C-115-99
Sentencia C-115/99
Sentencia
C-115/99
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Referencia:
Expediente D-2160
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 1°  ( parcial ) de la Ley 445 de
1998.
Actor:
Ezequiel Jiménez Pinto
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Ezequiel Jiménez
Pinto en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en
los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad
del artículo 1° (parcial) de la Ley 445 de 1998.
Admitida la demanda, se fijó en
lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y se dio traslado al procurador general de la Nación,
quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El siguiente es el tenor literal de la
norma acusada con la advertencia de que se subraya lo demandado.  ( Tomado del
diario oficial N° 43.324   de  19 de junio 1998)
“Artículo 1.-
Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector
público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional,
del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional , conservando estos últimos su régimen
especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1° de enero
de los años 1999, 2000 y 2001. Para el año de 1999 este gobierno incluirá en el
presupuesto de dicho año, la partida correspondiente.’
“ El incremento
total durante los tres años será igual al 75% del valor de la diferencia
positiva, al momento de la entrada en vigencia de esta ley, que resulte de
restar del ingreso inicial de pensión, el ingreso actual de pensión.
“ En caso de que
el resultado de aplicar dicho porcentaje supere los dos (2) salarios mínimos,
el incremento total será este último monto de dos (2) salarios mínimos. Dicho
incremento total se distribuirá en tres incrementos anuales iguales, que se
realizarán en las fechas aquí mencionadas. Si la diferencia entre el ingreso
inicial y el ingreso actual de pensión es negativa, no habrá lugar a
incremento.
“ Parágrafo 1°.
Los incrementos especiales de que trata el presente artículo, se efectuarán una
vez aplicado el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y para los pensionados de las
Fuerzas Militares y de Policía Nacional se efectuarán conservando su régimen
especial.
“Parágrafo 2°.
Para efectos de lo establecido en la presente ley, se entiende por ingreso
inicial de pensión, el ingreso anual mensualizado, recibido por concepto legal
y extralegal, en términos de salarios mínimos de la época, que recibió el
servidor por concepto de la pensión durante el año calendario inmediatamente
siguiente a aquel en que se inició el pago de la misma. Así mismo, se entiende
por ingreso actual, el ingreso anual mensualizado, por concepto legal y
extralegal, en términos de salarios mínimos, que se perciba por razón de la
pensión en el año calendario inmediatamente anterior a aquel en el cual se
realice el primer incremento.
“Parágrafo 3°.
El ingreso anual mensualizado en términos de salarios mínimos es igual al valor
de la totalidad de las sumas pagadas al pensionado por mesadas pensionales
durante el respectivo año calendario, dividida por doce y expresada en su
equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes en ese año. Para
efectos de este cálculo, se tomarán la totalidad de las mesadas pensionales
pagadas entre enero y diciembre del respectivo año.”
III. LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el demandante que las
disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1°, 2°, 4°, 13 y 53 de
la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda.
Para el demandante  los apartes
demandados del artículo 1° de la ley 445 de 1998 vulneran los artículos
mencionados de la Carta Política, ya que excluyen de los beneficios que
conlleva un incremento pensional, a los jubilados de los organismos
descentralizados del servicio público nacional, de las entidades territoriales
y del sector privado, sin tener en cuenta que estas personas se han supeditado
a los requisitos legales para obtener el reconocimiento de su derecho pensional
y se hallan en la misma situación fáctica y jurídica en que se encuentran los
pensionados beneficiados por la norma demandada.   Para el actor esta
discriminación hace que las mesadas de los pensionados no favorecidos  se vean
afectadas por los efectos negativos de la inflación, y la diferencia de trato
no tiene justificación objetiva ni razonable. Tras un recuento histórico de las
últimas leyes relativas a reajustes pensionales, el demandante indica que la
norma acusada desactualiza las pensiones de quienes no quedan cobijadas por
ella.
IV. INTERVENCIONES.
Dentro del término de fijación en
lista, se presentaron las siguientes intervenciones:
En primer lugar intervino, en
representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el doctor Antonio
José Camacho Martínez, quien solicitó a esta Corporación declarar exequible el
artículo demandado. Para el representante del Ministerio de Trabajo y de
Seguridad Social, la norma demandada busca igualar las pensiones de un sector
de trabajadores que ha estado a través del tiempo por debajo de los demás. En este
sentido el privilegio concedido, lejos de vulnerar el principio de igualdad,
tiende a hacerlo efectivo al actualizar la pensión de los trabajadores menos
favorecidos. Citando jurisprudencia de esta Corporación, recuerda que el
establecimiento de regímenes pensionales especiales no necesariamente resulta
ser discriminatorio, y arguye que la ley demandada, “solo debe ser aplicada
para los del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del
presupuesto nacional, dado que esta disposición solo tiene como finalidad,
compensar las diferencias de los aumentos de las pensiones del sector público
del orden nacional...”
Por su parte, en representación
de la Asociación Nacional de Industriales ANDI,  intervino el doctor Luis
Carlos Villegas Echeverri, quien impugnó la acción interpuesta aduciendo los
mismos argumentos expresados en procesos anteriores, radicados  bajo los
números D-2124, D-2142 y D-2147 relativos a la misma norma, en los cuales
intervino la entidad que representa, por lo cual se abstiene de repetirlos.
Igualmente, en su calidad de
delegada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino oportunamente
dentro del presente proceso la doctora Teresa de Jesús Martín Méndez , quien
solicitó a la Corte declarar la exequible la disposición demandada. Con
fundamento en la jurisprudencia constitucional la interviniente señala que en
ciertos casos el constituyente reconoce un marco de acción al legislador para
disponer un tratamiento desigual, siempre y cuando este tratamiento esté justificado,
sea razonable y se ajuste a los principios constitucionales . Recalca entonces
que  “la lógica de la norma en estudio no está basada en el status de
pensionado sino en el conjunto de entidades estatales que entran a financiar
tal reconocimiento...”. Con fundamento en un estudio histórico, concluye que de
una legislación que radicaba en el empleador la obligación de atender la
pensión de jubilación, se ha evolucionado hacia su asunción por el Sistema de
Seguridad Social. Sin embargo este proceso aun no ha concluido totalmente, por
lo cual, “de este tránsito se extrae la posibilidad de que la pensión continúe
de cuenta del patrono. Subsiste, entonces, un grupo de trabajadores cuyas
pensiones no son de cargo del ISS y cuyos montos no se financian con recursos
del presupuesto nacional... Esta diferencia, aun latente, permite comprender
que el compromiso pensional de la Nación no puede involucrar otros niveles, sin
conexión con el régimen de prima media con prestación definida...”
Adicionalmente, para la delegada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
la jurisprudencia de la Corte ha sido uniforme al considerar que la
sectorización del sector de pensionados no genera per se un atentado
contra el principio de igualdad.
Actuando en nombre propio y en
representación de la Federación Nacional de Departamentos, dentro de la
oportunidad procesal prevista intervino el Doctor Juan Manuel Charry Urueña,
quien solicita a la Corte Constitucional que se declare la inexequibilidad de
la norma  por falta de competencia del Congreso para expedirla, o en subsidio
la exequibilidad, pero de ninguna manera condicionada o extendida a todos los
pensionados, pues desde su punto de vista no se encuentran en igualdad de
circunstancias. Para el interviniente, las pensiones a cargo del presupuesto
nacional no asumidas por el sistema de seguridad social, lo mismo que las de la
fuerza Pública, pertenecen al régimen prestacional  de que trata el artículo
150, numeral 19, literal e) de la Constitución, y por ende están sujetas a
leyes marco que sólo pueden fijar criterios y objetivos generales para ser
reglamentados por el Gobierno Nacional presentándose una gran diferencia con
las pensiones a cargo del sistema de seguridad social, las cuales deben
regularse mediante una ley ordinaria.  Por lo anterior, el interviniente
solicita se declare la inexequibilidad de la norma acusada por falta de
competencia del Congreso.
Además, indica que la norma
acusada no desconoce el derecho a la igualdad pues la diferencia de trato que
consigna tiene una justificación racional, toda vez las pensiones, hoy en día,
en unos casos son financiadas con recursos propios de la Nación, mientras que
en otros se financian por el patrono. Esta diferencia implica que las pensiones
se otorguen en tiempos y montos distintos, dependiendo de las entidades a cargo
de las cuales están. Por otra parte, el interviniente sostiene que conforme al
artículo 362 superior, si el legislador hubiera querido extender el beneficio
concedido en la norma acusada a los pensionados de las entidades territoriales,
hubiera tenido que prever los recursos correspondientes, so pena de desconocer
la autonomía de las regiones.
Por otra parte, actuando en
nombre propio, intervino la ciudadana Leonor Sanz Alvarez quien solicitó
declarar exequible la norma acusada, ya que desde su punto de vista los
trabajadores del sector público y del sector privado se encuentran en
diferentes circunstancias de hecho. Con base en jurisprudencia de la Corte
Constitucional, sostiene que frente al tema del reajuste oficioso de las
pensiones es posible afirmar que un trato diferencial en esta materia no
siempre es discriminatorio, ya que  no todos los responsables del pago de
dichas pensiones se encuentran en las mismas circunstancias, lo cual justifica
el diferente tratamiento
Actuando en nombre propio y
también como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
el dr. Juan Pablo Cárdenas Mejía, quien solicita se declare que la norma
acusada se ajusta a la Constitución Política.  En sustento de su solicitud,
arguye que la distinción que introduce la norma acusada  “se basa en las
entidades que financian el reconocimiento de la pensión y se origina en el
desarrollo histórico de nuestro régimen pensional”. En efecto, sostiene,
“históricamente el desarrollo de la seguridad social está vinculado a la
persona o entidad responsable por el reconocimiento y pago de las pensiones, lo
cual ha determinado el régimen de las mismas”. Por lo cual la distinción que
introduce el artículo demandado obedece a esta realidad histórica y se funda,
además, en la diversa capacidad financiera de los distintos agentes económicos
que deben asumir el pago de las pensiones y de los nuevos incrementos. Para el
interviniente, en razón del  tránsito de régimen que se está operando,  existen
hoy en Colombia trabajadores cubiertos por el ISS,  otros cubiertos por su
antiguo empleador y otros inscritos en el régimen de ahorro individual con
solidaridad. La diferencia de régimen, implica entonces una distinción
fundamental, cual es la del origen de los recursos que cubren los incrementos
previstos por la norma acusada, diferencia que justifica el trato desigual.  De
otra parte, en sentir del interviniente, las normas acusadas no pueden
examinarse exclusivamente a la luz del principio de igualdad, sino que, dado su
profundo impacto económico, deben considerarse también bajo la perspectiva de
las normas superiores relativas a la intervención del Estado en la economía.
En relación con los jubilados del
sector territorial, sostiene que “ aunque es claro que al es al legislador y al
Gobierno a quienes les corresponde fijar el régimen de prestaciones sociales de
los servidores públicos del nivel territorial, dicha determinación no debe
hacerse de una manera unilateral, sin tener en cuenta la capacidad real de las
mismas para asumir los costos correspondientes.”
Finalmente, el interviniente
destaca que la pensión de jubilación, como prestación social, es un derecho que
se cataloga dentro de los llamados derechos económicos, sociales y culturales,
cuya realización es progresiva y determinada por la ley y no por la
Constitución directamente.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO
PUBLICO.
El señor procurador general de la
Nación, dentro de la oportunidad legal prevista, emitió el concepto de su competencia
y solicitó a esta Corporación declarar la constitucionalidad de la norma
acusada.
En concepto del Ministerio
Público, el reajuste ordenado no desconoce la Carta pues “a la luz de los
mandatos superiores  sobre la organización territorial y la hacienda pública,
la Nación no puede imponer compromisos presupuestales por fuera de sus
competencias constitucionales, ni mucho menos intervenir en la competencia de
los municipios y departamentos para el manejo autónomo de sus recursos
financieros, incluidos los provenientes de las transferencias ordenadas en los
artículos 356 y 357 de la Constitución, pues si lo hiciera violaría los
artículos 300 y 313 Superiores. Adicionalmente, indica que “la intervención del
Estado en el proceso económico debe adelantarse sin vulnerar el núcleo esencial
de la libertad de empresa e iniciativa privada, ponderando la capacidad
económica de las empresas para asumir nuevos compromisos en materia pensional.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Por dirigirse la demanda contra
una disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la
Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo
prescribe el artículo 241 de la Carta Fundamental.
2. Cosa juzgada
En reciente pronunciamiento contenido en la
Sentencia C- 067 de 1999,   esta Corporación se pronunció  sobre el inciso 1°
del artículo 1° de la Ley 445 de 1998,  el cual fue declarado exequible.
En vista  de lo
anterior, esta Corporación se inhibirá de producir una decisión de fondo sobre
la norma demandada en esta oportunidad, en virtud de haber operado respecto de
ella el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO
RESUELTO en la Sentencia
C-067 de 1999, que declaró exequible el inciso 1° del artículo 1° de la Ley 445
de 1998.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
Vladimiro naranjo
mesa.
Presidente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL.
Magistrado.
ALFREDO BELTRAN SIERRA.
Magistrado.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ.
Magistrado.
CARLOS GAVIRIA DIAZ.
Magistrado.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO.
Magistrado.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO.
Magistrado.
FABIO MORON DIAZ.
Magistrado.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO.
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)