C-397-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-397/94
PROPOSICION JURIDICA COMPLETA
En tanto lo que
se demande tenga autonomía y suficiencia, en forma que permita que se produzca
un pronunciamiento de fondo, la proposición jurídica se habrá integrado en
debida forma.
CESANTIAS-Exención de Retención en la fuente
La norma acusada
al referirse a la Nación como sujeto exonerado de retención en la fuente en
relación con los pagos efectuados por concepto de cesantía, es discriminatoria,
pues le da un tratamiento preferencial en relación con los demás sujetos
encargados de la retención, y específicamente, con los demás entes territoriales.
En virtud a ello, los pagos por concepto de cesantía no podrán ser sujetos de
retención en la fuente, en ningún caso.
REF.: PROCESO
D-552
Acción pública de
inconstitucionalidad contra la expresión "por parte de la Nación"
contenida en el parágrafo tercero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993,
"por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan
otras disposiciones".
MATERIA:
Exención de
retención en la fuente en razón de los pagos por concepto de cesantías que
efectúe la Nación.
ACTOR:
JOSE ELIAS DEL
HIERRO HOYOS.
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Aprobada por Acta
No. 50 de Septiembre 8 de 1994.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Septiembre ocho (8) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.       ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda promovida por el
ciudadano JOSE ELIAS DEL HIERRO HOYOS, en contra de la expresión "por
parte de la Nación" contenida en el parágrafo tercero del artículo
135 de la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se oficiara al Presidente del
Congreso de la República, al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, al
Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministro de Justicia y del Derecho,
para que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de
las normas acusadas.
Cumplidos como se
encuentran los requisitos que para esta índole de asuntos contemplan la
Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, entra la Corte a decidir.
II.      LA
EXPRESION ACUSADA
El aparte impugnado
es el que figura destacado en negrillas, en la transcripción del artículo a que
pertenece, la cual se toma de la publicación oficial de la Ley 100 de 1993, que
tuvo lugar en el Diario Oficial No. 41148 del jueves veintitrés (23) de
diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
LEY 100 DE 1993
(diciembre 23)
"por medio de la cual se crea el
sistema de seguridad social integral  y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
TITULO IV
DISPOSICIONES COMUNES A LOS REGIMENES
DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
CAPITULO IV
DISPOSICIONES FINALES DEL SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES
ARTICULO 135.-
Tratamiento tributario. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro
individual con solidaridad, los recursos de los fondos de reparto del Régimen
de Prima Media con Prestación Definida, los recursos de los fondos para el pago
de los bonos y cuotas partes de bonos pensionales y los recursos del fondo de
solidaridad pensional, gozan de exención de toda clase de impuestos, tasas y
contribuciones de cualquier origen del orden nacional.
Estarán exentos
del impuesto sobre la renta y complementarios:
1. El Instituto
de Seguros Sociales.
2. La Caja
Nacional de Previsión y las demás cajas y fondos de previsión o seguridad
social del sector público, mientras subsistan.
3. Las sumas
abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del régimen de ahorro
individual con solidaridad y sus respectivos rendimientos.
4. Las sumas
destinadas al pago de los seguros de invalidez y de sobrevivientes dentro del
mismo régimen de ahorro individual con solidaridad.
5. Las pensiones
estarán exentas del impuesto sobre la renta. A partir del 1o. de Enero de 1998
estarán gravadas solo en la parte que exceda de veinticinco (25) salarios
mínimos.
Estarán exentos
del impuesto a las ventas:
1. Los servicios
prestados por las administradoras dentro del régimen de ahorro individual con
solidaridad y de Prima Media con Prestación Definida.
2. Los servicios
de seguros y reaseguros que prestan las compañías de seguros, para invalidez y sobrevivientes
contemplados dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad.
Estarán exentos
del impuesto de timbre los actos o documentos relacionados con la
administración del Sistema General de Pensiones.
PARAGRAFO 1. Los aportes obligatorios y voluntarios que
se efectúen al sistema general de pensiones no harán parte de la base para
aplicar la retención en la fuente por salarios y serán considerados como un
ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional. Los aportes a cargo
del empleador serán deducibles de su renta.
PARAGRAFO 2. Las disposiciones a que se refiere el
presente artículo y el artículo anterior, serán aplicables, en lo pertinente, a
los fondos de pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987 y a los seguros
privados de pensiones.
PARAGRAFO 3. En ningún caso los pagos efectuados por
concepto de cesantía serán sujetos de retención en la fuente por parte de la
nación.
..."
III.    LA
DEMANDA.
El ciudadano JOSE
ELIAS DEL HIERRO HOYOS considera que la expresión anteriormente transcrita
viola los artículos 13 y 363 de la Constitución Política.
El demandante
comienza por analizar el mecanismo de la retención en la fuente, por su
finalidad (agilizar el pago del impuesto sobre la renta y complementarios); por
las actividades que dan lugar a practicarla (ingresos laborales, dividendos y
participaciones, honorarios, comisiones, servicios, arrendamientos y
rendimientos financieros) y por los sujetos que son agentes de retención.
El demandante
explica que conforme a las normas tributarias, es la  naturaleza de la
actividad el hecho generador de la obligación de practicar la retención en la
fuente. De ahí que, en su opinión, todos los agentes retenedores, sin
excepción, estén obligados,
"a efectuar
la retención en la fuente, siempre y cuando realicen algunas actividades, que
por sus características son objeto de retención."
Por tanto, la Nación
como entidad de derecho público tiene la obligación de efectuar retención en la
fuente, cuando el pago está sujeto a ella, sin excepción alguna. Así las cosas,
"... cuando
la nación efectúa dentro de sus funciones alguna actividad que por ley está
sujeta a retención en la fuente, deberá practicarse ésta sin discriminación
alguna."
Las premisas
anteriores llevan al impugnante a concluir que al expedir el fragmento
cuestionado del parágrafo del artículo 135, el legislador transgredió la
igualdad ante la ley pues concedió una prerrogativa injustificada a algunos de
los trabajadores estatales con carácter nacional, con lo cual rompió el
equilibrio entre estos y los trabajadores departamentales y municipales, tanto
del sector público como del sector privado, al beneficiarlos con una excepción
a la regla general.
Señala que:
"La
inequidad de la norma se ve reflejada en el momento de hacer el pago del
impuesto de renta y complementarios, por cuanto que para estos funcionarios
beneficiados, el impuesto de renta sobre sus ingresos provenientes de pagos por
concepto de cesantías se pagaría en el momento de presentar su declaración, siempre
y cuando los trabajadores sean declarantes del impuesto de renta. En el evento
de que el trabajador estatal a nivel nacional, no cumpla con las condiciones
para ser declarante del impuesto de renta, estaría excluido de esta retención
en la fuente".
IV.    INTERVENCIONES
DE AUTORIDAD PUBLICA
1. Mediante poder
debidamente otorgado por el Ministro del Trabajo y Seguridad Social, el doctor
Juan Manuel Charry Urueña presentó dos memoriales cuyos aspectos más relevantes
se esbozan a continuación.
En el primero,
solicita a la Corte declarar la nulidad de lo actuado pues a su juicio, la
demanda no cumple el requisito exigido por el artículo 2o. del numeral 1o. del
Decreto 2067 de 1991, que consiste en señalar la disposición acusada, lo que no
sucede en el presente asunto, ya que el fragmento impugnado, integrado por las
palabras "por parte de la Nación", no constituye una norma. Asevera
que la acción de inconstitucionalidad debe dirigirse contra una norma completa,
y no contra  una parte de ésta.
Este aserto lo
explica así:
"...
En otras
palabras, debe existir una unidad normativa mínima, que considerada
independientemente genere efectos jurídicos, para que la Corte pueda entrar a
conocer sobre su inconstitucionalidad, de otra forma se estarían juzgando expresiones
o palabras que por sí mismas no vulneran la Constitución, y lo que es más grave
estaría operando una forma de legislación por omisión, en extralimitación de
precisas funciones constitucionales; por lo tanto, para nosotros es claro que
el juzgador de constitucionalidad no puede abolir presupuestos, condiciones,
sujetos o términos de una norma que no configuren una unidad lógica
independiente, pues con ello no inaplica la norma por violación a la Carta,
sino que modifica sus supuestos o términos y la hace regir en otras
condiciones.
..."
En forma
subsidiaria, el interviniente solicita a la Corte declararse inhibida por
considerar que no es procedente que esta Corporación haga un pronunciamiento
sobre la constitucionalidad de expresiones.
En el segundo de sus
escritos, el apoderado del Ministerio de Trabajo defiende la constitucionalidad
de la expresión acusada.
Afirma que:
"El
demandante equivocadamente entiende que el objeto de la norma son los pagos
efectuados por la Nación, confundiendo la materia regulada por la ley (las
cesantías) con la persona obligada a no realizar la conducta en ningún caso (la
Nación).
"De su
errónea interpretación, deduce violación a la Constitución, pretendiendo que se
declare la inconstitucionalidad de uno de los elementos de la norma, el sujeto
obligado. La norma no necesitaba expresamente mencionar a la persona obligada,
porque solamente la Nación, mediante decisión del Gobierno puede decidir si
establece o no la retención en la fuente. Sin embargo, así lo hizo, lo cual
generó la confusión en el actor".
Agrega que:
"Hecha
correctamente la interpretación de la norma resulta innecesario referirse a los
cargos de inconstitucionalidad. Pues, a nuestro juicio es claro que el
parágrafo 3 (sic) de la Ley 100 de 1993 se ajusta a los principios
constitucionales de la igualdad y de la equidad del sistema tributario."
2. Por su parte, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de apoderada, intervino para
defender la constitucionalidad de la expresión acusada. Sostiene que con la
norma demandada parcialmente, el legislador beneficia a los trabajadores del
sector público nacional, dejando fuera de ello a los otros niveles oficiales y
a los del sector privado.
La apoderada del
Ministerio de Hacienda estima que no se puede hablar ni de desigualdad ni de
inequidad, pues los sujetos laborales han sido y siguen siendo desiguales ante
la ley. Observa que a través del tiempo, la legislación que ha regido las
relaciones entre trabajadores y empleadores ha sido diferente según se trate
del sector privado y del sector público, y dentro de este último, también se ha
distinguido entre los regímenes de los empleados públicos y de los trabajadores
oficiales, así como los que prestan sus servicios para los niveles nacional, departamental,
municipal, etc.
A este respecto,
manifiesta que:
"Un
análisis, aún superficial de la Ley 100 de 1993, nos lleva a concluir que la
diferenciación anteriormente señalada se encuentra presente en muchas
disposiciones, no sólo para hacer alusión al distinto tratamiento legal del
pasado, sino que en muchos casos estas diferencias persisten.
"Pero es
más, a pesar de haber pretendido el Gobierno Nacional la creación de un sistema
unificado en materia de pensiones de jubilación, invalidez y vejez de los
sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes, del Instituto de
Seguros Sociales y del sector privado en general, existen, por una parte
excepciones dentro del campo de aplicación (Art.11), como son las consagradas
en el artículo 279 ibídem, a saber:
Para los miembros
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Para el personal
regido por el Decreto Ley 1214 de 1990.
Para los miembros
no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Para los
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Ley 91 de
1989).
Para los
empleados de empresas que al momento de entrar a regir la ley se encontraban en
concordato preventivo obligatorio, y,
Para los
servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL.
Por otra parte,
continúa el trato diferencial que rige desde antes de entrar a regir la
presente ley, toda vez que siguen vigentes todos los derechos, garantías,
prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a
disposiciones normativas anteriores, pactos o convenciones colectivas de
trabajo, para quienes a la fecha de entrada en vigencia de la ley, se
encontraban frente a determinadas condiciones.
Inclusive, las
situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o
departamentales anteriores a la entrada en vigencia de esta Ley 100, en materia
de jubilación extralegal en favor de empleados o servidores públicos o personas
vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos
descentralizados, continuarán vigentes (artículo 146).
Diferencia muy
importante es la consagrada en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, que
consagra como base de cotización de los trabajadores dependientes del sector
privado, la que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del
Trabajo, al paso que la misma base para los trabajadores del sector público
será la que se señale de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992.
Igualmente se indica en el artículo siguiente la base cotización de los trabajadores
independientes la cual no es coincidente con alguna de las dos
anteriores".
La interviniente
prosigue su argumento abundando en ejemplos con los cuales busca ilustrar que
el tratamiento legal diferente para las relaciones laborales es la resultante
de principios igualmente vitales que alteran la igualdad, como el que permite
la negociación de las condiciones de trabajo así como de la dinámica misma del
mercado de la fuerza de trabajo, el cual explica una alta gama de variabilidad
de asignaciones y prestaciones.
Asevera que la
adaptabilidad a las circunstancias de trabajo se constituye en una variable
intrínseca de las relaciones laborales, y que de ella emana la diversa
normatividad que la reglamenta. Asegura que "en este ámbito, el
legislador goza de cierto margen de constitucionalidad. Su límite está en el
respeto de las prestaciones mínimas para garantizar unas condiciones dignas de
prestación del servicio y en el respeto de los derechos adquiridos (artículos
25 y 53 de la CP.)".
Resumiendo su argumentación,
señala "que en materia laboral todo aquello que exceda el régimen
general de tratamiento y que beneficie a un sector de la población resulta
constitucional siempre y cuando no sea su razón discriminatoria".
A propósito del
cargo formulado, considera que:
"...No se
han violado los principios de igualdad y equidad consagrados en los artículos
13 y 363 de la Constitución Política, como lo considera el actor, al estatuirse
en la norma demandada la omisión para la Nación de efectuar retención en la
fuente a sus trabajadores que reciban cesantías, pues no se está eximiendo de
gravamen alguno, aunque bien hubiera podido determinarlo así la ley.
Simplemente la disposición acusada, fija una forma de pago del impuesto
correspondiente a las CESANTIAS GRAVADAS, diferente a la retención en la
fuente. El trabajador que las reciba deberá pagar el impuesto de renta
correspondiente a dichas cesantías, mediante otra figura de las tantas
señaladas en el Estatuto Tributario para el efecto..."
Afirma que la concordancia
entre las disposiciones que tratan de la no obligación de presentar declaración
de renta para algunos asalariados (art. 593 del Estatuto Tributario) y las que
determinan en qué casos las cesantías constituyen rentas exentas de acuerdo con
ciertas cuantías (art. 206-4 ibídem), lleva a que coincidan las situaciones de
no ser declarante con la procedencia de la exención, de manera que si se
sobrepasan los valores señalados para cada año gravable de acuerdo con el
índice de ajuste de inflación (art. 868 ibídem), necesariamente el asalariado
declarante debe pagar impuesto sobre la renta por las cesantías recibidas cuyo
promedio implique que están gravadas y no exentas.
Y añade:
"Lo anterior
quiere decir en términos generales, que la ausencia de efectuar retención en la
fuente por parte de la Nación cuando realice el pago de cesantías a sus
trabajadores sólo va a implicar:
1) Si por su
cuantía tales cancelaciones son gravadas, el impuesto se pagará por un
mecanismo distinto de la propia declaración tributaria, como puede ser el pago
en efectivo o mediante bonos autorizados para tal fin, anticipo, etc.
(Artículos 800 y s.s. del Estatuto Tributario).
2) Si por su
cuantía no son gravables, tal hecho automáticamente desconoce en forma análoga
la retención en la fuente.
"Al
contrario, los pagos de cesantías efectuados por agentes retenedores distintos
de la Nación, llevan necesariamente a efectuar la retención en la fuente cuando
su cuantía así lo amerite, sin dejar la posibilidad de realizar la cancelación
del impuesto a la renta por mecanismo diferente.
Esto tiene su
razón de ser en la novedad de acudir a maneras distintas de la propia retención
en la fuente tratándose de pagos laborales sujetos a ella, por lo cual es
comprensible que en un principio solo se considere con esta facultad a un grupo
de trabajadores, entre otras cosas, por ejemplo, para probar la bondad de la
norma."
Para concluir, la
apoderada del Ministerio de Hacienda plantea que de prosperar la demanda, se
desconocería la voluntad del Congreso de limitar a los trabajadores de la
Nación el beneficio de pagar con un mecanismo diferente de la retención en la
fuente el impuesto que grave los pagos que percibieren por concepto de
cesantías.
V.      INTERVENCION
CIUDADANA.
Dentro del término
de fijación en lista, intervino el ciudadano Jesús Vallejo Mejía en defensa de
la constitucionalidad de la expresión demandada. Admite que el texto de la
disposición se ha prestado a la interpretación que conduce al actor a
demandarla en cuanto en esa lectura, "los únicos beneficiarios de la
disposición serían probablemente algunos de los trabajadores estatales con
carácter nacional, y que quedarían por fuera entonces los vinculados a
entidades territoriales y los particulares."
Empero, a su modo de
ver esa interpretación es incorrecta y no puede sostenerse por las siguientes
razones:
a) La disposición
no dice que las retenciones que se prohibe establecer al Gobierno Nacional sean
exclusivamente las que versan sobre cesantías que aquel pague a sus trabajadores;
su texto habla de cesantías en general, sin mencionar exclusión alguna.
b) El texto está
de acuerdo con el sistema de retención en la fuente que regula el Estatuto
Tributario. La regla general que sobre la materia consagra el artículo 365 del
mismo, reza que el Gobierno Nacional podrá establecer retenciones en la
fuente... y determinará los porcentajes tomando en cuenta la cuantía de los
pagos o abonos y las tarifas del impuesto vigente, así como los cambios
legislativos que tengan incidencia en dichas tarifas, las cuales serán tenidas
como buena cuenta o anticipo.
A la luz de esta
interpretación y del texto de la norma acusada queda claro entonces, sin lugar
a otra interpretación, que el Gobierno, en adelante, no podrá establecer retenciones
en la fuente sobre las cesantías, cualquiera sea el origen de éstas."
En opinión del
interviniente:
"...
bastaría simplemente con acudir a principios elementales de justicia para no
dar cabida a una interpretación como la que sirve de punto de partida de la
demanda, que es francamente discriminatoria, pues no hay razón alguna que
justifique que a los trabajadores de la Nación no se los sujete a retención
sobre sus cesantías, y sí a los de las entidades territoriales o los
privados..."
Finaliza indicando
la conveniencia de que la Corte, al pronunciarse sobre la demanda, precise cuál
es la interpretación correcta del texto acusado.
VI.    CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO.
El 17 de mayo de mil
novecientos noventa y cuatro (1994), el Procurador General de la Nación, doctor
Carlos Gustavo Arrieta Padilla, envió a esta Corte el concepto de rigor en
relación con la demanda que se estudia.
Como consideración
preliminar, el agente del Ministerio Público expone su criterio en torno al
punto de vista que el apoderado del Ministerio del Trabajo manifestó acerca de
la inadecuada integración de la proposición jurídica demandada para solicitar
la nulidad de lo actuado. Apartándose de ese parecer, advierte que el parágrafo
3o. del artículo 135, da lugar a dos interpretaciones distintas, cada una con
su propia consecuencia jurídica.
En criterio del
Procurador, los cargos parten de una equivocada apreciación sobre la naturaleza
jurídica de la retención en la fuente. Enfatiza que no se trata de un impuesto
sino de un mecanismo de recaudo anticipado de la obligación tributaria que
surge en el momento en que se produce un pago o abono en cuenta por los
conceptos gravados con el impuesto de renta de acuerdo a la ley.
Pone de presente que
conforme al artículo 206-4 del Estatuto Tributario, las cesantías y los
intereses sobre las mismas de aquellos trabajadores que devenguen este año una
suma igual o superior a $1'800.000.oo, estan gravados con el impuesto de renta
y complementarios.
De las diferentes
intervenciones que obran en el expediente, el Ministerio Público se detiene en
la del Ministerio de Hacienda, para concluir, sobre la base que esta es la
interpretación correcta, que el fragmento acusado es exequible, pues
"no existe
en verdad infracción al principio de igualdad porque si bien la norma hace una
distinción entre los trabajadores nacionales del sector público y los de otros
niveles, comprendiendo a los trabajadores particulares, es una distinción con
implicaciones para la Administración de Impuestos toda vez que al final todos
los trabajadores con cesantías gravadas deben pagar el impuesto sobre la renta
y complementarios: unos a través de la retención en la fuente y los otros a
través del mecanismo señalado por el Ministerio de Hacienda".
Por lo anterior,
solicita a la Corte que declare exequible la expresión cuya
constitucionalidad se cuestiona.
VII
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.    La
Competencia
En los términos del
artículo 241 numeral 4o. de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente la demanda de inconstitucionalidad
que dio lugar al presente proceso.
Segunda.   El
requisito de la proposición jurídica completa.
El ciudadano JUAN
MANUEL CHARRY URUEÑA afirma que la proposición demandada en el caso
presente no se ha integrado en debida forma, lo que en su opinión daría lugar a
decretar la nulidad de lo actuado.
Esto lleva a tener
que examinar el problema de la proposición jurídica  completa para determinar
si efectivamente se da o no con respecto al fragmento impugnado.
Es bien sabido que
uno de los requisitos para fallar de fondo en los procesos de
constitucionalidad es que lo censurado como inconstitucional constituya de por
sí una proposición jurídica completa. El alcance de esta noción fue elaborado a
profundidad en su jurisprudencia por la Corte Suprema de Justicia1,
cuando para entonces ejercía la guarda de la integridad de la Constitución.
Es pues, pertinente
traer a colación uno de sus últimos pronunciamientos2, en el
que se reseñó:
"...
Ha sido doctrina
reiterada de la Corte la de que uno de los requisitos para fallar de fondo en
los procesos de constitucionalidad es que lo censurado como inconstitucional
constituya de por sí una proposición jurídica completa....
Particularmente
ilustrativa es la Sentencia No. 55 de abril 25 de 1991 (Proceso 2225, M.P. Dr.
Pablo J. Cáceres) en la que a este propósito la Corporación expresó:
"La
jurisprudencia constitucional colombiana se ha encargado de trazar el perfil
definido de lo que proposición jurídica completa ha de entenderse en nuestro
sistema, vale decir, como exigencia de técnica procesal en las acciones
públicas de inconstitucionalidad, en un largo recorrido que va desde el laxo
criterio de mera conexidad o similitud de normas mantenido en el pretérito,
hasta los actuales lineamientos que la hacen operante sólo en los casos
excepcionales y restringidísimos que hallaron su concreción principalmente a
partir de la Sentencia No. 22 del 29 de marzo de 1984, Proceso 1115, M.P. Dr.
Manuel Gaona Cruz. Según estos lineamientos la proposición es completa cuando
su enunciado tiene per se sentido propio, cuando puede decirse que es una
unidad normativa autónoma a lo que es lo mismo, susceptible de ser aprehendida
intelectualmente con pleno significado inteligible por sí sola y por lo tanto
perfectamente separable del resto, el cual a su turno conserva también sentido
lógico y adecuada aplicabilidad. En caso contrario, la proposición es
incompleta y genera, como consecuencia inevitable, fallo inhibitorio.
También se admite
hoy en día que hay proposición jurídica incompleta cuando el contenido
normativo que se demanda está ligado inescindiblemente al de otra disposición
no impugnada, pues entonces los efectos de una eventual sentencia de
inconstitucionalidad del primero serían inocuos o inanes, dada la vigencia
simultánea del segundo (cfr. Sentencia No. 55 de abril 25 de 1991, Proceso
2225, M.P. Dr. Pablo Cáceres Corrales y Sentencia de Mayo 9 de 1991, Proceso
2195, Ms. Ps. Drs. Rafael Méndez Arango y Jaime Sanín Greiffestein).
En todos estos
casos, para usar la terminología que suele adoptar la Corte al ocuparse del
tema, hay una unidad normativa inescindible, que por ende debe ser objeto de un
ataque global, pero sin que quepan distinciones apriorísticas relativas a la
mayor o menor extensión de lo acusado.
(....)".
La Corte reitera que
en tanto lo que se demande tenga autonomía y suficiencia, en forma que permita
que se produzca un pronunciamiento de fondo, la proposición jurídica se habrá
integrado en debida forma.
Ahora bien, en el
caso presente, la frase demandada integra una norma autónoma  como quiera que
se basta a sí misma para ser inteligible a más de tener sentido y significación
jurídica propias. Trátase de un conjunto preceptivo que no depende de partes no
acusadas para tener de por sí significado y aplicabilidad. Igual cosa ocurre
con la proposición normativa no demandada, que por tener entidad propia, es
capaz de producir efectos jurídicos. Además, ambas proposiciones normativas son
perfectamente separables y constituyen entidades lógico-jurídicas
independientes que a más de estar dotadas de plena significación, no están
conectadas por un vínculo que las ligue inexorablemente.
Por todo ello,
estima la Corte que se procedió con acierto al admitir la demanda, pues el
actor formó debidamente la proposición jurídica que demanda. No prospera pues
la petición del apoderado del Ministerio del Trabajo, por lo que la Corte
entrará a efectuar el estudio de las acusaciones formuladas contra el artículo
135 (parcial) de la Ley 100 de 1993.
Tercera.-
El
examen de los cargos.
Corresponde a la
Corte en esta oportunidad esclarecer si la exoneración de retención en la
fuente que contempla la norma a que pertenece el aparte acusado se
circunscribe, como lo afirma el actor, a los pagos por concepto de cesantías
que efectúe la Nación y si, en dicho evento, ello comportaría respecto de los
trabajadores de otros órdenes un trato discriminatorio injustificado. O, si
como lo sostienen algunos de los intervinientes, la exoneración cobija todas
las cesantías, en cuyo caso quedaría sin piso la acusación. Con ese fín, es del
caso hacer unas consideraciones preliminares sobre el tratamiento tributario a
las cesantías y sobre el mecanismo de la retención en la fuente, para luego
examinar las acusaciones.
De la Retención en la Fuente.
En derecho
colombiano, es el sistema de recaudo anticipado de la obligación tributaria que
normalmente se consolida al finalizar el respectivo período gravable; es un
modo de extinguir la obligación tributaria, y para el contribuyente, es la
forma de cumplimiento anticipado de tal obligación.
Desde el punto de
vista impositivo,  la retención en la fuente se define como la acción o el
efecto de detener, conservar, guardar una cantidad que la ley ha determinado se
retenga en el mismo momento del origen del ingreso; doctrinariamente se conoce
como "imposición en el origen".
El principal
objetivo de la retención en la fuente es el recaudo simultáneo del impuesto al
obtener los ingresos.
Entendida como
"imposición en el origen", le permite al Estado recibir los
impuestos a que tiene derecho en el mismo momento en que el contribuyente
obtiene el ingreso susceptible de ser gravado, y como tal, sujeto a retención.
Fortalece la efectividad automática del impuesto como instrumento
anti-inflacionario y asegura al Estado su participación en el producto
creciente de la economía.
En relación con el
objeto y finalidad de la retención en la fuente, el artículo 367 del Estatuto
Tributario, establece:
"La
retención en la fuente tiene por objeto conseguir en forma gradual que el
impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en que se
cause".
De otra parte, en la
retención en la fuente, la relación jurídico-tributaria se integra en primer
lugar, entre los sujetos de la obligación a retener, que son: el Estado como
sujeto activo y el retenedor como sujeto pasivo de dicha obligación unilateral;
y en segundo lugar, entre los sujetos de la retención en la fuente, el retenido
o sujeto pasivo, y el retenedor como sujeto activo.
* Causación de la
Retención:
La regla general
para establecer el momento en que se debe practicar la retención en la fuente
por parte del agente retenedor establecida en la legislación tributaria3
, es la que señala que: "La retención en la fuente debe hacerse en el
momento del pago o abono en cuenta"; y la doctrina ha dicho, "lo
que ocurra primero en el tiempo".
El tratamiento tributario a las
cesantías.
En materia
tributaria la regla general imperante al momento de entrar en vigor la Ley 100
de 1993, era la de que toda forma de ingreso proveniente de una relación
laboral se encontraba sometida al gravámen total del impuesto de renta y
complementarios, salvo excepción expresa en contrario.
El artículo 206 del
Estatuto Tributario al establecer las rentas de trabajo, contemplaba en el
numeral 4o. una exención parcial para las cesantías y los intereses sobre las
mismas, que devengaren trabajadores cuyo ingreso mensual promedio en los
últimos seis (6) meses de vinculación laboral no excediese de un millón
ochocientos mil pesos ($1'800'000.oo) -valor año 1994-.
De acuerdo con las
normas tributarias consignadas en el Estatuto Tributario, las disposiciones
sobre retención en la fuente respetaban el carácter exento de estos ingresos
laborales, y por ello el artículo 388 de esa normatividad, señalaba que en
cualquiera de los procedimientos previstos para la retención en la fuente sobre
ingresos laborales, siempre y cuando dentro de los últimos seis meses el
trabajador hubiese recibido un ingreso mensual "que exceda el tope que
anualmente se fija por el decreto de actualización de valores absolutos en
materia tributaria". En la norma reglamentaria de esa disposición se
determinó la forma de exonerar porcentualmente de la retención la parte que se
consideraba exenta.
Finalmente, la Ley
100 de 1993 consignó algunas previsiones normativas en relación con el
tratamiento tributario de algunos ingresos provenientes de una relación
laboral.
Así, el artículo 135
del cual forma parte el acusado parágrafo tercero, estableció la exención de
retención en la fuente por parte de la Nación a los pagos efectuados por
concepto de cesantía.
La acusación.
La expresión
"por parte de la Nación" en el texto que se revisa, es en verdad
equívoca y da lugar a tesis encontradas, como bien lo evidencian las
afirmaciones de las autoridades gubernamentales y de los ciudadanos
intervinientes.
En criterio del
demandante, el fragmento acusado al beneficiar a un grupo de trabajadores con
una excepción a la regla general de que los pagos efectuados por concepto de
cesantía no estarán sujetos a retención en la fuente, vulnera el principio y
derecho fundamental a la igualdad ante la ley, pues concede una prerrogativa
injustificada a algunos de los trabajadores estatales con carácter nacional,
rompiendo así el equilibrio entre estos y los demás trabajadores del orden
departamental, distrital y municipal, tanto del sector público como privado.
Por su parte, el
apoderado del Ministerio de Hacienda, en relación con la disposición acusada,
se limita a afirmar que "en el caso específico se confiere un tratamiento
diferente a los trabajadores que prestan su servicio a la Nación. Si bien la
discrecionalidad de la ley era constitucional ello no implica, que el sector de
la población que se excluye de ella no se adecúe a los fines de la norma y a la
proporcionalidad de los hechos que define".
Ha sostenido esta
Corporación4, que
"la
diferencia de trato no conduce necesariamente a un juicio de discriminación.
Para que esto no suceda, el órgano que introduce la distinción debe demostrar
que su proceder se adecúa a un propósito establecido en la Constitución o en la
ley."
En criterio de la
Corte, la expresión acusada del parágrafo tercero del artículo 135 de la Ley
100 de 1993, produce consecuencias discriminatorias en tanto la diferencia de
trato no atiende una razón que la justifique.
Así pues, de su
contenido se infiere que mientras que los pagos por concepto de cesantías,
siempre que el retenedor sea la Nación, no estarían sujetos a retención en la
fuente, los pagos por concepto de cesantías que efectuen otros agentes
retenedores sí estarían sujetos a retención, con lo que se transgrede el
artículo 13 superior.
Igualmente, la
disposición acusada en relación con el régimen de retenciones para los
trabajadores del sector público cuando el empleador es la Nación se habría
variado. En cambio, el régimen para los trabajadores del sector público
descentralizado territorialmente o por servicios, y del sector privado en
materia de cesantías e intereses sobre las cesantías, se mantendría sin
modificaciones, lo cual implicaría para estos últimos el tener que pagar
retención en la fuente sobre sus cesantías e intereses en la parte que de
acuerdo a la ley no estuviese exenta, con lo que se generaría un trato
eminentemente discriminatorio.
Los artículos 365 y
366 del Estatuto Tributario le otorgan al Gobierno Nacional en forma amplia, la
facultad de "establecer retenciones en la fuente, con el fin de
facilitar, acelerar y  asegurar el recaudo del impuesto sobre la renta y sus
complementarios, y determinar los porcentajes tomando en cuenta la cuantía de
los pagos o abonos y las tarifas del impuesto vigentes, así como los cambios
legislativos que tengan incidencia en dichas tarifas, las cuales serán tenidas
como buena cuenta o anticipo." Y la de "... establecer
retenciones en la fuente sobre los pagos o abonos en cuenta susceptibles de
constituir ingreso tributario para el contribuyente del impuesto sobre la renta
que hagan las personas jurídicas y las sociedades de hecho."
La regla general que
sobre la retención en la fuente consagra el artículo 365 del Estatuto
Tributario dispone que el Gobierno Nacional podrá establecer retenciones en la
fuente con el fin de facilitar y asegurar el recaudo del impuesto de renta y
complementarios, lo cual no lo habilita para establecer exenciones que
favorezcan un trato discriminatorio o desigual.
No obstante la
existencia de estas disposiciones tributarias que facultan al Gobierno Nacional
para establecer retenciones en la fuente, ello no le permite consagrar un
tratamiento desigual para unos agentes retenedores frente a otros. No entiende
la Corte cómo la disposición acusada pueda permitir un trato más favorable y
benéfico en favor de la Nación frente a otros entes territoriales. Por ello, al
excluir los pagos efectuados por concepto de cesantía de retención en la fuente
por parte de la Nación, vulnera el artículo 13 constitucional, cuyo objetivo
primordial es lograr garantizar una igualdad real y efectiva, de manera que se
eviten tratamientos discriminatorios por parte de la ley en favor de
determinadas personas, sectores, etc. Diferencia de trato, que en el caso que
ocupa la atención de la Corte, no se adecúa a ningún propósito constitucional o
legal
No hay pues razón
jurídicamente atendible que demuestre la razonabilidad del argumento conforme
al cual la variación en el régimen de retenciones únicamente tiene lugar en el
sector público y en éste, cuando la Nación como empleador sea quien pague las
cesantías. Diferencia que a juicio de la Corte es discriminatoria, por lo que se
declarará en la parte resolutiva de esta sentencia la inexequibilidad de la
expresión "por parte de la Nación".
En conclusión, la
norma acusada -artículo 135, parágrafo tercero, parte final-, al referirse a la
Nación como sujeto exonerado de retención en la fuente en relación con los
pagos efectuados por concepto de cesantía, es discriminatoria, pues le da un
tratamiento preferencial en relación con los demás sujetos encargados de la
retención, y específicamente, con los demás entes territoriales. En virtud a
ello, los pagos por concepto de cesantía no podrán ser sujetos de retención en
la fuente, en ningún caso.
Por lo tanto, a
juicio de la Corte Constitucional, es evidente su inexequibilidad.
VII.  DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, obrando
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION NACIONAL,
R E S U E L V E:
DECLARAR
INEXEQUIBLE la expresión "por parte de la Nación" contenida en
el parágrafo tercero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Cfr. Corte Suprema de
Justicia.- Sala Plena. Sentencias del 18 de abril de 1991, M.P. Dr. Jaime Sanín
Greiffenstein. Sentencia del 25 de abril de 1991. M.P. Dr. Pablo Cáceres
Corrales,. Sentencia del 9 de mayo de 1991. M.P. Dr. Rafael Méndez Arango.
Sentencia del 27 de junio de 1991, M.P. Dr. Pedro Escobar Trujillo, entre
otras.
2              Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena. Sentencia
No. 76 de mayo 30 de 1991. M.P. Dr. Pedro Augusto Escobar Trujillo.
3 Ley 38 de 1.969, reiterada por: Decreto 3803 de 1.982, Leyes 50
de 1.984, y 75 de 1.986.
4 Sala  Tercera de Revisión. Sentencia T-230/94 M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.