C-327-99
Sentencia C-327/99
Sentencia
C-327/99
DONACIONES EN EL
EJE CAFETERO-Ingreso al
patrimonio de entes públicos/DONACIONES EN EL EJE CAFETERO-Exequibilidad
condicionada
La finalidad
perseguida por los donantes ante la tragedia ocurrida en el eje cafetero es
clara y contundente: ayudar a las personas afectadas con el terremoto para que
puedan atender sus necesidades básicas. Entonces, no se entendería cómo el
legislador de excepción pueda desconocer esa orden y autorizar que los
elementos donados ingresen al patrimonio de los entes públicos indicados,
desviando de esta manera la voluntad de los donantes, en el evento de que éstos
no hubieran indicado expresamente el deseo de hacerlas en pro de esas entidades
públicas. La Corte declarará exequible, en forma condicionada, el artículo 2º.
del ordenamiento que se revisa, bajo el entendimiento de que las donaciones
pueden ingresar al patrimonio de entidades públicas, si ésta es la voluntad
expresa del donante, y siempre y cuando se utilicen con el fin de atender las
necesidades básicas de las personas afectadas por el sismo, o se dirijan a
cumplir una de las actividades señaladas en el artículo 1º. del mismo decreto.
Si no es así, tales entes única y exclusivamente pueden actuar como receptores
de las donaciones con el fin de administrarlas en favor de la comunidad
afectada con el terremoto.
DONACIONES EN EL
EJE CAFETERO/INGRESO NO CONSTITUTIVO DE RENTA Y GANANCIA OCASIONAL
Los bienes
que se entreguen por las entidades receptoras a las personas afectadas por el
terremoto, que figuren en el censo respectivo, se consideran un ingreso no
constitutivo de renta o ganancia ocasional  y no se encuentran sometidos a
retención en la fuente. Las medidas que en dicho precepto se adoptan están
destinadas a aliviar la situación tributaria de las personas afectadas con la
catástrofe ocurrida, dando aplicación a los principios de justicia y equidad,
pues si los bienes de su propiedad en algunos casos fueron destruidos
totalmente, y en otros gravemente averiados, resulta apenas obvio que los que
les sean entregados por las entidades receptoras de las donaciones no deban
constituir renta y mucho menos ganancia ocasional, por que esos bienes no vienen
a incrementar su patrimonio sino a reemplazarlo. Entonces, resulta congruente
que tales donaciones tampoco sean objeto de retención en la fuente.
EXENCION
DE IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS PARA PERSONAS JURIDICAS-Exequibilidad
condicionada/DERECHO A LA IGUALDAD-Violación frente a personas naturales
La
exención del impuesto de renta y complementarios para las personas jurídicas
que se localicen en las zonas afectadas por el sismo y desarrollen alguna de
las actividades enunciadas en las normas antes descritas, todas ellas
encaminadas a reactivar la economía, reconstruir y rehabilitar los municipios
devastados, viene a acrecentar los beneficios tributarios instituidos por el
legislador extraordinario para contrarrestar la crisis producida en el eje cafetero
e impedir la extensión de sus efectos. No obstante advierte la Corte que la
consagración de los beneficios señalados en los artículos 6 y 7 del decreto que
se revisa, esto es, la exención de un porcentaje del impuesto de renta y
complementarios, en la parte de las utilidades obtenidas, en favor única y
exclusivamente de las personas jurídicas -empresas grandes, pequeñas y
medianas- viola flagrantemente el principio de igualdad contenido en el
artículo 13 de la Constitución, puesto que se crea una discriminación odiosa y
reprochable frente a las personas naturales que ejercen las mismas actividades
y cumplen los mismos requisitos exigidos para obtener tal prerrogativa.
Exclusión que, en criterio de la Corte, no encuentra ninguna justificación,
pues si de lo que se trata es de reactivar la economía fomentando el ejercicio
de ciertas actividades en la zona afectada y la generación de empleo, qué razón
puede existir para no incluirlas como sujetos pasibles de la exención otorgada,
si éstas también pueden hacer empresa sin necesidad de constituirse en personas
jurídicas. No se olvide que en aras de garantizar el principio de igualdad, el
legislador está obligado a conceder idéntico trato a quienes estén en iguales
supuestos de hecho. En razón de lo anotado, los artículos 6 y 7 se declararán
exequibles en forma condicionada, bajo el entendimiento de que éstos también se
aplican a las personas naturales que cumplan los mismos requisitos allí
exigidos para las personas jurídicas y ejerzan las mismas actividades.
Igualmente, ha de condicionarse también el artículo sexto, en el sentido de
incluir dentro de las actividades que pueden desarrollar tanto las personas
jurídicas como las naturales que deseen beneficiarse con la exención del
impuesto de renta y complementarios, las comerciales.
EXENCION DE
IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS A EMPRESAS EN EL EJE CAFETERO/TEST DE
IGUALDAD DEBIL EN MATERIA TRIBUTARIA
Bien
podía el legislador de excepción atendiendo a estas consideraciones establecer
un porcentaje de exención del impuesto de renta y complementarios inferior para
las empresas que venían funcionando y superior para las nuevas, como también
concederla solamente por un año. Es que ante medidas adoptadas por el
legislador de excepción para atender situaciones de calamidad pública, como la
ocurrida el 25 de enero de 1999, el test de igualdad se torna débil, pues en
tales casos se presentan tantas y tan variadas situaciones que obligan al
Gobierno a hacer diferencias entre grupos iguales, debido a la existencia de
circunstancias que en estas ocasiones justifican esa actuación y son razonables
para lograr los propósitos buscados. Diferenciación que en otros eventos podría
ser contraria al principio de igualdad.
EXENCION
DE IMPUESTOS DE RENTA POR DIVIDENDOS Y PARTICIPACIONES-Facultad
del legislador
En el
artículo 9 se establece que los socios o accionistas que reciban dividendos o
participaciones de las sociedades objeto de los beneficios señalados en los
artículos 6, 7 y 8 del mismo decreto, gozarán de la exención del impuesto sobre
la renta por tales dividendos o participaciones, en los mismos porcentajes y
por los mismos períodos allí previstos. A esta disposición le resultan
aplicables los argumentos expuestos en el punto anterior sobre la facultad del
legislador de excepción de conceder exenciones de impuestos, siempre y cuando
éstos no pertenezcan a las entidades territoriales, como es el caso del
impuesto de renta que es propiedad de la Nación, pues en materia de tributos,
tal funcionario, está autorizado no sólo para establecerlos sino también para
modificarlos, en forma transitoria, pues éstos dejan de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso los adopte como permanentes,
durante el año siguiente.
SANCIONES
ADMINISTRATIVAS Y PENALES-Por obtención de beneficios tributarios
sin cumplimiento de requisitos/SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y PENALES-Exequibilidad
condicionada
Con
la disposición del artículo 10 se trata de evitar la comisión de hechos
fraudulentos u otros ilícitos en contra de la Administración tributaria, por
parte de quienes sin tener derecho a ello, por no cumplir las exigencias
establecidas en cada caso, obtengan los beneficios tributarios consagrados en
el ordenamiento bajo examen. El engaño se castiga con multa equivalente al
doscientos por ciento del beneficio obtenido, sin perjuicio de la
responsabilidad penal para quienes hayan alterado la información contable o los
estados financieros para hacerse acreedores a dichos beneficios, lo cual no
infringe la Constitución y, por el contrario, garantiza el principio de
transparencia. No obstante, es preciso señalar que la imposición de tales
sanciones por parte de las autoridades competentes deberá estar precedida de un
debido proceso en el que se garantice el derecho de defensa de los implicados,
la controversia probatoria y todas los demás derechos establecidos en el
artículo 29 del Estatuto Superior y demás normas aplicables a esta clase de
procedimientos. Así las cosas, el artículo 10 del decreto materia de revisión,
será declarado exequible en forma condicionada, esto es, bajo el entendimiento
de que tal disposición también se aplica a las personas naturales y que en el
trámite para la imposición de la sanción se deberán observar y respetar todas
las reglas que rigen el debido proceso.
DESCUENTO
TRIBUTARIO POR GENERACION DE EMPLEO
La
disposición del artículo 11 encuentra claro sustento constitucional pues están
destinadas a lograr la reactivación económica y social de los municipios
afectados con el terremoto, mediante la generación de empleo. A los empleadores
que lo hagan se les concede un descuento tributario para efectos de la
declaración de renta y complementarios equivalente al cien por ciento del monto
de los gastos correspondientes a salarios y prestaciones sociales. El monto del
descuento no puede ser superior al 50% del impuesto neto de renta del
respectivo año, determinado antes de restar el descuento tributario. Ante el
alto índice de desempleo en el país incentivos de esta naturaleza animan a los
empleadores para que contribuyan con el país y, en este caso, con la situación
de desamparo en que quedaron los damnificados del terremoto. Como requisito
para la obtención de tal beneficio se exige que las empresas garanticen la
seguridad social y la estabilidad o permanencia del empleado, ya que la
vinculación no puede ser inferior a un año, lo cual es claro desarrollo del
artículo 53 de la Constitución, que los consagra como derechos mínimos
fundamentales de los trabajadores.
RENTA PRESUNTIVA-Violación de preceptos constitucionales
La
disposición citada, establece la renta presuntiva de los bienes de las empresas
que se encontraban ubicados en los municipios en donde ocurrió el terremoto. Al
establecer el legislador de excepción la renta presuntiva solamente sobre los
bienes de las empresas que existían en la zona de desastre antes del terremoto,
infringió los siguientes preceptos constitucionales: - El artículo 13 que
consagra el principio de igualdad, al excluir los bienes de las personas naturales
que también resultaron afectados con el sismo. - La misma disposición
constitucional, al señalar porcentajes distintos de afectación de los bienes
existentes en la zona asolada por el terremoto, tomando como único patrón de
referencia la magnitud de las empresas, pues para las grandes establece que sus
bienes fueron afectados en el 70% si estaban ubicados en el Quindío y en el 30%
si estaban localizados en los demás municipios y para las pequeñas y medianas
contempla el 80% y el 50%, respectivamente, olvidando que el valor de la renta
presuntiva sobre tales bienes no se puede determinar por la riqueza del
propietario sino por otros aspectos exclusivamente relacionados con el mismo
bien. - El artículo 215 de la Carta, al establecer la presunción sobre los bienes
que se encontraban ubicados en la zona de desastre, a 31 de diciembre de 1998,
pues el terremoto ocurrió el 25 de enero de 1999, en consecuencia, quedarían
excluidos los bienes construidos con posterioridad a aquella fecha y antes de
que sucediera tal catástrofe, lo cual atenta contra los derechos de esos
propietarios a obtener iguales beneficios tributarios que los que se conceden a
las demás personas cuyos bienes resultaron afectados.
PLAZOS
PARA DECLARAR Y PAGAR IMPUESTOS EN EL EJE CAFETERO-Facultad del
Gobierno Nacional
En el
artículo 14 se consagra una autorización al Gobierno para adoptar medidas de
carácter administrativo con el fin de facilitar a los contribuyentes, que
resultaron afectados con el sismo ocurrido el 25 de enero de 1999, cumplir con
sus obligaciones tributarias, en desarrollo del deber constitucional de
contribuir con los gastos del Estado. Que el aplazamiento de tales obligaciones
tributarias no genere sanciones, ni intereses de mora, o cualquiera otra
consecuencia desfavorable para los contribuyentes, es la aplicación obvia del
principio de justicia y equidad, pues la fuerza mayor y el caso fortuito eximen
de responsabilidad. El terremoto está catalogado como uno de ellos pues es un
hecho imprevisible e irresistible al que nadie se puede sustraer.
VENTA
DE CASAS PREFABRICADAS EN EL EJE CAFETERO-Exclusión
del IVA
Debido
a la destrucción en unos casos y graves daños en otros, causados por el
terremoto a los inmuebles ubicados en las zonas afectadas por éste, se ha
presentado una notoria escasez inmobiliaria, especialmente, la destinada a
vivienda, de ahí que se hayan tomado medidas como la consagrada en el artículo
15, con la cual se busca disminuir el costo de bienes destinados a ese fin y de
esta manera lograr que todos los habitantes puedan acceder a una vivienda
digna.
IMPORTACION DE
MAQUINARIA EN EL EJE CAFETERO-Exención
de impuestos, tasas y contribuciones
Sobre
el artículo 16 la Corte no tiene objeción alguna de constitucionalidad, pues
como ya se ha visto, es potestad del legislador conceder exenciones de
impuestos, siempre y cuando éstos sean de carácter nacional, como es el caso
que aquí se establece. Resultan entonces aplicables los mismos argumentos que
se han expuesto en acápites anteriores sobre el tema.
BENEFICIOS
TRIBUTARIOS EN CONTRATOS DE LEASING SOBRE MAQUINARIA EN EL EJE CAFETERO
En el
artículo 17 se consagra un beneficio tributario para los arrendatarios que
hayan celebrado contratos de leasing sobre maquinaria y equipo, para ser
utilizado en la construcción de obras públicas en las zonas afectadas por el
terremoto, que consiste en permitirles registrar como gasto deducible el canon
de arrendamiento causado, sin que deba registrarse en el activo o pasivo
ninguna suma por concepto del bien objeto de arriendo, salvo que exista opción
de compra, lo cual no vulnera la Constitución, pues con esta medida busca el
Gobierno incentivar a las personas dedicadas a labores de esa índole, para que
colaboren en la reconstrucción y rehabilitación de los municipios devastados
por el sismo y así lograr prontamente el retorno a la normalidad. No se olvide
que los daños causados en la infraestructura vial, en los servicios públicos y
en la vivienda fueron de gran magnitud, lo que entraba el desarrollo normal de
las actividades de todo orden, por lo que se hace necesaria la pronta y eficaz
colaboración para su rápida rehabilitación.
REDUCCION DE
APORTES AL SENA
Según
el artículo 18, los aportes al Sena a cargo de los empleadores tanto públicos
como privados es una contribución parafiscal y, por tanto, bien podía el
legislador extraordinario, en desarrollo de la facultad que en materia
tributaria le confiere el constituyente en el artículo 215, atendiendo la
particular situación en que quedaron las empresas ubicadas en las zonas en las
que se presentó la catástrofe, exonerarlas del pago del 50% de la misma, en
forma transitoria, con el fin de aliviar su situación económica y así lograr la
reactivación económica y social de los municipios en los que se presentó la catástrofe.
La normalidad empresarial es un proceso que no se puede lograr en poco tiempo
de ahí que se establezca la rebaja de los aportes hasta el año 2.000.
RECURSOS
DEL PRESUPUESTO NACIONAL EN EL EJE CAFETERO-Exención de
impuesto del dos por mil
La
norma a la que alude la disposición del artículo 19 establece un impuesto para
las transacciones financieras (dos por mil), a cargo de los usuarios del
sistema financiero y de las entidades que lo conforman. Pues bien: que los
recursos que administre el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del
Eje Cafetero, cuyo objeto es la financiación y realización de todas las
actividades necesarias para la reconstrucción y rehabilitación económica,
social y ecológica, se consideran recursos del presupuesto nacional para
efectos del impuesto consagrado en el artículo 29 del decreto 2331 de 1998,
tiene un fin loable: exonerarlos del pago del denominado impuesto del dos por
mil, lo que repercutirá en beneficio de la comunidad de las zonas afectadas por
el terremoto, puesto que habrá más dinero disponible para atender las
necesidades básicas de los habitantes de dichos municipios y la construcción de
obras públicas indispensables para retornar a la normalidad.
BENEFICIOS
TRIBUTARIOS CONCEDIDOS-Límites
Un análisis
sistemático de las normas que integran el decreto objeto de control, y al cual
pertenece el artículo 20, permite concluir que, como en varios de sus artículos
se ordena aplicar disposiciones del Estatuto Tributario, si éstas se refieren a
beneficios tributarios, no podrán exceder el valor del impuesto básico de
renta. El límite fijado entonces, solamente cubre los beneficios expresamente
señalados en el decreto 258/99 y no otros. Con esta interpretación no hay lugar
a tacha alguna de inconstitucionalidad pues, compete al legislador de
excepción, en desarrollo de la facultad que le ha conferido el constituyente,
para expedir normas destinadas a enfrentar la crisis e impedir la extensión de
sus efectos, determinar la cuantía de los beneficios tributarios que concede.
COMPENSACION
PARA MUNICIPIOS Y DEPARTAMENTOS AFECTADOS POR EL SISMO EN EL EJE CAFETERO
La compensación
en sí misma, en criterio de la Corte, no viola el principio de autonomía de las
entidades territoriales, pues se trata de la aplicación plena del principio de
solidaridad frente a una calamidad pública como la ocurrida en el eje cafetero,
dentro del marco del Estado unitario. En consecuencia, el legislador de
excepción en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución, está obligado a adoptar todas las medidas que sean idóneas y
eficaces para conjurar la crisis presentada e impedir que ésta se extienda.
COMPENSACION EN
DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS-Inconstitucionalidad
por no incremento de prestaciones sociales y de planta de personal/EMERGENCIA
ECONOMICA-No pueden desmejorarse derechos de trabajadores
Los
artículos 21, 22 y 23 del decreto 258/99 serán declarados constitucionales,
salvo el inciso primero de la última norma citada, la cual es contraria al
ordenamiento constitucional, concretamente a lo dispuesto en los artículos 53,
215, 300-7, 313-6, 305-7 y 315-7. No podía el legislador extraordinario sin
violar las normas constitucionales citadas, limitar las atribuciones que en
dichos ámbitos (salarios y plantas de personal) les corresponde ejercer a tales
autoridades y, por ende, desconoció el principio de autonomía que el
constituyente les confirió a las entidades territoriales para el manejo de
estos asuntos y los derechos mínimos de los trabajadores específicamente
protegidos en el artículo 53 del estatuto supremo. La disposición que se revisa
en los relativo a prestaciones sociales es inconstitucional, por violar los
artículos 53 y 13 de la Carta, puesto que impide que éstas puedan ser
incrementadas durante los años 1999 y 2000 en detrimento de los derechos
laborales constitucionales de los trabajadores del orden territorial. De
acuerdo con lo expuesto el inciso primero del artículo 23 del decreto 258/99
será retirado del ordenamiento jurídico, no sólo por infringir las normas
señaladas sino también el artículo 215 de la Constitución que prohibe que
durante el estado de emergencia económica, social y ecológica se desmejoren los
derechos sociales de los trabajadores.
INGRESOS
CORRIENTES DE LA NACION-Giros de participación para
recuparación del Eje Cafetero
La
disposición del artículo 24 se limita a consagrar una medida de carácter
eminentemente administrativo, con el fin de hacer oportuna y efectiva la
entrega de los recursos que ordinariamente les corresponde a los entes
territoriales que resultaron afectados con el sismo. La agilización en el pago
tiene una finalidad loable y es la pronta recuperación del eje cafetero y el
retorno a la normalidad.  No hay pues, violación de la Constitución.
CONTRATOS
SUSCRITOS POR FOGAFIN-Excepción
de aplicación del estatuto contractual
La no aplicación
del estatuto contractual –ley 80/93- a los contratos que deba suscribir
FOGAFIN, para el desarrollo de los programas que le fueron asignados por medio
del decreto 196/99, el cual fue revisado por esta Corte y declarado exequible
(financiación de vivienda y locales comerciales), no significa que no se deban
respetar todas las normas constitucionales, especialmente las que consagran los
principios de transparencia, publicidad, y aquellos que rigen la función
administrativa, esto es, igualdad, moralidad, economía, celeridad, eficiencia y
eficacia. Tales contratos están sujetos al control de las autoridades
competentes (Contraloría y Procuraduría) y, quienes en ellos intervienen deben
responder disciplinaria, patrimonial y penalmente en caso de que se presenten
irregularidades en su celebración, desarrollo y cumplimiento. La necesidad de
actuar en forma rápida y oportuna para solucionar el grave estado en que
quedaron los habitantes y los municipios en los que ocurrió el terremoto, es lo
que justifica la inaplicación de las normas de la ley 80/93 que en muchos
casos, contiene trámites cuyo cumplimiento alcanza varios meses.
JURISDICCION DE
CURADORES URBANOS EN LA ZONA DEL EJE CAFETERO
Se consagra una
medida necesaria para la reconstrucción de los municipios afectados con el
terremoto, pues se amplía la jurisdicción que tienen los curadores urbanos de
los departamentos citados, para que cumplan las funciones asignadas por la ley
en esas zonas, que no son otras que las relacionadas con el trámite y
expedición de licencias urbanísticas y la vigilancia en el cumplimiento de las
normas que regulan el uso del suelo y la construcción sismorresistente. La
planeación y reconstrucción de los municipios arrasados por el sismo es una
tarea de gran importancia para el desarrollo del eje cafetero, en la que están
involucrados distintos organismos del Estado y entes particulares y en la que
juega un papel trascendental el curador urbano. Tal labor debe ser coordinada y
armónica y debe respetar los principios constitucionales contenidos en el
artículo 58, relativos a la función social y ecológica de la propiedad y la
prevalencia del interés general sobre el particular. Sin dejar de lado obviamente,
asuntos como el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa
del medio ambiente, del patrimonio ecológico, cultural e histórico, la
prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, etc.
INMUEBLES
AFECTADOS POR EL SISMO DEL EJE CAFETERO-Pago de seguros y créditos
Se permite a los
beneficiarios de los seguros de terremoto constituidos sobre los bienes
inmuebles situados en las zonas afectadas por el sismo, obtener créditos de los
consagrados en el decreto 196/99 hasta por un valor equivalente al monto del
daño financiable si éstos no se encontraban gravados con hipoteca. Si el bien
estaba hipotecado el deudor puede exigir que dicho valor del seguro se le
impute al pago del crédito que tenga con la entidad financiera respectiva o se
destine a la reconstrucción del bien. También puede solicitar que se le conceda
un crédito o cobrar directamente el valor indemnizable, lo cual no vulnera la
Constitución pues se trata de medidas destinadas a permitir la reconstrucción
de las viviendas y locales comerciales que fueron destruidos total o
parcialmente.
CONTRATOS DEL
FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO
Los contratos que
debe celebrar el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero
son todos aquellos necesarios para cumplir su objeto, que no es otro que la
financiación y realización de las actividades necesarias para la reconstrucción
económica, social y ecológica de la región del eje cafetero asolada por el
terremoto. En consecuencia, la autorización para incluir cláusulas
excepcionales se deriva de la misma situación de emergencia que requiere de
soluciones prontas y eficaces para lograr los propósitos señalados.
OPERACIONES DE
CREDITO PUBLICO-Garantías
La disposición
del artículo 29 no viola la Constitución pues simplemente se limita a aclarar
lo regulado en el citado artículo 9, en cuanto a la no obligación de constituir
contragarantías en relación con créditos internos y externos que se realicen
con la destinación antes citada, esto es, conjurar la crisis producida con el
terremoto.
FONDO PARA LA
RECONSTRUCCION Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO
El cambio de
denominación del Fondo en el artículo 30 se ajusta más a la finalidad para la
cual fue creado, que no es otra que la reconstrucción y rehabilitación
económica, social y ecológica de los municipios afectados con el sismo. Siendo
potestad del legislador en tiempo ordinario, modificar la estructura de la
administración nacional, atribuciones que también compete ejercer en forma
transitoria al legislador de excepción con el fin de afrontar la crisis
producida, bien podía éste modificar el nombre del ente público precitado, sin
infringir el estatuto superior.
Referencia:
Expediente RE-112
Revisión constitucional del decreto
No. 258 del 11 de febrero de 1999
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., doce (12) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
La
Presidencia de la República, remitió a esta corporación el día siguiente de su
expedición, el decreto legislativo No. 258 del 11 de febrero de 1999 “Por el
cual se dictan disposiciones para hacer frente a la situación de calamidad
pública causada por el terremoto producido el 25 de enero de 1999”, para efectos
de su revisión constitucional.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta
índole, procede la Corte a decidir.
II. TEXTO DEL DECRETO MATERIA DE
REVISION
El
contenido del decreto enviado para revisión, es el que aparece a continuación.
III.
OPINION DE EXPERTOS
A
solicitud del magistrado ponente, el Presidente del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, el Vicepresidente Jurídico de la ANDI, la Directora General
de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Presidente de la Federación Nacional de
Comerciantes FENALCO, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, emitieron su opinión especializada,
sobre las normas contenidas en el decreto 258 de 1999, así:
1. El
funcionario citado de la Asociación Nacional de Industriales ANDI,
manifiesta que “ante la grave y manifiesta afectación de la actividad
económica en los municipios afectados por el terremoto, la ANDI considera que
es razonable conceder condiciones especiales de índole tributaria”. Además,
las medidas adoptadas son, en términos generales, proporcionadas y adecuadas
para el fin buscado, por que “a) consagran unos beneficios o estímulos por
unos períodos de tiempo acordes con las disposiciones constitucionales, y que
son a la vez lo suficientemente amplios para reactivar la economía, y breves
para evitar una situación intolerable de discriminación tributaria en desmedro
de otras regiones del país. b) contienen una serie de condiciones para que los
estímulos tributarios sí redunden en beneficio de la zona y habitantes
afectados, y no sean utilizados por personas ajenas a la tragedia. c)
establecen unas sanciones para quienes pretendan aprovecharse fraudulentamente
de los beneficios conferidos.”
Para
terminar, señala que “el único reparo que tenía la ANDI con respecto de una
de las disposiciones del decreto 258 de 1999, cual era la que establecía
beneficios únicamente en cabeza de las personas jurídicas, excluyendo, por
tanto, a las naturales, discriminación ésta que no tenía razón de ser, quedó
desvirtuado en razón de las modificaciones introducidas por el decreto 350 de
1999.”
2. La Directora
de Impuestos Nacionales considera que los beneficios o exenciones
establecidos en el decreto para los años 1999 y 2000 tienen todos “el
propósito de restablecer, en lo posible, el orden económico, ecológico y social
de la zona afectada por el sismo ocurrido el 25 de enero del presente año,
principalmente en el departamento del Quindío, por ser la zona más afectada con
el terremoto, a costa de un menor recaudo para el Estado; entre otras cosas, el
proceso de reconstrucción, rehabilitación y desarrollo tanto al interior de la
zona como fuera de ella.
Dentro
de este marco de legalidad, se crearon los parámetros, procedimiento y
mecanismos encaminados a conjurar la crisis surgida como consecuencia del
desastre, diseñando a su vez los mecanismos de control para que los recursos
destinados a superar la crisis, no fueran desviados para otros fines diferentes
a los allí establecidos; puesto que el esfuerzo fiscal no puede ser aprovechado
sin que el mismo se encuentre vinculado a la zona afectada, pues se
configuraría un típico auxilio prohibido en nuestra Constitución Política, así
como una violación al principio de igualdad. (...)
En
este orden de ideas consideramos que fiscalmente no existe ningún artículo de
estos decretos que no esté dentro de los parámetros legales, pues las nuevas
exenciones y beneficios creados solamente son aplicables a los contribuyentes
del impuesto sobre la renta y complementarios que ayuden directamente a la
recuperación o reactivación de la economía en la zona afectada por el desastre
y a los damnificados del mismo. De la misma manera, la exención de impuestos
tasas y contribuciones de bienes importados solamente procederá sobre aquellos
que estén destinados a conjurar la crisis y que sean efectivamente ubicados en
la zona como activos fijos, generadores de renta.”
En
seguida se refiere la experta a los distintos beneficios consagrados, en los
mismos términos que consagra el decreto, agregando que algunos de los artículos
de ese ordenamiento fueron modificados y en otros casos derogados por el
decreto 350 de 1999.
3. El presidente de la Federación Nacional
de Comerciantes FENALCO, señala que las medidas adoptadas se adecuan en su
esencia a la situación de emergencia, pero considera “inconveniente que el
decreto 258 haya privilegiado, tanto en el término de vigencia de la exención
de renta como en los porcentajes de la misma, a las empresas nuevas que se
establezcan en la zona frente a las que desarrollaban su actividad y perdieron
como consecuencia del terremoto las condiciones normales y necesarias para su
ejercicio; más aún en el caso del comercio que no sólo sufrió los daños
estructurales causados por el terremoto, sino que también fue víctima de los
posteriores saqueos y actos de vandalismo, perdiendo no sólo sus activos fijos
sino sus inventarios.” Por consiguiente, dice que “no es ecuánime que
mientras que a las nuevas empresas se les conceden beneficios en renta por los
años gravables de 1999 y 2000 consistentes en exenciones del 70% en Quindío y
del 30% en los demás municipios afectados; las empresas preexistentes sólo
puedan acceder por el año 1999 a una limitada exención en renta del 60% en
Quindío y del 20% en los restantes municipios afectados, como puede apreciarse
en lo dispuesto en los artículos 6 y 8 del mismo”, lo cual en su
criterio, constituye una clara violación del artículo 13 de la Constitución,
pues las empresas preexistentes deben tener iguales o incluso superiores
beneficios que las nuevas que se establezcan.
También
sostiene que la definición de las PYMES para efectos del beneficio de renta
contenido en los artículos 7 y 8 del decreto, que son aquéllas que cuentan con
un patrimonio bruto inferior a ochocientos millones de pesos y no más de 20
trabajadores, “es contradictoria con la reactivación económica y la generación
de empleo en la zona. En efecto, al exigir que las pequeñas y medianas empresas
cumplan conjunta y no alternativamente los dos requisitos mencionados ocasiona
un inconveniente para aquellas empresas que teniendo un patrimonio modesto
ocupan más de 20 trabajadores, lo que en últimas trae como consecuencia un
desestímulo a la generación de empleo por parte de las nuevas PYMES, quienes
corren el riesgo de perder el beneficio tributario al brindar mayor número de
empleos en la zona.”
Finalmente, agrega
que dentro de las grandes empresas que se constituyan en la zona afectada por
el terremoto, según el artículo 6 del decreto, no tienen derecho a la exención
de renta las que tengan por objeto desarrollar actividades comerciales, “circunstancia
que no comparte el gremio pues apareja un tratamiento discriminatorio del
comercio en relación con las demás actividades comerciales.” La
actividad comercial, dice, ha sido objeto de reconocimiento y protección
constitucional en el artículo 333 de la Carta y “al no contemplarse ésta
dentro del listado de actividades respecto de las cuales procede el beneficio
de renta previsto en el artículo 7, se desconoce el potencial inherente a esta
actividad como generadora de empleo, infraestructura y progreso; función que se
evidencia aún más si se tiene en cuenta que el sector comercio y servicios
alcanza una participación del 50.8% del PIB y se ha erigido en uno de los
mayores empleadores al aportar el 26% del total del empleo nacional, según la
cuenta de hogares del DANE de 1988 (......), la exclusión del comercio comporta
un tratamiento discriminatorio que no se adecua al principio de igualdad
previsto por el artículo 13 constitucional.”
4. El Director del Departamento Nacional
de Planeación señala que dada la grave situación presentada con ocasión del
terremoto ocurrido el 25 de enero pasado, y estando “conscientes de la
situación fiscal de la Nación, se hace indispensable la canalización de
recursos privados a la reconstrucción de la zona mediante beneficios
tributarios”, los cuales se describen en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del
decreto objeto de revisión. También se adoptan medidas destinadas a recuperar
la actividad productiva, “a través de la promoción de instalación de
empresas nuevas y el apoyo a las empresas que existían antes de la calamidad y
que tenían residencia en alguno de los municipios afectados”, como
aparece en los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 del mismo ordenamiento y se establecen
beneficios tributarios para quienes colaboren en esos planes (arts. 13, 14, 15,
16 y 17 ib). “Para la reconstrucción del tejido social y de la base económica,
es necesario una política de generación de empleo permanente que estimule al
sector privado de la región a vincular nuevo personal a cambio de descuentos
tributarios. Es así como se crean beneficios en materia de impuestos (arts. 11
y 12) y de contribuciones parafiscales (art. 18)”
De otra parte, dice
que el Gobierno Nacional consciente de la situación de fragilidad en que
quedaron las entidades territoriales afectadas con el sismo, decidió “implementar
medidas presupuestales tendientes a reducir el impacto negativo de esta
situación en sus ingresos tributarios de los próximos dos años, y de este modo,
permitirles que puedan continuar cumpliendo con sus funciones y atender
oportunamente las necesidades de sus habitantes, o de lo contrario estas
entidades se verán impedidas para cumplir sus obligaciones por condiciones estructuralmente
críticas en materia fiscal”, lo cual justifica lo dispuesto en los
artículos 21 y 22 .
Finalmente, se
refiere a las medidas adoptadas en los artículos 25 a 30 para concluir que “las
medidas tomadas por el Gobierno Nacional están destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y, por lo mismo, no
existe una sola disposición que no se refiera a  materias que no tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia.”
5. El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario se refiere a las medidas tributarias contenidas en el decreto
sujeto a revisión, las que en su gran mayoría “están encaminadas a modificar
algunos aspectos, temporalmente, del régimen ordinario de ciertos impuestos.
Claramente, no se establecen nuevos tributos. En su conjunto, como lo indican
los considerandos del decreto, se buscan utilizar ciertas minoraciones del
impuesto de renta y complementarios, ciertas exoneraciones del mismo y del
impuesto sobre las ventas, para que con tales incentivos o premios fiscales que
minoran la carga tributaria de los contribuyentes, se reorienten recursos
económicos que irriguen la zona afectada, estimulando las donaciones, ya que se
requieren bienes y dinero en la zona, a favor de quienes perdieron los suyos
por causa de la naturaleza y estimulando la creación de empresas para absorber
mano de obra y generar empleo, como instrumentos que incidan en la desocupación
y en las rentas de los habitantes de las zonas afectadas. Tampoco se le está
cambiando la destinación a los impuestos pues éstos se transfieren para
favorecer a los habitantes y a las entidades territoriales determinadas en los decretos
de emergencia que, en buena parte, es la intención de este mismo régimen
excepcional. Bajo esta perspectiva, es un sacrificio fiscal que encuentra
justificación en el hecho mismo del terremoto.”
No obstante lo
anterior, el Instituto hace algunas observaciones en relación con la
constitucionalidad de varias disposiciones del decreto a las cuales se hará
referencia en las consideraciones que hará la Corte.
IV. INTERVENCION DEL MINISTRO DE HACIENDA
Y CREDITO PUBLICO
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público, actuando por medio de apoderado,
intervino en este proceso, para solicitar a la Corte que declare exequible en
su totalidad el decreto 258/99, objeto de revisión. Son estos algunos de los
argumentos que se exponen como fundamento de esa petición:
-
Después de señalar que el decreto cumple con la exigencias formales
establecidas en la Constitución y guarda la debida conexidad con las causas que
originaron la declaración de la emergencia económica, social y ecológica,
expresa que los beneficios tributarios que en dicho ordenamiento se consagran
cumplen con lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, “dada la
condición económica y física en que se encuentran las personas naturales y
jurídicas de la zona afectada....buscando así atenuar o reparar los males que
sufrieron en lo económico, lo familiar y social. Ello resulta ser una clara
aplicación del principio de solidaridad y del derecho a la igualdad... La
situación en la que se encuentra la población afectada por la catástrofe es, no
solo desigual sino, adicionalmente, de desprotección evidente y así quedó
consignado en la evaluación de las implicaciones del sismo y sus réplicas.”
- Los beneficios
para los donantes “incentivan los procesos de participación solidaria,
otorgando un aliciente adicional representativo (...), si el sistema tributario
debe someterse a los principios de equidad, eficiencia y justicia, es apenas
acertado que una situación que entraña, simplemente la recuperación gradual de
un siniestro no resulte gravada.”
- El
límite a los beneficios encuentra justificación en el hecho de que éstos “fueron
concebidos dentro del esquema de un menor recaudo por parte del Estado no de
una erogación directa del mismo.”
- El
legislador de excepción consideró de la mayor importancia “entrar a adoptar
un sistema tendiente al fortalecimiento institucional por vía financiera. Las
proyecciones indican que en este año se verán afectadas, considerablemente, las
entidades territoriales del área del siniestro. Para este efecto, basta tener
en cuenta que tributos como el predial unificado e industria y comercio han
sufrido una sensible mella. Por una parte el sujeto pasivo del tributo no tiene
cómo hacer frente a esta clase de obligaciones; y de otro lado, el hecho
generador y la base gravable en el impuesto predial se confronta a un bien
destruido que ya ni siquiera sirve de techo para una familia ni tiene el valor
catastral por el cual fue declarada en la vigencia anterior. Lo que sucede con
el impuesto de industria y comercio es más palmario: simplemente no se produce
el hecho generador pues los negocios que han sido destruidos o que, por
diversas circunstancias no pueden continuar funcionando por un determinado
tiempo, no continúan su actividad (...), consciente de lo anterior, el
legislador de excepción dispuso el traslado de recursos del presupuesto
nacional hacia las entidades territoriales afectadas tomando en cuenta lo
recaudado por ingresos propios en 1998”, cuya finalidad es solventar una
situación de emergencia. Sin embargo, el Gobernador y la asamblea “están en la
posibilidad de desistir de ese apoyo o de mermarlo, en desarrollo de la
antedicha autonomía, o de someter las condiciones allí previstas sin que, en todo
caso, la misma se vea constreñida.”
-
Finalmente, señala que se han respetado los derechos sociales de los
trabajadores, pues la declaración de emergencia “no puede servir de prurito
para que sea la población asalariada, que en general se encuentra en una
debilidad manifiesta, quien debe soportar el peso de las medidas que se adopten”.
De ahí que en el decreto que se revisa no sólo se respeta ese límite, “sino
que, antes bien, contiene disposiciones propiciatorias que indirectamente
repercuten favorablemente en el trabajo ya que viabiliza la posibilidad de
utilizar el recurso humano e integrarlo a la economía en una fase histórica en
donde existe una fuerte tendencia a marginar a gruesos sectores de la población
del proceso productivo.”
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible el
decreto 258 de 1999, objeto de revisión, con excepción de los artículos 13 y 23
inciso primero que son inconstitucionales. Los argumentos que expone dicho
funcionario para fundamentar su petición son los que se resumen en seguida:
- En
primer término se refiere el concepto a los requisitos formales y de conexidad
de las medidas adoptadas con los hechos que dieron origen a la declaratoria del
estado de excepción, para concluir que éstos se cumplieron a cabalidad, con
excepción del artículo 13, puesto que todas las demás disposiciones están
dirigidas a conceder “beneficios a quienes se vieron afectados por un
desastre natural o procuran dinamizar la economía de la zona afectada, pero,
las medidas deben ser objetivas y razonables de tal manera que no termine
pervirtiendo la regla de justicia, tratando en igual forma a quienes se
encuentren en condiciones diferentes.”
-
En
cuanto al artículo 13 del ordenamiento citado, el Procurador dice que debe
declararse inexequible por las mismas razones que tuvo la Corte para retirar
del ordenamiento jurídico el decreto 1265 de 1994, esto es, falta de conexidad
con la emergencia económica, pues pueden resultar favorecidas con esta norma
personas que no resultaron afectadas en sus bienes. “No puede la
compensación ser un llamado al incumplimiento de las obligaciones fiscales por
parte de quienes están en condiciones de atenderlas, pues esto desequilibra la
equidad de las cargas públicas.”
- El
artículo 23, según el Procurador, también debe declararse inconstitucional “en
tanto que sujeta el beneficio de la compensación a favor de los municipios y
departamentos afectados, a la condición de que éstos renuncien a su autonomía
con respecto a la administración de sus recursos y a determinar su
estructura”, lo cual vulnera los artículos 1, 209, 228, 298, 300, 305, 311,
313 y 315 de la Carta, pues “Si bien el legislador puede condicionar el
empleo de esos recursos en los municipios afectados, con el fin de garantizar
el principio de equidad y coordinación y lograr los fines que justificaron la
declaratoria del estado de emergencia, no puede despojar a las autoridades
departamentales y municipales de sus facultades constitucionales, especialmente
las consagradas en los artículos 300-7, 313-6 superiores, los cuales atribuyen
a las Asambleas y a los Concejos, la función de determinar la estructura
administrativa de la entidad territorial y la escala de remuneración correspondiente
a sus distintas categorías de empleo. Así como también los artículos 305-7 y
315-7, los cuales facultan a los Gobernadores y Alcaldes para crear, suprimir o
fusionar los empleos de sus dependencias.”
- En cuanto a las
donaciones que se hagan en favor de los damnificados señala que éstas “deben
ser útiles y contribuir efectivamente a las necesidades de la región
afectada...... ni el legislador ni mucho menos las entidades que reciban
donaciones orientadas a conjurar los efectos de ese desastre natural, podrán
modificar el fin para el cual fueron realizadas, siendo obligación del
gobierno, fiscalizar el manejo y  la inversión de tales recursos”. (art. 62
C.P.)
- En
criterio del Procurador todas las demás disposiciones que conforman el decreto
258/99 son exequibles ya que están destinadas única y exclusivamente a conjurar
la crisis ocasionada con el sismo del 25 de enero de 1999.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Corresponde
a esta corporación ejercer en forma oficiosa el control de constitucionalidad
del decreto enviado para revisión. (art. 241-7 C.P.)
2. Requisitos
formales
El decreto 258  del
11 de febrero de 1999, fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución
Política y en desarrollo de lo dispuesto en el decreto 195 de 1999, adicionado
por el decreto 223 del mismo año, mediante los cuales se declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en los municipios que allí se indica,
pertenecientes a los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y
Valle del Cauca, con el fin de “conjurar y evitar la extensión de los
efectos de la crisis producida como consecuencia de la calamidad pública”,
ocurrida por el terremoto producido el 25 de enero pasado en esa zona, los
cuales fueron examinados por esta corporación y declarados exequibles, según
consta en las sentencias C-216[1]
y C-220[2]
del 14 de abril de 1999.
El
ordenamiento que se revisa cumple con las exigencias formales establecidas en
el artículo 215 de la Constitución y en la ley 137 de 1994, estatutaria de los
estados de excepción,  puesto que se encuentra firmado por el Presidente de la
República y todos los ministros del despacho (16), está debidamente motivado y
se expidió dentro del límite temporal fijado en el decreto 195 de 1999 mediante
el cual se declaró la emergencia económica, el cual empezó a correr a partir de
la vigencia del decreto (30 de enero de 1999) hasta las veinticuatro horas del
día 27 de febrero del mismo año.
No hay entonces
reparo de constitucionalidad por este aspecto.
3. Conexidad
De
acuerdo con el artículo 215 de la Constitución y la ley estatutaria de los
estados de excepción, los decretos legislativos que se expidan en desarrollo de
la emergencia econòmica, social y ecológica, deben guardar la debida relación
de conexidad con las causas que dieron origen a la declaración de ese estado y
dirigirse a conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos.
El
decreto objeto de revisión, cumple con este requisito constitucional pues sus
normas están destinadas exclusivamente a lograr la reconstrucción, recuperación
y reactivación econòmica, laboral y social de los municipios afectados por el
terremoto. De ahí que en él se adopten medidas relacionadas con asuntos
atinentes a las donaciones que se reciban, incentivos para la instalación de
empresas que desarrollen actividades agrícolas, ganaderas, industriales, de
construcción, de exportación de bienes muebles producidos en esos municipios,
etc, creación de estímulos para quienes generen empleo, beneficios tributarios
para las personas que ejecuten alguna de esas actividades, modificación de los plazos
para el pago de las obligaciones tributarias que debían realizar los habitantes
de esa zona, reducción temporal del valor de los aportes al Sena para las
empresas ubicadas en dicho territorio, compensación fiscal para las entidades
territoriales afectadas con el sismo, regulación de algunos aspectos relativos
al pago de seguros de terremoto, exclusión del pago del IVA para casas
prefabricadas que se instalen en la zona, entre otras.
Es
tan evidente la situación de deterioro y destrucción en que quedaron los
municipios en donde se produjo el terremoto del 25 de enero pasado, que las
medidas ordinarias resultaban insuficientes para lograr su recuperación y
rehabilitación, lo que motivó la declaración del estado excepcional contenido
en el artículo 215 del Estatuto Supremo. En consecuencia, todas aquellas
disposiciones encaminadas a afrontar la crisis mediante la atención de las
necesidades básicas de las personas afectadas y la adopción de mecanismos o
instrumentos para lograr la reconstrucción y el desarrollo económico, laboral,
social y ecológico de los municipios en donde se produjo el fenómeno, en
principio, resultan acordes con el ordenamiento constitucional.
Sin
embargo, ello no significa que todas las normas contenidas en el decreto
materia de revisión, por ese simple hecho, sean constitucionales en su
contenido, pues a esta conclusión solamente se puede llegar cuando se hayan
analizado cada una de ellas lo cual se hará en el punto siguiente.
4. Examen
material de las disposiciones del decreto objeto de revisión.
4.1 Aclaración
Previa
Algunas
disposiciones del decreto 258/99, objeto de revisión, fueron modificadas y
otras derogadas por el decreto 350/99; sin embargo, ello no es óbice para que
la Corte emita pronunciamiento de fondo sobre las primeramente citadas, pues de
acuerdo con el artículo 241-7 del estatuto supremo, a esta corporación le
corresponde ejercer control oficioso de constitucionalidad sobre todos los
decretos legislativos que expida el Presidente de la República, en desarrollo
de los estados de excepción contenidos en los artículos 212, 213 y 215, dentro
de los cuales se encuentra el de emergencia económica, social y ecológica. En
consecuencia, es su deber examinar todos y cada uno de los preceptos que los
integran y, por tanto, no puede declararse inhibida para conocer de ninguna de
sus normas así éstas ya hayan perdido vigencia.
Ante
esta circunstancia, no es posible acceder a la petición hecha por el Procurador
General de la Nación, sobre la declaración de inhibición de los artículos 16 y
17 del decreto 258/99.
4.2. Donaciones
(arts. 1, 2, 3 y 4)
4.2.1 Contenido
de las disposiciones
En
los artículos 1, 2, 3 y 4 del decreto, objeto de control, se consagran
descuentos tributarios para quienes realicen donaciones, se señalan los
requisitos que deben cumplir los donantes para obtener tales descuentos, las
entidades autorizadas para recibir las donaciones y la exención de impuestos,
tasas y contribuciones para las donaciones que provengan del exterior, como se
verá en seguida.
- En el artículo 1
se establece que los contribuyentes del impuesto de renta y complementarios que
realicen donaciones a las entidades autorizadas para recibirlas, tendrán
derecho a un descuento tributario equivalente al setenta por ciento (70%) del
valor de los bienes donados, sin que en ningún caso exceda del cuarenta (40%)
por ciento del impuesto neto de renta del mismo ejercicio, determinado antes de
restar el descuento tributario consagrado en esta norma, siempre y cuando la
donación esté destinada, en forma exclusiva, a recuperar la actividad
productiva, el fortalecimiento institucional y financiero, la atención de las
necesidades básicas de las personas afectadas con el terremoto y lograr la
reconstrucción, desarrollo y rehabilitación de los municipios destruidos por el
sismo.
Las
donaciones pueden ser realizadas en dinero o en especie, diferente de acciones,
aportes o cuotas de interés social o derechos fiduciarios.
Para
que las donaciones den derecho al beneficio antes señalado deben haber sido
expresamente aceptadas por una de las entidades autorizadas para recibirlas, la
cual expedirá una certificación en su condición de entidad receptora.
Cuando
se trate de la donación de bienes inmuebles, el beneficio sólo será procedente
cuando el bien se encuentre ubicado en cualquiera de los municipios afectados
por el terremoto, enunciados en los decretos 195 y 223 de 1999. Además, debe
ser útil para cumplir los fines consagrados en el inciso primero de este mismo
artículo y encontrarse libres de demandas, embargos, pleitos pendientes,
contingencias, limitaciones impuestas por los planes de ordenamiento
territorial y cualquier otro gravamen.
Para
efectos de determinar el monto del descuento se señala que el valor de los
bienes muebles donados es el de su costo fiscal. Y para los inmuebles, el valor
menor entre el costo fiscal vigente y el avalúo que se realice, de acuerdo con
el procedimiento que determine el Gobierno Nacional.
Las
Cámaras de Comercio con cargo a sus recursos privados (propio patrimonio,
derechos de afiliación y de noticia mercantil) pueden realizar donaciones e
inversiones para la recuperación de la zona afectada con el terremoto, para lo
cual se les permite modificar sus respectivos presupuestos.
- En el artículo 2
se señalan las entidades receptoras de las donaciones, a saber: el Fondo para
la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero y las entidades
oficiales o los fondos públicos que determine en forma expresa el Gobierno
Nacional. Dichas donaciones pueden ser recibidas para integrarlas al patrimonio
de tales entes o para administrarlas cuando estén destinadas a la comunidad, en
ambos casos para cumplir los fines previstos en el inciso primero del artículo
primero del decreto, que se revisa.
Los
bienes recibidos en donación pueden ser manejados a través de contratos
celebrados con entidades fiduciarias, para lo cual el Fondo para la
Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, las entidades oficiales y los
fondos públicos autorizados por el Gobierno Nacional celebrarán contratos de
fiducia mercantil y de encargo fiduciario, sin sujeción a la ley 80 de 1993 y a
sus disposiciones complementarias.
- En el artículo 3
se fijan los requisitos que deben cumplir los donantes para obtener el
descuento tributario antes señalado, a saber:
1.
Que la entidad receptora de la donación haya sido autorizada en forma expresa
por el Gobierno Nacional para la recepción y/o inversión de los recursos
donados.
2.
Que la entidad receptora expida una certificación en donde conste: el lugar y
fecha en que se realizó la donación, la descripción general de los bienes
donados, el valor de la donación, de conformidad con la constancia que expida
la entidad que la recibe o el avalúo que al efecto se haya realizado, los
apellidos y nombres o razón social y número de identificación tributaria (NIT)
de la persona jurídica o natural que efectúa la donación, la manifestación
expresa sobre la destinación de la donación, en forma exclusiva, a los fines
contemplados en el inciso primero del artículo 1 del decreto y que la entidad
receptora ha celebrado un convenio para el efecto con el Fondo para la
Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero.
- En el artículo 4
se establece que las donaciones provenientes del exterior en dinero o en
especie, que tengan como destino exclusivo, los fines contemplados en el inciso
primero del artículo 1 del decreto, están exentas de toda clase de impuestos,
tasas o contribuciones de carácter nacional, siempre y cuando sean realizadas
al Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero o a las
entidades oficiales o fondos públicos autorizados para ello. Estas exenciones
solo proceden durante los años 1999 y 2000, sin perjuicio de lo establecido en
Tratados Internacionales.
4.2.2 Análisis
constitucional
Pues
bien: dado que las donaciones tanto en dinero como en especie se constituyen en
uno de los mecanismos más utilizados y eficaces de ayuda para las personas
damnificadas por el terremoto, en desarrollo del principio de solidaridad, el
Gobierno señaló en las normas hasta aquí reseñadas, los organismos encargados
de recibirlas y la forma de manejarlas. Igualmente creó una serie de estímulos
tributarios para quienes las realicen tales como descuentos para los
contribuyentes del impuesto de renta y complementarios, exención de impuestos,
tasas y contribuciones para las donaciones que provengan del exterior y fijó
los requisitos que deben cumplir los donantes con el fin de obtener dichos beneficios
tributarios, preceptos que no vulneran mandato constitucional alguno. Sin
embargo, considera la Corte importante hacer algunas precisiones en relación
con lo dispuesto en el artículo segundo, que establece que las donaciones deben
efectuarse al Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje
Cafetero, a las entidades oficiales o a los fondos públicos que determine el
Gobierno, “quienes las podrán recibir para integrarlas a su patrimonio o
para administrarlas cuando estén destinadas a la comunidad”, en
ambos casos, para cumplir los fines señalados en el mismo ordenamiento.
La
integración de las donaciones al patrimonio de los organismos señalados si no
fueron expresamente asignadas por el donante a tales entidades, podría vulnerar
el artículo 62 del estatuto superior, puesto que se estaría desconociendo la
voluntad de los donantes, la cual no puede ser variada por el legislador
ordinario y, mucho menos, por el extraordinario.
En
efecto: dicha disposición constitucional prescribe:
“El destino
de las donaciones intervivos o testamentarias, hechas conforme a la ley para
fines de interés social, no podrá ser variado ni modificado por el legislador,
a menos que el objeto de la donación desaparezca. En este caso, la ley asignará
el patrimonio respectivo a un fin similar.
El Gobierno
fiscalizará el manejo y la inversión de tales donaciones.”
Si
los elementos donados (dinero o bienes muebles o inmuebles) ingresan al
patrimonio de los entes públicos señalados en la norma que se revisa, sin ser ésta
la voluntad expresa de los donantes, éllos necesariamente, entran a formar
parte de los bienes de la respectiva entidad o del presupuesto general de la
Nación y, por consiguiente, podrían ser utilizados para fines diferentes al
querido por los donantes.
La
finalidad perseguida por los donantes ante la tragedia ocurrida en el eje
cafetero es clara y contundente: ayudar a las personas afectadas con el
terremoto para que puedan atender sus necesidades básicas. Entonces, no se
entendería cómo el legislador de excepción pueda desconocer esa orden y
autorizar que los elementos donados ingresen al patrimonio de los entes
públicos indicados, desviando de esta manera la voluntad de los donantes, en el
evento de que éstos no hubieran indicado expresamente el deseo de hacerlas en
pro de esas entidades públicas.
Esta
la razón para que en el decreto 197/99, mediante el cual se creó el, hoy
denominado Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero,
cuyo objeto es “la financiación y realización de las actividades necesarias
para la reconstrucción económica, social y ecológica de la región del eje
cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999”, el cual
fue revisado por esta Corte y declarado exequible, salvo algunos aspectos que
no se relacionan con este punto, haya incluido en el artículo 5-3 como parte de
su patrimonio “las donaciones que reciba para sí”
y en el parágrafo segundo del mismo haya señalado: “El Fondo podrá
administrar recursos privados provenientes de donaciones con destino a
terceros relacionadas con el desastre, los cuales no formarán parte
de su patrimonio ni del presupuesto general de la Nación y, por
tanto, su manejo o inversión no estarán sujetos a las normas que regulan la
ejecución del presupuesto público. Tales recursos se manejarán contablemente en
cuenta separada.” (Lo resaltado es de la Corte)
En consecuencia, la
Corte declarará exequible, en forma condicionada, el artículo 2º. del
ordenamiento que se revisa, bajo el entendimiento de que las donaciones pueden
ingresar al patrimonio de entidades públicas, si ésta es la voluntad expresa
del donante, y siempre y cuando se utilicen con el fin de atender las
necesidades básicas de las personas afectadas por el sismo, o se dirijan a
cumplir una de las actividades señaladas en el artículo 1º. del mismo decreto.
Si no es así, tales entes única y exclusivamente pueden actuar como receptores
de las donaciones con el fin de administrarlas en favor de la comunidad
afectada con el terremoto. No sobra insistir en que, en ambos casos, debe
respetarse la finalidad antes señalada
De
otra parte, es pertinente agregar que las donaciones son una manera de ejercer
el principio de solidaridad y, por tanto, corresponde al Gobierno en relación
con las destinadas a la comunidad afectada con la catástrofe ocurrida, servir
de garante de la voluntad de los donantes y fiscalizar su manejo e inversión,
como lo ordena el artículo 62 del ordenamiento constitucional.
4.3 Ingreso no
constitutivo de renta y ganancia ocasional (art. 5)
4.3.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 5 se establece que los bienes que se entreguen por las entidades
receptoras a las personas afectadas por el terremoto, que figuren en el censo
respectivo, se consideran un ingreso no constitutivo de renta o ganancia
ocasional  y no se encuentran sometidos a retención en la fuente, hasta por un
valor máximo equivalente a ochenta (80) salarios mínimos mensuales vigentes a
la fecha de cada transferencia, durante los años fiscales de 1999 y 2000; sin
perjuicio de las disposiciones del Estatuto Tributario aplicables a las
entidades sin ánimo de lucro.
Esta
disposición fue modificada por el artículo 9 del decreto 350 de 1999.
4.3.2 Análisis
constitucional
Las
medidas que en dicho precepto se adoptan están destinadas a aliviar la
situación tributaria de las personas afectadas con la catástrofe ocurrida,
dando aplicación a los principios de justicia y equidad, pues si los bienes de
su propiedad en algunos casos fueron destruidos totalmente, y en otros gravemente
averiados, resulta apenas obvio que los que les sean entregados por las
entidades receptoras de las donaciones no deban constituir renta y mucho menos
ganancia ocasional, por que esos bienes no vienen a incrementar su patrimonio
sino a reemplazarlo. Entonces, resulta congruente que tales donaciones tampoco
sean objeto de retención en la fuente.
La
norma bajo examen no vulnera ningún canon del ordenamiento superior y, por
tanto, será declarada exequible.
4.4
Exención del impuesto a la renta y complementarios en la parte correspondiente
a utilidades obtenidas, para quienes desarrollen ciertas actividades en los
municipios afectados por el terremoto (arts. 6, 7 y 8)
4.4.1 Contenido
de las disposiciones
- En
el artículo 6 se contempla que las personas jurídicas, distintas de las
señaladas en el artículo siguiente, que desde la fecha de vigencia del presente
decreto y a más tardar el 30 de junio del 2000, se constituyan y localicen
físicamente en la jurisdicción de los municipios afectados por el terremoto,
cuyo objeto social exclusivo sea desarrollar en la zona afectada cualquiera de
las siguientes actividades: agrícolas, ganaderas, industriales, de
construcción, de exportación de bienes corporales muebles producidos en la zona
afectada, mineras que no se relacionen con la exploración o explotación de
hidrocarburos, de servicios públicos domiciliarios y actividades
complementarias, de servicios turísticos, educativos, de procesamiento de
datos, de programas de desarrollo tecnológico aprobado por Colciencias o de
atención a la salud, estarán exentas del impuesto de renta y complementarios
por los períodos gravables de 1999 y 2000, en la parte de las utilidades
obtenidas por el desarrollo de las actividades mencionadas en dichos
municipios, así: para los municipios del departamento del Quindío setenta por
ciento (70%) y para los demás municipios treinta por ciento (30%).
También
se establece que no se consideran nuevas empresas las ya constituidas y que
sean objeto de reforma estatutaria para cambio de nombre, de domicilio, de
propietarios, escisión, o fusión con otras empresas.
En el
parágrafo de este mismo artículo se consagra que las personas jurídicas se
considerarán constituidas a partir de la fecha de la respectiva escritura
pública.
- El
artículo 7 prescribe que las personas jurídicas que se califiquen como pequeñas
y medianas empresas, que a partir de la fecha de vigencia de este decreto y a
más tardar el 30 de junio del 2000, se constituyan y localicen físicamente en
la jurisdicción de los municipios afectados por el terremoto, cuyo objeto
social exclusivo sea desarrollar las mismas actividades indicadas en el
artículo anterior, están exentas del impuesto de renta y complementarios por
los períodos gravables de 1999 y 2000, en la parte de las utilidades obtenidas
por el desarrollo de las actividades mencionadas en dichos municipios, así:
para los municipios del departamento del Quindío ochenta por ciento (80%) y
para los demás municipios cincuenta por ciento (50%).
Igualmente,
se aclara que no se consideran nuevas empresas las ya constituidas y que sean
objeto de reforma estatutaria para cambio de nombre, domicilio o de
propietarios, escisión o fusión con otras empresas.
También
se dispone que para estos efectos son pequeñas y medianas empresas las que
tienen un patrimonio bruto inferior a ochocientos (800) millones de pesos y un
número máximo de veinte (20) trabajadores. Si tales empresas no cumplen con la
totalidad de los requisitos exigidos, el beneficio sólo será procedente en el
porcentaje que corresponda, en los términos señalados en el artículo anterior.
En el
parágrafo 1 se establece que las actividades comerciales están exentas, siempre
y cuando se refieran a bienes corporales muebles producidos en los municipios
afectados por el terremoto, que se expendan al detal y su entrega física se
produzca en la jurisdicción de esos municipios. Advierte la Corte que este
parágrafo fue modificado por el artículo 1 del decreto 350 de 1999.
En el
parágrafo 2 se consagra que las personas jurídicas se consideran constituidas a
partir de la fecha de la respectiva escritura pública. Y en el parágrafo 3 que
durante los años 1999 y 2000 el Gobierno Nacional podrá establecer tarifas
diferenciales para los actos de matrícula e inscripción mercantil de las nuevas
empresas a que se refiere este artículo y el anterior.
- En
el artículo 8 se establece que lo dispuesto en los artículos anteriores es
aplicable exclusivamente al año fiscal de 1999, para aquellas empresas que sean
personas jurídicas y, que para el 25 de enero, fecha en que ocurrió el
terremoto, se encontraban constituidas jurídicamente y localizadas físicamente
en la jurisdicción de los municipios afectados con esta catástrofe, siempre y
cuando, tales empresas demuestren, en la forma que señale el reglamento, que
reanudaron las actividades económicas que venían desarrollando a la fecha del
desastre, a más tardar el 31 de diciembre de 1999, en la jurisdicción de los
municipios a los que se ha hecho referencia. Para tales efectos el
contribuyente deberá informar a la Administración de Impuestos y Aduanas
Nacionales de su jurisdicción, la fecha de reiniciación de actividades.
En el
caso de pequeñas y medianas empresas, el porcentaje de exención es éste: para
las empresas que desarrollen actividades en los municipios del departamento del
Quindío ochenta por ciento (80%) y en los demás municipios el sesenta por
ciento (60%)
Para
las demás empresas el porcentaje de exención es éste, para las que desarrollen
actividades en los municipios del Quindío sesenta por ciento (60%) y en otros
municipios veinte por ciento (20%).
En el
parágrafo de tal artículo se señala que para tener derecho a las exenciones
consagradas en los artículos 6, 7 y 8 de este decreto, las empresas deberán
acreditar que sus activos representados en inmuebles, maquinaria y equipo, se
encuentran amparados por un seguro contra terremoto. Igualmente, se dispone que
los seguros de terremoto sobre bienes inmuebles ubicados en los municipios
afectados por el terremoto no causarán impuesto a las ventas durante los años
1999 y 2000.
Cabe
resaltar que los artículos reseñados (6, 7 y 8) fueron modificados por los
artículos 2, 3 y 4 del decreto 350 de 1999.
4.4.2 Análisis
constitucional
Durante
el estado de emergencia económica, social y ecológica el Presidente de la
República cuenta con atribuciones constitucionales (art. 215) para establecer,
en forma transitoria, nuevos tributos o modificar los existentes. Tales medidas
dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso de la República, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente. Por consiguiente, bien podía el legislador de excepción establecer
exenciones de impuestos, siempre y cuando con ello no infrinja otros preceptos
del estatuto superior.
La
exención del impuesto de renta y complementarios para las personas jurídicas
que se localicen en las zonas afectadas por el sismo y desarrollen alguna de
las actividades enunciadas en las normas antes descritas, todas ellas
encaminadas a reactivar la economía, reconstruir y rehabilitar los municipios
devastados, viene a acrecentar los beneficios tributarios instituidos por el
legislador extraordinario para contrarrestar la crisis producida en el eje
cafetero e impedir la extensión de sus efectos.
Dicha
exención respeta lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución, que
prohibe al legislador conceder exenciones sobre impuestos de propiedad de las
entidades territoriales. El impuesto de renta y complementarios, como se
recordará, es un tributo de carácter nacional y, por tanto, no pertenece a
dichos entes.
No
obstante advierte la Corte que la consagración de los beneficios señalados en
los artículos 6 y 7 del decreto que se revisa, esto es, la exención de un
porcentaje del impuesto de renta y complementarios, en la parte de las
utilidades obtenidas, en favor única y exclusivamente de las personas jurídicas
–empresas grandes, pequeñas y medianas- viola flagrantemente el
principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución, puesto
que se crea una discriminación odiosa y reprochable frente a las personas
naturales que ejercen las mismas actividades y cumplen los mismos requisitos
exigidos para obtener tal prerrogativa. Exclusión que, en criterio de la Corte,
no encuentra ninguna justificación, pues si de lo que se trata es de reactivar
la economía fomentando el ejercicio de ciertas actividades en la zona afectada
y la generación de empleo, qué razón puede existir para no incluirlas como
sujetos pasibles de la exención otorgada, si éstas también pueden hacer empresa
sin necesidad de constituirse en personas jurídicas. No se olvide que en aras
de garantizar el principio de igualdad, el legislador está obligado a conceder
idéntico trato a quienes estén en iguales supuestos de hecho.
De
otra parte, en el artículo 6 que consagra la exención del impuesto de renta y
complementarios para las grandes empresas que desarrollen las actividades allí
enunciadas, se omitió incluir dentro de éstas las comerciales las que sí
aparecen en el artículo siguiente (cuyo texto es idéntico), aplicable a las
pequeñas y medianas empresas, lo cual ha podido obedecer a un error
involuntario tal vez de transcripción, pues no es posible admitir, sin lesionar
el principio de igualdad, que las grandes industrias que desarrollen actividades
comerciales en la zona afectada por el terremoto no pueden beneficiarse de
la exención mencionada, mientras que las pequeñas y medianas industrias sí. En
este punto es acertada la intervención del Presidente de Fenalco al cuestionar
dicho precepto por tal motivo.
En
razón de lo anotado, los artículos 6 y 7 se declararán exequibles en forma
condicionada, bajo el entendimiento de que éstos también se aplican a las
personas naturales que cumplan los mismos requisitos allí exigidos para las
personas jurídicas y ejerzan las mismas actividades. Igualmente, ha de
condicionarse también el artículo sexto, en el sentido de incluir dentro de las
actividades que pueden desarrollar tanto las personas jurídicas como las
naturales que deseen beneficiarse con la exención del impuesto de renta y
complementarios, las comerciales.
En
cuanto al artículo 8, dice el Presidente de Fenalco que esta disposición crea
discriminación entre las empresas nuevas y las preexistentes en lo que respecta
al término de vigencia de la exención de renta y los porcentajes de la misma,
violando así el principio de igualdad (art. 13 C.P.). Igualmente, el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario considera que los artículos 6, 7 y 8 consagran
una discriminación injustificada pues, “si lo que se quiere es que los
empresarios respondan a la convocatoria hecha por el Gobierno y realicen un
esfuerzo para canalizar recursos hacia la zona, no se entiende la razón por la cual
se le mejora el beneficio a las pequeñas y medianas empresas o se le restringe
a las que, al momento del terremoto, se encontraban ya constituidas y allí
mismo localizadas. Considera el Instituto que esta arbitraria selección no
consulta el origen y la finalidad de las medidas de recuperar la zona afectada,
a sus gentes y a sus instituciones. No comparte la Corte estos puntos de
vista por las siguientes razones:
A las
nuevas empresas que se instalen en los municipios afectados por el sismo
se les concede una exención del impuesto de renta y complementarios durante los
años de 1999 y 2000 en un porcentaje diferencial para las pequeñas y medianas
equivalente al 80% si se ubican en municipios del departamento del Quindío y
50% para las que lo hagan en los demás municipios del mismo departamento; y
para las grandes empresas de 70% y 30%, respectivamente.
En
cuanto a las empresas que se encontraban localizadas en el momento de la
tragedia en uno de los municipios afectados se les concede una exención del
impuesto de renta y complementarios para el año de 1999, así: para las pequeñas
y medianas industrias 80% si se encontraban ubicadas en los municipios del
departamento del Quindío y 50% para las de los demás municipios del mismo
departamento; y para las grandes industrias 60% y 20%, respectivamente, con la
condición de “que reanudaren las actividades económicas que venían
desarrollando a la fecha del desastre a más tardar el 31 de diciembre de 1999”.
Dicha
distinción encuentra justificación en el hecho de que la instalación de nuevas
empresas en la zonas en las que ocurrió el sismo, implica para el empresario
mayores erogaciones que las que tendrían que hacer quienes ya estaban
funcionando, lo cual se trata de compensar con estas medidas, pues ello implica
comprar o arrendar bienes inmuebles, los cuales, como se ha afirmado, son
bastante escasos en esa jurisdicción, pagar los costos del traslado de
maquinaria y equipo, contratar personal, correr los riesgos de competir en un
mercado que puede ser desconocido, con la posibilidad de obtener bajas
utilidades debido al escaso poder de compra de los habitantes de esos
municipios, dadas las condiciones económicas en que quedaron. Además, se les obliga
a contratar seguros de terremoto que ampare los bienes muebles e inmuebles, sin
los cuales no pueden iniciar labores, y así podrían enunciarse muchas cosas
más. No sucede lo mismo con las empresas que se encontraban localizadas en esos
mismos municipios antes de la tragedia, pues a éstas el Estado les ha otorgado
subsidios para la compra y reconstrucción de bienes inmuebles, créditos a largo
plazo, bajos intereses, y ha creado otros programas para fomentar la
reiniciación de sus actividades económicas, laborales y comerciales. Entonces,
bien podía el legislador de excepción atendiendo a estas consideraciones
establecer un porcentaje de exención del impuesto de renta y complementarios
inferior para las empresas que venían funcionando y superior para las nuevas,
como también concederla solamente por un año.
Es
que ante medidas adoptadas por el legislador de excepción para atender
situaciones de calamidad pública, como la ocurrida el 25 de enero de 1999, el
test de igualdad se torna débil, pues en tales casos se presentan tantas
y tan variadas situaciones que obligan al Gobierno a hacer diferencias entre
grupos iguales, debido a la existencia de circunstancias que en estas ocasiones
justifican esa actuación y son razonables para lograr los propósitos buscados.
Diferenciación que en otros eventos podría ser contraria al principio de
igualdad. Sobre este tema, vale la pena reiterar lo dicho por la Corte en
sentencia anterior.[3]
"Frente a
las diferenciaciones basadas en categorías históricamente ligadas a prácticas
discriminatorias, o donde la Carta consagra cláusulas específicas de igualdad,
o que afectan negativamente a minorías, o que restringen derechos
fundamentales, se considera que los jueces constitucionales deben aplicar un
juicio de igualdad estricto. Conforme a ese "test" de igualdad
fuerte, sólo se podrían considerar admisibles aquellas clasificaciones que
sean  necesarias  para alcanzar objetivos imperiosos para la sociedad y para el
Estado. En cambio, en otros eventos, por ejemplo cuando el Estado regula la
actividad económica, el juicio de igualdad debe ser débil, y por ende, son
legítimas todas aquellas clasificaciones que puedan ser simplemente adecuadas
para alcanzar una finalidad permitida, esto es, no prohibida por el
ordenamiento constitucional. Finalmente, también se considera que en ciertos
campos -como los relativos a las acciones afirmativas- son procedentes las
pruebas intermedias del respeto a la igualdad  por las autoridades, en virtud
de las cuales es legítimo aquel trato diferente que está ligado de manera
sustantiva con la obtención de una finalidad constitucionalmente importante."
Sin
embargo, encuentra la Corte que el artículo 8, objeto de análisis, infringe el
principio de igualdad por motivos distintos a los alegados, específicamente,
por no incluir a las personas naturales como beneficiarias de la
exención del impuesto de renta y complementarios, lo cual fue advertido por el
Gobierno Nacional y corregido en el decreto 350 de 1999, en cuyo artículo 2
modifica el inciso primero de la disposición citada, para incluir a las
personas naturales como sujetos de los mismos beneficios que se conceden a las
personas jurídicas. Lo cual no obsta para que esta corporación declare
exequible en forma condicionada dicho artículo del decreto 258/99, en el
entendido de que los beneficios allí consagrados también se aplican a las
personas naturales que se encuentren en idénticas circunstancias de hecho y
cumplan los mismos requisitos exigidos para las personas jurídicas en la
misma.
Finalmente,
obsérvese que en las normas bajo examen, también se establecen otras
diferenciaciones, a saber: 1. A las pequeñas y medianas empresas (PYMES) se les
concede un porcentaje mayor de exención del impuesto de renta y complementarios
que a las grandes industrias; 2. Las empresas que se ubiquen con posterioridad
a la tragedia o estuvieren localizadas antes de ella en los municipios del
departamento del Quindío tienen derecho a una exención del impuesto de renta y
complementarios superior al que se otorga a las que lo hagan o estén ubicadas
en otros municipios también afectados por el sismo. Este tratamiento distinto
encuentra justificación objetiva y razonable, al dar aplicación en el primer
caso al principio de equidad tributaria, pues las grandes empresas cuentan con
mayor capital y, por tanto, deben tributar más. En el segundo caso, el
epicentro del sismo fue en el municipio de Córdoba, distante 16 kilómetros de
Armenia, de manera que esta ciudad y algunos municipios de ese departamento
fueron los que resultaron más afectados con la catástrofe.
Por
lo razonado, la Corte declarará exequibles en forma condicionada los artículos
6, 7 y 8 del decreto 258/99, tal como se señaló en párrafos precedentes.
4.5
Exención del impuesto sobre la renta por concepto de dividendos y
participaciones (art. 9)
4.5.1
Contenido de la disposición
En el
artículo 9 se establece que los socios o accionistas que reciban dividendos o
participaciones de las sociedades objeto de los beneficios señalados en los
artículos 6, 7 y 8 del mismo decreto, gozarán de la exención del impuesto sobre
la renta por tales dividendos o participaciones, en los mismos porcentajes y
por los mismos períodos allí previstos.
4.5.2 Análisis
constitucional
A
esta disposición le resultan aplicables los mismos argumentos expuestos en el
punto anterior sobre la facultad del legislador de excepción de conceder
exenciones de impuestos, siempre y cuando éstos no pertenezcan a las entidades
territoriales, como es el caso del impuesto de renta que es propiedad de la
Nación, pues en materia de tributos, tal funcionario, está autorizado no sólo
para establecerlos sino también para modificarlos, en forma transitoria, pues
éstos dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso los adopte como permanentes, durante el año siguiente.
El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario opina que este precepto “tiene
sentido dado que, a la luz de las normas del Estatuto Tributario (arts. 48 y
49), quedarían de otra manera gravados los dividendos y participaciones en su
totalidad, con el impuesto de renta”.
No
vulnera entonces, la Constitución el artículo 9 del decreto que se revisa y así
se declarará.
4.6
Sanciones administrativas y penales para quienes obtengan los beneficios
tributarios sin cumplir los requisitos exigidos (art. 10)
4.6.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 10 se establece una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%)
del valor del beneficio obtenido, aplicable a las nuevas empresas personas
jurídicas que se constituyan y se localicen físicamente en la jurisdicción de
los municipios afectados con el terremoto, y a las personas jurídicas
existentes en dicha zona que reanuden actividades dentro de la misma, en caso
de que sin cumplir los requisitos exigidos obtengan los beneficios consagrados
en el decreto que se revisa. Además, se contempla que el contribuyente no podrá
volver a solicitar descuento alguno por el año restante objeto del beneficio.
Dicha sanción no dará lugar a disminución por efecto de la corrección de la
declaración que realice el contribuyente.
Esta
sanción procede sin perjuicio de la responsabilidad penal en que incurra el
representante legal, los socios, contadores o revisores fiscales de la empresa,
por alterar la información contable o los estados financieros para hacer uso
del beneficio fiscal solicitado.
4.6.2 Análisis
constitucional
Con
esta disposición se trata de evitar la comisión de hechos fraudulentos u otros
ilícitos en contra de la Administración tributaria, por parte de quienes sin
tener derecho a ello, por no cumplir las exigencias establecidas en cada caso,
obtengan los beneficios tributarios consagrados en el ordenamiento bajo examen.
El engaño se castiga con multa equivalente al doscientos por ciento del
beneficio obtenido, sin perjuicio de la responsabilidad penal para quienes
hayan alterado la información contable o los estados financieros para hacerse
acreedores a dichos beneficios, lo cual no infringe la Constitución y, por el
contrario, garantiza el principio de transparencia.
No
obstante, es preciso señalar que la imposición de tales sanciones por parte de
las autoridades competentes deberá estar precedida de un debido proceso en el
que se garantice el derecho de defensa de los implicados, la controversia
probatoria y todas los demás derechos establecidos en el artículo 29 del
Estatuto Superior y demás normas aplicables a esta clase de procedimientos.
De
otra parte, es pertinente anotar que si bien las actuaciones de los
particulares en las gestiones que adelanten ante las autoridades públicas gozan
de la presunción de buena fe, según lo prescrito en el artículo 83 de la
Constitución, ello no es obstáculo para que aquéllas impongan las sanciones
previamente establecidas en la ley a las personas que incurran en conductas
fraudulentas o engañosas, con el fin de hacerse acreedores a beneficios a los
que no tienen derecho, en detrimento del fisco nacional.
Dado
que la Corte considera que los beneficios establecidos en los artículos 6, 7 y
8 del ordenamiento que se revisa, deben aplicarse a las personas naturales, es
apenas obvio, que las sanciones también lo sean.
Así
las cosas, el artículo 10 del decreto materia de revisión, será declarado
exequible en forma condicionada, esto es, bajo el entendimiento de que tal
disposición también se aplica a las personas naturales y que en el trámite para
la imposición de la sanción se deberán observar y respetar todas las reglas que
rigen el debido proceso.
4.7 Descuento
tributario por la generación de empleo y requisitos que se deben cumplir para
tener derecho a él (arts. 11 y 12)
4.7.1 Contenido
de las disposiciones
- En el artículo 11
se consagra un descuento tributario por los años gravables de 1999 y 2000, para
los contribuyentes del impuesto sobre la renta, cuyas empresas se encuentren
ubicadas en los municipios afectados por el terremoto, equivalente al cien por
ciento (100%) del monto de los gastos por salarios y prestaciones sociales
cancelados durante el respectivo ejercicio, que correspondan a los nuevos
empleos directos que se generen en forma efectiva en dichos municipios, en su
actividad productora de renta, en relación con el número de empleados que se
encontraban afiliados al sistema general de seguridad social a 31 de diciembre
del año inmediatamente anterior. El monto del descuento no puede ser superior
al cincuenta por ciento (50%) del impuesto neto de renta del respectivo año,
determinado antes de restar el descuento tributario consagrado en esta norma.
Dicho
descuento será procedente anualmente, por los salarios pagados a cada nuevo
trabajador que se vincule durante el ejercicio fiscal y hasta por un monto
máximo, efectivamente recibido como salario por el nuevo trabajador,
equivalente al resultado de multiplicar el número de meses de vinculación, por
el valor de los salarios mínimos legales mensuales vigentes, adicionados con
las prestaciones sociales mínimas de ley.
Por
el año gravable de 1999, el beneficio consagrado en este artículo será
igualmente procedente, en relación con los trabajadores que se vinculen para
ocupar las vacantes producidas con ocasión del desastre, por muerte o porque el
trabajador ha cumplido los requisitos para tener derecho a pensión de
invalidez.
En
los parágrafos 1 y 2 se señala que el descuento tributario a que se ha hecho
alusión no podrá ser solicitado en forma concurrente con el descuento
establecido en el artículo 250 del Estatuto Tributario. Y no se encuentra
sujeto al límite establecido en el inciso segundo del artículo 259 del mismo
ordenamiento.
- El artículo 12 señala los requisitos que
deben reunir quienes deseen acceder a tal beneficio, a saber: - cumplir con
cada una de las obligaciones relacionadas con la seguridad social, por la
totalidad de los trabajadores de la empresa, incluidos los nuevos empleos
generados;  - los trabajadores que se contraten en estos nuevos empleos deberán
estar vinculados por lo menos durante un (1) año calendario.
Los
nuevos trabajadores que vincule el contribuyente por intermedio de empresas
temporales de empleo, no tienen derecho al beneficio establecido.
Las
nuevas empresas que se constituyan durante 1999 podrán gozar del descuento
únicamente por el año gravable del 2000 y siempre y cuando se hubieran
constituido con anterioridad al 1 de julio de 1999.
El
beneficio consagrado en este artículo no será procedente cuando los
trabajadores que se incorporen a los nuevos empleos generados, hayan laborado
durante el año de su contratación, o durante el año inmediatamente anterior, o
en ambos casos, en empresas con las cuales el contribuyente tenga vinculación
económica.
Cuando
la relación laboral con los nuevos trabajadores termine en forma definitiva,
por muerte, renuncia o despido justificado, con anterioridad al vencimiento del
año mínimo de vinculación exigido como requisito para la procedencia del
descuento, el empleador mantendrá el beneficio, siempre y cuando ocupe, sin
solución de continuidad, los puestos que quedaron vacantes por dichos motivos,
y mantenga la vinculación de los nuevos trabajadores como mínimo por el período
restante y se cumplan los demás requisitos exigidos en esta disposición y en el
artículo 11.
Cuando
el año de vinculación de los nuevos trabajadores involucre dos períodos
gravables, el contribuyente tendrá derecho a solicitar el descuento en cada una
de las correspondientes declaraciones, en relación con los salarios y
prestaciones sociales cancelados en el respectivo período a los nuevos
trabajadores, en la forma prevista en el artículo 11 del decreto.
Si
dos o más empresas se fusionan, el incremento de nuevos empleos se establecerá
en relación con el número de trabajadores que se encontraban vinculados a las
empresas fusionadas, a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior.
En
caso de que la administración tributaria determine que no se ha cumplido con el
requisito de la generación efectiva de nuevos empleos directos que sustenten el
descuento solicitado en la respectiva liquidación privada, o cuando establezca
que los nuevos empleados no cumplieron con el tiempo mínimo de vinculación
exigido, el contribuyente no podrá volver a solicitar descuento alguno por este
concepto, y será objeto de una sanción equivalente al doscientos por ciento
(200%) del valor del beneficio improcedente. Sanción que no se disminuirá en
caso de corrección de la declaración que realice el contribuyente.
El
mayor valor de los salarios y prestaciones sociales que se cancelen durante el
ejercicio por los nuevos empleos, que no pueda tratarse como descuento en
virtud del límite previsto en el artículo 11 del decreto, podrá solicitarse
como gasto deducible. En ningún caso, los valores llevados como descuento
podrán tratarse como deducción.
4.7.2 Análisis
constitucional
Estas
disposiciones encuentran claro sustento constitucional pues están destinadas a
lograr la reactivación económica y social de los municipios afectados con el
terremoto, mediante la generación de empleo. A los empleadores que lo hagan se
les concede un descuento tributario para efectos de la declaración de renta y
complementarios equivalente al cien por ciento del monto de los gastos
correspondientes a salarios y prestaciones sociales. El monto del descuento no
puede ser superior al 50% del impuesto neto de renta del respectivo año,
determinado antes de restar el descuento tributario.
Ante
el alto índice de desempleo en el país incentivos de esta naturaleza animan a
los empleadores para que contribuyan con el país y, en este caso, con la
situación de desamparo en que quedaron los damnificados del terremoto.
Como
requisito para la obtención de tal beneficio se exige que las empresas
garanticen la seguridad social y la estabilidad o permanencia del empleado, ya
que la vinculación no puede ser inferior a un año, lo cual es claro desarrollo
del artículo 53 de la Constitución, que los consagra como derechos mínimos
fundamentales de los trabajadores.
No
hay pues reparo de constitucionalidad en estos preceptos por lo que serán
declarados exequibles.
4.8 Renta
presuntiva (art. 13)
4.8.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 13 se señala que para los efectos previstos en el literal b) del
artículo 189 del Estatuto Tributario, se presume que los bienes de las empresas
preexistentes al terremoto y que se encontraban ubicados a 31 de diciembre de
1998 en la zona en que se declaró la emergencia económica, social y ecológica,
fueron afectados por el sismo producido en dicha fecha, en los mismos
porcentajes previstos en los artículos 6 y 7 de este decreto para las
exenciones.
4.8.2 Análisis
constitucional
El
texto del literal b) del artículo 189 del Estatuto Tributario es el siguiente:
“Depuración
de la base de cálculo y determinación. Del total del patrimonio líquido del
año anterior, que sirve de base para efectuar el cálculo de la renta
presuntiva, se podrán restar únicamente los siguientes valores:
(.....)
b) El valor
patrimonial neto de los bienes afectados por hechos constitutivos de fuerza
mayor o caso fortuito, siempre que se demuestre la existencia de estos hechos y
la proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida
inferior”
Como
se puede observar la disposición primeramente citada, establece la renta
presuntiva de los bienes de las empresas que se encontraban ubicados en los
municipios en donde ocurrió el terremoto, al considerar que éstos fueron
afectados por el sismo en los mismos porcentajes que se establecen en los
artículos 6 y 7 del decreto 258/99, es decir, para las grandes empresas que se
encontraban ubicadas en los municipios del departamento del Quindío, 70% y para
las localizadas en otros municipios del mismo departamento, 30%. Para las
pequeñas y medianas empresas tal porcentaje es en su orden, de 80% y 50%,
respectivamente. Para la Corte esta norma viola distintos preceptos
constitucionales como pasa a demostrarse.
La consagración de
presunciones en materia tributaria, ha dicho la Corte,  constituye “un
recurso obligado de la legislación tributaria para establecer hechos cuya
prueba puede ser más fácilmente suministrada por el contribuyente, como quiera
que la obtención directa y singular de la respectiva información sería
demasiado costosa y difícil para la Administración. Las presunciones
ordinariamente se basan en índices externos y globales de actividad económica o
de frecuencia en la verificación de un hecho, socialmente convalidados. Según
la naturaleza de la presunción y la política fiscal que la anime, ella puede o
no admitir prueba en contrario. En todo caso, el establecimiento de
presunciones se ha mostrado efectivo para dificultar el ejercicio de ciertas
modalidades de evasión y elusión fiscales y abarcar en el universo de
contribuyentes y rentas, categorías de contribuyentes y tipos rentas esquivas a
su inclusión con grave desmedro de la equidad tributaria.”[4]:
Al
establecer el legislador de excepción la renta presuntiva solamente sobre los bienes
de las empresas que existían en la zona de desastre antes del
terremoto, infringió los siguientes preceptos constitucionales:
- El
artículo 13 que consagra el principio de igualdad, al excluir los bienes
de las personas naturales que también resultaron afectados con el
sismo.
- La
misma disposición constitucional, al señalar porcentajes distintos de
afectación de los bienes existentes en la zona asolada por el terremoto,
tomando como único patrón de referencia la magnitud de las empresas, pues para
las grandes establece que sus bienes fueron afectados en el 70% si estaban
ubicados en el Quindío y en el 30% si estaban localizados en los demás
municipios y para las pequeñas y medianas contempla el 80% y el 50%,
respectivamente, olvidando que el valor de la renta presuntiva sobre tales bienes
no se puede determinar por la riqueza del propietario sino por otros aspectos
exclusivamente relacionados con el mismo bien, v.gr. ubicación, vetustez,
estado de conservación, etc.
- El
artículo 215 de la Carta, al establecer la presunción sobre los bienes que se
encontraban ubicados en la zona de desastre, a 31 de diciembre de 1998,
pues el terremoto ocurrió el 25 de enero de 1999, en consecuencia,
quedarían excluidos los bienes construidos con posterioridad a aquella fecha y
antes de que sucediera tal catástrofe, lo cual atenta contra los derechos de
esos propietarios a obtener iguales beneficios tributarios que los que se
conceden a las demás personas cuyos bienes resultaron afectados.
Ante
esta circunstancia se procederá a declarar inexequible el artículo 13 del
ordenamiento que se revisa. No sin antes agregar que el Procurador General de
la Nación y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, también piden que se
declare inconstitucional este mandato, pero por razones distintas a las
expuestas por la Corte. Veamos:
El
Procurador considera que el precepto estudiado carece del requisito de
conexidad exigido por el artículo 215 de la Constitución, pues “no puede la
compensación ser un llamado al incumplimiento de las obligaciones fiscales por
parte de quienes están en condiciones de atenderlas, pues esto desequilibra la
equidad de las cargas públicas”. Este argumento parece referirse a una
norma distinta de la aquí analizada. Sin embargo, es preciso señalar  que la
relación de conexidad existente entre tal precepto y las causas que dieron
origen a la declaración de emergencia, es evidente. La declaración de
emergencia se fundamentó en la grave crisis presentada con ocasión del
terremoto ocurrido el 25 de enero de 1999 y en el artículo cuestionado se
señala la renta presuntiva para efectos de la declaración de renta y
complementarios de los bienes ubicados en la zona afectada. Entonces, cómo
entender que no hay conexidad?
Por
otra parte, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario sostiene que debería
excluirse “la totalidad del valor de los bienes ubicados en la zona, para el
cálculo de la base de la renta presuntiva, si esa es la realidad de los hechos.
Si el terremoto es razón de fuerza mayor, reconocida por el propio Gobierno y
motivo de la emergencia, mal pueden tales bienes, en alguna medida, servir para
presumir que ellos generan renta, si la realidad indica una rentabilidad
inferior a la presunta que pueda ser demostrada, tal y como debe ser el
correcto entendimiento del literal b) del artículo 189 del Estatuto Tributario”.
Tal como se señaló en la sentencia antes transcrita es competencia exclusiva
del legislador, en este caso del excepcional, establecer presunciones en
materia tributaria y señalar si éstas admiten o no prueba en contrario, todo
ello de acuerdo con una política fiscal previamente definida. Que la presunción
debe recaer sobre la totalidad de los bienes o sobre un porcentaje es asunto de
conveniencia que no corresponde juzgar a la Corte, sino al Gobierno.
Recuérdese que
“Hoy en día, el criterio de igualdad personal como criterio orientador de la
política tributaria, esto es aquel criterio que propugna por acoger todo tipo
de condiciones para determinar una absoluta justicia en la  determinación de la
capacidad contributiva, como lo serían, por ejemplo la edad, el estado civil,
la salud de que disfrute el contribuyente, o su nivel de renta real, y que
persigue en últimas que el sacrificio que soporta cada ciudadano sea
exactamente el mismo, ha cedido paso al criterio de la igualación del impuesto,
según el cual la justicia que se busca con el tributo no es la de un idéntico
sacrificio por parte de los contribuyentes, sino la justicia que consiste en
suprimir las desigualdades que existen en nuestra sociedad. Al respecto Maurice
Duverger se refiere a la evolución de este concepto así: "no se trata,
según esta concepción, de evitar las desigualdades fiscales que se agregarían a
las ya existentes; se trata de corregir, mediante desigualdades fiscales, las
desigualdades ya existentes en el sistema socio económico, estableciendo de
esta manera una igualdad auténtica".[5]
El artículo 13 será
entonces, retirado del ordenamiento jurídico. No sin antes aclarar que ante la
inexequibilidad declarada deberán aplicarse las normas del Estatuto Tributario
que rigen la materia, esto es, el artículo 189 literal b) que se transcribió al
principio de estas consideraciones bajo el número 4.8.2 y que permite restar
del total del patrimonio líquido del año anterior, que sirve de base para
efectuar el cálculo de la renta presuntiva, “el valor patrimonial neto
de los bienes afectados por hechos constitutivos de fuerza mayor o
caso fortuito, siempre que se demuestre la existencia de estos hechos y la
proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida inferior”
y todas aquellas otras disposiciones que sean pertinentes.
4.9 Facultad del
Gobierno Nacional para modificar plazos para declarar y pagar impuestos (art.
14)
4.9.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 14 se autoriza al Gobierno Nacional para modificar los plazos fijados
para la presentación de las declaraciones, el pago de impuestos, la suscripción
de bonos para la paz (ley 487/99), las autoliquidaciones y facturas de aportes
parafiscales, correspondientes a las personas que deban cumplir con tales
obligaciones en los municipios definidos afectados por el sismo.
El
aplazamiento de las obligaciones a que se refiere este precepto no genera para
el obligado pago de intereses de mora, sanción, o consecuencia desfavorable
alguna.
4.9.2 Análisis
constitucional
En
este precepto se consagra una autorización al Gobierno para adoptar medidas de
carácter administrativo con el fin de facilitar a los contribuyentes, que
resultaron afectados con el sismo ocurrido el 25 de enero de 1999, cumplir con
sus obligaciones tributarias, en desarrollo del deber constitucional de
contribuir con los gastos del Estado (art. 95-9 C.P.).
Que
el aplazamiento de tales obligaciones tributarias no genere sanciones, ni
intereses de mora, o cualquiera otra consecuencia desfavorable para los
contribuyentes, es la aplicación obvia del principio de justicia y equidad,
pues la fuerza mayor y el caso fortuito eximen de responsabilidad. El terremoto
está catalogado como uno de ellos pues es un hecho imprevisible e irresistible
al que nadie se puede sustraer.
Así,
las cosas el artículo 14 del decreto que se revisa, no viola la Constitución.
4.10 Exclusión
del IVA para casas prefabricadas de construcción nacional (art. 15)
4.10.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 15 se excluye del pago del impuesto sobre las ventas durante el año de
1999, la venta de casas prefabricadas de construcción nacional, con un valor de
hasta 2.300 UPACS, con destino a la jurisdicción territorial de los municipios
afectados por el terremoto, así como su retiro de inventarios para ser donadas
con el mismo fin, siempre y cuando sean efectivamente instaladas y montadas en
la zona afectada.
4.10.2 Análisis
constitucional
Debido
a la destrucción en unos casos y graves daños en otros, causados por el
terremoto a los inmuebles ubicados en las zonas afectadas por éste, se ha
presentado una notoria escasez inmobiliaria, especialmente, la destinada a
vivienda, de ahí que se hayan tomado medidas como la consagrada en la
disposición bajo examen, con la cual se busca disminuir el costo de bienes
destinados a ese fin y de esta manera lograr que todos los habitantes puedan
acceder a una vivienda digna, como lo ordena el artículo 51 del estatuto
supremo.
En
consecuencia, tal precepto no viola  la Constitución y, por tanto, será
declarado exequible.
4.11  Exención de
impuestos, tasas y contribuciones por la importación de maquinaria y equipo
(art. 16)
4.11.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 16 se establece que por los años de 1999 y 2000 estarán exentas de
toda clase de impuesto, tasa o contribución las importaciones de bienes de
capital, consistentes en maquinaria y equipo, que realicen las empresas
ubicadas en la zona afectada por el terremoto, siempre y cuando los bienes
importados se destinen a ser utilizados en su actividad productora de renta
como activo fijo, dentro de la jurisdicción territorial de los municipios
afectados, por un tiempo mínimo de cinco (5) años.
Para
obtener la exención deberá constituirse, en los términos que señale el
reglamento, una póliza de garantía por un valor equivalente al treinta por
ciento (30%) del monto total de los tributos aduaneros objeto del beneficio.
Cuando no se cumplan las condiciones señaladas en el inciso anterior, la
administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, hará efectiva la póliza, y
los bienes serán considerados mercancía de contrabando, para efectos de las
sanciones administrativas y penales que consagran las normas legales que rigen
la materia.
El
Instituto Colombiano de Comercio Exterior deberá elaborar un listado de los
bienes de capital, en la forma que señale el reglamento.
Este
artículo fue derogado expresamente por el artículo 64 del decreto 350 de 1999.
4.11.2
Análisis constitucional
Sobre
esta norma la Corte no tiene objeción alguna de constitucionalidad, pues como
ya se ha visto, es potestad del legislador conceder exenciones de impuestos,
siempre y cuando éstos sean de carácter nacional, como es el caso que aquí se
establece. Resultan entonces aplicables los mismos argumentos que se han
expuesto en acápites anteriores sobre el tema.
El
artículo objeto de revisión será declarado exequible al no infringir precepto
superior alguno.
4.12 Beneficios
para los contratos de arrendamiento financiero o leasing de maquinaria y equipo (art. 17)
4.12.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 17 se establece que los contratos de arrendamiento financiero o leasing
celebrados o que se celebren con un plazo igual o superior a seis años, que
versen sobre maquinaria y equipos destinados a obras públicas en la
rehabilitación de los municipios afectados por el sismo y que permanezcan en
dicha zona durante la vigencia del contrato de leasing, serán
considerados como arrendamiento operativo. En consecuencia, el arrendatario
podrá registrar como un gasto deducible el canon del arrendamiento causado, sin
que tenga que registrar en su activo o pasivo suma alguna por concepto del bien
objeto de arriendo, a menos de que haga uso de la opción de adquisición.
La
amortización de los bienes objeto de los contratos de leasing no podrá
ser inferior al plazo pactado en dichos contratos. Los efectos tributarios de
esta norma se extienden hasta el año fiscal del 2000 inclusive.
Este
artículo fue derogado expresamente por el artículo 64 del decreto 350 de 1999.
4.12.2
Análisis constitucional
En
criterio del Instituto Colombiano de Derecho Tributario no existe justificación
para “consagrar un tratamiento distinto del previsto en el artículo 127-1
del estatuto tributario, para esta clase de arrendamiento financiero, donde el
plazo del contrato para maquinaria y equipo está en 36 meses. El decreto al
incrementar el plazo a 6 años, puede provocar efectos indeseados, razón por la
cual de la norma en comentario se pueden predicar, también vicios de
inconveniencia”. Al respecto debe señalar la Corte que en los juicios de
constitucionalidad, como el presente, no se analizan aspectos de conveniencia.
La labor de esta corporación en esos casos se limita a la confrontación de la
norma objeto de revisión con el ordenamiento constitucional para determinar si
ésta se ajusta o no a sus mandatos.
De
otra parte, hay que agregar que el legislador de excepción durante el estado de
emergencia económica, social y ecológica, contrario a lo que sucede en el
estado de conmoción interior, está autorizado para reformar o derogar la
legislación preexistente en forma permanente, con excepción de los asuntos
relativos a la imposición o modificación de tributos, los cuales dejan de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso les otorgue
carácter permanente.
En la
disposición que se cuestiona se consagra un beneficio tributario para los
arrendatarios que hayan celebrado contratos de leasing sobre maquinaria
y equipo, para ser utilizado en la construcción de obras públicas en las zonas
afectadas por el terremoto, que consiste en permitirles registrar como gasto
deducible el canon de arrendamiento causado, sin que deba registrarse en el
activo o pasivo ninguna suma por concepto del bien objeto de arriendo, salvo
que exista opción de compra, lo cual no vulnera la Constitución, pues con esta
medida busca el Gobierno incentivar a las personas dedicadas a labores de esa
índole, para que colaboren en la reconstrucción y rehabilitación de los
municipios devastados por el sismo y así lograr prontamente el retorno a la
normalidad. No se olvide que los daños causados en la infraestructura vial, en
los servicios públicos y en la vivienda fueron de gran magnitud, lo que entraba
el desarrollo normal de las actividades de todo orden, por lo que se hace
necesaria la pronta y eficaz colaboración para su rápida rehabilitación.
En
consecuencia, tal disposición será declarada exequible al no infringir precepto
superior alguno.
4.13 Reducción de
aportes al SENA (art. 18)
4.13.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 18 se establece para los empleadores que se encuentren ubicados en los
municipios afectados por el terremoto, una exención en relación con los
trabajadores empleados exclusivamente en los municipios citados, equivalente al
cincuenta por ciento (50%) del monto de los aportes que, de acuerdo con las
normas que regulan la materia, deban efectuar al SENA, a partir de la fecha de
vigencia del decreto y hasta el 31 de diciembre del año 2.000
4.13.2 Análisis
constitucional
Los
aportes al Sena a cargo de los empleadores tanto públicos como privados es una
contribución parafiscal  y, por tanto, bien podía el legislador extraordinario,
en desarrollo de la facultad que en materia tributaria le confiere el
constituyente en el artículo 215, atendiendo la particular situación en que
quedaron las empresas ubicadas en las zonas en las que se presentó la
catástrofe, exonerarlas del pago del 50% de la misma, en forma transitoria,
con el fin de aliviar su situación económica y así lograr la reactivación
económica y social de los municipios en los que se presentó la catástrofe. La
normalidad empresarial es un proceso que no se puede lograr en poco tiempo de
ahí que se establezca la rebaja de los aportes hasta el año 2.000.
Sobre
esta renta parafiscal ha dicho la Corte:
“De un lado, son
aportes patronales obligatorios ya que, conforme a ese artículo, todos los
empleadores particulares, los establecimientos públicos, las empresas
comerciales e industriales de Estado y las sociedades de economía mixta deben
contribuir con el 2 % de los pagos salariales, mientras que el aporte de la
Nación y de las entidades territoriales es del 0.5 % por ese mismo concepto.
Son entonces también singulares pues la efectúan única y exclusivamente los
empleadores públicos y privados: y, finalmente, tienen destinación sectorial ya
que estos dineros son utilizados en programas de capacitación profesional, que
terminan revirtiendo en beneficio de los aportantes. En efecto, conforme a los
artículos 2º y 3º de la Ley 119 de 1994, el SENA debe invertir en el desarrollo
social y técnico integral de los trabajadores colombianos, para lo cual debe
adelantar programas de capacitación y participar en actividades de
investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social, que contribuyan a
la actualización y mejoramiento de esa formación de los trabajadores. Esta
destinación especial de estos recursos se ajusta a la Carta no sólo porque
puede ser considerada como una expresión del deber constitucional del Estado y
de los empresarios de ofrecer formación y habilitación técnica y profesional a
quienes lo requieran (CP art. 54) sino, además, porque recompensa al sector
empresarial gravado. En efecto, en la medida en que la formación de la mano de
obra mejora, los empresarios que requieren sus servicios se benefician, por lo
cual éstos obtienen un provecho indirecto del aporte realizado, con lo cual se
cumplen los requisitos que
caracterizan una contribución parafiscal.”[6]
El artículo 18 del
decreto 258/99 no viola la Constitución y así se declarará.
4.14 Recursos del
presupuesto nacional (art. 19)
4.14.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 19 se establece que los recursos administrados a través del Fondo para
la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, destinados a la
recuperación de la zona afectada por el terremoto se consideran recursos del
presupuesto nacional, para efectos de la contribución consagrada en el artículo
29 del decreto 2331 de 1998.
4.14.2 Análisis
constitucional
La
norma a la que alude la disposición citada establece un impuesto para las
transacciones financieras (dos por mil), a cargo de los usuarios del sistema
financiero y de las entidades que lo conforman, el cual fue objeto de revisión
por esta Corporación, siendo declarado exequible parcialmente, con varios
condicionamientos, como consta en la sentencia C-136/99, cuya parte resolutiva
vale la pena transcribir a continuación.
“29. Es EXEQUIBLE
el artículo 29 (decreto 2331/98), excepto las palabras ‘destinado
exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema y, de esta
manera, proteger a los usuarios del mismo en los términos del decreto 663 de
1993 y de este decreto’, que se declaran INEXEQUIBLES.
“La exequibilidad
de esta norma se declara en el entendido de que los recursos que por el
impuesto se causen estarán dirigidos exclusivamente a solucionar las causas de
la emergencia contempladas en el decreto 2330 de 1998 ‘sólo en relación y en
función de las personas y sectores materialmente afectados por las
circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente los
siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda
UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras
y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las
instituciones financieras de carácter público’ (sentencia C-122 del 1 de marzo
de 1999).
“También se
condiciona la exequibilidad en el sentido de que, dada su destinación
específica, los recursos que se recauden no se afectarán por las transferencias
y participaciones a las entidades territoriales, ni por el situado fiscal.
“Igualmente
se condiciona la exequibilidad declarada en el sentido de que el Congreso de la
República, aunque puede otorgar al impuesto transitorio un carácter permanente,
no le es posible asignarle destinación específica, porque ello contraría el
artículo 359 de la Carta Política.
“La excepción
prevista en el literal a) del artículo 29 sólo es exequible en el entendido de que ella
cobija igualmente a los sistemas de ahorro colectivo cuando el administrador o
gestor del fondo común o de valores, en desarrollo de su objeto, traslade
dineros a la cuenta corriente o de ahorros del adherente o suscriptor, o
viceversa. Los giros de cheques y los traslados de recursos a cuentas de
terceros y toda disposición o retiro de dinero están sujetos al pago del
gravamen.
“La exequibilidad
del artículo 29 se declara en el entendido de que las exenciones en él
contempladas son taxativas y de interpretación estricta, de modo que sólo
pueden ser suprimidas por el legislador.”
Pues
bien: que los recursos que administre el Fondo para la Reconstrucción y
Desarrollo Social del Eje Cafetero, cuyo objeto es la financiación y
realización de todas las actividades necesarias para la reconstrucción y
rehabilitación económica, social y ecológica, se consideran recursos del
presupuesto nacional para efectos del impuesto consagrado en el artículo 29 del
decreto 2331 de 1998, tiene un fin loable: exonerarlos del pago del denominado
impuesto del dos por mil, lo que repercutirá en beneficio de la comunidad de
las zonas afectadas por el terremoto, puesto que habrá más dinero disponible
para atender las necesidades básicas de los habitantes de dichos municipios y
la construcción de obras públicas indispensables para retornar a la normalidad.
Así
las cosas, el artículo que se revisa será declarado exequible.
4.15 Límite de
los beneficios tributarios concedidos (art. 20)
4.15.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 20 se consagra que los beneficios tributarios concedidos en el decreto
que se revisa  y en el Estatuto Tributario no podrán exceder el valor del
impuesto básico de renta.
4.15.2 Análisis
constitucional
El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario considera que este precepto es
inconstitucional “en aquella parte que extiende el límite de los beneficios
a las normas del Estatuto Tributario. Con esta disposición se excede el marco
constitucional que las medidas de emergencia pueden tener, las que sólo pueden
referirse, de manera directa y efectiva, a la materia tratada en el decreto
258/99 y en función de las razones que condujeron a la declaratoria del estado
de excepción. La referencia al Estatuto Tributario resulta pues,
inconstitucional.”
No
comparte la Corte este punto de vista, puesto que se deriva de una
interpretación aislada de la expresión citada, sin tener en cuenta el contexto
al que pertenece. En efecto: un análisis sistemático de las normas que integran
el decreto objeto de control, y al cual pertenece la disposición cuestionada,
permite concluir que, como en varios de sus artículos se ordena aplicar
disposiciones del Estatuto Tributario, si éstas se refieren a beneficios
tributarios, no podrán exceder el valor del impuesto básico de renta. El límite
fijado entonces, solamente cubre los beneficios expresamente señalados en el
decreto 258/99 y no otros.
Con
esta interpretación no hay lugar a tacha alguna de inconstitucionalidad pues,
compete al legislador de excepción, en desarrollo de la facultad que le ha
conferido el constituyente, para expedir normas destinadas a enfrentar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos, determinar la cuantía de los
beneficios tributarios que concede. El artículo bajo examen, será entonces
declarado exequible.
4.16 Compensación
para los municipios y los departamentos afectados por el sismo (arts. 21, 22 y
23)
4.16.1 Contenido
de las disposiciones
- En el artículo 21
se dispone que durante los años de 1999 y 2000 la Nación compensará a los
municipios afectados por el terremoto, la diferencia entre los ingresos
tributarios en términos constantes, recaudados en el año de 1998 y los ingresos
tributarios que recauden efectivamente en 1999 y el 2000. Dicha compensación se
determinará por el valor que resulte de comparar el monto mensual de los
ingresos tributarios recaudados en el año de 1998 valorados en precios
constantes, frente al valor de los ingresos tributarios recaudados para el
mismo mes durante el año respectivo.
Para
efectos del pago de la compensación se observarán estas reglas: 1) Los ingresos
tributarios se determinarán en precios constantes de 1998, teniendo en cuenta
para el efecto la inflación proyectada por el Banco de la República para el año
de 1999. Para el año 2000 se tomará en cuenta el índice de precios al
consumidor para el año 1999, así como la inflación proyectada para el año 2000;
2) El valor de la compensación no excederá en el año de 1999 del ochenta por
ciento (80%) y en el año 2000 del sesenta por ciento (60%) de la diferencia
entre lo recaudado en 1998 y lo recaudado en esos años ni del monto de los
ingresos tributarios valorados en precios constantes que corresponda al
porcentaje que para las exenciones tributarias establece el artículo 6, según
el departamento al que pertenezca el respectivo municipio; 3) La compensación
se liquidará mensualmente. Para estos efectos el respectivo Secretario de
Hacienda o quien haga sus veces, certificará mensualmente ante la Dirección
General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda el recaudo
efectivamente realizado, de conformidad con lo dispuesto en este artículo y el
realizado en el respectivo mes del año anterior; y 4) La Dirección del Tesoro
Nacional del Ministerio de Hacienda girará en el mes siguiente a la
presentación de la certificación por parte del Secretario de Hacienda
Municipal, o quien haga sus veces, los recursos correspondientes para la
compensación de que trata el presente artículo.
- En el artículo 22
se consagra que durante los años de 1999 y 2000, la Nación compensará a los
departamentos en los cuales se encuentren los municipios a los que se refieren
los decretos 195 y 223 de 1999, la diferencia entre los ingresos tributarios en
términos constantes recaudados en el año de 1998 y los ingresos tributarios que
recauden en los años de 1999 y 2000.
Para efectos del
pago de la compensación se aplicarán las siguientes reglas: 1) para establecer
el valor de la compensación, se determinará el porcentaje que represente la población
de los municipios a que se refieren los decretos mencionados en el primer
inciso respecto del total de la población del departamento, según los datos del
último censo realizado por el DANE; 2) La compensación será equivalente al
monto que resulte de aplicar el porcentaje mencionado en el inciso anterior a
la diferencia que resulte de comparar el monto mensual de los ingresos
tributarios recaudados en el año 1998, valorados en precios constantes, frente
al valor de los ingresos tributarios recaudados para el mismo mes durante el
año respectivo; 3) Los ingresos tributarios se determinarán en precios
constantes de 1998, teniendo en cuenta para el efecto la inflación proyectada
por el Banco de la República para el año de 1999. Para el año 2000 se tomará en
cuenta el índice de precios al consumidor para el año 1999 así como la
inflación proyectada para el año 2000; 4) El valor de la compensación no
excederá en el año 1999 del ochenta por ciento (80%) y en el año 2000 del
sesenta por ciento (60%) de la diferencia entre lo recaudado en 1998 y lo
recaudado en esos años; 5) La compensación se liquidará mensualmente. Para
estos efectos el respectivo Secretario de Hacienda o quien haga sus veces,
certificarán mensualmente ante la Dirección General del Presupuesto Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el recaudo efectivamente realizado
de conformidad con lo dispuesto en este artículo y el realizado en el mes
anterior; 6) La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público girará en el mes siguiente a la presentación de la
certificación por parte del Secretario de Hacienda departamental o quien haga
sus veces, los recursos correspondientes a compensación de que trata el
presente artículo; y 7) Los ingresos que reciban los departamentos por concepto
de lo dispuesto en este artículo se destinarán al funcionamiento de los
departamentos en los municipios afectados.
Estos
dos artículos fueron modificados parcialmente por el artículo 10 del decreto
350 de 1999.
- En el artículo 23
se establecen unas reglas comunes aplicables a lo dispuesto en los dos
artículos anteriores, así:
Para
tener derecho a la compensación los departamentos y municipios respectivos no
podrán incrementar en términos reales, los salarios ni prestaciones sociales de
los servidores públicos de la respectiva entidad territorial, ni aumentar la
planta de personal durante los años de 1999 y 2000.
La
Nación-Ministerio de Hacienda- podrá efectuar anticipos con cargo a los montos
que estime se deberán girar por razón de las compensaciones a que se refieren
los dos artículos anteriores.
Cuando
quiera que en desarrollo de las disposiciones aplicables las entidades
territoriales concedan beneficios tributarios, las compensaciones de que tratan
los artículos 21 y 22 del decreto, se reducirán en la misma cuantía del impacto
que dichos beneficios causen sobre el recaudo.
4.16.2 Análisis
constitucional
Para
la Corte la compensación consagrada en las disposiciones antes descritas tiene
un fin específico: solventar la situación financiera de los municipios y
departamentos que resultaron damnificados con el terremoto ocurrido el 25 de
enero del presente año, los cuales se verán seriamente afectados en sus
finanzas debido a la situación económica en que quedaron los habitantes de esa
región y la destrucción de sus bienes muebles e inmuebles, quienes no podrán
cubrir sus obligaciones tributarias en la cuantía calculada por el fisco, pues
como bien lo expresa el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
dada la destrucción total en ciertos casos y los graves daños ocasionados a los
inmuebles en otros, el recaudo por parte de las entidades territoriales del
impuesto predial será menor; lo mismo ocurre con el pago del impuesto de
industria y comercio, circunstancias que, a juicio de la Corte, tendrán honda
repercusión en los gastos, obras e inversiones que se pretendían realizar por
parte de la administración departamental y municipal. Además, el interviniente
cita “la incidencia en la capacidad de consumo en la región que produce que
los recaudos fincados en juegos de suerte y azar, sobretasa a la gasolina, el
impuesto sobre vehículos, entre otros, resulten seriamente reducidos cuando no
equivalentes a cero”. Esta la razón para que se les traslade recursos del
presupuesto nacional con el fin de compensar la escasez de recursos en la
cuantía correspondiente a la diferencia que exista entre los ingresos
tributarios recaudados en el año de 1998 y los que recauden efectivamente en
los años 1999 y 2000, lo cual encaja dentro de las atribuciones del legislador
de excepción frente a casos de calamidad pública.
Dice el Procurador
que como la compensación “representa un esfuerzo con cargo al presupuesto
nacional y, por tanto, afecta el interés general, debe responder a la
imposibilidad real de recaudo a causa del desastre y no podrá por tanto,
efectuarse para reponer ingresos dejados de percibir por evasión o por falta de
diligencia de las entidades territoriales en el cumplimiento de sus deberes
fiscales.”
Es
acertado el punto de vista del Procurador, pues en primer lugar hay que tener
en cuenta que las medidas que se dicten durante el estado de emergencia
económica, social y ecológica, deben dirigirse única y exclusivamente a conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos, tal como lo ordena el artículo
215 del Estatuto Supremo. Y en segundo lugar, que el no recaudo de impuestos o
la disminución en el pago de éstos por parte de las personas cuyos bienes
resultaron afectados por el sismo, es lo que origina la descompensación de los
recursos de las entidades territoriales. De no ser así se violaría el precepto
constitucional citado.
Igualmente,
encuentra oportuna la precisión que ese mismo funcionario hace con respecto a
la expresión “funcionamiento” contenida en el numeral 7 del artículo 22 que
prescribe: “los ingresos que reciben los departamentos por concepto de la
compensación se destinará al funcionamiento de los departamentos en los
municipios afectados”, en el sentido de que aquella no debe entenderse como
gastos de funcionamiento, puesto que excluiría aplicar los recursos a
inversión.
La compensación en
sí misma, en criterio de la Corte, tampoco viola el principio de autonomía de
las entidades territoriales, pues se trata de la aplicación plena del principio
de solidaridad frente a una calamidad pública como la ocurrida en el eje
cafetero, dentro del marco del Estado unitario. En consecuencia, el legislador
de excepción en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de
la Constitución, está obligado a adoptar todas las medidas que sean idóneas y
eficaces para conjurar la crisis presentada e impedir que ésta se extienda. No
se olvide que “a la ley corresponde definir y defender los intereses
nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no
se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales.
En cualquier caso hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de
armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y
separarlos. Por esto, generalmente las competencias que se ejercen en los
distintos niveles territoriales no son excluyentes. Por el contrario, dichas
competencias, como lo señala la propia Constitución, deben ejercerse dentro de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.”[7]
Así
las cosas, los artículos 21, 22 y 23 del decreto 258/99 serán declarados
constitucionales, salvo el inciso primero de la última norma citada, la cual es
contraria al ordenamiento constitucional, concretamente a lo dispuesto en los
artículos 53, 215, 300-7, 313-6, 305-7 y 315-7 como pasa a demostrarse.
El
inciso mencionado consagra que “para tener derecho a la compensación de que
tratan los dos artículos anteriores y el presente artículo, los departamentos y
municipios respectivos, no podrán incrementar en términos reales los salarios
ni prestaciones sociales de los servidores públicos de la respectiva entidad
territorial, ni aumentar la planta de personal durante los años de 1999 y
2000.”
El
artículo 300-7 de la Constitución le asigna a las Asambleas Departamentales,
entre otras funciones, la de “determinar la estructura de la administración
departamental” y “las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleo”, y en el artículo 313-6 ibidem, le
atribuye esas mismas facultades a los Concejos Municipales en relación con la
administración municipal.  Y en los artículos 305-7 y 315-7 del mismo
ordenamiento se les asigna a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, la
facultad de “crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias,
señalar sus funciones y fijar sus emolumentos”. Siendo así no podía el
legislador extraordinario sin violar las normas constitucionales citadas,
limitar las atribuciones que en dichos ámbitos (salarios y plantas de personal)
les corresponde ejercer a tales autoridades y, por ende, desconoció el
principio de autonomía que el constituyente les confirió a las entidades
territoriales para el manejo de estos asuntos y los derechos mínimos de los
trabajadores específicamente protegidos en el artículo 53 del estatuto
supremo.
No
sucede lo mismo con las prestaciones sociales pues, al tenor de lo dispuesto en
el artículo 150-19 corresponde al legislador “Dictar las normas generales, y
señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos: (...) e) Fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales”. Y de conformidad con lo
dispuesto en el inciso final del mismo precepto “Estas funciones en lo
pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones
públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas”. Sin embargo,
la disposición que se revisa en los relativo a prestaciones sociales también es
inconstitucional, por violar los artículos 53 y 13 de la Carta, puesto que
impide que éstas puedan ser incrementadas durante los años 1999 y 2000 en
detrimento de los derechos laborales constitucionales de los trabajadores del
orden territorial.
De
acuerdo con lo expuesto el inciso primero del artículo 23 del decreto 258/99
será retirado del ordenamiento jurídico, no sólo por infringir las normas
señaladas sino también el artículo 215 de la Constitución que prohibe que
durante el estado de emergencia económica, social y ecológica se desmejoren los
derechos sociales de los trabajadores.
No
sobra agregar que el Procurador pide la inconstitucionalidad de dicho precepto
pero solamente por la violación de los artículos 300-7, 313-6, 305-7 y 315-7
del ordenamiento superior
.4.17
Giro de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación (art. 24)
4.17.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 24 se consagra que durante las vigencias fiscales de 1999 y 2000, el
giro de los recursos a que se refiere el artículo 357 de la Constitución, con
destino a las entidades territoriales afectadas por el terremoto y de los
departamentos en los que éstos están ubicados, se deberán girar en su totalidad
dentro de los primeros seis meses de cada año.
4.17.2 Análisis
constitucional
El
artículo 357 del estatuto superior consagra la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación. La disposición bajo examen se limita a
consagrar una medida de carácter eminentemente administrativo, con el fin de
hacer oportuna y efectiva la entrega de los recursos que ordinariamente les
corresponde a los entes territoriales que resultaron afectados con el sismo. La
agilización en el pago tiene una finalidad loable y es la pronta recuperación
del eje cafetero y el retorno a la normalidad.  No hay pues, violación de la
Constitución.
El artículo 24 del
decreto 258/99 será declarado exequible.
4.18 Contratos
del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (art. 25)
4.18.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 25 se dispone que los contratos de cualquier índole que celebre el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para el desarrollo de los
programas que le fueron asignados, mediante el decreto 196 de 1999 y las normas
que lo modifiquen o adicionen, estarán sujetos al régimen previsto en el
parágrafo del numeral 1º. del artículo 316 del decreto 663 de 1993 y, en
consecuencia, no estarán sujetos a las disposiciones de la ley 80 de 1993.
Igualmente,
se establece que si se trata de negocios fiduciarios, Fogafin velará porque el
objeto de los mismos se desarrolle por parte de las instituciones fiduciarias
en condiciones de transparencia, libre concurrencia, eficiencia y publicidad.
4.18.2 Análisis
constitucional
La no aplicación
del estatuto contractual –ley 80/93- a los contratos que deba suscribir
FOGAFIN, para el desarrollo de los programas que le fueron asignados por medio
del decreto 196/99, el cual fue revisado por esta Corte y declarado exequible[8] (financiación de
vivienda y locales comerciales), no significa que no se deban respetar todas
las normas constitucionales, especialmente las que consagran los principios de
transparencia, publicidad, y aquellos que rigen la función administrativa, esto
es, igualdad, moralidad, economía, celeridad, eficiencia y eficacia.
Tales contratos
están sujetos al control de las autoridades competentes (Contraloría y
Procuraduría) y, quienes en ellos intervienen deben responder disciplinaria, patrimonial
y penalmente en caso de que se presenten irregularidades en su celebración,
desarrollo y cumplimiento.
La
necesidad de actuar en forma rápida y oportuna para solucionar el grave estado
en que quedaron los habitantes y los municipios en los que ocurrió el
terremoto, es lo que justifica la inaplicación de las normas de la ley 80/93
que en muchos casos, contiene trámites cuyo cumplimiento alcanza varios meses.
En oportunidad
anterior[9]
dijo la Corte al respecto: “Habiendo sido la ley la que plasmó las
exigencias y formalidades de la contratación administrativa, en virtud del
artículo 150, inciso final, de la Constitución, bien puede ella, por razones de
orden público económico y para solucionar con rapidez y eficacia los múltiples
problemas generados por la catástrofe, disponer las excepciones transitorias
que permitan cumplir con los objetivos de la reconstrucción sin sobresaltos.”
No
viola el artículo 24 del decreto 258/99 la Constitución y así se declarará.
4.19 Jurisdicción
de los curadores urbanos (art. 26)
4.19.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 26 se señala que por el término de un (1) año contado a partir de la
vigencia del decreto, los curadores urbanos de cualquiera de los municipios de
los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca,
tendrán jurisdicción en los municipios afectados por el sismo, previa
autorización del respectivo alcalde. Y que para efectos de la fijación de la
remuneración de quienes desarrollen esas funciones, el Gobierno tendrá en
cuenta la situación de la zona afectada y los estratos socio económicos.
4.19.2 Análisis
constitucional
En la disposición
citada se consagra una medida necesaria para la reconstrucción de los
municipios afectados con el terremoto, pues se amplía la jurisdicción que
tienen los curadores urbanos de los departamentos citados, para que cumplan las
funciones asignadas por la ley[10]
en esas zonas, que no son otras que las relacionadas con el trámite y
expedición de licencias urbanísticas y la vigilancia en el cumplimiento de las
normas que regulan el uso del suelo y la construcción sismorresistente.
La planeación y
reconstrucción de los municipios arrasados por el sismo es una tarea de gran
importancia para el desarrollo del eje cafetero, en la que están involucrados
distintos organismos del Estado y entes particulares y en la que juega un papel
trascendental el curador urbano. Tal labor debe ser coordinada y armónica y
debe respetar los principios constitucionales contenidos en el artículo 58,
relativos a la función social y ecológica de la propiedad y la prevalencia del
interés general sobre el particular. Sin dejar de lado obviamente, asuntos como
el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del medio
ambiente, del patrimonio ecológico, cultural e histórico, la prevención de
desastres en asentamientos de alto riesgo, etc.
El artículo 26 del
decreto 258/99 será declarado exequible por no infringir precepto superior
alguno.
4.20 Pago de
seguros y créditos (art. 27)
4.20.1 Contenido
de la disposición
El
artículo 27 del decreto que se revisa, modifica el parágrafo 4 del artículo 1
del decreto 196 de 1999, el cual fue declarado exequible por esta corporación
en la sentencia C-217/99[11],
y quedará así:
“En
todos los casos en que los inmuebles afectados por el terremoto se encontraran
asegurados por ese concepto en el momento del siniestro, se procederá así: el
titular del bien asegurado que no se encontraba gravado con hipoteca, sólo
tendrá derecho a los créditos de que trata el decreto 196 de 1999, por un valor
equivalente al monto del daño financiable, deducido el valor indemnizable de
acuerdo con la ley y el contrato.
“En
el caso en el cual el bien asegurado en la fecha del terremoto se encontraba
gravado con hipoteca se procederá así: a) el deudor podrá exigir que el valor
indemnizable se impute al pago del crédito garantizado hasta el monto del
crédito en dicha fecha. En lugar de lo anterior, el deudor podrá convenir con
la entidad financiera que el valor indemnizable se destine a la reconstrucción
del inmueble y, por ende, a la reconstitución de la garantía hipotecaria. b) En
el supuesto en que se otorgue un crédito en desarrollo del presente artículo,
corresponderá a la entidad financiera que otorgue el nuevo crédito, cobrar el
valor indemnizable de acuerdo con la ley y el contrato, en lo que exceda del
valor de la obligación garantizada con hipoteca en la fecha del siniestro, y
abonar dicha suma al pago del nuevo crédito, deducida la comisión de cobranza
que al efecto fije el Gobierno Nacional por este servicio. No obstante lo
anterior, el afectado podrá optar por cobrar directamente el saldo del valor
indemnizable en cuyo caso para determinar el monto del daño financiable se
deducirá dicho saldo.
“En
ningún caso las entidades financieras que hayan otorgado créditos hipotecarios
sobre bienes asegurados contra terremoto podrán continuar cobrando al deudor
las cuotas que se causen a partir de la fecha del siniestro, cuando dichos
bienes fueron objeto de pérdida total o están sujetos a orden de demolición,
excepto en la parte del crédito que no sea cubierto por el valor indemnizable.
En caso de pérdida parcial las entidades financieras continuarán cobrando las cuotas
correspondientes.”
Este artículo a
su vez, fue modificado parcialmente por el artículo 19 del decreto 350/99.
4.20.2 Análisis
constitucional
En la disposición
que se revisa se permite a los beneficiarios de los seguros de terremoto
constituidos sobre los bienes inmuebles situados en las zonas afectadas por el
sismo, obtener créditos de los consagrados en el decreto 196/99 hasta por un
valor equivalente al monto del daño financiable si éstos no se encontraban
gravados con hipoteca.
Si el bien estaba
hipotecado el deudor puede exigir que dicho valor del seguro se le impute al
pago del crédito que tenga con la entidad financiera respectiva o se destine a
la reconstrucción del bien. También puede solicitar que se le conceda un
crédito o cobrar directamente el valor indemnizable, lo cual no vulnera la
Constitución pues se trata de medidas destinadas a permitir la reconstrucción
de las viviendas y locales comerciales que fueron destruidos total o
parcialmente. Las demás son disposiciones que ordinariamente se utilizan en
esta clase de contratos de aseguramiento.
Entonces, el
artículo 27 será declarado exequible.
4.21
Contratos del Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero
(art. 28)
4.21.1 Contenido
de la disposición
En el
artículo 28 del decreto que se revisa, se consagra que los contratos a que se
refiere el artículo 6 del decreto 197 de 1999, que celebre el Fondo para la
Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero o las entidades públicas,
se podrán incluir cláusulas excepcionales, las cuales se sujetarán a lo
dispuesto por la ley 80 de 1993.
4.21.2 Análisis
constitucional
El artículo 6 del
decreto 197/99, fue revisado por esta Corte y declarado exequible en la
sentencia C-218/99.[12]
Los contratos que
debe celebrar el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje
Cafetero son todos aquellos necesarios para cumplir su objeto, que no es otro
que la financiación y realización de las actividades necesarias para la
reconstrucción económica, social y ecológica de la región del eje cafetero
asolada por el terremoto. En consecuencia, la autorización para incluir
cláusulas excepcionales se deriva de la misma situación de emergencia que
requiere de soluciones prontas y eficaces para lograr los propósitos señalados.
No vulnera entonces,
el artículo 28 la Constitución y así se declarará.
4.22 Garantías
para operaciones de crédito público (art. 29)
4.22.1 Contenido
de la disposición
El
artículo 29 del decreto bajo examen, modifica parcialmente el artículo 9 del
decreto 196 de 1999, en el sentido de disponer que las autorizaciones a que se
refiere esa norma facultan para otorgar garantías a operaciones de crédito
externo e interno, sin que sea necesario exigir la constitución de
contragarantías.
Esta
disposición fue a su vez, modificada por el artículo 55 del decreto 350 de
1999.
4.22.2 Análisis
constitucional
El artículo 9 del
decreto 196/99 fue declarado exequible por la Corte en la sentencia C-217/99[13] y en él se autoriza a
la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, para celebrar y
garantizar operaciones de crédito público interno y externo, para realizar las
operaciones asimiladas a éstas y de manejo de la deuda, con el fin de conjurar
la crisis producida como consecuencia del terremoto. Igualmente, se le permite
renegociar y reordenar los créditos vigentes con la misma finalidad.
La disposición que
se revisa no viola la Constitución pues simplemente se limita a aclarar lo
regulado en el citado artículo 9, en cuanto a la no obligación de constituir
contragarantías en relación con créditos internos y externos que se realicen
con la destinación antes citada, esto es, conjurar la crisis producida con el
terremoto.
El artículo 29 del
decreto 258/99 no obliga la Constitución y, por consiguiente, será declarado
exequible.
4.23
El Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero (art. 30)
4.23.1 Contenido
de la disposición
El artículo 30
cambia la denominación del Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje
Cafetero, creado por el decreto 197 de 1999, el que en adelante se llamará Fondo
para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, cuyo objeto es
la financiación y realización de las actividades necesarias para la
reconstrucción y la rehabilitación económica, social y ecológica que permita el
desarrollo social de la región del eje cafetero afectada por el terremoto.
También se establece que las donaciones que dicho Fondo reciba no causarán
impuesto sobre las ventas.
Este precepto
fue modificado por el artículo 18 del decreto 350 de 1999
4.23.2 Análisis
constitucional
El cambio de
denominación del Fondo citado se ajusta más a la finalidad para la cual fue
creado, que no es otra que la reconstrucción y rehabilitación económica, social
y ecológica de los municipios afectados con el sismo. Siendo potestad del
legislador en tiempo ordinario, modificar la estructura de la administración
nacional (art. 150-7 C.P.), atribuciones que también compete ejercer en forma
transitoria al legislador de excepción con el fin de afrontar la crisis
producida (art. 215 C.P.), bien podía éste modificar el nombre del ente público
precitado, sin infringir el estatuto superior. La creación de dicho ente
estatal fue declarada exequible en la sentencia C-218/99.[14]
Siendo así el
artículo 30 del decreto 258/99 se declarará exequible.
4.24 Vigencia del
decreto (art. 31)
En el
artículo 31 se señala la vigencia del decreto, como es debido en toda
disposición legal, el cual rige a partir de su publicación. Hecho que tuvo
ocurrencia el día 11 de febrero de 1999, según consta en el Diario Oficial No.
43500 del 12 de febrero del presente año.
No hay pues,
violación de la Constitución por tal motivo.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Primero: Declarar INEXEQUIBLES
el artículo 13 y el inciso primero del artículo 23 del decreto 258/99.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES
EN FORMA CONDICIONADA los siguientes artículos del decreto 258 de 1999:
- El artículo 2, bajo el entendimiento de que las
donaciones pueden ingresar al patrimonio de entidades públicas, si ésta es la
voluntad expresa del donante, y siempre y cuando se utilicen con el fin de
atender las necesidades básicas de las personas afectadas por el sismo, o se
dirijan a cumplir una de las actividades señaladas en el artículo 1º. del mismo
decreto. Si no es así, tales entes única y exclusivamente pueden actuar como
receptores de las donaciones con el fin de administrarlas en favor de la
comunidad afectada con el terremoto. No sobra insistir en que, en ambos casos,
debe respetarse la finalidad antes señalada.
- Los artículos 6 y 7, bajo el
entendimiento de que éstos también se aplican a las personas naturales que
cumplan los mismos requisitos allí exigidos para las personas jurídicas y
ejerzan las mismas actividades.
Igualmente, ha de
hacerse otro condicionamiento al artículo sexto, en el sentido de
entender que dentro de las actividades que pueden desarrollar tanto las
personas jurídicas como las naturales que deseen beneficiarse con la exención
allí contemplada, se encuentran también las comerciales.
- El artículo 8, en el entendido de que los beneficios allí
consagrados también se aplican a las personas naturales que se
encuentren en idénticas circunstancias de hecho y cumplan los mismos requisitos
exigidos para las personas jurídicas.
- El
artículo 10, bajo el entendimiento de que tal disposición
también es aplicable a las personas naturales, y que en el trámite para
la imposición de la sanción que esta norma consagra se deberán garantizar y
respetar todas las reglas que rigen el debido proceso.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLES los artículos
1. 3. 4. 5. 9, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 salvo su inciso
primero, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 del decreto 258/99.
Notifíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL
RUIZ
Secretario General
(E)
[1]
M.P. Antonio Barrera Carbonell
[2]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[3]
Sent. C-455/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[4]
Sent. C-015/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[5]
ibidem
[6]
Sent. C-298/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[7]
Sent. C-004/93 M.P. Ciro Angarita Barón
[8]
Sent. C-217/99 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[9]
ibidem
[10]
Ley 388/97
[11]
Sent. C-217 M.P. Eduardo cCfuentes Muñoz
[12]
M.P. José Gregorio Hernández
[13]
ibidem
[14]
ibidem