T-508-15
Sentencia T-508/15
ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF-Procedencia para solicitar subsidio de
subsistencia para madres comunitarias retiradas
ACCION
DE TUTELA-Procedencia con énfasis en el
presupuesto de subsidiariedad/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO
DE PETICION-Respuesta clara y precisa, congruente,
de fondo y suficiente
Frente
a la respuesta se ha señalado que ésta “es suficiente cuando resuelve
materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin
perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del
peticionario”. Además, es congruente, “si existe coherencia entre lo respondido
y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo
preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la
petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información
adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta” .
REGIMEN
JURIDICO DE LAS MADRES COMUNITARIAS-Tratamiento
legal de la labor de la madre comunitaria
Teniendo
en cuenta que la labor de madre comunitaria constituye una invaluable
contribución para la asistencia, educación y protección de los niños y niñas
que pertenecen a las capas sociales que disponen de menores recursos
económicos, de acuerdo con las disposiciones referidas, se puede concluir que:
i) si bien, inicialmente, se aceptó la exclusión de las madres comunitarias de
la relación laboral por mandato legal, desde las primeras medidas diferenciadas
se advertía la intención legislativa de conceder a esa actividad prerrogativas
particulares, ii) la actividad de madre comunitaria ha sufrido una
transformación progresiva en su tratamiento legal, en procura de acercarla a la
relación laboral, iii) en el escenario actual, la actividad de las madres
comunitarias se formalizó laboralmente y tienen asegurado un ingreso
correspondiente a un salario mínimo legal vigente.
SEGURIDAD
SOCIAL DE LAS MADRES COMUNITARIAS-Progreso en el
tratamiento jurídico
El
reconocimiento de la  trascendencia social de la actividad de las madres
comunitarias y su injustificada exclusión de las garantías propias de la
relación laboral, lo que ha motivado a que se tomen medidas tendientes a: i)
solventar las disparidades en el acceso efectivo al sistema de seguridad social
en salud, ii) la subvención de los aportes a pensión, en aras de que se asegure
una prestación de ese tipo que les permita afrontar su vejez y iii) la creación
de subsidios para la subsistencia en la vejez.
SUBSIDIO
DE SUBSISTENCIA PARA MADRES COMUNITARIAS RETIRADAS-Finalidad
El
auxilio en mención fue diseñado para conjurar las difíciles circunstancias en
las que se encuentran las personas que ejercieron la labor de madres
comunitarias, pero que estuvieron excluidas del sistema de seguridad social y
por ende no cuentan con pensión para su vejez. Está claro que por su precaria
remuneración, y a pesar de los subsidios, muchas no pudieron realizar los
aportes a pensión correspondientes, con la dificultad de que la situación
laboral de las madres comunitarias sólo se reguló debidamente con la Ley 1607
de 2012, que ordenó su formalización laboral.
DERECHO
A LA IGUALDAD EN EL SUBSIDIO DE SUBSISTENCIA PARA MADRES COMUNITARIAS RETIRADAS
Bajo
la óptica del derecho a la igualdad, se advierte que la condición temporal
referida tiene el efecto de provocar un trato desigual entre personas del mismo
grupo poblacional, con las características comunes enunciadas en el fundamento
jurídico 34, dejando en una situación de desprotección a las ex madres
comunitarias que en la actualidad no cuentan con ninguna prestación que les
permita enfrentar su vejez y cuyo retiro se produjo antes del 16 de junio de
2011. A causa de ese factor ellas quedan desamparadas, sin que exista, a
priori, una justificación aparente para ese déficit de protección surgido a
partir de un límite temporal que no se corresponde con la finalidad del auxilio
y que, en principio, tampoco coincide con el momento de surgimiento del
derecho.
EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTO INTER PARTES/EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA SOBRE SUBSIDIO SE SUBSISTENCIA PARA MADRES
COMUNITARIAS RETIRADAS-Excepción por
inconstitucionalidad al artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, reglamentado por
el Decreto 605 de 2013
La aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad tiene un alcance inter partes, lo que significa que la
norma mantiene su validez general y sigue incluida en el ordenamiento jurídico,
ya que sus efectos únicamente se eliminan para el caso concreto, de suerte que
se preserva la competencia en cabeza de la Corte para su control abstracto
Referencia: expediente
T-4833553
Acción de tutela interpuesta
por Graciela Ortiz Betancourt contra el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar.
Procedencia: Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil-Familia-Laboral.
Asunto: Subsidio de la subcuenta de subsistencia del Fondo de
Solidaridad Pensional, derecho a la seguridad social, mínimo vital y petición
de madres comunitarias retiradas.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., diez (10) de
agosto de dos mil quince (2015).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y por la magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión de las decisiones tomadas dentro del proceso de tutela iniciado por
Graciela Ortiz Betancourt contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
y fallado en primera instancia por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de
Garzón, el 21 de noviembre de 2014; y, en segunda instancia, por la Sala Civil,
Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva,
mediante sentencia de 2 de febrero de 2015.
El expediente llegó a la Corte Constitucional remitido por la Sala
Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva,
de conformidad con los artículos 86 inciso 2° de la Constitución Política, y 31
y 32 del Decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección de tutela número cuatro de esta Corte,
escogió para revisión el expediente de la referencia, de conformidad con el
auto del 16 de abril de 2015.
I. ANTECEDENTES
Graciela Ortiz Betancourt formuló acción de tutela contra el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por violación a sus derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, salud y petición,
teniendo en cuenta que la entidad accionada se negó a otorgarle el subsidio,
creado en la Ley 1450 de 2011, reglamentado por el Decreto 605 de 2013, que
permite que las “personas que dejen
de ser madres comunitarias y que no reúnan los requisitos para acceder a una
pensión, ni sean beneficiarias del mecanismo de Beneficios Económicos
Periódicos” puedan acceder a él para su subsistencia. Lo
anterior, porque según aduce, ejerció la labor de madre comunitaria por más de
17 años y no cuenta con ingresos suficientes para mantener su vida en
condiciones dignas.
A. Hechos y pretensiones
1.
La accionante, de 77 años de edad al momento de interponer la
acción de tutela, relató que fue la responsable de proveer el sustento de su
hogar, gracias a los ingresos obtenidos como “madre FAMI” y “agente
educativo rural” –nombres asignados a las modalidades de la labor de madre
comunitaria- en diferentes veredas del municipio de Tarqui, Huila, en el
periodo comprendido entre los años 1992 y 2009[1].
Esa
labor la acreditó con copia del carné “Asociación
Hogares Comunitarios de Bienestar Tarqui FAMI”
(fl.10 cd.1) y con copias de las declaraciones emitidas por Emperatriz Campos
Rojas, Ernesto Aroca Betancourt, Yaneth Patiño Zabala y Yolanda Castro
Trujillo, quienes, en su calidad de presidentes de las juntas de acción comunal
de las veredas “Eureka”, “Las Mercedes”, “El Pescado” y “Buenos Aires”
del municipio de Tarqui, respectivamente, manifestaron:
“(…) me consta que en nuestra comunidad
conocemos de vista, trato y comunicación, a la señora Graciela Ortiz
Betancourt, identificada con la cédula de ciudadanía No 25.577.070 de Tarqui,
ya que es residente en la vereda Buenos Aires y se desempeñó como madre FAMI y
AGENTE EDUCATIVO RURAL, programa liderado por el I.C.B.F., desde el año 1992
hasta el 2009, programa en el que participaron durante esa época varias
familias de esta vereda.
Igualmente me consta que la señora Ortiz
Betancourt es una persona con carisma para el trabajo social y comunitario, que
trajo mucho bienestar a través del programa a las familias que tuvieron la
oportunidad de compartir su labor.”(fl. 24-27 cd.1).
1.
Precisó la demandante
que tras ese servicio que prestó a la comunidad por más de tres lustros, en
estos momentos se encuentra enferma y carece de recursos para enfrentar su
vejez, al lado de su anciano esposo que no trabaja[2],
razón por la que dependen precariamente de un hijo que tampoco cuenta con los
medios necesarios para satisfacer sus necesidades mínimas.
2.
Teniendo en cuenta que
ella aduce que fue madre comunitaria por más de 17 años, el 24 de julio de
2014, elevó sendas peticiones ante la Directora Regional y la Coordinadora del
Centro Zonal de Garzón del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar con el
objetivo de que se le incluyera como beneficiaria del Fondo de Solidaridad Pensional[3]
como madre comunitaria retirada, sin obtener respuesta alguna.
3.
Entre los documentos
aportados con el escrito de tutela se encuentran las peticiones referidas[4],
a través de las que Graciela solicitó: “[s]e sirvan colaborarme y ordenar a
quien le corresponda de carácter urgente estudiar mi caso para que me sea
brindado el bono pensional que tengo derecho por haber prestado los servicios
al ICBF como madre comunitaria FAMI y AGENTE EDUCATIVO RURAL en el municipio de
Tarqui (…)”.
Peticiones en las que, además, precisó: “[l]a
anterior solicitud la realizo, ya que soy una mujer mayor de edad, sin trabajo
y con enfermedades; tengo conocimiento que según la ley que expidiera el
Presidente de la República las mujeres que hubiéramos trabajado como lo antes
mencionado, tenemos derecho al bono en mención” (fls.4-7 cd.1).
4.
Atendiendo las
circunstancias expuestas y como quiera que la actora considera que cumple con
los requisitos previstos en el Decreto 605 de 2013[5]
para ser beneficiaria del subsidio de subsistencia del Fondo de Solidaridad
Pensional, diseñado para las personas que dejaron de ser madres comunitarias y
no cumplen con los requisitos para acceder a pensión, pidió al juez de tutela,
el “reconocimiento del acceso al Fondo de Solidaridad Pensional de manera
vitalicia” (fl.2 cd.1).
B. Actuaciones en sede de tutela
El Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Garzón admitió la
acción de tutela dirigida contra la Dirección Regional del Huila y el Centro
Zonal de Garzón del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y dispuso la
notificación a esas autoridades, en aras de que se pronunciaran sobre los
hechos narrados en el escrito de tutela. A su vez, vinculó a la Dirección
General del señalado instituto, al Ministerio del Trabajo y al Consorcio
Colombia Mayor[6] -que es la entidad encargada de
administrar los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional-.
Adicionalmente
el juez de primera instancia convocó a la accionante para que absolviera un
interrogatorio, tendiente a establecer su condición socio-económica; actividad
procesal que se adelantó el 12 de noviembre de 2014[7].
En esa oportunidad, Graciela describió con mayor detalle sus circunstancias
personales. Particularmente dijo que vive en una casa de su propiedad en la
vereda “Buenos Aires” del municipio de Tarqui, junto a su esposo, que
actualmente se dedica a las labores del hogar, que eventualmente trabaja en la
recolección de uvas y que para su manutención depende de los ingresos de uno de
sus hijos. Igualmente precisó que: “mis labores han sido las de ama de casa,
también como MADRE FAMI y AGENTE EDUCATIVA RURAL, estos últimos cargos los
trabajé en la misma vereda, también en la vereda Las Mercedes, La Eureka, y El
Pescado, y empecé a trabajar como en el año 1992, y empecé como madre
comunitaria, luego le cambiaron la modalidad como Agente Educativo, eso bajo la
Dependencia del Bienestar Familiar de Garzón (…)” (fl.63.cd.1).
Cuestionada
respecto al tiempo durante el que ejerció la labor de madre comunitaria señaló:
“[p]ues desde 1992 hasta el 2000, de ahí nos dieron un receso poquito cuando
estábamos trabajando como madre FAMI, luego seguimos me parece que fue en el
mismo año, y como le cambiaron el nombre o modalidad como AGENTE EDUCATIVO
RURAL, nos vincularon nuevamente hasta en el 2009”(fl.64cd.1). Finalmente
indicó que adelantó múltiples gestiones ante la Alcaldía Municipal de Tarqui,
pero que no pudo continuar desempeñándose como madre comunitaria en los
siguientes años.
Enteradas, las
entidades accionadas contestaron la solicitud de amparo, así:
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
La Coordinadora del Centro
Zonal Garzón del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Huila,
solicitó la denegación del amparo por la inexistencia de vulneración de los
derechos de la demandante[8].
Exaltó, en primer lugar, los
mecanismos ordinarios al alcance de la accionante para obtener la pretensión
que persigue, específicamente el procedimiento ordinario laboral y, luego,
desestimó la vulneración del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta
Política, arguyendo que brindó una respuesta clara y completa a la petición
elevada[9], en la que le informó a la señora
Ortiz que no obran soportes, en esa dependencia, que evidencien su vinculación
con hogares infantiles, dándole la asesoría necesaria, conforme a su
pretensión.
La entidad accionada en la
respuesta a la petición se refirió, además, a la población beneficiaria y a los
requisitos para el otorgamiento del subsidio reglamentado en el Decreto 605 de
2013, dirigido a las personas que dejaron o dejen de ser madres comunitarias y
no cuenten con la posibilidad de acceso a una pensión; normas que confrontó con
la situación de la accionante, para concluir:
“[p]or cuanto su retiro fue en el año 2009, en
estos momentos teniendo en cuenta los requisitos establecidos para acceder a
este beneficio, su retiro se dio por fuera de los términos de la ley, dado que
no es retroactiva y que aplica a partir del 16 de junio del 2011, usted no
aplicaría para el bono pensional.
No obstante usted sustenta que ha realizado los pagos al fondo de
pensión donde se encontraba afiliada, es nuestra recomendación que haga una
recolección de todos los documentos y evidencias de dichos pagos, acuda a
nuestras oficinas y de acuerdo a nuestro saber y competencia podamos brindarle
una orientación para que inicie el procedimiento de acceder a su pensión o
servirle de contacto y puente para que gestione su pensión en caso de tener las
semanas requeridas para ello” (fl.53cd.1).
Consorcio Colombia Mayor
2013 –Administrador Fondo de Solidaridad Pensional-
En escrito presentado el 14
de noviembre de 2014[10], el Gerente General del Consorcio
Colombia Mayor 2013 resaltó que de su actividad, dados los límites de sus
competencias, no se puede derivar la vulneración de los derechos fundamentales
de la accionante.
Como soporte de esa afirmación
explicó que su labor era la de administrador fiduciario del Fondo de
Solidaridad Pensional, que es una cuenta especial de la nación creada en el
artículo 25 de la Ley 100 de 1993, sin personería jurídica y adscrita al
Ministerio de Trabajo, que se encuentra destinada a subsidiar un porcentaje de
los aportes a pensión de grupos poblacionales que por sus condiciones
socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, y a la
que le corresponde a la par entregar subsidios económicos a personas en estado
de indigencia o pobreza extrema. Teniendo en cuenta que se le confió la
administración y manejo de las subcuentas de solidaridad y subsistencia, su
actividad se limita, entonces, a observar las instrucciones que sobre el
particular emita el Ministerio del Trabajo, en el marco del contrato de encargo
fiduciario número 216 del año 2013.
Hecha esa precisión adujo
que como no se elevó solicitud alguna ante sus dependencias, no se le puede
considerar infractor del derecho de petición y, en consecuencia, carece de
legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso. Frente a las demás
denuncias de la tutela, particularmente la relativa al acceso a la cuenta de
subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, señaló que no tiene competencia
para otorgar subsidios o derechos pensionales y que la accionante, desde el mes
de mayo de 2013, es beneficiaria del programa “Colombia Mayor” y recibe
un subsidio mensual de $40.000[11].
Ministerio del Trabajo
La oficina jurídica del
Ministerio del Trabajo remitió respuesta el 26 de noviembre de 2014[12],
luego de proferido el fallo de primera instancia, solicitando la denegación de
la protección incoada.
Comenzó por exaltar la falta
de legitimación en la causa por pasiva respecto a la petición elevada ante el
I.C.B.F. y, seguidamente, aludió a la imposibilidad de otorgarle a Graciela
Ortiz el subsidio de subsistencia para madres comunitarias
Adujo que ese beneficio se
previó en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011 para las personas que dejen de
ser madres comunitarias y no reúnan los requisitos para acceder a pensión;
prestación que se cubre con recursos del  Fondo de Solidaridad Pensional y del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la que se puede acceder sólo si
se cumplen los presupuestos señalados del Decreto 605 de 2013. Con base en lo
previsto en el artículo 2º de esa disposición concluyó que:
“es evidente que el
subsidio de la subcuenta de subsistencia del Fondo
de Solidaridad Pensional,
está únicamente dirigido a las personas que dejaron de ser madres comunitarias
a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011, esto es, desde el 16
de junio de 2011, en consecuencia como quiera que la accionante dejó de prestar
el servicios de madre comunitaria en el año 2009 no es posible que haga parte
del subsidio requerido” (fl.101 cd.1).
El Ministerio destacó que el
otorgamiento del beneficio exige, también, la participación en un proceso de
selección, adelantado por el I.C.B.F., en el que se deben considerar unos
criterios de priorización, dada la escasez de los recursos, de manera que en el
evento de que la actora reuniera las condiciones necesarias para ser
beneficiaria del subsidio, su concesión por esta vía vulneraría el derecho a la
igualdad y el debido proceso de las personas que, en las mismas condiciones que
ella, estén a la espera de la inclusión en el programa de la referencia y que
hayan observado los trámites administrativos establecidos para ese propósito,
los cuales no se pueden desconocer en sede de tutela.
Finalmente, se ocupó del
principio general de la irretroactividad de la ley, para enfatizar la
inviabilidad del reclamo de la petente, por cuanto la prestación que ésta
persigue está sujeta a unos condicionamientos, entre estos, uno temporal, que
no se cumple en el caso de la accionante.
C. Decisiones objeto de
revisión
Sentencia de primera
instancia
El 21 de noviembre de 2014,
el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Garzón amparó los derechos de
petición, salud, seguridad social y mínimo vital invocados por la demandante,
decisión a la que arribó tras aludir al núcleo del derecho a la seguridad
social, la regulación del programa de hogares comunitarios del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar así como el régimen jurídico de las madres
comunitarias, del que destacó la previsión legal de privilegios como los
aportes al Sistema General de Pensiones por parte de la subcuenta de
solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional, de los que consideró se ha
privado injustificadamente a la accionante.
En efecto, dijo que si bien
el artículo 4º del Decreto 1340 de 1995 señaló que la labor de madre
comunitaria es una contribución voluntaria de la que no emana relación laboral
alguna y que el artículo 5º del Decreto 21 de 1996 radicó en cabeza de las
personas que hagan esa contribución, su vinculación y permanencia en el Sistema
de Seguridad Social, lo cierto es que esa actividad constituye una verdadera
forma de trabajo que no se puede equiparar a la de un trabajador independiente.
Muestra de ello es la subvención de los aportes a pensión, en proporción del
80%, por parte del Fondo de Solidaridad Pensional, prevista en el numeral 2º de
la Ley 1187 de 2008 que se reconoce a las madres comunitarias, así como el
subsidio de subsistencia que también consagró esa disposición.
Establecido ese marco
jurídico, el juez de primera instancia exaltó la contradicción que aflora en el
debate constitucional, por cuanto el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
negó la relación de la accionante con hogares infantiles, pero a través de
consulta realizada telefónicamente a Colpensiones se pudo establecer que la
señora Ortiz “cuenta con semanas de cotización, en un numero incierto,
quiere decir entonces que esas semanas se causaron durante el periodo en el que
se desempeñó como madre comunitaria Fami y agente educativa rural, pues nunca
se ocupó en otra labor formal, y ella misma reconoció haber cotizado a pensión
en los derechos de petición elevados ante el I.C.B.F.” (fl.76 cd.1).
Dada esa contradicción entre
las afirmaciones del instituto accionado y los elementos de prueba, surgieron
dos inquietudes para la juez:
“[S]i
la demandante tiene semanas cotizadas en Colpensiones en razón de su labor como
madre comunitaria, ¿cómo es posible que el I.C.B.F. haya afirmado que ella
nunca haya (sic) estado vinculada con hogares infantiles?, ¿por qué razón esta
madre comunitaria no recibió algún subsidio a los aportes al Sistema General de
Pensiones por parte de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad
Pensional a los que tenía derecho? (fl.76 cd.1).
Tales cuestiones, dijo,
podían explicarse bien en el suministro de información errada por parte del
I.C.B.F. o en una irregularidad en el proceso de vinculación de Graciela Ortiz
al sistema de seguridad social, hipótesis que obligan a las autoridades
convocadas a “propender a (sic) solucionar la dificultad”. En
consecuencia, ordenó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional
Huila, que expidiera una certificación en la que constara el tiempo durante el
cual Graciela se desempeñó como madre comunitaria y que la asesorara para que
obtuviera el reconocimiento de la pensión o el bono pensional correspondiente.
En el evento de que ninguna de estas prestaciones sea procedente exhortó a la
misma autoridad para que gestionara el acceso de la actora al subsidio de
subsistencia, aplicando de forma retrospectiva los artículos 2º a 5º del
Decreto 605 de 2013, atendiendo la finalidad que persiguen esa disposiciones,
esto es, superar la inequidad y discriminación de la que han sido víctimas las
madres comunitarias.
Finalmente, ordenó al
Ministerio del Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor que, en el evento de
postulación de la promotora de esta acción constitucional, prioricen el
otorgamiento del subsidio de subsistencia.
Impugnación
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar impugnó esa decisión
reiterando la respuesta que brindó en su momento a la peticionaria y la
improcedencia del beneficio exigido. A su juicio, el Decreto 605 de 2013
especificó la población beneficiaria de esa prestación, esto es,
particularmente: a) madres comunitarias retiradas del programa de hogares
comunitarios después del 16 de junio de 2011; b) madres comunitarias retiradas
del programa de hogares comunitarios que actualmente se encuentren activas como
trabajadoras en un centro de desarrollo infantil y que estén interesadas en
retirarse en razón de su edad o estado de salud y c) madres comunitarias que
estén interesadas en retirarse por su edad o estado de salud, grupos en los que
no se puede clasificar a la petente.
Tras exponer esos motivos de disconformidad con el fallo de
tutela, refirió la imposibilidad de certificar el tiempo de servicios de la
quejosa, dado que el programa de hogares comunitarios se adelanta a través de
la contratación de asociaciones de padres de familia, ONG’s, grupos
asociativos, corporaciones y alcaldías, que son las entidades que cuentan con
las bases de datos. De manera que la información sobre las madres comunitarias
del municipio de Tarqui, está en poder de la alcaldía correspondiente.
El Ministerio del Trabajo también impugnó la decisión, al
considerar que la conclusión a la que arribó la juez en torno a la
desprotección de la petente, es errada, ya que ignoró que Graciela fue
beneficiaria del subsidio de aporte a pensión entre el 1º de agosto de 1996 y
el 30 de septiembre de 1999, beneficio que perdió, debido a que no pagó la
proporción que le correspondía, por más de dos meses, según lo establecido en
el artículo 9º del Decreto 1858 de 1995, vigente para ese momento. Y que,
sumado a ese beneficio, la accionante actualmente recibe un subsidio en el
programa “Colombia Mayor”, dirigido a la población adulta mayor en
condición de vulnerabilidad.
Por último, atacó la “aplicación retrospectiva” de los
artículos 2º, 3º, 4º y 5º del Decreto 605 de 2013, pues considera que se
utilizó retroactivamente esa norma, dado que había una “situación jurídica
consolidada”, consistente en la cesación de la labor como madre comunitaria
de la señora Graciela Ortiz desde el año 2009, lo que descartaba el
otorgamiento del beneficio reglamentado en la precitada disposición, ya que
para el mismo se limitó temporalmente la condición de retiro, que debe acaecer
en vigencia de la Ley 1450 de 2011.
Sentencia de segunda instancia
El 2 de febrero de 2015, la Sala Civil,
Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva revocó
el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó el amparo de los derechos
invocados.
El fundamento de esa decisión fue la
consideración de que la respuesta que el I.C.B.F. brindó a la petición elevada
por la accionante era conducente y señalaba la inviabilidad del subsidio, pues
“la norma mencionada no tiene efectos retroactivos, la Sala considera que la
actora no puede acceder al subsidio requerido, dado que su labor como madre
comunitaria finalizó en el año 2009, y dicho beneficio es aplicable a partir
del 16 de junio de 2011, fecha en que entró en vigencia la ley 1450 de 2011”(fl.8cd.2).
D. Actuaciones
en sede de revisión
Con el fin de contar con mayores elementos de juicio y garantizar
el derecho de defensa de las diferentes autoridades que pueden resultar
afectadas con la decisión en sede de revisión, esta Sala de la Corte
Constitucional profirió auto calendado el 19 de junio de 2015, en el que
vinculó al trámite a COLPENSIONES y a la Alcaldía Municipal de Tarqui, Huila, a
quienes, además de otorgarles la posibilidad de pronunciarse sobre los hechos
expuestos en el escrito de tutela, se les requirió para que absolvieran algunos
cuestionamientos. A la primera de las mencionadas autoridades se le preguntó
por las cotizaciones en pensión efectuadas por la accionante y por la
existencia de algún trámite pendiente relativo al reconocimiento de un derecho
pensional, y a la Alcaldía Municipal de Tarqui, por la labor de madre
comunitaria que la demandante dijo ejercer durante más de 17 años.
A su vez, en el auto en mención, se exhortó al I.C.B.F. para que
suministrara información sobre los procesos que ha adelantado tendientes a asignar
el auxilio de subsistencia reglamentado en el Decreto 605 de 2013. Asimismo, se
comisionó al Juzgado Promiscuo Municipal de Tarqui para que adelantara una
inspección al hogar de la accionante y rindiera un informe, en el que
manifestara sus consideraciones sobre las
condiciones socioeconómicas, de vivienda y familiares constatadas.
Finalmente,
se requirió al Ministerio del Trabajo para que explicara la idea de  “bases
de ponderación” establecidas respecto a cada uno los criterios de
priorización, previstos en el Decreto 605 de 2013.
1. Como respuesta al requerimiento
descrito, la Jefa de la Oficina Jurídica del ICBF adujo que la certificación de
la labor de madre comunitaria en el caso de la accionante, le compete al centro
zonal en el que estuvo inscrita y resaltó que, en todo caso:
“(…) según lo manifestado por la
actora, ella se desempeñó como madre comunitaria desde el año 1992 hasta el año
2009. Lo que determina que a la luz de los requisitos establecidos para su
postulación no se encuentra inmersa en la ley, ni cumple los requisitos
consagrados por el Decreto 605 de 2013, toda vez que su retiro se da en el año
2009 y la ley entra en vigencia en el año 2011. Por lo que debemos concluir que
no es posible certificar a la señora Ortiz para los fines descritos en su
solicitud”.
Frente al proceso de otorgamiento del subsidio de subsistencia
actual, la mencionada autoridad dijo que ha adelantado varias campañas
informativas a nivel regional y zonal para socializar el contenido del Decreto
605 de 2013, y precisó que se han efectuado tres convocatorias (2013, 2014, y
2015), las cuales se mantienen abiertas durante todo el año y en las que se ha
otorgado el subsidio a 689 ex madres comunitarias.
2. El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo
precisó que el Comité Directivo del Fondo de Solidaridad Pensional, para la
vigencia del año 2013, aprobó 3000 cupos de los cuales se asignaron 279; para
la vigencia del año 2014 aprobó 2000 cupos de los cuales se asignaron 715 y para
la vigencia del año 2015 aprobó 2285 de los cuales se han asignado 697.
En torno a las bases de ponderación, destacó que en el Anexo 2 de
marzo de 2015 del Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto
Mayor, se estableció la tabla de criterios de priorización con los que se: “busca
seleccionar como beneficiarios del programa exclusivamente a los adultos
mayores en condiciones de pobreza más críticas”.
En consonancia con ese objetivo, se fijaron bajo los criterios de
edad y tiempo de servicios y discapacidad los puntajes a calcular conforme con
la edad: (rangos: 57-60, 61-65-, 66-70, 71 y mas) otorgándosele un mayor
puntaje a las personas que se encuentren en los rangos de mayor edad; tiempo de
permanencia en el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar:
(rangos: 10- 15 años, más de 15 y hasta 20 años, y más de 20 años) y la
minusvalía o discapacidad física.
3. A su turno, la Alcaldía Municipal de Tarqui señaló que la
entidad competente para certificar las madres comunitarias del municipio, es la
Asociación para el Servicio Social del Huila, siempre que se encuentren
vinculadas a esa empresa, y agregó que: “en los archivos de la Alcaldía Municipal
de Tarqui, no reposa ninguna documentación relacionada con la labor de madre
comunitaria que Graciela Ortiz Betancourt dice ejercer entre el año 1992 y
2009, ya que la contratación la realizaba directamente el ICBF”[13]
4. El Juzgado Promiscuo Municipal de
Tarqui remitió el acta de la inspección judicial que adelantó sobre las
circunstancias vitales de la accionante, en la que constató que: “(…)[l]a
accionante vive en precarias condiciones, sus ingresos son ínfimos, que por su
edad y la de su esposo, la salud es decadente; además que para el
sostenimiento, tiene la ayuda de sus hijos, los que conforman ya sus propios
hogares.
Respecto a la vivienda en la que habita
la promotora de esta acción y su esposo se constató que se trata de:
“(…) un lote de
aproximadamente 20 por 25 mts ubicado en la vereda en mención (…). Sobre el
mismo predio hay una casa de habitación construida en bahareque, techo armado
en guadua y cubierta de zinc, cielorraso en guadua (yaripa) y barro, pisos en
cemento alisado color amarillo, puertas y ventanas en madera, solo una puerta
es metálica; la constituyen seis pequeñas habitaciones, un zaguán frente a la
vivienda, sala, zaguán-comedor, cocina con una estufa para cocinar con leña y
otra vetusta para con(sic) gas, se observa en este lugar una mesa de madera en
regular estado, que sirve de ubicación de los pocos utensilios de cocina; posee
sanitario y ducha, estos por separados y como puerta uno de ellos tiene una
tela vieja, hay una alberca y lavadero de ropas. De comedor tiene una mesa en
madera con cuatro sillas plásticas en regular estado. Indica la accionante que
poseen los servicios de agua que es el acueducto verdal; de energía  eléctrica,
gas domiciliario y como alcantarillado tiene un pozo séptico que recoge las
aguas servidas” (fl.31-32 cd.3).
5. Superado el periodo otorgado en el
auto dictado el 19 de junio de 2015 sin que se obtuviera una respuesta frente a
los cuestionamientos elevados, el pasado 29 de julio se profirió un nuevo auto
en el que se requirió, nuevamente a COLPENSIONES, a la Alcaldía Municipal de
Tarqui y a la Asociación de Voluntarios para el Servicio Social –que es la
entidad que en la actualidad afilia a las madres comunitarias de Tarqui-, para
que remitieran a esta Corporación la información con la que contaran, respecto
a la labor de la madre comunitaria ejercida por la accionante.
6. La Alcaldía Municipal de Tarqui, a través de comunicación
remitida por vía electrónica, indicó que “(…) en sus archivos no reposa
ninguna documentación relacionada con la labor de madre comunitaria que
Graciela Ortiz Betancourt dice ejercer entre el año 1992 y 2009, ya que la
contratación la realizaba directamente el ICBF Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar” (fl. cd.3)
7. Por su parte, COLPENSIONES precisó
que la accionante se encuentra afiliada al Régimen de Prima Media con
Prestación Definida desde el 1º de agosto de 1996, su estado es inactivo y
cuenta con 44.15 semanas cotizadas, las cuales provienen de los empleadores: i)
Asociación H.C.B. Municipio de Tarqui –no generó semanas de cotización-, ii)
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -12.86 semanas, marzo a mayo de
1999- y iii) Fundación del Alto Magdalena -3 semanas cotizadas, octubre a
diciembre de 2012-. También resaltó que Graciela Ortiz no es beneficiaria del
Servicio de Beneficios Económicos Periódicos.
8. A su vez, el representante legal de
la Asociación de Voluntarios para el Servicio Social  adujo que “no es
posible allegar los documentos solicitados por este despacho, teniendo en
cuenta que la señora Graciela Ortiz Betancourt, nunca ha estado vinculada
laboralmente con la empresa que represento en su calidad de madre comunitaria”,
por cuanto, durante el periodo 1992-2009, esa asociación no tuvo vinculación
contractual con el municipio de Tarqui ni con el ICBF.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para conocer del fallo de tutela proferido dentro del trámite de la
referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral
9º) de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión y problemas jurídicos
2. Graciela Ortiz Betancourt presentó acción de tutela para la
protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo
vital, salud y petición, los cuales consideró vulnerados como consecuencia de la
respuesta que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar emitió frente a la
petición que elevó el 24 de julio de 2014 pidiendo que se le incluyera como beneficiaria del Fondo de Solidaridad Pensional
como madre comunitaria retirada. Para la actora, esa respuesta
desconoció la labor de madre comunitaria que ejerció por más de 17 años, puesto
que le negó el subsidio de subsistencia al que consideró tener derecho. En
consecuencia, la accionante solicita como medida de restablecimiento de los
derechos invocados que se le conceda el “acceso al Fondo de Solidaridad
Pensional”, a través del otorgamiento del subsidio previsto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, reglamentado en el
Decreto 605 de 2013.
3. La juez de primera instancia, considerando la
respuesta que el I.C.B.F.  emitió frente a la petición elevada por la
accionante y la ausencia de elementos que le permitieran determinar la
viabilidad de una prestación pensional definitiva, le ordenó a dicha autoridad
que acompañara y asesorara a la petente con el objetivo de que, primero,
agotara las gestiones tendientes a obtener un derecho pensional si era del caso
y, en el evento de que éste resultara  improcedente, que se le otorgara el
subsidio de subsistencia diseñado para quienes dejaron de ejercer la labor de
madres comunitarias reglamentado en el Decreto 605 de 2013. Por su parte, el ad-quem
estimó inviable la aplicación del Decreto 605 de 2013 en el caso concreto,
atendiendo los requisitos previstos en esa disposición reglamentaria, razón por
la que revocó la decisión y denegó la protección.
4. En
consideración con lo expuesto y de ser verificado el cumplimiento de los
presupuestos formales de procedencia de la tutela, corresponde a la Sala
determinar si: ¿ el I.C.B.F. vulneró los derechos a la
seguridad social, al mínimo vital, salud, petición e igualdad de Graciela Ortiz Betancour, al desconocerle su
labor de madre comunitaria y manifestarle la presunta imposibilidad de
concederle el subsidio
de subsistencia para madres comunitarias retiradas, reglamentado en el Decreto
605 de 2013,  por no cumplir con el requisito previsto en el literal “d” del
artículo 3º, esto es, que su retiro se haya dado en vigencia de la Ley 1450 de
2011, pese a que la accionante alega haber sido madre comunitaria por más de 17
años, contar con 77 años de edad y requerirlo de forma urgente para su
supervivencia?
5. Para resolver el asunto de la
referencia iniciará la Corte su estudio, con el análisis de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, en la
medida en que para  el I.C.B.F. en su impugnación, el presente amparo no cumple
con el requisito de subsidiariedad.
6.
Para resolver estas inquietudes estudiará la Sala el problema de fondo que se
plantea, no sin antes abordar los siguientes temas: i) los requisitos generales de procedencia de la tutela, con
énfasis en el presupuesto de subsidiariedad. De ser procedente la acción
continuará el estudio: ii) del derecho de petición; iii) del régimen jurídico
de las madres comunitarias y el subsidio de subsistencia previsto en el
artículo 164 de la Ley 1450 de 2011 y iv) el caso concreto.
Procedencia de la acción de tutela
El principio de subsidiariedad
7. Como es sabido, el artículo 86 de la Carta Política reviste a
la tutela de específicas características que demarcan, a su vez, sus requisitos
de procedencia, entre los que se encuentra el agotamiento, por parte del
afectado, de los mecanismos ordinarios a su alcance para el restablecimiento de
los derechos constitucionales fundamentales que considere afectados o que se
encuentren en riesgo. Así dispuso, expresamente, que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Sobre el carácter subsidiario de la acción, ha señalado la Corte
que éste “(…)  permite
reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de
protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda
de los derechos” [14]. Y es ese
reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos ordinarios
con los que cuenten, para conjurar la situación que estimen lesiva de sus
derechos y que impide el uso indebido de la acción como vía preferente o
instancia adicional de protección.
En consecuencia, en el análisis de la
viabilidad de la solicitud de amparo, corresponde al juez constitucional
determinar el cumplimiento de ese requisito, frente al cual, conviene
resaltarlo, se previeron dos excepciones, en las que la existencia de otros
mecanismos no frustra el ejercicio de la tutela. La primera, establecida en el
mismo precepto de la Carta Política, permite acudir a la acción como un mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable; y de otro lado, en consonancia con lo dispuesto en
el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la tutela es procedente
cuando se advierta que las vías ordinarias al alcance del afectado resultan
ineficaces para la protección del derecho.
8. En lo que respecta al uso de las
vías al alcance de la señora Graciela para obtener el subsidio de subsistencia
que ahora solicita en sede de tutela, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar adujo que no se cumplió esa obligación de procedencia, “pues el
reconocimiento de la pensión se encuentra regulado a través de las normas de
rango legal y de las reglamentarias del procedimiento ordinario laboral. En tal
virtud, la protección del derecho deprecado sólo puede ser exigido mediante la
utilización de los mecanismos ordinarios de defensa judicial”(fl.45
cd.1). Este argumento, sin embargo no es de recibo para esta Corporación, dado
que la petición y la queja constitucional que formuló la accionante, se
circunscribieron a la solicitud de otorgamiento del auxilio de subsistencia
previsto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, que cubre el Fondo de
Solidaridad Pensional y el I.C.B.F., y no a una pensión, por lo que el proceso
ordinario laboral no asoma como una vía adecuada, ya que el subsidio es una
expectativa de acceso al mismo y no un derecho en sí a la pensión –administrada
por esa institución-.
9. De esta manera el proceso
ordinario laboral no es el medio de defensa idóneo y pertinente para obtener la
protección de los derechos que invoca la accionante dado que la pretensión que
persigue no es laboral y se otorga a través de un proceso de selección que
adelanta el I.C.B.F. que no cobija a todos los posibles inscritos y que, por lo
tanto no puede ser concedida en la vía ordinaria.
Ahora bien, si en gracia de discusión
se argumentara que lo procedente es atacar el acto administrativo de denegación
del I.C.B.F. ante la jurisdicción contenciosa administrativa, la Sala encuentra
que esa vía tampoco parece idónea si se considera que lo que en realidad espera
la actora es que se le aseguren unas condiciones mínimas de subsistencia a
través del acceso al proceso de otorgamiento del subsidio, más que discutir la
legalidad o no del acto administrativo proferido por el I.C.B.F. Nótese que el
acceso a ese proceso, no sería una consecuencia evidente del trámite
contencioso, por lo que su idoneidad queda descontada frente a la aspiración de
la peticionaria.
Además, todo lo señalado en punto al
cumplimiento del requisito de subsidiariedad lo refuerza el hecho de que la
accionante es sujeto de especial protección, dado que cuenta con 77 años de edad y vive en la zona
rural del municipio de Tarqui en condiciones de pobreza extrema, circunstancias
que, en definitiva, tornan inadecuados otros mecanismos para la obtención de la
pretensión perseguida.
Por lo expuesto, y tal como lo ha
estimado la Corporación en anteriores oportunidades[15] en las que personas en similares
condiciones a las de la accionante han acudido a este mecanismo exigiendo el
restablecimiento de sus derechos fundamentales que consideraron vulnerados, se
tiene que la tutela resulta procedente en este caso “como mecanismo
subsidiario idóneo para la defensa judicial de los derechos fundamentales
probablemente vulnerados”.
Así lo ha considerado
también la jurisprudencia constitucional, cuando pregona una menor rigidez al
examinar los requisitos de procedencia de la tutela, en los eventos en los que ésta
se promueva por personas que, por sus condiciones físicas, sociales o
económicas se encuentren en estado de debilidad manifiesta y que ha sido
expresada en los siguientes términos:
“[E]l
análisis de la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo
por los funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando
quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección
constitucional –esto es, cuandoquiera que la acción de tutela sea presentada
por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en
situación de pobreza extrema”[16].
Legitimación en la causa e inmediatez
10. En cuanto a la crítica de algunas entidades vinculadas al
proceso, en el sentido de que no existe legitimación en la causa por pasiva,
encuentra la Corte que se tiene por satisfecho ese presupuesto, dado que la
acción se dirigió contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al que
la actora le atribuyó la afectación de sus derechos superiores en razón de la
negativa de otorgarle el subsidio de subsistencia, y al haberse vinculado al
trámite al Ministerio del Trabajo, a COLPENSIONES, al Consorcio Colombia Mayor
y a la Alcaldía Municipal de Tarqui, pues se consolidó una contradicción que
involucra a todas las autoridades a quienes les compete determinar la condición
de madre comunitaria de la accionante y definir si le es posible o no acceder
al subsidio de supervivencia que reclama.
Respecto a COLPENSIONES, vinculada en esta sede,
cabe resaltar que de acuerdo con los requisitos para conceder el subsidio que
la demandante reclama, resultaba imperiosa su convocatoria para determinar si
aquélla era titular de algún derecho pensional, que impediría el reconocimiento
de la prestación a la que aspira, en virtud de la ley.
Similar consideración debe hacerse en torno a la
Alcaldía Municipal de Tarqui, pues, de acuerdo con los pronunciamientos del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, es la autoridad que tiene la
posibilidad de establecer si la demandante ejerció o no, la labor de madre
comunitaria durante el tiempo que refirió en la acción de tutela; circunstancia
del todo relevante si se considera la población hacia la que se dirigió el
subsidio reclamado, esto es, madres comunitarias retiradas.
11. Finalmente, se
advierte el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia de la
acción, teniendo en cuenta que hay legitimación
en la causa por activa, dado que Graciela Ortiz actuó en nombre propio, como
titular de los derechos que adujo vulnerados por la accionada, y se cumplió la
exigencia de inmediatez, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo se
formuló transcurrido un mes desde el momento en que se le notificó a la
accionante la denegación del subsidio destinado a las personas que dejaron de
ser madres comunitarias, previsto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011.
12. Establecido así el cumplimiento de los
requisitos generales de procedibilidad de la tutela, se pasa al análisis del
problema jurídico de fondo, con el propósito de determinar si la respuesta
brindada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar vulneró o no los
derechos superiores que la accionante invocó.
El derecho de petición. Reiteración de
jurisprudencia
13. La Constitución
Política, en el artículo 23, estableció la posibilidad, al alcance de todas la
personas, de “presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular
y a obtener pronta resolución”. Esos términos en los que se definió el derecho de
petición revelan su carácter dual, pues, por un lado, comporta la posibilidad
de dirigirse ante las autoridades y, en específicos casos, ante particulares
para hacer solicitudes respetuosas, y de otro, consagra el derecho a obtener
una respuesta pronta frente a las mismas, radicándose así una obligación en el
destinatario que implica la emisión de una contestación oportuna, que además
debe ser completa y congruente, de cara a la cuestión planteada en la petición.
Así
sumado al carácter fundamental del referido derecho, que quedó establecido
desde su consagración en la Carta Política, aquél constituye una clara
manifestación y un instrumento del Estado Social de Derecho, porque facilita el
control de las actuaciones públicas, la participación de los asociados en la
toma de decisiones y el acceso a la información relevante para el desarrollo de
la democracia participativa.
14.
Partiendo del texto constitucional y de la determinación jurisprudencial sobre
el núcleo esencial del derecho de petición, se entiende actualmente que éste
demanda una repuesta pronta a la cuestión planteada, que guarde coherencia,
absuelva con suficiencia la cuestión y que se comunique oportunamente. Así pues
frente a la respuesta, se ha señalado que ésta “es suficiente cuando
resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del
solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones
del peticionario[17]”. Además, es congruente, “si existe
coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo
pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al
asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de
suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición
propuesta”[18].
En torno a la
suficiencia de la respuesta, se ha reconocido que la misma, en principio, debe
absolver de fondo lo solicitado, al margen de que no
acceda a las pretensiones del petente o, por lo menos, debe expresar “con claridad las etapas,
medios, términos o procesos necesarios para dar una respuesta definitiva y
contundente a quien presentó la solicitud"[19].
15. Aunado a lo anterior,
esta Corporación ha señalado que las peticiones elevadas por personas cuyas
circunstancias las ponen en una situación de debilidad manifiesta, de
conformidad con los artículos 13 y 46  Superiores, deben ser atendidas con
mayor celeridad y cuidado, sobre todo cuando con las mismas se procura la
superación de dicha situación. En ese sentido la Corte se ha pronunciado “(…)
a favor de una modalidad
reforzada del derecho de petición que exige a los funcionarios y servidores
públicos atender de modo especialmente cuidadoso ‘las solicitudes de aquellas
personas que, por sus condiciones críticas de pobreza y vulnerabilidad social,
acuden al Estado en busca de que las necesidades más determinantes de su mínimo
vital sean atendidas (…).”[20]
16. De manera que: i) está admitida la relevancia
del derecho de petición como un instrumento al alcance de los asociados que
facilita el ejercicio de la democracia participativa. ii) La satisfacción del
derecho de petición impone una carga al destinatario, quien debe emitir una
respuesta de fondo, completa y oportuna, la cual debe comunicar al petente y,
iii) las peticiones presentadas por personas en condiciones de vulnerabilidad
dirigidas a satisfacer sus necesidades mínimas, deben ser atendidas con mayor
celeridad y cuidado por parte del Estado.
Régimen jurídico de las madres comunitarias y su
derecho a la seguridad social
El tratamiento legal de la labor de madre comunitaria
17.
Habida cuenta de la particular población hacia la que se dirige el subsidio que
reclama Graciela Ortiz por esta vía, y la labor que ella afirma haber ejercido
por más de 17 años, se estima pertinente recordar algunos aspectos relevantes
del marco jurídico que rige a las madres comunitarias con énfasis en las
acciones emprendidas por el Estado al diseñar el “Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar”, que busca retribuir
la labor de las personas que cumplen con el deber de asistencia y protección de
los niños, previsto en el artículo 44 de la Carta Política.
18. Como
antecedente remoto de los programas de atención a la infancia que involucran la
participación de la comunidad[21]
y en el marco de los cuales tienen protagonismo las madres comunitarias, se
encuentra la Ley 89 de 1988, por medio de la cual se asignaron recursos al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para el desarrollo de los Hogares
Comunitarios de Bienestar, definidos como:
“(…) aquellos que se constituyen
a través de becas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -
ICBF- a las familias con miras a que en acción mancomunada con sus vecinos y
utilizando un alto contenido de recursos locales, atiendan las necesidades
básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los
niños de los estratos sociales pobres del país.”
Esos hogares se reglamentaron en el Decreto 2019 de 1988, en el
que se previó la autogestión de las comunidades a través de asociaciones de
padres de familia, al señalar que “cada ‘Hogar de Bienestar’, funciona bajo
el cuidado de una madre comunitaria, escogida por la Asociación de Padres del
programa, y cada día una madre o un familiar de los niños que asisten al hogar,
debe ayudar a la madre comunitaria en el cuidado de los niños”.
En cuanto a la forma de gestión de los hogares comunitarios, el
artículo 4º del referido decreto señaló que:
“(…) la vinculación de las madres
comunitarias así como la de las demás personas y organismos de la comunidad,
que participen en el programa de “Hogares de Bienestar”, mediante su trabajo
solidario, constituye la contribución voluntaria de los miembros de la
comunidad al desarrollo de este programa y por consiguiente, dicha vinculación no
implica relación laboral con las asociaciones, que para el efecto se organicen,
ni con las entidades públicas que participen en el mismo” (subrayas ajenas
al texto original)
19. Luego, el Decreto 1471 de 1990, en su artículo 125, dispuso que
los programas adelantados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
entre los que se encuentra el de hogares comunitarios, se fundamentan en: a) la
responsabilidad de los padres en la formación y cuidado de sus hijos, b) la
participación de la comunidad y c) la determinación de la población
prioritaria.
Posteriormente,
se profirió el Decreto 1340 de 1995, el cual se refirió al trabajo de las
madres comunitarias, nuevamente, en términos de “contribución voluntaria”
y excluyó cualquier relación laboral entre aquéllas y los entes que administran
los hogares comunitarios.
20.
La calificación legal de ese vínculo se advirtió, además, por la jurisprudencia
constitucional de la época. Así, en la sentencia  T-269 de 1995
(MP. Jorge Arango Mejía) la Corte estudió
una acción de tutela instaurada por una madre comunitaria, que exigía el amparo
de sus derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso, los cuales estimó
vulnerados por la decisión de cerrar su hogar comunitario de bienestar y, en consecuencia,
pidió que se ordenara su reintegro a la labor que desempeñaba. En esa
oportunidad se consideró que:
“Sin duda, alrededor de la relación
surgida entre ambas partes -una entidad sin ánimo de lucro, de beneficio
social, vinculada al Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y un particular
que nunca ostentó la calidad de empleado-, se puede decir que fue de orden
civil; bilateral, en la medida en que los contratantes se obligaron
recíprocamente: la madre, a la satisfacción del interés de su contraparte, o
sea la adecuada prestación de una serie de servicios a los niños usuarios y a
sus padres, y la asociación, al apoyo debido y al pago de la beca suministrada
por el I.C.B.F.; consensual, puesto que no requirió de ninguna solemnidad;
onerosa, porque daba derecho a la madre comunitaria para percibir parcialmente
parte de la beca mencionada”
21.
Teniendo en cuenta que en su momento se admitió un vínculo meramente civil
entre la madres comunitarias y las entidades administradoras del programa, se
emprendieron acciones legislativas dirigidas a mejorar las condiciones de
quienes cumplen dicha labor, entre éstas la Ley 1187 de 2008 que estableció que: “la bonificación mensual de las madres
comunitarias se incrementará al setenta por ciento (70%) del salario mínimo
legal mensual vigente a partir del primero (1°) de enero de 2008, sin perjuicio
de los posteriores incrementos que se realicen”.
22.
En materia de pertenencia y permanencia en el Sistema de Seguridad Social con
la financiación y el aporte concurrente del Estado y en consideración con la
jornada durante la que se ejerce la labor de madre comunitaria, la Corte, en la
sentencia T-628 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto)[22],
advirtió que el régimen de las madres comunitarias revela características
clásicas del trabajo subordinado y otras del independiente, así:
“En resumen, el análisis
del régimen jurídico actual de las madres comunitarias revela, de un lado,
características propias del trabajo subordinado tales como la limitación de la
jornada laboral a ocho horas diarias y, de otro, divergencias importantes con los
trabajadores independientes en lo que toca con la seguridad social pues no
están obligadas a asumir la totalidad de los aportes al sistema de salud y de
pensiones sino que el Estado asume una parte de los mismos, lo cual obedece a
la lógica misma del Programa, cual es la responsabilidad conjunta entre el
Estado, la familia y la sociedad en la asistencia y protección de los niños y
niñas. De modo tal que, hoy en día, las madres comunitarias tienen un régimen
jurídico intermedio entre el trabajo subordinado e independiente.”
23. Posteriormente, en la sentencia
T-478 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa) esta Corporación
estudió la acción de tutela formulada por una madre comunitaria que exigía el
restablecimiento de sus derechos que consideró vulnerados porque se le dejó de
pagar el subsidio a los aportes a pensión por “temporalidad”. En esa
oportunidad la Corte analizó el régimen legal de las madres comunitarias y
consideró que el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 había implementado medidas progresivas
tendientes a mejorar la situación de quienes se desempeñan como madres
comunitarias y que consisten en la asignación gradual de una remuneración, que
alcanzara el valor del salario mínimo legal vigente y la formalización laboral.
La Sala concluyó:
“(…) el
régimen jurídico de las madres comunitarias actualmente se encuentra en un
período de transición, ya que en el año 2014 debe pasar de ser un régimen
jurídico especial, a una relación laboral por la que devengarán un salario
mínimo legal vigente. Finalmente, debe destacarse que durante este año 2013, la
beca o bonificación que reciben las madres comunitarias debe ser equivalente
a un salario mínimo legal mensual vigente”.
24. Así las cosas, teniendo en cuenta que la labor de madre
comunitaria constituye una invaluable contribución para la asistencia,
educación y protección de los niños y niñas que pertenecen a las capas sociales
que disponen de menores recursos económicos, de acuerdo con las disposiciones
referidas, se puede concluir que: i) si bien, inicialmente, se aceptó la
exclusión de las madres comunitarias de la relación laboral por mandato legal,
desde las primeras medidas diferenciadas se advertía la intención legislativa
de conceder a esa actividad prerrogativas particulares, ii) la actividad de
madre comunitaria ha sufrido una transformación progresiva en su tratamiento
legal, en procura de acercarla a la relación laboral, iii) en el escenario
actual, la actividad de las madres comunitarias se formalizó laboralmente y
tienen asegurado un ingreso correspondiente a un salario mínimo legal vigente.
La Seguridad Social de las Madres
Comunitarias
25. Advertido ese
progreso en el tratamiento jurídico de la labor de las madres comunitarias,
conviene enumerar las medidas adoptadas en lo que respecta a su seguridad
social. Para el efecto, es necesario partir de la Ley 100 de 1993, que estableció,
entre sus objetivos, el desarrollo de un sistema de seguridad social integral[23] con un nivel de cobertura tal, que
sectores como el de los “campesinos, indígenas, trabajadores independientes,
artistas deportistas, madres comunitarias”[24]
que no cuentan con la capacidad económica suficiente, accedan a las
prestaciones del sistema de forma integral.
En concordancia con esa
pretensión de universalidad se diseñó, entonces, el Fondo de Solidaridad
Pensional con el fin se subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones
de las personas que pertenecen a los sectores con menores ingresos, incluyendo
a las madres comunitarias, respecto de las que se tomaron unas medidas
diferenciadas, tal como lo evidencia el parágrafo del artículo 28 de la
referida ley, en el que se señaló que “el subsidio que se otorgue a las
madres comunitarias o trabajadoras solidarias de los hogares comunitarios del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar será mínimo el 50% de la cotización
establecida en la presente ley”. Además, se le encomendó al Consejo
Nacional de Política Social el diseño de un plan de cobertura que incluyera
grupos beneficiados, cuantía, forma de pago y pérdida del subsidio.
En desarrollo de ese mandato, el CONPES, en documento 2753 de 21
de diciembre de 1994, determinó el Plan de Cobertura del Fondo de Solidaridad
Pensional, en el que estableció que:
“[e]n 1995 serán beneficiarios del Fondo los
trabajadores del sector informal, tanto urbanos como rurales; los trabajadores
discapacitados, y las madres comunitarias, según las condiciones que se
describen a continuación:
(…)
4. Madres comunitarias de cualquier edad afiliadas al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, que hayan cumplido por lo menos
un año de servicio como tales.”
Y fijó el monto del
subsidio y su vigencia, así:
“En 1995 la cotización equivale al 12.5%
del ingreso. El porcentaje de subsidio será el 70% de la cotización total. Para
los empleados del sector informal el subsidio se concederá tanto al empleador
como al trabajador; para los independientes la totalidad del subsidio será para
los trabajadores (cuadro 4).
El subsidio se otorgará por un período
máximo, continuo o discontinuo, de 5 años para los trabajadores urbanos y de 10
años para los trabajadores rurales, los discapacitados y para las madres
comunitarias mientras ellas ejerzan esta actividad”.
26. Posteriormente, la Ley 509 de 1999 se ocupó de otros aspectos de la seguridad social de las madres
comunitarias. En punto a las prestaciones en salud, se señaló que aquéllas, “se harán acreedoras a título personal, a las
mismas prestaciones asistenciales y económicas de que gozan los afiliados del régimen
contributivo previsto por la Ley 100 de 1993”; pero se dispuso que los integrantes de su núcleo familiar
tendrían derecho a la prestación del servicio como afiliados prioritarios del
régimen subsidiado. Sumada a esa medida se incrementó el subsidio al aporte en
pensión, fijándolo en 80%.
La diferenciación que estableció la precitada
norma en torno a la afiliación del  grupo familiar de la madre comunitaria al
sistema de seguridad social en salud, se superó con la Ley 1023 de 2006, que
permitió que la misma se hiciera en el régimen contributivo y fijó, además, la
contribución en salud en un 4% de la bonificación que la madre percibe por su
labor.
27. De las disposiciones referidas se advierte el
reconocimiento de la  trascendencia social de la actividad de las madres
comunitarias y su injustificada exclusión de las garantías propias de la
relación laboral, lo que ha motivado a que se tomen medidas tendientes a: i)
solventar las disparidades en el acceso efectivo al sistema de seguridad social
en salud, ii) la subvención de los aportes a pensión, en aras de que se asegure
una prestación de ese tipo que les permita afrontar su vejez y iii) la creación
de subsidios para la subsistencia en la vejez.
El subsidio de subsistencia para madres
comunitarias retiradas y el derecho a la igualdad. Ley 1450 de 2011, artículo
164.
28. En el análisis de las características generales de la
prestación que reclama la accionante,  esto es, el subsidio de subsistencia, se
destaca que la Ley 797 de 2003 que reformó algunas disposiciones de la Ley 100
de 1993, creó en el artículo 2º literal “i” una subcuenta de
subsistencia, dentro del Fondo de Solidaridad Pensional: “destinada a la
protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema,
mediante un subsidio económico, cuyo origen, monto y regulación se establece en
esta ley. La edad para acceder a esta protección será en todo caso tres (3)
años inferior a la que rija en el sistema general de pensiones para los
afiliados”.
Frente a esa subcuenta, el artículo
2º de la Ley 1187 de 2008, prescribió que:
“[e]l Gobierno Nacional garantizará la priorización al acceso de
las Madres Comunitarias al subsidio de la Subcuenta de Subsistencia de que
trata la Ley 797 de 2003, cuando no cumplan con los requisitos para acceder al
Fondo de Solidaridad Pensional - Subcuenta de Solidaridad, o cuando habiendo
cumplido la edad en los términos de la ley no alcancen a completar el requisito
de semanas de cotización exigido”.
Como una medida derivada
del mandato transcrito, el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, a través de la que se expidió el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014, estableció que tendrán acceso al subsidio de la subcuenta del Fondo
de Solidaridad Pensional:
“(…) las personas que dejen de ser madres comunitarias y no
reúnan los requisitos para acceder a la pensión, ni sean beneficiarias del
programa de asignación de beneficios económicos periódicos (BEPS) del régimen
subsidiado en pensiones y por tanto cumplan con las condiciones para acceder a
la misma.
La identificación de las posibles beneficiarias a este subsidio la
realizará el ICBF, entidad que complementará en una proporción que se defina el
subsidio a otorgar por parte de la subcuenta de subsistencia del Fondo de
Solidaridad Pensional. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.”
Con fundamento en estas disposiciones, se fijó un instrumento
concreto que permite la protección en la vejez de las madres comunitarias que
no lograron incorporarse a los mecanismos contributivos del régimen pensional. En
efecto,  el Decreto 605 de 2013, estableció las condiciones para “el acceso al subsidio de la subcuenta de
subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional de las personas que dejen de
ser madres comunitarias y no reúnan los requisitos para obtener una pensión, ni
sean beneficiarias del mecanismo de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS)”, fijó los requisitos, criterios de
priorización, el valor del auxilio y las causas de pérdida del mismo.
29. El citado decreto indicó que el mecanismo a través del cual se
otorga el  auxilio de subsistencia, es un proceso de selección que adelanta el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en el que se toman en consideración
las exigencias previstas en su artículo 3º y consisten en: “a) Ser colombiano, b) Tener como
mínimo 55 años de edad si es mujer o 60 años de edad si es hombre, edad que a
partir del 1° de enero de 2014 aumentará en dos años. c) Residir durante los
últimos diez años en el territorio nacional. y d) Acreditar la condición de
retiro como madre comunitaria del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar
Familiar a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011”. Sumado a lo anterior se
establecieron criterios de priorización tales
como la edad del aspirante, su minusvalía o discapacidad física o mental, y el
tiempo de permanencia en el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar
Familiar, que atienden al carácter limitado de los cupos, que se asignan
anualmente por el Comité Directivo del Fondo de Solidaridad Pensional.
30. Frente al auxilio de subsistencia referido, cabe resaltar también
que su monto varía de acuerdo con el tiempo de permanencia del beneficiario en
el programa de hogares comunitarios, y que su cobertura: “a cargo de la
Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, será el mismo que
hoy se entrega a los adultos mayores a través del Programa de Protección Social
al Adulto Mayor, en cada ente territorial del país, según el municipio en el
que resida la persona beneficiaria”.
De manera
pues, que el acceso al subsidio de subsistencia quedó supeditado a un proceso
de selección, anual, al que pueden postularse las madres comunitarias retiradas
que cumplan las condiciones previstas en el Decreto 605 de 2013, quienes serán
clasificadas de acuerdo con los criterios referidos y las bases de ponderación
establecidas por el Ministerio del Trabajo, las que, de acuerdo con la
comunicación remitida a esta sede, corresponden a:
a) La Edad del Aspirante
Criterio de
Priorización
Puntaje
57-60
-3
61-65
3
66-70
4
71 y más
5
De acuerdo
con el Ministerio, la ponderación para este criterio de priorización se efectúa
conforme a una relación de orden, donde los aspirantes de mayor edad, obtienen
un puntaje más alto que los que bordean la edad legal de pensión.
b)
Tiempo
de permanencia en el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar
Criterio
de Priorización
Puntaje
Más de 10 años y hasta 15 años
2
Más de 15 años y hasta 20 años
5
Más de 20 años
8
Con este
criterio se busca medir la cantidad de tiempo dedicada a la labor de madre
comunitaria, por lo que entre mayor tiempo prestado, mayor puntaje para la
obtención del subsidio se otorgará.
c) La
Minusvalía o Discapacidad Física o Mental del Aspirante
Criterio de priorización
Puntaje
Si
2
No
0
La consideración tomada para este
criterio está relacionada con la protección especial que se le debe prestar a
la población en estado de discapacidad como factor de vulnerabilidad adicional
a la vejez.
31. De lo señalado, hasta el momento,
puede concluirse que el auxilio en mención fue diseñado para conjurar las
difíciles circunstancias en las que se encuentran las personas que ejercieron
la labor de madres comunitarias, pero que estuvieron excluidas del sistema de
seguridad social y por ende no cuentan con pensión para su vejez. Está claro
que por su precaria remuneración, y a pesar de los subsidios, muchas no
pudieron realizar los aportes a pensión correspondientes, con la dificultad de
que la situación laboral de las madres comunitarias sólo se reguló debidamente
con la Ley 1607 de 2012, que ordenó su formalización laboral.
32. No obstante el loable propósito del
subsidio que se acaba de describir, se advierte que el requisito previsto en el
literal “d” del artículo 3º del Decreto 605 de 2013 que consiste en “acreditar la condición de retiro como madre
comunitaria del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar a partir
de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 2011” genera
la desprotección, a través de la exclusión, de un grupo de madres comunitarias
que pueden cumplir los presupuestos materiales para acceder al auxilio, pero
que dejaron de ejercer esa labor antes de la vigencia de la Ley 1450 de 2011.
En efecto, el requisito citado marca una
condición que no puede ser cumplida por madres comunitarias que se retiraron
antes del 16 de junio de 2011, a pesar de que éstas también: a) ejercieron la
labor de madres comunitarias bajo la dirección del I.C.B.F. cumpliendo un
compromiso de relevancia social; b) sufrieron la exclusión del Sistema de
Seguridad Social; c) afrontan las consecuencias de la precariedad de su
remuneración, que limitó su capacidad para hacer aportes que aseguraran una
prestación en su vejez y d) no cuentan con ingresos suficientes que les
permitan sobrellevar su vida en condiciones dignas.
Esa desprotección, determinada
únicamente por el hito temporal fijado en el literal “d” del artículo 3º
Decreto 605 de 2013, puede advertirse mejor en casos concretos, constatando a
la luz de las normas señaladas previamente las diferencias que se presentan
cuando se compara, por ejemplo: i) el caso de una madre comunitaria que tiene
60 años, ejerció esa labor por 10 años y se retiró el 16 de junio de 2011 –en
vigencia de la Ley 1450 de 2011-;  ii.) el caso de una madre comunitaria que
tiene 57 años, ejerció esa labor durante 5 años y se retiró el 16 de junio de
2011 y iii) el caso de una madre comunitaria que tiene 75 años, trabajó durante
20 años y se retiró el 31 de diciembre de 2010.
De
las hipótesis planteadas se advierte que aun en los eventos en los que las ex
madres comunitarias hayan ejercido esa labor por más tiempo al servicio de la
comunidad y su edad supere a la de otras ex madres comunitarias de manera
considerable, el momento en el que se produjo su retiro, que bien pudo obedecer
a causas ajenas a su voluntad, es la circunstancia que las priva del subsidio
que les asegura su subsistencia en la vejez. Si se evalúan esos escenarios
hipotéticos que toman en cuenta los factores principales de la regulación del
subsidio, resulta que una persona como la del caso iii), que aparece como una
candidata prevalente atendiendo los criterios de priorización, no puede ser
considerada como beneficiaria del auxilio, como consecuencia únicamente del
momento de su retiro.
33. En consonancia con lo señalado, en
el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte se evidencia un tratamiento
distinto a situaciones similares, que provoca un déficit de protección en el
mismo grupo poblacional que se pretende proteger,  al paso que plantea serias
dudas en torno al aseguramiento igual y efectivo de la vejez a madres
comunitarias retiradas, pues “[r]ecuérdese
que la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias en el
trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de
distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos; esta última
hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales
de modo igual y a los desiguales en forma desigual”[25]
Bajo la óptica del derecho a la
igualdad, se advierte que la condición temporal referida tiene el efecto de
provocar un trato desigual entre personas del mismo grupo poblacional, con las
características comunes enunciadas en el fundamento jurídico 34, dejando en una
situación de desprotección a las ex madres comunitarias que en la actualidad no
cuentan con ninguna prestación que les permita enfrentar su vejez y cuyo retiro
se produjo antes del 16 de junio de 2011. A causa de ese factor ellas quedan
desamparadas, sin que exista, a priori, una justificación aparente para
ese déficit de protección surgido a partir de un límite temporal que no se
corresponde con la finalidad del auxilio y que, en principio, tampoco coincide
con el momento de surgimiento del derecho. En efecto el acceso a la subcuenta
de subsistencia por parte de madres comunitarias retiradas se previó por el Legislador,
de forma concreta, desde el año 2008, momento a partir del cual se estableció
en cabeza del gobierno la obligación de regular la materia, como lo evidencia
el artículo 2º de la Ley 1187 de 2008, cuyo tenor dispone:
“[e]l Gobierno Nacional garantizará
la priorización al acceso de las Madres Comunitarias al subsidio de la
Subcuenta de Subsistencia de que trata la Ley 797 de 2003, cuando no
cumplan con los requisitos para acceder al Fondo de Solidaridad Pensional -
Subcuenta de Solidaridad, o cuando habiendo cumplido la edad en los términos de
la ley no alcancen a completar el requisito de semanas de cotización exigido”.
34. De lo expuesto se advierte que: a) El subsidio previsto en el
artículo 164 de la Ley 1450 de 2011 se diseñó para asegurar las condiciones
de subsistencia mínimas, en la vejez, de las personas que ejercieron la labor
de madres comunitarias, pero que estuvieron excluidas del sistema de seguridad
social. b) El requisito previsto en el literal d, del artículo 3º del Decreto
605 de 2013, que condiciona la asignación del subsidio de subsistencia a una
fecha de retiro,  genera la desprotección de miembros del mismo grupo
poblacional que se pretende proteger. c) La fecha a la que se condicionó el
retiro no coincide con la vigencia de la norma legal que otorgó el derecho de
las madres comunitarias retiradas a  acceder al subsidio de la subcuenta de
subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, evento cuya reglamentación
debía adelantar el gobierno, desde el 2008, en virtud de lo dispuesto en la Ley
1187 de 2008.
La excepción de
inconstitucionalidad
35. En el ordenamiento jurídico
colombiano, con fundamento en el artículo 4º de la Carta Política, se prevé la
posibilidad de que una autoridad pública o los particulares dejen de aplicar
una norma en un caso concreto cuando adviertan que sus efectos, en ese
escenario particular, resultan inconstitucionales. Dicha opción, como se anotó,
se desprende del texto constitucional, ha sido reconocida por la jurisprudencia
y constituye un verdadero control de
constitucionalidad por vía de excepción.
Para la procedencia de dicha excepción, además de la
necesaria contradicción entre la norma y la Carta Política de cara a las
circunstancias concretas a las que se enfrenta la autoridad pública o el
particular, se requiere que el precepto no haya sido objeto de un control abstracto
de constitucionalidad por parte de esta Corporación, por los efectos erga
omnes del mismo, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional en
reiteradas oportunidades:
“[c]uando no ha mediado una decisión de control
abstracto por parte de la Corte respecto de una norma en particular, la
excepción de inconstitucionalidad surge como el mecanismo judicial viable para
inaplicar ese precepto a un caso particular, en virtud, justamente, de la
especificidad de las condiciones de ese preciso asunto. Por el contrario, de ya
existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con
efectos erga omnes,
la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los
efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial,
incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la
sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado.”[26]
De manera que la aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad, derivada del artículo 4 Superior, constituye un control
constitucional por vía de excepción que exige que: i) la norma no haya sido
objeto de control abstracto por parte de este Corporación y ii) la aplicación
de dicha norma en el caso concreto provoque efectos inconstitucionales.
Esa posibilidad
que, como se anotó, se erige en deber, ha sido reconocida en múltiples
oportunidades por la jurisprudencia constitucional. Así, la sentencia T-1291 de 2005[27] concedió el amparo a una
madre cabeza de familia, que padecía una incapacidad de 69.05%, a quien la
respectiva administradora de pensiones le denegó el reconocimiento de la
pensión de invalidez porque no cumplía la totalidad de los requisitos
contenidos en el artículo 1° de la Ley 860 de 2003.
Frente a esa decisión, la
Corte señaló que si bien se ajustaba a la disposición legal vigente contrariaba la Carta Política, razón
por la que, bajo el abrigo de la excepción de inconstitucionalidad, inaplicó la
norma referida y ordenó el reconocimiento de la prestación perseguida conforme a los artículos 60, literal “i” y 71 de
la Ley 100 de 1993. Al respecto, precisó lo
siguiente:
“Por tratarse de un caso de invalidez por “riesgo común” acaecido
el 28 de enero de 2004, la AFP aplicó a la discapacidad y minusvalía de Adriana
María Jaramillo Rios el numeral 1 del artículo trascrito.  Con base en
éste concluyó que ella no cumple con el número de semanas cotizadas en los
últimos tres años y negó la prestación.
Sin embargo el razonamiento anterior, aunque en apariencia se
ajusta a la Ley, vulnera de manera flagrante la Constitución Política y el
principio de progresividad del Sistema de Seguridad Social[28].  En efecto, hay que tener
en cuenta que frente a los requisitos establecidos en el artículo 39 “original”
(o derogado el 29 de diciembre de 2003) la señora Jaramillo Rios sí cumplía con
las condiciones para acceder a la prestación y, por tanto, haber aplicado para
el caso concreto la modificación hecha por la Ley 860 vulnera el principio de
progresividad, el derecho a la seguridad social de la peticionaria y, por
conexidad, sus derechos a la igualdad, a la vida digna, el mínimo vital, el
trabajo y los derechos de su menor hija, Luisa Fernanda Gutiérrez Jaramillo.”
Así mismo, la sentencia T-551 de 2010[29]
advirtió la vulneración de los derechos superiores a la igualdad, a la familia
y a la seguridad social de una compañera permanente en el marco de un proceso
de sustitución pensional, pues a pesar de que demostró una convivencia de largo
aliento con el causante, se reconoció la totalidad de la pensión de
sobrevivientes a la cónyuge de aquél de acuerdo con la disposición legal
vigente en esa materia. En esa oportunidad y atendiendo la supremacía de la
Constitución se exaltó la obligación que surgía de inaplicar la norma regente
–artículo 47 de la Ley 100 de 1993-, pues sus efectos en ese caso resultaban
inconstitucionales:
“Cabe recordar que el artículo 4° de
la Constitución Política establece un mandato impostergable, cual es, que ante
cualquier incompatibilidad entre los preceptos constitucionales y la ley u otra
norma de inferior jerarquía, debe aplicarse directamente la Constitución. Es
decir, que el Tribunal Superior de Cali- Sala de Descongestión Laboral, ante la
evidencia de la inconstitucionalidad de la norma, debió inaplicarla proponiendo
la excepción de inconstitucionalidad.”
36. Precisadas esas condiciones, sólo resta señalar que la
aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene un alcance inter
partes, lo que significa que la norma mantiene su validez general y sigue incluida
en el ordenamiento jurídico, ya que sus efectos únicamente se eliminan para el
caso concreto, de suerte que se preserva la competencia en cabeza de la Corte
para su control abstracto.
El
análisis del caso concreto
La
calidad de madre comunitaria de la accionante y su situación personal
37. En el presente caso Graciela Ortiz Betancourt presentó acción
de tutela en aras de lograr el “acceso al Fondo de Solidaridad Pensional”,
a través del otorgamiento del subsidio previsto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, reglamentado en el
Decreto 605 de 2013, pues considera que cumple los requisitos establecidos en
las normas referidas. La decisión del ICBF, a su juicio, vulneró sus derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, salud y petición, por cuanto desconoció su labor de madre
comunitaria y denegó el auxilio exigido.
Como quiera que la accionante le atribuye la
vulneración de sus derechos a la denegación del mencionado subsidio de
subsistencia, al que, según las respuestas de las accionadas, no puede acceder
por la fecha de su retiro, la Sala se pronunciará, en primer lugar, en torno a
la calidad de madre comunitaria retirada de la actora, pues, se advierte, que
esa circunstancia se desconoció por parte del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar.
En efecto, el punto de partida para determinar la
viabilidad del acceso al subsidio de subsistencia reglamentado en el Decreto
605 de 2013, es que éste se dirige a las madres comunitarias retiradas, de
manera que la población cuya vejez en condiciones dignas se pretende asegurar
está suficientemente  determinada, por lo que incumbe, en principio a la
aspirante, la acreditación de esa calidad.
38. Sobre
la prueba de ese presupuesto, se tiene que la actora adujo desde el momento en
el que presentó la petición ante el Centro Zonal del  Huila del I.C.B.F. que
ejerció la labor de madre comunitaria entre los años 1992 y 2009. A esta
manifestación replicó dicha autoridad señalando que no contaba con
soportes que evidenciaran esa vinculación y que, en todo caso, el año de retiro
que se aludía en la petición, indicaba que no podía acceder al subsidio. La
respuesta, como es evidente, resulta transgresora del derecho de petición de la
demandante, pues ante las circunstancias que expuso, el tiempo durante el que
dijo ejercer la labor de madre comunitaria y la pretensión, la autoridad no
podía desconocer, sin más, esa calidad invocada, sino que debía indicarle la
forma en la que podía acreditarla, dado que el requisito de la respuesta exige
que se indiquen “con claridad las etapas,
medios, términos o procesos necesarios para dar una respuesta definitiva y
contundente a quien presentó la solicitud"[30].
39. En efecto, si en
consideración con lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, era
determinante para obtener el derecho el momento de retiro y el tiempo durante
el que se ejerció la labor de madre comunitaria, es evidente que la respuesta
que profirió el ICBF denegando esa calidad sin adelantar actividad alguna para
su verificación y sin indicarle a la actora la forma en la que podía demostrar
la labor que dijo ejercer, vulneró su derecho de petición. Preocupación, que
además se mantiene en esta sede, dado que a pesar de los múltiples
requerimientos elevados a esa entidad, no se ha indicado con precisión cuál es
la autoridad competente que puede dar cuenta de esas circunstancias.
En
contraste con el dicho de la entidad, la demandante sí acompañó a la acción  de
tutela copia del carnet: “Asociación
Hogares Comunitarios de Bienestar Tarqui FAMI”
(fl.10 cd.1) y copia de las declaraciones emitidas por Emperatriz Campos Rojas,
Ernesto Aroca Betancourt, Yaneth Patiño Zabala y Yolanda Castro Trujillo,
quienes, en su calidad de presidentes de las juntas de acción comunal de las
veredas “Eureka”, “Las Mercedes”, “El Pescado” y “Buenos Aires”
del municipio de Tarqui, respectivamente, manifestaron que:
“(…) me consta que en
nuestra comunidad conocemos de vista, trato y comunicación, a la señora
Graciela Ortiz Betancourt, identificada con la cédula de ciudadanía No
25.577.070 de Tarqui, ya que es residente en la vereda Buenos Aires y se
desempeñó como madre FAMI y AGENTE EDUCATIVO RURAL, programa liderado por el
I.C.B.F., desde el año 1992 hasta el 2009, programa en el que participaron
durante esa época varias familias de esta vereda.
Igualmente me consta que la
señora Ortiz Betancourt es una persona con carisma para el trabajo social y
comunitario, que trajo mucho bienestar a través del programa a las familias que
tuvieron la oportunidad de compartir su labor.”
Así mismo, en la impugnación
del fallo dictado por el juez de primera instancia, el Ministerio del Trabajo
señaló que Graciela Ortiz fue beneficiaria del subsidio de aporte a
pensión para madres comunitarias entre el 1º de agosto de 1996 y el 30 de
septiembre de 1999, beneficio que perdió, debido a que no pagó la proporción
que le correspondía, por más de dos meses, según lo establecido en el artículo
9º del Decreto 1858 de 1995. De lo que se prueba que, a diferencia de lo dicho
por la entidad accionada, ella sí realizó labores de madre comunitaria, hechos
que el I.C.B.F. no pudo identificar ni desvirtuar más allá de decir que no
tiene los documentos requeridos para el efecto.
40. En
atención a estas pruebas y a la incertidumbre que se cernía en torno al tiempo
durante el que la accionante ejerció la labor de madre comunitaria y el momento
preciso de su retiro, la Sala exhortó a las autoridades involucradas para que
informaran cuál es la entidad competente para certificar el ejercicio de la labor
de madre comunitaria y el tiempo de servicio para el caso de la peticionaria,
frente a la cual, la Jefa de la Oficina Jurídica del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar dijo que: “el llamado a acreditar el tiempo en el que se
desempeñó como madre comunitaria es el centro zonal del ICBF, al cual haya
estado adscrita en su calidad de madre comunitaria”[31].
Con todo,
como se evidencia en las pruebas aportadas al proceso, dicha respuesta
contradice la manifestación del I.C.B.F., Centro Zonal del Huila, que refirió
la imposibilidad de dar cuenta del tiempo de servicios de la accionante, dado
que el programa de hogares comunitarios se adelanta a través de la contratación
de asociaciones de padres de familia, ONG’s, grupos asociativos, corporaciones
y alcaldías, que son las entidades que cuentan con las bases de datos, de
manera que la información sobre las madres comunitarias del municipio de
Tarqui, adujo: “está en poder de la alcaldía”.
Por su parte, la Alcaldía Municipal de Tarqui,
requerida en dos oportunidades para que remitiera los documentos con los que contara
respecto a la labor de madre comunitaria de Graciela Ortiz y para que
certificara el tiempo durante el que ella ejerció esa labor, aseveró que en sus
archivos “no reposa ninguna documentación relacionada con la labor de madre
comunitaria que Graciela Ortiz Betancourt dice ejercer entre el año 1992-2009”.
41. En el escenario descrito en consecuencia no
obra una prueba de las autoridades obligadas a estos seguimientos, que
determine, con precisión, el tiempo durante el cual la accionante fungió como madre
comunitaria, pero sí obran elementos que demuestran que ella ejerció esa labor,
pues así lo acredita la copia del carnet de la
“Asociación Hogares Comunitarios de Bienestar Tarqui FAMI”, las copias de las declaraciones emitidas por presidentes de las
juntas de acción comunal de las veredas del municipio de Tarqui, la
manifestación del Ministerio del Trabajo en torno al otorgamiento del subsidio
a los aportes en pensión como madre comunitaria entre los años 1996 y 1999 y
las cotizaciones a COLPENSIONES, en las que funge como empleador el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar –marzo a mayo de 1999-.
42. En definitiva, la
accionante logró demostrar que hace parte del grupo poblacional destinatario
del subsidio de subsistencia, esto es, madres comunitarias retiradas sin que
las entidades en mención pudieran acreditar lo contrario de manera efectiva. En
lo que respecta al tiempo durante el que ejerció la  función se tendrá por
cierto, de forma transitoria, el periodo aludido en el escrito de tutela, pues
la promotora de la acción aportó los elementos de prueba a su alcance, para
acreditar ese tiempo sin que, en las circunstancias que revela el trámite,
pueda exigírsele elementos adicionales, ya que exhortadas por esta Corporación
las entidades que tienen obligaciones legales en torno a la dirección y
administración del “Programa de Hogares Comunitarios”, éstas  no
lograron establecer ni denegar por ningún medio la condición de madre
comunitaria de Graciela, la cual, como se resaltó, cuenta con respaldo
probatorio.
43. Adicional a eso, la Sala
encuentra que si en la actividad oficiosa de comprobación adelantada en esta
sede, sólo se obtuvieron respuestas evasivas, resulta evidente la dificultad
que para los administrados y particularmente para las madres comunitarias que
se retiraron antes del año 2012, comporta la obtención de un certificado que dé
cuenta de la actividad ejercida en el marco del referido programa y su
duración. Dificultad que se incrementa en circunstancias como las de la
accionante, al ser una persona de la tercera edad, que vive en una zona rural
del municipio de Tarqui en condiciones de pobreza extrema.
El acceso de la accionante
al proceso de asignación del subsidio de subsistencia para madres comunitarias
retiradas
44. Establecida, la
condición de madre comunitaria retirada de la accionante; el ejercicio de esa
labor por más de 17 años; su edad -77 años- y las condiciones de vulnerabilidad
por la falta de recursos para su subsistencia (que corrobora el auxilio de
$40.000 que recibe del programa “Colombia Mayor” y la inspección
adelantada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Tarqui que dio cuenta de las
difíciles condiciones socioeconómicas de la accionante), se concluye que
Graciela Ortiz Betancourt hace parte del grupo poblacional para el cual se
diseñó la prestación reglamentada en el Decreto 605 de 2013, desde una
perspectiva material. Por consiguiente, su exclusión del proceso de selección
para el otorgamiento de dicho subsidio, fundada en el momento de su retiro
-2009- comporta una discriminación injustificada que lesiona sus derechos a la
seguridad social, igualdad y vida en condiciones dignas, al privársele de la posibilidad
de que su caso, que se corresponde con los propósitos del subsidio, sea
considerado en el proceso de selección para acceder a una prestación con la que
pueda subsistir dignamente en su vejez.
Advertida esa
correspondencia entre las circunstancias de la demandante y los propósitos del
subsidio que reclama, se concluye que su exclusión del proceso de selección por
el límite temporal referido, resulta demasiado gravoso para los derechos que
invocó, sobre todo si se considera que el mandato del Legislador en torno al
acceso de las madres comunitarias retiradas a la subcuenta de subsistencia del
Fondo de Solidaridad Pensional se emitió en el año 2008, de suerte que el
requisito temporal ignora la génesis misma de la prestación y provoca un
déficit de protección para personas como Graciela Ortiz.
Corolario de lo anterior y
como quiera que el requisito previsto en el literal “d” del artículo 3º del
Decreto 605 de 2013 genera efectos inconstitucionales en el presente caso, ya
que infringe el artículo 13 Superior, pues excluye el análisis de las
circunstancias materiales de la accionante en virtud del momento en el que se
produjo su retiro como madre comunitaria, se dispondrá la inaplicación de dicho
precepto para el caso concreto con base en lo dispuesto en el artículo 4º de la
Carta Política, a fin de que se permita el acceso de la accionante al proceso
de asignación del subsidio de subsistencia.
45. Cabe precisar que la
orden referida no incluye, necesariamente, la asignación de la prestación a la
que ella aspira, dado que tras la inclusión de la petente en dicho proceso, la
valoración de sus condiciones particulares deberá seguir las reglas y etapas
ordinarias descritas por el I.C.B.F. y determinadas por el Decreto 605 de 2013
a fin de respetar el derecho a la igualdad de otras aspirantes. No obstante se
tomará como tiempo de labor de la actora el periodo comprendido entre 1992 y
2009, salvo que el mencionado instituto logre demostrar en tiempo no superior a
un (1) mes, de forma fehaciente y por acto administrativo debidamente soportado
en los certificados emitidos por cada uno de los administradores, a través de
los cuales la accionante mantuvo el vínculo con el Programa de Hogares
Comunitarios, en los que se indique con precisión la modalidad y los periodos
de dicha labor, que la accionante no cumplió con el término de gestión
indicado. En el evento de que el I.C.B.F. demuestre que el tiempo durante el
que Graciela Ortiz Betancourt ejerció esa actividad es inferior al periodo
1992-2009, el tiempo que corresponde a la nueva indagación se tomará como
referencia en el proceso de selección, en el que también deberá determinarse si
aquélla cumple con los demás requisitos y se ponderarán sus circunstancias
conforme con los criterios de priorización pertinentes. Si no lo logra
demostrar en el término otorgado, el periodo comprendido entre 1992 y 2009 se
entenderá como el tiempo de labores para el proceso de adjudicación del
subsidio correspondiente.
46. Verificados los efectos del requisito previsto en el literal “d”
del artículo 3º del Decreto 605 de 2013 en el caso de la accionante,
particularmente la exclusión del proceso de selección para la asignación del
subsidio de subsistencia para madres comunitarias retiradas sobre la base de
una diferenciación en la aplicación de la ley que no se encuentra a priori
justificada, se advierte que esa consecuencia inconstitucional que se verificó
en el caso de Graciela Ortiz Betancourt también puede generarse para madres
comunitarias retiradas que se encuentren en circunstancias similares. Por esta  razón
se exhortará al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que considere los
argumentos expuestos en esta sentencia y evalúe, en los casos concretos en que
esta situación se presente, la inaplicación del requisito temporal referido
frente a las postulaciones al proceso de selección para la asignación del
beneficio de subsistencia presentadas por madres comunitarias retiradas antes
del 16 de junio de 2011 que: i) ejercieron la labor de madre comunitaria
durante largos periodos, ii) sean personas de la tercera edad, iii) se
encuentren en estado debilidad manifiesta por sus condiciones físicas o
socioeconómicas  y, en general, iv) asomen como candidatas idóneas para el
otorgamiento del subsidio de subsistencia de acuerdo con los propósitos que
motivaron su creación legal.
47.
Por último, hay que decir que si bien la accionante también exigió la
protección del derecho a la salud, el subsidio que persigue a través de esta
acción no sirve para ese propósito, en la medida en que se limita a asegurar la
subsistencia. No obstante lo anterior, por las condiciones acreditadas en el
trámite, la actora podrá acudir a los mecanismos previstos para la garantía del
derecho a la salud en el régimen subsidiado.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la
sentencia proferida
el 2 de febrero de 2015, por la Sala Civil, Familia, Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva que revocó el fallo de primera
instancia para denegar las pretensiones de la accionante. En su lugar,
CONCEDER la tutela instaurada por Graciela Ortiz Betancourt por la
vulneración de los derechos a la seguridad social, al mínimo
vital, igualdad y petición.
SEGUNDO: En
consecuencia, ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que,
en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la
notificación de esta decisión, incluya a Graciela Ortiz Betancourt en el
proceso de selección para la asignación del subsidio de subsistencia
reglamentado en el Decreto 605 de 2013, inaplicando el literal d, del
artículo 3º del Decreto 605 de 2013 en el caso concreto, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 4º de la Carta Política y por las razones expuestas en
esta providencia. En tal virtud, tomará en cuenta como tiempo de labor de la actora el periodo comprendido entre 1992 y 2009,
salvo que el mencionado instituto logre demostrar en tiempo no superior a un
(1) mes, contado desde la notificación de esta decisión, de forma fehaciente y
por acto administrativo debidamente motivado que la accionante no cumplió con
el término de gestión indicado. En el evento de que el I.C.B.F. demuestre que
el tiempo durante el que Graciela Ortiz Betancourt ejerció esa actividad es
inferior al periodo 1992-2009, el tiempo que corresponde a la nueva indagación
se tomará como referencia en el proceso de selección, en el que también deberá
determinarse si aquélla cumple con los demás requisitos y se ponderarán sus
circunstancias conforme con los criterios de priorización pertinentes. Si no
logra demostrar en el término otorgado, el periodo comprendido entre 1992 y
2009 se entenderá como el tiempo de labores para el proceso de adjudicación del
subsidio correspondiente.
TERCERO: EXHORTAR al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para que considere los argumentos
expuestos en esta sentencia y evalúe, en los casos concretos en que estas
circunstancias se presenten, la posible inaplicación del requisito previsto en el
literal d, del artículo 3º del Decreto 605 de 2013, frente
a las postulaciones al proceso de selección para la asignación del subsidio de
subsistencia presentadas por madres comunitarias retiradas antes del 16 de
junio de 2011 que: i) ejercieron la labor de madre comunitaria durante largos
periodos, ii) sean personas de la tercera edad, iii) se encuentren en estado
debilidad manifiesta por sus condiciones físicas o socioeconómicas y, en
general, iv) resulten candidatas idóneas para el otorgamiento del referido
auxilio de acuerdo con los propósitos que motivaron su creación legal.
CUARTO: OFICIAR a la
Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus competencias
contenidas en el artículo 118 de la Carta Política, realice especial
seguimiento al cumplimiento de la orden contenida en el numeral anterior.
QUINTO: Por Secretaría
General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones indicadas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Carné
“Asociación Hogares Comunitarios de Bienestar Tarqui Fami” que evidencia
su vinculación como madre comunitaria (pp.10 cd.1)// Fotografías de la
accionante junto a los niños a su cuidado, en ejercicio de la labor de madre
comunitaria.(pp 11-23 cd.1)// Declaraciones presidentes de las juntas de acción
comunal veredas: “Eureka”, “Las Mercedes”, “El Pescado” y “Buenos
Aires” en lo que se refieren al conocimiento que tienen sobre la labor de
madre comunitaria ejercida por la accionante( pp. 24-27 cd.1)
[2]
Cuaderno 1, Cédula de Ciudadanía Genaro Rojas, pp.28.
[3]
Es una cuenta especial de la Nación destinada a subsidiar las cotizaciones para
pensiones de los grupos de población que por  sus condiciones no tienen acceso
a los Sistemas de Seguridad Social, así como al otorgamiento de subsidios
económicos para la protección de adultos mayores en circunstancias de pobreza
extrema. Decreto 1127 de 2004
[4]Cuaderno
1, Peticiones dirigidas a Gloria Virginia Pascuas Rubiano, Coordinadora Centro
Zonal Garzón, I.C.B.F. y María Eugenia Alzate Jiménez, Directora Regional,
I.C.B.F., constancias de remisión. pp.5,7 cd.1.
[5] Decreto 605 de 2013. Artículo 2°. Subsidio del Fondo de
Solidaridad Pensional. Tendrán acceso al subsidio otorgado por la subcuenta de
subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, el cual será complementado por
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las personas que dejaron
de ser madres comunitarias a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1450 de
2011 y no reúnan los requisitos para tener una pensión ni sean beneficiarias del
Servicio Social Complementario de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).
Artículo
3°. Requisitos. Para acceder al subsidio de la Subcuenta de Subsistencia
del Fondo de Solidaridad Pensional, las personas de las que trata el artículo
2° del presente decreto, deberán cumplir con los siguientes requisitos:
a) Ser
colombiano.
b)
Tener como mínimo 55 años de edad si es mujer o 60 años de edad si es hombre,
edad que a partir del 1° de enero de 2014 aumentará en dos años.
c)
Residir durante los últimos diez años en el territorio nacional.
d)
Acreditar la condición de retiro como madre comunitaria del Programa de Hogares
Comunitarios de Bienestar Familiar a partir de la entrada en vigencia de la Ley
1450 de 2011.
[6]
Cuaderno 1, Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Garzón, auto de admisión de
10 de noviembre de 2014 pp.31
[7]
Cuaderno 1. Acción de tutela. pp.63-64
[8]
Cuaderno 1.Acción de tutela. pp.44-51
[9]
Cuaderno 1. Comunicación, adiada 8 de agosto de 2014, dirigida a Graciela Ortiz
Betancourt con firma de recibo 2 de octubre de 2014.pp 52-54
[10]
Cuaderno 1. Acción de tutela. pp. 55-59
[11]Cuaderno
1. Registro de Graciela Ortiz en la base de datos del Fondo de Solidaridad
Pensional como beneficiaria del programa “Colombia Mayor” e historial de pagos
(fls.60-61 cd.1).
[12]
Folios 100-104, cuaderno 1.
[13] Respuesta remitida, tras la comunicación
del auto dictado el 29 de julio de 2015 en el que se requirió para que
remitiera “la documentación que repose en sus
archivos, relacionada con la labor de madre comunitaria que Graciela Ortiz
Betancourt dijo ejercer entre el año 1992 y 2009,  certificando, de acuerdo con
la información en su poder, los periodos durante los que aquélla desempeñó
dicha actividad.
[14]
Corte Constitucional. Sentencia T 580
de 26 de julio de 2006. M. P. Manuel José Cepeda.
[15]
Sentencia T 818 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[16]
Corte Constitucional, Sentencia T 456 de 2004. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[17]
Corte Constitucional. Sentencia T 761 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto
[18]
Corte Constitucional. Sentencia T 669 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[19] Corte Constitucional. Sentencia T 150 de 1998. M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[20]Corte Constitucional.  Sentencia  T 307 de 1999. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[21]
Pues los programas de atención al menor, previos a la Ley 89 de 1988 no
incluían la labor de madres comunitarias. Vb. Ley 27 de 1974 Centros de
Atención Integral de Preescolar.
[22] En esa oportunidad, la Corte estudió una acción de tutela interpuesta por una
persona que se desempeñó como madre comunitaria por más de 21 años, a quien se
le diagnosticó VIH, y que, adujo, que ese diagnóstico motivó su desvinculación
del programa de madres comunitarias. Teniendo en cuenta lo anterior solicitó
que se declarara la existencia de un contrato realidad con los administradores
del programa y el ICBF,  se condenara al pago de una pensión sanción, en su
favor, así como los salarios y prestaciones que no percibió en su labor de madre
comunitaria, lo que obligó a la Corte a analizar la naturaleza de la actividad
de las madres comunitarias.
[23]  Sentencia C 1027 de 2002. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández. “Con la Ley
100 de 1993 se creó en el país el llamado sistema de seguridad social integral,
con el objeto de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la
comunidad, dentro del criterio de una calidad de vida en consonancia con el
postulado constitucional de un orden social justo e igualitario, acorde con la
dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten,
con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad,
integralidad, unidad y participación. También se concibió constitucional y
legalmente la seguridad social como un servicio público obligatorio en el que
el Estado es el rector y vigilante del mismo, y él y los particulares sus
prestadores”.
[24] Ley 100
de 1993. Artículo 6º.
[25]
Corte Constitucional. Sentencia C 198  de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[26] Sentencia T-103 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[27] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[28]  “En la sentencia
de tutela T-974 de 2005 (M.P.: Jaime Araujo Rentería) se da aplicación al
artículo 39 derogado en aplicación del principio de favorabilidad ante la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 797 de 2003.”
[29]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[30] Corte Constitucional Sentencia T 150 de 1998. M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[31]
Respuesta emitida por el I.C.B.F. ante los cuestionamientos formulados mediante
auto de 1º de julio de 2015, particularmente: ¿Cuál
es la autoridad responsable de establecer la calidad de madre comunitaria y de
certificar el tiempo durante el que se ha ejercido esa labor?. En concordancia
con lo anterior deberá precisar, además: ¿quién es el llamado a acreditar el
tiempo durante el que Graciela Ortiz Betancourt se desempeñó como madre
comunitaria, teniendo en cuenta que ésta dijo haber adelantado esa labor en el
municipio de Tarqui, Huila, en el periodo comprendido entre los años 1992 y
2009?.