T-353-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-353/14
(Bogotá D.C., Junio 6)
ACCION DE
TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por existir mecanismo judicial idóneo y no existir perjuicio irremediable
ACCION DE
TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
La jurisprudencia de la Corte Constitucional en
múltiples ocasiones ha señalado que a través del cumplimiento de las
providencias judiciales se garantiza la efectividad y materialización de los
derechos fundamentales de los ciudadanos que acuden a la administración de
justicia. Los derechos consagrados en los artículos 228 y 229 de la
Constitución no se limitan a garantizar el efectivo acceso a la administración
de justicia: además, exigen que se cumpla con lo ordenado mediante la decisión
judicial. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el
incumplimiento de sentencias judiciales, además de comprometer los derechos señalados,
atenta contra el deber consagrado en el inciso final del artículo 4º de la
Carta y el derecho al debido proceso. De este modo, la Corte ha sido enfática
en establecer que “el cumplimiento
de las sentencias judiciales es parte integrante de los derechos fundamentales
al debido proceso y de acceso a la administración de justicia pues la
circunstancia de una persona a cuyo favor se ha resuelto tiene derecho
garantizado por el Estado, a que lo judicialmente ordenado se cumpla con
exactitud y oportunidad”
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Función, finalidad y objeto
La acción de cumplimiento
surge como un derecho constitucional  fundamental de acudir a la jurisdicción
con el objeto de hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto
administrativo. En efecto, cuando hay un incumplimiento de un deber específico
contenido en una ley o acto administrativo es la acción de cumplimiento el mecanismo idóneo para corregir la inacción de la administración.
Sobre la finalidad de la acción de cumplimiento la sentencia C- 1194 de 2001
expresó “Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo
que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal
o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es
la acción de cumplimiento”.
DERECHO DE
TODOS A PARTICIPAR EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Protección constitucional
Uno de los fines esenciales
del Estado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución
Política, es el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación”.  Este fin esencial se enmarca en el contexto de la democracia
participativa. Al Estado no le basta con abstenerse de obstaculizar la
participación de las personas, sino que tiene el deber de promoverla, por medio
de diversos instrumentos, dentro de los cuales se encuentran los mecanismos de
participación ciudadana: voto, plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo
abierto, iniciativa legislativa y revocatoria del mandato, reconocidos en el
artículo 103 de la Constitución.
DERECHO DE
TODOS A PARTICIPAR EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Participación en la formulación, aplicación y evaluación de planes
de desarrollo municipales
PLANES DE
DESARROLLO TERRITORIAL-Reglas especiales para la
elaboración
La ley prevé seis reglas
especiales, a saber: (i) el alcalde debe elaborar el plan conforme al programa
de gobierno presentado al inscribirse como candidato; (ii) las dependencias
municipales deben prestarle el apoyo administrativo, técnico y de información
necesario para elaborar el plan; (iii) el alcalde someterá a consideración del
consejo de gobierno o quien haga sus veces el proyecto del plan, sea en forma
integral o por elementos o componentes; (iv) de manera simultánea a esta
presentación, se debe convocar al consejo territorial de planeación; (v) el
proyecto de plan, como documento consolidado, debe presentarse a consideración
de los consejos territoriales de planeación, a más tardar dentro de los dos
meses siguientes a la posesión del alcalde; y (vi) el consejo de planeación
debe realizar su tarea en un tiempo máximo de un mes, contado desde la
presentación anterior. Una vez surtido el anterior procedimiento, al tenor de
lo dispuesto en el artículo 40, el proyecto del plan de desarrollo debe
presentarse al concejo municipal, dentro de los primeros cuatro meses del
periodo del alcalde, para su aprobación. El concejo deberá tramitar el proyecto
en el mes siguiente a su presentación. Luego de aprobado el plan de desarrollo
es menester evaluar los planes de acción conforme al artículo 41, y proceder a
la evaluación de gestión y de resultados del mismo, según el artículo 42. De
otra parte, el alcalde tiene el deber de rendir un informe anual de ejecución
del plan (art. 43), y los concejos deben definir los procedimientos por medio
de los cuales los planes se armonizarán con los respectivos presupuestos (art.
44).
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Derecho a participar en la formulación, aplicación y evaluación de
los planes y programas de desarrollo susceptibles de afectarles directamente/CONVENIO
169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta previa a pueblos
indígenas
La participación de los
pueblos indígenas o tribales en las decisiones que los afectan, además de
enmarcarse dentro de los parámetros propios de la participación de todos en las
decisiones que los afectan, tiene una serie de particularidades especiales. La
primera de ellas, y la más relevante, es la de que sus parámetros normativos,
además de estar dados por los artículos 2, 7, 40, 103 y 330 de la Constitución
Política, surgen del Convenio 169 de la OIT - aprobado por la Ley 21 de 1991-
que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta, hace parte del
bloque de constitucionalidad en sentido estricto. A partir de los referentes
constitucionales anotados, es posible advertir que el contexto de la
participación de los grupos indígenas y tribales es el reconocimiento y la
protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este mismo contexto
es el que permite comprender el Convenio 169 de la OIT, en cuyo artículo 1 se
precisa que éste se aplica (i) a los pueblos tribales cuyas condiciones sociales,
culturales y económicas los distingan de otros sectores de la colectividad
nacional, y estén regidos por sus propias costumbres o tradiciones o por una
legislación especial; (ii) a los pueblos considerados indígenas por el hecho de
descender de poblaciones que habitan el país o una región geográfica a la que
pertenece el país, en la época de la conquista o la colonización o
establecimiento de las actuales fronteras, cualquiera sea su situación
jurídica, y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas. Para determinar los pueblos tribales o indígenas es un
criterio fundamental el de su conciencia sobre su identidad.
CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa
DERECHO A LA
PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Protección
especial al derecho de participación en decisiones que los afectan como los
planes de desarrollo
Respecto
de la elaboración de los planes de desarrollo, el derecho de las comunidades
indígenas se garantiza permitiendo su participación en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional. En los
territorios donde habiten comunidades indígenas beneficiarias de recursos
propios de las regalías, se debe garantizar la participación de dichas
comunidades en la elaboración del plan de desarrollo, con el fin de concertar
las prioridades que tiene la comunidad y con ello invertir los dineros
provenientes de regalías en sus necesidades. La Sala Segunda de Revisión
concluyó, que sí se vulneró el derecho a la participación de la comunidad, por
cuanto no existió un periodo de discusión para la posible inclusión del plan de
vida del resguardo, en el plan de desarrollo municipal de Palermo. Sin embargo,
posterior a la aprobación, se llevó a cabo dicha concertación
Referencia: Expediente T-4.198.537
Fallos
de tutela objeto de revisión: sentencia proferida
por el Juzgado 3 Civil del Circuito de Neiva, que revocó el fallo del Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Palermo, que concedió el amparo.
Accionante: Resguardo Indígena Páez de Bache.
Accionado: Alcaldía Municipal de Palermo – Huila.
Magistrados de la
Sala Segunda de Revisión: Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: debido
proceso, consulta previa, autonomía y libre determinación como minoría étnica.
1.1.2. Conductas que causan la vulneración: (i)
el no cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del
Huila, el 14 de abril de 2008; y (ii) la aprobación del Plan de Desarrollo del
Municipio de Palermo – Huila –, sin incluir el plan de vida de la comunidad.
1.1.3. Pretensión: (i) ordenar el cumplimiento
del fallo proferido por el juez administrativo; (ii) declarar la nulidad del
acto administrativo que aprobó el Plan de Desarrollo Municipal de Palermo –
Huila –.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El resguardo Indígena Páez de
Bache, fue constituido mediante Resolución 010 del 24 de mayo de 1996[2].
1.2.3. El 27 de mayo de 2008, el Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila, en sentencia de segunda instancia, ordenó
al municipio de Palermo, invertir los recursos de regalías del petróleo (años
2002 al 2007), en beneficio de la comunidad del Resguardo Indígena Páez de
Bache, previa concertación con esta, lo cual debería realizarse en un periodo
no mayor a 5 años, es decir, a partir de enero de 2009 hasta finales de 2013[3].
Esto como consecuencia de la acción de cumplimiento interpuesta por la
comunidad indígena para hacer cumplir las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002, que
reconocen un porcentaje de participación de los recursos de regalías para los
resguardos indígenas.
1.2.4. El 17 de febrero de 2012, el
secretario de planeación e infraestructura del municipio de Palermo, le hizo
entrega al resguardo indígena del cronograma de la socialización de Plan de
Desarrollo 2012 – 2015, invitándolos a participar y realizar los aportes
necesarios para la realización de dicho plan[4].
1.2.5. El 14 de abril de 2012, el
resguardo solicitó al concejo municipal, la realización de una consulta previa
para implementación de su plan de vida en el Plan de Desarrollo Municipal[5].
La misma solicitud la hizo el 20 de abril a la alcaldía municipal[6].
1.2.6. El 18 de abril de 2012, el
viceministerio para la participación e igualdad de derechos, envió un concepto
sobre la necesidad de consultar los Planes de Desarrollo de las entidades
territoriales, concluyendo que, la consulta previa procede siempre y cuando
exista una afectación directa a dichas etnias en razón de proyectos, programas
o presupuestos, lo que implica que únicamente se debe(n) consultar dicho(s)
proyecto(s) o presupuesto(s), y no el conjunto general del plan.
1.2.7. El 6 de junio de 2012, fue aprobado
el Plan de Desarrollo del Municipio, mediante Acuerdo No. 015 de 2012.
1.2.8. El 3 de septiembre de 2012, la
comunidad indígena presentó una carta ante la alcaldía, manifestando su
inconformismo con el trámite que se le había dado a la consulta previa[7].
1.2.9. El 7 de noviembre de 2012, se
realizó una reunión entre la administración municipal de Palermo y el resguardo
indígena accionante. En ella, la alcaldía se comprometió a adelantar las
gestiones administrativas necesarias para realizar las inversiones para la
comunidad indígena, en los términos y condiciones del fallo del Tribunal
contencioso, para lo cual consideró necesario hacer una consulta para la
inclusión del Plan de Vida de la comunidad indígena en el Plan de Desarrollo
Municipal.
1.2.10. El 14 de noviembre de 2012, se reunieron
nuevamente las partes, en esta ocasión, la secretaria de hacienda municipal manifestó
que la deuda de lo que el municipio debió realizar entre julio de 2002 y 31 de diciembre
de 2011, ascendía a la suma de $16.491.506.837, según proyección realizada por
el municipio. Datos que fueron entregados al resguardo para que los compararan
con su propia información y aplicaran las correcciones pertinentes[8].
1.2.11. El 11 de enero de 2013[9],
la gobernadora del cabildo, Ana Cely Salazar Salazar, informó al alcalde
municipal de Palermo que, en la asamblea de la comunidad del resguardo indígena
Páez de Bache, realizada el 21 de noviembre de 2012[10], se analizó
la información suministrada por la administración, concluyendo que se encontraban
ajustada a sus pretensiones la liquidación por recursos de regalías propuesta
en la reunión del 14 de noviembre de 2012.
1.2.12. En la misma fecha, se llevó a cabo
otra reunión, en la cual la comunidad solicitó a la administración ahondar en
sus problemáticas, las cuales se encontraban plasmadas en su plan de vida; ante
lo cual, el alcalde estableció una fecha para tratar el tema[11].
1.2.13. El 10 de abril de 2013, se inició la
primera fase de la consulta previa. En esta oportunidad se establecieron varios
puntos, entre ellos: (i) cronograma a implementar en el proceso de la consulta
previa (3 fases: 1. Preconsulta y socialización. 2. Impactos, concertación,
medidas de manejo y preacuerdos. 3. Protocolización, seguimiento y
acompañamiento; (ii) se realizó la socialización del plan de desarrollo aprobado
en el acuerdo 061 de 2012, indicando los programas y las metas que conciernen a
la comunidad indígena; y (iii) se asignaron tareas[12].
1.2.14. El 8 de mayo de 2013, se realizó
la segunda fase de la consulta previa, aquí: (i) se hizo entrega de la
propuesta de la comunidad del resguardo “Juntos por la previvencia de nuestro
pueblo”[13];
(ii) se entregó el acta del 21 de noviembre de 2012, por medio de la cual el
pueblo indígena aceptó la liquidación presentada por la alcaldía el 14 de
noviembre de 2012; (iii) la alcaldía propuso un acuerdo de pago del saldo que
se debe invertir en el resguardo, “alude que es posible asignarle
$250.000.000 para el año 2013, $250.000.000 para el año 2014”
y buscarían una solución para garantizar el cumplimiento; y (iv) crean un
comité encargado de diseñar, presentar y gestionar los proyectos de la
comunidad[14].
1.2.15. El 14 de junio de 2013, la
alcaldía municipal presenta al resguardo una propuesta para la implementación
de su plan de vida, así: año 2013 aportes del municipio: 519.358.089, aportes
del departamento: 2.208.249.313,74; año 2014: aportes del municipio 250.000.000,
aportes del departamento: 522.537.976; año 2015: aportes del departamento:
522.537.976.
Los aportes del departamento ya habían
sido objeto de conciliación entre la gobernación y el resguardo, y llevados a
la Resolución No. 333 de 2010[15].
1.2.16. El 16 de julio de 2013, la
comunidad indígena le manifestó a la administración no estar de acuerdo con la
forma de pago, al respecto manifestaron: “la propuesta hecha por usted no[s]
llevaría a esperar 48 años para que el municipio nos pueda pagar lo dejado de
invertir, desde el 2002 a diciembre 31 de 2011”[16].
1.2.17. El 03 de agosto de 2013, la
administración municipal respondió al resguardo, que dicho presupuesto era el
disponible para la implementación del plan de vida del resguardo Páez Bache,
que la comunidad debería priorizar las metas de la comunidad, y que, el tema
del cumplimiento de la sentencia de 2008 se abordaría una vez culminado el
proceso de consulta.
2.
Respuesta de las entidades accionadas.
2.1. Alcaldía Municipal de
Palermo – Huila –[17]:
solicitó negar el amparo por las siguientes razones:
2.1.1. El municipio ha adelantado
las gestiones necesarias para, de manera conjunta con la comunidad, incluir
esta inversión en el Plan de Desarrollo Municipal, para así realizar las
apropiaciones necesarias y destinar paulatinamente los recursos, de acuerdo a
lo ordenado por el Tribunal Contencioso Administrativo.
2.1.2. El municipio dio inicio al
proceso de consulta previa con la comunidad indígena, el cual actualmente se
encuentra en su tercera y última fase, en virtud de ello, la administración
presentó el presupuesto para las vigencias 2013 al 2015 (punto 1.2.14.);
solicitando al resguardo priorizar los proyectos que requiere adelantar y que
hacen parte de su plan de vida con el fin de elaborar el proyecto de Acuerdo
por el cual se modifica el Plan de Desarrollo.
2.1.3. El resguardo pretende que
le sea entregado el dinero y no que sea invertido en proyectos, sin embargo,
acorde con el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de fecha 27 de mayo
de 2008, el municipio debe realizar inversiones en el sitio donde se encuentre
ubicado el resguardo, previa concertación con el mismo y con recursos de
regalías.
2.1.4. La administración celebró
un contrato de consultoría para adelantar el Plan de Ordenamiento Territorial
para las comunidades indígenas, contrato que debió ser liquidado dado que la
comunidad se rehusó a dejar entrar al contratista.
2.1.5. Según la información
presupuestal:
- la ejecución de las transferencias
del departamento al municipio desde la vigencia 2010, con destino al resguardo
asciende a $4.000.000.000 aproximadamente.
- los compromisos por pagar son
alrededor de $576.000.000.000 aproximadamente, con corte 31 de diciembre de
2011.
- el total de las trasferencias
departamentales realizadas al municipio desde la vigencia 2010 son de
$6.000.000.000.
- las inversiones realizadas en
el municipio con recursos de regalías, es de $2.000.000.000 aproximadamente,
del 2009 al 2011.
- lo que el municipio debió
realizar según la sentencia de 2008, durante el periodo comprendido entre julio
de 2002 y diciembre de 2007, asciende a la suma de $8.669.442.450.
2.1.6. Dado que la pretensión va
dirigida a anular el acuerdo por el cual se acogió el plan de desarrollo
municipal, por falta de consulta previa, el mecanismo idóneo para discutir la
legalidad del acto administrativo es la vía contencioso administrativa, a través
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión.
3.1. Sentencia del Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Palermo, del 17 de septiembre de 2013[18].
Concedió parcialmente el amparo. Luego
de realizar un recuento jurisprudencial sobre la figura de consulta previa,
concluyó que, en el caso, era  evidente que la consulta previa no se había
realizado en debida forma por parte de la administración municipal, por ello,
ordenó a la accionada, garantizar la consulta previa de todo acto
administrativo que perjudicara en forma directa y/o que tuviera que ver con
programas y proyectos que se adopten en el plan de desarrollo municipal, o que
se fueran a realizar en el territorio de la comunidad indígena Páez de Bache.
Negó la tutela respecto del pago
de la deuda, y respecto de la nulidad del acto administrativo que aprobó el
plan de desarrollo municipal, argumentando que, para ello, los accionantes contaban
con otra vía judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.
3.2. Impugnación[19].
La alcaldía municipal reiteró los
argumentos planteados en la respuesta de la acción de tutela.
3.3. Sentencia del Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Neiva, del 31 de octubre de 2013[20].
Revocó el numeral primero del
fallo de primera instancia, en el cual se tuteló el derecho a la consulta
previa de la comunidad indígena accionante. Consideró que: (i) la jurisdicción
contencioso administrativa es la encargada de dirimir la nulidad del acto
administrativo por medio del cual se aprobó el plan de desarrollo municipal;
(ii) existe otro mecanismo para reclamar el cumplimiento de una sentencia
judicial; (iii) no es viable por vía de tutela, ordenar al alcalde realizar una
consulta previa para incluir un proyecto específico en el plan de desarrollo,
toda vez que la consulta previa no esta diseñada para este tipo de cometidos.
4. Actuaciones ante la Corte
Constitucional.
4.1. Mediante auto del 28 de mayo
de 2014, se solicitaron las siguientes pruebas:
PRIMERO. Por Secretaría
General de esta Corporación, OFÍCIESE a la alcaldía municipal de Palermo –
Huila[21],
para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación
de esta providencia, responda las siguientes preguntas:
(i)
Cuál
es el objeto de  la consulta previa solicitada por la comunidad indígena.
(ii)
Si
se concluyeron todas las fases de la consulta previa con la comunidad indígena.
Si la respuesta es positiva, enviar las pruebas documentales correspondientes,
indicando de manera detallada los procedimientos que debe adelantar el
municipio para iniciar la ejecución de las decisiones adoptadas. En caso de ser
negativa, el estado actual del proceso, los acuerdos obtenidos y los obstáculos
para concluir.
(iii)
Si
ya se hizo una modificación al plan municipal de desarrollo con el fin de
incluir el plan de vida de la comunidad indígena.
(iv)
Cuáles
han sido las inversiones efectivamente realizadas por el municipio en la
comunidad accionante, en los años 2012, 2013, y 2014, indicando el valor
correspondiente. Adicionalmente deberá indicar   cuales serán presupuestadas
para realizar en el año 2015.
(v)
Si
existe un consenso con el Resguardo Indígena Páez de Bachepara cumplir la
sentencia del 14 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del
Huila – valor a invertir y plan para ejecutar dicha inversión –. De existir,
enviar las pruebas  correspondientes.
SEGUNDO. Por Secretaría
General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Gobernación del Huila[22] para que, en
el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta
providencia, responda las siguientes preguntas:
(i)
Cuál
ha sido el monto trasferido al municipio de Palermo – Huila, para inversión en
el Resguardo Indígena Páez Bache, en los años 2012, 2013 y 2014; y cuál el
valor estimado para trasferir a dicha comunidad en el año 2015.
(ii)
Cuáles
han sido las inversiones efectivamente realizadas por el municipio o por la
gobernación en la comunidad accionante, en los años 2012, 2013, y 2014, y el
valor correspondiente.; y cuáles las presupuestadas para realizar en el año
2015.
(iii)
De
qué manera la Gobernación del Huila puede contribuir con el cumplimiento del
fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, el 14 de
abril de 2008.
TERCERO. Por Secretaría
General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Juzgado Quinto Administrativo del
Circuito Judicial de Neiva[23]
y a la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del
Huila[24],
para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación
de esta providencia, respondan:
(i)
Si
se ha realizado, de conformidad con lo establecido en la ley 393 de 1997, algún
trámite para hacer efectivo el cumplimiento de los fallos proferidos por el
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, el 11 de marzo de
2008, confirmado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, el 14 de
abril de 2008.
CUARTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la señora
Ana Cely Salazar[25],
Gobernadora del Resguardo Indígena Páez Bache,  para que, en el término de 2
días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia,
responda:
(i)
Cuál
es el objeto de  la consulta previa solicitada por la comunidad indígena.
(ii)
Si asistieron, en qué fechas y cual ha sido su
participación en reuniones que tuvieran por finalidad  la socialización del
proyecto del plan municipal de desarrollo. Si no asistieron, ¿cual fue el
motivo?
(iii)
Si
se concluyeron todas las fases  de la consulta previa. Si la respuesta es
positiva, cuales fueron los acuerdos a los que llegaron. En caso de ser
negativa, el estado actual del proceso, los acuerdos obtenidos y los obstáculos
para concluir.
(iv)
Si
existe un acuerdo con las autoridades municipales de Palermo – Huila para
cumplir la sentencia del 14 de abril de 2008, proferida por el Tribunal
Administrativo del Huila – valor a invertir y plan para ejecutar dicha
inversión –. De existir, enviar las pruebas  correspondientes.
(v)
Cuáles son las inversiones efectivamente
realizadas por el municipio o por la gobernación en el territorio del resguardo
en los años 2012, 2013 y 2014.
(vi)
Priorizando, cuáles son las inversiones que
urgen ser realizadas en la comunidad.
(vii)
Si, en atención a lo dispuesto por el artículo
25 de la ley 393 de 1997, la comunidad adelantó alguna gestión ante las
autoridades judiciales allí previstas, para obtener el cumplimiento de la
sentencia del 14 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del
Huila.
QUINTO. Por Secretaría General de esta
Corporación, OFÍCIESE al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[26]
así como al Departamento Nacional de Planeación[27], para que,
en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta
providencia, para que se pronuncien respecto de los hechos planteados en la
demanda, en especial, sobre la manera en que el municipio debe dar cumplimiento
al fallo proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial
de Neiva, el 11 de marzo de 2008, confirmado por el Tribunal Contencioso Administrativo
del Huila, el 14 de abril de 2008. Para ello deberán indicar las competencias
de cada una de las autoridades municipales, departamentales o nacionales para
enfrentar la situación presentada así como los procedimientos que deben
adelantarse para el referido cumplimiento.
SEXTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Dirección
de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior[28]
para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación
de esta providencia, presente a la Corte, de acuerdo con la información
disponible, una caracterización de la comunidad indígena accionante así como
una descripción de la situación en la que actualmente se encuentra.
SÉPTIMO.  Lo solicitado
deberá ser enviado por el medio más expedito, fax Corte Constitucional,
teléfono: (1) 3367582, Bogotá.
4.2. La Gobernación del Huila,
respondió que:
4.2.1. En cumplimiento del artículo
11 de la ley 756 de 2002, el Departamento del Huila celebró un acuerdo de pago
con el Resguardo Indígena Páez de Bache del municipio de Palermo, el cual ha
venido cumpliendo desde el 2010 hasta la fecha.
4.2.2. El Departamento ha girado
los siguientes valores al municipio de Palermo, con destino a inversión en el
resguardo indígena:
4.2.3. Respecto del seguimiento a
la inversión en el Resguardo, este lo realiza el Departamento Nacional de
Planeación, con el acompañamiento del personal del Departamento Administrativo
de Planeación Departamental.
4.3. El Juzgado Quinto
Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, respondió que el Resguardo
Indígena Páez de Bache no ha solicitado un incidente de desacato por
incumplimiento de la sentencia.
4.4. El Tribunal Contencioso
Administrativo del Huila, respondió que no han realizado trámite alguno
para hacer efectivo el fallo, por cuanto el competente para estos efectos es el
a quo, de conformidad a lo previsto en los artículos 25 y 29 de la Ley 393 de
1997.
4.5. El Resguardo Indígena
Páez de Bache, informó lo siguiente:
1)
No
hay liquidación de las regalías dejadas de invertir desde el año 2002 hasta el
2013. Fue el resguardo quien suministro la información y la liquidación. Se
estima la deuda en una cifra superior a los 16 mil millones de pesos. De los
cuales solo ha invertido aproximadamente 1900 millones, estimado en un 12%.
Estos datos son imprecisos en razón a que al resguardo no se le ha informado
con certeza de inversión, como se demostrara mas adelante.
2)
No
hay un acuerdo en relación con el cronograma de pagos de los dejado de
invertir, ordenado por el fallo del tribunal administrativo.
3)
Solo
se ha logrado una inversión parcial realizada en el año 2011, estimada en un
valor de 1900 millones.
4)
A
la fecha no hay inversión de los años 2012, 2013 y lo que va corrido del 2014.
5)
El
municipio de Palermo tiene los valores girados por el departamento del Huila al
municipio de Palermo, pero no los han invertido en el resguardo.
6)
Lo
más grave, es que a la fecha no está incorporado el plan de vida del resguardo
al plan de desarrollo del municipio de Palermo. Solo se concertó entre las
partes, incluirlo en el Plan de desarrollo, pero no se ha materializado en acta
de protocolización entre el cabildo y la alcaldía, tampoco por acuerdo del
concejo municipal. Se esperaba que este proceso fuera por vía de consulta
previa, bajo el debido protocolo, pero no se ha dado, por lo cual se procedió a
realizar una concertación.
4.5.1. La consulta previa se solicitó con
el objeto de: Garantizar que el plan de vida se desarrolle autónomamente para
garantizar el derecho a la salud y a la educación como ejes fundamentales del
plan de vida que garantiza el desarrollo integral, autónomo, cultural, social y
económico de la comunidad indígena. Teniendo en cuenta que el municipio de
Palermo, no tuvo en cuenta la integralidad del plan de vida del resguardo para
incluirlo dentro del plan de desarrollo municipal; tomó solo unos apartes que
no garantizan nuestra visión cosmogónica; lo que ha vulnerado el debido
proceso, la autonomía y autodeterminación de la comunidad. Se viene observando
que nuestras propuestas son discriminadas en unos casos y en otros casos nos
pretenden imponer lógicas de proyectos lesivos a nuestra cultura y costumbres.
Nuestras iniciativas son rechazadas por la forma de ser organizados nuestros
proyectos. Pretenden que nosotros nos ajustemos a las normas del ordenamiento
municipal y no se reconoce nuestro derecho y autonomía.
4.5.2. El resguardo tuvo conocimiento del
plan de desarrollo y consideró que no era coherente con la visión integral del
plan de vida, y oportunamente objetó los temas relacionados con la comunidad
indígena en el plan de desarrollo y solicitó el mecanismo de la consulta previa
libre e informada para garantizar los derechos fundamentales de la población
étnica[29].
4.5.3. Se realizó una reunión el
30 de marzo de 2014, pero no se ha logrado la inclusión del plan de vida del
resguardo al plan de desarrollo municipal mediante acuerdo del concejo
municipal. Por tanto, la comunidad no tiene el plan de vida reconocido
formalmente por el municipio.
Como obstáculos y compromisos
pendientes no se ha efectuado la convocatoria para la protocolización de los
acuerdos y seguimientos de la consulta. No se ha fijado fecha por parte de la
alcaldía para continuar el proceso de concertación de los dineros de regalías
en virtud del fallo del tribunal administrativo de fecha 14 abril de 2008.
4.5.4. El municipio de Palermo no
ha invertido los recursos girados por la gobernación del Huila con destino al
resguardo Indígena Páez de Bache durante las vigencias 2012 al 2014. Tampoco el
municipio de Palermo ha hecho inversiones de regalías que le corresponde por
ley ejecutar en el resguardo, o en cumplimiento de la sentencia del Tribunal
del Huila de fecha 14 de abril de 2008.
4.5.5. El resguardo mediante
apoderado en la fecha 13 de septiembre de 2012 solicitó al juzgado quinto
administrativo de Neiva contra el municipio de Palermo ejecución de sentencia.
Petición que fue negada por improcedente por ese despacho.
II.
FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar la decisión judicial mencionada, con base en la
Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el
Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[30].
2.
Admisibilidad de la demanda de tutela.
2.1.
Alegación de afectación de un derecho fundamental.
El actor afirma que la decisión adoptada por el Alcalde Municipal de Palermo vulnera sus
derechos fundamentales a un trato especial acorde con la realidad cultural de
cada pueblo, a conservar la singularidad cultural y a la consulta previa. La
violación se hace consistir en no haber realizado una consulta previa, para
consultar y concertar el plan de desarrollo, de manera tal que tuviese en
cuenta el plan de vida de la comunidad, y la manera de hacer cumplir el fallo
del Tribunal Administrativo de del Huila.
En la Sentencia C-915 de 2010, la Corte
reiteró que la consulta previa a las comunidades indígenas tiene la condición
de derecho fundamental, en tanto se trata de un derecho a participar en las
decisiones que las afectan. Así, se cumple el requisito de relevancia
constitucional.
2.2. Legitimación por activa.
La ciudadana Ana Cely Salazar
Salazar está legitimada para presentar la acción de tutela en su condición de
Gobernadora del Resguardo Indígena Páez de Bache[31], a cuyo
nombre presentó la acción de tutela cuya decisión se revisa.
2.3. Legitimación por pasiva.
La Alcaldía Municipal de Palermo
– Huila –, en tanto es la autoridad responsable de la conducta que se señala
como vulneradora de los derechos fundamentales, está legitimada en el proceso.
2.4. Inmediatez.
Dado que la última actuación
realizada por la comunidad indígena, en aras de obtener la consulta previa
reclamada se realizó el 03 de agosto de 2013, y que la correspondiente acción
se presentó el 04 de septiembre del mismo año, es decir, un mes después, se
satisface el requisito de inmediatez.
2.5. Subsidiariedad.
En este caso nos encontramos
frente a dos situaciones. La primera, es la relacionada con el cumplimiento del
fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, en virtud
del cual se ordenó a la alcaldía municipal de Palermo invertir en el resguardo
indígena Páez de Bachelos recursos de que trata la Ley 564 de 2002. La segunda,
es la relacionada con la necesidad de que el plan de vida de la comunidad
indígena sea incluido en el plan municipal de desarrollo.
Respecto del segundo punto, la
Sala reitera la jurisprudencia constitucional que establece que la acción de
tutela es el mecanismo idóneo para solicitar la consulta previa de proyectos
que tengan incidencia directa en la comunidad indígena.
No pasa lo mismo con la primera
situación, la cual trata del cumplimiento del fallo judicial. Veamos:
2.5.1. Procedencia de la acción de tutela para
solicitar el cumplimiento de una sentencia judicial.
Uno de los pilares básicos de un Estado Social de
Derecho es el acatamiento y cumplimiento oportuno de las sentencias judiciales
por parte de los particulares y por supuesto, de las entidades públicas.  La
jurisprudencia de la Corte Constitucional en múltiples ocasiones ha señalado
que a través del cumplimiento de las providencias judiciales se garantiza la
efectividad y materialización de los derechos fundamentales de los ciudadanos que
acuden a la administración de justicia[32].
Los derechos consagrados en los artículos 228 y 229 de
la Constitución no se limitan a garantizar el efectivo acceso a la
administración de justicia: además, exigen que se cumpla con lo ordenado
mediante la decisión judicial. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional
ha reiterado que el incumplimiento de sentencias judiciales, además de
comprometer los derechos señalados, atenta contra el deber consagrado en el
inciso final del artículo 4º[33]
de la Carta y el derecho al debido proceso (art. 29). De este modo, la Corte ha sido enfática en establecer que “el cumplimiento
de las sentencias judiciales es parte integrante de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración
de justicia pues la circunstancia de una persona a cuyo favor se ha resuelto
tiene derecho garantizado por el Estado, a que lo judicialmente ordenado se
cumpla con exactitud y oportunidad”
[34].
Sin embargo, la procedencia de la demanda de tutela,
en estos caso, esta supeditada a la inexistencia de un mecanismo principal e
idóneo para exigir el cumplimiento del fallo[35].
2.5.2. La acción de
cumplimiento.
La ley 393 de 1997, desarrolla
el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece que toda persona puede acudir ante
la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la
autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.
De la disposición constitucional
se entiende que la acción de cumplimiento surge como un derecho constitucional
fundamental de acudir a la jurisdicción con el objeto de hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. En efecto, cuando hay un
incumplimiento de un deber específico contenido en una ley o acto
administrativo es la acción de cumplimiento el mecanismo
idóneo para corregir la inacción de la administración. Sobre la finalidad de la
acción de cumplimiento la sentencia C- 1194 de 2001 expresó “Cuando lo que
se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la
administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que
sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de
cumplimiento”.
En dicha ley, se establece que la competencia, en primera instancia, es
de los jueces administrativos del domicilio del accionante; en segunda
instancia, el competente es el Tribunal Contencioso Administrativo del
departamento al cual pertenezca el juzgado administrativo. Adicionalmente, se
indica un procedimiento a seguir para la presentación de la demanda, los
titulares de la acción, la caducidad, las decisiones adoptadas, los recursos
procedentes, medidas provisionales, y la forma en que se debe proceder en caso
de incumplimiento del fallo, entre otras cosas.
Al respecto, el artículo 25 establece:
Cumplimiento del Fallo. En firme el fallo que ordena
el cumplimiento del deber omitido, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin
demora.
Si no lo hiciere dentro del plazo definido
en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá
para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario
contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior
que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas
las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por
desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo
anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente Ley.
De todas maneras, el Juez establecerá los
demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta
que cese el incumplimiento.
Los artículos 29 y 30 mencionan:
Artículo
29. Desacato. El que incumpla orden judicial
proferida con base en la presente Ley, incurrirá en desacato sancionable de
conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones
disciplinarias o penales a que hubiere lugar.
La
sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser
apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los
tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la
consulta se harán en el efecto suspensivo.
Artículo
30. Remisión. En los aspectos no contemplados en
esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo que sea
compatible con la naturaleza de las Acciones de Cumplimiento.
Encuentra la Corte que, existe un
mecanismo ágil y expedito para el cumplimiento de las decisiones judiciales que
se tomen en torno a una acción de cumplimiento. Lo cual, en principio haría
improcedente la acción de tutela.
Sin embargo, tratándose de
comunidades de especial protección, como lo son los indígenas, procedería el
amparo constitucional cuando con la no intervención del juez de tutela, se
produzca un perjuicio irremediable.
2.5.3. Caso concreto.
2.5.3.1. La Gobernadora del
Resguardo Indígena Páez de Bache del Municipio de Palermo, a través de
apoderado, promovió demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento el 13 de
noviembre de 2007 contra el Municipio de Palermo.
Las pretensiones de la demanda
versaron sobre:
a) Que
se declare que el Municipio de Palermo Huila, desde la entrada en vigencia de
la Ley 619 de 2000, subrogada por la Ley 756 de 2002,
ha incumplido reiterada y sistemáticamente el mandato legal establecido en los
artículos 4 y 11 de las leyes citadas, respectivamente.
b) Como
consecuencia de la anterior declaración, se ordene al  Alcalde del Municipio de
Palermo – Huila, como autoridad renuente, a cumplir el deber legal omitido
dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria del fallo, o dentro del
término que disponga el juez en dicha providencia.
c) Se
ordene al Alcalde del Municipio de Palermo, informar el nombre de la entidad
bancaria y el número de la cuenta corriente y/o ahorro, donde se encuentran
consignados los recursos que por concepto de regalías, le corresponde a la
Comunidad Indígena Páez Bache, durante las vigencias fiscales 2001, 2002, 2003,
2004, 2005, 2006 y lo que va corrido del 2007. Así como el valor de estos
recursos, con sus respectivos intereses.
d) Se
ordene al Alcalde de Palermo, que en el término que disponga el fallo, haga las
inversiones dejadas de realizar por concepto de regalías, recibidas por el
municipio de Palermo y que por mandato legal le corresponde a la Comunidad
Indígena Páez de Bache, durante las citadas vigencias fiscales, con sus
respectivos intereses, en la zona donde se encuentra asentada la comunidad
Indígena, conforme lo ordenado por el artículo 14 de la Ley 619 de 2002 (sic),
que modificó el artículo 15 de la Ley 141 de 1994.
e) Como
se vislumbran conductas penales y disciplinarias, se ordene a la autoridad
competente, según el caso, para que se adelanten las investigaciones
correspondientes.
f) Se
condene en costas a la entidad renuente.
2.5.2.3. El Juzgado Quinto
Administrativo del Circuito de Neiva, mediante sentencia del 25 de febrero de
2008, declaró el incumplimiento de los artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11
de la Ley 756 de 2002, por parte del ente territorial; con apoyo en el
siguiente razonamiento:
a) En
este caso se persigue el cumplimiento de normas que consagran un derecho a
realizar inversiones en zonas de resguardos indígenas, para ser ejecutadas en
concertación con las autoridades indígenas.
b)
Cuando lo pretendido es una inversión económica no incluida en los presupuestos
de los entes territoriales en principio no puede lograrse a través de la acción
de cumplimiento (parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997), pero la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado la procedencia de la acción en
la medida que estén o deban estar presupuestados, así ordene la realización de
unos gastos.
c) Como
las normas invocadas – recursos denominados regalías – tienen condicionada la
inversión a la previa concertación entre las autoridades indígenas y las
locales, no se ordena el gasto directamente sino la realización de actividades
tendientes a lograr esa concertación, a fin de establecer un cronograma que
defina el monto de lo dejado de invertir, el plan de inversiones y el plazo
concedido al ente territorial para cumplir las obligaciones.
d) En
este caso no se observa diligencia alguna de la administración municipal para
atender los pedidos del Resguardo, corroborado ante el silencio frente a la
demanda y en principio a los informes solicitados, lo que constituye un indicio
grave en su contra (artículos 95 y 249
C.P.C.).
e) En
relación a lo dejado de invertir por el Municipio no existe prueba por haber
sido aportadas en copias simples, las cuales no tienen mérito probatorio según
la jurisprudencia del Consejo de Estado; por lo tanto se establecerán unas
pautas con el fin de facilitar la concertación del monto de las regalías
dejadas de invertir en dicho resguardo indígena, el tiempo para establecer un
plan de inversiones y la estrategia del Municipio para cumplir las
obligaciones.
2.5.2.4. La Sala Quinta del
Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, confirmó el fallo en los
siguientes términos:
PRIMERO:
CONFIRMAR el numeral 1° de la sentencia del 8 de marzo
de 2008 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, en cuanto
declaró el incumplimiento por parte del Municipio de Palermo – Huila de los
artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11 de la Ley 756 de 2002.
SEGUNDO:
REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 8 de
marzo de 2008, el cual quedará así:
“SEGUNDO:
ORDENAR al Municipio de
Palermo – Huila, que previa concertación con las autoridades del Resguardo
Indígena Páez de Bache, realice las inversiones en las zonas donde se encuentra
asentado el citado resguardo, con los recursos de  regalías provenientes de la
explotación de recursos naturales no renovables dejados de ejecutar durante los
años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, en los términos y porcentajes previstos
en los artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11 de la Ley 756 de 2002.
La inversión de los dineros provenientes de regalías que
por explotación económica ha recibido el Municipio de Palermo debe hacerse en
un período no mayor de cinco (5) años, contados a partir de enero de 2009.”
TERCERO: COMPULSAR copias de la presente actuación con
destino a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría  General de la
Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para que se hagan las
investigaciones correspondientes y se tomen los correctivos legales a que haya
lugar.
CUARTO: ORDENAR al Departamento Nacional de Planeación que
haga el seguimiento estricto y material al cumplimiento de las normas legales
concernientes a la inversión de las regalías con destino al Resguardo Indígena
Páez de Bache, provenientes de la explotación de recursos naturales no
renovables, ordenada en esta providencia y en lo sucesivo a las que corresponda
ejecutar al Municipio de Palermo – Huila con el mismo objeto para los períodos
fiscales subsiguientes.
QUINTO:
En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen,
previas las anotaciones de rigor.
2.5.2.5. Acorde con el
procedimiento establecido en la ley 393 de 1997, existe un mecanismo judicial
para hacer cumplir dicho fallo: “Si no lo hiciere dentro del plazo definido
en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá
para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario
contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior
que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas
las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por
desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo
anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente Ley.”
La norma, da una amplia competencia para determinar los efectos para dar
cabal cumplimiento al fallo, manteniendo la competencia hasta que cese el
incumplimiento.
Haciendo un paralelo con la
acción de tutela, encontramos que los dos mecanismos constitucionales son similares,
en cuanto a su trámite y a su cumplimiento. Tal es así, que la acción de tutela
cuenta con una solicitud de cumplimiento y/o desacato, para hacer efectivo el
cumplimiento del fallo que resuelva sobre la petición de amparo.
2.5.2.6. Por todo lo anterior, la
Sala considera que el incidente de cumplimiento con que cuenta el resguardo es
un mecanismo judicial idóneo y eficaz para dar cabal cumplimiento al fallo. Esto
por cuanto, en este, el juez: (i) conserva competencia hasta tanto cese el
incumplimiento; (ii) puede imponer sanciones; (iii) ordenar el inicio procesos disciplinarios
contra la autoridad renuente; y (iv) puede determinar los efectos que considere
necesarios para que se cumpla el fallo; y (v) tiene un término de 5 días para
decidir.
Adicionalmente, acorde con el
informe allegado por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, no se ha
recibido solicitud alguna para dar iniciar el trámite descrito anteriormente. Si
bien el Resguardo informó que solicitó el cumplimiento en septiembre de 2012,
en esa fecha no se habían cumplido los 5 años previstos en el fallo.
2.5.2.7. Ahora bien, una vez
verificada la idoneidad y eficacia del recurso judicial principal, se debe
verificar si el incumplimiento del fallo causa un perjuicio irremediable que
haga impostergable la procedencia de la acción de tutela.
La Sala no pretende desconocer
las necesidades que la comunidad indígena tiene en su territorio, ni el derecho
que fue reconocido por la jurisdicción contenciosa, sin embargo, no encuentra
un perjuicio irremediable inminente que haga procedente la acción de tutela,
esto por cuanto, en la actualidad el rubro que les corresponde por concepto de
regalías está contemplado en el plan de inversiones de la alcaldía municipal.
Lo anterior sumado a los dineros
trasferidos por el departamento del Huila, dirigidos a la inversión en el
resguardo, suma que asciende a los $7.600.000.0000.
2.5.2.8. Por otra parte, la
comunidad indígena pretende que la inversión en su territorio, con los dineros
trasferidos por la gobernación, y los correspondientes al municipio, por
concepto de regalías, sea consultada con el resguardo, para lo cual solicita
que su plan de vida sea incluido en el plan municipal de desarrollo de Palermo.
Situación que será el centro del problema jurídico que la Corte resolverá.
2.5.2.9. Con todo, la Sala
considera relevante hacer claridad en que, la acción de cumplimiento y la
acción de tutela buscan dos protecciones distintas, la primera tiene un alcance
restringido, pues busca el cumplimiento de las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002,
mientras que la acción de tutela protege el derecho fundamental a la
participación de la comunidad indígena en cuanto al procedimiento y la forma
del plan de desarrollo municipal y la inversión de beneficios obtenidos de las
regalías, como se verá a continuación.
3.
Problema Jurídico.
La Sala Segunda de la Corte
Constitucional resolverá si ¿se vulneran los derechos a la autodeterminación
cultural y a la consulta previa de la comunidad indígena Páez de Bache, al no
incluirse su plan de vida de la comunidad en el plan municipal de desarrollo, teniendo
en cuenta que son beneficiarios directos de inversiones en su territorio con
dineros de regalías?
4. Parámetros normativos.
Para establecer el alcance del
derecho a la participación de las comunidades indígenas o tribales, son
relevantes los artículos 2, 7, 40, 93, 95.5, 103
a 106, 330, 339, 340, 342 y 344 de la Constitución Política; los artículos 1,
2, 5 y 7 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991; 1, 2, 3 y 31
a 46 de  la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo[36]; y los
artículos 1, 2, 6, 10, 11, 12, 16 y 17 del Decreto 1397 de 1996. De cada uno de
estos referentes y de su alcance se da cuenta en los puntos siguientes.
4.1. El derecho de todos a
participar en las decisiones que los afectan.
4.1.1. Uno de los fines
esenciales del Estado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la
Constitución Política, es el de “facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación”.
4.1.2. Este fin esencial se
enmarca en el contexto de la democracia participativa. Al Estado no le basta
con abstenerse de obstaculizar la participación de las personas, sino que tiene
el deber de promoverla, por medio de diversos instrumentos, dentro de los
cuales se encuentran los mecanismos de participación ciudadana: voto,
plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa
legislativa y revocatoria del mandato, reconocidos en el artículo 103 de la
Constitución. Además de estos mecanismos existen otros escenarios de
participación, como es el caso de los consejos de planeación (art. 340), tanto
en el ámbito nacional como en el ámbito local. Así lo reconoce la Corte en la
Sentencia C-089 de 1994, y lo reitera en la Sentencia T-596 de 2002.
4.1.3. Del fin examinado surge
también un derecho-deber para los personas, previsto en el artículo 95.5, de “participar
en la vida política, cívica y comunitaria del país”.
4.2. La participación en la
formulación, aplicación y evaluación de planes de desarrollo municipales.
4.2.1. El proceso de formular,
aplicar y evaluar un plan de desarrollo, tanto en el plano nacional como en el
plano local, está regulado en los artículos 339
a 344 de la Constitución Política y en la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan
de Desarrollo[37].
Además de lo dicho sobre los consejos de planeación, en el artículo 342 de la
Carta se prevé que la ley debe determinar “los procedimientos conforme a los
cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los
planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo
establecido en la Constitución”.
4.2.2. Al desarrollar el mandato
constitucional, el artículo 1 de la ley orgánica del plan señala que su
propósito es “establecer los procedimientos para la elaboración, aprobación,
ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así
como la regulación de los demás aspectos contemplados en el artículo 342…”.
Este propósito se cumple con arreglo a los principios rectores de autonomía,
ordenación de competencias, coordinación, consistencia, prioridad del gasto
público social, continuidad, participación, sustentabilidad ambiental,
desarrollo armónico de las regiones, proceso de planeación, eficiencia,
viabilidad y conformación de los planes de desarrollo[38].
4.2.3. Las normas aplicables en
el plano local aparecen en los artículos 31 y siguientes de la ley orgánica del
plan de desarrollo. El contenido y el alcance de estos planes están regulados
en los artículos 31 y 32. Las autoridades e instancias de planeación aparecen
en el artículo 33; el alcalde es el principal orientador de la planeación; los
consejos territoriales de planeación municipales, departamentales, distritales
y de las entidades territoriales indígenas, cuya creación se prevé en la ley,
son escenarios de planeación. La integración de estos consejos y sus funciones
están previstas en los artículos 34 y 35.
4.2.4. En materia de
procedimientos para elaborar, aprobar, ejecutar, monitorear y evaluar los
planes de desarrollo territoriales, se debe aplicar, en cuanto sea compatible,
las reglas previstas para el plan nacional, conforme al artículo 36 de la ley y
de acuerdo a las equivalencias previstas en el artículo 37. Así lo advierte la
Corte en la Sentencia C-191 de 1996, al decir:
Los procesos de elaboración, ejecución,
seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional
como  a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible,
participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es
"facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y
en la vida económica, política y administrativa de la Nación". La
participación democrática permea todo el proceso de planeación y no sólo la
elaboración del plan. Esto significa que es perfectamente legítimo que la ley
establezca, dentro de ciertos límites, mecanismos de ejecución, fiscalización y
evaluación del plan que sean esencialmente participativos.
Si bien es legítimo que la ley
establezca mecanismos participativos en varias fases del proceso de planeación,
también pueden establecerse para una de las fases del proceso y no para todo el
proceso. Así lo precisa la Corte en la C-524 de 2003, al señalar que no “constituye
una condición invariable de la democracia participativa que cada mecanismo de
participación deba surtirse sin limitación alguna en todas y cada una de las
fases del proceso frente al cual se estatuye”, en este caso el proceso de
planeación,
(…)
pues, en consideración a la materia o campo específico de la actuación estatal,
el legislador bien puede fijar límites y disponer que la participación se
concretará en una o en algunas de las etapas del proceso y no necesariamente en
todas ellas[39].
Es más, la propia Constitución prevé límites a la participación en la función
de planeación. Específicamente, el artículo 342 Superior se refiere a la
participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, sin
aludir a otras fases del proceso como son la aprobación, la ejecución o la
evaluación de dichos planes. (subraya fuera del original)
Al estar enfocada la
participación principalmente en la fase de elaboración de los planes de
desarrollo, como se acaba de poner de presente, el procedimiento de formación
de los planes de desarrollo territoriales adquiere el mayor relieve.
4.2.5. Además de las reglas del
plan nacional que sean aplicables, el artículo 39 de la ley, prevé seis reglas
especiales, a saber: (i) el alcalde debe elaborar el plan conforme al programa
de gobierno presentado al inscribirse como candidato; (ii) las dependencias municipales
deben prestarle el apoyo administrativo, técnico y de información necesario
para elaborar el plan; (iii) el alcalde someterá a consideración del consejo de
gobierno o quien haga sus veces el proyecto del plan, sea en forma integral o
por elementos o componentes; (iv) de manera simultánea a esta presentación, se
debe convocar al consejo territorial de planeación; (v) el proyecto de plan,
como documento consolidado, debe presentarse a consideración de los consejos
territoriales de planeación, a más tardar dentro de los dos meses siguientes a
la posesión del alcalde; y (vi) el consejo de planeación debe realizar su tarea
en un tiempo máximo de un mes, contado desde la presentación anterior. Una vez
surtido el anterior procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el artículo 40,
el proyecto del plan de desarrollo debe presentarse al concejo municipal,
dentro de los primeros cuatro meses del periodo del alcalde, para su
aprobación. El concejo deberá tramitar el proyecto en el mes siguiente a su
presentación. Luego de aprobado el plan de desarrollo es menester evaluar los
planes de acción conforme al artículo 41, y proceder a la evaluación de gestión
y de resultados del mismo, según el artículo 42. De otra parte, el alcalde
tiene el deber de rendir un informe anual de ejecución del plan (art. 43), y
los concejos deben definir los procedimientos por medio de los cuales los
planes se armonizarán con los respectivos presupuestos (art. 44).
4.2.6. Teniendo en cuenta que la
Constitución Política y la Ley 152 de 1994 no establecen limitación alguna para
modificar los planes de desarrollo, es posible concluir que las entidades
territoriales podrán modificarlos en todo momento, siempre que se surta todo el
procedimiento llevado a cabo durante su aprobación y se justifique, en aras del
principio de planeación, las razones por las cuales se hacen necesarias las
modificaciones.
Sobre el particular la Corte
Constitucional ha manifestado que:
“La
obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carácter irreformable,
pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los cambios que
estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial,
según la Carta Política y la correspondiente Ley Orgánica, siempre y cuando se
mantenga el equilibrio financiero.”
Significa lo anterior, que si
bien es factible modificar los planes de desarrollo como parte  del ejercicio
dinámico que implica el proceso de planeación, en ningún momento está
posibilidad debe ser utilizada de manera constante e injustificada para
introducir cambios que, por el contrario, evidencien improvisación en las
actuaciones de la administración.
El procedimiento que se debe
adelantar para introducir una modificación al plan de desarrollo de una entidad
territorial, es igual al que se lleva a cabo para su formulación inicial,
discusión y aprobación. Es decir, se hace necesario plasmar las respectivas
modificaciones en un proyecto de acuerdo o de ordenanza, según sea el caso,
para que éste sea discutido y aprobado por el respectivo concejo o asamblea.
4.3. El derecho de participación de los
pueblos indígenas o tribales en las decisiones que los afectan.
4.3.1. La participación de los
pueblos indígenas o tribales en las decisiones que los afectan, además de
enmarcarse dentro de los parámetros propios de la participación de todos en las
decisiones que los afectan, tiene una serie de particularidades especiales. La
primera de ellas, y la más relevante, es la de que sus parámetros normativos,
además de estar dados por los artículos 2, 7, 40, 103 y 330 de la Constitución
Política, surgen del Convenio 169 de la OIT - aprobado por la Ley 21 de 1991-
que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta, hace parte del
bloque de constitucionalidad en sentido estricto[40].
4.3.2. A partir de los referentes
constitucionales anotados, es posible advertir que el contexto de la
participación de los grupos indígenas y tribales es el reconocimiento y la
protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este mismo contexto
es el que permite comprender el Convenio 169 de la OIT, en cuyo artículo 1 se
precisa que éste se aplica (i) a los pueblos tribales cuyas condiciones
sociales, culturales y económicas los distingan de otros sectores de la
colectividad nacional, y estén regidos por sus propias costumbres o tradiciones
o por una legislación especial; (ii) a los pueblos considerados indígenas por
el hecho de descender de poblaciones que habitan el país o una región
geográfica a la que pertenece el país, en la época de la conquista o la
colonización o establecimiento de las actuales fronteras, cualquiera sea su
situación jurídica, y que conservan sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas. Para determinar los pueblos tribales o
indígenas es un criterio fundamental el de su conciencia sobre su identidad.
4.3.3. En aquellos eventos en los
cuales el Convenio sea aplicable, el Estado debe desarrollar, con la
participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática
para proteger sus derechos y garantizar el respeto a su integridad, al tenor de
lo dispuesto en el artículo 2 del mismo. Esta acción debe concretarse en
medidas que: (i) aseguren a los miembros de los pueblos gozar de los mismos
derechos y oportunidades del resto de la población; (ii) promuevan la plena
efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos,
con respeto de su identidad social y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones;
y (ii) ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las
diferencias socioeconómicas respecto del resto de la población, de forma
compatible con sus aspiraciones y forma de vida.
4.3.4. El convenio parte de
reconocer y respetar las particularidades de los pueblos tribales o indígenas.
En el contexto de este reconocimiento y respeto, surge un modelo de
interrelación con estos pueblos, basado en la participación y la cooperación.
Conforme al artículo 5 del Convenio, al aplicarlo se debe (i) reconocer y
proteger los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y
espirituales de los pueblos, y considerar la índole de sus problemas
individuales y colectivos; (ii) respetar la integridad de sus valores,
prácticas e instituciones; (iii) adoptar, con su participación y cooperación
medidas para allanar las dificultades de estos pueblos para afrontar nuevas
condiciones de vida y trabajo.
4.4. La consulta previa a
pueblos indígenas o tribales.
4.4.1. La consulta previa,
prevista en el artículo 6 del convenio, ha sido en la práctica el principal
espacio de participación para los grupos indígenas o tribales. Este artículo
prevé tres deberes en torno de la aplicación del convenio: (i) el deber de consultar
a los pueblos interesados, conforme a procedimientos apropiados y por medio de
sus instituciones representativas, las medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarlos de manera directa; (ii) el deber de establecer
medios idóneos para que los pueblos puedan participar, al menos de la misma
forma que el resto de la población, en la adopción de decisiones que les
conciernan; y (iii) el deber de disponer medios para el pleno desarrollo de las
instituciones e iniciativas de dichos pueblos. Las consultas deben hacerse de
buena fe y de manera adecuada a las circunstancias, con la finalidad de llegar
a un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas.
4.4.2. En una sentencia reciente,
la T-376 del 2012, la Corte se ocupó in extenso de la consulta previa, a
partir de su fundamento constitucional[41],
de los criterios generales[42]
y las subreglas aplicables[43],
de su procedencia[44],
de los conceptos de territorio[45]
y de afectación directa y de las recientes decisiones sobre la materia[46].
4.4.3. Por su especial relevancia
para el caso, conviene traer a cuento la reflexión que se hace en la sentencia
antedicha sobre el concepto de afectación directa, a saber:
22. De la exposición realizada hasta este punto se desprenden
entonces diversos estándares para la determinación de la afectación directa.
(i) De los fallos de revisión de tutela y unificación reiterados en el acápite
precedente, se desprende que la afectación directa hace alusión a la
intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta
sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas; a su turno, las
sentencias de constitucionalidad recién reiteradas plantean como supuestos de
afectación directa, (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el
Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de
beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición
jurídica. Finalmente, (iv) el Relator de las Naciones Unidas sobre la situación
de derechos de los indígenas plantea que la afectación directa consiste en una
incidencia diferencial de la medida frente a los pueblos indígenas y en
comparación con el resto de la población.
4.5. Participación de
comunidades indígenas o tribales frente a procesos de adopción de planes de
desarrollo.
4.5.1. El tema de la
participación de las comunidades indígenas o tribales frente a planes de
desarrollo se trató por la Corte en la Sentencia C-461 de 2008. En este caso,
se estudió una demanda contra la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010,
cuyo cargo era el de no haberse sometido el respectivo proyecto a consulta
previa. De su alcance corresponde ocuparse en los siguientes párrafos.
4.5.2. En esta sentencia se
aborda el tema de la consulta previa a partir de lo dicho por la Corte en la
Sentencia C-030 de 2008 y se da aplicación a los artículos 1, 7 y 70 de la
Constitución Política, y 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT, que hace parte del
bloque de constitucionalidad. Pese a referirse a dos artículos del convenio, el
discurso de la Corte se centró en el artículo 6 y, por tanto, en la consulta
previa, tema que se estudió a partir de la distinción entre participación
general, propia de medidas que los afectan de la misma manera que a las demás
personas, y participación especial, cuando las medidas los afectan de manera
directa. En la sentencia referida, para verificar el cumplimiento del deber de
consulta, la Corte consideró necesario determinar los requisitos de tiempo,
modo y lugar en los cuales debe cumplirse, para lo cual se valió de la
Sentencia C-891 de 2002, para señalar que se debe brindar la oportunidad a los
pueblos indígenas y tribales de conocer a fondo el proyecto y de participar de
manera activa e intervenir en su modificación, si es preciso.
4.5.3. Dada la especial
naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de su proceso de
formación, la Corte distingue tres niveles de generalidad, en especial el
relativo al Plan de Inversiones Públicas del cual es necesario examinar cada
programa, proyecto y presupuesto plurianual, para establecer si algunos de
ellos afecta de manera directa y específica a los pueblos indígenas o tribales,
valga decir, si se trata de medidas “susceptibles de afectar específicamente
a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones
que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos”.
4.5.3. La Corte no ignora el
papel del Consejo Nacional de Planeación en el proceso de preparación del
proyecto del plan de desarrollo, en tanto cumple una función de primera importancia
en el proceso democrático de formularlo. Tampoco ignora que del Consejo hacen
parte representantes de los grupos indígenas. Sin embargo, esta presencia de
los representantes de los pueblos indígenas o tribales no exonera al Estado de
su deber de consultar a los pueblos que resulten potencialmente afectados, de
forma directa y específica, por los proyectos concretos incluidos en el plan de
desarrollo. Una de las razones que da la Corte para hacer esta afirmación, es
la de que los representantes de los pueblos indígenas o tribales en el consejo “no
expresan la cosmovisión de cada una de las comunidades afectadas por cada
proyecto individual incluido en el Plan de Inversiones Públicas”.
4.5.4. Conforme a los parámetros
antedichos, el plan de desarrollo no es en sí mismo objeto de la consulta, sino
que lo son los proyectos puntuales y precisos, incluidos en el plan de
inversiones, que potencialmente pueden afectar de manera directa y especial a
los pueblos indígenas o tribales. De ahí que su decisión fue la de declarar
exequible la Ley 1151 de 2007, “en el entendido de que se suspenderá la
ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales
incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y
específicamente sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas
afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la
consulta previa específica exigida (…)”.
La cuestión, entonces, pasa a ser
la determinación de cuáles son los proyectos o programas incluidos en el plan
que deben ser objeto de consulta.
4.5.5. La Corte asigna al
gobierno, como titular de la iniciativa legislativa, la responsabilidad de
hacer esta determinación y deja abierta, para los pueblos indígenas o tribales,
la posibilidad de acudir a la acción de tutela para lograr la protección de su
derecho a la participación, en caso de obtener una respuesta negativa[47].
Un escenario de concertación, relevante para la
consulta previa, al que se alude de manera explícita por la comunidad indígena
en este caso, es la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa
Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas, creadas
por el Decreto 1397 de 1996.
La Comisión está conformada por
autoridades del gobierno, en su mayoría relacionadas con el tema de tierra, representantes
de la Organización Nacional Indígena ONIC, de la Organización de Pueblos
Indígenas de la Amazonía Colombiana OPIAC, de la Confederación Indígena
Tairona, y delegados de cada macrorregión Corpes, que se conforme de acuerdo
con el artículo 306 de la Carta, seleccionados por los indígenas de las
respectiva región[48].
Las funciones de la comisión están relacionadas con el tema de resguardos[49].
La Mesa permanente se integra con los Ministros del Interior, Agricultura y
Desarrollo Rural, Medio Ambiente, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo
Económico, Minas y Energía, Salud, Educación Nacional y Cultura, por el
Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, por los
Consejeros de Fronteras y de Política Social, por senadores y exconstituyentes
indígenas, por los representantes de la ONIC, OPIAC y la Confederación Indígena
Tairona, por los delegados de cada macrorregión Corpes, que se conforme de
acuerdo con el artículo 306 de la Carta, seleccionados por los indígenas de las
respectiva región. A esta mesa se invitará como veedores a la OIT, a la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y a la Conferencia Episcopal de
Colombia[50].
El objeto de la mesa permanente es “concertar entre éstos [pueblos
indígenas] y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas
susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecución de la política indígena del
Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado, y hacerle seguimiento al
cumplimiento de los acuerdos a que allí se lleguen”[51].
4.5.6. Entre las diecinueve
funciones dadas a la mesa permanente por el artículo 12, guarda relación con
los planes de desarrollo la prevista en el numeral 14, relativa a: (i) la
destinación y ejecución de un porcentaje anual de la inversión social y
ambiental para estos pueblos, y a (ii) simplificar trámites y requisitos para
acceder a fondos de cofinanciación.
4.6. El derecho a participar
en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
4.6.1. Si bien es posible asumir
que la formulación de planes de desarrollo puede enmarcarse dentro de los
parámetros normativos de la consulta previa, en el Convenio 169 de la OIT
existe una norma explícita sobre este particular, contenida en el artículo 7.
Dada su relevancia para resolver el caso, habrá de ocuparse de ella en detalle.
4.6.2. Tanto en la consulta
previa, como en la participación prevista en el referido artículo 7, parten del
presupuesto insoslayable de que haya una afectación directa y especial a los
pueblos indígenas o tribales[52].
Según el numeral 1 del artículo 7, se requiere de la afectación directa de la
vida, creencias, instituciones, bienestar espiritual y tierras que ocupan
dichos grupos, a quienes se reconoce el derecho a “controlar, en la medida
de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”. Este
derecho implica, según dice el numeral 1, el deber de “participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional”. En el numeral 2 del artículo sub examine se
establece que mejorar las condiciones de vida y de trabajo y el nivel de salud
y educación de los pueblos indígenas o tribales, “con su participación y
cooperación”, debe ser una prioridad en los planes de desarrollo de las
regiones en las cuales habitan.
4.6.3. En los numerales 3 y 4 se
prevé el doble deber de los gobiernos de: (i) efectuar estudios, con la
cooperación de los pueblos, para evaluar la incidencia de las actividades a
desarrollar, y (ii) considerar estos estudios como un criterio fundamental para
ejecutar dichas actividades. Y se fija el deber, compartido con los pueblos
indígenas o tribales, de proteger y preservar el medio ambiente, por medio de
una relación de cooperación.
5. Caso concreto.
5.1. El resguardo indígena Páez Bache,
esta conformado por aproximadamente 60 personas - 16 familias -, y constituido
mediante Resolución 010 del 24 de mayo de 1996[53].
Los artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y
11 de la Ley 756 de 2002, disponen la misma norma, a saber:
Artículo 11. Cuando en un resguardo indígena o en un punto ubicado
a no más de cinco (5) kilómetros de la zona del resguardo indígena, se exploten
recursos naturales no renovables, el cinco por ciento (5%) del valor de las
regalías correspondientes al departamento por esa explotación, y el veinte por
ciento (20%) de los correspondientes al municipio, se asignarán a inversión en
las zonas donde estén asentados las comunidades indígenas y se utilizarán en
los términos establecidos en el artículo 15 de la Ley 141 de 1994.
Parágrafo. Cuando el resguardo indígena sea una
entidad territorial, podrá recibir y ejecutar los recursos directamente, en
caso diferente, los recursos serán recibidos y ejecutados por los municipios en
concertación con las autoridades indígenas por el respectivo municipio,
atendiendo lo establecido en el presente artículo.
Acorde con lo anterior, estas
normas consagran un derecho a realizar inversiones en zonas de resguardos
indígenas, para ser ejecutadas en concertación con las autoridades indígenas. Dicha
concertación tiene el fin de establecer un cronograma que defina el monto a
invertir, el plan de inversiones y el plazo concedido al ente territorial para
cumplir las obligaciones – todo esto acorde con las disposiciones legales
vigentes –.
La comunidad indígena pretende que se anule el acto administrativo que aprobó
el plan de desarrollo municipal de Palermo – Huila, dado que no se realizó
consulta previa con ellos, con el fin de implementar el plan de vida del
Resguardo. La Sala negará esta solicitud por las razones que se exponen a continuación.
5.2. Acorde con las consideraciones expuestas se concluye
que el derecho de las comunidades indígenas, en cuanto a la realización de los
planes de desarrollo, se encuentra protegido en cuanto se de aplicación al artículo
7º del Convenio 169 de la OIT, esto decir, al permitir
la participación de los pueblos interesados en la formulación, aplicación y
evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional
susceptibles de afectarles directamente.
La participación de las comunidades
indígenas en los planes de desarrollo, se fundamenta en el derecho que tienen de decidir sobre sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste
afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las
tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de
lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.
El artículo, a su vez, indica que los
planes de desarrollo, deberán tener como prioridad, el mejoramiento de las
condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los
pueblos interesados, con su participación y cooperación. Por último señala que
los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios,
en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia
social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de
desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos.
Entonces, el presupuesto de participación
previsto en el referido artículo 7º, parte del requisito insoslayable de que
haya una afectación directa y especial a los pueblos indígenas o tribales[54].
Con la participación de las
comunidades en el programa o plan que se pretenda realizar en su territorio, se
busca que participativamente sean identificados los impactos positivos o
negativos del proyecto o programa respectivo, buscando salvaguardar la
idiosincrasia de los pueblos indígenas y tribales que habitan el país.
De lo anterior, la Corte Constitucional
concluye que la realización de una consulta previa como condición
necesaria para la aprobación y expedición de los planes de desarrollo, no resulta obligatorio,
por cuanto su derecho se protege con la participación que se les de en la
realización del mismo, y en cuanto en dicho plan no es requisito la inclusión
detallada de cada uno de los programas de inversión que se realizarán en las
comunidades indígenas. En esta etapa es necesaria la participación de la
comunidad indígena, en especial para determinar las prioridades de inversión en
su territorio, con los dineros provenientes de las regalías, en los casos en
que de lugar a ello.
5.3. En
el caso concreto, la Sala considera que sí se vulneró el derecho de
participación de la comunidad indígena accionante, pues si bien la alcaldía de
Palermo, en enero de 2012, realizó una invitación al Resguardo Indígena Páez de
Bache, para participar de la elaboración del plan municipal de desarrollo[55]
- el cual fue aprobado en el mes de junio de 2012 por el concejo municipal -;
dicha participación no se hizo efectiva. Tanto es así, que el resguardo, en
repetidas ocasiones le pidió[56] a la administración debatir dicho
proyecto del plan, obteniendo respuesta a su solicitud tan solo en noviembre de
2012, cuando la alcaldía se comprometió a adelantar las
gestiones administrativas necesarias para realizar las inversiones en la
comunidad indígena, para lo cual consideró necesario hacer una consulta para la
inclusión del plan de vida de la comunidad indígena en el plan de desarrollo
municipal.
5.4. Sin
embargo, de los hechos expuestos, se evidencia que a partir del 7 de  noviembre
de 2012, se inició una concertación entre las partes, con el fin de incluir en
el plan de desarrollo municipal el plan de vida de la comunidad indígena, en
desarrollo de esta se realizaron varias reuniones, tales como:
5.4.1. El 14 de noviembre de 2012, donde
la secretaria de hacienda municipal manifestó que la deuda de lo que el
municipio debió realizar entre julio de 2002 y 31 de diciembre de 2011,
ascendía a la suma de $16.491.506.837, según proyección realizada por el
municipio[57].
5.4.2. El 11 de enero de 2013[58],
donde la gobernadora del cabildo, Ana Cely Salazar Salazar, informó al alcalde
municipal de Palermo que, en la asamblea de la comunidad del resguardo indígena
Páez de Bache, realizada el 21 de noviembre de 2012[59], se analizó
la información suministrada por la administración, concluyendo que se
encontraban ajustada a sus pretensiones la liquidación por recursos de regalías
propuesta en la reunión del 14 de noviembre de 2012.
5.4.3. En la misma fecha, se llevó a cabo
otra reunión, en la cual la comunidad solicitó a la administración ahondar en
sus problemáticas, las cuales se encontraban plasmadas en su plan de vida; ante
lo cual, el alcalde estableció una fecha para tratar el tema[60].
5.4.4. El 10 de abril de 2013, donde se
inició la primera fase de la consulta previa. En esta oportunidad se
establecieron varios puntos, entre ellos: (i) cronograma a implementar en el
proceso de la consulta previa (3 fases: 1. Preconsulta y socialización. 2. Impactos,
concertación, medidas de manejo y preacuerdos. 3. Protocolización, seguimiento
y acompañamiento; (ii) se realizó la socialización del plan de desarrollo
aprobado en el acuerdo 061 de 2012, indicando los programas y las metas que
conciernen a la comunidad indígena; y (iii) se asignaron tareas[61].
5.4.5. El 8 de mayo de 2013, se realizó la
segunda fase de la consulta previa, aquí: (i) se hizo entrega de la propuesta
de la comunidad del resguardo “Juntos por la previvencia de nuestro pueblo”[62];
(ii) se entregó el acta del 21 de noviembre de 2012, por medio de la cual el
pueblo indígena aceptó la liquidación presentada por la alcaldía el 14 de
noviembre de 2012; (iii) la alcaldía propuso un acuerdo de pago del saldo que
se debe invertir en el resguardo, “alude que es posible asignarle
$250.000.000 para el año 2013, $250.000.000 para el año 2014”
y buscarían una solución para garantizar el cumplimiento; y (iv) crean un
comité encargado de diseñar, presentar y gestionar los proyectos de la
comunidad[63].
5.4.6. El 14 de junio de 2013, la alcaldía
municipal presentó al resguardo una propuesta para la implementación de su plan
de vida, así: año 2013 aportes del municipio: 519.358.089, aportes del
departamento: 2.208.249.313,74; año 2014: aportes del municipio 250.000.000,
aportes del departamento: 522.537.976; año 2015: aportes del departamento:
522.537.976[64].
5.4.7. El 16 de julio de 2013, donde la
comunidad indígena le manifestó a la administración no estar de acuerdo con la
forma de pago, al respecto manifestaron: “la propuesta hecha por usted no[s]
llevaría a esperar 48 años para que el municipio nos pueda pagar lo dejado de
invertir, desde el 2002 a diciembre 31 de 2011”[65].
5.4.8. El 03 de agosto de 2013, la
administración municipal respondió al resguardo, que dicho presupuesto era el
disponible para la implementación del plan de vida del resguardo Páez Bache, que
la comunidad debería priorizar las metas de la comunidad, y que, el tema del
cumplimiento de la sentencia de 2008 se abordaría una vez culminado el proceso
de consulta.
5.4.9. En el mes de mayo de 2014, la alcaldía municipal se
comprometió a modificar el Acuerdo No 15 de 2012, mediante el cual se aprobó el
plan de desarrollo municipal de Palermo, para incluir en el las prioridades del
plan de vida del Resguardo Indígena Páez Bache.
5.5. Con
todo lo anterior, pese a que previo a la aprobación del plan no se permitió una
participación activa de la comunidad indígena, posteriormente, la administración
municipal ha desplegado una serie de gestiones para hacer efectivo el derecho
fundamental al participación de la comunidad indígena y con ello el derecho a
la libre autodeterminación, sin que con esto se haya configurado un hecho
superado, por cuanto, dichas gestiones no han sido plasmadas en acto formal
emanado del municipio, por lo que la Corte considera necesario dar una orden
específica a la alcaldía, para que, en aras de hacer real la inversión en dicho
territorio y ejecutar el presupuesto girado por la Gobernación y lo que
corresponde al municipio, se haga las modificaciones y/o adecuaciones
necesarias para dar inicio a dichas inversiones.
Ello en virtud de la respuesta dada por la Gobernadora del
Resguardo indígena, donde indicó que: “Lo más grave, es que a la fecha
no está incorporado el plan de vida del resguardo al plan de desarrollo del
municipio de Palermo. Solo se concertó entre las partes, incluirlo en el Plan
de desarrollo, pero no se ha materializado en acta de protocolización entre el
cabildo y la alcaldía, tampoco por acuerdo del concejo municipal.”
De todo
lo expuesto, la Corte Constitucional confirmará parcialmente el fallo del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, del 31 de octubre de
2013, que revocó el numeral primero del fallo proferido por el Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Palermo, del 17 de septiembre de 2013, por considerar
improcedente la demanda de tutela para reclamar el cumplimiento del fallo
judicial, por las razones expuestas en esta providencia. Adicionalmente, se
concederá el amparo a la participación de la comunidad indígena, con el fin de
que se haga efectiva la implementación del plan de vida de la comunidad,
previamente concertado con la administración.
III. Conclusión.
1. Síntesis del caso.
El Resguardo Indígena Páez Bache,
solicitó dar cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Contencioso
Administrativo del Huila, el 27 de mayo de 2008, en el cual se ordenó a la
alcaldía municipal de Palermo – Huila, invertir en la comunidad indígena
demandante, el porcentaje de regalías correspondiente a los años 2002
a 2007.
Adicionalmente, pretendía la
realización de una consulta previa para incluir en el plan municipal de
desarrollo, el plan de vida de la comunidad.
En cuanto lo primero, la Sala
consideró improcedente el amparo, acogiendo la tesis del juez de segunda
instancia, esto es, que existía un mecanismo judicial idóneo y eficaz, para
solicitar el cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal. En este
punto se hizo claridad sobre la diferencia de las dos protecciones, una es la
que se obtiene al ejercer la acción de cumplimiento y otra la que se otorga en
la acción de tutela.
Respecto del segundo punto, la
Sala Segunda de Revisión concluyó, que sí se vulneró el derecho a la
participación de la comunidad, por cuanto no existió un periodo de discusión para
la posible inclusión del plan de vida del resguardo, en el plan de desarrollo
municipal de Palermo. Sin embargo, posterior a la aprobación, se llevó a cabo
dicha concertación.
Es así como, la
alcaldía municipal inició el trámite de participación con la comunidad,
llegando a un acuerdo respecto de los puntos que serían incluidos en el plan, superando
con ello la posible vulneración de la comunidad. Empero, dado que dicho acuerdo
no ha sido plasmado en la modificación al plan de desarrollo, la Corte ordenará
a la administración municipal que: (i) en el término de
un mes, a partir de la notificación de esta providencia, deberá entregar al Resguardo Indígena, un acta de
protocolización del acuerdo al que llegaron
respecto de la inclusión del plan de vida de la comunidad en el plan de
desarrollo, allí debe constar las inversiones a realizarse y los rubros
correspondientes; (ii) a más tardar, en el próximo periodo de sesiones del concejo
municipal[66],
deberá presente a consideración del mismo, el acuerdo de modificación del plan
municipal de desarrollo, donde se incluyen las prioridades del plan de vida de
la comunidad indígena, previamente concertadas, esto con el fin de hacer
efectiva la inversión en el territorio indígena; y (iii) permitir la
participación del resguardo indígena en cuanto a la ejecución de los proyectos
a realizarse en su territorio.
2. Razón de la decisión.
2.1. La acción de tutela
es improcedente para solicitar el cumplimiento de un fallo judicial, cuando se
evidencia que existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz para ello, y que no
se esta frente a un perjuicio irremediable.
2.2. Respecto de la
elaboración de los planes de desarrollo, el derecho de las comunidades
indígenas se garantiza permitiendo su participación en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional. En los
territorios donde habiten comunidades indígenas beneficiarias de recursos
propios de las regalías, se debe garantizar la participación de dichas
comunidades en la elaboración del plan de desarrollo, con el fin de concertar las
prioridades que tiene la comunidad y con ello invertir los dineros provenientes
de regalías en sus necesidades.
Lo anterior encuentra sustento
legal en el artículo 32 de la Ley 152 de 1994, que establece que si bien las entidades territoriales tienen
autonomía en materia de planeación del desarrollo económico, social y de la
gestión ambiental, dicha autonomía encuentra límites en el marco de las
competencias, recursos y responsabilidades que les han atribuido la
Constitución y la Ley. Y es que es la propia Ley 619 de 2000 y la Ley 756 de
2002, las que determinan que, un porcentaje de las regalías, se debe invertir
en los resguardos indígenas que se encuentren ubicados a no más de 5
kilómetros de donde se exploten los recursos naturales no renovables, previa
concertación con las comunidades.
2.3. Si bien en este caso, tanto
la decisión de los jueces de cumplimiento como los argumentos que constituye la
ratio de la acción de tutela, parecieran tener un mismo objeto: la
participación del resguardo y su consulta respecto de las inversiones a incluir
en el Plan de Desarrollo del Municipio, la Sala hace claridad respecto de que
se tratan de dos protecciones distintas, y aunque para el caso coadyuvan en
lograr la participación de la comunidad respecto de la inversión de regalías,
la primera tiene un alcance restringido, pues busca el cumplimiento de lo
dispuesto en las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002, mientras que la acción de
tutela protege el derecho fundamental a la participación de las comunidades
indígenas en la elaboración del plan de desarrollo municipal y la inversión de
beneficios obtenidos con las regalías; lo anterior, permite diferenciar que las
solicitudes elevadas por la comunidad en la acción de cumplimiento no son
amparables mediante acción de tutela, por cuanto no buscan la protección de un
derecho fundamental sino el cumplimiento de un deber omitido por la
administración.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo proferido
por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, el 31 de octubre de
2013, que revocó el numeral primero del fallo proferido por el Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Palermo, el 17 de septiembre de 2013, en cuanto declaró
la improcedencia de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de la
sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, del
27 de mayo de 2008.
SEGUNDO.- CONCEDER el amparo constitucional a la participación del Resguardo
Indígena Páez Bache en la creación del plan municipal de desarrollo del
municipio accionado, y en consecuencia, ORDENAR a la alcaldía municipal de
Palermo – Huila que: (i) en el término de un mes, a partir de la notificación
de esta providencia, entregue al
Resguardo Indígena, un acta de protocolización del acuerdo al que llegaron respecto de la inclusión del plan de vida de
la comunidad en el plan de desarrollo municipal, allí deben constar las
inversiones a realizarse y los rubros correspondientes; (ii) a más tardar, en el
próximo periodo de sesiones del concejo municipal, presente a consideración del
mismo, el acuerdo de modificación del plan municipal de desarrollo, en el que
se incluirán las prioridades del plan de vida de la comunidad indígena,
previamente concertadas, esto con el fin de hacer efectiva la inversión en el
territorio indígena; y (iii) permitir la participación del resguardo indígena en
cuanto a la ejecución de los proyectos a realizarse en su territorio.
TERCERO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Acción de tutela presentada el cuatro (04) de septiembre de 2013.
(Folios 1 a 168).
[2] En los folios 25 al 27 reposa copia parcial de la Resolución No.
10 del 24 de mayo de 1996, proferida por el INCORA, “Por medio de la cual se
confiere el carácter legal de resguardo indígena a favor de la comunidad PAEZ
DE BACHE a dos predios que hacen parte de los bienes del Fondo Nacional
Agraria, localizados en jurisdicción del municipio de Palermo departamento del
Huila.”
En el folio 164 reposa una
constancia de la coordinadora del grupo de investigación y registro de la
dirección de asuntos indígenas, ROM y minorías del Ministerio del Interior,
donde certifica que el Resguardo Indígena Páez de Bache, esta legalmente
constituido por el INCORA (hoy INCODER), mediante resolución No. 010 del 24 de
mayo de 1996.
[3] En los folios 30 al 52 reposa copia de la sentencia proferida por
el Tribunal mencionado, proferida dentro de la acción de cumplimiento
interpuesta por Anacely Salazar Salazar contra el municipio de Palermo (13 de
noviembre de 2007).
[4] Ver folio 67.
[5] Ver folios 77 y 78.
[6] Ver folios 79 y 80.
[7] Ver folios 82 y 83.
[8] Ver folios 56 y 57.
[9] Ver folio 58.
[10] Ver folios 59 y 60.
[11] Ver folios 89 y 90.
[12] Ver folios 91 al 96.
[13] Ver folios 104 al 153.
[14] Ver folios 97 al 103.
[15] Ver folios 62 al 66.
[16] Ver folios 156 y 157.
[17] Ver folios 172 al 179.
[18]  Folios 191 al 229.
[19] Folios 235 al 238.
[20] Folios 6 a 32 del cuaderno 2.
[21] Carrera 8 No. 8 – 54, Palermo – Huila. Teléfono: 8784011.
[22] Carrera 4 Calle 8 esquina, Neiva – Huila.
[23] Calle 7 No 6-27 Piso10, Edf. Caja Agraria,
Neiva – Huila.
[24] Carrera 4 No. 6 – 99, Palacio de Justicia
de Neiva – Neiva.
[25] Carrera 4 No. 8 – 04, Fátima – Palermo. Celular 3133558752.
[26] Carrera 8 # 6C- 38, Bogotá D.C.
[27] Calle 26 No. 13 – 19, Edificio Fonade.
[28] Sede Principal La Giralda - Carrera 8 No. 7 – 83, Bogotá D.C.
[29] Mediante oficio de fecha 21 febrero de
2012, el resguardo a través del cabildo comenzó a solicitar al municipio la
consulta previa para que se incluyera el plan de vida en su integralidad al
plan de desarrollo municipal. El 17 abril de 2012, en oficio dirigido al
consejo de desarrollo territorial municipal de Palermo se solicitó que este se
pronunciara a favor del resguardo en el tema de consulta previa. Abril 20 de
2012 dirigido al señor alcalde municipal se reiteró la solicitud la necesidad de
la consulta previa para la inclusión del plan de vida al Plan de desarrollo
municipal. En septiembre 3 de 2012 nuevamente se solicitó la consulta previa
para el fin ya mencionado ante la alcaldía.
[30] En Auto del treinta (30) de abril de 2014 la Sala de Selección de
tutela Número Cuatro de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la
providencia en cuestión y lo repartió a este despacho.
[31] En los folios 164, 165 y 166 se encuentra documentos que
acreditan su condición de gobernadora, tales como, actas de posesión y
certificado del Ministerio del Interior.
[32] Ver sentencias: T – 553 de 1995,  T – 262
de 1997, T – 599 de 2004,  T – 363 de 2005, T – 151 de 2007  T – 583 de 2011,
entre otras.
[33] (…) Es deber de los nacionales y de los
extranjeros en Colombia acatar la
Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.
[34] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T – 1686
de 2000.
[35] Ver sentencias T-403
de 1996, T-599 de 2004 y T-583 de 2011, entre otras.
[36] Ver, entre otras, las Sentencias C-538 de 1995, C-094 de 1996,
C-454 de 1999 y C-524 de 2003.
[37] Así lo dice de manera explícita el artículo 2 de la ley.
[38] Artículo 3 de la ley.
[39] La Corte se ha pronunciado con ocasión de los límites que pueden
fijarse al ejercicio del derecho de participación. Es el caso de la sentencia
C-507-01, en la cual señaló que “el de
participación como el conjunto de derechos fundamentales reconocidos en la
Constitución no es un derecho absoluto. Admite modulaciones cuya precisión
corresponde al legislador”.  En esa
sentencia la Corte declaró la exequibilidad del artículo 35 del Decreto-ley 196
de 1971, que admite la posibilidad de exigir la calidad de abogado para actuar
ante las autoridades administrativas y que había sido demandado, entre otros
argumentos, por vulnerar el principio de participación.
[40] Ver, entre otras, la Sentencia SU-383 de 2003.
[41] El discurso sobre el fundamento se remonta hasta la Sentencia
T-380 de 1993, que sería la fundadora de la línea jurisprudencial, y se ocupa
de manera detallada de revisar el contenido y el alcance del convenio.
[42] Estos criterios se fijan a partir de la Sentencia T-129 de 2011,
y son los siguientes:
“11. Criterios
generales de aplicación de la consulta: (i) el objetivo de la consulta es
alcanzar el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades
indígenas sobre medidas que las afecten (esto es, normas, políticas, planes,
programas, etc.); (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las
partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo
tanto para la eficacia de la consulta; (iii) por medio de las consultas se debe
asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados. Que la
participación sea activa significa que no equivale a la simple notificación a
los pueblos interesados o a la celebración de reuniones informativas, y que sea
efectiva, indica que su punto de vista debe tener incidencia en la decisión que
adopten las autoridades concernidas; (iv) la consulta constituye un proceso de
diálogo entre iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las
comunidades destinatarias del Convenio 169 de la OIT. Finalmente, (iv) la
consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada
asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades
afrodescendientes”.
[43] Con base en las Sentencias T-129 y T-693 de 2011 y T-129, que
reiteran y sistematizan la materia, se da cuenta de las siguientes subreglas:
“12. Reglas o subreglas específicas
para el desarrollo o aplicación de la consulta: (i) la consulta debe ser previa
a la medida objeto de examen, pues de otra forma no tendrá incidencia en la
planeación e implementación de la medida; (ii) es obligatorio que los estados
definan junto con las comunidades el modo de realizarla (preconsulta o consulta
de la consulta); (ii) debe adelantarse con los representantes legítimos del
pueblo o comunidad concernida; y, (iv) en caso de no llegar a un acuerdo en el
proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de
arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad; (v) cuando resulte pertinente en virtud de la
naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto
ambiental y social”.
[44] En cuanto a la procedencia se precisa: en los primeros casos
(Sentencias T-428 de 1992, T-380 de 1993 y SU-039 de 1997), ésta se centró en
proyectos de construcción de carreteras o de explotación forestal y
petrolífera; en casos posteriores (Sentencias T-652 de 1998, T-769 de 2009,
T-547 de 2010, T-129 y T-693 de 2011), ésta tuvo como eje grandes proyectos de
infraestructura, como construcción de represas y puertos, y concesiones
mineras; lo anterior no es óbice, según se dice de manera explícita en la
Sentencia T-736 de 2012, para que la consulta proceda en otros supuestos
diferentes.
[45] Para fijar el concepto de territorio, para efectos de la consulta
previa, la Corte se vale de la Sentencia T-188 de 1993 y de varias sentencias
proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que van desde la
proferida en el caso Mayagna (Sumo) Awnas Tingni v. Nicaragua (2001), que se
considera como la fundadora de línea, hasta el caso Saramaka v. Surinam (2007).
[46] Entre otras, las Sentencias C-175 T-de 2009, T-129 de 2011 y
T-244 de 2012.
[47] “La determinación de cuáles son los
proyectos o programas incluidos dentro de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo que deben agotar el requisito de consulta previa a los pueblos
indígenas, es una responsabilidad del Gobierno Nacional, por ser el respectivo
proyecto de ley de su iniciativa. Sin embargo, en relación con los proyectos
concretos respecto de los cuales se considere que no han cumplido con dicha
condición –al estar de por medio la protección de derechos fundamentales
colectivos de los pueblos indígenas y de sus miembros individualmente
considerados-, se encuentra abierta en cada caso la vía de la acción de tutela,
en el evento en que las comunidades indígenas, después de haber solicitado la
realización de la consulta previa, invocando la presente sentencia, reciban una
respuesta negativa. Si un proyecto específico ya fue sometido a una consulta
previa que haya respetado las pautas trazadas en las normas aplicables y en la
jurisprudencia constitucional, no será necesario realizar una nueva consulta.
No obstante, si la consulta no respetó tales pautas, debe efectuarse una nueva
cumpliendo el Convenio 169 de la OIT así como las exigencias jurisprudenciales
encaminadas a asegurar que la consulta sea efectiva”.
[48] Artículo 1.
[49] Artículo 2.
[50] Artículo 10.
[51] Artículo 11.
[52] Supra 4.7.3. y 4.7.4.3.
[53] En los folios 25 al 27 reposa copia parcial de la Resolución No.
10 del 24 de mayo de 1996, proferida por el INCORA, “Por medio de la cual se
confiere el carácter legal de resguardo indígena a favor de la comunidad PAEZ
DE BACHE a dos predios que hacen parte de los bienes del Fondo Nacional
Agraria, localizados en jurisdicción del municipio de Palermo departamento del
Huila.”
En el folio 164 reposa una
constancia de la coordinadora del grupo de investigación y registro de la
dirección de asuntos indígenas, ROM y minorías del Ministerio del Interior,
donde certifica que el Resguardo Indígena Páez de Bache, esta legalmente constituido
por el INCORA (hoy INCODER), mediante resolución No. 010 del 24 de mayo de
1996.
[54] Supra 4.7.3. y 4.7.4.3.
[55] El 17 de febrero de 2012, el secretario de planeación e
infraestructura del municipio de Palermo, le hizo entrega al resguardo indígena
del cronograma de la socialización de Plan de Desarrollo 2012 – 2015,
invitándolos a participar y realizar los aportes necesarios para la realización
de dicho plan, ver folio 67.
[56] Mediante oficio de fecha 21 febrero de 2012, el resguardo a
través del cabildo comenzó a solicitar al municipio la consulta previa para que
se incluyera el plan de vida en su integralidad al plan de desarrollo
municipal. El 17 abril de 2012, en oficio dirigido al consejo de desarrollo
territorial municipal de Palermo se solicitó que este se  pronunciara a favor
del resguardo en el tema de consulta previa. Abril 20 de 2012 dirigido al señor
alcalde municipal se reiteró la solicitud la necesidad de la consulta previa
para la inclusión del plan de vida al Plan de desarrollo municipal. En
septiembre 3 de 2012 nuevamente se solicitó la consulta previa para el fin ya
mencionado ante la alcaldía.
[57] Ver folios 56 y 57.
[58] Ver folio 58.
[59] Ver folios 59 y 60.
[60] Ver folios 89 y 90.
[61] Ver folios 91 al 96.
[62] Ver folios 104 al 153.
[63] Ver folios 97 al 103.
[64] Los aportes del departamento ya habían sido objeto de
conciliación entre la gobernación y el resguardo, y llevados a la Resolución
No. 333 de 2010. Ver folios 62 al 66.
[65] Ver folios 156 y 157.
[66] El artículo 23 de la Ley 136 de 1994, establece: “Los concejos de los municipios
clasificados en las demás categorías [3 a 6], sesionarán ordinariamente en la
cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por
derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero,
mayo, agosto y noviembre.”  El municipio de Palermo
esta en la sexta categoría, por tener ingresos anuales no superiores a cinco mil (5.000)
salarios mínimos legales mensuales, por lo tanto el
Consejo Municipal tiene cuatro periodos de sesiones ordinarias, así: febrero,
mayo, agosto y noviembre