T-579-15
Sentencia
T-579/15
(Bogotá
D.C., Septiembre 4)
DEFENSOR DEL
PUEBLO O PERSONERO MUNICIPAL-Legitimación para interponer tutela
En
reiteradas ocasiones esta Corporación ha admitido el ejercicio de la acción de
tutela por medio del Defensor del Pueblo, en cumplimiento de sus deberes
constitucionales y legales, entre las cuales se encuentra la misión de guarda y
promoción de los derechos fundamentales. Por ejemplo, en la sentencia T-331 de
1997 se señaló que “para que el Defensor del
Pueblo o el Personero Municipal actúen no necesitan estar personalmente
interesados en el caso, ni tampoco exhibir un poder conferido por la persona
afectada. Su función no es la de representar intereses particulares en virtud de
un mandato judicial –como el que se confiere a un abogado litigante- sino
buscar, a nombre de la sociedad, la protección efectiva de los derechos
fundamentales de las personas residentes en Colombia”.
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos
de procedibilidad
DERECHOS DE LAS
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Protegidos en sede
de tutela
SALUBRIDAD
PUBLICA-Jurisprudencia del Consejo de Estado
El Consejo de Estado ha definido la salubridad
pública como “la
garantía de la salud de los ciudadanos” e implica “obligaciones
que tiene el Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el
desarrollo de la vida en comunidad (…) Estos
derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole
sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un
establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación,
epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad
de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad
comunitaria”.
ACCION DE TUTELA
PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Requisitos de procedencia excepcional
Si la pretensión consiste en la protección de un
derecho colectivo, puede ser procedente la acción de tutela cuando la
afectación también derive en la vulneración o amenaza de un derecho
constitucional fundamental y requiere de la intervención urgente del juez de
tutela.  En este sentido, la Sentencia T-710 de 2008 señaló los
requisitos que para el efecto deben cumplirse: “(i) que exista conexidad entre la vulneración de
un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal
suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea "consecuencia
inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo"; (ii) el peticionario
debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental,
pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del
derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer
expresamente probadas en el expediente; y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el
restablecimiento del derecho fundamental afectado, y "no del derecho colectivo
en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido,
igualmente, un derecho de esta naturaleza”.
DERECHO
A LA SALUBRIDAD PUBLICA-Como
manifestación de otros derechos fundamentales como la salud, integridad física
y dignidad humana
DERECHO A LA SALUD-Doble connotación al ser un derecho fundamental y al mismo
tiempo un servicio público
FUNDAMENTALIDAD DEL
DERECHO A LA SALUD-Principios rectores como eficiencia, universalidad y solidaridad
DERECHO FUNDAMENTAL
A LA SALUD-Carácter
autónomo e irrenunciable
PRINCIPIO DE
INTEGRALIDAD EN LA PRESTACION DEL SERVICIO DE SALUD-La prestación del servicio de
salud debe ser oportuna, eficiente y de calidad
DERECHO FUNDAMENTAL
A LA SALUD-Elementos
esenciales
PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD DEL DERECHO
A LA SALUD-Alcance
ATENCION INTEGRAL A PERSONAS VICTIMAS
DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Retornos y
reubicaciones
DERECHO AL RETORNO Y
A LA REUBICACION DE LA POBLACION DESPLAZADA-Protección constitucional
PROCESO
DE RETORNO Y REUBICACION DE LA POBLACION DESPLAZADA-Principios de seguridad, voluntariedad y
dignidad
DERECHO AL RETORNO Y
A LA REUBICACION DE LA POBLACION DESPLAZADA-Necesidad
de asegurar la participación efectiva de la población en el marco de las
negociaciones que se realicen para materializar el retorno
DERECHO AL RETORNO Y
A LA REUBICACION DE LA POBLACION DESPLAZADA-Necesidad
de garantizar las condiciones mínimas de seguridad, alimentación, vivienda,
agua potable y servicios médicos para asegurar el principio de dignidad e
impedir la revictimización de la población desplazada
DERECHO
A LA SALUD-Vulneración por
omisión de nombrar personal médico y dotar centro de salud
DERECHO
A LA SALUD, VIDA DIGNA, INTEGRIDAD FISICA Y RETORNO EN CONDICIONES DE DIGNIDAD
DE PLOBLACION DESPLAZADA-Orden
a ESE hospital que en coordinación con Alcaldía Municipal, Secretaria de Salud
y Ministerio de Salud, nombre personal médico necesario y suficiente para
centro de salud del corregimiento de Las Palmas
DERECHO
A LA SALUD, VIDA DIGNA, INTEGRIDAD FISICA Y RETORNO EN CONDICIONES DE DIGNIDAD
DE PLOBLACION DESPLAZADA-Orden
a Sistema Nacional de Atención y Reparación a las víctimas que en coordinación
con las demás entidades nacionales y departamentales articulen esfuerzos para
dotar del servicio de salud de manera integral y eficiente a la población del
corregimiento de Las Palmas
DERECHO
A LA SALUD, VIDA DIGNA, INTEGRIDAD FISICA Y RETORNO EN CONDICIONES DE DIGNIDAD
DE PLOBLACION DESPLAZADA-Orden
a la UARIV que en coordinación con Comité municipal de justicia transicional,
Ministerio de Salud, entidades nacionales y territoriales elaboren un plan de
acción para asistencia en materia de salud
DERECHO
A LA SALUD, VIDA DIGNA, INTEGRIDAD FISICA Y RETORNO EN CONDICIONES DE DIGNIDAD
DE PLOBLACION DESPLAZADA-Orden
a Superintendencia Nacional de Salud que asegure cumplimiento de prestación del
servicio de atención en salud pública
Referencia: Expediente T-4.944.251.
Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencia del 12 de febrero de 2015 proferida por el Juzgado
Promiscuo de Familia del Carmen de Bolívar, que confirmó la sentencia del Juzgado
Promiscuo Municipal de San Jacinto, del 26 de enero de 2015, que declaró
improcedente.
Accionante: Irna Alejandra Junieles en calidad de Defensora del Pueblo
Regional Bolívar.
Accionados: Municipio de San Jacinto, Secretaría de Salud del municipio y
ESE Hospital de San Jacinto.
Magistrados de la Sala Segunda
de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Vida digna,
integridad física, salud y dignidad humana.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La omisión del Estado de proveer un servicio médico permanente al
corregimiento de Las Palmas.
1.1.3. Pretensión. Ordenar a las entidades accionadas
que suministren de manera urgente un médico y personal de salud permanente que
brinde atención integral a la población de Las Palmas.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El corregimiento de Las Palmas del
municipio de San Jacinto (Bolívar) fue azotado por el conflicto armado desde
hace 15 años, motivo por el cual varios de sus pobladores se desplazaron a
otras regiones del país.
1.2.2. Sostiene la defensora que en el
marco del proceso de reparación colectiva de esta población, la Unidad
Administrativa de Reparación Integral a las Víctimas – en adelante UARIV –
adelantó jornadas de caracterización a la población desplazada que arrojó como
resultado un total de 288 familias en 5 departamentos para un total de 750
personas[2].
1.2.3. Desde el año 2005, se ha presentado
un lento retorno al corregimiento de Las Palmas, según dice la demandante, a
noviembre de 2014 vivían 56 familias de las cuales hay cerca de 14 niños, 14
niñas, 22 mujeres y 57 hombres.
1.2.4. Por verificación que la Defensoría
hizo en el corregimiento durante los años 2011 y 2012, el estado de valoración
del componente de salud fue:
“En el
corregimiento hay un puesto de salud remodelado en el año 2004, sin embargo, no
tienen médico, medicamentos, ni dotación. La enfermera que atiende a la
comunidad sólo lo hace los miércoles y los jueves. Cuando una persona se
enferma gravemente debe ser traslada a San Jacinto, lo cual representa un alto
riesgo puesto que no hay ambulancia. Se han hecho brigadas de salud a través de
la Fuerza Pública, las cuales fueron gestionadas por la comunidad y sólo se ha
hecho una fumigación a principio de año, a pesar de que se han presentado casos
de dengue. Los miembros de la comunidad manifestaron que están afiliados a
Mutual Ser y están en el registro del Sisben”[3]
1.2.5. Buscando el retorno de otras familias
a su lugar de origen – corregimiento Las Palmas –, y con el fin de garantizar
la prestación del servicio de salud para todos los habitantes del corregimiento,
se realizaron las siguientes acciones:
1.2.5.1. En reunión interinstitucional del
1º y 2 de marzo de 2013, el alcalde del municipio de San Jacinto, el director
de la Unidad de Víctimas y de la Unidad de Tierras, se comprometieron a que de
manera articulada y ante la ausencia de personal médico, la alcaldía asumiría
la responsabilidad de fijar honorarios y realizar gestiones para la atención en
salud en el corregimiento de Las Palmas[4].
1.2.5.2. El 13 de mayo de 2013 la UARIV
elevó requerimientos al ICBF y a la alcaldía municipal de San Jacinto con
ocasión del proceso de elaboración del Plan de Retorno de la comunidad de Las
Palmas, con el fin de que se “tomaran las medidas para la atención urgente
de los adultos mayores retornados de la comunidad de Las Palmas, para su
atención en salud, alimentación”[5].
1.2.5.3. En acta del 25 de junio de 2013, el
Comité Municipal de Justicia Transicional, estableció varios compromisos
relacionados con la atención en salud para garantizar el retorno. Así, los
compromisos asumidos por la alcaldía municipal, la ESE del Hospital local de
San Jacinto en cabeza de la Secretaria de Salud municipal y la Unidad para la
Consolidación Territorial, establecieron los siguientes  compromisos: (i)
garantizar la entrega de medicamentos por parte de la EPS; (ii) considerar el
proyecto de ambulancia para la comunidad; (iii) dotar el centro de salud del
corregimiento con un promotor permanente de salud; (iv) visitar el municipio
para hacer un diagnóstico del centro de salud; (v) solicitar al Ministerio y/o
Gobernación, un kit para que el promotor tenga las herramientas mínimas para la
atención; (vi) realizar un seguimiento a la convocatoria de la plaza del médico
rural a través de la Secretaría de Salud Departamental; y (vii) establecieron
que la ESE Hospital local pagaría al médico rural[6].
1.2.5.4. El 25 de junio de 2013 el Comité
de Justicia Transicional en colaboración con las entidades del Sistema de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas – SNARIV – aprobaron el plan de
retorno a su lugar de origen de 76 familias más que resultaron afectadas en
1999. Dicho retorno se materializó el 13 de diciembre de 2014.
1.2.6. Pese a los acuerdos establecidos, el
28 de noviembre de 2013, la promotora de salud designada informó a la defensora
comunitaria que no se le pagaba a tiempo su remuneración por lo que en el mes
de marzo de 2014 presentó su renuncia.
1.2.7. Afirma la defensora que desde esa
fecha hasta hoy en el corregimiento de Las Palmas no hay médico rural, ni
promotora de salud, ni enfermera que atienda las necesidades y emergencias que
se presenten.
1.2.8. A manera de ejemplo indicó que, entre
el 11 y el 13 de diciembre de 2014, siete personas entre las que se encontraba
un menor y dos adultos mayores, fueron trasladadas por motivos de salud al
municipio de San Jacinto, lugar que se ubica a 15 kilómetros del corregimiento
y que cuenta con vías de acceso en mal estado; poniendo en peligro la vida de
aquellos habitantes que requieren atención médica urgente.
1.2.9. Por la anterior situación, sostiene
que la población del corregimiento está expuesta a un riesgo en la salud e
integridad física, habitantes entre los cuales hay sujetos de especial
protección constitucional, como niños y adultos mayores, pero además se vulnera
el derecho a la dignidad humana de personas en situación de desplazamiento
forzado. Por tanto, la omisión del Estado de proveer un servicio médico al
corregimiento, amenaza con revictimizar a la población vulnerable.
2. Respuesta de las entidades
accionadas.
2.1. Secretaria de Salud del municipio
de San Jacinto[7]. Solicitó declarar improcedente la acción de tutela por considerar
que: (i) la Secretaria municipal de Salud, como entidad del Estado tiene la
responsabilidad de garantizar el acceso a los servicios de salud mediante la
promoción de la afiliación al SGSSS; y (ii) si las 56 familias retornadas están
afiliadas a Mutual Ser EPS y en el registro del Sisben, esto implica que la Secretaria
ha garantizado el acceso al sistema. De conformidad con lo anterior,
corresponde a las EPS a las que están afiliados los pobladores, la obligación
de prestar los servicios de salud. Consideró que no hay pruebas siquiera
sumarias de que la población retornada esté en riesgo de sufrir un perjuicio
irremediable. Por tanto, la acción de tutela no puede utilizarse como un
mecanismo para suplir las acciones ordinarias.
2.2. Alcaldía municipal de San Jacinto[8].
Reiteró los mismos argumentos expuestos por la
Secretaria de Salud, solicitando la improcedencia de la acción de tutela.
2.3. E.S.E. Hospital San Jacinto[9].
Solicitó declarar improcedente la acción de
tutela. Informó que esa entidad ha realizado brigadas de salud, suspendidas
debido a la ola invernal de octubre y noviembre de 2014, que además implicó el
deterioro de las vías de acceso. Puntualizó que después del compromiso
adquirido, se asignó una enfermera que “realiza actividades correspondientes
a su cargo, de lunes a viernes”. Frente a la pretensión de designar un
médico y personal de salud necesario y permanente, mencionó que de acuerdo con
la normatividad vigente, solo se asigna personal médico permanente de acuerdo
al número de habitantes y, en el corregimiento de Las Palmas no hay un número
de habitantes que amerite la designación de un médico permanente, pues solo viven
alrededor de 200 personas.
Respecto a la pretensión de dotar el puesto de salud,
determinó que los elementos necesarios para la prestación del servicio de salud
están disponibles, al haber sido donados por Colombia Responde. Empero estos no
han sido entregados al hospital para su custodia y manejo. Manifestó que dicha
organización también se comprometió a donar un equipo de comunicación que
permitiera el flujo de comunicación entre el centro y  el hospital, “que esa
es la modalidad para que una ambulancia se pueda movilizar para traer un
paciente”. Por último, señaló que el centro de salud solo está dotado de los
medicamentos de uso prioritario, pues los “medicamentos que sean productos
de las brigadas o de la atención son dados por la EPS y el seguimiento por ley
debe hacerlo la Secretaria de Salud Municipal”. También informó que
producto de la violencia, el hospital se encuentra en un déficit de 1.300
millones de pesos, por los que está en un plan de saneamiento fiscal.
Junto a su respuesta, adjuntó una copia del informe de
brigadas realizadas en el corregimiento y copias de los contratos de enfermeras
designadas, entre agosto y diciembre de 2013 y febrero a junio de 2014. También
aportó un contrato del 20 de agosto de 2013, en el cual consta que nombraron
dos médicos en servicio social obligatorio, quienes prestaron el servicio
médico de 9 a.m a 1 p.m[10],
pero no especifican el término de duración del contrato.
3. Fallos de tutela objeto de revisión.
3.1. Primera instancia: Sentencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de San Jacinto, del 26 de enero de 2015[11].
Declaró improcedente la acción de tutela.
Argumentó que existen vías ordinarias para solicitar la protección de los
intereses de índole colectivo o grupal. Afirmó que no se cumple con el
requisito de legitimación en la causa por activa, pues “no se individualizó
y/o concretizó el o los individuos eventualmente beneficiarios de este
mecanismo de amparo, son los sujetos activos de la acción”, por lo cual
infirió que al tratarse de la población de un corregimiento, se podría acudir a
acciones de grupo o popular.
3.2. Impugnación[12].
La defensora del pueblo regional Bolívar
impugnó la decisión especificando que en el caso concreto se busca la protección
de los derechos fundamentales a la vida digna, integridad física, salud,
retorno de niños y niñas y población desplazada que han vuelto al corregimiento
de Las Palmas. Sustentó que son fundamentales los derechos de la población
desplazada y el derecho a la salud es un componente del principio de dignidad
que debe ser garantizada con el fin de avalar el retorno y la no repetición.
Por otro lado, estableció que la población
afectada son todos los individuos pobladores del corregimiento y consideró que
existe un exceso ritual manifiesto al negar la tutela por falta de legitimación
por activa, cuando dicha entidad solicitó que se ordenará a la Unidad de
Víctimas pruebas con el fin de individualizar los sujetos afectados, sin
embargo, dicha prueba no se decretó.
También señaló que el marco de la justicia
distributiva en la que se inspiró la Ley 1448 de 2011, es necesario que se
garanticen los derechos fundamentales de las víctimas, dentro del cual está la
salud, para posibilitar el acceso en condiciones de igualdad.
3.3. Segunda Instancia: Sentencia del Juzgado
Promiscuo de Familia del Carmen de Bolívar, del 12 de febrero de 2015[13].
Confirmó el fallo de primera instancia.
Consideró que no procedía al tratarse de una vulneración hipotética a un derecho
fundamental y sin pruebas de la inminencia del perjuicio. Estimó que a la luz
del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, la seguridad y salubridad pública son
derechos colectivos que tienen como medio idóneo de protección, las acciones
populares o de grupo. Concluyó que: “ al tratarse de la salubridad pública
una noción que implica la realización total de la salud, supone la presencia
previa de la salud individual de modo que la lesión del todo es necesariamente
la lesión de la parte dejando carta abierta que en caso de querer amparar este
derecho de manera individual debe acudirse a la tutela”.
4. Actuaciones en sede de revisión.
Por medio de auto del 21 de agosto de 2015
y ante la ausencia de material probatorio que logrará determinar las personas
afectadas y las entidades responsables de la amenaza a los derechos
fundamentales invocados, el magistrado sustanciador vinculó al Ministerio de
Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, la Unidad para la Atención y
Reparación a las Víctimas y a la EPS Mutual Ser.
Por otro lado, se solicitaron las siguientes pruebas:
I. A la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
para que remitiera (i) un listado de familias y personas retornadas el 13 de
diciembre de 2014 al corregimiento de Las Palmas, incluyendo de ser posible sus
edades; (ii) lista de familias y personas habitantes del corregimiento de Las
Palmas, antes del 13 de diciembre de 2014; (iii) un balance sobre la atención
en salud de la población retornada, que se haya hecho en cumplimiento de su
tarea de seguimiento al retorno colectivo. Por otro lado, que informe al
despacho cuáles son las obligaciones que tiene la UARIV para garantizar el
componente de salud a las poblaciones retornadas y cuáles son los compromisos
adquiridos y con fechas de cumplimiento de los mismos.
II. Al Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud
para que suministraran información sobre las facultades que tiene cada entidad
para asignar personal y dotación médica a corregimientos con menos de 1.000
pobladores. Y sobre las competencias de cada una para garantizar la prestación
del servicio de salud a poblaciones que en el marco de la Ley 1448 de 2011,
estén retornando a los municipios de los que fueron desplazados.
III. A la Alcaldía municipal de San Jacinto,  para que suministrara
información sobre si en la actualidad hay médicos y enfermeros contratados para
prestar el servicio de salud en el corregimiento de Las Palmas y cuál es la
distancia que existe entre este corregimiento y la ESE Hospital San Jacinto.
4.1. Vencido el término otorgado para dar contestación a la
acción de tutela, la Superintendencia Nacional de Salud[14] se pronunció solicitando
su desvinculación, pues a la luz de la Ley 100 de 1993 son las entidades
promotoras de salud las responsables de la prestación oportuna, eficiente y de
calidad del servicio de salud y, en caso de que haya población pobre no
afiliada, corresponde a las entidades territoriales cubrir el aseguramiento en
materia de salud.
4.2. El Ministerio de Salud y Protección Social[15] informó que la
Ley 1450 de 2011 delega competencias a las entidades territoriales
departamentales para organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de IPS
pública en el departamento. Por ello, en el departamento del Bolívar se elaboró
el Programa Territorial de Reorganización, Rediseño y Modernización de Redes de
Empresas Sociales del Estado, dicho programa fue viabilizado por el Ministerio
y en éste se definió los roles y servicios de las ESE, entre la que se
encuentra la ESE Hospital Local de San Jacinto, “entidad de baja complejidad
perteneciente a la Subred Montes de María”.
Así, de acuerdo al artículo 194 de la Ley 100 de 1993, los artículos
4 y 5 del Decreto 1876 de 1994 y al Programa Territorial de Reorganización,
corresponde a la ESE Hospital Local de San Jacinto prestar los servicios
médicos a la comunidad de la región, para lo cual debe “definir las
necesidades de infraestructura, dotación y recurso humano, para la prestación
de servicios de salud a la comunidad en cada una de sus unidades de atención,
según la demanda de servicios, los usuarios contratados por aseguradores del
régimen contributivo y subsidiado y el municipio respecto dela población pobre
no asegurada y los recursos disponibles”.
4.3. La Directora de Reparación de la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[16], aportó un
censo de los pobladores de Las Palmas, en el cual especifica nombre, documento
de identidad y dirección de residencia de las 138 familias que viven en el
corregimiento. Igualmente, reiteró que la población de la comunidad fue
desplazada en noviembre de 1999 y ha empezado el retorno desde el año 2004, sin
acompañamiento institucional. Actualmente y con acompañamiento hay 54 familias
con 98 personas retornadas y  hay 166 familias con voluntad de retornar.
Explicó que entre el 10 y el 12 de diciembre de 2014 retornaron 77 familias,
con el acompañamiento y apoyo de la UARIV, por lo que en el corregimiento viven
un total de 138 hogares.
Además, hizo un balance de los avances
generales que ha realizado la UARIV en materia de vías, servicios públicos, medidas
de satisfacción, de vivienda, cultura, educación y en restitución de tierras. Específicamente
sobre el componente de salud, manifestó que el centro médico funciona
parcialmente y no tiene contratado personal profesional de manera permanente.
Mencionó que en el 2013, se nombró una promotora de salud y la organización
Colombia Responde, entregó una dotación de insumos. Por último, afirmó que en
los diferentes Comités de Justicia Transicional, con apoyo de la Defensoría, la
UARIV y el coordinador del SNARIV, se ha insistido en la necesidad de
garantizar la continuidad y calidad en la prestación del servicio de salud.
Para lo cual, el gerente de la ESE municipal se ha comprometido con la atención
que corresponda.
4.4. El representante legal del municipio
de San Jacinto Bolívar[17]
informó que la ESE Hospital Local de San Jacinto tiene asignado una auxiliar de
enfermería que presta actividades correspondientes a su cargo en el
corregimiento de Las Palmas, de lunes a viernes, funcionó durante el 2014, habiéndose
rotado con cuatro auxiliares más. Respecto al médico, informó que el ESE
Hospital de San Jacinto cuenta con cuatro médicos rurales que prestan sus
servicios cada quince días y se desplazan a realizar brigadas de salud en los
corregimientos, incluido Las Palmas. Por último, sostuvo que debido a la
cantidad de pobladores que vive en el corregimiento, no es necesaria la
presencia permanente de personal médico.
4.5. La defensora del pueblo de la regional
Bolívar[18],
extemporáneamente, informó que realizó una visita al corregimiento de Las
Palmas el 4 de septiembre de 2015 en el cual logró determinar que están
habitando alrededor de 270 personas. Reiteró que la situación de vulneración de
los derechos fundamentales de la población continua, pues la comunidad es atendida
solo mediante brigadas de salud que se realizan una vez por semana, con turnos
hasta de 30 pacientes. Mencionó que dentro de la población, sin tener datos
exactos, hay aproximadamente 80 adultos mayores con diagnósticos de
hipertensión y diabetes y 60 niños, niñas y adolescentes, quienes requieren
seguimiento continuo de su estado de salud.
Además, (i) manifestó que en el corregimiento
hay una enfermera cuya jornada laboral es de lunes a viernes de 7 am 12 m, que
fue contratada desde el 1° de mayo de 2015 pero afirma no tener los suficientes
insumos para prestar adecuadamente la atención de urgencias o enfermedades
comunes. Advirtió de casos puntuales quienes por la omisión oportuna del
servicio de salud en el corregimiento han tenido que ser remitidos al Hospital
de El Carmen o a la ESE Hospital San Jacinto, en condiciones reprochables.
Por último, informó (ii) que hay una ausencia
de elementos mínimos en el puesto de salud para atender situaciones de
emergencia o enfermedades comunes, que expone a la población a riesgos en su
vida y salud, al igual (iii) que el deterioro de la infraestructura del puesto
de salud. Para ello, aportó un CD con fotografías que dan luces de la crítica
situación de salud descrita.
II.
FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política
-artículos 86 y 241 numeral 9- y las disposiciones del Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36-[19].
2. Procedencia de la demanda de
tutela.
2.1. Alegación de afectación de un
derecho fundamental. Se alega la vulneración a
los derechos fundamentales a la dignidad, vida digna, salud e integridad física
(artículos 1, 11, y 49 C.P.).
2.2. Legitimación activa. El artículo 86 de la Carta Política consagra que toda persona que
considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados,
podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de representante.
El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción también podrá ser
ejercida por el Defensor del Pueblo.
2.2.1. En reiteradas ocasiones esta
Corporación ha admitido el ejercicio de la acción de tutela por medio del
Defensor del Pueblo, en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales,
entre las cuales se encuentra la misión de guarda y promoción de los derechos
fundamentales. Por ejemplo, en la sentencia T-331 de 1997 se señaló que “para
que el Defensor del Pueblo o el Personero Municipal actúen no necesitan estar
personalmente interesados en el caso, ni tampoco exhibir un poder conferido por
la persona afectada. Su función no es la de representar intereses particulares
en virtud de un mandato judicial –como el que se confiere a un abogado
litigante- sino buscar, a nombre de la sociedad, la protección efectiva de los
derechos fundamentales de las personas residentes en Colombia”.
2.2.2. Como consecuencia de lo anterior,
también se ha avalado la actuación de los Defensores y Personeros para la
protección de derechos fundamentales de grupos en estado de vulnerabilidad,
como en la sentencia T-1102 de 2000, en que la Sala de Revisión estableció que
existía legitimación en la causa por activa de personeros cuando actuaban en
representación de los estudiantes afectados con la falta de nombramiento de
docentes.
2.2.3. En el caso concreto, los jueces de
instancia decidieron declarar improcedente la presente acción de tutela, por
considerar que la defensora no había individualizado las personas cuyos
derechos fundamentales se han afectado con la actuación de la alcaldía
municipal de San Jacinto y la Secretaria de Salud del mismo municipio, al
omitir proveer un servicio médico permanente en el
corregimiento de Las Palmas; posición que no comparte la Sala Segunda de
Revisión considerando que con ella se desconoce la jurisprudencia que se
menciona a continuación.
2.2.3.1. En la sentencia T-078 de 2004, la
Corte estudió una tutela interpuesta por el Defensor del Pueblo del Caquetá
donde solicitaba la protección de los derechos fundamentales de la población
asentada en las márgenes de las quebradas “La Sardina” y “La Perdiz”,
zonas declaradas de alto riesgo. En dicha ocasión, los jueces de instancia
negaron porque la Defensoría no había individualizado en la acción de tutela,
quiénes eran los sujetos de protección. La Sala de Revisión determinó que la
entidad accionante tiene el deber de individualizar los sujetos presuntamente
afectados, haciéndolos determinables; en el caso logró determinarse que 17
familias habían solicitado la intervención de la Defensoría para lograr la
protección de sus derechos fundamentales, así que la Defensoría estaba
legitimidad para actuar.
2.2.3.2. En la sentencia T-249 de 2015, la Sala Primera de
Revisión estudió la acción de tutela interpuesta por el Personero Municipal de
La Salina (Casanare) contra la Red de Salud Casanare ESE, por la presunta
vulneración de los derechos a la salud, igualdad y saneamiento ambiental de la
comunidad de La Salina, como consecuencia de la negativa de la accionada de
nombrar un médico y una enfermera de carácter permanente en el centro de salud
del municipio. Al estudiar la legitimación en la causa por activa, reiteró que
los personeros están facultados para actuar en representación de la población
porque entre sus funciones constitucionales y legales tienen la de defender los
intereses de la sociedad y, en el caso concreto, se encontraba dentro de la
población afectada, niños y personas de la tercera edad, que son sujetos de
especial protección, sin embargo, no se individualizó la población afectada
2.2.4. Respecto de la individualización
que echan de menos los jueces, la Sala considera que los afectados sí son
determinables, pues de las pruebas
aportadas en sede de revisión, se puede determinar que los sujetos afectados
con la ausencia de personal médico en el corregimiento, son alrededor de 138 familias[20].
Además, la ausencia de individualización más concreta de los afectados, no fue
atribuible a la defensora, ni puede ser usada en contra de la comunidad
retornada.
En efecto, con una de las pruebas que solicitó la accionante al juez de
primera instancia, se pretendía la individualización de las personas afectadas
con la ausencia de servicio médico en el corregimiento. Sin embargo, los jueces
de instancia no decretaron la práctica de la mencionada prueba y esta Sala
solicitó a la UARIV (a) un listado de familias y
personas retornadas el 13 de diciembre de 2014 al corregimiento de Las Palmas,
incluyendo de ser posible sus edades; (b) lista de familias y personas
habitantes del corregimiento de Las Palmas, antes del 13 de diciembre de 2014;
(c) un balance sobre la atención en salud de la población retornada, que se
haya hecho en cumplimiento de su tarea de seguimiento al retorno colectivo, por medio de oficio del 3 de septiembre de 2015, la UARIV
aportó un censo de la población retornada al corregimiento, en el cual se puede
determinar que hay una población conformada por 138 familias[21].
En conclusión, la defensora del Pueblo de
la Regional Bolívar, se encuentra legitimada para actuar porque (i) los artículos
1º y 10 del Decreto 2591 de 1991 la faculta a interponer la acción de tutela,
en armonía con lo expuesto en el artículo 86 C.P.; (ii) de acuerdo con el
artículo 282 de la Constitución, corresponde a la Defensoría velar por la
promoción de los derechos humanos y tendrá, entre otras, la función de “orientar e instruir a los habitantes del
territorio nacional (…) en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las
autoridades competentes (…)”; (iii)
se trata de un corregimiento cuya población fue desplazada por la violencia,
entre los cuales se encuentran niños, niñas y personas de la tercera edad, es
decir, se trata de una población de especial protección constitucional, por lo
cual implica un deber especial y prevalente de las autoridades para garantizar
la defensa de sus derechos fundamentales; y (iv) los sujetos son determinables.
2.3. Legitimación pasiva. El artículo 5º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de
tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que
vulneren o amenacen los derechos fundamentales.
2.3.1. La Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas es una Unidad de Administrativa Especial, adscrita al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[22], se trata de una
entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, creada
por medio de la Ley 1448 de 2011. El artículo 66 consagra que la mencionada
entidad deberá “adelantar
las acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar la efectiva
atención integral a la población retornada o reubicada, especialmente en lo
relacionado con los derechos mínimos de identificación a cargo de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, salud a cargo del Ministerio de la Protección
Social, educación a cargo del Ministerio de Educación Nacional, alimentación y
reunificación familiar a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
vivienda digna a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial cuando se trate de vivienda urbana, y a cargo del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de vivienda rural y orientación
ocupacional a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje”.
2.3.2. En virtud de lo
anterior, también está legitimado para actuar el Ministerio de Salud, además de
lo dispuesto en las Leyes 1751 de 2015, 1122 de 2007[23] y
100 de 1993[24]. En el mismo sentido, la Superintendencia
de Salud, la Alcaldía de San Jacinto, la Secretaria de Salud y el ESE Hospital
San Jacinto; todas ellas cumplen un rol en el Sistema
General de Seguridad Social, ya sea en creación de la política pública,
financiación, inspección y vigilancia o deba brindar directamente el servicio
de salud a la población. Asimismo, tienen responsabilidades específicas en el
marco de la Ley 1448 de 2011[25]
respecto a la prestación del servicio de salud a las víctimas del conflicto, al
hacer parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas. Por lo tanto están
legitimadas por pasiva en el proceso de tutela (CP, art. 86º; D 2591/91, art.
1º).
2.3.3. Por otro lado la EPS Mutual Ser, a
quien presuntamente están afiliados los habitantes del corregimiento de Las
Palmas, es una empresa de economía solidaria que tiene
como objeto social gestionar recursos para la prestación de los servicios de
salud[26]
y a quien, a la luz de las leyes que regulan la materia, corresponde la
prestación de salud de sus afiliados[27],
de manera eficiente, oportuna y de calidad, razón por la cual también se
encuentra legitimada para actuar (CP 86; D. 2591/91 art. 42).
2.4. Inmediatez. Este es un
requisito creado por la jurisprudencia constitucional para asegurar la
pertinencia de la interposición de la acción de tutela y determinar en el caso
concreto la urgencia e inminencia del perjuicio causado como consecuencia de la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales.
En el caso concreto, la Defensoría interpuso la acción de tutela
aproximadamente un mes después de que 98 personas retornaran al corregimiento
de Las Palmas después de la aprobación del plan de retorno elaborado por el Comité de Justicia Transicional en colaboración con las entidades
del Sistema de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –SNARIV[28].
2.5. Subsidiariedad. El carácter subsidiario de la acción de tutela, establecido en los
artículos 86 de la Constitución Política y en el artículo 6º del Decreto 2591
de 1991, consagran que la tutela procede cuando la persona afectada no tenga
otro mecanismo judicial de defensa o, “salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,” el cual se ha
definido por esta Corporación como “aquel daño que puede sufrir un bien de
alta significación objetiva protegido por el orden jurídico, siempre y cuando
sea inminente, grave, requiere la adopción de medidas urgentes y, por lo tanto,
impostergables y que se trate de la afectación directa o indirecta de un
derecho constitucional fundamental y no de otros como los subjetivos,
personales, reales o de crédito (…) para los que existen vías judiciales
ordinarias. (…)”[29]
2.5.1. Asimismo, se ha señalado que
tratándose de víctimas, la acción de tutela resulta procedente al prever “que la población civil, necesitada de ayuda humanitaria, a causa
de emergencias naturales o conflictos armados, tiene derecho a contar con
recursos apropiados a sus circunstancias de apremio y desprotección[30], para acceder a
los obligatorios programas estatales de asistencia y reparación, como
prolongación natural i) del derecho a la vida[31], ii) de la prohibición de tratos
crueles, inhumanos o degradantes[32] y
iii) del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
mental y de un nivel de vida adecuado[33] -artículos
1º, 2º, 5º, 9°, 11, 12 y 93 C.P.,”[34]
razón por la
cual, “los principios de inmediatez y subsidiariedad no les
son oponibles con el mismo rigor que para el resto de la población”[35].
2.5.2. En el caso concreto, los jueces de
tutela decidieron declarar la improcedencia de la acción de tutela porque
consideraron que, al tratarse de un derecho colectivo como es la salubridad
pública, la Defensoría pudo acudir a las acciones populares o de grupo para
buscar el resguardo del mencionado interés. Sin embargo, tal como lo ha
establecido la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela procede para
la protección de derechos colectivos cuando con su afectación resulten
lesionados derechos fundamentales.
2.5.3. El artículo 88 de la Constitución
Política estableció que la ley regularía los medios de protección de los
derechos colectivos, entre los cuales se encuentra la salubridad pública
(artículo 4 literal g), en su desarrolló, la Ley 472 de 1998 consagró las
acciones populares y de grupo. Por su parte, el artículo 9 establece que la acción popular procede contra toda acción u omisión
de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen
violar los derechos o intereses colectivos.
2.5.4. El Consejo
de Estado ha definido la salubridad pública como “la garantía de la salud de
los ciudadanos” e implica “obligaciones que tiene el Estado de
garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en
comunidad (…) Estos derechos colectivos están
ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar
que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de
determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras
circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y
en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria”[36].
2.5.5.
Sin embargo, esta Corporación ha reconocido que no existe una línea divisoria
clara en la procedencia de una u otra acción cuando se trata de proteger
intereses como la salubridad pública o el medio ambiente que, aunque son
entendidos como derechos de carácter colectivo, conllevan a la afectación de  derechos
de rango fundamental, tales como la vida, la salud, la intimidad y la dignidad
humana, entre otros[37].
2.5.5.1.
Por lo tanto, si la pretensión consiste en la protección de un derecho
colectivo, puede ser procedente la acción de tutela cuando la afectación
también derive en la vulneración o amenaza de un derecho constitucional
fundamental y requiere de la intervención urgente del juez de tutela[38].  En este sentido, la Sentencia T-710 de 2008 señaló
los requisitos que para el efecto deben cumplirse:
“(i) que exista conexidad entre la vulneración de un
derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal
suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea "consecuencia
inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo";
(ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente
afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza
subjetiva;
(iii) la vulneración o la amenaza del derecho
fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente
probadas en el expediente; y
(iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el
restablecimiento del derecho fundamental afectado, y "no del derecho
colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza”.
2.5.5.2.
Así las cosas, la Ley Estatutaria 1751 de 2015 reconoció el carácter
fundamental del derecho a la salud como uno de carácter autónomo e
irrenunciable tanto a nivel individual como colectivo y previó que este derecho
“comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y
con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud
(…)” (art. 2). En el mismo sentido, la sentencia T-760 de 2008 determinó el
acceso a los servicios de salud implica “que el
ámbito de protección constitucional en el acceso a los servicios de salud, son
aquellos que la persona requiere, según el médico tratante, sin que ello
signifique que el derecho a la salud sea absoluto, ilimitado e infinito (…)que
la garantía constitucional de acceso a los servicios de salud que una persona
requiera, no pude ser obstaculizada por el hecho de que el servicio no esté
incluido dentro de un plan obligatorio de salud; incluso en aquellos casos en
los cuales la persona no pueda asumir los costos que le corresponda asumir
(…)que el acceso a los servicios de salud debe garantizarse en condiciones de
oportunidad, continuidad, eficiencia y calidad, y de acuerdo con el principio
de integralidad”.
2.5.6. En el caso concreto, estima la Sala
que la acción de tutela es procedente, pues (i) la afectación del derecho a la
salubridad pública implica la afectación del derecho a la salud, a la
integridad física y a la dignidad humana, (ii) al tratarse de la omisión de la
prestación del servicio a la salud de los pobladores de un corregimiento en los
que se encuentran niños y personas de la tercera edad, quienes además, (iii)
son población víctima de la violencia; se requiere la intervención inmediata
del juez de tutela para garantizar el acceso efectivo al servicio y con ello,
proteger el alcance principal del derecho fundamental a la salud.
3. Problema Jurídico.
De acuerdo con los antecedentes expuestos,
corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
3.1. ¿Se vulneran los derechos
fundamentales a la vida, la salud e integridad física de los habitantes del
corregimiento de Las Palmas cuando las entidades prestadoras del servicio de
salud omiten asignar personal médico de manera permanente?
3.2. ¿La UARIV vulneró el derecho al
retorno como componente de la reparación a las víctimas de desplazamiento
forzado al no realizar las gestiones tendientes a que en el lugar de retorno,
existan las condiciones necesarias para el goce efectivo de los derechos
fundamentales?
4. El derecho fundamental a la salud y
sus manifestaciones.
4.1. La Constitución Política consagra el
derecho a la salud en el artículo 49 estableciendo que “la atención de la
salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se
garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud”. La noción de salud tiene una doble
connotación, como servicio público y como derecho, siendo ambos enfoques
dependientes el uno del otro. El servicio público de salud constituye la
estrategia estatal encaminada a la realización del derecho subjetivo. Por lo
cual, la salud como servicio público está a cargo del Estado y éste es quien
tiene la obligación de organizar, dirigir,
reglamentar y establecer las políticas públicas tendientes a que las personas
privadas y las entidades estatales de los diferentes órdenes, presten el
servicio para que el derecho sea progresivamente realizable.
4.2. De acuerdo con la Carta Política y
la Ley 100 de 1993 la prestación del servicio de salud
debe realizarse conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. El carácter de universalidad, señala que el derecho a la salud es
accesible a todas las personas sin ningún tipo de diferenciación y el carácter
de eficacia implica que la prestación del servicio de salud debe hacerse de
acuerdo a un manejo adecuado de recursos.
En el mismo sentido, los artículos 2, 153
y 156 de la mencionada ley, consagran como principios
rectores y características del sistema, entre otros: la prestación del servicio
de calidad, de forma continua, integral y garantizando la libertad de
escogencia.
4.3. Con la expedición de la Ley
Estatutaria 1751 de 2015 “por medio de la cual se
regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”[39],
se estableció que (i) el derecho a la salud es irrenunciable y autónomo a nivel
individual y colectivo, (ii) comprende “el acceso a los servicios de salud
de manera oportuna, eficaz y con calidad” (art. 2), (iii)  cuatro elementos
fundamentales, como son la disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad,
calidad e idoneidad profesional (art. 6), (iv) a su vez enunció catorce
principios que comporta el derecho a la salud (art. 6) [40]. La mencionada
ley fue objeto de control de constitucionalidad mediante la sentencia C-313 de
2014.
4.3.1. Frente a los cuatro elementos descritos,
tienen la finalidad de actuar como límite y a su vez, determinan el núcleo
esencial del derecho, como dijo esta Corporación, “a
partir de dichos elementos se configura el contenido esencial del derecho, el
cual aparece como un límite para las mayorías, de tal modo que decisiones del
principio mayoritario que cercenen alguno de estos elementos pueden eliminar el
derecho mismo y por ello deben ser proscritas del ordenamiento jurídico (…) es
el goce efectivo del derecho el que exige tal correspondencia mutua entre los
diversos elementos que configuran el derecho fundamental a la salud”[41].
4.3.2. Según la norma en comento, los
elementos de disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, calidad e idoneidad
profesional, son necesarios, en principio, tres factores: establecimientos,
bienes y servicios. Sin embargo, la Corte reiteró que deben ser incorporados
igualmente los factores establecidos en la Observación General No. 14, para la
garantía del derecho a la salud, como son, ““el acceso al agua limpia
potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de
alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda adecuada, condiciones
sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educación e información
sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y
reproductiva”.
También son elementos del derecho a la salud, la prevención, promoción,
protección y recuperación de la salud.
4.3.3. Respecto al
elemento de disponibilidad, esta Corporación consideró que es necesario, según
una interpretación amplia del concepto de salud, que debe incorporar agua
potable, saneamiento básico, medicamentos y “además,
impli[ca] que se garantiza la existencia de facilidades, establecimientos,
bienes, servicios, tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más
alto nivel de salud (…)”.
4.3.4. Frente a la aceptabilidad, consideró la Corte que tiene
relación con la autonomía de las personas y el respeto a la identidad cultural
y las propias convicciones, por lo cual el “derecho a la salud entraña libertades y derechos.
Entre las libertades figura el derecho a controlar su salud y su cuerpo, con
inclusión de la libertad sexual y genésica (…)”. Así pues, se procede declarar su exequibilidad” (…).
4.3.5. Sobre la
accesibilidad, la sentencia C-313 de 2014 estimó que es un elemento estructural
del derecho a la salud, por lo cual es necesario garantizar el acceso a los
servicios de salud, sobre la población de zonas rurales, expresó “el
constituyente, en el artículo 64, dispuso expresamente para las personas de los
sectores rurales, como deber el de “promover el acceso progresivo a (…) los
servicios de (...) salud (…) con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida
de los campesinos”. (…) Para esta Corporación la interpretación amplia asumida,
también implica que los conceptos de accesibilidad, lo que en el proyecto se
expresa como no discriminación, accesibilidad física, asequibilidad económica y
acceso a la información, se deberán entender en consonancia con lo preceptuado
en los numerales (i, ii, iii y iv) del literal b) del párrafo12 de la
Observación 14 del Comité de derechos económicos, sociales y culturales. Las
precisiones anotadas, se justifican en la medida en que conducen a materializar
el goce efectivo del derecho y proscriben circunstanciales apreciaciones
lejanas al tono garantista de la Carta y nocivas para el derecho”.
4.3.6.
Finalmente, frente a la calidad e idoneidad, la sentencia enunciada mencionó
que hay varias normas que están orientadas a garantizar la idoneidad de los
profesionales que presten el servicio de salud.
4.3.7. Por otro
lado, el artículo 24 de la Ley Estatutaria prevé un mandato especifico al
Estado para “garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para
toda la población en el territorio nacional, en especial, en las zonas
marginadas o de baja intensidad poblacional. La extensión de la red pública
hospitalaria no depende de la rentabilidad económica, sino de la rentabilidad
social. En zonas dispersas, el Estado deberá adoptar medidas razonables y
eficaces, progresivas y continuas, para garantizar opciones con el fin de que
sus habitantes accedan oportunamente a los servicios de salud que requieran con
necesidad”.
4.4. Asimismo, el derecho a la salud debe
garantizarse en un marco de los principios de (i) universalidad,
que implica la obligación del Estado de crear condiciones de asistencia y
servicios médicos para asegurar la efectividad del derecho; (ii) continuidad, lo
cual involucra la prestación eficiente del servicio de salud, que una vez
iniciado no pueda ser interrumpido o suspendido injustificadamente. “Este
principio se fundamenta en (i) la necesidad del paciente de recibir tales
servicios y en (ii) el principio de buena fe y confianza legítima que rige las
actuaciones de los particulares y de las entidades públicas (…)”[42];
(iii) oportunidad, que pretende eliminar barreras en la atención de salud,
que no se trate exclusivamente de las prestaciones que se requieran con
necesidad, sino de todo aquello que pueda prevenir, curar, tratar o rehabilitar
la salud.
4.5. Así, la prestación del servicio a la
salud se debe dar en condiciones de integralidad, por
lo cual se debe garantizar una protección integral a los usuarios del sistema,
brindándoles atención que implica la prestación con calidad, oportunidad y
eficacia en la fases previas, durante y posteriores a la recuperación del
estado de salud, por lo cual los usuarios tendrán derecho a la atención
preventiva, médico quirúrgica y a los medicamentos esenciales que ofrezca el
Plan Obligatorio de Salud.
4.5.1. Asimismo, la jurisprudencia
constitucional ha determinado el alcance del principio de integralidad, en la
sentencia T-574 de 2010, así:
“(…)  la
atención en salud debe ser integral y por ello, comprende todo cuidado,
suministro de medicamentos, intervenciones quirúrgicas, prácticas de
rehabilitación, exámenes de diagnóstico y seguimiento de los tratamientos
iniciados así como todo otro componente que los médicos valoren como necesario
para el restablecimiento de la salud del/ de la paciente.
El principio de
integralidad es así uno de los criterios aplicados por la Corte Constitucional
para decidir sobre asuntos referidos a la protección del derecho constitucional
a la salud. De conformidad con él, las entidades que participan en el Sistema
de Seguridad Social en Salud - SGSSS - deben prestar un tratamiento integral a
sus pacientes, con independencia de que existan prescripciones médicas que
ordenen de manera concreta la prestación de un servicio específico.  Por
eso, los jueces de tutela deben ordenar que se garantice todos los servicios
médicos que sean necesarios para concluir un tratamiento.”[43]
4.6. Por otro lado, instrumentos tales como el Protocolo Adicional de la Convención
Interamericana sobre Derechos Humanos en materia de DESC y el Pacto
Internacional de DESC[44],
incorporados al ordenamiento jurídico nacional por medio del bloque de
constitucionalidad, han establecido los elementos esenciales del contenido del
derecho a la salud[45],
como son: la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad, la calidad y
la prohibición de discriminación de los bienes y servicios de salud. Además de
establecer la obligación estatal de realizar el derecho a la salud de forma
progresiva.
4.7. En
conclusión, la Corte Constitucional ha definido el derecho a la salud como “la
facultad que tienen (sic) todo ser humano de mantener la normalidad orgánica
funcional tanto física como en el plano de la operatividad mental y de
restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y
funcional de su ser”[46].
Por lo tanto, las personas vinculadas al Sistema General de Salud independientemente
del régimen al que pertenezcan, tienen el derecho a que las EPS, entidades
territoriales y el Ministerio de Salud, les garanticen un servicio de salud
adecuado, es decir, que satisfaga las necesidades de los usuarios en las
diferentes fases, desde la promoción y prevención de enfermedades, hasta el
tratamiento y rehabilitación de la enfermedad recuperación; por lo que debe
incluir todo el cuidado, suministro de medicamentos, cirugías, exámenes de
diagnóstico, tratamientos de rehabilitación y todo aquello que el médico
tratante considere necesario para restablecer la salud del paciente o para
aminorar sus dolencias y pueda llevar una vida en condiciones de dignidad[47].
5. El derecho al retorno como componente
de la reparación integral a las víctimas.
5.1. Esta Corporación ha consagrado que el
Estado tiene la obligación constitucional de proteger los derechos de las
víctimas, en ejercicio de principios como el goce efectivo de los derechos
(art. 2 CP), la dignidad humana (art. 1 C.P) y el acceso a la administración de
justicia (art. 229 C.P).
5.2. En el ámbito internacional se ha
creado un catálogo de derechos para las víctimas, como son el derecho a la
verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición, que se “erigen
como bienes cardinales de toda sociedad que se funde en un orden justo y de
pacífica convivencia, entre los cuales median relaciones de conexidad e
interdependencia, de manera tal que: No es posible lograr la justicia sin la
verdad. No es posible llegar la reparación sin la justicia”[48]. El
Estatuto de Roma[49],
consagra en el artículo 75 el derecho a la reparación de las víctimas, el cual
incluye “la restitución, indemnización y rehabilitación” que debe
suministrarse a las víctimas o a sus familiares.
5.3. La Ley 1448 de 2011[50], encuadrada
dentro del campo de justicia transicional y cuyo
objeto es establecer medidas de índole social, económica, judicial y
administrativa para las víctimas del conflicto armado (art. 1), su propósito
entonces es definir acciones concretas para garantizar los derechos a la
verdad, justicia, reparación y no repetición.
5.3.1. El artículo
3º dispone quiénes son víctimas, beneficiarios de las medidas adoptadas en la
mencionada ley y en los decretos que la reglamentan, también establece
herramientas para reivindicar la dignidad de las víctimas (art. 2), consagrando
mecanismos o recursos tanto judiciales como administrativos para exigir la
protección a sus derechos fundamentales. Dentro de los principios generales que
permean las medidas adoptadas en la ley, está el principio de dignidad humana
(art. 4), la buena fe (art. 5), igualdad (art. 6), debido proceso (art. 7), y
el principio de progresividad, gradualidad[51] y sostenibilidad (art. 17, 18,
19). Igualmente consagra que la indemnización otorgada por vía administrativa
será compensada con aquella recibida por vía judicial, prohibiéndose así la
doble reparación por el mismo hecho victimizante (art. 20).
5.4. En desarrollo
de la Ley 1448 de 2011, se expidió el Decreto 4800 de 2011, que dispuso
mecanismos para la implementación de medidas de asistencia, atención y
reparación integral para las víctimas de las que trata el artículo 3º de la
mencionada ley, con la finalidad de garantizar la materialización de sus
derechos fundamentales.
5.5. En el artículo 66 de la Ley 1448 de
2011 se estableció la figura de la reubicación de personas víctimas
de desplazamiento forzado, de la siguiente manera:
“Con el propósito de garantizar la
atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden
voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad
favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que
el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a través del diseño de
esquemas especiales de acompañamiento.
Cuando
no existan las condiciones de seguridad para permanecer en el lugar elegido, las
víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y declarar los hechos que
generen o puedan generar su desplazamiento.
Parágrafo 1º. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, deberá adelantar las acciones pertinentes
ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y
Reparación a las Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la
población retornada o reubicada, especialmente en lo relacionado con los
derechos mínimos de identificación a cargo de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, salud a cargo del Ministerio de la Protección Social, educación a
cargo del Ministerio de Educación Nacional, alimentación y reunificación
familiar a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna
a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se
trate de vivienda urbana, y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural cuando se trate de vivienda rural  y orientación ocupacional a cargo
del Servicio Nacional de Aprendizaje.”
5.5.1. Por su parte, el Decreto 4800 de
2011, en el capítulo II reglamentó los principios que deben regir las
reubicaciones o retornos, como son: (i) voluntariedad, (ii) seguridad y (iii)
dignidad, que “implica la restitución de los derechos vulnerados, asegurando
el acceso efectivo a los planes, programas y proyectos orientados a la atención
integral de las víctimas, con el fin de contribuir al goce efectivo de los
derechos”[52].
5.5.2. Asimismo prevé la obligación de la
Unidad de Atención y Reparación de las Víctimas de diseñar e implementar
gestiones dirigidas a garantizar la implementación integral de los procesos de
retorno y reubicación, en coordinación con las demás entidades nacionales y
territoriales que integran el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las
Víctimas[53];
acciones que deberán ejecutarse en el marco de los Comités Territoriales de
Justicia Transicional (art. 76).
5.5.3. En la sentencia C-280 de 2013 se estudió la constitucionalidad de algunas de las normas
contenidas en la Ley 1448 de 2011 sobre reubicación, al respecto  declaró constitucionalmente
exequible la norma, bajo el entendido de que el incumplimiento de esa
obligación no puede afectar el goce de los derechos reconocidos por la ley a
las víctimas de desplazamiento forzado, entre ellos la posibilidad de ser
nuevamente reubicado en otro lugar que cumpla las condiciones necesarias para
ello, especialmente las de seguridad.
5.5.4. Con relación a los
derechos al retorno y la reubicación de la población desplazada, es pertinente
dar aplicación de los Principios Rectores de los desplazamientos internos
número 18, 28 y 29, los cuales establecen pautas de compartimiento que deben
tener las autoridades al diseñar y ejecutar medidas y programas orientados a
garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de esta población. El
Principio 18 consagra:
“1. Los
desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado.
2.
Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes
proporcionarán a los desplazados internos, como mínimo, los siguientes
suministros o se asegurarán de que disfrutan de libre acceso a los mismos:
a) Alimentos
esenciales y agua potable;
b) Alojamiento
y vivienda básicos;
c) Vestido
adecuado; y
d) Servicios
médicos y de saneamiento esenciales.
3. Se harán esfuerzos
especiales por asegurar la plena participación de la mujer en la planificación
y distribución de estos suministros básicos”. (Negrillas fuera del texto).
De acuerdo con el Principio
28:
“1. Las
autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad primarias de
establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso
voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su
lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del
país.  Esas autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los
desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte.
2. Se harán
esfuerzos especiales por asegurar la plena participación de los desplazados
internos en la planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y
reintegración”.
Por su parte el Principio 29
señala:
“1. Los desplazados internos que regresen a su hogar o a su lugar de
residencia habitual o que se hayan reasentado en otra parte del país no serán objeto
de discriminación alguna basada en su desplazamiento. Tendrán derecho a
participar de manera plena e igualitaria en los asuntos públicos a todos los
niveles y a disponer de acceso en condiciones de igualdad a los servicios
públicos.
2. Las autoridades competentes tienen la obligación y la
responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan
regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la
medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las
que fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible,
las autoridades competentes concederán a esas personas una indemnización
adecuada u otra forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que
la obtengan”.
5.7. En conclusión, de la
especial protección constitucional que tiene la población desplazada, el
retorno y reubicación son componentes esenciales para el restablecimiento de
los derechos, bienes patrimoniales y restaurar el desarraigo y abandono que
conlleva el desplazamiento, para lo cual es necesario en primer lugar, asegurar
la participación efectiva de la población en el marco de las negociaciones que
se realicen para materializar el retorno y, en segundo lugar, garantizar las
condiciones mínimas de seguridad, alimentación, vivienda, agua potable y
servicios médicos para asegurar el principio de
dignidad e impedir la revictimización de la población desplazada.
6. Caso concreto.
6.1. El corregimiento de Las Palmas,
municipio de San Jacinto (Bolívar) fue azotado por el conflicto armado desde
hace 15 años, motivo por el cual varios de sus pobladores se desplazaron a
otras regiones del país. En el corregimiento viven desde el año 2014,
aproximadamente 138 familias, actualmente hay un centro de salud remodelado,
sin embargo no ha médico, enfermera, medicamentos, ni dotación. Las familias
están afiliados a Mutual Ser EPS y están en el registro del Sisben[54].
6.1.1. Desde el retorno, varias entidades
del Estado se han comprometido a que de manera articulada se nombrará personal
médico[55].
En reunión interinstitucional del 1º y 2 de marzo de 2013, el alcalde del municipio
de San Jacinto, el director de la Unidad de Víctimas y de la Unidad de Tierras,
se comprometieron a que la alcaldía asumiría la responsabilidad de fijar
honorarios y realizar gestiones para la atención en salud en el corregimiento
de Las Palmas.
6.1.2. En el Comité Municipal de Justicia
Transicional, la Alcaldía Municipal, la ESE del Hospital local de San Jacinto,
la Secretaría Municipal de Salud y la Unidad de Consolidación Territorial, se
endilgaron responsabilidades para (i) garantizar la entrega de medicamentos por
parte de la EPS; (ii) considerar el proyecto de ambulancia para la comunidad;
(iii) dotar el centro de salud del corregimiento con un promotor permanente de
salud, (iv) visitar el municipio para hacer un diagnóstico del centro de salud;
(v) solicitar al Ministerio y/o Gobernación, un kit para que el promotor tenga
las herramientas mínimas para la atención; (vi) realizar un seguimiento a la
convocatoria de la plaza del médico rural a través de la Secretaría de Salud
Departamental y (vii) establecieron que el ESE Hospital local pagaría al médico
rural[56].
6.1.3. Sin embargo, sostiene la defensora
que a la fecha, en el corregimiento de Las Palmas no hay médico rural, ni
promotora de salud, ni enfermera que atienda las necesidades y emergencias que
se presenten; por lo cual la población del corregimiento está expuesta a un
riesgo en la salud e integridad física, habitantes entre los cuales hay sujetos
de especial protección constitucional, como niños y adultos mayores, pero además
se vulnera el derecho a la dignidad humana de personas en situación de
desplazamiento forzado.
Por lo tanto, la omisión del Estado de
proveer un servicio médico al corregimiento, amenaza con revictimizar a la
población vulnerable. A manera de ejemplo enuncia que en diciembre del año
2014, siete personas, entre las que se encontraba un menor y dos adultos
mayores, fueron traslados por motivos de salud al municipio de San Jacinto, que
se ubica a 15 kilómetros del corregimiento y la vía no se encuentra en buen
estado; poniendo en peligro la vida de aquellos habitantes que requieren de
atención médica urgente.
6.1.4. En respuesta a la acción de tutela,
el representante legal del ESE Hospital San Jacinto informó que esa
entidad ha realizado brigadas de salud, suspendidas debido a la ola invernal de
octubre y noviembre de 2014, que además implicó el deterioro de las vías de
acceso. Señaló que después del compromiso adquirido, se asignó una enfermera
que “realiza actividades correspondientes a su cargo, de lunes a viernes”,
pero que no es posible designar un médico pues el número de habitantes no lo
permite, informó que  el centro de salud solo está dotado de los medicamentos
de uso prioritario, pues los “medicamentos que sean productos de las
brigadas o de la atención son dados por la EPS y el seguimiento por ley debe
hacerlo la Secretaria de Salud Municipal”. Además, adjuntó, una copia del
informe de brigadas realizadas en el corregimiento y copias de los contratos de
enfermeras designadas, entre agosto y diciembre de 2013 y febrero a junio de
2014. También aportó un contrato del 20 de agosto de 2013, en el cual consta
que nombraron dos médicos en servicio social obligatorio, quienes prestaron el
servicio médico de 9 a.m a 1 p.m[57].
Por su parte, tanto la Secretaría Municipal de Salud de San Jacinto, como la
Alcaldía municipal, solicitaron que se declare la improcedencia, pues la
responsabilidad sobre la atención en salud de los pobladores del corregimiento,
corresponde a la EPS Mutual Ser, a la cual se encuentran afiliados.
6.2. Los jueces de instancia declararon la improcedencia de
la acción de tutela por considerar que existen vías ordinarias
para solicitar la protección de los intereses de índole colectivo o grupal, al
no haberse individualizado los sujetos de la protección, ni probado la
configuración de un perjuicio irremediable.
6.3. Del examen del expediente y de los
antecedentes jurisprudenciales y legales expuestos, esta Sala encuentra que el
ESE Hospital local de San Jacinto, la Alcaldía Municipal, Secretaría Distrital
de Salud y el Ministerio de Salud, vulneraron el derecho fundamental a la salud
de los habitantes del corregimiento de Las Palmas, al no proveer el personal
médico necesario para la atención diaria, continua e integral.
6.3.1. Si bien el representante legal de la
ESE Hospital San Jacinto informó que se han nombrado enfermeras y médicos para
la atención diaria de lunes a viernes de 9 de la mañana a 1 de la tarde[58], durante el
2013 y 2014, (i) se desconoce si la fecha han seguido designando personal de
enfermería y médicos, (ii) la atención brindada resulta insuficiente, pues no
es de carácter permanente, (iii) el hospital no tiene medicamentos ni dotación
necesaria para proveer atención médica de urgencias, (iv) no tiene servicio de
ambulancia que garantice el transporte entre el corregimiento y la cabecera
principal del municipio.
6.3.2. Tal como se mencionó en los fundamentos de la
presente providencia, el derecho a la salud es irrenunciable y
autónomo a nivel individual y colectivo, comprende “el acceso a los
servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad”, de forma que
se debe garantizar la existencia de bienes, servicios y establecimientos, tal
como el componente de disponibilidad y accesibilidad lo indican. Por otro lado,
tratándose de población desplazada que en el marco de una reparación colectiva
está retornando a su municipio, es necesario que se otorguen las condiciones
mínimas de existencia para garantizar el restablecimiento de sus derechos.
6.4. Según las manifestaciones realizadas
por la defensora, la mayoría de los pobladores del corregimiento de Las Palmas,
están afiliados a Mutual Ser EPS e inscritos en el registro del Sisben. Mutual
Ser es una empresa de economía solidaria que tiene como objeto social gestionar
recursos para la prestación de los servicios de salud[59] y a quien, a
la luz de las leyes que regulan la materia, corresponde la prestación de salud
de sus afiliados[60],
de manera eficiente, oportuna y de calidad.
6.5. Por lo tanto, para efectos de
establecer responsabilidades frente a la prestación del servicio de salud del
corregimiento, ésta se dividirá según se trate de afiliados a la EPS o cuando
se trate de población vinculada. En cualquiera de los escenarios y por tratarse
de víctimas, la de la Ley 1448 de 2011 prevé que el Sistema General de
Seguridad Social en Salud –dentro del cual están las EPS[61], al igual que
el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas tiene
obligaciones específicas de las entidades territoriales[62], la cartera
del Ministerio de Salud[63],
las ESE[64]
y la UARIV en materia de salud.  Lo anterior, porque a la luz de los principios
de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, corresponde a las
entidades realizar esfuerzos mancomunados para asegurar el goce efectivo de los
derechos fundamentales de la población víctima de la violencia.
Al mismo tiempo, corresponde a la
Superintendencia Nacional de Salud vigilar el cumplimiento de los derechos
derivados de la afiliación de la población y velar por la prestación de
servicios de atención en salud de manera individual y colectiva para que se
realice cumpliendo las condiciones de disponibilidad y accesibilidad (art. 37
L. 1122/07); función que tampoco ha realizado en el corregimiento de Las
Palmas.
6.5.1. En este caso en concreto, la ESE Hospital de
San Jacinto ha sido contratado por el municipio de San Jacinto, de acuerdo con
las funciones, le corresponde asumir a las entidades territoriales de acuerdo
con lo establecido en la Ley 715 de 2001, 112 y 1176 de 2007, al igual que lo
dispuesto en la Resolución 2003 de 2014[65] del Ministerio de Salud y
Protección Social. Por lo cual, corresponde al municipio a través de la
Secretaria municipal de Salud acordar con las EPS del régimen subsidiado las
formas de atención en salud, de acuerdo con los estándares de habilitación del
prestador, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 de la Resolución 2003
de 2014 “[c]uando por incumplimiento de las condiciones de habilitación se
presente el cierre de uno o varios servicios de una Institución Pública
Prestadora de Servicios de Salud y sea el único prestador de dichos servicios
en su zona de influencia, la Entidad Departamental o Distrital de Salud, en
conjunto con la Institución Prestadora de Servicios y las entidades
responsables de pago, deberán elaborar en forma inmediata un plan que permita
la reubicación y la prestación de servicios a los pacientes”.
6.6. En conclusión,  todas las anteriores
entidades, incluidas la UARIV, tienen obligaciones para garantizar la calidad
de vida de las personas que en el marco de la ley de víctimas, incluidas en
materia de salud. Así, los artículos 52 al 59 de la Ley 1448 de 2011, consagran
que las diferentes entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, deben prestar (i) la atención por urgencias, (ii)
hospitalización, (iii) medicamentos, (iv) material médico-quirúrgico, (v)
honorarios médicos, (vi) transporte, entre otros. Servicios que en principio
serán asumidos por el Ministerio de Salud, salvo cuando estén cubiertos por los
planes voluntarios de salud.
6.7. Por otro lado, de acuerdo con los compromisos
adquiridos en materia de salud por las entidades territoriales con el Comité
Municipal de Justicia Transicional en el Acta del 25 de junio de 2013, (i) la
secretaria de salud tendría la obligación de convocar al médico rural, (ii) a
la EPS correspondería la entrega de medicamentos, (iii) se debería dotar el
centro de salud del corregimiento con un promotor permanente de salud, (iv)
gestionar el proyecto de ambulancia, (v) solicitar al Ministerio o a la
Gobernación, un kit de herramientas mínimas para la atención en salud y, (vii) establecieron que la ESE Hospital local pagaría al médico
rural[66].
6.8. Ahora bien, las entidades
territoriales, el Ministerio de Salud y la UARIV hacen parte del Sistema
Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas[67] y uno de sus
objetivos es “adoptar las medidas de asistencia que
contribuyan a restablecer los derechos de las víctimas de que trata la presente
ley, brindando condiciones para llevar una vida digna”[68].
6.9. Por lo tanto y dado que la integridad física y la salud, hacen
parte del mínimo de condiciones materiales necesarias para la existencia digna,
pues constituyen elementos de una vida plena y son presupuestos para la
realización individual y social, “de suerte que la persona constituya
efectivamente un fin para el Estado y no un simple medio”[69],
pues en las condiciones actuales en que se
encuentra el corregimiento, con déficit de enfermeras, médicos, dotación del
centro de salud,  la larga distancia de la cabecera municipal y sin ambulancia,
además de la falta de cumplimiento de las obligaciones adquiridas por las
diferentes entidades, afecta los derechos fundamentales a la salud, vida digna,
integridad física y el derecho al retorno en condiciones de dignidad de la
población del corregimiento de Las Palmas.
6.10. En virtud de lo anterior, la Sala
revocará las sentencias proferidas por el Juzgado Promiscuo de Familia del
Carmen de Bolívar del 12 de febrero de 2015, que a su vez confirmó la sentencia
del Juzgado Promiscuo Municipal de San Jacinto, del 26 de enero de 2015, que
declararon improcedente la acción de tutela y en su lugar se concederá el
amparo de los derechos fundamentales a la salud, vida digna, integridad física
y el derecho al retorno en condiciones de dignidad de la población del
corregimiento de Las Palmas.
6.10.1. Se ordenará a la ESE Hospital de
San Jacinto que en coordinación con la Alcaldía municipal, la Secretaría de
Salud y el Ministerio de Salud, si aún no lo ha hecho, realice las gestiones
necesarias para nombrar el personal médico necesario y suficiente para el
centro de salud del corregimiento de Las Palmas, debiendo nombrar (i) un médico
general, (ii) personal de enfermería, (iii) personal de odontología. Lo anterior
de conformidad con la oferta inscrita que permita la atención permanente de los
habitantes.
6.10.2. Se ordenará al Sistema Nacional de
Atención y Reparación a las Víctimas para que en coordinación con entidades
nacionales y territoriales, en ejercicio de sus funciones constitucionales y
legales, articulen los esfuerzos necesarios para dotar del servicio de salud de
manera integral y eficiente a la población del corregimiento de Las Palmas. Lo
anterior, debe incluir personal médico, insumos hospitalarios, medicamentos y
servicio de ambulancia.
6.10.3. Al Ministerio de Salud se ordenará
verificar el cumplimiento de los estándares y criterios de habilitación del
servicio de salud en el municipio de San Jacinto y efectuar los ajustes
necesarios para la prestación del servicio de salud a la luz del artículo 24 de
la Ley Estatutaria 1751 de 2015; debiendo rendir un informe del cumplimiento de
esta orden a la Defensoría del Pueblo de la regional del Bolívar.
6.10.4. A la UARIV se le ordenará que en
coordinación con el Comité municipal de Justicia Transicional y el Ministerio
de Salud, para que en coordinación con entidades nacionales y territoriales, en
ejercicio de sus funciones constitucionales y legales elaboren un plan de
acción para la asistencia en materia de salud en el plazo de 30 días,
finalizados los cuales deberán asumirse responsabilidades para que en el plazo
de un mes, se contrate el servicio de ambulancia y el centro de salud sea
dotado con medicamentos e insumos necesarios para prestar de manera integral y
efectiva, el servicio público de salud.
6.10.5. Igualmente, se ordenará a la Superintendencia Nacional de
Salud que en el marco de sus funciones de inspección y vigilancia, asegure el
cumplimiento de la prestación del servicio de atención en salud pública para
que se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
estándares de calidad.
III.
CONCLUSIÓN.
1. Síntesis del caso. En el corregimiento de Las Palmas no hay médico rural, ni promotora
de salud, ni enfermera que atienda las necesidades y emergencias que se
presenten; por lo cual la población del corregimiento está expuesta a un riesgo
en la salud e integridad física, habitantes entre los cuales hay sujetos de
especial protección constitucional, como niños y adultos mayores, pero además
se vulnera el derecho a la dignidad humana de personas en situación de
desplazamiento forzado. Por tanto, la omisión del Estado de proveer un servicio
médico al corregimiento, amenaza con revictimizar a la población vulnerable.
La Sala concluye que la omisión de las
diferentes entidades del Estado de nombrar personal médico y dotar un centro de
salud vulneran los derechos fundamentales a la salud,
vida digna, integridad física y el derecho al retorno en condiciones de
dignidad de la población del corregimiento de Las Palmas.
2. Decisión.
La Corte amparará los derechos a la
salud, vida digna, integridad física y el derecho al retorno en condiciones de
dignidad de la población del corregimiento de Las Palmas y ordenará que de
manera coordinada se asigne personal médico permanente al corregimiento de Las
Palmas, lo doten de insumos médicos, quirúrgicos y los medicamentos necesarios
para la prestación del servicio de salud eficiente e integral.
3. Razón de la decisión. Se vulneran los derechos a la salud, vida digna y retorno en
condiciones de dignidad cuando las entidades encargadas de la prestación del
servicio de salud no lo garantizan en condiciones de disponibilidad,
accesibilidad, adaptabilidad y oportunidad.
IV.
DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
las providencias proferidas por el Juzgado Promiscuo de Familia del Carmen
de Bolívar del 12 de febrero de 2015, que a su vez confirmó la sentencia del
Juzgado Promiscuo Municipal de San Jacinto, del 26 de enero de 2015, que
declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Irna Alejandra
Junieles en calidad de defensora del Pueblo Regional Bolívar contra Municipio de San Jacinto, Secretaría de Salud del municipio y la
ESE Hospital de San Jacinto. En su lugar, CONCEDER el
amparo de los derechos a la salud, vida digna, integridad física y el retorno
en condiciones de dignidad de la población del corregimiento de Las Palmas,
municipio de San Jacinto (Bolívar).
Segundo.- ORDENAR
a la ESE Hospital de San Jacinto que en coordinación con la Alcaldía municipal,
la Secretaría de Salud y el Ministerio de Salud, dentro de los 10 días
siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho,
nombre el personal médico necesario y suficiente para el centro de salud del
corregimiento de Las Palmas, que incluye nombrar (i) un médico general, (ii)
personal de enfermería, (iii) personal de odontología. Lo anterior, de
conformidad con la oferta inscrita que permita la atención permanente de los
habitantes.
Tercero.- ORDENAR al
Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas que en coordinación las demás entidades nacionales y departamentales,
en lo relativo a sus competencias, para que dentro de los 15 días siguientes a
la notificación de esta providencia, en coordinación con entidades nacionales y
territoriales, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
articulen los esfuerzos necesarios para dotar del servicio de salud de manera
integral y eficiente a la población del corregimiento de Las Palmas, incluyendo
personal médico, insumos hospitalarios, medicamentos y servicio de ambulancia.
Cuarto.-
ORDENAR al Ministerio de Salud para que dentro del mes siguiente a la
notificación de la presente providencia, verifique el cumplimiento de los
estándares y criterios de habilitación del servicio de salud en el corregimiento
de Las Palmas y efectuar los ajustes necesarios para la prestación del servicio
de salud a la luz del artículo 24 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015; debiendo
rendir un informe del cumplimiento de esta orden a la Defensoría del Pueblo de
la regional del Bolívar.
Quinto.-
ORDENAR a la UARIV que, en coordinación con el Comité municipal de Justicia
Transicional y el Ministerio de Salud para que en coordinación con entidades
nacionales y territoriales, en ejercicio de sus funciones constitucionales y
legales, elaboren un plan de acción para la asistencia en materia de salud en
el plazo de 30 días, finalizados los cuales deberán asumirse responsabilidades
para que en el plazo de un mes, contado a partir de la notificación de la
presente providencia, se contrate el servicio de ambulancia y el centro de
salud sea dotado con medicamentos e insumos necesarios para prestar de manera
integral y efectiva, el servicio público de salud.
Sexto.- ORDENAR
a la Superintendencia Nacional de Salud que en el marco de sus funciones de
inspección y vigilancia, asegure el cumplimiento de la prestación del servicio
de atención en salud pública para que se haga en condiciones de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, para la cual deberá
rendir un informe en el plazo de tres meses contados a partir de la
notificación de la presente providencia, a la Defensoría del Pueblo regional
Bolívar.
Séptimo.- Líbrese
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el 13 de enero de 2015 (Folios 1
a 15).
[2] Según consta en el Acta No. 05 del Comité Territorial de Justicia
Transicional de San Jacinto Bolívar, de junio 25 de 2013, afirman que hay
aproximadamente 725 personas. (Folios 53).
[3] Informe presentado por la Defensoría del Pueblo en donde se
analizan las condiciones en las cuales se encontraba la población retornada del
corregimiento de Las Palmas con fecha de corte de julio de 2012.
[4] Folios 16 a 25.
[5] Oficio enviado por el doctor Arturo Zea Solano, Director
Territorial de UARIV al ICBF. MAYO 7 DE 2013. Folio 26.
[6] Folios 27 a 54.
[7] Folios 61 a 67.
[8] Folios 68 a 73.
[9] Folios 75 a 81.
[10] Folios 82 a 100.
[11] Folios 103 a 108.
[12] Folio 113. Sustentación obra en los folios 9 a 20 del cuaderno
No. 2.
[13] Folios 29 a 48 del cuaderno No. 2.
[14] Folios 26 a 52 del c. principal.
[15] Folios 20 a 25 del c. principal.
[16] Folios 69 a 72 del c. principal.
[17] Folios 73 a 77 del c. principal.
[18] Folios 79 a 86 del c. principal.
[19] En Auto del 11 de junio de 2015, la Sala de Selección Número
Tres, dispuso la revisión de la providencia en cuestión y procedió a su
reparto.
[20] Folios 87 a 89 del
c. principal.
[21] Ibídem.
[22] Decreto 4157 de 2011.
[23] Artículos 14, 20, 26, 36, 37, 39 y 40.
[24] El artículo 165 de la Ley 100 de 1993 dispone que a cargo del
Ministerio de Salud está la atención básica en salud, en los siguientes
términos: “El Ministerio de Salud definirá un plan de atención básica
que complemente las acciones previstas en el plan obligatorio de salud de esta ley
y las acciones de saneamiento ambiental. Este plan estará constituido por
aquellas intervenciones que se dirigen directamente a la colectividad o
aquéllas que son dirigidas a los individuos pero tienen altas externalidades,
tales como la información pública, la educación y el fomento de la salud, el
control de consumo de tabaco, alcohol y sustancias sicoactivas, la
complementación nutricional y planificación familiar, la desparasitación
escolar, el control de vectores y las campañas nacionales de prevención,
detección precoz y control de enfermedades transmisibles como el sida, la
tuberculosis y la lepra, y de enfermedades tropicales como la malaria.
La prestación del plan de atención básica será
gratuita y obligatoria. La financiación de este plan será garantizada por
recursos fiscales del Gobierno Nacional, complementada con recursos de los
entes territoriales”. (Subrayas fuera de texto). Artículo 189, 194 a 197, 233 y
238.
[25] Artículos 52 a 60, 66, 160, 161, 173 y 174.
[26] http://www.mutualser.org/index.php/quienes-somos/mision
[27] Artículo 177 y 178 de la Ley 100 de 1993.
[28] La acción de tutela fue presentada el 13 de enero de 2015,
por su parte, el 13 de diciembre, 76 familias de las que
resultaron desplazadas en 1999, retornaron al corregimiento de Las Palmas, sin
que la atención en salud haya sido implementada.
[29] Sentencia T-1496 de 2000.
[30] Artículo 2º del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[31] Artículos 3º y 6º de
la Declaración Universal de Derechos Humanos y Pacto Internacional sobre  Derechos
Civiles y Políticos.
[32] Artículo 5º
Declaración Universal de Derechos Humanos.
[33] Artículos 11 y 12
Pacto Internacional sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[34] Sentencia T-188 de
2007.
[35] Sentencia SU-254 de 2013.
[36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, sentencia de 3 de septiembre de 2009 y radicación
85001233100020040224401.
[37] Sentencia T-584 de 2012.
[38] Sentencia T-659 de
2007.
[39] Mediante sentencia C-313 de 2014 se realizó el control previo e
integral del Proyecto de Ley Estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 DE 2013
Cámara “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se
dictan otras disposiciones”. Allí se declaró “EXEQUIBLE el artículo 6°, salvo
las expresiones “de manera intempestiva y arbitraria” contenidas en el literal
d) del inciso segundo, “que se requieran con necesidad” y “que puedan agravar
la condición de salud de las personas” contenidas en el literal e) del inciso
segundo, que se declaran INEXEQUIBLES”.
[40] Los principios enunciados son: universalidad; pro homine;
equidad; continuidad; oportunidad; prevalencia de derechos; progresividad del
derecho; libre elección; sostenibilidad; solidaridad; eficiencia;
interculturalidad; protección a los pueblos indígenas y por último, protección
pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras.
[41] Sentencia C-313 de 2014.
[42] Sentencia T-603 de 2010.
[43] Esta posición jurisprudencial ha sido
reiterada en diferentes fallos, dentro de los cuales pueden señalarse a manera
de ejemplo los siguientes: T-079 de 2000, T-133 de 2001, T-122 de 2001, T-136
de 2004, T-319 de 2003, T-1059 de 2006, T-830 de 2006, T-062 de 2006, T-760 de
2008, T-053 de 2009, T-574 de 2010, entre otras.
[44] Que entró en vigor en Colombia en 1968.
[45] El Comité de DESC, por medio de la
Observación General No. 14 relativo al disfrute del más alto nivel de salud,
interpreta el artículo 12 del Pacto Internacional de DESC, el cual establece
como característica del derecho a la salud como un “derecho humano fundamental”
(Párr. 1).
[46] Sentencias T-597 de 1993, T-361 de 2007, T-407 de 2008.
[47] Sentencias T-179 de 2000, T-988 de 2003, T- 568 de 2007, T-604 de 2008
T-136 de 2004, T-518 de 2006, T-657 de 2008, T-760 de 2008, entre otras.
[48] Sentencia C-775 de 2003.
[49] Aprobada mediante la Ley 742 de 2002.
[50] "Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones",
[51] Establece el artículo 18: “El principio
de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar herramientas
operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que
permitan la escalonada implementación de los programas, planes y proyectos de
atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación de
implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio
constitucional de igualdad.
[52] El artículo 74 del Decreto 4100 de 2001 señala: “Principios
que deben regir los procesos de retorno y reubicación. En los procesos
de retorno y reubicación se tendrán en cuenta los siguientes principios:
1. Seguridad. La Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación de las Víctimas coordinará con las autoridades
competentes las acciones necesarias para garantizar las condiciones de
seguridad requeridas para evitar la vulneración de los Derechos Humanos y la
ocurrencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
2. Voluntariedad. La Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación de las Víctimas ofrecerá las condiciones
necesarias para que la decisión de retorno o reubicación de las víctimas se
tome de manera voluntaria y con pleno conocimiento de las condiciones en que se
encuentra el lugar de destino.
3. Dignidad. La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación de las Víctimas brindará acceso a planes, programas y
proyectos orientados a la atención y reparación integral de las víctimas, con
el fin de contribuir al goce efectivo de sus derechos en condiciones de respeto
a su integridad y dignidad.”
[53] Según el artículo 160 de la Ley 1448 de 2011, el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas está
integrado por:
“En el orden nacional, por:
1. El Ministerio del Interior y de Justicia
2. El Ministerio de Relaciones Exteriores
3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
4. El Ministerio de Defensa Nacional
5. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
6. El Ministerio de la Protección Social
7. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
8. El Ministerio de Educación Nacional
9. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
10. El Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones
11. El Ministerio de Cultura
12. El Departamento Nacional de Planeación
13. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional
14. La Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas
15. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas
16. La Fiscalía General de la Nación
17. La Defensoría del Pueblo
18. La Registraduría Nacional del Estado Civil
19. El Consejo Superior de la Judicatura - Sala
Administrativa (sic)
20. La Policía Nacional
21. El Servicio Nacional de Aprendizaje
22. EI Instituto Colombiano de Crédito y
Estudios Técnicos en el Exterior
23. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
24. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
25. El Archivo General de la Nación
26. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses
27. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi
28. La Superintendencia de Notariado y Registro
29. El Banco de Comercio Exterior
30. El Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario
31. Las demás organizaciones públicas o privadas que
participen en las diferentes acciones de atención y reparación en el marco de
la presente ley.
32. La Mesa de Participación de Víctimas del nivel
nacional, de acuerdo al Título VIII.
En el orden territorial, por:
1. Por los Departamentos, Distritos y Municipios.
2. Por las entidades descentralizadas funcionalmente o
por servicios con funciones y competencias para la atención y reparación a las
víctimas a que se refiere esta ley.
3. Por la Mesa de Participación de Víctimas del
respectivo nivel, de acuerdo al Título VIII.
Y los siguientes programas:
1. Programa Presidencial de Atención Integral contra
minas antipersonal.
2. Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario.” (Subrayas fuera de texto).
[54] Informe presentado por la Defensoría del Pueblo en donde se analizan
las condiciones en las cuales se encontraba la población retornada del
corregimiento de Las Palmas con fecha de corte 12 de junio de 2014.
[55] En reunión interinstitucional del 1 y 2
de marzo de 2013, el alcalde del municipio de San Jacinto, el director de la
Unidad de Víctimas y de la Unidad de Tierras, se comprometieron a que de manera
articulada  y ante la ausencia de personal médico, la alcaldía asumiría la
responsabilidad de fijar honorarios y realizar gestiones para la atención en
salud en el corregimiento de Las Palmas. (Folios 16 a 25).
[56] Folios 27 a 54.
[57] Folios 82 a 100.
[58] Folios 82 a 100.
[59] http://www.mutualser.org/index.php/quienes-somos/mision
[60] Artículo 177 y 178 de la Ley 100 de 1993.
[61] A la luz de las leyes 100 de 1993 y 1122 de 2007, la EPS Mutual
es responsable de cumplir con el aseguramiento en materia de salud, para
aquellas personas afiliadas en el régimen subsidiado.
[62] Cada municipio debe tener una
institución pública que prestará servicios de salud a través de empresas
sociales del Estado y en casos de que éstas sean insostenibles financieramente,
a los municipios corresponde transferir recursos para garantizar los servicios
básicos requeridos (par. 1º del art. 26 L.1122/07).
[63] Según lo establece el numeral 14 del
artículo 2 del Decreto 4107 de 2011.
[64] De acuerdo con los artículos 194 a 196
de la Ley 100  de 1993 y 20 de la Ley 1122 de 2007, las empresas sociales del
estado tienen por objeto prestar los servicios de salud a cargo del Estado y
como un servicio público. Debiendo contratar el municipio con las ESE
habilitadas para asegurar a la población no cubierta por subsidios.
[65] Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de
inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de
servicios de salud. Esta Resolución se expide en cumplimiento de la obligación
que tiene el Ministerio de Salud, de ajustar periódicamente y de manera
progresiva los estándares que hacen parte de los componentes del Sistema Único
de Habilitación del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención
de Salud y dirigidos a la inscripción de los Prestadores de Servicios. Esta
Resolución se fundamenta en los artículos 173, numeral 3 de la Ley 100 de 1993,
56 de la Ley 715 de 2001.
El artículo 173 de la Ley 100
de1993 determina las siguientes funciones del Ministerio de Salud:
“ARTÍCULO 173. DE LAS FUNCIONES DEL MINISTERIO DE SALUD. > Son
funciones del Ministerio de Salud además de las consagradas en las
disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el Decreto
ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, las siguientes://1. Formular y adoptar,
en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social<1>,
las políticas, estrategias, programas y proyectos para el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo
económico, social y ambiental que apruebe el Congreso de la República.//2.
Dictar las normas científicas que regulan la calidad de los servicios y el
control de los factores de riesgo, que son de obligatorio cumplimiento por
todas las Entidades Promotoras de Salud y por las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por las
direcciones seccionales, distritales y locales de salud.//3. Expedir las normas
administrativas de obligatorio cumplimiento para las Entidades Promotoras de
Salud, por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema
General de Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales,
distritales y locales de salud.//  4. Formular y aplicar los
criterios de evaluación de la eficiencia en la gestión de las Entidades Promotoras
de Salud y por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema
General de Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales,
distritales y locales de salud.//5. Elaborar los estudios y propuestas que
requiera el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud<4> en
el ejercicio de sus funciones.//6. Ejercer la adecuada supervisión, vigilancia
y control de todas las entidades comprendidas en los literales b) a h) del
artículo 181 de
la presente ley y de las direcciones seccional, distrital y local de salud,
excepto la Superintendencia Nacional de Salud.//7. El Ministerio de Salud<1> reglamentará
la recolección, transferencia y difusión de la información en el subsistema al
que concurren obligatoriamente todos los integrantes del sistema de seguridad
social de salud independientemente de su naturaleza jurídica sin perjuicio de
las normas legales que regulan la reserva y exhibición de los libros de
comercio. La inobservancia de este reglamento será sancionada hasta con la
revocatoria de las autorizaciones de funcionamiento.//PARÁGRAFO. Las
funciones de que trata el presente artículo sustituyen las que corresponden al
artículo 9 de la Ley 10 de 1990, en los literales a), b), e), j)”.
El artículo 56 de la Ley 715 de 2001 establece: “DE LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO ESPECIAL DE
LAS ENTIDADES DE SALUD. Todos los prestadores de
servicios de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel, de
complejidad deberán demostrar ante el Ministerio de Salud o ante quien éste
delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la
capacidad técnico– administrativa, para la prestación del servicio a su cargo”.
[66] Folios 27 a 54.
[67] Artículo 160 de la Ley 1448 de 2011.
[68] Artículo 161 numeral 3 de la Ley 1448 de
2011.
[69] Sentencia T-499 de
1992.