C-435-17
Sentencia
C-435/17
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos
De
manera pacífica, unificada y reiterada se ha indicado en la jurisprudencia
constitucional, a partir de las normas constitucionales y legales pertinentes,
que sin perjuicio de su carácter público y naturaleza informal la acción de
inconstitucionalidad en todo caso no libera a los ciudadanos en ejercicio de
sus derechos del deber de cumplir con unas cargas formales y argumentativas mínimas,
al momento de pretender que se realice un control abstracto de
constitucionalidad sobre determina norma de orden legal.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación
precisa del objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte Constitucional es competente
Así, específicamente con
fundamento en lo previsto en el numeral 2° del Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional ha señalado en un sinnúmero de ocasiones que en toda demanda de
constitucionalidad necesariamente por lo menos se deben indicar: (i) las normas
legales demandadas, (ii) las normas constitucionales invocadas y (iii) las
razones —claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes— por las
cuales se entiende que las primeras resultan contrarias a las segundas.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
En desarrollo de lo anterior, específicamente con
respecto a las razones que deben sustentar una demanda de inconstitucionalidad,
se tiene que, tal y como se explicó recientemente, aquellas pueden calificarse:
(i) Como claras, “cuando la ilación de los
argumentos la provee de un sentido tal que permite entender la discrepancia de
los demandantes con lo aprobado por el Congreso de la República”; (ii)
Como ciertas, “siempre que los significados que
se le atribuyan al precepto demandado deriven de su texto y no constituyan una
suposición o una conjetura carente de asidero en la formulación normativa
aportada por el legislador”; (iii) Como pertinentes, si proponen un “cuestionamiento [que] tenga relevancia constitucional,
de modo que se evidencie la posible vulneración de disposiciones de rango
superior y la demanda no se limite a hacer visible un conflicto que solo se
produzca entre preceptos situados en un nivel inferior al que le corresponde a
la Constitución, a ventilar razones acerca de las dificultades prácticas que
podría tener la ley […] para su aplicación efectiva o a demostrar su inconveniencia
política”; (iv) Como específicas, si
están “orientadas a explicar de qué manera la disposición acusada vulnera la
Constitución” y no a porqué el accionante considera que ellas se oponen a
cualquier otro parámetro distinto, elegido a su preferencia; y, finalmente,
(v) Como suficientes, si ofrecen “los elementos
indispensables para emprender el juicio de constitucionalidad solicitado y, de
otra parte, si los elementos aportados logran despertar en el máximo juez
constitucional una duda o inquietud mínima acerca de la posible vulneración de
la Carta a causa de las acusaciones esgrimidas en la demanda”.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga argumentativa
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de exigencias de
especificidad y suficiencia de razones
Más
allá de que pueda advertirse algún de tipo de conexidad indirecta de las normas
constitucionales previamente mencionadas con los cargos de la demanda, lo que
aquí en primer lugar debe analizarse es si el accionante en realidad logró
proponer un contraste u oposición entre los mandatos constitucionales relativos
a la actualización de las pensiones y la proposición demandada del primer
inciso del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, de tal forma que la Corte
considera que no le es viable proferir un pronunciamiento de fondo con respecto
a los cargos relativos a la supuesta infracción del Preámbulo y de los
artículos 334 y 366 constitucionales, como quiera el accionante faltó a los requisitos de
especificidad y suficiencia, en tanto que efectivamente no precisó en su
demanda el sentido de la incompatibilidad normativa alegada, al mismo tiempo
que tampoco aportó los insumos para delimitar el objeto de la controversia
constitucional y permitir efectuar confrontación normativa entre el contenido
normativo objeto de la acusación y el ordenamiento superior.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD AL TRABAJDOR-Aplicación
La
Sala encuentra que en
el inciso segundo del artículo 53 superior lo que constituyente hizo fue
incluir dentro de los principios mínimos que el legislador debe tener en cuenta
al momento de expedir el estatuto del trabajo, un mandato de optimización o
prevalencia según el cual se debe privilegiar la “situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho”.  De donde se desprende, con absoluta claridad, que éste
principio aplica exclusivamente a los trabajadores pero, además, que se refiere
a la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, que para
este caso, interpretando la demanda, serían los incisos sexto (6°) y octavo
(8°) del artículo 48 constitucional, en donde expresamente se señala que la ley
debe definir “los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan
su poder adquisitivo constante” y que “[s]in perjuicio de los descuentos,
deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún
motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de
las pensiones reconocidas conforme a derecho”; así como el inciso 3° del
artículo 53, en el que se garantiza “el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales”.
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
del principio pro actione
MARGEN DE
CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA PENSIONAL-Método
de actualización de las pensiones/PENSIONES-Reajuste
Esta
Corte ya había sostenido que en principio incluso se ajusta al ordenamiento
superior que el legislador establezca un método de actualización distinto o
diferenciado para las pensiones en atención a su monto, por cuanto ello se
encuentra dentro de su margen de configuración. Al mismo tiempo que, en todo
caso, concluyó que específicamente las pensiones cuyo monto mensual fuese igual
al salario mínimo legal mensual vigente sí debían reajustarse oficiosamente en
el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por parte del Gobierno
Nacional.
REAJUSTE DE PENSIONES-Justificación
Se ha explicado en la jurisprudencia constitucional, sin perjuicio
de que toda pensión “tiene como objetivo primordial proteger a las personas de
la tercera edad, quienes por sus condiciones físicas, ya sea por razón de la
edad o por enfermedad, se encuentran imposibilitados para obtener otra clase de
recursos para su propia subsistencia y la de su familia”, las personas cuya
pensión no supera el valor del salario mínimo legal mensual vigente o que
reciben una pensión mínima, como también se la ha denominado, “se encuentran, por razones
económicas, en situación de debilidad manifiesta frente a los demás”. De tal
forma que ellas también requieren de un incremento periódico mínimo que,
precisamente, garantice también los fines del salarió mínimo, como son “satisfacer
no sólo sus propias necesidades sino también las de su familia, en el orden
material, social, cultural, educativo”.
REAJUSTE DE PENSIONES-Porcentaje
Como
bien lo señaló en su intervención el
Departamento Nacional de Planeación, (…) (1) los pensionados no tienen un
derecho adquirido sobre el porcentaje en que se deben incrementar las
pensiones, sino meras expectativas; (2) el hecho de que el legislador haya
previsto en el artículo 14 de la Ley 100 dos métodos de reajuste de las
pensiones distintos, uno para las pensiones mínimas y otro para el resto de las
pensiones, no implica discriminación (…) y, finalmente, en todo caso (3) el IPC
sí sirve como indicador para mantener el poder adquisitivo, hasta el punto de
que precisamente la Corte ya ha advertido que “el reajuste salarial que decrete nunca podrá ser inferior al
porcentaje del IPC del año que expira”
Referencia:
Expediente D-11588.
Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión
del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
Actor:
Humberto de Jesús Longas Londoño.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D. C.,  julio 12 de 2017.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los
siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     La demanda de inconstitucionalidad
1.1.
Norma demandada
En ejercicio de la acción pública
de constitucionalidad, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño demandó parcialmente
el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, cuyo texto se transcribe a continuación
(subrayando lo demandado).
“LEY 100 DE 1993
(Diciembre 23)
Diario Oficial No. 41.148 de 23 de
diciembre de 1993
Por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO  DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 14. REAJUSTE DE PENSIONES. Con el objeto de que las pensiones de
vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en
cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su
poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero
de enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de Precios al
Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto
mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de
oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario
por el Gobierno.
PARÁGRAFO.  El Gobierno nacional podrá establecer
mecanismos de cobertura que permitan a las aseguradoras cubrir el riesgo del
incremento que podrían tener las pensiones de renta vitalicia inmediata y renta
vitalicia diferida de que tratan los artículos 80 y 82 de
esta ley cuando el aumento del salario mínimo mensual legal vigente sea
superior a la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor
certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para el
respectivo año. El Gobierno nacional determinará los costos que resulten
procedentes en la aplicación de estos mecanismos de cobertura. El Consejo
Superior de Política Fiscal (Confis) otorgará aval fiscal para estas coberturas”[1].
1.2.
Cargos
El accionante considera que
la expresión demandada vulnera lo ordenado en el Preámbulo y en los artículos
48 (inciso 6°), 53 (incisos 2°,3° y 5°), 334 y 366 de la Constitución Política,
pues afirma que contradice tanto la obligación del Estado de mantener el poder
adquisitivo constante de las pensiones, como el derecho de los pensionados de
que las pensiones mantengan el poder adquisitivo constante; además de la
prohibición de disminuir las mesadas pensionales. Como sustento de lo anterior,
en la demanda se exponen los siguientes argumentos:
1.2.1. El accionante explica
que el poder adquisitivo constante es la capacidad económica permanente de
obtener bienes y servicios, y que éste a su vez se puede medir: (i) por la
variación porcentual de índice de precios a partir del año inmediatamente
anterior, como se establece en la norma demandada; (ii) por el índice acumulado
de precios al consumidor al final de diciembre de cada año; o (iii) “por
la equivalencia inicial de las pensiones otorgadas en relación con el salario
mínimo legal mensual vigente para cada año”[2].
Sin embargo, ilustra con un
ejemplo[3]
que el método de medición del poder adquisitivo constante con el que las
pensiones más pierden poder adquisitivo durante los años es el establecido en
las normas demandadas, seguido de la medición del reajuste por el I.P.C.
acumulado al final del año, mientras el mejor, en su concepto, es “la
medición del reajuste por la equivalencia de la pensión con el SMMLV”[4]. Aunque al mismo
tiempo precisa que éste último en todo caso “debe respetar la pensión
máxima legal, que no puede ser superior a veinticinco (25) salarios mínimos
mensuales legales vigentes”[5],
según el artículo 48 constitucional.
Conforme a lo anterior, aduce
que, en atención al principio de favorabilidad aplicado al derecho a mantener
el poder adquisitivo de las pensiones, cuando el poder adquisitivo de las
pensiones se mide según la inflación por lo menos debe tomarse como parámetro
el Índice de Precios al Consumidor (I.P.C.) al final de cada año, pues aquel
es mejor que el I.P.C. del año inmediatamente anterior, toda vez que
éste es una “variación porcentual” pero no es “el valor
acumulado de precios al consumidor”, como tampoco da cuenta de la “variación
porcentual correspondiente a cada uno de los meses del año actual”[6].
Como consecuencia de lo
anterior, el actor señala que con el método elegido por el legislador en la
norma demandada “las pensiones experimentan pérdida de poder adquisitivo”[7] o, lo que es
lo mismo, “no mantienen el poder adquisitivo constante”[8], en tanto que
“[e]l ajuste de las pensiones por el Índice Acumulado de Precios
al Consumidor para la vigencia actual del pago de las pensiones es superior”[9]. Lo que al
mismo tiempo quiere decir, en su concepto, que con el método previsto el Estado
no garantiza el reajuste de las pensiones que ordena el artículo 53 superior
(incisos 2° y 3°), en armonía con el artículo 48 (inciso 6°), ni tampoco la
seguridad social de los pensionados.
Así mismo, en la demanda se
explica que, “dada la equivalencia de la pensión con el
salario mínimo legal vigente para cada año”[10], si el poder adquisitivo
constante de las pensiones se mide según la equivalencia inicial de las
pensiones otorgadas en relación con el salario mínimo mensual legal vigente,
esto debe hacerse al menos en todos los métodos de medición, pues hacerlo con
base en la variación porcentual del I.P.C. del año inmediatamente anterior no
mantiene el poder adquisitivo constante de las pensiones. Lo anterior, pues
aquella también no es más que una variación porcentual y no “el valor de
la equivalencia inicial de la pensión otorgada en relación con el salario
mínimo mensual vigente para cada año”[11],
además de que corresponde al año inmediatamente anterior y no al “valor
de la equivalencia inicial de la pensión otorgada en relación con el salario
mínimo mensual vigente para cada año”[12].
Por ende, en la demanda se
sostiene que el ajuste de las pensiones por “el Índice de equivalencias
para la vigencia actual del pago de las pensiones”[13] es superior al ajuste
previsto en la norma parcialmente demandada, esto es, al ajuste por la
variación del I.P.C. del año inmediatamente anterior, ya que éste último “ocasiona
que el pensionado pierda en cada año parte de la pensión que le corresponde”
(pérdidas que el actor calcula en un porcentaje que oscila entre el 2% y el
13%), de tal forma que “se deteriora mensualmente y cada año” (Ibídem).
Y, al mismo tiempo, reiteradamente se afirma que la libertad del legislador
para cumplir con el mandato constitucional de mantener el poder adquisitivo de
las pensiones no lo habilita para adoptar medios, formas o métodos que no
garanticen ese propósito[14].
1.2.2. En segundo lugar, el
actor recuerda que, según se dispone en el inciso 8° del artículo 48 superior,
“por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el
valor de la mesas de las pensiones reconocidas conforme a derecho”
(negrillas en el texto de la demanda), pero que esto es precisamente lo que
ocurre con la norma demandada, en tanto el reajuste anual de las pensiones
conforme al mecanismo o método elegido por el legislador implica “un
deterioro continuo y permanente de la mesada pensional […] en relación
con el poder adquisitivo constante de la mesada inicial otorgada”[15]. Situación
que el actor califica como una “reducción real, económica y jurídica de
la mesada pensional” que, además de la norma constitucional antes
citada, vulnera la “garantía de seguridad social y la primacía
de la realidad sobre las formalidades en los sujetos de las relaciones
laborales”[16],
así como los derechos de los trabajadores; invocando también como vulnerados
los inciso 2° y 5° del artículo 53 constitucional.
1.2.3. Por último, el
accionante hace alusión a los artículos 334 y 366 de la Constitución Política
con el propósito de destacar que el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida son tanto finalidades sociales del Estado como justificación de
su intervención en los servicios públicos y privados, con el propósito de
racionalizar la economía[17].
Señalando que ello justamente lo que no se logra cuando las pensiones pierden
su poder adquisitivo, como ocurre en este caso como consecuencia del método de
actualización elegido[18].
1.2.4. En resumen, en la
demanda se concluye (1) que el “reajuste de las pensiones por la variación
porcentual del índice de precios al consumir del año inmediatamente anterior, no
es un método de medición del poder adquisitivo de las pensiones que lo mantenga
permanente, como lo requiere el artículo 48 inciso 6° de la Constitución
Política”[19];
(2) que “el reajuste de las pensiones según las normas demandadas, implica
la reducción de la mesada pensional, por el deterioro de las
pensiones reajustadas, al disminuirse la capacidad para obtener bienes y
servicios; o sea, por la disminución del poder adquisitivo de la primera
mesada pensional”[20];
y, en últimas, (3) que todo lo anterior supone “un desmejoramiento de la
calidad de vida de los pensionados”[21].
1.3
. Solicitud
De acuerdo con las
consideraciones anteriores, el accionante solicita la declaratoria de
inexequibilidad del texto demandado pero, al mismo tiempo, que se indique que lo más favorable para el pensionado
es “la medición del poder adquisitivo constante de las pensiones por el
método de medición de la equivalencia de las pensiones en relación con el
Salario Mínimo Legal Vigente”[22],
aunque “respetando la pensión mínima y la pensión máxima legal”[23].
II. TRÁMITE PROCESAL
2.1.
Mediante auto del día 23 de agosto
de 2017, el entonces magistrado sustanciador admitió la demanda de
inconstitucionalidad y, en consecuencia, dispuso:
(i) correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación; (ii) fijar
en lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o
defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la iniciación del proceso
a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al Ministro
del Interior, al Ministerio de Justicia, a la Ministra del Trabajo, al Ministro
de Hacienda y Crédito Público, y al Director del Departamento Nacional de
Planeación; y (iv) invitar a participar dentro del proceso a las facultades de
Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de
Colombia, de los Andes, ICESI de Cali, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico,
Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, la Asociación Colombiana de Administradores de
Fondos de Pensiones y Cesantías – Asofondos, Fundación para la Educación
Superior y el Desarrollo – Fedesarrollo, Administradora Colombiana de Pensiones
– Colpensiones, Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP; y,
finalmente, a la Confederación General del Trabajo – CGT, la Central Unitaria de
Trabajadores de Colombia – CUT, la Confederación de Trabajadores de Colombia –
CTC, y la Confederación Democrática de Pensionados.
2.2.
Por decisión de la Sala Plena de esta Corporación del 19 de enero de 2017, se
aceptó el impedimento presentado por el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva
para participar en el presente proceso, de tal forma que el expediente de la
referencia pasó al despacho de la Magistrada María Victoria Calle Correa el 30
de enero del mismo año.
2.3.
Sin embargo, en una segunda decisión adoptada el 15 de febrero del año en curso,
la Sala Plena aceptó también el impedimento presentado por la mencionada
Magistrada el 13 de enero, de tal forma que el expediente pasó al despacho del
Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez.
2.4.
Finalmente, por medio del Auto 305 de 2017 la Sala Plena de la Corte
Constitucional, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto
899 del 27 de mayo de 2017, decidió suspender los términos de todos los
procesos ordinarios de constitucionalidad, entendiendo por estos las demandas
de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución; la
decisión sobre la constitucionalidad a la convocatoria a un referendo o una
Asamblea Nacional Constituyente, previa al pronunciamiento popular; la decisión
sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, consultas populares
y plebiscitos del orden nacional; las demandas contra las leyes y contra los
decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno Nacional, como es el caso
del presente proceso; y la decisión sobre el control automático de los
proyectos de ley estatutaria[24].
Lo anterior, para efectos de priorizar el control automático, único y posterior
de constitucionalidad del que trata el literal k) del artículo 1° y el inciso
3° del artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, sin perjuicio de que en
todo caso la Sala se reservó la facultad de levantar la suspensión de los
procesos de conformidad con la planeación que para el efecto disponga el
Presidente de la Corporación.
3.
INTERVENCIONES
En
el término de fijación en lista radicaron sus intervenciones ante esta
Corporación los representantes o agentes de la Asociación Colombiana de
Administradores de Fondos de Pensiones y Cesantías – Asofondos; la Academia
Colombiana de Jurisprudencia; la universidades del Rosario, de Ibagué, de
Antioquia y Externado de Colombia; el Departamento Nacional de Planeación - DNP;
el Ministerio del Trabajo; y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Mientras que ya vencido este plazo radicaron también sus intervenciones la
Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, la Universidad Industrial
de Santander y el Departamento Nacional de Estadística – DANE.
A
continuación se pasa a resumir brevemente cada una de estas intervenciones,
distinguiendo aquellas en las que se consideró que la demanda tenía la aptitud
para justificar la activación de la jurisdicción constitucional, de aquellas
que no.
3.1. Intervenciones que
cuestionan la aptitud sustancial de la demanda
3.1.1. Si bien no solicitó
expresamente que la Corte Constitucional se declare inhibida para pronunciarse
sobre la demanda, la Academia Colombiana de Jurisprudencia en todo caso sí
expresó argumentos que conducen a esa conclusión. En efecto, al mismo tiempo
que en su escrito comenzó por calificar la demanda como “deficiente” desde el
punto de vista constitucional, y esto especialmente por el hecho de considerar
que ésta no ofrecer una razón que indique el motivo por el cual deba preferirse
el método de actualización propuesto por el actor sobre el elegido por el
legislador[25],
la citada Academia señaló que es incorrecta la manera como el accionante invoca
el llamado “principio de favorabilidad”. En segundo lugar, sostuvo que en la
demanda se estableció un paralelo inapropiado entre los trabajadores y los
pensionados, en tanto que estos últimos precisamente ya no trabajan[26]. En tercer
lugar, advirtió que no existe una auténtica contradicción y ni siquiera es
posible una confrontación directa entre la norma demandada y el artículo 53
superior[27].
Destacó, en el mismo sentido, que “[e]l demandante insiste en
aludir al ‘poder adquisitivo constante’ pero tal expresión no aparece en los
textos constitucionales que considera vulnerados”[28]. Y, finalmente, advirtió
que en los artículos 334 y 336 se encuentra “más un propósito”[29] que un
mandato, y que aquel en todo caso puede alcanzarse con lo previsto en la norma
demandada, mientras que el contenido del Preámbulo de ninguna forma puede verse
contradicho por el artículo demandado.
3.1.2. El Departamento
Nacional de Planeación, por su parte, solicitó que se profiera una decisión
inhibitoria, aduciendo que el contenido de la demanda no satisface las
exigencias de “precisión, suficiencia y claridad”[30]. Para efectos de lo
anterior, además de reproducir y explicar la jurisprudencia constitucional
relativa al principio pro actione y los requisitos que debe cumplir toda
demanda de inconstitucionalidad, en su intervención esta institución destacó
que en la jurisprudencia constitucional ya se ha concluido[31]: (i) que “los
pensionados no cuentan con un derecho adquirido sobre el porcentaje en que se
deben incrementar las pensiones, sino con meras expectativas”[32]; (ii) que “la
diferenciación en el reajuste de las pensiones señalada en el artículo 14 de la
Ley 100 no implica discriminación”[33];
y (iii) que “los pensionados no están perdiendo poder adquisitivo incluso
si el valor de la pensión  [es menor] en número de salarios
mínimos con respecto a la primera mesada recibida” (negrillas en el
texto original)[34].
Finalmente, con fundamento en las mismas consideraciones y como petición
subsidiaria, solicitó la exequibilidad de la norma demandada.
3.1.3.  El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público también sostuvo en su intervención que esta
Corporación debe inhibirse de hacer un juicio sustancial de la norma
parcialmente demandada o que, en subsidio, debe declararla exequible. Esto,
pues advirtió (i) que las pensiones ya se han venido reajustando para evitar
que pierdan su poder adquisitivo[35];
(ii) que el apartado normativo demandado responde a la libertad de
configuración del legislador y, además, persigue satisfacer otros mandatos
constitucionales[36];
(iii) que el mecanismo de reajuste propuesto por el actor supondría una medida
regresiva para los afiliados al régimen de ahorro individual con solidaridad,
en tanto les obligaría a ahorrar más para obtener una misma pensión mínima[37]; (iv) que el
reajuste de las pensiones no se puede comparar con el salario mínimo legal
mensual vigente; (v) que la norma demandada no vulnera el principio de
favorabilidad[38];
(vi) que el IPC sí mantiene el poder adquisitivo, mientras que el SMLMV incluye
otros factores y tiene propósitos adicionales a ese; y, finalmente, (vii) que lo
pretendido por el accionante “vulnera el principio de sostenibilidad
financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, consagrado en
el artículo 48 de la Constitución Política” (subrayado en el
texto original), pues exigiría el uso de una cantidad de recursos orginalmente
previstos para otros propósitos, los cuales estima en más de 2.28% del PIB, es
decir, $24 billones de pesos de valor acumulado para los próximos años[39].
3.1.4. Colpensiones afirmó
que el actor formuló sus cargos de una manera defectuosa, en tanto que no demostró
que la aplicación de la norma demandada efectivamente implique la reducción de
la mesada pensional o el desmejoramiento de la calidad de vida de los
pensiones. Para justificar esta conclusión, como muchos de los intervinientes
manifestó que al legislador le asiste una cierta libertad de configuración en
materia de seguridad social, cuyo fundamento es el mismo artículo 48
constitucional, y a la que responde la selección del método de ajuste o
actualización previsto en la norma demandada; mientras que el accionante “pretende
que se tenga[n] como parámetro de control de constitucionalidad
dos modelos de medición que probablemente pueden existir en la teoría
económica, pero que para efectos del control judicial no pueden ser una pauta
de valoración”[40].
En segundo lugar, acusó los argumentos del actor de ser “vagos, indirectos y
globales”[41].
Y, finalmente, advirtió que el método de actualización propuesto por el
accionante obedece a un punto de vista subjetivo que no permite un verdadero
contraste entre la norma demandada y las normas constitucionales pertinentes[42].
3.1.5. Después de que hubiera
vencido el término de fijación en lista, el DANE presentó una intervención[43] en donde, si
bien no tomó una posición clara y explícita sobre la norma demandada, en todo
caso si explicó que el IPC “es una estadística que mide la variación
porcentual de los precios de un conjunto representativo de los bienes y
servicios de consumo de los hogares del país”, que a su vez “permite el
análisis de coyunturas económicas y la toma de decisiones de gobierno y entes
privados”. De tal manera que indicó que aquel se utiliza como factor de
ajuste para los salarios y los estados financieros, así como para la solución
de demandas laborales o fiscales, y para calcular la pérdida de valor
adquisitivo de una moneda, los equilibrios en las partidas presupuestales
nacionales y el comportamiento de una economía, entre otros.
En segundo lugar, el DANE
explicó que para calcular el IPC esa entidad “incorpora los lineamientos
metodológicos internacionalmente aceptados y contenidos en el Manual de Índice
de Precios al Consumidor, desarrollado por la OIT, OECD, ONU, FMI y la Oficina
de Estadísticas de las Comunidades Europeas, entre otros, así como las
recomendaciones internacionales de expertos de Oficinas Oficiales de
Estadística”, de tal forma que ese índice “debe contar con información
base para ser actualizado a partir de las encuestas aplicadas a los hogares, en
donde es posible determinar su estructura de gasto promedio”.
Por último, agregó que “[l]a
periodicidad [con las que] se desarrollan este tipo de encuestas debe considerar[,]
entre otros, que las estructuras de consumo promedio de los hogares no se
modifican en el corto plazo, así como las restricciones presupuestales, dado el
tamaño de esta operación estadística”, y esto último para efectos de
justificar que “[l]a más reciente actualización del IPC fue publicada
en 2009, en tanto que la anterior se hizo en 1999”, y luego
explicar que en la actualidad el DANE esté aplicando la denominada Encuesta de
Presupuesto Familiar[44].
3.2. Intervenciones que
solicitan la exequibilidad de la norma demandada
3.2.1. Además de los
argumentos favorables a una decisión inhibitoria, en su intervención la
Academia Colombiana de Jurisprudencia señaló que la norma demandada en todo
caso se ajusta al ordenamiento constitucional. Lo anterior, en tanto sostuvo
que aquella debe interpretarse considerando los mandatos superiores en su
totalidad y, particularmente, la prevalencia del interés general. Al mismo
tiempo, precisó que el principio de favorabilidad al que hace alusión el actor
rige exclusivamente para los trabajadores y, en este sentido, reiteró que ellos
están en una situación distinta e incluso opuesta a la de los pensionados,
además de agregar que “en aspectos de seguridad social el interés general se
materializa con la subsistencia y viabilidad financiera del sistema y no con
los beneficios individuales de los afiliados”[45]. Y finalmente, destacó
que en el inciso 3º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 se prohíbe
congelar o reducir el valor de las mesadas pensionales, que es precisamente lo
que persigue la norma demandada, pero de ninguna manera se ordena mantener el
poder adquisitivo constante de las pensiones al que se refiere el actor.
3.2.2. El Ministerio del
Trabajo solicitó la exequibilidad del artículo parcialmente demandado. Para
estos efectos, sostuvo: (i) que “[e]l ajuste de las
pensiones con la variación porcentual del índice de precios al consumidor,
certificado para el DANE para el año inmediatamente anterior, garantiza el
mantenimiento del poder adquisitivo constante”[46]; (ii) que “[e]l
ajuste de las pensiones con la tasa de incremento del salario mínimo legal
mensual vigente no garantiza la conservación del poder adquisitivo constante,
comparando con la variación porcentual del índice de precios al consumidor,
certificado por el DANE, para el daño inmediatamente anterior”[47]; (iii) que
“[l]a finalidad del incremento del salario mínimo legal
mensual vigente no es servir de factor de la variación de los precios de bienes
y servicios, pues también tiende a incrementar el poder adquisitivo de los
salarios”[48];
y, por último, (iv) que la libertad de configuración legislativa en materia de
seguridad social permite al legislador adoptar una decisión como la establecida
en la norma demandada, tal y como se desprende del tenor del artículo 48
superior, en donde el constituyente no fijó el monto específico en que deben
reajustarse las pensiones[49].
3.2.3. La Asociación Colombiana
de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías –Asofondos, por su
parte, también solicitó no conceder las pretensiones del accionante, pues
coincidió en señalar que el legislador tiene la libertad para establecer los
elementos que permiten garantizar que las pensiones mantengan su poder
adquisitivo[50].
Al mismo tiempo, explicó que el IPC sí es una medida técnica y conducente para
mantener el poder adquisitivo de las pensiones, mientras el incremento anual
del salario mínimo “no mide el mantenimiento del poder adquisitivo del
dinero ni de los recursos destinados a pensiones”[51]. Por último, adujo que aumentar
las pensiones en la misma cantidad o valor que se aumenta el SMLMV cada año
tendría un impacto negativo sobre el Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones, en términos de cobertura, equidad y sostenibilidad[52].
3.2.4. La Decana (E) de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Ibagué consideró
que no existe mérito para declarar inexequible la norma parcialmente demandada.
Como fundamento de esta conclusión, en primer lugar argumentó que “como se
evidencia del comportamiento de la tasa de inflación y el porcentaje de ajuste
del salario mínimo en los últimos años, es innegable que el IPC ha venido
aumentado en proporción inferior al porcentaje en que se ha aumentado el
salario mínimo, lo cual ha conllevado a que de manera gradual el valor de las
mesadas pensionales que en su momento lo superaban, se equipare al monto actual
del salario mínimo legal mensual vigente”[53].
Sin embargo, al mismo tiempo
explicó que, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-387 de 1994[54],
lo anterior no supone que exista algún tipo de trato discriminatorio en los dos
mecanismos de actualización que se establecen en el artículo 14 de la ley 100
de 1993, “pues los mismos han sido dispuestos por el legislador para reducir
la brecha de desigualdad social”[55].
Como también advirtió que acceder a las pretensiones de la demanda llevaría al
incumplimiento de los principios fundantes del sistema general de la seguridad
social en salud, pues implicaría desconocer que las pensiones, en tanto
prestaciones, requieren de capacidad fiscal[56].
3.2.5. La Universidad
Externado de Colombia solicitó la exequibilidad de la norma demandada, pues considera
que aquella desarrolla los artículos 48 y 53 constitucionales[57]. En este sentido, en la
intervención de esta institución académica se reiteró que en esas normas
superiores se desarrolla lo que denominó el “macroprincipio” de la
sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones[58]. Y a partir de ello
concluyó que la argumentación del actor con fundamento en el principio de
favorabilidad es equívoca[59],
en tanto “no existen dudas hermenéuticas acerca del alcance de la
disposición acusada”, sino que en la demanda “se está dando a la norma
un alcance distinto al que verdaderamente se desprende de su lectura”[60].
3.2.6. La Universidad
Industrial de Santander, por su parte, también encontró ajustadas al
ordenamiento superior las expresiones demandadas. Lo anterior, sin perjuicio de
advertir que si en un caso “el aumento inflacionario es tan severo para [sic]
una pérdida de poder adquisitivo que afecte de manera considerable al
pensionado […] el juez que conozca de dicho caso podría realizar un
reajuste para proteger el mínimo vital del pensionado”[61]. Para sustentar
esta última afirmación se remitió a lo que en su momento dijo esta
Corporación respecto a porqué el incremento del SMLMV es superior al IPC[62] y a la
justificación constitucional del incremento diferencial de la pensión mínima y
la pensión superior[63].
Explicación a la que agregó que tanto las pensiones como el salarió mínimo
sufren una pérdida de poder adquisitivo constante por razón de la inflación[64].
Con fundamento en esto, la
universidad indicó que “ponderando los mecanismos de ajuste del salario
mínimo al lado de la disposición acusada y la justificación del tratamiento
diferencial entre éstos”, se concluye que el artículo 14 de la Ley 100 de
1993 se ajusta al ordenamiento superior.
3.3.  Intervenciones que
solicitan la inexequibilidad de la norma demandada
3.3.1. La Decana de la Facultad
de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia concluyó que,
en aplicación de los principios pro homine y favorabilidad, si se
confirma que existe un método para la actualización del poder adquisitivo de
las pensiones que sea mejor al previsto por el legislador, como es el caso del
sugerido por el accionante, entonces el apartado del artículo 14 demandado debe
declararse inexequible[65].
Para sustentar esta afirmación, en su intervención hizo alusión a la Sentencia
T-953 de 2013[66],
con el fin de señalar que esta misma Corte ha reconocido la existencia de un
derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo de las pensiones, el cual
entiende que incluye, por lo menos, “(i) el derecho a la actualización del
ingreso base de liquidación de la primera mesada pensional y (ii) la garantía
al reajuste periódico de las pensiones”[67].
3.3.2. Con una orientación
semejante intervino la profesora Adriana Camacho Ramírez, de la Universidad del
Rosario, indicando que, si bien no está en condiciones de  “determinar si en
efecto el demandante tiene razón o no en indicar que este es el mejor método, o
que los cálculos actuariales y estadísticos que incluye en la demanda y que son
el quid de su argumentación sean válidos, ciertos, o correctos”, en
todo caso considera posible concluir que los postulados del demandante son
válidos, a partir de la consideración conforme a la cual en la demanda se dio
cuenta de un factor adicional que nunca ha sido tenido en cuenta para la
actualización de las pensiones y que considera relevante, como es el índice
acumulados de precios al consumidor (IPC). En este sentido, señaló que si bien
el parámetro al que acude el legislador en la norma demandada es lógico y
ajustado al derecho, “[puede] ser que para la época de la expedición
de la ley 100 de 1993 el método indicado en su artículo 14 era justo, pero
también puede suceder que veintitrés años después se evidencie la necesidad de
realizar un cambio en el método del reajuste pensional” [68].
IV. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
Mediante
concepto rendido el día 5 de octubre de 2016, la Procuradora General de la
Nación (E) solicitó a la Corte declarar exequible el apartado normativo
demandado.
Para
sustentar esta posición, la entonces jefe del Ministerio Público primero indicó
que, en síntesis, lo que el accionante cuestiona es (i) que con la expresión
demandada no se mantiene el poder adquisitivo de las pensiones, como en cambio
sugiere que sí lo hace la variación porcentual del salario mínimo mensual
vigente, contrariando los mandatos de los artículos 48 y 53 constitucionales en
lo que tiene ver con el principio de favorabilidad en materia de interpretación
de la ley laboral y en la obligación del legislativo de mantener el poder
adquisitivo de las pensiones; (ii) que esa pérdida de la capacidad adquisitiva
a su vez desconoce la prohibición contenida en el artículo 48 constitucional de
reducir el valor de las mesadas pensiones; y (iii) que como resultado de lo
anterior la norma parcialmente demandada también desmejora la calidad de vida
de los pensionados, vulnerando por ello lo dispuesto en los artículos 46, 53,
334 y 366 superiores[69].
Hecha
las anteriores precisiones, que para la vista fiscal definen el problema
jurídico a resolver, en su concepto partió de explicar el contenido y alcance
del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en donde se regula el reajuste de las
pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sustitución o
sobrevivientes, utilizando como criterio la variación porcentual del IPC
certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, y fijándose un
instrumento de actualización distinto únicamente para las pensiones cuyo monto
mensual sea igual al salarió mínimo legal mensual vigente. Posteriormente,
precisó que en la Constitución se garantiza “el derecho al reajuste periódico
de las pensiones” (artículo 53) pero que, en todo caso,
“el
constituyente no determinó el porcentaje en que las pensiones deben aumentarse
periódicamente ni el momento oportuno o circunstancias convenientes para
hacerlo, razón por la cual es el legislador el que tiene la competencia para
llevar a cabo su regulación, tal como lo hizo a través de la ley 100 de 1993,
pues los pensionados no tienen derechos adquiridos (y mucho menos de naturaleza
constitucional) sobre el factor y el momento en que se deben incrementar las
pensiones”[70].
En
segundo lugar, el ministerio público advirtió que el análisis hecho por el
accionante para cuestionar la norma impugnada “no se ajusta a la realidad”,
en tanto sostuvo que los valores del IPC y del salario mínimo no son constantes
y dependen de diferentes circunstancias económicas y políticas variables, de
tal forma que resulta “imposible determinar con certeza el porcentaje en que
cada uno de los factores aumentará cada año”[71]. De tal forma que explicó
que algunas veces el IPC puede ser superior al SMLMV o a la inversa, tal y como
explica que se indicó en la Sentencia C-387 de 1994[72], en donde en su momento
se analizó un argumento contrario al propuesto por el actor en esta oportunidad.
Siguiendo
esa misma lógica, en tercer y último lugar la vista fiscal consideró oportuno
indagar sobre las variaciones porcentuales de ambos indicadores en los últimos
diez años y encontró que, sin perjuicio de que por regla general el SMLMV ha
aumentado más que el IPC, este no fue el caso para los años 2008 y 2015, lo que
consideró demostrativo de que “la variación porcentual del índice de precios
al consumidor del año inmediatamente anterior no siempre aumenta en proporción
inferior al salario mínimo legal mensual vigente”[73], aun cuando ello no sea
lo constitucionalmente exigible[74].
III.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Carta
Política, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las expresiones demandadas, como quiera que se trata de
enunciados contenidos en una ley.
2.
Análisis de la
aptitud sustancial de la demanda
Tal y como se desprende del
texto de la demanda antes resumida, el accionante considera que el hecho de que
legislador haya establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 que todas
las pensiones —esto es, tanto las pensiones de vejez o de jubilación, como las
de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y en cualquiera de los dos
regímenes del sistema general de pensiones—, se reajusten anualmente y
automáticamente el primero de enero de cada año según la variación porcentual
del Indice de Precios al Consumidor para el año inmediatamente anterior,
certificado por el DANE (como se dispone en el apartado normativo demandado), incumple
e incluso contradice el fin perseguido con esa medida, como es “mantener el
poder adquisitivo constante”[75]
de tales pensiones; además de que vulnera la prohibición constitucional de
reducir las mesadas pensionales, afectando, en consecuencia, la calidad de vida
de las personas pensionadas.
Frente a esta argumentación,
como bien se explicó en el apartado anterior, la mayoría de las instituciones
públicas privadas y públicas que intervinieron en el presente proceso[76], con
excepción de dos (2) de las universidades particulares invitadas, consideraron
que en el presente proceso no existe mérito para proferir una decisión de fondo
sobre la constitucionalidad del apartado demandado del artículo 14 de la Ley
100 de 1993, en razón de la ineptitud sustancial de la demanda. Por lo tanto, a
continuación la Sala indicará brevemente cuáles son las exigencias mínimas que
debe cumplir toda acción de inconstitucionalidad, destacando específicamente
aquellas que efectivamente considera que no fueron satisfechas en este caso,
sin perjuicio de entrar a analizar de fondo el único cargo que, por el
contrario, considera que si puede considerarse en aplicación del principio pro
actione.
2.1. Requisitos
sustanciales mínimos que debe cumplir toda acción de inconstitucionalidad.
Reiteración de jurisprudencia
Casi desde la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991,
de manera pacífica, unificada y reiterada se ha indicado en la jurisprudencia
constitucional, a partir de las normas constitucionales y legales pertinentes,
que sin perjuicio de su carácter público y naturaleza informal la acción de
inconstitucionalidad en todo caso no libera a los ciudadanos en ejercicio de
sus derechos del deber de cumplir con unas cargas formales y argumentativas
mínimas, al momento de pretender que se realice un control abstracto de
constitucionalidad sobre determina norma de orden legal[77].
En el mismo sentido, en la jurisprudencia constitucional ya se ha establecido
con suficiencia cuál es la relación entre el principio pro actione y el
carácter rogado del control constitucional ordinario[78],
específicamente para efectos de precisar en detalle qué deben ofrecer los
ciudadanos, como mínimo, para efectos de que esta Corporación pueda ejercer las
competencias judiciales “estrictas y precisas”[79] que le
corresponden, y específicamente para garantizar la supremacía e integridad de
la Constitución cuando éstas se vean amenazadas por una decisión del Congreso de
la República o de una resolución del poder ejecutivo que tenga fuerza material
de ley.
Así, específicamente con fundamento en lo previsto en el numeral 2° del
Decreto 2067 de 1991[80],
la Corte Constitucional ha señalado en un sinnúmero de ocasiones que en toda
demanda de constitucionalidad necesariamente por lo menos se deben indicar: (i)
las normas legales demandadas, (ii) las normas constitucionales invocadas y
(iii) las razones —claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[81]—
por las cuales se entiende que las primeras resultan contrarias a las segundas.
En desarrollo de lo anterior, específicamente con respecto a las
razones que deben sustentar una demanda de inconstitucionalidad, se tiene que,
tal y como se explicó recientemente[82],
aquellas pueden calificarse:
(i) Como claras, “cuando la ilación
de los argumentos la provee de un sentido tal que permite entender la
discrepancia de los demandantes con lo aprobado por el Congreso de la República”;
(ii) Como ciertas, “siempre que los
significados que se le atribuyan al precepto demandado deriven de su texto y no
constituyan una suposición o una conjetura carente de asidero en la formulación
normativa aportada por el legislador”;
(iii) Como pertinentes, si proponen un “cuestionamiento [que] tenga
relevancia constitucional, de modo que se evidencie la posible vulneración de
disposiciones de rango superior y la demanda no se limite a hacer visible un
conflicto que solo se produzca entre preceptos situados en un nivel inferior al
que le corresponde a la Constitución, a ventilar razones acerca de las
dificultades prácticas que podría tener la ley […] para su aplicación
efectiva o a demostrar su inconveniencia política”;
(iv) Como específicas, si están “orientadas a
explicar de qué manera la disposición acusada vulnera la Constitución” y no
a porqué el accionante considera que ellas se oponen a cualquier otro parámetro
distinto, elegido a su preferencia; y, finalmente,
(v) Como suficientes, si ofrecen “los elementos
indispensables para emprender el juicio de constitucionalidad solicitado y, de
otra parte, si los elementos aportados logran despertar en el máximo juez
constitucional una duda o inquietud mínima acerca de la posible vulneración de
la Carta a causa de las acusaciones esgrimidas en la demanda”.
2.2. Deficiencias y carencias argumentativas de la
demanda en el caso concreto
En el caso concreto, como antes se anotó, el accionante considera que
el apartado demandado del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 contradice lo
dispuesto en los artículos 48 (inciso 6°), 53 (incisos 2°,3° y 5°), 334 y 366
de la Constitución Política. Sin embargo, para la Sala es evidente que, como
bien lo advirtió en su concepto el Ministerio Público, el cargo principal se
refiere a una supuesta incompatibilidad entre el apartado normativo demandado y
los artículos 48 y 53 constitucionales. Mientras que la acusación de violación de las demás normas constitucionales citadas
en realidad está subordinada o depende de la presunta violación de estos dos
artículos, en tanto que en ellos se dispone que la ley definirá los medios para
que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante (artículo 48, inciso 6°) y se prohíbe congelar o reducir el valor de
la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho (artículo 48, inciso
8°), por una parte; y, por otra, se señala que el Estado garantiza el derecho
al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales (artículo 53, inciso tercero).
En
efecto, únicamente si se concluyera que lo dispuesto en la norma demandada en
realidad atenta contra esas dos normas constitucionales antes mencionadas
podría sostenerse que en algún sentido ésta vulnera también los principios
constitucionales del derecho al trabajo y, particularmente, la dignidad humana
y los derechos de los trabajadores (artículo 53, incisos 2° y 5°); así como el
deber estatal de asegurar “de manera progresiva” que todas las personas,
y en particular las que tienen menores ingresos, puedan acceder “al conjunto
de los bienes y servicios básicos” (artículo 334); o los derechos
adquiridos de los trabajadores (artículo 336).
Al
mismo tiempo, es innegable que en principio no puede plantearse una
confrontación directa entre estos otros artículos constitucionales y la norma
parcialmente demandada sino que, precisamente, aquellas únicamente podrían
resultar relevantes para el presente análisis si se entienden en armonía e
incluso a la luz de los artículos 48 y 53 superiores, en tanto que únicamente
éstos versan sobre el mismo asunto que es objeto específico del artículo
demandado, esto es, la actualización de las pensiones.
Por
lo tanto, más allá de que pueda advertirse algún de tipo de conexidad indirecta
de las normas constitucionales previamente mencionadas con los cargos de la
demanda, lo que aquí en primer lugar debe analizarse es si el accionante en
realidad logró proponer un contraste u oposición entre los mandatos
constitucionales relativos a la actualización de las pensiones y la proposición
demandada del primer inciso del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, de tal forma
que la Corte considera que no le es viable proferir un pronunciamiento de fondo
con respecto a los cargos relativos a la supuesta infracción del Preámbulo y de
los artículos 334 y 366 constitucionales, como quiera el accionante faltó a los requisitos de
especificidad y suficiencia, en tanto que efectivamente no precisó en su
demanda el sentido de la incompatibilidad normativa alegada, al mismo tiempo
que tampoco aportó los insumos para delimitar el objeto de la controversia
constitucional y permitir efectuar confrontación normativa entre el contenido
normativo objeto de la acusación y el ordenamiento superior.
Ahora
bien, tampoco puede pasar desapercibido que para el actor la supuesta
incompatibilidad o contradicción entre la norma demandada y los dos artículos
constitucionales antes mencionados (48 y 53) no resulta de que éstos ordenen o
prohíban algo directamente opuesto a lo que aquella dispone o permite, sino que
él considera que esos dos artículos precisamente deben interpretarse a la luz
del principio de favorabilidad en materia laboral, para efectos de lo cual
invoca el inciso 2° del artículo 53 superior.
En
otras palabras, para él la Constitución no sólo obliga a mantener el poder
adquisitivo de los recursos destinados a las pensiones, a actualizar las
pensiones y a no disminuir las mesadas pensionales (artículo 48) sino que
además exige que el legislador actualice constantemente las pensiones de
la forma o a través del mecanismo o la metodología que más convenga a la
persona pensionada, partiendo de la premisa, no demostrada, de que hay una “equivalencia de la
pensión con el salario mínimo legal vigente para cada año”[83].
Y es justamente por ello que se esfuerza
en demostrar por qué entiende que de las distintas opciones posibles (tres
específicamente) el legislador eligió aquella que, en su criterio, resulta más
desfavorable para los intereses y derechos del pensionado, mientras que la que
él sugiere sería la más conveniente y, por tanto, la que sería
constitucionalmente exigible.
Sin
embargo, la Sala Plena considera que al proceder de esa manera el actor hace un
uso inapropiado del principio de favorabilidad en materia laboral del que trata
el artículo 53 constitucional que, precisamente, lo conduce a proponer un
parámetro de control constitucional inexistente, al mismo tiempo que, por esa
misma razón, termina por hacer y exigir más un juicio de conveniencia que un
juicio de constitucionalidad.
En
efecto, sea pertinente destacar, en primer lugar, que el propio accionante
explicó en su demanda que “el artículo 53 inciso 2° de la Constitución Política
establece, dentro de los principios mínimos fundamentales del trabajo, el de
la situación más favorable al trabajador, en caso de duda” y quien sostuvo,
de conformidad con lo anterior, que es precisamente “por principio de
favorabilidad en la protección del derecho de los pensionados de mantener el
poder adquisitivo constante de sus pensiones” que el legislador
debió optar por actualizar el valor de las pensiones con “la medición del
reajuste por la equivalencia de la pensión con el SMLMV”[84], en tanto, según sus
propios cálculos, éste es el método que mejor mantiene el poder adquisitivo de
las pensiones.
Así, para decirlo de
otra forma, pero con sus propias palabras, el actor entiende que el principio
de favorabilidad también resulta aplicable a los pensionados “porque son
trabajadores en receso […] y, porque también, uno de los principios
fundamentales del trabajo es la garantía de la seguridad social” y
es precisamente a partir de esa consideración que concluye que “[e]n
caso de duda en la medición del poder adquisitivo constante de las pensiones,
porque no hay ley que establezca como se mide […] debe aplicarse el
método más favorable al pensionado”. Lo anterior, hasta el punto de
que en su demanda no sólo solicita declarar inexequible el apartado demandado,
según el cual  las pensiones “se reajustarán anualmente de oficio, el
primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de
Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente
anterior”, sino que incluso le pide a la Corte señalar que lo más favorable
para el pensionado es “la medición del poder adquisitivo constante
de las pensiones por el método de medición de la equivalencia de las pensiones
en relación con el Salario Mínimo Legal Vigente”[85], como si este fuese
expresamente el mandato constitucional.
Sin
embargo, la Sala encuentra que
en el inciso segundo del artículo 53 superior lo que el  constituyente hizo fue
incluir dentro de los principios mínimos que el legislador debe tener en cuenta
al momento de expedir el estatuto del trabajo, un mandato de optimización o
prevalencia según el cual se debe privilegiar la “situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho”[86].
De donde se desprende, con absoluta claridad, que éste principio aplica
exclusivamente a los trabajadores pero, además, que se refiere a la aplicación
e interpretación de las fuentes formales del derecho, que para este caso,
interpretando la demanda, serían los incisos sexto (6°) y octavo (8°) del
artículo 48 constitucional, en donde expresamente se señala que la ley debe
definir “los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan
su poder adquisitivo constante” y que “[s]in perjuicio de los
descuentos, deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley,
por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la
mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho”; así como el inciso
3° del artículo 53, en el que se garantiza “el derecho al pago oportuno y al
reajuste periódico de las pensiones legales”.
Por lo tanto, la Corte considera que el actor hace un uso indebido del
principio de favorabilidad para efectos de interpretar de manera equivocada, e
incluso contraria a su texto, las normas constitucionales que invoca como
vulneradas, en donde, como bien lo señalaron diferentes intervinientes, de
ninguna manera se obliga al legislador a elegir el método de actualización de
las pensiones que garantice su poder adquisitivo constante de la forma más
conveniente posible. Exigencia que evidentemente tampoco puede inferirse, sin
más, del principio pro homine, como equivocadamente lo propone la Decana
de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia
en su intervención.
Así, debe recordarse que el principio constitucional de favorabilidad
en materia laboral del que trata el artículo 53 Superior supone que
“cuando una misma situación jurídica se
halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre,
convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o
interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca
al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe
conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de
idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias
interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya
que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear
una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador”[87].
O,
como también se explicó más recientemente,
“[A] partir de los mandatos contenidos en el artículo 53 constitucional
se configuran los principios de
favorabilidad para el trabajador, pro operario y de condición
más beneficiosahttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/t-002a-17.htm
- _ftn24. El primero de estos principios conduce a aplicar la
norma que más beneficie al trabajador ante la coexistencia
de varias disposiciones vigentes que regulen una misma materia.
[…]   El
principio in dubio pro operario consiste en optar por la más
favorables de las interpretaciones que ofrece la norma jurídica que rige la
situación, cuando se presenta duda en la interpretación judicial, lo que genera
incertidumbre para el juez, o, en general, al aplicador jurídico.
[…]   Finalmente,
el principio de la condición más
beneficiosa, se torna relevante
ante los tránsitos legislativos ante los cuales la adopción de una nueva norma
en materia de seguridad social, puede afectar los derechos respecto de los
cuales existe una expectativa legítima”[88].
Así, aun cuando en la
jurisprudencia constitucional se ha reiterado
que son las autoridades judiciales, y no el legislador, quienes se encuentran
sujetas a la aplicación del principio constitucional de favorabilidad en
materia laboral[89],
y en los supuestos y bajo las condiciones antes señalados, es evidente
que en el presente caso el accionante no demuestra que existan dos
interpretaciones posibles de las normas constitucionales que invoca como
vulneradas (y particularmente de los artículos 48 y 53 superiores), siendo una
mejor que la otra. Como tampoco prueba que existan dos o más interpretaciones
posibles de la norma legal parcialmente demandada, de tal manera que correspondiera
al juez constitucional indicar cuál de ellas se adecúa mejor a los mandatos
constitucionales y, más específicamente, a los derechos de los pensionados y
los deberes correspondientes que el Estado tiene con ellos.
3. Exequibilidad de la
norma demandada. Cumplimiento de la obligación constitucional de mantener el
poder adquisitivo de las pensiones
De acuerdo con lo dicho
anteriormente, dando aplicación al principio pro actione la Sala
considera que el inciso 6º del artículo 48 constitucional, de acuerdo con el
cual la ley debe definir “los medios para que los recursos destinados a
pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”, es la única norma
constitucional invocada que verdaderamente podría darse como vulnerada en caso
de que fueran ciertas las acusaciones y cargos presentes en la demanda, en
tanto que él precisamente cuestiona que el método adoptado por el legislador
para actualizar las pensiones no considera la pérdida del poder adquisitivo de
la moneda, al tomar como parámetro para el reajuste la variación histórica en
los precios al consumidor, y no la variación real.
Sin embargo, debe señalarse
que lo que el actor pretende es que esta Corporación elimine el método elegido
por el legislador para efectos de actualizar las pensiones, como regla general,
y que lo sustituya por aquel que él considera que es mejor o más favorable a los
intereses de los pensionados. Y esto último a pesar de que para estos efectos
fue el mismo constituyente quien dio al legislador un amplio margen de
autonomía política y jurídica o, en otras palabras, que la Constitución “no señala la proporción en que éstas deben
incrementarse, como tampoco la oportunidad o frecuencia en que debe llevarse a
cabo, quedando en manos del legislador la regulación de estos aspectos”[90].
En efecto, para el accionante
pareciera que el legislador sí puede fijar un límite superior y un límite
inferior a las pensiones, pero en cambio no puede determinar cómo actualizarlas
en el tiempo. Pero es caso mencionar que al pronunciarse sobre un apartado
distinto del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 pero que, en todo caso, es la
excepción a la regla ahora cuestionada por el accionante, en tanto dispone que
“las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual
vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que
se incremente dicho salario por el Gobierno”, esta Corte ya había sostenido
que en principio incluso se ajusta al ordenamiento superior que el legislador
establezca un método de actualización distinto o diferenciado para las
pensiones en atención a su monto, por cuanto ello se encuentra dentro de su
margen de configuración. Al mismo tiempo que, en todo caso, concluyó que
específicamente las pensiones cuyo monto mensual fuese igual al salario mínimo
legal mensual vigente sí debían reajustarse oficiosamente en el mismo
porcentaje en que se incremente dicho salario por parte del Gobierno Nacional[91].
Así, debe destacarse que en
la norma demandada el legislador particularmente estableció:
(i) Un método o mecanismos de
actualización general, es decir, que aplica para todas las pensiones o tipos de
pensiones, que es lo que establece el apartado demandado, como es actualizarlas
conforme al índice de precios al consumidor (IPC) del año inmediatamente
anterior;
(ii) Una regla excepcional,
que aplica únicamente para las pensiones cuyo valor equivale al salario mínimo
legal mensual vigente, como es que éstas se incremente periódicamente por lo
menos en el mismo porcentaje en que ese salario aumente cada año, o, según la
subregla fijada por esta Corte en la Sentencia C-387 de 1994 antes citada, en
el IPC del año inmediatamente anterior, en caso de que éste resulte mayor; y por
último, aunque ello sea impertinente para el presente análisis,
(iii) Una autorización al
Gobierno Nacional para que, si lo estima pertinente, establezca “mecanismos
de cobertura que permitan a las aseguradoras cubrir el riesgo del incremento
que podrían tener las pensiones de renta vitalicia inmediata y renta vitalicia
diferida de que tratan los artículos 80[92] y 82[93] de esta ley cuando el
aumento del salario mínimo mensual legal vigente sea superior a la variación porcentual
del Índice de Precios al Consumidor certificada por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística para el respectivo año”, así como
para determinar “los costos que resulten procedentes en la aplicación de
estos mecanismos de cobertura” (Parágrafo).
Mientras que, por su parte,
el artículo 48 constitucional tan sólo ordena que la ley define los medios para
que los recursos que se destinan a las pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante.
Siendo así, se tiene que en
la norma demandada el legislador específicamente dispuso que el criterio o
parámetro de actualización fuera el IPC en tanto que, como claramente explicó
el DANE en su intervención, éste precisamente “es una estadística que mide
la variación porcentual de los precios de un conjunto representativo de los
bienes y servicios de consumo de los hogares del país”. Pero, simultáneamente,
el legislador distinguió entre las pensiones superiores e inferiores al salario
mínimo legal mensual vigente (SMLMV), estableciendo que únicamente éstas
últimas se incrementaran en el mismo porcentaje que ese salario, “con el fin de que dicho
ingreso conserve su poder adquisitivo y así pueda el beneficiario satisfacer
sus necesidades básicas y llevar una vida digna”[94].
Lo anterior pues, como también se ha explicado en la
jurisprudencia constitucional, sin perjuicio de que toda pensión “tiene como
objetivo primordial proteger a las personas de la tercera edad, quienes por sus
condiciones físicas, ya sea por razón de la edad o por enfermedad, se
encuentran imposibilitados para obtener otra clase de recursos para su propia
subsistencia y la de su familia”, las personas cuya pensión no supera el
valor del salario mínimo legal mensual vigente o que reciben una pensión
mínima, como también se la ha denominado, “se encuentran, por razones económicas, en situación de
debilidad manifiesta frente a los demás”. De tal forma que ellas también requieren de un incremento
periódico mínimo que, precisamente, garantice también los fines del salarió
mínimo, como son “satisfacer no sólo sus propias necesidades sino también
las de su familia, en el orden material, social, cultural, educativo”[95].
El accionante, sin embargo,
parece ignorar esa diferencia y, al mismo tiempo, reprocha o no comparte el
método de actualización de las pensiones elegido por el legislador, que en todo
caso no está establecido en el texto de la Carta Política, pero como lo sostuvo
el Ministerio del Trabajo, no demuestra en forma alguna que ese método
efectivamente no honre el deber estatal de
asegurar que “los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante” (artículo 48, inciso 6°). Deber, éste último, que la Corte
destaca que incluso debe interpretarse en forma armónica con las obligaciones
que también tiene el Estado de “ampliar progresivamente la cobertura de la
Seguridad Social” (artículo 48, inciso 3°) y de asegurar “la
sostenibilidad financiera del Sistema Pensional” (artículo 48, inciso 7°,
adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005), como en cierta forma lo
sugirieron en sus intervenciones el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Asofondos.
Así mismo, y como por su
parte lo advirtió Colpensiones, el actor
tampoco logró demostrar que efectivamente la aplicación de la norma demandada
implique la reducción de la mesada pensional o el desmejoramiento de la calidad
de vida de los pensiones. Muy por el contrario, como bien lo señaló en su intervención el Departamento Nacional de Planeación, lo cierto es que (1) los
pensionados no tienen un derecho adquirido sobre el porcentaje en que se deben
incrementar las pensiones, sino meras expectativas; (2) el hecho de que el
legislador haya previsto en el artículo 14 de la Ley 100 dos métodos de
reajuste de las pensiones distintos, uno para las pensiones mínimas y otro para
el resto de las pensiones, no implica discriminación, como antes se explicó; y,
finalmente, en todo caso (3) el IPC sí sirve como indicador para mantener el
poder adquisitivo, hasta el punto de que precisamente la Corte ya ha advertido
que “el reajuste
salarial que decrete nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año que
expira”[96] .
En este sentido, resulta
pertinente llamar la atención sobre el hecho de que, como detalladamente lo
explicó en su intervención, el DANE calcula el
IPC basado en la comparación del costo de una canasta predeterminada de
alimentos e insumos que se considera que definen el consumo básico de los
colombianos. Mientras que, de manera paralela, el Estado establece año a año el
salario mínimo, idealmente por vía de una negociación con los trabajadores[97]
o, en su defecto, por vía unilateral, pero no exclusivamente con el propósito
de asegurar el poder adquisitivo frente a la inflación, sino también teniendo
en cuenta la productividad y otros factores con el propósito de lograr
objetivos de productividad y mejorar de calidad de vida[98]. De tal
manera que, de cuando le corresponda hacerlo en razón de la falta de consenso,
el Gobierno Nacional debe fijar el salario mínimo
“teniendo en cuenta
como parámetros la meta de inflación del siguiente año fijada por la Junta del
Banco de la República y la productividad acordada por el comité tripartito de
productividad que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; además,
la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento del producto
interno bruto (PIB) y el índice de precios al consumidor (IPC)”[99].
Por ende, la
Corte debe llamar la atención sobre el hecho de que tampoco es correcto decir
que el indicador de la capacidad de compra o poder adquisitivo corresponde a la
relación entre el ingreso y el salario mínimo, como afirma el accionante, pues
por definición es el IPC la medida para establecer la capacidad de compra, lo
que justifica, desde el punto de vista técnico, que de manera general éste se
utilice como parámetro para la actualización de las pensiones. Mientras que,
como bien lo explicó Asofondos, el
salario mínimo “no mide el mantenimiento del poder adquisitivo del dinero
ni de los recursos destinados a pensiones”, que es el fin o propósito
que, a manera de condición, se fija en el artículo 48 constitucional.
Por lo tanto, se concluye que
además de que la propia Constitución faculta al legislador a decidir, con autonomía
política, de qué manera reajustar periódicamente el valor pensiones, de tal
forma que no hay lugar aquí para la aplicación del principio de favorabilidad
en materia laboral del que trata el artículo 53 superior, en todo caso los
índices o referencias de actualización a los que acudió el legislador para
actualizar las pensiones de forma diferenciada según su valor (IPC y SMLMV)
tienen un origen, una explicación y unos propósitos diferentes, al mismo tiempo
que se relacionan entre ellos de una forma particular.
En este sentido, no sólo es
desacertado atribuirle a cualquiera de ellos el carácter o la función de
parámetro de control constitucional, como lo hacer el accionante, sino que uno
y otro tampoco pueden confundirse y ni siquiera puede afirmarse, sin más, que alguno
de los dos resulte mejor para materializar o garantizar los deberes o derechos
constitucionales existentes en materia de pensiones, como sucede en la demanda,
pues como lo indicó la Universidad Industrial de Santander, incluso ambos
indicadores sufren una pérdida de poder adquisitivo constante por razón de la
inflación.
Al mismo tiempo que, se
reitera, el constituyente impuso al legislador el deber general de actualizar
el monto de las pensiones para que fuesen consistentes con el fenómeno de la
pérdida del poder adquisitivo de la moneda, pero no impuso un modelo específico
de actualización, motivo por el cual el Congreso cuenta con un amplio margen de
configuración para fijar las fórmulas específicas a través de las cuales se
materializa este deber genérico, sin que se encuentre obligado a acoger un
esquema económico que, a juicio del accionante, resulte más favorable a los
intereses de los pensionados entre todos los posibles.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- Levantar la suspensión de términos, dispuesta
mediante Auto 305 de 2017, en consonancia con el Decreto 889 de 2017.
SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLE el apartado del artículo 14
de la Ley 100 de 1993 de conformidad con el cual las pensiones “se
reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la
variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor, certificado por el
DANE para el año inmediatamente anterior”, por el cargo relativo a la
vulneración del artículo 48 de la Constitución Política analizado en la presente
sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese
el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA CONSTANZA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (e)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILÍAN
Secretaria General (E)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-435/17
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Insuficiencia de cargos formulados (Aclaración de
voto)
Referencia: Expediente D-l
1588
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, "Por la cual
se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones'".
Magistrado Ponente:
Luis
Guillermo Guerrero Pérez
Aunque comparto
la parte resolutiva de la presente decisión, debo aclarar que a mi juicio los
cargos formulados por el demandante resultaban insuficientes, en cuanto no
lograban demostrar desde la perspectiva estadística, por qué el ajuste de las
pensiones según la variación del IPC del año anterior no era una medida técnica
idónea para mantener el poder adquisitivo de las pensiones, ni por qué la
equivalencia inicial de las pensiones con salario mínimo legal mensual vigente
sí lo era.
En particular, la demanda no tenía en
cuenta que en la determinación del incremento anual del salario mínimo legal
pueden influir factores distintos de la pérdida de la capacidad adquisitiva del
dinero.
En tal sentido la demanda no generaba
dudas mínimas de inconstitucionalidad de la disposición acusada, por lo cual,
en virtud del principio pro-actione, la Corte tuvo que
superar esta dificultad, para proferir un fallo de fondo.
Atentamente,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1]
Parágrafo modificado por el artículo 138 de la Ley 1753 de 2015, “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo
país’”.
[2]
Folio 7.
[3]
Específicamente en la demanda se propone el ejemplo de una pensión de vejez
otorgada en enero 1° de 2005 por $572.500 pesos, equivalente, según afirma al
actor, a 1,5 veces el salario mínimo legal vigente para el 1° de enero de 2005,
cuyo valor era de $381.500 (folio 6), a partir del cual se compara el valor de
la pensión ajustada con cada uno de los tres métodos, y una serie de cuadros
(folios 7, 9, 13 y 16)  pretende demostrar su conclusión.
[4]
Folio 18.
[5]
Ibídem. Para este y todos los casos siguientes las negrillas son del texto original
de la demanda.
[6]
Folio 9.
[7]
Ibídem.
[8]
Como demostración de lo anterior en la demanda se incluye un cuadro en donde, a
partir de un ejemplo, se grafica en qué cantidad y en qué porcentaje las
pensiones anualmente pierden poder adquisitivo bajo este método (Cfr. folio 9).
Además, en un documento anexo a la demanda se pretende demostrar que esto sucede
para el caso de todas las pensiones.
[9]
Folio 11.
[10]
Folio 12.
[11]
Folio 12.
[12]
Con el propósito de demostrar que las pensiones automáticamente ajustadas el
primero de enero de cada año con base en la variación porcentual de I.P.C. del
año anterior pierden poder adquisitivo por cada uno de los meses del año, en la
demanda se ofrece otro cuadro, con sus respectivas fórmulas y convenciones
(folio 13). Además, en un documento anexo a la demanda se pretende demostrar
que esto sucede para el caso de todas las pensiones.
[13]
Folio 15
[14]
Cfr. folios 11 y 16.
[15]
En la demanda también se intenta demostrar esta conclusión con el un ejemplo
graficado en un cuadro (folio 21), en donde las pensiones pierden progresiva e
incrementalmente su capacidad adquisitiva desde el segundo año.
[16]
Folio 20.
[17]
Cfr. Folio 24.
[18]
En este acápite de la demanda (numeral 4.3.3.), el actor reproduce entonces el
mismo ejemplo y el mismo cuadro antes mencionado (folio 25).
[19]
Folio 19.
[20]
Folio 28.
[21]
Folio 29.
[22]
Folio 19.
[23]
Folios 23 y 27.
[24]
Cfr. Auto 305 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),
numeral 6°.
[25]
Cfr. folio 112.
[26]
Cf. folio 113.
[27]
Ibídem.
[28]
Folio 114.
[29]
Folio 115.
[30]
Folio 128.
[31]
En esta intervención se citan particularmente las sentencias C-387 de 1994
(M.P. Carlos Gaviria Díaz); C-815 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo); C-067 de 1999 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez); T-020 de 2011
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); y C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
[32]
Folio 123.
[33]
Folio 124.
[34]
Ibìdem.
[35]
Cf. Folio 153.
[36]
Cfr. Folio 154.
[37]
Cfr. Folio 155.
[38]
Cfr. Folio 156.
[39]
Cfr, Folio 157.
[40]
Folio 194.
[41]
Folios 194 y 195.
[42]
Folio 194.
[43]
Folios 217.
[44]
Se advierte que el DANE anunció anexar a su escrito un documento con la
Metodología General Índice de Precios al Consumidos – IPC, pero que éste
finalmente no fue allegado al expediente.
[45]
Folio 113.
[46]
Folio 8.
[47]
Folio 136.
[48]
Folio 137 (negrillas en el texto original).
[49]
Folio 138.
[50]
Cfr. folio 165.
[51]
Folio 170.
[52]
Cfr. folios 171 a 172.
[53]
Folio 181.
[54]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[55]
Folio 181.
[56]
Cfr. Ibídem.
[57]
Cfr. folio 184.
[58]
Cfr. folio 186.
[59]
Cfr. folio 188.
[60]
Folio 189.
[61]
Folio 215.
[62]
Específicamente cita la Sentencia C-815 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
[63]
Para estos efecto cita la Sentencia C-387 de 1994, antes mencionada.
[64]
Cfr. folio 215.
[65]
Folio 3.
[66]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[67]
Folio 121,
[68]
Folio 118.
[69]
Cfr. Folios 198 y 199.
[70]
Folio 199.
[71]
Ibídem.
[72]
Folio 200.
[73]
Folio 8.
[74]
La Procuradora General (E) incluso indicó que por esa razón en enero de 2016
ese organismo de control demandó la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto
2552 de 2015, a través del cual se fijó el salario mínimo para el año 2016.
[75]
Artículo 14, Ley 100 de 1993.
[76]
Tal es el caso específicamente de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia (numeral 3.1.1.), el Departamento Nacional de Planeación
(numeral 3.1.2.) y Colpensiones (3.1.4.).
[77]
Cfr. Sentencia  C-131 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[78]
Cfr. Sentencia C-372 de
2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.
[79]
Artículo 241 superior.
[80] “ARTICULO 2o. Las demandas en las acciones
públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y
contendrán: // 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mimas; // 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; // 3. Las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; // 4. Cuando fuere el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto
demandado y la forma en que fue quebrantado; y // 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda”.
[81]
Cfr. Sentencia C-1052 de 2011 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[82]
Sentencia C-332 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[83]
Folio 12.
[84]
Folio 18 (negrillas en el texto original).
[85]
Folio 19 (negrillas en el texto original).
[86]
Sea del caso señalar que, aun sin ser posterior a la Constitución Política de
1991, el Código Sustantivo del trabajo en todo caso establece, en su artículo 21,
que “en caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas
vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se
adopte debe aplicarse en su integridad”.
[87]
Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[88]
Sentencia T-002A de 2017, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[89]
Cfr. Sentencias C-185 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); SU-1185 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil);
T-1000 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); T-
545 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet) y T-350 de 2012 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[90]
Sentencia C-387 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[91]
Sentencia C-387 de 1994, parte resolutiva: “No
obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal
mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje
en que se incremente dicho salario por el Gobierno", con la condición
señalada en la parte motiva de esta providencia, es decir, que en el caso de
que la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado
por el DANE, para el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a
efectuar el reajuste de las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se
incremente el salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al
salario mínimo mensual vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente
conforme a tal índice”.
[92] “ARTÍCULO
80. RENTA VITALICIA INMEDIATA. La renta vitalicia inmediata, es la modalidad de
pensión mediante la cual el afiliado o beneficiario contrata directa e
irrevocablemente con la aseguradora de su elección, el pago de una renta
mensual hasta su fallecimiento y el pago de pensiones de sobrevivientes en
favor de sus beneficiarios por el tiempo a que ellos tengan derecho. Dichas
rentas y pensiones deben ser uniformes en términos de poder adquisitivo
constante y no pueden ser contratadas por valores inferiores a la pensión
mínima vigente del momento.
La
administradora a la que hubiere estado cotizando el afiliado al momento de
cumplir con las condiciones para la obtención de una pensión, será la encargada
de efectuar, a nombre del pensionado, los trámites o reclamaciones que se
requieran, ante la respectiva aseguradora”.
[93]
“ARTÍCULO 82. RETIRO PROGRAMADO CON RENTA VITALICIA DIFERIDA. El retiro programado con
renta vitalicia diferida, es la modalidad de pensión por la cual un afiliado
contrata con la aseguradora de su elección, una renta vitalicia con el fin de
recibir pagos mensuales a partir de una fecha determinada, reteniendo en su cuenta
individual de ahorro pensional, los fondos suficientes para obtener de la
administradora un retiro programado, durante el período que medie entre la
fecha en que ejerce la opción por esta modalidad y la fecha en que la renta
vitalicia diferida comience a ser pagada por la aseguradora. La renta vitalicia
diferida contratada tampoco podrá en este caso, ser inferior a la pensión
mínima de vejez vigente”.
[94]
Sentencia C-387 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[95]
Ibídem.
[96]
Sentencia C-815 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[97]
Constitución Política, artículo 56: “Una comisión permanente integrada por
el Gobierno, por representantes de los empleadores y de los trabajadores,
fomentará las buenas relaciones laborales, contribuirá a la solución de los
conflictos colectivos de trabajo y concertará las políticas salariales y
laborales. La ley reglamentará su composición y funcionamiento”. Ver
también: Ley 278 de 1996, artículo 2°, literal d).
[98] De acuerdo con el artículo 146 del Código
Sustantivo del Trabajo. “1. Para fijar el salario mínimo deben tomarse en
cuenta el costo de la vida, las modalidades del trabajo, la capacidad económica
de las empresas y {empleadores} y las condiciones de cada región y actividad.
2. Para los trabajadores del campo el salario mínimo debe fijarse tomando en
cuenta las facilidades que el empleador proporciona a sus trabajadores, en lo
que se refiere a habitación, cultivos, combustibles y circunstancias análogas
que disminuyen el costo de la vida. 3. Las circunstancias de que algunos de los
{empleadores} puedan estar obligados a suministrar a sus trabajadores
alimentación y alojamiento, también debe tomarse en cuenta para la fijación del
salario mínimo”.
[99]
Ley 278 de 1996, artículo 8°.