C-277-19
Sentencia C-277/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la
Corte Constitucional
SUBROGACION-Concepto
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Demanda contra norma derogada
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado
por interviniente
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Falta de certeza en los cargos
OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Inexistencia
por no estar en el mismo plano de igualdad
Por
lo anterior, la Sala concluye que en este caso no resulta procedente exigir los
requisitos propios de un juicio por omisión legislativa relativa, sino que lo
que ha de exigirse es el estándar de igualdad, el cual, resulta satisfecho
porque: (i) el accionante ha hecho referencia a los dos grupos que se deben
comparar: los aptos no exonerados del pago de cuota de compensación militar,
con los aptos exonerados de tal obligación pecuniaria; (ii) ha formulado el
criterio de comparación, o tertium comparationis, al señalar que los
dos grupos se encuentran en igualdad de condiciones, frente al deber de definir
su situación militar, pero en condiciones sumamente diferenciadas en relación
con los efectos de la exclusión del beneficio laboral en estudio; (iii)
precisó que en este caso la disposición demandada otorgaba un tratamiento
igual a sujetos desiguales¸ y (iv) que tal equiparación no se encontraba
justificada, pues existían medios menos gravosos para lograr la misma
finalidad. En consecuencia, la Corte Constitucional procederá a estudiar el
cargo de igualdad referido.
CUOTA DE COMPENSACION MILITAR FRENTE AL PRINCIPIO
DE IGUALDAD-No pago afecta el derecho al trabajo
JUICIO INTEGRADO DE
IGUALDAD-Implica
un estudio de proporcionalidad en estricto sentido
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Razonabilidad y proporcionalidad
Referencia: Expediente D-12503
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 1780 de 2016, “Por
medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan
medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras
disposiciones”, y el artículo 42 (parcial) de la Ley 1861 de 2017, “Por
la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la
movilización”.
Demandante: Aider Julián
Romero Calderón.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de junio de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, que contemplan los
artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución, el ciudadano Aider Julián
Romero Calderón demandó
el artículo
20 (parcial) de la Ley 1780 de 2016, “Por medio de la cual se promueve el
empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar barreras de
acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones”, y el
artículo 42 (parcial) de la Ley 1861 de 2017, “Por la cual se reglamenta el
servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización”[1] por la presunta
violación de la igualdad y de los derecho al trabajo y al mínimo vital.
2.
Mediante
auto de enero 12 de 2018[2], la Corte
Constitucional inadmitió la demanda porque los cargos no cumplían los
requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Dado esto, el día 19 de
enero de 2018, el accionante presentó escrito de subsanación[3]. Mediante
el auto de 2 de febrero de 2018, la Corte Constitucional admitió el cargo
referido a la presunta violación de la igualdad y rechazó los relacionados con
la eventual violación de los derechos al mínimo vital y al trabajo, sin que tal
decisión hubiese sido objeto del recurso de súplica. Además, ordenó suspender los términos
del proceso y comunicar su inicio a las siguientes autoridades: presidente del
Congreso de la República, presidente de la República y Ministro de Defensa. Igualmente,
invitó a participar a las facultades de derecho de las universidades Sergio
Arboleda, Nacional, del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, de
Antioquia, del Norte, Autónoma de Bucaramanga, de Manizales y del Cauca. Dio
traslado al Procurador General de la Nación y fijó en lista el proceso, para
que los ciudadanos intervinieran como impugnadores o defensores de las
disposiciones demandadas. Finalmente, la Sala Plena levantó la suspensión de términos
en el presente proceso mediante el auto de octubre 24 de 2018[4].
3.
Al
haberse cumplido los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide
la demanda de la referencia.
1.
Norma
demandada
4.
A
continuación, se transcribe el artículo 20 de la Ley 1780 de 2016, “Por
medio de la cual se promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan
medidas para superar barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras
disposiciones”, y el artículo 42 de la Ley 1861 de 2017, “Por la cual se
reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización”,
en los que se subrayan los apartes que se demandan:
“LEY
1780 DE 2016
(mayo 2)
Diario Oficial No. 49.861
de 2 de mayo de 2016
Por medio de la cual se
promueve el empleo y el emprendimiento juvenil, se generan medidas para superar
barreras de acceso al mercado de trabajo y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO
20. Acreditación de la situación militar para el trabajo. La situación militar
se deberá acreditar para ejercer cargos públicos, trabajar en el sector privado
y celebrar contratos de prestación de servicios como persona natural con
cualquier entidad de derecho público.
Sin perjuicio de la
obligación anterior, las entidades públicas o privadas no podrán exigir al
ciudadano la presentación de la tarjeta militar para ingresar a un empleo. Las
personas declaradas no aptas, exentas o que hayan superado la edad máxima de
incorporación a filas podrán acceder a un empleo sin haber definido su
situación militar. Sin embargo, a partir de la fecha de su vinculación laboral
estas personas tendrán un lapso de dieciocho (18) meses para definir su
situación militar. En todo caso, no se podrán contabilizar dentro de los
dieciocho (18) meses previstos en este artículo, las demoras que no le sean
imputables al trabajador.
Los ciudadanos que accedan
a los beneficios previstos en el presente artículo, deberán tramitar ante las
autoridades de reclutamiento una certificación provisional en línea que
acredite el trámite de la definición de la situación militar por una única vez,
que será válida por el lapso de tiempo indicado anteriormente.
PARÁGRAFO  1°. Las
personas declaradas no aptas, exentas o que hayan superado la edad máxima de
incorporación a filas, que tengan una vinculación laboral vigente y no
hayan definido su situación militar, tendrán un plazo para normalizar su
situación de dieciocho (18) meses contados a partir de la entrada en vigencia
de la presente Ley.
PARÁGRAFO  2°. La
vinculación laboral de población no apta, exenta o que haya superado la edad
máxima de incorporación, no dará lugar a la sanción prevista en el literal
f del artículo 42 de la Ley 48 de 1993 o las normas que la modifiquen,
sustituyan o adicionen”.
“LEY 1861 DE 2017
(agosto 4)
Diario Oficial No. 50.315
de 4 de agosto de 2017
Por la cual se reglamenta
el servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 42. ACREDITACIÓN
DE LA SITUACIÓN MILITAR PARA EL TRABAJO. La situación militar se deberá
acreditar para ejercer cargos públicos, trabajar en el sector privado y
celebrar contratos de prestación de servicios como persona natural con
cualquier entidad de derecho público.
Sin perjuicio de la
obligación anterior, las entidades públicas o privadas no podrán exigir al
ciudadano la presentación de la tarjeta militar para ingresar a un empleo. Las
personas declaradas no aptas, exentas o que hayan superado la edad máxima de
incorporación a filas podrán acceder a un empleo sin haber definido su
situación militar. Sin embargo, a partir de la fecha de su vinculación laboral
estas personas tendrán un lapso de dieciocho (18) meses para definir su
situación militar. En todo caso, no se podrán contabilizar dentro de los
dieciocho (18) meses, las demoras que no le sean imputables al trabajador.
Los ciudadanos que accedan
a los beneficios previstos en el presente artículo, deberán tramitar ante las
autoridades de reclutamiento una certificación provisional en línea que
acredite el trámite de la definición de la situación militar por una única vez,
que será válida por el lapso de tiempo indicado anteriormente.
PARÁGRAFO 1o. Las personas
declaradas no aptas, exentas o que hayan superado la edad máxima de
incorporación a filas, que tengan una vinculación laboral vigente y no
hayan definido su situación militar, tendrán un plazo para normalizar su
situación de dieciocho (18) meses contados a partir de la vigencia de la
presente ley.
PARÁGRAFO 2o. La
vinculación laboral de población no apta, exenta o que haya superado la edad
máxima de incorporación no dará lugar a la sanción prevista en el literal
d) del artículo 46 de la presente ley o de las normas que la modifiquen,
sustituyan o adicionen.
PARÁGRAFO 3o. Para el pago
de la cuota de compensación militar y las sanciones e infracciones de la
presente ley de quienes se acojan a este beneficio, podrán realizarse descuento
de nómina, libranzas o cualquier otra modalidad de pago, que reglamente el
Gobierno nacional, siempre y cuando medie autorización escrita del trabajador”.
2.
Solicitud
5.
El demandante
solicitó la declaratoria de inexequibilidad de los apartes resaltados por haber
desconocido el artículo 13 de la Constitución. Consideró que daban lugar a dos tratamientos discriminatorios respecto de los
destinatarios del beneficio laboral que regulaban: el de impedir la vinculación
laboral, de manera temporal, por un término de hasta 18 meses, durante el cual
sus beneficiarios debían definir su situación militar. El primero, como
consecuencia de un tratamiento desigual entre iguales, consistente en
excluir del beneficio a las personas aptas no seleccionadas para la
prestación del servicio militar y, el segundo, de un tratamiento igual entre
desiguales, al no haber incluido la disposición a las personas aptas
pero exentas de pagar la cuota de compensación militar.
3.
Cargos
6.
Frente
al primer juicio de igualdad, señaló que las personas que resultaban aptas
pero no seleccionadas para prestar el servicio militar, ya fuese porque hubieren
sido excluidos por medio de un sorteo o por cualquier otra razón análoga, se
encontraban en una situación similar a la de aquellas personas incluidas en el
beneficio que regulaban las disposiciones acusadas[5], pues ninguno de ellos podría
ser conminado a la prestación física del servicio militar. A partir de tal
similitud, consideró que era necesario que la disposición extendiera el
beneficio laboral regulado, es decir, que permitiera que los aptos no
seleccionados pudieran laborar por los 18 meses que permiten las disposiciones,
hasta tanto culminaran el proceso de definición de su situación militar.
7.
El
accionante resaltó que la ampliación del beneficio resultaba
constitucionalmente importante, no solo en razón de la igualdad sino, además,
por cuanto la posibilidad de laborar permitiría materializar otros principios
superiores, como el de mínimo vital y la justicia social. Además, que la
restricción al derecho al trabajo carecía de idoneidad para garantizar el deber
de definir la situación militar: limitar el acceso al mundo laboral a pesar de
ser una persona apta no seleccionada no favorecía la definición de la
situación militar, sino que impedía acceder a los recursos financieros necesarios
para pagar la cuota de compensación militar. Finalmente, concluyó que la medida
no era necesaria ni proporcional porque el Legislador pudo haber optado por alternativas
menos lesivas para conminar al cumplimiento del señalado deber, tales como amnistías,
reducción de los valores de la cuota de compensación o celebración acuerdos de
pago.
8.
Respecto
del segundo juicio de igualdad, censuró que las disposiciones acusadas no hubiesen
hecho extensible el referido beneficio laboral a las personas aptas para
prestar el servicio militar, pero exentas de pagar la cuota de compensación
militar, lo que suponía un tratamiento igual entre desiguales. Para el accionante,
las disposiciones demandadas diferenciaban, de manera injustificada a dos tipos
de sujetos: de un lado, las personas exentas de prestar el servicio militar y
de pagar la cuota de compensación, tales como los indígenas y las víctimas del
conflicto armado; y, de otro, los clasificados en el nivel 1, 2 o 3 del SISBÉN,
aquellos en condición de extrema pobreza y aquellos en condición de habitabilidad
de calle, quienes sí podían ser conminadas a la prestación física del servicio
militar, pero que en caso de resultar exonerados no tendrían que pagar la
referida cuota. Frente a estos últimos, alegó que su condición de especial vulnerabilidad
económica implicaba que la prohibición de acceder al trabajo resultaba
desproporcionada, no solo por razones similares a las referidas en el juicio
anterior sino, además, porque resultaba ser una amenaza superior al mínimo
vital que la que implicaba para los demás sujetos.
4.
Intervenciones
9.
El
término de fijación en lista transcurrió entre el 9[6] y el 23 de noviembre de
2018[7]. En dicho lapso, se
recibieron las siguientes intervenciones:
4.1.
Universidad
del Rosario
10.
En
escrito del 27 de febrero de 2018[8],
el Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario solicitó declarar la exequibilidad
condicionada de las disposiciones demandadas, en el entendido de que
el beneficio laboral en cuestión se hiciera extensivo “a quienes siendo
aptos para prestar el servicio militar obligatorio no son incorporados”. Si
bien reconoció que la Corte Constitucional había declarado la constitucionalidad
del deber de prestar el servicio militar obligatorio en múltiples ocasiones, este
no era suficiente para justificar el tiempo de incertidumbre laboral que
imponía la norma entre los 18 y los 25 años. Esta circunstancia la consideró
más apremiante en el caso de las personas de escasos recursos.
4.2.
Universidad
de Manizales
11.
En
escrito del 1 de marzo de 2018[9],
la Universidad de Manizales solicitó la inexequibilidad de la norma, pero
por unas razones distintas a las propuestas por el accionante, pero no del todo
claras. Para ese centro de estudios, “el debate de constitucionalidad se
debe centrar más en analizar el concepto de servicio militar como un deber
preestablecido dentro del ordenamiento jurídico colombiano, […] según el
trasegar histórico-político que el Estado a lo largo de su vida republicana”[10]. Para sustentar su
posición, señaló:
“el criterio que tuvo
el legislativo al señalar dentro de los literales demandados que las personas
que acreditan dichas características diferenciadas como personas declaradas
no aptas, exentas o que hayan superado la edad máxima de incorporación a filas,
demuestra que en ningún acápite de la ley se estableció criterio objetivo,
razonado y suficiente dentro del poder de libre configuración que tiene el
Congreso de la República a la hora de crear las leyes, para clasificar que
estos individuos no tuvieran que cumplir con el deber constitucional que no es
excluyente en tratándose que la Ley 48 de 1993 no estableció un marco que desde
el principio eximiera a determinada población con características condicionadas
a no estar obligados a cumplir a lo sumo con la resolución efectiva de su
situación militar tal como lo señala [sic] las mismas normas del propio
legislador colombiano”[11].
12.
De lo
anterior, derivó que las disposiciones demandadas desconocían la igualdad en
favor de la legalidad, porque la definición de los beneficiaros de la medida carecía
de un criterio objetivo, al tiempo que tal definición olvidaba que la situación
militar era un deber constitucional de todo varón colombiano. Luego, propuso un
test de proporcionalidad entre el principio de legalidad y el principio de
igualdad, refiriendo que si bien la norma acusada perseguía un fin legítimo, señaló
que el medio no era necesario porque “es difícil imaginar un medio menos
gravoso, ya que el legislador cuenta efectivamente con el procedimiento
legislativo para materializar, crear y deliberar los proyectos de ley en las
diferentes temáticas”[12].
4.3.
Corporación
Universitaria de Sabaneta
13.
En
escrito del 30 de mayo de 2018[13],
el grupo de Estudios Constitucionales, Medio Ambiente y Territorio de la
Corporación Universitaria de Sabaneta –Unisabaneta– coadyuvó la solicitud de inconstitucionalidad.
Sin embargo, propuso que el remedio constitucional más adecuado era el de
declarar la inconstitucionalidad de la totalidad de las disposiciones, y no solo
la de los apartes demandados, para que así todas las personas pudiesen acceder
a trabajar, con independencia de que hubiesen o no definido su situación
militar. En caso que lo anterior no fuese posible, señaló que, al menos, se aplicara
la prerrogativa de los 18 meses para todas aquellas personas que debieran definir
su situación militar.
14.
De
otra parte, y en relación con los cargos específicos de la demanda, consideró que
debía incluirse en el beneficio a toda persona que, por cualquier motivo, no
resultara obligada a prestar el servicio militar, tales como los aptos no
seleccionados, los objetores de conciencia y las personas con causal de
aplazamiento, pues ellos se encontraban en igualdad de condiciones con aquellos
referidos en el aparte acusado.
15.
Concluyó
que la medida resultaba desproporcionada porque no perseguía el cumplimiento de
la prestación física del servicio militar, sino que buscaba favorecer la
definición de la situación militar. Precisó que la definición de la situación
militar implicaba, según el capítulo II de la Ley 1861 de 2017, la obligación
de inscribirse ante la Organización de Reclutamiento y Movilización del
Ejercito, el sometimiento a todas las fases y pruebas para definir si se tenía la
obligación o no de prestar el servicio militar y, finalmente, la incorporación
a filas o el pago de la cuota de compensación. Señaló, entonces, que la medida
era desproporcionada porque no era adecuada para proteger el fin que pretendía,
pues no lograba, efectivamente, reducir el número de remisos (máxime, si se
consideraba lo oneroso que resultaba cumplir con el deber de prestar el servicio
militar); así como tampoco resultaba necesaria, porque había medidas menos onerosas
para reducir el número de remisos, como las jornadas de amnistía o el
establecimiento de incentivos.
4.4.
Ministerio
de Defensa
16.
En
escrito radicado el 22 de noviembre de 2018[14],
el Ministerio de Defensa solicitó que se declarara la exequibilidad de
los apartes demandados. En primer lugar, resaltó que la obligación de prestar
servicio militar se derivaba del artículo 216 de la Constitución que, además,
le permitía al legislador regular las circunstancias para su prestación. De
allí se desprendía que el establecimiento de medios para lograr el cumplimiento
de tal obligación no resultaba contrario a la Carta. Acto seguido, hizo
referencia al procedimiento para definir la situación militar y precisó el
sentido o alcance de las causales de exoneración reguladas en el artículo
12 de la Ley 1816 de 2018; finalmente, indicó que en el caso en que una persona
no resultara obligada a prestar el servicio militar, por ser no apto o por
estar en una causal de exoneración, debía evaluarse si se encontraba, además,
exonerado del deber de pagar la cuota de compensación militar. Finalmente,
resaltó que:
“[f]rente al argumento
de que las personas aptas no seleccionadas no tienen la posibilidad de acceder
a oportunidad laborales hasta definir su situación militar tampoco es cierto,
como quiera que esta situación en ningún momento obstaculiza el derecho al
trabajo, que la norma permite al ciudadano que acceda a un empleo sin necesidad
de presentar la tarjera militar y adicionalmente, le otorga un plazo de
dieciocho (18) meses para definir su situación militar”[15].
5.
Concepto
del Procurador General de la Nación
17.
El
Procurador General de la Nación, mediante el concepto 6512 de 15 enero 2019[16], solicitó a la Corte
Constitucional que se declarara inhibida para pronunciarse sobre el
cargo relativo al presunto tratamiento igual entre desiguales y, de otro, solicitó
la exequibilidad condicionada de los apartes acusados, en cuanto al
juicio de igualdad derivado del eventual tratamiento desigual entre iguales, en
el entendido de que “las expresiones acusadas incluyen a las personas aptas
que no sean seleccionadas para la prestación del servicio militar, previo
cumplimiento de las condiciones y del procedimiento establecido por el
legislador”.
18.
Como
una cuestión previa, señaló que, pese a la identidad normativa de los dos
textos acusados, no había suficientes argumentos para considerar que el
artículo 20 de la Ley 17780 de 2016 hubiere sido derogado por el artículo 42 de
la Ley 1861 de 2017. Indicó que en este caso había acaecido el fenómeno de la
subrogación, por lo cual la Corte Constitucional tendría competencia para
pronunciarse sobre las normas acusadas.
19.
Con
relación al primer cargo de la demanda, de un lado, señaló que carecía de
claridad:
“la argumentación no
tiene un hilo conductor que permita comprender los razonamientos del actor. En
efecto, si lo que se objeta es que las disposiciones acusadas no concedan el
plazo de 18 meses para que las personas aptas, vinculadas laboralmente, definan
su situación militar, no es coherente plantear como sustento del mismo una
supuesta restricción al derecho al trabajo de otro tipo de personas –a  quien
se exonera del pago de la cuota de compensación y ‘aptas no seleccionadas’-,
cuestionamiento distinto que no lleva a concluir lógicamente la existencia de
la pretendida vulneración del derecho a la igualdad”[17].
20.
Asimismo,
refirió lo siguiente:
“[…] pese a la compleja
categorización propuesta por el demandante para exponer sus argumentos, es
evidente que los artículos examinados otorgan el referido plazo de 18 meses a
quienes han sido exentos, sin que se origine ‘veto’ alguno en su acceso
laboral. Adicionalmente, teniendo en cuenta que el actor alega que las normas
examinadas no incluyen a las personas aptas, no sería viable derivar de su
ámbito de aplicación un trato igual con quienes sí están allí contemplados (los
exentos), o con quienes ni siquiera son aludidos (las personas aptas no
seleccionadas)”[18].
21.
De
otro lado, refirió que no era adecuado plantear el juicio de igualdad
utilizando como criterio de comparación el deber de definir la situación
militar, sino que existía un “patrón que se aproxima más al núcleo esencial
del derecho de igualdad, cual es la obligación constitucional de prestar el
servicio militar y en los términos de los artículos acusados, particularmente
para el acceso al trabajo”. Igualmente, propuso que no resultaba viable
sostener que existiera un tratamiento igual entre desiguales, a partir de
considerar que algunas personas pudieran ser exentas del pago de la cuota de
compensación, en comparación con las que no estaban obligadas a prestar el servicio
militar.
22.
Con
relación al segundo cargo, señaló que la exclusión del beneficio a las personas
aptas no seleccionadas debía ser evaluado conforme a un juicio de
igualdad estricto. Al hacerlo, halló que dicha exclusión resultaba
inconstitucional porque recaería sobre personas que no estarían obligadas a
prestar físicamente el servicio militar, sin conseguir ninguna finalidad
constitucionalmente legítima y generando una afectación correlativa del derecho
al trabajo. Por tal motivo, solicitó la declaratoria de exequibilidad
condicionada de los apartes acusados, en el entendido de que “las
expresiones acusadas incluyen a las personas aptas que no sean seleccionadas
para la prestación del servicio militar, previo cumplimiento de las condiciones
y del procedimiento establecido por el legislador”.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
23.
La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de
conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución.
2.
Estructura
de análisis del caso
24.
La
Sala abordará el estudio del caso en dos partes: en la primera absolverá una
serie de problemas jurídicos de naturaleza procesal y en la segunda dirimirá los
problemas sustanciales que plantea.
3.
Problemas
jurídicos de procedibilidad
25.
Para
la Sala, es necesario resolver cinco asuntos procesales, antes de resolver el
fondo de la demanda.
26.
En su
intervención, el Ministerio Publico advirtió que el artículo 20 parcial de la
Ley 1780 de 2016 podría estar derogado; de serlo, se afectaría la competencia
de esta Corte para pronunciarse, de fondo, sobre dicho texto.
27.
Así
mismo, la vista fiscal solicitó que la Corte Constitucional se inhibiera de
emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo denominado tratamiento
igual entre desiguales, por carecer de claridad y por haberse fundado en un
criterio de comparación equivocado.
28.
El
Ministerio de Defensa afirmó que las personas aptas no seleccionadas para
prestar el servicio militar obligatorio sí podían acceder al beneficio laboral previsto
en las normas acusadas, lo que eventualmente podría conllevar a una falta de
certeza del cargo denominado tratamiento desigual entre iguales.
29.
En las
intervenciones presentadas por la Universidad de Manizales y por Unisabaneta se
formularon algunos cargos que ampliaban el objeto del litigio, tanto en
relación con los apartes acusados, como con los motivos de inconstitucionalidad,
por lo que debe resolverse si las intervenciones tienen aptitud para ampliar el
objeto de la censura.
30.
De forma
oficiosa, la Sala debe valorar si el accionante ha propuesto materialmente cargos
por omisión legislativa relativa o cargos por violación a la igualdad,
ya que, según sea lo primero o lo segundo, se debe aplicar un estándar
diferente para considerar como aptos los cargos y para resolverlos de fondo, de
serlo.
31.
Por
tanto, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos de
procedibilidad:
(i)
Si el
artículo 20 de la Ley 1780 de 2016 se encuentra vigente y, en consecuencia, si
la Corte Constitucional tiene competencia para pronunciarse de fondo sobre
este.
(ii)
Si es
posible que la Corte Constitucional decida sobre cargos distintos a los
admitidos, a petición de los intervinientes.
(iii)
Si el
cargo formulado por el presunto tratamiento desigual entre iguales cumple con
el requisito de certeza.
(iv)
Si el
cargo propuesto por un eventual tratamiento igual entre desiguales es apto,
especialmente frente a los requisitos de claridad y de elección acertada del
criterio de comparación.
(v)
Si los
cargos propuestos por el accionante implican cargos de omisión legislativa
relativa o cargos de violación a la igualdad, y, correlativamente, si resultan
aptos conforme a los requisitos jurisprudenciales correspondientes.
3.1.
La
vigencia del artículo 20 de la Ley 1780 de 2016
32.
Es
jurisprudencia uniforme de esta Corte que la vigencia o la producción de
efectos de las normas demandadas es un requisito necesario para pueda ejercer
su competencia. Lo anterior, porque su labor de confrontación implica un juicio
de validez que solo puede adelantarse a partir de disposiciones que integran el
ordenamiento jurídico, y esto ocurre cuando son vigentes o generan algún tipo
de efecto jurídico[19].
Por tal razón, cuando la Corte Constitucional encuentra que se ha configurado alguna
forma de derogatoria, sin que la norma acusada continúe produciendo efectos,
pierde la competencia para pronunciarse sobre el contenido acusado y debe
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.
33.
En
este caso, el Ministerio Público planteó una duda respecto de la vigencia del
artículo 20 de la Ley 1780 de 2016.
34.
Para
la Sala, la disposición se encuentra derogada porque fue subrogada por el
artículo 42 de la Ley 1861 de 2017. Además, no se encuentra produciendo efectos
jurídicos para el caso en estudio. Por tal razón, el objeto del juicio solo
puede recaer sobre los apartes acusados del artículo 42 de la Ley 1861 de 2017.
35.
Con
relación al primer aspecto, según ha precisado la jurisprudencia constitucional,
la subrogación supone la sustitución de una disposición por otra[20] y, por tanto, no puede
catalogarse como “una derogación simple, pues en lugar de abolir o anular
una disposición, lo que hace es poner un texto normativo en lugar de otro. Como
lo resaltó la sentencia C-502 de 2012 ‘[…] las normas jurídicas
preexistentes y afectadas con la medida pueden en parte ser derogadas,
modificadas y en parte sustituidas por otras nuevas”[21].
36.
En el
presente asunto, el artículo 42 de la Ley 1861 de 2017 subrogó el artículo 20
de la Ley 1780, dado que sustituyó la norma que regulaba la definición militar
para el trabajo. Si bien, en algunas oportunidades, una vez que la Corte
constata la configuración de este fenómeno, integra la norma subrogatoria para
proferir un pronunciamiento de fondo[22],
en esta oportunidad no es necesario, toda vez que ambas disposiciones fueron demandadas.
37.
Con
relación al segundo aspecto antes referido, encuentra la Sala que el artículo
20 de la Ley 1780 de 2016 no produce efectos jurídicos y por esa razón no tiene
sentido un pronunciamiento de fondo, amén de su derogatoria. Pese a que la disposición
regulaba un plazo para la definición de la situación militar, y que en algunos
casos este se podría estar surtiendo aún[23],
ello no resulta relevante para este caso, toda vez que ese plazo transcurrió
únicamente para las personas que accedieron al beneficio laboral regulado
en la Ley 1780 de 2016, y no para aquellos que quedaron excluidos de este.
Nótese que el objeto de la demanda de inconstitucionalidad es incluir en el
referido beneficio a sujetos que estaban excluidos del plazo. En el evento en
el que algún grupo debiese ser adicionado a ese plazo, los efectos de la
decisión necesariamente deben ser a futuro y, por ello, la eventual decisión solo
podría recaer respecto de la disposición vigente, que sería la aplicable en
todos los eventos de plazos nuevos.
38.
Por
todo lo anterior, la Sala concluye que sobre el artículo 20 de la Ley 1780 de
2016 operó el fenómeno de la subrogación. Además, este no se encuentra
produciendo efectos frente al objeto sobre el que recaería este litigio constitucional.
En consecuencia, el pronunciamiento únicamente debe recaer sobre el artículo 42
de la Ley 1861 de 2017.
3.2.
Competencia
de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre cargos distintos a los admitidos
en el proceso, a petición de los intervinientes. Reiteración de jurisprudencia.
39.
En
diversas ocasiones la Corte Constitucional se ha referido a que las
intervenciones ciudadanas no son un escenario procedente para formular nuevos
cargos de inconstitucionalidad. En especial, porque respecto de aquellos no se
ha surtido la deliberación democrática exigida por la Constitución[24]. Lo anterior deriva en
que en esta oportunidad la Sala deba circunscribirse a las censuras propuestas
por el accionante.
40.
Asimismo,
la Sala advierte que no resulta posible admitir los nuevos cargos propuestos
por los intervinientes porque con ello se eludiría la etapa admisoria del
juicio de constitucionalidad y, por tanto, se sustraería al ciudadano
interesado de las cargas exigibles en el marco de tal juicio. Dicha razón
resulta especialmente relevante en este contexto, por dos razones: (i) porque
los cargos propuestos por los intervinientes resultan similares a los
rechazados en la etapa admisoria de este proceso y (ii) porque los ciudadanos
que formularon dichas censuras en las intervenciones tienen la posibilidad de
formularlas en una nueva demanda.
41.
Por
tales razones, la Sala evaluará los cargos admitidos y no estudiará las
censuras nuevas que propusieron los intervinientes.
3.3.
Inhibición
frente al cargo de tratamiento desigual entre iguales
42.
Como
se refirió en antecedencia, el Ministerio de Defensa señaló que no era cierto
que las personas aptas no seleccionadas para la prestación física del
servicio militar estuviesen impedidas para acceder al beneficio laboral
regulado en el artículo 42 de la Ley 1861 de 2017, amén de que la disposición
les permitía acceder al mercado laboral sin contar con libreta militar. Si esto
fuese así, el cargo propuesto por el accionante carecería de certeza, dado que
las personas aptas no seleccionadas se encontrarían incluidas en la regulación
demandada, ergo, no se trataría de una supuesta exclusión injustificada
de personas en igualdad de condiciones.
43.
Para
la Sala, el cargo carece de certeza porque se fundamenta en una interpretación
restrictiva y equivocada de la expresión “exentas”. De manera contraria
a la propuesta interpretativa que postula el accionante, en dicho término sí se
encuentran incluidas todas las personas que, por cualquier razón, hubiesen sido
liberadas de la obligación de la prestación física del servicio militar
obligatorio. Dentro de tal conjunto se incluyen las personas aptas no
seleccionadas para su prestación.
44.
El artículo
42 de la Ley 1861 de 2017 permite el acceso temporal a un empleo (por 18 meses)
a un determinado grupo de personas que no ha culminado el proceso requerido
para definir su situación militar, pero que por diversos motivos ha quedado
liberado de su deber de prestación física. Según se desprende del Capítulo Segundo,
del Título Segundo, de la Ley 1861 de 2017, la definición de la situación
militar es un proceso que inicia con la inscripción que realiza la Organización
de Reclutamiento y Movilización (art. 17 de la Ley 1861 de 2017) y que culmina
con el pago de la cuota de compensación militar, cuando no se está exonerado de
esta (arts. 26 a 28 de la Ley 1861 de 2017). Por tal razón, lo que permite el
texto demandado es que las personas declaradas no aptas o exentas para prestar
el servicio militar, así como las que hubieren superado la edad máxima de
incorporación a filas, puedan acceder temporalmente a un trabajo mientras
culminan con el referido trámite. De no existir la norma acusada, ni siquiera tales
grupos (los no aptos, exentos o que hubieren superado la edad máxima de
incorporación a filas) podrían acceder al beneficio de trabajar que regula la
disposición, hasta que culminen con el trámite de la definición de su situación
militar, toda vez que, en ese contexto hipotético, les aplicaría la restricción
general descrita en el resto del artículo 42 en estudio.
45.
Una
vez precisado lo anterior, se infiere que el cargo denominado “tratamiento
desigual entre iguales” solo sería cierto si existiese algún motivo por el
que la expresión “exentas” debiera interpretarse en una forma restrictiva. En
cambio, si en ella ya se incluyen todas las personas que fueron liberadas del
deber de prestar físicamente el servicio militar, la censura formulada carecería
de certeza.
46.
Para
definir el sentido de esa expresión resulta útil acudir a los artículos 28 a 30
del Código Civil, que contienen las reglas para establecer el sentido de los
términos legales. El artículo 28 refiere que las expresiones legales deben
entenderse de acuerdo con su sentido natural, salvo que el Legislador disponga
una definición autoritativa. Por su parte, el artículo 29 dispone que la
definición natural de las palabras debe ceder cuando se trate de un término
técnico, caso en el cual debe preferirse el último. Finalmente, si persiste la
oscuridad, dispone el artículo 30 que las palabras deben interpretarse por el
contexto o por el sentido que les confieran leyes generales.
47.
La palabra
“exentos” o la expresión “exentos de prestar el servicio militar”
no se definen en la Ley 1861 de 2017. Al parecer, la razón por la que el demandante
le asigna una interpretación restrictiva a la expresión obedece a una suerte de
definición legislativa histórica, pues en los artículos 27 y 28 de la
Ley 48 de 1993 sí existía una categorización de las personas exentas de
prestar el servicio militar, es decir, existía una definición legal para ese
término. No obstante, el tránsito de la Ley 48 de 1993 a la Ley 1861 de 2017
eliminó esa categoría especial y sustituyó la categoría de “exentos” de
prestar el servicio militar, por la de “exonerados” de tal obligación, como
se deriva del artículo 12 de esta última ley. Dicho cambio supera un mero
cambio semántico, pues da lugar a la eliminación de una categoría o definición
legislativa preexistente del término “exentos”, para el contexto de las
causales que liberaban del deber legal de prestar el servicio militar[25]. Ahora bien, como el Legislador
conservó dicha expresión en el contexto del artículo 42 acusado, el efecto es
que ya no existe un marco específico a partir del cual pueda ser interpretada,
debiendo, entonces, acudirse a su sentido natural[26].
48.
Según
el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la palabra “exento”
tiene tres significados: “1. adj. Libre, desembarazado de algo. Exento DE
cuidados, DE temor. 2. adj. Dicho de una persona o de una cosa: No sometida a
la jurisdicción ordinaria. Obispado, lugar exento. 3. adj. Aislado,
independiente. Edificio exento”[27].
El sentido natural de la expresión resulta es de naturaleza amplia, razón por
lo cual en ella estarían incluidas todas las personas que por cualquier razón
hubieren sido declaradas “libres o desembarazadas” de la prestación
física del servicio militar.
49.
Además,
no existen razones adicionales para adoptar la interpretación restrictiva
propuesta por el actor, toda vez que la norma acusada regula un beneficio
laboral y, por tal razón, la regla hermenéutica que ha de aplicarse ante esas
posibles dudas interpretativas es, precisamente, la más favorable.
50.
En
conclusión, la Sala encuentra que el Ministerio de Defensa tiene razón al
señalar que los apartes acusados cobijan a todas aquellas personas que fueron
liberadas, por cualquier causa, del deber de prestar el servicio militar
obligatorio y, por tal razón, el cargo fundado en un presunto tratamiento
desigual entre iguales, carece de certeza.
3.4.
Aptitud
del cargo relativo al presunto tratamiento igual entre desiguales
51.
El
Ministerio Público señaló que el cargo denominado tratamiento igual entre
desiguales no era apto para provocar un pronunciamiento de fondo, por dos
razones: la falta de claridad de la argumentación y por haberse elegido un
criterio de comparación indebido.
52.
Este
cargo tiene un objeto totalmente diferente al del punto anterior. Mientras que en
aquel se pedía la inclusión en el beneficio de personas que ya habían sido
exoneradas del deber de prestar físicamente el servicio militar, y que a
pesar de eso, estaban presuntamente excluidos de aquel; en esta
oportunidad se pide analizar si es constitucionalmente exigible incluir, en el
beneficio de poder trabajar temporalmente, a un grupo de personas que aún no
ha sido exonerado de la prestación física del servicio militar, como lo son
aquellos que eventualmente estarían exonerados de pagar la cuota de
compensación militar. Lo anterior, porque las causales que implican la
exoneración de ese pago se estructuran sobre condiciones de especial
vulnerabilidad y, por ende, porque tales sujetos no deberían sufrir con el
mismo rigor la prohibición de acceder al trabajo, mientras definen su situación
militar.
53.
El
cuestionamiento del Ministerio Público, relativo a la falta de claridad, solo resultaría
ser cierto si se analizara en forma descontextualizada del auto admisorio. Como
puede advertirse en la referida providencia, el único juicio que resultó
admitido, bajo la denominación de tratamiento igual entre desiguales,
fue la comparación entre las personas reguladas en la norma, es decir, los liberados
de la prestación física del servicio militar obligatorio y aquellos que
pudiendo estar obligados a hacerlo, eventualmente fuesen exonerados del pago de
la cuota de compensación militar.
54.
En
relación con el segundo reproche, el Ministerio Público parecería tener razón
en que aparentemente no existiría un criterio que permitiera comparar
adecuadamente a quienes no tuviesen el deber de prestar el servicio militar en
forma física, con un grupo que potencialmente estaría en la obligación de
hacerlo, pero que, en caso de ser exonerado de aquella, no tendría que pagar la
cuota de compensación militar. Sin embargo, el criterio de comparación que
permite efectuar esa confrontación es el impacto diferenciado de la
imposibilidad de acceder transitoriamente al mercado laboral, como acertadamente
lo formuló el accionante.
55.
Aunque
aparentemente se pide comparar los sujetos del texto acusado con aquellos
exentos del pago de la cuota de compensación, lo que auténticamente se solicita
comparar es la situación de los siguientes dos grupos de sujetos
excluidos del beneficio regulado: (i) los aptos que no se
encuentran en las causales de vulnerabilidad previstos para exonerarlos del
pago de la cuota de compensación militar, con (ii) los aptos que sí se
enmarcan en las situaciones de vulnerabilidad allí descritas. Es decir, en este
caso el texto se acusa de inconstitucional por una equiparación efectuada en
el aparte general y no demandado del artículo 42 de la Ley 1861 de 2017.
Ello no quiere decir que la norma demandada haya estado necesariamente mal
elegida, pues en todo caso los efectos de la inconstitucionalidad recaerían
sobre el texto censurado.
56.
En conclusión,
como en este caso se solicita la comparación de dos grupos comparables, con un
criterio respecto del cual pueden serlo: el impacto diferenciado en las
condiciones de vida derivadas de la exclusión del beneficio laboral regulado a
uno de aquellos, se satisfacen los requisitos de un juicio de igualdad.
Para mayor precisión, en el acápite siguiente se amplía esta idea.
3.5.
El
cargo denominado tratamiento igual entre desiguales corresponde a una censura
de igualdad y no a una de omisión legislativa relativa
57.
El
último aspecto procesal que debe evaluar la Sala es si el cargo propuesto como
tratamiento igual entre desiguales corresponde a un juicio de omisión
legislativa relativa, o a un cargo de igualdad, ya que en uno y otro caso
existiría un estándar distinto respecto de las cargas argumentativas exigidas
al actor.
58.
Esta duda
surge porque el actor solicita incluir en la disposición a un grupo que
fue excluido, situación que aparentemente se enmarcaría una censura de omisión.
59.
En
este caso, la Sala estima que el cargo propuesto corresponde a uno de igualdad
y no a uno de omisión legislativa, por cuanto materialmente se solicita
comparar dos grupos efectivamente regulados por la misma disposición –la
prohibición general de acceder al trabajo mientras se define la situación
militar– y excluidos en forma conjunta del beneficio previsto en el aparte en
estudio. En ese sentido, el cargo va dirigido a establecer si todos los sujetos
aptos podían ser tratados con el mismo estándar de restricción de acceso al trabajo
o, por el contrario, aquellos que se encuentran inmersos en las causales de
exoneración del pago de la cuota de compensación militar merecían un
tratamiento diferenciado y menos prohibitivo, en la medida en que las causales
de exoneración de ese pago se erigen sobre verdaderas circunstancias de
vulnerabilidad.
60.
Por lo
anterior, aunque la consecuencia del cargo pudiera ser la inclusión de un grupo
en el aparte acusado, la causa no es en estricto sentido la omisión
legislativa, sino la regulación efectivamente dispuesta. No se puede perder de
vista que la igualdad, como principio, también irradia la expedición de las
leyes y, por tanto, se desconoce cuando se otorga un tratamiento igual, a
quienes resultan relevantemente diferentes respecto de la regulación efectuada.
61.
Por lo
anterior, la Sala concluye que en este caso no resulta procedente exigir los
requisitos propios de un juicio por omisión legislativa relativa, sino que lo
que ha de exigirse es el estándar de igualdad, el cual, resulta satisfecho porque:
(i) el accionante ha hecho referencia a los dos grupos que se deben comparar:
los aptos no exonerados del pago de cuota de compensación militar, con los
aptos exonerados de tal obligación pecuniaria; (ii) ha formulado el criterio de
comparación, o tertium comparationis, al señalar que los dos grupos se
encuentran en igualdad de condiciones, frente al deber de definir su situación militar,
pero en condiciones sumamente diferenciadas en relación con los efectos de
la exclusión del beneficio laboral en estudio; (iii) precisó que en este
caso la disposición demandada otorgaba un tratamiento igual a sujetos desiguales¸
y (iv) que tal equiparación no se encontraba justificada, pues existían medios
menos gravosos para lograr la misma finalidad. En consecuencia, la Corte
Constitucional procederá a estudiar el cargo de igualdad referido.
4.
Problema
jurídico sustancial
62.
Resueltos
los problemas procedimentales del caso, le corresponde a la Sala resolver si se
viola la igualdad cuando el Legislador impone las mismas restricciones para
acceder al trabajo, en forma transitoria, a quienes se encuentran en alguno de
los supuestos de exoneración del pago de la cuota de compensación militar[28], respecto de todas las
demás personas llamadas a definir su situación militar que no se encuentran en
aquel supuesto.
5.
Análisis
del problema jurídico sustancial
63.
La
Corte Constitucional estima que el accionante tiene razón en el cargo de
igualdad propuesto, ya que existe un grupo objetivamente identificado por el
legislador como especialmente vulnerable frente a las consecuencias económicas
derivadas de la definición de la situación  militar –las personas exoneradas
del pago de la cuota de compensación militar– y, pese a su especialidad, se les
impuso, de manera injustificada, el mismo tratamiento restrictivo de acceso al
trabajo que al resto de personas que deben definir su situación militar.
64.
Dicho
tratamiento igual resulta desproporcionado porque (i) no se trata de una medida
efectiva para lograr el cumplimiento de la pretendida finalidad en ese grupo,
(ii) porque no tiene en cuenta los impactos diferenciados que genera en este y (iii)
porque desconoce que existen medios menos lesivos y más idóneos para lograr la
finalidad pretendida por la norma (relativa a conminar a las personas pertenecientes
al referido grupo especial a definir su situación militar).
65.
Propone
el demandante que existe un tratamiento igual entre desiguales porque a las
personas exceptuadas del pago de la cuota de compensación militar, y que al
tiempo no se encuentran exoneradas de prestar el servicio militar, se les
impide acceder al beneficio que otorga el texto acusado (de vincularse
laboralmente, de manera temporal, por un término de hasta 18 meses) y, por ende,
se les impone la carga general de no poder ingresar al mercado laboral hasta
tanto definan dicha situación. Así mismo, refiere que tal restricción es desproporcionada
porque para ese grupo sus consecuencias resultan especialmente gravosas y
porque existen medios menos lesivos para lograr que estos sujetos definan su situación
militar, tales como las amnistías u otros incentivos.
66.
Como
en este caso se propone una violación a la igualdad, dado un presunto tratamiento
igual entre desiguales, resulta necesario seguir la metodología del test
integrado de igualdad[29],
es decir: (i) establecer si existen dos grupos relevantemente diferentes, a partir
de un criterio de comparación significativo que se siga de la disposición demandada,
(ii) si a dichos grupos se les dio, efectivamente, un tratamiento normativo análogo
y (iii) si tal equiparación normativa resulta o no proporcional en razón de la idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida. En este caso se realizará
un juicio estricto, toda vez que las consecuencias de la norma tienen impacto sobre
el derecho al trabajo y sobre el mínimo vital y móvil del grupo que
presuntamente padece un tratamiento igual injustificado, que, además, resulta
ser un grupo vulnerable[30].
En caso de que se acredite el otorgamiento de un tratamiento igual a dos grupos
relevantemente diferentes, y que este no se encuentre justificado, la norma debe
ser declarada inconstitucional; en el caso contrario, debe declararse ajustada
al ordenamiento superior.
5.1.
Estudio
relativo a la (i) existencia de dos grupos presuntamente comparables y (ii) del
presunto tratamiento legislativo análogo
67.
En lo
relativo a los pasos (i) y (ii) de la metodología descrita, para la Sala existen
dos grupos relevantemente diferentes, en atención a un criterio de comparación
significativo a partir de la norma acusada, y a los cuales se les ha otorgado un
tratamiento igual, como procede a explicarse.
68.
Los artículos
42 y 46 de la Ley 1861 de 2017 regularon, de manera integral, la forma en que
debe definirse la situación militar para efectos de que las personas puedan
vincularse laboralmente. De un lado, se dispuso que “La situación militar se
deberá acreditar para ejercer cargos públicos, trabajar en el sector privado y
celebrar contratos de prestación de servicios como persona natural con
cualquier entidad de derecho público”[31].
Igualmente, se ordenó que, “La vinculación laboral de población no apta,
exenta o que haya superado la edad máxima de incorporación no dará lugar a la
sanción prevista en el literal d) del artículo 46 de la presente ley o de las
normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen”[32]. La sanción a la que
hace referencia la disposición es la siguiente: “Las entidades nacionales o
extranjeras, oficiales y privadas, radicadas en Colombia que vinculen
laboralmente a personas mayores de 18 años sin haber solucionado la situación
militar de manera definitiva o provisional, tendrán una sanción de cinco (5)
salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada trabajador en esta
condición. Salvo que se trate de lo dispuesto en el artículo 42 de la presente
ley”. Esta regla se exceptúa en aquellos supuestos en los que las personas son
declaradas no aptas, exentas o han superado la edad máxima de incorporación
a filas. Estas pueden ingresar transitoriamente al mercado laboral,
mientras definen su situación militar, hasta por un término de 18 meses, y sin que
sea procedente computar las demoras imputables a la administración[33].
69.
De
manera preliminar, es cierto que algunas de las personas exoneradas del pago de
la cuota de compensación militar están excluidas de la posibilidad de acceder
al beneficio laboral que contempla la disposición demandada. Esto es así, pues
no todas las personas exoneradas de lo primero (el pago) se encuentran
normativamente exentas de prestar el servicio militar. Esta idea se sigue de confrontar
el parágrafo del artículo 26 de la Ley 1861 de 2017, que regula la exoneración
del pago de la cuota de compensación militar, con el artículo 12 de la misma ley,
que regula los sujetos que se encuentran exonerados de prestar el servicio militar
obligatorio:
Grupos exonerados del
pago de cuota de compensación militar y de la prestación física del servicio
militar y, por tanto, incluidos en la norma acusada:
Exonerados del pago de la
cuota de compensación (parágrafo art. 26, Ley 1861 de 2017)
Exonerados de prestar el
servicio militar (art. 12, Ley 1861 de 2017)
a) Las personas en situación de
discapacidad física, psíquica y neurosensoriales con afecciones permanentes
graves e incapacitantes no susceptibles de recuperación;
i) Las personas en situación de
discapacidad física, psíquica, o sensorial permanente;
b) Los indígenas que acrediten su
integridad cultural, social y económica a través de certificación expedida
por el Ministerio del Interior;
j) Los indígenas que acrediten su
integridad cultural, social y económica a través de certificación expedida
por el Ministerio del Interior;
f) Las víctimas inscritas en el
Registro Único de Víctimas;
l) Las víctimas del conflicto
armado que se encuentren inscritas en el Registro Único de Víctimas (RUV);
g) Los ciudadanos desmovilizados,
previa acreditación de la Agencia Colombiana para la Reintegración;
o) Los ciudadanos desmovilizados,
previa acreditación de la Agencia Colombiana para la Reintegración;
d) Los soldados
desacuartelados con ocasión al resultado de la evaluación de aptitud
psicofísica final;
Este grupo no se encuentra en una
causal de exoneración del artículo 12, pero sí en una causal de clasificación
(num., 2, artículo 25, Ley 1861 de 2017) y por ello estaría exento de prestar
el servicio militar.
Personas exoneradas del
pago de la cuota de compensación militar, pero no de prestar el servicio
militar, en el caso en que sean aptas (parágrafo del artículo 26, Ley 1861 de
2017).
c) El personal
clasificado en niveles 1, 2 o 3 del Sisbén, o puntajes equivalentes a dichos
niveles, conforme a lo indicado por el Departamento Nacional de Planeación;
e) Quienes al cumplir
los 18 años estuvieren en condición de adoptabilidad, encontrándose
bajo el cuidado y protección del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar
(ICBF);
h) Los ciudadanos en
condición de extrema pobreza previa acreditación del programa dirigido por la
Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema ANSPE-RED UNIDOS, o
de la entidad que el Gobierno nacional determine para el manejo de esta
población;
i) Los ciudadanos que se
encuentren en condición de habitabilidad de calle, previo censo y
certificación por parte del respectivo ente territorial.
70.
Como
puede corroborarse, el grupo de las personas exoneradas del pago de la cuota de
compensación militar, pero no exentas de la prestación del servicio militar,
corresponde a personas efectivamente vulnerables: (i) las inscritas en los
niveles 1, 2 o 3 del SISBÉN, (ii) quienes al cumplir 18 años estén en condición
de adoptabilidad (encontrándose bajo el cuidado y protección del Instituto
Colombiano del Bienestar Familiar – ICBF), (iii) las personas en condición de
extrema pobreza y (iv) las personas que se encuentren en condición de
habitabilidad de calle. A partir de la integración del grupo, debe indagarse si,
efectivamente, se trata de un grupo relevantemente diferente, en
relación con los demás sujetos a quienes se les impide vincularse laboralmente,
de manera temporal, por un término de hasta 18 meses, durante el cual deben
definir su situación militar.
71.
Pese a
que el grupo de personas exoneradas del pago de la cuota de compensación
militar, pero no exoneradas del deber de prestar el servicio militar puede
parecer heterogéneo, sí existe una circunstancia que permite establecer una identidad
y distinción específica respecto de los que no se encuentran liberados ni de la
prestación física del servicio militar ni del pago de la cuota de compensación,
y es que a los primeros el Legislador los reconoció como un grupo de individuos
especialmente vulnerables respecto de las consecuencias económicas derivadas
de la prestación del servicio militar obligatorio, siendo esta, justamente,
la causa por la que les exoneró del pago de la cuota de compensación militar.
72.
Dada
la configuración del grupo por el Legislador, a partir de un elemento que los
unifica: ser especialmente sensibles a las consecuencias patrimoniales
derivadas del cumplimiento del deber de definir su situación militar, es
posible entender que, efectivamente, se trata de un grupo relevantemente
diferente, en relación con las demás personas sujetas a la restricción de
acceso al mercado laboral, ya referida.
73.
No se
puede perder de vista que el punto de comparación propuesto fue justamente el
impacto que pudo generar la prohibición de acceder, al menos de manera
temporal al mercado del trabajo, respecto de lo cual la definición legislativa
de distinguirlos frente a los efectos económicos derivados del deber de definir
la situación militar, resulta un elemento relevante.
5.2.
Estudio
de razonabilidad y proporcionalidad del presunto tratamiento igual entre
desiguales
74.
Ahora
bien, dado que se está en presencia de dos grupos relevantemente diferentes en
un aspecto importante para la disposición demandada, y en la medida en que a ambos
se les confirió un tratamiento legislativo análogo, debe definirse si dicha
equiparación resulta razonable y proporcional; es decir, si responde a un fin constitucionalmente
importante, y si la medida adoptada es   idónea, necesaria y proporcional en
sentido estricto para lograr esa finalidad pretendida. Este análisis
corresponde al paso (iii) de la metodología definida en el título 5 supra.
75.
La
finalidad implícita de la medida[34]
es conminar a las personas para que se presenten ante las autoridades militares
con el fin de definir su situación militar, lo más pronto posible. Esta
finalidad es, en abstracto, constitucionalmente importante, por tres razones: en
primer lugar, resulta consecuente con lo previsto en el artículo 216 de la Constitución,
según el cual todos los colombianos tienen el deber de tomar las armas cuando
las necesidades públicas lo exijan, para defender la independencia nacional y
las instituciones públicas; en segundo lugar, el Legislador puede regular
supuestos de exoneración del deber de prestar el servicio militar obligatorio y,
en tercer lugar, respecto de aquellos que no se encuentran en este último
supuesto puede adoptar las medidas idóneas para su cumplimiento coactivo.
76.
Ahora
bien, pese a que la finalidad de la medida pueda calificarse de importante, el
medio adoptado no resulta idóneo, necesario ni proporcional en sentido estricto,
como pasa a explicarse.
77.
La
medida utilizada no es idónea para lograr el fin propuesto, pues en el contexto
tan particular de los grupos en estudio, la prohibición de acceder al mercado laboral,
de manera transitoria, no resulta, por regla general, adecuada para lograr la
finalidad propuesta, esto es, para conminar la definición oportuna de la
situación militar de las personas vulnerables del grupo excluido. En efecto, (i)
las personas que pertenecen a los niveles 1, 2 o 3 del SISBÉN, (ii) las que se
encuentran en condición de adoptabilidad, (iii) las que se encuentran en
condición de extrema pobreza o (iv) de habitabilidad de calle se encuentran prima
facie en circunstancias de mayor debilidad y vulnerabilidad para acceder al
mercado laboral formal. Por esta razón, una restricción de acceso al referido
escenario del trabajo no parece ser un medio persuasivo para que estas inicien el
respectivo proceso de definición de su situación militar.
78.
De
otro lado, la medida tampoco resulta necesaria pues existen otros medios menos
lesivos y más efectivos para lograr la finalidad que persigue la disposición
demandada. Si bien, la Sala no puede acoger la argumentación del accionante,
pues parte del supuesto de la subvaloración del deber constitucional de prestar
el servicio militar, sí existen otros medios menos lesivos y, al mismo tiempo,
más efectivos para lograr la finalidad referida. En particular, la inclusión del
grupo en estudio en el ámbito benéfico de la disposición demandada resulta un
medio mucho menos lesivo para cumplir la finalidad referida, y afecta en menor
medida los derechos constitucionales de tales sujetos. En efecto, si una de estas
personas consiguiera un trabajo formal, resultaría mucho menos restrictivo de sus
derechos, y más benigno en relación con el deber de prestar el servicio
militar, que pudiera aceptarlo de manera temporal, mientras define su situación
militar. Esta se considera una medida más efectiva para lograr la finalidad que
pretende la disposición demandada, pues tal persona tiene el deber de presentar
la certificación referida en el inciso tercero del artículo 42 acusado[35] para poder continuar
su labor en el respectivo empleo. Este, por tanto, constituye un incentivo más efectivo
para conseguir que los jóvenes mayores de edad, del referido grupo poblacional,
se acerquen a las autoridades militares con el fin de definir su situación
militar, en lugar de imponer una barrera general, especialmente relevantes en
contextos de vulnerabilidad, como los que rodean a los sujetos en estudio.
79.
Finalmente,
para la Sala, la prohibición de acceso al trabajo, de manera temporal, para
este grupo de individuos tampoco resulta proporcional en sentido estricto, ya
que los beneficios que se pueden obtener en cumplimiento de la finalidad son bajos
y, en cambio, el sacrificio impuesto al derecho al trabajo y a las
posibilidades de movilidad social de estas personas es intenso.
80.
Como
se precisó en el punto anterior, una restricción como la referida no genera un
incentivo efectivo para que las personas eventualmente exoneradas del pago de
la cuota de compensación militar, pero no exentas de prestar el servicio
militar, concurran a definir su situación militar. Esto es así, se reitera, por
cuanto se trata de personas vulnerables en relación con su posibilidad de
acceder en condiciones idóneas al mercado laboral formal. En cambio, el
sacrificio que la medida implica para el derecho al trabajo es intenso, por tratarse
de personas con una gran dificultad de movilidad social, en condiciones
socioeconómicas muy apremiantes e, incluso, en ocasiones, socialmente
marginados.
81.
Por
tanto, el Legislador incurrió en un tratamiento igualitario injustificado, en
un contexto en el que existían dos grupos diferenciables en un aspecto
relevante para la norma y, en consecuencia, debió otorgar un tratamiento más
benigno a aquellos sujetos a los que les resultaba más gravosa la limitación
más fuerte del acceso al trabajo.
5.3.
Remedio
constitucional
82.
Superado
lo anterior, debe establecer la Sala cuál es el remedio constitucional adecuado
en esta oportunidad.
83.
En
este caso, la Sala Plena no encuentra razonable declarar la inexequibilidad de
los textos acusados, pues con ello se ampliaría el efecto inclusivo de la
disposición por fuera de lo analizado en esta oportunidad. Por tanto, se
requiera una sentencia interpretativa que corrija el yerro encontrado. En
consecuencia, declarará la exequibilidad condicionada de la disposición
demandada, en el entendido de que la expresión “declaradas no aptas, exentas
o que hayan superado la edad máxima de incorporación a filas”, contenida en
el inciso 2° y en los parágrafos 1° y 2° del artículo 42 de la Ley 1861 de
2017, también incluye a las personas aptas pero exoneradas de pagar la cuota
de compensación militar.
5.
Síntesis
de la decisión
84.
Las
disposiciones demandadas (artículos 20 de la Ley 1780 de 2016 y 42 de la Ley
1861 de 2017) permiten el acceso temporal a un empleo (por 18 meses) a quienes
no hubieren definido su situación militar[36],
pero hubiesen sido declarados no aptos, exentos para prestar el servicio
militar, o hubieren superado la edad máxima de incorporación a filas. Para el
accionante, los apartes acusados desconocen la igualdad (artículo 13 de la
Constitución), en primer lugar, por otorgar un tratamiento desigual entre
iguales, consistente en excluir del beneficio referido a las personas aptas
no seleccionadas para prestar el servicio militar y, en segundo lugar, por
conferir un tratamiento igual entre desiguales, al no haber incluido en
aquella prerrogativa legal a las personas aptas pero exoneradas de pagar la
cuota de compensación militar.
85.
Con el
fin de precisar el objeto del litigio, la Sala Plena resolvió cinco problemas
jurídicos procedimentales. Encontró que: (i) no era posible efectuar un
pronunciamiento sobre el artículo 20 de la Ley 1780 de 2016, porque se
encontraba derogado, al haber sido subrogado por el artículo 42 de la Ley 1861
de 2017, además que no producía efectos para el caso en concreto. (ii) No era
procedente emitir un pronunciamiento acerca de los cargos formulados por los
intervinientes, en la medida en que estos no habían sido sometidos al debate
propio de las acciones de constitucionalidad, ni habían superado la etapa
admisoria del juicio. (iii) El cargo formulado por el presunto tratamiento
desigual entre iguales no era apto por carecer de certeza, toda vez que en el
beneficio laboral en estudio sí se había incluido a todas las personas que, por
cualquier razón, fuesen exentas de prestar el servicio militar, lo que
claramente incluía a las personas aptas y no seleccionadas para dicho fin. (iv)
El cargo propuesto como un eventual tratamiento igual entre desiguales sí se
consideró como apto, ya que satisfacía las cargas de un juicio de igualdad,
esto es, delimitaba con claridad los dos grupos a comparar, argumentaba por qué
se trataba de dos grupos diferentes respecto del criterio de comparación y que,
pese a ello, se les había otorgado un tratamiento igual injustificado. (v)
Finalmente, el cargo apto se debía evaluar conforme a un juicio de igualdad y
no a uno de omisión legislativa relativa, porque el juicio consistía en
comparar dos grupos amparados por la misma norma; es decir, por la
imposibilidad de acceder al beneficio previsto en la disposición demandada. En
otras palabras, se pedía comparar a (i) los aptos excluidos del deber de pagar
la cuota de compensación militar con (ii) los aptos que no se encontraban en
las situaciones de vulnerabilidad que daban lugar a la exoneración de este
deber.
86.
En
relación con el fondo del asunto, la Sala Plena precisó que la disposición
demandada desconocía la igualdad porque había otorgado un tratamiento igual
injustificado a dos grupos relevantemente diferentes. Precisó que las personas
aptas pero exoneradas del pago de la cuota de compensación militar resultaban
un grupo diferenciable de las personas aptas que sí debían sufragar dicho
costo, porque de tal deber se eximía a aquellas personas que acreditaran unas
determinadas causales apremiantes de vulnerabilidad, conforme lo dispuesto por
el artículo 26 de la Ley 1861 de 2017, lo que los constituía en un grupo
diferente reconocido legislativamente. En segundo lugar, estableció que, en
este caso, dar un tratamiento igualitario a esos dos grupos o, lo que es lo
mismo, excluir del beneficio laboral en estudio a las personas aptas pero
exoneradas del pago de la cuota de compensación militar, no era una medida
idónea ni proporcional para la finalidad pretendida por la norma. Si bien, las
disposiciones acusadas tenían por finalidad permitir el acceso al trabajo para
un cierto grupo de personas, la regulación aplicable a los aptos pero
exonerados de pagar la cuota de compensación militar era, comparativamente
hablando, de naturaleza restrictiva, ya que a ellos les aplicaba la prohibición
general, en lugar del beneficio en estudio.
87.
La
Sala encontró que, en abstracto, restringir el acceso al trabajo cumplía con
una finalidad constitucionalmente importante, como era la de conminar a las
personas para que cumplieran con su deber de definir su situación militar, en
forma pronta. No obstante, respecto de las personas que comprendía el grupo de
los aptos pero exonerados del pago de la cuota de compensación militar, esa
medida no resultaba efectiva para cumplir dicho fin. En relación con este, al
tratarse de un grupo especialmente vulnerable y usualmente alejado del mercado
laboral formal, tal limitación no lograba un apremio relevante. En cambio, el
constreñimiento sí restringía altamente las condiciones de vida y de movilidad
social de tales personas. A diferencia de tal tratamiento, permitir el acceso
al mundo laboral, al menos de forma transitoria, mientras definían su situación
militar, era una medida más conducente para lograr la finalidad buscada, ya que
la continuidad en el campo laboral requería de la definición de la situación
militar y, por ende, generaba un incentivo para que concurrieran ante la
autoridad competente con el fin de cumplir con el referido deber.
88.
Esta
situación, para la Sala, igualmente, evidenció que dicha restricción era
desproporcionada porque lograba una satisfacción débil en relación con el
incentivo de definir la situación militar de manera pronta y, en cambio,
implicaba una afectación intensa a los derechos de las personas referidas, en
especial por tratarse de personas vulnerables.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para
emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad de los
apartes acusados del artículo 20 de la Ley 1780 de 2016, por encontrarse
derogado; y de las expresiones “declaradas no aptas, exentas o que hayan
superado la edad máxima de incorporación a filas”, contenidas en el inciso
2° y en los parágrafos 1 y 2 del artículo 42 de la Ley 1861 de 2017, por el
presunto cargo formulado como tratamiento desigual entre iguales, por ineptitud
sustancial de la demanda.
SEGUNDO. Declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA de la expresión “declaradas no aptas, exentas o que hayan
superado la edad máxima de incorporación a filas”, contenida en el inciso 2°
y en los parágrafos 1° y 2° del artículo 42 de la Ley 1861 de 2017, en el
entendido de que también incluye a las personas aptas pero exoneradas de pagar
la cuota de compensación militar.
Comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente en comisión
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Ausente en comisión
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 1 a 17.
[2] Folios 19 a 22.
[3] Folios 24 a 38.
[4] Folios 115 a 116.
[5] Es decir, aquellas que pueden acceder a un empleo en forma
transitoria, hasta tanto definen su situación militar, por ser no aptas,
exentas o por haber superado la edad máxima de incorporación a filas.
[6] Folio 123.
[7] Folio 157.
[8] Folios 85 a 87.
[9] Folios 88 a 97.
[10] Folio 89.
[11] Folios 92 y 93.
[12] Folio 97.
[13] Folios 104 a 114.
[14] Folios 138 a 144.
[15] Folio 143.
[16] Folios 158 a 168.
[17] Folio 163.
[18] Folio 164.
[19] Cfr., sentencias C-044 de 2018, C-348 de 2017, C-192 de 2017, C-261
de 2016, C-898 de 2009, C-896 de 2009, C-825 de 2006, C-335 de 2005, C-758 de
2004 C-521 de 1999, C-480 de 1998, C-471 de 1997 y C-505 de 1995.
[20] Cfr., sentencias C-241 de 2014, C-668 de 2008 y C-019 de 2015.
[21] Sentencia C-019 de 2015.
[22] Cfr., ibídem.
[23] La norma acusada confirió un plazo de 18 meses, en el cual se suspendía
ante las eventuales demoras de la administración. Si se tiene en cuenta que la
Ley 1780 de 2016 rigió hasta el 3 de agosto de 2017, solo hasta el 3 de febrero
de 2019 vencerían los plazos que iniciaron el último día en que estuvo vigente
la ley, pero esto sin contar con la posibilidad de suspensiones derivadas de
posibles demoras administrativas. Por tanto, es posible que aún transcurran
plazos conforme a dicha normatividad.
[24] Cfr., sentencias C-294 de 2012, C-194 de 2013, C-728 de 2015, C-017
de 2016 y C-053 de 2018.
[25] Si bien es cierto que las palabras exención y exoneración
guardan un sentido similar, de ello no se sigue que puedan considerarse
equivalentes a partir de su tratamiento legislativo, pues sería producto no de
una decisión legislativa, sino de una operación del intérprete.
[26] En vigencia de la Ley 48 de 1993 el texto demandado sí daba lugar a
una aplicación restrictiva o numerus clausus de los beneficiarios,
estando entonces excluidos del beneficio en estudio aquellas personas que no
pudieran encuadrarse en alguna de las causales legales definidas como causales
para ser “exento de prestar el servicio militar”.
[27] Tomado de la versión web del Diccionario de la lengua española,
Edición del Tricentenario, Actualización 2018, disponible en https://dle.rae.es/?id=HEIB8bu
consultado el 20 de febrero de 2019.
[28] De conformidad con el parágrafo del artículo 26 de la Ley 1861 de
2017 están exonerados de pagar cuota de compensación militar los siguientes
sujetos: “a) Las personas en situación de discapacidad física, psíquica
y neurosensoriales con afecciones permanentes graves
e incapacitantes no susceptibles de recuperación; || b) Los indígenas
que acrediten su integridad cultural, social y económica a través de
certificación expedida por el Ministerio del Interior; || c) El personal
clasificado en niveles 1, 2 o 3 del Sisbén, o puntajes equivalentes a
dichos niveles, conforme a lo indicado por el Departamento Nacional de
Planeación; || d) Los soldados desacuartelados con ocasión al resultado de la
evaluación de aptitud psicofísica final; || e) Quienes al cumplir los 18 años
estuvieren en condición de adoptabilidad, encontrándose bajo el cuidado y
protección del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF); || f) Las
víctimas inscritas en el Registro Único de Víctimas; || g) Los ciudadanos
desmovilizados, previa acreditación de la Agencia Colombiana para la
Reintegración; || h) Los ciudadanos en condición de extrema pobreza previa
acreditación del programa dirigido por la Agencia Nacional para la Superación
de la Pobreza Extrema ANSPE-RED UNIDOS, o de la entidad que el Gobierno
nacional determine para el manejo de esta población; || i) Los ciudadanos que
se encuentren en condición de habitabilidad de calle, previo censo y
certificación por parte del respectivo ente territorial”.
[29] Confrontar esta metodología en la Sentencia C-104 de 2016.
[30] Ibídem.
[31] Inciso 1°, artículo 42 de la Ley 1861 de 2017.
[32] Parágrafo 2°, artículo 42 de la Ley 1861 de 2017.
[33] Cfr., artículo 42, Ley 1861 de 2017.
[34] Al regular, de manera restrictiva, y por igual, la situación de las
personas aptas, respecto del acceso al trabajo.
[35] Inciso 3, artículo 42, Ley 1861 de 2017: “Los ciudadanos que
accedan a los beneficios previstos en el presente artículo, deberán tramitar
ante las autoridades de reclutamiento una certificación provisional en línea
que acredite el trámite de la definición de la situación militar por una única
vez, que será válida por el lapso de tiempo indicado anteriormente”.
[36] Según se desprende del Capítulo Segundo, del Título Segundo, de la
Ley 1861 de 2017, la definición de la situación militar es un proceso que
inicia con la inscripción que realiza la Organización de Reclutamiento y
Movilización (art. 17 de la Ley 1861 de 2017) y culmina con el pago de la cuota
de compensación militar, cuando no se está exonerado de aquella (arts. 26 a 28
de la Ley 1861 de 2017).