C-640-10
Sentencia C-640/10
Sentencia C-640/10
(Agosto 18, Bogotá DC)
ESTABLECIMIENTO DEL REGISTRO UNICO DE SEGUROS (RUS)-Obedece a fines constitucionalmente legítimos y
resulta acorde con el carácter de interés público de la actividad aseguradora
REGISTRO UNICO DE SEGUROS-Finalidad/REGISTRO UNICO DE SEGUROS-Características
DERECHO A LA INTIMIDAD, DERECHO AL BUEN NOMBRE Y
DERECHO AL HABEAS DATA-Derechos
constitucionales diferenciados
DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y
FAMILIAR-Jurisprudencia
constitucional
Desde 1992, la Corte Constitucional
reconoció el derecho a la intimidad como un derecho fundamental que permite a
las personas manejar su propia existencia como a bien lo tengan con el mínimo
de injerencias exteriores. Se dijo en ese entonces que se trataba de un derecho
“general, absoluto, extrapatrimonial, inalienable e imprescriptible y
que se pueda hacer valer "erga omnes", vale decir, tanto frente al
Estado como a los particulares. En consecuencia, toda persona, por el hecho de
serlo, es titular a priori de este derecho y el único legitimado para
permitir la divulgación de datos concernientes a su vida privada. Su finalidad
es la de asegurar la protección de intereses morales; su titular no puede
renunciar total o definitivamente a la intimidad pues dicho acto estaría viciado
de nulidad absoluta (…)”. Se afirmó también que la intimidad es “el espacio
intangible, inmune a las intromisiones externas, del que se deduce un derecho a
no ser forzado a escuchar o a ser lo que no desea escuchar o ver, así como un
derecho a no ser escuchado o visto cuando no se desea ser escuchado o visto.”
En 1995, se reiteró esta visión del derecho a la intimidad, cuando se afirmó
que “..este derecho, que se deduce de la dignidad humana y de la natural
tendencia de toda persona a la libertad, a la autonomía y a la
autoconservación, protege el ámbito privado del individuo y de su familia como
el núcleo humano más próximo. Uno y otra están en posición de reclamar una
mínima consideración particular y pública a su interioridad, actitud que se
traduce en abstención de conocimiento e injerencia en la esfera reservada que
les corresponde y que está compuesta por asuntos, problemas, situaciones y
circunstancias de su exclusivo interés. Esta no hace parte del dominio público
y, por tanto, no debe ser materia de información suministrada a terceros, ni de
la intervención o análisis de grupos humanos ajenos, ni de divulgaciones o
publicaciones (…) Ese terreno privado no puede ser invadido por los demás
miembros de la comunidad a la que se integran la persona o familia, ni por el
Estado. Aún dentro de la familia, cada uno de sus componentes tiene derecho a
demandar de los demás el respeto a su identidad y privacidad personal”. Así
entendido, como derecho casi absoluto, la jurisprudencia constitucional parece
haber adoptado, en los años inmediatamente posteriores a la entrada en vigor de
la Constitución de 1991, y de su artículo 15 en particular –“todas las personas
tienen derecho a su intimidad personal y familiar…y el Estado debe respetarlos
y hacerlos respetar”-, una visión del derecho a la intimidad cercana a la
célebre formulación del magistrado norteamericano Louis Brandeis, de finales
del S. XIX: “The right to be let alone” , es decir, el derecho a la intimidad
como el derecho a estar solo, el derecho a la soledad. Sin embargo, esta visión
ha sido objeto de críticas, en varios sentidos: puede verse como un derecho
arcaico y obsoleto, incompatible con la vida en sociedades urbanas,
industrializadas, tecnificadas y proclives a los fenómenos de masas. Se ha
dicho también que es un derecho de elite, creado para proteger los privilegios
de las clases aristocráticas y privilegiadas, y muy asociado con la propiedad
privada. En esta perspectiva, el derecho a la intimidad sería simplemente otro
mecanismo jurídico para proteger la propiedad privada. Casi por definición, los
desposeídos de bienes materiales no tendrían derecho a la intimidad, pues de
ellos no se predica la existencia de una esfera de protección infranqueable, al
carecer de bienes y recintos que garanticen físicamente ese derecho.
Finalmente, se ha criticado también que esta aproximación absoluta hacia la
intimidad, que protege el derecho al aislamiento o al ensimismamiento, es
imposible de hacer valer jurídicamente, porque no se proyecta al exterior, y no
plantea cuestiones en relación con los otros. El derecho, por definición, no
podría entrometerse, ni siquiera para protegerla, en la esfera inmune a la vida
social de que trata el derecho a la intimidad, pues el derecho regula la vida
en sociedad. El derecho a la intimidad sería justamente lo opuesto.  Desde la
perspectiva del derecho constitucional colombiano, estas críticas, interesantes
desde el punto de vista teórico y analítico, carecen de validez o pertinencia.
El derecho a la intimidad, junto con otros derechos como el del libre
desarrollo de la personalidad y la libertad de conciencia, están concebidos
para permitir a las personas fortalecer y desarrollar su condición de seres
libres y autónomos, que es el presupuesto esencial del estado democrático. La individualidad
del individuo, su posibilidad no siempre fácil de separarse del influjo de los
otros o de la masa, de realizar las actividades que les son afines y no las que
le sean impuestas, de reflexionar solitariamente, de optar por sus propias
preferencias, y de llegar a sus propias conclusiones frente a los dilemas de la
cotidianidad y de la política, en fin, la posibilidad de aislarse con
frecuencia u ocasionalmente del mundo, es de lo que depende el que pueda
convertirse en un sujeto de derechos y obligaciones, el que pueda ejercer  las
responsabilidades democráticas y participar en los procesos que forjan  un
estado social de derecho como lo es el colombiano. Sólo reconociendo la
autonomía e individualidad de las personas, puede hablarse del “respeto a la
dignidad humana” que sirve de fundamento al estado colombiano, según el
artículo 1º de la Constitución. La protección de esa esfera inmune a la
injerencia de los otros –del Estado o de otros particulares-, como
prerrequisito para la construcción de la autonomía individual que a su vez
constituye el rasgo esencial del sujeto democráticamente activo, tiene que ser
jurídicamente relevante, y lo es, a través de los mecanismos constitucionales
de protección al derecho a la intimidad, los cuales no circunscriben su alcance
a cierta clase social económica o ilustrada, sino que se extienden, como no
podía ser de otra forma, a todas las personas amparadas por la Constitución.
DERECHO A LA INTIMIDAD-Límites constitucionales/DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Alcance
Reiteradamente esta Corporación ha señalado que el
derecho a la intimidad permite y garantiza en los asociados, el poder contar
con una esfera o espacio de vida privada no susceptible de la interferencia
arbitraria de las demás personas, que al ser considerado un elemento esencial
del ser,  se concreta en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada
esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin mas
limitaciones que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico. En ese
orden de ideas, y al no ser un espacio que forme parte del dominio público,
obedece al estricto interés de la persona titular del derecho y por
consiguiente no puede ser invadido por los demás.  Por esta razón, ese espacio
personal y ontológico, sólo "puede ser objeto de limitaciones" o de
interferencias "en guarda de un verdadero interés general que responda a
los presupuestos establecidos por el artículo 1o. de la Constitución". La
jurisprudencia de la Corte Constitucional tal y como se ha dicho, ha señalado
que el derecho a la intimidad es entonces, inalienable, imprescriptible y solo
susceptible de limitación por razones legítimas y debidamente justificadas
constitucionalmente.
DERECHO A LA INTIMIDAD-Principios que lo protegen/PRINCIPIO
DE LIBERTAD-Concepto/PRINCIPIO DE FINALIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE
NECESIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE VERACIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE
INTEGRIDAD-Concepto
Son cinco los principios que sustentan la protección
del derecho a la intimidad, y sin los cuales, se perdería la correspondiente
intangibilidad del contenido garantista de la inmunidad del individuo frente a
la innecesaria injerencia de los demás. Ellos se clasifican y explican en los
siguientes términos: El principio de libertad, según el cual, los datos
personales de un individuo, sólo pueden ser registrados o divulgados con el
consentimiento libre, previo, expreso o tácito del titular, a menos que el
ordenamiento jurídico le imponga la obligación de relevar dicha información, en
aras de cumplir un objetivo constitucionalmente legítimo. En este contexto, la
obtención y divulgación de datos personales, sin la previa autorización del
titular o en ausencia de un claro y preciso mandato legal, se consideran
ilícitas. El principio de finalidad, el cual se expresa en la exigencia de
someter la recopilación y divulgación de datos, a la realización de una
finalidad constitucionalmente legítima, lo que impide obligar a los ciudadanos
a relevar datos íntimos su vida personal, sin un soporte en el Texto Constitucional
que, por ejemplo, legitime la cesión de parte de su interioridad en beneficio
de la comunidad. De conformidad con el principio de necesidad, la información
personal que deba ser objeto de divulgación, se limita estrechamente a aquella
que guarda relación de conexidad con la finalidad pretendida mediante su
revelación. Así, queda prohibido el registro y la divulgación de datos que
excedan el fin constitucionalmente legítimo. Adicionalmente, el principio de
veracidad, exige que los datos personales que se puedan divulgar correspondan a
situaciones reales y, por lo mismo, se encuentra prohibida la divulgación de
datos falsos o erróneos. Por último, el principio de integridad, según el cual,
la información que sea objeto de divulgación debe suministrarse de manera
completa, impidiendo que se registre y divulgue datos parciales, incompletos o
fraccionados. El
conjunto integrado de los citados principios, permite no solo garantizar el
acceso legítimo a la información personal, sino también la neutralidad en su divulgación
y, por ende, asegurar un debido proceso de comunicación.
ACTIVIDAD ASEGURADORA EN EL REGIMEN CONSTITUCIONAL
COLOMBIANO-Contenido/ACTIVIDAD
ASEGURADORA EN EL REGIMEN CONSTITUCIONAL COLOMBIANO-Efectos
La actividad aseguradora, como subsector económico,
comparte con la actividad financiera, la actividad bursátil, y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del
público, la calidad de ser una actividad económica explícitamente mencionada en
la Constitución para los siguientes tres efectos: Establecer que corresponde al
Congreso dictar por medio de leyes las normas generales, y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de
regularla  (Literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución);Determinar que corresponde al Presidente de la República ejercer,
de acuerdo con la ley a que se refiere el punto anterior, la inspección,
vigilancia y control sobre las personas que la ejercen (numeral 24, artículo
189 de la Constitución), y Definir que se trata de una actividad de interés
público, y por ende, sólo puede ser ejercida previa autorización del Estado,
conforme a la ley, reiterando que al legislador corresponde la regulación de la
forma en la cual el gobierno intervendrá en ella (artículo 335 de la
Constitución).
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y
ASEGURADORA-Es una
actividad esencial para el desarrollo económico/ACTIVIDAD FINANCIERA,
BURSATIL Y ASEGURADORA-Constituye principal mecanismo de administración del
ahorro público y de financiación de la inversión pública y privada/ACTIVIDAD
ASEGURADORA-Garantía del interés público
DERECHO
CONSTITUCIONAL A LA INTIMIDAD-Tipología de los datos/INFORMACION-Clasificación/INFORMACION
PUBLICA O DE DOMINIO PUBLICO-Concepto/INFORMACION SEMIPRIVADA-Definición/INFORMACION
PRIVADA-Concepto/INFORMACION RESERVADA O SECRETA-Concepto
Los límites admisibles del derecho a la intimidad
emanan del interés público constitucionalmente legítimo, esta tipología
jurisprudencial permite graduar los niveles válidos de intromisión en la
intimidad, según la naturaleza del dato. En la sentencia T-729/02, se estableció que esta tipología está
“dirigida a clasificar la información desde un punto de vista cualitativo en
función de su publicidad y la posibilidad legal de obtener acceso a la misma”,
y que consta de cuatro categorías, a saber:“…la información pública o de
dominio público, la información semi-privada, la información privada y la
información reservada o secreta. Así, la información pública, calificada como
tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y
ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general,
privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de
carácter general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la
Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas;
igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o
sobre la conformación de la familia. Información que puede solicitarse por
cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer  requisito
alguno. La información semi-privada, será aquella que por versar sobre
información personal o impersonal y no estar comprendida por la regla general
anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación,
de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de
autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de
los principios de la administración de datos personales. Es el caso de los
datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o de
los datos relativos al comportamiento financiero de las personas. La
información privada, será aquella que por versar sobre información personal o
no, y que por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y
ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones.
Es el caso de los libros de los comerciantes, de los documentos privados, de
las historias clínicas o de la información extraída a partir de la inspección
del domicilio. Finalmente, encontramos la información reservada, que por versar
igualmente sobre información personal y sobre todo por su estrecha relación con
los derechos fundamentales del titular - dignidad, intimidad y libertad- se
encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni
ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría
mencionar aquí la información genética, y los llamados "datos
sensibles" o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los
hábitos  de la persona, etc. Para la Corte, esta tipología es útil al menos por
dos razones: la primera, porque contribuye a la delimitación entre la
información que se puede publicar en desarrollo del derecho constitucional a la
información, y aquella que constitucionalmente está prohibido publicar como
consecuencia de los derechos a la intimidad y al habeas data. La segunda,
porque contribuye a la delimitación e identificación tanto de las personas como
de las autoridades que se encuentran legitimadas para acceder o divulgar dicha
información…”.
DATOS CONTENIDOS EN
EL REGISTRO UNICO DE SEGUROS-Son de carácter semiprivado
La Corte
concluye que los datos contenidos en el Registro Único de Seguros creado por
los dos artículos acusados son de naturaleza semi-privada. Es claro que no se
trata de información totalmente pública, pues se origina casi siempre –con
excepción de los seguros obligatorios-, en un acto voluntario, regido por
normas principalmente de derecho privado, y con frecuencia relacionadas con
asuntos propios de la vida personal o familiar. Pero, al mismo tiempo, por las
razones constitucionales que se han explicado a lo largo de la presente
providencia, vinculadas con el carácter de interés público que la Carta le
otorga a la actividad aseguradora, la Corte considera que el dato sobre la
existencia de un contrato de seguros, su vigencia y sus partes, admite una
divulgación, sometida a un grado mínimo de limitación. No hace parte del ámbito
estrictamente privado, y mucho menos reservado, de la información personal o
familiar, pues ello sería incompatible con el concepto de “interés público” que
la Carta ha utilizado explícitamente para definir la actividad aseguradora. Ha
dicho la jurisprudencia constitucional que en el caso de los datos
semiprivados, esa mínima limitación consiste en que la información “sólo puede
ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento
de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos
personales”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puesto como
ejemplo recurrente de un dato semiprivado el dato relativo al comportamiento
financiero de las personas, o “la información relacionada con el
comportamiento financiero, comercial y crediticio”.
Referencia: D-7999
Norma demandada: artículos 78 y 79 de la
Ley 1328 de 2009.
Demandante: Carlos Alberto Paz Russi.
Magistrado: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Carlos Alberto Paz Russi, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la
Constitución Nacional, pide a la Corte Constitucional que se declare la
inconstitucionalidad de los artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009, “por
la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de
valores y otras disposiciones”.
1. Texto normativo demandado.
El texto de los artículos demandados es el siguiente:
LEY 1328 DE 2009[1]
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan normas en materia financiera, de
seguros, del mercado de valores y otras disposiciones.
…
ARTÍCULO 78. REGISTRO UNICO DE SEGUROS (RUS). Créase
el Registro Único de Seguros (RUS) al cual se podrá acceder mediante Internet,
con el fin de proveer al público de información concreta, asequible y segura
sobre las personas que han adquirido pólizas de seguros, las que están
aseguradas por dichas pólizas y las beneficiarias de las mismas.
El RUS será administrado en la forma y condiciones que
para el efecto señale el Gobierno Nacional dentro de los cuarenta y cinco (45)
días hábiles siguientes a la promulgación de la presente ley.
El RUS incluirá información sobre las pólizas de
seguros expedidas por las compañías de seguros que operan en Colombia y sobre
las pólizas expedidas por compañías extranjeras de conformidad con las
autorizaciones previstas en la presente ley, atendiendo la reglamentación que
para tal efecto se expida, la cual señalará el tipo de pólizas y la gradualidad
con que las mismas deberán incorporarse al registro.
Las compañías de seguros tendrán la obligación de
suministrar permanentemente la información necesaria para la creación y
funcionamiento del registro. El incumplimiento de esta obligación facultará a
la Superintendencia Financiera de Colombia para imponer las sanciones previstas
en el artículo 208
del Estatuto Financiero.
ARTÍCULO 79. PRINCIPIOS DEL REGISTRO UNICO DE
SEGUROS (RUS). El Registro Único de Seguros (RUS) se regirá por los
siguientes principios:
a) Universalidad: El Registro incluirá
información sobre todas las pólizas durante el término de su vigencia y 10 años
más.
b) Asequibilidad: El Registro funcionará de tal
manera que las personas puedan fácilmente consultar la información.
c) Privacidad: El Registro contendrá única y
exclusivamente la información relacionada con la existencia de la póliza, su
vigencia, sus tomadores, beneficiarios y asegurados.
2. Demanda: pretensión y cargos
Para el actor, los artículos demandados vulneran el
artículo 2º[2] y el articulo 15[3]
de la Constitución Política, pero el reproche gira en torno a un único cargo:
las disposiciones acusadas vulneran el derecho a la intimidad de quienes
suscriben voluntaria y libremente un contrato de seguros.
Dice el demandante que el contrato de seguros es un
contrato privado, con unas características contractuales definidas en la ley,
mediante el cual una de las partes, denominada “asegurador”, asume los
riesgos que le traslada otra parte, denominada “tomador” o “asegurado”,
cuyo patrimonio o vida puede resultar afectado, directa o indirectamente, por
la realización de un riesgo. El asegurado es el titular del interés asegurable,
y la asunción del riesgo por parte del asegurador se perfecciona con el pago de
un precio, que en el contrato de seguros se denomina “prima”. El pago
debe hacerse en un término definido en la ley. La tercera parte en el contrato
de seguros se denomina “beneficiario”, y es la persona que tiene derecho
a recibir la prestación asegurada. Una vez ocurrido el siniestro y probada su
cuantía de parte del asegurado o beneficiario, surge la obligación de
indemnizar para el asegurador.
Después de describir en detalle los requisitos y
características de cada una de las partes en el contrato de seguro, la demanda
entra a formular el cargo en los siguientes términos:
“Si la persona tiene su derecho
constitucional a la intimidad, y en ejercicio de dicho derecho, adquiere
determinados bienes, y los quiere proteger, y para ello acude a una compañía de
seguros, de orden privado, y los asegura, o toma uno o varios seguros de vida,
y libremente designa sus beneficiarios, ora porque tiene determinado vinculo
familiar, ora porque ese vínculo nació de una gran amistad, etc., ¿Por qué el
estado pretende invadir ésta órbita de la intimidad colocando en riesgo la
integridad física del asegurado, cuando se haga pública las pólizas que tiene y
a quién ha designado como beneficiario, creando además un caos familiar, toda
vez que el estatuto comercial no obliga a determinar como beneficiarios de los
seguros de vida al cónyuge o algún familiar, sino que libremente el asegurado
los designa, salvo que éste sea oneroso, caso en el cual debe ser el acreedor
el beneficiario?”.
Explica el demandante que es posible,
según la regulación del Código de Comercio, que el asegurado en vida modifique
la póliza de vida en cuanto a sus beneficiarios, con una simple comunicación a
la aseguradora. Por lo tanto, no siempre el cónyuge supérstite es el
beneficiario y “no hay acción alguna contra la compañía de seguros pues ésta
está cumpliendo con la voluntad del asegurado, al suscribir la póliza, o cuando
ordenó el cambio de beneficiario, pues de otra forma estaría violando su
correspondencia, al hacer pública la modificación”.
En consecuencia, “el autorizar la
publicación del Registro Único de Seguros  (RUS) viola flagrantemente la
intimidad de las personas que han adquirido unos bienes y los quieren proteger,
como también la normatividad sobre el contrato de seguros de vida, pues obliga
al asegurador a divulgar el tomador, asegurado y el beneficiario de las
pólizas, sin discriminación alguna…Con esta ley, quedará al descubierto toda
transacción privada, porque el Estado ha invadido la órbita de la intimidad”.
Después de citar in extenso sentencias de la
Corte en las que se concluye, según el actor, que en casi todos las hipótesis
prevalece el derecho a la intimidad sobre el derecho a la información, afirma
que “el estado no puede inmiscuirse en las relaciones contractuales
privadas, so pretexto de informar al público en general, toda vez que en esa
relación contractual entre asegurador y asegurado, son ellos, personas
privadas, las que deciden, en el marco de la ley, las condiciones de la
contratación”.
Finalmente, con base en la definición legal del Código
de Procedimiento Civil sobre los documentos públicos y privados, y la regla
constitucional contenida en el artículo 74, según la cual “todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley”, el demandante afirma que las normas acusadas establecen
una interceptación de la comunicación privada del asegurado, pues la
comunicación de éste con su asegurador es confidencial, y la ley no exige
publicarla. La obligación que imponen las normas demandadas, en cabeza del
asegurado, de divulgar esa información, viola el derecho a la intimidad y
deroga normas del Código de Comercio.
3. Intervenciones ciudadanas
3.1. Intervención de la Federación de Aseguradores
Colombianos (FASECOLDA)[4]
Las normas demandadas deben declararse exequibles. A
lo largo del trámite legislativo “fue claro que el objetivo que perseguía
crear la figura del Registro Único de Seguros era brindarle una herramienta a
los potenciales beneficiarios de ciertos seguros, para que consultaran si
existían dichos seguros y así poder ejercer la acción de reclamación ante la
aseguradora del caso para solicitar el pago de la indemnización respectiva.
Existen seguros en los cuales el beneficiario, a la hora de la suscripción del
seguro, no participa en la operación, no tiene conocimiento de que es
beneficiario del mismo o simplemente es indeterminado. El caso típico son los
seguros de vida y los seguros de responsabilidad civil extracontractual”.
Ocurre con frecuencia en los seguros de vida, que a la
muerte del asegurado, el beneficiario no conoce de la existencia de la póliza y
nunca hace el reclamo ante alguna aseguradora. Y en caso de los seguros de
responsabilidad civil extracontractual, dado que el posible beneficiario sólo
es determinable al momento del siniestro, “si no existe una herramienta que
le permita conocer de manera expedita que el causante del daño contaba con un
seguro de responsabilidad civil extracontractual, probablemente nunca ejercería
la acción directa que tiene contra la aseguradora para pedirle, directamente,
el pago de la indemnización”. El Registro Único de Seguros (RUS) es
precisamente esa herramienta, “que le permite a los potenciales
beneficiarios consultar sobre la existencia de pólizas a nombre de personas de
las cuales son beneficiarias por causa de muerte o por ser causantes de un
daño”.
FASECOLDA siempre ha insistido, por estas razones, en
que el RUS únicamente debe versar sobre los seguros en los cuales los
beneficiarios no conozcan sobre la existencia de la póliza, esto es, los
seguros de vida y de responsabilidad civil extracontractual. La inclusión de
otro tipo de seguros en el RUS sí podría vulnerar el derecho a la intimidad y a
la reserva bancaria, pues se trata de contratos privados donde los
beneficiarios sí conocen de la existencia de su beneficio desde el momento de
la suscripción del seguro. Suele suceder que el beneficiario es el mismo
asegurado.
En el caso de los seguros de vida, se da la
particularidad de que los asegurados y tomadores tienen plena libertad para
designar a sus beneficiarios, que no tienen necesariamente que ser los
causahabientes. Por razones de seguridad y protección a la privacidad, sería
conveniente que sólo sea posible transferir información sobre las pólizas al
RUS si se cuenta con autorización expresa del asegurado, dirigida a la entidad
aseguradora con la cual se suscribe el contrato.
FASECOLDA concluye la intervención solicitando lo
siguiente:
“Solicitamos a la H. Corte Constitucional declarar exequibles las
normas demandadas, bajo el entendido que:
-El contenido del Registro Único de Seguros, RUS, recae únicamente
sobre las pólizas de seguros en las cuales el público puede tener un interés
sin saberlo. Esas pólizas son: los seguros de vida, los seguros de automóviles
en su amparo de responsabilidad civil y el seguro obligatorio de bienes comunes
que busca proteger a la copropiedad.
-En el caso de los seguros de vida, los asegurados deberán dar su
autorización por escrito para que la información sobre dichas pólizas
efectivamente pueda ser ingresada y consultada en el RUS”
3.2 Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público[5]
Pide el Ministerio que se declaren exequibles los
artículos demandados, pero sólo por el único cargo contenido en la demanda,
relacionado con la posible violación del derecho a la intimidad.
El contenido de los artículos demandados encuadra
dentro del marco de configuración legislativa que la Constitución le atribuye
al legislador en materia de actividad financiera y aseguradora. Dentro de los
parámetros fijados en el numeral 19 del artículo 150, el Congreso se limitó, en
las normas acusadas, a fijar los objetivos y principios a los que se debe
someter el gobierno al reglamentar el Registro Único de Seguros, cosa que hizo
mediante la expedición del Decreto 3680 de 2009. Afirma el Ministerio que las
normas demandadas:
“…Tienen la finalidad de contrarrestar situaciones ocurridas con
frecuencia en la celebración de contratos de seguros, propias de su dinámica
comercial y negocial, relativas al desconocimiento que tienen los beneficiarios
de un seguro de vida de conocer si éste hace parte dentro de un contrato de
seguros, o de si el vehículo involucrado en un accidente de tránsito contaba
con un seguro de responsabilidad civil, lo que, dado el desconocimiento de la
existencia del seguro lleva a que los beneficiarios pierdan sus derechos
económicos dada la prescripción de las acciones establecidas en el artículo
1081 del Código de Comercio.
Igual posibilidad ocurre en el caso de que estos seguros de vida
no sean tomados conscientemente por el tomador sino que estos se den con
ocasión de un contrato de crédito, la expedición de una tarjeta de crédito, un
paquete turístico o incluso en la contratación del seguro de automóviles en su
cobertura de responsabilidad civil, lo que dificulta aún más que los
beneficiarios de tales contratos conozcan tal situación.
Por tanto, no obstante ser múltiples las posibilidades por las
cuales una persona resulte beneficiaria de un seguro de vida, también era
múltiple el desconocimiento de tal situación, dado que antes de la creación del
RUS, las personas no contaban con las herramientas que le permitieran conocer
si son beneficiarias de un seguro de vida o si un vehículo involucrado en un
accidente de tránsito contaba con un seguro de responsabilidad civil.”
Así entendida las normas, el Ministerio
considera que ellas son compatibles con los fines del estado, facilitándole a
las personas cobrar indemnizaciones o sumas a las que tienen derecho, y de las
cuales no se enterarían sino existiera el Registro creado en la norma.
El Decreto 3680 de 2009, reglamentario de
las disposiciones acusadas, precisa el tipo de información que debe contener el
RUS, y las calidades que debe acreditar la persona que lo consulte, de tal
manera que no se vulnera el derecho a la privacidad. Las normas demandadas, por
lo demás, no violan directamente el derecho constitucional a la intimidad, toda
vez que, según la jurisprudencia de la Corte, si la información es de interés
general, el derecho a la información prevalece sobre el derecho a la intimidad.
Las precauciones tomadas en el decreto reglamentario sobre acceso al registro y
contenido del mismo, protegen el núcleo esencial del derecho a la intimidad y
al mismo tiempo hacen valer el derecho a la información, que en este caso
responde a un interés general.
De otra parte, de conformidad con la
clasificación jurisprudencial existente, el Ministerio entiende que la
información que contendrá el RUS es información “semi-privada”, pues la
misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa
en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la
administración de datos personales. Los datos relativos a las relaciones con
las entidades de seguridad social, o los datos relativos al comportamiento
financiero de las personas, corresponden a ésta categoría. En esa medida, los datos
incluidos en el RUS no son propiamente información “privada”, ni “personalísima”.
A ellos sólo tendrán acceso “aquellas personas que ostenten la calidad
de parte dentro de un contrato de seguro y lo desconozcan, para que puedan
conocerlo…”
Termina el Ministerio examinando si el
contenido de las disposiciones demandadas se acompasa con los principios de
libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad
y circulación restringida, que la jurisprudencia constitucional ha sistematizado,
en relación con la administración de datos personales. Concluye:
“…La información que hace parte del Registro Único de Seguros
(RUS), no tiene el alcance de regular situaciones importantes y principales del
núcleo esencial del habeas data, por lo que para el presente caso la
jurisprudencia constitucional relativa a la no afectación del derecho a la
intimidad respecto del registro en bases de datos de información personal y
financiera se aplica parcialmente. Lo anterior bajo la consideración que la
información que hace parte del RUS, no puede colocarse en el mismo plano que
los registros informáticos de los comportamientos de una persona en materia
crediticia respecto al derecho a la intimidad personal y familiar, dado que
esta información carece de un carácter positivo o negativo y que la misma no
puede se divulgada a terceros.”
3.3 Intervención de la Superintendencia
Financiera de Colombia[6]
Pide la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas. Considera que “…el Registro Único de Seguros (RUS)
fue dispuesto por el legislador y reglamentado por el Gobierno Nacional como
instrumento de desarrollo de una sólida, concreta y segura información que no
tiene una finalidad distinta de proveer o de suministrar una verdadera
protección al consumidor del sistema asegurador, para su propio beneficio
personal, patrimonial e intelectual o de terceras personas beneficiarios de
dicho sistema… El RUS se creó y reglamentó como instrumento de protección al
ciudadano en aras de garantizarle el efectivo ejercicio de sus derechos dentro
de las coberturas del ramo asegurador, proporcionándole: (i) un sistema de
información que garantiza privacidad, seguridad y confiabilidad a sus usuarios
(para cuyo acceso se exige acreditar previamente el interés en el que se actúa
–siempre que la información solicitada no esté sujeta a reserva-); y (ii) La
información sobre existencia de los amparos constituidos a favor de las
personas sin penetrar la órbita de privacidad e intimidad de las mismas, pues…
no se trata de un Registro Público a la mano indiscriminada de todos.”
El RUS, creado y autorizado en las
disposiciones acusadas, logra el equilibrio de los intereses entre las
entidades que conforman el sistema asegurador y los consumidores de los
productos y servicios que éstas proveen, y, de otra parte, fortalece el régimen
de protección de los consumidores financieros: “Las normas demandadas fueron
creadas con la firme indicación de que sería necesaria su reglamentación
gradual con el fin de proteger la información de las personas y de garantizar
la administración de la misma para el adecuado y seguro funcionamiento del
aludido Registro”. Así se desprende de los antecedentes del proyecto de
ley.
Si se tiene en cuenta que la finalidad
del RUS es fortalecer el régimen de protección al consumidor financiero, en
línea con uno de los propósitos principales de la Ley 1328 de 2009, en la que
están incluidos los artículos demandados, y atendiendo la precisa redacción de
éstos,  la Superintendencia Financiera concluye que “si bien se trata de un
sistema que canaliza la información asequible al público sobre las pólizas de
seguros vigentes, sus tomadores y beneficiarios, también lo es que está llamado
a proporcionar la información concreta de manera segura. …El Registro Único de
Seguros deberá estar sujeto a reglas, requisitos y condiciones que garanticen
la privacidad, la información sujeta a reserva y la confiabilidad de la misma….
La expresión “asequible” de ninguna manera se contrapone a los parámetros de
seguridad y/o de privacidad que deben ser tenidos en cuenta para la
implantación de este registro…”
Después de presentar, a manera de
ejemplo, algunos casos que en la práctica impiden a un potencial beneficiario
de un seguro  saber de su existencia y por ende cobrar la respectiva póliza,
concluye que el Registro aquí demandado es una herramienta que proporciona de
manera concreta, asequible y segura, información sobre los asegurados, con el
fin de hacer real y efectiva la prestación para la cual son contratadas las
compañías de seguros a las que se les ha pagado una prima.
En las normas demandadas no se plantea
una contraposición entre el derecho a la información y el derecho a la
intimidad, pues ambos quedan debidamente resguardados en las normas acusadas, y
en la reglamentación que para el efecto expidió el Gobierno Nacional. La
mayoría de las constituciones modernas reconocen la necesaria existencia de
bases de datos, imprescindible para el fluido funcionamiento de la vida en
sociedad. En el caso colombiano, por ejemplo, existen las centrales de
información financiera y crediticia, el Registro Único Tributario, el Registro
Único Empresarial y –de creación reciente-, el Registro Único Nacional de
Tránsito. La jurisprudencia de la Corte ha reconocido que en ocasiones se
justifica la revelación de datos económicos del individuo por parte del Estado,
especialmente por el deber de contribuir a los gastos estatales, pero esa
injerencia debe ser proporcionada. En el presente caso, las disposiciones
demandadas “obedecen al derecho de que los ciudadanos encuentren información
acerca de las pólizas a su favor constituidas por otras personas y por lo
mismo, el Estado entró a regular que este ejercicio de necesidad de información
respete plenamente el derecho fundamental a la intimidad y de ninguna forma
consienta la posibilidad de infiltrarse en la vida privada y familiar de cada
persona…La reglamentación del RUS garantiza ante todo la reserva y
confidencialidad de la información.”
Culmina la Superintendencia su escrito
haciendo un examen detallado del contenido del Decreto 3680 de 2009, que
reglamentó las disposiciones demandadas, para concluir que su texto garantiza
la reserva y la confidencialidad de la información, impide el deterioro,
pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento de la información y prevé
que es requisito para su operancia contar con los mecanismos de seguridad
necesarios para garantizar la confidencialidad y conservación de la
información, así como el acceso restringido a la misma.
3.4 Intervención de la Asociación
Colombiana de Corredores de Seguros (ACOAS)[7]
Pide que se declaren inexequibles los dos
artículos demandados. A su juicio, violan la reserva de ley estatutaria, ya que
regulan la recolección y divulgación de información acerca de los tomadores,
beneficiarios y asegurados de todas las pólizas que se contraten en el país.
Esta información corresponde al ámbito privado e íntimo de las personas, se
refiere a aspectos exclusivos de ellas y las identifica plenamente. Por lo
tanto, los datos que se pretenden divulgar mediante el RUS tienen el carácter
de “personales”, en los términos en que así los ha definido la propia
Corte Constitucional. Las normas demandadas afectan directamente el derecho
fundamental al habeas data consagrado en el artículo 15 de la Constitución
Política, y por lo tanto, tal tipo de regulación, de conformidad con lo
establecido en el artículo 152 de la Carta, está reservada a leyes estatutarias
y no a las ordinarias.
De otra parte, las normas demandadas
violan “cuatro de los principios de la administración de los datos, a saber,
el de finalidad, el de utilidad, el de circulación restringida y el de
caducidad”. Después de transcribir apartes de sentencias de la Corte en las
que se definen estos principios, concluye:
“…Teniendo en cuenta que las normas demandadas no señalan la
finalidad ni la utilidad de la recolección de datos personales y tampoco
consultan, tienen en cuenta o requieren la autorización de los titulares de los
datos personales para su divulgación, es posible deducir que dichas normas
violan los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida recién
mencionados.
En cuanto al principio de caducidad, debe mencionarse que aun
cuando el artículo 79 demandado señala el término de diez años siguientes a la
vigencia de la póliza, como límite para la divulgación de los datos personales
del tomador, asegurado y beneficiario de la misma, dicho límite tampoco tiene
una finalidad o utilidad clara, pues no es concordante con el artículo 1081 del
Código de Comercio, el cual establece que la prescripción más extensa de las
acciones de seguros es de cinco años desde el momento en que nace el respectivo
derecho. Por este motivo, las normas demandadas violan también el principio de
caducidad de la administración de los datos personales, y en esa medida, deben
ser declaradas inexequibles.”
3.5 Intervención de la Universidad
Externado de Colombia[8]
Pide la exequibilidad de las normas
acusadas. Comienza por afirmar que “la constitucionalidad de la norma es
irrebatible…Basta con apelar a una interpretación sistemática de los preceptos
constitucionales y de la ley de reforma financiera, de los cuales se infiere,
sin lugar a dudas, que el legislador pretendió, con la misma, afinar y
profundizar los mecanismos para la protección de los derechos del consumidor,
en un todo de acuerdo con la Constitución…Sólo las personas que acrediten un
interés legítimo podrán obtener la información solicitada y, por lo demás,
mínima que se incorporará al mencionado registro, todo ello, en aras de tutelar
la efectividad de su derecho de pago de la indemnización”. Afirma que no se
produce una intervención arbitraria en la esfera de la intimidad y mucho menos
se incorporan, en los artículos demandados, limitaciones al ejercicio de la
libertad contractual individual como pretende hacerlo ver el actor.
Para llegar a esta conclusión,  hace un
recuento de los antecedentes legislativos sobre la protección de los derechos
del consumidor de seguros, identificando los vacíos legales que  han impedido a
los beneficiarios de las pólizas hacer efectiva la obligación de pago de las
indemnizaciones a cargo de las entidades aseguradoras. Tras un minucioso repaso
de todas las normas que desde la Ley 45 de 1990 (Decreto 663 de 1993, Ley 35 de
1993, Ley 785 de 2003, entre otras) han dotado de mayores protecciones y
garantías a los usuarios del sector asegurador, se concluye que aún quedan
áreas de desprotección, especialmente en el seguro de responsabilidad civil
extracontractual. Dice la autora del escrito:
“Este seguro cumple una doble función: la de proteger el
patrimonio del asegurado y la de procurar el resarcimiento de la víctima, quien
por mandato legal ha adquirido la calidad de beneficiario, de verdadero titular
del derecho a la indemnización con la consagración de la acción directa a su
favor.
No obstante lo anterior, como estipulación a favor de terceros aún
deja mucho que desear porque la ley no consagró ningún mecanismo que le permita
a la víctima establecer si el causante del daño tiene contratado un seguro de
responsabilidad, todo lo cual se constituye en un verdadero palo en la rueda,
en un freno que limita la posibilidad de poder ejercer la acción directa.
Frente a este vacío legal, en mis clases sobre seguros siempre le
recomendaba a mis alumnos que, para poder conocer la existencia de la póliza de
seguro de responsabilidad civil, se dirigieran a la Superintedencia Bancaria,
hoy Financiera, indicándole que el señor x, identificado con tal cédula o que
la empresa x, identificada con tal NIT, o que el vehículo de propiedad de x,
identificado con tal placa, les había causado un daño, y que solicitaran que
por favor les ayudaran a averiguar si el causante del daño tenía contratada una
póliza de seguro de responsabilidad civil, para después tramitar la expedición
de la copia del contrato ante el asegurador, con fundamento en lo dispuesto por
el parágrafo del artículo 1046 del Código de Comercio colombiano, y poder
ejercitar su acción directa; para la Superintendencia Bancaria se trataba de un
trámite muy fácil de realizar, pues le bastaba con librar un oficio con destino
a las aseguradoras que operaban el ramo para que le contestaran directamente al
interesado, pero con copia a la Superintendencia confirmando la existencia o no
del contrato, facilitándose así el ejercicio del derecho para obtener el pago
de la indemnización y evitándose la consolidación de los términos de
prescripción.
Inicialmente, la Superintendencia fue receptiva, pero con ocasión
de la fusión de las superintendencias (la de Valores y la Bancaria), por información
de mis alumnos, años después me enteré que la Superintendencia se había
abstenido, en múltiples ocasiones, de facilitarle a la víctima solicitante la
consecución de la información requerida, aduciendo que no existía en la
legislación vigente ninguna norma que le atribuyera esa función, y que como las
instituciones públicas sólo podían realizar las funciones que de manera expresa
les hubiera sido atribuida por la Ley, carecían de facultades expresas para
llevar a cabo esa gestión, todo ello con la grave consecuencia de que se
truncaba o se hacía más difícil y engorroso, para las víctimas beneficiarias
del seguro, la posibilidad de hacer efectivo su derecho y de obtener el pago de
la indemnización. Respuesta paradójica la del ente de control –quizá salomónica-,
si se tiene en cuenta que esta entidad tiene a su cargo la tutela de los
derechos del consumidor….”
En este contexto, se entiende que el
Registro Único de Seguros no tiene como finalidad coartar la libertad
contractual, sino más bien afinar las instituciones a través de las cuales se
protegen los derechos del consumidor.
La intervención pasa a explicar
detalladamente el funcionamiento del Registro de Seguros en España, donde
existe desde el año 2005 para los seguros de fallecimiento y para los de
responsabilidad civil automotor, y en Perú, donde existe desde mayo de 2009
para los seguros de accidentes de tránsito. Se destaca que antes de la creación
del registro, en España las compañías de seguros “dejaban de pagar
anualmente unos mil quinientos millones de euros. El objetivo del registro ha
sido el de terminar con esa mala práctica que tenía como perjudicados directos
a los familiares de un titular del seguro.”
Finalmente, la Universidad Externado hace
un análisis desagregado del contenido de las disposiciones acusadas y,
especialmente, de su decreto reglamentario, subrayando lo que, a su juicio, son
sus vacíos o falencias, las cuales “no afectan su constitucionalidad, pero
sí dificultan su adecuada implementación”.
Concluye afirmando que “con la
adopción del RUS no se coarta la libertad de contratación, como pretende
hacerlo ver el demandante, pues el registro de pólizas busca la sistematización
de los datos más relevantes del contrato a fin de que el beneficiario, tomador
o asegurado haga uso de los mismos, para la efectividad de sus derechos. De
ninguna manera se busca, con la normatividad puesta en cuestión, limitar el
proceso de contratación, el cual no ha dejado de pertenecer a la esfera de la
autonomía privada de la voluntad. Lo que solicita el demandante es nada más y
nada menos que el desmonte de uno de los instrumentos de protección de los
derechos del consumidor y, en especial, aquel que le permite ejercitar su
derecho al pago de la indemnización, es decir, la eficacia del mismo. La protección
de los derechos del consumidor hunde sus raíces en la misma Constitución
Nacional, motivo por el cual las normas acusadas no resisten la calificación de
inexequibles.”
Al escrito se acompaña información
oficial sobre el funcionamiento del registro de seguros en España, el texto de
las leyes que lo crearon y desarrollaron (Ley 15 de 1999, Ley 20 de 2005) y de
sus decretos reglamentarios; el texto de las leyes análogas del Perú (Ley
27.181 de 1999, 29.335 de 2009,  y  29.361 de 2009) y de sus varios decretos
reglamentarios; y el texto de dos sentencias de la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema sobre el seguro de responsabilidad civil.
3.6 Intervención de la Universidad del
Rosario[9]
Pide la exequibilidad condicionada de las
normas acusadas.
La Corte sólo debe ocuparse del cargo
expresado en la demanda, esto es, del posible desconocimiento del derecho
constitucional a la intimidad por parte de las disposiciones demandadas, y no
de otras cuestiones que si bien podrían activar la competencia de la Corte, no
fueron mencionadas por el actor, tales como el problema relacionado con la
reserva de ley estatutaria.
En el presente caso, el problema
planteado en la demanda debe abordarse, no sólo desde la perspectiva del
derecho a la intimidad, sino también de su relación con el secreto profesional
(Art. 74, CP), pues el Registro de que tratan las disposiciones demandadas
tiene que ver con la actividad contractual de aseguradoras y tomadores. Después
de transcribir apartes de fallos de la Corte Constitucional –como la sentencia
T- 440 de 2003- sobre la compleja relación entre el derecho a la intimidad y la
inviolabilidad del secreto profesional, pasa a examinar “la forma como el
referido vínculo se evidencia en la regulación que en esta oportunidad se
demanda”. Al respecto, afirma:
“Es claro que la información relacionada con los contratos de
seguros a la que se refieren las normas demandadas  (póliza, tomador,
asegurador o beneficiario), corresponde a un conjunto de datos que nacen como
consecuencia de una relación profesional suscitada entre una sociedad
aseguradora y el tomador. En efecto, como consecuencia del perfeccionamiento
del vínculo contractual, el tomador transfiere información relevante para el
desarrollo del contrato de seguro.
Adicional a lo anterior, la información referida al contrato de
seguro se encuentra abarcada por el derecho a la intimidad en su manifestación
económica. En efecto, es claro que la información relacionada con actividades
económicas puede ocupar un lugar importante en el conjunto de actividades
respecto de las cuales la persona puede reivindicar un derecho a la prohibición
de intervención desproporcionada (interdicción del exceso). Sin embargo, la
oposición que en estas hipótesis se pretenda plantear con el derecho a la
intimidad no puede asimilarse, de ninguna manera, a aquella que sería posible
formular en relación con datos abarcados por el núcleo esencial del derecho a
la intimidad o por manifestaciones cercanas a este. Lo anterior implica que el
grado de resistencia del derecho a la intimidad depende del tipo de información
y, por ello, de su cercanía con aquel ámbito del derecho en el que existe una
facultad definitiva del individuo a estar solo.
Las conclusiones precedentes permiten indicar entonces que las
disposiciones demandadas constituyen una restricción de la garantía del secreto
profesional y del derecho a la intimidad que deben contar con una
fundamentación suficiente a efectos de resultar constitucionales. La
determinación del tipo de fundamentación es un asunto ciertamente complejo
cuando concurren dos garantías constitucionales que se enuncian con un grado de
apertura diferente y las cuales, por ello, no evidencian grados de protección
idénticos.
La intensidad del juicio que debe adelantarse para controlar las
restricciones que al derecho a la intimidad y al secreto profesional imponen
las normas demandadas depende de la consideración de diferentes variables.
De una parte, es claro que la información que se suministra al
registro regulado en la ley 1328 es información que, aunque protegida por el
derecho a la intimidad, no hace parte de las manifestaciones más importantes de
este derecho como lo serían, por ejemplo, las vinculadas a la intimidad
personal o a la intimidad familiar. El hecho de tratarse de una restricción
que, prima facie, no es excesivamente grave, justificaría la reducción de la
intensidad del juicio.
No obstante, existen dos razones constitucionales que demostrarían
la obligación de incrementar la severidad del juicio. De una parte, la norma
constitucional que dispone la inviolabilidad del secreto profesional da cuenta
de una decisión del constituyente particularmente resistente a las
restricciones considerando el lenguaje usado en el artículo 74 de la
Constitución. De otra parte, es claro que la regulación demandada no contiene
una disciplina específica que aluda a las condiciones para la administración de
datos desde la perspectiva del derecho al habeas data y en particular, en
relación con el principio de libertad; este silencio en la regulación puede
operar como argumento para justificar un control más severo…”
Aplicando la metodología
jurisprudencialmente establecida que, a su juicio, es pertinente para el
presente caso, la Universidad del Rosario considera que:
(i)
El propósito de las
medidas acusadas –garantizar el derecho de los beneficiarios de las
prestaciones establecidas en los contratos de seguro-, es constitucionalmente
legítimo[10].  Se trata de superar un
problema de información en el mercado de seguros, que genera limitaciones en el
proceso de reclamación de las indemnizaciones, y por tanto, tiene respaldo
constitucional, en la medida en que le corresponde al legislador regular la
calidad de los bienes y servicios ofrecidos y la información que debe
suministrarse al público en su comercialización (Art. 78, CP): “La
superación de problemas de asimetría de información presentes en el mercado y
que pueden dar lugar a la existencia de ámbitos concurrenciales defectuosos,
constituye una necesidad constitucional de enorme importancia”.
(ii)
Las normas demandadas
son idóneas para conseguir el propósito constitucionalmente legítimo de superar
el problema de información existente en el mercado de seguros. Establecen un
mecanismo de consulta de los seguros existentes, ampliando los canales de
información, bajo el principio de asequibilidad, de modo que desde la
perspectiva de idoneidad, no cabe ningún reproche de constitucionalidad.
(iii)
En cuanto al juicio
de necesidad, “la estructura actual de las disposiciones demandadas permite
afirmar que la regulación demandada podría resultar ajustada, en algunos de sus
alcances, de manera tal que restrinja en una menor medida, el derecho a la
intimidad y la garantía del secreto profesional”. La Corte ha reconocido
que uno de los principios constitucionales para la administración de bases de
datos es el de libertad, conforme al cual la incorporación y circulación de
datos personales a través de bases de datos debe contar con el consentimiento
previo, expreso y libre de su titular. Como las disposiciones demandadas no
exigen que el tomador de la póliza haya autorizado previamente la circulación
de la información, hay una afectación de por lo menos tres garantías
constitucionales: intimidad, habeas data y secreto profesional. ¿Existe un
mecanismo que no afecte o afecte menos estas garantías constitucionales y que
permita el logro de la finalidad constitucionalmente valiosa que tienen las
normas demandadas? El escrito concluye que sí existe, y ese mecanismo consiste
en establecer que las disposiciones demandadas son constitucionales, siempre y
cuando la administración de los datos se realice de acuerdo con el principio de
libertad. Esto sometería a la voluntad del tomador la decisión de divulgar la
información del registro, y podría afectar el alcance y extensión del mismo,
pero conservaría su existencia en términos conformes con la Constitución. [11]
En conclusión: “La regulación
establecida en los artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009 en efecto supera el
juicio de finalidad y el juicio de adecuación. No obstante, se estableció que
existe un medio alternativo a la obligación de divulgación de la información
requerida por la ley sin el consentimiento previo de los titulares de los datos
que consiste, precisamente, en la exigencia de un consentimiento previo de los mismos.
Este medio, que no obstruye la creación del registro único de seguros, permite
afectar en menor medida el derecho a la intimidad, notablemente conectado con
el derecho al habeas data en este punto del argumento. La ausencia de necesidad
de la medida no se traduce en su inconstitucionalidad sino, por el contrario,
en la necesidad de establecer una sentencia de constitucionalidad condicionada
conforme a la cual las disposiciones demandadas son constitucionales siempre y
cuando se entienda que la administración de los datos que constituyen el
registro deben ser administrados conforme a los principios de administración de
bases de datos y, en particular, del principio de libertad.”
4. Concepto del Procurador General de la Nación[12].
El señor Procurador General de la Nación, Alejandro
Ordoñez Maldonado, solicitó a la Corte declarar que los artículos demandados
son constitucionales, a condición de que se rijan bajo los principios de hábeas
data, requiriendo la autorización previa y expresa del asegurado.
Para  el Ministerio Público, el problema jurídico a
resolver es si las normas acusadas, al crear el Registro Único de Seguros y al
establecer los principios que lo regulan, vulneran el derecho a la intimidad
personal y familiar del asegurado, o si por el contrario, constituyen un
desarrollo legítimo del derecho a la información de sus beneficiarios.
Al aplicar el entendimiento que la Corte
Constitucional le ha dado al derecho a la intimidad al problema planteado, el
Procurador concluye que “podemos afirmar que la intimidad para el asegurado
obedece a su fuero interno al momento de designar sus beneficiarios,
independiente de los lazos de consanguinidad o afinidad.”.
La vista fiscal también considera pertinente estudiar
los alcances del derecho a la información al problema constitucional planteado,
pues las normas acusadas  crean una base de datos con el fin de entregar una
información específica sobre pólizas de seguros a todos los interesados.
El fin de las normas demandadas es constitucionalmente
legítimo, pues se busca evitar que persista la ausencia de reclamación ante las
aseguradoras por desconocimiento de la existencia de un contrato de seguros.
Pero sin duda, la información contenida en el registro implica una afectación
del derecho a la intimidad, por lo cual es necesario que los datos que se
incorporen en el sistema se sujeten a las exigencias del derecho al hábeas
data, es decir, “que tanto la incorporación como la circulación de datos
personales, debe contar con el consentimiento previo y expreso de su titular,
en este caso, el asegurado.”.
Concluye el Procurador:
“Es preciso considerar que el fin de contar con una base de datos en
la cual se registre la información de las pólizas de seguros que permita
conocer la condición de beneficiario, se puede lograr estableciendo que las
normas acusadas son exequibles bajo la condición que la administración de los
datos se someta a las exigencias propias del derecho al hábeas data, es decir,
que se requiera la autorización del asegurado.
En esta medida, el condicionamiento limita el alcance del registro,
ya que se somete a la voluntad de quien adquiere una póliza de seguro el que
circule la información contenida en la póliza, lo cual resulta
constitucionalmente valioso, pues no sólo se protege la decisión del tomador de
la póliza, sino además el alcance del contrato de seguro respecto de sus
beneficiarios, condición que en nada afecta la creación del Registro Único de
Seguros (RUS), y que permite que no se vulnere el derecho a la intimidad…”
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La presente demanda de inconstitucionalidad fue
formulada, por parte de un ciudadano colombiano,  contra una disposición
vigente contenida en una Ley de la República (Ley 1328 de 2009), y por lo
tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, toda
vez que así lo dispone el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución
Política, que le atribuye la función de “decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
2. Norma demandada, cargos y problema constitucional a
resolver
2.1 Norma demandada
Se demandan los artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de
2009, “Por la cual se
dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras
disposiciones”. El
proyecto que culminó con la expedición de esta ley fue presentado a
consideración del Congreso por parte del Gobierno Nacional con el propósito
explícito de “complementar las reformas plasmadas con
anterioridad con políticas que permitan eliminar las barreras que impiden un
desarrollo más profundo de los mercados financieros.”[13].
La ley finalmente aprobada
por el Congreso de la República preservó el propósito y la estructura temática
básica propuesta por el Gobierno Nacional en el proyecto original, pero durante
el trámite legislativo, como es usual, las cámaras introdujeron modificaciones
importantes. Los dos artículos demandados no hacían parte del proyecto gubernamental
inicial. Fueron incorporados al articulado en el pliego de modificaciones de la
ponencia para primer debate en Senado y Cámara, el cual se desarrolló en
comisiones conjuntas[14], y finalmente
quedaron ubicados en el capítulo denominado “Otras Disposiciones”,
integrado por 42 de los 101 artículos de la Ley.
Mediante las disposiciones
acusadas, el legislador creó una nueva base de datos, denominada “Registro
Único de Seguros”, cuya finalidad es “proveer al público de información concreta,
asequible y segura sobre las personas que han adquirido pólizas de seguros, las
que están aseguradas por dichas pólizas y las beneficiarias de las mismas”….. Ese registro tendrá, según el texto de
las normas acusadas, las siguientes características:
1.
Su diseño debe permitir
que sea posible acceder a él “mediante Internet”.
2.
Su administración se
realizará en la forma y condiciones que para el efecto señale el Gobierno
Nacional.[15] En esa reglamentación el
Gobierno puede señalar el tipo de pólizas que conformarán el Registro y la
gradualidad con que las mismas deben incorporarse en el mismo. [16]
3.
Teniendo en cuenta
que en otro capítulo de la misma Ley 1328 de 2009 se autoriza, bajo ciertas
condiciones y con algunas excepciones, la venta en territorio colombiano de
pólizas de seguros expedidas por compañías extranjeras no domiciliadas en
Colombia,[17] el artículo 78 acusado
precisa que del Registro Único de Seguros harán parte, no sólo las pólizas
expedidas por compañías de seguros nacionales o de propiedad extranjera que
operan en Colombia, sino también las pólizas expedidas por compañías
domiciliadas en el extranjero.
4.
La disposición
acusada impone a las compañías de seguros la obligación de suministrar en forma
permanente la información necesaria para la creación y funcionamiento del
Registro Único de Seguros. El incumplimiento de esta obligación habilita a la
Superintendencia Financiera a imponer a las aseguradoras sanciones tales como
las amonestaciones, los llamados de atención, las multas pecuniarias a favor
del Tesoro Nacional, la suspensión, inhabilitación o remoción de las personas
naturales con responsabilidad directiva dentro de la compañía, o, en ciertos
casos, la clausura de sus oficinas. Estas sanciones están contempladas en el
artículo 208 del Estatuto Financiero, al cual remite el artículo 78 demandado.
5.
En el segundo de los
dos artículos demandados -artículo 79 de la Ley 1328 de 2009-, el legislador
enunció tres principios que deben regir el funcionamiento del Registro Único de
Seguros. El primero de esos principios se denomina “principio de
universalidad”.  Según este principio, el RUS debe incluir información
sobre todas las pólizas durante el término de su vigencia, y 10 años más. Este
principio debe interpretarse en armonía con lo dispuesto en el primero de los
dos artículos demandados sobre el contenido del Registro: las pólizas a las que
alude, esto es, las que deben permanecer en el Registro durante el lapso
mencionado, son las que el Gobierno Nacional defina al reglamentar el contenido
del Registro.
6.
El segundo principio
rector del Registro es el denominado “principio de asequibilidad”, por
virtud del cual el funcionamiento del Registro debe facilitar a las personas la
consulta de la información.
7.
El tercer y último de
los principios rectores del Registro Único de Seguros es el de “privacidad”,
que circunscribe el contenido de la información incluida en él a los
siguientes aspectos: (i) Existencia de la póliza; (ii) vigencia de la póliza, y
(iii) tomadores, beneficiarios y asegurados, según cada póliza. Por la forma
como está enunciado este principio, se entiende que respecto de cada póliza, el
RUS sólo puede contener estos tres datos informativos, y ningún otro. Ello se
desprende del texto del literal c) del artículo 79, que permite al Registro
contener “única y exclusivamente” la información relacionada con esos
tres datos.
8.
Finalmente, debe
señalarse que, a diferencia de otros artículos de la Ley 1328 de 2009, las dos
disposiciones acusadas entraron a regir a partir de su promulgación, esto es, a
partir del 15 de julio de 2009.
2.2 Cargos contenidos en la demanda
2.2.1 Ineptitud del cargo por violación del derecho de
acceso a los documentos públicos
La demanda alude escuetamente a una posible
vulneración del artículo 74 de la Constitución por parte de las dos normas demandadas,
específicamente en lo tocante al derecho de todas las personas a acceder a los
documentos públicos. Sin embargo, en este punto, la demanda carece de
argumentación que permita a la Corte inferir de qué manera la creación de un
registro, para facilitar el acceso del público general a cierta información,
puede vulnerar el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos. A la
Corte no le es posible crear un cargo en sustitución del que el demandante se
abstuvo de plantear.
2.2.2 Aptitud del cargo por violación del derecho a la
intimidad
La Sala encuentra, de otra parte, que el cargo
fundamentado en la posible vulneración por parte de las dos normas acusadas del
artículo 15 de la Constitución, en la parte que consagra el derecho a la
intimidad personal y familiar, satisface los requisitos legales y
jurisprudenciales para habilitar a la Corporación a realizar un estudio de
fondo. En efecto, el demandante, además de cumplir los requisitos formales de
que trata el primer inciso del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991,  señala y
transcribe con claridad las normas acusadas como inconstitucionales -artículos
78 y 79 de la Ley 1328 de 2009-,  precisa la norma constitucional que considera
infringida –parte del primer inciso del artículo 15 de la Constitución-,
exponiendo las razones por las cuales estima que dicha disposición superior ha
sido violada y, finalmente, señala la razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda.
Las razones de la posible violación de la Constitución
invocadas por el demandante pueden sintetizarse de la siguiente manera: Al
disponer la creación de un registro, de fácil acceso al público general, que
contiene información originada en un contrato usualmente voluntario –el
contrato de seguros-, suscrito entre personas privadas, o al menos regidas por
regla general por el derecho privado, en el cual las partes adquieren derechos
y obligaciones en ejercicio de su autónoma voluntad, el legislador vulnera el
derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 superior, por cuanto
permite, por conducto del mencionado registro, que tanto el estado como
terceros indeterminados no partícipes del contrato de seguros, se enteren,
fácilmente y sin justificación válida, de sus elementos constitutivos más
importantes. La información que obligatoriamente las compañías de seguros deben
suministrar al Registro Único de Seguros, aun si se circunscribe al dato sobre
la existencia de un contrato de seguros -reflejado en una póliza-,  de su
vigencia, y de las partes que lo conforman –tomador, beneficiario y asegurado-,
se ubica dentro del ámbito protegido por el derecho constitucional a la
intimidad de las personas y, por lo tanto, incluirla en forma obligatoria en un
sistema fácilmente consultable por el público en general vulnera en forma
directa la Constitución.
Así entendido, el cargo contenido en la demanda
plantea con claridad una cuestión de constitucionalidad, predicable de normas
debidamente precisadas, expuesta con argumentos que dan origen, al menos en
principio, a una duda sobre la conformidad de ellas con la Constitución. En esa
medida, le es dable a la Corte estudiar el problema sustancial planteado en la
demanda.
Este será el cargo que estudiará la Corte, pero antes
de formular el problema jurídico que de él se desprende, y proceder a su
resolución, se hace necesario introducir unas precisiones adicionales sobre su
delimitación:
Algunos intervinientes piden a la Corte que analice el
problema jurídico propuesto en la demanda desde la perspectiva del derecho
fundamental al habeas data, e incluso solicitan que la eventual
declaratoria de constitucionalidad se condicione al cumplimiento de las reglas
legales y jurisprudenciales sobre éste derecho. Sin embargo, el actor en la
demanda no menciona, ni siquiera tangencial o indirectamente, el derecho
fundamental al habeas data. Su reproche se concentra única y
exclusivamente en la posible violación al derecho a la intimidad personal de
quienes suscriben contratos de seguros.
Durante los primeros años de vigencia de la Constitución
de 1991, la Corte interpretó que el derecho al habeas data –“el derecho a
conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre
ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”[18]-
era un componente del concepto más amplio del derecho a la intimidad,
entendido “como  la
facultad de exigir de los demás el respeto de un ámbito exclusivo que incumbe
solamente al individuo, que es resguardo de sus posesiones privadas, de sus
propios gustos y de aquellas conductas o actitudes personalísimas que no está
dispuesto a exhibir, y en el que no caben legítimamente las intromisiones”.[19]
La relación entre aquel
–habeas data- y éste –intimidad- era de especie a género.[20]
Pero a partir de la sentencia T-552/97, la jurisprudencia de la Corte deslindó
como dos derechos autónomos estos dos conceptos, para concluir entonces que el
artículo 15 de la Carta consagra en su texto tres derechos constitucionales
diferenciados: el derecho a la intimidad, el derecho al buen nombre, y el derecho
al habeas data. Dijo la Corte en ese momento:
“…En el caso de las centrales
informáticas a cargo de las entidades financieras, la Corte Constitucional ha
sentado la tesis de que, por estar destinadas a llevar un control directo sobre
las actividades de este sector - que tiene como fin preservar los intereses
económicos de la comunidad - los datos incluidos en ellas, referidos
exclusivamente al manejo que hacen los individuos de sus créditos, no vulneran
el derecho a la intimidad, pero sí pueden vulnerar el derecho a la
autodeterminación informativa, cuando los mismos no son correctos, completos o
actuales.
En cuanto a lo primero, es decir, a que
los datos incluidos en las centrales de información de las entidades
crediticias, referidos exclusivamente al manejo que hacen los individuos de los
recursos financieros, no vulneran el derecho a la intimidad, esta Corporación
expresó lo siguiente en la Sentencia T-096A/95 (M.P. Dr.Vladimiro Naranjo
Mesa):
“Ahora bien, en reciente pronunciamiento
por medio del cual se unificó la jurisprudencia de esta Corporación (…) , se
estableció que la forma  como una persona atienda sus obligaciones para con las
instituciones de crédito, realmente no pertenece al ámbito de su intimidad sino
que -por el contrario- se trata de una situación que resulta de interés de los
demás asociados, toda vez que se encuentran de por medio, además de sus
recursos económicos, las expectativas de otros potenciales acreedores…”
Sin embargo, esta Corporación reconoce
que cuando la información recopilada no es veraz, actual o completa, el sujeto
afectado puede invocar en su favor el habeas data, garantía de índole
procesal que le permite iniciar las acciones tendientes a obtener el
conocimiento, la rectificación y actualización por parte de las entidades
públicas o privadas a las que previamente autoriza manejar sus referencias
comerciales. Tal fue el sentido de las providencias SU-082/95 y T-176/95 que
establecieron lo siguiente:
El contenido del habeas data se
manifiesta por tres facultades concretas (…):
a) El derecho a conocer las informaciones
que a [las personas] se refieren;
b) El derecho a actualizar tales
informaciones, es decir, a ponerlas al día, agregándoles los hechos nuevos;
c) El derecho a rectificar las
informaciones que no correspondan a la verdad.” (Sentencia SU-082/95 M.P. Dr.
Jorge Arango Mejía)
Para que exista una vulneración del
derecho al habeas data, la información contenida en el archivo debe haber sido
recogida de manera ilegal, sin el consentimiento del titular del dato (i), ser
errónea (ii) o recaer sobre aspectos íntimos de la vida de su titular no
susceptibles de ser conocidos públicamente (iii).” (Sentencia T-176/95 M.P.Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz)
El derecho al habeas data es, entonces,
un derecho claramente diferenciado del derecho a la intimidad, cuyo núcleo
esencial está integrado por el derecho a la autodeterminación informativa que
implica, como lo reconoce el artículo 15 de la Carta Fundamental, la facultad
que tienen todas las personas de “conocer, actualizar y rectificar las
informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en
archivos de entidades públicas y privadas.”
Esta distinción conceptual entre el
derecho a la intimidad, por una parte, y por la otra,  el derecho al habeas
data –también conocido en la jurisprudencia como el derecho a la
autodeterminación informática-, fue reiterada en la sentencia T-307/99, en la
que se afirmó que “…el habeas
data es un derecho fundamental autónomo que tiene la función primordial de
equilibrar el poder entre el sujeto concernido por el dato y aquel que tiene la
capacidad de recolectarlo, almacenarlo, usarlo y transmitirlo...”, y en las
sentencias T-527/00, T-578/01, T-729/02 y C-336/07, entre otras. En esta última
se explicó la evolución jurisprudencial que culminó en el deslindamiento
conceptual de los dos derechos,  en los siguientes términos:
Tanto la consagración constitucional del
derecho al habeas data, como sus desarrollos jurisprudenciales,
encuentran justificación histórica en el surgimiento del denominado poder
informático (…) y  la posibilidad del manejo indiscriminado de los llamados
datos personales(…). Durante la vigencia de la actual Constitución, el habeas
data pasó de ser una garantía (…) con alcances muy limitados, a convertirse
en un derecho de amplio espectro. Es así como bajo la égida del derecho general
de libertad (artículo 16) y la cláusula específica de libertad en el manejo de
los datos (artículo 15 primer inciso), la jurisprudencia ha reconocido la
existencia-validez del llamado derecho a la autodeterminación informática (…).
En este sentido, derecho a la autodeterminación informática y derecho al habeas
data, son nociones jurídicas equivalentes (…) que comparten un mismo
referente.
En la actualidad y a partir de los
enunciados normativos del artículo 15 de la Constitución, la Corte
Constitucional ha afirmado la existencia-validez de tres derechos fundamentales
constitucionales autónomos: el derecho a la intimidad, el derecho al buen
nombre y el derecho al habeas data (…). Sin embargo, el estado actual de
cosas no fue siempre el mismo (…). El camino de la delimitación empieza en el
año de 1994, con la sentencia T-229 de 1994, en la cual la Corte estableció una
clara diferencia entre el derecho a la intimidad y el derecho al buen nombre.
Más adelante, en el año de 1997, con la sentencia T-557 de 1997 (sic)[21]
la Corte precisó las diferencias entre el derecho a la intimidad y el habeas
data (…), después de que la relación entre ambos se había manejado como de
género a especie desde el año de 1992.
Para la Sala, la diferenciación y
delimitación de los derechos consagrados en el artículo 15 de la Constitución,
cobra especial importancia por tres razones: (i) por la posibilidad de obtener
su protección judicial por vía de tutela de manera independiente; (ii) por la
delimitación de los contextos materiales que comprenden sus ámbitos jurídicos
de protección; y (iii) por las particularidades del régimen jurídico aplicable
y las diferentes reglas para resolver la eventual colisión con el derecho a la
información.”
Teniendo en cuenta que, a pesar de estar
enunciados en el mismo artículo de la Constitución, el derecho a la intimidad y
el derecho a la autodeterminación informática constituyen categorías
conceptuales diferentes y derechos constitucionales autónomos, a la Sala no le
es dable reinterpretar o extender el reproche por inconstitucionalidad respecto
del primero a una posible vulneración del segundo. Hacerlo sería sustituir al
actor en el cumplimiento del elemental deber de formular los cargos de
inconstitucionalidad, y por esa vía, la Corte asumiría un control
constitucional de oficio, que no está previsto cuando se ejerce la acción
pública de inconstitucionalidad. En ese orden de ideas, y en virtud de la
delimitación de la acusación formulada por el demandante, la Corte sólo
analizará la posible vulneración del derecho a la intimidad personal o familiar
y se abstendrá, en contra de lo solicitado por algunos intervinientes, de
estudiar la posible contradicción entre las normas acusadas y el derecho al habeas
data. De la lectura integral de la demanda queda claro que al actor no le
preocupa si las dos normas demandadas vulneran en algún sentido el derecho
constitucional a conocer, actualizar o rectificar la información contenida en
el banco de datos que ellas crean, ni plantea argumentos sobre ese particular;
su inquietud constitucional consiste en considerar que la creación misma de ese
banco de datos, esto es, del Registro Único de Seguros, dado el contenido que
ha de tener, invade inconstitucionalmente el ámbito personal infranqueable
protegido por el derecho a la intimidad. De este punto, y no de otro, se
ocupará la presente providencia.[22]
Por razones similares, esto es, por no
haber sido cuestión planteada por el actor, ni siquiera tangencial o
escuetamente, tampoco examinará la Corte el punto expuesto por algún
interviniente relativo a la posible vulneración de las reglas constitucionales
sobre distribución de competencias legislativas. El hecho de que el contenido
de las normas acusadas pueda eventualmente ser propio de una ley estatutaria, y
no de una ley ordinaria, como lo es la Ley 1328 de 2009, es asunto que al no
ser siquiera mencionado en el escrito presentado por el actor que promueve el
presente proceso de constitucionalidad, exime a la Corte de pronunciarse sobre
el tema en la presente providencia.
2.3 Problema jurídico
Con base en esta delimitación del cargo, el problema
jurídico que resolverá la Corte en la presente providencia es si la creación
legal de un registro susceptible de consulta en línea por parte del público en
general, que obligatoriamente las compañías de seguros deberán alimentar con
información sobre la existencia, vigencia y partes de aquellos contratos de
seguros que el Gobierno determine por vía reglamentaria, vulnera o no el
derecho  a la intimidad personal y familiar consagrado en el artículo 15 de la
Constitución Política.
3. Análisis del cargo
3.1 El derecho a la intimidad personal y familiar en
la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana.
3.1.1 El derecho a la intimidad y el estado social y
democrático de derecho
Desde 1992, la Corte Constitucional
reconoció el derecho a la intimidad como un derecho fundamental que permite a
las personas manejar su propia existencia como a bien lo tengan con el mínimo
de injerencias exteriores.[23] Se dijo en ese entonces
que se trataba de un derecho “general, absoluto, extrapatrimonial,
inalienable e imprescriptible y que se pueda hacer valer "erga
omnes", vale decir, tanto frente al Estado como a los particulares. En
consecuencia, toda persona, por el hecho de serlo, es titular a priori
de este derecho y el único legitimado para permitir la divulgación de datos
concernientes a su vida privada. Su finalidad es la de asegurar la protección
de intereses morales; su titular no puede renunciar total o definitivamente a
la intimidad pues dicho acto estaría viciado de nulidad absoluta (…)”[24].
Se afirmó también que
la intimidad es “el espacio intangible, inmune a las intromisiones externas,
del que se deduce un derecho a no ser forzado a escuchar o a ser lo que no
desea escuchar o ver, así como un derecho a no ser escuchado o visto cuando no
se desea ser escuchado o visto.”[25]
En 1995, se reiteró esta visión del derecho a la
intimidad, cuando se afirmó que “..este derecho, que se deduce de la
dignidad humana y de la natural tendencia de toda persona a la libertad, a la
autonomía y a la autoconservación, protege el ámbito privado del individuo y de
su familia como el núcleo humano más próximo. Uno y otra están en posición de
reclamar una mínima consideración particular y pública a su interioridad,
actitud que se traduce en abstención de conocimiento e injerencia en la esfera
reservada que les corresponde y que está compuesta por asuntos, problemas,
situaciones y circunstancias de su exclusivo interés. Esta no hace parte del
dominio público y, por tanto, no debe ser materia de información suministrada a
terceros, ni de la intervención o análisis de grupos humanos ajenos, ni de
divulgaciones o publicaciones (…) Ese terreno privado no puede ser invadido por
los demás miembros de la comunidad a la que se integran la persona o familia,
ni por el Estado. Aún dentro de la familia, cada uno de sus componentes tiene
derecho a demandar de los demás el respeto a su identidad y privacidad
personal”[26].
Así entendido, como derecho casi
absoluto, la jurisprudencia constitucional parece haber adoptado, en los años
inmediatamente posteriores a la entrada en vigor de la Constitución de 1991, y
de su artículo 15 en particular –“todas las personas tienen derecho a su
intimidad personal y familiar…y el Estado debe respetarlos y hacerlos
respetar”-, una visión del derecho a la intimidad cercana a la célebre
formulación del magistrado norteamericano Louis Brandeis, de finales del S.
XIX: “The right to be let alone” , es decir, el derecho a la intimidad
como el derecho a estar solo, el derecho a la soledad.
Sin embargo, esta visión ha sido objeto
de críticas, en varios sentidos: puede verse como un derecho arcaico y
obsoleto, incompatible con la vida en sociedades urbanas, industrializadas,
tecnificadas y proclives a los fenómenos de masas. Se ha dicho también que es
un derecho de elite, creado para proteger los privilegios de las clases
aristocráticas y privilegiadas, y muy asociado con la propiedad privada. En
esta perspectiva, el derecho a la intimidad sería simplemente otro mecanismo
jurídico para proteger la propiedad privada. Casi por definición, los
desposeídos de bienes materiales no tendrían derecho a la intimidad, pues de
ellos no se predica la existencia de una esfera de protección infranqueable, al
carecer de bienes y recintos que garanticen físicamente ese derecho.
Finalmente, se ha criticado también que esta aproximación absoluta hacia la
intimidad, que protege el derecho al aislamiento o al ensimismamiento, es
imposible de hacer valer jurídicamente, porque no se proyecta al exterior, y no
plantea cuestiones en relación con los otros. El derecho, por
definición, no podría entrometerse, ni siquiera para protegerla, en la esfera
inmune a la vida social de que trata el derecho a la intimidad, pues el derecho
regula la vida en sociedad. El derecho a la intimidad sería justamente lo
opuesto. [27]
Desde la perspectiva del derecho
constitucional colombiano, estas críticas, interesantes desde el punto de vista
teórico y analítico, carecen de validez o pertinencia. El derecho a la
intimidad, junto con otros derechos como el del libre desarrollo de la
personalidad y la libertad de conciencia, están concebidos para permitir a las
personas fortalecer y desarrollar su condición de seres libres y autónomos, que
es el presupuesto esencial del estado democrático. La individualidad del
individuo, su posibilidad no siempre fácil de separarse del influjo de los
otros o de la masa, de realizar las actividades que les son afines y no las que
le sean impuestas, de reflexionar solitariamente, de optar por sus propias
preferencias, y de llegar a sus propias conclusiones frente a los dilemas de la
cotidianidad y de la política, en fin, la posibilidad de aislarse con
frecuencia u ocasionalmente del mundo, es de lo que depende el que pueda
convertirse en un sujeto de derechos y obligaciones, el que pueda ejercer  las
responsabilidades democráticas y participar en los procesos que forjan  un
estado social de derecho como lo es el colombiano. Sólo reconociendo la
autonomía e individualidad de las personas, puede hablarse del “respeto a la
dignidad humana” que sirve de fundamento al estado colombiano, según el
artículo 1º de la Constitución. La protección de esa esfera inmune a la
injerencia de los otros –del Estado o de otros particulares-, como
prerrequisito para la construcción de la autonomía individual que a su vez
constituye el rasgo esencial del sujeto democráticamente activo, tiene que ser
jurídicamente relevante, y lo es, a través de los mecanismos constitucionales
de protección al derecho a la intimidad, los cuales no circunscriben su alcance
a cierta clase social económica o ilustrada, sino que se extienden, como no
podía ser de otra forma, a todas las personas amparadas por la Constitución.
3.1.2 Los límites constitucionales del
derecho a la intimidad
Como suele suceder en la determinación de
los alcances de un derecho fundamental, especialmente de aquellos que se
definen por oposición al poder estatal, la cuestión constitucional esencial es
la de la definición de los límites del derecho en cuestión. En 1998, la Corte
sintetizó así el concepto de derecho a la intimidad, haciendo explícitos los
criterios para admitir sobre él ciertas limitaciones:
“Reiteradamente esta Corporación ha
señalado que el derecho a la intimidad permite y garantiza en los asociados, el
poder contar con una esfera o espacio de vida privada no susceptible de la
interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser considerado un elemento
esencial del ser,  se concreta en el derecho a poder actuar libremente en la
mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar,
sin mas limitaciones que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, y al no ser un espacio que forme parte del dominio
público, obedece al estricto interés de la persona titular del derecho y por
consiguiente no puede ser invadido por los demás.  Por esta razón, ese espacio
personal y ontológico, sólo "puede ser objeto de limitaciones" o de
interferencias "en guarda de un verdadero interés general que responda a
los presupuestos establecidos por el artículo 1o. de la Constitución". La
jurisprudencia de la Corte Constitucional tal y como se ha dicho, ha señalado
que el derecho a la intimidad es entonces, inalienable, imprescriptible y solo
susceptible de limitación por razones legítimas y debidamente justificadas
constitucionalmente.”[28]
Este criterio general, según el cual el
derecho a la intimidad sólo puede ser objeto de limitaciones o interferencias
por razones de “interés general”, “legítimas”, y “debidamente
justificadas constitucionalmente”, fue objeto de un cuidadoso desarrollo
jurisprudencial posterior. En la sentencia T-787/04, por ejemplo, se
establecieron algunas reglas específicas sobre el particular, en los siguientes
términos:
“…Por consiguiente, una primera conclusión
al estudio de la intimidad, permite fijar la siguiente regla: salvo las
excepciones previstas en la Constitución y la ley, que obliguen a las personas
a revelar cierta información a partir de su reconocimiento o valoración como de
importancia o relevancia pública; el resto de los datos que correspondan al
dominio personal de un sujeto no pueden ser divulgados, a menos que el mismo
individuo decida revelar autónomamente su acceso al público.”
Y más adelante se afirmó:
“…Por consiguiente, una segunda conclusión
al estudio de la intimidad, permite fijar la siguiente regla: El alcance del
derecho a la intimidad de un sujeto, depende de los límites que se impongan a
los demás, como exigencia básica de respeto y protección de la vida privada de
una persona. La existencia del núcleo esencial de dicho derecho, exige que
existan espacios medulares en donde la personalidad de los sujetos pueda extenderse
en plena libertad, pues deben encontrarse excluidos del dominio público. En
aquellos espacios la garantía de no ser observado (el derecho a ser dejado
sólo) y de poder guardar silencio, se convierten en los pilares esenciales que
permiten asegurar el goce efectivo del derecho a la intimidad”.
Finalmente, la citada sentencia T-787/04
recogió cinco principios que permiten determinar la legitimidad de la
intervención pública en esferas de lo íntimo:
“…Son cinco los principios que sustentan la
protección del derecho a la intimidad, y sin los cuales, se perdería la
correspondiente intangibilidad del contenido garantista de la inmunidad del individuo frente a la
innecesaria injerencia de los demás. Ellos se clasifican y explican en los siguientes términos:
El principio de libertad, según el
cual, los datos personales de un individuo, sólo pueden ser registrados o
divulgados con el consentimiento libre, previo, expreso o tácito del titular, a
menos que el ordenamiento jurídico le imponga la obligación de relevar dicha
información, en aras de cumplir un objetivo constitucionalmente legítimo. En
este contexto, la obtención y divulgación de datos personales, sin la previa
autorización del titular o en ausencia de un claro y preciso mandato legal, se
consideran ilícitas.
El principio de finalidad, el cual
se expresa en la exigencia de someter la recopilación y divulgación de datos, a
la realización de una finalidad constitucionalmente legítima, lo que impide
obligar a los ciudadanos a revelar datos íntimos su vida personal, sin un
soporte en el Texto Constitucional que, por ejemplo, legitime la cesión de
parte de su interioridad en beneficio de la comunidad. (…)
De conformidad con el principio de
necesidad, la información personal que deba ser objeto de divulgación, se
limita estrechamente a aquella que guarda relación de conexidad con la
finalidad pretendida mediante su revelación. Así, queda prohibido el registro y
la divulgación de datos que excedan el fin constitucionalmente legítimo.
Adicionalmente, el principio de
veracidad, exige que los datos personales que se puedan divulgar
correspondan a situaciones reales y, por lo mismo, se encuentra prohibida la
divulgación de datos falsos o erróneos.
Por último, el principio de integridad,
según el cual, la información que sea objeto de divulgación debe suministrarse
de manera completa, impidiendo que se registre y divulgue datos parciales,
incompletos o fraccionados.
El conjunto integrado de los citados
principios, permite no solo garantizar el acceso legítimo a la información
personal, sino también la neutralidad en su divulgación y, por ende, asegurar
un debido proceso de comunicación.”
En consecuencia, en casos como el que
ahora se le plantea a la Corte, corresponde evaluar si la decisión del
legislador de crear una base de datos de fácil acceso público, conformada por
datos sobre la existencia, vigencia y partes de los contratos de seguros que
determine en reglamento el Gobierno Nacional, satisface o no estos principios.
Teniendo en cuenta la naturaleza usualmente privada de los contratos de seguro,
sólo en tanto la medida tomada por el legislador satisfaga o desarrolle dichos
principios, podrá ser constitucionalmente admisible la creación del Registro
Único de Seguros. Para ello será necesario caracterizar constitucionalmente la
actividad aseguradora en Colombia, y determinar consecuencialmente, a qué
categoría conceptual pertenece el dato originado en el contrato de seguros.
3.2 La actividad aseguradora en el
régimen constitucional colombiano.
La actividad aseguradora, como subsector
económico, comparte con la actividad financiera, la actividad bursátil, y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos captados del público, la calidad de ser una actividad económica
explícitamente mencionada en la Constitución para los siguientes tres efectos:
1.
Establecer que
corresponde al Congreso dictar por medio de leyes las normas generales, y
señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para efectos de regularla  (Literal d) del numeral 19 del artículo 150
de la Constitución);
2.
Determinar que
corresponde al Presidente de la República ejercer, de acuerdo con la ley a que
se refiere el punto anterior, la inspección, vigilancia y control sobre las
personas que la ejercen (numeral 24, artículo 189 de la Constitución), y
3.
Definir que se trata
de una actividad de interés público, y por ende, sólo puede ser ejercida previa
autorización del Estado, conforme a la ley, reiterando que al legislador
corresponde la regulación de la forma en la cual el gobierno intervendrá en
ella (artículo 335 de la Constitución).
Existen varias razones por las cuales el
constituyente estableció de manera explícita una arquitectura institucional tan
detallada para la regulación de subsectores económicos  específicos como el
asegurador, el financiero y el bursátil. De hecho, la Constitución misma señala
el punto de partida de dichas razones, al indicar que se trata de actividades
de “interés público”. Ese interés público nace, por supuesto, del hecho
de que se trata de actividades en las que se maneja, aprovecha e invierten
recursos captados del público, rasgo que también reconoce la propia
Constitución. Son actividades, por lo demás, que canalizan de manera importante
el ahorro de la nación hacia la inversión, lo cual enfatiza su definición como
actividades de interés público.
Sin embargo, estas razones no bastan para
explicar el especial cuidado que la Constitución pone en el diseño del régimen
institucional y de competencias regulatorias de estas actividades específicas,
pues existen muchos otros sectores económicos que pueden considerarse de
interés público, y que de alguna manera manejan y aprovechan cuantiosos
recursos del público. Piénsese, por ejemplo, en los manejos de tesorería de un
gran conglomerado industrial, o en la importancia que para el interés público
tienen ciertos sectores agrícolas o de servicios. No obstante, respecto de
ellos el constituyente no hizo una mención tan expresa, específica y minuciosa.
Lo que tienen en común las actividades
financieras, bursátiles, aseguradoras y otras afines, que las distingue de
otras actividades económicas igualmente importantes, pero no sometidas a la
fuerte intervención estatal que para aquellas autoriza la Constitución, es que dependen
para su correcto funcionamiento de un voto colectivo, permanente y tácito de
confianza, cuyo quebrantamiento puede generar consecuencias catastróficas para
la economía de un país. La cotidianidad rutinaria de las transacciones
bursátiles, aseguradoras y financieras, a veces opaca el hecho de que cada una
de ellas está fundada en una presunción intangible y frágil, pero esencial, en
el sentido de que será cumplida la obligación a futuro a que se compromete la
respectiva entidad financiera, bursátil o aseguradora. Esa presunción no tiene
garantía distinta a la solidez misma del sistema. Cuando una persona deposita
en una cuenta bancaria una suma de dinero, presume y confía que al día
siguiente podrá retirar esa misma suma, más las anteriores que hubiese podido
depositar. Esa presunción sólo es posible gracias a una confianza sistémica, no
explícita, pero verdadera, en la solidez de la entidad financiera respectiva.
Lo mismo puede afirmarse respecto de quien compra un título bursátil, que
espera, al vencimiento del mismo, que se le pague la suma representada en el
título.  Sólo la posesión del título le permite confiar en el cumplimiento de
la obligación.  Y en el caso de quien suscribe un contrato de seguros, la
persona paga una prima en el entendido de que de ocurrir el siniestro descrito
en el contrato, le será pagada una indemnización o beneficio. No existe ninguna
garantía de que ello ocurrirá, excepto la derivada de la seriedad de la
compañía de seguros, fruto de que ella cumple con los estándares regulatorios y
prudenciales preestablecidos. En estos tres ejemplos sencillos, que se pueden
extrapolar a todo tipo de transacciones financieras, es la confianza en la
solidez del sistema financiero, originada a su vez en la confianza en la
calidad, seriedad y operatividad de la regulación estatal sobre ella, la que
permite que las personas acepten operar a través del sistema y realizar
transacciones con él.
La actividad financiera, bursátil y
aseguradora es, pues, una actividad esencial para el desarrollo económico;
constituye principal mecanismo de administración del ahorro del público y de
financiación de la inversión pública y privada y  está fundada en un pacto
intangible de confianza. Se trata de la confianza por parte de los usuarios en
que las obligaciones derivadas de la respectiva obligación serán rutinariamente
satisfechas. Y esa confianza está a su vez cimentada en una regulación adecuada
y en la convicción pública de que las entidades que hacen parte del sistema
están vigiladas técnica y profesionalmente. Esa confianza ha de ser permanente,
continua, y totalmente extendida para que el sistema funcione. La historia
económica global reciente demuestra que este no es un planteamiento meramente
teórico: en el momento en que se rompe la confianza, el sistema financiero se
paraliza, y con él la economía que de él depende. Las personas empiezan a
desconfiar del sistema, y de su capacidad de cumplir la promesa contenida en
cada una de las millones de transacciones diarias que dentro de él se realizan.
El mantenimiento de esa confianza pública es el objetivo principal de la
intervención del estado en este tipo de actividades. En eso, principalmente,
consiste el carácter de “interés público” que la Constitución le imprime
a este tipo de actividades, y de ahí el particular diseño institucional con el
cual el constituyente dotó al Estado para permitirle la intervención en este
tipo de actividades económicas.
Sobre la actividad aseguradora en
particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido el papel
central que ella desempeña en el desarrollo económico del país y en la
realización de algunos fines constitucionalmente legítimos, y ha encontrado
amplia justificación conceptual al fuerte nivel de intervención estatal que
para ella prevé la Constitución, construida a partir del concepto de interés
público ya reseñado. En la Sentencia C-269 de 1999, dijo la Corporación:
“Los altos niveles de prevención y
protección que la actividad aseguradora ofrece en la actualidad, frente a los
peligros que por distintos factores atentan contra las actividades y el
patrimonio de las personas, tanto en el ámbito de lo público como de lo
privado, hacen que tenga una gran influencia en el campo social y configure a
la vez, uno de los renglones más importantes dentro de una economía de mercado
en desarrollo. En efecto, la capacidad de distribución que conlleva dicha
actividad de los distintos riesgos dentro del conglomerado social, permite
garantizar una oportuna y eficaz salvaguarda de los intereses y derechos que con
la misma se protegen, así como la obtención de un resarcimiento económico
adecuado por el daño causado y asegurado.
En consecuencia, desde la perspectiva
de los beneficios sociales que su ejecución implica, puede afirmarse que
aspectos tan importantes como la salud de las personas, su integridad corporal,
el patrimonio, la estabilidad familiar, la capacidad laboral y económica, así
como las actividades económicas generalmente efectuadas, quedan amparados ante
los distintos peligros que pueden afectarlos. Además, la acción de las
aseguradoras trae consigo la configuración de una conciencia en la comunidad,
cada vez más generalizada frente a distintos riesgos, de la necesidad de
adoptar conductas de índole previsiva dirigidas a evitar la concreción de los
riesgos o a reducir las consecuencias del siniestro, resultado que en el ámbito
social es al mismo tiempo trascendente y necesario.
Igualmente, los resultados positivos
que se avizoran en el ámbito económico por la industria aseguradora no son
menos importantes, dado que a partir de ese estado de confianza que se produce
en el manejo de los riesgos y la seguridad de que en un futuro se contará con
una solvencia económica no obstante su ocurrencia, es posible promover la
realización cada vez mayor de actividades productivas de orden industrial,
comercial y financiero en general”.
Esta concepción constitucional del papel de la
actividad aseguradora en la sociedad, fue nuevamente subrayada en la sentencia
C-409/09, en la que se afirmó que el mecanismo de previsión del riesgo que
ofrece el sector asegurador formal, “se fundamenta
en el propósito de cumplir con la función social consistente no sólo en
proteger el patrimonio del asegurado o amparar a los beneficiarios del seguro
por los daños que ocasionó la ocurrencia del hecho riesgoso cubierto (que ya es
mucho), sino en proteger la confianza y la seguridad que reclama la economía de
mercado y en general el desenvolvimiento de la vida social y económica del
mundo contemporáneo, intangibles valiosos propios a toda sociedad con un
estadio medianamente avanzado de civilización, y por los cuales los seguros en
general, representan aspectos vitales en las relaciones humanas”.[29]
En conclusión, de manera análoga a la actividad
financiera y bursátil, la actividad aseguradora ha sido considerada
expresamente por la Constitución colombiana como actividad de interés público,
por razones que surgen, no sólo del hecho de que a través de ella se manejan,
aprovechan e invierten recursos del público, sino porque es una actividad que
exige una permanente y detallada intervención por parte del Estado, en
distintos niveles competenciales también definidos en la propia Constitución,
para garantizar que los actores económicos y la sociedad en general puedan
confiar, de manera permanente y continua, en que las entidades que la ejercen
van a cumplir cabalmente las obligaciones a que se comprometen con la
suscripción de las pólizas de seguros, si llega a ocurrir el evento que activa
dicho cumplimiento. La desaparición de esa confianza, que suele ser súbita,
compromete gravemente la estabilidad, no sólo del sector asegurador, sino de la
economía en general.
Para que esta labor de intervención, regulación,
control, inspección y vigilancia pueda desarrollarse cabalmente, es natural que
el estado pueda y deba exigir volúmenes importantes de información a las
entidades aseguradoras, sobre su gobierno corporativo, su situación patrimonial
y de liquidez, su esquemas de seguridad operativa, su régimen de inversiones,
su nivel de cumplimiento de las obligaciones adquiridas, y otros temas
análogos, y en particular, sobre las dimensiones y naturaleza de los riesgos
asumidos y la solidez financiera e institucional para responder por ellos.  Las
personas naturales o jurídicas, privadas o públicas, que entran voluntariamente
a  una transacción de seguros, saben, porque así lo determina la Constitución,
que están realizando una actividad económica fuertemente intervenida por el
Estado.
3.3
Tipología de los datos
desde el punto de vista del derecho a la intimidad.
El Registro Único de Seguros cuya creación se demanda
en el presente proceso de constitucionalidad es esencialmente una base de
datos, contentiva de cierta información básica sobre las pólizas de seguros
vigentes en el país. Las categorías de pólizas a incluir en el Registro, esto
es, los ramos de seguros que harán parte de él, deberán ser gradualmente
determinadas por el Gobierno Nacional. La información básica que debe incluirse
en el Registro es la relativa a la existencia de la póliza, su vigencia, y sus
partes –tomadores, beneficiarios y asegurados-.
Para determinar el nivel de protección o reserva que
el derecho constitucional a la intimidad brinda a determinado dato personal o
familiar, la jurisprudencia de la Corte ha desarrollado una tipología de los
datos, de la que depende el grado de protección constitucional. En el entendido
de que, tal y como se determinó en el acápite 3.1.2, los límites admisibles del
derecho a la intimidad emanan del interés público constitucionalmente legítimo,
esta tipología jurisprudencial permite graduar los niveles válidos de
intromisión en la intimidad, según la naturaleza del dato. En la sentencia
T-729/02,    se estableció
que esta tipología está “dirigida a clasificar la información desde un punto
de vista cualitativo en función de su publicidad y la posibilidad legal de
obtener acceso a la misma”, y que consta de cuatro categorías, a saber:
“…la información pública o de dominio
público, la información semi-privada, la información privada y la información
reservada o secreta.
Así, la información pública, calificada
como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida
y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información
general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos
normativos de carácter general, los documentos públicos en los términos del
artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales debidamente
ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de
las personas o sobre la conformación de la familia. Información que puede
solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de
satisfacer  requisito alguno.
La información semi-privada, será aquella
que por versar sobre información personal o impersonal y no estar comprendida
por la regla general anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado
mínimo de limitación, de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y
ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus
funciones o en el marco de los principios de la administración de datos
personales. Es el caso de los datos relativos a las relaciones con las
entidades de la seguridad social o de los datos relativos al comportamiento
financiero de las personas.
La información privada, será aquella que
por versar sobre información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito
privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en
el cumplimiento de sus funciones. Es el caso de los libros de los comerciantes,
de los documentos privados, de las historias clínicas o de la información
extraída a partir de la inspección del domicilio.
Finalmente, encontramos la información
reservada, que por versar igualmente sobre información personal y sobretodo por
su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular - dignidad,
intimidad y libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede
siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de
sus funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados
"datos sensibles"[30] o relacionados con la
ideología, la inclinación sexual, los hábitos  de la persona, etc.
Para la Corte, esta tipología es útil al
menos por dos razones: la primera, porque contribuye a la delimitación entre la
información que se puede publicar en desarrollo del derecho constitucional a la
información, y aquella que constitucionalmente está prohibido publicar como
consecuencia de los derechos a la intimidad y al habeas data. La
segunda, porque contribuye a la delimitación e identificación tanto de las
personas como de las autoridades que se encuentran legitimadas para acceder o
divulgar dicha información…”
Al referirse y
reiterar esta tipología, la Corte, en sentencia de control de
constitucionalidad en la que se examinaba la validez de una norma que creaba un
registro sobre propietarios de perros peligrosos, afirmó que la clasificación
tenía como objetivo “determinar la intensidad con que dicha información se
encuentra ligada la esfera íntima del individuo y a los casos en que la misma
puede o debe ceder a favor del interés público”[31]
y que de ella se podía “inferir que aunque cierto tipo de información
permanece confinada al ámbito personalísimo del individuo, otro tipo, que
también le concierne, puede ser conocida por el Estado mediante orden de
autoridad judicial competente o por disposición de las entidades
administrativas encargadas de manejarla. De lo anterior también se deduce que
cierta información que concierne al individuo puede ser divulgada sin el
cumplimiento de requisitos especiales, al tiempo que otros datos, contentivos
de información ligada a su ámbito personal, requieren autorización de autoridad
competente o simplemente no pueden ser divulgados. Así entonces, corresponde a
las autoridades administrativas o judiciales determinar, en los casos concretos
sometidos a su consideración, a qué tipo de información corresponden los datos
por ellas solicitados o administrados, a fin de establecer si por solicitarlos
o administrarlos se incurre en intromisión indebida en el ámbito íntimo del
individuo.”[32] . En la
sentencia C-1011/08 se hicieron algunas precisiones adicionales a esta
tipología jurisprudencial del dato desde el punto de vista del mayor o menor
grado, en los siguientes términos:
“.... La información pública es aquella
que puede ser obtenida sin reserva alguna, entre ella los documentos públicos,
habida cuenta el mandato previsto en el artículo 74
C.P.  Otros ejemplos se encuentran en las providencias judiciales, los datos
sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia.
Esta información, como lo indica el precedente analizado, puede ser adquirida
por cualquier persona, sin necesidad de autorización alguna para ello.
La información semiprivada es aquel dato
personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información
pública, sí requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación
a bases de datos y divulgación.  Por ende, se trata de información que sólo puede
accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los fines
propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios de
administración de datos personales antes analizados.  Ejemplo de estos datos
son la información relacionada con el comportamiento financiero, comercial y
crediticio y los datos sobre la seguridad social distintos a aquellos que
tienen que ver con las condiciones médicas de los usuarios.
Para la Corte, la información privada es
aquella que se encuentra en el ámbito propio del sujeto concernido y, por ende,
sólo puede accederse por orden de autoridad judicial competente y en ejercicio
de sus funciones.  Entre dicha información se encuentran los libros de los
comerciantes, los documentos privados, las historias clínicas, los datos
obtenidos en razón a la inspección de domicilio o luego de la práctica de
pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre otros.
Por último, se encuentra la información
reservada, eso es, aquella que sólo interesa al titular en razón a que está
estrechamente relacionada con la protección de sus derechos a la dignidad
humana, la intimidad y la libertad; como es el caso de los datos sobre la
preferencia sexual de las personas, su credo ideológico o político, su
información genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido agrupados por
la jurisprudencia bajo la categoría de “información sensible”, no son
susceptibles de acceso por parte de terceros, salvo que se trate en una
situación excepcional, en la que el dato reservado constituya un elemento
probatorio pertinente y conducente dentro de una investigación penal y que, a
su vez, esté directamente relacionado con el objeto de la investigación.  En
este escenario, habida cuenta la naturaleza del dato incorporado en el proceso,
la información deberá estar sometida a la reserva propia del proceso penal…”
En casos como el presente, en el que se
le plantea a la Corte el problema de la posible vulneración del derecho a la
intimidad por la creación de un nuevo sistema de datos, esta tipología es
particularmente útil, por cuanto permite caracterizar esos datos y evaluar el
grado válido de su divulgación desde el punto de vista constitucional.
3.4     Análisis del caso concreto. El
cumplimiento de los requisitos constitucionales sobre la información personal
en las normas demandadas
Como se explicó en el acápite 2.1 de esta
providencia, las dos normas demandadas crean un Registro cuyo objeto es proveer
al público de información “concreta, asequible y segura sobre las personas
que han adquirido pólizas de seguros, las que están aseguradas por dichas
pólizas y las beneficiarias de las mismas”, información a la cual el
público “podrá acceder mediante Internet”. El gobierno habrá de
determinar la forma y condiciones en las que se debe administrar el registro, y
el tipo de pólizas y la gradualidad con que las mismas deben incorporarse. Dada
la finalidad del Registro, que más adelante se analizará en detalle, de él
harán parte no sólo las pólizas de los ramos determinados por el Gobierno en el
reglamento expedidas por compañías nacionales o extranjeras que operan en
Colombia, sino también las pólizas expedidas por compañías del exterior, pues
la Ley 1328 de 2009 permite, en otro de sus capítulos, y una vez transcurridos
cuatro años de su entrada en vigor, la venta de seguros del exterior en
territorio colombiano. So pena de sanciones, las compañías de seguros “tendrán
la obligación de suministrar permanentemente la información necesaria para la
creación y funcionamiento del Registro”, el cual será de fácil consulta,
incluirá información sobre las pólizas, no sólo durante el término de su
vigencia, sino durante 10 años más, y “única y exclusivamente” podrá
contener la información relacionada con la existencia de la póliza, su
vigencia, y sus tomadores, beneficarios y asegurados.
Esta configuración legal del Registro
Único de Seguros, analizada a la luz de las consideraciones precedentes,
permite a la Corte llegar a las siguientes conclusiones:
3.4.1 El RUS, al contener información
propia de la actividad aseguradora, es de interés público.
En reiterada jurisprudencia, ya citada,
la Corte ha establecido que uno de los límites admisibles del derecho
constitucional a la intimidad es la existencia de un interés general en la
divulgación de la información personal o familiar, esto es,  de una
circunstancia que le imprima relevancia pública al dato analizado. En este caso
-a diferencia de otros en los que a la Corte también se le ha planteado si la
existencia de un registro o base de datos vulnera el derecho a la intimidad-,
no es necesario demostrar que el tema al que se refiere el Registro aquí
analizado es de “interés público”, pues tal carácter viene dado
expresamente por la propia Constitución.
En efecto, por las razones ya explicadas
en el acápite 3.2, la Constitución establece que la actividad aseguradora es de
“interés público”. Esa actividad se ejerce a través de la suscripción de
contratos de seguros, cuya constancia escrita se denomina póliza. De modo que
un Registro contentivo de pólizas se enmarca, por directa definición
constitucional, en la categoría de asunto de interés público, pues en él se
almacenan datos sobre el instrumento jurídico a través del cual se realiza en
la práctica una actividad –la aseguradora-, dotada de tal carácter por la propia
Constitución.
De la condición de actividad de interés
público que la Constitución le imprime a la actividad aseguradora en la cual se
ubica el contenido temático de Registro Único de Seguros, no se deriva
necesariamente que éste sea conforme con el derecho a la intimidad personal y
familiar, pues ello dependerá de la forma como esté específicamente
configurado. Pero el hecho de que el Registro sea reflejo de una actividad
económica definida constitucionalmente como de interés público, indica que, al
menos en principio, el Registro no se ubica en el ámbito de los asuntos que la
Constitución estima reservados, secretos o privados, sino, precisamente, en un
ámbito de pública relevancia.
3.4.2 La finalidad del RUS es constitucionalmente legítima
Del contenido de las normas demandadas, de sus antecedentes, y
especialmente de la información que aportan en sus intervenciones las entidades
oficiales que participaron en su creación, es posible inferir cuál es el
sentido y finalidad que quiso satisfacer el legislador con la creación del
Registro Único de Seguros.
Se pudo constatar durante el trámite de la Ley 1328 de 2009,
especialmente a partir de la información suministrada por asociaciones de
consumidores financieros, que con alguna frecuencia se presenta el caso de que
las personas no saben o no son conscientes de que son partes en un contrato de
seguros, o no les es fácil saber si son o no beneficiarios del mismo[33].
Esto puede suceder por muchos motivos, y es un fenómeno que se presenta más en
ciertos tipos de ramos de seguros que en otros.[34]
Entre los casos que se invocan con frecuencia para ilustrar el fenómeno, se
pueden mencionar, entre otros, los siguientes:
-El caso de menores de edad beneficiarios de un seguro de vida
adquirido en favor de ellos por sus padres o acudientes. Los menores de edad
suelen no saber qué es un contrato de seguros, y con mayor razón puede suceder
que no sepan que son benenficiarios de uno, sobre todo si son infantes. Los
cónyuges supérstites también pueden no estar al tanto de la existencia de un
seguro de vida vigente en el que han sido designados como beneficiarios.
-El caso de los seguros de responsabilidad civil extracontractual,
en los que la víctima de una conducta dañosa no tiene por qué saber que puede
ejercer la acción directa contra una compañía de seguros que ha expedido una
póliza de este tipo al causante del daño. Si la víctima logra averiguar la
existencia del seguro, cosa no siempre posible, no existe un trámite expedito
que le permita saber ante qué compañía debe ejercer la reclamación, o cuáles
eran las condiciones de la cobertura. Al respecto, es ilustrativa la
intervención de la Universidad Externado de Colombia que se transcribió en el
acápite 3.5 del capítulo de Antecedentes del presente fallo.
-En muchas empresas que adquieren seguros colectivos a favor de
sus empleados, no se divulga adecuadamente la existencia del seguro, o sus
características, y los empleados pueden no saber en qué eventos son asegurados
o beneficiarios de alguna póliza de este tipo.
-Muchos seguros están atados a otro tipo de transacciones
comerciales, como los seguros que automáticamente se activan al comprar un
tiquete aéreo, al registrarse en un hotel, o al adquirir un crédito bancario.
Las condiciones, las coberturas y las vigencias de estos seguros con frecuencia
escapan al conocimiento del propio tomador del mismo.
Estos son sólo algunos ejemplos recurrentes, que no agotan el
universo de posibles circunstancias en las que un seguro vigente puede quedar
sin cobrarse o reclamarse, no por mala fe o argucias por parte de la compañía
de seguros, sino por ignorancia o desconocimiento por parte de los interesados.
El propósito del Registro Único de Seguros creado por el
legislador en los artículos demandados es subsanar este tipo de situaciones.
Con la existencia de una base de datos de fácil consulta por parte del público,
en la que se registran la existencia, término de vigencia y partes de las
pólizas de seguros de los ramos que el Gobierno defina gradualmente en decreto
reglamentario, se atenúa la posibilidad de que por desconocimiento se queden
sin reclamar ciertos seguros. La existencia del Registro, además, contribuye a
atenuar el impacto negativo que sobre los potenciales beneficiarios o
asegurados de los contratos de seguros produce el fenómeno de la prescripción
regulada en el Código de Comercio para las reclamaciones originadas en ellos.
En ese orden de ideas, para la Corte es claro que el Registro
Único de Seguros atiende un fin constitucionalmente válido. La Constitución
define que la actividad aseguradora es de interés público porque, tal y como ya
se explicó, se considera que su adecuado funcionamiento es esencial para el
desarrollo del país, y contrario sensu, su funcionamiento inadecuado o
su parálisis puede llegar a ser calamitosa para la economía. El correcto
funcionamiento del sector asegurador no sólo tiene que ver con la solidez de
las entidades que lo ejercen, sino, muy principalmente, con el hecho de que
cumplan cabalmente las obligaciones derivadas del contrato de seguros,
principalmente la de pagar las indemnizaciones o beneficios derivados de él.
Todo el andamiaje legislativo, regulatorio, de supervisión e institucional
sobre la intervención estatal en esta actividad, está precisamente concebido
para garantizar que ello suceda. Un mecanismo como el Registro Único de
Seguros, concebido para facilitar que las personas aseguradas o beneficiarias
de una póliza en efecto sepan que lo son, y puedan en consecuencia hacer valer
sus derechos, responde a la finalidad constitucional de la intervención estatal
en dicha actividad, y de hecho, garantiza de mejor manera que se logre el
objetivo de la intervención.
3.4.3 Las normas demandadas, creadoras del RUS, responden a
principios propios de protección del derecho a la intimidad
En el acápite 3.1, se reiteraron los principios jurisprudenciales
que permiten determinar la vulneración o no del derecho a la intimidad de una
determinada medida legislativa. Aplicados dichos principios al caso ahora
analizado, la Corte encuentra que la creación del Registro Único de Seguros:
-Respeta el llamado principio de libertad, según el cual
los datos personales pueden ser divulgados, o bien con el consentimiento libre,
previo, expreso o tácito del titular, o bien en virtud de que el ordenamiento
jurídico imponga la obligación de revelación de dicha información, en aras de
cumplir un objetivo constitucionalmente legítimo. Ha dicho la Corte que “la
obtención y divulgación de datos personales, sin la previa autorización del
titular o en ausencia de un claro y preciso mandato legal, se consideran
ilícitas”,[35]
pero en el presente caso, las normas demandadas constituyen, justamente, el “claro
y preciso mandato legal”, requerido para satisfacer el principio de
libertad. La existencia de ese mandato legal hace innecesario exigir el
requisito del consentimiento, que es alternativo a la existencia de un mandato
legal claro y preciso.
-Por las razones también explicadas en los dos puntos anteriores,
la creación legal de la base de datos denominada Registro Único de Seguros
satisface el llamado principio de finalidad, pues la recopilación y
divulgación de datos que a través de él se implementa, realiza una finalidad
constitucionalmente legítima. Esa finalidad constitucional, se reitera, es
garantizar que la actividad aseguradora cumpla los cometidos de interés público
que la Constitución le encomienda, en este caso facilitando al público el
conocimiento de los derechos que le asisten en virtud de la existencia de
pólizas de seguros.
-La Corte también encuentra que la forma como el legislador diseñó
las características básicas del Registro Único de Seguros satisfacen el
principio de necesidad, pues la información personal que se autoriza
divulgar se limita estrechamente a aquella que guarda relación de conexidad con
la finalidad pretendida mediante su revelación, y no se excede el fin
constitucionalmente legítimo.  Ese fin, como se ha explicado, es facilitar a
las partes o beneficiarios de un contrato de seguros el conocimiento de la
existencia de un seguro del que puedan eventualmente derivar algún derecho; de
esa manera se atiende el interés público que caracteriza constitucionalmente a
la actividad aseguradora. Para la satisfacción de esa finalidad, el legislador
circunscribió en términos muy precisos  los datos que pueden incluirse en el
Registro, al afirmar que el contendrá “única y exclusivamente”, los
datos relativos a la existencia de la póliza, su vigencia, y sus tomadores,
asegurados o beneficiarios. Esos datos son necesarios para cumplir el fin
constitucionalmente legítimo del Registro y, al mismo tiempo, el cumplimiento
de esa finalidad no exige ni requiere ningún dato adicional. A la persona que
quiera verificar si es potencial tomador o asegurado en una póliza, o si podría
llegar a ser eventualmente beneficiario de la misma –por ejemplo, en una póliza
de responsabilidad civil extracontractual-, le basta con saber (i) si la póliza
existe, (ii) si está vigente o lo estaba al momento de la ocurrencia del
siniestro que despierta su inquietud, y (iii) quiénes son las partes dentro del
contrato de seguros. Cualquier información adicional, por ejemplo sobre las
condiciones del contrato, o sobre su cuantía, no sólo exceden la finalidad
constitucional del Registro, sino que, precisamente por eso, constituirían
vulneración no justificada del derecho a la intimidad. Una vez obtenidos los
datos relevantes para el propósito del Registro, la persona interesada podrá
recabar la información adicional necesaria a través de los recursos
contractuales, administrativos y judiciales previstos en el Código de Comercio,
en el Estatuto Financiero y en el Código de Procedimiento Civil, que le
permiten ejercer la reclamación correspondiente.
-La satisfacción del principio de veracidad según el cual
los datos personales que se puedan divulgar deben corresponder a situaciones
reales y “se encuentra prohibida la divulgación de datos falsos o erróneos”,[36]
no depende tanto del texto de las normas legales, sino de la forma en que
ellas se ejecuten e implementen. En el presente caso, la Corte constata que en
el artículo 78 demandado el legislador ordena al Gobierno Nacional señalar la
forma y condiciones en que debe administrarse el Registro, y faculta a la
Superintendencia Financiera a imponer sanciones en caso de que las compañías de
seguros no suministren al Registro la correspondiente información. La
obligación de suministro de información incluye el que ésta sea correcta y
veraz. Hasta donde le es posible al legislador satisfacer el principio de
veracidad, dotando a las autoridades administrativas de los mecanismos
regulatorios y de supervisión para velar por su cumplimiento, la Corte
encuentra que las normas demandadas lo satisfacen. En el evento de que la
reglamentación expedida por el gobierno desconozca este principio, o en el
funcionamiento cotidiano del Registro la Superintendencia Financiera no
garantice su satisfacción, la ciudadanía cuenta con las acciones públicas
abstractas o específicas de nulidad o de protección constitucional que permitan
garantizarlo.
Finalmente, la obligación de que la información sea completa, no
divulgada de manera fraccionada, parcial o incompleta, esto es, la obligación
de dar cumplimiento al principio de integridad, depende también,
principalmente, de las autoridades administrativas, en su labor de
reglamentación y supervisión del Registro. Las facultades que el artículo 78
demandado otorga al Gobierno, en materia de reglamentación del Registro, y a la
Superintendencia Financiera, en materia de supervisión del mismo –con las
consiguientes potestades sancionatorias-, llevan a la conclusión de que en el
nivel legislativo, este principio de integridad también se encuentra
satisfecho, por razones análogas a las explicadas en el párrafo anterior.
La concurrente satisfacción de estos principios permite a la Corte
afirmar que la posible injerencia de los artículos demandados en la esfera de
la intimidad personal y familiar no sólo responde a un interés público y a la
satisfacción de un fin constitucionalmente legítimo, sino que ha sido realizada
de una manera y con unas condiciones que la hacen constitucionalmente
admisible.
3.4.4 Los datos contenidos en el RUS son de carácter semiprivado.
Con base en la tipología de los datos personales que se reiteró en
el acápite 3.3, concebida jurisprudencialmente para determinar el grado
admisible de divulgación de ciertos tipos de información desde el punto de
vista constitucional, la Corte concluye que los datos contenidos en el Registro
Único de Seguros creado por los dos artículos acusados son de naturaleza
semi-privada.
Es claro que no se trata de información totalmente pública, pues
se origina casi siempre –con excepción de los seguros obligatorios-, en un acto
voluntario, regido por normas principalmente de derecho privado, y con
frecuencia relacionadas con asuntos propios de la vida personal o familiar.
Pero, al mismo tiempo, por las razones constitucionales que se han explicado a
lo largo de la presente providencia, vinculadas con el carácter de interés
público que la Carta le otorga a la actividad aseguradora, la Corte considera
que el dato sobre la existencia de un contrato de seguros, su vigencia y sus
partes, admite una divulgación, sometida a un grado mínimo de limitación. No
hace parte del ámbito estrictamente privado, y mucho menos reservado, de la
información personal o familiar, pues ello sería incompatible con el concepto
de “interés público” que la Carta ha utilizado explícitamente para
definir la actividad aseguradora. Ha dicho la jurisprudencia constitucional que
en el caso de los datos semiprivados, esa mínima limitación consiste en que la
información “sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad
administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los
principios de la administración de datos personales”.[37]
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puesto como
ejemplo recurrente de un dato semiprivado el dato relativo al comportamiento
financiero de las personas, o “la
información relacionada con el comportamiento financiero, comercial y
crediticio”.
Es claro que el
tipo de dato con el cual se conformará el Registro Único de Seguros corresponde
a un dato financiero. Por las razones explicadas en el acápite 2.2, no se trata
de un dato financiero relacionado con el riesgo crediticio,
y por lo tanto no le son aplicables las disposiciones de la ley estatutaria
1266 de 2008, que se ocupa del dato financiero requerido para un análisis de
riesgo crediticio, exclusivamente. Pero no cabe duda que el dato sobre la
existencia de una póliza, las partes del respectivo contrato de seguros, y su
vigencia, es, en términos genéricos, un dato financiero. No es un dato que
permita dilucidar un patrón de comportamiento determinado por parte de sus
titulares, ni conduce a evaluaciones negativas o positivas, y en ese sentido se
puede afirmar que es un dato neutro. Pero el hecho de que se origine en
una relación con una entidad del sector financiero –la compañía de seguros-, en
desarrollo de una actividad financiera –la actividad aseguradora-, que implica
manejo y administración de recursos masivos del público, supervisada y regulada
por las autoridades financieras estatales, en las que el cumplimiento de  los
parámetros prudenciales propios del sector financiero es esencial, determina
que se trata de un dato financiero, y en esa medida, siguiendo la ya descrita
tipología jurisprudencial, es un dato semiprivado.
Atendiendo esta característica del dato a ser incluido en el
Registro Único de Seguros, el legislador estableció que dependerá de una
autoridad administrativa –el Gobierno Nacional-, la gradual inclusión de los
ramos que harán parte del Registro. El Gobierno habrá de determinar,
progresivamente, cuáles de los tipos de pólizas que la regulación autoriza a
comercializar en Colombia (en la que hoy en día existen cerca de 40 ramos
distintos autorizados), podrán ser incluidos en el Registro, y esto constituye
una limitación constitucionalmente admisible a la divulgación del dato, propia
de su naturaleza semi-privada.
En otros términos, el carácter semi-privado del dato de que tratan
los artículos demandados, obligaba a una intervención por parte de autoridad
administrativa antes de autorizar su recopilación y divulgación, y la Corte
constata que las disposiciones acusadas consagran adecuadamente esa limitación,
al radicar en cabeza del Gobierno la definición de los tipos de pólizas que
deberán incluirse en el Registro.
4.
Conclusión
La creación, por parte del legislador, de una base de datos
fácilmente consultable por el público,  que contenga única y exclusivamente
información sobre la existencia, vigencia, y partes de las pólizas de seguros
que gradualmente determine el Gobierno Nacional, no vulnera el derecho
constitucional a la intimidad personal y familiar. En consecuencia,
exclusivamente desde el punto de la posible violación de ese derecho, los
artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009, que crean el Registro Único de
Seguros, son exequibles. Las razones de esta exequibilidad, formuladas de menor
a mayor grado de generalidad, pueden sintentizarse de la siguiente manera:
(i)      El carácter semiprivado de los datos que conforman el
Registro Único de Seguros permite que su conocimiento y divulgación puedan
hacerse previa autorización de una autoridad administrativa, límitación ésta
que fue prevista adecuadamente por el legislador en las normas acusadas.
(ii)
La forma como el legislador diseñó los
elementos básicos del Registro satisface los principios jurisprudenciales de
libertad, finalidad, necesidad, veracidad e integridad que deben concurrir
cuando se trata de permitir la divulgación de datos personales.
(iii)
El Registro atiende una finalidad
constitucionalmente legítima, al brindarle al público información que le
permita a los asegurados, tomadores o beneficiarios de pólizas de seguros saber
de la existencia de un contrato del cual podrían derivarse derechos en su
favor, y consecuencialmente, facilitarles la posibilidad de hacer las
reclamaciones correspondientes.
(iv)
En esa medida, el legislador quiso
contribuir a que el sector asegurador cumpla la función social que le es
propia, desarrollando desde el punto de vista de la protección al consumidor la
regla constitucional según la cual la actividad aseguradora es de interés
público. Es consistente con ese interés público que el Estado tome medidas para
garantizar que las aseguradoras cumplan su obligación principal de pagar las
obligaciones derivadas de las pólizas que venden. Al facilitar el acceso a la
información necesaria para que las personas interesadas puedan hacer valer sus
derechos frente a las aseguradoras, y con base en las demás razones
constitucionales expresadas, se concluye que el  Registro Único de Seguros
respeta el derecho a la intimidad personal y familiar.
La decisión que se adopta se restringe al análisis del cargo por
violación al derecho a la intimidad contenido en el artículo 15 de la
Constitución Política, sin incorporar en los presentes considerandos juicios de
constitucionalidad relativos a la posible vulneración de otros preceptos
superiores.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado,
los artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Ausente con permiso
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 47.411 de 15 de julio de 2009
[2] Constitución Política, artículo 2º: “Son
fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.
Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades, y par asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.”
[3] Constitución Política, artículo 15: “Todas
las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen
nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen
derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y
privadas.
En la
recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y
demás garantías consagradas en la
Constitución.
La
correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo
pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y
con las formalidades que establezca la ley.
Para
efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e
intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de
contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley”.
[4] Fl. 39, expediente D-7999. La intervención de FASECOLDA está
suscrita por Rebeca Herrera Díaz, Directora Jurídica.
[5] Fl 42. Expediente D- 7999. La intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público está suscrita por Luis Fernando León Granados,
apoderado.
[6] Fl 59, D-7999. La intervención de la Superintendencia Financiera de Colombia está suscrita por Liliana Patricia Cárdenas Heredia,
apoderada.
[7] Fl 85, D-7999. La intervención de la
Asociación Colombiana de Corredores de Seguros está suscrita por José Orlando
Montealegre Escobar, Presidente Ejecutivo y Representante Legal
[8] Fl. 94, D- 7999. La intervención de la
Universidad Externado de Colombia está suscrita por Hilda Esperanza Zornosa
Prieto, Directora del Centro de Estudios en Derecho de Seguros.
[9] Fl.165, D-7999. La intervención de la
Universidad del Rosario está suscrita por Juan Jacobo Calderón Villegas,
Profesor de Carrera Académica de la Facultad de Jurisprudencia.
[10] Se trae a colación la exposición de motivos de la ley española que
crea una figura similar, en la que se afirma: “Sucede con demasiada
frecuencia que, en caso de fallecimiento del tomador del seguro o del
asegurado, sus posibles beneficiarios, precisamente por desconocer la
existencia del contrato de seguro, no están en condiciones de reclamar su
cobro, perdiendo unos derechos económicos a los que tienen derecho y debieran,
por tanto, poder percibir. Con independencia de que la ausencia de reclamación
por razón del desconocimiento de sus derechos por los propios beneficiarios y
la rápida prescripción de estos derechos, pueda producir a las compañías
aseguradoras un beneficio indebido, pues muchas pólizas quedan sin cobrar, es
preciso poner remedio a esta situación.”
[11] Se anota en la intervención que en la ley española expresamente se
afirma que no se requiere el consentimiento del asegurado para la
administración de los datos, pero que la importancia que la jurisprudencia
nacional se le da al principio de libertad obliga a que en Colombia la solución
constitucionalmente válida sea diferente.
[12].
Concepto No. 4936 del 26 de marzo de 2010.
[13] Exposición de
motivos del proyecto de ley 286/08 Senado, 282/08 Cámara. Gaceta del Congreso
138 de 2008. Para esos efectos, el proyecto de ley contenía
disposiciones relacionadas con la protección al consumidor financiero;
precisaba las facultades de intervención del gobierno nacional en el sistema
financiero, y modificaba algunos aspectos de su estructura; establecía
mecanismos para la promoción de las microfinanzas, y dotaba de nuevas funciones
y facultades al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín) y a la Superintendencia Financiera. Uno de sus capítulos centrales consistía en modificar el régimen
financiero de los fondos de pensión obligatoria y cesantía, para introducir el
esquema de “multifondos” en el cual, a los afiliados al régimen de
ahorro individual se les permite, dentro de ciertos límites, escoger, entre
varias alternativas de portafolios, aquellla en la cual podrán invertir los
recursos acumulados en la respectiva cuenta de ahorro individual. El proyecto
también proponía normas para liberalizar el mercado de seguros y permitir la
existencia de sucursales bancarias del extranjero en territorio colombiano.
[14] Gaceta del Congreso 341 de 2008: “Se incluye en esta ponencia un nuevo artículo
mediante el cual se crea el Registro Único de Seguros (RUS) en página en
Internet con el fin de proveer al público de información concreta, asequible y
segura sobre las personas que han adquirido pólizas de seguros, las que están
aseguradas por dichas pólizas y las beneficiarias de las mismas, incluyendo sus
características y principios. El Gobierno Nacional tendrá 45 días hábiles,
contados a partir de la promulgación de la presente ley, para reglamentar esta
materia”
[15] Dentro del término establecido en la primera de las
disposiciones acusadas, (45 días hábiles contados a partir de la promulgación
de la Ley 1328 de 2009), el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3680 de 2009,
“Por el cual se reglamenta el Registro
Único de Seguros (RUS)”.
[16] En el artículo 4º del Decreto 3680 de
2009, el Gobierno Nacional estableció que los ramos que conformarían el
Registro Único de Seguros serían (i) el seguro de automóviles en su cobertura de responsabilidad
civil, (ii) los seguros de vida grupo e individual, y  (iii) el seguro
obligatorio de bienes comunes. Esta norma reglamentaria también estableció que
los seguros obligatorios que deben registrarse en el Registro Único Nacional de
Tránsito (RUNT), por mandato de la Ley 1005 de 2006, se sujetarán a las reglas
de éste, para evitar duplicidades. Asimismo, estableció un procedimiento para
incorporar gradualmente otros ramos al RUS.
[17] Art. 61 y ss., Ley 1328 de 2009
[18] Segunda parte del primer inciso del artículo 15 de la
Constitución Política
[19] Sentencia T-552/97
[20] Entre las sentencias que marcan la evolución jurisprudencial sobre
la relación entre el derecho a la intimidad y el derecho al habeas data, se
pueden consultar la T-414/92, T-022/93, SU-082/95, T-176/95 y T-261/95.
[21] La sentencia a la que se refiere esta cita no es la
T-557/97, sino la T-552 del mismo año.
[22] Tampoco es
procedente la solicitud que hacen algunos intervinientes de extender las
disposiciones de la Ley Estatutaria 1266 de 2008 al Registro Único de Seguros
que ahora se demanda, pues del texto de dicha ley, y de la delimitación
temática que de ella hizo la Corte, se concluye que sus disposiciones sólo son
aplicables para el dato financiero relacionado con el riesgo crediticio.
Se dijo en la C-1011/08, en la que se hizo el control previo propio de las
leyes estatutarias a la Ley 1266: En ese sentido, el ámbito de protección
del derecho fundamental al hábeas data previsto en el Proyecto de Ley, se
restringe a la administración de datos de índole comercial o financiera,
destinada al cálculo del riesgo crediticio.  Considerar lo contrario, esto es,
aplicar la normatividad objeto de examen a los distintos escenarios de
administración de datos personales, llevaría a equívocos, perplejidades e,
incluso, violaciones de los derechos constitucionales…Se comprueba, a la luz de
la exposición de motivos, una intención decidida del legislador de regular
exclusivamente el tema de la información personal de carácter financiero y
crediticio, destinada al cálculo del riesgo, con exclusión de otras modalidades
de administración de datos personales.” Los datos del Registro Único de Seguros que ahora se
demanda no son datos crediticios destinados al cálculo de riesgo, pues no
revelan información positiva o negativa sobre el comportamiento comercial o
financiero de las personas, sino sobre la existencia y vigencia de contratos de
seguros.
[23] Sentencia T-414/92.
[24] Sentencia T-414/92
[25]  Sentencia  T-530/92.
[26] Sentencia T-261/95
[27] Para una buena síntesis de estas visiones
críticas del derecho a la intimidad, pueden consultarse entre otros: Perez
Luño, Antonio-Enrique, “El derecho a la intimidad”, en Constitución y
derechos fundamentales. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
Madrid, 2004, pgs 639 y ss; Benda, Ernesto, “Dignidad humana y derechos de la
personalidad”, en  Manual de derecho constitucional. Marcial Pons,
Madrid, 2001. Pgs 117 y ss.
[28] T-517/98
[29] En el mismo sentido, se ha pronunciado la
Corte, entre otras, en las sentencias T-057/95, C-940/03, la
C-388/08 y la T-490/09.
[30] En la sentencia T-307 de 1999, sobre la llamada información
"sensible", la Corte afirmó: "...no puede recolectarse
información sobre datos “sensibles” como, por ejemplo, la orientación sexual de
las personas, su filiación política o su credo religioso, cuando ello, directa
o indirectamente, pueda conducir a una política de discriminación o
marginación."
[31] C-692/03
[32] Ibídem. En el mismo sentido, se puede consultar también la
C-336/07
[33] Gaceta 341, 2008.
[34] Según la
Circular Jurídica Externa de la
Superintendencia Financiera, hoy en día en Colombia están autorizados los
siguientes ramos de seguros: Automóviles, SOAT, cumplimiento, responsabilidad
civil, incendio, terremoto, sustracción, transporte, corriente débil, todo
riesgo contratista, manejo, lucro cesante, montaje y rotura de maquinaria,
aviación, navegación y casco, minas y petróleos, vidrios, crédito comercial,
crédito a la exportación, agrícola, semovientes, desempleo, hogar, exequias,
accidentes personales, colectivo vida, educativo, vida grupo, salud,
enfermedades de alto costo, vida individual, provisional de invalidez y
sobrevivencia, riesgos profesionales, pensiones Ley 100, pensiones voluntarias,
y pensiones con conmutación pensional.
[35] T-787/04
[36] ibídem
[37] T-729/02, C-1011/08. Otros ejemplos de datos semiprivados son los
relativos a las compraventas de inmuebles, que deben inscribirse en registros
públicos y los contratos de mandato para efectos judiciales.