T-869-14
Sentencia T-869/14
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO-Reiteración
de jurisprudencia
DEFECTO
PROCEDIMENTAL ABSOLUTO Y DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL
MANIFIESTO
La Corte ha considerado que se presenta un defecto
procedimental absoluto cuando el funcionario desconoce las formas propias de
cada juicio. El funcionario judicial incurre en un defecto procedimental por
exceso ritual manifiesto cuando: (i) no tiene presente que el derecho
procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los
ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica
objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la
aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que
dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales.
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
Una providencia
judicial adolece de un defecto sustantivo:
(i) cuando la norma aplicable al caso es claramente
inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la
Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de
la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para
los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada),
y, finalmente, (ii) cuando el fallador
desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción
constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos
precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa
juzgada respectiva. El defecto sustantivo también se
presenta cuando se interpreta una norma en forma incompatible con las
circunstancias fácticas, y por tanto, la exégesis dada por el juez resulta a
todas luces improcedente.
ACCION
DE GRUPO-Alcance, objetivo y regulación normativa
ACCION
DE GRUPO-Marco procedimental
TERMINO
DE CADUCIDAD DE LA ACCION O PRETENSION DE GRUPO FRENTE AL REGIMEN DE TRANSICION
Y VIGENCIA DE LA LEY 1437 DE 2011
Una de las modificaciones introducidas por la Ley 1437 de
2011, fue respecto al término de caducidad para interponer la demanda de
reparación de perjuicios causados a un grupo cuando el daño proviene de la
expedición de un acto administrativo, el cual fijó en 4 meses contados a partir
de que se notifica, comunica o publica el respectivo acto. En los casos
en que se configure el tránsito de legislación respecto de la regulación de términos
de caducidad, salvo disposición legal expresa en sentido contrario, debe
aplicarse lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual
consagra y ordena, como regla general, la aplicación inmediata de las
disposiciones de orden procesal, de tal manera que, aun tratándose de procesos
en curso, las actuaciones correspondientes deberán regirse por la ley nueva,
con excepción de dos hipótesis fácticas diferentes entre sí, respecto de las
cuales la misma ley determina la aplicación de las normas anteriores, esto
es: (i) los términos que ya hubieren empezado a correr,
y (ii) las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas.
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por defecto sustantivo por cuanto Tribunal interpretó erradamente la norma
contenida en la Ley 472 de 1998, y exigió los requisitos de una norma
manifiestamente inaplicable como lo es la Ley 1437 de 2011
Referencia:
expediente T- 4.442.069
Acción de tutela
instaurada por Nelly Camargo Farias contra el Tribunal Administrativo de
Boyacá.
Derechos
fundamentales invocados: acceso a la administración de
justicia.
Temas:
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; configuración
del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y del defecto
sustantivo; regulación normativa, objetivo y alcance de la acción de grupo; el
término de caducidad de la acción de grupo frente al régimen de transición y
vigencia de la Ley 1437 de 2011.
Problema
jurídico: ¿vulnera
la autoridad judicial accionada el acceso a la administración de justicia, al rechazar
una demanda de acción de grupo alegando su caducidad, sin tener en cuenta para
ello el transito legislativo acaecido entre la ocurrencia del daño que se
reclama y la interposición de la demanda?
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014)
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, quien la preside,
Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado
la siguiente:
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la Sentencia proferida el doce (12) de junio de dos
mil catorce (2014), por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual revocó
el fallo del veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) de la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, en cuanto amparó los derechos fundamentales
invocados por la señora Nelly Camargo Farias.
1.
ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte
Constitucional, mediante Auto del seis (06) de agosto de dos mil catorce
(2014), escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
En
consecuencia, y de conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991,
esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
La señora Nelly
Camargo Farias
presenta acción de tutela el 21 de agosto de 2013, solicitando al juez
constitucional proteger su derecho fundamental al acceso a la administración de
justicia, presuntamente vulnerado por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral
de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, al rechazar la demanda
de acción de grupo presentada por ella y otras personas, argumentando la
caducidad de la acción, de conformidad con lo establecido en la Ley 1437 de
2011, sin tener en cuenta para ello que las actuaciones que dieron origen al
daño reclamado tuvieron lugar antes de la entrada en vigencia de dicha
normativa.
Sustenta su solicitud en los siguientes:
1.2.
Hechos
y argumentos de derecho
1.1.1.
Señala
la accionante que en el año 2011, adquirió a través de un crédito hipotecario
un apartamento ubicado en el Conjunto Residencial “Mirador de Andalucía”,
localizado en el Barrio La Esmeralda de la ciudad de Tunja.
1.1.2.
Describe
al conjunto residencial, compuesto por 9 torres de apartamentos, para un total
de 96 inmuebles, los cuales fueron adquiridos por personas de clase media, por
un valor “bastante flexible”, inferior a los setenta y un millones de
pesos ($71.000.000).
1.1.3.
Sostiene
que los apartamentos se distinguen por tener características de vivienda de
interés social, puesto que poseen un área aproximada de 61,00 metros cuadrados,
construidos en mampostería estructural y cuyos acabados, tanto interiores como
exteriores, son muy modestos.
1.1.4.
Afirma
que el Barrio La Esmeralda desde que fue fundado, hace aproximadamente 30 años,
se caracteriza por ser estrato uno (1), en atención a la poca infraestructura y
mínima inversión de la administración municipal en la zona.
1.1.5.
Relata
que una vez fue construido y empezó a ser habitado el Conjunto Residencial “Mirador
de Andalucía”, tal como lo exigen las normas de urbanismo, la Constructora
Proyectos y Construcciones Andalucía S.A.S. solicitó al municipio de Tunja
estratificar los inmuebles para efectos de empezar a facturar los servicios
públicos en debida forma.
1.1.6.
El
31 de agosto de 2011, el municipio de Tunja, a través de la Asesora de
Planeación Municipal, expidió el certificado AP-ES-No.0918/2011, mediante el
cual se dispuso que el Conjunto Residencial “Mirador de Andalucía” debía
ser estrato cinco (5), siendo el estrato más alto de la ciudad de Tunja y en el
cual están clasificados los barrios y unidades residenciales beneficiadas de
todas las comodidades, dentro de una marcada inversión social y de
infraestructura.
1.1.7.
Dicha
decisión fue notificada a la Constructora Proyectos y Construcciones Andalucía
S.A.S, quien interpuso recurso de apelación, siendo confirmado el acto inicial
de estratificación a través de la Resolución No. 004 de octubre de 2011,
proferida por el Comité de Estratificación del municipio de Tunja, notificada
el día 24 de noviembre de 2011.
1.1.8.
Alega
el inconformismo de los residentes del Conjunto “Mirador de Andalucía”, pues
residen en un sector donde es evidente la ausencia de inversión social, puesto
que: (i) no cuentan con vías de acceso en buen estado; (ii) no
existen parques ni zonas de recreación; (iii) la zona se encuentra
rodeada de viviendas de estrato uno (1) y dos (2), cuyos residentes acostumbran
botar basuras en los lotes que colindan con el conjunto residencial, además de
tener animales domésticos como pollos, conejos y perros, los cuales generan la
proliferación de insectos y roedores; (iv) no hay presencia permanente
de la fuerza pública, lo cual ha convertido el lugar en inseguro y; (v) no
cuentan con rutas de transporte público.
1.1.9.
Ante
tal situación, los habitantes del conjunto residencial impetraron una acción de
grupo, invocando como fuente del daño los actos administrativos contenidos en
el certificado AP-ES-No.0918/2011, proferido por la Asesora de Planeación
Municipal de Tunja, y la Resolución No. 004 de octubre de 2011, del Comité de
Estratificación del municipio de Tunja.
1.1.10.
Refiere
que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido la acción de grupo
como el mecanismo idóneo para solicitar el resarcimiento de perjuicios causados
por actos administrativos legales e ilegales, por lo que, narra que los
copropietarios y residentes del Conjunto Residencial “Mirador de Andalucía”
integraron en debida forma el grupo demandante y recopilaron todos los
documentos necesarios para interponer la demanda ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
1.1.11.
Indica
que la demanda fue radicada el día 8 de abril de 2013, correspondiéndole su
conocimiento al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Tunja,
quien mediante providencia del 23 de abril de 2013, decidió rechazar la demanda
por haber operado el fenómeno de la caducidad.
Los
argumentos del juez de primera instancia para rechazar la demanda giraron en
torno a señalar que, de conformidad con lo establecido en el literal h), del
numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, la solicitud de nulidad por
parte del grupo actor debía presentarse máximo hasta el 24 de marzo de 2012, es
decir, dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la resolución
atacada, lo cual tuvo lugar el día 24 de noviembre de 2011, motivo por el cual al
momento de la presentación  de la demanda ya había operado el fenómeno de la
caducidad.
1.1.12.
La
anterior decisión fue recurrida ante el Tribunal Administrativo de Boyacá,
alegando que los perjuicios causados con la expedición de los actos
administrativos demandados son periódicos y de tracto sucesivo, los cuales se
ven reflejados en el cobro que mes a mes se causa de los servicios públicos
domiciliarios con la tarifa más alta de la ciudad de Tunja, es decir, la
correspondiente al estrato cinco (5) de la ciudad.
1.1.13.
Sostiene
que el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante proveído del 14 de
junio de 2013, confirmó la decisión del a quo, en el sentido de rechazar
la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción.
Inicialmente,
consideró el Tribunal que el cálculo realizado por el juez de primera instancia
en relación con la caducidad era incorrecto, pues contabilizó el término para
interponer la demanda desde la fecha en que fue notificada la resolución
atacada, esto es, el 24 de noviembre de 2011, concluyendo que la misma debía
presentarse hasta el 24 de marzo de 2012, por lo que, al haberse impetrado el 8
de abril de 2013, se apreció extemporánea.
Al
respecto, advirtió que no pudo haberse presentado la demanda dentro de los 4
meses siguientes a la notificación del acto administrativo, puesto que para esa
fecha no había entrado en vigencia la Ley 1437 de 2011, por lo que no es “lógico,
ni tampoco razonable y proporcionado exigirles a los accionantes cumplir con un
término que no existía con anterioridad a la entrada en vigencia del nuevo
régimen procesal, máxime cuando su vencimiento también acaecía sin siquiera
haber entrado a regir la Ley 1437 de 2011”.
Precisó
que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido una fórmula para
efectos de determinar desde cuándo empieza a contabilizarse el término de
caducidad cuando el mismo no estaba contemplado en la anterior normativa,
indicando que éste “empezará a contarse desde la fecha en que entró en
vigencia la ley que trajo consigo el nuevo término”. Sobre el particular,
citó un extracto de la sentencia del 24 de octubre de 1990, proferida por la
Sección Primera del Consejo de Estado, Radicado No. 1430, de la que destacó que
“si bajo la vigencia de una ley no existía término de caducidad para
accionar por la vía jurisdiccional y una nueva ley lo establece, tal término
regula la situación jurídica en cuestión y empezará a correr desde la fecha de
vigencia de la norma que lo consagra”.
De esta manera, coligió que al no
existir con anterioridad a la expedición de la Ley 1437 de 2011 un término para
presentar la acción de grupo solicitando la nulidad de actos administrativos,
para el caso estudiado, el término de 4 meses contemplado en la Ley 1437 de
2011, debió contarse desde la fecha en que entró a regir la normativa, esto es,
el 2 de julio de 2012, por lo que la acción de grupo debió promoverse antes del
2 de noviembre de 2012, y al haberse radicado el 8 de abril de 2013, es claro
que se encuentra caducada.
1.1.14. Arguye que el
Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
entró a regir meses después de que se expidieron los actos administrativos que
estratificaron al Conjunto Residencial “Mirador de Andalucía”,
reduciendo el término para interponer la acción de grupo a sólo cuatro meses,
mientras la Ley 472 de 1998, que aún se encontraba vigente, contempla un
término de dos años para impetrar la acción.
1.1.15. Destaca que las
providencias cuestionadas desconocieron la primacía del derecho sustancial
sobre el formal, en la medida en que privaron a una colectividad compuesta por  96
familias de clase media a que su caso fuera estudiado por un juez de la
república, mientras sus derechos se siguen viendo conculcados, lo cual
considera constituye un defecto por exceso ritual manifiesto.
1.1.16. Por lo anterior,
solicita al juez de tutela amparar su derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia y, en consecuencia, dejar sin efecto las providencias
judiciales atacadas, para así ordenar admitir la acción de grupo impetrada por
los residentes del Conjunto Residencial “Mirador de Andalucía”.
1.2.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
Mediante
Auto del 9 de septiembre de 2013, la Sección Cuarta del Consejo de Estado
admitió la acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma al Juzgado
Cuarto Administrativo Oral de Tunja y al Tribunal Administrativo de Boyacá; de
igual manera, ordenó vincular, como tercero interesado en las resultas del
proceso, al municipio de Tunja.
Por
otra parte, en atención al número de demandantes en la acción de grupo, y por
considerar que los mismos tienen interés directo en el resultado de la
actuación, ordenó la publicación del auto admisorio en un medio de amplia
circulación, otorgándose un término de 2 días para hacerse parte dentro del
proceso.
1.2.1.
El
municipio de Tunja, a través de apoderada judicial,respondió
la acción de la referencia, y solicitó negar las pretensiones elevadas por la
accionante, con fundamento en los siguientes argumentos:
1.2.1.1.
Manifestó
compartir la determinación adoptada por los despachos judiciales accionados, en
el sentido de que la acción presentada por la accionante fue incoada de forma
extemporánea, de conformidad con lo previsto en el artículo 164 de la Ley 1437
de 2011.
1.2.1.2.
Discrepó
de la afirmación de la accionante, en el sentido de tratarse de una situación
de tracto sucesivo, puesto que considera lo que se está procurando realizar por
medio de la acción de tutela es revivir los términos procesales cuando no se acudió
oportunamente a la jurisdicción.
1.2.1.3.
Finalmente,
solicitó desestimar las pretensiones de la accionante, puesto que las
decisiones judiciales cuestionadas por vía de tutela se encuentran ajustadas a
derecho.
1.2.2.
El
Magistrado Ponente de la sentencia del 14 de junio de 2013, del
Tribunal Administrativo de Boyacá, respondió la
acción de la referencia, y solicitó negar las pretensiones elevadas por el
accionante, con fundamento en los siguientes argumentos:
1.2.2.1.
Resaltó
que las decisiones atacadas por vía de tutela se encuentran debidamente
motivadas conforme a las normas constitucionales y legales pertinentes, motivo
por el cual no pueden ser controvertidas mediante este mecanismo excepcional y subsidiario.
1.2.2.2.
Reiteró
que la decisión adoptada no vulneró ningún derecho fundamental de la
accionante, puesto que se respetaron todas sus garantías constitucionales y
legales, dando cumplimiento al procedimiento establecido por la ley en materia
de acciones de grupo.
1.2.2.3.
Por
otra parte, aseveró que no se cumple con las causales generales y específicas
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo
que la afirmación de la peticionaria en relación con la existencia de un
defecto procedimental carece de todo sustento fáctico y jurídico.
1.2.2.4.
Señaló
que si eventualmente se considerara la procedencia del amparo constitucional,
debe negarse lo solicitado, teniendo en cuenta que no es el escenario procesal
idóneo para resolver un asunto que hizo tránsito a cosa juzgada.
1.2.3.
Los
ciudadanos Flor Alicia León Morales, Flor Dely Gómez Moreno, Sandra Elizabeth Chipagauta
Rojas, Martha Janeth Bernal Suarez, Gloria Ibeth Torres Roa, María Eugenia
Curcho Blanco, Edgar Alberto Reina Arévalo, Juan Pablo Alarcón Rubiano, Nury Yolanda
Suarez Ávila, Nelson Javier Mendoza Estupiñán, manifestaron
coadyuvar con la demanda y solicitaron ser considerados accionantes dentro del
proceso.
1.2.3.1.
Coincidieron
en afirmar que la determinación de ubicar sus viviendas en estrato cinco (5),
va en contravía de las características de los inmuebles que habitan y del
sector donde se encuentran ubicados, además de constituir una situación que los
ha venido afectado en sus derechos con el transcurrir del tiempo, puesto que
deben asumir el pago de servicios públicos e impuestos con la tarifa más alta
de la ciudad.
1.2.3.2.
Invocaron
la protección de su derecho fundamental al debido proceso, materializado en el
acceso a la administración de justicia, el cual se ha visto conculcado con la
negativa de la jurisdicción administrativa de admitir la acción de grupo por
ellos presentada para dirimir las controversias suscitadas con la
administración municipal de Tunja.
1.3.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En
el expediente obran como pruebas, entre otros, los siguientes documentos:
1.3.1.
Copia
de la Resolución No. 004 de octubre de 2011, expedida por el Presidente del
Comité de Estratificación de la Alcaldía de Tunja, mediante la cual se ratificó
la certificación AP-ES-No. 0918/2011 del 31 de agosto de 2011, en el sentido de
determinar que al Conjunto Residencial “Mirador de Andalucía” le corresponde el
estrato cinco (5), de acuerdo a la aplicación de la metodología del
Departamento Nacional de Planeación –DNP.
1.3.2.
Registro
fotográfico de la parte exterior del Conjunto Residencial “Mirador de
Andalucía”.
2.
DECISIONES
JUDICIALES
2.1.
DECISIÓN
DE PRIMERA INSTANCIA – SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO.
La
Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante Sentencia proferida el veintitrés
(23) de enero de dos mil catorce (2014), decidió conceder el amparo
al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora
Nelly Camargo Farias, con fundamento en las siguientes razones:
2.1.1.
Luego
de recordar las características de la acción de tutela, indicó respecto al
requisito de subsidiariedad, que a pesar de que el ordenamiento jurídico
contempla diferentes procesos ordinarios que son por excelencia los escenarios
adecuados para materializar la garantía de los derechos constitucionales, y que
además representan la autonomía e independencia judicial y el atributo de la
cosa juzgada, la acción de tutela procede de manera excepcionalísima contra
providencias judiciales cuando se está en presencia de la vulneración de garantías
fundamentales y observando siempre los parámetros jurisprudenciales fijados
para el efecto.
2.1.2.
No
obstante lo anterior, precisó que la posibilidad excepcional de que un juez de
tutela aborde el estudio de una providencia judicial, no se extiende a las
decisiones adoptadas por los órganos de cierre de las diferentes
jurisdicciones, puesto que las mismas tienen carácter definitivo e
inmodificable.
2.1.3.
Tras
establecer que la acción de tutela estudiada no se encuentra dirigida contra de
una decisión de un órgano de cierre jurisdiccional, entró a analizar el
cumplimento de los requisitos generales de procedencia de la acción contra las
providencias judiciales cuestionadas.
2.1.4.
Abordó
el problema jurídico consistente en determinar si a los hechos ocurridos con
anterioridad de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, le son
aplicables las disposiciones contenidas en ésta, específicamente en relación con
el término de caducidad de la acción de grupo.
2.1.5.
En
este orden, señaló que respecto a la validez y aplicación de las leyes en el
tiempo, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece que “las leyes
concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre
las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los
términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias
que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su
iniciación”. (Negrillas propias)
2.1.6.
Manifestó
no poder ser aplicable al caso en estudio la cita jurisprudencial que realizó
el Tribunal Administrativo de Boyacá, en virtud de la cual “si bajo la
vigencia de una ley no existía término de caducidad para accionar por la vía
jurisdiccional y una nueva ley lo establece, tal término regula la situación
jurídica en cuestión y empezará a correr desde la fecha la vigencia de la norma
que lo consagra”.
Lo anterior, por cuanto en la normativa anterior,
frente a la acción de grupo sí existía un término de caducidad, el cual era de
2 años contados a partir de la fecha en que se causó el daño. De esta manera,
en el caso concreto, el término empezó a correr el 2 de noviembre de 2011,
fecha en la que fue proferido el último acto administrativo cuestionado, por lo
que la posibilidad de ejercer la acción vencía el 3 de noviembre de 2013.
Así las cosas, al haber sido presentada la demanda
el 8 de abril de 2013, el a quo determinó que la acción no se encontraba
caducada, como lo consideraron los jueces de conocimiento.
2.1.7.
Con
fundamento en lo esgrimido, amparó los derechos fundamentales a la igualdad, al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Nelly
Camargo Farias y, en consecuencia, dejó sin efectos las providencias judiciales
atacadas, ordenando al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Tunja proferir una
nueva decisión.
2.2.
IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
La
apoderada judicial del municipio de Tunja impugnó el fallo de primera instancia
presentando los siguientes argumentos:
2.2.1.
Alegó
que el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, es claro en señalar que dicha ley
comenzará a regir a partir del 2 de julio de 2012 y que se aplicará a los
procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien con posterioridad a
su entrada en vigencia.
2.2.2.
Refirió
que la Ley 1437 de 2011 fue proferida el 18 de enero de 2011, cuya expedición
fue de amplio conocimiento nacional, entrando en vigencia a partir del 2 de
julio de 2012.
En este orden, advirtió que la norma vigente al
momento en el que se presentó la acción de grupo es la Ley 1437 de 2011, la
cual contempla expresamente su régimen de transición y aplicación, norma que
además “se expidió aproximadamente 11 meses antes del inicio del conteo de
los términos para interponer la acción 2 de noviembre de 2012, y aun así la
accionante contó con más de ocho meses para interponer dicha acción cobijada
por el término anterior que era de dos años”.
2.2.3.
Insistió
que la acción de grupo impetrada se presentó de forma extemporánea, por lo que
operó el fenómeno de la caducidad, motivo por el cual solicitó desestimar las
pretensiones de la demanda de tutela.
2.3.
DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA- SECCIÓN QUINTA DEL
CONSEJO DE ESTADO.
La
Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo del doce (12) de junio de
dos mil catorce (2014), revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó
el amparo, con fundamento en los siguientes motivos:
2.3.1.
Precisó
que la demanda de acción de grupo fue presentada el 8 de abril de 2013, es
decir en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la cual entró a regir el 2 de julio
de 2012, lo que constituye la razón por la que los jueces de conocimiento, en
ambas instancias, aplicaran el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, pues la misma normativa, en su artículo 308
establece que “Este Código se aplicará a los procedimientos y las
actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y
procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”.
(Negrilla propia)
2.3.2.
En
este orden, aseveró que la norma aplicable al caso concreto es la contenida en
la Ley 1437 de 2011, pues se trata de una demanda instaurada con posterioridad
a su entrada en vigencia, por lo que el término de caducidad del medio de
control de reparación de los perjuicios causados a un grupo es de 4 meses, “por
ser el daño generador que se cuestiona, proveniente de un acto administrativo ,
de conformidad con lo establecido en el literal h) del artículo 164 de la misma
Ley”.
2.3.3.
Indicó
que con anterioridad a la citada norma, el término de caducidad aplicable para
las acciones de grupo era el contenido en la Ley 472 de 1998, el cual era de 2
años, sin que se hiciera distinción de que el hecho generador fuera o no
proveniente de un acto administrativo, como sí lo hace la Ley 1437 de 2011.
Empero, advirtió que cuando el hecho generador del daño causante a un grupo
provenía de un acto administrativo, la jurisprudencia del Consejo de Estado
señalaba que el trámite que se le debía dar era el de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
2.3.4.
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, determinó que no existe
vulneración a los derechos fundamentales de la accionante y, en consecuencia,
revocó la decisión de primera instancia.
2.4.
COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La
Sala Séptima de Selección de Tutelas de la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en el proceso de esta referencia.
2.5.    PROBLEMA
JURÍDICO
En
el asunto de la referencia, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si el
Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró el derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia de la señora
Nelly Camargo Farias, al rechazar la acción de grupo presentada por ella y
otros residentes del Conjunto “Mirador de Andalucía” contra el municipio de
Tunja, por considerar que habría operado el fenómeno de la caducidad de la
acción, teniendo en cuenta el término contemplado en la Ley 1437 de 2011.
Frente
a lo anterior, alega la accionante que, pese a que la demanda fue interpuesta
el 8 de abril de 2013, fecha para la cual ya estaba rigiendo dicha normativa, no
se tuvo en cuenta que los actos administrativos proferidos por el municipio de
Tunja, atacados a través de la acción de grupo, fueron expedidos con
anterioridad a su entrada en vigencia.
En
este orden, sostiene que para efectos de determinar el término de caducidad
para interponer la respectiva demanda, debe tenerse en cuenta el establecido en
la Ley 472 de 1998, esto es, 2 años contados a partir de la fecha en
que se causó el daño. De esta manera, arguyó que el despacho judicial accionado
incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al darle
prevalencia al derecho formal sobre el sustancial, desconociendo la
vulneración  actual de derechos de toda una comunidad conformada por cerca de
96 familias.
Acorde
con los argumentos esgrimidos por la accionante, la Sala Séptima de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional examinará si la decisión proferida por el
Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en un defecto configurativo de una
causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Con
el fin de solucionar el problema jurídico planteado, esta Sala estudiará: primero,
la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales; segundo, los requisitos generales y específicos de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo
especial énfasis en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y el
defecto sustantivo; tercero, la regulación
normativa, el objetivo y alcance de la acción de grupo; cuarto,
el
término
de caducidad de la pretensión de grupo frente al régimen de transición y la
vigencia de la Ley 1437 de 2011 y ; quinto, el
caso concreto.
2.5.1.
PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES.
La
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
es un tema que ha sido abordado por esta Corporación en múltiples ocasiones,
por lo que la Sala repasará las premisas en que se fundamenta esta posibilidad,
y las reglas establecidas para el examen de  procedibilidad en un caso
concreto.
2.5.1.1.
La
Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de 1992, declaró la
inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 referidos
a la caducidad y competencia especial de la tutela frente a providencias
judiciales, por considerar que contrariaban principios constitucionales de gran
valía como la autonomía judicial, la desconcentración de la administración de
justicia y la seguridad jurídica.
2.5.1.2.
No
obstante, reconoció que las autoridades judiciales a través de sus sentencias
pueden desconocer derechos fundamentales, por lo cual admitió como única
excepción para que procediera el amparo tutelar, que la autoridad hubiese
incurrido en lo que denominó una vía de hecho.
2.5.1.3.
A
partir de este precedente, la Corte construyó una línea jurisprudencial sobre
el tema, y determinó progresivamente los defectos que configuraban una vía de
hecho. Por ejemplo, en la sentencia T-231 de 1994, la Corte dijo: “Si
este comportamiento - abultadamente deformado respecto del postulado en la
norma - se traduce en la utilización de un poder concedido al juez por el
ordenamiento para un fin no previsto en la disposición (defecto sustantivo), o
en el ejercicio de la atribución por un órgano que no es su titular (defecto
orgánico), o en la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos
determinantes del supuesto legal (defecto fáctico), o en la actuación por fuera
del procedimiento establecido (defecto procedimental), esta sustancial carencia
de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una
manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario
judicial, aparejará su descalificación como acto judicial”[1].
En casos posteriores, esta Corporación agregó otros tipos de defectos
constitutivos de vías de hecho.
En
virtud de esta línea jurisprudencial, se ha subrayado que todo el ordenamiento
jurídico debe sujetarse a lo dispuesto por la Constitución en razón a lo
dispuesto en el artículo 4 de la Carta Fundamental. Además, se ha indicado que
uno de los efectos del principio de Estado Social de Derecho en el orden
normativo está referido a que los jueces, en sus providencias, definitivamente
están obligados a respetar los derechos fundamentales.
2.5.1.4.
Por
un amplio periodo de tiempo, la Corte Constitucional decantó de la anterior
manera el concepto de vía de hecho. Posteriormente, un análisis de la evolución
de la jurisprudencia constitucional acerca de las situaciones que hacían
viable  la acción de tutela contra providencias judiciales llevó a
concluir que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción
de tutela por causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos
defectos no implican que la sentencia sea necesariamente una decisión arbitraria
y caprichosa del juez, era más adecuado utilizar el concepto de causales
genéricas de procedibilidad de la acción que el de vía de hecho.
2.5.1.5.
Con
el fin de orientar a los jueces constitucionales y determinar unos parámetros
uniformes que permitieran establecer en qué eventos es procedente la acción de
tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en las sentencias C-590 de 2005[2] y SU-913 de
2009[3],
sistematizó y unificó los requisitos de procedencia y las razones o causales de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Actualmente no “(…)
sólo se trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su
voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se
aparta de los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su
discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados (arbitrariedad)”[4].
De
esta forma, la Corte ha distinguido, en primer lugar, unos requisitos de
orden procesal de carácter general[5]
orientados a asegurar el principio de subsidiariedad de la tutela -requisitos
de procedencia- y, en segundo lugar, unos de carácter específico[6],
centrados en los defectos de las actuaciones judiciales en sí mismas consideradas
que desconocen derechos fundamentales -causales de procedibilidad.
2.5.2.
Requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La
Corte, en la sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, hizo alusión a los
requisitos generales y especiales para la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales. Sobre los requisitos generales de
procedencia estableció:
“Los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
a.
Que
la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como
ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones
que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[7]. En
consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b.
Que
se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[8].  De
allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional
todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde
institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c.
Que
se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[9].  De
lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún
años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se
cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d.
Cuando
se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[10].  No
obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e.
Que
la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron
la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[11].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f.
Que
no se trate de sentencias de tutela[12].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”[13]
2.5.3. Requisitos
especiales de procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
De
igual forma, en la sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, además de los
requisitos generales, se señalaron las causales de procedibilidad especiales o
materiales del amparo tutelar contra las decisiones judiciales. Estas son:
“…Ahora,
además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de
tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de
requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar
plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que
proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos,
uno de los vicios o defectos que adelante se explican.
a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales[14] o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
g.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[15].
i.   Violación
directa de la Constitución.
Estos
eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales
involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de
específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está
ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas
que afectan derechos fundamentales.”[16]
Siempre
que concurran los requisitos generales y, por lo menos, una de las causales
específicas de procedibilidad contra las providencias judiciales, es procedente
conceder la acción de tutela como mecanismo excepcional por vulneración de
derechos fundamentales.
En el
caso bajo estudio, la tutelante asegura que los despachos judiciales accionados
incurrieron en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al no
tener en cuenta para efectos de declarar la caducidad de la acción de grupo
presentada en contra del municipio de Tunja, que el hecho que origino el daño
que se reclama fue acaecido en vigencia del anterior Código Contencioso
Administrativo, el cual contemplaba un término de dos años para impetrar la
acción.
Por
esta razón, a continuación la Sala analizará en más detalle cuándo se presenta
el defecto enunciado por la accionante. Igualmente, al advertirse que en el
presente caso el problema jurídico gira en torno a determinar cuál es la
normativa aplicable al asunto en estudio, la Sala estudiará los eventos en los
que se configura el defecto sustantivo.
2.5.4.
Defecto
Procedimental por exceso ritual manifiesto. Reiteración de jurisprudencia.
Esta
Corporación ha dicho que el defecto procedimental se enmarca dentro del
desarrollo de dos preceptos constitucionales: (i) el derecho al debido
proceso, establecido en el artículo 29 Constitucional, el cual entraña, entre
otras garantías, el respeto que debe tener el funcionario judicial por el
procedimiento y las formas propias de cada juicio, y (ii) el acceso a la
administración de justicia, contenido en el artículo 228 Superior, que implica
el reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial y la realización de
la justicia material en la aplicación del derecho procesal.[17]
2.5.4.1.
Dentro
de la primera categoría, la Corte ha considerado que se presenta un defecto procedimental
absoluto cuando el funcionario desconoce las formas propias de cada juicio.[18]
2.5.4.2.
Por
excepción, también ha determinado que el defecto procedimental puede
estructurarse por exceso ritual manifiesto cuando “(...) un funcionario
utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del
derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación
de justicia.”[19]
2.5.4.3.
Es
decir, que el funcionario judicial incurre en un defecto procedimental por
exceso ritual manifiesto cuando: (i) no tiene presente que el derecho
procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos,[20](ii)
renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos
probados en el caso concreto, (iii) por la aplicación en exceso rigurosa
del derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el
desconocimiento de derechos fundamentales.[21]
2.5.4.4.
Algunos
casos en donde la Corte ha determinado que los funcionarios judiciales
incurrieron en un defecto de procedimiento por exceso ritual manifiesto
son los siguientes:
2.5.4.4.1.
En
la sentencia T-1123 del 12 de diciembre de 2002[22],
esta Corporación consideró que el funcionario judicial incurrió en un
formalismo excesivo al rechazar la demanda laboral interpuesta por varios
accionantes adultos mayores, porque el poder conferido se dirigía a los jueces
civiles del circuito “reparto” y no al juez laboral. Para la Corte, en el caso
concreto, no había duda que la pretensión principal se dirigía a obtener el
pago de unas mesadas pensionales. Además, expuso, que la misma normativa
contempla la remisión de la demanda al juez competente sin indicar que deben
adecuarse los poderes para el efecto. En consecuencia, explicó la Sala, que la
demanda reunía para su admisión el lleno de los requisitos especiales
contemplados en la ley y que la inadmisión de la demanda por no haber dirigido
los poderes al juez laboral constituía una vulneración al acceso a la
administración de justicia y al principio de favorabilidad en materia laboral “atendiendo
con exclusividad al ritualismo que sacrifica a la forma los valores de fondo”.
2.5.4.4.2.
En
la sentencia T- 289 del 31 de marzo de 2005[23], la
Corte analizó el caso de un ciudadano que interpuso el recurso de reposición y
en subsidio el de apelación contra un auto proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca mediante el cual rechazó de plano la demanda
presentada por aquél. En esta ocasión el referido Tribunal rechazó por
improcedentes los recursos de reposición y apelación al concluir que a la luz
de la normativa vigente el recurso que procedía era el de súplica. Para la
Sala, pese a que el Tribunal justificó su decisión con base en el contenido de
una disposición legal, con su actuación desconoció el precepto 228 de la
Constitución Política el cual establece que en todas las actuaciones judiciales
prevalecerá el derecho sustancial.
2.5.4.4.3.
En
este mismo sentido, las sentencias T-950 de 2003, T-1091 de 2008, T-599 de
2009, T-386 de 2010, entre otras, hacen parte de la línea jurisprudencial sobre
el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, las cuales se
fundamentan en el contenido del artículo 228 de la Constitución Política,
específicamente en el reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial.
Es decir, que si bien el procedimiento tiene una importancia central dentro del
Estado de derecho, en aplicación de éste no deben sacrificarse derechos
subjetivos, pues precisamente el fin del derecho procesal es contribuir a la
realización de los mismos y fortalecer la obtención de una verdadera justicia
material.
2.5.5.
Defecto material o sustantivo en la jurisprudencia
constitucional.
2.5.5.1.
Nuestro
ordenamiento jurídico, específicamente la Carta Política, contempla un complejo
y extensivo reparto de competencias designadas a los diferentes órganos de la
rama judicial del poder público, reconociendo un amplio margen de
interpretación y aplicación del derecho a su cargo.
2.5.5.2.
Sin
embargo, esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que la autonomía de la
que gozan las autoridades judiciales, no es absoluta, puesto que las mismas
deben someterse al imperio del Estado de Derecho[24].
2.5.5.3.
El
defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de
juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó,
cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o
infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta
inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación
o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga
omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la
que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial
adolece de un defecto sustantivo:
“(i) cuando la
norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el
fallador,
(i)
cuando a pesar del amplio margen interpretativo que
la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final
de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación
contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de
las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente,
(ii)
cuando el fallador desconoce las sentencias con
efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en
el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva[25].”(Negrillas
fuera de texto).
Frente
a la configuración de este defecto se reitera que, si bien es
cierto, los jueces dentro de la esfera de sus competencias, cuentan con
autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas
jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una
atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la
misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y,
principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que
identifican al actual Estado Social de Derecho.
2.5.5.4.
Con
fundamento en lo anterior, el defecto sustantivo también se presenta cuando se
interpreta una norma en forma incompatible con las circunstancias fácticas, y
por tanto, la exégesis dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
De
esta manera, la Sentencia SU-962 de 1999 manifestó que las decisiones que
incurren en una vía de hecho por interpretación “carece(n) de fundamento
objetivo y razonable, por basarse en una interpretación ostensible y
abiertamente contraria a la norma jurídica aplicable.”
Por
su parte, la Sentencia T-567 de 1998 precisó que “cuando la labor
interpretativa realizada por el juez se encuentra debidamente sustentada y
razonada, no es susceptible de ser cuestionada, ni menos aún de ser calificada
como una vía de hecho, y por lo tanto, cuando su decisión sea impugnada porque
una de las partes no comparte la interpretación por él efectuada a través del
mecanismo extraordinario y excepcional de la tutela, ésta será improcedente.”
2.5.5.5.
Respecto
al defecto sustantivo que se presenta como consecuencia de una errada
interpretación, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en
indicar que no cualquier interpretación tiene la virtualidad de constituir una
vía de hecho, sino que ésta debe ser abiertamente arbitraria.
En
consecuencia, ha dicho la Corte que el juez de tutela, en principio, no está
llamado a definir la forma correcta de interpretación del derecho; sin embargo,
en aquellos eventos en los que la interpretación dada por el juez ordinario
carezca de razonabilidad y cuando se cumplen los requisitos anteriormente
mencionados, se hace procedente la intervención del juez constitucional. En
este sentido, en Sentencia T-1222 de 2005 la Corte consideró:
“Como
lo ha señalado reiteradamente la Corte, no es el juez constitucional el
funcionario encargado de definir la correcta interpretación del derecho
legislado. En particular, la jurisprudencia ha reconocido que es la Corte
Suprema de Justicia la intérprete autorizada del derecho civil y comercial.
Teniendo
en cuenta lo anterior, se procederá a estudiar si se produce alguna clase de
defecto cuando en un proceso ejecutivo de ejecución de providencia judicial, el
juez de apelación revoca el mandamiento de pago, al considerar que le entidad
demandada en el proceso ordinario carecía de capacidad para ser parte en él.
En
este sentido, no sobra indicar que, en todo caso, los jueces civiles son
intérpretes autorizados de las normas que integran esta rama del derecho y el
juez constitucional no puede oponerles su propia interpretación salvo que se
trate de evitar una evidente arbitrariedad o una clara violación de los
derechos fundamentales de las partes. En este caso el juez constitucional tiene
la carga de demostrar fehacientemente la existencia de una vulneración del
derecho constitucional de los derechos fundamentales como condición previa para
poder ordenar la revocatoria de la decisión judicial impugnada.
En
suma, ante una acción de tutela interpuesta contra una decisión judicial por
presunta arbitrariedad en la interpretación del derecho legislado -vía de hecho
sustancial por interpretación arbitraria- el juez constitucional debe limitarse
exclusivamente a verificar que la interpretación y aplicación del derecho por
parte del funcionario judicial no obedezca a su simple voluntad o capricho o
que no viole los derechos fundamentales. En otras palabras, no puede el juez de
tutela, en principio, definir cuál es la mejor interpretación, la más adecuada
o razonable del derecho legislado, pues su función se limita simplemente a
garantizar que no exista arbitrariedad y a proteger los derechos fundamentales
y no a definir el sentido y alcance de las normas de rango legal.”
Se
colige entonces, que pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas
jurídicas pertinentes al caso en concreto, para determinar su forma de
aplicación, y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento
jurídico, no les es dable en esta labor, apartarse de las disposiciones
consagradas en la Constitución o la ley, pues de hacerlo, se constituye en una
causal de procedencia de la acción de tutela contra la decisión adoptada.
2.5.5.6.
Ahora
bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que también el
desconocimiento sin debida justificación del precedente judicial configura un defecto
sustantivo, en la medida en que su respeto es una obligación de todas las
autoridades judiciales –sea éste precedente horizontal o vertical-, en virtud
de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[26].
2.5.6.  REGULACIÓN,
OBJETIVO Y ALCANCE DE LA ACCIÓN DE GRUPO.
2.5.6.1.
Regulación
normativa
2.5.6.1.1.
Con
el fin de garantizar la protección y defensa de los derechos colectivos, la
Carta Política de 1991 elevó a canon constitucional las acciones populares. En este
sentido, el artículo 88 de la Carta Política dispuso:
“La ley regulará las acciones populares para la
protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella
También regulará las acciones originadas en los daños
ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las
correspondientes acciones particulares”
2.5.6.1.2.
Como
desarrollo de este precepto constitucional, fue expedida la Ley 472 de 1998,
“Por
la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en
relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan
otras disposiciones”.
En
el artículo 3° ibídem se consagra que las acciones de grupo “son
aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas
que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó
perjuicios individuales para dichas personas”.
A
su vez, el Título III de este texto normativo regula el proceso de estas
acciones, indicando entre otras, su procedencia, legitimación, requisitos de la
demanda y su admisibilidad, la etapa probatoria, lo relativo a la expedición de
la sentencia y los recursos procedentes.
2.5.6.1.3.
Por
su parte, la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, reguló
algunos aspectos de esta acción a saber:
Inicialmente,
haciendo referencia a la acción de grupo, consagra como medio de control lo que
denominó la pretensión de reparación de los perjuicios causados a un grupo,
indicando en su artículo 145 que:
“Cualquier
persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan
condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios
individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de
responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de
indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados
por la norma especial que regula la materia.
Cuando
un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más
personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es
necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del
grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”.
A
su vez, el artículo 152, numeral 16, establece en cabeza de los tribunales
administrativos, la competencia para conocer en primera instancia de los
asuntos:
“16.
(…) relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de
daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden
nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen
funciones administrativas.”
Y
finalmente, el
artículo 164 de la Ley 1437, en su numeral 2, literal h, manifiesta lo
siguiente:
“Cuando
se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de
indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse
dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin
embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se
pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse
dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al
de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto
administrativo”.
Como
se aprecia, la Ley 1437 de 2011 reguló algunos aspectos de la pretensión –antes
acción– de grupo, de manera concreta en tres tópicos claramente identificados: (i)
la pretensión como tal, (ii) la caducidad de la misma, y (iii) la
competencia funcional para el conocimiento en primera y segunda instancia.
No
obstante, en el artículo 145, disposición que regula la pretensión objeto de
estudio, se determinó que el ejercicio de la misma se haría en los términos
señalados por la norma especial que rige la materia, es decir, la Ley 472 de
1998.
En
este orden, se observa que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo modificó la llamada acción de grupo por
la pretensión de grupo, la cual se deberá ejercer en los términos fijados en la
Ley 1437 de 2011, según la competencia y el plazo de caducidad allí contenidos.
Contrario sensu, los demás temas continúan bajo el imperio de la ley
especial, esto es la Ley 472 de 1998.
2.5.6.2.
Objetivo
y alcance de la acción de grupo
2.5.6.2.1.  El objetivo de
la acción de grupo se vislumbra en la lectura de la normativa que la desarrolla
así: la reparación de los perjuicios ocasionados a un número plural de personas
con ocasión de una misma causa. Como ha precisado la jurisprudencia
constitucional y del Consejo de Estado, la normativa no exige que el grupo
preexista, no limita el tipo de derechos vulnerados cuya reparación puede
perseguirse por medio de las acciones de grupo, ni tampoco restringe el tipo de
medidas de reparación que puede adoptar el juez. En otras palabras, el juez de
la acción de grupo puede disponer la reparación de cualquier daño originado en
la lesión de cualquier tipo de derecho, y debe adoptar todas las medidas
necesarias para la reparación. En este orden de ideas, debe afirmarse que la
acción de grupo es principalmente de naturaleza resarcitoria.
2.5.6.2.2. La acción de
grupo fue prevista en la Carta Política y desarrollada en la Ley 472 de 1998
con la finalidad de facilitar el acceso a la administración de justicia a
personas que sufren un daño derivado de una misma causa o unos mismos hechos,
así como para promover la celeridad en la decisión de estos casos, la economía
procesal –en la medida que los miembros del grupo pueden compartir los costos
del proceso y el juez aprovecha la misma actividad procesal para resolver todos
los casos en una sola sentencias-, la descongestión de la administración de justicia
–pues al acumularse los casos en una sola causa, se evita que cada actor acuda
de forma separada a la jurisdicción- y el desestimulo de conductas lesivas que
generan pequeños daños y que precisamente por su leve magnitud, pocas veces son
litigados ante las instancias judiciales.
Al respecto, en la Sentencia C-569 de
2004[27],
esta Corporación manifestó:
“En primer término, ellas buscan
solucionar problemas de acceso a la justicia (CP art. 229), puesto que con la
acción de grupo, los costos del litigio son en cierta medida divididos entre
todas las personas afectadas. Esto permite que pretensiones que, si fueran
reclamadas individualmente, serían económicamente inviables, debido a su escaso
valor, puedan ser reclamadas colectivamente, ya que, a pesar de poder ser
modestas e incluso insignificantes individualmente, dichas pretensiones
adquieren un significado económico importante al ser agrupadas, lo cual
justifica su acceso y decisión por el aparato judicial.
(…)
50- Ligado a lo anterior, en segundo
término, las acciones de grupo buscan modificar el comportamiento de ciertos
actores económicos, y en especial disuadirlos de realizar ciertos actos que
pueden ocasionar perjuicios menores a grupos muy numerosos de la población. Sin
la existencia de la acción de grupo, esos actores no tienen un incentivo claro
para prevenir esos daños, pues es improbable que sean demandados
individualmente por cada uno de los afectados. La institucionalización de la
acción de grupo modifica la situación, pues genera a esas compañías la
posibilidad de ser demandadas por uno de los afectados, pero en nombre de todos
los usuarios, lo cual podría tener enormes consecuencias económicas. Este
riesgo es entonces un estímulo poderoso para que las compañías modifiquen su
conducta, a favor de los usuarios.
51- Finalmente, la acción de grupo se
justifica por razones de economía procesal y coherencia en las decisiones
judiciales, pues permite decidir en un solo proceso asuntos que, de no existir
dicho mecanismo procesal, llevarían a litigios individuales repetitivos, que no
sólo cuestan más al Estado sino que además provocan riesgos de decisiones
contradictorias.”
2.5.6.2.3. En relación con
la naturaleza, propósito y alcance de la acción de grupo como mecanismo
dirigido a facilitar el acceso a la administración de justicia, en la Sentencia
C-241 de 2009, mediante la cual se estudió la constitucionalidad del artículo
55 de la Ley 472 de 1998 que respecto a la integración del grupo consagraba que
“(…) quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya
prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá
acogerse posteriormente (…)”[28],
la Corte sostuvo que:
“Dentro de esta perspectiva, la
Constitución en su artículo 88 ordenó al legislador regular ‘las acciones
originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin
perjuicio de las correspondientes acciones particulares’. De la lectura de este
texto superior se desprende entonces que la existencia y procedibilidad de la
acción de grupo supone, para cada una de las personas afectadas por el hecho
dañoso, el ofrecimiento de una vía procesal alternativa, especialmente clara y
expedita, a través de la cual pueden buscar el reconocimiento y efectividad de
la responsabilidad que la ley establece en cabeza del autor de dicho hecho
jurídico generador del daño, en circunstancias presumiblemente más
ventajosas que aquellas que rodearían el ejercicio de la acción individual. Sin
embargo es claro, puesto que así lo quiso el mismo Constituyente, que la sola
existencia de la acción de grupo y su procedencia frente al caso concreto,
están llamadas a facilitar el acceso a la administración de justicia en
comparación a las posibilidades existentes en ausencia de esta acción, y en
ningún caso a entrabarlo o dificultarlo”. (Negrilla en el texto).
En este orden, concluyó este Alto
Tribunal que:
“(…) la interpretación que la Sala viene
sosteniendo es acorde con la finalidad de la acción de grupo de permitir la
reparación de daños ocasionados a un número plural de personas, sin distinción
de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma”.
Finalmente, la Corte declaró la
inexequibilidad del precepto demandado, tras considerar que lesionaba el
derecho a la igualdad de que trata el artículo 13 superior, ya que, “presentándose
originalmente identidad de circunstancias entre todas las personas afectadas
por un mismo hecho dañoso, y existiendo también en cabeza de todos ellos el
derecho a beneficiarse del ejercicio de la acción de grupo iniciado por uno
cualquiera de ellos, algunos de ellos podrán ver cercenado su derecho a la
correspondiente indemnización como resultado del no ejercicio de las acciones
individuales procedentes, requisito que dentro del contexto de la acción de
grupo, no estarían obligados a agotar”.
La anterior posición también fue defendida
por esta Corporación en la Sentencia C-302 de 2012[29],
en la cual, si bien la Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo
frente a la demanda formulada contra la frase “de carácter particular”
del inciso segundo del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, por considerar que
los cargos formulados recaían sobre una interpretación que no era posible
adscribir a la disposición acusada, dejó en claro que los preceptos normativos
que regulan la figura jurídica de la acción de grupo, no introdujeron ninguna
limitación en materia de causas del daño o medidas de reparación.
2.5.6.2.4. Por su parte, La
Sección Tercera del Consejo de Estado en Sentencia del 13 de marzo de
2003[30],
precisó respecto a la naturaleza y finalidad de la acción de grupo que[31]:
“Se trata de una acción eminentemente
reparatoria, a través de la cual se busca una mayor economía procesal y
agilidad en la administración de justicia, pues se busca permitir a un grupo de
personas que habiendo sufrido perjuicios individuales, quienes por supuesto
puede presentar acciones separadas, que demanden conjuntamente siempre que la
causa generadora del daño y los demás elementos que configuran la
responsabilidad sean comunes.
(…)
Como quedó dicho, la acción de grupo es
esencialmente indemnizatoria, en tanto que su ejercicio persigue el
resarcimiento de los perjuicios individualmente sufridos por los actores; de
ahí que, para evaluar si la acción es procedente en un caso concreto, sea
necesario analizar si las pretensiones de la acción persiguen efectivamente el
resarcimiento de perjuicios”.
En el mismo sentido, el Alto Tribunal de
la jurisdicción contencioso administrativa en sentencia del 1° de abril de 2004[32],
manifestó que: “La ley 472 de 1998 no establece restricciones en relación
con la naturaleza de los derechos cuya vulneración ha generado los perjuicios
cuya indemnización se pretende a través de la acción de grupo", lo que
permite concluir que bien puede estar referida a distintas clases de derechos;
de ahí que siempre que se pretenda una indemnización de perjuicios y se cumplan
los requisitos descritos, la acción será procedente, sin que sea relevante,
para el efecto, la clase de derecho cuya vulneración origina el perjuicio”.
(Subrayado fuera del texto).
2.5.6.2.5.   Por su parte,
la Corte Suprema de Justicia[33]
también ha defendido la posición que lo determinante a la hora de interponer
una acción de grupo, es que el fin perseguido sea meramente resarcitorio -no
remuneratorio-, que exista un daño, sin importar cuál es su fuente, y que se
tenga en cuenta que la sentencia produce efectos respecto a las personas que
hicieron parte del grupo. En palabras del Alto Tribunal:
“Entre
los elementos que caracterizan estas acciones, varios tópicos merecen
destacarse por su relevancia en el asunto que ocupa la atención de la Sala:
1.
En primer lugar, la acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el
reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, lo que pone de
presente, de una parte, que la pretensión, en tales acciones, no sólo es
declarativa de condena, sino también de contenido económico y, de la otra, que si
bien resulta fundamental para la procedencia de esta acción, que el perjuicio
haya sido irrogado a un número plural de personas.  2. En segundo lugar,
importa destacar que para la viabilidad de la acción de grupo, no interesa cuál
haya sido la fuente del daño, así el artículo 55 de la ley 472 de 1998, haga
referencia a las "acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de
derechos o intereses colectivos".
(…) a través de las acciones de grupo,
puede reclamarse la reparación del daño sin importar su origen, con la sola
exigencia de que se trate de un perjuicio individual, lo que excluye, por ende,
que a través de ella se pueda indemnizar el daño colectivo -rectamente
entendido -, esto es, aquel que no afecta a persona determinada, sino a una
colectividad, por lo demás objeto de tutela en virtud de las apellidadas
acciones populares”.
En el
mismo sentido, encontramos la Sentencia del 22 de abril de 2009[34],
expedida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. En ésta
se afirmó que la acción de grupo es la herramienta jurídica para pedir una
reparación de perjuicios por los daños individuales causados por un mismo
sujeto, a cada persona integrante de un grupo. En palabras de la Corte:
“Las acciones de
grupo están orientadas a resarcir un perjuicio proveniente del daño ya
consumado o que se está produciendo, respecto de un número plural de personas.
El
propósito es el de obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente
considerado, causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de
los particulares.  Se insiste en este punto sobre la naturaleza indemnizatoria
que evidencian las mismas, la cual configura una de sus características
esenciales, así como en el contenido subjetivo o individual de carácter
económico que las sustenta”.
2.5.6.3.      Marco
procedimental de la acción de grupo
Tal como se señaló al inicio de este
capítulo, la Ley 1437 de 2011, contempló como un medio de control la reparación
de los perjuicios causados a un grupo, haciendo referencia a la denominada
acción de grupo, señalando en su artículo 145 que la misma procederá en los
términos preceptuados por la norma especial que regula la materia, esto es, la
Ley 472 de 1998.
2.5.6.3.1. En este orden, respecto
a la legitimación por activa en la acción de grupo, el artículo 46 de la
Ley 472 de 1998 establece que están legitimadas las personas que sufrieron el
daño. El grupo debe estar integrado por lo menos por 20 personas.
La Sentencia C-569 de 2004 estableció
que no se requiere la prexistencia del grupo a la ocurrencia
del daño como requisito de procedibilidad de la acción de grupo, ni probar los
elementos uniformes respecto de los elementos de la responsabilidad, sólo se requiere
probar la misma causa determinante del daño sufrido.
Por
su parte, la Sentencia C-116 de 2008, manifiesta que son titulares de
la acción de grupo las personas que hubieren sufrido un perjuicio individual,
pudiendo presentar la demanda cualquiera de ellas en representación de las
demás que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulneradores, sin
necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia
acción, ni haya otorgado poder. En esta providencia se señaló: “La
exigencia de que el grupo debe estar conformado por al menos veinte (20)
personas no es un presupuesto para la presentación de la demanda en una acción
de grupo, sino un requisitos para su admisión, so pena de su inadmisión y
posterior rechazo”. En esos eventos,
el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que han
sido afectadas individualmente por los hechos causantes del daño, sin necesidad
de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni
otorgue poder[35].
También
pueden presentar la acción de grupo el Defensor del Pueblo y los Personeros
Municipales y Distritales a solicitud de parte, y cuando el grupo se encuentre
en situación de desamparo o indefensión.
2.5.6.3.2.
En
cuanto a la legitimación por pasiva, la acción de grupo puede ser
ejercida contra las autoridades públicas por sus acciones u omisiones y, por
las mismas causas, contra los particulares[36].
2.5.6.3.3.
Sobre
la oportunidad para interponer la acción de grupo, el artículo 47 de la Ley
472 de 1998 estipula que “la acción de grupo deberá
promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el
daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo”.
No
obstante, tal como se aclaró al inicio de este acápite, la Ley 1437 de 2011 modificó
en el artículo 164, numeral 2, literal h), el término de caducidad para estas
acciones así:
“Cuando
se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de
indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse
dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin
embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se
pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse
dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al
de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto
administrativo”
Es
decir, la Ley 1437 de 2011 realizó una distinción respecto al término de
caducidad de la acción, cuando la misma se interpone contra un acto
administrativo del cual se pretende su nulidad, indicando que el mismo es de 4
meses contados a partir del día siguiente de su comunicación o notificación.
2.5.7.  EL
TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN O PRETENSIÓN DE GRUPO FRENTE AL RÉGIMEN DE
TRANSICIÓN Y VIGENCIA DE LA LEY 1437 DE 2011.
Dentro
de los fundamentos y objetivos que llevaron a la expedición de un nuevo código
en materia administrativa se encuentra la necesidad que surgió de
adecuar la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a los cambios sociales,
económicos y culturales, y a los nuevos lineamientos del Estado Social de
Derecho que estatuyó la Constitución Política de 1991, con un total respeto y
garantía a los derechos fundamentales.
Es
así como la
Ley 1437 de 2011, “Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo” se expidió con el fin de actualizar las
disposiciones en el campo administrativo a las nuevas realidades sociales y
acorde con la transformación que introdujo en todas las esferas del derecho la
Constitución de 1991, teniendo en cuenta que la legislación contenida en el
Decreto Ley 01 de 1984 estaba concebida e inscrita en otro régimen
constitucional.[37]
2.5.7.1.
La
Ley 1437 de 2011 fue expedida el 18 de enero de 2011, no obstante entró a regir
a partir del 2 de julio de 2012, es decir transcurrido un término de 18 meses a
partir de su promulgación. En este sentido, el artículo 308 ibídem señala:
“El
presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
Este
Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas
que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con
posterioridad a la entrada en vigencia.
Los
procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y
procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y
culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”
De esta manera, la disposición
transcrita determina lo concerniente a la eficacia de la Ley 1437 de 2011 en el
tiempo, pues hace referencia a los efectos de la vigencia de esta ley procesal
nueva que, como se vio, introduce modificaciones a la organización judicial, a
los procedimientos y procesos, y a las competencias para conocer de dichos
asuntos.
2.5.7.2.
De
manera particular, una de las modificaciones introducidas por la Ley 1437 de
2011, fue respecto al término de caducidad para interponer la demanda de
reparación de perjuicios causados a un grupo cuando el daño proviene de la
expedición de un acto administrativo, el cual fijó en 4 meses contados a partir
de que se notifica, comunica o publica el respectivo acto.
Es menester reiterar que este plazo no se encontraba
establecido en la Ley 472 de 1998, en la cual se contemplaba, sin distinción
del hecho generador del daño, que el término para presentar la demanda era 2
años contados
desde la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del
mismo.
Dada esa evolución normativa, resulta necesario
definir, para casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, cuál es el término de
caducidad aplicable ante la entrada en vigencia de una nueva normativa, cuando
la misma sobreviene a la ocurrencia del hecho o, en este caso, a la expedición
del acto administrativo que se acusa de generar el daño.
2.5.7.3.
Para
definir el anterior asunto, es importante hacer algunas precisiones sobre el
fenómeno jurídico de la caducidad, entendido como la extinción del
derecho de acción por el paso del tiempo, de manera tal, que si el actor deja
transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, el derecho fenece,
pero no porque no hubiere existido sino porque no es posible reclamarlo en
juicio.[38]
2.5.7.3.1.
Respecto
a la caducidad, esta Corporación ha señalado que la misma representa el límite
temporal dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado
determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado
en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que
quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley, ejerce sus
derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno
indicado. En este sentido, la Sentencia C-115 de 1998[39],
señaló:
“El
fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del
término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones,
cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una
autoridad pública, se lesiona un derecho particular.(…)
“La
ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso
administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción
dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad
de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa
y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos
plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el
interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el
ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud
negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de
protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades
procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá
expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado. (…)
“No
cabe duda que el legislador está facultado constitucionalmente para
establecer un límite para el ejercicio de las acciones y de los recursos,
tal como sucede en este caso, siempre y cuando aquel resulte razonable.
“Por
consiguiente, la fijación de términos de caducidad responde como se ha
expresado, a la necesidad de otorgar certeza jurídica al accionante y a la
comunidad en general, así como para brindarle estabilidad a las situaciones
debidamente consolidadas en el tiempo, así como a los actos administrativos no
impugnados dentro de las oportunidades legales”.(Negrilla
fuera de texto).
2.5.7.3.2. En esta misma
línea argumentativa, la Corte Constitucional en la Sentencia C-832 de 2001[40],
definió
la
caducidad como una institución jurídico procesal que limita en el tiempo el
derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de
obtener pronta y cumplida justicia, de tal manera que esta figura no concede
derechos subjetivos, sino que por el contrario, apunta a la protección de un
interés general.
En
esta oportunidad, igualmente sostuvo la Corte que los términos de caducidad
establecidos en normas procesales para acceder a la administración de justicia,
constituyen una carga procesal que se fundamenta en el deber constitucional de
colaboración con los órganos jurisdiccionales:
“Las cargas procesales, bajo estos supuestos, se
fundamentan como se dijo, en el deber constitucional de colaboración con los
órganos jurisdiccionales (art. 95-7 de la C.P.). (...) Esas cargas son
generalmente dispositivas, por lo que habilitan a las partes para que realicen
libremente alguna actividad procesal, so pena de ver aparejadas consecuencias
desfavorables en caso de omisión. Según lo ha señalado esta Corte en otros
momentos, las consecuencias nocivas pueden implicar “desde la preclusión de una
oportunidad o un derecho procesal, hasta la pérdida del derecho material, dado
que el sometimiento a las normas procedimentales o adjetivas, como formas
propias del respectivo juicio, no es optativo (...)”[41].
De allí que la posibilidad de las partes de acudir a la jurisdicción para hacer
efectiva la exigencia de sus derechos en un término procesal específico,
o con requerimientos relacionados con la presentación de la demanda, -
circunstancia que se analizará con posterioridad en el caso de la prescripción
y de la caducidad o de las excepciones previas acusadas -, son cargas
procesales que puede válidamente determinar el legislador en los términos
predichos”.
2.5.7.3.3. De lo expuesto,
se colige que las normas de caducidad de las acciones obedecen a la necesidad
de otorgar seguridad jurídica a las partes de un conflicto y a la obligación de
colaborar con la Administración de Justicia, razón por la cual, el sistema
normativo establece términos perentorios para el ejercicio del derecho de
acción.
2.5.7.3.4.
Igualmente,
de conformidad con lo dicho, queda claro que la Corte Constitucional ha
considerado que
las normas que regulan términos de caducidad son de carácter procesal, puesto
que imponen una carga temporal al demandante y su incumplimiento no conlleva la
inexistencia del derecho, sino a la imposibilidad de hacer su reclamación por
vía judicial.
2.5.7.3.5.
Del
mismo modo, el Consejo de Estado[42]
ha entendido el carácter procesal de las normas relativas a la caducidad “como
lo son todas las disposiciones que en la jurisdicción regulan cómo, cuándo,
dónde y ante quién se ha de acudir para lograr la protección judicial que
permita o asegure la realización efectiva de los derechos consagrados en las
normas sustanciales”
2.5.7.4.
Así,
una vez precisado el carácter procesal de las normas relativas a la caducidad,
es importante hacer referencia a la Ley 152 de 1887, la cual establece
las reglas generales de aplicación y efectos de la ley en el tiempo cuando, en
casos como el ahora analizado, se presenta un tránsito de legislación,
estableciendo que cuando se trata de normas procesales, la aplicación de la
nueva ley se da de manera inmediata. Al respecto, el artículo 40 ibídem señala:
“Las
leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen
sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los
términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya
estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
A propósito de
la aplicación inmediata de las normas procesales, esta Corporación ha señalado:
“El artículo 40 [de la ley 153
de 1887] por su parte, como se recuerda, prescribe el efecto general
inmediato de las leyes procesales (...) Ahora bien, a manera de resumen de
lo dicho hasta ahora puede concluirse que en materia de regulación de los
efectos del tránsito de legislación, la Constitución solo impone como límites
el respeto de los derechos adquiridos, y el principio de favorabilidad y de
legalidad penal. Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración
legislativa. Con base en ello, el legislador ha desarrollado una reglamentación
general sobre el efecto de las leyes en el tiempo, contenida en la Ley 153 de
1887, según la cual en principio las leyes rigen hacia el futuro, pero pueden
tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso. Tal es el caso
de las leyes procesales, pues ellas regulan actuaciones que en sí mismas no
constituyen derechos adquiridos, sino formas para reclamar aquellos”.[43]
(Negrillas fuera de texto).
De lo anterior,
concluye la Sala que en los casos en que se configure el tránsito de
legislación respecto de la regulación de términos de caducidad, salvo
disposición legal expresa en sentido contrario, debe aplicarse lo dispuesto en
el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual consagra y ordena, como regla
general, la aplicación inmediata de las disposiciones de orden procesal, de tal
manera que, aun tratándose de procesos en curso, las actuaciones
correspondientes deberán regirse por la ley nueva, con excepción de dos
hipótesis fácticas diferentes entre sí, respecto de las cuales la misma ley
determina la aplicación de las normas anteriores, esto es: (i) los
términos que ya hubieren empezado a correr, y (ii) las actuaciones y
diligencias que ya estuvieren iniciadas.
2.5.7.5.
No
obstante lo anterior, observa la Corte que el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo fijó una regla de transito de
legislación diferente y especial a la general prevista en el artículo 40 de la
citada Ley 153 de 1887.
En
efecto, tal como se expuso, el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, dispuso: de
una parte, su aplicación con efecto general e inmediato a los
procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las
demandas y procesos que se instauren desde su entrada en vigencia, es decir,
desde el 2 de julio de 2012; por otra parte, reservó la fuerza
obligatoria de la ley anterior para las situaciones jurídicas surgidas con
anterioridad a su entrada en vigencia, otorgándosele un efecto ultractivo hasta
su terminación.
Sobre
el segundo punto mencionado, es preciso destacar que la norma en mención, fue
clara en señalar que “Los
procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y
procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y
culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
Al
respecto, se observa que frente a las actuaciones administrativas, el artículo
308 no sujeta sus efectos a la configuración de alguna condición, ni incluye
ningún tipo de distinción, por lo cual hay lugar a señalar que el único
presupuesto para aplicarse la normativa vigente, anterior a la Ley 1437 de
2011, es que ya se hubiese iniciado la actuación o diligencia, de lo
cual se infiere que esas circunstancias pueden concretarse en relación con
asuntos en los cuales no exista proceso propiamente dicho, como por ejemplo en
el caso del término de caducidad que hubiere empezado a correr aunque no se
hubiere presentado aún la demanda judicial.
En
corolario, tal como lo precisó recientemente el Consejo de Estado en su Sala de
Consulta y Servicio Civil[44],
al absolver una consulta presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, en relación con el régimen de transición de la Ley 1437 de 2011, el
nuevo código únicamente se aplicará, a partir de su entrada en vigencia, a las
situaciones enteramente nuevas, nacidas con posterioridad a su entrada en vigor,
por lo que la ley anterior mantiene su obligatoriedad para las situaciones
jurídicas en curso, independiente del momento en que culminen.
Con
base en los fundamentos jurídicos esgrimidos, la Sala Séptima de Revisión
pasará a examinar el asunto puesto a su consideración.
3.
CASO CONCRETO
3.1.
OBSERVACIONES
GENERALES.
La señora
Nelly Camargo Farias formuló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo
de Boyacá, por considerar que la decisión de rechazar la demanda al considerar
caducada la acción de grupo, fue adoptada desconociendo el derecho sustancial
que le asiste a una comunidad, aplicando las normas y requisitos contemplados
en la Ley 1437 de 2011, sin tener en cuenta que los actos administrativos
demandados fueron proferidos antes de la expedición de esta ley.
En
sede de tutela, el Consejo de Estado fungiendo como juez en primera y segunda
instancia, expuso dos posiciones disímiles frente a la aplicación y vigencia de
la Ley 1437 de 2011, en relación con el término de caducidad contemplado para
impetrar la demanda de la acción o pretensión de grupo.
Así,
en primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que la
acción no se encontraba caducada, puesto que el acto administrativo cuestionado
fue proferido el 2 de noviembre de 2011, fecha en la que no había entrado en
vigencia la Ley 1437 de 2011, por lo que el término para interponer la demanda
era el contemplado en la ley 472 de 1998, esto es, 2 años contados a
partir de la fecha en que se causó el daño.
Por
su parte, la Sección Quinta del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
en la segunda instancia de tutela, determinó que la norma aplicable al caso
concreto es la Ley 1437 de 2011, puesto que la demanda se instauró con
posterioridad a su entrada en vigencia. De esta manera, advirtió que, teniendo
en cuenta que la demanda se dirige contra un acto administrativo, el término de
caducidad del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un
grupo es de 4 meses, motivo por el cual discurrió que la demanda había sido
insaturada con posterioridad al término señalado, lo que dio lugar a que
operara el fenómeno de la caducidad de la acción.
De
acuerdo con lo anterior, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al rechazar la
demanda de acción de grupo, por considerar que la misma había caducado, incurrió
en un defecto configurativo de una causal de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
Para
atender el problema jurídico expuesto, la Sala examinará dos aspectos
centrales a la luz de las reglas anteriormente señaladas. (i) En primer
lugar, establecerá si en el presente caso se cumplen los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales señalados
en la parte motiva de esta providencia; (ii) Posteriormente, si se
satisface dicha exigencia, determinará si la entidad judicial accionada
incurrió en algún defecto.
3.2.
EN
EL PRESENTE CASO SE REÚNEN TODOS LOS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA DE LA
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
3.2.1.
El
asunto debatido reviste relevancia constitucional.
El
problema jurídico puesto a consideración es de relevancia constitucional,
puesto que la controversia versa sobre la protección del derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia de la señora Nelly Camargo Farias.
3.2.2.
La
tutela no se dirige contra una sentencia de tutela
La
presente acción de tutela se dirige contra una sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Boyacá en el curso de un proceso de reparación de
perjuicios causados a un grupo, y no contra un fallo de tutela.
3.2.3.
Existió
inmediatez entre los hechos y el ejercicio de la acción de tutela
Sobre
este punto, es pertinente recordar que esta Corporación ha establecido como
requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales el principio de inmediatez, el cual se
traduce en el deber de solicitar el amparo constitucional tan pronto como sea
posible, atendiendo las particularidades del hecho que genera la violación.[45] Es por ello que, como bien lo ha
sostenido reiteradamente la jurisprudencia constitucional, no existe un plazo
objetivo para la interposición de la acción de tutela[46].
En el presente caso, encuentra la Sala que la decisión
del Tribunal Administrativo de Boyacá es del 14 de junio de 2013 y la acción de
tutela fue presentada 21
de agosto de 2013, es decir, 2 meses después.
Atendiendo
lo anterior, la Sala considera que los 2 meses transcurridos entre la fecha de
la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el momento de presentación
de la solicitud de amparo, es un término razonable y oportuno que no pugna con
el principio de inmediatez.
3.2.4.
El
tutelante agotó todos los medios de defensa judicial a
su alcance.
Frente
al requisito de subsidiariedad debe la Sala reiterar, como ya se
expuso, que uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela
exige que no existan otros medios de defensa judiciales para la protección de
los derechos fundamentales cuya lesión se alega, o que existiendo éstos, no
sean idóneos o eficaces, o que sea evidente el perjuicio irremediable para el
actor, si la acción de tutela se presenta de manera transitoria.
El
artículo 67 de la ley 472 de 1998, establece que “Contra las
sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las Acciones
de Grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de
conformidad con las disposiciones legales vigentes”.
Se
destaca que la accionante impugnó la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo
Oral del Circuito de Tunja que rechazó la demanda de grupo presentada, por lo
que observa la Sala que, en el presente caso, la decisión cuestionada es el
auto que confirmó, en segunda instancia, el rechazo de la demanda de grupo, lo
cual es precisamente indicativo de la inexistencia de un proceso. Y, al
no existir sentencia proferida dentro de un proceso, no puede hablarse de la
procedencia de los recursos extraordinarios contemplados en la Ley 472 de 1998.
Así
las cosas, encuentra la Sala que en caso estudiado se cumple el requisito de
residualidad, al no existir otro recurso judicial contra la decisión de rechazo
de la demanda.
3.2.5.
La
parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados.
La
accionante ha identificado razonablemente tanto los hechos que generaron la
vulneración, como los derechos que considera lesionados.
En conclusión, encontramos
que el caso que aquí se estudia, cumple con los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por tal
motivo pasará la Sala a revisar si se presenta al menos una de las causales
especiales de procedibilidad.
3.3.
ANÁLISIS
DE LOS REQUISITOS ESPECIALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES.
La
acción de tutela promovida por la señora Nelly Camargo Farias contra la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá se fundamenta en
el presunto defecto procedimental por exceso ritual manifiesto que, en criterio
de la accionante, hace a la providencia transgresora de su derecho fundamental
al debido proceso materializado en el acceso a la administración de justicia.
Al
respecto, indica la peticionaria que el Tribunal incurrió en un error, al
rechazar la demanda de acción de grupo presentada por ella y otros residentes
del Conjunto “Mirador de Andalucía” contra los actos del municipio de Tunja que
estratificaron dicha unidad de viviendas en el estrato más alto de la ciudad,
argumentando haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción.
Arguyó
el Tribunal Administrativo de Boyacá que si bien, los actos administrativos
demandados fueron proferidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de
2011, en la anterior normativa que regulaba la materia, esto es, la Ley 472 de
1998, no se contemplaba un término específico tratándose de acciones dirigidas contra
actos administrativos, motivo por el cual, consideró aplicable la
jurisprudencia del Consejo de Estado, en virtud de la cual, si bajo la vigencia
de una ley no existe término de caducidad y una nueva ley lo establece, tal
término regula la situación  jurídica en cuestión y empieza a correr desde la
fecha de vigencia de la norma que lo consagra. En este orden de ideas, afirmó
que el término de caducidad para interponer la acción debía empezar a
contabilizarse desde la fecha en la que entró a regir la Ley 1437 de 2011, esto
es, desde el 2 de julio de 2012, teniendo posibilidad de impetrarse la acción
dentro de los 4 meses siguientes, es decir, hasta el 2 de noviembre de 2012,
empero, al haber sido radicada la demanda el 8 de abril de 2013, consideró que
la misma se encontraba caducada.
Alega
la peticionaria que no se tuvo en cuenta en el auto de rechazo de la demanda,
que los actos administrativos cuestionados por la vía de la acción de grupo
fueron proferidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de
2011, motivo por el cual el juez de conocimiento antepuso las formas
procedimentales sobre los derechos sustanciales que le asisten a la comunidad
demandante, quien ve transgredidos sus derechos, al tener que pagar impuestos y
recibos públicos sobre la tarifa más alta de la ciudad, sin que la
infraestructura del conjunto residencial, ni las condiciones de habitabilidad
que los rodean correspondan al estrato asignado por el municipio de Tunja.
Encuentra
la Sala, en relación con el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto
invocado por la peticionaria, que el mismo puede estructurarse cuando “(...)
un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la
eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una
denegación de justicia. Es decir, que el funcionario judicial incurre en un
defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando (i) no tiene presente
que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los
derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica
objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la
aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha
actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales.”[47]
Sobre
el particular, se advierte que el defecto endilgado por la peticionaria a la
providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, no se presenta
de manera clara en el caso estudiado, puesto que no se configura ninguna de las
circunstancias anteriormente citadas, establecidas por la jurisprudencia
constitucional. Al respecto, nótese que el problema jurídico planteado en el
caso sub examine, no se centra en la rigurosa aplicación de las formas
procedimentales contempladas para las acciones o pretensiones de grupo, sino
que la discusión se centra en torno a determinar cuál es la norma aplicable al
caso y, en su orden, establecer cuál es el término que debe exigirse para
impetrar la respectiva demanda, teniendo en cuenta que entre la expedición de
los actos administrativos demandados y la presentación de la demanda tuvo lugar
un tránsito legislativo que modificó el término de caducidad contemplado.
No
obstante lo anterior, esta Sala de Revisión, haciendo uso de
su facultad de oficiosidad[48],
y en virtud del principio de informalidad[49] que rige las
solicitudes de amparo, encuentra que el Tribunal Administrativo de Boyacá,
en el proveído del 14 de junio de 2013, mediante el cual confirmó la
decisión de rechazar la demanda de acción de grupo presentada, por considerar
que la misma se encontraba caducada, incurrió en un defecto sustantivo,
por las razones que a continuación se señalan:
Tal
como se expuso precedentemente, el defecto sustantivo como una circunstancia
que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales,
aparece cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango
legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta
inadvertencia, por su aplicación indebida, por un error grave en su
interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias
judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el
mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
El
Tribunal Administrativo de Boyacá, en la decisión que se cuestiona a través del
mecanismo de amparo constitucional, advirtió que la Ley 1437 de 2011, en su
artículo 164, literal h) introdujo un nuevo término de caducidad, tratándose de
la acción promovida contra actos administrativos, el cual no se encontraba
contemplado en la norma especial que regula las acciones populares y de grupo,
razón por la cual estimó que una vez entrada en vigor la Ley 1437 de 2011,
debía empezar a contabilizarse el nuevo término de caducidad en ella
establecido.
Para
la Sala Séptima de Revisión de Tutelas, las consideraciones esgrimidas por el
Tribunal Administrativo de Boyacá, constituyen un defecto sustantivo que hace
procedente la acción de tutela en el presente caso, toda vez que, como pasará a
explicarse, están fundamentadas en una interpretación manifiestamente indebida,
por un lado, de la norma contenida en la Ley 472 de 1998, y por otro lado, de
la norma que establece el régimen de transición y vigencia de la Ley 1437 de
2011,  lo cual genera injustificadamente una vulneración al derecho fundamental
al  debido proceso de la accionante.
Consideró
el Tribunal Administrativo de Boyacá que la Ley 472 de 1998, no prevé un
término para interponer la demanda de acción de grupo cuando la misma está
dirigida contra un acto administrativo.
Empero,
contrario a lo manifestado por el despacho judicial, de la lectura del artículo
47 de la Ley 472 de 1998, encuentra la Sala que para promover la acción de
grupo se consagra un término de dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó
el daño o cesó la acción vulnerable causante del mismo.
De esta manera,
se observa que la norma no hace distinción alguna sobre el hecho generador del
daño o causante de la vulneración, sino que establece un término general para
la interposición de la respectiva acción, condicionando únicamente que la misma
sea interpuesta por un número plural o un conjunto de personas que reúnan
condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios
individuales.[50]
Así, se destaca
que el argumento presentado por la autoridad judicial accionada no es de recibo
para el caso en estudio, puesto que efectivamente la normativa en cita sí
establece un término de caducidad de la acción, independientemente del origen
del hecho vulnerador, que es de 2 años contados a partir de la fecha en que se
causó el daño, los cuales, para el caso concreto, empezaron a correr el 24 de
noviembre de 2011, fecha en la que fue proferido el último de los actos
administrativos mediante el cual el municipio de Tunja estratificó el conjunto
residencial donde habita la peticionaria.
Por otra parte,
el Tribunal Administrativo de Boyacá obvió por completo el análisis de la norma
contenida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, expedido a través de La Ley 1437 de 2011, la cual establece
claramente el régimen de transición y vigencia del nuevo código en materia
administrativa.
Así, se observa
que el artículo 308 ibídem señala que el código “sólo se aplicará a los
procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las
demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en
vigencia.” Igualmente, precisa que “los procedimientos y las actuaciones
administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la
presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen
jurídico anterior.”
Ciertamente, como
se registró en la parte motiva de esta providencia, el artículo en mención
dispuso la aplicación general e inmediata de la Ley 1437 de 2011, a los
procesos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas
y procesos que se instauren con posterioridad al 2 de julio de 2012. Sin
embargo, reservó la fuerza obligatoria de la ley anterior, a las situaciones
jurídicas surgidas con anterioridad a esa fecha, que no se hubiesen agotado.
En
este orden de ideas, se tiene que el acto administrativo atacado fue notificado
el 24 de noviembre de 2011, fecha para la cual no había entrado en vigencia la
Ley 1437 de 2011, debiéndose aplicar entonces el término de caducidad
contemplado en la Ley 472 de 1998, el cual es de 2 años contados a partir de la
fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerable.
Así
las cosas, el término para interponer la respectiva demanda de grupo vencía el
24 de noviembre de 2013, por lo que, al haber sido presentada la demanda el 8
de abril de 2013, se concluye que la acción no se encontraba caducada, de
conformidad con lo previsto en la Ley 472 de 1998.
En
hilo de lo dicho, la Sala considera que el Tribunal accionado inobservó la
normativa aplicable al caso en estudio y llevó a cabo un análisis errado en
relación con el alcance de aplicación del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011,
y su procedencia en situaciones surgidas con anterioridad a la entrada en
vigencia de dicha normativa, pues, se reitera, la norma es clara en señalar que
continúan bajo el imperio de la ley anterior las actuaciones administrativas
que se hubiesen originado con anterioridad a la entrada en vigencia del Código de
Procedimiento Administrativo y de la Contencioso Administrativo.
Para
esta Sala de Revisión la interpretación dada por el Tribunal Administrativo de
Boyacá, no se aviene al tenor de las normas citadas, lo cual constituye un
desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso de la accionante por
interpretación errónea de la ley.
3.4.
CONCLUSIÓN
Como
recapitulación de lo esgrimido en precedencia se tiene que:
3.4.1.  El Tribunal
Administrativo de Boyacá incurrió en un defecto sustantivo al interpretar
erradamente la norma contenida en la Ley 472 de 1998, y exigir los requisitos
de una norma manifiestamente inaplicable como lo es la Ley 1437 de 2011, toda
vez que la misma previó su régimen de transición y vigencia, señalando que las
situaciones jurídicas causadas con anterioridad a su entrada en vigencia seguirán
rigiéndose por la norma anterior.
Con fundamento
en las consideraciones expuestas, la Sala concluye que el auto que rechazó la
demanda de acción de grupo presentada, por considerarla caducada, es
irrazonable y, en consecuencia, tal decisión constituye una violación al
derecho fundamental al debido proceso de la demandante al interpretar la
normativa aplicable al caso en contravía de los derechos fundamentales y, por
ende, en causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales por defecto sustantivo.
En virtud de lo
expuesto, la Sala revocará la sentencia de tutela proferida el doce (12) de
junio de dos mil catorce (2014) por la Sección Quinta del Consejo de Estado y,
en su lugar, concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso de
la señora Nelly Camargo Farias. En consecuencia, dejará sin efectos el auto del
14 de junio de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, y
ordenará proferir, dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes a la
notificación de esta providencia, una nueva decisión con fundamento en lo
considerado en esta sentencia.
4.
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR, por
las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por la
Sección Quinta del Consejo de Estado el doce (12) de junio de dos mil catorce
(2014), que negó la acción de tutela de la referencia. En su lugar CONFIRMAR
la decisión del veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) de la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en cuanto CONCEDIÓ el amparo al
derecho fundamental al debido proceso de la señora Nelly Camargo Farias.
SEGUNDO.-
DEJAR SIN EFECTOS, con base en las consideraciones
esgrimidas en esta providencia, el auto del catorce (14) de junio de dos mil trece
(2013), proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual rechazó la
demanda de acción de grupo presentada por la peticionaria.
TERCERO.- ORDENAR a al
Tribunal Administrativo de Boyacá que en el término de los cinco (05) días
siguientes a la notificación de esta providencia, profiera nuevamente una
decisión, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.
CUARTO.-
LÍBRESE
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Corte Constitucional,
sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Sentencia del 8 de
junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[3] Sentencia del 11 de
diciembre de 2.009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[4]Sentencia T-774 de
2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Sentencia SU-813 de
2007: Los criterios generales de procedibilidad son requisitos de
carácter procedimental encaminados a garantizar que no exista abuso en el
ejercicio de la acción de tutela dentro de un proceso judicial donde existían
mecanismos aptos y suficientes para hacer valer el derecho al debido proceso. A
juicio de esta Corporación, la razón detrás de estos criterios estriba en que “en
estos casos la acción se interpone contra una decisión judicial que es fruto de
un debate procesal y que en principio, por su naturaleza y origen, debe
entenderse ajustada a la Constitución.”
[6] Sentencia T-1240 de
2008: los criterios específicos o defectos aluden a los
errores o yerros que contiene la decisión judicial cuestionada, los cuales son
de la entidad suficiente para irrespetar los derechos fundamentales del
reclamante.
[7] Sentencia 173/93.
[8] Sentencia T-504/00.
[9] Sentencia T-315/05
[10] Sentencias T-008/98 y
SU-159/2000
[11] Sentencia T-658-98
[12] Sentencias T-088-99 y
SU-1219-01
[13] Corte Constitucional,
sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[14] Sentencia T-522/01
[15]Sentencias
T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001.
[16] Corte Constitucional,
sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[17] Corte Constitucional,
sentencia T-599 del 28 de agosto de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[18]Corte Constitucional,
sentencia T-264 del 3 de abril de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[19] Ibídem
[20] Corte Constitucional,
sentencia C-029 del 2 de febrero de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía.
[21]Corte Constitucional,
sentencia T-1091 del 6 de noviembre de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[22]M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[23] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[24] Ver entre otras
Sentencias T-033, T-328 y T-709 de 2010.
[25] Sentencia SU-159 del
6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] Ver entre otras,
sentencias T-049 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-288 de 2011
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-464 de 2011
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-794 de 2011
M.P. Jorge Iván Palacio, C-634 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] M.P. Rodrigo Uprimny
Yepes.
[28]El ciudadano
demandante consideró que “el vicio deviene en que se le exige a todos los
miembros del grupo actuar judicialmente y manifestar su interés individual, es
decir, hacerse parte de la acción a efecto de evitar que les prescriba o
caduque, lo que viola el artículo 13 de la
Constitución Política, ya que distintas personas que se encuentran ante un
supuesto análogo (el perjuicio) reciben tratamiento diferente”.
[29] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[30]Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia
del 13
de marzo de 2003. Radicado N° 05428-01(AG). C.P. Alier Eduardo Hernández
Manríquez.
[31] Ver también
sentencia del
1° de abril de 2004 del
Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia.
Radicado N° 85001233100020030115801. C.P. Alier Eduardo Hernández Manríquez.
[32] Sentencia del 1° de
abril de 2004. C.P. Alier Hernández Manríquez.
[33]Corte
Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. M.P. Carlos Ignacio Jaramillo
Jaramillo. Sentencia del 11 de mayo de 2001. Expediente 110012203000201-0183-01.
[34]Expediente 11001-31-03-026-2000-00624-01.
[35] Parágrafo del
artículo 48 de la Ley 472 de 1998.
[36] Sentencia C-1062 de
2000.M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[37] Consejo de Estado,
Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 2184 del 29 de abril de 2014,
Consejero Ponente Álvaro Namén Vargas.
[38] Sentencia C-115 de
1998. M.P Hernando Herrera Vergara
[39] M.P Hernando Herrera Vergara
[40] M.P. Rodrigo Escobar
Gil
[41] Corte Constitucional.
Sentencia C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[42] Sección Tercera del Consejo de
Estado, Sentencia del cuatro 4 de diciembre de 2006. Rad. 15239   M.P. Mauricio
Fajardo Gómez
[43] Sentencia C-619 de
2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[44] Concepto No. 2184 del 29 de abril
de 2014, Consejero Ponente Álvaro Namén Vargas.
[45] Sentencias T-680 de
2010, T-607 de 2008, T-825 de 2007, T-1009 de 2006, T-403 de 2005 y T-1089 de
2004, entre muchas otras.
[46] Sentencia T-1112 de
2008.
[47] Sentencia T-264 de 2009. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva
[48] Respecto al principio
de oficiosidad, la  Corte sostuvo en la Sentencia C-483 de 2008, que dicho
principio se concreta: “(…)
en el papel activo que debe asumir el juez de tutela en la conducción del
proceso, no sólo en lo que tiene que ver con la interpretación de la
solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los elementos que le
permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su
conocimiento para tomar una decisión de fondo que consulte la justicia, que
abarque íntegramente la problemática planteada, y de esta forma provea una
solución efectiva y adecuada, de tal manera que se protejan de manera inmediata
los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar a ello.”
(Negrilla fuera de texto).
[49] Esta Corporación ha sido clara al
señalar que la acción de tutela puede ser adelantada por cualquier persona, más
allá de su edad, origen, raza, nivel económico, social o profesional y, sin que
para efectuar su trámite y decidir al respecto,  sean imprescindibles el
cumplimiento estricto de requisitos formales. Ver Sentencias: T-501 del 21 de
agosto de 1992. MP. José Gregorio Hernández Galindo y T-609 del 14 de diciembre
de 1992. MP Fabio Morón Díaz.
[50] Artículo 46 de la Ley
472 de 1998.