T-142-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-142/06
DERECHO AL PAGO OPORTUNO DE MESADAS PENSIONALES DE PENSIONADOS DE
UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
para el pago de acreencias laborales
DERECHO AL MINIMO VITAL-Requisitos para
acreditar vulneración por suspensión en el pago de mesadas pensionales
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Pago oportuno de mesadas pensionales
DERECHO AL MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Presunción
de afectación por ausencia prolongada en pago de mesadas
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL INEFICAZ-Vulneración
de derechos fundamentales de los pensionados
ACCION DE TUTELA-Objeto
DERECHO AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Pago oportuno de mesadas pensionales  actuales y futuras
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS-Incumplimiento
no es óbice para suspender pago de mesadas pensionales
CONTRATO DE CONCURRENCIA PARA PASIVO PENSIONAL-Incumplimiento
PENSION DE JUBILACION-Improcedencia de
suspensión unilateral/REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR
Y CONCRETO-Improcedencia de suspensión de pensión de jubilación
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Casos/REVOCATORIA DE ACTO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento
expreso y escrito del titular
ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Irrevocabilidad
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Alcance de su procedencia
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia/REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
PARTICULAR Y CONCRETO-Actuaciones ilegales o fraudulentas
PRINCIPIO DE LA BUENA FE Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Razones de seguridad jurídica y respeto a situaciones jurídicas
subjetivas
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO PARTICULAR-Observancia
de un procedimiento
PENSIONES O PRESTACIONES ECONOMICAS RECONOCIDAS IRREGULARMENTE-Campo de acción/DERECHO A LA PENSION-Verificación oficiosa
sobre el cumplimiento de requisitos y legalidad de documentos soporte para su
reconocimiento
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Incumplimiento de requisitos o reconocimiento con apoyo en
documentación falsa/FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios/FUNCION
ADMINISTRATIVA-Reconocimiento y pago de pensiones y otras prestaciones del
régimen de seguridad social
DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Reconocimiento
tiene el carácter de fundamental
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE
PENSION-Casos en que la administración puede
revocar su propio acto sin consentimiento expreso del titular
Para que se
pueda suspender el pago de una pensión, previamente debe mediar el consentimiento
y aprobación de su titular, pues los únicos casos en los cuales no es necesario
para suspender o revocar un acto administrativo que reconoce una pensión son,
cuando el acto o resolución es creada por medios ilegales o es fruto del
silencio administrativo positivo. En todo caso, dentro del trámite de la
revocación o suspensión del acto administrativo que reconoce una pensión, se
debe respetar el debido proceso, artículos 14, 28, 34, 35, 73 y 74 del Código
Contencioso Administrativo, ya que mientras permanezca indemne el acto
administrativo que reconoce la pensión se debe continuar pagando, más aún si el
problema es de interpretación, es decir sobre el régimen jurídico aplicable,
asunto que debe ser definido por los jueces competentes (artículo 20 Ley 797 de
2003) y obtener el consentimiento previo del  titular del derecho.
Referencia:
expediente T-1222366
Acción de tutela instaurada por Guido Armando Borras Celín contra el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Universidad del Atlántico y la
Gobernación del Atlántico.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,
veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006)
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos dictados por la Sala Civil-
Familia del Tribunal Superior de Barranquilla y por la Sala Civil de la Corte
Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor
Guido Armando Borrás Celín contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
la Gobernación del Atlántico y la Universidad del Atlántico.
I.
ANTECEDENTES
El señor Guido Armando Borras Celín, interpuso acción de tutela
contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Universidad del
Atlántico y la Gobernación del Atlántico, al considerar que se le han vulnerado
sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la seguridad social, a
la salud, a la dignidad humana y los de la tercera edad. Para fundamentar su
demanda señala los siguientes
1. Hechos
a.
Expone que mediante Resolución No 103, de fecha
14 de febrero de 1997, la Universidad del Atlántico le reconoció la Pensión de
Jubilación.
b.
Declara que actualmente la Universidad accionada
le adeuda catorce (14) mesadas pensionales, discriminadas así: Del año 2004 el
100% de los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre,
noviembre y diciembre, más la mesada adicional de junio y la prima de
diciembre. Del año 2005, el 100% de enero, el 25% de abril, el 50% de mayo, el
100% de junio, el 75% adicional de junio y el 100% de julio.
c.
Manifiesta que en distintas oportunidades le han
comunicado que no le pueden pagar las mesadas pensionales adeudadas por falta
de presupuesto, pese a existir un Convenio de Concurrencia, firmado el 28 de
julio de 2003, para el pago del pasivo pensional de la Universidad del
Atlántico, suscrito entre el Ministerio de Hacienda, la Gobernación del
Atlántico y la Universidad.
d.
Aduce que por medio del citado convenio, la
participación en los aportes para el pago del pasivo pensional estaba
determinado así: “Nación- Ministerio Hacienda 75,6%, Departamento del
Atlántico 12.5 %, y la Universidad del Atlántico 11,5%. Sin embargo y a raíz de
una acción popular impetrada por la Asociación de Jubilados de la Universidad
(Asojua), dentro de las medidas cautelares dictadas en ese proceso, se ordenó
“Que la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público aporte el 83.78%, el
Departamento el 12.906% y la Universidad del Atlántico el 3.314% del valor del
pasivo pensional de la última entidad”, modificación que no se ha visto
reflejada en la práctica y por ende dificultándose así el pago oportuno y total
de nuestras acreencias pensionales”.
e.
Afirma que, por medio de la Resolución No 454 de
marzo 2 de 2005, el Ministerio de Hacienda aprobó la solicitud de promoción de
un acuerdo de reestructuración de pasivos de la Universidad del Atlántico, al
amparo de lo establecido en la Ley 550 de 1999, cuyos efectos a juicio del
demandante “debería ser la pronta y adecuada atención de los pasivos
causados con posterioridad a dicha fecha”, sin embargo, sostiene que tal
propósito no se ha cumplido, pues “la Universidad continúa cancelando
atrasada y parcialmente las mesadas pensionales”.
f.
Arguye que el Ministerio de Hacienda autorizó el
18 de mayo de 2005 la redención del bono pensional del segundo semestre del año
2004, al igual que el bono correspondiente al primer semestre de 2005,
“sin que por ello se nos hallan cancelado las mesadas adeudadas”.
g.
Señala adicionalmente, que la universidad
accionada tampoco ha realizado las gestiones encaminadas a obtener de la
Gobernación del Atlántico las transferencias de los recursos que por mandato de
la ley debe aportar.
h.
Asevera que vive en permanente tensión y zozobra
emocional derivadas de la falta de pago, ya que, día a día tiene que pensar
sobre cómo sobrevivir en tal situación, “afectándose adicionalmente el
derecho fundamental de mis hijas a la educación, pues el crédito  educativo
otorgado por la Universidad en donde estudian, está moroso”, adeudándose
aproximadamente más de cinco millones. Además de lo anterior, manifiesta que en
su contra se han iniciado varios procesos ejecutivos, embargándose en un de
ellos el 20% de su pensión.
Por todo lo
anterior, solicita que se ordene al Ministerio de Hacienda que realice los
giros a que haya lugar “teniendo en cuenta que algunas de las explicaciones
dadas por el rector de la Universidad han sido la morosidad de dichos giros”;
Al gobernador del Departamento del Atlántico, en su calidad de presidente del
Consejo Superior de la Universidad, que tramite la presentación y aprobación de
las adiciones y/o modificaciones presupuestales que se requieran, así como
también gestione la transferencia de los recursos que por concepto de
concurrencia deba realizar a la Universidad; Al rector de la Universidad,
cancelar las mesadas adeudadas y las futuras.
2. Respuesta
de los entes demandados
La señora
Ana Raquel Santodomingo Martínez, obrando en su condición de apoderada de la
Secretaría Jurídica del Departamento del Atlántico, solicita que se excluya al
Departamento accionado de la presente acción de tutela, por no tener
competencia ni vinculación alguna con los supuestos derechos vulnerados.
Manifiesta
que la Universidad del Atlántico por disposición del artículo 57 de la Ley 30
de 1992, concordante con el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, es un ente
universitario autónomo con régimen especial y vinculado al Ministerio de
Educación, el cual tiene, entre sus características, personería jurídica,
autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, con capacidad para
elaborar y manejar presupuesto, de acuerdo a las funciones que le correspondan.
En virtud de
lo anterior, afirma que la universidad cuenta con rector quien es el
representante legal y primera autoridad (Ley 30 de 1992), quien además de
ejercer el poder nominador, es el ordenador del gasto, y por ende, es quien
debe cancelar las mesadas pensionales del mencionado ente universitario.
En
consecuencia, expresa que como quiera que la Universidad del Atlántico
constituye una persona jurídica distinta al Departamento, el gobernador no
tiene injerencia alguna en relación con el pago de las obligaciones que por
concepto de pensión adeude la citada universidad.
Por otra
parte, aduce que existe un Convenio de Concurrencia, firmado el 28 de julio de
2003, que tiene por propósito poner fin a la problemática del pago de las
mesadas pensionales, el cual consiste “de acuerdo a lo estipulado en la ley
100 de 1993, en su artículo 131, en la obligación de constituir un fondo para
pagar el pasivo pensional de las universidades públicas” el cual debe ser
manejado por una sub cuenta en el presupuesto de cada institución y financiado
por la Nación y los entes territoriales, que para el caso que nos convoca es el
Departamento del Atlántico.
En
cumplimiento de la citada norma, la Nación por medio del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público debe aportar un 75.6%, el Departamento del Atlántico un 12.5%
y la Universidad del Atlántico un 11.5%. Por último, afirma que el Departamento
ha cumplido con la citada contribución prevista en el aludido convenio.
El señor
Diomedes Cuello Daza actuando en calidad de apoderado judicial de la
Universidad del Atlántico, pide que se deniegue las pretensiones del
accionante, por existir un impedimento de tipo legal para cumplir con la citada
obligación y porque la acción de tutela no es la vía para obtener el pago de
acreencias laborales.
Manifiesta
que efectivamente la Universidad del Atlántico reconoció a favor del señor
Guido Borras la pensión de jubilación. Así mismo, acepta que no ha pagado el 100%
de las mesadas pensionales de los meses de abril a diciembre de 2004 y el mismo
porcentaje de las mesadas adicionales de diciembre de 2004 y enero de 2005.
Sin embargo,
alega que sufrago las mesadas del año 2005, según la certificación, de fecha 13
de junio del mismo año, expedida por la coordinación del fondo de pensiones.
Así mismo,
expresa que el citado convenio clasifica los pensionados en concurrentes, no
concurrentes e irregulares, “encontrándose el accionante en la clasificación
de los irregulares, y para estos no se aporta dineros para el pago por parte
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
En virtud de
lo anterior, sostiene que “firmado el convenio de concurrencia, la Nación a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, realizado el cálculo
actuarial y otros estudios, determinó unilateralmente cercenar los aportes que
debía aportar la Nación al reciente fondo constituido para los pensionados no
reconocido en el convenio”, lo que ha conllevado a disminuir los recursos
con los que cuenta la institución para el pago de las diferentes acreencias
pensionales.
Además,
expone que la Universidad del Atlántico presenta una situación de déficit
fiscal y de tesorería, razón por la cual presentó ante el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público solicitud para adelantar la promoción de un acuerdo
de reestructuración de pasivo.
Indica que
la aludida solicitud fue aceptada por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público por medio de la Resolución No 454, de fecha 2 de marzo de 2005,
encontrándose la universidad en la actualidad en reestructuración de pasivo,
proceso dentro del cual fueron incluidos en el primer grupo, los pasivos
laborales y pensionales y las obligaciones a cargo de la universidad con fecha
31 de enero de 2005, en las que se encuentran las adquiridas con el accionante
y en consecuencia “no es, posible que la Universidad atienda esta obligación
por impedimento de tipo legal”[1].
Por último,
estima que no se puede obtener el pago oportuno de las mesadas pensionales
mediante la acción de tutela, por no ser estos derechos de aplicación
inmediata  en los términos  que dispone el artículo 85 Superior y por existir
otras vías judiciales para obtener su pago.
Por su
parte, el señor Alberto Carrasquilla Barrera, Ministro de Hacienda y Crédito
Público, solicita que se desvincule al ministerio “por cuanto no ha
vulnerado derecho alguno al accionante y por el contrario ha dado cumplimiento
a lo que la Ley le corresponde como es la gestión presupuestal y de giros y el
cumplimiento del contrato de concurrencia”.
Manifiesta
que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tiene dentro de sus
funciones el pago de pensiones, pues su responsabilidad frente a la Universidad
se deriva del artículo 131 de la Ley 100 de 1993, norma que “en ningún
momento señala que la Nación deba asumir la responsabilidad directa del pago de
estas pensiones. La colaboración se concreta en el giro de las redenciones del
Bono de Valor Constante serie B emitido del contrato de concurrencia”.
Además,
expresa que el actor se desempeño como empleado público en la Universidad del
Atlántico, por lo tanto, considera que la universidad demandada debe “consultar
la fecha de reconocimiento del derecho, verificar la norma vigente en materia
pensional en ese momento y confrontar los requisitos de edad y tiempo de
servicios legales contra la situación real de la persona”.
En el mismo
sentido, aduce que si se concluye “que al momento del reconocimiento el
actor contaba con los requisitos legales de edad y tiempo de servicios y se
encuentra incluido en el cálculo actuarial, puede pagársele el componente legal
de la mesada, con los recursos que la Nación aporta para el pago del pasivo
pensional legalmente reconocido (en los términos del artículo 131 de la Ley 100
de 1993 es decir en el 75.6% de dicho componente legal).”
Sin embargo,
sostiene que si se “concluye que la pensión no se reconoció en virtud a la
ley, sino a la convención colectiva de trabajo, que no le era aplicable al
actor por tratarse de un empleado público, será la Universidad la obligada
legalmente a pagarla con sus propios recursos, en calidad de empleador responsable
del pago de las obligaciones que ha reconocido. Esto es así porque mientras no
se hayan suspendido o anulado los actos que sustentan el reconocimiento de la
pensión, el empleador debe continuar pagándola en los términos en que las
reconoció”.
No obstante,
afirma que  el Ministerio de Hacienda “Ya ordenó el giro de las redenciones
correspondientes al segundo semestre de 2004 y al primer semestre de 2005, y el
dinero le fue girado a la Fiduciaria el 31 de mayo pasado”.
Para el efecto,
hace una relación de las redenciones que ha efectuado de la siguiente manera: “29
de julio de 2003 emitió el BVC serie B, por valor de 291.095.433.416, mediante
Acta de emisión 036-03 de la Dirección General del Tesoro Nacional; El 30 de
julio de 2003 la Nación situó al Banco de la República 3.441.304.613
correspondientes  a la redención del Bono de valor constante serie B del
segundo semestre de 2003; El 29 de enero de 2004 la Nación situó al Banco de la
República 3.672.390.435 correspondientes a la redención del Bono de Valor
Constante serie B del primer semestre de 2004; El 27 de mayo de 2005, la Nación
situó al Banco de la República el valor de las redenciones del Bono de Valor
Constante correspondientes al segundo semestre de 2004 y al primer semestre de
2005; Desde el 31 de mayo de 2005 los recursos de las redenciones se encuentran
a disposición de la Fiduciaria Administradora del Fondo para el pago del pasivo
pensional de la Universidad del Atlántico”.
Además de lo
anterior, estima que la Universidad no ha cumplido varias de las obligaciones
pactadas, entre ellas “la de entregar trimestralmente un informe de los
pagos realizados contra los recursos transferidos por los aportantes de la
sub-cuenta primera, informe que para la redención del 29 de julio de 2005 no nos
ha sido entregado debidamente diligenciado”.
Por ende, señala
que el contrato de concurrencia se convierte en el mecanismo mediante el cual
se garantiza de manera definitiva el pago del pasivo pensional a cargo de la
universidad “si todas las partes cumplen con las obligaciones que les
corresponden. La universidad y la fiduciaria deben llevar un control de manejo
de estos recursos totalmente consistente y en la medida en que existan
inconsistencias se hace necesario que este Ministerio las requiera con el fin
de aclararlas, razón esta por la que se ha presentado demora en los giros”.
3.  Pruebas
Del material
probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:
-
Fotocopia de la Cédula de Ciudadanía del señor
Borras Celín, en la que se observa que nació el 22 de noviembre de 1952 en la
ciudad de Barranquilla, contando en la actualidad con 53 años de edad (folio 6
cuaderno original).
-
Fotocopia de la Resolución No 103, de fecha 14
de febrero de 1997, por medio de la cual la Universidad del Atlántico reconoció
la pensión de jubilación al demandante por reunir los requisitos establecidos
en el Literal b del artículo 9° de la Convención Colectiva de Trabajo de 1976
(folio 7 cuaderno original).
-
Fotocopia de una demanda ejecutiva de mínima
cuantía, radicada el 9 de julio de 2004, contra el señor Guido Armando Borras
Celín por la suma de $2.496.000 pesos como saldo por no cancelar una letra de
cambio (folio 10 cuaderno original).
-
Fotocopia de un auto, de fecha 2 de marzo de
2005, proferido por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Barranquilla, por medio
del cual se decretó el embargo y secuestro del 20% de la pensión devengada por
el accionante (folio 12 cuaderno original).
-
Fotocopia de la Resolución No 454, de fecha 2 de
marzo de 2005, mediante la cual se acepta la solicitud para adelantar la
promoción de un acuerdo de reestructuración de la Universidad del Atlántico
(folio 44 cuaderno original).
-
Fotocopias de los registros de nacimiento de
Dayana Patricia y de Sindy Carolina Borras de la Hoz, hijas del señor Guido
Armando Borras Celín, cuyas fechas de nacimiento son respectivamente 16 de
septiembre de 1981 y 24 de abril de 1987 (folio 13 y 14 cuaderno original).
-
Fotocopias de unas cartas enviadas por la
Universidad Autónoma del Caribe a las señoritas Dayana Patricia y a Sindy
Carolina Borras de la Hoz, de fechas 22 y 24 de junio de 2005, por medio de la
cuales se comunica que estas últimas tienen un saldo pendiente en los créditos
educativos Nos 10381 y 11737 adquiridos con aquella institución por valor de
$4.549.433 pesos y $1.144.514 pesos respectivamente (folio 15 y 16 cuaderno
original).
-
Fotocopia de un aviso a través del cual la
Universidad del Atlántico  convocó, el 1° de julio de 2005, a los acreedores de
pasivos laborales y pensionales, con el fin de determinar las acreencias y
derechos de voto a que se refiere el artículo 22 de la Ley 550 de 1999 (folio
45 cuaderno original).
-
Fotocopia de una certificación expedida, el 21
de julio de 2005, por el Fondo de Pensiones de la Universidad del Atlántico, en
la que se deja constancia que la pensión del accionante en el año 2004 fue de
$3.925.405 pesos y en enero de 2005 por valor de $4.141.302 pesos. Del mismo
modo se consagra que se adeudan las siguientes mesadas pensionales: “el 100%
de abril de 2004 (...), mayo (...), junio (...), mesada adicional de junio
(...), julio (...), agosto (...), septiembre (...), octubre (...), noviembre
(...), diciembre (...), mesada adicional de diciembre (...), por un valor total
de 43.179.455 y enero de 2005 por valor de 4.141.302, para un gran total de
47.320.757, menos los descuentos de ley, libranzas, Cooperativas (folio 9
del cuaderno original).
-
Fotocopia de una certificación expedida, el 4 de
agosto de 2005, por la Universidad del Atlántico -Fondo de Pensiones- en la que
consta que al señor Guido Borras le fueron canceladas las mesadas pensionales
de los meses de “Febrero y Marzo de 2005, Abril de 2005 en un 75%, Mayo de
2005 en un 50%, y Mesada Adicional de Junio de 2005 en un 25%” (folio 46
cuaderno original).
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1. Primera Instancia
Del presente
asunto conoció la Sala Cuarta de decisión Civil Familia del Tribunal Superior
de Barranquilla, que en providencia del 12 de agosto de 2005 concedió el amparo
solicitado al considerar que la mesada pensional es el único medio económico de
susbsistencia con que cuenta el señor Guido Borras.
Indica que
del material probatorio obrante en el expediente, se advierte que el actor sólo
puede pagar sus compromisos económicos cuando la universidad demandada cancela
sus mesadas, pues, como consecuencia del incumplimiento reiterado del
mencionado claustro, el actor se ha retrasado en el pago de los servicios
públicos y créditos personales.
En efecto,
se ordenó a la Universidad del Atlántico “por ser ésta quien debe cumplir
con el pago de las mesadas pensionales, teniendo en cuenta que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público por oficio Mayo 18 de 2005 (...) ordenó el giro de
las redenciones del Bono de Valor Constante correspondientes al segundo
semestre de 2004 y primer semestre de 2005, el cual como se observa es
posterior a la aceptación del Acuerdo de Reestructuración del ente
universitario (Marzo 2 de 2005), y esto unido a la certificación de la
Coordinadora del Fondo de Pensiones de la Universidad del Atlántico donde
afirma que le fueron canceladas al señor Guido Borras las mesadas
correspondientes a los meses de Febrero y Marzo de 2005, Abril en un 75%, Mayo
50 % y mesada adicional de junio de 2005 en un 25 % lleva a la Sala a concluir
que si se giró por el Ministerio de Hacienda lo correspondiente al 2004 y
primer semestre de 2005, luego no hay lugar a que el pago fuese parcial.”
En cuanto a
los otros entes accionados, estimó que se negaba la acción por carencia de
objeto, con la prevención para que en lo sucesivo se abstengan de suspender las
mesadas pensionales.
2.
Impugnación
El señor
Diomedes Cuello Daza actuando en calidad de apoderado de la Universidad del
Atlántico impugna el fallo del a quo al considerar que el fallo de
primera instancia sustrae a entidades con responsabilidad solidaria, que deben
colaborar con el pago de las pensiones de la Universidad del Atlántico, como
son “el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Gobernación, las
cuales constituyen la integración necesaria del litis consorcio (Art.83
C.P.C)”.
Sostiene que,
de conformidad con el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y la Gobernación están obligadas a financiar el
Fondo para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las
instituciones de educación superior, pues “si bien es cierto que no son
nominadores, ni les corresponde individualizar el pago de los pensionados, si
están obligados solidariamente a pagar las pensiones de la Universidad del
Atlántico, girando oportunamente los aportes correspondientes, para que así y
solo así, con el aporte oportuno de estas entidades la Universidad del
Atlántico pueda pagar  puntual e individualmente a sus pensionados”.
Por lo
tanto, afirma que no es responsabilidad absoluta de la universidad el cese
parcial del pago de las mesadas pensionales, luego la “acción de tutela debe
devenir impróspera con relación a la Universidad del Atlántico, o en su
defecto, sus resultas tienen que cobijar tanto al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público como al Departamento del Atlántico”.
Por otra
parte, aduce que la Universidad del Atlántico ha realizado permanentemente
gestiones para lograr el pago oportuno no sólo se sus pensionados sino de las
demás obligaciones laborales y civiles, hasta el punto de “haber solicitado
al Ministerio de Hacienda, División de Reajuste Fiscal, el aval para acogerse a
la Ley 550 de 1999 y 922 de 2004, proceso de reestructuración al cual esta
abocada y desarrollando”.
En
consecuencia, expresa que la universidad en la actualidad se encuentra en una
situación de fuerza mayor que la imposibilita para cumplir con las obligaciones
de las mesadas pensiónales causadas y no canceladas, “primero por la falta
de dinero y segundo por encontrarse sometida a una reestructuración de pasivo
de conformidad a lo establecido en las leyes 550/99 y 922/2004”.
3.
Segunda Instancia
La Sala
Civil de la Corte Suprema de Justicia, en providencia del 26 de septiembre de
2005, revocó el fallo de primera instancia al considerar que lo
pretendido por el accionante debe despacharse desfavorablemente por cuanto la
Universidad del Atlántico se acogió a la Ley 550 de 1999, iniciando el proceso
de reestructuración de pasivos  y el accionante fue convocado dentro del primer
grupo de pasivos laborales y pensionales, a la reunión que se celebró el 31 de
mayo de 2005, con el fin de determinar las acreencias y el derecho de voto.
Así mismo,
sostiene que en el presente caso no se evidencia una vulneración del derecho al
mínimo vital, toda vez, que ya “fueron canceladas a favor del accionante,
las mesadas de enero, junio y julio de 2005, en su totalidad, así como el 25%
de abril, 50% de mayo y 75% de la mesada adicional de junio, lo que permite su
congrua subsistencia”.
Por otra
parte, afirma que el amparo solicitado no  prospera por inmediatez, si se tiene
en cuenta las mesadas causadas y adeudadas del año 2004, “pues a pesar de
que se venían acumulando desde abril de ese año, el actor sólo vino a
reclamarlas en sede de tutela en agosto de 2005, esto es un año más tarde.”
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corte es competente para
conocer los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.  Problemas jurídicos
De acuerdo con
la situación fáctica planteada, corresponde a la Sala determinar (i) si la
acción de tutela es el medio para obtener el pago de acreencias laborales; (ii)
si el incumplimiento en el pago de una pensión constituye una vulneración de
los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna; y por último (ii)
si estarse adelantando un proceso de reestructuración, el  incumplimiento de
unas obligaciones previstas en un contrato de concurrencia o la presunta ilegalidad
del acto administrativo que reconoce la pensión, constituyen factores
admisibles para suspender o pagar parcialmente las mesadas pensionales.
Para efectos de
resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala analizará (i) la
procedencia excepcional de la tutela para ordenar el pago oportuno de las
mesadas pensionales cuando se vulneran los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la vida digna; y (ii) si un acuerdo de reestructuración, el
incumplimiento de alguna cláusula de un convenio o contrato de concurrencia y
la presunta ilegalidad de los actos que conceden las pensiones constituyen
criterios válidos para suspender el pago de mesadas a sus beneficiarios.
3. Procedencia excepcional de la tutela
para el pago de acreencias laborales. El derecho al pago oportuno de las
mesadas pensionales. Reiteración de Jurisprudencia
El artículo 86 de
la Constitución Política condiciona la procedencia de la acción de tutela
cuando quiera que “el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”.
Para el cobro de
salarios, pensiones u otras acreencias laborales, esta Corporación ha
reconocido que existen otros medios para hacer efectivo su pago, no obstante,
frente a especiales circunstancias de hecho que puede afrontar el trabajador o
pensionado, se hace legítimo acudir a la protección por vía de tutela.
En virtud de lo
anterior, el juez debe establecer a partir de las condiciones de cada caso, si
el otro instrumento judicial, es idóneo y eficaz que permita la protección
inmediata de los derechos fundamentales de la misma forma en que lo haría la
acción de tutela[2].
Sin embargo, esta
Corporación con la finalidad de proteger los derechos fundamentales de los
pensionados cuyas acreencias laborales no han sido satisfechas en su
integridad, señaló: “(i) la acción de tutela constituye un instrumento
excepcional mediante el cual es posible reclamar el pago oportuno de acreencias
laborales; (ii) La omisión continua y extendida en el tiempo de esta prestación
hace presumir la vulneración del mínimo vital[3]
del trabajador o pensionado y de su familia; (iii) Ante tal evento, se invierte
la carga de la prueba, correspondiendo al demandado desvirtuar la vulneración
del derecho fundamental[4]”.
Además de lo
anterior, la Corte en sentencia T-027 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño,[5] enunció los elementos
que deben concurrir para que se pueda establecer con certeza la existencia de
una lesión del derecho al mínimo vital, como consecuencia del no pago de las
mesadas pensionales, a saber:
“que
existiendo un salario o mesada como ingreso exclusivo del trabajador o
pensionado, o que habiendo otros ingresos adicionales sean insuficientes para
asumir las necesidades básicas y que (ii) la falta de pago de la prestación
reclamada cause un grave desequilibrio económico y emocional al afectado,
derivado de un hecho injustificado, inminente y grave”.
Respecto a la
omisión persistente del pago de las acreencias, ha definido la Corte que se
hace más gravoso y evidente cuando se trata de personas de la tercera edad.  En
efecto, en la SU-1023 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño, se estimó:
“En
relación con el pago de las mesadas pensionales la Corte considera que ellas
constituyen, por regla general, la única fuente de ingresos del pensionado y de
su núcleo familiar, que le posibilita el desarrollo autónomo de su
personalidad y el reconocimiento dentro del entorno social al que pertenece.
Verse privado de la única fuente de ingresos, sin expectativas ciertas sobre la
fecha en que ésta se haga efectiva, implica el deterioro progresivo de las
condiciones materiales, sociales y psíquicas de su existencia, con lo cual se
vulneran principios y derechos fundamentales que legítimamente le asisten al
pensionado en el Estado social de derecho. Esta circunstancia se agrava
significativamente en las personas de la tercera edad, razón por la cual el
pago tardío de las pensiones atenta contra la subsistencia misma tanto del
pensionado como de las personas a cargo.” (Subrayado
por fuera de texto)
En consecuencia, las personas que adquieren la calidad de
pensionado, adquieren el derecho fundamental[6]
a que le sean canceladas en forma puntual y completa las mesadas pensionales
para poder llevar una vida en condiciones dignas y poder suplir sus necesidades
básicas, de alimentación, vivienda, vestuario, educación, salud entre otras,
pues la regla general es que la pensión es su única fuente de ingresos.
Lo expuesto, es decir, las razones especiales a partir de las cuales
se puede concluir la procedencia de la tutela para procurar el pago de
acreencias laborales, en especial la mesada pensional, “no excluye de manera
alguna a aquellos individuos que no pertenecen a la tercera edad[7]. Las
condiciones enunciadas por la Corte refieren de manera estricta a las
circunstancias particulares que cada sujeto puede soportar, cuando quiera que
sea objeto de la omisión en el pago de determinadas prestaciones laborales”[8].
En efecto, es deber del juez a quien se confía la guarda y defensa de los
derechos fundamentales, el individualizar la situación particular de cada
peticionario a fin de comprobar si se dan las circunstancias materiales que
impliquen la vulneración del mínimo vital, v. gr. que la pensión sea el único
medio material de subsistencia y que la omisión en su pago derive en una
situación crítica al demandante.
En consecuencia,
dadas las circunstancias descritas se concluye que es procedente la tutela de
los derechos fundamentales de los pensionados, incluyendo a aquellas personas
que no hayan llegado a la tercera edad respecto de quienes se verifique, entre
otros, (i) que no se les ha pagado de manera reiterada sus mesadas pensionales,
lo que hace presumir el menoscabo del derecho al mínimo vital, invirtiéndose
por tanto la carga de la prueba[9];
(ii) que la mesada pensional sea su único ingreso o existiendo otros
adicionales sean insuficientes para asumir las necesidades básicas y que (iii)
la falta de pago cause un grave desequilibrio económico y emocional.
En punto a las órdenes de protección emitidas por los jueces de
tutela y el pago de mesadas pensiónales atrasadas, la Corte[10] ha sostenido que los
jueces de tutela tienen amplia potestad para lograr el efectivo goce del
derecho amenazado o vulnerado. En ese sentido, dispone el inciso 2° del
artículo 86 de la Constitución que “la protección consistirá en una orden
para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de
hacerlo”.
El artículo 23
del Decreto 2591 de 1991 concreta aún más dicho mandato constitucional al
establecer:
“cuando la
solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la
tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de sus derechos,
y volver al estado anterior a la violación cuando fuere posible. Cuando lo
impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo
ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará
un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad  no expide el acto
administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48
horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente
ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o
actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así
como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. En todo
caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”.
El fin primordial de la acción de tutela es entonces lograr una
orden judicial que permita al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver
al estado anterior a la violación, en cuanto fuere posible. Por lo tanto, el
juez constitucional debe adoptar todas las medidas que sean necesarias para
lograr la protección efectiva del derecho fundamental respectivo, obviamente
respetando el marco de la Constitución y la ley.
En este orden de ideas, cuando la vulneración de derechos
fundamentales proviene del no pago de mesadas pensiónales, esta Corporación[11] ha ordenado su
cancelación no sólo hacia el pasado, sino también hacia el futuro. En efecto,
la sentencia SU-090 de 2000, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, reza:
“De esta manera, la Corte ha decidido en forma reiterada conceder
las tutelas solicitadas y ha ordenado el pago de las pensiones, en unos casos
en el sentido de que se reanude el pago de las mismas – es decir, hacia el
futuro – y en otros, incluyendo dentro del mandato a las mesadas atrasadas.
Además, la Corte ha señalado que si el departamento no contaba con los recursos
necesarios para cumplir la orden, debía iniciar de manera inmediata los
trámites necesarios para obtener el dinero requerido, diligencias éstas que
debían culminarse en un término dado”.
Así, entre las medidas que se pueden ordenar para proteger el
derecho que está siendo vulnerado, se encuentra la de disponer el pago de las
mesadas pensiónales atrasadas y las que a futuro se generen, siempre que las
circunstancias particulares del caso así lo ameriten.[12]
4. Sustracción del pago de mesadas pensionales con base a un acuerdo
de reestructuración, la presunta ilegalidad de actos administrativos y el
incumplimiento de un contrato de concurrencia para el pago del pasivo
pensional. Reiteración de Jurisprudencia
La Corte ha
sostenido[13]
que para suspender el pago de una pensión, debe mediar el consentimiento y
aprobación de su titular[14],
pues si bien la suspensión del pago no revoca la resolución que reconoce la
asignación mensual, sí la hace inoperante, en tanto no deja que su cometido
fundamental consistente en el efectivo pago de la pensión se cumpla. Al
respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-556 de 1997, MP. Hernando Herrera Vergara, decidió:
“Al no
existir la autorización expresa de la demandante no es posible proceder a
suspenderle el pago de la sustitución pensional en forma unilateral, y el
derecho a continuar disfrutando de la misma, pues ello equivale a dejar sin
efecto el acto que creó en su favor una situación jurídica individual y
concreta
(...)”
Sobre este tema esta Corporación
en sentencia T-567 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández[15], estimó que “no
asiste fundamento constitucional alguno a la Administración para suspender el
pago de una pensión previamente reconocida salvo las facultades
explícitamente previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la
sentencia C-835 de 2003. Por fuera de cualquiera de las
hipótesis de hecho previstas en las normas mencionadas, se necesita la autorización
del juez respectivo para válidamente suspender los pagos hacia el futuro.
Actuar de otro modo lleva a la Administración a incurrir en vías de hecho
contrarias al artículo 29 Superior e inadmisibles en perspectiva
constitucional. En todo caso, se debe tener en cuenta que mientras permanezca
indemne el acto administrativo que reconoce la prestación, es preciso continuar
con los pagos causados” (Subrayado por fuera de texto).
A la citada
conclusión se llegó luego de analizar si ante la existencia de un acto que
reconoce una determinada prestación, la Administración tiene la facultad
unilateral de condicionar o aplazar su pago a determinada eventualidad o
coyuntura.
Como resultado,
en la mencionada providencia se consideró que “Tal prerrogativa conllevaría
in extremis, de acuerdo al criterio de esta Sala, a otorgar la competencia para
modificar o incluso evitar indefinidamente el pago de las acreencias
laborales”.
Con respecto de
la última, es decir, sobre la posibilidad de no pagar definitivamente la mesada
pensional, se indicó que para intentar la revocatoria o suspensión unilateral
de un acto administrativo particular y concreto, “sólo se puede efectuar con
el consentimiento expreso del titular excepto en los casos en los que se
compruebe una manifiesta ilegalidad, evento extraordinario en el que en
protección del interés público se debe agotar el procedimiento establecido en
el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo[16] e
iniciar las acciones fiscales, judiciales, penales y disciplinarias pertinentes
en procura de la restitución de los recursos y la imposición de las sanciones
que correspondan a las actuaciones identificadas como ilegales[17].”
Bajo tal derrotero, se estimó que la facultad de revisar y revocar
los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones sin la
autorización expresa del titular del derecho, ha sido concebida y reglada
dentro del propio ordenamiento jurídico, ya que, el artículo 19 de la Ley 797
de 2003[18],
cuya constitucionalidad condicionada se estableció en la sentencia C-835 de
2003, prevé la facultad de que la administración realice un estudio de fondo
sobre las sumas, pensiones o prestaciones económicas a cargo del tesoro público
en las cuales existan serios indicios sobre su reconocimiento indebido,
condicionado a que no se “puede a cada rato estar revisando lo que ya
revisó, derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y
causas, que a más de no consultar el sentido y alcance del artículo 19, raya en
el desconocimiento del non bis in idem.  Revisado un asunto por la
Administración éste debe ser decidido de manera definitiva y la Administración
no puede volver a cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez.”
En desarrollo de esta competencia la Corte indicó en la sentencia de
constitucionalidad anotada lo siguiente:
“Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria
del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen
del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las
conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la
prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el
procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para
lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar
con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa,
destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la
necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto,
imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con
que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso
procedimental.  Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es,
deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación
probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera
evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del
funcionario competente para resolver.  En conclusión, entre la parte motiva y
la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de
consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y
legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos
adquiridos y la defensa del Tesoro Público.  Recordando además que, en materia
de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario
administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la
revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o
prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.” (Subrayado por fuera de texto)
“La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa
sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen
jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación
de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser
definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del
acto administrativo sin el consentimiento del particular.” (Subrayado por fuera de texto).
Como corolario,
en el fallo de tutela 567 de 2005 se precisaron las situaciones en las que la
administración puede revocar su propio acto aún sin el consentimiento de su
titular: “(i)La administración tendrá la facultad de revocar su propio acto
aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el
procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto
administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, “aunque no se
den los otros elementos de la responsabilidad penal”[19];  (ii)
Se podrá revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de
silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo; (iii) La Administración deberá acudir directa e
indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no
identifican en el acto que las irregularidades o anomalías constituyen
conductas tipificadas en la ley penal.”
La citada posición ha sido reiterada en
varios fallos de tutela, a saber, en la T- 973, 1129, 1215 y 1284 de 2005. En
la sentencia T-973 de 2005, MP. Jaime Araujo Rentería, la Corte manifestó que “por
regla general, para la suspensión del pago de las mesadas pensiónales hacia
futuro, por parte de la administración, es necesaria la autorización del juez
respectivo. Actuar de otro modo, implica incurrir en una vía de hecho contraria
al artículo 29 Superior e inalienable en nuestro sistema jurídico. Así, es
oportuno concluir este proveído enfatizando que: i) la ilegalidad de la
resolución que reconoció la pensión de la Señora Chacón solo puede ser
establecida por el órgano judicial competente, y ii) hasta tanto no se produzca
una declaración judicial en ese sentido, las entidades demandadas deben
continuar cumpliendo con sus obligaciones frente a la cancelación del monto
total de las mesadas pensiónales que se generen en favor de la accionante”.
Posteriormente en la sentencia T-1129 de
2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández, esta Corporación cuestionó nuevamente
que “pese a encontrarse incólume un acto administrativo, éste sea objeto de
suspensión o diferenciación a partir de criterios interpretativos unilaterales
que lo separan ilegítimamente de otros y lo excluyen del ámbito de aplicación
de un contrato interadministrativo de concurrencia”.
En suma, para que se pueda suspender el pago de una pensión, previamente
debe mediar el consentimiento y aprobación de su titular, pues los únicos casos
en los cuales no es necesario para suspender o revocar un acto administrativo
que reconoce una pensión son, cuando el acto o resolución es creada por medios
ilegales o es fruto del silencio administrativo positivo. En todo caso, dentro
del trámite de la revocación o suspensión del acto administrativo que reconoce
una pensión, se debe respetar el debido proceso, artículos 14, 28, 34, 35, 73 y
74 del Código Contencioso Administrativo, ya que mientras permanezca indemne el
acto administrativo que reconoce la pensión se debe continuar pagando, más aún
si el problema es de interpretación, es decir sobre el régimen jurídico
aplicable, asunto que debe ser definido por los jueces competentes (artículo 20
Ley 797 de 2003) y obtener el consentimiento previo del  titular del derecho.
5. El caso
concreto.
De acuerdo a lo
obrante en el expediente, advierte esta Sala que al señor Guido Armando Borras
Celín la Universidad del Atlántico le reconocido su derecho a pensión por medio
de la Resolución No 103, del 14 de febrero de 1997, “Por reunir  los
requisitos  establecidos en el Literal b del artículo 9° de la Convención
Colectiva de Trabajo de 1976” (folio 7).
No obstante, los
pagos respectivos han sido parciales, incumplidos y discontinuos, si se observa
las certificaciones expedidas, el 21 de julio y 4 de agosto de 2005, por el
Fondo de Pensiones de la Universidad del Atlántico, en las que se deja
constancia que se adeuda al señor Guido Borras las siguientes mesadas
pensiónales: “el 100% de abril de 2004 (...), mayo (...), junio (...),
mesada adicional de junio (...), julio (...), agosto (...), septiembre (...),
octubre (...), noviembre (...), diciembre (...), mesada adicional de diciembre
(...), por un valor total de 43.179.455 y enero de 2005 por valor de 4.141.302,
para un gran total de 47.320.757” (folio 9) y del año 2005 el 25% de abril,
el 50% de mayo y el 75% de la mesada adicional de junio (folio 46).
Los argumentos
esgrimidos por los entes demandados para no pagar las mesadas pensiónales son
los siguientes:
(i) La
Universidad del Atlántico alega que por encontrarse en reestructuración,
proceso en el que se incluyeron las mesadas pensionales adeudadas al actor, no
puede pagar las mesadas por “impedimento de tipo legal”, de conformidad
con el artículo 17 de la Ley 550 de 1999.
(ii) Así mismo el
ente universitario indica que no se ha dado cumplimiento al contrato de
concurrencia para el pago del pasivo pensional, pues, el accionante se
encuentra “en la clasificación de los irregulares, y para estos no se aporta
dineros para el pago por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
Del mismo modo, afirma que “La Nación a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, realizado el calculo actuarial y otros estudios, determinó
unilateralmente cercenar los aportes que debía aportar la Nación al reciente
fondo constituido para los pensionados no reconocido en el convenio”.
(iii) Por su
parte, el Ministerio de Hacienda considera que la pensión no se reconoció en
virtud a la ley sino a una convención colectiva de trabajo “que no le es
aplicable al actor por ser empleado público y por ende es la universidad la que
está obligada a pagar las mesadas con sus propios recursos lo anterior porque
mientras no se hayan suspendido o anulado los actos administrativos que
sustentan el reconocimiento de la pensión el empleador debe continuar
pagándola”.
No obstante lo
anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aduce que ha dado
cumplimiento al contrato de concurrencia, pues, “Ya ordenó el giro de las
redenciones correspondientes al segundo semestre de 2004 y el primer semestre
de 2005,(...) y el dinero le fue girado a la Fiduciaria el 31 de mayo pasado”.
Para el efecto,
el Ministerio hace una relación de las redenciones que ha efectuado, de la
siguiente manera: “29 de julio de 2003 emitió el BVC serie B, por valor de
291.095.433.416, mediante Acta de emisión 036-03 de la Dirección General del
Tesoro Nacional; El 30 de julio de 2003 la Nación situó al Banco de la
República 3.441.304.613 correspondientes  a la redención del Bono de valor
constante serie B del segundo semestre de 2003; El 29 de enero de 2004 la
Nación situó al Banco de la República 3.672.390.435 correspondientes a la
redención del Bono de Valor Constante serie B del primer semestre de 2004; El
27 de mayo de 2005, la Nación situó al Banco de la República el valor de las
redenciones del Bono de Valor Constante correspondientes al segundo semestre de
2004 y al primer semestre de 2005; Desde el 31 de mayo de 2005 los recursos de
las redenciones se encuentran a disposición de la Fiduciaria Administradora del
Fondo para el pago del pasivo pensional de la Universidad del Atlántico”.
Así pues, la Sala
infiere de los hechos y del material probatorio, folios 9 y 46, que al momento
en que se resolvieron las tutelas por los jueces de instancia, al demandante se
le debían un poco más de (14) mesadas pensiónales entre el año de 2004 y 2005,
lo que constituye una omisión continua y extendida en el tiempo de la
prestación, lo que hace presumir a la Sala la vulneración del mínimo vital y
del derecho fundamental a la cancelación puntual y completa de las mesadas
pensiónales del señor Guido Borras y de su familia.
Del mismo modo,
se advierte que tal acreencia es el único ingreso a partir del cual el
pensionado deriva lo necesario para atender sus necesidades básicas, de
alimentación, vivienda, educación y salud de él y de su núcleo familiar. Los
anteriores hechos, así como los graves inconvenientes generados para el
demandante a causa de la omisión del pago de la pensión, a saber: créditos
educativos en mora y el inició de procesos ejecutivos embargándose en uno de
ellos el 20% de su pensión (folio 10, 12, 15 y 16) no fueron desvirtuados en
manera alguna por las entidades demandadas.
Por el contrario,
la Universidad del Atlántico acepta que no ha pagado el 100% de las mesadas
pensionales de los meses de abril a diciembre de 2004 y el mismo porcentaje de
las mesadas adicionales de diciembre de 2004 y enero de 2005 (folio 32).
Así las cosas, en
el asunto que actualmente es objeto de estudio esta Sala concluye que la acción
de tutela es procedente dado que se entiende vulnerado el mínimo vital del
demandante. De hecho, el actor acredito los elementos mínimos requeridos, ya
que (i) la pensión es el único medio del cual deriva el sustento cotidiano y
(ii) la falta de pago de la misma ha generado una situación apremiante para el
señor Guido Borras y su familia, lo que se comprende fácilmente dado el número
de mesadas que se les adeudan.
Además, la Sala
no entiende cómo a pesar de celebrarse un contrato de concurrencia y de estarse
adelantando un proceso de reestructuración de pasivos, las autoridades de la
Universidad del Atlántico, se mantienen en afirmar la insolvencia para pagar y
continúan desatendiendo las obligaciones a cumplir con los pensionados. Con
dicho proceder se está comprometiendo mandatos constitucionales de imperativa
observancia como son el mínimo vital, el pago completo y oportuno de las
pensiones, el derecho a la vida, a la seguridad social y a la subsistencia en
condiciones dignas.
El anterior
panorama se agrava cuando el Ministerio de Hacienda, contrario a lo que
sostenía en casos anteriores en donde se abstenía de hacer los giros y las
redenciones que le correspondían alegando incumplimiento de la Universidad,
afirma y demuestra esta vez, que efectivamente “ya hizo el giro de las
redenciones correspondientes al segundo semestre de 2004 y primero de 2005, que
no había efectuado debido al incumplimiento de la universidad”, luego, la
Nación esta cumpliendo ya su parte del contrato de concurrencia.
En la misma
situación se encuentra el Departamento del Atlántico cuando manifiesta estar
cumpliendo oportunamente las obligaciones que adquirió a partir de la
suscripción del Convenio de Concurrencia para el pago del pasivo pensional de
la universidad demandada, afirmación que al no ser controvertida por ninguna de
las personas parte en la presente acción de tutela, se tiene por cierta para
los efectos de la decisión final.
En lo que
respecta a la existencia de un acuerdo de reestructuración de pasivos, sea del
caso anotar, que ello no es óbice para atender las obligaciones con los
empleados jubilados. Con relación a este tema, ya la Corte ha sostenido que no
es posible darle a dicho acuerdo el “carácter de instrumento que allana al
camino para incumplir las obligaciones que le son inherentes a los entes que se
acogen a tales medidas, cuando por el contrario, las normas aplicables al tema
de la reestructuración de pasivos otorgan las herramientas suficientes para
garantizar la continuidad en el pago de acreencias laborales.   Por ello
se ha sostenido ( T-275 de 2003 ) que la inclusión de un ente público en la negociación
para el acuerdo de reestructuración de pasivos es un procedimiento que tiene
entre sus fines solucionar el incumplimiento en el pago de las mesadas
pensiones, por lo que resulta un contrasentido sostener que la
reestructuración, en vez de ser un mecanismo destinado a optimizar la gestión
de recursos para la cancelación de las prestaciones laborales a cargo del ente
estatal, y de esta forma  garantizar el goce efectivo del derecho al mínimo
vital de los pensionados, se convierta en un factor que impida el cumplimiento
de dichas obligaciones.[20]”
Por lo demás, la Corte ha reiterado en diferentes oportunidades[21] que “las dificultades económicas y financieras por las que
atraviesa un empleador, sea este de carácter público o privado, no son
admisibles como excusa válida para sustraerse de la obligación contraída con
sus trabajadores y extrabajadores de garantizar el pago completo y cumplido de
las obligaciones laborales”.[22] Quiere decir lo expuesto que la Universidad del Atlántico no puede
propender que el señor Guido Borras soporte las consecuencias de su estado de
insolvencia.[23]
Los anteriores
supuestos confirman la procedencia de la tutela dadas las especiales
condiciones del peticionario. Ahora bien, la protección en sede constitucional
de los derechos fundamentales del señor Guido Borras es aún más necesaria si se
tiene en cuenta que de acuerdo a los hechos que él relata -los cuales fueron
aceptados por los demandados- se le ha vulnerado el debido proceso y el derecho
de defensa.
Como se dejo
dicho a folio 7 reposa la Resolución No 103, de fecha 14 de febrero de 1997,
por medio de la cual la Universidad del Atlántico le reconoció al demandante la
pensión de jubilación.
Igualmente, obra
en el expediente que con motivo de las jornadas de protesta adelantadas por los
pensionados de la Universidad del Atlántico, esta institución como medida
tendiente a solucionar el incumplimiento de las mesadas suscribió, el 28 de
julio de 2003, un contrato de concurrencia para el pago del pasivo pensional
con el Departamento del Atlántico y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
conforme al artículo 131 de la Ley 100 de 1993.
Todo lo anterior
confirma los cargos presentados por el demandante de tutela en la que sustenta
la vulneración de sus derechos al debido proceso y la defensa, pues en el
expediente se observa que al señor Guido Borras se le reconoció una pensión por
medio de acto administrativo en firme. En el entretanto se suscribió por tres
organismos públicos un contrato de concurrencia cuyo fin más relevante es
garantizar el pago de todas las mesadas a cargo de la Universidad.
Sin embargo, y
sin que mediara consentimiento, autorización legal o procedimiento alguno, al
demandante se le suspendió el pago de las mesadas pensiónales, sin que se
configurara una (i) Manifiesta ilegalidad en el acto administrativo por medio
del cual se reconoció la pensión o en los medios utilizados para acceder a la
prestación económica, o (ii) la figura del silencio administrativo. Todo lo anterior
desconoce la presunción de legalidad de la Resolución No 103, del 14 de febrero
de 1997 y los derechos subjetivos reconocidos por la Administración.
Por lo tanto,
para la Sala resulta inadmisible que pese a encontrarse incólume el acto
administrativo mediante el cual se reconoció la pensión al señor Guido Borras
no se cancele oportunamente y de forma completa las mesadas pensiónales, más
aún si el problema es de interpretación sobre el régimen jurídico aplicable,
asunto que debe ser definido por los jueces competentes (artículo 20 Ley 797 de
2003).
Así, es oportuno
concluir que (i) la ilegalidad de la resolución que reconoció la pensión del
señor Guido Borras sólo puede ser establecida por el órgano judicial
competente, y  (ii) hasta no se produzca una declaración judicial en ese
sentido, las entidades demandadas deben continuar cumpliendo con sus
obligaciones frente a la cancelación del monto total de las mesadas pensiónales
que se generen a favor del accionante.
Tampoco es
constitucionalmente válido que la Universidad del Atlántico se abstenga de
realizar los pagos al pensionado alegando el incumplimiento de las cláusulas
del contrato de concurrencia por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Esta Sala, utilizando el mismo razonamiento plasmado en sentencia
T-567 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández, hace un llamado a las partes
del convenio para que en adelante se abstengan de suspender el pago a partir
del incumplimiento de algunos de los elementos del contrato y en su lugar, piensen
vías y términos para su cumplimiento y en caso de contravenir cualquiera de sus
mandatos dar traslado a los organismos de control fiscal y disciplinario para
que se promuevan los correctivos necesarios. Frente a la infracción de alguna
disposición del contrato de concurrencia, es necesario propender por un arreglo
eficaz de la anomalía pero, en todo caso, las partes deben garantizar que se
sufrague lo necesario para el pago de las mesadas de los pensionados.
Conforme a lo
anterior esta Sala de Revisión concluye que en el presente caso se han
vulnerado los derechos al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso del
señor Guido Armando Borras Celín por parte de la Universidad del Atlántico.
Ahora bien, como
se solicita el pago de unas mesadas pensionales que se adeudan desde el mes de
abril de 2004, las cuales no se pueden pagar en su totalidad por medio de la
acción de tutela, al no ser el mecanismo idóneo, la Sala aplicará la técnica
prevista en las sentencias T-312 de 2001, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-916
y T-1155 de 2004, MP. Alfredo Beltrán Sierra, ordenando a la Universidad del
Atlántico que proceda a pagar de manera completa y sin solución de continuidad
las tres mesadas pensionales anteriores a la interposición de la presente
acción de tutela el 27 de julio de 2005, es decir, las correspondientes a los
meses de abril, mayo y junio de 2005 y todas las que a continuación se hayan causado. De no ser posible su
cumplimiento por razones presupuestales, deberá iniciar los trámites necesarios
para la consecución de los recursos económicos con el fin de efectuar el pago.
En consecuencia,
para obtener la cancelación de las mesadas pensionales causadas entre el mes de
abril de 2004, fecha en la que empezó el incumplimiento en el pago de la pensión
de jubilación, hasta el mes de marzo de 2005, el actor puede acudir a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo anterior, la
Sala confirmara el fallo proferido por la Sala Cuarta de Decisión Civil Familia
del Tribunal Superior de Barranquilla en los términos de esta sentencia y
revocara la sentencia de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia y, en su
lugar, otorgará el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y al
debido proceso. En consecuencia, ordenará a la Universidad del Atlántico que en
el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación
de la presente sentencia, proceda a pagar de manera completa y sin solución de
continuidad, al señor Guido Armando Borras Celín, las tres mesadas pensionales anteriores
a la interposición de la presente acción de tutela el 27 de julio de 2005, es
decir, las correspondientes a los meses de abril, mayo y junio de 2005 y todas las que a continuación se
hayan causado. De no ser posible su cumplimiento por razones presupuestales,
deberá iniciar los trámites necesarios para la consecución de los recursos
económicos con el fin de efectuar el pago de las citadas mesadas adeudadas, así como asegurar el pago de las futuras, lo cual se deberá hacer
en un plazo máximo de un (1) mes.
Para tal efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así
como la administración Departamental del Atlántico, deberán, si ya no lo
hubiere hecho, proceder a realizar las transferencias de los recursos que son
de su responsabilidad, dentro de un plazo no mayor de tres (3) meses, siempre y
cuando exista la disponibilidad presupuestal para ello. Si no la hubiere,
deberán adelantar las acciones dirigidas a obtener los recursos económicos que
por ley deben aportar para financiar el pasivo pensional de la Universidad del
Atlántico.
El Rector de la Universidad del Atlántico responderá personalmente
por el cumplimiento exacto y oportuno de este fallo, bajo el apremio de las
sanciones previstas por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Así mismo se
prevendrá a la Universidad del Atlántico, al Departamento del Atlántico y al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que en lo sucesivo se abstengan
de suspender mesadas pensiónales sin la conclusión de un proceso en el que se
garantice el derecho de defensa de los interesados o sin que medie la orden del
juez competente.
IV.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero:
CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala Cuarta
de Decisión Civil Familia del Tribunal Superior de Barranquilla en los términos
del presente fallo y REVOCAR el fallo dictado por la Sala Civil de la
Corte Suprema de Justicia y en su lugar, CONCEDER la tutela de los
derechos al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso del señor Guido
Armando Borras Celín.
Segundo: ORDENAR
al Rector de la Universidad del Atlántico, que en
el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación
de la presente sentencia, proceda a pagar de manera completa y sin solución de
continuidad, al señor Guido Armando Borras Celín, las tres mesadas pensionales
anteriores a la interposición de la presente acción de tutela el 27 de julio de
2005, es decir, las correspondientes a los meses de abril, mayo y junio de 2005 y todas las que a continuación se
hayan causado. De no ser posible su cumplimiento por razones presupuestales,
deberá iniciar los trámites necesarios para la consecución de los recursos
económicos con el fin de efectuar el pago de las citadas mesadas adeudadas, así como asegurar el pago de las futuras, lo cual se deberá hacer
en un plazo máximo de un (1) mes.
Para tal efecto, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, así como la administración Departamental del
Atlántico, deberán, si ya no lo hubiere hecho, proceder a realizar las
transferencias de los recursos que son de su responsabilidad, dentro de un
plazo no mayor de tres (3) meses, siempre y cuando exista la disponibilidad
presupuestal para ello. Si no la hubiere, deberán adelantar las acciones
dirigidas a obtener los recursos económicos que por ley deben aportar para
financiar el pasivo pensional de la Universidad del Atlántico.
El Rector de la Universidad del Atlántico responderá personalmente
por el cumplimiento exacto y oportuno de este fallo, bajo el apremio de las
sanciones previstas por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero:
PREVENIR a la Universidad del Atlántico, al
Departamento del Atlántico y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para
que en lo sucesivo se abstengan de suspender mesadas pensiónales sin la
conclusión de un proceso en el que se garantice el derecho de defensa de los
interesados o sin que medie la orden del juez competente.
Cuarto. En lo que atañe a la cancelación de las mesadas pensionales causadas entre el mes de abril de 2004,
fecha en la que empezó el incumplimiento en el pago de la pensión de jubilación
al señor Guido Armando Borras Celín, hasta el mes de marzo de 2005, el actor
puede acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Quinto. Por
Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Inciso 1° Artículo 17 Ley 550 de 1999: “Actividad del
empresario durante la negociación del acuerdo. A partir de la fecha  de
iniciación de la negociación, el empresario deberá atender los gastos
administrativos que se causen durante la misma, los cuales gozarán de
preferencia para su pago; y podrá efectuar operaciones que correspondan al giro
ordinario de la empresa con sujeción a las limitaciones estatutarias
aplicables. Sin la autorización expresa exigida en este artículo, no podrán
efectuarse compensaciones, pagos, arreglos, conciliaciones o transacciones de
ninguna clase de obligaciones a su cargo”.
[2] Sentencias T-1236 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández y T-315 de
2000, MP. José Gregorio Hernández
Galindo.
[3] Sentencia SU-995 de 1999 MP. Carlos Gaviria Díaz:El derecho al mínimo vital reviste el carácter de derecho
fundamental, en tanto “constituye la porción de los ingresos del trabajador
o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas,
como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios
públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya
titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad
humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional”.
[4] Sentencias T-426
de 1992, MP. Eduardo Cifuentes; T-01 de 1997, MP. José Gregorio Hernández;
T-118 de 1997, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-011 de 1998, MP. José Gregorio
Hernández; T-544 de 1998, MP. Vladimiro Naranjo Mesa; T-387 de 1999, MP.
Alfredo Beltrán Sierra; T-325 de 1999, MP. Fabio Morón Díaz; T-308 de 1999, MP.
Alfredo Beltrán Sierra; SU-995 de 1999, MP. Carlos Gaviria Díaz; T-129
de 2000, MP. José Gregorio Hernández Galindo;
T-130 de 2000, MP. José Gregorio Hernández; SU-090 de 2000, MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz; T- 959 de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett; SU-1023
de 2001, MP. Jaime Córdoba
Triviño; T-751 de 2002. MP. Manuel José Cepeda; T-273 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño; T-814 de 2004, MP. Rodrigo
Uprimny; T-025 de 2005, MP. Marco Gerardo Monroy; T-133 de 2005, MP. Manuel
José Cepeda.
[5] Posición reiterada en sentencia T-814 de 2004, MP.
Rodrigo Uprimny.
[6] Sentencia T-180 de 1999, MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[7]  A idéntica conclusión se llegó en las sentencias
T-130 de 2000, MP. José Gregorio Hernández y T-1085 de 2000, MP. Alejandro
Martínez.  Precisamente en esta última sobre este aspecto se consignó: “Así las cosas, la vulneración del mínimo
vital no sólo se produce en personas de la tercera edad, sino que también se
predica de trabajadores o pensionados cuyo sustento depende del pago oportuno
de su salario o de su mesada (SU-995 de 1995). De ahí que, su protección no se
dirige a averiguar si el pensionado se encuentra en condiciones de
“pauperización” o de “hambre”, pues el carácter humanista del Estado Social de
Derecho permite acudir a “criterios más amplios y realistas” que dependen de la
estructura socio económica de los
individuos.”
[8] Sentencia T-567 de 2005, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[9] Este razonamiento se encuentra consignado, entre
otras, en las sentencias: T 011 de 1998. MP. José Gregorio Hernández Galindo, T-554 de 1998,
MP. Fabio Morón Díaz, T-308 de 1999, MP. Alfredo Beltrán Sierra, SU 995 de
1999, MP. Carlos Gaviria Díaz, SU- 090 de 2000, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, T
025 de 2005, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y T 133 de 2005, MP. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[10] Sentencia T-1215 de 2005, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[11] Ver al respecto las sentencias T-567 de 2005, MP,
Clara Inés Vargas Hernández, T-973 de 2005, MP. Jaime Araujo Rentería, T-1129 de
2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández y T-1215 de 2005, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[12] Entre otras sentencias ver la SU-022 de 1998, MP.
Carlos Gaviria Díaz, SU-090 de 2000, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, T- 330 de
1998, MP. Fabio Morón Díaz, T-528 de 1995, MP. Fabio Morón Díaz y T-147 de
1995, MP. Hernando Herrera Vergara.
[13] Sentencia T-941 de 2005, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[14] Articulo 73. Revocación de
actos de carácter particular y concreto: “Cuando un acto administrativo haya
creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Pero habrá lugar a la
revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o
si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además,
siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea
necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión”.
[15] Razonamiento acogido en sentencia T-1284 de 2005, MP.
Álvaro Tafur Galvis.
[16]  Sentencias T-376 de 1996 MP. Hernando Herrera
Vergara; T-639 de 1996, MP. Vladimiro Naranjo; T-336 de 1997, MP. José Gregorio
Hernández; C-672 de 2001, MP. Álvaro Tafur y C-835 de 2003, MP. Jaime Araujo.
[17]  Sentencias T-347 de 1994, MP. Antonio Barrera; T-246
de 1996, MP. José Gregorio
Hernández; T-315 de 1996, MP. Jorge Arango y T-276 de 2000, MP. Alfredo Beltrán.
[18] Esta norma prescribe textualmente: “REVOCATORIA DE
PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las
instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan
reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad
de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y
pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público,
cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se
reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de
comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo
con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria
directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y
compulsar copias a las autoridades competentes.
[19]  Sentencia C- 835 de 2003, fundamento jurídico número
4.
[20] Sentencia T-1215 de 2005, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[21] Sentencia T-259 de 1999, MP. Alfredo Beltrán Sierra.
Ver también las Sentencias T-323 de 1993 y T-458 de 1997, MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz, T-005 y T-075 de 1999, MP. Alfredo Beltrán Sierra, T-240 de 2001, MP.
Álvaro Tafur Galvis; T-731 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño y T-133 de 2005,
MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[22] Sentencia T-290 de 2004, MP. Álvaro Tafur Galvis.
[23] Sentencia T-1284 de 2005, MP. Álvaro Tafur Galvis.