T-967-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-967/02
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL INEFICAZ-Falta de
idoneidad e inmediatez
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Requisitos
Reiteración de
Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-625783
Acción de tutela instaurada por
Brenda Lucia Alviar de Navia contra el Instituto de Seguros Sociales, Seccional
Valle del Cauca
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., ocho
(8) de noviembre de dos mil dos (2002).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia del
veintiuno (21) de junio de dos mil dos (2002), proferida por la Sección Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al resolver
la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca del veinticinco (25) de enero de  dos mil
dos (2002) que decidió sobre la acción de tutela instaurada por Brenda Lucía
Alviar de Navia, contra el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del
Cauca. La anterior sentencia fue remitida a la Corte Constitucional y
seleccionada por la Sala de Selección Número Ocho, mediante auto del doce (12)
de agosto de 2002 para revisión, correspondiendo a la Sala Tercera de Revisión
su conocimiento.
I.
ANTECEDENTES
1. HECHOS
La Señora Brenda Lucia Alviar, obrando
mediante apoderado, solicita que, transitoriamente, y para evitar un perjuicio
irremediable, se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
presunción de inocencia, a la honra y al buen nombre, los cuales estima
violados por el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del Cauca.
Considera que, al habérsele revocado la pensión de sobreviviente previamente
reconocida, sin haberle solicitado su consentimiento expreso, el  Instituto
vulneró gravemente sus derechos. Dice  que con esta actuación el Instituto le
causa  perjuicios “no solo económicos (al fin del orden material y por tanto
reparables) sino graves e irremediables daños morales, tal como se evidencia en
los siguientes hechos:”[1]
Así, la actora entra a señalar los hechos que, según ella, configuraron una
vía de hecho del Instituto y que son los siguientes:
De acuerdo al expediente, la actora
solicitó, el 11 de septiembre de 1995, el reconocimiento de pensión para
sobrevivientes del Señor Luis Navia Madriñan; a su solicitud anexó una “(…)
declaración juramentada ante la Notaria Catorce del Círculo de Cali, del 5 de
mayo de 1995 (…) en la que manifestó que convivía en unión marital hacía 24
años bajo el mismo techo hasta el fallecimiento ocurrido el día 1 de enero de
1995, que él [señor Navia] era la única persona que velaba por el sostenimiento
del hogar, proporcionándoles todo lo necesario para subsistir como drogas,
alimentos, educación, vivienda, etc.. de los sueldos que devengaba en BN
ASESORIAS INMOBILIARIA donde laboraba.”[2]
Mediante resolución 262 del 24 de enero de
1996, el Instituto de Seguros Sociales, reconoció a la señora Alviar, en su
calidad de cónyuge supérstite, y a sus dos hijos, la pensión para
sobrevivientes del asegurado señor Navia Madriñan.
Sin embargo en fecha posterior a que se
realizara el edicto emplazatorio, se adoptara  y notificara  la decisión que
concedía la pensión, se presentó ante el Instituto la Señora Margarita Escobar
Concha a reclamar la misma prestación. Ella presentó pruebas y argumentó tener
derecho a la pensión por haber sido la compañera permanente del causante hasta
el momento de su fallecimiento.
En razón del surgimiento de este nuevo
hecho, el área de Trabajo Social del ISS adelantó una investigación
administrativa de las pruebas y declaraciones allegadas[3]. Esto le permitió
detectar que la Señora Alviar se contradecía[4]
respecto de la declaración que adjuntó al momento de solicitar la pensión y que
el señor Navia Madriñan vivió con su esposa e hijos hasta 1992  e  inició una
relación definitiva con la Señora Concha, conviviendo bajo el mismo techo,
desde  agosto de 1993; hecho que,  inclusive,  reconoció la Señora Alviar. Por
tanto, el ISS, mediante Resolución 900 del 30 de enero de 1997, decidió
suspender el pago y ordenar el retiro de nómina de la cuota parte de la pensión
para sobrevivientes de la Señora Alviar. La actora interpuso recurso de
reposición y apelación del acto de suspensión.
La Resolución 8271 de 2001, al resolver la
reposición, decidió modificar la resolución anterior en el sentido de suspender
el pago, sin el retiro de nomina de la actora, y hasta que la justicia
ordinaria dirimiera la controversia y ordenara al Instituto a través de
sentencia ejecutoriada a quien le correspondía el derecho. Por su parte, la
Resolución 900522 del 2001, que resolviera el recurso de apelación, confirmó en
todas sus partes la Resolución 900 de 1997, la cual ordenó la suspensión y el
retiro de la nomina de pensionados de la Señora Alviar. En sus consideraciones
explicó que, “la Honorable Corte Suprema de Justicia en reciente fallo ha
manifestado que las Administradoras de Pensiones no están en obligación de
requerir a los asegurados el consentimiento de que trata el artículo 73 del
Código contencioso Administrativos, cuando se ha detectado que conforme a la
Ley y sus reglamentos  los asegurados no tenían derecho a las prestaciones.”
De ahí que, además, ordenara a la actora cancelar los dineros pagados sin
derecho y  compulsara copia del expediente a la Fiscalía General de la Nación y
a la Auditoria Disciplinaria para lo que estas estimaran pertinente.
En el escrito de tutela, el apoderado de la
actora argumenta que se  desconoció el debido proceso administrativo porque se
ordenó suspender un acto adminstrativo de contenido particular sin haber
solicitado el consentimiento expreso, no  era evidente que tal acto hubiera
ocurrido por medios ilegales, ni esto podía determinarse mediante una precaria
investigación administrativa. Insistió en que la Señora Alviar había acreditado
rigurosamente las exigencias para acceder a la sustitución pensional, pero que
el Instituto había confundido, la unión marital permanente con la unidad de
domicilio. Asimismo, indicó que la reclamación de la señora Concha había sido
extemporánea y que algunas contradicciones en las que humanamente había
incurrido la Señora Alviar eran inocuas e insignificantes y que la autoridad
judicial las juzgaría en su debida oportunidad.
2. Sentencia de Primera Instancia
El veinticinco (25) de enero de dos mil dos
(2002), el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca en sentencia
de primera instancia concedió el amparo transitorio. Consideró que se había
vulnerado el debido proceso al revocar un acto administrativo sin
consentimiento expreso del titular y por lo tanto ordenó la suspensión
provisional de la resolución 900522 de 2001.
3. Impugnación
El Instituto de Seguros Sociales, Seccional
Valle del Cauca, impugnó el fallo argumentando, principalmente, que no estaba
negando el derecho a la pensión sustitutiva de la actora, sino suspendiéndolo
lo cual era su obligación cuando se comprueba que no hay derecho a la
prestación, tal y como lo señala el artículo 42, literal b del Decreto 2665 de
1998.
4. Sentencia de Segunda Instancia
En segunda instancia, el Consejo de Estado,
mediante fallo del veintiuno (21) de junio de dos mil dos (2002), resolvió la
impugnación revocando la sentencia dictada por el Tribunal, y, en su lugar,
negó la tutela por estimarla improcedente. Al respecto, señaló que la actora
interpuso la acción, existiendo  otro  medio de defensa judicial, con el
propósito de evitar un perjuicio irremediable, sin señalar en que consistía tal
perjuicio. En efecto, y respecto de los  perjuicios económicos, dice que estos
son reparables y en cuanto a los daños morales, en el fallo se dice que “no
se advierte cuáles sean esos daños morales.”[5]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.
2. Cuestión
previa: improcedencia de la acción
Antes de abordar los problemas jurídicos que plantea
este caso, es necesario  determinar si la acción es procedente.
2.1 Reiteración de la jurisprudencia: falta
de prueba del perjuicio irremediable
La
Corte Constitucional ha manifestado en reiteradas ocasiones y de acuerdo al artículo
86 de la Carta Política, que la accion de tutela es procedente si el tutelante
no tiene a su disposición otro  medio de defensa judicial que pueda
garantizarle efectivamente los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.
Dicho medio judicial alternativo debe ser evaluado en cada caso concreto para
verificar si la protección que éste ofrece es realmente eficaz y no meramente
formal. Ahora bien, la Constitución establece que la acción  también  será
procedente, como mecanismo transitorio, cuando el juez pueda establecer que el
tutelante podría sufrir un perjuicio irremediable.
En cuanto a la forma de determinar si en un caso se
está ante la eventualidad de un perjuicio irremediable, esta Corporación ha
explicado los elementos que debe verificar el juez. En este sentido se reitera
la Sentencia T-225 de 1993, MP Vladimiro Naranjo Mesa:
“(…) Para determinar
la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia
concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia,
que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por
salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace
evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.  La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados. Con respecto al término "amenaza" es conveniente
manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la
probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La
amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable
pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral.
Al examinar cada uno
de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del
perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente: A) El perjuicio ha de
ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo
anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo,
porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que
justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una
mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo
inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no
necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural
de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente
se contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando
es imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado
empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del
efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo
la inminencia.
B) Las medidas que
se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es
decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación:  si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo
expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la
oportunidad de la urgencia.
C) No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico
concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a
uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las
autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad,
sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la
persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe
ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a
todas luces inconveniente.
D) La urgencia y la
gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que
ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si
hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión
y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de
las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos
y garantías básicos para el equilibrio social.”
2.2 Aplicación al caso concreto
Considerando que, en este caso, la
vulneración aducida resulta de una serie de actos administrativos expedidos por
el Instituto de Seguros Sociales, es claro que el control de tales actos
corresponde a la justicia contencioso administrativa. Así, la controversia
relativa a las causales que debe  verificar el ISS para suspender una pensión
sustitutiva, y el procedimiento a seguir, es un asunto que compete al  juez
administrativo. Entonces, la actora cuenta para proteger sus derechos con un
mecanismo de protección judicial alternativo a la acción de tutela.
Ahora bien,
la Corte, con arreglo al principio de prevalencia del derecho sustancial
(artículo 228 C.P.), y a lo dispuesto en el numeral primero del artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991[6],
ha explicado que ese medio de defensa alternativo debe ser evaluado por el juez
en cuanto a su eficacia[7]
para proteger el derecho fundamental.
En este caso,
la Corte considera que la actora no se encuentra en una situación apremiante
como para que una acción contencioso administrativa no constituya un medio
eficaz de protección de sus derechos.
Por otra
parte, cuando el medio judicial alternativo es idóneo, la tutela puede proceder
para evitar un perjuicio irremediable. No es este el caso, pues la actora
tampoco demostró  que su situación implicara la inminencia de un perjuicio
irremediable, razón por la cual la Sala concluye que la acción no es procedente
en este caso.
En efecto, el
escrito que solicita la tutela como mecanismo para evitar un perjuicio
irremediable -tal y como lo señalara en segunda instancia el Consejo de Estado-
no da cuenta de cómo la suspensión de la pensión sustitutiva,   enfrenta a la
señora Alviar a un perjuicio irremediable inminente, que se pueda valorar como
grave y que requiera de medidas urgentes para poder  conjurarlo.
La suspensión
de la pensión  no podría representar para la actora un perjuicio inminente, si
se tiene que el pago fue suspendido desde 1997 y la actora presentó la acción
de tutela mucho tiempo después, el 12 de diciembre de 2001. En cuanto a la
gravedad del perjuicio, tampoco la Sala observa que haya argumento o prueba
alguna sobre la  amenaza al mínimo vital de la actora; por el contrario, de lo
que obra en el expediente, aparece que las condiciones de la actora le permiten
vivir dignamente. Por último, la Sala  encuentra  que el requisito de urgencia
en tomar medidas para conjurar el perjuicio, tampoco fue probado.
Por tanto, esta Sala confirmara el fallo
de segunda instancia mediante el cual el Consejo de Estado negó la tutela por
improcedente y en consecuencia no entrará a estudiar los problemas jurídicos
relativos al fondo de este asunto.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
CONFIRMAR, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta sentencia, el fallo proferido, el
veintiuno (21) de junio de dos mil dos (2002),  por la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del  Consejo de Estado que revocó la
sentencia del  (25) de enero de  dos mil dos (2002) del Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca que concedía la tutela del derecho al debido
proceso de la señora Brenda Lucía Alviar.
SEGUNDO.- Por Secretaria General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr.folio 19.
[2] Cfr.folio  3.
[3]En una declaración un testigo que conoció a la pareja manifestó que “la
esposa estuvo a cargo de sus necesidades económicas asi como de todos los
gastos que ocasionó [la]enfermedad [del Señor Navia]”[3]
Por su parte, la actora expresó que dicho señor “era apoyado económica y
moralmente por [ella], quien sufragó todos los gastos médicos y los viajes a
Estados Unidos en 1993 y 1994 [y] que, a mediados de 1993 (…) comenzó
formalemente la relación con la señora Margarita Escobar Concha a quien habia
conocido en 1992”.
[4] El
Instituto concluyó que la actora “no dependía económicamente del causante,
requisito que no se exige, pero que causa curiosidad que lo mencionara, dado
que después expuso que era ella  la que lo apoyaba económicamente y patrocinaba
sus viajes en el exterior inclusive en compañía de la Señora Escobar, y en
segundo lugar y lo más grave es que con sus declaraciones iniciales indujo al
Seguro Social a reconocerle una prestación que conforme a la Ley no tenía
derecho, pues es claro que la mencionada señora no hacia vida marital con el
causante al momento de su muerte y desde hacia más de un año (…)”.
[5] Cfr.folio 103.
[6] “Artículo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acción
de tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.(…)”
[7] “ (…) cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política
se refiere a que “el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial..”como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela,
debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él
se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho.(…) El artículo 6º del Decreto 2591 de
1991, en total consonancia con el expuesto criterio, establece que la
existencia del medio judicial debe apreciarse en concreto, en cuanto a su
eficacia, “atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.” A
la luz de tales directrices jurisprudenciales y legales, cuando el medio
teóricamente previsto es apenas formal y no goza de la idoneidad e inmediatez
indispensables para el fin perseguido por la Constitución con miras a la
prevalencia del Derecho sustancial, no puede esgrimirse la posibilidad del
proceso ordinario como suficiente para excluir la procedencia de la tutela.”
Corte Constitucional, Sentencia T-246 de 1996, MP. José Gregorio Hernandez
Galindo.