C-278-06
Referencia: expediente No
Sentencia C-278/06
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION
PRESIDENCIAL-Configuración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
de la carga de especificidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Falta
de especificidad en las razones de inconstitucionalidad
Referencia:
expediente D-5777
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de
2004, “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política
de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Julio Antonio Rubio Cruz
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., cinco (5) de abril de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Julio Antonio
Rubio Cruz presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo
02 de 2004, “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución
Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de trece (13) de mayo de dos mil cinco (2005) el
Magistrado Sustanciador resolvió rechazar la demanda por estimar que los
argumentos formulados carecían de los requisitos mínimos para entablar un
debate de constitucionalidad. Contra la anterior decisión, dentro del término
legal, el demandante interpuso recurso de súplica, el cual fue desatado por
medio del Auto A-128 de veintiocho (28) de junio de dos mil cinco (2005). En
dicha providencia la Sala Plena revocó la decisión suplicada y, en su lugar,
ordenó al Magistrado Sustanciador inadmitir la demanda y permitir al demandante
corregir el libelo acusatorio en los términos señalados en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991. Por medio de auto de tres (3) de agosto de 2005 el
Magistrado Sustanciador dando cumplimiento a lo ordenado por la Sala Plena,
inadmitió la demanda y concedió al actor un término de tres (3) días para
corregirla. Dentro del término señalado, el ciudadano demandante presentó un
escrito de corrección, y la demanda finalmente fue admitida el veinte (20) de
septiembre de dos mil cinco (2005). En el mismo auto admisorio se ordenó su
fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación y la
comunicación de la iniciación del trámite al Presidente del Congreso, al
Presidente de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia. De igual
modo, se decidió invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal y las Universidades Sergio Arboleda,
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, Jorge Tadeo Lozano y de Cartagena,
para que intervinieran en el presente proceso.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones
demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45775 de
veintiocho (28) de diciembre de dos mil cuatro (2004).
ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2004
(diciembre 27)
Diario Oficial No. 45.775 de 28 de diciembre de 2004
Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política
de Colombia y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Modifícanse los
incisos 2o y 3o del artículo 127 de la Constitución
Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:
A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en
los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar
parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias
políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los
miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las
limitaciones contempladas en el artículo 219 de la
Constitución.
Los empleados no contemplados en esta prohibición sólo podrán
participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale
la Ley Estatutaria.
Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten
sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el
momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse
desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección
presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que
la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los
cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar
en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o
movimientos políticos.
Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la
República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público,
distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los
candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones
propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la
Ley Estatutaria.”
ARTÍCULO 2o. El artículo 197 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de
la República por más de dos períodos.
No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente
quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en
los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano
que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes
cargos:
Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado,
del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral,
Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la
República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil,
Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía,
Gobernador de Departamento o Alcaldes.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia
de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá
ser elegido para un nuevo período presidencial.”
ARTÍCULO 3o. El artículo 204 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las
mismas calidades que para ser Presidente de la República.
El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si
integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.
El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para
el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como
candidato.”
ARTÍCULO 4o. Adiciónanse al
artículo 152 de la Constitución
un literal f) y un parágrafo transitorio así:
f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la
República que reúnan los requisitos que determine la ley.
PARÁGRAFO transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del
Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria
que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución
y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la
oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso
equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el
Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para
candidatos a la Presidencia de la República.
El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje
de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley
Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos
para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por
parte de la Corte Constitucional.
Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el
proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de
Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.”
ARTÍCULO 5o. El presente Acto
Legislativo rige a partir de su promulgación.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano demandante dirige su acusación contra el Acto
Legislativo 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la
Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. A su
juicio, el cuerpo normativo acusado infringe distintas disposiciones de la
Constitución Política de 1991, de acuerdo con los planteamientos que se exponen
a continuación.
En primer lugar, considera que vulnera el derecho a la igualdad,
consagrado en el artículo 13 constitucional, ya que, en su opinión, la
reelección inmediata privilegia al Presidente en ejercicio del cargo frente a
los restantes candidatos a la primera magistratura, y, específicamente,
respecto de aquellos funcionarios contemplados en el artículo 2º del Acto
Legislativo demandado, quienes deben renunciar un año antes de la fecha de la
elección, en el evento de querer postularse como candidatos a la Presidencia de
la República.
En segundo término, pone de presente que el referido Acto
Legislativo contraviene lo dispuesto por el artículo 377 constitucional, así
como el principio de la soberanía popular, señalado en el artículo 3 de la
Carta Fundamental pues, en su concepto, el procedimiento que debió seguirse, en
aras a la aprobación de la mencionada reforma constitucional, no era otro que
el sometimiento de su texto a referendo, es decir, era necesario ponerla a
consideración del pueblo para su correspondiente adopción.
De igual modo,
como consecuencia de lo anterior, indica que la cuestionada reforma quebranta
otros preceptos superiores, entre los que se destacan la prevalencia del
interés general y la democracia participativa y pluralista.
También, argumenta que el Acto Legislativo demandado está “delictualmente
viciado”, pues los votos de algunos congresistas fueron comprados por el
Gobierno Nacional con el ofrecimiento de prebendas burocráticas, a lo que se
suma –continúa el actor- la incierta composición del Senado de la República,
debido al reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, mediante el cual se
declaraba la nulidad de un número significativos de los votos contabilizados
para la elección de los miembros de dicha cámara legislativa. Por lo tanto,
debido a la espuria credencial que ostentaban, muchos senadores debieron
abstenerse de debatir y votar la reforma constitucional acusada.
Luego, el actor hace una disertación sobre la inconveniencia de la
figura de la reelección presidencial, con base en los precedentes históricos en
el constitucionalismo colombiano. Finaliza su escrito con algunas
consideraciones sobre los graves peligros que a su juicio entraña la reelección
del actual Presidente de la República por el pobre desempeño del actual
gobierno en materia económica y de seguridad interior.
IV. CONCEPTOS E INTERVENciOnES
1. Intervención del ciudadano Angelino Garzón, Gobernador del
Departamento del Valle del Cauca.
Mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta
Corporación el día veintitrés (23) de junio de dos mil cinco (2005) el
ciudadano Angelino Garzón, gobernador del Departamento del Valle del Cauca,
solicita que la Corte Constitucional, en el evento de declarar exequible el
Acto Legislativo 02 de 2004, profiera una sentencia integradora y, en
desarrollo del principio de igualdad, permita que los alcaldes y gobernadores
puedan inscribirse como candidatos a la Presidencia de la República con las
mismas garantías y requisitos del Presidente y Vicepresidente en ejercicio.
A juicio del interviniente, el texto normativo acusado introduce un
trato diferenciado entre el Presidente y Vicepresidente de la República y los
gobernadores y alcaldes en ejercicio, puesto que no permite que éstos últimos
puedan postularse como candidatos a la primera magistratura, agrega que dicho
trato no resulta razonable ni justificado y, en consecuencia, deviene en
discriminatorio, por lo tanto, es necesario que el juez constitucional
profiriera una sentencia restauradora del principio de igualdad.
2.
Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán.
Dentro del
término de fijación en lista intervino el ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán para
solicitar la declaratoria de inexequibilidad del texto normativo demandado,
ello, en razón a que, en su concepto, se violó el procedimiento de reforma
constitucional, por cuanto no fueron resueltos los impedimentos presentados por
los representantes a la Cámara, durante el trámite del Acto Legislativo 02 de
2004, por la Comisión de Ética del Congreso, en contravía de lo dispuesto por
el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.
3.
Intervención de la Universidad de Cartagena.
Vencido el
término de fijación en lista, los ciudadanos Arturo Matson Figueroa y David
Mercado Pérez presentaron un escrito en representación de la Universidad de
Cartagena, dando respuesta a la invitación formulada en el auto admisorio de la
demanda.
Consideran los
intervinientes que en este caso opera el fenómeno de la cosa juzgada, ello, en
razón a que la Corte en anteriores pronunciamientos decidió lo referente a la
constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2004, por lo cual resulta
indefectible atenerse a lo resuelto en dichas providencias.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 3981,
recibido el cuatro (4) de noviembre de dos mil cinco (2005) en la Secretaría
General de esta Corporación, solicita que la Corte Constitucional declare la
existencia de cosa juzgada en relación con la sentencia C-1040 de 2005,
mediante la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de
2005, salvo el artículo 4 parágrafo transitorio, inciso final que fue declarado
inexequible.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- De conformidad con el artículo 241-1 constitucional a esta
Corporación le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
sólo por vicios de procedimiento en su formación.
Según la posición mayoritaria de esta Corporación, sentada en los
fallos C-551 de 2003, C-971 de 2004, y C-1040 y C-1041 de 2005, entre otros, el
control por vicios de procedimiento comprende el análisis de las infracciones a
los límites competenciales al poder de reforma.[1] Tales límites,
según ha sostenido la jurisprudencia constitucional, se derivan del contenido
normativo de las disposiciones en las que se definen los distintos
procedimientos de reforma constitucional, los cuales se consignan a partir del
artículo 374 de la Carta Política.
Así, en la
sentencia C-1040 de 2005 sostuvo:
“De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su
jurisprudencia en el sentido que el poder reformador de la Constitución no es
soberano y ejerce una competencia limitada por las normas de la Asamblea
Constituyente de 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la
Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada,
subvertida o sustituida (…) En el artículo 379 de la Carta se establece que la
Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos”
establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es
precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el
primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que
dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda seguir el trámite
para modificar válidamente la Constitución. El requisito que debe verificar la
Corte es que el acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o
sustitución de la Constitución. La Corte enfatiza que el único titular de un
poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º
de la Carta. En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de
reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la
República que es un órgano constituido y por lo tanto limitado por la propia
Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos
que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun
cuando reforma la Constitución, no es el detentador de la soberanía  que
“reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva
Constitución”.
Por tal razón, en virtud de los pronunciamientos a los que se ha
hecho referencia, esta Corporación es competente para conocer de la demanda
presentada por el ciudadano Rubio Cruz.
De la cosa
juzgada
2.- En la sesión que tuvo lugar el día veinte (20) de septiembre de
2005 la Sala Plena de esta Corporación decidió estudiar de manera conjunta
todas las ponencias registradas que versaban sobre la constitucionalidad del
Acto Legislativo 02 de 2004, las cuales fueron posteriormente votadas de manera
individual en la sesión efectuada el día diecinueve (19) de octubre de 2005, en
el orden en que habían sido registradas.
Al haber sido decididas de manera consecutiva, en algunos casos se
configuró el fenómeno de cosa juzgada respecto a los cargos que habían sido
analizados en ponencias anteriores.
3.- Ahora bien, en esta oportunidad puede verificar la Corte que el
planteamiento expuesto por el ciudadano Rubio Cruz en contra del referido Acto
Legislativo por vulneración al derecho de igualdad es similar a la acusación
que se realizó en la demanda correspondiente al expediente No. D-5645, la cual,
a su vez, fue resuelta en la sentencia C-1040 de 2005, razón por la cual
respecto del mismo opera la cosa juzgada. Entra pues la Corte a examinar lo
pertinente.
4.- Ha dicho la Corte Constitucional que se presenta la cosa juzgada
“… cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con
la misma norma que es llevada posteriormente a estudio…”[2],
frente a lo cual al Juez Constitucional le resulta vedado volver a examinar la
disposición objeto de una decisión previa. Sin embargo, la Corte ha insistido
también en que si en la declaratoria de exequibilidad se expresa la limitación
de la cosa juzgada a los cargos estudiados en ella, entonces la norma pueda ser
considerada nuevamente en aquellos aspectos que no hicieron parte de los cargos
del primer análisis[3].
Por lo anterior, resulta indispensable verificar la acusación
realizada por infracción al derecho de igualdad en el proceso de
constitucionalidad que arrojó como resultado la sentencia C-1040 de 2005, así
como la que en este proceso es objeto de estudio, para determinar la semejanza
o divergencia de las mismas.
5.- Para una mayor claridad, a continuación se hará un recuento del
cargo formulado en la demanda que nos ocupa por afectación al derecho de
igualdad.
En opinión del actor, la violación del principio de igualdad se
sustenta en la posición privilegiada del Presidente respecto a los restantes
candidatos, específicamente, con relación a aquellos funcionarios a los cuales
hace mención el artículo segundo de la reforma constitucional, quienes a
diferencia del Presidente de la República, quien puede ser reelecto de manera
inmediata, deben renunciar al cargo que desempeñan con un año de anterioridad a
la fecha de las elecciones.
En dicho sentido, cabe señalar que, en lo referente al cargo antes
enunciado, ya se produjo pronunciamiento por parte de esta Corporación, tal y
como se detalla a continuación.
Cosa
juzgada respecto del cargo relacionado con la vulneración del principio de
igualdad por parte del Acto legislativo 02 de 2004
6.- En este
orden de ideas, se verifica que dentro de las acusaciones que, en el expediente
D-5645, se hicieron al Acto Legislativo 02 de 2004, se encuentra aquella que
está referida a la violación del principio de igualdad. Sobre este particular,
en los planteamientos de la demanda, expuestos en ese momento, se argumentó:
“.-(...) la posibilidad de reelegir de manera inmediata al
presidente en ejercicio, hace desaparecer el principio de igualdad, ya
que impide que los contradictores políticos del presidente candidato ejerzan en
igualdad de condiciones sus derechos. Se afecta de este modo el pluralismo
político y el derecho de participación ciudadana en forma igualitaria.
.-   Finalmente, también se lesiona la igualdad, sostiene la
demandante, cuando se prohíbe a altos funcionarios del Estado ser candidatos a
la Presidencia, pero sí se permite la reelección del presidente en ejercicio.” (Negrillas fuera de texto).
7.- Así las
cosas, en la sentencia C-1040 de 2005 concluyó la Corte Constitucional:
“(…) [L]a reforma por medio de la cual se permite la reelección
presidencial no comporta una sustitución de la estructura básica de la
Constitución en cuanto a forma de Estado, sistema de gobierno y régimen
político, y por consiguiente no cabe afirmar que el Congreso haya incurrido en
un vicio competencial por este concepto en la expedición del Acto Legislativo
02 de 2004”. (f. j. 7.10.4.1.)
8.- Más
adelante afirma respecto de la supuesta violación del principio de igualdad
afirma:
“7.10.4.2. El Acto Legislativo acusado no contiene una
sustitución de la Constitución por supresión parcial del principio de igualdad
Para configurar un cargo contra un acto reformatorio de la
Constitución con base en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución,
el planteamiento del mismo no puede reducirse a señalar que la reforma es
contraria al principio de igualdad, sino que sería necesario mostrar que, al
menos parcialmente, ese principio ha sido sustituido, suprimido o completamente
subvertido por efecto de la reforma.
(i) La demandante afirma que tal supresión del principio de igualdad
habría operado en el sistema electoral para la elección de Presidente de la
República, porque no es comparable la situación del Presidente que decide
postularse para un segundo mandato, con la de ningún otro candidato. Por
consiguiente, la reforma que permite la reelección presidencial inmediata sería
irreconciliable con el principio de igualdad.
Observa la Corte que la demandante parte de un punto de vista
equivocado, problema que se origina, precisamente, en que no ha asumido la
reforma, y por consiguiente la cuestiona desde el escenario institucional
previo a la misma. En ese escenario, ciertamente, la carrera por la Presidencia
de la República se realiza entre ciudadanos que, en el papel, están en igualdad
de condiciones. Cualquier ventaja institucional a favor de uno de ellos,
resultaría incompatible con el principio de igualdad y lo desdibujaría por
completo en el escenario de la elección presidencial. Así, permitir la
intervención en política de los funcionarios públicos a favor de determinado
candidato, o el aprovechamiento privilegiado, solo por uno de los candidatos,
de medios de naturaleza pública, en materia, por ejemplo, de transporte o de
comunicaciones, sería, ciertamente, incompatible con un modelo que tiene como
presupuesto la igualdad de todos los aspirantes a la presidencia. No obstante,
los argumentos se quedan en el nivel de la incompatibilidad y no se proyectan
en el plano de la sustitución o supresión del principio de igualdad.
En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, la
contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente, entre
ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser el
propio Presidente de la República. En ese contexto el análisis de igualdad ya
no puede ser el mismo, porque, por definición, los candidatos no están en
igualdad de condiciones. Tal desigualdad, sin embargo, no implica, per se, una
supresión del principio de igualdad en general, ni aplicado al proceso de
elección presidencial. Se trata de un cambio de modalidad en la operación del
sistema de gobierno presidencial. En ese escenario, no se convoca al pueblo
para que, de entre un conjunto de ciudadanos elija al nuevo Presidente, sino
para que, en casos de que se aspire a la reelección, se pronuncie sobre si
quiere que el actual presidente siga en el cargo por un período más, o prefiere
elegir a un candidato que plantee una alternativa política. Se trata de una
modalidad distinta en la cual, ciertamente el Presidente tiene las ventajas que
se derivan de su condición de mandatario, entre las cuales, como se hace en la
demanda, pueden mencionarse su influencia en la destinación del gasto público,
o su permanente exposición pública como resultado de sus actos de gestión o del
contacto que debe mantener con la ciudadanía y del ejercicio del liderazgo al
que está obligado. Pero, por las mismas razones, el presidente en ejercicio también
enfrenta desventajas frente a eventuales competidores. Debe asumir el
inevitable desgaste del gobierno; se le valora por su gestión, no por sus
promesas, o puede verse afectado por el costo de medidas impopulares pero
necesarias, que adopta como gobernante.
Es claro que la posibilidad de reelección inmediata plantea la
necesidad de permitir que quienes están en el gobierno asuman una posición
política para promover el proyecto de reelección. El Presidente en ejercicio –o
el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad de presentar
su opción política, destacando los elementos de su gestión que le sirven de
soporte, así como los correctivos que se estimen necesarios.
En el inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004,
se regula el tema de los límites a la participación en política y partidista
del Presidente y Vicepresidente de la República, cuando éstos deciden presentar
su candidatura para un nuevo período presidencial, distinguiendo, por un lado,
la participación política a partir de la inscripción de la candidatura
presidencial, y, por otro, la participación partidista en los mecanismos
democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos
políticos.  En cualquier caso, desde el principio se planteó que uno de los
ejes centrales de la reforma por medio de la cual se permite la reelección
presidencial era el de los límites a la participación política y partidista.
Ciertamente la posibilidad de la reelección presidencial inmediata
exige que, para preservar el equilibrio en el debate electoral, se establezcan,
por un lado, unas limitaciones a la actividad política de quienes están en el
poder, y, por otro, un conjunto de garantías para quienes se encuentren en la
oposición. Ambos extremos se encuentran previstos de manera expresa en el Acto
Legislativo acusado.
Así, en cuanto hace a la existencia de reglas de juego que permitan
una contienda equilibrada, debe señalarse que, al contrario de lo manifestado
por la actora, no puede sostenerse que el acto reformatorio de la Constitución
se oriente a impedir que ella se de en esos términos, sino que en el mismo se
señalan las reglas que limitan los poderes del presidente, las actividades que
puede cumplir y las garantías que deben brindarse a los restantes candidatos.
El desarrollo de esas pautas se confía al legislador estatutario, lo cual no
hace inconstitucional la reforma. Si algún vicio pudiese presentarse desde esta
perspectiva, el mismo estaría en la ley estatutaria y en lo inadecuado de sus previsiones,
pero no en el acto reformatorio acusado, que de manera expresa y categórica
dispone que corresponde al legislador estatutario regular la igualdad electoral
entre los candidatos que reúnan los requisitos que determine la ley, igualdad
que, como se señala en el parágrafo transitorio, remite a la consideración de
aspectos tales como las garantías de la oposición, la participación en política
de los servidores públicos, el acceso equitativo a los medios de comunicación
que hagan uso del espectro electromagnético, la financiación preponderantemente
estatal de las campañas electorales o el derecho de réplica en condiciones de
equidad.
Encuentra entonces la Corte que, si bien la posibilidad de que haya
reelección presidencial por una sola vez, especialmente la inmediata, puede
conferirle, per se, a quien está ejerciendo el poder y a sus partidarios una
ventaja sobre sus oponentes políticos, en el propio acto legislativo se
introdujeron reglas y garantías orientadas a asegurar el equilibrio en el debate
electoral y que, por voluntad expresa del reformador, buscan promover las
condiciones de igualdad entre los candidatos. El efecto de este mandato depende
no solo de la regulación que expida el legislador estatutario sino también del
contexto en el que ésta sea aplicada. Pero, en cualquier caso, del texto de la
reforma se deriva que de manera específica se establecieron mandatos orientados
a equilibrar la contienda electoral. En materia de participación en política de
los funcionarios públicos, debe observarse que el tema se delega en el
legislador estatutario, pero que la propia Carta admite, en principio, la
participación de empleados del ejecutivo de cualquier nivel, pero con sujeción
a las condiciones que fije el legislador estatutario. Al margen de la conveniencia
o inconveniencia de que se hubiera permitido la participación en política
electoral de estos servidores públicos, en el plano jurídico no se excluye a
ninguno de participar en la contienda a favor o en contra de cualquiera de los
candidatos, siempre que ello suceda en las condiciones que fije la ley
estatutaria.
Es preciso anotar que, si bien en la norma constitucional no se
fijaron criterios específicos en lo atinente a la participación en política de
los empleados públicos, no es menos cierto que si se fijan en ella unos
parámetros determinantes, a los que habrá de ceñirse el legislador estatutario.
Así, en el inciso cuarto del  artículo 127 de la Carta –que no fue modificado
por el acto legislativo acusado- se dispone que “[l]a utilización del empleo
para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política
constituye causal de mala conducta.” De este modo, la propia Constitución
distingue entre el empleo y el empleado, y si bien permite la participación en
política de empleados del Estado que con anterioridad la tenían prohibida,
proscribe la utilización del empleo para la promoción de un proyecto político.
Quiere ello decir que los empleados públicos habilitados por la Constitución,
podrán, a título personal y en los términos de la ley estatutaria, participar
en política para la promoción de un determinado proyecto político, pero que
ello no implica que puedan destinar a la causa política el empleo que les ha
sido confiado, ni que, como de manera expresa se ha señalado para el Presidente
y el Vicepresidente, puedan utilizar para la campaña bienes del Estado o
recursos del Tesoro Público distintos de aquellos que se ofrezcan en
condiciones de igualdad a todos los candidatos.  Así, como se ha dicho, la
reforma no altera los fines del Estado, ni sacrifica la imparcialidad del
Presidente, pues es claro que éste, en los términos del acto legislativo
acusado, no puede poner la función pública al servicio de su campaña. De este
modo, resulta equivocado sostener, por ejemplo, que, como quiera que el
Presidente de la República es el comandante supremo de las fuerzas armadas, por
virtud de la reforma, quedaría habilitado para poner a las fuerzas militares y
de policía al servicio de su propósito reeleccionista. Ello no sería sino la
expresión de una conducta abusiva en el ejercicio de la función pública que no
se desprende del diseño institucional previsto en el acto acusado.
De lo anterior se deduce que el acto acusado no rompe el equilibrio
democrático, sino que cambia el punto de equilibrio. El nuevo punto de
equilibrio dependerá de múltiples factores, al igual que sucedía antes de la
reforma puesto que el balance de posibilidades de los candidatos presidenciales
no estaba antes de la reforma en un solo e inamovible punto de equilibrio. En
todo caso no estaba, no lo está ahora, determinado exclusivamente por el marco
institucional. Quizás sea mucho más importante para este equilibrio la buena o
mala gestión del presidente candidato, su mayor o menor acogida en la opinión
pública, y, de otro lado, la proyección, las capacidades y la aceptación de los
demás candidatos. Si el marco institucional, tanto el anterior como el nuevo,
están orientados por principios de equidad y de igualdad, en el plano jurídico
no se puede concluir que el Acto Legislativo mismo ha sustituido el esquema del
equilibrio democrático. Colombia continúa siendo una democracia pluralista. El
acto legislativo acusado no reemplaza este principio por otro opuesto o
integralmente diferente, sino que el mismo se continúa proyectando en todos los
ámbitos de la vida nacional: en las elecciones al Congreso de la República, en
las elecciones de las demás corporaciones públicas,  en las de gobernadores y
alcaldes, y en la propia elección presidencial, con nuevas reglas de juego,
pero no con reglas que cierren el paso a la expresión de la diversidad. No le
corresponde a la Corte anticipar los efectos prácticos de las nuevas reglas,
sino tan solo verificar si éstas sustituyeron el principio de la democracia
pluralista por otro opuesto o totalmente diferente, lo cual no es el caso con
este acto legislativo.
Por lo demás, como quiera que sólo puede haber una reelección, de
todas maneras, en el período siguiente el juego se dará entre ciudadanos
iguales, con lo cual el sistema, tal como está previsto en el Acto Legislativo
2 de 2004, atiende a la necesidad de garantizar la alternancia en el poder, no
solo mediante el expediente de establecer un pronunciamiento periódico del
electorado, sino, adicionalmente, estableciendo un límite absoluto al término
durante el cual una misma persona puede ejercer como Presidente de la
República.
De este modo, no puede decirse que se haya sustituido parcialmente
la Constitución por supresión del principio de igualdad aplicado al proceso de
elección presidencial o por una total subversión del principio de la democracia
pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y además el Acto
Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el
equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo
contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida
sobre la alternación en el poder, al mantenerse las elecciones periódicas y
limitarse a una sola vez la posibilidad de reelección.
(ii)    En otra dimensión del cargo relacionado con el principio de
igualdad, la actora señala que el acto legislativo acusado es contrario al
mismo en la medida en que no permite que altos funcionarios del Estado
distintos del Presidente de la República sean candidatos a la Presidencia, sin
necesidad de renunciar a sus cargos. Encuentra la Corte que esta línea
argumentativa resulta inepta para configurar un cargo por sustitución de
Constitución, puesto que la misma se orienta a cuestionar un pretendido
desconocimiento del principio de igualdad en el que se habría incurrido debido
a una omisión en la reforma al no haberse incluido en su supuesto de hecho
todas las situaciones que, en criterio de la actora, por responder a idénticas
condiciones, debían haber sido de reguladas de la misma manera. A simple vista
se observa que se trata de una controversia en torno a la aplicación del
principio de igualdad en un asunto que admite diversas interpretaciones, sin
que, en principio, aparezca claro que situaciones que, si bien tienen rasgos
comunes, tienen también claros elementos diferenciadores, deban regularse de la
misma manera y que no hacerlo así resulte contrario al principio de igualdad.
Se trata, entonces, claramente, de un cargo referido al contenido material de
la reforma, en relación con el cual la Corte Constitucional carece de
competencia. La acusación no se orienta a mostrar la existencia de una
sustitución de Constitución por supresión o total subversión del principio de
igualdad, sino a plantear una oposición material, por una especie de omisión
del constituyente derivado, entre el contenido del acto legislativo y el
principio de igualdad. Por expresa disposición de la Constitución, la Corte
solo puede ocuparse de los vicios que tengan que ver con el procedimiento,
incluidos en ellos los de carácter competencial, pero no puede abordar el
estudio de la reforma por vicios materiales o de fondo, razón por la cual el
cargo, así planteado, resulta inepto.
Lo mismo puede decirse del planteamiento conforme al cual, puesto que
tanto el Presidente de la República, como los gobernadores y los alcaldes son
funcionarios de elección popular y cabeza de la rama ejecutiva en su respectiva
jurisdicción territorial, en aplicación del principio de igualdad, resultaba
imperativo que, si se establecía la posibilidad de reelección inmediata para el
Presidente de la República, lo propio ocurriese con los gobernadores y con los
alcaldes. Se trata de un cargo orientado a mostrar una violación del principio
de igualdad debido a que situaciones que, en opinión de los impugnantes, son
iguales, no recibieron el mismo tratamiento en la reforma constitucional, pero
no hay allí un cargo por sustitución de Constitución sobre el cual la Corte
pueda pronunciarse.
(iii)          No obstante la ausencia de desarrollos argumentativos
sobre este particular en la demanda, cabría, en virtud del principio pro
actione, interpretar que la actora cuestiona que se hubiese producido, por la
vía del procedimiento de reforma, un acto de naturaleza individual y concreta,
contrario al carácter general que debe tener la ley y que, por consiguiente,
subvierte el principio de igualdad, como elemento definitorio de la identidad
de la Constitución.
Sin embargo, tal señalamiento carecería de base, por cuanto el acto
legislativo acusado establece de manera general y abstracta que “nadie podrá
ser reelegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos
períodos” y, como disposición transitoria que “quien ejerza o haya ejercido la
Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo
sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.” Esto es, de manera
general, se elimina la regla que prohibía la reelección presidencial, mediante
el establecimiento de una nueva regla implícita, que tiene la doble condición
de general y abstracta, conforme a la cual es posible la reelección, mediata o
inmediata, por un solo período. Tal norma es general porque se aplica a todos
quienes hayan sido o sean en el futuro elegidos a la Presidencia de la
República y es abstracta, porque no se dirige a sujetos determinados sino a
todos aquellos que puedan encontrarse en su supuesto de hecho. Como quiera que
el acto legislativo rige a partir de su promulgación, era necesaria una
previsión especial orientada a regular la situación de quien a la fecha de su
expedición ya hubiese ejercido la presidencia o la estuviese ejerciendo para
ese momento.  Se trataba de precisar que, para efectos de la limitación de la
reelección a un solo período, debía contabilizarse el ya corrido para la
persona que hubiese sido elegida con anterioridad a la vigencia del acto
legislativo, de tal manera que quien haya ejercido la Presidencia de la
República antes de la vigencia de la reforma solo pueda ser elegido para un
nuevo período presidencial.
Por virtud del carácter general y abstracto de la reforma y dado
que, salvo disposición expresa en contrario, la misma debe entrar a regir a
partir de su promulgación, para excluir al presidente en ejercicio de la
posibilidad de la reelección habría sido necesaria una disposición expresa que
difiriese la entrada en vigencia de la reforma hasta después de la próxima
elección presidencial. Sin embargo, el reformador estimó que, puesto que se
trataba de abrir un espacio de participación democrática, y la continuidad en
el cargo del Presidente en ejercicio queda supeditada a un pronunciamiento del
electorado en una campaña en la que pueden plantearse opciones distintas, no
resultaba necesario posponer la vigencia de la reforma.
Dadas esas dos condiciones, esto es, (i) la presencia de una reforma
constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la
posibilidad de reelección presidencial, lo cual implica que (ii) la continuidad
en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisión del poder de
reforma, sino una opción del electorado, encuentra la Corte que el poder de
reforma constitucional no excedió su competencia al permitir la reelección
presidencial, incluida la del presidente en ejercicio y los expresidentes”.
9.- Como
quiera que el primero de los cargos formulado en la demanda objeto de examen,
relacionado con la vulneración del principio de igualdad, es, en sus elementos
esenciales, el mismo que fue objeto de estudio en el fallo antes referido, esta
Corporación habrá de estarse a lo resuelto en la sentencia C-1040 de 2005.
Las
acusaciones expuestas contra el Acto Legislativo 02 de 2004 por infracción al
procedimiento establecido en el artículo 377 constitucional, en concordancia
con los principios de soberanía popular, prevalencia del interés general y
democracia participativa y pluralista, no cumplen con los requisitos mínimos de
especificidad necesarios para adelantar el correspondiente juicio de
constitucionalidad, razón por la cual está Corporación respecto al mismo se
declarará inhibida, por operar la inepta demanda
10.- Resulta pertinente señalar que la
acusación hecha por el demandante respecto del Acto Legislativo 02 de 2004, por
violación al procedimiento señalado en el artículo 377 constitucional, en
concordancia con los principios de soberanía popular, prevalencia del interés
general y democracia participativa y pluralista, no especifica de manera
diáfana la relación entre las normas demandadas y la presunta afectación de las
disposiciones fundamentales señaladas, esto es, no indica razones detalladas,
que denoten con claridad la forma en la que la normatividad acusada quebranta
el Ordenamiento Superior.
11.- La Corte ha manifestado enfáticamente
que para la realización de una demanda de inconstitucionalidad no basta con el
señalamiento de una presunta situación inconstitucional y las disposiciones
constitucionales que se estiman vulneradas, sino que siempre resulta necesario
explicar al menos de manera sumaria, porque la situación descrita como
contraria al orden constitucional, vulnera las normas superiores.
Si no se explica por qué lo descrito en
la acusación vulnera la Carta, se configura simplemente una acusación y no una
controversia constitucional, susceptible de ser desatada por este Tribunal
Constitucional.
12.- En este orden de ideas, es menester
decir que dicho planteamiento se fundamenta en un marco de generalidad y
abstracción que no permite concretar o verificar la violación que el accionante
pretende demostrar, lo cual, por ende, impide la realización del
correspondiente examen de constitucionalidad y conduce inequívocamente a la
declaratoria de inhibición respecto al mismo.[4]
13.- Con referencia a la especificidad
que debe acompañar a una demanda de inconstitucionalidad,  esta Corporación en
la sentencia C-1052 de 2001 señaló:
“...Las razones son específicas si definen con claridad la manera
como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”
14.- En el presente caso, a la luz de lo
expuesto, encuentra esta Corporación que respecto del planteamiento que
cuestiona las normas acusadas por vulnerar el artículo 377 y, por ende, los
señalados principios, debe señalarse que no ofrece argumentos sucintos o
determinados que permitan delimitar el ámbito de la acusación, puesto que el actor
se limita a señalar que la referida reforma constitucional debió ser aprobada a
través de un referendo, esto es, someterse a la aprobación popular, pero no
indica el por qué de dicha afirmación, no la sustenta, no hay claridad. Ello,
impide, en consecuencia, realizar el correspondiente análisis de exequibilidad,
pues no es menester de esta Corporación adelantar una estructuración oficiosa
de los cargos que permita adelantar un juicio de constitucionalidad, respecto
de las disposiciones demandadas.[5]
15.- Así mismo, resulta pertinente
indicar que, en principio, es en la etapa del estudio de la admisibilidad de la
demanda en la que debe definirse si la misma cumple o no con los requisitos en
mención, esto es, lo relativo a su procedibilidad. Sin embargo, esta
Corporación ha dejado por sentado que ese primer análisis responde a una
valoración apriorística, que se hace para garantizar el derecho que tienen los
ciudadanos de acceder a la administración de justicia. Nada obsta entonces para
que, la Sala Plena modifique dicha decisión, cuando encuentre que en realidad
no se han cumplido esos requisitos mínimos y necesarios que permiten
estructurar verdaderos cargos y, por ende, adelantar un juicio de
constitucionalidad.[6]
16.- Ahora
bien, con relación al argumento presentado por el actor respecto de la
inconveniencia de la figura de la reelección presidencial, de acuerdo a lo que
registran los antecedentes del constitucionalismo colombiano, así como en lo
referente a los graves peligros que, a su juicio, entraña la reelección del
actual Presidente de la República, por el pobre desempeño del gobierno en
materia económica y de seguridad interior, debe señalarse que ello no configura
cargo de inconstitucionalidad alguno, razón por la cual esta Corporación debe
abstenerse de realizar cualquier tipo de pronunciamiento sobre el particular,
puesto que lo planteado constituye un problema de eficacia, más no de validez
de las normas, por ende, escapan al juicio de constitucionalidad propio de este
Tribunal.
Bajo este
contexto, dicho tema está por fuera del control que corresponde realizar a la
Corte Constitucional, en sí, no es un problema de constitucionalidad, sino que
responde más a un cuestionamiento referido a la viabilidad o no de la
reelección, es decir, es un asunto en el que no se cuestiona el valor de las
normas a la luz de lo planteado por el ordenamiento jurídico, sino que pone en
tela de juicio su efectividad[7].
17.- Sobre este particular, la sentencia
C-1040 de 2005 señaló:
“Tampoco cabe que la Corte se pronuncie sobre cuestionamientos que
no se orientan a mostrar una sustitución de Constitución atribuible al nuevo
diseño político institucional introducido por la reforma, sino a
apreciaciones de la actora sobre la manera como el mismo sería puesto en
práctica. De ese tenor son las afirmaciones de la demandante de conformidad
con las cuales, por virtud de la reforma, desaparecerían los principios de
igualdad, moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función pública o se
dejarían sin sentido los fines esenciales del Estado, porque el Presidente, en
procura de su reelección, ya no garantizaría los derechos de todos los
colombianos y abusaría de su poder para promover su propósito reeleccionista.
Tal como se advierte por el Ministerio Publico, es evidente que se está ante
“una acusación de trasgresión del límite del poder de reforma no porque la
sustitución de la Constitución provenga de las normas reformatorias en sí
mismas consideradas, sino por la aplicación anómala o uso indebido que de ellas
hagan eventualmente los funcionarios del Estado, bien por el Presidente que se
candidatice para la reelección o aquellos autorizados para participar en
actividades políticas por el acto reformatorio y que antes lo tenían
prohibido.
De esta manera, las apreciaciones de la actora se sustentan en
supuestos que no están contenidos en el acto legislativo acusado y, que por
el contrario, resultan opuestos a sus previsiones expresas. Así, el acto
Legislativo 02 de 2004 no autoriza al Presidente de la República a poner su
cargo al servicio de la causa de su reelección, ni modifica los fines del
Estado que el Presidente está llamado a cumplir, ni le atribuye nuevos poderes,
ni lo habilita para que ejerza de manera abusiva y parcializada los que en la
actualidad le confiere la Constitución. La reforma sólo permite, por un lado,
que el Presidente en ejercicio o su vicepresidente, puedan presentarse como
candidatos en la elección presidencial, y, por otro, que participen en política
en las condiciones que para ello se establezcan en la ley estatutaria. Pero la
Constitución, de manera expresa prohíbe (art. 127) “ la utilización del empleo
para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política”, y en
el propio acto legislativo acusado se dispone que durante la campaña, el
Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del
Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en
igualdad de condiciones a todos los candidatos, exceptuando los destinados al
cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal.
Así, la Constitución distingue entre la función pública y la persona llamada a
ejercerla, y no autoriza, sino que prohíbe, que la Presidencia de la República
se ponga al servicio de la reelección del Presidente en ejercicio, y solo
autoriza que éste, en los términos de la ley estatutaria, participe en política
para la promoción de su aspiración a un nuevo mandato. Los temores de la
accionante sobre la manera como el presidente candidato aplicaría la reforma
que permite la reelección inmediata no contienen, por consiguiente, verdaderos
cargos, ni se orientan a mostrar que el diseño institucional contenido en el
Acto Legislativo acusado comporte una sustitución de Constitución.”  (Negrillas fuera de texto).
18.- A igual conclusión puede
llegarse respecto de la acusación hecha con relación al ofrecimiento de
prebendas burocráticas y a la incierta composición del Senado de la República,
ya que éstos son argumentos que se salen de los parámetros jurídicos propios
del juicio de constitucionalidad, por el contrario, encuentran su sustento en
situaciones fácticas que el demandante, simplemente, expone de manera
enunciativa.
VII. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C- 1040 de 2005,
mediante la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004,
por el cargo de vulneración del principio de igualdad.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse respecto de la
constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2004, por vulneración del
artículo 377 constitucional y los principios de soberanía popular, prevalencia
del interés general y democracia participativa y pluralista, en razón a la
configuración del fenómeno de la inepta demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
FIRMA EL SECRETARIO AD-HOC
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General Ad-Hoc
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA CON RELACIÓN A LA SENTENCIA
C-278
DE 5 DE ABRIL DE 2006
(Expediente
D-5777)
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, expreso mi
aclaración de voto en relación con lo decidido en la sentencia C-278 de 5 de
abril de 2006 (Expediente D-5777), por cuanto en ella se decidió estar a lo
resuelto en la sentencia C-1040 de 2005, respecto de la cual salvé el voto por
cuanto considero que por las razones expuestas entonces el Acto Legislativo No.
02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones” para autorizar la reelección
inmediata del Presidente de la República es inconstitucional en su integridad.
Fecha ut supra
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-278 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vulneración de principios constitucionales/ACTO LEGISLATIVO DE
REELECCION PRESIDENCIAL-Vicios en trámite legislativo (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-5777
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de
2004, “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de
Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corte, pero con la
claridad de siempre, me permito presentar Salvamento de Voto frente a esta
sentencia, con fundamento en los mismos argumentos ya expuestos en anteriores
oportunidades mediante Salvamentos de Voto frente a las sentencias C-1040 del
2005 y C-174 del 2006, los cuales hacen relación tanto a razones de fondo,
respecto de la destrucción material de la Constitución Nacional, como a vicios
de procedimiento insubsanables, todo lo cual hace, en mi concepto, inexequible
la reelección presidencial.
1. Las razones
de fondo que he sostenido hacen relación a que la reelección presidencial viola
valores, principios y derechos fundamentales de nuestra Constitución, como el
principio de soberanía popular, el principio democrático, los principios de
libertad e igualdad, el principio de separación de poderes y el control del
poder político, y por tanto es contrario al poder constituyente y traspasa
claramente los límites de la competencia para reformar la Constitución.
De esta forma,
considero que la institución de la reelección presidencial inmediata destruye
valores esenciales y principios fundamentales de nuestra Carta Fundamental y
viola en consecuencia los límites tanto expresos como implícitos
a la reforma de la Constitución.  En este sentido, considero que se ha violado
la “identidad material axiológica del Estado”.
2. Las razones
de forma que he sostenido en este tema aluden en primer lugar a la
incompetencia del Congreso para destruir o alterar valores o principios
esenciales y constitutivos del ordenamiento constitucional colombiano, cuya
guarda integral ha sido confiada al tribunal constitucional, lo cual configura
un vicio de incompetencia.
En segundo
lugar, existen claros vicios de procedimiento en la expedición de esta ley pues
se violaron desde el inicio, hasta el final del trámite del acto legislativo,
normas constitucionales no sólo del título XIII sino de toda la Constitución,
así como también normas de la Ley Orgánica del Congreso. De este modo se ha
violado, el preámbulo y los artículos 2; 40; 112, inciso segundo; el artículo
163 y 375 de la Constitución; el artículo 9 del Acto Legislativo 01 de 2003; y
los artículos 176 inciso 2, 230-232 de la Ley Orgánica del Congreso (ley 5 de
1992).
Por las
razones expuestas, me permito salvar mi voto frente a la presente decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] En la sentencia C-1040 de 2005 se expresó un salvamento parcial de
voto por parte del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, en el que se
discrepa de la opinión mayoritaria, señalando que los llamados vicios de
competencia no pueden ser entendidos como sinónimo de los vicios de
procedimiento y por esta vía realizar un control material o de contenido de los
actos legislativos. A continuación se transcriben unos apartes del señalado
documento:
“El artículo 241 constitucional hace parte de la
Constitución orgánica colombiana y específicamente el conjunto de enunciados
normativos que lo integran tiene la estructura de reglas de competencia, pues
fijan las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como órgano
encargado de velar por la integridad de la Carta Política, por lo tanto su
alcance y contenido puede ser precisado con ayuda de la interpretación
gramatical. El numeral 1 de la disposición en comento textualmente dice:
1. Decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por
vicios de procedimiento en su formación (negrillas y subrayas fuera del
texto).
Pues bien, lo que está en discusión es el
alcance de la expresión sólo por vicios de procedimiento en su formación, en lo
que hace referencia al control de los actos reformatorios de la Carta. Si
acudimos a la interpretación gramatical, el adverbio sólo delimita todo el
alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto
distinto de los que constituyan vicios de procedimiento.
La cuestión radica, entonces, en tipificar
los vicios de procedimiento en la formación de los actos reformatorios de la
Constitución, para lo cual habría que consultar las distintas ritualidades que
han de cumplirse con ocasión del trámite de una reforma constitucional, las
cuales varían de acuerdo al mecanismo de reforma de que se trate, pero se
refieren en general a que se surtan los trámites o etapas previstas por la
Constitución y las leyes que sirvan de norma interpuesta de control en estos
casos, bien sea la Ley Orgánica del Congreso de la República o la Ley
Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana.
El argumento expuesto en la sentencia C-551
de 2003, según el cual la competencia es un elemento integrante del
procedimiento pues un trámite adelantado por quien carece de la potestad de
adelantarlo estaría  viciado es en principio cierto. Así, por ejemplo, se podría
afirmar que un decreto expedido por el Presidente de la República no podría
convocar un referendo constitucional, o que no sería posible adelantar una
reforma constitucional por la vía de una consulta popular o un plebiscito. Sin
embargo, extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el contenido
de la actuación, o sobre el resultado de un procedimiento de reforma,
adelantado por el órgano que según la propia Constitución está “autorizado para
ello, significa desnaturalizar el concepto de vicios de competencia y darle el
significado de vicios de contenido.
En este caso, una pretendida interpretación
sistemática con el supuesto propósito de armonizar distintos preceptos
constitucionales, priva a la expresión vicios de procedimiento de su sentido
natural u obvio que se deriva de las acepciones del lenguaje común y del
lenguaje jurídico, la cual en definitiva reduce su ámbito de aplicación a
aquellos defectos que tuvieron lugar durante el trámite de la ley. Este uso
artificioso del criterio de interpretación sistemática resulta además
injustificado pues el texto literal de la disposición no es oscuro ni tiene
vacíos que deban ser colmados. Si bien en definitiva es el intérprete quien
decide cuando está ante un caso difícil que requiere un esfuerzo hermenéutico
o, si se quiere, cuando hay que precisar la textura abierta del lenguaje
normativo, el ejercicio de esta facultad no puede confundirse con la práctica
de un decisionismo voluntarista que desconozca el tenor literal de los textos
jurídicos.
Cabe adicionar que la interpretación que la
reciente jurisprudencia constitucional hace del artículo 241.1 de la Carta
también resulta contraria a la lógica. En efecto, la categoría de vicios de
procedimiento o de forma se ha edificado doctrinalmente como opuesta al
concepto de vicios de contenido o de fondo, pues mientras los primeros hacen
referencia a defectos originados en el trámite legislativo, los segundos
suponen la vulneración de los valores, principios y derechos consagrados en la
Carta Política o en definitiva de cualquier precepto constitucional. En
consecuencia extender el alcance del control de los vicios de procedimiento al
examen material de los actos reformatorios de la Constitución, supone una nueva
categoría: la de los vicios de procedimiento “sustanciales” engendro de
peculiar naturaleza que engloba en su interior y de manera simultánea los dos
tipos de vicios, de manera tal que las distinciones creadas por la doctrina y
adoptadas por la Constitución perderían su razón de ser.
Si acudimos a otro tipo de criterios
interpretativos es posible llegar a  la misma conclusión. En efecto si acudimos
a la interpretación histórica o psicológica, entendida como originalista, es
decir, si buscamos la intención del constituyente en el conjunto de textos que
recogen la discusión en torno al artículo 241 de la Carta no cabe duda alguna
que su “intención”, en la medida en que sea posible establecer una voluntad
única de un cuerpo colegiado de una composición tan heterogénea como lo fue la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue la de establecer un límite claro a
la potestad de control de los actos reformatorios de la Constitución.
En efecto, todos los proyectos debatidos al
igual que los informes de ponencia y las discusiones suscitadas en torno a las
competencias del órgano de control constitucional coincidían en señalar que
éstas debían limitarse cuando se tratara de reformas constitucionales a los
vicios de forma. Esta común preocupación tenía origen precisamente en la
controvertida jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia cuando
fungía como órgano de control constitucional, según la cual había límites
materiales en el poder de reforma de la Constitución.
Precisamente como reacción a dichos
precedentes jurisprudenciales, que en definitiva condujeron a una imposibilidad
de reforma de la Carta de 1886 y a la necesidad que la Constitución de 1991
fuera elaborada por medio de procedimientos extraconstitucionales se pretendió
limitar las atribuciones del juez constitucional.
Entonces, el criterio
histórico-psicológico, o si se quiere originalista también es contrario al
control material de los actos reformatorios de la Constitución.
Adicionalmente, como antes se consignó la
teoría de los vicios de competencia para justificar el control material de las
reformas constitucionales supone una ruptura del precedente de esta Corporación
en la materia, ruptura que nunca ha sido justificada de conformidad con las
reglas de carga argumental que suponen decisiones de esta trascendencia. En
efecto, desde su más temprana jurisprudencia la Corte Constitucional se rehusó
a abordar el control material de los actos legislativos, buena prueba de ello
es la sentencia C-543 de 1998 en la cual se sostuvo:
A la Corte Constitucional se le ha asignado
el control de los Actos Legislativos, pero únicamente por vicios de
procedimiento en su formación, es decir, por violación del trámite exigido para
su aprobación por la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control
constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el
contenido material del acto reformatorio. Cabe agregar que como el control
constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino
rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede
pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.
Aparte de las anteriores consideraciones, esta
Corporación había señalado que el control de constitucionalidad por vicios de
procedimiento en un Acto Legislativo debía limitarse a los cargos formulados
por los demandantes en atención a las particulares características del trámite
de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y
a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior.
En definitiva, del análisis de los
distintos criterios o argumentos interpretativos se desprende que el sentido
del articulo 241-1 es inequívoco: se delimita negativamente la competencia de
la Corte Constitucional como poder constituido, en tanto no puede entrar a
revisar el contenido material de los actos reformatorios de la Constitución.
Adicionalmente, si la teoría de vicios de
competencia es entendida como un control procedimental y el resultado de
utilizarla conduce a hacer un control sobre el contenido de las reformas
constitucionales que puede llevar incluso a la declaratoria de inexequibilidad
de ciertos temas o regulaciones –como ocurre precisamente en la sentencia
C-1040 de 2005-, estamos en presencia de una interpretación apagógica o ad
absurdum en la medida en que vicios procedimentales equivalen a vicios
materiales o de contenido.
Entonces, la tesis de los vicios de
competencia, como figura que permite hacer un examen sustancial de las reformas
constitucionales no sólo es contraria a cualquier criterio interpretativo que pueda
emplearse para establecer el alcance del enunciado normativo en el cual
supuestamente se fundamenta, sino que también implica el abandono del
precedente consolidado en la jurisprudencia de esta Corporación en materia de
control de este tipo de textos normativos.”
Similar posición ya se había puesto de presente en el salvamento de
voto que el referido Magistrado expuso frente al auto que resolvió el recurso
de súplica correspondiente al expediente D-5656. En el mencionado escrito se
señaló:
“1.- La Carta Política de 1991 prevé en sus
artículos 241, 1 y 2, y 379 que la Corte Constitucional puede revisar la
constitucionalidad de los actos legislativos, cuando estos sean demandados por
cualquier ciudadano por disconformidad con el texto original. Empero, se trata
de una revisión de constitucionalidad restringida exclusivamente a verificar
que el Congreso de la República ha actuado correctamente como poder
constituyente constituido, esto es, respetando el "iter"
constitucionalmente previsto. Así, la Corte Constitucional únicamente puede
declarar la inconstitucionalidad de los actos legislativos cuando encuentre
vicios de procedimiento, esto es, vicios formales por incumplimiento de
disposiciones constitucionales.
2.- Lo anterior obedece a que uno de los
principios esenciales derivado de la existencia de una multiplicidad de
mecanismos para reformar la Constitución es precisamente el de la flexibilidad
y el carácter abierto de esta misma. Por lo anterior, estimo que no es posible
introducir, por vía de interpretación, elementos que hagan más rígida la norma
fundamental y considero, así mismo, que limitar el poder de reforma
distinguiéndolo de otros conceptos como sustitución o cambio, a pesar de que se
haya respetado el "iter" legislativo, es atentar contra la razón
fundamental que orientó al Constituyente de 1991. La Constitución Política, en
lo que hace referencia a los mecanismos de reforma, reacciona contra la lógica
de rigidez prevista en el ordenamiento constitucional anterior. En efecto, la
actual Constitución establece un sistema de reforma que permite caracterizarla
como flexible o cuasi flexible; la modificación, enmienda, reforma o como se
quiera llamar a la posibilidad de disponer del texto constitucional sin tantas
dificultades, es decir, con un menor grado de rigidez, es consustancial y
"razón de ser" de la actual Constitución. Por ello, la interpretación
de la mayoría de los colegas es, en mi opinión, contraria al texto
constitucional y tiene consecuencias que ponen en evidencia esta incompatibilidad.
Por una parte, conduce a caracterizar la Constitución como "rígida",
a dificultar y, en muchos casos, a impedir la reforma constitucional (la
distinción entre reforma y sustitución es, desde mi punto de vista,
artificiosa). Y, por otra parte, la teoría de los vicios de competencia como
límite al poder de reforma, conduce a comprender la Constitución como norma
cerrada o totalitaria, según la cual sólo pueden existir reformas que el mismo
texto autorice, lo cual es una conclusión que expresa una contradicción de
principio.
3.- A mi juicio, entonces, no es aceptable
que esta Corporación sostenga la tesis según la cual el constituyente derivado
carece de competencia para sustituir la estructura básica y filosófica que
fundamenta la Constitución a través de reformas, pues toda derogación de la ley
o la Constitución, en virtud del carácter sistemático del derecho, genera una
realidad jurídica nueva, por lo cual, en últimas, siempre se verán modificados
los principios filosóficos y la estructura misma de la Carta Fundamental.”
[2] Sentencia C – 774/01.
[3] Sentencia C- 478/98.
[4] Sentencia C-116 de 2006.
[5] Con relación a la inhibición, esta Corporación en la sentencia C-918
de 2002 señaló:“La inhibición en estos eventos no es un capricho formalista
de esta Corporación sino que deriva de la naturaleza de la acción de
inconstitucionalidad y de las competencias limitadas de esta Corte. Y es que
esta corporación ha señalado insistentemente que, salvo las hipótesis de
control automático, a ella no le corresponde examinar oficiosamente las leyes
sino únicamente estudiar las demandas presentadas por los ciudadanos (CP art.
241). Y para que realmente exista una demanda, es necesario que el actor
formule un cargo susceptible de activar un proceso constitucional, pues no le
corresponde a esta Corporación imaginar cargos inexistentes ya que ello
equivaldría a una revisión oficiosa. Además, es claro que este cargo debe
suficientemente estructurado desde la presentación misma de la demanda, pues de
no ser así, la demanda deberá ser inadmitida, y en caso de ser admitida, la
sentencia deberá ser inhibitoria, pues la Corte no puede corregir, sin afectar
el debido proceso constitucional, el defecto de ausencia de cargo. Por ello
esta Corte ha señalado que “la ausencia de un requisito sustancial como el
concepto de la violación, no puede ser suplida oficiosamente por la Corte y, por
tratarse de una demanda inepta, debe proferirse sentencia inhibitoria”[5]. En tal
contexto, la Corte reitera la importancia  de que, no obstante el carácter
público de la acción de constitucionalidad, los ciudadanos se esfuercen en
estructurar adecuadamente sus cargos, a fin de permitir un verdadero debate y
proceso de constitucionalidad”.
[6] Ver sentencias C-116 de 2006 y C-1115 de 2004.
[7] Para efectos de demostrar la inequidad del sistema el actor aporta
datos correspondientes a la mesada promedio en cada régimen pensional, en los
que pone de presente la desproporcionada diferencia que, a su juicio, existe
entre la mesada pensional percibida por quienes pertenecen al Sistema General
de Pensiones y quienes cotizan en los regímenes especiales.