C-355-03
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-355/03
CODIGO
NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Objetivo
El objetivo central de dicha regulación
es el de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente
de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, así como la
preservación de un ambiente sano con la protección del uso común del espacio
público. En este sentido, es evidente que las normas que lo integran tienen
relación directa con los derechos de los terceros y con el interés público,
pues éstos son los conceptos que principalmente se ven involucrados en la
ecuación vía – persona - vehículo.
CODIGO
NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Normas tienen
relación directa con los derechos de terceros y del interés público
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Regulación por parte del Estado
Los vehículos cuya fuerza motriz
proviene de las potencias animales también pueden ser objeto de regulación por
parte del Estado. Su influencia en la dinámica diaria de la circulación es más
que evidente:  ocupan un lugar en la vía pública, desarrollan niveles menores
de velocidad, manipulan fuerzas físicas de diferente entidad con grados
determinados de maniobrabilidad y generan impacto ambiental. La conducción de
estos vehículos tiene entonces un efecto en los derechos de terceros y, sobre
todo, un resultado concreto en la obtención de niveles óptimos de seguridad,
comodidad y salubridad del espacio público, que no son otra cosa que
manifestaciones del interés general.
LEGISLADOR-Debe determinar las restricciones en el tránsito de vehículos y
peatones
CODIGO
NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Medidas debían responder
a las necesidades de las nuevas ciudades
CODIGO
NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Antecedentes
legislativos
CODIGO
NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Propósito del
legislador
LEGISLADOR-Erradicación de vehículos de tracción animal
VEHÍCULOS DE
TRACCION ANIMAL-Riesgos que genera este medio de
transporte
DERECHO AL
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Dimensión
interna e intangible
DERECHO AL
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Restricciones
por parte del Estado
DERECHO AL
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Límites
La Corte resalta en que las limitantes
al derecho al libre desarrollo de la personalidad sólo son admisibles cuando su
finalidad es ajustar el comportamiento individual a las necesidades colectivas.
Así entonces, es posible deducir de la jurisprudencia que no cualquier
restricción del derecho al libre desarrollo de la personalidad es permisible y
que sólo lo son aquellas limitantes que sean legítimas, idóneas, necesarias y
proporcionales a la necesidad de conservar la integridad de los intereses
públicos.
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Restricción del derecho a circular
de los vehículos de tracción animal
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Legitimidad de la medida de
restricción
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Objetivo de la restricción
VIA PUBLICA Y
ESPACIO PUBLICO-Estado debe preservar utilización
LEGISLADOR-Autorización para expedir normas del tránsito provienen de la
Constitución
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Exclusión garantiza y aumenta
niveles de seguridad vial en municipios de categoría especial y de primera
categoría
ESTADO-Deber de preservar seguridad en las carreteras
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Regulación debe tomar medidas que
eviten abuso y maltrato animal
DERECHO AL
TRABAJO-Protección/DERECHO AL TRABAJO-Núcleo
esencial
DERECHO AL
TRABAJO-Ejercicio en condiciones dignas y justas
DERECHO AL
TRABAJO-Aspectos no amparados por la Constitución
DERECHO AL
TRABAJO-Restricciones en aras de permitir su
ejercicio pacífico y compatible con los derechos ajenos
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Erradicación constituye violación
al derecho al trabajo
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Naturaleza desproporcionada de la
erradicación
ESTADO SOCIAL
DE DERECHO-Debe evaluar efectos de sus decisiones
en los intereses de los grupos poblacionales marginados
PRINCIPIO DE
LA CONFIANZA LEGITIMA DE LOS ASOCIADOS-Aplicación
frente a la restricción
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Prohibición de circulación se
limita a las vías establecidas por las autoridades
PRINCIPIO DE
LA CONFIANZA LEGITIMA-Garantía a favor de los
asociados
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Protección del Estado a personas
que subsisten de este oficio
VEHICULOS DE
TRACCION ANIMAL-Término para implementar la
restricción
Referencia:
expediente D-4314
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 98 de la Ley 769 de 2002, Nuevo Código
Nacional de Tránsito Terrestre.
Actor: José
William Espinoza Sánchez
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
seis (6) de mayo de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Doctores Eduardo Montealegre Lynett - quien la
preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha proferido esta
sentencia de acuerdo con los siguientes.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano José William Espinoza Sánchez, actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40-6,
y 95-7, de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 98
de la Ley 769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
El demandante considera que la disposición
acusada es violatoria de los artículos 16, 25, 26, 53 y 58 de la Constitución
Política.
II. NORMA DEMANDADA
Se transcribe a continuación el texto de la
norma acusada y se subraya y resalta lo demandado:
“LEY 769 de 2002”
“por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”
“Artículo
98. Erradicación de los vehículos de tracción animal. En un término de un (1)
año, contado a partir de la iniciación de la vigencia de la presente ley, se
prohíbe el tránsito urbano en los municipios de Categoría Especial y en los
municipios de primera categoría del país, de vehículos de tracción animal. A
partir de esa fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los
vehículos de tracción animal.
“Parágrafo
1°. Quedan exceptuados de la anterior medida los vehículos de tracción animal
utilizados para fines turísticos, de acuerdo a las normas que expedirá al
respecto el Ministerio de Transporte.
“Parágrafo
2°. Las alcaldías municipales y distritales en asocio con el SENA tendrán que
promover actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de los
vehículos de tracción animal.”
III.    LA DEMANDA
Dice el demandante que una norma de
jerarquía legal no está habilitada para prohibir el ejercicio de una actividad
lícita, como lo es conducir un vehículo de tracción animal, actividad que fue
jurídicamente consagrada hace más de 30 años en el país a través del Decreto 1344
de 1970 y del anterior Código de Tránsito, Ley 53 de 1989.
Señala que la utilización de esta modalidad
de transporte constituye el ejercicio del derecho a la libertad, el cual no
puede ser restringido por el Estado sino en aras de la protección de derechos
de terceros y del orden jurídico, pero que dichos vehículos no afectan el orden
jurídico establecido ni los derechos de los demás ciudadanos.
Agrega que el legislador no debió basarse
exclusivamente en la problemática que dichos vehículos generan en las ciudades,
sino que debió tener en cuenta que esa actividad genera empleo para los
habitantes del país y que de ella derivan el sustento muchas familias. Dice que
las garantías constitucionales conferidas por el artículo 53 de la Carta se
violan flagrantemente al querer discriminar el oficio de carretillero, cochero
o zorrero, atentándose también contra el derecho a la estabilidad en el empleo.
Advierte que la norma también vulnera el
derecho al trabajo, el cual, según jurisprudencia de la Corte Constitucional,
constituye una garantía constitucional que no puede ser desconocida. Dice que
dicha actividad fue regulada de manera inconsulta por el legislador sin atender
al hecho de que la misma había sido adquirida de conformidad con el
ordenamiento jurídico y recuerda que el Estado tiene la obligación de crear las
condiciones para que existan fuentes de trabajo que permitan a los ciudadanos
acceder al trabajo que más les convenga “de acuerdo a sus capacidades,
conocimientos y situaciones socioeconómicas”.
Agrega que “manejar un vehículo de
tracción animal es una modalidad de trabajo que goza de la protección estatal,
terminar con esa protección de un plumazo no sólo perjudica a miles de personas
que subsisten de esta actividad sino que también afectaría la confianza
legítima que deben tener los ciudadanos con las autoridades”. Por esta
razón, el demandante estima que el principio de la confianza legítima ha sido
transgredido, pues el Estado ha eliminado súbitamente una ventaja para cuyo
disfrute había conferido ciertas expectativas.
Subraya que el término de un año, concedido
por la norma para hacer efectiva la prohibición, “es totalmente insuficiente
dadas las condiciones de formación académica de las personas involucradas en el
proceso, las cuales no están en capacidad de acceder al mercado laboral, en
condiciones dignas y justas”.
Del mismo modo, argumenta que la opción
conferida por el parágrafo 2º de la norma no es suficiente porque no todos los
municipios cuentan con los recursos necesarios para integrar laboralmente a
quienes se les prohíba la utilización de vehículos de tracción animal.
Para el demandante, el argumento de que la
prohibición de circulación de vehículos de tracción animal se hace a favor del
interés general no es suficiente por cuanto, a su juicio, en el Estado Social
de Derecho, la sociedad y el Estado están al servicio de la persona en tanto
son los mecanismos necesarios para su plena realización.
Finalmente, el demandante considera que la
norma desconoce los derechos adquiridos conforme a las leyes, pues el derecho a
conducir vehículos de tracción animal ha sido una situación regulada por la ley
que no constituye una simple expectativa sino una condición jurídica
consolidada y definida por la ley. En su entender, el derecho adquirido a
conducir un vehículo de tracción animal surge en el momento en que el Estado
expide la tarjeta de propiedad del mismo, exige la licencia de conducción y
estipula el pago de impuestos.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención ciudadana
Actuando en nombre propio y dentro del
término legal, intervinieron en el proceso los ciudadanos Bonifacio Chicunque
Juajibioy, Luis Alfredo Baracaldo Baracaldo, Misael Castro Castro, Silvino
Cárdenas, Graciela Buitrago Parra y Doris Aleida Estrella, con el fin de
coadyuvar a la demanda.
Dicen los ciudadanos que la norma en
cuestión vulnera el preámbulo de la Constitución Política por cuanto desconoce
que uno de los valores fundantes del Estado colombiano es la protección del
trabajo. Al no existir fuentes de empleo en el país, los carreteros han
encontrado en los vehículos de tracción animal una herramienta de trabajo que
les ayuda a proveerse de lo indispensable para satisfacer sus necesidades. Por
esta razón, la norma acusada también vulnera el derecho a la vida de quienes
dependen para su subsistencia de la conducción de un vehículo de tracción
animal.
Sostienen que aunque dichos vehículos son
rezagos de épocas en que no existían los modernos vehículos motorizados, esta
situación no puede ser considerada como banal para quienes los poseen, pues
ellos dependen de tales medios para sobrevivir. En el mismo sentido, advierten
que la norma vulnera el derecho que tienen los individuos de escoger profesión
u oficio, derecho que no puede ser limitado excesivamente o de manera
irrazonable por el Estado.
2. Intervención de la ADA –Asociación
Defensora de Animales y del Ambiente
En representación de la mencionada
asociación, intervino en el proceso su presidente, la ciudadana Constanza
Moreno Acero, con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la
norma en comento.
Según la interviniente, la norma acusada no
quebranta el derecho al trabajo por cuanto la misma disposición advierte que
los propietarios de vehículos de tracción animal recibirán del Estado la
colaboración necesaria –a través del SENA- para encontrar opciones laborales
alternativas y sustitutivas, lo que se traduce en que la norma permite una
sustitución de una forma de trabajo por otra.
Sostiene que la medida también va dirigida
a proteger los intereses de los hijos de los zorreros, que –como es de público
conocimiento- dejan de lado su formación académica para dedicarse a perpetuar
el oficio realizado por sus padres. Dice que si los conductores de dichos
vehículos dedicaran sus esfuerzos a aprender otros oficios, de mayor
productividad, mejorarían sus estándares de vida y proyectarían hacia el futuro
los beneficios de una vida más digna.
Advierte que no se vulnera el artículo 53
de la Constitución porque éste hace referencia a la relación contractual
laboral mientras que el trabajo de los zorreros es eminentemente particular y
se desarrolla en la informalidad. Subraya que el derecho a la propiedad no se
ve conculcado porque la norma no impone un despojamiento de los bienes de los
zorreros y sostiene que la libertad de escoger profesión u oficio tiene sus
límites, los cuales se encuentran determinados por la ley.
Arguye que estos vehículos generan un grave
riesgo para la sociedad porque provocan caos vehicular, accidentes de tránsito
y afectan la salud pública, en la medida en que cuando los animales utilizados
para halar las carretas se enferman, son vendidos a mataderos clandestinos que
comercializan la carne en sectores populares de la ciudad.
Del mismo modo, el excremento de los
animales produce contaminación ambiental, sin contar con el maltrato al que son
sometidos los semovientes, el cual se encuentra profusamente documentado en los
archivos de la asociación interviniente y que dejan constancia de golpizas
inclementes contra los mismos, el empleo de animales enfermos, viejos o en
estado de preñez, la exigencia de jornadas extenuantes de trabajo y el descuido
tanto físico como médico al que son sometidos.
La interviniente agrega que la medida no
afecta el derecho al libre desarrollo de la personalidad ya que no existen
derechos absolutos y, así como en el caso de los vendedores ambulantes, el
Estado puede limitar su ejercicio atendiendo al interés general.
3. Intervención ciudadana
Haciendo uso del derecho que le concede la
Ley, la ciudadana Fabiola Franco Barón intervino en el proceso de la referencia
para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
Dice la interviniente que el derecho al
libre desarrollo de la personalidad hace referencia a la autonomía personal y a
la facultad de cada uno de definir su propio plan de vida, pero que el mismo no
se encuentra ajeno a la posibilidad de regulación del Estado. Sostiene que el
Estado debe regular las actividades desarrolladas por los particulares en busca
del bien común y que en ese contexto puede restringir o reprimir las acciones
que comprometan la vida colectiva. En este caso, el maltrato de los animales,
el peligro al que se somete la salud pública con la venta de carne de animales
enfermos y la incompatibilidad del medio de transporte halado por animales con
el diseño de las actuales vías públicas hace indispensable que el Estado tome
medidas restrictivas como las contenidas en la norma que se acusa.
La prohibición del tránsito de vehículos de
tracción animal está determinada por la necesidad de garantizar “un tráfico
seguro y ordenado, evitar la contaminación, precaver un grave problema de salud
pública, poner coto al maltrato de los animales y controlar actos ilegales
cometidos por estas personas”, consideraciones estas que fueron sopesadas
con el interés privado para darle primacía al interés público.
Los zorreros –dice- son personas
racionales, capaces de adquirir destrezas y habilidades en otros campos, por lo
que el apoyo del Estado para que aprendan un oficio distinto constituye la
manera de garantizar que éstos consigan su sustento y desarrollen actividades
alternas que tiendan a su satisfacción personal. Además, la norma permite que
quienes quieran perseverar en ese oficio, lo hagan en municipios de categoría
inferior, donde la prohibición no rige.
En cuanto a la violación del derecho al
trabajo, la norma no quebranta la garantía constitucional porque ésta no es
absoluta: el Estado tiene la facultad de
restringir, en aras del interés colectivo,
ciertas prerrogativa derivadas de este derecho, como es el caso del
establecimiento de horarios, la supresión de cargos, la prevalencia del espacio
público, entre otras. Con todo - dice la ciudadana- la prohibición contenida en
la norma no es absoluta, pues mientras los afectados pueden desarrollar esta
actividad en otros municipios del país, quienes deseen dejar el oficio pueden
encontrar otras alternativas laborales con apoyo del Estado; apoyo que puede
ser exigido incluso a través de acciones de cumplimiento.
Tampoco se vulnera el principio de
confianza legítima - dice la interviniente- porque no existe ningún título que
otorgue a los zorreros el derecho a la explotación de vehículos de tracción
animal; y si bien existe una regulación, esta no ata al Estado de manera
indefinida. Aduce que el Estado no podría cumplir sus fines esenciales si se le
impidiera tomar medidas de reestructuración como la que hace parte de la
disposición acusada. En el mismo sentido, el artículo acusado no quebranta el
artículo 53 de la Carta porque esta disposición hace referencia a las
condiciones del contrato de trabajo, mientras que la actividad de los zorreros
es independiente.
La norma no ordena expropiación alguna, por
lo que no puede sostenerse que conculque el derecho a la propiedad privada
(art. 58º C.P.); así como tampoco atenta contra el derecho a escoger libremente
profesión u oficio, pues impedir que el Estado restrinja el uso de recursos
obsoletos con el argumento de que vulnera el derecho a escoger un oficio sería
tanto como aceptar que el fundamento de esta garantía constitucional es el
capricho de su titular.
El ciudadano Marco Aurelio Ardila Gómez
defiende la exequibilidad de la norma con similares argumentos. Para el
interviniente, la norma, antes que vulnerar el derecho al trabajo, promueve su ejercicio
en condiciones más dignas, pues permite la sustitución de esta actividad por
otra en mejores condiciones y con apoyo del Estado.
Sus argumentos en contra de la alegada
violación de los artículos 26, 53 y 58 de la Carta son similares a los expuestos
por los intervinientes que solicitan a la Corte la declaración de exequibilidad
del precepto acusado.
4. Intervención del Ministerio de
Transporte
El ministerio de la referencia,
representado en este proceso por el ciudadano Oscar David Gómez Pineda,
considera que la norma acusada es exequible por las siguientes razones. Dice la
entidad que el Código de Tránsito, en el que se encuentra inserta la
disposición, está destinado a regular el tránsito de vehículos y personas en
todo el territorio nacional, para lo cual se dispone que las autoridades
permitirán la libre circulación con las restricciones necesarias para
garantizar la seguridad y la comodidad de los habitantes, la preservación de un
ambiente sano y la protección del espacio público.
De conformidad con la regulación legal, la
prohibición de tránsito de vehículos de tracción animal está dispuesta para
municipios con población superior a los 100.001 habitantes, lo cual quiere
decir que su aplicación está destinada a conglomeraciones que, por sus
condiciones urbanísticas, presentan graves problemas de circulación. Ello da
vía libre para que los conductores de dichos vehículos puedan transitar por el
perímetro rural y puedan desarrollar su oficio en municipios más pequeños.
La norma no quebranta el artículo 16
constitucional - dice el Ministerio- por cuanto el derecho al libre desarrollo
de la personalidad no debe ejercerse en contravía del interés general. Así
mismo, la norma demandada se ajusta a los lineamientos del artículo 24 de la Carta
en cuanto a que el derecho a la libre circulación se entiende sometido a las
restricciones y reglamentaciones que tiendan a garantizar la seguridad y
comodidad de los habitantes. Añade que como el Código de Tránsito establece un
límite de 60km/h para los vehículos que transiten por las vías de la ciudad,
los de tracción animal se verían imposibilitados de cumplir con dicho límite.
El representante del Ministerio cita
jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se pone de manifiesto que
la libertad individual debe ser evaluada como una capacidad relativa a
circunstancias específicas y que por tal razón no puede ser interpretada
taxativamente, sino que debe entenderse restringida por los derechos de los
demás y por el orden jurídico.
Tampoco se violenta el derecho al trabajo,
dice el ministerio, si se tiene en cuenta que las entidades territoriales
encargadas de aplicar la prohibición están obligadas a disponer los recursos
necesarios para promover medidas o acciones tendentes a capacitar en el desempeño
de actividades productivas alternas a las personas afectadas por la medida.
El ejercicio del derecho al trabajo implica
el respeto por los derechos de los terceros y por el interés general, lo cual,
en el caso particular, se traduce en la necesidad de restringir la circulación
de los vehículos de tracción animal. Lo anterior debido a que el desarrollo
urbanístico y los adelantos tecnológicos han hecho que las vías públicas sean
incompatibles con las velocidades alcanzadas por los semovientes, dice el
Ministerio. En este sentido, la medida tampoco atenta contra el derecho a
escoger libremente profesión u oficio sino que está destinada a impedir que en
una vía pública los conductores se encuentren con medios de transporte que
viajan a diferentes velocidades y pueden convertirse en causa de accidentes y
de lesiones, no sólo para los conductores de los automóviles sino para los
conductores de los mismos vehículos de tracción animal y para los peatones.
Por otro lado, el Ministerio afirma que, de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el transporte
público es un servicio que puede ser regulado por el Estado y al que pueden
imponérsele restricciones y exigencias. En este contexto, asegura que la
movilización de tracción animal ha sido admitida por el Estado como una
excepción, dando un plazo de transición para que los afectados se adapten a
nuevas condiciones laborales con el apoyo del SENA.
El derecho a la estabilidad laboral, cuya
violación alega la demanda, tampoco se ve vulnerado por la medida por cuanto
–dice el Ministerio- este no comporta la obligación para el Estado de proveer
cargos o empleos para los ciudadanos ni le impide a la administración adoptar
medidas de reestructuración que sólo buscan mejorar la calidad de vida y la
seguridad de la comunidad.
5. Intervención del Ministerio del Medio
Amiente
En representación del ministerio de la
referencia, intervino en el proceso la ciudadana Catalina Llinás Angel para
solicitar a la Corte declarar exequible la norma acusada. El Ministerio señala
que corresponde al Congreso expedir la regulación a que debe someterse el
transporte público, tal como lo advierte la jurisprudencia constitucional en la
materia, y que en esa línea no deben desconocerse las razones que adujo el
legislador para cambiar la regulación en materia de circulación de vehículos de
tracción animal.
Recalca que la norma acusada no es
contraria al derecho al trabajo dado que la libertad de ejercicio de una
actividad profesional se encuentra sometida a los límites impuestos por los
derechos de terceros y por el interés general.
Finalmente, cabe mencionar que la
intervención de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá en este
proceso se hizo de manera extemporánea, tal como lo certificó la Secretaría
General de la Corte Constitucional en el informe que obra a folio 112 del
expediente.
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor procurador de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada
de la norma acusada. En principio, dice el Ministerio Público que la
disposición no atenta contra el derecho al libre desarrollo de la personalidad
porque el Estado se encuentra facultado para regular materias que afecten el
interés general, como es el caso de la circulación vehicular en las ciudades.
Tampoco se vulnera el derecho a escoger
libremente profesión u oficio ya que el medio por el cual se ejerce un trabajo
no necesariamente constituye una profesión o un oficio. Los vehículos de
tracción animal son medios para el ejercicio de un oficio, pero no son el
oficio mismo.
Se descarta la violación de los derechos
consagrados en el artículo 53 constitucional por cuanto los mismos hacen
relación a las relaciones laborales y a los derechos de los empleados frente a
sus empleadores, pero no a las limitantes que puede imponer el Estado para
regular aspectos atinentes al interés general.
La Vista Fiscal considera de otro lado que
la norma no es contraria a los preceptos constitucionales que consagran el derecho
al trabajo porque el Estado puede libremente reorganizar el orden público en
sus diferentes manifestaciones, específicamente en las vinculadas con el
tránsito vehicular, aunque sí reconoce que el legislador no fue suficientemente
cuidadoso para proteger los derechos de los ciudadanos que derivan su sustento
de esta forma de vida.
En efecto, para el Ministerio Público, es
necesario reconocer que la conducción de vehículos de tracción animal fue
tolerada por el Estado durante cierto tiempo y que muchas familias adquirieron
los vehículos amparados por dicha tolerancia, siendo tales instrumentos su
único patrimonio de vida. Además –dice- la decisión legislativa de prohibir la
circulación de tales vehículos rompe el principio de igualdad frente a las cargas
públicas por perjudicar a un grupo específico de ciudadanos que no tienen la
obligación de soportar el perjuicio ocasionado por dicha decisión.
Por ello resulta indispensable que las
autoridades diseñen planes adecuados para permitir la venta de esos vehículos y
la inserción de sus propietarios a la sociedad en actividades laborales
diferentes. Para la Procuraduría, la alternativa propuesta en el parágrafo 2º
del artículo 98, que vincula al SENA y a las alcaldías municipales y
distritales en la búsqueda de alternativas laborales para los afectado con la
medida resulta insuficiente para obtener la protección de los derechos
constitucionales al trabajo, a la propiedad y a la confianza legítima en las
autoridades de los poseedores de esta clase de vehículos.
En este contexto, el Procurador solicita
que se declare exequible la norma pero que se condicione a que el Estado
establezca mecanismos efectivos para garantizar a los ciudadanos que venían
ejerciendo esta actividad lícita, como elemento esencial para garantizar su
sustento, programas alternativos que les permitan cambiar de actividad o poder
realizar su trabajo con otros recursos equivalentes, teniendo en cuenta que se
trata en general de poblaciones de escasos recursos, que merecen especial
protección del Estado.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
resolver sobre la constitucionalidad del aparte demandado, ya que hace parte de
una Ley de la República.
2. Problema jurídico
El demandante plantea la confrontación del
artículo 98 de la Ley 769 de 2002 con 5 artículos de la Constitución Política.
Dice que la norma atenta contra los derechos en ellos consignados, cuales son,
a saber, el derecho al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16), el derecho
al trabajo (Art. 25), el derecho a la libertad de escoger profesión u oficio
(Art. 26), los derechos derivados de la relación laboral (Art. 53) y el derecho
a la propiedad y a la protección de los derechos adquiridos (Art. 58).
Dado que los problemas jurídicos planteados
por el actor son tantos cuantos artículos dice haber sido vulnerados, esta
corporación adelantará el estudio de la disposición acusada a la luz de cada
una de las normas constitucionales supuestamente infringidas. Así, verificará si
la prohibición de conducir vehículos de tracción animal, en las condiciones
previstas por la Ley 769 de 2002, constituye violación de esas disposiciones.
Antes de proseguir con este análisis,
conviene hacer una referencia a los aspectos generales de la disposición
demandada.
3. Análisis general de las disposiciones
contenidas en la Ley 769 de 2002
El legislador adoptó el Código Nacional de
Tránsito Terrestre con el fin de regular la circulación de los peatones,
usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito
y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas (Art. 1º Ley 769/02).
El objetivo central de dicha regulación es
el de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de
los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, así como la
preservación de un ambiente sano con la protección del uso común del espacio
público. En este sentido, es evidente que las normas que lo integran tienen
relación directa con los derechos de los terceros y con el interés público,
pues éstos son los conceptos que principalmente se ven involucrados en la
ecuación vía – persona - vehículo.
Es claro que si no existiera una regulación
adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las vías públicas, los
derechos de los particulares, así como el interés colectivo, se verían
gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que actúan en
el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría la accidentalidad
constante de sus elementos y el medio ambiente no resistiría la ausencia de una
normatividad que reglamentare la emisión de gases tóxicos por parte de los
automotores, para poner sólo los ejemplos más evidentes. Fines tan esenciales
al Estado como la prosperidad general y la convivencia pacífica (Art. 2º C.P.)
serían irrealizables si no se impusieran normas de conducta claras y precisas
para el ejercicio del derecho de circulación.
En este contexto, es el Estado el que debe
garantizar que esa coordinación exista y que los diferentes factores que
intervienen en el tráfico de vehículos y personas sea a tal punto armónica, que
su dinamismo se refleje en la consecución de niveles más altos de salubridad y
seguridad ciudadanas. De allí que, en materia de tránsito, no sólo los
individuos de a pie, sino los vehículos -cualquiera sea su naturaleza- deban
estar sometidos a regulaciones concretas que permitan su integración armónica
en la dinámica diaria de la circulación.
Por otra parte, dado que el diseño de los
asentamientos humanos es cambiante, lógico resulta suponer que la regulación de
tránsito evolucione a la par de dichas transformaciones. Así, no es dable
pensar que los códigos de movilización que hace un siglo rigieron –cuando los
hubo- el tránsito de personas, animales y vehículos, sean los mismos que hoy
requieren las grandes ciudades. Tampoco puede pensarse que los comportamientos
requeridos a quienes transitan por las vías públicas de grandes urbes sean los
mismos que se imponen a los habitantes de municipios de menor desarrollo físico
y menos población. La reglamentación a que se hace referencia debe guardar
conexidad con la realidad urbana que es su objeto, lo cual no es más que el
reconocimiento del principio de coherencia del derecho.
Así las cosas, para esta Corte resulta
claro que como vehículos que son, aquellos cuya fuerza motriz proviene de las
potencias animales también pueden ser objeto de regulación por parte del
Estado. Su influencia en la dinámica diaria de la circulación es más que
evidente:  ocupan un lugar en la vía pública, desarrollan niveles menores de
velocidad, manipulan fuerzas físicas de diferente entidad con grados
determinados de maniobrabilidad y generan impacto ambiental. La conducción de
estos vehículos tiene entonces un efecto en los derechos de terceros y, sobre
todo, un resultado concreto en la obtención de niveles óptimos de seguridad,
comodidad y salubridad del espacio público, que no son otra cosa que
manifestaciones del interés general.
Ahora bien, ya que el Estado es el
encargado de organizar y coordinar los elementos involucrados en esta relación,
también es lógico suponer que en él recaiga la responsabilidad de evaluar en
qué grado y con qué intensidad se afectan el interés general y los derechos de
terceros. En otras palabras, es el Estado, por conducto del legislador, el que
debe determinar cuáles son las restricciones que deben imponerse para que el
tránsito de vehículos y de peatones permita alcanzar niveles aceptables de
orden, seguridad, salubridad y comodidad públicas.
En el caso sometido a estudio, el
legislador estimó que las medidas incluidas en el Código de Tránsito debían
responder a las necesidades de las nuevas ciudades colombianas. Esta tendencia
inspira todo el esquema de modernización del nuevo Código Nacional de Tránsito
Terrestre, tal como lo demuestra la exposición de motivos presentada ante la
Cámara de Representantes por el representante ponente, Gustavo López Cortés.
En dicho documento el representante expuso
las razones por las cuales se requería que el Congreso aprobara un nuevo código
de tránsito que dotara al país de herramientas jurídicas acordes con los nuevos
tiempos en materia de tráfico de vehículos y de personas. Dijo en sus
consideraciones iniciales que “después de varios intentos fallidos, tratando
de entregarle al país una normatividad seria, acorde con los avances y la
tecnología moderna, pero además para afrontar los retos del siglo XXI, es
trascendental el momento histórico para quienes tenemos la responsabilidad de
legislador y de definir el marco jurídico de tránsito terrestre.”
La ponencia reconoció que “actualmente
el Estado colombiano cuenta con una legislación un tanto obsoleta, poco ágil y
además, alejada de la realidad de la problemática especialmente la urbana y por
consiguiente, sin herramientas para resolver o iniciar la solución al caos
existente lo que está causando una altísima inseguridad vial e influyendo
negativamente en la eficiencia económica para el sector.”
Así mismo, la ponencia sentó los objetivos
principales del código al referirse a este como “un conjunto armónico y
coherente de normas” destinado a “la organización del tránsito en el
territorio nacional y la prevención de la accidentalidad con consecuencias
nocivas para la vida, la integridad personal y los bienes de los ciudadanos”...
“la propuesta que se presenta busca su aplicación, con fines de prevención de
accidentes y pretende tener consecuencias de tipo sancionatorio administrativo.”
El proyecto advirtió que “la
accidentalidad vial en Colombia resulta ser en términos de fallecimientos y
heridas mucho más problemática que la violencia que causal lo que se denomina
‘el orden público’, y si el número de muertos y heridos se confronta con el
número de vehículos que circula en Colombia, encontramos tasas porcentuales
desproporcionadas frente a países con mucho mayor número de vehículos, en los
cuales la velocidad de circulación es definitivamente superior a la medida que
se conoce en Colombia.” [1]
Así pues, esta Corte entiende que el
propósito central del legislador fue dotar al país de reglas de tránsito
acordes con la dinámica actual de la circulación nacional, eliminando factores
incompatibles con el grado evolutivo de la misma. Desde esta perspectiva -
entiende la Corte- el legislador decidió expedir la norma que ahora se estudia,
la cual ordena la erradicación de los vehículos de tracción animal en los
municipios de categoría especial y de primera categoría del país, es decir, en
aquellos de población superior a los 500.001 habitantes y cuyos ingresos
anuales superan los 400.000 salarios mínimos legales mensuales (categoría
especial) y los que tienen entre 100.001 y 500.001 habitantes, y cuyos ingresos
anuales oscilen entre cien mil (100.000) y cuatrocientos mil (400.000) salarios
mínimos legales mensuales (primera categoría) (Art. 6º Ley 136 de 1994).
La razón que la Corte deduce de la norma es
que la estructura vial de los municipios de categoría especial y de primera
categoría ha alcanzado niveles de complejidad incompatibles con el tránsito de
vehículos de tracción animal y que la conducción de los últimos se ha
convertido en un riesgo para la seguridad de las vías públicas, es decir, para
los derechos de terceros y para el interés general.
Los riesgos que generan este específico
medio de transporte han sido ilustrados por los intervinientes del proceso,
aunque no resulta difícil deducirlos de la simple observación empírica:
1) La velocidad de los semovientes que
arrastran una carreta no se compara con la de los vehículos automotores. La
potencia de los últimos supera con creces la del animal, lo cual constituye un
riesgo para ambos si llegaren a coincidir en avenidas diseñadas para vehículos
de alta velocidad.
2) La disposición de la malla vial de las
ciudades modernas está hecha para desarrollar grados de agilidad, fluidez,
celeridad y dinamismo con los cuales los vehículos de tracción animal no pueden
competir, pudiendo, en cambio, entorpecerlos.
3) La precaria maniobrabilidad de las
carretas también afecta la seguridad del sistema del tránsito vehicular. Aunque
la conducción de automotores no está exenta de riesgos y es frecuente observar
comportamientos irracionales en los conductores, es evidente que el tránsito de
automotores parte del supuesto de la responsabilidad del chofer. En cambio, la
impredecible irracionalidad del animal puede convertirse en elemento sorpresivo
de riesgo y, por tanto, en factor claro de inseguridad para quienes manejan
autos.
4) La estructura física de las carretillas
hace inoperantes los cinturones de seguridad, por lo que la vida de sus
usuarios corre inminente peligro cuando el vehículo transita por vías diseñadas
para automóviles. En relación con esta apreciación puede agregarse que, de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia
C-309/97), el uso de cinturones de seguridad es obligatorio y constituye una
medida legítima de protección de los derechos individuales que no afecta la
autonomía personal.
6) El riesgo que representa para la
circulación una carreta obstaculizando la vía pública se ve incrementado por el
hecho de que, comúnmente, dichas estructuras se encuentran cargadas con
materiales diversos.
5) Algunos intervinientes en el proceso -
el Ministerio de Transporte y la Asociación Defensora de Animales y del
Ambiente entre otros- arguyen que los propietarios de vehículos de tracción
animal suelen incurrir en maltrato animal, que son factor que propicia la
contaminación ambiental y que realizan prácticas que ponen en peligro la
salubridad pública, como ocurre con la venta de semovientes enfermos en el
mercado de las carnicerías. No obstante, dado que estos reproches no se derivan
propiamente de la conducción de las carretas sino que constituyen imputaciones
relacionadas con el comportamiento de sus propietarios, que además no se
encuentran probadas en el proceso, esta Corte no considera que sean razones
suficientes ni pertinentes a la presente discusión.
Habiendo quedado establecidos los
parámetros que enmarcan la norma en comento, esta Corporación se adentra en el
estudio de la demanda.
4. Estudio de la disposición acusada a la luz de los cargos de la
demanda
a. El derecho
al libre desarrollo de la personalidad
Dice el actor que el artículo 98 de la Ley
769 de 2002 es violatorio del derecho al libre desarrollo de la personalidad
porque el Estado no puede establecer restricciones a la libertad de actuación
de los particulares, sino en los casos en que la misma pueda afectar derechos
de terceros o el interés general; y, en el caso concreto, la conducción de
vehículos de tracción animal no atenta contra tales intereses.
Según la jurisprudencia constitucional, el
derecho al libre desarrollo de la personalidad comporta una dimensión interna e
intangible que le garantiza al individuo la posibilidad de diseñar sin
interferencias ajenas ni coacción estatal su propio plan de vida. Este
reconocimiento no es más que la aceptación de que el pilar fundamental de nuestro
orden jurídico descansa sobre los conceptos de libertad humana y dignidad
personal.[2]
No obstante, en tanto la existencia
individual se enmarca en el escenario de la colectividad, en el que los
intereses propios se interrelacionan con los intereses ajenos, el libre
desarrollo de la personalidad también tiene un cariz objetivo que faculta al
Estado para establecer ciertas restricciones. En este sentido, la Corte ha
dicho que “Junto al ámbito absolutamente
intangible del libre desarrollo de la personalidad, varias veces indicado por
la Corte Constitucional, que puede expresarse en la completa autonomía del
individuo para trazarse así mismo y practicar su propio plan de vida - siempre
que no interfiera con los derechos fundamentales de los demás -,  debe
reconocerse que la persona humana como miembro de la comunidad tiene una
condición social que constituye un factor a tener en cuenta por la ley con
miras a armonizar el despliegue simultáneo de las libertades individuales y la
necesaria conjugación de las conductas cuando ello sea necesario para alcanzar
fines sociales merecedores de tutela constitucional.”[3]
Sobre este último aspecto la Corte resalta
en que las limitantes al derecho al libre desarrollo de la personalidad sólo
son admisibles cuando su finalidad es ajustar el comportamiento individual a
las necesidades colectivas:
“Cabe, pues, distinguir un ámbito del derecho al libre
desarrollo de la personalidad, donde el sujeto puede plantear ante las
autoridades y los demás una pretensión absoluta de no injerencia, indispensable
para que pueda forjarse un plan de vida propio, y un ámbito de libertad
personal que tiene carácter prima facie, en el cual resulta menester armonizar
debidamente las exigencias individuales y las comunitarias. Tratándose de este
ámbito de la libertad, las exigencias sociales sólo podrán restringir
válidamente la libertad si su finalidad se ajusta a la Constitución, si la
medida legal es idónea respecto del fin pretendido, si la restricción es
necesaria por no existir alternativa razonable menos limitativa de la libertad
e igualmente eficaz y, finalmente, si el sacrificio a la autonomía resulta
adecuado y estrictamente proporcional en relación con la finalidad pretendida.”
(Sentencia T-067 de 1998)
Así entonces, es posible deducir de la
jurisprudencia que no cualquier restricción del derecho al libre desarrollo de
la personalidad es permisible y que sólo lo son aquellas limitantes que sean
legítimas, idóneas, necesarias y proporcionales a la necesidad de conservar la
integridad de los intereses públicos.
La disposición acusada parte de la base que
la conducción de vehículos de tracción animal por las vías de los municipios de
categoría especial y primera genera un riesgo para la comunidad y, con el
propósito de adoptar medidas que incrementen los niveles de seguridad en la vía
pública, ha ordenado la ‘erradicación’ de tales vehículos mediante la
prohibición de su circulación, medida que debe llevarse a cabo dentro del año
siguiente a la expedición de la misma.
Para determinar si la medida se ajusta a la
Constitución Política, de acuerdo con los parámetros de la jurisprudencia, es
necesario verificar, a través de un juicio de proporcionalidad, si la
restricción del derecho a circular en uno de estos vehículos –entendido como
una emanación del derecho al libre desarrollo de la personalidad- guarda
relación de conexidad y de proporcionalidad con el objetivo perseguido con la
expedición del Nuevo Código de Tránsito Terrestre, lo que en últimas significa
verificar la legitimidad y la adecuación de los medios utilizados por el
legislador a los fines perseguidos por el mismo.
Con tal propósito, resulta necesario seguir
la metodología que la Corte Constitucional ha utilizado en otros de sus fallos
para verificar la constitucionalidad de decisiones legislativas restrictivas de
derechos y libertades. Tal como lo dijo la Corte en la providencia que estudió
la legitimidad del uso obligatorio del cinturón de seguridad:
“...esta
Corporación recurrirá al llamado juicio de proporcionalidad, el cual ha sido
ampliamente utilizado en anteriores ocasiones con el fin de determinar si un
trato diferente o una restricción de un derecho se ajustan a la Carta[4]. Según tal juicio,
cuando diversos principios constitucionales entran en colisión, como sucede en
este caso, corresponde al juez constitucional no sólo estudiar la
constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida examinada sino,
además, examinar si la reducción del derecho es proporcionada,  a la luz de la
importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero determinar
si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son
"adecuados" para lograr el fin perseguido, segundo si son
"necesarios", en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso
en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el
fin perseguido y, tercero, si son "proporcionados stricto sensu",
esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso
que el principio que se pretende satisfacer.” (Sentencia C-309 de 1997)
* Legitimidad de la medida
En primer lugar, debe decirse que el
propósito de la disposición no es contrario a los preceptos constitucionales
pues mediante el artículo 98 del Código de Tránsito el legislador persigue el
incremento de los niveles de seguridad y salubridad públicas en las vías de
ciertos municipios del país. Así entendido, el objetivo de la norma es la realización
de principios constitucionales como la protección, por parte de las
autoridades, de la vida y los bienes de las personas residentes en Colombia y
la promoción de la prosperidad general (Art. 2º C.P.).
De igual modo, al reglamentar el uso de las
vías públicas, el Estado cumple el deber de preservar la utilización del
espacio público, según se lo ordena la Constitución Política y lo avala la
jurisprudencia constitucional. En efecto, el artículo 82 de la Carta Política
manifiesta que es “deber del Estado velar por la protección de la integridad
del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre
el interés particular”, lo cual implica la facultad de normativizar el uso
del mismo.
La Corte Constitucional ha dicho al respecto
que “precisamente por estar al alcance y al servicio de todos,  la
integridad del espacio público corre inminente riesgo de deterioro si no se
cuenta con una regulación estricta que establezca pautas de comportamiento
sensatas y controles efectivos frente a los desmanes de que pueda ser objeto.”[5]
“Como lo señaló
la Corte en el fallo citado, las repercusiones que podrían generar en la
sociedad un control deficiente o una inadecuada reglamentación del espacio
público, van desde la simple incomodidad ciudadana hasta la perturbación grave
de la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y la moralidad públicas. Por
ello la Corte procedió a avalar ‘...la legitimidad de las conductas tendientes
a  tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés  de las
ciudades, de  proteger los derechos y los intereses  de la colectividad y en
especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo
y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por
tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención.’[6]”
Y en torno al mismo aspecto, la Corte
manifestó la necesidad del Estado de garantizar la correcta utilización del
espacio público en los siguientes términos:
“Hay que tener
claro, entonces, que  el orden en los espacios abiertos, como calles y parques,
debe ser un valor social por excelencia que genera confianza, respeto y
tranquilidad en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de
vida urbana y a neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de
una gran ciudad (visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.). Es por
ello que algunos doctrinantes sostienen que, el “atributo básico de una
ciudad exitosa es que una persona pueda transitar libremente por las vías públicas
y  además pueda sentirse personalmente segura en las calles, entre todos los
ciudadanos que transitan en ella”. [7]
“En ese orden
de ideas, las reglas diseñadas para la preservación del espacio público, desde
que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para la
libertad de las personas[8]
sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En
consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales
y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte
de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales. Por
ende, una “sociedad liberal que aspire a asegurar la igualdad de
oportunidades para todos y una política universal de participación, debe
presumiblemente darle la posibilidad a cada individuo de hacer uso de todos los
espacios necesarios para circular libremente y transportarse, así como  de
todos los espacios públicos abiertos.” [9]
“La Corte
constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas
tendientes a  tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de
las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en
especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo
y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por
tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención.”[10]” (Sentencia SU-360 de
1999)
Por último, es del propio texto de la
Constitución que el legislador recibe la autorización para expedir normas
relativas a la regulación del tránsito, tal como se lee en el artículo 150-25
de la Carta Política que expresamente faculta al Congreso para “unificar las
normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.”, mientras
que el artículo 320 de la Carta faculta a la Ley “para establecer categorías
de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su
organización, gobierno y administración.”
Siendo legítima entonces la intención del
legislador de prohibir la circulación de estos vehículos, queda por verificar
si la medida es proporcional a la finalidad perseguida.
* Proporcionalidad de la medida
La Corporación considera que la medida de
excluir de circulación los vehículos de tracción animal no es proporcional al
fin perseguido por el legislador, cual es el de garantizar y aumentar los
niveles de seguridad vial en los municipios de categoría especial y de primera
categoría, por las razones que se comentan seguidamente.
La dinámica actual del tráfico vehicular en
los municipios de categoría especial y de primera categoría ha sido evaluada
por el legislador con la conclusión de que la circulación de automotores es
incompatible con la de carretas haladas o arrastradas por animales. La razón es
que en dichos municipios la seguridad vial, que quiere reforzar el Código de
Tránsito Terrestre, necesita habilitar sus vías para la circulación de
automotores y no de coches de tracción animal.
No obstante, pese a la evaluación realizada
por el legislador, es un hecho incontrastable que la maya vial de las ciudades
no está diseñada de manera uniforme, tal que todas sus vías presenten las
mismas características y tengan similares exigencias en materia de circulación
vehicular. Es un hecho notorio y de inmediata verificación empírica que si bien
algunas de las grandes avenidas y otras de las vías principales tienen
características que no permitirían la circulación simultánea de automotores y
coches de tracción animal, gran parte de las rutas por las que se desenvuelve
el tránsito urbano, por ser de menor entidad, exigir niveles inferiores de
velocidad y tener una congestión reducida, podrían resultar adecuadas para la
circulación de los últimos.
En otros términos, dado que la distribución
y conformación de las ciudades y de su sistema vial no es pareja sino que
presenta variables que las hacen heteromorfas, no es posible afirmar de manera
racional que todas las vías de las grandes ciudades sean incompatibles con el
tránsito de vehículos de tracción animal. Una medida que parta de la base
contraria es desproporcionada, por radical y totalizante, ya que no consulta la
verdadera composición del tejido vial de los conglomerados urbanos.
El artículo demandado supone entonces que
para alcanzar los niveles de seguridad propuestos por el Código se requiere
acudir a la prohibición absoluta del tránsito urbano de los vehículos de
tracción animal, es decir, a su “erradicación”, desconociendo que con
dicha prohibición se sacrifican modalidades de circulación que no implican un
riesgo inminente para la seguridad vial de las ciudades. La norma contiene
entonces una restricción de ‘cobertura demasiado amplia’[11] que la hace
incompatible con el ordenamiento jurídico constitucional.
Además, nótese que el artículo 98 demandado
inicia su redacción con el término “erradicación” de los vehículos de
tracción animal, lo cual implica que las autoridades de tránsito locales,
conocedoras de la realidad del municipio de su jurisdicción, están
imposibilitadas para ajustar la circulación de las carretas a las necesidades
del centro urbano, siendo obligatorio en tales casos que se proceda a “retirar
los vehículos de tracción animal” de la vía pública.
Y si las características de las rutas,
calles, avenidas, etc., que están extendidas sobre una misma ciudad son
cambiantes, ¿qué podrá decirse de los rasgos viales de las ciudades entre sí?
El carácter totalizante y, por tanto, desproporcionado de la prohibición
legislativa de circulación de vehículos de tracción animal también se desprende
del hecho de que la ley no entra a considerar que las exigencias viales de los
municipios de categoría especial no son similares a la de los municipios de
primera categoría, dispensando en cambio, para ambos, un trato igualitario que
no puede aplicarse de tal modo. La falta de discernimiento legal acerca de las
exigencias propias de cada modelo de ciudad hace que la erradicación sin
contemplaciones de tales vehículos constituya una medida ajena a la realidad de
los municipios a los cuales va dirigida.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corte
considera que la decisión legislativa de erradicar el tránsito de vehículos de
tracción animal por las vías de los municipios de primera categoría y de
categoría especial es inconstitucional, por lo cual la norma que la contiene
debe atenuarse de modo que resulte proporcional a la realidad de dichos
municipios y de las exigencias de su tejido vial.
Para que la disposición que se estudia
resulte proporcional y ajustada a estas premisas, se requiere en primer lugar
retirar del ordenamiento jurídico las expresiones “erradicar” y “A
partir de la fecha las autoridades de tránsito procederán a retirar los
vehículos de tracción animal.” La Corte considera que el retiro de tales
disposiciones implica el reconocimiento de que la circulación de vehículos de
tracción animal no se opone de manera absoluta –como lo sugiere la ley- al
tránsito de vehículos automotores y que todo depende de las características
específicas de las vías por las que ambos puedan circular.
Por ello, la Corte considera necesario
indicar en la parte resolutiva de esta sentencia que las autoridades
competentes de la regulación del tránsito local, en los municipios de las
categorías a las que se refiere la norma, deben ser las encargadas de
establecer, en cada caso, cuáles son las vías que pueden ser utilizadas por los
propietarios o tenedores de vehículos de tracción animal y cuáles les está
vedado transitar por motivos de seguridad vial. Para garantizar que dicha
regulación se adapte a las características municipales de la maya vial, la
regulación de las autoridades de tránsito debe tener en cuenta que el tránsito
urbano de vehículos de tracción animal, que se prohíbe en el artículo 98, no coincide
necesariamente con el tránsito en la ciudad, pues existen zonas, áreas,
territorios citadinos que gracias a sus condiciones bien pueden ser utilizados
por los vehículos a que se refiere la norma.
Lo dicho en este sentido tiene
antecedente en la jurisprudencia de la Corte. En la Sentencia T-258 de 1996,
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte analizó el deber del Estado en materia
de preservación de la seguridad en las carreteras y manifestó que:
“Los organismos
gubernamentales competentes están llamados a prever los peligros del tránsito
automotor y a tomar las medidas que consideren pertinentes para evitarlos. Los
asociados pueden colaborar con ellos, hacerles sugerencias y peticiones,
denunciarles situaciones, etc., pero han de partir de la base de que estos
organismos son los entes facultados para catalogar una situación como peligrosa
y para decidir cuál es la fórmula indicada para, en la medida de lo posible,
eliminar o reducir los peligros.” (Sentencia T-258/96)
Dentro de tal regulación no deben olvidarse
medidas de protección que eviten el abuso y el maltrato animal, denunciados por
más de un interviniente en el proceso, y tiendan a eliminar la comercialización
de animales enfermos con destino a los mataderos públicos, hecho que también
fue alertado por la intervención ciudadana. Las autoridades no pueden ser
ajenas a esta realidad, que también deben tener en cuenta al momento de adoptar
las medidas pertinentes.
Así entonces, esta Corte concluye que la
restricción a que ha sido sometido el derecho al libre desarrollo de la
personalidad se encuentra en contravía de los imperativos constitucionales, por
lo que las expresiones mencionadas deben ser declaradas inexequibles.
No obstante, como la Corte tiene reparos
adicionales sobre la norma demandada, que no se agotan con las
inexequibilidades declaradas en el numeral anterior, esta Corporación
adelantará el estudio del artículo 98 de la Ley 769 a la luz de otros de los
artículos constitucionales que el demandante dijo haberse vulnerado.
b. Derecho
fundamental al trabajo
El demandante también señala que la norma
acusada vulnera el derecho al trabajo de quienes viven de la explotación
económica de los vehículos de tracción animal.
Para contestar al cargo debe decirse que la
protección del derecho al trabajo es una obligación primordial del Estado. De
conformidad con el artículo 25 de la Carta, aquel debe prestar una especial
protección a los trabajadores, ya que del ejercicio libre de las fuerzas
laborales dependen la estabilidad económica y social del país y la nivelación
de las desigualdades de los asociados; y, además, porque por la vía de su
protección se garantiza la realización y dignificación de la persona humana.
Ahora bien, el deber de protección del
derecho al trabajo comprende la preservación de su núcleo esencial. En términos
generales, y siguiendo al profesor Peter Haberle, la Corte ha precisado que el
núcleo esencial de un derecho fundamental consiste, en el “ámbito necesario
e irreductible de conducta que el derecho protege, con independencia de las
modalidades que asuma el derecho o de las formas en que se manifieste. Es el
núcleo básico del derecho fundamental, no susceptible de interpretación o de
opinión sometida a la dinámica de coyuntura o ideas políticas."[12]. En la misma línea, la
Corporación sostuvo que “El núcleo esencial de un derecho fundamental
consiste en su naturaleza, es decir, en su esencia como principio de operación,
en la esfera irreductible del derecho; en otras palabras, el núcleo esencial es
el constitutivo del ente jurídico que determina su calidad de inherente a la
persona. Aquel bien que por esencia se le debe a la criatura racional y en
algunos casos a la persona moral, de manera incondicional.[13]”
En tratándose del núcleo esencial del
derecho al trabajo, la jurisprudencia constitucional prescribe que éste reside
en “la libertad para seleccionarlo, por lo que, salvo las restricciones
legales, consiste en la realización de una actividad libremente escogida por la
persona dedicando a ella su esfuerzo intelectual o material, sin que puedan
impedírselo los particulares ni el Estado a quien, por el contrario,  le
compete adoptar las políticas y medidas  tendientes a su protección y
garantía.”[14]
La Corte dijo además que:
“Este
derecho...comporta la exigencia de su ejercicio en condiciones dignas y justas,
es decir, su realización en un entorno sin características humillantes o
degradantes o que desconozca los principios mínimos fundamentales establecidos
por la Constitución, y además que permita su desarrollo en condiciones
equitativas para el trabajador.” (Sentencia C-107 de 2002)
No obstante, pese a que el núcleo esencial
del derecho al trabajo goza de indudable protección constitucional, también es
claro que no todos sus aspectos relacionados están igualmente amparados por la
Carta. La Corporación ha dejado establecido que la protección constitucional de
esta garantía no incluye la obligación de que el Estado provea efectivamente de
fuentes de trabajo a todos los asociados, como tampoco la obligación de mantener
individuos en cargos determinados por tiempo indefinido. Esta protección
tampoco implica que el Estado deba soportar el ejercicio de actividades
laborales en cualquier sitio y por tiempo no establecido, pues un principio de
orden social exige que las autoridades reglamenten el ejercicio de las
actividades laborales cuando éstas lleguen a afectar derechos ajenos.
Así las cosas, el derecho al trabajo puede
ser sometido a restricciones en aras de permitir su ejercicio pacífico y
compatible con los derechos ajenos. La Corte ha seguido la misma tesis en
múltiples pronunciamientos, como es el caso del contenido en la Sentencia T-047
de 1995. En este fallo la Corte consideró que "el derecho al trabajo,
al ser reconocido como fundamental, exige la protección a su núcleo esencial,
pero no la trae consigo la facultad de obtener una vinculación concreta, porque
ésta también puede constituir una legítima expectativa de otros, con igual
derecho. Así, pues, en aras del derecho a la igualdad, no hay que proceder
contra los intereses ajenos, sino en concordancia con ellos, de suerte que se
realice el orden  social justo, es decir, la armonía de los derechos entre sí”
“Así las
cosas, debe entenderse que el derecho al trabajo no consiste en la pretensión
incondicional de ejercer un oficio o cargo específico, en un lugar determinado
por el arbitrio absoluto del sujeto, sino en la facultad, in genere, de
desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempo indeterminados.”
(Sentencia T-047 de 1995)
Precisando el concepto la Corte dijo:
“Es cierto que
el derecho al trabajo es fundamental, y, por tanto, su núcleo esencial es
incondicional e inalterable. Pero lo anterior no significa que los aspectos
contingentes y accidentales que giran en torno al derecho al trabajo, sean, per
se, tutelables, como si fueran la parte esencial.
“(...)
“Así las
cosas, debe entenderse que el derecho al trabajo no consiste en la pretensión
incondicional de ejercer un oficio o cargo específico, en un lugar
determinado por el arbitrio absoluto del sujeto, sino en la facultad, in
genere, de desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempo
indeterminados”.(Sentencia T-047/95. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)
* Análisis de la norma demandada a la
luz del derecho al trabajo
En el caso de la norma demandada, es
indudable que el derecho al trabajo ha sido sometido a una restricción. Se
pregunta entonces ¿tal restricción es ofensiva del núcleo esencial de ese
derecho?
En principio, podría considerarse que la
limitación a utilizar ese sistema de transporte no constituye una garantía que
haga parte del núcleo esencial de este derecho. Dentro de tal lógica, la
restricción legal limitaría un aspecto adyacente del derecho al trabajo, que no
es fundamental para su ejercicio. En el mismo sentido, podría agregarse que la
conducción de vehículos de tracción animal constituye el instrumento por el
cual sus propietarios realizan variados oficios que pueden sintetizarse en el
transporte de personas y de cosas y que el uso de este específico medio de
transporte no hace parte del núcleo esencial del derecho al trabajo porque el
transporte de personas y de cosas no se realiza exclusivamente a través de las
carretas o “zorras”, sino que pueden ser reemplazados por otros más
acordes con las exigencias del tráfico moderno.
No obstante, para la Corte, el argumento
anterior resulta ser en extremo formalista. Esta Corporación considera que el
análisis de los derechos y garantías que hacen parte del núcleo esencial del
derecho no puede hacerse allende las condiciones particulares de su titular. La
situación concreta de la comunidad que deriva su sustento diario de la
conducción de carretas o ‘zorras’ no permite considerar su vehículo como un
simple instrumento de transporte - que pudiera reemplazarse fácilmente por otro
de mayor evolución- sino como la base fundamental, la posibilidad mecánica
misma de desempeño de sus actividades laborales. No es entonces una herramienta
adyacente a su oficio, de la que pudieran echar mano a liberalidad, sino el
instrumento por excelencia del cual dependen para llevar a cabo su trabajo.
Esta Corporación considera que tal y como
corresponde a la redacción original de la norma, la disposición legislativa sí
constituye una violación inminente del núcleo esencial del derecho al trabajo de
los usuarios de los vehículos de tracción animal, pues dicha redacción no se
limita a restringir el derecho a usar este tipo de transporte sino que dispone
su ‘erradicación’ de las vías de todos los municipios de primera categoría y de
categoría especial.
Nuevamente, la naturaleza desproporcionada
de la disposición surge de que se le prohíba a los propietarios y conductores
de estos vehículos, no sólo conducirlos por las vías urbanas de los municipios
de categoría especial y de primera categoría, sino explotarlos económicamente
y, por ende, aprovecharlos como instrumento de trabajo, sin consideración al
hecho de que el peligro para la seguridad vial que tal explotación económica
implica no es ostensible ni inminente en todas las vías de los municipios mencionados.
La erradicación de esta modalidad de
transporte, que no sólo afecta el derecho a la libre circulación, tiene
repercusiones en el derecho al trabajo de quienes viven de manejarlos, por lo
que bien puede decirse que, en su caso, el núcleo esencial de tal derecho
trabajo ha quedado seriamente afectado.
En conexidad con lo anterior, la norma
también resulta atentatoria del derecho al mínimo vital de quienes tienen
puesta su supervivencia en la conducción de los vehículos halados por animales.
La erradicación de estos vehículos, sin que medie una normatividad de
transición efectiva –como se verá más adelante -, trae para los conductores de
las ‘zorras’ una pérdida económica de severas consecuencias, dado que su
subsistencia se encuentra inescindiblemente ligada con este oficio.
En virtud de que el trabajo diario de
quienes conducen las carretas se da sobre dichos aparatos, es innegable que su
principal fuente de recursos económicos proviene de allí. Es fácil considerar
que su ‘salario’ se obtiene de la explotación económica de estos vehículos y
que, por tanto, el Estado está en la obligación de protegerlo al igual que
protege el contenido mínimo del salario ordinario.
Por esta razón, la Corte estima que la
norma es vulneratoria del mínimo vital de quienes dependen económicamente de la
conducción de estos vehículos, pues es claro que sin la posibilidad de tenerlos
a su disposición, aquélla elimina “esa porción
absolutamente indispensable para cubrir las necesidades básicas de
alimentación, vestuario, educación y seguridad social”, que es como dicho concepto ha sido definido por
la Corte.[15]
Pero ello no es
todo. Según el artículo 13 de la Carta Política, “[e]l Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados”, además de lo cual protegerá “especialmente
a aquellas personas que por su condición económica (...) se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta (...)”
De conformidad con el texto constitucional,
la protección que las autoridades deben suministrar a los grupos poblacionales
sometidos a condiciones económicas desfavorables, marginados por la sociedad e
incapaces de afrontar las exigencias impuestas por el desarrollo no puede
quedarse en el plano meramente teórico. Exige la adopción de medidas concretas,
reales y efectivas que busquen disminuir los niveles de inequidad y permitan la
incorporación de dichos sujetos a la dinámica del progreso. Tal como lo sostuvo
la Corte en la Sentencia C-316 de 2002, en la cual la Corporación declaró la
inexequibilidad de la cuantía mínima de la caución prendaria en el proceso
penal:
“La evidente
desigualdad económica que impera en esta sociedad impone al Estado la adopción
de medidas que tiendan a su nivelación, bien reconociendo derechos especiales a
los menos favorecidos, ya imponiendo sacrificios adicionales a quienes se
encuentran en posición de privilegio. El juez constitucional, como garante de
los principios que inspiran la estructura del Estado Social de Derecho, debe
entonces intervenir en la consecución de dicha igualdad, a efectos de que las
normas constitucionales imperen plenamente y en beneficio del conglomerado.”
(Sentencia C-316 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
Este principio jurídico, que define los
contornos del concepto del Estado Social de Derecho, impone que en el diseño de
toda política pública, el Estado deba evaluar los efectos de sus decisiones en
los intereses de los grupos poblacionales marginados o económicamente débiles.
Tal requerimiento implica que el
Establecimiento no puede ser sordo a las necesidades que emergen de la
población dependiente de la tracción animal y que es su deber estudiar la forma
de hacer compatibles una realidad patente de la vida nacional con las
exigencias de la vida moderna en materia de tránsito vehicular. De allí la
necesidad de que el Estado diseñe programas de transición que permitan la
realización efectiva, concreta y práctica del principio de la igualdad
material, a fin de evitar que las personas perjudicadas por las políticas
públicas reciban de lleno sus efectos nocivos.
Las inexequibilidades declaradas en el
numeral anterior pretenden evitar que la prohibición absoluta contenida
originalmente en la norma produzca sus efectos inconstitucionales. La Corte
estima que habiéndose declarado inexequibles las expresiones “erradicación”
y “a partir de esa fecha las autoridades procederán a retirar los vehículos
de tracción animal” ha quedado también protegido el derecho al trabajo de
los individuos a los que va dirigida la disposición.
* Condicionamiento de la medida
restrictiva y principio de la confianza legítima
Pese a las declaraciones anteriores, esta
Corte tiene todavía más reparos en contra del artículo demandado, tal como
quedó redactado luego de habérsele retirado las expresiones que fueron
consideradas inexequibles.
Al respecto la Sala considera que el retiro
de las expresiones “erradicación” y “a partir de...”, va
encaminado a la protección del derecho al libre desarrollo de la personalidad y
del derecho al trabajo, pero considera que también otras de las expresiones del
artículo 98 deben ser condicionadas, a efecto de garantizar la aplicación del
principio de confianza legítima de los asociados frente a la restricción de
impedir la circulación de vehículos de tracción animal por las vías que las
autoridades competentes consideren conveniente.
En efecto, habiendo quedado establecido que
la restricción del tránsito de vehículos de tracción animal puede implementarse
en las vías que las autoridades competentes establezcan, también es necesario
precisar que dicha restricción debe estar acorde con los principios que rigen
la actividad de la administración pública, uno de los cuales es el principio de
la confianza legítima.
El demandante dice que se rompe con el
principio de confianza legítima cuando el legislador prohíbe la circulación de
vehículos de tracción animal a personas a las que se les había permitido conducirlos.
Advierte que dicho principio, basado en la presunción de buena fe y en la
seguridad jurídica, resulta violentado por la norma si se tiene en cuenta que
el tiempo conferido para que los afectados por la medida encuentren una
alternativa laboral viable, no es suficiente para que dichas personas, que no
gozan de una formación académica adecuada, accedan al mercado laboral en
condiciones dignas y justas.
Partiendo de la base de que, a partir de
esta Sentencia, la prohibición de circulación de vehículos de tracción animal
se limita a las vías establecidas por las autoridades competentes, el argumento
del demandante sigue siendo admisible en cuanto a que el tiempo conferido por
la disposición para que la restricción entre a operar no parece ser razonable.
El principio de confianza legítima ha sido
utilizado en varias oportunidades por la Corte para resolver conflictos
similares al aquí expuesto. El caso más relevante ha sido el de los vendedores
ambulantes y las medidas que pretenden removerlos del espacio público. La Corte
ha entendido este principio como una garantía a favor de los asociados que le
impide al Estado adoptar decisiones abruptas y sorpresivas que afecten
situaciones jurídicas particulares, sin implantar medidas de transición o
choque que minimicen los efectos negativos de esos cambios de regulación.
La idea que subyace al concepto es que la
actividad lícita de los particulares se extiende hasta donde las autoridades lo
permiten, al punto que dicha tolerancia genera una expectativa de continuidad
en quienes la desarrollan. Aunque el Estado no se encuentra impedido para
prohibir el ejercicio de tal actividad o para cambiar su regulación, es claro
que cualquier modificación significativa produce resultados concretos en la
expectativa formada. Por virtud del concepto de confianza legítima, el Estado
se encuentra en el deber de diseñar mecanismos adecuados para que tales
expectativas no resulten severamente afectadas, rompiéndose con ello el
equilibrio provocado por su tolerancia.
Sobre este particular la Corte sostuvo,
citando a García de Enterría:
"A ese
problema ha dado una respuesta adecuada el principio de protección de la
confianza legítima, que, formulado inicialmente por la jurisprudencia
alemana, ha hecho suyo el Tribunal Europeo de Justicia a raíz de la Sentencia
de 13 de julio de 1965.  Dicho principio, del que ha hecho eco entre nosotros
la doctrina (GARCIA MACHO) y, posteriormente, el propio Consejo de Estado (vid.
la Memoria del Alto Cuerpo consultivo del año 1988), no impide, desde luego, al
legislador modificar las regulaciones generales con el fin de adaptarlas a las
exigencias del interés público, pero sí le obliga a dispensar su protección, en
caso de alteración sensible de situaciones en cuya durabilidad podía
legítimamente confiarse, a los afectados por la modificación legal, a quienes
ha de proporcionar en todo caso tiempo y medios para reequilibrar su posición o
adaptarse a la nueva situación, lo que, dicho de otro modo, implica una condena
de los cambios legislativos bruscos adoptados por sorpresa y sin las cautelas
aludidas"[16]. (Sentencia T-225 de 1992 M.P. Jaime Sanín
Greiffenstein)
En el caso particular, es cierto que los
propietarios de estos coches venían ejerciendo su oficio de manera legítima –y
está por demás decir que después de la vigencia de la norma podrán seguir
haciéndolo en las zonas en que esa circulación se permita -, y también lo es
que el Estado tenía la posibilidad de regular la conducción de los mismos por
la vía pública.
De conformidad con el principio de
confianza legítima, la prohibición no podría ser sorpresiva, pues ello rompería
el equilibrio derivado de su tolerancia. Sin embargo, el Estado dispuso en las
normas pertinentes no entrarían a regir inmediatamente, sino un año después de
la entrada en vigencia del Código de Tránsito, a lo cual se añade que las
autoridades competentes están obligadas a crear los mecanismos necesarios para
ofrecer a los afectados, alternativas laborales suficientes y adecuados a su
condición. A juicio de la Corte, estas dos medidas podrían considerarse
fundamento suficiente para sostener que el Estado no ha vulnerado la confianza
legítima que en él pusieron los conductores de esos vehículos.
No obstante, es un hecho cierto que la
orden impartida por la ley para que las autoridades locales inicien las
gestiones de capacitación y estudio de alternativas laborales para los
conductores de vehículos de tracción animal no garantiza que dichos programas
se hagan realidad. La protección que el Estado debe suministrar a la comunidad
de personas que subsisten de este oficio no puede quedar supeditada a la
confianza en que la administración municipal instaurará los programas de
capacitación ordenados por la Ley, en asocio con el Sena, y otorgará una
solución efectiva y real a los afectados por la medida en un año contado a
partir de la entrada en vigencia de la Ley 769.
El anterior es un anhelo del legislador que
por su carácter incierto no admite el preclusivo término de un año que prevé la
norma. Nada garantiza entonces que las alcaldías municipales y distritales
junto con el SENA tengan diseñados y en plena operación los programas de
readaptación laboral de los conductores de carretas haladas por animales, en el
término de un año contado a partir del 13 de diciembre de 2002, día en que
empezó a regir la norma de conformidad con lo estipulado en el artículo 170 de
la Ley 769.
Así entonces, esta Corporación considera
que el establecimiento del término de un año para implantar la medida
restrictiva no puede hacerse sin tener en cuenta la voluntad real de cada una
de las administraciones locales para adelantar los programas de capacitación a
que debe someterse a los poseedores de los vehículos de tracción animal. De lo
contrario la Administración estaría atentando contra el principio de confianza
legítima, ya que habría impuesto una restricción al ejercicio de una actividad
lícita sin conferir a los afectados por la medida una posibilidad real y
efectiva de buscar alternativas laborales acordes con el ordenamiento jurídico
y el interés público.
Por tal razón, esta Corporación considera
que la exequibilidad del artículo 98 de la Ley 769 debe condicionarse a que el
año a partir del cual puede implantarse la restricción al tránsito de los
vehículos de tracción animal debe comenzar a regir, no desde la vigencia de la
ley, sino del momento en que la administración local –municipal o distrital-
ponga en funcionamiento los programas de capacitación y las actividades
alternativas y sustitutas para los conductores de dichos vehículos.
Esta conclusión también implica, como es
lógico, la declaración de inexequibilidad de la expresión “contado a partir
de la iniciación de la vigencia de la presente ley”, que también se
encuentra consignada en el inciso primero de la norma.
5. Fallo inhibitorio
Esta Corporación se abstendrá de emitir
pronunciamiento respecto del parágrafo 1º del artículo demandado por cuanto el
demandante no formuló cargo alguno contra la excepción contenida en la norma,
que excluye de la prohibición circulatoria a los vehículos de tracción animal
dedicados al turismo. Aunque bien podría sostenerse que la exclusión de estos
vehículos conlleva la vulneración del derecho a la igualdad, no es menos cierto
que una acusación de este tipo requeriría de una argumentación más profunda. La
diferencia de trato no supone per se la discriminación, por lo que sería
necesario ahondar en las razones del legislador si se pretende juzgar la
exequibilidad de la norma. En esos términos, dado que ninguna razón se esbozó
al respecto, la Corte encuentra justificado el fallo inhibitorio.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
R
E S U E L V E
PRIMERO.- INHIBIRSE
para emitir pronunciamiento de fondo respecto del parágrafo 1º del artículo 98
de la Ley 769 de 2002, por las razones expuestas en el literal g) del numeral
3º de la parte considerativa de esta Sentencia.
SEGUNDO.-
Declarar INEXEQUIBLES las siguientes expresiones del artículo 98 de la
Ley 769 de 2002: “Erradicación de los”; “contado a partir de la
iniciación de la vigencia de la presente ley”, y “A partir de esa fecha
las autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción
animal.”
TERCERO.-
Declarar EXEQUIBLE el resto del artículo 98 de la Ley 769 de 2002, bajo
el entendido de que la prohibición a que se contrae la norma se debe concretar,
por las autoridades municipales o distritales competentes, a determinadas vías
y por motivos de seguridad vial, y que la misma sólo entrará a regir siempre
que real y efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y
sustitutivas previstas en el parágrafo 2º del artículo 98 de la ley antes
citada, en el respectivo distrito o municipio.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Aclaración de voto a la Sentencia C-355/03
DERECHOS FUNDAMENTALES-No es cierto que
por su propia naturaleza nacen limitados (Aclaración de voto)
DERECHOS FUNDAMENTALES-Nacen con los
límites que la Constitución establece (Aclaración de voto)
DERECHOS FUNDAMENTALES-Legislador no
puede limitarlos (Aclaración de voto)
DERECHOS FUNDAMENTALES-Límites
particulares pueden ser aplicados cuando la Constitución expresamente lo señale
(Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-4314
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 98 de la Ley 769 de 2002, Nuevo
Código Nacional de Tránsito Terrestre.
Magistrado
Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto acostumbrado
por las decisiones de la Corte Constitucional, aclaro mi voto en relación con
el tema de los límites de los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional en numerosas
sentencias ha sostenido la tesis de que los derechos fundamentales son por su
propia naturaleza limitados; tesis que no he compartido y a la cual de manera
verbal me he opuesto en la Sala y de la que es necesario tomar distancia por
escrito para que quede claramente fijada mi posición.
No es cierto que los derechos
fundamentales nacen “por su propia naturaleza limitados”; pues cuando la
Constitución consagra un derecho fundamental se debe presumir la máxima
amplitud del mismo (es lo que la doctrina constitucional italiana denomina
presunción de la máxima expansión de la libertad).
En realidad los derechos fundamentales
nacen sólo con los límites que la propia Constitución les establezca (bien que
se trate de otros principios fundamentales u obligaciones constitucionales).
Esta distinción es importante, por las
consecuencias que trae aparejadas; ya que si no existe otra norma
constitucional que limite el derecho, el legislador no puede limitarlo y
correlativamente el ciudadano debe gozar plenamente de ese derecho fundamental;
y cualquier límite que no tenga fundamento en la propia Constitución es
inconstitucional.
Esto es también válido en relación con
ciertos límites particulares, que no pueden ser aplicados a los derechos sino
cuando la Constitución expresamente lo señala y que a contrario sensu no pueden
aplicarse si la Constitución expresamente no los establece; por ejemplo: los
conceptos de seguridad pública, buenas costumbres, sanidad, orden público,
etc., no pueden aplicarse para restringir o limitar derechos fundamentales por
el legislador si la Constitución expresamente no los establece.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] El término inicial fue de un año, luego
se cambio a cuatro y finalmente se volvió a un año, gracias a la decisión de la
comisión accidental de conciliación que se reunió el 18 y 19 de junio de 2002.
informe publicado en la gaceta 263 del 8 de julio de 2002.página 9.
[2] Cfr. T-067 de
1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[3] ST-523/92 (Ciro Angarita Barón);
ST-065/93 (Ciro Angarita Barón); ST-118/93 (Carlos Gaviria Díaz); ST-309/93
(MP. Antonio Barrera Carbonell); SC-344/93 (MP. Jorge Arango Mejía); ST-015/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); ST-097/94
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-133/94 (MP. Antonio Barrera Carbonell);
ST-386/94 (MP. Antonio Barrera Carbonell); ST-539/94 (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa); ST-569/94 (MP. Hernando Herrera Vergara);  ST-037/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-211/95
(MP. Alejandro Martínez
Caballero); ST-377/95 (MP. Fabio Morón Díaz); ST-443/95 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); ST-476/95 (MP. Fabio Morón Díaz); ST-182/96 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); ST-248/96 (MP. Jorge
Arango Mejía); ST-474/96 (MP. Fabio
Morón Díaz); SC-663/96 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo); ST-697/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-013/97 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo); SC-309/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[4]Ver, entre otras, las sentencias
T-422/92, C-530/93, T-230/94, T-288/95, C-022/96 y C-280/96.
[5] Sentencia T-940 de 1999. M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa
[6] Corte Constitucional. Sentencia T-203 de
1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Jane Jacobs. The Death and Life of Great
American Cities. 1961. Citado,
Robert C. Ellickson. Controlling
Chronic Misconduct in City Spaces : Of Panhandlers, Skid Rows, and
Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volume 105, Mazo de 1996.
[8] Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces :
Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volumen 105, Mazo de 1996.
[9] Ver el caso Evans vs. Newton, 382 U.S.
296, 301-302. 1966.
[10] Sentencia T-203 de 1993. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[11] En otras oportunidades la Corte
Constitucional ha debido enfrentar el estudio de disposiciones legales
contentivas de ‘clasificaciones demasiado amplias’, gracias a lo cual ha podido
definir dicho concepto. La Corte estima que en materia de restricción de
derechos, una clasificación es inconstitucional por ser ‘demasiado amplia’
cuando incluye en el mismo grupo objeto de restricción a individuos que
efectivamente implican un riesgo social y a individuos que no lo representan.
En este sentido, por ejemplo, la Corte dijo que excluir de la dirección
científica de laboratorios clínicos e industriales a microbiólogos y a
patólogos clínicos, con el fin de evitar que otros profesionales que tampoco
ostentan el título de bacteriólogos ejercieran dichos cargos, era desconocer,
mediante una restricción demasiado amplia, que aquellos profesionales estaban
capacitados para realizar las labores de dirección a que se refería la Ley 36
de 1993. Otro ejemplo del mismo tipo de restricción fue estudiado por la Corte
en la Sentencia  C-505 de 2001, en donde la Corporación analizó la restricción
contenida en la ley relativa a la posibilidad de hacer investigación científica
en biología sin el título correspondiente.
[12] Sentencia T-002/92 M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[13] Sentencia T-047/95, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[14] Sentencia C-107 de 2002, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández
[15] Sentencia T-497 de 2002 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra
[16] García de Enterría, Eduardo y Fernández,
Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo II Ed. Civitas. Madrid 1991.
p.375-376