C-031-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-031/14
CODIGO DISCIPLINARIO DEL ABOGADO-Intervinientes en proceso disciplinario/CODIGO
DISCIPLINARIO DEL ABOGADO-Facultades de los intervinientes en el proceso
disciplinario
PROCESO
DISCIPLINARIO-Intervinientes/INTERVINIENTES EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Facultades
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad
procesal para su estudio
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Estudio de
procedibilidad que adelanta la
Corte Constitucional puede ser de dos tipos
El estudio de procedibilidad que adelanta la
Corte en la sentencia puede ser de dos tipos: (i) implícito, cuando a
primera vista se advierte sobre la conducencia de la demanda y la misma no
presenta resistencia entre los distintos intervinientes, caso en el cual se
entiende que la Corporación mantiene la decisión adoptada en el auto admisorio;
o (ii) explicito, si la demanda formulada genera dudas acerca de su
pertinencia, y así lo han advertido los intervinientes o la propia Corporación,
debiendo proceder esta última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema.
De esta manera, aun cuando una demanda haya sido previamente admitida por el
Magistrado Ponente, tal hecho no desvirtúa la atribución reconocida a la
Corte para definir nuevamente en la sentencia si aquella se ajusta o no a los
requisitos de procedibilidad, pues dicho aspecto se enmarca dentro del ámbito
de competencia de la Corporación para proferir o no una decisión de fondo.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por incumplimiento de requisitos que deben contener
las razones de inconstitucionalidad aunque se hubiere admitido la demanda
Tal y como lo ha puesto de presente la jurisprudencia
constitucional, el pleno de la Corte, al momento de proferir sentencia, se
encuentra habilitado para establecer, como cuestión previa, si la demanda que
da lugar al proceso de constitucionalidad fue presentada en legal forma, esto
es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad. Ha señalado esta
Corporación, que la oportunidad inicialmente prevista para definir si la
demanda se ajusta a los requerimientos de ley, es la etapa de admisión, a
través del respectivo auto admisorio (Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Sin
embargo, la misma jurisprudencia ha precisado que ese primer análisis responde
a una valoración apenas sumaria de la acusación, adelantada únicamente por cuenta
del Magistrado Ponente, que no compromete ni limita la competencia del Pleno de
la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5). Así, de acuerdo con
las circunstancias particulares del caso, la
Corte está habilitada para realizar un nuevo análisis de procedibilidad de la
demanda en la sentencia, por ser ella la llamada a decidir, con carácter
definitivo e inmutable, si hay o no lugar a proferir sentencia de mérito
(Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Ese nuevo estudio de procedibilidad lo lleva a
cabo la Corporación “con el apoyo de mayores elementos de juicio, pues para
entonces, además del contenido de la demanda, la
Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con
el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal
aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el juicio con
posterioridad al auto admisorio”.
Referencia: expediente
D-9762
Demandante:
Pedro Pablo Camargo
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 65
y el parágrafo del Artículo 66 de la Ley 1123 de 2007, “por la cual se
establece el Código Disciplinario del Abogado”
Magistrado ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil
catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.     Demanda de inconstitucionalidad
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo
241, numeral 4º, de la Carta, el ciudadano Pedro Pablo Camargo demandó el
Artículo 65 y el Parágrafo del Artículo 66 de la
Ley 1123 de 2007.
1.1.
Disposición demandada
A
continuación se transcriben y subrayan los apartes demandados:
LEY 1123 DE 2007
(enero 22)
Diario Oficial No. 46.519.
Por la cual se establece el Código Disciplinario del
Abogado
El Congreso de la
República
DECRETA:
ARTÍCULO 65. INTERVINIENTES. Podrán
intervenir en la actuación disciplinaria el investigado, su defensor y el
defensor suplente cuando sea necesario; el Ministerio Público podrá hacerlo en
cumplimiento de sus funciones constitucionales.
ARTICULO 66. FACULTADES. Los intervinientes se
encuentran facultados para:
1.       Solicitar, aportar,
controvertir pruebas e intervenir en su práctica.
2.       Interponer los recursos de
ley.
3.       Presentar las solicitudes que
consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación
disciplinaria y el cumplimiento de sus fines, y
4.       Obtener copias de la
actuación, salvo que por mandato constitucional o legal estas tengan carácter
reservado.
PARÁGRAFO. El quejoso solamente podrá concurrir al
disciplinario para la formulación y ampliación de la queja bajo la gravedad del
juramento, aporte de pruebas e impugnación de las decisiones que pongan fin a
la actuación, distintas a la sentencia. Para este efecto podrá conocerlas en la
Secretaría de la Sala respectiva”.
1.2.
Solicitud
El
accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del Artículo 65 y
del Parágrafo del Artículo 66 de la Ley 1123 de 2007, por las razones que se
indican a continuación.
1.3.
Cargos
A juicio del demandante, las normas impugnadas
vulneran los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de
justicia y a la igualdad, en abierta trasgresión de lo dispuesto por los
artículos 13, 29, 31 y 229 de la
Carta Política, el Artículo 8º de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el Artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Lo que argumenta el actor presenta la siguiente
estructura: (i) En primer lugar, indica la razón fundamental que da lugar a la
violación de la preceptiva constitucional lo que, a su juicio, se concreta en
las limitaciones que se imponen al quejoso dentro de los procesos
disciplinarios contra los abogados;
(ii) en segundo lugar, describe, de manera
pormenorizada, un caso concreto en el que actuó como quejoso dentro un
procedimiento de este tipo, resaltando las restricciones procesales a las que
estuvo sometido; (iii) finalmente, señala las razones por las que, a su
parecer, tales obstáculos son inadmisibles desde la perspectiva constitucional.
Con respecto al primer tipo de reflexiones, el
demandante afirma que la infracción del ordenamiento superior resulta de las
limitaciones que tiene el quejoso dentro del proceso disciplinario contra los
abogados pues, según se desprende del Artículo 65 de la
Ley 1123 de 2007, no tiene la calidad de interviniente y, según el Artículo
66, únicamente puede participar para formular y ampliar la queja, aportar
pruebas e impugnar las decisiones que ponen fin a la actuación, distintas a la
sentencia.
Para ilustrar las limitaciones del quejoso, el actor
cita un caso en el que él mismo interpuso una queja contra dos abogados, por
cuanto uno de ellos lo desplazó de un proceso que se surtía en la fiscalía, sin
que mediara su autorización o un paz y salvo y, el otro, terminó
unilateralmente un contrato de honorarios profesionales, sin haberle cancelado
la respectiva indemnización de perjuicios. En este contexto, el actor detalla
las restricciones procesales de las que fue objeto en virtud de las normas
impugnadas, así:
-
La decisión de fondo del Consejo
Seccional de la Judicatura por faltas a la lealtad y honradez con los colegas,
se adoptó a partir de dos pruebas en cuya práctica el quejoso no tuvo
oportunidad de participar, a saber: una inspección y dos declaraciones
judiciales. Pese a que se trató de dos pruebas determinantes de la sentencia,
fue marginado de la práctica de las mismas con fundamento en las disposiciones
controvertidas. De igual modo, tampoco tuvo acceso a dichas pruebas cuando
fueron requeridas, por lo que no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre su alcance,
ni a controvertirlas.
-
El fallo no le fue notificado ni
tuvo acceso a su contenido, pues a la luz de la preceptiva acusada, el quejoso
únicamente puede conocer de las actuaciones que pongan fin a una actuación,
cuando sean distintas a la sentencia.
-
La sentencia absolutoria no pudo
ser impugnada, pues se le negó tanto el recurso de apelación como el de queja,
con base, precisamente, en las estrechas prerrogativas consagradas en el
Parágrafo del Artículo 66 de la Ley 1123 de 2007 para este sujeto. Por este
motivo, no se surtió la segunda instancia, necesaria para garantizar el debido
proceso.
-
No se dio trámite a la solicitud
de nulidad de la providencia que este sujeto propuso oportunamente, por haber
existido irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso, por no
tener la calidad de interviniente.
A partir de la ejemplificación anterior, el accionante
sostiene que los preceptos acusados desconocen los derechos constitucionales
del quejoso, así: (i) El debido proceso y, en particular, el derecho a la doble
instancia previsto en el Artículo 29 de la
Carta Política y en el Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, por cuanto la ley le impide controvertir los fallos relativos a la
responsabilidad disciplinaria de los abogados contra quienes se propuso la
queja; (ii)  El derecho a la igualdad, en la medida en que mientras el sujeto
disciplinado, su defensor y el Ministerio Público tienen amplias prerrogativas
para actuar dentro del respectivo proceso, las normas impugnadas establecen
como regla general una prohibición para la participación del quejoso en el
mismo, y tan solo le confieren unas facultades reducidas y marginales que no se
compadecen con su condición, y que lo ponen en una situación de indefensión
frente a los intervinientes; (iii) El derecho de acceso a la administración de
justicia, por cuanto las restricciones legales de este sujeto lo convierten en
un “convidado de piedra” dentro del proceso disciplinario, “que ni
siquiera puede defenderse del ataque del abogado y su defensor”.
Por último, el actor afirma que las limitaciones a los
derechos fundamentales son inadmisibles, en la medida en que, según se
desprende del Artículo 15 de la Ley 1123 de 2007, la finalidad del proceso no
es solo la determinación de la responsabilidad disciplinaria del abogado, “sino
ante todo impartir justicia en favor del quejoso al haber sido víctima de
cualquiera de las faltas contenidas en el Título II del Estatuto de la
Abogacía (…) la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho
sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos
y garantía debidos a las personas que en él intervienen”.
2.
Trámite procesal
Mediante auto del 9 de julio de 2013, el magistrado
sustanciador admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó:
-
Correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente
concepto.
-
Fijar en lista la disposición
acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas.
-
Comunicar de la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la
República y a los ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho.
-
Invitar a las facultades de
derecho de la Pontifica Universidad Javeriana, la
Universidad del Rosario y la
Universidad Externado de Colombia, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, para que se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda de
inconstitucionalidad.
3.
Intervenciones
3.1.    Ministerio de Justicia y del Derecho
Mediante escrito presentado a esta Corporación el día
1 de agosto de 2013 el Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó la
declaratoria de exequibilidad de los preceptos acusados por considerar que es
constitucionalmente admisible que en relación con los derechos a la igualdad,
el debido proceso y acceso a la administración de justicia, el quejoso no tenga
la calidad de parte procesal ni se le otorguen las mismas facultades de los
intervinientes dentro de los procesos disciplinarios contra los abogados.
La posición de la entidad se estructura a partir de
dos argumentos básicos:
Por un lado, se sostiene que las prerrogativas del
quejoso son consistentes con la naturaleza y objeto del proceso disciplinario y
con el rol que dicho sujeto debe cumplir dentro del mismo. En este sentido,
advierte que la medida legislativa se justifica en cuanto el quejoso, aunque
eventualmente haya podido verse afectado por la actuación irregular de un
abogado, no tiene la condición de víctima, y mucho menos la de víctima de una
violación del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario, que es la condición que, a juicio de la
Corte Constitucional, justificaría una ampliación de las facultades del sujeto
dentro del proceso judicial, tal como se puso de presente en las sentencias
C-014 de 2004[1]
y C-540 de 2010[2].
Y dado que no se evidencia esta condición, correspondía al peticionario indicar
cuáles de las faltas disciplinarias previstas en la
Ley 1123 de 2007 son potencialmente vulneratorias de estos derechos,
indicación que no se encuentra en la demanda. En este contexto, la pretensión
del actor de asimilar la condición jurídica del quejoso con la del abogado
disciplinado dentro del respecto proceso judicial, resulta forzada y
artificiosa.
Por este motivo, aunque en la
Sentencia C-014 de 2004[3]
esta Corporación sostuvo que los quejosos en los procesos disciplinarios contra
servidores públicos debían tener las prerrogativas inherentes a una parte
procesal, la razón para arribar a esta conclusión es que en estas hipótesis los
quejosos sí pueden haber sufrido graves violaciones a los derechos
fundamentales o a los derechos protegidos por el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos o por el Derecho Internacional Humanitario, circunstancia de
imposible ocurrencia cuando se trata de faltas disciplinarias de los abogados.
Por otro lado, la entidad advierte que la norma
acusada se enmarca dentro de la  libertad de configuración que le corresponde
al legislador para definir la estructura y el funcionamiento de los procesos
judiciales y, en particular, para limitar el objeto del proceso disciplinario
contra los abogados, circunscribiéndolo a la definición de su responsabilidad
disciplinaria, y no al resarcimiento de los daños causados al quejoso. En este
sentido, las restricciones que a juicio del peticionario son inconstitucionales,
en realidad son razonables y proporcionadas al objeto del proceso, y en ningún
caso obstaculizan el acceso del quejoso a la administración de justicia, pues
si éste pretende el resarcimiento de los perjuicios, “puede acudir a la
jurisdicción civil, penal o inclusive constitucional”.
De acuerdo con el planteamiento anterior, la entidad
concluye que las medidas legislativas cuestionadas no comportan una vulneración
de los derechos al debido proceso, a la igualdad o al acceso a la
administración de justicia.
3.2.    Universidad Libre
Mediante escrito presentado a esta Corporación el día
1 de agosto de 2013, el Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional
de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre, conjuntamente con el ciudadano y docente de la
Facultad de Derecho de la referida institución, Hans Alexander Villalobos
Díaz, solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la disposición impugnada,
por considerar que no transgrede ninguno de los preceptos constitucionales que
se señalan en la demanda como infringidos.
En primer lugar, se advierte que, a diferencia de lo
expuesto en la demanda, ninguno de los preceptos impugnados impide la doble
instancia en el proceso disciplinario contra abogados y que, en realidad, tan
solo se define el repertorio de sujetos habilitados para proponer el recurso,
sin incluir al quejoso dentro de tal catálogo por carecer de interés jurídico
para ello, definición que en todo caso se encuentra amparada en el ordenamiento
superior.
En efecto, señala la interviniente que, según los
artículos 79 y 81 de la Ley 1123 de 2007, el fallo disciplinario puede ser
controvertido mediante la presentación del recurso de apelación, de modo que el
principio de la doble instancia no se encuentra comprometido. Ahora bien,
aunque el quejoso carece de la potestad para interponer el recurso, se trata de
una limitación que se enmarca dentro de la libertad de configuración
legislativa y, en cualquier caso, el referido sujeto sí tiene la facultad para
impugnar las demás decisiones que pongan fin a la actuación judicial, distintas
a la sentencia.
En segundo lugar, se argumenta que las restricciones
del quejoso son consistentes y coherentes con la naturaleza y el objeto de los
procesos disciplinarios, encaminados, no a asegurar o a proteger los derechos
de este sujeto, sino a la determinación de la responsabilidad disciplinaria de
los abogados que han actuado irregularmente en el ejercicio de su profesión. En
tal sentido, se afirma que “éste persigue sancionar las malas conductas en
las que puedan incurrir los profesionales del derecho y no resarcir el daño que
éste pueda ocasionar a sus colegas, poderdantes y/o funcionarios públicos,
debido a que éstas situaciones clásicas de responsabilidad civil deben ser
tramitadas mediante procesos totalmente diferentes al disciplinario”. Así
las cosas, atendiendo a la finalidad del proceso disciplinario, las
prohibiciones procesales son razonables y se encuentran justificadas[4].
De acuerdo con las consideraciones anteriores, los
intervinientes solicitan la declaratoria de exequibilidad de los preceptos
acusados.
4.
Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
Mediante concepto presentado el día 23 de agosto de
2013, la Vista Fiscal solicitó a esta Corporación un fallo inhibitorio, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
En primer lugar, para el Ministerio Público, toda vez
que según indicación del auto admisorio de la demanda, el peticionario asume
que la falencia de la normativa acusada consiste en una omisión legislativa
relativa, por no incluir dentro del repertorio de intervinientes a los
quejosos, y por no extender las prerrogativas de los primeros a estos últimos,
se han debido señalar las razones por las cuales unos y otros debían ser
equiparados, y las razones por las que el tratamiento disímil implica la
infracción de un deber constitucional específico  a cargo del legislador.
En efecto, según se expresó en la
Sentencia C-014 de 2004[5],
la exclusión de los quejosos como intervinientes dentro de los procesos
disciplinarios, se explica por la circunstancia de que el objeto primordial de
los mismos es determinar la infracción a los deberes profesionales o de los
deberes inherentes a los  servidores públicos, y no garantizar los derechos del
quejoso, por lo que no tendría sentido reclamar para este último la misma
calidad y las mismas facultades de quien es objeto del juicio disciplinario y
de la respectiva sanción. En tales circunstancias, en el escrito de acusación
se ha debido indicar cuál es el mandato constitucional que obligaba a asimilar
y conferir el mismo tratamiento jurídico a sujetos que tienen propósitos y
calidades distintas, y tal precisión no se encuentra en la demanda.
En segundo lugar, no se encuentran satisfechas las
exigencias de especificidad, certeza y claridad de las demandas de
inconstitucionalidad, en la medida en que el escrito se limita a relatar los
vaivenes de un caso particular en que el peticionario actuó como quejoso en un
proceso disciplinario contra dos abogados, estando sometido a las restricciones
procesales contenidas en la Ley 1123 de 2007. No obstante, como los casos
concretos no pueden servir por sí mismos para determinar la constitucionalidad
de la normativa legal, y como de su mera invocación no es posible determinar
las razones de la oposición normativa, no se encuentran cargos que hagan viable
un pronunciamiento de fondo.
Con fundamento en los argumentos anteriores, el
procurador solicita un fallo inhibitorio.
II.     CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.       Competencia
De acuerdo con el Artículo 241.4 de la
Carta Política, esta Corporación es competente para conocer y pronunciarse
sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados, en cuanto hacen parte
de una ley expedida por el Congreso de la
República.
2.
Cuestión previa
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la
Corte estima necesario abordar previamente el análisis sobre si cabe o no
proferir una decisión de fondo pues, dado que la
Procuraduría General de la Nación solicitó un fallo inhibitorio, se impone la
evaluación preliminar sobre la aptitud de los cargos de la demanda.
2.1.
A juicio del Ministerio
Público, el escrito de acusación no satisface las exigencias básicas para el
examen de constitucionalidad, motivo por el cual esta Corporación debe inhibirse
de pronunciarse sobre el precepto impugnado. En menester entonces que la
Corte examine dicha proposición.
2.2.
Según la
Vista Fiscal, los cargos adolecen de dos falencias insalvables.
En
primer lugar, se afirma que, en estricto sentido, la demanda no apunta a que se
declare la constitucionalidad simple de los artículos 65 y 66 de la
Ley 1123 de 2007, porque en tal caso el efecto jurídico del fallo sería la inexistencia
de sujetos dentro del proceso disciplinario, así como la supresión de las
facultades del quejoso, cuando justamente lo que se pretende es que a este
último se le reconozcan las mismas prerrogativas de los intervinientes. En
otras palabras, la pretensión del peticionario se soporta en la tesis de la
existencia de una omisión legislativa relativa.
No
obstante lo anterior, el actor no satisface las cargas argumentativas
correspondientes a esta figura, pues no se indican las razones por las que
resulta imperativa la asimilación entre el quejoso y los intervinientes dentro
del trámite disciplinario contra los abogados, ni se precisa el precepto
constitucional que, de manera específica, obligue al legislador a conferir a
dicho sujeto todas las prerrogativas de las partes en un proceso judicial, tal
cual se establece en el Código General del Proceso[6].
Por
otro lado, el tipo de argumentación que respalda las acusaciones no es
consistente con el control abstracto de constitucionalidad, en la medida en que
la sola descripción de un caso concreto en el que un quejoso estuvo sometido a
las limitaciones procesales previstas en la ley demandada, no pone en evidencia
la incompatibilidad entre ésta última y el ordenamiento superior.
2.3.
Así las cosas, por razones
metodológicas, la Corte (i) analizará sus líneas jurisprudenciales
acerca de los requisitos mínimos para el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad y (ii) examinará si en el caso concreto se
configuró, al menos, un cargo de inconstitucionalidad.
3.-
Requisitos mínimos para el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad. Presupuestos que deben cumplirse para que la
Corte pueda adelantar el juicio de constitucionalidad y proferir decisión de
fondo
3.1. Como ya
se ha señalado, el Ministerio Público solicitó a la
Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, tras
considerar que la demanda es inepta, en razón a que los cargos formulados no
cumplen con los requisitos de procedibilidad previstos para las demandas de
inconstitucionalidad.
En atención a dicha solicitud y en aras de delimitar
el contexto en el que se ha de producir el análisis respectivo, una vez más,
pasa la Corte a reiterar su doctrina en torno al tema de la procedencia de las
demandas de inconstitucionalidad y de los requisitos que éstas deben cumplir
para que el juez constitucional pueda pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de las leyes.
En efecto, esta Corporación ha señalado que solo es
competente para proferir decisión de fondo sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una ley, sometida a juicio, a través de demanda
ciudadana, cuando quien la formula ha cumplido con los requisitos mínimos de
procedibilidad previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, tal como
estos han sido interpretados por la jurisprudencia constitucional.
3.2.
Adicionalmente, según lo ha
manifestado esta Corporación, la consagración de unos requisitos mínimos de
procedibilidad en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, no
puede interpretarse como una restricción al ejercicio del derecho político y
ciudadano a presentar acciones públicas en defensa de la
Constitución (C.P. art. 40-6). Por el contrario, sobre la base de que los
derechos no tienen un carácter absoluto, la exigencia de tales requisitos se
inscribe en el ámbito de la regulación o reglamentación del citado derecho, en
dirección a lograr un ejercicio racional del mismo, permitiendo así que el
órgano de control constitucional pueda adelantar el juicio de una forma
ordenada, lógica y coherente, en pos de producir una decisión de fondo con
alcance erga omnes y con efectos de cosa juzgada constitucional.
De este modo, la exigencia de una demanda en forma,
materializada en el cumplimiento de los requisitos mínimos de procedibilidad,
busca fijarle al demandante una carga mínima de comunicación y argumentación,
en torno a aspectos claves relacionados con la preceptiva legal que acusa, las
disposiciones superiores que considera violadas y las razones de dicha
violación, buscando con ello, no solo garantizar un debido proceso
constitucional, sino, también, que se respete la presunción de
constitucionalidad que ampara las leyes, en el sentido de permitir que solo
haya lugar a un pronunciamiento de fondo sobre la validez o invalidez de las
mismas, cuando existan verdaderas razones de inconstitucionalidad.
En ese orden, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991
dispone expresamente que las demandas que se promuevan en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, deberán presentarse por escrito y
contener: (i) el señalamiento de las normas que se acusan como
inconstitucionales, (ii) las preceptivas superiores que se estiman
violadas, y (iii) la formulación de por lo menos un cargo de
inconstitucionalidad, con la exposición de las razones o motivos por los cuales
se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.
En relación con los dos primeros requisitos, la
jurisprudencia ha destacado que su imposición persigue una doble finalidad[7]. Por una parte,
(i) la determinación clara y precisa del objeto sobre el que versa
la acusación, esto es, la identificación de las normas que se demandan como
inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción literal de las mismas
por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de un ejemplar de la
publicación oficial. Y por la otra, (ii) que se señale de forma
relativamente clara, las normas constitucionales que en criterio del actor
resulten vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes
para el juicio, indicando la manera cómo las mismas son violadas.
Frente al requisito que dispone señalar las razones o
motivos por los cuales la norma acusada viola la
Constitución, la Corte ha destacado que el mismo le asigna al ciudadano que
hace uso de la acción pública una carga de contenido material y no simplemente
formal, en el sentido de exigirle la formulación de por lo menos un cargo
concreto de inconstitucionalidad contra la norma acusada, el cual debe estar
amparado, no en cualquier tipo de razones o motivos, sino en razones “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[8],
que permitan plantear una verdadera controversia de tipo constitucional.
En la
Sentencia C-1052 de 2001, este Tribunal llevó a cabo una labor de recopilación
y ordenación de la jurisprudencia sobre la materia, procediendo a fijar en el
mismo fallo el alcance de los presupuestos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, los cuales deben ser necesariamente observados en la
formulación de los cargos. Al respecto, se explicó en el mencionado fallo:
“La claridad de la demanda es un
requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental’[9], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor
en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda
y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, que las razones que respaldan los
cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la
demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[10] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor,
o implícita’[11] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda[12].  Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[13].
De otra parte, las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto contra la norma demandada’[14]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales’[15] que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación
impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[16].
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales[17] y doctrinarias[18], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de
vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el
contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver
un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la
disposición en un caso específico’[19]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el
reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[20], calificándola ‘de inocua, innecesaria, o
reiterativa’[21] a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se
predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación,
en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan solo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional. (Negrillas y
subrayas fuera de texto)”.
En ese orden de ideas, el pronunciamiento de fondo
sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley que ha sido
sometida a juicio, está condicionado a que quien presenta la demanda, (i)
no solo identifique en ella la preceptiva legal que acusa y las disposiciones
constitucionales que considera violadas, sino además, (ii) a que formule
por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad en contra de la
preceptiva impugnada y lo sustente en razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.
De acuerdo con ello, si la demanda no cumple las
condiciones de procedibilidad mencionadas, la misma es sustancialmente inepta,
estando obligado el juez constitucional a abstenerse de fallar de fondo y, en
su lugar, a proferir decisión inhibitoria.
3.3. Frente
a cargos de inconstitucionalidad por posibles omisiones legislativas ha dicho
la Corte[22]
que:
“En sus
decisiones sobre posibles omisiones legislativas relativas, la
Corte se ha referido a las circunstancias que deben concurrir para que esta
situación pueda tenerse por acreditada, planteando
la necesidad de verificar la presencia de cinco elementos esenciales:
(i)
que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador. [23]
En ese fallo que acaba de ser citado,
continúa explicando la Corte que la ‘doctrina de esta corporación ha
definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión
legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma
de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda
emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión
sea predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro
u otros que no hayan sido vinculados al proceso’.”
Así las cosas, solo cuando se acreditan las
condiciones anteriores, así sea de manera sumaria, habrá lugar a un
pronunciamiento de fondo por esta Corporación.
4.- Oportunidad procesal para el estudio de la demanda
en forma
4.1. Tal y
como lo ha puesto de presente la jurisprudencia constitucional[24], el pleno de la
Corte, al momento de proferir sentencia, se encuentra habilitado para
establecer, como cuestión previa, si la demanda que da lugar al proceso de
constitucionalidad fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los
requisitos mínimos de procedibilidad.
Ha señalado esta Corporación[25], que la oportunidad
inicialmente prevista para definir si la demanda se ajusta a los requerimientos
de ley, es la etapa de admisión, a través del respectivo auto admisorio
(Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Sin embargo, la misma jurisprudencia ha
precisado que ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de
la acusación, adelantada únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, que no
compromete ni limita la competencia del Pleno de la
Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes
y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).
Así, de acuerdo con las circunstancias particulares
del caso, la Corte está habilitada para realizar un nuevo análisis de
procedibilidad de la demanda en la sentencia, por ser ella la llamada a
decidir, con carácter definitivo e inmutable, si hay o no lugar a proferir
sentencia de mérito (Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Ese nuevo estudio de
procedibilidad lo lleva a cabo la
Corporación “con el apoyo de mayores elementos de juicio, pues para entonces,
además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada
por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público,
quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de
inconstitucionalidad, participan en el juicio con posterioridad al auto
admisorio”[26].
4.2. No
sobra destacar que el estudio de procedibilidad que adelanta la
Corte en la sentencia puede ser de dos tipos: (i) implícito,
cuando a primera vista se advierte sobre la conducencia de la demanda y la
misma no presenta resistencia entre los distintos intervinientes, caso en el
cual se entiende que la Corporación mantiene la decisión adoptada en el auto
admisorio; o (ii) explicito, si la demanda formulada genera dudas
acerca de su pertinencia, y así lo han advertido los intervinientes o la propia
Corporación, debiendo proceder esta última a hacer un pronunciamiento expreso
sobre el tema.
De
esta manera, aun cuando una demanda haya sido previamente admitida por el
Magistrado Ponente, tal hecho no desvirtúa la atribución reconocida a la
Corte para definir nuevamente en la sentencia si aquella se ajusta o no a los
requisitos de procedibilidad, pues dicho aspecto se enmarca dentro del ámbito
de competencia de la Corporación para proferir o no una decisión de fondo.
4.3.
Conforme con lo dicho, en el presente
caso, aun cuando la demanda fue previamente admitida por el Magistrado Ponente,
teniendo en cuenta que el Ministerio Público plantea serias dudas sobre su
actitud sustancial, le corresponde al Pleno de la
Corte determinar si es cierto que la aludida demanda cumple o no con los
requisitos de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia constitucional.
5.-
Ineptitud sustancial de la demanda para los cargos contra el artículo 65 y el parágrafo del artículo 66 de la
Ley 1123 de 2007
5.1. Según se ha mencionado, las disposiciones normativas acusadas en esta
causa son el artículo 65 y el parágrafo del artículo 66 de la
Ley 1123 de 2007, “Por la cual
se establece el Código Disciplinario del Abogado”.
Mediante dichas normas, se reglamentó lo relativo a las facultades de los
intervinientes en la actuación disciplinaria. No obstante, las citadas
disposiciones son cuestionadas por el actor, mediante los cargos propuestos,
sintetizados a continuación:
(i) Por un lado, porque la ley habría colocado en una
situación de desventaja al quejoso frente a los intervinientes, ya que mientras
el primero cuenta con unas facultades estrechas y reducidas dentro del proceso
disciplinario contra los abogados, estos últimos, en cambio, pueden participar
amplia, activa y eficazmente en dicho trámite judicial; es decir, la norma
generaría un desequilibrio entre los sujetos del proceso judicial, incompatible
con el principio de igualdad, y en particular, con el principio de igualdad de
armas. (ii) Por otro lado, las disposiciones acusadas impedirían al
quejoso hacer uso del aparato judicial para garantizar el goce efectivo de sus
derechos e intereses legítimos, al anular, desde una perspectiva material, su
facultad para intervenir eficazmente en el correspondiente trámite. (iii)
Y finalmente, la infracción se explica por la distorsión que las normas
impugnadas provocarían en el proceso judicial, desconociendo las garantías
básicas de los derechos de defensa y contradicción en el acopio y valoración
del material probatorio, y en la consolidación de las decisiones judiciales.
5.2.
Conforme con el contenido de la
demanda y las consideraciones precedentes, la Corte
considera que estas acusaciones no
satisfacen sustantivamente los presupuestos de especificidad, certeza y
claridad, exigidos por la ley y la jurisprudencia para dar curso al estudio
de fondo de una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa.
Al respecto, la
Sala advierte que el demandante cuestiona la constitucionalidad parcial de los
artículos ya citados por algo que no dicen, en otras palabras, por lo que
omiten. Es decir, no precisamente controvierte el contenido normativo o lo que
evidentemente se desprende de su texto gramatical sino, por el contrario, lo
censura por algo que no expresa y que, a juicio del actor, debería decir con
respecto a quiénes pueden intervenir a lo largo de la actuación disciplinaria.
Dicho contenido normativo no está incorporado en la
disposición demandada pero, a criterio del demandante, ha debido incluírsele,
perspectiva bajo la cual, indudablemente, se está en presencia de una acusación
basada en lo que la jurisprudencia de esta Corporación denomina una omisión
legislativa[27],
situación que se da cuando una norma no dice lo que por expreso mandato de la
constitución ha debido decir, omisión cuya inexequibilidad es posible aducir,
como bien se sabe, cuando es relativa mas no cuando es absoluta[28] pero que, en todo caso,
requiere de una especial fundamentación que evidentemente no se satisface en el
presente caso.
5.3.
En efecto, revisado con detenimiento
los términos de la demanda, se advierte, sin discusión, que lo que en realidad
es objeto de controversia, es la simple afirmación del demandante en cuanto a
que la ley no confiere la calidad de interviniente al quejoso dentro de los
procesos disciplinarios contra los abogados, a quien además se le restringen
sus facultades procesales a la formulación y ampliación de la queja, entrega de
pruebas e impugnación de las decisiones que pongan fin a la actuación
(distintas de la sentencia), conociéndolas en la secretaría de la sala
respectiva.
En
ese contexto, la Corte advierte que, en el presente caso, no se cumplen en
debida forma los requisitos de especificidad, certeza y claridad
del cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa. En
efecto, el actor no esbozó las razones por las cuales el legislador debía
incluir al quejoso entre los intervinientes en el proceso disciplinario y
otorgarle las mismas facultades. Tampoco, expone los argumentos por los que el
tratamiento diferente, previsto en las normas acusadas, lleva ínsito la
infracción de un deber constitucional específico a cargo del legislador, que le
imponga el deber de consagrar un trato equivalente a la actuación del quejoso y
a la de los demás intervinientes.
En
efecto, el demandante se limita a narrar las circunstancias de un caso concreto
en que actuó como quejoso en un proceso disciplinario contra dos abogados, en
el cual tuvo que sujetarse a las limitaciones procesales previstas en la
Ley 1123 de 2007. La Corte considera que, si como lo ha establecido la
jurisprudencia constitucional, la exclusión del quejoso de los intervinientes
en el proceso disciplinario se explica porque la finalidad principal del mismo
es la de determinar la infracción de los deberes profesionales o de los deberes
de los servidores públicos y no la de garantizar los derechos de los quejosos,
tendría que indicarse en la demanda cuál es el mandato constitucional que
obligaría al legislador a asimilar el quejoso a los demás sujetos que
intervienen en el proceso disciplinario. De ahí la necesidad de que el
demandante, argumentativamente, sustente a cabalidad sus apreciaciones, frente
a las exigencias propias del cargo que optó por proponer.
Como lo tiene definido la jurisprudencia
constitucional, para que pueda adelantarse el control de
constitucionalidad por omisión legislativa relativa[29], deberán estar demostrados
los presupuestos ya referidos previamente; es decir, se debe identificar: (i)
El precepto legal específico sobre el cual se predica la omisión; (ii) La
hipótesis fáctica o el ingrediente normativo excluido (iii) El deber
constitucional de prever e incluir la hipótesis fáctica o el ingrediente
normativo eludido en la norma impugnada (iv) Las razones por la que la
exclusión carece de un principio de razón suficiente.[30]
Se incumple, entonces, dicho requisito cuando el actor
omite concretar la acusación en los términos indicados que son precisamente los
que permiten evidenciar que se ha planteado una controversia que resulta
relevante constitucionalmente. Dadas estas circunstancias, lo procedente en
este caso, por virtud de la falencia anotada, es inhibirse de emitir una
decisión de fondo.
5.4.
Así las cosas, siguiendo la doctrina
constitucional, en el presente caso no es
posible llevar a cabo la confrontación objetiva entre las disposiciones
constitucionales citadas y las normas legales impugnadas, propia del juicio de
inconstitucionalidad, en cuanto las acusaciones que se formulan se apoyan en
razones que no son específicas, ciertas y claras para estructurar el cargo por omisión
legislativa, lo cual descarta cualquier análisis material sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos acusados a la luz de
las disposiciones citadas como inconstitucionales.
En consecuencia, aun cuando la demanda bajo análisis
fue previamente admitida por el Magistrado Sustanciador, un detenido análisis
de la misma lleva a la Corte a concluir que en ella no se estructuró un
verdadero cargo de inconstitucionalidad. Por lo tanto, esta Corporación se
inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda formulada contra
el artículo 65 y el parágrafo
del artículo 66 de la Ley 1123 de 2007.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad
del artículo 65 y el parágrafo del artículo 66 de la
Ley 1123 de 2007, por los cargos examinados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA
SENTENCIA C-031/14
Referencia: expediente D-9762.
Demandante: Pedro Pablo Camargo.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 65
y el parágrafo del artículo 66 de la Ley 1123 de 2007, “por la cual se
establece el Código Disciplinario del abogado”.
Magistrado ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Respetuosamente,
sintetizo la razón por la cual aclaré mi voto en la decisión adoptada por la
Sala Plena de esta Corte, que se declaró inhibida por estimar que la demanda
correspondiente no cumplía las condiciones exigidas para poder emitir una
decisión de fondo.
Como
he expuesto en oportunidades precedentes, esta Corte puede estar más dispuesta
a aplicar el principio pro accione[31],
aún ante demandas que, en parte como la que da lugar a este caso, impliquen
ocuparse de las eventuales omisiones legislativas relativas[32], habida cuenta
de la existencia de un precepto legal a cotejar con el texto superior, del que
emane el deber constitucional incumplido por el legislador.
Así, esta corporación ha
resaltado la importancia del control sobre las omisiones legislativas
relativas, para asegurar la efectividad de la encomendada guarda de la
integridad de la Constitución (art. 241 Const.), pues de esta forma, sin
afectar la autonomía del órgano legislativo que ya ha decidido ocuparse de una
determinada materia, dentro de su facultad de configuración, se garantiza que
las normas de tal manera expedidas no ignoren los criterios y deberes mínimos,
que por decisión del constituyente deben atenderse en relación con el tema respectivo.
En este caso específico, el
demandante proponía, con exiguo pero entendible rigor, un estudio que
frecuentemente ha efectuado esta corporación en torno a que las omisiones
legislativas relativas acarreen discriminación, con la consecuencial vulneración
del derecho a la igualdad.
En sus decisiones sobre
posibles omisiones legislativas relativas, la
Corte se ha referido a las circunstancias que deben concurrir para que esta
situación pueda tenerse por acreditada, planteando la necesidad de verificar la
presencia de cinco elementos esenciales[33]:
“(i) que exista
una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el
precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador.”
Ahora bien, si es posible
vislumbrar la enunciación de tales ítems en la demanda, ello daría pie para
efectuar el estudio de fondo, independiente de la decisión de declarar o no comprobada
la omisión endilgada al legislador.
Por lo anterior, no
implicaba reemplazar al accionante entender su demanda y resolver de fondo, al
verificar que del escrito podía colegirse: i) la existencia de una norma legal
a cotejar (artículo 65 y parágrafo del artículo 66
L. 1123/07); ii) la enunciación de la posible exclusión que la norma efectuó
respecto de las consecuencias jurídicas; iii) la advertencia sobre la ausencia
de un principio de razón suficiente, que permitiese avalar mayores herramientas
procesales a las partes en el proceso disciplinario, pero no al quejoso; iv)
una argumentación admisible sobre la eventual vulneración al derecho a la
igualdad que implicaba omitir, en la regulación acusada, la equiparación de armas
en el proceso; y por último, v) la acusación de que dicha omisión constituía un
frontal incumplimiento a un deber constitucional.
En los anteriores términos, dejo resumidos los
argumentos que sustentan la razón de mi respetuoso disentimiento en el
expresado aspecto.
Fecha
ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
A LA SENTENCIA C-031/14
CODIGO DISCIPLINARIO DEL ABOGADO-No inclusión del quejoso entre los intervinientes en
proceso disciplinario, ofrece elementos de juicio para evaluar y determinar la
estructuración de dicha omisión legislativa (Salvamento de voto)
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Presentación de un caso es
una de las metodologías posibles para estructurar cargos y por sí misma no es
inconsistente con la naturaleza del control abstracto (Salvamento de
voto)/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Narración
de hipótesis concreta, eventualmente puede servir como metodología para
ilustrar la forma en que un precepto legal transgrede el texto superior
(Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-9762
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 65 y el parágrafo del artículo 66 de la
Ley 1123 de 2007, "por la cual se establece el Código Disciplinario
del Abogado"
Demandante: Pedro Pablo Camargo
Magistrada Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, expongo las razones de mi disenso en relación con la
sentencia de la referencia.
1. En la sentencia C-031 de 2014[34] la Corte decidió
abstenerse de resolver la demanda propuesta en contra del artículo 65 y del
parágrafo del artículo 66 de la Ley 1123 de 2007, que establecen las facultades
del quejoso dentro del proceso disciplinario en contra de los abogados.
La justificación del fallo inhibitorio se
estructuró a partir de dos tipos de argumentos: (i) Por una parte, se advirtió
que la demanda no presentaban la fundamentación requerida cuando el vicio
alegado es una omisión legislativa relativa, porque no se indicaron "las razones
por las cuales el legislador debía incluir al quejoso entre los intervinientes
en el proceso disciplinario y otorgarle las mismas facultades", así como tampoco
las razones por las que la diferenciación normativa entre el quejoso y los
intervinientes en el correspondiente trámite implica la infracción de un deber
constitucional específico de otorgarles un trato equivalente a todos estos
sujetos, (ii) Por otro lado, se afirma que el actor orientó de manera
inadecuada la demanda, porque en lugar de dar cuenta de la incompatibilidad
normativa, se limitó a presentar las incidencias de un caso particular dentro
de un proceso de este tipo, y en el que se aplicó la normativa impugnada, pero
sin que este tipo de relatos tengan la potencialidad de dar lugar al escrutinio
judicial que efectúa esta Corporación en el marco de los procesos de
constitucionalidad abstracta.
2. Con respecto al primero de los
argumentos, a la luz del cual el peticionario falló por no haber indicado ni
acreditado los elementos constitutivos de la omisión legislativa relativa que
se postuló implícitamente en el escrito de acusación, el suscrito considera que
aunque en la demanda no se hizo mención expresa de esta figura ni de los elementos
que la configuran en el caso particular, el texto sí se refiere a todos ellos, y
ofrece los elementos de juicio para evaluar y determinar la estructuración
de la referida omisión.
Así, en primer lugar, el peticionario
sostuvo que la falencia del artículo 65 de la Ley 1123 de 2007 consiste en no
incluir dentro del repertorio de intervinientes a los quejosos, sino únicamente
al investigado, su defensor y al Ministerio Público; por su parte, la
deficiencia del artículo 66 del mismo cuerpo normativo habría consistido en
fijar una lista cerrada de prerrogativas del quejoso, que a su juicio, resulta
insuficiente para satisfacer los derechos e intereses legítimos de estas
personas. Así las cosas, pese a que el actor no afirma explícitamente la
existencia de una omisión legislativa relativa, si afirma que la
inconstitucionalidad de los preceptos acusados deviene, no de haber incluido un
elemento normativo contrario al ordenamiento superior, sino de no haberlo
previsto, siendo constitucionalmente necesario.
Asimismo, en la demanda se indicaron las
razones por las que tal omisión entrañaría una infracción al texto
constitucional, así como las consideraciones por las que la inserción del
elemento normativo omitido respondía a un deber constitucional del legislador.
Según el accionante, los derechos al debido proceso, a la igualdad, y de acceso
a la administración de justicia, exigen otorgar a quien ha sido perjudicado por
la actuación irregular de un abogado, aquella calidad jurídica que le permita
intervenir ampliamente dentro del proceso disciplinario en contra del mismo,
para dar cuenta de la irregularidad en la que el profesional incurrió, y para
hacer un seguimiento y un control del trámite. Como la normativa legal cercena
tales prerrogativas, todas estas disposiciones constitucionales habrían sido
infringidas.
Ahora, si lo que pretendía esta
Corporación era que el accionante individualizara una disposición
constitucional que explícita y expresamente previera el deber del legislador de
otorgar a los quejosos la calidad de intervinientes dentro del proceso
disciplinario, claramente estaría obstaculizando, en contravía del ordenamiento
superior y de su propia jurisprudencia, las acciones de constitucionalidad por
omisión legislativa relativa, pues por la misma naturaleza de las cartas
políticas, estas tienen un nivel de generalidad y de abstracción tal, que por
principio nunca prevén este tipo de deberes, y así, la Corte estaría haciendo
una exigencia de imposible cumplimiento.
En definitiva, pese a que en la demanda
no fueron tematizados ni individualizados los elementos constitutivos de la
omisión legislativa relativa, el escrito sí los puso de presente, aunque
utilizando otras categorías conceptuales.
3. Tampoco tiene asidero el argumento
sobre la improcedencia de relatos particulares en el escenario del control
abstracto de constitucionalidad.
Si bien es cierto que este mecanismo no
apunta a resolver casos concretos en los que se vulnere la Carta Política, sino
a determinar la oposición entre una disposición del sistema jurídico y el
ordenamiento superior, la narración de una hipótesis concreta eventualmente
puede servir como metodología para ilustrar la forma en que un precepto legal
transgrede el texto superior.
El escrito de acusación refiere un caso
en el que el demandante actuó como quejoso dentro un proceso disciplinario adelantado
contra dos abogados, porque aparentemente uno de ellos lo sustituyó sin su
autorización, y el otro dio por finalizada su gestión de manera unilateral e
injustificada, y en el que a su juicio, la imposibilidad jurídica para
controvertir las decisiones adoptadas por el juez, para intervenir activamente
en la práctica de pruebas, y para conocer y atacar la totalidad de las
actuaciones surtidas en el mismo, desconocieron sus derechos fundamentales.
Evidentemente, la descripción del caso no apunta enmendar directamente esta
situación particular, sino a dar cuenta de la forma en que la aplicación de la
legislación envuelve la vulneración de la Carta Política, así como de la
incompatibilidad normativa.
En otras palabras, la presentación de un
caso es una de las metodologías posibles para estructurar los cargos en el
contexto de las acciones de inconstitucionalidad, y por sí misma no es
inconsistente con la naturaleza del control abstracto. En este caso, la
descripción minuciosa de un proceso disciplinario en contra de dos abogados fue
utilizada para ilustrar la forma en que la legislación, y en particular los
artículos 66 y 67 de la Ley 1123 de 2007, comportaría el quebrantamiento del
ordenamiento superior.
Fecha ut supra,
4. De este modo, ninguno de los argumentos
que pretenden justificar la decisión de esta Corporación de no dar curso al
control de constitucionalidad, carecen de soporte. Y dado que la demanda sí
contenía todos los elementos de juicio para estructurar el debate
constitucional y el escrutinio judicial, la Corte ha debido pronunciarse sobre
la exequibilidad de los artículos 66 y 67 de la Ley 1123 de 2007, a la luz de
las acusaciones presentadas por el peticionario.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
SENTENCIA C-031/14
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE INTERVINIENTES EN PROCESO DISCIPLINARIO-Cumplimiento de requisitos mínimos (Aclaración de
voto)
Referencia: expediente D-9762
Demanda de inconstitucionalidad contra el  artículo 65
y el parágrafo del artículo 66 de la Ley 1123 de 2007, “por la cual se
establece el código disciplinario del abogado”.
Magistrado Ponente:
Gabriel Mendoza Martelo
De
manera respetuosa dejo expuestos los motivos por los cuales decidí ACLARAR el
voto en el asunto de la referencia. La Sala optó por inhibirse de emitir
pronunciamiento de fondo al encontrar que la demanda era sustancialmente
inepta.
Como
lo señala la Corte, el demandante alega que las normas impugnadas vulneran los
derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la
igualdad, como también el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, debido a las limitaciones que se imponen al quejoso en los procesos
disciplinarios contra los abogados; ilustra su argumento a partir de un caso
práctico en que se destacan las restricciones procesales a las que estuvo
sometido el demandante y, además, expone argumentos que demuestran que tales
obstáculos son inadmisibles desde la perspectiva constitucional.
Explica
el demandante que el artículo 65 de la Ley 1123 de 2007 no le confiere al
quejoso la calidad de interviniente en este proceso, al paso que el artículo 66
del mismo estatuto únicamente le permite participar y ampliar la queja, aportar
pruebas e impugnar las decisiones que ponen fin a la actuación, distintas a la
sentencia.
En
su propósito de demostrar las violaciones a la Constitución el accionante
refiere un caso en el que él interpuso una queja contra dos abogados, para
demostrar que en ambos procesos la decisión del Consejo Seccional de la
Judicatura se adoptó con base en pruebas en cuya práctica el quejoso no tuvo
oportunidad de participar, fue marginado de la práctica de las mismas con
fundamento en las normas impugnadas.
En
curso del proceso disciplinario no tuvo acceso a las pruebas, no pudo
pronunciarse sobre el alcance de las mismas ni controvertirlas; el fallo no le
fue notificado, todo porque el quejoso sólo puede conocer de las actuaciones
que pongan fin a una actuación, cuando sean distintas a la sentencia. Además,
la sentencia absolutoria no pudo ser impugnada, le fue negada la apelación y el
recurso de queja, todo esto debido a lo dispuesto en el parágrafo del artículo
66 de la Ley 1123 de 2007.
Tampoco
se dio trámite a su solicitud de nulidad, a pesar de que, según el demandante,
la presentó oportunamente, por haber existido irregularidades que afectaban el debido
proceso, todo lo anterior por no tener calidad de interviniente en el trámite
disciplinario. La experiencia práctica sirvió para que el demandante explicara
que las normas censuradas vulneran los derechos del quejoso, en especial el
debido proceso, el derecho a la doble instancia y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos que en su artículo 14 prevé la garantía que
permite controvertir los fallos relativos a la responsabilidad disciplinaria de
los abogados contra quienes se propone la queja.
Lo
anterior, agrega el accionante, también significa vulneración al derecho a la
igualdad, ya que el sujeto disciplinado, su defensor y el Ministerio Público,
tienen prerrogativas para actuar dentro del proceso, mientras el quejoso sólo
tiene facultades reducidas y marginales que lo ponen en situación de
indefensión. Sobre el derecho de acceso a la administración de justicia, que
también considera violado, señala que las restricciones al quejoso lo
convierten en un convidado de piedra dentro del proceso disciplinario.
La
Corte se inhibe por considerar que no están presentes los elementos requeridos
para una demanda por omisión legislativa relativa, argumento central de la
petición ya que el accionante censura la inexistencia de textos que permitan al
quejoso actuar como interviniente, con lo cual está solicitando a la
Corporación que verifique este hecho y profiera una sentencia que module el
contenido de las normas examinadas, bien sea mediante una sentencia aditiva
(agregando texto) o una condicionada (señalando contenido y alcance), para
preservar las disposiciones impugnadas, pero dándoles un sentido y una
interpretación conforme con lo dispuesto en el Estatuto Superior.
Si
bien es cierto que el demandante no lleva a cabo la enunciación técnica de los
elementos propios de una demanda por omisión legislativa relativa, también lo
es que implícitamente tales elementos están presentes en su escrito, ya que su
argumento central está fundado en la falencia del artículo 65 de la Ley 1123 de
2007 por no incluir dentro listado de intervinientes a los quejosos, sino
solamente al investigado, su defensor y el Ministerio Público; de su parte, el
artículo 66 del mismo estatuto habría restringido las prerrogativas del
quejoso, dejándolo sin atribuciones suficientes para satisfacer sus derechos e
intereses.
Mi
aclaración está encaminada a demostrar que sí estaban presentes en la demanda
los elementos mínimos para resolver sobre la petición formulada en el asunto de
la referencia, aun cuando el actor no empleó la técnica que la jurisprudencia
ha fijado.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2]  M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[3]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[4]  Para
respaldar esta tesis se cita la
Sentencia C-315 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa, en la que se
delimitó el objeto y la finalidad del trámite cuestionado.
[5]  M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[6]  Artículos 53 – 59 de la
Ley 1564 de 2012.
[7] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias C-491 de 1997, C-1052 de 2001 y C-1123 de 2008.
[8] Sentencia C-1052 de 2001.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993.
Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 16 y 20 de la Ley 3 de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de
1986. En el mismo sentido puede consultarse la
Sentencia C-428 de 1996.
[10]Así, por ejemplo en la
Sentencia C-362 de 2001, la Corte también se inhibió de conocer la demanda
contra Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos
esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal,
puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma
atacada no lo son realmente contra ella”.
[11] Sentencia C-504 de 1995. La
Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el
artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el
Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000.  La
Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los
artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial
de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de
normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido,    C-113 de
2000, C-1516 de 2000 y C-1552 de 2000.
[13] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000, C-011 de 2001,
entre otras.
[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995. La
Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos
125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no
estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales
invocados.
[15] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519
de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000, C-177 de 2001, entre varios
pronunciamientos.
[16] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997. La
Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de
1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[17] Cfr. la
Sentencia C-447 de 1997.
[18] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La
Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código
Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo
de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por
tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la
Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se
apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las
normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la
Constitución.
[19] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[20] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995.
Este fallo que se encargó de estudiar la
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en
los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor,
puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
[21] Son estos los términos descriptivos utilizados por la
Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a
consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las
ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C-374 de 1997 se desestiman de
este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la
Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000,
C-645 de 2000, C-876 de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001,
C-201 de 2001.
[22] Corte Constitucional. Sentencia C-533 de 2012 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla).
[23] Corte Constitucional. Sentencia C-185 de 2002 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil), reiterada en las sentencias C-533 de 2012 y C-942 de
2010.
[24] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623
de 2008 y C-1123 de 2008.
[25] Ibídem.
[26] Sentencia C-623 de 2008.
[27] Ver Sentencia C-240 de 2009
M.P. Mauricio González Cuervo.
[28] Ver, entre otras, las Sentencias C-780 de 2003, C-1154
de 2005, C-891A y C-192 de 2006, C-240 de 2009 y C-238 de 2012.
[29] Sentencia C-891A de 2006. La
Corte ha señalado que existe una omisión legislativa cuando el legislador ha
expedido una ley, pero en ella ha regulado algunas relaciones “dejando por
fuera otros supuestos análogos” y aún cuando en una buena parte de los
casos la omisión se torna patente en relación con el derecho a la igualdad, no
siempre ello es así, pues como lo ha indicado esta Corporación, la omisión
relativa también podría configurarse respecto “del derecho de defensa, como
elemento esencial del debido proceso, por cuanto la ley existe pero no cubre
todos los supuestos que debería abarcar” y su actuación sería “imperfecta
o incompleta”.
[30] Extracto
de la Sentencia C-096 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[31]
Los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener
tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender
la corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo cual (iii)
la duda debe resolverse a favor del actor.
[32] Cfr. entre
otros, los fallos C-185 de marzo 13 de 2002,
M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-823 de agosto 10 de 2005,
M. P. Álvaro Tafur Galvis; y C-394 de mayo 23 de 2007,
M. P. Humberto Sierra Porto.
[33] C-185 de
2002, reiterada en C-942 de noviembre 24 de 2010,
M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[34]
M.P.  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.