T-359-18
Sentencia T-359/18
DESARROLLO ARMONICO E INTEGRAL DE LOS
NIÑOS Y NIÑAS WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Amenaza permanente al
no tener acceso a los derechos más esenciales para su vida diaria
GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES A LA ALIMENTACION, A LA SALUD, EL AGUA POTABLE Y A LA
PARTICIPACION DE LOS NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA
GUAJIRA-Reiteración
estado de cosas inconstitucional declarado en Sentencia T-302/17
Referencia: expediente T-6.570.766
Acciones de tutela presentadas por Emiro González Ipuna (autoridad tradicional
indígena de la comunidad Yayacichan Sector Irraipa), Nelitza Urdaneta
(autoridad tradicional indígena de la comunidad Samutpanao Sector Siapana), Gustavo
González (autoridad tradicional indígena de la comunidad Coyomana Sector
Taguaira), José Gregorio Montiel (autoridad tradicional indígena de la
comunidad Quesain Sector Tawaira), Juana Rosa Barliza (autoridad
tradicional indígena de la comunidad Marketalia Sector Irraipa), Blanca
Nieves Iguarán (autoridad tradicional indígena de la comunidad Patamana
Sector Puerta Estrella), Barroso González (Autoridad tradicional
indígena de la comunidad Yayacichan Sector Irraipa), Margarita González
(autoridad tradicional indígena de la comunidad Riimana Sector Shiruwou), José
Alfredo Sierra (autoridad tradicional indígena de la comunidad Jotimana
Maliraa Sector Bahía Honda), Juana Pushaina (autoridad tradicional
indígena de la comunidad Calapuwou Sector Carrizal), Sebastian Jusayu
(autoridad tradicional indígena de la comunidad Kalaipana Sector Jonjoncito), Felipe
Uriana (autoridad tradicional indígena de la comunidad Utupulirrú Sector
Bahía Honda), José Ipuana (autoridad tradicional indígena de la
comunidad Yoluwouchin Sector Carrizal), Rafito Palmar Epieyu (autoridad
tradicional indígena de la comunidad Piurariyu Sector Bahía Honda), y José
Luis Uriana (autoridad tradicional indígena de la comunidad Taluwanainry
Sector Bahía Honda), contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo ESP de Uribia – La Guajira–.
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil
dieciocho (2018).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Alejandro Linares Cantillo, y por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución
Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado en el
asunto de la referencia por el Tribunal Contencioso Administrativo de La
Guajira, el 2 de octubre de 2017, en primera y única instancia.
I. ANTECEDENTES
Fundamentos fácticos y jurídicos de las demandas
acumuladas
1. Los accionantes Emiro González Ipuna, Nelitza
Urdaneta, Gustavo González, José Gregorio Montiel, Juana Rosa Barliza, Blanca
Nieves Iguarán, Barroso González, Margarita González, José Alfredo Sierra,
Juana Pushaina, Sebastian Jusayu, Felipe Uriana, José Ipuana, Rafito Palmar
Epieyu y José Luis Uriana, en su calidad de autoridades tradicionales de las
comunidades indígenas del pueblo Wayúu ubicadas en el municipio de Uribia –La Guajira–,
en el mes de septiembre de 2017, interpusieron acciones de tutela en contra del
Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio (Minvivienda), y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado
y Aseo ESP de Uribia.
2. Afirman que las comunidades
indígenas Wayúu, ubicadas en el municipio de Uribia –La Guajira–, atraviesan una grave crisis
humanitaria causada, entre otros aspectos, por la falta de abastecimiento de
agua potable, la escasez de alimentos, el efímero servicio de salud y la
falta de atención integral a los niños, niñas y adolescentes, madres lactantes
y gestantes.
3. Exponen
que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) dictó medidas
cautelares a favor de las niñas, niños y adolescentes pertenecientes al pueblo
indígena Wayúu en los municipios de Manaure, Riohacha y Uribia del
departamento de La Guajira[1],
ampliadas a favor de madres gestantes y lactantes[2],
solicitando al Estado colombiano, entre otras cosas, adoptar medidas inmediatas
para que las comunidades beneficiarias tengan, a la mayor brevedad posible,
acceso al agua potable y salubre, de manera sostenible, y en cantidad
suficiente para su subsistencia[3].
4. Los accionantes denuncian el
incumplimiento de las medidas cautelares concedidas a las comunidades Wayúu por
la CIDH. Señalan que la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo ESP de
Uribia no presta un servicio integral, ya que no garantiza el suministro mínimo
vital de agua a las comunidades accionantes y, ante las solicitudes de
prestación del servicio, simplemente indican a los peticionarios que deben
llenar un formato, sin que al cabo del tiempo llegue el carrotanque a las
comunidades, aduciendo imprevistos que le impiden cumplir sus obligaciones.
Agregan que el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, por su parte,  no ejecuta sus políticas públicas
para minimizar la crisis humanitaria y cumplir las medidas cautelares
decretadas por la CIDH.
5. Pretensión: como
consecuencia de lo expuesto, los representantes de las comundidades Wayúu que
presentan las tutelas solicitan el amparo a sus derechos fundamentales a la
vida, la dignidad humana, el mínimo vital de agua potable, la igualdad, la diversidad
étnica y cultural, que consideran han sido desconocidos a las comunidades, por
las autoridades demandadas. Como medida material de amparo, requieren que se
ordene “el suministro mínimo vital de agua potable salubre de manera
continua, suficiente, faheciente, integral, permanente e indefinidamente”.
Contestación de las entidades
accionadas
Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio (Minvivienda)
6. El Ministerio de Vivienda
argumenta que, por tratarse de asuntos fuera del marco de su competencia y
funciones constitucionales y legales, esa entidad no es la llamada a satisfacer
las pretensiones de las demandas, sino que ello le corresponde al ente
territorial, es decir, al municipio de Uribia –La Guajira–.
7. Agrega que tampoco ha vulnerado ni
ha amenazado derecho fundamental alguno, por lo que solicita ser desvinculada del
trámite, por carecer de legitimación por pasiva.
No obstante, expone que el Ministerio
ha estructurado el “Programa de abastecimiento de agua y manejo de aguas
residuales para zonas rurales” con
el objetivo de contribuir al
incremento de la cobertura de los servicios de agua y saneamiento en esas
zonas. Indica que, frente a la poblemática ocasionada por la sequía que afecta
a la población Wayúu, en el Departamento de La Guajira, el Gobierno Nacional
cuenta desde 2015 con el programa “Alianza por el Agua y la Vida en la
Guajira”, en el marco del cual se suscribió un convenio de cooperación
técnica y apoyo financiero con el municipio de Uribia y The Oxford Committee
for Famine Relief OXFAM, para cofinanciar las obras del proyecto “Atención
de la emergencia por el desabastecimiento de agua a las comunidades indígenas
rurales en el municipio de Uribia del Departamento de La Guajira”[4].
8. Manifiesta que, atendiendo las
medidas cautelares dictadas por la CIDH mediante la Resolución 06 de 2015, en
el periodo 2015-2017, por iniciativa del Gobierno Nacional se están adelantando
249 soluciones de agua en el Departamento citado, de las cuales 16 están en
ejecución y 233 terminadas y operando. Con las soluciones implementadas,
afirma, se han beneficiado 63.125 personas y se han entregado 192.268.614
litros de agua a 12 municipios con carrotanques, plantas potabilizadoras y
desalinizadoras.
Administración Temporal de Agua
Potable y Saneamiento Básico del Departamento de La Guajira
9. La Administración Temporal encargada
del sector de agua potable y saneamiento básico en el departamento de La
Guajira reconoce la carencia de adecuados sistemas de abastecimiento de agua y
saneamiento que influyen de manera significativa en la baja calidad de vida de
la población Wayúu. Indica que ello ha ocasionado el aumento de los índices de
morbimortalidad, en particular, en niños menores de 5 años. Sostiene que la
entidad conoce las dificultades que tienen los indígenas para lograr el
aprovisionamiento de agua.
10. Con el fin de solucionar los
problemas de suministro de agua y garantizar la disponibilidad del líquido en
todo el territorio Wayúu, afirma que (i) Minvivienda adelantará la optimización
o construcción de plantas de tratamiento de agua potable, así como la
construcción de 6 de pilas públicas para atender 206 rancherías (12.396
personas aproximadamente); (ii) Minvivienda suscribió un convenio con diversas
entidades del orden territorial, con el objeto de apoyar la ejecución del
proyecto denominado “Modelo de distribución de agua potable para las comunidades
indígenas Wayúu de la zona rural dispersa del municipio de Manaure”;
y (iii) la Administración Temporal contribuyó en la aprobación del aumento de
los recursos en el PGEI (Plan General Estratégico y de Inversiones) 2017-2019, para
la ejecución de proyectos de obtención de agua en el sector rural “nucleado
y disperso”, con lo que se ha logrado el mejoramiento de las condiciones de
calidad y acceso al agua.
Para finalizar, reitera los avances
expuestos por el Ministerio de Vivienda en relación con las medidas cautelares
dictadas por la CIDH en la Resolución 06 de 2015.
Empresa de acueducto, alcantarillado
y aseo ESP de Uribia –La Guajira–
11. La empresa de servicios públicos domiciliarios
se abstuvo de contestar la demanda.
Trámite y decisión de
primera y única instancia
12. El 2 de octubre de
2017, el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, decidió acumular
las 15 acciones de tutela que fueron presentadas de forma independiente porque
en todas ellas, tanto los hechos como las pretensiones son iguales (en efecto,
la Sala Segunda constata que todas fueron presentadas en un formato idéntico).
13. Mediante sentencia de
2 de octubre de 2017, el Tribunal Contencioso Administrativo concedió el amparo
invocado.
13.1. Para comenzar, el juez
constitucional de primera instancia rechazó el argumento del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, en el sentido de declarar su falta de
legitimación por pasiva dentro del trámite, pues en virtud de competencias
asignadas en el artículo 162 de la Ley 142 de 1994, y con base en lo dispuesto
por el Decreto 3571 de 2011, en lo que tiene que ver con la prestación del
servicio de agua potale, al Ministerio sí “le asiste legitimación en la
causa para soportar las pretensiones formuladas (…)”.
13.2. Posteriormente, se
refirió al alcance del artículo 44 Superior y la protección prevalente de los
derechos de los niños en el orden interno; al derecho fundamental al agua; y a
la decisión específica de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el
sentido de adoptar medidas cautelares a favor de los niños, niñas y
adolescentes Wayúu de las comunidades ubicadas en los municipios de Uribia,
Manaure, Riohacha y Maicao; indicó que, de acuerdo con la Resolución 60 de
2015, por la cual la Comisión adoptó estas medidas, coresponde al Gobierno
Nacional adelantar los pasos necesarios para garantizar los derechos en riesgo.
Añadió que la Corte
Constitucional ha sido enfática en señalar el deber estatal de disponer las
condiciones necesarias para el goce efectivo de los derechos fundamentales
relacionados con la subsistencia de la población en condiciones dignas,
especialmente, frente a personas o comunidades en condición de debilidad
manifiesta (citó las sentencias T-736 de 2013 y T-256 de 2015 de esta Corporación).
13.3. Indicó que el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, mediante decisión de
radicado 44001-22-14-000-2016-00003-00, de 1º de marzo de 2015, profirió
sentencia amparando los derechos fundamentales a la vida, integridad física,
salud, seguridad social, alimentación equilibrada y acceso al agua potable de
los niños y niñas pertenecientes a la comunidad Wayúu asentada en los
municipios de Maicao, Uribia, Riohacha y Manaure, disponiendo medidas
correctivas, como la ejecución de un plan interinstitucional que asegure el
acceso a los servicios de salud, los servicios públicos, las necesidades
alimentarias, entre otros.
Aclaró que la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia declaró la nulidad de esta
decisión, con el propósito de propiciar la vinculación al proceso de otras
autoridades que podrían tener funciones asociadas a la superación de la
situación, tales como el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, la Consejería Presidencial para la Primera Infancia, el Ministerio
de Educación Nacional, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística y
las Secretarías de Salud y Educación del Departamento de La Guajira y los
municipios de Maicao, Uribia, Manaure y Riohacha. El 31 de mayo de 2016, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha emitió de nuevo sentencia
amparando los derechos invocados[5].
13.4. En ese orden de
ideas, el juez constitucional de primera instancia, consideró que, si bien
existen acciones concretas destinadas al cumplimiento de las medidas
cautelares, dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “la
fuerza de los hechos muestra que la gestión pública ha sido insuficiente frente
al riesgo al que se encuentran sometidos los niños y las niñas Wayúu”.
Indicó, además, que las órdenes de tutela se basarían en las medidas cautelares
dispuestas por la Comisión, para evitar la existencia de órdenes
contradictorias, que podrían llevar a entorpecer la función estatal.
13.5. Después de recordar
ese conjunto de pronunciamientos, el Tribunal Contencioso Administrativo de la
Guajira decidió conceder el amparo a los derechos fundamentales a la vida, la
dignidad humana y el mínimo vital de sujetos de especial protección constitucional,
“como lo son los niños(as), mujeres gestantes y lactantes Wayúu, [afectadas
por] la falta de suministro de agua potable de manera continua, suficiente,
integral [y] permanente en sus comunidades”.
Explicó que la efectiva
protección a los derechos a la alimentación a la salud está indisolublemente
asociada al suministro de agua, elemento esencial para la producción de
alimentos y la higiene personal y, por lo tanto, dijo, para asegurar el derecho
a la vida, la supervivencia y al desarrollo de los de los niños, es necesario
que se garantice el acceso al agua de manera continua y suficiente.
En armonía con lo
expuesto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos profirió “una
decisión sobre los hechos planteados por las acciones de tutela que se
analizan, lo cual comporta la entidad suficiente para mitigar la problemática a
la que se ha hecho referencia”. El Tribunal Administrativo que actuó como
juez constitucional de primera instancia recordó entonces que, de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, estas medidas deben cumplirse de buena fe.
Reiteró que, si bien existen algunas políticas por parte de las entidades
comprometidas en mitigar la crisis que atraviesan “las comunidades
indígenas, especialmente los menores, madres gestantes y lactantes wayúu”,
aun persisten falencias, por lo que consideró necesario “reiterar las
medidas deretadas por la Corte (sic) Interamerciana de Derechos Humanos, y las
órdenes dadas internamente mediante las sentencias del Tribunal Superior del
distrito Judicial de Riohacha y la Corte Suprema de Justicia los días 31 de
mayor de 2016 y 27 de julio de 2016 (…)”.
13.6. En consecuencia, el
Tribunal tuteló los derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, mínimo
vital de agua potable, igualdad y diversidad étnica y cultural de los miembros
de las comunidades indígenas Wayúu del municipio de Uribia. En síntesis, el
juez constitucional de instancia consideró que las autoridades accionadas no
han adoptado las medidas necesarias para superar la situación de escasez de
agua potable y alimentos de las comunidades accionantes. En consecuencia,
ordenó a las entidades accionadas estarse a lo resuelto en las medidas
cautelares proferidas por la CIDH en la Resolución 06 de 2015.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
La Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241
de la Constitución, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar el fallo de
tutela adoptado en el proceso de esta referencia.
Presentación del caso y
problema jurídico planteado
14. En el caso objeto de estudio,
quince representantes legales de comunidades indígenas del municipio de Uribia
presentan acción de tutela, con el fin de solicitar el cumplimiento de las
medidas cautelares dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
en el año 2015, con el propósito de proteger los derechos de niñas, niñas y
adolescentes de cuatro municipios en los que se encuentran miembros del pueblo
indígena Wayúu, gravemente afectados por la carencia de agua potable y la
escasez de alimentos.
15. Las medidas cautelares, en un
principio cobijaban a los niños, niñas y adolescentes de todas las comunidades Wayúu
en los municipios de Manaure, Riohacha y Uribia (Medida cautelar 51 de 2015,
resolución 60 de 2015, CIDH); y, posteriormente se extendieron a madres
gestantes y lactantes de los tres municipios citados, así como de Maicao
(también en La Guajira), a través de la Resolución 51 de 2017 de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
Las resoluciones de la
Comisión Interamericana, en síntesis, se cifran en que se adopten las medidas
necesarias para (i) asegurar la disponibilidad, accesibilidad y calidad de los
servicios de salud en las comunidades de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao,
con un enfoque integral y culturalmente adecuado, para atender la desnutrición
infantil y otras enfermedades prevenibles; (ii) tomar medidas para que las
comunidades beneficiarias tengan acceso a agua potable de manera sostenible y
suficiente para la subsistencia de niños, niñas y adolescentes; y (iii) tomar
medidas para que las niñas, niños y adolescentes tengan alimentos en calidad y
cantidad suficiente para satisfacer las necesidades con pertinencia cultural,
establecer mecanismos idóneos para la identificación de casos de desnutrición y
para una intervención inmediata.
16. Para la Sala Segunda de Revisión
es relevante indicar que, a través de sentencia T-302 de 2017, la Sala Séptima
de Revisión conoció de una acción de tutela presentada por un ciudadano, como
agente oficioso de niños, de las comunidades Wayúu. En esta decisión, la Sala
citada decidió declarar un estado de cosas inconstitucional en materia de
acceso al agua y alimentación de los niños, las niñas y los adolescentes del
pueblo Wayúu. Como se verá más adelante, esta decisión parte de la convicción
de que la ausencia de agua y alimentos (i) conlleva la afectación de un amplio
conjunto de derechos, tales como la vida, la salud y la diversidad e integridad
étnica y cultural; (ii) es producto de un amplio conjunto de hechos y
situaciones que no son atribuibles a una autoridad específica y, por la misma
razón, debe ser atendida a través del concurso de diversos órganos del poder
público.
En este orden de ideas, corresponde a
la Sala Segunda de Revisión determinar si el Ministerio de Vivienda, la Agencia
Temporal y la Empresa de Agua de Manaure desconocen los derechos al acceso al
agua de los niños, niñas y adolescentes de las comunidades accionantes. Además,
la Sala evaluará si es necesario dictar órdenes específicas en este caso o si,
por el contrario, es pertinente que su situación sea tratada en el marco del
Estado de cosas inconstitucional declarado mediante la sentencia T-302 de 2017.
Procedencia de la acción de tutela
A continuación, la
Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción
de tutela. Se referirá, concretamente, a (i) la legitimación en la causa; (ii)
el cumplimiento del principio de subsidiariedad; y (iii) la presentación de la
tutela dentro de un plazo razonable (inmediatez).
Legitimación por activa
17. El Decreto 2591 de 1991, al
regular el ejercicio de la acción constitucional, dispuso en su artículo 10 que
esta “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará
por si misma o a través de representante”. Así mismo, la disposición establece
la posibilidad de agenciar los derechos ajenos cuando su titular no se
encuentre en condiciones de promover la solicitud; la presentación a través de
apoderado judicial; y la facultad del Defensor del Pueblo o los personeros
constitucionales para iniciar la acción constitucional.
18. En esta oportunidad, la acción de
tutela fue presentada por autoridades tradicionales indígenas Wayúu del municipio
de Uribia –La Guajira– y pretende la protección de los derechos fundamentales
de las comunidades que representan.
Teniendo en cuenta que la
jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido a las comunidades indígenas
como titulares colectivos de derechos fundamentales, y ha establecido que tanto
las autoridades tradicionales como los miembros de estas comunidades individualmente
considerados se encuentran legitimados para presentar acción de tutela para
obtener protección a los derechos de la comunidad[6],
la Sala concluye que los demandantes se encuentran legitimados para actuar en
el presente trámite.
Legitimación por pasiva
19. De acuerdo con el artículo 86 de
la Carta Política, la acción de tutela puede ser presentada contra toda
autoridad pública, e incluso contra particulares, en el segundo caso, bajo las
condiciones establecidas en la Constitución y la Ley.
20. El Ministerio de Vivienda pidió
ser desvinculado del trámite. En su criterio, carece de legitimación por pasiva,
pues considera que no es la entidad competente para satisfacer las pretensiones
formuladas por los accionantes y añade que no ha amenazado o vulnerado derecho
fundamental alguno.
Su solicitud no es procedente. El
Ministerio de Vivienda es una autoridad pública, razón por la cual puede ser
demandado (está legitimado por pasiva) en materia de tutela. El argumento según
el cual la competencia para conocer de la solicitud radica en cabeza de otras
autoridades, y más aún aquel que propone que no ha violado ningún derecho, no
son aspectos propios del análisis de legitimación en la causa, sino que se
refieren al fondo del asunto y, eventualmente, podrían llevar a la negación del
amparo invocado, pero no a la carencia de legitimación, como lo propone la
entidad.
21. Además,
de ello, en esta ocasión es necesario señalar que la sentencia T-302 de 2017[7]
declaró “la existencia de un estado de cosas inconstitucional en relación con el goce efectivo de
los derechos fundamentales a la alimentación, a la salud, al agua potable y a
la participación de los niños y niñas pertenecientes a las comunidades del
pueblo Wayúu, ante el incumplimiento de los parámetros mínimos constitucionales
aplicables a las políticas públicas del Gobierno Nacional, del Departamento de
La Guajira, de los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia y de las
autoridades indígenas con jurisdicción en esos municipios”.
22. En el marco de esta declaración
del estado de cosas inconstitucional, entre las autoridades accionadas se
encontraba, precisamente, el Ministerio de Vivienda. Por lo tanto, ya la
Corporación ha considerado que esta autoridad hace parte de los órganos del
Estado que debe concurrir, en el marco de sus funciones para garantizar el
acceso al agua potable dentro del pueblo Wayúu, lo que refuerza la conclusión
ya definida en los párrafos precedentes.
23. La Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo, no cuestionó su legitimación por pasiva dentro del
trámite, o la posibilidad de ser convocada al proceso de tutela. En
consecuencia, con respecto a su posición solo basta con recordar que los
encargados de la prestación de un servicio público, en efecto, pueden ser
llamados a un trámite de tutela, pues sus funciones se encuentran ligadas a la
satisfacción de diversos derechos fundamentales.
En virtud de lo expuesto, la Sala
concluye que en este caso se satisface el requisito de legitimación por pasiva.
Subsidiariedad
24. El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela es un mecanismo judicial diseñado
para la protección de los derechos constitucionales, siempre que no exista otro
medio de defensa judicial, idóneo y efectivo, para solucionar el problema
jurídico planteado.
25. De acuerdo con jurisprudencia
constitucional, constante y uniforme, la acción procede de forma definitiva si
(i) no existe un recurso judicial alternativo; (ii) existe un medio judicial
que, en abstracto podría resolver el problema jurídico planteado pero que, en
las circunstancias del caso concreto no resulta idóneo o no es adecuado
para cumplir esta finalidad; y (iii) procede como mecanismo transitorio si
existe un mecanismo judicial –idóneo y efectivo– pero es necesaria la
intervención del juez de tutela para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
En el caso objeto de estudio, es
importante destacar que, además de las reglas generales que componen el
principio de subsidiariedad, la Corte Constitucional ha establecido que la
acción de tutela es el medio judicial de protección idóneo para la defensa de
los derechos fundamentales de las comunidades étnicamente diferenciadas[8]
26. Además de lo expuesto, para
evaluar el requisito de subsidiariedad en la presente acción de tutela, es
pertinente recordar lo expuesto en la sentencia T-302 de 2017, en la que se
declaró el estado de cosas inconstitucional ya mencionado, y de acuerdo con la
cual: [E]n este caso
la tutela es procedente, sin importar que haya dimensiones colectivas de los
derechos invocados, que pueden ser objeto de protección mediante una acción
popular. Como lo ha dicho la Cote “[un] derecho individual no se convierte en
colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de
otras personas.” En este caso se alegan vulneraciones a derechos fundamentales
individuales, que han ocurrido de manera generalizada y afectan simultáneamente
a todos los niños y niñas del pueblo Wayúu. La Corte considera que la acción
popular no sería idónea, pues solamente podría proteger los derechos colectivos
como el medio ambiente o la salubridad, pero no el acceso al agua, la
alimentación, ni la salud, que son el aspecto central de este caso. En otros
casos relativos a la idoneidad de medios judiciales alternativos, la Corte ha
sostenido que, para que un recurso sea idóneo, la protección del derecho
fundamental presuntamente vulnerado debe ser el “objeto directo” de ese medio
judicial.
De acuerdo con lo expresado hasta el momento, la Corte
considera que se cumple el requisito de subsidiariedad.
Inmediatez
27. El artículo 86 Superior dispone que la acción de
tutela es un mecanismo diseñado para la protección inmediata de los
derechos constitucionales. En consecuencia, la Corte Constitucional ha señalado
que, para alcanzar ese fin, la acción debe presentarse dentro de un plazo razonable,
en relación con la complejidad del asunto y la situación particular del
accionante; y proporcionado, frente a los principios de cosa juzgada, estabilidad jurídica e
intereses de terceros, eventualmente comprometidos en la decisión.
Sin embargo, la Corporación ha aclarado que este requisito puede
ser excepcionado en casos de afectación continua o permanente del derecho, y no
es aplicable en el marco de ciertas prestaciones pensionales.
28. El caso objeto de estudio se refiere a un escenario particular
de afectación continua, derivada especialmente de la escasez de agua potable y
alimentos, el que afecta a gran parte del pueblo Wayúu. Así lo demuestran las
resoluciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (dictadas en
2015, reiteradas y ampliadas en 2017) y la declaratoria de estado de cosas
inconstitucional en materia de acceso al agua potable y alimentos en cuatro
municipios del Departamento de La Guajira, ampliamente referida
(sentencia T-302 de 2017).
En consecuencia, la Sala da por cumplido el requisito. A
continuación, como fundamento normativo central de la providencia, la Sala se
referirá a la sentencia T-302 de 2017, en la que la Sala Séptima se pronunció
sobre el cumplimiento de medidas cautelares invocadas por las comunidades Wayúu,
especialmente, para la protección de sujetos vulnerables, como niños, niñas,
adolescentes, y madres lactantes y gestantes. La importancia de esta sentencia
radica en que en ella se declaró la existencia de un estado de cosas
inconstitucional, en relación con el goce efectivo de los derechos
fundamentales a la alimentación, a la salud, al agua potable y a la participación
de niños y niñas del pueblo Wayúu; y se ordenó la adopción de un conjunto de
medidas adecuadas para garantizar sus derechos fundamentales.
Sentencia
T-302 de 2017. Reiteración de jurisprudencia.
29. En la sentencia T-302 de 2017, al estudiar una
tutela destinada a (i) proteger los derechos al agua potable, la alimentación y
la salud de niños y niñas Wayúu; y (ii) ordenar el cumplimiento de las
recomendaciones dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en
el marco de la Resolución 060 de 2015, por la cual decidió adoptar medidas
cautelares a favor de los niños y niñas de las comunidades de Uribia, Manaure,
Maicao y Riohacha, la Sala Séptima de Revisión declaró la existencia de un
estado de cosas inconstitucional y adoptó diversas medidas encaminadas a su
superación.
30. La Sala Séptima de Revisión, en la providencia
citada, se refirió al carácter multicausal de la violación de derechos humanos
denunciada no solo por las comunidades Wayúu, sino por otras autoridades
públicas, como la Defensoría del Pueblo, así como por distintos actores
sociales; y habló sobre la necesidad de adoptar un conjunto de medidas
estructurales y culturalmente adecuadas para solucionarlo:
“Por una parte, se ha desconocido el derecho a la salud por las
diversas omisiones de las entidades territoriales, las EPS Indígenas y las IPS
Indígenas. Esta violación del derecho a la salud es causa a la vez de una
violación del derecho a la vida, cuando el resultado de esta serie de equivocaciones
es la muerte de un niño. Pero a esta violación también han contribuido otros
desconocimientos de los derechos fundamentales. Las muertes ocurren
frecuentemente en niños que no han recibido una alimentación adecuada, por
omisión bien sea de sus comunidades o de las entidades estatales que se han
comprometido a entregar alimentos—como las entidades territoriales que operan
el Programa de Alimentación Escolar—o complementos nutricionales—en el caso del
ICBF. También ocurren en comunidades que no tienen acceso al agua, normalmente
como efecto de la sequía, agravada por la falta de provisión de agua en
carrotanques, por la ausencia de mantenimiento a pozos, molinos o jagüeyes y
porque el Estado no ha realizado los proyectos para asegurar un acceso continuo
y sostenible al agua potable. De manera transversal a estos tres
aspectos—salud, agua y alimentación—se encuentran las violaciones de los
derechos a la autodeterminación y a la participación de las comunidades Wayúu.
La imposición de programas gubernamentales con desconocimiento de las
costumbres, las tradiciones y las instituciones económicas del pueblo Wayúu no
solo configura un daño cultural violatorio de derechos constitucionalmente
reconocidos, sino que es una de las causas de la inefectividad de las acciones
gubernamentales destinadas a garantizar los derechos de los niños. De manera
adicional, estas acciones se dificultan por la ausencia de infraestructura
básica y la baja penetración del Estado colombiano en la Alta Guajira”.
31. Con base en lo expuesto, (i) sobre la
violación del derecho al agua, concluyó que las comunidades Wayúu sufren una
vulneración grave y persistente, en especial, en sus dimensiones de disponibilidad
y accesibilidad, pues no cuentan con fuentes de agua potable o enfrentan
importantes dificultades para acceder a ellas; (ii) en relación con el derecho
a la alimentación, estimó que esta situación se presenta por la inseguridad
alimentaria, causada, entre otros motivos, por la pérdida de las tradiciones
alimentarias y por la ausencia de políticas y medidas acordes con los usos y
costumbres o el derecho propio de estas comunidades; y (iii), en lo
concerniente al derecho a la salud, señaló que los niños y niñas Wayúu tienen
dificultades para acceder a la atención en salud debido a factores como la
existencia de un modelo de atención inadecuado para las zonas rurales
dispersas, la corrupción, la falta de disponibilidad de la red hospitalaria y
los problemas administrativos que aquejan al Departamento de La Guajira y a sus
municipios.
32. En ese contexto, reconoció la
existencia de diversas acciones de las autoridades destinadas a enfrentar la
crisis; pero constató también que la respuesta estatal ha sido insuficiente,
entre otras razones, porque (i) los planes y programas para enfrentar estos
problemas no tenían una cobertura universal y no contaban con una
sostenibilidad a largo plazo; (ii) no existía coordinación entre las diferentes
entidades a nivel nacional y territorial; (iii) no se había realizado un censo
veraz y actualizado de la población Wayúu; (iv) no presentaba indicadores
claros destinados a la satisfacción de necesidades básicas; (v) había poco
conocimiento de las respectivas autoridades sobre las tradiciones y formas de
vida del pueblo Wayúu; y (vi) se evidenciaba una falta de claridad en cuanto a
los criterios de selección de los contratistas u operadores para ejecutar
ciertos programas, así como sobre quiénes son los beneficiarios o por qué
ciertas poblaciones reciben primero los servicios, mientras otras nunca acceden
a estos.
33. A nivel nacional señaló que, si bien se
ha previsto un plan para la protección de sus derechos, este adolece de
distintos defectos que lo hacen inadecuado desde el punto de vista
constitucional. El plan mencionado –explicó la Sala Séptima de Revisión– (i) es
parcial, pues no incluye todos los elementos anunciados por la
Presidencia de la República para 2017, en torno a la crisis humanitaria
descrita; (ii) no es público, pues no se encuentra vertido en un
documento, no se ha traducido al idioma wayuunaiki y no se ha dado a
conocer efectivamente a las comunidades Wayúu; (iii) no establece tiempos para
la satisfacción de cada etapa y para así evaluar el progreso alcanzado; (iv) no
cuenta con indicadores de resultado; (v) no incorpora un enfoque diferencial;
(vi) enfrenta problemas críticos de sostenibilidad; (vii) no cuenta con
criterios transparentes para la selección de beneficiarios; y (viii) no
garantiza espacios de participación reales y efectivos para las comunidades y
personas destinatarias del mismo.
34. Para la superación del estado de cosas
descrito, la Corte Constitucional advirtió que es necesario alcanzar las
condiciones necesarias para que las
oportunidades de los niños y niñas Wayúu de construir autónomamente un plan de
vida en condiciones de dignidad sean, por lo menos, las mismas que tienen las
demás niñas y niños del resto de Colombia, en promedio.
Por lo tanto, advirtió, se deben alcanzar
niveles mínimos de protección en los cuatro indicadores básicos de alimentación
y nutrición infantil, de acuerdo con el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional en los niños y niñas menores de 5 años, a saber: (i) tasa de
mortalidad por desnutrición en menores de 5 años; (ii) prevalencia de
desnutrición crónica en menores de 5 años; (iii) prevalencia de desnutrición
global en menores de 5 años y (iv) prevalencia de desnutrición aguda.
35. Para llevar a cabo estas acciones, la
Corporación ordenó diseñar un Mecanismo
Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas para la
superación del estado de cosas inconstitucional constatado, y advirtió acerca
de la necesidad de incorporar en este tanto a las accionadas y vinculadas
dentro de ese trámite, como a otras autoridades de los distintos órdenes
territoriales, para que, en el marco de sus competencias y del plan o los
planes de acción que se definan, concurran y cooperen en la superación de esta
situación, de evidente gravedad para la vigencia de un orden justo.
36.
Finalmente, la Corporación estableció un conjunto de objetivos constitucionales
mínimos, que deberán ser incorporados al plan o los planes para la superación
del estado de cosas inconstitucional declarado, tales como (1) aumentar la disponibilidad,
accesibilidad y calidad del agua; (2) mejorar la efectividad de los programas
de atención alimentaria y aumentar la cobertura de los de seguridad
alimentaria; (3) aumentar y mejorar las medidas inmediatas y urgentes en
materia de salud a cargo del Gobierno Nacional; (4) formular e implementar una
política de salud para La Guajira que permita asegurar el goce efectivo del
derecho a la salud para todos los Wayúu; (5) mejorar la movilidad de las
comunidades Wayúu que residen en zonas rurales dispersas; (6) mejorar la
información disponible para la toma de decisiones por todas las autoridades
competentes para realizar acciones tendientes a la superación del estado de
cosas inconstitucional; (7) garantizar la imparcialidad y la transparencia en
la asignación de beneficios y en la selección de contratistas; (8) asegurar la sostenibilidad
de todas las intervenciones estatales y (9) garantizar un diálogo genuino con
las autoridades legítimas del pueblo Wayúu.
Dichos objetivos deben ser cumplidos por medio de las acciones que
establezcan las entidades públicas en el marco del Mecanismo Especial, y cuyas
metas se medirán de acuerdo con los indicadores que se establezcan en el marco
de dicho mecanismo.
37. La Corporación ordenó a la Presidencia de la República, al
Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la
Superintendencia Nacional de Salud, a la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, al Departamento de La Guajira y a los municipios de
Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao, y a las vinculadas al proceso[9],
que cumplan los objetivos mínimos constitucionales mínimos citados, de acuerdo
con sus competencias legales y constitucionales, en el marco del Mecanismo
Especial creado con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional
declarado en esta sentencia.
38. Adicionalmente, ordenó al Gobierno Nacional convocar al
cumplimiento de la sentencia, al menos a la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, al Departamento Administrativo Nacional de Estadística,
al Departamento Nacional de Planeación, a Corpoguajira, al Ministerio de
Educación Nacional, al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías,
a la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, a la
Fiscalía General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la
Contraloría Departamental de la Guajira y al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
39. La Corte Constitucional ordenó,
asimismo, ejecutar las acciones que hagan parte del plan o los planes para la
superación del estado de cosas y realizar las consultas previas a que haya
lugar, sin perjuicio de la regla de adoptar medidas en favor de los niños,
niñas y adolescentes, en caso de acciones urgentes.
Declaratoria de la
existencia de un estado de cosas inconstitucional en la sentencia T-302 de 2017
en relación con los derechos los niños y niñas Wayúu beneficiarias de las
medidas cautelares de la CIDH
40. El Gobierno Nacional ha reseñado,
tanto ante la Comisión Interamericana como ante esta Corporación y ante el juez
constitucional de primera y única instancia de este proceso, el conjunto de
acciones que ha adelantado para enfrentar la crisis humanitaria mencionada, que
ha cobrado la vida a un alto número de niños y niñas Wayúu, incluyendo la
implementación del plan Alianza por el Agua y la Vida, el suministro de agua
por carrotanques o carros cisterna y la habilitación de hospitales para la
atención de la población afectada.
41. Sin embargo, también ha planteado la persistencia
de obstáculos para la superación de esta situación, al tiempo que las
comunidades de los municipios citados –beneficiarias de las medidas de la CIDH–
han denunciado un conjunto de insuficiencias en las acciones estatales.
42. En este contexto, en
la reciente sentencia T-302 de 2017[10]
la Sala Séptima de Revisión analizó una acción de tutela presentada en aras de
la protección de los derechos fundamentales de los niños y niñas del pueblo
Wayúu. Después de un vigoroso ejercicio probatorio, que incluyó visitas al
extenso territorio de La Guajira donde se ubican estas comunidades, la Sala
mencionada concluyó que los hechos descritos en los numerales anteriores no
sólo constituyen una vulneración muy grave a los derechos al agua potable, la
alimentación y la salud de los niños y niñas Wayúu; sino que, además, se trata
de un problema estructural; por lo que declaró la existencia de un estado de
cosas inconstitucional.
No sobra recalcar que se
trata de una crisis que atenta contra la dignidad de sujetos de especial
protección, con derechos prevalentes, como son los niños y las niñas; y que
esta crisis atenta contra un pueblo étnicamente diverso, colectivo de especial
protección desde la óptica de la Carta Política y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
El caso concreto
43. El caso concreto
invoca la protección constitucional de un amplio conjunto de derechos, tales
como la vida, la dignidad humana, el mínimo vital de agua potable, la igualdad,
la diversidad étnica y cultural, presuntamente vulnerados a las comunidades del
pueblo Wayúu del municipio de Uribia y, especialmente, a niños, niñas,
adolescentes, madres gestantes o lactantes. Concretamente, los accionantes,
autoridades de quince comunidades Wayuú ubicadas en Uribia, plantean como
fundamento de hecho de la acción la grave crisis humanitaria que atraviesa La
Guajira, debido a la falta de abastecimiento de agua potable, la escasez de
alimentos de primera necesidad, el “efímero” servicio de salud, la falta de
atención integral a los niños, niñas y adolescentes, madres lactantes y madres
gestantes, la nefasta infraestructura en el ámbito educativo, la desviación de
recursos destinados a las comunidades indígenas, conforme a los principios de
autonomía, participación y autodeterminación y la negligencia de los órganos
estatales en la creación de soluciones integrales, con enfoque diferencial.
Además, invocan las
medidas cautelares decretadas a su favor por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, inicialmente, para el acceso al agua, la alimentación y la
salud de los niños y niñas del pueblo Wayúu, y, posteriormente, ampliadas a
favor de madres gestantes y lactantes (Resoluciones 60 de 2015 y 51 de 2017,
Comisión Interamericana de Derechos Humanos).
44. La Sala observa que el
problema jurídico planteado guarda identidad con aquel resuelto por la Sala
Séptima de Revisión en la sentencia T-302 de 2017 en la que, además, se declaró
un estado de cosas inconstitucional, y se dictaron medidas estructurales para
enfrentar la crisis humanitaria que enfrenta el pueblo Wayúu, y que afecta con
especial intensidad a niños, niñas, adolescentes, madres gestantes y lactantes.
45. Si bien es cierto que
en esta ocasión no se invoca, exactamente, el mismo conjunto de derechos que
aquellos cuya protección se reclamaba en la decisión T-302 de 2017, pues en
esta ocasión se habla además de la igualdad y la diversidad étnica, mientras
que, en la sentencia citada se pretendía también la salud y el derecho a la
alimentación, lo cierto es que ambas peticiones de amparo se fundamentan en la
escasez de agua y alimentos; y en la inadecuada prestación del servicio de
salud para estas comunidades. Ambas proponen, como un fundamento esencial, las
medidas cautelares dictadas en 2015 en favor de los niños, niñas y adolescentes
del pueblo Wayúu; y ampliadas en 2017 a favor de madres gestantes y lactantes
de esas comunidades.
46. El fallo de instancia
de la acción objeto de revisión, en efecto, concedió el amparo, pero, en vista
de que estos hechos hacen parte de problemas estructurales amplios, consideró
que la mejor manera de protegerlos consistía en reiterar y ordenar el
cumplimiento de las medidas dictadas por el órgano del Sistema Interamericano,
antes que dictar órdenes que pudieran generar contradicciones en las
actuaciones estatales.
47. Las eventuales
diferencias puntuales en el texto de los escritos de tutela acumulados en esta
oportunidad y aquel que fue resuelto en la sentencia T-302 de 2017 se
desvanecen, una vez se constata la dimensión estructural del problema, asociado
a una crisis humanitaria que afecta a todo el Departamento de La Guajira; que
amenaza intensamente los derechos de comunidades del pueblo Wayúu; que atenta,
de forma especial y diferencial, a los más vulnerables, que en este contexto
han sido identificados como los niños, las niñas, los adolescentes, y las
madres gestantes o lactantes.
48. Fue, precisamente, en
atención a la dimensión estructural del asunto, que la Corporación, en la
sentencia citada consideró que, en razón a la interdependencia de los derechos
fundamentales, en este caso se ha dado una lesión de derechos en cadena o, como
lo indicó la Sala Séptima, un efecto dominó, en el cual la escasez o carencias
en el suministro de agua potable y alimentos, deriva en afectaciones a la
salud, amenazas a la vida y otras afectaciones de derechos fundamentales. Y en
la cual la respuesta estatal ha sido insuficiente, de manera que es necesaria
una articulación más vigorosa entre los distintos órganos que se encuentran
obligados a satisfacer los derechos de los y las afectadas, siempre en armonía
y concertación con las autoridades del pueblo Wayúu, para que las decisiones,
medidas y políticas públicas, sean étnicamente adecuadas.
49. En la sentencia T-302
de 2017, como ya se explicó, se concluyó que esta situación se deriva de una
pluralidad de causas y se declaró el estado de cosas inconstitucional, con el
fin de llamar a diversas autoridades, en el marco de la colaboración armónica y
la eficacia de los derechos fundamentales, a concurrir y cooperar en su
superación, de consuno con las autoridades tradicionales del pueblo Wayúu. La
finalidad de las órdenes adoptadas en esa providencia, y que deben ser
cumplidas a partir del trabajo de una mesa intersectorial, en la que tengan
lugar los principales obligados, es que se supere la situación de escasez de
agua potable y se asegure el acceso a los alimentos para esta población, objeto
de especial protección constitucional.
50. Así las cosas, la Sala
considera que no es adecuado, en el presente caso, dictar órdenes específicas,
pues estas podrían llevar a obstaculizar la coordinación y concurrencia en la
adopción de una política concertada con las comunidades, tal como se previó en
la providencia T-302 de 2017.
51. En otros términos,
la sentencia T-302 de 2017 es un pronunciamiento que hace referencia a un
problema jurídico idéntico, una vez se concibe desde una perspectiva estructural,
y se toma conciencia sobre la afectación en cadena de derechos fundamentales
del pueblo Wayúu; y considerando, además, que ambas peticiones de amparo,
persiguen el cumplimiento de las medidas cautelares otorgadas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, las cuales, a su turno, se orientan a
satisfacer los derechos a la alimentación y al agua, en un escenario concertado
y respetuoso de la diversidad étnica.
52. La decisión T-302 de
2017 es un pronunciamiento de naturaleza estructural, en la cual la Sala
Séptima de Revisión estableció los mínimos constitucionales para la creación de
un plan (o un conjunto de planes) destinado a la superación de semejante
situación de hecho, incompatible con la Carta Política, y lesiva de los
derechos de sujetos y comunidades de especial protección constitucional; al
tiempo que vinculó a un amplio conjunto de autoridades a la definición de ese
plan y de las acciones a realizar, a través de un Mecanismo Especial de
Seguimiento.
53. Así las cosas, este
Tribunal ya definió el marco dentro del cual debe diseñarse y ejecutarse el plan
de acción en el que las distintas autoridades concurran y cooperen para la
superación del estado de cosas descrito.
54. En la medida en que tanto el
sentido como las órdenes dictadas en la sentencia T-302 de 2017 comprenden a
todos los niños y niñas Wayúu afectados por la carencia de agua potable y
salubre; alimentos con adecuación cultural; y prestación de servicios de salud,
esta Sala remitirá el expediente a las accionadas para que se integre al
mecanismo especial para la superación del estado de cosas inconstitucional
declarado en la sentencia citada (T-302 de 2017).
Decisión a adoptar y aclaraciones finales
55. En cuanto a la decisión a adoptar, la Sala
considera pertinente confirmar la decisión de instancia (que consistía en dar
cumplimiento a las medidas ordenadas por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos) y remitir este trámite al seguimiento del estado de cosas
inconstitucional declarado en la sentencia T-302 de 2017, después de efectuar
tres aclaraciones.
55.1 En el presente caso no se presenta carencia
actual de objeto por hecho superado: existe un estado de cosas
inconstitucional que afecta intensamente derechos de personas y comunidades de
especial protección constitucional. Su superación requiere un esfuerzo
concertado, concurrente, complejo y robusto por parte de la institucionalidad
colombiana y el propio pueblo Wayúu.
55.2. En este caso tampoco se presenta cosa juzgada
constitucional. En el ámbito de la acción de tutela, la Corte ha definido esta
figura a partir del concepto de la triple identidad: de partes (accionante y
accionado), causa y objeto. La tutela que dio lugar a la decisión T-302 de 2017
fue presentada por un ciudadano actuando como agente oficioso de los niños y
niñas del pueblo Wayúu; el presente trámite, por autoridades indígenas de un
conjunto específico de comunidades, lo que de plano desvirtúa la ‘triple
identidad’.
Fue una decisión de la Corte Constitucional la que
percibió la naturaleza estructural del problema y encontró la necesidad de
vincular a la superación del estado de cosas a un número amplio de autoridades,
que trabajen de consuno en la atención de la grave situación de los niños y
niñas del pueblo Wayúu (en realidad, de las comunidades Wayúu, pues si bien el
problema afecta con mayor intensidad a los más vulnerables, lo cierto es que
atenta contra los derechos de todas las personas que lo conforman).
Resultaría, en ese plano, inadecuado hablar de cosa
juzgada constitucional y, especialmente, sería confuso desde el punto de vista
de la función de revisión que ejerce este Tribunal revocar la decisión de
instancia, que se apega a las normas constitucionales para, en cambio, declarar
la improcedencia de la tutela. Equivaldría a dejar sin efectos una sentencia
judicial compatible con la Carta Política.
55.3. Así las cosas, y en la medida en que la Sala
Séptima de Revisión adoptó una decisión estructural destinada a superar el
estado de cosas inconstitucional que enfrentan los niños y niñas del pueblo Wayúu,
la Sala (i) confirmará la decisión de primera instancia, que concedió el amparo
a sus derechos fundamentales; (ii) informará a las partes sobre la declaratoria
de un estado de cosas inconstitucional en la materia, que tuvo lugar a través
de la sentencia T-302 de 2017 de esta Corporación; y (iii) ordenará a las
autoridades accionadas divulgar esta sentencia dentro del Mecanismo Especial de
Seguimiento que deberá constituirse de conformidad con lo ordenado en el
numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-302 de 2017.
Se aclara que aun así se remita la solución de las
necesidades evidenciadas en el presente asunto a la ejecución del Mecanismo de
Seguimiento del estado de cosas inconstitucional, ello no obsta para que las
entidades accionadas actúen antes de la implementación de dicho mecanismo.
Adicionalmente, la decisión de articular el presente
asunto con la decisión estructural contenida en la sentencia T-302 de 2017,
pretende promover el acceso efectivo a la administración de justicia (artículo
228 Superior) y la eficiencia de la administración pública (artículo 209 C.P.),
los cuales se afectarían si se dictan órdenes desarticuladas o incluso
contradictorias sobre un mismo asunto.
En la medida en
que los efectos de esa decisión comprenden a todo el pueblo Wayúu, al que
pertenecen las comunidades accionantes, la Sala se abstendrá de adoptar medidas
adicionales, específicas, dentro del caso concreto.
III.            DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR el fallo de primera instancia, dictado por el Tribunal
Contencioso Administrativo de La Guajira, el 2 de octubre de 2017, en primera y
única instancia y, en consecuencia, TUTELAR los derechos fundamentales a
la salud, al agua potable, a la alimentación y a la seguridad alimentaria de
los niños y niñas del pueblo Wayúu, de conformidad con lo establecido en la
sentencia T-302 de 2017, que declaró la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en la materia.
SEGUNDO.-  SOLICITAR al Tribunal Contencioso Administrativo de Riohacha,
que actuó como juez constitucional de primera instancia, que INFORME a
las partes (es decir, a las comunidades accionantes y las entidades accionadas)
que, en la sentencia T-302 de 2017 se declaró un estado de cosas
inconstitucional en el acceso al agua, la alimentación y la salud, en condiciones
culturalmente adecuadas y pertinentes, de los niños y niñas del pueblo indígena
Wayúu, y que esta declaratoria cobija la situación de las comunidades
tutelantes, todas del municipio de Uribia del Departamento de La Guajira, razón
por la cual su situación debe ser atendida por las autoridades vinculadas a la
superación del estado de cosas descrito, en el marco de las medidas y políticas
estructurales que se adelanten.
TERCERO.- ORDENAR a las autoridades accionadas dentro de este trámite
divulgar esta sentencia dentro del Mecanismo Especial de Seguimiento y
Evaluación de Políticas Públicas que deberá constituirse en cumplimiento del
numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-302 de 2017, de forma
tal que todos los órganos que componen el Mecanismo Especial conozcan la decisión.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] CIDH Resolución 60 de 2015.
[2] CIDH Resolución 03 de 2017, Medida
Cautelar No. 51-15, ampliación de beneficiarios a favor de las mujeres
gestantes y lactantes de la Comunidad Indígena Wayúu en los municipios de
Manaure, Riohacha y Uribia respecto de Colombia.
[3] De acuerdo con el artículo 25 del Reglamento de la CIDH, la
Comisión le solicitó al Estado de Colombia i) adoptar las medidas
necesarias para preservar la vida y la integridad personal de niños, niñas y
adolescentes de las comunidades de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao del
pueblo Wayúu, en el departamento de La Guajira. En particular, asegurar
la disponibilidad, accesibilidad y calidad de los servicios de salud, con un
enfoque integral y culturalmente adecuado, con el fin de atender la desnutrición
infantil y enfermedades prevenibles o evitables; ii) tomar medidas inmediatas
para que las comunidades beneficiarias puedan tener, a la brevedad posible,
acceso al agua potable y a alimentos en calidad y cantidad suficientes para
satisfacer las necesidades alimentarias con pertinencia cultural; así como
establecer los mecanismos idóneos para la identificación de casos de
desnutrición, para una intervención inmediata; y iii) concertar las medidas a
adoptarse con los beneficiarios y sus representantes.
[4] Señala que en el marco de este proyecto
se realizaron 11 intervenciones en el municipio de Uribia, entre los que se
encuentran la optimización de 7 fuentes de abastecimiento de agua, la
rehabilitación de dos sistemas de suministro de agua, la construcción de dos
pozos con sus respectivos sistemas de bombeo, y la entrega de elementos a cada
una de las familias beneficiarias (baldes de acarreo, kit de higiene, tanques
de almacenamiento, filtros cerámicos).
[5] Es relevante para esta Sala indicar que la Sentencia citada fue
confirmada en segunda instancia de tutela por la Sala de Casación Civil, el 27
de julio de 2016; y que, ambas decisiones (es decir, la del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Riohacha descrita en el cuerpo de la providencia, y la
que se menciona en este pie de página) dieron lugar a la sentencia de Revisión
T-302 de 2017, dictada por la Sala Séptima de Revisión, a la cual se hará
referencia en consideraciones ulteriores.
[6] Ver Sentencias T-795 de 2013 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, T-154 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-760 de
2009 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[7] M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[8] Al respecto, ver sentencias T-436
de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos, T-500 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, T-313 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), T-197 de 2016 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, T-041 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
T-766 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-661 de 2015 M.P. María
Victoria Calle Correa, T-300 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-617
de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,T-504 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva, entre muchas otras, en asuntos relacionados con los derechos a la
consulta previa, el territorio colectivo o la autonomía en la aplicación de justicia.
Es relevante mencionar también la sentencia T-030 de 2016 M.P. María Victoria
Calle Correa, en la que las comunidades indígenas que conforman el pueblo Nasa
pedían a la Corte ordenar el cumplimiento de medidas cautelares ordenadas por
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la sentencia T-302 de 2017
M.P. Aquiles Arrieta Gómez, relacionada con los derechos a la alimentación, la
salud, el agua potable, la vida y la dignidad de las comunidades indígenas de
la media y alta Guajira, especialmente, niños, niñas y adolescentes; y madres
gestantes y lactantes, en la que la Corte concluyó que la tutela era procedente
para analizar el mismo problema jurídico puesto en conocimiento de esta Sala y,
al decidir el caso, declaró el estado de cosas inconstitucional en la materia.
[9] Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Primera
Infancia, el Ministerio de Educación Nacional, el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, las Secretarías de Salud y Educación del Departamento
de La Guajira y de los Municipios de Maicao, Manaure, Uribia y Riohacha.
[10] M.P. Aquiles Arrieta Gómez.