T-601-98
Sentencia T-601/98
Sentencia
T-601/98
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
y decisión de fondo
Esta
Corporación ha definido, en su jurisprudencia, que el derecho de petición es
aquel que tienen los ciudadanos de dirigirse a una autoridad, con la seguridad
de que van a recibir una respuesta pronta, de fondo y oportuna sobre su
pedimento. Esta respuesta debe definir, de fondo, -positiva o negativamente-,
la solicitud elevada, o por lo menos, expresar con claridad las etapas, medios,
términos o procesos necesarios para dar una respuesta definitiva y contundente
a quien la presentó.
DERECHO DE
PETICION Y RECURSO DE APELACION-Alcance
La interposición
del recurso de apelación no puede equipararse al ejercicio del derecho de
petición; este derecho, consagrado en el artículo 23 de la Constitución
Política, consiste en presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y obtener pronta resolución. Esto es
muy diferente al derecho de litigar en causa propia o ajena. El litigio es la
expresión del acceso a la justicia y dentro de ésta ocupa lugar destacado el
derecho de interponer recursos contra los diferentes actos de la administración
y contra las providencias de los jueces. Y tratándose de actos administrativos,
éstos también son susceptibles de recursos, es más, es obligatorio hacerlo para
previamente agotar la vía gubernativa y luego acudir ante la respectiva
jurisdicción (ordinaria o contencioso administrativa). En efecto, interponer el
recurso de apelación o de reposición sólo puede hacerse después de que ha
habido pronunciamiento por parte de la administración. Si la decisión tomada,
judicial o administrativa, no es del agrado de una de las partes, se tiene el
derecho a impugnarla para que se revoque, modifique o adicione. Esto hace parte
del derecho al debido proceso pero no del derecho de petición en sentido
estricto.
DERECHO DE
PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Alcance
Esta Corporación
ha repetido que la autoridad administrativa no puede abstenerse de responder,
argumentando el silencio administrativo negativo, pues de hacerlo vulnera el
núcleo esencial del derecho de petición, el cual debe originar una respuesta clara,
pronta y sustancial con relación a lo solicitado. Incluso, la Corte ha dicho
reiteradamente que el silencio es la principal prueba de la transgresión del
derecho fundamental de petición. Esta omisión en que incurre la autoridad al no
responder las peticiones con la necesaria prontitud, es de por sí una violación
del derecho de petición y acarrea la consiguiente responsabilidad
disciplinaria. Aunque ello genera, por otra parte, la ocurrencia del fenómeno
jurídico del silencio administrativo, pero no por ello queda relevada la
administración del deber que se le impone de resolver la solicitud, pues sería
inaudito que precisamente la comprobación de su negligencia le sirviera de
pretexto para continuar violando el derecho.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Resolución
oportuna de recursos
La jurisprudencia
de esta Corporación ha sido clara en señalar que la inobservancia de los
términos para resolver oportunamente los recursos presentados contra los actos
administrativos, transgrede el debido proceso, porque si la decisión tomada por
la administración, bien sea judicial o administrativa, no es del agrado de una
de las partes ésta tiene el derecho a impugnarla para que se revoque, modifique
o aclare. Esto hace parte del derecho al debido proceso pero no del derecho de
petición en sentido estricto. Así, el administrado tiene el derecho a agotar
las vías que considere y estime necesarias para hacer valer sus pretensiones y
sus derechos.
Referencia:  Expediente
T-171.030
Actora: Luz Elvira
Guadalupe Berrio Alzate.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN
DIAZ.
Santafé de Bogotá
D.C., veintidos (22) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, la
ciudadana LUZ ELVIRA GUADALUPE BERRÍO ALZATE, solicitó protección para
su derecho fundamental de petición, el cual, en su opinión, fue vulnerado por
actuaciones que atribuye al INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, SECCIONAL
ANTIOQUIA.
Señala la
demandante, a través de apoderada judicial, que incoa la acción de tutela a fin
de lograr que se le resuelva el recurso de apelación que le fuera concedido en
la resolución 4747 de fecha 19 de mayo de 1997, proferida por la entidad
demandada.
La Señora LUZ
ELVIRA GUADALUPE BERRÍO ALZATE, en calidad de madre del Señor
Oswaldo de Jesús Alzate Berrío, pensionado por la entidad demandada, solicitó,
ante la misma, el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes,
prestación a la que consideró tenía derecho por ser la única heredera del
beneficiario referido.
Para ello, radicó
petición escrita el día 9 de octubre de 1996, ante el ente demandado, solicitud
que le fue negada por cuanto ella no dependía económicamente de su hijo
fallecido y porque, ella ya era beneficiaria de una pensión de jubilación a
cargo del municipio de Medellín.
La demandante, a
través de apoderada judicial, procedió a impugnar esta decisión, el 30 de junio
de 1996, recurso que fue resuelto de manera desfavorable a sus pretensiones en
resolución proferida el 19 de mayo de 1997. En dicho acto se confirmó la
decisión inicialmente adoptada y se concedió el recurso de apelación, recurso
que a la fecha no ha sido resuelto.
La actora, con base
en los hechos descritos, demanda el amparo constitucional de su derecho de
petición y solicita se ordene al Instituto de los Seguros Sociales, Seccional
Antioquia resolver el recurso de apelación concedido, en un término perentorio,
a fin de agotar la vía gubernativa y de esta forma poder determinar sí acude a
la vía contencioso administrativa o no, a fin de lograr el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes.
II. LA DECISIÓN DE INSTANCIA
Primera Instancia
Luego de admitir la
acción de tutela y practicar las pruebas conducentes para comprobar los hechos
narrados por la actora, el JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN,
en fallo proferido el 2 de junio de 1998, resolvió denegar el amparo solicitado
por la demandante, con fundamento en los siguientes argumentos:
La acción de
tutela interpuesta por la actora era improcedente.
La acción de tutela
de la referencia fue interpuesta por la actora contra la omisión de una entidad
pública, con la que, según ella, se desconoce su derecho fundamental de
petición; en relación con la  procedencia de la tutela frente a ésta omisión,
el a-quo estimó que la acción de tutela era improcedente, por cuanto la
accionante dispone de otro medio judicial para lograr la efectividad del
derecho que considera vulnerado y porque además puede, a través de él, lograr
un pronunciamiento acerca de la existencia o no del derecho a la pensión de
sobreviviente que ha venido intentando ante el Instituto de los Seguros
Sociales; dicho medio judicial, según la juez de tutela, se deberá intentar
ante la justicia ordinaria, sin especificar ante que instancia.
De otra parte, la
juez constitucional de primera instancia, estima que la demandante ya obtuvo
respuesta a su petición, respuesta que, a su juicio, se configura con el
agotamiento de la vía gubernativa ante la demandada, hecho que no puede
equipararse con la interposición de recursos. Para el a-quo la vía gubernativa
se agotó con el transcurso del término,  de un (1) mes, entre la concesión del
recurso y el silencio negativo de la administración.
La revisión de
los fallos en la Corte Constitucional
No siendo impugnado
por las partes, el  expediente de la referencia se recibió para su eventual
revisión en  la Secretaría General de esta Corporación, correspondiéndole a la
Sala de Selección Número Siete,
que mediante auto
calendado el 22 de julio del año en curso, decidió seleccionar para revisión el
caso sub examine.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Primera. La
Competencia.
La Sala Octava de
Revisión de Tutela de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse
en el proceso de la referencia, el cual fue debidamente seleccionado por la
Sala correspondiente y repartido al Magistrado Sustanciador conforme lo
establece el reglamento de esta Corporación, de acuerdo con los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, y 33 a 36 del decreto 2591 de 1991,
respectivamente.
Segunda. La
Materia.
En el caso que ocupa
a la Sala, la decisión judicial objeto de revisión se originó en los hechos e
interrogantes que se resumen  a continuación:
¿ En el caso
examinado se vulneró el derecho de petición de la actora ?
¿ El silencio
administrativo negativo configura una debida respuesta por parte de la
administración ?
¿Los hechos narrados
y bajo examen de esta Corporación indican vulneración de otros derechos no
alegados por la actora?
Para resolver estos
interrogantes, deberá la Sala definir los siguientes aspectos
fundamentales :
1. La acción de tutela en el caso sub examine
procede para amparar el derecho de petición de la accionante.
Esta
Corporación ha definido, en su jurisprudencia, que el derecho de petición es
aquel que tienen los ciudadanos de dirigirse a una autoridad, con la seguridad
de que van a recibir una respuesta pronta, de fondo y oportuna sobre su
pedimento. Esta respuesta debe definir, de fondo, -positiva o negativamente -,
la solicitud elevada, o por lo menos, expresar con claridad las etapas,
medios, términos o procesos necesarios para dar una respuesta definitiva y
contundente a quien la presentó.
Por lo anterior, la
interposición del recurso de apelación no puede equipararse al ejercicio del
derecho de petición; este derecho, consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, consiste en presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y obtener pronta
resolución. Esto es muy diferente al derecho de litigar en causa propia o
ajena. El litigio es la expresión del acceso a la justicia y dentro de ésta
ocupa lugar destacado el derecho de interponer recursos contra los diferentes
actos de la administración y contra las providencias de los jueces. Y
tratándose de actos administrativos, éstos también son susceptibles de
recursos, es más, es obligatorio hacerlo para previamente agotar la vía
gubernativa y luego acudir ante la respectiva jurisdicción (ordinaria o
contencioso administrativa). En efecto, interponer el recurso de apelación o de
reposición sólo puede hacerse después de que ha habido pronunciamiento por
parte de la administración. Si la decisión tomada, judicial o administrativa,
no es del agrado de una de las partes, se tiene el derecho a impugnarla para
que se revoque, modifique o adicione. Esto hace parte del derecho al debido
proceso pero no del derecho de petición en sentido estricto.
Pero este derecho,
en el caso examinado, adquiere una connotación diferente, dado que el recurso
de apelación que a la fecha no se ha surtido, era el mecanismo idóneo que tuvo
a su alcance la actora para debatir ante la administración el fondo de la
decisión que la desfavoreció, y en ese sentido estricto tiene un sentido
diferente del derecho de petición como tal. Con la interposición de éste
recurso, la actora pretendió discutir la legalidad de la actuación
administrativa y la decisión tomada por el ente demandado respecto del derecho
que pretendió hacer valer antes de acudir ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Pero, la actora, al
encontrarse con el silencio de la administración frente al recurso interpuesto
y viendo que se sobrepasaron los términos establecidos por la ley para tales
efectos y no fue informada de la dificultad que originó la mora y el
incumplimiento por parte de la administración, alegó la violación de su derecho
de petición.
Y es precisamente en
este caso, en que la falta de respuesta o la resolución tardía se convierten en
formas de violación de aquél, y así la actuación que dio origen a esta
situación específica es susceptible de la actuación protectora del juez
mediante el uso de la acción de tutela, pues en tal caso es evidente que se
conculca un derecho constitucional fundamental.
En este sentido esta
Corporación ha repetido[1]
que la autoridad administrativa no puede abstenerse de responder, argumentando
el silencio administrativo negativo, pues de hacerlo vulnera el núcleo esencial
del derecho de petición, el cual debe originar una respuesta clara, pronta y
sustancial con relación a lo solicitado. Incluso, la Corte ha dicho
reiteradamente que el silencio es la principal prueba de la transgresión del
derecho fundamental de petición.
Por lo tanto, el
argumento expuesto por la juzgadora de instancia para resolver la tutela no es
de recibo, pues debió entrar a conocer si sustancialmente existía o no
vulneración del derecho fundamental de petición, antes de referirse a la
posibilidad de la actora de acudir a la vía ordinaria.
Es claro para la
Sala, que por los argumentos esbozados, sí se da una clara transgresión del
derecho fundamental de petición.
2. El silencio
administrativo negativo no configura una debida respuesta por parte de la
administración.
Podría pensarse, sin
embargo, que la demora injustificada en la decisión de un recurso puede afectar
los principios de la función pública: eficacia, transparencia, eficiencia,
celeridad, entre otros, señalados en el artículo 209 de la Constitución
Política, además de concluir en el agotamiento de la vía gubernativa por el
cumplimiento de la causal segunda del artículo 62 de Código Contencioso
Administrativo, en cuanto se refiere a la decisión de un recurso interpuesto.
En el caso examinado
se demuestra la inactividad de la administración con la ocurrencia del silencio
administrativo negativo, hecho que traduce además, la omisión en las funciones
que le competen.
Esta omisión en que
incurre la autoridad al no responder las peticiones con la necesaria prontitud,
es de por sí una violación del derecho de petición y acarrea la consiguiente responsabilidad
disciplinaria. Aunque ello genera, por otra parte, la ocurrencia del fenómeno
jurídico del silencio administrativo, pero no por ello queda relevada la
administración del deber que se le impone de resolver la solicitud, pues sería
inaudito que precisamente la comprobación de su negligencia le sirviera de
pretexto para continuar violando el derecho.
Así las cosas, no es
admisible la tesis según la cual, el silencio administrativo negativo
constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente
la acción de tutela; por el contrario, se hace aún más evidente la conculcación
del derecho de la actora al no ver satisfechas sus pretensiones por parte del
ente de la administración pública al cual se ha acudido.
Concluye por ello
la Sala que la posibilidad así lograda de ejercer una acción judicial, no
significa que el derecho fundamental de petición haya dejado de ser vulnerado,
ni que pierda relevancia jurídica tal vulneración, ni tampoco que se haga
inútil o innecesaria la tutela como garantía constitucional respecto de aquél,
sino precisamente lo contrario: el sistema jurídico, ante la negligencia
administrativa que dio lugar a la violación del derecho de petición, ha tenido
que presumir la respuesta para fines procesales referentes a la materia de lo
pedido.
Por lo anterior,
también estima esta Sala que el derecho de petición de la actora no se ha visto
satisfecho por la ocurrencia de esta figura jurídica propia del Derecho
Administrativo; es por el contrario menester que la administración se ocupe de
resolverle el recurso a la petente para así ver satisfechos sus derechos.
3. Vulneración de
otros derechos fundamentales conexos por los hechos examinados por esta Sala.
No obstante las
consideraciones anteriores, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara
en señalar que la inobservancia de los términos para resolver oportunamente los
recursos presentados contra los actos administrativos, transgrede el debido
proceso, porque si la decisión tomada por la administración, bien sea judicial
o administrativa, no es del agrado de una de las partes ésta tiene el derecho a
impugnarla para que se revoque, modifique o aclare. Esto hace parte del derecho
al debido proceso pero no del derecho de petición en sentido estricto.
Así, el administrado
tiene el derecho a agotar las vías que considere y estime necesarias para hacer
valer sus pretensiones y sus derechos; por ello, en el caso examinado, la
actora a través de apoderada judicial, se vio en la obligación de controvertir
la decisión del Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Antioquia para
hacer valer la pretensión que persiguió desde el mismo momento en que solicitó
a la entidad, decisión que resultándole desfavorable impugnó sin obtener la
debida respuesta, hecho que además del de petición, vulnera su derecho al
debido proceso.
Por todo lo
anterior,  la acción de tutela incoada debió concederse, por cuanto existe una
clara vulneración de los derechos de petición y debido proceso con las
conductas atribuidas al INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, SECCIONAL
ANTIOQUIA.
Por ello, además, la
Sala considera que es pertinente reiterar la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre estos puntos.
VI. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional,
obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- REVOCAR
la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Medellín
el 2  de junio de 1998, en cuanto denegó las pretensiones de la tutela y en su
lugar CONCEDER la tutela a la Señora LUZ ELVIRA GUADALUPE BERRÍO
ALZATE, sobre sus derechos de petición y debido proceso, vulnerados por la
actuación atribuida al INSTITUTO DE LO SEGUROS SOCIALES, SECCIONAL ANTIOQUIA.
Segundo. ORDENAR al
Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Antioquia, que en el término de 48
horas contadas a partir de la notificación del fallo, proceda a resolver el
recurso de apelación concedido a la actora mediante la Resolución 4747 de 1997.
Tercero.- HACER
un llamado de atención a la entidad demandada para que a futuro evite cometer
actos como los que dieron lugar  a la presente acción de tutela, y que de ésta
forma cumpla con los principios que la Constitución Política en su artículo 209
le ha señalado.
Cuarto.-  LÍBRENSE
por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591
de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y
cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencias T-011 de 1998, T-663, T-369,
T-069 de 1997, T-148 de 1996, T-213 de 1996, T-241 de 1996, T-700 de 1996.