T-648-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-648/13
(Bogotá, D.C., Septiembre
17)
PODER
PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA-Requisitos/APODERAMIENTO
JUDICIAL EN TUTELA-Requisitos
La acción de tutela tiene como propósito proteger de
forma preponderante y expedita los derechos fundamentales de los colombianos,
sin embargo, cuando esta acción es interpuesta a través de apoderado judicial
es necesario que se cumpla con ciertos requisitos para que exista legitimación
en la causa por activa. En primer lugar, el poder es un acto formal que se debe
realizar por escrito y por tratarse de una acción de tutela éste se presume
auténtico. Además, debe ser especial, es decir que se otorga una vez y para un
fin determinado relacionado con unos hechos específicos y el apoderado
necesariamente tiene que ser abogado titulado y tener la capacidad para ejercer
la profesión, situación que se acredita con la tarjeta profesional vigente. De
otro lado, el poder debe contener (i) los nombres, datos de identificación
tanto del poderdante como del apoderado; (ii) la persona natural o jurídica
contra la cual se va a incoar la acción de tutela; (iii) el acto o documento
causa del litigio; (iv) el proceso o la acción mediante la que se pretende proteger
un derecho y, (v) el derecho fundamental  que se procura salvaguardar y
garantizar. De lo expuesto, se evidencia que pese a que la acción de tutela es
de carácter informal, cuando ésta es interpuesta a través de apoderado judicial
debe cumplir con ciertos requisitos; con el fin de evitar que sea declarado
improcedente el amparo de los derechos invocados al no estar demostrada la
legitimación en la causa por activa.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia
por omisión en el cumplimiento de los requisitos del apoderamiento judicial
ACCION
DE TUTELA DE PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES-Procedencia para proteger mínimo vital afectado por el
no pago del subsidio otorgado por el Gobierno a damnificados de ola invernal
DECRETO
REGLAMENTARIO DE COMPETENCIA PARA REPARTO DE ACCION DE TUTELA-Establece reglas de simple reparto y no de competencia
JUEZ-No le es dado declararse incompetente para conocer una
solicitud de protección constitucional pues Decreto 1382/00 establece reglas de
reparto más no de competencia
El Decreto 1382 de 2000
estableció las reglas de reparto en la acción de tutela y no las que definen la
competencia de los despachos judiciales, debido a que, esta norma no cuenta con
la entidad jerárquica para modificar las citadas disposiciones. Al respecto ha
sostenido la Corte que los jueces no pueden invocar el artículo 1 del Decreto
1382 de 2000 para declararse incompetentes, pues las reglas contenidas en él
son de reparto. Además, que una interpretación distinta contrariaría el
artículo 2 de la Carta al extender el término de 10 días en varios meses,
lesionando los derechos fundamentales de los accionantes, el acceso a la
administración de justicia y el debido proceso de los actores. Siendo ello así,
no resulta coherente señalar que su desconocimiento genera falta de competencia
y, en consecuencia, nulidad por violación al debido proceso a causa de la
vulneración del principio del juez natural. Tampoco es consecuente afirmar que
los jueces no están facultados para declararse incompetentes con base en la
reglas del decreto 1382 de 2000 y después concluir que el desconocimiento de
las mismas genera nulidad por incompetencia. Además, declarar la nulidad por
considerar que se dio una irregularidad al aplicar una regla de reparto va en
contra de la primacía de los derechos inalienables de las personas, de los
derechos fundamentales y de la informalidad, sumariedad y celeridad que deben
acompañar el trámite de la acción de tutela, pues al plantearse un conflicto de
esta naturaleza, necesariamente se dilata el proceso y puede generar graves
violaciones a los derechos fundamentales.
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Concepto/FUNCION ADMINISTRATIVA-Finalidad
La función administrativa ha sido definida por la
jurisprudencia constitucional como “el conjunto de tareas y de actividades que
deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus
funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la
realización de sus fines.”  Dicho de otra manera, la función administrativa es
la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para
materializar los fines del Estado y servir al bien común. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política, el ejercicio de la
función administrativa debe ser orientada por los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y su
desempeño está enfocado a la consecución del interés general y la realización
de los fines esenciales del Estado que han sido consagrados en el artículo 2 de
la Carta Política. La función administrativa es de vital importancia para el
buen funcionamiento del Estado y la realización de sus fines. Por esta razón,
y con el ánimo de evitar interrupciones en su ejercicio, es que dicha función
ha sido radicada en cabeza de entidades públicas que no dejan de existir ni
suspenden su funcionamiento cada vez que se relevan los funcionarios.
ALCALDE-Principal
responsable de velar por el cumplimiento de las funciones del municipio
EJERCICIO DE LA
FUNCION ADMINISTRATIVA POR LOS ALCALDES/PRINCIPIO DE EFICACIA DEL EJERCICIO DE LA
FUNCION ADMINISTRATIVA-Obligación de Alcalde de adelantar trámites para la
obtención de beneficios para damnificados de ola invernal
El desempeño continuo de las funciones del alcalde es
indispensable para garantizar la solución verdadera y efectiva de las
necesidades de la comunidad y la materialización de los fines esenciales del
Estado porque, como jefe de la administración del municipio, el alcalde es la
autoridad más próxima a la comunidad, la que mejor está ubicada para conocer y
responder frente a sus necesidades, la que la representa frente a las demás
autoridades administrativas del orden departamental y nacional, y el principal
encargado de realizar la eficacia material de las políticas públicas del Estado
social de derecho entre sus representados. De este modo, la jurisprudencia
constitucional ha considerado que el principio de eficacia de la función
administrativa, le impone a las autoridades administrativas la obligación de
actuar frente a los problemas que afectan a los ciudadanos, y de brindar
soluciones ciertas, eficaces y proporcionales a dichos problemas.
Concretamente, el principio de eficacia de la función administrativa, no
permite que las autoridades administrativas permanezcan “impávidas o inactivas”
frente a los requerimientos de la ciudadanía o el cumplimiento de las
obligaciones que les incumben como representantes legales de los municipios y
jefes de la administración municipal.
FONDO NACIONAL
DE CALAMIDADES-Debido proceso en el desarrollo del trámite para entrega de
apoyo económico a damnificados directos de ola invernal, según Resolución 074
de 2011
DERECHOS DE
PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES Y DEBIDO PROCESO-Trámite para
entrega de apoyo económico a damnificados directos de ola invernal, según
Resolución 074 de 2011
PROTECCION DEL
PATRIMONIO PUBLICO-Deber del Juez en la adecuada valoración de las pruebas
y el cuidado frente al patrimonio público/PRESUNCION DE LA BUENA FE-Función
del juez en el decreto y apreciación de las pruebas
La acción de tutela, es un mecanismo extraordinario de
protección de los derechos fundamentales que se caracteriza por su
informalidad, celeridad y la primacía del derecho sustancial sobre las formas.
Por ende, las reglas que rigen la actividad probatoria en la tutela deben tener
en cuenta la finalidad que esta persigue que es la protección inmediata y
eficaz de los derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional se ha
pronunciado en diversas ocasiones sobre el régimen probatorio del juez
constitucional y su interpretación de las pruebas. Ante todo, el despliegue
probatorio que debe hacer el juez en materia de tutela se encuentra orientado
por el principio de la buena fe. El juez constitucional tiene la potestad de
tutelar el derecho fundamental, sin consideraciones formales ni averiguaciones previas,
siempre que se encuentre probada una grave e inminente violación o amenaza al
derecho. Adicionalmente, el juez puede requerir informes del accionado y si el
accionado no rinde el informe solicitado dentro del plazo ha de presumir la
veracidad de los hechos de la tutela al menos que considere necesaria otra
averiguación previa. Sin embargo, si del informe resulta que los hechos
descritos en la tutela no son ciertos, el juez tiene la facultad de decretar
pruebas adicionales. Y por último, el juez constitucional podrá proferir el
fallo tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa
sin necesidad de practicar las pruebas que hayan sido solicitadas por las
partes. Ahora bien, las reglas anteriores no implican que el juez de tutela no
deba recaudar las pruebas que le permitan formar su juicio ni que, debido a la
informalidad y celeridad de la tutela, incurra en una valoración insuficiente o
arbitraria. Las normas vigentes y la jurisprudencia constitucional, claramente
señalan que el juez de constitucional debe recaudar el acervo probatorio que
requiera para formar su juicio y comprobar la veracidad de los hechos que
permitan la aplicación de los supuestos jurídicos, y además siempre deberá
obrar dentro del marco de la sana crítica, es decir, debe establecer por sí
mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la lógica, la ciencia y
la experiencia, y deberá además expresar las razones que lo llevaron a
determinar el valor de las pruebas
CLASES DE
ACCIONES DE TUTELA-Normal o de bajo nivel de complejidad, estado de cosas
inconstitucional o tutelas con un alto nivel de complejidad y tutelas con un
nivel intermedio de complejidad
A lo largo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
es posible distinguir en las sentencias de revisión de tutela problemas
jurídicos con diferentes niveles de complejidad, y según la dificultad de los
mismos se dan soluciones o remedios que pueden ser más o menos complejos. En
primer lugar, está la acción de tutela normal o con un bajo nivel de
complejidad, en segundo lugar, las tutelas en las que se declara el Estado de
Cosas Inconstitucional consideradas acciones de tutela con un alto nivel de
complejidad y por último la tutela ecléctica o con un nivel intermedio de
complejidad.
ACCION DE
TUTELA NORMAL O DE BAJO NIVEL DE COMPLEJIDAD-Características
A partir de la Constitución de 1991 la acción de tutela
es el mecanismo más utilizado por los colombianos para solicitar la defensa de
sus derechos fundamentales. Sin duda alguna, esta acción ha permitido un
acercamiento entre el Estado y los ciudadanos, debido a su rápida
implementación, a que es un mecanismo sencillo que no exige mayores requisitos,
y a su efectividad. Lo anterior ha permitido que las personas hagan uso de este
mecanismo cuando consideren que una autoridad pública o un particular
transgrede sus derechos fundamentales. La interposición de la acción de tutela
de baja complejidad se caracteriza porque son casos de naturaleza netamente
individual. A su vez, los hechos aducidos como causales de la vulneración del
derecho invocado en los cuales se funda la pretensión, corresponden a una
situación concreta en la que sólo están involucradas las partes y no se evidencia
una vulneración masiva ni generalizada de derechos fundamentales. Así mismo, la
orden es individual, específica y de fácil cumplimiento por la persona que
tiene que ejecutarla. Todo lo anterior evidencia que la resolución de esta
tutela sólo afecta a los interesados y no requiere de una fuerte intervención
por parte del Estado para lograr su cumplimiento.
ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL O ACCIONES DE TUTELA CON UN ALTO NIVEL DE COMPLEJIDAD-Características
El estado de cosas inconstitucional es un concepto
jurisprudencial desarrollado por esta Corporación para hacer frente a
situaciones complejas en las que se presenta una vulneración sistemática y
masiva de derechos fundamentales por fallas de las autoridades en la
implementación de las políticas y los programas públicos. Se trata de casos en
los que se comprobaron repetidas violaciones a los derechos fundamentales de
multitud de personas a raíz de fallas estructurales, consistentes en la
existencia de una problemática social en la que el Estado debe adoptar remedios
complejos que involucran y requieren el actuar coordinado de varias
instituciones del Estado, incluso de entidades particulares, y por supuesto,
demanda la asignación de recursos importantes.
ACCIONES DE TUTELA CON UN NIVEL
INTERMEDIO DE COMPLEJIDAD-Características
La diferencia entre la tutela normal, el estado de cosas
inconstitucional y la tutela con un nivel intermedio de complejidad radica
principalmente en el tipo de remedio u orden que se adopte para solucionar la
situación que se está presentando. Si bien en el primer caso la orden involucra
generalmente sólo a las partes y es de inmediato cumplimiento, en el estado de
cosas inconstitucional inmiscuye a los afectados a diferentes entidades del
Estado y generalmente implica la adopción de políticas públicas; por su parte,
en la tutela ecléctica se dan remedios en los que se involucran distintas
entidades del Estado que deben trabajar de manera coordinada en la ejecución de
la orden que debe ser de mediano cumplimiento y además implica la erogación de
importantes recursos económicos.
EFECTOS INTER COMUNIS-Se
adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma situación de
hecho o de derecho en condiciones de igualdad
De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991,
los fallos de tutela tienen efectos en el caso concreto. Es decir, que por
regla general la tutela únicamente surte efectos entre las personas que
intervienen en el desarrollo del proceso. No obstante, la Corte, como guardiana
de la integridad y supremacía de la Constitución, tiene la potestad de modular
los efectos de sus sentencias si con ello logra proteger de una mejor manera
los derechos fundamentales y garantizar la supremacía de la Carta Política.
Así, de manera excepcional, esta Corporación ha reconocido efectos inter
comunis en sus fallos, es decir, los ha extendido a personas que se encuentran
en condiciones comunes a las de los tutelantes. Esto, con el fin de realizar el
principio de economía procesal y eficacia en la administración de justicia y a
su vez, de garantizar el derecho fundamental a la igualdad.
DERECHOS DE PERSONAS AFECTADAS
POR DESASTRES NATURALES-Orden con efectos inter comunis para entrega de
apoyo económico a damnificados directos de ola invernal que reúnan requisitos
DERECHOS DE PERSONAS AFECTADAS POR DESASTRES NATURALES-Damnificados de ola invernal no pueden afectarse por negligencia
de la administración pública
DERECHOS DE PERSONAS AFECTADAS
POR DESASTRES NATURALES-Vulneración del mínimo vital y vivienda digna por
Municipio por irregularidades en el procedimiento administrativo para la
entrega de apoyo económico a damnificados de ola invernal
UNIDAD NACIONAL PARA LA
GESTION DEL RIESGO DE ATENCION Y PREVENCION DE DESASTRES-Orden de rehacer
proceso administrativo, según resolución 074/11, para entrega de apoyo económico
a damnificados de segunda ola invernal que cumplan requisitos
Referencia: expedientes
T-3.812.680, T-3.816.594, T-3.816.595, T-3.816.596, T-3.816.597, T-3.816.598,
T-3.816.599, T-3.816.600, T-3.816.641, T-3.825.557, T-3.830.381, T-3.904.595, T-3.916.097,
T-3.922.047, T- 3.935.397 y T- 3.935.398.
Fallos de tutela objeto
revisión: T-3.812.680 Sentencia del Juzgado Primero Civil del Circuito de
Magangué – Bolívar, del 12 de febrero de 2013, que confirmó la providencia
del 29 de Noviembre de 2012, del Juzgado Promiscuo Municipal de San Jacinto
del Cauca – Bolívar.
T-3.816.594 Providencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de Majagual –Sucre, del 6 de diciembre de 2012.
T-3.816.595 Providencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de Majagual –Sucre, del 10 de diciembre de 2012.
T-3.816.596 Providencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de Majagual –Sucre, del 10 de diciembre de 2012.
T-3.816.597 Providencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de Majagual –Sucre, del 3 de diciembre de 2012.
T-3.816.598 Providencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de Majagual –Sucre, del 27 de noviembre de 2012.
T-3.816.599 Providencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de Majagual –Sucre, del 10 de diciembre de 2012.
T-3.816.600 Providencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de Majagual –Sucre, del 5 de diciembre de 2012.
T-3.816.641 Providencia del
Juzgado Promiscuo del Circuito de San Marcos –Sucre, del 15 de enero de 2013.
T-3.825.557 Providencia de
Única Instancia del Juzgado Promiscuo Municipal de Córdoba – Bolívar,  del 12
de diciembre de 2012.
T-3.830.381 Providencia de Única Instancia del Juzgado
Promiscuo Municipal de La Gloria – Cesar,  del 10 de diciembre de 2012.
T-3.904.595 Providencia de Única Instancia del Juzgado
Promiscuo de Familia de  Mompox – Bolívar,  del 11 de marzo de 2013.
T-3.916.097, Providencia de Única Instancia del Juzgado Único
Promiscuo Municipal de Pedraza - Magdalena, del 4 de abril de 2013.
T-3.922.047 Providencia de
Única Instancia del Juzgado Promiscuo Municipal de Córdoba – Bolívar,  del 6
de marzo de 2013.
T- 3.935.397 Sentencia del
Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre – Sucre, del 1 de abril de 2013, que
confirmó parcialmente la providencia del 27 de noviembre de 2012, del Juzgado
Promiscuo Municipal de Majagual –Sucre.
T-
3.935.398.      Sentencia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre –
Sucre, del 1 de abril de 2013, que confirmó parcialmente la providencia del
10 de diciembre de 2012, del Juzgado Promiscuo Municipal de Majagual –Sucre.
Accionantes: T-3.812.680 Jorge Luis Guerrero Chavez
actuando como apoderado de los ciudadanos María Patricia Torreglosa Sierra y
otros;
T-3.816.594 Humberto Enrique Paredes Benítez actuando como
apoderado de los ciudadanos Merina Yulieth Ballesteros Leguia y otros.
T-3.816.595 Álvaro Vanegas Cardoza actuando como apoderado
de los ciudadanos Isaac Enrique Rodríguez Correa y otros.
T-3.816.596 Jorge Luis Guerrero Chavez actuando como
apoderado de los ciudadanos Luis Alfredo Rodelo Ramírez y otros.
T-3.816.597 Giovanna Bertel Saballett actuando como
apoderada de los ciudadanos Blasona Isabel Pérez Leguia y otros.
T-3.816.598 Manuel Salvador Munive Acuña actuando como
apoderada de los ciudadanos Judith del Carmen Torres de Rodelo y otros.
T-3.816.599 Carmen Judith Álvarez Noya actuando como
apoderada de los ciudadanos Luis Tovar Hernández y otros
T-3.816.600 Roberto Carlos Aguas Sánchez actuando como
apoderado de los ciudadanos Gilma Rosa Mejía Muñoz y otros.
T-3.816.641 Remberto Rafael Herrera Barreto actuando como
apoderado de los ciudadanos Cecilia Esther Molina Vidal Ramírez y otros.
T-3.825.557 José Gregorio Becerra Valeth y Omar Palomino
Pestana actuando  como apoderados de los ciudadanos Rodolfo David Ezpeleta
Fernández y otros.
T-3.830.381 Aldrin Martín Núñez Ordóñez actuando como
apoderado de los ciudadanos Eduardo Romero Reyes y otros.
T-3.904.595 Belisario Villalobos Martínez actuando como
apoderado de los ciudadanos Bartolomé Torres Jiménez y otros.
T-3.916.097 Yerlin de la Hoz Ardila actuando como
apoderado de los ciudadanos America Isabel Peña Bolaño  y otros
T-3.922.047 José Gregorio Becerra Valeth actuando como
apoderado de los ciudadanos Hugo Carlos Salcedo Ochoa y otros
T- 3.935.397 Analfer Antonio Osorio Herrera
actuando como apoderado de los ciudadanos Carmenza María Ávila Zabaleta y
otros.
T-
3.935.398 Mónica María Álvarez Munive actuando como apoderado de los
ciudadanos Estebana Primitiva Olivero Salcedo.
Accionado: En todos los expedientes fue demandada la
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres UNGRD y de manera
particular en el expediente T-3.812.680 la Alcaldía Municipal de San
Jacinto del Cauca – Bolívar; en el T-3.825.557 la Alcaldía Municipal de Córdoba
– Bolívar; en los procesos T-3.816.594 /595 /596 /597 /598 /599 /600, T-
3.935.397 y T- 3.935.398  la Alcaldía Municipal de Majagual – Sucre; T-3.816.641
la Alcaldía Municipal de San Marcos – Sucre; T-3.825.557 y T-3.922.047 la
Alcaldía Municipal Córdoba – Bolívar; T-3.830.381 la Alcaldía Municipal de La
Gloria – Cesar; T-3.904.595 Alcaldía Municipal de Margarita; T-3.916.097 la
Unidad para la Prevención y Atención de Desastres del Municipio de Pedraza –
Magdalena y el Fondo Nacional de Calamidades.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES
Teniendo en cuenta que las
acciones de tutela están dirigidas contra la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo y Desastres UNGRD y contra las
alcaldías respectivas de cada municipio, y que se refieren de manera general a
los mismos hechos por tener origen en la segunda temporada invernal del año
2011; se realizará un relato general de los aspectos en que se presenten
similitudes; y a su vez, se harán las aclaraciones pertinentes cuando a ello
haya lugar.
1. Demandas de tutela.
Expedientes T-3.812.680[1] T-3.816.594[2],
T-3.816.595[3],
T-3.816.596[4],
T-3.816.597[5],
T-3.816.598[6],
T-3.816.599[7],
T-3.816.600[8],
T-3.816.641[9],
T-3.825.557[10],
T-3.830.381[11],
T-3.904.595[12],
T-3.916.097[13],
T-3.922.047[14],
T- 3.935.397[15]
y T- 3.935.398[16].
1.1. Elementos y pretensiones.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: igualdad,
debido proceso, mínimo vital, vida digna y vivienda digna.
1.1.2. Conducta que causa la
vulneración: El no pago por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo y Desastres UNGRD, de la ayuda económica ofrecida por el gobierno
nacional a los damnificados directos de la segunda ola invernal comprendida
entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011.
1.1.3. Pretensión: En
todos los expedientes los accionantes solicitaron al juez de tutela que
le ordenara a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres UNGRD,
o a quien haga sus veces, pagarles el subsidio por valor de de $1.500.000
anunciado por el Gobierno Nacional por ser damnificados de la segunda ola
invernal ocurrida de septiembre a diciembre del año 2011.
Adicionalmente, en el expediente T- 3.916.097 (Pedraza
– Magdalena) los accionantes solicitaron la entrega del componente de ayuda de
emergencia correspondiente a un mercado y a utensilios de aseo y un subsidio de
arrendamiento por un valor de $200.000, desde cuando se los debieron entregar
hasta cuando los efectos de la emergencia desaparecieran[17].
1.2. Fundamentos de la pretensión:
1.2.1. Hechos.
1.2.1.1. Los accionantes
manifiestan que residen en los Municipios de Córdoba, San Jacinto del Cauca y Margarita
-Mompox (Departamento de Bolívar), Majagual y San Marcos  (Departamento de
Sucre), La Gloria (Departamento de Cesar) y Pedraza (Departamento de Magdalena);
los cuales hicieron parte de las zonas más afectadas del país por el fenómeno
de la niña ocurrido en los meses de septiembre a diciembre de 2011.
1.2.1.2. Informaron que los Comités Locales para la Prevención y Atención de
Emergencias y Desastres CLOPAD realizaron un censo para determinar el
número de familias que serían beneficiarias de la asistencia económica
anunciada por el Presidente Juan Manuel Santos. Pese a estar incluidos en el
censo y a encontrarse en igualdad de condiciones con otras familias que ya
fueron beneficiarias de la ayuda, aseguran que no han recibido el beneficio.
1.2.1.3. Afirmaron que en el
trámite para obtener el beneficio, las autoridades municipales incurrieron en
graves irregularidades que impidieron la entrega de la ayuda económica. En
consecuencia, solicitan que se le ordene a la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres incluirlos en las listas de damnificados, con la
finalidad de obtener el beneficio equivalente a un millón quinientos mil pesos
($1´500.000) y se autorice su entrega en el menor tiempo posible.
1.2.2. Expediente T-3.816.594
Majagual- Sucre.
Aseguró que en el municipio de
Majagual- Sucre, los encargados de realizar el censo fueron “empleados de la
Alcaldía municipal, JUNTOS y personal adscrito a la Cruz Roja”, quienes inscribieron
a personas que no residían en este municipio y que no padecieron las fuertes
inundaciones. Esta situación configuró el “fenómeno ilegal del CARRUSEL DE
INSCRIPCIONES”[18].
1.2.3. Expediente T-3.816.595
Majagual- Sucre.
Afirmaron los accionantes que
los empleados de la Alcaldía quienes fueron los encargados de realizar las
inscripciones hicieron negocio pues inscribieron a sus familiares y les
cobraron un porcentaje a las otras personas[19].
1.2.4. Expediente T-3.816.597
y  T-3.816.598 Majagual- Sucre.
En esta tutela los actores manifestaron
que fueron censados por la Alcaldía de Majagual y que posteriormente fueron
excluidos del listado general, pese a la circunstancia de haber sido afectados
por el fenómeno de la niña, de aparecer en el registro de reunidos y de
pertenecer al Sisben. Por otra parte, aseguraron que han tenido conocimiento de
que ese despacho judicial ha protegido los derechos fundamentales de otros
habitantes del sector rural o del casco urbano de este municipio, situación que
los motiva para pedir que la tutela sea concedida[20].
1.2.5. Expediente
T-3.935.397 Majagual- Sucre.
Los accionantes aseguraron que
todos fueron censados y resultaron favorecidos para recibir la ayuda económica,
sin embargo, esta ayuda sólo la recibieron 384 personas, que eran seguidores de
la administración de turno[21].
1.2.6. Expediente
T-3.935.398 Majagual- Sucre.
Informaron que en este municipio
únicamente a 423 familias se les pagó el subsidio económico, las cuales vivían
en las veredas y en los corregimientos de Totumal, Corredor, Corneliano,
Palamrito, Santa Elena y Playon. A su vez, se afirmó que el Juez Promiscuo
Municipal de Municipal de Majagual ha concedido varias acciones de tutela
similares a ésta.
1.2.7.  Expediente
T-3.816.641 San Marcos – Sucre.
Afirmaron que el término que
otorgó la Unidad a los municipios y departamentos fue corto para censar a la
gente damnificada, debido a la magnitud del fenómeno natural, adicionándole a
esto la politiquería, negligencia y omisión por parte de las autoridades
municipales y departamentales para incluir en el censo a los accionantes[22].
1.2.8.  Expediente
T-3.825.557 y T-3.922.047 Córdoba – Bolívar.
Aseguraron que debido al actuar
negligente, es decir, a la falta de gestión por parte del municipio de Córdoba,
sus habitantes no han recibido la ayuda otorgada por el gobierno nacional[23].
1.2.9.  Expediente
T-3.904.595 Mompox– Bolívar.
Los accionantes aseveraron que
el Alcalde saliente al igual que el actual omitieron incluirlos en el censo del
municipio de Margarita como cabezas de familia, a pesar de que la UNGRD amplió
el plazo para el envío de esta información[24].
1.3. Respuesta de las
entidades accionadas.
1.3.1. Unidad Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres UNGRD[25].
El representante de la
entidad accionada informó que con ocasión de la segunda temporada invernal del
año 2011, comprendida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre del mismo
año, el Presidente de la República anunció entregar a las familias damnificadas
un subsidio de hasta $1.500.000, lo cual se concreto a través de la Resolución
074 de 2011, modificada por la 002 de 2012, las cuales fueron expedidas por esta
entidad.
De acuerdo con las
resoluciones mencionadas las autoridades locales, especialmente los Comités
Locales y Regionales de Prevención y Atención de Emergencias, en adelante el
CLOPAD, tenían la obligación de diligenciar las planillas con los damnificadas
directos que cumplieran con los requisitos indicados en los actos
administrativos mencionados y enviarlas a la UNGRD a más tardar hasta el 30 de
enero de 2012, según lo establecido en el artículo 1 de la Resolución 02 de
2012.
A su vez, la Resolución 074
de 2011, en el parágrafo del artículo primero estableció que se entiende por
damnificado directo a la: “familia residente en la unidad de vivienda
afectada al momento del evento que ha sufrido daño directo en el inmueble y
bienes muebles al interior del mismo, ocasionados por los eventos
hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo
comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el
territorio nacional”. Así mismo, indicó los parámetros y requisitos generales
a los cuales debían someterse los municipios y las familias para que les fuera
entregada la ayuda económica, teniendo en cuenta que los recursos destinados
para este fin eran limitados.
Con la finalidad de tener un
consolidado sobre todos los damnificados afectados con el fenómeno de la niña
2010-2011, se creo un registro único de damnificados llamado “reunidos”,
el cual es alimentado por la información suministrada por los CLOPAD, que son
los únicos y directos responsables del diligenciamiento veraz de las planillas,
de las inconsistencias existentes en las mismas, de la inclusión total de los
damnificados, del seguimiento y entrega del apoyo económico. La UNGRD ordenó el
pago de las ayudas económicas según la información suministrada por cada
CLOPAD.
La entrega de la ayuda
humanitaria dependía del diligenciamiento y posterior reporte de las planillas
por parte de los CLOPAD a la UNGRD. Por lo anterior, la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres no es responsable sobre la veracidad de la
información suministrada y la inclusión o no de las personas en el listado de
beneficiarios para recibir la ayuda económica. Es decir, que si la autoridad
municipal competente excluyó a algunas personas del registro de damnificados
debe presumirse que es debido a que no  cumplieron con los requisitos
establecidos en las resoluciones.
Por otra parte, aseguró que
según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, quien considere que se le
vulneró el derecho a la igualdad debe explicar de manera suficiente en que
consiste este trato discriminatorio y además debe tener un acervo probatorio
encaminado a demostrar dicha situación.
A su vez, afirmó que la
acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el pago de sumas de
dinero. En caso de que los accionantes consideren que por omisión de alguna de
autoridad se les causó daño, al no poder acceder a la mencionada ayuda, pueden
acudir ante la jurisdicción contenciosa para reclamar los perjuicios
ocasionados.
Del relato de los hechos, no
se evidencia la vulneración a un derecho fundamental, pues lo que se indica es
una problemática de orden administrativo que sobrepasa el ámbito de la acción
de tutela, el cual está circunscrito a la amenaza o vulneración de los derechos
fundamentales y no a asuntos de carácter legal. Tampoco se erige trasgresión
alguna por parte de UNGRD, lo que implica que no existe nexo causal entre el
daño y el hecho generador y por lo tanto se debe exonerar a la unidad de
cualquier tipo de responsabilidad.
En cuanto al principio de
inmediatez, manifestó que si bien el artículo 11 del decreto 2591 de 1991 no
puso un término de caducidad de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional
ha considerado que ésta debe interponerse dentro de un tiempo razonable. Para
el caso que nos ocupa, se debe tener como fecha el 30 de enero de 2012, plazo
que fue fijado como límite en la resolución 002 de 2012 para que los municipios
enviaran la información. Las acciones de tutela fueron interpuestas después de transcurridos
10 meses, es así, que no se cumple con el requisito de la inmediatez.
La UNGRD aseguró que en las
acciones de tutela impetradas ante los jueces municipales se ha aducido la
falta de competencia para conocer de las mismas, debido al factor funcional y a
las reglas de competencia contenidas en el inciso 1, del numeral 1, del
artículo 1, del Decreto 1382 de 2000, pues  al ser esta entidad del orden
nacional le corresponde su conocimiento en primera instancia a los jueces del
circuito. Es decir, los jueces municipales no tienen competencia para conocer
de este tipo de asuntos en primera instancia, pues esta situación acarrea una
nulidad insaneable según el numeral 2 del artículo 140 del Código de
Procedimiento Civil y el artículo 4 del Decreto 306 de 1992.
Debido a los argumentos
expuestos la Unidad Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
solicitó que se le exonerara de toda responsabilidad, dado que no ha
desconocido o puesto en peligro los derechos fundamentales de los accionantes.
1.3.1.1. En los expedientes T-3.812.680 de San Jacinto del
Cauca- Bolívar y en expediente T-3.830.381 de La Gloria –  Cesar.
La UNGRD informó que el
municipio de San Jacinto del Cauca- Bolívar no envío la información requerida,
por lo tanto no se encuentra dentro del proceso para la entrega de la ayuda
económica[26].
De igual manera, sucedió con el municipio de La Gloria, Cesar[27].
1.3.1.2. En los expedientes T-3.816.594, T-3.816.595,
T-3.816.596, T-3.816.598, T-3.816.600 y T-3.935.398 de Majagual – Sucre; en el
expediente T-3.830.381 de San Marcos – Sucre y  en el T-3.825.557 y T-3.922.047
de Córdoba -Bolívar.
La
respuesta de la UNGRD fue allegada de manera extemporánea, por ésta razón no
fue tenida en cuenta al proferirse las sentencias de tutela respectivas.
1.3.1.3. En el expediente
T-3.904.595 Mompox – Bolívar.
La UNGRD guardó silencio.
1.3.2. Respuesta de las diferentes Alcaldías.
1.3.2.1. Expediente
T-3.812.680 Alcaldía de San Jacinto del Cauca- Bolívar[28].
El señor Jairo Manuel Hernández Payares, en calidad de
alcalde encargado afirmó que el municipio de San
Jacinto del Cauca- Bolívar, el cual comprende la cabecera municipal, 7
corregimientos y 23 veredas, sufrió las inclemencias del fenómeno de la niña, afectándose
la totalidad de las viviendas en mayor o menor medida, siendo algunas averiadas
y en el peor de los casos destruidas. De igual manera, se perdieron cultivos de
arroz, maíz, pan coger, entre otros, y se murieron semovientes.
El alcalde encargado aseguró que desconoce las razones por
las cuales los accionantes no recibieron el beneficio económico otorgado por el
gobierno. Por otra parte, informó que no aparece en los archivos de la alcaldía
el listado de las personas que fueron afectadas por la segunda ola invernal del
año 2011 y tampoco el de aquellas que hayan recibido la ayuda económica.
Informó que el actual alcalde el señor Yimi Requena Requena
se posesionó el 1 de enero de 2012, fecha para la cual ya habían ocurrido los
hechos objeto de la acción de tutela y que la administración saliente no
realizó entrega del listado de las personas que fueron afectadas por la segunda
ola invernal del 2011. Pese a esto, aseguró que el DANE realizó un censo para
incluir a las personas en el registro de reunidos, sin embargo, afirma que
tiene conocimiento de que algunas personas que fueron afectadas no fueron
incluidas en dicho censo.
1.3.2.2. Expedientes
T-3.816.594, T-3.816.595, T-3.816.596, T-3.816.597,  T-3.816.598, T-3.816.599,
T-3.816.600, T-3.935.397 y T-3.935.398 Alcaldía de Majagual- Sucre[29].
El señor Joan Marlon Contreras Contreras, como asesor
jurídico del Municipio de Majagual – Sucre, informó que mediante el Decreto
4580 de 2010 se declaró en situación de desastre y emergencia económica, social
y ecológica. Con el fin de superar esta situación mediante la directiva
presidencial No. 03 del 11 de enero de 2011, se dispuso que el DANE en
coordinación con otras entidades del gobierno realizara el registro único de
damnificado por emergencia invernal.
Posteriormente, el Gobierno Nacional anunció la entrega de
una ayuda económica para las familias que hubiesen resultado gravemente
afectadas por la segunda temporada de lluvias del año 2011, comprendida entre
el 1 de septiembre y el 10 de diciembre del mismo año. Esta voluntad  se consolidó
con la Resolución 074 de 2011. Aseguró, que para este momento el actual alcalde
no se había posesionado, por lo tanto, si el municipio omitió enviar cualquier
tipo de información es responsabilidad de la administración saliente. Lo
anterior pretende demostrar que la actual alcaldía no ha vulnerado ningún
derecho fundamental.
Por otra parte, aseguró que la Alcaldía desconoce si la
UNGRD le asignó a los tutelantes la ayuda económica por valor de $1.500.000. A
su vez, afirmó que siendo verificadas las planillas que fueron enviadas a la
Unidad, se encontró que ninguno de los accionantes se encuentra relacionado en
las mismas.
1.3.2.3. Expedientes
T-3.816.641 Alcaldía de San Marcos – Sucre[30].
El señor Arnulfo Miguel
Ortega López como Alcalde de San Marcos – Sucre, manifestó que el apoyo
económico que reclaman los accionantes  no depende única y exclusivamente del municipio,
debido a que el ente territorial debe compilar la información de las personas
damnificadas y enviarla al CREPAD y esta oficina, a su vez, es la encargada de
enviarla a la UNGRD, quien finalmente proveerá los recursos económicos y se los
consignará al Banco Agrario, sucursal San Marcos, quien con el listado de
personas enviado por la Unidad procede a realizar los pagos.
Por otra parte, aseguró que
los accionantes anexan como prueba la Resolución 074 de 2011 y la 02 de 2012,
documentos en los que se demuestra que la facultad para realizar el
reconocimiento económico a favor de los damnificados está en cabeza de la UNGRD,
y las autoridades municipales no tienen injerencia alguna en este proceso.
Con el ánimo de demostrar que
la responsabilidad de hacer la erogación económica esta en cabeza de la UNGRD y
no del Municipio de San Marcos- Sucre, anexa una certificación dada por la
oficina de Presupuesto y Contabilidad[31]
donde se evidencia que no existe partida presupuestal del orden nacional para
pagar la suma reclamada.
Finalmente, envío como prueba
un CD con el censo de damnificados con ocasión de la ola invernal 2010 – 2011[32];
una certificación expedida por el coordinador del CLOPAD, donde aparecen los
nombres de las personas que fueron damnificadas en este municipio[33],
otra con los nombres de los accionantes que no están relacionados como
damnificados en este municipio[34],
una donde el CLOPAD aseguró que las personas relacionadas aparecen con otros nombres
en la base de datos de damnificados[35];
y un certificado del CLOPAD en el que se relacionan las personas a las cuales
ya les fue pagada la ayuda económica[36].
1.3.2.4.  Expedientes
T-3.825.557 y T-3.922.047 Alcaldía de Córdoba – Bolívar.
La entidad accionada guardó
silencio.
1.3.2.5. Expedientes
T-3.830.381 Alcaldía de La Gloria – Cesar[37].
El señor Reinel José Lobo
Galvis actuando como representante legal del municipio de La Gloria – Cesar, informó
que fueron pocas las familias afectadas en el municipio, pues el río no se
desbordó, sin embargo estuvieron amenazados de poder llegar a ser inundados[38].
Por otra parte, aseguró que el
CLOPAD, con apoyo de la defensa civil realizaron una verificación sobre las
zonas inundadas y encontraron que sólo 400 viviendas fueron afectadas en los
barrios Primero de Mayo, Once de Noviembre, Siete de Mayo, La Esmeralda, Los
Almendros, San Rafael y Venezuela, las cuales fueron postuladas ante Colombia
Humanitaria. En consecuencia, el municipio realizó el trámite correspondiente ante
la respectiva entidad para que las familias damnificadas fueran incluidas y
recibieran las ayudas ofrecidas.
Aseveró, que se incluyó a
estas 400 familias para que recibieran un subsidio por un valor $2.400.000 para
reparar sus viviendas y se incluyó a 290 familias más, para darles una ayuda de
arrendamiento por un valor de $200.000 mensuales hasta completar un total de
$700.000.
Finalmente, manifestó que la
Defensa Civil constató que estas personas no resultaron afectadas por el
fenómeno de la niña, pues las zonas indicadas en la acción de tutela no
sufrieron inundación alguna.
1.3.2.5. Expedientes
T-3.904.595 Alcaldía de Margarita (Mompox) –Bolívar[39].
El señor Federico Turizo Lobo,
actuando como alcalde del municipio de Margarita, afirmó que el 24 de enero de
2012, se envío el censo al CREPAD de Bolívar, a su vez, que el DANE realizó el
censo de las personas damnificadas por la ola invernal 2010 – 2011, información
que se puede corroborar en la página web de esta entidad. Por otra parte,
adjuntó la respuesta de la UNGRD que ha sido enviada al contestar acciones de
tutela similares a ésta[40].
1.3.2.6. Expedientes
T-3.916.097 Alcaldía de Pedraza – Magdalena[41].
En la demanda de tutela, la
Alcaldía Municipal de Pedraza – Magdalena, no fue demandada y tampoco fue
vinculada, sin embargo, mediante oficio afirmó que la participación del
municipio en el proceso de entrega de la ayuda económica se limitó en primer
lugar, a enviar el listado con las personas damnificadas; y en segundo, a
recibir el listado con las personas escogidas por la unidad. En cuanto a lo
primero, aseguró que esto no le consta debido a que en su momento no era el alcalde
del municipio.
En el otro supuesto, la
alcaldía recibió la información suministrada por la unidad con las personas
beneficiadas y procedió a notificarle a éstas fijando un aviso y le entregó copia
del listado a los inspectores de policía para que estos los notificaran de
manera personal. Por otra parte, adjuntó una lista con los nombres de las
personas que fueron beneficiadas con la ayuda económica[42].
1.3.3. Respuesta de
otras entidades vinculadas.
1.3.3.1. Expedientes
T-3.816.641 (San Marcos – Sucre)[43].
La señora Neudith Berdugo Mejía en calidad de directora de
la oficina del Banco Agrario de San Marcos – Sucre, informó que para esa
oficina de la Fiduprevisora Fondo Nacional de Calamidades, el día 20 de enero
2012 se giraron $270.000.000, correspondientes a 180 subsidios cada uno por un
valor de $1.500.000, de los cuales se pagaron 145, para un valor total de
$217.000.000 de pesos, quedando sin ser cancelados 35.
Posteriormente, en marzo 6 de 2012 se dispuso pagar 136
subsidios por un monto de $204.000.000 y el 30 de agosto del mismo enviaron un
giro por $40.500.000 correspondiente a 27 ayudas económicas y fueron canceladas
6 por un valor equivalente a 9 millones. Los dineros que no fueron reclamados
se reintegraron automáticamente.
1.3.3.2. Expediente
T-3.830.381 (La Gloria –  Cesar)[44].
El señor Jorge Eliécer Rangel Quintero, como personero
municipal del municipio de La Gloria – Cesar, manifestó que esta entidad hizo
parte del CLOPAD y participó como veedor del proceso de entrega de mercados por
parte de Colombia Humanitaria y de los subsidios de arrendamiento para las
familias afectadas que debieron evacuar.
Informó que en ese despacho reposa una copia del censo de
damnificados por la ola invernal del año 2010, la cual se prolongó hasta el año
siguiente y donde se evidencia que entre los corregimientos afectados se
encuentran: las veredas Marquetalia, Caño Alonso, Cuare Alto, Meléndez,
Palomar, dos familias de La Virgen y Carolina. A su vez, tiene copia del listado
con las personas beneficiarias con los mercados por parte de Colombia
Humanitaria. Esto lo sustentó anexando la copia del censo de damnificados y la
copia del listado de manejo de la zona urbana[45].
1.3.3.3. Expediente
T-3.904.595 (Mompox – Bolívar)[46].
1.3.3.3.1.  La Unidad de Prevención y atención de
desastres de la Gobernación de Bolívar, mediante
oficio 202 del 6 de marzo de 2013, informó que envió físicamente el censo
entregado por la Alcaldía de Margarita en el que se registraron a los
damnificados por la ola invernal del 30 de junio de 2010 al 30 de junio de 2011[47].
1.3.3.3.2. El señor Seder Yepez Amaris, como Coordinador
del Concejo Municipal de Gestión de Riesgo del Municipio de Margarita – Bolívar,
presento similar escrito al de la Alcaldía de Margarita[48].
1.3.3.3. Expedientes
T-3.916.097 (Pedraza – Magdalena)[49]
1.3.3.3.1. El señor Adin Farid Barrios, alcalde de
Pedraza- Magdalena, como representante legal de la Unidad para la Prevención y Atención
de Desastres del municipio, aseveró que envío el censo de las personas
damnificadas en los corregimientos de Bomba y Bomba que junto con Pedraza
fueron los únicos municipios que se inundaron en la ola invernal en cuestión. Adicionalmente
reiteró lo expresado en la respuesta de la alcaldía.
1.3.3.3.2. La señora Aura Isabel González Tiga, actuando
como representante legal de la Fiduprevisora, consideró que sobre esta entidad
sobreviene una imposibilidad para dar cumplimiento a cualquier orden que
provenga en desarrollo de esta acción debido a una imposibilidad jurídica y
fáctica por lo siguiente:
En primer lugar, explicó que el fenómeno de la niña se
dividió en dos etapas, la primera comprende a las personas damnificadas de
noviembre de 2010 a mayo de 2011. En esta oportunidad, Colombia Humanitaria
estaba a cargo de la entrega de las ayudas que fueron otorgadas de manera
temporal y que consistieron en alimentos, kits de aseo, apoyos para la
reparación de viviendas con límites descritos y ayudas de arrendamiento a las
personas designadas por el Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres
CMGRD.
En segundo lugar, encontramos la segunda temporada de
lluvias que comprende el periodo entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre
de 2011, en esta etapa la ayuda para superar la difícil situación consistió en
la entrega de $1.500.000 para las personas que según los requisitos
establecidos en la Resolución 074 demostraran ser damnificados directos. La
entidad encargada de hacer efectiva la entrega era la UNGRD en coordinación con
los CLOPAD y CREPAD.
En tercer lugar, aseguró que las mencionadas ayudas fueron
entregadas de manera pronta y tenían como finalidad ayudar a las personas que
padecieron las inclemencias del tiempo. No es razonable que después de más de
un año estén solicitando este tipo de ayudas incumpliendo el requisito de la
inmediatez.
1.4. Decisiones de tutela objeto de revisión:
1.4.1. Expediente
T-3.812.680 (San Jacinto del Cauca- Bolívar).
1.4.1.1. Sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de San Jacinto del Cauca- Bolívar, del 29 de noviembre de
2012[50].
En primer lugar, expresó que
el Decreto 1382 de 2000 establece reglas de reparto, es decir que la
competencia esta determinada por lo establecido en el artículo 37 del decreto
2591 de 1991, el cual solo establece una competencia especial a los jueces del
circuito cuando la tutela sea dirigida contra medios de comunicación.
En segundo lugar, aseguró que
los accionantes adjuntaron como prueba copia del carné de reunidos, lo cual
evidencia que sí se realizó el respectivo censo por parte del DANE, tal como lo
afirmó la Alcaldía en su respuesta. En cuanto a la elaboración de las planillas
expresó que hay imposibilidad de saber si estas se elaboraron o no debido a la
desidia por parte de la administración, sin embargo, esta situación no puede
ser óbice para desconocer los derechos fundamentales de los actores. Debido a lo
anterior, el despacho consultó en la página web de reunidos[51] la cual
está respaldada por la Presidencia de la República y por la UNGRD, si cada uno
de los tutelantes es considerado damnificado o afectado. El resultado de esta búsqueda
reposa en un CD[52],
en el que consta que la gran mayoría de las personas que suscriben la presente
acción de tutela son damnificados, por lo tanto, no se entiende porque la UNGRD
asegura que el municipio no envio la información requerida cuando ésta aparece
en la página web.
Debido a lo anterior, el
juzgado enlistó[53]
a las personas que pese a tener un número de formulario, no se dijo si eran
damnificados o afectados, debido a esto el despacho ordenó a la UNGRD realizar los
trámites pertinentes de verificación. Por otra parte, encontró que la señora
Marelvis Judith Julio Sierra, C.C. 64.585.924 se encuentra censada en el
municipio de Granada – Sucre, debido a esta circunstancia se declaró
incompetente para resolver esta solicitud.
En cuanto al derecho a la
igualdad, aseguró que se evidencia una actitud discriminatoria por parte de la UNGRD
al no ordenar el pago de la ayuda económica a personas que cumplen con los
requisitos establecidos en la Resolución No. 074 de 2011, más aún, cuando la
Resolución 074 no le otorgó facultades a la unidad para excluir o incluir algún
registro, pues su función se limita a ordenar el pago del apoyo económico basándose
en los registros enviados por los municipios. Por estas razones tuteló el
derecho a la igualdad, al debido proceso, a la vivienda digna, al mínimo vital
y a la vida digna y en consecuencia le ordenó a la Unidad pagar en el plazo
máximo de 5 días la ayuda económica a las personas allí indicadas, las cuales
cumplían con los requisitos.
1.4.1.2. Impugnación[54].
En primer lugar, aseguró que el juez de instancia no tuvo en
cuenta los argumentos expuestos por la UNGRD en los cuales manifestó que la
acción de tutela se tornaba improcedente. Respecto de la inmediatez consideró
que no se cumplió porque desde la ocurrencia de los hechos, hasta la
interposición de la acción de tutela pasó más de un año. En cuanto a la subsidiariedad,
los tutelantes cuentan con varios mecanismos como la acción de grupo, la acción
popular o demanda de reparación directa, mecanismos idóneos para reclamar la
protección de los derechos que consideran vulnerados. Y la ausencia de un inminente
daño irreparable, que en caso de haber existido ya se hubiera concretado debido
al largo tiempo que ha transcurrido y por lo tanto la tutela sería inocua.
En segundo lugar, consideró que el juez incurrió en una vía
de hecho al dar por probado el cumplimiento de lo establecido en la Resolución
074 de 2011 y en la 002 de 2012. Aseguró, que los actores pretenden inducir a
error a los jueces allegando el censo de reunidos, el cual no corresponde a la
segunda temporada invernal pues tiene una vigencia hasta el 30 de junio de
2011.
Por otra parte, recordó que para ser beneficiario de la
ayuda económica era necesario demostrar que se cumplía con los requisitos
establecidos en las mencionadas resoluciones los cuales son:
“a) Estar residiendo en sitio
afectado por fenómeno hidrometereológico.
b) Que el fenómeno
hidrometereológico que lo afectó tuvo ocurrencia entre el 1 de septiembre y el
10 de diciembre de 2010.
c) Que es damnificado directo,
con el sentido y alcance que a tal expresión le da la propia Resolución 074 de
2011, vale decir que sufrió daños en su vivienda y/o en sus muebles o enseres
al interior de ésta.
d) Que es cabeza de núcleo
familiar (Circular del 16 de diciembre de 2011).
e) Que además de cumplir los
requisitos anteriores, su nombre e identidad aparecen en el listado de
“damnificados directos” enviado por el CLOPAD a esta Unidad en forma oportuna”[55].
Sólo a partir de que se lograra demostrar que los
accionantes cumplieron con los anteriores supuestos, se podría afirmar que la
Unidad al no pagar la ayuda económica, vulneró el derecho a la igualdad de los
mismos. Pese a lo anterior, en la providencia objeto de reproche, basta con
leer la relación de los elementos probatorios para darse cuenta que era
imposible concluir que los accionantes cumplían con dichos requisitos y que por
lo tanto eran merecedores del apoyo económico.
Debido a los argumentos expuestos solicitó revocar la
sentencia de instancia.
1.4.1.3. Sentencia de segunda instancia del Juzgado
Primero Civil del Circuito de Magangué -
Bolívar, del 12 de febrero de 2013[56].
Aseguró, que las personas que son damnificadas por un
fenómeno natural quedan en situación de vulnerabilidad, situación que permite que
sean considerados como sujetos de especial protección constitucional.
Por otra parte, afirmó que ese despacho tuvo conocimiento de
que la UNGRD ha iniciado los trámites necesarios para cumplir la sentencia de
primera instancia, reconociendo de esta manera los derechos fundamentales
invocados  por los accionantes. Debido a esto,  confirmó la providencia del
ad-quo.
1.4.2.  Los expedientes
T-3.816.594[57],
T-3.816.595[58],
T-3.816.596[59],
T-3.816.597[60],
T-3.816.598[61],
T-3.816.599[62],
T-3.816.600[63]
y T-3.935.397[64]
de Majagual – Sucre;  fueron fallados en única instancia por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Majagual – Sucre aduciendo las siguientes razones:
Según el artículo 37 del
Decreto 2591 de 1991 y el artículo 1, del numeral 1 del Decreto 1382 de 2000, en
principio los jueces municipales no serían competentes para conocer de la presente
acción de tutela, debido a que la entidad demandada es del orden nacional. Sin
embargo, la Corte Constitucional en el Auto 124 de 2009, dispuso que los únicos
conflictos de competencia que se pueden dar en tutela es por el factor
territorial  y cuando estas se dirijan contra medios de comunicación. En este
orden de ideas, no importa que la entidad accionada sea del orden nacional, el
juez municipal conocerá de la acción siempre y cuando los hechos hayan tenido
lugar en su jurisdicción.
Afirmó, que fue de
conocimiento público que la zona geográfica en la que se encuentra ubicado
Majagual fue afectada por las inundaciones, razón por la cual consideró que no
era necesario realizar una inspección judicial. A su vez, que los accionantes
cumplían con las condiciones señaladas en la Resolución 074 de 2011, para ser
incorporados en el censo y en las planillas de ayuda económica y que aplicar algún
tipo de distinción entre los habitantes beneficiados y los no beneficiados rompe
el equilibrio entre los mismos, dando lugar a desigualdades.
A través del diario “El
tiempo” se enteró que Bogotá fue la primera ciudad en la que se realizó la
entrega de la ayuda económica. De ser esto así, los habitantes de Majagual que están
ubicados en zonas de inundación también tienen derecho a que se les haga
entrega del $1.500.000. Debido a las consideraciones precedentes concedió la
tutela del derecho fundamental a la igualdad y al debido proceso de los
actores.
1.4.2.1. Expediente
T-3.935.397 y T-3.935.397. La UNGRD Impugnó la sentencia de instancia[65].
En la impugnación la UNGRD
expuso los mismos argumentos que la presentada en el expediente T-3.812.680  de
San Jacinto del Cauca- Bolívar.
1.4.2.2. Expediente
T-3.935.397 y T-3.935.398. Sentencias de segunda instancia del Juzgado
Promiscuo del Circuito de Sucre – Sucre, del 1
de abril de 2013[66].
(Ambas sentencias fueron falladas el mismo día).
La Ley 388 de 1997 les otorgó
a las autoridades municipales y distritales la obligación de brindarle
asistencia a la población con la ocurrencia de un desastre natural y en el caso
particular de esta acción de tutela los CLOPAD en cabeza del Alcalde, eran los
encargados de diligenciar las planillas de apoyo económico y de enviarlas a la
UNGRD. Es así, que la Alcaldía Municipal es la entidad responsable por no haber
incluido a todas las personas damnificadas en las mencionadas planillas, lo que
implica que, sin lugar a dudas, la acción de tutela se deba dirigir contra esta
entidad y en consecuencia son los jueces municipales los competentes para
conocer de la presente acción. Por otra parte, y al referirse al principio de
inmediatez, consideró que la situación de vulneración de derechos fundamentales
es actual y continúa; de esta manera asumió que este requisito se encuentra
superado.
De otro lado, el juez
concluyó que los tutelantes resultaron afectados con ocasión de las
inundaciones del año 2011, debido a que las entidades accionadas no tacharon de
falsas las declaraciones realizadas por los accionantes, al igual que el
material fotográfico aportado. A su vez, que las autoridades municipales no los
censaron a pesar que su condición calamitosa permaneció durante todo el año 2011.
Aseguró, que la ola invernal del 2011 fue de público conocimiento, debido a
esto, el Municipio de Majagual y la UNGRD tenían la obligación de corroborar en
que zonas y sí para el período indicado en la Resolución 074 de 2011 la
situación calamitosa permanecía.
En cuanto al derecho al
debido proceso, informó que los CLOPAD en cabeza de los alcaldes municipales
tenían la obligación de diligencias las planillas de ayuda económica y de enviarlas
a la UNGRD hasta el 30 de enero de 2012. La Resolución 074, la cual reguló este
procedimiento, no estableció obligación alguna en cabeza de los damnificados,
lo que implica que exigirles algún comportamiento extra atenta contra el debido
proceso.
Por último, expresó que la
ayuda económica tiene como destinatario la familia que residía en la unidad de
vivienda y esta se afectó al igual que sus bienes inmuebles por los eventos
hidrometereológicos. Esta ayuda sin duda alguna tiene una relación directa con
el derecho a la vivienda digna el cual, según la Corte merece de una protección
especial cuando la persona atraviesa por una situación especial que lo pone en
condición de vulnerabilidad.
Finalmente, el juez manifestó
que revisados los documentos aportados por los tutelantes, se evidencia que
muchos de los soportes del Sisben pertenecen a municipios diferentes al de
Majagual, incluso a un departamento distinto al de Sucre, por eso revocó la
acción de tutela respecto de estas personas. A su vez, procedió a verificar que
las personas que tenían Sisbén con residencia en Majagual fueran jefes de
hogar, requisito necesario para adquirir el apoyo económico otorgado por el
Gobierno Nacional, encontrando que varios de ellos no cumplían con esta
exigencia, razón por la cual, también les revocó el amparo concedido en primera
instancia y sólo les tuteló a las personas que consideró cumplían con lo
dispuesto en la Resolución 074 de 2011.
1.4.3. Expediente
T-3.816.641 (San Marcos – Sucre).
1.4.3.1. Sentencia de única instancia del Juzgado
Promiscuo del Circuito de San Marcos
–Sucre, del 15 de enero de 2013[67].
Amparó los derechos
fundamentales invocados por los tutelantes, al considerar que estaba plenamente
demostrado que en el año 2011 debido al fenómeno de la niña se inundó buena
parte de los corregimientos, barrios, veredas del Municipio de San Marcos –
Sucre, sufriendo los habitantes grandes deterioros en sus viviendas y pérdidas
de animales y cultivos.
Según el Consejo de Estado,
en reciente jurisprudencia aseguró que de la Resolución  074 de 2011, no se desprende
que los damnificados tengan alguna obligación o deber para impulsar el actuar
de la administración con la  finalidad de ser incluidos en el censo. Esto
implica que no es posible imponerle más cargas a quienes padecieron la fuerte
temporada invernal, pues esto haría su situación más gravosa y por lo tanto
podrán acceder a los auxilios humanitarios y económicos que el gobierno nacional
concedió.
Del acervo probatorio, concluyó
que la UNGRD vulneró derechos fundamentales de los accionantes, por esta razón
accedió a las pretensiones de los mismos.
1.4.4. Expediente
T-3.825.557 y T-3.922.047 (Córdoba – Bolívar).
1.4.4.1.  Sentencia de Única Instancia del Juzgado
Promiscuo Municipal de Córdoba – Bolívar,  del 12 de diciembre de 2012[68] y
del 6 de marzo de 2013[69]
El juez de instancia concedió el
amparo invocado por los accionantes basándose en la presunción de veracidad
puesto que las entidades accionadas no se pronunciaron respecto de las
pretensiones de la acción de tutela. Al mismo tiempo, consideró que los
accionantes reunieron las condiciones para ser incorporados en el censo o en las
planillas de apoyo económico de los damnificados y que fue el alcalde municipal
quien no envió tales documentos ante la entidad correspondiente, generándose de
esta forma una situación de desigualdad frente a las demás personas a las que
se les entregó el subsidio.
En consecuencia, le ordenó al municipio
accionado la inclusión y el envío del listado de los accionantes a la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Adicionalmente, le ordenó a la
UNGRD girar el valor del subsidio a los accionantes dentro de los 5 días
siguientes a la llegada del referido listado.
1.4.5. Expediente
T-3.830.381 (La Gloria – Cesar).
1.4.5.1.  Sentencia de Única Instancia del Juzgado
Promiscuo Municipal de La Gloria – Cesar,  del 10 de diciembre de 2012[70].
El juzgado amparó los
derechos invocados por los tutelantes. Realizó un análisis del material
probatorio enviado por la alcaldía, donde se evidencia en las actas del CREPAD,
que se decretaron las alertas amarilla y roja, a su vez, se solicitó varias
ayudas tales como, el reforzamiento de un muro y alimentos para 1000 familias,
e incluso se  habló de 44 familias afectadas. No entiende por qué si se dio
esta situación el municipio no envío el respectivo censo a la unidad.
La Personería municipal envío
el censo de los damnificados por la ola invernal 2010 – 2011 y evidenció que
muchos de los accionantes no aparecen en él, al igual que alguno de los barrios
que sufrieron inundaciones. Así las cosas, consideró que el municipio y el
CLOPAD al no enviar de manera oportuna las planillas de asistencia económica al
CREPAD, para que éste, a su vez, las enviara a la UNGRD, vulneró los derechos
fundamentales de los tutelantes.
De lo anterior se desprende
que, a la UNGRD nunca le llegó el censo del municipio de La Gloria, lo que en principio
permite afirmar que esta entidad no vulneró el derecho al debido proceso de los
actores. Sin embargo, la unidad es accionada en este proceso y al ordenarle al
municipio que se le envíe la información correspondiente no queda otra opción
que ordenarle a la unidad que haga la erogación económica correspondiente y
declarara responsable de la vulneración a los derechos fundamentales incoados.
1.4.6. Expediente
T-3.904.595 (Mompox – Bolívar).
1.4.6.1.  Sentencia de Única Instancia del Juzgado
Promiscuo de Familia de Mompox – Bolívar,  del 11 de marzo de 2013[71].
En primer lugar, en la sentencia se realizó un resumen del trámite
descrito en la Resolución 074 de 2011 y en la 002 de 2012, y de los requisitos
con los cuales se debía cumplir para poder tener acceso al beneficio anunciado
por el gobierno nacional. De otro lado, aseguró que de acuerdo con el material
probatorio del proceso, se encuentra acreditado que los tutelantes están
inscritos en la base de reunidos 2010-2011, tal como se puede constatar en la
página web reunidos.drg.gov.co.
En segundo término, del informe presentado por la Alcaldía
municipal, por el coordinador del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo del
Municipio de Margarita, y del oficio del CLOPAD mediante el cual consta que se
realizó la entrega del censo al CREPAD, no es posible afirmar que esta
información se refiera a la segunda temporada invernal la cual ocurrió del 1 de
septiembre al 10 de diciembre de 2011. A su vez, de los documentos aportados por la gobernación de Bolívar, se evidencia que se trata de la información
entregada a ellos por parte de la Alcaldía de Margarita, en la que se
registraron a los damnificados por la emergencia ocurrida entre el 30 de junio
de 2010 y el 30 de junio del año siguiente. Es decir, que esta información no
corresponde a la segunda ola invernal que fue la que dio origen a la ayuda
económica de $1.500.000 por hogar afectado.
De lo anterior, se evidencia
que no está demostrado que el CLOPAD en cabeza del alcalde municipal de
Margarita haya diligenciado las planillas de apoyo económico y que se hayan
reportado a la UNGRD. A su vez, al consultar la página web signad.gov.co, el
juzgado constató que en el mapa de estado de pagos del apoyo económico el
municipio de Margarita del Departamento de Bolívar no aparece en ninguna de las
opciones, es decir, en  pagos realizados, pagos en proceso o pagos no
autorizados. Situación que demuestra que este ente territorial no ha iniciado
la gestión correspondiente.
Debido a que no existe
certeza sobre el cumplimiento de las obligaciones por parte de las entidades
encargadas, el despacho acogió el precedente del Consejo de Estado en el que se
estableció que según el artículo 2 de la Carta Política las entidades
territoriales deben adoptar todas las medidas necesarias para impedir la
amenaza o vulneración de derechos fundamentales. El actuar diligente por parte
de la administración no implica la imposición de cargas adicionales a los
administrados y más aun cuando las resoluciones 074 y 002 no exigieron ninguna
actuación por parte de los posibles beneficiarios.
Finalmente, expresó en
relación con el derecho a la igualdad que no se evidencia vulneración que el
municipio o la UNGRD le hayan dado un trato discriminatorio o desigual a los
accionantes. En cuanto al derecho a la vivienda digna aseguró que no existe
certeza sobre los daños ocasionados. En consecuencia amparó el derecho al
debido proceso y le ordenó al alcalde de Margarita que en el término de 30 días
verifique si cada unos de los accionantes cumple con los requisitos
establecidos en la Resolución No. 074 de 2011 y en caso afirmativo gestione
dentro un lapso igual, la entrega de la ayuda económica.
De igual manera le ordenó a la UNGRD remitir al Banco
Agrario o a quien corresponda el reporte enviado por el CLOPAD a través del
alcalde del  municipio, debidamente avalados por el CREPAD. El término para la
unidad comenzaría a correr a partir del momento que haya estudiado la
información. Una vez se surta lo anterior, el Banco Agrario tendría un mes
calendario para realizar los pagos correspondientes.
1.4.7. Expediente
T-3.916.097 (Pedraza – Magdalena).
1.4.7.1.  Sentencia de Única Instancia del Juzgado Único
Promiscuo Municipal de Pedraza – Magdalena,  del 4 de abril de 2013[72].
Los accionantes aseguran que las entidades demandadas no les
han hecho entrega de las ayudas económicas, sin embargo no aporta prueba alguna
que sustente esta afirmación. A su vez, el Municipio y la Fiduprevisora adjuntaron
unos listados donde se evidencia que varias personas de este municipio si
recibieron las ayudas en comento.
De igual manera, el juez dejó constancia sobre el escaso
material probatorio que soporta el expediente, pues entre otras ayudas, están solicitando
un subsidio de arrendamiento correspondiente a $200.000, pero no hay evidencia
al menos sumaria que debido al estado de inhabitabilidad de sus viviendas hubiesen
tenido que arrendar otras. De igual manera, ocurre con la ayuda económica por
un valor de $1.500.000, pues no se evidencia que los actores cumplan con los
requisitos establecidos en la Resolución 074 de 2011, debido a que  lo único
que adjuntan como prueba es la copia del carné de reunidos que da cuenta que
resultaron afectados pero no que clasifiquen para ser beneficiarios de la ayuda
en cuestión, más aun cuando las entidades accionadas refutan sus afirmaciones.
Si bien, se presume la buena fe de los tutelantes, estos
deben cumplir con un mínimo de pruebas, más cuando la tutela es presentada a través
de apoderado. Por otra parte, consideró que no se cumple con el requisito de la
inmediatez, pues ha transcurrido casi año y medio después y solo pasado este
tiempo solicitan la protección de sus derechos fundamentales.
Debido a las consideraciones precedentes negó el amparo
solicitado por los actores.
1.5.  PRUEBAS SOLICITADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Mediante auto del 4 de julio de 2013[73], se ordenó para que por
Secretaría General, se oficiara a la Presidencia de la República, a la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo y Desastres UNGRD y al Departamento Administrativo
Nacional de Estadística DANE, con el fin de que dieran respuesta a las
siguientes inquietudes:
1.5.1. A la Presidencia de la República se le solicitó que
manifestara todo lo que considerará pertinente sobre los hechos de la presente
acción de tutela.
1.5.2. A la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y
Desastres UNGRD lo Siguiente:
1.5.2.1. Que explique si las personas que aparecen en la
base de datos “Reunidos” son beneficiarias de la ayuda de hasta por un millón
quinientos mil pesos ($1´500.000) anunciado por el Presidente de la República
para los damnificados por la segunda ola invernal de 2011.
1.5.2.2. Que informe la fecha en la que los municipios de
San Jacinto del Cauca - Bolívar, Majagual - Sucre, San Marcos - Sucre, Córdoba
– Bolívar, La Gloria – Cesar, Margarita (Mompox) - Bolívar, y Pedraza-
Magdalena, reportaron las planillas con la información de las personas
damnificadas diligenciando la siguiente tabla:
Municipio
Reportó las planillas con la  información.
SI
NO
Fecha del Reporte.
día
mes
Año
El reporte se realizó en tiempo de acuerdo con el artículo
primero de la resolución No. 002 de 2012.
SI
NO
San Jacinto del Cauca
Majagual
San Marcos
Córdoba
La Gloria
Margarita
(Mompox)
Pedraza
1.5.2.3. Que informe en cada municipio objeto de la presente
acción de tutela, a cuantas personas se les ha pagado la ayuda económica
otorgada por el gobierno, el motivo (sentencia judicial o trámite normal de la
ayuda económica) y la fecha del pago.
1.5.2.4. Que informe sobre todos
los aspectos que considere pertinentes.
1.5.3. Al Departamento
Administrativo Nacional de Estadísticas DANE, que informe para diciembre del
año 2010 el censo poblacional, el número de hogares registrados y el número
promedio de personas por familia en los municipios de San Jacinto del Cauca
-Bolívar, Majagual -Sucre, San Marcos -Sucre, Córdoba – Bolívar,  La Gloria-
Cesar, Margarita (Mompox)- Bolívar, y Pedraza- Magdalena,
Adicionalmente, deberá enviar el
censo de personas damnificadas por la segunda ola invernal del año 2011
comprendida entre septiembre y diciembre del mismo año, el número de hogares
afectados y el número de subsidios solicitados y entregados. A su vez, deberá
indicar la fuente de donde proviene esta información.
1.5.4. Mediante Auto del 31 de
mayo de 2013[74]
y del 5 de julio de 2013[75]
se ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres UNGRD y
al Banco Agrario, abstenerse de pagar la ayuda económica reconocida por el
gobierno a través de la Resolución 074 de 2012,  cuando el pago haya sido
ordenado por jueces de tutela en los Municipios de Córdoba y San Jacinto del
Cauca (departamento de Bolívar), Majagual y San Marcos  (departamento de
Sucre), La Gloria (departamento de Cesar), Pedraza (Magdalena) y Margarita -Mompox
(Bolívar).
1.6. Respuesta a la solicitud de pruebas:
1.6.1. El 19 de julio de 2013
la Secretaria General informó que vencido el término probatorio fueron
recibidos los oficios de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y
Desastres UNGRD y del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas DANE,
en los que dan respuesta al auto de pruebas de fecha 4 de julio de 2013[76].
1.6.1.1. El Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas
DANE a través de la Directora de Censos y Demografía, la señora Liliana Acevedo
Arenas manifestó, que para el año 2010 no hay un censo poblacional del país,
que actualmente están en la fase de diseño y preparación para el próximo censo
poblacional, el cual se realiza por recomendaciones internacionales y
presupuestales cada 10 años. Sin embargo, el DANE realiza proyecciones de
población y hogares a 30 de junio de cada año, y anexo la siguiente tabla:
Proyección de Personas y Hogares a 30 de Junio
Año 2010
Código
Depto
Nom_
Depto
Código
Mpio
Nom_Mpio
Población
Total
No.
Estimado de Hogares
Personas
por Hogar
13
Bolívar
13212
Córdoba
12.678
2.767
4.6
13
Bolívar
13440
Margarita
9.535
2.249
4.2
13
Bolívar
13468
Mompós
42.618
10.524
4.0
13
Bolívar
13655
San
Jacinto del Cauca
12.075
1.952
6.2
20
Cesar
20383
La
Gloria
13.760
3.396
4.1
47
Magdalena
47541
Pedraza
8.016
2.425
3.3
70
Sucre
70429
Majagual
32.392
7.474
4.3
70
Sucre
70708
San
Marcos
53.720
11.973
4.5
El
Presidente de la República emitió la directiva presidencial 03 de enero 13 de
2011, mediante la cual se definió la competencia del DANE para realizar el
diseño metodológico, capacitación del personal de Red Unidos y procesamiento de
datos. En esta directiva se dispuso que la UNGRD es la responsable de
administrar el registro y por lo tanto de la base de datos, actualización y
entrega a otras entidades que la necesiten. Termino concluyendo que la “competencia
para entregar Bases de Datos e informes o censo de personas damnificadas por la
segunda ola invernal del 2011; corresponde a la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo y Desastres -UNGRD”
1.6.1.2. La Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo y Desastres –UNGRD, representada por el Director
General el señor Carlos Iván Márquez Pérez, y dando respuesta a la solicitud
realizada por este tribunal, mediante comunicación allegada a esta Corporación el
16 de julio de 2013[77],
informó:
En primer lugar, aseguró que las personas que aparecen en la
base de datos “reunidos” no son beneficiarias de la ayuda otorgada por el
gobierno para los damnificados de la segunda ola invernal, debido a que ésta
tuvo origen en el decreto Legislativo 4702 de 2010 y tenía como finalidad
identificar a los damnificados de la emergencia invernal conocida como fenómeno
de la niña ocurrida durante el año 2010 y hasta el 30 de junio de 2011, según
la información del IDEAM. Con la intención de atender las necesidades generadas
por esta emergencia se dictó el Decreto 4579 de 2010, mediante el cual se creó
una subcuenta en el Fondo Nacional de Calamidades denominada “Colombia
Humanitaria” encargada de la etapa de atención humanitaria y rehabilitación.
Las acciones de recuperación y reconstrucción fueron designadas al Fondo de
Adaptación.
Debido a lo anterior, se decidió conformar una base de datos
con la intervención del DANE para identificar a los damnificados. Esta base,
que es conocida como “reunidos” tiene origen y soporte legal en el Decreto
Legislativo 4702 de 2010, el cual estableció en el parágrafo 2 del artículo 6,
que el DANE en coordinación con las entidades que determine el Gobierno Nacional
realizará un censo para superar la situación de desastre y emergencia
económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010.
La UNGRD aseguró que el registro encomendado al DANE sólo
hacía referencia al fenómeno de la niña, que fue atendido con diez líneas de
acción establecidas en el parágrafo 1 del artículo 3 del Decreto 4579 de 2010 y
que comprendían:
“1) Asistencia Humanitaria a las
familias afectadas con alimentación y elementos de dormitorio, aseo y cocina,
durante el tiempo que dure la emergencia y un tiempo adicional necesario en el
desarrollo del proceso de recuperación, 2) Administración y manejo de albergues
y/o subsidios de arrendamiento temporal, para las familias que evacuaron sus
viviendas, 3) Agua potable y saneamiento básico, 4) Salud integral, control y
vigilancia epidemiológica, 5) Recuperación de vivienda (Averiada y destruida),
6) Incentivos del sector agropecuario, 7) Reactivación económica y social de la
zona acordes con las líneas que el Departamento Nacional de Planeación
establezca, 8) Ordenamiento territorial, 9) Alertas tempranas, y 10) Obras de
emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevenci6n
y mitigación en la zona”.
Es decir, que “Reunidos” no sirve para acreditar la
condición de damnificado de la segunda temporada de lluvias del 2011, esto
implica necesariamente que no son acreedores del beneficio otorgado por el
Gobierno Nacional en la Resolución 074 de 2011.
Ahora bien, en cuanto a la segunda temporada de lluvias de
2011, el Presidente anunció un apoyo hasta por $1.500.000, voluntad política
que se concretó mediante la Resolución 074 de 2011. Esta resolución le adjudicó
la responsabilidad a las autoridades locales, especialmente a los CLOPAD de
diligenciar las planillas de apoyo económico con las personas que fueran consideradas
“damnificadas directas” acorde con lo dispuesto en dicha disposición jurídica,
y que hayan sido afectadas por los eventos hidrometereológicos ocurridos entre
el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. El reporte de las planillas a la
UNGRD debía realizarse a más tardar hasta el 30 de enero de 2012, según la
Resolución 02 del mismo año.
Para ser beneficiario del apoyo económico era necesario
estar comprendido por la definición de damnificado directo[78] y además cumplir con los
requisitos establecidos en el mencionado acto administrativo, los cuales son:
“ a) Estar residiendo en sitio
afectado por fenómeno hidrometereológico.
b) Que el fenómeno
hidrometereológico que lo afectó tuvo ocurrencia entre el 1 de septiembre y el
10 de diciembre de 2010.
c) Que es damnificado directo,
con el sentido y alcance que a tal expresión le da la propia Resolución
074 de 2011, vale decir que sufrió daños en su vivienda y/o en sus muebles o
enseres al interior de ésta.
d) Que es cabeza de núcleo
familiar (Circular del 16 de diciembre de 2011).
e) Que, sobre la base de
cumplir los requisitos anteriores, su nombre e identidad aparecieran en el
listado de “damnificados directos” enviado por el CLOPAD a esta Unidad”.
Debido a lo expuesto anteriormente, se demuestra que el
fenómeno de la niña y la segunda temporada de lluvias son diferentes y se
recurrieron a mecanismo distintos para identificar a los damnificados; pues
mientras en el fenómeno de la niña se realizó la base de datos “REUNIDOS”, en
la segunda ola invernal se diligenciaron las planillas, las cuales fueron el
soporte para la base de datos de la segunda temporada de lluvias de 2011. Esta
distinción se evidencia en la página web de esta entidad.
Por otra parte, la tabla que se les solicitó que fuera
diligenciada con la fecha del reporte de las planillas, lo hicieron de la
siguiente manera[79]:
MUNICIPIO
REPORTO
PLANILLAS
FECHA REPORTE
REPORTE HECHO EN
TIEMPO. RESOL. 002 DE 2012.
San Jacinto del Cauca
NO
-------------
-----------------------------------
Majagual
SI
*
SI
San Marcos
SI
*
SI
Córdoba
NO
--------------
-----------------------------------
La Gloria
NO
--------------
-----------------------------------
Margarita
(Mompox)
NO
--------------
-----------------------------------
Pedraza
SI
*
SI
Explicó que en los municipios de Majagual, San Marcos y
Pedraza, en los cuales ponen * en su cuadro es porque no tienen constancia de
la fecha en que fue recibido el reporte de las planillas, sin embargo, afirman
que debido a que están en los archivos de la UNGRD es porque el envío de la
información se realizó en tiempo.
En cuanto al número de personas a las cuales se les ha
pagado la ayuda económica otorgada por el gobierno, el motivo (sentencia
judicial o trámite normal de la ayuda económica) y la fecha del pago, la UNGRD
informó:
Departamento
Municipio
Pagados por
tutela
Pagados por
proceso normal
Total
Registros
Bolívar
Córdoba
1703
0
1703
Bolívar
San Jacinto del Cauca
1381
0
1381
Cesar
La Gloria
924
0
924
Magdalena
Pedraza
0
273
273
Sucre
Majagual
2033
398
2431
Sucre
San Marcos
485
316
801
Total
6526
987
7513
En un CD enviaron en desglose de este cuadro con el nombre e
identidad del damnificado, la causa del pago y la fecha de pago.
Finalmente, según la Directiva Presidencial 03 del 13 de
enero de 2011, el censo con los damnificados por el fenómeno de la niña fue
levantado bajo la coordinación del DANE y entregado a la Unidad. En
consecuencia la UNGRD, anexó el informe de Reunidos que envió el DANE a través
de la oficina de planeación y en el que se evidencia el número de familias y de
personas promedio por familia con ocasión del fenómeno de la Niña ocurrido entre
el 10 de abril de 2010 y el 30 de junio de 2011[80].
Departamento
ID
Municipio
Municipio
Familias
Personas
Promedio de
personas por familia.
Bolívar
13212
Córdoba
1.969
8.338
4,234
Bolívar
13468
Mompós
10.341
41.306
3,994
Bolívar
13655
San Jacinto del Cauca
2.764
8.693
3,145
Cesar
20383
La Gloria
1.126
4.489
3,986
Magdalena
47541
Pedraza
1.868
6.928
3,708
Sucre
70429
Majagual
7.566
24.860
3,285
Sucre
70708
San Marcos
5.089
19.284
3,789
TOTAL
30.723
113.898
3,707
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la
Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto
2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[81].
2. Procedencia de la demanda
de tutela.
2.1. Derechos fundamentales invocados: igualdad,
debido proceso, mínimo vital, vida digna y vivienda digna.
2.2. Legitimación activa:
La acción de tutela es interpuesta aproximadamente por tres mil ochocientas
personas (3800), quienes actúan a través de apoderado judicial. Lo anterior
encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86[82] de la Carta, el cual
establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han
sido vulnerados o se encuentran amenazados, podrá interponer acción de tutela
en nombre propio o de un representante que actúe en su nombre; el Decreto 2591
en el artículo 10 reitera lo anterior y establece que los poderes se presumirán
auténticos.
La  acción de tutela tiene como propósito proteger de
forma preponderante y expedita los derechos fundamentales de los colombianos,
sin embargo, cuando esta acción es interpuesta a través de apoderado judicial es
necesario que se cumpla con ciertos requisitos para que exista legitimación en
la causa por activa.
En primer lugar, el poder es un acto formal que se debe
realizar por escrito y por tratarse de una acción de tutela éste se presume auténtico.
Además, debe ser especial, es decir que se otorga una vez y para un fin
determinado relacionado con unos hechos específicos y el apoderado
necesariamente tiene que ser abogado titulado y tener la capacidad para ejercer
la profesión, situación que se acredita con la tarjeta profesional vigente[83].
De otro lado, el poder debe contener (i)
los nombres, datos de identificación tanto del poderdante como del apoderado; (ii)
la persona natural o jurídica contra la cual se va a incoar la acción de
tutela; (iii) el acto o documento causa del litigio; (iv) el
proceso o la acción mediante la que se pretende proteger un derecho y, (v)
el derecho fundamental  que se procura salvaguardar y garantizar[84].
De lo expuesto, se evidencia que pese a que la acción de
tutela es de carácter informal, cuando ésta es interpuesta a través de
apoderado judicial debe cumplir con ciertos requisitos; con el fin de evitar que
sea declarado improcedente el amparo de los derechos invocados al no estar
demostrada la legitimación en la causa por activa.
En el expediente T-3.816.594 de Majagual – Sucre, está el
escrito de tutela y a continuación una serie de hojas con firmas de las
personas que supuestamente otorgaron el poder, sin embargo, no está el texto en
el que los accionantes le otorgan la facultad al abogado para que represente sus
intereses y actúe en representación de los mismos. Es decir, que en este caso
no se puede corroborar el cumplimiento de los requisitos mencionados, razón por
la cual esta acción de tutela será declarada improcedente.
2.3. Legitimación pasiva: En todos los expedientes
fue demandada La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres
UNGRD y de manera particular en el expediente T-3.812.680 la Alcaldía
Municipal de San Jacinto del Cauca – Bolívar; en el T-3.825.557 la Alcaldía
Municipal de Córdoba – Bolívar; en los procesos T-3.816.594 /595 /596 /597 /598
/599 /600, T- 3.935.397 y T- 3.935.398 la Alcaldía Municipal de Majagual –
Sucre; T-3.816.641 la Alcaldía Municipal de San Marcos – Sucre; T-3.825.557 y T-3.922.047
la Alcaldía Municipal Córdoba – Bolívar; T-3.830.381 la Alcaldía Municipal de La
Gloria – Cesar; T-3.904.595 Alcaldía Municipal de Margarita; T-3.916.097 la
Unidad para la Prevención y Atención de Desastres del Municipio de Pedraza –
Magdalena y el Fondo Nacional de Calamidades. Todas son autoridades públicas[85].
2.4. Inmediatez: Acorde
con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela no cuenta con un
término de prescripción[86],
sin embargo, la Corte Constitucional al interpretar este artículo ha
manifestado que el juez en cada caso concreto tiene la obligación de constatar
cuál es la conducta que causa la vulneración de los derechos fundamentales
invocados y al cuanto tiempo se interpuso la tutela para solicitar la
protección de los mismos; pues se considera que debe existir una congruencia
razonable entre el acto de vulneración y la finalidad de solicitud de amparo.
Al respecto la sentencia T-288 de 2011 aseveró:
“Si el elemento de la inmediatez
es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los
ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza.
Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición
oportuna y justa de la acción”
Es así, que la acción de tutela
tiene como finalidad otorgar una protección inmediata de los derechos
fundamentales de las personas, esto implica que debe ejercerse acorde con esta
naturaleza, es decir, que su interposición debe realizarse de manera oportuna;
por el contrario, cuando la acción de tutela no ha sido interpelada dentro de
un término razonable, el juez de tutela deberá entrar a analizar, entre otros
aspectos, si existe una razón válida que justifique la inactividad del
accionante.
En el presente caso, se evidencia
que los accionantes pretenden reclamar el apoyo económico otorgado por el Gobierno
Nacional a través de la Resolución 074 de 2011, para esto era indispensable que
los CLOPAD en cabeza del Alcalde del respectivo municipio enviara las planillas
de apoyo económico a la UNGRD hasta el 30 de enero de 2012, según lo dispuesto
en la Resolución 02 de 2012.
La Sala considera que en este
caso la posible vulneración de los derechos de los accionantes es actual, por
cuanto la entrega del beneficio al cual consideran tener derecho, dependía de
la gestión de los CLOPAD, CREPAD y de la UNGRD, y está en discusión si dicha
gestión se realizó o no, acorde con la normatividad que regula los casos.
La Unidad en su respuesta
evidencia que algunos Municipios no hicieron el reporte, situación que
perjudica a los actores pero que es responsabilidad de los CLOPAD. A su vez,
los accionantes se quejan en sus escritos de tutela que no se les ha pagado el
respectivo subsidio, aduciendo fallas administrativas en el diligenciamiento de
las planillas o en el reporte de las mismas, otros factores de corrupción y
clientelismo o simple desidia en la gestión de la administración. Situaciones
éstas que no deben perjudicar a los actores. Por esta razón, la Sala considera
que en este caso no se puede exigir el cumplimiento del requisito de la
inmediatez a los tutelantes cuando dependían de la gestión de los CLOPAD,
CREPAD y a su vez, de la UNGRD.
2.5. Subsidiariedad. El amparo constitucional, en
principio es improcedente para aquellos casos en que existen otros mecanismos
de protección, como la acción de grupo o la acción popular. Pese a lo anterior,
la Corte ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela, cuando
se trata de evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual, procede el
amparo como mecanismo transitorio, o cuando se trata de sujetos que han sido víctimas
de una catástrofe natural como en el presente caso, situación que de por sí los
pone en condiciones de vulnerabilidad.
3. Problema jurídico
constitucional.
De los hechos narrados por los
accionantes, de las respuestas dadas por las diferentes entidades demandadas y
de las decisiones de tutela objeto de revisión se plantean los siguientes
problemas jurídicos. En primer lugar, le corresponde determinar a la Sala si
los jueces promiscuos municipales son competentes para conocer de una acción de
tutela interpuesta contra una autoridad del orden nacional.
En segundo lugar, si los
Alcaldes Municipales pueden argüir el cambio de gobierno como una causal de
exoneración del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.
Por último, esta Sala estudiará si
las entidades demandadas vulneraron el derecho al debido proceso de los accionantes
durante el trámite para ser beneficiarios del subsidio económico otorgado por
el Gobierno Nacional a través de la Resolución 074 de 2011 con ocasión de la
segunda ola invernal ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de
2011.
Para resolver los problemas
jurídicos planteados, la Sala analizará lo siguiente: a) Los factores de
competencia y las reglas de reparto; b) el ejercicio de la función
administrativa por los alcaldes; c) el debido proceso en el desarrollo del
trámite contemplado en la Resolución 074 de 2011; d) el deber del juez en la
adecuada valoración de las pruebas y el cuidado frente al patrimonio público; e)
las diferentes acciones de tutela de acuerdo con los hechos que la generan, con
el número de personas y de entidades involucradas y el tipo de orden;  y
finalmente; f) los efectos inter comunis de las sentencias.
4. Los factores de competencia y las reglas de reparto.
4.1. La Constitución Política en su
artículo 86, indica que la acción de tutela se puede interponer ante
cualquier juez. Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 en el artículo 37,
establece la competencia territorial y cuando esta sea interpuesta contra un
medio de comunicación serán los jueces del circuito los competentes.
4.2. Por su parte, el Decreto 1382
de 2000 estableció las reglas de reparto en la acción de tutela y no las que
definen la competencia de los despachos judiciales, debido a que, esta norma no
cuenta con la entidad jerárquica para modificar las citadas disposiciones. Al
respecto ha sostenido la Corte que los jueces no pueden invocar el artículo 1
del Decreto 1382 de 2000 para declararse incompetentes, pues las reglas
contenidas en él son de reparto. Además, que una interpretación distinta
contrariaría el artículo 2 de la Carta al extender el término de 10 días en
varios meses, lesionando los derechos fundamentales de los accionantes, el
acceso a la administración de justicia y el debido proceso de los actores[87].
4.3. Siendo ello así, no resulta
coherente señalar que su desconocimiento genera falta de competencia y, en
consecuencia, nulidad por violación al debido proceso a causa de la vulneración
del principio del juez natural. Tampoco es consecuente afirmar que los jueces
no están facultados para declararse incompetentes con base en la reglas del
decreto 1382 de 2000 y después concluir que el desconocimiento de las mismas
genera nulidad por incompetencia.
4.4. Además, declarar la nulidad por
considerar que se dio una irregularidad al aplicar una regla de reparto va en
contra de la primacía de los derechos inalienables de las personas[88], de los
derechos fundamentales[89]
y de la informalidad, sumariedad y celeridad que deben acompañar el trámite de
la acción de tutela[90],
pues al plantearse un conflicto de esta naturaleza, necesariamente se dilata el
proceso y puede generar graves violaciones a los derechos fundamentales.
4.5. Por todo lo anterior, este
argumento no es de recibo para declarar la improcedencia de las demandas de
tutela.
5. Ejercicio de la función
administrativa por los alcaldes.
5.1. La función administrativa ha sido definida por la
jurisprudencia constitucional como “el conjunto de tareas y de actividades
que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar
sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la
realización de sus fines.”[91]
Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por
las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado
y servir al bien común[92].
5.2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la
Constitución Política, el ejercicio de la función administrativa debe ser
orientada por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad,[93]
y su desempeño está enfocado a la consecución del interés general y la
realización de los fines esenciales del Estado que han sido consagrados en el artículo
2 de la Carta Política[94].
5.3. De lo anterior se desprende que la función
administrativa es de vital importancia para el buen funcionamiento del Estado y
la realización de sus fines. Por esta razón,  y con el ánimo de evitar
interrupciones en su ejercicio, es que dicha función ha sido radicada en cabeza
de entidades públicas que no dejan de existir ni suspenden su funcionamiento
cada vez que se relevan los funcionarios.
5.4. En este orden de ideas, a nivel local la función
administrativa es desarrollada por los municipios y los alcaldes según lo
establecido en la Constitución y la ley. En primer lugar, el municipio ha sido
definido como la entidad territorial fundamental de la división político
administrativa del Estado.[95]
Adicionalmente, por su cercanía con la comunidad,  es la entidad pública que
está mejor ubicada para identificar y comprender las necesidades de la
población y darles solución de manera pronta, oportuna y eficaz. Es decir, el
municipio cumple un papel fundamental dentro del aparato estatal porque es el
encargado de solucionar de manera directa las necesidades de la población a
través del cumplimiento de funciones, la prestación de servicios y la
construcción de obras públicas.[96]
5.5. Ahora bien, el alcalde es el representante legal del
municipio y jefe de la administración municipal,[97] y como tal, está
encargado de dirigir la función administrativa al nivel local.[98] Es decir, el alcalde es
el principal responsable de velar por el cumplimiento de las funciones del
municipio.
5.6. Así, esta Corporación ha reconocido la importancia del
alcalde en la sentencia C-208 de 2008:
[…]
[E]l alcalde, además de ser el
representante de la comunidad local ante instancias seccionales y nacionales,
es igualmente el responsable de la concreción de las políticas y planes
institucionales, diseñados con la participación de los diferentes niveles del
Estado para ser puestos en práctica a instancias suyas.  El alcalde se erige
como el representante más directo y visible de los intereses de la población y
que mejor los canaliza hacia otras esferas públicas. Entonces, la
institucionalización está diseñada de tal forma que hace imprescindible la
actuación constante del alcalde en la gestión de los asuntos locales.
[…]
[C]uando se altera el ámbito
funcional de este servidor público, se trastoca la institucionalidad en su
conjunto, pues el alcalde es la autoridad por excelencia de la entidad
fundamental de la organización política y administrativa del Estado: el
municipio.
5.7. En síntesis, el desempeño continuo de las funciones del
alcalde es indispensable para garantizar la solución verdadera y efectiva de
las necesidades de la comunidad y la materialización de los fines esenciales
del Estado porque, como jefe de la administración del municipio, el alcalde es
la autoridad más próxima a la comunidad, la que mejor está ubicada para conocer
y responder frente a sus necesidades, la que la representa frente a las demás
autoridades administrativas del orden departamental y nacional, y el principal
encargado de realizar la eficacia material de las políticas públicas del Estado
social de derecho entre sus representados.
5.8. De este modo, la jurisprudencia constitucional ha
considerado que el principio de eficacia de la función administrativa, le
impone a las autoridades administrativas la obligación de actuar frente a los
problemas que afectan a los ciudadanos, y de brindar soluciones ciertas,
eficaces y proporcionales a dichos problemas. Concretamente, el principio de
eficacia de la función administrativa, no permite que las autoridades
administrativas permanezcan “impávidas o inactivas”[99]
frente a los requerimientos de la ciudadanía o el cumplimiento de las
obligaciones que les incumben como representantes legales de los municipios y
jefes de la administración municipal. De ahí que la Corte haya considerado que “la
implementación práctica de[l principio de eficacia] supone la obligación de
actuación de la administración, y la real y efectiva ejecución de medidas, y no
sólo la aceptación o reflexión sobre aquello que requiere su intervención.”[100]
6. El debido proceso en
el desarrollo del trámite contemplado en la Resolución 074 de 2011.
6.1. El artículo 29 de la Carta
Política dispone que el “debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”, acto seguido, establece una
serie de garantías que buscan imponer unas reglas mínimas sustantivas y
procedimentales a las cuales deberán acogerse los ciudadanos y los operadores
jurídicos y administrativos. Estas reglas deben ser acatadas por las diferentes
partes que intervienen en los procesos, pues tienen como finalidad proteger los
derechos de las partes involucradas en los diferentes procesos y de imponerle
límites al ejercicio desmedido del poder.
El debido proceso es “el
conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso,
que le asegura a lo largo del mismo una recta y cumplida administración de
justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones
judiciales conforme a derecho”[101].
Igualmente, la función de administrar justicia está atada al imperio de las
leyes, es decir que debe ser ejercida dentro de los límites fijados en las
distintas disposiciones legales; es decir, que los operadores judiciales tienen
prohibido actuar por fuera de sus competencias y por lo tanto, sólo pueden
proceder con base en normas previamente establecidas. A su vez, el derecho al
debido proceso es la garantía con la que cuenta el ciudadano sobre la recta
administración de la justicia.
Esta garantía debe hacerse
efectiva desde el inicio mismo del proceso, es decir que comienza con la debida
notificación a todas las partes, con el objetivo de que estas puedan intervenir
en todas las etapas procesales, allegando y solicitando las pruebas que
consideren pertinentes y exponiendo los distintos argumentos constitucionales,
legales y jurisprudenciales.
6.2. Esta
garantía como ya se expresó aplica para toda clase de procedimientos, esto
incluye el procedimiento establecido en la Resolución 074 del 15 de diciembre
de 2011, mediante la cual se dispuso la entrega de un millón quinientos mil
pesos ($1.500.000) para los damnificados directos de la segunda ola invernal. A
continuación se realizará una breve descripción de este proceso.
El Decreto 1547 de 1984, creo el
Fondo Nacional de Calamidades como una cuenta especial de la Nación con la
finalidad de prestarle asistencia social y atención a las necesidades que
tengan los colombianos con ocasión de la ocurrencia entre otras, de catástrofes
y fenómenos naturales de gran intensidad. Es así, que con ocurrencia del fenómeno
de la niña en los años 2010 y 2011, mediante el Decreto 4579 de 2010 se declaró
la situación de desastre natural, situación que estuvo vigente hasta que no se
volvió a la normalidad.
Posteriormente, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público a través de la Resolución 3688 del 13 de diciembre
de 2011, realizó el traslado de cuatrocientos cincuenta mil millones de pesos
($450.000.000.000) de la vigencia fiscal de 2011 al Fondo Nacional de
Calamidades. De esta suma de dinero, fueron aprobados por parte de la Junta Directiva
del Fondo trescientos mil millones de pesos ($300.000.000.000), para la entrega
de hasta un millón quinientos mil pesos ($1.500.000), para las familias
damnificadas directamente en el periodo del 1 de septiembre al 10 de diciembre
de 2011, por los eventos hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias.
El Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres es el ordenador del gasto del Fondo Nacional de Calamidades[102].
Los Comités Regionales y Locales
para la Prevención y Atención de Desastres CREPAD y CLOPAD, serán los
encargados de diligenciar las planillas de apoyo económico de acuerdo con las
indicaciones dadas por la UNGRD. Estas planillas serán el sustento único para
que la UNGRD autorice el pago del apoyo económico, debido a esto, deben estar
debidamente firmadas por el CLOPAD y refrendadas por el acta del comité y con
el aval del CREPAD. La UNGRD no tiene la facultad de incluir o de excluir algún
registro.
6.2.1. En consecuencia, la UNGRD
ordenó pagar la suma de hasta un millón quinientos mil pesos ($1.500.000)  para
cada damnificado directo que hubiese sido afectado por los eventos
hidrometereológicos comprendidos entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre
de 2011 y que se encuentren en las planillas de apoyo económico diligenciadas
por los CLOPAD.
Se entiende por damnificado
directo la “familia residente en la unidad de vivienda afectada al momento
del evento que ha sufrido daño directo en el inmueble y bienes muebles al
interior del mismo, ocasionados por los eventos hidrometereológicos de la
segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de
septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el territorio nacional”[103].
El Fondo Nacional de Calamidades
hará entrega de los recursos a través del Banco Agrario, y este a su vez, entregará
el dinero a las personas que fueron inscritas en las planillas de apoyo
económico y que fueron considerados como damnificados directos, previo
cumplimiento de los requisitos exigidos por el Banco y la Fiduprevisora de
acuerdo a lo dispuesto por la UNGRD. El pago se hará a las personas que hayan
sido reportadas como cabeza de familia en las planillas tramitadas por el
CLOPAD.
Con el fin de llevar acabo el
trámite descrito, es necesario que los CLOPAD en cabeza de los Alcaldes municipales
diligencien las planillas con la información de los damnificados directos, las
cuales deben estar refrendadas con las rubricas del alcalde municipal y del
coordinador del CLOPAD, y a su vez, deberá ir acompañada por el acta del CLOPAD.
Es indispensable, que las planillas sean enviadas a la UNGRD, a más tardar el
30 de enero de 2012 de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 02 de 2012.
Los CLOPAD en cabeza del respectivo
alcalde son los responsables de la veracidad de la información suministrada a la
UNGRD.
6.2.2. Al día siguiente de ser
proferida la Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011, el Director General de
la UNGRD emitió dos circulares dirigidas a los Gobernadores, Alcaldes y a los
coordinadores de los CLOPAD y CREPAD. La primera circular[104], en la cual el asunto
dice “[a]signación de asistencia económica destinada a los damnificados por
la segunda temporada de lluvias…), estableció la necesidad de cumplir con
los siguientes requisitos para acceder a la asistencia económica:
1. Ser cabeza de hogar durante el
periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011.
2. Residir en el primer piso del
hogar afectado.
3. Estar inscrito en las planillas
de apoyo económico las cuales deben tener el aval del CLOPAD y del CREPAD.
4. Tener la cédula de ciudadanía
con el holograma.
5. El jefe de hogar deberá estar
registrado una sola vez en las planillas.
6.2.3. La segunda circular del 16
de diciembre de 2011, el asunto se trató de la “[a]signación de apoyo
económico destinada a las familias damnificadas por la segunda temporada de
lluvias” y estableció los siguientes requisitos:
1. Ser damnificado directo.
2. Estar inscrito en las planillas
de apoyo económico avalada por el CLOPAD.
3. La persona debe ser cabeza de
familia y estar registrada una sola vez.
A su vez, describe paso a paso el
procedimiento que deben realizar las autoridades locales y los CLOPAD el cual
consiste en lo siguiente:
1. Los CLOPAD deberán evaluar y
analizar el nivel de afectación que se presenta en su jurisdicción.
2. Deberán ingresar a la página web
reunidos.dgr.gov.co  e imprimir la planilla de entrega de apoyo económico de
septiembre 01 a diciembre 10 de 2011 y diligenciarla físicamente y elaborar el
acta del CLOPAD que la avala.
3. Digitalizar la misma información
a través de la página web mencionada.
4. Los CLOPAD harán entrega de las
planillas  con las firmas del alcalde, el coordinador del CLOPAD y el personero
municipal al CREPAD.
5. El CREPAD debe revisar y firmar
las planillas y enviarlas a la UNGRD.
6. La UNGRD una vez verifique los
documentos allegados por el CREPAD, enviará a la Fiduprevisora los registros
que cumplan con todos los requisitos y la solicitud de desembolso.
7. La Fiduprevisora transferirá los
recursos al Banco Agrario junto con el listado de beneficiarios.
8. Los CLOPAD y los CREPAD deberán
hacerle seguimiento al procedimiento de entrega. A su vez, los CLOPAD deberán
realizar un plan de contingencia en el que se contemple todos los riesgos que
se puedan presentar en el proceso de pago.
Finalmente, informó que “la no
inclusión de afectados en la planilla a la fecha señalada, es responsabilidad
del CLOPAD en cabeza del respectivo alcalde y por lo tanto la UNGRD no
responderá por el apoyo económico correspondiente”[105].
Lo anterior, evidencia que el
procedimiento para entregar el apoyo económico anunciado por el Gobierno
Nacional con ocasión de la segunda ola invernal se encuentra regulado en la
Resolución 074 de 2011 y en la circular del 16 de diciembre emitida por el
Director General de la UNGRD.
7. El deber del juez en la
adecuada valoración de las pruebas y el cuidado frente al patrimonio público.
La acción de tutela, es un mecanismo extraordinario de
protección de los derechos fundamentales que se caracteriza por su
informalidad, celeridad y la primacía del derecho sustancial sobre las formas. Por
ende, las reglas que rigen la actividad probatoria en la tutela deben tener en
cuenta la finalidad que esta persigue que es la protección inmediata y eficaz
de los derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en
diversas ocasiones sobre el régimen probatorio del juez constitucional y su
interpretación de las pruebas. Ante todo, el despliegue probatorio que debe
hacer el juez en materia de tutela se encuentra orientado por el principio de
la buena fe. Al respecto expresó la sentencia SU-995 de 1999:
“La informalidad de la acción de
tutela, y el hecho de que la persona no tenga que probar que es titular de los
derechos fundamentales reconocidos por la Carta Política a todos, o a los que
se encuentran en determinados supuestos normativos, no exoneran al actor de
probar los hechos en los que basa sus pretensiones; sin embargo, en esta clase
de procesos preferentes y sumarios, el régimen probatorio está orientado por
las facultades excepcionales que confiere el Decreto 2591 de 1991 al juez de
amparo, especialmente en los artículos 18, 20, 21 y 22. Además, en la
aplicación de las reglas de la sana crítica, debe partir el fallador del
principio de la buena fe, constitucionalizado en el artículo 83 de la Carta de 1991”[106].
Así, el juez constitucional tiene la potestad de tutelar el
derecho fundamental, sin consideraciones formales ni averiguaciones previas,
siempre que se encuentre probada una grave e inminente violación o amenaza al
derecho[107].
Adicionalmente, el juez puede requerir informes del accionado[108] y si el accionado no
rinde el informe solicitado dentro del plazo ha de presumir la veracidad de los
hechos de la tutela al menos que considere necesaria otra averiguación previa[109]. Sin
embargo, si del informe resulta que los hechos descritos en la tutela no son
ciertos, el juez tiene la facultad de decretar pruebas adicionales[110]. Y
por último, el juez constitucional podrá proferir el fallo tan pronto llegue al
convencimiento respecto de la situación litigiosa sin necesidad de practicar
las pruebas que hayan sido solicitadas por las partes[111].
Ahora bien, las reglas anteriores no implican que el juez de
tutela no deba recaudar las pruebas que le permitan formar su juicio ni que,
debido a la informalidad y celeridad de la tutela, incurra en una valoración
insuficiente o arbitraria. Las normas vigentes y la jurisprudencia
constitucional[112],
claramente señalan que el juez de constitucional debe recaudar el acervo
probatorio que requiera para formar su juicio y comprobar la veracidad de los
hechos que permitan la aplicación de los supuestos jurídicos, y además siempre
deberá obrar dentro del marco de la sana crítica, es decir, debe establecer por
sí mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la lógica, la
ciencia y la experiencia, y deberá además expresar las razones que lo llevaron
a determinar el valor de las pruebas[113].
8. Las diferentes acciones
de tutela de acuerdo con los hechos que la generan, con el número de personas,
de entidades involucradas y el tipo de orden.
A lo largo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
es posible distinguir en las sentencias de revisión de tutela problemas
jurídicos con diferentes niveles de complejidad, y según la dificultad de los
mismos se dan soluciones o remedios que pueden ser más o menos complejos. En
primer lugar, está la acción de tutela normal o con un bajo nivel de
complejidad, en segundo lugar, las tutelas en las que se declara el Estado de
Cosas Inconstitucional consideradas acciones de tutela con un alto nivel de
complejidad y por último la tutela ecléctica o con un nivel intermedio de
complejidad.
8.1. La tutela normal o de bajo nivel de complejidad.
A partir de la Constitución de 1991 la acción de tutela es
el mecanismo más utilizado por los colombianos para solicitar la defensa de sus
derechos fundamentales. Sin duda alguna, esta acción ha permitido un
acercamiento entre el Estado y los ciudadanos, debido a su rápida
implementación, a que es un mecanismo sencillo que no exige mayores requisitos,
y a su efectividad. Lo anterior ha permitido que las personas hagan uso de este
mecanismo cuando consideren que una autoridad pública o un particular transgrede
sus derechos fundamentales. La interposición de la acción de tutela de baja
complejidad se caracteriza porque son casos de naturaleza netamente individual.
A su vez, los hechos aducidos como causales de la
vulneración del derecho invocado en los cuales se funda la pretensión, corresponden
a una situación concreta en la que sólo están involucradas las partes y no se
evidencia una vulneración masiva ni generalizada de derechos fundamentales. Así
mismo, la orden es individual, específica y de fácil cumplimiento por la
persona que tiene que ejecutarla. Todo lo anterior evidencia que la resolución
de esta tutela sólo afecta a los interesados y no requiere de una fuerte
intervención por parte del Estado para lograr su cumplimiento.
8.2. El Estado de Cosas Inconstitucional o tutelas con un
alto nivel de complejidad.
El estado de cosas inconstitucional es un concepto
jurisprudencial desarrollado por esta Corporación para hacer frente a
situaciones complejas en las que se presenta una vulneración sistemática y
masiva de derechos fundamentales por fallas de las autoridades en la
implementación de las políticas y los programas públicos.
Esta figura surge por primera vez con la sentencia SU-559 de
1997, cuando la Corte declaró un estado de cosas inconstitucional tras
constatar, durante el trámite de dos tutelas interpuestas por los docentes de
dos municipios, que solamente el 15% de los maestros pagados con recursos
propios de las entidades territoriales se encontraban afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones del Magisterio. Esta Corporación consideró que se
estaban violando de manera generalizada los derechos fundamentales de miles de
docentes por causa de la “ejecución desordenada e irracional de la política
educativa,” y ordenó a las autoridades públicas competentes corregir la
situación en un término razonable.
Desde entonces esta figura se ha declarado por la mora
habitual de Cajanal en resolver las peticiones de los pensionados,[114] las
deplorables condiciones de reclusión en el sistema carcelario,[115] la situación de
desprotección de los defensores de derechos humanos,[116]la no convocatoria a
concurso en el caso de notarios,[117]la
prolongada omisión del pago de pensiones a maestros en el Chocó y el
incumplimiento sistemático de fallos de tutela,[118] y la sistemática y
generalizada violación de los derechos fundamentales de la población en
situación de desplazamiento en Colombia.[119]
Se trata de casos en los que se comprobaron repetidas
violaciones a los derechos fundamentales de multitud de personas a raíz de
fallas estructurales, consistentes en la existencia de una problemática social
en la que el Estado debe adoptar remedios complejos que involucran y requieren
el actuar coordinado de varias instituciones del Estado, incluso de entidades
particulares, y por supuesto, demanda la asignación de recursos importantes.
Así, en la sentencia T-025 de 2004, esta Corporación destacó
los siguientes factores a considerar para determinar la existencia de un estado
de cosas inconstitucional:
1.    La vulneración
masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un gran
número de personas.
2.    La prolongada
omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para
garantizar los derechos.
3.    La adopción de
prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como
parte del procedimiento para garantizar el derecho vulnerado.
4.    La no expedición
de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para
evitar la vulneración de los derechos.
5.    La existencia de
un problema social cuya solución compromete la intervención de varias
entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de
acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal
adicional importante.
6.    Si todas las
personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para
obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión
judicial[120].
En consecuencia, la declaración de un estado de cosas
inconstitucional obedece a problemas estructurales donde resulta indispensable
la adopción de remedios estructurales. En estos casos la Corte ha extendido los
efectos de sus fallos a todas las personas que se encuentran en la misma
situación en virtud de la amplitud y del tipo de órdenes que usualmente
comprende la adopción de políticas públicas, y ha dictado órdenes destinadas a
rectificar las causas que dieron origen a la declaración del estado de cosas
inconstitucional, incluyendo que:
“(i) se diseñen y pongan en
marcha las políticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los
derechos fundamentales cuyo goce efectivo depende de la superación del estado
de cosas inconstitucional; (ii) se apropien los recursos necesarios para
garantizar la efectividad de tales derechos; (iii) se modifiquen las prácticas,
las fallas de organización y de
procedimiento que resultan violatorias de la Constitución; (iv) se reforme
el marco jurídico cuyas falencias han contribuido al estado de cosas
inconstitucional; y (v) se realicen los trámites administrativos,
presupuestales y de contratación que sean indispensables para superar la
vulneración de los derechos”[121].
Por ejemplo, en la sentencia T-153 de 1998, la Corte declaró
el estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario, al concluir
que las condiciones de “hacinamiento, las graves deficiencias en materia de
servicios públicos y asistenciales, el imperio de la violencia, la extorsión y
la corrupción, y la carencia de oportunidades y medios para la resocialización
de los reclusos” que caracterizan las cárceles colombianas causan una “flagrante
violación” de los derechos fundamentales de los reclusos. Esta Corporación
inclusive llegó a afirmar que todas las normas nacionales e internacionales y
la jurisprudencia misma de la Corte sobre los derechos de los reclusos “constituyen
letra muerta.”
En esta sentencia, aparte de la adopción de medidas
puntuales, la Corte ordenó al INPEC, al Ministerio de Justicia y Derecho y al
Departamento de Planeación Nacional, la elaboración de un plan de construcción
y refracción carcelaria para garantizarle a los reclusos condiciones de vida
digna, así como su implementación. Asimismo, ordenó al Gobierno la adopción de
las medidas necesarias para garantizar las partidas presupuestales
correspondientes, y la vigilancia por los entes de control de la elaboración e
implementación del plan de construcción y refracción.
Del mismo modo, en la sentencia T-025 de 2004, la Corte
declaró un estado de cosas inconstitucional respecto a las condiciones de vida
de la población desplazada en Colombia. En este caso se comprobó la vulneración
masiva, continúa y sistemática de los derechos fundamentales de los desplazados
por múltiples causas, principalmente, la insuficiente destinación de recursos
institucionales y presupuestales frente a la magnitud de este problema y la
discordancia entre las condiciones reales de vida de los desplazados y los
derechos, servicios y prestaciones consagradas en las normas.
En este caso se emitieron órdenes específicas, simples y también
más generales y complejas. Como ejemplo de las segundas, se resalta la orden dada
a la autoridad competente, al Consejo Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada, de verificar “la magnitud de [la] discordancia y
diseñ[ar] e implement[ar] un plan de acción para superarla dando especial
prioridad a la ayuda humanitaria.” La Corte especificó que tal orden
implicaba, entre otras, determinar el número, ubicación, necesidades y derechos
de los desplazados inscritos en el Sistema Único de Registro de Desplazados y
la definición del esfuerzo presupuestal necesario para el cumplimiento de la
política pública de desplazados.
8.3. La tutela con un nivel intermedio de complejidad.
La diferencia entre la tutela normal, el estado de cosas
inconstitucional y la tutela con un nivel intermedio de complejidad radica principalmente
en el tipo de remedio u orden que se adopte para solucionar la situación que se
está presentando. Si bien en el primer caso la orden involucra generalmente
sólo a las partes y es de inmediato cumplimiento, en el estado de cosas
inconstitucional inmiscuye a los afectados a diferentes entidades del Estado y
generalmente implica la adopción de políticas públicas; por su parte, en la
tutela ecléctica se dan remedios en los que se involucran distintas entidades
del Estado que deben trabajar de manera coordinada en la ejecución de la orden
que debe ser de mediano cumplimiento y además implica la erogación de
importantes recursos económicos.
9. Caso Concreto.
9.1. Los efectos inter
comunis de las sentencias.
9.1.1. De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de
1991[122],
los fallos de tutela tienen efectos en el caso concreto. Es decir, que por
regla general la tutela únicamente surte efectos entre las personas que intervienen
en el desarrollo del proceso.  No obstante, la Corte, como guardiana de la
integridad y supremacía de la Constitución,[123]tiene
la potestad de modular los efectos de sus sentencias[124] si con ello logra
proteger de una mejor manera los derechos fundamentales y garantizar la
supremacía de la Carta Política.
9.1.2. Así, de manera excepcional, esta Corporación ha
reconocido efectos inter comunis en sus fallos, es decir, los ha
extendido a personas que se encuentran en condiciones comunes a las de los
tutelantes. Esto, con el fin de realizar el principio de economía procesal y
eficacia en la administración de justicia y a su vez, de garantizar el derecho
fundamental a la igualdad.
9.1.3. La implementación del trámite
administrativo contemplado en la Resolución 074 tuvo dificultades, situación
que llevó a que un gran número de accionantes el cual oscila entre los tres mil
ochocientos (3800), sin contar que esta Sala ha tenido conocimiento que se han
presentado múltiples acciones de tutela por los mismos hechos, contra la UNGRD
y otros municipios diferentes a los revisados en esta oportunidad.
Debido a la multitud de casos
equivalentes a los analizados, esta acción de tutela tendrá efectos inter
comunis para todas las personas comprendidas por la definición de
damnificado directo contenida en la resolución 074 de 2011.
9.1.4. Por otra parte, en el acápite 2.2. que versa sobre la
legitimación activa se aseguró que en el caso del expediente T-3.816.594 de
Majagual- Sucre, se declararía improcedente al no haber sido aportado el poder.
Respecto de este caso, la Sala considera que ésta es la conducta jurídicamente
indicada, sin embargo y pese a esta situación esta sentencia va a salir con
efectos inter comunis, razón por la cual se va a declarar procedente.
9.1.5. Como ya se expresó, esta
Sala ha tenido conocimiento que en diversas partes del país se han interpuesto
acciones de tutela similares a las aquí estudiadas, en donde las personas
aseguran tener derecho a obtener el beneficio otorgado por el Gobierno Nacional
e intentan demostrar la calidad de damnificado directo sólo con la fotocopia de
la cédula, la del SISBEN y el carné de reunidos.
9.1.6. Debido a que, no tiene
sentido para esta Corte siga seleccionando sentencias de tutela con supuestos
similares o idénticos, esta acción de tutela dispondrá los efectos inter
comunis para todas las que personas que cumplan con los siguientes
supuestos:
1. Siendo habitantes de un municipio
afectado por la segunda ola invernal de 2011, y habiendo demostrado su
condición de damnificado directo de acuerdo con la definición de la resolución
074 de 2011.
2. Ciudadanos que estando en el
Censo, este no fue enviado o  llegó de manera extemporánea a la UNGRD.
3. Censo enviado en tiempo pero que
no se haya realizado el pago a los damnificados.
4. Y personas que hayan interpuesto
acción de tutela por estos mismos hechos o similares al momento de la
notificación de esta acción de tutela.
9.1.7. La razón de limitar los
efectos inter comunis se debe a que los damnificados que resultaron
afectados por la segunda ola invernal y que realmente necesitaban este dinero
para mejorar sus condiciones de vida debieron tener algo de diligencia para
solicitar el subsidio en cuestión, situación ésta que no justificaría de
ninguna manera que la tutela se interponga con posterioridad a la fecha de
notificación de ésta.
9.1.8. Por otra parte, en el acápite 2.2. que versa sobre la
legitimación activa se aseguró que en el caso del expediente T-3.816.594 de
Majagual- Sucre, se declararía improcedente al no haber sido aportado el poder.
Respecto de este caso, la Sala considera que ésta es la conducta jurídicamente
indicada, sin embargo y pese a esta situación esta sentencia va a salir con
efectos inter comunis, razón por la cual se va a declarar procedente.
9.2. Competencia de los jueces
de tutela.
9.2.1. Los accionantes que son
aproximadamente tres mil ochocientas personas (3.800), aseguraron que son víctimas
de la segunda ola invernal ocurrida en distintas regiones del país, entre el 01
de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. Debido a la catástrofe natural y a las
graves consecuencias que este fenómeno natural desató, el Gobierno Nacional
decidió darle un subsidio equivalente a un millón quinientos mil pesos ($1.500.000)
a los damnificados directos que cumplieran con los requisitos establecidos en
la resolución 074 de 2011. Es por esto que los tutelantes solicitan que les
paguen el subsidio.
9.2.2. Para resolver el primer
problema jurídico, el cual es planteado por la UNGRD en sus diferentes
respuestas consistente en que los jueces municipales no son competentes para
conocer de estas acciones de tutela debido a que, la Unidad es una entidad del
orden nacional. La Sala considera pertinente precisar que la Competencia de los
jueces de tutela se deriva, en primer lugar, del artículo 86 de la Constitución
Política, el cual indica que las acciones de tutela se pueden interponer “ante
los jueces en todo momento y lugar”. A su vez, el artículo 37 del Decreto
2591 de 1991[125],
establece que “los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde
ocurriere la violación o la amenaza” son los competentes para conocer de
este tipo de procesos, es decir, que estos postulados sólo hacen referencia a
un criterio territorial, y no hacen ninguna distinción en cuanto a la categoría
del Juez o cuando la tutela sea contra entidades del orden nacional.
9.2.3. Por otra parte, el Decreto 1382 de 2000 al no tener
la entidad normativa para modificar las disposiciones previamente citadas, sólo
estableció reglas de reparto y no de competencia; esto implica que el artículo
1 del Decreto 1382 de 2000, no puede ser citado por los jueces o por las partes,
so pretexto de que determinado operador judicial no puede tramitar la acción de
tutela, debido a que dicho artículo es abiertamente contrario a la Carta
Política. Es así, que los jueces municipales de los lugares donde ocurrieron
las inundaciones es decir, de los municipios de San Jacinto del Cauca –
Bolívar, Córdoba – Bolívar, Margarita – Bolívar, Majagual – Sucre, San Marcos –
Sucre, La Gloria – Cesar y Pedraza – Magdalena, son plenamente competentes para
resolver las acciones de tutela que se dirigieron contra la UNGRD.
9.3. El ejercicio de la función administrativa por los
alcaldes.
En cuanto al problema jurídico planteado en relación con el
ejercicio de la función administrativa por los alcaldes, observa esta Sala que
en el caso específico de Majagual, el alcalde afirmó en su respuesta[126]
que cualquier vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la
segunda ola invernal era responsabilidad de la anterior administración, ya que durante
el periodo designado para recopilar, verificar y reportar la información de los
damnificados él aún no era el alcalde del municipio. Discrepa la Sala de esta
afirmación por lo siguiente.
En primer lugar, como se expuso anteriormente, la función
administrativa a nivel local es desarrollada a través del municipio, una
entidad territorial, y su representante legal, el alcalde. Esto significa que
el municipio es una persona jurídica de derecho público y tiene existencia y funciones
propias, las cuales no desaparecen ni se suspenden cada vez que cambie su
representante legal. En otras palabras, el hecho de que periódicamente sean
elegidos y posesionados nuevos alcaldes no significa que se suspenda o finalice
el ejercicio de las funciones asignadas al municipio.
Así entonces, el municipio y el CLOPAD eran las entidades
responsables de recopilar la información, verificar el cumplimiento de
requisitos y reportar los resultados a la UNGRD. Del mismo modo, el alcalde, en
calidad de jefe de la administración municipal y presidente del CLOPAD, era la
autoridad encargada de dirigir y coordinar los procedimientos anteriores. De
acuerdo con lo expuesto, esto significa que el actual alcalde no puede librarse
de toda responsabilidad con el argumento de no haber estado ejerciendo el cargo
al momento de ocurrir los hechos que dieron lugar a vulneraciones de derechos
fundamentales por parte del municipio.
Ahora bien, es fundamental aclarar que si bien el cambio de
alcalde no exime al municipio de sus responsabilidades, debe diferenciarse la
responsabilidad del municipio de la responsabilidad personal del alcalde. Un
alcalde, como gestor y director de la acción municipal, puede incurrir en
responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a título personal por el
incumplimiento de sus funciones.
Esto es diferente de las falencias en la administración
pública por el incumplimiento de las funciones del municipio, las cuales
también pueden dar lugar a responsabilidades.
9.4. El debido proceso en cumplimiento de la Resolución
074 de 2011 y en la Circular del 16 de diciembre de 2011.
9.4.1. El Gobierno Nacional mediante
la Resolución 074 de 2011, reguló el procedimiento a través del cual cada
damnificado directo entendido como la “familia residente en la unidad de
vivienda afectada al momento del evento que ha sufrido daño directo en el
inmueble y bienes muebles al interior del mismo, ocasionados por los eventos
hidrometereológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo
comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el
territorio nacional” debían cumplir para poder acceder a la ayuda económica
otorgada por el gobierno. El trámite consistía en lo siguiente:
9.4.2. Los CLOPAD en cabeza
de los Alcaldes tenían la obligación de diligenciar las planillas de apoyo económico
con la información de los damnificados directos, dichas planillas debían ir acompañadas
por el acta del comité, la firma del CLOPAD y refrendadas con el aval del
CREPAD y debían ser enviadas a la Unidad a más tardar el 30 de enero de 2012. Estas
planillas serian el único documento válido que acreditaría la condición de
damnificado directo y en la cual se basaría la UNGRD para entregarle los
recursos a la Fidupervisora y que ésta a su vez, haga lo mismo con el Banco
Agrario para que realice la entrega del subsidio a cada una de las personas
afectadas.
Posteriormente, con la primera Circular
del 16 de diciembre de 2011 emitida por el Director General de la UNGRD, se
dispuso que además de los requisitos anteriores la persona inscrita en las
planillas de apoyo económico debía ser cabeza de hogar al momento de la
inundación, vivir en el primer piso de la vivienda afectada y presentar la
cédula de ciudadanía con el holograma.
9.4.3. Lo anterior evidencia que para
acceder al subsidio era indispensable cumplir con los requisitos antes
mencionados, esto le imponía la obligación a los apoderados de los accionantes de
demostrar al menos sumariamente que cada una de las personas cumplía con dichos
requisitos. En los expedientes objeto de revisión se evidencia que los
tutelantes se limitaron a adjuntar la cédula de ciudadanía –requisito con el
cual debían cumplir-; algunos adjuntaron el soporte del SISBEN, documento en el
cual se puede constatar el municipio en el que residen, pero que no sirve para
acreditar la condición de damnificado directo, además aportaron el carné o
tirilla de reunidos, documento que los acredita como damnificados de la primera
ola invernal, también conocida como el fenómeno de la niña pero no de la
segunda temporada de lluvias ocurrida entre el 1 de septiembre y el 10 de
diciembre de 2011.
9.4.4. A partir de lo anteriormente
descrito, se puede inferir que los documentos aportados por los actores no
prueban que hayan resultado damnificados por los eventos hidrometeorológicos
ocurridos entre septiembre y diciembre de 2011 y por ende que sean acreedores
al subsidio otorgado por el gobierno. Es decir que, para saber con certeza si
estas personas cumplían con los requisitos establecidos en la Resolución 074 y
en las circulares del 16 de diciembre era indispensable que así lo certificara el
CLOPAD en cabeza del Alcalde, entidad encargada de reportarle a la UNGRD o en
su defecto la Unidad.
9.4.5. En este caso, la Sala
encuentra que se está frente a dos circunstancias distintas, por un lado, los
municipios que no reportaron a la UNGRD la información debida y por el otro,
los que si lo hicieron. Respecto del primer grupo de municipios la Unidad advirtió
que no recibió el reporte de las planillas de apoyo económico por parte de los
municipios de San Jacinto del Cauca- Bolívar, Córdoba- Bolívar, La Gloria-
Cesar, y Margarita, Mompox- Bolivar. Esta circunstancia, en sí misma, demuestra
una evidente ruptura en el desarrollo del proceso administrativo y es una
situación ajena a las personas damnificadas.
9.4.5.1. De manera particular en el
caso de San Jacinto del Cauca- Bolívar la Alcaldía en su respuesta demuestra un
desconocimiento y desinterés absoluto en el desarrollo de este trámite, debido
a que aseguró que este municipio resultó gravemente afectado por el fenómeno
natural, sin embargo, informó que en los archivos de la Alcaldía no reposa el
listado de los damnificados, que desconoce las razones por las cuales no se les
pagó a los accionantes el subsidio y que estos hechos ocurrieron en vigencia
del periodo del alcalde anterior y que dicha administración no realizó la entrega
del listado con las personas afectadas. Este argumento no es de recibo para la
Sala como justificación del Alcalde para evadir su responsabilidad como
mandatario.
9.4.5.2. Por su parte, el Alcalde
de La Gloria- Cesar envío información relacionada con el fenómeno de la niña o
primera ola invernal en la que aseguró que este municipio estuvo amenazado de
llegar a ser inundado, razón por la cual las autoridades municipales tomaron
las medidas respectivas y decretaron la alerta amarilla y roja. También aseguró
que sólo 400 familias resultaron afectadas y recibieron subsidios para reparar las
viviendas y a 290 familias más se les dio subsidio de arrendamiento.
Por otra parte, el personero
municipal de este municipio aseguró que fue veedor durante el proceso de
entrega de mercados y de subsidios de arrendamiento por parte de Colombia
Humanitaria. Además, informó que tiene copia del censo de damnificados del año
2010, situación que se extendió hasta el año siguiente.
Lo anterior demuestra que el
municipio fue diligente al abordar la problemática originada por el fenómeno de
la niña, pero no resulta claro si este municipio se inundó o no con ocasión de
la segunda ola invernal, debido a que la respuesta de las entidades se basa en
información relacionada con la primera ola invernal.
9.4.5.3. El Alcalde de Margarita – Mompox se limitó a
afirmar que el 24 de enero de 2012 fue enviado el censo al CREPAD de Bolívar y
que el DANE realizó un censo con los damnificados por la ola invernal 2010-2011
el cual se puede consultar en la página web de dicha entidad.
A su vez, la Unidad de Prevención y Atención de Desastres de
la Gobernación de Bolívar, aseguró que envío a la UNGRD la información enviada
por el municipio en donde aparecen registradas las personas afectadas por la
ola invernal del 30 de junio de 2010 al 30 de junio de 2011, esto permite inferir
que los documentos enviados a la UNGRD no tenían relación alguna con la segunda
ola invernal, debido a que esta se dio de septiembre a diciembre del año 2011 y
no de junio de 2010 a junio de 2011. Situación que le permitiría a la Unidad
negar la entrega del subsidio económico, pues como ya se explicó el $1.500.000
fue otorgado para las personas afectadas con ocasión de la segunda ola invernal
y no del fenómeno de la niña.
9.4.5.4. Por otra parte, en el
municipio de Córdoba los tutelantes le imputan a la administración negligencia
al realizar esta labor, situación que le ha impedido a los habitantes de este
municipio acceder al subsidio. Y en Mompox acusaron a la administración actual
y saliente de no haberlos incluido como cabezas de hogar.
9.4.6. En el segundo grupo de
municipios, dentro de los cuales se encuentran aquellos que remitieron la
información en tiempo, según lo afirmó la UNGRD estás los municipios de
Majagual- Sucre, San Marcos- Sucre y Pedraza- Magdalena; de los cuales se puede
afirmar que cumplieron con todo el trámite administrativo, sin embargo, los
actores aseguraron que ocurrieron una serie de irregularidades en el desarrollo
del mismo situación que terminó afectando el debido proceso y en consecuencia
que los llevó a interponer la presente acción de tutela al considerar que
resultaron afectados por la segunda temporada de lluvias y que por alguna razón
ajena a ellos se les privó de la posibilidad de recibir el $1.500.000 otorgado
por el Gobierno Nacional.
9.4.6.1. Dicha posible ruptura en
el desarrollo del proceso administrativo le genera algunas dudas a la Sala en
el caso concreto de Majagual debido a lo siguiente:
La alcaldía aseguró que la actual
administración no se había posesionado para el momento de los hechos y de la
ejecución de la Resolución 074 de 2011, es decir, que era responsabilidad de la
administración anterior enviar la información correspondiente. Por otra parte,
afirmó que verificó las planillas que fueron enviadas a la UNGRD y se pudo
corroborar que ninguno de los accionantes está inscrito en ellas. Finalmente manifestó
que desconoce si la Unidad les otorgó a los tutelantes el subsidio. En este
caso, por un lado la actual administración deja ver la existencia de una falla
en la continuidad del servicio público y en el incumplimiento de las funciones
legales y constitucionales. A su vez, cuando afirmó que desconocen si los
actores recibieron el subsidio por parte de la UNGRD, se demuestra fallas en el
proceso administrativo, pues las autoridades locales tienen la obligación de
hacerle seguimiento a todo el proceso descrito en la Resolución 074 y en las
circulares del 16 de diciembre.
Por su parte, los actores [127]
ponen a consideración del juez constitucional la ocurrencia de serias
irregularidades al momento de inscribir a las personas en las planillas de
apoyo económico. Acusaciones que consisten en que los funcionarios de la
alcaldía  inscribieron a personas que no residían en este municipio y que no
padecieron las consecuencias de las inundaciones, que hicieron negocio debido a
que inscribieron a sus familiares y a las otras personas les cobraron un
porcentaje, en principio fueron inscritos en el censo y posteriormente fueron
excluidos del mismo y finalmente, que todos fueron censados pero que solo
resultaron favorecidas ciertas personas las cuales son seguidores de la
administración de turno.
9.4.6.2. En el caso de San Marcos
afirmaron que el término otorgado por la Unidad para enviar el reporte fue
corto y sumado a esto, se presentó politiquería, negligencia y omisión por
parte de las autoridades municipales y departamentales.
Debido a que, se evidenciaron
fallas en el desarrollo del proceso descrito en la Resolución 074 de 2011 y en
las circulares del 16 de diciembre del mismo año, esta Sala tutelará el derecho
al debido proceso y le ordenará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo
y Desastres UNGRD que junto con los CLOPAD y CREPAD verifiquen en primer lugar,
cuales son los municipios que resultaron afectados por la segunda ola invernal,
en segundo término, corroborar qué personas son cabeza de hogar, residen en el
primer piso de la vivienda afectada y cumplen con todos los requisitos exigidos
en las disposiciones legales mencionadas. Adicionalmente, el DANE deberá enviar
el número estimado de hogares registrados y en todo caso los subsidios
otorgados a cada municipio no podrá superar esta cifra.
9.4.7. Ahora, en cuanto a las
pruebas solicitadas por esta Sala y sólo a manera de ejemplo, se evidencia en
la respuesta del DANE que el número de hogares estimado para el año 2010 en el
municipio de San Jacinto del Cauca es de 1.952. Según la información enviada
por la UNGRD se han pagado 1381 subsidios ordenados por jueces de tutela y en
el expediente objeto de revisión hay 1154 accionantes. Es decir, que entre los
subsidios pagados y el número de tutelantes en el expediente T-3.812.680 suman
2.535, cifra que supera el estimado del DANE. Adicionalmente, en la base de
datos de esta corporación se evidencia que a esta Corporación han llegado otras
acciones de tutela similares a esta, además, se desconoce cuantas otras estén
en trámite.
Con lo anterior, se pretende poner
de presente que es posible no sólo en este caso, sino que este sucediendo en
otros municipios del país, incluso diferentes a los acá estudiados, que hayan
personas que estén solicitando el subsidio y que no sean residentes en el municipio,
que no sean cabezas de hogar o que en no habiten el primer piso de la vivienda
afectada, en conclusión que sean personas que no cumplen con los presupuestos
de la Resolución 074 de 2011 y de las circulares del 16 de diciembre del mismo
año y por lo tanto no tendrían derecho a acceder a lo pretendido en la presente
acción de tutela.
Este tipo de sospecha, así como las
diferentes situaciones manifestadas por las partes amerita una fuerte
intervención en este proceso por parte de los entes de control.
10. Razón de la decisión.
10.1. Síntesis del caso.
Los accionantes que son
aproximadamente tres mil ochocientas personas (3.800), aseguraron que son victimas
de la segunda ola invernal ocurrida en distintas regiones del país, entre el 01
de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. Debido a la catástrofe natural y a
las graves consecuencias que este fenómeno natural desató, el Gobierno Nacional
decidió otorgar un subsidio equivalente a un millón quinientos mil pesos (1.500.000)
a los damnificados directos que cumplieran con los requisitos establecidos en
la resolución 074 de 2011.
10.2. Regla de derecho.
Se evidencia que en el desarrollo del procedimiento
administrativo para reclamar el subsidio de un $1.500.000 otorgado por el
Gobierno Nacional para superar la situación calamitosa por la que atravesaron
miles de ciudadanos, se presentaron irregularidades o quebrantamientos en la
implementación del mismo, situación que demuestra una vulneración al debido
proceso a los damnificados de la segunda ola invernal.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR las decisiones de instancia
adoptadas en los expedientes T-3.812.680, T-3.816.594, T-3.816.595, T-3.816.596,
T-3.816.597, T-3.816.598, T-3.816.599, T-3.816.600, T-3.816.641, T-3.825.557,
T-3.830.381, T-3.916.097, T-3.922.047, T- 3.935.397 y T- 3.935.398 las cuales
accedieron a las pretensiones de los accionantes, y en su lugar, CONCEDER el
derecho al debido proceso de los accionantes, y de todas las personas que se
encuentren en la misma situación referida en el punto 9.1.2. de las
Consideraciones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. CONFIRMAR la decisión adoptada
en el expediente T-3.904.595 de Mompox, que tuteló el derecho al debido
proceso.
TERCERO. ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo y Desastres- UNGRD que coordine con los Municipios, con los CLOPAD y
los CREPAD de los municipios que no hayan enviado el reporte de las planillas
para que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de
esta sentencia, le informe y justifique ante la Procuraduría General de la
Nación el término que considere necesario para rehacer el proceso
administrativo establecido en la Resolución 074 de 2011 y en la Circular del 16
de diciembre de 2011, el cual no podrá exceder de 6 meses.
CUARTO. ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo y Desastres- UNGRD que coordine con los Municipios, con los CLOPAD y
los CREPAD la verificación de la información enviada a tiempo por parte de los municipios,
para que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de
esta sentencia, le informe y justifique ante la Procuraduría General de la
Nación el término que considere necesario para rehacer el proceso administrativo
establecido en la Resolución 074 de 2011 y en la Circular del 16 de diciembre
de 2011, el cual no podrá exceder de 6 meses.
QUINTO. ORDENAR a la
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo que el pago otorgado a través de la
Resolución 074 de 2011, se deberá realizar una vez culmine la actuación
administrativa en cada municipio y solo a las personas beneficiadas.
SEXTO. ORDENAR a la
Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República,
para que dentro de la órbita de sus competencias hagan un seguimiento estricto
al cumplimiento de la orden dada en este fallo.
SÉPTIMO. COMPULSAR COPIAS
a los CLOPAD de los municipios de  San Jacinto del Cauca- Bolívar, Córdoba-
Bolívar, La Gloria- Cesar, y Margarita, Mompox- Bolivar y a las autoridades que
teniendo que reportar a tiempo no lo hicieron ante la Procuraduría General de la
Nación y la Contraloría General de la República.
OCTAVO. COMPULSAR COPIAS
a los municipios de Majagual- Sucre, San Marcos- Sucre, Córdoba- Bolívar  y
Margarita, Mompox- Bolívar sobre los hechos irregulares que señalan los
actores.
Por la Secretaría, líbrese la
comunicación de que trata el  artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el 2 de noviembre de 2012, por el señor Jorge Luis
Guerrero Chávez, como apoderado de los ciudadanos María Patricia Torreglosa
Sierra y otros, contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de San Jacinto del Cauca – Bolívar. (Folios 1 al 43 del cuaderno No. 1).
[2] Acción
de tutela presentada el 21 de noviembre
de 2012, por el señor Humberto
Enrique Paredes Benítez, actuando como
apoderados de los ciudadanos Merina Yulieth Ballesteros Leguia y otros, contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Majagual – Sucre. (Folios 1 al 3 del cuaderno No. 1).
[3]
Acción de tutela presentada el 13 de noviembre de 2012,
por el señor Álvaro Vanegas Cardoza, actuando como apoderados de
los ciudadanos Isaac Enrique Rodríguez Correa y otros, contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Majagual – Sucre. (Folios 1 al 9 del cuaderno No. 1).
[4]
Acción de tutela presentada el 13 de noviembre de 2012,
por el señor Jorge Luis Guerrero Chávez, actuando como apoderados
de los ciudadanos Luis Alfredo Rodelo Ramírez y otros, contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Majagual – Sucre. (Folios 1 al 4 del cuaderno No. 1)
[5]
Acción de tutela presentada el 17 de octubre de 2012, por
la señora Giovanna Bertel Saballett, actuando como apoderados de
los ciudadanos Blasona Isabel Pérez Leguia y otros, contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Majagual – Sucre. (Folios 1 al 6 del cuaderno No. 1)
[6]
Acción de tutela presentada el 12 de octubre de 2012, por
el señor Manuel Salvador Munive Acuña, actuando como apoderados
de los ciudadanos Judith del Carmen Torres de Rodelo y otros, contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Majagual – Sucre. (Folios 1 al 6 del cuaderno No. 1)
[7]
Acción de tutela presentada el 13 de noviembre de 2012,
por la señora Carmen Judith Álvarez Noya, actuando como
apoderados de los ciudadanos Luis Tovar Hernández y otros, contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Majagual – Sucre. (Folios 1 al 10 del cuaderno No. 1)
[8]
Acción de tutela presentada el 16 de octubre de 2012, por
el señor Roberto Carlos Aguas Sánchez, actuando como apoderados
de los ciudadanos Gilma Rosa Mejía Muñoz y otros, contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Majagual – Sucre. (Folios 1 al 4 del cuaderno No. 1)
[9]
Acción de tutela presentada el 28 de noviembre de 2012,
por el señor Remberto Rafael Herrera Barreto, actuando como
apoderados de los ciudadanos Cecilia Esther Molina Vidal Ramírez y otros,
contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de San Marcos– Sucre. (Folios 1 al 15 del cuaderno No. 1)
[10]
Acción de tutela presentada el 26 de noviembre de 2012,
por el señor José Gregorio Becerra Valeth y Omar Palomino Pestana actuando
como apoderados de los ciudadanos Rodolfo David Ezpeleta Fernández y otros., contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Córdoba - Bolívar. (Folios 1 al 15 del cuaderno No. 1)
[11]
Acción de tutela presentada el 23 de noviembre de 2012,
por el señor Aldrin Martín Núñez Ordóñez actuando como apoderados de los
ciudadanos Eduardo Romero Reyes y otros., contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de La Gloria - Cesar. (Folios 1 al 44 del cuaderno No. 1)
[12] Acción
de tutela presentada el 25 de febrero de
2013, por el señor Belisario Villalobos Martínez actuando como apoderados de
los ciudadanos Bartolomé Torres Jiménez y otros., contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Margarita – Bolívar. (Folios 1 al 10 del cuaderno No. 1)
[13] Acción
de tutela presentada el 14 de marzo de
2013, por el señor Yerlin de la Hoz Ardila actuando como apoderados de los
ciudadanos America Isabel Peña Bolaño y otros., contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Unidad para la Prevención y Atención de Desastres del Municipio de Pedraza – Magdalena, el Fondo Nacional de Calamidades y Subcuenta la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres. (Folios 1 al 8 del cuaderno No. 1)
[14]
Acción de tutela presentada el 2 de febrero de 2013, por
el señor José Gregorio Becerra Valeth actuando  como apoderado de los
ciudadanos Hugo Carlos Salcedo Valeth y otros., contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Córdoba - Bolívar. (Folios 1 al 6 del cuaderno No. 1)
[15]
Acción de tutela presentada el 13 de noviembre de 2012,
por el señor Analfer Antonio Osorio Herrera actuando como apoderado de los
ciudadanos Carmenza María Ávila Zabaleta y otros., contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Majagual - Sucre. (Folios 1 al 7 del cuaderno No. 1)
[16]
Acción de tutela presentada el 13 de noviembre de 2012,
por la señora Mónica Maria Álvarez Munive actuando como apoderado de los
ciudadanos Estebana Primitiva Olivero Salcedo y otros., contra la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y la Alcaldía Municipal de Majagual - Sucre. (Folios 1 al 22 del cuaderno No. 1)
[17]
Expediente T- 3.916.097 (Pedraza – Magdalena). Afirmación realizada en los
hechos de la demanda. (Folio 5 del cuaderno No.1)
[18] Expediente T-3.816.594.
Afirmación realizada en los hechos de la demanda. (Folio 2 del cuaderno No.1)
[19] Expediente T-3.816.595.
Afirmación realizada en los hechos de la demanda. (Folio 7 del cuaderno No.1)
[20] Expediente T-3.816.597.
Afirmación realizada en los hechos de la demanda. (Folio 3 y 4 del cuaderno
No.1); Expediente T-3.816.598. Afirmación realizada en los hechos de la
demanda. (Folio 3 del cuaderno No.1).
[21]
Expediente  T-3.935.397. Afirmación realizada en los hechos de la
demanda. (Folio 5 del cuaderno No.1).
[22]
Expediente T-3.816.641. Afirmación realizada en los hechos de la demanda.
(Folio 10 del cuaderno No.1).
[23]
Expediente T-3.825.557 y T-3.922.047 Afirmación realizada en los hechos de la
demanda. (Folio 2 del cuaderno No.1, de ambos expedientes)
[24] Expediente T-3.904.595. Afirmación realizada en los
hechos de la demanda. (Folio 6 del cuaderno No.1)
[25]
La Unidad nacional para la prevención y atención de desastres UNGRD, fue
vinculada en todos los expedientes de la siguiente manera: Expediente T-3.812.680, El Juzgado Promiscuo Municipal  de San Jacinto
del Cauca – Bolívar, mediante Auto No. 78 del 6 de noviembre de 2012 admitió la
acción de tutela y vinculó a la UNGRD y al Municipio de San Jacinto del Cauca.
(Folio 3073 a 3085 del cuaderno No. 5)
T-3.816.594, El Juzgado
Promiscuo Municipal  de Majagual – Sucre, mediante escrito del 22 de noviembre
de 2012 se admitió la tutela y se vinculó al UNGRD y al Municipio de Majagual –
Sucre. (Folio 126 a 128 del cuaderno No. 1) T-3.816.595 Admisión y vinculación
de la demanda de tutela. (Folio 310 a 313 del cuaderno No. 1);  T-3.816.596
Admisión y vinculación de la demanda de tutela. (Folio 64 a 65 del cuaderno No. 1);  T-3.816.597, Admisión y vinculación de la demanda de tutela. (Folio 19 a 20 del cuaderno No. 1); T-3.816.598 Admisión y vinculación de la demanda de tutela. (Folio 186 y
187 del cuaderno No. 1); T-3.816.599 Admisión y vinculación de la demanda de
tutela. (Folio 761 a 675 del cuaderno No. 1) T-3.816.600 Admisión y vinculación
de la demanda de tutela. (Folio 398 a 403 del cuaderno No. 1); T-3.816.641
Admisión y vinculación de la demanda de tutela. (Folio 1 a 20 del cuaderno No. 2); T-3.825.557, Admisión y vinculación de la demanda de tutela. (Folio 53 y
54 del cuaderno No. 1); T-3.830.381 Admisión y vinculación de la demanda de
tutela. (Folio 2934 y 2946 del cuaderno No. 21);  T-3.904.595, Admisión y
vinculación de la demanda de tutela. (Folio 340 a 344 del cuaderno No. 1);  T-3.916.097 Admisión y vinculación de la demanda de tutela. (Folio 213 a 214 del cuaderno No. 1);  T-3.922.047 Admisión y vinculación de la demanda de tutela. (Folio 79
y 80 del cuaderno No. 1);   T- 3.935.397 Admisión y vinculación de la demanda
de tutela. (Folio 722 y 728 del cuaderno No. 1); y T- 3.935.398 Admisión y
vinculación de la demanda de tutela. (Folio 631 y 635 del cuaderno No. 1).
[26]
Expediente T-3.812.680 (San
Jacinto del Cauca- Bolívar). Afirmación de la UNGRD en su respuesta. (Folio 3097 del cuaderno No. 5)
[27]
Expediente T-3.830.381 (La Gloria – Cesar). Afirmación de la UNGRD en su respuesta. (Folio 2994 del cuaderno No. 5)
[28]
Respuesta de la Alcaldía de San Jacinto del Cauca – Bolívar. (Folio
3123 al 3124 del cuaderno No. 5)
[29]
Respuesta de la Alcaldía de Majagual– Sucre. Expedientes T-3.816.594 (Folio 132 al
136 del cuaderno No. 1);
Expedientes T-3.816.595 (Folio 317 al 321 del cuaderno
No. 1); T-3.816.596
(Folio 69 al 73 del cuaderno No. 1); T-3.816.597 (Folio 23 al 27 del cuaderno No. 1); T-3.816.598 (Folio 191 al 195 del cuaderno No. 1); T-3.816.599 (Folio 768 al 772 del cuaderno No. 1); T-3.816.600 (Folio 431 al 435
del cuaderno No. 1), T-3.935.397
(Folio 733 al 737 del cuaderno No. 1) y T-3.935.398 (Folio
639 al 643 del cuaderno No. 1)
[30]
Respuesta de la Alcaldía de San Marcos – Sucre. (Folio 52 al
54 del cuaderno No. 1).
[31]
Expediente T-3.816.641. Certificación de la oficina de
presupuesto. (folio 71 del cuaderno No. 2).
[32]
Expediente T-3.816.641. CD. (folio 55
del cuaderno No. 2).
[33] Expediente T-3.816.641. Certificación del CLOPAD con los
nombres de las personas que fueron damnificadas en el municipio de San Marcos –
Sucre. (folio 56 a 64 del cuaderno No. 2).
[34]
Expediente T-3.816.641. Certificación del CLOPAD con
los nombres de los accionantes que no son damnificadas en el municipio de San
Marcos – Sucre. (folio 65 a 69 del cuaderno No. 2).
[35]
Expediente T-3.816.641. Certificación del CLOPAD donde
estas personas aparecen con otros nombres en el censo del municipio de San
Marcos – Sucre. (folio 70 del cuaderno No. 2)
[36]
Expediente T-3.816.641. Certificación del CLOPAD con
los nombres de las personas a las que ya les fue pagada la ayuda económica. (folio 75 a 91 del cuaderno No. 2)
[37]
Expedientes T-3.830.381 Respuesta de la Alcaldía de La Gloria – Cesar. (folio 2965 y 2966 del cuaderno No.
21)
[38]
Expedientes T-3.830.381. El Alcalde envió unas
actas del CLOPAD en las que se evidencia que el municipio estuvo en alerta
amarilla y roja a causa de las amenazas de posibles inundaciones. (folio 3014 a 3024 del cuaderno No. 21).
[39]
Expedientes T-3.904.595 Respuesta de la Alcaldía de Margarita – Bolívar. (folio 356 y 357 del cuaderno No. 1)
[40]
Expedientes T-3.904.595 Entrego copia del censo
en medio magnético. (folio 368 del cuaderno No. 1)
[41]
Expedientes T-3.916.097 Respuesta de la Alcaldía de Pedraza – Magdalena (folio 224 del cuaderno No. 1)
[42]
Expedientes T-3.916.097 Lista de personas
beneficiadas con el subsidio en el municipio de Pedraza – Magdalena (folio 235 a 249 del cuaderno No. 1)
[43]
Expediente T-3.816.641 Respuesta del Ban. Agrario. (folio 50 y
51 del cuaderno No. 2).
[44]
Expediente T-3.830.381
Respuesta de la Personería Municipal. (folio 3025 y 3026 del cuaderno No. 21).
[45]
Expedientes T-3.830.381. El Personero envió
copia del censo, del listado de manejo y de las actas del CLOPAD en las que se
evidencia que el municipio estuvo en alerta amarilla y roja a causa de las
amenazas de posibles inundaciones. (folio 3027 a 3091 del cuaderno No. 21)
[46]
Expediente T-3.904.595
Respuesta de la Unidad de Prevención y atención de desastres, Gobernación de Bolívar. (folio 383 del cuaderno No. 1).
[47]
Expediente T-3.904.595.
Censo. (folio 387 a 500 del cuaderno No. 1).
[48]
Expediente T-3.904.595.
Respuesta del Coordinador del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo del
Municipio de Margarita – Bolívar (folio 369 a 370 del cuaderno No. 1).
[49]
Expediente T-3.916.097.
Respuesta de la Fiduprevisora. (folio 263 a 271 del cuaderno No. 1).
[50]
Expediente T-3.812.680 sentencia de primera
instancia. (Folio 3126 a 3160 del cuaderno No. 5)
[51]
http://reunidos.dgr.gov.co/consultas/inicio2012.php
[52]
CD de Damnificados. (Folio 3122 del cuaderno No. 5)
[53]
Sentencia ver folio 3143 del cuaderno No. 5)
[54]
Expediente T-3.812.680. Impugnación presentada por el Director General de la UNGRD. (Folio
3198 a 3211, del cuaderno No. 5)
[55]
Impugnación de la UNGRD. (Folio 3206, del cuaderno No. 5 ).
[56]
Expediente T-3.812.680 sentencia de segunda instancia.
(Folio 12 a 21 del cuaderno No. 6)
[57]
Expediente T-3.816.594 sentencia de única
instancia del 6 de diciembre de 2012. (Folio 148 a 155 del cuaderno No. 1).
[58]
Expediente T-3.816.595 sentencia de única
instancia. (Folio 333 a 341 del cuaderno No. 1).
[59]
Expediente T-3.816.596 sentencia de única
instancia. (Folio 85 a 92 del cuaderno No. 1).
[60]
Expediente T-3.816.597 sentencia de única
instancia. (Folio 48 a 55 del cuaderno No. 1).
[61]
Expediente T-3.816.598 sentencia de única
instancia. (Folio 205 a 214 del cuaderno No. 1).
[62]
Expediente T-3.816.599 sentencia de única
instancia. (Folio 784 a 793 del cuaderno No. 1).
[63]
Expediente T-3.816.600 sentencia de única
instancia. (Folio 447 a 547 del cuaderno No. 1).
[64]
Expediente T-3.935.397 Sentencia de primera instancia. (Folio 756 a 767 del cuaderno No. 1).
[65]
Expediente T-3.935.397. Impugnación. (Folio
774 a 780 del cuaderno No. 1) y T-3.935.398. Impugnación. (Folio 683 a 690 del cuaderno No. 1).
[66]
Expediente T-3.935.397 sentencia de segunda
instancia. (Folio 3 a 33 del cuaderno No. 2) y T-3.935.398 sentencia de segunda
instancia. (Folio 3 a 36 del cuaderno No. 2)
[67]
Expediente T-3.816.641 sentencia de única instancia.
(Folio 139 a 168 del cuaderno No. 2).
[68]
Expediente T-3.825.557 Sentencia.
(Folios 61a 70 del cuaderno No. 1).
[69]
Expediente T-3.922.047 Sentencia.
(Folios 97 a 107 del cuaderno No. 1).
[70]
Expediente T-3.830.381 (La Gloria Cesar) Sentencia. (Folios 3095 a 3115 del cuaderno No. 21.)
[71] Expediente T-3.904.595 (Mompox –
Bolívar) Sentencia. (Folios 501 al 516 del cuaderno No. 2.)
[72] Expediente T-3.916.097 (Pedraza –
Magdalena)  Sentencia.
(Folios 278 al 288 del cuaderno No. 1.)
[73]
Expediente T-3.812.680 (Folios 17 a 18 Cuaderno principal)
[74]
Expediente T-3.812.680 (Folios 7 a 10 del Cuaderno No. 7)
[75]
Expediente T-3.812.680 (Folios 24 y 25 del Cuaderno No. 7)
[76]
Expediente T-3.812.680 (Folios 23 del Cuaderno No. 7)
[77]
Expediente T-3.812.680. Respuesta de la UNGRD (Folios 31 al 38 del Cuaderno No. 7).
[78]
Resolución 074 de 2011, Artículo Primero, parágrafo:  “Entiéndase por concepto
de damnificado directo para efectos de la presente resolución lo siguiente:
Familia residente en la unidad de vivienda afectada al momento del evento que
ha sufrido daño directo en el inmueble y bienes muebles al interior del mismo,
ocasionados por los eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de
lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de
diciembre de 2011 en el territorio nacional”.
[79]
Expediente T-3.812.680. Respuesta a la solicitud de pruebas
por parte de la UNGRD. (Folio 34 del Cuaderno No. 7).
[80]
Expediente T-3.812.680. Anexo de la información remitida por el DANE a la UNGRD. (Folio 38 del Cuaderno No. 7).
[81] En Auto del doce (12) de marzo de 2013 la Sala de Selección de tutela No 3 de la Corte Constitucional, dispuso la revisión del Expediente T-3.812.680, a su vez, la misma Sala de Selección a través del Auto del veintiuno (21) de marzo de dos mil
trece (2013) dispuso la selección de los siguientes expedientes: T-3.816.594,
T-3.816.595, T-3.816.596, T-3.816.597, T-3.816.598, T-3.816.599, T-3.816.600,
T-3.816.641, T-3.825.557 y T-3.830.381.  Posteriormente, la Sala de Selección Número Cinco, mediante Auto del
veintiocho (28) de mayo de dos mil trece (2013) dispuso la selección del
expediente: T-3.904.595 y finalmente mediante
auto del seis (6)  de junio de 2013 la Sala de Selección Número Seis
seleccionó, repartió para su revisión los siguientes expedientes: T-3.916.097,
T-3.922.047, T- 3.935.397 y T- 3.935.398. Todos los expedientes fueron acumulados
al expediente  T-3.812.680 al
presentar unidad de materia.
[82] Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”
[83]
Sentencia T-001 de 1997
[84]
Sentencia T-679 de 2007
[85] Constitución Política de Colombia, Artículo 86.
[86]
Sentencia T-993 de 2005, T-328 de 2010, T-288 de 2011 entre
otras.
[87]
Auto 230 de 2006, reiterado por el auto 340 de 2006 y el 103 de 2013, entre
otros.
[88]
Constitución Política. Artículo 5.
[89]
Constitución Política. Artículo 2.
[90]
Constitución Política. Artículo 86 y el artículo 3 del Decreto 2591 de 1991.
[91]
Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997.
[92]
La finalidad de la función administrativa también ha sido consagrada en el
artículo 4 de la Ley 489 de 1998: “La función administrativa del Estado busca
la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de
conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la Constitución Política […]”
[93]
La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las
sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T-142 de 2006, T-699A
de 2011 y C-300 de 2012, entre otras.
[94]
Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo.
[95]
Artículo 311 de la Constitución Política, y Artículo 1 de la Ley 136 de 1994.
[96]
De conformidad con los artículos 311 de la Constitución y 3 de la Ley 136 de 1994, el municipio también cumple otras funciones
esenciales para el bienestar de la población en su territorio, principalmente,
ordenar su territorio, conservar el orden público, la promoción de la
participación ciudadana, la planificación y promoción del desarrollo económico,
social y cultural de sus habitantes, y velar por el adecuado manejo de los
recursos naturales y del medio ambiente.
[97]
Artículo 314 de la Constitución Política.
[98]
Ibídem, Artículo 315.
[99]
Sentencia T-733 de 2009.
[100] Ídem.
[101] Sentencia T-001/93, M.P Dr. Jaime Sanín Greiffenstein
[102]
Decreto 2378 de 1997, artículo 5. “La
capacidad de ordenación del gasto y de determinar los contratos a celebrarse
con cargo a los recursos del fondo a través de la fiduciaria La Previsora S.A., está radicada en cabeza del director nacional para la prevención y atención
de desastres, quien deberá ejercerla teniendo en cuenta la destinación y el
orden de prioridades determinados por la junta consultora del fondo nacional de
calamidades, con sujeción a las orientaciones y directrices que establezca el
plan nacional para la prevención y atención de desastres o a las previsiones
especiales que contemplen los planes de acción específicos para la atención de
desastres y calamidades declaradas”.
Decreto 4147 de 2011, artículo 11
numeral 3. “Funciones
de  la  Dirección  General.  Son  funciones  de  la  Dirección General, las siguientes: (…) 3. Ejercer la  ordenación  del gasto  de  la
entidad  y ejercer la  ordenación  del  gasto del Fondo Nacional de Calamidades
o del que haga sus veces,  de conformidad  con  lo previsto en el artículo 5
del Decreto 2378 de 1997, sin  perjuicio de la  ordenación del gasto que se
encuentra dispuesta para la ejecución de los recursos destinados para la
atención de la emergencia ocasionada por el  Fenómeno de la Niña 2010 – 2011.
[103]
Resolución 074de 2011, artículo primero, parágrafo.
[104]
Circular del 16 de diciembre de 2011. Asunto: Asignación de asistencia
económica destinada a los damnificados por la segunda temporada de lluvias
entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. (Folio 130 a 133 del   cuaderno  7 del expediente T-3.812.680)
[105]
Circular del 16 de diciembre de 2011 emitida por el Director
General de la UNGRD.
[106]
Auto 049 de 2006.
[107]
Artículo 18 del Decreto 2591 de 1991.
[108]Artículo
19 del Decreto 2591 de 1991.
[109]Artículo
20 del Decreto 2591 de 1991.
[110]
Artículo 21 del Decreto 2591 de 1991.
[111]Artículo
22 del Decreto 2591 de 1991.
[112]
El artículo 4 del Decreto 306 de 1992 establece que las disposiciones sobre
trámite de la tutela contenidas en el Decreto 2591 de 1991, deberán
interpretarse de acuerdo con los principios generales del Código de
Procedimiento Civil en lo que no lo contraríen,  y el Artículo 187 del Código
de Procedimiento Civil prescribe que las pruebas deberán ser valoradas en
conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica. Del mismo modo, esta
Corporación ha reiterado numerosas veces las normas y principios que rigen el
recaudo y valoración de pruebas en la acción de tutela. Ver, entre otras, las
sentencias T-079 de 2000, T-T-613 de 2001, T-746 de 2004, T-109 de 2005, T-419
de 2008, y T-314 de 2011.
[113]Sentencia
C-202 de 2005.
[114]Sentencias
T-068 de 1998 y T-439 de 1998.
[115]
Sentencia T-153 de 1998.
[116]
Sentencia T-590 de 1998.
[117]
Sentencias SU-250 de 1998.
[118]
Sentencia SU-090 de 2000.
[119]
Sentencias T-025 de 2004 y T-068 de 2010.
[120]
Sentencia T-068 de 2010, la cual alude a lo expuesto en la sentencia T-025 de
2004.
[121]
Sentencia T-025 de 2004.
[122]
Decreto 2591 de 1991. Artículo 36. Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una
decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto […].
[123]
Artículo 246 de la Constitución Política.
[124] Sentencia C-113 de 1993.
[125]
El artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, dispuso que cuando la acción de tutela
sea dirigida contra un medio de comunicación se debe tramitar en primera
instancia ante los jueces del circuito. Esta es la única regla de competencia
distinta a la territorial.
[126]
Respuesta de la Alcaldía de Majagual– Sucre. Expedientes T-3.816.594 (Folio 132 al
136 del cuaderno No. 1);
Expedientes T-3.816.595 (Folio 317 al 321 del cuaderno
No. 1); T-3.816.596
(Folio 69 al 73 del cuaderno No. 1); T-3.816.597 (Folio 23 al 27 del cuaderno No. 1); T-3.816.598 (Folio 191 al 195 del cuaderno No. 1); T-3.816.599 (Folio 768 al 772 del cuaderno No. 1); T-3.816.600 (Folio 431 al 435
del cuaderno No. 1), T-3.935.397
(Folio 733 al 737 del cuaderno No. 1) y T-3.935.398 (Folio
639 al 643 del cuaderno No. 1)
[127]
Expedientes T-3.816.594 / 595 / 597 / 598, T- 3.935.397 y
398.