C-417-97
Sentencia T-417/97
Sentencia
T-417/97
RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE INVALIDEZ-Oportunidad
para controvertir valoración médica
La decisión sobre
el reconocimiento o no de la pensión de invalidez debe someterse a un
procedimiento administrativo dentro del cual deben observarse las reglas del
debido proceso. Por consiguiente, el interesado tiene los derechos propios de
todo interviniente en una actuación administrativa y, especialmente, el derecho
a que se dé la oportunidad de controvertir la calificación o valoración médica
relativa a la disminución de su capacidad laboral, lo cual determina que se le
considere o no como invalido y a que se le otorgue o no la respectiva pensión
de invalidez.
DEBIDO PROCESO-Nueva valoración médica para determinar
grado de invalidez
La entidad optó
por modificar la situación favorable creada, ordenando la práctica de una nueva
valoración médica. No descarta la Sala que esto sea posible con el fin de que
la entidad de previsión adquiera certeza sobre el grado de invalidez que
presenta una persona para efectos de determinar el reconocimiento o no de la
pensión de invalidez. Pero lo que si encuentra censurable es que contrariando
el principio de la buena fe, y actuando en contra de sus propias razones la
administración resuelva por sí y ante sí y en forma autoritaria, someter a una
persona que padece una enfermedad que presuntamente le determina una invalidez
a que se someta a nuevos exámenes médicos para variar la calificación o
valoración inicial de ésta, sin observar las reglas mínimas del debido
proceso.  Para practicar la nueva valoración no se le informó al demandante la
razón de la misma; tampoco ésta contiene una motivación suficiente en el
sentido de justificar plenamente los motivos por las cuales se cambiaba
radicalmente el porcentaje de disminución de pérdida de la capacidad laboral.
Mucho menos se le puso en conocimiento del demandante esta nueva situación ni
la circunstancia de que podía utilizar mecanismos gubernativos para impugnarla.
TUTELA
TRANSITORIA-Servicio
médico asistencial a enfermo de sida/DERECHO A LA VIDA-Servicio médico
asistencial a enfermo de sida
A pesar de que
existe un mecanismo alternativo de defensa judicial como es la acción
contenciosa administrativa, a la cual ya acudió el actor, es evidente que
existe un perjuicio irremediable que puede ser conjurado a través del mecanismo
transitorio de la tutela. Del resultado de la referida acción depende el
reconocimiento de la pensión de invalidez y el derecho que se deriva de ésta a
la prestación de los servicios médico asistenciales. Se trata de evitar un
perjuicio irremediable al peticionario, pues en el momento el Fondo no se
encuentra prestando el servicio médico asistencial al peticionario, y de otra
parte, el médico tratante del peticionario certifica que "el estado de
salud de éste exige la iniciación inmediata de un protocolo combinado", y
que "además requiere pruebas de laboratorio, radiografías y chequeos médicos
periódicos, con el fin de monitorear progresión de la enfermedad y efecto de
fármacos utilizados". De no prestarse la asistencia médica-asistencial, su
enfermedad seguirá progresando, su estado de salud se agravará
irreversiblemente y presumiblemente, en breve término, le puede sobrevenir la
muerte.
Referencia:
Expediente T-120212.
Peticionario: Eliseo
López Londoño.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto veintiocho (28) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I.
ANTECEDENTES.
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el
proceso de tutela instaurado por Elíseo López Londoño, contra el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República y profiere la respectiva
sentencia, con fundamento en las atribuciones que le otorgan los artículos 86
inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
1.
Los hechos.
1.1. El
peticionario, siendo empleado del Congreso de la República, adquirió la
enfermedad del SIDA, a principios del año de 1994.
1.2. Mediante
la resolución No. 206 de abril 20 de 1994 se declaró insubsistente su
nombramiento del cargo de Asistente Grado IV.
1.3. El demandante
solicitó al Fondo de Previsión Social del Congreso, el 2 de junio de 1994, el
reconocimiento de la pensión de invalidez.
1.4. El 24 de agosto
de 1994, por orden de las directivas del Fondo, un grupo de especialistas del
Hospital Militar Central, efectuaron una evaluación médica, y dictaminaron una
incapacidad absoluta y permanente por la pérdida del 100% de la capacidad
laboral, adquirida durante el desempeño del cargo, pero no ocasionada por causa
ni con ocasión del mismo.
1.5. A pesar
de contar el Fondo con el referido dictamen médico, no respondió de inmediato a
la solicitud de pensión de invalidez. Por tal razón, la Defensoría del Pueblo,
mediante oficio No. L-1740 de junio 20 de 1995, solicitó información sobre los
motivos por los cuales no se había resuelto dicha solicitud.
En su respuesta,
según el peticionario, el Fondo informó que mediante resolución del 27 de junio
de 1995 se le había reconocido la pensión de invalidez.
1.6. El
Secretario General del Fondo, mediante memorando No. 149 de agosto 9 de 1995,
dirigido  a la División de Prestaciones Económicas expresó lo siguiente:
"Sin la firma
del Director y del Secretario General, me permito devolver el proyecto de
resolución por medio del cual se reconoce una pensión por invalidez del señor
Elíseo López Londoño, por cuanto analizado con el señor Director y el jefe de
la División médica el acta de la junta médico laboral realizada en el hospital
Militar, se presentan unas inconsistencias que ameritan una nueva revisión
médica del paciente, con el fin de determinar y cuantificar el grado de
invalidez, si la hubiere".
1.7. A través
de los médicos del Fondo se efectuó una nueva valoración, sobre la situación
médico laboral del demandante, los cuales dictaminaron una disminución del
29.45% de la capacidad laboral. En tal virtud, según Resolución No. 570 de mayo
7 de 1996, se le negó la pensión de invalidez.
2.
Las pretensiones.
II. Con
base en los hechos expuestos, el peticionario, quien ya inició la acción
respectiva ante la jurisdicción de lo contencioso, solicita que como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable se amparen sus derechos
constitucionales a la seguridad social, a la salud y a la igualdad y,
consecuencialmente, que se ordene al Fondo de Previsión Social del Congreso de
la República le suministre los medicamentos, hospitalizaciones y la atención
médica que requiera para contrarrestar su enfermedad.
II.  ACTUACION
JUDICIAL.
1. Primera
instancia.
El
Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia
del 9 de diciembre de 1996, resolvió tutelar los derechos fundamentales a la
vida, a la dignidad humana, a la salud, y a la igualdad. En consecuencia,
ordenó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República que en el
término de 48 horas a partir de la notificación del fallo de tutela procediera
a suministrar al actor los servicios médico asistenciales necesarios en la
forma prescrita por el médico tratante.
Para tomar estas
decisiones, el Juzgado básicamente argumentó que la infección con el virus del
SIDA coloca al peticionario en un estado de deterioro permanente con repercusión
en la vida misma, pues finalmente le causará la muerte, por lo que la
vinculación entre el derecho a la vida y el derecho a la salud se aprecia con
claridad. Por eso se hace necesario proceder al tratamiento pertinente
encaminado a atacar las manifestaciones de la enfermedad, para impedir su
desarrollo, aliviar sus efectos y facilitar al enfermo el desarrollo de su
personalidad dentro del medio social.
2. Segunda instancia.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá - Sala Laboral - revocó el fallo de
primera instancia y, en su lugar, resolvió denegar la tutela impetrada, por las
siguientes razones:
El derecho a la
salud no implica que por vía de tutela se pueda exigir toda clase de
prestaciones médicas, pues el contenido de los derechos asistenciales es
generalmente programático y así pues, quien no haya consolidado cierto derecho
o no haya hecho suyo el derecho en mención (derecho subjetivo), no puede
pretender que el juez en sede de tutela disponga sobre dichas prestaciones, que
de suyo han de ser definidas ante los organismos competentes y con la plenitud
de las formas propias de los recursos de la vía gubernativa y/o de las acciones
de la jurisdicción contencioso administrativa.
Sobre el caso en
particular, el Tribunal consideró que el acto administrativo denegatorio de la
pensión de invalidez con base en dictamen de junta médico laboral que dictaminó
sólo una incapacidad médico laboral de 29.45%, no puede desconocerse a través
de la acción de tutela, sin que ello signifique que dicha valoración medica no
pueda ser objeto de controversia ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. El problema
jurídico planteado.
Debe la Sala
determinar si es procedente la tutela de los derechos constitucionales que
invoca, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo decide sobre la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante
contra el acto administrativo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República que le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación.
2. La solución
del problema.
2.1. En la sentencia
T-271/95[1],
esta Corte al hacer referencia al enfermo de Sida y sus derechos a la vida,
salud y seguridad social, consideró lo siguiente:
“La infección con
el Virus de Inmunodeficiencia Humana coloca a quien la padece en un estado de
deterioro permanente con grave repercusión sobre la vida misma, puesto que el
virus ataca el sistema de defensas del organismo dejándolo desprotegido frente
a cualquier afección que, finalmente, causa la muerte. El ser humano necesita
mantener ciertos niveles de salud para sobrevivir y desempeñarse, de modo que,
cuando la presencia de enfermedades
incurables y mortales afecta esos niveles, poniendo en peligro la propia
subsistencia, no resulta válido pensar que el enfermo esté ineluctablemente
abocado a abandonarse a la fatalidad, desechando cualquier tratamiento, por
considerarlo inútil ante la certeza de un inexorable desenlace final; todo lo
contrario, el paciente tiene derecho, mientras tanto, a abrigar esperanzas de
recuperación, a procurar alivio a sus dolencias, a buscar, por los medios
posibles, la prolongación de la vida amenazada, si así lo desea.”
Asi mismo, en
relación con la petición de los derechos de enfermos de SIDA dijo la Corte en
la sentencia SU-256/96[2]:
“2.1. La no
discriminación a los enfermos del SIDA y portadores del virus V.I.H.”
“El Estado social
de derecho, a diferencia del Estado liberal clásico, no se limita a reconocer
unos derechos fundamentales, sino que además funda su legitimidad en la
eficacia y observancia de tales bienes jurídicamente protegidos; de ahí que los
promueve y tutela como derechos incondicionales y universales. En el Estado
contemporáneo es impensable la existencia de "ghettos", como otrora
existían con los individuos de alguna raza, o los portadores de enfermedades
como la lepra. El concepto de "intocables", ha quedado revaluado por
el devenir histórico, que se orienta a hacer más sólido el principio de
igualdad. El grado de civilización de una sociedad se mide, entre otras, por la
manera como coadyuva con los débiles, los enfermos y en general con los más
necesitados y no, en cambio, por la manera como permite su discriminación o
eliminación.”
(...)
“El Estado no
puede permitir tal discriminación, básicamente por dos razones: Primera, porque
la dignidad humana impide que cualquier sujeto de derecho sea objeto de un
trato discriminatorio, pues la discriminación, per se, es un acto injusto y el
Estado de derecho se fundamenta en la justicia, con base en la cual construye
el orden social.”
“Y segunda, porque
el derecho a la igualdad, de acuerdo con el artículo 13 superior, comporta el
deber irrenunciable del Estado de proteger especialmente a quienes se
encuentran en condiciones de inferioridad manifiesta. Ya esta Corporación ha
señalado como criterios orientadores de la igualdad, la proporcionalidad y la
razonabilidad. La primera se encamina a establecer la adecuación entre la
necesidad y la forma protectora; la segunda busca el criterio prudencial de
guardar un equilibrio y evitar a toda costa la arbitrariedad absoluta, la
discrecionalidad infundada y, por sobre todo, la discriminación.”
“Por ello la
Corte ve la necesidad de recordar que el enfermo de SIDA o el simple portador
del virus V.I.H. es un ser humano y, por tanto, titular, de acuerdo con el artículo
2o. de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de todos los derechos
proclamados en los textos internacionales de derechos humanos, sin que pueda
ser objeto de ninguna discriminación, ni de ninguna arbitrariedad por razón de
su situación. Sería ilógico que a una persona por padecer un mal, se le tratara
de manera nociva para su integridad física, moral o personal.”
2.2. La decisión
sobre el reconocimiento o no de la pensión de invalidez debe someterse a un
procedimiento administrativo dentro del cual deben observarse las reglas del
debido proceso. Por consiguiente, el interesado tiene los derechos propios de
todo interviniente en una actuación administrativa y, especialmente, el derecho
a que se dé la oportunidad de controvertir la calificación o valoración médica
relativa a la disminución de su capacidad laboral, lo cual determina que se le
considere o no como invalido y a que se le otorgue o no la respectiva pensión
de invalidez.
Sobre el punto esta
Sala de Revisión en la sentencia T-065/96[3],
señaló lo siguiente:
“El régimen
jurídico aplicable para el reconocimiento de la pensión de invalidez por riesgo
común, se encuentra contenido en las disposiciones de los artículos 38 a 43 de
la ley 100 de 1993, los cuales fueron desarrollados mediante los decretos 1346
de 1994 y 962 de 1995. En el primero de dichos decretos, "se reglamenta la
integración, la financiación y el funcionamiento de las juntas de calificación
de invalidez" y en el segundo, "se adopta el Manual Unico para la
Calificación de la Invalidez".”
“Según el aludido
régimen jurídico, para efectos del reconocimiento de una pensión de invalidez a
una persona se requiere:
“Que posea una
invalidez de origen no profesional, no provocada intencionalmente, que le
represente una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral.
Haber cotizado al
sistema de seguridad social, en la forma como se indica en el artículo 39 de la
ley 100 de 1993.
La calificación
del estado de invalidez  por la entidad correspondiente, esto es, la que
hubiere asumido los riesgos de invalidez y de sobrevivientes. Dicha
calificación debe hacerse con base en el Manual Unico para la Calificación de
la Invalidez adoptado por el decreto 962 de 1995, antes citado. (art. 3o -1 del
decreto 1346 de 1994).
En caso de
controversia, esto es, en el evento de que la calificación de la invalidez sea
objetada o reclamada por el interesado, por no estar de acuerdo con la fijación
del porcentaje de disminución de la capacidad laboral, de conformidad con los
artículos 42 y 43 de la ley 100 de 1993, corresponde a la respectiva Junta
Regional de Calificación de Invalidez, en primera instancia, y a la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, en segunda instancia, resolver dicha
controversia.”
2.3. Destaca la Sala
que en el caso que no ocupa el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, para efectos de determinar la disminución de la capacidad laboral
del demandante y, eventualmente, si podía tener derecho o no a la pensión de
invalidez, se sometió al dictamen de la Junta médico laboral del Hospital
Militar Central. En dicho dictamen se consideró que el actor tenía una
disminución de la capacidad laboral equivalente al 100%.
En esta
circunstancia puede decirse que, según el procedimiento adoptado por la propia
entidad de previsión, se configuró a favor del demandante una situación
favorable que le permitía obtener la pensión de invalidez. De buena fe éste
consideró que la pensión de invalidez le sería concedida, hasta el punto que
existía un proyecto de resolución en este sentido.
Sin embargo, dicha
entidad optó por modificar la situación favorable creada, ordenando la práctica
de una nueva valoración médica. No descarta la Sala que esto sea posible con el
fin de que la entidad de previsión adquiera certeza sobre el grado de invalidez
que presenta una persona para efectos de determinar el reconocimiento o no de
la pensión de invalidez. Pero lo que si encuentra censurable es que
contrariando el principio de la buena fe, y actuando en contra de sus propias
razones la administración resuelva por sí y ante sí y en forma autoritaria,
someter a una persona que padece una enfermedad que presuntamente le determina
una invalidez a que se someta a nuevos exámenes médicos para variar la
calificación o valoración inicial de ésta, sin observar las reglas mínimas del
debido proceso.
En efecto, observa
la Sala que para practicar la nueva valoración no se le informó al demandante
la razón de la misma; tampoco ésta contiene una motivación suficiente en el
sentido de justificar plenamente los motivos por las cuales se cambiaba
radicalmente el porcentaje de disminución de pérdida de la capacidad laboral.
Mucho menos se le puso en conocimiento del demandante esta nueva situación ni
la circunstancia de que podía utilizar mecanismos gubernativos para impugnarla.
Por tales razones
estima la Corte que en el presente caso se violó el debido proceso.
2.4. La
jurisprudencia de la Corte ha sostenido que los derechos a la salud y a la
seguridad social, son de naturaleza prestacional. Por consiguiente, como
derechos derivados no son de aplicación inmediata y, por lo tanto, no se puede
exigir su amparo a través de la tutela sino acudiendo a los mecanismos
ordinarios de defensa judicial. No obstante, ha admitido que procede la tutela
cuando se lesione un derecho fundamental y no exista medio alternativo de
defensa judicial que sea idóneo y eficaz para su protección o cuando a pesar de
existir se pueda causar un perjuicio irremediable.
2.5. A pesar de que
en este caso existe un mecanismo alternativo de defensa judicial como es la
acción contenciosa administrativa, a la cual ya acudió el actor, es evidente
que existe un perjuicio irremediable que puede ser conjurado a través del
mecanismo transitorio de la tutela. Del resultado de la referida acción depende
el reconocimiento de la pensión de invalidez y el derecho que se deriva de ésta
a la prestación de los servicios médico asistenciales. Las razones por las
cuales considera la Sala que existe dicho perjuicio son las siguientes:
Ciertamente se trata
de evitar un perjuicio irremediable al peticionario, pues en el momento el
Fondo, como su propio Director lo manifiesta, no se encuentra prestando el
servicio médico asistencial al peticionario, y de otra parte, el médico
tratante del peticionario certifica que “el estado de salud de éste exige la
iniciación inmediata de un protocolo combinado, de al menos 2 (dos)
antivirales: Zidovudina (aviral) = 4 cáps. De 100 mg/día + Ritonavir (Norvir)
500 mg, 2 veces al día”, y que “además requiere pruebas de laboratorio,
radiografías y chequeos médicos periódicos, con el fin de monitorear progresión
de la enfermedad y efecto de fármacos utilizados”. De no prestarse la
asistencia médica-asistencial que el demandante requiere su enfermedad seguirá
progresando, su estado de salud se agravará irreversiblemente y
presumiblemente, en breve término, le puede sobrevenir la muerte.
En consecuencia, se
impone la revocación de la sentencia dictada por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Laboral y la confirmación del
fallo de primera instancia, con la modificación de que se tutelan, como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, los derechos a la
vida, a la igualdad y al debido proceso.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
la sentencia de fecha 8 de abril de 1997 proferida por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala Laboral, a través de la cual
se resolvió denegar la tutela impetrada.
Segundo. CONFIRMAR
la sentencia del 9 de diciembre de 1996 proferida por el Juzgado Octavo
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, con la modificación de que se
tutelan, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, los
derechos a la vida, a la igualdad y al debido proceso, siendo entendido que
dicho amparo se condiciona al hecho de que efectivamente se hubiere ejercido
por el peticionario la acción ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
La medida adoptada
sólo estará vigente mientras dicha jurisdicción decida de fondo lo que
corresponda en relación con la acción instaurada por el demandante contra el
acto administrativo que le negó la pensión de invalidez.
Tercero. LIBRENSE
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional .
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO.
Secretaria General
[1] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[2] M.P. Vladimiro Naranjo
Meza.
[3] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.