C-316-10
Sentencia T-316/10
Sentencia C-316/10
(Mayo 05; Bogotá DC)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA
PRECONSTITUCIONAL-Parámetros de control
constitucional por vicios de forma
La jurisprudencia de la Corte ha dicho, en relación con las posibles
irregularidades en el proceso de formación de leyes anteriores a la
Constitución vigente, que si las demandas plantean un vicio de forma en la
expedición del acto, el parámetro de constitucionalidad es la Carta vigente al
momento de la expedición,  y que la valoración del
ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano
estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse
necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que
se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que
determinan la regularidad de su ejercicio.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Aplicación
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA
CONTRA NORMA PRECONSTITUCIONAL QUE ESTABLECE REGLA DE VIGENCIAS NORMATIVAS-Ausencia de requisito de certeza/INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA CONTRA NORMA PRECONSTITUCIONAL DE ALCANCE
INTERPRETATIVO
El
artículo 17 de la Ley 72 de 1926 no se refiere a ninguna renta, tributo o
gravamen específico, sino que constituye una disposición de alcance
interpretativo no tributario, que introduce una precisión de la que no es
posible predicar el principio de legalidad tributaria, no pudiéndose dirigir el
reproche contra una disposición que simplemente establece una regla de
vigencias normativas. Así en el presente caso, si bien la demanda satisface
todos los requisitos formales para su admisión, ya que señala con precisión la
norma acusada, las normas constitucionales que se consideran infringidas, y da
argumentos claros, específicos, suficientes y pertinentes respecto del concepto
de violación, está construida sobre fundamentos inciertos, pues sus argumentos
se originan en una lectura incorrecta de la disposición acusada, y en tal
sentido como la demanda de inconstitucionalidad se construye en torno a una
proposición jurídica que no se deriva del texto acusado, sino que obedece a una
interpretación errónea del mismo, o que se encuentra en normas diferentes a la
demandada, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que no
le es dable hacer un pronunciamiento de fondo, por cuanto la demanda carece del
requisito de certeza que le permita al juez constitucional abordar el estudio
sustancial de la cuestión planteada. En consecuencia, la falta de certeza en la
formulación del cargo necesariamente implica que la Corte debe inhibirse de
hacer un pronunciamiento de fondo.
INHIBICION DE LA CORTE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL
Referencia:
Expediente D-7888
Actor: Laura
Catalina Galeano Daza
Demanda de inconstitucionalidad contra: Artículo 17 de la Ley 72 de 1926 (Parcial)
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
La
ciudadana Laura Catalina Galeano Daza presentó ante la Corte Constitucional
demanda de inconstitucionalidad contra un aparte del artículo 17 de la Ley 72
de 1926. A continuación, la disposición demandada (subrayado el fragmento
acusado):
LEY
72 DE 1926
(Noviembre
29)
Sobre
facultades al Municipio de Bogotá
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 17º:
Quedan vigentes todas las disposiciones especiales que se han dictado sobre
rentas y percepción de ellas en el municipio de Bogotá y adicionadas
y reformadas las disposiciones del Código Político y Municipal y las demás
contrarias a la presente Ley.[1]
2. Demanda: pretensión y cargos.
La
actora pide se declare la inexequibilidad del aparte subrayado y divide su
demanda en dos grandes capítulos: en el primero, formula cargos directos de
inconstitucionalidad contra la norma; y en el segundo, la inconstitucionalidad
apunta a las interpretaciones que de ella ha hecho el Consejo de Estado.
2.1. Cargo por violación directa de la Constitución.
La
demanda invoca como vulneradas varias normas de la Constitución (arts. 114,
150, 151, 157, 160 y 338), pero, en términos generales, la argumentación gira
en torno a la vulneración del principio de legalidad, toda vez que la
disposición acusada elevó a rango legal unas disposiciones locales, que no son
ley, sin surtir el trámite legislativo correspondiente. “Este efecto se
predica por la remisión que de forma genérica hace la norma demandada,
consistente en dejar vigentes “todas” las normas especiales existentes sobre
rentas en el distrito, sin determinar explícitamente a qué normas se remite. De
hecho, este efecto jurídico se materializa en la convalidación del Acuerdo 1º de
1918, única norma vigente en la actualidad que existía antes de la Ley 72 de
1926, acuerdo que en virtud de dicha disposición fue elevado a rango de ley
teniendo como tal hoy en día efectos jurídicos plenos”. El sustento general
de la demanda es que “ni al legislador ni al intérprete judicial les está
dado por una remisión general elevar a rango de ley una norma de menor rango
(un acuerdo municipal) y aún menos vulnerando las reglas y los principios que
rigen el trámite legislativo y el proceso de creación de las leyes. La
violación de los mandatos constitucionales en ambas materias se agrava aún más
al tratarse de una norma de vigencia que recae sobre normas de rentas de un
municipio”.
A
juicio de la actora, la norma demandada: (i) deja vigentes las normas
existentes dándoles fuerza de ley; (ii) las normas a las que se refiere son “todas”
las normas vigentes, no sólo aquellas con rango legal; (iii) circunscribe esa
convalidación a que las normas se refieran a la “rentas y su percepción”,
esto es, a materia tributaria; (iv) delimita el ámbito territorial, pues se
refiere a todas las normas sobre rentas y su percepción “que se han dictado
en el municipio de Bogotá”, y (v) todo lo cual le dio rango legal al
Acuerdo 1º de 1918, única norma que existía antes de proferida la Ley 72 de
1926, y que mantiene su vigencia hasta la actualidad. En suma, la norma
demandada le dio rango legal al acuerdo que creó el llamado “impuesto de
pobres”. Lo hizo con desconocimiento absoluto del proceso de formación de
las leyes, sin que se respetara el principio de legalidad del tributo ni los
principios que rigen el trámite legislativo. Este mecanismo de “convalidación
legal” no está autorizado en nuestro sistema constitucional, y menos en
materia impositiva, pues la creación de tributos debe tener como fuente la ley,
con todas sus formalidades y debates.
Según
la demanda, la línea jurisprudencial en la materia indica que las remisiones
tácitas no son inexequibles cuando se trata de normas con rango de ley; sin
embargo, si la remisión es a una norma de inferior categoría, el legislador
debe establecerlas de manera explícita, clara y determinada en el texto de la
ley. Para sustentar esta afirmación, cita varias sentencias de la Corte.[2]
Concluye: “De conformidad con nuestro ordenamiento constitucional es claro
que el artículo 17 de la Ley 72 de 1926 no podía elevar a rango de ley el
Acuerdo Municipal 1º de 1918, ya que el mismo no ha cumplido ninguno de los
requisitos constitucionales para ser considerado ley. De la misma forma, el
legislador, al hacer remisiones tácitas o genéricas a otras normas que no hayan
sido expedidas por él mismo, no puede darles el rango legal a tales normas de
inferior categoría…Resultaría contrario a todas las prerrogativas del principio
democrático constitucional que el legislador pueda remitirse de forma general e
indeterminada a normas que no cita y que no han sido proferidas por él mismo,
ya que de esta forma no es clara la intención de incorporar esas normas a la
ley.”
La
remisión normativa genérica, tacita, e indeterminada, también desconoce la
exigencia de deliberación y debate que caracteriza al procedimiento legislativo
en la Constitución: “Está claro que cuando el legislador establece “quedan
vigentes todas las disposiciones especiales que se han dictado sobre rentas y
percepción de ellas en el Municipio de Bogotá”, faltó a la obligación esencial
del ejercicio democrático consistente en dar a conocer de manera explícita no
sólo a los parlamentarios, sino también a los ciudadanos, las normas cuya
intención era dejar vigentes para el Municipio de Bogotá”.
Estas
exigencias constitucionales son particularmente claras cuando se trata de la
creación de normas tributarias. Después de hacer un repaso a la jurisprudencia
de la Corte sobre el principio de legalidad y la importancia de la deliberación
legislativa en materias tributarias, la actora concluye que “el pilar
fundamental del principio de legalidad en materia tributaria se materializa a
través de la deliberación que se da al interior del órgano legislativo de las
obligaciones fiscales que se impondrán a los ciudadanos. Es por esto que al
legislador no le está dado establecer una cláusula general de vigencia que
remita la ley a “todas” las normas sobre rentas establecidas en materia fiscal
en un municipio, toda vez que un tipo de cláusula así vulnera la deliberación
obligatoria a las normas que crean, reforman o modifican impuestos o sus
sistemas de recaudo”.
Este
reproche general contra la norma se concreta en la vulneración específica de:
(i)
Los artículos 114 y 150 de la Constitución, que establecen la competencia del
Congreso para hacer las leyes. A través de la norma demandada, se le dio rango
de ley a un acuerdo municipal: “Estaríamos ante una ley aprobada por el
concejo municipal y no por el legislador”.
(ii)
El artículo 151 de la Constitución, que establece que la actividad legislativa
está sometida a la ley orgánica que para el efecto establezca el Congreso.
Aunque tal disposición no existía cuando se expidió la norma acusada, sí
existía un procedimiento para la formación de las leyes, regulado en la Constitución
de la época y en el Código de Régimen Político y Municipal, que establecía los
pasos que debía tener un proyecto para convertirse en ley, “todo lo cual fue
omitido con la simple remisión de carácter general hecha por el artículo
demandado, con lo cual se le dio carácter legal a los acuerdos existentes en
materia tributaria en Bogotá”.
(iii)
El artículo 157 de la Constitución, que establece los pasos para que un
proyecto sea ley de la república, especialmente el número y forma de los
respectivos debates. “Cuando el artículo demandado convirtió en ley un
acuerdo municipal sin haber hecho la remisión expresa al mismo o sin que se
hubiera incorporado su textualidad al proyecto, imposibilitó la realización del
debate sobre dicha elevación, vulnerando así los requerimientos establecidos en
el artículo”. Reglas de similar alcance estaban contenidas en los artículos
81 y 82 de la Constitución vigente cuando se expidió la Ley 72 de 1926.
(iv)
El artículo 160 de la Constitución, que exige que todo proyecto, para ser
debatido, tiene que tener informe de ponencia, y deberá dársele el curso correspondiente.
“Ante la ausencia absoluta de la mención explícita en la exposición de
motivos de la voluntad del legislador en cuanto a decidir sobre la
incorporación a la ley de uno o varios acuerdos municipales y del contenido de
los mismos, falta también con este requerimiento constitucional para entender
que en efecto dichas normas se entienden aprobadas por la ley”, y
(v)
El artículo 338 de la Constitución, que consagra el principio de legalidad en
materia tributaria, también consagrado en el artículo 76 de la Constitución
vigente cuando se expidió la norma acusada. Dado que ella recae sobre las
rentas locales del municipio de Bogotá, la indeterminación que contiene sobre
cuáles son las normas que “quedan vigentes” vulnera las obligaciones
sobre definición de los elementos del tributo que dicha norma constitucional le
impone al legislador.
2.2 Inconstitucionalidad por interpretación de la norma
En
el segundo segmento de la demanda, se pide a la Corte, “de forma
complementaria”, que declare que es inconstitucional la interpretación y
aplicación que se le ha dado a dicha norma en los fallos del Consejo de Estado
con efectos de cosa juzgada, interpretación que es recogida por los acuerdos
distritales e incluso por conceptos oficiales de autoridades nacionales y del
Distrito Capital.
Dice
la demanda que en fallo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de junio 9
de 2000, en el que se decidió sobre la nulidad del acuerdo 1 de 1918, dicho
tribunal dijo lo siguiente:
“Cuando el
artículo 17 de la Ley 72 de 1926 estableció que “quedan vigentes todas las
disposiciones especiales que se han dictado sobre rentas y percepción de ellas
en el municipio de Bogotá, y adicionadas y reformadas las disposiciones del
Código Político y Municipal y las demás contrarias a la presente ley”, el
legislador saneó el vicio de nulidad que afecta al acto administrativo
consistente en la expedición de un acuerdo municipal que crea un impuesto para
la entidad territorial sin que medie una ley habilitante para este efecto…Con
la norma el legislador aceptó y reconoció como si él mismo hubiere expedido “todas
las disposiciones”; esto es, mantuvo y “ratificó” los efectos ya
existentes y los legitimó para el futuro, al disponer la ley que se mantenía su
vigencia. La citada norma de la ley, convalidó la irregular expedición y
ratificó la vigencia del tributo establecido por el Acuerdo, disposición
especial en materia de rentas del entonces municipio de Bogotá, haciendo suyo
en todo su contenido (incluido el señalamiento de los elementos de la
obligación tributaria) el acto viciado, reformando y adicionando el Código de
Régimen Municipal, esto es, la ley 4ª de 1913… Al darle el rango legal, no
requiere ley habilitante adicional”.
Esta interpretación fue reiterada por la misma sección
del Consejo de Estado en 2004, y ha sido acogida en conceptos de la Secretaría
de Hacienda del Distrito y del Ministerio de Hacienda que se citan en la
demanda. Según la demanda, esta interpretación viola la Constitución, pues
desconoce el principio de legalidad de los tributos: “Se configura un claro
vicio de inconstitucionalidad de la interpretación del Consejo de Estado sobre
los apartes resaltados del artículo, toda vez que con dicha interpretación se
considera que éstos elevaron a rango legal un acuerdo municipal, sin que se
hayan dado los debates y trámites exigidos por la Constitución para dar
carácter de ley a las disposiciones contenidas en el Acuerdo”.
Existe una contradicción entre la interpretación hecha
por el Consejo de Estado y la posición de la Corte Constitucional sobre la
posibilidad que asiste al legislador de remitir a normas de inferior jerarquía,
y que se resumió en el primer aparte de la demanda, donde se formula el cargo
directo. Según la interpretación de la Corte, las remisiones tácitas no son
inexequibles cuando remiten a normas con rango de ley; sin embargo, si la
remisión es a una norma de inferior categoría, el texto de la ley debe
obligatoriamente establecerlas de manera explícita, clara y determinada.
Mientras que para la Corte Constitucional, la remisión no da carácter de ley a
los acuerdos, el Consejo de Estado interpreta que la remisión general dada por
la norma demandada dio carácter de ley al acuerdo 1 de 1918. La interpretación
del Consejo de Estado viola el principio de legalidad de los tributos.
Con base en los precedentes originados en las
sentencias C-802/08, C-955/01, C-1046/01 y C-569/04, entre otras, la demanda
considera que es procedente ejercer la acción de inconstitucionalidad contra
interpretaciones que de ciertas normas han hecho las autoridades judiciales.
Dice el escrito de demanda que “la Corte Constitucional ha admitido
competencia para analizar la constitucionalidad de interpretaciones contenidas
en una decisión judicial, cuando ésta constituye la aplicación práctica de
dicha norma en la sociedad; es decir, independientemente de su textualidad la
norma se interpreta y aplica de una forma, y esa interpretación bajo ciertas
condiciones se considera que es la norma viva; ello constituye la teoría del
derecho viviente y el reconocimiento que la Corte Constitucional ha hecho de
conocer la inconstitucionalidad de tales interpretaciones”.  Agrega la
demanda que “es claro que de las interpretaciones que hacen las máximas
autoridades judiciales se desprenden normas vivas y aplicables al derecho, que
pueden ser distintas a la textualidad de la norma y por tanto la Corte está
plenamente facultada para pronunciarse sobre la constitucionalidad de dichas
interpretaciones.”
Establecida entonces la procedencia de la acción
pública de inconstitucionalidad contra interpretaciones judiciales de las
normas legales, la actora pasa a demostrar que en este caso específico se
cumplen los requisitos definidos jurisprudencialmente para esta especial clase
de demandas. En efecto, a juicio de la actora, la acción satisface los
requisitos de claridad (es clara cuál es la interpretación judicial que se
demanda, y la providencia en la cual está contenida); certeza (la
interpretación del Consejo de Estado da lugar al surgimiento de una norma
jurídica, pues ese alto tribunal eleva a rango legal un acuerdo, lo cual, según
la exposición de motivos de la ley, no era la intención del legislador);
especificidad (el cargo contra esta interpretación judicial es el mismo que se
formula en la petición principal de la demanda, referido esencialmente a la
violación del principio de legalidad en la definición de los tributos);
pertinencia (el cargo apunta a problemas de clara relevancia constitucional
relacionados con el principio democrático reflejado en la deliberación y
fijación legal de los elementos del tributo) y, finalmente, suficiencia (toda
vez que se trata de una interpretación reiterada por lo menos en dos
oportunidades por el Consejo de Estado, que  por lo tanto se constituye en “norma
viviente”).
El concepto de violación es el mismo que se explicó al
formular el cargo de inconstitucionalidad contra la norma misma, pero esta vez
referido a la citada interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de ella,
y que tiene que ver con la violación de los artículos 114, 150, 151, 157, 160 y
338 de la Constitución, por violación del principio de legalidad de los
tributos.
2.3
Peticiones de la demanda
Las peticiones concretas de la demanda son las
siguientes:
-Que se declare la inconstitucionalidad del aparte
demandado.
-Subsidiariamente, que se declare la
inconstitucionalidad de la palabra “todas”, modulando el fallo en el
sentido de que la remisión general contenida en este artículo se refiere
exclusivamente a las normas legales y no a los acuerdos o normas
administrativas.
-Complementariamente, que se declare la
inconstitucionalidad de la ya citada interpretación hecha por el Consejo de
Estado, según la cual la disposición demandada elevó a rango legal los acuerdos
vigentes en materia tributaria en el municipio de Bogotá.
3. Intervenciones
3.1 Universidad del Rosario[3]
Pide la inexequibilidad de la norma demandada. En
principio, una ley que no señale directamente los elementos del impuesto,
desconoce el principio de legalidad de los tributos, consagrado en el artículo
338 de la Constitución. En el presente caso, el problema jurídico consiste en
determinar si el legislador puede satisfacer ese requisito por la vía de
incorporar los elementos del tributo a través de una remisión a otra norma
jurídica de inferior jerarquía que previamente ha creado el tributo. Al
respecto, concluye la Universidad del Rosario que “la falta de creación
directa por parte del legislador de los elementos del tributo y su deferencia a
una normativa anterior de inferior jerarquía normativa, conduce a una
indeterminación normativa que da lugar a la inconstitucionalidad de la ley en
la medida en que, como lo señala la doctrina, “una ley, por tanto, que no
cumpla el requisito de precisión puede ser considerada inconstitucional…La
indeterminación no sólo atenta contra la seguridad jurídica, sino contra el
principio de legalidad (art. 338 C.P.), y el sentido mismo de justicia y, por
consiguiente, si los elementos del tributo no constan en el propio texto de la
ley, es claro que existe una indeterminación y por lo tanto la ley debe ser
declarada inexequible”[4].
3.2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]
Pide la exequibilidad de la norma demandada. En primer
lugar, considera que la línea jurisprudencial que la demandante presenta no
lleva a la conclusión de que las remisiones legales a normas de inferior
jerarquía deban ser claras y expresas. Las sentencias citadas en la demanda no
permiten llegar necesariamente a ese entendimiento.
De otra parte, es cierto que el efecto del artículo 17
acusado sólo recaía en el acuerdo 1º de 1918. Por lo tanto, puede entenderse
que con su aprobación, el Congreso de la época efectivamente deliberó acerca
del tributo en cuestión, y convalidó la norma municipal, dándole fuerza
material de ley, respetando así el principio de legalidad.
El artículo 6º de la misma Ley 72 de 1926 permitió al
Concejo de Bogotá organizar libremente las rentas de Bogotá y su percepción y
cobro, “y sin necesidad de previa autorización crear los impuestos y contribuciones
que estime necesarios, dentro de la Constitución y las leyes.”.
Concluye entonces el Ministerio: “…por un lado,
bajo las normas superiores vigentes en la época, el Concejo Municipal podía
crear tributos sin ley anterior. Por otro, no era constitucionalmente necesaria
la inclusión de todos los elementos del tributo en la norma que los creara. Sin
embargo, debido al cambio constitucional de 1991, debe ajustarse la
interpretación de la norma al ordenamiento actual, tal y como lo hizo el
Consejo de Estado…La convalidación hecha por el artículo 17 acusado es
perfectamente constitucional, pues debe entenderse que hubo deliberación del
tributo creado por el Acuerdo 1º de 1918 en el Congreso de la República de la
época, el cual, en todo caso, contenía todos los elementos exigidos por el
artículo 338 superior, hoy vigente. Por tanto, debe entenderse que se respetó
el principio de legalidad del tributo, considerando el contexto normativo y
constitucional de la época, el cual se puede ajustar a las normas hoy vigentes”[6].
3.3 Academia Colombiana de Jurisprudencia[7]
Pide la inexequibilidad de la norma acusada.
En cuanto al tema de la inconstitucionalidad directa,
considera que la norma demandada viola el principio de legalidad tributaria. La
Ley 72 de 1926, en otro artículo, le permitió al municipio de Bogotá crear
impuestos sin previa autorización legal, y en el artículo acusado, le procuró
vigencia legal a todas las disposiciones tributarias existentes. Para efectos
de establecer un impuesto municipal, se requiere siempre de una ley previa que
autorice su creación, y que sólo cuando se ha creado legalmente el impuesto,
los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo.
Concluye entonces que “el aparte demandado del artículo 17 de la Ley 72 de
1926 hace una remisión inconstitucional a normas jurídicas de inferior rango,
violando así el principio de legalidad tributaria consagrado en la Constitución
colombiana desde el siglo antepasado, al elevar a rango de ley una norma que
nació como un acuerdo municipal que ilegalmente había creado un tributo sin ley
autorizante. En otras palabras, en lugar de haber saneado los vicios del
acuerdo hacia el futuro, la Ley se limitó a establecer o ratificar la vigencia
de unas normas ilegales.”[8]  No está clara
tampoco la intención del legislador de otorgarle al acto administrativo,
irregularmente convalidado, efectos hacia el futuro, o de convalidar su
vigencia ab initio.
En cuanto a la inconstitucionalidad de la
interpretación del Consejo de Estado, la Academia considera que si bien la
falencia constitucional de dicha interpretación es “manifiesta”, se
trata de una posición que sólo se ha expresado una vez (no ha sido posible
verificar la existencia de la sentencia de 2004 mencionada en la demanda, que
sería una segunda reiteración, por que no se menciona el número del
expediente), y por tanto no se puede hablar siquiera de una doctrina probable.
La interpretación acusada, ni es constante, ni es reiterada, y por lo tanto no
se cumplen los requisitos establecidos por la Corte para “demandar el
derecho viviente”[9].
3.4 Universidad Externado de Colombia[10]
Pide la exequibilidad de la norma acusada.
En primer lugar, discrepa del contenido normativo de
la norma acusada, toda vez que “…no se trata de un artículo que eleve el
rango normativo de los acuerdos municipales, sino que tan sólo es una norma de
vigencias por medio de la cual se aclara que con la expedición de la Ley 72 de
1926 no se está derogando ninguna norma (ya sea una ley o acuerdo) que sobre
rentas (entiéndase tributos) existiera para la fecha y estuviera referida al
Municipio de Bogotá…El artículo sometido al presente juicio de
constitucionalidad se limita a aclarar que la Ley 72 de 1926 no tiene la virtud
de derogar ninguna disposición de contenido tributario, decisión legislativa
que es perfectamente legítima e incuestionable constitucionalmente en la medida
en que de acuerdo con el principio democrático el legislador es el primer
llamado a decidir qué normas se adoptan o se retiran del ordenamiento.”[11]
Así las cosas, el problema jurídico no proviene de la
norma demandada sino de la interpretación que de ella ha hecho el Consejo de
Estado y puede plantearse así: “¿Puede el legislador convalidar la irregular
expedición y ratificar la vigencia de un tributo establecido por actos
administrativos de las corporaciones de representación popular –acuerdos y
ordenanzas- del nivel territorial al incorporar su contenido en la ley a través
de una cláusula general de vigencia?” Pero antes de intentar resolver el
problema así planteado, la Universidad Externado considera que la Corte debe
tener en cuenta la importancia del fallo en relación con el sistema de fuentes
del derecho en Colombia pues, al ser el Acuerdo 1º de 1918 la única norma sobre
la cual desplegaba sus efectos el artículo 17 de la Ley 72 de 1926, y en el
evento de que la Corte acceda a las pretensiones de la demanda, caben las
siguientes preguntas:
-¿Qué efectos tendría el fallo de inconstitucionalidad
sobre una ley que sirvió de fundamento para declarar la legalidad por parte de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa del único acto administrativo respecto
del cual tenía efectos?
-De declararse inexequible los apartes demandados,
¿qué efectos tendría el fallo sobre el acto administrativo: Perdería su
fundamento legal y de contera su fuerza vinculante y presunción de legalidad,
legalidad que fue declarada por el Consejo de Estado en un fallo del año 2000,
que además es el único fallo que puede expedirse por su calidad de cosa
juzgada?
-¿De declararse inconstitucional la interpretación del
Consejo de Estado devendría la nulidad del acto administrativo?
-¿El fallo de la Corte tendría efectos retroactivos?
-¿Cuáles serían los mecanismos procesales que tendrían
los interesados para retirar del ordenamiento un acto administrativo que ya fue
declarado ajustado a derecho por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo?
En cuanto a las pretensiones de la demanda, señala la
intervención que es jurisprudencia reiterada que en cuestiones de competencia y
procedimiento, el examen de disposiciones preconstitucionales debe hacerse a la
luz de la Carta Política vigente en el momento de su promulgación, no con
arreglo a los nuevos preceptos superiores. Esto hace inviables la mayoría de
los cargos formulados en la demanda, que se refieren a disposiciones de
procedimiento legislativo contenidas en la Constitución de 1991. Y, en todo
caso, habría que aplicar la regla de caducidad de un año para las demandas por
vicios de forma, que en este caso, por tratarse de una disposición
preconstitucional, habría operado el 7 de julio de 1992.
Tampoco se presenta violación al principio de
legalidad tributaria, pues el Acuerdo 1 de 1918, incorporado en la ley por la
norma acusada, contiene todos los elementos constitucionalmente exigidos del
tributo.
Estima la intervención que existen otras sentencias,
distintas a las citadas en la demanda, que han avalado la remisión legal
indeterminada a normas de rango inferior.
Finalmente, en relación con la inconstitucionalidad de
la interpretación del Consejo de Estado, se considera que la posibilidad de
usar la acción pública de inconstitucionalidad contra interpretaciones
judiciales no puede utilizarse para resolver controversias hermenéuticas, o
puramente legales, ni se dan en el presente caso los requisitos de reiteración
requeridos por la jurisprudencia constitucional para que la interpretación se
considere una doctrina del derecho viviente, toda vez que sólo existe un
pronunciamiento en el sentido reprochado por la actora, y no puede haber más,
porque se trata de un pronunciamiento hecho en un proceso de nulidad contra un
acto administrativo de carácter general que hizo el tránsito a cosa juzgada.
3.5 Intervención del ciudadano Guillermo Hernández
Patiño
Pide la inexequibilidad de la norma acusada. Considera
que el legislador, en la promulgación del artículo 17 de la Ley 72 de 1926,
eludió el proceso de formación de las leyes, vulnerando el principio de
legalidad, al asignar rango legal a disposiciones de inferior jerarquía, como
es el caso del Acuerdo 1 de 1918. Ese mecanismo de “consolidación legal”,
es inexistente en nuestra tradición jurídica, cimentada en los principios de
legalidad y democracia en la elaboración de las leyes. La remisión a normas de
inferior jerarquía debe ser expresa. El principio de legalidad, en este caso,
es una manifestación del principio de que no hay “tributación sin
representación” y lo que hizo el legislador aquí fue evitar la discusión
que ordena la Constitución.
En línea con lo expresado en la demanda, también pide
que se decrete la inconstitucionalidad de la interpretación hecha por el
Consejo de Estado.
3.6 Intervención del ciudadano Manuel Avila Olarte
Pide que la norma acusada se declare exequible. En su
opinión, la disposición demandada no tiene el contenido normativo que la actora
le atribuye, y por tanto hay ausencia de proposición jurídica. El fundamento
jurídico del Acuerdo 1 de 1918 es la Ley 97 de 1913, que permitió al Concejo de
Bogotá crear impuestos “sobre clubs, teatros, cafés cantantes,
cinematógrafos, billares, circos, juegos, y diversiones de cualquier clase…”. Esta
ley, a su vez, se había expedido con base en lo dispuesto en el Acto
Legislativo 2 de 1908, que atribuía a los Concejos Municipales votar, de
conformidad con la ley, las contribuciones y gastos locales. En el Acuerdo de
1918, el Concejo desarrolló estas facultades constitucionales y legales,
definiendo los sujetos del tributo, el hecho generador, la base gravable, la
tarifa, e incluso, la destinación. En ese orden de ideas, lo que hace la Ley 72
de 1926 no es darle fuerza legal a un acuerdo municipal, sino reforzar su
vigencia.
En todo caso, las precisas normas sobre competencias
tributarias contenidas en la Constitución de 1991, no pueden hacérsele
exigibles al legislador de principios del S. XX. Y como la demanda no demuestra
por qué la supuesta convalidación jurídica que hace la disposición acusada
viola las normas superiores invocadas en la demanda, debe concluirse que “el
que el artículo legal se refiera a la vigencia de un acuerdo municipal, no
vicia por si misma la constitucionalidad de la disposición legal”.
El artículo demandado no confiere fuerza legislativa
al acuerdo 1 de 1918. El primero es una manifestación de la soberanía
tributaria estatal; el segundo, es un acto administrativo, consecuencia de la
potestad tributaria derivada a la que se refieren los artículos 287 y 313 de la
Constitución Política.
En materia tributaria territorial, es apenas natural
que ocurran remisiones normativas como la que contiene el artículo demandado: “En
lo que se refiere a tributos cuya titularidad corresponda a las entidades
territoriales, el marco jurídico de esto no se agota en la ley, pues como
consecuencia de la autonomía tributaria que la Constitución Política reconoce a
éstas, los aspectos concretos y especiales de estos tributos pueden ser
definidos por las corporaciones públicas de elección popular”.
Concluye que los cargos de la demanda parecen
dirigirse más al contenido del acuerdo del Concejo –que ya fue objeto de
control de legalidad-, que al artículo demandado, cuyo contenido “no es en
sí mismo contrario” a los artículos constitucionales que cita la actora.
3.7 Intervención de la ciudadana Fabiola Barraza
Agudelo
Pide la inexequibilidad de la norma demandada. Considera
que el acuerdo que se convalidó con ella fue expedido por parte del Concejo de
Bogotá sin la intermediación de una ley habilitante que lo hubiera facultado
para imponer el tributo en él contenido. “De hecho, la Constitución Política
de 1886 establecía como requisito para la imposición de gravámenes municipales
a los ciudadanos ley previa que creara el tributo, así como una ordenanza departamental
que lo autorizara”.
Como la norma acusada legaliza tácitamente un tributo
creado de forma inconstitucional por el Concejo Municipal, se trata de una “ley
convalidante”, figura que no sólo no existe en nuestro régimen
constitucional, sino que en materia impositiva es inadmisible, porque viola el
principio de legalidad, el de certeza del tributo, y el de no tributación sin
representación. En la norma acusada, esta falta de certeza es particularmente
notoria, porque se refiere a “todas” las normas expedidas en Bogotá.
Esta “convalidación” ha sido reconocida por el Consejo de Estado y por
la normatividad distrital, ya que en el Estatuto Tributario del Distrito se
incluyó, en el artículo 129, el Estatuto de Pobres, y se dijo que su fuente era
“el acuerdo 1º de 1918 y el artículo 17 de la Ley 72 de 1926”. De modo
que el artículo 17 demandado “existe hoy como norma validante-convalidante” del
impuesto de pobres, y éste “no puede considerarse que pudiera tener otro
fundamento legal distinto”.
Citando la sentencia C-1043 de 2003 de la Corte
Constitucional, y varias sentencias del Consejo de Estado, la interviniente
concluye que la Ley 97 de 1913 está derogada en lo que toca con el impuesto de
industria y comercio y el impuesto de espectáculos públicos, y por lo tanto, no
puede invocarse como fundamento legal del Acuerdo 1 de 1918.
3.8 Intervención de la Fundación Festival
Iberoamericano de Teatro[12]
Pide que se declare que “no están vigentes” el
impuesto de pobres y su fundamento legal. Parte de la premisa según la cual el
artículo 17 de la Ley 72 de 1926 validó a posteriori el impuesto creado
por el Acuerdo 1 de 1918.
Seguidamente, hace un extenso recuento de la evolución
de los espectáculos públicos en Colombia, subrayando que cuando se expidió el
Acuerdo de 1918, tales espectáculos se consideraban onerosos y suntuarios, y a
ellos sólo tenía acceso la elite de la actual capital del país. Pero gracias a la
Constitución Política, a la Ley 397 de 2007 y a la evolución misma del concepto
de espectáculo público, este concepto ha variado, y ya no se concibe como una
actividad elitista. Debe replantearse el esquema según el cual el gravamen al
gasto de cultura debe destinarse a la atención de los menesterosos, pues ambos
son gastos sociales de carácter obligatorio para el Estado. Se cita al respecto
la Declaración Universal de la UNESCO sobre diversidad cultural y los informes
de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que
destacan la importancia de los espectáculos públicos para el desarrollo
cultural, social y económico del país.
Dice el escrito que los problemas de sostenibilidad de
las organizaciones artísticas están asociados con una carga tributaria
insostenible. Afirma: “Si es difícil la sostenibilidad del sector del
espectáculo público, y siendo que es deber del Estado conjuntamente con los
entes territoriales apoyarlo y fomentarlo, la pregunta vital sigue siendo ¿Por
qué este sector debe continuar contribuyendo y apoyando a los menesterosos?
Cuando la realidad del sector es otra, donde los pequeños y medianos
productores de espectáculos públicos requieren de estímulos e incentivos para
lograr ser rentables con su quehacer artístico y para no continuar en la
marginalización por su excesiva carga tributaria. El Estado conjuntamente con
los municipios y distritos ha favorecido otros sectores de la economía con
estímulos y beneficios, ¿Por qué no hace lo mismo con la cultura y el sector
del espectáculo público? ¿Por qué no incluyen la cultura en los actuales
beneficios fiscales que tienen para la industria manufacturera?”
Concluye que la carga tributaria actual para el sector
del espectáculo público contradice los mandatos constitucionales y la Ley 397
de 2007, y por lo tanto, debe ser derogada. Por tanto, además de los cargos
incluidos en la demanda, la norma acusada viola las normas constitucionales
referentes a la defensa e incentivo a la cultura, y sólo tiene sentido en una
concepción elitista y suntuaria de la actividad cultural.
3.9 Intervención de la Fundación Gesualdo Bufalino (El
Malpensante)[13]
Pide que se declare la inexequibilidad de la norma
acusada. Considera que dicha disposición es una restricción a las iniciativas
culturales en los ámbitos legales y tributarios. Considera que “gravar a la
cultura para subvencionar a los pobres y mendigos de la sociedad es un papel
que no le corresponde a la cultura contemporánea”. El Estado tiene el deber
constitucional de respaldar la cultura, no de desincentivarla. En consecuencia,
la norma demandada viola, además de las disposiciones mencionadas en la
demanda, los artículos 70, 71 y 72 de la Carta, sobre el deber de promover el
acceso a la cultura, sobre los incentivos a las manifestaciones culturales, y
sobre la protección al patrimonio cultural, respectivamente. También se cita la
Ley 397 de 1997, que desarrolla estos postulados constitucionales. Afirma que,
a la luz de estos preceptos, “la cultura no tiene por qué subvencionar al
Estado, antes por el contrario, es el Estado el que está obligado por ley a
proteger, fomentar, subvencionar, patrocinar y estimular la cultura en sus
diferentes posibilidades y expresiones”.
4. Concepto del Procurador General de la Nación. [14]
El señor Procurador General de la Nación pide a la
Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la expresión “vigentes
todas las disposiciones especiales que se han dictado sobre rentas y percepción
de ellas en el Municipio de Bogotá y”, contenida en el artículo 17 de la
Ley 72 de 1926.
Entiende el Procurador que el problema jurídico que
plantea la demanda es “establecer si el legislador puede a través de una ley
ratificar la vigencia de un tributo establecido por un acto administrativo
expedido antes de la vigencia de la Constitución de 1991, incorporando su
contenido en la ley, a través de una cláusula general de vigencia, o si resulta
contrario al ordenamiento superior, en especial si desconoce los artículos 114,
150, 151, 157, 160 y 338 de la Constitución Política”.
En primer lugar, el Ministerio Público considera que
el contenido normativo de la disposición acusada no corresponde al señalado por
la demandante, toda vez que la norma en cuestión es en realidad una norma de
vigencia y no un artículo que eleve el rango normativo de los acuerdos
municipales: “es una norma de vigencia, por medio de la cual se aclara que
con la expedición de la Ley 72 de 1926 no se está derogando ninguna norma que
sobre rentas –o contenido tributario- existiera referida al Municipio de Bogotá
para el 29 de noviembre de 1926, fecha de expedición de la Ley 72 de 1926”.
Finalmente concluye el Procurador: “La norma sub
exámine en lo acusado, en manera alguna contraviene el ordenamiento superior,
en tanto el legislador constitucionalmente habilitado acepta y reconoce como si
el mismo hubiese expedido las normas a las que en ella se refiere, esto es,
ratifica la vigencia del tributo establecido, decisión que resulta legítima
toda vez que se presume que debió tomarse de conformidad con lo previsto en el
Título VII de la Constitución de 1886, vigente para esa fecha. La norma
superior vigente para la época no consagraba los elementos del tributo exigidos
por el artículo 338 constitucional, como tampoco los requisitos establecidos en
la Constitución de 1991 y en la Ley 5ª de 1992 para el proceso de formación de
las leyes, resultando un absurdo pretender como lo hace la demandante que el
legislador en 1926 cumpliera con tales requisitos. El Congreso de la República
de la época convalidó la norma municipal dándole fuerza material de ley y
respetando el principio de legalidad…”
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La
presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada, por parte de una
ciudadana colombiana,  contra una disposición contenida en una Ley de la
República (fragmento del artículo 17 de la Ley 72 de 1926), y por lo tanto, la
Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, toda vez que
así lo dispone el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, que
le atribuye la función de “decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
En
el desarrollo de las consideraciones del fallo se examinará concretamente el
problema de la vigencia de la norma demandada, el de su alcance y, si a ello
hay lugar, el de la competencia de la Corte para conocer de la segunda parte de
la demanda, esto es, la acusación contra una interpretación judicial
determinada que los jueces competentes han hecho sobre la disposición acusada.
2. Norma demandada: marco normativo y vigencia.
2.1. Marco normativo de la norma demandada.
El
aparte demandado es un fragmento del artículo 17 de la Ley 72 de 1926, “sobre
facultades al Municipio de Bogotá”. Esta Ley, expedida bajo la vigencia de la
Constitución de 1886, en 20 artículos:
(i)
Define la naturaleza de las funciones del “Alcalde Municipal de Bogotá”  (jefe
de la administración municipal, ejecutor de los acuerdos del Concejo, y agente
inmediato del gobernador).
(ii)
Establece la estructura de la Administración Municipal (Tres secretarías:
Gobierno, Hacienda y Obras Públicas); precisa que el Secretario de Hacienda es
el ordenador de los gastos municipales, de acuerdo con el presupuesto que vote
el Concejo, y tendrá voz, pero no voto, en sus deliberaciones.
(iii)
Le otorga atribuciones contractuales al Alcalde, en el sentido de que podrá
contratar hasta por mil pesos sin “ulterior aprobación del Concejo”.
(iv)
Regula el régimen de sesiones del Concejo Municipal de Bogotá (reuniones por
derecho propio cuatro veces al año, cada una por treinta días prorrogables por
diez días más); Faculta al Alcalde para convocar a sesiones extraordinarias,
cuando las necesidades del municipio así lo requieran.
(v)
Atribuye al Concejo Municipal la facultad de “organizar libremente sus
rentas, percepción y cobro, ya por administración directa, delegada o por
arrendamiento, y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a
los servicios municipales y sin necesidad de previa autorización crear los
impuestos y contribuciones que estime necesarios, dentro de la Constitución y las
leyes”.[15]
(vi)
Define las facultades del Concejo de Bogotá, adicionales a las generales
atribuidas a los Concejos Municipales.[16]
(vii)
Establece el trámite para la aprobación del presupuesto de rentas y gastos del
municipio.
(viii)
Regula en detalle las causales, los términos y el trámite de las objeciones a
los acuerdos municipales por parte del Alcalde o el Gobernador.
(ix)
Fija en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo –primera instancia-, y en
el Consejo de Estado –segunda instancia-, la competencia para conocer de los
juicios de nulidad de los acuerdos del Concejo y de los decretos del Alcalde de
Bogotá.
(x)
Regula el régimen de renuncias y excusas de los concejales.
(xi)
Faculta al Concejo Municipal a organizar la administración municipal, por medio
de un acuerdo y “según los preceptos de esta ley”. [17]
(xii)
Establece los eventos en que operará la caducidad de la suspensión provisional
de los actos “ejecutados ante los Tribunales de lo Contencioso
Administrativo”.[18]
(xiii)
Extiende el ámbito de aplicación de la Ley a todas las capitales de
Departamento y a las ciudades de cincuenta mil o más habitantes.
Este
rápido repaso del contenido general de la Ley en la cual se inserta la
disposición demandada pone de presente que se trata de lo que en el lenguaje
jurídico más reciente se llamaría un “Estatuto de Bogotá”, pues contiene
los lineamientos básicos del funcionamiento especial de los órganos
administrativos de la capital de república. Esa era, además, la intención
explícita de sus redactores. En los “Anales del Senado” números 23 y 24,
correspondientes al 23 de agosto de 1926, se publicó la exposición de motivos
de proyecto de ley “sobre facultades al Municipio de Bogotá” en cuyas
consideraciones generales se afirmó lo siguiente:
“Honorables
Senadores:
El crecimiento
de la ciudad de Bogotá ha traído como consecuencia el aumento y complejidad de
todos los servicios municipales y la necesidad de dar al Municipio una
organización adecuada, que no solamente encauce el progreso de la ciudad sino
que lo garantice y fomente. La administración del Municipio de Bogotá requiere
ya normas distintas de las que hoy rigen y que deben ser especiales o de
excepción, por lo mismo que es especial la situación de la ciudad de Bogotá,
que constituye no sólo el centro más poblado del país, sino que tiene el
carácter del primer Municipio y de capital de la República y del Departamento
de Cundinamarca.
Es imposible,
por lo ya apuntado, que el Concejo y el Alcalde de Bogotá continúen al mismo
nivel que los Concejos y Alcaldes de Municipios incipientes o que no confrontan
los graves problemas administrativos, fiscales y hasta sociales que confronta
Bogotá. Por eso todo está indicando la necesidad y urgencia de dar al Concejo
de Bogotá y al Alcalde facultades especiales que vengan a obviar los graves
inconvenientes que hoy se sienten y palpan en la Administración Municipal.
A esos fines
responde el proyecto de ley “sobre facultades al Concejo Municipal de Bogotá”
y que tienen dos finalidades:
Primera: Dar
mayor autonomía al Concejo y al Alcalde; y
Segunda: Dotar
de mayores recursos al Municipio, y es ese el alcance de los artículos del
proyecto, los cuales pasan a explicarse:…”
La exposición de motivos del proyecto presentada ante la
Cámara de Representantes, según consta en los “Anales de la Cámara de
Representantes” números 31 y 32, del 23 de agosto de 1926, comienza con
unas consideraciones literalmente exactas a las que se acaban de transcribir.
Es en el contexto de este cuerpo normativo que se
ubica el artículo parcialmente demandado, según el cual “quedan vigentes
todas las disposiciones especiales que se han dictado sobre rentas y percepción
de ellas en el Municipio de Bogotá…”
Se tiene entonces que la Ley 72 de 1926, dentro de la
cual se inserta el fragmento demandado, es  uno de los primeros intentos
legislativos para dotar a la ciudad de Bogotá de un régimen especial, que
distinguiera a la capital de los demás municipios del país, y en ciertos
aspectos la asimile más a la estructura administrativa y funcional de los
departamentos. Durante las siguientes décadas, tanto en el nivel constituyente
como en el nivel legal, los órganos competentes intentaron avanzar en ese
propósito, a través de distintas reformas constitucionales y legales, hasta
llegar al actual régimen constitucional y legal del Distrito Capital de Bogotá.
2.2. Vigencia de la norma demandada.
Para avocar el estudio de la presente demanda de
inconstitucionalidad, es necesario preliminarmente hacer un recuento cuidadoso
de dicha evolución normativa, toda vez que dada la fecha de expedición de la
disposición demandada, y los sucesivos cambios al régimen administrativo de
Bogotá, existe una alta probabilidad de que la disposición demandada haya
perdido vigencia, bien por así haberlo declarado expresamente un legislador
posterior, bien por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores,
o por “existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la
anterior disposición se refería”.[19]  La antigüedad
de la norma y sobre todo, el hecho de que ella este ubicada en un cuerpo
normativo que regula en términos generales asuntos que después fueron regulados
de manera integral por cuerpos normativos expedidos con posterioridad, obliga a
la Corte a examinar con detenimiento la cuestión de la actual vigencia de la
disposición acusada.
La determinación de la vigencia de la disposición
demandada es asunto que tiene que ver con el hecho de no haber sido derogada,
sustituida o modificada sustancialmente por otra norma posterior de igual
jerarquía, y ha de resolverse como cuestión preliminar, pues de ella depende
que exista objeto jurídico sobre la cual hacer un pronunciamiento de fondo. Se
trata de evaluar la posible ocurrencia o no del fenómeno conocido en la
jurisprudencia constitucional como la “sustracción de materia”. Cosa
distinta es que una vez determinada la vigencia actual de la disposición
acusada, la Corte, al abordar el estudio de los cargos, concluya, si cabe, que
sobre ella ha recaído una inconstitucionalidad sobreviniente. Tal declaración
no alude a su vigencia legal, sino a su compatibilidad con normas
constitucionales posteriores, y ello ya hace parte del análisis sustancial de
los cargos.
2.2.1. Acto Legislativo 1 de 1945.
Con posterioridad
a la entrada en vigor de la  Ley 72 de 1926, el Congreso de la República
expidió el Acto Legislativo 1 de 1945, que reformó el artículo 5 de la
Constitución entonces vigente, para establecer  que “la ciudad de Bogotá,
capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin
sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la
ley. La Ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio
de la capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por las
tres cuartas partes de los concejales del respectivo Municipio. Sobre las
rentas departamentales que se causen en Bogotá, la ley determinará la
participación que le corresponda a la capital de la república.”
2.2.2. Decreto – Ley 3640 de 1954.
Con fundamento en esta disposición constitucional, y
en desarrollo de las atribuciones de estado de sitio reguladas en el artículo
121 de la Constitución entonces vigente, estado de excepción que se había declarado
por decreto 3518 de 1949, en el año 1954 se expidió el Decreto Ley 3640, “por
el cual se organiza el Distrito Especial de Bogotá”. Este decreto:
(i) Definió que la ciudad de Bogotá, capital de la
república, se organizaba como Distrito Especial, sin sujeción al régimen
municipal ordinario.
(ii) Reiteró que el Distrito Especial mantendría su
condición de capital del Departamento de Cundinamarca.
(iii) Precisó sus límites territoriales.
(iv) Reguló la integración y forma de designación de
los miembros del Concejo.
(v) En su artículo 5º, atribuyó funciones al Concejo,
en los siguientes términos: “Además de las atribuciones conferidas por la
Constitución y leyes a los Concejos Municipales y, en especial, al del
Municipio de Bogotá, el Consejo del Distrito Especial o la corporación que haga
sus veces tendrá las siguientes…”
(vi) Impuso prohibiciones al Concejo.
(vii) Reguló el régimen de sanciones y objeciones de
los acuerdos distritales.
(viii) Estableció la figura del Alcalde Mayor de
Bogotá, nombrado por el Presidente de la República, y la de los alcaldes
menores. A aquel le confería ciertas atribuciones “además de las conferidas
por la Constitución, las leyes y los acuerdos”.[20]
(ix) Estableció un régimen contractual para el
Distrito, que incluía la conformación de una Junta Asesora de Contratos.
(x) Precisó la naturaleza jurídica –administrativa- de
las decisiones del Concejo y del Alcalde, y sus consecuentes mecanismos de
control administrativo y judicial.
(xi) Estableció un régimen de participación entre el
Distrito y el Departamento de Cundinamarca, sobre las rentas causadas en territorio
de aquel.  A un porcentaje de ellas les determinó una destinación específica.
(xii) En su último artículo, suspendió “todas las
disposiciones legales contrarias al presente Decreto, que entrará a regir el
primero de enero de mil novecientos cincuenta y cinco”.
Este Decreto 3640 de 1954, ¿Derogó íntegramente la Ley
72 de 1926? Se trata sin duda de una norma de la misma jerarquía, pues aquel
era un decreto con fuerza de ley, y ésta una ley de la república. Si se
comparan sus propósitos y contenido general, se concluye que ambas apuntan a
regular la misma materia, el régimen especial para la ciudad de Bogotá,
objetivo que en el caso de la norma de 1954, se realiza con un parámetro
constitucional conceptualmente más preciso, el establecido en la reforma
constitucional de 1945. Ambas normas se refieren a la naturaleza jurídica de
los órganos más importantes de la administración distrital y a su conformación
y funciones. Podría entenderse que se trata de una ley nueva que regula
íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería, y por tanto,
en los términos ya citados del artículo 3º de la Ley 153 de 1887, ha de
estimarse “insubsistente” la norma anterior, esto es, la Ley 72 de 1926.
Sin embargo, es posible llegar a otra conclusión, no
mirando ya los ejes temáticos gruesos de las dos regulaciones, sino su
contenido concreto y específico. En primer lugar, en algunos de sus artículos,
como el 5º y el 10º, el Decreto 3640 de 1954 reconoce y reitera la vigencia de
normas anteriores sobre la misma materia, al afirmar, respectivamente, que “además
de las atribuciones conferidas por la Constitución y leyes a los Concejos
Municipales…” y “además de las conferidas por la Constitución, las leyes
y los acuerdos”, lo que permitiría inferir que el propósito no era expedir
una regulación integral, nueva y sustitutiva de toda la legislación anterior
sobre la misma materia.
En segundo lugar, es particularmente diciente el
encabezado del artículo 5º del Decreto 3640 de 1954, que, en materia de
atribuciones al Concejo,  reitera la vigencia de  las atribuciones conferidas
por la Constitución y leyes  “a los Concejos Municipales y, en especial, al
del Municipio de Bogotá”. Esto indica que el legislador excepcional de 1954
quiso que continuaran vigentes, sino todas las disposiciones de la Ley 72 de
1926, sí aquellas compatibles con la nueva regulación sobre el Distrito
Especial. En 1954, la norma especial que regulaba las atribuciones al Concejo
de Bogotá era, precisamente, la Ley 72 de 1926.
En tercer lugar, el Decreto 3640 no hizo una
derogación integral y genérica de las normas anteriores que regularan la misma
materia, sino una suspensión “de todas las normas legales que sean
contrarias…” al mismo. Esto significa que las normas contenidas en
regulaciones anteriores sobre competencias y facultades a los órganos
administrativos de Bogotá, que no fueran contrarias a lo contenido en el
Decreto 3640 de 1954, se habrían de entender no derogadas por éste. Este
análisis permite concluir que a partir de la entrada en vigor del Decreto 3640
de 1954, la vigencia de las disposiciones contenidas en la Ley 72 de 1926
dependería de su contradicción o no con el nuevo régimen, pero no es posible
presuponer una derogatoria integral o sistémica de este cuerpo normativo.
Aplicadas las anteriores consideraciones al fragmento
demandado en el presente proceso de constitucionalidad, se tiene que la
disposición acusada se ocupa del tema de las rentas de Bogotá, asunto que el
Decreto 3640 de 1954 no abordó de manera integral y sistémica; éste se limitó a
establecer unas disposiciones puntuales sobre la forma de distribución de
algunas rentas entre el Distrito y el Departamento de Cundinamarca, y a fijar
una destinación específica de un porcentaje de las mismas. No procuró hacer una
regulación completa del tema de las rentas de Bogotá, y no contiene disposición
alguna que contradiga o sustituya lo establecido, desde 1926, en el aparte
demandado.
2.2.3 Ley 33 de 1968.
En 1968 se expidió la Ley 33, “por medio de la cual
se provee al fortalecimiento de los fiscos seccionales y municipales, se
conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones”. En dicha ley se
definió que algunos impuestos serían de propiedad exclusiva de ciertas
entidades territoriales, entre ellas al Distrito Especial de Bogotá; se cedió a
ellas un porcentaje creciente de lo recaudado por impuesto sobre las ventas; se
amplió el ámbito de aplicación del impuesto de industria y comercio, y se
tomaron medidas de tipo administrativo para implementar las disposiciones
contenidas en la ley. Para lo que interesa al presente recuento de evolución
normativa, lo importante es que esta Ley 33 de 1968 revistió al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para dos efectos: “a. Determinar la
participación que le corresponda al Distrito Especial en las rentas
departamentales que se causen dentro de su jurisdicción, y los servicios cuya
prestación corresponda al Departamento de Cundinamarca y al Distrito Especial
de Bogotá; b. Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de
Bogotá para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo”.
2.2.4 Decreto 3133 de 1968.
Con base en estas facultades extraordinarias, el
Presidente de la República expidió el Decreto 3133 de 1968, “por el cual se
reforma la organización administrativa del distrito especial de Bogotá”. En
forma mucho más detallada, extensa y sistemática que la utilizada tanto en 1926
como en 1954, el legislador extraordinario de 1968, en el citado decreto:
(i) Reiteró que el municipio de Bogotá, capital de la
república, continuaría organizado como un distrito especial sin sujeción al
régimen municipal ordinario, y seguiría siendo la capital del departamento de
Cundinamarca.
(ii) Precisó que la administración del distrito
especial no estaría sujeta a las disposiciones de la asamblea ni a las de la
gobernación del departamento de Cundinamarca. Las atribuciones administrativas
que conferían la Constitución y las leyes a las asambleas y a los gobernadores
se entenderían conferidas al Concejo y al Alcalde mayor de Bogotá, en lo
pertinente.
(iii) Delimitó el territorio del Distrito.
(iv) Definió que el Concejo, el Alcalde Mayor, las
secretarías y departamentos administrativos, la Junta Asesora y de Contratos y la
Junta de Planeación Distrital, serían los organismos del municipio a los cuales
correspondería, según sus respectivas atribuciones, el gobierno y la
administración del mismo.
(v) Seguidamente, el decreto reguló, capítulo por
capítulo, la conformación, funcionamiento y funciones de cada uno de esos
organismos, y las relaciones entre ellos, incluyendo el trámite de los acuerdos
en el Concejo, y el procedimiento para su sanción y objeción.
(vi) El artículo 13 estableció que el Concejo tendría
las atribuciones allí enunciadas, “además de las atribuciones conferidas por
la Constitución y las leyes a los concejos municipales y en especial al de
Bogotá…” Por su parte, el artículo 16, al enunciar las funciones atribuidas
al Alcalde Mayor del Distrito Especial, afirmó que esa lista se expide “Sin
perjuicio de las demás funciones atribuidas al alcalde por la Constitución, las
leyes y los acuerdos distritales…”
(vii) El capítulo IX del decreto se ocupó en 34
artículos –algunos de ellos declarados inexequibles posteriormente-, del “régimen
presupuestal y fiscal”. En él se estableció el trámite del proyecto de
presupuesto de rentas e ingresos y el de inversiones y gastos del Distrito
–incluyendo, en detalle, el proceso de preparación previa en la Administración
antes de presentarlo al Concejo-, las facultades y restricciones del Concejo al
discutirlo, su contenido básico, los criterios generales del régimen
remunerativo de los empleados del Distrito, las facultades de las empresas
descentralizadas en materia de tarifas,  el procedimiento para la aprobación de
nuevas rentas o fuentes de ingresos, algunas normas especiales sobre el
catastro y el impuesto de valorización, y el régimen de las revisorías fiscales
de los empresas de servicios públicos.
(viii) En materia de derogatoria y vigencia, lo único
que dijo el Decreto 3133 de 1968 es que “rige desde su expedición”.
Este Decreto-Ley  3133 tenía el propósito explícito de
constituirse en el régimen integral del Distrito Especial de Bogotá. Su
extensión y nivel de detalle, y el espectro de temas regulados en él, así lo indican.
En principio, podría afirmarse que al regular íntegramente la materia de la que
se ocupaban la Ley 72 de 1926 y el Decreto 3640 de 1954, los sustituyó.  Sin
embargo, el propio Decreto de 1968, igual que lo hizo la normatividad de 1954,
reconoció explícitamente la vigencia continuada de normas anteriores sobre la
misma materia, expresamente en relación con las atribuciones del Concejo y del
Alcalde Mayor, y no hizo una derogatoria genérica de las normas anteriores.
Más importante aún para el asunto de que trata la
presente demanda de inconstitucionalidad: si bien la regulación sobre “el
régimen presupuestal y fiscal” es extensa y detallada, ella se ocupa de un
asunto distinto al de la disposición que contiene el fragmento demandado y por
lo tanto no se puede afirmar, ni que una norma posterior esté regulando la
misma materia, ni que haya contradicción entre una y otra.
La disposición demandada -no obstante su heterodoxa
redacción, que será precisamente materia de análisis de fondo en considerandos
posteriores del presente fallo-, se refiere a la existencia o prolongación en
el tiempo de unas rentas decretadas en Bogotá. Es decir, su tema es el
establecimiento, o más exactamente, la confirmación de la vigencia  de unos
tributos. La regulación contenida en el Decreto 3133 de 1968, si bien detallada
y compleja, no se refiere a la creación, imposición o vigencia en el tiempo de
unas rentas para el Distrito. Lo que establecen las disposiciones del
Decreto-Ley es el procedimiento para la preparación, presentación, discusión y
aprobación del presupuesto de rentas y gastos, pero la determinación misma de
las rentas (de sus sujetos, sus hechos generadores, sus destinatarios, su
tarifa, y su diseño específico) es materia de otras disposiciones. En otros
términos, puede afirmarse que el Decreto 3133 de 1968 se refiere a la
arquitectura institucional y al procedimiento de administración del fisco
distrital, pero no al origen mismo de los recursos. Por eso en sus artículos no
se encuentran, sino de manera muy tangencial, disposiciones sustanciales sobre
los tributos que nutren el presupuesto distrital. Nada se dice, por ejemplo,
sobre el impuesto de industria y comercio, y la mención al impuesto predial
sólo se explica por la regulación administrativa del sistema de catastro. En
consecuencia, dado que el tema del que se ocupa la disposición demandada es la
reafirmación de la existencia de unos tributos en Bogotá, no hay nada en el
Decreto Ley 3133 de 1968 que la contradiga, o que permita inferir una
sustitución sistémica de una normatividad por otra, en la medida en que las dos
regulaciones no se ocupan exactamente del mismo ámbito temático: una se refiere
a la existencia o no de ciertas rentas, y la otra se ocupa de los aspectos
organizacionales, administrativos y operativos del tema fiscal y presupuestal
de la ciudad.
2.2.5. La Constitución de 1991.
La Constitución de 1991 reiteró y profundizó el
concepto, tímidamente formulado en 1926, y elevado a rango constitucional desde
1945, relacionado con el carácter especial del régimen aplicable a la Capital
de la República. La Carta de 1991 concibió a la capital como una entidad
territorial de categoría especial, determinando en su artículo 322 que “su
régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la
Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las
disposiciones vigentes para los municipios”. Las nuevas normas
constitucionales fijaron algunas reglas generales, a ser desarrolladas por la
Ley, en materia de régimen político, fiscal y administrativo, división del
territorio distrital en localidades y forma de gobierno de éstas, distribución
de rentas entre el Distrito y Cundinamarca, y posibilidades de creación de
otras figuras jurídicas como las áreas metropolitanas.
En el artículo transitorio 41 de la Constitución de
1991 se estableció que “si durante los dos años siguientes a la fecha de
promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se
refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las
normas correspondientes.”[21]
2.2.6. Decreto – Ley 1421 de 1993.
Con base en esta facultad constitucional transitoria,
se expidió el Decreto-Ley 1421 de 1993, “por el cual se dicta el régimen
especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”. Este decreto, de
180 artículos de extensión:
(i) Reafirmó la autonomía para la gestión de los
intereses del Distrito, dentro de los límites de la Constitución y la ley.
(ii) Estableció que el Distrito, como entidad
territorial, está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para
él establecen expresamente la Constitución, el propio decreto 1421, y las leyes
especiales que “para su organización y funcionamiento se dicten”.[22]
Agregó que “en ausencia de las normas anteriores, se somete a las
disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios”. Asimismo,
precisó  en el artículo tercero que “las disposiciones del presente estatuto
prevalecen sobre las normas legales de carácter general vigentes para las demás
entidades territoriales”.
(iii) Reguló en detalle la conformación y
funcionamiento de las autoridades a cuyo cargo está el gobierno y la
administración del Distrito Capital: Concejo Distrital, Alcalde Mayor, Juntas
Administradoras Locales, alcaldes y demás autoridades locales, las entidades
que el Concejo, a iniciativa del alcalde mayor, cree y organice, y los
organismos de control (Personería, Contraloría y Veeduría).
(iv) A
diferencia de los regímenes anteriores, la enunciación de las 25 atribuciones
conferidas al Concejo Distrital no se presentó como adicional a las contenidas
en otras disposiciones.[23] Lo mismo se puede afirmar del encabezado del artículo
sobre las atribuciones del Alcalde Mayor, en el que no se hizo siquiera una
remisión subsidiaria a otras leyes vigentes.[24]
(v) En el Título
IX se reguló, en nueve artículos, el “régimen presupuestal”. Estas
disposiciones crearon y organizaron el Consejo Distrital de Política Económica
y Fiscal y ordenaron al Concejo Distrital regular lo relacionado con la
programación, presentación, aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto distrital, pero estableciendo unos “principios presupuestales” y
algunas normas generales sobre su trámite.
(vi) En el
Título XI, se estableció el régimen fiscal, orientado por la siguiente
disposición general: “El establecimiento, determinación y cobro de tributos,
gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito se
regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones
adoptadas en el presente estatuto”. [25] Y a renglón
seguido, los artículos subsiguientes introdujeron modificaciones a los tributos
de industria y comercio, predial unificado, sobretasa a la gasolina,
valorización, delineación urbana, y peajes.
(vii)
Finalmente, el artículo final del Decreto estableció que “El presente estatuto rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el
Decreto ley 3133 de 1968 y la Ley 1
de 1992”.
El Decreto 1421 de 1993 tiene una
clara vocación de integralidad y regulación sistémica del régimen especial de
la administración de Bogotá, al punto que, a diferencia de los regímenes
anteriores, derogó expresamente la regulación vigente al momento de su
expedición. En temas orgánicos, relacionados con la organización y
funcionamiento del Distrito, la redacción de 1993 deja en claro que la
intención del legislador extraordinario era expedir una regulación nueva,
completa y, en consecuencia,  íntegramente sustitutiva de la normatividad
anterior. Así se desprende del hecho de que en su artículo segundo haya dejado
a las normas legales vigentes con anterioridad a su expedición por fuera del
bloque normativo que conforma el régimen aplicable. Sólo reconoció como parte
de dicho régimen a la Constitución, a su propio contenido, y a las normas “que
para su organización y funcionamiento se dicten”. El tiempo gramatical
utilizado pone de presente que las normas sobre organización y funcionamiento
anteriores, no hacen parte, a partir de la expedición del Decreto 1421, del
régimen del Distrito Capital. La forma como se enuncian en el decreto las atribuciones
del Concejo y el Alcalde, que, a diferencia de los decretos anteriores, no
aluden ni siquiera subsidiariamente a otras normas vigentes,  subraya el
carácter de régimen nuevo, integral y auto-contenido que en estos ámbitos quiso
introducir la norma del año 93.
No
sucede lo mismo con el régimen fiscal del Distrito. En este caso, el legislador
extraordinario de 1993 reconoció y extendió la vigencia de normas legales
anteriores, al disponer que “el
establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos,
tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito se regirán por las normas
vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en el presente
estatuto” .
(negrillas fuera de texto). Para este tema en particular, y a diferencia de lo
sucedido con las normas sobre organización y funcionamiento del Distrito, el
Decreto 1421 no planteó una sustitución o derogatoria integral de normas
anteriores. Simplemente le introdujo a éstas algunas modificaciones.
A diferencia del Decreto 3133 de
1968, el legislador especial de 1993 sí reguló aspectos sustanciales de las
rentas distritales y no se limitó a los asuntos adjetivos, procedimentales,
institucionales o administrativos.  Modificó asuntos relacionados con el
establecimiento, determinación y cobro del algunos tributos, pero
explícitamente dejó en claro que tal regulación no era integral ni excluyente y
que continuarían aplicándose las normas vigentes sobre la materia, con las
modificaciones por él introducidas. Teniendo en cuenta que la disposición
demandada en el presente proceso de constitucionalidad (Artículo 17 de la Ley
72 de 1926) se refiere, al menos en principio, al establecimiento de unos
gravámenes distritales, o la continuidad de su vigencia, y dado que no fue
modificada ni entra en contradicción con el Decreto 1421 de 1993, ha de
entenderse que ella continúa vigente.
2.2.7. Recapitulación y conclusión.
En resumen: ni el Acto Legislativo de
1945, ni las modificaciones de orden legal introducidas en 1954 y en 1968, ni
la entrada en vigor de la Constitución de 1991, ni su desarrollo legal del año
1993, vigente a fecha de hoy, derogaron, modificaron o sustituyeron el fragmento
demandado del Artículo 17 de la Ley 72 de 1926. Los sucesivos regímenes
modificaron, evidentemente, aspectos sustanciales de dicha ley, pero el
artículo sobre las rentas de Bogotá, aquí demandado, sobrevivió a todas esas
modificaciones integrales, en la medida en que no entró en contradicción con
ellas, no fue derogado expresamente, y ninguno de esos cuerpos normativos
posteriores reguló específica e integralmente la materia puntual de que se
ocupa la disposición acusada. En ese orden de ideas, le es posible a la Corte
abordar el estudio de fondo de la demanda, pues no hay sustracción de materia.
Puede parecer sorprendente que aún
esté vigente una norma expedida hace 84 años, ubicada en un cuerpo normativo
que en términos generales se ocupó de un tema que luego fue materia de
regulación en dos reformas constitucionales y por lo menos tres legislaciones
posteriores, integrales y sistemáticas. Pero el detallado examen de la
secuencia normativa que se acaba de hacer permite concluir que, en efecto, el
Artículo 17 de la Ley 72 de 1926 no desapareció del ordenamiento jurídico pues
en ninguno de esos momentos constituyentes o legislativos se expidieron normas
que lo contradijeran, que lo derogaran expresamente, o que se ocuparan
explícitamente de la misma materia.
Por
lo demás, ese ha sido el entendimiento de otros organismos judiciales y
administrativos, que si bien no han tenido que examinar en detalle el problema
de la vigencia actual de la norma, la han dado por supuesta:
(i)
En el año de 1996 (fecha posterior
a la entrada en vigor del último de los estatutos distritales reseñados), la
Alcaldía Mayor de Bogotá, al expedir el Decreto 423 de 1996 “por el cual se
expide el cuerpo jurídico que compila las normas sustanciales vigentes de los
tributos distritales”, incluyó en el artículo 117 el llamado “impuesto
de pobres”, fundamentado en el artículo 17 de la Ley 72 de 1926.
(ii)
En el año 2000, el Consejo de
Estado, al conocer de una demanda de nulidad contra actos administrativos
fundamentados jurídicamente en el artículo 17 de la Ley 72 de 1926 aquí
acusado, también dio por sentada su vigencia. [26] La interpretación que el
Consejo de Estado hizo de la norma es precisamente la materia de la acusación
subsidiada contenida en la presente demanda.
(iii)
En el año 2009, el Concejo de Bogotá, D.C., expidió el Acuerdo 399, “por
medio del cual se adoptan medidas de simplificación tributaria en el Distrito
Capital”, en el cual se integraron varios impuestos distritales, uno de los
cuales –el “impuesto de pobres”- , la corporación lo encontró
fundamentado en el Artículo 17 de la Ley 72 de 1926.
3. Problema de constitucionalidad: sentido de la norma demandada;
cargos de inconstitucionalidad; análisis de los cargos de inconstitucionalidad
de la demanda.
3.1. Sentido de la norma demandada para el accionante y los
intervinientes.
3.1.1.
La demanda fundamenta sus cargos de constitucionalidad en un entendimiento de
la disposición acusada que se puede sintetizar de la siguiente manera:
El
artículo 17 de la Ley 72 de 1926 convalidó legalmente las disposiciones de índole
administrativa que se habían dictado en Bogotá sobre rentas del municipio y su
percepción, dotándolas del fundamento legal que pudo haberse echado de menos
cuando fueron expedidas. Así, se trata de una disposición tributaria,
heterodoxa y atípica, pero tributaria en todo caso, pues imprime fuerza legal y
por tanto validez a normas fiscales de inferior jerarquía. Es heterodoxa porque
no contiene ella misma los elementos del tributo, y es atípica porque remite,
para la determinación de dichos elementos, a disposiciones que fueron expedidas
con anterioridad a su entrada en vigor. Pero estos rasgos peculiares de la
norma no le quitan su condición de norma impositiva, pues es en virtud de su
existencia y continuada vigencia que hoy en día los residentes de Bogotá están
obligados a pagar ciertos gravámenes de los cuales estarían eximidos si no
existiese esta disposición. Esta interpretación de la norma, según la cual ella
convalidó legalmente disposiciones tributarias expedidas con anterioridad por
autoridades administrativas del orden territorial, es la que en su momento
adoptó también el Consejo de Estado.
Para
reforzar tal entendimiento de la norma como precepto de contenido tributario,
la demanda acude a la interpretación que le ha impartido el Consejo de Estado en
fallo de la Sección Cuarta de junio 9 de 2000, reiterada por la misma sección
del Consejo de Estado en 2004, y acogida en conceptos de la Secretaría de
Hacienda del Distrito y del Ministerio de Hacienda.
3.1.2.
Sentidos alternativos dados por los intervinientes a la norma demandada.
Varios
intervinientes desconocen la interpretación dada por la demanda a las
disposiciones acusadas.
La
Universidad Externado de Colombia considera que “…no se trata de un artículo
que eleve el rango normativo de los acuerdos municipales, sino que tan sólo
es una norma de vigencias por medio de la cual se aclara que con la
expedición de la Ley 72 de 1926 no se está derogando ninguna norma (ya sea una
ley o acuerdo) que sobre rentas (entiéndase tributos) existiera para la fecha y
estuviera referida al Municipio de Bogotá (subraya fuera de texto); y en
relación con la inconstitucionalidad de la interpretación del Consejo de
Estado, no se dan en el presente caso los requisitos de reiteración requeridos
por la jurisprudencia constitucional para que la interpretación se considere
una doctrina del derecho viviente.
El
ciudadano Manuel Avila Olarte descree del contenido normativo que la actora le
atribuye al precepto demandado, presentándose así la ausencia de proposición
jurídica: el artículo demandado no confiere fuerza legislativa al acuerdo 1 de
1918 y, en consecuencia, no puede ser objeto de control constitucional al
tratarse de un  Acuerdo Municipal; y en relación con el posible vicio de
trámite, agrega que las precisas normas sobre competencias tributarias
contenidas en la Constitución de 1991 no pueden hacérsele exigibles al
legislador de principios del S. XX.
Finalmente, el Procurador General de la Nación
entiende que el contenido de la disposición acusada no corresponde al señalado
por la demandante, toda vez que es en realidad una norma de vigencia y no un
artículo que eleve el rango normativo de los acuerdos municipales: “es una
norma de vigencia, por medio de la cual se aclara que con la expedición de la
Ley 72 de 1926 no se está derogando ninguna norma que sobre rentas –o contenido
tributario- existiera referida al Municipio de Bogotá para el 29 de noviembre de
1926, fecha de expedición de la Ley 72 de 1926”.
3.2. Cargos de la demanda.
3.2.1.
Supuesto de la demanda.
En
suma, la demanda parte de un supuesto interpretativo: el que la disposición
legal demandada se dirigió a convalidar, sanear o elevar a rango legal los
virtuales vicios del Acuerdo tributario de Bogotá en cuestión, y no a una mera
declaración de vigencia de normas jurídicas de indeterminada jerarquía. Y este
supuesto hermenéutico propuesto por la demandante soporta tanto los cargos de
violación directa de la Constitución -omisión de trámite y de elementos
constitucionales del tributo- como de violación indirecta de la misma a partir
de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
3.2.2.
Cargos de la demanda:
Los
cargos de la demanda se pueden agrupar en dos grandes categorías:
(i)
violación de las normas constitucionales que regulan el trámite legislativo de
las disposiciones jurídicas que fijan tributos;
(ii)
violación del artículo 338 de la Constitución Política que consagra los
elementos que deben contener las normas que establecen tributos y que definen
el principio de legalidad de los mismos.
La
demanda presenta inicialmente estos cargos como de inconstitucionalidad
directa: al desconocer preceptos constitucionales que regulan el trámite de
este tipo de normas; y al omitir los contenidos legales debidos, es decir, los
elementos del tributo del artículo 338 superior. Adicionalmente, reitera los
mismos conceptos de vulneración de normas constitucionales, ya no como
provenientes del texto de la norma legal demandada, sino de la interpretación
dada a ella por la jurisprudencia del Consejo de Estado -derecho viviente-; es
la inconstitucional que denomina indirecta.
3.3. Análisis de los cargos de inconstitucionalidad de la demanda.
3.3.1.
Cargo de inconstitucionalidad por vulneración de los requisitos
constitucionales sobre trámite de las leyes.
En relación con las posibles irregularidades en el
proceso de formación de leyes anteriores a la Constitución vigente, su
formulación debe hacerse contra las disposiciones pertinentes de Carta Política
vigente. Los vicios de trámite de que pudiese adolecer una ley anterior a la
Carta del 91, tendrían que ser derivados de la vulneración de las disposiciones
procedimentales vigentes al momento de su promulgación; y en todo caso, con
observación de la regla, hoy vigente, de caducidad en un año de vicios de
entidad formal (Art. 242, #3, CP), condición de imposible cumplimiento por una
ley expedida hace más de ochenta años. Esto hace inviables la mayoría de los cargos
formulados en la demanda, que se refieren a disposiciones de procedimiento
legislativo contenidas en la Constitución de 1991.
La
jurisprudencia de la Corte ha dicho, al respecto que si “las demandas
plantean un vicio de forma en la expedición del acto, entonces el parámetro de
constitucionalidad es la Carta vigente al momento de la expedición”[27],
y que “la valoración del ejercicio de una
competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de
conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante
el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que
por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad
de su ejercicio .  Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su
momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la
competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un
cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al
nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con
los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado
el ejercicio de la competencia correspondiente.” [28]
En relación con las formalidades a las que
está sujeta la expedición de las normas en controversia, “mal podría
efectuarse la comparación con los requerimientos que establezca el nuevo
régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las situaciones que
tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad
por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como referencia el
ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio”[29].
En suma:
“Si se acusa una norma preconstituyente por no cumplir con
esas exigencias de forma, la preceptiva constitucional aplicable es la Carta de
1886 con sus respectivas reformas, pues la formación de un acto jurídico -como
una ley- se rige por las reglas vigentes al momento de su expedición, y no por
la normatividad posterior. En efecto, la regulación ulterior no puede generar una
inconstitucionalidad sobreviniente por vicios de formación de un acto que fue
regularmente expedido”. [30]
Con
base en esta reiterada posición jurisprudencial, se concluye que todos los
cargos de la demanda alusivos a posible desconocimiento de los requisitos de
procedimiento o trámite para la expedición de la norma legal demandada, no sólo
han caducado por virtud de lo dispuesto en el ya citado inciso 3 del artículo
242 de la Carta, sino que, aún en ausencia de la regla de caducidad, le es
imposible a la Corte abordar su estudio. La confrontación planteada en la
demanda entre la norma acusada y las disposiciones constitucionales actualmente
vigentes, y no, como tendría que haberse hecho, con las disposiciones
constitucionales vigentes al momento de la expedición de aquella, vicia la
acusación. Por un lado, el reproche deviene en impertinente, pues el parámetro
constitucional de control propuesto es equivocado y, por otro, el cargo es
insuficiente, porque la demandante no explicó, y ni siquiera enunció con
precisión, los requisitos formales de trámite que le era exigible cumplir al
legislador de 1926 y en qué medida habían sido desconocidos por éste. [31]
3.3.2.
Cargo de inconstitucionalidad por violación del artículo 338 de la CP.
En
cuanto al cargo sustancial relacionado con la posible violación del artículo
338 de la Constitución, en la medida en que la norma demandada desconoce el
principio de legalidad tributaria, al no incluir los elementos de los tributos
constitucionalmente exigibles,  la Corte considera lo siguiente:
La
disposición acusada no es una norma de naturaleza tributaria. De su texto no se
desprende que esté creando un tributo, o definiendo todos o algunos de los
elementos del mismo, o que su propósito fuera el precisar los componentes
configuradores de una obligación tributaria. Tal y como lo afirman algunos de
los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación, el sentido de la
disposición acusada es precisar que ciertas disposiciones expedidas con
anterioridad a su entrada en vigor continuarían vigentes. Es más: ni siquiera
se refiere exclusivamente a aquellas disposiciones locales que imponen una
obligación tributaria. Los términos amplios y genéricos que utiliza  -“rentas
y percepción de ellas en el Municipio de Bogotá” - permiten inferir que
también reafirma la vigencia de normas relacionadas con la apropiación y
ejecución de las rentas municipales, o la administración de su recaudo y no
sólo, o ni siquiera principalmente, la de normas de creación de tributos.
Aunque
las exposiciones de motivos publicadas en los Anales de la Cámara de
Representantes y del Senado el 23 de agosto de 1926 no se refieren
explícitamente al artículo 17 demandado, es fácil inferir de sus
consideraciones generales que el propósito del legislador de la época era dotar
al municipio de Bogotá de un régimen especial en el que se le atribuían
funciones nuevas y únicas a sus autoridades administrativas, especialmente al
Concejo. Era el primer intento para diferenciar, desde el nivel legislativo, el
régimen de Bogotá de aquel aplicable al resto de los municipios del país. En
ese orden de ideas, era previsible que la entrada en vigor de la ley generaría
una discusión jurídica sobre la validez o vigencia de disposiciones anteriores,
expedidas por las autoridades municipales, que pudiesen eventualmente entrar en
conflicto con el nuevo régimen de la capital. Incluso, aún sin ser
incompatibles con la nueva ley, también podía generarse una incertidumbre
jurídica sobre la continuidad de la vigencia en el tiempo de dichas
disposiciones administrativas. Esta incertidumbre habría sido particularmente
perjudicial en materia de rentas y recaudo, y por ello el legislador quiso precaver
de plano el riesgo de que hiciera carrera la tesis según la cual la entrada en
vigor de un nuevo régimen legal para Bogotá despojaba de validez las decisiones
locales sobre lo fiscal que se hubiesen validamente tomado con anterioridad.
En
refuerzo de este entendimiento de la disposición acusada, vale notar que ella
no se refiere en particular a algún acto administrativo, a algún tributo en
especial,  a alguna regla presupuestal específica o a un gasto o destinación
específica puntual. Los intérpretes contemporáneos de la disposición afirman
que ella le dio fuerza legal a un acuerdo del año 1918, que estableció en
Bogotá el llamado “impuesto de pobres”. Es posible que ese acuerdo,
junto con todos los demás referidos a “rentas y su percepción” en el
Municipio de Bogotá, hayan prolongado su vigencia en virtud de la norma
demandada, pero lo cierto es que ella no se refirió expresamente, ni al Acuerdo
1 del año 1918, ni a ningún otro acuerdo o decisión de la administración
municipal. Contrario a lo que afirma la Alcaldía de Bogotá en su intervención,
la norma acusada no remitió a un acuerdo en particular, ni siquiera a todos los
acuerdos expedidos con anterioridad a su vigencia. De hecho, no distinguió entre
tipos de actos jurídicos, o fechas de su expedición, o autoridades locales que
los hubiesen expedido. Se refirió a “todas” las disposiciones expedidas
sobre rentas en el Municipio de Bogotá. De modo que no es posible determinar
qué rentas tenía en mente el legislador, pues lo que se pretendía era
establecer una regla genérica de vigencias, no una regla puntual sobre la
supervivencia de uno u otro gravamen.
El
propósito del legislador no era configurar o revalidar una obligación
tributaria específica, sino establecer una regla general de interpretación que
podría expresarse de la siguiente manera: “la entrada en vigor de esta ley
no deroga las disposiciones expedidas antes en Bogotá, referidas a las rentas
del municipio y su percepción”.  La norma no se refiere a ninguna renta,
tributo o gravamen específico, precisamente porque eso no era el propósito de
sus redactores. Lo que ellos pretendían es que no se interpretara que la
entrada en vigor de la nueva ley derogaba las disposiciones locales sobre la materia.
Es una disposición de alcance interpretativo, no tributario, que se explica, en
buena parte, por el carácter novedoso y sin precedentes que tenía la Ley 72 de
1926 en el momento en que se expidió.
Así
entendida la norma, no es posible predicar de ella el principio de legalidad
tributaria, pues éste se aplica, precisamente, a normas tributarias. Los
elementos que la demandante echa de menos en la norma están ausentes
precisamente porque ella no tenía el propósito de crear o modificar uno o
varios tributos, sino reafirmar la vigencia de normas que en el nivel local se
referían a ellas.
Para
la Corte, y en línea con lo afirmado por varios intervinientes, entre ellos el
Procurador General de la Nación, la disposición acusada no tiene el sentido y
alcance que la demandante le atribuye. Mientras que para ella la norma quiso
elevar a rango legal unas disposiciones tributarias, y por ende le es exigible
el cumplimiento del principio constitucional de legalidad tributaria, para esta
Corporación la norma simplemente introduce una precisión de interpretación,
para que no se entiendan derogadas algunas disposiciones administrativas
expedidas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley en la que se
encuentra incluida.
En
consecuencia, la discusión sobre la constitucionalidad o no de los tributos que
por virtud de este artículo 17 de la Ley 72 de 1926 continuaron existiendo en
el ordenamiento jurídico debe darse, no por la vía de una demanda contra ella
–pues ella no creó, ni modificó, ni convalidó ningún gravamen-, sino por la vía
de demandar  las normas legales que en cada caso sirvieron de fundamento a los
tributos locales cuya vigencia se ratificó en la Ley 72 de 1926, o por la vía
de demandar la legalidad de los respectivos actos administrativos. Si lo que
perciben la demandante y algunos intervinientes es que determinado tributo
existe y se aplica sin que haya sido aprobado con sujeción a los principios
constitucionales, les corresponde demandar la norma legal específica que lo
creó o autorizó, o el acto administrativo que lo instituyó sin fundamento
legal. Pero el reproche no puede en tal caso dirigirse contra una disposición
que simplemente establece una regla de vigencias normativas.
Cuando
una demanda de inconstitucionalidad se construye en torno a una proposición
jurídica que no se deriva del texto acusado, sino que obedece a una
interpretación errónea del mismo, o que se encuentra en normas diferentes a la
demandada, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que no
le es dable hacer un pronunciamiento de fondo, por cuanto la demanda carece del
requisito de certeza que le permita al juez constitucional abordar el estudio
sustancial de la cuestión planteada. En el caso presente, la demandante
construye, a partir de la norma demandada, la configuración de una o varias obligaciones
impositivas y, consecuencialmente, echa de menos en ella las exigencias
constitucionales para este tipo de disposiciones; pero, por las razones
explicadas, esa no es la norma jurídica que se desprende del texto demandado.
De él se deriva una regla de interpretación sobre la vigencia de normas en el
tiempo, no una regla sobre obligaciones tributarias.
La
presente demanda de inconstitucionalidad, en consecuencia, si bien satisface
todos los requisitos formales para su admisión, ya que señala con precisión la
norma acusada, las normas constitucionales que se consideran infringidas, y da
argumentos claros, específicos, suficientes y pertinentes respecto del concepto
de violación, está construida sobre fundamentos inciertos, pues sus argumentos
se originan en una lectura incorrecta de la disposición acusada.
Sobre
el requisito de certeza en las demandas de inconstitucionalidad, ha dicho la
Corte que la exigencia de que: “… las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto...”[32].
También se ha dicho que “La Corte debe insistir en que el presupuesto básico
para declarar inexequible una norma jurídica es el de que su adopción o su
contenido, entre en contradicción con la Carta. La definición de la posible
inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva, por lo cual no es
posible deducirla de otros ordenamientos ni de hipótesis no plasmadas en su
texto….”[33]
Ni siquiera una interpretación amplia del principio pro
actione permitiría en este caso corregir el defecto de la demanda, porque
la actora parte de una hipótesis errada y con base en ella construye toda la
argumentación de inconstitucionalidad, la cual, por derivarse de un entendimiento
erróneo, no permite a la Corte hacer ajustes oficiosos a su planteamiento, que
habiliten un pronunciamiento de fondo. Para subsanar el defecto, a la Corte le
correspondería precisar, ella misma, la disposición demandada, y construir un
nuevo argumento de inconstitucionalidad, con lo cual desplazaría por completo
el papel del demandante en el proceso abstracto de control de
constitucionalidad, que no es un procedimiento de oficio.  La posibilidad de
completar o corregir deficiencias de la demanda parte de la premisa de que al
menos ésta parta de un entendimiento cierto del texto legal acusado. Por lo
demás, la corrección oficiosa se hace imposible cuando, como en el presente
caso, la brecha entre el entendimiento del que parte la actora sobre el sentido
de la disposición acusada y el  que en realidad tiene la norma es tan grande.
La actora encuentra en la disposición acusada una norma tributaria con
falencias constitucionales, mientras que para la Corte es claro que la norma
tiene una naturaleza interpretativa y por lo tanto de ella no es predicable, ni
siquiera para efectos de constatar su desconocimiento, el principio de
legalidad tributaria que fundamenta el cargo. La falta de certeza en la formulación
del cargo necesariamente implica que la Corte debe inhibirse de hacer un
pronunciamiento de fondo.
En cuanto al cargo indirecto contra interpretaciones
judiciales que se han hecho de la norma, se tiene lo siguiente:
La propia demanda reconoce que la petición
subsidiaria, consistente en que se declare la inconstitucionalidad de una
interpretación judicial realizada por el Consejo de Estado sobre la disposición
acusada, se basa en los mismos cargos de la petición principal. A juicio de la
actora, la interpretación judicial acusada, según la cual el artículo 17 de la
Ley 72 de 1926  convalidó legalmente disposiciones tributarias administrativas
expedidas en el municipio de Bogotá, vulnera el principio de legalidad
tributaria, pues tal interpretación significa que los elementos configuradores
del tributo no están contenidos, como manda la Constitución, en una ley de la
república, sino en una norma jurídica de inferior jerarquía. Dado que en este
acápite subsidiario de la demanda, los cargos se construyen con base en la
misma lectura de la norma que la Corte ha desestimado por considerar que ella
no tiene tal alcance, también procede la inhibición respecto de esta petición.
Como se explicó, la Corte no considera que la norma
acusada tenga la naturaleza de una disposición tributaria, ni siquiera por la
vía de la convalidación. El alcance de la norma consiste en fijar una regla de
interpretación sobre la vigencia continuada  de ciertos actos administrativos,
desde la entrada en vigor del cuerpo normativo en el que se inserta. Como los
cargos son iguales tanto en el reproche de inconstitucionalidad directo contra
la norma, como contra esta interpretación judicial, necesariamente las
deficiencias insuperables de los cargos son también las mismas.
Más allá de la discusión sobre la procedencia de
demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones judiciales, lo que sí
no se presta a duda es la incompetencia de la Corte para resolver divergencias
interpretativas de orden legal o hermenéutico sobre el alcance de una
determinada disposición legal. El hecho de que el Consejo de Estado haga una
lectura determinada de la norma, y que esa lectura no corresponda a su sentido
y alcance verdadero, es cuestión que no ha de dirimirse en el proceso de
constitucionalidad.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declararse INHIBIDA
para pronunciarse sobre la constitucionalidad del aparte “vigentes todas
las disposiciones especiales que se han dictado sobre rentas y percepción de
ellas en el municipio de Bogotá y” contenido en el artículo 17 de la
Ley 72 de 1926.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Diario Oficial 20360 del 29 de noviembre
de 1926
[2] C-853/05, C-352/09, C-710/01.
[3] La intervención de la Universidad del Rosario está suscrita por
Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia.
[4] Fl. 66
[5] La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
viene suscrita por Daniel Mendoza Burgos.
[6] Fl 70.
[7] La intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia está
suscrita por el Académico Correspondiente Paul Cahn-Speyer
[8] Fl. 80.
[9] Fl.81
[10] La intervención de la Universidad Externado de Colombia está
suscrita por Julio Roberto Piza Rodríguez, Director del Departamento de Derecho
Fiscal y del Centro de Estudios Fiscales de la Universidad.
[11] Fl.83
[12] La intervención de la Fundación Festival Iberoamericano de Teatro
está suscrita por Ana Martha de Pizarro, su directora.
[13] La intervención de la Fundación Gesualdo Bufalino (El
Malpensante), está suscrita por Carlos Andrés Hoyos, su representante legal.
[14] Concepto 4871 del 26 de noviembre de 2009
[15] Artículo 6º, Ley 72 de 1926
[16] Estas facultades son: “…1. Dictar dentro
de los preceptos constitucionales las disposiciones fiscales para el manejo,
inversión, recaudo y rendición de cuentas de todas las rentas y bienes
municipales. 2. Formar el presupuesto de rentas y gastos con arreglo a la
Constitución y a las leyes vigentes. 3. Facultar al Inspector Fiscal o a la
autoridad que designe, para que por delegación, estudie y fenezca, en primera
instancia las cuentas de los responsables del erario municipal. También podrá,
si lo estima conveniente, crear contadores para tal efecto y hacer los
respectivos nombramientos. 4. La administración directa y ensanche de todas las
vías públicas existentes dentro de la ciudad, con excepción de las carreteras
nacionales. Cuando alguna de esas vías sea departamental, el Departamento y el
Municipio contribuirán por iguales parte a su sostenimiento y mejoramiento.
Para mejoramiento, conservación y ensanche de las vías públicas que atraviesan
la ciudad y que sean nacionales o departamentales, el Poder Ejecutivo, o el
Gobernador, en cada caso, se pondrán de acuerdo con el alcalde. 5. Acordar lo
conveniente a la mejora, moralidad y prosperidad del Municipio, respetando los
derechos de los otros y las disposiciones de la Constitución y las leyes. La
reglamentación de los juegos permitidos y lo concerniente a la moralidad y
espectáculos públicos también corresponde al Concejo. 6. Establecer los
recargos, sanciones y apremios para el pago efectivo de sus impuestos,
servicios, rentas y contribuciones. 7. Delegar al alcalde las facultades
necesarias para el buen servicio de la administración municipal”. (Artículo 7º,
Ley 72 de 1926)
[17] Artículo 16, Ley 72 de 1926.
[18] Artículo 18, Ley 72 de 1926
[19] Artículo 3º, Ley 153 de 1887
[20] Artículo 10, Decreto 3640 de 1954
[21] El acto legislativo 1 de 2000 suprimió la
expresión “Santa Fe” de la Constitución.
[22] Artículo 2º, Decreto 1421 de 1993.
[23] “ARTICULO 12. ATRIBUCIONES.
Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la
ley:…”
[24] “ARTICULO 38. ATRIBUCIONES. Son
atribuciones del alcalde mayor:…”
[25] Artículo 153, Decreto 1421 de 1993.
[26] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Cuarta. Ponente: Julio Enrique Correa Restrepo. 9 de junio de 2000. Radicación
No. 25000-23-27- 000-1999-0148-01-10029. Actor: Luz María Incolaza Escorcia
Vargas.
[27] C-1120/08
[28] C-1039/02
[29] C-416/092
[30] C-176/96. En el
mismo sentido, la C-252/99
[31] C-1052/01
[32] Sentencia C-1052/01
[33] Sentencia C-473/03