T-342-19
Sentencia T-342/19
AUTONOMIA DE AUTORIDADES TERRITORIALES PARA PROHIBIR
DESARROLLO DE ACTIVIDADES MINERAS-Alcance
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y
especiales de procedibilidad
PRINCIPIO DE
DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteración de jurisprudencia
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación de
restricción en aras de garantizar un interés nacional superior
PRINCIPIO DE
COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE
LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
SUBSUELO Y RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad del Estado
REGALIAS-Constituyen fuente exógena de financiación de las entidades
territoriales
La
explotación de un recurso natural no renovable causa, a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía, y además los ingresos del
Sistema General de Regalías se destinan al financiamiento de proyectos
para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades
territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en
educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la
generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y
explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando
mejorar las condiciones sociales de la población
ESTADO-Alcance del concepto y relación con la propiedad del subsuelo
MINERIA
EN COLOMBIA-Desarrollo
legal
PRINCIPIO DE PRECAUCION EN MEDIO AMBIENTE-Falta de certeza
científica absoluta frente a explotación minera
AUTORIDAD AMBIENTAL EN MINERIA-Establecimiento de zonas de exclusión
por autoridad ambiental
AUTORIDAD AMBIENTAL-Deber
de colaboración de autoridad minera no limita ni condiciona ejercicio de
competencia
Si bien la autoridad minera tiene el deber de colaborar con la
autoridad ambiental, “este deber de colaboración no limita ni condiciona
el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede
establecer las zonas de exclusión” en armonía e integración con lo
dispuesto en el artículo 5 de la ley 99 de 1993, es decir, con el fin de “asegurar
el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente”, y también “impedir, reprimir, eliminar o mitigar el
impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno
o del patrimonio natural”
ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA
TERRITORIAL-Formas de concreción de los contenidos constitucionales
DESARROLLO
SOSTENIBLE-Contenido
y alcance
AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD
NACIONAL-Tensión
Para resolver la tensión en las competencias
otorgadas a la nación y las entidades territoriales en materia de suelo y
subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 superior, que define los
principios de coordinación y concurrencia para estos casos. Así entonces,
las competencias que, en materia del subsuelo, se asignan a entidades del
Gobierno nacional central con la finalidad de proteger el interés general de
toda la población, deben armonizarse con la participación activa
y eficaz de las entidades territoriales y, en
particular, de los municipios, quienes deben tener una influencia apreciable y
una injerencia valorada adecuadamente que permitan que su postura se ajuste o
adopte, en la medida de las posibilidades razonables que resulten de aquel
diálogo, a la hora de promover, definir y demarcar las zonas excluibles de
minería, sobre todo en aspectos centrales a la vida del municipio, como
son la protección de su patrimonio ecológico y cuencas hídricas, la
salubridad de la población, y el desarrollo económico, social y cultural de sus
comunidades.
EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES DEL SUBSUELO DEBEN SER ADOPTADAS POR AUTORIDADES
NACIONALES EN COORDINACION Y CONCURRENCIA DE LAS AUTORIDADES TERRITORIALES
Referencia: Expediente
T-7.084.677
Asunto: Acción de tutela interpuesta contra la Sala
Quinta Mixta del Tribunal  Administrativo de Antioquia, por Olga Regina Guerra Saldarriaga,
Luís Fernando Moreno Montoya, Carlos Fernando Sierra Flórez, Jhon de Jesús
Argaez Barrera, Jesús Salvador Rojas Montoya, Héctor Fernando Vargas, Emilio de
Jesús Flórez Giraldo, Martha Lucía Restrepo Díaz, Marilú Montoya Rueda, Ricardo
Mauricio Cossio Montoya, Luís Fernando Castillo Rodríguez, Neris Perea Cuesta,
quienes actuaron en calidad de  concejales del municipio de Urrao[1],
y Rodrigo Elías Negrete Montes, que actuó en calidad de interviniente
durante el trámite judicial que se surtió ante la autoridad accionada.
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil
diecinueve (2019).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela
proferido el 4 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través del cual se revocó
la sentencia dictada el 26 de febrero de 2018 por la Subsección B de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación,
correspondiente al trámite de la acción de amparo constitucional formulada, en
su mayoría, por varios concejales del Municipio de Urrao, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1.
El 28 de agosto de 2017 fue
sancionado y publicado el Acuerdo 008 de 2017, mediante el cual se dictaron
unas “medidas para para la defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio de Urrao”[2]. En particular, las
siguientes:
“ARTÍCULO
PRIMERO: Prohibir en la jurisdicción del Municipio de Urrao Antioquía el
desarrollo de actividades mineras de metálicos y la gran y mediana minería de
los demás minerales. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte de
exposición de motivos del presente Acuerdo y a fin de garantizar la defensa del
patrimonio ecológico y cultural del Municipio.
PARÁGRAFO PRIMERO: En virtud de lo dispuesto en el presente artículo, en
la jurisdicción del Municipio de Urrao Antioquia, no se podrán adelantar
actividades de prospección, exploración, construcción, montaje, explotación y
transformación de metálicos y de gran y mediana minería de los demás minerales.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará sin
perjuicio de que la administración municipal adelante las gestiones
correspondientes a fin de obtener, sea en la jurisdicción del municipio de
Urrao Antioquia o en otro ente territorial, las fuentes de materiales de
construcción y demás minerales que se requieran para la construcción,
mejoramiento, adecuación y/o rehabilitación de vías públicas a cargo del
municipio y los desarrollos urbanísticos”[3].
1.2.
El 22 de septiembre de 2017, el
Secretario General del Departamento de Antioquia, actuando en ejercicio de la
delegación que le fue conferida por el Gobernador y en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986[4],
remitió aquel Acuerdo al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de
obtener un pronunciamiento acerca de la validez del acto en mención, pues
consideró que al Concejo Municipal no le asistía competencia para establecer
los usos del suelo prohibiendo la actividad minera y que, en lineamiento con lo
dispuesto en los artículo 31 a 38 del Código de Minas, tampoco estaba facultado
para determinar las zonas excluibles de la minería en la jurisdicción del
municipio[5].
Por
tanto, precisó que el Concejo adoptó una prohibición que afectó el ordenamiento
del territorio municipal sin seguir los lineamientos definidos en la Ley para
ello, ni realizar los estudios técnicos y la concertación con la comunidad o la
autoridad ambiental, es decir, omitiendo principios fundamentales para
estructurar usos del suelo y determinar zonas restringidas o prohibidas para la
actividad minera[6].
1.3.
Mediante sentencia número 157 del 17
de noviembre de 2017, la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo
de Antioquia declaró sin validez el referido Acuerdo, luego de explicar que:
(i) a la luz del artículo 35 de la Ley 685 de 2001[7]
un acuerdo municipal puede restringir, pero no prohibir, trabajos y obras de
exploración y de explotación de minera; (ii) según el artículo 34 de la misma
Ley[8],
el Concejo Municipal de Urrao no tiene la competencia para definir las zonas
excluibles de la minería, pues estas deben ser “delimitadas geográficamente
por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y
ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de
interés minero”[9]; y (iii) de
acuerdo con el artículo 37 de
la Ley 685 de 2001, ninguna autoridad
regional, seccional o local puede establecer, con excepción de las facultades
de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los citados
artículos 34 y 35, zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería[10].
En
ese orden de ideas, consideró que la explotación y el aprovechamiento de los
minerales yacentes en el suelo o en el subsuelo no pueden ser regulados por una
autoridad del orden municipal, pues aunque el artículo 313 superior[11]
dispone que a los concejos les corresponde dictar las normas necesarias para el
control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio, esta potestad —según el
Tribunal accionado— “debe ser de
conocimiento de otras entidades a nivel nacional, cuando el tema así lo
amerite, es decir, cuando trascienda la importancia del ente local y sea
necesaria la intervención del Estado”[12].
Además,
aclaró que si bien los concejos municipales tienen la facultad de reglamentar
los usos del suelo, esta potestad no es absoluta ya que los minerales de
cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo,
independientemente del estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del
Estado[13], motivo por el cual no
pueden decidir sobre aspectos de dicha actividad al carecer de esa atribución.
Así
las cosas, el Tribunal afirmó que, “como consecuencia de la falta de
competencia del Concejo Municipal para prohibir la actividad minera en la
jurisdicción de Urrao – Antioquia, dicho ente tampoco puede ordenarle a la
Gobernación de Antioquia ni a Corantioquia abstenerse de otorgar títulos
mineros y expedir permisos para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los
recursos naturales renovables, para el desarrollo de actividades de exploración
minera y otorgar licencias ambientales para actividades de exploración minera
y se proceda a la revocatoria de las licencias ambientales otorgadas”[14].
1.4.
Solicitud de amparo constitucional: mediante acción de tutela interpuesta el 15 de enero de 2018, los
demandantes consideraron que la providencia judicial del Tribunal
Administrativo de Antioquia incurrió en una violación directa de la Carta
Política, contiene algunos defectos sustantivos y desconoció el precedente
constitucional, por las razones que se esbozarán a continuación.
Primeramente,
los accionantes manifestaron que el órgano colegiado demandado no tuvo en
cuenta que, en virtud de la autonomía territorial, los municipios pueden
decidir sobre sus propias formas de desarrollo y dictar normas para el control,
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural[15].
Como
segunda medida, argumentaron que los municipios, al ser parte del Estado, son
copropietarios del subsuelo y de los recursos naturales no renovables[16]
y, por las graves afectaciones ambientales y sociales que la minería ocasiona
en el territorio, cuentan con la facultad de prohibir actividades mineras de
acuerdo con fundamentos constitucionales, legales y jurisprudenciales, en
particular, aquellos contenidos en la sentencia T-445 de 2016[17],
en la que se precisó “que los entes
territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y
garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha
prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera”[18].
Finalmente,
los peticionarios manifestaron que el Tribunal: (i) no tuvo en cuenta las
intervenciones a favor del Acuerdo que fueron presentadas por el señor Rodrigo
Negrete Montes[19] y los concejales
municipales de Urrao; (ii) fundó su decisión en una norma inaplicable al caso,
pues el artículo 37 del Código de Minas fue declarado inexequible mediante la sentencia C-273
de 2016[20]; (iii) desconoció el
precedente sentado en una providencia dictada el 27 de octubre de 2017 por el
Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se declaró válido un
Acuerdo que contenía medidas para la protección de los recursos naturales y la
defensa del patrimonio ecológico del municipio de San Agustín; y (iv) se
refirió a disposiciones de la Ley 685 de
2001 y a normas sobre ordenamiento territorial, áreas protegidas y competencias de las corporaciones
autónomas regionales, que no se relacionan con el Acuerdo 008 de 2017 ni con la competencia del Concejo
Municipal para su expedición y, por el contrario, inadvirtió el principio de
rigor subsidiario contenido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993[21].
En
consecuencia, los demandantes solicitaron al juez constitucional: (a)
dejar sin efectos la sentencia número 157 del 17 de noviembre de 2017, dictada
por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia; (b)
disponer que el Acuerdo 008 de 2017 es válido por encontrarse ajustado a la
Carta Política, a la ley y a la jurisprudencia constitucional; (c)
definir, con efectos inter comunis, que los acuerdos municipales a
través de los cuales se prohíbe la minería por la grave afectación ambiental y
social que ocasiona son materialmente constitucionales y, además, se ajustan a
los preceptos de la autonomía territorial, así como a “la facultad de los
municipios de decidir sobre sus propias formas de desarrollo y dictar normas en
defensa del patrimonio ecológico y cultural, tal y como señaló la Corte
Constitucional en la sentencia T-445 de 2016”[22];
y (d) prevenir al Tribunal accionado para que no vuelva a incurrir en
las supuestas omisiones que, según ellos, dieron lugar a la acción tutela
objeto de estudio.
2. Contestación del Tribunal demando e intervenciones
dentro del trámite constitucional
2.1. La Sala Quinta Mixta del
Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la magistrada ponente de la providencia
reprochada, aclaró que la objeción de la Gobernación de Antioquia se
circunscribió a la competencia que tienen los concejos municipales para prohibir
la minería en su territorio y que, por ese motivo, el cuerpo colegiado estaba
exento de analizar la posibilidad de autorizar, o no, la minería atendiendo a
razones de tipo social, cultural o sociológico, pues estos asuntos deben ser
tratados de manera conjunta con entidades del orden nacional. Así las cosas, el
Tribunal reiteró que en dicha providencia solo se definió que la decisión
adoptada en el Acuerdo no es de competencia exclusiva o excluyente del Concejo
Municipal.
Por otro lado, el Tribunal explicó que, si bien el
artículo 37 de la Ley 685 de 2001 fue declarado inexequible debido a que la
prohibición establecida en aquella norma debía ser objeto de una ley orgánica,
en una oportunidad previa —mediante la sentencia C-123 de 2014[23]— se condicionó su constitucionalidad  “en el
entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la
realización de actividades de
exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel
nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las
medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus
cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades
y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la
Constitución Política”[24]. En consecuencia, la autoridad judicial demandada
manifestó que los argumentos de la concurrencia tienen plena vigencia cuando se
analiza la competencia de las entidades territoriales en materia minera y, en
ese sentido, aclaró que en la providencia cuestionada se citó aquella norma
debido a las razones expuestas en la sentencia C-123 de 2014.
Adicionalmente,
la colegiatura accionada aclaró que otras Salas del Tribunal, al examinar
acuerdos que contienen disposiciones similares a las establecidas por el
Concejo Municipal de Urrao, se han pronunciado con iguales argumentos, esto es,
dejando claro que dichas medidas son propias de una competencia concurrente y
coordinada[25].
En
ese orden de ideas, el Tribunal concluyó que la providencia reprochada contiene
una decisión debidamente argumentada en la que funcionarios, frente a los
cuales existe la garantía de la independencia judicial, hicieron una interpretación
razonada de las normas y la jurisprudencia.
2.2. El Ministerio de
Minas y Energía consideró que los acuerdos municipales que prohíben
actividades mineras y declaran zonas excluidas de la minería, contrarían las
normas de ordenamiento territorial y administración de los recursos naturales,
así como también violan directamente los principios de Estado unitario y
autonomía territorial.
Al
respecto, dicha Cartera ministerial explicó que, a la luz del artículo 288
superior[26], las autoridades del orden
nacional deben concertar con las autoridades territoriales la planeación del
suelo y del subsuelo, pues las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales tienen que ser ejercidas de acuerdo con los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley.
Igualmente
resaltó, por un lado, que el ordenamiento jurídico interno propende por una
visión compartida de país, por la conciliación de las diferencias, la
solidaridad y la equidad territorial, así como por el respeto a la autonomía
territorial, sin que esto implique el rompimiento de la unidad de la República
y, por otro lado, que bajo el orden legal y constitucional vigente, las
entidades territoriales no pueden prohibir el desarrollo de las actividades
minero energéticas en sus jurisdicciones, pues las mismas son del orden
nacional, pero, en todo caso, se deben aplicar mecanismos de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los territorios.
2.3. La Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado adujo que la sentencia impugnada en sede de
tutela se encuentra ajustada a derecho, pues el Tribunal demandado concluyó,
conforme con la jurisprudencia de esta Corte, que el Estado es el propietario
de los minerales yacentes en el suelo y subsuelo y, además, que las entidades
territoriales tienen la facultad constitucional para regular el uso del suelo.
Por ese motivo, cuando esté involucrada la existencia de dichos recursos
naturales y la actividad minera, esa competencia debe ser ejercida, bajo
parámetros de concurrencia, coordinación y concertación, entre ambos niveles.
De
esa manera, la Agencia resaltó que la providencia cuestionada no pretendió
excluir de tajo, y en favor de la entidad territorial, las competencias de la
Nación relacionadas con la actividad minera, ni mucho menos otorgar al
municipio  patente de corso para ejercer un poder absoluto de veto sobre
aquella actividad, valiéndose de sus facultades atinentes al ordenamiento del
suelo.
Por
otra parte, la entidad aclaró que los contenidos del Acuerdo 008 de 2017
resultan equívocos, pues desconocen quién es la autoridad minera en el
territorio nacional, usurpan las funciones dadas a la Agencia Nacional de
Minería y exceden las competencias conferidas a las entidades territoriales,
sin contar, además, con que la actividad minera tiene el carácter de interés
público.
Finalmente,
resaltó que en la Jurisdicción Contencioso Administrativa  no es la primera vez
que un Acuerdo de ese tipo, durante el examen de legalidad, se anula por ser
contrario a derecho. En ese sentido, enunció varias decisiones del Tribunal
Administrativo de Antioquia por medio de las cuales se declaró la invalidez de
Acuerdos que excluían la minería en municipios como Támesis, Jardín,
Cañasgordas y Caicedo, argumentando que los Concejos se extralimitaron en sus
funciones al prohibir una actividad que, además del interés nacional que
guarda, se ejerce sobre bienes que pertenecen al Estado.
2.4. Luego de que el a quo,
mediante providencia del 19 de enero de 2018, vinculara a la Gobernación de
Antioquia al trámite de tutela, esta entidad solo reiteró que,
después de revisar el Acuerdo 008 de 2017, lo remitió al Tribunal accionado con
algunas observaciones en torno a su constitucionalidad y legalidad para que
dicha colegiatura evaluara la validez del mismo, pues advirtió que sus
disposiciones contrariaban el ordenamiento jurídico al reglamentar asuntos que
requerían la concurrencia de otras autoridades en temas ambientales
relacionados con la determinación de los usos del suelo y las zonas protegidas.
2.5. La Asociación
Colombiana de Minería afirmó que el Acuerdo proferido por el Concejo
Municipal de Urrao fue expedido violando normas constitucionales y legales,
luego de que la entidad territorial se extralimitara en sus competencias y se
vulneraran las facultades de autoridades nacionales. En ese sentido, adujo que
dicho acto desatendió los artículos 288 superior y 38 de la Ley 685 de 2001[27],
pues en contravía de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, decretó una prohibición sin tener en cuenta la información
geológica-minera disponible, las zonas de reservas especiales, las zonas
excluibles de la minería y el concurso de otras entidades públicas, generando
graves consecuencias e impactos sociales y económicos. Asimismo, adujo que
prohibir actividades reconocidas por la ley —como
la minería— excede la competencia territorial, pues ello incide en las
políticas de sostenibilidad económica y subroga competencias exclusivas del
legislador en materia ambiental y de planeamiento minero.
Por
otro lado, llamó la atención de que dicho Acuerdo, en vez de contemplar una
estrategia frente a la minería ilícita, haya perturbado el ejercicio de la
actividad legal con título minero, en la que se deben tramitar permisos y
licencia ambiental con relacionamiento social, pago de impuestos y regalías,
sujeción a normas técnicas de higiene y seguridad, entre otros factores.
2.6. Finalmente, once
ciudadanos, diez de los cuales se identificaron como integrantes del Semillero
en la línea de estudios sobre minería de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
de la Universidad de Antioquia, plantearon posiciones disímiles, así: aquellas
personas que afirmaron ser parte del referido Semillero, solicitaron acceder al
amparo con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) la Corte Constitucional,
mediante la sentencia T-445 de 2016, precisó que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del
suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer
dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera; (ii) el Tribunal
demandado fundó su decisión en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el cual
fue declarado inexequible mediante la sentencia C-273 de 2016[28];
(iii) en la sentencia reprochada se desconoció el principio de rigor
subsidiario contenido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, así como la
competencia asignada a los concejos en el numeral 9 del artículo 313 superior[29],
y la autonomía territorial a la que aluden los artículos 287[30]
y 311[31] de la Carta Política; (iv) el Consejo de
Estado ha sostenido que los municipios son los que regulan el uso del suelo y
determinan la gestión ambiental que se debe seguir en su jurisdicción para
lograr el desarrollo sostenible, de modo que el Estado, bajo el interés de
explotar recursos naturales no renovables, no puede afectar la superficie y el
uso del mismo; y (v) un acuerdo municipal adoptado en San Agustín similar al
que hoy ocupa nuestra atención fue declarado válido, bajo el entendido de que
al Estado le corresponde prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, así como adoptar las medidas de protección pertinentes.
Por su parte, el ciudadano restante consideró que la actuación del
Tribunal accionado se fundamentó en el principio de legalidad y se produjo en
el marco de sus competencias, sin que hubiese incurrido en una actuación
arbitraria, subjetiva o ilegal. En esa medida, y debido a que la acción de
tutela contra providencias judiciales no puede ser utilizada como una instancia
o recurso adicional, solicitó declarar su improcedencia.
Igualmente, afirmó que la prohibición objeto del Acuerdo 008 de 2017
corresponde a un asunto de interés nacional que debió ser abordado bajo los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y en el que, además,
sus implicaciones ambientales, económicas y sociales demandaban una
participación efectiva de autoridades de todo orden. Por ende, incluso citó
varias providencias  de diferentes tribunales administrativos en las que se
declaró la invalidez de distintos acuerdos que excluían la actividad minera de
jurisdicciones municipales, argumentando que, en vista de la propiedad que
tiene el Estado sobre los minerales, dicha determinación no está dentro de las
competencias de los concejos.
3.
Fallos de tutela objeto de revisión
3.1.
Decisión de primera instancia: mediante
sentencia del 26 de febrero de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó el amparo
constitucional, pues consideró que si bien la normativa establece que los entes
municipales gozan de autonomía para adoptar medidas destinadas a la
preservación del patrimonio cultural y ecológico, cuando estas atañan a la
utilización del subsuelo deben tomarse, en virtud de los principios de
concurrencia, coordinación y subsidiariedad establecidos en el artículo 288
superior, con el acompañamiento de los órganos nacionales, toda vez que ello
involucra, al mismo tiempo, intereses de índole local y también de todo el
país. En ese sentido, adujo que en la reglamentación de la exploración y la
explotación de minerales deben concurrir las autoridades locales y nacionales,
pues eso garantiza una armonía entre los mandatos constitucionales de
independencia administrativa y Estado unitario.
Así
las cosas, anotó que si bien la Carta Política “otorga a los entes
territoriales la facultad de autogobernarse, esta ha de ejercerse dentro
de los límites que impone el mismo ordenamiento jurídico, dado que Colombia es
un Estado unitario, que señala que las medidas sobre limitación de la actividad
minera deben concertarse con las autoridades ambientales del orden nacional, en
aras de que aquellos no desconozcan competencias de estas y afecten el interés
de toda la Nación”[32].
Teniendo
en cuenta lo anterior, el a quo no observó que la providencia objeto de
censura hubiese incurrido en defecto sustantivo alguno, “comoquiera que la
aseveración de que los concejales no están facultados para prohibir la minería,
dado que tal medida debe ser acordada con las autoridades del nivel central en
observancia de los principios de concertación, coordinación y subsidiariedad,
goza de respaldo [jurisprudencial y] legal, pues el parágrafo[33]
del artículo 7 de la Ley 388 de 1997 así lo contempla”[34].
Por
otro lado, aclaró que si bien en la providencia reprochada se citó una norma
que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, esto es el artículo
37 de la Ley 685 de 2001, dicha imprecisión no afectó el sentido de lo
resuelto, ya que no fue el único fundamento legal en el que se basó la
decisión, pues se emplearon otras reglas jurisprudenciales y legales vigentes
en virtud de las cuales los municipios no pueden, de manera unilateral,
prohibir la minería en su jurisdicción, toda vez que ello también le concierne
a toda la Nación.
Finalmente,
explicó que “de aceptarse que los municipios están facultados para impedir
la minería en su jurisdicción de manera unilateral, se desconocería la
sentencia T-445 de 2016, pues se excluiría a las autoridades nacionales de esa
decisión, pese a que allí se indicó inequívocamente que la «[…] actividad minera debe realizarse con la
participación de los distintos niveles de la administración que tengan
competencia en la materia […]»”[35]. Por ese motivo, concluyó que el Tribunal
accionado, al sostener que lo concerniente a la minería debía ser concertado
entre las entidades territoriales y del orden central,  tampoco ignoró aquel
fallo de la Corte Constitucional.
3.2. Impugnación: el
señor Rodrigo Elías Negrete Montes, quien firmó el escrito de tutela en calidad de interviniente
durante el trámite judicial que se surtió ante la autoridad accionada, impugnó el fallo de primera instancia luego de
advertir que el órgano colegiado accionado desconoció la exposición de motivos
del Acuerdo 008 de 2017, así como su intervención y la de los concejales de
Urrao, mediante las cuales defendieron la constitucionalidad y legalidad de la
prohibición contenida en aquel acto.
Por
otro lado, aseguró que la providencia
judicial reprochada en sede de tutela desconoció que, en virtud del artículo
313 superior y del principio constitucional de autonomía territorial en cabeza
de los municipios, los Concejos pueden dictar normas para el control, la prevención y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio, decidir sobre su propia forma de desarrollo
e incluso prohibir actividades que ocasionan graves afectaciones ambientales y
sociales, más aun teniendo en cuenta que: (i) los municipios son copropietarios
del subsuelo y de los recursos naturales no renovables; y (ii) el artículo 37
del Código de Minas, que era la única norma que no le permitía a los municipios
excluir la minería, fue declarado inexequible.
Asimismo, resaltó que el fallo de tutela de primera
instancia no se pronunció sobre los principios de rigor subsidiario,
progresividad[36], precaución y prevención[37],
ni tampoco sobre la sentencia T-445 de 2016, en la que la Corte Constitucional
expresamente afirmó que los entes territoriales poseen la competencia para
regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso
si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera.
3.3.
Decisión de segunda instancia: mediante sentencia del 4 de octubre del 2018, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contenciosos
Administrativo
revocó el fallo del a quo
y amparó los derechos al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la
administración de justicia y a la participación ciudadana. En consecuencia,
dejó sin efectos la sentencia número 157
proferida el 17 de noviembre de 2017 por la Sala Quinta Mixta del Tribunal
Administrativo de Antioquia, y ordenó a dicha autoridad judicial dictar una
nueva decisión teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el fallo de
tutela, pues concluyó que la providencia cuestionada incurrió en varios
defectos sustantivos y en una violación directa de la Constitución Política.
Con el fin de sustentar
aquella orden, el ad quem, en primer lugar, reiteró su precedente para
precisar que, si bien la protección del
medio ambiente es una labor de interés nacional, y por eso el Sistema Nacional
Ambiental[38] está encabezado por el
Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, mientras que los municipios se
encuentran en una posición jerárquica inferior, ello “no se opone a que las
autoridades locales hagan más estrictas las normas de los niveles superiores en
cuanto al uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales
renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, en virtud del
principio de rigor subsidiario previsto en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993,
que no es más que la concreción en materia ambiental del principio de
subsidiariedad contenido en el artículo 288 de la Constitución”[39].
En segundo lugar, la Sección Cuarta resaltó que la Constitución Política no
atribuyó la propiedad del subsuelo a la Nación sino al Estado y, por ese
motivo, la titularidad del mismo es de todas las autoridades estatales de los
distintos órdenes territoriales, incluyendo por supuesto a las entidades
territoriales en los términos definidos por el artículo 286 superior[40].
En ese orden de ideas, el ad quem anotó que, sin bien la Ley 685 de 2001 asigna competencias
predominantes a la Nación en materia de exploración y explotación minera
mediante la noción de autoridad minera, dichas funciones no son exclusivas y,
por tanto, las decisiones en estos asuntos corresponde, según las competencias
establecidas en el ordenamiento jurídico, a ambos niveles —es
decir, a las entidades territoriales y a la Nación—
luego de que aquellas tareas se cumplan atendiendo a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288
superior, puesto que, reiteró, el subsuelo es propiedad del Estado y no sólo de
la Nación, sin contar con que “la minería tiene una incidencia directa y
significativa en el ámbito local porque ese tipo de proyectos tienen la
potencialidad de afectar los usos del suelo, el ambiente, y la economía local
prevalentemente agrícola, pecuaria, industrial, turística, etc.”[41].
De lo anterior, a juicio del fallador,
se deprende: “(i) que los municipios pueden, en desarrollo de sus
competencias, prohibir la realización de proyectos minero-energéticos en sus
territorios; y (ii) que los mecanismos de concertación están previstos
por el ordenamiento jurídico, por lo que se debe acudir a ellos en primera
medida”[42].
En tercer lugar,
el ad quem puso de presente que el Tribunal demandado no interpretó en
debida forma el literal a) del artículo 35 de la Ley 685 de 2001[43],
pues desconoció que la sentencia C-339 de 2002[44], al
definir la exequibilidad condicionada de dicha norma, explicó que "(...) la restricción de la minería en
el perímetro urbano de las ciudades y poblados se encuentra sujeta a las normas
ambientales y de ordenamiento territorial vigentes, agregando una exclusión de
la explotación y exploración minera en aquellas áreas donde las normas
territoriales lo prohíban expresamente".
Lo anterior, a juicio de la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, significa que el artículo 35 del Código de Minas,
en lineamiento con un análisis de las demás disposiciones de ese estatuto,
prevé que la facultad de los municipios para restringir la actividad minera en
su perímetro urbano incluye la posibilidad de prohibirla.
En cuarta medida, consideró que el Tribunal desconoció las competencias de los
municipios en materia de ordenamiento territorial y protección del medio
ambiente, pues el Plan de Ordenamiento Territorial[45],
sus equivalentes y el plan de desarrollo territorial son instrumentos idóneos
para que los municipios ejerzan su competencia sobre ordenación del suelo y
prohíban la actividad minera en sus territorios. Por esa razón, según indicó,
en dichos procesos la ley prevé mecanismos de concertación entre los distintos
niveles decisorios con el fin de que los concejos municipales profieran
aquellos instrumentos.
En torno a este asunto, además,
insistió que en materia ambiental la Ley 99 de 1993[46]
prevé el principio de rigor subsidiario, según el cual las autoridades locales
son competentes para proferir normas más estrictas que las nacionales en
materia de protección ambiental.
Lo explicado, según concluyó, “demuestra
que el tribunal no aplicó las normas que rigen el caso concreto y que con sus
argumentos violó directamente la Constitución porque, si bien es cierto que la
Nación tiene competencias predominantes en asuntos mineros, también lo es que
no son exclusivas y, por tanto, deben ser ejercidos con base en los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en los artículos 209 y
288 de la Constitución”[47].
En último lugar, consideró que el
Tribunal accionado incurrió en otro defecto sustantivo al afirmar que el
artículo 37 del Código de Minas prohíbe que las autoridades regionales,
seccionales y locales establezcan zonas excluidas de actividad minera, toda vez
que esa norma no es aplicable al caso concreto, pues fue declarada
inconstitucional mediante la sentencia C-273 de 2016[48].
II. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE
1.
Competencia
Esta Sala es competente para revisar las decisiones
proferidas dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[49].
2. Planteamiento del caso y esquema de resolución
Dado que los accionantes solicitaron
dejar sin efectos la providencia judicial cuestionada, pues argumentaron que en
esa sentencia el Tribunal accionado incurrió en una violación directa de la
Constitución Política, en algunos defectos sustantivos y en el desconocimiento
del precedente constitucional al declarar sin validez un Acuerdo Municipal
mediante el cual se prohibió en Urrao la actividad minera de metálicos y la
gran y mediana minería de los demás minerales, esta Sala se referirá a las causales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; luego realizará algunas precisiones para
determinar si el alcance de la autonomía territorial permite, o no, a las
entidades territoriales  prohibir el desarrollo de actividades mineras en sus
respectivas jurisdicciones; y finalmente, analizará el caso concreto.
Lo anterior, con el objeto de establecer si el Tribunal
Administrativo de Antioquia incurrió en alguna de las causales específicas de
procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que los
accionantes invocaron, dentro del trámite que declaró sin validez el Acuerdo
008 de 2017, proferido por el Concejo Municipal de Urrao.
3. Causales genéricas y específicas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
De acuerdo con lo explicado
por esta Corte en múltiples ocasiones[50], la acción de tutela, en
principio, es improcedente contra providencias judiciales por el carácter
residual y subsidiario que la reviste. Por ello, y procurando la primacía de
los derechos fundamentales y el respeto a los principios de autonomía judicial,
cosa juzgada y seguridad jurídica, la procedencia del amparo constitucional
contra sentencias es excepcional.
Dicho de otro
modo, el recurso de amparo, por regla
general, no procede contra providencias judiciales, ya que: (i) estas son el
escenario habitual de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales; (ii) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada, el cual es
garantía de la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado democrático; y
(iii) están amparadas por el principio de respeto a la autonomía e
independencia de los jueces[51].
No
obstante, este Tribunal también ha estimado que “de conformidad con el
concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces
tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia
y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el
Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de
actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales (…)”[52]. Por tal
motivo, si bien se ha entendido que, en principio, la acción de amparo
constitucional no procede contra providencias judiciales, también se ha
sostenido que, excepcionalmente, su ejercicio es viable como mecanismo
subsidiario y preferente de defensa judicial, cuando de la actuación judicial
se vislumbra la violación o amenaza de un derecho fundamental.
En
lineamiento con lo dicho, en un comienzo la Corte Constitucional desarrolló el
criterio conforme al cual, el supuesto que daba lugar a la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, se configuraba cuando la
actuación judicial incurría en una desviación lo suficientemente caprichosa,
arbitraria y de tal magnitud que el acto proferido terminaba por constituir, no
una providencia en sentido material, sino una “vía de hecho”. En
consecuencia, en ese momento esta Corporación consideró que el ordenamiento
jurídico no podía amparar situaciones que, cobijadas por el manto del ejercicio
autónomo de la función judicial, comportaban una violación protuberante de la
Carta Política y, en especial, de los bienes jurídicos más preciados del ser
humano, como por ejemplo, los derechos fundamentales[53].
Sin embargo, posteriormente la
evolución de dicho concepto llevó a comprender
situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que
aún llevaban inmersas un desconocimiento de garantías fundamentales, razón por
la cual, la jurisprudencia constitucional construyó una serie de requisitos de procedibilidad de carácter
general, y unas causales específicas para resolver las acciones de tutela
instauradas contra decisiones judiciales[54].
De esta forma, actualmente
cuando la tutela se interpone contra una sentencia, debe estar dirigida a
resolver situaciones en las que se observen graves falencias de índole
constitucional en la decisión del juez natural, que a su vez la tornen
incompatible con los mandatos establecidos en la Constitución Política. En este
orden de ideas, si bien ello no significa que en esos casos el mecanismo de
amparo constituya una nueva instancia, pueden existir eventos en los que un
yerro de relevancia constitucional existente en un fallo judicial permanezca en
el tiempo pese a que se haya agotado el trámite procesal para debatirlo.
Así las cosas, actualmente la jurisprudencia
constitucional contempla ciertos requisitos de carácter sustancial y
procedimental que deben ser acreditados en cada caso concreto para que proceda
el mecanismo de amparo contra una providencia judicial. Dentro de éstos, tal y como ya se mencionó, se han distinguido unos de
carácter general, que habilitan la interposición de la acción, y otros de
carácter específico, que hacen referencia a la prosperidad misma del amparo una
vez interpuesto. De esa forma, siempre que concurran todas las
causales genéricas de procedibilidad, y por lo menos una de las específicas, la
tutela debe recuperar y garantizar el orden jurídico y el goce efectivo de los
derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
Para ello, primeramente el
juez constitucional tiene que realizar un análisis con el fin de establecer si
en el caso concreto se encuentran acreditadas las siguientes causales genéricas
de procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial objeto de
reproche:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional a la luz de la protección de los derechos
fundamentales de las partes. Exigencia que busca evitar que la acción de tutela
se torne en un instrumento apto para involucrarse en asuntos que corresponde
definir a otras jurisdicciones.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios- de defensa judicial existentes para dirimir la controversia,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
c. Que la acción de tutela sea interpuesta en un
término razonable a partir del momento en que se produjo la vulneración o
amenaza del derecho fundamental, cumpliendo con el denominado requisito de la
inmediatez. Lo anterior, con el objeto de preservar los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica, tan caros en nuestro sistema jurídico.
d. [Cuando se trate de una irregularidad procesal] [q]ue la [misma] tenga un
efecto determinante en la sentencia que se impugna y que conculque los derechos
fundamentales del actor.
e. Que la parte actora haya advertido tal vulneración
de sus derechos fundamentales en el trámite del proceso ordinario, siempre que
esto hubiere sido posible.
f. Que no se trate de sentencias proferidas en el
trámite de una acción de tutela. De forma tal, que se evite que las controversias
relativas a la protección de los derechos fundamentales se prolonguen de forma
indefinida.”[55].
Ahora bien, si del examen realizado por el juez de tutela se
encuentran satisfechos los citados requisitos genéricos, posteriormente se debe
estudiar si en la providencia judicial cuestionada se configuran una o varias
de las causales específicas de procedibilidad[56] para que prospere la tutela interpuesta; motivo por
el cual, a continuación la Sala se referirá a la forma en la que han sido
representadas algunas de éstas, puntualmente, aquellas que los accionantes
alegaron en la solicitud de amparo constitucional.
3.1.
Caracterización del defecto sustantivo o material
Esta
Corporación ha entendido que el defecto sustantivo surge cuando la providencia contiene
un error originado en la interpretación o aplicación de las disposiciones
jurídicas al caso analizado por el juez[57]. Sin embargo, dicho
yerro debe configurar una irregularidad de significante trascendencia, que haya
llevado a proferir una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los
derechos fundamentales[58].
En
ese sentido, en la sentencia SU-448 de 2011[59], la Sala Plena de la
Corte Constitucional señaló las principales circunstancias que generan que una
providencia judicial incurra en un defecto sustantivo. Concretamente, explicó
que ello ocurre cuando:
“(i) La decisión judicial tiene como fundamento una
norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[60],
b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[61],
c) es inexistente[62], d) ha sido
declarada contraria a la Constitución[63], e) a pesar de que
la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la
situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo,
se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el
legislador[64];
(ii) Pese
a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso
concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación
razonable o la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una
interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente
perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una
decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada,
sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal
decisión judicial[65];
(iii) No
toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes[66];
(iv) la disposición aplicada se muestra, injustificadamente
regresiva o contraria a la Constitución[67];
(v) Un poder concedido al juez por el ordenamiento se
utiliza para un fin no previsto en la disposición[68];
(vi) La
decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo
el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[69];
(vii) Se desconoce la norma del ordenamiento jurídico
constitucional o infraconstitucional aplicable al caso concreto[70];
(viii) La actuación no está justificada en forma
suficiente de manera que se vulneran derechos fundamentales[71];
(ix) Sin un mínimo de argumentación se desconoce el
precedente judicial[72];
(x) El juez no aplica la excepción de
inconstitucionalidad frente a una violación manifiesta de la Constitución.[73]”.
3.2.
Caracterización del desconocimiento del precedente constitucional
En términos generales, esta causal se configura cuando
el juez ordinario “desconoce o limita el alcance dado por esta Corte a un
derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del
derecho fundamental vulnerado”[74]. De esta forma, el
operador jurídico no puede separarse de un precedente salvo que exista un
motivo suficiente que justifique su inaplicación en un caso concreto[75],
previo cumplimiento de una carga mínima y seria de argumentación que explique
profundamente las razones por las que se desatiende una decisión propia o la
adoptada por el superior jerárquico o el órgano de cierre jurisdiccional[76].
Así
entonces, el precedente constitucional: (i) asegura la coherencia del sistema
judicial, pues permite determinar de manera anticipada y con plena certeza la
solución aplicada a un determinado problema jurídico, de manera que los sujetos
están llamados a ajustar su actuar a las normas y reglas que los regulan, en
concordancia con la interpretación que se ha determinado acorde y compatible
con el contenido de la Carta Política; y (ii) garantiza la igualdad formal y la
igualdad ante la ley, a través de la uniformidad en la aplicación del derecho[77], pues “casos
iguales deben ser resueltos de la misma forma”[78].
Por
ello, la Corte Constitucional ha establecido los requisitos y el alcance
para que el desconocimiento del precedente constitucional, como causal
específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, prospere. Así pues, en relación con los requisitos, ha
explicado, primero, que debe existir un “conjunto
de sentencias previas al caso que se habrá de resolver”[79], bien sea varias sentencias de tutela o una de
constitucionalidad que, como se dijo, sean anteriores a la decisión en la que
se deba aplicar el precedente en cuestión; y, segundo, que dicho precedente,
respecto del caso concreto objeto de análisis, debe tener (a) un
problema jurídico semejante, y (b) unos supuestos fácticos y aspectos
normativos análogos[80].
Ahora bien, en cuanto al alcance de esta causal, se ha
establecido que “la jurisprudencia de
la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando
disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de
constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido
normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la
ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el
alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a
través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”[81].
3.3.
Caracterización de la causal denominada violación directa de la Constitución
Esta
causal de procedencia encuentra fundamento en el actual modelo constitucional,
que confiere valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que sus
mandatos y previsiones son de aplicación directa por las distintas autoridades
públicas[82]. Por ello, este Tribunal
ha sostenido que resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda
cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida
e irrazonablemente tales postulados[83].
Al
respecto, esta Corporación ha manifestado que dicha causal se estructura cuando
el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta
Política, ya sea porque (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a
un caso concreto, por ejemplo cuando se trata de un derecho fundamental de
aplicación inmediata[84], o cuando el juez en sus
resoluciones vulnera derechos fundamentales y no tiene en cuenta el principio
de interpretación conforme con la Constitución[85];  o (ii)
aplica la ley al margen de los dictados de la Carta Política,
desconociendo que de conformidad con su artículo 4º “la Constitución es norma
de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u
otra norma jurídica, “se aplicarán las disposiciones constitucionales.”[86].
4.
Precisiones en torno al alcance de la autonomía en cabeza de las entidades
territoriales para prohibir el desarrollo de actividades mineras en sus
respectivas jurisdicciones
4.1.
Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República
unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Esto
último quiere decir que los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses
dentro de los límites de la Constitución y la ley, en virtud de la cual pueden:
(i) gobernarse por autoridades propias[87]; (ii) ejercer las
competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv)
participar en las rentas[88] nacionales[89].
De esa manera, la autonomía de las entidades territoriales implica un grado de
independencia ejercida por medio del autogobierno y de la administración de los
asuntos que más conciernen a dichas entidades.
Sin
embargo, también se debe tener en cuenta que la naturaleza del Estado unitario “presupone
la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los
ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de
parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a
la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias
centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia
para todo el territorio nacional. Del principio unitario también se desprende
la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las
entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la
órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés
nacional de superior entidad”[90].
Así
las cosas, para armonizar el principio del Estado unitario y el de autonomía
territorial, la Constitución dispone de forma expresa: “(i) las facultades
de las entidades territoriales, (ii) la asignación de competencia al Congreso
para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, y (iii) los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes
territoriales”[91]. Lo anterior, ya que “el Estado unitario permite la existencia de parámetros
generales que deben seguirse en todo el territorio nacional, mientras que la autonomía
territorial exige la salvaguarda de un espacio de decisión propia a las
autoridades territoriales”[92].
En
ese orden de ideas, el poder Constituyente, a través del artículo 288 superior,
dispuso: (i) que una ley orgánica de ordenamiento territorial debía establecer
la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales;
y (ii) que las competencias[93] atribuidas a los
distintitos niveles territoriales tienen que ejercerse conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley.
Aquello
resulta de vital importancia, pues a la hora de materializar el principio de
autonomía territorial puede haber una interferencia con la realización de
ciertas competencias en cabeza de entidades del nivel central, particularmente
cuando están involucrados temas de interés general, ya que es posible
que desde el nivel central el ejercicio de estas funciones desplace a las
entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la
órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales obra un interés
nacional de superior entidad[94], pues la autonomía de las entidades territoriales se
reduce “en los casos en los que llegue a haber un interés nacional general
involucrado, siempre garantizando la participación de dichas entidades en la
regulación de la materia de que se trate el caso.[95]”[96].
4.1.1.
En consecuencia, tal y como se anticipó, las facultades otorgadas a las
entidades del nivel nacional y a los departamentos y municipios se deben
ejecutar, en primer lugar, de forma coordinada. Al respecto, esta Corporación
ha explicado que el principio de coordinación “tiene como presupuesto la existencia de competencias
concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su
ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos
órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción
estatal.  Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la
asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de
ejecución de las mismas”[97].
En
esa línea, la  Corte Constitucional ha explicado que para garantizar el
principio de colaboración armónica entre la nación y las entidades
territoriales, resulta fundamental que  la misma esté dirigida a alcanzar
objetivos comunes, complementarios y que no se tornen incompatibles, pues el
principio de coordinación “exige la ordenación sistemática, coherente,
eficiente y armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los
niveles territoriales para el logro de los fines del Estado”[98].
Precisamente por ello, el
artículo 27 de la Ley 1454 de 2011[99] dispuso que, en virtud
de aquel principio, la “Nación y las entidades territoriales deberán ejercer
sus competencias de manera articulada, coherente y armónica”, así como
también “las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se
articularán, con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito
especial de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como
individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la
Constitución Política”.
4.1.2.
En segundo lugar, las funciones
designadas a los distintos niveles territoriales tienen que realizarse
concurrentemente, es decir que, en lineamiento con lo dispuesto en aquel
artículo, la Nación y las entidades territoriales deben desarrollar de forma
oportuna acciones conjuntas en busca de un objeto común con respeto a las
competencias asignadas a cada nivel.
En
torno a este asunto, la Sala Plena precisó que el principio de
concurrencia “parte de la consideración de que, en
determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la
participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en
primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las
mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el
objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de
entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este
principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las
distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea
necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse
de esa responsabilidad”[100].
4.1.3. En último lugar, las
competencias atribuidas a las entidades del nivel nacional, así como a los
departamentos y municipios, se deben ejercer de acuerdo con el principio
de subsidiariedad. Ello significa, entre otras cosas, que “las autoridades de mayor nivel de centralización sólo
pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando
éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus
responsabilidades”[101], pues, conforme lo exige el citado artículo 27, la
Nación y las entidades territoriales tienen que apoyar en forma transitoria y
parcial, en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor
categoría fiscal, desarrollo económico y social dentro del mismo ámbito de la
jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer
debidamente determinadas competencias[102].
4.2.
Con fundamento en lo explicado, las Leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012, al
abordar temas relacionados con la organización y el funcionamiento de los municipios,
disponen que: (i) con fundamento en el principio de coordinación, las
autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus
responsabilidades, deben conciliar su actuación con la de otras entidades
estatales de diferentes niveles ; (ii) con base en el principio de
concurrencia, por un lado, los municipios y otras entidades estatales de
diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las
cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las
mismas y, por otro, las competencias de los diferentes órganos de las entidades
territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son
dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal; y (iv) de acuerdo con el principio
de subsidiariedad, la Nación, las entidades territoriales y los esquemas de
integración territorial deben apoyar en forma transitoria y parcial a las
entidades de menor desarrollo económico y social en el ejercicio de sus
competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente[103].
4.3.
Ahora bien, dentro del marco de las facultades asignadas a nivel local a través
de las cuales se materializa la autonomía territorial, el artículo 313 de la
Constitución dispuso que a los Concejos Municipales corresponde, entre otras
cosas, adoptar los respectivos planes y programas de desarrollo económico y social,
reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias para el control,
la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.
4.4.
No obstante, dicha competencia se debe leer e interpretar sistemáticamente de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 80, 332 y 334 de la Carta Política,
en virtud de los cuales el poder constituyente dispuso que el Estado[104]:
(i) debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, así como también debe prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental; (ii) es propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos
conforme a las leyes preexistentes[105]; y (iii) intervendrá,
por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes,
y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el
fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de
sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
y la preservación de un ambiente sano[106].
4.5.
Además, desde una perspectiva financiera tampoco se puede perder de vista que,
según los artículos 360 y 361 de la Constitución, la explotación de un recurso
natural no renovable causa, a favor del Estado, una contraprestación económica
a título de regalía, y además los ingresos del Sistema General de Regalías[107]
se destinan al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico
y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional;
para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología
e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la
exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía
geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la
economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población[108].
4.6. Así entonces, en relación con la existencia de aquellos
intereses generales de superior entidad, la Corte Constitucional, al analizar los antecedentes de la
expedición de los artículos 332 y 360 de la Carta Política, explicó lo
siguiente:
“(…) en varias ocasiones los miembros
de la Asamblea indicaron explícitamente que en materia de Hacienda Pública la
palabra Estado no es un sinónimo de Nación sino que es un concepto más general
que engloba a todos los niveles territoriales. Por ejemplo, en el debate en la
Comisión Segunda sobre la propiedad del subsuelo, expresamente se señaló que
era necesario sustituir la propiedad nacional entonces vigente por una
‘propiedad del Estado representado en la Nación, departamentos y municipios.’
(…)
Conforme a lo anterior, es claro
que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad de los
recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero
que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional,
municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de
ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y de
las regalías que genera su explotación sea de un ente más abstracto, que
representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales,
esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de
los recursos no renovables y el titular de las regalías” (subrayas fuera del texto original)[109].
Por
lo anterior, “los artículos constitucionales que definen competencias en
materia de recursos naturales no renovables al referirse al concepto de Estado,
hacen alusión a su concepción en sentido amplio y en consecuencia a facultades
concedidas tanto a entidades e instituciones del nivel nacional como de los
niveles territoriales en forma conjunta”[110], más aún si se
tiene en cuenta que las regalías como recursos exógenos de las entidades
territoriales: “(i) no hacen parte de sus rentas propias, respecto de las
cuales sí ejercen derecho de propiedad, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 287-3 C.P.; [y] (ii) los derechos de participación que ejercen
las entidades territoriales se enmarcan en el ejercicio el derecho a participar
en las rentas nacionales, previsto en el artículo 287-4 C.P”[111].
4.6. Así, de las disposiciones constitucionales
mencionadas y del precedente aludido, se desprende «que la propiedad de los recursos del subsuelo es de
todos los colombianos y por ello se encuentra en cabeza del Estado; al respecto
la jurisprudencia
constitucional ha señalado que éste “comprende el conjunto de todas las autoridades públicas, a
todos los colombianos y a todas las entidades territoriales, y que con esta
expresión el constituyente quiso evitar la centralización nacional de los
recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales, los cuales
deben beneficiar a todos los colombianos”[112] (…) y en consecuencia contribuyen a un interés general »[113].
Por
ende, en la explotación de los recursos naturales no renovables concurren
intereses locales y un interés nacional de gran entidad y de carácter general
en cabeza de todo el Estado que, precisamente, llevó a que en el artículo 360
superior se dispusiera que la ley es la que determinará las condiciones para
la explotación de los recursos naturales no renovables[114].
4.6.1. Es así
entonces como las actividades del sector minero están reguladas por distintas
disposiciones del ordenamiento jurídico interno, pero especialmente  por el
Código de Minas[115] contenido en la Ley 685
de 2001, el cual tiene como objeto definir una regulación general, exclusiva,
sistemática y exhaustiva con relación al uso de los recursos mineros.
Dicho Código, en
su primer artículo, indica que como objetivos tiene el de fomentar la
exploración técnica y la explotación de los recursos mineros y realizar un
aprovechamiento de éstos dentro de un concepto integral de desarrollo
sostenible y del fortalecimiento económico y social del país, pues, con ocasión
de los objetivos trazados, en el artículo 13 declara la industria minera de
utilidad pública e interés social.
4.6.2.
Igualmente, el Legislador quiso
implementar una política diferenciada en razón de los diversos escenarios
mineros a regular y la diversidad de operaciones que se realizan para el
aprovechamiento de los minerales y dan cuenta de la especialidad y factores
técnicos que se deben tener en cuenta para el desarrollo de las actividades de
minería en territorio. Por ese motivo, en el artículo 21 de la
ley 1753 de 2015[116] se estableció una clasificación de las actividades mineras en tres categorías: i)
minería de subsistencia; ii) pequeña minería y, iii) minería mediana y grande.
En ese sentido, también se dispuso que el Gobierno nacional las definirá y
establecerá los requisitos teniendo en cuenta el número de hectáreas y/o la
producción de las unidades mineras según el tipo de mineral.
4.6.3.
Asimismo, en el marco de la
reglamentación del Sector Administrativo de Minas y Energía, el Decreto 1073 de
2015 compiló su estructura dividiéndolo en sector central y sector
descentralizado, definiendo, como cabeza del sector central, al Ministerio de
Minas y Energía (MME), y en el sector descentralizado, como entidades
adscritas, a la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), el Servicio
Geológico Colombiano (SGC), la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y la
Agencia Nacional de Minería (ANM).
De
esa forma, aquella estructura organizada tiene a cargo funciones específicas.
Así por ejemplo, el MME tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y
coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía; la
ANM, entre otros asuntos, administra integralmente los recursos minerales de
propiedad del Estado, promueve el aprovechamiento óptimo y sostenible de los
recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en coordinación
con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran; y la UPME,
principalmente, planea en forma integral, indicativa, permanente y coordinada
con los agentes del sector minero energético, el desarrollo y aprovechamiento
de los recursos mineros y energéticos, así como también produce y divulga la
información requerida para la formulación de política y toma de
decisiones.
4.6.4.
En consecuencia, esa estructura define la
política pública del sector minero energético «teniendo
en cuenta que los recursos del subsuelo y los recursos naturales no renovables
se encuentran en yacimientos que superan los límites político-administrativos
definidos para las entidades territoriales, y así representan intereses
nacionales de todo el país y aportes para la población en general, como indicó
la Corte Constitucional con relación al aprovechamiento del subsuelo que
“comporta buena parte de la riqueza pública de la Nación y del Estado, que debe
ser aprovechada en beneficio de la sociedad” [117]»[118].
4.7.
Por lo anterior, se deben armonizar las políticas de ordenamiento del suelo con
el desarrollo de proyectos de minería, e incorporar de manera concertada el
componente minero en los instrumentos de ordenamiento territorial, en
cumplimiento de los principios constitucionales de coordinación y concurrencia.
En ese sentido, la concertación debe ser un diálogo permanente entre la
autoridad territorial y la autoridad minera y ambiental para el desarrollo de
las actividades de minería, con el fin de armonizar el ejercicio de las
competencias entre el gobierno nacional central y las autoridades
territoriales.
4.8.
Ahora bien, aquello implica tener absoluta claridad en torno a las condiciones
para la explotación de los recursos naturales no renovables exigidas por la ley
y, particularmente, en relación con los requisitos y las posibilidades que la
ley ofrece para establecer zonas excluibles de la minería.
4.9. Para ello, cobra particular importancia estudiar el contenido
del artículo 34 del Código Minas, pues dicha disposición normativa es la que
establece qué zonas son excluibles de la minería, así como también quiénes y
cómo las pueden excluir, conforme se expondrá a continuación.
4.9.1. En primer lugar, el referido artículo 34 prohíbe la
ejecución de trabajos y obras de explotación y exploración minera en zonas
que sean delimitadas y declaradas, conforme con la normatividad vigente, como
de protección de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de
acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente
excluyan el trabajo minero.
4.9.2. En segundo lugar, la misma norma establece para que puedan excluirse trabajos y obras de exploración y
explotación minera en las zonas de protección y desarrollo de los recursos
naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar
expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o
restricción en relación con las actividades mineras. Sin embargo, se debe
tener en cuenta que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-339 de 2002[119], dispuso que
en la aplicación de este postulado se tiene que seguir el principio de
precaución, “conforme al cual,
cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”[120].
Ello “quiere decir
que en caso de presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la
exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe
inclinarse necesariamente hacia la protección de[l] medio ambiente, pues si se
adelanta la actividad minera y luego se demuestra que ocasionaba una grave daño
ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias”[121].
4.9.3. En tercer lugar, el
mencionado artículo señala que las zonas de exclusión
mencionadas serán: a) las que se constituyan como áreas que integran el sistema
de parques nacionales naturales, b) los parques naturales de carácter regional,
y c) las zonas de reserva forestal. Sin embargo, la Corte Constitucional,
mediante la sentencia C-339 de 2002[122],
precisó que además de las zonas de exclusión enunciadas, pueden existir otras,
ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad
ambiental[123].
4.9.4. En cuarto lugar, la misma norma dispone que para que esas
zonas produzcan la exclusión de la actividad minera, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad
ambiental[124] con base en
estudios técnicos, sociales y ambientales, y con la colaboración de la
autoridad minera en aquellas áreas de interés minero.
A juicio de la Corte, “esta
función se le asigna a la autoridad ambiental en integración y armonía con lo
preceptuado por el artículo 5 de la ley 99 de 1993. Además incluye la
colaboración de la autoridad minera en las áreas de interés minero, con lo cual
se hace efectivo el principio de protección prioritaria de la biodiversidad del
país junto con un aprovechamiento en forma sostenible, de acuerdo con los
principios universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración
de Río de Janeiro de junio de 1992, ratificada por Colombia”[125].
4.9.4.1. Sin embargo, al estudiar la constitucionalidad de dicha
disposición normativa, esta Corporación condicionó su exequibilidad, pues
advirtió que si bien la autoridad minera tiene el deber de colaborar con la
autoridad ambiental, “este deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio
de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede establecer
las zonas de exclusión”[126]
en armonía e integración con lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 99 de 1993[127], es decir,
con el fin de “asegurar el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente”[128], y también “impedir, reprimir, eliminar o
mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas
del entorno o del patrimonio natural”[129].
4.9.4.2. Ello, además,
guarda correspondencia con algunas de las funciones legales que precisamente se
asignaron al Ministerio del Medio Ambiente, pues a esta entidad le corresponde,
entre otras cosas: (i) expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso
adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones
nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales, y
fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas
hidrográficas y demás áreas de manejo especial; (ii) definir y regular los
instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el
control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de
evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;
(iii) ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo
ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales,
la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de
deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o
proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte,
beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y
ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese
lugar; (iv) reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema de
Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y
reglamentar su uso y funcionamiento; (v) velar por la protección del patrimonio
natural y la diversidad biótica de la nación, así como por la conservación de
las áreas de especial importancia ecosistémica; (vi) fijar los cupos globales y
determinar las especies para el aprovechamiento de bosques naturales y la
obtención de especímenes de flora y fauna silvestres, teniendo en cuenta la
oferta y la capacidad de renovación de dichos recursos; y (vii) dirimir las
discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental[130]
que susciten con motivo del ejercicio de funciones, así como establecer criterios
o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la
aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente[131].
4.9.4.3.
Por ende, sería “contradictorio
afirmar que pese a la existencia de competencias del gobierno nacional central respecto a los recursos del subsuelo, las autoridades
territoriales puedan vetar la exploración y explotación de los [recursos naturales no renovables], y a su vez con
ello no desconocer las facultades de otras entidades creadas para tales fines”[132],
pues aunque Colombia es un Estado organizado en forma de República unitaria,
ello no implica que se desconozca la
capacidad de autogestión que la Constitución les otorga a las entidades
territoriales, pero “la autonomía de las entidades territoriales [tampoco]
puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las
competencias constitucionales de las autoridades nacionales”[133].
En consecuencia, “los contenidos
que integran el principio de autonomía territorial no pueden ser entendidos de
forma aislada o descontextualizada, por lo que se hace preceptivo que su
concreción en casos particulares atienda otros contenidos del sistema
constitucional colombiano. Por esta razón, la interpretación de las
posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede
desconocer que las instituciones, procedimientos y las competencias que la
concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de acuerdo con el artículo
1 de la Constitución, ha adoptado una forma de organización territorial
unitaria, es decir, no puede olvidarse que el colombiano es un Estado unitario
en lo relativo al principio de organización territorial”[134].
4.9.4.4.
Ahora bien, a pesar de que existen
competencias de la Nación y del Gobierno nacional central respecto al subsuelo
y los recursos naturales no renovables, para la extracción de éstos se requiere
realizar actividades en la superficie, es decir en el suelo, cuyo uso es
reglamentado por los Concejos Municipales, pues, entre otras cosas, al
municipio le corresponde ordenar el desarrollo de su territorio[135].
En consecuencia, no es posible definir la vocación minera
de un área sin afectar el ejercicio de competencias sobre el uso del suelo en
cabeza de las autoridades del orden municipal, motivo por el cual en dicho
escenario se enfrentan, por un lado, la autonomía de las entidades territoriales para desempeñar
sus funciones de planeación y ordenamiento territorial, y por otro, la
necesidad de garantizar que la explotación de los recursos del subsuelo
beneficie a todas las entidades territoriales, incluso a aquellas que no tienen
dichos recursos.
4.9.4.5. Así entonces, en un
plan de ordenamiento territorial las autoridades locales definen el conjunto de
objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y
normas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo[136]. No obstante, el ordenamiento territorial debe ser un
proceso de construcción colectiva
de país en el que: (i) se propicien
las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las
entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad
geográfica,                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   histórica,
económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional[137]; (ii) se concilien
el crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la
sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida de la
población[138]; y (iii) haya una
visión compartida de país a largo plazo, con propósitos estratégicos que guíen
el tipo de organización territorial requerida[139].
4.9.4.6. Con
fundamento en esta consideración, la Ley que dictó normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial[140] estableció
que este tiene que propender por la soberanía y unidad nacional, de modo que propicie la integridad territorial, su
seguridad y defensa, y fortalezca el Estado Social de Derecho organizado en
forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales, quienes gozan de dicha autonomía para la gestión de sus
intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley[141].
4.9.4.7.
Así las cosas, al
municipio le corresponde, en materia de ordenamiento del territorio, reglamentar de manera específica los usos del suelo en
las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes, así como
optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes
sectoriales, primero, teniendo en cuenta que la elaboración, modificación y
ejecución de los planes de ordenamiento territorial se  deberá sujetar a la
información geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así como a
lo dispuesto en el Código de Minas sobre zonas de reservas especiales y zonas
excluibles de la minería[142] y, segundo, en
armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y
metropolitanos[143], toda vez que, por
ejemplo, a la Nación le compete, en coordinación con los entes territoriales[144],
“establecer la política general de ordenamiento del territorio en los
asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas”[145];
y a las Corporaciones Autónomas Regionales, como máximas autoridades
ambientales en el área de su jurisdicción, participar con los demás organismos
y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de
planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea
tenido en cuenta en las decisiones que se adopten, así como ejercer las
funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de
exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, con
exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente[146]
—algunas de ellas señaladas en el numeral
4.9.4.2. supra—.
4.9.4.8. Desde esa perspectiva, la Nación participa en procesos relacionados con
la actividad minera y la definición o demarcación de zonas excluibles de la
minería, pero no es el único nivel competencial involucrado en la toma de una
decisión de tal trascendencia para aspectos principales de la vida local, pues
los municipios y distritos afectados por dicha decisión también deben
participar de una forma activa y  eficaz en el
proceso de toma de la misma, toda vez que, se repite, si bien existen competencias de la Nación y del
Gobierno nacional central respecto al subsuelo y los recursos naturales no
renovables, para la extracción de éstos se deben realizar actividades en el
suelo, cuyo uso es reglamentado por los Concejos Municipales[147]
en vista de que, según el artículo 311 superior, al municipio le corresponde
ordenar el desarrollo de su territorio[148].
Esto
exige que la opinión de los municipios, “expresada a través de sus órganos de
representación, sea valorada adecuadamente y tenga una influencia apreciable
en la toma de esta decisión, sobre todo en aspectos axiales a la vida del
municipio, como son la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la
población y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades”[149](negrilla fuera del
texto original).
Por tanto, los espacios que el diálogo entre órbitas o esferas
competenciales debe garantizar con miras a un desarrollo armónico y balanceado
de los principios de autonomía territorial y organización unitaria del Estado
en temas relacionados con la definición o demarcación de zonas excluibles de la
minería, tienen que “permitir la participación de los municipios en la
determinación de aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de
exploración y explotación minera en determinadas áreas del territorio busque
alcanzar; ii) las causas y condiciones que determinan que un área del
territorio se declare como zona excluida de esta actividad; iii) la forma en
que cada uno de los niveles competenciales participen en el proceso de creación
normativa; iv) las funciones específicas que uno y otro nivel tendrá en
ejercicio de dicha competencia; y v) los parámetros que deban cumplir los
procedimientos que se creen para declarar una zona excluida de la actividad
minera”[150].
4.9.5. En quinto y en último lugar, el
artículo 34 de la Ley 685 de 2001 establece que, sin perjuicio de lo
anteriormente explicado, la autoridad minera, previo acto administrativo
fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área
requerida, podrá autorizar que en las zonas excluibles de la minería, con
excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma
restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no
afecten los objetivos de la zona de exclusión, pero, para tal efecto, el
interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que
demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos.
Con todo, tampoco que se puede perder de vista que, a través de la referida sentencia
C-339 de 2002[151],
se dispuso que en la aplicación de este postulado también se tiene que seguir
el principio de precaución, en los términos ya explicados.
4.10. Dicho lo anterior, la Sala
estima necesario aclarar que, tanto el artículo 34 del Código de Minas como la
providencia que condicionó su exequibilidad            —o sea la sentencia C-339 de 2002[152]—,
se enmarcan en un contexto en el que esta Corte estimó necesario “conciliar
el grave impacto ambiental de la minería con la protección de la biodiversidad
y el derecho a un medio ambiente sano, para que ni uno ni otro se vean
sacrificados”[153],
pues la Constitución establece que el Estado debe planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar, no solo su
conservación, restauración o sustitución, sino también su desarrollo sostenible[154].
Eso último quiere decir, tal y como lo consagró la Ley 99 de 1993,
que la política ambiental colombiana debe tener en cuenta: (i) que el proceso de desarrollo económico y social del país se
orienta según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos
en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre  Medio Ambiente
y Desarrollo; y (ii) que la biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional
y de interés de la humanidad, debe ser protegida prioritariamente y aprovechada
en forma sostenible, entendiendo por desarrollo sostenible “el que
conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al
bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se
sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones
futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”[155].
Por ende, esta
Corporación ha entendido el concepto de desarrollo sostenible como
“parámetro que debe guiar la realización de acciones que, si bien buscan el
progreso, no pueden conllevar a la destrucción de elementos protegidos por el
orden constitucional y que, sobre todo, son presupuesto para la satisfacción de
ciertas necesidades como el acceso a agua por parte del ser humano, el
desarrollo social y económico adecuado y el desarrollo de la vida en
condiciones satisfactorias de salubridad”[156].
En lineamiento con lo anterior, y a propósito
del "Convenio sobre la Diversidad Biológica" hecho en Río de Janeiro
el 5 de junio de 1992, esta Corporación explicó que la Carta Política de 1991, “con
base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es
armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no
sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico
determinó en él una función social, a la que le es inherente una función
ecológica, encaminada a la primacía del interés general y del bienestar
comunitario (…) [y a patrocinar] la idea de hacer siempre
compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un
equilibrio ecológico.”[157].
Desde esta perspectiva, “para poder hablar de un desarrollo sostenible de la
explotación minera que respete la biodiversidad, es indispensable tener en cuenta
como instrumento la evaluación de impacto ambiental, entendida como instrumento
administrativo y como instrumento de gestión que permite articular los diversos
aspectos ambientales de la actividad minera tales como la mitigación de la
contaminación, la protección de especies y la recuperación post-clausura de las
explotaciones y exploraciones mineras[158]”[159]. Ello, sin perder de vista que el
medio ambiente es un derecho y un bien jurídico constitucionalmente protegido
cuya conservación debe procurarse, no sólo con acciones aisladas estatales,
sino mediante un diálogo concertado y coordinado de todas las autoridades, en
el que no se ignoren “contenidos constitucionales relevantes,
verbigracia, en materia de protección del ambiente sano –artículo 79 de la
Constitución-; en relación con la defensa del patrimonio arqueológico y
cultural –artículo 72 de la Constitución-; relativos a la protección de los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos y las tierras de
resguardo –artículo 63 de la Constitución-; cuyo objetivo sea la protección de
las riquezas naturales –artículos 8 y 95 numeral 8º de la Constitución-, el
desarrollo armónico de los municipios y distritos –artículo 311 de la
Constitución-; y, sobre todo, aquellos que busquen asegurar los derechos
fundamentales de los habitantes de las zonas en que se autorice la realización
de actividades de exploración y explotación minera”[160].
Una interpretación en ese sentido
constituye la posibilidad de que, en
virtud de la autonomía territorial, se puedan establecer  mecanismos de
concurrencia  y concertación para delimitar zonas excluibles de la minería con
base en estudios técnicos, sociales y ambientales, pues necesariamente debe
haber una coordinación entre los entes territoriales y el Gobierno nacional
para decidir la posibilidad y ejercicio de la actividad minera.
4.11.    En suma, aquel diálogo concertado y coordinado atiende
al hecho de que en el territorio convergen actividades, por una parte, de uso
del suelo y, por otra, de explotación del subsuelo, razón por la que en él
concurren competencias tanto del nivel nacional como de las entidades
territoriales. En ese orden de ideas, “ni la nación (nivel nacional o
central) ni las entidades territoriales tienen competencias absolutas en
materia de explotación del subsuelo y de los [recursos naturales no
renovables]; así, las entidades territoriales no cuentan con competencia
absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco poder de veto respecto a
la realización de actividades para la explotación del subsuelo y de [recursos
naturales no renovables], de acuerdo con una lectura e interpretación
sistemática de la Constitución”[161].
En otras palabras, “de acuerdo
con los postulados constitucionales que prevén la explotación del subsuelo y los [recursos
naturales no renovables], su propiedad
en cabeza del Estado y las competencias de las entidades territoriales y de la
nación –gobierno nacional central- sobre el suelo, el ordenamiento territorial,
el subsuelo y los [recursos naturales
no renovables], las entidades
territoriales no pueden prohibir el desarrollo de actividades y operaciones
para tales fines en su jurisdicción”[162].
De ese modo, para resolver la
tensión en las competencias otorgadas a la nación y las entidades territoriales
en materia de suelo y subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 superior,
que define los principios de coordinación y concurrencia para estos casos. Así
entonces, las competencias que, en
materia del subsuelo, se asignan a entidades del Gobierno nacional central con
la finalidad de proteger el interés general de toda la población, deben
armonizarse con la participación activa y eficaz de las entidades
territoriales y, en particular, de los municipios, quienes deben tener una
influencia apreciable y una injerencia valorada adecuadamente que permitan que
su postura se ajuste o adopte, en la medida de las posibilidades razonables que
resulten de aquel diálogo, a la hora de promover, definir y demarcar las zonas
excluibles de minería, sobre todo en aspectos centrales a la vida del municipio,
como son la protección de su patrimonio ecológico y cuencas hídricas, la
salubridad de la población, y el desarrollo económico, social y cultural de sus
comunidades.
Para ello, se debe tener en cuenta
que el criterio constitucional relativo a la coordinación y concurrencia
nación territorio implica: (i) “[g]arantizar un grado de participación
razonable y efectivo de los municipios y distritos en el proceso de decisión
respecto a las actividades de exploración o de explotación del subsuelo y los
[recursos naturales no renovables]”[163]; y (ii) que las
“posiciones y opiniones de las entidades territoriales deben ser expresadas a
través de los órganos legítimos de representación, tener una influencia
apreciable en la toma decisiones, sobre todo en aspectos centrales a la vida
del municipio en materia ambiental y social, sin perjuicio de las competencias
del nivel nacional”[164].
4.12.    Con todo, no puede pasar por inadvertido el hecho de
que, recientemente,  la Sala Plena de esta Corporación advirtió un déficit de
protección en esta materia, “toda vez que el ordenamiento jurídico colombiano
no garantiza legalmente de forma específica la participación de las comunidades
que se encuentran ubicadas en lugares donde se desarrollan actividades u
operaciones para explorar o explotar [recursos naturales no
renovables] y del subsuelo, y que puedan verse impactadas o afectadas por
las mismas, ni  un instrumento para que las entidades territoriales, a través
de sus autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y
seguimiento de las actividades de hidrocarburos y de minería”[165].
Por tanto, más allá del análisis del caso concreto y de la decisión que
se adopte frente a la providencia del Tribunal accionado en el sub judice,
esta Sala debe repetir, conforme lo advirtió el pleno de la Corte
Constitucional en la Sentencia SU-095 de
2018[166], que al Legislador le corresponde corregir el déficit de protección advertido y determinar los
mecanismos e instrumentos adecuados para la participación ciudadana y la coordinación y concurrencia nación territorio en los sectores de hidrocarburos y de minería “en atención al grado de complejidad de las decisiones
que implican el manejo de los recursos del subsuelo y de los [recursos naturales no renovables] como asuntos públicos[167] de
interés nacional, en los que debe primar el interés general sobre el
particular”[168], pues una regulación en ese sentido “es de vital
importancia en materia ambiental y social para el país, ya que la ausencia de la previsión de implementación de
elementos que den aplicación a los postulados constitucionales de Estado Social
de Derecho, democracia participativa, Estado unitario, autonomía territorial y
coordinación y concurrencia tiene consecuencias perjudiciales en materia de
efectos ambientales y sociales en los territorios, teniendo en cuenta que las
comunidades que lo habitan y sus autoridades locales son las que mejor pueden
identificar, evitar, prevenir y/o manejar riesgos sociales, económicos y
ambientales por las operaciones y actividades desarrolladas por la industria de
alto impacto como lo es la de hidrocarburos y la de minería, situación que
puede prolongar y aumentar la desprotección”[169].
En consecuencia, en esta providencia se reiterará al
Congreso que, por medio de la Sentencia SU-095 de 2018[170],
la Sala Plena lo exhortó para que, en el menor tiempo posible, defina uno o
varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de
coordinación y concurrencia nación territorio, para asegurar, entre otras
cosas, que las entidades territoriales, a través de sus
autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de
las actividades de hidrocarburos y de minería, como por ejemplo ocurriría con
las decisiones relativas a la demarcación o delimitación de zonas excluibles de
la minería en su respectivo territorio.
5.  Análisis del caso concreto
5.1. Teniendo en cuenta que los
accionantes pretenden que se deje sin efectos la sentencia proferida por el
Tribunal accionado, la Sala, en primer
lugar, debe estudiar si los requisitos generales de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales están acreditados, tal y como
se explicará a continuación:
(i)  Relevancia constitucional.
La autonomía
en cabeza de las entidades territoriales para prohibir el desarrollo de
actividades mineras en sus respectivas jurisdicciones es un asunto de evidente relevancia constitucional,
pues este tipo de controversias genera la tensión entre diferentes intereses de
la Nación y las entidades territoriales, en el marco de los principios de
Estado unitario y autonomía territorial, y lo dispuesto en el artículo 332 de
la Constitución que establece que el Estado es propietario del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables.
Además,
es de relevancia constitucional determinar cómo, a la luz de los artículos 288,
311 y 315 de la Carta Política, las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales se deben ejercer conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad  en asuntos que involucran
competencias constitucionales asignadas a los municipios y sus concejos, y
exigen del Estado una planificación en el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y su conservación,
tal y como lo dispone el artículo 80 superior.
(ii)  El agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios.
La
Sala advierte que en el proceso que la autoridad departamental promovió en la
Jurisdicción Contencioso Administrativa con el fin de obtener un
pronunciamiento sobre la validez del Acuerdo Municipal en cuestión no existe un
recurso judicial susceptible de ser agotado, pues según los artículos 121 del
Decreto 1333 de 1986 y 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo[171], contra la decisión
judicial reprochada, “que produce efectos de cosa juzgada en relación con
los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procede recurso
alguno”[172], ya que las
observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la
constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales se estudian en un
proceso que los Tribunales Administrativos conocen “privativamente y en
única instancia”[173].
Además, según el artículo 250 del mismo Código, el recurso de revisión
fue instituido como un mecanismo extraordinario delimitado por unas causales y
requisitos establecidos en la citada norma, cuya observancia, de acuerdo con lo
alegado por los accionantes en el sub judice, no se advierte en esta
oportunidad, pues los demandantes ni siquiera alegaron un vicio de aquellos que
acarrean nulidades en los términos de los artículos 208 del CPACA y 133 del
Código General del Proceso[174].
(iii)  Inmediatez.
Los demandantes acudieron a la acción
de tutela en un término razonable a partir del hecho que originó la presunta
vulneración, ya que incluso hay bastante proximidad temporal entre el supuesto menoscabo a sus derechos
fundamentales y el mecanismo de amparo interpuesto, pues aproximadamente solo transcurrieron dos meses entre uno y otro evento, en
la medida en que la sentencia reprochada en sede de tutela fue proferida el 17
de noviembre de 2017 y el escrito de tutela se radicó el 15 de enero del
siguiente año.
(iv) De igual forma, se observa que si bien los
accionantes identificaron razonable y claramente los yerros contenidos en el
fallo reprochado y, además, intervinieron a favor del Acuerdo Municipal en el
proceso, no les fue posible alegar dichas defectos en el trámite judicial, toda
vez que, como ya se indicó, este, al ser de única instancia, había llegado a su
fin sin que hubiese sido viable interponer recurso alguno contra la
decisión judicial reprochada en el mismo proceso.
(v) Por otro lado, la sentencia
objeto de discusión no corresponde a un fallo de tutela y, finalmente, los
demandantes no argumentaron que en el trámite cursado en la Jurisdicción
Contencioso Admirativa hubiese sobrevenido alguna irregularidad de carácter
eminentemente procesal.
5.2. Ahora bien, frente a la
existencia de alguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales en el caso concreto, la Sala advierte,
con fundamento en las consideraciones
formuladas en el acápite anterior y desde una perspectiva holística, que el Tribunal Administrativo de Antioquia
hizo una lectura e interpretación sistemática a la luz de la Carta Política,
teniendo en cuenta: (i) la regulación y competencias de los municipios en
relación con el  ordenamiento territorial,  la reglamentación en los usos del
suelo y el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico del
municipio; (ii) las competencias en materia de declaración y delimitación de
zonas excluibles de la minería; (iii) el establecimiento por parte de la
Nación, en coordinación con los entes territoriales, de políticas generales de
ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional; y (iv) la
normativa constitucional referente al subsuelo y los recursos naturales
renovables.
5.2.1. Particularmente, la sentencia proferida por el
Tribunal accionado tuvo en cuenta las disposiciones constitucionales en materia
de explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables, que
confieren competencias al Estado en sentido amplio y que han sido desarrolladas
en el ordenamiento jurídico mediante leyes que definen una normativa a nivel
nacional para el sector minero, regulan las regalías, temas relacionados con
zonas excluibles de la minería, y que crean una institucionalidad y estructura
que definen competencias generales para el Gobierno nacional central.
En
ese orden de ideas, esta Sala advierte que el Tribunal Administrativo de
Antioquia acertó al afirmar: (i) que la explotación y el aprovechamiento de los
minerales yacentes en el suelo o en el subsuelo no pueden ser regulados de
forma excluyente, única o exclusiva por una autoridad del orden municipal, al
ser una potestad que, en términos del órgano colegiado accionado, “debe ser
de conocimiento de otras entidades a nivel nacional, cuando el tema así lo
amerite, es decir, cuando trascienda la importancia del ente local y sea
necesaria la intervención del Estado”[175]; y (ii) que si bien los
concejos municipales tienen la facultad de reglamentar los usos del suelo, esta
potestad no es absoluta, ya que los minerales de cualquier clase y ubicación,
independientemente del estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del
Estado[176], motivo por el cual no
pueden decidir sobre aspectos de dicha actividad al carecer de esa atribución.
Aquello resulta correcto, toda vez que, conforme se
explicó en las consideraciones de esta sentencia, no se puede generar un poder de veto de los entes territoriales que vacíe
la competencia de las entidades nacionales en materias relacionadas con el
aprovechamiento del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Así
entonces, el Tribunal Administrativo analizó en forma sistemática e integral
las competencias del Estado sin omitir las radicadas en cabeza del gobierno nacional central, respecto a
los recursos del subsuelo.
De
tal forma, esta Sala advierte que la existencia de límites competenciales para
la declaración y delimitación de zonas excluibles de la minería implica que una
decisión acerca de la explotación de los recursos naturales no renovables no
pueda ser sometida, de forma privativa y unilateral, al Concejo Municipal de
Urrao, pues —se
repite— de acuerdo
con una lectura e interpretación sistemática de la Constitución, ni la nación (nivel nacional o central) ni las entidades
territoriales tienen competencias absolutas en materia de explotación del
subsuelo y de dichos recursos, de manera que las entidades territoriales no
cuentan con competencias absolutas sobre los mismos, ni tampoco poder de veto frente
a la realización de actividades para su explotación[177].
Así las cosas, el Tribunal demandado, al declarar sin
validez el Acuerdo Municipal objeto de la controversia, no desconoció los
postulado contenidos los artículos 80, 332, 334, 360 y 361 de la Carta
Política, relacionados con el subsuelo, los recursos naturales no renovables,
la contraprestación económica a título de regalía en razón de su explotación y
la propiedad y competencias del Estado. En consecuencia, la autoridad judicial
accionada   aplicó debida y racionalmente los principios constitucionales
referentes a ordenamiento territorial, al analizarlos e interpretarlos
realizando una lectura sistemática a nivel constitucional.
5.2.2. Por otro lado, el Tribunal Administrativo de
Antioquia tampoco desconoció el precedente judicial relacionado con los
principios de Estado unitario y de autonomía territorial, las competencias de
la nación sobre uso del subsuelo y su convergencia con las competencias
de las entidades territoriales en la administración del suelo, que lleva
implícita la aplicación de los principios de coordinación y concurrencia con
fundamento en el artículo 288 superior. Al respecto, conforme se sintetizó en
la sentencia SU-095 de 2018[178], la Corte
Constitucional ha proferido varios pronunciamientos, por medio de, por ejemplo,
las sentencias C-149 de 2010[179], C-395 de 2012[180], C-035 de 2016[181]
y C-273 de 2016[182], en los que ha reiterado esta postura.
5.2.2.1. Así, en la sentencia C-149 de 2010 esta Corte
aclaró que vaciar de competencias a las entidades territoriales  implicaba el
desconocimiento de los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiariedad consagrados en el artículo 288 superior, porque las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales deben prever fórmulas para la
coordinación en el ejercicio de tales atribuciones, sin establecer una
estructura jurídica de supra-subordinación con prevalencia del nivel central
sobre las autoridades locales, desconociendo con ello también el carácter
participativo de la organización estatal de acuerdo al artículo 1º de la
Constitución Política.
5.2.2.2. En la sentencia C-395 de 2012, esta
Corte estimó que «en el marco previsto
por la Constitución para la explotación de los recursos naturales el Legislador
debe resolver en cada caso concreto la tensión entre los principios unitario y
de autonomía territorial, y dar prelación al primero, en razón a los objetivos
de interés público de la actividad minera, de acuerdo al ordenamiento superior.
La prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un régimen único
para la explotación de los recursos mineros, tiene como fin evitar las
decisiones aisladas que limiten o excluyan la explotación de unos recursos que
son del Estado y que proveen de medios para la financiación de los fines que le
son propios, y por ello en función del interés nacional, es viable restringir
las competencias de regulación de las entidades territoriales, e, incluso
excluirla de determinados ámbitos. De tal modo en la sentencia se advirtió que
las disposiciones acusadas no resultaban “contrarias a la Constitución, sin
perjuicio de la consideración conforme a la cual corresponde al propio
legislador regular la manera de adelantar las distintas etapas de la actividad
minera y el papel que en ellas puedan jugar las entidades territoriales” [183]»[184].
5.2.2.3. En la
sentencia C-123 de 2014, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas[185]
antes de que la misma norma fuese declarada inexequible por contravenir la
reserva de ley orgánica, esta Corte condicionó la lectura e interpretación del
artículo demandado “en el entendido de que en desarrollo del proceso por
medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y
explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán
acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas
necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas
hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la
salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la
Constitución Política”[186] (subrayas fuera
del texto original).
Para ello, se indicó que la opinión de los municipios,
expresada a través de sus órganos de representación, debía ser valorada
adecuadamente y tener una influencia apreciable en la toma de tal decisión, y
en cuanto a aspectos esenciales a la vida del municipio, como la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la
población y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.
5.2.2.4. En la sentencia C-035 de 2016 la Corte declaró exequible el
artículo 20 de la Ley 1753 de 2011, que trata sobre las áreas de reserva para el desarrollo minero, en
el entendido de que la autoridad
competente para definir dichas deberá concertar previamente con las autoridades
locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que
no se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo,
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
5.2.2.5. En la sentencia C-273 de 2016[187]
la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y declaró su inexequibilidad,
pues consideró, como ya se dijo, que a pesar de que dicha disposición está
sujeta a reserva de ley orgánica, se definió en una ley de carácter ordinario.
Sin embargo, “expuso que la
competencia del Legislador de regular temas relacionados con actividades
económicas, como lo es la explotación de recursos naturales del subsuelo,
confluye con competencias que han sido asignadas a entidades territoriales,
como la de definir los usos del suelo; situación que involucra tanto el
principio de la autonomía de las entidades territoriales para el ejercicio de
sus competencias y la necesidad de garantizar la explotación de recursos del
subsuelo para beneficiar a todas estas entidades, incluyendo a las que no
poseen dichos recursos[188] por lo que las
competencias de las entidades territoriales deberán ejercerse respetando los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad”[189].
5.2.2.6. Con fundamento en lo anterior, esta
Sala advierte que el Tribunal demandado no incurrió en un desconocimiento del
precedente constitucional, pues fundamentó su decisión en interpretaciones
acertadas de la jurisprudencia al: (i) considerar que no existe un derecho
absoluto de los municipios sobre los recursos del subsuelo; (ii) tener en
cuenta competencias del nivel nacional radicadas en cabeza del gobierno
nacional central; (iii) basarse en los principios de coordinación y
concurrencia. En consecuencia, la decisión del Tribunal accionado no
resulta contraria a los pronunciamientos de la Corte y a aquellas decisiones
amparadas por la cosa juzgada constitucional y su carácter prevalente frente a la interpretación que sobre el tema puedan
hacer otros órganos judiciales, pues se dictan por la Corte Constitucional, ya que a esta se le
confió la guarda de la supremacía de la
Constitución.
5.2.2.7. Ahora bien, aunque los accionantes
consideraron que el Tribunal demandado desconoció la sentencia T-445 de 2016[190], en la que se precisó “que
los entes territoriales poseen la competencia
para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente,
incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad
minera”[191], resulta menester
aclarar que la Sala Plena de esta Corporación ya se apartó de las consideraciones y de la decisión
adoptada por la Sala Sexta de Revisión en aquella  providencia, pues consideró,
con base en la motivación realizada en el acápite anterior y el mismo
precedente constitucional aquí explicado —anterior a la
providencia reprochada en esta oportunidad—, que en esa sentencia
la Sala Sexta de Revisión “hizo una interpretación limitada y aislada de
postulados y principios definidos en la Constitución Política, que la llevaron
a autorizar a las autoridades locales para prohibir la minería”[192].
5.2.3. Adicionalmente, tampoco se avizora que la
providencia del Tribunal demanado contenga un error originado en la
interpretación o aplicación de los artículos 63 de la Ley 99 de 1993 y 35 del
Código de Minas, que a su vez configure una irregularidad de significante
trascendencia, pues el principio de rigor subsidiario explicado en el citado
artículo 63 exige que la autoridad del nivel regional, departamental o
municipal que pretenda aplicar dicho principio tenga la competencia para
hacer más rigurosas las normas y medidas de policía ambiental. En ese sentido,
según la norma, el rigor subsidiario exige que en el ámbito territorial
reducido exista la competencia para apelar a la aplicación de dicho principio
y, como ya se explicó, de acuerdo con una lectura e interpretación
sistemática de la Constitución las entidades territoriales no cuentan
con competencia absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco poder de
veto respecto a la realización de actividades para la explotación del subsuelo
y de recursos naturales no renovables, de modo que el Concejo Municipal de
Urrao no podía tomar una decisión, excluyente y exclusiva, acerca
de la explotación de los recursos naturales no renovables, pues necesariamente debe haber una coordinación entre
los entes territoriales y el gobierno nacional para decidir la posibilidad y
ejercicio de la actividad minera.
En similar sentido, el artículo 35 de
la Ley 685 de 2001, incluyendo el condicionamiento de su exequibilidad,
establece que se pueden efectuar trabajos y obras de exploración y de
explotación de minas dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados
señalado por los acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas
legales sobre régimen municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas
las actividades mineras, de acuerdo con las normas
ambientales nacionales, regionales y municipales, en concordancia con el Plan
de Ordenamiento Territorial.
Por lo tanto, incluso la misma norma exige la concurrencia y
coordinación entre todos los niveles territoriales sin que de dicho artículo se
desprenda que la autoridad municipal es la única autoridad competente para
delimitar zonas excluibles de la minería, so pena de, incluso, desconocer el
contenido y la interpretación del artículo 34 del Código de Minas ampliamente
esbozado en esta sentencia, así como las consideraciones expuestas entre los
numerales 4.9.4.5 y 4.9.4.7 supra.
En lineamiento con lo dicho, la sentencia C-339 de
2009[193], cuando condicionó la
constitucionalidad del artículo 35 del Código de Minas, precisamente indicó que
uno de los sentidos normativos que se le puede dar a dicha disposición legal
“permitiría interpretar que únicamente se refiere a las normas de
carácter municipal excluyendo las demás, lo cual atentaría contra la protección
ambiental constitucional, al desconocer la relación armónica que deben existir
entre la Constitución, las normas de ordenamiento territorial, las normas
ambientales nacionales y departamentales y las de cada municipio”[194],
mientras que el sentido normativo “que estaría de acuerdo con los postulados
Constitucionales incluye las normas ambientales nacionales, regionales y
municipales en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial”[195], el cual, a
su vez —tal y como se
explicó— responde a un proceso de construcción armónico, colectivo y
coordinado de país entre autoridades de distintos niveles territoriales en el
que, por ejemplo, (i) a la Nación le compete establecer la política general de
ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional; (ii) las
Corporaciones Autónomas Regionales, como
máximas autoridades ambientales  en el área de su jurisdicción, participan con
los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en
los procesos de planificación y ordenamiento territorial fin de que el factor
ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; y (iii) al
Ministerio del Medio Ambiente le corresponde expedir y actualizar el estatuto
de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y
las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus
aspectos ambientales, así como dirimir las discrepancias entre entidades
integrantes del Sistema Nacional Ambiental que susciten con motivo del
ejercicio de funciones, y establecer criterios o adoptar decisiones cuando
surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con
las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos
del medio ambiente.
Dicha consideración, a juicio de la
Corte, es reflejo de “la interdependencia que debe existir entre las normas
ambientales y las propias del ordenamiento territorial, para explicar que
aunque existe un ámbito global de la protección ambiental, la actuación local
es un imperativo racional y físico en razón a la imposibilidad de actuar
globalmente. Es así como se interrelacionan las autoridades ambientales
nacionales y regionales con las autoridades territoriales, departamentales y
municipales en una total solidaridad jurídica”[196].
5.2.4. Finalmente, aunque en la
sentencia reprochada se citó el artículo 37 del Código de Minas, según el cual ninguna autoridad regional, seccional o local, con
excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se
señalan en los artículos 34 y 35 del mismo Código, puede establecer zonas del
territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería, dicha norma no pudo ser aplicada para resolver el
caso concreto, pues fue declarada inexequible mediante la sentencia C-273 de
2016[197] por
contravenir la reserva de ley orgánica .
Sin embargo, dicho defecto sustantivo
no configura una irregularidad de significante trascendencia en la resolución
del sub judice, ya que, conforme se colige amplia y suficientemente de
los antecedentes y las consideraciones hasta aquí expuestas, esa norma no fue
el único fundamento de la decisión judicial cuestionada y su inaplicación no
hubiese modificado el sentido de la misma, ni tampoco las consideraciones que
la Sala Plena de esta Corte ha formulado en torno a la materia objeto de
estudio, y que a su vez motivaron el análisis de este caso concreto, así como
la decisión aquí adoptada.
Además, en la sentencia C-123 de 2014[198],
por medio de la cual se estudió la
constitucionalidad de dicha norma antes de que fuese declarada inexequible
por contravenir la reserva de ley orgánica, esta Corporación, en lineamiento
con la jurisprudencia constitucional, el ordenamiento jurídico y la necesidad
de establecer mecanismos de concurrencia y concertación con el fin de
garantizar una coordinación entre los entes territoriales y el Gobierno
nacional para decidir la posibilidad y ejercicio de la actividad minera, condicionó
en aquel entonces la lectura e interpretación del mismo artículo “en el
entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la
realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades
competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades
territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del
ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico,
social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante
la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”[199]
(subrayas fuera del texto original).
5.3. En conclusión, esta Sala
revocará la sentencia de tutela dictada el 4 de octubre de 2018 por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por
medio de la cual se concedió el amparo constitucional deprecado por los
accionantes y, con base en las consideraciones expuestas en esta providencia,
confirmará el fallo de tutela proferido el 26 de febrero de 2018 por la
Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la misma Corporación.
5.4. Sin embargo, conforme se
anticipó en el numeral 4.12 supra, se
reiterará al Congreso que, por medio de la Sentencia SU-095 de 2018[200],
el pleno de esta Corte lo exhortó con el propósito de que, en el menor tiempo
posible, defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o
varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio, para
asegurar, entre otras cosas, que las entidades territoriales, a través de sus
autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de
las actividades de hidrocarburos y de minería, como por ejemplo ocurriría con
las decisiones relativas a la demarcación o delimitación de zonas excluibles de
la minería en su respectivo territorio.
5.5. Ahora bien, mientras ello ocurre, esta Sala
instará al Concejo Municipal de Urrao y a la Gobernación de Antioquia para que,
en el marco de sus competencias, trabajen mancomunada y coordinadamente en la
creación y puesta en marcha de espacios y procesos de concurrencia y concertación entre las autoridades
ambientales de los distintos niveles territoriales con el fin de que, en los
términos del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y el precedente constitucional
que ha condicionado su exequibilidad, adopten las decisiones relativas a la delimitación
de zonas excluibles de la minería en la jurisdicción municipal de Urrao,
teniendo en cuenta las consideraciones advertidas en el numeral 4.11
de esta sentencia.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia de tutela dictada el 4
de octubre de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual se concedió el
amparo constitucional deprecado por los accionantes y, con base en las
consideraciones expuestas en esta providencia, confirmar el fallo proferido el
26 de febrero de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de
lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.
SEGUNDO.- REITERAR al
Congreso de la República que, por medio de la Sentencia SU-095 de 2018, el
pleno de esta Corte lo exhortó con el propósito de que, en el menor tiempo
posible, defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o
varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio, para
asegurar, entre otras cosas, que las entidades territoriales, a través de sus
autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento de
las actividades de hidrocarburos y de minería, como por ejemplo ocurriría con
las decisiones relativas a la demarcación o delimitación de zonas excluibles de
la minería en su respectivo territorio.
TERCERO.- INSTAR al Concejo Municipal de Urrao y a la Gobernación de
Antioquia para que trabajen mancomunada y coordinadamente en la creación y
puesta en marcha de espacios y procesos de
concurrencia y concertación entre las autoridades ambientales de los distintos
niveles territoriales con el fin de que, en los términos del artículo 34 de la
Ley 685 de 2001 y el precedente constitucional que ha condicionado su
exequibilidad, adopten las decisiones relativas a la delimitación de zonas excluibles de la minería en
la jurisdicción municipal de Urrao, teniendo en cuenta las consideraciones
advertidas en el numeral 4.11 de esta sentencia.
CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO  GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Aunque en el escrito de tutela se mencionó al señor Javier de
Jesús Urrego Espinosa, este no suscribió la demanda y, por tanto, el ad quem
no lo incluyó como parte accionante.
[2] Folio 5 del cuaderno 1, y
folios del 51 al 54 del cuaderno de Anexos.
[3] Ibídem.
[4] Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se
expide el Código de Régimen Municipal”. Artículo 119. “Si el
Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o
la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo
para que éste decida sobre su validez”.
[5]
Folios 123 del cuaderno de Anexos y 186 del cuaderno 1.
[6] Folios
188 y 189 del cuaderno 1.
[7]
Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el
Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, artículo 35. “ZONAS DE
MINERÍA RESTRINGIDA. Podrán efectuarse trabajos y obras de exploración
y de explotación de minas en las siguientes zonas y lugares, con las
restricciones que se expresan a continuación: // a) Dentro del perímetro urbano
de las ciudades o poblados, señalado por los acuerdos municipales adoptados de
conformidad con las normas legales sobre régimen municipal, salvo en las áreas
en las cuales estén prohibidas las actividades mineras; // b) En las áreas
ocupadas por construcciones rurales, incluyendo sus huertas, jardines y solares
anexos, siempre y cuando se cuente con el consentimiento de su dueño o poseedor
y no haya peligro para la salud e integridad de sus moradores; // c) En las
zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o cultural
siempre y cuando se cuente con la autorización de la autoridad competente;
// d) En las playas, zonas de bajamar y en los trayectos fluviales servidos por
empresas públicas de transporte y cuya utilización continua haya sido
establecida por la autoridad competente, si esta autoridad, bajo ciertas
condiciones técnicas y operativas, que ella misma señale, permite previamente
que tales actividades se realicen en dichos trayectos; // e) En las áreas
ocupadas por una obra pública o adscritas a un servicio público siempre y
cuando: // i. Cuente con el permiso previo de la persona a cuyo cargo estén el
uso y gestión de la obra o servicio; ii. que las normas aplicables a la obra o
servicio no sean incompatibles con la actividad minera por ejecutarse y iii.
que el ejercicio de la minería en tales áreas no afecte la estabilidad de las
construcciones e instalaciones en uso de la obra o servicio. // f) En las zonas
constituidas como zonas mineras indígenas siempre y cuando las
correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale,
no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para
explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este
Código; // g) En las zonas constituidas como zonas mineras de comunidades
negras siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias, dentro
del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a
obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto
por el Capítulo XIV de este Código; // h) En las zonas constituidas como zonas
mineras mixtas siempre y cuando las correspondientes autoridades comunitarias,
dentro del plazo que se les señale, no hubieren ejercitado su derecho
preferencial a obtener el título minero para explorar y explotar, con arreglo a
lo dispuesto por el Capítulo XIV de este Código. // Una vez consultadas las
entidades a que se refiere este artículo, los funcionarios a quienes se formule
la correspondiente solicitud deberán resolverla en el término improrrogable de
treinta (30) días, so pena de incurrir en falta disciplinaria. Pasado este
término la autoridad competente resolverá lo pertinente”.
[8]
Artículo 34. “ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERÍA. No
podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en
zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de
protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y
que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente
excluyan dichos trabajos y obras. // Las zonas de exclusión mencionadas serán
las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que
integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de
carácter regional y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir
estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad
ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la
colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero. //
Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de exploración y
explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos
naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar
expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o
restricción en relación con las actividades mineras. // No obstante, la
autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad
ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá autorizar que en
las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción de los parques,
puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por
determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de
la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesión
deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las
actividades mineras con tales objetivos”.
[9] Artículo
34 del Código de Minas.
[10]
Aunque para el Tribunal accionado el fundamento de esta
consideración reposa en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, la referida norma
fue declarada inexequible en la sentencia C-273 de 2016, M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, pues, según explicó la Sala Plena, como quiera que dicha
prohibición cobija expresamente a los planes de ordenamiento territorial y, al
hacerlo, “afecta de manera directa y definitiva la competencia de las
entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios”,
esa medida perturba bienes jurídicos de especial importancia constitucional y,
por tanto, está sujeta a reserva de ley orgánica, sin que la norma demandada
cumpla dicha condición.
[11] Constitución
Política, artículo 313. “Corresponde a los concejos: (…) 9. Dictar las
normas necesarias para el control, la prevención y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio. (…)”.
[12] Folio 129 del cuaderno
de Anexos.
[13] Cfr.
Constitución Política, artículo 332. “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes”. // Ley 685 de 2001, artículo 5° “PROPIEDAD DE LOS RECURSOS MINEROS. Los minerales de cualquier clase y ubicación,
yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de
la exclusiva propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad,
posesión o tenencia de los correspondientes terrenos, sean de otras entidades
públicas, de particulares o de comunidades o grupos. // Quedan a salvo las
situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de
títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes
preexistentes”.
[14]
Folio 129 del cuaderno de Anexos.
[15]
Cfr. Artículos 287, 311 y numerales 2 y 9 del artículo 313 de
la Constitución Política, así como numeral 2 del artículo 65 de la Ley 99 de
1993.
[16]
Cfr. Artículo 332 de la Constitución Política.
[17]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[18] Sentencia T-445 de 2016,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[19] Al
respecto cabe aclarar que, conforme lo indica el artículo 121 del Decreto 1333
de 1986, después de que el Gobernador allega al Tribunal Administrativo las
observaciones acerca de la constitucionalidad
y legalidad del acuerdo municipal en cuestión, el magistrado sustanciador
ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez días durante
los cuales cualquiera persona podrá intervenir “para defender o
impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica
de pruebas”.
[20] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[21]
Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, artículo 63. “PRINCIPIOS
NORMATIVOS GENERALES. A fin de asegurar el interés colectivo de un
medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo
armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de
las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se
sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor
subsidiario definidos en el presente artículo. // (…) Principio de Rigor
Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que
las autoridades medioambientalistas expidan para la regulación del uso, manejo,
aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la
preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de
derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración
del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de
determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y
respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades
competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la
medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito
territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales
así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la
presente Ley”.
[22] Folio
59 del cuaderno 1.
[23] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[24] Sentencia C-123 de 2014,
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[25]
Puntualmente, el Tribunal informó que su Sala Tercera de
Oralidad, al pronunciarse sobre la validez de un acuerdo en el que el Concejo
Municipal de Jericó prohibió la minería en dicha localidad, también concluyó
que “las Corporaciones Edilicias no tienen competencia mediante Acuerdo
Municipal para prohibir la minería en su territorio” (folio 79 del cuaderno
1).
[26] Constitución
Política, artículo 288. “La ley
orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales. // Las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la ley”.
[27]
Artículo 38. “ORDENAMIENTO TERRITORIAL. En
la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento
territorial, la autoridad competente se sujetará a la información
geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así como lo dispuesto
en el presente Código sobre zonas de reservas especiales y zonas excluibles de
la minería”.
[28] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado
[29] Constitución
Política, artículo 313. “Corresponde a los concejos: (…) 9. Dictar las
normas necesarias para el control, la prevención y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio. (…)”.
[30]
Constitución Política, articulo 287. “Las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de
la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: // 1.
Gobernarse por autoridades propias. // 2. Ejercer las competencias que les
correspondan. // 3. Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones. // 4. Participar en las
rentas nacionales”.
[31] Constitución Política, articulo 311. “Al
municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su
territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y las leyes”.
[32] Folio 219 del cuaderno
2.
[33]
“Las competencias de las entidades públicas en desarrollo de la función del
ordenamiento se desarrollarán    dentro de los límites de la Constitución y las
leyes, y atendiendo los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad. // La autonomía municipal estará determinada por el carácter
prevaleciente de las disposiciones dictadas por entidades de mayor ámbito en la
comprensión territorial de sus competencias o de mayor jerarquía en materia de
interés supramunicipal”. // Ahora bien, aunque en el fallo
de tutela de primera instancia se citó dicha norma, esta Sala de Revisión debe
precisar que el referido artículo 7 de la Ley 388 de 1997 fue declarado
inexequible en la sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, pues,
según explicó la Sala Plena, el juez constitucional no puede permitir que “la
ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley
orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato del artículo 151
de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes
orgánicas. Además se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por
mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado expresamente que
requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara (CP art.
151)”.
[34] Folios 218 y 219 del
cuaderno 2.
[35] Folio 220 del cuaderno
2.
[36]
En relación con este principio el impugnante
citó la sentencia C-443 de 2009, a través de la cual esta Corte explicó que si
bien «en nuestro ordenamiento
constitucional [la garantía a un medio ambiente sano] tiene el carácter de un
derecho colectivo esta naturaleza no excluye la aplicación del principio de
progresividad, debido a que precisamente el Protocolo de San Salvador [por
medio del cual se reconoció aquel derecho], en su artículo 1.1, señala la
obligación de los Estados partes de adoptar las medidas necesarias “hasta
el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de
desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con
la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen
en el presente Protocolo”».
[37] Ley 99 de 1993, artículo 1º. “PRINCIPIOS
GENERALES AMBIENTALES. La Política ambiental colombiana seguirá
los siguientes principios generales: (…) 6. La formulación de las políticas ambientales
tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No
obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al
principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la
degradación del medio ambiente. // 7. El Estado fomentará la incorporación de
los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención,
corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los
recursos naturales renovables. // 9. La prevención de desastres será materia de
interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su
ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento. (…)”.
[38] En adelante, SINA.
[39] Folio
335 del cuaderno 2.
[40] Constitución
Política, artículo 286. “Son
entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios
indígenas. // La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las
regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y
de la ley”.
[41] Folio
336 del cuaderno 2.
[42] Ibídem.
[43] Artículo 35. “ZONAS DE MINERÍA
RESTRINGIDA. Podrán efectuarse trabajos y obras de exploración
y de explotación de minas en las siguientes zonas y lugares, con las
restricciones que se expresan a continuación: // a) Dentro del perímetro urbano
de las ciudades o poblados, señalado por los acuerdos municipales adoptados de
conformidad con las normas legales sobre régimen municipal, salvo en las áreas
en las cuales estén prohibidas las actividades mineras; (…)”.
[44] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[45] En
adelante, POT.
[46]
“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector
Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA
y se dictan otras disposiciones”.
[47] Folio
338 del cuaderno 2.
[48] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[49] Artículo 86. “(…) El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo
remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” // “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la
forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales (…).”
[50]
Sentencias T-123 de 2015, M.P. Luis Guillermo
Gurero Pérez; T-217 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada; T-160 de 2013, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pére; T-778 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-328 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-1004 de 2004, Alfredo
Beltrán Sierra; T-842 de 2004,M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-1069 de 2003, M.P.
Jaime Araujo Rentería; T-853 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre
otras.
[51] Sobre el particular, la
sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo,  explicó que:
“la acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional
o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que
sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la
Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico
para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales. //
Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio
judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho
mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial
de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento
definitorio del derecho.” // Ver, entre otras, las sentencias T-381 de
2004, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-565 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y
T-1112 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[52]
Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[53] Sentencia T-265 de 2014,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[54]
Cfr. Sentencias T-774 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y T-453 de
2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; entre otras.
[55]Sentencia SU-026 de 2012, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, en lineamiento con lo establecido por la
sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[56] En
la sentencia C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte individualizó
las causales específicas de la siguiente manera: “a. Defecto orgánico, que
se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. // b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen
del procedimiento establecido. // c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión. // d. Defecto material o sustantivo, como son los
casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión. // f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales. // g. Decisión sin motivación,
que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. //
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. // i. Violación directa de la Constitución”.
[57]
Cfr. Sentencia T-1045 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[58]
Para analizar la configuración de esta clase de defecto, la Corte
Constitucional ha tenido como base el principio iura novit curia, según
el cual el juez conoce el derecho, y por tanto tiene los elementos para
resolver el conflicto puesto de presente de cara a las sutilezas de cada caso
concreto. Así las cosas, se ha entendido que “la construcción de la norma
particular aplicada es una labor conjunta del legislador y del juez, en la cual
el primero de ellos da unas directrices generales para regular la vida en
sociedad y el segundo dota de un contenido específico a esas directrices para
darle sentido dentro del marco particular de los hechos que las partes le hayan
probado.” (Sentencia T-346 de 2012, M.P. Adriana María Guillen Arango).
[59] M.P. Mauricio González
Cuervo.
[60] Sentencia T-189 de 2005
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[61] Sentencia T-205 de 2004
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[62] Sentencia T-800 de 2006
(M.P. Jaime Araujo Rentería).
[63] Sentencia T-522 de 2001
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[64] Sentencia SU-159 de 2002
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[65] Sentencias T-001 de 1999
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett), T-1101 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1222 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño) y T-051 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[66] Sentencias T-814 de 1999
(M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-842 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[67] Sentencias T-086 de 2007
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[68] Sentencia T-231 de 1994
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[69] Sentencia T-807 de 2004
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[70] Sentencias T-056 de 2005
(M.P. Jaime Araújo Rentería) y T-1216 de 2005 (M.P. Huberto Antonio Sierra
Porto).
[71] Sentencia T-086 de 2007
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[72] Sentencias T-193 de 1995
(M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-1285 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[73] Sentencia SU-1184 de
2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[74]
Sentencia SU-026 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[75]Como
por ejemplo, un cambio de legislación, un cambio de las circunstancias
sociales, un escenario fáctico distinto, etc.
[76] En la Sentencia T-468 de
2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se explicó lo siguiente: “En este contexto,
surge como elemento preponderante que todo cambio o inaplicación de un
precedente judicial de tipo vertical a partir de la presencia de diversos
supuestos fácticos o en razón del cambio de legislación debe estar plenamente
motivado, en aras de salvaguardar el principio constitucional de interdicción
de la arbitrariedad, convirtiéndose el conocimiento de los argumentos
judiciales, en una herramienta ciudadana de control sobre la legitimidad de las
decisiones proferidas por el juzgador. // La motivación requiere entonces el
cumplimiento de varias condiciones que le dotan de plena legitimidad. En efecto,
ella debe ser: (i) completa, (ii) pertinente, (iii) suficiente y (iv) conexa.
Es completa cuando se invocan todos los fundamentos de hecho y de derecho que
amparan la decisión; es pertinente si resulta jurídicamente observable; es
suficiente cuando por sí misma es apta e idónea para decidir un asunto sometido
a controversia y; es conexa si se relaciona directamente con el objeto
cuestionado. // Por consiguiente, si un juez de tutela pretende inaplicar la
doctrina constitucional que sobre una materia en específico ha establecido esta
Corporación, no sólo debe motivar la decisión de manera completa, pertinente,
suficiente y conexa, sino que también tiene que probar la diversidad de los
supuestos fácticos o de las circunstancias de hecho que conlleven a otorgar un
tratamiento desigual y/o la existencia de una nueva legislación que modifique
las consecuencias jurídicas aplicables al caso controvertido.”
[77] En
relación con este punto, la Corte ha sostenido que: “[t]éngase en cuenta que
la aplicación uniforme de la doctrina constitucional, no solamente se exige de
las autoridades jurisdiccionales, sino que la misma obliga a todas las
autoridades públicas y a los particulares en cuanto sus actuaciones deben
ajustarse a los principios de igualdad de trato y de buena fe. En efecto, es
razonable requerir de éstos un comportamiento reiterado, en casos similares,
cuando se encuentren en posición de definir el contenido y ejercicio de los
derechos fundamentales de las personas. // Por ello, las pautas doctrinales expuestas
por esta Corporación en relación con los derechos fundamentales, se convierten
en umbrales de comportamiento exigibles tanto para las autoridades públicas
como para los particulares. Con todo, dicha exigencia se subordina a la
existencia de circunstancias o patrones comunes o similares a partir de los
cuales no se puedan predicar razones suficientes que permitan otorgar un
tratamiento desigual. / /De contera que, la carga argumentativa se encuentra
inclinada a favor del principio de igualdad, es decir, se exige la aplicación
de la misma doctrina constitucional ante la igualdad de hechos o
circunstancias. Sin embargo, quien pretende su inaplicación debe demostrar un
principio de razón suficiente que justifique la variación en el pronunciamiento”.
Sentencia T-1025 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[78]
Sentencia C-335 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[79]
Sentencia T-217 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.
[80]
Sentencia C-335 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[81] Sentencia T-1092 de 2007 M.P. Humberto Sierra Porto. Cfr. T-597 de 2014, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[82] Cfr. Sentencia SU-198 de
2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[83] Sentencia T-555 de 2009
(M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[84]
En la Sentencia T-765 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández, se recordó que son
derechos de aplicación inmediata los consagrados en el artículo 85 de la Carta.
[85]
Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-199 de 2005, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-590 de 2009, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez.
[86]
Cfr. Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[87] Las autoridades propias
previstas por la Constitución de las entidades territoriales “para los
departamentos son las asambleas (artículo 299) y el gobernador (artículo 303),
mientras en el municipio son el concejo (artículo 312) y el alcalde (314),
entre otras” (sentencia C-624 de 2013,  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[88]
En relación con los recursos percibidos por las entidades territoriales, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que existen rentas endógenas y
rentas exógenas. Las primeras son aquellas que por derecho propio corresponden
a las entidades territoriales, las segundas son cesiones de rentas que les hace
la Nación o el Estado. Al respecto, ver entre otras, Sentencias C-219 de 1997 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón
Díaz, C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C-937 de 2010 M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio, C-541 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-240 de 2011 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-1055 de 2012  M.P. Alexei Julio Estrada.
[89] Cfr.
Artículos 1º, 286 y 287 de la Constitución Política.
[90]
Sentencias C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-149 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[91] Sentencia SU-095 de
2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[92] Ibídem.
[93]
El artículo 26 de la Ley 1454 de 2011, por medio de la cual se dictan normas
orgánicas sobre ordenamiento territorial, establece que una competencia es
aquella facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades
territoriales y las figuras de integración territorial  para atender de
manera general responsabilidades estatales
[94]
Al respecto, cabe reiterar que en la sentencia C-579 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, la Corte indicó que “del principio unitario también se
desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a
las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la
órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés
nacional de superior entidad”.
[95] Corte Constitucional,
C-534/1996 M.P. Fabio Morón Díaz, C-535/1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero
y C-366/2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[96] Sentencia SU-095 de
2018, Op. Cit.
[97] Sentencia C-149 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[98]
Auto 383 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. // Cfr. Sentencia
C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[99]
“Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones”.
[100] Sentencia C-149 de
2010, Op. Cit.
[101] Ibídem.
[102]
No sobra aclarar que, según el numeral 3 del artículo 27 de la
Ley 1454 de 2011, “[e]l desarrollo de este principio estará sujeto a
evaluación y seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la
materia”  y que el “Gobierno Nacional desarrollará la materia en
coordinación con los entes territoriales”.
[103]
Cfr. Artículo 4 de la Ley 136 de 1994, modificado por el
artículo por el artículo 3 de la Ley 1551 de 2012.
[104] « (…) la doctrina reconoce que la aproximación al concepto
de Estado se da “a partir de una caracterización jurídico constitucional de
sus tres elementos: territorio, población y gobierno” y que si bien los
términos nación, país, patria y república no son sinónimos de Estado, este
último concepto los reúne a todos ya que en él “concurren los elementos
humano, territorial, anímico, político y jurídico”» (Sentencia SU-095 de 2018, Op. Cit.).
[105] En lineamiento con la norma constitucional, el
artículo 5 de la Ley 685 de 2001 reza así: “PROPIEDAD DE LOS RECURSOS
MINEROS. Los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el
suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva
propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o tenencia
de los correspondientes terrenos, sean de otras entidades públicas, de
particulares o de comunidades o grupos. // Quedan a salvo las situaciones
jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de
propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes preexistentes”.
[106] Artículo 334 de la
Constitución Política
[107]
Artículo 360 de la Constitución Política. “(…) la ley determinará la
distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso
eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de
los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de
participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,
órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de
Regalías”.
[108] Cfr.
Artículo 361 de la Constitución Política.
[109]
Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[110] Sentencia SU-095 de
2018, Op. Cit.
[111] Sentencia C-010 de
2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[112] Corte Constitucional, sentencia C-983 de 2010, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, que estudió la demanda de inconstitucionalidad
contra los  artículos 12 y 16 (parciales) de la Ley 1382 de 2010 “por la cual
se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas.” La providencia fue reiterada
en el fallo C-331 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, que declaró
exequible el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 y declaró inexequible la
expresión “parágrafo 2o del artículo 12 y el artículo 30 de
la Ley 1382 de 2010” contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de
2011.
[113] Sentencia SU-095 de
2018, Op. Cit.
[114]
Cfr. Artículo 360 superior.
[115] Dicho código
define, entre otras, las siguientes materias: i) la propiedad estatal del
subsuelo; ii) el derecho a explorar y explotar; iii) las zonas reservadas,
excluidas y restringidas de minería; iv) la prospección; v) los trabajos de
exploración; vi) la construcción y montaje mineros; vii) las obras y trabajos
de explotación; viii) la concesión de minas; ix) los regímenes especiales (materiales
para vías públicas, autorizaciones
temporales y otros); x) derechos de los grupos étnicos; xi) la exploración y
explotación ilícita de minas; xii) las servidumbres mineras; xiii) la
expropiación; xiv) aspectos ambientales, sociales, económicos y tributarios de
la minería; xv) normas de procedimiento; xvi) el Registro Minero Nacional;
xvii) el Sistema Nacional de Información Minera y, xviii) el Consejo Asesor de
Política Minera.
[116] Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un nuevo país.
[117]Corte Constitucional,
sentencia C-424 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz.
[118] Sentencia SU-095 de
2018, Op. Cit.
[119] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[120] Numeral
6 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993.
[121] Sentencia C-339 de 2002, Op.
Cit.
[122] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[123]
Al respecto, no sobra citar la sentencia C-443 de 2009, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, en la que se explicó lo siguiente: “la sentencia C-339 de 2002 aclaró que las zonas de
exclusión de la actividad minera no se limitaban a las áreas que integran los
parques nacionales naturales,  los parques naturales de carácter regional
y a las zonas de reserva forestal sino que pueden existir otras declaradas con
anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental. Esta
precisión es de especial importancia en el presente caso pues hace parte de
la ratio decidendi de
la declaratoria de exequibilidad del inciso segundo y si bien no fue
introducida como un condicionamiento en la parte resolutiva tiene un carácter
vinculante, pues fija el alcance actual de esta disposición. Por lo tanto las
autoridades ambiéntales pueden declarar excluidos de la minería ecosistemas
tales como los páramos así no estén comprendidos en parques nacionales o
regionales o en zonas de reserva forestal”.
[124] En torno a este asunto, se debe tener en cuenta que
la Ley 99 de 1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector
de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables,
encargado de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la
naturaleza y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la
Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible. En consecuencia,
dicha Cartera es la encargada de formular, junto con el Presidente de la
República y garantizando la participación de la comunidad, la política nacional
ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el
derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el
patrimonio natural y la soberanía de la Nación. // En ese orden de ideas, al
Ministerio del Medio Ambiente le corresponde coordinar el Sistema Nacional
Ambiental (SINA), que se organiza en dicha Ley, para asegurar la adopción y
ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos,
en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de
los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural
de la Nación. // Por ende, el SINA es el conjunto de orientaciones, normas,
actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en
marcha de los principios generales ambientales contenidos en la referida Ley,
y, para todos los efectos, la jerarquía en el SINA seguirá el siguiente orden
descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales,
Departamentos y Distritos o municipios. Cfr. Artículo 4 de la Ley 99 de 1993.
[125]
Sentencia
C-339 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[126] Ibídem.
[127] Esta
norma establece las funciones del Ministerio del Medio Ambiente.
[128] Numeral 1º del artículo
5 de la Ley 99 de 1993.
[129] Numeral 2 del artículo
5 de la Ley 99 de 1993.
[130] Ley 99 de 1993, artículo 4. “SISTEMA
NACIONAL AMBIENTAL, SINA. El Sistema Nacional Ambiental SINA,
es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e
instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales
ambientales contenidos en esta Ley. Estará integrado por los siguientes
componentes: // 1) Los principios y orientaciones generales contenidos en la
Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la
desarrolle. // 2) La normatividad específica actual que no se derogue por esta
ley y la que se desarrolle en virtud de la Ley. // 3) Las entidades del Estado
responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la Ley. //
4) Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la
problemática ambiental. // 5) Las fuentes y recursos económicos para el manejo
y la recuperación del medio ambiente. // 6) Las entidades públicas, privadas o
mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación
científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. // El gobierno
nacional reglamentará la organización y funcionamiento del Sistema Nacional
Ambiental, SINA. // PARÁGRAFO. Para todos los efectos la jerarquía en el
Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente:
Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales,
Departamentos y Distritos o municipios”.
[131] Cfr. Numerales 12, 14,
16, 18, 19, 31 y 42 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993.
[132] Sentencia SU-095 de 2018, Op.
Cit.
[133]
Sentencia C-145 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[134] Sentencia
C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[135] Cfr.
Artículo 311 y numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política.
[136] Cfr. Artículo 9 de la
Ley 388 de 1997.
[137] Cfr.
Inciso 2 del artículo 2 de la Ley 1454 de 2011.
[138]Cfr. Numeral
6 del artículo 3 de la Ley 1454 de 2011.
[139] Cfr.
Numeral 11 del artículo 3 de la Ley 1454 de 2011.
[140] Es
decir, la Ley 1454 de 2011.
[141] Cfr. Numerales
1 y 2 del artículo 3 de la Ley 1454 de 2011.
[142]
Cfr. Artículo 38 de la Ley 685 de 2001.
[143]
Numeral 4 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011.
[144]
Parágrafo del numeral 1 del artículo 29 de la Ley 1454 de
2011.
[145] Literal a) del
numeral 1 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011.
[146] Cfr.
Numerales 2, 5 y 11 del artículo del artículo 31 de la Ley 99 de 1003.
[147] Cfr.
Numeral 7 del artículo 313 superior.
[148] Cfr.
Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos,
[149] Ibídem.
[150] Ibídem.
[151] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[152] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[153] Sentencia C-339 de 2002, Op.
Cit.
[154] Cfr.
Articulo 80 superior.
[155] Artículo
3 de la Ley 99 de 1993.
[156] Sentencia C-123 de 2014, Op.
Cit.
[157]
Sentencia C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[158]
Cfr. WLASH, Juan Rodrigo. Instrumentos de
gestión ambiental e instrumentos económicos para un régimen minero ambiental en
la Argentina: Capítulo IV del libro “Consideraciones de un régimen jurídico
ambiental para la minería en Argentina”. Estudio Analítico No. 5. 1995.
[159]
Sentencia
C-339 de 2002, Op. Cit.
[160] Sentencia
C-123 de 2014, Op. Cit.
[161] Sentencia
SU-095 de 2018, Ob, Cit.
[162] Ibídem.
[163] Ibídem.
[164] Ibídem.
[165]
Ibídem. En la sentencia SU-095 de 2018, M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, la Sala Plena de la Corte Constitucional “analizó la
acción de tutela interpuesta contra la sentencia proferida por el Tribunal
Contencioso Administrativo del Meta, en el proceso de revisión previa de
constitucionalidad de una consulta popular a realizarse en el Municipio de
Cumaral, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 134 de
1994 y 21 de la Ley 1757 de 2015. // La Corte estudió si el Tribunal
Administrativo del Meta vulneró los derechos fundamentales de la sociedad
demandante, al expedir dicha sentencia. El Tribunal había encontrado ajustada a
la Constitución Política el texto que se iba a someter a consulta popular, que
preguntaba a los ciudadanos de Cumaral si estaban de
acuerdo o no con que en su municipio se llevaran a cabo actividades de
exploración y explotación de hidrocarburos. // La Corte consideró que el
Tribunal Administrativo del Meta, en la sentencia que declaró constitucional la
pregunta a elevar a consulta popular a realizarse en el Municipio de Cumaral,
violó el debido proceso por cuanto interpretó de forma aislada las
disposiciones constitucionales y desconoció los pronunciamientos de la Corte
Constitucional referidos a los límites de las materias a decidir a través del
mecanismo de consultas populares. En efecto, tanto la Constitución como la ley
disponen que éstas, en el rango municipal no pueden recaer sobre asuntos ajenos
a la competencia de las autoridades municipales. // Así,
a diferencia de lo señalado por el Tribunal Administrativo del Meta, la Corte
estimó que en el caso puesto a consideración el objeto mismo de la consulta no
se limitaba a determinar el uso del suelo como una competencia propia de los
municipios y distritos, sino que en realidad buscaba prohibir la realización de
actividades de exploración del subsuelo y de recursos naturales no renovables
(RNNR) en el Municipio de Cumaral, con lo cual se estaba decidiendo sobre una
competencia del Estado como propietario de estos últimos. // En este orden,
consideró la Corte que la Constitución de 1991 establece en cabeza del Estado
la propiedad de los recursos del subsuelo y dispone que la explotación
de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una
contraprestación económica a título de regalía, generando beneficios para toda
la Nación. // En el caso sub examine el Tribunal Administrativo del
Meta interpretó aisladamente postulados constitucionales y por ello en la
revisión de constitucionalidad de la pregunta a elevar a consulta popular, no
analizó en forma sistemática e integral las competencias de diversas entidades
del Estado, omitiendo las radicadas en cabeza del gobierno nacional
central, respecto a los recursos del subsuelo. De tal forma, la Sala Plena
encontró que la existencia de límites sobre las materias a decidir en una
consulta popular territorial, específicamente lo referido a las competencias
constitucionales nacionales sobre el uso del subsuelo y la explotación de los
recursos naturales no renovables en cabeza del Estado, implica que este
mecanismo de participación ciudadana no puede ser utilizado para prohibir
actividades de extracción en un determinado municipio o distrito. // De igual
manera, consideró la Sala que pese a que la Constitución reconoce en cabeza de
las entidades territoriales la competencia para establecer el uso del suelo,
esta función propia debe ejercerse de manera coordinada y concurrente con las
competencias de la Nación. Así mismo la Constitución garantiza a todos los
ciudadanos el derecho de participar en la toma de decisiones que los afecten,
cuando en su territorio se adelanten actividades para la exploración y
explotación de recursos naturales no renovables en aras de proteger sus
intereses ambientales, sociales y económicos. // No obstante, la Corte
identificó que en la actualidad no existen mecanismos idóneos y vigorosos
para garantizar tanto la participación ciudadana como la forma de hacer
compatible los principios de coordinación y concurrencia de la Nación y las
entidades territoriales. Por tanto, la Sala Plena de la Corte exhortó al
Congreso de la República para que en el menor tiempo defina uno o varios
mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de
coordinación y concurrencia nación-territorio, y estableció los criterios
constitucionales que debían ser tenidos en cuenta en la definición e
implementación de los mismos, por parte del legislador” (Sentencia C-053
de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger).
[166] M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.
[167] Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio González
Cuervo.
[168] Sentencia
SU-095 de 2018, Op. Cit.
[169] Ibídem.
[170] M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.
[171] En
adelante, CPACA.
[172] Numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.
[173]
Artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
[174]
Artículo 250. “CAUSALES DE
REVISIÓN. Sin perjuicio
de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
// 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos
decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y
que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso
fortuito o por obra de la parte contraria. // 2. Haberse dictado la sentencia
con fundamento en documentos falsos o adulterados. // 3. Haberse dictado la
sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición. // 4. Haberse dictado sentencia penal que declare
que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que
no procede recurso de apelación. // 6. Aparecer, después de dictada la
sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. // 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al
tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida. // 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya
cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin
embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la
excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
[175] Folio 129 del cuaderno
de Anexos.
[176] Cfr.
Constitución Política, artículo 332. “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes”. // Ley 685 de 2001, artículo 5° “PROPIEDAD DE LOS RECURSOS MINEROS. Los minerales de cualquier clase y ubicación,
yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de
la exclusiva propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad,
posesión o tenencia de los correspondientes terrenos, sean de otras entidades
públicas, de particulares o de comunidades o grupos. // Quedan a salvo las
situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de
títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes
preexistentes”.
[177] Cfr. Sentencia
SU-095 de 2018, Ob, Cit.
[178] M.P.
Cristina Pardo Schlesinger.
[179] M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[180] M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[181] M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[182] M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[183] Corte Constitucional,
sentencia C-395 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[184] Sentencia
SU-095 de 2018, Ob. Cit.
[185] Artículo 37.
<Artículo INEXEQUIBLE> “PROHIBICIÓN LEGAL. Con
excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se
señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional,
seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería. // Esta prohibición comprende los
planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo”.
[186] sentencia C-123 de 2014,
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[187] Corte Constitucional,
sentencia C-273 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[188] Corte Constitucional,
sentencia C-273 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
[189] Sentencia SU-095 de
2018, Op. Cit.
[190]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[191] Sentencia T-445 de
2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[192] Sentencia SU-095 de 2018, Op. Cit.
[193] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[194]
Sentencia C-339 de 2009, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[195] Ibídem.
[196] Ibídem.
[197] M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[198] M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[199] Sentencia C-123 de
2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[200] M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.