C-189-19
Sentencia C-189/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento
COSA JUZGADA MATERIAL-Definición
NORMA ACUSADA-Inexistencia de cosa juzgada
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance de la
regulación legal
Aunque la Constitución
Política de 1991 difirió y confió en el Legislador la determinación concreta del
alcance de la autonomía de las entidades territoriales, mediante una Ley
Orgánica, donde se estableciera la distribución de competencias entre la Nación
y las Entidades Territoriales (artículo 288 de la Constitución), el
Constituyente incluyó contenidos constitucionales mínimos del ordenamiento
territorial, a la luz de la norma suprema: por una parte, el artículo 1 de la
Constitución, dispuso que Colombia se encuentra organizado en forma de
República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales, reiterada en el artículo 287. Por otra parte, el artículo 288 de
la Constitución, estableció los principios que deben guiar la labor del
Legislador en la ordenación del territorio y en lo relativo a las relaciones
entre las autoridades administrativas del nivel central y del descentralizado
territorialmente: coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los que riñen con el
principio jerárquico, de subordinación o sometimiento de las entidades
territoriales, respecto del nivel central.
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido
El alcance del principio de autonomía
de las entidades territoriales se determina, constitucionalmente, por el
influjo de dos elementos complementarios: el principio de Estado Unitario y las
competencias constitucionales propias de las entidades territoriales, en virtud
de su autonomía. El principio de Estado Unitario determina que todos los
órganos del Estado, comprendidos todos los niveles de la administración
pública, incluida la territorial, hacen parte de la unidad política del
Estado[32], lo que implica que las potestades derivadas de la soberanía, tales
como la política macroeconómica, el acuño de la moneda, el manejo de las
relaciones internacionales, el ejercicio de la función jurisdiccional y de la
función legislativa e, incluso el mantenimiento del orden público, son asuntos
que pertenecen al Estado, en su conjunto, razón por la cual, las entidades
territoriales carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su
autonomía no es absoluta, sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas
potestades estatales.
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Articulación
LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Delimitación
constitucional/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos mínimos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial
ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades propias/ENTIDADES
TERRITORIALES-Derecho a gestionar sus propios intereses y ejercer las
competencias que les correspondan/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a
establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y a participar en
las rentas nacionales/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a administrar sus
recursos
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención
legislativa en fuentes endógenas de financiación/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes exógenas de financiación
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador en materia
financiera y presupuestal
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y ORGANO AUTONOMO E
INDEPENDIENTE-Garantía constitucional
AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Política de saneamiento fiscal
AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Política de ajuste fiscal
AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador
TEST INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Alcance
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Porcentaje de ingresos de
libre destinación para financiación
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Fuerza vinculante
Expediente: D-12322
Demanda de inconstitucionalidad contra artículo 10,
parágrafo (parcial) de la Ley 617 de 2000.
Actores: Luis Alberto Araujo García y Óscar Fernando
Vanegas Ávila.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., nueve
(9) de mayo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el
artículo 241.4 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los
ciudadanos Luis Alberto Araujo García[1] y Óscar Fernando Vanegas
Ávila[2], en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la
Constitución Política, demandaron la declaratoria de inconstitucionalidad de la
expresión “mil millones de pesos
($1.000.000.000)”,
contenida en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000[3].
Mediante
Auto del 21 de septiembre de 2017[4], el Magistrado
sustanciador dispuso: admitir la demanda
de la referencia, por la posible vulneración del artículo 287 de la
Constitución Política; inadmitir parcialmente la misma, en lo que respecta a
la vulneración de los artículos 342 y 352 de la Constitución, en tanto que no fue satisfecha plenamente la carga de especificidad.
También, inadmitió la demanda en lo relativo a la posible vulneración de los artículos 11 y 13 de la Ley Orgánica 38 de
1989,
al constatar que respecto de dichos
cargos, la demanda no cumplía con los requisitos de certeza y de especificidad. En esa medida,
concedió a los actores el término de tres (3) días, contados a partir de la
notificación del auto, para que procedieran a corregir la demanda, so pena de
rechazo.
En la providencia del 21 de septiembre
de 2017, el Magistrado sustanciador también dispuso
correr traslado al Procurador
General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los
artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política; fijar en lista el proceso
con el objeto de que cualquier ciudadano impugne o defienda la norma y
comunicar, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la
iniciación de este proceso
al Presidente de la República, al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público,
así como al Presidente del Congreso.
Se invitó a participar en el presente juicio a la Federación Colombiana de Municipios, al
Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Federación Nacional
de Departamentos, a la Contraloría General de la República, a los Concejos
Municipales de los municipios de Coveñas (Departamento De Sucre), Rio viejo (Departamento
De Bolívar), Teorama (Departamento De Norte De Santander), La Virginia (Departamento
De Risaralda), Fortul (Departamento De Arauca), Sabanalarga – Casanare
(Departamento De Casanare), Miraflores – Guaviare (Departamento De Guaviare),
Olaya (Departamento De Antioquia), Puerto Inírida      (Departamento De
Guainía), San José Del Guaviare (Departamento De Guaviare), Boyacá
(Departamento De Boyacá), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad
de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias
Humanas de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho de la
Universidad de la Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad
Javeriana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de
Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política
y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte, a la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional y a la Facultad de Derecho de la Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC-Tunja.
Se
requirió a la Contraloría General de la República, para que en el término de
diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, informara
qué municipios del país no superaron los mil millones de pesos de ingresos
corrientes de libre destinación, para la vigencia fiscal de los años 2015 y
2016 y cuáles se encontraron en la franja de entre $1000.000.000 y
1400.000.000, en los mismos períodos y en el evento en que contaran con estadísticas
al respecto, las remitiera.
Transcurrido
el término otorgado, la parte actora no corrigió la demanda, razón por la cual,
a través de providencia del 9 de octubre de 2017[5], el Magistrado
sustanciador decidió: rechazar
parcialmente la demanda, en lo
relativo a la posible vulneración de los artículos 342 y 352 de la Constitución
Política, así como de los artículos 11 y 13 de la Ley Orgánica 38 de 1989.
Mediante Auto 305 de 2017, del 21 de junio de 2017, la
Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso “PRIMERO. A partir de la fecha
SUSPENDER LOS TÉRMINOS de los procesos de constitucionalidad enumerados en el
fundamento jurídico sexto de esta decisión, que hayan sido admitidos para
trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se encuentren”.
En el numeral sexto de dicho proveído se encuentran incluidas “6.4. Las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes
y contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento
en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución”. La suspensión
del presente proceso fue levantada mediante Auto 633 de la Sala Plena del 27 de
septiembre de 2018.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la presente demanda.
A. NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto del parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000.
La norma acusada se transcribe a continuación y se resalta la parte demandada:
LEY 617 DE 2000
(Octubre 6)
Diario Oficial No. 44.188 de 9 de octubre de 2000
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional.
“ARTICULO
10. VALOR MÁXIMO DE LOS GASTOS DE LOS CONCEJOS, PERSONERÍAS, CONTRALORÍAS
DISTRITALES Y MUNICIPALES. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los
concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios
que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de esta
ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de
libre destinación.
Los
gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las
hubiere, no podrán superar los siguientes límites:
Personerías
Aportes máximos en la vigencia
Porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación
Categoría
Especial
1.6%
Primera
1.7%
Segunda
2.2%
Aportes máximos en la
vigencia en salarios mínimos legales mensuales
Tercera
350 smml
Cuarta
280 smml
Quinta
190 smml
Sexta
150 smml
Contralorías
Límites a los gastos
de las contralorías municipales. Porcentaje de los ingresos corrientes de
libre destinación
Categoría
Especial
2.8%
Primera
2.5%
Segunda (más de 100.000
habitantes)
2.8%
PARAGRAFO. Los concejos municipales ubicados en cualquier
categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000)
anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes adicionales a los
honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia
sesenta salarios mínimos legales.”.
B. LA DEMANDA
Los
demandantes consideran que la norma cuestionada vulnera el artículo 287 de la
Constitución Política, en particular, el principio de autonomía de las
entidades territoriales para la gestión de sus intereses, gracias al cual, los
municipios tienen derecho a (a) gobernarse por autoridades propias; (b) ejercer
las competencias que les correspondan; (c) administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (d)
participar de las rentas nacionales, es decir, que en la autonomía territorial
se garantiza el disponer de los recursos suficientes para autogobernarse y
ejercer las competencias que les correspondan.
Explican que el
artículo 10 de la Ley 617 de 2000 contempló los gastos de los concejos
municipales y señaló que éstos no podrían superar el valor correspondiente al
total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en
el artículo 20 de esa misma ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de
los ingresos corrientes de libre destinación, para aquellos municipios que
percibían, al menos, mil millones de pesos ($1.000´000.000), mientras que, para
aquellos municipios que no percibían dicha suma, en el parágrafo del artículo,
el legislador señaló la asignación de sesenta salarios mínimos legales (60
SMLMV).
De modo que el legislador
previó, para el año 2.000, un gasto de funcionamiento correspondiente a quince
millones de pesos ($15´000.000) para aquellos municipios que percibían unos
ingresos de libre destinación de, al menos, mil millones de pesos; en tanto para
aquellos municipios donde no se alcanzaba a superar dicha suma, la asignación
era de sesenta salarios mínimos legales (60 SMLMV) que, para ese año,
correspondía a $15´606.000. Cifra que, para la época, el legislador entendía
que era lo mínimo requerido por los concejos municipales, para funcionar.
Refieren que el objeto de
este parágrafo era establecer un monto mínimo que guardara relación para los
gastos de funcionamiento entre los concejos municipales, cuya base sería de
quince millones de pesos para el año 2.000 resultantes de establecer el 1.5% de
$1.000´000.000. No obstante, explica que el legislador, al momento de
establecer el monto de los mil millones de pesos de ingresos de libre
destinación del año inmediatamente anterior, como medida para determinar si se
aplicaba la regla del 1.5% contenida en el artículo 10, no tuvo en cuenta la
pérdida del poder adquisitivo del dinero, ni la inflación.
Por lo tanto, más de 18 años
después de entrada en vigencia de la Ley 617 de 2.000, mil millones de pesos
como ingreso de libre destinación es fácil de superar por cualquier municipio, lo
que significa, que a un municipio con un ingreso de libre destinación de mil
millones, se le aplicará el 1.5%, lo que quiere decir que el gasto para ese
concejo municipal será proporcional a sus ingresos corrientes de libre destinación
y dispondrá, para su funcionamiento, para el año 2016, alrededor de $15.000.000,
cifra insuficiente para sufragar los gastos mínimos de funcionamiento del
concejo municipal, en tanto que, un municipio cuyo ingresos sea inferiores a
los mil millones de pesos, se le aplica la regla de los 60 salarios MMLV, de
modo que el gasto de funcionamiento para el año 2016 se tasa en $44.263.020
anual.
Plantean que para corregir
este efecto que desconoce la autonomía de las entidades territoriales, es
necesario que dicho tope se tase en salarios mínimos al identificar el
equivalente de mil millones de pesos para el año 2.000, dividiendo esa cifra en
el salario mínimo actual, lo cual correspondía, para el año 2016 a 3.845
salarios, que al ser actualizados al año 2017, el tope sería de $2.836282.199.
Así, esta cifra, determinada en salarios mínimos, será una regla adecuada para
determinar si se aplica el 1.5% de los ingresos corrientes o la regla de los 60
SMLMV, para efectos de fijar el monto de gastos de funcionamiento de los
concejos.
Consideran que el aparte del
parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000 “mil millones de pesos
($1.000.000.000)” es inconstitucional, ya que no tuvo en cuenta el
principio de universalidad “descrito en el en el artículo 11 de la Ley 38 de
1989, pues no tiene en cuenta que el artículo 37 de la Ley 136 de 1994
establece la obligación de tener un secretario del Concejo Municipal que aún
ganando el salario mínimo, en la anualidad sus salarios y prestaciones superan
en más de 15 millones de pesos, esto quiere decir que como está la norma los
Concejos municipales de sexta categoría que superen en poco la suma de mil
millones de pesos en ingresos de libre destinación no tienen garantizado, ni
siquiera el pago del secretario de la Corporación. Esto claramente deja por
fuera también otros gastos como son los equipos, tintas, papelería y todas las
obligaciones que la ley le impone cumplir a las entidades públicas, como rendir
informes a los entes de control, lo cual requiere expertos como contadores
públicos y asesores. Es decir viola este principio Constitucional puesto que no
se puede garantizar unos gastos básicos y fundamentales de algunos Concejos
Municipales, pero sobre todo viola el derecho fundamental a la igualdad, pues
no se puede admitir que un Concejo Municipal de sexta categoría tenga una
diferencia tan abismal en sus gastos de funcionamiento comparado con otros que
no logran superar los mil millones de pesos de ingresos de libre destinación.
De igual forma se viola el
principio de programación integral dado que se está dejando por fuera gastos
vitales para el funcionamiento de algunos Concejos, lo cual dicho pasa viola el
principio de autonomía tanto presupuestal como administrativo, puesto que un
Concejo sin gastos de funcionamiento impide que se lleven a cabo las
obligaciones de esa corporación.
Como se puede evidenciar,
el legislador al momento de expedir esta norma violó el principio de
planificación puesto que olvidó el detalle de la desvalorización diario de la
moneda y la inflación, lo cual implica que si la norma sigue vigente la mayoría
de los Concejos municipales de 5ta y 6ta categoría del país no tendrán
garantizados su funcionamiento, por lo que también se violarían otros preceptos
constitucionales y democráticos sobre las que se funda el Estado Social de
Derecho...”
Así las cosas, de manera
principal solicitan la inconstitucionalidad de la disposición acusada y, de
manera subsidiaria, pretenden se declare la exequibilidad condicionada del
parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, en el entendido de que los “mil
millones de pesos ($1.000.000.000)” que eran para el año 2.000, fecha en la
cual se expidió la norma, deben ser actualizados e indexados o convertidos a
salarios mínimos para nuestra época.
C. INTERVENCIONES
1. De entidades públicas
a.     Ministerio
de Minas y Energía
Mediante apoderado judicial[6],
el Ministerio de Minas y Energía intervino para solicitar de manera
sucesivamente subsidiaria: (i) la desvinculación de la entidad del proceso
constitucional, (ii) declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, (iii)
estarse a lo resuelto en la sentencia C-579 de 2001 al operar el fenómeno de
cosa juzgada constitucional y, (iv) declarar la exequibilidad condicionada de
la norma acusada. En primer término, señala que la entidad no es más que un
organismo rector de políticas generales del sector minero – energético, es
decir, en materia de derecho minero le corresponde funciones macro que en ningún
momento se circunscriben a la fiscalización y racionalización del gasto público
de los municipios de Colombia.
En segundo lugar, considera que en el presente caso se
debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, dado que advierte que los
demandantes en el libelo de la demanda, se limitan a señalar la norma
constitucional y la norma cuestionada, pero no precisan en cada caso el nivel o
el grado de violación, pues, sólo proceden a realizar una serie de conclusiones
y apreciaciones subjetivas sobre el tema, sin mayor análisis de la transgresión.
En tercer lugar, refiere que en la sentencia C-579 del
27 de febrero de 2001, la Corte Constitucional se pronunció respecto de la
demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 10, parágrafo de la
Ley 617 de 2000, por vulnerar el principio de autonomía territorial consagrado
en el artículo 287 superior. Después de trascribir apartes de la sentencia
antes referida concluye la existencia de cosa juzgada constitucional al verificarse,
a su juicio, identidad en el objeto demandado y en el cargo respecto de los
asuntos constitucionales analizados. Señala que en la mencionada providencia se
llegó a la conclusión de que la misma disposición que se acusa, no desconocía
la autonomía territorial, al establecer límites a los gastos de los concejos municipales,
que no puede superar el valor total de los honorarios causados por el número de
sesiones autorizados durante cada vigencia fiscal, más el 1.5% de sus ingresos
corrientes de libre destinación. Por ello, al determinar que los concejos en
cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de
pesos anuales, podrán destinar para gastos de funcionamiento, un valor
equivalente a los sesenta salarios mínimos legales mensuales vigentes,
adicionales a los honorarios de los concejales ya calculados.
Finalmente menciona que en el evento en que se decida
estudiar de fondo el asunto, se debe declarar la exequibilidad condicionada de
la norma acusada, puesto que, de su lectura, se puede apreciar que el
legislador impuso un tope máximo para el presupuesto de gasto asignado a los concejos
municipales, fijado en valores absolutos, sin prever que se causarían
perjuicios a las mencionadas corporaciones en términos económicos en el
transcurso del tiempo, debido a la devaluación de la moneda. Explica una contradicción
en la aplicación de la ley que pretende incentivar la sostenibilidad fiscal de
las entidades territoriales puesto que “(…) en este caso en particular, para
los municipios que perciban ingresos corrientes de libre destinación anuales
menores a mil millones de pesos, el valor autorizado para su presupuesto de
gasto será de sesenta salarios mínimos legales mensuales que para el año 2016
significaría un presupuesto de gasto  de $41.397.240 (…) y
paradójicamente por un incremento en los ingresos corrientes de libre
disposición para la vigencia 2017 el presupuesto del concejo de los municipios
en referencia será de un poco más de $15.000.000 (…) disminuyéndose en
un porcentaje superior al 60% generando inconvenientes económicos en los
concejos municipales de los territorios que se encuentran en los límites
superiores cercanos a los mil millones de pesos”.
b.     La
Federación Colombiana de Municipios
La Federación Colombiana de Municipios[7],
participó dentro del trámite del proceso para prohijar la pretensión de los
accionantes y solicitar la inexequibilidad de la norma acusada bajo condición
de que se entienda que la suma de mil millones de pesos debe ser actualizada a
través de su conversión en salarios mínimos legales mensuales. Comparte el
análisis que efectúan los demandantes. Señala como irrazonable y arbitrario que
el legislador tome para un mismo efecto un concepto dinámico que evoluciona con
la economía, como es el salario mínimo y otro estático, como es el valor en
pesos. Considera que dicha mezcla generó una situación absurda, que es
incompatible con el Estado Constitucional de Derecho.
c.      La
Contraloría General de la República
El Contralor General de la República[8]
advierte, en primer lugar, que el cargo demandado no cumple con las exigencias
precisadas por la Corte Constitucional de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia para que prospere la demanda de inconstitucionalidad[9].
Adicionalmente señala que sobre el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 se produce
el fenómeno de cosa juzgada constitucional, dado que la norma ha sido demandada
en numerosas oportunidades, tanto por posible violación de la autonomía
territorial establecida en el artículo 287 de la Constitución Política, como
por el cargo de desconocer el principio de igualdad. En razón de lo anterior, alude
las sentencias C-579 de 2001, C-1005 de 2001 y C-1112 de 2001.
2. Intervenciones de las universidades y
organizaciones académicas
a.     Universidad
Externado de Colombia
La
Universidad[10] considera que, frente al
presente asunto, no existe cosa juzgada absoluta y solicita la declaratoria de constitucionalidad
condicionada de la norma[11].
Respecto
a la inexistencia de cosa juzgada absoluta, refiere que el artículo 10 de la
Ley 617 de 2000 ha sido demandado por inconstitucionalidad en reiteradas
ocasiones, pero los dos fallos más cercanos al presente asunto son las
sentencias C-579 de 2001 y C-1112 de 2001. Describe que en el primer caso se debatió
la vulneración del artículo 287 de la Constitución Política, dado que el
legislador incidía sobre el manejo de recursos de fuente endógena de los
municipios, asunto frente al cual se declaró la exequibilidad de la norma. El
segundo fallo trató de la violación del principio de igualdad respecto de las
reglas sobre los gastos de los concejos, personerías y contralorías
municipales, concluyendo que la diferencia del gasto resultaba razonable y
proporcional. De modo que, en los casos decididos, no se estudió la pérdida del
poder adquisitivo de la moneda y la influencia que este tendría sobre el gasto
de funcionamiento de los municipios que estuvieran por encima o por debajo del
umbral fijado por la norma en cuestión, argumentos bajo los cuales considera
que procede el estudio hoy día propuesto por los demandantes. Refiere que en el
punto 6.7 de la primera sentencia antes mencionada se señaló “Observa
esta Corporación que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán
restringirse a los cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas
existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones
específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un
pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro”[12].
Posteriormente,
argumenta la constitucionalidad condicionada de la norma, dado que al
mantenerse la cifra de mil millones de pesos se crea una clara afectación a la autonomía
financiera de determinados municipios que se encuentran por encima de dicho
umbral.  Los municipios que tengan ingresos y que estén exactamente en la cifra
determinada, no podrán contar con el presupuesto suficiente para su
funcionamiento, debido a que la suma de $15´000.000 que le corresponde al 1.5%
de los ingresos de libre destinación, no ´alcanzaría para todos los
instrumentos de trabajo y salario de esa corporación.
Explica
que ese inconveniente se irá acentuando en la medida en que pasan los años,
donde la inflación, los precios y el salario mínimo aumenta. En consecuencia,
señala que se debe declarar la constitucionalidad condicionada del artículo en
el sentido de que corresponde a tres mil ochocientos cuarenta y cinco salarios mínimos
mensuales (3.845 SMMLV).
b.     La Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia
La Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia[13]
allegó concepto donde solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma
acusada y la adopción de una sentencia integradora de constitucionalidad[14].
Refiere que la
expedición del parágrafo en cuestión no fue de manera transitoria sino
permanente, con el propósito de propender por la financiación de los concejos
municipales que son el soporte de las administraciones municipales y la
democracia local, en donde se forja la autonomía administrativa municipal de
las entidades territoriales. Señala que la ley, al poner un valor tope, omitió
el hecho de que el dinero pierde poder adquisitivo y no es lo mismo un monto
señalado en el año 2.000 que en el 2.017, máxime cuando el objetivo de la ley
fue proteger el funcionamiento de los concejos, en los municipios de categorías
inferiores que, para la fecha, no superaban ese valor. Sin embargo, ahora ha
aumentado por la devaluación del peso. Considera que se trata de un error que
afecta la aplicación de la norma que tenía una finalidad en su momento, pero que
ahora es ineficaz, dado que pierde la intención por la cual fue promulgada. Por
ello, considera que debe emitirse una sentencia integradora, en donde se decida
que el valor de los mil millones de pesos será actualizado, según el IPC.
c.      Universidad
de Caldas
La Facultad de Derecho de la Universidad de Caldas acudió
al proceso[15], para solicitar la
declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma acusada[16].
Para ello, y luego de realizar un análisis sobre la
aptitud formal de la demanda, concluye que la Corte Constitucional está habilitada
para desencadenar el control constitucional del mandato legal demandado.
Aclara que la eventual discusión sobre la cosa juzgada
constitucional debe ser superada, dado que los distintos pronunciamientos de la
Corte en torno al artículo 10 de la Ley 617 de 2000, han tocado únicamente
tópicos del artículo, distintos a los hoy demandados.
Analiza la finalidad de la norma acusada a partir de
la exposición de motivos en el proyecto de ley[17], de donde
resalta “que la futura ley formaría parte de un conjunto de políticas
puestas en marcha para equilibrar la economía nacional”. En este sentido, asegura
que se trataba de un componente del programa de reforma estructural para hacer
frente a los problemas financieros del Estado.
Refiere que la gravedad del problema quedó expuesta en
el siguiente fragmento:
“Ahora más que nunca se evidencia que de no
introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos
y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los
servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como
van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De
hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales
ya está en dicha situación.
La estabilidad financiera de cualquier
entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos
ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que,
por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de
funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como
salarios y prestaciones sociales.
Pagar gastos de funcionamiento con recursos
no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una
regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con
recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los
gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas
entidades recurrieron al crédito para cubrir esos gastos y poco a poco tapar un
hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los siguientes
rubros; servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o pago de los
gastos ordinarios de la administración.”.
De lo anterior, sostiene que se puede concluir que la
medida consagrada en la norma acusada es una respuesta del legislador frente a
la crisis económica que se perfilaba en razón del desbalance fiscal y del
incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales.
Por último, la Universidad expone dos hipótesis: (i)
que la norma demandada ha ocasionado una suerte de pérdida de financiación
progresiva, lo cual menoscaba el artículo 287 superior o (ii) que la norma no
ha generado este fenómeno y, por ende, sus efectos se adecúan a los fines
protegidos por el ordenamiento constitucional.
Respecto del primer planteamiento, señala que el
problema radica en que la norma demandada posee un carácter fiscal,
administrativo, político y macroeconómico, temas que deben ser adecuados en
cada momento a las necesidades de los entes territoriales y del entorno. Así
pues, puede ser que el legislador no llegó a prever que los municipios que
hiciesen tránsito de un régimen presupuestal a otro, dadas sus especiales
características de precariedad, pondrían en juego su estabilidad fiscal, lo
cual redundaría en una posible vulneración del principio de autonomía real. Por
el contrario, en la segunda hipótesis, plantea que la medida propuesta en el
parágrafo del artículo 10, no estaría produciendo ninguna pérdida de
financiación, y justamente protege la autonomía de las entidades territoriales,
entendida como un principio constitucional. El monto de los $1.000´0000.000 fue
pensando como un único valor para realizar controles macroeconómicos y
fiscales, atendiendo a las necesidades propias de cada ente territorial. El
parágrafo demandando se puede comprender como una norma transitoria para
afrontar la problemática, es decir, como una norma sin vocación de permanencia
a largo plazo. Concluyen que la norma sólo sería constitucional si se
interpreta que no tenía vocación de permanencia o se interpreta de tal manera
que permita la actualización del monto. En uno u otro evento proponen la
exequibilidad condicionada de la norma demandada.
D. PRUEBAS RECAUDADAS
Dentro del trámite del proceso se le solicitó a la
Contraloría General de la República que
informara qué municipios del país no superaron los mil millones de pesos de
ingresos corrientes de libre destinación, para la vigencia fiscal de los años
2015 y 2016 y cuáles se encontraron en la franja de entre $1000.000.000 y
1400.000.000. Frente a este requerimiento, la entidad allegó los siguientes
datos:
Para el año 2015:
-
48
municipios con ingresos corrientes de libre destinación menores a mil millones
de pesos,
-
178
municipios percibieron ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones
y,
-
92
municipios no certificados.
En tanto, para el año 2016:
-
33
municipios percibieron  ingresos corrientes de libre destinación menores a mil
millones de pesos,
-
146
municipios percibieron ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones
de pesos y,
-
60
municipios no certificados[18].
Mediante Auto del 2 de abril de 2019, el Magistrado
sustanciador, considerando la suspensión de términos decretada en el presente
proceso y la necesidad de actualizar la información anterior, respecto de los
años 2017 y 2018, solicitó a la Contraloría General de la República, el envío
de los datos correspondientes a estos dos últimos años.  En respuesta del
requerimiento, la entidad envió la siguiente información:
Para el año 2017:
-
25 municipios
percibieron  ingresos corrientes de libre destinación menores a mil millones de
pesos,
-
91 municipios con
ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones de pesos y,
-
8 municipios no
certificados.
Finalmente, en el año 2018:
-
24 municipios
percibieron  ingresos corrientes de libre destinación menores a mil millones de
pesos,
-
89 municipios con
ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones de pesos y,
-
6 municipios no
certificados[19].
E. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de
las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución
Política, emitió en su oportunidad el concepto 6494, por medio del cual
solicita a esta Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre los
cargos formulados contra la expresión “mil millones de pesos” contenida
en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva
de la demanda[20].
Respecto de la ineptitud de la demanda, el Ministerio
Público considera que los accionantes no explican por qué esta medida excede el
marco de competencias legislativas con el propósito de salvaguardar el interés
nacional. Tampoco explican cómo el legislador excedió el marco de sus
competencias al establecer un límite a los gastos de funcionamiento, dado que tiene
competencia constitucional para regular este aspecto. Por lo anterior,
considera que la demanda carece de suficiencia, dado que los actores no señalan
ninguna razón que haga si quiera dudar que exista una oposición de la norma con
la Constitución. Por el contrario, prima facie se encuentra que la norma
acusada tiene dos finalidades legítimas, como son: (i) la de establecer un
marco residual y excepcional para el saneamiento fiscal de los municipios, con
vocación transitoria y (ii) la de permitir al legislador generar incentivos
para que los municipios mejoren su situación presupuestal, sin que por ello
desconozca un componente de la autonomía territorial. Así las cosas, el cargo
carece del requisito de especificidad y suficiencia, pues no se explica de qué
manera la norma acusada vulnera la Constitución, razón por la cual considera
que la demanda no es apta para provocar un pronunciamiento de fondo.
II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
1.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es
competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos
contenidos en la Ley 617 de 2000. Es decir, se
trata de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por
esta Corte.
B. CUESTIONES PREVIAS:
2.
En el presente asunto
surgen dos cuestiones previas, que deben resolverse: por una parte, lo relativo
a la aptitud de la demanda y, por otra, lo atinente a una posible cosa juzgada
constitucional. La aptitud de la demanda debe examinarse de manera previa al
examen de cosa juzgada, teniendo en cuenta que la determinación de esta última
presupone la existencia de un cargo de inconstitucionalidad apto, que ya habría
sido decidido previamente por este tribunal.
a) La aptitud
de la demanda
3.
El Ministerio de
Minas y Energía, la Contraloría General de la República y la Procuraduría
General de la Nación, ponen de presente la posible falta de aptitud de la
demanda, para permitir un pronunciamiento de fondo. (i) Para el Ministerio de
Minas y Energía se debe
declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, al advertir que los demandantes
en el escrito, se limitan a señalar la norma constitucional y la norma
cuestionada, pero no precisan, en cada caso, el nivel o el grado de violación,
puesto que introducen una serie de conclusiones y apreciaciones subjetivas
sobre el tema, sin efectuar un mayor análisis de la transgresión. A pesar de que
los accionantes señalan que la norma desconoce el artículo 287 de la
Constitución, el Ministerio señala que, en el acápite de fundamentos de la
demanda, no mencionan de nuevo dicho artículo, de modo que, a su juicio, la
demanda no cumple los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. (ii) La Contraloría General de la República sostiene
que la demanda no cumple las exigencias de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia. (iii) El Procurador señala que el cargo carece del
requisito de especificad y suficiencia, dado que no explica de qué manera la
norma acusada vulnera la Constitución, razón por la cual la demanda no es apta
para provocar un pronunciamiento de fondo. Expone que la norma demandada
persigue finalidades legítimas y no se explica cómo el legislador habría
actuado por fuera de los límites de su competencia, por lo que, ni siquiera,
surge una duda mínima en cuanto a su constitucionalidad.
4.
Contrario a dichas
solicitudes, la Sala constata que la demanda sí presenta una acusación que
responde a la carga de claridad, ya que explica, de manera consistente,
la razón por la que la expresión demandada sería contraria a la autonomía de
las entidades territoriales. Las explicaciones, ejemplos y citas
jurisprudenciales, se articulan alrededor de un mismo hilo argumentativo, que
permite comprender el posible vicio de constitucionalidad de que adolecería la
norma demandada
5.
Los demandantes
realizan una interpretación lógica y razonable, que surge objetivamente y con
claridad del texto de la norma demandada ya que, explican que para los
municipios cuyos ingresos corrientes no superen los mil millones de pesos,
existirá un monto actualizable, fijado en salarios mínimos (60 SMLMV),
destinado a financiar sus gastos de funcionamiento, mientras que, para aquellos
municipios que superen dicho monto, fijado en pesos, los gastos de
funcionamiento se determinan por un porcentaje de los ingresos corrientes de
libre destinación. Así, la demanda responde a la exigencia de certeza,
porque no propone una interpretación subjetiva de la norma, sino de una que
surge de su literalidad. Es cierto que la devaluación monetaria expuesta por la
demanda, como causa de la inconstitucionalidad, no surge del tenor literal de
la norma demandada, pero esto no podría reprocharse a título de certeza, ya que
esta explicación hace parte de la manera como los demandantes especificaron el
cargo de inconstitucionalidad.
6.
En cuanto a la especificidad,
los demandantes argumentan que, en virtud del principio de autonomía de las
entidades territoriales para la gestión de sus intereses, previsto en el
artículo 287 de la Constitución, los municipios tienen derecho a  (a) gobernarse
por autoridades propias, (b) ejercer las competencias que le correspondan, (c)
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones y, (d) participar de las rentas nacionales. Refieren que el
parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000 respecto de la expresión “mil
millones de pesos ($1.000.000.000)” es inconstitucional, dado que, aunque
la norma pretende garantizar un mínimo necesario de recursos para sufragar los
gastos de funcionamiento de los concejos de los municipios que no superaran
dichos ingresos corrientes en el año anterior y, por lo tanto, para ellos el
1.5% de los ingresos corrientes no sería suficiente para poder funcionar, el
establecimiento de una cifra fija en pesos, que no prevé su actualización, ha
conducido, con el paso del tiempo y fruto de la inflación, a que los municipios
que fácilmente superan los mil millones de pesos en ingresos corrientes de
libre destinación, no dispongan de recursos suficientes para administrarse
mediante autoridades propias y ejercer las competencias que les corresponden.
7.
Lo anterior, teniendo
en cuenta que el 1.5 % de los $1.000´000.000 corresponden a $15´000.000, suma
que, en el año 2.000, era suficiente para cubrir los gastos de funcionamiento
de los concejos municipales, pero que, en razón de la depreciación monetaria,
se convirtió en una suma insuficiente para cubrir dichos gastos, por lo que,
los municipios que superen dichos ingresos, no tendrán garantizado el mínimo
autorizado para funcionar, en el parágrafo demandado. Para demostrar esta
afirmación, por ejemplo, exponen que el artículo 37 de la Ley 136 de 1994
establece la obligación de tener un secretario del Concejo Municipal que, aún
ganándose el salario mínimo durante un año, el monto correspondiente a sus
salarios y prestaciones, supera los quince millones de pesos que, en virtud de
la norma, es posible que se constituya en el límite de gastos de funcionamiento
de ciertos concejos, como resultado de la aplicación del 1.5% de los ingresos
corrientes de libre destinación de un municipio que alcanzó dicha cifra en
ingresos en el año anterior. Explican, por consiguiente, que los concejos de los
municipios de sexta categoría que superen en poco la suma de mil millones de
pesos en sus ingresos de libre destinación no tienen garantizado, ni siquiera,
el pago del secretario de la corporación pública. Agregan que esto deja por
fuera también otros gastos como son los equipos, tintas, papelería y todas las
obligaciones que la ley les impone cumplir a las entidades públicas, como
rendir informes a los entes de control, lo cual requiere expertos como
contadores públicos y asesores. Es decir, argumentan que la norma viola el
principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, en su
componente presupuestal y administrativo, puesto que no garantiza gastos
básicos de algunos concejos municipales.
8.
De esta manera,
exponen que, sin contar con los recursos necesarios para solventar los gastos
de funcionamiento, se impide que dichas corporaciones públicas lleven a cabo
las actividades propias del autogobierno. Manifiestan que el legislador, al
momento de expedir la norma, olvidó el fenómeno de la desvalorización diaria de
la moneda y la inflación, por lo tanto, arguyen que, si la norma sigue vigente diez
años más, la mayoría de los concejos de municipios de quinta y sexta categoría
no tendrá garantizado su funcionamiento. De lo anterior se evidencia que,
respecto del cargo que fue admitido por el Magistrado sustanciador, los
accionantes sí argumentaron razonada y razonablemente la contradicción entre el
principio de autonomía de las entidades territoriales y la norma demandada.
9.
Un examen particular
requiere el requisito de pertinencia del cargo formulado, teniendo en
cuenta que el concepto de la violación expuesto por los accionantes se fundamenta
en que la norma estaría generando efectos inconstitucionales, a la luz del
principio de autonomía de las entidades territoriales, porque, en la
actualidad, no estaría permitiendo a algunas de ellas, disponer de los mínimos
recursos para el funcionamiento de sus concejos municipales, lo que, se
agravaría año tras año. Al respecto, debe considerarse que la acción pública de
inconstitucionalidad permite a este tribunal realizar un control abstracto de
validez de normas con fuerza y rango de ley, el que excluye la resolución de
problemas o circunstancias particulares, generadas en o por la aplicación de la
norma. Igualmente, la conveniencia y la eficacia de la norma, son asuntos que,
aunque socialmente relevantes, escapan a la competencia del juez constitucional[21].
La resolución de este tipo de problemas le compete, en esencia, al órgano encargado
de valorar la oportunidad, el mérito o la conveniencia de realizar derogatorias
o reformas legislativas: el Congreso de la República.
10.
Lo anterior no
implica que la Corte Constitucional sea completamente indiferente a las consecuencias
generadas por la norma demandada: Los efectos de la norma objeto de control de
constitucionalidad pueden ser considerados o tenidos en cuenta por el juez
constitucional, en su calidad de elementos de juicio; argumentos que apunten a
demostrar una inconstitucionalidad, a condición de que surja de la norma misma,
conformada por su tenor literal o por la interpretación que, de la misma,
realice la jurisprudencia, de manera consistente, consolidada y relevante[22].
Es decir que los efectos de la norma demandada pueden obrar como pruebas
soporte del juicio de validez[23], mas no permiten, por sí
solos, afectar la validez de las normas, generar inconstitucionalidad abstracta
de la norma con fuerza y rango legal, cuando del contenido de la misma no se
predica la eventual contradicción con la Constitución Política.  En otros
términos, aunque una norma puede devenir inconstitucional, en razón de una
reforma o cambio en el parámetro de control – inconstitucionalidad
sobreviniente-[24], una norma en sí misma
constitucional, no deviene inconstitucional, en razón de los efectos que
produce.
11.
Esto es justamente lo que ocurre
con la presente demanda: aunque los accionantes ponen de presente, a través de
ejemplos y datos concretos, cómo la norma estaría afectando el principio
constitucional de autonomía de las entidades territoriales, la contradicción
alegada respecto de la Constitución, surge de la expresión cuestionada del
parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, por lo que, aunque su
aplicación en el tiempo pudo haber demostrado o puesto en evidencia la
afectación de la autonomía de las entidades territoriales, el vicio alegado no
es sobreviniente, sino se predica de la norma, tal como fue promulgada en el
año 2.000. Es justamente por esta razón que la sentencia C-579 de 2001, que
juzgó la constitucionalidad de esta y otras disposiciones de la misma ley, ya
advertía que posiblemente nuevas demandas podrían controvertir la manera
concreta como se configuraron los límites a los gastos de las entidades
territoriales o de sus órganos[25].
12.
En estos términos, la
demanda presenta un concepto de la violación que responde a las cargas
argumentativas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia,
que genera una duda preliminar en cuanto a la constitucionalidad de la norma cuestionada.
Por lo tanto, se trata de una demanda apta para producir un juicio de
constitucionalidad de fondo.
b) La cosa
juzgada
13.
Con el fin de
determinar si la Corte Constitucional dispone de competencia para proceder al
juicio de constitucionalidad propuesto por el demandante, es necesario
determinar, de manera previa, la existencia de cosa juzgada, predicable de las
sentencias C-540 de 2001, C-579
de 2001 y C-1112 de 2001. Para
esto, será necesario determinar si el asunto aquí planteado, ya fue
resuelto por este tribunal, en los términos de la sentencia C-096 de 2017, en
donde se precisó que “el centro de gravedad de la cosa juzgada, consiste en
la determinación del asunto, el fallado y el ahora puesto a conocimiento del
juez, para efectos de identificar si existe la coincidencia que evita volver
sobre el mismo. La jurisprudencia de esta corporación ha identificado el asunto
como la “la materia juzgada”[26],
conformada por dos extremos ligados entre sí: la norma jurídica objeto de
control y el cargo de inconstitucionalidad. En otros términos, si se trata de
la misma norma, independientemente del cuerpo normativo formal en el que se
encuentre, controvertida por la misma razón, ha operado la cosa juzgada
constitucional[27]”[28].
En estos términos, existiría cosa juzgada material, cuando el asunto haya sido
ya decidido por esta Corte, independientemente de que la parte resolutiva de la
sentencia haya o no limitado expresamente sus efectos a determinado cargo –cosa
juzgada material explícita o implícita-.
1)
La cosa juzgada que se predica de
la sentencia C-540 de 2001
14.
La
sentencia C-540 de 2001 resolvió varias demandas acumuladas contra la Ley 617
de 2000, incluido su artículo 10, ahora cuestionado. Respecto de esta
disposición, una de las demandas alegaba que, al igual que respecto de otros
contenidos de la ley, el Legislador había incluido indebidamente contenidos de
naturaleza ordinaria, en una ley orgánica. Esta acusación fue acotada por la
Corte Constitucional en determinar “Si una ley puede
o no integrar en un solo texto normas de ley ordinaria y normas de ley
orgánica. En caso de obtener una respuesta afirmativa al anterior interrogante,
será necesario determinar si el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 asigna el
carácter de normas orgánicas de presupuesto a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º,
8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la misma Ley 617
o si, por el contrario, tiene un propósito meramente indicativo de la
naturaleza jurídica de tales artículos. Finalmente, habrá que determinar si los
artículos antes relacionados son normas orgánicas de presupuesto o normas
propias de una ley ordinaria.”. Frente a este problema,
precisó la sentencia que “La Constitución no prohíbe que una misma ley
contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando éstos
guarden una conexidad temática razonable”[29].  Luego de
analizar la reserva de ley orgánica y examinar el trámite dado a la Ley 617 de
2000, concluyó la sentencia que los artículos 3 al 11 tienen naturaleza de ley
orgánica del presupuesto  y declaró su exequibilidad por este cargo[30],
lo que fue confirmado por la sentencia C-585 de 2001. Esto implica que el
asunto resuelto por la sentencia C-540 de 2001, no coincide con el ahora
formulado, teniendo en cuenta que, aunque se trata de la misma norma, el cargo
formulado y juzgado es diferente al que ahora se pone a consideración de la
Corte Constitucional.
2)
La cosa juzgada material respecto
de la sentencia C-579 de 2001
15.
En
la sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional resolvió una demanda formulada,
entre otras disposiciones, contra los artículos 3, 4,
5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de la Ley 617 de 2000. La demanda consideraba que las
normas allí contenidas desconocían la autonomía de las entidades territoriales,
prevista en los artículos 1 y 287 de la Constitución Política. Esto implicaría
que, a primera vista, esta sentencia ya resolvió el asunto aquí planteado,
teniendo en cuenta que cotejó el artículo 10, de la Ley 617 de 2000, frente al
artículo 287 de la Constitución Política. Consideraban los accionantes que el
conjunto de estos nueve artículos de la Ley 617, permitían una intromisión
indebida del Legislador, en el manejo de recursos de fuente endógena, ya que
determinan “con qué recursos se debe pagar el funcionamiento, cuánto es
lo máximo que en ello se puede gastar, cuál tiene que ser la distribución
de esos recursos entre los diversos órganos que estructuran la administración
municipal y departamental, y sendos períodos de transición” (negrillas no
originales).
16.
Para
resolver esta acusación de inconstitucionalidad, la sentencia C-579 de 2001 concluyó
que, aunque la potestad de intervención del Legislador en lo relativo a los
recursos endógenos es sustancialmente menor, que en lo que respecta al manejo
de los recursos de fuente exógena, esta facultad de intervención se amplía
cuando, no obstante tratarse de recursos propios, su manejo tiene efectos
macroeconómicos nacionales, caso en el cual, la potestad legislativa se amplía.
Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del conjunto
de normas demandadas (artículos 3 al 11 de la Ley 617 de 2000), pero advirtió
claramente que los efectos de la cosa juzgada que generaría esta decisión eran
limitados y evidenciaba ya, que podrían presentarse nuevas demandas, por
ejemplo, en cuanto al  “esquema planteado por los
artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de las asambleas y concejos”.
Precisó la Corte que:
“En
consecuencia, habrán de declararse exequibles los artículos 3 al 11 analizados,
sólo por el cargo genérico señalado en las demandas - la violación de la
autonomía de las entidades territoriales, al incidir el legislador sobre el
manejo de recursos de fuente endógena-, y con las salvedades arriba anotadas. Observa esta Corporación que los efectos de cosa juzgada
de esta providencia deberán restringirse a los cargos aquí analizados, puesto
que en las mismas normas existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto
de acusaciones específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un
pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro. Por ejemplo, el
esquema planteado por los artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de
las asambleas y concejos, que toman como referencia los honorarios de
los diputados o concejales -excluidos estos del rubro "gastos" que se
pretende limitar-, o las "cuotas de fiscalización" que se establecen
como obligación de las entidades descentralizadas del nivel territorial.” (negrillas no originales).
17.
Lo
anterior implica que si bien el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 fue declarado
exequible en la sentencia C-579 de 2001, confirmada por las sentencias C-896 de
2001 y C-1105 de 2001, por la posible vulneración de la autonomía de las
entidades territoriales (artículo 287 de la Constitución), la Corte advirtió
que el cargo de constitucionalidad se dirigía en abstracto contra el conjunto
de los artículos 3 al 11 de la ley, en cuanto a la facultad del Legislador en
la materia y, por lo tanto, no excluía futuros juicios de constitucionalidad
concretos, contra la manera específica como la Ley configuró el esquema de
limitaciones de gastos.  Advirtió entonces que serían posibles nuevas demandas
contra los artículos 8 al 10, como efectivamente ocurre en el presente caso,
que apuntaran a cuestionar la constitucionalidad no de la facultad abstracta
del legislador para limitar los gastos de las entidades territoriales, sino de
la manera específica como se determinaron dichos límites. Por lo tanto, aunque la
decidida en la sentencia de 2001 es también una acusación por vulneración del
artículo 287 de la Constitución, no es posible concluir que se trata del mismo
asunto: la expresión aquí demandada no fue objeto de análisis de
constitucionalidad y, en consecuencia, no existe cosa juzgada respecto de la
sentencia C-579 de 2001.
3)
La cosa juzgada material respecto
de la sentencia C-1112 de 2001
18.
En
esta oportunidad la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,
10, y 11 de la Ley 617 de 2000, al resolver una demanda contra las normas de categorización de
los municipios en la que, por consiguiente, se sostenía que la declaratoria
anterior debía generar “inoperancia de los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, y 11 cuestionados”. Igualmente consideraba la demanda que estos artículos
desconocían el principio de igualdad, al omitir imponer los mismos límites a
las entidades del orden nacional, del sector central y del descentralizado por
servicios las que, a juicio del actor, se encontraban en las mismas
dificultades financieras que las entidades territoriales y que habían
justificado la expedición de la Ley 617 de 2000.
19.
Consideró
la Corte que “Tampoco
se ha establecido un presupuesto de igualdad entre las entidades del orden
territorial y las del orden nacional, descentralizadas o no, en razón a que si
bien se trata de personas jurídicas de derecho público, presentan una serie de
diferencias que impiden catalogarlas de iguales o por lo menos análogas, y por
ende objeto de un mismo tratamiento legal”.  Por esta razón, identificó
que “En el caso que ocupa la atención de la Corte, no es posible llevar a
cabo un juicio de igualdad como lo solicita el actor en defensa de las
entidades del sector central o descentralizado del orden nacional. No existe un
supuesto de igualdad en las situaciones fácticas de las entidades territoriales
objeto de las normas acusadas y las del orden nacional”[31].
Así, aunque se reconoció que no existía patrón de igualdad que permitiera
comparar a las entidades territoriales, con las personas jurídicas de derecho
público de la administración pública nacional, la sentencia analizó la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida: “En conclusión, nada impedía,
entonces, con fundamento en estos supuestos y circunstancias diferentes,
radicadas principalmente en la particular situación económica, administrativa y
financiera antes descrita de los departamentos, municipios y distritos,
que el legislador expidiera un tratamiento legislativo exclusivamente para que
dichas entidades se sometiesen a normas diseñadas con el fin de recuperar su
capacidad de pago real, así como la sostenibilidad fiscal necesaria para poder
continuar con el proceso de descentralización político y administrativo
implantado desde la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991 y con la
consolidación de una verdadera autonomía local y regional con responsabilidad”.
En vista de lo anterior, declaró la exequibilidad de los artículos 3, 4, 5, 6, 7,
8, 9 (parágrafo), 10 y 11 (parágrafo), por no encontrarse demostrada la
violación del artículo 13 de la Constitución.
20.
En
vista de las diferencias entre el cargo analizado por la sentencia C-1112 de
2001 y el que es puesto ahora en consideración de la Corte Constitucional, debe
concluirse que el asunto allí juzgado no corresponde al actual y, por
consiguiente, no existe cosa juzgada constitucional.
C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO,
MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
21.
La norma
controvertida se encuentra en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000. Este artículo establece los
valores máximos que, en cada vigencia fiscal, pueden destinarse para financiar
los gastos de funcionamiento de los concejos municipales, las personerías y las
contralorías distritales y municipales. En lo que concierne a los gastos de
funcionamiento de los concejos municipales, el inciso primero del artículo
dispone que, en cada vigencia fiscal, dicho monto no podrá superar el total de
los honorarios de los concejales, que se causen por el número de sesiones que
autoriza la misma ley, aumentado en un 1.5% de los ingresos corrientes de libre
destinación. Por su parte, el parágrafo del mismo artículo prevé que los
municipios cuyos ingresos de libre destinación no superen los “mil
millones de pesos ($1.000.000.000)” anuales, en la vigencia
inmediatamente anterior, podrán destinar, para su funcionamiento, como monto
adicional al costo de los honorarios, la suma correspondiente a sesenta
salarios mínimos legales (60 SMLMV).
Explican los accionantes que
esta norma prevé dos escenarios: (i) el monto autorizado para los gastos de funcionamiento
de los concejos de municipios cuyos ingresos corrientes de libre destinación del
año inmediatamente anterior superen los mil millones de pesos, se determinará
por el 1.5% de dichos ingresos; mientras que (ii) el monto de los gastos de
funcionamiento de los concejos de municipios, cuyos ingresos corrientes de
libre destinación no superen los mil millones de pesos, será un monto fijo de
60 SMLMV, pero actualizable en razón del aumento anual del salario mínimo.
Ponen de presente que esta norma del año 2.000 pretendía garantizar los
recursos mínimos para financiar el funcionamiento de los concejos de los
municipios de menores ingresos, ya que si no existiera esta norma, siempre el monto
destinado al  funcionamiento se determinaría por el 1.5% de los ingresos
corrientes de libre destinación, así estos hayan sido exiguos. Por lo tanto,
los accionantes ponen de presente que el 1.5% de mil millones de pesos
corresponde a $15´000.000, cifra que el Legislador consideró como el
mínimo requerido para que, en el año 2.000, pudieran cubrirse las expensas de
funcionamiento de los concejos municipales durante un año. Por su parte, 60
SMLMV del año 2.000, correspondían a $15´606.000, teniendo en cuenta
que, para ese año, el salario mínimo mensual ascendía a $260.100. Así, resaltan
que el Legislador de ese año no fue caprichoso al establecer la suma de mil
millones de pesos, como el parámetro para determinar el criterio de fijación
del tope de gastos de funcionamiento de los concejos municipales. Sin embargo,
exponen que no tomó en consideración el efecto que, sobre la cifra fijada en
pesos, tendría la pérdida del valor adquisitivo del dinero. Por lo tanto,
argumentan que, con el paso del tiempo, la expresión demandada genera que no se
garanticen los recursos mínimos para el funcionamiento de los concejos
municipales, cuyos ingresos corrientes superan los mil millones de pesos.
22.
La acusación de
inconstitucionalidad formulada es compartida por la Federación Colombiana de
Municipios y las Universidades Externado de Colombia, Pedagógica y Tecnológica
de Colombia y de Caldas, a pesar de que su concepto no es uniforme en cuanto a
si la Corte Constitucional debe proferir una sentencia de constitucionalidad
condicionada o una sentencia integradora.
23.
En estos términos, le
corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿La expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)” prevista en el parágrafo del artículo 10, de la Ley
617 de 2000, contraviene el artículo 287 de la Constitución Política, donde se reconoce
el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, al tratarse de un
referente determinado en pesos el que, en razón de la pérdida de valor
adquisitivo del dinero, limitaría desproporcionadamente a
los concejos municipales disponer de los recursos necesarios para sufragar sus
gastos de funcionamiento?
Para responder a este problema jurídico y determinar,
por esta vía, la constitucionalidad de la norma demandada, esta Corte analizará:
(i) La autonomía relativa de las entidades territoriales, en el Estado
Unitario, entendida como (ii) la posibilidad real de ejercer las competencias y
de administrarse por autoridades propias.
D. LA AUTONOMÍA RELATIVA DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES, EN EL ESTADO UNITARIO
24.
Aunque la
Constitución Política de 1991 difirió y confió en el Legislador la
determinación concreta del alcance de la autonomía de las entidades
territoriales, mediante una Ley Orgánica, donde se estableciera la distribución
de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales (artículo 288 de la
Constitución), el Constituyente incluyó contenidos constitucionales mínimos del
ordenamiento territorial, a la luz de la norma suprema: por una parte, el
artículo 1 de la Constitución, dispuso que Colombia se encuentra organizado en
forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales, reiterada en el artículo 287. Por otra parte, el artículo 288 de
la Constitución, estableció los principios que deben guiar la labor del
Legislador en la ordenación del territorio y en lo relativo a las relaciones
entre las autoridades administrativas del nivel central y del descentralizado
territorialmente: coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, los que riñen con el principio jerárquico, de
subordinación o sometimiento de las entidades territoriales, respecto del nivel
central.
25.
El alcance del
principio de autonomía de las entidades territoriales se determina,
constitucionalmente, por el influjo de dos elementos complementarios: el
principio de Estado Unitario y las competencias constitucionales propias de las
entidades territoriales, en virtud de su autonomía. El principio de Estado
Unitario determina que todos los órganos del Estado, comprendidos todos los
niveles de la administración pública, incluida la territorial, hacen parte de
la unidad política del Estado[32], lo que implica que las
potestades derivadas de la soberanía, tales como la política macroeconómica[33],
el acuño de la moneda[34], el manejo de las
relaciones internacionales[35], el ejercicio de la
función jurisdiccional[36] y de la función
legislativa[37] e, incluso el
mantenimiento del orden público, son asuntos que pertenecen al Estado[38],
en su conjunto, razón por la cual, las entidades territoriales carecen de
competencias en estas materias y, por lo tanto, su autonomía no es absoluta,
sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas potestades estatales. Así,
el sometimiento de las entidades territoriales a la Constitución Política y a
las leyes de la República, son elementos que garantizan que la autonomía de las
entidades territoriales se ejerza dentro del Estado Unitario.
26.
La autonomía de las
entidades territoriales, dentro de los contornos de las leyes, como derivación
del principio del Estado Unitario, se encuentra reiterada por varias normas
constitucionales. Así, el artículo 287 dispone que los entes
territoriales disponen de autonomía “dentro de los límites de la
Constitución y la ley”. También, el artículo 352 prevé que la Ley Orgánica
del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos, no sólo de la Nación, sino también de las entidades territoriales[39]. Igualmente, el numeral 4 del
artículo 300 de la Constitución estableció que los tributos y contribuciones
que decreten las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas, para el
cumplimiento de las funciones departamentales, deberán de ser establecidos “de
conformidad con la ley”, al mismo tiempo que el numeral 3 del artículo 313,
dispone que es función de los concejos municipales, votar los tributos y gastos
locales “de conformidad
con la Constitución y la ley”. Igualmente, el artículo 344 de la
Constitución prevé que los organismos departamentales evaluarán la gestión y
los resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos
y los municipios y deberán participar en la preparación de los presupuestos
municipales, “en los términos que
señale la ley”. También varias
normas de la Constitución prevén la necesaria coordinación entre los planes
locales de desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo[40].
27.
De este conjunto de
normas constitucionales se evidencia que, en virtud del principio de Estado
Unitario, le corresponde a la Constitución y, en particular, a las leyes de la
República, fijar el alcance concreto de la autonomía de las entidades
territoriales, por lo que es posible sostener que, en la Constitución colombiana,
autonomía no significa ni soberanía[41], ni autarquía[42].
Sin embargo, la facultad del Legislador no es ilimitada, al punto de desconocer
que la Constitución garantiza la autonomía de las entidades territoriales. Por
esta razón, las atribuciones del Congreso, respecto de los entes territoriales,
se encuentran limitadas por el respeto del núcleo esencial del derecho a su
autonomía.
28.
La configuración básica[43]
de la autonomía de las entidades territoriales está determinado por la misma
Constitución la que, en su artículo 287 dispuso que “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades
propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4.
Participar en las rentas nacionales”.
Esta norma constitucional determina, en
doble sentido, lo que constitucionalmente corresponde a la autonomía
garantizada de las entidades territoriales: por una parte, dispone que se
garantiza la “gestión de sus intereses”, es decir, los locales o propios
de la colectividad correspondiente. Es por esta razón que, cuando se trata de
la gestión de intereses nacionales o que sobrepasan lo local, las facultades
del Legislador son mucho más amplias, al no encontrarse en juego, en principio,
la autonomía de las entidades territoriales[44], sin que pueda
entenderse que los locales y los nacionales son intereses contrapuestos, sino
que, por el contrario, requieren ser armonizados[45].
Por otra parte, implica los contenidos mínimos que deben ser respetados por el
Legislador y por las autoridades nacionales, en sus relaciones con las
entidades territoriales. Dichos contenidos constitucionales que protegen la
autonomía de los entes territoriales, elementos del núcleo esencial de su
autonomía, pueden agruparse en tres: (i) el autogobierno, mediante
autoridades propias[46], característica que se
deriva de su elección local y por la ausencia de subordinación jerárquica de
dichas autoridades respecto de las autoridades nacionales, con la salvedad de
los asuntos de orden público, de conformidad con el artículo 296 de la
Constitución[47]; (ii) ejercer las
competencias que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, le correspondan
a la entidad territorial, pues sin competencias, no existe autonomía de la cual
predicarla, y (iii) administrar los recursos, establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas
nacionales. Igualmente, a partir de los artículos 300, n. 5 y 313,
n. 5 de la Constitución, también integra su autonomía “la facultad de
organizar sus ingresos y gastos para cumplir con las funciones constitucional y
legalmente asignadas”[48].
29.
Fue justamente en
aplicación conjunta de los principios de Estado Unitario y autonomía de las
entidades territoriales, que esta Corte juzgó la constitucionalidad abstracta
de las limitaciones a la administración de los municipios, distritos y
departamentos, que introdujo la Ley 617 de 2000. Esta Ley pretendió conjurar la
grave crisis financiera por la que atravesaba un importante número de entidades
territoriales, que las había conducido a niveles altos de endeudamiento y las
situaba en una perspectiva financiera negativa. Es así como la exposición de
motivos ponía de presente la necesidad de prever mecanismos legislativos para
sanear las finanzas de las entidades territoriales[49]
y prevenir que esta situación se repitiera. Para lograrlo, la Ley 617 clasificó
los departamentos y los municipios, a través de la mezcla de dos criterios: su
población y los ingresos corrientes de libre destinación, percibidos en el
ejercicio fiscal anterior (artículos 1 y 2); reguló lo relativo a la manera
como se deben financiar los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales y determinó que deben cubrirse exclusivamente con cargo a los
ingresos corrientes de libre destinación de la entidad territorial (artículo 3);
impuso un límite presupuestal a los gastos de funcionamiento de los
departamentos, distritos y municipios; de las asambleas y las contralorías
departamentales; de los concejos, las personerías y las contralorías
distritales y municipales e introdujo normas de transición para ajustar los
gastos de funcionamiento de las entidades territoriales y de los órganos en
cuestión (artículos 4 al 11); permitió utilizar rentas de destinación
específica para el cumplimiento de los planes de saneamiento (artículo 12);
previó el ajuste de los presupuestos, en razón del recaudo efectivo de ingresos
corrientes de libre destinación, diferente del presupuestado (artículo 13).
Finalmente, prohibió a las entidades territoriales realizar transferencias de
recursos a sus empresas de licores, a las loterías e instituciones de
naturaleza financiera y ordenó la liquidación de las empresas ineficientes,
desde el punto de vista financiero (artículo 14).
30.
No
obstante reconocer que la esencia de las medidas legislativas introducía
limitaciones al manejo de los ingresos de libre destinación, recursos de
naturaleza endógena de las entidades territoriales, asunto frente al cual la
potestad legislativa es sustancialmente menor que en lo que se refiere a los
recursos exógenos, la sentencia C-579 de 2001 concluyó que la intervención del
Legislador era constitucionalmente legítima, en la medida en que, no obstante
tratarse de recursos propios, los efectos macroeconómicos derivados del manejo
de los mismos, respecto de la estabilidad económica del país, no constituían un
asunto de interés exclusivamente local[50], sino
trascendía al interés nacional y se activaban los mandatos de dirección e
intervención estatal de la economía, previstos en los artículos 333 y 334 de la
Constitución[51]. Sin embargo, advirtió
la Corte que, a pesar de ser un asunto en el que el Legislador amplía su margen
de intervención, la regulación no puede desconocer la protección constitucional
de la autonomía de las entidades territoriales y debe tratarse de medidas
razonables y proporcionadas[52].
31.
En
atención a esta exigencia, la Corte juzgó la razonabilidad y la
proporcionalidad de las medidas previstas en los artículos 3 al 11 de la Ley
617 de 2000, sin realizar un análisis detallado de cada una de ellas, sino
considerándolas en su conjunto, como instrumentos que limitan la administración
de los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades
territoriales.  Concluyó la Corte que, en esencia, se trataba de medidas
constitucionales, considerando que:
“- Existe una grave crisis macroeconómica, que
potencialmente se verá catalizada por la situación deficitaria de las entidades
territoriales, cuya estructura de gastos es una de las fuentes directas de la
situación; esta situación, que rebasa la esfera propia de los intereses
exclusivos de las entidades territoriales, es la que se pretende conjurar con
la medida nacional de limitación genérica del gasto, a través de normas
orgánicas del presupuesto.
-
Las normas acusadas establecen, entre otras, unas determinadas limitaciones
sobre el uso que las entidades territoriales le pueden dar a sus recursos de
fuente endógena; sin embargo, estas limitaciones son racionales (puesto
que se dirigen a atacar la causa directa del problema que se ha identificado, a
saber, el desbordamiento del gasto de funcionamiento de los entes
territoriales, constituyendo así un medio eficaz para lograr el fin propuesto)
y son proporcionadas (por cuanto los porcentajes de  limitación del gasto
varían de acuerdo con la categoría de la cual se trate, imponiendo los mayores
costos sobre las entidades que mayores gastos generan, en términos
cuantitativos, y porque se preserva un amplio margen de autonomía para la
entidad respectiva en la destinación de los recursos con los que cuenta,
garantizando al mismo tiempo un interés mayor de la colectividad nacional, sin
que exista discriminación -puesto que es una medida general para todas las
entidades territoriales- ni perjuicio injustificado para terceros -el cual, en
caso de existir, habrá de ventilarse sobre una base casuística, y ante los
tribunales u organismos competentes). Esto quiere decir que las medidas bajo
examen, en general, buscan combatir un desequilibrio entre los ingresos y los
gastos de las entidades territoriales, estipulando que entre estos factores
debe existir una relación estable y armónica, en forma tal que los gastos
permanentes de las entidades territoriales se puedan financiar con los ingresos
corrientes o constantes con los que cuentan, evitando así futuros descalabros;
por ello, son constitucionalmente aceptables”[53].
32.
Por consiguiente, la sentencia
C-579 de 2001 declaró la constitucionalidad de la facultad del Legislador para
intervenir en el presupuesto de las entidades territoriales, cuando se trate de
medidas que pretenden garantizar la estabilidad macroeconómica del país, asunto
de interés supraterritorial. En esta ocasión la Corte no sometió a un juicio de
constitucionalidad concreto, la manera como el legislador, en particular, había
determinado dichos limitaciones presupuestales, sino examinó la
constitucionalidad general de la facultad del Legislador para introducir estas
limitaciones presupuestales. Esta idea fue reiterada en la sentencia C-1112 de
2001, en la que se concluyó que “La autonomía en la ordenación del gasto con
que cuentan las entidades territoriales es relativa. Primero, porque no pueden
sustraerse de la obligación de participar en la consecución y permanencia de un
contexto macroeconómico armónico en los términos que ordene la Constitución y
la ley. Y, segundo, porque el legislador puede intervenir en ella, por una
razón objetiva y suficiente”.
E. LA AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, COMO LA POSIBILIDAD REAL DE EJERCER LAS
COMPETENCIAS Y DE ADMINISTRARSE POR AUTORIDADES PROPIAS: la constitucionalidad de la norma demandada
33.
La autonomía de las entidades
territoriales es, a la vez, un principio constitucional y un derecho de estas
colectividades. Como derecho, implica que los elementos de su contenido deben
encontrarse efectivamente a disposición de la correspondiente colectividad, por
lo que, no pueden ser proclamas meramente formales o nominales, sino debe
tratarse de derechos o potestades de ejercicio efectivo. En este sentido, la
sentencia C-720 de 1999 advirtió que “no puede la ley, so pretexto de
diseñar el régimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a
tal punto la autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una
perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad
para la gestión de sus propios intereses”.
34.
De manera concordante, aunque la
sentencia C-540 de 2001 no juzgó la constitucionalidad material de la norma
ahora demandada, se preguntó “¿Hasta
dónde puede ir el legislador en la fijación de ajustes a los presupuestos de
las entidades territoriales?”.
Para dar respuesta a este interrogante, la Corte reiteró la necesidad de
preservar la autonomía real o efectiva de las entidades territoriales, para la
gestión de sus asuntos propios: “Si bien se reconoce como punto de partida
la facultad del poder central de dirigir las finanzas públicas, se debe
advertir que esta facultad no se traduce en el vaciamiento de la autonomía
presupuestal de los entes territoriales. La facultad de gestión y ejecución de
los recursos propios no puede ser afectada por el diseño de una política de
saneamiento fiscal de tal forma que haga imposible la atención de los intereses
de las localidades. Por ello, se afecta la autonomía no sólo cuando se
define específicamente las funciones que se deben cumplir sin dejar margen de
acción a las autoridades territoriales sino también cuando el poder central
decide transferir en su totalidad las responsabilidades de la nación, sin el
acompañamiento de los medios y recursos necesarios para atenderlos
eficientemente. Esta transferencia no sólo pone en peligro el principio de
autonomía sino también el principio de Estado social de derecho relacionado con
los principios de coordinación, subsidiariedad, concurrencia y cooperación de la
administración pública. ǁ De este modo, la política de ajuste
fiscal que promueve la legislación acusada debe ser estudiada en forma
sistemática para considerar la proporcionalidad de las medidas y la
posibilidad real de autonomía territorial dentro de estos límites”
ǁ El estudio de
constitucionalidad por los cargos de violación al principio en referencia debe
identificar los intereses nacionales que motivan la legislación y, dentro de
los motivos y facultades del poder central, valorar las condiciones de la
autonomía de los entes territoriales. Este proceder garantiza los intereses
locales y reconoce la preeminencia de un ordenamiento superior, con lo cual la
autonomía no se entiende como un poder soberano sino que se explica en un
contexto unitario” (negrillas
no originales).
35.
De lo anterior se deriva una regla
de decisión para el juzgamiento de las medidas que legislativas que tienen
por efecto limitar la autonomía de las colectividades territoriales: una
regulación legislativa en materia presupuestal, que tenga por efecto vaciar de
contenido la autonomía de las entidades territoriales, al generar que las
potestades allí comprendidas se conviertan en irrealizables, sería una medida
claramente irrazonable y desproporcionada y, por lo tanto, contraria a la autonomía
de las entidades territoriales.
36.
Con el fin de determinar entonces
si la norma bajo control de constitucionalidad permite un ejercicio efectivo o
real de la autonomía de las entidades territoriales, se constituye en un
obstáculo para la misma o se erige en límite inadmisible constitucionalmente,
la Corte Constitucional recurrirá a desarrollar un juicio o test de
razonabilidad y proporcionalidad, que no fue aplicado por la sentencia C-579 de
2001, donde el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 fue considerado, en abstracto
y al lado de otras normas, como parte del conjunto de limitaciones
presupuestales previstas en los artículos 3 al 11 de la misma, pero no se juzgó
la razonabilidad y proporcionalidad concreta de la norma en cuestión. Por esta
vía se determinará si la expresión demandada, se adecúa a la autonomía de las
entidades territoriales, prevista en el artículo 287 de la Constitución
Política.
37.
El juicio que se
desarrollará en el presente asunto corresponde al de intensidad intermedia, por
las siguientes razones: aunque la regulación en cuestión se refiere a asuntos
económicos y de intervención en la economía, asuntos de interés nacional, en
los que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa,
lo que implicaría que debe realizarse un test leve; la norma tiene por objeto
la regulación del manejo de recursos endógenos o propios de las entidades
territoriales, lo que implica que se encuentra en juego el núcleo esencial del
derecho no fundamental a la autonomía de las entidades territoriales. No se
justifica la realización de un test de intensidad estricta, considerando que se
trata de asuntos presupuestales en los que, la jurisprudencia ha reconocido un
mayor margen de intervención del Legislador, a pesar de tratarse de la autonomía
de las entidades territoriales[54]. Así, un test leve no protegería
suficientemente la autonomía constitucional de las entidades territoriales,
mientras que un test estricto podría desconocer el margen de apreciación del
Legislador en la materia.
38.
De acuerdo con las sentencias
C-114 y 115 de 2017, donde la Corte Constitucional unificó la estructura de las
diferentes intensidades del juicio o test de razonabilidad y proporcionalidad, la
intensidad intermedia “exige establecer, en un primer momento, si la medida
(i) se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante. Una vez
ello se comprueba, debe establecerse si resulta (ii) efectivamente conducente
para alcanzar dicho propósito. El
examen intermedio ha sido aplicado por la Corte en aquellos casos en los que la
medida acusada se apoya en el uso de categorías semisospechosas, afecta el goce
de un derecho constitucional no fundamental o constituye un mecanismo de
discriminación inversa”[55]. “Es
necesario advertir que el juicio de proporcionalidad, en todos estos casos, se
encuentra precedido de un examen que tiene por propósito definir si la medida
cuyo juzgamiento se pretende está directamente proscrita por la Carta. Así, por
ejemplo, no resulta permitido acudir a medidas como la tortura y las penas
crueles, inhumanas o degradantes (art. 12), la prisión perpetua o el destierro
(art. 34) o la expropiación sin indemnización (arts. 58 y 59)”[56].  Al
respecto, la determinación del monto presupuestal de gastos de funcionamiento
de los concejos municipales, a partir de la referencia a si los ingresos
corrientes de libre administración superan o no la cifra de mil millones de
pesos, no es una medida inconstitucional en sí misma, razón por la cual, es
posible desarrollar el juicio de razonabilidad.
La expresión “mil millones de pesos
($1.000.000.000)” persigue el fin constitucionalmente importante de
garantizar los recursos mínimos para el funcionamiento de los concejos
municipales
39.
Los artículos 3 al 11
de la Ley 678 de 2001 fueron declarados ajustados a la Constitución, en la
sentencia C-579 de 2001, al constatar que tenían por finalidad sanear las
finanzas de las entidades territoriales[57] y que, por lo
tanto, persiguen garantizar el equilibrio macroeconómico del país. Se consideró,
igualmente, sin desarrollar un test de razonabilidad y proporcionalidad, que
estas limitaciones eran proporcionadas, porque variaban dependiendo de las
categorías de los municipios y departamentos y no introducían discriminaciones
entre ellos. Dicha sentencia advirtió, no obstante, que en aquella ocasión la este
tribunal no juzgó la constitucionalidad de la manera como el legislador
configuró, en concreto, las limitaciones presupuestales en cuestión[58],
lo que sí ocurre en el presente juicio de constitucionalidad.
40.
El artículo 10 de la
Ley 617 de 2000 dispuso, entre otras cosas, una limitación presupuestal al
monto que, en cada vigencia fiscal, podría destinarse para los gastos de
funcionamiento de los concejos municipales: el valor equivalente al total de
los honorarios de los concejales por el número de sesiones autorizado en el
artículo 20 de la misma ley, más una cifra equivalente al 1.5% de los ingresos
corrientes de libre destinación[59], percibidos en la
vigencia fiscal anterior, para sufragar los otros gastos de funcionamiento,
diferentes al pago de los honorarios de los concejales.  Sin embargo, en el
parágrafo del mismo artículo, el Legislador previó que en los municipios cuyos
ingresos fueran inferiores a mil millones de pesos, podían destinarse sesenta
salarios mínimos legales, como aporte adicional al valor de los honorarios de
los concejales, para los gastos de funcionamiento del concejo.
41.
La finalidad perseguida
por el Legislador, al establecer la cifra de los mil millones de pesos, fue la
de garantizar, gracias a este criterio, que los municipios con menores ingresos
(inferiores a mil millones de pesos), tuvieran garantizada una previsión
presupuestal mínima, no limitada por el porcentaje de los ingresos corrientes
de libre destinación, que permitiera cubrir el funcionamiento de sus concejos
municipales. Esto teniendo en cuenta que, si no existiera esta previsión, todos
los municipios, independientemente del monto de sus ingresos corrientes de
libre destinación, deberían destinar hasta el 1.5% de los mismos, para sufragar
dichos gastos de funcionamiento y, por lo tanto, ciertos municipios de ingresos
insuficientes, como resultado de la operación matemática, no podrían destinar
ni siquiera las sumas mínimas requeridas para permitir el funcionamiento de la
corporación pública municipal.
42.
Así, la expresión
demandada persigue la finalidad constitucionalmente importante de proteger y garantizar
la autonomía de las entidades territoriales, al permitir que, incluso los
municipios de menores ingresos, tengan presupuestalmente asegurados los
recursos mínimos para el funcionamiento de su concejo municipal. Por esta
razón, la norma también persigue la finalidad de materializar el principio
democrático, que se concreta en la representación, las deliberaciones y
decisiones adoptadas en dichos órganos y constituyen la esencia misma de la
democracia local.
La medida no es idónea para garantizar el
funcionamiento de los concejos municipales, ni la democracia local
43.
La medida cuestionada
no es efectivamente idónea para garantizar el funcionamiento de los concejos
municipales de los municipios de menos recursos cuyos ingresos de libre
disposición superen por poco los mil millones de pesos ya que, en realidad,
logra un efecto contrario al perseguido: fruto del hecho notorio de la
devaluación monetaria, que afecta la cifra establecida en pesos, año a año se
genera, de manera progresiva, que municipios con ingresos reducidos, pero que
superen la suma de mil millones de pesos en ingresos de libre disposición
deben, no obstante, destinar hasta el 1.5% del monto de sus ingresos, para el
funcionamiento de sus concejos municipales, lo que, matemáticamente no
garantiza que se puedan disponer los recursos mínimos requeridos para el
funcionamiento de su corporación pública municipal, en términos reales. La
finalidad perseguida por el Legislador es constitucional, ya que no existe
evidencia de que el recurso a una cifra fija en pesos hubiera perseguido,
consciente y deliberadamente, que, con el paso del tiempo y, por el influjo de
la devaluación monetaria, los municipios de menos recursos superaran progresivamente
dicho tope y quedaran sometidos a la regla del 1.5% de los ingresos corrientes
de libre destinación, por lo que, por efecto de sus bajos ingresos, el
resultado de dicha operación fuera la prohibición de facto de funcionamiento de
sus concejos municipales, por la imposibilidad de asumir los costos que genera
su funcionamiento. Tampoco es posible sostener que la norma pretenda que los
municipios que, gracias a la descentralización, progresivamente mejoren sus
ingresos, dejen de acudir a la cifra mínima de los sesenta salarios mínimos ya
que, la depreciación de la moneda permite concluir que la superación de dicho
monto no resulta necesariamente del aumento sustancial de ingresos propios,
sino de la pérdida del valor de dicho monto. En realidad, no se trata de una
decisión consciente del Legislador, sino de una falta de rigor técnico al
introducir una norma necesaria, sin posibilidad de corrección monetaria que, no
se encontraba en el proyecto de Ley y, por lo tanto, de ella no da cuenta la
exposición de motivos.
44.
En este sentido, aunque
la finalidad perseguida es legítima y constitucionalmente importante, el medio
utilizado es inidóneo, en razón del carácter antitécnico de establecer el
referente que permitiría la financiación mínima del funcionamiento de los
concejos de municipios de menos recursos, en una cifra fija en pesos[60],
olvidando que no se trata de una norma con vigencia temporal, sino de una norma
orgánica en materia presupuestal, destinada a surtir efectos prolongados, como
efectivamente ocurre (en la actualidad, se trata de una norma aplicada durante
más de dieciocho años) y, por lo tanto, expuesta al efecto de la inflación
monetaria. Al incurrir en un defecto de técnica legislativa[61],
esta norma afecta la autonomía de las entidades territoriales, porque trae como
consecuencia que, a pesar de tener órganos propios y disponer de competencias,
ciertos municipios de escasos recursos, que superen los $1.000´000.000, en
ingresos corrientes de libre destinación, pero el 1.5% de los mismos no genere
un monto mínimo para sufragar sus gastos, se les impide el funcionamiento de su
órgano de deliberación y decisión democráctica, al mismo tiempo que se obstaculiza
al ejercicio de las competencias de la entidad municipal, porque a su órgano
central, se le impide presupuestalmente funcionar. En otras palabras, la
expresión demandada afecta la autonomía de los municipios cuyos ingresos eran
iguales o inferiores a $1.000 millones de pesos, para la fecha de promulgación
de la ley, pero que, hoy en día, sus ingresos superan este monto establecido en
pesos, sin alcanzar a equivaler a $1.000 millones de pesos, traídos a valor
presente y los que, por consiguiente, la aplicación de la regla del 1.5% de sus
ingresos, como tope de gastos de funcionamiento, no les permite destinar el
monto mínimo requerido para garantizar el funcionamiento de su concejo
municipal. Esta situación resulta aún más reprochable, teniendo en cuenta que
la medida recae sobre los recursos propios o endógenos de la entidad
territorial los que, no obstante su naturaleza, se imposibilita que sean
utilizados adecuadamente para el funcionamiento mínimo del concejo municipal. En
este sentido, la norma contraría el mandato constitucional de descentralización,
establecido en el artículo 1 de la Constitución, porque se erige en obstáculo
para el ejercicio de competencias a dichos entes territoriales, desconoce el
principio de subsidiariedad de las relaciones entre la Nación y las entidades
territoriales[62] y puede llegar a afectar
la construcción de democracia local, como objetivo esencial de la
descentralización, al afectar el funcionamiento
de los concejos municipales: órganos de representación, debate, deliberación y
gestión democrática de los asuntos de interés municipal.
45.
El
defecto puesto de presente contradice incluso la misma Ley 617 de 2000, la que,
consciente de que las limitaciones relativas a los gastos de funcionamiento de
las entidades territoriales no podrían acarrear la imposibilidad de ejercer sus
funciones, dispuso: “Artículo 3°. Financiación de gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus
ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean
suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo
prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión
pública autónoma de las mismas (…)” (negrillas no originales).
46.
No
obstante la importancia de la finalidad perseguida por el parágrafo del
artículo 10, aquí bajo control, se trata de la única norma de la Ley 617 de
2000 que recurrió a un parámetro estático y sometido a inmediata
desactualización, como lo es la cifra fija en pesos. Así, la ley categorizó los
municipios y los departamentos a partir de una mezcla de dos criterios:
población e ingresos corrientes de libre destinación, determinados en salarios
mínimos; categorización que determina los niveles salariales y de honorarios de
sus servidores principales, así como los diferentes topes de gastos que
estableció dicha ley. Fue tal la consciencia del Legislador de la importancia
de recurrir a parámetros móviles, que permitieran la corrección monetaria, como
el salario mínimo legal, que el parágrafo 6, del artículo 2 previó que “El
salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión de los
ingresos, será el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos
corrientes de libre destinación determinados en el presente artículo”.
47.
La falta de idoneidad
de la norma bajo control, para garantizar el mínimo de recursos necesarios que
permitan el pago de los gastos de funcionamiento de los concejos municipales se
comprueba por la información aportada a título de pruebas, por parte de la
Contraloría General de la República la que, en el siguiente gráfico muestra
cómo, año tras año, el número de municipios con ingresos menores a mil millones
de pesos se reduce, frente a aquellos que, al superar esta cifra, deberán
recurrir al parámetro del 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación,
para efectos de determinar el presupuesto máximo de gastos de funcionamiento de
los concejos municipales, sin que necesariamente se garantice que la cifra
resultante de aplicar el porcentaje de los ingresos, les permita destinar el
mínimo necesario para sufragar los gastos de funcionamiento. Los municipios
tenidos en cuenta con ingresos superiores a los mil millones de pesos
comprenden aquellos que sus ingresos superaron dicha cifra, pero no alcanzaron,
ni siquiera, los mil cuatrocientos millones de pesos de ingresos corrientes de
libre destinación:
Vista esta misma información, de otra manera, se evidencia
que el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, destinado a garantizar
el funcionamiento de los concejos municipales de los municipios de escasos
ingresos, se encuentra afecto a una progresiva ineficacia que, de acuerdo con
el gráfico siguiente, permite proyectar su pérdida total de efectos, lo que demuestra
su carencia de idoneidad y genera la incoherencia según la cual, los municipios
de menores ingresos, podrán destinar, para el funcionamiento de sus concejos,
una suma mayor a aquellos que superen los mil millones de pesos en sus ingresos
corrientes de libre destino:
48.
Esta información
solicitada en la sustanciación del proceso constituye la prueba fehaciente de
la falta de idoneidad de la norma juzgada, para garantizar el adecuado
funcionamiento de los concejos municipales de municipios de ingresos corrientes
bajos. Así las cosas, la expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”,
incluida en el parágrafo del artículo 10, de la Ley 617 de 2000 es
inconstitucional porque no permite que ciertos municipios dispongan de un
presupuesto razonable para funcionar el que, de acuerdo con el Legislador,
corresponde, como mínimo, a 60 SMLMV.
La decisión a proferir:
49.
En el caso bajo estudio, la razón
de la inconstitucionalidad de la norma demandada consiste en que, a pesar de
perseguir un fin constitucionalmente importante, el medio utilizado por el
Legislador es efectiva y comprobadamente inidóneo para alcanzarlo. Ahora bien,
la declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada, acarrearía la
precipitación del efecto proyectado en las gráficas anteriores: todos los
municipios deberían destinar en sus presupuestos una cifra equivalente al 1.5%,
para el funcionamiento de los concejos municipales, adicional al valor de los
honorarios de los concejales, independientemente de si dicha cifra es o no
suficiente para sufragar los gastos mínimos de funcionamiento de su corporación
pública municipal. En otras palabras, la declaratoria de inexequibilidad no
solo no resolvería el problema evidenciado, sino que, lo agravaría.
50.
Lo anterior implica que, en el
caso concreto, es necesario acudir a un remedio constitucional que responda a
dos imperativos: la supremacía constitucional, en particular, la autonomía de
las entidades territoriales y el respeto de la voluntad del Legislador. En este
contexto, el principio constitucional de conservación del derecho implica del
juez constitucional que éste busque una interpretación posible de la norma, que
resulte conforme con la Constitución Política y, por lo tanto, someta su
exequibilidad, a dicho entendimiento. Al respecto, debe tenerse en cuenta que
en la sentencia C-070 de 1996,
la Corte Constitucional resolvió una demanda contra una norma del Código Penal
de 1980, que preveía la agravación de la pena por los delitos contra el
patrimonio económico, cuando el bien sobre el cual recayera el hecho, tuviera
un valor superior a cien mil pesos ($100.000)[63]. En esta
ocasión, en nombre de los principios de proporcionalidad en materia penal, de
conservación del derecho y de efectividad de las normas constitucionales[64],
este tribunal amparó la voluntad del Legislador en la determinación de la
política punitiva del Estado y, por consiguiente, convirtió la cifra
establecida en pesos, a su valor equivalente en salarios mínimos, para la fecha
en la que entró en vigencia dicha codificación[65] y profirió
una sentencia de exequibilidad  condicionada del numeral 1, del artículo 372
del Decreto Ley 100 de 1980, “siempre y cuando la expresión "cien mil
pesos" se entienda en términos de valor constante del año 1981, equivalente
a 18.83 salarios mínimos legales mensuales vigentes”, decisión reiterada en
la sentencia C-118 de 1996.
51.
En dicha oportunidad, esta Corte
condicionó la exequibilidad de  la expresión, a que se interpretara que la
cifra establecida en pesos correspondía al año de expedición del Código, en ese
caso, 1981 y, por lo tanto, debía entenderse que se trata de su equivalente en
salarios mínimos legales mensuales vigentes, en la fecha de expedición de la
norma. Esta solución adoptada en 1996 por este tribunal, es concordante con la
solicitada por el accionante, esto es, que se condicione la exequibilidad a la
conversión de la cifra en pesos, a salarios mínimos.
52.
En la siguientes gráficas se
evidencia cómo la cifra de $1.000´000.000 ha perdido valor, respecto de su
equivalente en salarios mínimos, patrón que sí ha evolucionado año tras año,
por lo que, en principio, la conversión en salarios mínimos cumpliría con la
finalidad de otorgar movilidad a la expresión demandada:
Año
SMLMV
Equivalencia
1 Millardo en SMLMV*
% rep 60
SMLMV
1,5% 1 Millardo
en SMLMV*
2000
$ 260.100
3.845
1,6%
58
2001
$ 286.000
3.497
1,7%
52
2002
$ 309.000
3.236
1,9%
49
2003
$ 332.000
3.012
2,0%
45
2004
$ 358.000
2.793
2,1%
42
2005
$ 381.500
2.621
2,3%
39
2006
$ 408.000
2.451
2,4%
37
2007
$ 433.700
2.306
2,6%
35
2008
$ 461.500
2.167
2,8%
33
2009
$ 496.900
2.012
3,0%
30
2010
$ 515.000
1.942
3,1%
29
2011
$ 535.600
1.867
3,2%
28
2012
$ 566.700
1.765
3,4%
26
2013
$ 589.000
1.698
3,5%
25
2014
$ 616.000
1.623
3,7%
24
2015
$ 644.350
1.552
3,9%
23
2016
$ 689.455
1.450
4,1%
22
2017
$ 737.717
1.356
4,4%
20
2018
$ 781.242
1.280
4,7%
19
2019
$ 826.116
1.210
5,0%
18
*
Valores aproximados al entero más
próximo
Así, como se evidencia a continuación, los
$1.000´000.000 del año 2000 correspondían a 3.845 SMLMV, equivalencia que, con
la depreciación del dinero, frente al aumento del salario mínimo, año tras año
se fue alejando progresivamente, por lo que, a primera vista, bastaría con
hacer concordar la cifra en pesos, con su equivalente en salarios mínimos:
53.
Pese a la anterior demostración,
la Corte Constitucional no acudirá al remedio utilizado por la sentencia C-070
de 1996, teniendo en cuenta que si bien es usual que el Legislador acuda a los
salarios mínimos, como factor de corrección monetaria, no debe olvidarse que el
aumento anual de dicho referente resulta de una decisión concertada[66],
que atiende a factores (i) económicos, tales como la inflación, el
comportamiento de los factores de producción y el Producto Interno Bruto, PIB;
(ii) sociales, en particular, las condiciones de bienestar de los
trabajadores y (iii) jurídicos, derivados de derechos, fines y mandatos
constitucionales relacionados con el derecho al trabajo[67].
Así, aunque resulta perfectamente posible identificar el equivalente en SMLMV
de los $1.000´000.000, para la fecha de expedición de la norma (año 2000), la
evolución variable del salario mínimo no consultaría, de la manera más fiel, la
voluntad del Legislador la que, como quedó establecido en la presente decisión,
consistía en garantizar unos recursos mínimos para el funcionamiento de los
concejos municipales, de municipios de escasos recursos, los que, para el
Congreso de la República, en el año 2000, estaban constituidos por aquellos
municipios que no alcanzaran los mil millones de pesos en sus ingresos
corrientes de libre destinación. De esta manera, la decisión menos invasiva respecto
de las competencias propias del Legislador y la que consulta de la manera más
fiel su voluntad, al traer a valor actual la suma establecida por el Congreso
de la República, es la indexación de la suma establecida en pesos. Tal como lo
ha reconocido esta Corte, “La indexación se constituye en uno de los
instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el
campo de las obligaciones dinerarias, es decir, de aquellas que deben
satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada (…) Lo
anterior, en la medida en que la inflación produce una pérdida de la capacidad
adquisitiva de la moneda. Tal actualización se lleva a cabo mediante distintos
mecanismos, los cuales permiten la revisión y corrección periódica de las
prestaciones debidas, uno de los cuales es la indexación”[68].
54.
La indexación evita la distorsión
de la voluntad del Legislador, derivada de la conversión en salarios mínimos,
ya que esta referencia tendría en cuenta elementos diferentes al aumento real
del costo de vida, en razón de la inflación. Por consiguiente, la Sala Plena de
la Corte Constitucional condicionará la exequibilidad de la expresión demandada
a que se interprete que la cifra de $1.000´000.000 corresponde al año 2000,
fecha de expedición de la disposición legislativa y, por lo tanto, debe ser
indexada, a partir de los valores reales de inflación, reflejados en la
evolución del índice de precios al consumidor (IPC), certificada actualmente
por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Sin embargo,
aclara este tribunal que el
condicionamiento a esta norma orgánica en materia presupuestal surtirá efectos hacia
el futuro, para la elaboración de los presupuestos a partir del año 2020.
Igualmente, debe precisarse que el IPC que deberá ser tomado como referencia
para realizar la actualización anual de dicho monto, corresponde a aquel en el
que se percibieron los ingresos corrientes que son considerados por la norma
para efectos presupuestales[69], es decir que el IPC de
referencia es el del año inmediatamente anterior a la vigencia fiscal que se
presupuestará. En otras palabras, se trata del valor en pesos constantes del
año 2000. Cualquier duda en la aplicación de la indexación ordenada en esta
sentencia será resuelta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
55.
Le correspondió a la
Corte Constitucional decidir una demanda de inconstitucionalidad contra la
expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”, contenida en el
parágrafo del artículo 10 de la Ley 617
de 2000. El artículo 10 establece los valores máximos que, en cada vigencia
fiscal, pueden  destinarse para financiar los gastos los concejos municipales,
las personerías y las contralorías distritales y municipales. En lo que
concierne a los gastos de funcionamiento de los concejos municipales, el inciso
primero dispone que, en cada vigencia fiscal, dicho monto no podrá superar el
total de los honorarios de los concejales, que se causen por el número de
sesiones que autoriza la misma ley, aumentado en un 1.5% de los ingresos corrientes
de libre destinación. Por su parte, el parágrafo del mismo artículo prevé que
los municipios cuyos ingresos de libre destinación no superen los “mil
millones de pesos ($1.000.000.000)” anuales, en la vigencia
inmediatamente anterior, podrán destinar para su funcionamiento, como monto
adicional al costo de los honorarios, la suma correspondiente a sesenta
salarios mínimos legales.
Para los accionantes, esta
norma prevé dos escenarios: (i) el monto autorizado para los gastos de
funcionamiento de los concejos municipales de municipios cuyos ingresos
corrientes de libre destinación del año inmediatamente anterior superen los mil
millones de pesos, se determinará por el 1.5% de dichos ingresos; mientras que,
(ii) el monto de los gastos de funcionamiento de los concejos municipales de
municipios, cuyos ingresos corrientes de libre destinación no superen los mil
millones de pesos, será un monto fijo de 60 SMLMV, pero actualizable en razón
del aumento anual del salario mínimo. Pusieron de presente que esta norma del
año 2000 pretendía garantizar los recursos mínimos para financiar el
funcionamiento de los concejos municipales, de los municipios de menores
ingresos, ya que si no existiera esta norma, siempre el tope de gastos de
funcionamiento se determinaría por un porcentaje del 1.5% de los ingresos
corrientes de libre destinación, así estos hayan sido exiguos. Por lo tanto,
los accionantes pusieron de presente que el 1.5% de mil millones de pesos
corresponde a $15.000.000, cifra que el Legislador consideró como el
mínimo requerido para que, en el año 2000, pudieran cubrirse los gastos mínimos
de funcionamiento de los concejos municipales durante un año. Por su parte, 60
SMLMV del año 2000, correspondían a $15.606.000, teniendo en cuenta que,
para ese año, el salario mínimo mensual ascendía a $260.100. Así, resaltan que
el Legislador de ese año no fue caprichoso al establecer la suma de mil
millones de pesos, como el parámetro para determinar el criterio de fijación
del tope de gastos de funcionamiento de los concejos municipales. Sin embargo,
expusieron que no tomó en consideración el efecto que, sobre la cifra fijada en
pesos, tendría la pérdida del valor adquisitivo del dinero. Por lo tanto,
argumentaron que, con el paso del tiempo, la expresión demandada genera que no
se garanticen los recursos mínimos para el funcionamiento de los concejos
municipales, cuyos ingresos corrientes superan, por poco, los mil millones de
pesos.
En estos
términos, le correspondió a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:
¿La expresión “mil millones de pesos
($1.000.000.000)”, prevista en el
parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, contraviene el artículo 287 de
la Constitución Política, donde se reconoce el derecho a la autonomía de las
entidades territoriales, al tratarse de un referente determinado en pesos el
que, en razón de la pérdida de valor adquisitivo del dinero, limitaría
desproporcionadamente a los concejos municipales para disponer de los recursos
necesarios para sufragar sus gastos de funcionamiento?
Para responder a este
problema jurídico y determinar, por esta vía, la constitucionalidad de la norma
demandada, esta Corte analizó la autonomía relativa de las entidades
territoriales, en el Estado Unitario, entendida como la posibilidad real de
ejercer las competencias y de administrarse por autoridades propias. Concluyó
que, a pesar de que la norma perseguía el fin constitucionalmente importante de
garantizar que los municipios de menores ingresos corrientes, pudieran destinar
los recursos mínimos para sufragar los gastos de funcionamiento de sus concejos
municipales, la medida se evidencia como inefectiva y comprobadamente inidónea
para alcanzar dicha finalidad, razón por la cual, ante las diversas
alternativas que se encontraban a disposición del juez constitucional, la Sala
Plena optó por aquella que se ajustara de la manera más fiel posible a la
voluntad del Legislador, esto es, garantizar que los concejos municipales de
municipios de escasos recursos, pudieran destinar presupuestalmente lo mínimo necesario
para el funcionamiento de su concejo municipal.
Por lo tanto, se
condicionará su exequibilidad al entendido según el cual, dicha cifra
corresponde al año 2000 y, por consiguiente, debe actualizarse anualmente
respecto del índice de precios al consumidor, para servir como referente para
la elaboración de los presupuestos de los concejos municipales. Advirtió la
Corte que el IPC respecto del cual debe actualizarse, corresponde al año
inmediatamente anterior a aquel en el que se elabora el presupuesto,
considerando que la expresión “mil
millones de pesos ($1.000.000.000)”
se refiere a los ingresos corrientes de libre destinación del año anterior a
aquel que se presupuestará. Precisó igualmente la Corte Constitucional, que el
condicionamiento tendrá efectos hacia el futuro, para la elaboración de los
presupuestos municipales del año 2020 y siguientes.
III. DECISIÓN
En mérito a las
consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE la
expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”, contenida en el
parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2.000, en el entendido de que dicha
cifra corresponde al año 2.000 y, por lo tanto, se actualiza anualmente, de
acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), certificado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística o la entidad pública que lo
reemplace en dicha función.
Notifíquese, publíquese y
cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
-Salvamento de voto-
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-189/19
INEPTITUD DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Y
LA INHIBICION AL MOMENTO DE PROFERIR FALLO-Jurisprudencia constitucional (Salvamento
de voto)
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de pertinencia y certeza en los cargos
(Salvamento de voto)
Referencia: Expediente
D-12322
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Con mi acostumbrado respeto
por las decisiones de la Sala Plena de esta Corte, suscribo este salvamento en
relación con la sentencia en el asunto de la referencia. En ella, la Corte
resolvió declarar la exequibilidad condicionada de la expresión ‘mil
millones de pesos’ prevista en el parágrafo del artículo 10 de la Ley
617 de 2000. A juicio de la posición mayoritaria de la Sala Plena, tal
expresión constituye una injerencia irrazonable y desproporcionada del
legislador en la autonomía de las entidades territoriales. En concreto,
consideró que es una medida inidónea para alcanzar un fin
constitucionalmente legítimo. Por lo tanto, resolvió que dicho valor es
exequible siempre que se ajuste periódicamente con base en la variación del
Índice de Precios al Consumidor (“IPC”).
El presente salvamento de
voto se funda principalmente en dos razones: (I) la demanda no es apta y por
ende la Corte debió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y (II) en
todo caso, la expresión acusada es exequible.
I.
La ineptitud de la demanda
Los cargos de
inconstitucionalidad planteados por los demandantes no cumplen con los
requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para plantear
un cargo de inconstitucionalidad.
Primero, los demandantes no
presentan razones ciertas pues asignan interpretaciones subjetivas que
no recaen sobre la disposición acusada. En efecto, sostienen que “lo que buscaba
el legislador en el año 2000 era proteger a los municipios cuyos ingresos de
libre destinación no superaban los mil millones de pesos y fijar un límite
mínimo de $15.606.000 para esa época. Hoy en día dicho límite debería ser
$44.263.020 que equivale al monto mínimo que la norma buscaba garantizar con el
parágrafo”. Eso los lleva a concluir que la norma actualmente no permite el
funcionamiento de los municipios. De esa manera, deducen de la disposición
acusada un contenido normativo que esta no prevé objetivamente.
Segundo, la demanda tampoco es pertinente
porque se basa en razones de conveniencia pero no de constitucionalidad. El
principal argumento de los demandantes es que el legislador no tuvo en cuenta
la pérdida del poder adquisitivo del dinero ni la inflación al momento de fijar
la cifra de mil millones de pesos. En consecuencia, sostienen que “17 años
después de entrada en vigencia la Ley 617 de 2000, mil millones de pesos como
ingreso libre de destinación es fácil de superar para cualquier municipio”.
A su juicio, eso puede generar una desigualdad pues deja “un Concejo
Municipal dentro de una misma categoría (sexta) con unos gastos de
funcionamiento de 15 millones y otros Concejos con un gasto de funcionamiento
de cuarenta y cuatro millones”. En esos términos, la demanda se refiere a
los supuestos efectos que, en la realidad práctica tendría esa disposición, y
no propiamente al alcance de su contenido normativo.
En consecuencia,
la Corte debió declararse inhibida para pronunciarse de fondo respecto de la
demanda del caso sub examine.
II.
La exequibilidad simple de la expresión acusada
Aún si se admite
que la demanda plantea un cargo apto de constitucionalidad, lo cierto es que la
expresión demandada es exequible.
Los demandantes
sostienen que la norma es inconstitucional porque el legislador no previó la
desvalorización de la moneda y la inflación. Como consecuencia de ello, señalan
que hay municipios de bajos ingresos que no pueden acceder al beneficio
establecido en el parágrafo en virtud del cual pueden “destinar como aportes
adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la
siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales”.
La sentencia de
la cual me aparto considera que la expresión acusada es contraria a la Constitución
puesto que constituye una intervención legislativa en los recursos endógenos de
los municipios que atenta contra la autonomía de las entidades territoriales, a
menos de que se entienda que el valor de “mil millones de pesos” sea
reajustado periódicamente con base en la
variación del IPC. En consecuencia, declara la exequibilidad condicionada de la
norma.
A mi juicio, tal
decisión no es correcta, al menos por cinco razones:
(i)
No
hay un parámetro constitucional con base en el cual la indexación en este caso
sea obligatoria.
(ii)
La
sentencia no fundamenta por qué los sesenta salarios mínimos legales que
destina la disposición acusada como aportes adicionales para el funcionamiento
de los concejos municipales hace parte de la autonomía de las entidades
territoriales.
(iii)
En
línea con lo anterior, la Corte no respetó la libertad de configuración del
legislador en la actualización del valor previsto. Por el contrario, optó, sin
ningún sustento técnico, por determinar que el valor de “mil millones de
pesos” debe ajustarse con base en el IPC, pese a que aquella no es la única
alternativa para actualizar un valor en el tiempo. En efecto, la Corte hubiera
podido sujetar tal valor a los salarios mínimos legales mensuales vigentes al
momento de expedición de la ley, como lo solicitaron los demandantes, o
actualizar el valor a partir de Unidades de Valor Tributario (“UVT”), tal como
se propone en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Con todo, lo cierto es
que es el Congreso, y no esta Corte, el llamado a determinar, con base en
criterios técnicos y a los insumos que pudiera presentar el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público acerca de cuál sería la alternativa apropiada para
actualizar, si así lo considera necesario, el valor fijado en la norma.
(iv)
Que
un municipio no acceda al beneficio de los sesenta salarios mínimos no
hace, de suyo, que se vea afectado el funcionamiento del Concejo, menos aún que
con ello resulte afectada la autonomía territorial. Tan solo implica que ese
municipio se sujetará a la regla general prevista por el inciso primero del
artículo 10 de la ley, en virtud de la cual, contará con hasta el “total de
los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizadas (…) más el
1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación”.
(v)
El
parágrafo demandado no constituye una restricción al manejo de los recursos de
los municipios sino que, por el contrario, se trata de una medida que procura
la destinación de dineros adicionales para el funcionamiento administrativo del
concejo municipal de determinados municipios.
Por lo tanto, la norma
acusada se ajusta a la Constitución.
Fecha
ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] En el escrito de la
demanda afirma que tiene la calidad de Concejal del municipio de Puerto Rondón-
Arauca
[2] En el escrito
de la demanda suscribe el documento como Personero Municipal de Puerto
Rondón – Arauca.
[3] Folios 1
a 8 del expediente.
[4] Folios
11 a 14 del expediente.
[5] Folio 17
del expediente
[6]
Dr. Juan Alejandro Suarez Salamanca. Folios 63 a 73 del
expediente.
[7] A través de Julio Freyre Sánchez. Folios 79 a 86 del expediente.
[8] Folios 106 a 109 del
expediente.
[9]Sentencias Corte
Constitucional  C-1052 de 2001 y C-856 de 2005.
[10]
A través del grupo de Investigación en Derecho Administrativo liderado por
Alberto Montaña Plata.
[11] Folios 87 a 92 del
expediente.
[12] Corte
Constitucional, sentencia C-1112/01.
[13]
A través del profesor Luis Bernardo Díaz Gamboa.
[14]
Folio 110 del expediente.
[15]
Los estudiante Juan Camilo Luna Alarcón y Luis Horacio Vargas Duque estudiantes
adscritos al Consultorio Jurídico “Daniel Restrepo Escobar”  del programa de
derecho de la Universidad de Caldas y Jorge López Iglesias, Juan Felipe Orozco
Ospina, y Laura Rocha  docentes de derecho público del consultorio Jurídico y
la clínica Socio Jurídica de interés Público de la referida universidad.
[16]
Folios 111 a 119 del expediente.
[17] Proyecto de Le No. 046 Cámara (Gaceta No.257 del 17 de agosto
de 1999 página 1).
[18] Folios 94 a 105 del
expediente.
[19] Folio
203 del expediente y CD-Rom en folio 204.
[20]
Folios 265 a 271 del expediente.
[21] “(…) la sola
inconformidad de un ciudadano con la disposición que se ha puesto en vigencia,
o las razones de inconveniencia que esgrima -que pueden ser válidas y, en todo
caso, son respetables desde el punto de vista de la libertad de expresión-, no
son suficientes para hacer que operen los mecanismos de control de
constitucionalidad”: Corte Constitucional, sentencia C-955/00.
[22] “Si
bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto
porque no surge de su aplicación en un proceso particular, ello no significa
que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto
dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha
sido interpretada (i.e. ha vivido).  En fin: en buena medida, el sentido
de toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada. ǁ
Observar el derecho viviente en las providencias judiciales es necesario para
evaluar si el sentido de una norma que el juez constitucional considera el más
plausible, es realmente el que se acoge o patrocina en las instancias
judiciales.  Por ello, atender el derecho vivo es una garantía de que la
norma sometida a su control realmente tiene el sentido, los alcances, los
efectos o la función que el juez constitucional le atribuye. ǁ El juicio
de constitucionalidad no debe recaer sobre el sentido normativo de una
disposición cuando éste es diferente al que realmente le confiere la
jurisdicción responsable de aplicarla. El cumplimiento efectivo de la
misión institucional que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como
guardián de la integridad y supremacía de la Constitución, requiere que ésta se
pronuncie sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su
significado hipotético”: Corte Constitucional, sentencia
C-557/01.
[23] Por ejemplo, la
sentencia C-955/00 juzgó la constitucionalidad de varias normas de la Ley 546
de 1999, donde se reguló un sistema de financiación de compra de vivienda
(UVR). Para examinar la constitucionalidad de las normas demandadas, el
Magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas “encaminadas a
establecer, desde el punto de vista fáctico, los elementos de juicio a los que
se refieren los demandantes y los intervinientes, con miras a fundamentar la
decisión”. Luego de considerar la información recaudada, consideró la
sentencia que “Para la Corte, la total falta de restricción en la fijación
de las tasas de interés en materia de vivienda vulnera el principio de orden
justo que contempla como valor primordial el Preámbulo de la Constitución, y
lesiona el patrimonio de los deudores, pues en niveles excesivos, como los
que se vienen cobrando, tales intereses se convierten en confiscatorios, en
total contradicción con los artículos 34 y 58 de la Constitución Política
ǁ
La Corte coincide con el Defensor del Pueblo, quien,
en su intervención dentro de este proceso, expresó que, si bien la Ley 546 de
1999 estableció límites y parámetros para la UVR, no señaló los límites a la
tasa de interés remuneratoria, con lo cual se puede presentar un desbordamiento
de la misma, de tal forma que en el futuro la financiación resultará inadecuada
e injusta, violando principios constitucionales” (negrillas no
originales).
[24] La
sentencia C-096/17 precisó que las sentencias proferidas en el control previo
de proyectos de leyes estatutarias hacen tránsito a cosa juzgada absoluta “salvo
en la hipótesis en la que el vicio ocurra con posterioridad al control integral
ejercido: por inconstitucionalidad sobreviniente, porque ha operado
un cambio en el referente de control o por inconstitucionalidad
sobrevenida, porque el vicio que afecta la constitucionalidad de la norma
juzgada ocurrió con posterioridad al pronunciamiento de la Corte y consiste,
por ejemplo, en la indebida sanción de la ley”.
[25] No obstante declarar la
exequibilidad de la norma aquí demandada, la sentencia C-579/01 advirtió: “Observa
esta Corporación que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán
restringirse a los cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas
existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones
específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un
pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro. Por ejemplo, el esquema
planteado por los artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de las
asambleas y concejos”.
[26]
Corte Constitucional, sentencia C-007/16.
[27]
Identidad en el objeto e identidad en el cargo en los términos
de la sentencia C-225/16.
[28] Corte
Constitucional, sentencia C-096/17.
[29] Corte Constitucional,
sentencia C-600A /95, citada por la sentencia C-540/01.
[30] “ (...) Tercero.
Declarar exequibles los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11,
13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 por las
razones expuestas en la parte motiva y exclusivamente por el cargo de violación
de los requisitos constitucionales para la aprobación de leyes orgánicas”:
Corte Constitucional, sentencia C-540/01.
[31] Corte
Constitucional, sentencia C-1112/01.
[32] “Estado
unitario presume la centralización política, que exige unidad en todos los
ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia
para todo el territorio nacional, así como una administración de justicia común”: Corte Constitucional, sentencia C-579/01.
[33] Los
artículos 333 y 334 de la Constitución imponen al Estado la obligación de
impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica y le atribuyen la
dirección general de la economía, con el mandato de intervenirla con fines
constitucionalmente establecidos.,
[34] El
artículo 371 de la Constitución atribuye al Banco de la República, como banca
central, entre otras funciones, las de “regular la moneda, los
cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las
reservas internacionales”
[35] El
artículo 182, n. 2, confía en el Presidente de la República el manejo de las
relaciones internacionales y los artículos 226 introducen mandatos específicos
al Estado, en esta actividad.
[36] El
artículo 116 de la Constitución enlista los órganos que administran justicia y
el artículo 228 prevé que el funcionamiento de la administración de justicia
será desconcentrado y autónomo, pero no permite su funcionamiento
descentralizado.
[37] Los
artículos 150 y 189 de la Constitución delimitan los órganos que
constitucionalmente pueden ejercer la función legislativa.
[38] El
artículo 189 de la Constitución atribuye al Presidente de la República, como
suprema autoridad administrativa, la responsabilidad del mantenimiento del
orden público, razón por la cual, en esta materia, las autoridades locales son
agentes jerarquizados del Presidente de la República (artículo 296 de la
Constitución).
[39] “(…) por disposición
expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la Ley
Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes
descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas
territoriales”: Corte Constitucional, sentencia C-478/92.
[40] El
segundo inciso del numeral 12, del artículo 300 de la Constitución dispone “Los
planes y programas de desarrollo de obras públicas serán coordinados e
integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales”.
También el segundo inciso del artículo 339 dispone: “Las entidades
territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el
gobierno nacional, planes de desarrollo” Igualmente, el
artículo 352 de la Constitución dispone que la Ley Orgánica del Presupuesto
regulará lo relativo a los “presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo”.
[41] “(…) se afirman los
intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior,
con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como
poder soberano sino que se explica en un contexto unitario”: Corte
Constitucional, sentencia C-535/96.
[42] “Por ello no hay que
confundir autonomía con  autarquía, la cual expresa la autosuficiencia -se
basta a sí misma- plena y total.  En otras palabras, la autarquía rompe
con el modelo del Estado unitario y la transforma en Estado compuesto, donde ya
no hay unidad legal, sino concurrencia de órdenes jurídicas en una asociación
de intereses jurídico-políticos, de modo que no hay un interés general unitivo,
sino compuesto”: Corte Constitucional, sentencia C-216/94. “Dicha
autonomía como lo ha reconocido varias veces la Corte no significa autarquía,
sino que comporta la atribución de competencias propias y la afirmación de
derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles
superiores del Estado”: Corte Constitucional, sentencia C-284/97.
[43] “El
núcleo esencial de la autonomía está constituido, entonces, en primer término,
por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses”: Corte Constitucional, sentencia C-535/96.
[44] “El
contenido esencial de la autonomía se liga así a la ‘gestión de los propios
intereses’, y por ello ha sido entendido como el derecho a participar a través
de órganos propios, en la administración y el gobierno de los asuntos de
interés local. Al conferirse a las localidades la gestión de sus propios asuntos
se está reservando al poder central las cuestiones que atañen con un interés
nacional, por lo cual, en aras de salvaguardar este último y de proteger el
principio unitario, le compete al legislador la regulación de las condiciones
básicas de la autonomía local. Corte
Constitucional, sentencia C-535/96.
[45] “(…) esta Corte
considera que la introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio
sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida
dentro del marco general del Estado unitario.  De esta forma, a la ley
corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede
intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de
competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay
que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos
intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos”: Corte
Constitucional, sentencia C-004/93.
[46] “Debe
protegerse el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus particularidades a
través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”: Corte Constitucional, sentencia C-535/96.
[47] El
artículo 296 de la Constitución dispone que “Para la
conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado,
los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera
inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes
de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en
relación con los de los alcaldes”.
[48] Corte
Constitucional, sentencia C-1112/01.
[49] En la exposición de
motivos del proyecto se ponía de presente: “Ahora más que
nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de
los departamentos, distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de
subsistir y se abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro
cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede
entrar en cesación de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%)
de las entidades territoriales ya están en dicha situación. ǁ La
estabilidad financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus
ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos que se perciben de forma
constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son la única fuente de
recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos que
se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales”: Gaceta del Congreso No. 257 del 17 de agosto de 1999,
págs. 9 y ss.
[50] La autonomía de las
entidades territoriales se predica de la gestión de “sus asuntos propios;
es decir, aquellos que solo a ellos atañen” (negrillas
originales): Corte Constitucional, sentencia C-579/01.
[51] “(…) la estabilidad económica de la nación constituye un
interés de alcance eminentemente nacional, llamado a ser objeto de
una regulación expedida por el órgano nacional competente para
ello” (subrayas originales): Corte Constitucional,
sentencia C-579/01.
[52] “Se
ha admitido, en general, que ese núcleo esencial está constituido por los
cuatro elementos básicos que constan en el citado artículo 287 constitucional.
Sin embargo, en materia presupuestal, la Corte parte de la base de que el
alcance de dicho núcleo esencial es más reducido (…)
en cuanto admite un mayor grado de intervención por parte del Legislador
nacional, el cual cuenta con amplias facultades constitucionales para regular
el devenir económico de la República; eso sí, tales intervenciones deben ser
razonables y proporcionadas (…) En estos casos, podrá intervenir no sólo
sobre los recursos territoriales de fuente exógena, esto es, los provenientes
de las arcas nacionales -lo cual es la regla general-, sino también sobre los
recursos de fuente endógena; ello, se reitera, únicamente cuando esté de por
medio la preservación de la estabilidad macroeconómica del país, y sin
desconocer el núcleo esencial de la autonomía territorial, lo cual habrá de
definirse, en cada caso concreto, por la proporcionalidad y razonabilidad de la
intervención”: Corte Constitucional, sentencia C-579/01.
[53] Corte
Constitucional, sentencia C-579/01.
[54] “En
general, debe admitirse que el Legislador cuenta con una mayor potestad para
intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial, cuando
se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el
núcleo esencial de la autonomía de los entes descentralizados territoriales se
reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia
legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y
proporcionalidad de cada medida en concreto”: Corte
Constitucional, sentencia C-579/01.
[55] Corte Constitucional,
sentencias C-114 y 115 de 2017.
[56] Ibidem.
[57] “Para
la Corte resulta claro, por ende, que existe un grave problema fiscal en las
entidades territoriales, propiciado en gran parte por el crecimiento desmedido
del gasto público, y específicamente, los gastos de funcionamiento. El proyecto
busca imponer reformas fiscales que cambien la estructura ingreso-gasto en
dichas entidades, favoreciendo el ahorro y la inversión pública”: Corte
Constitucional, sentencia C-579/01.
[58] “Observa esta
Corporación que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán
restringirse a los cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas
existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones
específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un
pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro. Por ejemplo, el esquema
planteado por los artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de las
asambleas y concejos”: Corte Constitucional, sentencia C-579/01.
[59] El parágrafo 1 del
artículo 3 de la Ley 617 de 2000 precisó que “Para efectos de lo dispuesto
en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los
ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo
por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin
determinado ǁ Los ingresos corrientes son los tributarios y los no
tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto”.
La sentencia C-579/01 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión
“acto administrativo” “en el sentido de que sólo cobija aquellos actos
administrativos válidamente expedidos por las corporaciones públicas del nivel
territorial -Asambleas y Concejos-, de conformidad con lo dispuesto en la parte
motiva de esta providencia”.
[60]
La Corte Constitucional ha puesto de presente esta falta de
técnica legislativa, en otras ocasiones. Así, en la sentencia C-070/96, puso de
presente que ““El fenómeno de desactualización de
las cuantías en pesos, adoptadas como parámetro para regular la agravación de
las penas, ha venido siendo contrarrestado, y sus efectos distorsionadores corregidos
por el Legislador mediante el establecimiento de cuantías fijadas en
salarios mínimos, ajustando automáticamente el valor de los bienes en la economía. La demora en la actualización de las
normas penales no puede tener como efecto la restricción de otros bienes
jurídicos como la libertad”
(negrillas no originales). También la sentencia C-820/05 declaró la exequibilidad de una multa
penal fijada en salarios mínimos porque, a juicio del demandante, ya que el
salario mínimo es modificado anulamente por decisión del Presidente de la
República, se desconoce el principio de legalidad. La Corte declaró la
exequibilidad de la norma, luego de considerar que “(…) no se desconoce el principio de legalidad de la pena,
ni mucho menos se está frente a la violación del principio de favorabilidad
penal como tampoco de los tratados internacionales que contienen estos
principios y que hacen parte del bloque de constitucionalidad, ya que la multa
establecida que se impondrá en el momento de la sentencia condenatoria, como
toda sanción pecuniaria en sus elementos esenciales se encuentran determinados
en una ley previa por lo que la persona sabe con antelación a la comisión de la
conducta punible a qué atenerse, y que al tratarse de concretar sumas de
dineros éstas deben actualizarse con el tiempo, con lo cual, el legislador ha
encontrado una formula, en el contexto del Código Penal, de mantener la pena de
multa actualizada, que atiende a los salarios mínimos legales mensuales
vigentes” (negrillas no
originales).
[61] Debe aclararse
que las faltas de técnica legislativa  no generan inconstitucionalidad por sí
solas; la falta de técnica legislativa genera inconstitucionalidad, cuando
produce que la norma termine, por esta razón, contrariando una norma
constitucional. Por esta razón, en la sentencia C-710/01 esta Corte aclaró que
“Si la legislación debe ser especialmente clara, lo cual redunda en
seguridad jurídica al tener los destinatarios de las normas certeza sobre lo
reglado, muchos son los asuntos que atentan contra la claridad: estos van desde
el inadecuado uso del lenguaje, pasan por la deficiente puntuación, continúan
con la confusa titulación, numeración o división de las leyes, hasta con el uso
de remisiones que dispersan, dificultan y hacen de la interpretación de la ley
un laberinto. Aspectos que en su conjunto atentan gravemente contra la
claridad, armonía y coherencia del sistema jurídico. Pero afirmar que la falta
de técnica legislativa constituye por sí misma una inexequibilidad
convertiría el debate político de elaboración de las leyes en un mero acto de
redacción” (negrillas no originales). Y en la sentencia C-030/14 apuntó que
“En otras palabras, un error de técnica legislativa no es, per
se, una violación del orden constitucional vigente, un argumento
pertinente de constitucionalidad. Se requiere demostrar que ello es así”
(negrillas no originales).
[62] El
principio de subsidiariedad, previsto en el artículo 288 de la Constitución “es
desarrollo del principio democrático, ya que lo que se busca es la mayor
cercanía de las autoridades a los ciudadanos”: Corte Constitucional,
sentencia C-535/96.
[63] TITULO
XIV:  DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO ECONÓMICO.  Capítulo noveno:
Disposiciones comunes a los artículos anteriores.   "Art.
372. - Circunstancias genéricas de agravación.- Las penas para los delitos
descritos en los capítulos anteriores, se aumentarán de una tercera parte a la
mitad cuando el hecho se cometa:
"1o.- Sobre una cosa
cuyo valor fuere superior a cien mil pesos, o que siendo inferior, haya
ocasionado grave daño a la víctima, atendida su situación económica”.
"2o. - Sobre bienes del
Estado".
[64] “Con sujeción a los principios de interpretación de la ley conforme a la
Constitución, de in dubio pro libertate y de máxima efectividad de las normas
constitucionales, se impone la declaratoria de constitucionalidad condicionada
del artículo 372-1 del Código Penal”. “Podría aducirse que, en razón del principio de
legalidad de la pena, al juez constitucional también le estaría vedado
autorizar la interpretación de la norma en el sentido de actualizar el valor de
la cuantía establecida en 1980 para efectos de la agravación punitiva. Sin
embargo, el principio de interpretación constitucional que impone buscar la
mayor efectividad de las normas constitucionales lleva a preferir la
conservación condicionada de la disposición legal en lugar de declarar su
inconstitucionalidad por la omisión del Legislador en actualizarla”: Corte constitucional, sentencia C-070/96.
[65] “Teniendo
en cuenta que cien mil pesos equivalían en 1981 a 17.54 salarios mínimos
legales mensuales para las principales ciudades y a 18.83 salarios mínimos
legales mensuales para el sector primario, esta cifra deberá actualizarse, en
razón del principio de favorabilidad (CP art. 29), según esta última
equivalencia para efectos de la dosificación de la pena. En consecuencia, las
penas para los delitos contra el patrimonio económico deben aumentarse de una
tercera parte a la mitad, cuando el hecho se cometa sobre una cosa cuyo valor
fuere superior a cien mil pesos en términos de valor adquisitivo del año 1981,
equivalentes a 18.83 salarios mínimos legales mensuales.”: Corte Constitucional, sentencia C-070/96.
[66] En
desarrollo del artículo 56 de la Constitución, la Ley 278 de 1996 creó la Comisión
Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, una de cuyas
funciones es la fijación concertada de la política salarial (artículo 2, lit.
c).
[67] La sentencia C-815/99
declaró la exequibilidad condicionada del artículo 8 de la Ley 278 de 1996 “en
el entendido de que, al fijar el salario mínimo, en caso de no haberse logrado
consenso en la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y
Laborales, el Gobierno deberá motivar su decreto, atendiendo, con el mismo
nivel e incidencia, además de la meta de inflación del siguiente año, a los
siguientes parámetros: la inflación real del año que culmina, según el índice
de precios al consumidor; la productividad acordada por la Comisión Tripartita
que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; la contribución de
los salarios al ingreso  nacional; el incremento del producto interno bruto
(PIB); y con carácter prevalente, que habrá de reflejarse en el monto del
aumento salarial, la especial protección constitucional del trabajo (art. 25
C.P.) y la necesidad de mantener una remuneración mínima vital y móvil (art. 53
C.P.); la función social de la empresa (art. 333 C.P.) y los objetivos
constitucionales de la dirección general de la economía a cargo del Estado
(art. 334 C.P.), uno de los cuales consiste en 'asegurar que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y
servicios básicos'”.
[68] Corte
Constitucional, sentencia SU-1073/12, relativa a la indexación de la primera
mesada pensional.
[69] La
norma en cuestión dispone “PARÁGRAFO. Los concejos
municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de
libre destinación no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000)
anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes adicionales
a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente
vigencia sesenta salarios mínimos legales.” (negrillas no originales).