T-113-01
Sentencia T-113/01
Sentencia T-113/01
DERECHO A LA
TRANQUILIDAD-Conservación
del orden público como elemento esencial
El desconocimiento de normas de orden público,
como son el conjunto de regulaciones urbanísticas, puede poner en riesgo las
condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que
deben existir para  garantizar el normal desarrollo de la sociedad y el
ejercicio efectivo de los derechos. Particularmente, la tranquilidad, como
elemento esencial del orden público implica el mantenimiento de unas
condiciones que permitan la habitual convivencia y el desarrollo personal de
los miembros de la comunidad. Si bien es cierto que por el hecho de vivir en
sociedad los ciudadanos individualmente considerados aceptan algunas
restricciones al ejercicio de sus derechos y libertades, las perturbaciones que
los terceros causen al ejercicio de sus derechos no pueden sobrepasar los
límites de normalidad. En caso de que las condiciones de convivencia social se
alteren en forma anormal o extraordinaria corresponde a las autoridades de
policía eliminar tales perturbaciones, adoptando las medidas necesarias para
restablecer el orden.
DERECHO A LA TRANQUILIDAD-Conservación del orden público por medio
de autoridades de policía
Las autoridades administrativas de policía
son las encargadas de mantener el orden público interno, del cual es elemento
integrante la tranquilidad. Dichas autoridades tienen la obligación de adoptar
las medidas destinadas a prevenir y corregir las conductas que atentan contra
la convivencia pacífica y el desarrollo normal de la vida de las personas. En
este sentido, las autoridades de policía de los diferentes niveles - nacional,
departamental y municipal - cuentan con una serie de competencias tanto de
reglamentación como de ejecución de las normas, mediante las cuales se
pretende  asegurar las condiciones mínimas para el general desarrollo de la
sociedad y de sus miembros.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Juzgamiento de
actos administrativos
ACCION DE TUTELA-Procedencia por omisión policiva
En ciertas circunstancias, a pesar de
existir el mecanismo policivo o judicial, prevalezca la protección por la vía
constitucional de la tutela, cuando quiera que se conculquen derechos
fundamentales, bien por la acción o la omisión de las autoridades. Así, ha
indicado que cuando la omisión de la autoridad titular de competencias
policivas, adquiera una “magnitud crítica”, legitima para entablar la acción de
tutela con prelación sobre otro tipo de acciones.
ACCION DE TUTELA-Espectro más amplio que la de cumplimiento/ACCION
DE TUTELA Y ACCION DE CUMPLIMIENTO-Objetivos
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Incumplimiento
de normas urbanísticas/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Instalación de
oficinas en Edificio Mónaco/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Perturbación
de la tranquilidad y desconocimiento del bienestar general de la comunidad
De los elementos probatorios que obran en
el expediente, se deduce claramente que la Fiscalía General de la Nación -
Seccional Medellín desconoció las normas concernientes al uso del suelo y
destinación de inmuebles establecidas en los Acuerdos 39 de 1990 y 62 de 1999
del Concejo de Medellín al ubicar sus dependencias en el Edificio Mónaco. El
uso que pretendiera dar al inmueble debía hacerse de acuerdo con las normas
urbanísticas de la ciudad de Medellín (Acuerdos 39 de 1990 y 62 de 1999), no
siendo admisible que para tratar de justificar el incumplimiento de estas
alegara que su funcionamiento en dicho sector o en cualquier otro, estaba
guiado por el interés general que como órgano del Estado representa. Por el
contrario, con su renuencia a cumplir dichas disposiciones, cuya finalidad es
garantizar el orden público y, particularmente, la tranquilidad de todos los
miembros de la comunidad, está desconociendo los intereses y el bienestar
general de la comunidad.  Con la ubicación de algunas de sus dependencias en el
edificio Mónaco, la Fiscalía General de la Nación no solo desconoció las normas
urbanísticas de orden público sino que también amenazó la tranquilidad de los
habitantes del barrio.
ACCION DE TUTELA-Procedencia para traslado de oficinas del
CTI del Edificio Mónaco/DERECHO A LA TRANQUILIDAD-Protección por tutela
Referencia: expediente T- 377224
Acción de tutela instaurada por Víctor Manuel Uribe y otros contra la
Fiscalía General de la Nación - Seccional Medellín.
Magistrada ponente:
Dra. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., enero
treinta y uno (31) de dos mil uno (2001)
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Martha
Victoria Sáchica Méndez, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo adoptado por la Sala de Decisión Constitucional del Tribunal
Superior de Medellín, dentro de la acción de tutela instaurada por  Víctor
Manuel Uribe y otros contra la Fiscalía General de la Nación - Seccional
Medellín.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El 27 de junio de
2000, los señores Víctor Manuel Uribe, Lucía Santamaría Ortiz, Rosa Cadavid
Villa, Gabriel Jaime Sánchez, Francisca Gilma Vélez, Luis Fernando Sánchez,
Amparo Gutiérrez Estrada, Ricardo Llano Zapata, Sergio Llano Gutiérrez, Lucía
Mesa Pérez y Natacha Colmenares, instauraron acción de tutela ante el Juzgado
Dieciocho Penal del Circuito de Medellín contra la Fiscalía General de la
Nación - Seccional Medellín. En su criterio, la entidad demandada ha vulnerado
sus derechos al debido proceso y a la participación ciudadana y ha amenazado
sus derechos a la tranquilidad y a la vida, al ubicar algunas de sus
dependencias en el Edificio Mónaco, localizado en el sector residencial de la
ciudad de Medellín donde ellos habitan.
Los
actores manifiestan, que son residentes del Edificio Bahía Blanca, ubicado en
la carrera 45 N° 15 sur 38 de la ciudad de Medellín, colindante con el Edificio
Mónaco, el cual, como es de público conocimiento, fue de propiedad del extinto
narcotraficante Pablo Escobar Gaviria. Expresan, que por disposición de la
Dirección Nacional de Estupefacientes, al término del proceso de extinción de
dominio de dicho inmueble, éste  fue destinado para el funcionamiento de la
Fiscalía General de la  Nación - Seccional Medellín. Al respecto, indican que
si bien se hizo creer a la opinión pública que al referido edificio sólo se
trasladaría la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la Fiscalía,
actualmente es ocupado por el Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía
(CTI), Seccional Antioquia, el cual es una unidad operativa, con personal
armado. A juicio de los demandantes, la presencia de dicho organismo en su sector
de residencia amenaza su tranquilidad y pone en posible riesgo su vida, ya que
el Edificio Mónaco ha sido objeto de varios atentados terroristas, uno de ellos
sucedido sólo hace algunos meses, el 19 de  febrero de 2000, cuando explotó un
carro- bomba con 40 kilos de dinamita.
Aseguran,
que a pesar de haber acudido a diferentes estamentos gubernamentales como la
Dirección Regional de la Fiscalía, la Alcaldía de Medellín, la Fiscalía General
de la Nación, el Concejo Municipal de Medellín y la Secretaría de Planeación
Municipal de la ciudad, no han hallado solución a la difícil situación que
enfrentan en razón del traslado de la Fiscalía Seccional al Edificio Mónaco.
Precisan, que únicamente la Secretaría de Planeación Municipal, en su calidad
de entidad responsable de la planificación del uso del suelo en el municipio y,
en general, del ordenamiento territorial de Medellín, dirigió oficio al
Director Seccional Administrativo y Financiero de la Fiscalía de Medellín,
donde conceptúa desfavorablemente sobre la ubicación de la entidad oficial en
esa zona  residencial. En efecto, en comunicación de la Secretaría de
Planeación Municipal del 24 de febrero de 2000, dirigida a la referida
dirección de la Fiscalía, la cual se anexa a la demanda de tutela, se advierte
lo siguiente:
“Los
requerimientos complementarios o asociados para el óptimo funcionamiento de las
actividades de los grupos u organismos de seguridad y los impactos generados
por su funcionamiento, han conducido a que en el recientemente aprobado Plan de
Ordenamiento Territorial (Acuerdo 62 de 1999) se consideren como restringidos
todos los usos de seguridad, independientemente de las características del
sector dónde se pretenda localizarlos.
En
el caso que nos ocupa, los impactos generados por la localización de la
Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la Fiscalía en un sector
residencial no son posibles de resolver ya que con su funcionamiento atentaría
contra el sosiego y tranquilidad que se debe garantizar para esta zona y en fin
para sus moradores. Si, ciertamente, es un sector en proceso de transformación,
dicho uso institucional representaría un cambio abrupto en la vocación de la
zona, ya que no se puede desconocer sus efectos sobre el entorno. Dado lo
anterior, nuestro concepto en los términos del Acuerdo Municipal 62 de 1999,
Plan de Ordenamiento Territorial es adverso a dicha ubicación.
Siendo
comprensible para esta dependencia la conveniencia que representa para la
Fiscalía la posibilidad de disponer de un inmueble que cumpla con los
requerimientos locativos, y la necesidad de la ciudad de contar con la
presencia y participación de los diferentes estamentos, consideramos que la
mejor opción para la localización de organismos de seguridad y justicia es en
aquellos sitios donde ya existen consolidados otros de igual naturaleza; en
este sentido, los invitamos a estudiar conjuntamente otras opciones de
localización que hemos visualizado de manera preliminar con los organismos de
seguridad de la ciudad.
En
consecuencia, respetuosamente les recomendamos permanecer en las instalaciones
que venían ocupando anteriormente, hasta tanto se puedan adelantar las
conversaciones con el Municipio de Medellín y Metroseguridad y se analice y se
determine la viabilidad urbanística de otras alternativas.”
Los
actores estiman que la Fiscalía General de la Nación, al ocupar el referido
inmueble desconoció el Acuerdo 62 de 1999, aprobatorio del Plan de Ordenamiento
Territorial para el Municipio de Medellín. Explican, que la Fiscalía General de
la Nación ocupó en forma unilateral, arbitraria e inconsulta el Edificio
Mónaco, pues no cumplió con los requisitos señalados en el referido acuerdo y,
adicionalmente, desatendió el concepto previo desfavorable de la Secretaría de
Planeación. De esta manera, a su juicio se desconoció el derecho “al debido
proceso administrativo.” Igualmente, consideran vulnerado su derecho a la
participación ciudadana (C.P., art. 40), pues la entidad demandada ha empezado
a adelantar obras de construcción en el inmueble y para ello, de acuerdo con
las normas urbanísticas, era necesario que consultara a los vecinos. Agregan
que la comunidad no puede ser pasiva frente a las decisiones unilaterales de la
Fiscalía.
Por
último, indican que su tranquilidad y su derecho a la vida se encuentran
amenazados, ya que las oficinas del CTI son un conocido objetivo de ataques
terroristas por parte de los diferentes grupos generadores de la violencia y,
por lo tanto, es justificado el temor de un grave e inminente peligro para sus
vidas por la proximidad de sus residencias al edificio de asiento locativo de
la Fiscalía.
Con
fundamento en lo anterior, los actores solicitan al juez de tutela proteger sus
derechos fundamentales y, en consecuencia, ordenar al Fiscal General de la
Nación, que traslade las oficinas del CTI y de la División Administrativa y
Financiera de la Fiscalía General de la Nación - Seccional de Medellín, a otro
sector en donde se cumpla con los requisitos administrativos exigidos por la
Secretaría de Planeación Municipal.
2. Pruebas
decretadas por la instancia
Por medio de auto
del 28 de junio de 2000, el Juzgado 18 Penal del Circuito de Medellín asumió
el  conocimiento de la acción y decretó las siguientes pruebas: (1) oficiar al
Director de la Fiscalía Seccional y al Director Administrativo y Financiero de
la Fiscalía - Regional Medellín para que informen qué dependencias de la
Fiscalía funcionan en el Edificio Mónaco, así como qué dependencia autorizó su
ubicación en dicho inmueble; (2) oficiar al Director del Planeación Municipal
para que informe cuál es el uso del suelo donde se encuentra ubicado el
Edificio Mónaco y si el ente demandado solicitó autorización para ubicarse
allí; (3) oficiar al Director del CTI para que informe si en la actualidad dicho
organismo se encuentra ocupando el Edificio Mónaco y en caso afirmativo indicar
la autoridad que le expidió el permiso; (4) oficiar al Alcalde de Medellín para
que informe igualmente respecto de dicha autorización; (5) oficiar al Concejo
Municipal para que diga si ha intervenido en el asunto por petición de los
residentes; (6) oficiar al Fiscal General de la Nación para que informe qué
respuesta se dio a la solicitud de los residentes del sector referente a ubicar
el edificio en otro lugar; (7) oficiar al Director Nacional de Estupefacientes
para que indique si el mencionado inmueble se destinó a la Fiscalía para que
operara allí el área operativa y el CTI; (9) practicar diligencia de inspección
judicial al Edificio Mónaco con el objeto de verificar la ubicación del
inmueble, la vecindad de los edificios de apartamentos y la ocupación que se le
estaba dando al mismo y (8) recibir las  declaraciones de los actores de la
tutela.
2.1. En oficio del 5
de julio de 2000, el Secretario de Planeación Municipal  informó que de
conformidad con el artículo 173 del Acuerdo 62 de 1999 del Concejo Municipal de
la ciudad, se requiere concepto previo de la Secretaría de Planeación Municipal
para usos restringidos del suelo como son los de Administración Pública y Seguridad.
En relación con la utilización del edificio Mónaco por parte de la Fiscalía,
señaló que se envió comunicación al Director Administrativo y Financiero de la
Fiscalía en la cual se daba concepto  desfavorable respecto a la ubicación de
dependencias de la fiscalía en dicho inmueble. Sin embargo, manifestó que
Planeación Municipal sólo tiene la función de emitir concepto previo, el cual
no puede considerarse como un permiso, pues a quien corresponde hacer control
al cumplimiento de los requisitos referentes al uso del suelo es a las
autoridades de policía.
2.2. En escrito del
6 de julio de 2000, el Director Seccional de Fiscalías (e) señaló que en el
Edificio Mónaco funciona la Dirección Seccional del Cuerpo Técnico de
Investigación de Antioquia. Indicó que no tiene conocimiento de quién autorizó
su funcionamiento en dicho inmueble.
2.3. Mediante
comunicaciones del 6 de julio de 2000, el Director Administrativo y Financiero
de la Fiscalía - Seccional Antioquia, señaló que en el Edificio Mónaco funcionan
oficinas administrativas del Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI). Aclaró
que en dicha edificación no funciona ninguna locación para retenidos, no se
tiene como punto de referencia para realizar operativos, ni se atiende público
en general, pues la Fiscalía cuenta con otras sedes en Medellín para realizar
dichas funciones. En cuanto a la Dependencia Municipal que autorizó el
funcionamiento de la Fiscalía en dicho inmueble sostuvo que “dado que no hubo
cambio de destinación, ni obras de reconstrucción o remodelación del citado
edificio, no fue indispensable obtener autorización alguna de orden municipal.”
Explicó, que desde hace aproximadamente diez (10) años el edificio venía siendo
destinado al funcionamiento de oficinas y, por lo tanto, considera que la
Fiscalía no ha cambiado la destinación del mismo. Igualmente, manifestó que el
sector donde se encuentra ubicado el edificio no es exclusivamente residencial
sino residencial en transformación, por lo cual allí funcionan diferentes
oficinas y establecimientos comerciales.
Así mismo, señaló
que no es cierto que se haya violado el debido proceso administrativo al ocupar
el inmueble, pues la ocupación no fue arbitraria ya que estuvo respaldada por
la Resolución 1659/99 del 31 de diciembre de 1999 proferida por la Dirección
Nacional de Estupefacientes. De igual forma,  afirmó que no se ha desconocido
el derecho a la participación ciudadana de los demandantes pues no se ha
obstaculizado a la comunidad su derecho a la libre participación.
Respecto al derecho
a la vida, sostuvo que “no es cierto que por la ubicación de la Fiscalía en
este lugar se amenace la vida de los habitantes del sector. Antes de que la
Fiscalía ocupara el edificio, hubo dos atentados y muchos otros en el sector en
el cual nuestra entidad no ocupaba ninguna sede, tales como el ataque a Isagen,
al Banco Ganadero, a la casa de habitación de un funcionario de la
administración municipal, a Colmena, etc. (…) no se puede considerar que la
Fiscalía sea el único objetivo militar para la delincuencia, pues también
pueden serlo las empresas particulares y bancos que se encuentran ubicadas en
el sector, sin que por ello tengan que ubicarse en otro.”
Por último, indicó
que de acuerdo con el principio de solidaridad social de que trata el art. 95
numeral 2 de la Constitución Política, todos los ciudadanos tienen el deber de
rodear a las autoridades legítimamente establecidas para que cumplan con los
fines sociales del estado. Aseguró que “el interés general no puede  ni podrá
bajo ningún punto de vista ser sacrificado por intereses particulares, como en
el caso que nos ocupa, más aún teniendo en cuenta la función que desarrollamos
es eminentemente altruista y social y de obligatorio cumplimiento y cuyos
beneficiarios son la población colombiana.”
2.4. Por otra
parte, por medio de oficio del 6 de julio de 2000, el Presidente del Concejo
Municipal de Medellín, informó que en la sesión plenaria del 6 de marzo de
2000, el Concejo decidió conformar una comisión accidental para estudiar y
recomendar soluciones por el problema generado por el traslado de la Fiscalía
al Edificio Mónaco. Expresó que dicha comisión fue integrada por los Concejales
Juan Santiago Vélez Trucco, Elsa Cecilia Escandón de Piedrahita y Juan Carlos
Vélez Uribe, los cuales, junto con miembros de la comunidad, fueron a una
audiencia con el Fiscal General de la Nación, en donde expusieron la
inconveniencia para que la Fiscalía operara en el edificio Mónaco. Finalmente,
el Presidente del Concejo Municipal afirmó, que la Fiscalía debió haber
atendido el concepto de Planeación Municipal respecto a la localización de las
oficinas de la Fiscalía en el referido edificio, de acuerdo con el uso y el
calificativo de área del sector.
2.5. El 7 de julio
de 2000, el Jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Planeación
Municipal de Medellín, mediante comunicación, precisó que dicha entidad
“ofreció a la Fiscalía que se iniciaran conversaciones con Metroseguridad y el
Municipio de Medellín, para que se analizara la viabilidad urbanística de otras
alternativas de ubicación de sus oficinas.” Agregó que la Fiscalía no ha
iniciado gestiones para estudiar alternativas de reubicación de tales
dependencias.
2.6. Por auto del 7
de julio de 2000, el Juez 18 Penal del Circuito de Medellín resolvió acumular a
la presente tutela la actuación remitida por la doctora Alma Alicia Peláez
Mejía, Magistrada sustanciadora en tutela tramitada en el Consejo Seccional de
la Judicatura, Sala Disciplinaria por idénticos hechos a la presente.
2.7. El 10 de julio de 2000, se llevó a cabo inspección
judicial en el Edificio Mónaco, conforme a lo ordenado en el auto de fecha 28
de junio de 2000. En dicha diligencia, se determinó que en algunos pisos del
inmueble operaban oficinas del CTI, las cuales cumplen funciones de criminalística
y una oficina de grupo operativo, cuya misión es cumplir órdenes de captura
impartidas por la Fiscalía. Así mismo, se constató que tales oficinas del CTI
se organizan algunas labores de inteligencia. En otros pisos del edificio se
observó que se encuentra la oficina del Director del CTI, la sala de sistemas,
la oficina de análisis de información y una oficina de operación telefónica.
Entrevistado el Arquitecto desplazado a la diligencia por parte de Planeación
Municipal, manifestó que el referido edificio se encuentra ubicado en un sector
clasificado por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) como residencial en
transformación, en el cual es restringido todo lo que tiene que ver con la
administración pública, seguridad, comunicaciones. Así mismo, presente el
Director de la Fiscalía, ratificó su posición respecto a que no era necesario
pedir permiso a las autoridades municipales porque no se cambió la destinación
del inmueble. Concluida la inspección al Edificio Mónaco, los funcionarios judiciales
se trasladaron al edificio Bahía Blanca, donde residen los actores de la acción
de tutela, comprobando “que existe gran comunicación entre uno y otro
edificio”.
2.8. El 11 de julio
de 2000, el Director del CTI de Antioquia, en declaración rendida sostuvo que
en el Edificio Mónaco funciona la parte administrativa del CTI; así mismo,
señala que el horario de trabajo en tales dependencias es de 8 a 12 de la
mañana y de 2 a 6 de la tarde. Precisó, que no hay actividades los sábados y
los domingos, ni en las horas de la noche y, por ello, se extraña de las quejas
de los vecinos por el supuesto ruido. Agregó que ha recibido de algunos
habitantes del sector, manifestaciones de complacencia por la presencia del CTI
en dicha zona.
2.9. El 11 de julio
de 2000, se recibieron varias declaraciones de los habitantes del Edificio
Bahía Blanca y del sector, los cuales, en términos generales, manifestaron que
se encuentran amenazados e inquietos por la ubicación del CTI en dicho sector
residencial. Señalaron que la ubicación del CTI les privó de su tranquilidad y
que sus propiedades sufrieron una desvalorización del 50%.
2.10. Mediante
comunicación recibida el 12 de julio de 2000, el Director Nacional de
Estupefacientes señaló que “en uso de las facultades que le ha conferido la Ley
30 de 1986, el Decreto 1575 de 1997, el Decreto-Ley 01 de 1984, la Ley 333 de
1996 y el Decreto 306 de 1998, destinó en forma provisional, mediante acto
administrativo N° 1659 de 31 de diciembre de 1999, el bien inmueble ubicado en
la carrera 44 N° 14sur - 31 Edificio Mónaco de la ciudad de Medellín, al
servicio de la Fiscalía General de la Nación - Dirección Seccional
Administrativa y Financiera de esa ciudad."
2.11. En oficio
recibido el 12 de julio de 2000, el Fiscal General de la Nación manifestó que
el día 29 de febrero  recibió a una comisión integrada por Concejales de
Medellín y representantes de la comunidad, con el fin de escuchar sus
inquietudes en nombre de los vecinos del Edificio Mónaco respecto al
funcionamiento de algunas dependencias de la Fiscalía en este. Afirmó que en
dicha reunión les advirtió la imposibilidad de trasladar las oficinas del
edificio a otro lugar. Agregó que, en tal ocasión, les expresó que “la Fiscalía
es como un enfermo sidoso que está desahuciado y nadie quiere ser su vecino,
pero existe y tiene que vivir en alguna parte. Es preocupante que sociedades
que convivieron con el narcotráfico, ahora les angustie tener como vecinos a la
Fiscalía. (…) Es lamentable la reacción de los vecinos porque ello demuestra la
falta de solidaridad del país con sus instituciones de justicia.”
2.12. En declaración
del 13 de julio de 2000, el asesor jurídico de Planeación Municipal, preguntado
sobre los trámites que debe realizar una entidad pública como la Fiscalía para
ubicarse en el edificio Mónaco, indicó que por tratarse de uso restringido el
Acuerdo Municipal  062 de 1999 exige concepto previo de la oficina de
planeación, el cual si bien no es un permiso sí es un requisito. Explicó que si
no se reúnen los requisitos para el funcionamiento en determinado sector, se
debe acudir a mecanismos de policía, pues planeación tiene función asesora pero
carece de mecanismos coercitivos para hacer cumplir las reglamentaciones de
usos del suelo. En su concepto, la Fiscalía  no debería ubicarse en dicho
sector porque la evaluación que realizó la oficina de forma oficiosa, demostró
que no hay forma de solucionar los impactos que genera en el entorno
residencial esa edificación. Indica que lo ideal es que se ubique en donde
hayan otros establecimientos similares en la ciudad, como el centro de la
ciudad.
3. Sentencias
objeto de revisión
3.1. A través de sentencia del 14 de julio de 2000,
el Juzgado 18 Penal del Circuito de Medellín  concedió el amparo constitucional
solicitado.
El fallador considera que, de acuerdo con lo
afirmado por las diversas autoridades que intervinieron en el proceso, es
evidente que la estadía de la Fiscalía en el Edificio Mónaco vulnera los
requerimientos exigidos por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Adiciona
que en la inspección judicial realizada al referido edificio se comprobó que en
éste labora personal adscrito al CTI que no sólo cumple funciones
administrativas. Estima, que al ubicarse allí tales oficinas “sin cumplir las
normas exigidas sí se pone en peligro a la sociedad, porque el sector como tal
se encuentra clasificado como zona residencial en transformación, pudiéndose
pensar que en un momento dado se puede realizar un atentado, porque independientemente
de que labore allí solamente  el área administrativa del CTI o algunas oficinas
de ésta (LO CUAL NO ES CIERTO), creemos se puede ser víctima por cualquiera de
los grupos armados o de la delincuencia común, esto lo corrobora la reforma que
se está realizando a edificaciones aledañas al edificio Mónaco las cuales
fueron afectadas con el último  atentado realizado en el mes de febrero.”
Así mismo manifiesta que la Fiscalía desconoce el
interés general, representado en Planeación Municipal, al no cumplir con el
plan de ordenamiento de los suelos del área metropolitana. Añade, que el
ordenamiento urbanístico está constituido por  normas imperativas de orden
público que no pueden ser desconocidas y si lo son deben ser sancionadas por
las autoridades policivas. Expresa, que la omisión de actuar de estas últimas,
“puede colocar a quienes infringen tales normas en una situación de supremacía
social a partir de la cual se vulneran los derechos de los ciudadanos, quienes
se ven injustificadamente forzados a tolerar tales comportamientos.” Indica que
las autoridades no pueden exigir a los ciudadanos que por solidaridad
sacrifiquen el ejercicio de sus derechos.
Concluye, que el derecho fundamental vulnerado es el
derecho de  propiedad, el cual adquiere carácter fundamental porque su
violación implica el desconocimiento de los derechos a la vida y a la
integridad física, debido proceso y tranquilidad. En consecuencia, ordena que
en un plazo no superior a 30 días, se realice la evacuación de las oficinas del
CTI del Edificio Mónaco y se reubiquen de acuerdo con las normas del POT.
3.2.
El anterior fallo fue apelado por el Director Seccional Administrativo y
Financiero de la Fiscalía General de la Nación - Seccional Medellín. En su
escrito de impugnación, manifiesta que no es cierto que la Fiscalía haya
desconocido las normas del plan de ordenamiento territorial, pues, de acuerdo
con éste, el uso del suelo donde se encuentra ubicado el Edificio Mónaco se
asimila a "Residencial en Transformación", lo cual significa que no
es exclusivamente residencial sino que admite el funcionamiento de oficinas,
como ocurría desde antes del traslado de las dependencias de la Fiscalía.
Explica, que “la Fiscalía General de la Nación una vez que recibió el inmueble
asignado provisionalmente por la Dirección Nacional de Estupefacientes, previa
comprobación del funcionamiento de oficinas en el Edificio Mónaco, consideró
que debía darle exactamente el mismo uso al que venía destinado y por ello y
sólo bajo ese criterio trasladó oficinas de las áreas administrativas y del
CTI.” Asegura que bajo ese razonamiento, la Fiscalía no consideró necesario
solicitar a la Secretaría de Planeación Municipal concepto previo “porque el
uso que se le iba a dar al inmueble era el mismo que se le venía dando, uso de
oficinas, por lo cual no había razón válida para pensar que para los
particulares el uso de oficinas es permitido y para las entidades judiciales
como lo es la Fiscalía General de la Nación, por vía de interpretación, el
mismo uso se vuelve restringido.”
Por
otra parte, indica que la tutela no es procedente dada la existencia de medios
ordinarios de defensa, por cuanto si los residentes del vecindario del Edificio
Mónaco consideraban que la Fiscalía General de la Nación no había cumplido con
las normas del ordenamiento territorial debieron acudir a las autoridades
policivas para que éstas adoptaran las medidas pertinentes. Agrega que, desde
luego, podían hacer uso de la acción de tutela pero como mecanismo transitorio,
si probaban que se encontraban frente a un perjuicio irremediable, lo cual no
hicieron. Señala que en el presente caso, el juez de instancia considera que la
depreciación de los bienes inmuebles de los actores constituye una grave
violación al derecho de Propiedad.” A juicio del representante de la Fiscalía,
dicha decisión no es acertada pues el derecho de propiedad, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, solo cuando su vulneración conlleve para su
titular un desconocimiento de los principios y valores constitucionales del
derecho a la vida, a la dignidad y a la igualdad, la propiedad adquiere
naturaleza de derecho fundamental y, en consecuencia, procede la acción de
tutela. Añade que “en el caso en discusión, la violación del derecho a la
propiedad aceptada por el juez de instancia no conlleva para los vecinos del
Edificio Mónaco un desconocimiento evidente de los valores que consagra el
derecho a la vida y en tales circunstancias, el derecho a la propiedad no
resulta tutelable.”
De
otro lado, el recurrente sostiene que la jurisprudencia constitucional, en
ocasiones similares a la que se debate, ha sostenido que los ciudadanos tienen
el deber constitucional de ser solidarios con las autoridades y con las medidas
que estas tomen en aras de buscar el bienestar de la comunidad y, por lo tanto,
la tutela no es procedente.
3.3.
A través de providencia del 31 de agosto de 2000, la Sala de Decisión
Constitucional del Tribunal Superior de Medellín confirmó el fallo del Juzgado
18 Penal del Circuito de Medellín. Sin embargo, a diferencia del juez de
primera instancia, la Sala estima que el único derecho afectado es el derecho
al debido proceso, por encontrar que la actuación de la entidad demandada
constituye una vía de hecho administrativa. Afirma que está probado que el
asentamiento y la permanencia del personal y dependencias del Cuerpo Técnico de
Investigación - Seccional en el Edificio Mónaco, desconoció las normas de Plan
de Ordenamiento Territorial (POT) y desatendió el concepto desfavorable de la
Secretaría de Planeación de Medellín con relación a esa ubicación en la zona. A
este respecto, explica lo siguiente:
“Esa
desvinculación normativa llevada a cabo por las directivas de la Fiscalía
General de la Nación, persistiendo en su decisión de asentar la sede del C.T.I.
seccional en el inmueble plurimentado, es la vía de hecho que lesiona el
derecho de los actores, en tanto asociados suscriptores del acuerdo social de
convivencia institucionalizado en el Estado, al debido proceso administrativo,
tal y como lo invocaran ellos en su libelo de demanda. (...), las afecciones a
este derecho [debido proceso], en el caso concreto radicadas en el
soslayamiento de las competencias y el procedimiento previsto en el Plan de
Ordenamiento Territorial Municipal, repercuten en una vulneración a ese derecho
fundamental que tienen todos los asociados, el derecho a un orden jurídico
político justo inmerso siempre en cualquiera de sus actuaciones, en un contexto
de juridicidad e institucionalidad.”
Por
otra parte, indica, que la tutela se concede como mecanismo transitorio
mientras los actores acuden a las autoridades policivas competentes, para lo
cual señala un plazo de dos (2)  meses.
4. Pruebas decretadas por la Sala de
Revisión
Por medio de auto
del 7 de diciembre de 2000, la magistrada ponente ordenó a la Secretaría de
Planeación Municipal de Medellín que informara algunos aspectos relacionados
con los requisitos que se deben cumplir para que dicha entidad autorice el
ejercicio de ciertas actividades en determinados sectores de la ciudad de
Medellín, de acuerdo con los usos del suelo establecidos en el Plan de
ordenamiento Territorial. Así mismo, se solicitó a los actores  comunicar si
han iniciado alguna acción policiva en contra de la Fiscalía General de la
Nación - Dirección Seccional Administrativa y Financiera de Medellín, con el
fin de que se cumplan las normas de urbanismo  y uso del suelo.
4.1. Mediante oficio
fechado el 22 de diciembre de 2000, el Jefe del Departamento Jurídico de la
Secretaría de Planeación Municipal de Medellín informó que no existe  un
procedimiento previo de autorización por parte de la administración municipal
en el que se verifique que la persona que se ubica en determinado sector cumple
las normas de uso del suelo. Señaló, que solo se expide concepto o certificado
de ubicación respecto a si un establecimiento o actividad cumple o no con las
disposiciones de usos del suelo, concepto cuya solicitud, en general, es
facultativa de los interesados, según lo prevé el Decreto 2150/95, artículo 48
y la Ley 232/95. Sin embargo, precisó, que los usos restringidos del suelo
demandan un manejo especial y, por lo tanto, necesitan un concepto previo de la
Secretaría de Planeación Municipal (art. 173, inc. 2, Acuerdo 62/99). Explicó,
que dicho concepto “busca una evaluación de los impactos que las actividades
causarían en el entorno. Respecto a los usos restringidos el concepto de la
Secretaría de Planeación es obligatorio, bien sea que indique condicionantes
para evitar o amortiguar impactos, o bien que se descarte la actividad por
alterar significativamente  las condiciones del sector. Precisamente, entre los
usos principales, complementarios compatibles y los definitivamente prohibidos,
se encuentra una categoría intermedia, las actividades que se estiman  usos
restringidos y que son objeto de la evaluación obligatoria, cuyas resultas son
obligatorias para el responsable de la actividad.”
En relación a las
dependencias de la Fiscalía General de la Nación ubicadas en el edificio Mónaco
indicó lo siguiente:
“Los
requisitos o condiciones que permitieran la ubicación a la Fiscalía allí,
serían suprimir las actividades que tienen una connotación exclusivamente
oficial, tales como despacho de fiscales, funcionarios del CTI, cuerpos de
choque como los que realizan las capturas o apoyan los allanamientos, apoyo
criminalístico, comunicaciones de inteligencia; cesar las actividades nocturnas
en el inmueble; no cerrar las vías total o parcialmente, circunscribirse a
aquellas de oficina similares a las de la administración privada, de apoyo
administrativo, tales como llevar la contabilidad, inventarios, procedimientos
de nómina, etc.
Las
disposiciones particulares para regular las exigencias de ubicación de los usos
de servicios institucionales (v.gr. administración pública u oficial), deben
tener en cuenta las características de cada uso, sus requerimientos, impactos
en el sector, el nivel de cobertura y la generación de espacios públicos,
entre  otros aspectos. Cuando sea necesario, y con la finalidad de reducir
impactos negativos entre usos y en las áreas aledañas, se pueden establecer
indicadores de saturación y distancias mínimas, entre otras exigencias
(artículo 172, Acuerdo 62/99).”
Así mismo, la
Secretaría de Planeación Municipal de Medellín, manifestó que con la ubicación
de algunas oficinas de la Fiscalía en el edificio Mónaco, se cambió la
destinación del inmueble. Sobre este punto, expresó que “para los fines de usos
del suelo se distingue entre las meras oficinas y aquellas que corresponden a
actividades de administración oficial o pública. Dentro de la regulación de uso
del suelo, el concepto de oficina cubriría a los del sector privado, no los del
sector público.” En consecuencia, señaló que la Fiscalía debía informar las
actividades que pretendía desarrollar en el inmueble y solicitar el concepto
previo (Decreto 2150/99, artículo 48; art. 173, Acuerdo 62/99), pues las
actividades de administración pública y seguridad son usos restringidos.
4.2. A través de
comunicación recibida por esta Corporación el 12 de enero de 2000, los actores
de la presente tutela informan que no han iniciado acción policiva contra la
Fiscalía, por cuanto a su juicio, de acuerdo con el fallo del juez de tutela de
primera instancia, eran las autoridades municipales - Alcaldía Municipal,
Secretarías de Gobierno y de Planeación e Inspección Municipal del Poblado -,
quienes tenían la obligación de hacer cumplir las normas del Plan de
Ordenamiento Territorial y, por ende, el traslado de las oficinas de la
Fiscalía a otro sector. Adicionan, que no consideraron necesario acudir a la
acción policiva ya que “la Fiscalía procedió a desocupar el Edificio Mónaco en
los términos que fijó el juez de primera instancia.” Por otra parte, aseguran
que el fallo de segunda instancia, proferido por el Tribunal Superior de
Medellín, solo les fue comunicado mediante telegrama en el cual se les
informaba “la confirmación de la providencia del juez 18 penal del circuito” y,
por lo tanto, no conocían que la tutela se había concedido como mecanismo
transitorio. Finalmente, estiman, que la Corte debe revocar el fallo de segunda
instancia, en cuanto concedió la tutela en forma transitoria y concederla en
“forma definitiva”, pues para que la tutela proceda como mecanismo transitorio
debe existir otro medio de defensa judicial y, en este caso el medio de defensa
con el que se cuenta, según la sentencia del Tribunal Superior de Medellín, es
de carácter administrativo - policivo.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Esta Sala es
competente para revisar los fallos proferidos dentro del trámite de la presente
acción de tutela en virtud de lo consagrado por los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y de conformidad con el Decreto 2591 de 1991.
Este expediente fue
escogido para revisión, por medio de auto del 22 de octubre de 2000, adoptado
por la Sala de Selección Número Diez de esta Corporación y repartido a la Sala
Tercera de Revisión.
2. El problema jurídico
planteado
Los actores, quienes
residen en el Edificio Bahía Blanca ubicado en el barrio  Santa María de los
Angeles de la ciudad de Medellín, manifiestan que la Fiscalía General de la
Nación - Seccional Medellín vulneró sus derechos al debido proceso y a la
participación ciudadana al trasladar algunas de sus dependencias al Edificio
Mónaco, el cual colinda con el inmueble que ellos habitan. Expresan que con el
traslado de dichas oficinas a su sector de residencia la Fiscalía desconoció
las normas urbanísticas de la ciudad de Medellín así como el concepto que, en
sentido desfavorable, emitió la Secretaría de Planeación Municipal respecto a
la ubicación de estas en el sector. En consecuencia, consideran que se vulneró
el debido proceso administrativo así como su derecho a la participación
ciudadana, al no consultarle a la comunidad interesada la decisión de ubicarse
en dicha zona residencial y de realizar algunas obras de construcción en el
inmueble. Así mismo, los demandantes estiman que la ubicación de un organismo
judicial en su barrio amenaza su tranquilidad y, por ende, su derecho a la
vida.
Por su parte, las
directivas de la Fiscalía General de la Nación afirman que la ocupación del
edificio Mónaco no fue arbitraria pues se fundamentó en la decisión de la
Dirección Nacional de Estupefacientes que destinó provisionalmente el inmueble
a la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación.
Explican, que la entidad que representan no requería realizar trámite previo
alguno ante las autoridades municipales de planeación, por cuanto no hubo
“cambio de destinación” del inmueble ya que con anterioridad a la ubicación de
las dependencias administrativas de la referida entidad en el inmueble, en éste
funcionaban algunas oficinas. A su juicio, la ubicación de la Fiscalía en el
barrio Santa María de los Angeles no constituye una amenaza para la vida de los
habitantes del sector quienes, por el contrario, tienen el deber constitucional
de apoyar a la institución en el cumplimiento de sus funciones.
Los jueces de
instancia concedieron el amparo constitucional solicitado.  El Juez 18 Penal
del Circuito de Medellín estimó que la permanencia de las dependencias de la
Fiscalía en el sector vulneraba el derecho de propiedad de los actores, el cual
tomaba el carácter de fundamental por su conexidad con los derechos a la vida,
la tranquilidad y el debido proceso. Por su parte, el Tribunal Superior de
Medellín protegió el derecho al debido proceso, precisando que la acción de
tutela procedía como mecanismo transitorio dada la existencia de otro medio de
defensa.
Visto lo anterior,
esta Sala debe determinar si, como lo estimaron los jueces de instancia, la
ubicación de las dependencias de la Fiscalía General de la Nación  en el barrio
Santa María de los Angeles de la ciudad de Medellín, desconoció los derechos
fundamentales de los actores, quienes son residentes de dicho sector. Si esta
respuesta es afirmativa, se deberá definir, si la acción de tutela es el
mecanismo de defensa idóneo para proteger los derechos presuntamente
afectados.
3. La
conservación de la tranquilidad como elemento esencial del orden público.
Derecho inherente a la persona humana
El desconocimiento
de normas de orden público, como son el conjunto de regulaciones urbanísticas,
puede poner en riesgo las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad,
salubridad y moralidad que deben existir para  garantizar el normal desarrollo
de la sociedad y el ejercicio efectivo de los derechos.
Particularmente, la
tranquilidad, como elemento esencial del orden público implica el mantenimiento
de unas condiciones que permitan la habitual convivencia y el desarrollo
personal de los miembros de la comunidad. Si bien es cierto que por el hecho de
vivir en sociedad los ciudadanos individualmente considerados aceptan algunas
restricciones al ejercicio de sus derechos y libertades, las perturbaciones que
los terceros causen al ejercicio de sus derechos no pueden sobrepasar los
límites de normalidad. En caso de que las condiciones de convivencia social se
alteren en forma anormal o extraordinaria corresponde a las autoridades de
policía eliminar tales perturbaciones, adoptando las medidas necesarias para
restablecer el orden.
De este modo, como
lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, la conservación de la
tranquilidad dentro del orden constitucional debe considerarse como un derecho
de los ciudadanos, como se infiere del Preámbulo de la Carta Política que se
refiere a la vida, a la convivencia pacífica y a la paz, las cuales constituyen
el sustento de la tranquilidad, como garantes de un orden justo. Además, dicho
reconocimiento es reiterado por los artículos 1º, 2º, 11, 15, 16, 22, 28, 95-6
y 189-4 de la Constitución Política.[1]
Así mismo, esta
Corporación ha reconocido a la tranquilidad como un derecho inherente a la
persona humana (C.P., art. 94) y dada su estrecha relación con los derechos a
la intimidad[2]
y a la dignidad humana, este derecho asume el carácter de fundamental así la
Carta no lo haya reconocido expresamente. A este respecto, se ha señalado:
“(…) la
tranquilidad individual es un derecho personalísimo, derivado por  necesidad
del derecho a la vida digna. Si bien es cierto que la tranquilidad tiene una
dimensión subjetiva, indeterminable, y por lo tanto imposible de ser objeto
jurídico, también es cierto que existen elementos objetivos para garantizar ese
bienestar íntimo de la persona, dada la influencia del entorno sobre el nivel
emocional propio. A nadie se le puede perturbar la estabilidad de su vivencia
sin justo título fundado en el bien común. Y esto obedece a una razón
jurisprudencial evidente: el orden social justo parte del goce efectivo de la
tranquilidad vital de cada uno de los asociados, de suerte que, al no perturbar
el derecho ajeno, se logra la común unidad en el bienestar, es decir, la
armonía perfeccionante de los individuos que integran la sociedad organizada,
bajo el imperio de la  ley, en forma de Estado.
Es evidente que el
ser humano tiende a la tranquilidad en su vida. Se trata de una tendencia
inherente al ser personal, y por ello constituye un bien jurídicamente
protegido como fundamental, (…).”[3]
En consecuencia, el
Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la tranquilidad, a través
de las regulaciones legales y reglamentarias que permitan a todos los
individuos la normal convivencia y el adecuado ejercicio de sus otros derechos.
Cuando dichas normas son desconocidas, las autoridades de policía son las
competentes para exigir su cumplimiento y sancionar a quienes las desconocen,
para así evitar que los demás miembros de la comunidad sufran las consecuencias
negativas de tal actuación.
4. La
conservación de la tranquilidad a través de los medios de policía y de las
acciones judiciales. Prelación de  la acción de tutela cuando se trata de
afectación de derechos fundamentales
4.1. Protección del derecho a la
tranquilidad
De acuerdo con la
Constitución y la ley, las autoridades administrativas de policía son las
encargadas de mantener el orden público interno, del cual es elemento
integrante la tranquilidad. Dichas autoridades tienen la obligación de adoptar
las medidas destinadas a prevenir y corregir las conductas que atentan contra
la convivencia pacífica y el desarrollo normal de la vida de las personas[4]
En este sentido, las
autoridades de policía de los diferentes niveles - nacional, departamental y
municipal - cuentan con una serie de competencias tanto de reglamentación como
de ejecución de las normas, mediante las cuales se pretende  asegurar las
condiciones mínimas para el general desarrollo de la sociedad y de sus
miembros. Particularmente, a nivel municipal, el Alcalde como primera autoridad
de policía municipal (C.P., art. 315, num. 2), le corresponde garantizar la
pacífica convivencia de los habitantes del municipio para lo cual, entre otras
medidas, debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de orden público.
Tarea para cuya realización cuenta con el apoyo de los inspectores y demás
autoridades de policía.
No obstante, cuando
las mencionadas autoridades actúan con negligencia o se  abstienen de ejercer
sus competencias y aplicar las normas correspondientes, los particulares están
facultados para acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo la
observancia de las normas que las autoridades administrativas han sido
renuentes a cumplir (T-394/97 y SU476/97). En efecto, a través de la acción de
cumplimiento, reglamentada por la Ley 393 de 1997, toda persona, natural o
jurídica, tiene la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir
la realización o el cumplimiento de los deberes que surgen de una ley o de un
acto administrativo y que son omitidos por la autoridad.
Con todo, puede
ocurrir que la acción de cumplimiento sea insuficiente para garantizar
efectivamente el derecho a la tranquilidad u otro derecho fundamental. En
determinados casos, puede ser que los derechos fundamentales que se pretende
salvaguardar no sean protegidos en forma eficaz con la orden de cumplir efectivamente
una norma. En estas circunstancias, como lo ha indicado la jurisprudencia
constitucional, procederá la tutela para garantizar la protección material e
inmediata de los derechos fundamentales involucrados.[5] En igual sentido, el
artículo 9 de la Ley 393 de 1997 establece que la acción de cumplimiento “no
procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante
la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud el
trámite correspondiente al derecho de tutela.” De esta manera, se pretende dar
prioridad a la acción de tutela en aquellos asuntos en los cuales los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados no puedan ser garantizados en forma
efectiva por la acción de cumplimiento.
4.2. Prelación de
la acción de tutela frente a otros mecanismos cuando se trata de la protección
de derechos fundamentales
Los demandantes, en
su respuesta a las pruebas ordenadas por la magistrada ponente, solicitaron a
la Corte precisar si los procedimientos ante las autoridades de policía
constituyen un medio judicial, en los términos del artículo 86 de la
Constitución.
En primer término,
hay que observar que el desarrollo de los derechos constitucionales corresponde
al legislador. La Corte ha señalado que, en ejercicio de tal competencia, el
legislador no puede afectar el núcleo esencial del derecho objeto de regulación
legal. De ello se desprende que en todo aquello que no corresponda al núcleo
esencial, existe una amplia libertad configurativa.
La concreción de los
derechos constitucionales, como en este caso el derecho a la tranquilidad por
conducto de las normas de urbanismo, puede conducir a que se establezcan
mecanismos legales - administrativos o judiciales - de protección,
especializados en dichos asuntos, que en el caso de los de naturaleza policiva,
constituye un claro desarrollo del deber estatal de asegurar, sea respetando o
protegiendo, el goce de los derechos por parte de los ciudadanos (C.P. art. 2).
En este sentido, el cumplimiento de las obligaciones constitucionales del
Estado (deberes de respeto y protección) debería verificarse, en primera
instancia, por tales autoridades.
Ahora bien, en
materia de procesos de policía la Corte ha admitido que, en principio, una vez
agotado el trámite, no existe otro medio de defensa judicial, lo que haría
procedente la tutela, siempre y cuando el Consejo de Estado no varíe su
jurisprudencia sobre su competencia en la materia. Sobre el particular, en la
sentencia T-1321 de 2000, la Corte señaló:
“El antiguo artículo
82 del Código Contencioso Administrativo establecía que la jurisdicción
contenciosa administrativa no conocía de las decisiones adoptadas en los
juicios civiles o penales de policía.  Al amparo de dicha disposición, el
Consejo de Estado sentó jurisprudencia señalando que no todo asunto policivo
era un “juicio civil”, término que se reservaba a los eventos en los cuales la
autoridad pública dirimía un conflicto entre particulares.
Sin embargo,
el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 modificó el artículo 82 del Código
Contencioso Administrativo, disponiendo que la jurisdicción contenciosa
administrativa no “juzgaría las decisiones proferidas en juicios de policía
regulados especialmente por la ley”. A la fecha de adopción de la presente
decisión en la Relatoría del Consejo de Estado no existe fallo alguno de dicha
Corporación que se haya ocupado del tema.
Ello obliga a
la Corte a preguntarse, si realmente existe otro medio de defensa judicial. La
Corte Constitucional no es juez competente para interpretar el alcance de las
disposiciones que fijan la competencia de los jueces en materia contenciosa
administrativa. Por lo mismo, no le corresponde determinar si el artículo 30 de
la Ley 446 de 1998 implicó una restricción mayor a la competencia de la
jurisdicción contenciosa administrativa frente a las decisiones que se adoptan
en juicios policivos. Por lo tanto, mientras no se demuestre que existe un
cambio de jurisprudencia de dicho tribunal, la Corte entiende que en el
presente caso, existe otro medio de defensa judicial, a través de los recursos
establecidos en el Código Contencioso Administrativo para juzgar los actos de
la administración. Solo en el caso de que se varíe la jurisprudencia en materia
de juicios policivos, los demandantes en el presente proceso podrán, si así lo
estiman pertinente, acudir a la tutela como mecanismo principal.”
No obstante, esta
Corporación ha aceptado, que en ciertas circunstancias, a pesar de existir el
mecanismo policivo o judicial, prevalezca la protección por la vía
constitucional de la tutela, cuando quiera que se conculquen derechos
fundamentales, bien por la acción o la omisión de las autoridades. Así, ha
indicado que cuando la omisión de la autoridad titular de competencias
policivas, adquiera una “magnitud crítica”, legitima  para entablar la acción
de tutela con prelación sobre otro tipo de acciones[6]. De igual modo, ha
señalado, que en ciertas circunstancias la inacción de las autoridades traspasa
el ámbito administrativo-policivo para transformarse en violación de derechos
fundamentales[7]
Aún frente a mecanismos constitucionales, como la
acción de cumplimiento y las acciones populares, la Corte siempre ha dado
prelación a la acción de tutela. Es así que,  en cuanto se refiere a la acción
de cumplimiento, ha considerado que:
“El espectro de la
acción de tutela es mucho más amplio que el de la acción de cumplimiento, ya
que mientras ésta tiene por objeto único y restringido lograr que se acate
efectivamente una norma, aquélla busca la protección material e inmediata de
los derechos fundamentales, en todo su contenido, lo que significa que si,
además del solo incumplimiento de una regla de derecho en vigor, otros factores
confluyen en la vulneración o amenaza de tales derechos, no podrían
desatenderse so pretexto de que procesalmente tuviera que ser planteado el
conflicto por la vía exclusiva del artículo 87 de la Constitución. Si, por
ejemplo, el derecho vulnerado o amenazado únicamente puede defenderse con
eficiencia mediante un conjunto de órdenes que incluyan el cumplimiento de
normas pero que no se agoten en él, sigue siendo viable la figura señalada en
el artículo 86 C.P. Por ello, la Ley señala que la acción de cumplimiento no
procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante
la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud el
trámite correspondiente al derecho de tutela y tendrá lugar, entonces, la
revisión de la sentencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión,
por mandato de la Carta”.[8]
En el caso de las
acciones populares, la jurisprudencia ha indicado que cuando el desconocimiento
de derechos colectivos derive en afectación de un derecho fundamental, procede
como mecanismo principal de defensa la acción de tutela[9].
En consecuencia,
frente a cada caso, se debe determinar si los derechos presuntamente vulnerados
quedarían eficientemente protegidos por el simple cumplimiento de las normas
que se han dejado de aplicar. De ser así, el mecanismo judicial procedente
sería la acción de cumplimiento y no la tutela. Si, por el contrario, la
perturbación de tales derechos es de tal índole que para su protección la
aplicación de las disposiciones legales resultan insuficientes procedería el
amparo constitucional. De esta manera, se reafirma el carácter subsidiario de
la acción de tutela, cuyo objetivo es la protección inmediata de los derechos
fundamentales de  las personas cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial
idóneo y eficaz  o se trate de prevenir un perjuicio irremediable.
5. El
Incumplimiento de las normas urbanísticas por parte de la Fiscalía General de
la Nación y la afectación de los derechos de los habitantes del sector
De los elementos
probatorios que obran en el expediente, se deduce claramente que la Fiscalía
General de la Nación - Seccional Medellín desconoció las normas concernientes
al uso del suelo y destinación de inmuebles establecidas en los Acuerdos 39 de
1990 y 62 de 1999 del Concejo de Medellín al ubicar sus dependencias en el
Edificio Mónaco. Además, la referida entidad no solo incumplió lo establecido
por los referidos Acuerdos sino que también desconoció el Decreto 2150/95 (art.
47, art. 48) y la Ley 232 de 1995 (art. 2), los cuales ordenan cumplir con las
normas urbanísticas que expida la autoridad competente del municipio.
En efecto, los
Acuerdos 39 de 1990 y 62 de 1999 expedidos por el Concejo Municipal de Medellín
reglamentan los usos del suelo, urbanismo y construcción en esta ciudad.
Particularmente, el Acuerdo 62 de 1999 – Plan de Ordenamiento Territorial (POT)
– clasifica los diferentes usos del suelo como usos principales,
complementarios, compatibles, restringidos  y  prohibidos.
En relación con los
usos restringidos del suelo, dentro de los cuales se encuentran las actividades
de la administración pública y de seguridad, el  artículo 173 del Acuerdo 62 de
1999 exige un manejo especial. En este sentido, se establece que para estos
usos es necesario que la Secretaría de Planeación Municipal evalúe los impactos
que dichas actividades causarían en el sector y emita un concepto al respecto
en donde se indiquen las condiciones para evitar o disminuir impactos de la
actividad restringida o se descarte ésta por afectar significativamente las
condiciones de su entorno. Dicho concepto de la Secretaría de Planeación
Municipal, en el caso de actividades restringidas, es de carácter obligatorio.
En el presente caso,
se observa que la Secretaría de Planeación de Medellín, luego de conocer que el
Edificio Mónaco, que se encontraba a disposición de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, había sido destinado provisionalmente a la Dirección
Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación – Seccional
Medellín, conceptuó desfavorablemente sobre tal uso del inmueble. Dentro del
expediente consta que en dos oportunidades, 24 de febrero y 27 de marzo de
2000, las autoridades de planeación del municipio advirtieron a las directivas
de la Fiscalía que en razón de los impactos que implica la localización de sus
dependencias  en el  referido inmueble se alteraría la tranquilidad de los
residentes del sector, pues a pesar de tratarse de un sector residencial en
transformación, la ubicación de la Fiscalía sería un cambio demasiado drástico
para la zona. Por lo tanto, el concepto de planeación fue adverso.
A pesar de existir
concepto desfavorable de  las autoridades competentes, la Fiscalía insistió en
que se encontraba legitimada para ocupar el inmueble ya que mediante la
Resolución 1659 de diciembre de 1999, proferida por la Dirección Nacional de
Estupefacientes, éste le había sido destinado  provisionalmente. Argumentó que
en el referido edificio únicamente funcionarían oficinas administrativas de la
entidad y ello era compatible con los usos del suelo en un sector residencial
en transformación.
Dicho razonamiento
no es válido por cuanto dentro de la reglamentación de los usos del suelo, se
entiende que el concepto de oficina se refiere a las del sector privado y no
puede extenderse a las actividades de las entidades públicas. Así, el uso que
pretendiera dar al inmueble debía hacerse de acuerdo con las normas
urbanísticas de la ciudad de Medellín (Acuerdos 39 de 1990 y 62 de 1999), no
siendo admisible que para tratar de justificar el incumplimiento de estas
alegara que su funcionamiento en dicho sector o en cualquier otro, estaba
guiado por el interés general que como órgano del Estado representa. Por el
contrario, con su renuencia a cumplir dichas disposiciones, cuya finalidad es garantizar
el orden público y, particularmente, la tranquilidad de todos los miembros de
la comunidad, está desconociendo los intereses y el bienestar general de la
comunidad.
No es aceptable, que
en un Estado social de derecho sean las propias autoridades quienes desconozcan
las regulaciones legales que se supone son  instrumentos para garantizar la
convivencia pacífica, el bienestar de todos los miembros de la sociedad y la efectividad
de sus derechos personales y colectivos. Quienes actúan en nombre del Estado
asumen una responsabilidad mucho mayor que la asumida por los particulares y
deben  velar por  la vigencia y efectividad material de las leyes y de los
actos administrativos, para así  asegurar la realización de los fines del
Estado.
Con la ubicación de
algunas de sus dependencias en el edificio Mónaco, la Fiscalía General de la
Nación no solo desconoció las normas urbanísticas de orden público sino que
también amenazó la tranquilidad de los habitantes del barrio Santa María de los
Angeles.
En efecto, como lo
conceptuó la Secretaría de Planeación Municipal de Medellín, la localización de
la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la
Nación en el sector atenta contra el sosiego y las condiciones tranquilidad de
sus moradores. De las pruebas obrantes en el proceso pude determinarse que en
el edificio Mónaco funcionaban oficinas del Cuerpo Técnico de Investigaciones
de la Fiscalía (CTI), que no eran de carácter administrativo, tales como
despachos de fiscales y otros funcionarios del CTI, cuerpos de choque como los
que realizan las capturas o apoyan los allanamientos, apoyo criminalístico,
comunicaciones de inteligencia. El ejercicio de estas actividades en un sector
residencial sobrepasa las mínimas condiciones de tranquilidad y seguridad que
se deben preservar para garantizar el bienestar de los miembros de la
comunidad.
Adicionalmente, el
hecho de que el edificio Mónaco hubiera sido objeto de un atentado terrorista
el 19 de febrero de 2000, cuando recientemente se habían instalado las primeras
dependencias del CTI en el inmueble, era motivo suficiente para que los
habitantes del Barrio Santa María de los Angeles consideraran afectada en forma
anormal su tranquilidad con la presencia del referido organismo judicial. No
puede aquí estimarse que en razón a la situación de orden público y de
violencia que afecta a la sociedad colombiana y que genera en las personas el
temor permanente de que su tranquilidad y por ende su vida se encuentra
peligro, sea  razonable que se les imponga a los ciudadanos cargas adicionales,
como tolerar la permanencia de una entidad como la Fiscalía General de la
Nación en contradicción con las normas de orden público.
Sin embargo, a juicio de la entidad
demandada, en observancia de los deberes ciudadanos de solidaridad social y de
respeto y apoyo a las autoridades (C.P., art. 95), los actores debían aceptar
la permanencia de la Fiscalía en su sector de residencia. Precisa que tal ha
sido la posición asumida por la jurisprudencia constitucional en ocasiones
similares a la presente.
A este respecto,  la
Sala estima que no puede asimilarse el evento en estudio, con aquellos casos,[10] en los que la Corte ha
manifestado que el traslado de estaciones o cuarteles de policía a un lugar
apartado de las viviendas de los peticionarios, era improcedente. En tales
oportunidades, se trataba de garantizar la presencia de miembros la Policía
Nacional, la cual era esencial para asegurar la convivencia pacífica y la
protección de la vida y demás derechos de las personas y, por lo tanto, su
permanencia tenía fundamento en razones de orden público. Por el contrario, en
el presente caso, la ubicación de las dependencias de la Fiscalía General de la
Nación no tienen justificación alguna ya que desconoce las normas de urbanismo
que protegen la tranquilidad de los residentes del sector, además de que existe
la opción de trasladarse a otro lugar de la ciudad más adecuado para su
funcionamiento, que no desconozca las normas urbanas y sin que se afecten
derechos fundamentales.
Así las cosas, en
caso que se examina la Sala considera que se encuentra suficientemente
acreditada la afectación del derecho a la tranquilidad de los actores.
De otro lado, al
igual que ocurre con los restantes derechos constitucionales, respecto del
derecho a la vida, el Estado está obligado a cumplir deberes de respeto,
protección y desarrollo. En cuanto se refiere al respeto, del Estado se predica
una obligación negativa consistente en que se abstenga “de realizar acciones
dirigidas a eliminar la existencia física de las personas, o que las pudieran
poner en peligro”[11].
En el caso que ocupa a la Corte, los demandantes estiman que el Estado, por
conducto de la Fiscalía General de la Nación, ha incumplido dicho deber de
respeto, pues ha colocado a los vecinos del Edificio Mónaco en peligro.  Por lo
tanto exigen del Estado que adopte medidas, dirigidas a evitar dicho peligro.
En el presente caso
se observa que la Fiscalía General de la Nación incumplió las normas de
urbanismo de la ciudad de Medellín, configurándose, como quedó expuesto, una
violación al derecho a la tranquilidad. Adicionalmente, el hecho de que, como
quedó demostrado, dichas oficinas no estaban dedicadas exclusivamente a
actividades administrativas de la entidad, sino a actividades de seguridad,
implica también un riesgo para los habitantes del sector residencial.
Si bien, podría pensarse que procedería la
acción de cumplimiento de las normas de urbanismo, por parte de las autoridades
municipales, lo cierto es que en la situación analizada está de por medio la
vulneración de derechos fundamentales como la tranquilidad, seguridad e
intimidad de los vecinos del edificio Mónaco para cuya protección prevalece la
tutela, como lo ha señalado en varias oportunidades esta Corporación:
“La acción de
cumplimiento está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través
de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones
públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo
ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está
de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental. En efecto,
la misma Ley 393 de 1997 en su artículo 9º señala que la acción de cumplimiento
es improcedente cuando de lo que se trate sea de la protección de derechos
fundamentales, pues de acudirse a dicha acción con este propósito a la
respectiva solicitud debe dársele el trámite prevalente correspondiente a la
acción de tutela.”[12]
De igual modo, la
Corte ha indicado, que la existencia de los procedimientos policivos como
mecanismo de defensa para la protección de los derechos vulnerados, no es
justificación para declarar la improcedencia de la tutela toda vez que no se
trata de medios judiciales, como lo exige el artículo 86 de la
Constitución Política, para el mecanismo alternativo de defensa.
“Esta Corporación en
numerosas oportunidades ha señalado que la existencia del trámite policivo como
medio de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, no es
justificación para declarar la improcedencia de la tutela como medio de
defensa; pues el otro medio de defensa ha de ser de carácter judicial y no de
otra índole, haciendo de tal manera procedente el amparo constitucional.” [13]
Así mismo, se ha recalcado la
obligación de las autoridades municipales de garantizar el cumplimiento de las
normas desconocidas en este caso:
“La omisión y la
negligencia de la administración en el cumplimiento de sus tareas, repercute de
manera perjudicial sobre los miembros de la comunidad, que se ven expuestos a
sufrir injustificadamente peligros y riesgos que, en muchos casos, tienen la
virtualidad de afectar incluso sus derechos fundamentales. Particularmente, la
omisión administrativa para hacer observar las referidas normas urbanísticas y
sanitarias, coloca a sus infractores en una posición material de supremacía
frente a las demás personas que se ven en la necesidad de tolerar o resistir
sus desmanes.”[14]
Cosa diferente
ocurre con los derechos de participación ciudadana y debido proceso que los
demandantes consideran vulnerados por la Fiscalía General de al ubicar sus
dependencias  en dicho sector.
A juicio de los
demandantes, la entidad demandada no cumplió el procedimiento  administrativo,
referente a la solicitud del concepto ante la Secretaría de Planeación
Municipal, que lo legitimara para ocupar el inmueble y, por lo tanto, desconoció
el debido proceso administrativo.
En primer lugar, se
debe destacar que la Fiscalía General de la Nación no surtió ninguna actuación
previa ante las autoridades de planeación municipal ya que, como lo informó
Planeación no existe procedimiento alguno de autorización previa en el que se
verifique que la persona que se ubica en determinado sector cumple con las
normas del suelo. Cuando, en casos como el presente, se trata de un uso
restringido del suelo, se requiere que la Secretaría de Planeación conceptúe
sobre la conveniencia del ejercicio de la actividad en la determinada zona. Sin
embargo, la emisión de tal concepto no es una actuación administrativa, en la
cual participen o puedan oponerse los particulares que puedan tener algún
interés, pues mediante su concepto la administración se limita a expresar su
opinión, desde el punto de vista jurídico, de la situación consultada. Si bien,
según lo indicado por la oficina de planeación, el referido concepto es
obligatorio, a quien corresponde hacer control al cumplimiento de los
requisitos referentes al uso del suelo es a las autoridades policivas. En
consecuencia, no habiéndose surtido actuación administrativa previa, no puede
considerarse vulnerado el  debido proceso.
De otro lado, en
relación con el derecho a la participación ciudadana, los actores aseguran que
era necesario, de acuerdo con las normas urbanísticas, adelantar “consulta a
los vecinos”, puesto que la entidad demandada ha empezado a ejecutar obras de
construcción adicionales en el edificio Mónaco. Sobre este punto, se determinó
que no es cierto que la Fiscalía hubiera iniciado obra de construcción alguna
en el inmueble y, por ende,  la “consulta a vecinos” que se contempla para
tales eventos no era necesaria. De esta forma, no se han desconocido esos
derechos.
Visto lo anterior,
la Corte procederá a determinar si, para el caso concreto, la tutela es el
medio indispensable para proteger el derecho a la tranquilidad de los actores.
6. Procedencia de
la acción de tutela en el caso concreto para garantizar el derecho a la
tranquilidad, seguridad e intimidad de los actores
En el caso que se
revisa, la pretensión de los actores se dirigió a obtener que a través de la
acción de tutela, se ordenara a la Fiscalía General de la Nación el traslado de
las dependencias del Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI) ubicadas en el
edificio Mónaco a otro sector, en cumplimiento de lo estatuido por las normas
de urbanismo.
Examinadas las circunstancias del caso
concreto y de conformidad con la jurisprudencia que se ha reseñado, la Corte
encuentra que es procedente conceder el amparo solicitado, toda vez que a pesar
de que los actores habían acudido a diferentes estamentos oficiales, entre
éstos, a la Alcaldía de Medellín, no se había logrado el traslado de la
Fiscalía a un sector que cumpliera con los requerimientos de las normas de
“usos restringidos” del suelo y así terminar con la vulneración de sus derechos
fundamentales a la tranquilidad, la seguridad e intimidad.
Por consiguiente,
habrá de confirmarse el fallo proferido por el Tribunal Superior de Medellín
que concedió la tutela de los mencionados derechos y modificó parcialmente la
decisión del a quo, en cuanto no se había configurado vulneración de los
derechos de participación ciudadana y debido proceso de los habitantes del
edificio Bahía Blanca de la ciudad de Medellín.
Cabe advertir, que
la protección constitucional que se concede en el presente caso, no se extiende
a cualquier situación de vecindad con autoridades o entidades estatales que en
razón de sus funciones están expuestos a un mayor riesgo. Es claro, que las
circunstancias del caso analizado se refieren específicamente al
desconocimiento por parte de la Fiscalía General, de las normas municipales
sobre uso del suelo, con el cual se afectaron derechos fundamentales de los
habitantes de un sector residencial.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  CONFIRMAR  la sentencia proferida el 31 de
agosto de 2000 por la Sala de Decisión Constitucional del Tribunal Superior de
Medellín.
Segundo.-  Ordenar que por la Secretaría, se libre la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Sentencias T-325/93 (MP Antonio Barrera Carbonell)  y SU-476/97 (MP Vladimiro
Naranjo Mesa)
[2]
Sentencias T-231/93  (MP Alejandro Martínez Caballero) y T-1321/00 (MP Martha
Victoria Sáchica Méndez)
[3]
Sentencia T-028/94 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). En igual sentido las sentencias
T-226/95 (MP Fabio Morón Díaz), T-459/98 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) y T-630/98
(MP Antonio Barrera Carbonell).
[4]
T-325 (MP Antonio Barrera Carbonell)
[5]
Sentencias T-394/97 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y SU-476/97 (MP
Vladimiro Naranjo Mesa).
[6]
Sentencias T-622/95 (MP Eduardo Cifeuntes Muñoz)
[7]
Sentencia SU-76/97 (MP Vladimiro Naranjo Mesa)
[8]
Sentencia T-394/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
[9]
Sentencia T-244/98 (MP Fabio Morón Díaz)
[10]
Sentencias T-102/93 (MP Carlos Gaviria Díaz) y T-139/93 (MP Jorge Arango Mejía)
[11]
Idem.
[12]
Sentencia C-157/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara
[13]
Sentencia T-630/98. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[14]
Sentencia T-622/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz