C-144-93
Sentencia
No
Sentencia  No.
C-144/93
TASA-Tarifa/CONTRIBUCION
La tarifa de la
tasa tiene la función de recuperar los costos que el Estado presta al
individuo. La contribución tiene como eje la compensación que le cabe a la
persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia de un
servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o ejecuta.
Correlativamente, el sistema y el método para definir la tarifa de cada una de
estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y
consultar su naturaleza específica. El Gobierno Nacional, para los efectos del
artículo 338 de la C.P., es autoridad a la cual se puede atribuir por la ley la
función de fijar la tarifa de las tasas para la tramitación de los
procedimientos relacionados con la propiedad industrial. Tratándose de una
actividad que de conformidad con la ley está a cargo de la rama ejecutiva del
poder público, bien puede asignarse a su máxima autoridad el encargo específico
de fijar la tarifa de dicho servicio que, además de ingresar a la órbita de su
responsabilidad, supone precisar un elemento esencial del tributo.
REGISTRO
MERCANTIL-Tarifa
Dado que el
servicio se vincula principalmente con la obligación de la matrícula mercantil,
su renovación y la inscripción de los documentos que la ley determine efectuar
en el registro mercantil, y que en relación con todos estos actos se llega a
conocer el monto de los activos y del patrimonio del comerciante, así como el
valor de sus establecimientos de comercio, el sistema y método identificado en
la Ley busca que el costo se distribuya de acuerdo con escalas diferenciales
dependientes de los indicados factores. La carga impositiva - en este caso
dirigida a la recuperación del costo de un servicio - debe graduarse de
conformidad con la capacidad del sujeto, medida objetivamente a partir de los
mencionados parámetros. Entre un método y sistema uniforme y otro diferencial,
se optó por éste último. No puede desconocerse que el órgano legislativo haya
dejado de intervenir - y de manera decisiva - en la construcción normativa de
la tarifa. La circunstancia de que un servicio o función, en los términos de la
ley, se desempeñen por un particular, no impide que el Legislador sujete dicha
actividad o servicio a un sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta
ser el único adecuado e idóneo para ese propósito.
CAMARA DE
COMERCIO-Naturaleza
Las cámaras de
comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la  función de llevar el
registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos,
no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de
esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley. Si bien
nominalmente se consideran "instituciones de orden legal", creadas
por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes
inscritos en su respectivo registro mercantil. La técnica autorizatoria y la
participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de
las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí
solas su naturaleza pública. No se puede dudar sobre su naturaleza corporativa,
gremial y privada.
REF: Demandas
D-157 y 158 acumuladas
Actores: Luis
Guillermo Nieto Roa y Luis Carlos Sáchica Aponte
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 119 y 124 de la Ley 6ª de 1992
"por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste
de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones"
Magistrado Ponente:
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santafe de Bogotá,
D.C., Abril 20 de 1993
Aprobada por Acta No. 29
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por
los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra los artículos 119 y 124 de la Ley 6ª de
1992 "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste
de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones".
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad que se consagraba en el artículo 214 de
la Constitución de 1886 y que se contempla en los artículos 40-6 y 241-4 de la
actual, los ciudadanos LUIS CARLOS SACHICA APONTE y LUIS GUILLERMO NIETO ROA, mediante
escritos separados demandaron la inexequibilidad  del artículo 119 de la ley 6a
de 1992. El ciudadano NIETO ROA también dirigió su acción contra el artículo
124 de la misma ley.
Según lo acredita
la constancia expedida por la Secretaría General el 18 de agosto del pasado
año, la Sala Plena de la Corporación, en sesión efectuada el 13 de agosto del
mismo año resolvió acumular el expediente D-157 relativo a la acción intentada
por el ciudadano NIETO ROA, la demanda interpuesta por el ciudadano SACHICA
APONTE que fue radicada bajo el No. 158.
El Magistrado
ponente, mediante auto de agosto 31 de 1992 proveyó sobre su admisión así como
sobre lo conducente a su tramitación y decisión unificada.
En tal virtud y con
el fin de allegar al proceso elementos relevantes para la decisión, se ofició
al Congreso de la República para que con destino a las presentes diligencias
aportara el expediente legislativo y los antecedentes del proyecto que culminó
en la expedición de la ley a que pertenecen las disposiciones impugnadas.
Así mismo, y con el
fin de asegurar en estos procesos el derecho de intervención ciudadana que
consagran los artículos 242-1 y C.N. y 7o. inciso 2o. del Decreto 2067 de 1991,
se ordenó la fijación en lista de los negocios en la Secretaría de la
Corporación.
Del mismo modo, se
comunicó la iniciación de los procesos al Señor Presidente de la República, al
Señor Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al
Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y al Jefe de la
División de Propiedad Industrial de la Superintendencia de Industria y
Comercio. La demanda dirigida contra el artículo 124 de la Ley 06 de 1992
además se hizo conocer de los directores de las Cámaras de Comercio de Bogotá,
Cali y Medellín así como el Director de Confecámaras.
Así también se
dispuso el traslado de copia de la demanda al Despacho del Señor Procurador
General de la Nación.
Agotados, como
están, los trámites constitucionales y legales para esta clase de procesos,
entra la Corporación a decidir.
II     NORMAS
ACUSADAS
Las disposiciones
impugnadas de la Ley 6o. de 1992, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 40490 del martes 30 de junio de 1992, son del siguiente tenor:
"LEY 06 DE 1992"
(JUNIO 3O)
" Por la cual
se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir
títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector
público nacional y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
- ARTICULO 119.
Facultad para fijar tasas para los procedimientos de propiedad industrial. El Gobierno Nacional fijará las tasas para
la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad Industrial.
El monto global de
las tasas guardará directa correspondencia con los gastos de operación y el
costo de los programas de tecnificación de los servicios de información
relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica.
En todo caso, el
ajuste anual de las tasas fijadas en la forma establecida en este  artículo, no
podrá exceder el porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor,
nivel ingresos medios, fijado por el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE
PARAGRAFO.  Las
tasas que se fijen en ejercicio de lo dispuesto en éste artículo, no tendrán
efecto retroactivo.
ARTICULO 124.
Tarifas a favor de las Cámaras de Comercio. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas
que deban sufragarse en favor de las Cámaras de Comercio por concepto de las
matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos
que la ley determine efectuar en el registro mercantíl, así como el valor de
los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones.
Para el señalamiento
de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantíl y su
renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en  función
del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos
vinculados al establecimiento de comercio. según sea el caso.
Las cuotas anuales
que el reglamento de las Cámaras de Comercio señale para los comerciantes
afiliados  son de naturaleza voluntaria.
III.    LAS
DEMANDAS
Los actores
coinciden en afirmar que los artículos 119 y 124 de la ley 6a. de 1992
transgreden el inciso segundo del artículo 338 Constitucional.
Lo esencial de la
censura a tales normas, radica en la consideración según la cual, cuando el
precepto constitucional que se estima conculcado permite  al Congreso de la
República delegar en el gobierno la competencia para fijar las tarifas de los
procedimientos a que dé lugar la tramitación de los asuntos de propiedad
industrial y las diligencias de competencia de las Cámaras de Comercio,
condiciona la constitucionalidad de la delegación a la previa  fijación por el
legislador del sistema y el método que aquel debe seguir para definir los
costos así como la forma de hacer su reparto.
Los ciudadanos
demandantes sostienen que el Congreso incumplió el deber que le impone el
citado precepto constitucional, cuando, al permitirle delegar en la autoridad
administrativa la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones, estaba
sin embargo obligado a fijar el sistema y método que estas deben observar para
efectos de determinar los costos y beneficios al igual que la forma de hacer su
reparto.
El ciudadano SACHICA
APONTE considera además que el artículo 119 de la ley 06 de 1992 excedió la
regulación ordenada por la Constitución en materia de tasas, pues al
"limitar su cuantificación a las magnitudes estrictamente necesarias para
efectuar la recuperación de costos de los servicios mismos, señaló una base
mayor para su fijación, al vincularla a los gastos de operación y al costo, no
de los servicios consistentes en la tramitación de los procedimientos
relacionados con la propiedad industrial, sino de los programas de
tecnificación de los servicios de información.." (Fls. 6 y 7).
Agrega que una
violación constitucional aún más flagrante resulta si se repara en que al
facultar el Congreso al Gobierno Nacional a reajustar anualmente las referidas
tarifas en el artículo 119, le hizo una asignación de competencias de carácter
permanente, lo que implica que el primero renunció en este aspecto a su
competencia tributaria, contrariando  los artículos 150-10, 113 y 114 de la
Constitución Nacional.
Por su parte el
impugnante NIETO ROA considera que el artículo 124 viola el inciso segundo del
artículo 338 de la carta por la razón ya expuesta y, además, porque la
delegación de la facultad de fijar tarifas en las Cámaras de Comercio no recayó
en la autoridad que presta el servicio sino en el gobierno nacional. En su
opinión la palabra "les" que en dicho artículo emplea el Constituyente
indica que forzosamente la facultad debe concederse a la autoridad que
suministró el servicio o beneficio a los contribuyentes.
Así, pues, en su
criterio, el Congreso únicamente puede delegar la facultad de fijar las tarifas
de las tasas y contribuciones directamente en la autoridad que presta el
servicio o produce el beneficio y no otra diferente.
Dicha consideración
lo conduce a concluir de otra parte, que el servicio no es ofrecido por una
autoridad sino por entes privados como ocurre en el presente caso, con los que
son de cargo de las Cámaras de Comercio, de manera que le corresponde al
Congreso señalar directamente las tarifas que ellos causen.
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
De los varios
actores a quienes se les comunicó la iniciación del proceso con miras a lograr
su concepto sobre la acusación, tan solo concurrió el doctor JOSE ORLANDO
MONTEALEGRE ESCOBAR,  Superintendente de Industria y Comercio en representación
de esa entidad, quien defiende la constitucionalidad de las normas impugnadas .
(Fls. 40 a 45).
Dentro del término
de fijación en lista, para los efectos de la intervención ciudadana, tampoco se
presentaron actuaciones de otras personas o individuos.
a) A propósito de
los cargos formulados contra el artículo 119 de la Ley 6a. de 1992, el
Superintendente de Industria  y Comercio considera que el requisito de fijar el
sistema y el método para determinar los costos, que los dos demandantes echan
de menos, se satisface en forma congruente con el significado que el diccionario
de la Real Academia Española atribuye a tales términos. En efecto, en su
sentir, esta norma:
"... le indica
al gobierno nacional el modo de proceder y el  conjunto de cosas relacionadas
que debe ponderar para establecer los costos cuando dispone que el monto global
de las tasas guardará directa correspondencia con los gastos de operación y el
costo de los programas de tecnificación de los servicios de información
relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica".
"... Así para
establecer los costos, el gobierno nacional deberá determinar los gastos de
operación, el costo de los programas de tecnificación de los servicios de
información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica,
funciones y servicios que en virtud de normas legales vigentes está en la
obligación de adelantar y prestar, y hacer coincidir  así tales costos con el
monto global de las tarifas." (Fl 42)
En
cuanto concierne al artículo 124, expresa:
"... No es el
caso, en este momento, hacer un análisis sobre la naturaleza jurídica de las
Cámaras de Comercio y la de los recursos de esas entidades. Sin embargo, debe
puntualizarse que al actor no le asiste razón alguna cuando califica como entes
privados a las cámaras de comercio. En Colombia, la naturaleza jurídica de
estas entidades ha sido motivo de inacabadas discusiones...Empero..., lo cierto
es que, al lado del ejercicio de funciones típicamente privadas, las Cámaras de
Comercio son encargadas de llevar el registro mercantil, institución de
indiscutible naturaleza pública... En tal virtud, y para dichos efectos, ni
siquiera las cámaras de comercio discuten su carácter de
"autoridades" administrativas, en los términos en que expresamente se
definen los entes de cualquier naturaleza que tengan el encargo de ejercer
funciones públicas, en el artículo 1o.  del Código Contencioso Administrativo.
"Tampoco es
cierto... que sea la autoridad que presta el servicio la que puede ser,
exclusivamente, facultada para señalar las tasas. No, la condición que exige la
norma, a este respecto, es que se faculte a una autoridad administrativa para
señalar las tasas para  recuperar los costos de los servicios que también
presta una autoridad, pero no necesariamente la misma..." (Fls. 43A y 44)
V. INTERVENCION
DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO
El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario también hizo llegar a la Corte Constitucional
el concepto que le merecen  las normas tachadas de inconstitucionales. (Fls. 64
a 81)
Dicho concepto
considera que la naturaleza del pago regulado por los textos demandados, las de
las Cámaras de Comercio, el principio de legalidad de los tributos y el campo
de aplicación de los artículos demandados son cuestiones conceptuales de
trascendencia para resolver el conflicto que las demandas plantean.
Al tratar el tema
relativo a la clasificación jurídica de los tributos pasa revista a los
disímiles criterios  a partir de los cuales la doctrina y la jurisprudencia han
realizado innúmeros intentos de clasificación. Al efecto anota que la
característica dominante es la confusión conceptual reinante, pese a lo cual
considera que <tributos> es el género y que <impuestos, tasas,
contribuciones y aún precios políticos> son las especies. Sobre este
particular hace ver que la Constitución de 1991 mantuvo la confusión conceptual
existente usando los términos como sinónimos, alternativamente.
Seguidamente analiza
el principio de los tributos del que destaca como nota característica su
universal observancia, al tiempo que reseña la historia cronológica de su
consagración positiva en el Constitucionalismo Colombiano.
Igual cosa hace con
las normas que en Colombia han creado "derechos" en favor de las
Cámaras de Comercio e "ingresos" para la Superintendencia  de
Industria  y Comercio, distinguiendo respecto de esta última entre los
obtenidos por concepto de la propiedad industrial, los provenientes de la
regulación y control de aparatos usados en el comercio -pesas y medidas- y de
la vigilancia de las Cámaras de Comercio.
A propósito del
artículo 338 de la Constitución comenta.
"... teniendo
en cuenta que en cierto tipo de tributos -usada esta palabra como género- la
determinación de la tarifa puede ser complicada, como V. gr. en el caso de la
valorización, en que intervienen muchos factores (tamaño del predio, cercanía
de la obra, plusvalía, etc) la carta admitió que en "tasas y
contribuciones" la tarifa la fijen las autoridades, siempre y cuando que
la ley determine la base (tal obra, tal servicio, tal plusvalia) es decir, que
determine expresamente como se definen  los costos (lo que se pague por la
obra, más los gastos indirectos de administración, que son tales v. gr.) y los
beneficios (haciendo avalúos V. gr.) y como se hace el reparto (entre los
predios que  estén a tanta distancia, tanto, a tal otra, tanto  etc.) es decir
fije la tarifa.
"......
"También es
preciso que la ley puntualice  los costos que genere o recuperar (sic) o los
beneficios en que se quiere que el estado participe, que defina el sistema y el
método , sin que basten para ello enunciados generales, frases vagas. Esa
precisión es necesaria porque al establecerla, la Carta está reafirmando que
compete a la ley (o a la ordenanza o al acuerdo) definir la base gravable y que
lo que pueden hacer las autoridades es fijar la tarifa, es decir, la relación
entre base y el tributo individualizado, cuya complejidad, en oportunidades, no
puede consignarse fácilmente en una norma de origen parlamentario, la cual,
tiene, sin embargo, que dar las bases para deducirla."
Dentro de los
anteriores lineamientos el Instituto concluye:
- El artículo 124
incurre en fallas similares, pues no fija los gastos por recuperar, ni el
criterio para individualizarlos. Más aún, al establecer vagamente, como
principio de distribución único el valor de los activos o del patrimonio
consagra una carga a los más pudientes - pues a pesar de que no lo dice, ha de
entenderse que se trata de que los ricos paguen más- que si bien atiende los
principios de progresividad y solidaridad, debe estar consagrado en la ley como
elemento del tributo  y no de su recaudo.
- No cree el
Instituto que la llamada "indexación" adolezca de vicio alguno, pues
se limita a reconocer el hecho de la devaluación monetaria y, en el caso en
estudio, el encarecimiento de los costos que pretenden recuperarse.
VI.   EL CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
mediante oficio No. 116 de noviembre 11 de
1992, el Señor Procurador General de la Nación rindió la Vista Fiscal de rigor
en la cual solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles los
preceptos acusados. (Fls. 49 a 60)
El Procurador
empieza por acotar las diferencias existentes entre la regulación que sobre la
materia hacia el artículo 43 de la Carta de 1886 y la que trae el artículo 338
de la actual.
A propósito del
alcance y significado de las expresiones "sistema" y
"métodos" que originan la controversia, observa:
"No obstante
que los conceptos "sistema" y "métodos" tienen una clara
significación, al entenderse por el primero "el conjunto de principios,
normas o reglas lógicamente enlazadas entre sí, acerca de una ciencia o
materia" (Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho
Usual) y por el segundo el "modo" de hacer o manera de decir según un
orden conveniente para la claridad y comprensión de lo que se exponga o para la
eficiencia y sencillez de lo que se realice " (Obra Citada), creemos que
tanto el método como el sistema no hacen solo relación a la aplicación
minuciosa de una técnica, sino además, al diseño de unos lineamientos dentro de
los cuales, deberán hacerse los cálculos específicos para el caso en concreto.
"Debemos
entender que el Constituyente, al deferir en el legislador la determinación del
método y el sistema, no hizo cosa diferente que la de asegurar a los
administrados que en el señalamiento de las tarifas no se utilizará el criterio
de la administración sino el de una justicia distributiva, que basada en la
equidad, impida la arbitrariedad en que aquella pueda incurrir. Así se deduce
de la ponencia para el segundo debate que se diera en la Constituyente al tema
de la imposición de tarifas para los servicios públicos..." (Fl. 57)
Hechas estas
consideraciones generales señala que:
"... resulta a
todas luces indiscutible que la norma acusada no contiene señalamiento alguno
de sistema y método para definir los costos, así como tampoco la manera como
habrá de hacerse su reparto, de donde el artículo 119 de la Ley 06 de 1992 es
inconstitucional por infringir el precepto 338 de la Carta
Constitucional." (Fl. 58)
Respecto del
artículo 124 observa que este, a diferencia de lo que ocurre con el 119,
contempla un principio de método y sistema al enunciar que habrá tarifas
diferenciales, sin embargo, piensa que por ello se adecúa al canon superior que
se considera infringido, pues, pese a los largos debates y controversias sobre
la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio.
"... no queda
duda que estas son entidades privadas, de tal manera que no podía el Legislador
asignar en el Gobierno la tarea que a él le corresponde, pues dado que el
servicio no lo presta ninguna entidad estatal en este caso, mal podría el
Gobierno señalar la tarifa a una contraprestación de un servicio que el no
cumple." (Fl.59)
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
COMPETENCIA
1. Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta, la Corporación es competente para
decidir la presente acción, toda vez que ella se dirige contra normas que hacen
parte de una ley de la República.
(Hasta aquí se
transcribe la ponencia inicialmente presentada por el H. Magistrado Antonio
Barrera Carbonell).
Fijación de tasas para los procedimientos
de propiedad industrial
2.  De conformidad
con el artículo 119 de la Ley 6ª de 1992, se autoriza al Gobierno Nacional la
fijación de tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con la
propiedad industrial.
Ante la División de
Propiedad Industrial de la Superintendencia de Industria y Comercio se surten
diversos procedimientos relacionados con la propiedad industrial tales como el
otorgamiento de privilegios de invención, concesión de modelos y rótulos
comerciales, registro de marcas de productos y servicios, depósito de nombres
comerciales, renovaciones, traspasos y cambios de nombres de los registros.
La regulación de los
indicados procedimientos tiene una indudable importancia en el contexto
supranacional "Pacto Andino" y nacional. Las distintas tareas
desplegadas en torno a la organización de la propiedad industrial y al registro
y circulación de sus derechos, configuran una función pública a cargo del
Estado cuya prestación satisface un interés de carácter general.
Sin embargo, la
actualización y ejercicio concretos de esa función pública interesa de manera
principal a quienes elevan solicitudes e inician los respectivos trámites. De
ahí que el Estado, en ejercicio de la facultad impositiva, establezca a su
cargo el pago obligatorio de ciertas sumas de dinero, que grava únicamente a
las personas que ponen en acción el aparato público, pues ellas resultan ser
las directas beneficiarias del servicio y las demandantes de una específica
actuación pública.
Esta especie de
tributo se conoce con el nombre de tasa (C.P. art.338). La carga impositiva
particular - no general - que entraña la tasa, se explica en términos de
justicia fiscal por la voluntaria invocación de una actuación estatal y el
consiguiente beneficio directo que obtiene la persona que la formula. La tarifa
de la tasa, consiguientemente, tiene la función de recuperar los costos que el
Estado presta al individuo.
3. En razón del principio
de legalidad del tributo, al cual no escapa la tasa como especie suya,
corresponde al acto creador - en este caso a la ley - señalar directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y su tarifa (C.P.
art.338).
La Constitución, no
obstante, permite que las autoridades "fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas y los acuerdos" (C.P art. 338).
4. De acuerdo con el
Ministerio Público y las demandas de los actores, cuyos argumentos principales
han sido sintetizados, la presunta inconstitucionalidad del artículo 119 de la
Ley 6ª de 1992 estriba en haber ésta autorizado al Gobierno Nacional la función
de fijar las tasas para la tramitación de los procedimientos relacionados con
la propiedad industrial, omitiendo o estableciendo de manera imperfecta
"el sistema y el método" para definir los costos y beneficios
derivados del servicio y la forma de hacer su reparto.
El fundamento del
cargo de inconstitucionalidad se remite a lo dispuesto en el inciso segundo del
artículo 338 de la Constitución Política. Para su análisis la Corte debe
observar, en primer término, que la tasa y la contribución no reciben en la
norma constitucional un tratamiento unívoco. La tarifa de la tasa está dominada
por la idea del costo que para el Estado significa el servicio demandado por el
individuo. La contribución, a su turno, tiene como eje la compensación que le
cabe a la persona por el beneficio directo que ella reporta como consecuencia
de un servicio u obra que la entidad pública presta, realiza o ejecuta.
Correlativamente, el sistema y el método para definir la tarifa de cada una de
estas dos especies tributarias es diferente y debe, en todo caso, ajustarse y
consultar su naturaleza específica.
5. El Gobierno
Nacional, para los efectos del artículo 338 de la C.P., es autoridad a la cual
se puede atribuir por la ley la función de fijar la tarifa de las tasas para la
tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad industrial.
Tratándose de una actividad que de conformidad con la ley está a cargo de la
rama ejecutiva del poder público, bien puede asignarse a su máxima autoridad el
encargo específico de fijar la tarifa de dicho servicio que, además de ingresar
a la órbita de su responsabilidad, supone precisar un elemento esencial del
tributo.
6. Dada la
naturaleza de tasa del tributo analizado, lo pertinente en esta materia es que
la ley directamente señale el sistema y el método que sirvan para definir los
costos del servicio que el Estado presta. Precisamente, la definición de los
costos permitirá a la autoridad fijar la tarifa cuya función esencial se
contrae a absorberlos.
Sobre este
particular, el artículo acusado dispone que "el monto global de las tasas
guardará directa correspondencia con los gastos de operación y el costo de los
programas de tecnificación de los servicios de información relativos a la
propiedad industrial y al estado de la técnica".
A juicio de la Corte
la determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un
servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración
las modalidades peculiares del mismo.
En punto de método,
la ley acusada prefirió indicar los rubros que conforman el costo recuperable
por vía de la tarifa: gastos de operación y programas de tecnificación. Es
evidente que deliberadamente se han excluido otros componentes del costo, lo
que en modo alguno le está prohibido al Legislador y no repugna con la idea de
tasa. Desde luego, el reglamento puede precisar con detalle los conceptos que
corresponden a los mencionados rubros. En lo atinente al sistema de fijación de
la tarifa, la fórmula legal excluye el progresivo y el regresivo, seguramente
por no ser afines a la naturaleza y características propias del servicio prestado.
El Legislador, en lo
que concierne a este aspecto, optó por el sistema proporcional como se infiere
del texto de la norma. En efecto, la relación directa que debe existir entre el
monto global de las tasas y los costos recuperables, obliga a la autoridad a
obtener valores unitarios que traduzcan dichos costos en relación con cada tipo
de servicio prestado que, en consecuencia, tendrá una tarifa uniforme que se
cancelará en cada ocasión que se solicite el servicio.
No observa esta
Corte que el Legislador hubiere abandonado la determinación del sistema y
método para calcular el costo del servicio en manos de la autoridad encargada
de señalar la tarifa de la tasa. De otra parte, la prohibición de ajustar
anualmente las tasas por encima del índice de precios al consumidor, busca que
el nivel de la tarifa sea únicamente el indispensable para recuperar los costos
del servicio, como corresponde al espíritu y a la letra de la carta. Nótese,
finalmente, que el ajuste anual se refiere a uno sólo de los elementos ( la
tarifa) de un tributo establecido directamente por la ley y que el mismo se
realiza dentro de su marco y de conformidad con sus criterios generales con el
único propósito de mantener actualizadas sus bases. La advertencia no es
inoficiosa pues uno de los demandantes equivocadamente sostiene que el
Legislador ha resignado una competencia en favor de la autoridad administrativa
que establece la tarifa.
Tarifas relativas al registro mercantil
7. El artículo 124
de la Ley 6ª de 1992 otorga al Gobierno Nacional la función de fijar el monto
de las tarifas que deban sufragarse "en favor de las Cámaras de Comercio
por concepto de las matriculas, sus renovaciones e inscripciones de los actos,
libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así
como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de
sus funciones". Agrega la disposición que "para el señalamiento de
los derechos relacionados con la obligación de la matricula mercantil y su
renovación, el Gobierno establecerá tarifas diferenciales en función del monto
de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al
establecimiento de comercio, según sea el caso". Respecto de las cuotas
anuales que el reglamento de las cámaras de comercio señalen para los
comerciantes afiliados, la norma dispone que son de naturaleza voluntaria.
8. Los demandantes
advierten que tampoco en este evento el Legislador concibió ningún sistema y
método para definir los costos y beneficios de la actividad sujeta a la
imposición de tasas.
La Corte reitera que
la Ley sujeta al régimen de tasa las actuaciones a que se refiere la norma. La
tarifa, por lo tanto, debe orientarse a la recuperación del costo del servicio.
Dado que el servicio se vincula principalmente con la obligación de la
matrícula mercantil, su renovación y la inscripción de los documentos que la
ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en relación con todos
estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del patrimonio del
comerciante, así como el valor de sus establecimientos de comercio, el sistema
y método identificado en la Ley busca que el costo se distribuya de acuerdo con
escalas diferenciales dependientes de los indicados factores. La carga
impositiva - en este caso dirigida a la recuperación del costo de un servicio -
debe graduarse de conformidad con la capacidad del sujeto, medida objetivamente
a partir de los mencionados parámetros. Entre un método y sistema uniforme y
otro diferencial, se optó por éste último. No puede desconocerse que el órgano
legislativo haya dejado de intervenir - y de manera decisiva - en la
construcción normativa de la tarifa.
9. El Ministerio
Público y los demandantes cuestionan que sea el Gobierno, que no presta el
servicio, el que fije la tarifa de la tasa.
A las cámaras de
comercio la Ley confía la función de llevar el registro mercantil y certificar
sobre los actos y documentos en él inscritos (C de Co art. 86). El origen legal
del registro, la obligatoriedad de inscribir en él ciertos actos y documentos,
el valor vinculante de las certificaciones que se expiden, la regulación legal
y no convencional relativa a su organización y a las actuaciones derivadas del
mismo, el relieve esencial que adquiere como pieza central del Código de
Comercio y de la dinámica corporativa y contractual que allí se recoge, entre
otras razones, justifican y explican el carácter de función pública que exhibe
la organización y administración del registro mercantil.
Las cámaras de
comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la anotada función, no
son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta
naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley. Si bien
nominalmente se consideran "instituciones de orden legal" (C. de Co.
art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los
comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil (C. de Co.). La
técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad
pública habida consideración de las funciones que cumplen las cámaras de
comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. Excluida la
función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las
cámaras, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la
naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan,
extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia
entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales
elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada.
Las cámaras de
comercio no obstante su carácter privado pueden ejercer la función pública de
administrar el registro mercantil. Los artículos 123 y 365 de la C.P. permiten
al Legislador disponer que un determinado servicio o función pública sea
prestado por un particular de acuerdo con el régimen que para el efecto establezca.
La circunstancia de
que un servicio o función, en los términos de la ley, se desempeñen por un
particular, no impide que el Legislador sujete dicha actividad o servicio a un
sistema tributario de tasa, máxime si éste resulta ser el único adecuado e idóneo
para ese propósito. En este evento, la determinación de la tarifa puede
revestir un cierto grado de complejidad técnica que no haga aconsejable su
inmediata fijación por el Legislador, a lo cual puede igualmente sumarse la
inconveniencia política (un particular que participe en la elaboración de la
norma tributaria que grava a otro particular) y ética (conflicto de interés en
cabeza de quien determina la tarifa y recibe el ingreso correspondiente a la
misma) de librar su determinación al particular que presta el servicio. En
estas condiciones, cabe admitir que la tarifa sea fijada por el Gobierno, pues
si bien no presta directamente el servicio, no es ajeno al mismo como quiera
que la Constitución le confía su control y vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365).
La función pública de la administración del registro mercantil, se lleva a cabo
bajo la estricta vigilancia y control del Gobierno, que de esta manera
participa en la prestación de los servicios inherentes al mismo. No se observa,
por este concepto, violación alguna al texto del artículo 338 de la C.P.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar exequibles
los artículos 119 y 124 de la Ley 6ª de 1992.
Cópiese, públiquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V.   SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-144/93
SISTEMA TARIFARIO-Método/RESERVA LEGAL (Salvamento de
voto)
Al exigir la
norma el establecimiento por el legislador de un sistema y un método, como
condición para viabilizar la asignación de competencia en la autoridad que
tiene a su cargo la prestación del servicio, está imponiendo el marco y los
procedimientos a partir de los cuales pueden dichas autoridades  señalar las
tarifas a cargo de los contribuyentes, las cuales están destinadas a recuperar
los costos por los servicios que se les presten o por los beneficios que se les
proporcionen. La intención del constituyente, al establecer una evidente
reserva legal fue, en primer lugar, la de defender a los administrados de una
eventual y no improbable imposición de tarifas por fuera de racionales
criterios de equidad, y, de otro lado, reiterar el principio democrático, que
en la Carta es una constante, de que no puede haber tributo sin representación.
El método comprende el conjunto de reglas de procedimiento dirigidas a regular
la actividad de la autoridad correspondiente, en el desarrollo de la operación
administrativa que debe realizar para liquidar los costos y beneficios y
efectuar su distribución.
AUTORIDAD PUBLICA-Noción/CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza
(Salvamento de voto)
La investidura de
funcionario o servidor público no otorga por ese solo hecho, el ejercicio del
poder público en su forma de "autoridad", hasta el punto que  puede
afirmarse, sin exageración, que la mayoría de los servidores del Estado no
ejercen "autoridad pública". Las Cámaras de Comercio, aun cuando han
sido consideradas como entidades privadas, son organismos autorizados por la
ley, que cumplen funciones públicas, lo cual se enmarca dentro de la concepción
moderna de la descentralización por colaboración, que admite la participación
de los particulares en el desarrollo de funciones públicas, con miras a lograr
diferentes cometidos de interés público o social. Por consiguiente, las Cámaras
de Comercio son igualmente autoridades públicas.
CAMARA DE
COMERCIO-Tarifa
(Salvamento de voto)
Es evidente que
por la complejidad técnica del servicio que prestan las Cámaras de Comercio, no
era aconsejable que la tarifa fuese señalada directamente por el legislador;
pero resulta contrario a una sana lógica y a los principios de la ciencia de la
administración que se fundan en los criterios de la celeridad, eficiencia y
eficacia, en la prestación de los servicios públicos, que sea inconveniente
políticamente que el organismo que presta el servicio, por ser privado, señale
la tarifa de la tasa que deben pagar los usuarios. Por el contrario, resulta
políticamente conveniente que dicha tarifa fuese definida por la autoridad que
presta el servicio, pues es ella la que está en mejores condiciones y
posibilidades de conocer el costo del servicio y fijar la tarifa de su
recuperación.
Ref: Expediente
T-157 y 158
Sentencia
No. C-144
Magistrado
Ponente:
DR. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Los suscritos
Magistrados, con todo el respeto que nos merece la decisión mayoritaria que
acoge la sentencia de la cual nos apartamos, exponemos las razones de nuestro
disentimiento, en los siguientes términos:
1. La ponencia
original elaborada por el Magistrado Antonio Barrera Carbonell, proponía la
declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas como
inconstitucionales, esto es, los artículos 119 y 124 de la ley 6a. de 1992, por
las siguientes razones:
LA DELEGACION DE
COMPETENCIA EN LA FIJACION DE LAS TARIFAS EN LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES
Resulta necesario
determinar el alcance de las exigencias que el constituyente estableció para
que el Congreso pudiese delegar en la autoridad administrativa la facultad de
fijar las tarifas de las tasas y contribuciones.
Con tal fín, es
menester el exámen cuidadoso del segundo inciso del artículo 338 de la Carta,
que a la letra dice:
"La ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen las tarifas
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen, pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos."
Los cargos
formulados contra las normas acusadas obligan al esclarecimiento del
significado de los términos "sistema" y "método", de una
parte, y "autoridad", de otra, pues no obstante de que es
incuestionable la competencia constitucional del Congreso para delegar en las
autoridades la facultad de fijar las tarifas de las tasas y contribuciones, no
hay univocidad conceptual sobre el contenido y grado de los condicionamientos
exigidos con la norma transcrita para que se legitime el traslado de
competencia, así como sobre el sujeto sobre el cual puede recaer la delegación
correspondiente.
NOCION DE METODO
Y SISTEMA PARA LA DEFINICION DE LAS TARIFAS
Por sistema puede
entenderse un conjunto de elementos  y dispositivos que funcionan como un todo
en virtud de la interdependencia de sus partes.
Etimológicamente
método significa "camino", de manera que se adopta un método cuando
se sigue un derrotero para lograr un determinado objetivo propuesto de
antemano. Por eso "el método se contrapone a la suerte y al azar - como lo
señala José Ferrater Mora- pues el método es ante todo un orden manifestado en
un conjunto de reglas" (Diccionario de Filosofía, Ed. Suramericana, Buenos
Aires, 1968).
Por sus objetivos
generales, puede decirse que las dos figuras se identifican, pues tanto la una
como la otra tienen un alcance finalista; ambas persiguen viabilizar un
resultado propuesto, pero son diferentes por sus contenidos, es decir, por sus
elementos y atributos.
Es claro, que al
exigir la norma el establecimiento por el legislador de un sistema y un método,
como condición para viabilizar la asignación de competencia en la autoridad que
tiene a su cargo la prestación del servicio, está imponiendo el marco y los
procedimientos a partir de los cuales pueden dichas autoridades  señalar las
tarifas a cargo de los contribuyentes, las cuales están destinadas a recuperar
los costos por los servicios que se les presten o por los beneficios que se les
proporcionen. No cabe duda, que la intención del constituyente, al establecer una
evidente reserva legal fue, en primer lugar, la de defender a los administrados
de una eventual y no improbable imposición de tarifas por fuera de racionales
criterios de equidad, y, de otro lado, reiterar de manera inequívoca el
principio democrático, que en la Carta es una constante, de que no puede haber
tributo sin representación.
A pesar de los
limitados antecedentes históricos que se pueden examinar sobre la norma que nos
ocupa, existe una corta referencia en la ponencia para segundo debate que se
hizo en la Constituyente, cuando se discutió el tema sobre las tarifas en los
servicios públicos, que corroboran las aseveraciones anteriores, y cuyo texto
es como sigue:
"Al establecer
la responsabilidad al Congreso para que determine el marco general de la
competencia y las entidades que pueden fijar las tarifas. les está dando
a éstas el mismo tratamiento conceptual que a los impuestos, es decir, que sea
el Congreso el que, al más alto nivel normativo, determine el derrotero que el
ciudadano comprenda y acepte:" (subrayado fuera del texto).
Ya en el terreno de
la aplicación práctica de los conceptos, se debe indagar sobre los elementos
que integran o pueden integrar la estructura del sistema y los procedimientos
metodológicos que deben incorporarse en la ley, para los objetivos previstos
por la norma constitucional.
En primer término,
fluye naturalmente del contexto de la norma, que tales elementos y
procedimientos no pueden ser casuísticos y exhaustivos, por que esas
connotaciones se oponen a la estructura de los conceptos y al propósito
normativo que impuso la Carta al legislador, como tarea exclusiva de establecer
un sistema y la metodología, como guía y procedimiento de las definiciones que
debe utilizar la autoridad que presta el servicio o proporciona el beneficio al
contribuyente, con el  fin de lograr el retorno de las inversiones
correspondientes.
Si lo que el
precepto constitucional exigiera de la ley, fuese una descripción detallada de
los elementos y procedimientos que deben seguirse para establecer los costos,
carecería de sentido la delegación de competencia que la norma superior
autoriza. La delegación responde precisamente a la determinación técnica de los
múltiples elementos que hacen parte de la estructura de costos y a su
valoración, guiándose, por supuesto, por las directrices dispuestas en el
sistema y bajo los derroteros que le señala el método establecido en la ley.
Entonces, qué podría
considerarse como elementos del sistema que debe tenerse en cuenta para
calcular las tarifas y qué procedimientos deben aplicarse para definir la
tarifa de las tasas y contribuciones?
Resulta aventurado,
cuando menos, intentar siquiera una respuesta aproximada a los interrogantes
planteados, porque sólo ante el problema concreto de la tasa o la contribución
que se pretenda imponer, es factible obtener una visión real de los factores
que intervienen  en su fijación y desagregarlos luego para su identificación y
evaluación.
Podría pensarse, de
manera global y por vía de ejemplo, que podrían considerarse como elementos de
un sistema para recuperar los costos de los servicios o de los  beneficios que
reciben los contribuyentes, el señalamiento de los gastos recuperables, el
criterio para individualizarlos, y el establecimiento de un principio de
distribución como sería el valor de los activos o del patrimonio;  en el caso
particular de la valorización, la influencia mayor o menor de la obra pública
en el aumento venal de la propiedad beneficiada,  el área de ésta, el estrato o
sector donde se ubica, etc., así como el régimen tarifario, entre otras cosas.
En este orden de ideas,  la ley debe utilizar un perfil menos apegado a un
criterio puramente exactivo y más cercano, por el contrario, a los principios
que informan, según el artículo 363 de la Carta, el sistema tributario.
En tal virtud,
constituirían indudablemente elementos que deben considerarse para integrar el
sistema, el señalamiento de criterios que desarrollen los principios de equidad
y eficiencia, y progresividad, si fuere el caso.
En resumen, se
entiende que  para los efectos del inciso 2o. del artículo 338, ibidem, el
método comprende el conjunto de reglas de procedimiento dirigidas a regular la
actividad de la autoridad correspondiente, en el desarrollo de la operación
administrativa que debe realizar para liquidar los costos y beneficios y
efectuar su distribución; así por ejemplo, podría formar parte de la regla de
un método, en el caso de la valorización, el establecimiento de una fórmula
matemática para liquidarla.
El contenido
normativo del  artículo 367 de la Carta, se presenta  como un buen  diseño de
un modelo en los términos que pretende el inciso 2o. del art. 338, porque allí
se conjugan las directrices o guías de un sistema, con los derroteros que
demarca un método, así no se enuncie en el mismo, ninguno de tales propósitos.
Dice el texto en cuestión:
"La ley fijará
las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios
públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen
tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribución de ingresos."
LA NOCION DE
AUTORIDADES
Según los términos
del artículo 123 de Constitución Política, la expresión "servidor
público", es un concepto genérico que engloba a todas las personas
naturales que prestan sus servicios al Estado, bien sea en los organismos del
orden nacional, regional o local, o en los descentralizados de estos mismos órdenes,
quienes por definición ejercen funciones públicas.  Pero si la condición de
servidor público apareja el ejercicio de funciones públicas, se pueden ejercer
estas sin que se tenga la condición de aquel. Por eso el inciso final del art.
123 de la Carta defiere a la ley la determinación del "régimen aplicable a
los particulares que temporalmente desempeñen  funciones públicas y regulará su
ejercicio"
La investidura de
funcionario o servidor público no otorga por ese solo hecho, el ejercicio del
poder público en su forma de "autoridad", hasta el punto que  puede
afirmarse, sin exageración, que la mayoría de los servidores del Estado no
ejercen "autoridad pública".
El concepto de
autoridad que trae el inciso 2o. del art. 338 de la C.P., no equivale a la noción
jurídico-política con que tecnicamente se lo utiliza, en el sentido de
funcionario público con autoridad, civil, política o militar,  sino a la
entidad encargada de fijar la tarifa de las tasas y contribuciones.
Las Cámaras de
Comercio, aun cuando han sido consideradas por la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado como entidades privadas, son
organismos autorizados por la ley, que cumplen funciones públicas, lo cual se
enmarca dentro de la concepción moderna de la descentralización por
colaboración, que admite la participación de los particulares en el desarrollo
de funciones públicas, con miras a lograr diferentes cometidos de interés
público o social. Por consiguiente, las Cámaras de Comercio son igualmente
autoridades , en los términos señalados en la norma en comento.
La interpretación de
"autoridades" que se ha dado a las Cámaras de Comercio, coincide con
la noción que de autoridades presenta el artículo 1o. del Código Contencioso
Administrativo, en el cual se otorga tal calificativo a los particulares que
ejerzan funciones administrativas, interpretación que igualmente se adecúa al
aparte final del inciso primero del artículo 210 de la C:P:, según el cual,
"los particulares podrán cumplir funciones administrativas en las
condiciones que señale la ley."
EXAMEN DE LOS
CARGOS
Falta de
señalamiento del "sistema" y el "método" para definir las
tarifas.
En verdad, lo único
que hizo el artículo 119 acusado al disponer que "el monto global de las
tasas guardará directamente correspondencia con los gastos de operación y el
costo de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad
industrial y al estado de la técnica", fué repetir innecesariamente el
mandato constitucional (art. 338, inciso 2o. C.P.), que sobre el punto exige
que las tasas y contribuciones que se cobren al contribuyente deben tener una
relación directa con los gastos en que se incurrió para producir el servicio o
generar el beneficio.
La norma acusada, al
indicar además el origen y naturaleza del costo, señalando que proviene de la
ejecución de los programas o de la tecnificación de los servicios, no
desarrolla la voluntad constitucional, porque esas referencias no conducen a la
implantación por la ley de un sistema o el diseño de un método, dirigidos a
ordenar y racionalizar el cálculo de las tarifas.
Cuando la
Constitución condiciona la delegación para fijar tarifas a la previa definición
de un sistema y un método, busca entre otras cosas, establecer un instrumento
que impida la posible arbitrariedad en el ejercicio de la función asignada a la
autoridad respectiva, con el consiguiente perjuicio para los contribuyentes.
Así pues, al incumplir la ley la exigencia constitucional, se infringe la Carta
Política, como ocurre con el texto del artículo acusado.
El límite al ajuste
anual que establece la norma acusada, constituye una buena intención de
responder a la exigencia constitucional, pero ella es insuficiente, por cuanto
en sí misma no constituye un sistema ni un método,  en los términos exigidos
por la norma constitucional.
- Una situación muy
diferente se presenta en relación con el también cuestionado art. 124 de la Ley
6o. de 1992- tarifas a favor de las Cámaras de Comercio- porque este precepto
incorpora un sistema y un método que el Gobierno debe adoptar para distribuír
entre los usuarios de dichos organismos, el costo de los servicios que éstos
prestan por concepto de matrículas, renovaciones, inscripciones de los actos,
libros, documentos y certificados que la ley mercantíl señala, al indicarles
que, para esos efectos, tenga como criterio el monto de los activos o del
patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados a los establecimientos
de comercio, según sea el caso, para que sobre la base de esos factores, establezca
tarifas diferenciales.
Contrario a las
carencias que se resaltaron al examinar la constitucionalidad del artículo 119,
en la disposición analizada sí se salvaguarda el derecho de los usuarios,
porque se establecen unas directrices, es decir, un sistema, y unos
procedimientos, a los cuales debe ajustarse la voluntad de la autoridad para
fijar las tarifas de retorno de los costos que invierten las Cámaras de
Comercio en la prestación de sus servicios.
No obstante, resulta
inconstitucional la asignación al Gobierno Nacional de la facultad de fijar
tarifas que cobran las Cámaras de Comercio por sus servicios, pues contraría el
precepto constitucional del inciso 2o. del art. 338, ibidem, que atribuye tal
competencia a la autoridad que presta el correspondiente servicio.
En efecto, cuando la
norma en cita dice que la ley, las ordenanzas y los acuerdos, "pueden
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los servicios que  les
presten (subrayamos), o participación en los beneficios, que les
proporcionen" (subrayamos), esta  norma señala al titular de la
función, que no es otro que quien presta el servicio o proporciona el
beneficio.
Por lo tanto, es
inconstitucional toda la norma del art. 124 de la ley 6a.  de 1992, por cuanto
la exequibilidad exclusivamente en relación con el titular de la facultad para
fijar el monto de las tarifas, suprime la eficacia de la disposición, pues en
tal evento no se sabría que autoridad sería competente para hacerlo, y la
Corte, no puede suplir el vacio legislativo que se crea con tal situación.
2. Muy interesante
son las especulaciones y el esfuerzo interpretativo que trae la sentencia sobre
el inciso del artículo 338 de la Constitución Nacional, para afirmar la
constitucionalidad del artículo 119 de la ley 6a. de 1992, pero contiene un
vicio metodológico, consistente en que no dá respuesta al punto central de la
acusación de los demandantes, cual es, que la norma demandada no contiene las
definiciones ni los lineamientos básicos de un sistema y de un método,
requeridos para que las autoridades puedan fijar las tarifas de las tasas
correspondientes.
Como se dijo en la
ponencia que no fue aprobada, la simple referencia a los gastos de operación y
al costo de los programas de tecnificación de los servicios, a lo sumo
constituyen factores que influyen en la determinación del sistema, mas no son
el sistema mismo, exigido por el Constituyente.
3. La intención del
Constituyente al responsabilizar a la autoridad - centralizada, o
descentralizada, o descentralizada por colaboración, v. gr Cámaras de Comercio
- que presta el servicio o que genera el beneficio, fue la de entronizar el
manejo desconcentrado y descentralizado de los servicios públicos, que se
evidencia en la concepción político administrativa que contiene el artículo 1o.
de la Constitución Nacional, y que se desarrolla en ulteriores textos de la
misma Carta.
La sentencia regresa
al centralismo a ultranza contra el cual precisamente reaccionó el
constituyente de 1991.
4. Compartimos el
juicioso estudio que hace la sentencia sobre la naturaleza jurídica de las
Cámaras de Comercio, por ser idéntico al realizado en la ponencia original;
igualmente, estamos de acuerdo con el criterio según el cual un servicio
público aun prestado por un particular, puede ser sometido al "sistema
tributario de tasa"
Ahora, con lo que no
coincidimos conceptualmente , es con la siguiente afirmación que se hace en la
sentencia:
" En este
evento, la determinación de la tarifa puede revestir un cierto grado de
complejidad técnica que no haga aconsejable su inmediata fijación por el
Legislador, a lo cual puede igualmente sumarse la inconveniencia política (un
particular en la elaboración de la norma tributaria que grava a otro
particular) y ética (conflicto de interés en cabeza de quien determina la
tarifa y recibe el ingreso correspondiente a la misma) de librar su
determinación al particular que presta el servicio. En estas condiciones, cabe
admitir que la tarifa sea fijada por el Gobierno, pues si bien no presta
directamente el servicio, no es ajeno al mismo como quiera que la Constitución
le confía su control y vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365)".
Es evidente que por
la complejidad técnica del servicio que prestan las Cámaras de Comercio, no era
aconsejable, como lo previó el Constituyente, que la tarifa fuese señalada
directamente por el legislador; pero resulta contrario a una sana lógica y a
los principios de la ciencia de la administración que se fundan en los
criterios de la celeridad, eficiencia y eficacia, en la prestación de los
servicios públicos, que sea inconveniente políticamente que el organismo que
presta el servicio, por ser privado, señale la tarifa de la tasa que deben
pagar los usuarios. Por el contrario, resulta políticamente conveniente, como
expresamente lo consignó el Constituyente en el inciso del artículo 338, en
cita que dicha tarifa fuese definida por la autoridad que presta el servicio,
pues es ella la que está en mejores condiciones y posibilidades de conocer el
costo del servicio y fijar la tarifa de su recuperación.
Además, propiamente
no se le entregan a dicha autoridad facultades discrecionales y omnímodas para
calcular y fijar la retribución correspondiente, pues su actividad en esta
materia se encuentra condicionada al sistema y al método que trace el
legislador, lo cual implica, al final de cuentas, que dicha autoridad
simplemente ejecuta, al fijar la tasa, unas operaciones de simple cálculo
matemático.
Observamos, de otra
parte, que el argumento de inconveniencia política se utiliza, a falta de
razones jurídicas valederas, para desconocer el mandato, claro y preciso de la
norma constitucional en referencia, que no contiene ninguna laguna jurídica,
que pueda ser llenada por el intérprete, mediante la aplicación de criterios y
textos constitucionales que no se adecúan a la problemática implicada en el
caso.
Finalmente, en
cuanto la inconveniencia "ética", de que quien determina la tarifa la
recaude, anotámos que el argumento supondría, en primer término, que el
Constituyente institucionalizó una situación antiética en la norma
constitucional en análisis y, en segundo lugar, que hay que presumir,
contrariamente a lo que dispone el artículo 83 de la Constitución Nacional, la
mala fé de los particulares que prestan los servicios públicos.
Fecha up supra.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado