T-285-12
Sentencia T-285/12
Sentencia
T-285/12
ACCION DE TUTELA CONTRA SECRETARIA DE INTEGRACION
SOCIAL DISTRITAL DE BOGOTA Y UNICAJAS COMFACUNDI EPS-S-Caso en el que se niega el suministro de alimentos de
acuerdo a dieta especial y beneficio de la canasta de discapacidad
PROTECCION ESPECIAL A PERSONAS DISCAPACITADAS-Marco jurídico interno e internacional
PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION-Deber de las entidades encargadas de crear y ejecutar
políticas públicas de seguridad alimentaria para población en situación de
pobreza
FORMAS DE DISCRIMINACION-Directa e indirecta
DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION-También puede darse por omisión
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración
Referencia: expediente
T-3246696
Acción de tutela presentada
por María Julia Velásquez González contra la Secretaría de Integración Social
Distrital de Bogotá y Unicajas Comfacundi EPS-S
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., doce (12) de abril dos mil doce (2012)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos
Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el
Juzgado Sexto Civil Municipal de Bogotá el veinticinco (25) de agosto de dos
mil once (2011) y, en segunda instancia, por el Juzgado Trece Civil del
Circuito el veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011), con ocasión de
la acción de tutela instaurada por María Julia Velásquez González contra la
Secretaría de Integración Social Distrital de Bogotá y Comfacundi EPS-S.
El
proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de
Selección Número Once, mediante auto proferido el treinta (30) de noviembre de
dos mil once (2011).
I.
ANTECEDENTES
María
Julia Velásquez González instauró acción de tutela contra la Secretaría de
Integración Social Distrital de Bogotá y la EPS-S Unicajas Comfacundi,
invocando el amparo de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida digna,
los cuales considera fueron quebrantados por estas entidades, al negarle el
suministro de alimentos de acuerdo a la dieta especial que le ordenó su médico
tratante en el programa de comedor comunitario del que es beneficiaria o, en su
lugar, la canasta de discapacidad para preparar los alimentos en su casa.
De
acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la
accionante sustenta su petición en los siguientes:
1.
Hechos
1.1.
María Julia Velásquez González
tiene 56 años de edad y padece hemorragia de vías digestivas altas e
hipotiroidismo hace más de catorce años. En el mes de junio del año pasado le
diagnosticaron también un tumor maligno de tiroides y reflujo gastroesofágico. Como
parte del tratamiento para estas enfermedades, su médico tratante[1] le ordenó una
“dieta especial” con la que se pretende evitar exacerbar sus patologías [2]
1.2.
Manifiesta la actora que en atención a la situación de vulnerabilidad extrema
en la que se encuentra, es beneficiaria del Programa de Seguridad Alimentaria
comunmente conocido como “comedores comunitarios”, ofrecido por la Alcaldía
Mayor de Bogotá a través de la Secretaría de Integración Social. En dicho
programa todos los días le sirven el mismo menú que preparan para los
afiliados, sin hacer alguna distinción especial para ella, teniendo en cuenta
la dieta que le ordenó su médico tratante. Por lo que acudió a la Gerencia de
Control Social, Acción 13, entidad que el veintiocho (28) de junio de dos mil
once (2011), ofició a la Secretaría Distrital de Integración Social,
Subdirección Local de Teusaquillo y Barrios Unidos para que la cambiaran al
programa de “canasta de discapacidad” como quiera que éste último consiste en
la entrega de un mercado mensual y no de un menú especifico cada día.
1.3. El catorce (14) de julio del mismo año, la
entidad accionada despachó negativamente la anterior solicitud. Adujo que la
actora no cumplía con los requisitos para ser incluida en el programa “canasta
de discapacidad”, pues si bien su estado de salud es delicado, no padece una
discapacidad severa que le impida movilizarse hasta el comedor de la localidad
en la que reside.
1.4.
Agrega la peticionaria que no ha podido alimentarse adecuadamente, toda vez
que, su estado de salud le impide trabajar para poder pagar su propia
alimentación y depende del comedor comunitario para ello, pues su hijo de 23
años, tiene problemas de conducta y también es desempleado.
1.5.
A juicio de la accionante, la decisión de negar la inclusión en el programa
“canasta de discapacidad” o, el menú especial, de acuerdo a su dieta, en el
“comedor comunitario”, comporta la vulneración de sus derechos fundamentales a
la salud y a la vida digna, pues su alimentación depende exclusivamente de lo
que recibe de la Secretaría por medio del comedor, pero si come en éste, su
estado de salud empeora porque no puede seguir su dieta. Por ello, solicita por
esta vía el amparo de los derechos invocados y como consecuencia, que se le
ordene a la Secretaría la inclusión en el programa antes referido, o la dieta
especial en el comedor comunitario, así como la autorización del control por
parte de un nutricionista, de acuerdo a lo ordenado por su médico tratante.
2.
Respuesta de la entidad accionada
El Juzgado Sexto Civil Municipal de Bogotá, por medio de
auto proferido el once (11) de agosto de dos mil once (2011), admitió la acción
de tutela de la referencia y ordenó oficiar a la entidades accionadas para que
en el término de dos (2) días se pronunciara sobre los hechos y las peticiones
de la misma.
2.1.
Dentro del término la EPS-S Unicajas Comfacundi, allegó escrito en el que
solicitó declarar improcedente la acción de tutela. Argumentó que ha prestado
todos los servicios de salud de manera oportuna e integral, prueba de ello son
las cincuenta y ocho (58) autorizaciones que ha expedido hasta la fecha para
tratar sus patologías.[3]
Por otro lado, expuso la entidad que su función como administradora del régimen
subsidiado no es otra que la de asegurar la efectiva prestación de los
servicios de salud a sus afiliados, y no tiene competencia, ni facultad legal
para incluir a las personas en los programas de asistencia alimentaria que
desarrolla el gobierno a través de sus entidades descentralizadas. Por ello, la
solicitud de inclusión al programa requerido por la actora, debe realizarse ante
la Secretaría de Salud Distrital de Bogotá.
2.2.
La Secretaría Distrital de Salud de Bogotá también intervino en el trámite
tutelar solicitando negar la acción de amparo. Adujo la entidad que ha cumplido
con todas las obligaciones legales que tiene a su cargo, sin embargo, no puede
garantizar la inclusión de la accionante en el programa “canasta de
discapacidad”, pues es competencia exclusiva de la Secretaría de Integración
Social, toda vez que es un programa creado y manejado por esa entidad.
2.3.
Por su parte, la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá dio
respuesta a la acción de la referencia, presentando las siguientes
consideraciones para sustentar su solicitud de desestimar las pretensiones
formuladas por la actora:
(i) El programa “canasta complementaria” forma parte
de la política pública de seguridad alimentaria y nutricional del Distrito de
Bogotá. Por medio este se pretende lograr la atención integral de las familias
en situación de inseguridad alimentaria y nutricional a poblaciones que por sus
circunstancias especiales como dispersión territorial, bajo nivel de calidad de
infraestructura sanitaria o características étnicas o culturales requieren que
la prestación del servicio se haga de forma diferente a la del comedor
comunitario.
(ii) Ahora bien, teniendo en cuenta el alto grado de
vulnerabilidad de los habitantes del Distrito Capital de Bogotá, la Secretaría,
mediante la Resolución No. 964 de dos mil diez (2010), adoptó los criterios de
ingreso, egreso, priorización y restricción por simultaneidad, para el acceso a
los servicios sociales. En dicha resolución se establecieron unas
circunstancias específicas para acceder al programa de la “canasta
complementaria”, entre estas, se encuentra el hecho de padecer una “discapacidad
severa certificada por un ente de salud” situación que no se presenta en el
caso de la accionante, pues si bien ésta padece varias afecciones en su estado
de salud, no configuran una discapacidad severa que le impida a la usuaria
asistir diariamente al comedor comunitario ya que puede movilizarse de manera
independiente, por ello, no es factible cambiarla de programa.
(iii) De otro lado, expuso la entidad que la dieta
prescrita por el médico tratante de la señora María Julia Velásquez González le
impide precisamente consumir alimentos que no se otorgan en el comedor
comunitario como lo son el té negro, las gaseosas, los condimentos, chocolates
y café. En cambio, de acuerdo a la minuta estandarizada para el Distrito
Capital de Bogotá para el servicio de “canasta complementaria”, existen varios
alimentos en ésta canasta que la accionante no podría consumir. Por ello, no
tendría sentido cambiarla de servicio.
(iv) Finalmente, la Secretaría manifestó que, tanto la
alimentación entregada en los comedores comunitarios, como en la canasta
complementaria, no son susceptibles de ajustes a las prescripciones médicas de
cada ciudadano, sino que sus componentes están determinados en forma
estandarizada y bajo patrones nutricionales acordes a la edad de los
participantes.
3.
Sentencias objeto de revisión
3.1.
Primera instancia
En
providencia de agosto veinticinco (25) de dos mil once (2011) el Juzgado Sexto
Civil Municipal de Bogotá, resolvió conceder el amparo de los derechos
fundamentales invocados. A su juicio, si bien la actora no padece una
discapacidad severa debidamente acreditada que le impida asistir al comedor de
manera autónoma, si se encuentra en una situación grave y ajena a su voluntad,
que debe ser protegida por el Estado. Ello implica que el juez constitucional
tome medidas tendientes a garantizar el goce efectivo de los derechos
fundamentales a la salud y a la vida digna de la accionante. Por lo anterior,
ordenó a la Secretaría de Integración Social –Comedor Comunitario Localidad de
Teusaquillo- que le garantizara a la accionante una alimentación adecuada,
teniendo en cuenta que a la accionante su médico tratante, adscrito a la EPS-S,
le ordenó que consumiera alimentos integrales, y lácteos deslactosados, así
como también que dejara de consumir café, chocolate, te negro, gaseosas,
condimentos y grasas entre otros. De igual manera, ordenó a la EPS-S
Comfacundi, programar la cita con el nutricionista, teniendo en cuenta la orden
del médico tratante de la actora.
3.2.
Impugnación de la sentencia
Inconforme
con la decisión, la Secretaría Distrital de Integración Social  impugnó parcialmente
el fallo en lo relacionado con el suministro de alimentos integrales y lácteos
deslactosados, pues el suministro de estos alimentos excede la capacidad de
Secretaría, en la medida en que los componentes del menú están determinados en
forma estandarizada y bajo patrones nutricionales acordes a la edad de los
afiliados. Así, solicitó que se modificara la orden de suministrar productos
integrales y deslactosados.
3.3.
Segunda instancia
Del
asunto, conoció el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá que, en sentencia
de septiembre veintidós (22) de dos mil once (2011), confirmó el fallo
recurrido, pero modificó el numeral segundo de la parte resolutiva del mismo,
en el sentido de excluir los alimentos determinados como integrales y lácteos
deslactosados. Consideró la autoridad judicial que el Gobierno tiene la
obligación legal de actuar de modo tal que progresivamente todas las personas
pueden asegurarse una alimentación adecuada acorde con su dignidad humana, por
ello, cuando alguien carece de recursos para lograrlo, el Estado debe crear de
manera proactiva programas por medio de los cuales se proporcionen alimentos a
las personas mas vulnerables. Sin embargo, dicha atención por parte del Estado
no puede ser entendida como un paternalismo extremo que llegue al punto de
suministrar alimentos específicos a cada ciudadano, pues esto implicaría una
modificación desproporcionada del presupuesto.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y problema jurídico
2.1.
Teniendo en cuenta la situación fáctica puesta de presente en el acápite de
antecedentes, se le atribuye a la Secretaría distrital de Integración Social de
Bogotá y a la EPS- S Unicajas Confancundi la vulneración de los derechos
fundamentales a la salud y a la vida digna de la señora María Julia Velásquez,
como consecuencia de la decisión de negar la inscripción en el programa
“canasta complementaria” bajo el entendido de que no padece una discapacidad
severa que le impida movilizarse hasta el comedor comunitario de su Localidad,
a pesar de que la actora afirma que si bien puede desplazarse hasta el comedor,
no puede consumir los alimentos que sirven en el mismo, debido a que su
delicado estado de salud le exige cumplir estrictamente la dieta especial que
le ordenó su médico tratante.
2.2.
Unicajas Comfacundi EPS-S argumenta que ha cumplido con todas sus obligaciones
legales en prestación de los servicios de salud a la accionante. Sin embargo, afirma
que no puede inscribirla en el programa de asistencia que requiere, toda vez
que no tiene competencia para ello. Por su parte la Secretaría de Integración
Social adujo que a la señora María Julia Velásquez González se le brinda
asistencia alimentaria a través del comedor comunitario de la Localidad de
Teusaquillo, y no es factible cambiarla al servicio de “canasta complementaria”,
porque la afiliada no está inmersa en ninguna de las situaciones especiales
contempladas en la Resolución No. 964 de dos mil diez (2010), para acceder a
este programa diseñado para quienes por circunstancias muy especiales, no
pueden recibir asistencia por medio del comedor comunitario de su respectiva
Localidad.
2.3.
Los jueces de instancia concedieron el amparo de los derechos invocados y le
ordenaron a la Secretaría de Integración Social que atendiera las necesidades
de alimentación especial requerida por la accionante, no con la canasta
complementaria, sino a través del comedor comunitario. De igual manera, en
primera instancia, se ordenó incluir en el menú alimentos integrales y lácteos
deslactosados. Esta última decisión fue modificada en segunda instancia
excluyendo lo relacionado con el suministro de estos alimentos específicos.
2.4.
El asunto le propone a la Sala el siguiente problema jurídico: ¿La entidad encargada de ejecutar la
política pública de seguridad alimentaria (Secretaría Distrital de Integración
Social) vulnera los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna de una
mujer con varias afecciones de salud, al negarle la asistencia especial
requerida, de acuerdo a la dieta prescrita por su médico, a pesar de que la
actora por su estado de salud no puede consumir las comidas que le suministran?
2.5.
A efectos de resolver el anterior interrogante la Sala (i) abordará el marco de
especial protección constitucional e internacional de las personas con alguna discapacidad,
(ii) expondrá el deber de no discriminación que tienen las autoridades públicas
encargadas de brindar asistencia alimentaria. Por último solucionará el caso
concreto.
3. Marco de especial protección de las personas con
discapacidad de conformidad con la Constitución y los instrumentos
internacionales. Mandatos del Estado
3.1.
Con relación a las personas en condiciones de discapacidad, nuestra Carta
Política contiene un marco normativo de protección en sus artículos 13 y 47. El
primero de ellos, establece un mandato de especial protección del cual se deriva
la atención diferencial en favor de los grupos que históricamente han sido
discriminados o marginados. Por su parte, el artículo 47 impone la obligación
del Estado de adelantar políticas “de previsión, rehabilitación e
integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a
quienes se prestará la atención especializada que requieran.” Así también,
los artículos 54 y 68 señalan deberes del Estado y de los particulares de
propiciar condiciones necesarias en el ámbito laboral y educativo a las
personas con alguna discapacidad.
En
suma, el anterior marco constitucional establece, de un lado las obligaciones
del Estado frente a las personas en situación de debilidad manifiesta, y del
otro, la titularidad de éstas a demandar que el Estado como mínimo (i) les
brinde un trato acorde a sus circunstancias, lo que implica una diferenciación
positiva, sobre todo cuando ello resulte necesario para el ejercicio pleno de
sus derechos en condiciones de igualdad y (ii) adopte políticas tendientes a
garantizar su rehabilitación e integración social, brindando la atención
especializada requerida de acuerdo a sus condiciones.
En
efecto, no han sido pocos los fallos de esta Corporación que lo han entendido
así. Entre estos, la Sentencia T-823 de 1999[4]
señaló con relación al mandato de trato diferencial a favor de las personas en
condición de discapacidad que “(…) la igualdad real sólo se alcanza
si el Estado se quita el velo que le impide identificar las verdaderas
circunstancias en las que se encuentran las personas a cuyo favor se consagra este
derecho (…)”. En la misma oportunidad, la Corte expresó que una vez
identificadas las circunstancias reales de estas personas, corresponde al
Estado dar cumplimiento al deber de “(…) diseñar políticas públicas que
permitan la superación de las barreras existentes para que las personas puedan
incorporarse, en igualdad de condiciones, a la vida social, política, económica
o cultural.” En esa misma línea, este Tribunal también ha considerado que  las
autoridades deben “remover todos los obstáculos que en los ámbitos
normativo, económico y social configuren efectivas desigualdades de hecho que
se opongan al pleno disfrute de los derechos de estas personas, y en tal
sentido, impulsar acciones positivas”  y “abstenerse de adoptar o ejecutar
cualquier medida administrativa o legislativa que lesione el principio de
igualdad de trato” la omisión por parte del Estado, de estos mandatos,
puede constituir una lesión de los derechos fundamentales de los sujetos
concernidos y, en consecuencia sería inconstitucional.
3.2. Ahora bien, con respecto a las obligaciones
internacionales aplicables frente a las personas con discapacidad, se
encuentran tratados generales, como la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales,
que si bien no se refieren explícitamente a las personas con discapacidad, sus
garantías les son directamente aplicables.[5]
De igual forma, todas las disposiciones de la Convención sobre los Derechos del
Niño[6]
cobijan a los niños con discapacidad. También Colombia
ratificó la “Convención Interamericana
para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas
con Discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de la OEA en 1999.[7]
En esta se define la discriminación contra las personas con discapacidad como
toda aquella “distinción, exclusión o restricción basada en una
discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad
anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el
efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por
parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades
fundamentales”. Adicionalmente, ordena a los Estados a tomar medidas no
sólo para “eliminar la discriminación contra las personas con
discapacidad” sino también para “propiciar su plena integración
en la sociedad.”
En la misma línea, el Protocolo de
San Salvador sobre derechos económicos, sociales y culturales, aprobado en
Colombia por la Ley 319 de 1996 y declarado exequible por la Sentencia C-251 de
1997[8],
dispone  en materia de seguridad social, que “toda persona tiene derecho a la
seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la
incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios
para llevar una vida digna y decorosa…”; en relación con la salud, el derecho de toda
persona “… a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel
de bienestar físico, mental y social…” y el compromiso de los Estados de
adoptar medidas para, entre otras cosas, garantizar “… la
satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que
por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables”.
En ese orden de ideas, los derechos de las personas
con discapacidad también han sido objeto de múltiples declaraciones y
recomendaciones en el ámbito internacional. Entre estos, la Declaración de los
Derechos de los Impedidos, Resolución 344 de diciembre 9 de 1975, en la que la
Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó, “la necesidad de prevenir
la incapacidad física y mental y de ayudar a los impedidos a desarrollar sus
aptitudes en las más diversas esferas de actividad, así como de fomentar en la
medida de lo posible su incorporación a la vida social normal”, así como también
señaló que los impedidos son titulares, sin importar su origen, “la
naturaleza o la gravedad de sus trastornos y deficiencias, a los mismos
derechos fundamentales que sus conciudadanos de la misma edad, lo que supone,
en primer lugar, el derecho a disfrutar de una vida decorosa, lo más normal y
plena que sea posible” e hizo referencia a la obligación de los Estados de
tomar “las medidas destinadas a permitirle lograr la mayor autonomía
posible”.[9]
3.3. Además de los anteriores Tratados e instrumentos
internacionales, dirigidos a la población en situación de discapacidad, la
Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptó la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante CDPCD) en diciembre de
2006, la cual fue incorporada al ordenamiento jurídico colombiano mediante la
Ley 1346 de 2009 y declarada exequible por medio de la Sentencia C-293 de 2010[10]. Esta
Convención introduce varios cambios relacionados con el concepto y el trato de
la discapacidad o diversidad funcional, los cuales deben incidir en la
definición de las políticas diseñadas para la población con discapacidad en el
ámbito interno.
Como primera medida, la Convención tiene como
propósito “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de
igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales para todas
las personas con discapacidad (…)” En cuanto al concepto de discapacidad,
desde el Preámbulo, la Convención parte del reconocimiento de que tal concepto
es evolutivo y cambiante y que es el resultado de la interacción entre las
personas con deficiencias y las barreras que se les imponen y que evitan su
participación plena y efectiva en condiciones de igualdad. De igual manera,
reconoce de manera expresa que todas las personas con deficiencias físicas,
mentales intelectuales o sensoriales a largo plazo son personas con
discapacidad.[11]
3.4. Precisamente para lograr alcanzar los fines de la
CDPCD, y en armonía con el marco de protección constitucional para este grupo
poblacional se establecen en cabeza del Estado unos deberes de acción y otros
de omisión respecto de los derechos de los que son titulares las personas con
discapacidad de acuerdo a la Convención. Entre estas medidas, se encuentra la
de “tener en cuenta, en todos los programas, la protección y promoción de los
derechos humanos de las personas con discapacidad” y la de abstenerse de actos
o prácticas que sean incompatibles con la referida Convención velando porque
todas las autoridades e instituciones públicas actúen de acuerdo a lo que en
ella se dispone. En el mismo sentido, en el artículo 5 del instrumento, se
consagra la prohibición de discriminación, que de acuerdo a su definición, incluye
la obligación del Estado de efectuar ajustes razonables.
A este respecto, interesa anotar que de acuerdo a las
definiciones que de ambos conceptos, trae la CDPCD, “la discriminación por
motivos de discapacidad” involucra, no sólo los actos de distinción, exclusión
o restricción, cuyo propósito sea el de obstaculizar o impedir el goce de los
derechos de las personas en estas condiciones, sino que también incluye (i) los
actos o medidas que, a pesar de no tener esa intención, surtan el mismo efecto o
impacto sobre estas personas y, (ii) la denegación de realizar ajustes
razonables en casos concretos.[12]
3.5. De cara a estos mandatos del Estado, surge la
titularidad de una serie de derechos a favor de las personas en condiciones de
discapacidad, entre los que vale destacar en esta oportunidad, (i) el derecho a
la asistencia especial, contemplado artículo 19 literal a, b y c de la CDPCD,
consistente en el acceso a servicios de asistencia domiciliaria, residencial y
otros servicios de apoyo, incluyendo las asistencia personal para facilitar su
existencia e inclusión en la sociedad, así como también el derecho a que los
servicios comunitarios, tengan en cuenta sus necesidades particulares; en
materia de salud, (ii) el derecho a que les proporcionen servicios de salud
especialmente los que requieran como consecuencia de su discapacidad y también
los que contribuyan a prevenir y reducir al máximo la aparición de nuevas
discapacidades, pero también el derecho a que no se les niegue la “atención
en salud o alimentos solidos o líquidos por motivos de discapacidad”[13]; en
lo relacionado con la protección social del Estado contempla (iii) el
derecho a que se les asegure el acceso y el de sus familias, cuando quiera que
vivan en situación de pobreza y a la asistencia del Estado para sufragar gastos
relacionados con su discapacidad.
4. Las entidades encargadas de crear y ejecutar la
política pública de seguridad alimentaria para población en situación de
pobreza deben atender el mandato de no discriminación
De
conformidad con el marco normativo de especial protección para las personas con
discapacidad, la Sala considera que los mandatos expuestos en el acápite
anterior, también son aplicables a las entidades encargadas de crear y ejecutar
la política pública de seguridad alimentaria para población en situación de
pobreza, en tanto, estos se aplican para todas las autoridades públicas
independientemente del nivel al que pertenezcan, pero además, porque son las
encargadas de garantizar que se cumpla con la obligación consagrada en el
literal f del artículo 25 de la Convención sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad,[14]
según el cual los Estados deben impedir que se nieguen, de manera discriminatoria,
servicios de atención de la salud o alimentos sólidos o líquidos por motivos de
discapacidad. En ese orden de ideas, tales autoridades tienen la obligación
de garantizar la asistencia especial de las personas con alguna disminución en
su estado de salud, en condiciones de igualdad. Para ello, deben (i) eliminar
cualquier forma de discriminación por motivos de discapacidad, e (ii) incluir
en la política de atención un enfoque diferencial que responda a las
necesidades de este grupo de personas, de acuerdo a sus circunstancias
particulares, tomando en cuenta los principios de diseño universal,
accesibilidad para todos y todas, y ajustes razonables.
4.1
En relación con el primer deber, esta Corporación ha entendido la
discriminación como “la conducta, actitud o trato que pretende, consciente o
inconscientemente, anular, dominar o ignorar a una persona o grupo de personas,
apelando con frecuencia a preconcepciones o prejuicios sociales o personales, y
que trae como resultado la violación de sus derechos fundamentales”[15]. En el mismo
sentido, de la noción de discriminación adoptada en la CDPCD, a la cual ya hubo
oportunidad de referirse, se desprende  que la discriminación específicamente
en razón de la discapacidad, se genera
por (i) “(…) cualquier distinción,
exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el
efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio,
en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de
otro tipo” y por (ii) “todas las formas de discriminación, entre ellas,
la denegación de ajustes razonables.”
De
ambas obligaciones se deriva también que la prohibición de discriminación
incluye abstenerse de realizar actos que la ocasionan de manera indirecta. Ello
implica eliminar no sólo los tratamientos diferenciados, injustificados y
desfavorables frente a un sujeto determinado, con base en criterios como la
raza, el género, la religión, sino también los que, a pesar de ser prácticas,
medidas o condiciones formalmente neutras, impactan de manera desproporcionada
a un grupo en  particular. Por ejemplo, en la doctrina se cita el caso hipotético
de una ley según la cual sólo las personas que midieran más de un (1) metro con
ochenta y dos (82) centímetros pudieran ingresar a la universidad, como el
típico caso de una norma que contiene una medida de discriminación directa en
razón de la altura, pero también de una disposición que generaría
discriminación indirecta por motivos de sexo, como quiera que las mujeres
tienden a ser de menor estatura que los hombres, y que hay menos posibilidades
de que este grupo satisfaga el criterio antes mencionado.[16]
Ahora
bien, en el derecho constitucional colombiano esta Corporación ha resuelto un
caso que presenta propiedades semejantes. Se trata del decidido por esta Corte
en la sentencia T-1258 de 2008,[17]
en el cual una persona que medía un (1) metro con dieciocho (18) centímetros de
altura, experimentaba una dificultad relevante para acceder a la altura de las
ventanillas previstas para atención al público en el edificio de la Corte
Constitucional. En aquella oportunidad la Corte señaló, en específico que la
discriminación  “[…] puede ser directa o indirecta. La indirecta
ocurre, cuando de tratamientos formalmente no discriminatorios, se derivan
consecuencias fácticas desiguales para algunas personas, que lesionan sus
derechos o limitan el goce efectivo de los mismos. En tales casos, medidas
neutrales que en principio no implican factores diferenciadores entre personas,
pueden producir desigualdades de facto entre unas y otras, por su efecto
adverso exclusivo”.
4.2.
Entonces el desconocimiento del mandato de no discriminación también puede
darse por omisión, (i) al no incluir a algún grupo de personas al momento de
otorgar beneficios o privilegios, beneficiando sólo a ciertas personas o grupos
sin justificación objetiva razonable, (ii) o al no tener en cuenta la
obligación de tratar especialmente a las personas en situación de debilidad
manifiesta, En cuanto a la primera clase de omisión, esta Corte en la sentencia
T-340 de 2010[18]
estudió un caso en el que la afectación al derecho fundamental a la igualdad se
configuró con la decisión administrativa de establecer un beneficio para un
grupo de deportistas, excluyendo a otros que se encontraban en una situación
fáctica similar, salvo por el hecho de que el grupo de personas excluidas del
beneficio eran personas con discapacidad. La Corte consideró que dicha exclusión
a este grupo de personas obedecía a motivos que carecían de legitimidad
constitucional. Por ello, concedió el amparo del derecho a la igualdad y ordenó
a la Secretaría de Deporte, Cultura y Recreación del Departamento del César
expedir un acto administrativo en el cual definiera un sistema de estímulos
para los deportistas que participaron y obtuvieron reconocimientos de
medallería en los Juegos Paralímpicos Nacionales de 2008, que
garantizara el derecho a la igualdad y el principio de no discriminación, en
relación con los estímulos contemplados para aquellos deportistas que
participaron y obtuvieron reconocimientos de medallería en los Juegos
Deportivos Nacionales de 2008.
4.3. Bajo esa línea argumentativa, en el caso objeto de
estudio la Sala encuentra que la Secretaría Distrital de Integración Social de
Bogotá, en desarrollo de su objetivo de liderar la formulación y el desarrollo
de las políticas públicas de prevención, protección, restablecimiento y
garantía de los derechos de los distintos grupos poblacionales, haciendo
énfasis en la prestación de los servicios sociales básicos para quienes
enfrentan una mayor situación de pobreza, implementó el proyecto
“institucionalización de la política pública de seguridad alimentaria y
nutricional”. A través de esta  busca plausiblemente que los habitantes de la
ciudad gocen de seguridad alimentaria y disponibilidad de alimentos de manera
suficiente y estable.
En desarrollo de dicho proyecto, la entidad accionada estableció diferentes líneas de
atención, procurando brindar asistencia particular a aquellos grupos que
además de su situación de pobreza, se encuentran en riesgo social, vulneración
manifiesta o situación de exclusión social. Para ello, y en cumplimiento del
mandato de darles un trato especial a los grupos en condiciones de debilidad
manifiesta, estableció un beneficio dirigido
exclusivamente a los grupos de la población bogotana que debido a
circunstancias especiales requieren que  la prestación del servicio se haga de
manera diferente a la forma como se presta para la población vulnerable en
general. Dentro de estos grupos incluyó al de los discapacitados; es decir, al
de aquellos que están en condiciones de discapacidad física, psíquica o
sensorial severa certificada, que no pueden desplazarse hasta el comedor
comunitario. Para ellos diseñó el programa “canasta complementaria”, que
consiste en la entrega de un mercado mensual. No obstante, dejó de incluir
dentro de la clase de beneficiarios de ese ámbito del programa a las personas
con discapacidad que si bien podrían desplazarse hasta el comedor comunitario,
lo cierto es que están rodeadas de circunstancias especiales que les impiden
recibir los alimentos que se suministran en el comedor comunitario. En otras
palabras, omitió tener en consideración las condiciones de salud de personas
como la accionante.
La cuestión que procede a resolver la
Corte se contrae entonces a determinar dos puntos. Primero si a la luz del
principio de igualdad la diferenciación que hace la Alcaldía entre el sector
beneficiado por un trato especial (personas discapacitadas que no se pueden
movilizar) y el sector al cual pertenece la actora (personas con alguna
disminución en su estado de salud, que requieren una alimentación especial),
obedece a una justificación razonable y objetiva. Segundo, si el Distrito le
violó el derecho a recibir un tratamiento desigual en circunstancias
desiguales, al negarse a ajustar la prestación del servicio a sus
requerimientos de salud.
4.4. La Sala considera que en el caso concreto, la
vulneración a la igualdad de la actora se produjo por doble vía. En primer
lugar porque la Secretaría le confirió un trato distinto de aquel que otorga a
personas que se encuentran en sus mismas circunstancias; es decir, un tratamiento
diferente del que reciben personas que presentan –como ella- una situación
especial que les impide recibir la atención en los términos en que los recibe
la generalidad de los destinatarios de la política de asistencia alimentaria.
Lo cual, por cierto, puede no considerarse una discriminación deliberada e
intencional, porque la entidad accionada de hecho reconoce que no puede prestar
los servicios a todos de la misma forma, y por eso creó una política de
atención diferente para personas con discapacidad. En consecuencia, a pesar de
que implementa líneas de atención diferencial y especializada para un sector de
los discapacitados [los que no pueden desplazarse el comedor comunitario], viola
el derecho a la igualdad de otros que requieren justificadamente un trato
diferencial [personas que, a pesar de poder movilizarse hasta el comedor,
tienen alguna afección en su estado de salud que les impide recibir el menú que
allí les ofrecen],pero no lo reciben sin que haya razones suficientes que
expliquen el tratamiento distinto. De otra parte, porque al pretender brindar
la atención en las mismas condiciones y bajo los mismos parámetros que personas.
De otra parte porque al pretender brindar la atención en las mismas condiciones
y bajo los mismos parámetros que a las personas con pleno uso de sus
capacidades físicas omite garantizar un trato especial, desconociendo el
mandato de especial protección que le asiste frente a la accionante.
En relación con esta segunda omisión, la
jurisprudencia constitucional ha entendido que en armonía con lo dispuesto en
el artículo 13 de la Constitución Política todas las autoridades públicas
tienen el deber positivo de tratar especialmente a las personas con
limitaciones físicas. Por ello, la Sala advierte que las autoridades
Distritales no podían ser ajenas a las circunstancias especiales que rodean a
las personas destinatarias de la asistencia alimentaria. Por el contrario,
debían prestar el servicio atendiendo a los mandatos y deberes expuestos en
esta sentencia. De igual manera, y como ya ha sido
mencionado, las condiciones en las que se encuentra la accionante conducen a la
necesidad de incorporar un enfoque de atención diferencial. Y es que lo
que no ha considerado la entidad al momento de brindarle la atención a la
actora es precisamente que, aun cuando ella puede movilizarse hasta el comedor
comunitario, bajo este esquema tradicional de atención no puede garantizar su
seguridad alimentaria, toda vez que no recibe la alimentación que requiere de
acuerdo a su delicada condición de salud. Para la Sala esto es así porque, si
bien es cierto [según afirma la Secretaría de Integración Socia] en el menú del
comedor no se sirven algunos de los alimentos que su médico le prohibió
consumir, también lo es que en este no le brindan la gran mayoría de los
alimentos que necesita para su adecuada alimentación. Así, por ejemplo, de
acuerdo a lo manifestado por la Secretaría, en el comedor no se sirve café ni
té, ni se utilizan condimentos, todos estos productos que no puede consumir la
accionante, pero tampoco incluye alimentos integrales, cereales, alimentos
bajos en grasa y aceite de origen natural entre otros. [19] Ahora bien, no escapa a
esta Sala el hecho de que los alimentos que se brindan en el programa de
“Canasta Complementaria” tampoco satisfacen las necesidades alimentarias de la
actora, pues como lo expone la Secretaría de Integración Social, muchos de los
productos incluidos en esta, están prohibidos expresamente en su dieta, y al
igual que en el programa de comedor comunitario, la atención brindada tampoco
contiene los alimentos que garantizan su adecuada nutrición, de acuerdo a su
condición de salud.[20]
Por todo lo anterior, la Sala entiende que la solución
más idónea no es ordenar la inclusión de la peticionaria en este último
programa, como ella pretende. Pero si estima que debe prestarse el programa de
asistencia alimentaria de manera tal que se permita
que la accionante ejerza, en forma real y efectiva, su derecho a la salud y a
la alimentación y, en consecuencia, contribuya a compensar la desigualdad real
a la que se encuentra sometida en la actualidad. Ello, por cuento el
mandato de no discriminación contempla el deber de crear medidas de inclusión
con un enfoque diferencial que responda a las necesidades de las personas en
situación de debilidad manifiesta, de acuerdo a sus circunstancias
particulares, tomando en cuenta los principios de diseño universal, accesibilidad
para todos y todas, y ajustes razonables.
4.5.
De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que la actuación de la
Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá de no tomar medias
especiales para brindar la asistencia alimentaria a la accionante en
condiciones de igualdad, teniendo en cuenta su situación especial de salud,
desconoció el mandato de no discriminación, actuación que a la postre, ocasionó
la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad en las dimensiones
expuestas en ésta Sentencia, a la alimentación y a la salud de la señora María
Julia Velásquez González.
Por
ello, ésta Sala de Revisión, confirmará los fallos de instancia, en cuanto a la
decisión de conceder el amparo de los derechos invocados, pero por las razones
expuestas en ésta Sentencia,  y modificará las órdenes proferidas por ambas
autoridades judiciales, en su lugar ordenará a la Secretaría Distrital de
Integración Social de Bogotá que dentro de los cinco (5) días siguientes a la
notificación de la presente Sentencia, tome las medidas necesarias para
garantizar a la accionante el acceso a la asistencia alimentaria que requiere,
en condiciones de igualdad, teniendo en cuenta la dieta que le ordenó su médico
tratante.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR el fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado Trece Civil del
Circuito de Bogotá, el veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011), que
a su vez confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Bogotá, el veinticinco (25) de agosto de dos mil once (2011), la cual concedió
el amparo de los derechos fundamentales a la salud, a la igualdad y a la vida
digna, pero por las razones y en los términos de esta Sentencia
Segundo.-
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR
a la Secretaría de Integración Social Distrital de Bogotá, que dentro de los
cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente Sentencia, tome las
medidas necesarias para garantizar a la accionante el acceso a la asistencia
alimentaria que requiere, en condiciones de igualdad, teniendo en cuenta la
dieta que le ordenó su médico tratante.
Tercero.-
Por Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]Médico General adscrito a la EPS-S Unicajas Comfacundi. Resumen de la Historia Clínica de la accionante. Folio 1del
Cuaderno Principal del Expediente (en adelante cada vez que se haga mención de
un folio, deberá entenderse que hace parte del cuaderno principal a menos que
se diga expresamente lo contrario).
[2] Diagnostico Médico y orden de
tratamientos para atender sus enfermedades, expedido por el médico tratante
adscrito a la EPS-S Comfacundi. Entre los tratamientos ordenados, se encuentra la orden de una dieta
especial al accionante que consiste en “consumir alimentos integrales,
evitar café, chocolate, te negro, gaseosas, condimentos; consumir lácteos
deslactosados, aceite de origen vegetal, no consumir grasas ni bebidas
alcohólicas. Incluir Porción de fruta o verdura. Evitar repollo, brócoli y
comidas de varios días” Folio 1.
[3] La entidad anexó a la
contestación el Historial de servicios médicos prestados. Folios 22-27
[4]MP Eduardo Cifuentes Muñoz. En ésta
providencia la Corte estudió el caso de una persona con discapacidad que
consideraba que la omisión de la entidad demandada en otorgarle una
autorización especial de circulación, de acuerdo a su discapacidad, que le
permitiera transitar en su vehículo, durante las horas en que opera el programa
"pico y placa" de restricción al tráfico  vehicular, constituía una
violación al derecho a la igualdad y desconocía el mandato de especial
protección de las personas en situación de debilidad manifiesta.
[5] Vid, Sentencia T-826 de 2004 (MP
Rodrigo Uprimny Yepes).
[6] Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de
noviembre de 1989 y aprobada por Colombia a través de la Ley 12 de 1991.
[7] Este tratado
fue ratificado por Colombia el 2 de febrero de 2004, después de que fuera
aprobada por la Ley 762 de 2003 y declarada exequible por la Sentencia C-401 de 2003(MP Álvaro Tafur Galvis)
[8]MP Alejandro Martínez
Caballero
[9]También hay otros
instrumentos internacionales como éste, que si bien no tienen carácter
vinculante, son un
importante parámetro interpretativo de los cuerpos normativos que sí resultan
obligatorios para los Estados como las “Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para
las personas con discapacidad”,[9] las “Declaraciones
sobre el Progreso y Desarrollo en lo Social”[9] y el “Programa de Acción Mundial para las
Personas con Discapacidad”,[9]
y normas técnicas internacionales
como la Declaración de Copenhagen, Sección B 26 (I), que
establece que los Estados deben hacer esfuerzos para hacer el ambiente físico
accesible, para las personas con discapacidad. Igualmente, la guía de “Diseño
con cuidado: Una guía para la adaptar el ambiente construido para las personas
con discapacidad” (Naciones Unidas, Año Internacional de las personas con
discapacidad, 1981) Consultar al respecto la Sentencia C-804 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa.) (Aclaración de Voto de los
Magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa) en la Cual se estudió la constitucionalidad de la expresión idoneidad física contenida en el
artículo 68 de la Ley 1098 de 2006 “por la cual se expide el Código de la Infancia y Adolescencia”
[10] MP. Nilson Elías Pinilla
Pinilla.
[11] Artículo
1 inciso segundo de la CDPCD. “Las
personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas,
mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con
diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la
sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”
[12] Artículo 2 Inciso 3 de la CDPDC “Por discriminación por motivos de discapacidad” se entenderá cualquier distinción,
exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el
efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio,
en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de
otro tipo. Incluye todas las formas de discriminación, entre ellas, la
denegación de ajustes razonables;
[13] Artículo 25 Literal f “Impedirán que se
nieguen, de manera discriminatoria, servicios de salud o de atención de la
salud o alimentos sólidos o líquidos por motivos de discapacidad.
[14] Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006. Incorporada al ordenamiento
jurídico colombiano mediante la Ley 1346 de 2009 y declarada exequible por
medio de la Sentencia C-293 de 2010 (MP Nilson Elías Pinilla Pinilla)
[15] En la sentencia  T-1090 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. al estudiar si la conducta de los dueños de unas discotecas de
Cartagena, orientada a prohibir la entrada de afrodescendientes a sus
instalaciones constituía una actitud discriminatoria, la Corte indicó que la discriminación comporta una diferenciación ilegítima que se “efectúa
respecto de ciertos sujetos o grupos de personas con base en un rasgo
distintivo particular gobernado por el prejuicio, [que] involucra el rechazo,
la supresión, la expulsión o la censura cotidiana, a través de diferentes
estrategias, negando o impidiendo ilegítimamente o a partir de un paradigma
errado, la inclusión, ejercicio o subsistencia de determinadas prácticas”.
[16] Ejemplo tomado de Sarah Joseph,
Jenny Schultz, Melissa Caston. The
International Convenant on Civil and Political Rights. Cases, Materials, and
Comentary. Oxford
University Press. Second Edition,2005 [Pag. 693] [nota 23.31]
[17] MP Mauricio Gonzalez
Cuervo.
[18] MP Juan Carlos Henao Pérez.
[19] En las minutas del menu
que se sirve en el comedor comunitario aportadas por la entidad en el trámite
de tutela, se puede constatar esta información. Folios 79-94.
[20] En la respuesta de la
entidad accionada se expone cuales alimentos hacen parte de la canasta
complementaria. Folios
62-66.