C-092-17
Sentencia C-092/17
DEMANDA CONTRA EL REGIMEN DE
PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Inhibición por
ineptitud sustancial de la demanda/DEMANDA SOBRE LA ADMINISTRACION Y
VIGILANCIA DE LA CARRERA PENITENCIARIA Y CARCELARIA DEL INPEC POR LA JUNTA DE
CARRERA PENITENCIARIA Y NO POR LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-No
se cumplen los requisitos para controvertir un fallo que ha hecho tránsito a
cosa juzgada constitucional por cambio de la significación material de la
Constitución/DEMANDA SOBRE LA ADMINISTRACION Y VIGILANCIA DE LA CARRERA
PENITENCIARIA Y CARCELARIA DEL INPEC POR LA JUNTA DE CARRERA PENITENCIARIA Y NO
POR LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-No se modifica el precedente de
la Sentencia C-507 de 1995
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Cambio
en la significación material de la Constitución
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
EFECTOS DE COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Modificación del parámetro de control constitucional/EFECTOS
DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Cambio en la significación material de la
Constitución/EFECTOS DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Variación del
contexto normativo objeto de control
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Exige al demandante el cumplimiento de una
especial y particular carga argumentativa/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Exposición de nuevas razones para reabrir
el debate
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR MODIFICACION FORMAL DE LA CONSTITUCION O DE NORMAS INTEGRADAS AL BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR CAMBIO EN LA SIGNIFICACION MATERIAL DE LA CARTA POLITICA FRENTE A LA
CONSTITUCION VIVIENTE-Requisitos/CONSTITUCION VIVIENTE-Alcance
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR CAMBIO EN EL CONTEXTO NORMATIVO-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FRENTE AL CAMBIO EN LA SIGNIFICACION MATERIAL
DE LA CONSTITUCION-Requisitos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes frente al concepto de violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR CAMBIO EN LA SIGNIFICACION MATERIAL DE LA CARTA POLITICA FRENTE A LA
CONSTITUCION VIVIENTE-Requisitos especiales para realizar un cambio de
jurisprudencia
Referencia: Expediente D-11272
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 83 (parcial) del Decreto-ley  407 de 1994 “Por el cual se
establece el régimen de personal del Instituto Penitenciario y Carcelario”.
Accionante: Hernando Fredy Jiménez
Jiménez y Juan Pablo Sierra Zambrano
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de
dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de
sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en
el decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.- En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Fredy Hernando Jiménez
y Juan Pablo Sierra Zambrano, presentaron ante esta Corporación demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 83 (parcial) del Decreto Ley 407 de 1994
“Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario”, por considerar que vulnera el artículo 130 de
la Constitución.
Los actores alegaron que la competencia que la norma otorga
a la Junta de Carrera Penitenciaria para administrar y vigilar la carrera
penitenciaria en lo relacionado con cursos, concursos y ascensos al interior
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante INPEC),
desconoce las atribuciones que la Carta le ha dado a la Comisión Nacional del
Servicio Civil (en adelante CNSC) en el artículo130 de la C.P[1]. Señalan que aunque la
Corte Constitucional analizó los fragmentos acusados en la Sentencia C-507 de
1995, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada aparente porque no estudió la
violación ahora alegada.
2.- El 8 de abril de 2016 el despacho de la Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, mediante Auto[2],
inadmitió la demanda al encontrar que no se configuró la cosa juzgada aparente,
ya que carecía de la especificidad y suficiencia necesarias para iniciar un
juicio de constitucionalidad y les recomendó a los actores utilizar una de las
causales para controvertir el efecto de cosa constitucional, referente al
“cambio material del significado de la Constitución”. En consecuencia, la
demanda fue inadmitida y se les concedió a los actores un término de tres (3)
días para presentar la corrección en los términos expresados en el auto
inadmisorio.
3.- El 14 de abril de 2016 los ciudadanos presentaron escrito
de corrección dentro del término de ejecutoria, según consta en el informe de
la Secretaría General de ésta Corte[3],
en el que se expuso que ha ocurrido uno de los fenómenos que debilita la cosa
juzgada constitucional al existir un “cambio de significación material de la
Constitución” porque la comprensión del artículo 130 de la Constitución ha sido
dinámico. Exponen que uno de los temas centrales en los fallos más recientes
como la Sentencia C-746 de 1999, C-1230 de 2005 y C-471 de 2013[4] es la distinción que se
dio a la carrera administrativa de origen constitucional y los de origen
especial como es el caso de la carrera penitenciaria, que da lugar a la
competencia de administrar y vigilar le corresponde a la CNSC.
4.- Dicen que la Corte en la Sentencia C-507 de 1995
solamente analizó si se trataba de sistemas de carrera preconstitucionales y
ese fue el punto central en la interpretación del artículo 130 de la C.P.
Explican con esta serie de Sentencias que se da una nueva comprensión del
sistema de carrera del INPEC, ya que lo que se busca es eliminar con esto malas
prácticas como “clientelismo, favoritismo y nepotismo” dentro de dicha entidad.
5.- Del mismo modo señalan que con la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma demandada lo que se busca es dar cumplimiento
al constituyente primario en su artículo 130 de la C.P. ya que, “…de no ser
así se podrá presentar practicas [sic] arbitrarias de usurpación de funciones
lo cual sería gravísimo dado que la ley no la expidió propiamente el
constituyente derivado sino el ejecutivo en uso de las facultades
extraordinarias que le fueron otorgadas”[5].
6.- Mediante Auto[6]
del 2 de mayo de 2016 se admitió la demanda por parte del Despacho de la
Magistrada Sustanciadora al concluir que los demandantes la corrigieron
adecuadamente al presentar cargos específicos, claros, pertinentes y
suficientes de carácter constitucional susceptibles de control en sede judicial
y a su vez dispuso: i) Correr traslado del proceso al Procurador General de la
Nación para que emita el concepto correspondiente, ii) comunicar la iniciación
del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Departamento Administrativo de la
Función Pública, a la Comisión Nacional de Servicio Civil y al Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC); iii) invitar a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de Administración Pública,
a las Facultades de Derecho de las Universidades Autónoma de Bucaramanga, del
Norte de Barranquilla, de Nariño, a la Universidad Nacional, a la Universidad
Libre de Bogotá, la Universidad del Rosario y la Universidad Externado de
Colombia.
7.-  No obstante lo anterior, mediante Auto[7] del 26 de septiembre de
2016 la Magistrada Sustanciadora expuso que el 21 de septiembre del mismo año,
en Sala Plena, había manifestado su impedimento para asumir el proceso en
referencia fundado en la causal prevista en el artículo 25 del Decreto-Ley 2067
de 1991, “por haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la
disposición”[8],
y que la Sala Plena había aceptado el impedimento solicitado y en consecuencia,
devolvió el expediente a la Secretaría General de la misma corporación para ser
remitido finalmente al despacho del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio para
presentar la ponencia de la norma demandada.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma impugnada de acuerdo
con su publicación en el Diario Oficial No. 41.233, de 21 de febrero de 1994.
Se subrayan los apartes acusados:
DECRETO
–LEY- 407 DE 1994
(febrero 20)
Diario Oficial No.
41.233, de 21 de febrero de 1994
MINISTERIO
DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
“ARTÍCULO
83. FUNCIONES DE LA JUNTA DE CARRERA PENITENCIARIA. Corresponde
a la Junta de Carrera Penitenciaria las siguientes funciones:
1. Administrar
y vigilar la Carrera Penitenciaria, diseñando
programas relativos a todos los aspectos a ella inherentes, tales como:
evaluación y calificación de servicios, cursos y concursos,
promociones y ascensos, estímulos y distinciones.
2. Desarrollar las
políticas, formuladas por el Consejo Directivo tendientes a implementar los
planes y programas para el personal de Carrera Penitenciaria.
3. Difundir y hacer
cumplir las disposiciones que regulan la promoción de personal.
4. Elaborar los
procedimientos para la aplicación de las disposiciones sobre promoción de
personal y administración de carrera en el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, INPEC.
5. Promover,
orientar, coordinar y controlar las actividades sobre promoción de personal y administración
de carrera en las categorías respectivas.
6. Vigilar que los
nombramientos provisionales no excedan del término legal.
7. Inscribir en
carrera a los funcionarios del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
INPEC, que hayan cumplido con los requisitos.
8. Emitir concepto
al Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC,
sobre el retiro del servicio de un miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia
Penitenciaria y Carcelaria Nacional en cualquier tiempo por inconveniencia del
mismo en la Institución o por concepto sobre bajo rendimiento en el servicio.
9. Conocer de oficio
o a petición de parte, de las irregularidades que se presenten en la
realización de los procesos de selección, pudiendo dejarlos sin efecto, total o
parcialmente. Excluir de la lista de elegibles a las personas que hubieren
incurrido en violación a las leyes o los reglamentos que regulan la
administración de personal al servicio del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, INPEC, y proponer la revocatoria de nombramiento u otros actos
administrativos, si comprobaren que éstos se efectuaron con violación de las
normas que regulan la materia.
III. LA DEMANDA
En la demanda inicial[9]
los ciudadanos argumentan que las expresiones “administrar y vigilar la
carrera penitenciaria, cursos y concursos, ascensos” contenidos en el
artículo 83 del Decreto-ley 407 de 1994, mediante el cual se expidió el régimen
de personal del INPEC va en contra  del artículo 130 de la C.P., dado que es la
CNSC, como órgano autónomo e independiente la que específicamente debe
administrar y vigilar los regímenes de carrera, teniendo en cuenta los
principios constitucionales de carrera administrativa y concurso público que
garantizan la independencia e imparcialidad de la carrera administrativa.
Explican que no existe cosa juzgada constitucional con
relación a la Sentencia C-507 de 1995, en donde se estableció la exequibilidad
de la norma demandada,  ya que en su interpretación de la sentencia existe
“cosa juzgada aparente” por “la absoluta falta de toda referencia, aun [sic]
la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad
de lo acusado…”[10].
Indican que en aquella ocasión la Corte Constitucional no
valoró sistemáticamente y de fondo los alcances del artículo 130 de la C.P., y
se limitó a decir que la carrera penitenciaria era una norma preconstitucional,
y de esta manera se dijo que el INPEC podía administrar y vigilar la carrera
penitenciaria toda vez que cumplía con lo estipulado por parte del
constituyente primario al ser una carrera especial y más aún preconstitucional.
De otra parte, citando las sentencias C-746 de 1999, C-1230
de 2005 y C-471 de 2013 indican que la jurisprudencia ha diferenciado tres
tipos de regímenes de carrera: (i) los regímenes de carrera de creación
constitucional en donde se excluye la competencia de la CNSC[11]; (ii) los regímenes
especiales de carrera creados por la ley, denominados por el legislador
“sistemas específicos de carrera” que se encuentran definidos inicialmente el
artículo 4º de la Ley 443 de 1998 y en la actualidad por el artículo 4º de la
Ley 909 de 2004[12],
y finalmente los sistemas generales de carrera administrativa.
Con base en estas sentencias aducen que se puede evidenciar
que la administración y vigilancia de las carreras administrativas especiales
de origen legal o específicas, están a cargo de la CNSC, y que por ende los
apartes de la norma demandada deben ser declarados inconstitucionales porque
van en contra del artículo 130 de la C.P., toda vez que no es factible que el
legislador derivado en uso de sus facultades legales extraordinarias permitan a
una institución como el INPEC, la competencia de “administrar y vigilar” su
planta de personal, dando lugar a que se pierda el propósito que promueve el
sistema de carrera de igualdad e imparcialidad, y que no se inmiscuyan factores
subjetivos de valoración que lleven al clientelismo, favoritismo y nepotismo[13].
Concluyen, en esta primera demanda, afirmando que se deja al
arbitrio de la Junta de Carrera Penitenciaria, encabezada por el director
general del INPEC, el que determine qué personal de su planta podría participar
en cursos y concursos, para ascender en la carrera penitenciaria, circunstancia
que da lugar a que se puedan generar situaciones de arbitrariedad[14].
Con posterioridad a la inadmisión de la demanda por falta de
especificidad y suficiencia para desvirtuar la cosa juzgada de la Sentencia
C-507 de 1995, los actores corrigieron su demanda[15], estableciendo que no se
presentaba el fenómeno de la “cosa juzgada aparente”[16], sino que los incisos
1º, 4º y 5º (parciales) del artículo 83 del Decreto Ley 407 de 1994 vulneran el
artículo 130 de la C.P. porque es la CNSC la que debe administrar y vigilar la
carrera administrativa de tipo legal como la del INPEC.
Aducen, citando nuevamente las Sentencias C-746 de 1999,
C-1230 de 2005 y C-471 de 2013, que se produjo un “cambio de significación
material de la Constitución” porque en esta serie de fallos se ha dado la
distinción entre carreras administrativas de origen constitucional, y las de
origen legal. Esta diferenciación da lugar a que se delimite las competencias
de la CNSC, y que dicha entidad tenga la potestad para vigilar todos los
sistemas de carrera de origen legal, como ocurre en el régimen del INPEC.
Finalizan indicando que la Sentencia C-507 de 1995 analizó
solamente si se trataba de sistemas de carrera preconstitucionales, y ese fue
el punto central de la decisión, pero que con el nuevo parámetro de
constitucionalidad que se presenta con esta serie de sentencias se da una
modificación material de la Constitución, ya que se establece como única
excepción para la administración y vigilancia del sistema de carrera a la CNSC
en los regímenes de carrera constitucionales, pero no en los legales.
1.- Ministerio de Justicia y de
Derecho
En primer lugar indica que el INPEC cumple a través del
cuerpo y vigilancia una serie de funciones relacionadas con la administración,
organización y seguridad de los centros de reclusión, que involucran la
ejecución de políticas planes y programas de tratamiento penitenciario y la
atención integral, la administración y planeación de los servicios
asistenciales de la población privada de la libertad. Estas actividades las
ejerce a través de servidores públicos en la categoría de oficiales en los
niveles de comandante superior, mayor de prisiones, teniente de prisiones,
oficial logístico y oficial de tratamiento penitenciario; en la categoría de
suboficiales en los niveles de inspector, dragoneante – distinguido – y
guardianes.
Señala que estos funcionarios cumplen labores complejas de
control disciplinario, seguridad y defensa al interior y exterior de los
centros de reclusión, que han sido reguladas a través de los Decretos 1817 de
1964[17],
y 1661 de 1965[18],
la ley 32 de 1986[19]
y el artículo 29 del Decreto 2160 de 1992 que deja en cabeza del INPEC las
funciones de organizar, reglamentar y administrar el sistema de carrera
administrativa. Por otra parte explica que los demandantes hacen una
interpretación sesgada de los apartes demandados, y de la jurisprudencia citada
porque ésta lo que ha establecido es la singularidad y especialidad de las
funciones que debe cumplir el INPEC que conllevan a que por su importancia y
especialidad en sus funciones se establece un régimen de carrera especial.
Concluye diciendo que la norma debe declararse
constitucional ya que la flexibilización de la carrera administrativa
permite la existencia de dos organismos – Comisión Nacional del Servicio Civil
y la Junta de Carrera Penitenciaria - para que acudan a la administración y
vigilancia de los concursos de ingreso y ascenso de la carrera administrativa
de forma coordinada. Esto garantiza la transparencia, la idoneidad y la
integridad moral de la carrera penitenciaria[20].
2. Departamento Administrativo de la Función Pública:
Pide la exequibilidad de los apartados demandados.
Explica que el artículo 130 de la C.P. le atribuye a la CNSC las competencias
para administrar y vigilar la carrera administrativa general, incluidas las que
contienen los sistemas especiales o específicos de carrera de creación legal,
sin determinar expresamente el alcance de dichas competencias, ni definir lo que
se debía entender por “administración” y “vigilancia”. Dice que por el
contrario el constituyente consagró conceptos abiertos e indeterminados para
que fueran desarrollados por el legislador, en cumplimiento de su labor de
configuración normativa, tal como lo ha reconocido de manera uniforme la
jurisprudencia constitucional[21].
Por otra parte indica que en desarrollo de la norma
constitucional, los artículos 11 y 12 de la ley 909 de 2004 al definir las
funciones de la CNSC señalaron que a ésta le corresponde dirigir la carrera
administrativa general y los sistemas especiales, esto es, establecer
reglamentos, lineamientos generales, instrumentos necesarios para la aplicación
de las normas, fortalecer el sistema, unificar y divulgar las normas de carrera
administrativa, impartir funciones, coordinar esfuerzos para el cabal
cumplimiento de las normas sobre la materia y los objetivos propios del sistema
entre otras.
Explica que en las Sentencias como la C-250 de 2013 y C-811
de 2014, se ha establecido que los sistemas específicos de carrera se deben
ajustar a la Constitución y por tanto se respetar los principios generales de
mérito, objetividad, independencia e imparcialidad, así como los elementos
propios, que se refieren a la especialidad funcional del servicio que prestan
como es el caso del INPEC que debe contar con un sistema técnico y específico.
Finaliza diciendo que con el fin de mantener la línea
jurisprudencial sostenida hasta el momento se debe declarar la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas en cuanto se demuestra el
artículo 83 del Decreto-ley 407 de 1994 responde a la necesidad expresamente
reconocida por la Constitución de que se creen sistemas especiales o
específicos de carrera en aquellos casos en donde la naturaleza del servicio lo
exija.
3.- Academia
Colombiana de Jurisprudencia
El abogado Álvaro Orlando Pérez Pinzón por designación de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia explica que aunque en principio parezca
que la norma es inconstitucional, sin embargo, realizando otra interpretación la
norma deviene constitucional ya que como los fiscales, los jueces y los
“ejecutores penitenciarios” laboran de la mano y cumplen las mismas finalidades
en secuencias lógicas – investigación, juzgamiento y ejecución de la pena - es
razón suficiente para concluir que los regímenes de los servidores públicos de
los tres estamentos, en cuanto a su relativa “autonomía e independencia”, deben
ser concebidos de manera similar, tal como se infiere de las normas que regulan
la carrera la Fiscalía, del poder judicial y la de los servidores del INPEC[22].
4.- Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)
La directora encargada Claudia Marcela Domínguez dice que
debe estarse a lo resuelto y declarar la exequibilidad de los
apartados de las normas demandas. Estima que la Corte ya se pronunció sobre la
constitucionalidad del precepto en las Sentencias C-108 y C- 507 de 1995[23].
Indica que no se observa que con los nuevos argumentos
aducidos por los demandantes se pueda presentar la inconstitucionalidad de la
norma, porque no se evidencian nuevos hechos, situaciones o cambios normativos,
ni se demuestra una flagrante violación de las normas constitucionales, ya que
la Constitución estableció la excepción de que la CNSC sea la responsable de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos de las
entidades con un carácter especial, como el INPEC.
Igualmente señala que el procedimiento regulado en el
Decreto demandado y en la ley 909 de 2004, garantiza que se escojan los mejores
calificados para los cargos públicos que requiere el INPEC para su
funcionamiento, dado el grado de especialidad de este sistema, garantizando de
este modo la agilidad de los concursos públicos en los cursos de ascenso[24].
Por otra parte manifiesta que el numeral 3º del artículo 4º
de la ley 909 de 2004 le asigna a la CNSC la función de vigilancia a los
sistemas específicos de carrera como el del INPEC, esto con el fin de
salvaguardar el sentido especial de la carrera administrativa que se basa en el
criterio de mérito y en los elementos propios de la función pública como las
calidades, conocimientos, aptitudes y características necesarias para
representar al Estado.
Finaliza diciendo que debido a la especialidad misma de cada
entidad, el legislador amparado en el artículo 130 de la C.P., estableció según
la responsabilidad y las funciones asignadas que se podía crear un sistema
específico de carrera administrativa de acuerdo con las características
especiales fijadas en la Constitución y la ley para dichos organismos[25].
5.- Universidad Nacional de Colombia
La Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, a
través del profesor Estanislao Escalante Barreto, señala que se debe declarar la
exequibilidad de la norma. Plantea que para resolver el asunto se debe
analizar la Sentencia C-507 de 1995 por la cual se declaró la exequibilidad de
los artículos 82 y 83 del Decreto 407 de 1994, por el carácter
preconstitucional de la carrera penitenciaria y carcelaria como carrera
administrativa especial.
Manifiesta que se debe tener en cuenta además, el precedente
de la Sentencia C-984 de 2010 en donde se dijo que, “La Corte ha deducido
que en materia de sistemas específicos de origen legal, la facultad del legislador
está circunscrita exclusivamente a la posibilidad de ‘flexibilizar’ las
garantías y reglas previstas en el régimen general de carrera, en procura de
adaptar esta últimas a las singularidad y especificidad de las funciones que le
hayan sido asignadas a una determinada entidad, manteniendo en todo caso los
presupuestos esenciales de la carrera genera fijados en la Constitución y
desarrollados en la ley general que regula la materia”.
Concluye señalando que si bien es cierto la Constitución
Nacional es una norma dinámica, la naturaleza especial de las actividades
realizadas por el INPEC no ha cambiado y la Sentencia C-507 de 1995 resolvió
los aspectos de fondo de la acción de inconstitucionalidad impetrada en su
momento, que como en el caso concreto buscaba bajo la misma argumentación,
sustentar la facultad de vigilancia y administración de la CNSC. Por esta razón
aduce que el asunto ya fue resuelto y por lo tanto se configura el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional y por tanto la norma debe ser declarada
exequible.
6.- Universidad Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho Administrativo
Alberto Montaña Plata coadyuva la demanda y dice que los apartados de las
normas demandadas se deben declarar inconstitucionales, porque no se
encuentran motivos que justifiquen la atribución de competencias en materia de
administración y vigilancia de la carrera penitenciaria en la Junta de Carrera
Penitenciaria, en detrimento de las funciones constitucionales que tiene la
CNSC.
Indica que tienen razón los demandantes en afirmar que en
este caso se presenta cosa juzgada aparente con relación a la Sentencia C-507
de 1995, porque se cumplen con los presupuestos dados por la jurisprudencia de
que la norma i) pese a haber sido declarada constitucional en la parte
resolutiva, ii) no fue objeto ni de mención ni de análisis en la parte motiva
de la misma[26].
Explica que en este caso, la sentencia circunscribe sus argumentos a defender
la constitucionalidad de la carrera penitenciaria por su carácter
preconstituyente, pero no analiza la distinción que existe entre carreras
especiales de orden constitucional y las de orden legal o específicas.
Dice que al no existir cosa juzgada explica que el problema
jurídico que debería abordar la Corte es si ¿atribuir las funciones de la
administración, la vigilancia, los cursos, los concursos y los ascensos de la
carrera penitenciaria, a la Junta de Carrera Penitenciaria, vulnera el régimen
de competencias de la CNSC contenido en el artículo 130 de la C.P?
Sobre esta cuestión explica que de acuerdo con los artículos
125, 130 y 150 de la C.P. existen tres categorías de sistema de carrera
administrativa: i) la carrera administrativa general; ii) las carreras
administrativas especiales de origen constitucional y iii) las carreras
administrativas especiales o regímenes especiales de origen legal, que se
conocen como sistemas específicos de carrera administrativa.
Explica que los sistemas de carrera de origen constitucional
son el sistema de carrera de las Fuerzas Militares (artículo 217 C.P); el de la
Policía Nacional (inciso 3º del artículo 218 C.P); el de la Fiscalía General de
la Nación (artículo 253 de la C.P), el de la Rama Judicial (numeral 1º del
artículo 256 de la C.P), el de la Contraloría General de la República (numeral
10 del artículo 268 de la C.P), el de la Procuraduría General de la Nación
(artículo 279 de la C.P) y el régimen de las universidades estatales (artículo
69 de la C.P).
Por su parte los sistemas de carrera de origen legal o
específicos, responden a la naturaleza de las entidades a las cuales se aplica,
y contienen regulaciones específicas para el desarrollo de la carrera[27]. Estos
sistemas especiales de origen legal o “específicos”, deben responder a un
criterio de “razón suficiente”, que consiste en que se justifiquen de acuerdo a
los principios que informan la carrera de la función pública que se basa en el
mérito.
Por otra parte señala que estos sistemas específicos no
constituyen regímenes autónomos e independientes, sino que se entiende como una
derivación del régimen general de carrera y solo busca flexibilizar la
regulación de tal manera que responda a la especial naturaleza de las funciones
constitucionales y legales atribuidas a ciertas entidades, respondiendo siempre
a criterios objetivos y razonables.
En este sentido explica que solo en las carreras
administrativas de origen constitucional queda excluida la administración y
vigilancia por parte de la CNSC, en cambio en las carrera especiales de origen
legal (específicas) como la carrera penitenciaria, existen una línea
jurisprudencial consolidada[28],
que establece que es a esta entidad, y no a otra, a quien le corresponde la
administración y vigilancia de dichos regímenes.
Finaliza diciendo que atribuir a la Junta de Carrera
Penitenciaria las funciones relacionadas con la administración y vigilancia de
la carrera penitenciaria implica la vulneración de la Constitución en la
competencia que se le atribuye a la CNSC, “…toda vez que su competencia solo
se exceptúa en los casos de los regímenes de carrera especial de origen
constitucional, lo cual no ocurre en la carrera penitenciaria, que es de origen
legal”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto 006127, radicado el 23 de junio de
2016, solicita a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto a la
Sentencia C-507 de 1995.
Indica que la
presente acción de inconstitucionalidad plantea la necesidad de resolver dos
problemas jurídicos: (i) si existe cosa juzgada constitucional sobre las
disposiciones demandadas, y en caso de no ser así (ii) si se vulnera el
artículo 130 superior al atribuirse la administración y vigilancia de la
carrera administrativa penitenciaria a la Junta de Carrera Penitenciaria.
Sobre la
existencia de la cosa juzgada constitucional estima el Ministerio Público que
la Sentencia C- 507 de 1995 declaró la constitucionalidad de la misma norma
demandada, bajo los mismos argumentos de los cargos expuestos en la presente
demanda, es decir la presunta vulneración del artículo 130 de la C.P. al
otorgársele la administración y vigilancia a la Junta de Carrera Penitenciaria,
desconociendo la competencia que se le otorga a la CNSC.
En este sentido
considera que a pesar de que la jurisprudencia constitucional reciente ha sido
cambiante respecto a que los regímenes de carrera especiales son los que
únicamente están fijados en la Constitución[29],
los presupuestos de exequibilidad dados en la Sentencia C-507 de 1995 se
mantienen.
Estos
presupuestos se basaron en que los regímenes especiales de carrera
administrativa existentes antes de la Constitución de 1991 conservan su calidad
porque “El constituyente de 1991, en modo alguno tuvo la intención de
suprimir las carreras especiales existentes con anterioridad…”. También en
que la especialidad y naturaleza del servicio penitenciario y carcelario,
amerita un régimen especial en consonancia con el artículo 2º del Decreto-ley
407 de 1994 que dice que la labor de estos funcionarios “es preventiva,
educativa y social para los reclusos y de apoyo a las autoridades
penitenciarias y carcelarias para el cometido de sus fines”.
Igualmente en que
se estableció que dicho tratamiento excepcional se da por la especialidad que
cumple el personal adscrito al ramo penitenciario y carcelario, y por la
necesidad de establecer, para estos funcionarios un régimen distinto de
deberes, prohibiciones e incompatibilidades e inhabilidades y de control de la
actividad laboral, tanto en el interior como en el exterior de los
establecimientos carcelarios, y de situaciones administrativas, causales de
ingreso y de retiro del servicio.
Finalmente indica
que en dicha sentencia se dijo que se justificaba este régimen por las razones
funcionales, técnicas, operativas y de moralidad y eficiencia administrativa de
la carrera penitenciaria y carcelaria en donde un organismo como la Junta de
Carrera Penitenciaria pueda con criterios de inmediatez y de celeridad,
administrar y vigilar dicha carrera de acuerdo a los presupuestos del artículo
209 de la C.P[30].
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del
artículo 241 de la Constitución[31],
la Corte es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata
de una demanda interpuesta contra un Decreto-Ley, en este caso algunas
expresiones del artículo 83 del Decreto-Ley 407 de 1994, “Por el cual se
establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario”.
2. Requisitos especiales para controvertir la cosa
juzgada constitucional por “cambio de la significación material de la
Constitución”:
2.1. Los demandantes consideran que en este caso se producen
un “cambio en la significación material de la Constitución” que relativizan el
efecto de cosa juzgada constitucional de la Sentencia C-507 de 1995 que declaró
la constitucionalidad de la norma demandada.
2.2. Sobre este punto, la Corte ha establecido una serie de
requisitos especiales para poder controvertir el efecto de cosa juzgada
constitucional[32]
en tres casos específicos[33]:
(i) por la modificación del parámetro de control; (ii) por cambio en la
significación material de la Constitución y (iii) cuando se haya realizado una
variación del contexto normativo del objeto de control[34].
2.3. La modificación del parámetro de control
constitucional se presenta cuando cambian las normas que
constituyeron el referente para juzgar la constitucionalidad de la norma
nuevamente acusada. Por ejemplo, cuando se integren normas al sistema que hacen
parte del bloque de constitucionalidad o cuando se presente una reforma a la
Constitución en donde resulta viable que se analicen nuevamente la  norma o
normas revisadas con antelación, teniendo en cuenta el cambio del parámetro
normativo de control de constitucionalidad[35].
2.4. Por su parte el cambio en la significación
material de la Constitución se relaciona con la idea de “constitución
viviente” o el carácter dinámico de ésta, que según la jurisprudencia significa
que en
un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos,
ideológicos y culturales de una comunidad, los contenidos normativos y valorativos de esas
realidades se han trasformado con relación al contexto material que se tenían
respecto al pronunciamiento que se había realizado en el pasado. En este caso
se comprueba que existen significaciones materialmente diferentes de la
Constitución, que hacen posible que el juez constitucional pueda llegar a
modificar su jurisprudencia sobre la norma ya estudiada previamente ajustando
su análisis al estudio del nuevo contexto social o material, ya que la Corte
tiene la obligación “de actualizar las normas a las situaciones nuevas”[36].
2.5. Como se dijo en la Sentencia C-007 de 2016, “El
rasgo central de esta hipótesis y que explica al mismo tiempo su carácter
excepcional, es el hecho de que el texto constitucional no es objeto de una
modificación formal. En estos casos lo que ocurre es una variación en su
significado como consecuencia del ‘carácter dinámico de la Constitución,
que se deriva de su relación directa con la realidad
sociopolítica del país’. Por ello resulta posible emprender un nuevo examen
de constitucionalidad de una disposición declarada exequible ‘aun cuando no se
hayan presentado cambios sustanciales o formales en las disposiciones
constitucionales que suscitaron su aval inicial’. Se trata entonces de una
situación excepcional que alude a ‘una clara y abierta modificación de los
presupuestos que sirvieron en su momento para declarar la exequibilidad de la
norma acusada, lo que permite que se adelante nuevamente su estudio a luz de
esas nuevas circunstancias’”.
2.6. Finalmente la
variación del contexto normativo del objeto de control se refiere a los casos en los que una norma juzgada previamente,
es expedida con posterioridad integrándose a un contexto normativo diverso, es
decir que el ordenamiento en el que se inscribe dicha norma se haya modificado,
y se puede realizar un nuevo control de constitucionalidad teniendo en cuenta
que, “una disposición jurídica no puede ser analizada aisladamente sino
que debe ser interpretada de manera sistemática, tomando en consideración el
conjunto normativo del cual forma parte”[37].
2.7. En estos tres eventos en que se puede controvertir los
efectos de la cosa juzgada, la Corte ha hecho énfasis en que se le exige al
demandante el cumplimiento de una “especial y particular carga
argumentativa”, dado el carácter extraordinario en que se permite
exceptuar la cosa juzgada constitucional de naturaleza formal[38].
2.8. En el Auto 066 de 2007 se dispuso que en
las demandas que pretendan controvertir la cosa juzgada constitucional se debe
establecer si se cumplieron con estas cargas de argumentación. En dicho Auto se
dijo que, “…cuando el objetivo de la acción sea que la Corte adelante un
nuevo estudio respecto de una disposición que ha sido objeto de sentencia de
exequibilidad, los requerimientos de la acción no podrán sopesarse a partir los
criterios derivados del principio pro actione sino que, en contrario,
resulta legítimo exigir que la demanda presente argumentos razonables y
suficientes, que permitan desestimar la presunción de cosa juzgada constitucional
absoluta de la que gozan dichos preceptos, so pena que deba rechazarse en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991”.
2.9. Del mismo se estableció jurisprudencialmente que debido
al carácter excepcional o extraordinario de la acción de constitucionalidad, el
eje central de esta carga especial, es que el demandante no se puede limitar a
plantear los mismos cargos de inconstitucionalidad que se hicieron en el
pasado, sino que tienen necesariamente que exponer nuevas razones para reabrir
el debate constitucional y la demanda “Deberá ocuparse de demostrar que a pesar de tal
pronunciamiento, se configura alguno de los supuestos que debilitan los efectos
de la cosa juzgada…”[39]
2.10. Así si se trata de “la modificación formal de la
Constitución o de normas integradas al bloque de constitucionalidad”,
en la demanda se deberá (i) explicar el alcance de la modificación y (ii)
demostrar en qué sentido dicho cambio es relevante para determinar la validez
constitucional de la norma acusada.
2.11. Por su parte, si la demanda
se relaciona con “un
cambio del significado material de la Carta” sobre la base de la idea de
“constitución viviente”[40],
en la demanda deben ser expuestas las razones que demuestran una
variación relevante del marco constitucional con fundamento en el cual se llevó
a efecto, en el pasado, y tendrá como cargas adicionales (i) explicar la
modificación sufrida por el marco constitucional, (ii) indicar los referentes o
factores que acreditan dicha modificación y (iii) evidenciar la relevancia de
la nueva comprensión constitucional respecto de las razones de la decisión
adoptada en el pasado[41].
2.12. Por otro lado, cuando la demanda se fundamenta en
el “cambio del contexto normativo” en el que se inscribe el texto
examinado en la decisión anterior, en la demanda se debe “(i) explicar el
alcance de tal variación y (ii) evidenciar la manera en que dicho cambio
afecta, en un sentido constitucionalmente relevante, la comprensión del
artículo nuevamente acusado”[42].
2.13. En conclusión sobre este
punto, el efecto de cosa juzgada constitucional tiene como objetivo posibilitar la seguridad jurídica, salvaguardar la buena fe, asegurar la consistencia de las
decisiones de la Corte y en la necesidad de ponerle fin a las controversias
judiciales. Por tanto las demandas de inconstitucionalidad que pretenden
desvirtuar dichos efectos cuentan con cargas
especiales en la argumentación, para poder suscitar un nuevo debate
constitucional de una norma o normas que ya han surtido el control de
constitucionalidad con anterioridad. En el siguiente apartado pasará la Corte a
verificar, si los demandantes cumplieron con la carga de argumentación
necesaria y suficiente para desvirtuar el efecto de cosa juzgada constitucional
de la Sentencia C-507 de 1995.
3. Decisión
inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda:
3.1. Con sujeción a las consideraciones expuestas, procede la Corte a
analizar si en el presente caso los demandantes pueden llegar a desvirtuar de
manera razonable y suficiente los efectos de la cosa juzgada constitucional de
la Sentencia C-507 de 1995 que declaró la constitucionalidad de la norma demandada.
3.2. Como se relató en los antecedentes, los actores sostuvieron
en la primera demanda que se presenta cosa juzgada aparente con relación
a la Sentencia C-507 de 1995, porque la argumentación que dio la Corte en esta
sentencia se relacionaba únicamente con el carácter preconstitucional de la
carrera penitenciaria y carcelaria[43].
3.3. Posteriormente, con la corrección de la demanda, los actores
sostuvieron que se dio un “cambio de significación material de la
Constitución” porque con las decisiones constitucionales que se produjeron
con posterioridad al fallo de 1995, se estableció la diferenciación entre los
sistemas de carrera de origen constitucional, legal o específico y el sistema
de carrera general. Consideraron que las sentencias C-746 de 1999, C-1230 de
2005 y C-479 de 2013 dieron lugar a un nuevo parámetro de análisis constitucional
que debe ser tenido en cuenta por la Corte, ya que con estas sentencias se
presenta un significado distinto al artículo 130 de la Constitución.
3.4. En este sentido adujeron que el precedente reseñado da lugar
a un cambio de la significación material de la Constitución, ya que consideran
que con estos fallos, se varió el entendimiento del artículo 130 de la C.P, ya
que se estableció por parte de la jurisprudencia constitucional que los únicos
sistemas de carrera que no pueden ser vigilados y administrados por la CNSC son
los  de origen constitucional, pero no los especiales de origen legal o
específicos. Concluyen diciendo que como la carrera administrativa del INPEC es
un sistema específico de carrera de creación legal, la administración y vigilancia
corresponde a la CNSC y no a la Junta de Carrera Penitenciaria.
3.5. En atención a lo anterior pasa la Corte a verificar si los
argumentos dados por los demandantes para desvirtuar la cosa juzgada
constitucional de la Sentencia C- 507 de 1995 cumplen con los requisitos para
relativizar los efectos de la cosa juzgada constitucional. En un primer lugar,
la Corte realizará un estudio de los presupuestos que dieron lugar a la
exequibilidad de los artículos demandados Sentencia C-507 de 1995 y
posteriormente estudiará brevemente las sentencias referidas por los
demandantes para verificar si tienen razón los demandantes en inferir que se ha
producido un cambio en la significación material de la Constitución que pueda
llegar a relativizar la cosa juzgada constitucional.
3.6. En consideración a los especiales
requisitos que ha determinado la Corte para controvertir un fallo que ha hecho
tránsito a cosa juzgada constitucional, pasa la Corte a establecer, si los
demandantes cumplieron con las cargas que la jurisprudencia ha determinado
cuando se trata de controvertir un precedente por “cambio en la
significación material de la Constitución”.
3.7. Como lo ha
expuesto la Corte, al presentar el concepto de violación, el actor debe exponer
razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Este Tribunal,
refiriéndose al contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de
inconstitucionalidad, ha expresado:
“La efectividad
del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes[44].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”[45].
La claridad
de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del
concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[46], no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente,
las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa
que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[47] “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita”[48] e incluso sobre otras
normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[49].  Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[50].
De otra parte,
las razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”[51]. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[52] que
no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad[53].
La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales[54] y doctrinarias[55], o aquellos otros que
se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[56]; tampoco prosperarán
las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis
de conveniencia[57],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[58] a partir de una
valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[59].
3.8. Por otra parte se ha establecido
jurisprudencialmente que para cumplir con los requisitos de “un cambio del significado
material de la Carta”, sobre la base de la “Constitución viviente”, se deben
cumplir con los requisitos generales de toda demanda de inconstitucionalidad, y
además con los siguientes requisitos especiales, para poder realizar un cambio
de jurisprudencia: 1) explicar la modificación sufrida por el marco
constitucional, 2) indicar los referentes o factores que acreditan dicha
modificación, y 3) evidenciar la relevancia de la nueva comprensión
constitucional respecto de la decisión adoptada en el pasado.
3.9. Teniendo en
cuenta lo anterior, de acuerdo con los dispuesto en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991, en el presente asunto, la Corte Constitucional debe declararse
inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en la demanda de la
referencia porque efectivamente encuentra que la demanda en contra de algunos
apartados del artículo 83 del Decreto-Ley 407 de 1994, “Por el cual se
establece el régimen de personal del Instituto Penitenciario y Carcelario”,
no cumple con las cargas de suficiencia, claridad, especificidad y certeza
respecto a las exigencias especiales que han establecido en la
jurisprudencia para controvertir un fallo que ha hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional cuando se trata de un “cambio de la significación material de
la Constitución”.
3.10. En efecto, los actores aseguran, como ya
se reseñaba, que las normas que se acusan van en contra del artículo 130 de la
C.P. sobre que es la Comisión Nacional del Servicio Civil, la que tiene que
vigilar y administrar los sistemas especiales de origen legal, como el de la
carrera penitenciaria y carcelaria del INPEC, pero no establecen de forma
clara, certera, especifica y suficiente por qué  razón los apartados del
artículo 83 (parcial) del Decreto – Ley 407 de 1994 “Por el cual se
establece el régimen de personal del Instituto Penitenciario y Carcelario” son
inconstitucionales, teniendo en consideración los requisitos que se establecen
en la jurisprudencia para controvertir un fallo de constitucionalidad que ya ha
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.
3.11. Como se explicó en los antecedentes, la
demanda va dirigida a algunos de los apartes del artículo 83 del Decreto-Ley
407 de 1994 contenidos en los numerales 1, 4 y 5. Así por ejemplo, con relación
al numeral 1 demandan los vocablos “Administrar y vigilar la Carrera
Penitenciaria”; “cursos concursos”, y “ascensos”, pero no
detallan con precisión los elementos lingüísticos de dicho numeral que se
refiere al diseño de programas relativos a todos los aspectos a ella
inherentes, tales como la evaluación y calificación de servicios y deja por
fuera la administración y vigilancia de las “promociones”, “estímulos
y distinciones”.
3.12. Igualmente se demanda el numeral 4º en
lo referente a la “administración de carrera”, pero no se dice que es en
la elaboración de procedimientos para la aplicación de las disposiciones sobre
promoción de personal en el INPEC, dando lugar a que se de una interpretación
limitada del apartado demandado.
3.13. Por otra parte, con relación al numeral
5., se demanda “administración y carrera” pero no se específica que esta
se relaciona con la promoción, orientación, coordinación y control de las
actividades sobre promoción de personal y “administración de carrera” en
las categorías respectivas.
3.14. Estas omisiones de parte de los actores
hacen que la comprensión de la integridad de la norma sea limitada y
restringida, y se hace problemática en el evento en que se pueda dar lugar a
una inconstitucionalidad de los apartados demandados, ya que quedaría la
cuestión de si la Junta de Carrera Penitenciaria tiene competencia o no para
desempeñar las funciones descritas en los demás numerales del artículo 83 al
igual que en las otras competencias que se describen en los apartados no
demandados.
3.15. Considera la Corte, que si se quería por
parte de los actores declarar la inconstitucionalidad de la competencia de la
Junta de Carrera Penitenciaria, y modificar el precedente de la Sentencia C-507
de 1995, se debió partir de cuestionar los mismos artículos demandados en
aquella oportunidad, así como los demás artículos (84 y 85) del Capítulo II del
Título III de dicho Decreto que se refiere a “Administración y Vigilancia de
la Carrera Penitenciaria”.
3.16. De otro lado los argumentos dados por
los demandantes no se corresponde con los criterios establecidos por la
jurisprudencia cuando se trata de controvertir un precedente por “el
cambio en la significación material de la Constitución” que se refiere
a que se hayan dado cambios económico, social, político, ideológico y cultural
en una comunidad, que transformen los contenidos normativos y valorativos de
estas realidades sobre la base de la “Constitución viviente”, ya que en este
caso, más que un cambio de los elementos económicos, ideológicos, políticos y
sociológicos, se trata al parecer de una mutación del criterio jurisprudencial
dado por la Corte sobre las competencias de la Comisión Nacional del Servicio
Civil en materia de la vigilancia y administración de las carreras administrativas
especiales de origen legal, circunstancia que la Corte no explica con
suficiencia y certeza.
3.17. Como se analizó en los antecedentes con
relación a la demanda en estudio, en una primera instancia fue inadmitida, por
no cumplir con el cargo de controvertir la cosa juzgada que estaba fundada en
el cargo de la Sentencia C-507 de 1995 había producido una “cosa juzgada
aparente”. En la corrección de la demanda, el cargo inicial de “cosa juzgada
aparente”, se varió y se introdujo el cargo de “cambio de significación
material de la Constitución”, para controvertir los efectos de la cosa juzgada
de la Sentencia C-507 de 1995.
3.18. En esta segunda demanda comprueba la
Corte, que tampoco se cumplieron con las cargas de suficiencia, certeza,
claridad y especificidad que deben contener las demandas de constitucionalidad
que pretendan controvertir el efecto de cosa juzgada constitucional, porque los
demandantes se limitaron solamente a exponer la ratio decidendi de
varias sentencias de constitucionalidad, respecto al tratamiento que deben
tener las carreras administrativas especiales, pero no explicaron de una manera
suficiente, clara y certera cómo estas decisiones jurisprudenciales pudieron
dar lugar a un cambio del marco constitucional vigente.
3.19. Tampoco cumplieron los demandantes con
el segundo punto de los requisitos especiales que se refiere a “ii) indicar
los referentes o factores que acreditan dicha modificación”, ya que lo que
hacen es simplemente es anexar las decisiones jurisprudenciales citadas, sin
contrastar esta serie de fallos con lo establecido en la Sentencia C-507 de
1995, que se pretende controvertir.
3.20. De otra parte, tampoco se cumplió con el
tercer requisito de las demandas por cambio en la significación material de la
Constitución, sobre que los demandantes deben “evidenciar la relevancia de
la nueva comprensión constitucional respecto de las razones de la decisión
adoptada en el pasado”. En efecto, se comprueba que los actores no explican
de manera suficiente y clara los argumentos que llevaron a la Corte a declarar
la constitucionalidad de los preceptos demandados, mediante la Sentencia C-507
de 1995, ya que las explicaciones se basan en conjeturas, más que en una
explicación minuciosa sobre apartes concretos de dicha decisión que se piensan
controvertir, como por ejemplo que la decisión de la Corte se basó únicamente
en que la Junta de Carrera Penitenciaria tenía fundamento en normas
“preconstituyentes” como los Decretos 1817 de 1964, 1661 de 1965 y Ley 32 de
1986.
3.21. Este argumento se ve contrastado con lo
que opinan algunos de los intervinientes, que refieren a que los argumentos de
constitucionalidad dados por la Corte en la Sentencia C-507 de 1995, que
justificaban la administración y vigilancia de la carrera penitenciaria y
carcelaria por parte de la Junta de Carrera Penitenciaria, no solo se
fundamenta en que son normas preconstituyentes, sino que también se basaron en
argumentos de tipo sustantivo que se refieren a que se justifica dicho
tratamiento especial por la especialidad y naturaleza del servicio, ya que la
labor que cumplen los funcionarios del INPEC es “preventiva, educativa y
social para los reclusos y de apoyo a las autoridades penitenciarias y
carcelarias para el cometido de sus fines”.
3.22. Del mismo modo, tampoco se comprueba que
los demandantes hayan controvertido las explicaciones dadas en la Sentencia
C-507 de 1995, en que se justifica la administración de la Junta de Carrera
Penitenciaria para poder proveer con inmediatez y celeridad los empleados de
dicha entidad, y que se garantice de este modo la moralidad y eficiencia
administrativa de dicha carrera. Sobre este punto los argumentos de los
demandantes son de tipo subjetivo y no guardan relación con la pertinencia de
los cargos de constitucionalidad, ya que más que acusar la inconstitucionalidad
de los apartados de la norma, están haciendo acusaciones relacionadas con la
aplicación de la norma, como que la vigilancia y administración de la carrera
penitenciaria por parte de la Junta de Carrera Penitenciaria produce “clientelismo,
favoritismo y nepotismo” y que esta circunstancia puede generar “situaciones
de arbitrariedad”, argumentos, de índole político y no tipo jurídico-constitucional.
3.23. En consecuencia, como no se encuentran
que en las demandas de la referencia se explique de manera clara, específica,
suficiente, y certera porque razón la Sentencia C-507 de 1995, se puede llegar
a controvertir por “cambio en la significación material de la
Constitución”, ya que no se cumplen con las cargas específicas para
este tipo de demandas la Corte se declarará inhibida respecto a esta
demanda.
RESUELVE
1.  INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de
fondo respecto a la constitucionalidad de los apartados del artículo 83
(parcial) del Decreto- Ley 407 de 1994 “Por el cual se establece el régimen
de personal del Instituto Penitenciario y Carcelario”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Presidente
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de
voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
Impedida
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Artículo 130 dice que “Habrá una Comisión Nacional del Servicio
Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los
servicios públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”.
[2] Fl. 23 a 27.
[3] Fl. 73.
[4] Dicen que en la Sentencia C-746 de 1999 se hace una transformación
fundamental sobre la competencia que le asiste a la Comisión Nacional del
Servicio Civil para vigilar y administrar las carreras administrativas en donde
se diferencia los sistemas específicos de carrera que según el artículo 4º de
la Ley 443 de 1998 son los que prestan su servicios en el Departamento
Administrativo de Seguridad –DAS- en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario –INPEC-; en la Registraduría Nacional del Estado Civil; en la Unidad
Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales; los que regulan la
carrera diplomática y consular y la docente serán de regulación legal y no son
de creación constitucional. El cambio también se produjo en las Sentencias
C-1230 de 2005 y C-471 de 2013.
[5] Esto teniendo en cuenta la Sentencia C-471 de 2013 que resuelve la
demanda de varias normas del Decreto-Ley 775 de 2005 “Por el cual se
establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional” en donde se dijo
que, “… (i) el legislador viola la competencia asignada en la Constitución
Política a la Comisión Nacional del Servicio Civil (arts. 125 y 130, CP) al
establecer que cada Superintendencia administrará el sistema específico de
carrera de su entidad, y no la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta
violación es especialmente grave si la decisión no fue adoptada por el Congreso
de la República sino por el Ejecutivo, en su calidad de legislador
extraordinario”.
[6] Fl. 74 a 76.
[7] Fl. 152.
[8] Fl. 151. El artículo 25 del Decreto 2067 de 1991 establece lo
siguiente, “En los casos de objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por
inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio
de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución
Nacional, serán causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre
la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su
expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del
proyecto; o tener interés en la decisión”.
[9] Radicada el 2 de marzo de 2015 e inadmitida por la Magistrada
Sustanciadora Gloria Stella Ortiz mediante Auto de 8 de abril de 2016, por
falta de especificidad y suficiencia en desvirtuar la cosa juzgada de la
Sentencia C-507 de 1995.
[10] P. 5
[11] Explican que los sistemas especiales de regulación constitucional son
el de la Contraloría General de la República; Procuraduría General de la
Nación, Rama Judicial del poder público, Fiscalía General de la Nación, las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, así como el de las universidades por
expresa disposición del artículo 69 de la C.P.
[12] Dicen que el artículo 4º de la Ley 909 de 2004 determina que son
sistemas específicos de carrera los que rigen para el personal que presta sus
servicios en las siguientes entidades públicas: (i) El Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS); (ii) el Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario (Inpec); (iii) la Unidad Administrativa Especial de Impuestos
y Aduanas Nacionales (DIAN); (iv) las superintendencias; (v) el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República; (vi) la Unidad la Aeronáutica
Civil; (vii) el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que
conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
[13] P. 16
[14] P. 18
[15] En escrito radicado en la Secretaria General de la Corte
Constitucional de 14 de abril de 2016.
[16] Dicen los demandantes lo siguiente, “Como lo relaciona su honorable
magistratura en el auto de fecha 08 de abril de 2016, mediante el expediente
D-11272 se tenía el convencimiento que para el presente caso había operado la
figura de la ‘cosa juzgada aparente’ y se trató de dar una explicación sucinta
de tal figura como base de la aceptación de la demanda y que no se rechazara de
plano por operar de [sic] la figura de la cosa juzgada constitucional. Esta figura
‘cosa juzgada aparente’ queda descartada totalmente de plano por las
consideraciones que magistralmente emitió su honorable despacho”.
[17] Indica el Ministerio que en los artículos 100 a 117 se establecen los
aspectos relacionados con la carrera penitenciaria y la carrera profesional del
guardián, en donde se destaca el artículo 100 en donde se regula el
establecimiento del personal del ramo carcelario y penitenciario
independientemente del servidor civil; el artículo 111 los requisitos para ser
designado como guardianes subalternos en donde se requiere haber aprobado los
cursos que organice y reglamente la dirección la Dirección General de Prisiones
y los artículos 93, 109, 112 y 114 en donde se establece la creación de la
escuela penitenciara nacional.
[18] Se explica que se organiza la carrera penitenciaria señalando en los
artículos 1 y 2 los requisitos y las condiciones especiales para su ingreso,
las bases para los concursos y requisitos fijados por la Junta de Carrera
Penitenciaria, advirtiendo que el personal reprobado quedará insubsistente y
que le compete a ésta conceptuar sobre los ascensos, el escalafonamiento y
autorizar las inscripciones.
[19] Dice que en esta ley se estableció el Estatuto Orgánico del Cuerpo de
Custodia y Vigilancia y se reguló lo relativo al “ingreso, formación,
capacitación, ascensos y traslados, retiros, administración y régimen
prestacional del personal de custodia y vigilancia penitenciaria”. Se explica
que en esta ley se dijo que este cuerpo es un organismo armado, de carácter
civil y permanente al servicio del Ministerio de Justicia e integrado por
personal uniformado, y que sus miembros recibirán formación y capacitación en
la Escuela Penitenciaria Nacional y pertenecerán a la carrera penitenciaria de
que trata el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964.
[20] P. 8
[21] P.3
[22] P. 13.
[23] Relata que estas sentencias y en otras como la C-746 de 1999,
C-1230 de 2005, C-471 de 2013 y C-984 de 2010 en donde se dice que se debe “…flexibilizar
las garantías y las reglas previstas en el régimen general de carrera, en
procura de adaptar estas últimas a la singularidad y especificidad de las
funciones que le hayan sido asignadas a un determinada entidad…”.
[24] P. 5
[25] P. 6.
[26] Cita las sentencias C-925 de 2000, C-157 de
2003, C-825 de 2004 entre otras.
[27] Señala que las carreras especiales de origen legal están las
del Instituto Nacional Penitenciario, las del Departamento Administrativo de
Seguridad, las de la Registraduría Nacional del Estado Civil, las de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional, la carrera diplomática y la carrera
docente.
[28] Cita las sentencias C-1230 de 2005, C-175 de
2006, C-211 de 2007 y C-753 de 2008.
[29] Especialmente en las sentencias C-1230 de 2005 y C-471 de 2013.
[30] Dice el artículo 209: “La función administrativa está al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones// Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones
para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración
pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los
términos que señale la ley”.
[31] Art. 241 “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 5.
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento
en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución por su contenido
material o por vicios de procedimiento en su formación”.
[32] La Corte Constitucional ha dispuesto que la cosa juzgada
constitucional así como sus efectos, tienen fundamento (i) en la protección de
la seguridad jurídica que impone la estabilidad y certidumbre de las
reglas que rigen la actuación de autoridades y ciudadanos, (ii) en la
salvaguarda de la buena fe que exige asegurar la consistencia de las decisiones
de la Corte, (iii) en la garantía de la autonomía judicial al impedirse que
luego de juzgado un asunto por parte del juez competente y siguiendo las reglas
vigentes pueda ser nuevamente examinado y, (iv) en la condición de la
Constitución como norma jurídica en tanto las decisiones de la Corte que ponen
fin al debate tienen, por propósito, asegurar su integridad y supremacía. Ver la Sentencia C-007 de 2016 y la línea jurisprudencial citada por
ésta: Sentencias C-600 de 2010, C-241 de 2012 y C-462 de 2013.
[33] Estos tres casos han sido sistematizados recientemente en la Sentencia
C-007 de 2016.
[34] Estos mismos requisitos fueron sistematizados con
otra denominación en la Sentencia C-073 de 2014 de la siguiente manera: cuando (i) se presentan reformas constitucionales que varían los
parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del
Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva
ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de
contexto en el que se inscribe la disposición acusada.
[35] C-570 de 2012, C-007 de 2016, C-421 de 2016, C-516 de 2016.
[36] C-007 de 2016
[37]  Sentencia C-1046 de 2001.
[38] Ibíd.
[39] C-007 de 2016.
[40] Sobre la “Constitución viviente” se ha dicho que consiste en ‘una
posibilidad, en todo caso excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de
constitucionalidad disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de
exequibilidad, en la que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la
luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y
culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución
– que es expresión, precisamente en sus contenidos normativos y valorativos, de
esas realidades – un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con
fundamento en la significaciones constitucionales materialmente diferentes a
aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una
determinada norma. (Ver Sentencias C-332 de 2013, C-334 de 2013, C-369 de 2014
entre otras).
[41] Ibíd.
[42] Ibíd.
[43] Como se expuso en los antecedentes, esta primera demanda fue
inadmitida, pero fue coadyuvada en la intervención de la Universidad Externado
de Colombia.
[44] Cfr., entre varios, el auto de Sala Plena 244 de 2001.
[45] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001.
[46] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 y
C-428 de 1996.
[47] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001.
[48] Sentencia C-504 de 1995.
[49] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000, C-113 de 2000,
C-1516 de 2000 y C-1552 de 2000, entre otras
[50] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000 y C-011 de 2001,
entre otras.
[51] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995.
La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los
artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante
no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales
invocados.
[52] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia
de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519
de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000), C-177 de 2001, entre varios
pronunciamientos.
[53] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997. La Corte se declara
inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso
primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente
inepta, debido a la ausencia de cargo.
[54] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[55] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La
Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código
Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba
algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías
del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y
con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[56] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[57] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995.
Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra
la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos
en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el
actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
[58] Son estos los términos descriptivos utilizados por la
Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a
consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las
ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de 1997 se desestiman de
este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996
sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000, C-876
de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.
[59] Sentencia C-1052 de 2001.