T-038-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-038/09
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reiteración
de jurisprudencia sobre su procedibilidad
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Reiteración de jurisprudencia
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Factores que deben ser tenidos en cuenta
por el Estado al momento de valorar la declaración de desplazamiento
DESPLAZAMIENTO FORZADO Y ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL-Reiteración
de jurisprudencia
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Atención humanitaria de emergencia y su
prórroga
DESPLAZAMIENTO FORZADO-El actor inicialmente recibía ayuda
humanitaria con el núcleo familiar de su madre/DESPLAZAMIENTO FORZADO-El
actor solicita la ayuda humanitaria ahora como jefe de hogar junto con sus tres
hijos/DESPLAZAMIENTO FORZADO-No existen elementos de juicio para
acreditar la condición de desplazados de los hijos del actor
De dicho informe, se constata pues, que el actor se
encuentra inscrito dentro del núcleo familiar en el que su madre se presenta como
jefe del hogar desde la fecha en que Acción Social procedió a valorar las
circunstancias que dieron origen a su situación de desplazamiento. De las
condiciones en que se hallan los menores, el actor sólo exhibe como pruebas los
registros civiles de nacimiento y el respectivo control de citas médicas de
cada uno de ellos, sin que haya mayor evidencia dentro del expediente acerca de
si, en efecto, se encuentran o no en situación de desplazamiento. En ese
sentido, para esta Sala no existen elementos de juicio con la virtualidad
suficiente para acreditar siquiera sumariamente la condición de desplazados de
los menores hijos del actor, o que éste último haya solicitado la atención
humanitaria bajo la consideración de requerirla en calidad de jefe de un núcleo
familiar diferente del que se indica en el expediente de tutela. Tampoco consta
en el mismo el actuar desplegado por el actor en relación con los posibles
trámites administrativos que inicialmente pudiere haber puesto en marcha para
requerir la ayuda humanitaria en favor de sus hijos o, en su defecto, para
obtener la inclusión de éstos en el Registro Único de Población Desplazada con
el objetivo de que sobre ellos se radicara la titularidad de los beneficios y
prerrogativas que de tal procedimiento se derivan.
ACCION SOCIAL-Entrega de todos los componentes de la ayuda
humanitaria al actor y al núcleo familiar de su madre hasta tanto se supere la
situación de vulnerabilidad en que se encuentran
La transgresión a los derechos constitucionales
fundamentales de los menores hijos del actor en la que se fundamenta la acción
de tutela, no puede ser valorada por esta Sala de Revisión, en tanto no existen
elementos de juicio suficientes que acrediten la violación que se alega. Ahora
bien, con respecto a la situación del demandante se tiene que, de acuerdo con
el expediente contentivo de la acción de tutela, está incluido en el Registro
Único de Población Desplazada -RUPD- desde septiembre de 2005 como integrante
del núcleo familiar compuesto por su madre, el cónyuge de ésta, tres hermanos y
un menor de edad. Para esta Sala, si bien es cierto que los menores de edad, en
nombre de quienes el actor inicialmente planteó la controversia constitucional,
no aparecen relacionados como integrantes del núcleo familiar que se encuentra
en situación de desplazamiento ni incluidos en el -RUPD-, también lo es que el
actor si aparece inscrito en dicho registro y que en virtud del mismo es
titular de los derechos y demás prerrogativas que se derivan de su condición de
desplazado.
Referencia: expediente T-2.034.758
Accionante: Alvaro de Jesús Ramírez Núñez
Demandado:
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Acción Social-.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de
dos mil nueve (2009).
La Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo y Marco Gerardo Monroy Cabra, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos proferidos por
el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar y el Tribunal
Administrativo del Cesar, en relación con el recurso de amparo constitucional
promovido por Álvaro de Jesús Ramírez Núñez contra la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-.
I.       ANTECEDENTES.
1.      La solicitud.
El 16 de
mayo de 2008, el señor Álvaro de Jesús Ramírez Núñez instauró acción de tutela
contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Unidad Territorial del Cesar- con la finalidad de obtener la
protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la dignidad humana,
la igualdad, la integridad física, el mínimo vital y la especial atención y
protección de la niñez, presuntamente quebrantados por la entidad accionada al
negarse a suministrar la ayuda humanitaria de emergencia que, en su condición
de desplazado, requiere para satisfacer tanto sus necesidades básicas como las
de su núcleo familiar. En consecuencia, impetró al juez constitucional que
ordenara a la entidad demandada suministrar la referida ayuda humanitaria hasta
que su núcleo familiar logre consolidarse y estabilizarse socioeconómicamente.
2. Hechos relevantes.
Desde el día 22 de septiembre de 2005, el
señor Álvaro de Jesús Ramírez Núñez se encuentra incluido en el Registro Único
de Población Desplazada     -RUPD- junto con su núcleo familiar, compuesto por
su madre, el cónyuge de ésta, tres hermanos y un menor de edad.
Tal núcleo familiar en el que su madre
aparece como “Jefe de Hogar”[1], ha sido beneficiario en
dos oportunidades de la atención humanitaria de emergencia, específicamente en
lo que guarda relación con los componentes de alojamiento y asistencia
alimentaria por un valor de $220.000 y $700.000, respectivamente.
No obstante lo anterior, el actor señala
que tiene 3 hijos menores de edad a los cuales no les ha podido proveer lo
necesario para garantizar su subsistencia digna, por lo que ha acudido en
innumerables ocasiones de forma verbal y por escrito ante Acción Social con el
propósito de que le sea suministrada la atención humanitaria de emergencia, solicitud
que fue despachada desfavorablemente por la entidad aduciendo para ello que ya
había sido beneficiado con la misma y que, en todo caso, debía aguardar a la
práctica de una visita domiciliaria en la cual se verificara su condición de
vulnerabilidad.
Ante este escenario, y teniendo en cuenta
su precaria situación económica, el actor insta al juez de tutela para que le
sean amparados los derechos fundamentales invocados, de tal manera que se le
ordene a Acción Social       -Unidad Territorial Cesar- otorgar, de manera
permanente e integral, los componentes de la atención humanitaria de emergencia
que requiere para atender las necesidades básicas propias y las de su núcleo
familiar. De igual manera, solicita que se ordene, una vez haya generado condiciones
mínimas de sostenibilidad, su inclusión como beneficiario de programas, planes
y proyectos productivos que logren su consolidación y estabilización económica
y social.
2. Fundamentos de la acción.
El demandante sostiene, preliminarmente,
que el actuar desplegado por Acción Social consistente en negar el suministro
de la atención humanitaria de emergencia, vulnera sus derechos constitucionales
fundamentales y necesariamente desconoce su condición de víctima del desplazamiento
forzado interno, situación de la cual debería reconocerse a su favor una
especial protección constitucional y una eficaz y oportuna atención por parte
del Estado y de la instituciones comprometidas con la atención integral a la
población desplazada.
Posteriormente, indica que no ha recibido
ayuda humanitaria alguna proveniente de la entidad demandada, por lo que esta
última falta a la verdad al aseverar que sí ha otorgado la totalidad de los
componentes que hacen parte de la atención humanitaria de emergencia definidos
en la Ley 387 de 1997, marco jurídico de la política pública sobre la materia.
Así mismo, señala que la Corte
Constitucional en jurisprudencia sobre el particular[2]
ha establecido que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo
inexorable, sino que, por el contrario, debe ser flexible, sometida a una
auténtica reparación, a la superación real de la condición de vulnerabilidad y
al logro de una situación socioeconómica estable de la población afectada con
tan complejo fenómeno.
Finalmente, el actor destaca que en sede de
tutela se han protegido los derechos fundamentales de otras personas que se encuentran
en circunstancias fácticas similares, razón por la cual, en procura de la
garantía de efectividad del derecho a la igualdad, promueve el presente recurso
de amparo constitucional.
3. Oposición a la demanda de tutela.
En respuesta al requerimiento judicial, la
entidad demandada informó que efectivamente el señor Álvaro de Jesús Ramírez Núñez
se encuentra inscrito en el -RUPD-[3] desde el 22 de septiembre
de 2005, en compañía de su núcleo familiar declarado en dicha fecha.
Puso de presente igualmente que la atención
humanitaria de emergencia es otorgada en cumplimiento de su obligación legal de
asistir y proteger a la población desplazada, para lo cual debe ceñirse a los
procedimientos establecidos en la Ley 387 de 1997, la Sentencia T-025 de 2004[4],
el Decreto 2569 de 2000 y los principios rectores bajo los cuales se rigen los
desplazamientos internos, todo lo cual se constituye en el marco normativo
interno y la doctrina internacional que irradia el desarrollo de la actividad
institucional en la materia.
En tratándose del caso particular, la
entidad demandada manifestó que al actor le fue otorgada la ayuda humanitaria
de emergencia de manera parcial, esto es, 2 meses de alojamiento y asistencia
alimentaria, por lo que frente a los demás componentes de la atención humanitaria
que faltan por suministrar precisó que el interesado debe acudir ante la Unidad
de Atención y Orientación -UAO- del Cesar para efectos de que se le informe
acerca del lugar y la fecha en que se materializará la respectiva entrega.
Así mismo, programó una entrevista a
realizar en el domicilio del actor, con el objetivo de verificar su actual
condición de vulnerabilidad y de valorar la situación socioeconómica de su
núcleo familiar.
De otra parte, sostuvo que los beneficios
inherentes a la atención humanitaria de emergencia no pueden suministrarse de
manera indefinida, como quiera que los mismos se justifican tan solo en la
medida en que se requieran para garantizar las condiciones de subsistencia
dignas de personas desplazadas que no se encuentran en condiciones de asumir su
autosostenimiento.
Así las cosas, con base en las anteriores
consideraciones, solicitó que se desestimaran las pretensiones invocadas por el
actor en sede de tutela, en tanto éstas carecen de asidero fáctico y jurídico.
4. Pruebas que obran en el expediente.
Dentro del expediente contentivo de la
presente acción de tutela, se encuentran como pruebas relevantes, las
siguientes:
4.1. Material Probatorio allegado por el actor:
-
Fotocopia simple de la
Cédula de Ciudadanía del señor Álvaro de Jesús Ramírez Núñez (Folio 4)
-
Fotocopia simple de
oficio del 29 de enero de 2007 en el que la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional -Unidad Territorial del Cesar- certifica
la inclusión del actor en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD-
(Folio 6)
-
Fotocopias simples de
los carnés de salud de los hijos menores del actor, suministrados por la E.S.E.
Hospital Eduardo Arredondo Daza, en donde constan las citas médicas programadas
y el seguimiento al crecimiento y desarrollo de cada uno de ellos (Folios 7,8 y
9)
-
Fotocopias simples de
los Registros Civiles de Nacimiento de los menores hijos del actor (Folios 10,
11 y 12)
-
Fotocopias simples de
los derechos de petición elevados por el actor el 9 de mayo de 2007 a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
-Unidad Territorial del Cesar- (Folios 13 y 15)
-
Fotocopias simples de
sendas respuestas de Acción Social a los derechos de petición presentados por
el actor (Folios 14 y 16)
4.2. Material Probatorio aportado por la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Unidad
Territorial del Cesar-:
-
Fotocopia simple de oficio
suscrito por Acción Social en el que se indica que el actor se encuentra
inscrito desde el 22 de septiembre de 2005 en el Registro Único de Población
Desplazada junto con su núcleo familiar compuesto por su madre, el cónyuge de
ésta, tres hermanos y un menor de edad (Folio 24)
-
Fotocopia simple de
oficio suscrito por Acción Social en el que se da cuenta que el núcleo familiar
del actor, dirigido por su madre como jefe de hogar, ha sido beneficiado con la
atención humanitaria de emergencia, específicamente con los componentes de alojamiento
y asistencia alimentaria (Folio 25)
-
Fotocopia simple de
oficio suscrito por Acción Social en el que se informa al actor acerca de su
inclusión en el -RUPD-, de la posibilidad que tiene de acudir a la Unidad
Territorial del Cesar para reclamar la ayuda humanitaria de emergencia
faltante, de la entrevista domiciliaria que recibirá con el objetivo de que
sean verificadas las condiciones de vulnerabilidad del núcleo familiar al cual
pertenece y de su derecho a acceder a la oferta institucional que brindan las
entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada (Folios 26 y 27)
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.                Primera
Instancia.
El
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante providencia
del seis (6) de junio de dos mil ocho (2008), resolvió denegar el amparo
deprecado.
A juicio
del a quo, no se advierte transgresión alguna de derechos fundamentales
en el caso concreto, toda vez que al núcleo familiar que integra el actor le
fue suministrada la atención humanitaria de emergencia de manera parcial, no
obstante lo cual ya fue programada la entrega de los componentes de la atención
humanitaria faltante.
Así
mismo, puso de presente que en el expediente bajo examen no obra prueba que
acredite que el actor acudió a otro tipo de trámites para acceder a los
beneficios que pretende por vía de la acción de tutela.
En
consecuencia, el operador jurídico dispuso denegar las pretensiones formuladas
por el demandante, lo cual no fue óbice para ordenarle a Acción Social, en todo
caso, que cumpliera cabalmente con las obligaciones precisadas en los términos
de su respuesta al requerimiento judicial, en el sentido de que suministraran
la ayuda humanitaria pendiente y de que realizaran la visita domiciliaria para
determinar la real situación de marginalidad en la que se encuentran el actor y
su núcleo familiar.
Por
último, previno al actor para que acudiera a la Unidad de Atención y
Orientación -UAO- de Valledupar, para que sea informado respecto de la fecha y
el lugar en donde se llevará a cabo la entrega de la atención humanitaria de
emergencia.
2.                Impugnación.
El señor Álvaro de Jesús Ramírez Núñez recurrió el
fallo judicial anteriormente reseñado, con fundamento en los mismos argumentos
presentados inicialmente en el escrito de tutela.
3.                Segunda
Instancia.
El Tribunal Administrativo del Cesar,
mediante Sentencia dictada el ocho (8) de julio de dos mil ocho (2008), decidió
confirmar la decisión proferida en primera instancia. Para arribar a tal
determinación, el fallador concluyó que Acción Social asistió y protegió al
actor en su condición de desplazado mediante el suministro de la atención
humanitaria de emergencia establecida en la Ley 387 de 1997.
En ese sentido, resaltó que la entidad
accionada cumplió con su función inicial de atender de manera prioritaria y
urgente al demandante, por lo que en esa medida sólo tendría que proceder a
visitar el domicilio de éste en aras de verificar el cumplimiento y desarrollo
de los programas productivos que logren mejorar su situación socioeconómica.
III.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia.
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2.      Problema Jurídico.
De acuerdo con la situación fáctica planteada y las
decisiones adoptadas en sede de tutela, en esta oportunidad le corresponde a la
Corte establecer si Acción Social quebrantó los derechos fundamentales del
actor y de sus menores hijos a la dignidad humana, la igualdad, la integridad física,
el mínimo vital y la especial atención y protección de la niñez, al no
autorizar el suministro de la atención humanitaria de emergencia contenida en
la Ley 387 de 1997 que requieren para atender sus necesidades básicas, que por su
vulnerable condición no han podido satisfacer por sí mismos, dada su precaria
situación económica.
Para tal efecto, la Sala se ocupará, en primer lugar, de
establecer la procedencia del mecanismo de amparo constitucional para
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales del actor en su
condición de desplazado. En segundo término, de resultar procedente la acción
de tutela, deberá revisarse la jurisprudencia constitucional existente en
relación con el fenómeno del desplazamiento forzado y la atención humanitaria
de emergencia para luego, finalmente, resolver el problema jurídico expuesto en
el asunto sub-exámine.
3.       Aspecto de
Procedibilidad: La Acción de Tutela como mecanismo judicial idóneo para
amparar los derechos fundamentales de la población en situación de
desplazamiento forzado.
Conforme lo ha señalado esta Corporación en
innumerables pronunciamientos sobre la materia[5],
la acción de tutela se configura como el mecanismo judicial apropiado para que
mediante ella se solicite el amparo de los derechos fundamentales de la
población desplazada, concretamente por el hecho de que sobre ellos se predica
la titularidad de una especial protección constitucional, merced a las
circunstancias particulares de vulnerabilidad, indefensión y debilidad
manifiesta en la que se encuentran, y a la necesidad de que se les brinde una
protección urgente e inmediata en procura de que les sean garantizadas unas
condiciones mínimas de subsistencia dignas.
Bajo esa óptica, la Corte ha manifestado que resulta
contrario a los postulados que informan un Estado Social de Derecho el exigir el
agotamiento previo de acciones y recursos al interior de la jurisdicción
ordinaria como condición para la procedencia del mecanismo de amparo
constitucional[6].
Sobre el punto, ha destacado la Corte:
“Debe quedar claro que, debido a la
gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas
desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para
cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de
interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema.  Aquello constituye la
imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los
connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la
acción de tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una
situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de
protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un
mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados.”[7]
En suma, para esta Corporación, dada la
situación de acentuada exclusión y vulnerabilidad de las personas víctimas del
fenómeno del desplazamiento forzado interno, el mecanismo judicial que resulta
idóneo y eficaz para efectos de proteger sus derechos fundamentales ante una
eventual vulneración o amenaza, es la acción de tutela.
De conformidad con las anteriores consideraciones, la
Corte encuentra que del caso concreto emerge una controversia relacionada con
la presunta vulneración de los derechos fundamentales de una persona que se
encuentra en situación de desplazamiento, motivo por el cual la acción de
tutela se revela como el instrumento de defensa preferente y adecuado para que
éste solicite la justiciabilidad de sus derechos. En esta medida, la Sala procederá
a estudiar de fondo la cuestión planteada.
4.      Del Desplazamiento
Forzado Interno y la Declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional.
Reiteración Jurisprudencial.
El fenómeno del desplazamiento forzado interno en
Colombia, ya ha sido objeto de estudio y pronunciamiento por parte de esta
Corporación, bien sea por vía del control concreto de constitucionalidad, a
propósito de abundantes acciones de tutela promovidas por algunas de sus
víctimas en procura de la defensa y protección inmediata de sus derechos
mínimos fundamentales[8], ora a través del control
abstracto, habida cuenta de las diversas demandas que se han formulado contra
la Ley 387 de 1997, la cual constituye el marco jurídico sobre el cual se implementa la política pública de protección
a la población desplazada.
En relación con dicho fenómeno, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que se trata de un complejo problema de gran
envergadura social, económica y política, generado principalmente, entre otros
factores, por el conflicto armado interno que sufre Colombia desde hace ya varias
décadas, y que se ha proyectado forzosamente sobre vastos grupos poblacionales
que generalmente tienen asiento en las zonas rurales del territorio nacional.
La gravedad del problema del desplazamiento forzado interno ha sido destacado
por la Corte en distintos fallos, calificándolo como: (a) “un problema de
humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas,
principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado”[9];
(b) “un verdadero estado de emergencia social”, “una tragedia nacional, que
afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del
país durante las próximas décadas” y “un serio peligro para la sociedad
política colombiana”[10]; y, más recientemente,
(c) un “estado de cosas inconstitucional” que “contraría la
racionalidad implícita en el constitucionalismo”, al causar una “evidente
tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración
de valores, principios y derechos contenidas en el Texto Fundamental y la
diaria y trágica constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de
colombianos”[11].
Reconoce igualmente la jurisprudencia que el fenómeno
del desplazamiento forzado, en sí mismo considerado[12],
ha conducido sin lugar a dudas a una transgresión masiva, grave y sistemática
de los derechos fundamentales[13] de un porcentaje significativo
de colombianos que, en razón a la incesante violencia generada por el conflicto
y a la reiterativa violación de derechos humanos, han sido expulsados o se han
visto compelidos a huir de su entorno habitual, abandonando de manera intempestiva su lugar de
residencia y sus actividades económicas usuales, debiendo migrar a otro lugar
dentro de las fronteras del territorio nacional[14] porque sus derechos a la vida, a la integridad física,
a la libertad o seguridad personales, entre otros, se encuentran amenazados o
han sido efectivamente vulnerados.
Fue precisamente el contexto de una situación de extrema
vulnerabilidad y marginalidad que gravitaba alrededor de la población
desplazada, lo que motivó a este Tribunal a producir la declaratoria de un
estado de cosas inconstitucional[15] en
relación con las condiciones de vida de dicho grupo poblacional, para
exigir del Estado, en términos generales, un trato preferente de forma urgente
a quienes por su condición de indefensión y desamparo no se hallaban en capacidad
de atender siquiera sus más apremiantes necesidades, una vez producida la
situación del desplazamiento forzado.
Entre otros deberes que surgen para el Estado a partir
de dicha declaración se encuentran, por una parte, aquellos relativos a la
adopción e implementación de políticas, programas y medidas positivas
encaminadas al logro de una igualdad real de condiciones y oportunidades entre
los asociados, en la medida que satisfagan progresivamente las necesidades
básicas que contribuyan a una subsistencia en condiciones dignas; y, de otra
parte, aquellos necesariamente ligados con el aumento del volumen de los recursos
destinado a asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados, y una
mayor capacidad institucional para ejecutar una verdadera política pública que
resulte adecuada a la magnitud del problema y permita superarlo[16].
Con todo, esta Corporación sostuvo que no obstante la
declaratoria de dicho efecto, ni la incapacidad institucional para adelantar
las diferentes políticas públicas encaminadas a atender la grave crisis
humanitaria de la población desplazada, ni la falta de asignación de recursos para
hacerle frente a tan compleja problemática, resultan ser obstáculos suficientes
para que el Estado, fundamentado en principios como el de solidaridad social,
abandone sus deberes de garantía de efectividad de los derechos que se radican
en cabeza de la población desplazada. Por el contrario, una vez declarada
formalmente la existencia de un estado de cosas inconstitucional, esta Corte ha
venido adoptando una serie de medidas judiciales encaminadas a superar tal
estado de cosas y, por ende, a exigir del Estado el cumplimiento de sus
obligaciones constitucionales y legales[17].
Ello, por cuanto la respuesta armónica e integral a la
problemática del desplazamiento forzado interno es una obligación que a la luz
de la Carta Política y de la comunidad internacional, resulta de ineludible
aceptación por parte del Estado Colombiano, el cual, mediante la adopción de
medidas públicas de orden político, legislativo y administrativo, entre otras, debe
procurar atenuar los efectos de la crisis brindando, en todo caso, la
protección y asistencia inmediata a quienes se encuentren en situación de
desplazamiento[18].
5.      La Atención
Humanitaria de Emergencia y la prórroga de la misma. Reiteración
Jurisprudencial.
La Ley 387 de 1997 surgió precisamente como
consecuencia del querer estatal de reconocer y adoptar medidas y prerrogativas
para prevenir, atender y proteger a las víctimas del desplazamiento forzado
interno, así como para lograr que éstos se estabilicen socioeconómicamente. Por
esta razón, tal normativa se constituye en el marco jurídico de orientación
para el diseño e implementación de políticas públicas sobre la materia.
Entre los componentes más importantes que hacen parte
de las medidas de asistencia y cooperación, se encuentra la atención
humanitaria de emergencia, contenida en el artículo 15 de la mencionada ley, la
cual tiene por finalidad proteger a las personas en situación de desplazamiento
y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de
abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas; todas
las cuales contribuyen a garantizar el goce de los derechos fundamentales de la
población desplazada.
Sin embargo, cabe mencionar que dicha atención
humanitaria únicamente se otorga a quienes encontrándose en circunstancias de
hecho constitutivas de desplazamiento han procedido a declarar los hechos que
dieron lugar a su situación y, en consecuencia, han sido inscritos en el
Registro Único de Población Desplazada -RUPD-[19], instrumento
técnico mediante el cual se encauzan los recursos dirigidos a la población
desplazada y cuyo manejo le corresponde a la Agencia Presidencial para la Acción
social y la Cooperación Internacional[20], quien a su vez coordina la entrega de la totalidad de los componentes
que hacen parte de la atención humanitaria de emergencia y promueve el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población vulnerable del país, de
la que indiscutiblemente hacen parte los desplazados[21].
Sobre la entrega de la ayuda humanitaria, la
jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que hace parte del catálogo de
derechos básicos de la población desplazada, además de que constituye una
manifestación del derecho fundamental al mínimo vital, ya que el fin
constitucional que se propone es brindar aquellos mínimos necesarios para mitigar
las necesidades más indispensables de la población desplazada[22].
Ahora bien, el término durante el cual se tiene
derecho a la atención humanitaria de emergencia fue definido por el parágrafo
del artículo 15 de la ley 387 de 1997, que en un principio señaló que dicha
atención sería prestada por el término de tres meses, y que bajo circunstancias
excepcionales definidas en el artículo 21 del decreto 2569 del 2000, la misma sería
prorrogada por espacio límite de tres meses adicionales. Empero, la Sentencia
C-278 de 2007 declaró la exequibilidad condicionada de esta norma, bajo el
entendido de que la asistencia humanitaria sería prorrogada hasta que el
afectado se encuentre en condiciones de asumir su autosostenimiento[23].
A propósito de la eliminación del término máximo para
la atención humanitaria de emergencia, la Corte sostuvo:
“La
Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo
inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser
flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y
continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la
vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa
primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de
vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución
definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de
estabilización económica y social. (…) En lo que respecta a que el término de
la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra
corto mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida
de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho
concreto, además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo
proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes
instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y
acuciosa. Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son
las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del
parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al
plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los
desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención
del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su
situación de vulnerabilidad (…)”[24].
En conclusión, teniendo en cuenta que el status
de desplazado deviene de una condición material, la atención humanitaria de
emergencia y su correspondiente prórroga deben ser concedidas hasta que al
afectado le sea garantizado realmente su derecho a la subsistencia digna, de
modo que pueda satisfacer sus necesidades básicas a fin de que, gradualmente,
logre imponerse a las circunstancias de vulnerabilidad, marginalidad e
indefensión propias del fenómeno del desplazamiento.
5. Caso
Concreto
De acuerdo con
los hechos relacionados por las partes y las pruebas que obran en el expediente,
se tiene que el señor Álvaro de Jesús Ramírez Núñez es desplazado por la
violencia desde el año 2005, fecha a partir de la cual aparece inscrito en el
Registro Único de Población Desplazada como integrante del núcleo familiar
compuesto por su madre, el cónyuge de ésta, tres hermanos y un menor de edad.
Como consecuencia
de su condición y atendiendo al hecho de que tiene tres hijos menores de edad a
quienes debe brindarles condiciones de vida digna, el actor acudió a Acción
Social -Unidad Territorial Cesar- de manera verbal y por escrito, con el
propósito de que le fuera suministrada la atención humanitaria de emergencia,
la cual fue negada por la entidad con base en que la misma ya le había sido
otorgada de manera parcial a la jefe del núcleo familiar en el que aparece
incluido y que, en todo caso, los componentes de la ayuda humanitaria que se
encontraban pendientes iban a serle otorgados previa asistencia a las oficinas
de la Unidad de Atención y Orientación ubicadas en la ciudad de Valledupar.
Del mismo modo, la
entidad procedió a informarle que realizaría una visita a su domicilio para
verificar su estado de vulnerabilidad y determinar si, en efecto, era
procedente la atención y prórroga de la ayuda humanitaria que pretendía.
Por su parte el
actor, al considerar inadmisible el proceder de Acción Social, interpuso la
presente acción de tutela con el fin de que le fueran protegidos sus derechos
constitucionales fundamentales y los de sus menores hijos a la dignidad humana,
la igualdad, la integridad física, el mínimo vital y la especial atención y
protección de la niñez.
Frente a lo
anterior, el juez de primera instancia resolvió denegar la protección tutelar
deprecada, como quiera que consideró que no existía violación alguna de
derechos de raigambre fundamental, en tanto no obraba evidencia que permitiera
determinar que el actor puso en marcha otro tipo de trámites administrativos al
interior de la entidad para solicitar el reconocimiento de la ayuda
humanitaria. No obstante lo anterior, le ordenó a Acción Social que cumpliera
tanto con el suministro de la atención humanitaria faltante como con la visita
domiciliaria a fin de que estableciera la real situación de marginalidad que
rodean al actor y a su núcleo familiar. Decisión que fue confirmada en segunda
instancia al concluirse que la entidad accionada había protegido y asistido
íntegra y cabalmente al actor en su condición de desplazado por la violencia.
Una vez
armonizados los hechos expuestos en la presente acción de tutela, debe
indicarse, de manera preliminar, sobre la existencia de una situación que no
fue advertida por las partes ni por los operadores jurídicos que avocaron el
conocimiento del caso que ahora ocupa la atención de esta Sala de Revisión.
La situación se
refiere, concretamente, a que el señor Álvaro de Jesús Ramírez Núñez, quien
acude al mecanismo de amparo constitucional para solicitar en nombre propio y
en el de sus menores hijos el suministro de la atención humanitaria de
emergencia, aparece incluido en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD-
desde el 22 de septiembre de 2005 como parte integrante del núcleo familiar en
el que su madre es la jefe de hogar, tal y como consta en los oficios allegados
por Acción Social durante el trámite de la presente acción de tutela[25].
Así, como puede
extractarse de los mencionados oficios, en dicho núcleo familiar no aparecen
reportados como beneficiarios de los planes, programas y proyectos de
asistencia y estabilización económica y social los hijos menores del accionante,
pues, conforme con el registro presentado por la entidad demanda, sólo se
hallan inscritos además de la madre del tutelante, el cónyuge de ésta, tres
hermanos mayores de edad y un menor de edad que no corresponde a ninguno de sus
menores hijos.
Este escenario, incluso, no fue advertido por los
jueces de instancia, quienes, en opinión de esta Sala de Revisión, se dedicaron
llanamente a transcribir los hechos que se destacaban en el escrito de tutela
presentado por el actor, a aceptar sin ninguna objeción lo formulado por parte
de la entidad accionada y a efectuar un análisis superficial de la controversia
a ellos planteada.
Para efectos de una mejor ilustración sobre el
particular, a continuación se especifican los nombres de quienes componen el núcleo
familiar que aparece incluido en el Registro Único de Población Desplazada,
según el informe suministrado por la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional en virtud del requerimiento judicial que le
fuere realizado:
Código de Declaración
Nombres
Apellidos
Edad
Parentesco
Tipo de Documento
Estado
Fecha de Valoración
404765
María Elena
Núñez Villalobos
76
Jefe de Hogar
Cédula de Ciudadanía
Incluido
22/09/05
404765
Luis Carlos
Ramírez Núñez
39
Hijo/Hijastro
Cédula de Ciudadanía
Incluido
22/09/05
404765
Arelys
Ramírez Núñez
29
Hijo/Hijastro
Cédula de Ciudadanía
Incluido
22/09/05
404765
Álvaro de Jesús
Ramírez Núñez
25
Hijo/Hijastro
Cédula de Ciudadanía
Incluido
22/09/05
404765
Juan Manuel
Ramírez Núñez
24
Hijo/Hijastro
Cédula de Ciudadanía
Incluido
22/09/05
404765
Juan Manuel
Ramírez Linan
77
Esposo/Compañero
Cédula de Ciudadanía
Incluido
22/09/05
404765
Daniel Felipe
Saldaña Acosta
2
Hijo/Hijastro
N.U.I.P.
Incluido
22/09/05
De dicho informe, se constata pues, que el actor se
encuentra inscrito dentro del núcleo familiar en el que su madre se presenta
como jefe del hogar desde la fecha en que Acción Social procedió a valorar las
circunstancias que dieron origen a su situación de desplazamiento.
Todo lo anterior conduce necesariamente a resaltar el
hecho de que a lo largo del trámite de la acción de tutela, la entidad accionada
alegara su cumplimiento frente a la entrega de la ayuda humanitaria de manera
parcial, a la fijación de una fecha para materializar la entrega de la faltante
y a la determinación de efectuar una visita domiciliaria para verificar las
condiciones particulares de vulnerabilidad, pero con absoluta referencia al
núcleo familiar que se encuentra registrado en el -RUPD-, es decir, siempre atendiendo
a la información conforme con la cual, quienes aparecen relacionados como
desplazados son, además del actor, su madre, el cónyuge de ésta, tres hermanos
y un menor de edad, entre los cuales evidentemente no se encuentran los menores
hijos del accionante, en nombre de quienes éste promueve el recurso de amparo
constitucional.
A propósito de las condiciones en que se hallan los
menores, el actor sólo exhibe como pruebas los registros civiles de nacimiento
y el respectivo control de citas médicas de cada uno de ellos, sin que haya
mayor evidencia dentro del expediente acerca de si, en efecto, se encuentran o
no en situación de desplazamiento.
En ese sentido, para esta Sala no existen elementos de
juicio con la virtualidad suficiente para acreditar siquiera sumariamente la
condición de desplazados de los menores hijos del actor, o que éste último haya
solicitado la atención humanitaria bajo la consideración de requerirla en
calidad de jefe de un núcleo familiar diferente del que se indica en el
expediente de tutela. Tampoco consta en el mismo el actuar desplegado por el
actor en relación con los posibles trámites administrativos que inicialmente
pudiere haber puesto en marcha para requerir la ayuda humanitaria en favor de
sus hijos o, en su defecto, para obtener la inclusión de éstos en el Registro
Único de Población Desplazada con el objetivo de que sobre ellos se radicara la
titularidad de los beneficios y prerrogativas que de tal procedimiento se
derivan.
Así las cosas, conforme con la jurisprudencia de esta
Corporación, si bien es cierto que la condición del desplazamiento deviene de
una circunstancia de hecho y no de una certificación o declaración que realice
una autoridad o entidad administrativa, lo cierto es que la importancia del
registro de la población desplazada estriba en el hecho de que mediante él se focalizan
los destinatarios de la política pública en materia de desplazamiento. De ahí
la importancia que entraña el empleo de esta herramienta para quien se
encuentre inscrito en dicho registro, como quiera que del mismo dependen
aquellos que demandan el acceso a las ayudas ofrecidas dentro del marco de la
política pública de atención al desplazamiento forzado.
Al respecto, ha señalado la Corte:
“La condición de desplazado por la
violencia es una circunstancia de carácter fáctico, que concurre cuando se ha
ejercido coacción para el abandono del lugar habitual de residencia a otro
sitio dentro de las fronteras de la propia nación.  En ese sentido, la
inscripción en el RUPD carece de efectos constitutivos de esa condición; por lo
que, en cambio, dicho Registro cumple únicamente las finalidades de servir de
herramienta técnica para la identificación de la población afectada y como
instrumento para el diseño e implementación de políticas públicas que busquen
salvaguardar los derechos constitucionales de los desplazados.”[26]
En consecuencia, dado que en el presente asunto no se
encuentra acreditado que los menores estén en situación de desplazamiento, o
que el actor haya solicitado su inclusión en el -RUPD- ante Acción Social, para
esta Sala, en principio, no puede predicarse la vulneración o amenaza de los
derechos constitucionales fundamentales de éstos, proveniente de la negativa de
la entidad demandada para suministrar la ayuda humanitaria que presuntamente
requieren para el logro de condiciones mínimas de vida dignas.
De este modo, la acción de tutela, como lo ha
manifestado esta Corte a través de su jurisprudencia, sólo resulta procedente ante
la prueba de la vulneración o amenaza clara y directa de un derecho
fundamental, situación que no ocurre en el caso bajo examen, como quiera que el
recurso de amparo constitucional se impetra bajo la consideración de que los
menores son beneficiarios de la ayuda humanitaria, sin que para ello se haya reparado
en el hecho de que no aparecen incluidos en el Registro Único de Población
Desplazada ni reportados por Acción Social como integrantes del núcleo familiar
del cual hace parte el actor[27]. Sobre la necesidad de
que se acredite la efectiva vulneración o amenaza de un derecho fundamental, la
jurisprudencia constitucional ha señalado:
“Para que la acción de tutela pueda
prosperar es indispensable que exista una vulneración o amenaza de derechos
fundamentales. De lo contrario, el objetivo del Constituyente al consagrarla
resulta desvirtuado en cuanto se la utilice para fines distintos.
Ha de repetirse que el amparo
constitucional se consagró para restablecer los derechos fundamentales
conculcados o para impedir que se perfeccione su violación si se trata apenas
de una amenaza, pero que, de todas maneras, su presupuesto esencial,
insustituible y necesario, es la afectación -actual o potencial- de uno o
varios de tales derechos, que son cabalmente los que la Carta Política quiso
hacer efectivos, por lo cual la justificación de la tutela desaparece si tal
supuesto falta”[28].
En suma, la transgresión a los derechos
constitucionales fundamentales de los menores hijos del actor en la que se fundamenta
la acción de tutela, no puede ser valorada por esta Sala de Revisión, en tanto no
existen elementos de juicio suficientes que acrediten la violación que se
alega.
Ahora bien, con respecto a la situación del señor
Rodríguez Núñez se tiene que, de acuerdo con el expediente contentivo de la
acción de tutela, está incluido en el Registro Único de Población Desplazada
-RUPD- desde septiembre de 2005 como integrante del núcleo familiar compuesto
por su madre, el cónyuge de ésta, tres hermanos y un menor de edad.
Para esta Sala de Revisión, si bien es cierto que los
menores de edad, en nombre de quienes el actor inicialmente planteó la
controversia constitucional, no aparecen relacionados como integrantes del
núcleo familiar que se encuentra en situación de desplazamiento ni incluidos en
el -RUPD-, también lo es que el actor si aparece inscrito en dicho registro y
que en virtud del mismo es titular de los derechos y demás prerrogativas que se
derivan de su condición de desplazado.
Bajo ese entendido, no son de recibo los argumentos
esbozados por la entidad demandada, conforme con los cuales la entrega de la
ayuda humanitaria se sujeta a los términos establecidos en la Ley 387 de 1997,
pues como se indicó en el acápite precedente, de conformidad con la sentencia
C-278 de 2007, dicho
componente de atención es reconocido hasta tanto se logre la estabilización y
consolidación socioeconómica del afectado. Dicho en otros términos, la
referencia temporal de la ayuda humanitaria debe ser flexible, sujeta a la
reparación real y a la garantía de subsistencia digna de la población
desplazada.
Así, en criterio de esta Sala, no obstante la ayuda
humanitaria que la entidad accionada le otorgó al núcleo familiar del cual hace
parte el actor y aquella a la que se comprometió a entregar posteriormente[29],
debe proceder a autorizar el suministro de la totalidad de los componentes de
la misma, hasta tanto se verifique la superación de la situación de
vulnerabilidad y puedan mantenerse los medios y condiciones de subsistencia
dignas. Ello, sin perjuicio de que la misma entidad efectúe un análisis
detallado de la situación del hogar y determine la específica asistencia a la
que haya lugar, de conformidad con los parámetros constitucionales y legales
sobre la materia.
En consecuencia, esta Sala habrá de revocar los fallos
judiciales proferidos en el presente caso, para en su lugar tutelar, respecto
del actor y el núcleo familiar inscrito en el -RUPD-, los derechos
constitucionales fundamentales invocados, no sin antes advertir, que le
ordenará a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Unidad Territorial del Cesar- otorgar las prórrogas de la ayuda
humanitaria, consistentes en subsidios de alimentación, aseo personal,
abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, que
sean necesarias para garantizar las condiciones materiales mínimas de
subsistencia de los afectados. En todo caso, la ayuda humanitaria deberá
entregarse en los términos de lo dispuesto en la sentencia C-278 de 2007 proferida
por la Corte Constitucional.
Adicionalmente, la entidad accionada deberá prestarles
el acompañamiento y asesoramiento necesarios para que éstos puedan acceder de
forma oportuna y expedita a los diferentes programas de atención y
estabilización socioeconómica en materia de desplazamiento.
De igual forma, se advierte al actor para que adelante
las gestiones administrativas necesarias, en caso de considerarlo pertinente,
para que solicite a Acción Social la verificación de la situación de sus
menores hijos y si es del caso, sean incluidos en el -RUPD- como parte del
núcleo familiar que se encuentra en condiciones de desplazamiento. De no ser
así, se exhorta al señor Álvaro de Jesús Ramírez Núñez para que solicite ante
las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada, orientación y asesoramiento y, además, de ser ello
conducente, las ayudas y demás beneficios a que tenga derecho para asegurarle a
sus hijos condiciones de vida digna.
Finalmente, se oficiará a la Defensoría del Pueblo -Seccional
Valledupar- para que no sólo verifique la entrega de la ayuda humanitaria al
núcleo familiar del cual hace parte el actor, sino para que también haga un
especial seguimiento a las condiciones de vida de éste y de sus menores hijos. De
igual forma, para que corrobore la atención oportuna y adecuada que deba
prestarles Acción Social frente a los demás programas de atención, protección y
consolidación en materia de desplazamiento, con el propósito de que superen
gradualmente la situación de vulnerabilidad que los afecta.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado
Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar y por el Tribunal
Administrativo del Cesar y, en su lugar, TUTELAR, respecto del actor y
el núcleo familiar inscrito en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD-,
los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas,
por las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional -Unidad Territorial del Cesar- que, en el término de
tres (3) días a partir de la notificación de esta providencia, proceda a
prorrogar al núcleo familiar del cual hace parte el actor, la atención
humanitaria de emergencia consistente en subsidios de alimentación, aseo
personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio, que sean estimados como
necesarios para garantizarles condiciones dignas de subsistencia. Ello, sin
perjuicio de que la misma entidad efectúe un análisis detallado de la situación
del hogar y determine la específica asistencia a la que haya lugar, de
conformidad con los parámetros constitucionales y legales sobre la materia.
En todo caso, la asistencia humanitaria
deberá entregarse en los términos de lo dispuesto en la Sentencia C-278 de 2007
de la Corte Constitucional.
Adicionalmente, la entidad deberá
prestarles el acompañamiento y asesoramiento necesario para que éstos puedan
acceder de forma oportuna y expedita a los diferentes programas de atención,
protección y estabilización socio económica en materia de desplazamiento.
TERCERO: ADVERTIR al actor para que adelante las gestiones
administrativas necesarias, en caso de considerarlo pertinente, para que
solicite a Acción Social la verificación de la situación de sus menores hijos y
si es del caso, sean incluidos en el -RUPD- como parte del núcleo familiar que
se encuentra en condiciones de desplazamiento. De no ser así, se exhorta al
señor Álvaro de Jesús Ramírez Núñez para que solicite ante las instituciones
que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada, orientación y asesoramiento y, además, de ser ello conducente, las
ayudas y demás beneficios a que tenga derecho para asegurarle a sus hijos
condiciones de vida digna.
CUARTO: ORDENAR a la Defensoría del Pueblo -Seccional Valledupar- para que no sólo verifique la entrega de la
ayuda humanitaria al núcleo familiar del cual hace parte el actor, sino para
que también haga un especial seguimiento a las condiciones de vida de éste y de
sus menores hijos. De igual forma, para que corrobore la atención oportuna y
adecuada que deba prestarles Acción Social frente a los demás programas de
atención, protección y consolidación en materia de desplazamiento con el
propósito de que superen gradualmente la situación de vulnerabilidad que los
afecta.
QUINTO: Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo
36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Acción Social indicó que el señor Álvaro de Jesús Rodríguez Núñez,
una vez verificado el Registro Único de Población Desplazada, se encuentra
incluido en el núcleo familiar en el que la señora María Elena Núñez Villalobos
es la jefe de hogar desde el 22 de septiembre de 2005. En esa medida, quien se
encuentra a cargo del núcleo familiar es el que recibe los diversos componentes
de la atención humanitaria de emergencia. Ver Folios 24 y 25 del Cuaderno 1.
[2] El actor cita las Sentencias C-278 de 2007, M.P. Nilson Pinilla
Pinilla y T-496 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En ellas, la Corporación
alude a la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia y establece que la
misma no se encuentra sujeta al límite contenido en el parágrafo del artículo
15 de la Ley 387 de 1997, sino que se encuentra condicionada a la superación
real de la situación de vulnerabilidad del desplazado por la violencia.
[3] Registro Único de Población Desplazada.
[4] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En dicho fallo esta Corte declaró
el “Estado de Cosas Inconstitucional” respecto de la masiva, múltiple y
sistemática vulneración de los derechos fundamentales de la población
desplazada.
[5] Al respecto, ver entre otras, T-327/01, T-098/02, T-419/03, T-985/03,
T-740/04, T-813/04, T-1094/04, T-1144/05 T-086/06, T-496/07 y T-821/07.
[6] Ver, entre otras, la Sentencia T-821 de 2007, M.P. Catalina Botero
Marino (E). Así mismo pueden ser consultadas sobre el particular las Sentencias
SU-150 de 2000, T-025 de 2004 Anexo 4, T-740 de 2004, T-175 de 2005, T-1094 de
2004, T-563 de 2005, T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-1144 de 2005, T-086 de
2006 y T-468 de 2006.
[7] Sentencia T-086 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8] Según el ordenamiento jurídico colombiano,
además de la atención humanitaria de emergencia constituyen derechos mínimos de
la población desplazada por la violencia los siguientes:
“1. El
derecho a la vida, en el sentido que establece el artículo 11 C.P. y el
Principio 10.
2. Los
derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral (artículos
1 y 12 C.P.), tal y como se particularizan en el Principio 11.
3. El
derecho a la familia y a la unidad familiar consagrado en los artículos 42 y 44
CP y precisado para estos casos en el Principio 17 (…)
4. El
derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al
mínimo vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que
“las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como
asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua
potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d)
servicios médicos y sanitarios esenciales.”[8]
También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales
para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de
desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones
básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los
Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión
de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en
relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia
humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se
presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia
mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno.
(…)
5. El
derecho a la salud (artículo 49 C.P.) cuando la prestación del servicio
correspondiente sea urgente e indispensable para preservar la vida y la
integridad de la persona ante situaciones de enfermedad o heridas que les
amenacen directamente y prevenir las enfermedades contagiosas e infecciosas, de
conformidad con el Principio 19. Ahora bien respecto de los niños y niñas se
aplicará el artículo 44 y en relación con los menores de un año, se aplicará el
artículo 50 C.P.
6. El
derecho a la protección (artículo 13 C.P.) frente a prácticas discriminatorias
basadas en la condición de desplazamiento, particularmente cuando dichas
prácticas afecten el ejercicio de los derechos que se enuncian en el Principio
22.
7. Para
el caso de los niños en situación de desplazamiento, el derecho a la educación
básica hasta los quince años (artículo 67, inciso 3, C.P.). (…)
8. En
relación con la provisión de apoyo para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.)
por vía de la estabilización socioeconómica de las personas en condiciones de
desplazamiento –obligación estatal fijada por la Ley 387 de 1997 y deducible de
una lectura conjunta de los Principios Rectores, en especial de los Principios
1, 3, 4, 11 y 18, considera la Corte que el deber mínimo del Estado es el de
identificar con la plena participación del interesado, las circunstancias
específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata,
sus necesidades particulares, sus habilidades y conocimientos, y las posibles
alternativas de subsistencia digna y autónoma a las que puede acceder en el
corto y mediano plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para
poner en marcha un proyecto razonable de estabilización económica individual,
de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, o de vincularse al
mercado laboral, así como emplear la información que provee la población
desplazada para identificar alternativas de generación de ingresos por parte de
los desplazados.
(…)
9.
Finalmente, en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, las
autoridades están obligadas a (i) no aplicar medidas de coerción para forzar a
las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro
sitio; (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de
residencia habitual o se restablezcan en otro punto del territorio,
precisándose que cuando existan condiciones de orden público que hagan prever
un riesgo para la seguridad del desplazado o su familia en su lugar de retorno
o restablecimiento, las autoridades deben advertir en forma clara, precisa y
oportuna sobre ese riesgo a quienes les informen sobre su propósito de regresar
o mudarse de lugar; (iii) proveer la información necesaria sobre las
condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el
compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado
asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse
de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión implique
exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad personal, en
razón de las condiciones de la ruta y del lugar de llegada por lo cual toda
decisión estatal de fomentar el regreso individual o colectivo de personas
desplazadas a su lugar de origen, o su restablecimiento en otro punto
geográfico, debe estar precedida por un estudio sobre las condiciones de orden
público del lugar al cual habrán de volver, cuyas conclusiones deberán
comunicarse a los interesados en forma previa al acto de retornar o
restablecerse”. Sentencia T-025 de 2004, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]  Corte Constitucional, Sentencia T-227 de 1997, MP: Alejandro
Martínez Caballero, donde la Corte tuteló los derechos de un grupo de
desplazados de la Hacienda Bellacruz que luego de invadir las instalaciones del
Incora firman un acuerdo con el
gobierno para ser reubicados en un predio. Mientras se lograba la ejecución del
acuerdo, se propone el alojamiento temporal de los campesinos en un hotel del
municipio de la Mesa, pero a raíz de las declaraciones de la gobernadora de
Cundinamarca en donde acusaba a los desplazados de estar vinculados a la
guerrilla, de generar problemas de orden público, y de ordenar a los alcaldes
del departamento tomar medidas para evitar problemas de orden público, incluida
la limitación a la circulación de los campesinos desplazados, se frustra el proceso
de reubicación de los campesinos de Bellacruz.
[10] Las tres expresiones fueron usadas en la sentencia SU-1150 de 2000,
MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] Las tres expresiones fueron usadas en la sentencia T-215 de 2002,
MP: Jaime Córdoba Triviño.
[12] El artículo 1 de la Ley 387 de 1997 identifica las siguientes
situaciones generadoras del desplazamiento forzado: “ (…) Conflicto armado
interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones
masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional
Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que
puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. (…)”
[13] Ver, entre otras, Sentencia T-419 de 2003, Sentencia SU-1150 de
2000.
[14] Ver, entre otras, las Sentencias T-1346 de
2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil)
y T-268 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En ésta última se acogió la
definición de desplazados que consagran los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado Interno.
[15] la Corte Constitucional expuso una serie de elementos y circunstancias
que provocaron la declaratoria de
un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado. Sobre
el particular la sentencia T-025/04 precisó: “Varios elementos confirman la existencia de un estado
de cosas inconstitucional respecto de la situación de la población internamente
desplazada. En primer lugar, la gravedad de la situación de vulneración de
derechos que enfrenta la población desplazada fue expresamente reconocida por
el mismo legislador al definir la condición de desplazado, y resaltar la
violación masiva de múltiples derechos. En segundo lugar, (…) el elevado
volumen de acciones de tutela presentadas por los desplazados para obtener las
distintas ayudas (…) la insuficiencia de recursos destinados, (…) la
continuación de la vulneración de tales derechos no es imputable a una única
entidad. (…) la vulneración de los derechos de los desplazados reposa en factores
estructurales (…)”
[16] Ver, entre otras, las Sentencias T-364 de
2008 y T-868 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17] Cabe resaltar que esta Corte ha proferido diversas providencias en las
ha hecho un juicioso seguimiento a las órdenes que ha impartido con motivo de
la declaratoria de estado de cosas inconstitucional efectuada en la Sentencia
T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre el particular,
recientemente pueden consultarse los Autos 058, 082, 101, 102, 130, 167, 169,
170, 200, 206 de 2007 y 002, 011, 052, 053, 054, 068, 082, 093, 107, 116, 265 y
284 de 2008.
[18] Sobre el particular, debe consultarse el artículo 3º de la
Ley 387 de 1997, el cual es del siguiente tenor: “Es responsabilidad
del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación
y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia.
Para efectos del inciso anterior, se tendrán en cuenta los principios de
subsidiaridad, complementariedad, descentralización y concurrencia en los
cuales se asienta la organización del Estado colombiano”.
[19] Ver, entre otras, la Sentencia T-821 de 2007,
M.P. Catalina Botero Marino (E)
[20] Artículo 4 Decreto 2569 del 2000. El numeral 1 del artículo 1 del
decreto 2569 de 2000 explica en detalle las funciones de Acción Social en
relación con el Registro Único de Población Desplazada: “a) Orientar, diseñar y
capacitar a los miembros del Sistema, en los procedimientos para obtener la
declaración de que trata el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 387 de 1997 y
establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población
Desplazada”.
[21] Al respecto el artículo 1
del decreto 2569 del 2000 dispone: “Atribuciones de la Red de Solidaridad
Social.
La Red de Solidaridad Social como entidad coordinadora del Sistema Nacional de
Información y Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
desarrollará las siguientes actividades: (…) b) Promover entre las entidades
estatales que integran el Sistema Nacional de Atención para la Población
Desplazada, el diseño y la elaboración de programas y proyectos encaminados a
prevenir y brindar atención integral a los afectados por el desplazamiento; (…) e) Promover y coordinar
la adopción por parte de las autoridades nacionales y locales de medidas
Humanitarias, de manera tal que se brinde oportunamente atención Humanitaria de
Emergencia, protección y condiciones de estabilización y consolidación a la
población desplazada; (…) j) Promover con entidades públicas y privadas el
establecimiento de una red nacional para la atención Humanitaria integral de Emergencia,
conformada por campamentos móviles para alojamiento de Emergencia, centros de
alojamiento transitorio y unidades de atención y orientación en las ciudades
medianas y grandes.”
Así mismo, ver, entre otras sentencias, T-468 de 2006, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[22] En este mismo sentido, el principio 18 de los Principios del
Desplazamiento Forzado Interno precisa el alcance de la asistencia humanitaria.
Sobre este Principio, el anexo 3 de la sentencia T-025/04 indicó: Al respecto la
Corte señaló: “El derecho a una subsistencia mínima
como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en
el Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben
proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las
mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda
básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios
esenciales.” (…)También se dispone que las autoridades deberán realizar
esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de las mujeres en
condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas
prestaciones básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo
dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través
de la provisión de asistencia Humanitaria que las autoridades satisfacen este
deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta
asistencia Humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia,
que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de
asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de
retorno.”
[23] En efecto, en dicho fallo judicial se resolvió declarar
inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros
tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de
1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo, bajo el entendido que el
término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición
será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
autosostenimiento. Sobre el particular se destaca igualmente que mediante la Sentencia
T-496 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se analizó el efecto que tiene la declaración
de inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997
sobre el decreto 2569 del 2000 que reglamentó, entre otros aspectos, lo
concerniente a la ayuda humanitaria de emergencia.
[24] Sentencia C-278 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[25] Ver Folios 24 y 25 del Cuaderno 1 del Expediente.
[26] Sentencia T-1076 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[27] Ver, entre otras, la Sentencia T-1286 de 2000, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[28] Sentencia T-579 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[29] A Folio No. 25 del Cuaderno 1 del
expediente, se evidencia que Acción Social en respuesta al requerimiento
judicial en sede de tutela indicó que al núcleo familiar inscrito en el -RUPD-
ya se le había reconocido en dos oportunidades el apoyo de alojamiento y
asistencia alimentaria, por lo que sólo quedaba por suministrar lo equivalente
a un mes de cada uno de los componentes ya reconocidos.