C-282-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-282/17
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y
CONVIVENCIA-Recurso de apelación en el “efecto devolutivo” en contra
de orden de policía o medida correctiva en desarrollo del proceso verbal
inmediato/NORMA SOBRE RECURSO DE APELACION EN EL EFECTO DEVOLUTIVO EN CONTRA
DE ORDEN DE POLICIA O MEDIDA CORRECTIVA EN PROCESO VERBAL INMEDIATO CONTENIDA
EN EL CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Garantía del debido proceso en lo que
corresponde al efecto útil de dicho recurso o medio de impugnación
Le corresponde a esta Corporación establecer si el efecto
devolutivo en el que se concede el recurso de apelación (CNPC, art. 222,
parágrafo 1), cuando se impone la medida correctiva de suspensión temporal de
actividad, en desarrollo del proceso verbal inmediato de policía, vulnera el
derecho al debido proceso, en lo que corresponde al efecto útil
de dicho recurso o medio de impugnación (CP art. 29). Con miras a resolver el
problema planteado, la Corte inicialmente se pronuncia sobre la potestad de
configuración normativa del legislador en materia procesal, con énfasis en la
posibilidad de disponer sobre los recursos y sus efectos; luego de lo cual
realiza una breve referencia al contexto que rige el proceso verbal inmediato
de policía.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
Este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la
carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la
disposición acusada. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte
señaló que las razones presentadas deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. Son claras cuando existe un hilo conductor en la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae
sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el
actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las
cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son
pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente
constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son
suficientes cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa, sino
que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la
exequibilidad de las disposiciones acusadas.
DECISION INHIBITORIA PREVIA DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-No impide que los textos acusados puedan ser
nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente
las exigencias de ley
NORMA SOBRE RECURSO DE
APELACION EN EL EFECTO DEVOLUTIVO EN CONTRA DE ORDEN DE POLICIA O MEDIDA
CORRECTIVA EN PROCESO VERBAL INMEDIATO CONTENIDA EN EL CODIGO NACIONAL DE
POLICIA-Inhibición para realizar pronunciamiento de fondo sobre el cargo
por el supuesto desconocimiento de la libertad económica
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Contenido y alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Recursos y
medios de defensa
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites
A pesar de la amplitud del margen de configuración
normativa analizado, la jurisprudencia también ha señalado que su ejercicio se
encuentra sometido a límites precisos, que, si bien son igualmente amplios, en
todo caso permiten asegurar su compatibilidad con los mandatos previstos en la
Constitución. Estos límites pueden agruparse en cuatro categorías: (i) la
fijación directa, por parte del Texto Superior, de precisas reglas de trámite
respecto de un proceso, una acción o cualquier otra vía de acceso a la
administración de justicia; (ii) el respeto a los principios y fines esenciales
del Estado; (iii) la satisfacción de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que integran
el debido proceso. En cuanto al primer límite, es evidente que el carácter
vinculante del principio de supremacía constitucional implica que, cuando el
Constituyente ha definido de manera directa un determinado procedimiento
judicial o administrativo, no le es posible al legislador modificarlo. (…)
Respecto del segundo límite, esto es, en cuanto a los principios y fines
esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los procedimientos judiciales o
administrativos no constituyen un fin en sí mismo, sino un instrumento para
alcanzar la primacía del derecho sustancial, conforme se deriva de lo previsto
en el artículo 228 de la Constitución. Ello significa que las formas
procesales deben estar instituidas para (i) cumplir con los fines del Estado y,
particularmente, (ii) para garantizar los derechos, bienes y libertades de
todas las personas residentes en Colombia. En lo que atañe al tercer límite
vinculado con la necesidad de satisfacer los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, la Corte ha indicado que las normas procesales deben
responder a un criterio de razón suficiente, relacionado con la observancia de
un fin constitucional válido, a través de un mecanismo que se muestre adecuado
y necesario para el cumplimiento de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte
de forma desproporcionada un derecho, fin o valor constitucional. (…)
Finalmente, el cuarto límite que se relaciona con la eficacia de las diferentes
garantías que integran el debido proceso, busca que, en cada trámite judicial o
administrativo, a partir del modelo adoptado por el legislador, se expresen, en
mayor o menor medida, los principios de legalidad, defensa, contradicción,
publicidad y primacía del derecho sustancial (CP arts. 29, 209 y 228). Lo
anterior, sin perjuicio de la realización de otros mandatos específicos
previstos en la Carta, como ocurre con el deber de consagrar procesos sin
dilaciones injustificadas (CP art. 29), salvaguardar la igualdad de trato (CP
art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art. 1).
APELACION O CONSULTA DE
SENTENCIA JUDICIAL SALVO EXCEPCIONES DE LEY-Consagración
constitucional
RECURSOS QUE PROCEDEN CONTRA
DECISIONES QUE SE ADOPTAN EN SEDE JUDICIAL O ADMINISTRATIVA Y MODALIDAD DE
EFECTOS-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE RECURSOS Y MEDIOS DE DEFENSA CONTRA ACTOS QUE
PROFIEREN LAS AUTORIDADES-Alcance
En lo que atañe al ejercicio de la potestad de
configuración normativa del legislador en materia procesal, la jurisprudencia
ha resaltado que una de las áreas en donde esta atribución goza de una
importante proyección, es en la definición de los recursos que proceden contra
las decisiones que se adoptan en sede judicial o administrativa y los efectos
en que ellos se conceden. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1104 de 2001, la
Corte aclaró que “el legislador goza de libertad de configuración en lo
referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden
intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades”. Es
la ley, por regla general, no la Constitución, “la que señala si determinado
recurso –reposición, apelación, u otro– tiene o no cabida respecto de cierta
decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus
pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante
quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos
–positivos y negativos– que deben darse para su ejercicio”. En materia
procesal, los recursos se conciben como garantías que permiten a las partes
sometidas a una controversia o litigio discutir sobre las decisiones y
someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un
superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación,
acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a lograr la
realización de los fines que se persiguen con cada proceso.
RECURSO DE APELACION-Modalidades
de efectos en la doctrina procesal
En materia de apelación, tema sobre el cual gira la
demanda, se ha asumido por la doctrina procesal tres modalidades de efectos,
cuyo propósito es fijar las consecuencias procedimentales que genera el uso del
recurso y la forma en que se debe tramitar. Así, en primer lugar, se encuentra
el efecto suspensivo, a través del cual se interrumpe la ejecución de una
decisión, hasta tanto se notifique lo resuelto por el superior jerárquico,
quien puede confirmar, revocar o modificar lo decidido en primera instancia. En
segundo lugar, se halla el efecto devolutivo, el cual mantiene o preserva la
ejecución de una orden, mientras se surte el trámite del recurso. Y, en tercer
lugar, se aprecia el efecto diferido, que aparece como un sistema intermedio
entre el devolutivo y el suspensivo, pues aun cuando se suspende la ejecución
de la providencia apelada, el proceso continúa su curso ante el inferior
jerárquico, en lo que no dependa necesariamente de la decisión cuestionada.
RECURSOS QUE PROCEDEN CONTRA
DECISIONES QUE SE ADOPTAN EN SEDE JUDICIAL O ADMINISTRATIVA-Modalidad de
efectos es asunto sujeto a la libre disposición del Congreso, siempre que ello
se haga en términos de razonabilidad y proporcionalidad
La Constitución no consagra la modalidad de efecto en que
se debe otorgar cada recurso, destacando que el ámbito de regulación de este
último, en dicho aspecto, es un asunto sujeto a la libre disposición del
Congreso, siempre que ello se haga en términos de razonabilidad y
proporcionalidad, y no se desconozcan otras garantías esenciales que integran
el debido proceso.
PROCESO VERBAL INMEDIATO DE
POLICIA-Contenido y alcance/PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Autoridades
competentes para adelantarlo
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y
CONVIVENCIA-Medidas correctivas
Las medidas correctivas que se pueden imponer son
solamente aquellas que se encuentran dentro del ámbito de competencia de las
autoridades de policía previamente reseñadas, a saber: (i) amonestación; (ii)
remoción de bienes que obstaculizan el espacio público; (iii) inutilización o
destrucción de bienes; (iv) disolución de reunión o actividad que involucra
aglomeraciones de público no complejas; y (v) participación en programas
comunitarios o actividades pedagógicas de convivencia. De forma exclusiva, se prevé
en la ley como competencia de los comandantes de estación, subestación y de
Centros de Atención Inmediata de Policía, (vi) la aplicación de la medida
correctiva de suspensión temporal de la actividad.
MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Finalidad/PROCESO
VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Recursos/MEDIDAS
CORRECTIVAS EN PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Recurso de
apelación que se otorga en el efecto devolutivo
Respecto de cualquiera de las medidas que se pueden
imponer a través del proceso verbal inmediato, se dispone la posibilidad de
interponer el recurso de apelación, el cual, según el texto censurado, se
otorga en el efecto devolutivo, esto es, que no suspende la ejecución de la
orden, mientras se surte el trámite de la impugnación. La segunda instancia se asigna
al inspector de policía, para lo cual se debe remitir el expediente dentro de
las veinticuatro (24) horas siguientes, con el fin de que el recurso sea
resuelto dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la
actuación. La notificación frente a la determinación adoptada se hará por
cualquier medio eficaz y expedido.
MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Definición
Dentro de una lectura sistemática del CNPC, cabe señalar
que las medidas correctivas se definen como “las acciones impuestas por las
autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamiento contrarios
a la convivencia”, cuyo objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir,
procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”. Para su imposición se
aplica el trámite previamente expuesto o el proceso verbal abreviado, con
sujeción a los principios enunciados en el artículo 8 de la Ley 1801 de 2016.
Entre ellos se destacan los principios de proporcionalidad, razonabilidad y
necesidad.
MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-No
tienen carácter sancionatorio/MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Prescripción
La ley precisa que las medidas correctivas “no tienen
carácter sancionatorio” y advierte que una vez impuestas se debe informar a la
Policía Nacional “para que proceda a su registro en una base de datos de orden
nacional y acceso público”, regulada de acuerdo con las garantías que se
derivan del derecho al habeas data. En caso de incumplimiento a la medida o de
reincidencia en el actuar contrario a la convivencia, se dispone la posibilidad
de imponer una multa, mediante la aplicación del proceso verbal abreviado. En
todo caso, las medidas correctivas prescriben en un término de cinco (5) años,
contado “a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de las
autoridades de policía en el proceso único de policía”.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Herramienta
argumentativa útil para analizar las restricciones a los derechos fundamentales
de las personas
Como lo ha admitido la jurisprudencia reiterada de esta
Corporación, es el juicio de proporcionalidad la herramienta argumentativa útil
para analizar las limitaciones o restricciones a los derechos fundamentales de
las personas, en la medida en que incorpora exigencias básicas de
razonabilidad, medios-fines, y justificación de la actividad estatal. En este
sentido, la Corte ha dicho que la proporcionalidad “es un criterio de
interpretación constitucional que pretende impedir los excesos o defectos en el
ejercicio del poder público, como una forma específica de protección o de
realización de los derechos y libertades individuales.
MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Conductas
que dan lugar a la imposición de dichas medidas
La Corte observa que la Ley 1801 de 2016 previó a la
medida correctiva de suspensión temporal de actividad, como una acción de
policía cuyo propósito desborda la protección de intereses patrimoniales,
vinculados con la censura a comportamientos que se entiende afectan la
actividad económica. (…) Su consagración incluye otros eventos relacionados con
el amparo a la seguridad y tranquilidad públicas, al medio ambiente, a la
salud, a la dignidad y a los derechos de los niños. Así, entre las conductas
que dan lugar a la imposición de la citada medida, se destacan las siguientes:
(i) comercializar, distribuir o usar sustancias prohibidas, elementos o
residuos químicos o inflamables sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos; (ii) permitir, auspiciar, tolerar, inducir o constreñir el
ingreso de los niños a lugares donde se realicen actividades sexuales o
pornográficas, o se ejerza la prostitución, o la explotación sexual; (iii)
facilitar, distribuir, ofrecer, prestar, alquilar o comercializar a niños,
niñas o adolescentes bebidas alcohólicas, cigarrillo, tabaco y sus derivados, o
sustancias psicoactivas o cualquier otra sustancia que afecte la salud; (iv)
facilitar, distribuir, ofrecer, comercializar, prestar o alquilar a niños,
niñas o adolescentes armas, elementos cortantes, punzantes, contundentes o sus
combinaciones; (v) ejercer la prostitución sin el cumplimiento de las medidas
sanitarias y de protección requeridas; (vi) elaborar, almacenar, poseer, tener,
entregar, distribuir o comercializar bienes ilícitos, drogas o sustancias
prohibidas por la normatividad vigente; (vii) tolerar, incitar, permitir,
obligar o consentir actividades sexuales con niños, niñas o adolescentes;
(viii) generar ruidos o sonidos que afecten la tranquilidad de las personas o
su entorno; (ix) comercializar en el establecimiento artículos de mala calidad,
caducados o adulterados que puedan constituir peligro para la salud pública;
(x) arrojar sustancias contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos de
agua; (xi) contaminar o envenenar recursos fáunicos, forestales o
hidrobiológicos; (xii) experimentar, alterar o mutilar especies silvestres sin
el permiso de autoridad ambiental competente; (xiii) realizar explotaciones
mineras sin contar con licencia ambiental; (xiv) vender derivados cárnicos que
no cumplan las disposiciones de inocuidad; (xv) vender alimentos para consumo
directo sin cumplir con los requisitos establecidos por las normas sanitarias;
y (xvi) demoler sin previa autorización o licencia inmuebles declarados de
conservación e interés cultural, histórico, urbanístico, paisajístico y
arquitectónico.
PROCESO VERBAL INMEDIATO DE
POLICIA-Efecto devolutivo, como medio en que se concede el recurso de
apelación cuando se impone medida correctiva de suspensión temporal de
actividad/RECURSO DE APELACION EN PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Finalidad
MEDIDA CORRECTIVA DE SUSPENSION
TEMPORAL DE ACTIVIDAD-Alcance
Este Tribunal resalta que la
medida que se impone es de carácter temporal, lo que le permite al interesado
volver a realizar la actividad frente a la cual se dispuso el cese, bajo la
lógica de que acredite plenamente el cumplimiento de las normas de convivencia.
A ello se agrega que, incluso, desde la órbita procedimental, su imposición
supone el desarrollo de un proceso, en el que se dota al presunto infractor de
la posibilidad de ser oído, de realizar descargos e incluso de llegar a un
acuerdo mediante el ejercicio de la mediación policial, lo que reduce la
posibilidad de que exista un actuar arbitrario, más aún cuando para la
imposición de la medida, la autoridad se debe sujetar a los principios de razonabilidad,
proporcionalidad y necesidad, a los cuales refiere el artículo 8 del CNPC.
Referencia: Expediente D-11667
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 222 (parcial) de la
Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”
Demandante:
Juan Camilo Garrido Duque
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, tres (3) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Juan Camilo Garrido Duque presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 222 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”
En Auto del 7 de octubre de 2016, el Magistrado Sustanciador
resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente,
corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. De igual manera dispuso comunicar la iniciación del
presente proceso de inconstitucionalidad al Ministerio de Justicia y del
Derecho; al Ministerio de Defensa Nacional; al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo; a la Policía Nacional; a la Federación Colombiana de
Municipios; a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio; a la
Federación Nacional de Comerciantes; a la Confederación Colombiana de Consumidores;
a la Red Nacional de Protección al Consumidor (RNPC); al Instituto Colombiano
de Derecho Procesal; y a las Facultades de Derecho de las siguientes
Universidades: Rosario, Sabana, Externado, Sergio Arboleda, Libre y Nariño,
para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el proceso con el
propósito de impugnar o defender la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242
del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre
la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto del precepto
demandado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 49.949 del 29
de julio de 2016, destacando y subrayando el aparte cuestionado:
“LEY
1801 de 2016
(Julio
29)
Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
Artículo 222.- Trámite del
proceso verbal inmediato. Se tramitarán por el proceso verbal inmediato los
comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal
uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de
policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, en las
etapas siguientes:
1.- Se podrá iniciar de
oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en defensa de las
normas de convivencia.
2.- Una vez identificado
el presunto infractor, la autoridad de policía lo abordará en el sitio donde
ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde lo encuentren, y le
informará que su acción u omisión configura un comportamiento contrario a la
convivencia.
3.- El presunto infractor
deberá ser oído en descargos.
4.- La autoridad de policía
hará una primera ponderación de los hechos y procurará una mediación policial
entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación, impondrá la medida
correctiva a través de la orden de policía.
Parágrafo 1o.- En contra
de la orden de policía o la medida correctiva, procederá el recurso de
apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se
remitirá al inspector de policía dentro de las veinticuatro (24) horas
siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más eficaz y
expedito.
Parágrafo 2o.- En caso de
que no se cumpliere la orden de policía, o que el infractor incurra en
reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa, mediante la
aplicación del proceso verbal abreviado.
Parágrafo 3o.- Para la
imposición de las medidas correctivas de suspensión temporal de actividad,
inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución de reunión o
actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se deberá
levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el presente
artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el
infractor.”
III. DEMANDA
3.1. En criterio del accionante, el precepto acusado es
contrario a los artículos 29 y 333 de la Constitución, referentes, en su orden,
al debido proceso y a la libertad económica[1].
En cuanto al primer cargo, afirma que, si bien le asiste al legislador una
amplia libertad de configuración de las formas propias de cada juicio, no es
menos cierto que dicha atribución se limita por los principios de coherencia,
razonabilidad y proporcionalidad, cuyo propósito es el de lograr un diseño
equilibrado de las normas procesales que permita la efectiva aplicación del
concepto de justicia, en un contexto acorde con la salvaguarda de todos los
intereses en conflicto.
Para contextualizar la acusación, se resalta que el aparte
cuestionado se encuentra comprendido dentro de una disposición que se refiere
al proceso verbal inmediato de policía, a través del cual se canalizan
las acciones de varias autoridades que ejercen la función de policía[2],
en relación con la existencia de comportamientos contrarios a la convivencia. Precisamente,
este proceso se aplica frente a las atribuciones de competencia del personal
uniformado de la Policía Nacional, así como de los comandantes de estación o
subestación, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía[3].
Como consecuencia del trámite del citado proceso, y sin
perjuicio de la mediación policial[4],
las autoridades previamente reseñadas podrán imponer las medidas correctivas
autorizadas[5],
a través de una orden de policía[6].
Dichas medidas son las siguientes: (i) amonestación; (ii) remoción de bienes
que obstaculizan el espacio público; (iii) inutilización o destrucción de
bienes; (iv) disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de
público no complejas; y (v) participación en programas comunitarios o actividades
pedagógicas de convivencia[7].
De forma exclusiva, en la misma ley se prevé como competencia de los
comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de
Policía, (vi) la aplicación de la medida correctiva de suspensión temporal de
la actividad[8].
En contra de estas medidas se
dispone la posibilidad de interponer el recurso de apelación, el cual, según el
texto censurado, se otorga en el efecto devolutivo, esto es, que no
suspende la ejecución de la orden, mientras se surte su trámite. Para el actor,
la norma acusada vulnera el artículo 29 del Texto Superior, toda vez que la
consagración del aludido efecto es contraria a los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, cuando se trata de la apelación de la imposición de la
medida correctiva de suspensión temporal de la actividad, definida en el
artículo 196 de la Ley 1801 de 2016[9].
Para explicar el cargo, el accionante señala que la medida
de suspensión temporal tiene una duración de entre (3) y diez (10) días, según
la gravedad de la infracción. De ahí que, si el recurso de apelación, como se
señala en el artículo que incluye la norma acusada, una vez presentado, debe
ser remitido al inspector de policía dentro de las 24 horas siguientes y éste
debe resolverlo en el plazo máximo de tres (3) días hábiles, en el caso en que
se imponga el tiempo mínimo de permanencia de dicha medida correctiva, la impugnación
resultaría a todas luces irrazonable y desproporcionada, pues se convertiría en
una forma procesal ineficaz, en la medida en que la orden de policía ya se habría
ejecutado. Para el actor, en el mejor de los escenarios, el recurso de
apelación podría llegar a ser resuelto en el plazo de dos (2) días.
En conclusión, el texto censurado desconoce la garantía a
impugnar dispuesta en el artículo 29 de la Carta, en lo que corresponde a la
medida correctiva de suspensión temporal de la actividad, toda vez que, cuando
se impone su mínimo de duración, se anula la eficacia de la apelación, al
tornar dicho recurso en nada distinto a un “saludo a la bandera”.
3.2. En lo que respecta al segundo cargo, y bajo el mismo
supuesto previamente expuesto, el accionante señala que se impone una carga
desproporcionada a la libertad económica (CP art. 333), ya que en caso de que
se revoque la orden de la autoridad de policía, se habría mantenido suspendida
una actividad que, por lo general, se desarrolla a través de establecimientos
de comercio, cuya consecuencia es la producción de perjuicios económicos, circunstancia
que puede evitarse a través de la consagración del “efecto suspensivo”.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho
4.1.1. La Directora de Desarrollo del Derecho y del
Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita, por
una parte, declarar la exequibilidad de la norma acusada frente al cargo
relacionado por el supuesto desconocimiento del derecho al debido proceso y,
por la otra, inhibirse de adoptar un fallo de fondo respecto de la acusación
por violación de la libertad económica.
4.1.2. En cuanto a la primera solicitud, la interviniente
señala que el origen de la norma acusada se remonta a la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión: “[c]ontra las medidas correctivas impuestas
por los comandantes de estación no habrá ningún recurso”, conforme se
dispuso por la Corte en la Sentencia C-117 de 2006[10].
Según se explica, el fundamento de tal decisión fue que “la tajante exclusión
que [hacía] el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970[[11]],
de cualquier recurso contra las medidas correccionales impuestas por los
comandantes de estación o subestación de policía, [era] violatoria del artículo
29 de la Carta que consagra el derecho de impugnación, con específica
referencia a la sentencia condenatoria, aplicable de manera plena a las medidas
correccionales de policía”[12].
En respuesta a dicha declaratoria, al momento de aprobar el
nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia (en adelante CNPC), se decidió
garantizar el derecho a impugnar las medidas correctivas de policía que se
dicten en desarrollo del proceso verbal inmediato previsto en el artículo 222.
Tal regulación se ampara en la amplia libertad de configuración normativa del
legislador, con miras a reforzar la eficacia del proceso policivo.
Para la interviniente, siguiendo la doctrina procesal, el
recurso de apelación puede otorgarse en los efectos devolutivo, suspensivo o
diferido. No obstante, tan sólo el primero de ellos tiene la entidad necesaria
para restaurar la convivencia ciudadana, como objetivo al cual apunta la
función de policía. En este sentido, se pregunta: cómo se podría restaurar
dicha convivencia, si las medidas dirigidas a su protección, en caso de ser
apeladas, no pudiesen ser ejecutadas en el momento preciso en que la situación
causante de la perturbación se manifiesta. Para ello, la respuesta que se
brinda es que no sería posible amparar ese bien jurídico, pues cuando se
presente la acción estatal el daño o afectación ya se habría causado.
En seguida, se resalta que la consagración del efecto devolutivo
responde a la necesidad de garantizar (i) el mantenimiento o la restauración de
la convivencia ciudadana; (ii) la dignidad humana ante conductas que puedan
conducir a su afectación; (iii) la prevalencia del interés general cuando el
acto reprochable tiene un efecto colectivo; (iv) la preservación de la
convivencia pacífica y, en general, (v) el cumplimiento de la obligación del
Estado de preservar los derechos y asegurar la observancia de los deberes de
todas las personas (CP arts. 1, 2 y 218).
A partir de lo anterior, se enfatiza que el citado efecto
devolutivo, dentro de la regulación del proceso verbal inmediato, es necesario,
proporcionado y razonable. Para ello, se afirma que la necesidad surge
del deber de garantizar una respuesta efectiva y oportuna frente a la
alteración o perturbación de la convivencia ciudadana, esto es, que la medida
se ejecute inmediatamente. La proporcionalidad se explica en la
salvaguarda de los bienes superiores arriba reseñados, cuya defensa prima sobre
el interés particular de quienes pueden verse afectados por las medidas
correctivas. Finalmente, la razonabilidad se concibe a partir de la
certeza que se deriva sobre la inutilidad de las medidas, en caso de que se
otorgue un efecto distinto, en especial, si se tiene en cuenta que la
generalidad del trámite respeta los mínimos del debido proceso, incluso al
otorgar un alcance eminentemente temporal a la orden inicial de suspensión de
actividades. En consecuencia, se solicita que se declare la exequibilidad del
texto legal acusado, en la medida en que no desconoce el artículo 29 de la
Constitución.
4.1.3. En cuanto a la segunda solicitud, la interviniente
manifiesta que la acusación formulada respecto a la supuesta violación de la
libertad económica desconoce la carga de pertinencia, ya que la sustentación
realizada “no se basa en la confrontación del texto acusado frente al
contenido de la norma superior presuntamente vulnerada” (CP art. 333), sino en
una “serie de hipótesis y conjeturas casuísticas enlazadas a conveniencia unas
tras otras”. En concreto, el accionante pretende sustentar el cargo, “sobre los
eventuales efectos que frente a hipotéticos casos concretos podría generar la
eventual concesión del recurso de apelación en el efecto devolutivo, cuando
éste se enerve contra una medida correctiva concreta de suspensión provisional
de la actividad económica”[13].
4.2. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
4.2.1. El apoderado designado por el Ministerio de Defensa
Nacional para intervenir en la presente causa, por una parte, solicita que la
Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo respecto de la
acusación por violación de la libertad económica y, por la otra, que se declare
la exequibilidad de la norma acusada frente a la supuesta violación del derecho
al debido proceso.
4.2.2. En la primera parte del escrito, se exponen las
razones que justifican la pretensión del fallo inhibitorio. Al respecto, se
afirma que se desconocen las cargas de pertinencia y suficiencia, porque el accionante
se limita a señalar que se vulnera la libertad económica, a partir de una mera
comparación de los efectos en los que se suele conceder el recurso de
apelación, para concluir que el “efecto suspensivo” no causaría ningún
perjuicio económico, en el caso en que la medida correctiva sea revocada por el
superior jerárquico. Como se deriva de lo expuesto, no se realiza una acusación
que se sustente en la infracción de un mandato constitucional, ni que tenga la
capacidad de poner en entredicho la presunción de constitucionalidad que ampara
al precepto acusado, pues el cargo responde a una construcción subjetiva del demandante,
sobre aquello que en términos económicos es más beneficioso para el impulso de
una actividad económica.
4.2.3. En la segunda parte de la intervención, se exponen los
argumentos que defienden la constitucionalidad del precepto demandado, a partir
del cargo por la supuesta violación del derecho al debido proceso. Para
comenzar, el interviniente señala que el CNPC es una regulación preventiva,
cuya naturaleza se desliga del derecho sancionatorio, pues desde su génesis
guarda un derrotero de principios, finalidades, medidas y procedimientos,
diferenciados y autónomos, cuyo propósito superior es la conservación y
restablecimiento de la convivencia, a partir de la ejecución de los tres
elementos que identifican al derecho de policía, a saber: el poder de policía[14],
la función de policía[15]
y la actividad de policía[16].
Los fines que se buscan son los de preservar las libertades
y derechos de las personas, así como mantener una vida social armónica,
pacífica y respetuosa, con énfasis en cuatro categorías jurídicas definidas:
seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública[17].
A partir de lo anterior, se insiste en que el derecho policivo no puede
categorizarse como parte del ius puniendi del Estado, ya que no busca
proteger determinados bienes jurídicos, sino reivindicar valores como el
respeto y la convivencia pacífica de todos los habitantes del territorio
nacional.
Para lograr dicho objetivo, la Ley 1801 de 2016 consagra la
aplicación de varios mecanismos de respuesta que se van agotando de manera
escalonada, iniciando con la mediación policial y otras vías como la
conciliación[18],
hasta llegar a la imposición de medidas correctivas a través de la orden de
policía. Lo anterior, se sujeta a la aplicación del procedimiento único de
policía, que se rige por los principios esenciales de debido proceso, dignidad
humana, proporcionalidad, razonabilidad y necesidad[19].
En particular, en relación con la medida de suspensión
temporal de actividad, el interviniente resalta que su procedencia no se limita
a los comportamientos que afectan la actividad económica, sino que incluye
otros eventos como los relacionados con la seguridad y la tranquilidad, el
medio ambiente y la salud pública, y las relaciones respetuosas con grupos
específicos de la sociedad. De esta manera, se mencionan comportamientos como
la comercialización de equipos terminales móviles sin la respectiva
autorización del MINTIC; la contaminación o el envenenamiento de recursos
fáunicos o hidrobiológicos; la explotación minera sin licencia ambiental; o
constreñir a los niños a ingresar a lugares en donde se realicen actividades
sexuales o pornográficas, o se ejerza la prostitución, o la explotación sexual.
Siguiendo esta argumentación, se concluye que el efecto
devolutivo para que el inspector de policía se pronuncie sobre la apelación de
la medida correctiva de suspensión temporal de actividad, no es contraria al
debido proceso y, en concreto, al derecho a impugnar la sentencia condenatoria,
por las siguientes razones: (i) porque no se trata de una respuesta novedosa
del derecho de policía, pues dicho efecto viene siendo aplicado en la ciudad de
Bogotá, desde la expedición del Acuerdo Distrital 079 de 2003[20],
el cual fue avalado en sede de tutela por la Corte Suprema de Justicia[21];
(ii) porque el carácter autónomo del derecho de policía permite diferenciar su
regulación frente a lo que ocurre en el ámbito penal, en el que el recurso de
apelación procede en el efecto suspensivo, en aras de proteger la libertad
personal; circunstancia distinta a lo que se presenta con el CNPC, en donde la
necesidad de rescatar valores como el respeto y la convivencia mutua hacen
necesario que la medida opere plenamente, sin perjuicio de su revisión por el
superior jerárquico; (iii) porque los comportamientos que dan lugar a la medida
correctiva de suspensión temporal de actividad demandan una acción policiva
inmediata, dentro del carácter preventivo que tienen las normas de policía;
(iv) porque el recurso de apelación patentiza sólo una parte del debido
proceso, para lo cual debe agotarse previamente un conjunto de pasos que excluyen
la posibilidad de que exista un actuar arbitrario, incluyendo la etapa de la
medicación policial; y (v) finalmente, porque el legislador actuó dentro del
marco de la potestad de configuración normativa que le permite delinear el
alcance de la doble instancia, siempre que, como ocurre en el caso bajo examen,
lo haga en términos de razonabilidad y proporcionalidad.
4.3. Intervención de la Policía Nacional
El Secretario General de la Policía Nacional presenta un
escrito que, salvo algunos aspectos de forma, reitera los mismos argumentos de
fondo expuestos por el Ministerio de Defensa Nacional, razón por la cual, en
aplicación del principio de economía procesal, no resulta necesario sintetizar
de nuevo la misma intervención.
4.4. Intervención de la Federación Colombiana de
Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios solicita que se declare la exequibilidad del precepto legal acusado,
con base en tres argumentos. En primer lugar, sostiene que la determinación del
efecto en que se concede un recurso, es un asunto sometido al principio básico
de autonomía legislativa, pues es el Congreso el que debe definir la manera
como se surten las formas propias de cada juicio. En segundo lugar, la fórmula
del efecto devolutivo responde a la significación social que tienen las normas
de policía, cuyo fin es recuperar valores vinculados con la convivencia y la
proscripción de la alteración social, sobre todo en un contexto en el que la
sociedad ha construido el paradigma de que “es posible infringir la ley
mientras llega la sanción y es posible también seguirlo haciéndolo en tanto no
se decidan los recursos”[22].
Por último, el efecto consagrado tampoco es contrario al principio de
proporcionalidad, ya que en caso de revocarse la medida el ciudadano afectado
tendrá las opciones que brinda el ordenamiento jurídico para que le resarzan
los daños cometidos, incluso el derivado de la imposibilidad de ejercer de
forma temporal una actividad económica de la cual se derivan sus ingresos.
4.5. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
El miembro designado por el Instituto Colombiano de Derecho
Procesal pide que la Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo,
por los siguientes motivos: (i) porque la argumentación del actor se enfoca en
la medida correctiva de la suspensión temporal de actividad, cuando existen
otras órdenes que pueden expedirse por el personal uniformado de la Policía
Nacional, los comandantes de estación o subestación, y los comandantes del
Centro de Atención Inmediata de Policía, frente a los cuales no se formuló
reparo alguno; (ii) porque no se realizó un estudio serio sobre el impacto y
los beneficios que en el escenario constitucional se le ha otorgado de forma
tradicional al efecto devolutivo, como ocurre en el caso de las medidas
cautelares; y (iii) porque no se profundizó en el desarrollo del test de
proporcionalidad, a pesar de que se invoca el desconocimiento de dicho
principio.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita a esta
Corporación declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad
de la norma acusada, por las razones que a continuación se exponen. En primer
lugar, sostiene que los cargos se formulan a partir de meras deducciones
interpretativas fundadas en suposiciones del actor, como lo son las referentes
a las consecuencias de la suspensión temporal de la actividad en el ámbito de
la libertad económica.
En segundo lugar, la demanda excluye los elementos fácticos
de la aplicación de la norma, pues para llegar a la imposición de una medida
correctiva, en un primer momento, el infractor es escuchado y la autoridad
adelanta una mediación entre las partes. Una vez agotada estas etapas, previa
valoración de las pruebas, se adopta una decisión, con fundamento en los hechos
demostrados y las razones de derecho que sean pertinentes. De ahí que, tan sólo
agotado el procedimiento y aplicada la medida correctiva, es que cabe la
interposición del recurso de apelación por el presunto infractor. Esta situación
no fue tenida en cuenta al formular el cargo, como tampoco los fines de
convivencia que justifican las normas de policía, ni mucho menos el carácter no
sancionatorio. En conclusión, a juicio de la Vista Fiscal, la demanda “no
demuestra una contraposición real entre la normativa acusada y las normas
violadas, sino que más bien sus cuestionamientos corresponden a una
preocupación personal relativa a la suspensión de las actividades económicas
que pueda tomar la autoridad de policía, en tanto considera que ello vulnera el
derecho fundamental al debido proceso y la libertad económica”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia
En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241
del Texto Superior, esta Corporación es competente para conocer sobre la
demanda de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 222 (parcial) de
la Ley 1801 de 2016, toda vez que se trata de un precepto de carácter legal
expedido con sujeción a las atribuciones consagradas en el numeral 2 del
artículo 150 de la Constitución[23].
No obstante, antes de proceder con la formulación del
problema jurídico y en cuanto hace a la posibilidad de que este Tribunal emita
una decisión de fondo, siguiendo lo expuesto en varias intervenciones y
teniendo en cuenta el concepto presentado por la Vista Fiscal, es preciso que
se examine si la demanda se ajusta a los mínimos argumentativos de los cuales
depende la prosperidad del juicio abstracto de constitucionalidad
respecto de normas de naturaleza legal, en virtud de su carácter
predominantemente rogado y no oficioso[24].
6.2. Cuestión Previa. Examen sobre la aptitud de
la demanda
6.2.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun
cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes
tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el
juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución.
Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes
requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el
señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción
literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las
mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran
infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es
competente para conocer de la demanda.
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este
Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo
concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[25]. En este
contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[26],
la Corte señaló que las razones presentadas deben ser claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes.
Son claras cuando existe un hilo conductor en la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación
recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida
por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las
razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta
Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es formulada
de manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una
duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe
verificar si los accionantes han formulado materialmente un cargo, pues de no
ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de
fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, ya que este Tribunal carece de
competencia para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre
este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[27],
se sostuvo que:
“Si un ciudadano demanda una
norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos
requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que,
conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se
pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de
manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y
precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han
sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción
pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto
es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la
demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico
permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[28], teniendo en cuenta que
en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas
que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, lo que motiva un
análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena[29]. Por lo
demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía
de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una
herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen
los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
(CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de
constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche
a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia
constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[30], lo
procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos
acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que
satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
6.2.2. En el asunto sub-judice, como se indicó en el
acápite de antecedentes, el Procurador General de la Nación y algunos de los
intervinientes solicitan la expedición de un fallo inhibitorio. Son distintas
las razones que se exponen para justificar esta solicitud. Así, en primer lugar, se encuentra quienes piden la inhibición
parcial[31],
al señalar que la demanda no satisface las cargas de pertinencia y suficiencia,
en lo que se refiere al cargo vinculado con la vulneración de la libertad
económica (CP art 333), ya que se considera que la acusación relativa a la
infracción del debido proceso satisface los mínimos argumentativos del juicio
de constitucionalidad.
Para fundamentar esta solicitud, se afirma que el cargo realizado
y sobre el cual se pide la inhibición no se basa en
la confrontación del texto acusado frente al contenido de la norma superior
presuntamente infringida, en este caso, la que consagra la libertad económica
(CP art. 333), sino en una serie de hipótesis y conjeturas casuísticas sobre las
eventuales consecuencias que se podrían generar en el evento de que proceda el
recurso de apelación y se enerve la medida correctiva de suspensión temporal de
actividad (CNPC art. 196). Precisamente, a partir de la comparación de los
efectos en los que se suele conceder el recurso de apelación, se sostiene que
el actor se limita a plantear que el “efecto suspensivo” no causaría
ningún perjuicio económico, si la citada medida es revocada por el superior jerárquico,
en beneficio de quienes desarrollan una actividad económica a través de un
establecimiento de comercio abierto al público.
Al revisar el contenido de la demanda, se advierte que, en
este punto, le asiste razón a los intervinientes que solicitan la expedición de
un fallo inhibitorio, ya que la acusación en realidad se centra en la
comparación de los efectos en los que se suele conceder el recurso de
apelación, para enfocar el reproche en señalar que el efecto suspensivo excluye
la producción de perjuicios de carácter económico, si se llega a revocar la
medida de suspensión temporal de actividad, lo que no ocurre con el efecto
devolutivo, circunstancia que da lugar a crear una carga desproporcionada
frente a la libertad económica.
Sobre el particular, se expresa que:
“(…) la norma superior invocada
[se refiere al artículo 333 de la Constitución], autoriza al legislador para
limitar la libertad económica, facultad en donde existe amplia [libertad] para
el Congreso, salvo que los límites (…) sean irrazonables y desproporcionados.
Dentro del anterior orden de
ideas, en el caso de la medida correctiva de suspensión temporal de actividades
impuesta en primera instancia, el texto censurado vulnera la mencionada
disposición constitucional, porque resulta irrazonable que deba suspenderse la
actividad económica, mientras se decide la apelación, ya que, el legislador
pudo optar por un recurso en efecto suspensivo, que no impusiera tan
desproporcionado límite a la actividad económica, toda vez que si finalmente se
revoca la decisión, el recurso será ineficaz por haber estado suspendida la
actividad, mientras pendió el recurso y, por ende, se habrán producido perjuicios
económicos al establecimiento comercial. (…)”[32].
Como ya se explicó, a partir de lo dispuesto
en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha señalado que las demandas
de inconstitucionalidad deben partir de una argumentación básica que, siguiendo
las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
permitan derivar la existencia de un cargo concreto de naturaleza
constitucional contra la norma acusada. En particular, en este caso, según se
advirtió con anterioridad, los intervinientes sostienen que se desconocen las
cargas de pertinencia y suficiencia.
En cuanto a la primera de dichas cargas, esta
Corporación ha dicho que es indispensable que el reproche formulado por el
peticionario sea de naturaleza constitucional, de tal forma que el mismo se
origine a partir de la comparación del contenido de una norma del Texto
Superior que se expone y se enfrenta en su totalidad al
precepto legal demandado. En este orden de ideas, en jurisprudencia
reiterada[33],
se ha considerado que son inaceptables los argumentos que, entre otras, (i) se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos vinculados con los efectos
derivados de la aplicación de la norma (v.gr. al considerarla como insuficiente,
excesiva o limitada); o (ii) los reproches fundados en meras razones de
conveniencia, como ocurre cuando se califica al precepto demandado como innecesario,
inocuo o reiterativo.
Por su parte, en lo que concierne a la carga de suficiencia,
se ha sostenido que la presentación de una demanda debe contener un raciocinio
jurídico mínimo, en orden a demostrar el desconocimiento de los mandatos de la
Carta que se supone han sido vulnerados. De suerte que, los argumentos
expuestos deben lograr suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del legislador. En efecto, si la demanda carece de
dicho alcance persuasivo, se debe privilegiar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal, hasta tanto se presente una
acusación que torne necesario un pronunciamiento de la Corte.
Visto lo anterior, en el asunto bajo examen, se considera
que efectivamente el cargo vinculado con la vulneración de la libertad
económica no satisface las citadas cargas de pertinencia y suficiencia,
por lo que esta Corporación se debe inhibir de adoptar un fallo de fondo. Al
respecto, este Tribunal aprecia que, por una parte, la acusación se limita a enunciar
razones de conveniencia relacionadas con el efecto en que se debe conceder el
recurso de apelación en el proceso verbal inmediato de policía (CNPC art. 222),
con miras a evitar la ocurrencia de perjuicios económicos, cuando se procede a la
aplicación de la medida correctiva de suspensión temporal de actividad y ella
es revocada por el superior jerárquico. Para el actor, en estos casos, la mejor
forma de conjurar dicha situación es otorgando el “efecto suspensivo”.
A partir de lo expuesto, no se observa que la demanda, como lo
exige la carga de pertinencia, exponga el contenido del
Texto Superior presuntamente infringido y lo confronte frente al mandato
dispuesto en el precepto legal acusado. Precisamente, no se explican los
motivos por los cuáles cabe entender que la no suspensión de la citada medida
correctiva, a partir del efecto devolutivo en que se concede el recurso
de apelación, conduce a una vulneración de la libertad económica, entendida
como “la facultad que tiene
toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus
preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”[34].
De esta manera, si bien se alude a que la no ejecución de la actividad por el
tiempo que dura la definición del recurso es generadora de perjuicios, en caso
de que se revoque la medida adoptada, no se exponen argumentos que permitan evidenciar
por qué ello conduce a negar la posibilidad de ingreso y permanencia en el
desenvolvimiento de una actividad económica dentro de un mercado, como objeto
al cual apunta la garantía constitucional de la libertad económica, sobre todo
cuando la duración de la medida se debe fijar por un término máximo de entre
tres (3) a diez (10) días[35].
En este contexto, es claro que el reproche formulado se enfoca en razones de
conveniencia, relacionadas con el supuesto carácter más gravoso que tiene el efecto
devolutivo, sin que se expongan argumentos que le permitan a este Tribunal
examinar en qué medida se produce una efectiva restricción de la libertad económica
y de la posibilidad de desarrollar los atributos que le resultan inherentes,
entre ellos, los derivados de la libertad de empresa.
Por lo demás, siguiendo la carga de suficiencia, tampoco
se explica por qué la circunstancia de que se deje de realizar una actividad
económica, de forma temporal, como consecuencia de la apelación de la citada
medida correctiva, supone un actuar que va más allá de los límites que la
Constitución permite establecer a la libertad económica, en términos de
garantía al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la Nación
(CP art. 333). En efecto, a partir de un examen sistemático, es posible inferir
que los reproches de conveniencia respecto de la fórmula adoptada por el
legislador, omiten tener en cuenta que la suspensión temporal de actividad, es
una medida correctiva que se puede aplicar, entre otras, en escenarios
vinculados con (i) la comercialización de artículos de mala calidad, caducados
o adulterados que puedan constituir peligro para la salud pública (CNPC art. 94,
núm. 5); (ii) con la disposición de sustancias contaminantes, residuos o
desechos a los cuerpos de agua (CNPC art. 100, núm. 2) y (iii) con la
demolición sin previa autorización o licencia de bienes inmuebles declarados de
conservación e interés cultural, histórico, urbanístico, paisajístico y
arquitectónico (CNPC art. 135, núm. 5). Dichos escenarios suponen consagrar un
límite al ejercicio de la actividad económica, en beneficio de la protección
del interés social derivado del amparo a la salud pública; de la
salvaguarda al ambiente a partir de la defensa del agua; y del respeto
al patrimonio cultural como efecto de la guarda de los bienes inmuebles
de valor histórico, urbanístico, etc.
La falta de análisis de este punto le resta alcance
persuasivo a la demanda formulada, al no confrontar el efecto de la norma acusada
frente a los propios límites que la Constitución autoriza imponer a la libertad
económica. Así, por ejemplo, bien podría considerarse que el efecto
devolutivo frente a apelación de una medida correctiva de suspensión
temporal de actividad garantiza que, en los casos expuestos, se deje de
contaminar el agua, se destruya un bien histórico o se siga comercializando
productos que afectan la salud pública, durante el tiempo que dura la
definición del recurso. Por otra parte, como se advierte por uno de los
intervinientes, la invocación que se realiza al principio de proporcionalidad
se hace exclusivamente en términos de producción de perjuicios económicos,
aspecto que no permite evidenciar un verdadero problema de naturaleza
constitucional, a partir del mandato superior invocado como vulnerado (CP art.
333).
En virtud de lo anterior, la Sala Plena entiende que la
acusación relacionada con el supuesto desconocimiento de la libertad económica,
carece de un raciocinio jurídico mínimo que permita despertar una duda sobre la
constitucionalidad del precepto demandado, conforme se deriva de la citada carga
de suficiencia, motivo por el cual es procedente la solicitud de inhibición
realizada por el Procurador General de la Nación y varios de los intervinientes,
si se tiene en cuenta que, además, también se desconoce la carga de pertinencia.
6.2.3. En segundo lugar, por fuera de la inhibición parcial
resuelta, se advierte que el Procurador General de la Nación y uno de los
intervinientes[36],
exponen razones adicionales para proferir un fallo inhibitorio total que
involucre igualmente al otro cargo formulado. Sobre el particular, esta
Corporación observa que se censura el precepto legal acusado por desconocer el
derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, en
lo referente a la garantía a impugnar el fallo condenatorio, toda vez que al
disponer que el recurso de apelación en el proceso verbal inmediato de policía se
otorga en el defecto devolutivo, en concreto, en los casos en que se
impone la medida correctiva de suspensión temporal de la actividad, fijando su
tiempo mínimo de permanencia de tres (3) días, se produce la consagración de
una forma procesal ineficaz, contraria a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, pues presentado el recurso, el mismo debe ser remitido al
inspector de policía dentro de las 24 horas siguientes y éste debe resolverlo
en el plazo máximo de tres (3) días hábiles. De ahí que, al momento de tomar
una decisión sobre la apelación propuesta, la orden de policía ya se habría
ejecutado, pues, en el mejor de los escenarios, el recurso podría llegar a ser
resuelto en el plazo de dos (2) días. En tal virtud, se considera que el texto
censurado desconoce la garantía a impugnar dispuesta en el artículo 29 de la
Carta, ya que, en la hipótesis expuesta, se anula la eficacia de la apelación,
al tornar dicho recurso en nada distinto a un “saludo a la bandera”.
En general, visto el concepto de la Vista Fiscal y de la
intervención ciudadana mencionada, se considera que el cargo propuesto
desconoce la carga de suficiencia, por las siguientes razones: (i)
porque la argumentación del actor se enfoca exclusivamente en la medida
correctiva de suspensión temporal de actividad, cuando existen otras órdenes
que pueden expedirse por el personal uniformado de la Policía Nacional, los
comandantes de estación o subestación, y los comandantes de Centro de Atención
Inmediata de Policía, frente a los cuales no se formuló reparo alguno; (ii) porque no se realizó un estudio serio sobre el impacto
y los beneficios que en el escenario constitucional se le ha reconocido al
efecto devolutivo, como ocurre en el caso de las medidas cautelares; (iii)
porque no se profundizó en el desconocimiento del principio de
proporcionalidad, pese a que se invoca en la formulación del cargo; y (iv) porque se excluye el examen sistemático del proceso verbal
inmediato de policía y de los fines de convivencia que justifican las normas
del CNPC, lo que descarta la preocupación referente al carácter aparente e
ineficaz de la apelación consagrada en la disposición demandada.
A juicio de la Corte, las razones previamente expuestas
lejos de descartar la existencia de un problema de constitucionalidad, suponen
que, en esencia, el cargo tiene sentido y resulta inteligible el debate que de
él se deriva. De este modo, el primer argumento que se expone no excluye la
prosperidad de la acusación propuesta, pues desde un inicio el actor restringió
el alcance de la demanda a la hipótesis vinculada con la medida correctiva de suspensión
temporal de actividad, entendiendo que, frente a las otras, ningún reparo le
asiste al efecto devolutivo. Para este Tribunal, no cabe exigirle al accionante
cuestionar la totalidad de las medidas correctivas que son susceptibles de ser
impugnadas, cuando a partir de su análisis, así éste no se consagre en el texto
de la demanda, no existe en ellas problema alguno de constitucionalidad.
Aunado a lo anterior, pese a la brevedad de la demanda y al
carácter puntual del vicio que se alega, es claro que el planteamiento
formulado por el actor es compresible y del mismo se deriva un claro problema
de constitucionalidad vinculado con el carácter nugatorio de la apelación y, por
ende, de la segunda instancia[37].
Por ello, no caben los argumentos dos y tres, pues ellos cuestionan la técnica
utilizada para realizar la demanda, al requerir un estudio más profundo sobre
las bondades del efecto devolutivo y sobre el principio de proporcionalidad,
aspectos que en nada alteran la entidad del cargo propuesto. No sobra recordar
que, al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha insistido en que la
naturaleza participativa de la acción pública de inconstitucionalidad (CP art.
40), apunta a que el derecho a demandar del ciudadano no se someta a un
excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor
medida, se convierta en un límite para la protección no sólo de los derechos y
garantías de las personas, sino también de la efectiva protección de un sistema
jurídico fundado en el valor normativo de la Constitución[38].
Por último, el análisis sistemático que se reclama respecto
del proceso verbal inmediato de policía y de los fines de convivencia que
justifican las normas del CNPC, no conduce a descartar la idoneidad del cargo, pues
su efecto, por el contrario, es el de justificar un examen de fondo del cargo
propuesto, a partir de un método de interpretación en el que se incluyan las
distintas variables de estudio que puedan impactar en el entendimiento y en la
validez de la norma demandada.
6.2.4. Por consiguiente, con sujeción a los argumentos presentados
en esta sentencia, la Corte se inhibe de realizar un pronunciamiento de fondo
sobre el cargo vinculado con el supuesto desconocimiento de la libertad
económica, por ineptitud sustantiva de la demanda. En cambio, se adoptará una
decisión definitiva en lo que atañe al cargo por desconocimiento del debido
proceso, al entender que se satisfacen los mínimos argumentativos del juicio
abstracto de constitucionalidad.
6.3. Problema jurídico y esquema de resolución
6.3.1. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda
y en las distintas intervenciones, le corresponde a esta Corporación establecer
si el efecto devolutivo en el que se concede el recurso de apelación
(CNPC, art. 222, parágrafo 1), cuando se impone la medida correctiva de
suspensión temporal de actividad, en desarrollo del proceso verbal inmediato de
policía, vulnera el derecho al debido proceso, en lo que
corresponde al efecto útil de dicho recurso o medio de impugnación (CP art. 29).
6.3.2. Con miras a resolver el problema planteado, la Corte
inicialmente se pronunciará sobre la potestad de configuración normativa del
legislador en materia procesal, con énfasis en la posibilidad de disponer sobre
los recursos y sus efectos; luego de lo cual hará una breve referencia al
contexto que rige el proceso verbal inmediato de policía. Una vez hayan sido
expuestos los anteriores elementos, se procederá con la definición del caso
concreto.
6.4. De la potestad de configuración normativa del
legislador en materia procesal
6.4.1. De acuerdo con lo previsto en los numerales 1 y 2 del
artículo 150 del Texto Superior[39],
por mandato constitucional, el Congreso de la República es titular de una
amplia libertad de configuración normativa, con miras a diseñar los distintos
procesos, actuaciones e instrumentos orientados a la defensa del derecho
sustancial o del ordenamiento jurídico[40].
Desde esta perspectiva, es al legislador a quien le corresponde la función de
evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que
integran cada procedimiento judicial o administrativo[41]. En virtud de dicha atribución,
autónomamente, puede consagrar (i) las formalidades que se deben cumplir; (ii)
el régimen de competencias que le asiste a cada autoridad; (iii) el sistema de
publicidad de las actuaciones; (iv) la forma de vinculación al proceso; (v) los
medios de convicción; (vi) los recursos para controvertir lo decidido; y, en
general, (vii) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes.
Como se observa, y así lo ha admitido esta Corporación, esta función le otorga
al legislativo la posibilidad de privilegiar determinados modelos de
procedimiento o incluso de prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos.
A pesar de la amplitud del margen de configuración normativa
analizado, la jurisprudencia también ha señalado que su ejercicio se encuentra
sometido a límites precisos, que, si bien son igualmente amplios, en todo caso
permiten asegurar su compatibilidad con los mandatos previstos en la
Constitución. Estos límites pueden agruparse en cuatro categorías: (i) la
fijación directa, por parte del Texto Superior, de precisas reglas de trámite
respecto de un proceso, una acción o cualquier otra vía de acceso a la
administración de justicia; (ii) el respeto a los principios y fines esenciales
del Estado; (iii) la satisfacción de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que integran
el debido proceso.
6.4.2. En cuanto al primer límite, es evidente que el
carácter vinculante del principio de supremacía constitucional implica que,
cuando el Constituyente ha definido de manera directa un determinado
procedimiento judicial o administrativo, no le es posible al legislador
modificarlo. Conforme se expuso en la Sentencia C-870 de 2014[42], este límite se expresa
en dos subreglas. La primera mediante la cual se entiende que en los casos en
los cuales el legislador regula una materia procesal que ha sido directamente
tratada en el Texto Superior, el margen de configuración se somete a la
imposibilidad de modificar lo previsto, pudiendo desarrollar su contenido[43] o incluso
adicionar elementos nuevos, siempre que no se altere lo regulado en la Carta[44]. Y, la
segunda, por virtud de la cual se considera que, por fuera de la hipótesis
previamente mencionada, el criterio general es el que se preserva la amplia
competencia legislativa en materia de definición de procesos, sujeta al resto
de los límites que a continuación se exponen.
Respecto del segundo límite, esto es, en cuanto a los
principios y fines esenciales del Estado, la Corte ha señalado que los
procedimientos judiciales o administrativos no constituyen un fin en sí mismo,
sino un instrumento para alcanzar la primacía del derecho sustancial, conforme se
deriva de lo previsto en el artículo 228 de la Constitución. Ello
significa que las formas procesales deben estar instituidas para (i) cumplir
con los fines del Estado y, particularmente, (ii) para garantizar los derechos,
bienes y libertades de todas las personas residentes en Colombia.
En lo que atañe al tercer límite vinculado con la necesidad
de satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la Corte ha
indicado que las normas procesales deben responder a un criterio de razón
suficiente, relacionado con la observancia de un fin constitucional válido, a
través de un mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el cumplimiento
de dicho objetivo y que, a su vez, no afecte de forma desproporcionada un
derecho, fin o valor constitucional. Sobre este punto, en la Sentencia C-428 de
2002[45],
se expresó que:
“[C]omo lo ha venido señalando la
jurisprudencia constitucional en forma por demás reiterada y unívoca, en virtud
de la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del
artículo 150 de la Carta Política, al legislador le corresponde regular en su
totalidad los procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza
de un amplio margen de autonomía o libertad de configuración normativa para
evaluar y definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los
plazos y términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el
ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía
que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren
acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización
material de los derechos sustanciales.”
Finalmente, el cuarto límite que se relaciona con la
eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso, busca que,
en cada trámite judicial o administrativo, a partir del modelo adoptado por el
legislador, se expresen, en mayor o menor medida, los principios de legalidad,
defensa, contradicción, publicidad y primacía del derecho sustancial (CP arts.
29, 209 y 228). Lo anterior, sin perjuicio de la realización de otros mandatos
específicos previstos en la Carta, como ocurre con el deber de consagrar
procesos sin dilaciones injustificadas (CP art. 29), salvaguardar la igualdad
de trato (CP art. 13) y garantizar el respeto de la dignidad humana (CP art.
1).
De este límite surgen dos importantes elementos de juicio.
El primero es que cada procedimiento responde a la naturaleza de los asuntos y
objetivos que se pretenden satisfacer a través del mismo, por lo que no cabe
deducir la inconstitucionalidad de una norma procesal, a partir de su mera
comparación con otro procedimiento de igual jerarquía, para el cual se prevén
unas reglas diferentes de trámite. Precisamente, aun cuando desde el mismo
preámbulo se establece como un valor fundamental la realización de la justicia,
la forma como la misma se hace efectiva no puede estar sujeta a una
aproximación fundada en un criterio de igualdad absoluta, ya que ello más allá
de desconocer las particularidades que identifican a cada proceso (v.gr. no es
lo mismo una pretensión de declaración que una de ejecución), supone negar el
contenido del margen de configuración normativa del legislador, el cual, bajo
la lógica del mandato de armonización concreta, implica rescatar el rol que le
asiste al Congreso para diseñar las reglas de trámite que mejor se amoldan a la
diversidad de objetivos que se buscan a través de los distintos procesos, e
incluso trazar las pautas de procedimiento que permiten su recto y cabal
desenvolvimiento, como ocurre, por ejemplo, con la posibilidad de formular incidentes[46], promover
recursos[47]
o hasta recusar a un funcionario judicial[48].
En consecuencia, no cabe exigir que en materia procesal exista una plena
identidad de formas, tanto por las razones previamente expuestas, como por las
dificultades inherentes que ello puede traer al sistema judicial o
administrativo (v.gr., en términos de congestión).
A la par de lo anterior, y como segundo elemento de juicio,
es necesario tener en cuenta que en casos concretos se pueden presentar
tensiones entre diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso.
Por ejemplo, es posible que frente a una determinada actuación se restrinjan
los derechos de defensa y contradicción, con miras a darle celeridad a un
proceso y evitar dilaciones injustificadas. En estos casos, la Corte ha
concluido que dichas opciones legislativas son válidas y responden al amplio
margen de la potestad de configuración normativa del legislador, siempre que no
se incurra en un desconocimiento de los otros límites impuestos, en especial,
en lo que tiene que ver con la satisfacción de los principios constitucionales
de razonabilidad y proporcionalidad[49].
En conclusión, y respecto de esta aproximación general, es
claro que el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa en
materia procesal, con miras a garantizar los objetivos del Estado Social de
Derecho y asegurar la prevalencia del derecho sustancial. Como consecuencia de
dicha atribución, le corresponde evaluar y definir las características,
términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial o
administrativo, incluso puede privilegiar determinados modelos y prescindir de
etapas o recursos en algunos de ellos. A pesar de lo anterior, se encuentra sometido
a los siguientes límites: (i) a la imposibilidad de modificar una instancia
procesal prevista específicamente en la Constitución; (ii) al respeto de los
principios y fines esenciales del Estado; (iii) a la satisfacción de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) al deber de velar por la
eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso[50].
6.4.3. En lo que atañe al ejercicio de la potestad de configuración
normativa del legislador en materia procesal, la jurisprudencia ha resaltado
que una de las áreas en donde esta atribución goza de una importante
proyección, es en la definición de los recursos que proceden contra las
decisiones que se adoptan en sede judicial o administrativa y los efectos en
que ellos se conceden. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-1104 de 2001[51], la Corte
aclaró que “el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades”. Es la ley, por
regla general, no la Constitución, “la que señala si determinado recurso
–reposición, apelación, u otro– tiene o no cabida respecto de cierta decisión,
y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las
reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en
qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos –positivos
y negativos– que deben darse para su ejercicio”.
En materia procesal, los recursos se conciben como garantías
que permiten a las partes sometidas a una controversia o litigio discutir sobre
las decisiones y someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma
autoridad o por un superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria
o modificación, acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a
lograr la realización de los fines que se persiguen con cada proceso.
Como ya se dijo, por regla general, los recursos son medios
de creación legal, sometidos como tal a un juicio de conveniencia y necesidad
en lo que atañe a su consagración normativa. La excepción se encuentra en
aquellos mandatos de la Carta que imponen la existencia obligatoria de un
recurso respecto de una determinada decisión judicial o administrativa, como
ocurre con el derecho a impugnar las sentencias condenatorias en materia penal[52] o con la
posibilidad de proceder en el mismo sentido frente a los fallos de tutela,
conforme se dispone en el artículo 86 del Texto Superior[53].
La Constitución igualmente consagra un mandato general en el
artículo 31, por virtud del cual: “Toda sentencia judicial podrá ser apelada
o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”. Aun cuando de
este precepto se deduce que no es imprescindible la aplicación de la doble
instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial, puesto que
la ley se encuentra habilitada para introducir excepciones, dicha atribución no
le otorga al legislador una facultad ilimitada hasta el punto de convertir esa
singularidad en una regla absoluta. En este sentido, como lo ha sostenido de
forma reiterada esta Corporación, las normas que introducen excepciones de las
cuales depende la significación y alcance de una norma constitucional son de
interpretación restrictiva[54].
Desde esta perspectiva, si bien se ha dicho que la doble
instancia no tiene un carácter imperativo[55]
y que, por ello, puede entenderse que su satisfacción no hace parte del núcleo
esencial del derecho de defensa, también se ha admitido que toda restricción en
su procedencia debe tener una lectura acorde con los mandatos dispuestos en la
Constitución. Por esta razón, la ausencia de una consagración explícita en el
texto constitucional de las circunstancias en las cuales resulta exigible la
doble instancia en un determinado tipo de proceso, no faculta al legislador
para regular indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de
razonabilidad y proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la
vigencia del contenido material de los distintos bienes jurídicos previstos en
la Carta. Por ello, las exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para
la defensa de los derechos de los asociados en un determinado proceso, deben
estar plenamente justificadas a partir de un principio de razón suficiente,
vinculado con el logro de un fin constitucional válido. En otras palabras, tal
como lo ha expuesto la Corte, es necesario que al momento de establecer alguna
excepción al principio de la doble instancia exista algún elemento que
justifique dicha limitación, una interpretación en otro sentido “conduciría a
convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)”[56].
Por fuera de lo anterior, esto es, más allá de los casos en
los que la propia Carta dispone la exigibilidad de determinados recursos y de
la regulación que se dispone frente a la procedencia de la doble instancia, la
posibilidad de que existan recursos adicionales (ordinarios o extraordinarios)
depende de lo que la ley disponga, la cual, a menos que se introduzcan reglas
contrarias al Texto Superior, por ejemplo, frente a la garantía de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, no se reputa inconstitucional
por el sólo hecho de estatuir que contra determinada decisión no caben recursos[57].
6.4.4. Aunado lo expuesto, esta Corporación también ha
admitido que el legislador detenta un amplio margen de configuración, con miras
a determinar los efectos en que procede el otorgamiento de los recursos,
particularmente en aquellos casos en que el examen de una providencia se asume
por el superior jerárquico.
En materia de apelación, tema sobre el cual gira la demanda,
se ha asumido por la doctrina procesal tres modalidades de efectos, cuyo
propósito es fijar las consecuencias procedimentales que genera el uso del
recurso y la forma en que se debe tramitar. Así, en primer lugar, se encuentra
el efecto suspensivo, a través del cual se interrumpe la ejecución de
una decisión, hasta tanto se notifique lo resuelto por el superior jerárquico,
quien puede confirmar, revocar o modificar lo decidido en primera instancia. En
segundo lugar, se halla el efecto devolutivo, el cual mantiene o
preserva la ejecución de una orden, mientras se surte el trámite del recurso.
Y, en tercer lugar, se aprecia el efecto diferido, que aparece como un
sistema intermedio entre el devolutivo y el suspensivo, pues aun cuando se
suspende la ejecución de la providencia apelada, el proceso continúa su curso
ante el inferior jerárquico, en lo que no dependa necesariamente de la decisión
cuestionada.
La jurisprudencia de la Corte ha señalado que la
Constitución no consagra la modalidad de efecto en que se debe otorgar cada
recurso, destacando que el ámbito de regulación de este último, en dicho
aspecto, es un asunto sujeto a la libre disposición del Congreso[58],
siempre que ello se haga en términos de razonabilidad y proporcionalidad, y no
se desconozcan otras garantías esenciales que integran el debido proceso.
De esta manera, por ejemplo, en la Sentencia C-489 de 1997[59],
este Tribunal declaró la exequibilidad del efecto devolutivo en que se
concede el recurso de apelación de los actos administrativos de carácter
particular expedidos por el Banco de la República, al considerar que ellos
comportan el ejercicio de varias atribuciones que tienden a la satisfacción de
intereses públicos, cuya realización demanda que tengan una fuerza ejecutoria
inmediata, más allá de las discusiones que puedan llegar a presentarse sobre su
legalidad. En armonía con lo expuesto, en uno de los principales apartes de la
providencia en mención, se dijo que:
“El Banco de la República tiene a
su cargo, en virtud de la Constitución, la ley y sus estatutos, el cumplimiento
de unas funciones especiales, sui generis, connaturales a su
régimen legal propio, diferentes a las que ordinariamente desarrollan los
diversos órganos de la administración en función administrativa, las cuales
comportan el ejercicio de poderes o atribuciones que tienden a la satisfacción
de específicos intereses públicos, en cuya virtud se afectan los derechos de
los particulares. (…)
Cuando la administración realiza
en virtud de la función administrativa las intervenciones que son requeridas
para satisfacer los intereses públicos o sociales a que ellas van dirigidas, no
siempre utiliza los mismos procedimientos. En algunos casos el interés
público superior puede demandar, en cuanto no se afecten derechos fundamentales,
que las decisiones de la administración tengan una fuerza ejecutoria inmediata
y expedito cumplimiento, a criterio del legislador, o que se pueda diferir
en el tiempo su ejecución, en el evento de que el particular haya utilizado los
recursos gubernativos. En tales condiciones, el legislador válidamente puede
determinar que los recursos se concedan en el efecto suspensivo y
excepcionalmente en el efecto devolutivo. // La naturaleza de las funciones
del Banco de la República y la satisfacción de los intereses públicos que ellas
envuelven, hacen necesario que sus decisiones deban ser ejecutadas de una
manera que corresponda a las exigencias de facilidad, rapidez e inmediatez. (…)
// Por lo anterior, la Corte declarará exequible el aparte normativo acusado.”[60]
Otro ejemplo se presentó en la Sentencia C-243 de 1996[61],
en la cual, como ya se destacó[62],
se cuestionaba que el efecto devolutivo de la consulta en el trámite del
incidente del desacato de tutela, consagrado en el primigenio artículo 52 del Decreto
2591 de 1991[63],
al permitir que se cumpliera de forma inmediata la sanción de la privación de
la libertad (en particular, el arresto), desconocía los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia de la persona condenada en
el juicio de amparo, pues al momento en que el superior jerárquico se llegara a
pronunciar sobre la pena impuesta, la misma ya se habría ejecutado, tornando
nugatoria la segunda instancia. Para la Corte, más que un problema de técnica
legislativa, como parecía sugerirlo el accionante, el defecto devolutivo
implicaba la vulneración de la presunción de inocencia frente a las
medidas privativas de la libertad, razón por la cual declaró la inexequibilidad
de la norma demandada. En palabras de la Corte:
“El efecto
devolutivo permite que mientras la consulta se decide, la ejecución de la pena
se lleve a efecto sin el pronunciamiento del superior jerárquico, que
puede llegar tarde, cuando la privación de la libertad, por ejemplo, esté
consumada o parcialmente consumada y que, además, puede ser revocatorio de la
decisión sancionatoria del a-quo. // La
factibilidad jurídica de esta situación que posibilita el inciso segundo del
artículo 52, al consagrar el efecto devolutivo para el trámite de
la consulta, resulta manifiestamente contraria al inciso 4o. del artículo
29 de la Constitución Política que recoge el principio de la presunción de
inocencia, el cual sólo se desvirtúa cuando la persona ha sido declarada
judicialmente culpable. Ahora bien, como en el caso en que procede la consulta
es evidente que la sentencia de primera instancia no está en firme, y por tanto
no es cosa juzgada, no se ha desvirtuado judicialmente la presunción de
inocencia, y no hay razón suficiente para imponer una sanción de tanta gravedad
como lo es la privación de la libertad. // Por esta
razón la Corte, en la parte resolutiva declarará la inexequibilidad del efecto
devolutivo en que según el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 debe tramitarse
la consulta. Al declararse la inconstitucionalidad de la expresión ‘La consulta se hará en el efecto devolutivo’, debe entenderse que conforme a lo dispuesto por el artículo 386
del C. de P.C. (que remite
para el trámite de la consulta a las normas sobre el trámite de la apelación) ,
en armonía con el 354 del mismo estatuto, la consulta debe tramitarse en el
efecto suspensivo, toda vez que según este último artículo, la apelación se
otorga en este efecto, salvo disposición en contrario.”
Con sujeción a lo expuesto, se abordará el segundo de los
temas propuestos en el esquema de decisión, con el propósito de identificar las
características relevantes del proceso en que haya inmerso el precepto legal
demandado.
6.5. Del proceso verbal inmediato de policía, autoridades
competentes para adelantarlo, trámite y otros aspectos relevantes de
procedimiento
6.5.1. La Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”, establece en el Libro Tercero,
Título III, la regulación del proceso único de policía. Los capítulos II
y III de este Título, establecen a su turno las reglas aplicables a dos clases
de procesos policivos: (i) el proceso verbal inmediato y (ii) el proceso verbal
abreviado.
El proceso verbal inmediato canaliza las acciones de policía
que, con ocasión de comportamientos contrarios a la convivencia, son objeto de
conocimiento por el personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes
de estación o subestación, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata
de Policía[64].
Este proceso puede iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés
directo o acuda en defensa de las normas de convivencia, cuyo objeto es
asegurar “la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas,
con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico”[65].
Una vez identificado el presunto agresor, la autoridad de
policía lo abordará en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuere
posible, o en aquél donde lo encuentre, y le informará que su acción u omisión
configura un acto contrario a la convivencia[66].
La autoridad de policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará
una mediación policial entre las partes en conflicto, entendida dicha etapa como
la apertura de un canal de comunicación para que los interesados resuelvan
directamente sobre sus desacuerdos de forma armónica[67].
Si ello no es posible, el presunto infractor será oído en descargos, luego de
lo cual se impondrá una medida correctiva a través de una orden de policía.
Esta última se define como “el mandato claro, preciso y conciso dirigido en
forma individual o de carácter general, escrito o verbal, emanado de la
autoridad de policía, para prevenir o superar comportamientos o hechos
contrarios a la convivencia, o para restablecerla”[68].
Las medidas correctivas que se pueden imponer son solamente
aquellas que se encuentran dentro del ámbito de competencia de las autoridades
de policía previamente reseñadas, a saber: (i) amonestación; (ii) remoción de
bienes que obstaculizan el espacio público; (iii) inutilización o destrucción
de bienes; (iv) disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones
de público no complejas; y (v) participación en programas comunitarios o
actividades pedagógicas de convivencia[69].
De forma exclusiva, se prevé en la ley como competencia de los comandantes de
estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de Policía, (vi) la
aplicación de la medida correctiva de suspensión temporal de la actividad[70].
La ley señala que en el caso en que se imponga las medidas
de inutilización o destrucción de bienes, disolución de reunión o actividad que
involucra aglomeraciones de público no complejas y suspensión temporal de
actividad, se deberá levantar un acta en la que se documente el procedimiento
adelantado, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el
infractor[71].
Respecto de cualquiera de las medidas que se pueden imponer
a través del proceso verbal inmediato, se dispone la posibilidad de interponer
el recurso de apelación, el cual, según el texto censurado, se otorga en el efecto
devolutivo, esto es, que no suspende la ejecución de la orden, mientras se
surte el trámite de la impugnación. La segunda instancia se asigna al inspector
de policía, para lo cual se debe remitir el expediente dentro de las
veinticuatro (24) horas siguientes, con el fin de que el recurso sea resuelto
dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación. La
notificación frente a la determinación adoptada se hará por cualquier medio
eficaz y expedido[72].
6.5.2. Dentro de una lectura sistemática del CNPC, cabe
señalar que las medidas correctivas se definen como “las acciones impuestas
por las autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamiento
contrarios a la convivencia”[73],
cuyo objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar,
proteger o restablecer la convivencia”[74].
Para su imposición se aplica el trámite previamente expuesto o el proceso
verbal abreviado, con sujeción a los principios enunciados en el artículo 8 de
la Ley 1801 de 2016. Entre ellos se destacan los principios de
proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, los cuales se definen en los
siguientes términos:
“(…) Proporcionalidad
y razonabilidad. La adopción de medios de policía y medidas correctivas
debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y
la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de
derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo
exceso innecesario. (…) Necesidad. Las autoridades de Policía
solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas
para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación
de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención
resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”
La ley precisa que las medidas correctivas “no tienen
carácter sancionatorio”[75]
y advierte que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para
que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso
público”[76],
regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al habeas
data. En caso de incumplimiento a la medida o de reincidencia en el actuar
contrario a la convivencia, se dispone la posibilidad de imponer una multa, mediante
la aplicación del proceso verbal abreviado[77].
En todo caso, las medidas correctivas prescriben en un término de cinco (5)
años, contado “a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de las
autoridades de policía en el proceso único de policía”[78].
Hecha la anterior descripción, la Corte procederá entonces a
resolver el cargo sintetizado en el problema jurídico propuesto[79],
para lo cual se tendrán en cuenta los distintos elementos de juicio expuestos
hasta el momento.
6.6. Del examen del caso concreto
6.6.1. Como se expuso en el
acápite de antecedentes, en el presente caso,
el examen de inconstitucionalidad propuesto por el actor se centra en establecer,
si la decisión del legislador de consagrar el “efecto devolutivo”, como modo
en el que se concede el recurso de apelación (CNPC, art. 222, parágrafo 1), cuando
se impone la medida correctiva de suspensión temporal de actividad, en
desarrollo del proceso verbal inmediato de policía, vulnera el derecho al
debido proceso, en lo que corresponde al efecto útil de dicho recurso o medio
de impugnación (CP art. 29).
6.6.2. Antes de proceder con el
examen de fondo propuesto, es preciso señalar las razones manifestadas por los
intervinientes para solicitar la declaratoria de exequibilidad o
inexequibilidad del precepto demandado. En esta ocasión, de acuerdo con los
escritos que fueron radicados en esta Corporación, todos los intervinientes solicitan
que la norma acusada sea declarada ajustada a la Constitución[80], con fundamento en los siguientes
argumentos: (i) la determinación del tipo de efecto en que se concede el
recurso de apelación corresponde a la amplia libertad de configuración
normativa del legislador; (ii) en el caso del proceso de policía, el efecto
devolutivo garantiza la eficacia de las medidas que se imponen, las cuales se
deben ejecutar de manera inmediata, para poder preservar o restaurar la
convivencia ciudadana; (iii) en relación con la medida de suspensión temporal
de actividad[81],
se destaca que su consagración no se limita a conductas que afecten la
actividad económica, sino que incluye otros eventos relacionados con el amparo a
la seguridad y tranquilidad públicas, al medio ambiente, a la salud, a la
dignidad y a los derechos de los niños, lo que le otorga una preponderancia
frente al eventual perjuicio derivado del tiempo en que se interrumpa una
actividad por orden de policía; (iv) la existencia de los bienes superiores
previamente mencionados explica la necesidad de otorgar el efecto cuestionado,
pues su salvaguarda debe primar sobre el interés particular de quienes pueden
verse afectados con la citada medida correctiva (CP art. 58)[82]; (v) en virtud del carácter
preventivo y no sancionatorio del régimen de policía y dado que ninguna de las
medidas implica la privación de la libertad, es posible estipular el efecto
devolutivo, con el fin de redimir valores como el respeto y la convivencia
mutua, los cuales demandan una acción policiva inmediata; (vi) la configuración
normativa que se demanda no es novedosa, pues ella ha venido siendo aplicada en
la ciudad de Bogotá, desde la expedición del Acuerdo Distrital 079 de 2003; y
finalmente, (vii) el efecto censurado tiene una importante significación
social, en el contexto en el cual se ha construido el paradigma de que “es
posible infringir la ley mientras llega la sanción y es posible también seguir
haciéndolo en tanto no se decidan los recursos”[83].
Por último, no se observa que el
Procurador haya expuesto alguna razón de fondo sobre el contenido de la norma
demandada, ya que se limitó a sugerir que se profiera un fallo inhibitorio,
como se explicó en el acápite referente al examen sobre la aptitud de la
demanda[84].
6.6.3. Lo primero que la Corte observa
es que durante el trámite legislativo dirigido a la aprobación de la disposición
en la cual se encuentra comprendida la norma demandada, se acogieron distintas
fórmulas para controvertir las decisiones adoptadas por las autoridades
competentes a través del proceso verbal inmediato de policía. En un principio, en
la exposición de motivos y en el informe de ponencia para primer debate en el
Senado de la República, se dispuso tan sólo la procedencia del recurso de
reposición, a partir del contexto de celeridad con el cual se buscó regular el
citado procedimiento[85].
Luego, a partir del debate realizado en dicha Corporación, se decidió conservar
el aludido recurso, con excepción de los casos en que se impusieran las medidas
de suspensión temporal de actividad y de curso pedagógico, contra las cuales se
estableció el recurso de apelación en el efecto devolutivo[86]. Por último, en la plenaria de la Cámara
de Representantes, se acordó suprimir el recurso de reposición y otorgar
exclusivamente el de apelación, para lo cual se amplió su procedencia a todas
las medidas adoptadas por las autoridades competentes[87].
De lo anterior se infiere que la
prosperidad de los recursos en el proceso verbal inmediato de policía fue un
asunto ampliamente debatido dentro del Congreso de la República. A pesar de que
no se encuentran las razones que motivaron los ajustes previamente expuestos,
de la forma como se adelantó el iter legislativo, es posible plantear
dos conclusiones.
- La primera, tal como lo advierte
el Ministerio de Justicia y del Derecho, supone entender que la consagración
del recurso de apelación, en lugar del de reposición, se explica por la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión: “[c]ontra las medidas
correctivas impuestas por los comandantes de estación o subestación no habrá
ninguno recurso”, según se dispuso en la Sentencia C-117 de 2006[88]. En esta providencia, la Corte
señaló que, pese a los matices y a la flexibilidad con que se puede regular el
derecho policivo, en principio, las garantías del debido proceso penal le son
aplicables, al entender que las medidas correctivas comportan, en cierta
medida, una limitación al ejercicio de la libertad (v.gr. en aquellos casos en
que se ordena la presentación periódica ante la autoridad). Por ello, aun
cuando esas órdenes “no constituyen en sentido formal una sentencia
condenatoria”[89],
los destinatarios de las mismas “están amparados por el derecho de impugnación
consagrado en el artículo 29 de la Constitución”[90]. Así las cosas, a partir de esta decisión,
se establece que las medidas adoptadas con sujeción al proceso de policía deben
tener la posibilidad de ser controvertidas -formal y materialmente- ante una
autoridad jerárquica superior, con el propósito de suscitar una discusión sobre
las mismas, con miras a obtener su revocatoria o modificación[91].
- La segunda surge de la
consideración de que siempre que se hizo referencia a la medida de suspensión temporal
de la actividad, el recurso de apelación se otorgó en el efecto devolutivo[92], tipología que se extendió al resto
de medidas correctivas, al momento en que se suprimió el recurso de reposición.
Ahora bien, a diferencia de lo expuesto en la anterior conclusión, en lo
referente a los efectos en que se concede un recurso, no existe una norma
constitucional, ni tampoco un imperativo jurisprudencial, que imponga acoger
una determinada modalidad de efecto, con excepción de aquellos casos en que una
pena, medida o sanción suponga la privación de la libertad de una persona, evento
en el cual, en garantía del derecho a la presunción de inocencia, el recurso
debe concederse en el efecto suspensivo[93].
Dicha circunstancia no ocurre con
la medida correctiva de suspensión temporal de actividad, la cual se limita a
decretar el cese por un término de entre tres (3) a diez (10) días, según de la
gravedad de la infracción, de una actividad económica o sin ánimo de lucro, o
que siendo privada ofrezca servicios al público, cuando se incurra en un
comportamiento contrario a la convivencia que autorice su aplicación. Esto
implica que, en el caso sub-judice, se activa plenamente el principio
básico de autonomía legislativa, siempre que ello, como ya se expuso, se haga
en términos de razonabilidad y proporcionalidad, y no desconozca otras
garantías esenciales que integran el debido proceso[94].
6.6.4. Siguiendo lo expuesto, cabe
reiterar que, a través del recurso de apelación, se busca que una autoridad
jerárquica superior realice un nuevo escrutinio sobre una decisión adoptada,
con el objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los
intereses de quien lo promueve. Por lo general, este recurso se concede en el
efecto suspensivo, lo que garantiza que el fallo cuestionado no se ejecute
mientras se define si está o no llamado a prosperar. Con todo, por razones de
interés público o por la necesidad de garantizar otros intereses superiores
vinculados con el amparo de derechos, principios o valores constitucionales, se
ha hecho uso por el legislador de la fórmula del efecto devolutivo, con
fin de lograr que cierto tipo de decisiones se ejecuten de manera oportuna, con
la inmediatez y celeridad que demanda el interés que se encuentra comprometido.
Ello se observa, por ejemplo, en el caso de la acción de la tutela, en donde el
recurso de apelación se otorga sin perjuicio del cumplimiento inmediato de lo
resuelto por el juez de primera instancia[95],
con miras a obtener el amparo de los derechos fundamentales que se entiende han
sido vulnerados o amenazados, lo que no excluye que el fallo sea revocado o modificado,
no sólo por el superior jerárquico sino también por esta Corporación en sede de
revisión.
En el caso bajo examen, como
previamente se señaló, el accionante censura el precepto acusado por desconocer
el derecho al debido proceso, al anular la eficacia del medio de impugnación
previsto en la ley, toda vez que al disponer que el recurso de apelación en el
proceso verbal inmediato de policía se otorga en el “defecto devolutivo”,
en concreto, en los casos en que se impone la medida correctiva de suspensión
temporal de la actividad, fijando su tiempo mínimo de permanencia de tres (3)
días, se produce la consagración de una forma procesal ineficaz, contraria a
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues presentado el recurso,
el mismo debe ser remitido al inspector de policía dentro de las 24 horas
siguientes y éste debe resolverlo en el plazo máximo de tres (3) días hábiles.
De ahí que, al momento de tomar una decisión sobre la apelación propuesta, la
orden de policía ya se habría ejecutado, pues, en el mejor de los escenarios, este
recurso podría llegar a ser resuelto en el plazo de dos (2) días.
Según se infiere de lo anterior, a
pesar de la interposición del recurso de apelación, la ejecución inmediata
de la medida correctiva de suspensión temporal de actividad, conlleva a que,
total o parcialmente, se produzcan sus efectos, hasta tanto no se adopte una
decisión definitiva por el superior jerárquico. Precisamente, en los casos en
que se impone el tiempo mínimo de permanencia de dicha orden, es altamente
probable que se produzca la consolidación de la medida, lo que supone una
limitación al efecto útil de la apelación, pues el recurso ya no podrá impedir
la ejecución de la acción controvertida.
6.6.5. Como lo ha admitido la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación[96],
es el juicio de proporcionalidad la herramienta argumentativa útil para
analizar las limitaciones o restricciones a los derechos fundamentales de las
personas, en la medida en que incorpora exigencias básicas de razonabilidad,
medios-fines, y justificación de la actividad estatal. En este sentido, la
Corte ha dicho que la proporcionalidad “es un criterio de interpretación
constitucional que pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del
poder público, como una forma específica de protección o de realización de los
derechos y libertades individuales”[97].
El problema aquí planteado, como
se deriva de lo expuesto, exige acudir al juicio de proporcionalidad, a fin de
determinar si la limitación al efecto útil de la impugnación, que puede darse por
el efecto devolutivo con que se resuelve la apelación frente a la medida
correctiva de suspensión temporal de actividad, según se explicó con
anterioridad, se ajusta a intereses superiores vinculados con el amparo de
derechos, principios o valores constitucionales, que superen con creces el
interés particular de quien pueda verse afectado con el cese temporal de una
actividad económica o sin ánimo de lucro, o que siendo privada ofrezca
servicios al público.
En principio, por tratarse de una
norma procesal, en la que el legislador goza de un amplio margen de
configuración normativa, se debería adelantar un test leve de
proporcionalidad[98].
No obstante, como de por medio se encuentra la posible afectación del derecho
fundamental al debido proceso, en lo referente a la eficacia del derecho a
impugnar, se debería acoger la técnica del test estricto. A pesar de
ello, esta última formula tampoco es la correcta, pues siguiendo las
explicaciones realizadas en la parte motiva de este fallo, es claro que, aún en
la hipótesis expuesta por el actor, se preserva en parte el efecto útil del
recurso de apelación, si se tiene en cuenta que su procedencia no sólo tiene
como propósito revocar de forma inmediata la medida, sino también adelantar un control
sobre sus efectos, tales como (i) la inclusión del infractor en el Registro
Nacional de Medidas Correctivas (CNPC art. 184), y (ii) la imposición de multas
que se siguen en caso de reincidencia (CNPC art. 222). Por ello, entre los
extremos del test leve y del test estricto, en el presente caso,
lo razonable es hacer uso del test intermedio, en el que se examina que
el fin sea legítimo e importante, y que el medio utilizado también sea legítimo,
así como adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin[99].
6.6.6. Así las cosas, la Corte
observa que la Ley 1801 de 2016 previó a la medida correctiva de suspensión
temporal de actividad, como una acción de policía cuyo propósito desborda la
protección de intereses patrimoniales, vinculados con la censura a
comportamientos que se entiende afectan la actividad económica[100]. En efecto, como lo señalan los intervinientes,
su consagración incluye otros eventos relacionados con el amparo a la seguridad
y tranquilidad públicas, al medio ambiente, a la salud, a la dignidad y a los
derechos de los niños. Así, entre las conductas que dan lugar a la imposición
de la citada medida, se destacan las siguientes: (i) comercializar, distribuir
o usar sustancias prohibidas, elementos o residuos químicos o inflamables sin
el cumplimiento de los requisitos establecidos[101]; (ii) permitir, auspiciar, tolerar,
inducir o constreñir el ingreso de los niños a lugares donde se realicen
actividades sexuales o pornográficas, o se ejerza la prostitución, o la
explotación sexual[102];
(iii) facilitar, distribuir, ofrecer, prestar, alquilar o comercializar a
niños, niñas o adolescentes bebidas alcohólicas, cigarrillo, tabaco y sus
derivados, o sustancias psicoactivas o cualquier otra sustancia que afecte la
salud[103];
(iv) facilitar, distribuir, ofrecer, comercializar, prestar o alquilar a niños,
niñas o adolescentes armas, elementos cortantes, punzantes, contundentes o sus
combinaciones[104];
(v) ejercer la prostitución sin el cumplimiento de las medidas sanitarias y de
protección requeridas[105];
(vi) elaborar, almacenar, poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar
bienes ilícitos, drogas o sustancias prohibidas por la normatividad vigente[106]; (vii) tolerar, incitar, permitir,
obligar o consentir actividades sexuales con niños, niñas o adolescentes[107]; (viii) generar ruidos o sonidos
que afecten la tranquilidad de las personas o su entorno[108]; (ix) comercializar en el
establecimiento artículos de mala calidad, caducados o adulterados que puedan
constituir peligro para la salud pública[109];
(x) arrojar sustancias contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos de agua[110]; (xi) contaminar o envenenar
recursos fáunicos, forestales o hidrobiológicos[111]; (xii) experimentar, alterar o
mutilar especies silvestres sin el permiso de autoridad ambiental competente[112]; (xiii) realizar explotaciones
mineras sin contar con licencia ambiental[113];
(xiv) vender derivados cárnicos que no cumplan las disposiciones de inocuidad[114]; (xv) vender alimentos para consumo
directo sin cumplir con los requisitos establecidos por las normas sanitarias[115]; y (xvi) demoler sin previa
autorización o licencia inmuebles declarados de conservación e interés
cultural, histórico, urbanístico, paisajístico y arquitectónico[116].
El conjunto de conductas descritas
exterioriza un ámbito de protección de la medida correctiva de suspensión
temporal de actividad que impacta de forma directa en la salvaguarda de
derechos fundamentales como la salud, la dignidad y la integridad física de
todas las personas y, especialmente, de los niños. De igual forma, protege
intereses colectivos como el ambiente, la salubridad pública y la tranquilidad.
La naturaleza que tiene esta intervención de las autoridades de policía supone
la necesidad imperiosa de exigir un actuar con celeridad y rapidez, con miras a
evitar que se consolide un daño, menoscabo o perjuicio sobre intereses
superiores vinculados con el amparo de los citados derechos constitucionales.
De esta manera, cuando se impone
esta medida correctiva y se permite su apelación en el efecto devolutivo, el
legislador entiende que la orden de policía adoptada debe tener una fuerza
ejecutoria inmediata y expedita, pues los intereses que se encuentran en juego
no permiten que se pueda continuar con una actividad, cuya realización supone amenazar
o vulnerar derechos constitucionales que tienen un carácter prevalente dentro
del ordenamiento jurídico (CP art. 2 y 5). Así las cosas, se advierte cómo, un
efecto contrario, tal como lo sería el suspensivo, podría implicar un daño
considerable e irreversible en la salud, vida y dignidad de las personas, v.gr.
en aquellos casos en que se realiza actos de explotación sexual de menores o
cuando se permite la venta de productos alimenticios caducados o que no cuentan
con condiciones mínimas de salubridad.
Esto indica que el efecto
cuestionado, pese a limitación que genera en el alcance de la apelación, no
sólo apunta a la realización de un fin legítimo e importante, sino a la
vez imperioso. En efecto, la afectación que con la medida se pretende
evitar sobre los intereses constitucionales expuestos, justifica la toma de
acciones inmediatas, en pro de asegurar una actuación de policía eficaz y
preventiva, lo cual, en el escenario expuesto, implica que la medida adoptada
se cumpla, mientras se resuelve su apelación.
6.6.7. El carácter legítimo
de la medida adoptada, se explica a partir de la atribución del legislador,
conforme al amplio margen de confirmación normativa en materia procesal (CP
art. 150), para diseñar autónomamente el proceso verbal inmediato y disponer el
tipo de efecto que, con ocasión de la consagración del recurso de apelación,
mejor satisfaga los intereses a los cuales apunta la función de policía. Se
trata, adicionalmente, de una medida adecuada, pues la ejecución
inmediata y expedita de la orden garantiza que no se produzca una lesión sobre
los bienes protegidos. Para la Corte, es claro que no existe otra medida que
ofrezca el mismo nivel idoneidad que otorga el efecto devolutivo, toda vez que
el efecto diferido resulta inaplicable al tratarse de una controversia sobre la
decisión final; y el efecto suspensivo, como ya se dijo, al permitir la
continuación de la actividad, podría implicar un daño considerable e
irreversible en la vida, salud y dignidad de las personas, y en especial, de
los niños.
6.6.8. El paso final del test
intermedio asumido, supone examinar si el medio utilizado es efectivamente conducente
para alcanzar el fin propuesto. Al respecto, en el asunto sub-judice, no
cabe duda que el efecto devolutivo garantiza la eficacia de la medida que se
impone, la cual apunta a velar por intereses constitucionales de tal entidad,
que, de adoptarse una decisión distinta, se pondría afectar derechos
fundamentales y colectivos que gozan de prioridad en el régimen constitucional,
como se deriva de los previsto en los artículos 2, 5, 93 y 94 del Texto
Superior. Adicionalmente, la protección de dichos bienes envuelve un claro
interés público o social, el cual, como lo dispone el artículo 58 de la Carta,
tiene un carácter prevalente sobre los intereses privados con los cuales entra
en conflicto, como lo son, en la práctica, los de quienes pueden verse
afectados con el cese temporal de una actividad económica o sin ánimo de lucro,
o que siendo privada ofrezca servicios al público.
A lo anterior cabe agregar que la
circunstancia de que no se suspenda la aplicación de la orden como consecuencia
de la interposición del recurso de apelación, dada la consagración del efecto
devolutivo, si bien puede aminorar el efecto que se busca con su revisión, toda
vez que la medida se estaría ejecutando, no resulta un sacrificio excesivo o
irrazonable, pues -como se explicó- los intereses en juego justifican que la
orden de policía tenga fuerza ejecutoria inmediata y expedita.
Por lo demás, en ningún momento el
recurso de apelación pierde su valor o sentido, o se torna nugatorio, en
aquellos eventos en que, excepcionalmente, como lo advierte el actor, la no
suspensión de la medida impuesta lleva a que se produzca su ejecución, pues
como consecuencia de la revisión por el superior jerárquico, actuación que se
mantiene incólume, nada excluye que, en caso de que se revoque la medida y ella
haya producido un daño antijurídico, el ciudadano afectado pueda hacer uso de
las herramientas que le otorga el ordenamiento jurídico para obtener el
resarcimiento de los perjuicios ocasionados, o para promover una actuación penal
o disciplinaria en contra de la autoridad de policía, si su proceder fue
contrario al principio de legalidad.
Por último, este Tribunal resalta
que la medida que se impone es de carácter temporal, lo que le permite al
interesado volver a realizar la actividad frente a la cual se dispuso el cese,
bajo la lógica de que acredite plenamente el cumplimiento de las normas de
convivencia. A ello se agrega que, incluso, desde la órbita procedimental, su
imposición supone el desarrollo de un proceso, en el que se dota al presunto
infractor de la posibilidad de ser oído, de realizar descargos e incluso de
llegar a un acuerdo mediante el ejercicio de la mediación policial, lo que reduce
la posibilidad de que exista un actuar arbitrario, más aún cuando para la
imposición de la medida, la autoridad se debe sujetar a los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, a los cuales refiere el artículo 8
del CNPC.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
En relación con el cargo
expuesto y examinado en esta sentencia, declarar EXEQUIBLE la expresión:
“el cual se concederá en el efecto devolutivo”, prevista en el parágrafo 1
del artículo 222 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
JOSÉ
ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado
(E)
HERNÁN
CORREA CARDOZO
Magistrado
(E)
IVÁN
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado
(E)
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (E)
[1]
“Artículo 29.- El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio. // En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea
posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. // Toda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de
un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar
la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es
nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” “Artículo
333.- La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de
los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos
previos ni requisitos, sin autorización de la ley. // La libre competencia
económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. // La empresa,
como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El
Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial. // El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se
restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. //
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el
interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”
[2]
Según el artículo 16 de la Ley 1801 de 2016, la función de policía se
cumple por medio de órdenes de policía.
[3]
Las facultades de cada una de estas autoridades se encuentran previstas en los
artículos 209 y 210 de la Ley 1801 de 2016.
[4]
La mediación policial consiste en la apertura de un canal por parte de las
autoridades de policía para que las personas en conflictos decidan
voluntariamente resolver sus desacuerdos armónicamente. Ley 1801 de 2016, art.
154.
[5]
Las medidas correctivas se identifican como las “acciones impuestas por las
autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios
a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de convivencia.
Las medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar,
resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”. Ley
1801 de 2016, art. 172.
[6]
El artículo 150 de la Ley 1801 de 2016 define a la orden de policía como el “mandato
claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter general,
escrito o verbal, emanado de la autoridad de policía, para prevenir o superar
comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para restablecerla”.
[7]
Ley 1801 de 2016, arts. 209 y 210.
[8]
Ley 1801 de 2016, art. 209, literal f).
[9]
El precepto en cita dispone que: “Artículo 196. Suspensión temporal de
actividad. Es el cese por un término de entre tres (3) a diez (10) días
proporcional a la gravedad de la infracción, de una actividad económica o sin
ánimo de lucro, o que siendo privada ofrezca servicios al público a la que está
dedicada una persona natural o jurídica. El desacato de tal orden o la
reiteración en el comportamiento contrario a la convivencia, dará lugar a un
cierre de tres (3) meses, en caso de posterior reincidencia en un mismo año se
impondrá la suspensión definitiva sin perjuicio de las acciones penales que
correspondan. Parágrafo.- La medida se mantendrá, aun en los casos de
cambio de nomenclatura, razón social o de responsable de la actividad o cuando
se[a] traslada la actividad a lugar distinto en la misma edificación o en
inmueble colindante. Si se prueba que el cambio de razón social, de responsable
o de lugar, es para evadir la medida correctiva se impondrá suspensión
definitiva.”
[10]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11]
La norma de la referencia disponía que: “Artículo  229.- Contra
las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación o subestación
no habrá ningún recurso. Contra las impuestas por los alcaldes e
inspectores, procede el de reposición.”
[12]
Folio 49.
[13]
Todas las citas de este párrafo corresponden al folio 51
[14]
“Artículo 11.- poder de policía. El poder de
Policía es la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de
carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la
República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes
constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas
correctivas en caso de su incumplimiento.”
[15]
“Artículo 16.- Función de policía. Consiste
en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del
poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones
apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de
órdenes de Policía.
[16]
“Artículo 20. Actividad de policía. Es el
ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo
con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a
los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las
decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las
cuales está subordinada. La actividad de Policía es una labor estrictamente
material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y
restablecer todos los comportamientos que la alteren.”
[17]
CNPC, art. 6.
[18]
“Artículo 232.- Conciliación. La conciliación en materia de
convivencia procederá ante la autoridad de policía que conozca del caso, en
cualquier etapa del trámite del procedimiento o en el momento en que se
presente el desacuerdo o conflicto de convivencia. // Una vez escuchados
quienes se encuentren en desacuerdo o conflicto, la autoridad de policía o el
conciliador, propondrá fórmulas de solución que aquellos pueden acoger o no. De
realizarse el acuerdo, se suscribirá el acta de conciliación, donde se
consignarán las obligaciones a cargo de cada uno de los interesados, lo cual
hará tránsito a cosa juzgada y prestará mérito ejecutivo ante las autoridades
judiciales competentes. // Las medidas correctivas de competencia de los
comandantes de estación, subestación o centro de atención inmediata de Policía,
no son susceptibles de conciliación. // No son conciliables los comportamientos
que infringen o resultan contrarios a las normas urbanísticas, ambientales,
sanitarias, del uso del espacio público, del ejercicio de la actividad
económica, de la libertad de circulación, de las interacciones entre las
personas y las autoridades, los que afectan la integridad de niños, niñas y
adolescentes, del ejercicio de la prostitución, y del derecho de reunión.”
[19]
Ley 1801 de 2016, art. 8.
[20]
Se menciona el artículo 206, cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 206.- Procedimiento verbal de aplicación inmediata. Se tramitarán por este procedimiento las violaciones públicas,
ostensibles y manifiestas a las reglas de convivencia ciudadana, que la
autoridad de policía compruebe de manera personal y directa. // Las autoridades
de policía abordarán al presunto responsable en el sitio donde ocurran los
hechos, si ello fuera posible, o en aquel donde lo encuentren, y le indicarán
su acción u omisión violatoria de una regla de convivencia. Acto seguido se
procederá a oírlo en descargos y, de ser procedente, se le impartirá una orden
de policía que se notificará en el acto, contra la cual no procede recurso
alguno y se cumplirá inmediatamente. // En caso de que no se cumpliere la orden
de policía, o que no fuere pertinente aplicarla, o que el comportamiento
contrario a la convivencia se haya consumado, se impondrá una medida
correctiva, la cual se notificará por escrito en el acto y, de ser posible, se
cumplirá inmediatamente. // Contra el acto que decide la medida correctiva
procede el recurso de apelación en el efecto devolutivo, el cual deberá ser
interpuesto inmediatamente ante la autoridad que impone la sanción y será
sustentado ante su superior dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes.”
[21]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 25 de agosto
de 2009, radicación No. 25329, M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza.
[22]
Folio 32.
[23]
La norma en cita dispone que: “Artículo 150.- Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 2. Expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”
[24]
En la Sentencia C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, se manifestó
que: “el control de constitucionalidad de las leyes es
una función jurisdiccional que se activa, por regla general, a través del
ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos, para lo cual se exige la
presentación de una demanda de inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos
en los que la propia Constitución impone controles automáticos, como ocurre con
las leyes aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias.”
[25]
Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y
C-236 de 1997.
[26]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[27]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[28]
Decreto 2067 de 1991, art. 6.
[29]
Sobre el particular, la Corte ha dicho que: “[Si] bien el momento procesal
ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad
es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por
resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos
de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al
momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte
analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por
los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”. Sentencia C-874 de
2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido se pueden consultar las
Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281
de 2013. En esta última expresamente se expuso que: “Aun cuando en
principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no
con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a
una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por
cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni
define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(CP art. 241-4-5).” M.P. Mauricio González Cuervo.
[30]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[31]
Intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho; del Ministerio de
Defensa Nacional y de la Policía Nacional. Aun cuando el Procurador General de
la Nación solicita en su totalidad un fallo inhibitorio, las razones que aquí
se exponen abarcan el primero de los argumentos expuestos en su concepto.
[32]
Folios 5 y 6.
[33]
Véase, entre otras, las Sentencias C-447 de 1997, C-955 de 2000, C-1052 de 2001
y C-100 de 2013.
[34]
Sentencias T-425 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[35]
CNPC, art. 196.
[36]
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[37]
Una demanda similar a la expuesta fue resuelta en la Sentencia C-243 de 1996,
M.P. Vladimiro Naranjo Meza. En aquella oportunidad se cuestionaba que el efecto
devolutivo de la consulta en el trámite del incidente del desacato de
tutela, consagrado en el primigenio artículo 52 del Decreto 2591 de 1991,
implicaba cumplir de forma inmediata la sanción de la privación de la libertad,
desconociendo los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la persona condenada en el juicio de amparo, pues al momento en que
el superior jerárquico se llegara a pronunciar sobre la pena impuesta, la misma
ya se habría ejecutado, tornando nugatoria la segunda instancia. Al
pronunciarse sobre el caso concreto, la Corte declaró la inexequibilidad de la
norma demandada, al encontrar que le asistía razón al accionante, pues disponer
que la consulta del incidente en el que se impone una sanción privativa de la
libertad es revisable en el defecto devolutivo, más que demostrar una falta de
técnica legislativa y de ineficacia de la segunda instancia, implicaba la
vulneración de la presunción de inocencia.
[38]
Al respecto, cabe consultar la Sentencia C-031 de 2017, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[39]
Las normas en cita disponen que: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.- Interpretar, reformar
y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones”.
[40]
Véase, entre otras, las Sentencias C-005 de 1996, C-346 de 1997, C-680 de 1998,
C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 2000, C-596 de 2000, C-927 de 2000,
C-1717 de 2000, C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-316 de 2002, C-426 de 2002,
C-204 de 2003, C-798 de 2003, C-039 de 2004, C-180 de 2006, C-474 de 2006,
C-318 de 2008, C-203 de 2011, C-543 de 2011, C-782 de 2012, C-313 de 2013,
C-437 de 2013, C-870 de 2014 y C-424 de 2015.
[41] Véase, entre otras, las Sentencias C-927 de 2000,
C-1104 de 2001, C-893 de 2001, C-309 de 2002, C-314 de 2002, C-646 de 2002,
C-123 de 2003, C-234 de 2003, C-1146 de 2004, C-275 de 2006, C-398 de 2006, C-718
de 2006, C-738 de 2006 y C-1186 de 2008. Aun cuando tienden a asimilarse las
expresiones proceso y procedimiento, la primera se vincula especialmente con el
reconocimiento del medio a través del cual un asunto es puesto a conocimiento
de las autoridades judiciales; mientras que, el procedimiento, corresponde al
conjunto de formalidades a que deben someterse el juez y las partes en la
tramitación del proceso.
[42]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[43]
Así, por ejemplo, el artículo 86 de la Constitución Política se refiere a las
circunstancias generales en las cuales es procedente la acción de tutela contra
particulares, cuya especificidad se encuentra en el artículo 42 del Decreto
2591 de 1991.
[44]
Sobre el particular, se destacan dos providencias. En la Sentencia C-400 de
2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte declaró la exequibilidad del inciso
2 del artículo 135 del CPACA, en el que además de consagrar la acción de
nulidad por inconstitucionalidad a cargo del Consejo de Estado frente a los
decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión
no le corresponda a la Corte Constitucional, conforme se establece en el
numeral 2 del artículo 237 de la Constitución; se incluyó la posibilidad de
ejercer la misma acción y ante el mismo Tribunal, en relación con “los actos
de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos
por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”. Al momento de
efectuar su examen, la Corte encontró parcialmente ajustada al Texto Superior
la norma de la referencia, por cuanto consideró que se está en presencia de una
ampliación que no desconoce lo previsto por el Constituyente respecto de las
reglas de procedencia de la citada acción, aunado al hecho de que su finalidad
es la de fortalecer el ejercicio del control de constitucionalidad, dentro del
marco residual de competencias asignado al Consejo de Estado. No obstante, en
la medida en que dichos actos podrían tener fuerza material de ley, se
condicionó su entendimiento a que en esta última hipótesis su control le
corresponde a esta Corporación. De igual manera, en la Sentencia C-483 de 2008,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, se admitió que, pese al carácter inmediato del amparo
constitucional, no es contrario a la Constitución la posibilidad de que el juez
de tutela rechace una demanda de amparo, cuando luego de prevenir al
solicitante sobre la imposibilidad de determinar los hechos o las razones en
que se justifica, éste no corrigiere su escrito en el término de tres días,
conforme se dispone en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991. Para la Corte,
si bien “de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la regla
general es que todas las acciones de tutela deben ser objeto de admisión,
trámite y decisión de fondo en los términos constitucionales dispuestos para el
efecto. (…) [En] la medida en que el propio ordenamiento superior faculta al
legislador para regular la materia, en principio es posible que este pueda
establecer excepciones a dicho principio, siempre y cuando la medida este
amparada por un principio de razón suficiente.” En estos términos, frente a
la disposición sometida a control, la Corte destacó que “[la] exigencia de
claridad de la solicitud de tutela resulta idónea para garantizar el efectivo
ejercicio del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, en
tanto permite al juez contar con un cabal entendimiento de la situación que
originó la presentación de la acción y así poder emitir órdenes que garanticen
la real y efectiva protección de los derechos fundamentales afectados en cada
caso concreto.”
[45]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[46]
El Código General del Proceso excluye la formulación de incidentes en el
proceso verbal sumario, conforme se dispone en el artículo 392.
[47]
El artículo 321 del Código General del Proceso señala de forma expresa los
autos que son apelables, como ocurre en el artículo 321.
[48]
En el trámite de la acción de tutela expresamente se prohíbe la posibilidad de
recusar al juez constitucional, tal como se dispone en el artículo 39 del
Decreto 2591 de 1991.
[49]
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-319 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva, se expuso que: “el balance planteado por la jurisprudencia es
absolutamente necesario para evitar el desmedro de cada uno de los extremos
analizados. De un lado, si se maximizara el principio de celeridad en los
procedimientos, se llegaría a un escenario en que el procedimiento judicial no
cumpliría sus fines constitucionales, sino que se justificaría a sí mismo como
una herramienta para resolver, apenas desde un parámetro formal y eficientista,
los derechos constitucionales interferidos por el proceso. De otro lado,
si se otorga un carácter prevalente e incuestionable a la permanencia de todos
los recursos posibles para el ejercicio del derecho de defensa, los
procedimientos judiciales no podrían fácticamente cumplir con el propósito para
el que fueron instituidos, como es llegar a una decisión oportuna y definitiva
por parte de un juez imparcial y sometido objetivamente al ordenamiento
jurídico.”
[50]
Un estudio detallado sobre los derechos de acceso a la justicia y debido
proceso, frente al margen de configuración legislativa de los procedimientos
judiciales, se puede consultar en la Sentencia C-583 de 2016, M.P. Aquiles
Arrieta Gómez.
[51]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[52]
En el aparte pertinente del artículo 29 de la Constitución se dispone que: “(…)
Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente
culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de
un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a
impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho”. Énfasis por fuera del texto original. En la Sentencia C-792
de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, esta Corporación consideró que a
partir de la lectura de los artículos 29 de la Carta Política, 8.2.h de la CADH
y 14.5 del PIDCP es exigible el derecho a controvertir las sentencias
condenatorias que se dictan dentro de un proceso penal, incluso si la sanción
se impone por primera vez en la segunda instancia, entre otras razones, por el
contenido general de esta garantía que carece de una excepción en los referidos
preceptos constitucionales y de derecho internacional, así como por la
circunstancia de que su procedencia se otorga en función del contenido del
fallo y no en razón de la etapa en la cual se dicta la providencia. Por lo
anterior, en el fallo en cita se declaró la inconstitucionalidad con efectos
diferidos de varios preceptos de la Ley 906 de 2004 que omitían la posibilidad
de impugnar todas las sentencias condenatorias, con la carga para el Congreso
de la República de que, en el término de un año contado a partir de la
notificación por edicto de dicha sentencia, regulara integralmente el derecho a
impugnar las sentencias que, en el marco del proceso penal, imponen una sanción
por primera vez. En caso de que el legislador incumpliese con ese deber, se
dispuso que se “entenderá que procede la impugnación de los fallos
anteriores ante el superior jerárquico o funcional de quien impuso la condena”.
[53]
Sobre el particular se dispone que: “(…) La protección consistirá en una
orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se
abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, [y] podrá
impugnarse ante el juez competente (…)”. Énfasis por fuera del texto
original.
[54]
Así, por ejemplo, ha ocurrido con la posibilidad del legislador de establecer
excepciones a la votación nominal y pública. Véase, al respecto, la Sentencia
C-134 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[55]
En la Sentencia C-411 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se afirmó
que: “la doble instancia, con todo y ser uno de los
principales [derechos] (…) dentro del conjunto de garantías que estructuran el
debido proceso, no tiene un carácter absoluto, como resulta del precepto
constitucional que lo consagra (artículo 31 C.P.), a cuyo tenor ‘toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre
la ley’ (subraya la Corte) (...)”.
[56]
Sentencia C-040 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Sobre el particular,
en la Sentencia C-838 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte
identificó algunos criterios que deben ser tenidos en cuenta cuando se
consagren excepciones al principio de la doble instancia, a saber: (i) la exclusión debe ser excepcional; (ii) deben existir otros recursos,
acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de
defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se
ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia;
(iii) la exclusión debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente
legítima; y (iv) ella no puede dar lugar a discriminación.
[57]
Al respecto, se puede consultar la Sentencia C-619 de 1997, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[58]
En la Sentencia C-632 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo se dijo que: “(…)
el legislador cuenta on una amplia libertad para instituir los recursos
ordinarios y extraordinarios contra las providencias judiciales, señalar la
oportunidad en que proceden y sus efectos, así como determinar las
autoridades judiciales que asumen el conocimiento de los mismos (…)”. Énfasis
por fuera del texto original.
[59]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[60]
Énfasis por fuera del texto original.
[61]
M.P. Vladimiro Naranjo Meza.
[62]
Nota a pie No. 37.
[63]
En su versión original, el precepto en mención disponía que: “Artículo
52.- Desacato.- La persona que incumpliere una orden de un juez proferida
con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto
hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que
en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin
perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será
impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al
superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe
revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo”.
[64]
Las facultades de cada una de estas autoridades se encuentran previstas en los
artículos 209 y 210 de la Ley 1801 de 2016.
[65]
CNPC, art. 5.
[66]
CNPC, art. 222, núm. 2.
[67]
CNPC, art. 154.
[68]
CNPC, art. 150.
[69]
CNPC, arts. 209 y 210.
[70]
CNPC, art. 209, literal f).
[71]
CNPC, art. 222, parágrafo 3.
[72]
CNPC, art. 222, parágrafo 1.
[73]
CNPC, art. 172.
[74]
Ibídem.
[75]
CNPC, art. 172, parágrafo 1.
[76]
CNPC, art. 172, parágrafo 2.
[77]
CNPC, art. 222, parágrafo 2.
[78]
CNPC, art. 226.
[79]
Véase, al respecto, el acápite 6.3.1 de esta providencia.
[80]
Intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho; del Ministerio de
Defensa Nacional; de la Policía Nacional y de la Federación Colombiana de
Municipios.
[81]
Para mayor claridad nuevamente se reitera la norma que consagra esta medida
correctiva, a saber: “Artículo 196. Suspensión temporal de actividad.
Es el cese por un término de entre tres (3) a diez (10) días proporcional a la
gravedad de la infracción, de una actividad económica o sin ánimo de lucro, o
que siendo privada ofrezca servicios al público a la que está dedicada una
persona natural o jurídica. El desacato de tal orden o la reiteración en el
comportamiento contrario a la convivencia, dará lugar a un cierre de tres (3)
meses, en caso de posterior reincidencia en un mismo año se impondrá la
suspensión definitiva sin perjuicio de las acciones penales que correspondan. Parágrafo.-
La medida se mantendrá, aun en los casos de cambio de nomenclatura, razón
social o de responsable de la actividad o cuando se[a] traslada la actividad a
lugar distinto en la misma edificación o en inmueble colindante. Si se prueba
que el cambio de razón social, de responsable o de lugar, es para evadir la
medida correctiva se impondrá suspensión definitiva.”
[82]
“(…) Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad
pública o interés social, resulten en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social. (…)”.
[83]
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios.
[84]
En esta oportunidad, al igual que se expuso en la Sentencia C-031 de 2017, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez, “es preciso resaltar que el deber
constitucional que tiene dicha autoridad de manifestar o rendir un ‘concepto’
(CP art. 242 y 278), va más allá de considerar que una demanda carece de los
elementos necesarios para tomar una decisión, pues es primordial que exponga
una opinión, reflexión o juicio para valorar si el precepto acusado se ajusta o
no al Texto Superior, al menos, a partir de las normas constitucionales
invocadas como vulneradas. Esta práctica constituye un elemento común entre los
distintos intervinientes, para lo cual el ordenamiento jurídico otorga la
posibilidad de distinguir entre solicitudes principales y subsidiarias.”
[85]
Gacetas del Congreso No. 554 de 2014 y 290 de 2015.
[86]
Gacetas del Congreso No. 740 de 2015 y 271 de 2016.
[87]
Gaceta del Congreso No. 414 de 2016.
[88]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[89]
Sentencia C-117 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[90]
Ibídem.
[91]
En la Sentencia C-792 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, la Corte
distinguió el derecho a la impugnación respecto de la garantía de la doble
instancia. Como elementos que identifican al primero se destacan los
siguientes: (i) se trata de una pretensión que opera en el ámbito de las
sentencias judiciales condenatorias que se profieren como consecuencia de un
proceso penal; (ii) su finalidad es asegurar que el condenado pueda ejercer a
plenitud los derechos de defensa y contradicción, discutiendo tanto el
contenido de la decisión judicial, como sus fundamentos normativos, fácticos y
probatorios; y (iii) dicha revisión integral debe quedar a cargo de una
instancia judicial distinta, comúnmente, de carácter superior. Si bien el
derecho a impugnar se desenvuelve tradicionalmente en el campo penal, su
cobertura ha sido extendida por la Corte a otros procesos administrativos o
judiciales, que incluyen un elemento sancionatorio o que suponen, en su lugar,
una restricción de la libertad. Algunos ejemplos fueron mencionados en la
citada sentencia en el acápite 6.9.3.
[92]
Gacetas del Congreso Nos. 740 de 2015, 271 de 2016, 326 de 2016 y 414 de 2016.
En esta última, el texto propuesto era del siguiente tenor: “Parágrafo 1.-
En contra de la orden de policía o la medida correctiva, solo procederá el
recurso de reposición, salvo cuando haya lugar a la imposición de la medida
correctiva de suspensión temporal de actividad, contra la cual procederá el
recurso de apelación dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la
imposición de la medida correctiva, el cual se concederá en el efecto
devolutivo y se remitirá al inspector de policía dentro de las veinticuatro
(24) horas siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por
medio más eficaz y expedito”.
[93]
Tal regla fue consagrada en la Sentencia C-243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, previamente expuesta.
[94]
Véase, al respecto, el acápite 6.4.4 de esta providencia.
[95]
Decreto 2591 de 1991, art. 31. La norma en cita dispone que: “Dentro de los
tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el
Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante
del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.
// Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte
Constitucional para su revisión.” Énfasis por fuera del texto original.
[96]
Sobre el particular se puede consultar la Sentencia C-838 de 2013, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[97]
Sentencia C-799 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[98]
Sobre el alcance de estas modalidades se pueden consultar las Sentencias C-354
de 2009, C-640 de 2012 y C-838 de 2013.
[99]
Véase, al respecto, las Sentencias C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[100]
CNPC, arts. 91 y ss.
[101]
CNPC, art. 30, núm. 4.
[102]
CNPC, art. 38, núm. 1.
[103]
CNPC, art. 38, núm. 5.
[104]
CNPC, art. 38, núm. 5.
[105]
CNPC, art. 44, núm. 3.
[106]
CNPC, art. 92, núm. 8.
[107]
CNPC, art. 92, núm. 11.
[108]
CNPC, art. 93, núm. 3.
[109]
CNPC, art. 94, núm. 5.
[110]
CNPC, art. 100, núm. 3.
[111]
CNPC, art. 101, núm. 6.
[112]
CNPC, art. 101, núm. 8.
[113]
CNPC, art. 105, núm. 5.
[114]
CNPC, art, 110, núm. 3.
[115]
CNPC, art. 110, núm. 12.
[116]
CNPC, art. 135, núm. 6.