T-396-97
Sentencia T-396/97
Sentencia
T-396/97
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Ocupantes
del espacio público
Con base en el
principio constitucional de la buena fe, es posible predicar la denominada
"confianza legítima" en relación con aquéllos ocupantes del espacio
público que creen tener un derecho legitimo sobre aquél, puesto que la
respectiva autoridad pública no les ha impedido su ocupación, sino que por
mucho tiempo les ha permitido y tolerado dicha ocupación, acompañada de la
realización de diversas actividades, tales como, vivienda, comercio,
recreación, etc.
DERECHO AL
TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Cerramiento arbitrario de locales para desalojo/DEBIDO
PROCESO-Cerramiento arbitrario de locales de San Andresito para desalojo
Con la conducta
asumida por el demandado se han vulnerado o amenazados los siguientes derechos
fundamentales: El derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, pues
aunque los demandantes ejercen actividades comerciales propias de la llamada
"economía informal", ésta se encuentra reconocida y, en tal virtud,
amparada, como un nuevo fenómeno que acompaña al trabajo. Por lo tanto, dicha
economía, como manifestación del trabajo, requiere de un tratamiento en
condiciones de dignidad y de justicia, más aún, cuando es indiscutible, que de
esta clase de actividades depende la subsistencia de los comerciantes
informales y de sus familias. El derecho al debido proceso, pues lo que se
pretende con el cerramiento es producir, sin la observancia de las formas
propias del debido proceso, el desalojo de hecho de los demandantes. Estando
protegida por la ley la posesión que ejercen los demandantes, no es posible que
se les desaloje de los locales, mediante acciones u operaciones materiales que
constituyen verdaderas vías de hecho, como son las materializadas a través del
cerramiento hecho por la Empresa, sin que previamente se hubiera observado la
garantía del debido proceso, a través de la tramitacion del correspondiente
proceso o trámite administrativo, policivo o civil, según fuere el caso.
Referencia: Expedientes
T-128788 y T-129784.
Peticionarios: Diego
Jesús Téllez A y Angel María Ubaque.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto veinte (20) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa los
fallos proferidos por el Juzgado 1º Penal del Circuito de Villavicencio y el
Tribunal Superior -Sala Civil Laboral- del Distrito Judicial de la misma
ciudad, proferidos en los procesos de tutela de la referencia, con fundamento
en la competencia que le ha sido conferida por los artículos 86 inciso 2° y
241-9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Los actores
interpusieron acciones de tutela ante los Juzgados 1º. Penal del Circuito de
Villavicencio y 2º. Laboral del Circuito de la misma ciudad, contra la Empresa
de Desarrollo Urbano de Villavicencio -EDUV Ltda-, por la presunta violación de
los derechos constitucionales fundamentales de circulación y locomoción, a la
libertad para escoger y ejercer oficio o profesión, al trabajo y al debido
proceso.
2. Como hechos
comunes que sustentan las pretensiones de tutela de los demandantes, se
expusieron los siguientes:
Los actores poseen
con ánimo de señor y dueño desde hace varios años los locales distinguidos con
los números 20 y 40 del Comercio San Andresito de la ciudad de Villavicencio.
En la segunda semana
del mes de febrero del presente año, la Empresa de Desarrollo Urbano de
Villavicencio -EDUV Ltda- procedió a encerrar en bloque, estructura metálica y
lamina de acero, con altura de tres metros, el terreno donde funciona el
referido centro comercial.
Con tal conducta la
referida empresa ha obstaculizado la actividad comercial de los demandantes,
dado que dicho cerramiento impide la visibilidad natural de los locales y el
ingreso de clientes, con la consecuencia de que se les ha afectado gravemente
el ejercicio de una actividad de la cual derivan sus medios de subsistencia.
3. Solicitan en
consecuencia los demandantes que se ordene al Gerente de la Empresa de
Desarrollo Urbano de Villavicencio -EDUV Ltda-, señor Gustavo Adolfo Salazar
Saddy que para amparar los derechos constitucionales que invocan se elimine el
cerramiento hecho al Comercio San Andresito de la ciudad de Villavicencio.
II. LOS FALLOS
OBJETO DE REVISION.
1. Proceso de
tutela No. T-128788; actor Diego Jesús Téllez Acosta.
El Juzgado 1º. Penal
del Circuito de Villavicencio, según sentencia del 10 de marzo de 1997 resolvió
tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo invocados por
Diego Jesús Téllez Acosta y ordenar al señor gerente de la EDUV que se abstenga
de realizar cualquier acción tendiente a la ejecución de obras relacionadas con
la construcción de un centro comercial en el sector conocido como Comercio San
Andresito, mientras no posea la autorización que la ley exige para el desalojo
del demandante e igualmente que previo a la iniciación de las obras proyectadas,
busque las fórmulas necesarias para la ubicación transitoria del accionante y
una vez construído el centro comercial le dé prioridad para su ubicación en la
nueva edificación.
Consideró, que de
las pruebas recaudadas resulta claro que se está ante un inminente desalojo o
desocupación del terreno por las vías de hecho ejercidas por la EDUV, toda vez
que no media orden de autoridad judicial, administrativa o policiva en contra
de quienes allí trabajan honradamente desde hace muchos años, vulnerando de
este modo el derecho el debido proceso del demandante que no se le puede negar
aunque se diga por parte de la entidad accionada que aquél carece de título
alguno que lo autorice legítimamente para ejercer derechos sobre el referido
lote de terreno y que éste no puede adquirirse por prescripción por tratarse de
un bien del Estado.
Agrega el fallador:
“Pero no sólo es inminente la vulneración al Debido Proceso, sino que también
es inminente como consecuencia del desalojo que busca el ente estatal la vulneración
para el demandante del derecho al trabajo, toda vez que aparece demostrado en
autos que de la actividad comercial que allí desarrolla obtiene su sustento y
el de su familia, que su actividad es lícita, que la ha venido realizando
durante varios años con el beneplácito o complacencia de la autoridad
pertinente, que incluso ha hecho inversiones y no es justo en un estado social
de derecho que el estado lo lance al desamparo y al hambre”.
El referido fallo no
fue impugnado por las partes.
2. Proceso de
tutela No. 129784; actor Angel María Ubaque.
Primera
instancia.
El Juzgado 2º.
Laboral del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia del 28 de febrero de
1997 resolvió negar la tutela de los derechos invocados por Angel María Ubaque
con fundamento en los siguientes argumentos:
Considera que aunque
como resultado de la decisión adoptada por la EDUV no se tipifica vulneración
alguna a las garantías constitucionales fundamentales citadas en la solicitud
de tutela, antes de comenzar el proyecto de construcción del centro comercial y
en aras de proteger el derecho al trabajo, el señor Angel María Ubaque deberá
ser reubicado en un lugar donde pueda vender sus mercancías.
Señala igualmente,
que las autoridades municipales tienen la obligación, previamente a desarrollar
sus proyectos urbanísticos en zonas ocupadas, de gestionar las negociaciones
necesarias con los usuarios a fin de evitar acciones de esta naturaleza, las
cuales sólo congestionan aún mas los despachos judiciales.
Segunda instancia.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Villavicencio -Sala Civil Laboral, resolvió revocar el
fallo impugnado y, en su lugar, tutelar el derecho al trabajo invocado por el
demandante, para lo cual previene a la entidad encartada para que previamente a
la iniciación de las obras proyectadas lo ubique de manera transitoria y, una
vez construido el centro comercial, previo el lleno de los requisitos que se
establezcan, le dé prioridad dentro de él.
Fundamentó su
decisión en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:
El lote donde se
encuentra el local del petente es un bien de propiedad de la empresa accionada,
ocupado de tiempo atrás por este comercio informal que constituyen los llamados
San Andresitos, con anuencia de las autoridades municipales que ahora tratan de
recuperar dicho inmueble a través de la EDUV, con el proyecto de construcción
de un centro comercial adecuado al progreso de la ciudad.
Surge entonces, un
conflicto de intereses; por un lado el derecho al trabajo del petente, derecho
fundamental que goza de especial protección del Estado y de otro lado, el
interés de la EDUV, en su calidad de titular del dominio del lote en que
funciona el comercio informal, San Andresito, y de que es parte el demandante.
Entonces, los
conflictos surgidos entre estos dos derechos, deben resolverse teniendo en
cuenta la presencia de un fenómeno nuevo que acompaña al trabajo, el de la
economía informal, por lo que se requiere la búsqueda de una solución que
resulte proporcional y armoniosa en relación con los valores en conflicto.
Encuentra la Sala,
que el levantamiento de la cerca no vulnera en la actualidad ningún derecho del
petente, sin embargo la inminencia de la construcción del Centro Comercial que
ella implica, sí constituye una amenaza al derecho al trabajo de quien desde
hace mas de siete años desarrolla una actividad comercial en el mismo lugar,
por lo que la tutela impetrada debe prosperar, por lo que habrá de prevenir a
la entidad encartada, para que antes de proseguir con la obra, diseñe y ejecute
un plan para la reubicación de este comercio informal que por años ha permitido
su funcionamiento la misma administración.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. Pruebas
aportadas a los procesos.
Dentro de los
procesos obran las siguientes pruebas:
Copia de la
escritura pública No.1909 del 3 de mayo de 1991, otorgada en la Notaría Primera
del Círculo de Villavicencio, que acredita la propiedad por parte de la EDUV
del lote donde se hallan los locales comerciales conocidos en su conjunto como
San Andresito.
Copia del folio de
matricula inmobiliaria del lote en mención, expedido por la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Villavicencio, en el cual aparece que su
propietaria inscrita es la EDUV.
Copia del
certificado de la línea de paramento para el encerramiento de lotes, expedido
por la Secretaría de Planeación Municipal de Villavicencio, en favor de la
EDUV.
Certificado de
existencia y representación legal de la Empresa de Desarrollo Urbano de
Villavicencio Ltda., EDUV, expedido por la Cámara de Comercio de Villavicencio.
Copia de la
escritura pública No.9044 del 27 de diciembre de 1996, otorgada en la Notaría
Primera de Villavicencio que acredita la constitución de la sociedad “Centro
Comercial San Andresito -Villavicencio- Limitada”, en la cual figuran como
socios la EDUV y particulares.
Copias de recibos de
pagos efectuados por los actores a las diferentes autoridades municipales para
obtener las correspondientes licencias de saneamiento ambiental, bomberos,
industria y comercio, ect., necesarios para el funcionamiento de los
establecimientos comerciales.
2. El problema
jurídico planteado.
Según los
antecedentes que se han reseñado, debe la Corte determinar la procedencia del
amparo impetrado por los demandantes, en relación con los derechos
fundamentales que invocan, en razón de la operación material de cerramiento del
lote donde funciona el comercio de San Andresito de Villavicencio, llevada a
cabo por la Empresa de Desarrollo Urbano de Villavicencio -EDUV, sin que
hubiera mediado proceso alguno administrativo, policivo o de naturaleza civil
(posesorio o reivindicatorio) que hubiere ordenado el desalojo de los
demandantes de los referidos locales, en los cuales ejercen una actividad
comercial, desde hace varios años, que ha sido tolerada por las autoridades del
municipio de Villavicencio.
3. La solución
del problema.
3.1. Con base en el principio constitucional de
la buena fe, esta Corte ha señalado que es posible predicar la denominada
“confianza legítima” en relación con aquéllos ocupantes del espacio público que
creen tener un derecho legitimo sobre aquél, puesto que la respectiva autoridad
pública no les ha impedido su ocupación, sino que por mucho tiempo les ha
permitido y tolerado dicha ocupación, acompañada de la realización de diversas
actividades, tales como, vivienda, comercio, recreación, etc.
Entre otras, en la
sentencia T-438/96[1],
la Corte expuso su criterio sobre el particular, de la siguiente manera:
“La denominada
confianza legítima tiene su sustento en el principio general de la buena fe. Si
unos ocupantes del espacio público, creen, equivocadamente claro está, que
tienen un derecho sobre aquél porque el Estado no solamente les ha permitido
sino facilitado que ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en
esta situación que la Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que
esos ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado social de
derecho. Pero, es necesario aclarar, la medida de protección que se dé no
equivale a INDEMNIZACION ni a  REPARACION, como tampoco es un desconocimiento
del principio de interés general”.
Por tal razón en
dicha sentencia, como en otras, en cuanto a los requisitos para proceder al
desalojo del espacio publico, se expresa:
“se requiere,
según las características de cada caso, un proceso judicial, o policivo porque
en determinadas circunstancias el alcalde lo puede hacer mediante actuaciones
administrativas que se derivan  del poder general de policía que tiene. Esta
acción policiva, o una acción judicial deben ser previas a cualquier desalojo.
Y, si esto no ocurre se estaría ante una vía de hecho que implicaría una
violación al debido proceso porque burda e injustamente se dejaría de lado un
procedimiento”.
3.2. Es evidente que en el presente caso no nos
encontramos frente a la situación de la ocupación de zonas del espacio público
por personas que ejercen el comercio informal y con respecto a las cuales la
Corte ha señalado que se debe conciliar su derecho al trabajo con la necesidad
de respetar el uso comunitario del espacio público, de modo que el desalojo de
los ocupantes de éste sólo es posible cuando se les garantice su traslado a un
lugar en el cual puedan ejercer sus actividades comerciales[2].
No obstante, la
situacion que ahora analiza la Corte, aún cuando guarda cierta similitud con la
ocupación de dicho espacio y le pueden ser aplicables para su solución los mismos
criterios, es diferente. En efecto:
Se trata de dos
personas que han venido ejerciendo actos de posesión en unos locales del
Comercio San Andresito de Villavicencio, en los cuales han venido adelantando
una actividad comercial, con el conocimiento y la tolerancia de las autoridades
municipales, en relación con los cuales aparece como titular del derecho de
dominio la sociedad comercial Empresa de Desarrollo Urbano de Villavicencio
-EDUV Ltda-, que tiene como objeto social el desarrollo de las siguientes
actividades:
a) Contribuir a que
se logre la autosuficiencia de servicios y empleos en la ciudad.
b) Reducir la escala
de segregación de vivienda - trabajo.
c) Fomentar la
racionalización del centro de la ciudad, la descentralización y la creación de
varios centros, cuando se estime conveniente.
d) Disponer de
mayores áreas libres para uso comunal, mediante la utilización creciente de los
multifamiliares y el incremento de la densidad del uso del terreno donde se
estime conveniente.
e) Contribuir al
mejoramiento ambiental de la ciudad.
f) Adquirir terrenos
para la renovación urbana, equipamiento, servicios públicos, asentamientos
humanos, y en general proyectos de desarrollo, por sí misma o en unión de otros
entes oficiales o privados que tengan objetivos similares o complementarios a
la empresa.
g) Urbanizar
terrenos para venderlos a contratistas privados y así contribuir a la
regulación del mercado de tierras.
h) Realizar
construcciones de centros comerciales por cuenta propia o en asocio con
particulares.
i) Fomentar el
desarrollo de las micro-empresas a través del fondo respectivo, el cual será
adscrito a la E.D.U.V.
j) Intervenir en
otros proyectos cofinanciados con la empresa privada.
k) Contribuir al
mejoramiento y rehabilitación de asentamientos humanos, renovar, reordenar y
desarrollar áreas urbanas siguiendo planes determinados por la Junta Directiva.
l) Hacer todo tipo
de construcciones tales como multifamiliares, edificios, etc. -La empresa puede
efectuar también programas de desarrollo, habilitación rehabilitación y
conservación de áreas urbanas ya desarrolladas para cumplir los objetivos
mencionados
En razón de lo
anterior, considera la Sala, siguiendo la aludida jurisprudencia, que no es
posible, asi se invoquen presuntas razones de interés público, como serían la
de buscar la mejor organización y la formalización del comercio que ejercen las
personas que ocupan locales en el Comercio de San Andresito, mediante la
construcción de nuevas edificaciones y la dotacion de servicios más funcionales
para los usuarios, trasladar de manera abrupta a quienes han venido ejerciendo
el comercio, bajo la creencia, fundada en la buena fe exenta de culpa, de que su
actividad es legitima y que estan ejerciendo actos de posesión igualmente
legitimos amparados por la ley, sin que se les garantice que podrán ejercer su
derecho al trabajo en un lugar apropiado para el desarrollo de sus actividades
comerciales.
Pero adicionalmente
hay que considerar que estando protegida por la ley la posesión que ejercen los
demandantes, no es posible que se les desaloje de los locales, mediante
acciones u operaciones materiales que constituyen verdaderas vías de hecho,
como son las materializadas a través del cerramiento hecho por la Empresa de
Desarrollo Urbano de Villavicencio -EDUV Ltda-, sin que previamente se hubiera
observado la garantía del debido proceso, a través de la tramitacion del
correspondiente proceso o trámite administrativo, policivo o civil, según fuere
el caso.
3.3. Considera la Corte en consecuencia que con
la conducta asumida por el demandado se han vulnerado o amenazados a los
demandantes los siguientes derechos fundamentales:
- El derecho al
trabajo en condiciones dignas y justas, pues aunque los demandantes ejercen
actividades comerciales propias de la llamada "economía informal",
ésta se encuentra reconocida y, en tal virtud, amparada, como un nuevo fenómeno
que acompaña al trabajo. Por lo tanto, dicha economía, como manifestación del
trabajo, requiere de un tratamiento en condiciones de dignidad y de justicia,
más aún, cuando es indiscutible, que de esta clase de actividades depende la
subsistencia de los comerciantes informales y de sus familias.
En el caso subjudice
se amenaza con violar el derecho al trabajo, pues es innegable que con el
referido cerramiento, llevado además a cabo en forma arbitraria, se obstaculiza
seriamente el ejercicio de las actividades comerciales de los demandantes.
- El derecho al debido
proceso, pues lo que se pretende con el cerramiento es producir, sin la
observancia de las formas propias del debido proceso, el desalojo de hecho de
los demandantes.
Efectivamente, el
cerramiento descrito en los hechos aparece corroborado por el propio gerente de
la empresa demandada, cuando asevera que ésta se comprometió a entregar el lote
”desocupado y limpio”, para dar comienzo al plan de construcción de una nueva edificación.
En consecuencia, es obvio que lo que sigue al cerramiento es buscar que los
demandantes desocupen los locales, al impedirseles u obstaculizarse en extremo
el ejercicio de su actividad comercial, y despues su demolición.
3.4. En consecuencia, se confirmaran las
sentencias proferidas por el Juzgado Primero Penal del Circuito de
Villavicencio y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio,
que accedieron a la tutela impetrada.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito
de Villavicencio, que concedió la tutela de los derechos fundamentales al
debido proceso y al trabajo del señor Diego Jesús Téllez Acosta.
Segundo:
CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Villavicencio, en cuanto revocó el fallo del Juzgado Segundo
Laboral del Circuito de la misma ciudad que negó la tutela y en su lugar ordenó
tutelar el derecho al trabajo invocado por Angel María Ubaque pero,
adicionándola en el sentido de que también se tutela el derecho al debido
proceso del demandante.
Tercero: LIBRENSE,
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[2] Entre otras sentencias,
en las siguientes: T-225/92. M.P. Ciro Angarita Barón. T-372/93. M.P. Jorge
Arango Mejía. T-115/95. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. T617/95. M.P.
Alejandro Martínez Caballero. T-160/96 M.P. Fabio Morón Díaz.