T-315-10
Sentencia T-315/10
Sentencia T-315/10
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia en torno a la
procedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA EN ACCION POPULAR
REVISION EVENTUAL DE LAS SENTENCIAS DE ACCION POPULAR-No es requisito para la procedencia de la acción de
tutela contra las providencias judiciales de acción popular
INCIDENTE DE NULIDAD CONTRA SENTENCIA DE ACCION
POPULAR-Improcedencia de la acción de
tutela por estar en curso incidente/RECURSO DE REPOSICION CONTRA AUTO DE
ACLARACION DE SENTENCIA DE ACCION POPULAR
El hecho de que se encuentre en curso un incidente de
nulidad contra la sentencia objeto de tutela y un recurso de reposición contra
la providencia de aclaración de la misma, significa que el juez de primera
instancia tiene razón en negar el amparo porque la acción de tutela no procede
cuando están pendientes de decidirse otros medios de defensa judicial, es
decir, la presente acción de tutela es improcedente por estar en curso un medio
una solicitud de nulidad que no ha sido resuelta. Comparte esta Sala de
revisión el argumento defendido por Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el sentido que no
resulta admisible que el juez de tutela entre a resolver de fondo este asunto a
sabiendas que contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Santander se presentaron recursos pertinentes que están pendientes de ser
decididos y que, en ese sentido, se debe esperar que la decisión quede en
firme, para que el juez constitucional eventualmente analice si se configuró o
no una violación de derechos fundamentales. En efecto, considera la presente
Sala de Revisión que en el trámite de la nulidad pueden dilucidarse los
defectos alegados por el demandante y de esta manera se conseguiría la
protección de los derechos fundamentales invocados como supuestamente
vulnerados.
Referencia: expediente T-2.312.580
Acción de Tutela instaurada por el Colegio La Quinta
del Puente en contra del Tribunal Administrativo de Santander
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil diez (2010).
La Sala Séptima de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Humberto
Antonio Sierra Porto, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luís Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la Sentencia dictada el
13 de mayo de 2009 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, la cual confirmó la sentencia del 12 de
febrero del mismo año proferida por la Sección Cuarta de dicha Corporación, que
rechazó la tutela incoada por el Colegio La
Quinta del Puente en contra del Tribunal Administrativo de Santander.
I.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Ocho de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su
revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia
correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
El Colegio La Quinta del Puente, por medio
de apoderado, solicita la protección de los derechos de la institución
educativa al  debido proceso, y de los niños, alumnos del colegio, a la
educación, la vida, la integridad física, el cuidado y la recreación. En
consecuencia, solicita se revoque la Sentencia de tutela del Consejo de Estado
del 13 de mayo de 2009 y se deje sin efectos la sentencia del Tribunal
Administrativo de Santander del 22 de octubre de 2008, emitida dentro de la
acción popular instaurada por Daniel Villamizar Bustos contra el Colegio La
Quinta del Puente.
1.1.1.  Hechos
1.1.1.1.
En ejercicio de la acción
popular, el señor Daniel Villamizar Basto demandó al Municipio de Floridablanca
y al Colegio La Quinta del Puente, por ocupación indebida del espacio público
por las siguientes razones:
i)       En primer lugar, por el uso exclusivo que tenía el
Colegio sobre el puente peatonal construido sobre la carrera 10 entre calles 11
y 9 de Floridablanca y que comunica algunas instalaciones de la institución; y
ii)    porque las zonas verdes, el antejardín y el
cerramiento del lote de las edificaciones del Colegio, se encontraban sobre las
vías, lo que reducía el espacio para el tránsito peatonal, y desconocía la Ley
9 de 1989 y la Ley 388 de 1997.
Adujo el actor popular que por las razones
expuestas, se vulneraban los derechos e intereses colectivos a la moralidad
administrativa; al goce del espacio público; a la seguridad y salubridad públicas;
y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna. Con base en lo expresado, el señor Villamizar Basto solicitó la
adecuación de las obras a fin de permitir el libre tránsito y acceso a la
comunidad en general, al puente peatonal y a las vías.
1.1.1.2.
En sentencia de primera
instancia del 14 de marzo de 2007, el Juzgado Tercero del Circuito Judicial
Administrativo de Bucaramanga, resolvió denegar las pretensiones de la demanda,
pero exhortó al Colegio a realizar los trámites necesarios para obtener
licencia para el puente peatonal por intervención del espacio público, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
1.1.1.2.1.
En cuanto a los cerramientos,
las zonas verdes y el antejardín, el juez concluyó que cuando se inició la
construcción del Colegio en el año 1977, por el carácter rural del lugar, no
existía regulación sobre el tamaño de las vías, andenes y antejardines, y,
además, no existían vías propiamente dichas sino carreteables de propiedad
privada. Por lo anterior, en virtud del principio de irretroactividad de la
ley,  no podía exigirse que las construcciones antiguas cumplieran la
regulación que sobre esta materia contempla el POT de Floridablanca (Acuerdo
036 de 2001), pues ello sólo era exigible para las construcciones edificadas
posteriormente a su entrada en vigencia.
1.1.1.2.2.
En relación con el puente
peatonal, el juez consideró que éste no era en sí mismo una invasión al espacio
público, no sólo porque fue construido sobre terreno de propiedad privada, sino
también porque el Decreto 564 de 2006 permite la utilización del espacio
público aéreo para generar “elementos de enlace por parte de particulares”.
Igualmente, cita el artículo 19 del Decreto 1504 de 1998 que establece que el
uso que hacen entidades privadas de las áreas públicas puede ser autorizado
mediante celebración de contratos para usos compatibles para la condición del
espacio. Finalmente indica que, aunque a la fecha el Municipio no ha tramitado
la autorización de la construcción del puente, ello no es óbice para que el
Colegio adelante el trámite correspondiente para obtener la licencia.
1.1.1.2.3.
En cuanto a la decisión de la
administración de permitir la construcción del muro de cerramiento del Colegio,
la sentencia sostiene que dicha autorización es adecuada porque existe una
relación congruente entre la medida de cerramiento y la finalidad de garantizar
la seguridad de los estudiantes, y entre éstas y los hechos que la determinan
(situaciones de peligro y amenaza para los niños). Explica que se trata de una
medida necesaria al ser menos lesiva para los intereses particulares y de la
comunidad, y que, para el fin que persigue esa medida, el sacrificio no es
excesivo. Así, concluye que los cerramientos no deben ser vistos como una
vulneración al espacio público, porque encuentran justificación en la necesidad
de la seguridad de la comunidad educativa, que está compuesta en su mayor parte
por niños cuyos derechos prevalecen sobre los de los demás.
1.1.1.3.       En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de
Santander, mediante sentencia del 22 de octubre de 2008, decidió revocar el
fallo de fecha 14 de marzo de 2007 proferido por el Juez Tercero Administrativo
del Circuito Judicial de Bucaramanga y declaró vulnerados los derechos
colectivos al goce y utilización del espacio público, la defensa y utilización
de los bienes de uso público, la seguridad pública y la libertad de locomoción.
Por lo anterior, ordenó al Colegio adecuar su infraestructura a los perfiles
establecidos en el Plan de Ordenamiento Municipal de Floridablanca en un
término improrrogable de 8 meses; ordenó al Municipio realizar las acciones
necesarias para que la infraestructura de la institución educativa respete las
normas de espacio público en un término de 8 meses; ordenó al Municipio y al
Colegio que en un plazo improrrogable de 1 mes, llegaran a un acuerdo para la
adecuación del puente peatonal para permitir su uso a toda la comunidad, obra
que deberá realizarse en un plazo de 6 meses, y, en caso de que no llegaran a
un acuerdo, se ordenó al Colegio la demolición del puente en un plazo no mayor
a un mes y, si vencido ese último término no ha sido demolido, la
administración municipal deberá demoler la obra, cobrando a la institución
educativa los costos en que incurra.
Los fundamentos de la sentencia son los
que a continuación se exponen:
1.1.1.3.1.
En relación con las zonas
verdes, el antejardín y las franjas de retiro de las edificaciones que se
encuentran sobre las vías, el Tribunal consideró que, si bien la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997) no es retroactiva, ésta sí es
erga omnes y, por tanto, las entidades territoriales deben asegurar que,
mediando plazo razonable, las obras antiguas se adecuen a las directrices
ordenadas por el Plan de Ordenamiento Territorial. Además, afirma el Tribunal
que “en el momento de la construcción sí existían normas de planeación que
señalaban claramente los lineamientos a seguir en las obras del sector”.
Partiendo de lo expuesto y tras analizar el contenido del POT de Floridablanca,
el Tribunal observa que los cerramientos del colegio no cumplen con sus reglas
sobre espacio público para circulación peatonal, y sobre perfiles y dimensiones
del eje vial.
1.1.1.3.2.
En igual sentido y en cuanto
al puente peatonal, el Tribunal adujo que dicha construcción es una invasión al
espacio público aéreo aunque el mismo haya sido construido en el año 1993 y el
POT de Floridablanca haya entrado en vigencia en el año 2001, pues todas las
obras realizadas con anterioridad a esa fecha y que invadan el espacio público
deben ajustarse a las directrices del Plan, en virtud del artículo 82 de la
Constitución Política que consagra la protección a la integridad del espacio
público como mandato constitucional.  Con base en lo explicado, el Tribunal
sostuvo que el Colegio debe adaptar el puente al acceso de la comunidad en
general, so pena de una orden de demolición de la obra.
1.1.1.3.3.
Finalmente, el Tribunal
concluye que como consecuencia de lo expuesto, el Municipio de Floridablanca
está obligado a tomar las medidas que sean necesarias para que las obras del
Colegio a las que se hace referencia líneas arriba, se adecuen a los
lineamientos del POT del ente territorial.
1.1.2.
Argumentos jurídicos de la
tutela
1.1.2.1.
En primer lugar, el accionante
advierte que contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander se
presentó un incidente de nulidad que no ha sido resuelto y que, por ese motivo,
esa providencia implica más una amenaza de derechos fundamentales que una
violación consumada. Sin embargo, precisa que en el evento en el cual el
incidente se falle en su contra y la sentencia quede en firme, se conformaría
un perjuicio irremediable para los derechos fundamentales del Colegio y de los
niños. Explica que la amenaza a los derechos es inminente debido a los
reducidos plazos otorgados por la providencia en cuestión para hacer efectivas
sus decisiones sobre las obras del Colegio.
1.1.2.2.
Como argumentos jurídicos que
respaldan su solicitud de amparo, el peticionario manifestó que la sentencia
del Tribunal incurrió en las siguientes causales genéricas de procedibilidad de
acción de tutela contra providencias judiciales:
1.1.2.2.1.
Violación directa de la
Constitución por aplicación retroactiva del POT de Floridablanca a situaciones
jurídicas consolidadas en vigencia de legislación anterior a la expedición de
dicha norma, vulnerando los
derechos al debido proceso y a la propiedad privada. El actor afirma
que las construcciones a las que se hace referencia en el proceso, son
anteriores al año 2001, fecha en la que se expidió el POT de Floridablanca y
que, por tanto, no es admisible que se condene al Colegio con base en esa
normatividad y, además, porque respecto de los actos que autorizaron las obras,
existen derechos adquiridos.
1.1.2.2.2.
Violación directa de la
Constitución por quebrantar el artículo 44 Superior. Según el actor, la Sentencia, de quedar en firme,
hace prevalecer los derechos de los demás sobre los derechos fundamentales de
los niños a la educación, a la integridad física o moral, a la seguridad, a la
recreación y a la cultura.
1.1.2.2.3.
Defecto fáctico por
referencia a pruebas inexistentes y omisión de análisis de material probatorio
determinante para la decisión del Tribunal. Sostiene
el accionante que ninguna de las pruebas que obran en el expediente sustenta
las conclusiones de la Sentencia. Igualmente indica que el Tribunal omitió
analizar:
i)
las pruebas que justifican los
cerramientos y la construcción del puente peatonal.
ii)
las pruebas que demuestran que en
el momento en que se realizaron las obras, la calle 11 y la carrera 10 eran
trochas privadas de propiedad de la Diócesis de Bucaramanga la primera, y la
segunda, de propiedad de los señores Rafael Mantilla Uscátegui y Matilde
Mantilla de Uscátegui, por lo cual no pueden considerarse como espacio público.
iii)
las pruebas que demuestran que el
Colegio acató en todo momento las normas urbanísticas vigentes en el momento de
la construcción de sus instalaciones y que contó con el consentimiento del
Municipio para la realización de las obras.
iv)
Las pruebas que demuestran que el
puente peatonal cuenta con licencia de construcción.
1.1.2.2.4.
Defecto procedimental
absoluto y violación directa de la Constitución porque la Sentencia implica la
expropiación de predios que no son de propiedad del Colegio, y lo ordena sin el
cumplimiento de los requisitos y procedimientos previstos en el artículo 58 de la
Carta. El demandante establece que la orden que da el
Tribunal de adecuar la infraestructura del Colegio a los lineamientos señalados
en el POT, implica despojar de la propiedad a los titulares de los predios, a
los que la Sentencia omite mencionar, pues se deberán realizar reducciones en
sus linderos.
1.1.2.2.5.
Decisión sin motivación. Dice el actor que aunque la sentencia contiene una
motivación, ella es contradictoria e insuficiente, en primer lugar, porque el
Tribunal sostiene que las normas del POT no son retroactivas pero que sí son
aplicables. Además, por cuanto no existe sustentación legal de la decisión para
aplicar retroactivamente el POT; para ordenar a un arrendatario la modificación
de bienes que pertenecen a terceros; para exigir a sólo una persona cumplir
retroactivamente el POT y no ordenárselo a los propietarios de las
construcciones aledañas en perjuicio del derecho a la igualdad; para apartarse
de las consideraciones del a quo sobre la necesidad de aplicar criterios
de proporcionalidad; por no haberle dado ningún valor a los hechos probados en
la demanda sobre la propiedad privada de los predios; y para apartarse de las
consideraciones que sirvieron al Ministerio Público para oponerse a la demanda.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Recibida la solicitud de
tutela, el Magistrado Ponente en la Sección Segunda del Consejo de Estado, la
admitió y ordenó correr traslado de la misma al Tribunal Administrativo de
Santander como demandado, al Municipio de Floridablanca y al ciudadano Daniel
Villamizar Basto, como terceros interesados en las resultas del proceso (folio
116 del cuaderno 1).
Notificado en debida forma de
la admisión de la acción de tutela, el Tribunal Administrativo de Santander
manifestó que el expediente se encuentra a la fecha en el Despacho para
resolver sobre la solicitud de adición del ciudadano Daniel Villamizar Basto, y
para resolver sobre el incidente de nulidad interpuesto por el Colegio La
Quinta del Puente (folio 126 cuaderno 1).
Vencido el término de
traslado, el ciudadano Villamizar Basto y el Municipio de Floridablanca,
terceros interesados, guardaron silencio frente a la acción de tutela (folio
133 del cuaderno 1).
1.3.
PRUEBAS DOCUMENTALES
OBRANTES DENTRO DEL EXPEDIENTE
Obran en el expediente, entre otras, las siguientes:
1.3.1.
Copia de la sentencia del 14
de marzo de 2007 del Juez Tercero del Circuito Judicial Administrativo de
Bucaramanga, por medio de la cual negó las pretensiones de la acción popular
(folios 73 a 111 del cuaderno 1).
1.3.2.
Copia de la sentencia del 22
de octubre de 2008 del Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la
cual revocó el fallo del 14 de marzo de 2007 y declaró vulnerados los derechos
colectivos invocados por el actor popular (folios 42 a 71 del cuaderno 1).
1.3.3.
Certificado de existencia y
representación legal de la sociedad limitada Colegio La Quinta del Puente LTDA.
1.3.4.
Copia del peritaje realizado
por el Arquitecto Claudio José Castellanos Nigrinis el 25 de septiembre de
2003, y las aclaraciones y complementaciones presentadas el 30 de agosto de
2004 (folios 1 al 98 del cuaderno 3)
1.3.5.
Copia de las siguientes
licencias de construcción otorgadas al Colegio La Quinta del Puente (folios 134
a 143, cuaderno 3):
1.3.5.1.
Demarcación No. 183 de julio 7 de
1989
1.3.5.2.
Licencia de construcción No. 449
de 25 de octubre de 1989 (folio 130 del cuaderno No. 4)
1.3.5.3.
Licencia de construcción No. 293
de diciembre 6 de 1989
1.3.5.4.
Licencia de construcción No. 059
de 18 de febrero de 1992
1.3.5.5.
Licencia de construcción No. 301
de julio 26 de 1993
1.3.5.6.
Licencia de construcción No. 588
de 25 de noviembre de 1997 (Resolución No. 849 de 1997).
1.3.5.7.
Licencia de construcción No. 069
de 24 de marzo de 1999 (Resolución No. 089 de 1999).
1.3.6.
Copia de las Escrituras
Públicas No. 4.333 de 29 de noviembre de 1977, 5.007 de 12 de noviembre de
1987, 2662 de 20 de mayo de 1993[1], 2849 de 4 de diciembre
de 1995[2] y 878 de 14 de abril de
1998[3],
mediante las cuales se celebraron los contratos de compraventa de los lotes del
Colegio por parte de la Sociedad Salazar Gómez y CIA (ver folios 106 a 109, 134
a 141, 257 a 259, 174 a 177 y 184 a 188  del
cuaderno No. 4.)
Pruebas solicitadas por la Sala:
1.3.7.
Oficio No. 1939 2001-2727-01
de 23 de noviembre de 2009, mediante el cual el Tribunal Administrativo de
Santander informa sobre el estado actual del incidente de nulidad presentado en
contra de la Sentencia proferida el 22 de octubre de 2008.
1.4.
DECISIONES JUDICIALES
1.4.1.
Decisión de primera
instancia
Mediante sentencia proferida
el 12 de febrero de 2009, la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de
Estado decidió rechazar por improcedente la acción de tutela, pues para ese
momento se encontraba en curso en el Tribunal Administrativo de Santander un
incidente de nulidad presentado por el Colegio contra la Sentencia del 22 de
octubre de 2008, no estando en firme la providencia objeto de tutela. Para
sustentar su determinación expuso las siguientes consideraciones:
Sostuvo que de acuerdo a los requisitos establecidos
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005, para que la acción
de tutela proceda contra decisiones judiciales, el presunto afectado debe
agotar todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. De no
ser así, afirma esa Corporación que se vaciarían las competencias de las
autoridades judiciales, vulnerándose el principio de juez natural.
Manifiesta que no es admisible que el juez de tutela
entre a resolver de fondo este asunto a sabiendas que contra ella se
presentaron recursos pertinentes que están pendientes de ser decididos y que,
en ese sentido, lo natural y lógico es esperar que la decisión quede en firme,
para que el juez constitucional eventualmente analice si se configuró o no una
violación de derechos fundamentales.
Por último, establece que a partir de la entrada en
vigencia de la Ley 1285 de 2009 (artículo 11), tanto las partes involucradas en
acciones populares y de grupo, como el Ministerio Público, pueden acudir ante
el Consejo de Estado con el objeto de que las sentencias proferidas por los
Tribunales Administrativos en esta clase de procesos constitucionales, sean
revisadas eventualmente con el fin de unificar la jurisprudencia.
1.4.2.
Impugnación
Dentro de la oportunidad legal prevista, el accionante
interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con
fundamento en los argumentos que se resumen a continuación:
El actor sostuvo que su solicitud consistió en que se
diera una orden condicionada a que la sentencia objeto de tutela quedara en
firme, pues los plazos concedidos por el Tribunal para cumplir con las órdenes
dadas en su sentencia, son muy cortos y no permitirían que un fallo de tutela
proteja eficazmente los derechos fundamentales amenazados.
Además, el accionante manifestó que si el Colegio
espera a que la sentencia quede en firme como afirma la sentencia de tutela de
primera instancia, esa nueva solicitud de tutela no tendría eficacia alguna
para proteger los derechos fundamentales involucrados, pues los plazos dados
por la sentencia del Tribunal son demasiado cortos (un mes) para aspirar a
obtener un fallo de tutela antes de que se venza el plazo para cumplirlas.
Finalmente, el actor indicó que la revisión eventual
de las sentencias de acción popular, establecida en el artículo 11 de la Ley
1285 de 2009, a la que hace referencia el Consejo de Estado en la sentencia de
primera instancia, no es un mecanismo efectivo para proteger los derechos del
Colegio y de los niños, por cuanto el objetivo de la acción de tutela es la
protección de derechos fundamentales vulnerados o amenazados, mientras que la
eventual revisión de acciones populares tienen como finalidad la unificación de
jurisprudencia. Lo anterior, además porque lo afirmado por la sentencia de
tutela de primera instancia es contrario a la Sentencia C-713 de 2008 que
declaró exequible condicionalmente el inciso primero del artículo 11 de la Ley
1285 de 2009, “en el entendido de que es una competencia adicional y que en
ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de
revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva
definitivamente la revisión”.
1.4.3.
Decisión de segunda
instancia
Mediante sentencia proferida el 13 de mayo de 2009, la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado decidió confirmar la providencia apelada, al considerar que no proceden
las acciones de tutela contra providencias judiciales por virtud del principio de cosa juzgada, “institución
fundada no solamente en los conceptos de jurisdicción y competencia sino
especialmente en el principio de seguridad jurídica”. Afirma que el
artículo 86 de la Carta es claro en establecer que la acción de tutela procede
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, presupuesto
reiterado en el artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 y en el caso de
las providencias judiciales, todos los estatutos procesales consagran
específicamente recursos o medios de defensa judicial, tanto para autos como
para sentencias.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.
Presentación del caso y
planteamiento del asunto objeto de revisión.
En ejercicio de la acción popular, el señor Daniel
Villamizar Basto demandó al Municipio de Floridablanca y al accionante, Colegio
La Quinta del Puente, considerando que la institución educativa está ocupando
indebidamente el espacio público.
En sentencia de primera instancia del 14 de marzo de
2007, el Juzgado Tercero del Circuito Judicial Administrativo de Bucaramanga,
resolvió denegar las pretensiones de la acción popular, pero exhortó al Colegio
a realizar los trámites necesarios para obtener licencia para el puente
peatonal por intervención del espacio público.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de
Santander, mediante sentencia del 22 de octubre de 2008, decidió revocar el
fallo de fecha 14 de marzo de 2007 proferido por el Juez Tercero Administrativo
del Circuito Judicial de Bucaramanga y declaró vulnerados los derechos
colectivos al goce y utilización del espacio público, la defensa y utilización
de los bienes de uso público, la seguridad pública y la libertad de locomoción.
Por lo anterior, ordenó:
i) al Colegio adecuar su infraestructura a los
perfiles establecidos en el Plan de Ordenamiento Municipal de Floridablanca en
un término improrrogable de ocho (8) meses;
ii)
al Municipio realizar las acciones
necesarias para que la infraestructura de la institución educativa respete las
normas de espacio público en un término de ocho (8) meses;
iii)
al Municipio y al Colegio que en
un plazo improrrogable de un (1) mes, se llegue a un acuerdo para la adecuación
del puente peatonal para permitir su uso a toda la comunidad, obra que deberá
realizarse en un plazo de seis (6) meses, y, en caso de que no se llegue a un
acuerdo, se ordenó al Colegio la demolición del puente en un plazo no mayor a
un (1) mes y, si vencido ese último término no se ha demolido, la
administración municipal deberá demoler la obra, cobrando a la institución
educativa los costos en que incurra.
Los jueces de tutela declararon improcedente la acción
de amparo, en primera instancia,  porque estaba en curso un incidente de
nulidad contra la Sentencia del Tribunal Administrativo de Santander y, en
segunda instancia, por considerar improcedentes las acciones de tutela contra
providencias judiciales.
Lo descrito en precedencia muestra que el
problema jurídico que corresponde resolver a la Sala se circunscribe a
determinar si ¿la acción de tutela procede para discutir la validez
constitucional de la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander que
resolvió darle la razón al actor popular y ordenó la adecuación de las obras
del Colegio La Quinta del Puente tras dilucidar si los derechos fundamentales
al debido proceso y de los niños la educación, la integridad física, la
recreación y la cultura han sido vulnerados o amenazados?
Para resolver el problema jurídico
planteado, la Sala debe estudiar: primero, la procedencia excepcional de
la acción de tutela para discutir providencias judiciales con el propósito de
determinar si la acción impetrada es procedente.
3.
La jurisprudencia constitucional en torno a la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
Según
ha sostenido este Tribunal[4] para que la tutela contra
de una decisión judicial sea procedente, y por ende, para que pueda prosperar
se deben verificar, respectivamente, la presencia de unas causales genéricas y
otras específicas, además de la violación a un derecho fundamental.
Las
condiciones generales de procedencia son aquellas cuya ocurrencia habilita al
juez de tutela para adentrarse en el contenido de la providencia judicial que
se impugna. En otras palabras, su cumplimiento no determina la configuración de
un defecto que demuestre que el juez ordinario ha violado los derechos
fundamentales del accionante a través de la expedición de una sentencia o auto,
simplemente autoriza al juez de tutela a examinar si ello ha sucedido. Estas
son:
(i)
Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional a la luz de la protección de los
derechos fundamentales de las partes. Exigencia que busca evitar que la acción
de tutela se torne en un instrumento apto para involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones.
(ii)
Que se hayan agotado todos los
medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial existentes para
dirimir la controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable.
(iii)
Que la acción de tutela sea interpuesta
en un término razonable a partir del momento en que se produjo la vulneración o
amenaza del derecho fundamental, cumpliendo con denominado requisito de la
inmediatez. Lo anterior, con el objeto de preservar los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica, tan caros en nuestro sistema jurídico.
(iv)
Que si se trata de una
irregularidad procesal, ésta tenga un efecto determinante en la sentencia que
se impugna y que conculque los derechos fundamentales del actor.
(v)
Que la parte actora haya advertido
tal vulneración de sus derechos fundamentales en el trámite del proceso
ordinario, siempre que esto hubiere sido posible[5].
(vi)
Que no se trate de sentencias
proferidas en el trámite de una acción de tutela. De forma tal, que se evite
que las controversias relativas a la protección de los derechos fundamentales
se prolonguen de forma indefinida.
Una
vez establecido el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez de tutela
sólo podrá conceder el amparo cuando halle probada la ocurrencia de al menos
una de las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra
sentencias[6],
a saber:
(i)
Defecto orgánico, que tiene lugar cuando
el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de
competencia para ello.
(ii)
Defecto procedimental absoluto,
que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
(iii)
Defecto fáctico, que surge cuando
el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto
legal en el que se sustenta la decisión.
(iv)
Defecto material o sustantivo, que
se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas
inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
(v)
Error inducido, que se presenta
cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese
engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales.
(vi)
Decisión sin motivación, que tiene
lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de su decisión, pues es en dicha motivación en donde reposa la
legitimidad de sus providencias.
(vii)
Desconocimiento del precedente,
que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el
alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
(viii)
Violación directa de la
Constitución.
Conforme a lo expuesto, la acción de tutela procede
contra decisiones judiciales, como la que ahora se acusa, siempre y cuando
éstas vulneren derechos fundamentales, se demuestre una de las causales
especiales de procedibilidad de la acción constitucional y estén presentes condiciones generales de procedencia antes aludidas.  Por esas razones, en el análisis del caso concreto,
la Sala procederá a estudiar si la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander en la acción popular instaurada por el señor Daniel
Villamizar Basto en contra del Municipio
de Floridablanca y el Colegio La Quinta del Puente, cumple los requisitos
señalados por la jurisprudencia de esta Corporación.
3.
Examen del caso concreto.
Como se vio, en primer lugar la Sala debe averiguar si
procede la acción de tutela contra la sentencia proferida el 22 de octubre de
2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para ese efecto, se
estudiarán las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela y, si
se cumplen, procederá a estudiar las causales específicas de procedibilidad de
la tutela contra sentencias.
3.1.
Consideraciones sobre los
requisitos genéricos de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales
(i) La Sala considera que el asunto bajo
examen tiene una evidente relevancia constitucional. En efecto, la
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional ha indicado que el derecho
al debido proceso y los derechos de los niños a la educación, integridad
física, recreación y cultura, con derechos fundamentales que, además, sin duda
pueden ser protegido vía acción de tutela.  Así, sobre la garantía del derecho
al debido proceso en el ordenamiento constitucional colombiano y en el derecho
internacional, esta Corporación ha considerado[7]:
“4.2.- Alcances de la garantía de protección del derecho al debido
proceso en el ordenamiento constitucional colombiano y en el derecho
internacional
El derecho al debido proceso goza de una muy amplia garantía en el
ordenamiento jurídico colombiano. A nivel interno, el artículo 29 de la
Constitución Nacional contiene los elementos que caracterizan tal protección.
La garantía efectiva del derecho al debido proceso se ve reforzada, además, en
virtud de lo dispuesto por el artículo 93 de la Constitución, de acuerdo con lo
cual, ‘Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia.’ (Énfasis fuera de texto).
La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la garantía del
derecho al debido proceso es reiterada y se orienta a conceder una muy extensa
protección del derecho al debido proceso.
Dentro de la serie de artículos que complementan lo dispuesto en el
artículo 29 de la Constitución Nacional se encuentran el artículo 228 y el
artículo 229 de la Constitución Nacional. De conformidad con lo previsto en esas
disposiciones, ha dicho la Corte Constitucional que las normas procesales han
de interpretarse siempre ‘como instrumentos puestos al servicio del derecho
sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los asuntos
sometidos a consideración de los jueces (principio pro actione). (...) Se
impone, por lo tanto, adoptar la interpretación que tome en cuenta el espíritu
y finalidad de la norma y que sea más favorable para la efectividad del derecho
fundamental’. [8]
El derecho al debido proceso puede verse vulnerado no únicamente
cuando se deja de observar determinada regla procesal. La Corte Constitucional
ha sido muy clara al señalar que la violación del derecho al debido proceso
‘también ocurre por virtud de la ineficacia de la misma [regla procesal] para
alcanzar el propósito para el que fue concebida. Así, en la medida en que el
derecho sustancial prevalece sobre las formas procesales (C.P., art. 288), como
mandato que irradia todo el ordenamiento jurídico y, muy especialmente, las
actuaciones destinadas a cumplir con la actividad judicial, es que las formas
procesales que la rijan deben propender al cumplimiento de los propósitos de
protección y realización del derecho material de las personas y a la verdadera
garantía de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229)’. [9]
(…)
La garantía del derecho al debido proceso en el ámbito interno se ve
reforzada por lo dispuesto a nivel internacional. Tanto el Sistema de Naciones
Unidas como el Sistema Interamericano consagran una muy amplia garantía del
derecho al debido proceso y existe una importante jurisprudencia internacional
al respecto, sobre todo en lo que concierne a la imposibilidad de vaciar de
contenido la cláusula del debido proceso cuando se declaran estados de
excepción.” [10]
Adicionalmente, es preciso mencionar que
este derecho fundamental, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia
constitucional, debe garantizársele a todas las personas, ya sean naturales o
jurídicas[11]. Al respecto, en la
Sentencia T- 924 de 2002: “el debido proceso y el acceso a la justicia se
atribuyen a las personas, naturales y jurídicas, porque son derechos que se
basan en la capacidad de obrar de unas y otras, no en la naturaleza de su
personalidad. Prueba de ello es que el debido proceso se aplica a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas, y que el artículo 229 constitucional
garantiza a toda persona el acceso a la justicia.”
De esta manera, el debido proceso se
define como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del
Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los
administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los
procedimientos señalados en la ley[12] .
(ii) En lo que hace referencia al
agotamiento de los medios de defensa judicial a disposición del demandante en
este caso es preciso recordar que contra la sentencia de segunda instancia
proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el trámite de la
acción popular no cabe recurso alguno. Sin embargo, es preciso referirse a la
eventual revisión de la sentencia por el Consejo de Estado y al incidente de
nulidad propuesto por el apoderado del Colegio ante el Tribunal, para
establecer si se trata de medios idóneos para resolver los supuestos defectos
que adolece la providencia atacada en sede de tutela.
La revisión eventual de las
sentencias de acción popular.
Es preciso aclarar que la interposición de
la revisión eventual de las sentencias de acción popular consagrada en
el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[13], que según la
sentencia de primera instancia de la presente acción de tutela debió ser
agotada previamente, no es un requisito para la procedencia de la acción de
tutela contra las providencias judiciales de acción popular, pues precisamente
esta Corporación declaró la exequibilidad condicionada del primer inciso del
artículo 11 “en el entendido de que en ningún caso se impide interponer la
acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no
selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión, cuando de
manera excepcional se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia
para tal fin.[14]”
El incidente de nulidad en curso contra la Sentencia
acusada.
Luego de dictada la sentencia de segunda instancia, se
presentaron las siguientes actuaciones:
i)
El 31 de octubre de 2008, el
actor popular presentó solicitud de adición y aclaración de la sentencia. A su
vez, el apoderado del Colegio La Quinta del Puente solicitó aclaración de la
misma. El 5 de marzo de 2009 el Tribunal resolvió estas solicitudes.
ii)
El apoderado del Colegio
interpuso recurso de reposición contra la providencia de aclaración y adición
de la sentencia del 22 de octubre de 2008, teniendo en cuenta que fue
notificada por estados, cuando debía ser notificada por edicto.
iii)
El apoderado del Colegio
presentó incidente de nulidad contra la Sentencia del Tribunal.
iv)
Tras solicitarse por esta Sala
que el Tribunal de Santander informara el estado del incidente de nulidad
interpuesto por el accionante de esta tutela contra la sentencia acusada, el
Tribunal allegó oficio informando que el proceso pasó a despacho el 7 de mayo
de 2009 y que el incidente de nulidad aún se encuentra pendiente de ser
decidido, y que una vez resuelto, pasará a resolverse el recurso de reposición.
Esta Sala observa que el hecho de que se encuentre en
curso un incidente de nulidad contra la sentencia objeto de tutela y un recurso
de reposición contra la providencia de aclaración de la misma, significa que el
juez de primera instancia tiene razón en negar el amparo porque la acción de
tutela no procede cuando están pendientes de decidirse otros medios de defensa
judicial, es decir, la presente acción de tutela es improcedente por estar en
curso un medio una solicitud de nulidad que no ha sido resuelta,
Comparte esta Sala de revisión el argumento defendido
por Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en el sentido que no resulta admisible
que el juez de tutela entre a resolver de fondo este asunto a sabiendas que
contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander se
presentaron recursos pertinentes que están pendientes de ser decididos y que,
en ese sentido, se debe esperar que la decisión quede en firme, para que el
juez constitucional eventualmente analice si se configuró o no una violación de
derechos fundamentales.
En efecto, considera
la presente Sala de Revisión que en el trámite de la nulidad pueden dilucidarse
los defectos alegados por el demandante y de esta manera se conseguiría la
protección de los derechos fundamentales invocados como supuestamente
vulnerados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos ordenada por esta Sala mediante auto del 28
de octubre de 2009.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida sentencia
proferida el trece (13) de mayo de 2009 por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar CONFIRMAR la sentencia proferida el doce (12) de febrero de 2009
por la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se decidió rechazar por
improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Hugo Palacios Mejía
en representación del Colegio La Quinta del Puente contra el Tribunal Administrativo de Santander.
TERCERO. Por la Secretaría, líbrese la comunicación de que
trata el  artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver folios 257 a 259 del cuaderno No. 4
[2] Ver folios 174 a 177 del cuaderno No. 4
[3] Ver folios 184 a 188 del cuaderno No. 4
[4] Al respecto puede consultarse las sentencias
C-590 de 2005, T-606 de 2004, T-1244 de 2004, T-440 de 2006, T-950 de 2006,
T-045 de 2007, T-1059 de 2007, T-012 de 2008, T-014 de 208, T-129 de 2008 y
T-311 de 2008, entre otras.
[5] En aplicación del mencionado requisito, en la sentencia T-320 de 2005,
la Corte negó la indexación de la primera mesada pensional a una persona que no
había formulado esta solicitud como cargo de casación en el proceso judicial
ordinario.
[6] Desarrollados in extenso en la sentencia C-590 de 2005.
[7] Ver Sentencia C-731 del 14 de julio de 2005.
[8] Sentencia T-345 de 6 de agosto de 1996.
[9] Sentencia C-383 de 5 de abril de 2000.
[10] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva:
OC-8/87.del 30 de enero de 1987. Serie A No. 8. El hábeas corpus bajo
suspensión de garantías (Art.27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre
Derechos Humanos).
[11] Sentencia T-1237 de 9 de diciembre de 2004.
[12] Entre otras, las Sentencias T-467 de 14 de octubre de 1995,
T-238 de 30 de mayo de 1996, T-883 de 17 de octubre de 2002 y Sentencia T-630
de 26 de junio de 2008.
[13] “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el
artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente
texto:
‘Artículo
36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y
de la regulación de los recursos extraordinarios.
En su
condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de
parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus
Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo
podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás
providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo
proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar
la jurisprudencia’.”
[14] Sentencia C-713 de 15 de julio de 2008.