C-899-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-899/11
Referencia: expediente D-8565
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19,
inciso 2º (parcial) de la Ley 1123 de 2007 “Por la cual se establece el
Código Disciplinario del Abogado”
Demandante: David Alonso Roa Salguero.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de  dos mil
once (2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao
Pérez -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y
Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.     ANTECEDENTES
El
ciudadano David Alonso Roa Salguero, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, que regulan los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2°
(parcial), artículo 19 de la Ley 1123 de 2007.
Luego
de los trámites de rigor, la demanda fue fijada en la secretaría de la Corte
para permitir la participación ciudadana y remitida al señor Procurador General
para que emitiera el concepto de su competencia.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del artículo
acusado y se subraya lo acusado.
“Ley 1123 de 2007
(enero 22)
Por la cual se establece el Código Disciplinario del
Abogado
El Congreso de la República
DECRETA
TITULO II
DISPOSICIONES GENERALES
CAPÍTULO III
Sujetos disciplinables
Artículo 19. Destinatarios. Son destinatarios de este código los abogados en
ejercicio de su profesión que cumplan con la misión de asesorar, patrocinar y
asistir a las personas naturales o jurídicas, tanto de derecho privado como de
derecho público, en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones
jurídicas así se encuentren excluidos o suspendidos del ejercicio de la profesión
y quienes actúen con licencia provisional.
Se entienden cobijados bajo este régimen los abogados
que desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio, así como los curadores ad liten. Igualmente, lo serán
los abogados que en representación de una firma o asociación de abogados
suscriban contratos de prestación de servicios profesionales a cualquier
título.”
1.2.
LA DEMANDA
El demandante señala que la norma acusada vulnera los
artículos 29 y 277 numeral 6 de la Constitución Política, por tanto, solicita
la declaración de inexequibilidad o, en su defecto, la exequibilidad
condicionada. El escrito de demanda se fundamenta en dos cargos.
1.2.1. El primer cargo
se refiere a la vulneración del numeral 6° del artículo 277 de la Constitución
Política, por cuanto la expresión “se entienden cobijados bajo este régimen
los abogados que desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio”
del segundo inciso del artículo 19, desconoce la competencia que tiene el
Procurador General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la
conducta de quienes cumplen funciones públicas.
Para el demandante, el legislador no debió incluir en
el régimen disciplinario de los abogados a los que cumplen funciones públicas,
porque constitucionalmente quien tiene la competencia para vigilar y sancionar
la conducta de quienes  desempeñan dichas funciones es la Procuraduría General
de la Nación y no los consejos seccionales ni el Superior de la Judicatura.
1.2.2. El segundo cargo se basa en la trasgresión del principio constitucional de “ne bis
in idem o non bis in idem”, que consagra el artículo 29 de la Carta
Política, que prohíbe el doble juzgamiento por los mismos hechos, ya que se
puede entender que los abogados con funciones públicas pueden ser investigados
disciplinariamente bajo el régimen de la Ley 1123 de 2007 si incumplen un deber
profesional y también por el contemplado en la  Ley 734 de 2002 por incumplir
un deber funcional por tener calidad de servidor público, es decir, una doble
investigación y sanción por una misma conducta.
2.
INTERVENCIONES
2.1.
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
El doctor Francisco Bernate Ochoa, catedrático de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicitó declarar la
EXEQUIBILIDAD de la disposición acusada, por las siguientes razones:
2.1.1. Teniendo en cuenta las relaciones de especial sujeción
que se presentan cuando una persona se vincula con la Administración, ésta
adquiere cierta potestad sobre el administrado. Estas relaciones se presentan
respecto de los servidores públicos y también frente a quienes ejercen
profesiones como la abogacía.
Las relaciones especiales de sujeción no siempre son
las mismas sino que se diferencian en tanto que son distintos los deberes y
derechos que de ellas emanan, es decir, la condición de servidor público no
excluye la de abogado. Por tanto, en el momento en que un empleado  de la
administración en ejercicio de sus funciones debe ejercer la profesión, debe
responder si en ese ejercicio llega a desconocer el Código Disciplinario del
Abogado.
2.1.2. En relación con la supuesta vulneración del artículo
29 de la Constitución, el interviniente señala que la Corte Constitucional ha
reiterado la posibilidad de juzgar a una persona por los mismos hechos,
teniendo en cuenta las diferentes jurisdicciones, la naturaleza y el propósito
de los procedimientos.
2.2.
MINISTERIO DEL INTERIOR Y
DE JUSTICIA
La doctora Ana Beatriz Castelblanco Burgos, en nombre
y representación de la Nación –Ministerio del Interior y de Justicia, solicitó
la EXEQUIBILIDAD del aparte demandado por los siguientes motivos:
2.2.1. Considera que, contrario a lo que expresa el
demandante, el legislador quiso evitar ambigüedades al interpretar el régimen
disciplinario del abogado respecto del régimen disciplinario de los servidores
públicos, señalando que en el momento en que un abogado que sea servidor
público ejerza funciones propias de su profesión, quedará sujeto al régimen
disciplinario de los abogados, que es independiente del régimen que cubre a los
servidores públicos, pues cada uno de estos estatutos tiene una naturaleza
diversa.
Una misma conducta puede contrariar simultáneamente
deberes, funciones y obligaciones propias de los servidores públicos y del estatuto
del abogado, por lo tanto es posible que el mismo hecho origine dos sanciones
diversas.
La interviniente hace referencia a las sentencias
C-259 de 1995 y C-870 de 2002, en las que se advierte que los mismos hechos
pueden dar como resultado varias investigaciones y sanciones “siempre y
cuando éstas tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades”.
2.2.2. Finalmente, expresa que cuando el legislador señaló
que los profesionales del derecho que deban ejercer la profesión como
servidores públicos deben responder por las faltas que comentan en ese
ejercicio, buscó proteger la dignidad de la abogacía.
2.3.
ACADEMIA COLOMBIANA DE
JURISPRUDENCIA
El doctor Alfonso Guarín Ariza en nombre y
representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó la EXEQUIBILIDAD
de la disposición demanda, porque es competencia del Procurador General de la
Nación ejercer de manera preferente la vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñen funciones públicas. Por tanto, si el resultado de
la investigación es positivo en el campo de la función pública deberá ser
sancionado con fundamento en la Ley 734 de 2002, sin que se pueda desconocer
que con sus acciones u omisiones también pueden resultar infringidas las
reglas inherentes al ejercicio de la profesión, hecho que obliga a la
aplicación de la Ley 1123 de 2007, razón por la que el numeral 6 del artículo
277 de la Constitución Política no resulta vulnerado, como lo entiende el
demandante.
2.4.
INSTITUTO COLOMBIANO DE
DERECHO DISCIPLINARIO
El doctor Fernando Rodríguez Castro, Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, solicitó la EXEQUIBILIDAD
de la disposición por los siguientes motivos:
2.4.1. Respecto de la competencia de la vigilancia de las
actuaciones de un abogado que ejerza funciones públicas, precisa que la
competencia constitucional del Procurador General se circunscribe a la
vigilancia de la conducta oficial de las personas que desempeñen funciones
públicas y la de los consejos seccionales y superior de la Judicatura, se
ejerce frente a las conducta derivada del ejercicio de la profesión.
Por tanto, no son iguales las conductas de un abogado
que desempeña funciones públicas que emanan de la Constitución, ley o
reglamento, y las de un abogado que, en cumplimiento de las funciones públicas,
deba ejercer su profesión en virtud de un poder para tal fin. En consecuencia,
la Ley 1123 de 2007 se debe aplicar a todos los abogados que en ejercicio de
funciones públicas desempeñen o ejerzan la profesión.
El interviniente deja en claro que una lectura del
numeral 3º del artículo 256 de la Constitución Política, permite afirmar que
los tipos disciplinarios descritos en los regímenes disciplinarios de los
abogados, que antes eran considerados como de conducta abierta, pasaron a ser
de conducta cerrada, por cuanto se les agregó una condición circunstancial de
tipo modal, como es que el comportamiento activo u omisivo se realice en el
ejercicio de la profesión del abogado.
En conclusión, el profesional cuya función pública sea
“asesorar, patrocinar y asistir a las personas naturales o jurídicas, tanto de
derecho privado como de derecho público, en la ordenación y desenvolvimiento de
sus relaciones jurídicas serán destinatarios del Código Disciplinario de los
Abogados”.
2.4.2.
La Ley 1123 de 2007, en su
artículo 19, admite de manera excepcional que los servidores públicos ejerzan
su profesión, por tanto,  debe entenderse que ese ejercicio está direccionado
al cumplimiento de sus deberes como abogado y de esa forma disciplinar su
incumplimiento. En relación con este punto se afirma que: “si los deberes
sustancialmente vulnerados son aquellos que son propios al ejercicio de la
profesión en virtud del otorgamiento de un poder, sería ilógico desconocer la
competencia asignada constitucionalmente al Consejo Superior y los Consejos
Seccionales de la Judicatura para examinar y sancionar las conductas en tales
eventos y trasladaría a quien tiene la competencia para vigilar la
“conducta oficial.”
2.4.3.
El interviniente cita la
sentencia C-948 de 2002 en la que la Corte Constitucional precisó las tres
funciones que, en desarrollo del  artículo 277 de la Constitución, ejerce el
Procurador General de la Nación. La primera, relacionada con la
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas, inclusive las de elección popular; la segunda, el ejercicio
preferente del poder disciplinario, posibilidad que resulta predicable frente a
todo servidor público o particular que ejerce funciones públicas y, la
tercera, la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley
Por tanto, es al Procurador General o sus agentes a
quienes compete vigilar y sancionar la conducta oficial de los servidores
públicos o de quienes ejerzan funciones públicas, al tiempo que otros órganos
constitucionales pueden adelantar otras funciones disciplinarias con una
naturaleza y finalidad diversa a las que corresponde cumplir al Ministerio
Público.
2.4.4. Respecto de la vulneración del non bis in ídem
señala que:
2.4.4.1.
De la normativa constitucional
y legal se desprende que el derecho disciplinario es solo uno y está en cabeza
del Estado. En el Código Disciplinario Único como en el Código Disciplinario
del Abogado, el Estado es el titular de la potestad disciplinaria (principios
rectores). En consecuencia, el derecho disciplinario administrativo, el
jurisdiccional y el delegado, deben compartir los fundamentos y límites de un “derecho
disciplinario único”.
Es decir, “si el derecho disciplinario es uno solo y
la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado” se extingue la posibilidad
de un doble enjuiciamiento disciplinario por los mismos hechos, sin embargo, se
debe analizar en los casos en concreto: (i) la conducta examinada: (ii) el
deber sustancialmente infringido, y (iii) la autoridad que tiene la competencia
para ejercer la acción disciplinaria. Si se encuentra que éstas son diversas,
no se podrá alegar la violación de la prohibición del non bis in ídem.
2.5.
SALA JURISDICCIONAL
DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.
El doctor Henry Villarraga Oliveros, en su condición
de Presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, intervino en forma extemporánea en el proceso de la referencia
para solicitar la EXEQUIBILIDAD de la disposición demandada con los
siguientes argumentos:
2.5.1. Los profesionales del derecho, así como los médicos,
contadores y demás profesionales, están sujetos a la responsabilidad ética en
el  ejercicio de su profesión, sin importar si desempeñan o no funciones
públicas.
Como la Procuraduría General no es un “Tribunal de
Ética Profesional”, no le corresponde a ese órgano juzgar conductas propias de
la responsabilidad profesional.
Señala que de prosperar el cargo planteado por el
demandante,  se podría presentar el caso de “abogados sancionados penal y
disciplinariamente por faltas gravísimas, que no podrían  ser excluidos o
suspendidos en el ejercicio profesional, sólo por ostentar la calidad de
funcionarios públicos”.
El interviniente menciona la responsabilidad social
que tienen abogados al ejercer su profesión, especialmente, porque ayudan a la
defensa de los derechos fundamentales en un Estado Social de Derecho, razón por
la que se elevó a rango constitucional la función de disciplinarlos.
2.5.2.
Argumenta que el demandante
hace una interpretación aislada y no sistemática del precepto acusado cuando afirma
que es contrario al  numeral 6º del artículo 277 de la Constitución.
Una  interpretación sistemática del aparte acusado con
el numeral 3 del artículo 256 de la Carta, permite concluir que no existe una
inmunidad para los abogados que ejercen funciones públicas, porque unos son sus
deberes funcionales y la responsabilidad que se deriva por su incumplimiento y
otros son los deberes que exige el ejercicio de la profesión y las sanciones
por su inobservancia.
2.5.3.
Existe una diferencia entre
las sanciones que se aplican por desconocimiento de los deberes funcionales en
la función pública y las que reciben los infractores del régimen de la ética
profesional. Las sanciones propias de las faltas funcionales son la “destitución
e inhabilidad general, suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad
especial, que implican la imposibilidad de ejercer la función pública
por el término señalado en el fallo y/o la exclusión del escalafón o carrera
para quienes se encuentran inscritos en la carrera administrativa,
diferentes a las sanciones que pueden presentarse al contrariar el código de
ética del abogado que son la “suspensión o exclusión del ejercicio de la
profesión.” (subrayas dentro del texto).
Respecto de la vulneración del artículo 29 de la
Constitución que consagra el principio non bis in ídem, señala que para
prohibir el doble juzgamiento por los mismos hechos se debe suponer la
identidad de sujeto, objeto, lo que no se cumple en el caso bajo análisis,
porque los dos regímenes protegen bienes jurídicos diferentes y tienen una
naturaleza, alcance, objetivo y finalidad diversas, presentan sí, identidad de
sujeto y de hechos,  pero no de objeto ni de causa.
3.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, solicitó declarar INEXEQUIBLE el aparte acusado del artículo
19 de la Ley 1123 de 2007, con base en las siguientes consideraciones:
3.1.
Al hacer una lectura del
numeral 3 del artículo 256 de la Constitución, concluye que éste no hace
ninguna distinción en relación con la potestad disciplinaria respecto de la
conducta de los abogados en el ejercicio de su profesión, ni tampoco fija
criterios para hacerla. Así, las conductas de los abogados deben ser analizadas
por el Consejo Superior o seccionales de la Judicatura, sin importar si son o
no servidores públicos.
Por otro lado, al analizar el numeral 6 del artículo
277 de la Carta se advierte que, al igual que en la norma anterior, no se hace
alguna distinción respecto de la conducta de los servidores públicos. De este
modo la conducta oficial  debe ser evaluada por la Procuraduría General de la
Nación.
Por tanto, es posible que en una misma persona puedan
concurrir las dos calidades, es decir, la de abogado y la de servidor público,
las que pueden dar origen a diversas investigaciones y sanciones.
En el caso examinado, no hay una identidad de causa
pues ésta se puede diferenciar por la naturaleza jurídica de las sanciones,
finalidad, bien jurídico tutelado, la norma que se confronta con el
comportamiento sancionable y la jurisdicción o autoridad sancionatoria.
El Procurador hace un recuento de algunos fallos en
los que la Corte ha considerado ajustada a la Constitución la posibilidad de
imponer varias sanciones por unos mismos hechos, uno de esos casos es la
concurrencia de sanciones al servidor público por la violación de sus deberes
funcionales y por faltas a la ética profesional.
3.2.
Concluye su intervención
arguyendo que el precepto si es contrario al  numeral 6 del artículo 277
superior, porque corresponde al Procurador General de la Nación la vigilancia,
investigación y sanción de la conducta de quienes ejercen funciones públicas
incluidos los abogados que desempeñen dichas funciones. Indica que: “el
ejercicio de la potestad disciplinaria de todas las personas que desempeñen
funciones públicas, incluidas las que ejerzan la profesión del derecho en
nombre de las entidades públicas, en tanto servidores públicos, corresponde al
mencionado organismo de control, lo cual excluye de la competencia asignada al
Consejo Superior de la Judicatura para investigar a los abogados”. En el
párrafo transcrito se sustenta la inexequibilidad del precepto acusado.
4.
CONSIDERACIONES
4.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer la constitucionalidad del
aparte acusado del artículo 19, inciso 2º (parcial) de la Ley 1123 de 2007, por tratarse de una demanda de inconstitucionalidad en contra de
un  texto normativo que hace parte de una ley.
4.2.
PROBLEMA JURÍDICO
La demanda suscrita por el ciudadano David
Alonso Roa Salguero se fundamenta en dos cargos. El primero por
la violación del artículo 277 numeral 6 de la Constitución, porque se considera
que el precepto parcialmente acusado desconoce la competencia de la
Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar la conducta de
los servidores públicos. Entiende el demandante que el desconocimiento de esa
competencia del Procurador General de la Nación se presenta cuando se permite a
los consejos seccionales y superior de la Judicatura sancionar
disciplinariamente a los abogados que en ejercicio de su profesión desempeñen
funciones públicas e incurran en una falta disciplinaria. El segundo cargo
se relaciona con la violación del principio del non bis in ídem,
contendido en el artículo 29 de la Constitución, porque en su criterio una
misma conducta es sancionada  dos veces, una por la Procuraduría General de la
Nación y otra por los consejos seccionales y superior de la Judicatura.
Todas las intervenciones, salvo la del
Procurador General de la Nación, solicitan la declaración de exequibilidad del
precepto parcialmente acusado porque se considera que una es la competencia de
la  Procuraduría  General de la Nación para investigar y sancionar a los
servidores públicos y otra, muy distinta, la de los consejos seccionales y
superior de la Judicatura para investigar y sancionar la conducta de los
abogados que se desempeñen como funcionarios públicos, en lo que hace al
ejercicio de la profesión se refiere.
Para el Ministerio Público, por el
contrario, el precepto acusado sí desconoce la facultad que el Constituyente le
atribuyó de forma exclusiva al Procurador General de la Nación para investigar
y sancionar a quienes ejercen funciones públicas. Sin embargo, no son claras
las razones que se exponen para sustentar este aserto, parece ser que éste se
fundamenta en que la calidad de funcionario público excluye cualquier competencia
de órganos diversos al Procurador General para ejercer la potestad
disciplinaria.
La demanda platea, entonces, los
siguientes problemas jurídicos. El primero consiste en dilucidar si el
legislador desconoció la competencia de la Procuraduría General de la Nación al
conferir competencia a los consejos seccionales y superior de la judicatura
para investigar y sancionar a los abogados “que desempeñen funciones
públicas relacionadas con dicho ejercicio”, toda vez que se entiende que
sólo la Procuraduría General de la Nación y las oficinas de control interno
disciplinario pueden ejercer la función disciplinaria frente a los servidores
públicos o quienes desempeñen función pública sean abogados o no.
El segundo problema que la Sala debe resolver, en el evento en que
el anterior sea resuelto a favor de la constitucionalidad, es si cuando la
norma parcialmente acusada faculta a los consejos seccionales y superior de la
Judicatura para investigar a los abogados “que desempeñen funciones públicas
relacionadas con dicho ejercicio” esa potestad resulta contraria al
principio del “non bis in ídem”, porque una misma conducta puede ser
objeto de investigación disciplinaria bajo el régimen del Código Único
Disciplinario, Ley 734 de 2002 y el de la Ley 1123 de 2007 que regula el Código
Disciplinario del Abogado.
Para resolver los problemas jurídicos enunciados, es
necesario analizar i) la función disciplinaria que el Estado tiene
frente a los servidores públicos y frente a las profesiones u oficios y
ii) la forma como la jurisprudencia constitucional ha entendido la
prohibición del no bis in ídem.
4.3.
LA
POTESTAD DISCIPLINARIA DEL  ESTADO
4.3.1. El derecho disciplinario por el ejercicio de la
función pública.
Este
derecho ha sido entendido como una vertiente, modalidad o especie del  derecho
administrativo sancionador[1], tiene su fundamento en
la relación especial de sujeción que existe entre el servidor público y el
Estado o del particular que ejerce materialmente función administrativa[2],
relación que permite la imposición de deberes, prohibiciones, inhabilidades,
incompatibilidad que buscan hacer que el Estado cumpla en forma adecuada las
funciones asignadas por la Constitución y la ley. Es por ello que la
jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que este derecho se
constituye en un elemento básico de la organización estatal y la realización
efectiva de los fines esenciales del Estado Social de Derecho[3].
La dogmática del derecho disciplinario muestra que se sanciona la
infracción al deber funcional, entendida ésta como el conjunto de
funciones, prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones[4] que se imponen al servidor o al particular que ejerce función pública
en razón de la relación de sujeción que adquieren con el Estado.
Esta disciplina busca: i) que la función pública se cumpla en los
términos exigidos por la Constitución y la ley y ii) corregir y encauzar
la conducta de quienes ejercen esa actividad[5] para que el Estado cumpla de manera eficiente y eficaz los fines
enumerados en el artículo 2 de la Constitución. En consecuencia, la infracción
del deber funcional debe generar o poner en peligro la función pública, es por
ello que el artículo 5 del actual Código Disciplinario, Ley 734 de 2002, exige
entre sus principios la ilicitud sustancial de la falta que, en términos de la
jurisprudencia constitucional, no es más que  atentar contra el buen
funcionamiento del Estado y el desconocimiento de sus fines[6] hecho que se materializa cuando se incumplen u omiten las funciones
asignadas en la Constitución, la ley, los reglamentos y los manuales de
funcionamiento.
La competencia para investigar e imponer sanciones disciplinarias a los
servidores públicos o particulares por la infracción al deber funcional, la
Constitución la asignó al Procurador General de la Nación, artículo 277 numeral
6, en los siguientes términos:
“Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.”
La función disciplinaria asignada al Procurador General de la Nación y a
sus agentes, tiene como fundamento la vigilancia para el correcto y adecuado
ejercicio de la función pública o administrativa. Sobre este aspecto la
Corporación ha precisado:
“el control disciplinario consiste en el poder punitivo
del Estado frente a la violación de la Constitución, la ley o el reglamento,
por parte de los servidores públicos lo que le permite vigilar la conducta
oficial de las personas que desempeñan funciones públicas…”[7]
Dicha competencia se activa independientemente del vínculo que se tenga
con el Estado, hecho que justifica la facultad del Procurador General, de sus
delegados y de las oficinas de control interno disciplinario[8], según el caso, para investigar y sancionar a los servidores públicos,
independientemente de la forma como éstos adquieran esa investidura[9] y a los particulares que materialmente ejercen función pública[10].
La sentencia C-181 de 2002[11] señaló que la ley disciplinaria y los órganos competentes para hacerla
efectiva buscan “…la prevención
y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de
los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los
servidores públicos que los afecten o pongan en peligro.”
En consecuencia, la función asignada al Procurador General y/o a las
oficinas de control interno disciplinario tiene su razón de ser en la relación
especial sujeción del servidor o del particular que ejerce función pública y en
el correcto funcionamiento del aparato estatal.
4.3.2. Derecho disciplinario frente a las profesiones.
El artículo 26 de la Constitución garantiza, por una parte, la libertad
de escoger profesión u oficio, y por otra, la facultad del Estado de
inspeccionar y vigilar su ejercicio, como la de exigir títulos de idoneidad.
Esa facultad de inspección y vigilancia tiene su principal fundamento en el
riesgo social que representa para la sociedad el ejercicio de las profesiones y
de ciertos oficios. Sobre el particular esta Corporación ha  señalado que:
“La Constitución (art. 26) otorga al Congreso de la
República la facultad de exigir títulos de idoneidad para el desarrollo de
ciertas actividades y establece, como regla general, la inspección y vigilancia
del ejercicio de las profesiones por parte de las autoridades competentes. Lo
anterior, en razón a que el constituyente supone que (i) las profesiones
comportan una necesaria formación académica como garantía de aptitud para la
realización de la actividad profesional, reduciéndose de esta manera el riesgo
social que puede implicar su ejercicio, y que (ii) las ocupaciones, artes y
oficios que no impliquen un riesgo social, no requieren por lo general una
especial formación académica, aun cuando también es posible imponer
reglamentación, inspección, vigilancia y cierta escolaridad. Así las cosas,
observa esta Corte que el ejercicio de una profesión u oficio se funda en el
respeto a la libertad individual de escogencia de una actividad laboral y en la
protección de los riesgos sociales que, por su posible incidencia, exigen del
legislador una regulación que, para que sea legítima, deberá ser razonable y
proporcionada, de manera que no signifique una restricción arbitraria e
inequitativa al ejercicio de tales actividades individuales”[12]
Ese riesgo social justifica la existencia de una normativa expedida por
el legislador[13] que tiene por objeto no sólo reglamentar la profesión sino sancionar su
ejercicio indebido o irresponsable, se reprocha el desconocimiento de las
normas de conducta que cada actividad impone, pues se exige una serie de “comportamientos
éticos que le den seguridad, confianza y rectitud al ejercicio de la profesión.”[14] Y salvaguarden el interés general inmerso en su ejercicio.
En sentencia C-530 de 2000 se afirmó que:
“es  acorde con el art. 26 de la Constitución, que atribuye a las autoridades
competencia para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, con el
fin de prevenir la ocurrencia de riesgos sociales; en tal virtud, para cumplir
con este cometido le corresponde al legislador determinar la composición y
señalar las funciones de los órganos encargados del control disciplinario, para
asegurar que el ejercicio de la respectiva profesión se cumplan dentro de
ciertos parámetros éticos y de eficiencia, eficacia y responsabilidad, acordes
con el interés general que demanda la prevención de los aludidos riesgos.”
La competencia para imponer dichas sanciones puede ser ejercida
directamente por un órgano estatal, como sucede en el caso de la profesión de
abogado, que fue asignada directamente por el Constituyente a los consejos
seccional y superior de la Judicatura, articulo 256 numeral 3 de la
Constitución o por los particulares a los que el legislador, en ejercicio de su
libertad de configuración, les atribuye dicha competencia; como sucede con los
tribunales de ética médica por señalar sólo un ejemplo.
La asignación de esa facultad sancionatoria correccional a los
particulares ha llevado a que algunos doctrinantes señalen que existe un
derecho disciplinario delegado[15], en la medida que el Estado le asigna a unos sujetos cualificados el
ejercicio de una típica función pública: la aplicación del derecho
correccional  a quienes ejercen una profesión u oficio.
4.4.
El
non bis in ídem en la jurisprudencia de la Corte
La jurisprudencia constitucional se ha encargado de
delinear el contenido material de la prohibición del artículo 29 constitucional
y uno de sus elementos esenciales: no ser juzgado dos veces por el mismo
hecho. Desde los primeros fallos de esta Corporación[16]
se empezó a hablar de la imposibilidad que tiene el Estado de juzgar dos veces
a un individuo por un mismo suceso, como una garantía del debido proceso y la
expresión máxima de la cosa juzgada[17].
¨ Así, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, tanto en la Constitución como en los tratados de derechos
humanos, en materia punitiva, la cosa juzgada se ve reforzada por la
prohibición expresa del doble enjuiciamiento, o principio del non bis in ídem,
postulado que, de acuerdo con la Corte, “… se constituye en un límite al
ejercicio desproporcionado e irrazonable de la potestad sancionadora del Estado”[18].
En la sentencia C-105 de 2008 en referencia a
otros fallos se definió este principio como la “proscripción que se afecta
cuando una misma situación fáctica es sometida a un doble juicio o acarrea para
el agente doble sanción”.
La prohibición del non bis in ídem comprende
todos los campos en los cuales se ejerce el jus punendi del
Estado, consecuencia del mandato expreso del artículo 29 que irradia el ámbito
de los procesos penales y administrativos. Significa lo anterior que cubre desde
el campo penal, última ratio del derecho punitivo del Estado, hasta el derecho
sancionatorio administrativo en lo disciplinario, fiscal, policivo,
correccional, etc. Así lo precisó esta Corporación en las sentencias C-554
de 2001[19] y  C-802 de 2001[20]
al señalar que:
¨ La aplicación del principio non bis in ídem no está
restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta Corporación, “se hace
extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio del cual forman parte
las categorías del derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el
derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por
indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico especial ético -
disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida de investidura
de los Congresistas)”. El principio analizado hace parte de las garantías a las
que tiene derecho el sindicado, en sentido amplio, por procesos
disciplinarios.¨
Desde la sentencia C-244 de 1996[21]
la Corte le reconoció a esta prohibición el carácter de derecho fundamental
en los procesos penales y como se indicó en los fallos antes transcritos, fue
posteriormente extendida a los sujetos pasivos dentro de los procesos
sancionatorios en un sentido amplio.
El non bis in ídem se convierte, entonces, en
un límite claro a la facultad sancionatoria del Estado cuando los procesos
en los que está involucrado un mismo sujeto son de la misma naturaleza jurídica,
tal como se señaló en la sentencia C-521 de 2009[22]
que recoge diversos pronunciamientos proferidos por esta Corporación sobre
el tema. Se dijo en ese fallo:
“El derecho fundamental a no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho, pretende asegurar que los conflictos sociales que involucran
consecuencias de tipo sancionatorio no se prolonguen de manera indefinida,
además de evitar que un mismo asunto obtenga más de una respuesta de diferentes
autoridades judiciales, en procesos que tengan identidad de sujeto, objeto y
causa, siendo su finalidad última la de de racionalizar el ejercicio del poder
sancionatorio en general, y especialmente del poder punitivo. Por eso, no solo
se aplica a quien está involucrado en un proceso penal, sino que en general
rige en todo el derecho sancionatorio (contravencional, disciplinario, fiscal,
etc.)”
Significa
lo anterior que los individuos quedan protegidos frente al poder punitivo del
Estado para que éste no abuse en su aplicación y aquellos no reciban sucesivas
sanciones por un mismo hecho. La única excepción que la jurisprudencia ha
admitido se presenta en los procesos de revisión en materia penal cuando después de la sentencia condenatoria aparezcan
hechos nuevos o surjan pruebas no conocidas al tiempo de los debates, bien para
lograr la absolución del condenado[23] o su condena frente a
las violaciones graves a los derechos humanos o infracciones al derecho
internacional humanitario.
Lo expuesto, sin embargo, no puede entenderse como la
proscripción de diversas actuaciones por parte del Estado para sancionar una
misma conducta, toda vez que un mismo hecho puede activar la iniciación de
diversos procesos en los que se despliegue la actividad sancionatoria estatal
con fines diferentes. En términos generales, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que no se vulnera el non bis in ídem cuando  el proceso y la
sanción a imponer tienen una naturaleza y objetivos diversos. Es
decir, los procedimientos pueden tener  identidad de sujeto y causa pero
finalidades distintas.
Desde la sentencia T-162 de 1998[24]
la Corte empezó a enunciar las características que deben presentar dos o más
actuaciones estatales para entender quebrantado el principio del no bis in
ídem. Esas particularidades fueron señaladas como la identidad de: i)
motivos; ii)  juicios; iii) hechos, iv) asunto v)
objeto y vi) causa.
Sin embargo, la jurisprudencia fue consolidando su
posición en el sentido de señalar que no bastaba la identidad en los hechos ni
en el sujeto no en la causa, porque entender que se desconocía el no bis in
ídem por la simple identidad fáctica o subjetiva sería restringir la
posibilidad que tiene el Estado de investigar a un individuo por un mismo hecho
en actuaciones que tienen naturaleza y objetos diversos. Así, en sentencia C-620
de 2001[25] se indicó que  un mismo hecho puede vulnerar distintos
bienes jurídicos y, en consecuencia, ser objeto de diversas sanciones.
En el fallo C-391 de 2002 se planteó el ejemplo
de un agente estatal que al afectar el patrimonio estatal podía ser objeto de
una investigación penal, disciplinaria,
fiscal y de responsabilidad civil, sin que esas distintas actuaciones se
pudieran considerar contrarias a la prohibición de ser juzgado dos veces por el
mismo hecho, en la medida en que tales procesos tienen naturaleza y objetos
diversos. En esa oportunidad se concluyó:
“… nada se opone a que, tomando como punto de
referencia un mismo supuesto de hecho, esas distintas actuaciones se adelanten
y en cada una de ellas se adopten las sanciones consecuentes pues la naturaleza
de tales procedimientos y la índole de la responsabilidad que en cada
caso se debate permite el seguimiento de esos múltiples procesos.” (negrillas
fuera de texto).
En consecuencia, la prohibición del artículo 29
constitucional se debe analizar en relación con actuaciones estatales de la misma
naturaleza y finalidad sin que sea posible afirmar su desconocimiento cuando se
trate de procedimientos regidos por normativas con un contenido y objeto
diversos, porque ello sería someter las competencias de distintos órganos del
Estado a la actuación de aquel que primero inicie o produzca un resultado
concreto frente al sujeto investigado.
De aceptarse que un mismo hecho no puede dar origen a
actuaciones o procesos diversos frente a un mismo individuo, podría generar
consecuencias tales como que una vez una autoridad determinada inicie o
profiera un resultado concreto frente a un individuo, otras pierdan su
competencia para cumplir la función que les corresponde. Por ejemplo, si en el
campo penal se produce un resultado determinado, las actuaciones en lo fiscal,
lo disciplinario, lo correccional deberían cesar, conclusión contraria, entre
otros, al mandato de los  artículos 6, 124  y 211 de la Constitución en
relación con la responsabilidad de los servidores y particulares que cumplen
funciones públicas y las competencias de entes como la Procuraduría General de
la Nación; la Contraloría General de la República; el Consejo Nacional
Electoral; el Consejo de Estado y los consejos seccionales y superior de la
Judicatura, entre otros, que tienen  funciones diversas.
El aserto anterior se corrobora al analizar la
jurisprudencia de esta Corporación que ha reconocido que la violación de esta
prohibición se presenta cuando se está en presencia de una actuación
sancionatoria del mismo género o naturaleza. Así,  por ejemplo, en materia
penal, cuando un mismo hecho es objeto de un tipo penal y uno de sus elementos
sirve como circunstancia de agravación[26] o en materia
disciplinaria si una misma conducta es fundamento de dos tipos disciplinarios
diferentes en el mismo ordenamiento[27].
Por tanto, no puede hablarse de violación del no
bis in ídem frente a actuaciones de tipo sancionatorio  que no tengan ni la
misma naturaleza jurídica ni regidas por la misma normativa y de competencia por
autoridades diversas. En  sentencia C-870 de 2002[28]
se indicó que:
¨ El principio non bis in ídem, por lo menos, también
prohíbe al legislador permitir que una misma persona sea objeto de múltiples
sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos ante una misma
jurisdicción.
4.2.2.3. Adicionalmente, la Corte constata que el
constituyente colombiano prefirió una consagración del principio non bis in ídem
según la cual la prohibición no está dirigida exclusivamente a una doble
sanción. La prohibición se dirige a ser “juzgado” dos veces. Considera la
Corte, que lo anterior se ajusta a los fundamentos del principio non bis in
ídem ya que la seguridad jurídica y la justicia material se verían afectadas,
no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de tener una persona
que soportar juicios sucesivos por el mismo hecho. El principio non bis in ídem
prohíbe que después de que ha terminado conforme a derecho un juicio,
posteriormente se abra investigación por el mismo “hecho” dentro de la misma
jurisdicción.
“[l]a posibilidad de que un servidor público o un
particular, en los casos previstos en la ley, sean procesados penal y
disciplinariamente por una misma conducta no implica violación al principio non
bis in ídem, pues, como lo ha explicado la Corte, se trata de dos juicios diferentes
que buscan proteger bienes jurídicos diversos y que están encaminados, según
exista mérito para ello, a imponer sanciones que se caracterizan por ser de
naturaleza jurídica distinta.”  Y
agregó … mientras en el proceso penal el legislador prevé distintos bienes
jurídicos objeto de protección, en el disciplinario el único bien jurídico
protegido está representado por la buena marcha de la administración, su
eficiencia, su buen nombre, la moralidad pública, como también la eficacia y la
honradez de la administración pública; además, mientras en el proceso penal la
pena tiene una función de prevención general y especial, de retribución justa,
de reinserción social y de protección al condenado, en el proceso disciplinario
la sanción tiene una función preventiva y correctiva.”
Lo expuesto le permite a la Corte analizar los cargos
de la demanda presentada por el ciudadano David
Alonso Roa Salguero.
5.
Análisis
de la norma acusada
5.1.
La norma acusada hace parte Código
Disciplinario de los Abogados en la que se indican los destinatarios de ese
régimen, así:
“Artículo 19. Son destinatarios de este código los abogados en ejercicio de su
profesión que cumplan con la misión de asesorar, patrocinar y asistir a las
personas naturales o jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho
público, en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas así se
encuentren excluidos o suspendidos del ejercicio de la profesión y quienes
actúen con licencia provisional.
¨ Se entienden cobijados bajo este régimen los
abogados que desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio.”
En términos de la demanda, la posibilidad que tienen los consejos
seccionales y superior de la Judicatura de sancionar a  los abogados que
desempeñen funciones públicas debe ser declarada inexequible por desconocer: i)
la competencia del Procurador General de la Nación y, ii)  el principio
del no bis in ídem.
5.2.
Se analizó en el numeral 4.3.1. de esta
providencia, que le corresponde al Procurador General de la Nación en los
términos del artículo 277 numeral 6 de la Constitución, adelantar las
investigaciones e imponer las sanciones a quienes desempeñen funciones
públicas, salvo las excepciones consagradas en la misma Constitución. Por
tanto, cuando un servidor público en los términos del artículo 123
constitucional o un particular en los términos del mismo precepto, incurren en
una infracción a su deber funcional corresponde al Procurador General o a la
oficina de control interno disciplinario[29], según sea el caso, hacer uso de su facultad disciplinaria para
investigar y sancionar la respectiva falta, independiente de la profesión que
ostente el servidor o el particular concernido.
En este evento, la competencia disciplinaria de la Procuraduría General
de la Nación y de quienes ejercen en forma desconcentrada esa función se
repite, se activa en razón de la relación especial de sujeción que surge  entre
el Estado y aquellos, obligados a observar y cumplir en debida forma las
funciones asignadas, como no incurrir en las prohibiciones, inhabilidades,
incompatibilidades señaladas por la Constitución o la ley. Por tanto,
desconocería la potestad disciplinaria que la Carta le asignó al órgano de
control,  facultar a un ente diferente  a éste para investigar y sancionar a un
servidor público o a un particular por la violación de deberes funcionales.
Cuando el precepto parcialmente acusado señala que se entienden
cobijados por el régimen que regula la Ley 1233, los abogados que  “desempeñen
funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio” éste  no puede interpretarse en la forma como lo hace
el demandante y posiblemente el Ministerio Público, es decir, que se exceptúe a
estos profesionales de ser investigados por la Procuraduría General o las
oficinas de control interno disciplinario por la infracción a sus deberes
funcionales cuando funjan como servidores o particulares que ejercen función
pública, porque la competencia para investigarlos, salvo las excepciones
expuestas, es privativa del ente de control y de las oficinas de control
interno disciplinario.
Una interpretación como la que plantea el escrito de
demanda resulta contraria a la Constitución Política, en lo que hace a la
competencia del Procurador General de Nación y su función disciplinaria, pues
no es posible que el legislador introduzca una excepción a esa facultad sin
desconocer la norma superior.
Por tanto, el inciso segundo acusado no puede
entenderse como la exclusión del control disciplinario por parte del mencionado
órgano, puesto que todos los servidores y particulares que desempeñen función
pública son disciplinables por la violación de sus deberes funcionales en los
términos regulados en la Ley 734 de 2002, actual Código Único Disciplinario.
En consecuencia, el primer cargo de la demanda no está
llamado a prosperar, porque interpretar que el inciso segundo parcialmente
acusado está limitando o eliminando la competencia del Procurador General sería
inconstitucional. Por tanto, la interpretación del inciso acusado que hace el
demandante no es de recibo.
5.3.
Para la Sala, el artículo 19
de la Ley 1123 de 2007 está planteando que todos los abogados que
cumplan con la misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas
naturales o jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho público son
sujetos pasibles de este estatuto. El inciso segundo aclara que se entienden
incluidos en dicho régimen los abogados que tengan una relación subjetiva
con el Estado como servidores públicos o particulares en ejercicio de una
función administrativa en lo que hace al ejercicio de su profesión, es decir,
cuando el objeto de la vinculación con el Estado sea, precisamente, el de asesorar,
patrocinar y asistir a una entidad estatal en el desarrollo de la
función asignada.
Aclaración que se hace necesaria, en la medida en que
en las  entidades públicas vinculan como servidores a abogados para que en
desarrollo de ese vínculo con el Estado, ejerzan a plenitud la profesión,
prestando su asesoría y representando al ente en procesos judiciales o ante
terceros. V.gr. Los directores jurídicos de las entidades públicas u otros
empleados que tienen entre sus funciones la representación o reciben poder para
tal efecto, piénsese en las conciliaciones y  arreglos directos por señalar
unos pocos ejemplos.
Lo que explica porqué la Ley 1123 también establece  en el artículo 29,
numeral 1, que los servidores públicos y mientras dure su vinculación no podrán
ejercer la profesión, salvo
cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando el respectivo contrato se
los permita, disposición que fue
declarada exequible en la sentencia C-819 de 2010[30]
con fundamento en lo señalado en la sentencia C-658 de 1996, según
la cual:
“…el literal señala que la prohibición no se aplica
cuando el empleado oficial deba litigar en función de su cargo, lo cual es
lógico, pues sería absurdo que la ley impidiera el ejercicio profesional de
quien está obligado a hacerlo precisamente en cumplimiento de las funciones
públicas que le han sido conferidas. Igualmente, la norma indica que la
incompatibilidad no se aplica, en el caso de los trabajadores oficiales, si el
respectivo contrato así lo permite, posibilidad que la Corte encuentra
razonable, pues en determinados casos la propia administración, al suscribir el
respectivo contrato, y teniendo en cuenta la dedicación del trabajador y las
especificidades de la labor desempeñada, puede considerar innecesaria la
imposición de la presente incompatibilidad. Además, en tales eventos, el
literal agrega que "en ningún caso los abogados a contrato podrán litigar
contra la Nación, el departamento o el municipio, según la esfera
administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al  presten sus servicios,
excepto en causa propia y los abogados de pobres en las actuaciones que deban
adelantar en ejercicio de sus funciones", precisión importante pues evita
obvios conflictos de intereses que se podrían suscitar”.
En criterio de la Sala, el inciso acusado sólo tiene una interpretación
plausible: los abogados que en su condición de servidores o particulares que
ejerzan función pública deban ejercer la profesión, quedan sujetos a las
regulaciones del Código Disciplinario del Abogado  por las faltas que lleguen a
cometer en su ejercicio, sin que ello excluya la competencia de los órganos
disciplinarios encargados de velar por el correcto ejercicio de la función
pública. En consecuencia, éstos serán responsables ante i) la
Procuraduría General de la Nación o la oficina de control interno
disciplinario, según sea el caso, en su condición de servidores o particulares
que ejercen función pública en los términos del Ley 734 de 2002, por la
violación de sus deberes funcionales y ii) los consejos seccional o
superior de la Judicatura, por la violación de la normativa que rige la
profesión de abogado, Ley 1123 de 2007.
Esta interpretación del inciso acusado se ajusta a la competencia del
Procurador General de la Nación, artículo 277 numeral 6 de la Constitución y a
la de los consejos seccionales y el superior de la Judicatura, en los términos
del artículo 256 numeral 3 de la Carta.
El objeto de la normativa en estudio es que todos los abogados
que ejerzan la profesión respondan por su correcto ejercicio, finalidad que se
vería frustrada si se admitiera que algunos juristas en ejercicio no pueden ser
investigados por el tribunal que vigila la conducta de estos profesionales, por
el hecho de ostentar la calidad de servidor público o particular que ejerce
función pública. No se puede confundir la protección en el correcto ejercicio
de una profesión y el cumplimiento de los deberes que ella impone, con el
desarrollo de la función pública y las obligaciones que se derivan de su
ejercicio. En el primer caso, compete su vigilancia a los consejos seccionales
y superior de la Judicatura, articulo 256 numeral 3 de la Constitución  y, en
el segundo, a la Procuraduría General de la Nación, distinción que entendió
claramente el legislador en el precepto que se acusa.
Es importante aclarar que no todos los servidores o particulares que
ejercen función pública y sean abogados están sujetos a la potestad
disciplinaria de los consejos seccionales y superior de la judicatura. No. Solo
lo están quienes en razón de su especial vinculación con el Estado deben
ejercen la profesión, entendida ésta como asesorar, patrocinar o representar al ente para el
cual se está  vinculado.
5.4.
Aceptar que un abogado que practique la
profesión y lo haga en desarrollo del vínculo subjetivo que tiene con el
Estado, pueda ser sujeto pasible de investigaciones tanto por la Procuraduría
General de la Nación y del consejo seccional y superior de la Judicatura,
tampoco desconoce el   principio del non bis ídem como lo afirma el actor,
por cuanto no hay similitud en la naturaleza, objeto y la autoridad que conoce
de las faltas que pueda cometer ese individuo. Veamos:
Lo primero que debe advertir la Sala es que una es la naturaleza de la
función que debe cumplir en el ámbito disciplinario la  Procuraduría General de
la Nación y otra muy diferente la que cumplen los consejos seccionales y
superiores.  En el primer caso, se busca la protección y el correcto
funcionamiento de la función pública, razón por la que el servidor vinculado
con el Estado para ejercer su profesión a través del litigio, el asesoramiento
y la representación, entre otros, debe responder por la violación del deber
funcional en los términos de la regulación que rige la conducta de los
servidores públicos, Ley 734 de 2002.
En el segundo caso, se busca el correcto y adecuado ejercicio de la
profesión de abogado como la observancia de los principios éticos que la
rigen,  en razón de las implicaciones que ésta tiene en el tráfico de las
relaciones surgidas en la sociedad y su importancia para cumplir los fines
asignados al Estado, entre ellos, la protección y promoción de los derecho
fundamentales de los individuos, como lo indicó esta Corporación en la
sentencia C-290 de 2008, en los siguientes términos:
“La Corte ha considerado que el abogado ejerce su
profesión principalmente en dos escenario: (i) por fuera del proceso, a través
de la consulta y asesoría a particulares, y (ii) al interior del proceso, en la
representación legal de las personas naturales o jurídicas que acuden a la
administración de justicia para resolver sus controversias.
“En el desarrollo de estas actividades, la profesión
adquiere una especial relevancia social, pues se encuentra íntimamente ligada a
la búsqueda de un orden justo y al logro de la convivencia pacífica, en razón a
que el abogado es, en gran medida, un vínculo necesario para que el ciudadano
acceda a la administración de justicia. En el marco del nuevo Código
disciplinario, al abogado se le asigna un nuevo deber, de relevancia
constitucional, consistente en la defensa y promoción de los derechos humanos.
“De acuerdo con las premisas expuestas, y en la medida
en que el ejercicio de la profesión de abogado se orienta a concretar
importantes fines constitucionales, el incumplimiento de los principios éticos
que informan la profesión, implica también riesgos sociales que ameritan el
control y la regulación legislativa, tanto más en cuanto tal intervención se
encuentra explícitamente autorizada por la propia Carta Política en su artículo
26.
“En tal sentido, esta Corte ha sostenido que el
ejercicio inadecuado o irresponsable de la profesión, pone en riesgo la
efectividad de diversos derechos fundamentales, como la honra, Por la
intimidad, el buen nombre, el derecho de petición, el derecho a la defensa y,
especialmente, el acceso a la administración de justicia, así como la vigencia
de principios constitucionales que deben guiar la función jurisdiccional, como
son la eficacia, la celeridad y la buena fe.
“El fundamento del control público al ejercicio de la
profesión de abogado, se encuentra entonces en los artículos 26 y 95 de la
Constitución Política, así como en los fines inherentes a la profesión, de
acuerdo con las consideraciones precedentes”.
En ese orden, la posibilidad de investigar
disciplinaria y éticamente a un servidor o particular que ejerza función
pública cuando en desarrollo de ese vínculo ejerza plenamente su profesión de
abogado, responde a  objetivos diversos a los que tiene la autoridad que vigila
la conducta de la abogados en ejercicio, hecho que impide afirmar que exista un
desconocimiento de la prohibición de doble juzgamiento en los términos del
artículo 29 constitucional y la jurisprudencia constitucional expuesta en el
acápite 4.4. de esta providencia.
Se reitera, un mismo hecho puede originar varios
procesos, lo importante es que éstos  respondan a objetivos diversos. En el
caso en estudio, esa exigencia se cumple, porque, por una parte, el proceso
disciplinario busca proteger la función pública y los principios que la rigen,
artículo 209 constitucional y, por la otra, el proceso ético  propugna por el
correcto desempeño de la profesión de abogado, cuyo fundamento se encuentra en
los artículos 26 y 256, numeral 3 constitucional.
Igualmente, cada una de estas actuaciones responde a
normativas diferentes y su imposición corresponde a autoridades con funciones
constitucionalmente diversas. Por una parte, la Procuraduría General, que en
virtud del artículo 277 numeral 6, ente al que se le asignó la vigilancia
superior de la conducta oficial como la investigación y sanción de los
servidores públicos por la infracción de los deberes funcionales y por otra, la
de los consejos seccional y superior de la Judicatura, en los términos del
artículo 256 numeral 3 de la Carta, que asigna a estos órganos colegiados la
competencia para examinar y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio
de su profesión.
Precisamente el inciso acusado del artículo 19 de la
Ley 1123 de 2007 establece que los destinatarios de esa normativa son  los
abogados que ejerzan función pública, pero sólo en lo relacionado con dicho ejercicio, es decir, que la
competencia de los consejos seccional y superior de la Judicatura frente a los
servidores que deben ejercer su profesión, lo es por el desconocimiento de las
normas de conducta que rigen esa especial actividad profesional y no por el
ejercicio de la función pública, como parece lo entienden el demandante y el
Procurador General de la Nación.
Para la Sala es claro que independientemente de la
relación que una persona pueda tener con el Estado, bien como servidor público
bien como particular en ejercicio de función administrativa y las
responsabilidades que por esa especial sujeción  puedan surgir, aquella debe
responder por la forma como ejerce su actividad profesional si ésta es la
razón de su vínculo con el ente estatal, no entenderlo así, sería
entronizar un trato discriminatorio entre los individuos que ejercen una
determinada profesión u oficio, en desmedro del derecho a la igualdad que
consagra el artículo 13 constitucional, por cuanto algunos individuos por razón
de su relación con el Estado y pese a estar desplegando o desarrollando su
profesión, quedarían excluidos de ser investigados y sancionados por su
incorrecto ejercicio.
Admitir la postura del actor y del Ministerio Público,
implicaría por ejemplo, que frente a otras profesiones no se genere una
responsabilidad por la violación de los códigos de conducta. Así, por ejemplo,
los médicos vinculados al Instituto de Medicina Legal no deberían responder
ante los Tribunales de Ética Médica por variar un dictamen pericial o los
médicos vinculados como  empleados o trabajadores a una ESE por no atender en
tiempo a un paciente.
Se recuerda, en la  sentencia C-259 de 1995[31] se concluyó que las sanciones impuestas
por el Tribunal de ética médica no son excluyentes de las penales, civiles o
administrativas derivadas del mismo comportamiento, en la medida en que son
regidas por normativas diferentes e impuestas por autoridades diversas.
Expresamente se afirmó:
“es preciso resaltar cómo en aras del interés de la
sociedad y de los bienes jurídicamente tutelados, y del respeto que debe
tenerse a la dignidad humana (artículo 1o. Constitución Política), así como de
la responsabilidad tanto de los particulares como de los servidores públicos
ante las autoridades competentes por infringir la Constitución y las leyes de
la República, nada impide que de la falta disciplinaria en que eventualmente
incurra un profesional de la medicina por sus actos u omisiones en ejercicio de
su actividad profesional, que acarrea las sanciones correspondientes a la
violación al régimen disciplinario ético médico, pueda así mismo, al quebrantar
los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política de Colombia
y en especial el de la vida, la integridad física, la salud, la dignidad, la
seguridad social, etc., ser responsable penal, civil o administrativamente, de
hechos u omisiones que infrinjan los respectivos estatutos, que lo hacen
acreedor de las sanciones correspondientes, diferentes a la disciplinaria”.
En el mismo sentido, en la sentencia C-597 de 1996[32] se señaló que no vulnera la prohibición del artículo 29 el que una
persona sea sancionada a su vez por una infracción monetaria y por la Junta
Central de Contadores, por ausencia de identidad en la causa y el objeto en
cada uno de los procesos.
5.5.
CONCLUSIÓN
La facultad que tienen los consejos seccional y
superior de la Judicatura para investigar y sancionar a los abogados que
desarrollen la profesión en ejercicio del vínculo con el Estado, no desconoce
ni la competencia de la Procuraduría General de la Nación ni la prohibición de
ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
En el primer caso, porque la competencia del
Procurador General se mantiene incólume para investigar y juzgar a los
servidores y particulares que ejercen función pública por la infracción del
deber funcional, independientemente de la profesión que ostenten. En el
segundo, porque las sanciones que están llamados a imponer los consejos
seccionales y superior de la Judicatura difieren en su naturaleza y objeto de
las que debe imponer el Procurador General de la Nación, razón por la que una
misma conducta puede dar origen a que se active la competencia de esos dos
entes, sin que se desconozca  la prohibición de doble juzgamiento que establece
el artículo 29 Constitucional.
6.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el siguiente aparte del
inciso segundo del artículo 19  de la Ley 1123 de 2007 “Se
entienden cobijados bajo este régimen los abogados que desempeñen funciones
públicas relacionadas con dicho ejercicio” por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-195 de 1993; C-280,
C-306 y 597 de 1996, entre otras.
[2] Cfr. Sentencia C-244 de 1996.M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-708 de
1991.M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[3] Cfr. Sentencia C-769 de 1998. M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[4] Cfr. Sentencia C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[5] GOMEZ PAVEJEAU, Carlos Arturo. “Dogmática del Derecho
Disciplinario” Universidad Externado de Colombia. Segunda Edición, pág. 221 y
siguientes.
[6] Cfr. Sentencia C-948 de 2002. M.P.
Álvaro Tafur Galvis
[7] Cfr. Sentencia C-996 de 2001. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[8] En estos casos cada entidad debe tener una oficina del más alto
nivel para ejercer el control  interno disciplinario que puede investigar y
sancionar a los servidores públicos de la entidad, salvo que la Procuraduría
General decida ejercer su poder preferente. Evento en el cual, estas oficinas
pierden competencia para seguir investigando al funcionario. En relación con
los particulares que ejercen función pública la competencia para investigarlos
es exclusiva de la Procuraduría General de la Nación, artículo 75 de la Ley 734
de 2002.
[9] Cfr. Sentencia C-417 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10] Cfr. Sentencia C-286 de 1996; C-181 de 1999 y C-037 de 2003. En
estas decisiones, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que lo que
activa la competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación en
cumplimiento del artículo 277, numeral 6 de la Constitución, es el ejercicio
material de la función pública o administrativa por parte de los particulares,
independientemente de la forma como éstos lleguen a tener contacto con ella,
razón por la que se admitió que los contratistas del Estado podrían ser sujetos
pasibles del derecho disciplinario en la medida en que el contrato estatal de
que se trate implique el ejercicio de función administrativa, razón por la que
se reconoció que los interventores de obra pública y los administradores de
recursos públicos, entre otros, pueden ser investigados disciplinariamente.
[11] M.P.
[12] Cfr. Sentencia C-568 de 2010. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[13] Cfr. Sentencia C-177 de 1998. M.P. Hernando
Herrera Vergara
[14] Cfr. Sentencia
C-190 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[15] VELASQUEZ GOMEZ, Iván. “Manual de Derecho
Disciplinario”. Librería Jurídica Sánchez R. 1996. Citado por  Carlos Arturo
Gómez  Paveajeau en “Dogmática del Derecho Disciplinario”, ob cit. pág. 182.
[16] Cfr. sentencias C-479 de 1992 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; T-520 de 1992. M.P.
José Gregorio Hernández Galindo; C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; T-368 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; sentencias T-575 de 1993.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-214 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell;
C-264 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz; T-652 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz,
entre otras.
[17] Cfr.
Sentencias C-554 de 2001 y C-666 de 2008, entre otras.
[18] Cfr. sentencia C-047 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil, quien
cita en apartes la sentencia C-554 de 2001.
[19] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[20] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22] M.P. María Victoria Calle
[23] Cfr. Sentencia C-004 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
4. M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[25] M.P. Jaime Araujo Renteria
[26] Cfr. sentencia C-591 de 2009. M.P. María Victoria Calle.
[27] Cfr. sentencia C-872 de 2002. M.P. José Manuel Cepeda.
[28]
[29] Se recuerda que frente a los particulares que ejercen funciones
pública, la competencia disciplinaria es exclusiva y excluyente de la
Procuraduría General de la Nación, artículo 75 de la Ley 734 de 2002.
[30] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[31] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[32] M.P Alejandro Martínez Caballero.