C-509-96
Sentencia C-509/96
Sentencia
C-509/96
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Regulación
trámites innecesarios
DECLARACION DE
INEXEQUIBILIDAD-Requisito/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sustantiva
La declaratoria
de inexequibilidad total o parcial de una norma legal exige, como requisito
sine qua non, determinar si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la norma acusada y el texto de la
Constitución Política, ya que no resulta admisible que el juez constitucional
deba resolver sobre su inexequibilidad, partiendo de proposiciones inexistentes
no establecidas por el precepto legal demandado ni coincidentes con la
intención legislativa. No existe en la demanda concepto de violación imputable
al artículo acusado. De esta manera, a pesar de que la demanda cumplió con los
requisitos formales, hecho que motivó su admisión, presenta una ineptitud
sustantiva que llevará a esta Corporación a declararse inhibida por cuanto  no
fueron señalados válidamente los motivos de inconstitucionalidad del precepto
acusado.
Referencia:
Expediente D-1268 y D-1282
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 22 (parcial) y 28 del decreto 2150
del 5 de diciembre de 1995.
Actor: Fabián Segura
Guerrero y Camilo Calderón Rivera
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., ocho (8) de octubre                                                    de
mil novecientos noventa y seis (1996)
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Fabián
Segura Guerrero, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad de los artículos 22 (parcial) y 28, del decreto No. 2150 del 5
de diciembre de 1995. De la misma forma, el ciudadano Camilo Calderón Rivera
presentó demanda de inconstitucionalidad contra algunos de los apartes del
artículo 22 del mismo decreto. Por encontrarlo justificado, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, en sesión del día veintiuno (21) de marzo del año en
curso, decidió acumular las demandas presentadas por los citados ciudadanos.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente, con la aclaración de que se
subraya lo demandado:
"Decreto Número 2150 de 1995"
"Por el cual se suprimen y reforman
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública."
"Artículo
22. Informes solicitados a las entidades públicas. Los informes solicitados
a las entidades públicas por la Contraloría General de la República, las
contralorías departamentales y distritales, la Procuraduría General de la
Nación, las personerías, la Dirección General de la Contaduría Pública, La
Defensoría del Pueblo y las veedurías, en desarrollo de sus tareas, deberán ser
presentados en un formato único.
"Los
documentos que soporten cada una de las actuaciones administrativas
relacionadas, serán puestos a disposición de las autoridades de control,
para su consulta o verificación en los archivos de las entidades públicas.
"Salvo
para diligencias de investigaciones en materia penal, no se podrán solicitar
por parte de las autoridades de control, copias o fotocopias de ningún
documento que repose en los archivos de las entidades públicas.
"Parágrafo. Para tal efecto, las características de
este formato serán establecidas por dichas entidades en un plazo no mayor a
seis meses, contados a partir de la vigencia del presente Decreto. El Gobierno
Nacional coordinará las tareas interinstitucionales del decreto
correspondiente."
"Artículo
28. Posesión de particulares ante organismos de control. El acto de posesión de directores,
administradores, representantes legales y revisores fiscales de las entidades
vigiladas por el Estado, no requerirá la presentación personal ante la entidad
pública correspondiente.
"La
posesión se entenderá surtida con la autorización que imparta el funcionario
competente, una vez solicitada por el interesado. Con el mismo acto se entiende
cumplido el  juramento requerido por la ley."
III. LA
DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estiman los actores
que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos  4, 113,
117,119, 150-10, 267, 268-1,2,4,8,12; 271 y 272 de la Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Los argumentos
planteados en contra de la constitucionalidad del artículo 22 del decreto  2150
de 1995, en cada una de las demandas, pueden sintetizarse asi:
En primer lugar,
según las demandas, constituye un vicio de constitucionalidad el hecho de que
el decreto 2150 hubiese pretendido regular aspectos internos de la Contraloría
General de la República. La incorrección radica, en opinión de los demandantes,
en que la ley 190 de 1995, ley de facultades extraordinarias, sólo le otorgó
poderes al gobierno para suprimir o reformar trámites o procedimientos
innecesarios existentes en la Aministración pública, y la Contraloría General,
al ser un organismo independiente que ejerce funciones de control, no hace
parte de la Aministración pública. Además, porque la regulación que pretendió
establecer el decreto demandado se refiere propiamente a la función fiscal
ejercida por la Contraloría, y no a su función administrativa.
En este sentido, la
autonomía, que es característica principal de los organismos de control y
vigilancia, se ve seriamente comprometida con la vigencia de los artículos
demandados, como quiera que éstos le restringen a la entidad, tanto en el
aspecto formal como en el material, las atribuciones  que le corresponde
desarrollar en el campo de las exigencia de cuentas, de solicitud de informes;
y en ejercicio de la facultad sancionatoria e investigadora. Por lo mismo y en
relación con el requisito de diseñar formatos únicos para que las entidades
vigiladas rindan sus cuentas fiscales, se considera que la facultad para
imponerlos no debe estar en cabeza del Presidente de la República, como lo
decide el decreto, sino en cabeza del propio Contralor General, en ejercicio de
sus funciones y en defensa de su autonomía.
Adicionalmente, en
concepto de los demandantes, las funciones de vigilancia, propias de la
Contraloría General, se ven abiertamente perjudicadas si se le impide a la entidad
el acceso a las copias de los documentos que sirven de apoyo a las
investigaciones. Sin sustentos documentales, según el memorial demandatorio, es
imposible el ejercicio de  las atribuciones que la Constitución le otorga a la
Contraloría; además de que se desconocen las funciones de policía judicial que
le son inherentes a ese organismo fiscalizador.
En cuanto al
artículo 28 del decreto 2150 de 1995,  el demandante Fabián Segura Guerrero no
formuló de manera expresa los cargos que sustentaban su demanda, sino que de
forma genérica, y equiparando para esta norma las razones expuestas contra el
artículo 22 del mismo decreto, afirmó que, "... los artículos demandados
quebrantan en numeral 10 del artículo 150 de la C.P. al rebasar las facultades
delineadas por el artículo 83 de la ley 106 (sic) de 1995, por la sencilla
razón de no estar comprendidas las contralorías, o por lo menos la Contraloría
General de la República, dentro del concepto legislativo de Administración
pública, para quienes les está dirigida dicha normativización."
IV.
INTERVENCIONES
Dentro de la
oportunidad legal intervino en el proceso el señor Alvaro Namen Vargas en
representación  del Ministerio de Justicia y del Derecho, y solicitó a esta
Corporación se declarara la exequibilidad del artículo 22 del decreto 2150 de
1995 por considerar que dicho Ministerio había sentado su posición doctrinaria
en atención a la comunicación enviada por el magistrado de la Corte
Constitucional Dr. Jorge Arango Mejía, dentro de los procesos que se siguen en
esta Corporación contra el mismo precepto, radicados con los números D-1209 y
D-1222.
En cuanto a la
constitucionalidad del artículo 28 del decreto 2150 de 1995, considera el
Ministerio de Justicia y del Derecho que la Corte debe abstenerse de hacer un
pronunciamiento de fondo, debido a que el actor no señaló el concepto de
violación del precepto impugnado.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre las demandas
presentadas por los actores y solicitó a esta Corporación que, se declare la
inexequibilidad del artículo 22 del decreto 2150 de 1995, y además, declararse
inhibida para hace un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad
del artículo 28 del mismo decreto, por ineptitud de la demanda.
En primer lugar, en
concepto del procurador general, la medida que hace referencia a la
presentación de un formulario único utilizado por los órganos de control para
ejercer sus labores, la cual se consigna el artículo 22 del decreto 2150 de
1995, corresponde a un exceso ilegítimo de las facultades que otorgó la ley 190
de 1995 al Gobierno Nacional, pues con dicha medida se modificó todo un
procedimiento establecido previamente en el Código Único Disciplinario, el cual
no prescribe formularios prefijados para ser utilizarlos al momento de efectuar
las visitas de fiscalización.
Adicionalmente, con
la prohibición contenida en el artículo analizado relativa a la imposibilidad
de solicitar copias de documentos que reposen en los archivos de las entidades
públicas, considera el procurador que dicha prescripción modifica también un
mandato expreso del artículo 82 del Código Único Disciplinario, el cual ordena,
precisamente, la aducción, en copia o en original, de los documentos que
soportan una investigación disciplinaria. En ese sentido, la norma también
excede las facultades que le otorgara la ley al gobierno y por lo tanto vulnera
el artículo 150-10 de la Constitución Política.
Agrega además que el
precepto demandado establece una discriminación en contra de las entidades de
control, pues mientras otras normas del ordenamiento jurídico sí aceptan que
los particulares tengan acceso a copias de documentos -a menos que éstas tengan
carácter reservado- los organismos de fiscalización se ven en la imposibilidad
de hacerlo. En su concepto, la solicitud de copias hace parte del núcleo
esencial del derecho de petición, y por lo tanto no puede ser conculcado.
En cuanto a la
constitucionalidad del artículo 28 del decreto 2150 de 1995, considera el
ministerio público que la demanda incurre en un error al pretender asimilarle a
esta norma, las razones expuestas contra el artículo 22, pues los contenidos y
las entidades a que se refieren ambas disposiciones son diferentes.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de un decreto con fuerza de ley,
es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-5 de la Carta Fundamental.
2. Sentencia
de la Corte Constitucional sobre el artículo 22 del Decreto 2150 de diciembre 5
de 1995
Esta Corporación,
mediante sentencia No. C-490 del 26 de septiembre de 1996, con ponencia del Magistrado
Jorge Arango Mejía, se pronunció sobre la inconstitucionalidad de la totalidad
del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995. En consecuencia, existiendo cosa
juzgada constitucional sobre dicha norma (artículos 243 de la Constitución
Política y 46 del Decreto 2067 de 1991), no cabe un nuevo pronunciamiento sobre
el punto y se estará a lo resuelto en la sentencia citada.
3. Indebida
formulación de cargos contra el artículo 28 del Decreto 2150 de 1995. Decisión
inhibitoria
Uno de los
demandantes, el ciudadano Fabián Segura Guerrero, además de cuestionar la
constitucionalidad del artículo 22 del decreto 2150 de 1995, también solicitó
la declaratoria de inexequibilidad del artículo 28, partiendo del supuesto de
que las dos normas incluían en su contenido a las contralorías y, en especial,
a la Contraloría General de la República. Justificó su inconstitucionalidad
señalando que  las normas acusadas al incluir a las contralorías  y
principalmente  a la Contraloría General de la República como sujetos destinatarios
del decreto 2150 de 1995, están desconociendo las preceptivas constitucionales
que le han otorgado a estos entes de control fiscal una potestad autónoma que
excluye la injerencia de otros órganos o ramas del poder.
Sostuvo igualmente
que, “... los artículos demandados quebrantan el numeral 10 del artículo
150 de la C.P. al rebasar las facultades delineadas por el artículo 83 de la
ley 106  de 1995, por la sencilla razón de no estar comprendidas las
contralorías, o por lo menos la Contraloría General de la República, dentro del
concepto legislativo de Administración pública, para quienes les está
dirigida dicha normativización." (Negrillas fuera de texto)
Para la Corte es
claro que la solicitud de inexequibilidad solicitada  es válida y da lugar a un
pronunciamiento de fondo, en la medida en que, como lo afirma el impugnante,
los supuestos normativos regulados en las disposiciones acusadas incluyan, como
sujetos destinatarios de su aplicación, a las contralorías y, subsidiariamente,
a la Contraloría General de la República.
Lo anterior, porque
la declaratoria de inexequibilidad total o parcial de una norma legal exige,
como requisito sine qua non, determinar si realmente existe una
oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y el
texto de la Constitución Política, ya que no resulta admisible que el juez
constitucional deba resolver sobre su inexequibilidad, partiendo de
proposiciones inexistentes no establecidas por el precepto legal demandado ni
coincidentes con la intención legislativa.
Sobre el particular
ha dicho la Corte Constitucional:
“Para que la
Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o
implícito.”
“...
“Pero esa
técnica de control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden. Esta es
la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden que no
se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una hipótesis
arbitrariamente inferida de ella.
“No resulta
posible resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente
cobijados por un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos
igualmente particulares no previstos en él.
“Para llegar a
la declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley
es menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución.” (Sentencia No. C-504 de 1995, Magistrado
Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo) (Negrillas fuera de texto).
Así entonces,
resulta claro que los cargos referidos en la demanda se prediquen del contenido
del artículo 22 sobre el cual, como ya se anotó, existe cosa juzgada
constitucional al haber sido declarado inexequible por esta Corporación,
mediante la sentencia No. C-490 de 1996. Pero esos mismos cargos no pueden ser
imputables a la proposición jurídica descrita en el artículo 28, pues cuando el
precepto regula la posesión de particulares ante organismos de control, y
elimina del acto de posesión la presentación personal de directores,
administradores, representantes legales y revisores fiscales ante la entidad
pública correspondiente, no se refiere de manera alguna a los organismos de
control fiscal a los que hace alusión el demandante -contralorías- para
sustentar su inconstitucionalidad, sino a otros organismos de la Rama Ejecutiva
del Poder Público que cumplen la función de policía administrativa y que por
ministerio de la ley ejercen el control, la inspección y la vigilancia sobre
ciertas actividades de los particulares.
A manera de ejemplo
podemos citar algunas normas que regulan el trámite que ha pretendido suprimir
el texto del artículo 28 del decreto 2150 de 1995. Así, encontramos la Ley 45
de 1990 “por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera,
se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan
otras disposiciones”, que señala en su artículo 21, lo siguiente:
“ARTÍCULO 21.-
Posesión. Corresponderá al Superintendente Bancario o al Presidente de la
Comisión Nacional de Valores dar posesión al revisior fiscal de las entidades
sometidas a su control y vigilancia.”
La posesión sólo
se efectuará una vez el Superintendente Bancario o el Presidente de la Comisión
Nacional de Valores se cercioren acerca del carácter, la idoneidad y la
experiencia del peticionario.
Parágrafo. Para la inscripción en el registro
mercantil del nombramiento de los revisores fiscales se exigirá por parte de
las Cámaras de Comercio copia de la correspondiente acta de posesión.
(Negrillas fuera de texto).
La norma citada esta
complementada con el decreto 663 de abril 2 de 1993, “por medio del cual se
actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema financiero y se modifica su
titulación y numeración”, que refiríendose a la naturaleza, objetivos y
funciones de la Superintendencia Bancaria, le señala en el artículo 325 numeral
27, entre otras la siguiente función:
“Posesionar y
tomar juramento a los directores, revisores fiscales, vicepresidentes,
gerentes, subjerentes y, en general, a quienes tengan la representación legal
de las instituciones vigiladas.” (Negrillas fuera de texto).
Asimismo, la Ley 42
de 1993 que se refiere a la organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que lo ejercen, hace  claridad sobre el punto,
cuando en su artículo 7o. señala que, “la vigilancia de la gestión
fiscal que adelantan los organismos de control fiscal es autónoma y se ejerce
de manera independiente sobre cualquier otra forma de inspección y vigilancia
administrativa.” (Negrillas fuera de texto).
En este orden de
ideas, no existe en la demanda concepto de violación imputable al artículo 28
acusado, pues, como se anotó, el actor parte de una deducción errada para
solicitar la declaratoria de inexequibilidad, cual es la de suponer que cuando
la norma hace referencia a los organismos de control incluye a los de control
fiscal, vale decir a las contralorías y, en especial, a la Contraloría General
de la República. De esta manera, a pesar de que la demanda cumplió con los
requisitos formales, hecho que motivó su admisión, presenta una ineptitud
sustantiva que llevará a esta Corporación a declararse inhibida por cuanto  no
fueron señalados válidamente los motivos de inconstitucionalidad del precepto
acusado (art. 2o.-3 del decreto 2067 de 1991).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: ESTESE a
lo resuelto en la sentencia No. C-490 de 1996, que declaró inexequible en su
totalidad el artículo 22 del decreto 2150 de 1995.
Segundo:
INHIBIRSE en relación con la constitucionalidad del artículo 28 del decreto
2150 de 1995, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FERNANDO HINESTROZA FORERO
Conjuez
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
La suscrita
Secretaria General de la Corte Constitucional hace constar que el Conjuez
doctor FERNANDO HINESTROSA FORERO no asistió a la sesión de Sala Plena
celebrada el día 8 de octubre de 1996 por excusa debidamente justificada.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General