C-742-12
Sentencia C-742/12
Sentencia
C-742/12
DELITO DE OBSTRUCCION DE VIAS PUBLICAS QUE AFECTEN EL
ORDEN PUBLICO-Tipo penal no desconoce el principio de estricta legalidad
en materia penal
El
artículo 44 de la Ley 1453 de 2011 no viola el principio de estricta legalidad.
Aunque prima facie la formulación aprobada por el legislador penal podría dar
pie a ciertas discusiones en torno a su aplicación a casos concretos, no por
ese solo hecho la norma es inconstitucional. Si se toma el texto de la
disposición cuestionada, se lo interpreta razonablemente dentro del contexto
apropiado y de acuerdo con métodos jurídicos aceptables, se obtiene como resultado
una norma lo suficientemente precisa y clara. Sus indeterminaciones
preliminares son por tanto superables, como pasa a mostrarse a continuación. Así, para empezar, el tipo acusado es
claro en cuanto a que el sujeto activo del delito es indeterminado y
singular. Por su parte, el sujeto pasivo es la comunidad, integrada por los
sujetos individualmente considerados, cuyos derechos a la vida, a la salud
pública, a la seguridad alimentaria, al medio ambiente o al trabajo, se verían
perjudicados por esta conducta. Además de eso, por la ubicación del tipo
demandado en el Título XII del Código, que trata de los delitos contra la
“seguridad pública”, puede decirse en términos contextuales que el bien
jurídico es la seguridad pública. Sobre estos dos aspectos no se ha planteado
ninguna duda, y ni del texto de la disposición, ni del contexto normativo y
situacional en que se inserta la norma, surge un punto oscuro que deba tratarse
con mayor detenimiento.
DELITO DE PERTURBACION EN SERVICIO DE TRANSPORTE PUBLICO,
COLECTIVO U OFICIAL-Modificación
del tipo penal no desconoce el principio de estricta legalidad en materia penal/DELITO DE PERTURBACION EN SERVICIO DE TRANSPORTE
PUBLICO, COLECTIVO U OFICIAL-La expresión “imposibilite la circulación” contenida en la norma
acusada, no presenta imprecisiones insuperables
En
cuanto al artículo 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, tampoco viola el
principio de estricta legalidad penal. El aparte demandado por el actor,
“imposibilite la circulación”, no presenta imprecisiones insuperables,  y por
tanto no da lugar a dudas sobre su significado en el control abstracto de
constitucionalidad. En efecto, nótese que con la Ley 1453 de 2011, el
legislador introdujo una modificación al tipo penal de perturbación en servicio
de transporte público, colectivo u oficial.
Así, la versión original de ese tipo establecía que incurría en ese delito el
que por cualquier medio ilícito “imposibilite la conducción” o dañe nave,
aeronave, vehículo o medio motorizado destinados al transporte colectivo o
vehículo oficial. Sin embargo, tras la reforma de la Ley 1453 de 2011 el tipo
penal cambió, y allí donde decía “imposibilite la conducción”, hoy dice
“imposibilite la circulación”.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Alcance
MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL
CUANDO SE TRATA DE ALGUNA DE LAS MANIFESTACIONES DE LA LIBERTAD DE EXPRESION-Jurisprudencia constitucional
POLITICA CRIMINAL DEL ESTADO-Amplia libertad de configuración
legislativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POLITICA
CRIMINAL DEL ESTADO-Límites
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
POLITICA CRIMINAL DEL ESTADO-Debe ser siempre razonable y proporcionada
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-No puede
desconocer los derechos y la dignidad de las personas
En ejercicio de la potestad de
configuración normativa, el legislador puede entonces adoptar diversas
decisiones, como las de criminalizar o despenalizar conductas, atenuar,
agravar, minimizar o maximizar sanciones, regular las etapas propias del
procedimiento penal, reconocer o negar beneficios procesales, establecer o no
la procedencia de recursos, designar las formas de vinculación, regular las
condiciones de acceso al trámite judicial de los distintos sujetos procesales,
entre otros, siempre y cuando con ello no comprometa la integridad de los
valores, principios y derechos establecidos por la Constitución.
LEGISLADOR-Respeto del principio de estricta legalidad o tipicidad/PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Contenido/PRINCIPIO DE ESTRICTA
LEGALIDAD-Aplicación/PRINCIPIO
DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY PENAL-Alcance
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Criterios
constitucionales que debe respetar el Legislador/DERECHO PENAL-Instrumento
de última ratio
Recientemente la
Corte sistematizó la jurisprudencia sobre los criterios constitucionales que
debe respetar el legislador al hacer uso de su margen de configuración en
materia penal en la sentencia C-365 de 2012. 1. En primer lugar, el principio
de necesidad de la intervención penal relacionado a su vez con el carácter
subsidiario, fragmentario y de ultima ratio del Derecho penal.  De acuerdo al
principio de subsidiariedad “se ha de recurrir primero y siempre a otros
controles menos gravosos existentes dentro del sistema estatal antes de
utilizar el penal”; según el principio de ultima ratio “el Estado sólo puede
recurrir a él cuando hayan fallado todos los demás controles” y  finalmente, en
virtud del principio de fragmentariedad “el Derecho penal solamente puede
aplicarse a los ataques más graves frente a los bienes jurídicos., 2.  Encontramos
el principio de exclusiva protección de bienes jurídicos de acuerdo con el
cual, el Derecho penal está instituido exclusivamente para la protección de
bienes jurídicos, es decir, para la protección de valores esenciales de la
sociedad 3. El principio de legalidad, de acuerdo con el cual, cuando haya
lugar a una limitación, los requisitos deberán ser fijados por la ley, ya que
al ser una libertad personal,  la Constitución establece una estricta reserva
legal, 4.  El principio de culpabilidad, derivado de artículo 29 de la Carta
Política y que en nuestro ordenamiento tiene las siguientes consecuencias: (i)
El Derecho penal de acto, por el cual “sólo se permite castigar al
hombre por lo que hace, por su conducta social, y no por lo que es, ni por lo
que desea, piensa o siente”. Sobre este principio la Corte
Constitucional ha señalado: “La Constitución colombiana consagra el Derecho
Penal de acto, en cuanto erige un Estado Social de Derecho, que tiene como uno
de sus pilares el respeto de la dignidad humana (Art. 1º), asigna el carácter
de valor fundamental a la libertad de las personas (preámbulo) en sus diversas
modalidades o manifestaciones, destaca que todas las personas nacen libres
(Art. 13) y que toda persona es libre (Art. 28) y preceptúa específicamente en
relación con la responsabilidad penal que nadie puede ser reducido a prisión o
arresto ni detenido sino por motivo previamente definido en la ley (Art. 28) y
que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al “acto que se
le imputa”, como también que toda persona se presume inocente mientras no se la
haya declarado judicialmente “culpable”(Art. 29)” . […].
(ii) El principio según el cual no hay acción sin voluntad, que exige la
configuración del elemento subjetivo del delito. De acuerdo al mismo, ningún
hecho o comportamiento humano es valorado como acción, sino es el fruto de una
decisión; por tanto, no puede ser castigado si no es intencional, esto es,
realizado con conciencia y voluntad por una persona capaz de comprender y de
querer. (iii) El grado de culpabilidad es uno de los criterios básicos de
imposición de la pena es, de tal manera que a su autor se le impone una
sanción, mayor o menor, atendiendo a la entidad del juicio de exigibilidad, es
decir, la pena debe ser proporcional al grado de culpabilidad. 5. Los
principios de racionabilidad y proporcionalidad en materia penal, de acuerdo
con los cuales deben ponderarse las finalidades de prevención y represión del
delito con derechos fundamentales de las personas como el derecho a la libertad
y al debido proceso. 6. Por último encontramos al bloque de constitucionalidad
y a otras normas constitucionales que deben ser tenidas en cuenta en la
redacción de las normas penales: “Además de los límites explícitos, fijados
directamente desde la Carta Política, y los implícitos, relacionados con la
observancia de los valores y principios consagrados en la Carta, la actividad
del Legislador está condicionada a una serie de normas y principios que, pese a
no estar consagrados en la Carta, representan parámetros de constitucionalidad
de obligatoria consideración, en la medida en que la propia Constitución les
otorga especial fuerza jurídica por medio de las cláusulas de recepción
consagradas en los artículos 93, 94, 44 y 53. Son éstas las normas que hacen
parte del llamado bloque de constitucionalidad”. De esta manera, el control que
el juez constitucional ejerce sobre esas definiciones legislativas es un
control de límites respecto del cumplimiento de estos principios.
DERECHO DE REUNION
Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Contenido/DERECHO DE REUNION EN
ESTADOS DE EXCEPCION-Jurisprudencia constitucional
PROTECCION DE LA
COMUNICACION COLECTIVA DE IDEAS Y OPINIONES QUE SE HAGA DE MANERA PUBLICA Y
PACIFICA-Impone al legislador como límite el deber de garantizar el
acceso a foros públicos y en esa medida debe establecer de manera expresa y
precisa, las garantías para su ejercicio
RESERVA DE LEY EN
MATERIA DE LIMITACIONES AL EJERCICIO DEL DERECHO A REUNIRSE Y MANIFESTARSE
PUBLICA Y PACIFICAMENTE-No significa que el legislador pueda limitar a su
arbitrio el ejercicio del derecho/RESERVA DE LEY EN MATERIA DE LIMITACIONES
AL EJERCICIO DEL DERECHO A REUNIRSE Y MANIFESTARSE PUBLICA Y PACIFICAMENTE-Debe
ser ejercida a la luz del conjunto de valores, principios y derechos
consagrados en la constitución
POLITICA CRIMINAL
CONTRA EL TERRORISMO Y CRIMINALIDAD ORGANIZADA-Objetivos
ORDEN PUBLICO-Concepto
MODIFICACIONES AL
CODIGO PENAL, CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL, CODIGO DE LA INFANCIA Y
ADOLESCENCIA Y MEDIDAS DE SEGURIDAD-Finalidad/LEY DE SEGURIDAD CIUDADANA-Finalidad
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD ESTRICTA COMO LIMITE A LA LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia
constitucional/NORMA CONSTITUCIONAL-Interpretación sistemática/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PUNITIVA-Criterios de
razonabilidad, proporcionalidad y estricta legalidad como límites materiales
DELITO DE OBSTRUCCION DE
VIAS PUBLICAS QUE AFECTEN EL ORDEN PUBLICO-Identificación
del comportamiento tipificado en la norma acusada/OBSTRUCCION DE VIAS
PUBLICAS QUE AFECTEN EL ORDEN PUBLICO-Para que pueda considerarse
delito, debe demostrarse que se atente en concreto contra la vida humana, la
salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al
trabajo
DELITO DE OBSTRUCCION DE VIAS PUBLICAS
QUE AFECTEN EL ORDEN PUBLICO-Exclusión
del tipo penal, las movilizaciones realizadas con permiso del autoridad
competente en el marco del artículo 37 de la Constitución Política
DELITO DE OBSTRUCCION DE VIAS PUBLICAS
QUE AFECTEN EL ORDEN PUBLICO-De la
expresión “permiso” contenida en la norma acusada, no podría leerse que las
autoridades tengan competencia para restringir el derecho de reunión, pues ese
entendimiento sería inconstitucional/DELITO DE OBSTRUCCION DE VIAS PUBLICAS
QUE AFECTEN EL ORDEN PUBLICO-La expresión “permiso” contenida en la norma
acusada, tiene por objeto informar a las autoridades para que tomen las medidas
conducentes a facilitar el ejercicio del derecho de reunión y manifestación
La norma demandada se ha de
interpretar conforme a la Constitución (CP art. 4). Esto significa que allí
donde la ley penal habla de “permiso”, no podría leerse que las autoridades
tengan competencia para restringir el derecho de reunión, pues ese
entendimiento sería inconstitucional, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corte. En ese sentido, es importante reiterar que en materia de libertades de
reunión y de manifestación pública, la Constitución le reconoce al legislador competencia para “establecer el aviso
previo a las autoridades, determinar los casos en que se requiere y la forma
como debe presentarse para informar la fecha, hora y lugar de la reunión o la
manifestación”. Sin embargo, el Congreso “no puede […] crear una base para que
la reunión o la manifestación sea prohibida”. El permiso al que alude la norma
debe entenderse entonces como el resultado de un  aviso previo, que no persigue
solicitar autorizaciones para ejercer un derecho fundamental, sino que “[t]iene
por objeto informar a las autoridades para que tomen las medidas conducentes a
facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el
desarrollo normal de las actividades comunitarias”.
DELITO
DE PERTURBACION EN SERVICIO DE TRANSPORTE PUBLICO, COLECTIVO U OFICIAL-La expresión “imposibilite la
circulación” contenida en la norma acusada no consiste solamente en paralizar o
frenar un vehículo o el servicio de transporte público, sino en eliminar
cualquier posible conducción para la circulación del mismo
Referencia: expediente D-8991
Actor: Carlos Esteban Romo Delgado
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, “por medio de
la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código
de la Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se
dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de
septiembre de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Esteban Romo Delgado demandó los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley
1453 de 2011, “por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de
Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y Adolescencia, las reglas sobre
extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.
Mediante Auto del 14 de marzo de
2012, la demanda fue admitida y se ordenó comunicar la iniciación del proceso
al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia, al
Ministerio del Interior, al Ministerio del Transporte, a la Academia
Colombiana  de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, a la Facultad de
Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad de Nuestra Señora del Rosario, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia,
y al Procurador General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 244 de la Constitución Política y los artículos 7, 11 y 13 del Decreto
2067 de 1991.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El
texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 48.110 del 24 de junio de 2011, es el siguiente (en negrillas y
subrayas):
“LEY
1453 DE 2011
(junio
24)
Por
medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal,
el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y
se dictan otras disposiciones en materia de seguridad
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 44. La Ley 599
de 2000 tendrá un artículo del siguiente tenor:
Artículo 353A.
Obstrucción a vías públicas que afecten el orden público. El que por medios ilícitos
incite, dirija, constriña o proporcione los medios para obstaculizar de manera
temporal o permanente, selectiva o general, las vías o la infraestructura de
transporte de tal manera que atente contra la vida humana, la salud pública, la
seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo, incurrirá en
prisión de veinticuatro (24) a cuarenta y ocho meses (48) y multa de trece (13)
a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes y pérdida de
inhabilidad de derechos y funciones públicas por el mismo término de la pena de
prisión.
PARÁGRAFO. Se excluyen
del presente artículo las movilizaciones realizadas con permiso de la autoridad
competente en el marco del artículo 37 de la Constitución Política.
ARTÍCULO 45. Modifíquese el
artículo 353 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
Artículo 353. Perturbación en
servicio de transporte público, colectivo u oficial. El que por cualquier medio
ilícito imposibilite la circulación o dañe nave, aeronave,
vehículo o medio motorizado destinados al transporte público, colectivo o
vehículo oficial, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de
trece punto treinta y tres (13.33) a setenta y cinco (75) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.”
III.
LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El actor considera que los
artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se
reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de
Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan
otras disposiciones en materia de seguridad”, vulneran los artículos 20
(libertad de expresión), y 37 (derecho de reunión) de la Constitución Política,
así como el artículo 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(Pacto de San José de Costa Rica).[1]
2. Fundamentos de
la demanda
El argumento central de la acusación
de inconstitucionalidad se basa en que los normas demandadas cumplen la función
de criminalizar el derecho a la protesta social, creando conductas punibles que
transgreden principios constitucionales como el de legalidad (en el artículo
44), y derechos fundamentales como la libertad de expresión y el derecho de
reunión intrínsecamente relacionados con el derecho a la protesta social (en
los artículos 44 y 45), afectando a los sectores excluidos del poder político y
de las instancias de toma de decisiones que son quienes recurren a la protesta
social como mecanismo para visibilizar puntos de vista y opiniones contrarias.
Para fundamentar su demanda, en
primer lugar, el actor efectúa unas consideraciones generales, en las que hace referencia
a la continua pugna que se ha presentado entre dos formas de entender la
democracia que dan cuentan de la historia de la protesta social en los últimos
veinte años, y que pasa del desconocimiento, vulneración y censura por parte de
la Constitución de 1886 y  por los decretos de los gobiernos dictados en el
marco del Estado de Sitio, a la constituyente de 1991, en donde, se introduce
el artículo 37 con el fin de reivindicar y restablecer la protesta social como
derecho ligado a la libertad de expresión, y con ánimo de ceñirse a los
dictados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Allí  se otorga a
la movilización social el carácter de derecho fundamental, lo que implica que
cualquier restricción a este derecho por parte del legislador debe someterse a
un estricto análisis político y jurídico, puesto que la restricción de derechos
fundamentales solo puede darse para garantizar el cumplimiento de otro u otros
derechos o principios constitucionales de igual o mayor importancia.
Enseguida menciona diferentes
instrumentos internacionales de derechos humanos en los que se reconocen los
derechos de libertad de expresión y de reunión, como el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
para señalar que en estos instrumentos  se establecen de manera taxativa los
criterios por los cuales se podría limitar el ejercicio del derecho a la
protesta social, tales como el orden público o la salud pública, pero advierte
que al ser conceptos generales y ambiguos, la Relatoría para libertad de
expresión de la Comisión Interamericana de Derechos en el informe del 2005
denominado “Las manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de
expresión y libertad de reunión” ha determinado que los legisladores y los
jueces deben vigilar que no se invoque ninguno de esos criterios legítimos para
desnaturalizar el derecho a la libertad de expresión.
El demandante precisa que el
ejercicio del derecho a la protesta social en tanto pretende visibilizar ante
la comunidad y ante las autoridades opiniones y puntos de vista divergentes,
esto sólo es posible si las manifestaciones públicas se realizan en los lugares
donde pueda tener impacto audiovisual, por lo general, esto se cumple en las
vías públicas o lugares centrales de una ciudad, y a pesar que reconoce que con
ello se pueden generar molestias a las personas por la obstrucción de las vías
públicas e incluso de ciertos servicios públicos, considera que resulta
excesivo por parte del legislador calificar estas conductas como punibles,
cuando por el contrario, el Estado debe garantizar el uso del espacio público
para la participación de la comunidad que decide reivindicar sus derechos.
Con relación a la exigencia de
permiso de autoridad competente prevista en el parágrafo del artículo
44, el actor señala que el mismo supone que la autoridad tiene facultad
discrecional para permitir o impedir el ejercicio de un derecho fundamental, lo
que considera que equivale a decir que la democracia participativa, plasmada en
la Constitución política, queda al albur de la autoridad policiva de turno.
Sobre este aspecto hace referencia a un pasaje del informe anual de la
Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos del año 2005, en el que expresamente se advierte que la
exigencia de una notificación previa a la manifestación no vulnera ni el
derecho a la libertad de expresión ni el derecho a la libertad de reunión,
siempre y cuando la notificación no constituya en realidad la exigencia de un
permiso previo otorgado por un agente con facultades ilimitadamente
discrecionales.
En este orden de ideas, el
accionante considera que en razón del principio de intervención mínima del
derecho penal, las normas demandadas no satisfacen el test estricto de
proporcionalidad, puesto que si bien pueden tener una aspiración legítima desde
el punto de vista constitucional como lo es proteger al ciudadano de conductas
consideradas peligrosas, y además pueden ser consideradas medidas idóneas para
la consecución de esta finalidad, existen otros mecanismos legales que resultan
menos lesivos de los derechos fundamentales en juego como las medidas
coercitivas de carácter civil o administrativo, o incluso las de carácter
policivo que ya existen.
Finalmente, el actor señala que la
indeterminación de la expresión “medios ilícitos”, así como de los
distintos verbos rectores del artículo 44 acusado: “incite”, “dirija”,
“constriña” o “proporcione los medios”, permiten que la norma sea
interpretada de manera restrictiva en perjuicio del derecho a la protesta
social.
IV.
INTERVENCIONES
1. Misterio de
Justicia y del Derecho
El Ministerio del Justicia y del
Derecho a través de apoderado solicita a la Corte declarar exequibles las
normas demandadas con el argumento central, de conformidad con las sentencias
C-420 de 2002 y C-740 de 2003 de esta Corporación, que una decisión en materias
como las que son objeto de demanda, es un asunto de política criminal cuya
consideración le incumbe a cada Estado y a la Comunidad Internacional, que no
debe ser abordado y resuelto en sede de control de constitucionalidad.
2. Ministerio de
Transporte
El Ministerio de Transporte mediante
apoderado judicial solicitó a la Corte la  declaratoria de exequibilidad de las
normas demandadas.
En relación con el artículo 353A
cuestionado el interviniente señala que la ley penal restringe únicamente las
manifestaciones que no tienen autorización y que no sean pacíficas, toda vez
que el Estado debe garantizar la vida humana, la salud pública, la seguridad
alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo, y una de las formas de
cumplir dichos cometidos es garantizando la libre circulación por la
infraestructura de transporte, servicio que en Colombia es considerado esencial
e inherente a la finalidad social del Estado, de acuerdo con el artículo 365 de
la Constitución Política.
De otra parte, advierte que el
artículo 353 satisface el test estricto de proporcionalidad: (i) persigue un
fin constitucionalmente legítimo toda vez que los tipos penales protegen
derechos como la vida e integridad de las personas, el medio ambiente, el
trabajo y la salud pública; (ii) constituye un medio idóneo para alcanzar la
seguridad pública y evitar un peligro común o grave para la comunidad;  (iii)
es necesario en virtud a que el servicio público de transporte es indispensable
para el desarrollo social, económico y  para la vida en general de un país; y
(iii) es proporcional porque las penas y las multas impuestas son menos
gravosas frente a los bienes protegidos.
3. Ministerio del
Interior
El Ministerio del Interior a través
de apoderado judicial intervino para solicitar la exequibilidad de las normas
demandadas, puesto que fueron expedidas con la finalidad de proteger el goce y
disfrute de los derechos a la vida, la salud pública, la seguridad alimentaria,
el medio ambiente y el derecho al trabajo cuando para el ejercicio de los
derechos a la libertad de expresión y de reunión se empleen medios ilícitos.
Además, la entidad considera que se
cumplen los requisitos básicos exigidos por la jurisprudencia constitucional
cuando de limitaciones a los derechos fundamentales a la libertad de expresión
y de reunión, se trata: (i) estar prevista de manera precisa y taxativa
por la ley; (ii) perseguir el logro de ciertas finalidades imperativas,
en el caso concreto, la protección de bienes jurídicos colectivos, tales como,
la vida, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente, y el
derecho al trabajo; (iii) ser necesaria para el logro de dichas
finalidades; (iv) ser posteriores y no previas a la expresión; (v)
no constituir censura en ninguna de sus formas, lo cual incluye el requisito de
guardar neutralidad frente al contenido de la expresión que se limita; y (vi)
no incidir de manera excesiva en el ejercicio del derecho fundamental.
4. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La Academia solicitó la
exequibilidad de las normas demandadas, con fundamento en que el legislador al
tipificar las conductas que exige que se realicen “por cualquier medio
ilícito”, instituyó tipos penales en blanco que para su aplicación requiere la
prueba de la ilicitud del medio empleado. Por el contrario, si la conducta
descrita se realiza de modo lícito o permitido no constituye delito.
Anota además que los artículos 20,
29 y 37 de la Constitución Política están construidos sobre el principio de la
protección de lo lícito, no de lo ilícito, y que por esa razón, la ley ha
tipificado conductas en los artículos demandados de la Ley 1453 de 2011 bajo el
supuesto de que los medios son ilícitos.
5. Comisión Colombiana de Juristas
La Comisión Colombiana de Juristas
intervino para solicitar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas,
debido a que restringen diversos derechos y principios constitucionales, como
el derecho a la libertad de expresión (artículo 20, CP), el derecho a la
libertad de asociación pacífica (artículo 37, CP), el principio de legalidad en
materia penal (artículo 28, CP), el principio de derecho penal mínimo
(artículos 1 y 2, CP), y la cláusula que reconoce que Colombia se conforma como
Estado democrático y pluralista.
Encuentra inconstitucional el
artículo 44 demandado por las siguientes razones: (i) sus elementos
estructurales están redactados de forma vaga  (por textura abierta), lo cual
hace, de un lado, que el sujeto de la acción penal no tenga un parámetro de
conducta que le permita actuar de tal manera que pueda evitar la comisión del
delito tipificado, y de otro, que los funcionarios a quienes se les encargue
aplicar la norma tengan un amplio margen de discrecionalidad, con lo cual se
desconoce el principio de legalidad penal; (ii) la sanción penal a la
obstrucción de vías o de la infraestructura de transporte es una restricción
innecesaria y desproporcionada a los derechos a la libertad de expresión y a la
libertad de asociación pacífica, que desconocen el carácter pluralista,
democrático y participativo del Estado colombiano y el principio de derecho
penal mínimo; y (iii) condicionar la realización de la protesta a la obtención
de un permiso discrecional por parte de una autoridad pública sin regular el
procedimiento de su obtención, le confiere a dicha autoridad el poder de vetar
expresiones ciudadanas, negando así el ejercicio legítimo de derechos
constitucionales reconocidos como los derechos a la libertad de expresión y a
la libertad de asociación pacífica.
En relación con la expresión
cuestionada del artículo 45, señala que dar un tratamiento penal a la
obstrucción de la circulación de vehículos utilizados como medio de transporte
es una medida innecesaria y desproporcionada frente al bien jurídico que se
pretende proteger, desconociéndose el deber de mínima intervención del Estado
en la vida de las personas mediante normas penales y negándose el carácter
democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano. Precisa además
que se trata de una restricción innecesaria por cuanto no es la vía menos
lesiva de los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de asociación
pacífica en aras de garantizar los derechos a la circulación y al transporte de
quienes no participan en la protesta social. Considera que las medidas
policivas son medios menos lesivos que la vía penal contenida en las normas
demandadas.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordoñez
Maldonado, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del
artículo 44 y del aparte demandado del artículo 45 de la Ley 1453 de 2011.
En primer lugar, el Ministerio Público manifiesta que
resulta equivocada la interpretación que el actor realiza de las normas
constitucionales en las que sustenta la vulneración de la Constitución
(artículos 20 y 37), en el sentido de que estas prohíben cualquier restricción
o limitación del derecho a la libertad de expresión. Las normas demandadas no
penalizan toda manifestación o, incluso, toda obstrucción de las vías públicas,
porque (i) el parágrafo del artículo 44 de la Ley 1453 de 2011 excluye del tipo
penal de obstrucción a vías públicas que afecten el orden público, “las
movilizaciones realizadas con permiso de la autoridad competente en el marco
del artículo 37 de la Constitución Política”; y (ii) la expresión demandada
del artículo 45 de la Ley 1453 de 2011, tipifica la conducta de imposibilitar
la circulación del transporte público y no simplemente la de restringirlo o
limitarlo.
En relación con el carácter desproporcionado que el
actor atribuye a las normas demandadas, en la medida en que considera que éstas
no superan un test estricto de proporcionalidad, precisa que en desarrollo del
principio de libre configuración, como ya lo ha señalado de forma reiterada
esta Corporación en las sentencias C-013 de 1997, C-647 de 2001, C-551 de 2001,
C- 226 de 2002, C-420 de 2002, C-393 de 2002, C- 148 de 2005, C-822 de 2005,
C-291 de 2007 y C-1086 de 2008, al diseñar la política criminal y el derecho
penal, el legislador puede “optar por diversas alternativas de regulación,
que incluyen la potestad de crear los delitos, establecer los elementos
constitutivos de los tipos penales y sus correspondientes sanciones, así como
el procedimiento a seguir para su investigación y juzgamiento”.
Finalmente, el Ministerio Público encuentra que el
actor se equivoca cuando acusa las normas demandadas de desproporcionadas,
pues, de un lado, considera que cualquier restricción o limitación a las
libertades de expresión o de manifestación son ya, de por sí, una vulneración a
estas libertades, y por el otro, entiende confusamente que el fin de las normas
demandadas es simplemente “proteger al ciudadano de graves perjuicios a
conductas que son consideradas de peligro común”, cuando las mismas señalan
explícitamente que se busca proteger “el orden público, la vida
humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente [y] el
derecho al trabajo”, así como “el transporte público”. Advierte, en
este sentido, que si la Corte decide optar por hacer uso de un test de
proporcionalidad con el propósito de juzgar el ajuste de los artículos
cuestionados al texto constitucional, la Corporación debe limitarse a
“contrastar directa y objetivamente las normas demandadas con las normas
constitucionales efectivamente invocadas.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
2. Los problemas
jurídicos que se plantean
2.1.
El ciudadano plantea dos acusaciones contra los artículos 44 y 45 (parcial) de la
Ley 1453 de 2011. Por una parte, un cargo por violación del principio de
estricta legalidad penal, en cuanto a juicio del actor no estarían definidos
sus elementos típicos de un modo claro, cierto y preciso, de suerte que no se
podría saber con seguridad cuáles comportamientos están prohibidos y cuáles no.
Y por otra parte, un cuestionamiento por interferencia excesiva en los derechos
a la libertad de expresión y de reunión, en tanto según el ciudadano ambos
tipos penales criminalizan conductas protegidas por esas libertades, y de ese
modo limitan estas últimas de una manera desproporcionada.
2.2. Empero, tras analizar la
acción pública con mayor detenimiento, la Sala Plena de la Corte advierte que
las dos acusaciones dependen íntimamente del entendimiento que el actor propone
de las normas demandadas. Este alcance que les da el accionante a las normas
presenta una versión de las mismas que no es aceptada por todos los
intervinientes. Así, los ministerios de Justicia y del
Derecho, de Transporte y del Interior, lo mismo que la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y el Ministerio Público, sostienen que las normas demandadas no
tipifican ningún comportamiento protegido por derechos fundamentales.  Con lo cual, la Corporación
advierte que podría haber un problema de estricta legalidad, originado en la
falta de precisión y claridad de los preceptos demandados, que es su deber
resolver antes de cualquier otro debate de inconstitucionalidad. En ese
sentido, los problemas
centrales de que la Sala deberá resolver en esta oportunidad son los
siguientes:
i) Si el
artículo 44 de la Ley 1453 de 2011, al tipificar el delito de obstrucción de
vías públicas que afecten el orden público, desconoce el principio de estricta
legalidad en materia penal.
ii) Si la
expresión “imposibilite la circulación”, contenida en el artículo 45 de la
Ley 1453 de 2011, que tipifica el delito de “perturbación en servicio de
transporte público, colectivo u oficial”, desconoce el principio de
estricta legalidad en materia penal.
2.3.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Corte reiterará su
jurisprudencia sobre el margen de configuración del legislador y sus límites
derivados de los derechos fundamentales, y luego resolverá si las normas los
infringen.
3.
El margen de configuración legislativa en materia penal cuando se trata
de alguna de las manifestaciones de la libertad de expresión
3.1. La jurisprudencia Constitucional
reiteradamente ha sostenido en virtud de la cláusula general de competencia que
le atribuyen los artículos 114 y 150 de la Constitución al legislador, que en
principio, goza de amplia libertad de configuración para el diseño de la
política criminal del Estado, crear las conductas punibles y establecer sus
elementos constitutivos, fijar las penas correspondientes, así como el
procedimiento para su investigación y juzgamiento, sin que ello implique
discrecionalidad absoluta, puesto que debe respetar los derechos constitucionales
de las personas en tanto  fundamento y límite al poder punitivo del Estado.
Fundamento, porque el ius punendi debe estar orientado a hacer efectivos
esos derechos y valores constitucionales. Y límite, porque la política criminal
del Estado no puede desconocer los derechos y la dignidad de las personas.[2]
3.2. En ejercicio de la potestad de
configuración normativa, el legislador puede entonces adoptar diversas
decisiones, como las de criminalizar o despenalizar conductas, atenuar,
agravar, minimizar o maximizar sanciones, regular las etapas propias del procedimiento
penal, reconocer o negar beneficios procesales, establecer o no la procedencia
de recursos, designar las formas de vinculación, regular las condiciones de
acceso al trámite judicial de los distintos sujetos procesales, entre otros,
siempre y cuando con ello no comprometa la integridad de los valores,
principios y derechos establecidos por la Constitución.[3]
3.3. No obstante, a fin de garantizar los
derechos constitucionales, la Corte ha
señalado que el ejercicio de esa potestad debe ser siempre razonable y
proporcionada, correspondiéndole a la Corporación hacer efectivos dichos límites,
cuando quiera que se desconozcan los principios,
valores o derechos protegidos.[4]
Así, dado que los tipos penales se erigen en mecanismos extremos de protección
de los derechos,[5]
al definirlos, el margen de configuración del legislador está sometido al
contenido material de los derechos constitucionales,[6] así como a los tratados y
convenios internacionales relativos a derechos humanos ratificados por
Colombia.[7]
3.4. Con arreglo a estos criterios, esta
Corporación ha sostenido que el legislador debe respetar el principio de
estricta legalidad o tipicidad. En aplicación del principio de estricta
legalidad, ha sostenido (i) que la creación de tipos penales es una
competencia exclusiva del legislador (reserva de ley en sentido material)[8] y que (ii)
es obligatorio respetar el principio de tipicidad: “nullum crimen, nulla
poena, sine lege previa, scripta et certa”.[9] De manera que el
legislador está obligado no sólo a definir la conducta punible de manera clara,
precisa e inequívoca,[10]
sino que además debe respetar el principio de irretroactividad de las leyes
penales (salvo favorabilidad). Mediante este principio, ha precisado la Corte,
se busca proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y
asegurar la igualdad material de las personas frente al poder punitivo y
sancionador del Estado.[11]
3.5.
El principio de estricta legalidad se encuentra en el derecho de toda persona
particular a responder “sólo por infringir la Constitución y las leyes”
(CP art. 6), y en los derechos de todo individuo a no ser juzgado “sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa” (CP art. 29) y a
no ser reducido “a prisión […] sino […] por motivo previamente
definido en la ley” (CP art. 28). En principio, parece que estas normas
constitucionales sólo exigen reservar al Congreso la facultad para definir los
delitos y asignarles penas, y que no ordenan una predeterminación clara de los
tipos penales. Pero de nada serviría que se reservase al legislador la
definición de los tipos penales, si pudiera hacerlo de un modo excesivamente
abierto, indeterminado e impreciso, pues en esa hipótesis serían las
autoridades encargadas de su aplicación quienes completarían los elementos
faltantes. Por lo mismo, el legislador debe establecer los delitos y las penas
de un modo claro, preciso y determinado; es decir, debe respetar el principio
de estricta legalidad. Esa es simultáneamente una garantía de respeto a la
división de poderes que hizo el Constituyente (CP arts. 1 y 121).
3.6. Junto con este límite, el legislador
tiene otros. Recientemente la Corte sistematizó la jurisprudencia sobre los
criterios constitucionales que debe respetar el legislador al hacer uso de su
margen de configuración en materia penal en la sentencia C-365 de 2012.[12]  Se
transcribe in extenso, por su importancia, a continuación:
“El legislador
tiene un amplio margen de apreciación y una libertad de configuración para
determinar el contenido concreto del derecho penal, en desarrollo de la
política criminal del Estado[13].
Esta facultad se deriva de  la cláusula general de competencia contemplada en
los artículos 114 y 150 de la Constitución y le permite crear o excluir
conductas punibles, fijar la naturaleza y la magnitud de las sanciones, lo
mismo que las causales de agravación o de atenuación de éstas, dentro del marco
de la política criminal que adopte[14].
Sin embargo, la Constitución es un límite invariable y
una fuente de inspiración y dirección del legislador en materias penales y
sancionatorias[15].
Por lo cual, la Carta Fundamental establece  valores, preceptos y principios a
los cuales debe ceñirse el legislador en la elaboración de normas penales[16]:
(…) En primer lugar, el principio de
necesidad de la intervención penal relacionado a su vez con el carácter
subsidiario, fragmentario y de ultima ratio del Derecho penal[17]. De acuerdo al principio de subsidiariedad “se ha de
recurrir primero y siempre a otros controles menos gravosos existentes dentro
del sistema estatal antes de utilizar el penal”[18]; según el principio de
ultima ratio “el Estado sólo puede recurrir a él cuando hayan fallado todos los
demás controles” y  finalmente, en virtud del principio de fragmentariedad “el
Derecho penal solamente puede aplicarse a los ataques más graves frente a los
bienes jurídicos.”[19]
Sobre este aspecto la Corte Constitucional ha señalado:
“La Corte ha
sostenido que el derecho penal se enmarca en el principio de mínima
intervención, según el cual, el ejercicio de la facultad sancionatoria criminal
debe operar cuando los demás alternativas de control han fallado. Esta
preceptiva significa que el Estado no está obligado a sancionar penalmente
todas las conductas antisociales, pero tampoco puede tipificar las que no
ofrecen un verdadero riesgo para los intereses de la comunidad o de los
individuos; como también ha precisado que la decisión de criminalizar un
comportamiento humano es la última de las decisiones posibles en el espectro de
sanciones que el Estado está en capacidad jurídica de imponer, y entiende que
la decisión de sancionar con una pena, que implica en su máxima drasticidad la
pérdida de la libertad, es el recurso extremo al que puede acudir al Estado
para reprimir un comportamiento que afecta los intereses sociales. En esta
medida, la jurisprudencia legitima la descripción típica de las conductas sólo
cuando se verifica una necesidad real de protección de los intereses de la
comunidad. De allí que el derecho penal sea considerado por la jurisprudencia
como la ultima ratio del derecho sancionatorio”[20].
Estos axiomas desarrollan el principio de mínima
intervención, según el cual, el ejercicio de la facultad sancionatoria criminal
debe operar cuando los demás alternativas de control han fallado[21].
En este sentido, la Corte Constitucional ha reconocido
que el derecho penal debe ser un instrumento de última ratio para garantizar la
pacífica convivencia de los asociados, previa evaluación de su gravedad y de
acuerdo a las circunstancias sociales, políticas, económicas y culturales
imperantes en la sociedad en un momento determinado[22].
(…) En segundo
lugar, encontramos el principio de exclusiva protección de bienes jurídicos de
acuerdo con el cual, el Derecho penal está instituido exclusivamente para la
protección de bienes jurídicos[23],
es decir, para la protección de valores esenciales de la sociedad.[24] Sobre este
principio la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones:
“(…)
Para efectos de la presente sentencia resulta relevante  recordar que en esta
materia la Corte ha  hecho énfasis en que es al Legislador a quien corresponde
determinar la política criminal del  Estado[25]
y que desde esta perspectiva, a él compete, por principio, efectuar  una
valoración en torno de los bienes jurídicos que ameritan protección penal, las
conductas susceptibles de producir lesiones en tales bienes, el grado de
gravedad de la lesión que de lugar a la aplicación del ius puniendi, y el
quantum de la pena que deba aplicarse”.
(…) En tercer
lugar, se encuentra el principio de legalidad[26], de acuerdo con el cual,
cuando haya lugar a una limitación, los requisitos deberán ser fijados por la
ley, ya que al ser una libertad personal,  la Constitución establece una
estricta reserva legal:[27]
“La reserva legal, como expresión de la soberanía
popular y del principio democrático (Arts. 1º y 3º C. Pol.), en virtud de la
cual la definición de las conductas punibles y sus sanciones, que constituyen
una limitación extraordinaria a la libertad individual, por razones de interés
general, está atribuida al Congreso de la República como órgano genuino de
representación popular, lo cual asegura que dicha definición sea el resultado
de un debate amplio y democrático y que se materialice a través de
disposiciones generales y abstractas, impidiendo así la posibilidad de
prohibiciones y castigos particulares o circunstanciales y garantizando un
trato igual para todas las personas”[28].
El principio de legalidad está compuesto a su vez por
una serie de garantías dentro de las cuales se encuentran: la taxatividad[29] y la prohibición de la aplicación de normas penales retroactivamente (salvo
sean más favorables para el reo)[30]. En este marco cobra particular importancia el
principio de taxatividad, según la cual, las conductas punibles deben ser no
sólo previamente sino taxativa e inequívocamente definidas por la ley[31].
En este sentido:
“En virtud de
los principios de legalidad  y tipicidad el legislador se encuentra
obligado a establecer claramente en que circunstancias una conducta resulta
punible y ello con el fin de que los destinatarios de la norma  sepan a
ciencia cierta  cuándo responden por las conductas prohibidas por la ley.
No puede dejarse al juez, en virtud de la imprecisión o vaguedad
del texto respectivo,  la posibilidad de remplazar  la expresión del
legislador, pues ello pondría en tela de juicio el  principio de
separación de  las ramas del poder público, postulado esencial del Estado
de Derecho”[32].
(…) En cuarto
lugar, el principio de culpabilidad, derivado de artículo 29 de la Carta
Política y que en nuestro ordenamiento tiene las siguientes consecuencias:
(i)
El Derecho penal de acto, por el cual “sólo se permite castigar al
hombre por lo que hace, por su conducta social, y no por lo que es, ni por lo
que desea, piensa o siente”[33].
Sobre este principio la Corte Constitucional ha señalado:
“La
Constitución colombiana consagra el Derecho Penal de acto, en cuanto erige un
Estado Social de Derecho, que tiene como uno de sus pilares el respeto de la
dignidad humana (Art. 1º), asigna el carácter de valor fundamental a la
libertad de las personas (preámbulo) en sus diversas modalidades o
manifestaciones, destaca que todas las personas nacen libres (Art. 13) y que
toda persona es libre (Art. 28) y preceptúa específicamente en relación con la
responsabilidad penal que nadie puede ser reducido a prisión o arresto ni
detenido sino por motivo previamente definido en la ley (Art. 28) y que nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al “acto que se le
imputa”, como también que toda persona se presume inocente mientras no se la
haya declarado judicialmente “culpable”(Art. 29)” [34].
[…]
(ii)
El principio según el cual no hay acción sin voluntad, que exige la
configuración del elemento subjetivo del delito. De acuerdo al mismo, ningún
hecho o comportamiento humano es valorado como acción, sino es el fruto de una
decisión; por tanto, no puede ser castigado si no es intencional, esto es,
realizado con conciencia y voluntad por una persona capaz de comprender y de
querer[35].
(iii)
El grado de culpabilidad es uno de los criterios básicos de imposición
de la pena es, de tal manera que a su autor se le impone una sanción, mayor o
menor, atendiendo a la entidad del juicio de exigibilidad, es decir, la pena
debe ser proporcional al grado de culpabilidad[36].
(…) En quinto
lugar, los principios de racionabilidad y proporcionalidad en materia
penal[37],
de acuerdo con los cuales deben ponderarse las finalidades de prevención y
represión del delito con derechos fundamentales de las personas como el derecho
a la libertad y al debido proceso:
“Ha precisado la
Corte que dicha competencia, si bien es amplia, se encuentra necesariamente
limitada por los principios constitucionales, y en particular por los
principios de racionalidad y proporcionalidad. Dichas limitaciones, ha dicho la
Corporación, encuentran adicional sustento en el hecho que en este campo están
en juego, no solamente importantes valores sociales como la represión y
prevención de delito, sino también derechos fundamentales de las personas como
el derecho a la libertad y al debido proceso. Así las cosas, la Corte ha
explicado que si bien el Legislador cuenta con una amplia potestad de
configuración normativa para el diseño de la política criminal del Estado y, en
consecuencia, para la tipificación de conductas punibles es evidente que no por
ello se encuentra vedada la intervención de la Corte cuando se dicten normas
que sacrifiquen los valores superiores del ordenamiento jurídico, los
principios constitucionales y los derechos fundamentales”[38].
(…) Por último
encontramos al bloque de constitucionalidad y a otras normas constitucionales
que deben ser tenidas en cuenta en la redacción de las normas penales:
“Además
de los límites explícitos, fijados directamente desde la Carta Política, y los
implícitos, relacionados con la observancia de los valores y principios
consagrados en la Carta, la actividad del Legislador está condicionada a una
serie de normas y principios que, pese a no estar consagrados en la Carta,
representan parámetros de constitucionalidad de obligatoria consideración, en
la medida en que la propia Constitución les otorga especial fuerza jurídica por
medio de las cláusulas de recepción consagradas en los artículos 93, 94, 44 y
53. Son éstas las normas que hacen parte del llamado bloque de
constitucionalidad”[39].
De esta manera,
el control que el juez constitucional ejerce sobre esas definiciones
legislativas es un control de límites respecto del cumplimiento de estos
principios[40].
3.7.
Ahora bien, es preciso no perder de vista que la Corte ha sido particularmente
cuidadosa al examinar normas penales que estén orientadas a sancionar abusos
del ejercicio de las libertades de expresión, de prensa y de reunión,
consideradas como esenciales para la democracia y para el control del ejercicio
del poder.[41]
No obstante, la protección de estas libertades no impide la represión de la
violencia, precisamente porque resulta contrario al orden democrático, a la
convivencia pacífica y al respeto y garantía de todos los derechos
constitucionales, el que se acuda a la arbitrariedad y al uso ilegítimo de la
fuerza como mecanismo para hacer valer las razones o como método para ejercer
estas libertades.
3.8.
Así las cosas, pasa la Sala a referirse brevemente el ámbito de protección del
derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, con el fin de
precisar los límites materiales que debe respetar el legislador al ejercer su
margen de configuración, especialmente en materia penal.
4.     Derecho a
reunirse y manifestarse pública y pacíficamente
4.1. En Colombia el derecho a reunirse y
manifestarse pública y pacíficamente está expresamente reconocido en la
Constitución Política y por los tratados internacionales que hacen parte del
bloque de constitucionalidad. El artículo 37 de la Constitución consagra este
derecho, en los siguientes términos:
“Toda parte del pueblo, puede reunirse y
manifestarse pública y pacíficamente. Sólo la ley podrá establecer de
manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este
derecho.”
4.2. Esta norma, a diferencia del artículo 46 de la
Constitución de 1886[42]
que sólo consagraba el derecho de reunión,[43]
incorpora el derecho de manifestación, garantizando en ambos casos su ejercicio
público y pacífico, y estatuye que sólo la ley podrá señalar expresamente los
casos en los cuales puede limitarse el ejercicio de este derecho.[44] El derecho a
reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, ha sido reconocido por esta
Corporación como una de las varias manifestaciones que tiene la libertad de
expresión[45]
(artículo 20, CP). Dentro de un régimen jurídico pluralista que privilegia la
participación democrática y que además garantiza el ejercicio de otros derechos
de rango constitucional como la libertad de locomoción (art. 24, CP) y los
derechos de asociación (artículo 38, CP) y participación en los asuntos
públicos (artículos 2 y 40, CP), la protesta social tiene como función democrática
llamar la atención de las autoridades y de la opinión pública sobre una
problemática específica y sobre las necesidades que ciertos sectores, en
general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por las autoridades.
4.3. Por lo demás, la Constitución Política garantiza
el derecho a reunirse y manifestarse públicamente tanto en una dimensión
estática (reunión) como dinámica (movilización), de forma individual como
colectiva, y sin discriminación alguna, pues así se deriva de la expresión
“toda parte del pueblo”. Todo ello, sin otra condición distinta, a que sea
pacífico, o sea, sin violencia, armas ni alteraciones graves del orden público.
Esto significa que sólo la protesta pacífica goza de protección constitucional.
Así, aun reconociendo la tensión que surge entre el ejercicio del derecho de
reunión y manifestación pública y pacífica y el mantenimiento del orden
público, no puede el legislador desbordar los principios de razonabilidad y
proporcionalidad al hacer uso del margen de configuración o establecer
restricciones cuya vaguedad conduzca a impedir tal derecho.
4.4. Ni siquiera bajo estados de excepción, donde el
margen de configuración del legislador permite mayores limitaciones, puede éste
impedir de manera general el ejercicio de este derecho. En efecto, en la
sentencia C-179 de 1994 al examinar el artículo 44 de la Ley 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en
Colombia”, la Corte Constitucional sostuvo que que en desarrollo de
las facultades que se desprenden de la declaratoria del estado de conmoción
interior, el Gobierno no puede tipificar como delito los actos legítimos de
protesta social.[46]
Asimismo, al estudiar el artículo 38 de la misma ley, que autoriza a someter a
permiso previo sólo aquellas reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas
que puedan contribuir de manera grave e inminente a la perturbación del orden
público, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: [47]
“[…] El derecho de reunión que se encuentra consagrado
en el artículo 37 de la Ley Suprema, según lo ha dicho esta Corporación, “ha
sido concebido como una libertad pública fundamental pues constituye una
manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio para ejercer los
derechos políticos. Esta libertad es la base de la acción política en las
campañas electorales y también de los movimientos cívicos y otras manifestaciones
legítimas de apoyo y protesta.”[48]
La Constitución faculta a la ley para establecer, de
manera expresa,  los casos en los cuales se puede limitar el ejercicio de los
derechos de reunión y manifestación, y como “la Constitución no determinó en
forma expresa los valores o derechos que deben protegerse para justificar las
limitaciones al derecho de reunión y manifestación, sino que otorgó una
facultad general al legislador para determinar los casos en los cuales se puede
limitar su ejercicio, será tarea de los jueces estudiar las limitaciones
constitucionalmente aceptables, mediante la creación de fórmulas de equilibrio
que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden público, así
como armonizar los conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas
personas con el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás.
Generalmente las limitaciones al ejercicio del derecho de reunión y
manifestación se encuentran vinculadas al mantenimiento del orden público.[49]
Entonces no les asiste razón a los intervinientes
primeramente citados, pues precisamente la norma que consideran violada, al
regular el derecho de reunión, autoriza a la ley para "establecer de
manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este
derecho" y esto es lo que el literal d) del artículo 38 estatuye al
señalar los casos en los cuales se requiere de permiso previo para la
celebración de reuniones y manifestaciones, en el evento de que ellas puedan
contribuir, en forma grave e inminente a perturbar el orden público.
Así las cosas, el literal d) del proyecto de ley
estatutaria no infringe la Carta, motivo por el cual será declarado exequible”.
4.5.
En definitiva, la protección de la comunicación colectiva de ideas y opiniones
que se haga de manera pública y pacífica, impone al legislador como límite el
deber de garantizar el acceso a foros públicos y en esa medida debe establecer
de manera expresa y precisa, las garantías para su ejercicio.  En todo caso, la
Constitución autorizó al legislador para determinar cuándo y cómo puede
realizarse el derecho de reunión y de manifestación pública y pacífica.
Estableciendo los casos en que se requiere dar aviso previo a las autoridades
para que precisen las condiciones de tiempo, modo y lugar para su ejercicio de
tal manera que no afecte de manera significativa el desarrollo normal de las
actividades urbanas, se asegure la circulación, los derechos de quienes no
participan en la manifestación pública y se promueva la tolerancia.
4.6. Y es importante resaltar lo siguiente. La
Constitución rechaza expresamente el uso de la violencia dentro del marco del
Estado de derecho. Cuando existen instrumentos idóneos para expresar la
inconformidad, como el estatuto de la oposición, la revocatoria de mandato, el
principio de la soberanía popular, el control de constitucionalidad, la acción
de tutela, las acciones de cumplimiento y las acciones populares, o las
manifestaciones pacíficas, pierden sustento los posibles motivos usados para
legitimar la confrontación armada o las actitudes violentas de resistencia a la
autoridad. Para la Corporación,
“[…] los correctivos a las fallas en el
manejo del poder político tienen que ser de derecho y no de hecho. La vía de
hecho no puede, bajo ningún aspecto, conducir al restablecimiento del orden, no
sólo por falta de legitimidad in causa para ello, sino porque siempre es,
dentro del Estado de Derecho, un medio inadecuado, desproporcionado y generador
de desorden”.[50]
4.7. Las limitaciones al ejercicio del derecho a
reunirse y manifestarse pública y pacíficamente sólo pueden ser establecidas
mediante ley. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha precisado que
dicha reserva legal no significa que el legislador pueda limitar a su arbitrio
el ejercicio del derecho, por el contrario, tal competencia debe ser ejercida a
la luz del conjunto de valores, principios y derechos consagrados en la
Constitución. Sobre el particular, ha sostenido la Corte:
“[…] En adelante, sólo el legislador podrá
establecer los casos en los cuales puede limitarse el ejercicio del derecho de
reunión y manifestación.  Aunque la norma aprobada no consagre expresamente las
figuras de aviso o notificación previa para las reuniones públicas, como si lo
hacen otras constituciones europeas y latinoamericanas, la facultad otorgada
por la Constitución de 1991 al legislador le permitirá reglamentar el derecho y
establecer el aviso previo a las autoridades, determinar los casos en que se
requiere y la forma como debe presentarse para informar la fecha, hora y lugar de
la reunión o la manifestación.  Es importante señalar, que la finalidad del
aviso previo, a la luz de la Constitución de 1991, no puede ser la de crear
una base para que la reunión o la manifestación sea prohibida.  Tiene por
objeto informar a las autoridades para que tomen las medidas conducentes a
facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el
desarrollo normal de las actividades comunitarias.
Como la Constitución no determinó en forma
expresa los valores o derechos que deben protegerse para justificar las
limitaciones al derecho de reunión y manifestación, sino que otorgó una
facultad general al Legislador para determinar los casos en los cuales se puede
limitar su ejercicio, será tarea de los jueces estudiar las limitaciones
constitucionalmente aceptables, mediante la creación de fórmulas de equilibrio
que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden público, así
como armonizar los conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas
personas con el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás.
Generalmente las limitaciones al ejercicio
del derecho de reunión y manifestación se encuentran vinculadas al
mantenimiento del orden público. Con el fin de evitar posibles arbitrariedades
se han establecido criterios para calificar las hipótesis de hecho en las
cuales se justifica disolver o impedir el desarrollo de una reunión.  En líneas
generales estos criterios deben estar dirigidos exclusivamente a evitar
amenazas graves e inminentes.  Por lo general, es insuficiente un peligro
eventual y genérico, un simple temor o una sospecha.  La naturaleza del derecho
de reunión, en sí mismo conflictivo, no puede ser la causa justificativa de
normas limitativas del mismo.  No se puede considerar el derecho de reunión y
manifestación como sinónimo de desorden público para restringirlo per se.”[51] (Subrayas dentro del texto).
4.8.
Así, con el fin de examinar la constitucionalidad de los artículos 44 y 45 de la
Ley 1453 de 2011, demandados en el presente proceso, se recordarán brevemente
los antecedentes del trámite de estas normas en el Congreso, las razones
expresadas para justificar su expedición y el contexto de las mismas.
5.     Antecedentes
legislativos de las normas demandadas
5.1. La Ley 1453 de 2011, de acuerdo a la exposición de
motivos que acompaña al Proyecto de Ley No. 164 Senado y 160 de 2010 Cámara,
presentado por al Congreso de la República por el Gobierno Nacional, tiene como
finalidad materializar la política criminal del Estado contra el terrorismo y
la criminalidad organizada, debido a su gran potencialidad para afectar
gravemente la paz y la seguridad pública al ser los medios empleados  para
minar las bases del Estado de Derecho y afectar a los ciudadanos en su vida,
honra y bienes.
5.2.
Para prevenir y atacar de manera decidida y ejemplar estos atentados contra la
ciudadanía, se incorporaron medidas orientadas a la protección de las garantías
ciudadanas con base en el marco legal existente, buscando cumplir con cuatro
objetivos: (i) eliminar la impunidad, (ii) luchar contra la
criminalidad organizada y el terrorismo, (iii) incrementar la
efectividad del proceso penal, la extinción del dominio y la responsabilidad
juvenil, y (iv) vincular a la comunidad en la prevención del delito en
condiciones de seguridad y con pleno respeto de sus derechos fundamentales.[52]
5.3.
Los artículos 44 y 45 cuestionados en esta oportunidad no hicieron parte del
proyecto inicialmente presentado al Congreso de la República. El artículo 44
fue propuesto a la Plenaria de la Cámara de Representantes en el informe de ponencia
para segundo debate, dentro de los cambios de fondo introducidos al articulado
aprobado en la Comisión Primera de la Cámara, con el siguiente texto:
“Artículo 48. La Ley 599 de 2000 tendrá un
artículo 353A, el cual quedará así:
Artículo 353A. Obstrucción a vías públicas que afecten
el orden público. El que por medios
ilícitos obstaculice, de manera temporal o permanente, selectiva o general, las
vías o la infraestructura de transporte de tal forma que afecte el orden
público o la movilidad incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y
multa de trece (13) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.”[53]
5.4.
La norma luego de ser concertada en una subcomisión especial junto con otros
artículos respecto de los cuales no había consenso, fue aprobada con
modificaciones en la Plenaria de la Cámara, en los siguientes términos:
“Artículo 48. La Ley 599 de 2000 tendrá un
artículo del siguiente tenor:
Artículo 353A. Obstrucción a vías públicas que afecten
el orden público. El que por medios
ilícitos incite, dirija, constriña o proporcione los medios para obstaculizar
de manera temporal o permanente, selectiva o general, las vías o la
infraestructura de transporte de tal manera que atente contra la vida humana,
la salud pública, la seguridad alimentaria el medio ambiente o el derecho al
trabajo, incurrirá en prisión de veinticuatro (24) a cuarenta y ocho meses (48)
y multa de trece (13) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales
vigentes y pérdida de inhabilidad de derechos y funciones públicas por el mismo
término de la pena de prisión.
Parágrafo.
Se excluyen del presente artículo las movilizaciones realizadas con permiso de
la autoridad competente en el marco del artículo 37 de la Constitución
Política.”[54]
5.5.
El Ministro del Interior y de Justicia,[55]
avaló el texto concertado en la subcomisión y explicó el alcance de la norma:
“[…] A ver señor Presidente, yo quiero también
solicitarle a la Corporación que nos acompañe en el texto que concertamos al
interior de la subcomisión, por supuesto esa concertación excluyó a la autora
de la proposición que está a consideración de ustedes.
Quiero hacer varias precisiones, la primera, aquí no
se trata de criminalizar ninguna protesta social, de ninguna manera, quien haya
escuchado el contenido del artículo concertado podrá advertir que se sanciona a
quien obstaculiza las vías, poniendo en riesgo la vida humana, la salud
pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente y el derecho al trabajo.
Viene un párrafo muy explícito que señala que se excluye de la criminalización
o de la tipificación de esta conducta penal a toda persona que organice sus manifestaciones,
pero con el permiso de la autoridad competente, si quieren incluirle vías
intermunicipales me parece bien. Porque quien obtiene su permiso legalmente
para protestar, tendrá todo el derecho de hacerlo pero lo que no se puede
seguir tolerando es que algunas personas obstaculizan todas las vías del país,
y uno se preguntaría ¿en qué está el derecho de los demás? ¿En dónde queda el
derecho de las personas que necesitan movilizarse entre un municipio y otro?
¿En qué queda el derecho de las personas que necesitan ir al trabajo?, en que
queda el derecho de las personas que necesitan alimentarse cuando un municipio
lo bloquean de tal suerte que no puedan ingresar alimentos, no.
Busquemos un justo equilibrio, que es la propuesta que
viene concertada, se respeta el derecho a la huelga y el derecho a la protesta
pero dentro del marco que fija el artículo 37 de la Constitución Nacional, con
los debidos permisos, con las debidas autorizaciones, no se quiere restringir
la propuesta, pero tampoco tolerar abusos como los que evidenciamos en ese paro
camionero en donde pusieron en riesgo la salud alimentaria de vastas zonas del
país, eso es lo que se quiere y muy particularmente para los organizadores de
esas movilizaciones, tener una norma que le permita al Gobierno y a las
autoridades actuar.
Además la norma consagra para más precisión, quien lo
haga utilizando medios ilícitos. De manera que no es criminalizando las marchas
en Bogotá que tenemos todos los días, pero la gente que si quiere bloquear,
como por ejemplo sucedió la semana pasada de manera indefinida las salidas y
entradas a Villavicencio, eso no se pude tolerar, que se reúnan en el parque y
protesten y se queden instalados viviendo ahí muy bien, pero que impidan que
cualquier ciudadano de Villavicencio se pueda desplazar a otro municipio del
país, eso no se pude aceptar. Eso es el sentido de este artículo, porque con
los instrumentos que tenemos hoy, a las autoridades les resulta muy difícil
proceder frente a hechos como esos.
Bienvenida la protesta dentro del marco de la ley,
porque los que no están en la protesta también tienen derecho a que el Gobierno
y la autoridad estén en el deber de protegerlo[s]. Yo les pediría, que este
artículo que se concertó, repito con excepción de la honorable Representante
Alba Luz Pinilla, hasta por Hugo Velázquez que tenía una proposición también
para eliminar el artículo, pues viene firmado por Chacón, entonces, imagínese
la concertación que tuvimos que hacer gracias.”[56]
5.6.
No obstante, varios representantes a la Cámara, expresaron su inconformidad con
la norma propuesta y solicitaron que fuera retirada,[57] con fundamento en que se
criminaliza la protesta social, desconociendo que se trata de un mecanismo de
participación política consagrado en la Constitución que debe ser protegido.[58]
5.7.
Adicionalmente, un representante a la Cámara,[59]
con fundamento en que con la norma propuesta se busca lograr un equilibrio
entre la libertad de los ciudadanos que no están protestando y que tienen
derecho a la libre movilización y el derecho de quienes tienen alguna protesta
legítima y quieren expresarla de manera lícita, planteó la reducción de la
sanción de dos a cuatro años de prisión y que el delito fuese excarcelable.[60]
5.8.
El Ministro del Interior y de Justicia, recogiendo las inquietudes planteadas
en el debate presentó una nueva proposición:
“Yo tengo una propuesta que puede
resultar útil, dejemos la pena, porque además esa pena que está prevista no es
para quien participe, la conducta de quienes participan todas es excarcelables,
pero de quienes organizan por medios ilícitos no, voy hacer una propuesta que
se va caer de muy buen recibo, entiendo las preocupaciones de los miembros del
Polo cuando se habla de vía pública, eso podría entenderse la calle de una
ciudad, una plazoleta, dejemos quien obstaculice las vías intermunicipales,
porque es ahí donde queremos llegar, lo que no se puede es [aislar] a un
municipio completo de las cabeceras municipales, ese tipo de protesta es la que
el Gobierno considera improcedente, de manera que si lo limitamos a la vías
intermunicipales, no estamos afectando para nada las marchas que tengan lugar
en un municipio en aras de protestar, pero lo que no pueden es cerrar todas la
vías de acceso a un respetivo municipio aislando a una población entera, de
manera que si ustedes lo tienen a bien agreguen la frase quien obstruya vías
intermunicipales y yo le pediría Presidente que se vote.”[61]
5.9.
Uno de los representantes, rechazó la proposición en los siguientes términos:
[62]
“[…] yo tengo el privilegio de haber sido líder
estudiantil, uno de los recuerdos que tal vez que tengo de la Universidad
Pública, es una marcha señor Ministro, que hicimos desde la ciudad de Tunja
hasta Bogotá el 6 de noviembre del año 2008, salimos caminando ocho mil
estudiantes, llegamos a Bogotá mil estudiantes para solicitarle al Gobierno
Nacional recursos por la grave crisis que afrontaba mi universidad, La UPTC, la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, seis días caminando
desafortunadamente en ese entonces le pedimos el permiso a una concesión. Yo he
estado escuchado con mucha atención los argumentos que se han expuesto, y es
bueno que haya sucedido esto, por lo de los números de las marchas dentro de la
ciudad, porque le cuento que la marcha que hubo de la reforma a la Ley 30 que
se organizó y que fue pacífica en todo el territorio colombiano, de las
veintiséis marchas, estoy revisando acá solo tres marchas se autorizaron y
vamos a ver, si aprobando ese artículo como queda de esa manera, pues esas
marchas tendrían cárcel para los líderes estudiantiles que hacen un ejercicio
democrático, de poder expresar sus contradicciones contra ese tipo de reformas,
pero quiero simplemente decir que la solución me parece que no es esa, que
penalizar y encarcelar a los que lideren o hagan ese tipo de manifestaciones no
es prudente, yo simplemente podría dejar la constancia, Ministro, que si este
artículo, tal cual lo propone se hubiera aprobado hace tres años, hoy no
estaría en este Congreso de la República, si no en la cárcel, porque lideré una
marcha, que por obvias razones genera vías obstruidas y no porque se quiera
interponer la orden de ciudades (sic) o afectar las comunidades, sino porque en
ocasiones las marchas generan que la gente se entere que hay una situación
anormal.
Obviamente no estamos a favor de la violencia, ni
estoy justificando, ni haciendo apología a la violencia, pero este tipo de
expresiones democráticas que históricamente y que a propósito se hacen el día
del estudiante ha[n] demostrado grandes ayudas al desarrollo del país.
Por eso Presidente, colegas, yo solicitaría que no
generalicemos las protestas, que ese artículo no se apruebe de esa manera, lo
hago de verdad, porque participé en protestas estudiantiles y le reitero que si
ese artículo se hubiese aprobado hace tres años, yo hoy no estaría en el
Congreso de la República, sino estaría en una cárcel de Colombia.”[63]
5.10.
Finalmente, intervino un representante para expresar su desacuerdo con el
artículo sometido a discusión, la decisión del Ministro del Interior y de
Justicia de retirar la expresión “intermunicipales”, y la propuesta
alternativa por él presentada a nombre del Gobierno: [64]
“[…] Estamos hablando en mi opinión de los artículos
más importante de esta reforma, yo deploro el modo olímpico en que el Ministro
pretende modificar un artículo, retira con semejante facilidad y lo sustento de
que no estamos de acuerdo, pero le digo que me parece tan folclórico, en un
tema tan importante, que deberíamos intentar que precisamente los Congresista
Estadounidenses que están preocupados acerca de los Derechos Humanos en
Colombia, a propósito del TLC, incluyan dentro su protocolo el debate que
estamos discutiendo, uno no puede irse como Angelino Garzón a los EE.UU, a
predicar las mejoras en las condiciones de los Derechos Humanos y pretender que
este asunto tan sensible, que puede comprometer a miles y centenares de miles
de personas, vayan a ser tratados en la manera en que están siendo tratados por
este Gobierno. Angelino y su pupilo Julio Roberto Gómez quien pretende en
nombre de los trabajadores dar lecciones sobre el carácter democrático de este
gobierno, deberían tomar atenta nota de lo que aquí se está registrando, yo le
quiero preguntar públicamente al Ministro, explíqueme cuál es el medio lícito
de cerrar una vía intermunicipal, de bloquearla, explíquemela para llamar al
país a que por los medios que usted me proponga supuestamente lícitos,
empecemos a protestar, no existe un bloqueo por excelencia declarado ilícito,
en menos de lo que canta un gallo le han negado la autorización.
Aquí se dice que no es el que participe, si no al que
lo organice, pues desde luego, igualmente recae sobre la Dirección Obrera de
Colombia, y me dicen que ya no son las vías terciarias sino las
intermunicipales, Ministro aquí hemos sido testigos, los pobres afectados por
el invierno se tomaban una vía, un camino o una vía vecinal y nadie los
escuchaban, se tomaban una vía terciaria y nadie les ponía cuidado, solamente
cuando salieron a las vías intermunicipales fueron atendidos y desde luego no
con propósitos protervos, si no con el único fin de ser escuchados por el
gobierno. Me parece que la propuesta del Ministro y desde luego no la comparto,
pero deploro el comportamiento de un Ministro que se atreve [a] hacer una
propuesta de semejante calado y pretende retirarla como especie de cobro, al
hecho que no salga el Polo Democrático aplaudirle semejante proposición, desde
luego tomamos nota de ello, seguimos votando negativamente, pero lamento el
tratamiento que este Ministerio en particular le está dando al asunto tan
crucial para la Democracia del país.”[65]
5.11.
En los anteriores términos, se expresaron en el seno de la Cámara de
Representantes las diferentes preocupaciones que la norma propuesta generaba,
y  en particular, la relativa  la posibilidad de que se estuviese
criminalizando la protesta social legítima a que tienen derecho todos los
colombianos en virtud del artículo 37 de la Constitución Política. En este
mismo escenario, Plenaria de la Cámara de Representantes, se introdujo y
aprobó, sin ninguna explicación ni observación sobre su contenido, el artículo
45 con un texto idéntico al que se demanda en esta oportunidad:
“ARTÍCULO 45. Modifíquese
el artículo 353 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
Artículo 353. Perturbación en servicio de transporte
público, colectivo u oficial. El que
por cualquier medio ilícito imposibilite la circulación o dañe nave, aeronave,
vehículo o medio motorizado destinados al transporte público, colectivo o
vehículo oficial, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de
trece punto treinta y tres (13.33) a setenta y cinco (75) salarios mínimos
legales mensuales vigentes”.[66]
5.12.
Las anteriores intervenciones permiten concluir que en desarrollo de la
política criminal del Estado que busca dar prevalencia a un componente
fundamental del concepto orden público, como lo es la seguridad ciudadana, el
legislador decidió, por un lado, crear un nuevo tipo penal, el de obstrucción
de vía pública que afecta el orden público (artículo 44) producto del ejercicio
del derecho a la protesta social, y modificar otro existente, el de
perturbación en servicio de transporte público (artículo 45).
6.     Contexto
de las  normas demandadas
6.1.
La Ley 1453 de 2011 “por medio de la cual se reforma el Código Penal, el
Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas
sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de
seguridad”, conocida como ley de seguridad ciudadana, en desarrollo de la
política criminal del Estado que corresponde definir y regular al legislador,
introduce modificaciones al Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el
Código de Infancia y Adolescencia y a la regulación sobre extinción de dominio,
con el propósito esencial de prevenir y combatir fenómenos que afectan
gravemente la paz y la seguridad pública como el terrorismo y la criminalidad
organizada. Para ello, contiene medidas que buscan eliminar la impunidad;
incrementar la efectividad del proceso penal, la extinción del dominio y la
responsabilidad juvenil; y vincular a la comunidad en la prevención del delito
sin poner en peligro la integridad de sus miembros, ni afectar sus derechos
fundamentales.[67]
6.2.
Las normas acusadas, artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, hacen
parte del Capítulo II, denominado “De los delitos de peligro común o que
pueden ocasionar grave perjuicio para la comunidad y otras infracciones”,
perteneciente al Título XII del Código Penal titulado “Delitos contra la
Seguridad Pública”. Concretamente, el artículo 44 introduce un tipo penal
nuevo, denominado obstrucción a vías públicas que afectan el orden público;
mientras que el 45 modifica el artículo 353 referente al delito de perturbación
en servicio de transporte público, colectivo u oficial.
6.3.
Dicho lo anterior, la Sala Plena procederá a examinar de fondo si los preceptos
accionados violan el principio de estricta legalidad.
7. El artículo 44 de la Ley 1453 de 2011, que
contempla el tipo penal de obstrucción a vías públicas que afecte el orden
público, no viola el principio de estricta legalidad
7.1.
De acuerdo con el ciudadano demandante, el artículo 44 viola el principio de
estricta legalidad porque está formulado con términos demasiado imprecisos.  En
su concepto, las palabras “medios ilícitos”, “incite”, “dirija”,
“constriña” y “proporcione los medios”, utilizadas en la
disposición, hacen que no haya suficiente claridad y precisión jurídica en el
comportamiento típico, y de ese modo dejan abierta una puerta para que la
policía o el juez interpreten la norma en múltiples sentidos. Con lo cual, por
lo demás, asegura que el legislador no permite a la norma cumplir su función
motivadora de la conducta, pues los destinatarios no reciben claramente el
mensaje acerca de cuál es su significado y contenido. La Corte debe examinar si
esta acusación está llamada a prosperar o no.
7.2.
Para este fin, conviene tener en consideración que todas las disposiciones de
un Código Penal como el nuestro están formuladas en un lenguaje natural, aunque
técnico. Eso es relevante porque según la teoría del derecho más autorizada
sobre la materia de los límites del lenguaje normativo, todas las directivas
expresadas en lenguaje natural, sin excepción, no sólo presentan a menudo
problemas de ambigüedad semántica, sintáctica o pragmática, sino que incluso es
posible aseverar que todas ellas están integradas por palabras vagas.[68] En ese
sentido, para cuestionar una disposición penal sobre la base de su posible
infracción del principio de estricta legalidad penal, no bastaría con señalar
una imprecisión lingüística, o exponer casos reales o hipotéticos que susciten
duda, en los cuales no se sabría con seguridad si la norma es aplicable o no,
pues de acuerdo con los estudios sobre el tema siempre es posible plantear
problemas que despierten incertidumbre o indeterminación ante cualquier norma
expresada en lenguaje natural. El juicio de estricta legalidad de los tipos
penales no puede ser entonces sólo un ejercicio de control sobre la calidad del
lenguaje usado por el legislador.[69]
7.3. En efecto, la Corte Constitucional ha sostenido
en su jurisprudencia, al resolver demandas contra normas penales por supuesta
violación del principio de estricta legalidad, que para sustentar o decidir un
cargo de esa naturaleza ciertamente es necesario pero insuficiente evidenciar
un problema de indeterminación o imprecisión, derivado de la ambigüedad,
vaguedad o textura abierta del precepto. Además de eso ha resuelto que es
indispensable exponer argumentos suficientes para mostrar por qué esa
disposición adolece de una “indeterminación insuperable” desde un punto
de vista jurídico,[70]
o por qué el sentido de la misma ni siquiera “es posible determinarlo con
fundamento en una interpretación razonable”.[71] Por lo cual el juicio de
estricta legalidad debe entenderse como un escrutinio de constitucionalidad de
la ley penal, que busca establecer si los tipos penales resultan tan imprecisos
e indeterminados, que ni aun con apoyo en argumentos jurídicos razonables es
posible trazar
una frontera que divida con suficiente claridad el comportamiento lícito del
ilícito.[72]
7.4. Pero una vez
aceptado esto, cabría preguntarse cuándo se entiende que una imprecisión
preliminar en un tipo penal ha sido superada. La respuesta debe desprenderse de
los fines constitucionales que persigue el principio de estricta legalidad
penal. Así, por una parte, se entiende superada una imprecisión si el resultado
de la interpretación razonable es una norma penal que les asegura a los
destinatarios de la ley un grado admisible de previsibilidad sobre las consecuencias
jurídicas de sus comportamientos (CP art. 2).[73]  Por otra parte, se
supera si además garantiza el derecho a la defensa (CP art. 29); esto es, si
una eventual imputación o acusación por haber cometido el comportamiento
descrito en el tipo, es susceptible de refutarse en algún caso.[74]
Finalmente, se puede entender superada la indeterminación si además el sentido
del precepto es tan claro, que es posible definir cuál es el comportamiento que
pretende prevenirse o estimularse para proteger el bien jurídico (CP art. 2).
7.5.
Así las cosas, es recomendable mostrar algunos ejemplos acerca de cómo la Corte
ha aplicado esta jurisprudencia en los casos concretos. Al respecto, hay al
menos dos fallos que ilustran cómo un tipo penal, pese a exhibir
indeterminaciones o imprecisiones en una aproximación preliminar a su lectura,
se ajustan al principio de estricta legalidad en tanto sus dificultades son
superables con arreglo a una interpretación jurídica razonable. En efecto, el
primero de esos ejemplos puede tomarse de la sentencia C-232 de 2002.[75] En dicho fallo,
la Corte Constitucional examinaba la parte de un tipo penal en el cual se
fijaba como sanción una pena de prisión “de seis (6) a doce (12)”, pero
no se especificaba si era de seis a doce semanas, meses o años. La Corporación
reconoció que había una indeterminación en esa manera de formular la
consecuencia jurídica imponible, pero dijo que esa dificultad era superable con
apoyo en un entendimiento contextual, finalista y sistemático del precepto,
pues todos estos argumentos autorizaban la conclusión de que la pena de prisión
allí consagrada era de seis a doce “años”. Por lo mismo, la Corte
declaró exequible la norma, con la condición de que se interpretara en el
sentido de que la pena de prisión era “de seis (6) a doce (12) años”.[76]
7.6. Aparte del caso citado, se produjo otra decisión
con el mismo fundamento. En la
sentencia C-121 de 2012, se demandaba la expresión “u objetos
peligrosos”, contenida en el tipo penal de ‘Empleo o lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos’,
por supuestamente violar el principio de estricta legalidad. La Corte la
declaró exequible. Pero antes de eso reconoció expresamente que en efecto los
términos acusados presentaban un cierto grado de indeterminación. Lo que
ocurría era que esa imprecisión podía superarse, según la Sala Plena de la
Corte, con fundamento en “referentes objetivos y verificables”. Y por lo
mismo esgrimió el siguiente como fundamento sustantivo de su decisión: “[…] si
bien la expresión ‘u objeto peligroso’ demandada presenta un cierto grado de
indeterminación, es posible precisar sus sentido y darle concreción, tal como
lo ha hecho la jurisprudencia especializada, con apoyo en referentes objetivos
y verificables”. Puede decirse que reiteró una regla antes sostenida, entre
otras, en la sentencia C-637 de 2009.[77]
7.7. Ahora bien, en otras decisiones la Corte ha
declarado inexequibles algunos preceptos tras considerar que eran, por su
apertura, tan indeterminados, vagos, ambiguos, imprecisos o confusos, que ni
siquiera una interpretación razonable permitía fijar con suficiente univocidad
su sentido. Así, por ejemplo, en la sentencia C-559 de 1999, la Corte debía
controlar la constitucionalidad de una norma penal que, por su título,
pretendía definir el ámbito de responsabilidad criminal en materia de
importaciones declaradas a través de sociedades de intermediación aduanera y
almacenes generales de depósito.[78]
No obstante, no resultaba claro cuál era el ámbito de responsabilidad definido
por esa norma, y la Corte no pudo definirlo ni siquiera con un apreciable
esfuerzo argumentativo de su parte en esa dirección. Así, luego de varios
intentos por precisar el significado de la disposición cuestionada, la
Corporación se preguntó: “¿Cuáles son los otros comportamientos que el
legislador quiso criminalizar por medio del artículo 68 de la Ley 48 de 1998?”.
Y respondió, como conclusión: “[n]o es posible determinarlo por medio
de una interpretación razonable de esa disposición”. Por lo tanto, juzgó el
precepto como contrario al principio de estricta legalidad y lo declaró
inexequible. Algo similar ha ocurrido en las sentencia C-843 de 1999,[79] C-739 de
2000,[80]
C-205 de 2003[81]
y C-575 de 2009.[82]
7.8. Con base en estos criterios, puede decirse que el
artículo 44 de la Ley 1453 de 2011 no viola el principio de estricta legalidad.
Aunque prima facie la formulación aprobada por el legislador penal
podría dar pie a ciertas discusiones en torno a su aplicación a casos concretos,
no por ese solo hecho la norma es inconstitucional. Si se toma el texto de la
disposición cuestionada, se lo interpreta razonablemente dentro del contexto
apropiado y de acuerdo con métodos jurídicos aceptables, se obtiene como
resultado una norma lo suficientemente precisa y clara. Sus indeterminaciones
preliminares son por tanto superables, como pasa a mostrarse a continuación. Así, para empezar, el
tipo acusado es claro en cuanto a que el
sujeto activo del delito es indeterminado y singular. Por su parte, el sujeto
pasivo es la comunidad, integrada por los sujetos individualmente considerados,
cuyos derechos a la vida, a la salud pública, a la seguridad alimentaria, al
medio ambiente o al trabajo, se verían perjudicados por esta conducta. Además
de eso, por la ubicación del tipo demandado en el Título XII del Código, que
trata de los delitos contra la “seguridad pública”, puede decirse en
términos contextuales que el bien jurídico es la seguridad pública. Sobre estos
dos aspectos no se ha planteado ninguna duda, y ni del texto de la disposición,
ni del contexto normativo y situacional en que se inserta la norma, surge un
punto oscuro que deba tratarse con mayor detenimiento. Entonces ahora
corresponde identificar cuál es el comportamiento tipificado en la norma que se
demanda.
7.9.
La disposición acusada juzga necesario pero insuficiente para que la conducta
sea típica, que una persona “incite, dirija, constriña o proporcione los
medios para obstaculizar […] las vías o la infraestructura de
transporte”. El demandante opina que estos términos (“incite, dirija,
constriña o proporcione los medios”) son demasiado imprecisos, pero la
Corte no está de acuerdo con esa impresión, toda vez que en el contexto de la
norma su sentido es lo suficientemente claro. Así, nótese que según el
precepto, es indispensable que sea “por medios ilícitos” que la persona “incite,
dirija, constriña o proporcione los medios” para obstaculizar las vías o la
infraestructura de transporte. En ciertos casos muy puntuales quizás podría
haber debates en torno a si se dieron estos elementos, pero en términos
generales y abstractos no hay ningún exceso de imprecisión en esas palabras, y
por ejemplo sería posible advertir cuándo una persona constriñe a otra por medios
ilícitos para que obstaculice una vía pública, o cuando la incita. Los verbos
cuestionados tienen entonces un sentido gramatical lo suficientemente
comprensible, en el control abstracto. Sobre todo si se tiene en cuenta lo
siguiente.
7.10.
La expresión “por medios ilícitos”, que el ciudadano califica de
demasiado indeterminada, no presenta una oscuridad insuperable.  En efecto,
cuando el tipo requiere un actuar “por medios ilícitos”, es razonable
entender que establece como condición necesaria para la tipicidad de la
conducta, que el agente logre la incitación, dirección, constreñimiento, entre
otros, como resultado directo de un comportamiento de suyo ilícito. Y en la
teoría jurídica de los sistemas de derecho civil, aunque puede haber
desacuerdos en aspectos marginales sobre la materia, hay suficiente claridad en
torno a que comportamientos ilícitos son aquellos actos que reúnen al menos dos
propiedades: que efectivamente están prohibidos, y a los cuales se les enlaza
una penalidad coherente con la Constitución.[83]
En Colombia el legislador decide cuáles medios son ilícitos, para efectos de
que se configure el tipo acusado.
7.11.
Así, en síntesis, la incitación, constreñimiento, dirección, o proporción de
medios sólo son punibles cuando se realizan por medios ilícitos. Pero el acto
no puede considerarse típico del delito de obstrucción a vías públicas que
afecten el orden público, mientras no se haga puntualmente “para
obstaculizar de manera temporal o permanente, selectiva o general, las vías o
la infraestructura de transporte”. La finalidad de ese obrar por medios
ilícitos, debe ser entonces concretamente la obstaculización temporal o
permanente, selectiva o general, de las vías o la infraestructura de
transporte. Pero además, de acuerdo con el título del tipo penal y los
antecedentes de su expedición, debe necesariamente presentarse una efectiva “obstrucción
a vías públicas”, que afecte el orden público.[84] No basta entonces, por
lo tanto, con la realización de los verbos antes referidos, por más que se
logren por medios ilícitos y con el propósito de obstaculizar las vías o la
infraestructura de transporte. Adicionalmente, debe haber una obstrucción
cierta de dichas vías o infraestructura.
7.12.
Claro que, aparte de todo lo anterior, para la tipicidad de la conducta es
imprescindible que se demuestre en concreto que el acto se realizó “de tal
manera” que atentó en realidad “contra la vida humana, la salud pública,
la seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo”. En
esa orientación, y en función del bien jurídico protegido por la norma
accionada, para que un acto pueda considerarse típico del delito de obstrucción
a vías públicas que afecten el orden público, debe demostrarse que se alteró el
funcionamiento regular de las vías o infraestructuras de transporte, en cuanto
de ese modo se atente en concreto contra la vida humana, la salud pública, la
seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo. Y debe haber
un daño al menos potencial para la seguridad pública.[85] Todo esto es lo
suficientemente claro en el Código Penal, y por ende la norma resulta conforme
al principio de estricta legalidad.
7.13. De cualquier modo, según el
parágrafo del artículo 44 demandado, se deben excluir
del ámbito de este tipo penal las movilizaciones realizadas, con permiso de la
autoridad competente, en el marco del artículo 37 de la Constitución Política. Es decir,
que nunca puede considerarse típica una movilización si se adelanta, con “permiso
de la autoridad competente”, dentro de lo estipulado por el artículo 37 de la
Constitución. Esta excepción resulta también lo suficientemente precisa y
determinada.  En efecto, para empezar, la expresión “permiso de autoridad
competente”, ha de entenderse en el contexto prohibitivo, propio de un
Código Penal. En ese contexto, las normas del legislador no tienen como fin
asignar competencias a las autoridades, sino esencialmente prohibir
determinados comportamientos,  enlazar penas a las hipótesis en que aquellas se
infrinjan, y establecer los requisitos para aplicar las prohibiciones y las
penas. Las normas de los códigos penales sólo en un sentido muy amplio y
flexible asignan competencias. En este caso, el parágrafo del artículo 44
demandado no atribuye ninguna competencia para permitir o no movilizaciones, ni
tampoco autoriza a ninguna autoridad para asignar una atribución semejante.
7.14. Por lo demás, la norma
demandada se ha de interpretar conforme a la Constitución (CP art. 4). Esto
significa que allí donde la ley penal habla de “permiso”, no podría
leerse que las autoridades tengan competencia para restringir el derecho de
reunión, pues ese entendimiento sería inconstitucional, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte. En ese sentido, es importante reiterar que en
materia de libertades de reunión y de manifestación pública, la Constitución le
reconoce al legislador competencia para “establecer
el aviso previo a las autoridades, determinar los casos en que se requiere y la
forma como debe presentarse para informar la fecha, hora y lugar de la reunión
o la manifestación”. Sin embargo, el Congreso “no puede […] crear
una base para que la reunión o la manifestación sea prohibida”. El permiso
al que alude la norma debe entenderse entonces como el resultado de un  aviso
previo, que no persigue solicitar autorizaciones para ejercer un derecho
fundamental, sino que “[t]iene por objeto informar a las autoridades
para que tomen las medidas conducentes a facilitar el ejercicio del derecho sin
entorpecer de manera significativa el desarrollo normal de las actividades
comunitarias”.[86]
7.15. Este permiso,
entendido como acaba de indicarse, está regulado actualmente en el Código
Nacional de Policía. El artículo 102 de esta codificación exige un aviso,
presentado personalmente y por escrito ante la primera autoridad política del
lugar, con 48 horas de anticipación a la reunión o manifestación, y suscrito al
menos por tres personas. En él se deben expresar el día, la hora y el sitio de
la reunión, y si se trata de desfiles también debe informarse el recorrido
proyectado.[87] El aviso previo
tiene por objeto informar a las autoridades sobre la reunión o movilización,
con el fin de que las autoridades tomen las medidas adecuadas, necesarias y
proporcionales para facilitar el ejercicio de los derechos constitucionales sin
entorpecer de manera excesiva el desarrollo normal de las actividades
comunitarias.
7.16.
Ahora bien, según el parágrafo del artículo 44 acusado, las movilizaciones
excluidas del ámbito del tipo penal son las realizadas, con el previo aviso de
la autoridad competente, “en el marco del artículo 37 de la Constitución
Política”. Esto debe entenderse, por una parte, sin perjuicio de las demás
posibles causas de justificación establecidas en el ordenamiento. Y, por otra
parte, de conformidad con el  ámbito de todo lo constitucionalmente  protegido
por la citada norma superior.  Así, conviene resaltar que el artículo 37 no
sólo protege el derecho a reunirse, sino también el derecho a “manifestarse
pública y pacíficamente”. Y a diferencia de lo que consagraba al respecto la
Carta de 1886, que facultaba a “[l]a autoridad” para disolver
toda reunión “que degenere en […] tumulto, o que obstruya las vías
públicas”,[88]
la Carta Fundamental hoy vigente no le asigna a ninguna autoridad competencias
para acallar las manifestaciones públicas y pacíficas. Ahora, el legislador es
la única autoridad competente para fijar los casos en los que es posible
limitar estos derechos, aunque no puede definir esos casos de un modo que
interfiera desproporcionadamente en los mismos.
7.17.
Por lo demás, conviene resaltar la idea vinculante que el artículo 37 de la
Constitución de 1991 proyecta. Con esa norma, el Constituyente de 1991 quiso
revelar que, por su origen, el orden constitucional vigente está edificado
sobre la base de una confianza amplia y justificada en la capacidad colectiva
del pueblo colombiano para discutir pública y abiertamente los asuntos que le
conciernen (CP art. 2), y también para conformar, controlar y transformar sus
instituciones en parte a través de manifestaciones públicas y pacíficas. Así,
el artículo 37 de la Constitución de 1991 propone un modelo de democracia más
robusta y vigorosa que la encarnada por el proyecto de la Constitución de 1886.
Al pueblo hoy se le reconoce su capacidad y su derecho a deliberar y gobernar,
no sólo por medio de sus representantes, o través del sufragio, sino por sí
mismo y por virtud de la deliberación colectiva, pública y pacífica. Con lo
cual, simultáneamente, la Constitución de 1991 dice que esa forma de
autogobierno debe ser compatible con la paz (CP art. 22).
7.18.
El respeto, la protección y garantía del derecho de toda persona a reunirse y
manifestarse pública y pacíficamente, en muchas ocasiones puede traer
aparejadas incomodidades a quienes no participan de las movilizaciones o de las
manifestaciones que se efectúan en ejercicio del mismo. Ni el Constituyente de
1991, ni la Corte Constitucional, han ignorado las implicaciones de
salvaguardar ese derecho, fundamento del orden constitucional vigente. Pero
identifican en él una demanda a la sociedad, y a todas las instituciones que
surgen en su seno, para que acepte un modelo de convivencia basado en la
tolerancia hacia la diversidad y el pluralismo, sin los cuales no podría
existir ninguna organización que se repute democrática. Todas estas
características del modelo constitucional vigente restringen cualquier clase de
imprecisión que inicialmente se pueda apreciar en el artículo demandado. Este,
no sólo por su tenor literal, sino por su contexto, su finalidad, y el régimen
constitucional en el cual se haya inserto, es lo suficientemente determinado,
como para ajustarse al principio de estricta legalidad penal. La Corte lo
declarará exequible, por ese motivo.
8. El artículo 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011,
que modifica el tipo penal de perturbación en el servicio de transporte
público, no viola el principio de estricta legalidad
8.1.
En cuanto al artículo 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, tampoco viola el
principio de estricta legalidad penal. El aparte demandado por el actor, “imposibilite
la circulación”, no presenta imprecisiones insuperables,  y por tanto no da
lugar a dudas sobre su significado en el control abstracto de
constitucionalidad. En efecto, nótese que con la Ley 1453 de 2011, el
legislador introdujo una modificación al tipo penal de perturbación en servicio
de transporte público, colectivo u oficial.
Así, la versión original de ese tipo establecía que incurría en ese delito el
que por cualquier medio ilícito “imposibilite la conducción” o dañe
nave, aeronave, vehículo o medio motorizado destinados al transporte
colectivo o vehículo oficial. Sin embargo, tras la reforma de la Ley 1453 de
2011 el tipo penal cambió, y allí donde decía “imposibilite la conducción”,
hoy dice “imposibilite la circulación”.
8.2.
Ahora bien, ese “imposibilite la circulación” parece en principio un
poco ambiguo, pues una primera lectura del tipo penal no permite establecer si
el tipo se entiende configurado una vez se “imposibilite la circulación” de
una nave, aeronave, vehículo, o medio motorizado destinado al transporte
público, colectivo u oficial, o si para que haya una conducta típica se
requiere que el agente “imposibilite la circulación” del tráfico, o del
transporte público en general, colectivo u oficial. No obstante, luego de
entender esa expresión normativa en el contexto del Código en el cual está
inserto, sólo la segunda interpretación sería coherente, pues esa norma hace
parte también del Título XII de dicho cuerpo, que trata de los delitos contra
la “seguridad pública”, y específicamente del Capítulo II de ese Título,
que versa sobre los delitos de peligro común o que pueden ocasionar un grave
perjuicio para la comunidad y otras infracciones. Es decir, que la reforma lo
que hizo fue precisar y delimitar el ámbito del tipo penal, en tanto describió
la conducta típica de modo que la realiza quien imposibilite la circulación del
tráfico considerado como un asunto colectivo, y no la conducción de un vehículo
individual, ya que sólo al imposibilitar el tráfico se afecta la seguridad
pública, y se ponen en peligro concreto los derechos y los bienes individuales
de quienes integran la comunidad.
8.3.
En ese sentido, lo penalizado en ese fragmento, de acuerdo con la reforma
de la Ley 1453 de 2011, no es cualquier nivel o grado de perturbación en el
servicio de transporte público, colectivo u oficial. Por la carga semántica de
los términos “imposibilite la circulación”, y en vista de su ubicación
dentro de los delitos contra la seguridad pública, tiene que tratarse de una
perturbación superlativa, que ni siquiera puede considerarse un grado superior
de dificultad para la circulación, sino que es un estado diferente. Es hacer
completamente imposible el transporte público, colectivo u oficial, y por tanto
no consiste solamente en paralizar o frenar un vehículo o el servicio de
transporte público, sino en eliminar cualquier posible condición para la
circulación del mismo. Esa no es una exigencia abierta o imprecisa, y por ende
no hay razones para juzgarla contraria al principio de estricta legalidad
penal.
9.
Conclusiones
9.1. En vista de todo lo anterior, la Corte Constitucional concluye que los artículos 44 y 45
(parcial) de la Ley 1453 de 2011 no violan el principio de estricta legalidad.
El accionante afirma que las normas cuestionadas terminan por reprimir
la protesta social. No obstante, sólo la protesta social pacífica goza de
protección constitucional.[89]
Las manifestaciones violentas no están protegidas ni siquiera prima facie por
la Constitución. Y los artículos 44 y 45 (parcial) de
la Ley 1453 de 2011 tienen esa orientación. Así, el artículo 44 excluye la
tipicidad de las movilizaciones realizadas, con previo aviso, en el marco del
orden constitucional vigente (concretamente, el artículo 37 de la Constitución
Política). El artículo 45 dice que es típico de perturbación en el servicio de
transporte público, colectivo u oficial, el comportamiento de quien “por cualquier medio ilícito” imposibilite la
circulación. Recurrir a medios ilícitos, que conllevan violencia,
sustrae en principio los comportamientos resultantes, del ámbito de protección
del derecho a la manifestación.
9.2.
Así, una interpretación razonable de las normas demandadas, ajustada a su texto
y al contexto en el cual están insertas, lleva a reconocerles un sentido
preciso, distinto del que les atribuyó el ciudadano en su acción pública. Y el sentido que el actor les asignó es en
la demanda presupuesto conceptual para proponer el cargo por intervención
excesiva o desproporcionada en los derechos a la libertad de expresión y a la
libertad de reunión y manifestación. En vista de esta circunstancia, la
Sala Plena no se pronunciará sobre otras
cuestiones tales como la razonabilidad o proporcionalidad de las disposiciones
accionadas, pues estas se propusieron como parte de un entendimiento de las
normas que esta Corte juzga incorrecto.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 44 de la Ley 1453 de 2011 “Por medio de la cual se reforma el
Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y la
adolescencia, las reglas sobre extinción del dominio y se dictan otras
disposiciones en materia de seguridad”, por los cargos y razones
estudiadas en la presente sentencia.
Segundo.- Declarar  EXEQUIBLE  la
expresión “imposibilite la circulación” del artículo 45 de la
Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el
Código de Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y la adolescencia, las
reglas sobre extinción del dominio y se dictan otras disposiciones en materia de
seguridad”, por los cargos y razones estudiadas en la presente
sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
Con salvamento parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEXEI JULIO ESTRADA
A LA SENTENCIA C-742/12
DELITO DE OBSTRUCCION A VÍAS PUBLICAS QUE AFECTEN EL
ORDEN PUBLICO-Tipo penal desconoce el principio de estricta
legalidad y resulta ambiguo e indeterminado (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-8991
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, “por medio de la cual se reforma
el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y la
Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras
disposiciones en materia de seguridad”.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con
el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisión
mayoritaria adoptada en el proceso de la referencia, mediante la cual se
declaró la exequibilidad de los artículos 44 y 45 de la Ley 1453 de 2011, “por
medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal,
el Código de la Infancia y la Adolescencia, las reglas sobre extinción de
dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.
Si
bien comparto el argumento acogido por la Sala Plena, en el sentido que
solamente la protesta social pacífica goza de protección constitucional, e
igualmente estimo que el artículo 45 demandado se ajusta a la Constitución,
considero que el tipo penal creado mediante el artículo 44 demandado vulnera el
principio de estricta legalidad, porque carece de los requisitos señalados
reiteradamente por la jurisprudencia constitucional cuando se trata de
tipificar conductas sancionadas penalmente en la medida que es poco preciso
respecto de la conducta tipificada, y adicionalmente es ambiguo e indeterminado
respecto de otros elementos constitutivos del delito, razón por la cual da
lugar a serios problemas en su interpretación y aplicación por parte de las
autoridades judiciales competentes.
Fecha
ut supra.
ALEXEI JULIO ESTRADA
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-742/12
DELITO
DE OBSTRUCCION DE VIAS PUBLICAS QUE AFECTEN EL ORDEN PUBLICO-Desconocimiento del carácter democrático y participativo (Salvamento de
voto)
DELITO
DE OBSTRUCCION DE VIAS PUBLICAS QUE AFECTEN EL ORDEN PUBLICO-Vulneración de las libertades de expresión y conciencia, la
movilización pública de reunión, de asociación y a la conformación, ejercicio y
control del poder político (Salvamento de voto)
SENTENCIA
INTERPRETATIVA-Jurisprudencia
constitucional sobre la imposibilidad de establecer el alcance de tipos penales
(Salvamento de voto)
DERECHO
A LA PROTESTA SOCIAL-Necesidad
de reconocer “super protección” constitucional (Salvamento de voto)/MOVIMIENTOS Y PROTESTAS SOCIALES EN COLOMBIA-Confusión con la práctica peligrosa
y violenta (Salvamento de voto)/EJERCICIO
DE LA PROTESTA-Doctrina
(Salvamento de voto)/MOVIMIENTOS SOCIALES-Principios
de defensa, oposición y totalidad
EJERCICIO
DE LA CRITICA SOBRE ACTOS U OMISIONES DE LAS AUTORIDADES-Medios idóneos para garantizar el
disfrute de la dignidad humana y otros derechos fundamentales (Salvamento de
voto)
TIPO
PENAL SOBRE OBSTRUCCION DE VIAS PUBLICAS QUE AFECTAN EL ORDEN PUBLICO-Desconocimiento de las garantías del debido proceso penal (Salvamento
de voto)
TIPO
PENAL EN BLANCO-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)/TIPO
PENAL EN BLANCO-Condiciones
(Salvamento de voto)/TIPO PENAL EN BLANCO-Definición (Salvamento de voto)/TECNICA LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Jurisprudencia constitucional
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-8991
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, “por medio de la cual se reforma
el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y
Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras
disposiciones en materia de seguridad”.
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con
el respeto acostumbrado con las decisiones que toma esta corporación, me
permito disentir del fallo adoptado por la Sala Plena dentro del expediente de
la referencia. Considero que las normas revisadas por la Corte debieron ser
declaradas inexequibles[90]
por criminalizar amplia e injustificadamente el derecho a la protesta social y,
con ello, desconocer el carácter democrático y participativo de la Carta
Política y vulnerar el alcance más elemental de las libertades de expresión y
conciencia, la movilización pública, de reunión, de asociación y a la
conformación, ejercicio y control del poder político[91].
1.
La imperativa necesidad de reconocer ‘super protección’ al derecho
constitucional a la protesta social.
A
pesar que el desarrollo de los movimientos y las protestas sociales en Colombia
se confunde frecuentemente con una práctica peligrosa y violenta, la historia
aporta muchos ejemplos que reivindican su valor como herramienta para el
perfeccionamiento de la democracia, la materialización de libertades
individuales y la progresividad de los derechos sociales. Por solo referir un
ejemplo, el investigador Mauricio Archila Neira relata la importancia de ese
instrumento dentro del ascenso de la mujer en el ejercicio completo de su
ciudadanía. Sobre el particular es necesario tener en cuenta lo siguiente:
“Lo que sorprende de la aparición de protestas de
mujeres no es tanto su pequeño número, acorde con la poca visibilidad que ellas
tenían, sino precisamente que se registren tres. Históricamente las mujeres no
sólo estaban excluidas de la vida política, sino que aún en términos de
organizaciones sociales y sindicales, no figuraban en cargos directivos. En los
años veinte mujeres como María Cano mostraron cierto protagonismo femenino tras
reivindicaciones laborales más que de género propiamente dicho. En los cuarenta
volvieron a figurar en la lucha por conseguir el derecho al voto, la cual
fracasó a pesar de contar con el apoyo de la izquierda parlamentaria. En esa
movilización jugó un papel importante la Alianza Femenina integrada por mujeres
liberales (como Ofelia Uribe) y socialistas (como Mercedes Abadía), quienes se
acercaron luego al gaitanismo. Luego del 9 de abril desaparece la agitación por
el voto, la cual volvió a renacer en 1954 con la presencia de dos mujeres en
las sesiones de la Asamblea Constituyente y el otorgamiento del voto femenino.
La presión la dirigió la Organización Nacional Femenina, una asociación más
moderada que sus predecesoras pues estaba constituida por mujeres de ambos
partidos y presidida por doña Berta Hernández de Ospina. Aunque el eje de la
actividad fue el sufragio no deja de llamar la atención peticiones como las de
un grupo de mujeres del barrio popular Trinidad de la capital, quienes se
presentaron ante la ANAC para apoyar la presencia de mujeres allí y presionar
la instalación de energía eléctrica en su barrio. En la carta que dejaron
preguntaban: "De qué puede servir el voto femenino si con él no se
consigue mejorar nuestras condiciones de vida?" Mejor ejemplo no podemos
encontrar de la manera como los grupos sociales subordinados aprovechan los
resquicios que deja un régimen autoritario para plantear sus demandas y de la
relación entre demandas sociales y luchas políticas.”[92]
1.1.-
Como concepto adscrito íntimamente al ejercicio de la protesta, la doctrina ha
definido los movimientos sociales como la acción opositora de un grupo
reprimido en contra de una forma o estrategia de poder. El investigador Juan
Carlos Guerrero expuso el alcance de esta definición y los componentes de la
figura de la siguiente manera:
“En términos generales y teóricos, los movimientos
sociales se han definido en la literatura de las ciencias sociales como
intentos colectivos tendientes a introducir cambios en el seno de una sociedad.
Son, pues, "exigencias socialmente compartidas de cambio de algún aspecto
del orden social" (Gusfield, 1975: 269-273). Por esta razón, se considera
que los movimientos sociales son expresiones de ataque a la legitimidad de las
instituciones o a los valores consuetudinarios de una colectividad determinada
y un fenómeno propio de la modernidad, ya que su desarrollo requiere de un
proceso de secularización del pensamiento de la sociedad que, al negar el
origen divino de las cosas, permite cuestionar y atacar diferentes aspectos del
orden social.
Tres principios básicos pueden caracterizar los movimientos sociales en un
sentido amplio (Touraine, 1978: 30-50). El primero es el de defensa,
ya que estos movimientos representan los intereses particulares de un grupo
social, aunque a diferencia de los grupos de presión, que también
representan intereses de sectores sociales que pretenden "mejorar"
sus beneficios, los movimientos sociales son reivindicadores de sectores
reprimidos que buscan "solucionar" una serie de carencias. Esto
significa que el cambio social que expresa un determinado movimiento no se
produce uniformemente en la sociedad, pues a él se acoge solamente aquella
parte de la estructura social que, por sus circunstancias y experiencias
compartidas, considera inadecuadas las relaciones sociales establecidas. Así,
independientemente de los aspectos de organización formal, dentro de un
movimiento social es muy importante la conciencia de grupo, es decir, el
sentimiento de pertenecer a él y de ser solidario con sus otros miembros.
En segundo lugar, hay un principio de oposición, pues los
movimientos, al ir en contra del orden establecido por una clase dominante,
siempre tienen un adversario. De hecho se considera que los movimientos
sociales son expresiones del conflicto de una sociedad, pues al propugnar por
una reorganización de la sociedad generan una resistencia natural por parte de
los defensores del statu quo de la misma. Sin embargo, a diferencia de los
partidos políticos, los movimientos sociales no pretenden llevar a cabo una
lucha por el poder político, es decir, su intención no es la toma del Estado,
razón por la cual no pueden nunca asimilarse a una institución política.
Obviamente, esto no significa que los movimientos sociales carezcan de
implicaciones políticas, pues, si bien no pretenden la toma del Estado, buscan
influir en el proceso de toma de decisiones de éste, aunque lo hagan desde
afuera y no desde adentro (Fuentes y Gunder, 1988: 18-29).
Por último está el principio de totalidad, queriendo significar
con él que detrás de todo movimiento social hay una concepción del interés
general que pone en cuestión la orientación de la sociedad. Por esta razón,
los movimientos sociales no pueden asimilarse a protestas, sino que requieren
de una movilización más o menos concertada u organizada, de un liderazgo más o
menos definido y de una ideología que refleje la situación de los sectores que
forman parte de él. Es decir, son una petición consciente de cambio. De lo
anterior puede concluirse que los movimientos sociales se asemejan a una
asociación semi-formal, de carácter más horizontal que vertical, donde
persisten, de todas maneras, una serie de comportamientos informales y difusos,
en los que el factor emocional y la convicción juegan un papel fundamental.”[93] (negrilla y
subrayado fuera de texto original).
Los
tres principios básicos de la protesta social (defensa, oposición y totalidad)
permiten evidenciar la conexión que existe entre esa figura y la vigencia de
valores constitucionales como la democracia participativa y la soberanía
popular, así como la libertad de expresión, el derecho de reunión y la
conformación y ejercicio del poder político. Además, es evidente la importancia
que ella tiene para la consolidación de la sociedad civil.
En
esa medida y siguiendo la tesis del tratadista Roberto Gargarella, advierto que
al evitar hacer un control estricto de constitucionalidad sobre las normas de
la ley 1453 de 2011, que criminalizan algunos de los actos propios del
ejercicio de la movilización ciudadana, la sentencia C-742 de 2012 pone en
peligro el goce efectivo de todos los demás derechos constitucionales al
restringir peligrosamente el valor básico de criticar los actos de las
autoridades públicas[94].
Este
académico explica que la base de la democracia actual es el derecho a disentir.
Señala que la protesta social es el “primer derecho” o, al revés, la
última alternativa que tienen las minorías, la oposición o cualquier sector
marginado de la población para dar a conocer, tramitar y permear una carencia
que debe ser atendida por el Estado o la sociedad. Al respecto, el doctor
Gargarella explica lo siguiente:
“(…) en un sistema institucional como el nuestro
delegamos la toma de decisiones, delegamos el control de los recursos
económicos, delegamos el uso de la violencia, el monopolio de la fuerza en el
Estado, lo mínimo que podemos hacer es preservarnos el derecho de criticar a
aquellos en los que hemos delegado todo. Mucho de lo más importante de nuestras
vidas está en manos de otros. Por eso es que me parece importante reclamar el
derecho a la protesta como un derecho esencial. De allí que lo podamos llamar
el “primer derecho”. (…) [La protesta social] es la base para la preservación
de los demás derechos, si esto falta hay razones para pensar que todo lo demás
puede caer. Si esto no falta, uno puede reclamar por todo lo demás. En el
núcleo esencial de los derechos de la democracia está el derecho a protestar,
el derecho a criticar al poder público y privado. No hay democracia sin
protesta, sin posibilidad de disentir, de expresar las demandas. Sin protesta
la democracia no puede subsistir.”
De
acuerdo a los parámetros de la Constitución Política de 1991, la protesta es una
atribución –un auténtico derecho fundamental- que debe ser protegida y
garantizada por todas las autoridades. Como cualquier precepto superior, puede
ser objeto de abusos, pero no por esto se debe permitir su persecución punitiva
genérica o innecesaria sino que, al contrario y atendiendo su conexión con los
valores superiores citados, sólo debe estar sujeta a límites excepcionalísimos,
claros y expresamente justificados. Si la protesta es una forma legítima para
que los grupos de población exterioricen sus sentimientos e ideas, su
restricción irresponsable constituirá una forma de censura del más alto calibre
que se encuentra proscrita por la Carta Política.
1.2.-
Reconocer un espacio para el ejercicio de la crítica sobre los actos u
omisiones de las autoridades, está atado íntimamente con la existencia de
canales reales para la realización de la democracia y para el afianzamiento de
la soberanía popular y el pluralismo. Esta corporación, a través de la
sentencia T-571 de 2008, no solo estableció la conexión de esos valores con el
derecho a protestar y/o resistir, sino que proclamó que bajo ciertas
circunstancias aquellos constituyen medios idóneos para garantizar el disfrute
de la dignidad humana y otros derechos fundamentales. En esa oportunidad una de
las salas de Revisión estudió la sanción disciplinaria que fue aplicada a unas
personas privadas de la libertad, debido a que ellas habían ejecutado una
huelga de hambre como reacción a la precaria situación del centro penitenciario.
De esa decisión vale la pena citar los siguientes párrafos:
“13.- Para la Sala, (i) los motivos que sustentan el
adelantamiento de una huelga de hambre de internos en una institución
carcelaria, se relacionan con la posibilidad de disentir y protestar, en
ejercicio del derecho resistencia derivado del principio pluralista (art. 1°
C.N) de nuestro ordenamiento jurídico, y que bajo ciertas circunstancias
encuentra una permisión constitucional, en aras de hacer efectivos otros
principios superiores como son la dignidad (art. 1° C.N), la protección
reforzada de personas en situación de debilidad manifiesta (inc. tercero art. 13
C.N) y la obligación del Estado de garantizar, en cualquier situación, la
primacía de los derechos inalienables de las personas (art 5° C.N).
(…)
A partir de lo anterior, la doctrina ha creado la
categoría de desobediente civil (en ejercicio de la desobediencia civil), para
los ciudadanos que incurren el supuesto anterior. Por ejemplo, Jhon Rawls
propuso que la desobediencia civil es algo más que un acto ilegal, público y
no violento, dirigido a provocar un cambio en la legislación o en la conducta
gubernamental; es ante todo un acto dirigido y justificado por principios
políticos, es decir por principios de justicia que regulan la Constitución y en
general las instituciones sociales… no apelamos a principios de moralidad
personal o a doctrinas religiosas… sino que invocamos la concepción de justicia
comúnmente compartida, que subyace bajo el orden político”[95]
16.- De lo anterior se desprenden igualmente, dos
características definitorias del ejercicio del derecho de resistencia: su
carácter no violento, y la necesidad de que pretenda la pública exaltación de
principios constitucionales establecidos. Sobre el primero cabe señalar que el
desobediente civil debe abstenerse de realizar cualquier lesión en las personas
o menoscabo de sus derechos, así como de hacer daño a las cosas[96]. Y, sobre el segundo,
debe entenderse que “aquellas manifestaciones de insumisión al derecho (…),
no obstante ilegales, deben guardar un mínimo de lealtad al régimen político, y
(…) esa lealtad debe cifrarse en la aceptación de que el cambio de política o
de sociedad que se propugna ha de obtenerse a través del consentimiento de la
mayoría, no mediante la imposición”[97],
esto es, en respeto de las reglas democráticas y del principio
mayoritario.”
El
análisis de esta figura implica resaltar que está soportado por la vigencia de
varios de los ‘principios políticos’ incluidos en la Carta, los cuales cobijan
los actos de la sociedad civil como una de las fuentes de ejercicio del poder
estatal. No obstante la lista de herramientas que constituyen los mecanismos de
participación ciudadana, es necesario reconocer que, bien por su complejidad o
por la ausencia de una cultura que acerque a la población a los problemas de
carácter público, algunos no han sido exitosos y han permanecido inmóviles o
lejanos a los requerimientos de algunas partes de la sociedad. Cuando ellos
fallan y el Estado es indiferente o incapaz de atender y solucionar esas
exigencias[98],
el principio democrático justifica o, mejor, exige que cada persona haga
efectivo el poder que le ha otorgado la Constitución y se reúna, movilice y
exprese pacífica así como ruidosamente.
1.3.-
La importancia del derecho a la protesta como baluarte del régimen democrático,
como articulador de las anomalías presentes en el funcionamiento de los
partidos políticos y como medio para perfeccionar los gobiernos del llamado
“tercer mundo” ha sido reconocida por sectores significativos de la doctrina
nacional. Aunque sus argumentos no pudieran considerarse como concluyentes, sí
constituyen un referente teórico que debe ser abordado en cualquier análisis de
orden constitucional. Sobre el particular, el profesor Orlando Fals Borda
explicó lo siguiente:
“El despertar contemporáneo de los movimientos
sociales y populares en el Tercer Mundo tiene más de dos décadas. Ya no son
“nuevos” y están adquiriendo otras modalidades.
Para la América Latina, éste ha sido un extraordinario
ciclo de acción y discusión, intensificado hacia 1964 cuando cayó el presidente
Joáo Goulart en el Brasil. Algunos de sus brotes se vieron desde antes,
mientras que el fenómeno europeo -también con antecedentes notables- pasó a
primer plano cuatro años después por motivos y razones diferentes de angustia y
cultura. Nosotros respondimos acá (como todavía lo hacemos) al autoritarismo
militar, a las intervenciones externas, a la marginalidad de las masas y a las
desenfocadas políticas llamadas de "desarrollo económico y social"
impuestas por países ricos y oligarquías consulares.
Estas políticas tecnocráticas, que más que todo
produjeron subdesarrollo y enriquecieron a los ricos -pues éstos no dejaron
"gotear" mucho los recursos hacia las ciases productoras inferiores-,
agudizaron la explotación y la dependencia que venían de atrás con el hambre,
la miseria y la ignorancia. Se trata de un ciclo activo todavía en evolución
porque estos problemas básicos de los pueblos no se han resuelto a su favor. En
respuesta, millones de personas subordinadas y olvidadas por los poderosos han
logrado articular expectativas propias y realizar luchas independientes por
soluciones democráticas. Con ello se ha demostrado una vez más la fuerza del
impulso creador del hombre y de la mujer y su capacidad de resistencia ante las
injusticias.
La mayoría de los observadores de estos movimientos
los ha visto con buenos ojos y les ha deseado buena suerte. Estiman que los
movimientos han asumido la necesaria función histórica de articulación para la
protesta. Los movimientos todavía alimentan la esperanza del progreso real en
las comunidades, ven la posibilidad de construir un nuevo orden social más
equitativo y próspero con paz y justicia, para contribuir a resolver las
contradicciones del capitalismo y enmendar las inconsistencias éticas de la
democracia burguesa.
(…)
En muchas partes la deslegitimación de los partidos y
de los gobiernos por su tolerancia de los abusos ha creado un vacío de poder.
Los movimientos sociales, en su evolución expansiva, han venido llenando ese
vacío local y regionalmente a su manera, como viene dicho, al plantear
propuestas alternativas de sociedad y de contrato social en que puedan confluir
desde sus diversas actividades y puntos de arranque inicial. Ahora, a través de
las redes afirmadas y otros mecanismos ya maduros de coordinación regional,
muchos de ellos empiezan a proponer o exigir cambios programáticos o
estructurales para toda la sociedad. Estos han constituido una vanguardia
nacional o supraregional de acción y compromiso para el cambio, mientras que
los otros movimientos van quedando reducidos a las tareas reivindicativas de
los primeros años del ciclo actual de reactivación.”[99].
1.4.-
Como ocurriera durante el Frente Nacional o en vigencia del estatuto de
seguridad (decreto 1923 de 1978) o el estatuto para la defensa de la democracia
(decreto 180 de 1988)[100],
cerrar esta forma de expresión social e impedir u obstaculizar la movilización
y la exigencia de las carencias sociales no solo conlleva a una lesión del
modelo democrático, al debilitamiento de la sociedad civil y a la restricción
sobre la exigibilidad del goce efectivo de los derechos constitucionales, sino
que también ha implicado recurrir al uso de la violencia como fórmula para
gestionar las demandas que deberían ser atendidas por el Estado. Sobre el
particular Juan Carlos Guerrero refiere lo siguiente:
“Si no hay un espacio público donde la diferentes
fuerzas sociales puedan ejercer su poder y si las minorías dominantes piensan
que lo adecuado es impedir la expresión social y política de los conflictos
como si así se pudieran eliminar, entonces el resultado lógico es una gran
dificultad estatal para dirimir e impedir el desborde violento de los mismos.
En otras palabras, la consecuencia de toda esta crisis es la descomposición
social y la democracia formal.”
Conforme
a lo expuesto, concluyendo que la criminalización de la protesta conlleva el
cierre de unos de los medios más importantes para la expresión de las carencias
sociales y que lo mismo constituye una peligrosa fuente de generación de
violencia[101],
me permitiré precisar las razones que fundamentan la inexequibilidad de las
normas demandadas.
2.
Síntesis de la regla decisional de la sentencia C-742 de 2012.
La
decisión de la que me aparto está sustentada únicamente, a pesar que el
demandante propuso la inobservancia del test estricto de proporcionalidad[102], en
el cumplimiento del principio de legalidad de los tipos penales. Al respecto,
la sentencia argumenta que sólamente una indeterminación de carácter
insuperable o que impida una interpretación razonable, constituye un desconocimiento
de la Carta Política. Expone que cuando quiera que una norma punitiva tenga un
grado admisible de previsibilidad, garantice el derecho de defensa y/o defina
el comportamiento que quiere prevenirse, habrá cumplido con esa exigencia.
Respecto del artículo 44 concluye lo siguiente: “Si se toma el texto de la
disposición cuestionada, se lo interpreta razonablemente dentro del contexto
apropiado y de acuerdo con métodos jurídicos aceptables, se obtiene como
resultado una norma lo suficientemente precisa y clara”.
Finalmente,
en lo que se refiere a la expresión “imposibilite la circulación” del
artículo 45, reconoce que es un poco ambigua, aunque posteriormente advierte: “la
reforma lo que hizo fue precisar y delimitar el ámbito del tipo penal, en tanto
describió la conducta típica de modo que la realiza quien imposibilite la
circulación del tráfico considerado como un asunto colectivo, y no la
conducción de un vehículo individual, ya que sólo al imposibilitar el tráfico
se afecta la seguridad pública, y se ponen en peligro concreto los derechos y
bienes individuales de quienes integran la comunidad (…) Es hacer
completamente imposible el transporte público, colectivo u oficial, y por tanto
no consiste solamente en paralizar o frenar un vehículo o el servicio de
transporte público, sino en eliminar cualquier posible condición para la
circulación del mismo.”
3.-
Las normas demandadas desconocen las garantías del debido proceso penal y
debieron ser declaradas inexequibles.
Aunque
la sentencia C-742 de 2012 refiere algunas de las decisiones en las que se ha
estudiado el desconocimiento del principio de estricta legalidad, considero que
la aplicación garantista de ese valor implicaba la inconstitucionalidad de las
normas demandadas.
3.1.-
Lo primero a resaltar respecto de esa garantía, es que ha sido concebida como
una herramienta sustantiva que restringe legítimamente el poder punitivo del
Estado, que permite a las personas conocer con claridad las conductas que han
sido prohibidas y que configura un límite sobre el poder del juez penal, en la
medida en que la adecuación típica de un hecho solo comprenderá “verificar
si una conducta concreta se adecua a la descripción abstracta realizada por la
ley”[103].
En otras palabras y acorde con uno de los derechos básicos de una persona que
es sometida al proceso penal, la estricta legalidad impide que la situación
jurídica y cualquiera de los elementos del delito sean definidos
arbitrariamente por el juez.
El
alcance de esa salvaguarda en el ámbito penal fue definido en la sentencia
C-996 de 2000[104]
de la siguiente manera:
“La taxatividad consiste en la descripción de los
hechos que merecen reproche penal, se hace de manera precisa y delimitada en
relación con una circunstancia o situación específica, abstracta y objetiva,
sin que ello sea obstáculo para que en algunas oportunidades existan elementos
subjetivos, normativos o complementarios, directos, y/o indirectos y/o
circunstanciales. Así, será posible determinar en forma clara los sujetos, el
verbo rector, los objetos material y jurídico, y la pena en forma clara y
precisa.
(…)
En síntesis, la determinación de los tipos penales
implica el señalamiento de los elementos que estructuran el tipo penal, que
indican que es esa y no otra la conducta que de manera objetiva, da lugar a una
sanción penal. Por consiguiente, siempre será del orden restrictivo, en cuanto
limita el poder punitivo del Estado.
De esta manera, el principio de legalidad estricta se
asegura y garantiza, pues al funcionario judicial no le corresponde la función
de crear tipos penales, en razón de que  esta labor conforme quedó antes
expresado, corresponde al legislador, según las voces del numeral 2 e inciso 3
del artículo 150 de la Constitución. Por eso resulta importante resaltar que la
actividad del funcionario judicial habrá de ser complementaria en la medida que
debe constatar si los hechos legalmente establecidos y probados dentro del
proceso penal, se adecuan a los elementos que se establecen en los tipos
penales.”
3.2.-
Aparentemente las normas demandadas cumplen con las partes esenciales de un
tipo penal. Sin embargo, estimo que la base de la infracción es ambigua y/o
injustificadamente amplia, en la medida en que el reproche de la conducta
estará condicionado a la indefinición de los siguientes conceptos:
- ¿Qué constituye un “medio ilícito” dentro del
ejercicio del derecho a la protesta, en la obstrucción de una vía pública o en
la perturbación del transporte colectivo?
- ¿En qué eventos se concretará el desconocimiento de
derechos tan amplios como el trabajo, el medio ambiente y la salud pública?
La
respuesta de fondo a esas cuestiones no fue abordada en la sentencia ya que en
realidad no existe un marco normativo y estatutario que regule el goce efectivo
y los límites adscritos al derecho a la protesta, lo que implica –como se
desarrollará más adelante- la inexistencia de un referente conceptual mínimo
que permita la inferencia de una “ilicitud” cuando se obstruya una vía pública
o se perturbe el transporte colectivo. Como consecuencia, el significado
antijurídico que debe determinar el juez penal queda sometido a su arbitrio o a
la valoración de un conjunto incierto de fuentes, algunas de las cuales ni
siquiera tienen la categoría de ley en sentido estricto.
Adicionalmente,
es evidente que por su naturaleza el ejercicio de la protesta pacífica envuelve
molestias o restricciones sobre los derechos de los demás. A diferencia del
marco jurídico de la Constitución de 1886[105],
la protección actual de esa atribución implica una mayor tolerancia y, en esa
medida, la aceptación de que la locomoción, la tranquilidad, entre otros
derechos, tengan una reducción para permitir que una parte de la población se
reúna, movilice y exprese. Por tanto, es constitucionalmente legítimo que las
protestas ciudadanas afecten o “atenten” en algún grado las libertades
incluidas en los tipos penales así como otros valores constitucionales. Razonar
que cualquier afectación del derecho a la salud, al trabajo o al medio ambiente
sano justifica el inicio de una investigación penal, podría llevar a la
represión de cualquier expresión colectiva en perjuicio de valores
fundacionales como la soberanía popular y la democracia participativa.
Teniendo
en cuenta la categoría de la protesta y el alcance práctico de los tipos
penales estudiados, era imperativo exigir una intervención puntual del
legislador para la definición estatutaria de los alcances y límites del
derecho, así como su relación y compatibilidad con las atribuciones
constitucionales de los demás. En otras palabras, para evitar la
criminalización y la restricción inconstitucional de aquel, así como para
limitar el arbitrio del juez penal, era imperativo que el Congreso consagrara
las circunstancias puntuales que implicarían un exceso o una ilicitud y que
ameritarían una sanción.
Es
evidente que los tipos penales demandados incumplen los parámetros mínimos del
principio de taxatividad ya que no están rodeados de los elementos mínimos para
determinar qué comportamientos incurrirán en una ilicitud o en qué
circunstancias un juez podrá inferir que se ha atentado contra cualquiera de
los derechos fundamentales incluidos allí, lo que genera como consecuencia
lógica, que se haya criminalizado de manera amplia e innecesaria la protesta,
la movilización y las manifestaciones públicas, espontáneas y pacíficas.
Puntualmente,
acudiendo a las herramientas argumentativas en materia sancionatoria
desarrolladas por este tribunal, advierto que las disposiciones no cumplen con
las condiciones para efectuar una clara remisión normativa y para disolver la
indeterminación de sus componentes. Teniendo en cuenta la entidad de los
derechos de reunión y manifestación que, como se reconoce en la providencia de
la que me aparto, solo pueden ser limitados a través de la ley, era imperativo
que la sentencia comprobara que en la actualidad realmente existen herramientas
jurídicas puntuales que habiliten responder a cualquier funcionario judicial:
¿qué actividad constituye un “medio ilícito”? o, en otras palabras,
¿dentro del proceso de organización de una manifestación ciudadana qué actos “efectivamente
están prohibidos” por el legislador? y ¿cuáles son los eventos que
habilitarán inferir un atentado contra derechos fundamentales tan
amplios como la salud, la seguridad alimentaria, el medio ambiente o el
trabajo?
La
respuesta a esas cuestiones pudo haber llevado a que la Corte reconociera y
aplicara al caso los límites aplicables a los tipos penales en blanco, así como
los llamados “conceptos jurídicos indeterminados”.
4.-
Condiciones de las normas penales en blanco.
Aunque
la sentencia C-742 de 2012 no lo contempló así, los artículos 44 y 45 de la ley
1453 de 2011 podrían haber sido considerados tipos penales en blanco, por
cuanto para completar su supuesto de hecho, concretamente el carácter ilícito
de la conducta, es necesario que el juez penal se remita a otras normas del
ordenamiento que fijan sobre el sujeto activo límites y prohibiciones a sus
derechos de reunión y movilización y que –por lo menos en parte- deberían estar
reguladas a través de una ley estatutaria.
Esta
corporación ha aceptado que bajo ciertas condiciones es legítimo que el
legislador recurra a otras normas para completar el contenido de un hecho
punible. En todo caso, se ha insistido en que la validez constitucional de esos tipos penales está condicionada a que
los conceptos normativos con los cuales se hace la integración, permitan
establecer de manera previa, clara e inequívoca cual es la conducta punible que
sanciona la ley penal.[106]
Al respecto, la sentencia C-739 de 2000 argumentó lo siguiente:
“(...) en nada contraría el ordenamiento superior el
hecho de que el legislador recurra a esta modalidad de tipo penal [el tipo
penal en blanco], siempre y cuando verifique la existencia de normas jurídicas
precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquéllos
aspectos de los que adolece el precepto en blanco, cuyos contenidos le sirvan
efectivamente al intérprete, específicamente al juez penal, para precisar la
conducta tipificada como punible, esto es, para realizar una adecuada
integración normativa que cumpla con los requisitos que exige la plena
realización del principio de legalidad.”
Adicionalmente,
de manera reciente la sentencia C-121 de 2012 relacionó varias de las
decisiones en las que se han definido los límites de esta técnica legislativa
en materia penal. Por su pertinencia e importancia, vale la pena citar in
extenso los siguientes apartados:
“Esta Corporación ha definido un tipo penal en
blanco como aquel en que el supuesto de hecho se encuentra desarrollado total o
parcialmente por una norma de carácter extrapenal. Los tipos penales en blanco
responden a una clasificación reconocida por la doctrina y aceptada por la
jurisprudencia constitucional colombiana[107]
ante la incapacidad práctica de abordar temas especializados y en permanente
evolución, siempre que la remisión normativa permita al intérprete determinar
inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y la sanción
correspondiente[108].
13. Distintas cuestiones surgen respecto de los tipos
penales en blanco y el principio de legalidad en materia penal. La primera de
ellas es si la normatividad a la cual se acude por remisión, debe ser
preexistente o precedente al tipo penal en blanco. Al respecto, esta
Corporación ha expresado que se protege el principio de legalidad no con la
exigencia de preexistencia de la norma de complemento respecto de la
disposición penal, sino con la simple existencia de ésta al momento de
conformación del tipo integrado[109].
También se ha indagado si se ajusta al principio de
legalidad cuando la remisión opera respecto de disposiciones que no tengan la
entidad de ley en sentido formal. Frente a este interrogante la Corte ha
distinguido entre la remisión que ocurre frente a disposiciones de igual
jerarquía y aquella que ocurre frente a normas de inferior jerarquía,
denominada remisión  propia e impropia, según el caso, para concluir que es
posible el reenvío a normas de inferior jerarquía, en la medida que una vez
integrado el tipo penal este adquiere unidad normativa pues “ … la
remisión que opera por virtud del tipo penal en blanco constituye simplemente
una técnica legislativa de integración del tipo. La norma complementaria se
adosa al tipo penal básico para integrar el “tipo penal”, momento a partir del
cual éste tiene vigencia y poder vinculante completo. Ambas forman una unidad
normativa que tiene plena vigencia”[110].
13.1. En todo caso, la remisión o reenvío del tipo
penal en blanco a normas de rango administrativo tiene sus propias reglas.
Según se señaló en la sentencia C-605 de 2006, la remisión que opera en la
complementación del tipo penal en blanco debe cumplir cuatro requisitos
fundamentales: En primer lugar, la remisión debe ser precisa; en segundo
lugar, la norma a la cual se remite debe existir al momento de conformación del
tipo penal. En tercer término la norma de complemento debe ser de conocimiento
público y, finalmente, debe preservar, como cualquier norma del ordenamiento,
los principios y valores constitucionales.
(…)
16. En conclusión, la jurisprudencia ha reconocido un
amplio espacio de configuración legislativa en orden a determinar que bienes
jurídicos son susceptibles de protección penal, las conductas que deben ser
objeto de sanción, y las modalidades y la cuantía de la pena.  No obstante,
debe tratarse de una prerrogativa sujeta a límites. Estos límites están dados
fundamentalmente por el respeto a los derechos constitucionales de los
asociados, el deber de respetar el principio de legalidad estricta, y los
criterios de razonabilidad, proporcionalidad, aplicables tanto a la definición
del tipo penal como a la sanción imponible. Dentro de las garantías que
involucra el principio de legalidad estricta se encuentra la prohibición de
delitos y penas indeterminadas. En relación con este aspecto se han estudiado
los tipos penales en blanco, respecto de los cuales la jurisprudencia ha
admitido su constitucionalidad siempre y cuando la remisión normativa permita al
intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y la
sanción correspondiente.” (negrilla
fuera de texto original).
En
mi criterio es evidente que las disposiciones demandadas no cumplen los
requisitos de los tipos en blanco para derivar su validez constitucional.
Insisto en que debido a su composición y a la conexión de los tipos penales con
los derechos fundamentales a la reunión y la manifestación, la complementación
solo podía derivarse a partir de una ley de la República. En la sentencia C-024
de 1994 se advirtió lo siguiente:
“Lo anterior explica que La Constitución haya
establecido entonces la reserva legal en materia de derecho de reunión, por lo
cual sólo mediante norma legal -y en ningún caso mediante reglamento
administrativo- se podrá limitar el ejercicio del derecho de reunión. Y, como
lo ha señalado en repetidas ocasiones esta corporación, esa reserva legal no
significa que el legislador pueda limitar a su arbitrio el ejercicio del
derecho de reunión, puesto que al reglamentarlo deberá respetar el conjunto de
valores, principios y derechos consagrados en la Constitución así como el
núcleo esencial del citado derecho”.
Sin
embargo, el Congreso no ha definido las restricciones o las conductas
prohibidas cuando una parte del pueblo decide protestar, de manera que en
realidad en este momento no existe una herramienta jurídica expedita para
determinar qué comportamiento o “medio” puede ser considerado ilícito. Como
consecuencia, la determinación de los hechos punibles queda sometida al
arbitrio del juez, lo que desconoce claramente el principio de estricta legalidad.
5.-
Conceptos indeterminados.
Aunque
la Corte no ha desarrollado con precisión el uso excepcional de los conceptos
jurídicos indeterminados en el ámbito penal, sí lo ha hecho en el contexto
disciplinario en donde, en relación con aquel, ha generado dos subreglas: (i)
debido a la gravedad adscrita a las sanciones criminales respecto de los
derechos fundamentales, la existencia de esos componentes requiere de un
control más riguroso y, por tanto, su existencia está condicionada a la
comprobación expedita de la descripción de una conducta a reprochar[111];
(ii) cuando esa clase de elementos ostentan un alto contenido moral en el tipo
sancionatorio, deben considerarse como “especialmente
inconstitucionales”.
Por
ejemplo, en la sentencia C-350 de 2009[112]
la Corte señaló categóricamente que en materia sancionatoria y sobre todo
cuando se trata de disposiciones de carácter penal que contienen elementos de
carácter indeterminado, el control de constitucionalidad debe ser más riguroso
para evitar la vulneración de los derechos fundamentales. Para aclarar y
constatar el alcance de esta tesis, vale la pena tener en cuenta una parte de
la relación de decisiones incluida en la providencia mencionada:
“3.6.2. En la sentencia C-010 de 2000, la Corte
decidió entre otras cosas, que el legislador restringe inconstitucionalmente la
libertad de expresión cuando usa conceptos jurídicos indeterminados que
permiten a las autoridades controlar el contenido material de los discursos,
privilegiando algunos de ellos sobre otros.[113]
(…)
Esta decisión, de la cual se apartaron tres
Magistrados, consideró que la restricción analizada era particularmente grave
porque permitía silenciar, como opuestas ‘al decoro y al buen gusto’, ‘(…) las
opiniones o discursos que son contrarios a las ideas dominantes, mientras que
la libertad de expresión pretende proteger, como lo ha vigorosamente destacado
la doctrina de las instancias internacionales de derechos humanos, no sólo la
divulgación de informaciones u opiniones consideradas inofensivas o
indiferentes por el Estado y por la mayoría de la población, sino también la
difusión de ideas o datos que no son acogidos favorablemente por las mayorías
sociales, que pueden juzgarlas inquietantes o peligrosas. El pluralismo, la
tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuáles no existe verdaderamente
un sociedad democrática, exigen que esas opiniones e informaciones disidentes
sean también protegidas.[114]’
[115]
3.6.3. Retomando los fundamentos jurídicos de la
decisión anterior (C-010 de 2000), en la sentencia C-567 de 2000 la Corte
decidió que el legislador desconoce los derechos sindicales cuando restringe su
libre ejercicio mediante conceptos jurídicos indeterminados que otorgan a los
responsables de estudiar los estatutos de una organización sindical, un amplio
margen de valoración subjetiva.[116]
Concretamente, decidió que una norma que autorice negar la inscripción de un
sindicato porque sus estatutos son contrarios a las ‘buenas costumbres’ es
inconstitucional por violar la libertad sindical, así como también el
pluralismo y la autonomía.[117]
De esta decisión también se apartaron los tres Magistrados que se habían
separado de la anterior decisión (la sentencia C-010 de 2000).
(…)
3.6.5.2. Para la Corte Constitucional, conceptos
indeterminados de alto contenido moral, en normas de carácter sancionatorio,
son especialmente inconstitucionales en el orden vigente, por cuanto tales
disposiciones, en un contexto pluriéntico y multicultural, que garantiza el
principio de libertad, como lo es el caso de Colombia, adquieren un especial
grado de indeterminación. Al
respecto dijo la sentencia lo siguiente:
(…)
No se discute que para muchas personas esos
comportamientos pueden resultar moralmente reprochables e incluso incompatibles
con los parámetros que deben regular la vida en sociedad.  No obstante, el
solo discurso moral no basta para limitar el ejercicio de la libertad pues para
ello es imprescindible, como se ha visto, que los comportamientos humanos
interfieran derechos ajenos.  Y tal interferencia, por lo demás, debe
determinarse a partir de una ética intersubjetiva no refractaria a la
tolerancia que requiere una sociedad multicultural y pluralista.  Por ello,
es claro que el Estado no puede irrogarse la facultad de ejercer su potestad
sancionadora, ni mucho menos configurar inhabilidades, a partir de supuestos
como los indicados pues ellos no remiten al cumplimiento o incumplimiento de
los deberes funcionales que incumben a los servidores públicos ni tampoco a la
adecuada prestación del servicio de la fe pública.”[118]
(negrilla fuera de texto original).
Sin
duda alguna el artículo 44 demandado soporta buena parte de su tipicidad en
conceptos jurídicos indeterminados que también desconocen el principio de
estricta legalidad. En efecto, la amplitud de la mayoría de los derechos que
hacen parte de esa disposición puede ser corroborada en la extensa
jurisprudencia que sobre cada uno de ellos ha venido profiriendo esta
corporación. La salud, el medio ambiente, el trabajo y la seguridad alimentaria
contienen alcances tan diversos y extensos que me temo que, en la práctica, ese
tipo penal solo servirá como una fórmula para aplastar las manifestaciones
auténticas y legítimas por parte de la ciudadanía que sean contrarias al
régimen vigente o a los intereses de la mayoría.
6.-
Conclusión.
Por
su naturaleza, el derecho a la protesta social implica una confrontación con
varios bienes jurídicos-constitucionales y sobre todo, con intereses de
carácter hegemónico. Por tanto, es normal que su ejercicio conlleve un alto nivel
de conflictividad, el cual sólo puede ser objeto de sanción cuando transgreda
determinados límites. No obstante esta condición, advierto que las normas
penales demandadas otorgan al juez penal en desconocimiento de la estricta
legalidad, la capacidad de definir la razonabilidad o aceptabilidad de aspectos
tan genéricos y discutibles como los niveles de ruido, la importancia de las
vías o las plazas ocupadas, el grado de afectación del transporte urbano, entre
otras muchas otras.
En
suma, la exequibilidad de los artículos demandados constituye una afrenta
contra el ideal democrático por doble vía. Primero porque criminalizar la
protesta en términos tan indeterminados constituye una estrategia para prevenir
y suprimir las declaraciones de las partes más frágiles y olvidadas de la
ciudadanía y, en la práctica, se convierte en una vía para impedir que
determinadas partes del pueblo, particularmente las que tienen restricciones
para acceder a los medios de información, den a conocer sus carencias así como
sus necesidades y presionen la formulación e implementación de las políticas
públicas correspondientes.
En
segundo lugar, porque definir de manera precisa los eventos que configuran un
“atentado” contra alguno de esos preceptos era una obligación del Congreso de la
República, como órgano de discusión plural en el que se pueden fijar los
alcances puntuales y –en este caso- las conductas excesivas adscritas a un
derecho fundamental. En otros términos, mediante la redacción genérica de los
tipos penales demandados, el legislador evitó fijar los límites de los derechos
a la reunión y la manifestación pública a través de la ley estatutaria
respectiva.
Así
las cosas presento mi salvamento de voto, apartándome respetuosamente de la decisión
plasmada en el fallo referido, teniendo en cuenta que considero que en el
presente caso se debió declarar la inexequibilidad de los artículos 44 y 45 de
la ley 1453 de 2011.
Fecha
ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
“Artículo 15. Derecho de Reunión. // Se reconoce el derecho de reunión
pacífica y sin armas. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las
restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad
democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden
públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o
libertades de los demás”.
[2]
Entre otras, se pueden consultar al respecto las Sentencias C-038 de 1995 (MP.
Alejandro Martínez Caballero); C- 013 de 1997 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo. AV. Jorge Arango Mejía; SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz y Alejandro Martínez Caballero); C-551 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis.
SPV. Jaime Araújo Rentería); C-647 de 2001 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SV.
Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar; AV. Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa); C-
226 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro
Tafur Galvis); C-393 de 2002 (MP. Jaime Araújo Rentería. AV. Manuel José
Cepeda); C-420 de 2002 (MP.  Jaime Córdoba Triviño);  C-939 de 2002 (MP.
Eduardo Montealegre Lynett); C-148 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SPV.
Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Jaime Araújo Rentería); C-822 de 2005 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa. SPV. Humberto Antonio Sierra Porto);  C-291 de 2007 (MP.
Manuel José Cepeda. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra
Porto); C-1086 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araújo Rentería);
C-121 de 2012 (MP.  Luis Ernesto Vargas Silva).
[3]
Sentencia C- 248 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[4]
Se afirmó en este sentido en la sentencia C-148 de 2005: “En ese orden de
ideas la Corte ha explicado que si bien el Legislador cuenta con una amplia
potestad de configuración normativa  para el diseño de la política criminal del
Estado y, en consecuencia, para la tipificación de conductas punibles es
evidente que no por ello  se encuentra vedada la  intervención  de la Corte cuando  se  dicten normas que sacrifiquen los valores superiores del ordenamiento
jurídico, los principios constitucionales, los derechos fundamentales y como
pasa a examinarse las normas internacionales en materia de derechos humanos
ratificados por Colombia y que hacen parte del bloque de constitucionalidad
(art. 93 C.P.).” También, en esta sentencia se precisó que, de conformidad
con la jurisprudencia de esta Corte, el control de constitucionalidad se debe
realizar “no sólo frente al texto formal de la Carta, sino también frente a otras disposiciones a las que se atribuye jerarquía
constitucional  -bloque de constitucionalidad  estricto sensu-, y en relación
con otras normas que aunque no tienen rango constitucional, configuran
parámetros  necesarios para el análisis de las disposiciones  sometidas a  su
control  -bloque de constitucionalidad   lato sensu-.”
[5]
Sentencia C-587 de 1992 (MP. Ciro Angarita Barón).
[6]
Sentencias C-125 de 1996 (MP.  Jorge Arango Mejía) y C-239 de 1997 (MP. Carlos
Gaviria Díaz. SV. Hernando Herrera Vergara y SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y
Vladimiro Naranjo Mesa), entre otras. En relación con los aspectos
procedimentales, la Corte ha fijado igual criterio en relación con la
iniciación de la investigación penal; ver sentencia C-459 de 1995 (MP.  Eduardo
Cifuentes Muñoz) y C-404 de 1998 (MPs.      Carlos Gaviria Díaz y Eduardo
Cifuentes Muñoz. AV. Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra,
Alejandro Martínez Caballero y Carlos Gaviria Díaz; AV. Antonio Barrera
Carbonell, Alejandro Martínez Caballero y Carlos Gaviria Díaz).
[7]
Sobre el particular ver sentencias C-587 de 1992 (MP. Ciro Angarita Barón);
C-404 de 1998 (MPs.      Carlos Gaviria Díaz y Eduardo Cifuentes Muñoz. AV.
Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Alejandro Martínez Caballero
y Carlos Gaviria Díaz; AV. Antonio Barrera Carbonell, Alejandro Martínez
Caballero y Carlos Gaviria Díaz);  C-177 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz).
[8]
Sentencia C-996 de 2000 (MP.  Antonio Barrera Carbonell).
[9]
Sentencias C-996 de 2000 (MP. Antonio Barrera Carbonell); C-177 de 2001 (MP.
Fabio Morón Díaz), entre otras.
[10] Sentencias C-559 de 1999
(MP. Alejandro Martínez Caballero); C-843 de 1999 (MP. Alejandro Martínez
Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa); C-739 de 2000
(MP. Fabio Morón Díaz); C-1164 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo);
C-205 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil y Marco
Gerardo Monroy Cabra);  C-897 de 2005 (MP.  Manuel José Cepeda. AV. Rodrigo
Escobar Gil).
[11] Sentencia C-796 de 2004
(MP. Rodrigo escobar Gil. SPV. Alfredo Beltrán Sierra y SV. Álvaro Tafur
Galvis). Ver además, las sentencias C-226 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV.
Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett); C-205 de 2003 (MP. Clara Inés
Vargas Hernández. SV. Rodrigo Escobar  Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra); C-897 de 2005 (Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Rodrigo Escobar Gil y
AV. Jaime Araújo Rentería); C-335 de 2008 (Humberto Antonio Sierra Porto. SV.
Jaime Araújo Rentería); C-417 de 2009 (Juan Carlos Henao Pérez. SV. Manuel
Urueta); C-575 de 2009 (Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Mauricio González
Cuervo); C-853 de 2009 (Jorge Iván Palacio Palacio); C-442 de 2011 (Humberto
Antonio Sierra Porto.SV. María Victoria Calle Correa) y C-121 de 2012 (Luis
Ernesto Vargas Silva).
[12] C-365 de 2012 (MP. Jorge
Iván Pretelt Chaljub).
[13]
Sentencias de la Corte Constitucional: C-1404 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis; C-173 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-551 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-226 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-393 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-916 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-899 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-248 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-034 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-238 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-674 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-077 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-210 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-210 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-355 de 2006, M.P.: Dr. Jaime Araújo Rentería; Dra. Clara
Inés Vargas  Hernández; C-425 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-317 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-822 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-988 de 2006, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa; C-417 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-575 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-636 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo; T-962 e 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-983 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14]
Sentencia de la Corte Constitucional C-238 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería. En similar sentido: Sentencia C-077 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[15] PAGLIARO,
Antonio: Principi di Diritto penale. Parte generale, Milán, Milano – Dott. A.
Giuffrè editore, 1998, p. 228; BRICOLA, Franco: Teniche
di tutela penale e teniche alternative di tutela. En Funcioni e Limiti del
Diritto penale, alternative di tutela. CEDAM – CASA EDITRICE DOTT ANTONIO
MILANI, Padova, 1984, p. 24; ROXIN, Claus, op. cit. pp. 55 y ss.;
SCHÜNEMANN, Bernd: El principio de protección de bienes jurídicos como punto de
fuga de los límites constitucionales de los tipos penales y de su
interpretación, en: HEFENDEHL, Ronald: La teoría del bien jurídico, Marcial
Pons, Madrid, 2007, pp. 197 y ss.; KUHLEN, Lothar: La interpretación conforme a
la Constitución de las leyes penales, Marcial Pons, Madrid, 2012, p. 147;
DONNINI, Massimo, El derecho penal frente a los desafíos de la modernidad, Ara
editores, Lima, 2010, pp. 86 y ss.
[16]
Sentencias de la Corte Constitucional: C-173 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis;  C-226 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-317 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-238 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-822 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-988 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-636 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo; C-575 de 2009, M.P: Humberto Antonio Sierra Porto.
[17] BUSTOS RAMÍREZ, Juan:
Lecciones de Derecho penal, Trotta, Madrid, 1997, pp. 65 y ss.
[18] BUSTOS RAMÍREZ, Juan,
op. cit., p. 66. En similar sentido ROXIN, Claus: Derecho penal, Parte general
I (traducción de Diego-Manuel LUZÓN PEÑA, Miguel Díaz y García Conlledo, y de
Javier de Vicente Remesal), Madrid, Civitas, 1997, pp. 49 y ss; JESCHECK,
Hans-Heinrich / WEIGEND, Thomas: Tratado de Derecho penal, Parte general (traducción
de Miguel Olmedo Cardenete), Granada, Comares, 2002, pp. 56 y ss.
[19] BUSTOS RAMÍREZ, Juan:
Lecciones de Derecho penal, Trotta, Madrid, 1997, p. 66. En
similar sentido, ROXIN, Claus, op. cit., p. 65; JESCHECK, Hans-Heinrich /
WEIGEND, Thomas, op. cit., pp. 56 y ss.
[20] Sentencia de la Corte Constitucional C-636 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[21] Sentencia de la Corte Constitucional C-636 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. Ver también AGUADO CORREA,
Teresa: El principio de proporcionalidad en materia penal, Edersa, Madrid,
1999, p. 159.
[22]
Sentencias de la Corte Constitucional: C-636 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. En igual forma: Sentencia C-647 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-226 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-370 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-762 de 2002 MP: Dr. Rodrigo Escobar Gil; C-489 de 2002 M.P.: Rodrigo Escobar Gil; C-312 de 2002, M.P.: Rodrigo Escobar Gil; C-355 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería, M.P. Clara Inés Vargas  Hernández; C-897 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-988 de 2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-575
de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23] ROXIN, Claus, op. cit.,
pp. 52 y ss.; SCHÜNEMANN, Bernd: El principio de protección de bienes jurídicos
como punto de fuga de los límites constitucionales de los tipos penales y de su
interpretación, en: HEFENDEHL, Ronald: La teoría del bien jurídico, Marcial
Pons, Madrid, 2007, pp. 197 y ss; AGUADO CORREA, Teresa, op. cit., 1999, p.
159.
[24] MIR PUIG, Santiago:
Bases constitucionales del Derecho penal, Iustel, Madrid, 2011, p. 111.
[25]
Al respecto la Corte en la sentencia C-420 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño señaló: “Si bien es cierto que el parlamento no es, ni mucho menos,
la única instancia del poder público en la que se pueden diseñar estrategias de
política criminal, no puede desconocerse que su decisión de acudir a la
penalización de comportamientos no sólo es legítima frente a la Carta por tratarse del ejercicio de una facultad de la que es titular sino también porque
ella cuenta con el respaldo que le transmite el principio democrático.  Es una
conquista del mundo civilizado que normas tan trascendentes en el ámbito de los
derechos fundamentales como las que tipifican conductas penales y atribuyen
penas y medidas de seguridad a sus autores o partícipes, sean fruto de un
debate dinámico entre las distintas fuerzas políticas que se asientan en el
parlamento pues sólo así se garantiza que el ejercicio del poder punitivo del
Estado se ajuste a parámetros racionales y no se distorsione por intereses
particulares o necesidades coyunturales.
De este modo, entonces, el
legislador cuenta con un margen de libertad para el diseño de la política
criminal del Estado y, en consecuencia, para la tipificación de conductas
punibles.  Sin embargo, es evidente que no se trata de una potestad ilimitada,
pues, como se sabe, en el constitucionalismo no existen poderes absolutos.  En
el caso de la política criminal, no obstante contar el legislador con un margen
de maniobra, es claro que no podrán concebirse mecanismos que sacrifiquen los
valores superiores del ordenamiento jurídico, los principios constitucionales y
los derechos fundamentales.  Esto es así por cuanto el diseño de la política
criminal del Estado implica ejercicio de poder público y no existe un solo
espacio de éste que se halle sustraído al efecto vinculante del Texto
Fundamental.
Entonces, el único supuesto en el
que el criterio político-criminal del legislador sería susceptible de controvertirse
ante el juez constitucional se presentaría cuando ha conducido a la emisión de
normas que controvierten el Texto Fundamental.  No obstante, en este caso es
claro que lo que se cuestionaría no sería un modelo de política criminal en sí
sino la legitimidad de reglas de derecho por su contrariedad con la Carta y de allí que, en esos supuestos, la decisión de retirarlas del ordenamiento jurídico
tenga como referente esa contrariedad y no el criterio de política criminal que
involucran.” En similar sentido ver la sentencia C- 646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26]
Sentencia de la Corte Constitucional: C – 730 de 2005, MP: Dr. Álvaro Tafur
Galvis. En el mismo sentido: T-079 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-565 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara;
C-591 de 1993 M.P.  Eduardo Cifuentes Muñoz; T-139 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-308 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-428 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-146 de 1995, M.P.  Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; T-155 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1339 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; SU.1722 de 2000 MP(e): Dr. Jairo Charry
Rivas; C-710 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-974 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-312 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-433 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1064 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-499 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-431 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1001 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-284 de
2006 MP-Clara Inés Vargas Hernández; T-649 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-072 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-433 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-864 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-897 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-391 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-117 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-040 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-171 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-370 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis;  T-1249 de 2008, M.P: Jaime Córdoba Triviño; C-1198 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla;
C-801 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-200
de 2010 M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto; C-936 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-442 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[27]
Sentencias de la Corte Constitucional: C-872 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C – 730 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En igual sentido: C-1173
de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-334 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-491 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-186 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[28] Sentencia de la Corte Constitucional C-238 de 2005, MP. Jaime Araujo Rentería.
[29]
Sentencias de la Corte Constitucional: C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-1144 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-198 de 2002,
MP. Clara Inés Vargas Hernández; C – 925 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido: C-1080 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-238 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-820
de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández; C-996 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-1260 de 2005, MP. Clara Inés Vargas
Hernández; T-676 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[30]
Sentencia de la Corte Constitucional C – 925 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En igual sentido: C-371 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31]
Sentencias de la Corte Constitucional: C-996 de 2000, MP. Antonio Barrera
Carbonell; C-1144 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-198 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1080 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C–925 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido: T-676 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-238 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-820 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-1260 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[32] Sentencia de la Corte Constitucional C-173 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[33]
Sentencia de la Corte Constitucional C-239 de 1997. En igual sentido: Sentencia
C-179 de 1997, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-228 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[34] Sentencia de la Corte Constitucional C-077 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[35] Sentencia de la Corte Constitucional C-239
de 1997. En el mismo sentido: C-616 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-928 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[36] Sentencia
de la Corte Constitucional C-239
de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[37] Sobre la aplicación
específica de estos principios en materia penal, ver: MIR PUIG, Santiago: Bases
constitucionales del Derecho penal, op. cit, pp. 94 y ss y AGUADO CORREA, Teresa:
El principio de proporcionalidad en materia penal, Edersa, Madrid, 1999, p. 149
y ss.
[38] Sentencia de la Corte Constitucional C-247 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[39] Sentencia de la Corte Constitucional C-488 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[40] Sentencias de la Corte Constitucional: C-226 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En similar sentido C-916 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-962 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-248 de 2004, M.P: Rodrigo Escobar Gil; C-034 de 2005, M.P: Álvaro Tafur Galvis.; C-355 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería; Clara Inés Vargas Hernández; C-822 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-575 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[41] Así sucedió en las
sentencias C-417 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez (SV. Manuel S. Urueta;
SV. Luis Ernesto Vargas Silva; SV. Nilson Pinilla Pinilla) al estudiar una
demanda de inconstitucionalidad dirigida en contra del numeral 1 del artículo
224 de la Ley 599 de 2000, “por la cual se expide el Código Penal,”
C-442 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. María Victoria Calle
Correa; SV. Juan Carlos Henao Pérez), al analizar las demandas de
constitucionalidad dirigidas contra los delitos de injuria y calumnia regulados
en los artículos 220 a 228 de la Ley 599 de 2000, “por la cual se expide el
Código Penal” y en la sentencia C-575 de 2009 MP. Humberto Sierra Porto.
SV. Nilson Pinilla Pinillla; SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en la que la Sala Plena de esta Corporación declaró inexequible la disposición que consagraba como delito
el ultraje a símbolos patrios. En estas tres sentencias, se reconoce que la
libertad de reunión, en todas sus manifestaciones, tiene el
carácter de un derecho preferente, a favor del cual existe una presunción de
constitucionalidad, que por servir de garantía a los espacios de
pluralismo dentro de la sociedad, puede ser limitada sólo bajo los siguientes
supuestos: i) por una necesidad social imperiosa que a su vez, determina ii)
que la medida además de ser útil, debe ser razonable u oportuna, y, iii) en el análisis
de ponderación o proporcionalidad propiamente dicha de la medida, ha señalado
que uno de los criterios en juego es, precisamente, la existencia de derechos
preferentes que incrementan de modo serio el peso de una libertad sobre otra.
Ver también las sentencias C-417 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez. SV.
Nilson Pinilla Pinilla; SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV. Manuel Urueta
Ayola; y SV. Luis Ernesto Vargas Silva). La Corte Constitucional ha aplicado en anteriores decisiones la presunción de primacía de la
libertad de expresión en casos de conflicto con otros derechos. Así, por
ejemplo, en la sentencia T-602 de 1995 (MP. Carlos Gaviria Díaz), se explicó
que la libertad de expresión, en un Estado democrático y liberal, por lo
general prima sobre los derechos al buen nombre y a la honra, salvo que se
demuestre una intención dañina o una negligencia al presentar hechos falsos,
parciales, incompletos o inexactos que violan o amenazan los derechos fundamentales:
“El artículo 20 de la Constitución consagra el derecho de toda persona a
expresar libremente su pensamiento y sus opiniones. En un Estado democrático y
liberal como el nuestro, este derecho es prevalente, y generalmente se le
otorga primacía sobre los derechos al buen nombre y a la honra, con los cuales
frecuentemente resulta enfrentado, "salvo que se demuestre por el afectado
la intención dañina o la negligencia al presentar hechos falsos, parciales,
incompletos o inexactos que vulneran o amenazan sus derechos fundamentales.
[…]" En el mismo sentido en la sentencia SU-1721 de 2000 (MP. Álvaro
Tafur Galvis), se señaló que cuando se presenta un conflicto entre la libertad
de expresión ejercida a través de los medios de comunicación y otros derechos
fundamentales, en principio prima la libertad de expresión, por la importancia
de la prensa para una democracia: “Tratándose de los supuestos de conflicto
de la libertad de expresión a través  de los medios de comunicación,- aún de la
libertad de  información con los derechos a la honra y al buen nombre, estos
últimos deben ceder ante aquel, dada la función primigenia de control social
que cumple la prensa”. Ver también la sentencia SU-1723 de 2000 (MP.
Alejandro Martínez Caballero): “[…] la restricción de cualquier derecho solo
es jurídicamente aceptada cuando antecede una ponderación con otros derechos o
bienes constitucionales, y ésta privilegia la información o la libertad de
expresión.”
[42] Bajo la Constitución de 1886 también se protegió el derecho a la manifestación pública y pacífica. En
1928, la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de 13 de noviembre de 1928
(Gaceta Judicial XXXVI, págs. 194-209), se pronunció sobre una demanda de
inconstitucionalidad contra un decreto extraordinario que establecía la
posibilidad de clausurar establecimientos o centros de reunión o disolver
reuniones cuando ocurrieran actos sediciosos que pudieran degenerar en delitos
contra la tranquilidad y el orden público o se hicieran excitaciones que
amenazaran los derechos y garantías de los demás. Para la Corte Suprema cuando el ejercicio de esas facultades de policía estaba sustentado en  “una
prueba suficiente, o al menos, por indicios de carácter tal que puedan inspirar
la certeza o conjeturas plausibles de los hechos que engendran el peligro y
autoricen el obrar preventivo de la policía”, se amparaban en el artículo
46 de la Carta de 1886 que reconocía el derecho de reunión siempre y cuando
fuera pacífico.
[43] Constitución Política de
1886. “ARTÍCULO 46. Toda parte del pueblo puede reunirse o congregarse
pacíficamente. La autoridad podrá disolver toda reunión que degenere en asonada
o tumulto, o que obstruya las vías públicas.”
[44] Sentencias T-456 de 1992
(MPs. Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz).
[45] Sobre el particular, ha
dicho la Corte: “[e]l derecho fundamental a la libertad de expresión en su
acepción genérica abarca diferentes derechos fundamentales específicos, a
saber: la libertad de manifestarse, la libertad de pensamiento, la libertad de
opinión, la libertad de informar, la libertad de recibir información, la
liberad de fundar medios de comunicación, la libertad de prensa. Si bien las
anteriores libertades fundamentales se entienden comprendidas y son
manifestaciones de la libertad genérica de expresión, así con frecuencia
aparezcan entrelazadas, de todas formas es posible distinguir conceptual y
analíticamente cada uno de los diferentes derechos fundamentales específicos garantizados
en la Constitución”. Ver sentencia C-650 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[46] Ley 137 de 1994, “por la
cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia.” ARTÍCULO 44.
PODER PUNITIVO. Durante el Estado de Conmoción Interior, mediante decreto
legislativo, se podrán tipificar penalmente conductas, aumentar y reducir
penas, así como modificar las disposiciones de procedimiento penal y de policía
y autorizar das en el inciso primero sólo podrán dictarse siempre que: // a) Se
trate de hechos punibles que guarden relación directa con las causas que
originaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior o pretendan impedir
la extensión de sus efectos; // b) Se respete lo dispuesto en materia de
juzgamientos por los tratados internacionales ratificados por Colombia;
// c) Se garanticen los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, así como la vigencia del artículo 228 de la Carta; // d) De acuerdo con la Constitución, no se supriman, ni modifiquen los organismos ni
las funciones básicas de acusación y juzgamiento. // El Gobierno no podrá
tipificar como delito los actos legítimos de protesta social. // Levantado el
Estado de Conmoción Interior los procesos iniciados serán trasladados a la
autoridad judicial ordinaria competente para continuar el trámite de acuerdo
con el procedimiento penal ordinario y las penas no podrán ser superiores a la
máxima ordinaria.”
[47]
Ley 137 de 1994, “por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en
Colombia”. Artículo 38, literal d: “d) Someter a permiso previo o
restringir la celebración de reuniones y manifestaciones, que puedan
contribuir, en forma grave e inminente, a la perturbación del orden público, y
disolver aquellas que lo perturben.”
[48]
Sentencia C-024 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[49]
Sentencia T-456 de 1992 (MP. Jaime Sanín Greiffenstein).
[50] Sentencia C-009 de 1992
(MP. Vladimiro Naranjo Mesa). Ver también, las sentencias C-127 de 1993 (MP.
Alejandro Martínez Caballero. AV. José Gregorio Hernández Galindo) y C-456 de
1997 (Jorge Arango Mejía y Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero).
[51] Sentencias T-456 de 1992
(MPs. Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-024 de 1994 (MP.
Alejandro Martínez Caballero).
[52] Gaceta del Congreso No.
737 del 05 de octubre de 2010, pp. 14-15.
[53] Gaceta del Congreso No.
194 del 15 de abril de 2011, p. 5.
[54] Gaceta del Congreso No.
369 del 03 de junio de 2011, p. 8.
[55] Dr. Germán Vargas
Lleras.
[56] Gaceta del Congreso No.
669 del 08 de septiembre  de 2011, pp. 37 y 38.
[57] Los representantes que
expresaron su inconformidad al respecto, fueron: Hernando
Hernández Tapasco, Alba Luz Pinilla Pedraza, Wilson Arias Castillo, Germán
Navas Talero, Alejandro Chacón Camargo y Carlos Andrés Amaya Rodríguez.
[58] Gaceta del Congreso No.
No. 669 del 08 de septiembre  de 2011, pp. 35-42.
[59] El representante Raymundo Elías Méndez Bechara.
[60] Gaceta del Congreso No.
No. 669 del 08 de septiembre  de 2011, p. 41.
[61] Ibídem.
[62] El
representante Carlos Andrés Amaya Rodríguez.
[63] Ibídem., pp.
41-42.
[64] El
representante Wilson Neber Arias Castillo.
[65] Ibídem., p. 42.
[66] Gaceta del Congreso No.
369 del 03 de junio de 2011, p. 8.
[67] Exposición de motivos al
Proyecto de Ley  No. 164 de 2010 Senado, “por medio del cual se reforma el
Código Penal, el Código de Infancia  y Adolescencia, las reglas sobre Extinción
de Dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad.” Gaceta
del Congreso No. 737 del 5 de octubre de 2010, pp. 14 a 15.
[68] Genaro Carrió, por
ejemplo, dice que “[…] todas las palabras que usamos para hablar del
mundo que nos rodea, y de nosotros mismos, son, al menos, potencialmente vagas”.
Carrió, Genaro R.: “Sobre los lenguajes naturales”, en Notas sobre Derecho y
lenguaje, 4ª edición, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1994, p. 34. Alf Ross
asegura por su parte “[…] que la mayor parte de las palabras son
ambiguas, y que todas las palabras son vagas, esto es, que su campo de
referencia es indefinido”. Ross, Alf: Sobre el Derecho y la justicia,
Trad. Genaro R. Carrió, 3ª edición, Buenos Aires, Eudeba, 2005, p. 170.
[69] Lo cual no quiere decir
que no comprenda, en parte, un ejercicio de esa naturaleza. En la sentencia
C-559 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y
Vladimiro Naranjo Mesa), al declarar inexequible parte de un precepto penal por
violar el principio de estricta legalidad, la Corte señaló que “[…] la mala redacción de una norma que
define un hecho punible no es un asunto de poca monta sino que tiene relevancia
constitucional, puesto que puede afectar el principio de legalidad penal
estricta, ya que no queda clara cuál es la conducta que debe ser sancionada.
Por ende, si en general en todos los campos del derecho, la buena técnica
jurídica es siempre recomendable, en el campo penal es no sólo importante sino
necesaria, pues los defectos de redacción de una disposición, que generen ambig[ü]edad penal, pueden implicar la
inconstitucionalidad de la norma en cuestión”.
[70] Sentencia C-232 de 2002
(MP. Clara Inés Vargas Hernández. . SV. Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán
Sierra). En ese caso, la Corte Constitucional sostuvo que un tipo penal no violaba el principio de estricta legalidad, por más que presentara una
imprecisión preliminar en la definición de la pena imponible, por cuanto se
trataba de una superable, con arreglo a un entendimiento contextual, finalista
y sistemático de la normatividad penal. En ese contexto sostuvo que “[…] cuando
se presente una indeterminación insuperable en la descripción de las penas es
evidente que se viola el principio de legalidad”. Ese mismo resultado es
predicable de los tipos que presentan una indeterminación insuperable en la
descripción del comportamiento punible”.
[71] Sentencia C-559 de 1999
(MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro
Naranjo Mesa). En esa oportunidad, la Corte se preguntaba cuál era el sentido
de una norma penal que, por su título, pretendía definir el ámbito de
responsabilidad criminal en materia de importaciones declaradas a través de
sociedades de intermediación aduanera y almacenes generales de depósito. Y
luego de hacer un esfuerzo argumentativo, concluyó que no era posible llegar a
una conclusión cierta. Entonces dijo: el sentido de esa norma “[n]o
es posible determinarlo por medio de una interpretación razonable”. Después
concluyó: “[…] en la
medida en que, conforme al análisis adelantado por esta sentencia, la norma
acusada es confusa, y no resulta posible precisar con claridad cuál es la
conducta que ha sido penalizada, entonces es necesario declarar su
inconstitucionalidad, por violación  del principio de estricta legalidad
penal”.
[72] Sentencia C-205 de 2003
(MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo
Monroy Cabra).  En ese fallo, la Corte Constitucional sostuvo que un tipo penal que criminalizaba el comercio de autopartes de
vehículos de procedencia ilícita violaba el principio de estricta legalidad
penal, esencialmente porque los términos en los cuales estaba formulado
presentaban una imprecisión tan grande, que no era posible establecer “una
clara frontera entre cuándo resulta ser lícito o no comerciar con esta clase de
mercancías”.
[73] Sentencia C-133 de 1999
(MP. Carlos Gaviria Díaz). En esa ocasión, la Corte declaró exequibles distintas expresiones normativas de la legislación penal, tras considerar que no violaban
el principio de estricta legalidad. La Corte sostuvo que la finalidad de este
principio era garantizar la seguridad jurídica: “[…] El principio de legalidad garantiza la
seguridad jurídica de los ciudadanos por cuanto les permite conocer cuándo y
porqué motivos pueden ser objeto de penas ya sea privativas de la libertad o de
otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención
indebida por parte de las autoridades penales respectivas”.
[74] En la sentencia C-559 de
1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro
Naranjo Mesa), antes mencionada, la Corte señaló que uno de los fines del
principio de estricta legalidad penal era proteger el derecho a la defensa. Por
lo mismo sostuvo que el legislador tiene el “deber de definir de tal manera las conductas punibles, que éstas sean
inequívocas y empíricamente verificables”. Y luego agregó: “[s]ólo
así los jueces estarán verdaderamente sometidos a la ley y se asegura el
derecho de defensa de los acusados, quienes tienen entonces la posibilidad de
refutar en el proceso las acusaciones precisas que les formula el Estado”.
[75] Sentencia C-232 de 2002
(MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán
Sierra).  En esa oportunidad, la norma que se enjuiciaba era el artículo 180 de la Ley 599 de 2000, que tipificaba como punible el desplazamiento forzado.
[76] Sentencia C-232 de 2002
(MP. Clara Inés Vargas Hernández. . SV. Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán
Sierra). De hecho, resolvió: “[…] Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta
providencia, el inciso primero
del artículo 180 de la Ley 599 de 2000, bajo el entendido que el delito de
desplazamiento forzado está sancionado con  las
penas de prisión de seis (6) a doce (12) años,
multa de seiscientos (600) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales
mensuales vigentes e interdicción de derechos y funciones públicas de seis (6)
a doce (12) años”.
[77] Sentencia C-637 de 2009
(MP. Mauricio González Cuervo). En esa oportunidad, la Corte debía decidir si el tipo penal que describía como comportamiento punible la falsedad en
documento privado, violaba el principio de estricta legalidad. En esencia, el
cargo descansaba sobre la base de que el tipo penal simplemente decía: “[e]l que falsifique documento privado que
pueda servir de prueba, incurrirá, si lo usa, en prisión de dieciséis (16) a
ciento ocho (108) meses”.
Y por lo tanto, sostenían los demandantes, el tipo no establecía si la
conducta sancionable era sólo la falsedad material o si también lo era la
falsedad ideológica en documento privado. La Corporación constató que en el caso de los documentos públicos, el legislador penal había
contemplado dos tipos distintos para criminalizar separadamente la falsedad
ideológica y la falsedad material, y en ese sentido era posible llegar a hablar
preliminarmente de una posible falta de precisión. No obstante, luego de interpretar el precepto según la
jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia sobre la materia,  la Corte Constitucional concluyó que la imprecisión alegada era apenas aparente, pues “acudiendo
a los distintos métodos interpretativos, es posible percibir que esa simpleza
del tipo es inclusiva y no excluyente”. En cuanto a los métodos con
fundamento en los cuales era posible llegar a esa conclusión, la Corte Constitucional dijo que eran en esencia los mismos que había empleado la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en sus decisiones sobre la materia. En
uno de los fallos citados por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia había señalado, al respecto, que “[…] de la literalidad de la ley, de su
contenido, de su análisis contextual, de su historia reciente, de los
principios generales del derecho, de la jurisprudencia y de trascendente
doctrina patria, se concluye que la  falsedad ideológica en documento
privado, sí era conducta punible en el Código Penal de 1980”, y que lo mismo podía decirse del nuevo
Código Penal de 2000. Así, la Corte Constitucional concluyó, de forma coincidente con la Corte Suprema de Justicia, que “[…] el legislador [del año 2000] había decidido suprimir
la referencia a esta modalidad, en aras de la simpleza del tipo penal”
[78]
Sentencia C-559 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo
Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa). El precepto entonces demandado era
el artículo 69 de la Ley 488 de 1998. Para mayor ilustración se transcribe y
subrayan los fragmentos demandados: ““Artículo 68.
Importaciones declaradas a través de Sociedades de Intermediación Aduanera y
Almacenes Generales de Depósito. || Cuando las Sociedades de Intermediación
Aduanera o Almacenes Generales de Depósito reconocidos y autorizados por la DIAN intervengan como declarantes en las importaciones o exportaciones que realicen terceros,
estas sociedades responderán penalmente por las conductas previstas en el
artículo 15 de la Ley 383 de 1997 que se relacionen con naturaleza, cantidad,
posición arancelaria y gravámenes correspondientes a la respectiva mercancía.
|| La sanción penal prevista en el artículo 15 de la Ley 383 de 1997 no se aplicará al importador o exportador siempre y cuando no sea partícipe
del delito.||“Sin embargo, el importador o exportador será el responsable penal
por la exactitud y veracidad del valor de la mercancía en todos los casos; para
estos efectos las Sociedades de Intermediación Aduanera y los Almacenes
Generales de Depósito únicamente responderán por declarar un valor diferente al
contenido en la factura comercial que les sea suministrada por aquél.|| Las Sociedades de Intermediación Aduanera y los
Almacenes Generales de Depósito responderán directamente por los gravámenes,
tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las
actuaciones que realicen como declarantes autorizados. || Para los efectos
previstos en este artículo, la responsabilidad penal de las Sociedades de
Intermediación Aduanera y los Almacenes Generales de Depósito recaerá sobre el
representante o la persona natural autorizada formalmente por éste que haya
realizado el reconocimiento de la mercancía previamente a la declaración
respectiva.|| "Parágrafo. Las Sociedades de Intermediación aduanera y
los Almacenes Generales de Depósito tendrán, sin perjuicio del control de la
autoridad aduanera,  la facultad de inspección de las mercancías con
anterioridad a su declaración ante la  Dirección de Aduanas”.
[79] Sentencia C-843 de 1999
(MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro
Naranjo Mesa). En esa oportunidad, la norma penal demandada simplemente fijaba
una lista de sanciones para ciertos delitos, imponibles cuando estos fueran
cometidos por personas jurídicas o sociedades de hecho. No obstante, la
disposición no establecía cuando el juez debía aplicar una u otra sanción, ni
especificaba los límites de las mismas, y ninguna de esas precisiones podía
superarse con arreglo a algún criterio aceptable en el ámbito del derecho
penal. Por lo mismo, la Corte declaró inexequible la disposición.
[80] Sentencia C-739 de 2000
(MP. Fabio Morón Díaz). En ese fallo, la Corte declaró inexequible algunas expresiones contenidas en el tipo penal de acceso ilegal o prestación ilegal de
servicios de telecomunicaciones, por cuanto no eran demasiado amplias y si se
las dejaba en el ordenamiento “se estaría dotando al juez de la facultad de
llenar de contenido dicha expresión”.
[81] Sentencia C-205 de 2003
(MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo
Monroy Cabra), antes referida.
[82] Sentencia C-575 de 2009
(MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Mauricio González Cuervo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub). En esta sentencia, la Corporación declaró inexequible el tipo penal
de ultraje a símbolos patrios, entre otras razones, porque en su concepto violaba
el principio de estricta legalidad, debido a que empleaba términos con “contenidos
semánticos diversos”, que podían “dar lugar a juicios subjetivos por el
juzgador al momento de apreciar la conducta”.
[83] Ver por ejemplo Kelsen,
Hans: Teoría pura del Derecho, Segunda edición para el alemán, Trad.
Roberto J. Vernengo, 11ª edición, México, Porrúa, 2000, p. 126. Ver también a
Zuleta, Hugo: “Voz: Ilícito”, en Enciclopedia Iberoamericana de Filosofía,
Ernesto Garzón Valdés y Francisco Laporta (Eds), Madrid, Trotta, 1993, pp.
333-343; y a Vernengo, Roberto J.: Curso de teoría general del Derecho,
Buenos Aires, Depalma, 1995, pp. 191 y ss.
[84] En los
antecedentes de la norma demandada, puede notarse lo siguiente. En la Plenaria de la Cámara, luego de una concertación adelantada por una subcomisión especial, se
presentó una versión del tipo demandado que se ajusta a la que finalmente se
aprobó, pues decía: “Artículo 48. La Ley 599 de 2000 tendrá un artículo del
siguiente tenor:Artículo 353A. Obstrucción a vías públicas que afecten el orden
público. El que por medios ilícitos incite, dirija, constriña o proporcione los
medios para obstaculizar de manera temporal o permanente, selectiva o general,
las vías o la infraestructura de transporte de tal manera que atente contra la
vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria el medio ambiente o el
derecho al trabajo, incurrirá en prisión […]”. Gaceta del Congreso
No. 194 del 15 de abril de 2011, p. 5. Muestra de que en la formación de la ley
se juzgaba estar criminalizando ese comportamiento, sólo y en tanto hubiera una
obstrucción, es la intervención del entonces Ministro del Interior y de
Justicia, Dr. Germán Vargas Lleras, en la que expresó lo siguiente: “[…] quien haya escuchado el contenido del artículo concertado podrá
advertir que se sanciona a quien obstaculiza las vías, poniendo en riesgo la
vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente y el
derecho al trabajo”. Gaceta del Congreso No. 669 del 08 de
septiembre  de 2011, pp. 37 y 38.
[85] Sobre los delitos de
peligro común, como los que están en el Capítulo al cual pertenece la norma
demandada, puede verse Pérez, Luis Carlos: Manual de Derecho penal. Partes
general y especial, Cuarta edición, Bogotá, Temis, 1975, pp. 353 y ss.
[86]
Todas las citas de este párrafo corresponden a la sentencia T-456 de 1992 (MPs.
Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz). Ver sentencia  C-024 de
1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero). Por lo demás, en la sentencia C-179 de
1994  (MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón
Díaz y Jorge Arango Mejía), al examinar el artículo 38 de la Ley 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de
Excepción en Colombia”, que autorizaba a someter a permiso
previo las reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas que pudieran
contribuir de manera grave e inminente a la perturbación del orden público, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “[…] El derecho de reunión que se encuentra
consagrado en el artículo 37 de la Ley Suprema, según lo ha dicho esta Corporación, ‘ha sido concebido como una libertad pública fundamental pues
constituye una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio
para ejercer los derechos políticos. Esta libertad es la base de la acción
política en las campañas electorales y también de los movimientos cívicos y
otras manifestaciones legítimas de apoyo y protesta’. || La Constitución faculta a la ley para establecer, de manera expresa,  los casos en los cuales se
puede limitar el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, y como ‘la Constitución no determinó en forma expresa los valores o derechos que deben protegerse para
justificar las limitaciones al derecho de reunión y manifestación, sino que
otorgó una facultad general al legislador para determinar los casos en los
cuales se puede limitar su ejercicio, será tarea de los jueces estudiar las
limitaciones constitucionalmente aceptables, mediante la creación de fórmulas
de equilibrio que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden
público, así como armonizar los conflictos del derecho de reunión y
manifestación de ciertas personas con el ejercicio de los derechos
fundamentales de los demás. Generalmente las limitaciones al ejercicio del
derecho de reunión y manifestación se encuentran vinculadas al mantenimiento
del orden público’.|| Entonces no les asiste razón a los intervinientes
primeramente citados, pues precisamente la norma que consideran violada, al
regular el derecho de reunión, autoriza a la ley para "establecer de
manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este
derecho" y esto es lo que el literal d) del artículo 38 estatuye al
señalar los casos en los cuales se requiere de permiso previo para la
celebración de reuniones y manifestaciones, en el evento de que ellas puedan
contribuir, en forma grave e inminente a perturbar el orden público. || Así las
cosas, el literal d) del proyecto de ley estatutaria no infringe la Carta, motivo por el cual será declarado exequible”.
[87] Código Nacional de
Policía. Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre policía”.
“ARTICULO 102. Toda persona puede reunirse con otras o desfilar en sitio
público con el fin de exponer ideas e intereses colectivos de carácter
político, económico, religioso, social o de cualquier otro fin lícito. // Con
tales fines debe darse aviso por escrito presentado personalmente ante la
primera autoridad política del lugar. Tal comunicación debe ser suscrita por lo
menos por tres personas. // Tal aviso deberá expresar día, hora y sitio de la
proyectada reunión y se presentará con 48 horas de anticipación. Cuando se
trata de desfiles se indicará el recorrido prospectado. // <Inciso
modificado por el artículo 118 del Decreto 522 de 1971. El nuevo texto es el
siguiente:> Dentro de las veinticuatro horas siguientes al recibo del aviso
la autoridad podrá, por razones de orden público y mediante resolución
motivada, modificar el recorrido del desfile, la fecha, el sitio y la hora de
su realización”.
[88] Artículo 46 de la Constitución de 1886.
[89] En términos de la Convención Americana de Derechos Humanos y de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, toda limitación al derecho a la libertad de
expresión debe haber sido definida en forma precisa y clara a través de una ley
formal o material, estar orientada al logro de objetivos imperiosos autorizados
por la Convención (satisfacer un interés público imperativo) y ser necesaria en
una sociedad democrática para el logro de tales fines, con un alcance tal que
no sea limitada más de lo estrictamente indispensable para garantizar el pleno
ejercicio y alcance del derecho a la libertad de expresión. Y en cuanto a esto
último, se enfatiza, las limitaciones para defender otros derechos, no deben
equivaler a censura, no pueden resultar discriminatorias, ni ser establecidas
por medios indirectos, y en fin, como estándares de control sobre su
legitimidad, deben aplicarse los más exigentes. Organización de Estados
Americanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2008, volumen III, pp. 135-150. Consultado en
http: //www.cidh.oas.org/annualrep/ 2008sp/ INFORME %20ANUAL%20RELE%202008.pdf.
Tomado de la sentencia C-417 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez. SV. Nilson
Pinilla Pinilla; SV. Jorge Ignacio Pretetlt Chaljub; SV. Manuel Urueta Ayola; y
SV. Luis Ernesto Vargas Silva).
[90] Este tribunal ha negado
la posibilidad de dictar sentencias interpretativas que establezcan el alcance
de los tipos penales. Al respecto, en la sentencia C-238 de 2005, en la que
entre otras, se reiteró la tesis de la sentencia C-843 de 1999, se argumentó lo
siguiente: “En este orden de ideas, ha señalado también que en caso de
ambigüedad de la norma penal lo procedente no es que la Corte dicte una sentencia interpretativa, para precisar la descripción de la conducta o el
señalamiento de la pena de conformidad con la Constitución, pues dicha sentencia sería contraria al principio de legalidad en sentido
amplio, por tratarse de una competencia exclusiva del legislador, y en cambio
debe declarar su inexequibilidad”.
[91] Al respecto, vale la
pena citar a la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: “La Relatoría subraya que la participación de las sociedades a través de la
participación pública es importante para la consolidación de la vida
democrática de las sociedades. En general, ésta como ejercicio de la libertad
de expresión y de la libertad de reunión, reviste un interés social imperativo,
lo que deja al Estado un marco aún más ceñido para justificar una limitación de
este derecho.
(…)
La Relatoría entiende que, dentro de ciertos límites, los Estados pueden establecer
regulaciones a la libertad de expresión y a la libertad de reunión para
proteger los derechos de otros. No obstante, al momento de hacer un balance
entre el derecho de tránsito, por ejemplo, y el derecho de reunión, corresponde
tener en cuenta que el derecho a la libertad de expresión no es un derecho más
sino, en todo caso, uno de los primeros y más importantes fundamentos de toda
la estructura democrática: el socavamiento de la libertad de expresión afecta
directamente el nervio principal del sistema democrático.” (En: Las
manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de expresión y la
libertad de reunión. Informe anual de la Relatoría para la libertad de expresión, 2005. OEA/Ser.L/V/II.124 Doc. 7, 27 febrero de 2006, original: Español).
[92] Archila Neira, Mauricio.
“Protestas sociales en Colombia 1946-1958”. En: Revista Historia Crítica, Bogotá, Universidad de los Andes, número 11, julio –diciembre de 1995.
[93]
Guerrero, Juan Carlos. Nuevos movimientos sociales: democracia participativa
y acción social al final del milenio. Universidad de los Andes. Revista
Colombia Internacional número 34. Abril - Junio de 1996, páginas 18-25.
[94] Entrevista
realizada por Estevan Rodríguez con motivo de la presentación del libro “El
derecho a la protesta”, en un encuentro organizado por el colectivo “De eso no
se habla”. En: http://www.miguelcarbonell.com/artman/uploads/1/No_hay_derecho__sin_protesta._Entrevista_a_Roberto_Gargarella.pdf
[95] RAWLS Jhon, Teoría
de la Justicia, pág 406. Citado en GASCÓN ABELLÁN Marina, Obediencia al
derecho y objeción de conciencia. Ed Centro de Estudios Constitucionales.
Madrid 1990, pág 62.
[96] GARCÍA
COTARELO R, Resistencia y desobediencia Civil. Citado en GASCÓN ABELLÁN
Marina, Obediencia al… Od cit, pág 49.
[97] PRIETO L. La
objeción de conciencia como forma de desobediencia civil. Citado en GASCÓN
ABELLÁN Marina, Obediencia al… Od cit, pág 46.
[98] Al respecto Juan Carlos
Guerrero, op cit., afirma: “Mucho se ha hablado sobre la
crisis entre el Estado y la sociedad civil, debido a los problemas de
representación de ésta última en el primero, que se manifiestan en la rigidez
de los cauces de representatividad y participación institucional del sistema
político. Dicha crisis se hace evidente, primero, en la sobrecarga de
responsabilidades y de demandas a las que se ve enfrentado el Estado, que por
cierto parece cada vez más inoperante. Es decir, antes que nada, la primera
manifestación de la crisis es la imposibilidad del Estado para formular
proyectos globales a partir de las demandas individuales, debido a que, al
privilegiar los vínculos con una élite determinada, su relación con la sociedad
civil es sumamente estrecha (Leal Buitrago, 1991: 7-21). Segundo, en los
partidos políticos que, incapaces de articular eficientemente las
insatisfacciones y demandas de la sociedad, atraviesan por una crisis de
legitimidad. Los partidos sólo escuchan la voz de los actores sociales
dominantes, acudiendo al resto de los individuos simplemente para utilizarlos
como medio de legitimación electoral gracias a las prácticas clientelistas,
razón por la cual difícilmente pueden ser generadores del consenso.”
[99] Fals Borda Orlando. "Movimientos
sociales y poder político", en Análisis político, Bogotá (Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional), número 8, septiembre-diciembre, 1989, págs. 49-58.
[100] Vid. Uprimny, Rodrigo y
Sánchez, Luz María. Derecho Penal y Protesta Social. En: ¿Es legítima la
criminalización de la protesta social? Universidad de Palermo, Buenos Aires,
Argentina, 2010.
[101] En este aspecto, para
hacer más clara la relación entre la protesta y la violencia, me permito citar
un párrafo del texto “Protestas sociales en Colombia 1946-1958” de Mauricio Archila Neira, op cit.: Hablamos de 'lucha' o 'protesta' social
cuando se trata de una acción colectiva que expresa intencionalmente demandas
y/o presiona soluciones ante el Estado —en sus diversos niveles—, entidades
privadas o individuos. En este punto es necesario hacer una breve consideración
sobre la relación entre protesta social y violencia. Si bien la tendencia de la
primera es a dirimir las diferencias sin recurrir a la aniquilación del
antagonista, es indudable que la violencia marca, hasta nuestros días, los conflictos
sociales. Desde una mirada histórica, el uso de la violencia no es una característica
inherente a la protesta social, sino que hace parte de las modalidades de
confrontación que según el contexto institucional y la dinámica de los actores
son viables” (negrilla fuera de texto original).
[102] Al respecto la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, op. Cit., señaló: “La Relatoría entiende que resulta en principio inadmisible la penalización per se de
las demostraciones en la vía pública cuando se realizan en el marco del derecho
a la libertad de expresión y al derecho de reunión. En otras palabras: se debe
analizar si la utilización de sanciones penales encuentra justificación bajo el
estándar de la Corte Interamericana que establece la necesidad de comprobar que
dicha limitación (la penalización) satisface un interés público imperativo
necesario para el funcionamiento de una sociedad democrática. Además, es
necesario valorar si la imposición de sanciones penales se constituye como el
medio menos lesivo para restringir la libertad de expresión practicada a través
del derecho de reunión manifestado en una demostración en la vía pública o en
espacios públicos.”
[103] Sentencias C-843 de
1999 y C-1144 de 2000.
[104]
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43 de la Ley 222 de 1995.
[105] En ese contexto se
otorgaban amplias facultades a las autoridades administrativas para limitar el
ejercicio del derecho de protesta. En el artículo 46 de esa Constitución se
disponía lo siguiente: “Artículo 46.- Toda parte del pueblo puede
reunirse o congregarse pacíficamente. La autoridad podrá disolver toda reunión
que degenere en asonada o tumulto, o que obstruya las vías públicas.”
[106]
Ver, entre otras, las sentencias Corte Constitucional C-739 de 2000, C-559 de
1999.
[107]  Sentencias C-605 de
2006, C-1490 de 2000, C-599 de 2000 y C-559 de 1999.
[108]  Sentencia C-559 de
1999.
[109] En
esa línea la sentencia C-605 de 2006 señaló: “(…) se permite que la
disposición que complementa el tipo penal básico se expida con posterioridad a
éste, pero se exige la existencia de la norma de complemento para la
conformación final del tipo penal. En otros términos, la existencia de la norma
de complemento del tipo penal en blanco es requisito de configuración
definitiva del tipo penal integrado. Sólo de dicha manera se garantiza la
previsibilidad de las circunstancias punibles y de la sanción penal y sólo así
se efectiviza el principio del debido proceso que garantiza que nadie sea
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Este
requisito permite que la norma penal se complete de manera definitiva antes de
que el ciudadano o el juez ajusten su conducta a lo dispuesto por ella.”
[110] Sentencia  C-605 de
2006.
[111]
Vid. Sentencia C-406 de 2004.
[112]
En esta sentencia se decidió lo siguiente: “Declarar INEXEQUIBLE
el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, ‘por medio de la cual se
expide el Código Disciplinario Único’.”
[113] Sentencia C-010 de
2000. En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar inexequibles
“(a) La expresión ‘, y atenderse a los dictados universales del decoro y del
buen gusto’ del artículo 2º de la Ley 74 de 1966. (…)”  El artículo 2° de la Ley 74 de 1966 ‘por la cual se reglamenta la transmisión de programas
por los servicios de radiodifusión’, señalaba: ‘Artículo
2°. Sin perjuicio de la libertad de información, los servicios de radiodifusión
estarán básicamente orientados a difundir la cultura, y a afirmar los valores
esenciales de la nacionalidad colombiana.  ||  En los programas radiales deberá
hacerse buen uso del idioma castellano, y atenderse a los dictados universales
del decoro y del buen gusto.’
[114] Ver Tribunal Europeo de
Derechos Humanos. Caso Handyside del 7 de diciembre de 1976. Parr 49, criterio
reiterado en muchos otros fallos. Ver por ejemplo Caso Lingens del 8 de julio
de 1986, Parr 41.
[115] Corte Constitucional,
sentencia C-010 de 2000. Para la Corte: “(…) una cosa es que el ordenamiento
pueda limitar ciertas expresiones innecesarias e injuriosas, a fin de proteger
la honra de las personas, u otros bienes constitucionales, y otra muy diversa
es que la ley ordene que se atiendan unos ambiguos e inexistentes
"dictados universales del decoro y del buen gusto", pues ese mandato
implica el predominio de ciertas visiones del mundo sobre otras.”
[116] Corte Constitucional,
sentencia C-567 de 2000. En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el artículo 46 de la Ley 50 de 1990, salvo la expresión: ‘o
las buenas costumbres’, del literal (a) del numeral 4 y el literal
(c) del numeral 4 (el artículo tiene también un parágrafo sobre el cual la Corte se inhibió de hacer un pronunciamiento de fondo). La Ley 50 de 1990 ‘por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras
disposiciones’, establecía en su artículo 46 que el artículo 366 del Código
Sustantivo del Trabajo, quedará así: ‘Artículo 366.- TRAMITACIÓN. (…) 4. Son
causales para negar la inscripción en el registro sindical únicamente las
siguientes: (a) Cuando los estatutos de la organización sindical sean
contrarios a la Constitución Nacional, la ley o las buenas costumbres.
(…)’.
[117] Corte Constitucional,
sentencia C-567 de 2000.
[118] Corte Constitucional,
sentencia C-373 de 2002. En esta decisión la Corte Constitucional citó en extenso el siguiente apartado de la sentencia T-124 de 1998: “Si
bien el libre desarrollo de la personalidad encuentra sus límites en los derechos
de los demás y en el ordenamiento jurídico, también exige de la sociedad una
manifestación clara de tolerancia y respeto hacia aquellas decisiones  que no
controvierten dichos límites y son intrínsecas al individuo. Por esta razón, la
represión legítima de una opción personal debe tener lugar exclusivamente
frente a circunstancias que generen violaciones reales a los derechos de los
demás o al ordenamiento jurídico, y no simplemente frente a  vulneraciones
hipotéticas o ficticias. Para ‘que la limitación al libre desarrollo de la
personalidad sea legítima, por lo tanto, no arbitraria, se requiere que goce de
un fundamento jurídico constitucional. No basta que el derecho de otras
personas o la facultad de la autoridad se basen en normas jurídicas válidas sino
que en la necesaria ponderación valorativa se respete la jerarquía
constitucional del derecho fundamental. En consecuencia simples invocaciones
del interés general, de los deberes sociales, o de los derechos ajenos  de
rango legal, no son suficientes para limitar el alcance de este derecho.’
Tampoco estas restricciones pueden llegar a anular totalmente ‘la
posibilidad que tiene la persona de  construir autónomamente un modelo  de
realización personal. De allí el nexo profundo que existe entre  el reconocimiento
del pluralismo  y el libre desarrollo de la personalidad, ya que  mediante la
protección de la autonomía personal, la Constitución aspira ser un marco  en el cual puedan coexistir las mas diversas formas de vida humana’.”