T-285-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-285/13
DERECHOS
FUNDAMENTALES DE PERSONA JURIDICA-Doctrina constitucional
LEGITIMACION EN LA
CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Contraloría
General está facultada para interponer acción de tutela
La Contraloría
General de la República está facultada para interponer la presente acción de
tutela, teniendo en cuenta que está alegando la protección a su derecho
fundamental al debido proceso, reconocido por la jurisprudencia de esta
Corporación como uno de los derechos susceptibles de ser reclamados por una
persona jurídica a través de la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional para la
protección de derechos fundamentales
La Corte ha
señalado que éstas, por regla general, deben ser discutidas por medio de los
recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto. Entonces, la
acción de tutela procederá solamente (i) cuando se evidencie una vulneración o
amenaza de los derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada
mediante otros medios de defensa judicial. Significa, que  la acción
constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para
interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o
cuando fueron utilizados en forma indebida; (ii) cuando a pesar de que existen
otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o
amenazados;  o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar
un perjuicio irremediable. En el primer caso, para que proceda la tutela,
deberán reunirse los requisitos generales de procedencia y los requisitos
especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales que han sido fijados por esta Corporación.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre
requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
La
jurisprudencia constitucional ha definido el alcance del defecto fáctico como
causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, estableciendo que éste se presenta (i) cuando existe una omisión en
el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso, (ii) cuando se da una
valoración caprichosa o arbitraria a las pruebas existentes, o (iii) cuando no
se valora en su integridad el acervo probatorio. Ha indicado igualmente la
doctrina de esta Corporación que los defectos fácticos presentan dos
dimensiones a saber: una dimensión negativa, que se presenta
cuando el juez (a) niega el decreto o la práctica de una prueba determinante
sin justificación, (b) omite la valoración de una prueba determinante para
fijar el sentido de la decisión, (c) niega, ignora o no valora las pruebas
solicitadas, (d) sin una razón valedera, considera que no se encuentra probado
el hecho que de una prueba deriva clara y objetivamente; y a una dimensión
positiva, que generalmente se exterioriza
cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la
providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar, y al hacerlo
desconoce la Constitución. Entonces,  cuando estas hipótesis se presentan y
ellas inciden de forma directa en el sentido del fallo, el juez de tutela debe
revocar la providencia atacada.
DEFECTO
SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
El defecto sustantivo, según el criterio
jurisprudencialmente aceptado, tiene ocurrencia  cuando la autoridad judicial
desconoce las disposiciones de rango legal o infralegal aplicables en un caso
determinado. Específicamente,  una providencia judicial adolece de un defecto
sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional: (i) aplica una disposición en el
caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la
normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto
manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho
del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso y
(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a
las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente
-interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada.
DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Reiteración de jurisprudencia/PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL-Identidad entre los hechos de la decisión anterior y la del
caso concreto
El precedente debe ser anterior a la decisión en la que se
pretende aplicar y, además, debe presentarse una semejanza de problemas
jurídicos, escenarios fácticos y normativos.  Como se explicará in
extenso, no podrá predicarse la aplicación de un precedente en ausencia de
alguno de estos elementos. En consideración al caso estudiado la
Sala  repasará la doctrina reiterada de esta Corporación en torno a la
diferencia entre los conceptos de antecedente y precedente. El antecedente se
refiere a la  decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que
puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo
más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos,
interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el
caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador,
lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la
hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para
apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad.
PRECEDENTE
HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
Esta
Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el
vertical, de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa. El
primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la
misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los
lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar
jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.
Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los
funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por
el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva
jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por
las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer
criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores
DEFECTO
SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL-Es
orientador y obligatorio/SEPARACION DEL PRECEDENTE-Ante situaciones
fácticas iguales corresponde la misma solución jurídica, a menos que el juez
competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente
Los jueces
tienen un deber de obligatorio cumplimiento y es el de (i) acoger las
decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las
jurisdicciones (ordinaria, contencioso administrativa o constitucional) cuando
éstas constituyen precedentes, y/o (ii) sus propias decisiones en casos
idénticos, por el respeto del trato igual al acceder a la justicia. Sin
embargo, esta regla no es absoluta, ya que los jueces pueden apartarse de dicho
precedente, pero cumpliendo la carga argumentativa y construyendo una mejor
respuesta al problema jurídico. En este orden de ideas, por ejemplo, cuando un
juez de inferior jerarquía se aparta de un precedente establecido en su
jurisdicción por el órgano de cierre o de su propio precedente, sin exponer un
razonamiento proporcional y razonable para el efecto, incurre en la causal de
procedibilidad de la tutela por defecto sustantivo o material, que tiene como
consecuencia, una vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al
debido proceso de las personas partícipes del proceso respectivo, entre otros.
PRIMA TECNICA-Marco normativo
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no hay
desconocimiento del precedente vertical ya que el Consejo de Estado no tiene
una posición uniforme y consolidada respecto a la prima técnica de los
servidores de la Contraloría General
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No incurrió Tribunal en defecto fáctico
ni sustantivo en la interpretación de las normas de la prima técnica en la
Contraloría General de la República por parte
Advierte la Sala
que la discusión sobre los presupuestos normativos para conceder la prima
técnica en la Contraloría General de la República, están referidos a un tema de
naturaleza propiamente laboral que le corresponde fijar al Alto Tribunal de lo
Contencioso Administrativo y sobre el que la Corte Constitucional no se ha
pronunciado. Aprecia la Corte  frente a este cargo, que se trata de una clásica
discusión sobre la interpretación judicial con pretensión de que prevalezca la
de la entidad accionante. Como ya lo ha reiterado la jurisprudencia de esta
Corporación, de
las interpretaciones judiciales en clave de causal de procedibilidad, sólo se
ocupa el juez constitucional cuando no son razonadas y  se aprecian totalmente
contrarias a la norma interpretada. Considera la Sala, que la interpretación
que se reputa errónea elaborada por el Tribunal corresponde a una de las
interpretaciones posibles que se han hecho de las normas del régimen especial
de la Contraloría,  que está soportada por elementos hermenéuticos
claros
y que fue debidamente fundada en las normas especiales de  esa Entidad.
Expedientes:
T- 3754984 y T-3754950
Acciones
de tutela instauradas por la Contraloría General de la República contra el
Tribunal Administrativo de Santander.
Derechos
fundamentales invocados: al debido proceso y a la igualdad
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013)
La Sala Séptima
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por
los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Alberto Rojas
Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente de las previstas en los artículos
86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En los procesos
de revisión de las sentencias del 12 de julio y primero de noviembre de
2012  proferidas respectivamente por  las Secciones  Quinta y Primera del
Consejo de Estado (T- 3754984) y las proferidas por las Secciones Cuarta y
Quinta del Consejo de Estado con fechas  7 de mayo  y 15 de noviembre de
2012 (T-3754950), en las tutelas presentadas por la Contraloría General de la
República contra sentencias dictadas por el Tribunal Administrativo de
Santander.
Los expedientes
T-3754984 y T-3754950 fueron seleccionados y acumulados por presentar
unidad de materia para ser fallados en una sola sentencia. En consecuencia, la
Sala procede a exponer los antecedentes, los hechos y las decisiones judiciales
de cada uno de los expedientes:
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con
lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto
2591 de 1991, la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional
escogió, para efectos de su revisión, las acciones de tutela de la referencia.
De conformidad
con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a
dictar la sentencia correspondiente.
1.1.
EXPEDIENTE
T- 3754984
1.1.1.  Solicitud
Actuando
mediante apoderado, la Contraloría General de la República presentó demanda de
tutela contra el
Tribunal Administrativo de Santander para que se suspenda la sentencia dictada
por esa Corporación el día 13 de septiembre de 2011, aduciendo violación del
derecho a la igualdad y al debido proceso ante supuestas causales genéricas de
procedibilidad de la acción  de tutela.
1.1.2.  Hechos
1.1.2.1.El señor Gabriel
Calderón Ramírez instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho
contra  la Contraloría General de la República solicitando, entre otras
pretensiones, el reconocimiento y pago del beneficio de la prima técnica a que
dice tener derecho. La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Bucaramanga y admitida mediante auto del 16 de
mayo de 2008.
1.1.2.2.La Contraloría
General de la República respondió a las pretensiones dentro de los términos de
ley, justificando su actuación en la normativa vigente para la época de los
hechos en relación con la  asignación de la prima técnica  por parte de la
Contraloría General de la Nación.
1.1.2.3.Mediante
sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga se resolvió:
“denegar las pretensiones de la demanda promovida por Gabriel Calderón contra
la Contraloría General de la República”. El  fallo mencionado concluyó que
el accionante no cumplía con el requisito de formación académica  avanzada para
la época de los hechos, es decir antes de la vigencia del Decreto 1724 de 1997,
en tanto el título universitario le fue otorgado el 3 de abril de 1998 dentro
de una “Especialización en Finanzas Públicas”.
1.1.2.4.Apelada la
decisión, el Tribunal Administrativo de Santander profirió como fallo de segunda
instancia la sentencia del 13 de octubre de 2011 en la que ordena: (i) revocar
la providencia de primera instancia dictada por el Juzgado Tercero del Circuito
Administrativo de Bucaramanga; (ii) declarar la nulidad de los actos
administrativos contenidos en el memorando del 9 de mayo  de 2007 y el oficio 2007
EE43494 del 17 de septiembre de 2007 expedidos por el Gerente del Talento
Humano de la Contraloría General de la República, mediante los cuales se negó
la solicitud de reconocimiento y pago de la prima técnica al señor Gabriel
Calderón Ramírez y (iii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la
Contraloría reconocer y pagar al señor Calderón la prima técnica a
partir del 17 de abril de 2004, en un porcentaje del 40% adicional sobre el
sueldo básico mensual que percibía.
1.1.3.  Argumentos
jurídicos de la tutela
1.1.3.1.Sostiene la Contraloría
General de la República en la demanda de tutela, que la sentencia de segunda
instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en una
clara vía de hecho en el fallo mencionado, al otorgar el beneficio de prima
técnica a quien no cumplía con los requisitos para su asignación, haciendo una
errónea interpretación del  Decreto 1724 de 1997.  Concluye que el fallo
resulta así manifiestamente contrario al orden jurídico y de imposible
cumplimiento.
1.1.3.2.Recuerda la
demanda que el artículo 46 del régimen especial de la Contraloría,  consagrado
en el Decreto 1724 de 1997, dice así :
“De
la prima técnica. Como reconocimiento del nivel de formación técnico-científica
de sus titulares, podrá fijarse prima técnica para los empleos cuyas funciones
demanden la aplicación de conocimientos altamente especializados. Esta
prima sólo podrá ser asignada a aquellos funcionarios con especial preparación
o experiencia que desempeñen los cargos de Contralor Auxiliar, Asistente del
Contralor General, Secretario General, Director General, Director de Escuela de
Capacitación, Jefe de Oficina, Delegado Territorial, jefe de División y el
Secretario Privado del Contralor.”
1.1.3.3.En consonancia
con ello, afirma que el señor Calderón Ramírez obtuvo su título de especialización
en Finanzas Públicas el 3 de abril de 1998 cuando ya se encontraba en vigencia
el Decreto 1724 de 1997, luego no cumplía con los requisitos para su asignación
y  “ni siquiera excedía los requisitos para acceder al Grado 11 ya que se
debía tomar la experiencia ya que no contaba con Especialización alguna al año
1994 cuando entró  a regir  el Régimen Especial de Carrera Administrativa de la
Contraloría General de la República.”
Así mismo,
indica que el cumplimiento de la sentencia, en razón de la aplicación errónea
de la normatividad aplicable al caso, se hace un imposible administrativo para la
Contraloría, dado que el actor cumplió con el requisito de especialización
hasta el año 1998, cuando el Decreto - Ley 1724 de 1997 excluyó a los del Nivel
Profesional.
Señaló
finalmente, que existe una sentencia dictada por la Sección Segunda del Consejo
de Estado, fechada el  27 de julio de 2011, en la cual, frente a un caso
similar, se concluyó que  “por no estar acreditados los requisitos de
formación avanzada de la accionante al momento en que entró en vigencia el
Decreto 1724 de 1997, no se le puede otorgar la prima técnica reclamada...”.
1.1.4.  Traslado y
contestación de la demanda
1.1.4.1.Tribunal
Administrativo de Santander
Pese a haber
sido debidamente notificado de la acción de tutela, el Tribunal Administrativo
de Santander  guardó silencio.
1.1.4.2.Intervención del
señor Gabriel Calderón Ramírez
Actuando
mediante apoderado judicial, el señor Gabriel Calderón Ramírez señaló que la
sentencia del Tribunal Administrativo de Santander  corresponde al ejercicio
legítimo, normal y adecuado de la función jurisdiccional, dentro del marco de
la autonomía e independencia que la Constitución Política les reconoce a los
jueces. Sostuvo que ese pronunciamiento no se dictó de manera arbitraria,
irracional o desproporcionada y, por el contrario, “el Tribunal fue
cuidadoso en la exposición detallada de las razones de hecho y de derecho que
sirvieron de fundamento a su decisión”.
1.1.5.  Decisiones
judiciales
1.1.5.1.Decisión de
primera instancia
Mediante
providencia del 12 de julio de 2012,  la Sección Quinta  del Consejo de Estado consideró
que la tutela era improcedente luego de señalar que “no se presenta ninguna
de las situaciones descritas para considerar procedente la solicitud de amparo
constitucional, pues ninguna de las razones esgrimidas por la entidad
accionante constituye trasgresión de sus derechos al debido proceso o al acceso
a la administración de justicia.”
En el caso
concreto dijo el fallo: “la providencia enjuiciada se encuentra
enmarcada dentro del principio de autonomía judicial que enviste a los jueces
de la República, tal como lo establecen los artículos 228 y 230 de la
Constitución Política, conforme a los cuales, la función judicial goza de
autonomía, entendida como la ausencia de presiones ejercidas sobre los
funcionarios jurisdiccionales por otros órganos del poder, e independencia, que
se predica respecto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial, en
los términos de la Constitución y la ley.”
Concluyó así, que el análisis jurídico, fáctico y probatorio realizado por la
autoridad judicial demandada sobre el cumplimiento de requisitos por parte
del actor para ser destinatario del beneficio de prima técnica y el relativo a
la existencia de vicios de nulidad en los actos administrativos que habían
negado su asignación, no podía ser evaluado por el Consejo de Estado como juez
de tutela, pues ello conduciría a invadir la órbita de competencia del Tribunal
y convertiría la acción constitucional en una instancia adicional a la
judicial, que no es su propósito.
En punto a la supuesta
vulneración del derecho al debido proceso, la sentencia precisó que este
derecho fundamental tiene que ver con la sujeción a las reglas del
procedimiento, a ser juzgado por el funcionario competente y al derecho de
defensa, para concluir que “en este caso, no se observa hecho alguno que
implique la existencia de una violación a este derecho fundamental”.
De acuerdo con
lo anterior reiteró, que la acción de tutela no puede ser utilizada como una “tercera
instancia” y sólo procede contra providencias judiciales en unas
condiciones excepcionales, esto es, cuando el derecho fundamental al debido
proceso o al acceso a la administración de justicia resulten vulnerados de
manera ostensible y caprichosa por parte del funcionario judicial, que no es indicativo
del caso estudiado.
1.1.5.2.Impugnación
Inconforme con
la decisión de primera instancia, la apodera especial de la Contraloría General
de la República presentó impugnación contra la providencia de 12 de julio de
2012, considerando que ésta providencia  se apartó de manera ostensible de las
normas que reglamentan el reconocimiento de la  prima técnica en la
Contraloría. Consideró que la sentencia del Tribunal Administrativo de
Santander  incurrió en un error flagrante en la valoración probatoria, por cuanto
no revisó de fondo los argumentos esgrimidos por la Contraloría General relativos
al incumplimiento por parte del señor  Calderón Ramírez  de los requisitos
exigidos para asignarle la prima técnica.
1.1.5.3.Decisión de
segunda instancia
Proferida con
fecha primero de noviembre de 2012 por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la sentencia de segunda
instancia confirmó la providencia del a-quo  tras considerar  que en el
presente caso “no se cumple con uno de los requisitos generales de
procedibilidad como es que se trate de una irregularidad procesal que tenga un
efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y que afecte los
derechos fundamentales de la parte actora.  Dentro del expediente se
encontraron copias de las sentencias proferidas en primera y segunda instancia,
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se valoraron por
los administradores judiciales las pruebas aportadas al proceso, se efectuaron
todas las notificaciones en la forma determinada en la ley y se constató que el
actor intervino en todas las etapas procesales, y recurrió la decisión de
primera instancia, lo que desvirtúa la violación de los derechos invocados, se
evidencia en el presente caso que el actor no esta conforme con la decisión
proferida por el administrador de justicia, y buscó en la acción de tutela un
posible cambio de la decisión.”
1.1.6.  Pruebas obrantes
dentro del expediente
Obran en el
expediente, entre otras, las siguientes pruebas:
1.1.6.1.Fallo de primera
instancia proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga y de segunda
instancia  dictado el  13 de septiembre de 2011, por el Tribunal Administrativo
de Santander.
1.1.6.2.Fallo proferido
por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda
- Subsección B, el 27 de julio de 2011, Expediente 25000232500020070138901
(0491-2011) de Miryam Espinosa Triana Vs. Contraloría General de la República.
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
1.1.6.3.Poder legalmente
conferido por el Representante Judicial de la Contraloría General de la
República.
1.2.
EXPEDIENTE
T-3754950
1.2.1.  Solicitud
De similares
supuestos fácticos, en este caso la Contraloría General de la República
interpuso igualmente acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Santander, por considerar que el fallo de 30 de septiembre de 2011 proferido
por esa Corporación dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho iniciada en su contra por la señora Gloria Azucena Torres Mantilla,
expone vías de hecho por defecto sustantivo y fáctico, además de desconocer precedentes
judiciales de la Jurisdicción Contenciosa, lo que resulta violatorio de sus
derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de
justicia y a la igualdad. Solicita en consecuencia que  se suspenda la
sentencia dictada por esa Corporación el día 30 de septiembre de 2011 y se dé
aplicación al Decreto 1724 de 1997 y demás normas aplicables a la Contraloría
General de la República.
1.2.2.  Hechos
1.2.2.1.La señora Gloria
Azucena Torres Mantilla instauró demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho contra el Oficio de 14 de septiembre de 2007, expedido por el Gerente
de Talento Humano de la Contraloría General de la República, en el que le fue
negado el reconocimiento y pago de la prima técnica.
1.2.2.2.En sentencia de
30 de junio de 2010, el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga resolvió
denegar las pretensiones de la demanda, por considerar que la señora Torres
Mantilla no cumplía el requisito de formación avanzada y por tanto no tenía
derecho a la prima técnica.
1.2.2.3.Apelada la
anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del
30 de septiembre de 2011, declaró la nulidad del acto administrativo contenido
en el Oficio de 14 de septiembre de 2007 expedido por la Contraloría General de
República, por considerar (i) que había sido expedido por un funcionario sin competencia
para ello y (ii) que  la señora Gloria Azucena Torres Mantilla sí cumplía el
requisito de experiencia para ser beneficiaria de la prima técnica. En
consecuencia,  a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento
y pago de la prima técnica a partir del 9 de agosto de 2004, en un porcentaje
del 20% adicional sobre el sueldo básico de la funcionaria.
1.2.3.  Argumentos  jurídicos
de la  tutela
La Contraloría
General de la República afirmó que en la sentencia acusada el Tribunal
Administrativo de Santander desconoció precedentes jurisprudenciales  dictados
por el Consejo de Estado e incurrió tanto en defecto sustantivo como fáctico,
pues interpretó erradamente que la señora Gloria Azucena Torres Mantilla cumplía
con el requisito de experiencia establecido en el artículo 5° del Decreto 1384
de 1996 para ser beneficiaria de la prima técnica.
Al precisar el defecto
sustantivo, indicó que la providencia acusada comete “un error flagrante en
la valoración probatoria, por cuanto acepta dentro del factor de experiencia
años de experiencia profesional o relacionada que de ninguna manera fueron
acreditados por la demandante. Además la sentencia acepta la asistencia a
cursos de pocas horas realizados por la accionante, que no pueden constituir de
ninguna manera educación avanzada, para reconocer el pago de la prima técnica”.
Igualmente,
manifestó que el Director de Talento Humano sí era competente para resolver las
solicitudes de asignación de prima técnica, pues mediante Resolución Orgánica
No. 05473 del 19 de marzo de 2003, el Contralor General de la República delegó
en el citado servidor esa función y adicionó que el Contralor era quien, para
la época, asignaba el beneficio de prima técnica previo estudio de los factores
de valoración establecidos en el artículo 5° del Decreto 1384 de 1996.
En relación con
el defecto fáctico, señaló  que la señora Gloria Azucena Torres Mantilla obtuvo
su título profesional en Administración de Empresas el 12 de diciembre de 1986,
“pero sólo hasta el 11 diciembre de 1998 obtuvo el título de Especialista en
Finanzas Públicas de la Universidad Santo Tomás”, fecha en la que ya se
encontraba en vigencia el Decreto 1742 de 1997, por tanto no cumplía con los
requisitos para la asignación de la prima técnica exigidos por el Régimen
Especial de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República.
Finalmente,
argumentó que la sentencia del juez de segunda instancia del proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho, desconoció el precedente jurisprudencial
horizontal y vertical sin ofrecer argumentación razonable, toda vez que se
apartó de lo resuelto por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de
todo el país que han  decidido demandas entabladas contra esa entidad con el
objeto de reconocer la prima técnica, e ignoró lo decidido por el Consejo de
Estado (sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado con fecha 27 de
julio de 2011) relativo a las exigencias  que permiten acceder al  mencionado
beneficio. Aclaró, sin embargo, que cada tribunal ha analizado los casos
dependiendo de las situaciones individuales por lo que  también existen muchos
fallos concediendo las pretensiones de los accionantes en procesos ordinarios.
1.2.4.  Intervenciones
1.2.4.1.Tribunal
Administrativo de Santander
Pese a ser
notificado de la demanda de tutela, el Tribunal Administrativo de Santander
guardó silencio.
1.2.4.2.La señora Gloria
Azucena Torres Mantilla se opuso a lo pretendido por la Contraloría General en
su demanda de tutela. Solicita que se niegue la presente acción de tutela por
considerar que lo que busca la entidad es volver sobre un debate jurídico
conocido y decidido por el juez natural.
Sostuvo que se
equivoca la demandante cuando indica que el caso debe resolverse con aplicación
del Decreto 720 de 1978, por cuanto ella no desempeñó ninguno de los cargos
enunciados en él,  toda vez que lo dispuesto por la mencionada norma fue
derogado tácitamente por normas que regularon de manera integral el régimen de
la prima técnica.
1.2.5.  Decisiones
judiciales
1.2.5.1.Sentencia de
primera instancia
Mediante sentencia de 7 de mayo de 2012, la Sección Cuarta del Consejo
de Estado tuteló el derecho a la igualdad de la Contraloría y encontró que el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Santander desconoció el precedente
jurisprudencial del Consejo de Estado, específicamente el consagrado en la
sentencia  de 27 de julio de 2011 de la Sección Segunda de esa Corporación en
lo relativo a los requisitos para el reconocimiento y pago de la prima técnica
de empleados del nivel profesional de la entidad.
Como
consecuencia de lo anterior, dejó sin efecto la sentencia de 30 de septiembre
de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y le ordenó
dictar un fallo de reemplazo, de acuerdo con los lineamientos fijados en el
mismo fallo de tutela.
El Tribunal
Administrativo de Santander en cumplimiento del fallo de tutela, dictó
sentencia de 11 de septiembre de 2011 acogiendo los criterios expuestos en el
fallo de tutela y, en consecuencia, declaró que la señora Gloria Azucena Torres
Mantilla no tenía derecho a ser beneficiaria de la prima técnica.
1.2.5.2.Impugnación
La señora Gloria
Azucena Torres Mantilla, en su calidad de tercero interviniente, impugnó la
anterior decisión.  Señaló que la sentencia de 27 de julio de 2011 de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, no constituye precedente jurisprudencial
para el caso concreto, “pues para la fecha en que se profirió la sentencia
impugnada en tutela, el fallo de la Sección Segunda apenas había sido
notificado por edicto dos días antes; razón por la cual su firmeza solamente
operó al día siguiente de haber quedado realizada su notificación. (...) En
efecto, la sentencia del Consejo de Estado cuyo acatamiento se le exige
al Tribunal Administrativo de Santander en el fallo de tutela, (...) quedó
ejecutoriada (...) el 28 de septiembre de 2011”
1.2.5.3.Segunda
instancia
En providencia
del 15 de noviembre de 2012, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la
providencia de primera instancia tras considerar que la decisión cuestionada se
encuentra enmarcada dentro del principio de autonomía judicial que ostentan los
jueces de la República, tal como lo establecen los artículos 228 y 230 de la
Constitución Política.
Agregó que el
análisis jurídico, fáctico y probatorio realizado por el Tribunal
Administrativo de Santander sobre el cumplimiento de requisitos por parte de la
señora Gloria Azucena Torres Mantilla para ser beneficiaria de la prima
técnica, y el relativo a la existencia de vicios de nulidad en el acto
administrativo que negó su asignación, no puede ser evaluado por el juez de
tutela, “pues ello conduciría a invadir su órbita de competencia y se
convertiría la acción constitucional en una instancia adicional a la judicial,
asunto ajeno a la finalidad de la misma”.
1.2.6.  Pruebas
1.2.6.1.Poder y
certificaciones del cargo.
1.2.6.2.Copias de las
sentencias anunciadas en la demanda.
1.2.6.3.Certificación de
las funciones desempeñadas por la  señora Gloria Azucena Torres,  proferida por
la Contraloría General de la República.
1.2.6.4.Poder legalmente
conferido por el Representante Judicial de la Contraloría General de la
República.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA
En desarrollo de
las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución,  la Sala es competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en los procesos de la referencia. Además, procede la revisión en virtud
de la selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado
en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.2.
PERSONAS
JURÍDICAS COMO TITULARES DE DERECHOS FUNDAMENTALES. EXAMEN DE LEGITIMACIÓN POR
ACTIVA
La
jurisprudencia constitucional ha confirmado que, a diferencia de las personas
naturales, las personas jurídicas no son titulares de todos los derechos
constitucionales fundamentales, pues es evidente que varios de ellos sólo
pueden estimarse como propios del ser humano, tal como acontece con los
derechos a la vida, la integridad física, el libre desarrollo de la
personalidad, la libertad de conciencia o la libertad de cultos, entre otros.
Sin embargo, tal
circunstancia no impide que las personas jurídicas sean también titulares de
algunos derechos fundamentales que pueden ser objeto de protección por el juez
constitucional en caso de darse las condiciones previstas en la Constitución y
la ley. Así acontece, por ejemplo, con los derechos a la igualdad, el debido
proceso, la libertad de asociación, la petición, la inviolabilidad de domicilio
y correspondencia, la información, el buen nombre y el acceso a la
administración de justicia, entre otros. Al respecto, en la sentencia SU-182 de
1998, la Corte expresó que las personas jurídicas pueden reclamar de las
autoridades el respeto de sus derechos fundamentales. En este punto se expresó:
“(...)
en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al
núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al
ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva
cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen
interés directo o indirecto”.
En aquella
oportunidad la Corte destacó los derechos susceptibles de ser reclamados por
las personas jurídicas así: “...el debido proceso, la igualdad, la
inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la
inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la
administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el
derecho al buen nombre, entre otros.”
Conforme a lo
expuesto, la Contraloría General de la República está facultada para interponer
la presente acción de tutela, teniendo en cuenta que está alegando la
protección a su derecho fundamental al debido proceso, reconocido por la
jurisprudencia de esta Corporación como uno de los derechos susceptibles de ser
reclamados por una persona jurídica a través de la acción de tutela.
2.3.
PROBLEMA
JURÍDICO
2.3.1.  En los casos objeto de revisión, la Contraloría
General de la República  controvierte sendas providencias proferidas por el
Tribunal Administrativo de Santander, que revocaron sentencias que habían rechazado
las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho incoadas contra la
Contraloría  por los señores Gabriel Calderón Ramírez y  Gloria Azucena Torres
Mantilla. Las sentencias del Tribunal  ordenaron el reconocimiento de la prima
técnica y la consiguiente  nulidad de los oficios que negaban su reconocimiento.
Las consideraciones  del Tribunal pueden sintetizarse
así:  (i) los oficios en donde se negaba el reconocimiento de la mencionada
prestación habían sido expedidos por el Gerente de Talento Humano, un
funcionario sin competencia para ello en tanto debe ser el Contralor General
quien resuelva o niegue tales peticiones, y (ii) en ambos casos se probó que
los funcionarios sí cumplían los requisitos para ser beneficiarios de la prima
técnica, de conformidad con las normas  especiales que prevén esa prestación.
La Contraloría General de la República demandó
en tutela que las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de
Santander vulneraron el derecho fundamental al debido proceso porque (i) la
competencia para resolver las solicitudes de prima técnica está delegada en el
Gerente de Talento Humano, luego, a su juicio, el Tribunal se equivocó en su
interpretación al pensar que sólo el Contralor tiene competencia para ello; (ii)
se ignoraron precedentes horizontales y verticales, especialmente una sentencia
del Consejo de Estado  dictada en un  caso similar, y (iii) se interpretaron
equivocadamente normas legales que regulan la prima técnica, desconociendo que
sólo podía ser reconocida a los empleados de los niveles técnico, asesor y
ejecutivo.
Las sentencias de tutela objeto de revisión, dictadas
por diferentes Salas del Consejo de Estado,  no son uniformes en sus decisiones,
por lo que deben revisarse en esta sentencia fallos que conceden el amparo y
otros que avalan los términos de la demanda de tutela. Quienes conceden la
tutela al derecho al debido proceso, aducen que se ignoró en las sentencias
enjuiciadas un precedente vertical, concretamente el contenido en la sentencia
del 27 de julio de 2011 dictado por la Sección Segunda, Subsección “B” del
Consejo de Estado; por su parte, aquellas providencias que niegan la tutela,
reiteran la postura de esa Corporación en torno a la imposibilidad de que el
Consejo de Estado, actuando como juez de tutela, valore  actuaciones  acaecidas
dentro de una sentencia judicial.
2.3.2.  El problema jurídico se concreta entonces en determinar
si se advierten causales de procedibilidad en las sentencias atacadas y si
ocurrieron afectaciones a derechos fundamentales de la entidad accionante. A
fin de resolver el asunto, la Sala entrará a estudiar los siguientes temas: primero,
la jurisprudencia constitucional en torno a la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, haciendo énfasis en la tipología de las
causales alegadas en la demanda de tutela, vale decir, defecto fáctico, defecto
sustantivo y  desconocimiento del precedente. segundo, se precisará el
marco  normativo de la prima técnica; y tercero  se determinará el
cumplimiento de las causales específicas de procedibilidad en cada caso,
estudiando los cargos propuestos contra la sentencia motivo de tutela.
2.3.3.
Quiere
aclarar la Sala igualmente que, dentro del marco fáctico descrito, sólo debe
estudiarse la existencia o no de las causales de procedibilidad de la presente
tutela, recordando, como se indicó, que la aplicación de la doctrina
constitucional en ese tópico, tiene un carácter eminentemente excepcional, por
virtud del principio de independencia de la administración de justicia y del
carácter residual de la acción de tutela. Por tal razón, las causales
específicas de procedibilidad deben estar presentes en forma tan protuberante,
y deben tener tal magnitud, que sean capaces de desvirtuar la juridicidad del
pronunciamiento judicial objeto de cuestionamiento.[1]
No
puede perderse de vista, que en sede de tutela sólo se analiza si se advierte
en el fallo enjuiciado alguna de las causales de procedibilidad indicadas por
la doctrina constitucional, de tal manera que lo que se realiza es un juicio de
validez constitucional de la sentencia proferida por el  Tribunal Contencioso
Administrativo y no un juicio de corrección en tanto no obra el juez de tutela
como una instancia más dentro del proceso ordinario laboral.
2.3.4.
Mediante la acción de tutela
no es viable entonces impugnar sentencias judiciales cuando el ataque se
refiere a la existencia de controversias frente al criterio jurídico del juez
ordinario. La Corte ha sido enfática en esta postura a la que ha arribado luego
de entender que el controversial manejo del amparo constitucional contra
sentencias judiciales pasa en gran medida por la errónea creencia de que la
tutela es una tercera instancia. Por ello, es menester señalar que la
revisión constitucional de los fallos judiciales, atiende a una única
posibilidad: que la decisión del juez vulnere la Constitución. Por esto, la
revisión del juez de tutela en estos casos queda limitada a detectar que de la
presencia de una causal de procedencia de tutela contra sentencias, se derive
un perjuicio iusfundamental. De ahí, que los motivos que pueden esgrimir
quienes acuden a la tutela, correspondan únicamente a la vulneración de un
derecho fundamental desprendida de un fallo judicial
2.4.
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
En desarrollo
del artículo 86 constitucional, el Decreto 2591 de 1991 previó la posibilidad
de vulneración de derechos fundamentales por las autoridades judiciales en sus
decisiones. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-543 de 1992,
declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto, los cuales se referían
a la caducidad y la competencia especial de la tutela contra providencias
judiciales. En aquel momento, la Corte consideró que la acción de tutela no
había sido concebida para impugnar decisiones judiciales y que permitir su
ejercicio contra tales providencias, vulneraría los principios de cosa juzgada
y seguridad jurídica, además de transgredir la autonomía e independencia
judicial.
No obstante la
declaración de inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de
1991, la Corte mantuvo abierta la posibilidad de interponer acciones de tutela
contra providencias judiciales cuando éstas constituyeran manifiestas vías
de hecho. Así, a partir de 1992, esta Corporación comenzó a admitir la
procedencia de la tutela contra decisiones judiciales que constituyen vías de
hecho, es decir, decisiones manifiestamente arbitrarias porque, por ejemplo,
(i) se basan en normas evidentemente inaplicables (defecto sustantivo), (ii)
son proferidas con carencia absoluta de competencia (defecto orgánico), (iii)
se basan en una valoración arbitraria de las pruebas (defecto fáctico), o (iv)
fueron proferidas en un trámite que se apartó ostensiblemente del procedimiento
fijado por la normativa vigente (defecto procedimental). Con el paso del
tiempo, el Alto Tribunal en su jurisprudencia fue identificando otros defectos
constitutivos de vías de hecho.
La doctrina de
las vías de hecho fue replanteada en la sentencia C-590 de 2005. En este fallo,
la Corte señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar
dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales: unos requisitos generales de naturaleza estrictamente
procesal, y unos requisitos específicos de naturaleza sustantiva que recogen
los defectos que antes eran denominados vías de hecho.
El concepto de
providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son
proferidos por las autoridades judiciales. Sin embargo, en materia de
decisiones adoptadas en autos interlocutorios, la Corte ha señalado que éstas,
por regla general, deben ser discutidas por medio de los recursos ordinarios
que el legislador ha dispuesto para el efecto. Entonces, la acción de tutela
procederá solamente (i) cuando se evidencie una vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada mediante
otros medios de defensa judicial. Significa, que  la acción constitucional no
será procedente cuando han vencido los términos para interponer los recursos
ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados
en forma indebida; (ii) cuando a pesar de que existen otros medios, éstos no
resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados;  o (iii)
cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio
irremediable.[2]
En el primer caso, para que proceda la tutela, deberán reunirse los requisitos
generales de procedencia y los requisitos especiales de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por esta
Corporación.
Procede analizar
los requisitos generales y las causales especiales que la jurisprudencia de
esta Corporación ha señalado como necesarios para que proceda la tutela contra
providencias judiciales.
2.4.1.  Requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
Los requisitos
generales de procedencia señalados en la sentencia C-590 de 2005, son
condiciones de procedimiento que buscan hacer compatible la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, con la eficacia de principios
de estirpe constitucional y legal como la seguridad jurídica, la cosa juzgada,
la independencia y autonomía del juez, y la distribución jerárquica de
competencias al interior de la rama judicial.[3] Estos requisitos son los
siguientes:
“a.
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b.
Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de
defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d.
Cuando se trate de una  irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].  No
obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f.
Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”[10].
2.4.2.  Requisitos
especiales de procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales
En la sentencia
C-590 de 2005, la Corte señaló los siguientes requisitos de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales. Se trata de defectos de
naturaleza sustantiva que hacen incompatible la decisión judicial con los
preceptos constitucionales.[11]
“a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales[12] o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
f.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”[13].
“h.
Violación directa de la Constitución, que es el defecto que se deduce de
infringir directamente una o varias disposiciones o normas razonablemente
vinculables a la Constitución”[14].
En
los casos sub examine la entidad demandante considera que la providencia
atacada incurre en los siguientes defectos: (i) defecto sustantivo por interpretación
errada de las normas concernientes a la prima técnica en la Contraloría General
de la República y   desconocimiento del precedente judicial, pues en el asunto
estudiado el Tribunal  Administrativo de Santander se apartó  de precedentes
judiciales horizontales y verticales de la jurisdicción contenciosa
relacionados con el reconocimiento de la prima técnica; (ii) se plantea, aunque
sin suficiente sustento y como parte del defecto sustantivo,  la ocurrencia  de
un defecto fáctico en tanto señala  la entidad que  se ignoraron elementos
probatorios (sin decir cuáles, solo se citan nuevamente las normas legales)  allegados
a las respectivas causas y de los cuales podría inferirse, a su juicio, que no
era dable el reconocimiento de la prima técnica a los funcionarios involucrados
en los procesos ordinarios.
En
consideración a los  cargos endilgados a las sentencias del Tribunal
Administrativo de Santander, la Sala recuerda la caracterización de dichos
defectos como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
2.4.3.
El defecto fáctico
En el marco de sus competencias, los jueces  cuentan con autonomía
e independencia y en sus providencias gozan de la potestad de valorar las
pruebas allegadas al proceso, atendiendo las reglas de la sana crítica y los
parámetros de la lógica y la experiencia; sin embargo, esta discrecionalidad no
implica que tengan facultades para decidir arbitrariamente los asuntos puestos
a su consideración, ya que la libertad en la valoración probatoria está sujeta,
como ya se dijo, a la Constitución y a la ley[15]. En armonía
con lo anterior, la jurisprudencia ha establecido[16]
que cuando la
valoración probatoria realizada por el juez ordinario es arbitraria y abusiva,
se configura un ostensible desconocimiento del debido proceso por la presencia
de un defecto fáctico, que hace procedente la tutela contra providencias
judiciales.[17]
Así,
la jurisprudencia constitucional ha definido el alcance del defecto fáctico
como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, estableciendo que éste se presenta (i) cuando
existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso, (ii)
cuando se da una valoración caprichosa o arbitraria a las pruebas existentes, o
(iii) cuando no se valora en su integridad el acervo probatorio. Ha
indicado igualmente la doctrina de esta Corporación que los defectos fácticos
presentan dos dimensiones a saber: una dimensión negativa, que se
presenta cuando el juez (a) niega el decreto o la práctica de una prueba
determinante sin justificación, (b) omite la valoración de una prueba
determinante para fijar el sentido de la decisión[18], (c) niega, ignora o
no valora las pruebas solicitadas, (d) sin una razón valedera, considera
que no se encuentra probado el hecho que de una prueba deriva clara y
objetivamente[19];
y a una dimensión positiva, que generalmente
se exterioriza cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo
resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar, y
al hacerlo desconoce la Constitución. Entonces,  cuando estas hipótesis se
presentan y ellas inciden de forma directa en el sentido del fallo, el juez de
tutela debe revocar la providencia atacada.
2.4.4.  Defecto sustantivo
El defecto sustantivo, según el criterio
jurisprudencialmente aceptado, tiene ocurrencia  cuando la
autoridad judicial desconoce las disposiciones de rango legal o infralegal
aplicables en un caso determinado. Específicamente,  una providencia judicial
adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional: (i)
aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la
razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica
un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto
de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del
caso y  (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución
le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación
contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o
desproporcionada.
2.4.5.
Ignorancia del precedente
La Corte Constitucional se ha referido a la
figura del precedente[20] como:
“(…) aquel antecedente del conjunto de
sentencias previas al caso que se habrá de resolver, que por su pertinencia
para la resolución de un problema jurídico, debe considerar necesariamente un
juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia. La
pertinencia de un precedente, se predica de una sentencia previa, cuando: “(i)
la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una
regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente[21]; (ii) se trata de un
problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii)
los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o
plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.”[22]
En ese sentido, el precedente debe ser anterior a
la decisión en la que se pretende aplicar y, además, debe presentarse una
semejanza de problemas jurídicos, escenarios fácticos y normativos.  Como
se explicará in extenso, no podrá predicarse la aplicación de un
precedente en ausencia de alguno de estos elementos[23].En consideración
al caso estudiado la Sala  repasará la doctrina reiterada de esta Corporación
en torno a la diferencia entre los conceptos de antecedente y precedente.
El
antecedente se refiere a la  decisión de una controversia anterior a la
que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de
vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho
(e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez
para resolver el caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un
carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser
tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan
del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios
de transparencia e igualdad.
Esta noción fue
esbozada en la sentencia T-292 de 2006[24], en la que la Corte,
ante la pregunta de “¿debe entenderse por precedente cualquier antecedente
que se haya fijado en la materia, con anterioridad al caso en estudio?”,
indicó lo que sigue:
“La
respuesta a esta inquietud es negativa por varias razones. La primera,
es que no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un
caso posterior, como se ha visto (vgr. la ratio es diferente al obiter dicta).
La segunda, es que aunque se identifique adecuadamente la ratio decidendi de
una sentencia, resulta perentorio establecer para su aplicabilidad, tanto en
las sentencias de constitucionalidad como en las de tutela, qué es aquello que
controla la sentencia, o sea cual es el contenido específico de la ratio. En
otras palabras, si aplica tal ratio decidendi para la resolución del problema
jurídico en estudio o no”.
El segundo
concepto – precedente-[25],
por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan
similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones
fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve
también para solucionar el nuevo caso.
Esta noción ha
sido adoptada en sentencias como la T-794 de 2011[26], en la
que la Corte indicó, con elementos ya mencionados en este fallo,   los
siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el precedente:
“(i)
la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una
regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata
de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y
(iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes
o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver
posteriormente”[27]
Esta Corporación
ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical[28],
de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa. El
primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la
misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona
con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de
unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel
constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que
deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de
Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su
respectiva jurisdicción[29].
En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las
autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer
criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores[30].
El precedente no sólo es orientador sino obligatorio,
como se explica a continuación.
La
primera razón
de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior.
De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los
jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese
orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero
deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la
jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo
aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del
derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de
normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de
cierre de cada jurisdicción[31].
La segunda razón se desprende de los principios de
igualdad, debido proceso y buena fe[32].
El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la
confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de
seguridad jurídica[33],
igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento
constitucional. Quiere decir, que  la independencia interpretativa es un
principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad[34]
en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales[35].
En palabras de la Corte Constitucional:
“La
fuerza vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano, se
explica entonces, al menos, por cuatro razones principales: (i) en virtud del
principio de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales; (ii) por razones de
seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales debe ser “razonablemente
previsibles”; (iii) en atención a los principios de buena fe y de confianza
legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las expectativas generadas
por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de
rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el
sistema jurídico”[36].
La
tercera razón
es que la respuesta del precedente es la solución más razonable que existe
hasta ese momento al problema jurídico que se presenta, y en esa medida, si un
juez, ante circunstancias similares, decide apartarse debe tener unas mejores y
más razonables razones que las que hasta ahora han formado la solución para el
mismo problema jurídico o similares. En ese orden la doctrina ha establecido
como precedente: “tratar las decisiones previas como enunciados autoritativos
del derecho que funcionan como buenas razones para decisiones subsecuentes”
y “exigir de tribunales específicos que consideren ciertas decisiones
previas, sobre todo las de las altas cortes, como una razón vinculante”[37]
(énfasis de la Sala).
En
suma, según criterio vigente de esta  Corporación el desconocimiento sin debida
justificación del precedente judicial configura un defecto sustantivo,
en la medida en que su respeto es una obligación de todas las autoridades
judiciales –sea éste precedente horizontal o vertical-, en virtud de los
principios del debido proceso, igualdad y buena fe[38].
La regla
descrita no es absoluta. No puede ignorarse que el derecho es dinámico y cada
caso puede presentar elementos que no fueron concebidos con anterioridad en
otros fallos judiciales; por ende, las autoridades judiciales pueden apartarse
de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia,
pero con una justificación razonable y proporcional. La Corte Constitucional ha
establecido al respecto que:
“(…)
vale aclarar que la regla de vinculación del precedente no puede ser adoptada
de manera absoluta (…). Por ello, siempre que se sustenten de manera expresa,
amplia y suficiente, las razones por las cuales va a desconocer o cambiar una
posición anterior, el operador judicial puede apartarse de ella.
(…)
el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión
contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes
requisitos:
(i)
Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede
omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido
(principio de transparencia). (ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga
argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada
los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias
decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía
(principio de razón suficiente)”[39].
Por ejemplo, la
Corte Constitucional ha considerado que jueces de la jurisdicción contencioso
administrativa han desconocido el precedente del Consejo de Estado, y en
consecuencia, ha concedido la tutela contra las providencias atacadas por
existencia de un defecto sustantivo, en sentencias como la T-934 de 2009[40], T-351 de 2011[41],
T-464 de 2011[42]
y T-212 de 2012[43].
En estos casos, la Corporación observó que existía un precedente consolidado
sobre la tasación de las indemnizaciones por daño moral, que había sido
desconocida sin razones por las autoridades demandadas[44]. Estos
ejemplos muestran que es más sencillo constatar la presencia de un defecto
sustantivo cuando existe un precedente consolidado; sin embargo, esto no significa
que la inobservancia de un precedente individual sin la debida justificación no
dé lugar eventualmente a la procedencia de la acción de tutela.
En resumen, los
jueces tienen un deber de obligatorio cumplimiento y es el de (i) acoger
las decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las
jurisdicciones (ordinaria, contencioso administrativa o constitucional) cuando
éstas constituyen precedentes, y/o (ii) sus propias decisiones en casos
idénticos, por el respeto del trato igual al acceder a la justicia. Sin
embargo, esta regla no es absoluta, ya que los jueces pueden apartarse de dicho
precedente, pero cumpliendo la carga argumentativa antes descrita y
construyendo una mejor respuesta al problema jurídico. En este orden de ideas,
por ejemplo, cuando un juez de inferior jerarquía se aparta de un precedente
establecido en su jurisdicción por el órgano de cierre o de su propio
precedente, sin exponer un razonamiento proporcional y razonable para el
efecto, incurre en la causal de procedibilidad de la tutela por defecto
sustantivo o material, que tiene como consecuencia, una vulneración de los
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas
partícipes del proceso respectivo, entre otros.
2.5.
MARCO
NORMATIVO DE LA PRIMA TÉCNICA MATERIA DE CONTROVERSIA
Sin perjuicio de
profundizar más adelante sobre este tema, valga decir que según lo ha expuesto
la jurisprudencia del Consejo de Estado[45], la prima técnica fue
creada como un reconocimiento económico para atraer o mantener al servicio
del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados, requeridos para el
desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos
técnicos o científicos especializados o para la realización de labores de
dirección y de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades
específicas de cada organismo
Fue consagrada por
primera vez en los artículos 46 a 48 del Decreto 720 de 1978, más adelante, en
el Decreto 149 de 1991 que consagró  normas sobre el régimen salarial de los
empleados de la Contraloría de la República, previendo los requisitos mínimos
que debían cumplir los empleados para desempeñar los cargos, entre ellos los
del nivel profesional.
La Ley 103 de
1993, en el artículo 113, estableció las prestaciones de los empleados públicos
de esa Entidad, señalando la prima técnica para los que desempeñaran los cargos
del nivel directivo – asesor, ejecutivo y profesional. Dicha norma fue
declarada exequible mediante sentencia C-100 de 1996 de la Corte
Constitucional, bajo el entendido de que “(…) en virtud del
artículo 150 ordinal 19 de la Constitución, corresponde al Gobierno la
reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la
prima técnica.”
En el Decreto
1384 de 1996, el Ejecutivo estableció las exigencias mínimas para el
reconocimiento y pago de la prima técnica de los empleados de los niveles
Directivo, Asesor, Ejecutivo y profesional de la Contraloría General de la
República, previendo el campo de aplicación, los requisitos, cuantía y factores
de valoración (artículos 1 a 5 Ídem).
Posteriormente,
el Decreto 1724 de 1997 modificó el régimen de prima técnica, excluyendo de
dicho beneficio a los empleados del nivel profesional, empero en el artículo 4º
“(…) salvaguardó el derecho para aquellos empleados a los cuales se les
hubiere reconocido la prima diferente que hubieren venido desempeñando una
dignidad en el nivel profesional”.
El régimen de
transición establecido en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1997 permite a los
empleados que sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o
sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplan con los requisitos decantados
en la sentencia de 10 de mayo de 2007, Exp: 7342-05, M.P Dra Bertha Lucía Ramírez de Páez del Consejo de Estado, así:
“(i)Que tuvieran derecho al reconocimiento de la
Prima Técnica por evaluación de desempeño bajo el régimen del artículo 3 del
Decreto 1661 de 1991, esto es, que hubieren laborado para la respectiva entidad
en la vigencia de la norma mencionada y que, desde luego, cumplieran los
requisitos legales exigidos por la misma;
(ii)  Que hubieran reclamado la Prima
Técnica antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997; y,
(iii)  Que la entidad demandada
injustificadamente hubiera     guardado silencio frente a la petición o, se
entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa.
En síntesis, esta tesis reconoce el derecho a la
Prima Técnica a quienes lo perdieron por no pertenecer a los niveles directivo,
asesor, ejecutivo o sus equivalentes, restricción impuesta por el Decreto 1724
de 1997, siempre que hubieren cumplido con las condiciones señaladas
anteriormente.”
2.6.
EXAMEN DE LOS REQUISITOS
GENERALES DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES.
2.6.1.
En general, el asunto
debatido reviste relevancia constitucional, salvo el tópico referido a la
competencia del Contralor para conceder la prima técnica.
2.4.1.   La Corte precisa que dentro de la controversia
planteada por el accionante existe un cargo que no  cumple el presupuesto de “entidad
constitucional” y que claramente  no involucra una controversia de este
tipo. Efectivamente, considera la Sala que el tema relativo a la competencia
del Contralor para conceder la prima técnica corresponde a un criterio
interpretativo del Tribunal Administrativo de Santander  en punto a la
competencia para resolver la prima técnica que, por lo demás, no involucra la
amenaza de derechos fundamentales, no siendo por ende, un tópico de naturaleza
constitucional. Para la Sala, es claro que este interrogante no debe ser
resuelto en sede de tutela sino por las normas internas de esa Corporación. A
estas razones se suma que las demandas nunca señalaron cuál era realmente la
razón que constitucionalmente se ofrecía como vulneradora de derechos por el
factor de la competencia para expedir los actos administrativos que conceden o
niegan la prima técnica.
2.4.2.  Hecha tal advertencia, considera la Sala que el resto
de cargos cumplen con este  requisito de  procedibilidad, en tanto versan sobre
la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad, generada por las decisiones del Tribunal Administrativo de Santander
en relación con el desconocimiento de  precedentes y supuestos defectos
sustantivos  y fácticos en las providencias atacadas, referidos  a la prima
técnica  concedida  a funcionarios de esa entidad.
2.6.2.
La entidad accionante agotó
todos los medios de defensa judicial a su alcance
Observa la Sala
que la Contraloría hizo uso del medio de defensa que tenía a su alcance para
controvertir las decisiones de los jueces ordinarios, pues interpuso los
recursos a su disposición; no interpuso recurso de casación por no ser
procedente para estos casos, tal como lo establece el artículo 43 de la Ley 712
de 2001, “sólo
serán susceptibles del recurso de casación los procesos cuya cuantía exceda de
ciento veinte (120) veces el salario mínimo legal mensual vigente”, no siendo este
el caso .
2.6.3.  Existió
inmediatez entre los hechos y el ejercicio de la acción de tutela
La Sala
encuentra que los casos sub examine cumplen con la exigencia de la inmediatez,
pues los hechos que se consideran vulneradores de los derechos fundamentales de
la entidad accionante y que dieron origen a la presentación de las acciones de
tutela,  ocurrieron (i) en el caso del expediente T-3754950,  el 30
de septiembre de 2011, fecha en que el Tribunal Administrativo de Santander
adoptó la sentencia controvertida, y la acción  de tutela fue instaurada  el 2
de febrero de 2012; (ii) para el caso del expediente T-3754984,
la sentencia del Tribunal que se predica enjuiciada data del 13 de octubre de
2011 y la tutela se interpuso en el mes de noviembre del mismo año.
Por tanto, se
evidencia la razonabilidad del  término transcurrido entre los hechos y la
presentación de las respectivas tutelas.
2.6.4.
La parte actora identificó
de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados
Con la salvedad
hecha ut supra respecto a un aspecto de la demanda que no fue
justificado constitucionalmente, la accionante identificó razonablemente en
ambos casos tanto los hechos que generaron la vulneración de sus derechos,  como
que la sentencia del Tribunal de Santander incurrió en causales de
procedibilidad  que envuelven defectos sustantivos y fácticos, como que los
derechos que estima vulnerados  son el  debido proceso y  la igualdad.
2.6.5.
Las tutelas no se dirigen
contra una sentencia de tutela
Las tutelas
estudiadas se dirigen contra sentencias adoptadas en procesos contencioso
laborales y no contra fallos de tutela.
En conclusión,
encuentra la Sala que los  casos referidos, cumplen con los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Pasará la Sala a revisar si en la providencia se presenta alguna de las
causales específicas de procedibilidad alegadas por el demandante
2.7.
EXAMEN
DE LOS REQUISITOS ESPECÍFICOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
2.7.1.  Primer cargo. Inexistencia
del defecto de “desconocimiento del precedente”
Las causales
específicas hacen referencia a la concurrencia de defectos en el fallo atacado
que lo hacen incompatible con los preceptos constitucionales. Estos defectos
son, entre otros: (a) orgánico, (b) procedimental, (c)
fáctico, (d) material o sustantivo, (e) error inducido, (f)
sentencia sin motivación, (g) desconocimiento del precedente
constitucional y (h) violación directa de la Constitución Política.
En el presente
caso, la entidad accionante alegó, entre otros defectos    como causal de
procedibilidad de la acción de tutela, el desconocimiento del precedente.  En
efecto, la entidad accionante alega que presuntamente el Tribunal
Administrativo de Santander, en ambos fallos, desconoció precedentes
horizontales de otros tribunales del país y el precedente vertical establecido
por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, con lo
que vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
Para decidir sobre la procedencia de la acción de
tutela por la causal estudiada, la Sala recuerda su doctrina  ut supra,
en donde se anotó la necesidad  de reparar en  varios criterios: (i)
determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes
aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en ellos;
(ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente
tales precedentes, pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del
principio de igualdad; (iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas
para apartarse del precedente judicial bien por encontrar diferencias fácticas
entre el precedente y el caso analizado, bien por considerar que la decisión
debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica
en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia
y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro
hómine.
Igualmente, es preciso tener en cuenta que  la noción
de precedente apunta a aquella sentencia o conjunto de sentencias que
presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de
patrones fácticos y problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi
se ha fijado una regla para resolver la controversia[46]. El
precedente puede consolidarse en una línea jurisprudencial cuando de forma
reiterada se emplea la misma ratio decidendi para resolver problemas
jurídicos similares.
Una vez identificada una sentencia o grupo de
sentencias que constituyen precedente, se debe establecer si son relevantes o
no para resolver el nuevo caso objeto de examen. Para ello deben analizarse los
siguientes elementos:
“a)
En
la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el
caso a resolver posteriormente, b) La ratio debió haber servido de base para
solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional
semejante, c) Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia
anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que
debe resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que cuando en
una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan
con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante
el precedente”[47].
Estos tres
elementos hacen que una sentencia o grupo de sentencias anteriores se
constituyan en un precedente aplicable a un caso concreto y en esa medida,  son
vinculantes en virtud de los principios de igualdad y debido proceso, entre
otros. De allí que se pueda definir el precedente aplicable, como
aquella sentencia o grupo de sentencias anteriores y pertinentes cuya
ratio representa una regla (prohibición, orden o autorización) determinante
para resolver el caso, dados unos hechos y un problema jurídico, o una cuestión
de constitucionalidad semejantes[48].
Determinado lo
anterior, procede esta Sala de Revisión, en primer lugar,  a verificar si en los
casos concretos, existía un precedente vinculante para el  Tribunal
Administrativo de Santander, para responder a la siguiente pregunta: ¿Dónde
radica exactamente la queja de la accionante en relación con el precedente que
a su juicio no respetó el Tribunal?
La Ley 106 de
1993 por medio de la cual se fijaron las normas sobre funcionamiento y
organización de la Contraloría General de República y el sistema de personal
que rige la misma, estableció en su artículo 113 lo siguiente:
“Artículo 113º.- De
las Prestaciones Sociales de los Empleados de la Contraloría General de la
República. Los empleados públicos
de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además
del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama
ejecutiva del poder público a Nivel nacional, de las prestaciones que vienen
disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: (…)
5. Prima Técnica
El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento
de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los
funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los Niveles
directivo-asesor, Nivel ejecutivo y el Nivel Profesional.
La prima técnica no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por
ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por ley para el respectivo
cargo. Para su asignación se deberán contar con certificado de disponibilidad
presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año. Artículo 46 y ss.
Decreto-Ley 720 de 1978. La prima técnica será asignada por Resolución del
Contralor General de la República. Criterios, Requisitos, Formalidades.
El numeral 5° de la citada disposición fue declarado
condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-
100 de 1996, al considerar que es al Gobierno y no al Contralor a quien compete
constitucionalmente la regulación de los requisitos mínimos para acceder a la
prima técnica en relación con todos los empleados públicos del Estado
Colombiano, incluidos los entes de control, y es con fundamento en esa
reglamentación que el Contralor General de la República puede proceder a
asignar en casos concretos tal prestación.
En virtud de lo anterior, fue expedido por el
Presidente de la República el Decreto 1384 de 1996, vigente a partir del 12 de agosto
del mismo año, en donde bajo el marco establecido en el artículo 113 de la Ley
106 de 1993 se concretaron los requisitos mínimos para el otorgamiento de la
prima técnica para los empleados de los Niveles directivo-asesor, ejecutivo
y Profesional de la Contraloría General de la República.
Como criterios  para la determinación del porcentaje
de asignación, definió en su artículo 5°, la formación avanzada, la experiencia
en relación con las funciones propias del cargo, la participación en eventos
académicos y el ejercicio de la docencia en instituciones de educación
superior, que ponderados conjunta o separadamente arrojarían el porcentaje
final de la asignación básica mensual correspondiente a la prima técnica a
asignar. Textualmente el artículo 5º dice lo siguiente al determinar los
factores de valoración para el reconocimiento de la  prima técnica:
“a. Título profesional de formación avanzada
(especialización, maestría, doctorado) en áreas directamente relacionadas o
afines con las funciones propias del cargo, tendrán un valor hasta del 20% del
sueldo básico mensual.
b. Experiencia, responsabilidad, conocimientos,
habilidades y destrezas adquiridos en la práctica de una profesión u oficio,
así como la especial preparación o responsabilidad en áreas directamente
relacionadas o afines con las funciones propias del cargo, tendrán un valar
hasta del 20% del sueldo básico mensual.
c. Participación en eventos académicos o científicos de reconocida importancia,
o la publicación de libros de carácter académico o científico, en áreas
directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo, tendrán
un valor hasta del 5% del sueldo básico mensual”.
Así entonces,  a la luz de estas disposiciones, el  criterio
de asignación de la prima técnica al interior de la Contraloría General de la
República en los niveles directivo, asesor, ejecutivo y profesional se
encuentra relacionado con las calidades para el desempeño del cargo y el exceso
frente a los requisitos mínimos exigidos legalmente para su desempeño, a partir
de lo cual se ponderan otros factores relacionados con el mismo, en aras de
establecer el quantum de la prestación.[49]
Posteriormente, el Presidente de la República,
mediante el Decreto 1724 de julio de 1997,  modificó el régimen de  prima
técnica para  los empleados públicos de la Contraloría General y determinó que
sólo podía asignarse a quienes estuvieran nombrados con  carácter permanente en
un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo, excluyendo claramente el
nivel profesional.
Sin embargo, el artículo 4 de ese Decreto salvaguardó
el derecho para los empleados a quienes se les había asignado prima técnica y
desempeñaran cargos de nivel diferente para que continuaran disfrutando de ella
hasta su retiro del organismo o hasta que cumplieran las condiciones para su
pérdida. El Consejo de Estado ha fijado el alcance de dicho régimen de
transición, al señalar en varias sentencias que no se extiende únicamente a
quienes venían disfrutando del beneficio en virtud de un acto de
reconocimiento, sino también a quienes, sin contar con ese reconocimiento,
hubiesen consolidado su derecho por haber cumplido los requisitos exigidos en
vigencia del régimen anterior, esto es, antes de la vigencia del Decreto 1724
de 1997[50].
Las corrientes de la  jurisprudencia se dan en punto
(i) al cumplimiento de los requisitos dentro del régimen de transición y (ii) a
la consideración de  si es menester reconocer la prima con la acreditación de
uno solo de los presupuestos o con el lleno de varios. Estimó el Tribunal en
los casos que se estudian, que los accionantes en los procesos ordinarios
tenían  derecho a la mentada prima, teniendo en cuenta que antes de entrar en
vigencia el Decreto 1724 de 1997 (4 de julio), cumplieron con dos de los ítems
a valorar para tal efecto, según lo previsto en el artículo 5° del
Decreto 1384 de 1996.
El Tribunal Administrativo de Santander
en la sentencia de 13 de octubre de 2011 motivo de tutela, (T-3754948)  dentro
de una interpretación original que ha seguido sosteniendo en casos
subsiguientes, tratándose del caso del señor Calderón Ramírez, abordó el tema
de la siguiente manera:
“El señor Gabriel Calderón Ramírez se vinculó a la
Contraloría General de la República del 15 de Enero de 1993 y como profesional
universitario nivel profesional  grado once en la unidad seccional de Santander
desde el 14 de abril de 1994, profesional universitario nivel profesional grado
02 grupo de juicios fiscales a partir del 16 de marzo de 2000 y profesional
universitario grado 02 de vigilancia fiscal de la sesión de infraestructura de
Bucaramanga.
El 15 de noviembre de 1995, 15 de octubre de 1996, 17 de
abril de 2007 y 21 de agosto de 2007, el actor presentó peticiones de
reconocimiento de la prima técnica, peticiones que le fueron negadas por el
ente accionado aduciendo su improcedencia según memorando del 9 de mayo de 2007
y oficio numero EE43494 del 17 de septiembre de 2007 mediante el cual se niega
la asignación y pago de la prima técnica suscrito por el Gerente de Talento
Humano de la Contraloría General de la República.
Conforme
a los documentos relacionados en el expediente se puede establecer que  el
actor cumplía con varios de los requisitos establecidos en el artículo 5 del
Decreto 1384 de 1996, para que le fuera asignada la prima técnica, pues cuenta
con título profesional Universitario (en Administración de Empresas 1, con
título de formación avanzada, esto es Especialista en Finanzas Públicas
funciones de su cargo”
La sentencia ordenó el restablecimiento del derecho al señor Calderón
teniendo en cuenta que:
“el demandante estaba vinculado con la Contraloría antes
de la expedición del Decreto 1724 de 1997 que eliminó el nivel profesional como
beneficiario de este estímulo, ya que su vinculación se produjo el 15 de enero
de 1993, y como profesional Universitario nivel profesional grado 11 en la
unidad de acción fiscal de Santander desde el 05 de agosto de 1994, 2001, razón
por la cual es beneficiario del régimen de transición que contempló dicho
decreto para las personas que con anterioridad a su expedición, ejercían el
cargo de profesional universitario y cumplían con los requisitos  para que le
fuera asignada la prima técnica.
Estando acreditado el cumplimiento del factor
experiencia y responsabilidad, habilidades y destrezas,  se da paso al el
(sic) reconocimiento de la prima técnica del 40% adicional sobre el sueldo
básico mensual que percibiera para cada año a partir de 1995.
En el caso de la señora
Gloria Azucena Torres Mantilla (T-.3754950), la  sentencia del Tribunal
fechada el 30 de septiembre de 2011 objeto de tutela,  relató que la
funcionaria  fue vinculada a la  Contraloría General en el año de 1977 a través de Resolución No. 02124 del 9 de mayo del mismo año, en el cargo de Mecanógrafa 1 Grado
08, cargo de nivel asistencial del cual tomó posesión el 6 de
junio de 1977.  Sostuvo que “la actora reunía uno de los factores señalados
en el artículo 5º. del Decreto 1384 de 1996  como es la experiencia,
responsabilidad, conocimientos, habilidades y destrezas, adicionales a los
requisitos mínimos para el cargo de  profesional Universitario grado 10 según
Resolución  No. 3398 del 04 de febrero  de 1994 ( título profesional
universitario y 3 años de experiencia profesional relacionada) ya que acredita
10 años de experiencia profesional o relacionada además de la asistencia a
cursos de formación avanzada.(..) La demandante en su condición de empleado del
nivel profesional de la contraloría general de la República, reunía los
requisitos para ser beneficiaria de la prima técnica antes de la expedición del
decreto 1724 de 1997, que eliminó el nivel profesional como beneficiario de
este estímulo. Concluyó la sentencia que la accionante esta dentro del
régimen de transición, tiene derecho a la prima  “no obstante que con
posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, el derecho a
percibir la prima técnica para los empleados del nivel profesional desapareció,
este se encuentra vigente para los empleados que hubiesen causado el derecho”.
Considera  el Tribunal que  los peticionarios antes de la entrada en
vigencia del Decreto 1724 de 1997 ya cumplían los requisitos para ser beneficiarios
de la prima técnica por experiencia adquirida. Esta interpretación ha estado prohijada
por varias sentencias de la época del mismo Tribunal[51] y por
otras de tribunales del país como el de Cundinamarca[52] que
igualmente consideran que el reconocimiento de la prestación de la prima
técnica es viable con el cumplimiento de alguno de los requisitos del articulo
5) del Decreto 1384 de 1996.
La entidad
accionante considera que los empleados no acreditaron los estudios avanzados ni
la experiencia calificada antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997. Cita en apoyo de su aserto varias sentencias de
tribunales administrativos diferentes al de Santander que dan cuentan de
muchos  procesos ordinarios que frente a peticiones de prima técnica, en
algunos de ellos conceden el beneficio y en otros se niega.
Estima la Corte prima facie que no es este un argumento riguroso
para acometer el estudio de una posible violación  constitucional a la
exigencia del respeto al  precedente horizontal, en tanto es la propia
entidad accionante quien exhibe la dualidad de las posiciones y  asume que no
existe una línea consolidada en los tribunales del país, en relación con
precedentes en torno al tema de los presupuestos para conceder la prestación
reclamada. Señaló la tutela, que si bien hay muchas providencias concediendo el
beneficio, existen otras  25 causas  falladas en contra del Estado; además de
lo anterior, no se logró demostrar que el Tribunal de Santander tuviera una
secuencia de precedentes sobre el tema,  que sugiriera que en estos precisos
casos que ahora se  estudian, hubiera cambiado su jurisprudencia o tuviera que
seguir el sentido de pronunciamientos anteriores, so pena de no violar el
imperativo del  precedente horizontal.
En relación con
el precedente vertical se aportó a los  expedientes la sentencia  de 27
de julio de 2011 proferida por el Consejo de Estado que tanto la demanda como
las sentencias objeto de revisión citan como precedente obligatorio a los
fallos del Tribunal Administrativo de Santander. La sentencia del Consejo de
Estado,  en la que igualmente una funcionaria de la Contraloría reclamaba el
reconocimiento de su prima técnica y en la que se concluyó (a la luz de las
normas de la rama ejecutiva y no las especiales de la Contraloría) que por no
contar con título de formación avanzada antes del Decreto 1724 de 1997 no tenía
derecho a la prima técnica, podría engañosamente en una primera aproximación, abrir
una discusión al respecto porque aparentemente consagra una  ratio decidendi
con vocación de extenderse a los casos estudiados; sin embargo,  un análisis en
la perspectiva de lo que se ha entendido por precedente y jurisprudencia
en vigor, muestra que la sentencia que se intenta como precedente no
atiende los términos descritos.
En primer lugar,
la sentencia citada como precedente es la sentencia de 27 de julio de 2011 de la
Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que  a juicio de esta
Sala no corresponde a una postura uniforme y reiterada sobre el tema del
régimen especial de prima técnica de los servidores de la Contraloría General
de la República, amén de que dentro del expediente T- T-3754950   no pudo
conocerse la providencia del Consejo de Estado  y  se resuelve el caso con
normas ajenas a la Contraloría.
En efecto, la
sentencia del Consejo de Estado de 27 de julio de 2011 fue notificada por
edicto fijado el 23 de septiembre de 2011 y desfijado el 27 del mismo mes y año,
fecha esta última en que se produjo su notificación. En tanto se trataba de una
sentencia que carecía de recursos, se entiende que quedó ejecutoriada el día
hábil siguiente, es decir el 28 de septiembre de 2011. Por su parte, la
sentencia del Tribunal objeto de reproche constitucional dentro del expediente T-3754950  fue proferida
el día 30 de septiembre de 2011, es decir dos días después de haber quedado en
firme la sentencia del Consejo de Estado.
Lo propio
sucedió, con algunos días mas de diferencia pero igualmente poco probable de
haberse conocido por el Tribunal de Santander,  con el expediente T-3754948 en
donde la sentencia del Tribunal fue dictada el 13 de octubre de 2011 y la del
Consejo de Estado, que se dice precedente, fue notificada como se indicó el 28
de septiembre de 2011.
Pero aún en
gracia de discusión y asumiendo que el celo por informar  y conocer las
providencias de la jurisdicción contenciosa  hubiese sido el máximo por parte
de ambas Corporaciones, la sentencia del Consejo de Estado, que puede
remotamente constituir un “antecedente” mas no un precedente, frente a una
persona que reclamaba prima técnica en supuestos semejantes a los casos
estudiados, no tuvo en cuenta la normativa especial de la Contraloría, vale
decir, la Ley  106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996, aspecto éste  que ya de
por sí introduce gran diferencia con los fallos del Tribunal objeto de vicios
constitucionales.
Tangencialmente
se cita en las demandas,  otro precedente de la Sección Segunda  del Consejo de
Estado, de18 de mayo de 2011 que por dos razones merece desecharse: (i) la
sentencia se refiere al reconocimiento y pago de la prima técnica con relación
al requisito de evaluación de desempeño y en el caso bajo examen fueron
analizados los requisitos de experiencia y estudio para el reconocimiento de la
misma y (ii) la providencia del 18 de mayo contempla casos para empleados de la
rama ejecutiva del poder público del nivel departamental, mientras que en los  casos
que dieron  origen a la presente tutela, la prima técnica corresponde a
funcionarios de la Contraloría General de la República, sujetos a un régimen
especial.
Las providencias
de 18 de mayo de 2011 y 27 de julio de 2011 dictadas por la Sección Segunda del
Consejo de Estado y citadas por la entidad como precedentes vinculantes no  son
pues aplicables a los  casos concretos, debido a que los supuestos fáctico de
las mismas y los  casos particulares que se estudian no tienen puntos
coincidentes. Lo que permite concluir que no existe dentro del Consejo de
Estado una línea de precedentes aplicables a situaciones similares a la
estudiada; por el contrario, en sentencia reciente del Consejo de Estado, en
una decisión de tutela donde se alegaba frente a una sentencia del Tribunal
Administrativo de Santander igualmente la ignorancia de un precedente, la
Sección Segunda[53]
sostuvo que “revisadas todas las sentencias allegadas con la solicitud de
tutela, encuentra la Sala que ninguna unifica un criterio diferenciador
respecto a los requisitos contenidos en el numeral b) bajo estudio, lo cual
hace imposible por vía de tutela fijar o imponer una tesis interpretativa, pues
el juez constitucional no puede quebrantar la autonomía e independencia de los
jueces de conocimiento”.
En esta misma
dirección se recuerda  que tanto  la Ley 1395 de 2010  como  el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo, le otorgan obligatoriedad al precedente judicial,
siendo uno de sus presupuestos más relevantes que se trate de una postura
jurisprudencial consolidada, pues mientras la ley anterior exigía la existencia
de 5 sentencias uniformes, el nuevo código alude a sentencias de unificación
jurisprudencial. Lo que significa que si se trata de posturas aisladas que no
confluyen en un solo punto de derecho y en una decisión consolidada, no puede
darse curso a la  causal de ignorar el precedente cuando se trata “antecedentes”
aislados en torno a los grandes temas laborales de la jurisdicción contenciosa.
En conclusión, la
Sala no acoge los argumentos expuestos para desvirtuar las sentencias del
Tribunal de Santander por la causal alegada,  en tanto no se logró demostrar
que se tratase de un precedente riguroso y consolidado en relación con el tema
y porque atendiendo lo ya dispuesto sobre la noción de “precedente”, alegar que en un
proceso judicial se ha desconocido un precedente, implica que se comprenda el
alcance de esta noción,  así como la manera de operar de los mismos, es decir,
de qué manera se estiman vinculantes y bajo cuáles condiciones. Acusar una
decisión judicial sin que medien estos elementos, tal como advirtió la Sala en
sus primeras consideraciones a este fallo,  no es más que manifestar su
oposición a la sentencia, cosa que, prima facie, obliga a desestimar la
tacha de haber ignorado un precedente.
2.7.2.  Segundo cargo. No
se incurrió en defectos sustantivo y fáctico al interpretarse las normas
concernientes a la prima técnica en la Contraloría General de la República
Considera la
entidad accionante que la sentencia del Tribunal incurrió en defecto
sustantivo, toda vez que se hizo una interpretación manifiestamente errónea de
las normas que regulan la situación de los  funcionarios de la Contraloría
General de la República; ello conllevó, a su parecer a, que se concluyera que
los accionantes tenían derecho al reconocimiento de la prima técnica pese a no
haber acreditado estudios avanzados ni experiencia calificada antes de la
expedición del Decreto 1724 de 1997.  Valga decir que los señalamientos frente
al posible defecto fáctico están inmersos igualmente en este cargo, pues
la entidad accionante consideró que  “se incurrió en un defecto fáctico
puesto que no se valoraron las pruebas y no se interpretó debidamente la
normativa de la entidad.”
Para resolver si
efectivamente se presentó el defecto alegado,  advierte la Sala que la
discusión sobre los presupuestos normativos para conceder la prima técnica en la
Contraloría General de la República, están referidos a un tema de naturaleza
propiamente laboral que le corresponde fijar al Alto Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y sobre el que la Corte Constitucional no se ha pronunciado.
Aprecia la Corte
frente a este cargo, que se trata de una clásica discusión sobre la
interpretación judicial con pretensión de que prevalezca la de la entidad
accionante. Como ya lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, de las
interpretaciones judiciales en clave de causal de procedibilidad, sólo se ocupa
el juez constitucional cuando no son razonadas y  se aprecian totalmente
contrarias a la norma interpretada. Considera la Sala, que la interpretación
que se reputa errónea elaborada por el Tribunal Contencioso de Santander corresponde
a una de las interpretaciones  posibles que se han hecho de las normas del
régimen especial de la Contraloría,  que está soportada por elementos
hermenéuticos claros y que como vimos en el acápite anterior  fue debidamente
fundada en las normas especiales de  esa Entidad.
Desde la
sentencia SU-120 de 2003 la  procedencia excepcional de la tutela en los casos
de interpretaciones judiciales ha sido un tema constante en la Corte
Constitucional.  En ese fallo se precisó que una decisión judicial constituye
una vía de hecho que hace procedente la acción de tutela por defectos graves en
la interpretación judicial cuando: “el juez elige la norma aplicable o
determina su manera de aplicación (i) contraviniendo o haciendo caso omiso de
los postulados, principios y valores constitucionales, (ii) imponiendo
criterios irracionales o desproporcionados; (iii) sin respetar el principio de
igualdad, y (iv) en desmedro de los derechos sustantivos en litigio”.
Jurisprudencia
reciente ha señalado[54]
que no constituye un defecto en la interpretación judicial : (i) la
simple divergencia sobre la apreciación normativa; (ii) la contradicción
de opiniones respecto de una decisión judicial; (iii) una interpretación
que no resulta irrazonable ni pugna con la lógica jurídica, ni es abiertamente
contraria a la disposición analizada; y (iv) discutir una lectura
normativa que no se comparte, porque para ese efecto deben acudirse a las
instancias judiciales ordinarias y extraordinarias y no a la acción de tutela,
que no es tercera instancia.
En suma, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la protección de los derechos
fundamentales por vía de tutela, cuando éstos resultan afectados por la
interpretación judicial de normas jurídicas, debe ser excepcionalísima y
únicamente procede cuando el juez se aparta de la ley y la Constitución en
forma irrazonable, por lo que en caso de que existan distintas interpretaciones
razonables debe prevalecer la del juez de conocimiento en aras de preservar los
principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.
La sentencia
cuestionada  del Tribunal Administrativo  consideró que el señor Gabriel
Calderón Ramírez sí cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la
prima  técnica establecido en el artículo 5 del Decreto 1384 de 1996 y un  argumento
similar  fue utilizado,  como se expuso, para el caso de la señora Gloria
Azucena Torres.  Por su parte, la Contraloría sostiene  que el presupuesto de “experiencia”
requerido por las normas que regulan la prima técnica antes del Decreto 1724 de
1997 debe ser  el de una experiencia calificada y relacionada con el cargo, por
ello sostiene que no es aceptable, respecto de los empleos de profesional
universitario tener en cuenta simplemente una experiencia no calificada, que
además en uno de los casos dice no estar demostrada.  La Sala desecha el cargo
o los cargos sustantivo y fáctico  tal como fueron presentados por la
accionante  por  las siguientes razones:
En primer lugar,
por la precariedad en la fundamentación frente a los dos vicios sustantivos y
fácticos alegados. No basta con que el accionante señale su inconformidad con
la hermenéutica desplegada por el juez ordinario o que considere que existe una
mejor o más adecuada posición. Cuando la cuestión debatida en sede
constitucional se refiera a un problema de interpretación legal, la parte
actora de la acción de tutela debe demostrar con total claridad que la norma
jurídica derivada interpretativamente por la autoridad judicial, no encuadra en
el marco de configuración que ofrece la respectiva disposición normativa
aplicable al caso. [55]
Si bien la
tutela intentó plantearse por parte de la entidad accionante con entidad
constitucional, por estar eventualmente comprometido el debido proceso, la
controversia terminó restringiéndose en estricto sentido a la interpretación de
normas de rango legal que efectivamente se hicieron dentro del ámbito de la
autonomía del proceder de la Corporación judicial  accionada, siendo menester
reiterar que cuando la discusión jurídica reposa sobre un problema de
interpretación normativo analizado dentro de los marcos de razonabilidad y
motivación, no tiene cabida penetrar la sentencia ordinaria so pretexto de
identificar un defecto sustantivo.
Aún si la Corte
no coincidiera con el criterio de los fallos enjuiciados, no podría predicarse
un defecto sustantivo por interpretación judicial ante la sola discrepancia,
por cuanto, se repite, esta excepcional figura está reservada a actuaciones
manifiestamente apartadas de los deberes del juez y que afecten claramente un
derecho fundamental indiscutible, como consecuencia de un proceder arbitrario.
Si la simple discrepancia en estos temas con las tesis de los Magistrados del
Tribunal Contencioso de Santander facultara a la Corte Constitucional para
revocar sus fallos por vía de tutela, esta Corporación generaría una instancia
adicional para suplantar las atribuciones que la ley les ha conferido. Amén de
lo anterior y de acuerdo a reciente sentencia del Consejo de Estado en punto a
las interpretaciones plausibles que caben en este caso particular, “la
interpretación del Tribunal y la de la Contraloría son posibles, ninguna raya
con lo irracional, pues la experiencia necesaria, según la norma, se adquiere
de una parte con la profesión u oficio, pero también en la preparación o
responsabilidad, todas ellas relacionadas o afines con las funciones del cargo”[56].
Es por ello que
estima la Sala que no cabe hacer reproche constitucional alguno a la
interpretación que de los hechos y de las normas especiales de la Contraloría
General hizo el Tribunal Administrativo de Santander con fundamento en las
cuales respaldó razonablemente  ambas  decisiones. Es claro que siempre habrá
puntos de vista distintos y maneras de construir tesis jurídicas encontradas
que conduzcan a decisiones opuestas, pero  ello no conduce a que el juez de
tutela adquiera competencia para imponer la suya con la simple descalificación
fundada en lo que considere una “mejor” opinión o  un “mejor”
criterio sobre la manera como debe resolverse el asunto.
En conclusión, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la protección de los derechos
fundamentales por vía de tutela, cuando éstos resultan afectados por la
interpretación judicial de normas jurídicas, debe ser excepcionalísima y
únicamente procede cuando el juez se aparta de la ley y la Constitución en
forma irrazonable, por lo que en caso de que existan distintas interpretaciones
razonables debe prevalecer la del juez de conocimiento en aras de preservar los
principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.
Como
consecuencia de lo expuesto, la Sala confirmará, pero las razones expuestas en
este fallo,  las sentencias de segunda instancia proferidas por el Consejo de
Estado que negaron los amparos deprecados.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta sentencia, la providencia
de fecha
1° de noviembre de 2012 proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del expediente T-
3754984, y la sentencia del 15 de noviembre de 2012 dictada por la Sección
Quinta del Consejo de Estado, dentro del expediente T- 3754950.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] T-933 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3]Ver
al respecto la sentencia T-310 del 30 de abril de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[4] Sentencia T-173 de 1993.M. P. José Gregorio Hernández Galindo
[5] Sentencia T-504 de 2000.  M.P. Antonio Barrera Carbonell
[6] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[7] Sentencias T-008 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y SU-159 de
2000
[8] Sentencia T-658-98. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[9] Sentencias T-088 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo  y SU-1219 de 2001.
[10] Cfr. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11]Ver
al respecto la sentencia T-310 del 30 de abril de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[12]  Sentencia T-522 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[13] Cfr. Sentencias T-462 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez  y  T-1031 de 2001.M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[14] Cfr. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[15] Ver sentencia T- 732 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[16] ibídem.
[17] Cfr. sentencia T-831 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[18]Sentencia T-239
de 1996.M. P. Vladimiro Naranjo Mesa
[19] Sentencia T-576 de 1993. M. P. Jorge Arango Mejía
[20] En
ocasiones  la jurisprudencia ha considerado el desconocimiento del precedente
como una modalidad del defecto sustantivo (T-002 de 2012  reiteración de muchas
otras) y en otras como un defecto autónomo. Al margen de tal clasificación, lo
relevante es que se trata de un defecto de naturaleza sustantiva que hace
incompatible la decisión judicial con los preceptos constitucionales, según se
consignó en la sentencia C-590 de 2005.
[21]  “Sentencia T-1317 del 07 de diciembre de 2001. MP.
Rodrigo Uprimny Yepes.”
[22] Cfr. Sentencia T-292 del 06 de abril de 2006. MP. Manuel José Cepeda.
[23] Ibídem. Sentencia T-441 del 08 de junio de 2010. MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[24] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25] Según el doctrinante Pierluigi Chiassoni en su libro
“Desencanto para abogados realistas”, el precedente judicial puede ser
entendido en cuatro acepciones; (i) precedente-sentencia, (ii)
precedente-ratio, (iii) precedente-ratio autoritativo y (iv) precedente-
ratio decidendi consolidada o precedente orientación. Este último hace
referencia a “es la ratio decidenci por hipótesis común  a –y repetida en-
una serie (considerada) significativa de sentencias pronunciadas en un arco de
tiempo anterior  (…) cuya ratio tienen que ver con la decisión sobre hechos y
cuestiones del mismo, o similar tipo , con hechos y cuestiones sobre las cuales
se trata decidir  ahora,(…)”. Esta acepción es el precedente entendido en
el sentido más restringido según el autor. Las demás acepciones hacen
referencia similar al concepto propuesto por la Corte Constitucional en el sentido en que debe ser una sentencia anterior que trata de hechos
cuestiones y elemento muy similares al caso que se pretende resolver.
[26] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[27] Cfr. sentencia
T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio. Ver también las sentencias T-1317 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] Ver entre otras, sentencias T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio, T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-209 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[29] Ver entre otras, T-123 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-766 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio.
[30] Ver, entre otras, las sentencias T-211 de 2008 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-082 de 2011 M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[31] En palabras de la Corte Constitucional: “La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la
adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del
derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de
control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación
de las normas de inferior jerarquía”. Cfr. Sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[32]En este sentido, entre muchas otras, pueden verse las sentencias SU-049
de 1999 M.P José Gregorio Hernández Galindo, SU-1720 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-468 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
C-820 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-162 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[33] Sobre este
principio, es posible afirmar que el respeto del precedente se funda,
principalmente, en el deber de un juez de fallar casos que presenten elementos
fácticos y puntos en derecho similares, de manera igual, y no sorprender a los
ciudadanos que acuden a la justicia, en virtud del respeto del principio de
igualdad y la coherencia y estabilidad en el ordenamiento jurídico. Por ello,
un juez, en el caso en que lo encuentre necesario, si se aparta de una decisión
anterior aplicable al caso que tiene bajo conocimiento, debe justificar la
nueva postura y descalificar las otras consideraciones que han sido base de
anteriores decisiones.
[34] La sentencia C-104 de 1993 con ponencia del Magistrado
Alejandro Martínez Caballero, estableció el punto de partida jurisprudencial en
relación con el derecho a la igualdad y las decisiones judiciales en los
siguientes términos: “El artículo 229 de la Carta debe ser considerado con el artículo 13 idem, de tal manera que el derecho a “acceder” igualitariamente ante
los jueces implica no sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados
judiciales sino también el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse
por parte de los jueces y tribunales en situaciones similares”.
[35] Ver sentencia
T-683 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. “La actividad
judicial supone la interpretación permanente de las disposiciones jurídicas,
aspecto que implica que el funcionario determine en cada proceso la norma que
se aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener
comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y
derivar de ella, por esta razón, efectos distintos”.
[36] Cfr. Sentencia T-049 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Entre otras, sentencias T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[37] Ver
J. Bell. “Sources of Law”, en P. Birks (ed.) English Private Law, 1, Oxford
University Press, pp. 1-29 (2000). Citado por Bernal Pulido, Carlos. “El
precedente en Colombia”. Revista de derecho del Estado. Universidad Externado
de Colombia, páginas 81-94 (2008).  Ver en el mismo sentido, “American Law In a
Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve. Fletcher, George P. Pg. 80-83.
(2005) “Casos que establecen una regla en la interpretación de una norma o
situación concreta. Esto se identifica con los hechos, el problema jurídico,
las consideraciones que sustentan y son relevantes para la decisión, y la
solución que se declara para el caso. Para identificar un caso como precedente:
stare decisis (casos previos que vinculan como precedente), ratio decidendi (la
razón de ser de la decisión), obiter dicta (argumentos por decir que no son la
razón de ser de la decisión ni son vinculantes para decisiones posteriores)” (traducción
libre).“American Law In a Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve.
Fletcher, George P. Pg. 80-83. (2005)
[38] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-288 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-464 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio, C-634 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Cfr. Sentencia T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[40] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[41] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[42] M.P.Jorge Iván Palacio Palacio.
[43] M.P. María Victoria Calle Correa.
[44] Lo mismo puede verse en sentencias T-156 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[45] Sentencia  de 27 de julio  de 2011 de la Sección Segunda Subsección B. M.P. Victor Alvarado Ardila .
[46] La sentencia T-292 de 2006 se afirma que la ratio decidendi es
la “formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que
constituye la base de la decisión judicial”.
[47] Cfr. Sentencia T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver además sentencia T-110 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Ver Quinche Ramírez, Manuel Fernando. “Vías de hecho. Acción de
tutela contra providencias judiciales”. Séptima Edición. Ed. Ibáñez (2012).
[49] Consejo de Estado Sección Segunda. M.P. Alfonso Vargas Rincón,
sentencia de 26 de julio de 2012, Exp. N° 1844-2009. Actor. Carlos Arturo
Forero Orozco
[50] Sentencia de 15 de junio de 2006, radicado 2002-08524 C.P. Jesús Maria Lemos Bustamante.
[51] Sentencia de 12 de septiembre de 2011. Accionante: Oscar
Bastidas Rodríguez.
[52] Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca  de 27 de
enero de 2011. expediente 2007.00504 Demandante. Herliz Ardila Mantilla.
[53] Sentencia de la Sección Segunda,  de 23 de abril de 2012. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
[54] T- 703 de 2011
[55] T-773 de 2011
[56] Sentencia
de la Sección Segunda,  de 23 de abril de 2012. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.