C-432-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-432/95
TRABAJADOR
OFICIAL DEL SECTOR SALUD
Son trabajadores
oficiales del sector salud quienes desempeñen cargos no directivos destinados
al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales,
dentro de la estructura administrativa de la Nación, de las entidades
territoriales o de sus entidades descentralizadas, delegandose en los
establecimientos públicos de cualquier nivel, la facultad de precisar en sus
respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante
contrato de trabajo.
CONTRATO DE
TRABAJO EN ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS-Determinación de actividades/ADMINISTRACION
PUBLICA-Estructura/SERVIDOR PUBLICO-Clasificación
De conformidad
con el artículo 125 de la Carta Política, solamente la ley puede determinar qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo y por
consiguiente, quienes pueden tener la calidad de empleados públicos o de
trabajadores oficiales en los establecimientos públicos, sin que dicha facultad
pueda ser delegada a estos, en sus respectivos estatutos. La disposición resulta
contraria a juicio de la Corte, a los preceptos constitucionales citados, ya
que constituye una potestad propia del Legislador, no susceptible de ser
trasladada a los establecimientos públicos, ya que por mandato constitucional
corresponde exclusivamente al Congreso a través de la ley determinar la
estructura de la administración en lo nacional, a las Asambleas en lo
departamental, y a los Concejos en los municipal y distrital. De permitirse
esta delegación, los establecimientos públicos podrían realizar la
clasificación de sus servidores en empleados públicos y trabajadores oficiales,
contrariando las disposiciones constitucionales.
REF.: EXPEDIENTE
No. D - 880
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 2o. del parágrafo del artículo 674 del Decreto
1298 de 1994 "por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud".
MATERIA:
Actividades que se
pueden desempeñar mediante contrato de trabajo en los establecimientos
públicos.
ACTOR:
Luis Francisco Jiménez
Niño
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fe de Bogotá
D.C., Septiembre veintiocho (28) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.
ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano LUIS FRANCISCO JIMENEZ NIÑO, contra el inciso 2o. del parágrafo del
artículo 674 del Decreto 1298 del 22 de junio de 1994 "por el cual se
expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente dispuso que se fijara en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10) días
para asegurar la intervención ciudadana y además ordenó enviar copia de la
demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de rigor, y comunicar la iniciación del proceso al señor Secretario Jurídico de
la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a fin de que conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de estimarlo oportuno.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada, subrayando el aparte acusado:
"DECRETO NUMERO 1298 DE 1994
(Junio 22)
"por el cual se expide el Estatuto
Orgánico del Sistema General
de Seguridad Social en Salud"
"El Ministro
de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de las funciones
Presidenciales en desarrollo del Decreto 1266 del 21 de junio de 1994, en uso
de sus facultades constitucionales y, en especial, de las facultades conferidas
por el numeral 5o. del Artículo 248 de la Ley 100 de 1993,
DECRETA:
"ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
ARTICULO 674: Clasificación de empleos. En la
estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus
entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios
de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera.
Son empleos de
libre nombramiento y remoción:
1. En la
administración nacional central o descentralizada, los enumerados en las letras
a),b),c) e i) del artículo 1o. de la Ley 61 de 1987.
2. En las
entidades territoriales o en sus entes descentralizados:
a) Los de
Secretario de Salud o Director seccional o local del Sistema de Salud, o quien
haga sus veces, y los del primer nivel jerárquico, inmediatamente siguiente.
b) Los de
Director, Representante Legal de entidad descentralizada, y los del primero y
segundo nivel jerárquicos, inmediatamente, (sic) siguientes.
c) Los empleos
que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de políticas,
planes y programas y asesoría.
Todos los demás
empleos son de carrera. Los empleados de carrera podrán ser designados en
comisión, en cargos de libre nombramiento y remoción, sin perder su pertenencia
a la carrera administrativa.
Parágrafo: Son trabajadores
oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento
de la planta física hospitalaria, o de servicios generales; en las mismas
instituciones.
Los
establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos
estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de
trabajo."
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
la disposición demandada vulnera los artículos 123 inciso 3o., 125 y 150 inciso
1o. de la Constitución Política.
En una breve
sustentación de la demanda, afirma el demandante que "al confrontar la
norma atacada con los textos constitucionales señalados, se encuentra que
aquélla le atribuye una potestad que es exclusiva del Congreso, a las Juntas
Directivas de los establecimientos Públicos dedicados a la organización y
prestación de los servicios de salud, toda vez que son las que elaboran los
respectivos estatutos." Considera que por ésta razón, "se está
violando el principio de la delegación, toda vez que el Legislador no está
autorizado por la Carta para delegar tal atribución (la de clasificar
empleos)."
Afirma además "que
en desarrollo de la norma cuestionada, implícitamente se está dotando a las
Juntas Directivas de los Hospitales, de la facultad de clasificar a sus
empleados, entre empleados públicos y trabajadores oficiales" y que,
como consecuencia de ello, "se está incurriendo en el grave
inconveniente, de que un grueso número de servidores públicos, que a la luz de
la Constitución y la Ley, deben ser empleados Públicos, aparezcan como
trabajadores oficiales, con toda la sobrecarga salarial y prestacional que ello
implica (...) en detrimento del Tesoro Público como bien del interés general."
IV.    INTERVENCION CIUDADANA.
Vencido el término
de fijación en lista, la Secretaría de la Corporación dejó constancia de que
solamente fue presentado el memorial suscrito por el ciudadano MAURICIO FAJARDO
GOMEZ.
En efecto, el
mencionado ciudadano presentó escrito en defensa de la constitucionalidad del
artículo 674 del Decreto 1298 del 22 de junio de 1994, frente a la acusación
que se hizo por el actor contra el inciso 2o. del parágrafo de dicha norma.
Afirma  el ciudadano
interviniente que, de conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política,
cuya interpretación debe hacerse en concordancia con el artículo 150 numeral 23
de la misma, "por norma general todos los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera administrativa y sólo los servidores
públicos que sean elegidos popularmente, que sean de libre nombramiento y
remoción, que tengan la calidad de trabajadores oficiales y aquellos que
determine la ley no pertenecerán a la carrera administrativa".
Expresa que la Carta
Política al regular lo referente a la organización del Estado, las ramas del
poder público, los organismos de control y demás entes que conforman su
estructura, "determina las características y formas de vinculación para
con el Estado de los empleados de mayor jerarquía dentro del organigrama
Estatal".
En cuanto a las
formas de vinculación de aquellas personas que ejercen en calidad de servidores
públicos, cargos que no están mencionados en la Constitución, expresa el
interviniente que corresponde al Congreso de la República por medio de la Ley
definir todos los aspectos relacionados con este tema. A su juicio, tal
criterio fue expuesto por la Corte Constitucional mediante la sentencia No.
C-195 de 1994. Agrega que "obviamente, el Congreso al regular sobre la
forma de vinculación de los servidores públicos con el Estado, debe observar,
de manera rigurosa, el principio establecido en la primera parte del artículo
125 de la Constitución Nacional"; y señala que dentro de dicha
facultad reguladora el Congreso tiene plenas atribuciones para determinar,
entre otros aspectos, qué servidores públicos no pertenecen a la carrera
administrativa sin ser de elección popular, de libre nombramiento y remoción ni
trabajadores oficiales; establecer los parámetros para definir cuáles
servidores públicos, además de los señalados en la Constitución, tienen el
carácter de trabajadores oficiales o de empleados públicos, y cuáles son de
elección popular o de libre nombramiento y remoción. Puntualiza que "dentro
de esta enumeración (...), coexisten funciones que a la luz del artículo 125,
en concordancia con el artículo 150 de la Constitución Nacional, son
delegables, con otras que por expresa disposición constitucional son
indelegables y por lo tanto sólo el Congreso de la República puede ejercer
(...)".
Acerca de la
delegación indebida que ataca el actor, afirma que "el decreto
legislativo 1298 de 1994 no hace ninguna delegación de funciones, esto por
cuanto a la luz del artículo 248 numeral 5, el Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, tan sólo es un orden sistemático, en
donde se integran, incorporan y armonizan en un sólo cuerpo jurídico las normas
vigentes en materia de salud, así como las que contemplan las funciones y
facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud, que en modo
alguno expide un orden jurídico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto
específico del Derecho."
Respecto de la
delegación del Congreso a las Juntas Directivas de los establecimientos
públicos dedicados a la organización y prestación de los servicios de salud,
para que establecezcan qué funciones pueden ser desempeñadas mediante contrato
de trabajo en la respectiva entidad, el ciudadano interviniente cita el
artículo 194 de la Ley 100 de 1993 que indica que los servicios de salud por
parte de la Nación o de las entidades territoriales se prestarán a través de
las Empresas Sociales del Estado; manifiesta que el artículo 195 del mismo
estatuto consagra el régimen jurídico de quienes estén vinculados a aquéllas:
"Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados
públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la
Ley 10 de 1990", y afirma que en el parágrafo del artículo 26 de dicha
ley se establece que "Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen
cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física
hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones", y
hace énfasis en el segundo inciso que dispone que "Los establecimientos
públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo".; de
manera que la referida delegación "se hace en virtud de lo ordenado en
el artículo 195 No. 5 de la Ley 100 de 1993 y no por lo transcrito en el
artículo 674 del decreto extraordinario 1298 de 1994."
Agrega que dicha
delegación de funciones está permitida por la Constitución Política, pues la
carrera administrativa, como forma de vinculación de los empleados estatales,
es el "único aspecto cobijado por la prohibición de delegación que
establece el artículo 125 de la Carta", y los trabajadores oficiales
no están incluidos dentro de aquella.
Expresa además, que
"de tiempo atrás se han establecido los parámetros que deben observar
los establecimientos públicos al clasificar, por medio de sus estatutos a
establecer qué tipo de funciones pueden ser desempeñadas mediante contrato de
trabajo", y cita los artículos 5o. del Decreto 3135 de 1968 y por el
decreto reglamentario No. 1848 de 1969. También alude a la jurisprudencia del
Consejo de Estado contenida en la sentencia del 8 de abril de 1970, MP. Doctor
Andrés Holguín, relacionada con estos aspectos.
Finalmente, respecto
de la conveniencia o inconveniencia de la disposición acusada, expresa que
"la Corte Constitucional no está facultada" para calificarla,
sino que la declaratoria de inexequibildad de una norma debe obedecer a las
causales del artículo 241 de la Carta Política, y cita, entre otros, los
pronunciamientos de la Corporación efectuados mediante las sentencias Nos.
C-086 de 1995 (MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-149 de 1993 (MP. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
V.     CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
642 del 31 de mayo de 1995, el señor Procurador General de la Nación, envió el
concepto de rigor en relación con la demanda que se estudia, solicitando
declarar exequible el aparte acusado del artículo 674 del Decreto 1298 de 1994.
Manifiesta el Jefe
del Ministerio Público que "Los establecimientos públicos son un tipo de
entidad descentralizada, surgidos en la necesidad de especializar y hacer más
eficiente la prestación de un determinado servicio, el cual es un principio
propio del Estado. Esta circunstancia los hace partícipes de la estructura de
la administración nacional, como consecuencia de lo cual su régimen es de
derecho público, sus autoridades son de naturaleza pública al igual que la
procedencia de los recursos para su financiamiento".
Aduce el señor
Procurador, que con el objeto de permitir a estas entidades el desempeño cabal
de sus funciones y en esa medida el logro de los objetivos que les han sido
señalados, están dotadas de un conjunto de cualidades de entre las cuales se
destaca la autonomía administrativa para organizarse y gobernarse así misma.
Indica que la autonomía de las entidades descentralizadas se concreta, en
primer lugar, en la atribución que tienen de contar con sus propios órganos de
dirección.
Así mismo expresa
que la autonomía se orienta en la facultad de darse sus propios estatutos como
la posibilidad de reglamentar el funcionamiento y actividad del organismo como
la fijación de términos, horarios de atención, etc. Por esta razón las
entidades se encuentran en capacidad de precisar qué actividades de las
llevadas a cabo en sus dependencias pueden ser desempeñadas mediante contrato
de trabajo. Considera que esta autonomía debe entenderse como una potestad
reglada, controlada, sometida a la Constitución y a las Leyes. De manera que la
atribución de precisar qué tipo de actuaciones deben desarrollarse por contrato
laboral, se encuentra limitada y debe adaptarse a la clasificación de los
empleos hecha previamente por la ley.
De acuerdo con esto,
afirma que "son empleados públicos las personas que prestan sus
servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y unidades administrativas especiales, y son
trabajadores oficiales quienes prestan sus servicios ante dichas entidades en
labores de sostenimiento y construcción de obras públicas, a excepción del
personal de dirección y confianza; como también lo son quienes trabajan para
las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta."
Continúa su exposición
afirmando que "la facultad con la cual cuentan las juntas directivas de
los establecimientos públicos para precisar qué cargos corresponden a labores
de construcción y sostenimiento de obras, e incluir así a quienes los ejecutan
dentro de la categoría de trabajadores oficiales; equivaldría a concretar la
clasificación de Ley en el ámbito de la entidad, de acuerdo con sus necesidades
y requerimientos." Y concluye que "la fijación de las
actividades que van a ser desempeñadas mediante contrato laboral al interior de
la entidad no modifica la naturaleza de aquellas".
El Señor Procurador
General de la Nación también hace referencia a la jurisprudencia del Consejo de
Estado (sentencias del 18 de noviembre de 1978 y 16 de marzo de 1983), y de la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral (sentencias del 25 de julio
de 1972, agosto 19 de 1976 y 31 de enero de 1985) que afirman que "son
los servicios, es decir la clase de actividad desarrollada es lo que determina
si la vinculación a la administración pública se ubica dentro de una relación
contractual, o de una relación legal y reglamentaria."
Finalmente,
manifiesta que "los estatutos internos en virtud de los cuales los
establecimientos públicos precisan cuáles de las actividades de la entidad van
a ser desempeñadas mediante contrato de trabajo, son actos de carácter
administrativo, por lo cual son suceptibles de impugnación ante la jurisdicción
de lo contencioso en caso que se vulnere el principio de legalidad. De manera
que existen garantías frente a la posible extralimitación de las juntas
directivas de los establecimientos públicos en la precisión de labores a ser
desempeñadas mediante contrato laboral."
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.        Competencia.
En virtud de lo dispuesto
en el artículo 241, numeral 4o de la Carta, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente en relación con la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el Decreto 1298 de 1994, expedido por el
Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias
conferidas por el numeral 5o. del artículo 248 de la Ley 100 de 1993.
Segunda.
Cosa Juzgada en relación con el Decreto 1298 de 1994.
En cumplimiento a lo
dispuesto en los artículos 243 de la Constitución Política y 46 del Decreto
2067 de 1991, así como en virtud de la jurisprudencia emanada de esta
Corporación, habrá de estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-255 del 7 de
junio de 1995 (MP. Dr. Jorge Arango Mejía), en virtud de la cual resolvió declarar
inexequible el Decreto 1298 de junio 22 de 1994 "por el cual se expide
el Estatuto Orgánico de Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
En virtud a lo
anterior, no cabe duda de que respecto del artículo 674 del Decreto Número 1298
de 1994, ha operado la cosa juzgada constitucional (artículo 243 CP.) -desde el
punto de vista material- y por lo tanto resulta inoficioso e improcedente que
la Corte vuelva a pronunciarse sobre ellas, por lo cual en lo que concierne a
su revisión, habrá de estarse a lo resuelto en la precitada providencia.
No obstante haber
adoptado la Sala Plena de la Corte Constitucional dicha decisión, en la parte
resolutiva de la citada sentencia No. C-255 de 1995, expresó que las normas
consideradas en sí mismas e incorporadas en el decreto declarado inexequible,
conservan su validez y su vigencia, si no han sido ya declaradas inexequibles,
o derogadas por una norma diferente al Decreto 1298.
Así las cosas, no
procede pronunciarse respecto del artículo 674 del Decreto 1298 de 1994, por
cuanto respecto del mismo operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
lo cual no obsta para que esta Corporación con fundamento en lo ya manifestado,
se pronuncie en relación con el inciso 2o. del parágrafo del artículo 26 de la
Ley 10 de 1990, cuyo texto corresponde al mismo del artículo 674 del decreto
ibídem.
En efecto, tal
disposición proviene, en cuanto al numeral primero, del artículo 26 de la Ley
10 de 1990 "Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se
dictan otras disposiciones", en concordancia con el artículo 1o. de la
Ley 61 de 1987 "Por la cual se expiden normas sobre la Carrera
Administrativa y se dictan otras disposiciones", según lo expuesto por
esta Corporación mediante la sentencia No C-195 de 1994 antes citada.
El numeral 2o.
proviene del artículo 26 de la Ley 10 de 1990, inclusive en su parágrafo, el
cual dispone lo siguiente:
"ARTICULO
26: Clasificación
de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades
territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y
prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre
nombramiento y remoción o de carrera.
Son empleos de
libre nombramiento y remoción:
1. En la
administración nacional central o descentralizada, los enumerados en las letras
a),b),c) e i) del artículo 1o. de la Ley 61 de 1987.
2. En las
entidades territoriales o en sus entes descentralizados:
a) Los de
Secretario de Salud o Director seccional o local del Sistema de Salud, o quien
haga sus veces, y los del primer nivel jerárquico, inmediatamente siguiente.
b) Los de
Director, Representante Legal de entidad descentralizada, y los del primero y
segundo nivel jerárquicos, inmediatamente siguientes.
c) Los empleos
que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de políticas,
planes y programas y asesoría.
Todos los demás
empleos son de carrera. Los empleados de carrera podrán ser designados en
comisión, en cargos de libre nombramiento y remoción, sin perder su pertenencia
a la carrera administrativa.
Parágrafo: Son
trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al
mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales; en
las mismas instituciones.
Los
establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos
estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de
trabajo."
Queda establecido
así que el artículo demandado -que es idéntico al transcrito-, conserva su vigencia
y no ha sido objeto de examen de constitucionalidad por parte de esta
jurisdicción, como se expresó en la sentencia No. C-255 del 7 de junio de 1995,
razón por la cual procede la Corporación a pronunciarse en relación con el
numeral 2o. del artículo 26 de la Ley 10 de 1990.
Tercera.
Del examen constitucional del artículo 26 numeral 2o. de la Ley 10 de
1990.
Resulta pertinente
establecer en primer término, quiénes son los servidores públicos que en los
establecimientos públicos del sistema de salud ostentan la calidad de
trabajadores oficiales.
De conformidad con
los preceptos constitucionales, los trabajadores oficiales constituyen una
categoría especial de servidores públicos que no pertenecen a la carrera
administrativa, ni son de libre nombramiento y remoción, y tampoco son elegidos
popularmente. El artículo 123 de la Carta Política define que son servidores
públicos, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas, territorialmente y
por servicios.
Ahora bien, el
numeral 7o. del artículo 150 de la Constitución Política preceptúa que
corresponde al Congreso por medio de leyes, “determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica....”.
Por su parte, el
artículo 26 de la Ley 10 de 1990 clasifica las distintas categorías de empleos
del sector salud e indica que estos pueden ser de libre nombramiento y remoción
o de carrera, a nivel nacional, territorial o del sector descentralizado; así
mismo establece que los demás empleos son de carrera salvo, tal como lo expresa
el parágrafo de dicha norma, los trabajadores oficiales que son según el texto
de la referida ley "quienes desempeñen cargos no directivos destinados
al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en
las mismas instituciones".
Y agrega que, “los
establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos
estatutos qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo”
(inciso 2o. parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990).
Así mismo, el
artículo 195 numeral 5o. de la Ley 100 de 1993 establece, al referirse al
régimen jurídico de las empresas sociales del Estado como lo son las integradas
al Sistema Nacional de Salud (Ley 10 de 1990), establece que "Las
personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y
trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de
1990."
De esta manera se
tiene que a la luz de las citadas normas, son trabajadores oficiales del sector
salud quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la
planta física hospitalaria, o de servicios generales, dentro de la estructura
administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades
descentralizadas, delegandose en los establecimientos públicos de cualquier
nivel, la facultad de precisar en sus respectivos estatutos, qué actividades
pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.
De acuerdo con el
artículo 115 de la Carta Política, los establecimientos públicos forman parte
de la rama ejecutiva del poder público; son creados o autorizados por medio de
la ley a iniciativa del Gobierno, (artículos 150 numeral. 7o. y 154); a ella
corresponde también señalar sus objetivos y estructura orgánica; su presidente,
director o gerente es nombrado por el Presidente de la República, cuando
corresponden al orden nacional (artículo 189 numeral 13), por el Gobernador
(artículo 305 numeral 5o. o por el alcalde (artículo 315 numeral 3o.), según el
caso. En el orden departamental los establecimientos públicos son creados por
las asambleas departamentales (artículo 300 numeral 7o.), y en el municipal por
los concejos, a iniciativa del Alcalde (artículo 313 numeral 6o.).
Como es bien sabido,
los establecimientos públicos (artículo 5o. del Decreto 1050 de 1968) son
entidades descentralizadas especializadas encargadas de atender funciones
administrativas y de hacer más eficiente la prestación de un determinado
servicio, conforme a las reglas del derecho público. Gozan además de las
siguientes carácterísticas: personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente, constituído con bienes públicos comunes o con el
producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.
De manera que pueden
actuar jurídicamente por sí mismas y comprometer sus propios recursos y
responsabilidad. La personería jurídica que les otorga aquélla es esencial para
el ejercicio de dicha autonomía; así mismo están facultados para celebrar
contratos, ser demandantes o demandados en juicios o procesos judiciales, etc.,
es decir, son sujetos de derechos y obligaciones.
La autonomía de que
gozan los establecimientos públicos les permite expedir sus propios estatutos
de conformidad con la ley. Sin embargo, debe aclararse que los estatutos internos
de aquellas entidades administrativas son distintos a los estatutos orgánicos
que los rigen, aspecto sobre el cual la Corporación se pronunció refiriéndose a
las diferencias que existen entre unos y otros.
En efecto, en la
sentencia No. C-195 de 1994 (MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) dijo la Sala Plena
de la Corte Constitucional, lo siguiente:
"(...) los
estatutos orgánicos de las entidades referidas -los establecimientos públicos-,
no pueden ejercer una facultad exclusivamente legal, por mandato de la
Constitución, y el legislador no está autorizado por la Carta para delegar tal
atribución. Conviene, pues, distinguir entre el estatuto básico de las
entidades y los estatutos internos, que son los aludidos por la norma sub
examine. En efecto, el estatuto básico lo expide el Congreso mediante ley.
Se entiende por tal, acogiendo la definición dada por la Corte Suprema de
Justicia, el conjunto de reglas que determina su denominación, su sede, las
actividades que ha de desarrollar, el patrimonio inicial y demás haberes
presentes y futuros, los órganos por medio de los cuales tiene que actuar, la
manera de constituirlos y sus atribuciones respecto de terceros, los
representantes legales, manera de designarlos, los poderes que pueden ejercer,
las formalidades y requisitos a que esté sometida la validez de sus actos.
Los estatutos
básicos son, en definitiva, el complemento necesario del acto de creación
propio del Congreso, mediante el cual surge la entidad pública.
Los tratadistas
señalan como necesidad básica, la distinción entre dichos estatutos básicos, y
los llamados estatutos internos, los cuales no pueden ser considerados,
en el sentido estricto de la palabra como estatutos, como lo señaló la Corte
Suprema de Justicia en Sentencia del 15 de septiembre de 1973. "Mejor
sería -señala esta Corporación- llamar a esos documentos reglamentos internos
o, como concesión al uso referido, estatutos internos o de organización
interna, los cuales pueden adoptarse por la junta directiva u otros órganos o
funcionarios, con arreglo a la ley o a los estatutos básicos cuando estos no
los consigne".
Se puede observar
entonces que el artículo 125 superior exceptúa de la carrera a los
empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Como los
estatutos internos u orgánicos son adoptados por las juntas o consejos
directivos de los establecimientos públicos, según el literal b) del artículo
26 del Decreto 1050 de 1968, por tanto, la norma en comento atribuye una
potestad que es exclusiva del Congreso, a las juntas y consejos directivos de
los establecimientos públicos (...)" (subrayas fuera del texto).
De las
consideraciones y del criterio jurisprudencial expuestos, se concluye:
1o. Corresponde al Congreso de la República,
por medio de la ley, determinar la estructura de la administración nacional, y
crear, fusionar o modificar los establecimientos públicos, y otras entidades
del orden nacional (artículo 150 numeral 7o. CP.). A nivel departamental, dicha
función corresponde a las Asambleas por medio de ordenanzas (artículo 300
numeral 7o. de la CP.) y a nivel municipal a los Concejos (artículo 313 numeral
6o. CP.), por medio de acuerdos.
2o. La autonomía de los establecimientos públicos
les permite darse sus estatutos, es decir, su propia reglamentación interna,
con sujeción a la ley. Dicha reglamentación es adoptada por la junta directiva
"u otros órganos o funcionarios con arreglo a la ley o a los estatutos
básicos", y corresponde, en todas sus características, a un acto
administrativo.
3o. De conformidad con el artículo 125 de la
Carta Política, solamente la ley puede determinar qué actividades pueden ser
desempeñadas mediante contrato de trabajo y por consiguiente, quienes pueden tener
la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales en los
establecimientos públicos, sin que dicha facultad pueda ser delegada a estos,
en sus respectivos estatutos.
En el caso sub
exámine, el aparte de la norma acusada establece que "los establecimientos
públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos, qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo", es
decir, que se faculta a las juntas directivas de los mismos para que determinen
qué servidores se vinculan a los respectivos establecimientos públicos del
sistema de salud en calidad de trabajadores oficiales.
Esta disposición
resulta contraria a juicio de la Corte, a los preceptos constitucionales
citados, ya que constituye una potestad propia del Legislador, no susceptible
de ser trasladada a los establecimientos públicos, como lo señala el
demandante, ya que por mandato constitucional corresponde exclusivamente al
Congreso a través de la ley determinar la estructura de la administración en lo
nacional, a las Asambleas en lo departamental, y a los Concejos en los
municipal y distrital.
De permitirse esta
delegación, los establecimientos públicos podrían realizar la clasificación de
sus servidores en empleados públicos y trabajadores oficiales, contrariando las
disposiciones constitucionales.
De conformidad con
lo expuesto, se tiene que el artículo 674 del Decreto 1298 del 22 de junio de
1994, inciso 2o. de su parágrafo, al establecer que “los establecimientos
públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo”, delegando
una potestad atribuída por la Constitución al legislador, a las Asambleas
Departamentales y a los Concejos Municipales, quebrantó los preceptos
examinados, razón por la cual habrá de declararse su inexequibilidad, al igual
que el artículo 26 inciso 2o. del parágrafo de la Ley 10 de 1990, por unidad
normativa (artículo 158 CP.), por tratarse del mismo texto acusado.
VII.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO. Estése a lo resuelto por la Sala Plena de
la Corte Constitucional en la sentencia No. C-255 del 7 de junio de 1995, en
relación con el Decreto 1298 de 1994.
SEGUNDO. Declarar
INEXEQUIBLE el inciso 2o.
del parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General