T-658-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-658/05
ACCION DE TUTELA-Procedencia para cumplimento de fallos
judiciales
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia por
desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes y del precedente/VIA DE
HECHO-Defecto sustantivo
VIA DE HECHO-Por no aplicación de excepción de inconstitucionalidad
VIA DE HECHO EN DECISION PROFERIDA EN
PROCESO ADMINISTRATIVO-Diferentes
situaciones que debe examinar el juez de tutela
VIA DE HECHO EN MATERIA PENSIONAL-Eventos que se pueden presentar
VACACIONES DE EMPLEADOS PUBLICOS O TRABAJADORES
OFICIALES-Reconocimiento
VACACIONES-Pago proporcional a la fracción de año laborado a los
servidores públicos
Referencia: expediente T-1067908
Acción de tutela instaurada por Olegario
Duarte Duarte contra la Procuraduría General de la Nación.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil
cinco (2005).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO
RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C., en
el trámite de la acción de tutela interpuesta por Olegario Duarte Duarte contra
la Procuraduría General de la Nación.
I.       ANTECEDENTES.
Mediante demanda que fue repartida en primera
instancia, el 07 de diciembre de 2004[1], el señor
Olegario Duarte Duarte solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la
igualdad y al trabajo, presuntamente violados por la autoridad administrativa
demandada. Como sustento a la solicitud de amparo invoca los siguientes:
1. Hechos:
Indica que se desempeñó en el cargo de Profesional
Universitario de la Procuraduría General de la Nación hasta cuando, mediante
Decreto 1934 de 2004, fue retirado del servicio a partir del 1° de noviembre de
2004, debido al reconocimiento de su pensión.
Señala que, mediante escrito del 10 de noviembre de
2004, solicitó al Procurador General de la Nación el reconocimiento y pago
proporcional de sus vacaciones durante el periodo comprendido entre el 19 de
enero y el 31 de octubre de 2004, de acuerdo a lo ordenado en la sentencia C
897 de 2003.
Advierte que el 19 de noviembre de 2004 el Coordinador
del Grupo de Nómina de la Procuraduría General de la Nación negó su solicitud
ya que el derecho para el pago de esta acreencia “se causa cuando se ha
laborado 11 meses (sic) por lo menos”.
Finalmente, opina que la actuación de la entidad
demandada desconoce su derecho al descanso laboral en los términos del artículo
53 de la Constitución Política y solicita el reconocimiento proporcional de la
compensación de las vacaciones no disfrutadas por el término mencionado.
2.  Respuesta de la entidad demandada
Con motivo de la admisión de la acción de tutela se
requirió a la entidad demandada para que explicara los hechos que originaron la
solicitud de amparo.  En escrito del 18 de enero de 2005, la Procuraduría
General de la Nación se opuso a la acción presentada por el señor Olegario
Duarte, replicando que con sus actuaciones no se ha vulnerado derecho
fundamental alguno.
La demandada destacó que esta entidad tiene su propio
régimen para establecer de manera estricta en qué eventos procede la
compensación en dinero de las vacaciones (artículo 151 del decreto 262 de 2000)
y que conforme a tal norma le era imperativo negar la solicitud del señor
Duarte.
Agregó que el amparo es improcedente como quiera que
existen otros mecanismos de defensa judicial, y no se deriva de la demanda
algún perjuicio que se torne inminente e irremediable que justifique su
ejercicio.
II.
DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN
Avocó el conocimiento de la demanda en primera
instancia, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá D.C., quien decidió
denegar el amparo por considerarlo improcedente.  Para este efecto, el a quo
consideró que existe otro medio judicial para satisfacer la pretensión del
señor Duarte, y que dentro de la solicitud de tutela no se acreditó la
existencia de un perjuicio irremediable.
III.
PRUEBAS
En el expediente de la acción de tutela en comento
obran las siguientes pruebas:
-  Fotocopia del decreto 1934 del 06 de octubre de
2004, “Por medio del cual se retira del servicio a un funcionario de la
Procuraduría General de la Nación ...” (folios 5 y 6).
-  Fotocopia de la petición suscrita por el señor
Olegario Duarte al Procurador General de la Nación para que se le compense en
dinero el periodo de vacaciones comprendido entre el 19 de enero y el 31 de
octubre de 2004 (folio 7).
-  Respuesta a la petición formulada por el señor
Duarte, suscrita por el Coordinador del Grupo de Nómina de la Procuraduría
General de la Nación (folios 8 y 9).
-  Copia simple de la sentencia C-897 de 2003
proferida por la Corte Constitucional (folios 10 a 24).
IV.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Es
competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar el
fallo mencionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso
tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico
Ante
el retiro forzoso del cual fue objeto el servidor público que interpone la
presente acción, éste procedió a solicitar el reconocimiento de la compensación
y pago en dinero de las vacaciones correspondientes a un poco más de nueve
meses de tiempo laborado.  La entidad demandada negó la solicitud, para lo cual
puso de presente su propio régimen de carrera administrativa (Decreto 262 de
2000), restándole ámbito de acción a la decisión de constitucionalidad en el
caso concreto.  Frente a tal negativa, el actor plantea la vulneración de los
derechos a la igualdad y al trabajo en condiciones dignas y justas, conforme a
las condiciones establecidas en el estudio de exequibilidad adelantado por esta
Corporación.
Conforme a lo anterior, la Sala abordará el problema
planteado estudiando en primer lugar, si la acción de tutela constituye un
medio idóneo, como mecanismo de protección reforzado de los derechos
fundamentales, para garantizar el cumplimiento de una sentencia de
constitucionalidad frente a un acto administrativo y
en segundo lugar, se procederá a descifrar cuál es la doctrina
constitucional vigente sobre la compensación proporcional en dinero de las
vacaciones que no disfrutan los trabajadores para, en consecuencia, resolver si
procede o no, el pago de las vacaciones de un servidor público que es retirado
del servicio antes de completar el tiempo para que se
cause un nuevo período de descanso, en perjuicio de lo dispuesto por una
norma de carácter especial que regula la carrera administrativa de una
institución estatal.
3.  La Tutela como medio para
asegurar la aplicación de un fallo de Constitucionalidad.
En varias oportunidades esta Corporación ha explorado
la posibilidad de proteger a través del mecanismo de la tutela, los derechos
fundamentales que han sido reconocidos a través de una sentencia judicial[2].
Tal y como veremos, dentro de tal marco y de manera estricta, la Corte ha
entendido también que la protección reforzada de los derechos fundamentales se
extiende e incluye a la ejecución y aplicación de las sentencias de
constitucionalidad[3].
El desempeño del amparo en los términos antedichos ha
sido justificado por la jurisprudencia de la Corporación, a través de un
análisis sobre las competencias asignadas al Tribunal constitucional en el
artículo 241 de la Carta Política.  Precisamente al respecto, en una Sentencia
de Unificación reciente, la Corte definió la Jurisdicción Constitucional
Funcional de la siguiente manera:
“La jurisdicción constitucional es aquella que está
instituida para asegurar el respeto de las normas básicas constitucionales,
tanto las orgánicas como las dogmáticas y, por supuesto, las tendientes a la
convivencia pacífica y a la garantía de los derechos fundamentales. Ello
implica asegurar que los poderes públicos constituidos sujeten sus actos
(leyes, sentencias, actos administrativos) no solamente a las normas orgánicas
constitucionales sino a los valores, principios y derechos y este sería el
objeto de la jurisdicción”[4].
3.1.
Para el primero de los eventos, es decir, cuando la Corte ha aceptado la
procedencia de la tutela por el desconocimiento de una decisión proferida por
la jurisdicción ordinaria, se han identificado dos eventos de vulneración de
derechos fundamentales: el primero, la lesión que se provoca a los derechos
reconocidos en la sentencia; y el segundo, el desconocimiento de la cosa
juzgada presente en la providencia judicial[5].  En todo caso,
esta Corporación ha reconocido que el incumplimiento de una decisión judicial
afecta pautas fundamentales de nuestro régimen constitucional, lo que genera
una irregularidad de tal entidad que es susceptible de ser corregida, bajo
ciertas condiciones, a través de la acción de tutela.  Al respecto, en la sentencia
inaugural sobre este problema jurídico, definió la Corte lo siguiente:
“La ejecución de las sentencias es una de las más
importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado social y
democrático de Derecho (CP art. 1) que se traduce en la final sujeción de los
ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución. El incumplimiento de esta
garantía por parte de uno de los órganos del poder público constituye un grave
atentado al Estado de Derecho.
“El sistema jurídico tiene previstos diversos
mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es
el derecho fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido en el
núcleo esencial del derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas
consagrado en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6,
29 y 86)
“Los derechos procesales fundamentales no
restringen su efectividad a la existencia de un proceso. Ellos incluyen tanto
el derecho a acceder a la justicia (CP art. 228) como el derecho a la ejecución
de las sentencias en firme (CP arts. 1, 2 y 29). Lo contrario llevaría a
restarle toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas, convirtiendo las
decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas reconocidos, en
formas hueras, carentes de contenido” [6].
3.2.  Ahora bien, frente a los derechos fundamentales
presentes y definidos en las sentencias de Constitucionalidad, la Corte ha
establecido que su desconocimiento genera un defecto aún más gravoso o de tal
trascendencia y magnitud, que del mismo en muchas circunstancias se ha derivado
la existencia de una vía de hecho o mejor, el acaecimiento de varios de
los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias
judiciales.  En efecto, sobre este tema y frente a la recopilación de las
diferentes causales para que proceda el amparo en perjuicio de la decisión de
un juez, se han establecido como causales primera, quinta y sexta: el “defecto
sustantivo, orgánico o procedimental”, el “desconocimiento del precedente” y
“la vulneración directa a la Constitución” [7].
3.2.1.  Pues bien, en lo que respecta al “defecto
sustantivo, orgánico o procedimental” esta Corporación ha señalado en términos
generales que se presenta cuando: “(...) puede probarse que una decisión
judicial desconoce normas de rango legal, ya sea por aplicación indebida, error
grave en su interpretación, desconocimiento de sentencias con efectos erga
omnes, o cuando se actúa por fuera del procedimiento establecido”[8]
(Subrayado no original).  En complemento, en la Sentencia de Unificación 014 de
2001 se definió a esta anomalía como aquella circunstancia en la cual la
decisión se basa en una “norma claramente inaplicable al caso concreto”[9].
Bajo el mismo derrotero, la Sala Séptima de Revisión,
en la sentencia T-462 de 2003[10], recopiló algunas
de las circunstancias a partir de cuales se puede predicar la existencia de
este tipo de defecto de acuerdo a la jurisprudencia de la Corporación, así:
“En otras palabras, una providencia judicial
adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es
claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador (Sentencia
T-573 de 1997), (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la
Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de
la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente
(interpretación contra legem,  Sentencia T-567 de 1998) o claramente
perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o
desproporcionada, Sentencia T-001 de 1999), y finalmente (iii) cuando
el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la
jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre
la que pesa la cosa juzgada respectiva” (Subrayado no original).
3.2.2.  De otro lado, respecto del quinto criterio denominado
“desconocimiento del precedente”, el cual como se vio guarda estrecha relación
con el defecto sustantivo, en la sentencia T 123 de 1995 la Corte lo definió a
partir de su evidente relación con el derecho a la igualdad frente a las
decisiones de las altas cortes, de la siguiente manera:
“Cuando el término de comparación no
está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos
judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado
con el de igualdad. El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art.
230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su
criterio. Sin embargo, un caso especial se presenta cuando el término de
comparación está constituido por una sentencia judicial proferida por un órgano
judicial  colocado en el vértice de la administración de justicia cuya función
sea unificar, en su campo, la jurisprudencia nacional. Si bien sólo la
doctrina constitucional de la Corte Constitucional tiene el carácter de fuente
obligatoria (Corte Constitucional, sentencia C-.083 de 1995, MP Dr. Carlos
Gaviria Díaz), es importante considerar que a través de la jurisprudencia -
criterio auxiliar de la actividad judicial - de los altos órganos
jurisdiccionales, por la vía de la unificación doctrinal, se realiza el
principio de igualdad. Luego, sin perjuicio de que esta jurisprudencia conserve
su atributo de criterio auxiliar, es razonable exigir, en aras del principio de
igualdad en la aplicación de la ley, que los jueces y funcionarios que
consideren autónomamente que deben apartarse de la línea jurisprudencial trazada
por las altas cortes, que lo hagan, pero siempre que justifiquen de manera
suficiente y adecuada su decisión, pues, de lo contrario, estarían infringiendo
el principio de igualdad (CP art. 13). A través de los recursos que se
contemplan en cada jurisdicción, normalmente puede ventilarse este evento de
infracción a la Constitución[11]”(Subrayado no original).
De manera puntual, sobre el valor normativo del
precedente constitucional, en sede de control abstracto, son muchas las
decisiones en las cuales el pleno de la Corporación ha reiterado que ella es fuente formal de Derecho y constituye doctrina
constitucional obligatoria[12].
Para ello en primer lugar, la Corte se ha valido del contenido del artículo 243
de la Carta Política, que sobre el particular indica:
“Los fallos que la Corte
dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional.  Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del
acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en
la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”.
A partir de tal norma, la Corte reflexionó en un
primer escenario, si las decisiones tomadas dentro del control abstracto de
constitucionalidad constituían un criterio obligatorio o auxiliar para los
demás jueces de la República.  Tal cuestión fue abordada, por ejemplo, en las
sentencias C-113 y C-131 de 1993 con motivo de demandas de constitucionalidad
presentadas contra el Decreto 2067 de 1991[13], en donde
concluyó: “Y la sentencia en firme, sobra decirlo, es de obligatorio
cumplimiento. Además, las que recaigan en las acciones públicas de
inconstitucionalidad, tienen efecto erga omnes, por la naturaleza misma de la
acción y por su finalidad”.  Incluso, tales decisiones abordaron qué parte
de la sentencia tendría el carácter de cosa juzgada y por tanto, constituiría
criterio obligatorio para todas las autoridades, concluyendo:
“La respuesta es doble: poseen tal carácter algunos
apartes de las sentencias en forma explícita y otros en forma implícita.
Primero, goza de cosa juzgada explícita la
parte resolutiva de las sentencias, por expresa disposición del artículo 243 de
la Constitución.
Segundo, goza de cosa juzgada implícita los
conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el
dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la
alusión a aquéllos.
En efecto, la parte motiva de una sentencia
de constitucionalidad tiene en principio el valor que la Constitución le asigna
a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230: criterio auxiliar -no
obligatorio-, esto es, ella se considera obiter dicta.
Distinta suerte corren los fundamentos
contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional que guarden relación
directa con la parte resolutiva, así como los que la Corporación misma indique,
pues tales argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte
resolutiva, son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser
observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia”.
Pues bien, una vez madurada la tesis sobre el carácter
obligatorio de la doctrina constitucional, ésta pasó a ser parte de las causas
excepcionales para que proceda la tutela contra providencias judiciales.  Uno
de los eventos en los cuales la Corte tuvo la oportunidad de apreciar de manera
integral este tema, fue en la sentencia C 037 de 1996 en donde se realizó la
revisión oficiosa de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia,
aclarando los diferentes efectos de la doctrina constitucional en cada una de
las manifestaciones de las providencias dictadas por este Tribunal; al
respecto, de esa jurisprudencia es necesario destacar lo siguiente:
“La jurisprudencia -como se verá más adelante- ha
sido clara en definir que la labor de la Corte Constitucional, encaminada a
guardar la supremacía y la integridad de la Carta (Art. 241 C.P.), hace que
ella sea la responsable de interpretar con autoridad y de definir los alcances
de los preceptos contenidos en la Ley Fundamental (...).
(...).
“De lo dicho, se desprende claramente la
exequibilidad de la norma que se revisa, excepto, como antes se ha explicado,
las expresiones señaladas en la parte final del numeral 1o. En efecto, sólo
será de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa
juzgada constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte
Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta
constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de
las normas de derecho en general; sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos
consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e
inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la
argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable
para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que
incida directamente en ella.
“Por lo demás, cabe puntualizar que las sentencias
judiciales a través de las cuales se deciden acciones de tutela, sólo tienen
efectos en relación con las partes que intervienen en el proceso (Decreto
2591/91, art. 36). Sin embargo, la doctrina constitucional que define el
contenido y alcance de los derechos constitucionales, sentada por la Corte
Constitucional, con ocasión de la revisión de los fallos de tutela, trasciende
las situaciones concretas que le sirven de base y se convierte en pauta que
unifica y orienta la interpretación de la Constitución. El principio de
independencia judicial, tiene que armonizarse con el principio de igualdad en
la aplicación del derecho, pues, de lo contrario, se corre el riesgo de
incurrir en arbitrariedad. La jurisprudencia de los altos órganos
jurisdiccionales, por medio de la unificación doctrinal, persigue la
realización del principio de igualdad. Por consiguiente, sin perjuicio de lo
observado respecto de la doctrina constitucional, la exequibilidad del segundo
numeral del artículo 48, materia de examen, se declarará bajo el entendido de
que las sentencias de revisión de la Corte Constitucional, en las que se
precise el contenido y alcance de los derechos constitucionales, sirven como
criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si éstos deciden
apartarse de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán justificar de
manera suficiente y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo, so pena de
infringir el principio de igualdad (Cfr. Corte Constitucional. Sala de
Revisión No. 2. Sentencia No. T-123/95. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes
Muñoz)[14]”.
3.2.3.  Adicionalmente, respecto del sexto criterio
de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, es
decir, la “vulneración directa a la Constitución”, hay que precisar que la
jurisprudencia lo ha definido como aquella circunstancia anómala que se
presenta “Cuando una decisión judicial desconoce el contenido de los
derechos fundamentales de alguna de las partes, realiza interpretaciones
inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante
vulneraciones protuberantes de la Carta, siempre y cuando haya sido presentada
solicitud expresa al respecto”.
Esta categoría de defecto fue abordado por la Corte en la sentencia
T 522 de 2001[15] en la cual se
abordó en sede de tutela, la censura de una providencia judicial que se basó en
una norma declarada inexequible por esta Corporación, ante lo cual aseveró: “Aplicar
una norma claramente contraria a la Constitución, según sentencia expresa de la
Corte, y que conlleve violaciones a derechos fundamentales constituye una vía
de hecho”.  En efecto, para derivar la vía de hecho de la actuación del
funcionario judicial, en la jurisprudencia mencionada se definieron las
características de la anomalía de la siguiente manera:
“Las condiciones son:  (1) el contenido normativo de la
disposición es evidentemente contra­rio a la Consti­tu­ción, porque la Corte
Constitucional así lo declaró; (2) la norma claramente compro­me­te derechos
fundamentales; y (3) se solicitó de manera expresa al funcionario judicial que
la norma fuera inaplicada y se aportó como elemento de juicio una sentencia de
constitucionalidad de la Corte que excluyó del ordenamiento jurídico el mismo
sentido normativo de la disposición que sería aplicada para decidir en el caso
concreto. Los funcionarios judiciales no pueden ser indiferentes ante esta
situación, ya que es su deber aplicar de manera preferente la Carta Fundamental
(...)”.
Como conclusión de este apartado, es necesario inferir
que en caso de que una autoridad pública desconozca la doctrina constitucional,
podría incurrir en por lo menos tres clases de vicios con la suficiente entidad
y trascendencia, en evento de vulnerar derechos fundamentales, para enunciarse
como criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias
judiciales.  Adicionalmente y dentro del mismo camino, es imperioso aceptar
que la categoría impuesta por la Constitución a las decisiones de esta
Corporación, incluyen también la posibilidad de defender su aplicación efectiva
a través de la tutela conforme al concepto de Jurisdicción Constitucional
Funcional señalado.
3.3.  Pues bien, una vez desarrollada la doctrina
vigente de esta Corporación frente a los criterios de procedibilidad de la
acción de tutela contra sentencias judiciales hay que concretar ahora, que
tales razones son útiles para establecer la vulneración del debido proceso en
las actuaciones administrativas[16].  Sea entonces
la oportunidad para insistir, en primer lugar, sobre las consecuencias
generales que supone la aplicación del debido proceso en las actuaciones
administrativas para, en su lugar señalar las condiciones bajo las cuales se
aplican los mencionados criterios a los actos administrativos.
Sobre la consagración y desarrollo del debido proceso
administrativo, la Corte ya ha tenido la oportunidad de desplegar
paulatinamente[17] a partir de la
expedición de la Constitución Política de 1991 y su consignación expresa en el
artículo 29, la procedencia de la tutela frente a esas actuaciones.  Bajo tal
contexto, se ha declarado de manera general que el debido proceso de la
administración pública compromete el respeto por las formas previamente
definidas, en atención a los principios de la administración y a la observancia
de los fines inherentes a la función estatal[18].  Así las
cosas, dentro del progreso concreto y reciente de este escenario, la
Corporación se ha manifestado de la siguiente manera:
“4.1 El derecho al debido proceso administrativo es
definido, entonces, como (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone
la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia
de actos  por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación
directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de
manera constitucional y legal. El objeto de esta garantía superior es (i)
asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de
sus propias actuaciones, (ii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a
la defensa de los administrados (sentencia T-522 de 1992).
“4.1.1 El derecho al debido proceso administrativo
se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un
proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de
ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse
con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de
los mismos. Es entonces, la garantía consustancial e infranqueable que debe
acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los
sujetos cargas, castigos o sanciones (sentencia  T-1263 de 2001). Si
bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de
los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos
los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe
llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos
fundamentales de los asociados (sentencia T-772 de 2003)”[19]
No obstante las importantes consecuencias impuestas a
las actuaciones administrativas con la nueva Constitución, esta Corporación
también ha señalado que la tutela a los derechos fundamentales vulnerados por
un acto administrativo tiene un carácter excepcional, debido a la existencia de
otros mecanismos de defensa judicial.  Por tal razón, se ha precisado también
que el análisis de la existencia de una vía de hecho o el acaecimiento de uno
de los criterios de procedibilidad de la tutela contra un acto administrativo,
exige un análisis más intenso y riguroso que el llevado a cabo frente a
decisiones judiciales[20].  Al respecto,
frente al paralelo de esta figura en sede judicial y administrativa, la Sala
Segunda Revisión de la Corte en la sentencia T- 418 de 2003 desarrolló el
problema así:
“tratándose de una vía de hecho en una
sentencia judicial, debidamente ejecutoriada, el juez de tutela debe
considerar que si se reúnen las características constitucionales de la vía de
hecho atrás mencionadas,  eventualmente puede proferir el amparo
correspondiente, por estar agotado para el afectado cualquier otro medio de
defensa judicial, frente a una decisión judicial que, incuestionablemente, es
producto del capricho o de la arbitrariedad del funcionario judicial.
“Pero, si se trata de una decisión
proferida en proceso administrativo, fiscal o disciplinario, en la que se
alega la existencia de una vía de hecho en la decisión correspondiente, el
examen del juez de tutela es distinto, pues, en estos casos, el afectado
siempre puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En
estos eventos, cuando existe indudablemente la vía de hecho, según las
circunstancias del caso concreto, y frente a un perjuicio irremediable,
debidamente sustentado, el juez de tutela puede conceder la acción de tutela,
como mecanismo transitorio, o, excepcionalmente, en forma definitiva”.
Así las cosas, asumiendo a la tutela como un mecanismo
extraordinario en contraste al valor de los actos administrativos, y frente a
problemas jurídicos de tipo laboral de los pensionados[21],
la Corte luego de definir la existencia de irregularidades que afectan los
derechos fundamentales de los demandantes, ha motivado la presencia de una vía
de hecho y los ha protegido por vía de tutela[22].  En efecto y
bajo la sumatoria e integración de ciertas condiciones definidas como (i) la
afectación de las prerrogativas de los pensionados a través de (ii) un acto
visiblemente contrario a la Constitución y la Ley, la Corporación ha amparado
por esta vía los derechos que han sido vulnerados por un acto administrativo
que niega, por ejemplo, una pensión de vejez.  Así se consignó en la sentencia
T–571 de 2002 en donde la Corte analizó el caso de una persona que  interpuso
acción de tutela contra el ISS, por considerar que la entidad vulneró sus
derechos fundamentales, al no reconocerle y pagarle su pensión de jubilación de
conformidad con lo previsto en el Decreto 546 de 1971[23].
Concluyendo, tenemos entonces que dentro de un
contexto más restringido y exigente es posible aplicar la doctrina
constitucional sobre los criterios de procedibilidad de la acción de tutela
contra sentencias judiciales, contra los actos administrativos para
encauzar, dentro de ciertas circunstancias, la vulneración del debido proceso.
Este enfoque, como se verá en el siguiente apartado, ya dio pie para que en un
caso concreto se protegieran los derechos de un trabajador, al cual no se le
reconoció la compensación en dinero de las vacaciones, las que no pudo
disfrutar debido al acaecimiento de su retiro obligatorio.
4.  La Doctrina Constitucional de la sentencia C-897
de 2003.
4.1.  Ante la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta en contra del Decreto 2351 de 1965, artículo 14, numeral 2[24],
y el Decreto 1045 de 1978, artículo 21[25], normas éstas
en las que se consigna la compensación en dinero de las vacaciones no causadas,
la Corte profirió la sentencia C-897 del  07 de octubre de 2003[26]
en la cual enfrentó como problema jurídico, establecer si esas normas vulneran
el orden justo y el derecho a la igualdad “en tanto exigen el transcurso de
una determinada fracción del año para obtener el derecho a recibir la
compensación en dinero de las vacaciones, ante la imposibilidad de disfrutar el
descanso...”.
Así las cosas, la Corte emprendió su análisis
estableciendo la premisa principal de la evaluación de constitucionalidad, de
la siguiente manera: “El artículo 53 de la Constitución Política, contempla
como una de las garantías fundamentales de los trabajadores, el derecho al
descanso”.  En efecto, a partir de tal aserción, en la sentencia se destaca
el papel del descanso señalando que una de sus formas lo constituyen las
vacaciones las cuales, según la regla general formulada en el fallo, se
disfrutan en “un periodo de quince días hábiles de vacaciones, sin que ellas
puedan ser compensadas en dinero (...)”.
En seguida, al lado de la regla general, la Corte
abordó el estudio de las excepciones previstas para ella, es decir, la
posibilidad de pagar-compensar en dinero las vacaciones que no hayan sido
disfrutadas por el trabajador, establecidas en las normas cuya
inconstitucionalidad se demandó.  Así las cosas y frente a los factores
temporales (tiempo de servicio efectivamente laborado por el trabajador)
disímiles establecidos en las normas para que se acceda a la compensación de
las vacaciones en dinero, cuando ellas no puedan ser disfrutadas, o bien por un
trabajador privado, o por un servidor público, se precisó el objeto principal
de reproche como la posibilidad de que quede un periodo de tiempo laborado
sin que el trabajador reciba por el mismo ninguna contraprestación por concepto
de descanso (argumento jurídico 4.5.), ante lo cual la Corte consideró:
“Para esta Corporación, la medida usada por el
legislador extraordinario (...) desconoce el orden justo que se proclama
desde el Preámbulo de la Constitución de 1991, la especial protección al
trabajo , así como la igualdad de oportunidades para los trabajadores y el
derecho a que su remuneración sea proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo (C.P. art. 53), pues se trata de un derecho que se causa con el
simple transcurso el tiempo laborado y, por ello no resulta razonable ni
proporcional que se desconozca un período de tiempo efectivamente trabajado.
Lo justo, en el presente caso, desde el punto de vista constitucional, es que
al trabajador que se le termina su contrato de trabajo sin que hubiere
disfrutado las vacaciones, éstas le sean compensadas en dinero por año cumplido
de servicio y proporcionalmente por fracción de año laborado.  Por esta
razón, la Corte considera que la expresión “siempre que ésta exceda de seis
meses”, carece de justificación constitucional y por tanto, será retirada del
ordenamiento jurídico” (Negrilla no original).
(...)
“Así las cosas, el artículo 21 del Decreto 1045 de
1978, no contraría el ordenamiento superior, en el entendido que la fracción de
tiempo que exige la norma, se da a favor del servidor público para el caso del
cese en el ejercicio de sus funciones sin que hubiere alcanzado a causar las
vacaciones por año cumplido. En caso contrario, bajo la otra hipótesis
planteada, esto es, cuando el empleado haya acumulado períodos de vacaciones en
los términos permitidos en la ley, el segundo período le será reconocido
proporcionalmente al tiempo efectivamente trabajado. Sólo en esos términos la
norma acusada resulta ajustada a la Constitución Política”.
Conforme a lo anterior, la Corte declaró inexequible
una parte del artículo 14, numeral 2, del Decreto Legislativo 2351 de 1965 y
condicionalmente exequible el artículo 21 del Decreto - ley 1045 de 1978, bajo
“el entendido que la fracción de tiempo que exige la norma, se da a favor
del servidor público para el caso del cese en el ejercicio de sus funciones sin
que hubiere alcanzado a causar las vacaciones por año cumplido. En caso contrario,
es decir, cuando el empleado haya acumulado períodos de vacaciones en los
términos permitidos en la ley, el segundo período le será reconocido
proporcionalmente al tiempo efectivamente trabajado”.
Se concluye entonces, que en la ratio decidendi
y en el resuelve de la sentencia en cuestión, se consignó y definió de manera
expresa el sentido constitucionalmente aceptable de las dos normas frente al compensación
proporcional de las vacaciones en dinero de los trabajadores que por lo menos
hayan cumplido un año de servicio[27], conforme a los
derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo.
4.2.  Precisamente, esta Corporación tuvo la
oportunidad de aplicar la doctrina constitucional presente en el ejercicio del
control abstracto, en la tutela T-903 de 2004[28] en la cual se
reiteraron los fundamentos de aquella decisión, concluyendo para el caso
concreto, en el que se constató la vinculación laboral efectiva por un término
mayor a un año, que se hacía necesario tutelar el derecho fundamental a la
igualdad del demandante y, en consecuencia, decidió ordenar la compensación en
dinero, proporcional al tiempo efectivamente laborado, por concepto de
las vacaciones no disfrutadas.
Para este efecto, en el amparo se distinguieron las
diferentes circunstancias en la que se podría ver avocada la aplicación de la
sentencia C-897 de 2003 y procedió a precisar las respuestas que se ajustaban a
la decisión de constitucionalidad.  Como además los eventos descritos en la
sentencia T-903 de 2004 son claramente similares de manera estricta al perfil
fáctico que se estudia en esta providencia[29], se
transcribirá lo más relevante de aquella:
“Debe diferenciar la Corte entonces,
entre los trabajadores que se retiran del servicio sin que se hayan causado las
vacaciones, es decir, los trabajadores que se retirar sin completar un año de
servicio; los trabajadores que se retiran sin haber disfrutado de vacaciones
causadas y han acumulado tiempo de un segundo período; y, los trabajadores que
han superado el año de labores, disfrutan de sus vacaciones causadas pero son
retirados del servicio antes de completar el tiempo para que se cause un nuevo
período de vacaciones.
“Considera la Corte, que una
interpretación de la sentencia C-897 de 2003 que considere que solo tiene
derecho a la compensación proporcional en dinero del tiempo efectivamente
laborado en el segundo período, el trabajador que ha acumulado períodos de
vacaciones, es abiertamente discriminatoria, por cuanto en igual situación se
encuentra el trabajador que no ha acumulado períodos de vacaciones, pero que es
retirado sin haber completado un nuevo período de vacaciones.
“Nótese que en el primer caso, un
trabajador que acumula periodos de vacaciones, cuando es retirado sin haber
disfrutado de ellas tiene derecho a la compensación de las mismas en dinero por
año cumplido de servicio y proporcionalmente por fracción de año. En el segundo
caso, si un trabajador disfruta de sus vacaciones por año cumplido se servicio
pero es retirado posteriormente, estaría en desventaja frente al primero si no
se le compensa en dinero proporcionalmente esa fracción de año laborado. Por lo
tanto, para que este segundo caso tenga un tratamiento igual, es preciso
concluir que cuando se disfruta de las vacaciones causadas, debe compensarse
en dinero de manera proporcional la fracción de año laborada cuando el
trabajador es retirado del servicio aunque no se hubiere causado un nuevo
período de vacaciones”.
(...)
“Como el actor laboró hasta el 7 de
enero de 2004, considera que por éste periodo de tiempo (10 meses y 6 días) se
le deben cancelar proporcionalmente sus vacaciones.  Observa la Corte, que
el demandante no es de aquellos servidores que no alcanzaron a causar
vacaciones, es decir, no se trata de aquellos que apenas ingresan al primer año
de servicio; tampoco se trata de aquellos que no han disfrutado vacaciones
y acumularon períodos de vacaciones en los términos permitidos por la ley. Se
trata de un servidos que ha superado ya el primer año de servicio, que ha
disfrutado de dos períodos de vacaciones pero que es retirado sin que se haya
causado un nuevo período de vacaciones. En este caso entonces, es preciso
concluir que debe compensársele en dinero proporcionalmente la fracción de año
laborada, dado que los treinta días o menos de que trata el artículo 21 del
Decreto 1045 de 1978, solo se aplica a favor del servidor público para el caso
del cese en el ejercicio de sus funciones sin que hubiere alcanzado a causar
vacaciones por año cumplido, es decir, el servidor que no ha cumplido el primer
año se servicio” (Negrilla no original).
Conforme a lo anterior, concluye esta Sala que en los
dos eventos consignados en el amparo, es decir, cuando quiera que un trabajador
que por lo menos lleve un año de servicio, sea retirado o se termine con su
contrato de trabajo, se le deben compensar en dinero de manera proporcional las
vacaciones que no haya disfrutado, aunque no se hubiere causado el nuevo
periodo de vacaciones[30] conforme a la ratio
decidendi de la sentencia C-897 de 2003: “Lo justo, en el
presente caso, desde el punto de vista constitucional, es que al trabajador que
se le termina su contrato de trabajo sin que hubiere disfrutado las vacaciones,
éstas le sean compensadas en dinero por año cumplido de servicio y
proporcionalmente por fracción de año laborado.
Si dicha ratio del fallo de constitucionalidad
giró en torno al criterio del “tiempo de servicio efectivamente laborado por
el trabajador” como pauta para definir el derecho a disfrutar de las
vacaciones o pedir su compensación en dinero cuando quiera que se haya cumplido
el primer año de servicios, nada obsta para que en todas las circunstancias
señaladas y conforme a los derechos a la igualdad y al trabajo, se conceda al
trabajador dicho beneficio.
5. El caso concreto.
En la acción de tutela interpuesta por el ciudadano
Olegario Duarte Duarte se censura el acto administrativo proferido por la
Procuraduría General de la Nación, que decidió negarle el derecho a la
compensación de sus vacaciones en dinero por el término comprendido entre el 19
de enero y el 31 de octubre de 2004, cuando fue retirado del servicio para que
disfrutara de su pensión de jubilación.  De acuerdo a lo alegado en la demanda,
el hecho de que la entidad se hubiera negado a compensarle sus vacaciones en
dinero por el monto proporcional al tiempo laborado, desconoce el fallo de
constitucionalidad C-897 de 2003 y vulnera sus derechos a la igualdad y al
trabajo en condiciones dignas y justas.
Como contrapartida, la Procuraduría General de la
Nación explica que el régimen de carrera administrativa se rige por una norma
especial (artículo 151 del decreto 262 de 2000) y que, por tanto, no le es
dable aplicar la sentencia citada por el demandante.
Lo primero que hay que indicar para el
desarrollo del presente caso es que, al contrario de lo que consideró el juez
de instancia, la presente acción de tutela es procedente como quiera que dentro
de ésta se propone estudiar la vulneración de derechos fundamentales de una
persona de la tercera edad que accedió al tiempo para jubilarse, proveniente
además, de una probable vía de hecho cometida por la administración ya que se
habría desconocido la doctrina constitucional sobre la compensación
proporcional de las vacaciones que no son disfrutadas por el trabajador.  En el
caso concreto, dada la condición del demandante a quien le asiste protección
especial de acuerdo a los artículos 13 y 46 de la Constitución Política, resulta
desproporcionado exigirle que resista un proceso judicial ordinario para que
requiera el pago de dicha prestación, y conforme a la trascendencia e
importancia que tendría el (i) desconocimiento de la doctrina constitucional y
(ii) la infracción directa a la Constitución Política, el amparo deviene
procedente, haciéndose necesario pronunciarse sobre el fondo del asunto.
El dilema al que se ve sometida esta Sala,
conforme a la demanda presentada por el señor Duarte, consiste en averiguar si
como consecuencia de su retiro de la entidad tiene el derecho a que se le
compensen en dinero las vacaciones que no pudo disfrutar conforme a la
sentencia C 897 de 2003, a pesar del contenido del artículo 151 del Decreto 262
de 2000[31] en el que se
regula de manera especial, el reconocimiento y compensación de las vacaciones
no causadas cuando un servidor de la Procuraduría se retire del servicio.  Se
hace necesario examinar primero, si la disposición normativa contenida en el
Decreto 262 es totalmente ajena y soberana de la doctrina consignada en la sentencia
de Constitucionalidad 897 de 2003; luego, si se estableciere que dicha
disposición es alterada por la decisión de esta Corporación, se debe definir si
las condiciones del demandante le permiten acceder a la compensación de sus
vacaciones por el término temporal señalado.
Son evidentes los efectos obligatorios de
las sentencias de constitucionalidad.  Como se advirtió, ellos se encuentran
consignados en la propia Carta Política en el artículo 243 y son desarrollo del
mandato contenido en el artículo 4°.  La doctrina formulada por la Corte
Constitucional, en cuanto máximo y auténtico intérprete de ella, contiene
verdadero valor normativo y sus efectos erga omnes cobijan y obligan a
todos y todas.
En el presente caso, la Procuraduría
General de la Nación se niega a aplicar la doctrina presente en la sentencia
C-897 de 2003 ya que ésta no se extiende a la vigencia del artículo 151 del
Decreto 262 de 2000.  Como se puede inferir, de la comparación entre las normas
estudiadas en el control abstracto de constitucionalidad (sobre todo el Decreto
1045 de 1978) y la norma que rige la compensación de las vacaciones de los
funcionarios de la Procuraduría, sus contenidos son exactamente iguales, salvo
por la última frase contenida en esta última.  Las normas a las que la Sala se
refiere son las siguientes (se subraya la parte coincidente):
Norma cuya exequibilidad
condicionada se estableció
en la sentencia C 897 de 2003
Decreto Ley 1045 de 1978, artículo 21.-  “Del reconocimiento de vacaciones no causadas en
caso de retiro del servicio.  Cuando una persona cese en sus funciones
faltándole treinta días o menos para cumplir un año de servicio, tendrá
derecho a que se le reconozcan y compensen en dinero las correspondientes
vacaciones como si hubiere trabajado un año completo”.
Norma que la Procuraduría
General de la Nación aplica
para la compensación de las
vacaciones no causadas
Decreto 262 de 2000, artículo 151.-  “Reconocimiento y
compensación de vacaciones no causadas en caso de retiro del servicio.
Cuando una persona cese en sus funciones faltándole treinta (30) días
calendario o menos para cumplir un año de servicio, tendrá derecho a que
se le reconozcan y compensen en dinero las correspondientes vacaciones como
si hubiere trabajado un año completo. Igualmente, cuando medien razones
de necesidad del servicio, el Procurador General podrá disponer su
compensación cuando hayan sido interrumpidas o aplazadas”.
La coincidencia entre una y otra norma es
evidente.  Las dos, valga decirlo, se aplican a servidores públicos y regulan
los términos para acceder a la compensación del descanso que no pueda ser
disfrutado por un trabajador.  Ambas normas son y deben entenderse como la
consecuencia ineludible del desarrollo del artículo 53 de la Constitución
Política; tanto la una como la otra despliegan el derecho fundamental de los
trabajadores a disfrutar de un descanso y regulan la compensación en dinero de
aquellas que no puedan ser disfrutadas; las dos, en consecuencia y en estricto
sentido, deben ser leídas de acuerdo a la doctrina de la Corte sobre el
derechos de los trabajadores a recibir de manera proporcional en dinero, la
respectiva compensación del descanso que no hayan podido disfrutar.
Concluir, por tanto, que a los servidores
públicos de la Procuraduría no les asiste el derecho a percibir la compensación
en dinero, de las vacaciones que no puedan aprovechar por retirarse del
servicio, proporcionalmente con el tiempo en que efectivamente se haya
laborado, constituye una vulneración de la prevalencia y supremacía
de la Constitución, a la obligatoriedad de la doctrina de esta Corporación y a
los derechos fundamentales de los servidores del Ministerio Público.
Para el caso concreto, conforme al artículo
4° de la Constitución Política, la Procuraduría General de la Nación debió
aplicar la norma Superior y, por tanto,  haber estudiado de fondo la solicitud
del señor Duarte.  La Corte ha sido enfática sobre la potestad que tienen todas
las autoridades de la República para llevar a cabo el ejercicio de la excepción
de inconstitucionalidad[32] cuando quiera
que en una actuación administrativa determinada se establezca incompatibilidad
entre una norma de menor jerarquía y la Constitución.
Frente al problema que nos ocupa, se ha
definido que a través de una sentencia de inconstitucionalidad, se fijó la
interpretación que se ajusta a la constitución, sobre el tema de la
compensación en dinero de las vacaciones.  En esa oportunidad, y en el mismo
sentido a través de la sentencia T-903 de 2004, fue precisado que se adquiere
el derecho a la compensación de las vacaciones en dinero, proporcionalmente al
tiempo que efectivamente dure la labor siempre que se hubiere completado el
primer año de servicio, sin haber disfrutado del descanso respectivo.  De otra
manera y agregado a lo anterior, es necesario reiterar que en las dos ocasiones
fue precisado que aplicar las normas de otra manera “desconoce el orden
justo que se proclama desde el Preámbulo de la Constitución de 1991, la
especial protección al trabajo , así como la igualdad de oportunidades para los
trabajadores y el derecho a que su remuneración sea proporcional a la cantidad
y calidad de trabajo”.
Queda establecido de esta manera, que el
análisis efectuado en la sentencia C-897 de 2003, afecta la interpretación y
aplicación del artículo 151 del Decreto 262 de 2000, ante lo cual se debe
concluir que los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación,
que se encuentren en las circunstancias descritas en la jurisprudencia, tienen
derecho a la compensación en dinero de sus vacaciones que no hubieren
disfrutado, proporcionalmente al tiempo que hubieren trabajado.  Una inferencia
contraria a este dictamen tiene la capacidad de vulnerar los derechos
fundamentales al debido proceso (por desconocer el precedente y vulnerar
directamente la constitución), a la igualdad y al trabajo en condiciones dignas
y justas, tal y como fue señalado en la sentencia T-903 de 2004.
Pues bien, frente a las precisas
circunstancias de hecho que acompañan la demanda de tutela del señor Duarte hay
que tener en cuenta que éste: (i) había laborado más de un año en la
Procuraduría (ii) pero que al momento del retiro forzoso para que disfrutara de
su pensión, (iii) el mismo había acumulado un poco más de nueve meses de
trabajo sin que causara y disfrutara de las vacaciones respectivas.  Estas
circunstancias, conforme a las consideraciones esgrimidas, permiten concluir a
la Sala que el demandante tiene derecho a la compensación proporcional en
dinero del descanso conforme el tiempo efectivamente laborado al momento
de su retiro y que, como resultado, la negativa del demandado de no compensar
en dinero las vacaciones del actor vulnera sus derechos al debido proceso, a la
igualdad y al trabajo en condiciones dignas y justas.
Por lo anterior, la Sala revocará el fallo proferido
por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá D.C. y, en su lugar,
concederá la tutela solicitada. En consecuencia se
dispondrá que la Procuraduría General de la Nación proceda a compensar en
dinero, al señor Olegario Duarte Duarte, la fracción proporcional de tiempo
laborado entre el 19 de enero y el 31 de octubre de 2004, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia.
V.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO : REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., del dieciocho (18)
de enero de dos mil cinco (2005), que denegó el amparo al derecho a la igualdad
y al trabajo del señor Olegario Duarte Duarte.
SEGUNDO : TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al trabajo en condiciones dignas y justas, del señor Olegario Duarte
Duarte. En consecuencia, ordenar a la Procuraduría General de la Nación, que
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
presente providencia compense en dinero, al señor
Olegario Duarte Duarte, proporcionalmente la fracción de tiempo laborado entre
el 19 de enero y el 31 de octubre de 2004.
TERCERO : Por Secretaría, líbrense las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 21591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia
por encontrarse en permiso debidamente autorizado por la Presidencia de esta
Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
SECRETARIA GENERAL
[1]  Folio 01 del expediente.
[2]  Cfr. Corte
Constitucional, entre otras, las siguientes sentencias: T-554 de 1992, M.P.:
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-438 de 1993, M.P.: Carlos Gaviria Díaz; T-329 de
1994, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo; T-553 de 1995, M.P.: Carlos
Gaviria Díaz; T-084 de 1998, M.P.: Antonio Barrera Carbonell; T-1686 de 2000,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
T-1051 de 2002, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández;
[3]  Cfr la
sentencia T-401 de 1996 (M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa) en la que se efectuó el
análisis de los efectos formales y materiales de la sentencia de
Constitucionalidad 527 de 1994 en una tutela interpuesta por la Contraloría
General de la República.
[4]  Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-1158 de 2003 en donde se
analizó el cumplimiento de una decisión de tutela a través de otra tutela, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5]  En
este sentido, esta Sala de Revisión en una ocasión anterior, afirmó lo
siguiente: “En tal virtud, cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar
completamente lo dispuesto en una providencia judicial que  le fue adversa, no
sólo vulnera los derechos que a través de esta última se han reconocido a quien
invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a cosa
juzgada.  Si tales derechos son fundamentales, el desconocimiento de la
sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior, también por esa razón” (Sentencia T-1051 de 2002).
[6]  Sentencia
T-554 de 1992, argumento jurídico número 3.  En esta oportunidad la Corte
evaluó por primera vez en sede de tutela el cumplimiento de un fallo judicial
que ordenaba el reintegro de un educador.
[7]  Corte
Constitucional, sentencias: T-200 de 2004, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández; T-441 y
T-949 de 2003, M.P.:
Eduardo
Montealegre Lynett.  En la última de las decisiones citadas, se encuentra la
relación de criterios, así: “(i) defecto sustantivo, orgánico o
procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin
motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la
Constitución”.
[8]  Sentencia
T-200 de 2004.  En el mismo sentido consúltese la sentencia T-589 de 2003,
argumento jurídico 4.2., M.P.: Eduardo Montealegre Lynett, en la cual, frente a
una vía de hecho por interpretación de la ley, se afirmó: “El defecto
sustantivo tiene lugar cuando una providencia desconoce las normas que son
evidentemente aplicables al caso, cuando realiza una interpretación de la
normatividad que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica
y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto
erga omnes. En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la
interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta
contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan
al sistema jurídico”
[9]
Corte Constitucional, M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez, argumento jurídico
2.
[10]
M.P.: Eduardo Montealegre Lynett, argumento jurídico 14.  Sentencia en la cual
se evaluó de parte de la Corte, la interpretación y aplicación de las normas
que regulan el régimen de transición pensional.
[11]
Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
En esta sentencia la Corporación examina la aplicación de la jurisprudencia del
Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia sobre una norma en concreto,
en un conflicto entre una entidad pública y una aseguradora.  En el mismo
sentido véase la sentencia T-949 de 2003.
[12]
Cfr. Corte Constitucional, sentencias: C-113 de 1993, M.P.: Jorge Arango Mejía;
C-131 de 1993, M.P.: Alejandro Martínez
Caballero; C-083/95, M.P.: Carlos Gaviria Díaz; C-037/96, M.P.: Vladimiro
Naranjo Mesa; SU-047/99, M.P.: Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero; C-836/2001, M.P.: Rodrigo Escobar Gil; SU-1300 de 2001, M.P.: Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[13]  “Por
el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deben surtirse ante la Corte Constitucional”.
[14]  Fragmento de la sentencia correspondiente a la declaratoria
parcial de exequibilidad del artículo 48 de la Ley.  Dentro del mismo
esquema, la Corte en la Sentencia de Unificación número 047 del año 1999,
señaló la importancia del precedente dentro de nuestro esquema constitucional y
fijó los parámetros necesarios para formular un cambio de jurisprudencia.
[15]   Corte
Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[16]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T–214 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett, T–581 y T-806 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[17]  En
sus primeros fallos, este Tribunal enfatizó el giro que implicaría en adelante
la consagración constitucional del derecho al debido proceso administrativo,
por cuanto si antes de la Constitución del 1991, las vulneraciones al mismo
sólo tenían rango legal, después de la entrada en vigencia de la nueva Carta,
tales violaciones se estudiarían en clave de derechos fundamentales y, en
consecuencia, podrían ser objeto de amparo por medio de la acción de tutela
(Véase: Corte Constitucional, sentencia T-214 de 2004, M.P.: Eduardo
Montealegre Lynnet).
[18]
Cfr. Constitución Política, artículos 2, 123 y 209.
[19]
Sentencia T-214 de 2004.
[20] Cfr.
Corte Constitucional, sentencias: T-150 de 1996, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa;
T-806 de 2004, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández;
[21]
Constitución Política, artículos 13 y 46.  Sobre el carácter valioso de los
derechos laborales de los pensionados, en la sentencia T-323 de 1996 (M.P.:
Eduardo Cifuentes Muñoz) se afirmó: “Sostener lo contrario implicaría
desconocer evidentes razones de justicia material que llevaron al constituyente
a vincular al Estado con la garantía de la dignidad de quienes, al término de
su vida laboral, luego de contribuir con su trabajo a la construcción de la
riqueza nacional, merecen de la sociedad, no sólo un justo reconocimiento sino
una pensión equivalente a un porcentaje de su salario, para asegurar una vejez
tranquila. Frente a este derecho, el Estado debe actuar con toda energía y
prontitud, de manera tal que quienes han adquirido, en virtud de su edad y
años de trabajo, una pensión de jubilación o vejez, no se vean, ni siquiera
transitoriamente, desprotegidos frente a actos arbitrarios o negligentes del
propio Estado o de los particulares que por ley estén obligados a asumir la
prestación social”.(...) Someter a una persona de la tercera
edad, que ha dedicado más de 26 años de su vida laboralmente productiva al
crecimiento de una empresa y, por contera, de la economía nacional, a vivir de
la caridad ajena, no solamente constituye una clara afrenta a su integridad,
sino un desconocimiento del valor de su trabajo y, por ende, de la tarea que
durante todos esos años lo dignificó como ser humano”.
[22]
Cfr. Corte Constitucional, sentencias T- 1263 de 2001, M.P.: Jaime Córdoba
Triviño; T–169 de 2003, M.P.: Jaime Araujo Rentería; T-470 de 2002, M.P.: Alfredo
Beltrán Sierra; T- 214 de 2004.
[23]  En
este caso el ISS profirió un acto administrativo negando el reconocimiento de
la pensión de jubilación, porque estimó improcedente la aplicación del régimen
especial. La Corte concedió el amparo, y resolvió “Ordenar al Seguro
Social que en el término de 48 horas expida el acto administrativo en el que se
dé cumplimiento a lo prescrito en el Decreto 546 de 1971 para reconocer y pagar
la pensión de jubilación de la señora Orfila Marina Maldonado Mazzilli”.
En el mismo sentido, en el caso estudiado por la Corte en la sentencia T–470 de
2002 se resolvió lo siguiente: “ORDENASE al Instituto de
Seguro Social que al expedir la resolución correspondiente sobre la solicitud
de pensión del accionante, se tenga en cuenta la totalidad del tiempo de
servicio laborado por el actor, tanto en el sector público como en el privado
de manera acumulativa, hasta la fecha de expedición de la resolución.
Igualmente, el Instituto de Seguro Social incluirá como tiempo de servicio el
que corresponda conforme a la ley, por los textos escritos por el actor y
allegados al expediente, todo con observancia del régimen jurídico
específicamente aplicable al accionante, conforme a lo expuesto en la parte
motiva de esta providencia.”
[24]  “Por
el cual hacen unas reformas al Código sustantivo del trabajo”.  Numeral
modificado por el artículo 27 de la Ley 789 de 2002.
[25]  “Por
el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre
prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del
sector nacional”.
[26]  Magistrado
Ponente: Alfredo Beltrán Sierra.
[27]  De
hecho, dentro de la sentencia en cuestión, la condición de hecho según la cual,
para acceder a la compensación dineraria de las vacaciones se requiere por lo
menos un año de servicio, fue causa de discrepancia y de la Aclaración de Voto
del Magistrado, Doctor Jaime Araujo Rentería, quien sostuvo: “(...) el
trabajador tiene derecho a la compensación en dinero de las [vacaciones] que
no hubiere disfrutado aún dentro del primer año de servicio, aunque no halla
trabajado el año completo (...) En relación con el tema que avoca la
ponencia que es el tema de las vacaciones después del primer año de
servicio, con mayor razón estoy de acuerdo en que se deben pagar
proporcionalmente (...)” (Negrilla y subrayado no originales).
[28]
Sala Novena de Revisión, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[29]  En
efecto, los dos casos cuentan con los siguientes ingredientes de hecho:  (i) se
trata de trabajadores que habiendo disfrutado de sus vacaciones en los periodos
correspondientes, (ii) son retirados del servicio después de desempeñarse
varios años como servidores públicos y que (iii) no recibieron la
respectiva compensación por sus vacaciones.
[30]  La
norma general que establece los requisitos temporales para que los servidores
públicos adquieran el derecho a disfrutar de las vacaciones es el artículo 8°
del Decreto Ley 3135 de 1968.
[31]
“Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría
General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el
régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas
para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría
General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus
servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se
encuentren sujetos”.
[32]  Cfr. Corte Constitucional, sentencias: T-614 de 1992, M.P.: José
Gregorio Hernández Galindo; C-069 de 1995, M.P.: Hernando Herrera Vergara;
C-037 de 1996, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa; T-556 de 1998, M.P.: José Gregorio
Hernández Galindo.  En esta última, sobre este aspecto, se concluyó: “Ahora
bien, puede ocurrir que la acción o la omisión del demandado en el proceso de
amparo constitucional esté cobijada o protegida por una norma legal o
reglamentaria, pero tal situación no descarta de plano la posibilidad de que se
estén desconociendo los preceptos constitucionales. Si ello es objeto de
discusión o conjetura por no ser palmario el choque con la Carta Política y,
por ende, apenas susceptible de la resolución a cargo de quien goza de
autoridad para fijar el alcance de los preceptos superiores (en el caso de las
normas señaladas en el artículo 241 de la Carta Política, la Corte
Constitucional), no hay más remedio que aplicar la norma inferior, aunque un
razonamiento plausible la muestre contraria a los fundamentos del orden
jurídico, a la espera de que el juez constitucional decida.  Pero si,
a la inversa, lo que se tiene es una disposición, legal o de otro orden, que de
manera ostensible, clara e indudable -prima facie- viola la Constitución, el
precepto subalterno cede y se ha de inaplicar, no porque lo quiera el
funcionario respectivo sino en cuanto lo manda el Constituyente, y a cambio de
su dictado deben hacerse valer las normas de la Constitución con las cuales la
regla subalterna colide” (Negrilla no original).