C-432-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-432/03
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Soberanía fiscal no es absoluta
El Congreso de la República ostenta la soberanía
fiscal, que por supuesto no es absoluta.  De suerte que el Congreso tiene la
primacía para establecer tributos del orden nacional fijando directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, al igual que las
tarifas correspondientes. Esa soberanía fiscal se ve atemperada por las
facultades impositivas que el Presidente de la República puede ejercer al
amparo de los estados de excepción, eventos en los cuales él puede decretar
tributos del orden nacional con sujeción a los términos y condiciones que la
Constitución le impone.
AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
IMPUESTO-Obligación de pagar
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia en materia tributaria
La competencia que constitucionalmente asiste al
Congreso en materia tributaria es de señalada amplitud, pudiendo campear entre
la creación, la modificación y derogatoria de períodos gravables, tributos,
requisitos y plazos para acceder a beneficios fiscales, tarifas y demás
aspectos relativos a los elementos de la obligación tributaria. Y, claro,
siempre que en su designio legislativo el Congreso acate los mandatos
superiores.
CERTIFICADO DE DESARROLLO TURISTICO-Evolución normativa/CERTIFICADO DE
DESARROLLO TURISTICO-Finalidad
CERTIFICADO DE DESARROLLO TURISTICO-Beneficio fiscal
El anterior itinerario normativo es indicativo de un
beneficio fiscal –Certificado de Desarrollo Turístico- que surge con el fin de
fomentar y proteger la industria del turismo, en tanto fuente generadora de
divisas y empleo, al propio tiempo que actividad fundamental para el desarrollo
económico del país.
CERTIFICADO DE DESARROLLO TURISTICO-Creación, supresión y reedición/CERTIFICADO
DE DESARROLLO TURISTICO-Norma demandada no afecta periodos fiscales
consolidados
El Congreso creo un beneficio fiscal,
que luego suprimió y reeditó a través de dos disposiciones de carácter
ultraactivo. Proceder éste que en nada contradice el principio de
irretroactividad que estipula el artículo 338 constitucional, conforme al cual,
las leyes que regulen tributos en los que la base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del
período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley.
Precisamente, nótese cómo el artículo 102 de la ley 488 de 1998 no está
afectando períodos fiscales ya consolidados, como lo serían los años gravables
1996 o 1997; antes bien, simplemente toma ciertas fechas de estos años como
referentes para, junto con la exigencia de otros requisitos, conceder o denegar
los certificados de desarrollo turístico a partir del primero de enero de 1999,
lo cual comporta una aplicación normativa hacia el futuro, en cabal consonancia
con los artículos 338 y 363 de la Constitución Política.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Competencia impositiva respecto a
beneficios fiscales
La norma combatida es fruto de la
competencia impositiva que informa el poder legislador del Congreso de la
República, en virtud de lo cual éste puede crear beneficios fiscales,
establecerles requisitos y condiciones, modificarlos, derogarlos; y si lo
estima pertinente, concederles efectos ultraactivos, total o parcialmente:
aumentando, manteniendo o disminuyendo su tarifa o cuantía, modificando sus
requisitos y condiciones, y por supuesto, variando los plazos para acreditar
los supuestos jurídicos y fácticos atinentes a la obtención de los
correspondientes beneficios fiscales.  Y, claro, siempre que tales dispositivos
acaten satisfactoriamente los preceptos superiores que enmarcan la función
legislativa.
Referencia: expediente D-4327
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 102 parcial de la Ley 488 de 1998.
Demandante: Edgar Alfredo Garzón Saboya
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C.,
veintisiete (27) de mayo de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Edgar Alfredo Garzón Saboya, demandó
parcialmente el artículo 102 parcial de la Ley 488 de 1998, “por la cual se
expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales
de las entidades territoriales”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A  continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
43.460, de 28 de diciembre de 1998, y se subraya y resalta el aparte acusado:
“Ley 488 de 1998
(diciembre 28)
por la cual se expiden normas en materia
Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO V
OTRAS DISPOSICIONES
Artículo 102. CERTIFICADO DE DESARROLLO TURISTICO
Todos aquellos proyectos turísticos en los
cuales la Corporación Nacional de Turismo hubiere expedido resolución
aprobatoria de sus planos arquitectónicos y que hayan sus inversionistas
anexado la informacion ante la misma entidad para solicitar los certificados de
desarrollo turístico antes del 28 de febrero de 1996, e igualmente
estuviere operando el establecimiento de comercio desde el primer trimestre de
1997, tendrán sus inversionistas derecho a los certificados de desarrollo
turístico contemplados en el Decreto 2272 de 1974. La Corporación Nacional de
Turismo en liquidación o la entidad que haga las veces, estará obligada a
verificar los valores de la inversión presentadas para que se proceda a
reconocer inmediatamente a los inversionistas que se encuentren en la situación
descrita anteriormente, el cincuenta por ciento (50%) del valor de los
certificados de desarrollo turístico liquidados sobre el quince por ciento
(15%) del valor total de la respectiva inversión”.
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que la norma acusada en forma
parcial creó una situación de hecho arbitraria, desigual, e injusta, para con
determinados establecimientos hoteleros al privarlos del derecho a recibir el
privilegio tributario citado anteriormente por el articulo demandado.
Vulnerando así los artículos 1, 4, y 13 de la Constitución Política.
Los argumentos del actor se resumen a continuación:
1- En su criterio, el Legislador de “ forma
inconsulta e intempestiva resolvió colocar, de manera retroactiva, sin ninguna
consideración válida o legitima para ello, un limite de tiempo que estableció
caprichosamente en le fecha 28 de febrero de 1996, como plazo máximo para haber
radicado la correspondiente solicitud de otorgamiento de los Certificados de
Desarrollo Turístico, sin que este criterio recoja algo diferente o adicional a
un voluntarismo legislativo, odioso y discriminador, carente de cualquier
justificación seria y estimable jurídicamente”.
Manifiesta el actor que el Legislador tiene la
facultad “de variar las regulaciones  en materia de fomento en cualquier
tiempo”, pero no la de fijar unilateralmente, de forma intempestiva y
carente de ética, una fecha determinada; dejando así algunos hoteles sin poder
acceder al nombrado incentivo fiscal.
2- Asimismo, considera el demandante que bajo la
perspectiva constitucional, el articulo demandado denota un flagrante
quebrantamiento “del principio de igualdad, toda vez que por contraste con
los hoteleros excluidos, la ley sí permite la posibilidad de que reclamen sus
derechos a los Certificados de Desarrollo Turístico otros establecimientos. Es
decir, el precepto plasma, bajo tal entendimiento una excepción, que en
realidad significa beneficio injustificado, a favor de unos de los hoteles, en
detrimento de los otros, sin que para tal decisión legal exista como argumento
de explicación que, paralelo al daño producido a los hoteles excluidos, se ha
generado simultáneamente un beneficio constitucional de rango superior que
mitigue tal daño, por lo que, es forzoso concluir, que la medida es
desproporcionada y debe ser declarada inconstitucional.
Finalmente anota el demandante que el artículo 102 de
la Ley 488 de 1998 ha de ser declarado inexequible, abriendo paso así a “la
vigencia del derecho a la igualdad, y haciendo viable que todos los
establecimientos hoteleros, que reúnen las condiciones del caso, puedan ser
beneficiados del estimulo en comento, con independencia de la fecha en que
pudieron presentar su solicitud, esto es, que la ley 488 rija en esta especifica
materia desde la fecha de su promulgación, prescindiendo de la expresión que
limitó en el tiempo la opción de reclamar los certificados por resultar esta
inconstitucional.”
IV.
INTERVENCION CIUDADANA
1.  Universidad
Santo Tomás
La ciudadana Fabiola Zuluaga de Zamudio intervino en
el proceso en nombre de la Universidad Santo Tomás con el objeto de analizar si
la norma demandada contraviene o no la Constitución Nacional. En resumen la
ciudadana cita la sentencia C-478 de septiembre 9 de 1998[1] con el fin de acoger
la tesis planteada por la Corte en dicha ocasión para sustentar su posición
para el presente caso.
En este sentido la ciudadana transcribe las razones
por las cuales la Corte, en aquella ocasión, declaró la exequibilidad de la
norma acusada[2],
las que al efecto rezan:
a. “ El Congreso puede derogar una política de
fomento que anteriormente había adoptado, puesto que no solo la Carta le
confiere expresamente esa posibilidad (C.P. art. 150 ord. 1°), sino que se
trata de una lógica consecuencia del principio democrático y de la soberanía
popular (C.P. art. 1 y 3), que hacen que las potestades legislativas, siempre y
cuando no violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables”.
b. “ Lo anterior, expresó, sin perjuicio del
respeto a los derechos adquiridos pues en principio una norma posterior no
puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una
regulación anterior, aun cuando si puede modificar discrecionalmente las
meras probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho”(negrillas por parte de la ciudadana) .
c.  “Entiende la Corte por “derecho adquirido,
aquel que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace
parte de él; lo cual significa, siguiendo la terminología de Josserand, que
estamos frente a una situación jurídica concreta o subjetiva y no de una mera
expectativa; esto es, de una situación abstracta u objetiva”.
d. “La expresión demandada, afirma, podía
derogar el decreto 2272 de 1974 y suprimir el Certificado de Desarrollo
Turístico, respetando el derecho adquirido de aquellos inversionistas que a la
fecha de entrar en vigencia la Ley 223 de 1995, ya habían obtenido el
otorgamiento del beneficio por parte del CONPES”.
e.  “También se admite en la sentencia que, el
articulo 48 de la ley 383 de 1997, que otorgó el derecho de obtener el Certificado
de Desarrollo Turístico a quienes hubieran satisfecho los requisitos previstos
en la misma norma, antes del 22 de diciembre de 1995, fue más generoso al
conceder el beneficio a inversionistas que no gozaban de una situación concreta
consolidada al momento de ser derogado el Decreto 2272 de 1974”.
Con fundamento en esta providencia la
interviniente da a entender que la regla acusada es exequible.
V. INTERVENCION
DE ENTIDADES OFICIALES
1. Ministerio
de Desarrollo Económico
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, actuando
como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Desarrollo
Económico, intervino en el proceso para solicitar a la Corte declarar la
exequibilidad de la expresión acusada contenida en el artículo 102 de la ley
488 de 1998.
Como sustento de su petición, sostuvo el interviniente
que el primer supuesto de la demanda, es decir el llamado “voluntarismo”
del Legislador, al consagrar de manera “caprichosa, odiosa y fijar
inconsulta y unilateralmente una fecha determinada”, alegado por el actor,
no es más que una deducción por parte de éste, basada a su vez en
consideraciones meramente subjetivas.
Señala el representante del Ministerio que “... la
norma aprobada por el Congreso tenia la iniciativa y aval del Ejecutivo, por
otra parte, de conformidad con el principio democrático, la potestad
legislativa implica que éste pueda en el ejercicio pleno de su actividad
legislativa, fijar el momento a partir del cual entrará a operar o a tener
efectos la norma por él creada...”.
Para corroborar lo anterior se cita por parte del
representante legal la sentencia C-302 de 1999[3],
que a su vez habla de la potestad legislativa, expresando que la misma implica
no solamente “la facultad de crear leyes, de incorporar nuevas normas al
ordenamiento, sino también la de excluir normas preexistentes. Dentro de esa
facultad está implícita la de determinar el momento en que uno u otro fenómeno
ocurra, hecho que puede estar sometido, al arbitrio del legislador, a un plazo
o a una condición.” Concluye afirmando que la fijación de tal fecha,
obedece al pleno ejercicio de la libertad legislativa que no debe ser
confundido con  un “voluntarismo legislativo”
Frente al segundo supuesto, el quebrantamiento al
principio constitucional de igualdad hacia los hoteleros excluidos, el
demandante expresó que “al establecer el legislador de manera unilateral e
inconsulta una fecha determinada vulneró el principio de igualdad en el
tratamiento de la ley”.  Así las cosas, el representante del Ministerio
interpretó lo anterior como una pretensión, por parte del demandante, que se
deje sin una fecha determinada la norma en cuestión, que a su entender “también
seria inconstitucional la norma, pues igualmente seria caprichoso y arbitrario
que el legislador no hubiera establecido fecha alguna, ya que estaríamos en
presencia de un voluntarismo legislativo, que es el argumento central de esta
demanda”.
Culmina su intervención el representante del
Ministerio solicitando que se mantenga la exequibilidad de la norma acusada,
dado que los cargos y las consideraciones alegadas son meramente subjetivos.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 3117, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma
demandada, con fundamento en los siguientes argumentos:
Con arreglo al artículo 338 superior el Congreso está
facultado para las contribuciones fiscales y parafiscales, lo cual comprende la
creación de incentivos tributarios, que a más de tener su origen en la
iniciativa gubernamental pueden ostentar un límite temporal.  Al respecto la
Corte Constitucional en sentencia C-222 de 1995 destacó el principio de
autonomía legislativa para crear, disminuir, aumentar, modificar y eliminar
impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular lo atinente
a su vigencia, sujetos activos y pasivos, hechos y bases gravables, tarifas,
formas de cobro y recaudo.
Prosigue el Procurador diciendo que “ el legislador
de 1968 creó el certificado de desarrollo turístico con el fin de estimular el
turismo, beneficio que rigió hasta el 20 de diciembre de 1995. Sin embargo,
ante el hecho de que varias de las solicitudes de dichos certificados se
encontraban en tramite cuando éstos dejaron de regir el órgano legislativo en
1997, con el ánimo de proteger los derechos de los inversionistas permitió que
se les otorgará el certificado a quienes habían obtenido la aprobación de la
Corporación Nacional de Turismo, antes del 22 de diciembre de 1995. Este plazo
se amplió al 28 de febrero de 1996, exigiendo además que el establecimiento de
comercio estuviere en operación desde el primer trimestre de 1997”.
Dicha ampliación del término, para el Procurador no
entraña desconocimiento alguno del principio de igualdad, puesto que “los
inversionistas que radicaron su solicitud antes del 28 de febrero de 1996, se
encuentran en una situación de hecho distinta respecto de quienes no lo
hicieron, ya que los primeros han efectuado la inversión antes de esta
fecha...”.
En cuanto a la afirmación del demandante, en el
sentido de que la norma en cuestión es una aplicación retroactiva de la
eliminación del incentivo tributario, el Procurador expreso que  “... por el
contrario, los antecedentes normativos del certificado de desarrollo turístico
demuestran claramente que la norma acusada lo que hace es ampliar el plazo para
otorgar dichos certificados a los inversionistas que hubieren iniciado el
trámite de los mismos antes del 28 de febrero de 1996, de este modo aquellos
que hubieren efectuado inversiones en el sector turístico después de esta fecha
no tendrán derecho al incentivo tributario, lo cual en manera alguna constituye
una aplicación retroactiva de la eliminación del incentivo como equivocadamente
lo afirma el actor, puesto que la eliminación del incentivo no esta afectando
situaciones jurídicas consolidadas debido que la supresión del beneficio
tributario rige hacía el futuro y no esta afectando periodos transcurridos.
Recuérdese que el mencionado certificado fue eliminado por la ley 223 de 1995”.
Finalmente, el Jefe del Ministerio Público solicita a
la Corte declarar exequible en su totalidad el articulo 102 de la ley 488 de
1998.
VII.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4
de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente
demanda, por dirigirse contra una disposición que forma parte de una ley de la
República.
2.
Planteamiento del problema
Corresponde a la Corte precisar: (i) la naturaleza y
alcance de la competencia impositiva del Congreso de la República;  (ii) la
génesis, evolución y supresión del Certificado de Desarrollo Turístico;  (iii)
si la disposición demandada vulnera el principio de igualdad al excluir del
incentivo fiscal mencionado a ciertos hoteles, o si, por el contrario, es
compatible con dicho principio.
2.1. Naturaleza y alcance de la competencia impositiva
del Congreso de la República
De conformidad con los artículos 150-12 y 338 de la
Constitución Política el Congreso de la República ostenta la soberanía fiscal,
que por supuesto no es absoluta.  De suerte que el Congreso tiene la primacía
para establecer tributos del orden nacional fijando directamente los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, al igual que las tarifas
correspondientes.  Contexto en el cual, habida consideración de los respectivos
períodos gravables, el legislador puede estipular fechas específicas para la
realización de conductas atinentes a la obtención de beneficios fiscales.
Esa soberanía fiscal se ve atemperada por las
facultades impositivas que el Presidente de la República puede ejercer al
amparo de los estados de excepción, eventos en los cuales él puede decretar
tributos del orden nacional con sujeción a los términos y condiciones que la
Constitución le impone.
Conviene asimismo enfatizar la necesidad de que el
Congreso ajuste su conducta legislativa a los valores, principios, derechos y
deberes que establece el orden superior.
En torno a la potestad del Congreso para crear,
modificar o derogar hipótesis en el ámbito tributario afirmó esta Corporación
en sentencia C-222 de 1995:
“De todo lo dicho resulta que, si bien
encuentra límites y restricciones que se desprenden del mismo texto
constitucional, la atribución de legislar en materia tributaria, principalmente
encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional
como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a
una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
“Así, mientras las normas que al respecto
establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como
principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar
impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo
pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.
“Ahora bien, los gobernados, como súbditos
del Estado y beneficiarios de su acción, asumen frente a los tributos, con
arreglo a la Carta Política, una obligación genérica -la de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad (artículo 95 C.P.)- y contraen obligaciones específicas,
dentro de las normas que dicte el legislador, que se traducen en trasladar al
tesoro público parte proporcional de los recursos que son de su propiedad.
“Pero los deberes tributarios no se
concretan en cabeza de las personas sin norma legal previa que los establezca y
que defina los componentes del correspondiente gravamen.
“En otras palabras, se tiene la obligación
de pagar un determinado impuesto, una tasa o una contribución porque la
situación concreta del contribuyente encaja dentro de la normatividad dictada
en ejercicio de la aludida función legislativa.
“No hay, entonces, tributo sin ley. El
deber de pagarlo desaparece si deja de existir la ley que lo establece.
“Cuando el legislador, en desarrollo de sus
atribuciones, estima necesario o aconsejable eliminar un tributo, sencillamente
lo hace y con ello, en tanto cumpla las exigencias formales respectivas, no
viola la Constitución Política sino que la desarrolla, toda vez que cristaliza
por la vía negativa, la función confiada al órgano representativo.
“Si un principio jurídico universal
consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse en el
orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado a introducir
los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De allí que, en
tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar en materia
tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la
creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas
y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación
de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables
y las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.).
“Desde luego, no puede olvidarse que tales
atribuciones deben ejercerse en algunos casos - como el de las exenciones
tributarias- bajo la condición de que la iniciativa provenga del Ejecutivo,
pudiendo afirmarse que el Congreso en tales aspectos encuentra límites
constitucionales expresos e inevitables, tanto en la expedición como en la
adición o reforma de las leyes correspondientes, si bien las cámaras podrán
introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno (Artículo
154 C.P.).
“Nada de ello rompe el principio que se
viene subrayando, en el sentido de que la supresión de tributos es competencia
implícita al ejercicio de la función propia del Congreso.
“De lo anterior es fácil colegir que no
puede sindicarse al legislador de vulnerar la Carta Política por el hecho de
decretar la extinción de un impuesto, ni tampoco por unificar dos o más de los
tributos pre -     existentes, basado en consideraciones de conveniencia u
oportunidad que encuadran dentro de la atribución que le es propia.
“En cuanto a la
derogación de normas tributarias que consagraban impuestos, caben las mismas
razones expuestas por la Corte en torno a la facultad legislativa general de
derogar las leyes pre - existentes (artículo 150, numeral 1 C.P.):
"La función legislativa,
primordialmente encomendada al Congreso de la República, comprende no solamente
la atribución de expedir las leyes sino que incorpora las de modificarlas,
adicionarlas y derogarlas, bien que ésto último se haga expresa o tácitamente,
según la clásica distinción plasmada en la Ley 153 de 1887.
“No es de extrañar, entonces, que la
primera facultad del Congreso, en ejercicio de la cláusula general de
competencia, sea la señalada en el artículo 150, numeral 1, de la Carta
Política: "interpretar, reformar y derogar las leyes".
“Si el legislador careciera de competencia
para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda
conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las
cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser
objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada
indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y
eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber
perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la
constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden
jurídico.
“Estamos, pues, frente a una facultad que
no es posible desligar de la función legislativa por cuanto es connatural a
ella, toda vez que el legislador está llamado a plasmar, en el Derecho que
crea, las fórmulas integrales de aquello que, según su apreciación, mejor
conviene a los intereses de la comunidad. Por ello no es extraño que estime
indispensable sustituir, total o parcialmente, el régimen jurídico por él mismo
establecido, con el objeto de adecuar los nuevos preceptos a los postulados que
inspiran su actividad.
“Claro está, para que la derogación pueda
ser posible, se parte del supuesto según el cual la norma derogatoria tiene
cuando menos el mismo nivel jerárquico de la disposición derogada y, en ese
orden de ideas, a menos que tenga lugar a propósito del ejercicio de
atribuciones legislativas excepcionales por parte del Presidente de la
República, el precepto legal que deroga otro debe surgir a la vida jurídica previos
los mismos trámites que, según la Carta Política, se hubieren seguido para la
expedición de la norma objeto de derogación. Así, según mandato del artículo
151 de la Constitución, las leyes orgánicas deberán ser aprobadas por la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, mientras el 153 dispone
que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá
la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, deberá efectuarse dentro de
una sola legislatura y comprenderá la revisión previa de la Corte
Constitucional. De lo cual resulta que los ordenamientos legales que pretendan
derogar disposiciones pertenecientes a leyes como las indicadas habrán de ser
puestos en vigencia únicamente por los trámites especiales contemplados en la
Constitución.
“Mal podría una ley ordinaria modificar o
derogar una ley orgánica o estatutaria, pues ello implicaría una flagrante
violación de la normativa constitucional.
“Como se observa, los límites que surgen
del sistema constitucional para que el legislador ejerza este normal atributo,
inherente a su función, son tan sólo de índole formal, jamás materiales o
sustanciales. La ley podrá siempre modificar, adicionar, interpretar o derogar
la normatividad legal precedente, sin que sea admisible afirmar que en el
ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o sustraídos al poder
reformador o derogatorio del propio legislador. (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-529 del 24 de noviembre de 1994)”.
Vale decir, la competencia que constitucionalmente
asiste al Congreso en materia tributaria es de señalada amplitud, pudiendo
campear entre la creación, la modificación y derogatoria de períodos gravables,
tributos, requisitos y plazos para acceder a beneficios fiscales, tarifas y
demás aspectos relativos a los elementos de la obligación tributaria.  Y,
claro, siempre que en su designio legislativo el Congreso acate los mandatos
superiores.
2.2.
La génesis, evolución y supresión del Certificado de Desarrollo Turístico
Mediante el artículo 7 de la ley 60 de
1968 se creo el certificado de desarrollo turístico, cuya emisión quedó a cargo
del Gobierno Nacional.  Se indicó igualmente que los certificados servirían
como equivalente para pagar por su valor nominal toda clase de impuestos
nacionales, que su titularidad sería al portador, y que a pesar de ser
libremente negociables, no devengarían intereses ni gozarían de exenciones
tributarias, constituyendo al propio tiempo renta gravable para sus
beneficiarios directos.
A través del decreto 2272 de 1974 se dictaron normas
sobre Certificados de Desarrollo Turístico, reiterando al efecto las
características y fines de tales certificados, al propio tiempo que se
señalaron las reglas a cumplir por parte de los interesados en acceder a los
mismos.  Reglas que una vez satisfechas le permitirían a los inversionistas en
establecimientos hoteleros o de hospedaje –cuya construcción se hubiere
iniciado con posterioridad a la ley 60 de 1968- obtener de la Corporación
Nacional de Turismo los citados certificados en cuantía hasta del 15% del costo
de la inversión, por una sola vez, al concluirse las obras correspondientes y
cuando tuvieren licencia de funcionamiento expedida por la Corporación Nacional
de Turismo de Colombia.  Esta opción fiscal se hizo extensiva a los
inversionistas que ampliaran o mejoraran sustancialmente los actuales
establecimientos hoteleros o de hospedaje, previo el cumplimiento de las
condiciones y requisitos ya señalados.
Mediante el decreto 1361 de 1976 se reglamentó el
decreto legislativo 2272 de 1974, desarrollando al respecto todo lo relativo al
trámite, otorgamiento, entrega y efectos tributarios de los Certificados de
Desarrollo Turístico.
Posteriormente, en virtud del artículo 285 de la ley
223 de 1995 fueron derogados, tanto el artículo 7 de la ley 60 de 1968 como el
decreto 2272 de 1974, suprimiéndose así el Certificado de Desarrollo Turístico
a partir del 20 de diciembre de 1995.  Ahora bien, con el fin de salvaguardar
la hipótesis de los Certificados de Desarrollo Turístico que se encontraban en
trámite para su expedición, en sede de ultraactividad se dispuso a través del
artículo 48 de la ley 383 de 1997:
“Los
certificados de desarrollo turístico que se encontraban en trámite para su
expedición en los términos del artículo 4 del decreto 2272 de 1974 y hubieren
recibido aprobación de la corporación nacional de turismo y hubieren sido
presentados para su aprobación a consideración del Consejo Nacional de Política
Económica y Social, Conpes, antes del 22 de diciembre de 1995, deberán ser
otorgados a los inversionistas beneficiarios de los mismos, en los términos que
establezca el reglamento”.
Esta disposición fue reglamentada parcialmente por el
decreto 1053 de 1998.
Finalmente, ampliando aún más el prenotado término se
reabrió la oportunidad legal para acceder a los susodichos certificados a
través del artículo 102 de la ley 488 de 1998, previo el cumplimiento de las
siguientes condiciones:  i)  que se trate de proyectos turísticos respecto de
los cuales la Corporación Nacional de Turismo haya expedido resolución
aprobatoria de sus planos arquitectónicos;  ii) que antes del 28 de febrero de
1996 sus inversionistas hayan anexado la información ante la misma entidad para
solicitar dichos certificados;  iii) que el establecimiento de comercio
estuviere operando desde el primer trimestre de 1997.  Denotándose tácitamente
que, la cuantía de los certificados no sería hasta del 15% del costo de la
inversión, sino del 50% sobre el 15% del valor total de la inversión.
Es decir, nos hallamos ante una disposición legal que
en aras del crecimiento y mejoramiento de la inversión hotelera en el sector
turístico, amplía en más de dos meses el plazo para tener derecho a los
revividos Certificados de Desarrollo Turístico.  Manteniéndose al margen del
beneficio quienes no cumplan con el expreso mandato del artículo 102.
2.3.
El caso concreto
El anterior itinerario normativo es
indicativo de un beneficio fiscal –Certificado de Desarrollo Turístico- que
surge en el año 1968 con el fin de fomentar y proteger la industria del
turismo, en tanto fuente generadora de divisas y empleo, al propio tiempo que
actividad fundamental para el desarrollo económico del país.  Beneficio que
posteriormente fue derogado a instancias de la ley 223 de 1995;  sin embargo,
en atención a la situación de los Certificados de Desarrollo Turístico que se
encontraban en trámite para su expedición se dispuso a través del artículo 48
de la ley 383 de 1997 una ampliación del término a favor de quienes hubieren
recibido aprobación de la Corporación Nacional de Turismo y hubieren sido
presentados para su aprobación a consideración del Consejo Nacional de Política
Económica y Social, Conpes, antes del 22 de diciembre de 1995.  Posteriormente,
ampliando aún más el prenotado término se reabrió la oportunidad legal para
acceder a los susodichos certificados a través del artículo 102 de la ley 488
de 1998, previo el cumplimiento de las condiciones que al efecto se establecieron.
Este último término corrió a favor de los inversionistas que antes del 28 de
febrero de 1996 hayan anexado la información ante la Corporación Nacional de
Turismo para solicitar dichos certificados.
Es decir, con fundamento en su potestad
de configuración legislativa y atendiendo a las políticas fiscales del Estado
frente a la industria del turismo, el Congreso creo un beneficio fiscal, que
luego suprimió y reeditó a través de dos disposiciones de carácter
ultraactivo.  Proceder éste que en nada contradice el principio de
irretroactividad que estipula el artículo 338 constitucional, conforme al cual,
las leyes que regulen tributos en los que la base sea el resultado de
hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a
partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva
ley.  Precisamente, nótese cómo el artículo 102 de la ley 488 de 1998 no está
afectando períodos fiscales ya consolidados, como lo serían los años gravables
1996 o 1997; antes bien, simplemente toma ciertas fechas de estos años como
referentes para, junto con la exigencia de otros requisitos, conceder o denegar
los certificados de desarrollo turístico a partir del primero de enero de 1999,
lo cual comporta una aplicación normativa hacia el futuro, en cabal consonancia
con los artículos 338 y 363 de la Constitución Política.
Ahora bien, en lo que hace a la supuesta
vulneración del derecho a la igualdad la Sala tampoco encuentra razones para
reconocerle alguna prosperidad a las glosas propuestas por el actor, toda vez
que no se podrían equiparar los supuestos de quienes sí cumplieron con los
requisitos previstos en el artículo acusado con los de aquellos que no
cumplieron con los mismos.  De suerte tal que, tratándose de dos situaciones
distintas, el legislador bien podía, como en efecto lo hizo, darles un
tratamiento diverso a los respectivos contribuyentes.  Más concretamente, no se
podrían equiparar válidamente a los inversionistas que no cumplen los
requisitos de ley con los inversionistas que presentaron proyectos turísticos
respecto de los cuales la Corporación Nacional de Turismo haya expedido
resolución aprobatoria de sus planos arquitectónicos;  que antes del 28 de
febrero de 1996 anexaron la información ante la misma entidad para solicitar
dichos certificados; y que tenían un establecimiento de comercio operando desde
el primer trimestre de 1997.
No cabe duda entonces de que la norma
combatida es fruto de la competencia impositiva que informa el poder legislador
del Congreso de la República, en virtud de lo cual éste puede crear beneficios
fiscales, establecerles requisitos y condiciones, modificarlos, derogarlos;  y
si lo estima pertinente, concederles efectos ultraactivos, total o
parcialmente: aumentando, manteniendo o disminuyendo su tarifa o cuantía,
modificando sus requisitos y condiciones, y por supuesto, variando los plazos
para acreditar los supuestos jurídicos y fácticos atinentes a la obtención de
los correspondientes beneficios fiscales.  Y, claro, siempre que tales
dispositivos acaten satisfactoriamente los preceptos superiores que enmarcan la
función legislativa.
Así, pues, considerando que la presunción de
constitucionalidad que ampara la norma demandada no fue desvirtuada, esta Corte
declarará su exequibilidad.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E:
1. Declárase
EXEQUIBLE la expresión “y que hayan sus inversionistas anexado la
información ante la misma entidad para solicitar los certificados de desarrollo
turístico antes del 28 de febrero de 1996”, contenida en el artículo 102 de
la ley 488 de 1998, pero sólo por los cargos formulados y examinados en la
parte motiva.
2.
Cópiese,  notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MARCO GERARDO MONROY
CABRA, no firma la presente sentencia por encontrase en comisión debidamente
autorizado en el exterior.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2] La expresión “Decreto 2272 de 1974” contenida en el articulo 285
de la ley 223 de 1995.
[3] M.P. Carlos Gaviria Díaz.