C-237-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-237/12
PROCEDIMIENTO DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE LOS
CONGRESISTAS-Requisitos que debe
cumplir el solicitante de perdida de investidura
REQUISITOS QUE DEBE CUMPLIR EL SOLICITANTE DE PERDIDA
DE INVESTIDURA-Corresponden a la
potestad de configuración del legislador y no resultan irrazonables o
desproporcionados.
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA EN EL ORDENAMIENTO
JURIDICO-Antecedentes
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Regulación jurídica
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Objetivos que persigue
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Facultad de configuración en materia de procedimientos
PERDIDA DE INVESTIDURA-Requisitos y datos que debe contener la solicitud
cuando provenga de un ciudadano
LEY-Establecimiento
de requisitos adicionales a los previstos por la Constitución no constituye,
per se, un desconocimiento de norma superior alguna
PERDIDA DE INVESTIDURA-Recurso extraordinario especial de revisión
SOLICITUD DE PERDIDA DE INVESTIDURA CUANDO PROVENGA DE
UN CIUDADANO-Exigencia de
presentación personal puede hacerse ante juez o notario a elección del
solicitante
Referencia: expediente D-8658
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
4, 6, 7, 13, 16 y 17 de la ley 144 de 1994.
Actor: Camilo Velásquez Reyes
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Camilo Velásquez Reyes demanda apartes de los artículos 4, 6, 7, 13,
16 y 17 de la ley 144 de 1994, “Por la cual se reglamenta el proceso de
pérdida de investidura de los congresistas”, por considerar que los preceptos
mencionados vulneran los artículos 1, 4, 23, 29, 40, 83, 84, 88, 89 241 y 242
de la Constitución.
Por medio de auto de veintinueve (29) de agosto de
2011 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda[1], dispuso su fijación en
lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia
ordenó oficiar Presidente del Congreso,
al Presidente de la República, al Ministerio de Interior y de la Justicia y al Consejo
Nacional Electoral para que, si lo consideran oportuno, intervengan
directamente o por medio de apoderado escogido para el efecto impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la
demanda de la referencia.
II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS
La demanda se dirige contra las siguientes disposiciones de la ley 144 de
1994
LEY 144 DE 1994
(julio 13)
Diario Oficial No. 41.449., Julio 19 de 1994
Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura
de los congresistas.
ARTÍCULO 4o. Cuando la solicitud sea presentada
ante el Consejo de Estado por un ciudadano, ésta deberá formularse por escrito
y contener, al menos:
a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio
de quien la formula;
b) Nombre del
Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional;
c) Invocación de la causal por la cual se solicita
la pérdida de la investidura y; su debida explicación;
d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere
el caso;
e) Dirección del lugar en donde el solicitante
recibirá las notificaciones a que haya lugar.
PARÁGRAFO. No será necesario formular la solicitud
a través de apoderados.
ARTÍCULO 6o. La solicitud
deberá ser presentada personalmente por su signatario, ante el Secretario
General del Consejo de Estado. El solicitante que se halle en lugar distinto
podrá remitirla, previa presentación personal ante Juez y Notario, caso en el cual se considerará
presentado cuando se reciba en el Despacho Judicial de destino.
ARTÍCULO 7o. Recibida la solicitud en la
Secretaría, será repartida por el Presidente del Consejo de Estado el día hábil
siguiente al de su recibo, y designará el Magistrado ponente, quien procederá a
admitirla o no, según el caso, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a
su reparto. En el mismo término notificará al Congresista de la decisión
respectiva.
El Magistrado ponente devolverá la solicitud
cuando no cumpla con los requisitos o no se alleguen los anexos exigidos
en la ley y ordenará a quien corresponda,
completar o aclarar dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación,
los requisitos o documentos exigidos. El incumplimiento de la orden dará lugar
a las sanciones legales pertinentes.
ARTÍCULO 13. Ejecutoriada la sentencia se
comunicará a la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, al Consejo
Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo de su cargo. Cuando el
Consejo de Estado advierta la posible comisión de hechos punibles por parte del
Congresista, o temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de
toda la actuación a las autoridades competentes para las investigaciones y
sanciones correspondientes.
ARTÍCULO 16. CONFLICTO DE INTERESES. Definición:
Los Congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan
prestado servicios remunerados a
gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan
directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán
comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación para
que, decida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el
trámite y votación de dichos actos.
ARTÍCULO 17. RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE
REVISIÓN. Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión,
interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las
sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un
Parlamentario, por las causales establecidas
en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo, y por las siguientes:
a) Falta del debido proceso;
b) Violación del derecho de defensa;
c) <Literal INEXEQUIBLE>
III. LA DEMANDA
2.
La demanda
A juicio del actor diversas disposiciones de la ley 144 de 1994 están en
contra de algunos artículos de la Constitución.
En este sentido presenta cargos contra las siguientes disposiciones:
Cargo No. 1: acusación contra
el literal b, artículo 4º de la ley 144 de 1994
Expresa el artículo 4º que la solicitud de pérdida de investidura deberá
presentar, entre otros, con “Nombre del Congresista y su acreditación expedida
por la Organización Electoral Nacional”.
Respecto de esta exigencia el actor señala que la misma constituye una
exigencia que queda más fácil satisfacer al Magistrado en el auto que avoca el
conocimiento, que al ciudadano que presenta la acción –folio 2-; sustenta su
afirmación diciendo que las acreditaciones pedidas por un ciudadano tardan
entre 20 y 25 días calendario –los 15 días hábiles para responder un derecho de
petición-, mientras que si las pidiera el Magistrado que sustancia el proceso
tardarían mucho menos –folio 3-.
Cargo No. 2: acusación
contra el literal c, artículo 4º de la ley 144 de 1994
Este literal exige que cuando se presente una demanda por pérdida de
investidura, además de invocar la causal, presente una ‘debida explicación”.
Esta exigencia, en el parecer del accionante, implica una carga excesiva
tratándose de una acción pública; el resultado de este tipo de exigencias es
que “el ciudadano carente de conocimiento jurídico y económicamente insolvente
para estar ‘en la calle’ haciendo diligencias que le cuestan dinero y que ‘le
quitan tiempo’ opta por abandonar el proceso” –folio 4-. Adicionalmente, señala
el señor Velásquez que se trata de un requisito que no figura en la
Constitución.
Cargo No. 3: acusación
contra el artículo 6º de la ley 144 de 1994
Al crear el requisito de presentación personal de la solicitud de pérdida
de investidura, se exige que el solicitante que se halle en lugar distinto se
presente ante “juez y notario”. Considera el señor Velásquez que esta exigencia
resulta limitativa del debido proceso; en este sentido expresa “[r]especto
de que el demandante debe dar la cara al secretario general de la corporación
judicial es algo que tampoco está dispuesto en la carta política es requisito
ad solemnitatem en vez de facilitar las cosas al ciudadano atropella el
principio universal de economía y celeridad procesal y conculca el debido
proceso” –folio 5-.
Adicionalmente, menciona que los jueces están “por colapsar” y que el
notario resulta un medio suficiente para garantizar la fe pública.
Finalmente, anota el actor que en algunos casos “la carencia de esta
sacramentalidad procesal ha hecho que el Magistrado ponente devuelva la demanda
y en ocasiones hasta rechazar la demanda siendo que previamente se le ha hecho
presentación ante Notario Público” –folio 5-. Finaliza su acusación
manifestando que este requisito no está en la Constitución política y
obstaculiza el libre ejercicio del acceso a la administración de justicia, en
contra del artículo 228 de la Constitución.
Cargo No. 4: acusación
contra el artículo 7º de la ley 144 de 1994
El artículo 7º del mencionado cuerpo normativo establece, entre otros
asuntos, que el Magistrado a quien haya correspondido sustanciar el asunto
devolverá la solicitud cuando no cumpla con los requisitos o no se alleguen los
anexos exigidos en la ley.
Encuentra el señor Velásquez que dicha devolución “[e]s una talanquera
que coarta el derecho consagrado en los preceptos constitucionales 184 y 84
porque además, se repite, tales anexos no los ha determinado como requisitos la
Constitución Política” –folio 6-.
Cargo No. 5: acusación
contra el artículo 13 de la ley 144 de 1994
Este artículo prevé que cuando se advierta temeridad o mala fe en la
acusación se ordenará que se compulsen copias a las autoridades competentes.
Para el accionante “[n]o puede existir temeridad en un ciudadano que
pretende colaborar en la moralización del órgano legislativo cosa que atañe a
todos por se parte de los negocios públicos” –folio 7-.
Adicionalmente, sostiene el señor Velásquez “[p]ero además contraviene
sin razón el artículo 83 de la C.P. pero además para presentar una pérdida de
investidura de congresista de manera temeraria se tendría que incurrir en
falsas acusaciones incurriendo cuando menos en la comisión de hechos punibles
que como lo menciona la norma por ello el autor de la acusación debe ser
investigado de conformidad con el ordenamiento penal” –folio 7-
Cargo No. 6: acusación
contra el artículo 16 de la ley 144 de 1994
Esta disposición define lo que es conflicto de intereses para efectos de
la solicitud de pérdida de investidura. En este sentido prescribe que cuando
los congresistas hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de
derecho privado, sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que
se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo a la respectiva Mesa
Directiva.
Para el actor el que únicamente sea obligación reportar los servicios
remunerados rompe el principio de igualdad respecto de aquellos que asesoran de
forma gratuita –folio 7-. La violación, en palabras del actor consistiría en
que algunas veces dichas asesoría no implican remuneración en dinero, pero sí
de otras formas. En este sentido, existirían casos de personas que “asesoran
‘gratuitamente’ a entidades inclusive a veces sin ánimo de lucro a cambio de
dádivas, viajes, viáticos, reconocimientos, galardones y votos para
elecciones al congreso de la república; porque al fin lo que quiso el
constituyente es que no hay gabelas para nadie. Ni que se haga elegir por
quienes le ponen en ventaja sobre otros candidatos y que una vez elegidos
congresistas devuelvan o paguen el favor a esos gremios o personas de derecho
privado que lo ayudaron a elegir” –folio 8-.
Cargo No. 7: acusación
contra el artículo 17 de la ley 144 de 1994
El artículo 17 prevé un recurso extraordinario de revisión para casos en
que la investidura haya sido levantada a un congresista. Para el actor esta
posibilidad rompe el equilibrio de las partes, en razón a que se niega “sin justa
causa el mismo derecho a la parte que demanda la pérdida de investidura”
–folio 9-.
Posteriormente, en un apartado en que presenta una argumentación de
soporte para todos los cargos, el actor manifiesta que la figura de la pérdida
de investidura fue motivada por una intención de moralizar el órgano
legislador, pues en ese entonces el país tenía un Congreso de la República
impopular, requiriéndose “una institución de derecho marcadamente
disciplinaria la cual por sus grandes aportes a la moralización y la
dignificación de la actividad legislativa debe ser protegida por la corte
Constitucional (sic) en su integridad de las agresiones de
intereses mezquinos que deshonran la actividad del ente congresional”
–folios 10 y 11-.
En ese sentido manifiesta que
“5. Los pasajes que le censuro a la Ley 144
del 94, lo hago motivado en que, los congresistas con el ánimo de
autoblindarse contra ella la precarizaron haciéndola en ocasiones inoperante añadiéndole
formalismos que no están en el precepto 184 constitucional que desbordan
las competencias del legislativo y que chocan contra los principios
constitucionales consagrados en los artículos 1º, 2º, 3o, 13, 29, 40, 83,
84, 88, 183, 184, 228 y 229, 242.1 y 375.
Los pasajes que pido sean excluidos desbordaron la
órbita de competencia del congreso al reglamentar la desinvestidura pues por
intermedio de una ley están modificando la constitución y al tenor del artículo
375 superior, la constitución respecto del congreso; solo puede ser modificada
por Acto Legisalativo.
(…)
7. Como se ve de forma clara del estudio
sistemático de las disposiciones citadas, se predica que, la intención del
constituyente es la de que cualquier ciudadano sin mediar estratificación académica
o de otra naturaleza pueda impetrar la acción pública de desinvestidura de
congresistas sin más restricciones que la que le imponen el acatamiento y el
respeto por los derechos de terceros entre ellos, los de los parlamentarios no
van hasta el extremo de autoblindarse creando leyes que tornan inocua la
sanción disciplinaria; extrema sí, pero que tiene raigambre constitucional y
aunque deba ser reglamentada no es menos cierto que este ejercicio debe
hacerse con acatamiento de la intención claramente contenida en el Estatuto
Superior.” –folios 11 y 12-
Son estas las razones que sustentan la acusación del actor.
IV. intervenciones
Ministerio de Justicia y del Derecho
El apoderado del Ministerio señaló que las manifestaciones que el
accionante realizó respecto de cada una de las disposiciones acusadas son,
simplemente, argumentaciones subjetivas. Adicionalmente, menciona que el
demandante no tuvo en cuenta que en el caso del artículo 4º de la ley 144 de
1994, la Corte Constitucional ya se había pronunciado por medio de sentencia
C-247 de 1995, en la que manifestó que la disposición enunciada exige lo “necesario
en toda demanda, por informal que sea, para que la autoridad judicial cuente
con los elementos mínimos indispensables con el objeto de iniciar la actuación
que le corresponde”, razón por la cual en dicha ocasión se declaró dicha
disposición exequible –folio 50-.
Igualmente, el Ministerio trae a colación el aparte de una decisión del
Consejo de Estado de 20 de noviembre de 2007 que, con motivo del expediente
11001-03-15-000-2007-00286-00 (PI), menciona el deber del accionante de probar
los hechos que sostienen su acción, independientemente de la facultad
probatoria de carácter oficio que recae en el juez –folio 51-.
Finalmente, señala el apoderado del Ministerio que “las razones de
inconstitucionalidad expuestas por el actor contra las disposiciones demandadas
resultan impertinentes, lo que no permite emitir al respecto un pronunciamiento
de fondo por la Corte Constitucional”, lo que lo lleva a solicitar una
sentencia inhibitoria respecto de los artículos 4, literales b) y c), 6, 7, 13,
16 y 17 parciales de la ley 144 de 1994 –folio 52-.
2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Dr. Martín Bermúdez, en su calidad de miembro del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, realizó las siguientes consideraciones.
En relación con la acusación contra disposiciones que exigen requisitos
al solicitante, es decir literales b) y c) del artículo 4º, artículos 6 y 7,
considera que caen dentro del ejercicio legítimo de la competencia asignada al
Congreso de la República –folio 62-; y que, en su opinión, contrario a lo
afirmado por el demandante, el trámite del “proceso de pérdida de
investidura es irracionalmente desproporcionado en contra del demandado”
–folio 62-. Para respaldar su argumento sobre la libertad de configuración
legislativa del Congreso, trae a colación la sentencia C-247 de 2005 de la
Corte Constitucional.
Respecto del artículo 13 de la ley 144 de 1994, considera que esta
disposición no pugna con norma constitucional alguna y por el contrario,
resulta un instrumento eficaz para evitar que la acción pública como estrategia
de contienda política –folio 64-.
Así mismo, en su parecer la definición de conflicto de intereses del
artículo 16 de la mencionada ley “permite limitar de manera adecuada, la
configuración del conflicto de intereses cualificando la forma como deben ser
prestados los servicios” –folio 64-
Finalmente, respecto del recurso extraordinario de revisión sostuvo que
consagrarlo de la forma en que plantea el demandante, implicaría establecer no
un recurso extraordinario sino una segunda instancia. En efecto, “consagrar
recursos extraordinarios exclusivamente contra sentencias condenatorias no
constituye una violación al principio de igualdad, en la medida que dicho
recurso busca garantizar el derecho de defensa del demandado y otorgar una
herramienta que disminuya el riesgo de comisión de errores que se perpetúen en
verdaderas injusticias” –folio 65-.
Por lo motivos expuestos, su conclusión es que la ley 144 de 1994 no
contraría la Constitución.
3. Universidad Javeriana
El Centro de Estudios en Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana,
previa consulta con el Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho
Público intervino en el proceso en cuestión.
Respecto de las acusaciones contra los literales del artículo 4º afirmó
que el Congreso se encuentra plenamente facultado para regular la ley 144 de
1994, de manera que deberá determinarse si los requisitos establecidos resultan
violatorios de garantías constitucionales. En este sentido, no encuentran
desproporcionada la exigencia de aportar la acreditación de la organización
nacional electoral –folio 70-. Respecto de la exigencia de brindar “debida
explicación” no la encuentran desproporcionada, puesto que “no se
exige del peticionario un análisis jurídico de la causal invocada, sino,
únicamente, la presentación los hechos que, a su juicio, se subsumen dentro de
una de las causales consagradas por la ley para la pérdida de investidura de
los parlamentarios”; además, una mirada somera a las diferentes acciones
públicas permite ver que todas requieren justificación del accionante acerca
del motivo por el que son incoadas –folio 71-.
Respecto de la exigencia del artículo 6º de la ley 144 de 1994, esto es
la presentación ante “juez y notario”, en concepto la Directora
del Centro de Estudios, Dra. Suelt Cock, la doble presentación es un requisito
que no tiene razón de ser y que, por lo tanto, resulta desproporcionado. En sus
palabras “la segunda presentación exigida por esta disposición (ya sea ante
juez, ya sea ante notario), es, a todas luces, innecesaria, y constituye una
carga excesiva para el peticionario que resulta contraria al artículo 228
constitucional, pues debería bastar con presentar la solicitud ante juez o
ante notario”; razón por la cual solicita se profiera un fallo de
exequibilidad condicionada, en el sentido de entender que sólo será necesaria
una (cualquiera) de las dos presentaciones –folio 72-.
Respecto del artículo 7º de la ley considera que se aviene totalmente a la
Constitución. En efecto, la posibilidad de devolver la demanda cuando quiera
que no se alleguen los requisitos exigidos por la ley, deviene una consecuencia
lógica, que no resulta inconstitucional. En opinión de la Directora del Centro,
lo que el actor quiere significar es que exigir documentos para elevar una
solicitud de desinvestidura es inconstitucional, lo que ya hizo al acusar el
artículo 4º de la misma ley. Por estas razones debe declararse exequible este
precepto –folio 73-.
Respecto del cargo contra el artículo 13, la participación del Centro
concluye que “este cargo resulta abiertamente infundado, en tanto que, lo
único que hace la disposición demandada, es reiterar, primero, el contenido del
numeral 1º del artículo 95constiucional y, en segundo lugar, el sentido de los
delitos contra la integridad moral, a través de los cuales se sanciona la
conducta de aquellas personas que precisamente con temeridad o mala fe, hacen
imputaciones deshonrosas o, incluso, delictivas a otras” –folio 74-. Por lo
tanto solicitan la declaratoria de exequibilidad.
Respecto del cargo contra el artículo 16, que prevé que deberá informarse
sobre los servicios prestados siempre y cuando éstos hayan sido remunerados,
sostiene la intervención que el mismo no plantea un verdadero cargo de
inconstitucionalidad, en cuando carece de claridad, especificidad y
pertinencia. La conclusión se soporta en el hecho que la acusación “se
limita a afirmar que existe una violación del principio de igualdad, pero no
presenta un verdadero esfuerzo argumentativo” –folio 76-. Por esta razón se
solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de este cargo.
Finalmente, sobre la acusación en contra del artículo 17, el Grupo
sostiene que el actor está señalando la existencia de una omisión legislativa,
en cuanto debió incluir un titular adicional para el recurso extraordinario. En
este sentido, recuerda que la Corte ha hecho distintas exigencias en los casos
en que se pretenda señalar la existencia de una omisión del legislador
–mencionados, entre otras sentencias, en la sentencias C-942 de 2010, sin
embargo, concluye el Grupo expresando que ‘el accionante nuevamente se
limitó a afirmar que el diseño normativo contrariaba los postulados
constitucionales, sin ahondar en el concepto de la violación y desconociendo la
especial carga argumentativa que debía afrontar” –folio 78-, por lo que
solicitan que la Corte se inhiba respecto de este último cargo.
4. Universidad del Rosario
El Dr. Manuel Alberto Restrepo Medina, en nombre de la Universidad del
Rosario, intervino el en proceso en cuestión.
Respecto del artículo 4º el profesor Restrepo recordó que en la sentencia
C-247 de 1995 se precisó que los requisitos previstos en dicha norma eran los
esenciales de cualquier demandada. Adicionalmente, señaló que “el juez no
puede entrar a interpretar la demanda a tal punto que deba quedar a su libre
determinación la acusación y la causal en que incurrió el Congresista y por
ende las pruebas, pues esto afectaría el debido proceso y desnaturalizaría el
carácter rogado de la acción, rompiendo además la congruencia entre la demanda
y la sentencia”, como ya lo afirmó el Consejo de Estado en la sentencia de
agosto 15 de 2001, radicación n. 2541001123310002001019701, -folios 36 y 37-.
Respecto de los artículos 13, 6 y 17 de la ley 144 de 1994, en concepto
del actor, los mismo se respetan el debido proceso. En primer lugar el
establecimiento de la mala fe y la temeridad busca un fin legítimo, como es
desincentivar el uso indebido de la pérdida de investidura, por ejemplo, para
eliminar contendores políticos –folio 88-.
La calificación del conflicto de intereses a través de la remuneración de
los servicios prestados por el congresista a una empresa o gremio “aporta un
elemento objetivo, concreto y externo que permite determinar si hay una
vinculación de intereses, favoreciendo la presunción de buena fe” –folio
88-.
Finalmente, sobre la forma en que se consagra la titularidad del recurso
extraordinario de revisión, se manifiesta que el mismo no contraría ningún
precepto constitucional. “[e]l revestir los procesos judiciales de garantías
a favor del procesado jamás podría ir en contra de la Constitución, ni de los
fines ni valores del ordenamiento” –folio 88-.
Por estas razones solicita declarar exequibles las expresiones
demandadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Inicia el señor Procurador manifestando que el Congreso tiene plena
potestad para regular la figura de la pérdida de investidura. En este contexto,
debe resaltarse que la exigencia de presentar la acreditación del sujeto pasivo
de la solicitud resulta excesiva, ya que el mismo constituye un requisito
mínimo que es lógico en cualquier demanda que se presente. Al contrario, sin
este requisito se presentaría el riesgo de que cualquier demanda ante la
administración de justicia, a una persona que no tenga la calidad de
congresista, sería suficiente para activar a la administración de justicia de
manera injustificada –folio 95-.
Sobre el literal c) del artículo 4º, que exige debida explicación, el
jefe del Ministerio Público lo encuentra ajustado a la Constitución. Esto por
cuanto la mera indicación de la causal y la descripción de unos hechos no
resulta suficiente; el “acceso a la justicia exige del actor una diligencia
mínima para explicar dicho concepto de la violación” –folio 95-.
Para el Ministerio Público la posibilidad otorgada por el artículo 6º,
consistente en la posibilidad de presentarse ante Juez o Notario, “en
lugar de entorpecer el acceso a la justicia, lo facilita”, pues permite
acceder a la justicia de manera remota.
La posibilidad de devolver la demandada que no se allegue con los anexos
completos es una exigencia lógica de todo proceso, ya que “las demandas, y
el propio acceso a la justicia, no pueden ocurrir de cualquier manera, sino
conforme a unos parámetros” –folio 96-.
La acusación contra el artículo 13 la encuentra ajustada a la
Constitución, pues la buena fe no excusa la temeridad o la propia mala fe. Lo
contrario “equivale a patrocinar la impunidad respecto de conductas por las
cuales sus autores pueden estar llamados a responder, conforme lo establezca la
autoridad correspondiente, a la que le compulsen copias” –folio 97-.
Respecto de la acusación contra el artículo 16, encuentra que éste no
contradice norma alguna de la Constitución, pues “despojar de su carácter
económico la contraprestación, como lo pretende el actor, se desdibuja un
factor objetivo, para dar paso a interpretaciones subjetivas y, no en pocos
casos caprichosas, que en todo caso están al margen de lo dispuesto en la
Constitución” –folio 97-.
Finalmente, señala que la queja respecto del artículo 17, recurso
extraordinario de revisión, no está acompañada de un concepto de la violación
adecuado, pues ‘no hace ninguna oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la disposición acusada y el texto de la Constitución Política”,
circunstancia que impide analizar el cargo.
Una vez presentadas las intervenciones aportadas y expuesto el concepto
del Ministerio Público, pasa la Corte a resolver el problema jurídico
planteado.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.- Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el
asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una
norma que hace parte de una ley de la República.
2. Argumentos del demandante
Del texto que constituye el escrito de demanda presentado por el
accionante, la Sala concluye que contra la ley 144 de 1994 se presentan las
siguientes acusaciones:
2.1. Inconstitucionalidad de la exigencia al solicitante para
que presente acreditación de la calidad de Congresista del sujeto pasivo del
proceso .
Esta acusación se basaría en que esta exigencia es más fácil de cumplir
por parte del Magistrado sustanciador –folios 1 y 2- y que este es uno de
aquellos formalismos que prevé la ley, pero que no se encuentran contenidos en la
Constitución –folio 11-.
2.2. Inconstitucionalidad de la exigencia al solicitante de que
explique debidamente la causal por la cual se solicita el levantamiento de la
investidura de un congresista.
El fundamento de su inconstitucionalidad radicaría en que este no es un
requisito previsto por la Constitución, la cual otorgó la posibilidad de hacer
la solicitud de manera simple y llana –folio 3-. Adicionalmente, manifiesta el
actor una posible obstrucción de acceso a la justicia, pues “el ciudadano
carente de conocimiento jurídico y económicamente insolvente para estar ‘en la
calle’ haciendo diligencias que le cuestan dinero y ‘le quitan tiempo’ opta por
abandonar el proceso”.
2.3. Inconstitucionalidad de la exigencia al solicitante, que
se halle en lugar distinto a aquel en el cual se encuentra la sede del Consejo
de Estado, de que realice presentación personal ante Juez y adicionalmente ante
Notario.
La inconstitucionalidad radicaría en que este requisito no está previsto
por la Constitución –folio 5-; atropella el “principio universal de economía
y celeridad procesal y conculca el debido proceso” –folio 5-; y,
finalmente, obstaculiza antijurídicamente el libre acceso a la administración
de justicia –folio 5-.
2.4. Inconstitucionalidad de la posibilidad de devolver la
solicitud cuando no se alleguen los anexos exigidos por la ley
La sustentación que presenta el actor consiste en considerar esa
exigencia una talanquera que coarta el derecho consagrado en el artículo
184 de la Constitución, en cuanto no es una exigencia prevista por esta norma.
2.5. Inconstitucionalidad de la posibilidad de compulsar copias
en casos de temeridad o mala fe
Sostiene el demandante que en un proceso en donde se busca proteger la
moralidad pública de la actuación no ajustada a derecho de un Congresista, no
puede existir temeridad o mala fe del ciudadano. En su opinión, esta situación
contraviene el artículo 83 de la Constitución.
2.6. Inconstitucionalidad de limitar la obligación de informar
sobre los servicios prestados en el año anterior a aquellos que hayan sido
remunerados.
Para el demandante esta limitación rompe el principio de igualdad y
establece una discriminación expresamente prohibida por el artículo 13 de la
Constitución, pues excluye de este control a aquellos sujetos que asesoran de
forma gratuita. Igualmente, en versión del actor, estarían excluidos todos
aquellos servicios que reciben como contraprestación dádivas, viajes, viáticos,
reconocimientos, galardones y votos para las elecciones al Congreso de la
República –folio 7 y 8-.
2.7. Inconstitucionalidad de la limitación del recurso
extraordinario de revisión a los casos de sentencias en las que se ha levantado
la investidura del Congresista.
En este cargo el demandante se limita a manifestar que se afecta el
artículo 13 de la Constitución, pues se niega “sin justa causa el mismo
derecho a la parte que demanda la pérdida la pérdida de investidura” –folio
9-.
3.- El proceso de pérdida de investidura dentro
del ordenamiento jurídico colombiano
En razón a que la demanda versa sobre diferentes aspectos
procedimentales, la Sala hará una reflexión acerca de los antecedentes de la
pérdida de investidura como sanción; las fuentes de regulación en nuestro
ordenamiento y los objetivos generales que tiene el proceso.
3.1. Antecedentes
La sanción de pérdida de investidura de los congresistas prevista en la
Constitución colombiana no es una figura común en el derecho comparado. La
existencia de una competencia ajena al poder legislativo que tenga la
posibilidad de enjuiciar y despojar de su mandato a los miembros del poder
legislativo no es una regla general dentro del Estado constitucional y
democrático, en donde la preocupación desde sus inicios ha sido la creación de
garantías a los miembros del legislativo para que su labor se desarrolle en un
ambiente libre de presiones y, en el cual, las represarías no sean posibles.
El antecedente directo de la figura de pérdida de investidura se
encuentra en el acto legislativo n. 1 de 1979, y más exactamente en el artículo
13 de esta enmienda constitucional en donde se decía de manera escueta que
existían tres causales para perder la investidura. La primera, la infracción
del régimen de incompatibilidades; la segunda, el desconocimiento del régimen
de conflicto de intereses; y la tercera, la ausencia a un determinado número de
sesiones donde se voten proyectos de ley y de acto legislativo. La competencia
para este juzgamiento le correspondía al Consejo de Estado.
En 1991 se acogieron nuevamente las ideas sobre el proceso de pérdida de
investidura y se adoptó esta figura con un gran consenso en la Comisión Tercera
de la Asamblea Nacional Constituyente. En el ambiente existía un acuerdo sobre
la necesidad de un mecanismo sancionatorio para aquellos miembros del Congreso
que no acataran un exigente código de conducta, que fuera consecuente con el
alto nivel de sus funciones. Igualmente, existió acuerdo en que este
procedimiento sancionatorio fuese breve, ágil y que tuviese un carácter
ejemplarizante y efectivo. Así, se manifestó en la sentencia C-319 de 1994:
“En efecto, en la Asamblea Nacional Constituyente el tema comenzó a ser debatido en la
Comisión Tercera, con ponencia original del Constituyente Luis Guillermo Nieto
Roa. Luego se discutió sobre la base del proyecto presentado por la Comisión
nombrada como ponente colectivo, integrada por los Delegatarios Alfonso
Palacios Rudas, Hernando Yepes Arcila, Alvaro Echeverry Uruburu, Antonio Galán
y otros, según consta en el medio oficial de publicación de la Asamblea1 .
El planteamiento general  de los proponentes de la
iniciativa se fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de
Congresista. De ahí que las consecuencias de la violación de los deberes,
funciones y responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con
una sanción igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular la
propuesta, al considerar la regulación de la institución pretendió, pues,
recuperar el prestigio del Congreso.
El criterio de la comisión2 fue unánime en cuanto a que el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés quedaría  incompleto
y sería inane si no se estableciera la pérdida de la investidura como condigna
sanción. Fue también el parecer unánime de la comisión que, dada la alta
posición del Congresista, la violación de este régimen no podía acarrear una
sanción inferior a la pérdida de la investidura. Así fue propuesto por esta,
con la obligación de que la ley estableciera un procedimiento abreviado
mediante el cual la Corte Suprema de Justicia decidiera en un plazo no superior
a veinte días.”
Un punto importante de las discusiones fue acerca del órgano competente
para llevar a cabo esta función, decisión en la que tuvo gran peso el prestigio
del Consejo de Estado y el que una de sus secciones sea el juez natural de
procesos electorales en que se ventilaban asuntos similares o idénticos a
algunos de los que se establecerían como causal de pérdida de investidura y, de
otra parte, porque se trataba de sanciones a servidores públicos, lo que
constituía un tema próximo a las competencias tradicionales de esa corporación.
Fue así como se estableció con rango constitucional la pérdida de
investidura de los congresistas, como un proceso breve, que le compete al
Consejo de Estado, que no puede exceder de 20 días contados desde la
presentación de la solicitud o demanda y en el que se debe declarar si
situaciones o hechos denunciados se encuadran en las causales previstas en los
artículos 183 y 110 de la Constitución.
La creación de un proceso de estas características, como resultado del
cual se ve menguada la independencia del Congreso y que resulta un
entendimiento novedoso del principio de división de poderes, sólo se puede
comprender si se recuerda el contexto político que se vivió cuando se gestó la
figura: un ambiente de fuerte hostilidad hacia la institución parlamentaria, a
la que se le acusaba de la petrificación del ordenamiento jurídico porque no
había sido capaz de liderar una reforma constitucional dentro de los cauces
previstos por la Constitución de 1886; y, de otra parte, se acusaba a sus
miembros de incapacidad y corrupción.
La inclusión de la pérdida de investidura fue entendida por el constituyente
como una contrapartida al fortalecimiento que se daba al Congreso, y como una
concesión a la opinión pública que pedía que se implementaran medidas severas
contra los abusos de la clase política de la que hacía parte el Congreso.
En este contexto es que se creó el mecanismo de la pérdida de investidura
en nuestro ordenamiento jurídico, que fue regulado de la forma que a
continuación se describe.
3.2. Regulación
jurídica
El proceso de pérdida de investidura de congresistas se encuentra regulado
en varias normas de la Constitución, en algunas disposiciones de la ley
orgánica del Congreso, en la ley 144 de 1994, en el código contencioso
administrativo, en el código de procedimiento civil, en el código único disciplinario
y en algunas leyes que determinan el alcance de algunas causales, tales como la
ley 136 de 1994 y la ley 80 de 1994.
La Constitución hace referencia a este proceso en los artículos 110 y
183, en los que se encuentran las causales por las que un congresista puede
llegar a perder la investidura, los que deben ser complementados con los
artículos 179, 180 y 182 en los que se enuncian las causales de inhabilidad e
incompatibilidad de las congresistas. El artículo 184 establece que la
tramitación de este proceso es ante el Consejo de Estado y establece el
mencionado plazo de 20 días para su trámite. También, aunque de forma
indirecta, pueden tenerse como artículos que regulan el procedimiento los
artículos que hacen referencia a los derechos fundamentales, especialmente los
que hacen referencia al sufragio pasivo y sufragio activo.
Esta situación lleva a la conclusión que la pérdida de la investidura
tiene a la Constitución de 1991 como fuente principalísima en su regulación, lo
que hace relevante el hecho que algunas de las disposiciones constitucionales
tienen eficacia jurídica directa. Al respecto vale la pena recordar que la
postura inicial del Consejo de Estado fue la de considerar que las normas sobre
pérdida de investidura no podían aplicarse hasta que no existiera una ley que
los regulara, pues debía respetarse la reserva de ley que no podía ser llenada
con decisiones judiciales; posición que fue rápidamente modificada a partir del
uso del código contencioso administrativo para llenar los vacíos que existían
en la Constitución[2].
Finalmente, otro aspecto al que resulta valioso hacer referencia es el
relativo a la forma en que se utiliza o debe utilizarse la ley en un proceso en
que, como el de desinvestidura, los principales elementos son regulados desde la
Constitución. La ley en materia de pérdida de investidura se limita a
reglamentar y desarrollar los mandatos constitucionales, siendo muy reducido el
espacio que tiene para regular temas al margen de la Constitución. En este
sentido, la Constitución establece criterios de interpretación como son que i)
las causales de pérdida de investidura son aquellas que expresamente señala la
Constitución, no siendo posible que la ley (y mucho menos la jurisprudencia)
establezcan nuevas causales; y ii) solo en aquellas ocasiones en que la
Constitución no define todos los elementos que componen una causal de pérdida
de investidura, será posible a la ley entrar a complementar el vacío dejado por
la disposición constitucional.
Estas precisiones dan pie para hacer referencia a los objetivos que se
persiguen con el proceso de pérdida de investidura, sobre todo, en cuanto los
mismos pueden brindar criterios de interpretación sobre las exigencias y
garantías de las partes en el proceso.
3.3. Objetivos que
persigue el proceso de pérdida de investidura
La pérdida de investidura es un procedimiento mediante el cual el Consejo
de Estado decide sobre la solicitud que le hace cualquier ciudadano, con el
objetivo de que se despoje de su mandato a un miembro del Congreso, en razón a
que éstos se encuentran en alguno o algunos de los supuestos de los artículos
110 o 183 de la Constitución.
Este proceso tiene un gran cometido de carácter general, cual es la
depuración de la dinámica congresual mediante la transparencia en la forma de acceso
o en la gestión que realicen sus miembros; por este camino se alcanzará otro
objetivo, cual es la legitimación del Congreso de la República y, con ello, la
revitalización del sistema democrático. Por otra parte, existen propósitos
concretos que se expresan en cada una de las casuales de pérdida de investidura
que establece la Constitución: el respeto del régimen de incompatibilidades;
evitar que se actúa cuando exista conflicto de intereses –art. 183.1-; evitar
el abandono de funciones –art. 183. 2 y 3-; y la utilización de la función de
congresista para fines egoístas -183.4 y 5 y artículo 110 de la Constitución-.
Así, con este proceso se quiere asegurar que los representantes de la
sociedad colombiana accedan al cargo de manera limpia, esto es, respetando el
ordenamiento jurídico en su conjunto y que, una vez elegidos, puedan desempeñar
su cargo con imparcialidad, libres de presiones o intereses personales que les
impidan un correcto desempeño de su cargo. Con esto se aspira a que los
congresistas actúen como verdaderos representantes de la voluntad popular y no
de intereses egoístas o ajenos al bienestar general.
En un sentido similar, se manifestó con ocasión de la sentencia C-247 de
1995:
“La Corte debe insistir en que las normas
constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido
eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se
refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como
delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de
castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del
Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva
de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición,
por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como
consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de
Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por
parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro
del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están
necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos,
lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que
a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a
observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas,
así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo
ni a la disciplina que su ejercicio demanda.
Puede afirmarse, en consecuencia, que si el
legislador, en ejercicio de sus atribuciones, llegara a suprimir delitos como
el tráfico de influencias o la indebida destinación de dineros públicos, tales
conductas seguirían dando lugar a la pérdida de la investidura en el caso de
los congresistas mientras permaneciera vigente el artículo 183 de la
Constitución Política. Mal podría alegarse en ese supuesto que la desaparición
del calificativo legal a ellas atribuido implicara a la vez que la previsión
constitucional cayera en el vacío y menos todavía que, probados ante el Consejo
de Estado tales comportamientos, no pudiera aplicarse al acusado la respectiva
sanción disciplinaria contemplada por el Constituyente.”
De esta forma se quiere alcanzar una legitimación de los integrantes del
Congreso de la República, a través de la discusión en el ámbito judicial sobre
cualquier duda de tipo jurídico que se tenga respecto de la forma en que
accedió o ejerce su cargo.
Por ser este un hecho que interesa a todos, la acción dentro de este
proceso es una acción pública y que no genera costas para el demandado.
Sin embargo, que los objetivos sean la democratización y la legitimación
del sistema no implica que la labor de juzgamiento se convierta en un proceso
de naturaleza política en el que se hagan juicios de carácter moral a los
miembros del Congreso. Por el contrario, sólo la aplicación estricta de los
términos jurídicos en que se enmarca la actuación del juez en los procesos de
pérdida de investidura, así como el entender que las normas jurídicas son el
único parámetro aplicable a este tipo de juzgamientos pueden ser la base
legitimadora del este proceso.
El enjuiciamiento que se hace en los procesos de pérdida de investidura
debe necesariamente tener un enfoque teleológico, en razón de la naturaleza
constitucional de las normas que se pretenden aplicar. La necesidad de acudir a
los fines, tanto los de carácter general o políticos, como los que tienen por
objeto la protección de las personas individualmente consideradas en sus
derechos fundamentales debe realizarse en todos los casos, de manera que se
recuerde que las necesidades de carácter político están siempre supeditadas a
los derechos fundamentales de quienes son objeto de este proceso.
En conclusión, para que el proceso de pérdida de investidura sea un
instrumento de legitimidad del Congreso y simultáneamente sirva a la
legitimidad del Consejo de Estado, es necesario que el recurso a la moral, a la
justicia, a lo correcto se haga dentro de los límites del Derecho; sólo en la
medida en que se descarte la aplicación de normas ajenas al derecho se estará
en el camino correcto para alcanzar las metas de legitimación del Congreso y
fortalecimiento de la función de administración de justicia en nuestro
ordenamiento. La labor judicial en pos de la legitimación de cualquier órgano
del Estado sólo puede ser concebida como consecuencia de la debida aplicación
del derecho; y, en consecuencia, la legitimación del Congreso que se pretenda
hacer por fuera del Derecho trae como consecuencia la deslegitimación de la
justicia.
Con base en las consideraciones antes expuestas, pasa la Corte a dar
solución a los cargos planteados.
4. Solución
Una vez analizado el escrito de demanda y conocidos
los pareceres de intervinientes y Ministerio Público, entra la Corte a dar
respuesta a cada una de las acusaciones presentadas, haciendo las
consideraciones pertinentes al abordar cada uno de los cargos.
4.1. Cargo Uno: exigencia de aportar
certificación de la calidad de congresista del sujeto pasivo de la solicitud de
pérdida de investidura
Corresponde a la Sala el estudio del cargo según el cual la exigencia del
literal b del artículo 4º es más fácil de cumplir por parte del Magistrado
sustanciador –folios 1 y 2-; adicionalmente, la acusación se basaría en que
este es uno de aquellos formalismos que prevé la ley, pero que no se encuentran
contenidos en la Constitución –folio 11-..
Respecto del primer sustento de la acusación debe
aclarar la Sala que el mismo no implica un cargo que sirva para motivar un
debate sobre la constitucionalidad de la norma. En efecto, el mismo carece de especificidad,
en cuanto no indica qué disposición constitucional se vulnera y, menos aun,
cómo es que esto ocurre. La demanda se limita a manifestar que la certificación
exigida es un trámite que puede tardar 20 y hasta 25 días calendario en ser
cumplido por un ciudadano, mientras que a al Magistrado le podría llegar a
tomar tan solo tres días. Sin embargo, y partiendo del supuesto no demostrado
de que este cálculo sea cierto, en ningún momento expone cómo esta situación va
en contra de alguna protegida por la Constitución. Que su realización sea más
fácil para el Magistrado que sustancia, partiendo del supuesto –no comprobado
en el expediente- de que así lo es, no hace per se que la exigencia del
literal b) del cuarto artículo de la ley 144 de 1994 devenga inconstitucional;
para ello debería señalarse cuál es el derecho que se anula o desconoce con la
misma o, al menos, cuál es la carga desproporcionada e ilegítima que, por tener
este carácter, conlleva a concluir sobre la existencia de un obstáculo en el
acceso a la justicia o de una restricción del debido proceso.
Por el contrario, lo que el actor señala hace parte de
una decisión de política judicial, que está dentro del ámbito discrecional del
legislador y que, por consiguiente, puede tomar o no, en cuanto la misma tiene
como fundamento criterios de conveniencia, los cuales deben quedar fuera del
juicio que realiza el juez de la constitucionalidad.
En este sentido, el primer fundamento de este cargo no
comporta la obligación de abrir un debate sobre la constitucionalidad del
literal acusado.
Respecto del segundo fundamento, es decir, de aquel
según el cual dicha exigencia devendría inconstitucional, en cuanto no es
prevista por la Constitución, debe recordarse que el establecer requisitos para
hacer funcional, eficaz y eficiente el derecho de acceso a la justicia se
encuentra dentro de la cláusula general de competencia de que
dispone el Congreso para regular las materias que lo ameriten, estén éstas
contenidas o no en la Constitución, esto dentro del llamado margen de
discrecionalidad legislativa, que en todo caso se enmarca dentro de los límites
previstos en la Constitución.
Así lo recordó la Sala de la Corte Constitucional al
dar respuesta a una demanda en contra de los artículos 296 y 297 del Reglamento
del Congreso que, al regular diversos aspectos del proceso de pérdida de
investidura de congresistas fueron acusados, entre  otros el mismo artículo 4o
de la ley 144 de 1994. En esta ocasión “el actor fundamentándose en un pronunciamiento
del Consejo de Estado, indic[ó] que el legislador no puede reglamentar la
Constitución donde ella no lo ha autorizado. Así, si la Carta al establecer las
causales de desinvestidura de un Congresista, no señala requisitos para su
aplicación, el legislador bajo ningún pretexto podrá hacerlo”[3].
Así mismo, el artículo 301 del RC[4] que exigía acompañar la
solicitud de desinvestidura de algunas pruebas que corroboraran los hechos
expuestos, fue cuestionado en su constitucionalidad por considerarse que “vulnera[ba]
los artículos 40, 184 y 242 de la Constitución Nacional, ya que le impon[ía]
cargas al ciudadano que pretende solicitar la pérdida de la investidura de un
Congresista, como la de anexar pruebas, cuando ellas en la mayoría de las
ocasiones son difíciles de reunir, lo que a su juicio hac[ía]
nugatorio el derecho político del ciudadano que nace directamente de la
Constitución, la cual no les impuso tales limitaciones.”[5]
En respuesta a esta acusación la Corte Constitucional
en aquella ocasión, aunque declaró inexequible el artículo 301 del RC por no
ajustarse a la exigencia de la unidad de materia, fue clara al concluir que la
regulación de los aspectos procesales, como las exigencias que debe reunir la
solicitud presentada por un ciudadano, es uno de los temas propios de las
normas de rango legal. En este sentido manifestó:
“No cabe duda que los artículos 301, 302, 303 y 304
tratan aspectos de la institución que son por completo ajenos al Estatuto Personal del Congresista. Su
naturaleza procesal los hace más propios de la Ley especial por la cual el
Congreso de la República, en desarrollo de la Carta, debe fijar el
procedimiento judicial especial a seguirse ante el Consejo de Estado para
adelantar el respectivo proceso, la cual además, debe determinar las
condiciones y requisitos de la solicitud que a ese fin formule bien un
ciudadano o la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, entre ellos los
concernientes a los elementos probatorios que los ciudadanos deben aportar con
su solicitud, o que, en su ausencia,  el Consejo de Estado debe recabar  de la
Cámara respectiva”
De la misma forma, aunque basado en un cargo diferente
por lo cual no hay lugar a cosa juzgada en el presente asunto, el artículo 4º
de la ley 144 de 1994 ya había sido cuestionado en su constitucionalidad; en
aquella ocasión, la Corte, mediante sentencia C-247 de 1994, manifestó una
conclusión que resulta útil en la solución del cargo ahora planteado:
“- El artículo cuarto, que señala los requisitos y
datos que debe reunir la solicitud de pérdida de investidura cuando provenga de
un ciudadano, se aviene a la Constitución, pues no hace nada diferente de
exigir que quien, en ejercicio de un derecho reconocido por la Carta, acude al
tribunal competente con el objeto de pedirle que declare la pérdida de la
investidura de un congresista, lo haga identificándose, señalando e
identificando al acusado, fundando su acusación y aportando o solicitando las
pruebas a que haya lugar. Esto es necesario en toda demanda, por informal que
sea, para que la autoridad judicial cuente con los elementos mínimos
indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le corresponde.”
Por las razones expuestas, la Corte concluye que la
exigencia consiste en aportar la acreditación expedida por la Organización  Nacional
Electoral i) es conducente y eficaz a los fines de certeza y claridad que deben
guiar el debido proceso; ii) no resulta una carga desproporcionada al ciudadano
que quiere solicitar la pérdida de investidura; y iii) se encuentra dentro del
margen de discrecionalidad legislativa que tiene el Congreso de la República en
desarrollo de la cláusula general de competencia que, en el sistema constitucional
colombiano, se radica en cabeza del órgano legislativo.
Son estas las razones por las cuales se desecha el
cargo propuesto y se declarará exequible la expresión “Nombre del
Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral
Nacional” del literal b) del artículo 4º por el cargo ahora
estudiado.
4.2. Cargo dos: exigencia de dar debida
explicación de la causal esgrimida
Manifiesta la accionante que la exigencia del literal c) del artículo 4º
de la ley 144 de 1994 impone una exigencia que i) no aparece en el texto
constitucional y ii) que resulta desproporcionada en tratándose de una acción
pública.
Respecto al primer aspecto, la Sala se atiene a lo manifestado de forma
sustentada al momento de resolver el cargo anterior. En este sentido, encuentra
que las exigencias probatorias y de claridad exigidas al ciudadano solicitante
por una norma de rango legal, no son per se inconstitucionales, ya que
las mismas son ejercicio del margen de discrecionalidad legislativa del
Congreso de la República. De manera que, aunque no figuren en el texto
constitucional, su exigencia por parte del legislador guarda perfecta armonía
con el ejercicio de las funciones o desarrollo de competencias previstas en la
Constitución, de las que es muestra la cláusula general de competencia, que
permite al Congreso de la República regular cualquier tema que se encuentre o
no previsto en la Constitución, siempre y cuando en dicha regulación no se
incurra en contradicción con disposición alguna de la Constitución.
Por otro lado, no se aprecia que la exigencia de debida explicación
entrañe limitante de derecho fundamental alguno del ciudadano y, por el
contrario, es uno de los requisitos mínimos que exige la lógica argumentativa de
una solicitud de esta naturaleza. Resalta la Sala que el artículo no establece exigencia
que desnaturalice la esencia pública de la acción, en cuanto no prevé como
preceptiva una argumentación de nivel o características profesionales –en el
área jurídica-; simplemente se exige que a más de unos hechos señalados, se
indique por qué los mismos se constituyen en causal para solicitar el
levantamiento de la investidura de un congresista.
En este sentido se aprecia un requerimiento similar a aquel que se hace por
parte de la Corte Constitucional al accionante en un proceso de
constitucionalidad, en el que, no obstante tratarse de una acción pública, se
precisa de ciertos elementos que permitan plantear el debate sobre la
constitucionalidad de una norma objeto de control.
Dicha exigencia se aprecia con mayor necesidad en el caso de la solicitud
de pérdida de investidura porque la misma, además, ayuda a garantizar el
derecho de defensa del sujeto pasivo en el proceso, quien tendrá claro los
fundamentos en que yace la acusación contra él o ella planteada.
Es oportuno recordar que, como quedó plasmado en las consideraciones, el
juicio de pérdida de investidura tiene como fines generales la democratización
y la legitimación de la función que realizan los congresistas. Sin embargo,
este fin no puede obviar la necesidad de de velar por la protección de los
derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de
investidura.
Así, es el derecho de defensa uno de los que mayor riesgo de vulneración
tiene en este tipo de procesos, pues, a más del corto tiempo que se tiene para
responder la demanda –tres días, de acuerdo con el art. 9º de la ley 144 de
1994-, sería una carga desproporcionada el no tener claridad sobre el concepto
de la acusación, en orden a establecer con precisión cuál es el camino para
controvertir, matizar o, simplemente, aceptar los expresado en la solicitud.
De esta forma, la exigencia de debida explicación de la forma en que para
el caso concreto opera la causal invocada, no sólo i) no resulta una exigencia
desproporcionada para quien solicita el levantamiento de la investidura de un
miembro del Congreso; sino que, además, ii) supone una garantía
al derecho de defensa del sujeto pasivo de dicha solicitud, pues sabrá de forma
específica cómo, en concepto del demandante, una situación fáctica dada
encuadra dentro de una causal de pérdida de investidura.
Contrario sensu, la indeterminación de cómo unos hechos expuestos en el
escrito de demanda implican la concreción de una causal de pérdida de
investidura, obligaría al demandado a suponer, a presumir e, incluso, adivinar las
razones, los matices y el camino argumentativo de la posible acusación y, además,
a defenderse de la misma. Esto a todas luces ubica al derecho a la defensa ante
un riesgo desproporcionado, no sólo por el doble trabajo de hacer cábalas sobre
la acusación y responderlas en la contestación de la demanda, sino, además,
porque es posible que el juez natural de la causa entienda de forma diferente
el sentido de la acusación y, por consiguiente, convierta en fútil la defensa
del sujeto pasivo en el proceso de pérdida de investidura.
Por estas razones la Corte entiende que la exigencia del literal c) del
artículo 4º de la ley 144 de 1994 no vulnera derecho alguno al demandante y,
por el contrario, sirve para garantizar el derecho de defensa del acusado. En
consecuencia, la Corte desecha el cargo presentado y declarará exequible la
expresión “su debida explicación” del literal c) del artículo 4º por los
cargos ahora estudiados.
4.3. Cargo tres: Presentación ante Juez y Notario
cuando el solicitante no pueda hacerlo directamente ante el Consejo de Estado
El actor, al igual que en cargos analizados
anteriormente funda su acusación en dos razones: i) la no consagración de este
requisito en la Constitución Política; y ii) la vulneración del derecho de
acceso a la justicia, previsto en el artículo 228 de la Constitución.
Respecto del primer aspecto la Sala se remite a lo
manifestado anteriormente sobre las exigencias a la solicitud de levantamiento
de investidura que no figuran en la Constitución y sí en una norma legal, como
la ley 144 de 1994.
Respecto de la vulneración del derecho de acceso a la
justicia concluye la Sala que en el presente caso la exigencia de presentación
ante Juez y ante Notario resulta excesiva y sin fundamento dentro del orden
jurídico colombiano, razón por la cual se declarará su exequibilidad
condicionada.
En efecto, el artículo 6º de la ley 144 de 1994
preceptúa, para aquellos casos en que no pueda hacerse presentación de la
solicitud ante el Secretario o Secretaria General del Consejo de Estado, que el
solicitando realice presentación personal de la misma ante un juez y,
adicionalmente, ante un notario.
El actor, luego de mencionar que existe congestión
judicial, por lo que asignar funciones innecesarias al juez iría en contra del
principio de celeridad en la administración de justicia, manifiesta que la
exigencia de presentarse ante juez, además de ante notario, “obstaculiza
antijurídicamente el libre ejercicio de acceso a la administración de justicia”
–folio 5-.
Para la Corte el actor tiene razón, en cuanto la
exigencia de doble presentación ante juez y notario no encuentra sustento
constitucional. En efecto, la presentación personal busca dar fe pública de que
quien realiza la solicitud es la persona que firma la misma y, por
consiguiente, que se trata de un ciudadano en ejercicio de sus derechos
políticos. Pues bien, este fin se cumple a cabalidad con la presentación ante
un juez o ante un notario, ambos capacitados para satisfacer el
requisito antes mencionado. Exigir la presentación ante ambas autoridades es
una limitación que no encuentra justificación desde un punto de vista
teleológico para el proceso de pérdida de investidura.
Por el contrario, esta situación puede suponer una
limitación al derecho fundamental de acceso a la justicia –artículo 228 de la
Constitución-, en cuanto que no en todos los lugares del territorio nacional
existen ambas autoridades, sobre todo las judiciales. En el mismo sentido se
manifestó el concepto de la Centro de Estudios de Acciones Constitucionales de la
Universidad Javeriana que concluyó “la segunda presentación exigida por esta
disposición (ya sea ante juez, ya sea ante notario), es, a todas luces,
innecesaria, y constituye una carga excesiva para el peticionario que resulta
contraria al artículo 228 constitucional, pues debería bastar con presentar la
solicitud ante juez o ante notario” –folio 72-.
Así, en cuanto supone una limitación injustificada a
un derecho fundamental, la misma resulta contraria a la Constitución. Sin
embargo, declarar inexequible una u otra posibilidad presentación no sería la
solución más garantista desde el punto de vista del ciudadano; por esta razón la
Corte declarará la exequibilidad del aparte denunciado, pero condicionado a que
del mismo se entienda que, en casos de imposibilidad de presentación de la
solicitud ante el Secretario General del Consejo de Estado, sea preceptiva la
presentación de la solicitud ante juez o ante notario, pues, como
antes quedó dicho, cualquiera de las dos autoridades es suficiente para
satisfacer el requisito de fe pública sobre la autenticidad en la autoría de la
solicitud presentada.
En este sentido, la Corte declarará exequible el
artículo 6º de la ley 144 de 1994, condicionado a que la exigencia de
presentación se entienda de forma disyuntiva (o) y no copulativa (y), como su
lectura literal sugiere. Es decir, que, cuando el solicitante se halle en lugar
distinto de aquel en donde esté ubicada la Secretaría General del Consejo de
Estado, la presentación de la solicitud pueda hacerse ante Juez o ante Notario,
entendiendo que la fecha de esta presentación sigue siendo la prevista por el
artículo 6º de la ley, es decir, “cuando se reciba en el Despacho Judicial
de destino”.
4.4. Cargo cuatro: Posibilidad de devolver la
solicitud cuando no se alleguen los anexos exigidos en la ley
La cuarta acusación presentada consiste en el
desconocimiento de los artículos 84 y 184 de la Constitución por el hecho de
establecer un requisito no previsto en la Constitución, consistente en devolver
la solicitud en la que no se “alleguen los anexos exigidos en la ley”.
La totalidad de la sustentación de este cargo consiste
en considerar el aparte acusado “una talanquera que coarta el derecho
consagrado en los preceptos constitucionales 184 y 84 porque además, se repite,
tales anexos nos lo ha determinado como requisitos la constitución política (sic)”
–folio 6-.
La Sala reitera que el simple hecho de que la ley
establezca requisitos adicionales a los previstos por la Constitución no
constituye, per se, un desconocimiento de norma superior alguna. Por el
contrario, esto resulta un ejercicio de la cláusula general de competencia del
legislador, para lo cual está facultado por la Constitución, no siendo
necesaria autorización expresa para cada tema que quiera ser regulado.
Respecto de la acusación que considera la exigencia de
allegar los anexos exigidos un requisito desproporcionado para el derecho de
acceso a la justicia, la Sala reitera que, dicha exigencia se encuentra dentro
del margen de lo razonable a quien solicita de la justicia un pronunciamiento
respecto de la investidura de un Congresista. En efecto, en sentencias
anteriores la Corte ha manifestado “[l]o propio puede afirmarse del artículo
séptimo [es decir, su exequibilidad], que establece el trámite interno
que habrá de darse a la solicitud en el Consejo de Estado, su reparto y las
reglas sobre admisión de la misma.//El precepto en nada se opone a la
Constitución y, por el contrario, plasma las reglas propias del juicio
(artículo 29 C.P.)”[6].
En efecto, al no apreciarse, ni mencionarse en la
demanda de inconstitucionalidad, ningún requisito establecido por el Congreso
que resulte excesivo o sin fundamento –excepto la doble presentación ante juez
o notario-, la consecuencia lógica de su no cumplimiento no puede ser otra que
la devolución de la demanda, pues la misma no aporta los elementos necesarios
para que el Consejo de Estado desarrolle el juicio de pérdida de investidura.
Adicionalmente, esta devolución no implica
fenecimiento del derecho, pues el propio artículo 7º de la ley 144 de 1994
establece que se darán diez días a quien no cumpla con estas exigencias para
que complete la demanda. De esta manera se está ante una norma que prevé una
exigencia lógica dentro de un proceso judicial –como ya lo anotó la sentencia
C-247 de 1995- y que, además, brinda la posibilidad de corregir los errores o
falencias en que se haya incurrido en la presentación de la solicitud, razón
por la cual la Sala no encuentra vulneración del derecho de acceso a la
justicia.
Por lo anteriormente expuesto, la Corte declarará
exequible la expresión “no se alleguen los anexos exigidos en la ley”
del artículo 7º de la ley 144 de 1994.
4.5. Cargo cinco: la posibilidad de compulsar
copias en casos de temeridad o mala fe
El actor acusa el aparte del artículo 13 de la ley por
prever la posibilidad de compulsar copias en los casos de temeridad o mala fe.
La sustentación del actor al cargo presentado es la
que sigue:
“No puede existir temeridad en un ciudadano que pretende
colaborar en la modernización del órgano legislativo cosa que atañe a todos por
ser un oficio que hace parte de los negocios públicos y está consagrado como
derecho en lo (sic) artículo 1, 2, 40 (sic) del Estatuto Superior.
Pero además contraviene sin razón el artículo 83 de la
C.P. pero además para presentar una pérdida de investidura de congresista de
manera temeraria se tendría que incurrir en falsas acusaciones incurriendo
cuando menos en la comisión de hechos punibles que como lo menciona la norma
por ello el autor de la acusación debe ser investigado de conformidad con el
ordenamiento penal.
De otra parte se está presumiendo la buena fe del
congresista; pero no la buena fe del demandante.”
Es evidente que la demanda presenta una argumentación
que no es clara, no enuncia en qué consistiría la vulneración de la
Constitución, no evidencia que la discusión que intenta plantear tenga
relevancia constitucional y, cómo no, el requisito de suficiencia en el cargo
no asoma en la acción presentada.
En efecto, el demandante parte de un error en la
interpretación de la norma acusada. La misma no prevé casos, ni presume
temeridad o mala fe de solicitud de levantamiento de investidura alguna. Simplemente,
establece que de presentarse temeridad o mala fe a juicio del
funcionario sustanciador, éste deberá compulsar copias a los organismos
encargados de la correspondiente investigación. Resalta la Sala que la
disposición no establece límite o exigencia que deba cumplir el solicitante,
simplemente coloca a juicio del Magistrado la posibilidad de ordenar que
someter a juicio del competente casos que puedan ser contrarios al ordenamiento
y, en específico, que pudieron haber afectado derechos fundamentales del sujeto
pasivo de la solicitud de levantamiento de investidura, como son el derecho de
defensa, su buen nombre o el libre ejercicio de su profesión. Desde esta
perspectiva no se encuentra razón de ser a la acusación presentada.
El cargo, además, presenta una contradicción in se,
pues primero afirma –sin presentar sustentación alguna- que en esta solicitud
“no puede existir temeridad” y, posteriormente, dice que para que la misma se
presente se tendría que incurrir en la comisión de hechos punibles, lo cual es
a todas luces lo opuesto a lo antes manifestado.
Adicionalmente, no expresa cuál sería el contenido de la
Constitución presuntamente afectado por esta posibilidad que se otorga al
funcionario que lleva el proceso.
Finalmente, se equivoca también en la manifestación
hecha al final de la acusación del artículo 13 de la ley 144 de 1994, en el
sentido que no se está presumiendo la buena fe del demandante. Nuevamente
equivoca el sentido y alcance de a disposición legal, pues la misma parte de la
buena fe del solicitante, la cual constituye una presunción de hecho en
concordancia con el artículo 83 de la Constitución, la cual, puede ser
controvertida y eventualmente desvirtuada mediando un proceso en el que se
respeten todas las garantías propias del debido proceso, que podrá iniciará a
partir de la remisión de las copias por parte del Magistrado que sustancia el
proceso.
Por esta razón la Corte se inhibirá de la acusación
ahora estudiada.
4.6. Cargo seis: obligación de denunciar
únicamente los servicios remunerados.
El actor acusa el artículo 16 de la ley 144 de 1994 de
ir en contra del principio de igualdad, sin embargo, no se explica de forma
clara, específica ni suficiente la razón de la vulneración al precepto
constitucional mencionado.
La justificación del actor es la que a continuación se
expresa:
“Sin ninguna Ratio juris, que así lo justifique este
término remunerados rompe el principio de igualdad y
establece un (sic) discriminación expresamente prohibida por el artículo 13
constitucional habilitando a quienes asesoran aparentemente gratis pues aunque
no figuran registros de haber percibido remuneración en dinero pero que sí
reciben otras remuneraciones aunque para ello le den otra denominación a la
remuneración”
Como puede observarse el escrito señala que i) se
rompe el principio de igualdad; ii) que se desconoce una prohibición de
discriminación expresa del artículo 13 de la Constitución; iii) que existen
personas que trabajan aparentemente gratis, pero en realidad sí reciben
remuneración; iv) remuneraciones que pueden manifestarse como viáticos,
reconocimientos, galardones y votos para elecciones en el congreso de la
república.
La acusación señalada no genera un verdadero cargo de que
plantee un debate de constitucionalidad ante esta Sala.
En primer lugar la afirmación del actor tiene una
contradicción in se, que consiste en decir que hay personas cuyos
servicios no los remuneran, para luego afirmar que sí los remuneran pero dicha
remuneración no se da en dinero, sino por medio de otros mecanismos.
Esto a su vez lleva a que el contenido que
supuestamente vulnera la Constitución no esté claro: si existen estas supuestas
formas de remunerar –como el mismo actor las llama-, dichos servicios así
pagados deberán declararse por parte de los miembros del Congreso para los
efectos previstos en el artículo 16, pues son servicios remunerados,
no importando para estos efectos que la remuneración no se haga en dinero en
efectivo. Siendo esta la situación que salta a la vista, no se explica cuál
sería el contenido que ahora se acusa.
En segundo lugar, en su argumentación el demandante
omite mencionar cuál es el aparte concreto y, así mismo, el contenido constitucional
normativo que se encuentra en el artículo 13 y que estaría siendo vulnerado por
el aparte demandado del artículo 16 de la ley 144 de 1994. Por ese camino, a
partir de la lectura del aparte transcrito se comprueba que tampoco argumenta
claramente por qué el aparte demandado vulnera algún contenido normativo de la
Constitución; en consecuencia, tampoco se podrá predicar la calidad de
específico o suficiente del escrito presentado.
Se recuerda ahora que la finalidad del proceso de
pérdida de investidura es la democratización y la legitimación de la actividad
de los miembros del Congreso, lo cual sin duda apunta a evaluar aspectos que
pueden caer en el campo de la ética de la función pública que desarrollan. Sin
embargo, dicha evaluación debe hacerse con base en juicios jurídicos, los
cuales deben tener como fundamento normas jurídicas que sirvan como soporte,
parámetro y límite de la acción del funcionario judicial.
Es por esto que la regulación legal del proceso de pérdida
de investidura debe cumplir exigentes requisitos de precisión y objetividad, de
manera que se excluyan, en la medida de lo posible, valoraciones subjetivas del
fallador.
Y no es este un simple parecer del juez de la
constitucionalidad. La razón de ser, como quedó anotado en las consideraciones
generales, radica en que este proceso es un proceso dirigido a limitar el
derecho fundamental de participación en política de un miembro del Congreso de
la república, razón por la cual el proceso establecido debe brindar todas las
garantías de posibilidad de defensa y objetividad en el fallo que sean
necesarias para no desconocer el contenido esencial del derecho al debido
proceso.
En este caso existe en la disposición un parámetro
objetivo a cumplir: la mención de los servicios remunerados que haya prestado;
la demanda no explica con claridad, especificidad y suficiencia qué otro tipo
de servicios resulta preceptivo tener en cuenta al momento de evaluar un
posible conflicto de intereses; razón por la cual, la Corte se declarará
inhibida para fallar el cargo ahora estudiado, anotando que la exigencia de
objetividad en el parámetro de evaluación de las causales de pérdida de
investidura es connatural a un proceso en el que pueden verse afectados de
forma tan grave y contundente los derechos fundamentales de un miembro del
Congreso.
Son estas las razones que llevan a la Corte a
declararse inhibida respecto del cargo presentado en contra del artículo 16 de la
Constitución.
4.7. Cargo siete: previsión del recurso
extraordinario especial de revisión exclusivamente para las sentencias
condenatorias
Sostiene el actor que el hecho de que el recurso
extraordinario de revisión previsto por el artículo 17 de la ley 144 de 1994
sea una facultad del congresista condenado, y no del ciudadano solicitante,
rompe el equilibrio procesal que debe existir entre las partes en este proceso.
En palabras del actor, “[a]quí también se rompe el
equilibrio de las partes que debe imperar en un Estado de Derecho y los
principios de equidad e igualdad jurídica del artículo 13 fundamental al
determinar ‘un debido Proceso o derecho de impugnación de sentencia para el
parlamentario condenado a la pérdida de su investidura por incurrir en las
causales previstas en la ley; pero negándole sin justa causa el mismo
derecho a la parte que demanda la pérdida de investidura” –folios 8 y
9-.
Siendo lo trascrito todo el fundamento que la demanda
aporta como soporte de la acusación contra el aparte del artículo 17, debe la
Corte manifestar, una vez más, que las razones expuestas no plantean un
verdadero cargo de constitucionalidad, pues no reúnen los presupuestos de
claridad, certeza, especificidad, ni suficiencia requeridos.
En efecto, se sostiene que el aparte acusado vulnera
los principios de equidad e igualdad jurídica, al no reconocer el mismo derecho
a la parte que demanda la pérdida de investidura. Sin embargo, no se presenta el
más mínimo esfuerzo argumentativo tendente a indicar por qué debe reconocerse
dicho recurso extraordinario también a la parte que solicita la pérdida de la
investidura; es decir, por qué la parte que solicita que se levante la
investidura de un congresista se encuentra en la misma posición de quien es
llamado a defenderse de dicha acusación.
Resalta la Corte que este no es un proceso en donde
esté en juego un derecho litigioso cuyo titularidad puede estar en cabeza de alguna
de las partes en contienda, como ocurre de ordinario en los procedimientos
judiciales. En este caso se trata de una acción pública interpuesta por un
ciudadano que representa el interés general y, por consiguiente, busca que se
sancione un comportamiento que ha implicado una falta disciplinaria de uno de
los miembros del poder legislativo. Sin embargo, dentro del proceso no se
discute derecho alguno del cual él sea titular individualmente considerado; no
se discute el cumplimiento de un deber o función al que estuviera obligado por
su condición de persona, ciudadano, particular o servidor público;  a la parte
acusadora no se le señala de ser la autora de acción alguna que pueda
acarrearle consecuencias negativas; y, finalmente, el objeto de discusión
dentro del proceso no derivará en ningún escenario posible en sanción alguna para
la parte que solicita se levante la investidura.
Por esta razón, la sentencia proferida dentro de este
proceso no tiene la potencialidad de afectar al solicitante en forma si quiera
cercana a aquella en que puede llegar a afectar al congresista acusado.
Por el contrario, la jurisprudencia constitucional ha
manifestado la adecuación del recurso extraordinario de revisión ahora
estudiado, con las garantías y derechos protegidos por la Constitución. Al
respecto, con ocasión de una acción en la que se cuestionó la totalidad el
artículo 17 con base en la supuesta imposibilidad del legislador para crear este
recurso, la Corte manifestó:
“Que el legislador establezca recursos contra las
providencias judiciales es algo que corresponde a su función, ya que la Carta
Política no se ocupa en enunciarlos taxativamente y, en cambio, respecto de las
sentencias condenatorias, establece, como una de las garantías inherentes al
debido proceso, la de impugnarlas.
(…)
Para la Corte, la opción que tiene quien es condenado,
de atacar la sentencia mediante la cual se lo condena hace parte del derecho de
defensa, toda vez que, existiendo como existen, las posibilidades de error
judicial y las de fallos fundados en documentos, testimonios u otras pruebas
que luego resultan falsos, o en hechos posteriormente desvirtuados, sería
contrario a la idea misma de justicia que el afectado en tales eventos no
pudiera obtener la reconsideración o el nuevo estudio del caso.
(…)
Pero es claro que ese estadio de última definición no
excluye los recursos extraordinarios, menos todavía cuando el proceso -como en
el caso que se considera- es tramitado y resuelto en única instancia, pues en
tales eventos aumentan las posibilidades de equivocación del fallador y se hace
indispensable, en guarda de los derechos fundamentales del condenado, brindarle
la oportunidad de controvertir la sentencia.
(…)
La norma [art. 17] separa las causales de ‘falta del
debido proceso’ y ‘violación del derecho de defensa’. En realidad, el segundo
aspecto hace parte del primero, como lo consagra el artículo 29 de la
Constitución, de tal manera que cuando el derecho de defensa es desconocido se
viola necesariamente el debido proceso, que es un concepto genérico. Sin
embargo, lo anotado no obsta para la exequibilidad del precepto, que
precisamente encuentra su sentido y fundamento constitucional en la necesidad
de brindar a quien es condenado la posibilidad de impugnar la sentencia cuando
ella en sí misma constituye una vulneración de las garantías procesales.”[7]
Se recuerda que la persecución de fines loables al
ordenamiento jurídico, como son la democratización y la legitimación de la
función legislativa a través de exigencias disciplinarias a los miembros del
Congreso, no puede dar al traste con el derecho al debido proceso y,
específicamente, con la igualdad de las partes involucradas en el mismo. Por
esta razón, si la afectación a los derechos fundamentales del sujeto pasivo de
la solicitud de levantamiento de investidura puede tener un impacto de la
magnitud tantas veces comentada y, por el contrario, el solicitante
difícilmente puede ver afectado un interés individual como resultado de la
decisión judicial, es comprensible que se otorguen posibilidades de defensa
distintas a una y otra parte procesal. Solo de esta forma será posible
garantizar el derecho a la igualdad desde una perspectiva material,
que verdaderamente ofrezca garantías a quienes se ven incursos en estos
procesos.
En consecuencia, no es evidente para la Corte que las
partes involucradas en un proceso de pérdida de investidura se encuentren en la
misma posición, por lo que el accionante ha debido explicar de forma clara,
específica y suficiente por qué considera que existe igualdad de posiciones
dentro de este tipo de procesos o, al menos, por qué, aunque se encuentren en
posiciones distintas en otros aspectos, respecto de la sentencia condenatoria
las partes tiene una posición idéntica o, cuando menos, análoga. Sólo de esta
forma podría justificarse un argumento que entienda vulnerado el principio de
igualdad por el hecho de reconocer la posibilidad de interponer el recurso
extraordinario de revisión a una de las partes, mientras que excluye de dicha
ventaja a la otra.
No habiéndose probado esto en el presente asunto la
Corte desecha el argumento y declara exequible el aparte que establece “mediante
las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario”, del
artículo 17 de la ley 144 de 1994 por los cargos estudiados.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar
EXEQUIBLES la expresión “Nombre del Congresista y su
acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional” del literal
b) del artículo 4º; la expresión “y; su debida explicación”
del literal c) del artículo 4º; y la expresión “o no se alleguen los
anexos exigidos en la ley” del artículo 7º; y la expresión “mediante las
cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario” del artículo
17 de la ley 144 de 1994 por los cargos estudiados.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 6º de la ley 144 de 1994, en el
entendido de que la presentación personal en éste exigida podrá hacerse ante
juez o ante notario, a elección del solicitante.
Tercero.- Declararse
INHIBIDA para proferir fallo respecto de la acusación presentada en
contra los artículos 13 y 16 de la ley 144 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] No obstante en el referido auto se omitió hacer mención respecto de la admisión de
todas y cada una de las disposiciones demandadas, la Sala aclara que se abordará el estudio de cada una de las acusaciones presentadas contra
apartes de la ley 144 de 1994.
1 Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril
de 1991.
2 Gaceta Constitucional No.79 del 22 de mayo de
1991
[2] Los
criterios jurisprudenciales sobre la competencia y el procedimiento a seguir
están contenidos en las sentencias de fecha 8 de septiembre de 1992, expediente
AC-175; 10 de agosto de 1993, expediente AC-678; y de 1º de diciembre de 1993,
expediente AC-632, así como en las sentencias que allí se citan.
[3] Sentencia C-319 de 1994.
[4] Cuyo texto consagraba:
ARTICULO 301.- Solicitud Ciudadana. Cualquier ciudadano podrá solicitar al
Consejo de Estado sea decretada la pérdida de la investidura congresal por
haber incurrido, algún miembro de las Cámaras, en una de las causales que la
originan, en los términos del artículo 183 constitucional.
Esta solicitud deberá estar acompañada de
las pruebas que así lo ameriten, en las condiciones legales. Si ello no fuere
posible, pero existieren demostraciones sumarias sobre alguna de las causales
invocadas, deberá el Consejo de Estado, antes de la iniciación del proceso
judicial correspondiente, adelantar las indagaciones ante la respectiva Cámara.
Esta, en el término de quince (15) días, dará los informes completos que se
demanden.
[5] Sentencia C-319 de 1994.
[6] Sentencia C-247 de 1995.
[7] Sentencia C-247 de 1995.