C-854-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-854/05
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Alcance
PROCESO CONCURSAL-Finalidad
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Establecimiento de mayoría absoluta para acreedores externos/ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Aplicación del principio democrático
En el inciso segundo del artículo 29 de la Ley 550 de
1999, ahora demandado parcialmente, dispuso el legislador que cuando se trate
de acreedores externos,
ya sea uno solo o varios de éstos, que pertenezcan “a una misma organización
empresarial declarada o no como grupo para efectos de la ley comercial, emitan
votos en un mismo sentido que equivalgan a la mayoría absoluta o más de los
votos admisibles, para
la aprobación o improbación correspondiente, se requerirá, además, del voto
emitido en el mismo sentido por un número plural de acreedores de cualquier
clase o clases que sea igual o superior al veinticinco por ciento (25%) de los
votos admisibles”. El
demandante considera que tal exigencia, referida sólo a los acreedores
externos, viola el derecho a la igualdad, el Preámbulo de la Constitución y el
artículo 58 de la Constitución. Analizada la argumentación expuesta en la
demanda para impetrar
la inexequibilidad de las expresiones “externo” o “externos” con respecto a los
acreedores, se encuentra por la Corte que la Ley 550 de 1999, en su artículo 19
hizo una distinción entre acreedores externos e internos de la empresa.
Conforme a esa distinción,
la misma ley en el artículo 29 parcialmente acusado, optó por fijar unas reglas
para garantizar el derecho de participación democrática en las decisiones que
puedan adoptarse para la celebración de los acuerdos de reestructuración
económica de las empresas
en estado de insolvencia. El legislador fue en extremo cuidadoso del principio
democrático y, por ello, no autorizó constituir la mayoría absoluta referida de
cualquier manera, sino que dispuso que ella debe conformarse “con votos
provenientes de por lo
menos tres (3) de las clases de acreedores previstas en el siguiente artículo.
En caso de que sólo existan y concurran tres (3) clases de acreedores, la
mayoría deberá conformarse con votos provenientes de acreedores pertenecientes
a dos (2) de las clases
de acreedores existentes, siempre y cuando se obtenga la mayoría absoluta de
votos admisibles; y de existir sólo dos (2) clases de acreedores, la mayoría
exigida por la ley deberá conformarse con votos provenientes de ambas clases de
acreedores”, con sujeción
a lo dispuesto en el inciso siguiente de la norma, que es el parcialmente
acusado. Estableció el legislador, a renglón seguido, que si se trata de uno o
de varios acreedores externos, que tengan como característica común el
pertenecer “a una misma organización
empresarial declarada o no como grupo para efectos de la ley comercial”, si
emiten sus votos para conformar la mayoría absoluta y lo hacen en un mismo
sentido, no sólo se exigirá el número plural de acreedores a que ya se hizo
referencia, sino,
adicionalmente, “que sea igual o superior al veinticinco por ciento (25%) de
los votos admisibles”. Queda claro que el legislador se propuso evitar que un
mismo grupo económico empresarial pueda utilizar distintas empresas suyas para
imponer a los demás acreedores
un acuerdo conforme a una decisión, que así resulta unilateral y eventualmente
podría ser abusiva. De manera pues que, la norma en cuestión, en sí misma no
contraría el ordenamiento superior, pues al contrario, es un instrumento
adoptado por el legislador
para darle contenido concreto en esta clase de acuerdos al principio
democrático en el manejo de la economía cuando se trata de empresas en estado
de insolvencia.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Regulación diferente para acreedores internos y acreedores externos
Analizada la Ley 550 de 1999, es claro que se
establece en ella una distinción entre los acreedores externos y los acreedores
internos, pues éstos según expresa la misma ley, son en general quienes aportan
bienes al desarrollo de
la empresa en forma demostrable y cuantificable, como por ejemplo sus propios
accionistas o socios, o asociados o cooperados que tengan forma jurídica
asociativa, o en su caso el controlante de la fundación. Es decir, se
encuentran íntimamente vinculados a la creación de la empresa, así como a sus
actividades, y en consecuencia, según el criterio del legislador no se
encuentran en la misma situación de los acreedores externos, quienes son
aquellos que tienen con la empresa relaciones crediticias, pero sin estar vinculados a ella como los
acreedores internos. Precisamente teniendo en cuenta esta circunstancia y las
finalidades que se persiguen con la ley en cuestión, el legislador optó por
establecer regulaciones diferentes para esas dos categorías de acreedores, de tal manera que al mismo tiempo
que dictó normas tendientes a evitar que un mismo grupo económico empresarial
pudiere utilizar distintas empresas suyas para imponer un acuerdo determinado a
los acreedores, no deje sin instrumentos para defender sus intereses a los acreedores internos, como
aparece en el artículo 30 de la misma ley. Siendo ello así, no podría
predicarse la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas del artículo 29
de la Ley 550 de 1999, no sólo por ser clara su finalidad constitucional en defensa del principio
democrático en los acuerdos de reestructuración empresarial, sino también por
cuanto se trata de dos categorías distintas de acreedores y con regulaciones
específicas, pero todas dentro del marco general de dicha ley.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EMPRESARIAL-Reglas para garantizar el derecho de
participación democrática
Referencia: expediente D-5640
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 29 (parcial), de la Ley 550 de 1999 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación
empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la
función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones
y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”.
Demandante: Fernando Alarcón Alarcón
Magistrado Ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de agosto de
dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo
241-1 de la Constitución Política el ciudadano Fernando Alarcón Alarcón,
presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 29 (parcial), de la
Ley 550 de 1999 “Por la
cual se establece un régimen
que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de
los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y
lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para
armonizar el régimen legal
vigente con las normas de esta ley”.
Por auto de 8 de febrero del año en curso,
el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en
lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que
rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de
la República, al señor Presidente del Congreso de la República, al señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, y al señor Ministro del Interior y de
Justicia, para los fines
pertinentes.
II.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la norma demandada, publicada en el
Diario Oficial No. 43.940 de 19 de marzo de 2000. Se subraya lo acusado.
“LEY 550 DE 1999
(diciembre 30)
“CELEBRACION
DE LOS ACUERDOS. Los acuerdos de reestructuración se celebrarán con el voto
favorable de un número plural de acreedores internos o externos que representen
por lo menos la mayoría absoluta de los votos admisibles. Dicha mayoría deberá
conformarse con votos
provenientes de por lo menos tres (3) de las clases de acreedores previstas en
el presente artículo. En caso de que sólo existan y concurran tres (3) clases
de acreedores, la mayoría deberá conformarse con votos provenientes de
acreedores pertenecientes
a dos (2) de las clases de acreedores existentes, siempre y cuando se obtenga
la mayoría absoluta de votos admisibles; y de existir sólo dos clases de
acreedores, la mayoría exigida por la ley deberá conformarse con votos
provenientes de ambas clases
de acreedores, con sujeción, en todo caso, a lo dispuesto en el siguiente
inciso:
Cuando un solo acreedor externo de una misma clase, o varios acreedores externos de una o varias clases de acreedores, pertenecientes
a una misma organización empresarial declarada o no como grupo para efectos de la ley
comercial, emitan votos en un mismo sentido que equivalgan a la mayoría
absoluta o más de los votos admisibles, para la aprobación o improbación
correspondiente se requerirá, además, del voto emitido en el mismo sentido por un número plural de
acreedores de cualquier clase o clases que sea igual o superior al veinticinco
por ciento (25%) de los votos admisibles. Para efectos del presente artículo,
se entenderá que existen las siguientes cinco (5) clases de acreedores:
a) los acreedores internos;
b) los trabajadores y pensionados;
c) las entidades públicas y las instituciones de
seguridad social;
d) las instituciones financieras y demás entidades
sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria de carácter privado, mixto o
públicos; y
e) los demás acreedores externos.
El derecho de voto de todos los pensionados, sin
perjuicio del derecho individual de veto previsto en esta ley, será ejercido en forma conjunta y en un solo
sentido, por la persona natural o jurídica que los pensionados designen
mediante el voto de la mayoría absoluta de todos ellos por cabezas, en reunión
previamente citada para el efecto y presidida por un funcionario del Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social. En caso de no ser elegido por ausencia de quórum o falta de acuerdo al
respecto, el mismo será designado por el Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social, dependencia que los representará a través de un funcionario si no designa a un representante con
antelación a la reunión prevista en el artículo 23 de esta ley. El
representante de los pensionados está legalmente facultado para presentar
objeciones a la determinación de derechos de voto y de acreencias, así como para votar la celebración o reforma
del acuerdo, en todas sus partes y en cualquier sentido.
Se presume de derecho que todos los apoderados y
representantes legales están facultados para presentar objeciones a la
determinación de derechos de voto y de acreencias, así como para votar la celebración o
reforma del acuerdo, en todas sus partes y en cualquier sentido.
PARAGRAFO 1.  El Gobierno Nacional reglamentará la
forma de establecer que varios acreedores externos pertenecen a una misma
organización empresarial,
para efectos de lo dispuesto en el presente artículo.
PARAGRAFO 2.   Para facilitar la negociación del
acuerdo, el promotor podrá coordinar la deliberación y decisión por
comunicación simultánea o sucesiva, siempre y cuando quede prueba de la expresión y contenido de las decisiones y
de los votos en documento o documentos escritos, debidamente firmados por el
promotor y certificados por el revisor fiscal o el contador público, en el caso
de la comunicación simultánea; y en los demás casos firmados por el votante respectivo con
reconocimiento de su contenido ante el nominador, ante el promotor o ante un
notario público.
PARAGRAFO 3.  La reforma del acuerdo, sin perjuicio de
lo previsto en el numeral décimo del artículo 33 de esta ley, se adoptará con los mismos votos requeridos para su
celebración, calculados con base en estados financieros ordinarios o
extraordinarios del empresario que no tengan más de un mes de antelación
respecto de la fecha para la cual se convoque una reunión, sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo tercero
del artículo 35 de esta ley. Dicha convocatoria se hará con los mismos
requisitos previstos en el artículo 23 de la presente ley; se podrá deliberar
con la presencia del promotor o de quien haga sus veces, y del funcionario designado por la entidad
nominadora, y cualquier objeción a la determinación de los derechos de voto se
resolverá en la forma prevista en la ley. A partir de la fecha prevista para la
reunión, y durante los diez (10) días comunes siguientes, el promotor, mediante cualquier sistema de
comunicación simultánea o sucesiva, podrá obtener los votos necesarios para la
reforma del acuerdo, y proceder a su formalización según lo previsto en esta
ley para la celebración”.
III.  LA
DEMANDA
Según Fernando Alarcón Alarcón, las expresiones acusadas del artículo
29 de la Ley 550 de 1999, crean una situación de desigualdad entre los
acreedores internos y los externos, en tanto se protegen los derechos de las
minorías frente a mayorías conformadas por acreedores externos, pero no se consagra la misma protección
cuando las mayorías provienen de acreedores internos, con lo cual se desconocen
el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 58 de la Constitución Política.
Considera el demandante que la proposición jurídica que incluye y hace diferencias entre acreedor externo y acreedores externos, desconoce derechos adquiridos, como quiera que las
mayorías que sean conformadas por acreedores internos
en los procedimientos que se encuentran establecidos en la ley acusada, pueden afectar a los acreedores externos “por formalismos matemáticos con sacrificio
de derechos sustanciales contrariándose el interés general que se encuentra
representado por los ‘acreedores externos’ que son quienes dan vida y
existencia a las empresas”.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Coadyuvancia de los ciudadanos Iván Camilo Ariza
Galvis, María Carolina Cárdenas García y Juan Andrés Sarmiento Naranjo
Expresan los ciudadanos intervinientes que la Ley 550
de 1999 se fundamenta en los
principios de colectividad, universalidad e igualdad entre los acreedores, es
decir, del principio par
condictio omnium creditorium,
en virtud del cual el proceso de reestructuración se llevará a cabo con todos
los bienes del empresario y
con todos los acreedores en igualdad de condiciones, según se desprende de la
exposición de motivos de la mencionada ley, la cual cita en algunos de sus
apartes. Es esa la razón para que al empresario se le otorgue una participación
como acreedor interno, la cual
será proporcional a su participación en el capital de la empresa, de suerte que
se pueda equiparar su poder de decisión al de los demás acreedores de la
empresa. Se trata pues de disposiciones que permiten iniciar un proceso de
negociación que conlleve a un
convenio basado en el mutuo beneficio entre empresa y acreedores, en el que se
garantice un procedimiento en igualdad de condiciones para todos los
acreedores, sean estos internos o externos.
Aducen que el artículo 29 cuestionado, en su inciso segundo buscaba dar aplicación al
principio de igualdad de acreedores en protección de las minorías,
estableciendo para ello mayorías decisorias necesarias para la aprobación del
acuerdo, así como la pluralidad de acreedores en la misma votación. Sin embargo, añaden, lo que no previó el
legislador en la norma acusada, es “qué ocurre cuando se trata de ‘uno o varios’ acreedores ‘internos’ los
que detentan la mayoría absoluta o más de los votos admisibles, lo que conduce
a que, sin más, es decir sin el requisito adicional de la necesidad de obtener,
además, el voto en el mismo sentido por un número plural de acreedores de
cualquier clase que representen por lo menos el 25% de los votos admisibles,
dicho o dichos acreedor (es) interno (s), imponen su voluntad a todos los demás acreedores de las
otras clases, con el solo requisito previsto en el inciso 1° de la norma, es
decir, obteniendo simplemente tan solo un voto perteneciente a cada una de otra
de las dos clases, incluso dando la posibilidad de que la misma persona detente las tres calidades,
es decir el caso de accionista o socio que además es trabajador y acreedor
externo”.
La situación que se plantea en el inciso segundo del
artículo 29 de la Ley 550 de 1999, implica dar un trato diferenciado para los acreedores externos. Con todo,
consideran que analizando la redacción de la norma el problema no se soluciona
retirando del ordenamiento jurídico las expresiones externo y externos, por cuanto: eliminar la primera de ellas
implicaría que sólo es aplicable
a los acreedores internos cuando se trate de “uno solo de ellos”; y, la segunda, traería como consecuencia que la
norma no tendría aplicación para el número plural de acreedores internos, pues,
“ellos no ‘son
pertenecientes a una misma organización o grupo empresarial’, más aún cuando ellos aparecen definidos en el Art.
260 del Decreto 2250 de 2000, y allí no resulta posible interpretar que los
socios o accionistas lo conforman, a pesar de que en últimas, por sus intereses
comunes como socios o accionistas capitalistas, conforman en la mayoría de los casos ‘un grupo’”.
Por ello, consideran que el pronunciamiento de la
Corte debe estar dirigido en el caso de los supuestos planteados en el párrafo
precedente, a que se entiendan “incluidos tanto el caso de ‘un solo acreedor interno’ como el de ‘varios acreedores internos’, ya
sea al declarar la inconstitucionalidad del precepto acusado o su
constitucionalidad condicionada.
Finalizan su intervención expresando que la imposición
de una votación calificada sobre
un grupo de acreedores externos y no sobre los acreedores internos, genera una
desigualdad incompatible con el espíritu de la ley, lo cual se traduce en la
permanencia del poder decisorio en el empresario, desconociendo por completo el
principio de igualdad.
Intervención de la Superintendencia de Sociedades
Fernando José Ortega Galindo, en calidad de Jefe de la
Oficina Jurídica de la Superintendencia de Sociedades, interviene en defensa de
la constitucionalidad de la norma acusada, para lo cual argumenta de la siguiente manera:
Con la Ley 550 de 1999 se buscó dar mayor protección a
la empresa y al empresario, y por ende, a los acreedores internos pues son
ellos quienes con su capital hacen posible la creación de empresa, “generadora de riqueza tanto para el empresario como para sus acreedores
externos”. Agrega que con
la ley demandada se quiso disminuir la excesiva protección que le otorgaba la
Ley 222 de 1999 al empresario, pero sin llegar al extremo de desconocer que son
los acreedores internos quienes
toman inicialmente el riesgo de aportar el capital necesario para iniciar una
empresa.
Luego de citar el artículo 30 de la Ley 550 de 1999
sobre derechos de veto, aduce que el precepto normativo acusado no puede ser
interpretado de manera aislada, sino que para ello se ha de tener el cuenta el artículo 30 en cuestión, pues
el accionante está desconociendo que el régimen de la ley de intervención
económica quiere dar una especial protección a los acreedores internos, como
quiera que el derecho de veto por
parte de los acreedores internos es de suyo bastante complicado como para
exigírseles el mismo tratamiento que se da en la norma acusada a los acreedores
externos.
Por último, manifiesta el Jefe de la Oficina Jurídica
de la Superintendencia de Sociedades, que acceder a las pretensiones del demandante sería desconocer el
mandato contenido en el artículo 333 de la Constitución, según el cual la
empresa es la base del desarrollo económico, pues con ello se estaría “desincentivando la protección a los
acreedores internos y,
por ende, la creación de empresa, en un país en que el desempleo alcanza
niveles aberrantes y la única solución para tal problema es la creación de
empresa y la protección a los empresarios”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
La
Procuraduría General de la Nación en concepto N° 3795 de 6 de abril de 2005,
solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de las
expresiones “externo” y “externos” contenidas en el segundo
inciso del artículo 29 de la Ley 550 de 1999, para lo
cual razonó de la siguiente manera:
El
Ministerio Público se refiere inicialmente a las omisiones legislativas, pues
en su criterio la demanda plantea una presunta omisión legislativa relativa que
vulnera el derecho a la igualdad, en relación con el
requisito de votación exigido para la celebración de acuerdos de
reestructuración empresarial. Después de explicar brevemente en que consiste
dicha figura, se refiere a la finalidad del legislador al expedir la ley
acusada, de donde deduce que el régimen aplicable a la
reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, se rige
por la Constitución económica, entendida como “el
conjunto de normas superiores que ordenan la vida económica de la sociedad y
establecen el marco jurídico esencial para la
estructuración y funcionamiento de la actividad productiva de bienes y
servicios”.
Después
de realizar un breve esquema del contexto constitucional en virtud del cual el
Estado interviene en la economía, aduce que para el juez constitucional se impone el criterio de inconstitucionalidad
manifiesta, es decir, que solamente ante una
abierta e indiscutible inconstitucionalidad de derechos fundamentales o de
mandatos constitucionales, o si se incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, la ley que regula la actividad
empresarial será retirada del ordenamiento jurídico. En caso contrario, el
legislador cuenta con una amplia libertad de configuración para regular la
actividad económica del Estado. Esto es así, por cuanto
“el contexto constitucional económico se rige por la
dirección estatal que interviene la actividad con fines de interés general,
bien común o por conveniencia en función del crecimiento y desarrollo
económicos. El control constitucional de las normas
económicas se guía por el criterio de la inconstitucionalidad manifiesta, en
donde la interpretación legal se hace en forma amplia”.
Considera
la Vista Fiscal que del contexto de la Ley 550 de 1999, se puede deducir que se
trata de una norma de intervención económica, diseñada
por el  legislador con miras a buscar la reactivación empresarial, razón por la
cual está precedida de la más amplia libertad de configuración y, en ese
sentido debe ser interpretada.
Ahora
bien, a su juicio, los acuerdos de reestructuración
empresarial se guían por el principio democrático y, por ello, se exige una
mayoría calificada para la toma de decisiones y una participación mínima de
diferentes clases de acreedores, los cuales se dividen en internos y externos.
Los primeros son: los socios, controlantes o
beneficiarios reales que hayan aportado bienes al desarrollo de la empresa en
forma demostrable o cuantificable; los demás, son externos.
Para la
celebración de los acuerdos de reestructuración, se
debe seguir el procedimiento establecido en la ley, pero si no se llega a un
consenso, la consecuencia normal es la liquidación obligatoria de la empresa
(Ley 550/99 art. 27), de donde deduce que esos acuerdos se rigen por el
consenso y no por la imposición unilateral. Siendo ello
así, cuando un acreedor externo o varios acreedores externos que pertenezcan a
una misma organización empresarial, emiten votos en un mismo sentido que
equivalgan mínimo a la mayoría absoluta de los votos admisibles, para cuya aprobación se requiere además de un número plural de acreedores
que voten en el mismo sentido aprobatorio con mínimo el 25% adicional de esa
votación. La razón de esa votación plural mayor al 75% de los votos admisibles
es la de preservar el principio democrático y el
derecho a la igualdad de los acreedores minoritarios “evitando situaciones de control empresarial externo por la vía de
un ‘acuerdo unilateral’ que pueda discriminar los intereses de los acreedores
minoritarios”.
Sin
embargo, aduce el Procurador General de la Nación, que
existe otra situación expresamente regulada por el legislador, consistente en
la posibilidad de que sean los acreedores internos los que puedan emitir votos
en un mismo sentido que equivalgan mínimo a la mayoría absoluta de los votos admisibles, tal como lo dispone el numeral 6 del
artículo 30 de la ley cuestionada, “por lo que de
entrada se establece que no se incurrió en omisión legislativa”. Añade, que en ese caso, “la celebración
del acuerdo empresarial se hace según lo
establecido en el artículo 29 en concordancia con el numeral 6 del artículo 30
de la Ley 550 de 1999, en donde se requiere el voto favorable de los acreedores
que represente mínimo la mayoría absoluta de los votos admisibles, que procedan
de por lo menos 3 clases de acreedores (o dos,
dependiendo del mínimo de clases de acreedores participantes en el acuerdo), y
que la votación mínima de los acreedores internos sea igual o superior a la
mayoría absoluta de tales acreedores internos”.
Esa
regulación demuestra, en concepto del Procurador que el
legislador le dio un tratamiento especial más exigente que el normalmente
establecido, al evento en que los acreedores internos tengan por sí mismos, la
mayoría absoluta de los votos admisibles requeridos para la celebración de los acuerdos de reestructuración empresarial, con lo
cual también se busca preservar el principio democrático, el derecho a la
igualdad de los acreedores externos para no ser discriminados en el tratamiento
de sus acreencias, pero sobre todo, para asegurar el
compromiso de gobernabilidad empresarial por parte de los acreedores internos “con el pago de las obligaciones contraídas con los demás
acreedores, responsabilidad social empresarial que busca asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales de los
particulares”.
Tanto es
así, continúa expresando el Ministerio Público, que cuando no se cumple con el
requisito de la votación de los acreedores internos indicada en la ley, en
lugar de proceder a la liquidación forzosa administrativa, la autoridad competente puede decidir si procede el trámite de recuperación
de negocios que corresponda, asunto que difiere de una liquidación.
Así las
cosas, concluye diciendo que “no se presentó omisión
legislativa al regularse el tratamiento dado a los acreedores externos con posibilidad de adquirir control empresarial por
poseer la mayoría absoluta o más de los votos admisibles para celebrar los
acuerdos de reestructuración empresarial, frente a la similar situación en
cabeza de acreedores internos, ya que los diferentes
tratamientos especiales de aprobación de las convenciones analizadas obedecen a
diferentes razones constitucionales”.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4,
de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer
de las acciones de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la
que se estudia en la presente demanda.
2.
El asunto que se plantea
De los
antecedentes expuestos surge que el problema
jurídico-constitucional que en esta demanda se plantea, se refiere a la
vulneración del derecho a la igualdad que entre acreedores, ya sea externos o
internos, debe existir en los acuerdos de reestructuración empresarial. Para resolver dicho problema, corresponde a la Corte establecer si resulta
constitucionalmente válido que la ley imponga a los acreedores externos
pertenecientes a una misma organización empresarial cuando emiten votos en un
mismo sentido, que para la aprobación o improbación de
los acuerdos, además de un número plural de acreedores de esa naturaleza que
representen por lo menos la mayoría absoluta de los votos admisibles,
provenientes de tres clases de acreedores, o de dos, o de ambos, según sea el
caso, se requiere del voto emitido en el mismo sentido
por varios acreedores de por lo menos el 25% de los votos admisibles, y no se
exija lo mismo para los acreedores internos.
3. El
artículo 29 de la Ley 550 de 1999, no consagra una situación de desigualdad
entre acreedores externos e internos, en los
procesos de reestructuración empresarial.
Para los
efectos de la interpretación que en está oportunidad realizará la Corte de las
expresiones acusadas contenidas en el inciso segundo del artículo 29 de la Ley
550 de 1999, es necesario recordar que la expedición de
la misma tuvo por objeto llevar a cabo objetivos de reactivación económica de
conformidad con los mandatos contenidos en los artículos 334 y 335 de la
Constitución Política, con la clara finalidad de lograr la reactivación de la economía y del empleo, fortaleciendo las
empresas, aliviando su carga financiera y mejorando su productividad, a fin de
que las mismas puedan cumplir con la función social que como base del
desarrollo les corresponde (CP. art. 333).
Conforme a lo dispuesto por el artículo 334 de la Carta Política, al
Estado le corresponde la dirección general de la economía y, en tal virtud, el
legislador se encuentra autorizado para dictar normas de intervención en ella
que garanticen que la actividad económica se desarrolle
sin menoscabo de los principios y valores adoptados por el Constituyente de
1991. Ello significa, entonces, que ha de preservarse la organización
democrática de las empresas, el cumplimiento de la función social de éstas, el
fomento del empleo, el respeto a los derechos
fundamentales, el derecho de participación en todas sus manifestaciones, el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la igualdad de
oportunidades y el estímulo a las actividades empresariales, dentro del marco de un Estado social de Derecho y una economía social de
mercado.
Dentro
de este contexto, ha de entenderse que los procesos concursales, como procesos
de carácter universal, no sólo se encaminan a hacer efectivas las obligaciones
del deudor en estado de insolvencia, sino que
persiguen, en lo fundamental, que la empresa que por diversas circunstancias se
encuentre en él, no se vean avocadas de manera ineludible a su liquidación. Es
decir, se sustituyen los intereses particulares para obtener a toda costa el pago de obligaciones insolutas, por otro de interés general,
de contenido social, a fin de que la empresa supere dificultades transitorias
de afugias económicas, y  continúe con sus actividades, de las cuales no ha de
beneficiarse únicamente el empresario sino la sociedad.
Ello
impone, de suyo, la necesidad de un acuerdo entre el empresario deudor
insolvente y sus acreedores insatisfechos, que debe realizarse, en todo caso,
conforme a la ley y sin quebranto de la Constitución.
Dada la trascendencia económica y social que conlleva la celebración de ese
acuerdo, el Estado no lo deja librado a la autonomía absoluta de la voluntad de
los particulares, sino que lo somete a pautas contenidas en disposiciones
legales. Así se explica la existencia de las normas
originales del Código de Comercio de 1971 (Decreto 410 de ese año), que
regularon la institución del concordato de los comerciantes, y, posteriormente,
de lo dispuesto en las leyes 222 de 1995 y 550 de 1999.
El
acuerdo económico y jurídico a que se refieren tales
normas, implica necesariamente que el legislador en su regulación adopte
mecanismos que impidan que los acreedores queden sometidos a la voluntad
unilateral del empresario deudor, y, al propio tiempo, que una mayoría ocasional de los acreedores someta a la minoría de éstos o al mismo
deudor a condiciones lesivas de sus intereses. Es decir, la ley ha de propiciar
y garantizar la equidad en el acuerdo y debe servir como muro de contención al
abuso del deudor en desmedro de los acreedores, o, de
la mayoría de éstos en perjuicio de los demás o de aquel.
Con
apoyo en tales fundamentos la Ley 550 de 1999, en el artículo 29, en su inciso
primero, exige que los acuerdos de reestructuración económica de una empresa a
los cuales se llegue como producto de una negociación
entre el deudor insolvente y sus acreedores insatisfechos, ha de realizarse “con el voto favorable de un número plural de acreedores internos o
externos que representen por lo menos la mayoría absoluta de los votos admisibles”, constituida con votos
provenientes de las distintas clases de acreedores en la forma establecida en
esa norma legal.
Se
observa por la Corte, que en el inciso segundo del citado artículo 29, de la
Ley 550 de 1999, ahora demandado parcialmente, dispuso
el legislador que cuando se trate de acreedores externos, ya sea uno solo o
varios de éstos, que pertenezcan “a una misma
organización empresarial declarada o no como grupo para efectos de la ley
comercial, emitan votos en un mismo sentido que
equivalgan a la mayoría absoluta o más de los votos admisibles, para la
aprobación o improbación correspondiente, se requerirá, además, del voto
emitido en el mismo sentido por un número plural de acreedores de cualquier
clase o clases que sea igual o superior al
veinticinco por ciento (25%) de los votos admisibles”.
El
demandante considera que tal exigencia, referida sólo a los acreedores
externos, viola el derecho a la igualdad, el Preámbulo de la Constitución y el
artículo 58 de la Constitución. A su juicio, la
distinción entre acreedores externos y acreedores internos, puede llevar al
sacrificio de derechos sustanciales de los primeros, “que son quienes le dan vida y existencia a las empresas”, pues “cuando los acreedores externos
son enfrentados por la norma con discriminación
en la igualdad de trato se hace una distinción odiosa al ordenamiento
constitucional y a principios elementales de justicia que no hacen razonable la
distinción, sin que se justifique formal o materialmente el trato así particularizado por las expresiones atacadas”.
Analizada
la argumentación expuesta en la demanda para impetrar la inexequibilidad de las
expresiones “externo” o “externos” con respecto a los
acreedores, se encuentra por la Corte que la Ley 550 de 1999, en su artículo 19 hizo una distinción entre acreedores externos e
internos de la empresa, conforme a la cual aquéllos “son
los titulares de créditos ciertos que pertenezcan a una cualquiera de las
clases de créditos previstas en el Título XL del Libro Cuarto del Código Civil y demás normas legales que lo modifiquen o
adicionen”, y son acreedores internos “los accionistas, socios, asociados o cooperados del empresario que
tenga forma jurídica asociativa; el titular de las cuotas de la empresa
unipersonal; el controlante de la fundación; y,
en general, los socios, controlantes o beneficiarios reales que haya aportado
bienes al desarrollo de la empresa en forma demostrable y cuantificable”.
Conforme
a esa distinción, la misma ley en el artículo 29 parcialmente acusado, optó por fijar unas reglas para garantizar el derecho de
participación democrática en las decisiones que puedan adoptarse para la
celebración de los acuerdos de reestructuración económica de las empresas en
estado de insolvencia. Así, no es suficiente con ser un
acreedor mayoritario para imponer a los demás un acuerdo determinado de
carácter vinculante, sino que siempre se requiere que el acuerdo se celebre por
un número plural de
acreedores, lo que excluye la decisión singular; así mismo, la ley exige que ese número
plural de acreedores constituya una mayoría absoluta de los votos admisibles, esto es, de los créditos existentes antes
de la iniciación del proceso de reestructuración, lo que significa que no basta
con una mayoría relativa, es decir, que el acuerdo debe reflejar la
voluntad de la mitad más uno de los votos admisibles. Pero además, el
legislador fue en extremo cuidadoso del principio democrático y, por ello, no
autorizó constituir la mayoría absoluta referida de cualquier manera, sino que dispuso que ella debe conformarse “con
votos provenientes de por lo menos tres (3) de las clases de acreedores
previstas en el siguiente artículo. En caso de que sólo existan y concurran
tres (3) clases de acreedores, la mayoría deberá conformarse con votos provenientes de acreedores pertenecientes a dos (2) de las
clases de acreedores existentes, siempre y cuando se obtenga la mayoría
absoluta de votos admisibles; y de existir sólo dos (2) clases de acreedores,
la mayoría exigida por la ley deberá conformarse
con votos provenientes de ambas clases de acreedores”, con sujeción a lo dispuesto en el inciso siguiente de la norma,
que es el parcialmente acusado.
Estableció
el legislador, a renglón seguido, que si se trata de uno o de varios acreedores
externos, que tengan como característica común el
pertenecer “a una misma organización empresarial
declarada o no como grupo para efectos de la ley comercial”, si emiten sus votos para conformar la mayoría absoluta y lo hacen
en un mismo sentido, no sólo se exigirá el número
plural de acreedores a que ya se hizo referencia, sino, adicionalmente, “que sea igual o superior al veinticinco por ciento (25%) de los
votos admisibles”.
Queda
claro que el legislador se propuso evitar que un mismo grupo económico
empresarial pueda utilizar distintas empresas suyas
para imponer a los demás acreedores un acuerdo conforme a una decisión, que así
resulta unilateral y eventualmente podría ser abusiva. De manera pues que, la
norma en cuestión, en sí misma no contraría el ordenamiento
superior, pues al contrario, es un instrumento adoptado por el legislador para
darle contenido concreto en esta clase de acuerdos al principio democrático en
el manejo de la economía cuando se trata de empresas en estado de insolvencia.
Es, además, una decisión legislativa que permite la
expresión de la voluntad de las minorías, para que ellas sean actoras eficaces
del acuerdo y no simplemente sujetos pasivos del mismo.
Analizada
la Ley 550 de 1999, a la luz de los criterios anteriores, es claro que se establece en ella una distinción entre los acreedores externos y
los acreedores internos, como ya se señaló, pues éstos según expresa la misma
ley, son en general quienes aportan bienes al desarrollo de la empresa en forma
demostrable y cuantificable, como por ejemplo sus
propios accionistas o socios, o asociados o cooperados que tengan forma
jurídica asociativa, o en su caso el controlante de la fundación. Es decir, se
encuentran íntimamente vinculados a la creación de la empresa, así como a sus
actividades, y en consecuencia, según el criterio del
legislador no se encuentran en la misma situación de los acreedores externos,
quienes son aquellos que tienen con la empresa relaciones crediticias, pero sin
estar vinculados a ella como los acreedores internos.
Es lo que sucedería con créditos otorgados por entidades financieras, o con
proveedores, o con contratantes para prestar servicios determinados, y en
general quienes sean titulares de créditos ciertos que pertenezcan a una
cualquiera de las clases previstas en el Título XL del
Código Civil y normas que lo modifiquen o adicionen, según el artículo 19 de la
Ley 500 de 1999.
Precisamente
teniendo en cuenta esta circunstancia y las finalidades que se persiguen con la
ley en cuestión, el legislador optó por establecer
regulaciones diferentes para esas dos categorías de acreedores, de tal manera
que al mismo tiempo que dictó normas tendientes a evitar que un mismo grupo
económico empresarial pudiere utilizar distintas empresas suyas para imponer un
acuerdo determinado a los acreedores, no deje sin
instrumentos para defender sus intereses a los acreedores internos, como
aparece en el artículo 30 de la misma ley. Siendo ello así, no podría
predicarse la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas del artículo 29 de la Ley 550 de 1999, no sólo por ser clara su finalidad
constitucional en defensa del principio democrático en los acuerdos de
reestructuración empresarial, sino también por cuanto se trata de dos
categorías distintas de acreedores y con regulaciones
específicas, pero todas dentro del marco general de dicha ley.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE las
expresiones “externo” y “externos”, contenidas en el inciso segundo del artículo 29 de
la Ley 550 de 1999 “por la
cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación
empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y
lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para
armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
NO FIRMA
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el
H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA no estuvo presente al momento de la
votación de la sentencia C-854/05 y por tanto, de conformidad con el artículo
35 del Reglamento de la Corte Constitucional, no firma.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL