T-194-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-194/14
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa en defensa de sus
propios intereses
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Entidad
de carácter privado que cumple funciones públicas
REQUISITO DE INMEDIATEZ DE LA ACCION DE TUTELA-Excepciones en la jurisprudencia constitucional
Esta corporación ha destacado
que, en algunas circunstancias, puede resultar
admisible la acción de tutela, aún cuando haya transcurrido
un tiempo considerable desde el hecho u omisión
que generó la vulneración y la presentación del mecanismo de amparo, siempre y
cuando se encuentren acreditados los siguientes supuestos: (i) La existencia de razones válidas
para la inactividad. (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece,
es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus
derechos continúa y es actual. (iii) Cuando la carga de la interposición de la
acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que
constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la
Constitución.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
En virtud del principio de
subsidiariedad, la acción tuitiva de derechos es excepcionalmente procedente
para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez ya que
existen escenarios procesales especialmente diseñados por el legislador para
dirimir las controversias de esa naturaleza, como lo es la jurisdicción
ordinaria laboral o contencioso administrativa, según sea el caso. Factores
como la edad, el estado de salud, las condiciones económicas y la forma en
que está integrado el grupo familiar de quién reclama el amparo constitucional
son algunos de los aspectos que deben valorarse para establecer si la
pretensión  puede ser resuelta a través de los mecanismos ordinarios o si,
en realidad, las dilaciones y complejidades que caracterizan esos procesos
judiciales podrían conducir a que la amenaza o la vulneración iusfundamental denunciada
se prolongue de manera injustificada y resulte en un perjuicio irremediable.
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos según artículo 39 de la Ley 100/93/PENSION DE
INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Fecha
de estructuración de la invalidez desde el momento de la pérdida permanente y
definitiva de la capacidad laboral
DERECHO A LA SEGURIDAD
SOCIAL, AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA-Orden a Fondo
de Pensiones reconocer pensión de invalidez y pagar las mesadas causadas y no
prescritas
Referencia:
Expediente T-4.141.628
Demandante: Carlos Eduardo
Sánchez Segura
Demandado: Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías, MAPFRE Colombia Vida Seguros y
EPS Saludcoop.
Magistrado
Ponente:
Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo
Bogotá D.C., primero
(1) de abril de dos mil catorce (2014).
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, númeral 9, de la
Constitución Política, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado Civil del Circuito
de Roldanillo, Valle, que, a su turno, confirmó el dictado por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Zarzal, Valle, dentro del expediente T-4.141.628, que
negaron el amparo iusfundamental promovido por el Carlos Eduardo Sánchez
Segura contra Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías, MAPFRE Colombia Vida
Seguros y EPS Saludcoop.
I.
ANTECEDENTES
El señor Carlos Eduardo Sánchez Segura, a quien le fue declarada una
pérdida de capacidad laboral del 65.05%, impetró acción de tutela contra Colfondos
S.A. Pensiones y Cesantías y MAPFRE Colombia Vida Seguros S.A., en procura de
obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital, presuntamente vulnerados por las mencionadas entidades al negarle
el reconocimiento de la pensión de invalidez bajo el argumento de que no cumple
con los presupuestos legales establecidos para acceder a dicha prestación, conforme
lo dispone el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
1.1
Hechos
El señor Carlos
Eduardo Sánchez Segura, de 34 años de edad, actuando mediante apoderado judicial,
presentó acción de tutela con fundamento en los siguientes hechos:
1.
Afirma que padece de una enfermedad progresiva
denominada “polineuropatía demilinizante de las cuatro extremidades[1],
osteomielitis crónica y absceso cutáneo progresivo”.
2.
Señala que a pesar de sus limitaciones físicas, desde
el 18 de septiembre de 2007, se vinculó laboralmente como auxiliar de
droguería, a través de la Cooperativa de Trabajo Asociados y se afilió a Colfondos
S.A. Pensiones y Cesantías en calidad de trabajador dependiente.
3.
Manifiesta, que debido al deterioro progresivo
de su salud y en vista de que su recuperación sería mayor a 180 días[2],
la EPS Saludcoop lo remitió a su fondo de pensiones para que le fuera
calificada su capacidad laboral.[3]
4.
Afirma que MAPFRE Colombia Vida Seguros mediante
dictamen núm. 2275 del 7 de abril de 2011[4],
lo calificó con un 65.05% de pérdida de capacidad laboral de origen común, y con
fecha de estructuración el 25 de agosto de 2006.
5.
En virtud de lo anterior, el actor solicitó a su
administradora de pensiones el reconocimiento y pago de su pensión de
invalidez. No obstante, dicha entidad mediante comunicación BP-R-L-6442-6-11
del 10 de junio de 2011, reiterada en escrito SER-PEN-R-I-L-211-03-12 del 20 de
marzo de 2012[5]
le negó dicha pretensión, al considerar que no cumple con el requisito de las 50
semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez, tal y como lo dispone el artículo 39 de la
Ley 100 de 1993.
6.
Al respecto, sostiene que ha cotizado 300.14
semanas al Sistema de Seguridad Social, por lo cual considera que tiene derecho
a la mencionada prestación. [6]
7.
Por último, manifiesta que tiene a cargo a su
esposa e hijo menor de 3 años de edad y no cuenta con recursos económicos para
suministrarles el sustento diario, ya que desde que fue calificado como inválido
quedó desvinculado laboralmente y, actualmente, no recibe ninguna prestación
económica ni auxilio de incapacidad[7].
1.2   Pretensiones de la demanda
El 2 de agosto de 2013 el señor Carlos Eduardo Sánchez Segura,
presentó acción de tutela para que le fueran amparados sus derechos
fundamentales a la vida, mínimo vital y seguridad social y, en consecuencia, solicitó
que se ordene a las entidades accionadas que, en un término perentorio,
reconozca y pague la pensión de invalidez a la que considera tiene derecho por
tener una pérdida de capacidad laboral del 65.05% y 300.14 semanas cotizadas al
sistema de seguridad social.
1.3   Pruebas
documentales
En el trámite de la acción
de amparo se aportaron las siguientes pruebas relevantes:
·
Notificación del
dictamen de pérdida de capacidad laboral de MAPFRE Seguros de Colombia del 2 de
mayo de 2011 (folio 2, cuaderno 1).
·
Dictamen núm. 2275 de calificación
de la invalidez del 7 de abril de 2011, proferido por MAPFRE Seguros de
Colombia en el que califican al actor con un 65.05% de pérdida de capacidad
laboral (folios 3-6, cuaderno 1).
·
Oficio SER-PEN-R-I-L-211-03-12
del 20 de marzo de 2012 proferida por Colfondos Pensiones y Cesantías sobre solicitud
480214-740098767 de reconocimiento y pago de pensión de invalidez (folios 7 y
8, cuaderno 1).
·
Reporte de
incapacidades del afiliado proferida por Saludcoop EPS (folios 8 y 10, cuaderno
1).
·
Reporte de semanas
cotizadas expedido por la Administradora de Pensiones Colfondos (folios 12-15,
cuaderno 2).
·
Historia Clínica núm.
246626667 del 27 de junio de 2013, proferida por la
IPS Tulúa (folios, 11-13, cuaderno 1).
·
Cédula de ciudadanía
del señor Carlos Eduardo Sánchez Segura (folio 14, cuaderno 1).
·
Petición radicada ante MAPFRE, el
5 de marzo de 2012, en la que se solicita reconocimiento pensional (folio 64,
cuaderno 1).
·
Otrosí núm. 3 al contrato de
Seguro Provisional celebrado entre Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías y MAPFRE
Colombia Vida Seguros S.A (folio 81, cuaderno 1).
·
Certificación de afiliación del accionante
a Saludcoop EPS (folio 88, cuaderno 1).
·
Declaración juramentada en la que
el actor relaciona su situación económica actual y composición de su núcleo
familiar (folio 10, cuaderno 2).
1.4
Actuación procesal y respuesta
de la entidades demandadas
Mediante auto del 5 de agosto de 2013 el
Juzgado Promiscuo Municipal de Zarzal, Valle, admitió la acción de tutela y dio
traslado a la entidad accionada.  En el mismo proveído, procedió a vincular a la
compañía MAPFRE Colombia y a la entidad prestadora de salud Saludcoop, por
considerar que podrían verse afectados con las resultas del proceso.
1.4.1 Colfondos
S.A. Pensiones y Cesantías
En la oportunidad procesal otorgada, el
representante legal de la entidad accionada se opuso a las pretensiones del
mecanismo de amparo y solicitó como pretensión principal, que se declarase la
improcedencia del amparo por existir otros mecanismos judiciales idóneos para
acceder a lo solicitado por el peticionario, y, como pretensión subsidiaria,
que se declarara que Colpensiones no vulneró los derechos fundamentales del
actor. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos:
Mediante comunicados del 10 de junio de 2011 y
20 de marzo de 2012, se le indicó al afiliado que no era posible reconocer la
pensión de invalidez por no cumplir con los presupuestos legales establecidos
para ello, toda vez que no tiene 50 semanas cotizadas dentro de los tres
últimos años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, tal y como
lo exige la Ley 100 de 1993.[8]
A su vez, agregó que en caso de obligarse a la
entidad el reconocimiento y pago de la pensión, deberá el a quo vincular
como litisconsorte necesario a la compañía de seguros MAPFRE COLOMBIA VIDA
SEGUROS S.A, como responsable del pago de la suma adicional requerida para financiar
la pensión de invalidez.”[9]
En definitiva, arguyó que las AFP no financian
con recursos propios las pensiones de invalidez cuando para ello requieran
dineros adicionales, ya que para esto se cuenta con un soporte financiero que
encuentra respaldo principalmente en las aseguradoras que son contratadas para
que asuman los siniestros de muerte e invalidez, como lo es en este caso
MAPFRE.
1.4.2 MAPFRE Colombia Vida Seguros S.A.
En su escrito de contestación, el
representante legal de MAPFRE Colombia Vida Seguros S.A., se opuso a las
pretensiones del amparo iusfundamental con base en los siguientes argumentos:
En primer lugar, señaló la improcedencia del mecanismo
de amparo, toda vez que en virtud de lo dispuesto en el artículo 6° del 2591 de
1991 el peticionario dispone de otro medio de defensa judicial para hacer valer
sus pretensiones, como lo es la jurisdicción ordinaria laboral.
Agregó, que en ninguno de los documentos se
evidencia que el demandante se encuentre ante la inminencia de un perjuicio
irremediable que haga procedente excepcionalmente el recurso de amparo como
mecanismo transitorio. Al respecto, refirió que para que el juez pruebe
suficientemente el perjuicio, no resultaba válida la simple manifestación del
peticionario respecto a su precaria condición económica, “pues debe
recordarse que en el presente caso el perjuicio irremediable no consiste en la
mera negativa a reconocerle la pensión (…) sino en la afectación de su único
medio de subsistencia, lo cual no ha resultado probado aquí ni siquiera
sumariamente”[10].
Ahora bien, en relación con la pensión de
invalidez, arguyó que conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la
Ley 100 de 1993 el accionante no cumple con los requisitos legales para
acceder a dicha prestación, pues para que pueda hacerse acreedor de la misma,
es menester cumplir con todos los supuestos fácticos exigidos por las normas
que regulan la materia”[11].
Finalmente, concluyó que aunque la entidad que
representa resulta ser titular de la obligación de financiar sumas adicionales
que llegasen a faltar para completar el capital para que los afiliados de
Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías accedan al pago de su pensión de invalidez
o de sobrevivientes, según sea el caso, dicha obligación contractual se
adquirió a partir de 1° de enero de 2009. Por tal razón, todas las
reclamaciones de origen común, que tengan una fecha de estructuración anterior
a la celebración del contrato de seguro; no tendrán derecho a la cobertura por
haber surgido, en ese entonces, la obligación a cargo de la aseguradora.”[12]
Así las cosas, a la luz de la situación
fáctica expuesta en el mecanismo de amparo, la llamada a responder por el
capital adicional que se requiera para garantizar el pago de la pensión del afiliado
es Seguros Bolívar[13],
teniendo en cuenta que dicha aseguradora era la que tenía a la fecha de
estructuración de la invalidez del actor, el contrato de seguro provisional
vigente con Colpensiones S.A”[14].
II.  DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
2.1 Decisión de
primera instancia
Mediante
providencia del 15 de agosto de 2013 el Juzgado Promiscuo Municipal de Zarzal,
Valle, negó la pretensión de amparo al considerar que ésta no cumplía con los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela establecidos por
la jurisprudencia constitucional.
De esa manera,
expuso que en el caso sublite, no se cumplía con el requisito de
inmediatez característico de la acción de tutela puesto que el peticionario
dejó transcurrir un largo periodo de tiempo desde que le fue negado el
reconocimiento de la prestación por parte de la entidad accionada hasta la
presentación del amparo constitucional. Agregó, que el actor no inició los
trámites respectivos ante la justicia ordinaria laboral para que le fuera
otorgada la pensión de invalidez.
Por otra parte,
adujo que dada la subsidiariedad de este amparo iusfundamental y su
procedencia excepcional, el actor debía demostrar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable o encontrarse inmerso en una situación de debilidad manifiesta,
circunstancias que no fueron acreditadas en el expediente.
En resumen,
concluyó que la jurisdicción ordinaria laboral es la idónea y eficaz para
resolver la pretensión del demandante, por cuanto éste no se encuentra ante un
perjuicio con las calidades de inminencia, gravedad y necesidad que implique la
adopción de medidas urgentes por parte del juez de tutela.
2.2
Impugnación del fallo
En la
oportunidad procesal correspondiente, el actor ratificó todo lo esbozado en el
escrito de tutela y añadió que el a quo no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial,
ya que frente a particularidades similares, el juez constitucional ha concedido
el amparo constitucional sin reparar en  lo dilatado de su presentación cuando
se trata de amparar los derechos fundamentales de quienes pierden la capacidad
laboral por enfermedades degenerativas e incurables, como es su caso, ya que “progresivamente
ha ido perdiendo sus extremidades superiores (falanges de sus dedos), lo que le
impide trabajar.”[15]
Adicionalmente, indicó
que no está llamado a acreditar el acaecimiento de un perjuicio irremediable
para que prospere la acción de tutela, toda vez que su pérdida de capacidad
laboral del 65.5%, en sí misma, lo convierte en un sujeto de especial
protección constitucional.
2.3 Decisión
de segunda instancia
Del asunto,
avocó conocimiento Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo Valle, que, en
sentencia del 23 de septiembre del 2013, confirmó el fallo judicial adoptado en
primera instancia por los mismos argumentos, y agregó que no resultaba
procedente el reconocimiento de la pensión de invalidez ya que el actor no
cuenta con el requisito de semanas de cotización establecido en el artículo 39
de la Ley 100 de 1993.
III.  CONSIDERACIONES
3.1 Competencia
La Corte Constitucional es competente, a través de
esta Sala, para revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral
9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
3.2 Legitimación por activa
En virtud de lo establecido en el artículo 86 de la
Carta Política, el mecanismo tuitivo de derechos fundamentales es un
instrumento de defensa judicial al cual puede acudir cualquier persona para
reclamar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera
que estos resulten vulnerados o amenazados como consecuencia de las acciones u
omisiones de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares.
En concordancia con lo anterior, el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991 estableció que esta acción constitucional podrá ser ejercida en todo
momento y lugar, por cualquier persona, quien podrá actuar por sí misma o a
través de apoderado judicial.
Así las cosas, el accionante como titular de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados se encuentra legitimado por activa en el
marco de la acción de tutela que se estudia en esta oportunidad.
3.3 Legitimación por pasiva
De la lectura de los artículos 5 y 42, numeral 2° del Decreto 2591
del 1991, se desprende que Colfondos S.A Pensiones y Cesantías, MAPFRE Colombia
Vida Seguros y la EPS Saludcoop, como entidades de carácter privado que cumplen
funciones públicas, se encuentran legitimadas como parte pasiva en el asunto sub
examine, en vista de que se les atribuye la trasgresión de los derechos
fundamentales aducidos por el demandante.
3.4 Problema jurídico
Delimitado el
contexto en el que esta Sala de Revisión debe intervenir en la presente causa,
se advierte que el primer problema jurídico a resolver consiste en determinar
si Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías, MAPFRE Colombia Vida Seguros y EPS
Saludcoop vulneraron los derechos iusfundamentales del afiliado al no
reconocerle la pensión de invalidez, con el fundamento de que el actor no
cumple con el requisito de 50 semanas cotizadas dentro de los últimos tres años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez,
establecido en el artículo 1° de la Ley 860 de 2003.
Para tal propósito, corresponde a esta Sala entrar a estudiar: (i)
el requisito de inmediatez en la acción de tutela y sus excepciones en
la jurisprudencia constitucional; (ii) la procedibilidad de la acción de
tutela para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez;
(iii) la pensión de invalidez y los requisitos para acceder a ella según lo
dispuesto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en los casos de personas que
sufren de una enfermedad crónica, degenerativa o congénita y, iv) el caso
concreto
3.5 El requisito de inmediatez en la acción de tutela y sus excepciones en la
jurisprudencia constitucional. Reiteración de jurisprudencia
El requisito de
inmediatez de la acción de tutela resulta ser una condición creada por la
jurisprudencia constitucional, como herramienta para cumplir con el propósito
de la carta política de amparar las garantías iusfundamentales de una
manera rápida, inmediata y eficaz. El
desarrollo del cumplimiento de dicho requisito de procedibilidad proviene de la
misma Constitución Política, la cual, en su artículo 86, preceptúa lo
siguiente:
“Toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su
nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales  fundamentales.”
De esa manera, la
Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente que la eficacia de la tutela se logra, cuando se utiliza con el fin de
prevenir un daño inminente, o de hacer cesar un perjuicio que se está causando
al momento de interponer la acción. Es por ello que, en todos los casos, es necesario demostrar que la acción de tutela se
interpuso dentro de un término oportuno, justo y razonable.[16]
Así las cosas, se entiende que el accionante debe evitar que transcurra un tiempo excesivo desde
que se presentó la actuación u omisión que amenaza o vulnera sus derechos
fundamentales, hasta el momento de promover el amparo, so pena de que la acción
se deniegue por improcedente. Por ello, es necesario que el juez constitucional
analice el cumplimiento de dichos requisitos, atendiendo a los elementos
fácticos de cada caso en particular. [17]
A propósito del requisito de
procedibilidad de la acción de tutela, esta Corte en la
Sentencia T-792 de 2009,  estableció
que:
“la jurisprudencia
constitucional ha enfatizado en el hecho de que el mismo exige que la acción
sea promovida de manera oportuna, esto es, dentro de un término razonable luego
de la ocurrencia de los hechos que motivan la afectación o amenaza de los
derechos. Esa relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el supuesto
vulnerador de los derechos fundamentales, debe evaluarse, según ha dicho la
Corte, en cada caso concreto, con plena observancia de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad”.
Conviene destacar que de permitirse que la
acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión
conculcatoria de derechos, se podrían ver involucrados intereses legítimos de terceros[18] y “los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se
cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.”[19] Así mismo, se busca evitar “el uso de este mecanismo
constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia” en
la agencia de los derechos.[20]
No obstante lo anterior, esta corporación ha
destacado que, en algunas circunstancias, puede resultar
admisible la acción de tutela, aún cuando haya
transcurrido un tiempo considerable desde el hecho u omisión que
generó la vulneración y la presentación del mecanismo de amparo, siempre y
cuando se encuentren acreditados los siguientes supuestos:
(i) La
existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo[21],
la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o
imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la
ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado
drásticamente las circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a
pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación
desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es
actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia
de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la
acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de
derechos fundamentales que requiera, en realidad, una
protección inmediata. [22]
(iii) Cuando la
carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta
desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se
encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por
el artículo 13 de la Constitución. Al respecto, este tribunal ha señalado “la especial
situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga
de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”[23]
Al efecto, esta Corporación en sentencia T-743 de 2008[24] determinó que la razonabilidad
del tiempo transcurrido entre el hecho vulnerador y la presentación de la acción de tutela debe estar
justificada en los siguientes presupuestos: (i) si existe un motivo válido para la
inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el
núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si
existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración
de los derechos fundamentales del interesado;[25]
(iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la
actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un
plazo no muy alejado de la fecha de interposición.[26]
Como
corolario de lo anterior, cabe advertir que, distintas Salas de Revisión e
inclusive la Sala Plena de este Tribunal, han establecido que la acción tuitiva
de derechos fundamentales resulta ser procedente, aunque hubiese pasado un
tiempo considerable desde la presunta amenaza o vulneración de los derechos
fundamentales cuando se trata de prestaciones laborales como la pensión de
jubilación o sus similares que, en principio, se consideran imprescriptibles,
en cuanto se refiere al derecho considerado, más no así las mesadas que sí
puedan prescribir si no se reclaman oportunamente.
Un ejemplo de ello es la sentencia T-593 de
2007[27],
mediante la cual se decidió la acción de tutela interpuesta por una mujer y sus
hijos menores de edad contra el antiguo empleador de su compañero permanente,
ya fallecido, por negarse a reconocerles y pagarles la pensión de
sobrevivientes a la que tenían derecho. A pesar de que el amparo fue solicitado
tres años después del surgimiento del derecho pensional, la
Sala de Revisión consideró que resultaba procedente “sin reparar en la
dilación en su interposición, por cuanto se trata de amparar derechos
fundamentales de sujetos de especial protección como son la accionante, en
calidad de madre cabeza de familia, y sus hijos, en condición de menores de
edad, de suerte que adjudicar la carga de acudir al juez ordinario resulta
abiertamente desproporcionado y desconocedor de los principios inherentes al
Estado Social de Derecho”.
Igualmente, en la sentencia T-783 de 2009,
M.P. María Victoria Calle Correa, ante una persona en condición de
discapacidad mental que dejó transcurrir un año desde que se profirió el acto
administrativo que negó la pensión de sobrevivientes para acudir a la vía del
amparo, la Sala de Revisión sostuvo que el fallo de instancia, que declaró la
improcedencia de la tutela por falta de inmediatez, partía “de la
consideración de los requisitos de procedencia de la acción, pero los enmarca
en un transfondo que desconoce que el beneficiario del amparo es un sujeto de
especial protección, que en todo caso, no debe cargar con las consecuencias de
un probable incumplimiento de algún requisito de forma de la acción, que dadas
las circunstancias se presenta como el único medio idóneo para garantizar sus
derechos fundamentales”.
Bajo los mismos supuestos, recientemente, la
Sala Séptima de Revisión mediante sentencia T-072 de 2013,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub estableció que resultaba procedente el
amparo deprecado por una demandante que solicitaba el reconocimiento de su
pensión de invalidez, aunque los hechos que dieron origen a la vulneración del
derecho, ocurrieron el 10 de diciembre de 2009 y la fecha de la interposición
de la acción constitucional se había dado después de haber trascurrido 2 años,
5 meses y 13 días de la supuesta vulneración de los derechos fundamentales. En
ese sentido, recordó que la jurisprudencia de esta corporación ha resaltado que
es “ admisible
que transcurra un extenso espacio de tiempo entre el hecho que genera la
vulneración y la presentación de la acción de tutela bajo dos circunstancias
claramente identificables: la primera de ellas, cuando se demuestra que la
vulneración es permanente en el tiempo y, en segundo lugar,
cuando se pueda establecer que la especial situación de aquella persona a quien
se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado
el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de
indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre
otros”.
Conforme con tal línea de orientación, el juez
constitucional antes de proceder a negar la acción de tutela por no cumplir con
el requisito de inmediatez, debe  proceder a analizar cada caso en concreto,
ateniendo a las particularidades de los peticionarios y del derecho que motiva
la solicitud de amparo.
3.6 Procedibilidad
de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez. Reiteración de jurisprudencia
En virtud del principio de
subsidiariedad, la acción tuitiva de derechos es excepcionalmente procedente para
solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez ya que existen
escenarios procesales especialmente diseñados por el legislador para dirimir
las controversias de esa naturaleza, como lo es la jurisdicción ordinaria
laboral o contencioso administrativa, según sea el caso. Así lo
consideró la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-480 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva:
“La
jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del
principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados
con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías
ordinarias -jurisdiccionales y administrativas.”
No obstante,
la jurisprudencia constitucional ha establecido que, aún existiendo otros
mecanismos de defensa judicial, la jurisprudencia constitucional ha admitido la
procedencia de este mecanismo de protección, cuando se acredita que los mismos
no son lo suficientemente eficaces e idóneos para otorgar un amparo integral[28], o no son
los adecuadamente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
En esta
dirección, ha dicho este Tribunal que factores como la
edad, el estado de salud, las condiciones económicas y la forma en que está
integrado el grupo familiar de quién reclama el amparo constitucional son
algunos de los aspectos que deben valorarse para establecer si la
pretensión  puede ser resuelta a través de los mecanismos ordinarios o si,
en realidad, las dilaciones y complejidades que caracterizan esos procesos
judiciales podrían conducir a que la amenaza o la vulneración iusfundamental
denunciada se prolongue de manera injustificada y resulte en un perjuicio irremediable.
En relación con este tema, en la sentencia T-063 de 2009[29], se expresó:
“En
síntesis, se puede indicar que en virtud del principio de subsidiariedad la
acción de tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión.
Sin embargo,(…) el juez de tutela puede ordenar el reconocimiento de
dicha prestación económica, si: (i) existe certeza sobre la ocurrencia de un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el reconocimiento de la
pensión no se hace efectivo[30];
(ii) se encuentra plenamente demostrada la afectación de los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del accionante o de su núcleo
familiar; (iii) los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial
protección constitucional; [31]
y, (iv) cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela
determina que efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el derecho
pensional que reclama, este fue negado de manera caprichosa o arbitraria.”
Bajo esa consideración, el exigir
idénticas cargas procesales a personas que  soportan diferencias
materiales relevantes, frente a quienes no se encuentran en estado de
vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una
infracción constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad
de condiciones. Sobre este aspecto la sentencia T-456 de 2004
M.P. Jaime Araujo Rentería,  manifestó lo siguiente:
“debemos
recordar que la misma jurisprudencia constitucional ha señalado que no resulta
aceptable someter a las personas con una particular condición de
vulnerabilidad, al agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales de
carácter ordinario, que por su dispendioso y lento trasegar judicial, no surgen
como el medio más adecuado e idóneo para proteger de manera oportuna y efectiva
sus derechos fundamentales, pues de someterlas a dichos trámites se podría
llegar a comprometer hasta su propia dignidad.”
Así las cosas, cuando la reclamación pensional consiste en el
reconocimiento de una pensión por invalidez, la jurisprudencia constitucional
ha considerado que, en estos casos, por tratarse de un derecho fundamental per
se, es susceptible la protección por vía de la acción de tutela,
particularmente por que coinciden dos elementos fundamentales: (i) la
calidad del sujeto de especial protección que la reclama, pues las
circunstancias de vulnerabilidad y de debilidad manifiesta en que se encuentra
ya sea por sus condiciones físicas o mentales, hace necesaria la inmediata
protección del derecho a la pensión de invalidez, asegurando con este
reconocimiento, el amparo de los derechos fundamentales como la vida, la
dignidad, la integridad física y el mínimo vital entre otros y, (ii)
porque la importancia de su reconocimiento radica en el hecho de que en la gran
mayoría de los casos esta prestación se constituye en el único sustento
económico con el que contaría la persona inválida y su grupo familiar[32].
Al respecto, esta corporación ha sostenido que:
“El derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, o
en su defecto de la indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el
derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros,
por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar
cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber el garantizar a
todos los habitantes ‘el derecho irrenunciable a la seguridad social.’ Se
garantiza el derecho a la vida, pues se reconoce en favor de quien ha sufrido
disminución o pérdida de su capacidad laboral una suma de dinero mensual que le
permita velar por su subsistencia y, en caso dado, por la de su familia, y
además la integridad física por cuanto como consecuencia de su estado de salud
y de sus limitaciones permanentes, el Estado le brinda una especial protección,
además de la asistencia médica derivada de su situación personal; se garantiza
el derecho al trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer al menos la
mitad de su capacidad laboral, se le exime de su obligación social de trabajar,
y a la vez se preserva su derecho en cuanto si recupera su capacidad, puede
volver a desempeñarse en el ejercicio de sus actividades laborales[33]”.
Así pues, la Corte ha considerado que por tratarse de personas que,
debido a la pérdida de su capacidad laboral, no pueden acceder a un trabajo
quedando en una situación de indefensión y vulnerabilidad, la pensión de
invalidez constituye la única fuente de ingresos con la que cuentan para
satisfacer sus necesidades y las de su núcleo familiar[34]. Por lo
anterior, es que la Corte ha reconocido la pensión de invalidez a varias
personas a través de la acción de tutela, y para ello ha optado incluso por la
inaplicación de algunas disposiciones legales que contemplaban exigencias
normativas que se apreciaban como excepcionalmente inconstitucionales, vistas
las circunstancias de cada caso en concreto[35].
En este orden de ideas, la
eficacia y aptitud de los instrumentos judiciales ordinarios dispuestos en el
ordenamiento jurídico para promover controversias que tengan una pretensión
pensional, deben ser analizados de manera mucho más flexible al tratarse, en
muchas situaciones, de sujetos de especial protección constitucional o en
situación de debilidad manifiesta.
3.7 La
pensión de invalidez y los requisitos para acceder a ella según lo dispuesto en
el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en los casos de personas que sufren de una
enfermedad crónica, degenerativa o congénita. Reiteración de jurisprudencia
La pensión de
invalidez, regulada en la Ley 100 de 1993 y las demás normas que la modifican,
complementan y desarrollan, hace parte de las garantías que comprende el
derecho a la seguridad social, el cual, como bien lo establece el artículo 48
de la Constitución, tiene un carácter irrenunciable y debe ser prestado conforme
a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
En ese contexto,
la mencionada prestación fue creada con el objeto de contrarrestar las
consecuencias de una discapacidad y afectación de los derechos fundamentales a
la salud, vida y mínimo vital de aquellas personas que, como consecuencia de
sufrir una deficiencia significativa de su condición física o mental, no se
encuentran en capacidad de desempeñar alguna labor y, en la mayoría de los
casos, la pensión de invalidez se convierte en su único medio de subsistencia.[36]
Bajo esa misma
orientación, la jurisprudencia constitucional, ha destacado que el estado de
invalidez se presenta cuando hay una importante disminución de las capacidades
físicas y/o mentales del trabajador, que hace que le sea prácticamente
imposible continuar desenvolviéndose en el campo laboral, y por ende, deje de
cotizar al sistema de seguridad social.
De conformidad con lo estipulado en el artículo 38 de la citada ley,
una persona se considera inválida cuando su capacidad laboral se ha disminuido
en un porcentaje equivalente o superior al 50 %, con lo cual, a partir de tal
porcentaje de incapacidad laboral, el trabajador cuenta con la posibilidad de
acceder a la prestación, siempre que cumpla con los requisitos legales exigidos
para su reconocimiento. La pérdida de la capacidad laboral debe estar
determinada por las entidades del sistema, facultadas para ello como son el ISS,
las ARP, las EPS y las aseguradoras, así como las Juntas Regionales y Nacional
de Calificación de Invalidez.
Ahora bien, inicialmente,
el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, estableció que para acceder a la pensión
de invalidez, el afiliado debía haber cotizado por lo menos 26 semanas, en el
momento en que se generara el estado de invalidez o que, en el evento de
interrupción de la realización de los aportes al sistema, la persona hubiere
cotizado por lo menos 26 semanas en el año anterior al momento en que se
produjo el estado de invalidez.
Este artículo fue modificado por la
Ley 797 de 2003, introduciendo variaciones a los requisitos, sin embargo esta
ley fue declarada inexequible por  esta Corporación por vicios de trámite,
mediante sentencia C-1056 de 2003.
Posteriormente, la
Ley 860 de 2003, mediante su artículo 1°, modificó los requisitos del artículo
39 de la Ley 100 de 1993, y aumentó tanto el periodo de cotización, como el
número de semanas que deben ser aportadas.[37]
Actualmente, se exige que la persona que haya sido declarada inválida, por
enfermedad o por accidente, “haya cotizado cincuenta (50) semanas
dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración.”
La disposición citada establece,
como supuesto fáctico, que los 3 años anteriores para completar las 50 semanas
requeridas, se cuentan a partir de la fecha de estructuración de la invalidez,
es decir, el momento a partir del cual la persona ha perdido la capacidad laboral
en tal grado, que le es imposible seguir cotizando al sistema. Conforme a lo
estipulado en el artículo 3° del Decreto 917 de 1999, Manual
Único de Calificación de Invalidez, la determinación de cuándo se tiene una pérdida de capacidad para el sujeto de manera permanente y
definitiva,[38]
se establece a través del dictamen médico que realizan las entidades
señaladas por la ley como competentes para ello.
En lo
relacionado con la fecha de estructuración de la invalidez, este Tribunal Constitucional
ha señalado que, tratándose de enfermedades crónicas degenerativas, congénitas o
catastróficas[39],
surge controversia en cuanto a la determinación real o material de la pérdida
de capacidad laboral puesto que, en este tipo de situaciones, las juntas de calificación de la invalidez determinan la fecha de
estructuración teniendo en cuenta el surgimiento de los primeros síntomas de la
enfermedad, o simplemente, en aquella que señala la historia clínica
como de diagnóstico de la enfermedad, aún cuando la persona ha
continuado cotizando al sistema de seguridad social, después de la fecha de
estructuración señalada.
Así, por ejemplo,
el acceso a la pensión de invalidez se torna prácticamente imposible en
aquellos casos en los que por tratarse de cuestiones genéticas, la fecha de
estructuración es fijada al momento del nacimiento de la persona, lo cual
implicaría que bajo ninguna circunstancia podría cumplir con el requisito de
las semanas exigidas, lo cual puede derivar en una vulneración de los derechos
de las personas en esta condición, toda vez que, por tratarse de enfermedades
progresivas la pérdida de capacidad se difiere en el tiempo.  Al respecto, este
tribunal ha señalado:
“Frente a este tipo de situaciones, la
Corte ha evidenciado que las  Juntas de Calificación de Invalidez
establecen como fecha de estructuración de la invalidez aquella en que aparece
el primer síntoma de la enfermedad, o la que se señala en la historia clínica
como el momento en que se diagnosticó la enfermedad, a pesar de que en ese
momento, no se haya presentado una pérdida de capacidad laboral permanente y
definitiva -Decreto 917 de 1999-. Esta situación genera una desprotección
constitucional y legal de las personas con invalidez.”[40]
Por otra parte,
en sentencia T-699A de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se señaló lo siguiente,
en el caso de una persona que sufría de VIH/SIDA, padecimiento considerado, al
igual que el cáncer, como una enfermedad catastrófica y progresiva:
“ (…) es posible que, en razón del carácter progresivo y
degenerativo de la enfermedad, pueden darse casos, como el presente, en los
que, no obstante que de manera retroactiva se fije una determinada fecha de
estructuración de la invalidez, la persona haya conservado capacidades
funcionales, y, de hecho, haya continuado con su vinculación laboral y
realizado los correspondientes aportes al sistema de seguridad social hasta el
momento en el que se le practicó el examen de calificación de la invalidez. Así
pues, el hecho de que la estructuración sea fijada en una fecha anterior al
momento en que se pudo verificar la condición de inválido por medio de la
calificación de la junta, puede conllevar que el solicitante de la pensión
acumule cotizaciones durante un periodo posterior a la fecha en la que, según
los dictámenes médicos, se había estructurado la invalidez, y durante el cual
se contaba con las capacidades físicas para continuar trabajando y no existía
un dictamen en el que constara la condición de invalidez.”
De manera
similar, en sentencia T-710 de de 2009,
M. P. Juan Carlos Henao Pérez, se reiteró:
“… a pesar
del carácter progresivo y degenerativo de la enfermedad que padece el señor …,
se advierte que éste pudo conservar sus capacidades funcionales y continuó
trabajando y aportando al sistema de seguridad social por dos años y cuatro
meses después de la fecha señalada como de estructuración de la invalidez, bajo
la vigencia de la Ley 860 de 2003. Lo anterior demuestra que a pesar de las
manifestaciones clínicas del actor, éste se mantuvo activo laboralmente,
cotizando a la seguridad social y solo ante el progreso de la enfermedad, se
vio en la necesidad de solicitar la pensión de invalidez y de someterse a la
calificación de su pérdida de capacidad laboral. Y fue en este momento, 11 de
octubre de 2006, cuando el fondo de pensiones fija una fecha de estructuración
anterior, de la que desprende el no reconocimiento de pensión de invalidez
solicitada.”
Bajo tales
supuestos, en sentencia T-163 de 2011[41],
se determinó que la fecha de estructuración frente a una enfermedad
degenerativa, crónica o congénita tiene un tratamiento jurídico diferente al
general, concluyéndose que “cuando una entidad estudia la solicitud de
reconocimiento de una pensión de invalidez de una persona que padece una
enfermedad crónica, degenerativa o congénita, a quien se le ha determinado una
fecha de estructuración de invalidez en forma retroactiva, deberá tener en
cuenta los aportes realizados al Sistema, durante el tiempo comprendido entre
dicha fecha, y el momento en que la persona pierde su capacidad laboral de
forma permanente y definitiva”.
Lo anterior, fue
confirmado en sentencia T-138 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto:
“… como se
advirtió en el análisis sobre el planteamiento del caso concreto, la discusión
del presente debate ante los jueces de instancia se adelantó a propósito de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional referida a la determinación de cuáles
son los elementos a considerar para establecer la fecha de estructuración de la
invalidez en los casos de enfermedades de deterioro progresivo. Dicha
jurisprudencia ha explicado que las regulaciones sobre el tema disponen que la
fecha de la invalidez corresponde al momento preciso en que la persona pierde
la capacidad laboral. Por ello, explica la
Corte, en algunos casos ha resultado errado que las juntas de calificación
tomen como fecha de estructuración de la invalidez la fecha en que diagnosticó
la enfermedad. Pues, dicha fecha no representa el momento en que la persona ya
no puede laborar más. Por lo cual, se deben contar las cotizaciones realizadas
hasta el momento en que se dictamina la calificación de la invalidez en un
porcentaje superior al 50%. Y, a partir de dicha fecha (de la calificación)
exigir el requisito de las cotizaciones mínimas. Esto, en tanto que el
diagnóstico de una enfermedad de deterioro progresivo no significa per se la
incapacidad de seguir laborando”
Del mismo
modo, en sentencia T-485 de 2012, de igual ponente, se aplicó analógicamente la
referida regla constitucional en el caso de una señora que padecía cáncer,
enfermedad de catastrófica y progresiva:
“… si bien
el dictamen de pérdida de capacidad laboral que se le realizó a la accionante,
estableció una fecha de estructuración cercana al momento en que la actora
solicitó por primera vez la calificación de su estado, es decir el 2 de
diciembre de 2010, y no en el momento en que se dan los primeros síntomas de la
enfermedad, es claro que la estructuración no concuerda con el momento en que
la señora Guerrero pierde su capacidad para trabajar de manera permanente y
definitiva, puesto que, luego del primer dictamen que no le otorgó el
porcentaje de incapacidad requerido, durante el proceso de apelación, y al
momento de la segunda calificación que arroja como resultado el porcentaje que
la cataloga como inválida, la demandante continuó con una vida laboral activa y
por ende, siguió cotizando al sistema de seguridad social en pensiones hasta el
mes de agosto de 2011.
Es así
como, de acuerdo con el historial de semanas de cotización de la señora
Guerrero, solicitado por la Corte, se logró evidenciar que desde la fecha de
estructuración, el 22 de noviembre de 2010, hasta el mes de agosto de 2011,
ésta continuó realizando los aportes a pensiones en el respectivo fondo y, en
el momento en que fue calificada de manera definitiva, ya contaba con más de 50
semanas cotizadas (aproximadamente 60).”
En esta dirección, recientemente
puntualizó la Corte:
“La fecha
de estructuración de invalidez dictaminada no representa el momento en que el
accionante perdió su capacidad laboral en forma permanente y definitiva. (…)
No pueden desconocerse las circunstancias particulares de este caso y
tomar como punto de partida la fecha de estructuración dictaminada sobre
conceptos técnico-científicos, cuando está demostrado que el interesado pudo
cotizar a pensiones luego del dictamen que estructuró su pérdida de capacidad
laboral desde el mes de octubre de dos mil diez (2010). Para este caso debe
considerarse el momento en que realmente al actor no le resulto posible
continuar desarrollando su actividad económica, el cual se infiere a partir del
instante en que cesa su cotización al sistema de seguridad social.”[42]
Conforme con la
línea jurisprudencial reseñada, resulta inevitable concluir que cuando una
entidad estudia la solicitud de reconocimiento de una pensión de invalidez de
quien padece una enfermedad crónica, degenerativa o congénita, el hecho de que
se determine la fecha de estructuración de la invalidez en un momento en el que
la persona continúa siendo productiva, puede conculcar los derechos
fundamentales de quien merece una especial protección. [43]
En ese orden de
ideas, la Corte Constitucional ha sostenido que, cuando se esta en presencia de
esta clase de situaciones, como la enfermedad tiene efectos paulatinos y
progresivos, la fecha razonable para establecer la
estructuración es aquella en la que efectivamente la persona pierde de manera
definitiva y permanente su capacidad para trabajar que, generalmente, es aquel
momento en que debido a la gravedad de la incapacidad, solicita que dicha
pérdida sea calificada.[44]
Por otro lado,
se ha establecido, a su vez, que cuando el padecimiento sea considerado
progresivo, crónico o degenerativo, y la fecha de estructuración es fijada en
momento diferente al de la realización del dictamen de calificación, se deben
tener en cuenta los aportes que la persona realice durante el periodo
comprendido entre la estructuración y el tiempo en que queda incapacitado para
trabajar de manera permanente y definitiva.[45]
En relación con
lo mencionado, esta Corporación ha indicado lo siguiente:
“En consecuencia, se presenta una dificultad en la contabilización
de las semanas de cotización necesarias para acceder a la pensión, toda vez
que, si bien la ley señala que tal requisito debe verificarse a la fecha de
estructuración, en atención a las condiciones especiales de esta enfermedad,
puede ocurrir que, no obstante que haya algunas manifestaciones clínicas, el
portador esté en la capacidad de continuar trabajando, y de hecho siga
realizando los aportes al sistema por un largo periodo, y, solo tiempo después,
ante el progreso de la enfermedad y la gravedad del estado de salud, se vea en
la necesidad de solicitar la pensión de invalidez, por lo que al someterse a la
calificación de la junta se certifica el estado de invalidez y se fija una
fecha de estructuración hacia atrás. Así las cosas, no resulta consecuente que
el sistema se beneficie de los aportes hechos con posterioridad a la
estructuración para, luego, no tener en cuenta este periodo al momento de
verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento de
la pensión.”[46]
Con ese
criterio, recientemente, en sentencia T-714 de 2013[47],
se indicó: “en lo concerniente al pago de aportes con posterioridad a
la fecha de estructuración de la invalidez, surge una obligación a cargo de las
entidades administradoras del sistema de tenerlas en cuenta para contabilizar
las semanas cotizadas por el interesado”.
Con lo anterior,
se reitera entonces, que en el caso de las personas que  padecen de
enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, la condición de invalidez
surge como consecuencia del deterioro progresivo en la salud, se deben tener
como válidos aquellos aportes que se realicen después de la fecha de
estructuración, cuando la misma es fijada en un momento en que la persona
todavía se encuentra en condiciones de desempeñarse laboralmente.
Por tal razón,
el juez constitucional deberá analizar en cada caso concreto, con base en los
elementos materiales y probatorios allegados al proceso, la situación real tanto
médica como laboral del actor y, de esa manera deberá considerar como fecha de
estructuración de la invalidez “el momento en que realmente al actor no le
resulto posible continuar desarrollando su actividad económica, el cual se
infiere a partir del instante en que cesa su cotización al sistema de seguridad
social”.[48]
De acuerdo con
lo expuesto, no hay duda que en el momento de determinar la procedendencia de
reconocimiento de la pensión de invalidez de los pacientes de enfermedades
crónicas, degenerativas o congénitas – a los que se encuentran en una situación
diferente de quienes pierden la capacidad laboral de manera inmediata-, deben
contabilizarse las semanas cotizadas al sistema de seguridad social en
pensiones con posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez e incluso,
aquellas cotizadas luego de la calificación de la pérdida de la capacidad
laboral, por cuanto el deterioro progresivo causado por la enfermedad
eventualmente puede permitirles permanecer activos laboralmente un tiempo y
seguir cotizando.
3.9 Caso concreto
En relación con los hechos y el material
probatorio obrante en el expediente, la Sala de Revisión observa que, en el
presente asunto, la acción de tutela es presentada por el señor Carlos Eduardo
Sánchez Segura contra Colfondos S.A. Pensiones y
Cesantías y MAPFRE Colombia Vida Seguros S.A., por considerar que dichas
entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la
vida, mínimo vital y seguridad social, al negarle el reconocimiento de la
pensión de invalidez bajo el argumento de que no cumple con las semanas
exigidas en el artículo 1° de la Ley 860 de 2003.
Por su parte, las entidades demandadas arguyen que no
tienen la obligación de acceder a la prestación debido a que, mediante dictamen
núm. 2275 del 7 de abril de 2013, MAPFRE Colombia Vida Seguros S.A. calificó al
actor con un 65.05% de pérdida de capacidad laboral, con fecha de
estructuración el 25 de agosto de 2006, momento en el cual éste no había
alcanzado a cotizar la suma de 50 semanas al Sistema de Seguridad Social.
Ahora bien, tanto el a quo como el ad quem,
declararon improcedente el amparo constitucional invocado al considerar que no
se cumplía con el requisito de inmediatez, pues transcurrió un largo tiempo
desde la fecha de la última solicitud de pensión y la presentación de la acción
de tutela para lograr el reconocimiento de la pensión. Así mismo, consideraron
que la negativa de reconocer la pensión de invalidez se encuentra sustentada en
las normas que regulan la materia en el ordenamiento jurídico colombiano.
Conforme con los lineamientos expuestos, esta Sala de
Revisión procederá a analizar la situación fáctica y jurídica del caso subexamine,
con el fin de determinar si Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías y MAPFRE
Colombia Vida Seguros S.A.  vulneraron los derechos fundamentales del
accionante.
3.9.1 Procedencia de
la acción de tutela en el presente asunto
En vista de que la principal razón para que los jueces de
instancia consideraran improcedente esta acción iusfundamental fue la
presunta inobservancia del requisito de inmediatez, en primer lugar, debe la
Sala Cuarta de Revisión, constatar si el peticionario desconoció dicho
requisito, al haber dejado transcurrir un tiempo prolongado desde que le fue
negado el reconocimiento de la pensión de invalidez y la presentación del
amparo.
De acuerdo con el material probatorio allegado
al expediente, encuentra la Sala que la última solicitud de reconocimiento de
pensión elevada por el actor ante Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías data del
20 de marzo de 2012. Esta tenía como pretensión principal que le fuera
reconocido su derecho pensional, debido a la pérdida de su capacidad laboral
del 65.05% y el deterioro progresivo de su estado de salud.
Al respecto, es importante reseñar que la
negativa del reconocimiento de dicha pretensión permanece en el tiempo, es
decir, la afectación del derecho a la seguridad social persiste y es actual.
Por esta razón, contrario a  lo estimado por los jueces de instancia, esta Sala
de Revisión encuentra que es viable asumir el análisis de fondo de la acción
constitucional, ya que de acuerdo con el fin mismo de la acción de tutela, lo
que se pretende es evitar una amenaza o violación de derechos fundamentales que
requieran protección inmediata.
De esta manera, esta Sala
considera que resulta desproporcionado que las pretensiones del señor Carlos
Eduardo Sánchez Segura sean miradas bajo el criterio de inmediatez, aun en el
evento de haber transcurrido un extenso periodo desde la fecha en que se negó la
solicitud de la pensión de invalidez y el momento en que se interpuso el mecanismo
de amparo, por cuanto  i) se trata de una prestación laboral pensional imprescriptible
y la vulneración permanece en el tiempo y, ii) el accionante, en razón de su
discapacidad está inmerso en una situación de debilidad manifiesta que requiere
una especial protección constitucional.
Bajo esa óptica, los jueces de instancia, no
debieron haber reparado en la supuesta dilación en la presentación de la acción
de tutela ya que en el presente asunto, se trata de amparar derechos
fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional, como lo es el
accionante, quien padece de una enfermedad progresiva denominada polineuropatía
demilinizante de las cuatro extremidades, osteomielitis crónica y absceso
cutáneo progresivo y no cuenta con recursos económicos para mantener su núcleo familiar;
esposa e hijo menor de tres (3) años, en condición de menor de edad.
De la misma manera, en razón de su pérdida de capacidad
laboral y deterioro de sus condiciones de salud, se concluye que resulta
abiertamente desproporcionado y desconocedor de los principios inherentes al
Estado Social de Derecho, exigirle a una persona en estado de debilidad
manifiesta la carga de acudir a los mecanismos dispuestos en la justicia
ordinaria laboral, más aun cuando los mismos no son lo suficientemente eficaces
e idóneos para otorgarle un amparo integral y evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable.
Por estas razones, la
Sala Cuarta de Revisión concluye que en el presente caso se cumple con la
exigencia derivada del principio de inmediatez y subsidiariedad que toda acción
de tutela debe cumplir.
3.9.2 Vulneración
de los derechos fundamentales de afiliados con enfermedad crónica,
degenerativa o congénita al negar pensión de invalidez
La problemática que desde la perspectiva constitucional dilucida esta
Sala Cuarta de Revisión, deviene de la negativa de Colfondos S.A. Pensiones y
Cesantías y MAPFRE Colombia Vida Seguros S.A. a reconocer la pensión de invalidez,
por cuanto el actor no habría cumplido las 50 semanas cotizadas al sistema
dentro de los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración, es decir el 25 de agosto de 2006.
Con el fin de dirimir la problemática planteada, se hace preciso
resaltar que mediante dictamen núm. 2275 del  7 de abril de 2011 MAPFRE
calificó al señor Carlos Eduardo Sánchez Segura con una pérdida de capacidad
laboral del 65.05%, de origen común, con fecha de estructuración el 25 de
agosto de 2006, momento en el cual se evidencian las primeras alteraciones en
la neuroconducción de las cuatro extremidades.[49]
De conformidad con lo indicado en las consideraciones del presente
fallo, por regla general, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 1° de la
Ley 860 de 2003, para que una persona, que ha sido declarada inválida, ya sea
por enfermedad de origen común o por accidente, pueda acceder a la pensión de
invalidez necesita acreditar (i) la pérdida del 50% o más de la
capacidad laboral y que (ii) haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro
de los últimos tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración.
Con fundamento en lo anterior, Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías
negó el reconocimiento de la pensión de invalidez al constatar que el actor no
cumple las 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. No obstante,
tal y como se ilustra en la demanda, el actor solo empezó a cotizar al Sistema
de Seguridad Social a partir del 18 de septiembre de 2007, de manera tal que
ninguna de las semanas cotizadas fueron aportadas con anterioridad a la fecha
de estructuración, teniendo en cuenta que la misma data del año 2006.
A la luz de la jurisprudencia
constitucional, la decisión de las entidades demandadas es desproporcionada y
genera una situación de desprotección
constitucional, que derivaría en la
vulneración de los derechos fundamentales a la vida, mínimo vital y seguridad
social del peticionario, quien debido a su precario estado de salud y grado de
discapacidad, es sujeto de especial protección constitucional.
De esa manera, cuando una entidad
administradora de pensiones, como lo es Colfondos S.A. Pensiones
y Cesantías, analiza una solicitud de reconocimiento de una pensión de
invalidez reclamada por quien padezca una enfermedad crónica, degenerativa o
congénita, como lo son las enfermedades de polineuropatía demilinizante de las
cuatro extremidades, osteomielitis crónica y absceso cutáneo progresivo del
actor, debe fijar la fecha de estructuración atendiendo las circunstancias
reales de cuando la enfermedad se manifiesta con potencialidad de disminuir definitivamente
la capacidad laboral, según el respectivo dictamen médico.
Para el efecto, es importante resaltar lo dispuesto en
el artículo 3° del Decreto 917 de 1999 que dispone que la fecha de
estructuración o declaratoria de la pérdida de capacidad laboral “[e]s la fecha en que se genera en el
individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva.
Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia
clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior
o corresponder a la fecha de calificación.”
Con ese criterio, tratándose de enfermedades crónicas degenerativas,
congénitas o catastróficas, respecto de las cuales surgen controversias en torno
a la fecha de estructuración, se debe determinar cuándo efectivamente, el actor
o afiliado perdió de forma real y material su capacidad laboral. Así las cosas,
para la Sala es claro que la fecha de estructuración estipulada por MAPFRE no
se refiere a la fecha exacta en la que el señor Carlos Eduardo Sánchez Segura
perdió, de manera definitiva, su capacidad laboral, sino que, por el contrario,
se refiere exclusivamente al momento en el cual se evidencian las primeras
alteraciones en la neuroconducción de las cuatro extremidades.[50]
En este caso, MAPFRE ha debido tener en cuenta que en la historia
clínica del actor, existía una certificación expedida por médico neurólogo de Saludcoop,
sobre su proceso de rehabilitación, de fechas 25 de septiembre 2009 y de marzo 30
de 2010, y que fue hasta ese momento, cuando al paciente se le remitió al fondo
de pensiones para la valoración, por cuanto su recuperación superaría los 180
días y no podría volver a laborar.[51]
Hecha la anterior precisión, y de conformidad con lo establecido por
la Corte Constitucional, deberá entenderse que la fecha de estructuración debe
coincidir con el momento exacto en que la persona se desvincula laboralmente,
pues en la mayoría de los casos, por tratarse de padecimientos progresivos que
se empeoran con el transcurso del tiempo, la persona con el primer síntoma de
su padecimiento no pierde de manera definitiva su capacidad laboral.”[52]
En definitiva, conforme con lo expuesto, se concluye
que para efectos de determinar si el accionante cumple el requisito señalado en
artículo 1° de la Ley 860 de 2003, debe tenerse en cuenta también las semanas
cotizadas después de la fecha señalada en el dictamen como de estructuración,
pues con posterioridad a la misma éste hizo el esfuerzo de seguir vinculado
laboralmente como auxiliar de droguería, a través de la Cooperativa de Trabajo
Asociados y, realizó los respectivos aportes al sistema de seguridad social.
Así, acudiendo nuevamente al
historial del señor, se tiene que el actor cotizó entre el 18 de
septiembre de 2007 y el 30 de marzo de 2010, un total de 900 días, que equivale
a 128.57 semanas, según reporte de semanas cotizadas del 23 de agosto de 2013[53].
De esta forma, en el asunto sub examine el afiliado sí cumple los
requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
En todo caso, no es consecuente con los criterios cardinales de un
Estado Social de Derecho que se tome en cuenta únicamente el periodo de aportes
en relación con la fecha de la aparente estructuración, como lo hicieron las
entidades demandadas y el ad quem, al asumir la interpretación estrecha
de los textos correspondientes de la Ley 860 de 2003, sin fundamentarse en los
precedentes jurisprudenciales ni en los principios superiores de dignidad
humana, igualdad, solidaridad y progresividad de los derechos económicos,
sociales y culturales.
Ahora bien, respecto del argumento de MAPFRE de solo asumir las sumas de dinero adicionales para completar el capital de
la pensión de invalidez de los afiliados de Colfondos que tengan una fecha de
estructuración posterior al 1° de enero de 2009, es menester precisar que dicha obligación contractual se hace exigible
en el momento en el que el peticionario solicite el reconocimiento de dicha
prestación social  y de conformidad con las directrices aquí señaladas, por
tanto dicha entidad es la responsable de asumir la obligación contractual de
seguro provisional, de conformidad con la fecha de estructuración que, para
este caso, debe tenerse en cuenta.
En virtud de lo expuesto, siendo perceptible la
existencia de un perjuicio irremediable al afectarse de una manera notoria el
mínimo vital del accionante y de su familia y al haberse constatado que se
cumplen los requisitos de ley, la Sala procederá a revocar el fallo mediante el
cual fue declarada improcedente la acción de tutela de la referencia, proferido
por el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, Valle, el 23 de septiembre de
2013, que en su momento confirmó el dictado el 15 de agosto de 2013 por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Zarzal, Valle.
En su lugar, serán tutelados los derechos fundamentales
del señor Carlos Eduardo Sánchez Segura a la vida, la seguridad social y el mínimo
vital y se ordenará por conducto de los respectivos representantes legales o quienes
hagan sus veces, a las entidades Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías y MAPFRE
Colombia Vida Seguros S.A., con quien el fondo pensional tiene contratada la
póliza de seguro provisional, el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez del señor Carlos Eduardo Sánchez Segura en la periodicidad debida,
cubriendo lo causado desde el 30 de marzo de 2010, fecha de la última
certificación expedida por el médico neurólogo y por medio de la cual fue
remitido al fondo de pensiones, en lo que no esté prescrito.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución.
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo
mediante el cual fue declarada improcedente la acción de tutela de la
referencia, proferido el 23 de septiembre de 2013 por el Juzgado Civil del
Circuito de Roldanillo, Valle, que en su momento confirmó el dictado el 15 de
agosto de 2013 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Zarzal, Valle, y en su
lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, la seguridad social y el
mínimo vital del señor Carlos Eduardo Sánchez Segura, identificado con cédula
de ciudadanía No.80.027.501 de Bogotá D.C.
Segundo.- ORDENAR a Colfondos S.A.
Pensiones y Cesantías y a MAPFRE Colombia Vida Seguros S.A., por conducto de
sus respectivos representantes legales o quienes hagan sus veces, que en el
término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de esta
providencia reconozca al señor Carlos Eduardo Sánchez Segura la pensión de
invalidez, conforme con las consideraciones señaladas en esta sentencia, a
partir del 30 de marzo de 2010, y pague las mesadas causadas y no prescritas
desde entonces.
Tercero.- Por Secretaría General líbrese
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Describe
en el escrito de tutela que “el término polineuropatía implica la afectación
de múltiples nervios, en cualquiera de las partes anatómicas,
independientemente del tipo de lesión, de su fisiopatología o etiología. Así
pues, las polineuropatías se producirán por: 1. Afectación del cuerpo celular o
neuronal. 2. Alteraciones axonales primitivas y 3. Lesiones de la célula de
Schwann o de la mielina”.
[2] Folio
4, cuaderno 1.
[3] Dentro del
expediente se observa que mediante certificación del 25 de
septiembre de 2009 y de 30 de marzo de 2010 el médico neurólogo adscrito a la
EPS remitió al paciente para valoración de pensión de invalidez.
[4] Folios
3-6, cuaderno 1.
[5] Folios
7 y 8, cuaderno 1.
[6] Folios
12-15, cuaderno 2.
[7] Folio
10, cuaderno 2.
[8] Folio
70, cuaderno 1.
[9] Ibid.
[10] Folio
34, cuaderno 1.
[11] Ibid.
[12] Folio
37, cuaderno 1.
[13] Ibid.
[14] Folio
38, cuaderno 2.
[15] Folio
68, cuaderno 2
[16] Cfr. Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-905 de
2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-825 de 2007,  T-243
de 2008, T-594 de 2008, T-189 de 2009,  T-299 de 2009, T-265 de
2009,  T-691 de 2009, T-883 de 2009, T-328 de 2010,  entre muchas
otras.
[17] Cfr. T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158
de 2006, T-654 de 2006, T-890 de
2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-593 de 2007, T-792 de 2007, T-825 de
2007, T-243 de 2008, T-594 de 2008, T-884 de 2008,  T-265 de 2009, T-299
de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009,  entre otras.
[18] Cfr.
Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de
2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006,  T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre
otras.
[19] Sentencia
C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[20] En el mismo sentido, sentencias T-526 de
2005, T-016 de 2006,  T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-594
de 2008. T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras.
[21] Sentencias T-1009 de 2006,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-299 de 2009,
M.P. Mauricio González Cuervo.
[22] Cfr.
Sentencias T- 1110 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-425 de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-172 de 2013,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[23] Sentencia
SU-339 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-172 de 2013,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[24] M.P.
Manuel José Cepeda.
[25] Sentencia
SU- 691 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[26] Sentencia
T-814 de 2004; M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-243
de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-172 de 2013,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[27] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[28] Cfr.
Sentencias T-826 de 2008, T-075 de 2009, T-048 de 2010, T-223 de 2012, entre
otras.
[29] M. P. Jaime
Araújo Rentería.
[30] Sentencia T-376
de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[31] Corte
Constitucional, sentencia T-103 del 8 de febrero de 2008
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[32] Ver Sentencia
T-938 de 30 de septiembre de 2008 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[33] Sentencia T-619 de 13 de diciembre de 1995
M.P Hernando Herrera Vergara.
[34] Sentencia T-653 de 8 de julio de 2004
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] Sentencia T-550
de 29 de enero de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[36]Sentencia T-032
de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-483 de 2013
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[37]Cabe resaltar que esta norma fue objeto de
análisis de constitucionalidad, en sentencia C-428 de 2009, la cual declara
exequible el aparte relacionado con el periodo y las semanas de cotización, más
declara  inexequible el requisito que exigía una fidelidad de cotización para
con el sistema de al menos el veinte por ciento (20%) del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez, al considerar que se
trataba de una medida regresiva.
[38] Decreto
917 de 1999, artículo 3.
[39] La Resolución 5261 de 1994, estableció en su articulo 16 lo siguiente: “Para efectos del presente decreto se definen como
enfermedades ruinosas o catastróficas, aquellas que representan una alta
complejidad técnica en su manejo, alto costo, baja ocurrencia y bajo costo
efectividad en su tratamiento”. El
artículo 17 determina: “para efectos del presente Manual se definen como
aquellos tratamientos utilizados en el manejo de enfermedades ruinosas o
catastróficas que se caracterizan por un bajo costo- efectividad en la
modificación del pronóstico y representan un alto costo. Se incluyen los
siguientes: a. Tratamiento con radioterapia y quimioterapia para el cáncer.”
[40] Sentencia T-163
de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
[41] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[42] Sentencia T-627
de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[43] Sentencia
T-710 de 2009.
[44] Sentencia
T-163
de 2011, caso en el que: “La peticionaria padece insuficiencia renal crónica
terminal. En dictamen del 30 de diciembre de 2009, realizado por el Grupo
Interdisciplinario de Calificación de Pérdida de la
Capacidad Laboral y Origen de Seguros de Vida Alfa, fue calificada con pérdida
de capacidad laboral del 71.91%, de origen común, y con fecha de estructuración
de la invalidez el 22 de noviembre de 2008. Pero esta fecha, a pesar de lo que
señala el dictamen, no representa el momento en que la accionante perdió su capacidad laboral en forma permanente y definitiva, como
exige el Decreto 917 de 1999. Por el contrario, es la fecha de la calificación
de la invalidez, como se señaló en las consideraciones precedentes, la que se
debe tener en cuenta, dadas las especiales condiciones de salud de la
peticionaria, y el hecho de que ella continúo cotizando al Sistema, a pesar de
los síntomas de su enfermad.”
[45] Sentencia
T-163 de 2011.
[46] Sentencia T-699A
de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[47] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[48] Sentencia
T- 143 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[49] Folio
6, cuaderno 1.
[50] Folio
6, cuaderno 1.
[51] Folios
4 y 5, cuaderno 1.
[52] Sentencia
T-143 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa.
[53] Según
el reporte de semanas, se tiene que el actor cotizó tres (3) meses en el año
2007;  doce (12) meses en el 2008; doce (12) meses en el 2009 y tres (3) meses
completos. Así mismo, se observa que a pesar de sus deficiencias físicas, el
actor siguió aportando al sistema en calidad de independiente.