T-212-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-212/12
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre requisitos
generales y especiales de procedibilidad
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL NUEVO CODIGO-Deben respeto por la
jurisprudencia/SEPARACION DEL PRECEDENTE-Ante situaciones fácticas
iguales corresponde la misma solución jurídica, a menos que el juez competente
exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente
Como lo ha señalado la jurisprudencia y la doctrina
nacional y extranjera, son varias las relaciones que puede plantear un
funcionario judicial con relación a un precedente judicial que lo vincule.
Cundo la jurisprudencia ha establecido un modelo de solución de casos futuros
que vincula a la persona que es juez, ésta puede seguir tal modelo plenamente
(una reiteración pura y simple); seguirlo pero afinándolo a las
particularidades que ofrece el nuevo caso al que el precedente se va a aplicar;
puede seguirlo, modificándolo parcialmente porque, por ejemplo, hubo elementos
que se consideraron correctos en la primera vez que el problema jurídico fue
resuelto, pero que un nuevo contexto fáctico revela como conclusiones erróneas,
incorrectas o inadecuadas. También puede un juez apartarse de un precedente que
parece regir un caso, identificando elementos estructurales que permiten
distinguir el primer contexto fáctico analizado por la jurisprudencia del
planteado en el nuevo proceso a resolver, evidenciando que la diferencia entre
uno y otro es tal que supone la resolución de problemas jurídicos distintos.
Finalmente, una persona en calidad de juez puede tomar, en virtud de su
autonomía e independencia judicial, la costosa decisión de apartarse de un
precedente vinculante, proponiendo así un cambio de jurisprudencia. Tal camino,
sin duda, está reservado en principio para los Tribunales y las Cortes de
cierre de jurisprudencia, y supone un alto grado de argumentación y
fundamentación jurídica.
DEBIDO PROCESO DEL ICFES-Ausencia
de motivación en la sentencia en relación con la tasación del daño moral
DERECHO A LA IGUALDAD Y AL DEBIDO
PROCESO-Vulneración por desconocimiento del precedente judicial en fallo de
Reparación directa que adolece de motivación en cuantificación del daño moral
que aplicó monto máximo contra el ICFES/DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE EN LA
TASACION DE LOS PERJUICIOS MORALES
La Sala de Revisión
considerara que el Juzgado y el Tribunal Administrativo sí violaron el derecho
al debido proceso constitucional del ICFES, al haber condenado por perjuicios
morales a la entidad, en un monto máximo, sin tener pruebas ciertas para ello;
es más, reconociendo tal situación en el propio texto de la sentencia. Tal
decisión constituye un defecto fáctico, y si la condena es de carácter
contencioso administrativo, desconoce además, la jurisprudencia que al respecto
ha sido establecida.  La jurisprudencia del Consejo de Estado ha afirmado que los
perjuicios morales son daños que pueden ser reconocidos por el juez administrativo
y cuyo pago puede ser ordenado siempre que los mismos se encuentren debidamente
probados. No basta con demostrar algún tipo de dolor o de afectación, es
preciso probar que la afectación fue intensa. Así, demostrar detrimentos
patrimoniales, incluso deterioro en la casa de habitación, no implica comprobar
la existencia de perjuicios morales. Tampoco es suficiente demostrar
situaciones contextuales que evidencien los problemas vividos, pero sin contar
con prueba alguna de los perjuicios morales en sí mismos considerados. La
discrecionalidad judicial en materia de perjuicios morales no es arbitrariedad
o mero pálpito o intuición judicial. El ejercicio de la discrecionalidad debe
tener en cuenta  (a) “las condiciones particulares de la víctima” y  (b) “la gravedad
objetiva de la lesión”.  En cualquier caso, la decisión de definición de los
perjuicios morales deben tener en cuenta los principios de equidad,
razonabilidad y reparación integral.
LINEA JURISPRUDENCIAL DEL CONSEJO
DE ESTADO EN MATERIA DE DAÑO MORAL Y TASACION DE PERJUICIOS MORALES-Principios de equidad, razonabilidad y reparación integral en
la tasación de perjuicios morales
La jurisprudencia contencioso
administrativa ha encontrado tres principios básicos que han de orientar el
cumplimiento de las funciones judiciales fundadas en la discreción judicial, a
saber: equidad, razonabilidad y reparación integral.  Estos principios, en
especial la equidad, demandan al juez algún grado de comparación entre la
situación evaluada y otras reconocidas previamente. De lo contrario puede
llegarse a decisiones inequitativas, desproporcionas o discriminadoras. También
debe precisar esta Sala que el concepto de ‘razonabilidad’ que impera en el
estado social de derecho no es de carácter emocional. Es decir, cuando un juez
establece que una decisión es razonable, no puede basarse en que sus emociones
le dicen que esa es la respuesta adecuada al caso. La discrecionalidad no es
arbitrariedad. Tampoco, por supuesto es sinónimo de falta de racionalidad y de
razonabilidad.
RACIONALIDAD Y RAZONABILIDAD-Diferencia
DEBIDO PROCESO DEL ICFES EN
TASACION DE PERJUICIOS MORALES-Precedente en sentencias T-351 y T-464 de
2011
Referencia: Expediente T-3199440
Acción de
tutela del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior,
ICFES, contra el Juzgado 3° Administrativo de Popayán y el Tribunal
Administrativo del Cauca.
Magistrada Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil doce (2012)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao
Pérez y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela del 29 de
julio de 2011, proferido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción instaurada por el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, en contra
el Juzgado 3° Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca.[1]
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior, ICFES, presentó acción de tutela contra el Juzgado 3° Administrativo
de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, ante el Consejo de Estado el
23 de noviembre de 2010. El Instituto alegó que las providencias de los días 8
de septiembre de 2009 y 4 de mayo de 2010, proferidas por los respectivos
despachos judiciales, habían violado su derecho al debido proceso y a la
igualdad. Tales providencias tuvieron lugar dentro del proceso de acción de
reparación directa iniciado por el señor Javier Deovanny Díaz Villegas y otros,
contra el ICFES, el Ministerio de Educación Nacional y la Universidad Libre de
Colombia. El ICFES, actuando mediante apoderado, presentó los hechos que dan
lugar a la acción de tutela de la siguiente manera.
1.1. El 21 de julio de 2003, los señores Javier Deovanny
Díaz Villegas, Luz Marina Moncayo Dorado, Jesús Heriberto Chicue Gómez, Adriana
Cecilia Muñoz Realpe, Walter Oswaldo Vásquez Fuentes, Amanda Fabiola López
Guzmán y Claudia Patricia López Villaquirán, por conducto de apoderado,
presentaron acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de
Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior – ICFES, con el objeto de obtener la declaratoria de responsabilidad
de estas entidades por la supuesta ‘omisión en la función de inspección y
vigilancia’, derivada del funcionamiento del programa de derecho y ciencias
políticas y sociales por parte de la Universidad Libre de Colombia, en la
ciudad de Popayán, sin tener el registro respectivo.
1.2. El proceso fue tramitado en primera instancia por el
Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, el cual, mediante fallo del 8 de
septiembre de 2009, rechazó la excepción de caducidad propuesta por el ICFES,
declaró la responsabilidad del ICFES y el Ministerio de Educación Nacional y
condenó al pago de perjuicios morales en cuantía de 100 salarios mínimos
legales mensuales vigentes a favor de cada uno de los demandantes.
1.3. Apelada la decisión por parte del ICFES y del
Ministerio de Educación Nacional, el Tribunal Administrativo del Cauca,
mediante fallo del 4 de mayo de 2010, confirmó la sentencia de primera
instancia en su totalidad.
1.4. Mediante las citadas providencias, el ICFES fue
condenado a pagar a cada uno de los demandantes cien salarios mínimos mensuales
como perjuicios morales, por los siguientes hechos,
“a.- Los demandantes cursaron
estudios de derecho en un programa abierto por la Universidad Libre en la
ciudad de Popayán, sin advertir que la citada Universidad no había cumplido con
la obligación legal de registrar previamente este programa en el Sistema
Nacional de Información sobre la Educación Superior (SINE).
b.- La falta de registro del
programa de derecho motivó a que el Ministerio de Educación iniciara en junio
de 1998, una investigación contra la Universidad Libre, la cual culminó con la
imposición de una sanción de amonestación pública por desconocimiento de las
normas de educación superior, esta sanción fue posteriormente revocada como
consecuencia de un recurso de reposición fundamentado en que la citada
Universidad se encontraba sometida a intervención gubernamental cuando se abrió
el programa.”
1.5. La tutela sostiene al respecto: “No obstante lo
anterior, en relación con los estudiantes que ya habían adelantado estudios y
con el preciso objetivo de no causarles ningún tipo de perjuicio, el Ministerio
delegó al ICFES para que organizara la práctica de un examen ‘de idoneidad y de
comprobación de niveles mínimos de aptitudes y conocimientos’ como requisito
para que pudieran obtener su grado.  ||  Dicho examen no tuvo ningún costo para
los estudiantes y fue realizado en la misma ciudad de Popayán. Los costos
fueron asumidos integralmente por la Universidad.”
1.6. Señala la tutela que para “[…] impetrar el pago de
perjuicios materiales, los demandantes afirmaron que la actuación del ICFES les
había generado una pérdida de oportunidad de ejercicio profesional por el
tiempo de retraso en la obtención del título profesional de abogado, lo cual no
es cierto porque lo que hizo esta entidad fue organizar un examen precisamente
para que pudieran obtener su grado, razón por la cual dichos perjuicios fueron
denegados en las dos sentencias materia de tutela.  ||  […] No obstante
lo anterior, en dichas sentencias se condenó al pago de perjuicios morales que
carecen de justificación y sobre todo carecen de cualquier tipo de prueba que
permita deducir su existencia.” Sustenta su afirmación en los siguientes
términos,
“a.- En el curso del proceso se
recibieron varios testimonios de personas que también fueron estudiantes del
programa de derecho de la Universidad Libre de Popayán para la época de los
hechos, los cuales no dieron ninguna información sobre la aflicción o el dolor
sufrido por cada uno de los demandantes, sino que se limitaron a realizar
manifestaciones genéricas que no hacen referencia a la situación de cada uno de
los actores.
b.- Al advertirse que estas
declaraciones no probaban la existencia de perjuicios morales, estos fueron
presumidos en el fallo y su cuantía se determinó en la suma de cien (100)
salarios mínimos.”
2. Demanda y solicitud
El ICFES considera que las sentencias del Juzgado Tercero
Administrativo de Popayán y del Tribunal Administrativo del Cauca violaron su
derecho constitucional al debido proceso por dejar de aplicar normas que a su
juicio debían haber sido aplicadas, y por dar por probados perjuicios morales
que nunca tuvieron sustento alguno, en contra de los parámetro
jurisprudenciales para estudiar y analizar tales casos.
2.1. La acción de tutela sostiene que la misma es procedente
por cuanto se cumplen los requisitos que en tal sentido ha fijado la
jurisprudencia constitucional. Dice al respecto lo siguiente,
“(i) El asunto sometido a estudio
tiene relevancia constitucional.
(ii) El ICFES ha agotado los
recursos judiciales ordinarios existentes, antes de acudir al juez de tutela:
interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el
cual fue fallado por el Tribunal Administrativo del Cauca.  ||  El ordenamiento
jurídico no contempla ningún recurso extraordinario a través del cual puedan
subsanarse los errores cometidos en las providencias judiciales impugnadas
mediante la presente tutela.
(iii) La presente solicitud cumple
con el requisito de inmediatez, toda vez que se interpone en un plazo razonable
desde que fue proferida la sentencia de segunda instancia.
(iv) En el proceso contencioso
administrativo el ICFES, en las oportunidades de defensa alegó las razones aquí
señaladas, pero estos argumentos no fueron tenidos en cuenta por los jueces de
instancia.
Las decisiones judiciales
impugnadas mediante la presente acción de tutela violan los derechos al debido
proceso y a la igualdad, en la medida que constituyen decisiones judiciales
totalmente apartadas del ordenamiento jurídico, de las pruebas decretadas y
practicadas en el proceso y del derecho a la igualdad. Con estas decisiones se
impone una condena al ICFES de trescientos sesenta millones quinientos mil
pesos ($360’500.000.oo), la cual causa un grave perjuicio al patrimonio público
de la entidad.”
2.2. En cuanto a la violación material de su derecho al
debido proceso, el ICFES considera que las providencias judiciales acusadas
incurrieron en dos violaciones al derecho al debido proceso. Un defecto
sustantivo, al declarar la responsabilidad del ICFES, sin haber hecho examen
alguno de la normatividad a la que se encontraba sujeta la entidad, sin
analizar cuáles eran sus funciones legales y sin determinar si el daño
reclamado por los demandantes era consecuencia de su incumplimiento. Por otra
parte, alega que incurrió también en un defecto fáctico y desconocimiento de
los precedentes aplicables, al dar por demostrados unos hechos de los cuales no
existe evidencia y a partir de ellos, se declaró la existencia de los daños
morales y se condenó al Ministerio de Educación Nacional y al ICFES, a pagar la
suma de 100 salarios a los demandantes a título de perjuicios morales.
2.2.1. A juicio de la tutela, las sentencias acusadas
incurrieron en los siguientes problemas:
“a.- Que la carga que se le impuso
a los demandantes de presentar un examen de ‘idoneidad y de comprobación de
niveles mínimos de aptitudes y conocimientos’ no puede calificarse como daño;
no puede calificarse de daño antijurídico; y menos puede indemnizarse
con cien salarios mínimos como perjuicios morales.
b.- Que dicha cuantía es la que se
paga por este mismo concepto a quien ha sufrido la muerte de un hijo, de sus
padres, o del cónyuge, por actos y omisiones imputables a un Agente Estatal.
c.- Que el supuesto daño que
reclaman los demandantes no fue causado por la actuación o la omisión de ningún
agente estatal del ICFES, entidad a la cual no puede imputársele entonces
ningún tipo de responsabilidad.
La actuación realizada por el
ICFES fue dar cumplimiento a una resolución del Ministerio de Educación
expedida precisamente con el objeto de no causarles daño a los estudiantes que
se encontraban en la situación de los demandantes.”
2.2.2. La existencia de un defecto sustantivo en las
sentencias judiciales acusadas, se justifica y argumenta en los siguientes
términos:
“a.- Si los demandantes tuvieron
inconvenientes por haberse inscrito en un programa que no contaba con registro,
estos fueron generados por la Universidad que inició el programa sin contar con
el mismo y no puede considerarse que ellos fueron ocasionados por alguna
actuación de funcionarios del ICFES.
b.- El ICFES no adelantó ninguna
investigación porque no le correspondía legalmente hacerlo: lo hizo el Ministerio
que era el competente para tal fin.  ||  Por tal razón no puede tampoco
considerarse que los perjuicios reclamados fueron causados por la omisión de
algún funcionario del ICFES.
c.- El ICFES se limitó a cumplir
un acto administrativo proferido precisamente con la finalidad de garantizar
los derechos de los estudiantes: permitirles que pudieran convalidar los años
cursados, no obstante la irregularidad en que había incurrido la Universidad;
de no causarles ningún perjuicio derivado de esta circunstancia.
En la resolución N° 343 de 25 de
febrero de 2002, se lee sobre este particular:
‘… Ahora bien, como quiera
que el programa de Derecho extensión Popayán se desarrolla sin registro, y en
el momento que éste se otorgue, si es del caso, tendrá efectos a futuro, se
dispondrá la suspensión inmediata de admisiones al programa, y con el objeto de
garantizar los derechos de los estudiantes afectados se ha de autorizar al
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES–, para que
designe una institución o instituciones de educación superior que efectúen
debidamente los correspondientes exámenes de idoneidad y de comprobación de
niveles mínimos y aptitudes y conocimientos, tanto a los estudiantes egresados
que cumplan con los requisitos académicos del respectivo programa, en orden a
la obtención o no del título correspondiente y a los estudiantes que
actualmente cursan estudios con el fin de homologar las asignaturas cursadas,
de conformidad con el artículo 27 de la Ley 30 de 1992…’
d.- Tampoco se le puede imputar
responsabilidad al ICFES derivada de que la Universidad Libre estaba bajo
intervención de los funcionarios que tomaron la decisión fueron designados por
ella porque: i) el ICFES no ejercía las funciones de inspección y los
funcionarios de intervención fueron nombrados por el Ministerio de Educación;
ii) esa medida de designar funcionarios de la Universidad por el Ministerio ya
había sido levantada cuando se abrió el programa en Popayán.”
Para el ICFES resulta claro que tanto el Juzgado como el
Tribunal dieron por probada la responsabilidad del Instituto sin hacer ningún
examen de la normatividad a la que se encontraba sujeta esta entidad; sin
analizar cuáles eran sus funciones legales; sin determinar si el daño realmente
reclamado por los demandantes era la consecuencia de su incumplimiento. A su
parecer, “[…] este desconocimiento absoluto del ordenamiento jurídico, hace
que las decisiones judiciales estén afectadas por el defecto sustantivo, que
hace procedente la acción de tutela contra las providencias judiciales, razón
por la cual dichos fallos deberían ser invalidados, pues decisiones de este
tipo no pueden producir efectos jurídicos.”
2.2.3. Por otra parte, con relación al defecto fáctico y
desconocimiento de los precedentes aplicables en que habrían incurrido las
sentencias acusadas, la acción de tutela sostuvo lo siguiente:
“En la demanda se solicita el
reconocimiento de perjuicios morales para cada uno de los demandantes y
psicológicos en los siguientes términos:
‘3.- Daños y perjuicios
psicológicos  el equivalente en moneda nacional a cien salarios mínimos
legales mensuales vigentes (100 SMLMV), para el actor Díaz Villegas que se
presenta por el hecho que su deseo de superación personal a su edad se ha
visto truncado ya que el programa de derecho impartido por la Universidad Libre
de Colombia – Extensión Popayán – no contaba con el registro que debe
hacerse ante el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior –
SINES del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior  -
ICFES a pesar de estar intervenida por el Gobierno Nacional, como atrás se
indicó […]
Perjuicios Morales’
Daños y perjuicios morales,
el equivalente en moneda nacional a cien salarios mínimos legales mensuales
vigentes (100 SMLMV), para el actor Diaz Villegas, por concepto de perjuicios
morales, consistentes en primer lugar el profundo trauma psíquico que produce
el saber que todo el sacrificio económico, laboral y moral que ha realizado para
realizar sus estudios universitarios ha sido en vano, al haber sido asaltada en
su buena fe por parte de la Universidad Libre de Colombia intervenida por el
Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Educación y el Instituto
Colombiano para el Fomento  de la Educación Superior, ICFES, la que abrió la
facultad de Derecho en la ciudad de Popayán sin (sic) tener los respectivos
permisos del ICFES y del Ministerio de Educación, justamente por la negligencia
de dichos organismos.’
Las manifestaciones realizadas por
los testigos que rindieron declaración en el curso del proceso fueron las
siguientes:
- Alba Luz Chavarro Guzmán:
‘PREGUNTADO:
Desea agregar algo más a esta declaración. CONTESTÓ: Le queda a uno un
sinsabor, una frustración porque los momentos en muchas ocasiones para acceder
a un cargo mejor o a una oportunidad mejor no se dan todo el tiempo.
- Rodrigo Andrés Delgado
Sarria:[2]
‘PREGUNTADO: Cómo
afectó a cada uno de los actores el hecho de que para poder obtener su título
profesional como abogados debieron someterse a los exámenes de validación
ordenados por el Ministerio de Educación Nacional que practicó la Universidad
Pontificia Bolivariana de Medellín. ¿Cómo se evidenció la afectación? CONTESTÓ:
el estado emocional de cada uno se determinó, la gente estaba mal, indispuesta,
esto causó perjuicios porque era someterse nuevamente a una carrera con unos
exámenes. La gente se veía inconforme, triste, desilusionada al saber que sus
sueños de ser profesional se habían derrumbado …’
El Juzgado Tercero Administrativo
consideró que estos testimonios no acreditaban la existencia de perjuicio
moral, razón por la cual procedió a presumir su existencia.
‘Si bien esta pruebas
testimoniales acabadas de reseñar no son lo suficientemente contundentes para
acreditar con ellas que los señores Javier Deovanny Díaz Villegas, Luz Marina
Mocayo Dorado, Jesús Heriberto Chicue Gómez, Adriana Cecilia Muñoz Realpe,
Walter Oswaldo Vásquez Fuentes, Amada Fabiola López Guzmán y Claudia Patricia
López Villaquirán, sufrieron perjuicios de carácter moral al haberse visto
obligados a homologar sus estudios cuando ya los habían terminado y aprobado en
su totalidad en el año 2000, postergándose su graduación hasta el año 2003,
para el Despacho dicha afectación ha de presumirse en cuanto a los directamente
afectados …’
En la sentencia del Tribunal lo
único que se señaló sobre la prueba del perjuicio moral fue lo siguiente:
‘En este sentido, observa la
Sala que a pesar de que las declaraciones recepcionadas dentro del proceso no
son suficientes para determinar por sí solas la existencia del perjuicio moral
padecido por las personas que conforman la parte actora, sí constituyen un
serio indicio que aunado a las reglas de la experiencia permitió al juez de
primera instancia establecer la existencia de daño antijurídico …’. ”
2.2.3.1. La acción de tutela sostiene que el daño moral debe
ser demostrado dentro del proceso. Sólo en casos excepcionales se infiere su
existencia por la vía de las presunciones judiciales, como ocurre –por ejemplo–
con el que sufren los padres por la muerte de un hijo. En los demás casos, dice
el ICFES, se debe confirmar la afirmación que se haga en la demanda,
presentando los medios de prueba que permitan deducir que efectivamente el
hecho que se imputa al demandado generó este tipo de perjuicios. Añade al respecto:
“En las sentencias objeto de esta
tutela, en vez de concluirse que no existía prueba del perjuicio, tal como
surge de la realidad del expediente y que por ende no pueden ser indemnizados,
se dieron por demostrados unos hechos de los cuales no existe evidencia
y a partir de ellos, o sea, partiendo de un supuesto falso, se declaró
la existencia de los daños morales.
El único hecho probado en el
proceso para todos los demandantes es el de haber presentado una prueba de
idoneidad para validar los años cursados durante el tiempo que el programa
educativo se adelantó sin registro por lo que debe establecerse si resulta
razonable considerar que verse obligado a presentar un examen de idoneidad con
tal finalidad, puede considerarse como un hecho constitutivo de daño moral.
La respuesta a este interrogante
debe ser negativa pues lo que evidentemente puede estimarse como una molestia
o como una carga adicional que no esperaban tener que cumplir los demandantes,
no tiene carácter de daño moral indemnizable.”
2.2.3.2. Para el ICFES, las sentencias acusadas desconocen
la jurisprudencia contencioso administrativa sobre la valoración de los
perjuicios morales, la cual “[…] al referirse a la noción del daño moral ha
precisado que este daño puede predicarse de acontecimientos graves sufridos por
la víctima, como el desaparecimiento de un ser querido, o los daños a su
integridad física, sin que cualquier molestia, angustia o desencanto pueda
asimilarse a la noción de daño moral. Y ha señalado que el daño corporal,
proveniente de la pérdida de cosas o –en caso tal – del incumplimiento de un
contrato, debe revestir suma gravedad para que pueda considerarse como un daño
indemnizable.”[3]
2.2.4. La decisión del Juzgado Tercero Administrativo de
Popayán fue confirmada en su totalidad por el Tribunal Administrativo. La
acción de tutela, para sostener su argumento, cita expresamente el siguiente
aparte de la sentencia de segunda instancia acusada:
“[…] resulta oportuno hacer
alusión a lo establecido por el Consejo de Estado al respecto, que ha
manifestado que la indemnización que se reconoce a quienes sufran un daño
antijurídico tiene una función básicamente satisfactoria y no reparatoria del
daño causado […]
Igualmente ha sostenido el Consejo
de Estado, que respecto de los perjuicios morales el petitum doloris se
determina conforme al prudente arbitrio de los jueces, se ha establecido que si
bien esa Corporación ha señalado pautas a los Tribunales para facilitar la
difícil tarea de determinar el perjuicio moral, aquellas no son obligatorias.
Igualmente se ha determinado que es razonable que el juez ejerza su prudente
arbitrio al estimar el monto de la compensación por el perjuicio moral y que
para el efecto, ha de tenerse en consideración los lineamientos expresados en
el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, en virtud de los cuales, dentro de los
procesos contencioso administrativos: ‘la valoración de daños irrogados a las
personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y
equidad’.
Así entonces, es claro que el
arbitrio judicial, se configura como único sistema para realizar la tasación de
los perjuicios morales y que es éste medio utilizado para definir las cuantías
indemnizatorias reconocidas a los actores.”
El ICFES sostiene que el Tribunal Administrativo confundió
en su sentencia el concepto de arbitrio iudicis, con el de discrecionalidad
absoluta, la cual se acerca más a la arbitrariedad y por esta vía otorgó a
los demandantes 100 salarios mínimos como perjuicios morales, los cuales corresponden
a la máxima condena reconocida por este concepto por la jurisprudencia del
Consejo de Estado. Se dijo al respecto:
“Desconoció –el Tribunal– la
obligación de motivar razonada y seriamente las decisiones judiciales y de
respetar el precedente jurisprudencial como garantía del derecho a la igualdad
del justiciable.
Nos preguntamos:  ||  ¿Es
razonable condenar al Estado Colombiano a pagar cincuenta y un millones
quinientos mil pesos ($51.500.000.oo) a cada demandante porque tuvo que
presentar un examen de idoneidad?
[…] La sentencia ordena pagarle a
los demandantes más del doble de lo que ellos tuvieron que pagarle a la
Universidad como contraprestación por matriculas académicas por toda su
carrera; y esto es francamente aberrante.
No es serio ni responsable que se
le impongan el Estado Colombiano este tipo de condenas. El más mínimo
razonamiento permite deducir que no puede condenarse al Estado por la cifra
anterior que corresponde al perjuicio moral que se otorga a los padres de una
persona cuando ésta ha sido muerta por la acción o la omisión de una autoridad
estatal.
Es cierto que el Consejo de Estado
al fijar pautas jurisprudenciales para determinación de la cuantía de los
perjuicios morales tiene dicho que ellas no son obligatorias, pero esta
afirmación no puede entenderse en el sentido de que la determinación de este
aspecto puede hacerse de una forma totalmente arbitraria sin indicar ningún
razonamiento o motivación que lo justifique.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que la acción de tutela es procedente contra
providencias judiciales cuando se desconoce, sin justificación alguna, los
precedentes jurisprudenciales de los Tribunales de cierre de cada una de las
jurisdicciones, por violación al derecho a la igualdad. En este caso, toda vez
que la jurisprudencia del Consejo de Estado reconoce como máximo 100 salarios
mínimos a la víctima de un perjuicio moral de la mayor intensidad, una decisión
que reconoce esta misma suma a unos estudiantes por haber presentado un examen,
desconoce totalmente estos precedentes.
[…]
En este caso no sólo se ha
reconocido un perjuicio sin existir la más mínima prueba de ello, sino que se
ha tasado con desconocimiento absoluto de los parámetros fijados por la
jurisprudencia del Consejo de Estado.”
3. Decisión de primera instancia
El 20 de enero de 2011, la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió negar la acción de
tutela, por considerar que no se habían violado los derechos del ICFES.
3.1. En primer lugar, la Sección Cuarta consideró que la
acción de tutela podía ser analizada de fondo, pues a su parecer “[…] los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales se cumplen en el caso propuesto, razón por la cual se
debe proceder a verificar si el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca incurrieron en defecto
sustantivo y fáctico, al proferir las sentencias en primera y segunda
instancia, por medio de las cuales se accedió a las pretensiones de la demanda
de reparación directa interpuesta en contra de la entidad accionante.”
3.2. En segundo lugar, al analizar los alegatos presentados
por la parte accionante, la Sección Cuarta decidió que no se habían violado los
derechos fundamentales invocados por el ICFES.
3.2.1. Con relación al defecto sustantivo, la sentencia
sostuvo lo siguiente,
“Del contenido de las providencias
acusadas, esto es, las sentencias del 8 de septiembre de 2009 y 4 de mayo de
2010 dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán y
el Tribunal Administrativo del Cauca, se vislumbra, con suma claridad, que los
accionados no incurrieron en defecto material o sustantivo por cuanto actuaron
de conformidad con las normas aplicables vigentes y principios generales que
rigen el proceso administrativo.
En efecto, en cuanto a la tasación
de los perjuicios morales, no se puede afirmar que existió defecto sustantivo
por parte de los accionados, toda vez que dicha tasación se hizo según el
criterio del juez de conocimiento, aplicando su prudente arbitrio,[4] dentro de los
parámetros jurisprudenciales, y de conformidad con el artículo 90 de la CP y el
artículo 16 de la Ley 446 de 1998.”
3.2.2. En cuanto al defecto fáctico la sentencia se
pronunció en los siguientes términos,
“En el caso concreto se evidencia
que el Juez de primera instancia y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Cauca, para tomar las decisiones cuestionadas valoraron las pruebas
obrantes en el proceso entre las cuales se encontraban los testimonios visibles
a folios 71 a 74, llegando con ellos a la convicción de que a los demandantes,
se les generó una aflicción, producida por el hecho dañino atribuido a la
accionada, y por tanto consideraron procedente reconocer una suma de dinero a
título de indemnización por el perjuicio moral causado.
Así las cosas, el juez de tutela
no puede cuestionar el criterio del juez ordinario al determinar la cuantía
indemnizatoria a título de perjuicio moral, pues precisamente el monto se
determinó por los operadores jurídicos de conformidad con los elementos
fácticos allegados al proceso de reparación directa.
Esta Corporación ha venido
participando de la tesis según la cual la autonomía judicial envuelve el
respeto por el principio de independencia de los jueces para interpretar el
ordenamiento jurídico y por ello, considera que no constituye una vía de hecho,
la decisión que de forma razonada exprese los argumentos por los cuales el
funcionario judicial la adopta, dado que la exposición del criterio no implica
el desconocimiento del ordenamiento jurídico.
Así las cosas, esta Sala observa
que no se demostró la violación de los derechos fundamentales planteada en la
demanda de tutela, razón suficiente para negar el amparo deprecado.”
4. Impugnación
Alegando que según la jurisprudencia constitucional el libre
arbitrio del juez tenía límites y no permitía o cobijaba cualquier tipo de
actuación, el ICFES impugnó la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de
Estado. Se insistió en la existencia de una violación del derecho al debido
proceso.
4.1. En cuanto al defecto sustantivo, se dijo lo siguiente,
“Las decisiones judiciales materia
de esta tutela adolecen de defecto sustantivo en la medida que fueron
proferidas con desconocimiento total del ordenamiento jurídico vigente a través
de una interpretación contraevidente, pues no es posible declarar la
responsabilidad de una entidad estatal por omisión en el ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia cuando:  i) según el ordenamiento jurídico
no cumple ninguna función de este tipo, sólo realiza funciones de apoyo al
ejercicio de esa función;  ii) no existe ninguna prueba de que haya incumplido
ningún deber a su cargo;  iii) no existe ninguna prueba a su cargo; iii) según
las normas aplicables no es función realizar el registro de los programas de
educación superior o garantizar que las Universidades lo realicen; y  iv) no
existe prueba de que la apertura del programa de derecho sin registro haya sido
realizada por el ICFES o por alguno de sus agentes.
[…]
Resulta claro que tanto el Juzgado
Tercero Administrativo de Popayán como el Tribunal Administrativo del Cauca
dieron por probada la responsabilidad del ICFES sin hacer ningún examen de la
normatividad a la que se encontraba sujeta esta entidad; sin analizar cuáles
eran sus funciones legales; sin determinar si el daño reclamado por los
demandantes era la consecuencia de su incumplimiento.”
4.2. En cuanto al defecto fáctico, se insistió en él en los
siguientes términos,
“Así mismo, las providencias
objeto de tutela adolecen de defecto fáctico, ya que el juzgado y el Tribunal
dieron por probados hechos que no se encuentran en el acervo probatorio, y bajo
esas presunciones realizaron una tasación de perjuicios totalmente
desproporcionada, vulnerando flagrantemente los derechos fundamentales del
ICFES.
[…]
En el presente caso, estamos ante
un error protuberante y grosero. Ante el desconocimiento absoluto del
ordenamiento jurídico, en la medida que sin configurarse ninguno de los
presupuestos de la responsabilidad del Estado, se condenó al ICFES a pagar una
suma de cincuenta y un millones quinientos mil pesos ($51.500.000.oo), lo cual
causa un grave perjuicio al patrimonio público de la entidad.”
5. Decisión de segunda instancia
El 29 de julio de 2011, la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió “modificar” la
sentencia de primera instancia, para no ‘negar las pretensiones’ sino ‘rechazar’
por improcedente la acción de tutela presentada por el ICFES. La Sección Quinta
consideró que en la medida que se pretendía variar el sentido del fondo de una
controversia, la acción de tutela era improcedente. Dijo al respecto la
sentencia:
“En el caso sub examine la
entidad pública accionante pretende controvertir la sentencia proferida el 4 de
mayo de 2010 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la del 8 de
septiembre de 2009 del Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, expedido
dentro del proceso de reparación directa N° 2003-00969.
De manera que en el presente caso,
la Sala debe ratificar su posición de improcedencia de la tutela cuando se
dirige a variar el sentido del fondo de la controversia dirimida en las
providencias judiciales que se pretende se tutelen, dejándolas sin efecto.
En el evento sometido a
consideración a ello equivale la pretensión del ente público accionante
concerniente a que se dejen sin efecto jurídico esas sentencias y en su lugar
se nieguen las pretensiones de los demandantes en el proceso de reparación
directa.
Porque aceptar tal pretensión
implicaría desconocer los principios de cosa juzgada, de seguridad jurídica e
incluso de independencia y autonomía de los jueces, consagrados en el artículo
228 de la Carta Política, y representaría la equivocación de admitir que el
juez de tutela puede inmiscuirse en todos los casos, en las competencias del
juez natural del asunto por la sola razón del desacuerdo con lo que éste
resolvió.
Pero además, porque la solicitud
de tutela se sustenta en considerar equivocada la interpretación que el
Tribunal y el Juzgado hicieron de la normativa que aplicaron y de las pruebas,
lo cual ratifica la improcedencia de la acción constitucional ejercida por
todas las razones explicadas.
El Consejo de Estado ha reiterado
que en principio la tutela es improcedente para discutir interpretaciones
legales razonables, como quiera que los artículos 228 y 230 superiores
consagran la autonomía e independencia judicial como una garantía institucional
que se debe preservar para efectos de articular correctamente el principio de
separación de poderes.[5]
Bajo estos razonamientos
esenciales, la Sala concluye que la tutela propuesta en esta oportunidad, en
cuanto va dirigida a modificar la decisión sobre el fondo de la controversia
que dirimieron las providencias judiciales, es improcedente.
En consecuencia, se modificará el
fallo de tutela impugnado que negó las pretensiones de la solicitud, para en su
lugar rechazarla por improcedente.”
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de
la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°,
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Reiteración de jurisprudencia, aplicación de
las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
2.1. Como ya lo ha señalado esta Sala de Revisión en otras
ocasiones,[6]
desde el inicio de su jurisprudencia, en 1992, la Corte Constitucional señaló
que ‘salvo en aquellos casos en que se haya incurrido en una vía de hecho,
la acción de tutela no procede contra providencias judiciales.’[7]
Posteriormente, a propósito de una acción pública de constitucionalidad
resuelta en el año 2005, la Sala Plena de la Corte reiteró esta posición.[8] Al respecto
dijo que “(…) los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones
judiciales han sido desarrollados por la doctrina de esta Corporación tanto en
fallos de constitucionalidad, como en fallos de tutela […] la Corporación
ha entendido que la tutela sólo puede proceder si se cumplen ciertos y
rigurosos requisitos de procedibilidad. (…)”.[9]
2.2. La importancia de la sentencia C-590 de 2005 es que
permitió a la Sala Plena de la Corte Constitucional responder, con efectos erga
omnes, una de las cuestiones más álgidas del debate que suscita este tipo
de casos, a saber: ¿la posibilidad de interponer acciones de tutela contra
providencias judiciales que hayan desconocido en forma grave el derecho al
debido proceso constitucional, incluye las providencias judiciales de las altas
cortes como la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado?  En efecto, el
demandante cuestionó en aquella ocasión que el legislador hubiese establecido
que no procede recurso alguno en contra de una sentencia que resuelve un
recurso de Casación, dictada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema
de Justicia. Concretamente, se demandó la expresión “ni acción”, en
virtud de la cual se debía entender excluida la posibilidad de interponer
acciones de tutela en contra de dichas sentencias.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, unánimemente,
decidió que el aparte legal acusado violaba la Constitución, por lo que
resolvió declarar inexequibles las expresiones demandadas. Para la Corte: “[…] una
norma legal que dispone que contra la sentencia que resuelve el recurso
extraordinario de casación en materia penal no procede recurso ni acción, salvo
la de revisión; vulnera el principio de supremacía de la Constitución
consagrado en el artículo 4º y la acción de tutela consagrada en el artículo
86. […]”.[10]
2.3. Las causales de procedibilidad de la acción de tutela
en contra de providencias judiciales han sido reunidas en dos grupos.[11] Las
denominadas ‘generales’ o ‘requisitos de procedibilidad’,
mediante las cuales se establece si la providencia judicial acusada puede ser
objeto de estudio por el juez de tutela; y las causales denominadas ‘especiales’,
‘específicas’, o ‘causales de procedibilidad propiamente dichas’,
mediante las cuales se establece si una providencia judicial, susceptible de
control constitucional, violó o no los derechos fundamentales de una persona.
2.3.1. Las causales de procedibilidad generales o requisitos
de procedibilidad, han sido presentados en los siguientes términos:  (a)
Que el tema sujeto a discusión sea de evidente relevancia constitucional.  (b)
Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable,[12] o de un sujeto de
especial protección constitucional que no fue bien representado.[13]  (c) Que se
cumpla el requisito de la inmediatez.[14]
(d) En el evento de hacer referencia a una irregularidad procesal, debe haber
claridad que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia
que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.[15] (e) Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.[16]   (f) Que no se trate de
sentencias de tutela.[17]”
[18]
2.3.2. Las causales de procedibilidad especiales, específicas
o propiamente dichas, como se indicó, se refieren a los defectos
específicos en los cuales puede incurrir una providencia judicial y que pueden
conllevar a la violación de los derechos fundamentales de una persona. De
acuerdo con la Sala Plena de la Corporación (C-590 de 2005), los defectos en
los que el funcionario judicial puede incurrir son los siguientes: (i) defecto
orgánico;[19]
(ii) defecto procedimental;[20]
(iii) defecto fáctico;[21]
(iv) defecto material y sustantivo;[22]
(v) error inducido;[23]
(vi) decisión sin motivación;[24]
(vii) desconocimiento del precedente;[25]
(viii) violación directa de la Constitución.  Son varios los casos en los que
se ha desarrollado esta jurisprudencia,[26]
así como los casos en los que se ha reiterado recientemente.[27]
2.4. Con base en los criterios y los parámetros expuestos,
pasa la Sala a continuación a plantear si la acción de tutela de la referencia
cumple con los requisitos de procedibilidad para poder ser estudiada en sede de
tutela, en primer lugar, y, a responder los argumentos y cargos propuestos con
base en las causales de procedibilidad, posteriormente, en caso de que haya
lugar a ello.
3. La acción de tutela del Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior, ICFES, contra el Juzgado 3° Administrativo de
Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca cumple con los requisitos
de procedibilidad de tutelas contra providencias judiciales
Para la Sala de Revisión de la
Corte Constitucional, la acción de tutela del ICFES contra las decisiones
judiciales proferidas el Juzgado 3° Administrativo de Popayán y el Tribunal
Administrativo del Cauca [con ocasión de una demanda de reparación directa de
siete personas, referente a los daños ocasionados dentro del proceso de
intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Popayán],
cumple con los requisitos de procedibilidad de tutelas contra
providencias judiciales, como se pasa a explicar a continuación.
3.1. El tema planteado por el
ICFES es de relevancia constitucional. Lo que el Instituto alega es que se
estaría condenando a una persona por haber cometido una serie de daños por
omisión, sin ningún tipo de sustento jurídico respecto a la obligación de haber
tenido que cumplir la función supuestamente omitida, y, además, sin que se
hubiera probado de alguna manera el daño endilgado, contrariando así,
gravemente, la jurisprudencia contencioso administrativa sobre tal tipo de
perjuicios. En otras palabras, el ICFES alega que se desconoció de forma grave
y grosera su derecho al debido proceso. No se alega que exista una discrepancia
sobre la interpretación o la manera de aplicar unas normas; se alega que se
omitió por completo la normatividad aplicable. No se alega que existan disputas
con relación a la manera cómo se ha debido valorar el contenido probatorio; se
alega que se dan por probados hechos que no tienen ningún tipo de sustento en
el expediente del proceso judicial.  No se trata, por tanto, de una acción de
tutela que reclame la protección de ámbitos particulares del derecho al debido
proceso de rango legal; reclama la protección de los elementos centrales y
constitutivos del derecho constitucional al debido proceso. Concretamente, se
reclama la protección de dos ámbitos de protección, a saber: (i) el derecho que
tiene toda persona a que los funcionarios dejen de lado grave y groseramente el
orden legal vigente al momento de tomar una decisión judicial, dejando de
considerar normas que ha debido aplicar, y (ii) el derecho que tiene toda
persona a que los funcionarios judiciales no den por probados hechos que no
tienen ningún tipo de sustento dentro del expediente.
3.2. En el presente caso, si bien
existe actualmente en el sistema jurídico un recurso alternativo que
serviría para presentar al menos una de las cuestiones planteadas por la acción
de tutela ante el sistema judicial, dicho mecanismo de defensa no ha entrado en
vigencia y, por tanto, no estuvo ni está al alcance del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, para presentar su
reclamo.
3.2.1. En efecto, mediante la Ley
1437 de 2011 el Congreso de la República expidió un nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mediante el
cual remplaza el expedido mediante el Decreto 1° de 1984 y sus reformas
sucesivas.[28]
No obstante, el tránsito normativo, por disposición del propio Congreso de la
República, tendrá lugar el 2 de julio de 2012, día que se deroga el orden
administrativo anterior, y entra en vigencia el nuevo.[29] El nuevo Código
establece en el artículo 256 el ‘recurso extraordinario de jurisprudencia’, que
tiene por fin ‘asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su
aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros
que resulten perjudicados con la providencia recurrida’. También se indica
que cuando fuere del caso, ‘reparar los agravios a tales sujetos procesales’.
3.2.2. Uno de los fines de la
reforma es ajustar el actuar de la Administración y el ordenamiento Contencioso
Administrativo a los preceptos del orden constitucional vigente. En la búsqueda
de tal cometido, el respeto a los precedentes que recojan una posición
jurisprudencial consolidada son una manera de reconocer legalmente, el respeto
a los principios de seguridad jurídica, debido proceso e igualdad que imperan
en un estado social y democrático de derecho.
3.2.3. Como lo ha recalcado la
jurisprudencia constitucional, el respeto que los jueces deben al carácter
vinculante de los precedentes judiciales se deduce del compromiso fijado en la
Carta Política de instaurar un orden justo; se deriva, de los derechos a la
igualdad y a la seguridad jurídica.[30]
3.2.4. Además de los derechos y
principios constitucionales a la seguridad jurídica, a la igualdad, al debido
proceso y a una justicia pronta y cumplida, existen principios propios del
derecho administrativo del nuevo Código que suponen el respeto por la
jurisprudencia vinculante (Ley 1437 de 2011, artículo 3°).
En primer lugar, el principio de
economía, exige que la cuestión sea resuelta prontamente e imponiendo los
menores costos posibles. En tal sentido, no existe razón alguna para que los
problemas jurídicos que encuentran una solución clara y decantada dentro del
sistema jurídico, sean resueltos inconsulta e irrazonadamente de forma
diferente. Desconocer un precedente judicial cuya aplicación será exigida
razonablemente por la parte que se beneficie con ello, es promover los costos
de transacción que supone para un sistema judicial resolver un caso concreto
que le es sometido a su consideración.
En consonancia con el anterior,
el principio de celeridad demanda que las autoridades traten de estandarizar el
tratamiento de los casos y den el mismo trámite a las solicitudes similares, “sin
que ello releve a las autoridades de la obligación de considerar todos los
argumentos y pruebas de los interesados”. Desatiende el principio de
celeridad la Administración cuando se niega a responder de la misma forma los
casos que supongan o planteen problemas jurídicos que ya tienen una respuesta
por parte del sistema judicial clara y precisa, salvo que existan situaciones o
aspectos particulares relevantes de la situación fáctica de un caso concreto.
En virtud del principio de
eficacia, los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio
los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. No es
posible que las actuaciones de la Administración promuevan procesos inanes en
los que se planteen problemas jurídicos tan sólo aparentes, por cuanto se trata
de casos ya resueltos, que no generan controversia o duda dentro del sistema
con relación a cuáles son las reglas aplicables. Promover actuaciones
administrativas que buscan resolver una cuestión no controversial, como una
estrategia para ganar tiempo en el cumplimiento de un determinado deber, por
ejemplo, es una clara violación del principio de eficacia que rige a la
administración.
Finalmente, el principio de
imparcialidad demanda de la Administración la aplicación del ordenamiento
jurídico sin discriminación alguna, a la luz del principio de igualdad. No se
puede dejar de dar el mismo trato a los casos que contemplan condiciones
relevantes similares, así como tampoco se puede dar el mismo trato a aquellas
situaciones que planteen hipótesis fácticas que demandan, a la luz del orden
constitucional y legal vigente, un trato especial o diferente. En tal medida,
la aplicación y solución de los problemas jurídicos no puede ser una para
algunas personas y otra para otras personas, cuando se encuentran en
situaciones similares que demandan el mismo trato.
3.2.5. Los principios de los
procedimientos Contencioso Administrativos del nuevo Código, demandan también
el respeto por la jurisprudencia.
El artículo 103, establece que los
procesos judiciales que se adelanten ante la jurisdicción Contencioso
Administrativa ‘tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos
en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico’.
Por ello, en el segundo inciso del mismo artículo 103, el imperio de la
Constitución es vuelto a poner de presente, al indicar de forma imperativa que
‘en la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán
observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal’.
En tal sentido, el tercer inciso
del artículo (103) reconoce expresamente el valor que la jurisprudencia tiene,
a partir del principio de igualdad, reconocido en la Constitución y el bloque
de constitucionalidad, pero impone una carga expresa al juez Contencioso
Administrativo si la decisión que adopta supone un ‘cambio de jurisprudencia’.
Como lo ha señalado la jurisprudencia y la doctrina nacional y extranjera, son
varias las relaciones que puede plantear un funcionario judicial con relación a
un precedente judicial que lo vincule. Cundo la jurisprudencia ha establecido
un modelo de solución de casos futuros que vincula a la persona que es juez,
ésta puede seguir tal modelo plenamente (una reiteración pura y simple);
seguirlo pero afinándolo a las particularidades que ofrece el nuevo caso al que
el precedente se va a aplicar; puede seguirlo, modificándolo parcialmente
porque, por ejemplo, hubo elementos que se consideraron correctos en la primera
vez que el problema jurídico fue resuelto, pero que un nuevo contexto fáctico
revela como conclusiones erróneas, incorrectas o inadecuadas. También puede un
juez apartarse de un precedente que parece regir un caso, identificando
elementos estructurales que permiten distinguir el primer contexto fáctico
analizado por la jurisprudencia del planteado en el nuevo proceso a resolver,
evidenciando que la diferencia entre uno y otro es tal que supone la resolución
de problemas jurídicos distintos. Finalmente, una persona en calidad de juez
puede tomar, en virtud de su autonomía e independencia judicial, la costosa
decisión de apartarse de un precedente vinculante, proponiendo así un cambio de
jurisprudencia. Tal camino, sin duda, está reservado en principio para los Tribunales
y las Cortes de cierre de jurisprudencia, y supone un alto grado de
argumentación y fundamentación jurídica. Al respecto ha dicho la Corte:
“De conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte,[31]
para que un cambio jurisprudencial no se considere arbitrario, éste debe
obedecer a razones poderosas que lleven no sólo a modificar la solución al
problema jurídico concreto sino que prevalezcan sobre las consideraciones
relativas al derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica que invitarían a
seguir el precedente.[32]
Dentro de tales razones la Corte encuentra que, en este caso, las más
pertinentes aluden a los siguientes puntos:
1)    Un cambio en el ordenamiento
jurídico que sirvió de referente normativo para la decisión anterior, lo cual
también incluye la consideración de normas adicionales a aquellas tenidas en
cuenta inicialmente.
2)    Un cambio en la concepción
del referente normativo debido, no a la mutación de la opinión de los jueces
competentes, sino a la evolución en las corrientes de pensamiento sobre
materias relevantes para analizar el problema jurídico planteado.
3)    La necesidad de unificar
precedentes, por coexistir, antes del presente fallo, dos o más líneas
jurisprudenciales encontradas.
4)    La constatación de que el
precedente se funda en una doctrina respecto de la cual hubo una gran
controversia.[33]
”[34]
3.2.6. En conclusión, las
personas que recurrieron a la acción de tutela en el presente proceso, han
agotado los medidos de defensa judicial con que cuentan para reclamar la
eventual violación a sus derechos al debido proceso. Concretamente, el recurso
existente para cuestionar un fallo de la jurisdicción contencioso
administrativa por desconocer inconsulta e irrazonadamente un precedente
judicial, no podía ser usado porque no se encuentra vigente aún.
3.3. La acción de tutela cumple
con el requisito de inmediatez; esto es, fue interpuesta en un plazo razonable,
contado a partir del momento de la violación. La decisión del Tribunal
Administrativo del Cauca que es atacada en el presente proceso fue proferida el
4 de mayo de 2010. La acción de tutela fue interpuesta unos meses después, el
23 de noviembre de 2010. Tal como lo afirma la acción de tutela, se trata de un
plazo de tiempo razonable (6 meses) para tomar la decisión de controvertir
mediante acción de tutela las sentencias en cuestión y realizar los actos
orientados a hacer efectiva tal defensa judicial.
3.4. La irregularidad procesal
que es alegada por el accionante a propósito de las decisiones judiciales en
comento, de haber ocurrido, comprometería gravemente los derechos fundamentales
de la entidad accionante.  De tener razón la parte accionante, se estaría
condenando a una persona a responder por los daños causados por la omisión de
una obligación, sin que exista norma alguna que sustente la existencia de dicho
deber, y sin que existan pruebas de que se hubiese causado el daño que se
ordena indemnizar.
3.5. Finalmente, la acción de
tutela de la referencia no se interpone contra otra decisión de tutela. Las
providencias judiciales cuestionadas en el presente proceso son sentencias que
dieron respuesta, en primera y segunda instancia respectivamente, a una acción
de reparación directa en contra del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior, ICFES.
3.6. Una vez analizados los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela de la referencia en contra
de las providencias judiciales acusadas, la Sala de Revisión concluye al igual
que la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, que la tutela invocada es susceptible de análisis por parte del juez
de tutela. Por tanto, se pasa a continuación a analizar las causales de
procedibilidad específica con el objeto de determinar si se dio o no una
violación a los derechos invocados.
4. Planteamiento del problema
jurídico
El Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior, ICFES, considera que el Juzgado Tercero
Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca violaron su
derecho constitucional al debido proceso. En primer lugar, porque el Juzgado
habría dictado una providencia en la cual se habría desconocido de forma amplia
el orden legal vigente, dándose por cierto un daño sin fundamento probatorio
alguno, y en contra de la manera como se ha valorado el daño por la
jurisprudencia Contencioso Administrativa. En segundo lugar, porque la
sentencia de segunda instancia, en lugar de haber corregido la doble violación
al derecho al debido proceso, decidió avalarla y reiterarla. Para la Sala de
Revisión, el presente caso plantes dos los problemas jurídicos a resolver.
4.1. El primer problema es el
siguiente: ¿viola una autoridad judicial el derecho al debido proceso
constitucional por dejar de aplicar el derecho vigente (defecto sustantivo), al
haber condenado a una entidad del Estado por los daños y perjuicios causados en
razón a haber omitido cumplir con una función, sin haber citado expresamente
las normas legales que dan sustento a tal obligación, pero en un especial
contexto fáctico de intervención por parte de la entidad demandada?
4.2. El segundo problema jurídico
que plantea el caso, referente al defecto fáctico es el siguiente, ¿viola una
autoridad judicial el derecho al debido proceso constitucional de una persona
al haberla condenado por perjuicios morales, en su monto máximo, teniendo en
cuenta que no se tenía una prueba cierta, fundada y justificada de la
existencia y el monto del perjuicio causado, pero que según la jurisprudencia
es un asunto confiado al arbitrio judicial?
4.3. Para la Sala de Revisión, la
respuesta al primero de los problemas es negativa, mientras que la respuesta a
la segunda pregunta es afirmativa. Las sentencias acusadas no desconocieron del
orden legal vigente de la manera como la acción de tutela lo alega. Sin
embargo, las sentencias en cuestión sí dieron por probada la existencia de un
daño que tiene sustento probatorio precario dentro del proceso y en un monto
que carece de una justificación razonable. La respuesta que adopta la Sala de
Revisión en el presente caso, reitera la posición fijada por la jurisprudencia
constitucional recientemente en las sentencias T-351 de 2011[35] y T-464 de 2011[36], en las
cuales se analizaron acciones de tutela similares, con ocasión de los mismos
hechos que motivaron el presente proceso.
Para exponer las consideraciones
que fundamentan las respuestas a los problemas jurídicos, la Sala hará
referencia a algunos de los problemas jurídicos sobre los cuales la
jurisprudencia se ha pronunciado en situaciones similares, haciendo especial
énfasis en aquel caso que se ha citado como precedente directo y preciso sobre
la cuestión. Posteriormente analizará el caso sometido a consideración de la
Sala en el presente proceso y expondrá su decisión al respecto.
5. Un juez incurre en una
violación al derecho constitucional al debido proceso, cuando condena a pagar
un monto por concepto de daños morales, que carece evidentemente de sustento en
el acervo probatorio del proceso
5. En varias ocasiones la jurisprudencia constitucional se
ha pronunciado acerca de la posibilidad que tiene un juez ordinario de incurrir
en una violación del derecho al debido proceso constitucional, a propósito de
las condenas por perjuicios morales. Una de ellas, reciente, es totalmente
pertinente para el presente caso, por tratarse de una sentencia precisamente
con ocasión de los mismos hechos.
5.1. La Corte consideró en la sentencia que los jueces
contencioso administrativos incurrieron en una violación del derecho al debido
proceso constitucional, cuando se abstuvieron de decidir que se debían
indemnizar perjuicios morales, por incurrir en un exceso ritual manifiesto, a
pesar de la verdad procesal que el funcionario judicial conocía. Para la Corte
Constitucional, los jueces contenciosos fueron particularmente insensibles con
la especial condición del accionante, una persona víctima del conflicto armado.
Así, la Corte decidió que dentro de un proceso de reparación directa “[…] la
Sección Tercera del Consejo de Estado no tuvo en cuenta que el derecho
procesal es un medio para la realización de los derechos subjetivos de los
ciudadanos; renunció conscientemente a la verdad jurídica objetiva sin tomar en
consideración los hechos probados dentro del plenario, así como las
circunstancias particulares del actor; pretendió aplicar de manera rígida y
ciega el procedimiento establecido en los artículos 309 y 311 del Código de
Procedimiento Civil, aun cuando la consecuencia de su proceder significara la
vulneración del derecho fundamental del actor al acceso a la administración de
justicia y del principio de la justicia material.”[37]
5.2. Expresamente, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que se viola el debido proceso constitucional, al establecer condenas
en contra de una persona sin tener bases probatorias suficientes sobre la
existencia del daño moral por el cual se condenó. No se trata de una forma de
controvertir criterios de valoración del acervo probatorio, propios del proceso
ordinario. La protección evita mantener decisiones judiciales que no tienen un
sustento razonable en las pruebas aportadas y consideradas. Así, por ejemplo,
recientemente la Corte Constitucional protegió los derechos de una persona
jurídica, por haber sido condenada a pagar una suma, a título de perjuicios
morales, sin tener sustento probatorio alguno.[38]
5.3.  La Corte Constitucional también ha considerado que una
autoridad judicial viola los derechos al debido proceso y a la igualdad, cuando
se niega a reconocer los perjuicios morales sufridos por los hermanos de una
víctima fatal del conflicto armado, con base en una posición jurisprudencial
restrictiva que fue modificada posteriormente en favor de las víctimas. En tal
sentido, la Corte resolvió proteger los derechos de una persona cuyo hermano,
soldado regular, había muerto, y la justicia administrativa no le reconoció su
derecho a que se le pagaran los perjuicios morales con base en una posición
jurisprudencial respecto a cómo resolver tal tipo de situaciones, la cual había
sido objeto de cambio jurisprudencial.[39]
La Corte Constitucional consideró que la jurisprudencia es vinculante, no
obligatoria, por lo que los jueces, bajo circunstancias razonadas y
justificadas, pueden apartarse de tal posición jurisprudencial. Por tanto, las
violaciones al debido proceso por desconocimiento de jurisprudencia claramente
aplicable, supone también, establecer que las decisiones judiciales acusadas no
se hubiesen apartado del precedente respectivo, razonada y razonablemente.[40]
5.4. Pero sin duda, los precedentes que con mayor fuerza
vinculan esta Sala de Revisión en el presente caso, son las sentencias T-351 de
2011 y T-464 del mismo año, adoptadas por la Corte Constitucional a propósito
de acciones de tutela interpuestas por hechos muy similares a los que se
analizan en esta ocasión.
5.4.1. En la sentencia T-351 de 2011 se resolvió una acción
de tutela del ICFES en contra del Juzgado Quinto Administrativo de Popayán y el
Tribunal Administrativo del Cauca, con ocasión de los daños causados por esa
entidad al haber permitido la existencia de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Popayán.
5.4.1.1. El problema jurídico resuelto en aquella
oportunidad, prácticamente el mismo que se estudia en este proceso, buscaba
determinar la eventual violación del derecho al debido proceso constitucional
del accionante con base en tres argumentos.[41]
Un defecto sustantivo, al haber desconocido las normas legales que establecen
las funciones del ICFES, en virtud de las cuales los jueces administrativos han
debido fallar. Un defecto fáctico, al haber considerado que las autoridades
accionadas erraron al equiparar la carga de presentar un examen de
validación de conocimientos con un daño susceptible de indemnización y
por valoración irrazonable del material probatorio al condenar a la entidad al
pago de perjuicios inmateriales sin prueba suficiente para ello. En tercer y
último lugar, se alega que se incurrió en un desconocimiento de la jurisprudencia
Contencioso Administrativa aplicable, según la cual los perjuicios morales y el
monto de los mismos se han de probar, bajo criterios amplios de libertad
probatoria, pero se han de probar.
5.4.1.2. La Corte decidió que los jueces administrativos no
habían incurrido en una violación al derecho al debido proceso constitucional
por haber desconocido el orden legal vigente (defecto sustantivo). A juicio de la
Sala, la aplicación de responsabilidad que hizo la sentencia acusada sí tuvo en
cuenta las normas aplicables, dadas las especiales condiciones que se vivían en
la situación concreta. Dijo la sentencia al respecto,
“[…] el pretendido defecto no se
configura, pues las sentencias controvertidas, al imputar responsabilidad al
Icfes, no partieron de un análisis de las funciones legales del Icfes, sino de
las acciones y omisiones que, en términos fácticos, adelantaron las entidades
demandadas. En ese análisis, independientemente del supuesto error sustantivo,
la base de la decisión de atribuirle responsabilidad a las autoridades
estatales y no a la Universidad Libre, radica en que la Universidad se hallaba
intervenida por esas autoridades al momento de abrirse el programa de derecho
en extensión, por el Icfes y el MEN, y sus directivas habían sido nombradas y/o
eran funcionarios de las citadas autoridades administrativas.
Por esa razón -estimaron los
jueces de lo contencioso administrativo- no podría atribuirse a la Universidad
Libre la responsabilidad por hechos que sucedieron cuando se hallaba privada de
su autonomía por intervención estatal.
Sobre esa interpretación de los
hechos y de las actuaciones del Icfes solo cabe decir que no puede considerarse
irrazonable, pues parte de analizar quiénes tenían a su cargo la dirección de la
Universidad cuando se abrió un programa sin registro en el Snies como presupuesto
para la imputación de responsabilidad.
Cabe agregar que, de acuerdo con
el Icfes, la intervención se hallaba suspendida o levantada al momento de
abrirse el mencionado programa de derecho en extensión en la Sede Popayán de la
Universidad Libre. Sin embargo, las autoridades judiciales accionadas estimaron
que ello no era así, con base en la resolución 353 de 2000, por la cual se
revocó la sanción de amonestación impuesta a la Universidad por la apertura del
programa de derecho sin el registro del Snies, considerando, precisamente, que
al abrirse ese programa la institución educativa se hallaba intervenida.
Nuevamente, y considerando que la resolución es un acto administrativo cuya
presunción de legalidad nunca se discutió por el Icfes, concluye la Sala que el
entendimiento del caso por parte de las accionadas es razonable.”
5.4.1.3. Tampoco consideró la
sentencia que se hubiese incurrido en una violación del derecho al debido
proceso constitucional por haber incurrido en un defecto fáctico. En primer
lugar la sentencia estableció que la tesis según la cual las condiciones
especiales que habían tenido que enfrentar las personas que habían estudiado en
la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Popayán, no era irrazonable
teniendo en cuenta los argumentos dados y la aplicación que de daño se había
hecho.[42]
A juicio de la Sala, “lo que [proponía] el Icfes, en sede de tutela,
es otra propuesta hermenéutica, en el sentido de que la carga de presentar un
examen no era tan “pesada” para ser considerada como un daño indemnizable. Se
trata sencillamente de otra posición sobre la interpretación del concepto de
daño y la posibilidad de subsumir el caso de estudio en los títulos de imputación
utilizados por las demandadas. Como es obvio, entre dos interpretaciones
posibles de los hechos y los contenidos normativos de un caso contencioso, no
corresponde a la Sala privilegiar la opción del accionante sino respetar la del
juez natural.” En segundo lugar, se advierte que si bien las sentencias
administrativas acusadas tienen una interpretación de los hechos a partir de
indicios y reglas de inferencias, no se trataba de conclusiones absurdas o
irrazonables. Dijo al respecto la sentencia,
“Como puede verse a partir del
último aparte de la trascripción recién realizada el testigo en efecto habló de
una seria afectación y nada diferente concluyó el juez administrativo
(principalmente el de primera instancia).
Es cierto que el Juez 5º
Administrativo del Circuito de Popayán se limitó a calificar como creíble el
dicho del testigo, y que sería deseable una mejor motivación sobre las razones
de credibilidad del mismo (T-1015 de 2010). Sin embargo, también es cierto que
el juzgado apoyó su decisión en una regla de la experiencia según la cual las
personas que inician estudios universitarios tienen un plan de vida basado en
ellos y que la suspensión de los mismos puede generar aflicción.
Una regla de la experiencia como
esa no puede pretender validez absoluta pues, por la propia naturaleza de ese
tipo de reglas (generalizaciones de hechos observados en el pasado) su fuerza
es solo probable. Pero sin duda, es una regla plausible y, por lo tanto,
enmarca el análisis del testimonio en parámetros propios de la sana crítica.
Por ello, en este caso, la lacónica afirmación de que el testimonio resultó creíble
no comporta la gravedad propuesta por el Icfes en materia de valoración
probatoria.”
5.4.1.4. Finalmente, con relación
a la aplicación de la jurisprudencia Contencioso Administrativa, a propósito de
la valoración de la existencia del perjuicio moral reclamado y la cuantía del
mismo, la sentencia consideró que sí se había dado una violación al derecho al
debido proceso. La Sala consideró que existe una línea jurisprudencial en
materia administrativa que ha sido reiterada en múltiples ocasiones Dijo al
respecto,
“[…] existencia de una línea
jurisprudencial consolidada en el Consejo de Estado (Sección Tercera) en
materia de daño moral y tasación de perjuicios morales. Esa jurisprudencia fue
sentada en fallo de 6 de septiembre de 2001[43]
y ha sido reiterada en un amplio número de pronunciamientos posteriores. En esa
sentencia es posible, además, identificar subreglas concretas, a partir
de las cuales puede efectuarse el análisis sobre la configuración del defecto o
defectos alegados por el Icfes.
En el fallo citado, la Sección
Tercera recoge la forma en que se ha entendido el daño moral y se han tasado
los perjuicios de carácter moral en la jurisprudencia de las jurisdicciones
ordinaria y contencioso administrativa en el transcurso del tiempo. A partir de
ese desarrollo histórico consideró el Consejo de Estado que, en materia de daño
administrativo resultaba pertinente separarse de los criterios establecidos en
el ámbito penal, y dejar de lado la tasación del mismo en gramos oro para
utilizar, en cambio, el salario mínimo como vía de cálculo, por razones de
índole económica y, principalmente, por la conexión que se mantiene entre el
salario mínimo y el costo de vida.”
Para la Sala de Revisión, los
parámetros mínimos que se han fijado en la jurisprudencia Contencioso
Administrativa para la determinación de los perjuicios morales habían sido
desconocidos en esa ocasión. Dijo la sentencia al respecto,
“A juicio de la Sala, la jurisprudencia
del Consejo de Estado en materia de daño y perjuicios morales sí establece
parámetros vinculantes para los jueces administrativos. En efecto, estos deben
seguir la libertad probatoria y utilizar su prudente arbitrio en
el marco de la equidad y la reparación integral para tasar los perjuicios
morales. Además, al establecer un tope –al menos indicativo- de 100 smlmv, el
Consejo de Estado hizo referencia al principio de igualdad, lo que significa
que ese tope, unido a análisis de equidad, debe permitir que cada juez no falle
de forma caprichosa sino a partir de criterios de razonabilidad, a
partir del análisis de casos previos, y de sus similitudes y diferencias con el
evento estudiado. El límite, sin embargo, es indicativo porque si, a
partir de los criterios y parámetros indicados, el juez encuentra razones que
justifiquen separarse de ese tope y las hacen explícitas en la sentencia de
manera transparente y suficiente, su decisión no se apartaría de la
jurisprudencia del Consejo de Estado, ni sería ajena a la obligación
constitucional de motivar los pronunciamientos judiciales.
En ese orden de ideas, el cargo
elevado por el Icfes encuentra sentido constitucional, en tanto se dirige a
cuestionar que, sin que medie ninguna consideración en materia de equidad, no
resulta razonable que, en el caso concreto, el monto de la indemnización sea
exactamente el mismo que concede el Consejo de Estado para casos de grave
aflicción. Ello comporta una falencia en la justificación del fallo y, por
tanto, una situación que se enmarca en la causal de ausencia de motivación.”[44]
5.4.1.5. La Sala de Revisión decidió conceder el amparo de
los derechos a la igualdad y al debido proceso del Icfes, teniendo en cuenta
que la sentencia de segunda instancia dictada dentro del proceso de reparación
directa invocado por varias personas contra el Ministerio de Educación Nacional,
el ICFES y la Universidad Libre, adolecía de una ausencia de motivación en
materia de justificación del monto del daño moral. En consecuencia se dejaron
sin efecto las actuaciones del proceso a partir de la sentencia de primera
instancia, inclusive, y se ordenó proferir nueva sentencia.[45]
5.4.2. Al poco tiempo, en la sentencia T-464 de 2011 se
resolvió una acción de tutela del ICFES en contra del Juzgado Sexto
Administrativo de Popayán y del Tribunal Administrativo del Cauca, también con
ocasión de los daños causados por esa entidad al haber permitido la existencia
de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Popayán.
5.4.2.1. El problema jurídico resuelto en aquella oportunidad
es prácticamente el mismo que se había estudiado en la sentencia citada T-351
de 2011 y el que se estudia en este proceso. En este caso también se plantearon
tres cargos para demostrar una violación al derecho del debido proceso
constitucional del accionante, de la siguiente manera.[46] Un defecto sustantivo,
al haber desconocido las normas legales propias que dan sustento a la decisión
adoptada por los jueces administrativos en contra del ICFES. Un defecto
probatorio, al haber considerado que los hechos probados demostraban algo
totalmente inverosímil, a saber, que la entidad estatal en cuestión pudiese
tener algún tipo de responsabilidad. En tercer y último lugar se alegó que se
incurrió en un desconocimiento de la jurisprudencia Contencioso Administrativa
aplicable, según la cual los perjuicios morales se han de probar; bajo
criterios amplios de libertad probatoria, pero se han de probar en todo caso.
5.4.2.2. La Corte decidió que los jueces administrativos no
habían incurrido en una violación al derecho al debido proceso constitucional
por haber desconocido el orden legal vigente (defecto sustantivo). No es cierto
que los jueces no hubiesen tenido en cuenta normas aplicables para la situación
concreta y específica que se estaba valorando. La Sala de Revisión estableció
que de la simple lectura de las sentencias acusadas era posible concluir que sí
se había considerado el orden legal vigente aplicable. Que las normas legales y
reglamentarias en cuestión no se hubieran aplicado de la manera y forma como la
parte en cuestión, el ICFES, consideraba que ha debido hacerse, en modo alguno
implica una violación al orden constitucional vigente.
Al respecto, la Corte Constitucional indicó lo siguiente,
“En contraste con las censuras
presentadas por el Icfes, esta Sala de Revisión encuentra que cada una de las
instancias dentro del proceso de reparación directa se detuvo a analizar en qué
tipo de acciones u omisiones había incurrido la entidad estatal en conexión con
el daño antijurídico padecido por el señor […]. En ninguna de las dos
providencias se evidencia que la imputación efectuada al Icfes no tenga
sustento o se base en criterios subjetivos y extrajurídicos; por el contrario,
éstas se fundamentan, entre otros, en el Decreto 837 de 1994[47] y en algunos actos
expedidos por funcionarios de esta entidad y del Ministerio de Educación,
mientras estuvo intervenida la Universidad Libre.
[…]
El cargo planteado no tiene la
posibilidad de prosperar, ya que, como se observa, cada una de las instancias
sustentó a partir de argumentos jurídicos, los fundamentos de responsabilidad
del Icfes en el daño ocasionado al demandante dentro de la acción de reparación
directa. Ante la afirmación genérica planteada por el actor, según la cual no
existió ningún deber que fuera desconocido por el Instituto, las autoridades
judiciales fundan su argumentación en el Decreto 837 de 1994 y en la Resolución
343 de 2002, en las cuales, respectivamente (i) definen las obligaciones de
éste, en ejercicio de la función de inspección y vigilancia; (ii) y se reconoce
que el responsable de abrir el programa de derecho en Popayán sin el registro
respectivo fue el Rector Interventor, por supuesto, con conocimiento del Icfes.”[48]
5.4.2.3. Tampoco consideró la
sentencia que se hubiese incurrido en una violación del derecho al debido
proceso constitucional por haber hecho una afirmación ‘inverosímil’, a la luz
del acervo probatorio existente. Para la Sala era evidente, a partir de una
simple lectura de las sentencias judiciales, que las afirmaciones en cuanto a
la responsabilidad, al menos parcial, del ICFES, no eran inverosímiles.
Al respecto, la sentencia indicó
lo siguiente,
“[…] la lectura de las
providencias impide inferir la existencia del defecto fáctico alegado por el
Icfes. En efecto, en definición de la existencia de una carga que el ciudadano
no tenía la obligación de soportar, ambas autoridades judiciales acudieron a la
prueba documental que demuestra que el actor cumplió con el ciclo de estudios,
incluyendo la práctica de consultorio jurídico hasta el año 2000; este medio de
prueba mostró que debido a la ausencia del registro en el Snies, la ceremonia
de grado se pospuso hasta el año 2003, en tanto los estudiantes tuvieron que
presentar un examen de validación o suficiencia. Asimismo, para determinar el
acaecimiento de la ‘aflicción’, tanto el Juzgado como el Tribunal acudieron a
tres testimonios de personas allegadas al actor de la acción contenciosa y a
una regla de experiencia según la cual resulta frustrante para cualquier
estudiante no poderse graduar a tiempo de un programa de pregrado, cuyo ciclo
debía transcurrir en seis años.
Así las cosas, la Sala considera
que no existe fundamento para calificar de ‘inverosímiles’ las inferencias
realizadas por las autoridades judiciales demandadas.  En contraste con las
apreciaciones del Icfes, es importante señalar que la existencia del perjuicio
no se fundamentó únicamente en la presentación de un nuevo examen sino también
en el tiempo adicional –tres años- que tuvo que esperar el actor para poder
obtener su título de abogado.
Lo expuesto no implica, sin
embargo, que tal perjuicio sea imputable necesariamente o totalmente a los
organismos del Estado […]”.[49]
5.4.2.4. Finalmente, con relación
a la aplicación de la jurisprudencia Contencioso Administrativa, a propósito de
la valoración de la existencia del perjuicio moral reclamado y la cuantía del
mismo, a juicio de la Corte Constitucional, la decisión de la existencia del
perjuicio moral en sí no era irrazonable a la luz de las sentencias
administrativas acusadas. Existía un fundamento razonable en las decisiones
judiciales acusadas para llegar a la conclusión de que sí había existido tal
tipo de daño. Pueden tratarse de razones y fundamentos criticables y
cuestionables en el contexto del derecho administrativo, pero razonables a la
luz de las exigencias básicas de razonabilidad que se derivan del derecho al
debido proceso constitucional. No obstante, la Sala no consideró que ocurriera
lo mismo en cuanto a la determinación del monto y magnitud del daño causado. Al
respecto, nuevamente la simple lectura del texto de las sentencias acusadas
daba la respuesta; existía una ausencia grave y evidente con relación a la
justificación de la determinación de la cuantía a la que había lugar, en razón
al daño moral causado. Dijo la sentencia expresamente al respecto,
“El Icfes advierte que la condena
de los perjuicios morales desconoce los parámetros definidos por el Consejo de
Estado y que, en todo caso, es arbitraria, carente de motivación y excesiva,
teniendo en cuenta que los 100 smlm es el monto máximo adoptado para los padres
de una persona que ha fallecido.
Sobre el particular, es necesario
tener en cuenta que ambas instancias fundamentaron la definición de la
responsabilidad estatal y la materialización y cuantificación del perjuicio en
las sentencias que ha venido profiriendo el Consejo de Estado. En realidad,
sobre la naturaleza de la acción y la entidad del daño antijurídico no
evidencia esta Sala que se desconozca el precedente del máximo tribunal de la
jurisdicción contenciosa administrativa.
Sin embargo, respecto de la
cuantificación del daño efectuada por la segunda instancia, esta Sala sí
identifica que existe un desconocimiento injustificado del precedente judicial
aplicable, que vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido
proceso del Icfes.
[…]
El ‘prudente arbitrio’ invocado
por el Tribunal, sumado a los argumentos contenidos en el apartado anterior de
esta providencia y al principio de autonomía judicial, impiden que la Sala
censure la ‘desilusión moral de considerable magnitud’, calificada dentro del
caso bajo estudio.  No obstante, la Sala no puede pasar por alto que ante tal
valoración, no se haya justificado por qué el incremento de los perjuicios
causados se estimó en el máximo que ha definido la jurisprudencia[50].  De hecho, la
Sala echa de menos que a pesar de que explícitamente se consideró el daño
ocasionado por la muerte de un ser querido, estimándolo como más intenso, no se
haya justificado por qué la cuantificación de la frustración por no obtener el
título de abogado por tres años iguala tal situación.
Sin perjuicio del arbitrio citado,
para cuantificar el daño el Tribunal se encontraba obligado a atender los
parámetros establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y los
criterios adscritos a los conceptos de ‘reparación integral’ y de ‘equidad’
consignados en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998.  Como se advirtió, la
amplitud de la citada disposición, no constituye carta abierta para que se
definan cantidades dinerarias arbitrarias.  Por el contrario, es absolutamente
necesario atender las particularidades del caso y definir, por lo menos, qué
aspectos hacen equiparable el caso con la pérdida definitiva de un ser querido.
En definitiva, la ausencia de argumentos que expliquen por qué a la acción de
reparación directa invocada por el señor Barahona Cabrera le es aplicable el
monto máximo del perjuicio moral, llevan a que la Sala considere tal
determinación como arbitraria y, por tanto, vulneradora de los derechos a la
igualdad y al debido proceso.”[51]
5.4.2.5. La Sala de Revisión decidió conceder el amparo de
los derechos a la igualdad y al debido proceso del Icfes, teniendo en cuenta
que la sentencia de segunda instancia dictada dentro del proceso de reparación
directa invocado por varias personas contra el Ministerio de Educación
Nacional, el ICFES y la Universidad Libre, adolecía de una ausencia de
motivación en materia de cuantificación del daño moral. En consecuencia, se
dejó sin efecto la sentencia administrativa acusada dentro del proceso de
reparación directa estudiado y se ordenó proferir nueva sentencia.[52]
5.4.3. Los fallos en torno a la
responsabilidad del ICFES, con ocasión de los servicios educativos prestados
por la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Popayán, que dieron lugar
a las sentencias T-351 de 2011 y T-464 de 2011, fueron proferidos por jueces
administrativos, distinto a lo que se analizan en el presente proceso. En tal
medida, es perfectamente posible que mientras los argumentos presentados en
aquella oportunidad por el ICFES hubiesen sido aceptados parcialmente, en esta
ocasión no fuera así. En la medida que en cada proceso de acción de tutela se
estudian sentencias judiciales distintas, puede ser que en alguno de ellos se
constate una violación al derecho al debido proceso, mientras que en otro
proceso no.
La Sala considera por lo tanto,
que en el presente caso se ha de tomar atenta nota de la decisión adoptada por la
Corte en las sentencias T-351 de 2011 y T-464 de 2011 por una parte, pero
analizar sin prejuicios las nuevas sentencias sometidas a su consideración. La
Sala parte en su análisis de la presunción de legalidad que cubre a toda
providencia judicial. Por tanto, concluir que en el presente proceso se
incurrió en una violación al debido proceso similar a la constatada en las
sentencias T-351 de 2011 y T-464 de 2011, supone demostrar que en las presentes
sentencias, de forma similar a lo que había ocurrido antes, que se falló
desconociendo alguna de las garantías fundamentales del debido proceso
constitucional.
5.4. En conclusión, de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional un juez incurre en una violación del
derecho constitucional al debido proceso, cuando condena a una persona a pagar
un monto por concepto de daños morales, que carece evidentemente de sustento en
el acervo probatorio del proceso. De forma análoga, dejar de reconocer y tasar
los perjuicios clara y evidentemente establecidos en el acervo probatorio,
incluso mediante la aplicación de un estricto rigor procedimental, en especial,
tratándose de sujetos de especial protección constitucional, constituye una
violación del derecho al debido proceso constitucional.
6. Algunas precisiones
fácticas sobre los hechos que dieron lugar a las demandas de reparación
directa, resueltas mediante las sentencias judiciales objeto del presente
proceso de acción de tutela.
6.1. Desde el año 1992, la Universidad Libre de Colombia
estuvo intervenida por el ICFES y por el Ministerio de la Educación, en razón a
que ofrecía programas sin el sustento legal adecuado.[53] La intervención a la
Universidad, según se alegó en el proceso de reparación directa, designó nuevos
miembros de la Consiliatura y nuevos rectores.[54]
Estas nuevas directivas de la Universidad Libre ‘intervenida’ fueron las que
tomaron la decisión de extender el programa de la Facultad de Derecho en la
Cali a la ciudad de Popayán. En la acción de reparación, los accionantes habían
alegado lo siguiente:
“La Consiliatura de Intervención,
en reunión efectuada el 24 de agosto de 1994, escuchó al Consiliario Jaime
Gutiérrez Grisales quien expresó que se hacía vocero del Consejo Directivo de la
Seccional de Cali para traer la solicitud de extensión de la Facultad de
Derecho de Cali a Popayán, explicando los pormenores del caso. El señor Rector
Alfonso Santos Montero consideró posible la solicitud. El Consiliario Rodolfo
Afanador solicitó concepto suscrito por el Rector, con los documentos
adicionales exigidos por el ICFES y el señor Censor solicitó que se presente un
proyecto para repartirlo a cada Consiliario, junto con el concepto del Rector. La
Consiliatura autorizó la preinscripción en Popayán mientras se decidía sobre el
Proyecto de Extensión del Programa de Pregrado de la Facultad de Derecho de la
Seccional de Cali – Valle, hacia dicha localidad.
La Universidad Libre de Colombia,
seccional Cali, mediante Resolución N° 100 del 30 de agosto de 1994 expedida
por el Consejo Directivo Seccional Cali, decidió extender el programa de
derecho de la Seccional Cali a la ciudad de Popayán sin obtener el respectivo número
de registro del programa en el Sistema Nacional de Información de Educación
Superior SINES –ICFES–.”[55]
6.2. Luego de un convenio para poder llevar adelante la
decisión adoptada, se inició la oferta del programa de Derecho de la
Universidad Libre en Popayán. Aunque en la acción de reparación directa se
sostuvo que esta decisión fue tomada por las autoridades universitarias de
intervención,[56]
el ICFES, en su participación dentro del proceso, aclaró que la intervención
como tal había sido levantada en el momento preciso en que se adoptó. A su
parecer, la intervención no les podía ser endilgada. En la respuesta a la
demanda de reparación, en la que se aceptaban algunos de los hechos alegados,
se abstenían de negar algunos más, y se atenían a lo probado respecto a otros.
Allí se dijo: “Se aclara al respecto, que resulta también importante
mencionar algunas otras normas que tienen que ver con esta medida, como son:
mediante la Resolución N° 01040 del 16 de febrero de 1994, por la cual se
levantó temporalmente la intervención (muy importante por cuanto la extensión
del programa a Popayán data de esa fecha); 201 del 26 de enero de 1996, con la
cual se levanta definitivamente la intervención; 1888 del 3 de junio de 1998,
mediante la cual se abrió la investigación a la universidad; 1493 del 23 de
julio de 2001, con la cual se impone sanción a la universidad; 343 del 25 de
febrero de 2002, por la cual se resuelve el recurso de reposición a la
universidad; 895 del 16 de mayo de 2002, mediante la cual se designa una IES
para la práctica de exámenes de idoneidad.”[57]
6.3. La demanda de reparación que fue resuelta en contra del
ICFES y que dio lugar a las decisiones judiciales cuestionadas por la presente
acción de tutela, fue presentada por siete personas: Javier Deovany Díaz
Villegas y Luz Marina Moncayo Dorado, una pareja de funcionarios judiciales
que, según lo manifestaron, contrajeron matrimonio y con el fin de mejorar su
futuro iniciaron conjuntamente los estudios de Derecho, en el programa de
jornada nocturna que ofrecía la Facultad de la Universidad Libre en septiembre
de 1994. En esa misma fecha ingresaron al programa Walter Oswaldo Vásquez
Fuentes, funcionario de la Alcaldía de Popayán, y Claudia Patricia López
Villaquirán, madre cabeza de familia; Jesús Heriberto Chicue Gómez, funcionario
de la Fiscalía General de la Nación que ingresó a la misma jornada en
septiembre de 1995, momento en el cual también ingresó Adriana Cecilia Muñoz
Realpe, empleada de una EPS; finalmente, Amada Fabiola López Guzmán, la séptima
persona que participaba de la demanda, había ingresado al programa en el año
1996.
6.4. El ICFES, mediante oficio 3010 de junio 9 de 2000,
formuló pliego de cargos a la Universidad Libre, por ofrecer y desarrollar
desde el mes de agosto de 1994 el programa de Derecho, Jornada Nocturna en la
ciudad de Popayán, sin haber adelantado el proceso de información que ordena la
ley para efectos de creación y desarrollo de programas académicos y por ende
sin contar con el registro en el sistema nacional de información del mencionado
programa.[58]
6.5. En el mes de julio de 2001 los estudiantes que cursaron
y aprobaron todas y cada una de las materias correspondientes al pensum de
Derecho Nocturno de la Universidad Libre Popayán, y realizaron la práctica de la
Judicatura, solicitaron su reconocimiento ante el Consejo Superior de la
Judicatura, con el fin de obtener el grado, entidad que ofició al Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, ante lo cual la
institución respondió que: ‘el programa de Derecho Nocturno de la
Universidad Libre de Colombia – Extensión Popayán  no existe, no tiene Código –
Registro en el ICFES’.[59]
6.6. En la demanda de reparación directa presentada en
contra del ICFES se solicitaron perjuicios materiales y perjuicios morales para
cada una de las siete personas que interpusieron la acción. En cada uno de los
casos, como lo indica el Instituto en su acción de tutela, se presentaron las
mismas razones.
6.6.1. En el caso de los perjuicios morales, estos fueron
pedidos en los siguientes términos a la justicia contencioso-administrativa:
“Perjuicios morales
Daños y perjuicios morales, el
equivalente en moneda nacional [a] cien salarios mínimos legales mensuales
vigentes al momento de la ejecutoria de la sentencia (100 SMLMV), para […] por
concepto de  perjuicios morales, […]”
Dos razones concretas se dieron para justificar los
perjuicios alegados. La primera de ellas es el ‘profundo trauma psíquico’
que se había causado a las personas.  Dijo la demanda de reparación directa al
respecto:
“[…] en primer lugar, el profundo
trauma psíquico que produce el saber que todo el sacrificio económico, laboral
y moral que ha realizado para sus estudios universitarios ha sido en vano, […]”
La segunda razón que se alegó fue la burla a la buena fe de
cada una de las personas que interpusieron la acción, al haber estado en una
Universidad sin las autorizaciones respectivas, por culpa de la omisión de sus
funciones por las entidades respectivas. Se expresó de la siguiente manera:
“[…] haber sido asaltada en su
buena fe por parte de la Universidad Libre de Colombia intervenida por el
Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Educación y el Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior –ICFES–, la que abrió la
facultad Derecho en la ciudad de Popayán si tener los respectivos permisos del
ICFES y del Ministerio de Educación, justamente por la negligencia de dichos
organismos.”
6.6.2. Los perjuicios materiales se dividieron en tres
clases distintas. Daños y perjuicios patrimoniales directos o daño emergente,
en primer término; lucro cesante, en segundo lugar, y, finalmente, perjuicios
psicológicos. Subsidiariamente, se modificaba el lucro cesante solicitado, así:
“[…] si al momento de proferirse sentencia se ha establecido que por hechos
imputables a las entidades demandadas se obstaculizó definitivamente la
graduación, obtención del título profesional y/o la obtención de la tarjeta
profesional para [la persona]”.
El daño emergente solicitado en la demanda de reparación
directa para cada una de las siete personas fue el siguiente: “[…] por
concepto de fotocopias $9’000.000.oo, libros $9’000.000.oo, matriculas
$18’000.000.oo, más los intereses sobre esas matriculas que se cancelaron
aproximadamente la suma de $8’000.000; más los egresos judiciales, honorarios
de abogado $6’000.000.oo y, en fin, todos los gastos sufridos por […], que
se estiman en las suma de sesenta millones de pesos moneda corriente ($60’000.000.oo).”
Por lucro cesante, en principio, se solicitó la suma de “[…]
ciento cincuenta millones de pesos moneda corriente ($150.000.000.oo), por
concepto de daño en modalidad de pérdida de la oportunidad, equivalente
[sic] salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el 25 de
febrero de 2002 hasta el momento en que efectivamente obtenga su tarjeta
profesional de abogado, pues con las actuaciones de las entidades infractoras
se le impidió su ascenso en la rama judicial.”  En caso de que no se obtuviera
el grado, el lucro cesante solicitado era el siguiente: “[…] la
imposibilidad definitiva de ejercer la profesión de abogados durante todo el
resto de su vida probable, es decir, equivale a la pérdida de oportunidad de
ejercer la abogacía desde el 25 de febrero de 2002 teniendo en cuenta para ello
el valor que certifique el Departamento de la Función y la Comisión Nacional
del Servicio o las entidades que ejerzan dichas funciones.”
Finalmente, los daños y perjuicios psicológicos fueron
justificados en los siguientes términos: “[…] el equivalente en moneda
corriente a cien salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la
ejecutoria de la sentencia (100 SMLMV), para […] que se presenta por el
hecho que su deseo de superación personal a su edad se ha visto truncado ya que
el programa de derecho impartido por la Universidad Libre de Colombia –
extensión Popayán – no contaba con el registro que debe hacerse ante el Sistema
Nacional de Información de la Educación Superior –SINES – del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES y del Ministerio de
Educación, a pesar de estar intervenida por el Gobierno Nacional, como atrás se
indicó.”
6.7. Hechas las anteriores precisiones fácticas, en torno a
algunos de los hechos y los documentos que dieron lugar a las decisiones
judiciales que son objeto de tutela en el presente proceso, pasa la Sala a
analizar los argumentos presentados en contra de tales sentencias.
7. Las decisiones judiciales
de instancia violaron el derecho al debido proceso constitucional del ICFES, al
haber condenado a la entidad a pagar un daño moral probado precariamente, en un
monto significativo, no justificado.
La acción de tutela presentada
contempla dos violaciones básicas del derecho al debido proceso constitucional
del ICFES. Por un lado, un desconocimiento de la garantía de que las decisiones
judiciales que se profieran en los procesos judiciales de los cuales se es
parte, deben tener en cuenta el orden legal vigente aplicable. Por otro lado,
un desconocimiento de la garantía según la cual dichas decisiones judiciales no
pueden llegar a conclusiones que se aparten de manera grave y evidente del
acervo probatorio, al haber impuesto una elevadísima condena por perjuicios
morales.
7.1. En primer lugar, la Sala de
Revisión considera que ni el Juzgado Tercero de Popayán ni el Tribunal
Administrativo del Cauca violaron el derecho al debido proceso constitucional
del ICFES por haber dejado de aplicar completamente el derecho relevante, pues
se condenó a la entidad por los daños causados en razón a haber omitido cumplir
con una función, fundándose de manera expresa en normas legales y
reglamentarias pertinentes, junto a una serie de elementos fácticos (en este
caso, un especial contexto de intervención por parte de la entidad demandada,
que supone un especial marco normativo).
7.1.1. No es cierto, como lo
afirma el apoderado de la parte accionante, que las decisiones judiciales
contencioso administrativas acusadas hayan dejado a un lado de manera grosera y
patente el orden legal vigente, haciendo pensar que la entidad acusada podía
ser responsable por el incumplimiento de funciones que no se tienen.
7.1.2. Por el contrario, una
simple lectura de las decisiones judiciales cuestionadas, evidencia que se
tuvieron en cuenta múltiples referentes jurídicos normativos que forman parte
del derecho positivo vigente. La sentencia del Juzgado Tercero Administrativo
consideró, varios referentes aplicables, teniendo en cuenta el especial
contexto de intervención que se había dado. Luego de hacer un largo recuento de
las resoluciones y decretos en virtud de las cuales se reguló la relación entre
la Universidad Libre y el ICFES, la sentencia dijo lo siguiente,
“3.3.1. La imputación del daño
antijurídico a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y la Universidad
Libre.
[…]
Las siguientes normas, entre
otras, constituyen los fundamentos que debieron acatarse por parte de las
entidades demandadas, según sus competencias o marco de acción, en relación con
el caso objeto de estudio.
3.3.2. La Nación – Ministerio de
Educación Nacional.
La Constitución prevé en su
artículo 67:
‘Corresponde al Estado regular y
ejercer la suprema inspección de la educación con el fin de velar por su
calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos…’
La Constitución (art. 68) asigna a
la ley, establecer las condiciones para la creación y gestión de los
establecimientos educativos, a la vez que garantiza la autonomía universitaria
(art. 69), prevé que de acuerdo a ella, las universidades podrán darse sus
directivas y regirse por sus propios estatutos.
El artículo 189, numerales 21 y 22
constitucional, asigna al Presidente de la República la función de ‘inspección
y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley’, la cual puede delegar en sus
ministros u otras autoridades.
Estas funciones están referidas en
la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación
superior, en cuyos artículos 31 y 32 prevé que la ‘inspección y vigilancia de
la enseñanza’ corresponde al Presidente de la República, la que implica la
verificación de que en la actividad de las instituciones de educación superior
se cumplan los objetivos previstos en la ley y en sus propios estatutos, así
como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que
tiene la educación.
A través del Decreto 628 de 1993
se delegó al Ministerio de Educación Nacional, las funciones de Inspección y
Vigilancia de la Educación Superior consagrada en la Ley 30 de 1992.
Conforme al Decreto 837 de 1994
‘se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y
desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización de
educación superior’, normatividad que consagra el procedimiento, en cuyo
artículo 8 previó que le competía al Ministerio de Educación Nacional dar la
orden al ICFES para realizar el Registro en el Sistema de Información de la
Educación Superior, cuando se hubiere verificado la información dada por la
institución de educación superior.
Para el despacho, el anterior es
el catálogo normativo dentro del cual las actividades de los entes demandados
debieron regirse, por lo que se procederá a analizar las pruebas y determinar
si es posible de ellas deducir la imputación del daño ya mencionado.
[…]
3.3.3. El Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior, ICFES
Al tenor del Decreto N° 837 de
1994, al ICFES le corresponde diseñar o establecer el formato para la
actualización de la información de los programas que ofrezcan las
universidades, para efectos de mantener actualizado el Sistema Nacional de
Información de la Educación Superior (art. 5). Igualmente, tiene a su cargo
colaborar con el Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento de las
funciones de inspección, vigilancia y control para verificar cuando lo estime
necesario, la información suministrada por las instituciones de educación
superior (art.7), así como registrar en el Sistema de Información de la
Educación Superior, los programas educativos, previa orden del Ministerio de
Educación (art. 8).
Conforme a lo expuesto y dado que
el ICFES colabora con el Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento de
la función de inspección y vigilancia delegada por el Gobierno Nacional y tiene
la función de registrar los programas de pregrado y de especialización conforme
al Decreto 837 de 1994, vigente para la época en que se dio apertura al
programa de derecho en la Universidad Libre Seccional Cali, con extensión a
Popayán, no le queda al despacho la menor duda que a dicho establecimiento
también le es atribuible el daño antijurídico causado a los actores […]”.
7.1.3. Por su parte, el Tribunal
Administrativo del Cauca en segunda instancia, coincidió con la posición
expuesta por el juzgado de instancia, con base en los mismos referentes
normativos.
7.1.4. Por tanto, no considera la
Sala de Revisión que sea aceptable la afirmación según la cual, las sentencias
contencioso administrativas acusadas incurrieron en una violación del derecho
al debido proceso por haber dejado de aplicar el orden constitucional y legal
vigente. La lectura de la decisión de primera instancia, luego reiterada en la
segunda, deja ver que los funcionarios judiciales cuestionados sí tuvieron en
cuenta el ordenamiento vigente y las reglas del mismo.
Basta pues con lo dicho, para
concluir que los jueces administrativos no incurrieron en una violación del
derecho al debido proceso por defecto sustantivo, en tanto la afirmación de la
acción de tutela fue genérica.  Se limitó a sostener que se había fundamentado
la responsabilidad por un determinado daño, sin tener en cuenta las normas
vigentes y aplicables. La acción de tutela nunca sostuvo ni demostró que las
normas que dieron sustento a la decisión judicial atacada eran claramente
insuficientes, o evidentemente inaplicables. Tampoco se sostuvo o se demostró
que hubiera referentes indispensables y esenciales para resolver el caso, que
no hayan sido considerados.
No obstante, la Sala considera
que la razón sí le asiste al accionante en el segundo de los cargos presentados
en contra de las decisiones judiciales acusadas, como se pasa a exponer a
continuación.
7.2. El segundo problema jurídico
planteado se refiere a la eventual violación del derecho al debido proceso por
haber dictado una decisión judicial sin fundamento probatorio y contraria a la
jurisprudencia vinculante en la materia.
La Sala de Revisión considerara
que el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo
del Cauca sí violaron el derecho al debido proceso constitucional del ICFES, al
haber condenado por perjuicios morales a la entidad, en un monto máximo, sin
tener pruebas ciertas para ello; es más, reconociendo tal situación en el
propio texto de la sentencia. Tal decisión constituye un defecto fáctico, y si
la condena es de carácter contencioso administrativo, desconoce además, la
jurisprudencia que al respecto ha sido establecida.
7.2.1. La jurisprudencia del
Consejo de Estado ha afirmado que los perjuicios morales son daños que pueden
ser reconocidos por el juez administrativo y cuyo pago puede ser ordenado ‘siempre
que el mismo se encuentre debidamente probado’.[60]”[61]
7.2.1.1. Uno de los principales
precedentes en la materia planteó la cuestión en los siguientes términos,
“En la jurisprudencia nacional el
primer antecedente sobre el reconocimiento de perjuicios morales fue la
sentencia de casación proferida por la Corte Suprema de Justicia el 21 de julio
de 1992, en la cual se consideró que los artículos 2341 y 2356 del Código Civil
extienden la reparación a todo daño inferido, de manera que no puede limitarse
únicamente al patrimonial, pues el derecho de propiedad “es solo una parte del
conjunto de los elementos que integran la persona como sujeto de derechos”.
El desarrollo del tema en la
jurisprudencial nacional ha ido en evolución, al punto que hoy se admite
inclusive la posibilidad de reclamar indemnización por los perjuicios morales
causados por el daño o pérdida de las cosas, a condición de demostrar
plenamente su existencia, pues tal perjuicio no se presume.[62] Igualmente, en materia
contractual si bien la jurisprudencia ha sido reacia a reconocerlo, no se niega
su procedencia en el evento de que se presentare lesión a alguno de los bienes
extrapatrimoniales (honor, reputación, etc.) y estuviese demostrada en el
expediente.[63]
Esto significa que en la
jurisprudencia nacional la negativa a reconocer perjuicios morales a los
demandantes en los casos concretos se ha fundamentado en razones de orden
jurídico, en cuanto no se hallen acreditado los requisitos que debe reunir el
perjuicio para que sea indemnizable, esto es, que sea cierto, concreto y
personal y no a razones de orden ético o filosófico.
La determinación de la naturaleza
del  daño moral ha ofrecido a la doctrina serias dificultades. Su definición se
ha dado por oposición al daño patrimonial. Pero definirlo como daño
extrapatrimonial resulta inexacto, dado que dentro de esta noción también se
incluye el denominado perjuicio fisiológico.[64]
[…][65]
Para que haya lugar a la
reparación del perjuicio basta que el padecimiento sea fundado, sin que se
requiera acreditar ningún requisito adicional. Corresponde al juez tasar
discrecionalmente[66]
la cuantía de su reparación, teniendo en cuenta las condiciones particulares de
la víctima y la gravedad objetiva de la lesión. La intensidad del daño es
apreciable por sus manifestaciones externas, por esto se admite para su
demostración cualquier tipo de prueba. Sin embargo, la jurisprudencia presume
su existencia en casos como el de la muerte de los parientes más allegados.
En razón de la imposibilidad de
asignar una medida patrimonial exacta frente al dolor, pero ante la necesidad
de conceder indemnizaciones semejantes en casos similares, la jurisprudencia ha
fijado unos criterios mínimos. Así ha optado por el reconocimiento de una
indemnización equivalente a 1000 gramos de oro para los padres, hijos y cónyuge
del fallecido[67]
o de 500 gramos oro para los hermanos de la víctima.”[68]
7.2.1.2. De acuerdo con esta
providencia sobre perjuicios morales del Consejo de Estado, para que haya lugar
a la reparación (i) basta que el padecimiento sea fundado, sin que se requiera
acreditar ningún requisito adicional. En segundo lugar se indica que (ii)
corresponde al juez ‘tasar discrecionalmente’ la cuantía de su reparación.
Ahora bien, la propia sentencia
da tres elementos de juicio para poder esclarecer qué implica el término
“discrecionalmente” a saber: (1) la manera como el criterio fue aplicado al
caso concreto; (2)  los criterios que añade el Consejo de Estado y, finalmente
(3) la cita al pie de página que fundamenta la posición de la sentencia.
7.2.1.3. En dicho caso concreto,
en el cual se afirma esta posición del Consejo de Estado, se resuelve no
declarar ni tasar perjuicios morales, porque si bien se tenía prueba de
malestares e incomodidades sufridas, no existía evidencia ni fundamento
suficiente para considerar que éstos estaban probados. Dijo el Consejo de
Estado al respecto:
“En el caso concreto considera la
Sala que no hay lugar a condenar a la Nación por los perjuicios morales
reclamados por el actor porque las molestias aducidas no alcanzan la
connotación de daño moral, entendido este concepto en sentido amplio para
abarcar no sólo el dolor moral sino otra serie de perjuicios no afectivos que
inciden en el ámbito de la esfera espiritual.
No hay duda de que el actor
padeció las molestias e incomodidades inherentes al racionamiento de energía y
al cambio de la hora legal, pues las mismas fueron sufridas por toda la
población, como consecuencia de una medida que hubo necesidad de adoptar con el
fin de conjurar una crisis que de prolongarse habría tenido consecuencias muy
graves para la economía del país.
Sin embargo, tales molestias no
alcanzaron a juicio de la Sala y según la prueba que obra en el proceso a
producirle al demandante un grave sufrimiento, susceptible de reparación, de la
naturaleza de aquel que se padece por la pérdida de un ser querido o el agravio
que se infiere al cuerpo o a los sentimientos o a los derechos fundamentales de
las personas con una lesión o una injuria, sino tan solo incomodidades menores
que si bien afectaron su vida cotidiana no incidieron seriamente en su
espiritualidad.
El demandante afirma que las
limitaciones a que se vio sometido durante las horas de racionamiento le
causaron aflicción, frustración, desesperación, desolación. Sin embargo, no
demostró haber padecido realmente trastorno emocional significativo durante esa
época. Si bien el sufrimiento moral se padece interiormente, son sus
manifestaciones externas las que permiten su afirmación. Por lo tanto, no basta
con asignar calificativos a los hechos, es necesario demostrar su existencia.
En consecuencia, no hay lugar a
declarar la responsabilidad del Estado en el caso concreto porque el demandante
no acreditó el primer elemento de la reparación cual es el daño.”[69]
7.2.1.4. Los criterios
adicionales que se advierten en la sentencia del Consejo de Estado para
determinar la discrecionalidad judicial en materia de perjuicios morales son
dos, a saber: (a) tener en cuenta “las condiciones particulares de la
víctima” y  (b) tener en cuenta  “la gravedad objetiva de la lesión”.
Da pues la jurisprudencia parámetros y factores de análisis mínimos a
considerar por los jueces administrativos para identificar los perjuicios
morales y el monto de los mismos.
7.2.1.5. Finalmente, el Consejo
de Estado advierte que existe un parámetro constitucional mínimo para ejercicio
de la discrecionalidad judicial. Para hacerlo explícito, reitera la distinción
que existe entre discrecionalidad y arbitrariedad presentada por la Corte
Constitucional en la sentencia C-031 de 1995, precisamente a partir del
análisis de constitucionalidad de una norma legal según la cual los
particulares pueden portar armas de manera excepcional, de acuerdo con la ‘potestad
discrecional’ de la autoridad competente. Dijo la Corte Constitucional en
aquella oportunidad:
“Así, la discrecionalidad en
cabeza de la administración no faculta al funcionario para imponer sus
caprichos ni para incurrir en arbitrariedades: ella estriba en la posibilidad
de apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción dentro de los
límites fijados por la ley, uno de los cuales surge del fin que debe presidir
toda actividad administrativa, cual es la prevalencia del interés público. En
consecuencia, un fin extraño a él es ilícito y susceptible de ser anulado y
controvertido judicialmente, como se anotó.
No debe confundirse lo arbitrario
con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de
quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el
contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho
preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la
decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así
como sus derechos y libertades.
Dentro de la facultad
discrecional, el poder o la competencia no tiene prefijada su decisión de una
manera rígida, sino que en atención a la complejidad y variación de los
factores de los asuntos sometidos a su jurisdicción, debe aplicar el precepto
más adecuado y justo a la situación concreta, ateniéndose a los objetivos
fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho. […]”[70]
7.2.1.6. La jurisprudencia del
Consejo de Estado, como se evidencia, ha sostenido que no basta con demostrar
algún tipo de dolor o de afectación, se ha indicado que la misma ha de ser intensa,
no puede ser cualquier tipo de contratiempo.[71]
En tal medida, por ejemplo, demostrar detrimentos patrimoniales, incluso
deterioro en la casa de habitación, no implica comprobar la existencia de
perjuicios morales.[72]
Pueden probar también situaciones contextuales del caso, que evidencien los
problemas vividos, pero ello no exime a la autoridad de contar con alguna
prueba de los perjuicios morales en sí mismos considerados.[73]
7.2.1.7. Visto lo anterior, puede
decirse que cuando la jurisprudencia contencioso administrativa reconoce al
juez un espacio para el uso de su arbitrio y discrecionalidad para la
definición de los perjuicios morales, está buscando considerar las condiciones
especiales y particulares de cada asunto. Son tan especiales y particulares las
condiciones del sufrimiento moral de cada persona, que corresponde al juez
administrativo en cada caso concreto valorar la existencia del mismo y su
magnitud, no ex ante y de forma general.
Pero ello, claro está, no implica
que con el tiempo, poco a poco, la jurisprudencia no tenga la capacidad de
identificar patrones fácticos similares en varios casos, que, en virtud del
principio de igualdad, reclamen soluciones iguales.[74] Como lo ha reconocido
esta Corporación (ver sentencia T-351 de 2011), la jurisprudencia contencioso
administrativa ha encontrado tres principios básicos que han de orientar el
cumplimiento de las funciones judiciales fundadas en la discreción judicial, a
saber: equidad, razonabilidad y reparación integral.  Estos principios,
en especial la equidad, demandan al juez algún grado de comparación entre la
situación evaluada y otras reconocidas previamente. De lo contrario puede
llegarse a decisiones inequitativas, desproporcionas o discriminadoras.
7.2.1.8. También debe precisar
esta Sala que el concepto de ‘razonabilidad’ que impera en el estado social de
derecho no es de carácter emocional. Es decir, cuando un juez establece que una
decisión es razonable, no puede basarse en que sus emociones le dicen que esa
es la respuesta adecuada al caso. La discrecionalidad no es arbitrariedad.
Tampoco, por supuesto es sinónimo de falta de racionalidad y de
razonabilidad.
Una evaluación de razonabilidad,
busca encontrar razones y argumentos fundados no sólo en las reglas de ‘racionalidad’,
sino también en reglas de carácter valorativo. Es decir, con la racionalidad se
busca evitar las conclusiones y posiciones absurdas, en tanto que con la
razonabilidad se busca evitar conclusiones y posiciones que si bien pueden ser
lógicas, a la luz de los valores constitucionales no son adecuadas.
7.2.1.8.1. Durante años, la tradición jurídica abogó por una
aplicación de las reglas casi mecánica, que no involucrara, en la medida de lo
posible, valoraciones o consideraciones por parte del juez. El silogismo
judicial, modelo argumentativo defendido en tal tipo de posturas, se presentaba
como la herramienta que permitía aplicar lógicamente los conceptos y categorías
jurídicas a los casos concretos para así llegar a la solución correcta de un
asunto.
7.2.1.8.1.2. No obstante, esta forma ‘racional’ de
aplicación del derecho comenzó a ser cuestionada, especialmente después de los
sucesos acaecidos durante la segunda guerra mundial, por permitir llegar a
conclusiones que si bien eran lógicas, desde la perspectiva del silogismo
judicial, eran totalmente ‘irrazonables’ desde un punto de evaluación
más amplio. Es decir, se criticaba la posibilidad de tener decisiones
racionales, desde una perspectiva de deducción conceptual y lingüística, más no
razonables, desde una perspectiva instrumental y valorativa.
7.2.1.8.1.3. La diferencia entre racionalidad y razonabilidad
fue explicada de forma magistral en el contexto iberoamericano por el profesor
hispano-guatemalteco Luis Recasen Siches (1903 – 1977), mediante un ejemplo
tomado de un gran jurista alemán (Gustav Radbruch) que popularizó en su texto Nueva
Filosofía de la Interpretación del Derecho (1956). Dice así:
“[…] En el andén de una estación
ferroviaria de Polonia, había un letrero que transcribía un artículo del
reglamento de ferrocarriles, cuyo texto rezaba: ‘se prohíbe el paso al andén
con perros’. Sucedió una vez que alguien iba a penetrar en el andén
acompañado de un oso. El empleado que vigilaba la puerta le impidió el acceso.
Protestó la persona que iba acompañada del oso, diciendo que aquel artículo
del reglamento prohibía solamente pasar al andén con perros, pero no con otra
clase de animales; y de ese modo surgió un conflicto jurídico, que se centró en
torno a la interpretación de aquel artículo del reglamento.
No
cabe la menor duda de que, si aplicamos estrictamente los instrumentos de la
lógica tradicional, tendremos que reconocer que la persona que iba acompañada
del oso tenía indiscutiblemente derecho a entrar ella, junto con el oso al
andén. No hay modo de incluir a los osos dentro del concepto de ‘perro’.  Si el
legislador hubiera querido prohibir también el caso con osos, tenía dos caminos
para hacerlo así: o bien haber añadido la palabra ‘osos’ a continuación de la
palabra perros; o bien haber empleado una designación más amplia, por ejemplo
‘animales de cierto tamaño’; o ‘animales peligrosos’ o ‘animales que puedan
ocasionar molestias a los viajeros’, o simplemente ‘animales’, pero lo cierto
es que usó la palabra ‘perros’, la cual es perfectamente unívoca y no ofrece
ninguna posibilidad racional de que se le dé un sentido diverso del que tiene,
ni más amplio ni más restringido: ni animales diferentes de los perros, ni una determinada
especie de perros: sencillamente cualquier perro y nada más que los perros.
Sin
embargo, no sólo todo jurista, sino incluso cualquier lego en la materia de
Derecho, pero con sentido común, habrá de reputar como descabellada esta
interpretación, aunque ella sea incontrovertible­mente correcta, la única
absolutamente correcta, desde el punto de la lógica tradicional. Este caso,
ciertamente tan sencillo, constituye un impresionante síntoma del hecho de que
por lo visto la lógica tradicional es inadecuada, al menos en parte, para
iluminarnos en la interpretación de los contenidos de los preceptos jurídicos.
La contemplación de este caso nos sugiere irresistiblemente las vehementísimas
sospechas de que hay problemas de interpretación jurídica, para los cuales la
lógica tradicional no sólo no nos sirve, sino que produce consecuencias
disparatadas. ¿Por qué? Porqué  la lógica tradicional […] no contiene puntos de
vista de valor ni estimaciones sobre la corrección de los fines, ni sobre la
congruencia entre medios y fines, ni sobre la eficacia de los medios en
relación con un determinado fin.”[75]
7.2.1.8.1.4. A la luz de la aplicación del derecho que
demandarían las nociones de subsunción conceptual de la lógica clásica, la
solución racional, como sostiene Recasens Siches, es claramente irrazonable.
Si bien es imposible deducir de la mera aplicación literal de la regla que los
osos quedan excluidos de poder ingresar a la estación de trenes, es claro, de
acuerdo al sentido común, que si se considera incompatible el ingreso de
perros, con mayor razón la de osos. No tiene sentido que ningún guarda deje
entrar al oso, así el cartel hable únicamente de perros. Pero, se insiste, esta
inferencia es razonable, no racional.[76]
7.2.1.8.1.5. Además de mostrar que la aplicación del derecho
tiene que ver más con la ‘lógica de lo razonable’, que con la ‘lógica de lo
racional’, el ejemplo permite desvirtuar la afirmación según la cual, la
interpretación de un texto jurídico sólo tiene lugar en aquellos casos en que el
mismo no es claro, y su sentido ha de ser precisado. La vieja regla de
interpretación según la cual, no es dado al interprete buscar el sentido de una
norma cuando su sentido literal es claro. Si se aplicara esta regla clásica de
interpretación al caso de la estación de trenes citada por Recasens Siches, se
tendría que concluir necesariamente que el oso sí puede entrar a la estación de
trenes. Es decir, nuevamente la solución racional del caso sería irrazonable.
El dueño del oso en el ejemplo, podría insistir diciendo lo siguiente: –según
una aplicación literal del texto (se prohíbe el paso al andén con perros), mi
perro puede entrar; el texto es claro en tal sentido. Y es precisamente esa
claridad del texto, la que impide que se trate de dar otra solución al caso,
cambiando la regla aplicable con base en una interpretación que apele al
‘espíritu de la norma’–.
Por supuesto, bajo el orden constitucional vigente, ninguna
autoridad puede amparar una decisión jurídica que sea irrazonable por el hecho
de fundarse en una aplicación racional de los textos. Una lectura de una norma
legal que desatienda o desproteja los valores, bienes y principios que son
objeto de protección jurídica de la propia norma, por ejemplo, es irrazonable
jurídicamente, sin importar cuán racional sean los argumentos que sostengan tal
lectura del derecho. Incluso, como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, antes del cambio a la Carta Fundamental en el año 1991, el
Congreso de la República había excluido de amplias áreas del derecho la
centenaria norma de prohibición de interpretación de textos que fueran claros
(v. gr., de códigos completos que regían parte importante de la población).[77]
7.2.1.9. En síntesis, los
perjuicios morales son daños que pueden ser reconocidos por el juez
administrativo y cuyo pago puede ser ordenado siempre que los mismos se
encuentren debidamente probados. No basta con demostrar algún tipo de dolor o
de afectación, es preciso probar que la afectación fue intensa. Así,
demostrar detrimentos patrimoniales, incluso deterioro en la casa de
habitación, no implica comprobar la existencia de perjuicios morales. Tampoco
es suficiente demostrar situaciones contextuales que evidencien los problemas
vividos, pero sin contar con prueba alguna de los perjuicios morales en sí
mismos considerados.
La discrecionalidad judicial en
materia de perjuicios morales no es arbitrariedad o mero pálpito o intuición
judicial. El ejercicio de la discrecionalidad debe tener en cuanta  (a) “las
condiciones particulares de la víctima” y  (b) “la gravedad objetiva de
la lesión”.  En cualquier caso, la decisión de definición de los perjuicios
morales deben tener en cuenta los principios de equidad, razonabilidad y
reparación integral.
Vistos los presupuestos
jurisprudenciales para la definición de los perjuicios morales en materia administrativa,
pasa la Sala a analizar las sentencias judiciales acusadas.
7.2.2. El Juzgado Tercero del
Circuito de Popayán se pronunció en los siguientes términos con relación a la
existencia de los mismos;
“Perjuicios morales
1.-) Por los daños y perjuicios
morales, el equivalente en moneda nacional de cien (100) salarios mínimos
legales mensuales vigentes a la fecha de la sentencia para el accionante, por
el trauma psíquico que le ocasionó ser asaltado en su buena fe por parte de las
entidades accionadas que permitieron que la Universidad Libre abriera en la
ciudad de Popayán la facultad de derecho, sin contar con los permisos
respectivos, al punto que habiendo obtenido su título profesional, dicha
situación lo ha afectado en el ejercicio de su profesión, ya que el programa de
derecho impartido por la Universidad Libre de Colombia Extensión Popayán no
contaba con el registro que debe hacerse ante el Sistema Nacional de
Información de la Educación Superior SNIES, del Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior ICFES, a pesar de estar intervenida por el Gobierno
Nacional.
Asimismo solicita que todas las
condenas se actualicen conforme a la evolución del índice de precios al
consumidor e intereses aumentados, igualmente con la variación del promedio
mensual del IPC, y que las demandas den cumplimiento a la sentencia dentro de
los 30 días siguientes a su ejecutoria.
3.4.1.- Las pruebas aportadas,
en relación con los perjuicios morales sufridos por los demandantes
Prueba testimonial
Alba Luz Chavarro Guzmán.
Manifiesta conocer a los demandantes los señores Javier Deovanny Díaz Villegas,
Luz Marina Moncayo Dorado, Amanda Fabiola López Guzmán, Jesús Heriberto Chicue
Gómez, Adriana Cecilia Muñoz Realpe, Walter Oswaldo Vásquez Fuentes y Claudia
Patricia López Villaquirán, desde el año de 1994 con ocasión de haber cursado
estudios de derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad Libre Extensión
Popayán, manifiesta en su testimonio que ‘… Los demandantes iniciaron
estudios en el año de 1994 y los terminaron en el año 2000, con sorpresa cuando
íbamos terminando nos dimos cuenta que la Universidad tenía problemas con el
ICFES, en razón a que nos vendió la promoción como que la Universidad Libre
tenía registro de matricula de la seccional Cali y trabajaría en Popayán como
extensión, durante todo el tiempo de carrera no se nos informó que la
Universidad Extensión Popayán no tenía registro, todo era normal, cuando se
promocionó se pensaba estaba en regla con el ICFES que tenía los permisos el
registro, pero la verdad fue que al terminar los estudios nos dimos cuenta que
había problemas y que la universidad estaba avocada a una sanción por el
Ministerio y entonces tuvimos que volver a homologar todos los preparatorios
con la universidad pontificia bolivariana, ocasionándonos un grave perjuicio
toda vez que no se podía tramitar la tarjeta profesional por un lado y por otro
las expectativas de trabajo o de poder trabajar en forma independiente se
vieron frustradas …’, con relación a la obtención del título profesional
por parte de los actores, más adelante manifiesta ‘… Si ellos se graduaron
en el 2003 después de que hubo homologación de materias y la sanción que le
fuera impuesta a la Universidad Libre, tardaron en guardarse porque en primer
lugar la universidad había suspendido las actividades académicas y después por
la validación de materias y por la sanción que se le impuso…’, con relación
a la afectación sufrida por los actores del proceso por la demora en la
obtención de su título profesional manifiesta ‘… En primer lugar nos
sentimos estafados ya que el hecho de tener que presentar exámenes de nuevo
siendo que ya los habíamos presentado es muy frustrante, además el hecho de
haber realizado 6 años en una universidad con tanto desgaste se siente uno como
con mucha frustración y la inversión y el costo, los préstamos que se deben
hacer para ingresar a la universidad, el tiempo, el dejar a un lado su familia,
el salir de la universidad a las 10 para estudiar hasta la 1, todo eso es un
costo, los préstamos que se deben hacer para ingresar a la universidad, el
tiempo, el dejar a un lado a la familia y todo eso para nada, frustrando la
posibilidad de un ascenso y de trabajar de manera independiente.’
En el mismo sentido se hallan las
declaraciones de los señores Gerardo Alberto Bonilla Zúñiga, Lucy Mercedes
Sarria Benítez, Rodrigo Andrés Delgado Sarria y Carlos Bolívar Mosquera
Balanta.
Si bien estas pruebas
testimoniales acabadas de reseñar no son lo suficientemente contundentes para
acreditar con ellas que los señores Javier Deovanny Díaz Villegas, Luz Marina
Moncayo Dorado, Amanda Fabiola López Guzmán, Jesús Heriberto Chicue Gómez,
Adriana Cecilia Muñoz Realpe, Walter Oswaldo Vásquez Fuentes y Claudia Patricia
López Villaquirán sufrieron perjuicios de carácter moral al haberse visto
obligados a homologar sus estudios cuando ya los habían terminado y aprobado en
su totalidad en el año 2000, postergándose su graduación hasta el año 2003,
para el despacho dicha afectación ha de presumirse en cuanto a los directamente
afectados, dado que se trata de personas que simultáneamente trabajan y que lo
menos que razonablemente podían esperar era que al culminar sus estudios y
requisitos académicos, después del esfuerzo que estas dos actividades
simultáneas supone, pudieran obtener el título de profesionales, pero que por
las razones analizadas en esta providencia, debieron esperar cerca de tres (3)
años para lograr sus sueños, viéndose obligados a cumplir con un requisito que
no lo esperaban para cuando comenzaron sus empresas académicas – la
homologación –, circunstancia que indudablemente les debió causar la natural
decepción que cualquier persona, sometida a la misma experiencia debe sufrir.
Lo anterior es más que suficiente para acceder a la pretensión de la
indemnización de un perjuicio moral, como el reclamado, en la cuantía
solicitada, es decir, cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Ahora bien, en cuanto a los
perjuicios materiales […]”[78]
De alguna manera el argumento se
presenta entonces en los siguientes términos: teniendo en cuenta el perjuicio
material sufrido por los accionantes, es posible para el juez administrativo,
en un contexto probatorio precario, recurrir a reglas de experiencia que
permitan suponer que sufridos los daños materiales tan claros y graves, pueden
ser supuestos los daños morales.
7.2.3. El problema con el
argumento sugerido por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán es que la
sentencia, una vez constatados los perjuicios morales en los términos dichos,
pasa a sostener que los perjuicios materiales no se encuentran probados dentro
del expediente. Dice la sentencia acusada al respecto,
“Ahora bien, en cuanto a los
perjuicios materiales solicitados en la modalidad de daño emergente y lucro
cesante cabe decir que revisando el expediente no aparece acreditado por
ninguno de los actores Javier Deovanny Díaz Villegas, Luz Marina Moncayo
Dorado, Amanda Fabiola López Guzmán, Jesús Heriberto Chicue Gómez, Adriana
Cecilia Muñoz Realpe, Walter Oswaldo Vásquez Fuentes y Claudia Patricia López
Villaquirán, los gastos por las mencionadas fotocopias, libros y sobre las
matriculas e intereses de las matriculas, aparecen unos documentos en copia
simple otros en copia auténtica de extractos de cuentas, solicitudes de crédito
de matrícula ante la misma universidad que por sí no son pruebas de que hubiere
los actores incurrido en pago de intereses de las matrículas, porque
independientemente de lo ocurrido, aquel debió haberse sufragado por todos
quienes estaban aspiraban [sic] a obtener un título profesional, sin
importar la institución universitaria en la que se cursen los estudios, por lo
que esta pretensión en particular no está llamada a prosperar.
En cuanto a lucro cesante, el
despacho denegará esta pretensión a razón de que los actores, los señores
Javier Deovanny Díaz Villegas, Luz Marina Moncayo Dorado, Amanda Fabiola López
Guzmán, Jesús Heriberto Chicue Gómez, Adriana Cecilia Muñoz Realpe, Walter
Oswaldo Vásquez Fuentes y Claudia Patricia López Villaquirán no probaron ‘la
pérdida de oportunidad’, ya que no se aportó prueba alguna en el proceso
tendiente a demostrar aquella y para el caso debe fundarse en hechos ciertos y
reales y no en meras expectativas, como las que se enunciaron en la demanda.”
Es entendible que un Juzgado de la
República considere que los perjuicios morales dentro de un proceso no fueron
debidamente probados, pero que los daños materiales, sumados a reglas de
experiencia, permitan llegar a fundamentarlos, dentro de un contexto de libre
arbitrio judicial. Lo que no es aceptable es considerar, luego de tal
argumentación, que los perjuicios materiales tampoco se encuentren probados.
¿Si un Juzgado reconoce expresamente que  (i) los perjuicios materiales
alegados no se probaron y  (ii) que no existen pruebas suficientes para
establecer un perjuicio moral, cómo puede reconocer, tasar y condenar a
perjuicios morales? Para la Sala de Revisión es claro que si lo hace, es sin
tener sustento y fundamentos jurídicos para fundar tal decisión.
7.2.4. Ahora bien, una lectura de
la tasación de los perjuicios evidencia también la precariedad de la
fundamentación de la decisión adoptada por el Juzgado Tercero Administrativo de
Popayán:
“3.4.2. Tasación de los
perjuicios.
En cuanto a los montos a
reconocer, debe precisarse que corresponde al juez tasarlos, teniendo en cuenta
la gravedad del daño causados (sic) a los demandantes los señores Javier
Deovanny Díaz Villegas, Luz Marina Moncayo Dorado, Amanda Fabiola López Guzmán,
Jesús Heriberto Chicue Gómez, Adriana Cecilia Muñoz Realpe, Walter Oswaldo
Vásquez Fuentes y Claudia Patricia López Villaquirán, como lo dijo el Consejo
de Estado en la sentencia del 12 de febrero de 2004, CP Dr. Ricardo Hoyos
Duque, radicación N° 14955, al exponer:
‘En síntesis, para que haya
lugar a la reparación del perjuicio moral basta acreditar su existencia.
Corresponde al juez tasar discrecionalmente[79]
la cuantía de su reparación, teniendo en cuenta la gravedad del daño causado al
demandante. La magnitud del dolor puede ser apreciada por sus manifestaciones
externas y por esto se admite para su demostración cualquier tipo de prueba.’
Por lo expuesto, encontrándose
acreditada la existencia del daño antijurídico a los señores Javier Deovanny
Díaz Villegas, Luz Marina Moncayo Dorado, Amanda Fabiola López Guzmán, Jesús
Heriberto Chicue Gómez, Adriana Cecilia Muñoz Realpe, Walter Oswaldo Vásquez
Fuentes y Claudia Patricia López Villaquirán, no estaban en el deber de
sopórtalo; que ese daño le es atribuible al Ministerio de Educación Nacional y
al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES; y, que
se produjeron perjuicios morales, todo lo cual encuentra respaldo con las
pruebas referidas, que evidencian una falla del servicio en la suprema función
de inspección y vigilancia en el servicio de educación, relacionada con el
funcionamiento del programa de derecho de la Universidad Libre Seccional Cali
en extensión Popayán, sin registro en el ICFES, se condenará a estas entidades
a pagar a favor de los actores, la suma equivalente a cien (100) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, a la ejecutoria de esta sentencia, en
proporciones iguales; es decir, el 50% de ese valor el Ministerio de Educación
Nacional y el otro 50%, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior, ICFES.
Se negarán las demás súplicas de
la demanda.
4.- DECISIÓN
[…]”
El Juzgado Tercero Administrativo
de Popayán cae en la confusión de creer que recurrir al arbitrio judicial es
recurrir al pálpito del funcionario judicial, a la intuición que tenga sobre el
caso. Pero como se dijo, ello no es así.
Cuando se apela a la
razonabilidad de la persona que ejerce el oficio judicial, no se apela a una
especial capacidad psíquica que le permite ‘sentir’, ‘intuir’ o simplemente
‘saber’ cuál es la respuesta correcta. Se apela a sus criterios y a sus razones
jurídicas. Se pretende que a partir de parámetros jurídicos se llegue a una
conclusión. Cuando en un sistema jurídico se le da un mayor grado de libertad
en la adopción de una decisión judicial, es con el propósito de que el
funcionario no se vea constreñido por preconceptos, reglas y principios
generales que, sin tener en cuenta las particularidades y especificidades del
caso, puedan llevar a una solución absurda o irrazonable.
Pero el que el sistema jurídico
confíe en el criterio del juez, lejos de facilitar su labor argumentativa la
hace más exigente. En efecto, un mero argumento de subsunción puede ser
suficiente para fundar una decisión judicial, cuando las reglas y parámetros
aplicables están claramente definidos en la ley y el orden jurídico aplicable.
Pero cuando la solución de un caso se confía a los criterios del juez,
difícilmente un mero argumento de subsunción o de consecuencia lógica servirá
para justificar la decisión. Liberar al juez de criterios y parámetros fijos
legales prestablecidos, sin duda le confieren un mayor campo de acción; pero a
la vez, tal libertad impone al juez una mayor carga argumentativa. Deberá, por
lo menos, indicar (i) cuáles son los criterios y parámetros que se tendrán en
cuenta; (ii) por qué se justifica optar por éstos y  (iii) por qué al
aplicarlos conducen a la solución propuesta.
La sentencia de primera instancia
acusada dentro del proceso de reparación directa por parte del ICFES nunca hace
explícitos los criterios en los que funda su decisión, no da siquiera una
mínima justificación de los mismos, ni muestra por qué al aplicar dichos
criterios se llega a la conclusión propuesta. Pero es más, la sentencia acusada
no sólo no establece criterios propios, derivados del caso, para llegar a una
conclusión al respecto, sino que desconoce los criterios establecidos por la
propia jurisprudencia contencioso administrativa. Los criterios adicionales que
se advierten en la sentencia del Consejo de Estado para determinar la
discrecionalidad judicial en materia de perjuicios morales, como se indicó, son
dos: (a) tener en cuenta “las condiciones particulares de la víctima” y
(b) tener en cuenta  “la gravedad objetiva de la lesión”.  La sentencia
del Juzgado Tercero Administrativo de Popayán no tuvo en cuenta las condiciones
particulares de las víctimas, sino que analizó las siete situaciones de forma
general y según reglas de experiencia obtenidas de casos y situaciones aún más
generales. La sentencia tampoco pudo tener en cuenta la gravedad objetiva de la
lesión causada, por cuanto ni siquiera los daños materiales pudieron ser
claramente establecidos.
Dar la libertad a un juez para
que tome una decisión bajo su arbitrio judicial, no es un permiso para no dar
razones que sustenten lo decidido, no es una autorización para tomar decisiones
con base en razonamientos secretos ni tampoco para tomar decisiones basado en
emociones o pálpitos. Como se indicó, por el contrario, demanda un mayor
cuidado en el juez al momento de hacer públicas las razones de su decisión.
Una de las consecuencias graves
de que una persona que se desempeña como juez de la República establezca por
intuiciones privadas la existencia de daños morales, así como el monto de los
mismos, es que anula el derecho de defensa de las otras partes del proceso.
¿Cómo es posible controvertir las razones por las cuales se ha adoptado una
decisión judicial cuando las mismas se mantienen en secreto y no se hacen
públicas?
7.2.5. El Tribunal Administrativo
del Cauca confirmó la decisión de instancia por las mismas razones, en los
siguientes términos,
“[…] a pesar de que las
declaraciones recepcionadas dentro del proceso no son suficientes para
determinar por sí solas la existencia del perjuicio moral padecido por las
personas que conforman la parte actora, sí constituyen un serio indicio que
aunado a las reglas de la experiencia permitió al Juez de primera instancia
establecer la existencia de daño antijurídico y, por lo tanto, la obligación de
las entidades responsables de la producción del mismo repararlo.
No se puede llegar a otra
conclusión si se tiene en cuenta las circunstancias adversas que tuvieron que
atravesar los actores para finalmente poder acceder al título profesional de
abogados, de lo cual fluye claramente que los demandantes sufrieron perjuicios
de carácter moral por haber tenido que presentar un examen de idoneidad,
requisito que no había sido establecido desde el inicio de sus estudios
académicos y por virtud del cual la obtención del título profesional debió ser
postergada, lo anterior se explica, además, porque las reglas de la experiencia
enseñan que cualquier persona que cursa una carrera en la universidad de cierta
trayectoria como la Universidad Libre, resultaría afligida y perjudicada no
sólo moral, sino también económicamente, si después de culminarlos, se le exige
homologación para tenerlos como válidos. No obstante en este caso, la prueba
sólo es válida para acreditar perjuicios morales más no materiales porque estos
ni siquiera fueron pedidos.
Al respecto, forzoso resulta precisar
que no es por el simple hecho de presentar la prueba de idoneidad que se
presume la existencia del perjuicio moral y se reconoce su reparación, es por
la frustración que debieron soportar los actores al enterarse que debían
presentarla para que los estudios y esfuerzos de cinco años pudieran tenerse
como válidos y así poder acceder finalmente al título profesional de abogados.
Finalmente, en lo que respecta al
monto reconocido por concepto de perjuicios morales, resulta oportuno hacer
alusión a lo establecido por el H. Consejo de Estado al respecto, que ha
manifestado que la indemnización que se reconoce a quienes sufran un daño
antijurídico tiene una función básicamente satisfactoria y no reparatoria del
daño causado y que los medios de prueba que para el efecto se alleguen al
proceso pueden demostrar su existencia pero no una medida patrimonial exacta
frente al dolor, por lo tanto, corresponde al juez tasar discrecionalmente la
cuantía de su reparación, teniendo en cuenta la gravedad del daño causado al
demandante. La magnitud del dolor puede ser apreciada por sus manifestaciones
externas y por esto se admite para su demostración cualquier tipo de prueba.
Igualmente ha sostenido el Consejo
de Estado, que respecto de los perjuicios morales el pretium doloris, se
determina conforme al prudente arbitrio de los jueces, se ha establecido que si
bien esa corporación ha señalado pautas a los Tribunales para facilitar la
difícil tarea de determinar el perjuicio moral, aquéllas son obligatorias.
Igualmente, se ha determinado que es razonable que el juez ejerza su prudente
arbitrio al estimar el monto de la compensación por el perjuicio moral y que
para el efecto ha de tenerse en consideración los lineamientos expresados en el
artículo 16 de la Ley 446 de 1998, en virtud de los cuales, dentro de los
procesos contencioso administrativos: ‘la violación de daños irrogados a las
personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y
equidad’.
Así entonces, es claro que el arbitrio
judicial se configura como único sistema para realizar la tasación de los
perjuicios morales y que es este el método utilizado para definir las cuantías
indemnizatorias reconocidas a los actores.
En ese contexto, al tomar como
punto de partida el arbitro judicial para determinar el monto de la reparación
y atendiendo a criterios de razonabilidad, equidad y reparación integral de las
víctimas, la Sala decide confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez
que se considera que dicho valor constituye una adecuada compensación a la
afectación moral causada por las dificultades que tuvieron que atravesar los
demandantes para finalmente acceder al título profesional de abogados.”
La sentencia del Tribunal sugiere
que para determinar el monto de la reparación se atendió a criterios de
razonabilidad, equidad y reparación integral de las víctimas. Afirma además,
que con base en tales criterios se llegó a adoptar la decisión de confirmar la
decisión en segunda instancia. No obstante la pregunta es forzosa ¿cuáles
fueron los criterios concretos y específicos de razonabilidad, equidad y
reparación integral de las víctimas que se tuvieron en cuenta?  ¿Los criterios
en cuestión cómo fueron aplicados? ¿por qué se llega a las consecuencias
derivadas en la sentencia y no otras?  Todo ello se mantiene en secreto. ¿Por
qué si no existieron pruebas de los perjuicios morales y, por tanto, ni
siquiera se sabe la real magnitud del daño material, es posible establecer con
la precariedad de elementos con que se cuenta en el proceso que el monto del
daño, razonable y equitativamente es el fijado y no otro? La respuesta a esta
pregunta es competencia del juez ordinario; por supuesto. Pero está obligado a
darla, no puede mantenerse oculta y ajena al texto de la decisión judicial que
está fundando.
7.2.6. Por tanto, el Juzgado
Tercero Administrativo de Popayán desconoció el derecho al debido proceso
constitucional del ICFES cuando lo condenó a pagar perjuicios morales, en un
monto significativo, sin tener pruebas ciertas para ello; en especial, porque
así se reconoció en la sentencia. Tal decisión constituye un defecto fáctico,
pero además, teniendo en cuenta que la condena es de carácter contencioso
administrativo, se ha de concluir que también se desconoció la jurisprudencia
que al respecto ha sido establecida por el Consejo de Estado, según la cual el
juez en este tipo de decisiones, encuentra sustento en su buen juicio,
enmarcado dentro de los límites de la racionalidad y la razonabilidad.  Posteriormente,
el defecto cometido por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán acusado no
fue corregido sino confirmado por el Tribunal Administrativo del Cauca.
En consecuencia, y teniendo en
cuenta la jurisprudencia constitucional citada, en especial lo decidido en las
sentencias T-351 de 2011 y T-464 de 2011, la Sala de Revisión revocará las
sentencias de tutela objeto de revisión en el presente proceso, que negaron la
protección de tutela invocada. En su lugar, se tutelará el derecho al debido
proceso constitucional del ICFES y se dejarán sin efecto las actuaciones en el
proceso por reparación directa en cuestión, a partir de la sentencia proferida
en primera instancia, inclusive. En tal medida, se ordenará al Juzgado Tercero de
Popayán volver a proferir sentencia en dicho proceso de reparación directa,
absteniéndose de incurrir nuevamente en violaciones al derecho procesal
constitucional del ICFES ni de ninguna otra de las partes involucradas en el
mismo.
8. Conclusión
En conclusión, reiterando la
jurisprudencia constitucional en la materia, en especial las sentencias T-351
de 2011 y T-464 de 2011, esta Sala decide que  (i) una autoridad judicial no
viola el derecho al debido proceso constitucional por dejar de aplicar completamente
las normas relevantes, al haber condenado a una entidad del Estado por los
daños y perjuicios causados en razón a haber omitido cumplir con una función,
cuando expresamente se citaron normas legales y reglamentarias pertinentes,
junto a una serie de elementos fácticos específicos (en este caso, un especial
contexto de intervención por parte de la entidad demandada, situación con marco
normativo propio).
De igual forma, establece que
(ii) una autoridad judicial viola el derecho al debido proceso constitucional
de una persona cuando la condena por perjuicios morales, en un monto
significativo, sin tener pruebas ciertas para ello. Tal decisión constituye un
defecto fáctico, y si la condena es de carácter contencioso administrativo,
desconoce además, la jurisprudencia que al respecto ha sido establecida por el
Consejo de Estado en la materia, que indica al juez a que sus decisiones sobre
condenas por perjuicios morales encuentran sustento en su buen juicio,
enmarcado dentro de los límites de la racionalidad y la razonabilidad.
Finalmente, la Sala advierte que
de acuerdo con la jurisprudencia contencioso administrativa (iii) los
perjuicios morales son daños que pueden ser reconocidos por el juez
administrativo y cuyo pago puede ser ordenado siempre que el mismo se encuentre
debidamente probado. No basta con demostrar algún tipo de dolor o de
afectación, es preciso probar que la afectación fue intensa. La
discrecionalidad judicial en materia de perjuicios morales no es arbitrariedad
o mero pálpito o intuición judicial. El ejercicio de la discrecionalidad debe
tener en cuenta  (a) “las condiciones particulares de la víctima” y  (b)
“la gravedad objetiva de la lesión”. En cualquier caso, la decisión de
definición de los perjuicios morales debe tener en cuenta los principios de equidad,
razonabilidad y reparación integral.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR las
sentencias proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en primera (20 de enero de
2011) y segunda  (29 de julio de 2011) instancias, dentro del proceso de acción
de tutela del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior,
ICFES, contra el Juzgado 3° Administrativo de Popayán y el Tribunal
Administrativo del Cauca. En consecuencia, tutelar el derecho del ICFES
al debido proceso constitucional.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS todo
lo actuado dentro de la queja presentada por Javier Deovanny Díaz Villegas, Luz
Marina Moncayo Dorado, Amanda Fabiola López Guzmán, Jesús Heriberto Chicue
Gómez, Adriana Cecilia Muñoz Realpe, Walter Oswaldo Vásquez Fuentes y Claudia
Patricia López Villaquirán en contra del ICFES, dentro de un proceso de
reparación directa, a partir de la sentencia de 8 de septiembre de 2009, del
Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, inclusive.  Además, ordenar a
la citada autoridad judicial [Juzgado Tercero Administrativo de Popayán] que,
en su lugar, dicte sentencia de remplazo observando y haciendo públicos los
parámetros y los criterios empleados, de acuerdo con la jurisprudencia
contencioso administrativa, en especial teniendo en cuenta (a) “las
condiciones particulares de la víctima”, (b) “la gravedad objetiva de la
lesión” y (c) los principios de equidad, razonabilidad y reparación
integral.
Tercero.- ORDENAR al
Juzgado Tercero Administrativo de Popayán que una vez dicte la sentencia a la
que se hace referencia en el numeral anterior, sea comunicada dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional.
Cuarto.- La Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado notificará
la presente sentencia dentro del término de cinco (05) días después de
haber recibido la comunicación, de conformidad con el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Quinto.- Líbrese por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
Con aclaración
de voto
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA T-212/12
Referencia: expediente
T-3.199.440
Accionante: Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior – ICFES.
Accionado: Juzgado 3°
Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA.
Aclaro mi voto frente a la sentencia de tutela aprobada por la
Sala Primera de Revisión en sesión del quince (15) de marzo de dos mil doce
(2012), por las razones que a continuación expongo:
En
reiteradas oportunidades[80], la Corte ha indicado que la acción de tutela
contra providencias judiciales es de carácter excepcional y extraordinario. No
obstante, se puede invocar cuando la decisión judicial que se analiza
constituya alguna de las causales especiales de procedibilidad que ha fijado la
jurisprudencia constitucional. Entre dichas causales se encuentra el defecto
factico, que se configura cuando una autoridad judicial aplica el derecho sin
contar con las pruebas que permitan demostrar los hechos determinantes del supuesto
legal. En este sentido, la Corte ha señalado “que para que
exista una vía de hecho por defecto fáctico es necesario que de las pruebas que
obren en el expediente no permitan, de ninguna manera razonable, alcanzar la
conclusión a la que llega la decisión que se impugna. Es decir, que el apoyo
probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma resulte
absolutamente inadecuado para ello[81]”.
En el presente caso, se tiene que
el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del
Cauca, condenaron al ICFES al monto máximo de indemnización por perjuicios
morales, sin tener sustento probatorio que demostrara la gravedad del daño
causado o la magnitud de la aflicción que sufrieron los demandantes, pues como
lo señaló acertadamente esta Sala de Revisión, en el expediente no existe
prueba cierta que permita conducir razonablemente a la conclusión alcanzada por
los jueces aquí demandados. Lo anterior, a la luz de la jurisprudencia
constitucional, se traduce en un defecto factico, que vulnera el derecho
fundamental al debido proceso constitucional de la entidad accionante, razón
por la que se hace necesaria la intervención del juez de tutela para garantizar
la protección del derecho conculcado.
En ese orden de ideas, considero
que la razón principal de la decisión para tutelar el derecho invocado, radica
en que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico,
por falta de sustento probatorio, que vulneró el derecho fundamental al debido
proceso constitucional del ICFES, lo que en consecuencia llevó a que, los
jueces accionados omitieran aplicar los presupuestos fijados por la
jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de tasación de perjuicios
morales.
En este sentido aclaro mi voto favorable a la decisión.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
MAGISTRADO
[1] La presente acción de tutela fue seleccionada mediante auto de 15
de diciembre de 2011 por la Sala de Selección Número Once de la Corte Constitucional. El expediente fue seleccionado luego de la insistencia presentada por
dos Magistrados de la Corporación.
[2] En el curso de la audiencia se dejó constancia de lo siguiente:
‘en este estado de la diligencia se deja constancia de que el testigo tiene un
documento el cual el testigo afirma se lo entregó la apoderada y que al parecer
tiene las respuestas a las preguntas que se están formulando en esta audiencia
…
[3] La acción de tutela hace referencia, entre otras, a la sentencia
del Consejo de Estado, Sección Tercera, 13 de abril de 2000. Exp. 11892 (CP
Ricardo Hoyos Duque).
[4] Como lo manifestó el Consejo de Estado, Sección Tercera en la
sentencia de 6 de septiembre de 2001. Exp. 13.232.15.646, CP Alier Hernández
Enríquez y reiterado por la misma Corporación en sentencia de 29 de enero de
2009, Exp. 16975, CP Mauricio Fajardo Gómez, en los siguientes términos: “… para
establecer el valor de la condena por concepto de perjuicios morales, se ha
considerado en efecto, que la valoración de dichos perjuicios debe ser hecha
por el juzgador en caso según su prudente arbitrio.”
[5] Entre otras, sentencias del 22 de octubre de 2009, rad.
AC-2009-00889, MP Víctor Hernando Alvarado Ardila y del 12 de julio de 2007,
rad. AC-2007-00709, MP. María Inés Ortiz Barbosa.
[6] Al respecto ver por ejemplo, la Sentencia T-350 de 2011, también de la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.
[7] En sentencia de unificación de jurisprudencia de la Sala Plena de
la Corte Constitucional ­–SU-1159 de 2003– se citó la sentencia C-543 de 1992
en tales términos. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (MP José
Gregorio Hernández Galindo; SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y
Alejandro Martínez Caballero). En este caso se resolvió declarar inexequibles
los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, en los cuales se establecía un
término de caducidad para presentar la acción de tutela contra sentencias, pues
consideró que salvo aquellos casos en los que el funcionario hubiese actuado
por vías de hecho, la acción de tutela no procede contra providencias
judiciales.  Corte Constitucional, sentencia SU-1159 de 2003 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Clara
Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis). En este caso decidió que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no incurrió en una vía de
hecho al resolver, en sentencia de septiembre 25 de 2001, que no prosperaba el
recurso extraordinario especial de revisión presentado por el accionante,
Ricaurte Losada Valderrama, en contra de la sentencia de septiembre 7 de 1994,
en la que la misma Corporación decretó la pérdida de su investidura como
Senador. Los salvamentos de voto a esta sentencia versaron sobre cuestiones
específicas del caso, y no sobre la interpretación de la sentencia C-543 de
1992.
[8] En la sentencia C-590 de 2005, dijo la Corte al respecto: “(…) no es cierto que la Corte, en el fallo citado, haya descartado, de
manera absoluta, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales.  Lo que hizo en esa oportunidad fue excluir del ordenamiento
jurídico unos preceptos normativos que afirmaban la procedencia de ese
mecanismo contra las sentencias como regla general y no como excepción”.  De
allí que la Corte, en la motivación de ese pronunciamiento, haya delineado
genéricamente los supuestos en los que de manera excepcional procedía la acción
de tutela contra tales decisiones.  ||  29. Por otra parte, la postura que se
comenta desconoce la doctrina constitucional pues esta Corporación no sólo ha
realizado una interpretación autorizada de la Sentencia C-593-92, sino que, como se indicó en precedencia, ha construido una uniforme línea
jurisprudencial que desarrolla los supuestos excepcionales de procedencia de la
tutela contra decisiones judiciales.” Corte Constitucional, sentencia C-590 de
2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), en este caso se resolvió declarar inexequible
la expresión  “ni acción” del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [Artículo 185. Decisión. Cuando la Corte [Suprema] aceptara como demostrada alguna de las
causales propuestas, dictará el fallo dentro de los sesenta (60)  días
siguientes a la audiencia de sustentación, contra el cual no procede ningún
recurso ni acción, salvo la de revisión.  (…)]
[9] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba
Triviño).  Esta sentencia ha sido reiterada en muchas ocasiones, entre ellas,
por ejemplo, las sentencias T-102 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto),
T-163 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-333 de 2006 (MP Alvaro Tafur
Galvis), T-350 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-060 de 2009 (MP
Mauricio González Cuervo), T-842 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa),
T-108 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio, AV Nilson Pinilla Pinilla), T-146
de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), T-217 de 2010 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), T-245 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-386 de 2010
(MP Nilson Pinilla Pinilla), T-505 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
T-697 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez).
[10] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba
Triviño).  Esta sentencia ha sido reiterada en muchas ocasiones, entre ellas,
por ejemplo, las sentencias T-102 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto),
T-163 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-333 de 2006 (MP Alvaro Tafur
Galvis), T-350 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-060 de 2009 (MP
Mauricio González Cuervo), T-842 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa),
T-108 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio, AV Nilson Pinilla Pinilla), T-146
de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), T-217 de 2010 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), T-245 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-386 de 2010
(MP Nilson Pinilla Pinilla), T-505 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
T-697 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez).
[11] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba
Triviño).
[12] Corte Constitucional, sentencia T-504 de 2000 (MP Antonio Barrera
Carbonell; AV Alfredo Beltrán Sierra).
[13] Al respecto ver por ejemplo, se han tutelado en tal sentido los
derechos de un menor en un proceso de filiación [T-329 de 1996 (MP)]; de
personas privadas de la libertad, defendidas de oficio [T-573 de 1997 (MP);
T-068 de 2005]; de un pensionado, en torno al reclamo de su pensión [T-289 de
2003 (MP)]; o de trabajadores sindicalizados en procesos disciplinarios [T-851
de 2006].
[14] Ver entre otras la sentencia T-315 de 2005 (MP Jaime Córdoba
Triviño).
[15] Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1998 (Eduardo Cifuentes
Muñoz) y SU-159 de 2000.
[16] Sentencia T-658 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz).
[17] Sentencias T-088 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y
SU-1219 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[18] Corte Constitucional, sentencia T-1276 de 2005 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto); en este caso se resolvió confirmar una sentencia
proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, que fue
objeto de análisis dentro del proceso de tutela.
[19] Defecto orgánico: “Se presenta cuando el funcionario judicial que
profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para
ello”
[20] Defecto procedimental: “Se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.”
[21] Defecto fáctico: “Surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.”
[22] Defecto material y sustantivo: “Son los casos en que se decide
con base en normas inexistentes o inconstitucionales [T-522 de 2001] o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.”
[23] Error inducido: “Se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.”
[24] Decisión sin motivación: “Implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.”
[25] Desconocimiento del precedente: “Esta hipótesis se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos, la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado. [Cfr. Sentencias T-462 de 2003;
SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y  T-1031 de 2001.]”
[26] Para ver recopilaciones recientes de la jurisprudencia
constitucional al respecto ver, entre otras, la sentencia T-1276 de 2005 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto) [citada previamente]; la sentencia T-910 de 2008
(MP Manuel José Cepeda Espinosa), [en este caso se resolvió, entre otras cosas,
dejar sin efecto las sentencias disciplinarias dictadas por
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, acusadas dentro del proceso, en las
cuales se decidió sancionar a la accionante con la pena de suspensión por el
término de un mes]; la sentencia T-1029 de 2008 (MP
Mauricio González Cuervo) [previamente citada]; la sentencia T-1065 de 2006 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), [en este caso se resolvió, entre otras cosas,
dejar sin efectos la sentencia emitida por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta, Sala Laboral, el día trece (13) de septiembre de dos mil
cinco (2005), dentro del proceso estudiado]; la sentencia T-1094 de 2008 (MP
Clara Inés Vargas Hernández), [en este caso se resolvió negar el amparo
constitucional solicitado por el accionante, propuesto contra la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia].
[27] La Corte Constitucional ha aplicado la jurisprudencia
constitucional sobre procedencia de acciones de tutela contra providencias
judiciales, tal como fue recogida en la sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime
Córdoba Triviño) en diferentes ocasiones. Además de las citadas previamente en nota
al pie en esta sentencia, pueden también consultarse las sentencias T-156 de
2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), [en este caso se resolvió dejar sin
efectos una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar]; la T-425 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), [en este caso se resolvió dejar sin
efectos un numeral de la parte resolutiva de una sentencia del Consejo Superior
de la Judicatura, Sala Jurisdiccional]; la T-594 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), [en este caso se resolvió negar una tutela contra un fallo
proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia]; la T-675 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa) [en este caso
se resolvió dejar sin efectos un fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín]; y la T-736 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez), [en este caso se resolvió dejar sin efectos un fallo proferido por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca].
[28] El Código Contencioso Administrativo fue expedido en 1984 por el
Gobierno de Belisario Betancur, en virtud de las facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso de la República con tal propósito, mediante la Ley 58 de 1982.
[29] Ley 1437 de 2011, artículos 308 régimen de transición y vigencia
y 309.– “Derogaciones. Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el
artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código, en
especial, el Decreto 01 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9° de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102 a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010”.
[30] En la sentencia T-292 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) se
analiza la jurisprudencia constitucional acerca del carácter vinculante de la
jurisprudencia dentro del orden constitucional vigente.
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-194/95, MP: José
Gregorio Hernández Galindo. Aclaración de Voto de Eduardo Cifuentes Muñoz,
Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa. En la aclaración de
voto, los magistrados firmantes señalan que para justificar un cambio
jurisprudencial (overruling) “es necesario que el tribunal aporte
razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, ellas
primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el
pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad
que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado
de derecho.”
[32] Corte Constitucional, Sentencia C-836/01, MP: Rodrigo Escobar
Gil. (Aclaración de Voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy
Cabra, así como Salvamentos de Voto de Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández). En este fallo, la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 4º de la ley 169 de
1.896, que regula la figura de la doctrina probable. Luego de analizar la obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como juez de casación, esta Corporación señaló tres razones que
justificaban un cambio de jurisprudencia: 1) cuando había un cambio en la
legislación y era necesario modificar la jurisprudencia para no contrariar la
voluntad del legislador; 2) cuando se había producido un cambio sustancial en
la situación social, política o económica de tal forma que la ponderación e
interpretación del ordenamiento, tal como lo venía haciendo la Corte Suprema de Justicia, no resultara ya adecuado para responder a las exigencias sociales;
y 3) cuando ese cambio fuera necesario para unificar y precisar la
jurisprudencia sobre un determinado tema.
[33] Alexy, Robert. Precedent in the Federal Republic of Germany. En
Interpreting Precedents, MacComick D. N. & Summers R. S, Editores. Editorial
Darmouth, 1997, páginas 52 a 59.
[34] Corte Constitucional, sentencia C-228 de 2002 (MP Eduardo
Montealegre Lynett y Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araujo Rentería).
Con base en los criterios señalados, la Corte consideró en esa ocasión, los cuatro tipos de razones de peso justificaban la modificación de la doctrina
según la cual la víctima o perjudicado por un delito, sólo está interesada en
la reparación económica del daño que se le ha ocasionado.
[35] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[37] Corte Constitucional, sentencia T-429 de 2011 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub); se resolvió revocar la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado –la cual confirmaba la providencia emitida por la Sección Cuarta de la misma Corporación, que había negado el amparo del derecho fundamental al
debido proceso. En su lugar, se ordenó a la Sección Tercera del Consejo de Estado que adicionara en la parte resolutiva el nombre del
accionante como una de las personas que la Nación-Ministerio de Defensa-y el Ejército Nacional debía indemnizar por los perjuicios
morales ocasionados a causa de las acciones militares desplegadas, en su caso,
el 6 de enero y el 3 de septiembre de 1990, dentro del respectivo proceso de
reparación directa.
[38] En la sentencia T-874 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo) se
decidió lo siguiente: “[…] la Sala encuentra, tal y como lo hizo el Tribunal al
resolver la segunda instancia del trámite de la tutela, que al decidir sobre el
incidente de perjuicios, el juzgado accionado incurrió en evidentes errores
fácticos de valoración probatoria, pues extrajo la certeza de ocurrencia de perjuicios,
en cuantías precisas, sin que en el expediente existiera fundamento probatorio
alguno para llegar a esos montos, por demás exorbitantes. En los términos que
ha usado la Corte, el auto que resolvió el incidente de regulación de
perjuicios, en la valoración del elemento probatorio, “se sale de los cauces
racionales”: la determinación de la cuantía de los perjuicios morales, en suma
cercana a los cien millones de pesos, no encuentra fundamento alguno en las
pruebas obrantes en el expediente; la inclusión del valor adeudado por el
ejecutado a otra entidad crediticia en la cuantificación de los perjuicios no
responde a ningún criterio racional, especialmente teniendo en cuenta que no
hay prueba alguna del nexo existente entre el otorgamiento de dicho crédito, y
el embargo supuestamente generador de los perjuicios; y, finalmente, tampoco se
encuentra fundamento, en las pruebas obrantes en el expediente, de la decisión
tomada por el despacho accionado en el sentido de considerar como parte de la
cantidad a ser resarcida, el valor comercial del inmueble embargado, con base
en una supuesta venta frustrada del mismo, cuya existencia, aunque fuera
cierta-lo cual es debatible-, no conduce, por ningún camino racional, al monto
definido por el juez.  ||  Además de estos errores ‘ostensibles, flagrantes y
manifiestos’ en el juicio valorativo de la prueba, la Sala constata que ellos tuvieron incidencia directa en la decisión, pues el auto del 27 de
noviembre de 2008 condenó a la entidad demandante, con base en esa defectuosa
valoración probatoria, a pagar una suma cercana a las cuatrocientos setenta
millones de pesos mcte.”
[39] Corte Constitucional, sentencia T-934 de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, AV Mauricio González Cuervo). El cambio de jurisprudencia en cuestión,
por ejemplo, se ha expuesto en la jurisprudencia contencioso administrativa en
los siguientes términos: “Mientras la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estima que se presumen en tratándose de padres,
hijos, cónyuge y hermanos menores y exige que, respecto de los hermanos
mayores, se pruebe la relación afectiva, la Sección Tercera, en un primer momento, consideró que la base indiscutible del perjuicio moral
subjetivo sólo puede ser el amor y el afecto que sentían los demandantes por la
víctima, sentimientos que, unidos al parentesco, hacían presumir el dolor que
les causó su desaparición. En relación con los hermanos, independientemente de
la edad, se dijo que debían acreditar las condiciones de convivencia y
familiaridad con el occiso, mientras que el daño moral subjetivo, se presumía
con la sola prueba del parentesco cuando se trataba de padres, hijos y cónyuge.
En sentencia del 17 de julio de 1992, la Sección modificó la tesis respecto de los hermanos de la víctima, consagrando en su favor la presunción del
perjuicio moral, pues resultaba injusto aceptarla, en unos casos, con
fundamento en el vínculo familiar y a renglón seguido exigir, para otros, una
prueba específica de lazos afectivos” Consejo de
Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3a. Sentencia de 27 de
enero de 2000. (CP Alier Eduardo Hernández Enríquez) [Rad N° 10867].
[40] En la sentencia se dijo al respecto: “7.7.
Examinado el contenido de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Nariño el 15 de agosto de 2008, la Sala observa que para justificar la
decisión de no reconocerle los perjuicios morales a los hermanos del soldado
Hugo Hernández se adujo que eran mayores de 18 años “para la época de los
hechos y que no se había demostrado ‘un perjuicio relevante de esta naturaleza,
que superara el dolor propio de la pérdida de un allegado’, en sustento de lo
cual fue citada la sentencia de 7 de octubre de 1999, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.  ||  Como
fácilmente se advierte, el precedente citado ha sido superado y de la nueva
posición prohijada por la Sección Tercera no se hace mención en la Sentencia del Tribunal, de donde se deduce que tampoco aparece resumida su esencia y razón de
ser y menos aún la manifestación de las razones por las cuales el Tribunal
resuelve el caso con fundamento en una posición opuesta a la que constituye el
precedente actual.  ||  7.8. En esas condiciones, es claro que, en razón del
desconocimiento del precedente, a los actores se les ha conculcado su derecho a
la igualdad, pues no han recibido un trato igual al que, de conformidad con ese
precedente, se les ha dado a personas que han ventilado ante la jurisdicción
contencioso administrativa la misma situación en que ellos se encuentran.  ||  Finalmente, es de interés anotar que en relación con el afecto
profesado entre hermanos, en el proceso a que dio lugar la acción de reparación
directa y cumplimiento aparecen otras pruebas, algunas de ellas testimoniales,
cuya valoración puede reforzar las conclusiones derivadas de la presunción
fundada en la experiencia.” Corte Constitucional, sentencia T-934 de
2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV Mauricio González Cuervo).
[41] El problema jurídico analizado en aquella sentencia fue el
siguiente: “Corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional determinar si el Juzgado Quinto (5º) Administrativo del Circuito de Popayán
y el Tribunal Administrativo del Cauca incurrieron en (i) defecto sustantivo al
declarar responsable al Icfes por los perjuicios ocasionados a Álvaro Pérez
Ordóñez a raíz de la suspensión del programa de derecho que cursaba en la sede
Popayán de la Universidad Libre de Colombia, tomando en cuenta las funciones
del Instituto y la autonomía universitaria; (ii) defecto fáctico al considerar
comprobado el daño con base en prueba testimonial; y (iii) desconocimiento del
precedente del Consejo de Estado en materia de tasación de perjuicios morales.”
Corte Constitucional, sentencia T-351 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[42] Dijo la sentencia al respecto: “En tal sentido, observa la Sala que en las sentencias de primera y segunda instancias proferidas en el trámite
contencioso administrativo se establecieron dos conductas como causantes del
daño. De un lado, (i) la creación del programa de derecho sin el registro en el
Snies y el hecho de que esta –como se ha explicado- tuvo lugar cuando la
universidad se encontraba bajo el manejo del Icfes y el MEN. Y (ii) la
suspensión del programa, situación que implicó para el señor Álvaro Pérez
Ordóñez, la correlativa suspensión de sus estudios y la obligación de presentar
un examen de validación de conocimientos que no se hallaba previsto por la ley
cuando inició sus estudios, carga que otros estudiantes no deben enfrentar.
||  A juicio de la Sala, no existe en la argumentación judicial recién reseñada
una posición irrazonable en materia de interpretación del concepto de daño, ni
en el ejercicio de subsunción del caso concreto en los presupuestos del daño.
||  En efecto, en primer término las accionadas imputaron al Icfes una omisión
en funciones de inspección y vigilancia y/o el inadecuado ejercicio de esas
funciones porque, en un trámite adelantado para la vigilancia y control de la Universidad Libre, las autoridades desviaron sus competencias y resultaron creando el
programa de derecho en extensión que da origen a la controversia, lo que
evidentemente no corresponde a las funciones del Instituto. Y, de otra parte,
la presentación del examen de validación de conocimientos constituyó una carga
para el señor Pérez Ordóñez que –siguiendo también la posición de las
accionadas-, el demandante no estaba en la obligación de soportar.   ||  Esa interpretación
no es irrazonable pues, de acuerdo con el concepto de daño antijurídico,
previamente transcrito, este se origina precisamente en cargas y en una
evaluación de si el afectado por esa carga tiene o no el deber jurídico de
soportarla a partir del principio de igualdad. […]” Corte Constitucional,
sentencia T-351 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[43] Radicación: 66001-23-31-000-1996-3160-01(Expedientes
13232-15646).
[44] Corte Constitucional, sentencia T-351 de 2011 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva).
[45] Resolvió la Corte lo siguiente: “Primero:
Revocar las sentencias de tutela proferidas sobre el asunto de la referencia por la Sección Quinta (5ª) del Consejo de Estado, en primera
instancia, el diecisiete (17) de junio de dos mil diez (2010), y la Sección Primera (1ª) del Consejo de Estado, el dieciséis (16) de septiembre de dos mil diez
(2010), en segunda instancia, en tanto denegaron el amparo al derecho
fundamental al debido proceso del Instituto colombiano de fomento para la
educación superior y, en su lugar, conceder el amparo al debido proceso
de la entidad accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia y, explícitamente, en consideración a la ausencia de motivación en
materia de tasación del daño moral.  ||  Segundo: Dejar sin
efecto la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo
del Cauca, en el proceso administrativo de reparación directa iniciado por
Álvaro Ordóñez Pérez contra el Ministerio de Educación Nacional y el Icfes, el
nueve (9) de febrero de dos mil diez (2010), en lo concerniente a la tasación
de los perjuicios morales; y ordenar a la citada autoridad judicial que, en su
lugar, dicte sentencia de remplazo observando los parámetros y criterios sentados
en la parte motiva de esta providencia sobre la obligación de motivar la
decisión sobre la cuantía de la condena por perjuicios morales con base en los
principios de equidad, razonabilidad y reparación integral (la Sala remite, expresamente, al considerando 11.3 del acápite relativo a ‘El caso concreto’).” Corte Constitucional, sentencia T-351 de 2011 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva).
[46] El problema jurídico analizado en aquella sentencia fue el
siguiente: “¿una autoridad judicial vulnera los derechos al debido proceso y
a la igualdad, al condenar al ICFES al pago del máximo tope de perjuicios
morales, como consecuencia de la acción de reparación directa presentada por un
estudiante de un programa profesional que previamente no había obtenido el
registro correspondiente y que lo obligó a presentar un examen final de idoneidad?”
Corte Constitucional, sentencia T-464 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio;
AV Nilson Elías Pinilla Pinilla).
[47] “Por el cual se establecen los requisitos para notificar e
informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de
especialización de Educación Superior”.
[48] Las sentencias judiciales que fueron objeto de análisis en la
sentencia T-464 de 2011 fueron presentadas en los siguientes términos: “Al respecto, la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Popayán
del 31 de octubre de 2008 argumentó lo siguiente:  “La imputación entendida
como la atribución jurídica que se le hace a las entidades demandadas, de un
daño antijurídico, se concreta en este caso en que el señor SILVIO OVIDIO
BARAHONA, debió homologar sus estudios con la Universidad Pontificia Bolivariana, por cuanto la Universidad Libre Seccional Cali, con extensión del programa de derecho en la ciudad de
Popayán, no contaba con registro ante el ICFES, circunstancia que implicó que a
pesar de haber cursado y aprobado sus estudios de derecho haya tenido que
homologarlos acreditando su idoneidad, circunstancia generada ante la conducta
omisiva del deber de vigilancia y control, por lo que el caso se estudiará bajo
el régimen de la falla del servicio, entendida como la violación del contenido
obligacional del Estado, que se presenta cuando la administración debiendo
actual no actúa, o actúa, pero lo hace tardíamente o en forma irregular.
||  Las siguientes normas entre otras, constituyen los fundamentos que
debieron acatarse por parte de las entidades demandadas, según sus competencias
o marco de acción, en relación con el caso objeto de estudio”
(negrilla fuera de texto original).  ||  (…)  ||  “3.23.2.  EL INSTITUTO
COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR –ICFES-.  ||  Al tenor del Decreto No. 837 de 1994 al ICFES le asiste el deber de diseñar o
establecer el formato para la actualización de la información de los programas
que ofrezcan las universidades, para efectos de mantener actualizado el Sistema
Nacional de Información de la Educación Superior y para el ejercicio de la función de inspección y vigilancia (art. 5); quien tiene a su cargo, colaborar con
el Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento de la función de suprema
inspección y vigilancia delegada y verificar cuando lo estime necesario, la
información suministrada por las instituciones de educación superior (art. 7);
registrar en el sistema nacional de información de la educación, mediante
resolución, los programas a que se refiere el artículo 3º de este decreto,
previa orden del Ministerio de Educación.  ||  Conforme a lo expuesto y
dado que el ICFES, colabora con el Ministerio de Educación Nacional en el
cumplimiento de la función de inspección y vigilancia delegada por el Gobierno
Nacional, y tiene la función de registrar los programas de pregrado y de
especialización conforme al Decreto 837 de 1994, ‘Por el cual se establecen los
requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas
académicos de pregrado y de especialización de educación superior’, vigente
para la época en que se dio apertura al programa de derecho en la Universidad Libre Seccional Cali, con extensión a Popayán, no le queda al despacho la menor
duda que a dicho establecimiento, le es atribuible el daño antijurídico causado
al Señor SILVIO OVIDIO BARAHONA, por cuanto esta institución conocía de la
existencia del programa de pregrado en derecho ofrecido en extensión Popayán
por esa universidad, aprobado por Consejo Directivo según Acta No 03 de agosto
de 1994 y ratificado por Acta de Consiliatura No 22 de octubre de 1994[48],
tal como consta en el oficio del 18 de abril de 1995 – folio 180 del c. ppal.  ||
En tal sentido, se confirma que el ICFES aún habiendo sido informado de la
existencia de ese programa debió en ejercicio de la función de colaboración con
el Ministerio de Educación Nacional en el cumplimiento de la función de suprema
inspección y vigilancia delegada, verificar la información suministrada por la Universidad Libre para que el Ministerio de Educación Nacional, adoptara las medidas
correctivas del caso en forma oportuna de conformidad con lo previsto en el ya
citado artículo 7 del Decreto 837 de 1994.  Sin embargo, el ICFES solo hasta el
4 de febrero de 1998, es decir casi tres años después de habérsele dado a
conocer sobre la existencia del programa de pregrado en derecho de la Seccional Cali en extensión Popayán, hace constar la carencia de su registro a solicitud de la Subdirección Jurídica, de allí que su actuación fuera tardía incurriendo en una falla probada
del servicio por lo que se reitera, existe mérito para atribuirle
responsabilidad, hechos que desvirtúan la falta de legitimación aludida en el
escrito de contestación.”  ||  Por su parte, de la sentencia del Tribunal
Contencioso Administrativo del Cauca, del 29 de septiembre de 2009 se hace
necesario tener en cuenta lo siguiente:   “Sobre este aspecto, considera la Sala que obran en el expediente, pruebas que demuestran la responsabilidad del ICFES y el
Ministerio de Educación Nacional, circunstancia que se dilucida especialmente
con el análisis de la prueba documental que reposa en el expediente.  ||  En
efecto se tiene que con ocasión de las quejas formuladas por estudiantes y la
visita ordenada por el Director del ICFES, se tuvo conocimiento de posibles
infracciones a normas de educación superior por parte de la Universidad Libre.  Como consecuencia, el Ministerio de Educación Nacional, a través de
Resolución 1888 del 3 de junio de 1998, (Fl. 114 a 115 del Cdno Ppal) decidió abrir investigación administrativa en su contra.  ||  Mediante
Resolución 1493 del 23 de julio de 2001, el Ministerio de Educación Nacional,
acogiéndose al criterio del funcionario investigador comisionado para la Universidad Libre, decidió imponer la sanción de amonestación pública, por el cargo de
ofrecer y desarrollar desde el mes de agosto de 1994, el programa de derecho
jornada nocturna en la ciudad de Popayán, sin haber adelantado el proceso de
información que ordena la ley para efectos de creación y desarrollo de
programas académicos y por ende, sin contar con el registro en el Sistema
Nacional de Información del mencionado programa. (Fls. 45 a 54 del C. de pruebas).  ||  Contra la anterior decisión la Universidad Libre formuló recurso de reposición que fuera resuelto a través de la Resolución 343 de 25 de febrero de 2002, decidiéndose revocar la decisión de sanción
impuesta.  Se argumentó que la medida de extender el programa de derecho
existente en la ciudad de Cali a la ciudad de Popayán, fue adoptada por la
época en la cual la Universidad Libre, se encontraba intervenida por el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES y que por tanto ‘… la responsabilidad en este caso no pudo recaer en
la Universidad por cuanto esta carecía de autonomía. Por el contrario, debe
hacerse mención, como se dijo en su oportunidad, que la responsabilidad recae
sobre el rector interventor, quien tenía a su cargo la marcha de la universidad
y concretamente para el caso, la información de la extensión del programa’
A través de este mismo acto administrativo se dispuso que en el término de tres
meses a partir de la ejecutoria de esta resolución , el ICFES debía designar
una institución de educación superior para efectuar los correspondientes
exámenes de idoneidad y de comprobación de niveles mínimos de aptitudes y
conocimientos de los estudiantes egresados que cumplían con los requisitos
académicos del programa y los estudiantes que para la época cursan sus estudios
(Fls. 33 a 44 Cdno de Pbas).  ||  Mediante la Resolución 0895 de 16 de mayo de 2002, el ICFES designó a la Universidad Pontificia Bolivariana para que en la ciudad de Popayán practicara los exámenes
de aptitudes e idoneidad señalados en la Resolución 343 de 25 de febrero de 2002.  ||  Conforme a lo expresado, no cabe duda a la Sala que la responsabilidad del ICFES  y el Ministerio de Educación, se encuentra plenamente
demostrada, puesto que fue precisamente en ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia que les tiene asignada la ley, que de manera irregular,
se procedió a dar apertura al programa de derecho en la ciudad de Popayán. ([subrayas]
fuera de texto original)  ||  Resulta inadmisible que los funcionarios
responsables del control y vigilancia de las Instituciones de Educación
Superior, sean los causantes directos de la infracción de las normas cuyo
control les está encomendado, tal como se evidencia en el presente caso.  ||
Es claro que el ICFES y el Ministerio de Educación Nacional, incumplieron
sus obligaciones de vigilancia y control y que en desviación de esta potestad,
propiciaron el incumplimiento de las normas que rigen la educación superior y
en especial el deber de inscripción en el Sistema Nacional de Información del
programa de derecho ofrecido por la Universidad Libre jornada nocturna sede Popayán, debido a que dicha decisión fue adoptada por
el Rector Interventor designado por el ICFES y el Ministerio de Educación
Nacional, precisamente durante el período de intervención decretado por estas
mismas entidades sobre la mentada Universidad.  ||  Con respaldo en lo
expuesto, no son de recibo los argumentos expuestos por el ICFES, sobre su
actuación diligente en la investigación y sanción de las conductas irregulares
de la Universidad Libre, porque si bien ejercieron estas facultades, las mismas
no cumplieron con el objetivo para el cual fueron establecidas (…) tampoco
es dable sostener que es responsabilidad de la Universidad Libre, el haber ofertado y desarrollado el programa de derecho de manera
irregular, pues como acertadamente lo señaló el Ministerio de Educación al
revocar la decisión de sanción, esta institución universitaria se encontraba
suspendida en el ejercicio de sus facultades de decisión y dirección, hecho que
la exime de responsabilidad.’. ” Corte
Constitucional, sentencia T-464 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; AV
Nilson Elías Pinilla Pinilla).
[49] El texto de las sentencias administrativas analizadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, fue recogido en los siguientes términos: “En la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, en lo
relativo al daño antijurídico, se lee lo siguiente:  “En el sentir del
actor, no estaba obligado jurídicamente a soportar el daño, en la medida en que
la situación a la que se vio rodeado, trajo consigo la pérdida de la
oportunidad en su carrera profesional.  (…)  De las pruebas que preceden
se concluye que el señor SILVIO OVIDIO BARAHONA, cursó sus estudios de derecho
en la Universidad Libre Seccional Cali, extensión Popayán, cumpliendo entre
otros requisitos, para optar al título de abogado, los de haber aprobado la
totalidad de asignaturas, presentar preparatorios y prestar el servicio de consultorio
jurídico, 19 de septiembre de 1994 al 30 de agosto del 2000 y haber obtenido su
título el 25 de julio de 2003 (ver folio 288 C. Principal).  También se evidencia de las pruebas aportadas, que no obstante haber acreditado estos requisitos,
conforme a la Resolución No. 343 del 25 de febrero de 2002 del Ministerio de
Educación Nacional y la Resolución No. 0895 del 16 de mayo de 2002 expedida por
la Dirección general del ICFES, el señor SILVIO OVIDIO BARAHONA, debió
homologar sus estudios con la Universidad Pontificia Bolivariana, para poderse graduar.  ||  El hecho de haber tenido que homologar sus estudios, no
obstante haber culminado sus estudios constituye una carga que no estaba
obligado a soportar, pues ello quebranta el principio de confianza legítima y
de buena fe, bajo el cual obraba, ya que el tratarse de una Universidad que
ofrece servicios de educación al público, reconocida en el ámbito nacional, con
despliegue de publicidad –folios 30 a 33 C.P.- y en condiciones en las cuales, cualquier institución de educación superior puede funcionar, generó en el
señor SILVIO OVIDIO BARAHONA, un grado de confianza que direccionó su
comportamiento no sólo a matricularse en ella, sino a creer en que al culminar
sus estudios se graduaría como lo hace cualquier ciudadano matriculado en una
universidad de las que funcionan en el país.  ||  (…)  3.2.4.2.-  Las
pruebas aportadas, en relación con los perjuicios morales sufridos por los
demandantes.  ||  Prueba testimonial  ||  Luis Vicente Izquierdo
Villota (…)  ||  Fortunato Trujillo Arias (…)  ||  Efrén Useche
Gonzales (…)  ||  Conforme a la prueba testimonial reseñada y la
documental referida en la presente providencia, -acápite de daño antijurídico-,
fluye claramente que el señor SILVIO OVIDIO BARAHONA CABRERA, sufrió perjuicios
de carácter moral por haber tenido que postergar su graduación, toda vez que
debió homologar sus estudios cuando ya los había terminado y aprobado en su
totalidad en el año 2000- El grado se efectuó el 25 de julio de 2003.  ||  Para
el despacho estos testimonios tienen pleno valor probatorio, respecto del
actor, en la medida en que con ellos se acredita la afectación moral y anímica
de que fue objeto, y que hacen relación al perjuicio reclamado.  ||  De
otra parte las reglas de la experiencia enseñan que cualquier persona que cursa
una carrera en una universidad de trayectoria como la Universidad Libre, resultaría afectada al ver que su meta debió prolongarse en el tiempo a
más que debió homologar sus estudios ante la situación presentada, a la que se
ha hecho referencia.  ||  (…)  ||  De las pruebas aportadas al
expediente, y en especial la prueba testimonial recaudada, es procedente el
reconocimiento de los perjuicios morales solicitados en la demanda, a favor del
señor SILVIO OVIDIO BARAHONA, los que se cuantifican en el equivalente de
sesenta (60) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la ejecutoria de
esta sentencia, en proporciones iguales; es decir, el 50% de ese valor los
asume el Ministerio de Educación Nacional, y el otro 50%, el Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES-.”  ||  Por su parte, la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, en
justificación del eventual daño al que se sometió el demandante de la acción de
reparación directa, dijo lo siguiente:  “Confirmada por los argumentos
expuestos la responsabilidad de las entidades demandadas, se pasará al estudio
de la solicitud de incremento de perjuicios morales solicitados a favor del
afectado directo y el reconocimiento de esta indemnización para su esposa e
hijos.  ||  Se cuenta en el proceso con las certificación (sic) de
estudio expedida por la Universidad Libre (Fls. 35 del Cdno Ppal), con la cual
se tiene acreditado que el actor cursó seis años que comprenden la totalidad
del plan de estudios de derecho y que presentó las pruebas de idoneidad ante la Universidad Pontificia Bolivariana de acuerdo a la Resolución 895 del 16 de mayo de 2002 (Fl. 133 a 135 Cdno Ppal).  ||  Tal como lo evidencia el juez de primera
instancia, las declaraciones practicadas en el proceso evidencian que el
tramite (sic) de validación de estudios cursados, así como la
imposibilidad de terminar y culminar la carrera en la ciudad de Popayán, generó
aflicción en quien había invertido esfuerzos intelectuales y económicos en
obtener su título de abogado y que sufrió desilusión al ver frustrado el
proyecto de vida que había intentado construir.  El daño moral se traduce en la
angustia que genera la presentación de nuevos exámenes y la incertidumbre sobre
la posibilidad de obtener o no el título universitario.  También el daño se
traduce en la exigencia de requisitos adicionales no requeridos al resto de
estudiantes cuyo programa cuenta con todos los requisitos establecidos en la
ley.’. ” Corte Constitucional, sentencia T-464 de
2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla).
[50]  La Sección Tercera del Consejo de Estado, en fallo del 6 de
septiembre de 2001 argumentó lo siguiente: “Considera esta Sala que debe
abandonarse el criterio adoptado por ella desde 1978, conforme al cual, para
efectos de la indemnización del perjuicio moral, se daba aplicación extensiva a
las normas que, al respecto, traía el Código Penal. (…) Se afirma, entonces, la
independencia del juez contencioso administrativo para fijar, en cada caso, con
sustento en las pruebas del proceso y según su prudente juicio, el valor de la
indemnización del perjuicio moral. (…) Considerando que el salario mínimo
mensual en Colombia se fija atendiendo fundamentalmente la variación del índice
de precios al consumidor, se considera que el valor del perjuicio moral, en
los casos en que éste cobre su mayor intensidad, puede fijarse en la suma
equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales (…) cantidad que
servirá de directriz a los jueces y tribunales de la misma jurisdicción”.
(negrilla fuera de texto original).
[51] La Sala de Revisión tuvo en cuenta las sentencias administrativas
acusadas en los siguientes términos: “Sobre la cuantificación del daño moral
otorgado al demandante de la acción de reparación directa, el Tribunal
Administrativo señaló:  “Ha dicho el Consejo de Estado, respecto de los
perjuicios morales que el petitum doloris, se determina conforme al prudente
arbitrio de los jueces, y que si bien esa Corporación ha señalado pautas a los
Tribunales para facilitar la compleja tarea de determinar el perjuicio moral, aquellas
no son obligatorias.  Igualmente, se ha determinado que es razonable que el
juez ejerza su prudente arbitrio al estimar el monto de la compensación por el
perjuicio moral y que para el efecto, ha de tenerse en consideración los
lineamientos expresados en el artículo 16 de la ley 446 de 1998 (…)
([subrayas] fuera de texto original).  ||  A fin de determinar la cuantía de
los daños morales, la Sala tiene en consideración que el sentimiento de pérdida
de los esfuerzos de varios años de dedicación en la obtención de un título
universitario conlleva a una desilusión moral de considerable magnitud, por
tratarse de la frustración de un proyecto de vida, cuyo impacto trasciende las
esferas internas, sociales y familiares, elementos con sustento en los cuales la Sala considera que esta indemnización debe ser ajustada a la cuantía de CIEN (100) SALARIOS
MÍNIMOS LEGALES MENSUALES, para el directo afectado, toda vez que había
invertido 6 años de su vida, los cuales sintió en algún momento desperdiciados
por la irregularidad en el registro del programa que había cursado.
Adicionalmente tuvo la presión de presentar exámenes no exigidos al resto de
estudiantes universitarios para optar al título de abogado, lo que se traduce
en un daño de carácter moral que debe ser resarcido por las entidades
demandadas. (…)  ||  Considera la Sala que no se encuentra en igualdad de condiciones los familiares de personas fallecidas, lesionadas o privadas
de su libertad frente a los familiares de quienes han tenido que validar
pruebas de conocimientos para optar a un título profesional, pues guardando
razonables proporciones, es evidente que existe mayor gravedad e intensidad de
la afectación moral en los primeros eventos, circunstancia que amerita la
aplicación de presunción de la afectación moral para estos casos y si bien es
cierto que la Sala reconoce la existencia de una considerable afectación por
parte del señor SILVIO OVIDIO BARAHONA al tener que soportar la presión de
validar la totalidad de sus estudios ante otra Institución Universitaria y de
sentir perdidos 6 años de su vida, esta situación no tiene la intensidad de
la afectación por la muerte o lesiones personales de un familiar cercano,
por lo cual es imperioso exigir la prueba del daño moral sufrido por los
hijos y esposa del afectado.’. ” Corte Constitucional, sentencia T-464 de
2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla).
[52] Resolvió la Corte lo siguiente: “Primero. REVOCAR el
fallo proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de septiembre de 2010, que confirmó la
decisión proferida por la Sección Segunda, Subsección ‘A’ de la misma
Corporación, dentro de la acción de tutela presentada por el Icfes contra el
Juzgado Sexto Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del
Cauca.  ||  Segundo.  CONCEDER la protección de los derechos a la igualdad y al
debido proceso del Icfes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia. Como consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, del 29 de septiembre de
2009, dictada dentro del proceso de reparación directa invocado por Silvio Ovidio
Barahona Cabrera y otros, contra el Ministerio de Educación Nacional, el Icfes
y la Universidad Libre (expediente 20040360), debido a que no justificó por qué
la tasación de los perjuicios morales asciende a 100 smlm, conforme a las
sentencias del Consejo de Estado y los criterios de ‘reparación integral’ y de
‘equidad’ establecidos en el artículo 16 de la ley 446 de 1998.  ||  Tercero.
ORDENAR al Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca que dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, adopte las medidas
necesarias para dictar nueva sentencia debidamente motivada, en donde se
pronuncie y justifique el monto de la condena por perjuicios morales en el caso
de Silvio Ovidio Barahona Cabrera y otros, contra el Ministerio de Educación
Nacional, el Icfes y la Universidad Libre (expediente 20040360), teniendo en
cuenta los argumentos contenidos en esta providencia. El término máximo para
proferir la nueva providencia es de dos meses. Para este efecto, a través de
Secretaría General, remítase copia de esta providencia al citado Tribunal.”
Corte Constitucional, sentencia T-464 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio;
AV Nilson Elías Pinilla Pinilla).
[53] La acción de reparación presentaba la cuestión así: “La Corporación Universidad Libre de Colombia, estuvo intervenida por el Estado Colombiano, por
conducto del Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior, ICFES, mediante la Resolución N° 805 de 1992 desde el 1° de abril de 1992 hasta el 26 de enero de 1996 entre
otros motivos por ofrecer y desarrollar programas académicos de pregrado sin
sustento legal, es decir, sin la debida autorización del ICFES. Para tales
efectos suspendió en el ejercicio de sus funciones a la Sala General,
la Consiliatura y al Rector.” Expediente, cuaderno principal, folio 34.
[54] La acción presentaba la cuestión así: “Durante el período de
intervención el Gobierno Nacional a través del ICFES y del Ministerio de
Educación Nacional designó y remplazó a los miembros de la Consiliatura y nombró como rectores a los Doctores Jaime Angulo Bossa (del 1° de abril de
1992 al 7 de junio de 1993); Miguel Ángel Herrera Zgaib (del 1° de julio de 1993 a noviembre 10 de 1993); Alfonso Santos Montero (de noviembre de 1993 a septiembre 11 de 1995); Fernando Dejanón Rodríguez (de septiembre de 1995 a enero 26 de 1996) quien luego continuo por nombramiento que le hiciera la Consiliatura” Expediente, cuaderno principal, folio 34.
[55] Expediente, cuaderno principal, folio 35.
[56] La acción presentaba la cuestión así: “Con el fin de dar
cumplimiento a la Resolución N° 100 del 30 de agosto de 1994 expedida por el
Consejo Directivo – Seccional Cali, el Rector de Intervención designado por el
Ministerio de Educación Nacional suscribió contrato de cooperación académica,
científica y cultural con el Gobernador del Cauca, Temístocles Ortega Narváez,
con la Caja de Compensación Familiar del Cauca un convenio para la utilización
de las instalaciones deportivas de la Villa Olímpica y con el Instituto Nacional de Educación Media diversificada INEM Francisco José de Caldas un convenio para
la utilización de sus instalaciones locativas.  ||  La Universidad Libre de Colombia Extensión Popayán, con el fin de publicitar el inició de
actividades académicas en el programa de Derecho en la ciudad, divulgó un
portafolio publicitario en el cual se informaba a la opinión pública que le
plan de estudios del programa, el perfil del egresado y el código ICFES
180743400007600111400 como código del programa de Derecho de la Extensión Popayán.” Expediente, cuaderno principal, folio 35.
[57] Expediente, cuaderno principal, folio 55.
[58] La acción de reparación añadió al respecto lo siguiente: “La Universidad presentó descargos, con fecha 12 de julio de 2000, afirmando que las normas
jurídicas supuestamente infringidas no eran aplicables al caso, que en la época
de los hechos la Universidad estaba despojada del ejercicio de su autonomía en
virtud del proceso de intervención pues el ministerio de Educación Nacional y
el ICFES a través de los rectores y los miembros de la Consiliatura de intervención eran las personas encargadas de la dirección y manejo del
establecimiento de educación superior, y por tanto la responsabilidad no podía
recaer en la institución; y, de otra parte la acción y la sanción disciplinaria
habían caducado, teniendo en cuenta que los hechos que dieron origen a la investigación
administrativa se presentaron el 19 de abril de 1995 fecha en la cual el Dr
Alonso Santos Montenegro en su informe dirigido al Ministerio de Educación y al
ICFES informa de la extensión del programa de Derecho de la seccional Cali a la
ciudad de Popayán, pues para ese momento no existía formato en [sic] cual se
informara de la extensión del programa al ICFES, pues la disposición que así lo
ordenaba no había sido reglamentada, es decir que el ICFES tuvo tres años
contados a partir de dicho momento para iniciar la investigación, la cual sólo
fue iniciada el mes de abril de 1998, cuatro años después que las entidades
tuvieron conocimiento que se había extendido el programa de derecho de la
seccional Cali a la ciudad de Popayán.” Expediente, cuaderno principal, folio
37.
[59] Expediente, cuaderno principal, folio 38.
[60] Ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera del 5 de
octubre de 1989, radicación 5320; del 7 de abril de 1994, radicación 9367 y del
11 de noviembre de 1999, radicación 12652; del 13 de abril de 2000, radicación
11892, entre otras.
[61] Consejo de Estado, Subsección B, Sección 3ª, Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia de abril 6 de 2011 (CP Stella Conto Díaz
del Castillo) [Rad. 05001-23-31-000-1993-00655-01(19712)]. En este caso se decidió al respecto
que “[…] de las pruebas recaudadas puede inferirse el
dolor que padecieron los demandantes con los daños que sufrieron por la pérdida
y deterioro de sus bienes, pero no puede desconocerse que el perjuicio moral
alegado por los demandantes no se relaciona con las circunstancias en que
sucedieron los hechos, sino que se liga a un perjuicio netamente patrimonial.”
[62] Sentencias del 5 de octubre de 1989, exp: 5320, del 7 de abril de
1994, exp: 9367 y del 11 de noviembre de 1999, exp: 12.652, entre otras.
[63] Ver sentencia de esta sección del 10 de marzo de 1997, exp.
10.038.
[64] Al respecto pueden consultarse las sentencias de esta sección del
6 de mayo de 1993, exp: 7498 y del 25 de septiembre de 1997, exp: 10.421. Allí
también podrían incluirse el daño sexual, el juvenil y el estético entre otros.
La doctrina francesa distingue el dolor moral del perjuicio moral no
afectivo entendiendo por este último, el que se deriva de los atentados a
las libertades y derechos fundamentales como el honor y la reputación o el
derecho moral de un autor sobre su obra. Cfr. MICHELE PAILLET. La
responsabilité administrative. Paris, Dalloz, 1996. Págs. 219 y ss. Esta
sección, en sentencia del 31 de enero de 1989, exp.5284, reconoció perjuicios
morales a los autores de un diseño que fue reproducido sin su autorización en
la emisión de una estampilla por la administración postal, que además omitió el
nombre de sus creadores en la misma.
[65] Al respecto, añade la sentencia del Consejo de Estado: “El argentino ORGAZ ofrece un criterio esclarecedor al respecto.
Afirma que ‘la distinción entre las dos categorías de daño no depende, en
conclusión, de la índole de derechos afectados sino tan sólo de la
repercusión que tenga el acto ilícito sobre el patrimonio de la víctima’ y
JORGE PEIRANO FACIO agrega: ‘Naturalmente, en cuanto a tal repercusión debe
precisarse, aunque no lo digna los partidarios de esta tesis, que ella debe ser
apreciada en el momento de producirse el daño (en tanto que éste integra el
concepto de responsabilidad extracontractual), y no en el período de la
reparación, ya que en este aspecto, incluso el daño moral, si se admite su
reparación, incide sobre el patrimonio de la víctima en tanto que se entiende
que una suma de dinero puede colmar la lesión infringida por él’.  ||  Para SCOGNAMIGLIO los daños morales son ‘esos dolores, padecimientos,
etc., que pueden presentarse solamente como secuela de los daños infligidos a
la persona. Que no son entonces daños propiamente dichos, y que por otra parte,
constituyen un sacrificio de intereses puramente morales, que justifican una
extensión del resarcimiento, esta vez con función principalmente
satisfactoria’.”
[66] La Corte Constitucional precisó la distinción entre
discrecionalidad y arbitrariedad en estos términos: “No debe confundirse lo
arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho
individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder
discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las
reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente
para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los
asociados, así como sus derechos y libertades”. C-031 de febrero 2 de 1995.
[67] En sentencia del 13 de febrero de 1978 la Corporación aplicó la limitación de la reparación del perjuicio moral prevista en el artículo
95 del Código Penal de 1936, pero actualizó dicha suma a la fecha del fallo,
por considerar que $2.000 de 1937 equivalían a 1.000 gramos oro en 1978. Este criterio fue recogido posteriormente en el artículo 107 en el Código
Penal de 1980. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia se ha negado de manera reiterada a aplicar la norma del estatuto
penal porque a su juicio la misma se refiere a la indemnización del daño moral
que tiene origen exclusivo en la violación de la ley penal. No obstante, en
sentencia del 5 de mayo de 1999, expediente 4978 incrementó el valor de la
indemnización que tradicionalmente venía reconociendo y señaló a favor de la
demandante la suma $10.000.000,oo por perjuicios morales, por considerar que
dicha suma “cumpla la función satisfactoria que le es propia”.
[68] Consejo de Estado, Sección 3ª, Sala de lo Contencioso
Administrativo, sentencia de 13 de abril de 2000 (CP Ricardo Hoyos Duque) [Rad.
11892].
[69] Consejo de Estado, Sección 3ª, Sala de lo Contencioso
Administrativo, sentencia de 13 de abril de 2000 (CP Ricardo Hoyos Duque) [Rad.
11892].
[70] Corte Constitucional, sentencia C-031 de 1995 (MP Hernando
Herrera Vergara).
[71] Consejo de Estado, Sección 3ª, Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia de 22 de abril de 2009 (CP Ramiro Saavedra Becerra)
[Rad. 05001-23-24-000-1992-00231-01(17000)]. Se dijo al respecto: “a pesar de que los demandantes
lograron demostrar la incomodad que padecieron con ocasión del daño, lo cierto
es que ese sentimiento no es de tal envergadura que justifique su reparación.
||  En efecto, el daño moral es un perjuicio inmaterial que comprende el
aspecto interno del individuo, la afección directa a los sentimientos del ser
humano, como la congoja, la tristeza, etc., y para que haya lugar a su
indemnización, es necesario que la afectación sea intensa, pues no cualquier
contratiempo o contrariedad puede ser moralmente compensado, máxime si se tiene
en cuenta que el único patrimonio de los demandantes no se destruyó ni se
perdió, sino que, por el contrario, los daños generados al inmueble se
repararon.”
[72] Consejo de Estado, sentencia de marzo 10 de 2011 (CP Hernán
Andrade Rincón) [Rad. 19001-23-31-000-1998-00451-01 (20109)]. Se dijo al respecto lo siguiente: “Para probar el
reclamado dolor moral por el deterioro de su casa de habitación, la parte
actora pidió del ingeniero Juan José Arias Loaiza, único testigo que se refirió
al tema en los siguientes términos:  ‘En realidad yo conocía a Reinel como
una persona jovial, pero luego cuando me pidió el favor de mirar lo que estaba
sucediendo en la casa, lo vi bastante preocupado, una de las niñas me comentó
que estaba enfermo que tenía inicios de asma, entonces dijo que iba a buscar
una casa donde poderse pasar mientras le solucionaban el problema’ (fl. 48 C. 2).  ||  Como bien puede observarse, de la declaración testimonial antes trascrita no
resulta establecido que los demandantes estuviesen pasando por unas
circunstancias especiales y fuera de lo común que justifiquen entender que
padecían un dolor moral como el reclamado en la demanda, por manera que
imperioso resulta para la Sala despachar negativamente su pedimento
indemnizatorio por este concepto.”
[73] Consejo de Estado, Sección 3ª, Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia de 26 de 2008 (CP Myriam Guerrero Escobar) [Rad. 19001-23-31-000-1995-02016-01 (15535)]. La
sentencia dijo al respecto: “Como bien puede observarse, los testigos no
refieren la ocurrencia de especiales circunstancias que le permitan a la Sala siquiera suponer que la ocupación permanente de una parte de los predios de los
accionantes les hubiere ocasionado una aflicción distinta al hecho de saber que
no podrían ya ejercer sobre la franja de terreno ocupada los derechos derivados
de la propiedad, asunto sobre el cual, por demás, tan solo da cuenta uno de los
testigos.  ||  De otra parte, se evidencia que la situación de intranquilidad
del señor Valencia y la señora Valencia de Castro, a la cual hacen referencia
los testigos, deriva de otra causa distinta a la ocupación de sus predios, pues
atañe propiamente a las consecuencias propias de las relaciones de vecindad que
no únicamente ellos, sino todos quienes colindan o viven en cercanías a la base
militar, pueden eventualmente llegar a soportar, máxime si se tiene en cuenta
que el conocimiento que los testigos tiene sobre esos hechos es de oídas, pues
proviene de lo que sus vecinos les han comentado; pero los testigos no afirman
haber presenciado esos entrenamientos, como tampoco los hostigamientos, ni los
maltratos que según dicen les infieren los soldados a los demandantes, como
tampoco en el expediente se encuentran pruebas que soporten la ocurrencia de
tales hechos.  ||  De allí que la Sala se deba abstener de reconocer la existencia
de los perjuicios morales que dicen haber sufrido los demandantes, pero no por
la razón que sirvió de fundamento al a quo para negar dicha pretensión, sino
porque, como acaba de verse, su existencia no está acreditada en el proceso.”
[74] Consejo de Estado, Sección 3ª, Sala de lo Contencioso
Administrativo, sentencia de marzo 7 de 2002 (CP Jesús María Carrillo
Ballesteros) [Rad. 25000-23-26-000-2001-0612-01 (20807)].  La sentencia sostiene al respecto lo siguiente: “Tiene
establecido de tiempo atrás la jurisprudencia de esta Sala que la naturaleza de
la indemnización del perjuicio moral no es reparadora ni restitutoria, sino
compensatoria. En este sentido, asiste razón al apelante cuando afirma que todo
el oro del mundo es insuficiente para compensar la pérdida que causa la muerte
de un inocente niño.  ||  Y es, precisamente, sobre la anterior premisa que la
jurisprudencia ha construido su criterio para la valoración e indemnización del
perjuicio, en el que reconoce discrecionalidad al juzgador y apela a su buen
juicio, pero que exige del mismo la observancia de principios tales como la
equidad y la igualdad, en aras de los cuales, y sin que ello implique
desconocer las circunstancias propias de cada caso, al entrar a fijar la
indemnización debe concederla en un monto similar al reconocido frente a hechos
similares.  ||  Aunque por mandato Constitucional los jueces en sus
providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, la misma Carta reconoce
los criterios auxiliares que para la actividad judicial representan los
principios generales del derecho, la equidad, la jurisprudencia y la doctrina.
||  Bajo este universo, para la Sala es claro que, en tanto no contravengan ni
el texto ni el espíritu de la ley, las directrices jurisprudenciales
constituyen un importante instrumento para quien administra Justicia, además de
brindar seguridad a los asociados sobre las pautas que regirán la resolución de
sus conflictos.”
[75] Recasens Siches,
Luis (1956) Nueva Filosofía de la Interpretación del Derecho. Editorial Porrúa S.A. México, 1980. pág. 165. Con relación al origen del ejemplo dice
Recasens Siches: “Aunque sin sacar de él ni remotamente las consecuencias que
me parecen pertinentes, Radbruch [Gustav Radbruch, Grunzuege der
Rechtphilosophie, 1914]. –tomándolo creo que de Petrasyski– relata un caso,
el cual, aunque muy sencillo, puede servir para ejemplificar con gran relieve
la idea que propugno en este libro, y que acabo de bosquejar”.
[76] Existen diversas formas de usar la expresión ‘racional’; acá se
hace referencia con esta expresión a la lógica clásica tradicional con base en
la cual se construyó buena parte del saber jurídico tradicional.
[77] Por ejemplo, a propósito de la aplicación de Código de la Infancia de 1989, la Corte Constitucional indicó lo siguiente: “[…] cuando una persona va a
interpretar el sentido de una disposición normativa, para con base en ella
tomar una decisión que afecta a la vida de un menor, el interés superior del
menor se tomará en cuenta por encima de cualquier otra consideración (art. 44, C.P. y art. 20, C. del M.)  El artículo 22 del Código del Menor hace explícita esta
consideración hermenéutica al imponer al intérprete del texto la siguiente
regla de lectura: ‘la interpretación de las normas contenidas en el presente
Código deberá hacerse teniendo en cuenta que su finalidad es la protección del
menor.’ El Código no otorga espacio de discrecionalidad al intérprete para
usar o no el parámetro de lectura.  ||  No se trata de una regla de
interpretación residual que sólo debe usarse en aquellos casos en que la ley ‘no
sea clara’, se trata de una pauta de interpretación obligatoria en todos los
casos. En otras palabras, no es aceptable dentro del orden constitucional
vigente entender el significado de una norma del Código del Menor, tanto en
general como en el caso concreto, que no implique en efecto, la protección del
interés superior del menor, así se trate de una lectura fiel al texto.” Corte
Constitucional, sentencia C-507 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, AV
Manuel José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,
Alvaro Tafur Galvis).
[78] Expediente, cuaderno principal, folios 94 y ss.
[79] La Corte Constitucional precisó la distinción entre
discrecionalidad y arbitrariedad en estos términos: “No debe confundirse lo
arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho
individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder
discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las
reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente
para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los
asociados, así como sus derechos y libertades”. C-031 de febrero 2 de 1995.
[80] Ver las sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-008
de 1998, T-1072 de 2000, T-025 de 2001, T-1211  y T-1285 de 2005.
[81] Corte Constitucional Sentencia T-231 de 1994 y T-567 de 1998