C-640-09
Sentencia C-640/09
Sentencia C-640/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición
derogada que no produce efectos jurídicos
NORMA DEROGADA-Aplicación
no constituye prolongación en el tiempo de sus efectos/NORMA DEROGADA-No
es objeto de control de constitucionalidad a menos que esté produciendo efectos
jurídicos/NORMA DEROGADA-Aplicación indebida sujeta a control diferente
En
relación con el artículo 35 del Decreto Ley 094 de 1989, la disposición fue
derogada y no se encuentra actualmente produciendo efectos jurídicos, por lo
que la Corte habrá de inhibirse de pronunciarse en torno a su validez. La eventual
aplicación de dicha norma constituye una indebida aplicación de una norma
derogada, y tal situación estaría sometida a un control distinto, ya sea por la
vía de la nulidad del acto administrativo, o por la de la tutela, si se
establece la inexistencia o ineficacia del medio ordinario, atendidas las
circunstancias particulares del caso.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No idoneidad para declaración de derogación tácita de
norma/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No concebida para juicio de
vigencia de normas/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Juicios de
validez y de vigencia
No es la acción de inconstitucionalidad el medio
idóneo para declarar formalmente que una norma ha sido tácitamente derogada. La
acción pública de inconstitucionalidad exige de esta Corporación un juicio de
validez y un análisis constitucional. No ha sido concebida para que la
Corte haga un juicio de vigencia ni un estudio de los efectos derogatorios de
las normas jurídicas. Cuando la Corte ha  entrado a definir si la norma
demandada está vigente, lo ha hecho para determinar la materia legal sujeta a
su control. El análisis de vigencia de la norma se vuelve entonces una etapa
necesaria para determinar el objeto del control.
REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL DE FUERZAS MILITARES Y
POLICIA NACIONAL-Normas especiales
INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES EN EL REGIMEN DE
SEGURIDAD SOCIAL DE FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Requisito administrativo para evaluación de capacidad
sicofísica de los miembros de la fuerza pública/INFORME ADMINISTRATIVO POR
LESIONES EN EL REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL DE FUERZAS MILITARES Y POLICIA
NACIONAL-Parámetros de validez
El
Decreto Ley 1796 de 2000 en su título IV, establece lo relacionado con los
“Informes administrativos por lesiones”, que constituye un requisito
administrativo para la evaluación de la capacidad sicofísica del personal a que
se refiere esta normatividad, y regido por los siguientes parámetros: (1) la
emisión del informe constituye una obligación del comandante o jefe respectivo,
cuando quiera que personal bajo su mando sufra algún tipo de lesión. Para el
efecto  diligenciará el formato establecido con ese propósito, consignando las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se produjeron las lesiones,
así como la calificación de tales circunstancias en el sentido de si se
configura una enfermedad y/o accidente común; una enfermedad profesional y /o
accidente de trabajo; un incidente vinculado a tareas de mantenimiento o
restablecimiento del orden público o en conflicto armado;  o si es el producto
de un acto antijurídico, contrario a la ley, el reglamento o a una orden
superior; (2) el término para el trámite y elaboración de informe
administrativo  es de dos (2) meses, contados a partir del momento en que tenga
conocimiento del accidente; (3) el informe administrativo por lesiones podrá
ser modificado por los Comandos de Fuerza y la
Dirección General de la
Policía Nacional, cuando quiera que sea contrario a las pruebas allegadas.
Esta modificación podrá efectuarse a solicitud del interesado, dentro de los
tres (3) meses siguientes a la notificación del informe correspondiente.
INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES EN EL REGIMEN DE
SEGURIDAD SOCIAL DE FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Emisión con base en informe escrito del lesionado no
constituye trato discriminatorio, insolidario ni desconsiderado/INFORME
ADMINISTRATIVO POR LESIONES EN EL REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL DE FUERZAS
MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Omisión no exonera de la calificación de la
capacidad sicofísica a cargo de las autoridades médico laborales
Si
bien la norma prevé los parámetros de validez del informe administrativo por lesiones
de los miembros de la fuerza pública, también prevé el evento en que el
accidente en que se adquiera la lesión pase inadvertido para el Comandante o
Jefe respectivo, caso en el cual el lesionado deberá informar del episodio, por
escrito, dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia, plazo que la
Corte considera razonable, además que se trata de medidas que responden a un
propósito de garantía de los derechos a la seguridad social y a la salud de los
destinatarios del régimen especial, que no incorporan trato discriminatorio,
insolidario o desconsiderado. Adicionalmente, explícitamente la norma establece
que “en todo caso los organismos médico laborales deberán calificar el origen
de la lesión o afección”, lo que implica que el reporte informativo del
lesionado no se constituye en un presupuesto  inexcusable para la  calificación
que deberán emitir las autoridades médico laborales.
PERSONA CON DISCAPACIDAD-Sujeto de especial protección constitucional
DISCAPACIDAD-Concepto
DISCAPACITADO-Instrumentos
Internacionales tendientes al tratamiento, adaptación y readaptación
DISCAPACITADO-Discriminación por omisión
de trato especial
Cuando
las autoridades omiten dar ese trato especial que la
Constitución ordena a las personas que padecen alguna discapacidad incurren en
discriminación por cuanto la no aplicación de la diferenciación positiva en el
caso de las personas discapacitadas permite que la condición natural de
desigualdad y desprotección en que se encuentran se perpetúe, situación que les
impide, entonces, participar e integrarse en las actividades sociales, para
poder así ejercer sus derechos y responder por sus obligaciones
DERECHO A LA
IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Situaciones
que pueden constituir actos discriminatorios
CAPACIDAD SICOFISICA-Definición legal/CAPACIDAD SICOFISICA-Competencia
para calificarla
La capacidad sicofísica se define como el conjunto de
habilidades, destrezas, aptitudes y potencialidades de orden físico y
psicológico que deben reunir los miembros de la
Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la
Policía Nacional , el personal civil al servicio del Ministerio de la
Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y el personal no uniformado de la
Policía Nacional, para ingresar y permanecer en el servicio, en consideración
a su cargo, empleo o funciones, valorada con criterios laborales y de salud
ocupacional, por parte de las autoridades médico laborales de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional.
INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES EN CALIFICACION DE
CAPACIDAD SICOFISICA-Importancia
El
informe administrativo por lesiones emitido por el jefe o comandante respectivo
constituye uno de los soportes para que la
Junta Médico Laboral Militar o de Policía desarrolle las funciones que le competen,
en orden a la determinación de la aptitud sicofísica de los miembros de la
fuerza pública, y su imputabilidad al servicio, y aunque constituye presupuesto
relevante, no es conclusivo
REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL PARA MIEMBROS DE
LAS FUERZAS ARMADAS-Diferente al aplicable a la generalidad de las
personas en razón a la naturaleza específica de los servicios prestados/REGIMEN
ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL PARA MIEMBROS DE LAS FUERZAS ARMADAS-Diferente
al aplicable a la generalidad de las personas  por ser diferentes los
sujetos sobre quienes recaen
Referencia: expediente  D-7660
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
24 – parágrafo -, 25 (parcial) del Decreto 1796 de 2000[1],  y 35 del Decreto 094 de
1989[2].
Actor: Alirio Jesús Alzate Jaramillo.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., dieciséis (16)  de septiembre de dos mil nueve  (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Alirio Jesús Alzate Jaramillo solicitó
ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad parcial del
parágrafo único del artículo 24 y del artículo 25 (parcial) del Decreto 1796 de
2000. Igual solicitud formuló en relación con el artículo 35 del Decreto 094 de
1989.
Mediante
providencia de veintisiete (27) de marzo de dos mil nueve (2009), el magistrado
sustanciador decidió admitir la demanda, por considerar que reunía los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Como
consecuencia de ello dispuso correr traslado  de la misma al Procurador General
de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; comunicar la iniciación
del proceso al Presidente de la
República; y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el
artículo 244 de la Carta; así como a los Ministros de la
Defensa Nacional y de la
Protección Social.
Con
el propósito de que rindieran concepto técnico sobre las normas demandadas,
invitó a participar en el proceso a los decanos de las facultades de Derecho de
las Universidades Externado de Colombia, Andes, EAFIT, ICESI, Libre, Militar
Nueva Granada, Rosario, al igual que al Presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.
LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones parcialmente
demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 44.161
del 14 de septiembre de 2000, y se subrayan los apartes demandados.
DECRETO 1796 DE 2000
(Septiembre 14)
“Por el cual se regula la evaluación de la capacidad
sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre
incapacidades, indemnizaciones, pensión  por invalidez e informes
administrativos por lesiones, de los miembros de la
Fuerza Pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la
Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de la
Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la
Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la
Ley 100 de 1993”.
EL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere
la Ley 578 de 2000
D E C R E T A
“(…)
TITULO IV
INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES
ARTICULO 24. INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES. Es obligación del Comandante o Jefe
respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el personal bajo su mando,
describir en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de
modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las lesiones e informarán si
tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes circunstancias:
a. En el servicio
pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común.
b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad
profesional y/o accidente de trabajo.
c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente
relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de
mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto
internacional.
d. En actos
realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.
PARAGRAFO. Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para
el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberá informarlo por escrito
dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia.
En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el
origen de la lesión o afección.
ARTICULO 25. TÉRMINO PARA LA
ELABORACIÓN DEL INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES. El Comandante o Jefe respectivo deberá elaborar y
tramitar el Informe Administrativo por Lesiones dentro de los dos (2) meses
siguientes, contados a partir del momento en que tenga conocimiento del
accidente, bien sea a través del informe rendido por el superior del lesionado,
por informe del directamente lesionado o por conocimiento directo de los
hechos”.
DECRETO No. 0094 DE 1989
(Enero 11)
El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confieren la Ley 05 de 1988,
D E C R E T A:
“(…)
a)
Artículo
35º. - Informe Administrativo.
(…)
Cuando el accidente pase inadvertido para el comandante
o jefe respectivo, el lesionado tiene la obligación de ponerlo en conocimiento
de su superior, dentro de los treinta (30) días siguientes al hecho a fin de
que rinda el informe administrativo a la respectiva Dirección de Sanidad; si
no lo hiciere la lesión se considera adquirida en el servicio, pero no por
causa y razón del mismo”.
III.
LA DEMANDA
El actor, Alirio Jesús Alzate Jaramillo, estima que
los segmentos normativos acusados  son contrarios a los artículos 1, 13, 29, 48
y 49 de la
Constitución. Para motivar esta afirmación suministra las siguientes razones:
Sostiene que los miembros de la
Fuerza Pública, en consideración a las delicadas responsabilidades que asumen
“por la defensa de nuestra soberanía y orden social”; a la entrega,
disciplina, entrenamiento que su desempeño exige; y en particular a los riesgos
que el ejercicio de esa  misión conlleva al punto que “deben ofrendar su
vida por la patria”, tienen derecho a recibir un trato solidario por parte
de su sistema especial de salud y de sus conciudadanos, el cual se debe
materializar en la eficacia y diligencia con que deben ser atendidos los
asuntos de sanidad de ese personal.
El segmento normativo demandado impone a los miembros
de las fuerzas del orden que han sido lesionados o afectados en su salud en
desarrollo del servicio, una especie de “carga administrativa” que
resulta inconstitucional. De acuerdo con el Decreto parcialmente impugnado, el “Informe
Administrativo por lesiones personales” constituye uno de los soportes que la
Junta Médico Laboral Militar o de Policía examina para calificar una
situación de sanidad de un militar o de un policía. En caso de que el
comandante o jefe respectivo del batallón o unidad a la cual pertenecía el
miembro de la Fuerza Pública no cumpla con su obligación de rendir el informe
respectivo, esa “carga” es trasladada al lesionado, quien deberá presentarlo
por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a la ocurrencia del evento,
es decir, en momentos en que muy probablemente se encuentre concentrado en su
proceso de recuperación.
La
situación se hace más compleja para el lesionado, si se tiene en cuenta que
durante el tiempo de su recuperación no cuenta con una asesoría jurídica en
relación con el informe administrativo determinante para la calificación
médica, a lo que se suma la circunstancia de que una vez es recluido en el
Hospital Militar central o regional, pierde toda comunicación con su superior o
comandante inmediato.
La
carga administrativa que se traslada al miembro de la fuerza pública lesionado,
se torna más gravosa cuando se trata de alguien que en razón de su lesión se
encuentra afectado sicológica o sensorialmente.
Manifiesta
que de acuerdo con el artículo 35 del Decreto 0094 de 1989 - contra el cual
también se dirige la demanda - cuando el accidente pasa inadvertido para el
comandante o jefe militar o policial, y el lesionado no lo pone en su
conocimiento dentro de los 30 días siguientes a fin de que rinda el informe
adminsitrativo, la consecuencia es muy gravosa en la medida que la lesión se
considerará adquirida en el servicio pero no por causa y razón del mismo.
Sostiene que aunque se trata de una norma derogada, con base en ella se
continúa desarrollando una práctica administrativa que es contraria a la
Constitución, esto debido a que la normatividad vigente omite regular la
consecuencia o el grado de calificación que se determinaría ante la falta del
informe.
Destaca
el demandante que la emisión del informe administrativo por parte del superior
o comandante militar o policial es de la mayor importancia en cuanto constituye
el fundamento para “adecuar la imputabilidad [de la lesión] al servicio; los
índices de lesión y la pérdida de la capacidad laboral”,   y por ende el
factor de indemnización y la prestación correspondiente.
En
el evento de que, en ausencia del informe, la situación quede calificada bajo
el literal a) del artículo 24 del Decreto 1796 de 2000, es decir, como
enfermedad o accidente común, la única posibilidad de reclamación que tiene el
lesionado es una solicitud de revisión del acta de la
Junta Médico Laboral, dentro de los 4 meses siguientes para que sea resuelta
por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Sin embargo,
este Tribunal no puede modificar el aspecto de la “imputabilidad al
servicio” originada en la ausencia de informe, dado que su competencia se
restringe a la confirmación, modificación o revocatoria de la decisión, con
base, únicamente, en los criterios médicos que resulten inobservados o confusos
en la valoración inicial de la
Junta Médica.
Tal
circunstancia, a juicio del demandante, deja al lesionado quien se encuentra en
una situación de “debilidad manifiesta” sin ninguna posibilidad de
subsanar la omisión en que habría incurrido su comandante o jefe militar o
policial. Y concluye señalando que “lo mínimo que esperan aquellos
servidores de la patria que quedan sometidos a estas circunstancias, es que el
mismo Estado al cual le sirvieron en esa tarea constitucional tan importante,
les proteja sus derechos y no incurran en la conculcación de los mismos (…)”[3].
Destaca
que el Decreto 1796 de 2000 derogó, únicamente, los artículos 1 al 46 del 094
de 1989, en tanto que mantiene vigentes los artículos 47 al 80, con excepción
del 70.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De entidades públicas
1.1.
Del Ministerio de la
Defensa Nacional
Sandra Marcela Parada Aceros, interviene en
representación de este Ministerio para solicitar la exequilidad de los
preceptos demandados.
La apoderada del Ministerio realiza una extensa
exposición sobre las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al
Presidente de la República (Ley 578 de 2000) para expedir las normas de carrera
del personal de oficiales y suboficiales de la
Policía Nacional, y del principio de unidad normativa que preservaría el
Decreto parcialmente acusado, aspecto  que no es objeto de discusión en el
presente proceso.
En lo que concierne a los preceptos acusados explica
que ellos cumplen una finalidad importante de comunicación en aquellos eventos
acaecidos en servicio o fuera de servicio, que no configuran hechos notorios y
en los que generalmente se presentan lesiones leves. Si el Comandante
respectivo no obtuvo noticia directa, no fue informado  por el superior
inmediato del afectado, por testigos, por las autoridades que conocieron del
caso, o por la unidad de talento humano al detectar la inasistencia del
policial o del militar, es preciso que el lesionado comunique la ocurrencia del
hecho para que surja la obligación de la elaboración del informe.
Recuerda que, en todo caso, los organismos médico
laborales determinan el origen de la lesión, y que en el caso de los militares
y los policiales todas las lesiones o enfermedades son indemnizables, salvo que
se trate del literal d) del artículo 24 del Decreto 1796 de 2000, es decir
actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.
Subraya que el artículo 35 del Decreto 094 de 1989 se
encuentra derogado por el artículo 48 transitorio del Decreto 1796 de 2000, el
cual dispone la vigencia únicamente de los artículos 47 al 88, con excepción
del 70.
Concluye señalando que “no existen motivos para
considerar que las normas acusadas son  inconstitucionales, ya que de no
existir en el ordenamiento especial se quedarían ausentes de fundamentación
jurídica los Comandantes y Jefes, para calificar lesiones de las que no
tuvieron conocimiento, causando incluso un perjuicio para el mismo lesionado,
que se quedaría sin su correspondiente calificación (…);  en razón de un fallo
como el que nos ocupa se vulnerarían precisamente los derechos que ahora el
demandante pretende equivocadamente proteger”.
1.2.
Del Ministerio de la
Protección Social
Luz Nubia Gutiérrez Rueda, interviene en
representación de esta entidad para oponerse a la demanda y solicitar la
exequibilidad de los preceptos acusados pertenecientes al Decreto 1796 de 2000,
en tanto que sugiere a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento sobre el
artículo 35 del Decreto 094 de 1989, por encontrarse derogado.
Manifiesta que los artículos 24 y 25 del Decreto 1796
de 2000, normas vigentes, no contemplan la pérdida del reconocimiento de
prestaciones económicas y asistenciales para los militares o policiales que son
víctimas de de un accidente de origen profesional por la ausencia del informe.
La demanda no puede basarse en una interpretación que relaciona esas
disposiciones con un  precepto derogado (Art. 35 D. 094/89).
Estima que el parágrafo del artículo 24 del Decreto
1796 de 2000 no crea una carga administrativa, “simplemente le señala al
militar o persona del régimen especial de las Fuerzas Militares el deber de
reportar el hecho que le causó la lesión cuando el mismo pase inadvertido para
el comandante  o respectivo jefe”.  No se prevé una pérdida de
derechos, y no se trata de una carga sino del
“derecho del lesionado a reportar los hechos y
la respectiva lesión, cuando no se elabore el informe administrativo en el
término de dos (2) meses”, plazo
que en el sistema general de riesgos profesionales regulado por el Decreto 1295
de 1994 es de dos (2) días.
Dentro de la estructura del Decreto 1796 de 2000 el
informe administrativo no es la base o prueba plena para determinar si una lesión
es por causa y razón del servicio; el informe administrativo es el reporte o
aviso del accidente, tal como existe en el sistema general de riesgos
profesionales; quien determina el origen de la lesión es la
Junta Médico Laboral Militar  o de Policía y en segunda instancia el
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía.
El requisito consistente en rendir un informe
administrativo sobre el evento que genera la lesión, no vulnera ninguno de los
preceptos constitucionales invocados puesto que no se trata de un presupuesto
esencial para el trámite de la calificación. El demandante le está dando al
informe administrativo “un alcance, contenido y trascendencia de plena o
única prueba” que la ley no le asigna, “cuando no existe [el informe] es
la Junta Médico Laboral quien decide, con o sin informe administrativo, según
el caso y las pruebas”.   Y “no existe derecho o prestación que se
pierda por no realizarse dicho informe”.
El demandante invoca una norma derogada (el Art. 35
del Dto. 094/89)  para inferir la pérdida de un derecho; en su opinión  la
omisión del informe administrativo conduciría a que automáticamente el
accidente de origen profesional pasara a ser de origen común.
2.
De instituciones educativas
2.1
De la
Universidad del Rosario.
En
representación de esta institución educativa interviene el profesor Iván Daniel
Jaramillo Jassir, docente del Área de Derecho del Trabajo, quien presenta
argumentos en favor de la exequibilidad de los segmentos normativos acusados.
Sostiene
que  el objeto de la disposición no es el de impedir a los miembros de la
fuerza pública acceder al sistema de prestaciones asistenciales y económicas
derivadas de la situación de discapcidad, sino racionalizar el control de la
información para otorgar esos beneficios.
Señala
que el deber contemplado para el lesionado está encaminado a que las fuerzas
militares tengan claridad sobre lo sucedido para poder ampararlo; si el
comandante omite su deber de informar tal situación, la norma permite al
lesionado corregir tal omisión, quien además es el primer interesado en que la
información sea comunicada a las autoridades correspondientes para acceder a
los beneficios que otorga el sistema.
“Lo
irrazonable – sostiene- sería
impedir que el lesionado tuviera la posibilidad de corregir la omisión del
comandante o del jefe respectivo. Las autoridades que otorgan las prestaciones
a que haya lugar en estos eventos necesitan que la información sea clara y
oportuna pues de otra manera sería imposible socorrer al lesionado”.
Concluye
indicando que los preceptos acusados “lejos de conculcar la protección
especial que merecen estos sujetos de derecho los ampara para lo cual establece
requisitos apenas obvios para la exigibilidad de la referida protección”.
3.  Intervención de la ciudadana Adriana
Morales
Adriana Morales, estudiante perteneciente al Grupo de
Acciones Públicas de la Universidad Icesi (GAPI) expone razones para apoyar la
inexequibilidad de los preceptos acusados, al estimar que “vulneran los
derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, la seguridad social y
la dignidad humana de los sujetos destinatarios de la norma”.
Señala la interviniente que algunas de las causales
previstas en el artículo 24 del Decreto 1796 pueden configurar situaciones de
discapacidad o de invalidez por lo que en tales eventos la carga impuesta al
lesionado, de rendir el informe administrativo por lesiones, será
desproporcionada por la imposibilidad física en que se halla, lo que constituye
una vulneración del artículo 13 de la Carta que propugna por el derecho real y
efectivo a la igualdad de las personas con limitaciones.
Luego de citar normatividad internacional y
jurisprudencia de esta Corporación (T-236/08) para destacar la relevancia
constitucional de las normas de protección a las personas que padecen alguna
discapacidad, concluye afirmando que las cargas procedimentales que se le
exijan a una persona que se encuentra en tal condición, vulnera su derecho a la
igualdad.
Estima que de acuerdo con el artículo 16 del Decreto
1796 de 2000, el informe es relevante para el ejercicio de cualquiera de las
facultades que la ley atribuye a la
Junta Médica, y constituye un soporte probatorio de la calificación de
incapacidad, discapacidad o invalidez que emita ese órgano, lo cual a su vez es
determinante para establecer una indemnización o pensión según sea el caso, por
lo que la omisión en su rendición implica una vulneración del derecho de acceso
a la seguridad social, y al debido proceso, dado que un hecho que se produce
por causas ajenas a la voluntad del lesionado, le genera consecuencias
negativas.
Concluye su intervención señalando que “la carga
impuesta por los artículos 24 y 25 del Decreto 1796 de 2000
a los lesionados, consistente en el deber de realizar el informe
administrativo en caso de lesiones, en el corto término de dos meses, vulnera
los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, la seguridad
social y la dignidad humana de los sujetos destinatarios de la norma”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las competencias que le adscriben los artículos 242.2
y 278.5 de la
Constitución Política, presentó el concepto No. 4777 de mayo 27 de 2009,
solicitando a esta Corporación que declare la exequibilidad de las expresiones demandadas
correspondientes a los artículos 24 y 25 del Decreto Ley 1796 de 2000, en tanto
que le sugiere inhibirse respecto de la censura formulada contra el artículo 35
(parcial) del Decreto Ley 094 de 1989, por carencia actual de objeto.
Sustenta el Procurador su
solicitud en las siguientes razones:
1. Como cuestión preliminar,
expone que la Corte debe excluir del correspondiente juicio de
constitucionalidad, por carencia actual de objeto, el artículo 35 del Decreto
094 de 1989 parcialmente acusado, en razón a que fue tácitamente derogado y no
se encuentra produciendo efectos jurídicos. A esta conclusión llega el
Ministerio Público luego de un análisis normativo según el cual la mencionada
disposición fue modificada por los artículos 24 y 25 del Decreto 1796 de 2000.
Estas normas forman parte de un estatuto orgánico o cuerpo normativo integral,
de donde necesariamente se deduce la derogatoria tácita de la legislación
preexistente, sin que además, el aludido artículo 35 haga parte de las normas
que transitoriamente mantuvieron su vigencia al tenor de lo dispuesto en los
artículos primero, inciso segundo, y 48 del Decreto 1796 de 2000.
2. El artículo 24 plantea dos
hipótesis bien diferenciadas de las que surgen  obligaciones distintas. Así,
en la primera, contenida en el inciso 1° del artículo 24 se alude a un informe
administrativo, en formato preestablecido,  que debe rendir el superior del
lesionado, bien se trate de su comandante o del jefe respectivo. El
incumplimiento de la obligación que esta norma establece para el superior del
lesionado “resultaría ser una omisión por la que en principio deberá
responder disciplinariamente”.
La segunda hipótesis, contenida
en el parágrafo del artículo 24, se refiere a un informe con unas características
e implicaciones totalmente diferentes a las del informe de que trata la primera,
toda vez que tiene por objeto dar noticia y clarificar las circunstancias del
evento en que resultó lesionado el miembro de la fuerza pública, cuando el
superior omite su deber de rendir el informe administrativo, para que los
organismos médico-laborales puedan calificar debidamente el origen de la lesión
y conceder los beneficios que otorga el sistema.
Para el Ministerio Público, más
que una obligación que se impone al lesionado, es un derecho - deber que se le
reconoce al lesionado, con la finalidad de protegerlo  para que las autoridades
médico - laborales tengan la oportunidad de informar, dar noticia y corregir
una omisión del superior que puede ser gravosa y poner al lesionado en
desventaja al momento en que se determinen las prestaciones correspondientes. Se
trata más bien de una facultad, si las condiciones del lesionado se lo
permiten, y no de un deber, lo que explica que la parte final del artículo 24
disponga: “En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el
origen de la lesión o afección.
3. De otra parte, destaca que “si
bien el informe administrativo es determinante, no es la única prueba que
sustenta la calificación del origen de la lesión”. De acuerdo con el
artículo 16 del D.L.1796 de 2000, la
Junta Médico Laboral militar o de policía tiene como soporte para el
cumplimiento de sus funciones la ficha médica de actitud sicofísica; el
concepto médico emitido por el especialista que especifique el diagnóstico,
evolución, tratamiento y secuelas de las lesiones; el expediente médico laboral
que reposa en la respectiva dirección de sanidad; los exámenes paraclínicos
adicionales que considere necesario realizar y el informe administrativo por lesiones
personales.
4. A partir de este
análisis concluye que las expresiones acusadas de los artículos 24 y 25 del
D.L. 1796 de 2000, no vulneran el principio de  igualdad, ni los derechos
consagrados en los artículos 29, 48 y 49 de la
Constitución Política, por el contrario “al permitirse al lesionado dar
cuenta de lo ocurrido cuando el informe se ha omitido por sus superiores, se
protegen, entre otros, sus derechos al debido proceso, a la salud, a la
seguridad social y el acceso a la justicia(…)” .
5. En relación con el término de
dos (2) meses previsto en el parágrafo del artículo 24, para que el lesionado
rinda el informe correspondiente, cuando el superior omite hacerlo, es
constitucional en cuanto el mismo “busca una mayor prontitud en el
reconocimiento de prestaciones económicas, tales como la pensión de invalidez,
dada la supremacía del derecho fundamental, el cual comporta la exigencia de
acción y protección oportunas (...) tiene como finalidad adecuar a la realidad
el principio mismo de oportunidad y que no se desvanezca el principio de
inmediatez, que obviamente favorece al lesionado”.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones
acusadas forman parte de Decretos con fuerza de ley, en este caso de los
Decretos Ley 1796 de 2000 y  094 de 1989.
2.
Asunto bajo revisión, y problema jurídico planteado.
2.1. Cuestión previa.
Determinación de la materia legal sujeta a control. Carencia actual de objeto
respecto del artículo 35 del Decreto Ley 094 de 1989.
2.1.1. El Procurador General de la
Nación, los representantes de los Ministerios de la
Defensa Nacional y de la
Protección Social, coinciden en señalar que se presenta el fenómeno
denominado carencia actual de objeto en relación con la acusación contra el
artículo 35 del Decreto Ley 094 de 1989, dado que se trata de una disposición
implícitamente derogada por el artículo 48 transitorio[4]
del Decreto Ley 1796 de 2000. El demandante admite este hecho pero estima que,
pese a ello, la norma continúa produciendo efectos jurídicos.
2.1.2.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, no es la acción de
inconstitucionalidad el medio idóneo para declarar formalmente que una norma ha
sido tácitamente derogada. La acción pública de inconstitucionalidad exige de
esta Corporación un juicio de validez y un análisis constitucional[5].
No ha sido concebida para que la Corte haga un juicio de vigencia ni un estudio
de los efectos derogatorios de las normas jurídicas. Cuando la
Corte ha  entrado a definir si la norma demandada está vigente, lo ha hecho
para determinar la materia legal sujeta a su control. El análisis de vigencia
de la norma se vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto
del control[6].
Así mismo ha reiterado esta Corte, que en desarrollo
de su función de garante de la integridad y supremacía de la
Constitución, debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se
encuentren derogadas[7]
únicamente cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos[8].  En cambio, si el precepto demandado excluido del
ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo,
el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia actual de
objeto.[9]
2.1.3. En desarrollo de las anteriores
premisas, procede la Sala a determinar si el artículo 35 del Decreto Ley 094 de
1989 en efecto se encuentra derogado, y  de ser así, si continúa produciendo
efectos jurídicos. Ello  con el único propósito de determinar la materia legal
sujeta a control en el presente evento.
El Decreto 1796 de 2000 fue expedido, con
fundamento en facultades extraordinarias, para regular la evaluación de la
capacidad sicofísica y la disminución de la capacidad laboral, así como algunos
aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes
administrativos por lesiones de los miembros de la fuerza pública, alumnos de
las escuelas de formación y sus equivalentes en la
Policía Nacional[10].
El mencionado Decreto reformó el 094 de 1989[11],
estatuto que en su título IV regulaba lo relativo a “Los organismos Médico –
laborales Militares y de Policía”, y en el artículo 35[12] contemplaba la
competencia del comandante o jefe respectivo para calificar las lesiones o
accidentes, de acuerdo con los parámetros allí establecidos, así como la
obligación del lesionado de poner el accidente en conocimiento de su superior,
dentro de los treinta (30) días siguientes al hecho, a fin de que rindiera el
informe administrativo por lesiones ante la
Dirección de Sanidad correspondiente; de no hacerlo, la lesión se consideraría
adquirida en el servicio, pero no por causa y razón del mismo.
El Decreto 1796 de 2000, en su artículo 50 “derogó
todas las normas que le sean contrarias”, y  en el 48 transitorio
estableció que “Hasta tanto el Gobierno Nacional determine lo
correspondiente a la valoración y calificación del personal de que trata el
presente decreto, los criterios de calificación de la capacidad sicofísica, de
disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y de la clasificación de
las lesiones y afecciones, continuarán vigentes los artículos 47 al 88 del
decreto 094 de 1989, excepto el artículo 70[13]
de la misma norma”.
Así mismo, el mencionado decreto se ocupa en
su título IV del “Informe administrativo por lesiones”, regulando de manera más
detallada esta materia. En el artículo 24 establece la obligación para el
respectivo comandante o jefe de diligenciar el formato en el que describa las
circunstancias en las que se produjo la lesión,  e informe si las mismas se
produjeron en alguno de los eventos a  que alude el precepto, lo cual tiene
como propósito determinar si se trata de una enfermedad común, profesional, u
originada en  actividades relacionadas con el orden público, o en actos
antijurídicos. En el artículo 25 prevé el término dentro del cual el respectivo
Comandante o Jefe debe elaborar y tramitar el informe administrativo por
lesiones, y en el 26 la posibilidad de su modificación por los Comandantes de
Fuerza y la Dirección General de la
Policía Nacional.
Lo anterior permite sostener que el Decreto
1796 de 2000, reguló de manera más específica y completa la materia relativa al
informe administrativo que debe preceder a la valoración de la capacidad
sicofísica y la disminución de la capacidad laboral de los miembros de la
fuerza pública que hubieren sufrido una lesión. Tal hecho, unido a la
circunstancia de que el artículo 35 del Decreto 094 de 1989 no se encuentra
dentro de las disposiciones que dejó vigente el artículo 48 transitorio del
decreto 1796/00, lleva a la concluir que se trata de un precepto que perdió  vigencia.
2.1.4. Es necesario,
ahora establecer si el contenido normativo demandado –Artículo 35 Decreto
094/89 -, no obstante haber perdido vigencia, tiene la virtualidad de producir
efectos jurídicos actuales.
Esta situación
plantea un problema de determinación de los efectos de la ley en el tiempo,
cuestión que la Corte ha abordado en diversas oportunidades.  En este sentido
ha indicado[14]
que en principio, toda disposición legal surte sus efectos
atribuyendo consecuencias normativas a aquellas situaciones de hecho que
cumplan dos condiciones: i) que sean subsumibles dentro de sus
supuestos, y ii) que ocurran durante la vigencia de la ley. Es decir,
que  “como regla general las normas jurídicas rigen en relación con los
hechos que tengan ocurrencia durante su vigencia, lo cual significa que, en
principio, no se aplican a situaciones que se hayan consolidado con
anterioridad a la fecha en que hayan empezado a regir –no tienen efectos
retroactivos-, ni pueden aplicarse para gobernar acontecimientos que sean
posteriores a su vigencia –no tienen efecto ultraactivo-”[15].
Sobre este último
fenómeno precisó:
“[L]os conflictos en torno a la aplicación de la ley en el tiempo surgen
cuando los efectos de una norma derogada se proyectan con posterioridad a su
desaparición, respecto de hechos acaecidos durante su vigencia. En estricto
sentido, la norma derogada no estaría produciendo efectos por fuera de su
ámbito temporal de vigencia, porque los mismos, en este evento, se predican a
un supuesto de hecho que ocurrió antes de que fuera derogada. En este sentido,
en la Sentencia C-329 de 2001 se hace notar cómo los efectos jurídicos de una
norma se producen en el momento en el que se atribuye la consecuencia normativa
a la conducta establecida en su supuesto de hecho, independientemente de la
oportunidad en la que ello sea declarado
por la autoridad judicial. Habría que agregar entonces que para que pueda
hablarse de ultraactividad de la ley en relación con hechos acaecidos durante
su vigencia, es necesario que tales hechos no se hayan agotado para el momento
de la derogatoria de la ley. Puede tratarse, por ejemplo, de hechos
continuados, de tal manera que, iniciados bajo la vigencia de una ley, se
concluyen cuando la misma ya ha sido derogada, o de casos en los cuales no
obstante que el hecho se ha producido bajo la vigencia de una ley la atribución
de la consecuencia normativa no es instantánea, y se produce con posterioridad,
bajo la vigencia de otra ley”[16].
Es decir, que cuando
una ley que ha perdido vigencia regulaba situaciones que se entienden agotadas
para el momento de la derogatoria, dicha ley no tiene la virtualidad de
producir efectos hacia el futuro y no es susceptible de control de
constitucionalidad. Cuando, por el contrario, el supuesto regulado no se ha agotado
en el momento de la derogatoria, hay lugar a la aplicación ultraactiva de la
ley derogada y la misma podría ser invalidada si se encuentra que es contraria
a la Constitución[17].
Lo que se pretende, en esta última hipótesis, es excluir del ordenamiento
jurídico un contenido normativo que aunque presente en la norma derogada, se
manifiesta de manera actual en la regulación de los aspectos de una situación
de hecho que, habiendo surgido bajo el amparo de la ley anterior, aún no se ha
agotado[18].
2.1.5. Con
fundamento en los anteriores parámetros, procede la
Corte analizar si el inciso final  del artículo 35 del Decreto 094 de 1989
acusado, continúa produciendo efectos jurídicos.
El contenido acusado del artículo 35 del Decreto 094
de 1989 disponía que,  “Cuando el accidente pase inadvertido para el
Comandante o Jefe respectivo,  el lesionado tiene la obligación de ponerlo en
conocimiento de su superior, dentro de los treinta (30) días siguientes al
hecho a fin de que rinda el informe administrativo a la respectiva Dirección de
Sanidad; si no lo hiciere la lesión se considera adquirida en el servicio, pero
no por causa y razón del mismo”.
Es claro, en primer
lugar, que esa norma solo tiene aplicación para regular los informes
administrativos por lesiones orientados a determinar la disminución de la
capacidad, la clasificación del tipo de incapacidad y su imputabilidad al
servicio, en relación con hechos acaecidos antes del 14 de septiembre 2000,
fecha en que entró en vigencia el de Decreto 1796 de 2000.
El supuesto de hecho
que la norma regula es el deber para el lesionado de poner en conocimiento del
superior – ante su inadvertencia - el accidente o incidente en que se produjo
la lesión y la consecuencia de esa omisión. Se trata de una condición sometida
a un breve término, cuya consecuencia normativa – la emisión del informe y
correspondiente calificación - se debe producir de manera inmediata. El
supuesto de hecho que la norma prevé no se refiere a hechos continuados, o a
atribución de consecuencias que se prolonguen en el tiempo. Por el contrario,
se trata de una situación que se agota con el suministro de la información
dentro del plazo establecido en la misma disposición, ó su omisión, y la
calificación de esa circunstancia, sin que quede en suspenso la atribución de
consecuencias normativas. La norma produce sus efectos de manera instantánea,
en el momento mismo en que el comandante o jefe respectivo califique las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos.
La exclusión de
efectos actuales de la norma derogada deviene así mismo del carácter mutable
que se ha reconocido a la situación física y sicológica del personal al
servicio de la Fuerzas Armadas, la cual puede variar como consecuencia de los
denominados eventos del servicio, y de  la relación de inmediatez
que debe mediar entre las decisiones administrativas que se adopten después de
la valoración del personal en servicio, y la causa que las originó. Así lo
destacó la Corte al reconocer que:
(L)a situación física y psicológica del
personal puede variar como consecuencia de los denominados eventos del
servicio, lo cual hace necesario que las decisiones administrativas que se
adopten después de la evaluación del personal en servicio guarden una relación
de inmediatez con la causa que las origina.  En efecto, nada explicaría que con
fundamento en un concepto de capacidad psicofísica expedido años atrás, pudiera
verse justificado un retiro aludiendo a la disminución allí decretada, pues la
evolución de las afecciones tiende a variar en el tiempo, bien sea
desapareciendo, recrudeciendo o inclusive mejorando.  De manera que el respaldo
de las decisiones administrativas que se adoptan debe reflejar el estado de
salud actual del afectado”[19].
Quiere esto decir
que para los supuestos normativos previstos en el artículo acusado se
configuró, con anterioridad a la expedición del Decreto 1796 de 2000, una
situación jurídica consolidada, y que en relación con la misma el artículo 35
del Decreto 094 de 1989, ya no está produciendo efectos.
Como quiera,
entonces, que la disposición demandada fue derogada y no se encuentra
actualmente produciendo efectos, la Corte habrá de inhibirse de pronunciarse en
torno a su validez.
2.1.6. Finalmente, frente a la
afirmación del demandante en el sentido que en la práctica administrativa se
continúa aplicando el artículo 35 del Decreto 094 de 1989[20],
en lo relativo a los efectos que la omisión de presentar el informe produce
sobre la calificación de la lesión y su imputabilidad al servicio, bajo el
criterio de que la nueva normatividad (Dto. 1796/00) no regula este aspecto,
advierte la Corte que se trata de una práctica ilegal, en la medida que se
estaría aplicando un precepto claramente derogado.
El hecho de que el legislador
extraordinario del 2000 no hubiese incluido en el capítulo que regula los
informes administrativos, la gravosa presunción consistente en que la no
presentación del informe por parte del lesionado genera automáticamente la
imputación de la lesión al servicio “pero no por causa y razón del mismo”,
no puede significar que su intención fuese la de mantener la previsión de 1989.
Al haber regulado de manera integral mediante el Decreto 1796/00  (Artículos 24
a 26)  la materia relativa a los informes administrativos, subrogó en su
integridad el artículo 35.
La eventual aplicación – parcial o
total – del artículo 35, a situaciones acaecidas bajo la vigencia del Decreto
1796/00, no configuraría el supuesto de prolongación en el tiempo de los
efectos de una norma derogada, que según la jurisprudencia amerita el control
abstracto de constitucionalidad, sino una indebida aplicación de una norma
derogada. Tal situación estaría sometida a un control distinto, ya sea por la
vía de la nulidad del acto administrativo, o por la de la tutela, si se establece
la inexistencia o ineficacia del medio ordinario, atendidas las circunstancias
particulares del caso.
Decantada así la materia objeto de
control, procede la Corte a pronunciarse sobre la censura dirigida contra los
artículos 24 (parágrafo) y 25 (parcial) del Decreto 1796 de 2000.
2.2. El problema jurídico.
El demandante considera que las
expresiones acusadas pertenecientes a los artículos 24 (parágrafo) y 25 del
Decreto 1796 de 2000, en cuanto prevén que cuando el accidente en que adquirió
la lesión pase inadvertido para el comandante o jefe respectivo, el lesionado
deberá rendir un informe por escrito dentro de los dos meses siguientes,
representa una exigencia  administrativa desproporcionada para una persona que
se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, y a quien por la
delicada misión  que desarrolla se le debe especial solidaridad por parte de la
sociedad y el Estado. La imposición de este deber al miembro de la fuerza
pública lesionado vulneraría los artículos 1°, 13, 29, 48 y 49 de la
Constitución. Esta posición es apoyada por la ciudadana Adriana Morales,
estudiante de la Universidad Icesi.
De otro lado, las entidades
públicas intervinientes, la Universidad del Rosario y el señor Procurador
General de la Nación, coinciden en sostener que los preceptos acusados son
exequibles, puesto que las normas no contemplan una carga impuesta al
lesionado, sino de una potestad de informar sobre el accidente o incidente en
el cual se produjo la lesión, con el propósito de subsanar la omisión en que
incurrió el superior del afectado, dentro de un  término que también se
considera como razonable.
Visto así el debate que suscitó la
demanda, corresponde a la Corte resolver si vulneran la
Constitución, y en particular sus artículos 1°, 13, 29, 48 y 49,  las normas
que contemplan el deber para el lesionado de informar por escrito, dentro de
los 2 meses siguientes a su ocurrencia, del accidente en que adquirió la
lesión, cuando el mismo ha pasado inadvertido para el comandante o jefe
respectivo.
Para resolver
los problemas planteados la Sala procederá a: (i) Recordar su
jurisprudencia sobre la especial protección que la
Constitución debe a las personas disminuidas física, síquica o sensorialmente;
(ii) establecer el alcance de los preceptos acusados en la marco del
régimen especial de seguridad social previsto para los miembros de las Fuerzas
Armadas; (iii) referirse a la relevancia del informe médico
administrativo por lesiones, dentro del procedimiento de calificación de la
capacidad sicofísica; (iv) en ese marco se pronunciará sobre los cargos de la demanda.
3. La especial protección
constitucional a las personas con discapacidad
La especial protección a las personas que padecen algún tipo de
discapacidad es un mandato contemplado en el derecho internacional, en la
Constitución Política colombiana y en algunos desarrollos legislativos[21],
que a partir de aquellos, propugnan por el tratamiento, la adaptación y la readaptación
de las personas discapacitadas.
3.1.
En este sentido, la
Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de
discriminación contra las personas con discapacidad[22], aprobada mediante Ley 762
de 2002, tiene la finalidad de prevenir y eliminar todas las expresiones de
discriminación contra las personas con discapacidad, así como la de propiciar
su plena integración a la sociedad. De acuerdo con este instrumento, (Art. 1°):
“el término ‘discapacidad’ significa una deficiencia física, mental o sensorial,
ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer
una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o
agravada por el entorno económico y social”.
La
citada Convención dispone así mismo que constituye discriminación contra las
personas discapacitadas “toda distinción, exclusión o restricción basada en
una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad
anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el
efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por
parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades
fundamentales” (Art. 2°. a).
También
contempla el señalado instrumento que no constituye discriminación “la
distinción o preferencia adoptada por un Estado parte a fin de promover la
integración social o el desarrollo personal de las personas con discapacidad,
siempre que la distinción o preferencia no limite en sí misma el derecho a la
igualdad de las personas con discapacidad y que los individuos con discapacidad
no se vean obligados a aceptar tal distinción o preferencia” (Art.2°.b).
En
virtud de dicho tratado, Colombia, como Estado parte, se comprometió a adoptar
las medidas legislativas, sociales, educativas, laborales y de cualquier otra
índole necesarias para eliminar la discriminación contra las personas
discapacitadas y a propiciar su plena integración en la sociedad[23].
3.2.
En otro ámbito, la
Organización Internacional del Trabajo (OIT)[24]
aprobó el Convenio 159[25]
sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas, y expidió
la recomendación No. 168 sobre la readaptación profesional y el empleo
(personas inválidas)[26].
El
Convenio 159, aprobado por el Estado colombiano mediante Ley 82 de 1988,
formula determinadas obligaciones que deben cumplir los Estados que lo
ratifiquen, en materias tales como las relaciones laborales o las condiciones de trabajo que se deben
garantizar a las personas con discapacidad. Para
efectos del mencionado convenio se entiende por persona inválida “toda
persona cuyas posibilidades de obtener y conservar un empleo adecuado y de
progresar en el mismo queden substancialmente reducidas a causa de una
deficiencia de carácter físico o mental debidamente reconocida” (Art. 1°).
El
Convenio dispone que todo Estado miembro deberá elaborar una política nacional
sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas. Igualmente,
que dicha política se basará en el principio de igualdad de oportunidades entre
los trabajadores inválidos y los trabajadores en general y que deberá
respetarse la igualdad de oportunidades y de trato.
3.3.
Por su parte, el Constituyente de 1991 reconoció a las personas con
limitaciones físicas, síquicas o sensoriales la condición de sujetos de
especial protección (Art. 13 C.P.), exaltó su dignidad como personas, y la
intangibilidad de sus derechos fundamentales, a la vez que garantizó su total
integración a la sociedad. En ese propósito confió a las autoridades la tarea
de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social y
de prestación de la atención especializada que requieran (Art. 47
C.P.). En materia laboral estableció como obligación del Estado la de
garantizarles el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud (Art.
54 C:P.) y en materia de educación le impuso el deber especial de garantizarles
la prestación de ese servicio público (Art. 68
C.P.).
En
este orden, las personas discapacitadas gozan, sin discriminación alguna, de
los mismos derechos y garantías que las demás. Sin embargo, por hacer parte de un
grupo poblacional con condiciones particulares, son beneficiarias de una
protección especial por parte del Estado y demandan, de éste, una atención
concreta, real y efectiva dirigida a garantizarles el pleno ejercicio de sus
derechos, su amplia participación en la vida social y un desarrollo vital de
sus intereses[27].
3.4.
En interpretación del artículo 13 de la
Constitución, esta Corporación ha sostenido que:
“El Constituyente no fue ajeno a la situación de
marginalidad y discriminación a la que históricamente han sido expuestas las
personas disminuidas física, sensorial o psíquicamente. Es así como la
Carta Política consagra derechos fundamentales y derechos prestacionales en
favor de los discapacitados. La igualdad de oportunidades y el trato más favorable
(CP art. 13), son derechos fundamentales, de aplicación inmediata (CP art. 85),
reconocidos a los grupos discriminados o marginados y a las personas que por su
condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta. De otra parte, los discapacitados gozan de un derecho
constitucional, de carácter programático (CP art. 47), que se deduce de la
obligación  estatal de adoptar una política de previsión, rehabilitación e
integración social.
9. El derecho a la igualdad de oportunidades
trasciende la concepción formal de la igualdad ante la ley. Tiene en cuenta las
diferencias naturales o sociales como factores relevantes para determinar el
trato a que tienen derecho determinadas personas o grupos. En relación con los discapacitados,
la igualdad de oportunidades es un objetivo, y a la vez un medio, para lograr
el máximo disfrute de los demás derechos y la plena participación en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la
Nación (CP art. 2). La igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un
derecho fundamental mediante el que se "equipara" a las personas en
inferioridad de condiciones, para garantizarles el pleno goce de sus derechos.
Los derechos específicos de protección especial para
grupos o personas, a diferencia del derecho a la igualdad de oportunidades,
autorizan una "diferenciación positiva justificada" en favor de sus
titulares. Esta supone el trato más favorable para grupos discriminados o
marginados y para personas en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art.
13)”[28].
En
este sentido cuando las autoridades omiten dar ese trato especial que la
Constitución ordena a las personas que padecen alguna discapacidad incurren en
discriminación “por cuanto la no aplicación de la diferenciación positiva en
el caso de las personas discapacitadas permite que la condición natural de
desigualdad y desprotección en que se encuentran se perpetúe, situación que les
impide, entonces, participar e integrarse en las actividades sociales, para
poder así ejercer sus derechos y responder por sus obligaciones”[29].
De
manera particular, el principio de igualdad vincula al legislador para que las
normas jurídicas que profiera respeten y garanticen el derecho a la igualdad y se
abstenga de adoptar medidas discriminatorias o que desconozcan la especial
protección que se debe a las personas que por su condición física o mental se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Así mismo, para que el
Estado les otorgue la especial protección de la cual son titulares y adopte las
medidas necesarias para que la igualdad sea real y efectiva.
3.5.
La Corte se ha pronunciado también en diversas oportunidades[30] sobre la garantía del
derecho de igualdad en relación con las personas que enfrentan algún tipo de
discapacidad, y  ha hecho énfasis en la necesidad de brindar un trato especial
a ese grupo poblacional. En particular, ha sostenido que puede vulnerarse el
derecho a la igualdad de las personas discapacitadas, e incurrir por esa vía en
un acto discriminatorio, por lo menos en dos situaciones “por un lado la
conducta, actitud o trato, consciente o inconsciente, dirigido a anular o
restringir sus derechos, libertades y oportunidades, sin justificación objetiva
y razonable. Por otro, el acto discriminatorio consistente en una omisión
injustificada en el trato especial a que tienen derecho los discapacitados, la
cual trae como efecto directo su exclusión de un beneficio, ventaja u
oportunidad”[31].
También
ha sostenido que “[e]n principio, las distinciones que introduzca la ley
entre las personas basándose en el criterio de discapacidad se tienen como
sospechosas de un ánimo de exclusión. La discapacidad, así como el sexo, la
raza, la opinión política o filosófica, la religión o el origen nacional, es un
criterio de clasificación que tradicionalmente ha conllevado la exclusión y
marginación de un grupo de personas”[32].
3.6.
La regulación de la capacidad sicofísica de los miembros de la fuerza pública.
El
artículo 2° del Decreto 1796 de 2000 “por el cual se regula la evaluación de
la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos
sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes
administrativos por lesiones, de los miembros de la
Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la
Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa
Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la
Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993”,
define la capacidad sicofísica como “el conjunto de habilidades, destrezas,
aptitudes y potencialidades de orden físico y psicológico que deben reunir las
personas a quienes se les aplique el presente decreto, para ingresar y
permanecer en el servicio, en consideración a su cargo, empleo o funciones”.
Esa
capacidad sicofísica será valorada con criterios laborales y de salud
ocupacional, por parte de las autoridades médico laborales de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional.
La
capacidad sicofísica, de acuerdo con el mencionado Decreto[33], para el ingreso y
permanencia en el servicio, se califica por parte de los médicos autorizados
por la Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la
Policía Nacional, con los conceptos de apto, aplazado y no apto. Se entiende
por apto “quien presente condiciones sicofísicas que permitan desarrollar
normal y eficientemente la actividad militar, policial y civil correspondiente
a su cargo, empleo o funciones”, por aplazado “quien presente alguna
lesión o enfermedad y que mediante tratamiento, pueda recuperar su capacidad
sicofísica para el desempeño de su actividad militar, policial o civil
correspondiente a su cargo, empleo o funciones”, y por no apto “quien
presente alguna alternación sicofísica que no le permita desarrollar normal y
eficientemente la actividad militar, policial o civil correspondiente a su
cargo, empleo o funciones”.
Para
la calificación de cualquiera de esas situaciones por parte de los organismos y
autoridades médico laborales militares y de policía, constituye presupuesto
relevante, aunque no conclusivo, el informe administrativo por lesiones emitido
por el jefe o comandante respectivo al que se refieren los preceptos acusados
por el demandante.
Los
miembros de la fuerza pública que han sido víctima de un episodio en el que se
vea disminuida su capacidad sicofísica, son sin duda un grupo poblacional
beneficiario de la especial protección que el derecho internacional, la
Constitución y la jurisprudencia, reconocen a las personas ubicadas en
situación de debilidad manifiesta.
4. El alcance de los preceptos
acusados en el marco del régimen especial de seguridad social previsto para los
miembros de las Fuerzas Armadas
4.1. Los artículos 217 y 218 de la
Constitución, establecen  que los miembros de las fuerzas militares y de
policía estarán sujetos a un régimen especial “de carrera, prestacional y
disciplinario”, propio de ellas, determinado por la ley. En desarrollo de
este precepto, se ha decantado un criterio unánime en esta Corporación, que
parte de la consideración que el régimen prestacional[34] de las fuerzas
armadas y de policía es diferente al régimen aplicable a la generalidad de las
personas, precisamente, por ser diferentes los sujetos sobre quienes recaen
dichas disposiciones y teniendo en cuenta la naturaleza específica de los
servicios prestados[35].
El carácter especial de este régimen se encuentra así explícitamente
reconocido  por la Constitución y la Ley.
4.2. Dentro de este contexto, el decreto 094 de 1989,
reguló de manera general la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e
indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas
Militares y de Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes y alumnos de las
escuelas de formación, y personal civil del Ministerio de la
Defensa y la
Policía Nacional, estableciendo el ámbito de aplicabilidad (título i); la
definición y clasificación  de las incapacidades, invalideces, enfermedades
profesionales y accidentes de trabajo (Título ii y iii); los organismos médico
laborales militares y de policía (título iv); las funciones de los organismos
de sanidad (título v); la clasificación de las lesiones y afecciones, así como
las causales generales de no aptitud, las que originan incapacidad y los
presupuestos para la pensión de invalidez (títulos, viii, ix y x).
4.3. El Decreto 1796 de 2000, introdujo significativas
modificaciones al anterior estatuto, particularmente en lo relacionado con la
evaluación de la capacidad sicofísica y la disminución de la capacidad laboral,
así como en algunos aspectos relativos a incapacidades, indemnizaciones,
pensión de invalidez, e informes administrativos por lesiones de los
miembros de la Fuerza Pública y la
Policía Nacional, alumnos de las escuelas de formación y personal civil, y no
uniformado al servicio del Ministerio de la
Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional.
4.4. En el título IV de la mencionada regulación se
establece lo relacionado con los “Informes administrativos por lesiones”.
De  una lectura sistemática de los preceptos que integran este título y su
armonización con otras disposiciones complementarias del mismo estatuto,
advierte la Sala que este requisito administrativo para la evaluación de la
capacidad sicofísica del personal a que se refiere esta normatividad, se
encuentra regido por los siguientes parámetros:
4.4.1. La emisión del informe constituye una
obligación del comandante o jefe respectivo, cuando quiera que personal bajo su
mando sufra algún tipo de lesión. Para el efecto  diligenciará el formato establecido
con ese propósito, consignando las circunstancias de tiempo, modo y lugar en
las que se produjeron las lesiones, así como la calificación de tales
circunstancias en el sentido de si se configura una enfermedad y/o accidente
común; una enfermedad profesional y /o accidente de trabajo; un incidente
vinculado a tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en
conflicto armado;  o si es el producto de un acto antijurídico, contrario a la
ley, el reglamento o a una orden superior, (Art. 24 D. 1976/00).
La norma prevé una segunda hipótesis, consistente en
que  el accidente en que se adquiera la lesión pase inadvertido para el
Comandante o Jefe respectivo, caso en el cual el lesionado deberá informar del
episodio, por escrito, dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia.
En todo  caso, los organismos médico laborales deberán calificar el origen de
la lesión o afección  (Parágrafo, artículo 24).
4.4.2. El término para el trámite y elaboración de
informe administrativo  que deberá rendir el comandante o jefe del lesionado es
de dos (2) meses, contados a partir del momento en que tenga conocimiento del
accidente, ya sea por informe rendido por el superior inmediato del afectado,
por información recibida del propio lesionado, o por conocimiento directo de
los hechos (Artículo 25).
4.4.3. El informe administrativo por lesiones podrá
ser modificado por los Comandos de Fuerza y la
Dirección General de la
Policía Nacional, cuando quiera que sea contrario a las pruebas allegadas.
Esta modificación podrá efectuarse a solicitud del interesado, dentro de los
tres (3) meses siguientes a la notificación del informe correspondiente (Art.
26).
5. La
relevancia del informe médico administrativo por lesiones, dentro del
procedimiento de calificación de la capacidad sicofísica.
5.1. El informe administrativo por lesiones constituye
uno de los soportes – junto con la ficha médica de aptitud sicofísica, el
concepto médico de especialista, el expediente médico laboral y los exámenes
paraclínicos -  para que la
Junta Médico Laboral Militar o de Policía desarrolle las funciones que le
competen, al punto que se concibe como una de las causales que suscita la
convocatoria de la Junta Médico Laboral.
Las funciones adscritas a este organismo son de la mayor
relevancia en orden a la determinación de la aptitud sicofísica de los miembros
de la fuerza pública, y consisten en: (i)  clasificar  el tipo de incapacidad
sicofísica y la aptitud para el servicio; (ii) determinar la disminución de la
capacidad sicofísica; (iii) calificar la enfermedad, según sea profesional o
común; y (iv) registrar la imputabilidad al servicio, de acuerdo con el informe
administrativo por lesiones (Arts 15 y 16 D. 1796/00).
El informe administrativo por lesiones se considera
como una de las causales para la convocatoria de la
Junta Médico Laboral, y sin duda, uno de los soportes a partir de los cuales
el Tribunal Médico – Laboral de Revisión Militar y de Policía, habrá de tomar
sus decisiones cuando quiera que deba resolver reclamaciones que surjan contra
las decisiones de la Junta Médico – Laboral.
Tal como está concebido en el régimen especial para
las Fuerzas Armadas, el informe por lesiones que, de acuerdo con el parágrafo
impugnado, deberá presentar el lesionado cuando el accidente en que adquiera la
lesión pase inadvertido  para el comandante o jefe respectivo, se constituye
en una de las fuentes de información para la elaboración del informe
administrativo por lesiones que debe rendir el comandante o jefe.
Explícitamente la norma establece que “en todo caso los organismos médico
laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección”, lo que
implica que el reporte informativo del lesionado no se constituye en un
presupuesto  inexcusable para la  calificación que deberán emitir las
autoridades médico laborales. La previsión se orienta más bien a suplir el
vacío de información que eventualmente podría quedar ante la inadvertencia del
superior sobre la ocurrencia del incidente en que se origina la lesión.
5.2.  Cabe destacar que la regulación que establece el
Decreto 1796/00 respecto del reporte que se permite efectuar al lesionado sobre
el episodio en que resultó afectado, cuando quiera que el mismo pase
inadvertido para su jefe o comandante, difiere significativamente de aquella
que sobre la misma materia preveía el Decreto 094 de 1989. En este estatuto se
establecía “la obligación” para el lesionado de poner en conocimiento de
su superior el suceso en que adquirió la lesión, con la consecuencia de que “si
no lo hiciere la lesión se considera adquirida en el servicio, pero no por
causa y razón del mismo”, es decir, que la omisión del informe por parte
del afectado automáticamente producía un impacto en la valoración de la lesión,
calificándola como enfermedad o accidente común.
Esta gravosa consecuencia impuesta al lesionado en la
normatividad anterior fue suprimida por el parágrafo del artículo 24 del
Decreto 1796 de 2000, en el cual se prevé la posibilidad de subsanar la
inobservancia del comandante o jefe respectivo mediante el informe del propio
lesionado, el cual deberá rendirse dentro de los dos (2) meses siguientes a la
ocurrencia del hecho, con la expresa advertencia de que en todo caso,
corresponde a los organismos médico laborales calificar el origen de la lesión
o afección.
La concepción del reporte informativo del lesionado
como una de las fuentes de información en que podrá basarse el informe
administrativo por lesiones que deberá tramitar y elaborar el comandante o jefe
respectivo, es ratificada por el artículo 25 del Decreto 1796/00, conforme al
cual el informe administrativo puede fundarse en el “informe rendido por el
superior del lesionado, por informe directamente del lesionado o por
conocimiento directo de los hechos”, el cual se emitirá dentro de los dos
(2) meses siguientes contados a partir del momento en que hubiese tenido acceso
a la información por cualquiera de los medios reseñados.
5.3. Considera la
Sala útil destacar que la regulación del informe administrativo previo a la
calificación y clasificación de una incapacidad sicofísica y a la valoración de
la aptitud para el servicio de los miembros de la fuerza pública, cobijados por
un régimen especial[36],
difiere de manera sustancial de la reglamentación de los informes de accidentes
de trabajo y de enfermedad profesional establecida en el sistema de riesgos
profesionales contemplado en la Ley 100 de 1993 y la normatividad que la
reglamenta y desarrolla.
Al respecto conviene señalar que el inciso 2° del
artículo 62 del Decreto 1295 de 1994, establece que: “Todo accidente de
trabajo o enfermedad profesional que ocurra en una empresa o actividad
económica, deberá ser informado por el respectivo empleador a la entidad
administradora de riesgos profesionales y a la entidad promotora de salud,
dentro de los dos días hábiles siguientes de ocurrido el accidente o
diagnosticada la enfermedad”.
A su turno el artículo 3° de la resolución 165 de 2005
del Ministerio de la
Protección Social, reglamenta de manera precisa estos informes:
“De conformidad con el literal e) del artículo 21, el
artículo 62 del Decreto – Ley 1295 de 1994, y el artículo 11 del Decreto 2800
de 2003, el empleador o contratante deberán notificar a la entidad promotora de
salud a la que se encuentre afiliado el trabajador y a la correspondiente
administradora de riesgos profesionales, sobre la ocurrencia del accidente de
trabajo o de la enfermedad profesional. Copia del informe deberá suministrase
al trabajador y cuando sea el caso, a la institución prestadora de servicios de
salud que atienda dichos eventos.
Para tal efecto, el empleador o el contratante deberá
diligenciar completamente el informe, dentro de los dos días hábiles
siguientes a la ocurrencia del accidente o al diagnóstico de la enfermedad
profesional; cualquier modificación en su contenido deberá darla a conocer
a la administradora de riesgos profesionales, a la entidad promotora de salud,
y al trabajador anexando los correspondientes soportes. (Se destaca).
En el evento que no se suministre la información
requerida en el plazo señalado, la entidad dará aviso a la correspondiente
dirección territorial del Ministerio de la
Protección Social, a efecto de que se adelante la investigación.
Cuando no exista el informe del evento diligenciado
por el empleador o contratante, se deberá aceptar el reporte del mismo
presentado por el trabajador o por quien lo represente  o a través de las
personas interesadas, de acuerdo con los dispuesto en el literal b) del
artículo 25 del Decreto 2463 de 2001. (Se destaca).
(…)
PAR. 2°. El informe de accidente de trabajo o
enfermedad profesional se considera una prueba, entre otras, para la
determinación del origen por parte de las instancias establecidas por la ley.
En ningún caso reemplaza el procedimiento establecido para tal determinación ni
es requisito para el pago de prestaciones asistenciales o económicas al
trabajador, pero una vez radicado en la administradora de riesgos profesionales
da inicio a la asignación de la reserva correspondiente”
Como se advierte
claramente en el régimen especial de la fuerza pública, la regulación de los
informe para la valoración de la aptitud sicofísica y la calificación de una
disminución de la capacidad laboral, difiere sustancialmente del sistema
regulado en el régimen de riesgos profesionales, ya que, como lo ha desatacado
la jurisprudencia “aquel se ha programado a partir de las especiales
funciones que le han sido asignadas por la
Constitución Política y que se concretan en la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del orden constitucional y en el mantenimiento de
la paz y de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas”[37].
Así, lo que importa al régimen especial aplicable a las fuerzas armadas es
regular la evaluación de la capacidad sicofísica y la disminución de la
capacidad laboral “a partir de las incapacidades que afectan de manera
directa la prestación del servicio militar o de policía, en tanto que al
régimen común le interesa calificar aquellas incapacidades que por regla
general impiden desempeñarse en cualquier área de servicio”[38].
Tanto en el
régimen especial propio de las Fuerzas Armadas, como en el común regido por la
Ley 100/93, los informes sobre el evento en que se produce la lesión o el
accidente de trabajo o enfermedad, constituyen una prueba, entre otras, para
determinar el origen o la imputabilidad de la enfermedad al servicio. Así
mismo, en uno y en otro régimen se contempla la posibilidad de que ante la
omisión en el diligenciamiento del informe por el superior, el empleador  o el
contratante, se acepte el reporte presentado por el propio servidor público o
trabajador.
No obstante, en lo
que concierne al término establecido para el reporte de la información, ya sea
por parte del jefe o comandante en el régimen especial, del empleador o
contratante en el régimen común, ó por el propio afectado en uno y otro, la
regulación sí difiere de manera sustancial. Así, en el régimen especial, el
lesionado cuenta con un  término de dos (2) meses contados  partir de la
ocurrencia del hecho para informar sobre el evento, cuando el mismo pase
inadvertido para el superior, y éste a su vez con dos (2) meses contados a
partir del momento en que tenga conocimiento del accidente por cualquiera de
las fuentes autorizadas para el efecto  (Art. 25 D. 1796/00). En contraste con
ello, en  el régimen común, el término para diligenciar el informe sobre el
accidente de trabajo o la enfermedad profesional acaecida en una empresa o
actividad económica es de dos (2) días hábiles, contados a partir de aquel en
que el accidente se hubiese producido o en que la enfermedad profesional
hubiese sido diagnosticada.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones procede la Corte a examinar los cargos formulados por el
demandante contra algunos apartes de los artículos 24 y 25 del Decreto 1796 de
2000.
6. Examen de constitucionalidad
6.1. Las normas acusadas
como expresión de medidas de  protección a la seguridad social de los miembros
de la fuerza pública
El demandante considera que las expresiones “el
lesionado deberá informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes
a su ocurrencia”   contenida en el parágrafo del artículo 24 del Decreto
1796 de 2000, y  “por informe del directamente lesionado” prevista en el
artículo 25 del mismo decreto, son inconstitucionales en cuanto plasman una
exigencia administrativa desproporcionada para una persona que se encuentra en
una situación de debilidad manifiesta, y a quien por la delicada misión  que
desarrolla se le debe especial solidaridad por parte de la sociedad y el
Estado. La imposición de este deber al miembro de la fuerza pública lesionado
vulneraría, a juicio del actor, los artículos 1°, 13, 29, 48 y 49 de la
Constitución.
Tal como quedó establecido en
el fundamento jurídico 3 de esta sentencia, la especial protección que el
derecho internacional, la
Constitución y la jurisprudencia  de esta Corporación contemplan para las
personas afectadas por algún tipo de discapacidad, ampara a los miembros de la
fuerza pública que en razón de la delicada misión que les ha sido confiada  por
la Constitución, se ven enfrentados a la reducción o pérdida de su capacidad
sicofísica para el desempeño de su actividad militar o policial.
Sin embargo, es claro que la
previsión normativa que el demandante acusa, consistente en la presentación de
un informe por parte de lesionado, el cual serviría de soporte para la
elaboración del informe administrativo que debe diligenciar y tramitar el jefe
o comandante respectivo, cuando para éste pase inadvertido el episodio generador
de la lesión, no constituye una trasgresión a ese mandato de protección
reforzada que pudiera ser censurado como un acto de discriminación. No es
discriminatorio puesto que no comporta una exclusión o restricción de derechos,
fundada en la discapacidad.
Por el contrario, los
preceptos acusados cumplen con la finalidad de garantizar un canal de
comunicación para que el lesionado pueda subsanar la omisión en que hubiere
podido incurrir su superior, este sí obligado, a emitir el informe
administrativo correspondiente. No se trata de una exigencia cuya inobservancia
acarree la pérdida de derechos para el lesionado, puesto que la misma
regulación se cuida de no supeditar la calificación del origen de la lesión o
afección, al informe del lesionado: “[e]n todo caso – prevé la norma -los
organismos médico laborales deberán calificar el origen de la lesión o
afección”.
No se trata en consecuencia de
una carga administrativa como lo concibe el ciudadano demandante, sino
de una oportunidad que se brinda a la persona afectada en su capacidad
sicofísica para que promueva el trámite de la valoración y calificación de la
lesión o enfermedad, frente a la inactividad de su comandante o jefe.
No advierte la
Corte que en la regulación demandada el legislador se haya sustraído a su
deber de abstenerse de adoptar medidas discriminatorias o contrarias al deber
de especial protección que la
Constitución contempla para las personas que padecen una disminución física o
síquica (Art. 13 C.P.) Por el contrario, su ubicación dentro de un régimen
especial previsto para los miembros de la fuerza pública (D. 1796/00) la
impregna de las particularidades de ese sistema, caracterizado por la
ampliación de ciertas prerrogativas con miras a establecer estándares de
protección acordes con la naturaleza específica de los servicios prestados y la
especial  condición de los sujetos destinatarios del régimen.
En este sentido, destaca la
Sala, que la regulación establecida en los preceptos acusados sobre el término
en que el informe puede ser rendido por el servidor público lesionado –
policial o militar – en significativamente más amplio (2 meses), que el
previsto para el trabajador (2 días) en el marco del sistema general de riesgos
profesionales. Esta constatación desvirtúa el argumento del demandante sobre la
configuración de un régimen restrictivo que obstruiría las posibilidades de
acceso a la seguridad social (Art. 48), y a la salud (Art. 49) de los miembros
de la fuerza pública.
Lejos de establecer una carga
para el militar o policial discapacitado, las disposiciones parcialmente
acusadas garantizan la posibilidad de que sea el mismo lesionado quien, con su
información, active los mecanismos administrativos que posibilitan su acceso a
las prestaciones derivadas de su derecho a la seguridad social y a la salud,
cuando quiera que el comandante o jefe respectivo desatienda su deber de
elaborar el informe administrativo correspondiente al evento generador de la
lesión.
En suma, las normas censuradas
no plasman una de aquellas situaciones en que, conforme a la jurisprudencia, el
legislador podría incurrir en una regulación discriminatoria (fundamento
jurídico 3.5), de los mencionados preceptos no se deriva una situación
orientada a anular o restringir, sin justificación alguna, los derechos de sujetos
titulares de una especial protección; por el contrario, los preceptos acusados
posibilitan un escenario para que la persona lesionada promueva el ejercicio de
sus derechos (a la seguridad social y  a la salud), ante la omisión de la
autoridad competente.
Las previsiones de los
artículos 24, parágrafo, y 25 del Decreto 1796 de 2000, que son objeto de
impugnación, responden a las particularidades del régimen especial de seguridad
social configurado para los miembros de la fuerza pública, el cual es autorizado
por los artículos 217 y 218 de la
Constitución.  Las normas se orientan a configurar un mecanismo de acceso
eficaz para activar el procedimiento de calificación y clasificación de una
situación de disminución de la capacidad sicofísica, cuando se presenta omisión
al respecto por parte del superior correspondiente, dentro de un plazo que la
Corte considera razonable, contrastado con el que rige en situaciones análogas
dentro del régimen general de riesgos profesionales. Se trata de medidas que,
lejos de incorporar un trato discriminatorio, insolidario o desconsiderado,
como lo considera el demandante, responden a un propósito de garantía de los
derechos a la seguridad social y a la salud de los destinatarios del régimen
especial.
El demandante menciona dentro
de los preceptos superiores presuntamente vulnerados los artículos 1° y 29 de la
Carta, sin que aporte sustentación alguna para apoyar su censura, por lo que la
Corte se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre este aspecto del reproche,
por ausencia de especificidad y suficiencia en su formulación.
Con
fundamento en las anteriores consideraciones la
Corte declarará la exequibilidad de las expresiones “el
lesionado deberá informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes
a su ocurrencia” y “por informe del directamente lesionado”, contenidas
en el parágrafo del artículo 24 y en el artículo 25 del Decreto Ley 1796 de
2000, respectivamente.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.
INHIBIRSE, por carencia actual de
objeto, para pronunciarse respecto del artículo 35 del Decreto 094 de 1989.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES,
por los cargos analizados, las expresiones “el lesionado deberá
informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia” y
“por informe del directamente lesionado”, contenidas en el parágrafo del
artículo 24 y en el artículo 25 del Decreto Ley 1796 de 2000, respectivamente.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
“Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la
disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades,
indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos  por
lesiones, de los Miembros de la
Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la
Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de la
Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la
Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la
Ley 100 de 1993”.
[2] “Por el cual se reforma el estatuto de la capacidad
sicofísica, incapacidades, invalideces  e indemnizaciones del personal de
Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, soldados, Grumetes, Agentes , Alumnos de las Escuelas de
Formación y personal civil del Ministerio de Defensa  y la
Policía Nacional”.
[3]
Fol. 13 de la demanda.
[4]
Artículo 48. “Artículo transitorio. Hasta tanto el Gobierno Nacional
determine lo correspondiente a la valoración y calificación de la capacidad
psicofísica, de disminución de la capacidad laboral, e indemnizaciones y de la
clasificación de las lesiones y afecciones, continuarán vigentes los artículos
47 al 88 del decreto 094 de 1989, excepto el artículo 70 de la misma norma”.
[5]
Corte Constitucional. Sentencia C-898 de 2001.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia C-898 de 2001; criterio reiterado en las
sentencia C- 992 de 2004, y C-823 de 2006.
[7]
Sobre las formas de derogatoria de una ley ha indicado la
Corte que esta puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral
(orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime
formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene
disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera
cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas
precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y
las de la nueva ley”. (Sentencia C-634 de 1996).
[8]
Corte Constitucional. Sentencias C-541 de 1993, C-104 de 1994.
[9] Sobre este
particular pueden consultar: Corte Constitucional, sentencia C-332 de 1995.
[10]
Artículo 1° Decreto 1796 de 2000.
[11] “Por el cual se reforma
el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e
indemnizaciones del personal de oficiales y sub oficiales de las Fuerzas
Militares y de la
Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de la
Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares
[12] Artículo 35. “INFORME
ADMINSITRATIVO. En los casos de accidentes o lesiones, las circunstancias de
modo, tiempo y lugar en las que sucedieron los hechos serán calificadas por el
Comandante o Jefe respectivo, según sea el caso conforme a lo siguiente: a) En
el servicio, pero no por causa y razón del mismo.
b). En el servicio por
causa y razón del mismo.
c). En el servicio, por
causa de heridas en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, en
conflicto internacional o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del
orden público.
d) En actos realizados
contra la ley, el reglamento o la orden superior.
Cuando el accidente pase
inadvertido para el Comandante o Jefe respectivo, el lesionado tiene la obligación
de ponerlo en conocimiento de su superior, dentro de los treinta (30) días
siguientes al hecho a fin de que, rinda el informe administrativo a la
respectiva Dirección de Sanidad; si no lo hiciere la lesión se considera
adquirida en el servicio, pero no por causa o razón del mismo.
[13] Artículo 70. “Autorizase
la reglamentación de nuevas causales de aquellas que se deriven del avance
técnico científico, producto de nuevas investigaciones. Dichas causales serán
aceptadas una vez se someta a un análisis por parte del Comité de Especialistas
de la Sanidad de las diferentes fuerzas y del Hospital Militar Central, y
estarán sujetas a la aprobación del ministerio de la
Defensa Nacional”.
[14]
Corte Constitucional. Sentencias C-329 de 2001 y C-377 de 2004.
[15] Corte Constitucional. Sentencia C-377 de
2004. En la mencionada providencia se precisó que “La retroactividad y la
ultraactividad de la ley tienen carácter excepcional y deben estar expresamente
previstas en el ordenamiento (…) En ese contexto retroactividad y
ultraactividad son fenómenos simétricos, aunque de sentido contrario, en la
medida en que se refieren a la aplicación de una ley para regular situaciones
de hecho que han tenido ocurrencia por fuera del ámbito temporal de su
vigencia”.
[16]
Corte Constitucional. Sentencia C-377 de 2004.
[17]
Ib.
[18] En la sentencia C-862 de
2006, la Corte Constitucional  consideró que el artículo 260 del C.S.T. (norma
que fijaba los requisitos para la pensión vitalicia o de vejez) explícitamente
derogado por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993, “continúa produciendo
efectos jurídicos respecto de ciertos trabajadores que cumplían las condiciones
señaladas en este precepto para tener derecho a la pensión de jubilación”.
Pese a tratarse de una norma derogada, asumió el estudio de constitucionalidad.
En sentido similar, en la sentencia C-891A de 2006 la
Corte se pronunció de fondo sobre un enunciado del artículo 8° de la
Ley 171 de 1961, derogado por el artículo 37 de la
Ley 50 de 1990, a su vez derogado por el artículo 133 de la ley 100 de 1993,
al estimar que la norma continúa produciendo efectos dado que “hay
empleadores que todavía pagan pensiones restringidas y trabajadores que aún las
reciben con fundamento en la Ley 171 de 1961, pues su vínculo laboral no estaba
vigente al momento de entrar la Ley 100 de 1993 y debido a eso no se produjo el
traslado de la pensión a alguna entidad de seguridad social. Además reparó la
Corte en “la posible existencia de trabajadores injustamente despedidos
durante la vigencia del artículo 8° de la
Ley 171 de 1961 que en la actualidad no disfruta de la pensión sanción
ordenada a su favor porno haber cumplido la edad requerida…”
[19]
Corte Constitucional. Sentencia T- 068 de 2006.
[20] Conviene recordar que la
parte final del artículo 35 del Decreto 094/00, establecía: “[S]i no lo
hiciere (presentar el informe) la lesión se considera adquirida en el
servicio, pero no por causa y razón del mismo”.
[21]
Con el fin de desarrollar la Ley 82 de 1988 (aprobatoria del Convenio 159 de la
OIT) el Presidente de la República expidió el Decreto 2177 de 1989, según el
cual “el Estado garantizará la igualdad de oportunidades y derechos laborales a
las personas inválidas física, mental o sensorialmente, conforme al Convenio
159 suscrito con la organización Internacional del Trabajo y las disposiciones
vigentes sobre la materia”[21], y dispuso que “en ningún caso
la existencia de limitaciones físicas, sensoriales o mentales podrá ser
impedimento para ingresar al servicio público o privado, a menos que éstas sean
incompatibles con el cargo que se vaya a desempeñar” (Art. 3°). Por medio de la
Ley 361 de 1997, el Congreso estableció los mecanismos de integración social
de las personas con limitación y señaló que el Estado garantizará y velará
porque en su ordenamiento jurídico no se discrimine a las personas por sus
circunstancias personales, económicas, físicas, fisiológicas, síquicas,
sensoriales y sociales. Igualmente, le impuso al Estado la obligación
ineludible en materia de prevención, cuidados médicos y sicológicos, la habilitación
y la rehabilitación adecuadas, la educación apropiada, la orientación, la
integración laboral, la garantía de los derechos fundamentales económicos,
culturales y sociales (Art.4°). Igualmente, contempló mecanismos para acceder a
programas educativos y algunas garantías para los particulares empleadores que
vinculen laboralmente personas con limitación.
[22] Suscrita en Guatemala el 7
de junio de 1999.
[23] Tanto la
Ley aprobatoria como la Convención fueron declaradas exequibles por la
Corte Constitucional, mediante Sentencia C-401 del 20 de mayo de 2003.
[24] Organismo
intergubernamental que tiene dentro de sus funciones elaborar un sistema
normativo internacional a través del cual se reconozcan los derechos de los
trabajadores y el cumplimiento de las condiciones de trabajo.
[25] Del 20 de junio de 1983.
[26] De acuerdo con la
recomendación n.° 168, “la expresión persona inválida se refiere a toda persona
cuyas posibilidades de obtener y conservar un empleo adecuado y de progresar en
el mismo estén sustancialmente reducidas a causa de una deficiencia de carácter
físico o mental debidamente reconocida”. Allí se contempla la necesidad de que
se implementen medidas para garantizar un acceso equitativo de las personas con
discapacidad a la capacitación y al empleo en igualdad de oportunidades; empleo
que, siempre que sea posible, debe corresponder a la elección de aquellas y a
sus aptitudes individuales.
[27] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias C-371 de 2000  y C-174 de 2004.
[28] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-288 del 5 de julio de 1995.
[29] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-401 de 2003.
[30] Corte Constitucional.
Sentencia T-288 de 1995, ya citada y C-983 del 13 de noviembre de 2002.
[31] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-174 de 2004, ya citada. Sobre el punto también
pueden consultarse las sentencias T-288 de 1995, ya citada y T-378 de 1997.
[32] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-156 de 2004.
[33] Artículo 3.
[34] La Corte ha precisado que “[El]  concepto régimen prestacional,
no sólo se limita a reconocer las prestaciones que tienen su origen de manera
directa en la relación de trabajo, sino también todas aquellas otras que se
ocasionan por motivo de su existencia, tales como, las pensiones de vejez,
invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias
derivadas de los riesgos en salud”. (Cfr.  Corte Constitucional.
Sentencias C- 432 de 2004, C-970 de 2003, C-101 de 2003, C-835 de 2002 y C-654
de 1997. Se destaca).
[35] En este
sentido se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias de la
Corte Constitucional: C-835 de 2002, C-1032 de 2002, C-101 de 2003, C-104 de
2003 y C- 970 de 2003).
[36]
Decreto 1796 de 2000.
[37] Corte Constitucional.
Sentencia C-890 de 1999, reiterada en la sentencia C-970 de 2003. En la
sentencia C-890/99 la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 89, 90 y
91 del Decreto 094 de 1989, que establecía el derecho a la pensión de invalidez
cuando hubiere una pérdida igual o superior al 75% de la capacidad sicofísica
del destinatario del régimen especial propio de la
Fuerzas Armadas, al considerar que el tratamiento especial dado a estos
sujetos no vulneraba el principio de igualdad dado que “no es posible
establecer un término de comparación entre los porcentajes para acceder a la
pensión de invalidez en el régimen general y los del régimen especial, porque
la estructura de los sistemas difiere sustancialmente en la medida en que su
acceso y sus métodos de calificación están regulados por patrones distintos, no
habiendo coincidencia entre los sistemas de cálculo, liquidación y monto de las
prestaciones”. En la sentencia C-970/03, con fundamento en la misma
argumentación declaró la existencia de cosa juzgada respecto de la misma
materia contenida en los artículos 28, 38, 39, 40 y 41 del Decreto 1796 de
2000.
[38]
Ibídem.