C-043-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-043/03
FALTA ABSOLUTA O
TEMPORAL EN CORPORACION PUBLICA DE ELECCION POPULAR-Causales
FALTA ABSOLUTA O
TEMPORAL EN CONCEJOS MUNICIPALES-Causales
CONCEJO MUNICIPAL-Régimen laboral y prestacional
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Concejales
que suplen faltas temporales
CONCEJAL-Naturaleza jurídica de la función que
desempeñan/CONCEJAL-Naturaleza/CONCEJAL-Régimen de inhabilidades
e incompatibilidades
CONCEJAL-Naturaleza jurídica de los honorarios
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL DE CONCEJAL-Naturaleza
CONCEJAL-Honorarios
SEGURO DE VIDA Y
ASISTENCIA MEDICA DE CONCEJAL
CONCEJAL SUPLENTE
QUE CUBRE FALTAS TEMPORALES-Funciones,
régimen legal, remuneración
DERECHO A LA
IGUALDAD-No es absoluto
El derecho a la igualdad, como todos los
derechos fundamentales, no es un derecho absoluto. Su ejercicio puede ser
objeto de limitaciones que resultan ser necesarias para realizar otros
principios superiores o para garantizar otros derechos fundamentales que en
cierto momento pueden verse confrontados con aquel
DERECHO A LA
IGUALDAD ENTRE CONCEJAL PERMANENTE Y CONCEJAL SUPLENTE-Seguro de vida y atención médica
OMISION
LEGISLATIVA-Trato
discriminatorio
SENTENCIA
INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA DISCRIMINATORIA
Referencia:
expediente D-4169
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 69 (parcial) de la Ley 136 de 1994.
Actor: Camilo Andrés
Torres Méndez
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente Sentencia con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Camilo Andrés Torres Méndez presentó
ante la Corte Constitucional demanda contra el artículo 69 (parcial) de la Ley
136 de 1994. El actor considera que estas normas atentan contra los artículos
13 y 48 de la Constitución Política.
II. NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma,
dentro del cual se subrayan los apartes parcialmente demandados:
“Ley 136 de 1994
(junio 2)
“Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”
“...
“ARTICULO 69o.  SEGUROS DE VIDA Y DE SALUD EN CASO DE REEMPLAZO POR
VACANCIA.  En
caso de  faltas absolutas,  quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrán derecho
a los beneficios a que se refiere el artículo anterior, desde el momento de su
posesión y hasta que concluya el período correspondiente a la vacante, según el
caso.
“En caso de falta absoluta quién sea
llamado a ocupar el cargo de concejal tendrá estos mismos derechos desde el
momento de su posesión.”
III.    LA DEMANDA
Afirma la demanda que de conformidad con las normas
de la Ley 136 de 1994 los concejales titulares tienen derecho, durante el
período para el cual resultan elegidos, a un seguro de vida y de salud cuando
concurren ordinariamente a las sesiones del respectivo concejo municipal. De
igual manera, la misma Constitución Política y la Ley 136 prevén que “Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos
que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan
a la misma lista electoral.”[1]
Ahora bien, a juicio del actor, el artículo 69 que
parcialmente demanda desconoce los derechos a la igualdad y a la seguridad
social, cuando establece que el seguro de vida y de asistencia médica a que se
refiere cobija solamente a quienes entran a reemplazar a los concejales por
faltas absolutas, dejando por fuera a quienes lo hacen en caso de vacancia
temporal. Dado que quien reemplaza a un concejal realiza las mismas funciones
que el titular indistintamente de que supla una falta absoluta o temporal y
queda sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, no
encuentra el demandante una razón suficiente para que la ley establezca que el
beneficio de los seguros médico y de vida cobija exclusivamente a quienes
suplen faltas absolutas.
Para el actor no existe un objetivo claro que
justifique el trato discriminatorio y desproporcionado que dispensa la norma
que acusa, por lo cual la misma no supera un test de igualdad llevado a cabo
según los parámetros que para ese efecto ha trazado esta Corporación. A su
parecer, la disposición crea una clasificación “sospechosa” que amerita un
examen estricto de igualdad en los términos del test que suele emplear la Corte
Constitucional. Sobre este mismo punto, agrega que si en gracia de discusión se
esgrimiera que el objetivo perseguido por la norma es el evitar una doble
erogación al erario público, este objetivo no sería suficiente para justificar
el desconocimiento de los derechos inalienables de la persona.
De otro lado, la diferenciación entre personas que en
sentir del demandante introduce la norma que acusa, “afecta gravemente el goce
de un derecho constitucional fundamental como lo sería el derecho irrenunciable
a la seguridad social contenido en el artículo 48 de nuestra Carta”.
Finalmente, el demandante añade algunas
consideraciones que él mismo califica de extrajurídicas, relativas a la
violencia ejercida por “muchos sectores bélicos enemigos del orden” que
frecuentemente amenazan a los representantes del pueblo, por lo cual el
legislador previó los derechos al seguro médico y de vida a que se refiere la
norma que acusa.  Esta actividad riesgosa, lo es igualmente para quienes suplen
vacancias temporales, por lo cual el Estado por razones de justicia, equidad y
solidaridad debe proteger también los riesgos en que incurren quienes suplen
este tipo de faltas en los concejos municipales.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
Dentro del término correspondiente, intervino la
doctora María Olga Montejo Fernández actuando en representación del Ministerio
de la referencia, para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad
condicionada de la norma parcialmente demandada, a fin de que los beneficios
que consagra se hagan extensivos a los miembros de los concejos que suplan
faltas temporales.  Como soporte de esta solicitud, manifestó que a su parecer
es “congruente con los mandatos constitucionales y legales que igualmente los
Concejales que suplan vacancias temporales gocen de los beneficios de seguros
de vida y de salud durante el tiempo que asuman las funciones de las faltas
temporales y de esta manera no se de quebrantamiento alguno al precepto
constitucional”
2. Intervención de la Federación Colombiana de
Municipios.
Actuando como director ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios intervino oportunamente el doctor Gilberto Toro
Giraldo, quien expuso lo siguiente:
Para el ciudadano interviniente resulta necesario que
la Corte lleve a cabo una integración normativa entre la disposición
parcialmente acusada y lo reglado por el artículo 68 de la misma Ley 136 de
1994, según el cual “sólo los concejales titulares, que
concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho al
reconocimiento de un seguro de vida y de asistencia médica ...”.  De no conformarse esta unidad normativa,
señala el interviniente, si por estimarse inconstitucionales se llegaran a
retirar del ordenamiento los apartes acusados del artículo 69, el fallo
resultaría inocuo, pues la subsistencia del artículo 68, referente
exclusivamente a concejales titulares,  de todas maneras dejaría por fuera del
beneficio de los seguros a los concejales que suplen vacancias temporales.
Hecha la anterior aclaración el ciudadano
interviniente recuerda que la Corte, en sede de tutela, tuvo ocasión de pronunciarse
sobre el tema del desconocimiento de derechos fundamentales por el no
otorgamiento, en ciertos casos, de seguros de vida y de salud a quienes ejercen
temporalmente el cargo de concejales. La referencia alude concretamente al
pronunciamiento contenido en la Sentencia T-802 de 1998[2], en donde se tuteló el
derecho de una concejal que ejercía un reemplazo temporal en razón de la
“ausencia forzosa e involuntaria” del concejal titular de la curul municipal.[3]  Así mismo, el
representante de la Federación Colombiana de Municipios manifiesta que, a su
juicio, la Corte reiteró recientemente la jurisprudencia anterior al concluir
que existía una discriminación “respecto de quines acuden a llenar las vacantes
temporales”, en relación con el derecho a ser amparados por los seguros a que
alude la norma ahora demandada.[4]
También cita el interviniente el fallo de junio 8 de
2000 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, en donde dicha
Corporación, citando a su vez un concepto de la Sala de consulta y servicio
civil del  mismo Consejo[5],
consideró que se desconocía el mandato constitucional relativo a la igualdad
cuando la Ley 136 de 1994 consagraba prerrogativas sólo en relación con los
concejales titulares y con quienes los reemplacen en sus faltas absolutas, “con
olvido de quienes ingresan a integrar el concejo municipal reemplazando faltas
temporales de los titulares.”[6]
Después de hacer el anterior recuento jurisprudencial
relativo al problema jurídico que se plantea en la presente demanda, el
interviniente agrega que comparte las orientaciones de estos fallos judiciales,
pero con dos observaciones: una primera, con la cual pone de presente la enorme
diferencia entre el régimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993
y el escaso amparo ofrecido a los concejales municipales por la vía de un
seguro civil o comercial. Y otra, relativa a las facultades que, de conformidad
con lo preceptuado por la Ley 179 de 1994,  deben serle reconocidas al mismo
concejo municipal y no al alcalde de la localidad, para contratar los referidos
seguros.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el
interviniente coadyuva la demanda, solicitando a la Corte que declare la
inexequibilidad de la disposición parcialmente acusada, previa la integración
normativa que aconseja hacer.
3. Intervención de la Federación de Aseguradores
Colombianos FASECOLDA
A nombre de la Federación de Aseguradores Colombianos
-FASECOLDA-  intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Manuel
Guillermo Rueda Serrano, como vicepresidente jurídico de la entidad.
Asegura el
interviniente que en tanto que la Constitución y la ley distinguen entre las
faltas absolutas y temporales de los concejales, sí existen razones de fondo
para dispensar un trato diferenciado a quienes suplen una y otra categoría de
vacancias.  Por otro lado afirma que, en adición a lo anterior, para examinar
la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada es menester tener en
cuenta el principio superior que prohíbe la doble erogación sobre un mismo
cargo; en su sentir, el legislador, al disponer que únicamente quienes ejerzan
reemplazos por faltas definitivas de los concejales tengan derecho a los
seguros de vida y salud a que alude la norma acusada, da estricto cumplimiento
a dicho principio consagrado en el artículo 128 de la Constitución Política,
según el cual “(n)adie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo
público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de
empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo
los casos expresamente determinados por la ley.” Como los seguros a que se
refiere el artículo acusado constituyen asignaciones a favor de los concejales
que corren a cargo del erario público, debe respetarse el principio contenido
en el artículo 128 constitucional.
En cuanto al
presunto desconocimiento del derecho a la seguridad social de quienes llevan a
cabo reemplazos por faltas temporales de los concejales municipales, que se
produciría por la falta respecto de ellos de los seguros a que alude la
disposición acusada, el ciudadano interviniente opina que tal desconocimiento
no se da, por cuanto los derechos que tienen los concejales y sus suplentes
para acceder a la seguridad social están garantizados por las normas de la Ley
100 de 1993, especialmente por el artículo 157 de dicho estatuto[7]. Resalta además, que
dentro de las personas excluidas de los beneficios de la Ley 100 de 1993 el
artículo 279 de esa Ley no incluye a los concejales municipales ni a sus
suplentes, de donde debe concluirse que sus derechos en esta materia no quedan
desprotegidos por la falta de los seguros de vida y de salud que consagra la
norma demandada. Seguros estos últimos que, hace ver el interviniente, se
regulan por normas de derecho civil y comercial y no por el referido régimen de
seguridad social contenido en la Ley 100 de 1993.
Con fundamento en
los anteriores argumentos, el interviniente a nombre de FASECOLDA solicita a la
Corte declarar la constitucionalidad de los apartes demandados del artículos 69
de la Ley 136 de 1994.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
Edgardo Maya Villazón, solicitó a la Corte pronunciarse sobre la unidad
normativa conformada por el artículo parcialmente acusado y el 68 de la misma
Ley 136 de 1994, a efectos de declarar la inconstitucionalidad de la expresión
“titulares” contenida en el inciso tercero del artículo 68 y la
constitucionalidad condicionada del artículo 69 de tal Ley. El condicionamiento
consistiría en el entendimiento de que quienes ocupan el cargo de concejal
temporalmente, también tienen derecho, por el tiempo en que llenen la vacancia,
a ser beneficiarios de los seguros médico y de vida de que trata el artículo
68. En fundamento de esta solicitud expone los siguientes argumentos:
En lo que concierne a la solicitud de
integrar una unidad normativa entre la norma acusada y el artículo 68 de la
misma Ley 136 de 1994, la vista fiscal hace ver que esta última disposición
consagra la misma diferenciación de trato que se establece el artículo 69
acusado, al disponer que “sólo los concejales titulares, que
concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho al
reconocimientos del seguro de vida y de asistencia médica...” Por lo
anterior, sería necesario que la Corte examinara los dos preceptos, pues de lo
contrario sería inocua cualquier declaración de inconstitucionalidad sobre los
apartes demandados del artículo 69.
En cuanto al problema jurídico que propone la
demanda, relativo al desconocimiento del derecho a la igualdad y a la seguridad
social de quienes suplen vacancias temporales de los concejales municipales, la
vista fiscal examina la naturaleza jurídica de las faltas absolutas y
temporales de dichos funcionarios a partir de la Constitución y de la ley así
como la finalidad que persigue el legislador al conceder los seguros de vida y
de asistencia médica a los concejales titulares. Al respecto observa que la
razón que llevó al legislador a beneficiar con servicios médico asistenciales y
seguro de vida únicamente a quienes desempeñan con vocación de permanencia el
cargo de concejal fue la de racionalizar el gasto público. No obstante, el
Ministerio Público estima que esta razón no es suficiente para establecer esa
restricción, pues a la luz de la Carta son de mayor entidad los derechos que se
vinculan al reconocimiento general de estos beneficios, que el objetivo
señalado de racionalización del gasto. Así, estima que la disposición es
desproporcionada y carente de razón suficiente, en especial si se observa que
quienes ocupan temporalmente las curules desempeñan las mismas funciones que
los concejales titulares, y están sujetos a los mismos riesgos.
Finalmente el señor procurador manifiesta también no
estar de acuerdo con el criterio acogido por esta Corporación en la Sentencia
T-802 de 1998, según el cual el derecho al seguro de vida y de asistencia
médica se tendría dependiendo de la duración de la permanencia en la
corporación pública municipal. A su juicio, el factor temporal no debe primar,
pues el cubrimiento de los derechos a la salud y a la vida no puede mirarse
como un premio para quien asista a las sesiones con vocación de permanencia,
“ya que dichos beneficios están llamados a cubrir indistintamente, a quien
asume el riesgo que implica el desempeño del cargo, riesgo que no es
directamente proporcional al tiempo de duración”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la demanda objeto de revisión, toda vez que las normas
acusadas hacen parte de una Ley de la República.
B. Lo que se debate
2. A juicio del demandante, las expresiones
que acusa del artículo 69 de la Ley 136 de 1994 desconocen la Constitución, en
cuanto niegan el derecho al seguro de vida y de asistencia médica a quienes son
llamados a suplir las vacancias temporales de los concejales; lo anterior por
cuanto estos servidores públicos realizan las mismas funciones que llevan a
cabo quienes suplen faltas definitivas, a quienes sí se les reconoce este
beneficio. De esta manera, no hay razón que permita al legislador dispensarles
un trato diferente, con el cual, de contera, se les vulnera el derecho
irrenunciable a la seguridad social.
Uno de los intervinientes sostiene que la
prohibición de que existan dobles asignaciones a cargo del erario público
justifica la adopción de la medida, aparte de que no se presenta la vulneración
del derecho a la seguridad social alegada, pues en todos los casos los
concejales suplentes tienen derecho al catalogo de beneficios que dispensa a
los afiliados al régimen general de seguridad social la Ley 1000 de 1993. Otras
intervenciones y la vista fiscal  alegan que la prohibición de doble erogación
a cargo del tesoro público no es razón jurídica suficiente que haga legítimo el
trato diferente que dispone la norma acusada, que por este aspecto no resulta
proporcionado.
Finalmente, tanto el señor procurador como
uno de los ciudadanos intervinientes señalan que, para evitar un
pronunciamiento inocuo, se hace necesario conformar una unidad normativa con el
artículo 68 de la misma Ley acusada.
Conforme con lo anterior, debe la Corte
resolver si vulnera las normas superiores relativas a los derechos a la
igualdad y a la seguridad social el que la ley disponga que los concejales que
suplen faltas temporales no estén cobijados por el seguro de vida y de
asistencia médica que sí cubre a quienes ejercen en forma permanente el mismo
cargo. Para esos efectos estima que es necesario referirse brevemente a las
causas que determinan las suplencias definitivas y las que originan reemplazos
temporales en los concejos municipales, así como al régimen salarial y
prestacional de los concejales municipales, dispuesto por la ley.
C. Cuestión previa. Unidad normativa
3. La Corte comparte la opinión de quienes sostienen
que resulta necesario, para evitar un posible pronunciamiento inocuo, conformar
una unidad normativa entre el artículo 68 incisos 1°, 2° y 3°  de la Ley 136 de
1994 y el artículo 69 de la misma Ley, parcialmente acusado en esta oportunidad.
No considera necesario hacer integración normativa con el inciso 4° del
artículo 68 ni con el parágrafo de la misma disposición.
El texto del artículo 68 de la Ley 136 de 1994, es el
siguiente:
“ARTICULO 68o. SEGUROS
DE VIDA Y DE SALUD.
Los concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido
elegidos,  a un seguro de vida equivalente a  veinte veces del salario mensual
vigente para el alcalde, así como a la atención médico-asistencial a que tiene
derecho el respectivo alcalde.
“Para éstos
efectos,  los concejos autorizarán al alcalde para que se contrate con
cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este
artículo.
“Solo los
concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen
derecho al reconocimiento de un seguro de vida y de asistencia médica, en los
mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo
municipio o distrito.
“La ausencia en
cada período mensual de sesiones a por lo menos la tercera parte de ellas,
excluirá de los derechos de honorarios y seguro de vida y asistencia médica por
el resto del período constitucional.
“PARAGRAFO. El pago de la primas por los seguros estará
a cargo del respectivo municipio.”
Como puede
apreciarse, la parte destacada y subrayada de la disposición transcrita
restringe el derecho a los seguros a que alude, reservándolo exclusivamente a
los concejales “titulares”.  Este alcance normativo vienen a ser
el mismo que tienen las expresiones acusadas del artículo 69, según el cual “(e)n
caso de  faltas absolutas”,  quienes sean llamados a ocupar el
cargo de concejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo
68. Como puede verse, una y otra norma disponen que solamente quienes ejercen
de manera permanente el cargo de concejal acceden a los seguros de vida y de
salud, excluyendo a los concejales suplentes de vacancias temporales.
Reiteradamente la
Corte ha entendido que la unidad normativa se presenta, entre otros casos,
cuando la disposición acusada está reproducida en otra u otras, o existen más
disposiciones que tienen su mismo alcance regulador, por lo cual el
pronunciamiento, a fin de no ser inocuo, debe extenderse a todas ellas[8].
En el presente caso
el fenómeno de la unidad normativa está dado por la identidad de materia a la
que se refieren el tercer inciso del artículo 68 de la Ley 136 de 1994 y las
expresiones acusadas del 69 de la misma Ley, y porque ambas prescriben que sólo
quienes ejercen  de forma permanente el cargo de concejal son cobijados por el
beneficio de ciertos seguros. De tal manera que las razones de exequibilidad o
inexequibilidad son igualmente aplicables a ambas disposiciones, por lo cual
estima la Corte que, de conformidad  con lo dispuesto en el artículo 6° del
Decreto 2067 de 1991,[9]
debe llevar a cabo un examen de constitucionalidad que recaiga simultáneamente
sobre el artículo acusado y sobre los incisos 1°, 2° y 3° del artículo 68
anteriormente trascrito.
D. Faltas absolutas y temporales de los concejales
4. De conformidad
con lo prescrito por el artículo 261 de la Constitución Política, reformado por
el artículo 2° del Acto Legislativo N° 3 de 1993, en las corporaciones públicas
de elección popular pueden presentarse faltas absolutas o temporales, las cuales
“serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en
forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.” La
misma norma define que son faltas absolutas, además de las establecidas por
la ley, las que se causan por muerte, renuncia motivada y aceptada por la
plenaria de la respectiva corporación,  pérdida de la investidura,  incapacidad
física permanente y  sentencia condenatoria en firme dictada por autoridad
judicial competente.  En cuanto a las faltas temporales, la disposición
superior señala que lo son la suspensión del ejercicio de la investidura
popular en virtud de decisión judicial en firme, la licencia sin remuneración,
la licencia por incapacidad certificada por médico oficial, la calamidad
doméstica debidamente probada y la fuerza mayor.
Por su parte, los
artículos 51 y 52 de la ley 136 de 1994, normas expedidas con base en la
autorización expresa concedida en el inciso 2° del Acto Legislativo N° 3 de
1993, desarrollaron la Constitución en lo relativo a las situaciones que
configuran las faltas absolutas y las temporales en los concejos municipales.
Estas normas dicen los siguiente:
“Art. 51.
Faltas absolutas.
Son faltas absolutas de los concejales:
a) La muerte;
b) La renuncia
aceptada;
c) La incapacidad
física permanente;
d) La
aceptación o desempeño de cualquier cargo o empleo    público, de conformidad
con lo previsto en el artículo 291 de la Constitución Política;
e) La
declaratoria de nulidad de la elección como concejal;
f) La destitución
del ejercicio del cargo, a solicitud de la Procuraduría General de la Nación
como resultado de un proceso disciplinario;
g) La
interdicción judicial, y
h) La condena a
pena privativa de la libertad.”
“Art. 52.
Faltas temporales.
Son faltas temporales de los concejales:
a) La licencia;
b) La incapacidad
física transitoria;
c)La suspensión
del ejercicio del cargo a solicitud de la Procuraduría General de la Nación,
como resultado de un proceso disciplinario;
d) La ausencia
forzada e involuntaria;
e) La suspensión
provisional de la elección, dispuesto por la jurisdicción contencioso
administrativa, y
f) La suspensión
provisional del desempeño de sus funciones dentro de un proceso disciplinario o
penal.”[10]
Los concejales que suplen tanto faltas
temporales como absolutas, llevan a cabo las mismas funciones que los
concejales titulares y están sometidos al mismo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades.
E. Examen del cargo por violación del
derecho a la seguridad social. Régimen remuneratorio y prestacional de los
concejales
5. Sobre el régimen
laboral y prestacional de los concejales municipales, el artículo 312 de la
Constitución Política señala en sus incisos segundo y tercero que “los
concejales no tendrán la calidad de empleados públicos” y que “la ley
podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia
a sesiones”.
En
desarrollo de las anteriores disposiciones superiores, el artículo 65 de la Ley
136 de 1994 prescribe que los miembros de los concejos de las entidades
territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia
comprobada a las sesiones plenarias. La misma norma añade que, así mismo, “tienen
derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y
a la atención médico asistencial personal, vigente en la respectiva localidad
para los servidores públicos municipales”. Por su parte, el artículo 66 de
la misma ley, señala que “el pago de honorarios a los concejales se causará
durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren
estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración
laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.”
Las normas anteriores establecen el
régimen mediante el cual se remunera a los concejales, asunto que tiene
importancia para la resolución del problema jurídico que le plantea a la Corte
la presente demanda. En efecto, estudiar las características de este régimen es
importante de cara a la eventual vulneración del derecho a la seguridad social
de los concejales que suplen faltas temporales; entre otros aspectos, es
necesario establecer cuál es el objeto que se persigue obtener con los seguros
a que se refiere la norma acusada, y en particular determinar si tienen por
finalidad garantizar el referido derecho a la seguridad social. También resulta
importante saber si, adicionalmente a esas pólizas, los concejales deben ser
afiliados por los municipios al sistema de seguridad social que regula de
manera general la Ley 100 de 1993.
El asunto anterior fue examinado por el
h. Consejo de Estado[11]
al resolver la consulta formulada por el entonces Ministro del Interior, por petición del Presidente del Concejo del
Distrito Capital, sobre la naturaleza jurídica de la función que desempeñan los
Concejales de Santa Fe de Bogotá, su remuneración y seguridad social. En esa
oportunidad la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa Corporación respondió
concretamente a los siguientes interrogantes:
“1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la función que desempeñan los
honorables concejales de Santa Fe de Bogotá?
“2. ¿Es constitucionalmente acertado denominar trabajo a la función que
desempeñan los honorables concejales de Santa Fe de Bogotá? ¿Si no se denomina
trabajo qué nombre tiene la actividad que desempeñan los concejales en servicio
activo?
“3. ¿La actividad que desempeñan los honorables concejales de Santa Fe de
Bogotá está comprendida constitucionalmente dentro de la protección prevista en
los artículos 25, 26 y 53 de la C.N.?
“4. ¿Calificados en la Constitución Política del país como servidores
públicos en general, específicamente los concejales qué clase de trabajadores
son?
“5. ¿La calificación de servidores públicos que se da a los honorables
concejales adiciona, modifica o ratifica el antiguo concepto de empleados
oficiales?
“6. ¿El término honorarios que utiliza la Constitución Política del país
para referirse a los honorables concejales está comprendido en los principios
esenciales del artículo 53 de la misma Carta? ¿Es o no es una retribución como
contraprestación de sus servicios personales?
“7. ¿El concepto de honorarios para los concejales qué tratamiento
jurídico debe tener?
“8 ¿Los concejales del país en general y los de Santa Fe de Bogotá en
particular tienen derecho a la seguridad social a que se refiere el artículo 48
de la C.N.?
“9. ¿El seguro de vida y la atención médico asistencial a la que se
refiere el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 igual al establecido para los
servidores públicos municipales puede considerarse como satisfacción del
derecho de Seguridad Social para los concejales?
“10. ¿Cuál es la razón de ser de las inhabilidades e incompatibilidades
para los concejales?
“11. En relación con los concejales, ¿cuál es el alcance de la siguiente
expresión contenida en el artículo 123 de la Constitución Nacional: “Los
servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad; ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento?
“12. ¿Cuál es el alcance de la siguiente afirmación
hecha por el honorable Consejo de Estado: “... los concejales ostentan
calidad de servidores públicos que señala el artículo 123 de la Constitución
pero sin que por ello adquieran la investidura de empleados públicos del
Estado. Cumplen como particulares una función pública, de manera que el
régimen que los gobierna es especial y diferente al de los empleados públicos”
(subrayado en la copia) (Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, radicación número 580 de enero 27 de 1994, Consejero Ponente, Doctor
Jaime Betancur Cuartas)”. (Negrillas fuera del original)
6. En respuesta a estas preguntas, la
Sala de Consulta del h. Consejo de Estado vertió los siguientes conceptos que
interesan para resolver el problema jurídico que se plantea en la presente
demanda de inconstitucionalidad:
En cuanto a la
naturaleza jurídica de la función que llevan a cabo los concejales (de Bogotá o
de cualquier municipio), el Consejo de Estado indicó que se trata de la denominada “función pública de carácter
administrativo”. Sobre si tal actividad era “trabajo”, en los términos del
artículo 25 de la Constitución Política, y sobre la calidad en que se
desempeñaba por parte de los concejales, el Consejo recordó que si bien, de
conformidad con lo indicado por el artículo 123 de la Constitución Política[12],
los concejales como todos los miembros de las corporaciones públicas son
servidores públicos, no por ello pertenecen a las categorías de empleados
públicos o trabajadores oficiales.[13] Agregó que la actividad que realizan en
ejercicio de las funciones públicas, como actividad humana que es, puede
calificarse de trabajo,  pero que éste no les confiere la calidad jurídica de
“trabajadores”.  En cuanto a si la actividad que desempeñan los concejales está
comprendida dentro de la protección prevista en el artículo 53 de la
Constitución, la Sala de consulta respondió al Ministro del Interior que
el término “honorarios” que utiliza el artículo 312 de la Constitución Política
al referirse a la remuneración de los concejales[14]
llevaba a entender que su actividad no estaba comprendida como objeto de los
principios esenciales consignados en el artículo 53 de la misma Carta,[15]
que fija las bases del estatuto de trabajo. Añadió que los concejales están
sujetos al estatuto especial que les es propio y al régimen de
responsabilidades, inhabilidades e incompatibilidades que la misma Carta y la
ley les señalan en su condición de servidores públicos.
Al
responder al cuestionamiento sobre la naturaleza jurídica de los honorarios
recibidos por los concejales, el Consejo de Estado indicó que constituían la
contraprestación por servicios personales,  y que su régimen, por disposición
constitucional contenida en los artículos 312 inciso 3º y 322 inciso 2º para el
caso del capital, era el especial que determinara la ley. El concepto de
honorarios para los concejales, dijo, “expresa la contraprestación por su
asistencia a la sesiones del concejo”.
7. Sobre las
dos preguntas que por su temática más interesan al presente asunto
constitucional, relativas a si los concejales tienen derecho a la seguridad
social a que se refiere el artículo 48 de la Constitución y a si el seguro de
vida y de atención médico asistencial a que alude el artículo 65 de la Ley 136
de 1994 puede considerarse como satisfacción del derecho de seguridad social
para los concejales, la Sala de Consulta dijo lo siguiente:
“Teniendo
en cuenta los términos del artículo 312, inciso 3º de la Carta, los concejales
tienen “derecho a honorarios por sus asistencia a sesiones” de acuerdo con la
ley y la seguridad social que se les reconoce en los términos de los
artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994, y para el distrito capital, el
artículo 34 del Decreto 1421 de 1993; esta seguridad debe entenderse apoyada en
el artículo 48 trascrito que busca el amparo y garantía de su cobertura en materia
de seguridad social, pero se puntualiza que el Estado no ha previsto tal
garantía por causa del régimen laboral que ostente el beneficiario, sino en
virtud de la universalidad “a todos los habitantes” trabajen o no, sean
servidores o particulares. La aplicación de los textos constitucionales,
artículos 312 y 48, respalda una seguridad social específica para los
concejales que la ley determina como seguros de vida y salud o atención médico
asistencial personal.
“En
cuanto a los demás aspectos de la seguridad social, habiéndose deferido a la
ley en la norma superior, los concejales quedan sujetos a tal pronunciamiento, de
donde se desprende que mientras la ley no incluya otros beneficios de seguridad
social, esta materia no podrá entenderse en ningún sentido, como derechos
laborales.
“En
conclusión, lo anterior significa que los concejales tienen derecho a la
seguridad social de la misma manera como está prevista para cualquier otro
ciudadano, sólo que corresponde a la ley determinar respecto a cada grupo de
servidores la forma y oportunidad como se debe efectuar el reconocimiento. En
la actualidad los concejales tienen la seguridad social prevista en los
artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 34 del Decreto 1421
de 1993, en términos de “seguros de vida y de salud” y de otro lado,
también debe advertirse que tal hecho de su inclusión en el régimen de pagos
por el Estado tampoco es factor para derivar que en consecuencia sí tienen el
estatus de empleado público o cualquier otro que implique prestaciones
sociales, porque corresponde a la Constitución y a la ley determinar la
naturaleza de la vinculación y el estatuto de sus condiciones especiales.”
De lo anterior
resulta que la jurisprudencia del alto Tribunal de lo Contencioso
Administrativo en esta particular ocasión consideró que el seguro de vida y de
atención médica a que se refieren los artículos 68 y 69 de la Ley 136 de 1994,
ahora bajo examen, constituía la manera en la cual el legislador había decidido
satisfacer el derecho a la seguridad social de los concejales. Así, respecto de
estos servidores públicos, los municipios no estarían en la obligación de
afiliarlos al sistema general de seguridad social contenido en la Ley 100 de
1993, pues su régimen en este tema es especial.
8. No obstante, poco
tiempo después y con ponencia del mismo consejero, la Sala de Consulta y
Servicio Civil respondió una nueva pregunta formulada por el Ministro del
Interior, esta vez a instancias del Presidente del Concejo de Bogotá[16].  En esta ocasión,
entre los interrogantes planteados estaban los siguientes que interesan en esta
oportunidad:
“1. Si los
concejales que reemplazan temporalmente a quien venía ocupando la curul,
adquieren los mismos derechos de éstos por el tiempo que dure la vacante
temporal.
...
“Adicionalmente
el Ministerio desea oír el concepto sobre el seguro de salud, en cuanto a que
el artículo 68 de la Ley 136 de 1994 dispone que los concejales tendrán derecho
a la atención médico asistencial igual a la del alcalde. Como este debe estar
afiliado a una de las entidades promotoras de salud, según las previsiones de
la Ley 100 de 1993, se pregunta:
1. La atención médico
- asistencial a que tienen derecho los concejales, ¿se concretiza con la
adquisición de un seguro, o mediante la afiliación de los concejales a la
entidad promotora de salud que libremente escoja cada edil?
2. Si es a las
entidades promotoras de salud: a) ¿El municipio paga la parte del patrono?, b)
¿Con base en qué sumas se liquida el aporte de los concejales?
Para responder los anteriores
cuestionamientos, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
entre otros asuntos, consideró lo siguiente que interesa especialmente en el
presente proceso de constitucionalidad, y que parece poner en duda la respuesta
vertida por la misma Sala anteriormente:
“Tanto el estatuto
del Distrito Capital (Decreto 1421 de 1993) como el régimen de organización y
funcionamiento de los municipios (Ley 136 /  94) tratan el régimen jurídico de
beneficios aplicable a los concejales, en forma parecida; pueden señalarse como
elementos comunes el hecho de que ambas legislaciones prevén seguro de vida y
pago de honorarios, a cargo del Estado; en cambio el tratamiento del régimen
de salud acusa diferencias pues el estatuto especial para la capital de la
República (Decreto 1421 /  93, art. 34) dispone “un seguro de salud” en favor
de los concejales; en cambio la Ley 136 indica que habrá “atención médico
asistencial personal” equivalente a la establecida y “vigente en la respectiva
localidad para los servidores públicos municipales” (art. 65) y luego agrega la
misma materia; “los concejales tendrán derecho...a la atención médico
asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde”(art. 68, ibidem).
“En todo caso, si
la primera disposición se refiere a un seguro y la otra al denominado régimen
contributivo de seguridad en salud, ello no es relevante en este caso, donde, a pesar de que el
consultante cita las dos legislaciones, obviamente a los concejales de Santa Fe
de Bogotá se le aplica el estatuto de la Capital porque regula expresamente la
materia; por lo tanto, a este régimen especial se limitará el análisis y la respuesta.”
Con las anteriores manifestaciones la Sala de
Consulta puso en duda su concepto anterior, al dar a entender que los
concejales (distintos de los de Bogotá), por tener derecho “a la atención médico asistencial a que tiene derecho el
respectivo alcalde” (Ley
136 de 1994 art. 68), eventualmente tendrían acceso a los beneficios del
régimen contributivo de seguridad social en salud regulado por la Ley 100 de
1993, dado que los alcaldes están afiliados al mismo.
9. Lo anterior plantea los siguientes
cuestionamientos no despejados del todo por el h. Consejo de Estado: i) ¿La Ley
136, al consagrar los seguros a que se refieren las disposiciones bajo examen
pretendió satisfacer de esta manera el derecho a la seguridad social de los
concejales? ii) ¿La Ley 136 de 1994 dispone la afiliación de los concejales al
régimen de seguridad social en salud contemplado en la Ley 100 de 1993?
Un
conjunto de consideraciones llevarían a concluir que  los seguros a que se
refieren las normas bajo examen no pretenden satisfacer el derecho a la
seguridad social de los concejales, y que tampoco existe la obligación a cargo
de los municipios de satisfacer tal derecho afiliando a dichos servidores al
sistema de seguridad social que regula la Ley 100 de 1993.   La primera de
estas consideraciones partiría de la misma norma constitucional,[17] que establece que los
servicios de los concejales serán remunerados mediante “honorarios”,
concepto jurídico que corresponde a la retribución de servicios prestados por
fuera de la relación laboral proveniente del contrato de trabajo o de la
llamada situación legal y reglamentaria. De su parte,  el artículo 65 de la Ley
136 de 1994 repite que los miembros de los concejos de las entidades
territoriales “tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la
asistencia comprobada a las sesiones plenarias.”  Adicionalmente, el
artículo siguiente indica que “el pago de honorarios a los concejales ... no
tendrá efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al
reconocimiento de prestaciones sociales”.
Las
anteriores normas excluyen la vinculación de los concejales al municipio como
trabajadores o como empleados públicos, a quienes en tal virtud, debiera el
municipio, como empleador, garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad
social. La relación de tales servidores públicos, con esos entes territoriales
escaparía a estas categorizaciones, y, por lo tanto, a las consecuencias
jurídicas que de ellas se derivaría, como la obligación patronal de garantizar
la seguridad social.
La
razón de este régimen especial obedecería a que la dedicación de los concejales
a sus labores en el concejo municipal no es exclusiva, ni les impide el
ejercicio de otra actividad privada, incluso de carácter laboral. El régimen de
incompatibilidades que les es aplicable no excluye esta posibilidad, pues en
general impide únicamente el desarrollo de otras funciones públicas[18], contrario a lo que
sucede con los alcaldes quienes sí desempeñan sus funciones en una situación
jurídica legal y reglamentaria, y dentro de cuyo régimen de incompatibilidades
sí figura el desempeño de cualquier otro cargo público o privado,[19] siendo remunerados
mediante un salario[20]
en su condición de empleados públicos. [21]
Todo
lo anterior indicaría que los seguros de vida y de asistencia médica a que se
refieren los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994, estos últimos dos
bajo examen, en realidad no pretenderían satisfacer el derecho irrenunciable a
la seguridad social de los concejales municipales, ya que esta obligación no
incumbiría a los municipios. Por lo mismo, los municipios tampoco estarían en
la obligación de afiliar a tales servidores al régimen de seguridad social en
salud que regula la Ley 100 de 1993.
Empero, la anterior argumentación resulta contraria
al tenor de las disposiciones legales y de su interpretación histórica, como
pasa a demostrarse:
La Corte observa que dos artículos de la Ley 136 se
refieren a que los señores concejales tendrán atención médico-asistencial; los
términos de estas normas son los siguientes:
“ARTICULO 65. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS. Los miembros de los concejos de las
entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la
asistencia comprobada a las sesiones plenarias.
Así mismo,
tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de
vida y a la atención médico asistencial personal, vigente en la respectiva
localidad para los servidores públicos municipales.
...”
ARTICULO 68o.    SEGUROS DE VIDA Y DE SALUD.  Los concejales tendrán derecho durante el
período para el cual han sido elegidos,  a un seguro de vida equivalente a
veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, así como a la
atención médico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde”
La interpretación literal de las expresiones
resaltadas lleva a la conclusión de que los concejales municipales (distintos
de los de la ciudad de Bogotá, cuyo régimen es especial) deben estar afiliados
por el respectivo municipio al régimen contributivo de seguridad social en
salud que define la Ley 100 de 1993, pues tanto el alcalde como los demás
servidores públicos municipales lo están. Esta exégesis se ve reforzada por
otros argumentos:
- De conformidad con lo prescrito por el artículo 157
de la Ley 100 de 1993, “los afiliados al Sistema
mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de
contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y
jubilados...” . Como puede
verse, esta norma, anterior a la expedición de la Ley 136 de 1994, incluye a
los concejales, como servidores públicos que son, dentro de la categoría de
afiliados al régimen contributivo.
- Al revisar los antecedentes legislativos del proyecto
que devino en Ley 136 de 1994, dentro de la exposición de motivos
correspondiente se encuentran las siguientes consideraciones relativas a los
seguros a que se refieren las normas bajo examen:
b) Régimen de
los concejales.
...
Un gran avance
en materia de seguridad social para los concejales, lo constituye sin duda
alguna el reconocimiento de seguros de vida y de salud que los ampararán en
cuantía razonable en el primer caso, y de manera integral en el segundo...[22]
Si, como lo dispone la Ley 100 de 1993, los
concejales en su calidad de servidores públicos están afiliados al sistema
general de salud que ella regula, debe entonces concluirse que los seguros de
vida y salud que el mismo legislador les otorgó posteriormente mediante
la Ley 136 de 1994 constituyen, como dice la exposición de motivos, “un avance”
en tal materia. Es decir, que constituyen un beneficio adicional al
anteriormente reconocido y no la forma única de satisfacer el derecho a la
seguridad social.[23]
De esta manera, si los concejales tienen asegurado el
derecho a la seguridad social en virtud de la obligación de los municipios de
afiliarlos al régimen general de salud regulado por la Ley 100 de 1993, el no
pago de los seguros de vida y atención médica a que aluden las disposiciones
bajo examen no tiene el alcance de desconocer su derecho irrenunciable a la
seguridad social, como lo arguye la demanda. En tal virtud, no prospera este
cargo.
F.
Finalidad perseguida por el legislador al otorgar el seguro de vida y de
asistencia médica a los concejales municipales. Examen del cargo relativo al
desconocimiento del derecho a la igualdad.
10.
No obstante lo anterior, cabe preguntarse entonces qué fin persiguió el
legislador con el otorgamiento de los seguros de vida y asistencia médica a que
aluden las normas bajo examen, concedidos como beneficio adicional o
complementario al catálogo de servicios del sistema general regulado por la Ley
100 de 1993. Al respecto, la Corte encuentra que la respuesta a este
interrogante ya ha sido dada por la jurisprudencia tanto de esta Corporación
como del Consejo de Estado, siendo ambas unánimes en señalar que lo que el
legislador pretende es amparar los riesgos de muerte y de salud de los
concejales y retribuir de esta forma los servicios prestados al municipio. En
este sentido en la Sentencia T-802 de 1998[24], se vertieron los
siguientes conceptos:
“Antes de entrar
a resolver, es necesario estudiar la razón de ser de los seguros de vida y de
salud que, en favor de los concejales municipales, consagra la Ley 136 de 1994.
En primer lugar, éstos tienen como objetivo el cubrimiento de algunas
contingencias que pueden ocurrir al concejal mientras se encuentra prestando
servicios al municipio, lo cual equivale a la determinación del legislador de
amparar su salud y de brindar un respaldo económico a sus familiares en caso de
que fallezcan. De otra parte, estos seguros constituyen una forma de compensar
parcialmente los servicios prestados por quienes desempeñan la función de
Concejal.
“El artículo 68 de
la ley establece que los mencionados seguros solamente se otorgarán a los
concejales que asistan por lo menos a la tercera parte de las sesiones de la
corporación. La concurrencia a las sesiones es también el criterio para la
determinación de las faltas absolutas o temporales. De ahí que las situaciones
consagradas como causales de falta absoluta impliquen la ausencia definitiva de
la persona a las sesiones del concejo y que aquellas constitutivas de faltas
temporales representen, en principio, que la persona deja de asistir transitoriamente
a éstas .
“El legislador
quiso, igualmente, que los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a
las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares.
Esto lo hizo, de una parte, para reconocer económicamente su asistencia a las
sesiones y, de otra, con la finalidad de garantizar la racionalización del
gasto, y evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por
este concepto.”
11.
Posteriormente, en Sentencia de junio 8 de 2000 la Sección Primera del Consejo
de Estado[25]
amplió la anterior jurisprudencia, precisando que el seguro de vida a que se
refieren las normas bajo examen tiene como objeto cubrir el riesgo de muerte y
retribuir la función de los concejales, pero solamente cuando tal riesgo está
vinculado a la prestación del servicio[26].
Dijo entonces el h. Consejo de Estado:
“...la difícil
situación que se vive en el país, y que golpea con mayor rigor a algunas provincias,
hace que el desempeño de la actividad política se torne cada día más riesgosa.
“Es un hecho
conocido, el alto número de alcaldes y de concejales  víctimas de la violencia
o de la desaparición forzada; el pretender que quien aspira a integrar el
concejo de su municipalidad debe desempeñar el cargo sólo por el honor de
servir a la comunidad poniendo en riesgo, incluso su vida, no es argumento que
pueda atraer a muchos y, dentro de los pocos, a los mejores.
“Por ello, la ley
136 de 1994 contempló una serie de incentivos a la labor de los concejales
municipales que, como ya quedó anotado antecedentemente, se traducen en el
reconocimiento de su trabajo mediante el pago de honorarios por participación
en sesiones ordinarias y extraordinarias (artículo 66); reconocimiento de
transporte ( artículo 67); seguro de vida y de salud ( artículo 68).
“Pero si bien es
cierto que el seguro de vida autorizado por norma legal debe cubrir  todo el
período para el cual fueron elegidos, o en el caso de los reemplazos por el
período de la vacancia, no lo es menos que dicha protección resulta
inherente al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura
los riesgos relacionados con la actividad que desempeñan ,y no cualquier causa
que pueda causar la muerte, como sería el caso de una riña callejera por
cuestión de tragos, un delito pasional o un mero accidente de tránsito, o una
venganza por el cobro de una deuda particular.
“Tal deducción se
infiere de la filosofía de la protección a los servidores públicos, cuya
pretendida extensión a cualquier evento causante de la muerte conduciría a que
el erario público terminara cancelando el valor por concepto de las primas para
una cobertura de protección que nada tiene que ver con la prestación del
servicio público y, en el
caso de los concejales municipales, creando una distinción odiosa respecto con
los demás servidores públicos, incluidos los empleados y funcionarios de la
Rama Judicial y del Ministerio Público y quienes transitoriamente desempeñen
funciones jurisdiccionales , en virtud de lo estipulado en la ley 16 de 1988,
tienen derecho a la protección mediante el amparo de un seguro de vida cuando
pierdan la vida en hechos violentos en eventos relacionados con la prestación
del servicio.
“Si bien es cierto,
el artículo 68 de la ley 136 de  1994 al consagrar el derecho al seguro de vida
y de salud para los concejales no hizo, en principio y en relación con el
primero, ninguna restricción al respecto, ello no quiere decir que tal precepto
pueda interpretarse con una amplitud tal que cobije casos como el planteado en
este proceso, en donde la causa de la muerte está calificada como natural, pues a la interpretación restrictiva del
derecho de los concejales al seguro de vida, contribuye el que en el inciso 3ª
del artículo al que se hace referencia, se precisa que sólo pueden disfrutar de
tal prerrogativa quienes concurran ordinariamente  a las sesiones de la
Corporación y “en los mismos términos autorizados para los servidores públicos
del respectivo municipio o distrito”, lo que conduce a concluir que, no por el
hecho de ostentar la investidura de concejal municipal, la prerrogativa
consistente en el seguro de vida deba ser extensiva a cualquier evento,
relacionado o no con el servicio público.”
12. La anterior posición del Consejo de
Estado fue acogida en sede de tutela por la Corte Constitucional. En efecto, en
la Sentencia T-073 de 2002[27]
se dijo que el seguro de vida y de asistencia médica reconocidos a los concejales
por la Ley 136 de 1994 perseguían el mencionado objetivo de cubrir los
respectivos riesgos, pero únicamente cuando los mismos acaecían por causa de la
función pública que llevan a cabo los concejales municipales. Se dijo al
respecto:
“Participa cabalmente
esta Sala de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, del análisis y
conclusión a la que llegó el H. Consejo de Estado en la sentencia ante citada,
en cuanto a que el seguro de vida previsto en la Ley 136 de 1994 para los
Concejales Municipales, es una prerrogativa que se le confiere a éstos “inherente
al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura los riesgos
relacionados con la actividad que desempeñan”, por las
precisas y puntales razones que allí se consignaron, a las que nada tiene que
agregar.”
13. De todo lo anterior se concluye que la finalidad
que persiguió el legislador al conceder a los concejales el seguro de vida y de
atención médica a que se refieren las normas bajo examen, fue doble: de un
lado, retribuir de esta manera los servicios efectivamente prestados por los
concejales, y de otra, cubrir los riesgos de muerte o de necesidad de atención
médica que sean “inherentes al ejercicio del cargo”, o que estén “relacionados
con la actividad que desempeñan” los concejales.
Siendo esto así, cabe preguntarse si podía el
legislador restringir este derecho a los concejales que cumplen su función en
forma permanente, excluyendo, por tanto, a los concejales suplentes que cubren
faltas temporales de los respectivos titulares.
A juicio de la Corte, los concejales que suplen las
faltas de los titulares en todos los casos cumplen la misma función que los
titulares, pues ninguna norma les prohíbe o restringe el ejercicio de las
actividades propias del cargo. De igual manera están sujetos al mismo régimen
legal y en tal virtud son servidores públicos sin carácter de empleado público
ni de trabajador oficial del municipio, por lo cual son igualmente remunerados
mediante honorarios y no mediante salario y prestaciones sociales. Así mismo,
quedan sujetos al mismo régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los
concejales titulares. De hecho, corren los mismos riesgos que los concejales
titulares, pues participan en la adopción de las mismas decisiones. Por lo
cual, sin atender al hecho de que suplan faltas absolutas o temporales, es
decir sin consideración a su vocación de permanencia en el cargo, en principio
deberían quedar cobijados por el mismo beneficio de los seguros de vida y de
atención médica que cubre a los concejales que ejercen funciones con vocación
de permanencia.
Así las cosas, es necesario indagar por el motivo que
tuvo el legislador para negar el reconocimiento del derecho a los referidos
seguros a los concejales que cumplen su función en forma transitoria. Al
respecto, uno de los intervinientes señala que presumiblemente el propósito
legislativo subyacente a esta norma fue el de evitar una doble erogación a
cargo del tesoro público, pues eventualmente los municipios tendrían que pagar
las pólizas tanto de los concejales suplentes, como de los titulares. Como esta
doble erogación estaría proscrita por el artículo 128 superior[28], no quedaría otra
salida legislativa que restringir tal beneficio reservándolo para los
concejales titulares. En similar sentido se orienta la vista fiscal, que afirma
que la finalidad de la norma sería lograr la racionalización del gasto público.
También la jurisprudencia ha encontrado que estas dos
finalidades constituyen el motivo que animó al legislador cuando restringió el
derecho de los concejales transitorios a acceder a los seguros de vida y
asistencia médica:
“El legislador quiso, igualmente, que los seguros de
vida y salud se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas
absolutas de los concejales titulares. Esto lo hizo, de una parte, para reconocer
económicamente su asistencia a las sesiones y, de otra, con la finalidad de
garantizar la racionalización del gasto, y evitar situaciones en las que se
realizara una doble erogación por este concepto.”[29]
El juicio que debe entonces hacer la Corte es un test
de igualdad que recaiga sobre la medida adoptada por el legislador, que en este
caso ha optado por una solución que limita tal derecho. Si esta limitación es
excesiva, es el asunto que debe resolverse en la presente oportunidad.
El derecho a la igualdad, como todos los
derechos fundamentales, no es un derecho absoluto. Su ejercicio puede ser
objeto de limitaciones que resultan ser necesarias para realizar otros
principios superiores o para garantizar otros derechos fundamentales que en
cierto momento pueden verse confrontados con aquel. Es por ello que la
jurisprudencia ha dicho:
“Los derechos
fundamentales, no obstante su consagración constitucional y su importancia, no
son absolutos y, por tanto, necesariamente deben armonizarse entre sí y con los
demás bienes y valores protegidos por la Carta, pues, de lo contrario, ausente
esa indispensable relativización, la convivencia social y la vida institucional
no serían posibles[30]”.
Visto entonces que
es legítimo introducir límites al ejercicio del derecho a la igualdad, y que la
norma acusada lo hace al restringir el acceso a los seguros a que aluden los
artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994, reservándolos exclusivamente a los
concejales que cumplen su función con vocación de permanencia, corresponde a la
Corte establecer si en el presente caso dicha limitación se ajusta a la
Constitución. Para ello estima necesario aplicar un test de igualdad en los
términos en los cuales éste ha sido definido por la jurisprudencia de la
Corporación:
“Esta Corte reitera sobre dicho particular,
que la consagrada en la Carta Política de 1991 no es una igualdad despótica,
resultado de conceder un trato idéntico a todos sin consideración a las
diferencias que los distinguen y determinan. Como lo ha dicho este Tribunal, el
legislador puede regular de manera diferente, situaciones de hecho disímiles,
pues es de la esencia de la justicia dar a cada cual lo que le corresponde de
acuerdo con su condición. Por ello, la Corte ha aplicado el denominado “test de
igualdad”, que no es otro que un análisis destinado a definir si el dispositivo
normativo acusado i) persigue un objetivo con el trato diferente, ii) si ese
objetivo es válido y, finalmente, iii) si el trato diferencial es razonable[31].”[32]
14. Según se ha dicho, la finalidad que pretende
lograr el legislador en este caso sería racionalizar el gasto público evitando
una doble erogación al tesoro de los municipios. Tal finalidad no es legítima
ni razonable, toda vez que no es posible disminuir la protección al derecho a
la vida de los concejales suplentes a fin de obtener un pequeño ahorro público
consistente en el valor de las pólizas que no son reconocidas a los concejales
que suplen faltas temporales.
En términos reales sí constituye un
riesgo asumir una función pública como la que cumplen los concejales y dicho
riesgo lo corren tanto los que la llevan a cabo con vocación de permanencia
como los que lo hacen transitoriamente. Por eso, desamparar los riesgo de estos
últimos los pone en la situación de afrontar individualmente el peligro
inherente a tal función, exigencia que no se les formula a los primeros.
Adicionalmente, en caso de que el riesgo acaezca y de él se deriven daños al
concejal no amparado por los seguros o a su familia, la reparación de los
mismos no será cubierta automáticamente, cosa que sí sucede cuando se trata de
la consumación de los riesgos en cabeza de los concejales permanentes. Tal
desigualdad, a juicio de la Corte, no se justifica por el ahorro que representa
el no pago de las correspondientes pólizas.
De otro lado, no es cierto que en todos los casos en
que se presentan faltas temporales el aseguramiento de los suplentes ocasione
una doble erogación al tesoro público. En realidad no hay doble pago sino el
pago de dos pólizas diferentes: uno por la póliza del principal y otro por la
del suplente, pues aquel no pierde el seguro por el solo hecho de producirse la
vacancia temporal.  Además, debe tenerse en cuenta que según la reglamentación
legal los concejales titulares sólo tienen derecho a tales seguros cuando han
asistido a más de la tercera parte de las sesiones del concejo municipal. En
efecto, de conformidad con lo prescrito por el último inciso del artículo 68 de
la Ley 136 de 1994, (l)a ausencia en cada período
mensual de sesiones a por lo menos la tercera parte de ellas, excluirá de los
derechos de honorarios y seguro de vida y asistencia médica por el resto del
período constitucional.” De
esta manera, si la falta temporal que se pretende cubrir se prolonga por más de
la tercera parte las sesiones del mes o meses en que tiene lugar, no hay lugar
al pago de la póliza correspondiente al titular. Por lo cual, en estos casos,
no resulta cierto que la póliza que ampara a quien lleva a cabo el reemplazo
ocasione una doble erogación al tesoro municipal.
En efecto, por su naturaleza, las causas que dan
lugar a las faltas temporales de los concejales bien pueden superar el término
que implica  que no haya lugar al pago de honorarios y de las pólizas de
seguros para quien se ausenta.[33]
Es más, presumiblemente en muchos de tales eventos, si no en la mayoría, es
predecible que se superará dicho límite temporal.[34]
Pero aun en los casos en que la ausencia del titular
sea breve y no suspenda su derecho a honorarios ni a los seguros a que se ha
aludido, el sacrificio del principio de economía de la función administrativa,
que no viene a ser en esta caso cuantitativamente importante, se justifica en
aras de la garantía plena de los derechos a la vida y la igualdad y del
cubrimiento de los riesgos que los seguros amparan. Contrariamente, sacrificar el
derecho a la igualdad y la protección a la vida, a fin de dar aplicación plena
al principio de economía de la función administrativa, no parece legitimo ni
razonable en el presente caso.
15. Por lo demás, esta es la posición que adoptó
precedentemente el h. Consejo de Estado en la sentencia de nulidad antes
citada, en donde esa Corporación manifestó categóricamente lo siguiente:
“Aunque el legislador quiso que las prerrogativas
inherentes a los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a las personas
que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares, para evitar
situaciones en las que se realizara una doble erogación por este concepto, pues
en los eventos de faltas temporales tanto el titular como su reemplazo tienen
derecho a los seguros, siendo contraria la norma legal al precepto
constitucional que consagra la igualdad, amerita su inaplicación en los casos
en que proceda su reconocimiento.”[35]
16. Finalmente la
Corte precisa que el alcance del artículo 128 de la Constitución, según el cual
“(n)adie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir
más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de
instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos
expresamente determinados por la ley”, entendiéndose por tesoro público
“el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”,
en nada impide que con cargo al presupuesto de los municipios se pague el
valor de las pólizas de los seguros de vida y salud que cubran en todos los
casos los riesgos de los concejales suplentes. Como puede apreciarse, la regla
constitucional consagra: i) Una inhabilidad para el desempeño simultaneo de más
de un empleo público, es decir una prohibición dirigida a las personas para
llevar a cabo tal cometido. ii)  Una prohibición, también dirigida a los
particulares para  “recibir más de una asignación que provenga del tesoro
público”, que implica la correlativa para la Nación, las entidades
territoriales y las entidades descentralizadas, de pagar a una misma persona
más de una asignación. Al parecer de la Corte, el pago de estos seguros no
implica otorgar a los concejales suplentes ni  a los titulares, una doble
asignación.
Decisión a tomar
17. Con fundamento en los criterios
hasta ahora vertidos, la Corte procederá  a examinar tanto el artículo 69, como
los tres primeros incisos del articulo 68 de la Ley 136 de 1994, antes
transcritos.
Una lectura atenta del artículo 69
revela que el mismo no es inconstitucional por lo que dice, pero que incurre en
una omisión legislativa al no incluir a los concejales temporales como
beneficiarios del beneficio que concede. Con ello, como se ha visto, les
dispensa un trato desigual que no se encuentra justificado constitucionalmente
por el ahorro público que se obtiene al no extenderles el beneficio que se concede
en la norma. El tenor literal de esta disposición, como se recuerda, dice que “en
caso de  faltas absolutas,  quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal
tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo anterior (seguro
de vida y de atención médica), desde el momento de su posesión y hasta que
concluya el período correspondiente a la vacante, según el caso.” El inciso
siguiente agrega que en este caso esos derechos “desde el momento de su
posesión.”
Como puede observarse, la disposición
está destinada a regular únicamente el supuesto de hecho de las vacancias
absolutas. Por ello dice que los derechos a que alude se tendrán hasta que
concluya el período correspondiente a la vacante que se llena. Ahora
bien, el otorgamiento de los seguros médico y de vida para esta clase de
servidores en nada desconoce la Carta y más bien realiza los postulados
superiores de defensa de la vida y de extensión de la cobertura de la seguridad
social. Sin embargo, como se ha dicho, nada justifica que tales prerrogativas
no se concedan también a los  concejales suplentes temporales.
Así las cosas, en este caso resulta
necesario proferir una sentencia integradora. En esta clase de pronunciamientos
la Corte pretende llenar los vacíos dejados por el legislador, vacíos que
ocasionan la vulneración de algún derecho fundamental. Tratándose del derecho a
la igualdad, la omisión consiste en dejar por fuera alguno de los supuestos de
hecho idénticos al regulado por la norma legal. La exclusión así producida irroga
un trato discriminatorio. Sin embargo, como la norma no resulta
inconstitucional por lo que regula sino por lo que omite incluir dentro de su
regulación, el juez constitucional, aplicando directamente la fuerza normativa
del artículo 13 superior, amplía la cobertura de la disposición a todo el
universo de los sujetos que se encuentran en la misma situación de hecho
regulad en la norma.
De esta manera, en la presente
oportunidad la Corte proferirá una sentencia integradora, según la cual el
artículo 69 de la Ley 136 de 1994 es constitucional, pero bajo el entendido de
que los beneficios que concede a los concejales que suplen vacancias absolutas
también deben entenderse aplicables a los que cubren vacancias temporales. Bajo
este condicionamiento la disposición resulta ajustada a la Constitución.
En el mismo sentido, el inciso primero
del artículo 68 de la misma Ley será declarado exequible, bajo el entendido de
que los seguros a que se refiere cobijan también a los concejales que
reemplazan tanto faltas absolutas, como faltas temporales del titular. En
efecto, aunque ese inciso se refiere de manera general a “los concejales”, su
interpretación podría llevar a concluir que no cobija a quienes ejercen
reemplazos en forma temporal o que lo hace sólo respeto de los que cubren
faltas absolutas, interpretación que, como se ha estudiado en esta sentencia,
no se ajusta a la Constitución dado que todos los concejales cumplen las mismas
funciones, están sujetos al mismo régimen de incompatibilidades e inhabilidades
y, de hecho, corren los mismos riesgos que conlleva el ejercicio de cargo.
En cuanto a la expresión “titulares”,
contenida en el tercer inciso del artículo 68, ella será retirada del
ordenamiento pues expresamente excluye del beneficio de los seguros de vida y
de asistencia médica a los concejales que cubren faltas temporales y en tal
medida, según lo examinado anteriormente, desconoce la Constitución.
18. Finalmente la Corte aclara que el
presente pronunciamiento sólo se hace en relación con los cargos examinados en
la presente Sentencia.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y segundo del artículo
68 de la Ley 136 de 1994, en el entendido según el cual los seguros a que se
refieren cobijan también a quienes reemplacen a los concejales titulares y por
el tiempo respectivo, tanto en el caso de faltas absolutas, como en el de
faltas temporales del titular.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE la palabra “titulares” del inciso tercero del artículo 68 de la Ley
136 de 1994.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 69 de la Ley 136 de 1994, en el
entendido según el cual los beneficios que concede a los concejales que suplen
vacancias absolutas también deben entenderse aplicables a quienes suplan
vacancias temporales y por el tiempo respectivo
Cuarto: Esta decisión sólo se refiere a los cargos
examinados en la presente Sentencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la
presente sentencia por encontrase con permiso debidamente autorizado por la
Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
C.P artículo 261. Ley 136 de 1994, artículo 63.
[2]
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[3]
En esa oportunidad la Corte consideró que la desaparición forzada de una
persona originaba una vacante que tenía un carácter indefinido en el tiempo,
circunstancia que implicaba “una naturaleza diferente respecto de las demás
causales de falta temporal”.  Esta particularidad hacía que no fuera posible
aplicar en ese caso la norma que establece que los concejales que sustituyen al
titular por motivo de su ausencia involuntaria no pueden ser beneficiarios de
los seguros de vida y salud.
[4]
El interviniente alude a la Sentencia T-073 de 2002, M.P Clara Inés Vargas
Hernández. En esta Sentencia la Corte resolvió la demanda de tutela de un
concejal titular que por estar próximo a cumplir los 83 años de edad no había
sido amparado por la póliza de seguro de vida grupo contratada por el Municipio
de Calamar, por negativa de la compañía de seguros que la emitía, quien alegaba
que por su edad, el concejal no era asegurable. La Corte consideró que dado que
el seguro cubría solo el riesgo de muerte por causas de la función que cumplen
los concejales, y no por causa de su edad, existía una evidente discriminación
al no afiliar a la póliza colectiva al concejal accionante.  En tal virtud,
concedió la tutela impetrada.
[5]
Concepto de julio 9 de 1996, C. ponente Luis Camilo Osorio Isaza. Rad. 845.
[6]
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de junio 8 de 2000. Consejera
ponente Olga Inés Navarrete Barreto. Exp. 5860.
[7]
LEY 100 DE 1993. ARTICULO 157. “Tipos de participantes en el Sistema General
de Seguridad Social en Salud. A partir de la sanción de la presente Ley, todo
colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema
General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de
afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma
temporal como participantes vinculados.
A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social.
Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en salud:
1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen
contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los
servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes
con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las
normas del régimen contributivo de que trata el Capitulo I del Título III de la
presente Ley.
2. Los afiliados al Sistema mediante el régimen subsidiado
de que trata el artículo 211 de la presente Ley son las personas sin capacidad
de pago para cubrir el monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el
Sistema General de Seguridad Social en Salud la población más pobre y
vulnerable del país en las áreas rural y urbana. Tendrán particular
importancia, dentro de este grupo, personas tales como las madres durante el
embarazo, parto y posparto y período de lactancia, las madres comunitarias, las
mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los menores en
situación irregular, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 años,
los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores
y profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y sus
Subalternos, periodistas independientes, maestros de obra de construcción,
albañiles, taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad
de pago.
B. Personas vinculadas al Sistema.
Los participantes vinculados son aquellas personas que por
motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser beneficiarios del régimen
subsidiado tendrán derecho a los servicios de atención de salud que prestan las
instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado.
A partir del año 2000, todo colombiano deberá estar
vinculado al Sistema a través de los regímenes contributivo o subsidiado, en
donde progresivamente se unificarán los planes de salud para que todos los
habitantes del territorio nacional reciban el Plan Obligatorio de Salud de que
habla el artículo 162.
PARAGRAFO 1. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de
estímulos, términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de
la afiliación.
PARAGRAFO 2. La afiliación podrá ser individual o
colectiva. a través de las empresas, las agremiaciones, o por asentamientos
geográficos, de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se expida. El
carácter colectivo de la afiliación será voluntario, por lo cual el afiliado no
perderá el derecho a elegir o trasladarse libremente entre Entidades Promotoras
de Salud.
PARAGRAFO 3. Podrán establecerse alianzas o asociaciones de
usuarios, las cuales serán promovidas y reglamentadas por el Gobierno Nacional
con el fin de fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los
derechos y la participación comunitaria de los afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud. Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como
referencia empresas, sociedades mutuales, ramas de actividad social y
económica, sindicatos, ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación,
y podrán cobrar una cuota de afiliación.
PARAGRAFO 4. El Consejo Nacional de Seguridad
Social definirá y reglamentará los grupos de afiliación prioritaria al
subsidio.”
[8]
Sobre unidad normativa confróntese, entre otras, las sentencias C-599/96, C-195/97, C-358/97, C-445/98, C-567/00, C-658/00, C-662/00, C-663/00, C-697/00, C-996/00, C-1162/00
[9]
De conformidad con este
artículo, “La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas
demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.”
[10]
En la sentencia T- 802 de 1998, esta Corporación, en relación con el anterior
listado de faltas temporales, hizo ver como algunas de ellas tenían un plazo
determinado, pero otras tenían un carácter indefinido. Tal, por ejemplo, el
caso de la causal de ausencia forzada involuntaria, cuyo límite temporal no es
posible precisar de antemano. Con fundamento en esta distinción, concluyó que
la exclusión del seguro de vida y de asistencia médica para un caso de
reemplazo de una de estas últimas categorías de vacantes no era justificado, y
en tal virtud debía ser inaplicada la norma aquí acusada que excluía de ese
beneficio a los concejales suplentes.
[11]
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación
número 802, concepto de  mayo veintidós (22) de mil novecientos noventa y seis
(1996). Consejero Ponente, Luis Camilo Osorio Isaza
[12]
Constitución Política, artículo 123, inciso primero:
“Son servidores públicos los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.”
[13]
Sobre este punto aclaró que “existen
varias formas de vinculación al servicio público, a saber: de una parte por
contrato de trabajo, donde se incluye a los trabajadores oficiales, en
contraste con los servidores cuyo acceso tiene lugar en la modalidad
estatutaria denominada legal o reglamentaria y que se realiza mediante el
nombramiento y la posesión del empleado público, y finalmente, los miembros de
corporaciones públicas elegidos por votación popular, como es el caso de los
concejales.”
[14]
C.P. Artículo 312, inciso tercero:
“La ley podrá determinar los casos en que tengan
derecho a honorarios por su asistencia a sesiones.”
[15]
ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley
correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos
fundamentales:
Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración
mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo;
estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos
en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos
inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda
en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía
de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el
adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la
maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales.
Los convenios internacionales del trabajo debidamente
ratificados, hacen parte de la legislación interna.
La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no
pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores.
[16]
Radicación 845. Concepto de nueve (9) de julio de 1996. Consejero ponente, Luis
Camilo Osorio Isaza.
[17]
Confróntese, C.P artículo 312
[18]
Las incompatibilidades para el cargo de concejal municipal son las siguientes,
reguladas por el artículo 45 de la Ley 136 de 1994:
ARTICULO  45o.                INCOMPATIBILIDADES:
Los concejales no podrán:
1).           Aceptar
o desempeñar cargo alguno  en la administración pública, ni vincularse como
trabajador  oficial o contratista, so pena de perder la investidura.
2).           Ser
apoderado ante las entidades públicas  del respectivo municipio  o ante las
personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas,
por si o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más
adelante se establecen.
3).           Ser
miembros de juntas  o consejos directivos de los sectores central o
descentralizado del respectivo municipio,  o de instituciones que administren
tributos procedentes del mismo.
4).           Celebrar
contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho
privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos procedentes del
respectivo municipio o sean contratistas del mismo o reciban donaciones de
éste.
PARAGRAFO 1: Se exceptúa
del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria.
PARAGRAFO 2: El funcionario público
municipal que nombre  a un concejal para un empleo o cargo público o celebre
con él un contrato  o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de
terceros, en contravención a lo dispuesto en el presente artículo, incurrirá en
causal de mala conducta.
[19]
LEY 136 DE 1994. ARTICULO  96o.         INCOMPATIBILIDADES: Los
alcaldes, así como los que lo reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:
1).           Celebrar
en su interés particular por si o por interpuesta persona o en representación
de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que
manejen o administren recursos públicos.
2).           Tomar
parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias
políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
3).           Intervenir
en cualquier forma, fuera del ejercicio de sus funciones, en la celebración de
contratos con la administración pública.
4).           Intervenir,
en nombre propio o ajeno, en procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus
funciones, en los cuales tenga interés el municipio, distrito o sus entidades
descentralizadas.
5).           Ser
apoderado o gestor ante entidades o autoridades administrativas o jurisdiccionales,
o que administren tributos.
6).           Desempeñar
otro cargo o empleo público o privado.
7).           Inscribirse
como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el
cual fue elegido, y durante los seis (6) meses siguientes al mismo, así medie
renuncia previa de su empleo.”
[20]
LEY 136 DE 199,  ARTICULO 87o. SALARIOS Y PRESTACIONES:  Los salarios y
prestaciones de los alcaldes se pagarán con cargo a  los respectivos
presupuestos municipales.  Los concejos señalarán las asignaciones de los
alcaldes de acuerdo con los siguientes criterios.”
.
[21]
LEY 136 DE 1994.  ARTICULO 84o. NATURALEZA DEL CARGO:   “En
cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad
política, será jefe de la administración local y representante legal de la
entidad territorial.
El alcalde es la primera autoridad de policía del
municipio o distrito y tendrá el carácter de empleado público del mismo.
[22]
Humberto de la Calle Lombana. Exposición de motivos al Proyecto de Ley  N° 65
de 1882, Cámara. Gaceta del Congreso N° 66 de  Septiembre 15 de 1992.
[23]
Respecto de los concejales de Bogotá, regidos por normas especiales, la Corte
pone de presente que el h. Consejo de Estado, en el  concepto antes citado
vertido por la Sala de Consulta y Servicio Civil (Radicación 845. Concepto de
nueve (9) de julio de 1996. Consejero ponente, Luis Camilo Osorio Isaza.),
afirmó que “ El Distrito Capital cumple con la obligación legal de prestar
atención médico asistencial a los concejales, con la contratación del seguro de
salud.”
[24]
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.  En esta oportunidad la Corte resolvió la acción
de tutela interpuesta por una concejal que suplía una falta temporal causada
por la desaparición forzada del titular de la curul. La accionante, no obstante
suplir una falta temporal,  reclamaba para sí  los seguros de vida y de
atención médica a que se refieren los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de
1994. La Corte  consideró que la desaparición forzada de una persona originaba
una vacante que tenía un carácter indefinido en el tiempo, circunstancia que
implicaba “una naturaleza diferente respecto de las demás causales de falta
temporal”.  Esta particularidad hacía que no fuera posible “aplicar la norma
que establece que los concejales que sustituyen al titular por motivo de su
ausencia involuntaria no pueden ser beneficiarios de los seguros de vida y
salud”.En tal virtud concedió el amparo solicitado.
[25]
Radicación 5860. Consejera ponente: Olga Inés Navarrete
[26]
En el este caso, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió la apelación
interpuesta por el Municipio de San Luis - Tolima -  respecto de la sentencia
proferida el Tribunal Administrativo del Tolima. Esta última Sentencia había
declarado la nulidad del acto administrativo que había negado a la viuda y al
menor hijo de un concejal suplente el seguro de vida a que se refieren los
artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994.  Dicho concejal suplente había
fallecido mientras cubría una vacancia temporal. El fallo del Tribunal, como se
dijo, había declarado la nulidad del referido acto que denegaba el seguro de
vida y ordenado el reconocimiento y pago del mismo a los demandantes. El
Consejo de Estado consideró que, en virtud del principio de igualdad, el
mencionado seguro no podía cobijar únicamente a los concejales suplentes que
cubrían faltas permanentes, sino que debía extenderse a quienes suplían faltas
temporales. No obstante, agregó que los riesgos amparados por la respectiva
póliza sólo eran los vinculados al ejercicio de la función pública. Como el
concejal fallecido había muerto por causas ajenas a tal función (infarto del
miocardio), no procedía la cobertura en ese caso. En tal virtud, se revocó la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
[27]
M.P Clara Inés Vargas Hernández
[28]
CONSTITUCIÓN POLÍTICA, ARTICULO 128. “Nadie podrá
desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en
las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente
determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el
de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.”
[29]
Sentencia T- 802 de 1998 M. P Eduardo Cifuentes Muñoz
[30]
Sentencia C- 578 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31]
Cfr. Sentencia C-530/93
[32]
Sentencia C-676 de 2001. M. P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[33]
LEY 136 DE 1994. ARTÍCULO 52. Faltas temporales. “Son
faltas temporales de los concejales:
a) La licencia;
b) La incapacidad física transitoria;
c)La suspensión del ejercicio del cargo a solicitud de la
Procuraduría General de la Nación, como resultado de un proceso disciplinario;
d) La ausencia forzada e involuntaria;
e) La suspensión provisional de la elección, dispuesto por
la jurisdicción contencioso administrativa, y
f)
La suspensión provisional del desempeño de sus funciones dentro de un proceso
disciplinario o penal.”
[34]
La Corte debe aclarar que, en relación con los concejales de Bogotá, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto del nueve de
julio de 1996, antes citado, afirmó que “los concejales que se retiran
temporalmente conservan sus derechos en relación con los seguros de vida y
salud, por cuanto la investidura se extiende hasta cuando concluya el período
para el cual han sido elegidos o cesen definitivamente en sus funciones.”
[35]
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de junio 8 de 2000. Consejera
ponente Olga Inés Navarrete Barreto. Exp. 5860