,
a través de comunicación número 2009EEE21090 dirigida al representante legal de
la sociedad accionante, se informó que “sobre el mismo predio se interpuso
Acción de Tutela por parte de la Administración del Edificio Seis en el cual se
le informó que no es procedente acceder al trámite requerido entre otras, por
las siguientes razones de orden legal: 1. Las construcciones no están
constituidas como unidades independientes. 2. Dichas unidades no se encuentran
protocolizadas dentro de un reglamento de propiedad horizontal que permita
considerarlas e identificarlas como unidades independientes, razón por la cual catastralmente
se incluye la totalidad del área de construcción como parte del predio con
matricula 050C001982666. 3. Los contratos de Cesión de Derechos de Hacer
‘Mejoras’ se refieren al derecho a hacer mejoras en el interior de los linderos
del área asignada de un apartamento (…)”.
Sostiene que, según lo dispuesto en el artículo 12 de la
Ley 14 de 1983, en concordancia con lo indicado en los artículos 42 y 43 del Decreto
3496 de 1983, 23, 24 y 25 de la Resolución 2555 de 1988, el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi ejerce las labores de vigilancia y asesoría sobre
las entidades catastrales del país.
Asevera que, en aplicación de las normas precitadas, la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- pidió ante el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi “pronunciamiento sobre el caso particular”, solicitud
que fue respondida por la Subdirección de Catastro del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, a través de concepto número 80022008EE13148-01, en el cual se
señaló que “catastralmente las ‘mejoras’ contempladas en el contrato
celebrado entre la Sociedad Seis Ltda. y Torre A Limitada, no son objeto de
inscripción en los registros catastrales, de manera independiente del resto
de la edificación que constituye el edificio, es decir, como usted lo plantea
en su escrito, son construcciones con características especiales, que no pueden
ser censadas como unidades (inmuebles) independientes”.  Por lo tanto, la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-  no puede
apartarse del concepto emitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
ente rector en materia catastral.
II. DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1. Sentencia de primera
instancia
El Juzgado 41 Penal Municipal con
Función de Control de Garantías de Bogotá, mediante sentencia del 15 de marzo
de 2010, resolvió no tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y
defensa en favor de la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C., en
virtud de que “ya existe un pronunciamiento de un juez de igual categoría
frente a estos mismos hechos”, indicando que lo procedente es cuestionar “dichos
actos ante la jurisdicción ordinaria, quien en estos casos es la más eficaz
para resolverlo, como quiera que contra el mismo acto procede la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, ya que en principio el ámbito propio
para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la
administración es la jurisdicción contencioso administrativa quien está
vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías fundamentales”.
Al mismo tiempo, el juzgado se
abstiene de sancionar a la accionante y a su apoderada, por estimar que no
actuaron de manera temeraria, sino de buena fe, pues considera que no conocían
la existencia de la anterior acción de tutela adelantada en el Juzgado 59 Civil
Municipal de Bogotá por la sociedad Seis Ltda., dueña de todo el lote donde
está construido el apartamento 601.
§
Impugnación
La apoderada especial de la
sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. solicita que se revoque el fallo
del 15 de marzo de 2010 y, que, en su lugar, se amparen sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la defensa, ordenándole a la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- que reincorpore al
archivo catastral el predio correspondiente a la cédula catastral 82 T1E 30 7
MJ.
Para sustentar esas pretensiones
afirma categóricamente que ni ella, ni la sociedad que representa, han actuado
de forma temeraria, sino con total buena fe y lealtad, pues: (i) no han
presentado otra acción de tutela por los mismos hechos y derechos; (ii) esa
sociedad es de carácter civil y una persona jurídica distinta e independiente
de la sociedad Seis Ltda., que es de naturaleza comercial; (iii) ésta perseguía
con la acción de tutela adelantada en el Juzgado 59 Civil Municipal de Bogotá
el amparo del derecho de petición y la respuesta correspondiente por parte de Catastro,
mientras que la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C. busca la
tutela de los derechos al debido proceso y a la defensa y que se reincorpore al
archivo catastral el predio identificado con la cédula catastral 82 T1E 30 7
MJ.
Sostiene que, como lo ha dicho
Catastro, no procede ningún recurso contra el acto administrativo del 28 de
abril de 2009. Por lo anterior, considera que sí es procedente en este caso la
acción de tutela, según se desprende igualmente de la jurisprudencia
constitucional vertida en las sentencias SU-201 de 1994 y T-373 de 2008.
Por otra parte, la apoderada
solicita al juzgado de segunda instancia que tenga en cuenta los argumentos
expuestos en la acción de tutela.
2. Sentencia de segunda
instancia
El Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá, en fallo
del 30 de abril de 2010, confirmó el de primera instancia, pero con base en los
siguientes argumentos.
Sostiene que, teniendo en cuenta lo dispuesto en los
artículos 83, 85 y 209 de la Constitución y 38 del Decreto 2591 de 1991, así
como en la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la Sentencia
T-1103 de 2005, contrario a lo afirmado en la sentencia impugnada, en este caso
no existe temeridad de la parte accionante, porque, según se aclara en la
impugnación, la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C.,
propietaria y poseedora de las mejoras, no interpuso la anterior acción de
tutela en el Juzgado Cincuenta y Nueve Civil Municipal de Bogotá, sino que lo
hizo otra sociedad, que es la propietaria del terreno donde se encuentran las
mejoras. Es decir, que se trata de dos personas jurídicas diferentes. Además,
agrega que esta tutela persigue el amparo de los derechos fundamentales al
debido proceso y defensa y la reincorporación al archivo catastral del predio
correspondiente a la cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ.
Manifiesta que, en consideración a la naturaleza residual
y subsidiaria de la tutela, que no puede ser un mecanismo alternativo, coetáneo
o paralelo en la solución de controversias, en este caso dicha acción es
improcedente, porque la sociedad accionante puede acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa, si considera que sus derechos están siendo
vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-.
Considera, además, que tampoco es procedente la acción de
tutela como mecanismo transitorio, porque la accionante no demuestra que se
halla ante la eventualidad de sufrir un perjuicio irremediable en los términos
exigidos en la sentencia T-823 de 1999 de la Corte Constitucional.
III. PRUEBAS
A continuación
se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:
·
Copia de la respuesta dada por el Área de Conservación de la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, de fecha 27 de
noviembre de 2007, a un derecho de petición interpuesto por el señor Daniel
Manrique Guzmán (folios 47 y 48, cuaderno 1 proceso de tutela).
·
Copia de la certificación expedida por la Unidad Administrativa
Especial de Catastro Distrital -UAECD- el 16 de enero de 2008, en relación con
el predio con nomenclatura oficial TV 1 84 20 IN 1 AP 601 MJ y cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ (folio 49).
·
Copia del derecho de petición radicado el 3 de abril de 2008 por
el representante legal de la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en
C.  ante la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- (folios
16 a 19, cuaderno 1 proceso de tutela).
·
Solicitud de concepto del inmueble ubicado en la TV 1 84 20 dirigida
por el Subdirector Técnico de la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital -UAECD- a la Subdirectora de Catastro Nacional -Instituto Geográfico
Agustín Codazzi-, de fecha 31 de octubre de 2008 (folio 27, cuaderno de
revisión).
·
Copia de la certificación expedida por la Unidad Administrativa
Especial de Catastro Distrital -UAECD- el 4 de noviembre de 2008, en relación
con el predio con nomenclatura oficial TV 1 84 20 IN 1 AP 601 MJ y cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ (folio 61, cuaderno de revisión).
·
Respuesta al concepto solicitado el 31 de octubre de 2008 por el
Subdirector Técnico de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital
-UAECD- a la Subdirectora de Catastro Nacional -Instituto Geográfico Agustín
Codazzi-, de fecha 22 de noviembre de 2008 (folios 28 a 30, cuaderno de revisión).
·
Copia de la respuesta dada por el Área Servicio al Usuario de la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- el 28 de abril de
2009, identificada con el número 2009EE7982, a la sociedad Daniel Manrique
Guzmán & Cía. S. en C. (folio 20, cuaderno 1 proceso de tutela).
·
Copia del recurso de reposición y en subsidio apelación interpuesto
el 12 de mayo de 2009 por la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en
C. contra el oficio número 2009EE7982 del 28 de abril de 2009, proferido por el
Área Servicio al Usuario de la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital -UAECD- (folios 21 a 29, cuaderno 1 proceso de tutela).
·
Copia de la respuesta dada por el Área de Conservación de la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- al recurso de
reposición y en subsidio apelación interpuesto el 12 de mayo de 2009 por la
sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C. (folio 30, cuaderno 1
proceso de tutela).
·
Copia del recurso de queja interpuesto ante la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- por la sociedad Daniel
Manrique Guzmán & Cía. S. en C. contra el oficio número 2009EE7982 del 28
de abril de 2009 proferido por el Área Servicio al Usuario de la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- (folios 32 a 41, cuaderno 1 proceso de tutela).
·
Copia de la Resolución número 0040 del 20 de enero de 2010,
expedida por el Director (E) de la Usuario de la Unidad Administrativa Especial
de Catastro Distrital -UAECD- (folios 43 a 46, cuaderno 1 proceso de tutela).
·
Boletín catastral de fecha 6 de octubre de 2010, expedido por la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, correspondiente
al predio con nomenclatura oficial TV 84 20 y cédula catastral 83 T1E 27 (folios
47 y 48, cuaderno de revisión).
·
Copia del Formulario Único del Impuesto Predial Unificado de los
años 2009, 2008 y 2007, correspondientes al predio TV 1 84 20 IN 1 AP 601 MJ y cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ (folios 51, 52 y 53).
·
Copia del certificado de existencia y representación legal de la
sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C. (folios 14 a 15, cuaderno 1 proceso de tutela).
·
Certificado de existencia y representación legal de la sociedad
Seis Ltda. (folios 52 a 53 y 142 a 143, cuaderno de revisión).
IV. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
1. Mediante Auto del 29 de
septiembre de 2010 se estimó necesaria la vinculación a la presente acción de
tutela de la sociedad Seis Ltda. y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Igualmente, con el fin de allegar elementos de juicio adicionales al
proceso de tutela, se dispuso:
“Segundo.-
SOLICÍTESE al Director de la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital de Bogotá  que, dentro de los tres (3) días siguientes al recibo del
oficio correspondiente, haga llegar a la Secretaría General de la Corte
Constitucional copia de la actuación administrativa adelantada en esa entidad
para cancelar la cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ de identificación del predio
correspondiente a la nomenclatura oficial TV 1 83 02 IN 1 AP 601 MJ, e igualmente copia de la notificación del acto administrativo por medio del cual
se realizó esa cancelación”.
2. En cumplimiento de lo
ordenado, la Secretaría General de la Corte Constitucional libró los oficios
N°OPTB-1011/2010, N°OPTB-1012/2010 y N°OPTB- 1013/2010.
3. La Unidad Administrativa
Especial de Catastro Distrital -UAECD-, mediante oficio número 2010EE24817 del
8 de octubre de 2010, trascribe la memoria técnica correspondiente al inmueble
identificado con nomenclatura oficial TV 1 83 02 IN 1 AP 601 MJ de Bogotá; explica las disposiciones legales que ha aplicado al caso mencionado,
especialmente los artículos 12 de la Ley 14 de 1983, 42 y 43 del Decreto 3496
de 1983, 23, 24 y 25 de la Resolución 2555 de 1988; expone nuevamente algunos
de los argumentos esgrimidos en el escrito de fecha 3 de marzo de 2010,
mediante el cual esa entidad dio respuesta a la presente acción de tutela; y
termina afirmando que esa entidad no puede apartarse, ni desconocer, el
concepto emitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, según el cual “catastralmente
las ‘mejoras’ contempladas en el contrato celebrado entre la Sociedad Seis
Ltda. y Torre A Limitada, no son objeto de inscripción en los registros
catastrales, de manera independiente del resto de la edificación que
constituye el edificio, es decir, como Usted lo plantea en su escrito, son
construcciones con características especiales, que no pueden ser censadas como
unidades (inmuebles) independientes”.
4. La representante legal de la
Sociedad Seis Ltda., mediante oficio de fecha 14 de octubre de 2010, manifesta
que en general está de acuerdo con los argumentos expuestos por la sociedad
accionante en el escrito de tutela.
Indica que la sociedad a la que
representa es propietaria del terreno identificado con matrícula inmobiliaria
número 860045026-5 en el cual hace más de 30 años se levantaron las estructuras
de 6 torres, sobre las cuales se autorizó la realización de mejoras
inicialmente a 6 sociedades, habiéndolas autorizado igualmente a ceder tales
mejoras a otras personas. En virtud de lo cual en la actualidad existen 44
propietarios de dichas mejoras que corresponden a igual número de unidades
habitacionales o apartamentos en el Conjunto Bosque el Retiro.
Sostiene que durante varios años “las
mejoras individualmente contaron con la respectiva cédula catastral que las
identificó, y les permitió la presentación adecuada y oportuna de las
declaraciones del impuesto predial por más de veinte años, en la forma ordenada
por el art. 18 del Decreto 352 de 2002 y todas las disposiciones anteriores que
lo integran”.
Afirma que Catastro, de forma
unilateral, sin emitir una declaración clara y sin dar previo aviso a la
sociedad Seis Ltda. ni a los propietarios de las mejoras, procedió a cancelar
las cédulas catastrales de todas la unidades (mejoras), trasladando de esta
forma a Seis Ltda. unas mejoras que no le pertenecen. Circunstancia que generó
graves problemas para dicha sociedad, por una parte con los propietarios de las
mejoras y por otra con las autoridades tributarias distritales en materia del
impuesto predial. Agrega que, como consecuencia de la decisión de Catastro, la
sociedad Seis Ltda. tuvo que asumir el pago del impuesto predial sobre la
totalidad del terreno y las construcciones (mejoras) y soportar unas cuantiosas
sanciones por más de $220.000.000.
Aduce que en la arbitraria
cancelación de las cédulas catastrales Catastro omitió, en contra de lo que ordena
la ley, obtener el consentimiento expreso y escrito de los propietarios de las
mejoras, ya que no “tuvo en cuenta que la situación particular de cada
propietario de las mejoras no podía ser desconocida ni afectada en forma
unilateral. Frente a lo anterior, aunque el amparo del derecho de petición
elevado por Seis Ltda. fue positivo en cuanto Catastro restituyó las cédulas
catastrales, no se entiende cómo después procedió en forma ilegal y unilateral
a cancelar nuevamente las referidas cédulas catastrales, sin explicación alguna
para tales actuaciones ni menos contar con el consentimiento de los titulares
de las mejoras”.
5. La Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en oficio del 8 de octubre
de 2010, manifiesta que se mantiene en su concepto dado a la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- el 22 de noviembre de
2008, cuya copia adjunta y dice en lo esencial: “En virtud de lo anterior,
catastralmente las “mejoras” contempladas en el contrato celebrado entre la
Sociedad Seis Ltda. y Torre A Ltda., no son objeto de inscripción en los
registros catastrales, de manera independiente del resto de la edificación que
constituye el edificio, es decir, como Usted lo plantea en su escrito, son
construcciones con características especiales, que no pueden ser censadas como
unidades (inmuebles) independientes”.
Agrega la Asesora Jurídica que
los actos administrativos objeto de tutela son resultado de las actuaciones
desplegadas por la Unidad Administrativa de Catastro Distrital, no del IGAC, el
cual no tiene competencia en ese asunto.
Precisa que, según la escritura
pública 3368 del 12 de julio de 1990 de la Notaría 18 de Bogotá, el terreno
sobre el cual está construido el apartamento 601 de la Torre A del conjunto
residencial Bosque el Retiro está compuesto por 3 solares con matrículas
inmobiliarias 050-198266, 050-198673 y 050-93875, y que no está reglamentado
bajo el régimen de propiedad horizontal, ni protocolizado en una notaría, ni
inscrito en el Registro de Instrumentos Públicos.
Sostiene que en esa entidad
existe un contrato celebrado entre la Sociedad Seis Ltda., propietaria del
terreno y del edificio, y la sociedad Torre A Ltda., por medio del cual aquélla
le otorga a ésta última derechos de hacer mejoras dentro del edificio; y que,
mediante otro contrato, la Sociedad Torre A Ltda. cedió a su socio José Douer
& Cía. S. C. el derecho de hacer mejoras en la estructura semiterminada del
edificio Torre A, piso 6, puerta de entrada 601, en un área de 225 m cuadrados, quedando el cesionario obligado a no alterar la parte externa del edificio, de los
muros, del vestíbulo, a hacer por su cuenta todas las reparaciones de
conservación que requieran las mejoras, a no introducir objetos, ni hacer
excavaciones en los pisos.
Explica los conceptos de
catastro, inmueble o bienes raíces, mejora, mejoras por edificaciones en predio
ajeno, edificación, inscripción catastral, formación catastral, conservación
catastral, así como las competencias en primera y segunda instancia de la vía
gubernativa en asunto catastral.
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero y 241,
numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
2.1. La sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C., a través de
apoderado judicial, interpone acción de tutela contra la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- con el objeto de
solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de
defensa.
Sostiene que: (i) desde hace
aproximadamente 19 años dicha Sociedad es poseedora de las mejoras consistentes
en el apartamento 601 de la Torre A, edificio Bosque el Retiro, ubicado en la
carrera 1ª número 83-02 de Bogotá, que se encuentran construidas sobre el
terreno de propiedad de la Sociedad Seis Ltda.; (ii) desde entonces la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- le asignó a esas mejoras
la cédula catastral 82 T1 E 30 7 M J, con la cual la Sociedad Daniel Manrique
Guzmán & Cía en C. venía haciendo la declaración anual del impuesto
predial; (iii) hace unos años Catastro canceló esa cédula catastral y la
incorporó a la cédula catastral correspondiente al terreno perteneciente a la
Sociedad Seis Ltda., pero después el Jefe de Conservación de Catastro
reincorporó las mejoras mencionadas a la cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ, lo
que hizo saber por medio del oficio 21100-10992 de noviembre 27 de 2007, en el
cual dice que Catastro “no desconoce las mejoras en predio ajeno y de hecho
hacen parte del censo catastral”, situación esa que fue mantenida por lo
menos hasta el 4 de noviembre de 2008; (iv) la sociedad accionante, el 3 de
abril de 2009, solicitó a Catastro Distrital que le expidiera el Boletín
Catastral del año 2009,  contentivo del chip y de la cédula catastral 82 T1E 30
7 MJ para poder declarar y pagar el impuesto predial, pero el Área de Servicio
al Usuario de Catastro, en oficio 2009 EE 782 del 28 de abril de 2009, le negó
la solicitud por improcedente, reiterando lo dicho en el oficio 21100-10992 de
2007. Además, también le fueron negados los recursos de reposición, el
subsidiario de apelación y el de queja que interpuso contra el referido acto
administrativo contenido en el oficio EE782 del 28 de abril de 2009.
Considera que la entidad accionada
le está vulnerando con esa actuación ilegal sus derechos fundamentales al
debido proceso y defensa.
Por su parte, la jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital -UAECD-  se apone a la prosperidad de la acción de tutela afirmando
básicamente que la administración del edificio donde se encuentra el
apartamento 601 ya interpuso acción de tutela en el Juzgado 59 Civil Municipal
de Bogotá; que las mejoras no están constituidas como unidades independientes;
que esas mejoras no están protocolizadas dentro de un reglamento de propiedad
horizontal que permita identificarlas como unidades independientes, de acuerdo
con el artículo 14 de la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi y la Ley 675 de 2001, razón por la cual deben ser incorporadas
en la cédula catastral 050 C 001982666.3 de la totalidad del área construida;
que los contratos relativos a la cesión del derecho a hacer mejoras se refieren
al derecho a hacer mejoras en el interior del área asignada a cada apartamento,
según concepto número 80022008EE13148-01 del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi.
El Juzgado 41 Penal Municipal con
Función de garantías de Bogotá negó la tutela por considerar que ya existía un
pronunciamiento de un juez de igual categoría frente a los mismos hechos y
porque lo más indicado es que la sociedad accionante acuda a la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
El Juzgado Noveno Penal del
Circuito de Bogotá confirmó la sentencia de primera instancia, pero no porque
la acción sea temeraria, sino porque la considera improcedente debido a que la
demandante dispone de la acción contencioso administrativa y no se configura un
perjuicio irremediable que la haga viable como mecanismo transitorio.
2.2. De acuerdo con los
antecedentes planteados, corresponde a esta Sala de Revisión determinar (i) si
la acción de tutela es procedente cuando lo que se reclama es la protección del
derecho al debido proceso por la revocatoria unilateral e inconsulta de actos
particulares y concretos. En caso de considerarla procedente, (ii) la Corte
analizará si una entidad administrativa vulnera el derecho fundamental al
debido proceso cuando revoca unilateralmente un acto de carácter particular y
concreto, sin que medie consentimiento del afectado.
Para resolver el anterior
problema jurídico estima la Sala preciso analizar la jurisprudencia de esta
Corporación en relación con: (i) la procedencia de la acción de tutela cuando
lo que se reclama es la protección del derecho al debido proceso por la
revocatoria de actos particulares y concretos, sin previo consentimiento del
administrado; (ii) el debido proceso administrativo; (iii) el principio de
buena fe y el respeto por el acto propio. Con base en ello, (iv) la Sala
procederá al análisis del caso concreto para determinar si hay lugar a la
protección invocada.
3. Procedencia de la acción de
tutela cuando lo que se reclama es la protección del derecho al debido proceso
por la revocatoria de actos particulares y concretos, sin previo consentimiento
del administrado
3.1. El artículo 86 de la
Constitución Política dispone:
“ARTICULO
86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o
por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…)
Esta acción
solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.” (Negrilla fuera del texto original).
Por su parte, el numeral 1° del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece:
“ARTICULO
6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá:
1. Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)” (Negrilla fuera del texto original).
Bajo este derrotero, la Corte
Constitucional ha sostenido que la acción de tutela obedece al principio de
subsidiariedad, “es decir: no constituye un mecanismo de defensa judicial
alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el
legislador para el amparo de un derecho; no puede ser empleada para revivir
oportunidades procesales vencidas como consecuencia de la inactividad
injustificada del interesado; y, no constituye un último medio judicial para
alegar la vulneración o afectación de un derecho”[1].
En efecto,
dada su naturaleza constitucional, la acción de tutela es el mecanismo judicial
de protección inmediata de derechos fundamentales, que está dirigido a obtener
el amparo efectivo e inmediato de esos derechos frente a los actos u omisiones
que los amenacen o vulneren. Así las cosas, la acción de tutela no puede ser
concebida como una instancia idónea para tramitar y decidir conflictos de orden
legal, pues para ello el legislador dispuso las autoridades competentes, así
como los medios y los recursos adecuados[2].
3.2. No
obstante lo anterior, esta Corporación ha admitido de forma excepcional la
procedencia de la acción de tutela, aun cuando el accionante tenga a su alcance
otros medios o recursos de defensa judicial: (i) cuando se presenta la acción
de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable;
(ii) como mecanismo principal cuando, existiendo otro medio de defensa, se
constate que éste no es idóneo ni eficaz para garantizar la protección de los
derechos amenazados o vulnerados[3].
Al respecto, en Sentencia T-954 de 2005, indicó:
“Esta
Corporación ha establecido en repetidas oportunidades que la acción de tutela,
fue consagrada por el Constituyente como un mecanismo de naturaleza subsidiaria
para la protección de los derechos fundamentales, que no fue diseñada para
desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias.
Por lo tanto, el artículo 86 de nuestra Constitución  dispone que la acción de
tutela ‘sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial’[4].
La jurisprudencia constitucional, ha precisado que este mandato se debe
interpretar en el sentido de que los medios alternos de defensa con que cuenta
el interesado tienen que ser idóneos, es decir, aptos para obtener la
protección requerida, con la urgencia que sea del caso[5]. La idoneidad de los
medios de defensa se debe evaluar, en el contexto particular de cada caso,
teniendo en cuenta las circunstancias específicas que afectan al peticionario,
para así determinar si realmente existen alternativas eficaces de protección
que hagan improcedente la tutela.
No obstante
lo anterior, el mismo Constituyente introdujo una excepción a dicha regla de
subsidiariedad, en el mismo artículo 86 Superior; a pesar de la existencia de
otros medios de defensa judicial, será procedente la acción de tutela cuando
quiera que ‘se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.”
Lo anterior
significa que es el juez de tutela quien debe evaluar si el otro medio de
defensa judicial, cuando existe, brinda la protección inmediata que exige el
derecho amenazado o vulnerado. Dicha idoneidad y suficiencia, de acuerdo con la
Corte, “debe ser analizada en cada caso concreto, para lo cual es
indispensable que los otros medios de defensa judicial, ‘proporcionen el mismo
grado de protección que se obtendría mediante el empleo la acción de tutela, es
decir, que sean tan sencillos, rápidos y efectivos como ésta para lograr la
protección de los derechos fundamentales lesionados o amenazados’ (Sentencia
T-021 de 2005)”[6].
3.3. Ahora bien, esta Corporación
ha precisado que, en principio, la acción de tutela no es el medio adecuado
para controvertir las actuaciones administrativas, toda vez que para ello están
previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7]. Sin embargo,
estas consideraciones no son óbice para que en ciertas situaciones la Corte
Constitucional “haya considerado procedente la tutela como mecanismo
transitorio o principal –según el caso–, ante actuaciones administrativas que
hayan implicado para las personas afectadas un perjuicio irremediable. Ello ha
ocurrido especialmente en aquellas ocasiones en las que la acción de tutela es
el único medio del que dispone una persona para evitar un perjuicio
irremediable[8],
o en circunstancias en las cuales la acción de tutela es el único medio idóneo
de protección del derecho invocado. (Sentencia T-007 de 2008)”[9].
En relación con la revocatoria de
actuaciones administrativas de carácter particular y creadoras de situaciones
jurídicas esta Corporación ha señalado que es la entidad administrativa y no el
particular la que tiene la obligación de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa
a demandar su propio acto[10].
En este orden de ideas,  cuando
lo que se reclama es la violación al debido proceso en razón de la revocatoria unilateral
de actos particulares y concretos, sin previo consentimiento del interesado, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que, aunque el accionante cuenta con
otros medios de defensa judicial,  la acción de tutela es el medio idóneo y
eficaz, pues exigir al administrado acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa resulta injusto y desproporcionado desde la perspectiva
constitucional, ya que equivaldría a radicar en cabeza de aquél la demostración
de la legalidad del acto no obstante: (i) la presunción de legalidad de dichas
actuaciones, la cual debe ser desvirtuada judicialmente por la administración;
y (ii) la prohibición de revocatoria directa de los actos administrativos de
contenido particular, sin que medie consentimiento de los afectados.  En este
mismo sentido, la Corte en Sentencia T-465 de 2009[11] sostuvo:
“2.1.1.
Observa la Sala, que para oponerse a la actuación de la registradora ad hoc las
sociedades demandantes disponen de mecanismos de defensa judicial a su alcance;
en primer lugar, pueden agotar la vía gubernativa, como al parecer ya lo han
hecho, y luego acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en
ejercicio de la acción de nulidad y reestablecimiento el derecho, en donde como
medida preventiva pueden pedir la suspensión provisional de la Resolución N°
001 de 2008.
(…)
Ciertamente,
esta actuación irregular de la registradora obligaría a dichas sociedades a
restablecer las presunciones de legalidad comentadas, a través del ejercicio de
dicha acción judicial, lo cual en sí mismo resulta ser una exigencia
manifiestamente injusta y desproporcionada desde la perspectiva constitucional,
pues, como se acaba de ver, tratándose de la revocatoria de actos
administrativos de carácter particular y creadores de derechos, “es al ente
administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en movimiento el
aparato jurisdiccional demandando su propio acto”. [12] Es decir, exigir a
tales sociedades acudir a dicha acción equivale en este caso a consumar o
convalidar la acción irregularmente adelantada por la administración en su
contra, en cuanto implícitamente conlleva aceptar que la actuación
administrativa de cierre de los folios de matrícula llevada a cabo por la
registradora ad hoc se ajusta a la ley, por lo cual las perjudicadas con dicho
cierre deben demostrar judicialmente lo contrario. Lo anterior, a juicio de la
Sala, tendría una incidencia desproporcionada sobre el derecho al debido
proceso de las sociedades tutelantes.
Dicho de
otro modo: la exigencia de acudir a la acción de nulidad invertiría la carga de
la prueba en juicio relativa a la validez del acto administrativo de apertura
de los folios de matrícula; como se vio, el legislador ha establecido a cargo
de la administración la prueba de la ilegalidad de su propio acto, mediante la
demanda del mismo; por eso, exigir a las sociedades demandantes incoar la
acción de nulidad en contra de la resolución proferida por la registradora ad
hoc, equivale a radicar en cabeza suya la demostración de la legalidad de tal
acto, a pesar de la presunción de tal legalidad establecida de ante mano por el
mismo legislador. Esta inversión probatoria, como se dijo, resulta ser una
carga desproporcionada sobre la efectividad del derecho al debido proceso.”
En conclusión, la acción de
tutela resulta ser el medio de defensa idóneo y eficaz en los casos en los que
la administración de manera unilateral e inconsulta revoca actos de carácter particular
y concreto, lo que no significa que haya lugar necesariamente a la protección
de los derechos fundamentales invocados, pues en todo caso se deberá analizar
si existió vulneración o amenaza de esos derechos.
4. El debido proceso
administrativo
4.1. Según el artículo 29 de la
Constitución Política, "el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas". Esta Corporación se ha
referido a este derecho señalando que “lo integran el conjunto de facultades y garantías previstas en el ordenamiento
jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo sometido a
cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus
derechos sustanciales (…)”[13].
Siguiendo esta prescripción
constitucional esta Corte también ha sostenido que el derecho al  debido
proceso es una garantía de protección a los derechos de los administrados y el principio
rector de todas las actuaciones judiciales y administrativas, razón por la cual
“en el momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien de
un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo el derecho
fundamental al debido proceso”[14].
4.2. Particularmente, en cuanto
se refiere al debido proceso administrativo, la Corte Constitucional ha
precisado que “esta prerrogativa es, sin lugar a dudas, de connotación
fundamental, pues busca que cualquier actuación administrativa se someta a las
normas y a la jurisprudencia que regula la aplicación de los principios
constitucionales”[15].
Debe resaltarse que, según el
citado artículo 29, el debido proceso se aplicará a toda clase de actuación
administrativa, poniéndose de presente el amplio carácter tuitivo de esta
disposición, pues no lo restringe a los procedimientos en sentido estricto sino
que lo hace extensivo a toda clase de actuaciones.
De lo anterior se deduce que la
Administración “debe asegurar la efectividad de las garantías que se derivan
de dicho principio constitucional. Por este motivo, la jurisprudencia ha
entendido que los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria,
así como los principios de competencia, publicidad, y legalidad de los actos de
la administración, tienen aplicación desde la iniciación de cualquier
procedimiento administrativo, hasta la conclusión del proceso, y deben cobijar
a todas las personas que puedan resultar obligadas en virtud de lo resuelto por
la Administración. Es decir, destaca la Sala, el debido proceso no existe
únicamente en el momento de impugnar el acto administrativo final con el cual
concluye una actuación administrativa”[16].
Ahora bien, el derecho al debido
proceso administrativo es ante todo un derecho subjetivo, por lo que
corresponde a la persona interesada en una decisión administrativa, demandar
que la misma sea adoptada conforme a la constitución y la ley. Sobre el
particular, la Corte en Sentencia T-545 de 2009 indicó:
“En cuanto al
alcance constitucional del derecho al debido proceso administrativo, la Corte
ha dicho que este derecho es ante todo un derecho subjetivo, es decir, que
corresponde a las personas interesadas en una decisión administrativa, exigir
que la adopción de la misma se someta a un proceso dentro del cual se asegure
la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción, impugnación y
publicidad. (...)”
Así las cosas, el derecho al
debido proceso administrativo tiene un ámbito de aplicación que se extiende a
toda clase de actuaciones, juicios y procedimientos, que generen consecuencias
para los administrados, en virtud del cual se les debe garantizar a éstos la
totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental.
4.3. De otra parte, como lo ha
señalado la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho fundamental al
debido proceso comprende no sólo las garantías estrictamente derivadas del
artículo 29 de la Carta, sino también todos los principios y valores jurídicos
de orden constitucional con los cuales se da pleno respeto a los demás derechos
para asegurar un orden justo, entre los cuales se destacan el principio de
buena fe, el de confianza legítima y el de respeto del acto propio[17].
5. El principio de buena fe y el
respeto por el acto propio
5.1. El artículo
83 de la Constitución Política establece que las “actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante éstas”. Sobre el principio de buena fe, esta Corporación ha sostenido
lo siguiente:
“La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que
el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso
concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente
ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el
ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda
a colmar las lagunas del sistema jurídico.”[18]
Así las cosas,
siguiendo el mandato del artículo 83 Superior tanto la Administración como los
administrados deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe, lo cual
implica que, “así como la administración pública no puede ejercer sus
potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan,
tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias”[19].
La
jurisprudencia constitucional ha precisado que el espectro de aplicación del
principio de buena fe abarca no sólo el nacimiento de las relaciones jurídicas
sino que además se extiende al desarrollo y a la extinción de las mismas, por
lo que “los operadores jurídicos en el curso de tales relaciones deben
adecuar su comportamiento a parámetros significativos de lealtad y honestidad y
tienen que responder a las expectativas que sus actuaciones precedentes han
generado en los demás (Sentencia C-963 de 1999”)[20].
De igual manera la Corte ha
indicado que el principio en mención tiene, entre otras, dos manifestaciones
cuales son el respeto por el acto propio y la confianza legítima que,
conjuntamente, previenen a las autoridades y a los particulares a “mantener
una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se
han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que
objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico
jurídico”[21].
5.2. El principio de confianza
legítima “busca proteger al administrado frente a las modificaciones
intempestivas que adopte la administración , que afecten situaciones respecto
de las cuales, si bien el interesado no tiene consolidado un derecho adquirido,
sí goza de razones objetivas para confiar en su durabilidad , de manera que no
le es dado a las autoridades desconocer abruptamente la confianza que su acción
u omisión había generado en los particulares, máxime cuando ello compromete el
ejercicio de sus derechos fundamentales”[22].
5.3. En relación
con el principio de respeto del acto propio esta Corporación ha  sostenido que
el “opera cuando un sujeto de derecho ha emitido un acto que ha generado una
situación particular, concreta y definida a favor de otro. Tal principio le
impide a ese sujeto de derecho modificar unilateralmente su decisión, pues la
confianza del administrado no se genera por la convicción de la apariencia de
legalidad de una actuación, sino por la seguridad de haber obtenido una
posición jurídica definida a través de un acto que creó situaciones
particulares y concretas a su favor”[23].
Así entonces, este principio comprende “una limitación del ejercicio de las
potestades consistente en la fidelidad de las autoridades a las decisiones que
toman, sin que puedan revocarlas por sí mismas, cuando afectan a particulares y
sin seguir el debido proceso para ello, más aún cuando el acto posterior este
fundado en criterios irrazonables, desproporcionados o extemporáneos. (T-475 de
1992)”[24].
En
consecuencia, el principio de respeto por el acto propio “comporta el
deber de mantener una coherencia en las actuaciones desarrolladas a lo largo
del tiempo[25],
de manera que deviene contraria al principio aludido toda actividad de los
operadores jurídicos que, no obstante ser lícita, vaya en contravía de
comportamientos precedentes que hayan tenido la entidad suficiente para generar
en los interesados la expectativa de que, en adelante, aquéllos se comportarían
consecuentemente con la actuación original. En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que, en desarrollo de este principio, se sanciona
‘como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria,
con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto’ (Sentencia
T-1228 de 2001)”[26].
Se trata de una restricción del
ejercicio de derechos que en otras circunstancias podrían ser ejercidos
lícitamente, pero que en las circunstancias concretas del caso “no pueden
ejercerse por ser contradictorias respecto de una anterior conducta, esto es lo
que el ordenamiento jurídico no puede tolerar, porque el ejercicio
contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho
(Sentencia T-295 de 1999)”[27].
Según la
jurisprudencia constitucional éste principio resulta aplicable cuando:
“(i) se ha
proferido un acto o una serie de actos que revelen una actitud determinada que
genere confianza por parte de un tercero sobre esa situación subjetiva concreta
y verificable. Esa primera conducta debe ser jurídicamente eficaz; (ii) la
emisión de una nueva conducta o acto revocando la primera decisión sin estar
autorizado por el ordenamiento para ello y con base en parámetros irrazonables
o desproporcionados y (iii) la identidad entre el sujeto que emite la decisión
y su beneficiario, tanto en la disposición inicial como en la posterior que la
modifica, a la vez que ambos actos regulen la misma situación jurídica
subjetiva (Sentencias T-295 del 4 de mayo de 1999 y T-083 de 2003” [28].
En el mismo
sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que: (i) los entes
administrativos o los particulares que ejerzan funciones públicas no pueden
revocar o inaplicar unilateralmente actos administrativos que han creado o
modificado una situación jurídica particular y concreta, al menos de que medie
el consentimiento expreso del titular[29];
(ii) el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo establece el
procedimiento para que la administración revoque sus propios actos[30]; por lo
tanto “en caso de que la administración pretenda desconocerlos, no podrá
revocarlo directamente por fuera de las causales allí previstas, sino que
deberá cumplir los postulados constitucionales y legales demandando su propio
acto, ante el contencioso administrativo, a través de la acción de lesividad
para obtener la nulidad del mismo. De no ser así estaría desconociendo el
debido proceso del administrado”[31].
Es de concluir, entonces, que el
desconocimiento del principio de la buena fe en su dimensión de respeto por el
acto propio, dentro del marco de un proceso administrativo, genera una
vulneración del derecho al debido proceso, “como quiera que éste comprende
la garantía de que las decisiones que se profieran en su curso atenderán a las
reglas de juego previamente establecidas así como a las expectativas que la
administración, en virtud de sus actos, generó en un particular”[32].
6. Análisis del caso concreto
Teniendo en cuenta los hechos y la jurisprudencia que se acaban de
exponer, la Sala entra a analizar las pruebas relevantes para luego determinar
si la acción de tutela es procedente en este caso y, si ello es así, procederá
al análisis de fondo para determinar si se debe conceder o no la protección
invocada.
6.1. En primer lugar, la Sala
constata que, mediante contrato privado de fecha 14 de diciembre de 1976, la
sociedad Seis Ltda. otorgó a la sociedad Torre A Ltda. el derecho de hacer
mejoras “en la estructura semiterminada del edificio denominado ‘TORRE A’,
mejoras consistentes en terminar dicho edificio según plano adjunto y de
conformidad con las especificaciones ya suministradas por el PROPIETARIO a
TORRE A”, sobre un terreno ubicado en la ciudad de Bogotá, transversal 1ª
número 84-20, que seguía perteneciendo a la sociedad Seis Ltda.[33].
Igualmente que, por medio de otro
contrato de fecha 23 de junio de 1977, la sociedad Torre A Ltda. cedió a la
sociedad Douer & Cía. en C. el derecho a hacer mejoras en un área de 225 metros cuadrados, en el piso 6, puerta de entrada 601, del edificio Torre A del conjunto
habitacional Bosque El Retiro, ubicados en la dirección precitada, mejoras
consistentes en “construir en el área asignada un apartamento para
habitación”, con derecho a poseerlas materialmente[34].
Y que, por contrato privado del
18 de julio de 1990, la sociedad José Douer & Cía. en C. transfirió, a título
de propiedad, a la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. en C. las mejoras
consistentes en el apartamento 601 de la Torre A, los parqueaderos 8, 10 y 11,
y los depósitos 4 y 8 de la misma torre, ubicados en la carrera 1ª número 83-02
de Bogotá; construidas en el terreno perteneciente a la sociedad Seis Ltda.[35].
Queda así demostrado que la
sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. en C. es dueña y poseedora de las
mejoras consistentes en el apartamento 601 de la Torre A, construidas en
terreno de propiedad de la sociedad Seis Ltda.
Por otra parte, las copias de los
formularios únicos del impuesto predial unificado, correspondientes a los años
2007, 2008 y 2009, demuestran que Daniel Manrique Guzmán & Cía. S en C.
efectivamente declaró como propio el apartamento 601, ubicado en la transversal
1ª número 83-02 de Bogotá, bajo la cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ[36].
Sin embargo, el funcionario
responsable del Área de Conservación de la Unidad Administrativa Especial de
Catastro de Bogotá, en oficio 21100-10992 del 27 de noviembre de 2007, dirigido
al doctor Daniel Manrique Guzmán, dice en lo pertinente que:
“la Unidad
no desconoce las mejoras en predio ajeno y de hecho hacen parte del censo
catastral, Otra cosa diferente es la que se presentó en el predio con dirección
TV1 83 02 IN 1 AP 601 chip AAA0093RJCX, y cédula catastral 82 T1E 307 MJ el
cual fue borrado de los archivos catastrales por doble inscripción, en
razón a que el área construida de esta Unidad (239.90 m2) se encontraba inmersa dentro del total del área construida (22.169.70 m2) del predio
identificado con dirección TV1 84 20, cédula catastral 83 T1E 27, matrícula
inmobiliaria 050C00198266 y chip AAA0093 RHUZ a nombre de JOSE DOUER & CIA.
S. C., por no encontrar soporte para su respectiva inscripción, toda vez que
esta no está constituida como una Unidad independiente, ni se encuentra
reglamentada como propiedad horizontal; razón por la cual se incluyó esta
área como parte del predio con matrícula inmobiliaria 050C0019266 de
propiedad de SEIS LTDA.” (Subrayas fuera de texto).
Por su parte, la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la entidad accionada, en oficio numero 2010EE24817
del 8 de octubre de 2010, informa a esta Sala lo siguiente:
“De
conformidad con los históricos del Sistema Alfanumérico el predio identificado
con dirección TV 1 83 02 IN 1 AP 601, Chip AAA0093RJCX y cédula catastral 82
TIE 30 7 MJ, fue borrado del archivo catastral a través de los radicados
Nos 2004-725207 Derecho de Petición y 2004-993689 - solicitud del señor Carlos
Sierra Ardila en el trámite de cambio de uso y destino del predio-, cuyo
estudio concluyó que no existía soporte para su respectiva inscripción en razón
a que el área construida del AP 601, también aparecía inmersa dentro del total
del área construida del predio TV 1 84 20, inmueble que posee la información
jurídica completa y en el que se ubica físicamente la construcción en cuestión;
por tal razón se determinó el borre del mismo (…)”
Posteriormente,
el Doctor DANIEL MANRIQUE GUZMAN, en calidad de representante Legal de la
Sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C. solicita mediante oficio de
fecha agosto 23 de 2007 se reincorpore el predio con nomenclatura urbana TV 1
83 02 IN 1 AP 601, Chip AAA0093RJCX y cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ,  a la
base catastral por tratarse de una mejora en suelo ajeno, y presenta una serie
de inquietudes, sobre el particular, las cuales fueron resueltas mediante
oficio 21100-2813 de mayo 14 de 2007.
En esta
respuesta se concluyó que no era viable la incorporación por cuanto no se
trataba de una unidad independiente, cuya naturaleza se constituya en un
bien privado y un bien común.
Luego, la
entidad con base en el concepto del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC-
, allegado por parte de la Secretaría de Hacienda Distrital y corroborado por la
Oficina Jurídica de Catastro, se procedió a la reincorporación de la
mencionada mejora en el archivo catastral.
-soportes
concepto igac 2813-2100
Una vez
incorporada esta unidad la Gerente de Sociedad Seis Ltda., doctora
Adriana Cadavid, a través de los Radicados 2008-861661-713505 y 2008-485861-
Derecho de Petición, solicita la reincorporación de los inmuebles al Conjunto
Bosque el Retiro.
Interpone
Acción de Tutela por violación al Derecho de Petición en el Juzgado 59 Civil
Municipal de Bogotá y la Subdirección Técnica  de la entidad mediante el oficio
3308349 del 6 de Noviembre de 2008, da respuesta en los siguientes términos:
‘en cuanto a la reincorporación del conjunto Bosques el retiro y la
reinscripción de las cédulas catastrales de los apartamentos me permito
informarle que dicha solicitud no es procedente.
5. La
inscripción catastral de este inmueble se debe inscribir como un predio no
propiedad horizontal a nombre de la Sociedad Seis Ltda., toda vez que no reúne
las condiciones exigidas en el artículo 14 de la Resolución 2555 de 1988 del
IGAC, no (sic) lo regulado en al Ley 675 de 2001 sobre propiedades
horizontales, concluyéndose que las construcciones no se pueden restar del
predio sino hacen parte del mismo.’
La Unidad a
través de la Subdirección Técnica con oficio 330-8387/2008 EE3061 del 31 de
Octubre de 2008, para dar respuesta a los anteriores radicados, solicitó concepto
al Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC-, sobre el caso en particular,
relacionadas con la incorporación del inmueble con características especiales
de propiedad ubicado en la TV 1 84 20. EL Instituto mediante Oficio 8002008EE13148
del 22 de Noviembre de 2008, conceptuó que ‘catastralmente las ‘mejoras’
contempladas en el contrato celebrado entre la Sociedad Seis Ltda., y Torre A
Limitada, no son objeto de inscripción en los registros catastrales, de manera
independiente del resto de la edificación que constituye el edificio, es decir,
como Usted lo plantea en su escrito, son construcciones con características
especiales que no pueden ser censadas como unidades (inmuebles) independientes.’
En
consecuencia se le informó a la Representante Legal doctora Adriana Cadavid,
que no fue posible dar curso a la solicitud de reincorporación de las mejoras
por las razones legales y técnicas, coadyuvadas en el concepto del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- y la entidad procedió al borre de la
mejora del AP 601. Adicionalmente el fallo del Juzgado 59 Civil Municipal
ordenó dar respuesta exacta y de fondo a la accionante y mediante oficio
3308349 del 6 de noviembre de 2008, la entidad dio cumplimiento al fallo.
(…)
Así mismo
el doctor DANIEL MANRIQUE GUZMAN, el día 3 de abril de 2009, solicita el
boletín catastral para informarse del avaluó catastral correspondiente al año
2009, el área de Servicio al Usuario mediante oficio No. 2009EEE782 de abril 28
de 2009, le respondió que la petición no era procedente, ante lo cual interpone
recursos de la vía gubernativa”. (Énfasis fuera de texto).
Las pruebas que se acaban de
citar corroboran las afirmaciones de la apoderada de la sociedad accionante en
el sentido de que las mejoras pertenecientes a ésta desde el año 1990,
consistentes en el apartamento 601 de la Torre A, edificio Bosque El Retiro, se
encontraban inscritas como predio independiente en el registro catastral con la
cédula 82 T1E 30 7 MJ hasta el año 2007 y demuestran que en ese año (2007) la
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, obrando de manera
unilateral, sorpresiva y sin la citación y audiencia de la sociedad Daniel
Manrique Guzmán & Cía. S. en C., procedió a revocar esa actuación borrando
dicha inscripción e incluyendo el apartamento 601 como parte del predio con
matrícula inmobiliaria 050C0019266 de propiedad de la sociedad Seis Ltda.
Esas pruebas igualmente
demuestran que posteriormente la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital -UAECD-, con base en el concepto del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi número 2813-2100, “procedió a la reincorporación de la mencionada
mejora en el archivo catastral”. Además, que a finales del año 2008, la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, una vez más y obrando
igualmente de manera inconsulta, unilateral y sin producir una actuación
escrita que hubiera sido notificada a la sociedad Daniel Manrique Guzmán &
Cía. S. en C., “procedió al borre de la mejora del AP 601” del archivo catastral.
6.2. Es incuestionable que la
inscripción del mencionado apartamento 601 en el archivo catastral como mejora,
con la cédula 82 T1E 30 7 MJ, constituye una actuación administrativa que creó
una situación particular y concreta a favor de la sociedad Daniel Manrique
Guzmán & Cía. S. en C., que le permitía a ésta cumplir directamente ciertas
obligaciones, como las de orden fiscal, y ejercer algunos derechos, como los posesorios
sobre el apartamento 601 por medio del pago del impuesto predial.
Se trata de una actuación
administrativa generadora de una situación particular y concreta que, según lo precisado
por la jurisprudencia constitucional reseñada, no podía ser revocada o “borrada”
por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- sin el
consentimiento expreso de la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en
C., por ser ésta la afectada con dicha actuación administrativa.
Así las cosas,  como lo que se
reclama en el caso bajo análisis es la protección del derecho al debido proceso
en razón de la revocatoria unilateral de un acto de carácter particular y
concreto, sin previo consentimiento del interesado, la acción de tutela es el
medio idóneo y eficaz de defensa, pues exigir a la sociedad accionante que
acuda a la jurisdicción contencioso administrativa resulta injusto y
desproporcionado, ya que equivaldría a radicar en cabeza de esa sociedad la
demostración de la legalidad del acto, no obstante (i) el postulado de la buena
fe en sus dimensiones de confianza legítima y acto propio; (ii) la presunción
de legalidad del mismo, la cual debe ser desvirtuada judicialmente por la
administración; (iii) la prohibición de revocatoria directa de los actos
administrativos de contenido particular, sin que medie consentimiento de los
afectados; (iv) no haberse obtenido por medios ilegales.
Esta ha sido la línea jurisprudencial
seguida por la Corte Constitucional en casos como el presente, en la cual además
se ha resaltado que el particular afectado “no puede ser el llamado a
ejercer las acciones correspondientes ante la jurisdicción contenciosa, porque eso
significa que los errores de la administración prevalecen sobre los derechos y
la garantías de los administrados”[37],
razón por la cual “la acción de tutela resulta ser el medio de
defensa más eficaz en los casos en que la administración motu propio (sic), ha
decidido revocar actos que tienen el carácter de particular y concreto, pues a
través de esta acción constitucional se evita que se siga ocasionando la lesión
de derechos fundamentales y obliga a la entidad correspondiente a agotar los
mecanismos legales que le han sido dados para obtener la revocatoria o
modificación de dichos actos”[38].
De acuerdo con lo anterior, la
acción de tutela procede en este caso, ya que, por otra parte, concurre también
el requisito de procedibilidad de la inmediatez, puesto que la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- sostiene en su oficio
2010EE24817 del 8 de octubre de 2010 que el Doctor Daniel Manrique Guzmán, el
día 3 de abril de 2009, solicitó el boletín catastral para informarse del avalúo
correspondiente al año 2009 y que el Área de Servicio al Usuario, mediante
oficio 2009-EE7982 del 28 de abril de 2009, le negó por improcedente la
petición, habiéndole negado igualmente los recursos de reposición, el
subsidiario de apelación y el de queja, éste último a través de la Resolución
0040 del 20 de enero de 2010. Como la apoderada judicial de la sociedad Daniel
Manrique Guzmán & Cía. S. en C. interpuso la presente acción de tutela el
26 de febrero de 2010[39],
se concluye que lo hizo en un término corto y razonable después de haber
agotado los recursos de la vía gubernativa, no obstante que éstos fueron
negados por las autoridades competentes.
6.3. Pasando al análisis de fondo
la Sala observa que la actuación de la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital -UAECD-, consistente en inscribir en los archivos catastrales el
apartamento 601 mencionado como una mejora con la cédula 82 T1E 30 7 MJ, generó
un situación particular y concreta a favor de la sociedad Daniel Manrique
Guzmán & Cía. S. en C., que no podía ser revocada directamente por la
administración sin el consentimiento expreso de dicha sociedad. En otras
palabras, esa actuación constituye un acto propio de la administración  que, en
cumplimiento del postulado de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la
Constitución Política, la obligaba a guardar coherencia en sus actos
posteriores y a comportarse consecuentemente con la actuación original.
Sin embargo, lo que se aprecia es
lo contrario, toda vez que posteriormente, sin el consentimiento de la sociedad
Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C., obrando de manera unilateral y
sorpresiva, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- procedió
a revocar o “borrar” del archivo catastral la inscripción original del
apartamento 601 como mejora identificada con la cédula 82 T1E 30 7 MJ, incluyéndola
como parte del predio con matrícula inmobiliaria 050C0019266 de propiedad de la
sociedad Seis Ltda. No obstante, la misma entidad, siguiendo el concepto
2813-210 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, después “procedió a la
reincorporación de la mencionada mejora en el archivo catastral”. Y, por
último, a finales del año 2008, esa Unidad, una vez más y obrando igualmente de
manera inconsulta, unilateral y sin producir una actuación escrita que hubiera
sido notificada a la sociedad Daniel Manrique Guzmán & Cía. S. en C., “procedió
al borre de la mejora del AP 601” del archivo catastral.
Como puede verse, las dos
actuaciones administrativas por medio de las cuales el apartamento 601
identificado con la cédula 82 T1E 30 7 MJ fue borrado como mejora del archivo
catastral son absolutamente incoherentes y contradictorias con las otras dos
actuaciones que la habían incorporado, desconociendo en esa forma el postulado
de la buena fe y el principio de respeto por el acto propio, pues, como lo ha
sostenido esta Corporación, tal principio “comporta el deber de mantener una
coherencia en las actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo[40],
de manera que deviene contraria al principio aludido toda actividad de los
operadores jurídicos que, no obstante ser lícita, vaya en contravía de
comportamientos precedentes que hayan tenido la entidad suficiente para generar
en los interesados la expectativa de que, en adelante, aquéllos se comportarían
consecuentemente con la actuación original”[41].
Ahora bien, el
desconocimiento de esos postulados conlleva a la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso de la sociedad accionante, que debe ser amparado,
ordenando que las cosas vuelvan al estado anterior.
6.4. Siendo así las cosas, lo
indicado en este caso es revocar la sentencia que se revisa, para en su lugar,
tutelar el derecho al debido proceso en armonía con los principios de buena fe
y respeto por el acto propio. Igualmente, se dejará sin efectos jurídicos la
inclusión catastral del apartamento 601 como parte del predio con matrícula
inmobiliaria 050C0019266 de propiedad de la sociedad Seis Ltda., ordenando la
inscripción en el registro catastral del mismo apartamento con la cédula
catastral 82 T1E 30 7 MJ.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR, por
las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por el
Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá, de fecha 30 de abril de 2010, que
confirmó la de primera instancia emitida el 15 de marzo de 2010 por el Juzgado Cuarenta
y Uno Penal Municipal con Función de Control de Garantías de la misma ciudad;
y, en su lugar, tutelar el derecho al debido proceso de la sociedad Daniel
Manrique Guzmán & Cía. S. en C.
SEGUNDO.- DEJAR sin
efectos jurídicos la actuación de la Unidad Administrativa Especial de Catastro
Distrital -UAECD- consistente en haber borrado del archivo catastral el predio
TV 1 83 02 IN 1 AP 601 Chip AAA0093RJCX y cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ y en
haberlo incluido como parte del predio con matrícula inmobiliaria 050C0019266
de propiedad de la sociedad Seis Ltda.
TERCERO.- ORDENAR a la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- que, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia,
reincorpore en el archivo catastral el predio TV 1 83 02 IN 1 AP 601 Chip AAA0093RJCX  cédula catastral 82 T1E 30 7 MJ.
CUARTO.- LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente
en comisión
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional, Sentencia T-983 de 2007.
[2] Corte Constitucional, Sentencia T-901 de 2007, entre otras.
[3] Corte Constitucional, Sentencias T-315 de 2000, T-626 de 2000, T-822
de 2002, T-972 de 2005, T-989 de 2008 y T-180 de 2009, entre otras.
[4] Sentencia SU-250 de 1998, T-321 de 2000, T-1157 de 2001, T-1198 de
2001 y T-600 de 2002.
[5] Sentencia T-384 de 1998.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T-796 de 2006.
[7] Corte Constitucional, Sentencias T-514 de 2003 y T-472 de 2008,
entre otras.
[8] Ello se ha presentado, por ejemplo, en casos en que se produce una
discriminación en concursos públicos y en el acceso a cargos de esta naturaleza,
que compromete seriamente la confianza de los particulares en el Estado (art. 83 C.P.);  el derecho de acceder en igualdad de condiciones a los cargos públicos (art. 13 y 40 CP),
el debido proceso (art. 29 C.P.) y el derecho al trabajo (art. 25 C.P.). La cuestión a resolver, en estos casos, es constitucional. De otra parte, el mecanismo
ordinario que podría ser utilizado no es plenamente idóneo para resarcir los
eventuales daños. En consecuencia, la tutela se concede como mecanismo
principal para evitar la lesión de los derechos fundamentales involucrados.
Sobre este particular pueden revisarse las sentencias  T-100 de 1994;  T-256 de
1995; T-325; T-389 de 1995; T-455 de 1996 y T-083 de 1997 y SU 133 de 1998.
[9] Corte Constitucional, Sentencia T-007 de 2008.
[10] Corte Constitucional, Sentencias T-347 de 1994, T-276 de 2000, T-1185
de 2004, T-075 de 2008 y T-465 de 2009, entre muchas otras.
[11] Al respecto ver también la Sentencia T-460 de 2007, entre otras.
[12] Sentencia T- 315 de 17 de julio de 1996.
[13] Corte Constitutionnel, Sentencia T-068 de
2005.
[14] Corte Constitucional, Sentencia T-545 de 2009.
[15] Corte Constitucional, Sentencia T-715 de 2009.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-465 de 2009.
[17] Corte Constitucional, Sentencias T-280 de 1998, T-083 de 2003, T-1034
de 2005 y T-465 de 2009, entre muchas otras.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-131 de 2004.
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-075 de 2008.
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2008. Ver también Sentencia
T-340 de 2005.
[21] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2002.
[22] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2008.
[23] Corte Constitucional, Sentencia T-544 de 2003.
[24] Corte Constitucional, Sentencia T-075 de 2008.
[25] Ver Sentencia T-141 de 2004. Cita ésta a su vez la Sentencia T-475 1992.
[26] Corte  Constitucional, Sentencia T-248 de 2008.
[27] Corte Constitucional, Sentencia T-075 de 2008.
[28] Corte Constitucional, Sentencia T-1034 de
2005.
[29] Corte Constitutional, Sentencias T-347 de 1994, T-437 de 1994, T-315
de 1996, T-336 de 1997, T-276 de 2000, C- 672 de 2001, T-1185 de 2004, T-075 y
T-723 de 2008 y, T-465 de 2009, entre muchas otras.
[30] Artículo 73 del Código Contencioso Administrativo: "Cuando un
acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de
carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular. Pero habrá lugar a la revocación de los actos, cuando
resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las
causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los
actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión".
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-075 de 2008.
[32] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2008. Ver también T-730 de
2002.
[33] Folios 60 a 63, cuaderno 1 proceso de tutela.
[34] Folios 64 a 70, cuaderno 1 proceso de tutela
[35] Folios 71 a 74, cuaderno 1 proceso de tutela.
[36] Folios 51, 52 y 53, cuaderno 1 proceso de tutela.
[37] Corte Constitucional, Sentencia T-460 de 2007.
[38] Ibidem.
[39] Folio 75, cuaderno 1 proceso de tutela.
[40] Ver Sentencia T-141 de 2004. Cita ésta a su vez la Sentencia T-475 1992.
[41] Corte  Constitucional, Sentencia T-248 de 2008.