T-231-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-231/11
PENSION
DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza jurídica/PENSION
DE SOBREVIVIENTES-Finalidad
Los
fines perseguidos con la figura de la pensión de sobrevivientes apuntan a (i)
alcanzar fines conformes con los postulados de  justicia retributiva y equidad;
y (ii) proteger al núcleo familiar que queda desamparado por la muerte de quien
lo sostenía económicamente. Adicionalmente, no obstante tratarse de una
prestación económica, en determinados casos ha sido considerada en términos de
derecho fundamental habiéndose entendido que también apunta a proteger, en
especial, a aquellos integrantes del núcleo familiar que se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta, a efectos de evitar que caigan en un estado
de abandono y miseria.
IRRENUNCIABILIDAD DE LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Imprescriptibilidad
Una
consecuencia que se deriva de la irrenunciabilidad del derecho a la pensión de
sobrevivientes es su imprescriptibilidad, lo que implica que ésta prestación
puede ser reclamada en cualquier tiempo, siempre que el interesado cumpla con
los requisitos establecidos por el legislador, quien es el competente para
establecer los requisitos y beneficiarios de aquélla.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA
PENSIONAL-Procedencia excepcional
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Caso en que se negó reconocimiento y pago a hijo
discapacitado argumentando ausencia de dependencia económica
Referencia:
expediente  T- 2.934.095
Accionante: María del Carmen Ruiz
Rodríguez, actuando como guardadora de Luís Enrique Ruiz Rodríguez.
Demandado: Fondo de Prestaciones
Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO.
Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo
de dos mil once (2011).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto,
quien la preside, María Victoria Calle Correa y Luís Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia
de amparo proferida el 2 de diciembre de 2010 por el Juzgado 41 Civil Municipal
de Bogotá, mediante la cual se resolvió la acción de amparo instaurada por la
señora María del Carmen Ruiz Rodríguez, actuando como guardadora de Luís
Enrique Ruiz Rodríguez, contra el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones, FONCEP.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos.
Los
hechos relatados por la señora María del Carmen Ruiz Rodríguez son los
siguientes:
1.
Asegura que debido al grado de
incapacidad en que se encuentra su hermano, Luís Enrique, presentó una demanda
de jurisdicción voluntaria ante los jueces de familia de Bogotá, aportando para
ello los respectivos testimonios, así como un examen practicado por el
Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
2.
El Juzgado 4 de Familia de Bogotá,
mediante providencia del 19 de junio de 2003, decretó la interdicción
definitiva del señor Luís Enrique Ruiz Rodríguez, debido a que no demostraba
encontrarse en capacidad para administrar sus bienes, habiendo nombrado como
curadora a su hermana, la señora María del Carmen Ruiz Rodríguez.
3.
El 29 de julio de 2005, la señora
María del Carmen, actuando en calidad de curadora y ante el fallecimiento de su
padre, solicitó ante el Fondo de
Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP, el reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes, la cual le fue negada.
4.
El FONCEP alega que su decisión se
fundamenta en que, según las declaraciones que fueron rendidas durante el
proceso de interdicción, se logró establecer que el señor Luís Enrique Ruiz
Rodríguez no vivía con su padre, sino con sus hermanos, y por ende, no dependía
económicamente del padre fallecido.
5.
Mediante resolución núm. 2618 del
26 de octubre de 2010, el FONCEP negó una solicitud de revocatoria directa,
encaminada al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, a favor del
discapacitado.
6.
Por último, afirma que el
interdicto no cuenta con ningún ingreso económico.
Con
base en los referidos hechos, se solicita amparar los derechos fundamentales
del señor Luís Enrique Ruiz Rodríguez, y en consecuencia, se le conceda la
pensión de sobreviviente de su fallecido padre.
2.
Respuesta de la entidad accionada.
Marcela
Vizcaíno Jara, actuando en su calidad de Gerente de Pensiones del Fondo de
Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones FONCEP, contestó la petición de
amparo, en el sentido de alegar la improcedencia de la misma.
En
cuanto a los antecedentes administrativos, explica que mediante resolución del
8 de julio de 1981, la Caja de Previsión Social de Bogotá reconoció una pensión
mensual por invalidez a favor del señor Jorge Enrique Ruiz Ruiz, en cuantía de
$ 3.394 pesos, equivalente al 75% del salario promedio devengado en su último
año de servicio, a partir del 23 de octubre de 1978, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 17, literal c) de la ley 6ª de 1945, vigente para la
fecha en que se consolidó el derecho a la pensión.
Asegura
que con ocasión de la muerte del señor Ruiz, ocurrida el 1 de agosto de 2003,
al día siguiente se presentaron los señores Jorge Enrique, María del Pilar y Luís
Enrique, hijos mayores del causante, quienes en calidad de herederos
autorizaron a su hermana María del Carmen para que, en su nombre y
representación, solicitara el valor de las mesadas causadas y no cobradas por
concepto de reliquidación de la pensión, para lo cual aportaron los registros
civiles de nacimiento, con los que acreditaban su calidad de hijos y herederos
del pensionado fallecido.
Explica
que la anterior solicitud fue resuelta negativamente mediante resolución del 19
de septiembre de 2005, teniendo en cuenta que no cumplieron con los requisitos
establecidos en el Código de Procedimiento Civil.
Afirma
que “Luego el 15 de febrero de 2005 acudió ante la entidad la señora DOLORES
PINZÓN DE RUIZ, en calidad de cónyuge sobreviviente del señor JORGE ENRIQUE
RUIZ RUIZ, a reclamar la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento
de su esposo, para lo cual aportó el registro de defunción, registro civil de
matrimonio contraído con el causante y la declaración extrajuicio en la que
daba cuenta de su convivencia con el causante hasta la fecha de su muerte y su
dependencia económica respecto del mismo. Es por ello que la señora MARÍA DEL
CARMEN RUIZ RODRIGUEZ, haciendo uso del derecho de petición radicado el 07 de
julio de 2005 manifestó que la señora DOLORES PINZÓN DE RUIZ estuvo separada
por más de 35 años del señor JORGE ENRIQUE RUIZ RUIZ y en tal virtud solicitó
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor  de su hermano
inválido LUÍS ENRIQUE RUIZ RODRÍGUEZ, sin allegar las pruebas correspondientes,
sin embargo, mediante escrito radicado el 29 de julio aportó entre otros el
examen psiquiátrico realizado al inválido por el Instituto Nacional de Medicina
Legal a LUÍS ENRIQUE, declaraciones de testigos y la sentencia proferida por el
Juzgado 4º de Familia de Bogotá, que lo declaró interdicto y designó como su
guardadora legítima, con acta de posesión y discernimiento del cargo.”
Agrega
que la pensión de sobrevivientes no le puede ser pagada al hijo discapacitado,
por cuanto la Ley 100 de 1993, modificada por el artículo 13 de la Ley 797 de
2003, precisa que son beneficiarios, entre otros, “los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos
adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez”.
Al
respecto, la entidad demandada precisa que, según consta en las declaraciones
rendidas ante el juez de familia, el causante era “enfermo mental,
alcohólico y maltrataba a su hijo inválido, por lo tanto no recibía de él
ningún apoyo moral, ni económico”, desvirtuándose, de esta manera, la
condición de dependencia.
Por
último, señala que existen otros mecanismos de defensa judicial, por cuanto se
encuentra agotada la vía gubernativa.
3.
Fallo de instancia única.
El
Juzgado 41 Civil Municipal de Bogotá, mediante sentencia del 2 de diciembre de
2010 decidió negar el amparo solicitado, por las siguientes razones.
Afirma
que el acto administrativo mediante el cual se negó la pensión de sobreviviente
data del año 2006, sin que se hubieran presentado los recursos de ley en vía
gubernativa.
Aunado
a lo anterior, y en pocas palabras, la falladora explica que el peticionario
cuenta con otras vías procesales para solicitar el reconocimiento y pago de su
pensión, motivo por el cual la tutela resulta ser, a todas luces, improcedente.
III.
PRUEBAS.
Obran
en el expediente las siguientes pruebas documentales pertinentes:
-
Fotocopia de la sentencia
proferida el 19 de junio de 2003 por el Juzgado 4º de Familia de Bogotá.
-
Fotocopia de la sentencia emitida
el 30 de septiembre de 2003 por la Sala de Familia del Tribunal de Bogotá.
-
Registro Civil de Defunción del
señor Jorge Enrique Ruiz Ruiz.
-
Fotocopia de la resolución núm.
229 del 31 de enero de 2006 de la Secretaría de Hacienda de Bogotá.
-
Fotocopia de la resolución núm.
2618 del 26 de octubre de 2010 del FOCEP.
V.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 33, 34 y 35 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar y decidir la presente acción
de tutela.
2. Problema jurídico planteado.
En la presente ocasión, la Sala debe examinar el caso
de una acción de tutela instaurada por la señora María del Carmen Ruiz
Rodríguez, actuando como guardadora de su hermano, el señor Luís Enrique Ruiz
Rodríguez, encaminada a que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones FONCEP le reconozca a este último la pensión de sobreviviente, tras
la muerte de su padre.
El problema jurídico principal del caso consiste en
que el causante, quien era pensionado desde 1981 por invalidez de la extinta
EDIS, una vez fallecida su esposa, cayó en un estado de alcoholismo que lo condujo
a desatender por completo sus deberes para con Luís Enrique, quien padece,
desde niño, retardo mental moderado. Debido al estado de abandono total en que
se encontraba el discapacitado mental, sus hermanas, quienes deben además
atender múltiples deberes familiares, decidieron instaurar una demanda de
jurisdicción voluntaria, a efectos de amparar los derechos de su hermano.
En el curso del proceso de familia, se logró probar lo
siguiente: (i) que el señor Luís Enrique presenta un retardo mental moderado,
enfermedad que le ha imposibilitado adaptarse a un sistema educativo
tradicional, no cuenta con trabajo alguno, no sabe leer ni escribir, e incluso
tiene dificultades para comprender adecuadamente sus hábitos higiénicos; (ii) su
padre, debido al alcoholismo que padecía, no colaboraba económicamente con el
sostenimiento de Luís Enrique; (iii) su hermana María del Carmen, tiene un
trabajo de medio tiempo, gana el salario mínimo y no cuenta con bienes de
fortuna; y (iv) las demás hermanas del peticionario, están viviendo también una
situación económica muy precaria.
El Juzgado 4º de Familia de Bogotá, mediante sentencia
del 19 de junio de 2003, decidió decretar la interdicción judicial definitiva
de Luís Enrique, habiéndose nombrado como curadora a su hermana María del
Carmen, providencia que fue confirmada por el Tribunal Superior de Bogotá.
La Secretaría de Hacienda de Bogotá, mediante
resolución núm. 229 del 31 de enero de 2006, decidió negar la solicitud de
pensión de sobrevivientes, a favor de Luís Enrique, por cuanto, en los términos
del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, son beneficiarios de aquélla “los
hijos inválidos que dependían económicamente del causante, esto es, que no
tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez”.
Frente a tal decisión no se interpuso recurso alguno.
El 1 de octubre de 2010, la señora María del Carmen
elevó una petición de revocatoria directa del acto administrativo, la cual fue
negada mediante resolución núm. 2618 del 26 de octubre del 2010.
Una vez presentada la petición de amparo, el FONCEP
respondió que su actuación se había ajustada a la ley, por cuanto se encontraba
probado que el causante no respondía económicamente por el discapacitado
mental.
El
Juzgado 41 Civil Municipal de Bogotá, mediante sentencia del 2 de diciembre de
2010 decidió negar el amparo solicitado, en esencia, por cuanto no se había
acudido ante la jurisdicción competente, a efectos de atacar el acto
administrativo.
Así las cosas, la Sala debe resolver el siguiente
problema jurídico: ¿procede la acción de tutela, como mecanismo excepcional,
para ordenarle a una entidad administrativa que reconozca una pensión de
sobrevivientes, a favor de un discapacitado mental, quien no puede trabajar ni
valerse por si mismo y cuya subsistencia depende exclusivamente de una hermana
madre de varios  hijos, quien devenga el salario mínimo, a pesar de que su
padre, debido al alcoholismo que padecía, no cumplía con sus deberes legales mínimos
de manutención de su hijo, exigencia esta de orden legal para ser beneficiario
de una pensión de sobrevivientes?. Lo anterior, además teniendo en cuenta que
tampoco se acudió a la jurisdicción administrativa en su momento.
Para los anteriores efectos, la Sala analizará (i) la
naturaleza jurídica de la pensión de sobrevivientes; (ii) la imprescriptibilidad
de los derechos pensionales; (iii) procedencia excepcional de la acción de
tutela contra actos administrativos en materia pensional, como mecanismo
definitivo; (iv) resolverá el caso concreto.
3.
La naturaleza jurídica de la pensión de sobrevivientes.
En
distintas ocasiones, la Corte se ha pronunciado, en fallos de control abstracto
de constitucionalidad y en amparos, en relación con la naturaleza jurídica de
la pensión de sobrevivientes.
Así,
en sentencia T- 190 de 1993, esta Corporación señaló el fin principal
perseguido con la pensión de sobrevivientes, en los siguientes términos:
“La sustitución pensional tiene como finalidad evitar
que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su
actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el
desamparo o la desprotección. Principios de justicia retributiva y de equidad
justifican que las personas que constituían la familia del trabajador tengan
derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de
viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status laboral del
trabajador fallecido”
Posteriormente,
en sentencia C- 1094 de 2003, retomando el precedente sentado en sentencia C-
1176 de 2001, esta Corporación resolvió una demanda de inconstitucionalidad
dirigida contra unos artículos de la  Ley 797 de 2003, mediante la cual se
reformó algunas disposiciones de la Ley 100 de 1993, en punto a los requisitos
y beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.
Así,
en relación con la finalidad que está llamada a cumplir la pensión de
sobrevivientes, el juez constitucional consideró lo siguiente:
“La pensión de sobrevivientes.
La Constitución Política consagra una serie de
mandatos referentes a la naturaleza, cobertura y efectos de la seguridad
social. En el artículo 48 la define como un servicio público de carácter
obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley. Dispone igualmente la Carta
que la seguridad social es un derecho irrenunciable que se garantiza a todos
los habitantes (art. 48).
Por su parte, el legislador ha dispuesto que el
sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el
amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la
muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se
determinan en ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura
a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones[1].
La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno
de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del
objetivo de la seguridad social antes mencionado.  La finalidad esencial de
esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental
de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del
causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean
alterada la situación social y económica con que contaban en vida del
pensionado o afiliado que ha fallecido. Por ello, la ley prevé que, en
aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y
que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión
para satisfacer sus necesidades”.
A
su vez, en lo atinente a los requisitos y beneficiarios, la Corte consideró lo
siguiente:
Requisitos y beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes
Esta
Corporación se ha pronunciado acerca de la finalidad y legitimidad de los
requisitos de índole temporal o personal que señale el legislador para el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Según lo expuesto en la
sentencia C-1176 de 2001, es razonable suponer que las exigencias consignadas
en los artículos demandados buscan la protección de los intereses de los
miembros del grupo familiar del pensionado que fallece, ante la posible reclamación
ilegítima de la pensión por parte de individuos que no tendrían derecho a
recibirla con justicia. Igualmente suponer que el señalamiento de exigencias
pretende favorecer económicamente a matrimonios y uniones permanentes de hecho
que han demostrado un compromiso de vida real y con vocación de permanencia;
también se ampara el patrimonio del pensionado, de eventuales maniobras
fraudulentas realizadas por personas que sólo persiguen un beneficio económico
con la sustitución pensional. Por esto, dijo la Corte, con el establecimiento
de tales requisitos se busca desestimular la ejecución de conductas que
pudieran dirigirse a obtener ese beneficio económico, de manera artificial e
injustificada.
La jurisprudencia constitucional ha resaltado también
que el artículo 48 de la Constitución otorga un amplio margen de decisión al
legislador para configurar el régimen de la seguridad social.
En ejercicio de esta atribución y de acuerdo con las
disposiciones demandadas, las cuales guardan una estrecha relación material
entre sí, el legislador distingue entre requisitos exigidos en relación con las
condiciones de causante al momento de su fallecimiento (art. 12) y calidades de
los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes (art. 13)”.
Luego,
en sentencia C- 451 de 2005, el juez constitucional estimó que los fines
perseguidos con la pensión de sobrevivientes, eran los siguientes:
“En este orden de ideas, la pensión de sobrevivientes
atiende un importante objetivo constitucional cual es la protección de la
familia como núcleo fundamental de la sociedad, pues con esta prestación se
pretende que las personas que dependían económicamente del causante puedan
seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la
situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado
que ha fallecido. Por ello la ley prevé que, en aplicación de un determinado
orden de prelación, las personas más cercanas que dependían del causante y
compartían con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades
económicas más urgentes[2].
Sin embargo, la jurisprudencia ha precisado que el régimen de la pensión de
sobrevivientes no se inspira en la acumulación de un capital que permita
financiarla, sino en el aseguramiento del riesgo de deceso del afiliado”.
Ahora
bien, en los casos en los cuales en materia de pensión de sobrevivientes esté
de por medio el disfrute de los derechos fundamentales de personas que sufran
de una discapacidad mental, la Corte ha estimado que los requisitos legales
previstos para ser beneficiario de la misma, deben ser entendidos de
conformidad con el deber especial que tiene el Estado de brindarles una
protección especial.  Así por ejemplo, en sentencia T- 072 de 2002, esta
Corporación consideró que, si bien la pensión de sobrevivientes es una
prestación económica, también ha sido catalogada como un derecho fundamental, pues
“busca lograr en favor de las personas que se encuentran involuntariamente
en circunstancias de debilidad manifiesta- originada en diferentes razones de
tipo económico, físico o mental y que requieren de un tratamiento
diferencial positivo o protector -, un trato digno y justo, por parte de la
entidad que debe reconocer y pagar la pensión.”
En el mismo sentido, la Corte en sentencia T- 941 de
2005, estimó lo siguiente:
“En
particular, la pensión de sobrevivientes es aquella que deja el pensionado o el
trabajador activo a sus beneficiarios al morir, la cual busca proteger a
las personas que por alguna razón se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta ya sea por motivos de tipo económico, físico o mental”.
(negrillas y subrayados agregados).
Tal
es la importancia de la finalidad asignada a la pensión de sobrevivientes que
la jurisprudencia ha previsto, entre otras consecuencias, la censura decidida
de los actos que desconozcan dicho propósito.  Por ejemplo, en la
sentencia C-111 de 2006 se señaló:
“Cualquier
decisión administrativa, legislativa o judicial que desconozca esa
realidad, e implique por consiguiente la reducción de las personas a un estado
de miseria, abandono, indigencia o desprotección, debe ser retirada del
ordenamiento jurídico por desconocer la protección especial que la Constitución
le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana como derechos inalienables de
la persona, y a los principios constitucionales de solidaridad y protección
integral de la familia, como soportes esenciales del Estado Social de Derecho”.
En
este orden de ideas, los fines perseguidos con la figura de la pensión de
sobrevivientes apuntan a (i) alcanzar fines conformes con los postulados de  justicia
retributiva y equidad; y (ii) proteger al núcleo familiar que queda desamparado
por la muerte de quien lo sostenía económicamente. Adicionalmente, no obstante
tratarse de una prestación económica, en determinados casos ha sido considerada
en términos de derecho fundamental habiéndose entendido que también apunta a
proteger, en especial, a aquellos integrantes del núcleo familiar que se
encuentran en una situación de debilidad manifiesta, a efectos de evitar que
caigan en un estado de abandono y miseria.
4.
La imprescriptibilidad de la pensión de sobrevivientes.
Al ser
considerada la pensión de sobrevivientes, en determinados supuestos, en
términos de derecho fundamental, al igual que sucede, por ejemplo, con las
pesión de invalidez o de vejez, la Sala entiende que se está ante un derecho
subjetivo, que deriva del derecho a la seguridad social, consagrado en el
artículo 48 superior, y por ende, irrenunciable.
Una
consecuencia que se deriva de la irrenunciabilidad del derecho a la pensión de
sobrevivientes es su imprescriptibilidad, lo que implica que ésta prestación
puede ser reclamada en cualquier tiempo, siempre que el interesado cumpla con
los requisitos establecidos por el legislador, quien es el competente para
establecer los requisitos y beneficiarios de aquélla.
En efecto,
en sentencia T-746 de 2004, se indicó:
“En materia
de reconocimiento de derechos pensionales, la Corte ha precisado que “es un derecho
imprescriptible, en atención a los mandatos constitucionales que
expresamente disponen que dicho derecho es irrenunciable (art. 48 C.P) y que, a su vez, obligan a su pago oportuno (art. 53 C.P). (…) Para la Corte la naturaleza no extintiva de dicho derecho, constituye un pleno desarrollo de los
principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe
regir en la sociedad y, además, propende por la protección y asistencia
especial a las personas de la tercera edad, con la finalidad de asegurar el
mantenimiento de unas condiciones de vida dignas (arts. 1°, 46 y 48 C.P).”
En
este orden de ideas, una persona que sea beneficiaria de una pensión de
sobrevivientes no pierde tal derecho por no haberlo reclamado en su momento.
5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos en
materia pensional, como mecanismo definitivo. Reiteración de jurisprudencia.
De manera constante, la Corte ha considerado en relación
con la procedencia de la acción de tutela como mecanismo efectivo para la
protección de derechos fundamentales que podrían verse vulnerados o amenazados
por mandamientos consagrados en actos emitidos por la administración, que por
regla general aquélla no es adecuada para controvertirlos, sino que, por el
contrario, la competencia se encuentra radicada en la jurisdicción contencioso
administrativa. Sin embargo, en algunos casos excepcionales, esta Corporación
ha considerado que el amparo procede como mecanismo definitivo de
protección de derechos fundamentales, y no transitorio. Así, en sentencia T-
571 de 2002, el juez constitucional consideró lo siguiente:
“En consecuencia, la Corte ha determinado que el juez
de tutela, debe aún en forma oficiosa, revisar el acto administrativo que niega
el reconocimiento de una pensión para establecer si no se ha incurrido en una
vía de hecho. Esto significa, que el juez de tutela para estudiar los casos de
solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación, no puede reducir su
análisis a las condiciones de cumplimiento del derecho de petición sino, debe
evaluar en forma concomitante, si en la respuesta que le brinda la entidad
administradora de las pensiones al peticionario, no incurre en una vía de hecho
al dilatar el goce efectivo de un derecho causado por razones ajenas al
solicitante.
En el mismo fallo, la Corte estableció los casos
excepcionales en los cuales el amparo procede como mecanismo definitivo y no
transitorio en materia pensional:
“Conforme a lo expuesto, es posible identificar en la
jurisprudencia de la Corporación dos eventos en los cuales podrían configurarse
vías de hecho en el acto administrativo proferido con ocasión de la solicitud
pensional:
i. Cuando
en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de una
pensión de jubilación se declara que el peticionario cumple con los requisitos
establecidos por la ley para acceder al status de pensionado pero se le niega
el reconocimiento del derecho por razones de trámite administrativo, por
ejemplo la expedición del bono pensional.
ii.
Cuando en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento
de la pensión de jubilación se incurre en una omisión manifiesta al no aplicar
las normas que corresponden al caso concreto o elige aplicar la norma menos
favorable para el trabajador, en franca contradicción con la orden
constitucional del principio de favorabilidad. Por ejemplo, cuando se desconoce
la aplicación de un régimen especial o se omite aplicar el régimen de
transición previsto en el sistema general de pensiones. Se configura la vía de
hecho por omisión manifiesta en la aplicación de las normas porque al tratarse
de derechos provenientes de la seguridad social son irrenunciables y si la
persona cumple con los requisitos previstos por la ley para que le sea
reconocido su derecho de pensión conforme a un régimen especial o de
transición, esta es una situación jurídica concreta que no puede ser
menoscabada. La posición de quien cumple con lo exigido por la ley configura un
auténtico derecho subjetivo exigible y justiciable.
Bajo las señaladas condiciones, y tomando en
consideraciones las especificidades del caso concreto, la Corte ordenó un
amparo definitivo y no transitorio.
En el mismo sentido, se
había pronunciado la Corte en sentencia T- 083 de 2004, cuando consideró lo
siguiente:
“No obstante lo dicho, la regla que restringe la
participación de la acción de tutela en la protección de los derechos
prestacionales tampoco es absoluta. Conforme con su propia filosofía, la Corte
ha venido sosteniendo que, excepcionalmente, es posible el reconocimiento de
esta clase de derechos por la vía del amparo constitucional, no solo cuando se
ejerce como mecanismo transitorio, caso en el cual es necesario demostrar la
existencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando el medio judicial
preferente es ineficaz o no es lo suficientemente expedito para brindar una
protección inmediata, circunstancias que deben ser valorados por el juez
constitucional en cada caso particular”.
Este último razonamiento encuentra pleno respaldo en
el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela,
el cual, al referirse a las causales de improcedencia del amparo
constitucional, señala claramente que la existencia de otros medios de defensa
judicial tendrá que ser apreciada “en
concreto” por el juez, teniendo en cuenta el grado de eficiencia y
efectividad del mecanismo judicial frente a las circunstancias en que se
encuentre el solicitante al momento de invocar la protección del derecho
presuntamente conculcado. Amparada en ese mandato, la Corte expresó en
uno de sus primeros pronunciamientos, lo siguiente:
“...el otro medio de defensa judicial a que alude el
artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando menos, la misma eficacia en materia
de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que, por su
naturaleza, tiene la acción de tutela. De no ser así, se estaría haciendo
simplemente una burda y mecánica exégesis de la norma, en abierta contradicción
con los principios vigentes en materia de efectividad de los derechos y con
desconocimiento absoluto del querer expreso del Constituyente.” (Sentencia
T-414 de 1992).
Recientemente reiteró la Corte:
“...la jurisprudencia de esta Corporación sostiene que
la acción de tutela procede a pesar de existir otro medio de defensa judicial,
cuando: i) se considera que éste es ineficaz debido a que no resuelve el
conflicto de manera integral,[3]
o ii) éste no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular
de una protección inmediata...” (Sentencia T-076 de 2003).
En esa misma sentencia, la
Corte precisó las razones por las cuales, de manera excepcional, la acción de
tutela está llamada a prosperar en materia pensional, no como mecanismo
transitorio sino definitivo:
“Con base en ello, este alto Tribunal ha sostenido que
la procedencia excepcional de la acción de tutela en los casos de
reconocimiento o reliquidación de pensiones, adquiere cierto grado de
justificación cuando sus titulares son personas de la tercera edad, ya que se
trata de sujetos que por su condición económica, física o mental se encuentran
en condición de debilidad manifiesta, lo que permite otorgarles un tratamiento
especial y diferencial más digno y proteccionista que el reconocido a los demás
miembros de la comunidad[4].
Para la Corte, la tardanza o demora en la definición de los conflictos
relativos al reconocimiento y reliquidación de la pensión a través de los
mecanismos ordinarios de defensa, sin duda puede llegar a afectar los derechos
de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e incluso a su
propia subsistencia, lo que en principio justificaría el desplazamiento
excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez
constitucional, precisamente, por ser la acción de tutela un procedimiento
judicial preferente, breve y sumario de protección de los derechos
fundamentales.
El criterio de interpretación acogido por la
jurisprudencia constitucional en torno a este punto, tiene un fundamento de
principio en los artículos 13 y 46 de la Carta, los cuales le imponen al
Estado, por una parte, el deber de brindar una protección especial “a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en
circunstancias de debilidad manifiesta”, y por la otra, la obligación de
concurrir, con la colaboración de la sociedad y la familia, a “la protección y
la asistencia de las personas de la tercera edad...”
(…)
En síntesis, la acción de tutela no procede para
ordenar el reconocimiento o la reliquidación de pensiones, a menos que el
conflicto planteado involucre personas de la tercera edad y se logre acreditar
la afectación de garantías fundamentales que no puedan ser protegidas
oportunamente a través de los medios de defensa previstos para el efecto, de
manera tal que se entienda que éstos han perdido toda su eficacia material y
jurídica. En dichos eventos, le corresponde al juez constitucional evaluar,
valorar y ponderar la situación fáctica puesta a su conocimiento y todos los
factores relevantes del caso, para efectos de establecer la necesidad de
brindar una protección urgente e inmediata de los derechos conculcados, e
igualmente, de determinar con la mayor precisión el grado o nivel de protección
que se debe brindar.
Merece la pena destacar que la
afectación al derecho al mínimo vital no puede valorarse en términos
exclusivamente cuantitativos sino cualitativos. En palabras de la Corte:
“Y es que, como igualmente lo ha definido la
jurisprudencia, el derecho al mínimo vital se evalúa a partir de una dimensión
cualitativa y no cuantitativa, de manera que su posible violación se mide
conforme con las condiciones personales de cada trabajador y el nivel de vida
adquirido por éste. El concepto de un mínimo de condiciones de vida -vgr.
Alimentación, educación, salud, vestido y recreación -, entonces, “no va ligad[o] sólo con una valoración numérica
de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con
la apreciación material del valor de su trabajo, de las circunstancias propias
de cada individuo, y del respeto por sus particulares condiciones de vida[5].”
Más recientemente, la Corte en
sentencia T- 019 de 2009, de manera puntual señaló:
“Para el caso particular, vale la pena resaltar que la
accionante sostiene que pertenece al régimen pensional especial para
funcionarios del Ministerio Público consagrado en el Decreto 546 de 1971, en el
que se exige para obtener la pensión la edad de 50 años y 20 años de servicios,
de los cuales por lo menos 10 deben ser al Ministerio Público. Igualmente,
aparece probado que a la accionante le es aplicable el régimen de transición,
toda vez que para el 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad. En tal
sentido, la señora Ávila Sotomontes pretende que se le reconozca su pensión de
vejez según lo dispuesto en el régimen especial del que dice ser beneficiaria,
pues su deseo, luego de haber trabajado durante más de 28 años al servicio del
estado, es retirarse y descansar.
Ahora, si bien la accionante puede acudir a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa para obtener la nulidad de la
resolución del I.S.S. que negó la pensión de vejez y lograr su reconocimiento y
liquidación, no puede perderse de vista que dichos procesos tienen una duración
aproximada de 10 años, de modo que someter a la señora Ávila Sotomontes a un
proceso ordinario o administrativo llevaría a hacerle perder uno de los
beneficios a que tiene derecho por pertenecer al régimen de transición, cual es
la posibilidad de pensionarse con la edad estipulada en el régimen pensional al
que estaba afiliada al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993.
En
ese orden de ideas, se puede concluir que por regla general, la acción de
tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos referentes a temas  pensionales, como quiera que
existen otros mecanismos judiciales para su defensa. Sin embargo, procederá el
amparo contra las actuaciones administrativas cuando el acto administrativo sea
manifiestamente contrario a la legalidad y se vulneren gravemente derechos
fundamentales, es decir, cuando del análisis del caso concreto se observa una
real o aparente intención de no decidir de manera ajustada al ordenamiento
jurídico, propiciando y forzando la utilización innecesaria y dilatoria de vías
judiciales. Todas estas circunstancias deberán ser analizadas en el caso
concreto.
6.
Resolución del caso concreto.
En el presente caso, como se ha explicado, se trata de
una persona discapacitada mental, declarada interdicta judicialmente, quien no
sabe leer ni escribir, no puede trabajar ni tampoco controla sus hábitos de
higiene. En la actualidad, una hermana suya, madre de dos niños y quien devenga
un salario mínimo, se encarga de su manutención.
El padre del peticionario, quien en su momento
devengaba una pensión de invalidez como exfuncionario de la EDIS, no contribuyó
económicamente con la manutención de aquél, por cuanto todos sus ingresos los
gastaba en licor.
Al fallecer el progenitor del accionante (1 de agosto
de 2003), la señora María del Carmen Ruiz Rodríguez, actuando en representación
del peticionario, solicitó ante el FONCEP la respectiva pensión de
sobrevinientes, la cual le fue negada mediante resolución núm. 229 del 31 de
enero de 2006. Lo anterior por cuanto, en los términos del artículo 47 de la
Ley 100 de 1993, son beneficiarios de aquélla “los hijos inválidos que dependían
económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales,
mientras subsistan las condiciones de invalidez”. Frente a tal decisión no
se interpuso recurso alguno.
El 1 de octubre de 2010, la señora María del Carmen
elevó una petición de revocatoria directa del acto administrativo, la cual fue
negada mediante resolución núm. 2618 del 26 de octubre del 2010.
Una vez presentada la petición de amparo, el FONCEP
respondió que su actuación se había ajustada a la ley, por cuanto se encontraba
probado que el causante no respondía económicamente por el discapacitado
mental.
El
Juzgado 41 Civil Municipal de Bogotá, mediante sentencia del 2 de diciembre de
2010 decidió negar el amparo solicitado, en esencia, por cuanto no se había
acudido ante la jurisdicción competente, a efectos de atacar el acto
administrativo.
Pues bien, con base en los hechos y los considerandos
examinados por la Sala de Revisión, se considera procedente el amparo
constitucional, por las siguientes razones.
Efectivamente, en el curso del proceso de interdicción
se dio por probado que el señor Jorge Enrique Ruiz Ruiz, quien recibía una
pensión de invalidez de la EDIS y sufría de alcoholismo, no colaboraba
económicamente con la manutención de su hijo discapacitado mental. También lo
es que el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, modificatorio del artículo 47 de la
Ley 100 de 1993 establece como beneficiarios de la mencionada pensión a “los
hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que
no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez”.
Así pues, si se aplicara un simple silogismo jurídico,
como lo hizo el juez de instancia, la conclusión lógica sería que el señor Luís
Enrique, a pesar de su estado de debilidad manifiesta y su condición de sujeto
de especial protección constitucional, no tendría derecho alguno a recibir la
pensión de sobrevivientes. Distinta sería en cambio, por ejemplo, la suerte de
otro discapacitado mental, cuyo padre sí hubiese atendido sus deberes legales.
En esta segunda hipótesis, la aplicación de la misma ley conduciría a amparar
los derechos de los discapacitados.
Como puede observarse, si bien la condición legal de
la dependencia económica del causante es razonable y apunta a garantizar la
sostenibilidad del sistema pensional, también lo es que, en ocasiones, se
presentan situaciones excepcionales que conducen a que la aplicación de la
norma conlleve a resultados no sólo inaceptables desde una óptica de justicia
material, sino contrarios a los mandatos constitucionales de protección de los
discapacitados mentales (art. 13 superior). En efecto, la interpretación y
aplicación de las normas legales referentes a las condiciones y requisitos para
acceder a una pensión de sobrevivientes, deben ser interpretadas de conformidad
con la Constitución y los instrumentos internacionales que reconocen derechos
subjetivos a quienes padecen de discapacidad mental.
Así las cosas, en el caso concreto, la autoridad
administrativa, con base en el artículo 4 superior, debió haber exceptuado el
requisito legal de la dependencia económica del causante y haber aplicado
directamente la Constitución, en punto a los deberes estatales de protección de
quienes padecen de discapacidad mental. Por cuanto no actuó de tal manera, los
actos administrativos expedidos, en el sentido de negar la pensión de
sobrevivientes, adolecen de una vía de hecho por inaplicación de la Carta
Política, razón por la cual procede el amparo constitucional definitivo.
En este orden de ideas, la Sala de Revisión amparará el derecho
fundamental a la seguridad social del señor Luís Enrique Ruiz Rodríguez. En
consecuencia, revocará la providencia proferida el 2 de diciembre de 2010 por
el Juzgado 41 Civil Municipal de Bogotá, y en su lugar le ordenará al Fondo de
Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP que, dentro de las (48)
horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, reconozca al señor
Luís Enrique Ruiz Rodríguez el derecho a la pensión de sobrevivientes. De igual
forma una vez se cumpla lo anterior, dentro de los diez días siguientes (10) se
deberá empezar a pagar la respectiva pensión de conformidad al monto que le
corresponda en los términos de la ley aplicable.
VI.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la providencia
proferida el 2 de diciembre de 2010 por el Juzgado 41 Civil Municipal de
Bogotá. En su lugar AMPARAR el derecho fundamental a la seguridad social del
señor  Luís Enrique Ruiz Rodríguez. En consecuencia, se le ordenará al  Fondo
de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP que, dentro de las
(48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, reconozca al
señor Luís Enrique Ruiz Rodríguez el derecho a la pensión de sobrevivientes. De
igual forma una vez se cumpla lo anterior, dentro de los diez días siguientes
(10) se deberá empezar a pagar la respectiva pensión de conformidad al monto
que le corresponda en los términos de la ley aplicable.
Segundo.
LÍBRENSE las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional y Cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]  Artículo 10 de la Ley 100 de 1993.
[2]  Corte Constitucional. Sentencia C-080-99
[3] Por ejemplo, sobre la ineficacia de ciertos
mecanismos ordinarios de defensa para la protección de derechos fundamentales, la Corte ha determinado que la acción electoral y la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho carecen de la eficacia necesaria para proveer un remedio pronto e
integral en los casos en que no se ha proveído un cargo en la rama judicial al
primero en la lista de elegibles. Al respecto, ver SU-961 de 1999.
[4] Cfr. las Sentencias T-111 de 1994, T-292 de
1995, T-489 de 1999 y T- 076 de 2003, entre otras.
[5] Sentencia SU-995 de 1999.