C-045-17
Sentencia C-045/17
MEDIDAS Y DISPOSICIONES PARA PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE Y FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Inhibición para decidir de fondo por falta de certeza, suficiencia y
especificidad en la acusación por cargo de violación del derecho a la igualdad
fundado en diferencia de regulación en dos normas
MEDIDAS Y DISPOSICIONES PARA PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE Y FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Incompetencia de árbitros y amigables
componedores para pronunciarse sobre legalidad de actos administrativos en
ejercicio de facultades extraordinarias en solución de conflictos
Referencia: Expediente D-11522
Actor: Jorge Hernán Gil Echeverry.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 14 literal c) de la Ley 1682 de 2013 ‘Por la cual se adoptan medidas y
disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden
facultades extraordinarias’.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., primero (1º) de febrero de
dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución, el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry demanda el artículo 14
literal c) de la Ley 1682 de 2013 ‘Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para
los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades
extraordinarias’.
En su concepto, esta norma vulnera el artículo 13 de la Carta Política.
Mediante auto del 26 de julio de 2016, la Corte Constitucional admitió la
demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso
de la República, a los Ministerios de Transporte, de Minas y Energía, de
Hacienda y Crédito Público, y de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, al Departamento Nacional de Planeación, a la Agencia Nacional
de Infraestructura, a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, a la Agencia
Nacional de Minería, al Centro de Arbitraje y Conciliación, a la Cámara
Colombiana de la Construcción, a la Asociación Colombiana de Petróleo, a la
Asociación de Transporte Aéreo de Colombia, a la Asociación Colombiana de
Minería, a la Aeronáutica Civil, a la Asociación Nacional de Industriales de
Colombia, al Comité Colombiano de Arbitraje, a la Asociación Colombiana de Arbitraje,
al Comité Colombiano de Arbitraje, a la Asociación Latinoamericana de
Arbitraje, a las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Eafit,
Rosario y del Norte. Por último, se ordenó correr traslado al Procurador
General de la Nación con el fin de que rindiera concepto sobre el asunto, y
fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art
242 nums 1 y 2).
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe y resalta la
norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de 2013:
“LEY
1682 DE 2013
(noviembre 22)
‘Por
la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de
infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias’
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[…]
ARTICULO
14.  SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS. Para la solución de las controversias surgidas por
causa o con ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución, interpretación,
terminación y liquidación de contratos estatales, las partes podrán incluir
cláusulas compromisorias, debiendo siempre observar lo previsto en la Ley 1563 de 2012 y demás normas que la adicionen, modifiquen,
sustituyan o reglamenten, en especial, las normas que regulen el uso de
mecanismos alternativos de solución de controversias para las entidades
públicas.
Así
mismo, de manera especial aplicarán las siguientes reglas:
[…]
c)
Tanto los árbitros como los amigables componedores no tendrán competencia para
pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos en
ejercicio de facultades excepcionales”.
III. LA DEMANDA
3. El ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry
instaura acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 14 literal c)
de la Ley 1682 de 2013 ‘Por la cual se
adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de
transporte y se conceden facultades extraordinarias’, y solicita a la Corte declararla inexequible, ya
que en su concepto vulnera el artículo 13 de la Constitución. Sostiene que la
norma introduce una discriminación irrazonable y sin fundamento objetivo para
los contratos relacionados con la infraestructura de transporte, pues les
impone un régimen arbitral diferente al de los demás contratos celebrados por
cualquier entidad pública o particulares que desempeñen funciones públicas. Mientras
la disposición acusada establece, a su juicio, que en las discusiones
arbitrales provocadas por contratos sobre infraestructura de transporte los
árbitros y amigables componedores no pueden pronunciarse sobre la legalidad de
los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales,
desde su punto de vista es claro que en los demás litigios arbitrales,
originados en contratos celebrados por cualquier entidad pública o particular
que desempeñe funciones públicas, los árbitros sí tienen esa competencia, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012.[1] Dice al respecto:
“[…] el legislador, en el inciso final del mencionado
artículo 1º [de la Ley 1563 de 2012], decidió disponer que en los contratos
estatales todas las controversias que surjan en relación o con ocasión de la
celebración, desarrollo, ejecución, interpretación, terminación y liquidación
de contratos estatales, incluso controversias relacionadas con actos
administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, tanto para
definir su legalidad como para definir sus efectos económicos, pueden ser
sometidas a definición arbitral. En este aspecto, el legislador consideró que
todo lo relacionado con los denominados actos administrativos contractuales,
ordinarios o excepcionales, constituyen asuntos que por ley, quedan autorizados
a ser definidos por árbitros, independientemente de que no se puedan considerar
asuntos de libre disposición, o transigibles.
Partiendo de la premisa anterior que consagra una
competencia arbitral amplia y general, con respecto a la totalidad de los
denominados contratos administrativos, el Congreso, mediante la Ley 1682 de
2013, artículo 14, literal c) que corresponde a una norma posterior a la Ley
1563 de 2012, decidió limitar y discriminar, sin justificación alguna y sin que
exista fundamento objetivo, serio y razonable, la facultad de los árbitros de
pronunciarse tanto de la legalidad de los actos administrativos excepcionales,
expedidos en relación a contratos sobre infraestructura de transporte, como de
los efectos económicos producidos por los actos administrativos excepcionales,
puesto que con respecto a los efectos patrimoniales, guardó absoluto silencio,
de donde se infiere que en relación a estos últimos, tampoco existe competencia
arbitral. […]. En este orden de ideas, el Congreso, teniendo pleno conocimiento
que la Ley 1563 en su artículo 1º, autoriz[ó] a la jurisdicción arbitral para
pronunciarse sobre la legalidad y los efectos económicos de los actos
administrativos contractuales, sean ordinarios o excepcionales, decidió expedir
una ley especial para prohibir la competencia arbitral relacionada con la
legalidad y los efectos económicos de los actos administrativos contractuales y
excepcionales, expedidos en relación a los contratos relacionados con la
infraestructura con transporte, y por tal razón, expidió el artículo 14,
literal c), de la Ley 1682 de 2013”.
IV. intervenciones
Ministerio de Minas y Energía
4. El Ministerio de Minas y Energía
interviene para pedirle a la Corte que emita un fallo inhibitorio o, en
subsidio, declare exequible la disposición cuestionada. En su concepto, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando se acusa una norma legal
por vulnerar el derecho a la igualdad, “el impugnante soporta una carga de
argumentación adicional, pues debe desvirtuar la premisa según la cual el
legislador está autorizado para regular de manera diversa la realidad puesta a
su consideración” [cita de la sentencia C-508 de 2009]. No obstante, en
este caso a su juicio esa carga no se satisfizo pues el actor “se limitó a
enunciar las normas que considera violadas, sin precisar de manera clara y
concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones,
limitándose a leer superficialmente las normas acusadas”. Ahora bien, en un
eventual pronunciamiento de fondo debe tenerse en cuenta que si la norma
permite un tratamiento diferenciado, este sería “no discriminatorio”,
pues el trato ofrecido “no es desproporcionado, es admisible, lo cual es una
razón suficiente y legítima, por lo que la norma es adecuada y necesaria”.
Ministerio de Justicia y del Derecho
5. El Ministerio de Justicia y del Derecho
considera que la norma es exequible, por cuanto no hace otra cosa distinta que
expresar una limitación ya contenida en el orden jurídico, en virtud de la cual
las partes no pueden habilitar a los árbitros o amigables componedores para
resolver controversias originadas en la legalidad de actos administrativos
proferidos en ejercicio de facultades excepcionales. Sostiene que en la
jurisprudencia nacional esta limitante se entiende como derivada de la
Constitución, de acuerdo con la sentencia C-1436 de 2000 y C-457 de 2015. En
particular en la primera de ellas, la Corte señaló que “[l]os particulares,
investidos de la facultad transitoria de administrar justicia, en su calidad de
árbitros, no pueden hacer pronunciamiento alguno que tenga como fundamento determinar
la legalidad de la actuación estatal”. También el Consejo de Estado, en
sentencias del 13 de abril de 2015[2]
y 1º de abril de 2016,[3]
aseveró que en materia arbitral es posible pronunciarse sobre los efectos
económicos de los actos administrativos, pero no sobre su legalidad. Por lo
cual es claro, según esa Cartera, que “en la jurisdicción administrativa, al
igual que en la jurisdicción constitucional, los actos administrativos en
ejercicio de las facultades excepcionales no son susceptibles de ser analizados
por Tribunales Arbitrales en lo que tiene que ver con su control de legalidad”.
Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones -MinTIC
6. El MinTIC le solicita a la Corte un
pronunciamiento inhibitorio, por cuanto a su juicio los argumentos de la acción
pública carecen de especificidad y suficiencia. La falta de
especificidad se aprecia en que el actor no explica en realidad cuáles son las
razones por las que se infringe la disposición constitucional invocada, ya que
se limita a transcribir fragmentos jurisprudenciales sobre el derecho a la
igualdad sin relacionarlos con el cargo. La acusación, más que sobre razones,
descansa sobre una pregunta insatisfecha: “¿cuáles fueron los motivos del
legislador para definir la restricción consignada en el literal c) del artículo
14 de la Ley 1682?”, pero esto no es un cargo específico. Es más, dice el
MinTIC, en el fondo el actor confunde un problema de aplicación de normas con
diferentes grados de generalidad, con una cuestión constitucional de igualdad
que en realidad no se sustenta de forma específica. Pero además de esto, en
concepto del Ministerio, la acción pública adolece de falta de suficiencia,
toda vez que incluso si hubiera una diferencia de trato no se precisa por qué
esta sería desproporcionada, y aunque cita jurisprudencia sobre razonabilidad no
precisa cómo se aplica a este caso.
Ministerio de Transporte
7. El Ministerio de Transporte considera
que la Corte debe declarar exequible el precepto demandado. Señala que el
sentido de la norma bajo examen, de acuerdo con su tenor literal, sus
antecedentes y su interpretación sistemática, es que no autoriza a someter a la
decisión de árbitros y amigables componedores controversias originadas en “actos
expedidos por la entidad concedente/contratante que se refieran a la
interpretación unilateral, terminación unilateral, modificación unilateral,
terminación unilateral y/o caducidad de los contratos adjudicados para el
desarrollo de la infraestructura de transporte”. Esta previsión busca
entonces precisamente asegurar los fines constitucionales de búsqueda del bien
común, la garantía de la prestación de los servicios públicos, la libertad de
empresa y el derecho a la concurrencia en condiciones de igualdad, pero bajo la
dirección del Estado. El hecho de que los litigios en torno a la legalidad de
los actos administrativos proferidos en desarrollo de las cláusulas
excepcionales no puedan sujetarse a arbitraje no implica que no tengan otras
vías de composición, pues para resolver esas controversias está precisamente la
justicia contencioso administrativa.
Agencia Nacional de Minería -ANM
8. La ANM, adscrita al Ministerio de Minas
y Energía, participa también en el proceso para solicitarle a la Corporación
que se inhiba de emitir un fallo de fondo. Asegura que, de acuerdo con la
jurisprudencia, para presentar un cargo apto de violación del derecho a la
igualdad es preciso identificar los grupos que reciben un trato diferenciado,
en qué se los diferencia y por qué es discriminatorio tratarlos de un modo
distinto. No obstante, observa que en este caso el demandante no expone cuáles
son las clases o grupos de personas que serían destinatarias de un trato
desigual, en qué serían tratadas de forma diferente, ni tampoco hace explícitas
las razones por las cuales habría una discriminación. En realidad, el artículo
1º de la Ley 1563 de 2012 y el artículo 14 de la Ley 1682 de 2013 no regulan un
mismo asunto de forma distinta sino que se refieren a aspectos distintos del
arbitraje, como se aprecia de su lectura. Por tanto, el cuestionamiento de la
demanda carece de aptitud.
Aeronáutica Civil
9. La Aeronáutica Civil le solicita a la
Corte declarar exequible la norma acusada. Considera que al ser el transporte
un servicio público, el tratamiento jurídico que se le dé en la ley no tiene
por qué ser igual al de los demás asuntos. No obstante, señala que de acuerdo
con jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional la legalidad
de los actos administrativos proferidos en ejercicio de facultades exorbitantes
no es una materia disponible por las partes, y por lo mismo no está sujeta a
arbitraje o amigable composición, en ninguno de los dos regímenes que el actor
considera comparables. Destaca que en la sentencia del 12 de agosto de 2013,
expedida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, esa
Corporación sostuvo que “[c]uando la administración hace uso de sus poderes
exorbitantes, produciendo una decisión, que se materializa en un acto
administrativo, aquélla solamente puede ser impugnada ante la jurisdicción
contencioso administrativa, y no puede ser sometida a la justicia arbitral”.[4] También se refiere a la sentencia C-1436
de 2000, la cual fue reconstruida en la sentencia SU-174 de 2007, que se
pronunció precisamente respecto de la incompetencia constitucional de los
árbitros para pronunciarse sobre asuntos, como la legalidad de actos
administrativos expedidos en virtud de poderes exorbitantes, que involucran el
orden público, la soberanía nacional o el orden constitucional.
Agencia Nacional de Infraestructura –ANI
10. La ANI considera que la Corte debe
inhibirse o, en su defecto, declarar exequible la disposición acusada. En
cuanto a la solicitud de inhibición, señala que la demanda carece en primer
lugar de certeza, por cuanto el actor hace una “lectura
equivocada” del precepto que invoca como referente de igualdad. Dice la
intervención que, según la interpretación del accionante, el artículo 1º de la
Ley 1563 de 2012 dispone que las partes pueden conferir competencia a
tribunales de arbitramento controversias relacionadas con actos administrativos
expedidos en virtud de facultades excepcionales, “tanto para definir si
legalidad como para definir sus efectos económicos”. Sin embargo, la ANI
sostiene que esta proposición no se infiere de dicha norma, por cuanto la misma
claramente establece que las partes solo pueden acordar la resolución de
controversias asociadas a los efectos económicos de los actos administrativos
expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, mas no además a la
legalidad de los actos administrativos en cuanto tales. En segundo lugar, por
el contenido de la argumentación, lo que plantea la acción pública es una
censura impertinente, toda vez que pretende la inconstitucionalidad de la
disposición demandada con fundamento en otra norma legal, que sería el artículo
1º de la Ley 1563 de 2012, el cual en realidad no sería un cuestionamiento de
validez. Sin embargo, si la Corte decide pronunciarse de fondo, considera que
el cargo no debe prosperar por cuanto no hay desigualdad de trato.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado
11. La Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado intervino para pedirle a la Corte un pronunciamiento
inhibitorio o, en subsidio, de exequibilidad. Dice para empezar que la demanda
no es clara por cuanto se limita a confrontar dos normas legales, y a luego
concluir que las diferencias son suficientes para sustentar un cargo de
igualdad, para lo cual cita jurisprudencia sobre el derecho a la igualdad pero
no precisa cómo o por qué se aplica. Además, indica que el actor hace una
lectura errada tanto de la norma que cuestiona como de la que erige en
referente de comparación, pues respecto del artículo 14 literal c) de la Ley
1682 de 2013 asevera que prohíbe a los árbitros decidir sobre las controversias
originadas en las consecuencias económicas de los actos administrativos
expedidos en virtud de facultades excepcionales, cuando en realidad eso no lo
establece la previsión; y, aparte, en lo que atañe al artículo 1º de la Ley
1563 de 2012, aduce que faculta a los árbitros para resolver discusiones en
torno a la legalidad de esos actos administrativos, lo cual tampoco se
desprende de la norma. Esto además es claro si se interpreta de conformidad con
la Constitución y la jurisprudencia constitucional, y en especial de acuerdo
con la sentencia C-1436 de 2000, la cual aclaró que no pueden someterse a
arbitraje las controversias sobre la legalidad de actos administrativos
expedidos en ejercicio de facultades excepcionales. Agrega que las razones de
la violación no son específicas sino vagas, pues no precisa por qué un presunto
tratamiento desigual sería discriminatorio. Sumado a ello, los cuestionamientos
tampoco son pertinentes porque proponen una confrontación entre normas legales,
y no entre la ley y la Carta. Finalmente, no son suficientes toda vez que no
despiertan una sospecha de inconstitucionalidad. No obstante, dice que en caso
de un fallo de fondo la norma debe declararse exequible, pues la disposición
acusada no se diferencia del artículo 1º de la ley 1563 de 2016.
Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia – ANDI
12. La ANDI estima que la demanda no es
apta para provocar un fallo de mérito. En su concepto, el texto del artículo 1º
de la Ley 1563 de 2012 no admite la interpretación que el actor propone. Desde
su punto de vista, el demandante plantea que esta última norma “permite
someter a decisión arbitral toda controversia derivada de un contrato estatal,
incluida la legalidad de los actos expedidos en ejercicio de facultades
excepcionales”. Sin embargo, a su juicio es claro que la disposición no
incluye esa facultad. Lo cual además está respaldado por la jurisprudencia de
la Corte Constitucional (sentencia C-1436 de 2000) y del Consejo de Estado (auto
del 26 de julio de 2013, de la Sección Tercera, Radicado
25000-23-26-000-2003-00424-01). En consecuencia, “[c]omo la interpretación
que hace el demandante del artículo primero de la Ley 1563 es errónea y
subjetiva, el cargo de inconstitucionalidad aducido carece de certeza; lo que
impide un pronunciamiento de fondo”. No obstante, en todo caso, la
regulación de los asuntos que pueden someterse a arbitraje le corresponde al
Congreso, que en esta ocasión se acogió a la jurisprudencia. Por lo cual, si la
Corte falla sobre el mérito debe declarar exequible la previsión.
Universidad del Rosario, Facultad de
Jurisprudencia
13. La Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario interviene para coadyuvar la acción pública. En su
criterio, si el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 se interpreta “a
contrario”, entonces el hecho de que enuncie la posibilidad de sujetar a
arbitraje las consecuencias económicas de los actos administrativos expedidos
en virtud de facultades excepcionales, pero no incluya expresamente la
legalidad de dichos actos, quiere decir que estos no pueden someterse a la
composición de árbitros o particulares investidos transitoriamente de
jurisdicción. No obstante, señala que siempre que es posible usar el argumento
“a contrario”, es también posible emplear el argumento “a pari” o
“a fortiori”, con arreglo al cual si es permitido someter a arbitraje
controversias sobre las consecuencias económicas de los actos administrativos
expedidos en virtud de facultades excepcionales, entonces con mayor razón será
posible sujetar a esta forma de composición los litigios en torno a la
legalidad de los referidos actos. Esto además parece más coherente con los
principios del ordenamiento, pues el tercero no puede pronunciarse sobre las
consecuencias económicas de los actos administrativos sin emitir un juicio
sobre la legalidad de estos últimos. No es además fácil trazar la frontera
entre la legalidad de un acto administrativo proferido en desarrollo de
facultades excepcionales y sus consecuencias económicas, y si no es fácil
entonces es mejor no exigir que sea trazada pues provoca una tentación
litigiosa problemática y evitable. De modo que si, según esto, la Ley 1563 de
2012 en realidad sí debe permitir las controversias en torno a la legalidad de
los actos administrativos, entonces también debe hacerlo la norma demandada.
Cámara Colombiana de la Construcción – Camacol
14. Camacol en su intervención le pide a
la Corte declarar exequible la norma acusada. Dice que los juicios sobre la
legalidad de los actos administrativos le corresponden privativamente a la
justicia estatal, por cuanto esta la única facultada para suspenderlos de forma
provisional (CP art 238). Esta norma indica que solo la jurisdicción de
funcionarios estatales puede efectuar un control abstracto de legalidad sobre
los actos. Esto además aparece corroborado por la jurisprudencia constituida
por las sentencias C-1436 de 2000 y SU-174 de 2007, en la cual esta Corte ha
señalado que no es posible deferir a los árbitros la facultad de resolver
controversias originadas en la legalidad de los actos administrativos expedidos
en ejercicio de funciones excepcionales. Esta es una limitación común a la Ley
1563 de 2012 y a la Ley 1682 de 2013, y por consiguiente no existe el
tratamiento de desigual en que se funda el cargo, de modo que la norma legal
acusada debe declararse exequible.
Universidad EAFIT, Escuela de Derecho
15. La Escuela de Derecho de la
Universidad EAFIT interviene para solicitar que se declare exequible la
disposición demandada, o en su defecto se condicione la exequibilidad en el
sentido de que las facultades excepcionales no son solamente las señaladas en el
artículo 14 de la Ley 80 de 1993, sino también la terminación, liquidación
unilateral, las multas y cláusulas penales, los pliegos de condiciones, el acto
de adjudicación, el acto de declaratoria de desierta de una licitación y las
declaratorias de siniestros para hacer efectivas las garantías, actos todos
estos regulados en diversas normas. Comienza por señalar que no es cierto, como
lo dice el demandante, que el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 faculte a los
árbitros para resolver controversias sobre la legalidad de los actos
administrativos dictados en ejercicio de facultades excepcionales. Lo que dice
es que en materia de contratación estatal, incluyendo las consecuencias
económicas de los actos administrativos expedidos en desarrollo de facultades excepcionales,
el laudo deberá proferirse en derecho. Esto no es nada distinto de lo resuelto
por la Corte en la sentencia C-1436 de 2000, cuando declaró la exequibilidad
condicionada de los artículos 70 y 71 de la Ley 80 de 1993. En ella señaló,
según esta intervención, que “la jurisdicción administrativa tiene a su
favor una reserva constitucional para decidir no solamente sobre la suspensión
provisional de los actos administrativos, sino con mayor razón sobre su
legalidad y/o nulidad”, tesis que debe mantenerse, al declarar exequible el
precepto cuestionado en este caso. Si no lo hace así, y estima que la reserva
recae solo sobre los actos administrativos proferidos en virtud de facultades
excepcionales, debe interpretar estas últimas en el sentido del condicionamiento
antes propuesto.
Intervenciones ciudadanas
16. El ciudadano César Negret Mosquera estima que la
Corte debe integrar al juicio el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012, para
declarar exequible la disposición acusada e inexequible el precepto legal
integrado. Señala en primer lugar que entre el artículo 14 literal c) de la Ley
1682 de 2013 y el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 hay una “estrecha
relación”, por lo cual no puede decidirse sobre la constitucionalidad del
primero sin apelar a la del segundo. De hecho, subraya que ambas disposiciones
tienen en común que excluyen de la competencia de los árbitros la posibilidad
de pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos en
ejercicio de facultades excepcionales. Así, la posición del actor, según la
cual la norma acusada no faculta a los árbitros para el efecto, mientras el
artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 sí lo hace, carecería de fundamento y por
tanto “no es dable construir el test de igualdad que reclama”. No
obstante, sí considera preciso que la Corte haga un examen de
constitucionalidad por otros motivos sobre las normas controladas. En cuanto a
la disposición acusada se limita a su juicio a precisar en el orden legal un
condicionamiento de exequibilidad efectuado en la sentencia C-1436 de 2000, de
acuerdo con el cual los árbitros no tienen
competencia para pronunciarse sobre los actos administrativos dictados en
desarrollo de sus poderes excepcionales. Por ende no advierte ningún
problema de inconstitucionalidad. En cambio, el artículo 1º de la Ley 1563 de
2012 sí es inconstitucional, en cuanto faculta a los árbitros para resolver
controversias atinentes a los efectos económicos de los actos administrativos
emitidos en desarrollo de poderes excepcionales, pues los efectos económicos de
un acto son inescindibles del acto, y al pronunciarse sobre ellos los árbitros
terminan pronunciándose sobre este, a pesar de que cuando se expide en
ejercicio de facultades excepcionales es competencia exclusiva de lo
contencioso - administrativo.
17. El ciudadano Jimmy Antony Pérez Solano intervino por
fuera del término de fijación en lista para solicitar la declaratoria de
inexequibilidad de la norma acusada, por cuanto la restricción que contempla no
se ajusta a las limitaciones contempladas en el artículo 116 de la Constitución
y crea un tratamiento diferenciado en materia arbitral que desnaturaliza el
arbitraje.[5]
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
18. El Procurador General de la Nación,
mediante Concepto No. 6167 del 16 de septiembre de 2016, considera que la Corte
debe emitir un fallo inhibitorio. Esto es así por cuanto el actor le atribuye
al artículo 1º de la Ley 1563 de 2015 una interpretación que no se sigue
inmediatamente de la norma, como lo sostuvo la Corte Constitucional en la
sentencia C-457 de 2015. En esa ocasión, según el Ministerio Público, esta
Corporación señaló que una lectura del artículo 1º de la Ley 1563 de 2012,
acorde con la cual esta autoriza a los árbitros para resolver controversias
sobre la legalidad de los actos administrativos, no se derivaba de su “genuina
finalidad”. Por tanto, la Vista Fiscal estima que es incierto el sentido
atribuido a la previsión referida, por cuanto también a juicio del actor
autoriza a sujetar a arbitramento los problemas de legalidad de los actos
administrativos. Además de incierto, el Procurador General de la nación
sostiene que el cuestionamiento carece de pertinencia por cuanto propone un
entendimiento de la Constitución, en virtud de un principio expansivo de las
cuestiones susceptibles de someterse a arbitramento, sin mostrar las razones en
las cuales se sustenta esa interpretación constitucional. Por otra parte,
asevera que la demanda es insuficiente pues, en criterio del actor, al no autorizar
mediante ley el arbitramento sobre la legalidad de los actos administrativos se
limita la voluntad de las partes, planteamiento que según el Ministerio Público
es equivocado toda vez que la ley es también una manifestación de la voluntad
estatal de circunscribir el espectro de los asuntos sujetos a arbitraje.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
Asunto previo. Solicitudes de inhibición
2. En el presente proceso, los Ministerios
de Minas y Energía y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, lo
mismo que las Agencias Nacional de Minería, Nacional de Infraestructura y
Nacional de Defensa Jurídica del estado, así como también la ANDI y el
Procurador General de la Nación le solicitan a la Corte Constitucional
inhibirse de emitir un fallo de fondo. En síntesis, estas solicitudes sostienen
que la demanda tiene ante todo un problema de certeza, por cuanto plantea
una lectura de la norma demandada (artículo 14 literal c. de la Ley 1682 de
2013) y de la que invoca como referente de comparación (artículo 1º de la Ley 1563
de 2012) que no se infiere de su texto, de su finalidad y del contexto jurídico
en el cual se insertan. Una de las intervenciones asegura que según el actor,
en su demanda, el artículo 14 literal c) de la Ley 1682 de 2013 –demandado-
prohíbe someter a arbitraje y a amigable composición tanto la legalidad como
las consecuencias económicas de los actos administrativos dictados en
desarrollo de funciones excepcionales, lo cual en criterio de la interviniente
no es cierto que se derive de la previsión cuestionada, pues esta no proscribe
el arbitramento sobre las consecuencias económicas de dichos actos.[6] Asimismo, la
generalidad de quienes piden un fallo inhibitorio estima que el entendimiento
del artículo 1º de la Ley 1563 de 2012, propuesto por el accionante, tampoco se
deriva de la norma, ya que esta no dice –como asevera el actor- que los
árbitros puedan resolver controversias sobre la legalidad de los actos
administrativos.[7]
En vista de lo cual, señalan que no hay un soporte seguro para hacer la
comparación que reclama un cargo apto de igualdad, y que es esencial para la
acusación ciudadana.
3. Algunos escritos de intervención
cuestionan también la especificidad, suficiencia y pertinencia de los
planteamientos de la acción pública.[8]
Señalan que para plantear un cargo de igualdad no basta con mostrar una
diferencia de regulaciones, sino que además es preciso identificar cuáles son
los grupos que reciben el tratamiento diferenciado, en qué reciben un trato
distinto y, supuesto lo anterior, por qué esa regulación diferenciada sería
discriminatoria y contraria a la Carta. Sin embargo, manifiestan que en
realidad el actor no cumple al menos con el último requisito, propio de un cuestionamiento
apto de inconstitucionalidad, pues el actor se limita a identificar una
presunta discrepancia entre dos normas legales, sin expresar por qué esa
diferencia sería inconstitucional. Esto indica que la demanda no es específica
ni suficiente. Pero además, dicen estas intervenciones, revela que en el fondo
la censura del actor no es de constitucionalidad pues no propone una
confrontación con la Constitución, fundada precisamente en una discriminación
injustificada, sino que de hecho se contrae a formular una comparación entre
disposiciones legales: por una parte la demandada, y por otra el artículo 1º de
la Ley 1563 de 2013. Por tanto, analizada detenidamente, la acusación sería
impertinente.
4. Las restantes intervenciones no hacen un
análisis de aptitud de la demanda, sino que se limitan a pronunciarse acerca
del fondo de la misma. Esto ocurre con los escritos de los Ministerios de
Justicia y del Derecho y de Transporte, así como con los de la Aeronáutica
Civil, Camacol, la Universidad EAFIT y el ciudadano César Negret, que piden
declarar exequible el precepto acusado; y con las intervenciones de la
Universidad del Rosario y el ciudadano Jimmy Pérez Solano, que coadyuvan la
acción pública. No obstante, pese a que no piden expresamente a la Corte
inhibirse de emitir un fallo de mérito, algunos de estos intervinientes
aseveran también que la interpretación propuesta por el actor para el artículo
1º de la Ley 1563 de 2012 no se sigue de sus propios elementos. Por ejemplo, la
Facultad de Derecho de la Universidad EAFIT y el ciudadano César Negret,
afirman que a diferencia de lo que sostiene el demandante el texto de la norma
citada no faculta a los árbitros para resolver controversias suscitadas por la
legalidad de los actos administrativos expedidos en desarrollo de facultades
excepcionales. Por su parte, la posición del Ministerio de Transporte, de la
Aeronáutica Civil y Camacol es que, al margen de su texto, si se interpretan la
norma acusada y el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 conforme a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que a su
turno concretan lo previsto por la Constitución, es claro que no se pueden
someter a arbitraje las discusiones atinentes a la legalidad de los actos
administrativos proferidos en virtud de facultades excepcionales. Y de hecho la
Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, aunque respalda la demanda,
señala que la interpretación allí formulada del artículo 1º de la Ley 1563 de
2012 es apenas una entre otras posibles, y no es necesaria.
5. La Corte Constitucional advierte
entonces un debate, sustentado en razones, en torno a la interpretación de la
previsión legal cuestionada (artículo 14 literal c. de la Ley 1682 de 2013) y
de la que el ciudadano demandante invoca como referente de comparación
(artículo 1º de la Ley 1563 de 2012). En efecto, se observa que hay, en primer
lugar, un desacuerdo argumentado en torno a si el artículo 14 de la Ley 1682 de
2013 prohíbe someter a arbitraje solo la legalidad de los actos administrativos
dictados en ejercicio de facultades excepcionales, o también las consecuencias
de estos últimos. El actor aduce que el legislador, en la Ley 1682 de 2013, “decidió
limitar y discriminar […] la facultad de los árbitros de pronunciarse
tanto de la legalidad de los actos administrativos excepcionales […] como
de los efectos económicos producidos [por ellos]”. En contraste, la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado afirmar que el precepto demandado no es
cierto que prohíba el arbitramento sobre controversias producidas por las
consecuencias económicas de los actos administrativos que se expidan en
desarrollo de facultades excepcionales.
6. Al respecto, esta Sala observa que la
acción pública carece de certeza.[9] Para empezar, el literal c) demandado del artículo 14
de la Ley 1682 de 2013 se limita a excluir del arbitraje las discusiones en
torno a la legalidad de los actos administrativos referidos, y a no a sus
consecuencias jurídicas, ya que dice solamente: “Tanto los árbitros como los amigables componedores no
tendrán competencia para pronunciarse sobre la legalidad de los actos
administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales”. Por lo demás, esa misma disposición en
su encabezado prevé que las controversias se podrán someter a tribunales
arbitrales, “debiendo
siempre observar lo previsto en la Ley 1563 de 2012 y demás normas que la adicionen,
modifiquen, sustituyan o reglamenten”. Como se aprecia, la Ley 1682 de 2013 integra la Ley
1563 de 2012 a la regulación de la solución de controversias en materia de
infraestructura de transporte, y esta autoriza a los árbitros para fallar en derecho
las diferencias surgidas de las consecuencias económicas de los actos
administrativos proferidos en ejercicio de facultades excepcionales. Por lo
cual, en síntesis, la Corte no advierte razones para concluir que el artículo
14, literal c), de la Ley 1682 de 2013, prohíba –como lo sostiene el actor-
someter a arbitraje las controversias originadas en las consecuencias
económicas de los actos administrativos expedidos en virtud de facultades excepcionales.
7. Ahora bien, por otra parte existe
también una diferencia objetiva de interpretaciones en torno a lo que prevé la
norma que el actor invoca como parámetro de comparación; es decir, acerca de lo
que dispone el artículo 1º, inciso tercero, de la Ley 1563 de 2012. El
ciudadano demandante afirma que según ese precepto admite sujetar a definición
arbitral las controversias relacionadas con actos administrativos dictados al
amparo de facultades excepcionales, “tanto para definir su legalidad como
para definir sus efectos económicos”. Entre tanto, como se observó, la Agencia Nacional de Infraestructura,
la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, la ANDI, la
Universidad EAFIT, el ciudadano César Negret y el Procurador General de la
Nación, sostienen que la previsión mencionada en momento alguno habilita el
arbitramento sobre controversias relacionadas con la legalidad de los actos
administrativos, pues se contrae –según puede inferirse de su texto y de la
jurisprudencia nacional pertinente- a prescribir que los conflictos vinculados
con las consecuencias económicas de los actos administrativos proferidos en
ejercicio de facultades excepcionales, deben decidirse en derecho. En
consecuencia, según esta interpretación, en realidad no habría, entre la norma
demandada y el artículo 1º de la Ley 1563 de 2013, una disparidad en lo que
atañe a la posibilidad de definición arbitral de las controversias sobre la
legalidad de actos administrativos dictados con base en facultades excepcionales,
pues ninguna de las dos disposiciones lo admite.
8. También en relación con este punto, la
Corte advierte entonces que hay un problema de aptitud. Para fundamentar su
cuestionamiento por supuesta vulneración del derecho a la igualdad, el demandante
erige como parangón el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012, pero le atribuye un
sentido que (sin que ello implique pronunciamiento alguno), no se sigue obvia o
evidentemente de su texto, de su contexto de creación, o de sus fines. Esta
disposición dice textualmente que cuando se sometan a arbitraje las
controversias surgidas por causa o con ocasión de la celebración, desarrollo,
ejecución, interpretación, terminación y liquidación de contratos estatales, “incluyendo
las consecuencias económicas de los actos administrativos expedidos en
ejercicio de facultades excepcionales, el laudo deberá proferirse en derecho”.
Se puede apreciar entonces que de la previsión legal no se deriva
inmediatamente el sentido que le asigna el accionante. Por lo demás, este
último tampoco ofrece argumentos en respaldo de su entendimiento de la norma
referida. Por lo cual, si este referente de comparación era vertebral para estructurar
su cargo de igualdad, sin un sustento del mismo el cuestionamiento de
constitucionalidad resultaría insuficiente, pues aparte de que se hace una
lectura incierta de la disposición acusada, la proposición normativa que invoca
para la comparación tampoco se deduce evidente o razonablemente del texto legal
que cita. Ocurre entonces en este caso algo similar a lo advertido por la Sala
Plena en la sentencia C-457 de 2015.[10]
En esa oportunidad se demandó precisamente el artículo 1º de la Ley 1563 de
2012, sobre la base de que –a juicio de la actora- habilitaba a los árbitros para pronunciarse sobre la legalidad de los
actos administrativos proferidos con ocasión de la celebración, desarrollo,
ejecución y liquidación de los contratos estatales. La Corte Constitucional
notó, sin embargo, que esta interpretación no se derivaba de forma obvia de la
norma, y que a falta de argumentos en su respaldo la acción pública carecía en
consecuencia de aptitud:
“La demandante le atribuye a la norma demandada un alcance
específico que parte de la consideración según la cual allí se establece una
habilitación para que los árbitros, en ejercicio de sus competencias, puedan
pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos con
ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución y liquidación de los contratos
estatales, consecuente con lo cual podrían anularlos total o parcialmente con
los efectos que dicha declaratoria conlleva. Ello es así a partir de
afirmaciones tales como: “… el tribunal asume competencia para definir
la legalidad del acto administrativo y, por añadidura, lo relacionado con su
efecto económico, es decir, tiene competencia para lo uno y para lo otro”.
No obstante lo cual, resulta palmario que no logró evidenciar
argumentativamente que, en realidad, tal sea la genuina finalidad de la
disposición cuestionada, en la medida en que su texto, tal y como fue puesto de
manifiesto por la mayoría de los intervinientes, bien podría admitir un
entendimiento distinto del que la demandante prioritariamente le asigna, como
sería el que da cuenta de que los conflictos a dirimir por la justicia arbitral
en los que intervenga una entidad pública o que desempeñe funciones
administrativas, relacionadas con la actividad contractual, el laudo respectivo
deberá, necesariamente, proferirse en derecho.
La posibilidad de que el significado de la disposición demandada
gravite, en realidad, en torno a dicho propósito no aparece claramente
descartada con arreglo de los argumentos que la demandante pretende hacer
valer, los cuales, se reitera, enfocan el contenido normativo con una visión
distinta según lo que atrás quedo expresado. Ante esa situación es evidente la
insuficiencia del cargo en lo que respecta a la clara identificación de los
alcances del enunciado normativo cuya constitucionalidad se objeta, lo cual le
impide a la Sala desatar la causa mediante un pronunciamiento de mérito.
En consecuencia, la demanda es sustancialmente inepta y la Corte
no tiene alternativa diferente a declararse inhibida para resolver de fondo”.[11]
9. También
coincide esta Sala con los solicitantes de inhibición que aducen, por motivos
adicionales a los analizados, falta de suficiencia y especificidad en la
acusación ciudadana. Para proponer un cargo apto de vulneración del derecho a
la igualdad, fundado en una diferencia de regulación, “no basta con que el actor manifieste que las disposiciones
acusadas establecen un trato diferenciado para ciertas personas y que ello es
contrario al artículo 13 de la Constitución, sino que debe expresar, además,
las razones por las cuales considera que tal diferencia de trato resulta
discriminatoria”.[12] En principio, el legislador está
autorizado para introducir reglas generales y excepciones en la regulación del
arbitraje, pues la Constitución establece que los particulares pueden ser
investidos de la función de administrar justicia en la condición de árbitros
habilitados por las partes para fallar en derecho o en equidad, “en los
términos que determine la ley” (CP art 116). Salvo que se demuestre una
interferencia irrazonable de derechos fundamentales o en principios
constitucionales, se debe asumir entonces que en materia arbitral, el Congreso
obra dentro de sus competencias al introducir reglas y excepciones,
clasificaciones y diferencias, obra dentro de sus márgenes de competencia. Una
censura por discriminación o vulneración del derecho a la igualdad, por tanto,
solo es apta si además de identificar una diferencia de trato entre personas, y
tras hacer una revisión suficiente de los elementos normativos relevantes,
concluye que esa diferencia no tiene justificación e interviene de manera
irrazonable un principio constitucional. En el presente caso, sin embargo, la
acción pública se circunscribe a aducir una supuesta diferencia de regulación en
dos normas, con base además en interpretaciones de las mismas que carecen de
certeza y suficiencia, y acto seguido no expone razones para sustentar por qué
ese presunto trato diferente resulta discriminatorio y contrario a la Carta.
Por lo cual, sus acusaciones en realidad no son específicas ni suficientes.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE, por las razones expuestas, de emitir un fallo de fondo
respecto de la demanda contra el artículo 14 literal c) de la Ley 1682 de 2013
‘Por la cual se adoptan
medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y
se conceden facultades extraordinarias’.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
Con salvamento
de voto
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] El artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 prevé (se
subraya lo pertinente): “El arbitraje es un mecanismo alternativo de solución
de conflictos mediante el cual las partes defieren a árbitros la solución de
una controversia relativa a asuntos de libre disposición o aquellos que la ley
autorice.|| El arbitraje se rige por los principios y reglas de imparcialidad,
idoneidad, celeridad, igualdad, oralidad, publicidad y contradicción.|| El
laudo arbitral es la sentencia que profiere el tribunal de arbitraje. El laudo
puede ser en derecho, en equidad o técnico.|| En los tribunales en que
intervenga una entidad pública o quien desempeñe funciones administrativas, si
las controversias han surgido por causa o con ocasión de la celebración,
desarrollo, ejecución, interpretación, terminación y liquidación de contratos
estatales, incluyendo las consecuencias económicas de los actos administrativos
expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, el laudo deberá proferirse
en derecho”.
[2]
Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 13 de abril de
2015. Rdo: 68001-23-32-000-2000-01934-01 (47925). (CP Jaime Orlando Santofimio
Gamboa).
[3]
Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 1º de abril de
2016. Rdo: 11001-03-26-000-2014-00162-00 (52556). (CP Jaime Orlando Santofimio
Gamboa).
[4]
Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 12 de agosto de
2013, Radicado 25000232600020000133401 (CP Mauricio Fajardo Gómez).
[5]
La Secretaría General de la Corte Constitucional informó que el término de
fijación en lista venció el 19 de agosto de 2016.La intervención del ciudadano
Pérez Solano se radicó el 26 de agosto de 2016.
[6]
Así lo sostiene la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado.
[7]
Esta valoración la plantean la Agencia Nacional de Infraestructura, la Agencia
Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, la ANDI y el Procurador General
de la Nación.
[8]
Es el caso del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, el Ministerio de Minas y Energía y el Procurador General de la
Nación.
[9]
Que “sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor,
o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.” Sentencia C-1052
de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[10] Sentencia C-457 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. AV
María Victoria Calle Correa. SV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[11] Sentencia C-457 de 2015, citada.
[12] Sentencia C-1031 de 2002 (MP. Rodrigo
Escobar Gil). En esta providencia, la Corte Constitucional se inhibió de emitir
un pronunciamiento de fondo sobre un cargo por violación del derecho a la
igualdad, porque el demandante se limitó a señalar un tratamiento diferenciado.
Este criterio fue reiterado, por ejemplo, en la Sentencia C-401 de 2007 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual la Corte se inhibió de pronunciarse
sobre el mérito de una demanda que acusaba una disposición de violar el
principio de igualdad porque “los demandantes tampoco dieron cumplimiento a los
requisitos, particularmente exigentes, de las demandas de inconstitucionalidad
que se fundamentan en cargos por violación del derecho a la igualdad, según
fueron señalados en la sentencia C-1031 de 2002”.