T-314-12
Sentencia T-314/12
Sentencia
T-314/12
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica y alcance
El derecho a una vivienda digna consagrado en el
artículo 51 de la Constitución no fue inicialmente tratado por la
jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser exigido a través de
la acción de tutela, por encontrarse dentro de los denominados derechos de
segunda generación –económicos, sociales y culturales- que se caracterizan
principalmente por su contenido prestacional. Además, se señalaba que dicho
derecho requiere de un desarrollo legal previo que garantice su eficacia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Desarrollo jurisprudencial/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Tesis de conexidad entre derecho prestacional y derecho fundamental
En el
desarrollo jurisprudencial de la tesis del carácter fundamental
autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte
ha descartado el argumento de que su
contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impide su reconocimiento como fundamental.
Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los
derechos fundamentales tienen una faceta
prestacional y progresiva –incluso los tradicionales
derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional. Lo
determinante es su relación directa con el principio de dignidad humana
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección internacional/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Requisitos para ser considerada como tal/DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Habitabilidad
BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Distinción
La clasificación de los bienes estatales entre bienes
de uso público y bienes fiscales viene dada inicialmente por el artículo 674
del Código Civil, el cual denomina a los primeros como “bienes de la Unión”,
cuya características principal es que pertenecen al dominio de la República. Seguidamente,
establece que cuando el uso de estos bienes pertenece a los habitantes de un
territorio como las calles, plazas, puentes, etc., se llaman “bienes de la
Unión de uso público” o “bienes públicos del territorio”. Finalmente, cuando
estos bienes se encuentran en cabeza del Estado, pero su uso no pertenece
generalmente a los habitantes, se llaman “bienes fiscales” o, simplemente,
“bienes de la Unión”
BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Protección legal y constitucional
Por estar bajo la tutela jurídica del
Estado, los bienes de uso público y los bienes fiscales son objeto de
protección legal frente a eventos en los cuales los particulares pretendan
apropiarse de ellos. Es por ello que para evitar estas situaciones, la misma
Carta Política señala en su artículo 63, que todos los bienes de uso público
del Estado “son inalienables, inembargables e imprescriptibles”, en razón a que
están destinados a cumplir fines de utilidad pública en distintos niveles: los
bienes de uso público tienen como finalidad  estar a disposición de los
habitantes del país de modo general y los bienes fiscales constituyen los
instrumentos materiales para la operación de los servicios estatales. De este modo,
al impedir que los particulares se apropien de los bienes fiscales, “se asegura
o garantiza la capacidad fiscal para atender las necesidades de la comunidad”
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO
PUBLICO-Alcance/PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-Reubicación de desalojados en espacio público
La Corte ha señalado que el deber de protección de los
bienes de uso público a cargo de las autoridades, no las autoriza para
desconocer el principio de confianza legítima sustentado en la buena fe de los
ciudadanos,  quienes a falta de espacios apropiados para el desempeño de un
trabajo o la necesidad de una vivienda digna, se ven obligados a ocupar de
hecho tales áreas. Además, también ha indicado que los derechos de estas personas
no pueden desconocerse aun cuando la administración tenga la obligación legal
de proceder a recuperar esos espacios, sino que deben procurar ofrecer
alternativas de solución que garanticen sus derechos constitucionales
fundamentales
ESPACIO PUBLICO-Deber de la administración de informar acerca de alternativas de
reubicación o inclusión en programas sociales para proteger los derechos de los
ocupantes
Aunque
la Corte reconoce la obligación de las autoridades de proteger los bienes de
uso público, ha señalado que tal deber no es óbice para desconocer el principio
de confianza legítima y los derechos fundamentales de los particulares que los
ocupan. Por ello, esta Corporación ha ordenado que antes de adelantar medidas
para la recuperación de tales áreas, se ofrezcan alternativas de reubicación o
inclusión en programas sociales para proteger los derechos de los ocupantes. La
obligación que tiene la administración de recuperar los bienes que le
pertenecen no puede sustraerse únicamente a una categoría específica de ellos,
ya que como se expuso, tanto los de uso público como los fiscales, están
destinados a la “utilidad pública”; es decir, ambos comparten esta especial
connotación, pues forman parte del mismo patrimonio, lo que permite concluir
que las reglas jurisprudenciales aplicables a la protección del espacio público
son igualmente asimilables cuando se trata de bienes fiscales, en tanto ambos
radican en cabeza del Estado y tienen objetivos idénticos, en función del servicio
público. En consecuencia, por compartir características en cuanto a su
naturaleza, la administración estatal, a cualquier nivel de organización
administrativa, antes de cumplir con su deber legal de protegerlos y evitar su
ocupación irregular, está obligada a proporcionar medidas que garanticen los
derechos fundamentales y la protección del principio de confianza legítima de
quienes se vean afectados por las acciones de recuperación
DESALOJO FORZADO-Procedimiento
El
procedimiento de desalojo busca recuperar, a través de acciones policivas, la
tenencia de un bien ocupado sin justo título y, en consecuencia, radicar en
cabeza de su auténtico propietario la tenencia del mismo. Ahora, existen
ocasiones en que el bien ocupado de manera ilegítima es un bien fiscal o de uso
público, generando que las autoridades administrativas actúen en forma legítima
para la recuperación del mismo, bajo el supuesto de que pertenecen a la
colectividad y no pueden ser objeto de ocupaciones, en tanto son
imprescriptibles, inalienables e inembargables
DESALOJO FORZOSO-Debe adelantarse con el pleno respeto de los derechos fundamentales y
debido proceso de las personas desalojadas
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE GRUPOS VULNERABLES
FRENTE A ORDEN DE DESALOJO-Protección
en el ámbito internacional
ACCION DE TUTELA-Desalojo de demandantes que llevan más de 20 años ocupando un bien de
uso público diseñado para una escuela
VIVIENDA DIGNA-Reubicación
de actores en condiciones idóneas
Referencia: expedientes T-3.296.229, T-3.302.260 y T-3.312.262
Acción de Tutela instaurada por María Carlota Arenas
Giraldo, Jhon Alexander Sarmiento y Soledad Pino Pérez en contra de la Caja de
Vivienda Popular.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil doce
(2012)
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Humberto Antonio
Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
de los procesos radicados bajo los números T-3.296.229, T-3.302.260 y
T-3.312.262 que fueron seleccionados y acumulados para ser fallados en una sola
sentencia, por presentar unidad de materia en el Auto de la Sala de Selección
número Doce de la Corte Constitucional, del 14 de diciembre de 2011.
En
consecuencia, la Sala procede a exponer los antecedentes, pruebas y  decisiones
judiciales de los expedientes.
1.
ANTECEDENTES
Los demandantes interpusieron acción de tutela en
contra de la Caja de Vivienda Popular, por considerar que dicha entidad vulneró
sus derechos fundamentales a la vivienda digna y a una vida en condiciones
dignas de los menores de 18 años que cada uno tiene a su cargo. En
consecuencia, solicitan a la entidad accionada que proceda a reubicarlos en una
vivienda adecuada antes de llevar a cabo su desalojo.
Dado que los accionantes comparten situaciones
similares en cuanto a los hechos en que basaron sus solicitudes de tutela,
estos se expondrán de manera conjunta:
1.1.
HECHOS
1.1.1. Manifiestan que en sus respectivos núcleos familiares son las únicas
personas que aportan económicamente, y que tienen a cargo menores de 18 años,
entre hijos, nietos y sobrinos.
1.1.2. Indican que sus ingresos provienen de trabajos que realizan a diario en
oficios de carácter informal, como vendedores ambulantes o empleadas del
servicio doméstico.
1.1.3. Sostienen que viven en un inmueble en situación de hacinamiento y sus
ingresos no les permiten acceder a unas mejores condiciones de vida. La
edificación se encuentra ubicada en la Calle 37ª No. 3-71 en el Barrio
Guacamayas de la ciudad de Bogotá.
1.1.4. Describen el predio habitado como “una edificación diseñada para una
escuela”, manifestando además, que se encuentran ante un inminente riesgo
de desalojo por parte de la Caja de Vivienda Popular, entidad que, según ellos,
no ha tenido consideración frente a situación social y personal.
1.1.5. En consecuencia, señalan que el Estado, a través de la Caja de Vivienda
Popular, tiene el deber de reubicarlos antes de hacer efectivo el desalojo.
1.1.6. De forma particular, los accionantes María Carlota Arenas y Soledad
Pino Pérez manifiestan que viven en el inmueble hace 31 años. El señor Jhon
Alexander Sarmiento no manifestó nada al respecto.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE
LAS DEMANDAS
Los escritos de tutela fueron recibidos por los juzgados
39 Civil Municipal de Bogotá (Exp.T-3.296.229), 73 Civil Municipal de Bogotá
(Exp.T-3.302.260) y  32 Civil Municipal de Bogotá (Exp.T-3.312.262), quienes admitieron
las demandas y ordenaron correr traslado a la entidad accionada para que
ejerciera su derecho de  contradicción y defensa.
La Caja de Vivienda Popular respondió de manera
uniforme a las tres acciones de tutela, conforme a los siguientes argumentos:
1.2.1. Caja de Vivienda Popular
La Caja de Vivienda manifestó que mediante escritura
pública No. 9087 de fecha 12 de diciembre de 1972 de la Notaría Sexta del
Círculo de Bogotá, adquirió “a título de compra venta los Globos de terreno
“A y B” distinguido para esa fecha, con la nomenclatura urbana (…)”
debidamente protocolizada.
Señala que, posteriormente, en septiembre de 1977,
realizó el englobe de la totalidad del globo A y parte del B, generando un
nuevo terreno con una cabida de 162.564,26 metros cuadrados.
Indica que sobre este inmueble de mayor extensión, la
Caja de Vivienda Popular desarrolló una construcción transitoria localizada
específicamente en el barrio Guacamayas de la ciudad de Bogotá, el cual se
encuentra actualmente ocupado por 20 personas desde el año 1974, incluidos los
demandantes y sus respectivas familias.
Afirma que esas viviendas fueron construidas antes de
la adopción de las normas de sismo resistencia NSR98, por lo cual no existe
certeza acerca de la seguridad técnica de las familias que allí residen, lo que
actualmente implica un riesgo tanto para la vida de los accionantes como de los
demás ocupantes.
Aduce que la Contraloría de Bogotá en el año 2007
determinó que la casa ubicada en el barrio Guacamayas “no estaba cumpliendo
el objeto para el cual fue destinada, que es el de servir de relocalización
temporal de familias que se encuentren en zonas de alto riesgo”. Como consecuencia
de lo anterior, indica que dentro del Plan de Mejoramiento, la Caja de Vivienda
Popular está comprometida a iniciar los procesos legales de restitución de la
posesión.
Señala que para efectos de lograr la restitución del
inmueble y en virtud de la Ley 640 de 2001, adelantó una conciliación
extrajudicial con los moradores de la vivienda, con el fin de agotar el
requisito de procedibilidad exigido para poder iniciar la respectiva acción
reivindicatoria. Sostiene que el trámite conciliatorio se declaró fracasado por
la falta de ánimo conciliatorio de los ocupantes del referido predio.
Informa que la accionante y demás familias que ocupan
el inmueble ubicado en la Calle 37 A No 3-71 Sur, Barrio Guacamayas en la
ciudad de Bogotá, a la fecha de presentación de la tutela, aún se encontraban habitando
el lugar, razón por la cual dicha entidad inició acción reivindicatoria en su
contra, correspondiéndole por reparto al Juez 15 Civil del Circuito de Bogotá.
Ante tales medidas, argumenta que se pretende por vía de tutela “saltar el
procedimiento legal tendiente a evitar la restitución del inmueble que siendo
de propiedad de la Entidad  (sic) ya no reúne las condiciones de
habitabilidad que en un principio tuvo por efecto de su construcción para
atender situaciones apremiantes en el distrito capital, precisamente por cuanto
su condición de transitoriedad, [reitera la entidad] no le permite ser
considerada como una unidad de vivienda digna, (…) porque no reúne las
mínimas condiciones de sismo-resistencia y menos aún, cumple con todas las
normas de construcción”.
Ante la situación en que se encuentran los accionantes,
afirma que la pretensión dirigida a su reubicación se escapa de las funciones
legales que tiene la Caja de Vivienda Popular, y tampoco se encuentra en alguno
de los programas misionales de la entidad. Por estas razones, solicita
desestimar sus pretensiones, por cuanto la acción de tutela no puede remplazar
el procedimiento ordinario, escenario en el cual puede controvertir las
decisiones tomadas por la entidad, particularmente al interior del proceso de
restitución.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1. Decisiones de primera y segunda instancia.
En todos los casos, los juzgados de tutela tanto de
primera como de segunda instancia coincidieron en los argumentos que
sustentaron la negativa a conceder la protección del amparo del derecho a la
vivienda digna de los accionantes.
Así, en forma genérica, indicaron que ellos cuentan
con otros mecanismos de defensa judicial; esto es, la posibilidad de presentar
excepciones en el curso del proceso reivindicatorio que cursa actualmente en el
Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá.
Particularmente, en el caso del señor Jhon Alexander
Sarmiento (Exp. 3.302.260), a pesar de negar la petición, el  a quo
exhortó a la Alcaldía Mayor de Bogotá a que verificara su situación personal,
social y económica, con el fin de que se estableciera el programa estatal
aplicable a su caso.
1.4.
PRUEBAS
Obran en los expedientes las siguientes pruebas documentales:
1.4.1. Expediente T-3.296.229
-
Copia de los registros civiles de
nacimiento de los menores de 18 años a cargo de la señora María Carlota Arenas
Giraldo.
1.4.2. Expediente T-3.302.260
-
Copia de los registros civiles de
nacimiento de los menores de 18 años a cargo del señor Jhon Alexander
Sarmiento.
1.4.3. Expediente T-3.312.262
-
Copia de los registros civiles de
nacimiento de los menores de 18 años a cargo del señor Soledad Pino Pérez.
1.5.
PRUEBAS DECRETADAS POR LA
SALA DE REVISIÓN
1.5.1. En auto proferido el 26 de marzo de 2012, el Magistrado sustanciador
ordenó la práctica de las siguientes pruebas:
“PRIMERO.-
Con el propósito de tener un mejor conocimiento de los hechos que
ocasionaron la presente acción de tutela y de la situación social, salubre y de
habitabilidad de los accionantes, ORDENAR LA PRÁCTICA DE UNA INSPECCIÓN
JUDICIAL en el inmueble ubicado en la Calle 37 A Sur No. 3-71, Barrio Guacamayas en la ciudad de
Bogotá, para lo cual se COMISIONA al Juez 39 Civil Municipal de Bogotá.
La diligencia deberá practicarse el día 17 de abril de 2012 a las 10 a.m., y en
ella el juez comisionado deberá indagar:
1)
Con
exactitud, ¿cuántas personas, incluidos menores de 18 años, habitan en el
inmueble ocupado?
2)
¿Con
cuáles servicios públicos domiciliarios cuenta el inmueble?
3)
¿Cuántos
baños, habitaciones con puerta y entradas de luz tiene el predio?
4)
A
cada uno de los accionantes:
4.1. En qué fecha
llegaron a ocupar el lugar.
4.2. Qué circunstancias
lo condujeron a alojarse en el inmueble.
4.2. Si cuentan con
servicios públicos, a partir de qué momento los recibe.
4.3. Si ha recibido
alguna propuesta de reubicación por parte de la Caja de Vivienda Popular o
cualquier otra entidad distrital encargada de los planes de vivienda.
4.4. Qué actividades o acciones ha adoptado la Caja de Vivienda Popular
para recuperar el inmueble.
SEGUNDO.- Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR a los accionantes
María Carlota Arenas Giraldo, Jhon
Alexander Sarmiento y Soledad Pino Pérez, ubicados en la Calle 37 A Sur No.
3-71 (B/Guacamayas, Bogotá), para que en el término de cinco (5) días hábiles
siguientes a la notificación de la presente providencia, remitan a esta
Corporación documentos que evidencien el tiempo que llevan habitando el
inmueble en mención, como las facturas de servicios públicos o los que
consideren pertinentes.
TERCERO.- Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, ORDENAR a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá que, en un término de cinco (5)
días hábiles siguientes a la notificación del presente auto,  allegue a esta
Corporación el certificado de libertad y tradición del inmueble identificado
con la nomenclatura urbana Calle 37 A Sur No. 3-71, Barrio Guacamayas, de esta
ciudad.
CUARTO.- Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, ORDENAR al Juez 15 Civil
del Circuito de Bogotá que, una vez sea notificado del presente auto, como
medida cautelar, suspenda el proceso radicado bajo el No. 2010-00406, dentro de
la demanda reivindicatoria iniciada por la Caja de Vivienda Popular en contra
de los ocupantes del inmueble en mención, lo cual tendrá efecto hasta tanto
esta Corporación no se pronuncie de fondo sobre las acciones de tutela de la referencia.
Del mismo modo, ORDENAR
al Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá que,  dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes a la notificación del presente auto, envíe copias
de la totalidad del mencionado proceso a esta Corporación.
QUINTO.- Por Secretaría General
de la Corte Constitucional, OFICIAR a la Alcaldía Mayor de
Bogotá –Secretaría de Hábitat- para que, dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a la notificación del presente auto, envíe un informe detallado
sobre los programas de reasentamiento y vivienda dirigidos a personas que se
encuentran en una situación similar a la de los accionantes.
SEXTO.- Por intermedio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, ORDENAR a la Caja de
Vivienda Popular de Bogotá que, en un término de cinco (5) días  siguientes a
la notificación del presente auto, rinda un informe detallado acerca de los
planes de reasentamiento y vivienda que promueve dicha entidad, los requisitos
para acceder a ellos y, además, señale cuáles de estos están dirigidos a grupos
en situación de vulnerabilidad diferentes a las víctimas del desplazamiento
forzado o a los afectados por la ola invernal.
SÉPTIMO.- COMUNICAR y remitir copia de esta
providencia a las partes y a la Alcaldía Mayor de Bogotá –Secretaría de
Hábitat-.”
1.5.2.
En
respuesta, se recibieron los siguientes escritos:
1.5.2.1.
Los
accionantes, Soledad Pino Pérez, María Carlota Arenas y John Sarmiento,
adjuntaron copia de los recibos del impuesto predial del inmueble desde el año
1999 hasta 2006, copia del recibo de acueducto y alcantarillado, del servicio
de luz y una certificación de residencia expedida por la junta de acción
comunal del barrio Guacamayas.
Igualmente, anexan el
registro fotográfico del predio, identificando cada uno de sus compartimentos y
divisiones.
1.5.2.2.Superintendencia de Notariado y Registro
Señala que en el sistema,
al consultar por índice de propietarios, cédulas de ciudadanía y direcciones
existentes, no se pudo establecer información relativa al predio identificado
con la nomenclatura urbana “Calle 37 A Sur No. 7-31 Barrio Guacamayas”.
1.5.2.2.
Juzgado
15 Civil del Circuito de Bogotá
El despacho en mención
remitió a esta Corporación copia del proceso ordinario de reivindicación
iniciado por la Caja de Vivienda Popular en contra de los accionantes y otros,
identificado con el número 2010-0046.
2. CONSIDERACIONES.
2.1.
COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la
Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO.
Las acciones de tutela de la referencia plantean la
posible vulneración del derecho a la vivienda digna de un grupo de personas
que, junto con varios menores de 18 años a cargo, temen su posible desalojo del
inmueble en el que habitan desde hace varios años, por parte de la
administración distrital a través de la Caja de Vivienda Popular.
La característica común de los casos es que los
demandantes comparten una vivienda de propiedad de la Caja de Vivienda Popular,
donde, según relata cada familia, viven por lo menos hace más de 20 años en
condiciones de hacinamiento. No obstante, reconocen que viven en precarias
condiciones, sostienen que no tienen recursos para acceder a una mejor solución
de vivienda, en caso de ser desalojados. Por esta razón, solicitan al juez de
tutela que previamente al proceso de desalojo, se ordene a la entidad accionada
que los incluya en planes de reubicación de vivienda, pues debido a sus escasos
recursos económicos, no cuentan con más alternativas.
Los jueces de tutela encontraron inviable la solicitud
de protección a través de la acción de tutela, argumentando conjuntamente el
carácter subsidiario de la misma y refiriéndose a la posibilidad que tienen las
familias de utilizar los mecanismos judiciales al interior del proceso
reivindicatorio iniciado por la Caja de Vivienda Popular ante el Juzgado 15 Civil
del Circuito de Bogotá, el cual, a juicio de los operadores judiciales, es el
escenario idóneo para la defensa del derecho fundamental a la vivienda digna de
los accionantes.
Descrito así el panorama general de los casos a
estudiar, la Sala deberá determinar si la Caja de Vivienda Popular está
vulnerando el derecho a la vivienda digna de los demandantes y el principio de
confianza legítima, al pretender desalojarlos del inmueble en el que residen
desde hace varias décadas con su tolerancia, y sin ofrecerles una alternativa
de vivienda.
Para resolver este problema, la Sala primero
reiterará la jurisprudencia en torno a la naturaleza y alcance del derecho
fundamental a la vivienda digna; luego, como segundo tema, estudiará la
protección que la jurisprudencia ha dado a las familias que se encuentran ante
una situación de desalojo por parte de las autoridades administrativas y,
finalmente, resolverá el caso concreto.
2.3.   EL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA.
2.3.1. Naturaleza jurídica
De conformidad con el Estado Social de Derecho como
modelo adoptado por la Constitución de 1991, su parte dogmática establece una
carta de derechos que el Estado debe garantizar. Entre ellos se encuentran los
derechos económicos, sociales y culturales, los cuales abarcan prerrogativas
que progresivamente deben tener la oportunidad de gozar y ejercer todos los
ciudadanos colombianos. En efecto, la garantía de estos derechos está en cabeza
del Estado, pero dado su carácter principalmente prestacional, en principio no
pueden ser garantizados de forma inmediata, sino que requieren de un desarrollo
progresivo.
2.3.1.1. Por estas razones, el derecho a una vivienda digna
consagrado en el artículo 51 de la Constitución no fue inicialmente tratado por
la jurisprudencia como un derecho fundamental que pudiera ser exigido a través
de la acción de tutela, por encontrarse dentro de los denominados derechos de
segunda generación –económicos, sociales y culturales- que se caracterizan
principalmente por su contenido prestacional. Además, se señalaba que dicho
derecho requiere de un desarrollo legal previo que garantice su eficacia. Esta
postura fue adoptada en algunos de los primeros pronunciamientos de la Corte
Constitucional, como en la sentencia T-495 de 1995[1],
en la cual manifestó lo siguiente:
“El derecho a la vivienda
digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal
previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las
entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación
exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan
beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar
la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios
de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal
efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la
ley.”[2]
En igual sentido, la
sentencia T-258 de 1997[3] reafirmó el carácter
asistencial que la jurisprudencia le venía otorgando al derecho a la vivienda
digna:
“La Constitución señaló el derecho que
tienen toda persona para acceder a la vivienda en condiciones dignas. Dicho
derecho, que se cataloga como de segunda generación y que se sitúa junto con
otros derechos de carácter económico, no tiene la protección inmediata que le
puede brindar la acción de tutela, pues en su condición de derecho asistencial,
le corresponde al Estado la obligación de desarrollar planes de vivienda, ya
sea directamente o por medio de contratos con particulares, todo de acuerdo con
la ley. Por tal motivo, las condiciones jurídicas, económicas y materiales son
las que determinarán la efectiva materialización de tal derecho”.
2.3.1.2. Sin embargo, la posición de la Corte no ha sido
unívoca en torno al tema de la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda
diga y ha ido cambiando con el paso del tiempo. De este modo, la jurisprudencia
ha distinguido algunas situaciones bajo las cuales existe un derecho subjetivo
fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con un derecho respecto del
cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[4]
o por la afectación del mínimo vital[5], casos en los cuales es
posible que se brinde la protección a través de la acción de tutela.
En el caso de la transmutación, la Corte
Constitucional en la Sentencia T-304 de 1998[6] explicó que
dado el carácter programático de los derechos económicos, sociales y
culturales, éstos “tienden a transmutarse hacia un derecho subjetivo, en la
medida en que se creen los elementos que le permitan a la persona exigir del
Estado la obligación de ejecutar una prestación determinada, consolidándose,
entonces, lo asistencial en una realidad concreta en favor de un sujeto
específico”. Así, según esta tesis, el derecho a la vivienda digna se
convierte en fundamental cuando es dotado de contenido mediante la
implementación de medidas legislativas y administrativas dirigidas a hacerlo
efectivo.
Respecto de la exigibilidad de esta clase de derechos prestacionales a
través del criterio de conexidad, ésta Corporación ha indicado en el caso del
derecho a la vivienda digna que “en abstracto no haría
parte de los derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si
está en conexidad con otros derechos fundamentales. La efectividad de la tutela
respecto a la petición de una persona para que su vivienda sea digna dependerá
de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto.”[7]
En cuanto a la protección fundada en la hipótesis de la vulneración del
mínimo vital del accionante, ésta va dirigida a que el juez de tutela pueda
proteger el derecho a la vivienda digna, “cuando dadas las circunstancias
particulares de debilidad manifiesta en que se encuentra quien la posee, es o
puede ser injustamente despojado de ella y con ello se afecta su mínimo vital o
el de su familia, o cuando adquiere el rango de fundamental por el factor de
conexidad con otro derecho fundamental”[8]
2.3.1.3. Ahora bien, más recientemente dentro de la amplia jurisprudencia
constitucional se puede encontrar un criterio más por el cual la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales resulta exigible a través de un
mecanismo como la acción de tutela. Se trata de su concepción como derechos
fundamentales de forma autónoma. En este sentido, la Corte ha afirmado que el
carácter programático de dichos derechos y su necesaria dependencia de una
erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles  su carácter
fundamental:
“Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter
de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo
demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre
derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación
artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva
histórica”.[9]
En este orden de ideas, no puede asumirse que por el hecho de estar
frente a la exigencia de un derecho económico, social o cultural, la tutela no
sea procedente.  Así por ejemplo, en el caso paradigmático del derecho a
la salud[10], a pesar
de que en un comienzo la jurisprudencia no fue unánime respecto a
su naturaleza, razón por la cual se valió
de caminos argumentativos como el de la conexidad y el de la transmutación en derecho fundamental en los casos de
sujetos de especial protección
constitucional, hoy la Corte acepta la naturaleza fundamental autónoma de tal derecho, atendiendo, entre
otros factores, a que por vía normativa y
jurisprudencial se han ido definiendo sus
contenidos, lo que ha permitido que se torne en una garantía subjetiva reclamable ante las instancias
judiciales.
2.3.1.4. En el desarrollo jurisprudencial de la
tesis del carácter fundamental
autónomo del derecho a la vivienda digna, la Corte
ha descartado el argumento de que su
contenido principalmente prestacional y de desarrollo progresivo impide su reconocimiento como fundamental.
Como bien lo ha precisado esta Corporación en numerosos fallos, todos los
derechos fundamentales tienen una faceta
prestacional y progresiva –incluso los tradicionales
derechos civiles y políticos- sin que ello tenga incidencia sobre su naturaleza constitucional[11]. Lo determinante es su relación directa con el
principio de dignidad humana.
2.3.2.
Alcance y contenido del derecho a la vivienda digna.
El concepto de vivienda digna implica
contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse
en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto de vida[12]. Igualmente,
el
artículo 51 de la Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna
como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de
fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción
de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas.
Conforme con lo indicado por la Observación General
No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas[13], para que una vivienda
pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC (Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales), es necesario lo siguiente:
“7.    En opinión del Comité, el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad.  Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.  Y así debe ser por lo menos
por dos razones.  En primer lugar, el derecho a la vivienda está
vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales
que sirven de premisas al Pacto.  Así pues, "la dignidad
inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los
derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en
un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente
que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus
ingresos o su acceso a recursos económicos.  En segundo lugar, la
referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe
entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.  Como
han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  "el
concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar
donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada
y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable.” (Subrayas
propias).
2.3.2.1. Igualmente,
esta Corporación, con fundamento en la Observación General No. 4 del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, fijó los requisitos para que una
vivienda digna sea considerada como tal. Al respecto, la Sentencia T-585 de 27
de julio de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, expresó que:
“En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. En
segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado
debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de
la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los
inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y
facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en
la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”. (Negrilla
y subrayado fuera del texto).
2.3.2.2. En
el mismo sentido, en Sentencia C-444 del 8 de julio de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se destacaron como
importantes los siguientes conceptos sobre el derecho a la vivienda digna,
contenidos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas:
“a) El
contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de
habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda “ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de
riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar
también la seguridad física de los ocupantes.[14] (Negrillas
fuera del texto original)
b) En relación con la habitabilidad de la vivienda
digna, los Estados miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales) tienen la obligación de adoptar “medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho”, de conformidad con lo
que al respecto indica el artículo 11 de dicho Pacto.”
2.3.2.3. Del contenido de las referidas sentencias se
desprende que el derecho a la vivienda digna está íntimamente relacionado con
el derecho a la vida en condiciones dignas y que de conformidad con la
Observación General No 4 antes citada, debe procurarse que la materialización
del derecho no adolezca de a) la seguridad jurídica de la tenencia; b)
disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c)
gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad y g) adecuación
cultural.
2.4.   LA RECUPERACIÓN DE LOS
BIENES FISCALES NO PUEDE DESCONOCER EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA.
2.4.1. La ocupación de los bienes pertenecientes al Estado
ha sido motivo de diversos pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional,
generalmente en lo relacionado con la recuperación del espacio público,
entendido como subcategoría de los bienes de uso público. Ahora bien, el caso
particular que estudia la Sala hace necesario expresar algunas consideraciones
en cuanto a la ocupación, ya no de los bienes de uso público, sino de los
denominados fiscales. Por tanto, el presente capítulo estará dedicado a la
caracterización de lo que se entiende por bienes de uso público y bienes fiscales
desde el punto de vista legal y constitucional, con el objetivo de dar a
entender por qué la jurisprudencia sobre la recuperación de los bienes de uso público
es aplicable a los bienes fiscales.
2.4.2. La clasificación de los bienes estatales entre bienes
de uso público y bines fiscales viene dada inicialmente por el artículo 674 del
Código Civil, el cual denomina a los primeros como “bienes de la Unión”, cuya
características principal es que pertenecen al dominio de la República.
Seguidamente, establece que cuando el uso de estos bienes pertenece a los
habitantes de un territorio como las calles, plazas, puentes, etc., se llaman
“bienes de la Unión de uso público” o “bienes públicos del territorio”.
Finalmente, cuando estos bienes se encuentran en cabeza del Estado, pero su uso
no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman “bienes fiscales” o,
simplemente, “bienes de la Unión”.[15]
De conformidad con dicha
norma, la diferencia entre los bienes de uso público y los bienes fiscales,
radica en su forma de utilización. Los bienes de uso público[16]
están destinados al uso general de los habitantes de un territorio, pertenecen
al Estado, pero él no los utiliza en beneficio propio sino que se encuentran a
disposición de la comunidad. Por su lado, los bienes fiscales comparten la
misma titularidad estatal[17], pero no están al
servicio libre de los asociados, sino destinados al uso privado del Estado,
para la realización de sus fines, por lo que la doctrina los ha denominado
“bienes de dominio privado del Estado”[18], en tanto los administra
como si fuera un particular; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable es
el del ordenamiento civil o comercial.
En
concordancia, la Corte Constitucional[19], citando jurisprudencia
emanada de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, ha adoptado la
siguiente caracterización acerca de los bienes de uso público y bienes fiscales:
“Bienes de uso público y
bienes fiscales conforman el dominio público del Estado, como resulta de la
declaración del artículo 674 del Código Civil. La distinción entre “bienes
fiscales” y “bienes de uso público”, ambos pertenecientes al patrimonio del
Estado, esto es, a la hacienda pública, hecha por las leyes, no se funda pues
en una distinta naturaleza sino en cuanto a su destinación y régimen. Los
segundos están al servicio de los habitantes del país, de modo general, de
acuerdo con la utilización que corresponda a sus calidades, y los primeros
constituyen los instrumentos materiales para la operación de los servicios
estatales o son reservas patrimoniales aplicables en el futuro a los mismos
fines o a la satisfacción de otros intereses sociales. Es decir que, a la
larga, unos y otros bienes del Estado tienen objetivos idénticos, en función de
servicio público, concepto equivalente pero no igual al de “función social”,
que se refiere exclusivamente al dominio privado.”[20]
2.4.3.         En este orden de ideas, es claro
que por estar bajo la tutela jurídica del Estado, los bienes de uso público y
los bienes fiscales son objeto de protección legal frente a eventos en los cuales
los particulares pretendan apropiarse de ellos. Es por ello que para evitar estas
situaciones, la misma Carta Política señala en su artículo 63, que todos los
bienes de uso público del Estado “son inalienables, inembargables e
imprescriptibles”, en razón a que están destinados a cumplir fines de
utilidad pública en distintos niveles: los bienes de uso público tienen como
finalidad  estar a disposición de los habitantes del país de modo general y los
bienes fiscales constituyen los instrumentos materiales para la operación de
los servicios estatales. De este modo, al impedir que los particulares se
apropien de los bienes fiscales, “se asegura o garantiza la capacidad fiscal
para atender las necesidades de la comunidad”[21].
2.4.4. Ahora bien, como se advirtió al inicio de
este acápite, existen casos a nivel constitucional en los que esta Corporación
ha debido pronunciarse para resolver tensiones jurídicas entre el principio de
confianza legítima y el de interés general sobre el particular, el primero involucrado
en la protección de los bienes de uso público y el segundo, representado en un
asentamiento u ocupación.
Pero antes de desarrollar la
jurisprudencia al respecto, es menester explicar en qué consiste la confianza
legítima en relación con la ocupación de los bienes de uso público, conforme a
la interpretación realizada por la Corte Constitucional.
La confianza legítima guarda
estrecha relación con el principio general de buena fe. En los casos de
ocupaciones del espacio público[22], este
principio usualmente se manifiesta en la protección de aquellos ocupantes que creen
equivocadamente contar con un derecho sobre este “porque el Estado no
solamente les ha permitido sino facilitado que ejecuten actos de ocupación, y
han pasado muchos años en esta situación que la Nación y el Municipio
contribuyeron a crear”, razón por la cual la Corte ha considerado que “no
es justo que esos ocupantes  queden desamparados porque estamos en un Estado
social de derecho”[23]. El problema
radica entonces, en la situación de vulnerabilidad a la que son expuestos
quienes son desalojados por ocupar bienes de uso público, pese a que la
Administración ha tolerado por años que residan o realicen sus actividades
económicas en dichos lugares. Así, la modificación de la situación
jurídicamente creada por la administración, la obliga a proporcionarles los
medios necesarios para reequilibrar su posición, como la adopción de
medidas por un periodo transitorio para que los desalojados se puedan adaptar
con pocos traumatismos a la nueva realidad[24].
De acuerdo con lo anterior, la Corte ha
señalado que el deber de protección de los bienes de uso público a cargo de las
autoridades, no las autoriza para desconocer el principio de confianza legítima
sustentado en la buena fe de los ciudadanos,  quienes a falta de espacios
apropiados para el desempeño de un trabajo o la necesidad de una vivienda
digna, se ven obligados a ocupar de hecho tales áreas.  Además, también ha
indicado que los derechos de estas personas no pueden desconocerse aun cuando
la administración tenga la obligación legal de proceder a recuperar esos
espacios, sino que deben procurar ofrecer alternativas de solución que
garanticen sus derechos constitucionales fundamentales.
2.4.5. Al respecto, en la sentencia T-053 de 2008[25],
la Corte estudió la situación de una comerciante, quien se vio afectada por el
acto administrativo proferido por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad
Ciudadana de Cali, mediante el cual ordenó la recuperación del espacio público
que se destinaría a la implementación de las obras del nuevo sistema de
transporte masivo de la ciudad, particularmente el retiro del quiosco propiedad
de la actora, por no contar con el respectivo permiso de la administración
municipal.
La respectiva Sala  de Revisión consideró que la
decisión adoptada por la administración municipal desconoció “abiertamente el principio de confianza
legítima del que es titular la accionante y, de contera, vulnera sus derechos
fundamentales al trabajo y al mínimo vital”. Allí se evidenció que
la accionante llevaba ocupando el espacio hace más de 22 años, manifestación
que no fue controvertida por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad
Ciudadana de Cali. Así las cosas, la
Corte consideró que, como quiera que la entidad demandada no adoptó alguna
medida alternativa para la preservación del principio de confianza legítima y
la salvaguarda de los derechos fundamentales de la actora y de su núcleo
familiar, el acto administrativo de desalojo lesionó desproporcionadamente sus
intereses y constituyó una medida regresiva.
Por ello, la Sala Cuarta
de Revisión tuteló los derechos fundamentales invocados por la accionante y le
ordenó a la entidad demandada que en un término 48 horas estableciera “un
plan contentivo de medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a
la accionante”.
En otra oportunidad, centrada más en la protección
del espacio público,  la Corte Constitucional en la sentencia T-1098 de 2008[26]
estudió el caso de una tutelante, quien se encontraba ocupando de hecho una vía
pública en la ciudad de Ibagué. En ese caso, la administración municipal inició
el proceso policivo y posteriormente llevó a cabo la diligencia de restitución
del espacio público, en el que la accionante solicitó un plazo adicional que no
fue concedido. Allí, el desalojo se llevó a cabo, por lo que, en principio, la
acción de tutela parecía ineficaz, pues estaba destinada a evitar que esto
ocurriera. No obstante, ante la situación particular de la accionante y sus
evidentes condiciones de vulnerabilidad, la respectiva Sala determinó que:
“(…) el
Estado tiene la obligación constitucional de velar por la protección de la (sic) integral del
espacio público, a fin de garantizar el acceso a todos los ciudadanos al goce y
utilización común de tales espacios colectivos, la administración debe
propender porque la preservación del interés colectivo no obligue a los
administrados que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta,
atendiendo a sus condiciones físicas y económicas, a soportar una carga
indebida y desproporcionada.  En este sentido, las medidas de desalojo del
espacio público deben estar
precedidos por un cuidadoso estudio y evaluación de las condiciones y
características de la realidad social de cada caso particular.”
En este sentido, la Corte concluyó que las autoridades
encargadas de preservar el interés general deben procurar que en su actuar se
minimice el daño que eventualmente se pueda ocasionar a las personas afectadas
con el desalojo, ante lo cual pueden acudir a programas “de atención a la población que se
encuentre en situación de desplazamiento masivo, pobreza, indigencia, entro
otros factores característicos de este grupo vulnerable, que se ven obligados a
utilizar el espacio público, ya sea para desarrollar actividades comerciales o
establecer su vivienda.” Por lo anterior, la Corte ordenó a la
Alcaldía de Ibagué que informara a la accionante sobre los subsidios a la
población indigente, así como iniciar de los trámites necesarios para su inclusión
en dichos programas.
2.4.6. En retrospectiva, tenemos que aunque la Corte
reconoce la obligación de las autoridades de proteger los bienes de uso público,
ha señalado que tal deber no es óbice para desconocer el principio de confianza
legítima y los derechos fundamentales de los particulares que los ocupan. Por
ello, esta Corporación ha ordenado que antes de adelantar medidas para la
recuperación de tales áreas, se ofrezcan alternativas de reubicación o inclusión
en programas sociales para proteger los derechos de los ocupantes.
2.4.7. La Sala estima que las anteriores reglas
jurisprudenciales son también aplicables a los casos en los que las autoridades
están en la obligación de proteger los bienes fiscales, pues aunque por
destinación no pueden equipararse a los bienes de uso público, ambos coinciden
en que cumplen una “utilidad pública”, pertenecen al Estado y son
inembargables, imprescriptibles e inalienables.
En este sentido, la obligación que tiene la
administración de recuperar los bienes que le pertenecen no puede sustraerse
únicamente a una categoría específica de ellos, ya que como se expuso, tanto
los de uso público como los fiscales, están destinados a la “utilidad pública”;
es decir, ambos comparten esta especial connotación, pues forman parte del
mismo patrimonio, lo que permite concluir que las reglas jurisprudenciales
aplicables a la protección del espacio público son igualmente asimilables cuando
se trata de bienes fiscales, en tanto ambos radican en cabeza del Estado y
tienen objetivos idénticos, en función del servicio público.
En consecuencia, por compartir características en
cuanto a su naturaleza, la administración estatal, a cualquier nivel de
organización administrativa, antes de cumplir con su deber legal de protegerlos
y evitar su ocupación irregular, está obligada a proporcionar medidas que
garanticen los derechos fundamentales y la protección del principio de
confianza legítima de quienes se vean afectados por las acciones de
recuperación.
2.5.
PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO DE DESALOJO.
Ahora
bien, hasta ahora la Sala ha expuesto algunos casos con los que pretende
ilustrar cómo la Corte Constitucional ha resuelto situaciones sobre ocupación
de los bienes de  uso público en general, partiendo de la realidad de los
comerciantes informales.
Siguiendo el orden argumentativo, en seguida se
expondrá jurisprudencia que abarca concretamente las situaciones de personas
que ante la falta de una vivienda, se han visto en la obligación de ocupar sin
autorización los espacios destinados al uso público e inclusive, otras
categorías de bienes pertenecientes a la Nación, como son los bienes fiscales.
A partir de allí, se analizará el procedimiento de desalojo forzoso del que son
objeto, sus consecuencias y las medidas que deben adoptarse para garantizar su
derecho a la vivienda digna.
2.5.1. Fundamentos jurisprudenciales
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el
procedimiento de desalojo busca recuperar, a través de acciones policivas, la
tenencia de un bien ocupado sin justo título y, en consecuencia, radicar en
cabeza de su auténtico propietario la tenencia del mismo[27].
Ahora, existen ocasiones en que el bien ocupado de manera ilegítima es un bien fiscal
o de uso público, generando que las autoridades administrativas actúen en forma
legítima para la recuperación del mismo, bajo el supuesto de que pertenecen a
la colectividad y no pueden ser objeto de ocupaciones, en tanto son
imprescriptibles, inalienables e inembargables.
2.5.1.1.   Pues bien, ante los procesos de desalojos forzosos, la
Corte Constitucional ha sentado una línea jurisprudencial muy clara en torno a
la protección de los derechos fundamentales de las personas sobre quienes recae
tal procedimiento. En particular, el derecho a la vivienda digna es en estos
casos, es el derecho fundamental cuya vulneración se hace más evidente y frente
al cual se ha proporcionado más garantías.
Así, al abordar el tema, esta Corporación ha estudiado
la situación de personas que se han visto en la necesidad de ocupar de manera
irregular terrenos y lugares que se enmarcan dentro de la categoría de bienes
de uso público o fiscales, quienes posteriormente han sido objeto de acciones
policivas tendientes a la recuperación de dichas áreas.
Para una mejor comprensión de la situación descrita, la
Sala expondrá las sentencias más representativas frente al tema y los criterios
utilizados para resolver los respectivos problemas jurídicos que en cierta
medida, guardan relación con el caso que ahora se revisa:
2.5.1.2.   En la sentencia T-323 de 2010[28],
la Sala Sexta de Revisión analizó la situación de dos familias que al advertir
la presencia de alrededor de 200 familias en un área determinada de la comuna
18 de Cali, decidieron también instalarse allí. Posteriormente, la Alcaldía
municipal de la ciudad inició el proceso de desalojo de todas las personas que
habitaban el sector. Los accionantes solicitaban en la tutela que se
suspendiera la diligencia de desalojo hasta tanto no se garantizara el derecho
a la vivienda digna de los ocupantes.
La Sala determinó que de acuerdo con las particularidades
de cada caso, debía estudiarse la protección del derecho a la vivienda digna, y
por ejemplo era menester examinar la existencia de un sujeto de especial
protección que se encontrara en riesgo. En el caso concreto, se evidenció que
ninguno de los accionantes había acudido ante las autoridades administrativas
para solicitar la inclusión en los programas subsidiados para acceder a una
vivienda de interés social, por lo tanto, se negó el amparo solicitado. No
obstante, la Corte requirió a la Alcaldía municipal de Cali para que le
brindara la asistencia necesaria a los accionantes, con el fin de que pudieran
acceder eficazmente al subsidio familiar de vivienda de interés social u otros
programas con que contara el municipio[29].
2.5.1.3.   En la sentencia T-068 de 2010[30],
la presente Sala Séptima revisó el caso de una mujer indígena en estado de
embarazo y de su suegro de 83 años, víctimas del desplazamiento forzado,
quienes arribaron al municipio de Fusagasugá y ocuparon de hecho y sin
violencia un inmueble de interés social propiedad de la alcaldía, el cual
encontraron abandonado y desocupado. La administración municipal inició
querella de lanzamiento por ocupación de hecho para efectuar el desalojo de la
casa ocupada por los tutelantes. En el escrito de tutela, se solicitó la
protección del derecho a la vida digna, al mínimo vital y a los derechos del
niño, debido a su situación de desplazamiento de los demandantes y, en
consecuencia, que se declarara la prescripción de la diligencia de lanzamiento,
dado que se habían superado los tres meses necesarios para poder realizarla.
La Sala concluyó que la falta de vivienda incide
decisivamente en la desintegración del grupo familiar y en la vulneración de
otros derechos constitucionales prevalentes y superiores de los niños, más aún
cuando se trata de población en condiciones de desplazamiento. Así, la Corte
encontró que sería desproporcionado continuar con la diligencia policiva de
lanzamiento por ocupación de hecho, pues se estaría contrariando el principio
de progresividad y las normas de derecho internacional[31],
y se dejaría a los accionantes en una situación de total vulnerabilidad e indefensión,
abocándolos a un problema mayor en relación con el derecho a la vivienda digna.
Con base en lo anterior, la Sala Séptima concedió la
protección a los derechos fundamentales de los accionantes y, en consecuencia,
ordenó a la Alcaldía Municipal de Fusagasugá que suspendiera definitivamente la
querella policiva dirigida al lanzamiento por ocupación de hecho de los
actores. Además, como medida de protección del derecho a la vivienda digna,
ordenó que en un plazo no mayor a treinta días, procedieran “a ejecutar o
diseñar todas las medidas a su alcance para entrar a solucionar el problema de
vivienda planteado con la ocupación del inmueble, y en el entretanto lo
preserven como albergue provisional para esta familia de desplazados  y lo
mantengan en condiciones dignas de habitabilidad”.
2.5.1.4.   Más adelante, en la sentencia T-282 de 2011[32],
la Sala Novena de Revisión analizó conjuntamente dos casos en los cuales
los peticionarios, integrantes de un grupo de 120 familias indígenas
desplazadas por la violencia, se asentaron en un bien baldío al que accedieron
9 meses antes de la interposición de la tutela. El predio ocupado se encuentra
ubicado en el barrio Alto Nápoles de la ciudad de Cali. Debido a esto,  la
inspección de policía correspondiente al sector inició el proceso de desalojo
mediante lo que se denominó “restitución de bien fiscal”[33].
Los peticionarios manifestaron que las actuaciones de la inspección de policía
quebrantarían su derecho a la vivienda digna, por cuanto tras el desalojo,
quedarían a la deriva y sin un lugar a donde ir ni alojarse junto con sus
familias; en consecuencia, solicitaron la suspensión de la medida policiva.
En dicha oportunidad, la Corte determinó que
la protección de las comunidades indígenas y su derecho a un territorio
resultaba primordial ante el proceso de desalojo de los bienes fiscales que se
encontraban ocupando. Así, dadas las circunstancias del caso particular, la
garantía del derecho a la vivienda digna era procedente debido a las
condiciones de vulnerabilidad de los asentamientos indígenas (especialmente por
su condición de desplazados); sin embargo, no se avaló la ocupación irregular
de terrenos del Estado, puesto que los derechos de carácter legal sobre los
bienes fiscales no pueden ser desconocidos por vías de hecho. Por lo anterior,
se ordenó “suspender la diligencia de desalojo  y el procedimiento de
lanzamiento por ocupación de bien fiscal” de las familias asentadas en
dicho predio, el cual se preservó como su albergue temporal, hasta tanto
pudieran acceder a los programas de adjudicación de tierras adelantados por el
Estado colombiano.
2.5.1.5.   Recientemente, en la sentencia T-527 de 2011[34],
esta Corporación conoció la situación de 27 personas que interpusieron acción
de tutela para solicitar la protección de su derecho a la vivienda digna, por
cuanto eran ocupantes materiales y poseedores de los lotes que se encontraban “ubicados
la margen izquierdo del dique perimetral del Rio Guatiquia” en la ciudad de
Villavicencio.  Al advertir de la ocupación, la alcaldía ordenó la restitución
de los bienes, para lo cual se programó diligencia de lanzamiento. Los
accionantes manifestaron que nunca fueron notificados de la resolución que
ordenó el desalojo y, además, que durante los años que habían estado ocupando
el terreno se les había proporcionado redes eléctricas, alumbrado público,
pavimentación de calles y les habían cobrado impuestos sobre el terreno que
habitaban. Por lo anterior, solicitaron la suspensión de la medida policiva,
puesto que con ella se verían afectados niños, adultos mayores y, en general,
población de escasos recursos.
La respectiva Sala observó que “la ejecución
inmediata de la medida de restitución del bien perteneciente al espacio público
por parte de la Alcaldía de Villavicencio, implicaría que automáticamente 13
familias vieran insatisfechas una necesidad básica como la vivienda (…)”,
lo cual, por supuesto, traería como consecuencia la vulneración de sus derechos
fundamentales al mínimo vital y a la vivienda digna.
Asimismo, sobre el principio de confianza legítima,
indicó que cuando el juez constitucional puede identificar que la conducta de
la administración hizo nacer en el ciudadano la confianza legítima debido a la
tolerancia de sus actos, los afectados con la medida de desalojo han adquirido
el derecho a “(i) contar con un tiempo prudencial para poder adoptar medidas
que mitiguen el perjuicio que les causa la medida y (ii) el Estado debe
ofrecerles alternativas para buscar soluciones legítimas y definitivas a sus
expectativas”. Dicho esto, la Corte concluyó indicando que antes de
proceder con la ejecución de una medida de desalojo sobre una población en la
que el Estado hizo surgir una expectativa conforme al principio de confianza
legítima, debe otorgarse un tiempo prudencial y soluciones alternativas al
problema derivado de la ausencia de viviendas apropiadas para la subsistencia.
Por estas razones, la Corte adoptó medidas que
permitieran la restitución para la colectividad del espacio público y, en igual
forma, la protección de los derechos de los ciudadanos que se vieran afectados
con el desalojo. Así, con base en las consideraciones que allí se expusieron,
ordenó a la Alcaldía de Villavicencio que concediera un término prudencial a
los ocupantes de los lotes, con el fin “de que estos puedan ajustar su
conducta a la nueva posición de la administración”.
Como segunda medida, dispuso que se otorgaran
alternativas de reubicación a los habitantes del bien de uso público. En este
punto, enfatizó que estas no deberían consistir en una simple indemnización,
sino que “se trata en realidad de brindar a los ciudadanos afectados con la
medida y que creyeron válidamente que su actuación tenía el aval de la
administración, la posibilidad de reconstruir su proyecto de vida y evitar así
que se vean vulnerados sus derechos al mínimo vital y a la vivienda digna”.
En consecuencia, la Sala ordenó la suspensión de la
medida de desalojo hasta tanto no se verificara que la alcaldía había otorgado
a todos los accionantes que ocupaban el predio soluciones a sus problemas de
vivienda. Igualmente, siendo consciente de que los inconvenientes de
habitabilidad no solamente afectaban a los tutelantes sino también a una
extensión mayor de ciudadanos que residían en dichos lotes, la respectiva Sala
ordenó que la solución de vivienda se brindara e hiciera extensiva a quienes
demostraran que se encontraban en la misma situación que los peticionarios, es
decir, a quienes se les había desconocido el principio de confianza legítima.
Así las cosas, ordenó a la alcaldía de Villavicencio que realizara un censo de
las familias que se encontraban habitando el bien.
2.5.1.6.   Por último, esta misma Sala en sentencia T-075 de
2012[35], estudió el caso
de un accionante que llevaba tiempo habitando en las riveras de un canal de
aguas residuales, en el cual la administración municipal pretendía realizar
obras de adecuación y mantenimiento, razón por la cual, inició el respectivo
proceso policivo para lograr la recuperación del espacio público. La Sala
advirtió que las actuaciones de la alcaldía tendientes a lograr su desalojo,
desconocían el principio de confianza legítima del peticionario, pues en
cumplimiento de su obligación constitucional de velar por la protección integral de los
bienes de uso público, a fin de garantizar el acceso de todos los ciudadanos al
goce y utilización común de tales áreas colectivas, debe procurar la no
afectación de los administrados, especialmente si se encuentran en una
situación de debilidad manifiesta aún mas cuando tienen que soportar una carga
indebida y desproporcionada.
En aquélla oportunidad, la Sala protegió el derecho a
la vivienda digna y el principio de confianza legítima del accionante, y ordenó
a la alcaldía del municipio accionado que adoptara medidas para garantizar tal
derecho, en particular, la inclusión en programas de adquisición de vivienda
otorgados tanto a nivel local como nacional. Igualmente, la Sala encontró que
la situación del actor era padecida por otras cuantas familias que también se
encontraban asentadas en las márgenes de dicho canal, por lo que las órdenes de
protección se hicieron extensivas también a ellos.
2.5.1.7.   De este modo, la jurisprudencia expuesta con
anterioridad nos demuestra que los procedimientos de desalojos forzosos deben
implementarse sobre la base del respeto de los derechos fundamentales sobre
quienes recae la medida.
2.5.2. La protección conforme al
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
En el ámbito del derecho internacional, la protección
del derecho a la vivienda digna está basada en las Observaciones Generales del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que cumplen una función
interpretativa de las normas establecidas en el PIDESC, especialmente de
aquellas referidas al derecho a una vivienda adecuada y a la necesidad de
prever medidas de protección previas a los desalojos forzosos, con el fin de
evitar la consumación de perjuicios irremediables que contravengan las
garantías que debe brindársele a quienes sufren con dichas medidas.
2.5.3. En este sentido, la Observación General No. 7 del Comité DESC establece
una serie de recomendaciones que los Estados parte deben prestar atención en
situaciones donde se presentan desalojos de asentamientos humanos irregulares
en áreas no autorizadas para ello. En dicha observación, el Comité señaló que “los
desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto”,
aclarando asimismo que en materia de desalojos, no solo pueden identificarse
las situaciones que tengan que ver con desplazamientos, como sucede a menudo,
sino que:
“7. Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen
lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación conflictos sobre
derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por
ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos a gran escala,
la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación
de viviendas o embellecimiento de ciudades (…)”.
2.5.4.  Adicionalmente, el Comité recordó que conforme al
párrafo 1 del artículo 2 del Pacto[36], los Estados parte deben
utilizar “todos los medios apropiados”, ante las situaciones de desalojo[37],
lo cual implica también la adopción de medidas legislativas, para realizar los
derechos protegidos por el Pacto. Esta legislación, según el Comité, deberá
contar con disposiciones que:
“a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a
los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen
estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos.”
En esta lógica de adopción de medidas para la
protección de los derechos de las personas afectadas por los desalojos, el
Comité invitó a los Estados parte para que revisen la legislación y políticas
vigentes, con el fin de que se acoplen a las exigencias del derecho a una
vivienda adecuada, así como a derogar o enmendar aquella que no sea acorde con
el Pacto.
2.5.5.  Desde esta perspectiva, también señaló que en los
casos en los que los desalojos cuentan con un sustento legal legítimo, deben
llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de
las normas internacionales de derechos humanos y “respetando los principios
generales de la razón y la proporcionalidad”. Adicionalmente, el Comité
indicó que a pesar de que todo procedimiento debe ceñirse a estos principios,
en el contexto de los desalojos forzosos, deben salvaguardarse además las
siguientes garantías procesales:
“15. a) una auténtica oportunidad de consultar a las
personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas
las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c)
facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines que se destinan las
tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus
representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de
personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el
desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo
que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos
jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las
personas que necesiten pedir reparación a los tribunales”.
2.5.6.  Igualmente, en la Observación bajo análisis, se manifestó
la necesidad de que los estados parte adopten las medidas necesarias, no solo
para que en el procedimiento mismo se garanticen los derechos fundamentales de
las personas, sino que, además, para que se proteja el derecho a la vivienda
digna de los afectados con posterioridad al desalojo, con el objetivo de
impedir que su situación se haga más gravosa de lo que ya es.
Así lo señaló el Comité:
“16. Los desalojos no deberían dar lugar a que haya
personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos
humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el
Estado parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que
permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o
acceso a otras tierras productivas, según proceda”[38]
2.5.7.  Pues bien, de la jurisprudencia descrita previamente y
de las observaciones señaladas, la Sala llega a varias conclusiones. La primera
de ellas es la necesidad ingente de adoptar políticas sociales en materia de
vivienda digna para población ubicada en bienes de uso público o fiscales,
puesto que a la luz del ordenamiento jurídico, no están permitidas.
En concordancia, las autoridades deben implementar en
cada caso en el que pretenda recuperar los bienes o el espacio público, medidas
adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados,
particularmente, el derecho a la vivienda digna, incluidos también los derechos
de quienes ocupan predios privados de manera irregular. En este sentido, el
derecho a la vivienda digna se transforma en el eje fundamental que debe ser
observado y reconocido por las autoridades, de modo que las medidas adoptadas
deben garantizarlo, tal como lo señala la Observación No. 7 del Comité DESC.
Esto por cuanto si bien la Sala considera que desde un punto de vista estricto,
las ocupaciones irregulares de los bienes de uso público o fiscales no cuentan
con un respaldo constitucionalmente válido, el derecho a la vivienda adquiere
una mayor relevancia, no tanto en un contexto de propiedad, sino para impedir
que se padezcan más sufrimientos en razón a los desalojos, con mayor razón
cuando quienes ocupan los inmuebles pertenecen a población vulnerable por su
situación socioeconómica o porque han sido víctimas de la violencia.
2.5.8.  La segunda, indica que las autoridades tienen, cuando
menos, las siguientes obligaciones para garantizar el derecho fundamental de
las personas afectadas con desalojos, especialmente su derecho a la vivienda
digna:
a)
Brindar todas las garantías
procesales establecidas en el numeral 15 de la Observación No. 7 del Comité
DESC.
b)
Garantizar la existencia de
programas que les faciliten el acceso a una vivienda adecuada con posterioridad
al desalojo, ya sea transitoria o definitivamente, cuando las personas
desalojadas no puedan proveérsela a sí mismo.
c)
Garantizar y respetar bajo
cualquier circunstancia, los derechos humanos de los afectados, evitando el uso
de la fuerza y protegiendo a la población más vulnerable, como mujeres,
ancianos, niños, etc.
En atención a lo expuesto, la Sala procederá a
resolver el caso concreto.
3.
CASO CONCRETO
3.1.
RESUMEN DEL CASO.
Los accionantes, María Carlota Arenas Giraldo, Jhon
Alexander Sarmiento y Soledad Pino Pérez, interpusieron acción de tutela en
contra de la Caja de Vivienda Popular, por considerar que esa entidad amenaza
su derecho fundamental a la vivienda digna al solicitarles que desalojen la
vivienda que habitan, ubicada en la Calle 37ª No. 7-31Sur del Barrio Guacamayas
en la ciudad de Bogotá y que es propiedad de la entidad.
Ellos  argumentan que habitan el predio desde al menos
hace más de 20 años y que viven actualmente en situación de hacinamiento. No
obstante, sostienen que en caso de ser desalojados, no tienen otro lugar donde
vivir, y sus ingresos como vendedores ambulantes o trabajadores del servicio
doméstico no son suficientes para sufragar otra solución de vivienda para ellos
y sus familias.
3.1.1. Por su lado, la Caja de Vivienda Popular señala que el inmueble ocupado
por los accionantes es una casa construida en 1974, la cual tenía una finalidad
transitoria y que actualmente no cumple con las normas de sismo resistencia, por
lo que, a su juicio, no brinda “protección de las familias que allí habitan,
ante el eventual accionar de la naturaleza”.
La entidad señala que ante el fracaso de las
audiencias de conciliación llevadas a cabo con los accionantes, procedió a
instaurar demanda de restitución de bien inmueble ante la jurisdicción
ordinaria. Este proceso, según dice, cursa actualmente en el Juzgado 15 Civil
del Circuito de Bogotá, encontrándose en la etapa de notificación personal del
auto admisorio de demanda a los accionantes.
3.1.2. Los jueces de tutela que conocieron en primera y
segunda instancia del presente proceso, manifestaron su negativa ante la
solicitud de amparo, por encontrar que cada uno de los accionantes puede
defender sus intereses al interior del proceso civil, siendo aquél el escenario
adecuado para controvertir las pretensiones de desalojo de la Caja de Vivienda
Popular, y no el de la acción de tutela, por ser este un mecanismo subsidiario
ante la ausencia de otras herramientas jurídicas de protección.
3.2.   PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN.
Previo a estudiar de fondo el caso concreto, la Sala
determinará si la acción de tutela es la vía judicial idónea para solicitar la
protección del derecho fundamental a la vivienda digna.
3.2.1. La acción de tutela exige algunos presupuestos de
procedencia, sin cuya concurrencia no es factible abordar el análisis de fondo
del asunto. Así, el artículo 86 de la Constitución Política dispone que se
trata de una garantía de protección subsidiaria de los derechos fundamentales
de las personas, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares.
La subsidiariedad de esta garantía constitucional ha
sido exceptuada en aquellos casos en los que los medios ordinarios de defensa
judicial resultan ineficaces, o ante la ocurrencia inminente de un perjuicio
irremediable.
Adicionalmente, la jurisprudencia ha dicho que la
acción de tutela debe interponerse en un término razonable y oportuno, puesto
que pretende la protección urgente ante cualquier amenaza o perjuicio de un
derecho fundamental.
3.2.2. De acuerdo con las sentencias de tutela que se revisan,
los accionantes cuentan con otra vía judicial para exigir la protección de su
derecho fundamental a la vivienda digna, puesto que actualmente cursa un
proceso reivindicatorio en su contra y, por lo tanto, es ante los jueces civiles
que debe controvertirse las pretensiones de restitución de inmueble iniciadas
por la Caja de Vivienda Popular.
Sin embargo, existen varios factores que rodean el
caso y muestran la falta de idoneidad de dicho mecanismo. En primer lugar, entre
los argumentos que en el proceso reivindicatorio se pueden esgrimir, no está la
necesidad de que se proteja el derecho a la vivienda digna, pues las únicas
tesis válidas que podrían argüir los demandantes serían la de prescripción
adquisitiva de dominio o su calidad de meros tenedores. En otras palabras, dada
la naturaleza específica del proceso reivindicatorio, no es un escenario idóneo
para discutir el derecho a la vivienda digna con mayor razón teniendo en cuenta
que los demandantes no desconocen la naturaleza fiscal del inmueble.
En segundo lugar, el proceso
reivindicatorio no cuenta con  la celeridad característica de la acción de
tutela, que como herramienta jurídica de protección del derecho fundamental a
la vivienda digna de los accionantes, busca evitar la consumación de un
perjuicio irremediable, pues como se indicó, para ellos no hay otras alternativas
de vivienda. Por esta razón, la intervención del juez constitucional se hace
aún más imperiosa teniendo en cuenta que los núcleos familiares de cada uno de
los accionantes está compuesto por menores de 18 años, quienes a la luz de la
jurisprudencia, son sujetos de especial protección constitucional.
3.2.3. En cuanto al requisito de inmediatez, la Sala
considera que la tutela se interpuso en un término razonable, dado que actualmente
cursa en contra de los accionantes y demás ocupantes del inmueble, un proceso
ordinario reivindicatorio, por lo tanto, el riesgo de vulneración es latente
ante una eventual sentencia que ordene su desalojo.
Por estas razones, la acción de tutela constituye el
mecanismo idóneo de protección de los derechos fundamentales de los actores.
3.3.   EXAMEN DE LA VULNERACIÓN
Como se sostuvo inicialmente, el problema jurídico que
debe resolver esta Sala se centra en determinar si la Caja de Vivienda Popular
vulnera el derecho a la vivienda digna de los accionantes y el principio de
confianza legítima, al iniciar en su contra acciones judiciales tendientes a
obtener la restitución del bien inmueble objeto del litigio, el cual les ha
servido como sitio de habitación durante al menos 20 años y, teniendo en
consideración que al parecer no cuentan con los recursos económicos necesarios
para proveerse otras solución de vivienda en caso de ser desalojados.
3.3.1. Ahora bien, en primer lugar la Sala recuerda que conforme
a lo señalado en el acápite de consideraciones, la jurisprudencia ha sostenido
que la confianza legítima es un principio que ampara a todos los administrados,
según el cual las acciones u omisiones de la administración permiten generar
expectativas o apariencias de legalidad y¸ “que al ser contrarrestadas o enmendadas  por la
administración generan la vulneración de derechos fundamentales, situación en
la cual recae la obligación por parte de la administración de buscar
alternativas de solución o medidas tendientes a morigerar sus efectos, mas
cuando se está frente a derechos de sujetos de especial protección
constitucional”[39].
En segundo lugar, la Sala recuerda que
el derecho a la vivienda digna ha sido reconocido por la jurisprudencia
constitucional como un derecho fundamental autónomo, el cual no se configura simplemente
con tener un techo bajo el cual refugiarse sino que, conforme a la Observación
del Comité DESC, debe satisfacer factores de habitabilidad, acceso a los
servicios esenciales de salubridad, comodidad, contar con una ubicación que no
ponga en riesgo ni la salud, ni la seguridad física de sus ocupantes y, sobre
todo, asegurar la tenencia del bien como desarrollo esencial del componente de
asequibilidad a una vivienda digna.
3.3.2.
Con base en lo enunciado, para
la Sala es claro que la omisión de la Caja de Vivienda Popular consistente en
tolerar que los demandantes y sus familias residieran en el inmueble objeto de
litigio por más de 20 años, generó una expectativa en los accionantes que debe
ser protegida a la luz del principio de confianza legítima. En efecto, la
expectativa creada en ellos ha estado presente desde el instante en que
entraron a ocupar el predio, momento a partir del cual la administración distrital
fue permisiva al desatender tal hecho, hasta el punto en que solo en el año
2010 consideró necesario solicitar el desalojo del bien inmueble alegando que
las personas que allí residen se encuentran en un riesgo latente debido a las
mínimas condiciones de seguridad sísmica que presenta la estructura.
En este sentido, al contestar la acción
de tutela, la Caja de Vivienda Popular, como entidad integrante de la administración
distrital, no explicó la razón por la cual solo hasta el año 2010 solicitó a
las familias que habitan en el inmueble reclamado, que procedieran a su
desalojo. Tampoco manifestó qué medidas de protección pueden brindarles ante un
eventual lanzamiento, siendo esta una situación no prevista por la administración,
que para la Sala resulta de gran importancia conocer, debido a que tal
situación llevaría a las familias a un escenario de desprotección, sin contar
con un lugar donde puedan ser alojadas.
3.3.3. Asimismo, como se señaló en el análisis de
procedencia de la acción, el desalojo de los accionantes generaría la
vulneración de su derecho fundamental a la vivienda digna, en razón a que los
ingresos provenientes de las labores que desempeñan, no son suficientes para
lograr establecerse en un sitio diferente, por lo menos no de forma inmediata.
En tal sentido, el desalojo implicaría también el quebrantamiento sustancial
del derecho a la vivienda digna, pues además de la escasez económica, no
cuentan con un tiempo prudencial para poder lograr una ubicación temporal.
Por estas razones, y luego de comprobar
que a las familias que ocupan el bien inmueble propiedad de la Caja de Vivienda
Popular, sí se les está amenazando el derecho fundamental a la vivienda digna y
desconociendo el principio de confianza legítima, la Sala concederá la tutela.
En consecuencia, revocará los fallos de tutela que negaron la protección en tal
sentido.
Así pues, en aras de la protección principio de
confianza legítima y del derecho fundamental a la vivienda digna de las
familias que habitan en condiciones de hacinamiento en el inmueble ubicado en la
Calle 37 A No 3-71 Sur de Bogotá, la Sala encuentra necesario adoptar medidas
razonables y proporcionales que conduzcan a solucionar la problemática de los
accionantes, buscando generar el menor impacto con el fin de lograr la
progresiva protección de su derecho fundamental a la vivienda digna.
3.4.
REMEDIOS A ADOPTAR
3.4.1.
Los programas de
reasentamientos ofrecidos por la Caja de Vivienda Popular.
Para determinar las órdenes que deben adoptarse para
proteger los derechos de los peticionarios, es necesario traer a colación las
normas que establecen la forma como la administración distrital otorga las
ayudas a las familias que se encuentran en situación de riesgo. Estas normas señalan
la posibilidad de que personas que se encuentren habitando en zonas de riesgo
no mitigable sean beneficiarias de subsidios de vivienda, siempre y cuando
dichos sectores hayan sido previamente declarados como tales por el DPAE
–Dirección de Atención y Prevención de Emergencias-.
Concretamente, el Decreto 94 de 2003 señala
los requisitos que deben cumplir las familias para poder ser beneficiarias del
valor único de reconocimiento dentro de los programas de reasentamiento creados
por el Distrito. Así, en su artículo 8º fijó para cada una de ellas que (i)
el predio donde habiten haya sido declarado en alto riesgo no mitigable, que (ii)
se encuentre en los estratos 1 o 2, que (iii) el inmueble haya
sido priorizado previamente por el Distrito a través del DPAE, (iv) se aporten
pruebas que demuestren la titularidad o posesión del predio,  (v) ningún
miembro sea propietario o poseedor de otro inmueble a nivel nacional, y (vi)
ningún miembro haya sido sujeto de un programa de reasentamiento por riesgo no
mitigable, entre otros. Además, dicha norma indica el valor único de
reconocimiento que le será otorgado a la familia que cumpla los requisitos[40].
Lo anterior funge como sustento normativo de lo
previsto en la página web de la Caja de Vivienda Popular[41]
para los programas de reasentamiento. Dicha entidad presenta la posibilidad de
acceder a este beneficio en cinco pasos: vinculación[42],
relocalización transitoria[43], avalúo y compra de casa
en riesgo[44], desembolso para compra
de vivienda nueva (mínimo 50 SMMLV)[45] y entrega de la vivienda
escogida por la familia[46].
3.4.2.
La especial situación de
los accionantes es razón para una excepcional vinculación a los programas de
reasentamiento de la Caja de Vivienda Popular.
La entidad accionada sostiene que no es posible reasentar
a las familias que viven en condiciones de hacinamiento en el predio reclamado,
por cuanto no existe una recomendación por parte del DPAE respecto a que la
zona donde este se encuentra ubicado haya sido considerado como de alto riesgo
no mitigable. Adicionalmente, manifiesta la urgente necesidad de proceder al
desalojo de los accionantes, dado que la casa fue construida en 1974, mucho
tiempo antes de ser expedidas las normas técnicas de sismo resistencia NSR98,
hecho a partir del cual afirma la poca protección que brinda el inmueble a sus
habitantes, “ante un eventual accionar de la naturaleza”.
3.4.2.1. La Sala considera que actualmente, los accionantes no
cuentan con una alternativa de habitabilidad que les permita desarrollar su
proyecto de vida y el de sus familias, pues aseguran, y la entidad demandada no
lo controvirtió, que no cuentan con ingresos suficientes para sufragarlo. Además,
la situación particular en la que se encuentran no está estipulada en ninguna
política distrital en materia de vivienda digna, lo que les impide acceder a
los programas del distrito en materia de vivienda.  Así, los planes y programas
previstos por la única entidad encargada para ello –Caja de Vivienda Popular- solo
establecen como eventos en los cuales se hace necesaria la intervención del
Distrito,  aquellos en donde se ha determinado previamente que un grupo de
personas se encuentran asentados en zonas de alto riesgo no mitigable, lo que
no ocurre en este caso.
3.4.2.2.Sin embargo, para la Sala, la no previsión de la
situación de los demandantes es producto de una interpretación restrictiva y
contraria al principio pro homine de la Ley 9 de 1989, sobre la
obligación de los alcaldes de brindar asistencia a personas en situación de
riesgo, norma que es el sustento legal de la política distrital. Cabe recordar
que mediante el artículo 56 ibídem[47], modificado por la Ley 2
de 1999, se señaló que:
“Los
alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en
el término máximo de seis(6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos
humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su
ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y
deslizamientos, o que de otra forma presenten
condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en
zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial.
Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el
inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana” (Subrayas
fuera de texto).
Para la Sala, esta norma, en la cual se sustenta la
expedición del Decreto 94 de 2003 previamente citado, señala no solo la
posibilidad de reasentar a quienes se encuentran en zonas de alto riesgo no
mitigable, sino que también cobija aquellos eventos los que los asentamientos
humanos no cuentan con las condiciones adecuadas de salubridad para la vivienda,
característica esencial del contenido de habitabilidad señalado por la
Observación General No. 4 del  Comité DESC antes referenciada.
3.4.2.3. Adicionalmente, la Sala en el caso particular no
puede desconocer que ha sido la misma administración distrital la que ha
permitido que las familias accionantes vivan en condiciones de hacinamiento,
poniendo en riesgo su salud física. Tal como obra  en el registro fotográfico
adjuntado por ellos (fls. 49 al 77 Cdno. de Tutela), existen escenarios de
insalubridad a los cuales están expuestos tanto los menores de 18 años como los
adultos mayores.
3.4.2.4. Por las anteriores razones, la Sala considera que la
misma entidad está en la obligación de brindar a los accionantes alternativas
de vivienda de acuerdo con sus programas de reasentamiento, dado el estado
actual de hacinamiento en el que se encuentran y que ha tolerado por varios
años. Lo anterior, además de lograr que se dé una solución definitiva al
problema suscitado por cada uno de los actores, respeta igualmente el derecho
de propiedad que ostenta la Caja de Vivienda Popular sobre el bien inmueble
ocupado, pues su propia actividad permite cumplir este doble propósito.
En efecto, el hecho de no existir una recomendación
por parte del DPAE en el caso particular, que promueva la intervención de la
Caja de Vivienda Popular para que los accionantes puedan ser integrados en los
programas de reasentamiento, no significa que su estado sea de menos  vulnerabilidad
que en los casos en los que sí existe tal concepto técnico. Contrario a ello,
su particular condición se puede asimilar a las situaciones en donde se han
declarado asentamientos humanos en zonas de riesgo no mitigable, pues además de
coexistir en unas condiciones mínimas de salubridad (hacinamiento), el riesgo
es latente cuando la misma entidad accionada manifiesta que la edificación no
cumple con las normas técnicas de sismo resistencia NSR98, motivo que hace aún
más imperativa la necesidad de reubicación de quienes allí residen.
Por lo anterior, la Sala no podría adoptar como medida
de protección del derecho a la vivienda digna que los accionantes permanezcan
en dicho inmueble, ya que este no cuenta con las condiciones estructurales
mínimas que brinden la seguridad física de sus ocupantes. En cambio, el
reasentamiento sí garantizaría tal fin, pues la entidad accionada dispone de
los recursos técnicos y humanos para determinar que el sitio al cual se
trasladen temporalmente, cumple con las normas estándares de sismo resistencia.
3.4.2.5. En este orden de ideas, se ordenará a la Caja de
Vivienda Popular que inicie el proceso de sensibilización de las familias para
que accedan a evacuar e ingresen al programa de reasentamiento, haciendo
especial énfasis en la etapa de relocalización transitoria, sin perjuicio de
los procedimientos para que puedan finalmente obtener una vivienda digna,
propósito que también dependerá de ellos, es decir, de que cumplan con los
trámites que les indique el ente demandado.
Además, la Caja de Vivienda Popular deberá informarlos
acerca de los programas de subsidios de vivienda a nivel nacional, en caso de
que cualquiera de los accionantes desee acogerse en forma voluntaria a uno de
estos.
Como última medida, para procurar la salvaguarda de
los derechos fundamentales de los habitantes del inmueble ocupado, la Sala
ordenará al Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá, continuar con la
suspensión del proceso ordinario reivindicatorio iniciado por la Caja de
Vivienda Popular contra las familias residentes en dicho predio, hasta que se
le den cumplimiento a todas las órdenes impartidas en el presente fallo. Para
el efecto, los jueces a cargo de la verificación del cumplimiento le enviaran
el respectivo informe con el aval para continuar con el proceso o darlo por
terminado.
3.5.
La situación de riesgo no
afecta únicamente a las familias de los accionantes.
Ahora bien, de acuerdo con las pruebas enviadas por
los accionantes al despacho del Magistrado sustanciador, se pudo observar que,
incluidos ellos, un total de 17 familias residen en el inmueble ubicado en la
Calle 37ª No. 3-71 Sur del barrio Guacamayas. Para comprobar lo anterior, se
adjuntó el certificado expedido por la Junta de Acción Comunal de este sector,
en el cual se identifican como residentes del inmueble a los siguientes núcleos
familiares:
-
Familia conformada por Jhon
Sarmiento y Sandra Patricia Rojas.
-
Familia de Nubia Jimena Camacho
Puentes.
-
Familia de Alexandra Rey.
-
Familia de María del Pilar Pino.
-
Familia Turriago Umaña.
-
Familia Miranda Pérez.
-
Familia de Adriana Peña Linares.
-
Familia de Jacqueline López Pérez.
-
Familia de Gloria Inés Mejía.
-
Familia de Esperanza Aldana.
-
Familia de Beatriz Morales.
-
Familia de Rosario Pino Pérez.
-
Familia de Martha Liliana Pino
Pérez.
-
Familia de Soledad Pino Pérez.
-
Familia de Carlota Arenas Giraldo.
-
Familia de Joel Varela.
-
Familia de Freddy Mejía.
3.5.1. En consecuencia con esta realidad, corresponde a la
Sala adoptar órdenes que cobijen a todos los cohabitantes de la edificación[48],
en tanto comparten la misma situación que dio origen a las acciones de tutela
de la referencia.
Siendo esto así, la Corte
debe proceder a ordenar que también se incluya a estas familias en los
programas de reasentamiento, para lo cual la Caja de Vivienda Popular deberá
elaborar un censo previo para determinar con exactitud la cantidad de familias
a reasentar.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- En el expediente T-3.296.229, REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado
14 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 39 Civil Municipal de Bogotá y, en
consecuencia, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la vivienda
digna y al principio de confianza legítima de la señora María Carlota Arenas
Giraldo.
SEGUNDO.- En el expediente T-3.302.260, REVOCAR las sentencias proferidas por el
Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 73 Civil Municipal de
Bogotá y, en consecuencia, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a
la vivienda digna y al principio de confianza legítima del señor Jhon Alexander
Sarmiento.
TERCERO.- En el expediente T-3.312.262, REVOCAR las sentencias proferidas por el
Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 32 Civil Municipal de
Bogotá y, en consecuencia, CONCEDER el amparo del derecho fundamental a
la vivienda digna y el principio de confianza legítima de la señora Soledad
Pino Pérez.
CUARTO.- ORDENAR a la Caja de Vivienda Popular,
que en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles contados a partir de la
notificación del presente fallo, realice el censo de las familias que residen
en el inmueble ubicado en la Calle 37ª No. 3-71 Sur, barrio Guacamayas.
QUINTO.- ORDENAR a la Caja de Vivienda
Popular, que en un plazo máximo de treinta (30) días contados a partir de la
realización del censo, proceda a incluir a las familias censadas en los
programas de reasentamiento que proporciona la entidad.
SEXTO.- Una vez incluidos en los programas, ORDENAR a
la Caja de Vivienda Popular que, una vez notificada del presente fallo,
inmediatamente proceda a iniciar el proceso de sensibilización de los núcleos
familiares en cabeza de María Carlota Arenas Giraldo, Jhon Alexander Sarmiento
y Soledad Pino Pérez, para que accedan a evacuar de forma voluntaria el
inmueble objeto de litigio.
SÉPTIMO.- ORDENAR al Juzgado 15 Civil
del Circuito de Bogotá, continuar con la suspensión del proceso ordinario
reivindicatorio iniciado por la Caja de Vivienda Popular contra las familias ocupantes
del predio ubicado en la Calle 37ª
No. 3-71 Sur, barrio Guacamayas, hasta que se le de cumplimiento a todas
las órdenes impartidas en esta sentencia y tengan garantizado su derecho a una
vivienda digna. Para el efecto, los jueces de tutela encargados de verificar el
cumplimiento del presente fallo, le enviarán un informe detallado sobre el resultado
del proceso de reasentamiento, tras lo cual podrá dar por terminado el litigio
civil.
OCTAVO.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con
excusa
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[2]
T-495 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[3]
M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta postura fue igualmente reiterada en las
sentencias T-499 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, T-586 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-597 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]
Posición
planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
[5]
Particularmente
las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
[6]
M.P. Fabio Morón Díaz
[7]
Sentencia T-021 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8]
Sentencia T-1091 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9]
Sentencia
T-016 del 22 de enero de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[10]
Sentencia T-760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda.
[11]Al respecto, la Corte explicó
lo siguiente en la sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos
como los derechos económicos, sociales y
culturales, implican obligaciones de carácter
negativo y positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la Corte no es cierto que solamente los derechos económicos,
sociales y culturales tengan contenidos prestacionales;
los derechos civiles y políticos también requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la
creación de instituciones para hacerlos efectivos”
[12] Ver sentencias T-079 de
31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P. Jaime Araújo Renteria, T-791 de 23 de agosto de 2004  M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de
6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13]
La
mencionada observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo
51 constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos
centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de
interpretación de la disposición constitucional.
[14] Observación General N°
4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
[15] La norma guarda coherencia con el concepto de
bienes de uso público dado por la Constitución Política de 1991, la cual en su artículo 102 dispone que  todos ellos
“pertenecen a la Nación”. Bajo esta perspectiva, la norma superior expone una
clase de monopolio de los bienes de uso público en cabeza de la Nación y, en consecuencia, no puede predicarse de ellos ningún derecho de propiedad por parte
de los particulares, lo que a su vez impide algún tipo acción donde se aleguen
derechos adquiridos sobre los mismos.
[16]
De forma implícita, la Ley 9ª de 1989 clasifica el espacio público dentro de
los bienes de uso público. Así, su artículo 5º señala: “Entiéndase por espacio
público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y
naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o
afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que
trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”.
En seguida, la misma norma en mención describe qué tipo de bienes deben
entenderse como “espacio público”: “Así, constituyen el espacio público de la
ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular,
las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y
tranquilidad ciudadana (…)” etc.
[17],Rico
Puerta, Luis Alonso. “Teoría general y práctica de la contratación estatal”.
Editorial Leyer. Bogotá. 2009. Pág. 185: “De estos bienes es titular el
Estado, en cualquiera de sus manifestaciones personalizadas, sean entes
territoriales o no, como la Nación, los departamentos, los municipios, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado,
los distritos especiales, los distritos turísticos, las asociaciones de
municipios, (…)” etc.
[18] Ibíd.
[19] Sentencia C-530 de 1996 M.P. Jorge Arango Mejía.
[20]
Corte Suprema de Justicia, sentencia
de noviembre 16 de 1978, Magistrado ponente, doctor Luis Carlos Sáchica, Gaceta
Judicial, tomo CLVII, número 2397, pág. 263.
[21] Sentencia C-530 de 1996,
op. cit., pág. 16.
[22]
Rico Puerta, op. cit., pág. 16. El espacio público es una categoría de los
bienes de uso público.
[23] Sentencia T-438 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[24] Ibíd.
[25]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[27]
Sentencia T-527 de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo
[28]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[29]
A pesar de tratarse de asentamientos irregulares por particulares en terrenos
ajenos, nada se dijo sobre la suspensión o continuación de la diligencia de
desalojo
[30]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[31]
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación No. 4.
[32]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33]
En la sentencia se relata que la inspectora de policía al determinar la
naturaleza del inmueble y a nombre de quién estaba registrado, encontró que se
trataba de un bien fiscal, registrado a nombre de la Secretaría de Vivienda Social y reforma Urbana del municipio de Santiago de Cali.
[34]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[35] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[36]
Artículo 2: 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y
la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos
los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
[37] Concretamente, el Comité define los desalojos forzosos como “el
hecho de hacer salir personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o
tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios
apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a
ellos”.
[38]
Un caso destacado a nivel internacional en materia de desalojos forzosos puede
verse en la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Sudáfrica, institución que usando como referencia el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, particularmente la Observación General N. 7, protegió los derechos de la peticionaria (Sra. Grootboom) y demás
personas que se asentaron en un predio de propiedad privada.  En concreto, el
caso se resume así: La Sra. Grootboom y los demás vivían en condiciones
deplorables y estaban esperando, desde hacía siete años, viviendas a bajo
precio de parte del municipio de Oostenberg, en la provincia de Cape Town. En
vista de la falta de ayuda del Estado, decidieron ocupar ilegalmente una
propiedad privada. El propietario presentó una demanda y obtuvo una orden de
desalojo. La Sra. Grootboom y los demás fueron desalojados y se refugiaron en
un campo de deporte, sin ninguna protección contra el invierno que estaba
llegando.
Un abogado asumió la
defensa y escribió al municipio solicitando que cumpliera sus obligaciones
constitucionales y diera a esas personas viviendas suficientes. Al no obtener
respuesta adecuada del municipio, la Sra. Grootboom y los demás plantearon una demanda ante la Corte Constitucional de la provincia de Cape Town.
La Corte Constitucional de Cape Town ordenó a las autoridades municipales ofrecer a esas
personas condiciones mínimas de vivienda. En lugar de cumplir esta decisión, el
conjunto de las autoridades políticas correspondientes (el gobierno federal y
las autoridades de la provincia y el municipio) pusieron un recurso ante la Corte Constitucional a nivel nacional. La Corte Constitucional sudafricana en su sentencia de 4 de octubre de 2000 empezó reafirmando el derecho a la vivienda de toda la
población sudafricana, tal como se reconoce en la Constitución nacional. Después examinó la situación de la Sra. Grootboom y de los demás y la política para la vivienda del gobierno sudafricano, para concluir
que esta política era inadecuada, en particular porque no preveía ninguna
medida a corto plazo para ayudar a los más pobres. Así pues, la Corte ordenó que la política nacional de vivienda fuera revisada y que una parte mayor del
presupuesto atribuido a esta política se dedique a mejorar las condiciones de
vivienda de los más pobres a corto plazo.  Fuente: Corte Constitucional de
Sudáfrica. El Gobierno de la República de Sudáfrica, el Premier de la Provincia de Wertern Cape, Consejo Metropolitano de Cape, Municipio de Oostenberg, contra
Irene Grootboom y otros. Caso CCT 11/00. Sentencia de 4 de octubre de 2000.
www.escr-net.org/usr_doc/Grootboom_Judgment_Full_Text_(CC).pd . Nota: Este caso
es recordado porque a pesar del pronunciamiento de la Corte Constitucional sudafricana, lamentablemente la señora Grootboom falleció en el año
2008, viviendo aún en un albergue.
[39] Sentencia T-657 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[40]
Estos requisitos fueron modificados posteriormente por el Decreto Distrital 40
de 2011, el cual específico cada uno de los señalados por el artículo 8 del
Decreto 94 de 2003. Por ejemplo, ya no se habla que el predio haya sido
declarado en situación de alto riesgo no mitigable, sino que es necesario una
recomendación en este mismo sentido por parte del FOPAE.
[41] http://cajaviviendapopular.gov.co/index.php/es/ien-que-consiste.html
[42]
Ibíd. “Los profesionales sociales
de la CVP diligencian una ficha socio-económica para conocer cómo está
compuesta cada familia y así mismo se pueda llevar el proceso de reasentamiento
a satisfacer las necesidades de ese núcleo familiar. La CVP inicia un estudio de títulos para determinar  si son poseedores o propietarios
y si tienen derecho al programa de Reasentamientos.”
[43]
Ibíd. “Según la conformación de la
familia y de acuerdo a una tabla establecida, Fopae brinda ayuda para el pago
del arriendo. Con el acompañamiento de la Caja de la Vivienda Popular la familia inicia la búsqueda de esa vivienda en arriendo, cuyo monto asignado
previamente es pagado el primer mes por FOPAE y luego mes a mes por la CVP (Caja de la Vivienda Popular), hasta que la familia encuentra el que será su hogar
definitivo”.
[44]
Ibíd. “Se realiza un avalúo de la
vivienda que está en alto riesgo, pero si el resultado es menos de 50 salarios
mínimos legales vigentes (alrededor de 26 millones de pesos hoy), como mínimo
se les asigna ese monto, lo cual les garantiza a estas familias el acceso a una
vivienda de interés prioritario.  Si el avalúo es superior a ese valor, no
importa. La CVP destina para la compra de vivienda definitiva de reposición ese
monto que resulte del avalúo”.
[45]
Ibíd. “Las familias son quienes
escogen la vivienda que quieren comprar: nueva o usada, pero siempre de la mano
de la CVP. Al encontrar una vivienda usada de su agrado, las familias deben
presentarla a los profesionales de la Caja de la Vivienda Popular para que sea revisada y así garantizar que la vivienda cumpla con los
estándares normativos de seguridad”.
[46]
Ibíd. “Cuando la familia comienza
a habitar en su nueva vivienda, ingresa automáticamente al programa de
Post-reasentamiento, cuyo objetivo es lograr la inclusión social de estas
familias, la reconstrucción sus redes sociales y culturales, lograr sentido de
pertenencia con su nueva localidad  y se apropien de su nuevo hábitat”.
[47]
Por la cual se dictan normas sobre
planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes  y se
dictan otras disposiciones.
[48]
Sentencia T-451 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao: “La Corte Constitucional ha admitido excepcionalmente, la extensión de los
efectos de los fallos de tutela a los no tutelantes, con el fin de
cumplir  su misión de garantizar la integridad y la supremacía de la Constitución Política y proteger los derechos constitucionales fundamentales, en particular
el derecho a la igualdad.”