C-035-99
Sentencia C-035/99
Sentencia C-035/99
LICENCIA
AMBIENTAL-Finalidad
La licencia
ambiental consiste en la autorización que la autoridad ambiental concede para
la ejecución de una obra o actividad que potencialmente puede afectar los
recursos naturales renovables o el ambiente. La licencia habilita a su titular
para obrar con libertad, dentro de ciertos límites, en la ejecución de la
respectiva obra o actividad; pero el ámbito de las acciones u omisiones que
aquél puede desarrollar aparece reglado por la autoridad ambiental, según las
necesidades y conveniencias que ésta discrecional pero razonablemente aprecie,
en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de
los efectos o impactos ambientales que la obra o actividad produzca o sea
susceptible de producir. De este modo, la licencia ambiental tiene
indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca
eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible,
con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad
en los recursos naturales y el ambiente.
DIAGNOSTICO
AMBIENTAL DE ALTERNATIVAS
El diagnóstico
ambiental de alternativas, que debe elaborar la persona interesada en la
obtención de una licencia ambiental, consiste en la declaración objetiva y
debidamente fundamentada que ésta debe hacer a la autoridad ambiental sobre las
diferentes opciones escogidas para el desarrollo de un proyecto o actividad,
con el fin de racionalizar el uso y manejo de los recursos o elementos
ambientales y de prevenir, mitigar, corregir, compensar o reversar los efectos
e impactos negativos que pueda ocasionar la realización de dicho proyecto. El
estudio de impacto ambiental constituye un elemento de juicio indispensable
para la decisión que ha de adoptar la autoridad ambiental al pronunciarse sobre
la concesión de la licencia ambiental, lo cual supone necesariamente su previa
evaluación.
DIAGNOSTICO
AMBIENTAL DE ALTERNATIVAS-No
viola el derecho a la igualdad/DIAGNOSTICO AMBIENTAL DE ALTERNATIVAS-Protección
ambiental
Es inadmisible
sostener que la exigencia del diagnóstico ambiental de alternativas viole el
derecho de la igualdad, porque no se exige a todos los peticionarios de
licencia ambiental, dado que la situación objetiva a que da lugar la ejecución
de cada proyecto, obra o actividad capaz de producir impacto en el ambiente es
diferente, pues el efecto ambiental varía según su naturaleza y magnitud de la
respectiva obra o  actividad. Tampoco es aceptable el argumento de que la
exigencia del referido diagnóstico no conduce a la protección del ambiente,
pues precisamente éste se dirige a conocer las posibles opciones con que cuenta
el peticionario de la licencia para eliminar, prevenir, mitigar, corregir o
compensar los efectos o impactos ambientales. Además, la elección de la
alternativa que se considera mas favorable según la autoridad ambiental
constituye un instrumento adecuado para orientar desde el punto de vista
científico y técnico la elaboración del estudio del impacto ambiental, que es
un elemento de juicio necesario para que la comunidad pueda hacer uso racional
y efectivo de su derecho de participación en el trámite de la licencia
ambiental.
PRINCIPIOS DE
EFICACIA, ECONOMIA Y CELERIDAD
Los principios de
eficacia, economía y celeridad que rigen las actuaciones de las autoridades
administrativas, constituyen precisamente orientaciones que deben guiar la
actividad de éstas para que la acción de la administración se dirija a obtener
la finalidad o los efectos prácticos a que apuntan las normas constitucionales
y legales, buscando el mayor beneficio social al menor costo. En tal virtud, la
observancia de dichos principios no constituye un fin en si mismo, pues su
acatamiento busca precisamente que se convierta en realidad el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado en materia ambiental. El posible conflicto
entre la efectividad de los aludidos principios de la función administrativa y
la necesidad de cumplimiento de los deberes sociales del Estado se resuelve en
beneficio de esto último, porque es inconcebible que aquéllos predominen sobre
el bien superior de atender valiosos deberes sociales del Estado, como son los
atinentes a la preservación del ambiente. Por consiguiente, el ideal es que se
realicen dichos deberes sociales, conciliando la efectividad de éstos con la
conveniente, prudente y necesaria observancia de dichos principios.
Referencia:
Expediente D-2127
Normas Demandadas:
Ley 99 De 1993
Artículo 56
Actora: Edelmira
Villarraga González
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., enero veintisiete
(27) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios del proceso a que da lugar la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir en sentencia de mérito sobre
la demanda presentada por la ciudadana Edelmira Villarraga González contra el
artículo 56 de la ley 99 de 1993, para lo cual está facultada en virtud de las
atribuciones que le otorga el artículo 241-5 de la Constitución Política.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe a continuación el texto de la
norma acusada:
LEY 99 DE 1993
(Diciembre 22)
Por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones.
“Artículo 56. Del
diagnóstico ambiental de alternativas. En los proyectos que requieran Licencia
Ambiental, el interesado deberá solicitar en la etapa de factibilidad a la
autoridad ambiental competente, que ésta se pronuncie sobre la necesidad de
presentar o no un diagnóstico ambiental de alternativas. Con base en la
información suministrada, la autoridad ambiental decidirá sobre la necesidad o
no del mismo y definirá sus términos de referencia en un plazo no mayor de 30
días hábiles.
“El Diagnóstico
Ambiental de Alternativas incluirá información sobre la localización y
características del entorno geográfico, ambiental y social de las alternativas
del proyecto, además de un análisis comparativo de los efectos y riesgos
inherentes a la obra u actividad, y de las posibles soluciones y medidas de
control y mitigación para cada una de las alternativas.
“Con base en el
Diagnóstico Ambiental de Alternativas presentado, la autoridad elegirá, en un
plazo no mayor de 60 días, la alternativa o las alternativas sobre las cuales
deberá elaborarse el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental antes de
otorgarse la respectiva licencia”.
III.LA DEMANDA.
La demandante solicita la declaración de
inexequibilidad del artículo 56 de la ley 99 de 1993, por considerar que dicha
norma es violatoria de los artículos 2 y 209 de la Constitución Política.
El concepto de la violación lo expone de la
siguiente manera:
El trámite relativo a la exigencia de que
el peticionario de una licencia ambiental solicite a la autoridad ambiental
pronunciamiento acerca de la necesidad de presentar o no un diagnóstico
ambiental de  alternativas no tiene razón de ser, porque éste es un componente
del estudio de impacto ambiental que contiene los mismos aspectos técnicos y
científicos exigidos para la expedición de la licencia. Además, dicho trámite
es oneroso y causa perjuicios, porque la evaluación del referido diagnóstico
implica demora en el trámite de la licencia. En tal virtud, la regulación
normativa acusada desconoce los principios de economía, eficacia y celeridad
contenidos en el art. 209 de la Constitución.
Con posterioridad a la presentación del referido
diagnóstico la autoridad ambiental solicita la presentación del estudio de
impacto ambiental; este estudio se exige en todos los casos en que se requiere
la expedición de licencia ambiental, lo cual no ocurre con el diagnóstico de
alternativas ambientales del cual se prescinde en algunos casos.
La circunstancia de que sea potestativo de
la autoridad ambiental exigir o no dicho diagnóstico, implica que no se
requiere y al solicitárselo solamente a algunas personas comporta violación del
principio de igualdad.
Debe existir una íntima relación entre la
adopción de un trámite y el bien asegurado por la norma. El principio de
eficacia implica el compromiso de la producción de efectos prácticos a la
acción administrativa, esto es, el comportamiento oportuno, útil y efectivo de
la acción administrativa, el cual se complementa con los principios de economía
y celeridad. La exigencia del trámite del diagnóstico ambiental de alternativa
no conduce a garantizar la protección del medio ambiente, en la medida en que
se constituye en un trámite innecesario que posterga el deber de prevención del
deterioro ambiental.
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBLICAS.
1. Ministerio del Medio Ambiente.
La ciudadana María Idalid Moreno Ramírez,
actuando en calidad de apoderada del Ministerio del Medio Ambiente intervino
para solicitar la declaración de exequibilidad de la norma acusada, con base en
los siguientes argumentos:
"….el diagnóstico ambiental de
alternativas -D.A.A.-, busca que el componente  ambiental haga parte del
proyecto desde su iniciación y sea un elemento a tener en cuenta en la toma de
decisiones, pues además de ambiental, es decir la participación ciudadana,
convirtiéndose en una  herramienta de la planificación ambiental que contribuya
a seleccionar la mejor opción, lográndose un equilibrio ambiental y la
prevención de impactos mayores o la minimización de estos, conllevando
finalmente a garantizar un desarrollo sostenible de los recursos naturales, en
cumplimiento de la Carta Política".
"Es decir, el diagnóstico ambiental de
alternativas -D.A.A- , permite seleccionar la mejor alternativa desde el punto
de vista ambiental y establecer si la zona elegida admite ambientalmente la
ejecución del proyecto o por el contrario, se encuentra saturada ambientalmente
y no es viable el desarrollo del mismo".
“Sin el diagnóstico ambiental de
alternativas -D.A.A.- se restringiría la participación ciudadana, en la medida
en que no intervendría para la selección del sitio que menos impacto genere en
el desarrollo de un proyecto, obra o actividad, porque la decisión del ciclo
sería sólo técnica y económica, incumpliéndose así con el mandato de la parte
final del artículo 79 de la Constitución Política antes citada y no se tendría
en cuenta la planificación ambiental de los recursos naturales, consagrada
también en la Carta Política.”
“Si omitiéramos el Diagnóstico Ambiental de
Alternativas -D.A.A.- la autoridad ambiental no tendría la posibilidad de
seleccionar la mejor opción, con base en la cual se elaboraría el Estudio de
Impacto Ambiental. En otras palabras, un estudio sin el previo Diagnóstico
Ambiental de Alternativas, sujetaría a la autoridad ambiental a someterse a la
única opción presentada por el peticionario de una licencia ambiental en el
citado estudio. Bajo estos parámetros, seguramente la función preventiva en
materia ambiental que está implícita en el Diagnóstico Ambiental de
Alternativas se perdería, y se trabajaría simplemente con un esquema fundado en
medidas de mitigación y compensación.”
Las normas de los arts. 79 y 80 de la
Constitución constituyen, entre otras, el fundamento jurídico-técnico del
diagnóstico ambiental de alternativas porque el Estado tiene a su cargo la
planificación, el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, la
prevención y el control de los factores de deterioro ambiental con el fin de
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y
sustitución.
En aras de la errónea aplicación de los
principios del art. 209 de la Constitución, invocados por la demandante, no se
puede sacrificar el derecho constitucional a gozar de un ambiente sano. En
apoyo de esta afirmación se cita la sentencia C-328/95.
2. Departamento Nacional de Planeación.
El ciudadano Ricardo Carrillo Carrillo,
Jefe de la Unidad de Política Ambiental del Departamento Nacional de
Planeación, intervino dentro del término de fijación en lista para defender la
constitucionalidad de la norma acusada, con los siguientes argumentos:
Los bienes ambientales pertenecen a todas
las personas y es deber de éstos protegerlos y velar por su conservación. Por
consiguiente, las decisiones con significación ambiental deben tomarse con
amplia participación de la comunidad, a través de mecanismos democráticos en
las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia
de la gestión pública.
El derecho colectivo a gozar de un ambiente
sano  impone al Estado  el  deber de su protección, mediante la implementación
de mecanismos concretos que permitan su defensa y pongan en marcha planes de
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.
El trámite de la licencia ambiental obedece
a un procedimiento administrativo dirigido a la adopción de una decisión,
previa a la evaluación del impacto ambiental, como instrumento fundamental en
el proceso de planificación.
La discrecionalidad que tiene la
administración para exigir o no el diagnóstico de alternativas, "reside en
la facultad potestativa de la autoridad ambiental competente para otorgar la
licencia, analizar previamente las diferentes opciones del proyecto para
seleccionar la mejor alternativa". Pero dicha discrecionalidad está
limitada por la obligación de razonabilidad de las decisiones, sujeta a la
transparencia y a la intervención de todos los participantes en el  proceso.
El objetivo del diagnóstico ambiental de
alternativas es el de evitar impactos por la ejecución de ciertas actividades
que afectan el ambiente y que pueden crear controversia social y, además,
analizar diversas opciones para seleccionar aquélla que sea mas viable desde el
punto de vista social, económico y ambiental.
"Además el diagnóstico ambiental de
alternativas previo a la EIA debe focalizar las áreas de estudio y la
profundidad del análisis de cada una, es decir, que presenta elementos para la
definición de los términos de referencia de la evaluación de impacto ambiental,
lo cual permitirá reducir costos. Un primer filtro es la consideración respecto
de la aplicabilidad de un régimen EIA a una iniciativa".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación
rindió el concepto de rigor y solicitó a la Corte declarar exequible la norma
demandada, con base en las siguientes consideraciones:
El diagnóstico ambiental de alternativas es
un trámite administrativo previo a la solicitud de la licencia ambiental que se
exige para obras o actividades de magnitud considerable y con alta
potencialidad de afectar el medio ambiente, que tiene como objetivo
proporcionar a la autoridad competente para conceder una licencia ambiental la
información básica sobre las diferentes opciones para la realización de un
proyecto obra o actividad y determinar cual es la mas viable y susceptible de
no producir o generar el menor daño al ambiente.
No se trata de un requisito superfluo ni de
una carga excesiva para el interesado, porque la información en él contenida,
como es la "identificación del proyecto, objetivo, localización,
características del entorno, alternativas de realización, efectos y
riesgos", debe ser suficientemente conocida por quien se propone realizar
el correspondiente proyecto o, por ser elementos indispensables en el estudio
de factibilidad y de la decisión acerca de la respectiva inversión.
"Por el contrario, la indicación de la
administración sobre la alternativa mas acorde con las políticas ambientales
será para el interesado un elemento de mayor certeza sobre las probabilidades
de aceptación  del proyecto a realizar, y sobre las posibilidades técnicas,
económicas y administrativas de la alternativa sugerida por la autoridad
ambiental competente para decidir, si procede o no, a adelantar el Estudio de
Impacto Ambiental, el cual a diferencia del D.A.A. exige mayor grado de
amplitud y precisión en la información suministrada y representa un mayor
costo".
La actuación del Estado a través de sus
diferentes órganos debe buscar coherencia en desarrollo de los fines que le han
sido señalados, como son, entre otros, el servicio a la comunidad, la promoción
de la prosperidad general y la garantía de los principios deberes y derechos.
De ahí que la función administrativa tenga un carácter instrumental con
relación a dichos fines.
Tratándose del cumplimiento de un deber
constitucional como es la protección del ambiente y de compromisos
internacionales que apuntan en el mismo sentido, no se observa que el trámite
del diagnóstico ambiental de alternativa sea inconducente o desproporcionado ni
que su establecimiento por el legislador vulnere derecho alguno; por el
contrario, se advierte que aquél cumple una función preventiva para la
protección del entorno.
No se descarta un posible conflicto entre
la protección del ambiente y los principios de economía, eficacia, eficiencia y
celeridad, pero la operancia de éstos deben valorarse con referencia a los
fines fundamentales del Estado.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1. El problema jurídico planteado.
El cargo central de la demanda gira en
torno a considerar que la exigencia del diagnóstico ambiental de alternativas
por la autoridad ambiental constituye un trámite innecesario que no garantiza
la protección de los recursos naturales y del ambiente y que atenta contra los
principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, a cuya
realización debe apuntar el ejercicio de la función administrativa.
Corresponde a la Corte determinar cómo se
resuelve el posible conflicto que puede surgir entre el deber que se le señala
al Estado de asegurar la protección del ambiente, frente a la necesidad de
asegurar que la actividad que corresponde desarrollar a la administración, con
idéntico propósito, garantice la efectividad de los aludidos principios y, en
consecuencia, si la norma acusada se ajusta o no a la Constitución.
2. La solución al problema planteado.
2.1. Con el fin de analizar la
constitucionalidad de la norma acusada, es preciso partir de la consideración
del universo normativo del cual ella forma parte, esto es, el Título VIII de la
ley 99 de 1993 (arts. 49 a 62) que regula lo concerniente a las licencias
ambientales. La concesión de dichas licencias se encuentra sometida a las
siguientes reglas:
- La licencia ambiental es obligatoria, en
los eventos en que una persona natural o jurídica, pública o privada, debe
acometer la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el
desarrollo de cualquier actividad susceptible de producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje.
- La licencia ambiental la otorga la
respectiva autoridad ambiental, según las reglas de competencias que establece
la referida ley. En tal virtud, la competencia se radica en el Ministerio del
Medio ambiente o en las Corporaciones Autónomas Regionales o en las entidades
territoriales por delegación de éstas, o en los municipios, distritos o áreas
metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón de habitantes,
cuando la competencia no aparezca atribuida expresamente al referido ministerio.
Al Ministerio del Medio Ambiente se le ha
asignado una competencia privativa para otorgar licencias ambientales,
atendiendo a la naturaleza y magnitud de la obra o actividad que se pretende
desarrollar y naturalmente al peligro potencial que en la afectación de los
recursos y en el ambiente pueden tener éstas. Es así como corresponde a dicho
ministerio, por ejemplo, otorgar licencias para la ejecución de obras y
actividades de exploración, transporte, conducción y depósito de hidrocarburos
y construcción de refinerías, la ejecución de proyectos de minería, la
construcción de represas o embalses de cierta magnitud física, técnica y
operativa, la construcción y ampliación de puertos de gran calado, la
construcción de aeropuertos internacionales, etc.
- En los procedimientos que requieran
licencia ambiental, el interesado deberá solicitar a la autoridad ambiental, en
la etapa de factibilidad, que se pronuncie sobre la necesidad de presentar o no
un diagnóstico ambiental de alternativas. Definida por dicha autoridad la
necesidad del referido diagnóstico y luego de presentado éste elegirá la
alternativa o alternativas que constituirán el fundamento para la elaboración
del correspondiente estudio de impacto ambiental, el cual debe realizar el
interesado según los términos de referencia que aquélla le señale.
A la solicitud de la licencia ambiental
deberá acompañarse el estudio de impacto ambiental para su evaluación por la
autoridad ambiental y la concesión de la licencia previo el trámite previsto en
la ley.
2.2. La licencia ambiental consiste en la
autorización que la autoridad ambiental concede para la ejecución de una obra o
actividad que potencialmente puede afectar los recursos naturales renovables o
el ambiente.
La licencia habilita a su titular para
obrar con libertad, dentro de ciertos límites, en la ejecución de la respectiva
obra o actividad; pero el ámbito de las acciones u omisiones que aquél puede
desarrollar aparece reglado por la autoridad ambiental, según las necesidades y
conveniencias que ésta discrecional pero razonablemente aprecie, en relación
con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos
o impactos ambientales que la obra o actividad produzca o sea susceptible de
producir. De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin
preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos
prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia
y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y
el ambiente.
2.3. Como puede observarse, la licencia es
el resultado del agotamiento o la decisión final de un procedimiento complejo
que debe cumplir el interesado para obtener una autorización para la
realización de obras o actividades, con capacidad para incidir
desfavorablemente en los recursos naturales renovables o en el ambiente.
El referido procedimiento es participativo,
en la medida en que la ley 99/93 (arts. 69, 70, 71, 72 y 74), acorde con los
arts. 1, 2 y 79 de la Constitución, ha regulado los modos de participación
ciudadana en los procedimientos administrativos ambientales, con el fin de que
los ciudadanos puedan apreciar y ponderar anticipadamente las consecuencias de
naturaleza ambiental que se puedan derivar de la obtención de una licencia
ambiental.
Como etapas de dicho procedimiento los
artículos 49 y siguientes de la ley 99/93 han señalado: la presentación del
diagnóstico ambiental de alternativas, la selección por la autoridad ambiental
de la alternativa o la decisión de que no se requiere de dicho diagnóstico, la
elaboración del estudio de impacto ambiental y la presentación de éste, junto
con la petición de licencia, la evaluación de dicho estudio y la decisión de
concesión de la licencia.
El diagnóstico ambiental de alternativas,
que debe elaborar la persona interesada en la obtención de una licencia
ambiental, consiste en la declaración objetiva y debidamente fundamentada que
ésta debe hacer a la autoridad ambiental sobre las diferentes opciones escogidas
para el desarrollo de un proyecto o actividad, con el fin de racionalizar el
uso y manejo de los recursos o elementos ambientales y de prevenir, mitigar,
corregir, compensar o reversar los efectos e impactos negativos que pueda
ocasionar la realización de dicho proyecto. Es asi como el referido diagnóstico
debe hacerse con base en una información mínima sobre "la localización y
características del entorno geográfico, ambiental y social de las alternativas
del proyecto, además de un análisis comparativo de los efectos y riesgos
inherentes a la obra u actividad, y de las posibles soluciones y medidas de
control y mitigación para cada una de las alternativas" (inciso 2°, art.
56).
El estudio de impacto ambiental comprende
el conjunto de actividades dirigidas a analizar sistemáticamente y conocer los
riesgos o peligros presumibles que se pueden generar para los recursos
naturales y el ambiente del desarrollo de una obra o actividad, y a diseñar los
planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de los efectos o
impactos que genera dicha obra y de su manejo ambiental. "Sirve para
registrar y valorar de manera sistemática y global todos los efectos
potenciales de un proyecto con el objeto de evitar desventajas para el medio
ambiente"[1].
Según el inciso 2° del art. 57 de la ley
99/93 "El estudio de impacto ambiental contendrá información sobre la
localización del proyecto, y los elementos abióticos, bióticos y socieconómicos
del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para
cuya ejecución se pide la licencia y evaluación de los impactos que puedan
producirse. Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación,
corrección y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra
o actividad".
El estudio de impacto ambiental constituye
un elemento de juicio indispensable para la decisión que ha de adoptar la
autoridad ambiental al pronunciarse sobre la concesión de la licencia
ambiental, lo cual supone necesariamente su previa evaluación.
La evaluación del impacto ambiental puede
ser definida como el proceso a cargo de la autoridad ambiental, dirigido a
determinar, estimar y valorar sistemáticamente los efectos o consecuencias
negativas que para el hombre, los recursos naturales renovables y el ambiente
se pueden derivar de las acciones destinadas a la ejecución de un proyecto,
obra o actividad, que requiere de la aprobación de aquélla.
2.4. La Constitución califica el ambiente
sano como un derecho o interés colectivo, para cuya conservación y protección
se han previsto una serie de mecanismos y asignado deberes tanto a los
particulares como al Estado, como se desprende de la preceptiva de los arts. 2,
8, 49, 67, 79, 80, 88, 95-8, entre otros. Específicamente entre los deberes
sociales que corresponden al Estado para lograr el cometido de asegurar a las
generaciones presentes y futuras el goce al medio ambiente sano están los
siguientes: proteger las riquezas culturales naturales de la nación; la
diversidad e integridad de los recursos naturales y del ambiente; conservar la
áreas de especial importancia ecológica; planificar el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y su
conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental e imponer las sanciones legales a los infractores
ambientales y exigir la responsabilidad de los daños causados; orientar y
fomentar la educación hacia la protección del ambiente; diseñar mecanismos de
cooperación con otras naciones para la conservación de los recursos naturales y
ecosistemas compartidos y de aquéllos que se consideren patrimonio común de la
humanidad y, finalmente, organizar y garantizar el funcionamiento del servicio
público de saneamiento ambiental.
El deber de prevención, control del
deterioro ambiental, mitigación de los impactos, corrección y restauración de
los elementos ambientales lo cumple el Estado en diferentes formas, entre ellas
la exigencia de la obtención de licencias ambientales, en cuyo trámite, como ya
se vio antes se prevé el pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre el
diagnóstico ambiental de alternativas, la elaboración del estudio de impacto
ambiental y la consiguiente formalización de la declaración de éste a través de
la presentación de la solicitud de licencia.
2.5. Conforme a las consideraciones
precedentes considera la Corte que la norma acusada se ajusta plenamente a la
Constitución, por las siguientes razones:
a) Los argumentos de la demandante son, en
principio, de mera conveniencia y no de constitucionalidad, pues ellos se
dirigen esencialmente a demostrar que la solicitud de pronunciamiento sobre la
presentación del diagnóstico ambiental de alternativas es innecesaria, porque
constituye un trámite previo adicional que implica demora en el trámite de la
licencia, que viola la igualdad y no conduce al fin de lograr la protección del
ambiente.
b) Los deberes sociales que se han impuesto
al Estado por la Constitución, en lo relativo a asegurar a las personas que
puedan disfrutar de un ambiente sano, habilitan al legislador para adoptar
discrecionalmente las normas que razonablemente conduzcan a lograr dicho
cometido. Corresponde a éste, por consiguiente, y no a la Corte Constitucional
el juicio político sobre la oportunidad y conveniencia de las respectivas
medidas. Como éste ya quedó expresado en la norma acusada y no se aprecia que
ella sea irracional o desproporcionada, no estima la Corte que dicha norma
pueda ser violatoria de la Constitución.
c) Es inadmisible sostener que la exigencia
del diagnóstico ambiental de alternativas viole el derecho de la igualdad,
porque no se exige a todos los peticionarios de licencia ambiental, dado que la
situación objetiva a que da lugar la ejecución de cada proyecto, obra o
actividad capaz de producir impacto en el ambiente es diferente, pues el efecto
ambiental varía según su naturaleza y magnitud de la respectiva obra o
actividad.
d) Tampoco es aceptable el argumento de que
la exigencia del referido diagnóstico no conduce a la protección del ambiente,
pues precisamente éste se dirige a conocer las posibles opciones con que cuenta
el peticionario de la licencia para eliminar, prevenir, mitigar, corregir o
compensar los efectos o impactos ambientales. Además, la elección de la
alternativa que se considera mas favorable según la autoridad ambiental
constituye un instrumento adecuado para orientar desde el punto de vista
científico y técnico la elaboración del estudio del impacto ambiental, que es
un elemento de juicio necesario para que la comunidad pueda hacer uso racional
y efectivo de su derecho de participación en el trámite de la licencia
ambiental.
e) El argumento relativo a la violación de
los principios de eficacia, economía y celeridad del art. 209 de la
Constitución se contesta en la siguiente forma:
En materia ambiental, como se ha observado
antes, el Estado debe cumplir con una serie de deberes sociales encaminados a
cumplir la finalidad de asegurar a las personas que puedan gozar de un ambiente
sano. El ejercicio de la función administrativa es precisamente el instrumento
con que cuenta el Estado para hacer realidad dicho cometido a través de la
aplicación de las normas ambientales diseñadas por el legislador con el
propósito de alcanzar la aludida finalidad.
Los principios de eficacia, economía y
celeridad que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas,
constituyen precisamente orientaciones que deben guiar la actividad de éstas
para que la acción de la administración se dirija a obtener la finalidad o los
efectos prácticos a que apuntan las normas constitucionales y legales, buscando
el mayor beneficio social al menor costo. En tal virtud, la observancia de
dichos principios no constituye un fin en si mismo, pues su acatamiento busca
precisamente que se convierta en realidad el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado en materia ambiental. El posible conflicto entre la
efectividad de los aludidos principios de la función administrativa y la
necesidad de cumplimiento de los deberes sociales del Estado se resuelve en
beneficio de esto último, porque es inconcebible que aquéllos predominen sobre
el bien superior de atender valiosos deberes sociales del Estado, como son los
atinentes a la preservación del ambiente. Por consiguiente, el ideal es que se
realicen dichos deberes sociales, conciliando la efectividad de éstos con la
conveniente, prudente y necesaria observancia de dichos principios.
En relación con el mencionado conflicto se
pronunció la Corte en la sentencia C-328/95[2]
así:
"El
principio de eficacia exige que las actuaciones públicas produzcan resultados
concretos y oportunos. Por otra parte, mediante los deberes constitucionales
ambientales, el Estado garantiza el derecho colectivo al ambiente sano.
Corresponde a la Corte sopesar las normas constitucionales a la luz de sus
fines. La expedición de preceptos legales, en apariencia beneficiosos para la
colectividad, no puede sin embargo sacrificar valores constitucionales de
superior jerarquía"
Por lo demás, es indudable que la exigencia
del diagnóstico ambiental de alternativas favorece la eficacia en el
pronunciamiento sobre la petición de licencia, en la medida en que se erige en
un instrumento que orienta y facilita la elaboración del estudio de impacto
ambiental, y concierta las voluntades de la administración y del peticionario
de la licencia, en cuanto a la mejor manera de impedir los efectos
desfavorables de la obra o actividad en el ambiente.
3. En conclusión, no encuentra la Corte que
la norma acusada viole los principios mencionados, contenidos en el art. 209 de
la Constitución, ni ningún otro precepto de ésta. En tal virtud, será declarada
exequible.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 56 de
la Ley 99 de 1993.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
Doctor Hernando Herrera Vergara, no suscribe la presente providencia por
encontrarse con permiso debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El estudio de impacto en
los Estados miembros de la Comunidad Europea, pag. 11, en "Jornadas de
Sevilla, 1988", citado Ramón Martín Mateo en su tratado de Derecho
Ambiental Tomo I, pag. 302, Editorial Trivium S.A., Madrid, Primera Edición,
mayo de 1991.
[2] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.