T-297-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-297/08
POBLACION DESPLAZADA-Protección
constitucional
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Evolución legal e
institucional
POBLACION DESPLAZADA-Temporalidad de la
ayuda humanitaria de emergencia no puede tener un límite estricto
No es posible establecer un límite temporal estricto
para prestar la ayuda humanitaria de urgencia, la cual tiene como objetivo
primordial, brindar una estabilidad inicial a las victimas de los
desplazamientos forzados, para que una vez superado el impacto inicial y hayan
alcanzado los medios necesarios para su autosostenimiento, puedan continuar con
su vida en condiciones adecuadas, o a su vez permitir la inclusión en programas
adicionales establecidos por el Estado, para no desproteger a la población
desplazada. Es por ello que para casos particulares como es el de las mujeres
cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños
menores o adultos mayores bajo su responsabilidad, la jurisprudencia de esta
Corporación ha entendido que se justifica que el Estado continúe proveyendo la
ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los afectados, hasta
el momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya superado, es decir,
hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos que
no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las condiciones
para ello. En consecuencia no resulta aceptada la argumentación expuesta por la
Agencia Presidencial, al señalar que el plazo máximo para otorgar el auxilio
obedece a tres meses, los cuales solo frente a circunstancias especiales solo
pueden ser prorrogados por un periodo igual, pues olvidó tener en cuenta lo
señalado por esta Corporación en la sentencia C-278 de 2007, donde se dispuso
eliminar dicha condición temporal por resultar lesiva a los intereses de estos
grupos especiales, por ser es un deber mínimo del Estado satisfacer las
necesidades básicas y proporcionar una subsistencia digna a las personas
desplazadas.
POBLACION DESPLAZADA-Prórroga en la
ayuda humanitaria de emergencia/ACCION SOCIAL-Obligación de verificar la
situación particular de la accionante para corroborar las condiciones de
vulnerabilidad generadas como consecuencia del desplazamiento
Referencia: expediente T-1728000
Acción de tutela instaurada por Maria
del Carmen Florián Sanmartín contra la Agencia Presidencial para la Acción
Social y de Cooperación Internacional –Unidad Territorial Meta y Dirección
Nacional-.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil ocho
(2008).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Villavicencio y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Villavicencio, Sala Civil Familia Laboral, en el trámite de la acción de tutela
interpuesta, por Maria del Carmen Florián Sanmartín contra la Agencia
Presidencial para la Acción Social y de Cooperación Internacional –Unidad
Territorial Meta y Dirección Nacional-.
I.       ANTECEDENTES.
Mediante escrito
presentado el día 21 de junio de 2007, la señora Maria del Carmen Florián Sanmartín
presentó solicitud de protección de sus derechos fundamentales de petición,
igualdad y vida en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por la entidad
demandada. Como sustento de la solicitud de amparo, invoca los siguientes:
1. Hechos:
Señala que es
desplazada por la violencia del municipio de Barranquillita, Guaviare, habiendo
rendido declaración para ser incluida dentro del Registro Único de Desplazados,
el 14 de abril de 2005 en Villavicencio.
Precisa que en
la actualidad, su núcleo familiar está conformado por tres hijos menores de
edad y que su compañero se encuentra desaparecido, situación que quedó expuesta
en la declaración rendida. Aclara que en la referida declaración habían quedado
incluidos dentro de su grupo familiar su nuera y su hijo, situación que ha
cambiado, pues éstos, conformaron su propio hogar.
Narra que
recibió por parte de la entidad accionada ayudas consistentes en tres arriendos
por valor de $330.000; tres mercados por parte de la Cruz Roja; así como dos
mercados, colchonetas y kit de cocina en la Unidad de Atención y Orientación.
Indica que el 9
de mayo de 2007, solicitó a Acción Social la prórroga de la ayuda humanitaria
de emergencia, obteniendo respuesta el 4 de junio de 2007, donde se informó que
una vez revisado el caso y los anexos allegados, se había encontrado que el
hogar de la accionante contaba con 4 personas en etapa productiva, motivo por
el cual no era viable la autorización de la prórroga de la ayuda humanitaria.
Advierte que en
repetidas oportunidades ha solicitado por escrito el suministro de las ayudas
humanitarias de emergencia, sobre lo cual, la entidad accionada ha señalado que
las mismas ya fueron otorgadas. Frente a esta situación, expone que en
diferentes pronunciamientos la Corte Constitucional ha precisado que las ayudas
humanitarias deben ser atendidas hasta que las personas con desplazamiento forzoso
puedan autosostenerse por si mismas y así poder lograr el bienestar y vida
digna, situación que no ocurre en su caso particular, pues es madre cabeza de
familia con tres hijos menores a su cargo.
Aclara además,
que la respuesta dada por la accionada resulta vacía, pues en su núcleo
familiar no existen cuatro personas en etapa productiva, aclarando al respecto,
que su compañero y padre de sus hijos continúa desaparecido y su hijo y nuera
ya tienen un hogar independiente.
Como
consecuencia de lo anterior, acude a este medio, buscando la protección de sus
derechos fundamentales y por tanto solicita, se ordene a la entidad accionada
que procedan a suministrar la Atención Humanitaria de Emergencia a que tiene
derecho, consistente en arriendo y alimentos.
2.  Trámite procesal.
El Juzgado Cuarto Civil del Circuito
de Villavicencio avocó el conocimiento de la acción de tutela mediante auto de fecha
25 de junio de 2007. En ese mismo auto corrió traslado a la entidad demandada,
para que se pronunciara sobre la solicitud de amparo. Por esta razón, por medio
del oficio de fecha 25 de junio de 2007, notificó al Director de Acción Social
-Regional Meta-, quien a través de la Oficina Jurídica de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional emitió
respuesta a la acción de amparo en los términos que se exponen a continuación.
3. Respuesta de la entidad demandada
La Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, solicitó
denegar las peticiones del accionante y declarar que esa entidad no vulneró
derecho fundamental alguno. Como sustento de su solicitud señala, que la
asistencia humanitaria de emergencia tiene un carácter temporal; así sobre el
caso particular indica, que de conformidad con la información suministrada por la
Unidad Territorial, la accionante recibió la ayuda humanitaria respectiva, la
cual se encuentra detallada así: 03/08/2005 3 mercados y kit de aseo;
19/05/2005 2 kits asistenciales; 02/01/1990 3 mercados CICR; 10/01/2006 3
arriendos.
Asimismo, cita
el artículo 15 de la ley 387 de 1997, haciendo especial énfasis en su parágrafo,
resaltando que a la atención humanitaria de emergencia, se tiene derecho por un
espacio máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres
meses más.
En este punto
indica, que la prorroga excepcional se aplica exclusivamente a hogares
incluidos en el Registro Único de Población Desplazada, que cumplan con las condiciones
señaladas en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000, las que se relacionan así:
“1. Hogares en los que uno cualquiera de
sus miembros reportados en la declaración presenten discapacidad física y/o
mental, parcial o total, médicamente certificada por las entidades prestadoras
de salud en atención humanitaria de emergencia y que haya sido reportada en el
declaración de los hechos del desplazamiento.
2. Hogares con jefatura femenina o
masculina mayor de 65 años, y que dicha situación haya sido reportada en la
declaración.
3. Hogares en los que cualquiera de sus
miembros debidamente reportados y registrados, presenten enfermedad terminal,
médicamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención
humanitaria de emergencia.
4. Cuando a juicio de la Red de Solidaridad
Social y de manera excepcional se presente una situación cuya gravedad sea de
naturaleza similar a las enunciadas en los numerales 1, 2 y 3 del presente
artículo.”
En consecuencia
explica que el otorgamiento de la prórroga no es un acto automático, por lo
tanto resulta necesaria la verificación de las condiciones antes descritas,
para que de esta manera sean estudiadas las condiciones de vulnerabilidad de
cada caso particular.
II. DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1. Sentencia de Primera
Instancia
El Juzgado
Cuarto Civil del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia del diez (10) de
julio de dos mil siete (2007), negó la tutela incoada por la accionante, debido
a que en su entender, la señora Florián Sanmartín no cuenta con las condiciones
exigidas en el artículo 21 del Decreto 2569 de 2000, en el que se establecen
las situaciones de hecho excepcionales, para conceder la prorroga de la ayuda
humanitaria de emergencia. Por tanto, entiende que el ente accionado no vulneró
los derechos fundamentales de la actora.
2. Impugnación
Inconforme con la decisión adoptada,
la accionante recurrió en apelación la sentencia previamente citada, al
considerar que el a quo, pasó por alto la sentencia C-278 de 2007, que
declaró inexequible parte del parágrafo del artículo 15 de la ley 387 de 1997. Advierte
que en aquella oportunidad, esta Corte decidió acabar con el límite temporal de
tres meses para la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia para la
población desplazada, con lo cual se dejó abierta la posibilidad de prorrogarse
estas ayudas hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su propio autosostenimiento.
Reitera que en la declaración
rendida, expuso que su compañero y padre de sus hijos se encuentra desaparecido
y su hijo y nuera ya no conviven con ella, desde hace más de un año. Advierte
que es madre cabeza de familia, que no cuenta con un empleo estable, lo que no
le permite brindar a su grupo familiar integrado por tres menores de edad, bienestar
y una vida digna.
3. Sentencia de Segunda
Instancia
La Sala -Civil
Familia Laboral- del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio,
confirmó la sentencia impugnada pues no contaban con el suficiente fundamento
en el material probatorio obrante en la foliatura, para determinar si la actora
cumplía con las exigencias consagradas en el artículo 21 del decreto 2569 de
2000. En consecuencia se exhortó a la señora Maria del Carmen para que se
dirigiera a la oficina de Acción Social, a fin de obtener información
suficiente sobre los requisitos que debe llenar para que en su caso particular
pueda acceder a la extensión de la ayuda de emergencia. A su vez, se requirió a
la accionada, para que en cumplimiento de sus funciones brindara a la
accionante todas las informaciones y ayudas pertinentes, de manera rápida y
eficaz, con el fin de acceder a la prórroga de la atención humanitaria en el
evento de reunir las condiciones para ello.
III. PRUEBAS
En el trámite de
la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas relevantes:
·
Fotocopia de la Cédula de Ciudadanía de la
señora Maria del Carmen Florián Sanmartín (folio 9 cuaderno principal de
tutela).
·
Fotocopia de la respuesta expedida para la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en
atención a la solicitud radicada por la Señora Maria del Carmen Florián
Sanmartín el 09 de mayo de 2007 (folios 10 y 11 del cuaderno principal de
tutela).
·
Fotocopia de la petición elevada por la señora
Maria del Carmen Florián Sanmartín, ante la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, de fecha 09 de mayo de 2007 (folios 12 y
13 del cuaderno principal de tutela).
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241
numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
La accionante
arguye que la entidad demandada le ha vulnerado sus derechos fundamentales al
negarle la prorroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia, pues estima que por
sus condiciones personales y familiares, no se le debe suspender dicho auxilio,
debido a que aún no ha superado la situación de vulnerabilidad a la que se vio
expuesta como consecuencia de su desplazamiento forzado, ni se encuentra en
condiciones de asumir su propio autosostenimiento, así como el de su grupo familiar.
El ente
accionado, solicita sea negada la protección constitucional, pues entiende que
esta ayuda no es permanente y la única posibilidad de prorroga es que el hogar
desplazado se encuentre dentro de los supuestos señalados en el artículo 21 del
Decreto 2569 de 2000.
Los
jueces de instancia negaron la protección, atendiendo a que la accionante no
demostró estar inmersa en alguna de las causales señaladas en el artículo 21
del Decreto 2569 de 2000, por ser ésta en su entender, la única posibilidad para
prorrogar el auxilio de emergencia.
Conforme a lo
anterior, a la Sala le corresponde establecer si en el presente asunto, la
Agencia Presidencial para la Acción Social vulneró los derechos fundamentales
de la accionante al negarle la prorroga de la ayuda de emergencia a la
población desplazada.
A efectos de desarrollar el anterior problema jurídico, la Sala determinará
las pautas de protección a la población desplazada; y temporalidad de la ayuda
humanitaria de emergencia, evacuados los anteriores aspectos se resolverá lo
atinente al caso concreto.
3. La protección
constitucional de la población desplazada. Reiteración de Jurisprudencia[1].
Esta Corporación
ha afirmado insistentemente que el desplazamiento forzado es, sin duda alguna,
una tragedia humanitaria de grandísimas proporciones que implica la vulneración
múltiple, masiva y continua de los derechos fundamentales. En atención a tan
sombrío escenario, la jurisprudencia ha llamado la atención en que la sociedad
y el Estado deben corresponder a la gravedad de la situación. Al respecto, la
Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia SU-1150 de 2000, explicó lo
siguiente:
“11. Desde la década de los ochenta,
Colombia afronta un verdadero estado de emergencia social, que se manifiesta en
el desplazamiento forzado de cientos de miles de colombianos, la mayoría de los
cuales son menores de edad y mujeres. No es ésta la primera vez que esto ocurre
en el país. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, la
consagración constitucional del Estado colombiano como un Estado social de
derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con
el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia
política y social.
(...)
“17. En su libro sobre las crisis
humanitarias que genera a nivel internacional el fenómeno del desplazamiento
interno por causa de la violencia, Cohen y Deng expresan acerca de la extrema
condición de debilidad de los desplazados internos: “De los grupos
poblacionales del mundo en situación de riesgo, las personas desplazadas
internamente tienden a estar entre los más desesperados. Ellos pueden ser
reubicados por medios violentos, con base en razones políticas o étnicas, o
encontrarse atrapados en medio de conflictos, de ataques armados y violencia
física. Huyendo y sin documentos, ellos son blanco fácil de detenciones
arbitrarias, reclutamientos forzados y asaltos sexuales. Desarraigados de sus
lugares de origen y privados de sus recursos básicos, muchos de ellos sufren
profundos traumas físicos y psíquicos. Ellos se encuentran privados de
vivienda, comida y servicios de salud más frecuentemente que el resto de la
población (...).
“El caso colombiano confirma en buena
medida lo expresado por Cohen y Deng. Los connacionales obligados a abandonar
sus hogares por medio de la violencia son en su mayor parte campesinos pobres,
con un bajo nivel de instrucción escolar. Además, la mayoría de las personas
desplazadas son menores de edad y mujeres. Ellos se trasladan principalmente a
las ciudades, en las cuales tienen pocas posibilidades de acceder a una
vivienda digna y a un trabajo estable. Frecuentemente, el resultado de la
migración forzosa a la que se ven sometidos es el agravamiento de las ya de por
sí precarias condiciones de vida que tenían en el campo.
(...)
“31. No existe discusión acerca de que
el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de
los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que
estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que
observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las
amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por
los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.
“El desplazamiento forzado comporta
obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de
domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad.
Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos,
estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación.
“De igual manera, en razón de las
precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a
desplazarse, se presenta un atropello de los derechos de los niños, de las
mujeres cabeza de familia, de los discapacitados y de las personas de la
tercera edad. Además, todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de origen
sufren un detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos económicos,
sociales y culturales, y frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus
familias[2]”.
La misma
sentencia abordó la evolución legal e institucional que sobre tal cuestión se
ha adaptado en Colombia. Anotó que hasta hace pocos años la atención al
desplazado era prácticamente inexistente y que las políticas públicas estaban
regidas por la coyuntura, la deficiencia y la dispersión[3].
Frente a ello se creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia definido en el documento CONPES 2924 de 1997 a
partir del cual, a su vez, se promulgó la Ley 387 de 1997 en la cual se hace un
esfuerzo por organizar un patrón coherente e integral de atención a las
personas afectadas por el desplazamiento. Posteriormente –indica la
providencia- se llevó a cabo la evaluación de esta política gubernamental en el
documento CONPES 3057 de 1999 el cual admite la dispersión de las competencias,
la ausencia de mecanismos de seguimiento y el divorcio entre las diferentes
estrategias planteadas en la ley y la defensa de los derechos fundamentales de
la población desplazada.
Pues bien, ante
el panorama denunciado, es decir, las anomalías detectadas en la aplicación de la
Ley 387, y para mejorar la atención, se dispuso en el Decreto 489 de 1999 que la
Red de Solidaridad Social sería la única entidad coordinadora del Sistema y
que, como consecuencia, pasaría a ordenar el Fondo Nacional de Atención a la
Población Desplazada y el Registro Nacional de Atención a la Población
Desplazada, marco éste que serviría para, entre otros, “Prestar atención
humanitaria a las personas desplazadas, bajo estándares mínimos de calidad, y
mejorar la provisión de estos servicios a través de la conformación de alianzas
entre el Estado, las ONG y las agencias internacionales especializadas”; “Simplificar
y reorganizar el marco institucional del Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada” y “Fortalecer la Red Nacional de Información sobre
el Desplazamiento, con base en un sistema de estimación global, un mejor
sistema de registro con mayor cobertura y con mecanismos de seguimiento y
evaluación”.
Sin embargo,
pese a los ajustes mencionados, el Sistema no ha logrado atender en debida
forma las necesidades de la población desplazada en el país. Así se ha admitido
en diferentes pronunciamientos de esta Corporación, de los cuales vale la pena
resaltar la sentencia T-025 de 2004 en la cual, sobre esta problemática,
declaró el estado de cosas inconstitucional e indicó, entre otras
cosas, lo siguiente:
“La anterior descripción de los derechos
vulnerados y de la respuesta del juez de tutela en casos que comprenden varios
núcleos familiares, que se han repetido a veces hasta en nueve ocasiones y que
por su extrema gravedad ameritaron la intervención de esta Corte, muestra que
el patrón de violación de los derechos de la población desplazada ha persistido
en el tiempo, sin que las autoridades competentes hayan adoptado los
correctivos suficientes para superar esas violaciones, y sin que las soluciones
puntuales ordenadas por la Corte frente a las violaciones detectadas en las
sentencias dictadas hasta el momento, hayan contribuido a impedir la
reincidencia de las autoridades demandadas en tutela. Inclusive, se ha llegado
a agravar la situación de afectación de los derechos de la población desplazada
ante la exigencia impuesta por algunos funcionarios de la interposición de
acciones de tutela como requisito previo para que las autoridades encargadas de
su atención cumplan con sus deberes de protección”[4].
En el mismo
sentido, vale la pena tener en cuenta que dentro del balance que sobre este
asunto efectuó para Colombia (2002 a 2004) el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) se indicó lo siguiente: “Lamentablemente,
el desplazamiento forzado no suscita aún una atención y una respuesta
conmensurada con el sufrimiento y la violación de derechos que éste produce”.
(...) En Colombia, el desplazamiento forzado es la manifestación más crítica
de los efectos del conflicto armado sobre la población civil. Ésta es una de
las más graves situaciones en materia de desplazamiento interno en el mundo... La
ley 387 de 1997 ha sido y seguirá siendo fuente de inspiración del deber
ciudadano y estatal de dar respuesta efectiva y definitiva al problema del
desplazamiento interno forzado en Colombia”[5].
Adicionalmente en la sentencia T-025
citada, se hizo referencia a las especiales acciones que deben desarrollarse en
procura de atender a la población desplazada, partiendo del hecho de que
Colombia es un Estado Social de Derecho, situación que “le imprime un
sentido, un carácter y unos objetivos específicos a la organización estatal en
su conjunto, y que resulta –en consecuencia- vinculante para las autoridades,
quienes deberán guiar su actuación hacia el logro de los cometidos particulares
propios de tal sistema: la promoción de condiciones de vida dignas para todas
las personas, y la solución de las desigualdades reales que se presentan en la
sociedad, con miras a instaurar un orden justo.”[6]
No obstante lo anterior, teniendo en cuenta la situación de las
familias desplazadas y las particularidades del derecho a la vida en
condiciones dignas, se han establecido varias requisitos para la protección de
la población desplazada, dentro de las que se cuentan los diversos trámites y
requisitos necesarios para la ejecución de las diferentes políticas públicas y
la cantidad limitada de recursos para atender cada demanda.
4. Temporalidad de la ayuda humanitaria de emergencia.
Esta Corporación en sentencia C-278 de 2007, hizo un
análisis de constitucionalidad sobre la temporalidad de la ayuda humanitaria de
emergencia de acuerdo a lo señalado en el parágrafo del artículo 15 de la ley
387 de 1997, el que señalaba: “A la atención humanitaria de emergencia se
tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres (3) más.” En aquella oportunidad, este
Tribunal Constitucional decidió declarar inexequibles las expresiones “máximo”
y “excepcionalmente por otros tres (3) más” y exequible el resto del
parágrafo, en el entendido que el término de la atención humanitaria de
emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado
esté en condiciones de asumir su autosostenimiento. Al respecto la el pleno de
esta Corporación hizo el siguiente análisis:
“En el asunto bajo la actual revisión, no
se cuestiona la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad,
pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres más, previsto en el parágrafo del artículo 15
de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las
autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud,
aseo y vivienda de la población desarraigada, lo cual en opinión de los
accionantes conculca los preceptos superiores citados en el escrito de demanda,
que consagran derechos fundamentales y establecen la obligación del Estado de
hacerlos efectivos.
(…)
Es de reiterar que en la ampliamente citada
sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional realizó un completo examen de
los componentes de la política de atención a la población desplazada,
encontrando que en punto a la ayuda humanitaria de emergencia se
presentan las siguientes fallas protuberantes:
a) La ayuda se presta en forma demorada y
en grados de cobertura muy bajos, pues tarda hasta seis meses en llegar y cubre
el 43% del 25% de hogares desplazados registrados, con un cumplimiento del 36%
del nivel establecido como meta en el Plan Estratégico, estadísticas que son
peores en los casos de desplazamiento individual.
b) El período de transición entre la
prestación de atención humanitaria de emergencia y la estabilización
socioeconómica es excesivamente demorado, lo cual lleva a que la población
desplazada deba sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias.
c) La ayuda humanitaria
hace énfasis en el factor temporal, de manera que la duración de dicha
prestación no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la
población, sino del simple paso del tiempo
d) El término de tres
meses de la ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera
efectiva a la población desplazada y no responde a la realidad de la permanente vulneración de sus derechos.
Lo expuesto en esa providencia es
suficiente para predicar la inconstitucionalidad del término de los tres meses
y su exigua prórroga por otro tanto, que prevé la norma bajo examen, pues como
lo afirma el Representante en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados, si la ayuda humanitaria de emergencia no se presta
o se presta tardíamente, la situación de la población desplazada tiende a
agravarse con el paso de los meses, por lo cual no es razonable hacer depender
del factor temporal el alivio a las necesidades de los afectados y, menos aún,
para liberar de responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención
del fenómeno.
(…)
Para la Corte, el establecimiento de un
término para la prestación de la ayuda humanitaria de emergencia no se opone
por sí mismo a la Constitución, pues como manifiesta el representante de la
Comisión de Seguimiento a la Política Pública frente al Desplazamiento en su
escrito de intervención, es indispensable que la ley determine un plazo para
desarrollar acciones de asistencia, socorro y protección una vez se produzca el
desplazamiento pues, al fin y al cabo, se trata de hacer efectiva una
responsabilidad que ante todo le compete al Estado, a la luz de la Constitución
y de uno de los Principios Rectores citados anteriormente, que proclama “La
obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a
los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales”.
Pero, sin perjuicio de estas
consideraciones, la Corte reitera que la duración de la medida bajo revisión
presenta insuperables problemas de exequibilidad:
Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo
del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, a la atención humanitaria de emergencia
se tiene derecho “por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres (3) más”, de modo que las acciones de
asistencia, socorro y protección que adelanten las autoridades comprenderán a
lo sumo ese periodo, salvo eventos extraordinarios en los que se autoriza
otorgar una prórroga por tres meses adicionales, lo cual, frente a las
realidades nacionales, resulta notoriamente insuficiente en la gran mayoría de
situaciones y, por lo mismo, no alcanza para que puedan paliarse y, finalmente,
superarse los graves quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de la
población desplazada - 15 grupos de ellos fueron relacionados en la sentencia
T-025 de 2004, antes referidos en el actual fallo -, pues según se ha
explicado, su situación de vulnerabilidad es tan grave y compleja, que no puede
ser encasillada en un límite temporal exiguo y rígido.
Como bien anotan la Comisión Colombiana de
Juristas y la Procuraduría General de la Nación, la norma atacada, tal como
está concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda
humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados, como debe ser,
pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los
instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya contra también repercutirá
el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar la situación
de esas personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones oportunas, efectivas
y suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los principios rectores de
humanidad, imparcialidad y no discriminación.
No se trata de lo que pueda aparentarse
como nominal solución, en un utópico término, sino de la verdadera superación
de gravísimas penurias, afrontadas como resultado del vil desarraigo.
En esa sentencia T-025 de 2004 la Corte reconoció
la necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más allá de esos tres meses
y hasta el momento en el cual se supere la situación de emergencia, en casos de
“urgencia extraordinaria” o cuando los afectados “no estén en condiciones de
asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o
restablecimiento socio económica” como sucede, por ejemplo, con los niños que
no tienen acudientes, las personas de la tercera edad y las mujeres cabeza de
familia. (Subrayas fuera del texto original)
Con el mismo fundamento, ya bajo la actual
perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la
ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien
es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a
que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a
las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga
a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención,
en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable
parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y
social. (Subrayas fuera del texto original)
Teniendo en cuenta, entonces, que el
estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición
material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de
que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al
haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo
personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas,
aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
En lo que respecta a que el término de la
ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto
mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su
acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto,
además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo
proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones
oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa.
Lo definitivamente inconstitucional, y así
lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por
otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues
le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de
emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir
recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar
definitivamente su situación de vulnerabilidad.”
Así entendió la
Corte que no es posible establecer un límite temporal estricto para prestar la
ayuda humanitaria de urgencia, la cual tiene como objetivo primordial, brindar
una estabilidad inicial a las victimas de los desplazamientos forzados, para
que una vez superado el impacto inicial y hayan alcanzado los medios necesarios
para su autosostenimiento, puedan continuar con su vida en condiciones
adecuadas, o a su vez permitir la inclusión en programas adicionales
establecidos por el Estado, para no desproteger a la población desplazada. Es
por ello que para casos particulares como es el de las mujeres cabeza de
familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o
adultos mayores bajo su responsabilidad, la jurisprudencia de esta Corporación
ha entendido que se justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda
humanitaria requerida para la subsistencia digna de los afectados, hasta el
momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya superado, es decir,
hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos que
no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las condiciones
para ello.[7]
5. Caso
Concreto
La
señora Maria del Carmen Florián Sanmartín, a través de la acción de tutela
solicita se protejan sus derechos fundamentales y como consecuencia de ello, se
ordene a la entidad accionada, suministre la atención humanitaria de
emergencia, consistente en ayudas para arriendos y alimentos, atendiendo a que
no ha superado la situación de vulnerabilidad a la que se vio expuesta como
consecuencia de su desplazamiento forzado, ni se encuentra en condiciones de
asumir su propio autosostenimiento, así como el de su grupo familiar. A efectos
de sustentar su solicitud, manifiesta que es madre cabeza de familia con tres hijos
menores de edad a cargo.
La entidad
accionada señala que la prorroga de la atención humanitaria de emergencia, se
da en circunstancias especiales como las consagradas en el artículo 21 del
decreto 2569 de 2000, y advierte que dicha prorroga no puede exceder de 3
meses, de acuerdo a lo estipulado en el parágrafo del artículo 15 de la ley 387
de 1997. Por tanto aclara que dicho ente no vulneró los derechos fundamentales
de la actora, pues otorgó la atención humanitaria de emergencia y las circunstancias
personales que rodean a la peticionaria no permiten su prorroga.
Por su parte, el
juez de primera instancia negó la solicitud de amparo, acogiéndose a los
argumentos expuestos por la entidad accionada. A su vez el juez de segunda
instancia confirmó la decisión impugnada, señalando que no contaba con
elementos de juicio necesarios para establecer si era procedente o no la
prorroga del auxilio solicitado.
De acuerdo a la
jurisprudencia referida y el caudal probatorio obrante, la Sala entrará a
determinar, si en el presente asunto se cumplen los presupuestos
jurisprudenciales para otorgar la prorroga de la atención humanitaria de
emergencia a favor de la accionante y su grupo familiar
En primer término, se debe hacer referencia a la
posibilidad de prorrogar la atención humanitaria de emergencia hasta que el
afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento, lo anterior es
claro si se parte de la base que dicho auxilio busca socorrer, asistir y
proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación,
aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica
y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en
condiciones dignas. Es por ello, que dicha atención no puede ser suspendida de
manera abrupta, pues no se estaría cumpliendo con los objetivos para los cuales
fue diseñada esta atención especial a la población desplazada, si se tiene en
cuenta que de acuerdo con la realidad nacional, en múltiples ocasiones, la
atención inicial resulta insuficiente para atenuar y finalmente superar los
graves quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de este grupo
marginado. Lo expuesto obedece a que se debe procurar por la verdadera
superación de las penurias que afrontan las personas que son víctimas del
desarraigo.
En consecuencia no resulta aceptada la argumentación
expuesta por la Agencia Presidencial, al señalar que el plazo máximo para
otorgar el auxilio obedece a tres meses, los cuales solo frente a
circunstancias especiales solo pueden ser prorrogados por un periodo igual,
pues olvidó tener en cuenta lo señalado por esta Corporación en la sentencia
C-278 de 2007, donde se dispuso eliminar dicha condición temporal por resultar
lesiva a los intereses de estos grupos especiales, por ser es un deber mínimo
del Estado satisfacer las necesidades básicas y proporcionar una subsistencia
digna a las personas desplazadas.
Ahora bien, como
ha sido señalado por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional,
corresponde analizar frente a cada caso individual, si resulta procedente la
prorroga de este auxilio, pues así como no puede el Estado suspender
abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de
autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente
de dicha ayuda.
Respecto de este aspecto Acción Social, indicó en
relación con la situación particular de la señora Florián Sanmartín, que no era
posible la prorroga de la atención humanitaria de emergencia, por existir en su
grupo familiar cuatro personas en etapa productiva[8].
Al respecto, la acciónate manifestó, que en la actualidad su compañero y
padre de sus hijos se encuentra desaparecido, situación que fue puesta en conocimiento
ante las autoridades respectivas, en la declaración rendida donde expuso su
condición de desplazada; aunado a ello, ha sido enfática al señalar que su hijo
y nuera, quienes hacían parte inicialmente de su grupo familiar, ya no conviven
con ella, en consecuencia advierte que en la actualidad su grupo familiar esta
constituido por ella y sus tres hijos menores, por lo que ha adquirido la
condición de mujer cabeza de familia.
Acerca de esta situación, Acción Social no hizo ningún
pronunciamiento al respecto, ni aclaró quienes eran las personas en etapa
productiva que integraban el grupo familiar de la accionante, en consecuencia,
de acuerdo a la solicitud elevada por al actora, era deber de la entidad
accionada verificar las condiciones socioeconómicas que rodean su grupo
familiar, para de esta manera establecer si cumplía o no, con los requisitos
establecidos por la jurisprudencia para lograr la prorroga de la atención
humanitaria de emergencia.
Sin embargo, Acción Social mostró una actitud
displicente frente a su obligación de verificar la situación particular de la
actora, lo que se evidencia en la respuesta a la petición elevada por la
peticionaria, donde como se dijo, se limitó a señalar que existían cuatro
personas con capacidad productiva, sin aclarar a quienes se refería, lo cual
resulta lesivo, frente a los derechos fundamentales de la señora Florián
Sanmartín. Correspondiéndole a la Agencia Presidencial de cara a la solicitud
elevada, comprobar y corroborar si aún se encontraban latentes las condiciones
de vulnerabilidad generadas como consecuencia del desplazamiento forzado; así
como la verificación de la condición de madre cabeza de familia de la
accionante, aspecto éste que resulta de vital importancia para el caso
particular, pues de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, es procedente
la prorroga en la atención humanitaria de emergencia, para las personas que
ostentan esta calidad. Así fue establecido en la sentencia T-025 de 2004,
ratificada posteriormente por la sentencia C-278 de 2007, donde se indicó:
Ahora bien, dado que el plazo señalado en
la ley obedece principalmente a las dos razones indicadas, debe la Corte
precisar que existen dos tipos de personas desplazadas que, por sus condiciones
particulares, son titulares de un derecho mínimo a recibir ayuda humanitaria de
emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: se trata de
(a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no
estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de
estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños
que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de
su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar
ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y
esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad.
En estos dos tipos de situación, se justifica que el Estado continúe proveyendo
la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los afectados,
hasta el momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya superado –es
decir, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los
sujetos que no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las
condiciones para ello -. Ello deberá evaluarse, necesariamente, en cada caso
individual. Advierte la Corte que así como el Estado no puede suspender
abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de
autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente
de dicha ayuda.
En consecuencia, a Acción Social le
correspondía verificar la situación particular de la actora, para que una vez
establecida su condición socioeconómica, así como su posible condición de madre
cabeza de familia, con tres menores de edad a cargo, para que de esta manera
pudiera prestar una especial protección, de acuerdo a su situación particular,
por encontrarse en un grado de marginalidad, adicional a las ya precarias
condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse de
sus hogares. En concordancia con esta situación, esta Corporación reconoció la
necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria mas allá de esos tres meses y hasta
el momento en el cual se supere la situación de emergencia, en aquellos casos
denominados de urgencia extraordinaria, es decir, que existan condiciones
objetivas que indican que tales personas no están en capacidad de asumir su
autosostenimiento, por lo que se justifica la continuación de la ayuda
humanitaria[9].
Así, una vez verificada la situación
socioeconómica de la accionante, corresponde a la Agencia Presidencial, incluir
a la señora Florián Sanmartín, dentro de la lista de beneficiarios de la
atención humanitaria de emergencia, atendiendo a la prioridad que le otorga el
hecho de ser madre cabeza de familia, al igual que corresponde proporcionar las
condiciones necesaria para que una vez suministrada la atención humanitaria de
emergencia, se prevea el acceso a los demás programas de atención para la
población desplazada, pues de lo contrario dicha atención carecería de
efectividad y no se estaría solucionando de fondo la problemática que aqueja a
este grupo especial de personas, por lo que se debe acceder a soluciones
eficientes, eficaces y proporcionales a los daños causados, ya que de lo
contrario se estaría liberando de responsabilidad a las autoridades
comprometidas en la atención del fenómeno.
En consecuencia, de cara al caso particular, le corresponde a Acción
Social iniciar las gestiones necesarias para verificar, las condiciones
socioeconómicas del grupo familiar de la señora Maria del Carmen Florián
Sanmartín, para que una vez evacuado dicho procedimiento determine si se hace
merecedora de la prorroga estipulada para este tipo de ayuda, incluyendo a la
accionante dentro de la lista de personas a otorgar la atención humanitaria de
emergencia, dentro con la prioridad que otorga la especial protección que
envuelve a la mujer cabeza de familia, hasta que la urgencia extraordinaria
haya cesado o hasta que esté en la posibilidad de cubrir su propio sustento,
mientras se prevé el acceso a otros programas de atención para la población
desplazada.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR las decisiones adoptadas por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Villavicencio y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio
–Sala Civil Familia Laboral- quienes negaron la solicitud de amparo, para en su
lugar TUTELAR el derecho fundamental a la vida en condiciones dignas de
la señora Maria del Carmen Florián Sanmartín.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, que en el
término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de
esta sentencia, adelante las gestiones necesarias para verificar las
condiciones socioeconómicas de la señora Maria del Carmen Florián Sanmartín,
una vez verificada dicha situación determine si corresponde conceder la
prorroga en la atención humanitaria de emergencia, por no haber superado las
condiciones de vulnerabilidad generadas por el desplazamiento forzado, para lo
cual deberá tener en cuenta la condición especial de madre cabeza de familia,
mientras se prevé su acceso a otros programas de atención para la población
desplazada.
TERCERO.- Por secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA
T-297 DEL 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
OBLIGACION Y COACCION JURIDICA-Concepto
(Aclaración de voto)
OBLIGACION Y COACCION JURIDICA-Falencia
en los fallos de la Corte en materia de desplazamiento forzado (Aclaración de
voto)
Frente a los fallos de tutela proferidos por esta Corte en materia
de desplazamiento forzado, es que considero que las decisiones adoptadas por
esta Corporación no generan una obligación jurídica frente al Estado y las
entidades responsables de atender el fenómeno del desplazamiento forzado, ni
están investidas de coacción jurídica frente a las instituciones del
Estado y sus funcionarios encargados de garantizar y proteger de manera
efectiva los derechos de este grupo poblacional en condiciones especiales de
vulnerabilidad y debilidad dada la vulneración masiva de sus derechos
fundamentales. Las salas de revisión de esta Corte y los consiguientes fallos
de tutela se viene reiterando esta misma tesis errónea de la sentencia T-025
del 2004, según la cual, de un lado, se reconocen los derechos de la población
desplazada, pero de otro lado, no se obliga ni se coacciona efectivamente al
Estado ni al Gobierno para que atiendan y protejan de manera efectiva los
derechos de la población desplazada víctima de la violencia y en conflicto
interno colombiano, no obstante que el Estado tiene la obligación jurídica de
atender a todos y cada uno de los desplazados, y ello de una manera integral,
desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la recuperación y estabilización
socio-económica del desplazado y su núcleo familiar. Por tanto considero que es
un engaño y una trampa la que le está haciendo la Corte a los desplazados con
estas sentencias de tutela, ya que al dictar unas órdenes que constituyen
normas jurídicas particulares que no cumplen con los requisitos de
obligatoriedad y coacción jurídica, que el destinatario puede o no cumplir a
voluntad, desvirtúa por completo a mi entender la esencia y sentido del derecho
y del mecanismo tutelar de protección de los derechos fundamentales, violando
sus deberes constitucionales.
INCUMPLIMIENTO DE LOS FALLOS DE LA CORTE EN MATERIA DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO (Aclaración de voto)
Ante los
evidentes y protuberantes incumplimientos por parte del Estado y del gobierno
nacional en aras de salvaguardar los derechos fundamentales constitucionales de
la población desplazada; a quien correspondía constitucional y legalmente la
verificación de las   “órdenes “ dadas en la Sentencia de tutela 025 de 2004 ,
era sin dudas al Juez de primera instancia.  Así las cosas, la Corte
Constitucional, en cabeza de la Sala de Revisión que dictó la sentencia T-025
de 2004, al momento de establecer y determinar las responsabilidades
provenientes de los múltiples incumplimientos, le hace el juego al Gobierno
Nacional, por cuanto se apropia de la facultad de verificar el cumplimiento
pero nunca ha determinado responsabilidades. Lo normal en estos casos era que
fuera el juez de primera instancia quien verificara el cumplimiento de la
sentencia anotada y determinara las responsabilidades correspondientes.
POBLACION DESPLAZADA-La ayuda
humanitaria debe ser de entrega inmediata y no estar sujeta a turnos ni filas
por parte de los desplazados (Aclaración de voto)
En términos
prácticos, el desplazamiento sigue creciendo y en el momento en que se efectué
verdaderamente la ayuda, luego de varios años, ésta va a ser vana, ineficiente,
luego no se esta protegiendo ningún derecho y la acción de tutela pierde
eficacia dado que la orden emitida no genero una inmediata protección,
desnaturalizándose de esta forma la razón de ser del Estado cual es la garantía
de los derechos de los ciudadanos. De allí que la decisión en materia
judicial debe ir más allá, pues aducir un tiempo oportuno y razonable -un
futuro indeterminado- es alcahuetear la conducta omisiva del Gobierno y su
falta de interés en el cese de la situación de las personas víctimas del
desplazamiento forzado. Adicionalmente debo
hacer notar que cuando se dan las órdenes de estas tutelas se imparten a un
fenómeno que crece en una progresión geométrica, frente a la progresión lineal
de recursos, de modo que cuando se manda a los turnos a los desplazados éstos
están ya sobredimensionados, de manera que la protección a los desplazados se
llevará a cabo en un futuro indeterminado, de modo que lo que se ordena hoy se
hará efectivo dentro de muchos años, lo cual hace a mi juicio completamente
nugatorios los derechos fundamentales de los desplazados. Así pues, la
imposición de turnos distrae el cumplimiento efectivo de la obligación
principal del Estado, cual es la garantía de los derechos de todos los
ciudadanos y en especial de la atención integral a los desplazados victimas de
la violencia, lo que diluye aún más en el tiempo el alcance de la
estabilización económica de estos sujetos y de los que progresivamente van
sumando, dejando en manos de éstos su propia subsistencia, es decir asumiendo
ellos mismos las obligaciones que le corresponden y constituyen la razón de ser
del Estado.
POBLACION DESPLAZADA-Gobierno no cumple
con la asignación de recursos presupuestales para su atención (Aclaración de
voto)
DESPLAZAMIENTO Y ADJUDICACION DE TIERRAS-Se debe examinar desde tres perspectivas, antes, durante y después
del desplazamiento (Aclaración de voto)
DESPLAZAMIENTO Y ADJUDICACION DE TIERRAS-Gobierno debe procurar la recuperación de los bienes que fueron
abandonados (Aclaración de voto)
El Estado y
dentro de él, el Gobierno como eje central, tiene la obligación de cesar el
estado de vulnerabilidad que propicio por su ausencia,  no sólo haciendo
efectiva la recuperación de los bienes que fueron abandonados con motivo del
desplazamiento, sino otorgando las condiciones para que el modo de vida de las
personas desplazadas continúe su curso normal, es decir, prosiga su labor en la
producción del campo. De esta forma las políticas relacionadas con la reforma
agraria debe tener en cuenta a los desplazados, luego frente a varios proyectos
que desarrollen dicha finalidad y en razón a la primacía de satisfacción de las
necesidades de los desplazados, que no excluye la garantía de los derechos a
los demás ciudadanos, es obligación del gobierno otorgar la tierra que ellos
necesitan para el desarrollo de su modo de vida y cesar así el estado de
vulnerabilidad en que se encuentran, y no direccionarla a rubros que
deslegitiman el actuar del Estado. De acuerdo con lo expuesto hasta ahora, debo
ser claro en afirmar que en materia de protección de los derechos fundamentales
de los desplazados, asociados a la reubicación y estabilización socioeconómica
y de contera a la propiedad y posesión de tierras, los fallos de esta Corte
vienen dando órdenes en materia de adjudicación de tierras, de manera general y
abstracta, sin decir cuándo, ni cómo, ni dónde, lo que a mi juicio hace
nugatorios los derechos de los desplazados relativos a la adjudicación de
tierras para su reubicación y estabilización socioeconómica.
DESPLAZAMIENTO Y ADJUDICACION DE TIERRAS-Las órdenes en los fallos de la Corte deben ser claras, concretas y
específicas/JURISPRUDENCIA SIMBOLICA EN EL TEMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO (Aclaración
de voto)
A juicio del suscrito magistrado, en el tratamiento dado por esta
Corte al tema del desplazamiento forzado se aplica en todo su rigor la tesis
del Profesor Juan Antonio García Amado, según la cual, existe una
“jurisprudencia simbólica” cuando una corte se muestra rupturista y
revolucionaria en asuntos de poca monta o que afectan a muy poca gente, mientras
que en los casos en que se tocan directamente los intereses de los Estados, de
los gobiernos o de grupos dominantes, le dan la razón a los poderosos en
detrimento de los derechos de los más débiles, que en este caso es la población
desplazada por la violencia, y todo ello a cambio de intereses personales y de
poder. En este sentido considero que esta Corte continúa siendo grande en lo
pequeño y pequeña en lo grande.
Referencia: expediente T-1728000
Acción de tutela instaurada por María del Carmen Florián Sanmartín
contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y de Cooperación
Internacional –Unidad Territorial Meta y Dirección Nacional.
Actor: Leonardo Cañón Ortegón
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito presentar aclaración
de voto frente a esta sentencia.
En primer
término, debo expresar que si bien me encuentro de acuerdo con la Sala en el
sentido de que existe la necesidad, en el presente caso, de conceder el amparo
reclamado por la actora, considero necesario señalar lo que ya en otras
ocasiones he sostenido respecto de lo inocua que resulta la jurisprudencia de
esta Corporación en torno al tema de la protección de la oblación desplazada;
ello, en especial, referido a la sentencia T-025 de 2004.
Por consiguiente, me permito exponer a continuación mi posición
jurídica y las razones de mi discrepancia frente a las decisiones que viene adoptadas
por esta Corporación en materia de desplazamiento forzado por la violencia en
instancia de revisión de tutela, para lo cual abordaré los siguientes temas:
(i) en primer lugar, el concepto de obligación y coacción jurídica,
características fundamentales del derecho y las decisiones jurídicas como
normas jurídicas particulares, elementos de los cuales adolecen los fallos de
esta Corte en materia de desplazamiento; (ii) el tema del incumplimiento de los
fallos de esta Corte y el consecuente desacato de los funcionarios y
autoridades públicas responsables de atender el fenómeno del desplazamiento;
(iii) el mecanismo de los turnos y las colas de atención a las que mandan a los
desplazados los fallos de esta Corte para que en un futuro indeterminado sean
protegidos sus derechos; (iv) el problema de los recursos presupuestales que
deben ser asignado para la atención integral del fenómeno del desplazamiento;
(v) la problemática de los desplazados y la adjudicación de tierras; y (vi) una
síntesis conclusiva  y mi posición respecto de lo que considero debería haber
hecho o hacerse por parte de esta Corporación en materia de protección a los
derechos fundamentales de los desplazados.
1. El concepto de obligación y coacción jurídica y su
falencia en los fallos de esta Corte en materia de desplazamiento forzado
1.1 En primer término, y en ello se fundamenta mi crítica
fundamental frente a los fallos de tutela proferidos por esta Corte en
materia de desplazamiento forzado, es que considero que las decisiones
adoptadas por esta Corporación no generan una obligación jurídica frente
al Estado y las entidades responsables de atender el fenómeno del
desplazamiento forzado, ni están investidas de coacción jurídica frente
a las instituciones del Estado y sus funcionarios encargados de garantizar y
proteger de manera efectiva los derechos de este grupo poblacional en
condiciones especiales de vulnerabilidad y debilidad dada la vulneración masiva
de sus derechos fundamentales.
Por esta razón considero que los fallos de esta Corporación en
materia de tutela relativos a la protección de los derechos fundamentales de la
población desplazada no cumplen con la finalidad esencial constitucional de la
acción tutelar, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, esto
es, la protección efectiva de los derechos fundamentales de la población
colombiana, en este caso, de la población desplaza por la violencia, ya que los
fallos de esta Corte en esta materia son fallos que contienen órdenes
jurídicas defectuosas, bien sea porque son abstractas, generales,
ambiguas o imprecisas respecto de los agentes responsables y de las condiciones
de tiempo, lugar y modo en que se deben cumplir de manera concreta y
efectiva en aras de proteger y garantizar los derechos fundamentales del grupo
poblacional de desplazados.
Lo anterior, hace que los fallos de esta Corte en materia de
desplazamiento no representen una verdadera obligación jurídica y no
sean por ello realmente coactivos frente al Estado, al Gobierno, sus
instituciones y funcionarios públicos responsables de la atención integral al
fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia, y que permitan por tanto de manera
irregular e irresponsable y vulnerando su deber de guardar la integridad
y supremacía de la Constitución en punto a la revisión de las decisiones
judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales, en este caso de la población desplazada por la
violencia, tal y como lo consagra el artículo 241 Superior, ya que permiten
que el Estado y el Gobierno colombiano continúen incumpliendo con su obligación
jurídica de atender de manera integral, completa, real y efectivamente los
derechos fundamentales de esta población.
1.2 Para aclarar esta primera crítica esencial frente a los fallos
de la Corte en materia de desplazamiento forzado debo recurrir a los conceptos
básicos de teoría y filosofía del derecho, de obligación jurídica, como
característica fundamental de las normas jurídicas, en este caso de las
decisiones judiciales que constituyen normas jurídicas particulares, y de
coacción, como característica fundamental del derecho, lo cual lo diferencia de
la moral.
El término obligación se usa en el ámbito del lenguaje normativo,
como medio típico para formular mandatos, que son a su vez una especie de
normas. Así, en castellano se puede formular un acto lingüístico de mandato
diciendo “te ordeno x”, “debes hacer x” o “tienes la obligación de hacer x”, es
decir, contiene en el primer caso una forma del verbo “ordenar” que designa
precisamente la acción que es obligación realizar, y los otros dos casos
presentan forman deónticas, esto es, enunciados de deber ser categórico.[10]
De otro lado, el uso del término “obligación” es susceptible de dos
usos que deben distinguirse. De un lado dicha expresión puede ser usada
directamente, cuando se utiliza en un enunciado prescriptivo que refiere la
obligatoriedad de una acción, como en el caso de los enunciados prescriptitos
generales del legislador, o en los enunciados prescriptitos particulares del
juez; de otro lado, el término obligación puede ser utilizado indirectamente,
como cuando se usa en medio de un discurso o argumentación, cuyo referente es
una obligación existente o no, caso en el cual se trata de un metalenguaje,
como el lenguaje del jurista que menciona que el legislador ha prescrito o el
juez ha ordenado. Se afirma que el término “obligación” es usado en la primera
acepción y mencionado en la segunda.[11]
Ahora bien, para analizar el significado de obligación es necesario
analizar enunciados jurídicos en el que éste término aparezca. Así por ejemplo
sobre el qué significa el enunciado del tipo “X tiene la obligación de hacer
y” puede tener dos lecturas teóricas: la teoría predictiva y la teoría
normativa.
Desde el punto de vista de la teoría predictiva el que “X tenga la
obligación de hacer y” significa que si X no hace y sufrirá algún tipo
de sanción, de manera que se trata en este caso de una predicción empírica que
estaría relacionada con el significado del enunciado normativo anotado como de
“estar obligado o constreñido a algo”. Desde el punto de vista de la
teoría normativa, el que “X tiene la obligación de hacer y” significa
más bien que “existe una norma que ordena que a X hacer y”, lo cual
implica que desde esta óptica el término de obligación no sería una proposición
empírica ni predictiva, sino una proposición acerca de la existencia de normas
con fuerza vinculante, es decir, de normas válidas que deben ser
aplicadas y obedecidas. Lo anterior implica también que los enunciados
normativos de obligación son usados para expresar una obligación y para
justificar una conclusión normativa relativa a las consecuencias de su
incumplimiento, como un enunciado del tipo: “X tenía la obligación de hacer
y. No ha hecho x. Por tanto, debe ser sancionado”.[12]
En ambos casos de las lecturas respecto del significado de
obligación jurídica se trata de explicar la existencia de un deber categórico u
obligación que debe ser cumplida por el destinatario de la misma de manera
coactiva so pena de sanciones y castigos.
Esto último es lo que diferencia en últimas la obligación jurídica
de la obligación moral. La idea de que el derecho es algo diferente de la
moral y de que existe por tanto una diferencia fundamental entre la
obligación jurídica y la moral es un legado de la cultura jurídica laica y del
positivismo jurídico. Así las dos características diferenciadoras son que el
derecho regula su propia creación y aplicación, para lo cual además de las
normas de comportamiento o “primarias” tiene normas “secundarias” o de “segundo
grado” que son aquellas que regulan la producción y el uso de normas, que
instituyen o distribuyen poderes normativos o competencias. En segundo
lugar, los sistemas jurídicos prevén y regulan el uso de la fuerza.[13]
Esta última característica tan evidente de todos los ordenamientos
jurídicos incluso ha inducido a algunos teóricos a redefinir el concepto de
“norma jurídica” contentiva de una “obligación jurídica” de forma que incluya
únicamente o se resalte preponderantemente la capacidad de inducir su
cumplimiento por la fuerza o sancionar su incumplimiento. Esto último toca
directamente con la característica del derecho como ordenamiento normativo coactivo.
En relación con el concepto de coacción, el iusfilósofo Austriaco
Hans Kelsen sostiene que lo fundamental del ordenamiento jurídico o del derecho
es el ser un orden coactivo, lo cual constituye la característica
diferenciadora entre sistemas normativos de diferente índole como el sistema
normativo de la moral y el sistema normativo del derecho. Así en el
ordenamiento jurídico el poder policivo institucionalizado en cabeza del Estado
obliga a los asociados a obedecer las normas jurídico-positivas, y ello bien a
voluntad o bien contra la voluntad de los destinatarios de las normas a través
de la coacción.[14]
De esta manera la característica esencial del derecho, esto es, lo
que lo diferencia de otros ordenamientos o sistemas normativos como en el caso
de la moral, es la coacción, ya que la obediencia a los preceptos o enunciados
normativos de la moral queda sujeta al libre arbitrio o voluntad de la persona, siendo un ámbito en donde no puede existir la coacción sino tan
sólo o a lo máximo el reproche o rechazo moral, mientras que es característico
del derecho el que se tiene que obedecer obligatoriamente las normas jurídicas
y ello de una manera coactiva, ya que en caso de desobediencia se moviliza
el poder coactivo del Estado para imponer la sanción correspondiente. Es
por ello que para autores como Emmanuel Kant el derecho está ligado
analíticamente a la facultad de coaccionar[15] y es por ello
también que Kelsen no acepta la diferencia entre Estado y Derecho, ya que la
noción de derecho está ligada analítica o conceptualmente a la noción de
Estado.[16]
Esta característica del derecho como sistema coactivo, es decir,
como el reino de la heterotomía, esto es, el estar obligados a obedecer
normas que son impuestas al individuo desde el exterior, a diferencia de la
moral que es el ámbito de la libertad individual y el reino de la autonomía
por antonomasia,  esto es, la obediencia sólo a las normas que se impone el
individuo a sí mismo de manera libre, se explica en teoría y filosofía del
derecho a partir del concepto de la voluntad del sujeto.[17]
El derecho requiere coacción por cuanto la voluntad del sujeto es imperfecta,
esto es, el individuo racional no sigue u obedece libremente aquello que desde
un punto de vista práctico-racional es correcto, razón por la cual para que sea
posible la convivencia pacífica entre individuos racionales en una sociedad
organizada institucionalmente como Estado, es necesaria la coacción de la
voluntad de los individuos para que obedezcan las normas de convivencia, de lo
contrario la obediencia a estas normas societarias dependería de la voluntad de
las personas lo que nos conduciría de nuevo a un “estado de naturaleza”,
figura hipotética que sirve de analogía a una situación original de los hombres
sin derecho, sin Estado y sin poder coactivo por parte de éste para hacer
cumplir so pena de sanción institucional punitiva, las normas de obligatorio
cumplimiento para todos sus destinatarios. La coacción es entonces lo que
diferencia el derecho de la moral, la heteronomía de la autonomía.
Este es el problema
que Norberto Bobbio denomina “el problema de la imperatividad del derecho”,
dentro del cual se entiende a las normas jurídicas como obligaciones, mandatos
o imperativos[18]. Así mismo el elemento
de la obligación o imperatividad del derecho lo denominaba Francesco
Carnellutti como “el elemento indefectible del ordenamiento jurídico o, en
otras palabras, el simple o primer producto del derecho”[19].
Así mismo, respecto de la obligatoriedad de las normas jurídicas Giorgio Del
Vecchio afirma: “importantísimo y esencial carácter de la norma jurídica es
la imperatividad. No podemos concebir una norma que no tenga carácter
imperativo … El mandato (positivo o negativo) es un elemento integrante
del concepto de derecho, porque este …pone siempre frente a frente dos sujetos,
atribuyéndole a uno una facultad o pretensión, e imponiéndole al otro un
deber, una obligación correspondiente. Imponer un deber significa precisamente
mandar”[20](negrilla fuera de
texto).
En este orden de ideas, las normas jurídicas tienen que ser
necesariamente normas que encierran un mandato un imperativo, o en otras
palabras, una obligación para el destinatario de las mismas. Así también, las
decisiones judiciales, que son normas jurídicas particulares, tienen que estar
caracterizadas por constituir obligaciones jurídicas, cuya obediencia se debe
garantizar por la coacción del mismo sistema jurídico. Así en teoría del
derecho el concepto de obligación jurídica no existe ni tiene validez si una
tal obligación dependiera de la voluntad del obligado, lo cual aparejaría una
contradicción interna, puesto que su cumplimiento estaría supeditado a la buena
voluntad del obligado de cumplirla, lo cual desvirtúa el carácter mismo de la
obligación jurídica, que en forma contrapuesta a la obligación moral supone un
deber categórico de cumplimiento del enunciado normativo o prescripción
jurídica so pena de coacción, es decir, de ser obligado al cumplimiento o
sancionado por el incumplimiento.
1.3 Así mismo,
en cuanto a la Obligación civil, en el campo del Derecho Civil, la
relación obligatoria consiste en un vínculo  en virtud del cual un sujeto
llamado acreedor puede exigir a otro sujeto llamado deudor una conducta determinada,
llamada prestación, que consiste en dar, hacer o no hacer algo.
En caso de
incumplimiento del deudor, el acreedor tiene la facultad de pedir a la
administración  de justicia el cumplimiento forzado de dicha conducta, en forma
específica o en dinero, junto con la indemnización de los perjuicios
patrimoniales causados, mediante el llamado proceso ejecutivo.
Este último
elemento de la relación obligatoria, visible en su desarrollo irregular, es
expresión de la coerción propia del Derecho, esto es, de la potestad estatal de
constreñir a las personas a cumplir los deberes jurídicos cuando no lo hacen
voluntariamente y, en parte, es expresión de la responsabilidad de las personas
por los perjuicios patrimoniales causados a otras.
Dicho carácter
coercitivo de la relación obligatoria civil permite distinguirla de la relación
obligatoria llamada natural, en la cual el acreedor no tiene la facultad de
exigir el cumplimiento forzado de la conducta ante la jurisdicción, y sólo
puede retener el pago hecho voluntariamente por el deudor. Esta relación es en
sustancia un deber moral al que el ordenamiento jurídico superpone un efecto
limitado, que se explica mediante razones históricas a partir del Derecho
Romano.
1.4 En concepto del suscrito magistrado, esta falencia de obligación
y coacción jurídica se presentó ya desde la sentencia T-025/04, M.P.: Manuel
José Cepeda Espinosa, sentencia que ha servido de fundamento a las decisiones
posteriores de esta Corte, la cual tiene en mi criterio la dificultad esencial
de construcción jurídica anotada, referida a la ausencia de obligación
jurídica, ya que como se explicó las obligaciones jurídicas no pueden depender
de la voluntad del obligado, sino que por el contrario, la esencia de la
obligación jurídica es precisamente su obligatoriedad independiente o incluso
en contra de la voluntad del obligado, siendo esta característica esencial de
la noción de norma jurídica y de derecho. Aceptar lo contrario, desvirtúa a mi
juicio el concepto de derecho y de obligación jurídica, al pasar a depender de
la voluntad del obligado.
En el tema de la atención del desplazamiento forzado es el Estado el
obligado, no obstante lo cual, en la sentencia T-025 del 2004 se acepta que
haya excusa para no cumplir con dicha obligación por insuficiencia de recursos
económicos, cuando lo cierto es que no hay un país que tenga recursos
suficientes para atender de forma completa e integral todas las necesidades de
su población, tema en el que me detendré más adelante. Es decir, esta decisión
jurídica, la cual constituye una norma jurídica particular, no sólo no
constituye una obligación jurídica, sino tan sólo una decisión moral, razón por
la cual no representa coacción alguna frente al Estado y de allí el
incumplimiento persistente del mismo fallo, sino que además le dio ella misma
la excusa y justificación que necesitaba el Estado para incumplir, esto es, la
falta o carencia de recursos o presupuesto suficiente. De ahí no sólo la
defectuosidad jurídica de esta decisión sino su perversidad.
Este defecto de construcción jurídica relacionado con la falta de
claridad y precisión respecto a la exigencia de cumplimiento efectivo de la
obligación del Estado de atender de manera integral a toda la población
desplazada, defecto que desconoce un principio fundamental del derecho relativo
a las características de la normas jurídicas, en este caso normas jurídicas
particulares al ser decisiones judiciales, como obligaciones jurídicas, se
traslada a sentencias posteriores de esta Corporación en sus Salas de Revisión
de Tutela, razón por la cual he discrepado de las decisiones en las cuales he
participado.
En este orden de ideas, las salas de revisión de esta Corte y los
consiguientes fallos de tutela se viene reiterando esta misma tesis errónea de
la sentencia T-025 del 2004, según la cual, de un lado, se reconocen los
derechos de la población desplazada, pero de otro lado, no se obliga ni se
coacciona efectivamente al Estado ni al Gobierno para que atiendan y protejan
de manera efectiva los derechos de la población desplazada víctima de la
violencia y en conflicto interno colombiano, no obstante que el Estado tiene
la obligación jurídica de atender a todos y cada uno de los desplazados, y ello
de una manera integral, desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la recuperación
y estabilización socio-económica del desplazado y su núcleo familiar.
Para ejemplificar lo anterior, debo mencionar algunas sentencias de
decisiones recientes de las Salas de Revisión en las que he participado y
frente a las cuales he salvado mi voto en cuanto reproducen los mismos errores
jurídicos de la sentencia T-025 del 2004:
(i) La sentencia T-191 del 2007, M.P.: Alvaro Tafur Galvis,
simplemente ordena que se le informe a la actora la fecha cierta en la cual se hará
efectivo el pago de la ayuda humanitaria a que tiene derecho “dentro de un
término razonable y oportuno y en armonía con los turnos de las demás
solicitudes que hayan sido presentadas y aprobadas con anterioridad a la de la
tutelante”.
En mi concepto esta sentencia no solo desconoce el concepto de
obligación jurídica que debe cumplir efectivamente en este caso el Estado
frente a la población desplazada, sino que además, envía a la actora a una fila
en orden de turnos de inscripción y aprobación para poder recibir efectivamente
la ayuda humanitaria de emergencia, lo cual hace en mi concepto en realidad
nugatorio su derecho.
Por esta razón, estimé en su momento que la decisión adoptada en
dicha sentencia de revisión de tutela era insuficiente, ya que ordena a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
–Acción Social- simplemente que informe a la accionante cuándo se hará efectivo
su derecho al pago de la ayuda humanitaria, no hace efectivo este derecho. Si a
lo anterior le sumamos el condicionante previsto en dicha decisión de que la
efectividad del derecho invocado se hará de acuerdo con los turnos de las demás
solicitudes que hayan sido aprobadas con anterioridad a la de la tutelante, lo
cual hace nugatorio su derecho pues extiende en el tiempo la vulneración del
mismo y hace incierta su satisfacción.
(ii) Así también, mediante la Sentencia T-966 del 2007, M.P.: Clara
Inés Vargas, no se hace efectivo el derecho a una vivienda digna de los
desplazados en el municipio de Aracataca, ya que simplemente ordena a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que
inicie las gestiones necesarias para adelantar un proceso de difusión e
instrucción masiva de las diferentes garantías y beneficios a que tienen
derecho los desplazados asentados en el municipio de Aracataca en materia de
vivienda urbana y rural, así como que dentro de los siguientes tres meses se
convoque a una mesa de trabajo para discutir  los problemas de vivienda
de las personas desplazadas asentadas en esta población, dejando sin concretar
el cumplimiento de la obligación del Estado de garantizar de manera efectiva el
acceso de esta población a los planes y beneficios en materia de vivienda.
En mi concepto, esta sentencia desconoce igual que las demás
sentencias el concepto de obligación jurídica que debe cumplir efectivamente el
Estado frente a la población desplazada, y se limita a dar unas órdenes
generales y abstractas respecto de la difusión e instrucción de los derechos
que la población desplazada tiene en materia de vivienda y a la realización de
una mesa de trabajo sólo para discutir los problemas de vivienda de esta
población, órdenes que no resuelven el problema concreto de la protección del
derecho a una vivienda digna, lo cual hace finalmente nugatorio estos derechos.
Por esta razón, estimé igualmente en su momento que la decisión
adoptada en esa sentencia de revisión de tutela era insuficiente, ya que
ordenar a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional –Acción Social- que instruya e informe a la población sobre sus
derechos o que realice mesas de trabajo, no hace efectivo el derecho a la
vivienda de la población desplazada, en ese caso asentada en el municipio de
Aracataca.
(iii) Igualmente, la sentencia C-821 del 2007, M.P.: Catalina Botero
Marino, no protege de manera efectiva los derechos de la actora desplazada
tutelante y su núcleo familiar, como su derecho de ser inscrita en el Registro
Único de Población Desplazada (RUPD) y a recibir toda la atención integral a
que tiene derecho, ya que simplemente da una orden general y abstracta, cuyo
cumplimiento queda sujeto a la voluntad de las entidades del Estado.
En este sentido, considero que las órdenes impartidas en los fallos
de tutela a los que me he referido, son insuficientes y no abordan el problema
fundamental del efectivo cumplimiento de la obligación del Estado colombiano
respecto de la atención integral a los desplazados víctimas de la violencia,
desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la reubicación y estabilización
socio-económica de estas personas y ciudadanos colombianos víctimas en toda su
extensión del conflicto interno colombiano.
Así las cosas, bástenos la mención a las anteriores decisiones para
ejemplificar, el porqué en mi concepto, la jurisprudencia de esta Corte no sólo
ha desconocido el concepto de obligación jurídica que deben cumplir las
decisiones judiciales en su calidad de normas jurídicas particulares, al emitir
órdenes coactivas que garanticen el cumplimiento de la obligación del Estado
colombiano frente a la población desplazada, sino que se ha limitado a dar unas
órdenes cuyo cumplimiento ha quedado sujeto o dependiente de la voluntad de
cumplimiento del Estado, del Gobierno y sus instituciones responsables en este
tema de desplazamiento, órdenes generales y abstractas
respecto de los deberes de las entidades competentes y responsables de atender
de manera integral a la población víctima del desplazamiento forzado.
1.5 En forma contraria a lo que ha venido ocurriendo con las
sentencias y fallos de tutela de esta Corte, considero que las decisiones de
esta Corporación en materia de protección por vía de tutela de los derechos
fundamentales de la población desplazada, deben abordar de manera directa,
clara y coherente el efectivo cumplimiento de la obligación del Estado
colombiano respecto de la atención integral a los desplazados víctimas de
la violencia.
En este sentido, considero que la Corte debe ser clara en cuanto a
que la garantía del goce efectivo de los derechos de los desplazados tiene
que ser completa y en el mínimo que reconoce la Corte, respecto de lo cual
el Estado no viene cumpliendo ni siquiera con la asignación presupuestal
necesaria para atender el fenómeno del desplazamiento, agravado por el hecho de
que cada día hay menos recursos y más personas desplazadas. Por lo tanto,
reitero que esta Corte debe declarar en forma clara y expresa que el Estado
y el Gobierno Nacional tienen la obligación jurídica de garantizar el
presupuesto necesario para atender a toda la población afectada por el
desplazamiento forzado, y ello independientemente de su voluntad, pues es obvio
que el problema de la atención a esta población es un problema esencialmente
presupuestal.
Por tanto considero que es un engaño y una trampa la que le está
haciendo la Corte a los desplazados con estas sentencias de tutela, ya que al
dictar unas órdenes que constituyen normas jurídicas particulares que no
cumplen con los requisitos de obligatoriedad y coacción jurídica, que el
destinatario puede o no cumplir a voluntad, desvirtúa por completo a mi
entender la esencia y sentido del derecho y del mecanismo tutelar de protección
de los derechos fundamentales, violando sus deberes constitucionales.
2. Incumplimiento de los fallos de esta
Corte
La Sentencia de
Tutela  025 de 2004, emitida por la Sala Tercera de Revisión, “ ordenó “ a
diferentes dependencias del Estado , la mayoría pertenecientes al poder
ejecutivo, una serie de acciones supuestamente encaminadas a la salvaguarda de
los derechos fundamentales constitucionales de la población desplazada.
Dentro de las
entidades que debían ejecutar acciones para la supuesta garantía de los
derechos fundamentales de los desplazados , encontramos:  El Consejo
Nacional para la Atención Integral a la población desplazada por la violencia,
el Director de la Red de Solidaridad Social, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el Ministro del Interior y de Justicia, la Ministra de Relaciones
Exteriores,  el Director del Departamento Nacional de Planeación, el
Inurbe o quien haga sus veces, FUDUIFI o quien haga sus veces, INCORA o quien
haga sus veces, las Secretarias de Salud de las entidades territoriales y las
Secretarias de Educación de las entidades territoriales.
No obstante, y
desde el primer momento, las diferentes entidades mencionadas han incumplido
con las órdenes dadas en la sentencia T- 025 de 2004.
Como ejemplo se
evidencian las siguientes inobservancias e incumplimientos:
(i). del Consejo
Nacional de Atención Integral a la población desplazada, ( delegado del
Presidente de la República, el consejero presidencial para los desplazados, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Defensa Nacional, el
Ministro de Protección Social, el Ministro de Agricultura y Desarrollo rural,
el Ministro de Desarrollo Económico, El director del departamento de planeación
nacional, el consejero presidencial para los derechos humanos, el consejero
presidencial para la política social y el alto comisionado para la paz )
de la Red de Solidaridad Social y del Ministerio del Interior y de Justicia[21]
.
(ii) Los
incumplimientos del Director de la Red de solidaridad social , del Ministro de
Defensa Nacional, del Ministro del interior y de justicia, de la Ministra del
Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, del Ministro de protección social
, del Ministro de Educación Nacional, de los secretarios de educación
departamentales , distritales y municipales.[22]
(iii) Los
incumplimientos del Ministro de Hacienda y crédito público, del director de la
agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional, del
director del departamento nacional de planeación.[23]
(iv) Los
incumplimientos del Presidente de la República, del Ministerio del Interior y
de Justicia y de las entidades territoriales.[24]
(v) Los
incumplimientos del Director de la Red de solidaridad social, del Consejo
Nacional de atención a la población desplazada por la violencia, del Ministro
del Interior y de Justicia, del Ministro de Defensa Nacional, del Director del
programa presidencial para los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario, del Ministro de protección social, de la directora del instituto
Colombiano de bienestar familiar, de la ministra de ambiente, vivienda y
desarrollo territorial, del Ministro de Agricultura, de la Ministra de
educación nacional y del director del SENA.[25]
(vi) Los
incumplimientos del Consejo Nacional de atención integral a la población
desplazada (delegado del Presidente de la República, el consejero
presidencial para los desplazados, el ministro del interior y de justicia, el
director de la red de solidaridad social, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Protección Social, el
Ministro de Agricultura y Desarrollo rural, el Ministro de Desarrollo
Económico, El director del departamento de planeación nacional, el consejero
presidencial para los derechos humanos, el consejero presidencial para la
política social y el alto comisionado para la paz ), incumplimientos éstos
que conllevaron una “advertencia”  por parte de la Sala tercera de
revisión de la Corte Constitucional, consistente en que “ … en adelante la
presentación de informes de cumplimiento con las características señaladas en
el apartado II-4 de esta providencia se tendrá como un indicio claro de
incumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y los autos 176,
177 y 178 de 2005”.[26]
(vii) Los
incumplimientos de las entidades que conforman el sistema nacional de atención
integral a la población desplazada- mencionados con anterioridad-, del Ministro
del interior y de justicia y de la directora de asuntos territoriales y de
orden público del ministerio del interior y de justicia.[27]
(viii) Los
incumplimientos de la agencia presidencial para la acción social y la
cooperación internacional, del Ministerio del interior y de justicia y del
director del departamento nacional de planeación.[28]
(ix) Los
incumplimientos de la agencia presidencial para la acción social y la
cooperación internacional, el Ministerio de interior y de justicia y del
INCODER.[29]
(x) Los
incumplimientos de la agencia presidencial para la acción social y la cooperación
internacional, el Ministerio de interior y de justicia y del INCODER.[30]
(xi) Los
incumplimientos del Director de Acción social, del Ministerio del interior y de
justicia, de la Dirección Nacional de Planeación.[31]
(xii) Los
incumplimientos del Director de Acción Social.[32]
(xiii) Los
incumplimientos de la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.[33]
(xiv) Los
incumplimientos del Ministerio de Educación Nacional.[34]
Pues bien, la
Corte Constitucional ha señalado que en virtud de lo dispuesto por el artículo
3° del Decreto 2591 de 1991 los principios rectores que orientan el trámite de
la acción de tutela son la publicidad, la prevalencia del derecho sustancial,
la economía, la celeridad y la eficacia, y que guiados por tales principios,
las actuaciones judiciales encaminadas a dar cumplimiento a los fallos,
reguladas en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, así como el
trámite del incidente de desacato al que hace referencia el artículo 52 del mencionado
decreto, aseguran en cabeza del juez de primera instancia en la acción de
tutela la competencia correspondiente.
Así, se ha
señalado que es el juez de tutela de primera instancia quien conserva la
competencia durante el trámite de la acción de tutela, aún cuando el mismo se
haya agotado, competencia que le permite verificar el cumplimiento de las
ordenes impartidas en las instancias e incluso de las que se lleguen a impartir
por la Corte Constitucional como juez de revisión.
Como ya se indicó, uno es el trámite de cumplimiento del fallo de
tutela, y otro el correspondiente al incidente de desacato.
En efectos el mismo Decreto 2591 de 1991, dispone en normas
diferentes el procedimiento a seguir tanto para el incidente de desacato como
para verificar el efectivo cumplimiento de las sentencias que se dicten. Así,
el fin perseguido con la proposición de un incidente de desacato (artículo 52
del Decreto 2591 de 1991), es imponer una sanción a la autoridad pública o al
particular que no acate de manera oportuna y eficaz las órdenes que se les
impartan como consecuencia de una acción de tutela fallada en su contra; por su
parte lo preceptuado por los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991,
relativos al cumplimiento del fallo, buscan la efectividad de las órdenes
judiciales impartidas y la pronta protección de los derechos fundamentales.
Vistas las anteriores consideraciones, es
evidente que es deber del juez de instancia, garantizar que la orden de tutela
impartida en el trámite de dicha acción se cumpla de manera pronta y eficaz,
para lo cual deberá adelantar todas las actuaciones que permitan la protección
de los derechos fundamentales, tal y como lo dispone el artículo 86 de la Carta.
Así entonces,
debo reiterar que la sentencia mencionada incurre en un  defecto de
construcción jurídica relacionado con la falta de claridad respecto a la
exigencia de cumplimiento efectivo de la obligación del Estado de atender de
manera integral a toda la población desplazada.  Defecto éste que para culminar
con el adefesio jurídico, hace que  como consecuencia, la Sala de Revisión que
tomó la decisión, se apropie  la facultad de verificar el cumplimiento de la
sentencia, contrariando la premisa fundamental ya esbozada por la Corte
Constitucional.
En este orden de
ideas,  ante los evidentes y protuberantes incumplimientos por parte del Estado
y del gobierno nacional en aras de salvaguardar los derechos fundamentales
constitucionales de la población desplazada; a quien correspondía
constitucional y legalmente la verificación de las   “órdenes “ dadas en
la Sentencia de tutela 025 de 2004 , era sin dudas al Juez de primera
instancia.
Así las cosas, la
Corte Constitucional, en cabeza de la Sala de Revisión que dictó la sentencia
T-025 de 2004, al momento de establecer y determinar las responsabilidades
provenientes de los múltiples incumplimientos, le hace el juego al Gobierno
Nacional, por cuanto se apropia de la facultad de verificar el cumplimiento
pero nunca ha determinado responsabilidades.
Lo normal en
estos casos era que fuera el juez de primera instancia quien verificara el
cumplimiento de la sentencia anotada y determinara las responsabilidades
correspondientes.
No cabe duda que
la Corte, en el presente caso, asume la competencia en la verificación del
cumplimiento de la sentencia para evitar que recaiga la responsabilidad sobre
Ministros, directores de entidades gubernamentales, asesores presidenciales,
delegados presidenciales, etc.
3. Los turnos y las filas de atención a las que se envían a los
desplazados en los fallos de esta Corte
Ahora bien, las
personas desplazadas por la violencia constituyen un sujeto de especial
protección constitucional y en razón a ello la acción positiva del Estado en
función de garantizar los derechos de todos sus asociados adquiere un plus para
cesar el estado permanente de debilidad y vulnerabilidad manifiesta en que se
encuentran.
La acción de tutela es el mecanismo constitucional al que se ha
recurrido para el amparo de los derechos fundamentales en especial por parte de
la población desplazada, comoquiera que la naturaleza de esta acción se dirige
a la protección inmediata de los mismos (artículo 86 Constitución Política), ya
que el juez constitucional debe impartir órdenes de inmediato cumplimiento para
salvaguardar efectivamente los derechos quebrantados, pues de lo contrario una
actuación superficial, formalista o dilatoria, pondría en peligro el derecho de
acceso a la administración de justicia, dejando desprotegido al individuo que
solicita la protección constitucional de sus derechos fundamentales,
incumplimiento así mismo el mandato constitucional de primacía de los derechos
inalienables de la persona.
La jurisprudencia de esta Corporación ha avalado el supuesto de
hecho de que la protección a la población desplazada, en especial lo que atañe
a la ayuda de emergencia, se diluya en el tiempo, dicha circunstancia
contradice abiertamente los mandatos constitucionales referentes a la tutela
como mecanismo de protección inmediata y al amparo especial de los sujetos que
se encuentran en un estado de debilidad y vulnerabilidad manifiesta, y
contribuyendo de este modo al incumplimiento de los fines del Estado.
Al respecto se ha de ver, como ejemplo, que frente al petitum
presentado ante esta Corporación relacionado con la entrega inmediata de la ayuda
de emergencia[35] a una persona desplazada
por la violencia para que logre compensar sus necesidades básicas de
alimentación, salud, atención psicológica, alojamiento, transporte, elementos
de hábitat interno y salubridad pública[36], dando a
conocer situaciones alarmantes como es el caso expuesto en la sentencia de
tutela 373 de 2005 en el cual una persona víctima del desplazamiento en el año
2002 interpone acción de tutela en el 2004 toda vez que está en el turno 11459
para recibir la “ayuda humanitaria de EMERGENCIA”, la respuesta
garantista de la Corte es ordenar a la Red de Solidaridad Social que se le “informe
a la señora … la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la ayuda
humanitaria dentro de un término razonable y oportuno y en armonía con
los turnos de las demás solicitudes que hayan sido presentadas y
aprobadas con anterioridad a la de la actora”.
La idea imperante en las sentencias emitidas con base en el anterior
supuesto de hecho, es la garantía del derecho a la igualdad de las personas que
se encuentren en similares condiciones, lo que no obsta para que en situaciones
de urgencia manifiesta la referida ayuda humanitaria sea entregada de forma
prioritaria, en el caso de los niños, ancianos, madres cabeza de familia,
desplazados por la violencia.
El fundamento de antes, está acorde con los postulados jurídicos que
rigen el principio de igualdad, sin embargo desconoce la realidad del
desplazamiento forzado y la finalidad de la “protección inmediata” intrínseca a
la acción constitucional de tutela.
Partiendo del supuesto inicialmente esbozado acerca de que el
desplazamiento forzado y  la vulneración masiva de los derechos fundamentales
que ello implica, no tiene retroceso, las órdenes como la expuesta son
totalmente inanes, ineficaces, inservibles para la superación del estado de
cosas inconstitucional que genera esa realidad, pues ya no sólo el ciudadano
desplazado tiene que soportar la carga del desplazamiento producto de la
omisión del Estado de ofrecer una seguridad a sus libertades y propiciar la
garantía de sus derechos, sino que también debe sufrir el retardo en el
suministro de las medidas aptas para superar tangencialmente las circunstancias
de hecho que generan la vulneración masiva de los derechos, lo que agrava aún
más su situación, ya que son personas, como ya se ha expuesto, a las que se
le ha desarraigado su estilo de vida, su forma de trabajo, su ambiente
cultural, su vivienda, sus costumbres y se les ha puesto en un escenario ajeno
a su voluntad, desconocido y en el cual continúa la vulneración ya no sólo por
omisión de las políticas del gobierno, sino también por la carencia de órdenes
eficaces de los administradores de justicia.
No se debe omitir, entonces, la razón de ser de la política de
atención a la población víctima del desplazamiento forzado, cual es el estado
de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que causa la violación masiva de los
derechos fundamentales, circunstancia base de la
prioridad de la política de atención, de la categorización como sujetos de
especial de protección y de la finalidad política del cese de dicha
afectación; la orden, el medio, la política debe ser de eficacia inmediata,
pues de lo contrario esa categorización de sujeto especial y el estado de
vulnerabilidad en que se encuentran no constituiría ningún punto diferenciador
respecto de las obligaciones “ordinarias” del Estado, lo que
sería tanto como ignorar esa evidente realidad.
En términos prácticos, el desplazamiento sigue creciendo y en el
momento en que se efectué verdaderamente la ayuda, luego de varios años, ésta
va a ser vana, ineficiente, luego no se esta protegiendo ningún derecho y la
acción de tutela pierde eficacia dado que la orden emitida no genero una
inmediata protección, desnaturalizándose de esta forma la razón de ser del
Estado cual es la garantía de los derechos de los ciudadanos.
De allí que la decisión en materia judicial debe ir más allá, pues
aducir un tiempo oportuno y razonable -un futuro indeterminado- es
alcahuetear la conducta omisiva del Gobierno y su falta de interés en el cese de
la situación de las personas víctimas del desplazamiento forzado.
Además, sí eso
sucede con la ayuda de emergencia entonces las políticas para la estabilización
socioeconómica del desplazado son igualmente, sino es que lo son más,
ineficaces.
Adicionalmente
debo hacer notar que cuando se dan las órdenes de estas tutelas se imparten a
un fenómeno que crece en una progresión geométrica, frente a la progresión
lineal de recursos, de modo que cuando se manda a los turnos a los desplazados
éstos están ya sobredimensionados, de manera que la protección a los
desplazados se llevará a cabo en un futuro indeterminado, de modo que lo que se
ordena hoy se hará efectivo dentro de muchos años, lo cual hace a mi juicio
completamente nugatorios los derechos fundamentales de los desplazados.
Así pues, la
imposición de turnos distrae el cumplimiento efectivo de la obligación
principal del Estado, cual es la garantía de los derechos de todos los
ciudadanos y en especial de la atención integral a los desplazados victimas de
la violencia, lo que diluye aún más en el tiempo el alcance de la
estabilización económica de estos sujetos y de los que progresivamente van
sumando, dejando en manos de éstos su propia subsistencia, es decir asumiendo
ellos mismos las obligaciones que le corresponden y constituyen la razón de ser
del Estado.
4. Asignación
de recursos presupuestales para la atención a la población desplazada
4.1. Uno de los
argumentos principales del Gobierno Nacional para justificar la falta de
atención a la población desplazada ha sido la falta de recursos presupuestales.
A la luz de
la teoría económica dicho argumento no tiene validez alguna, ya que, como lo
señala Paul Samuelson, en ningún país, aunque sea altamente desarrollado, los
presupuestos estatales son suficientes, pues las necesidades económicas de los
grupos sociales son muy variadas, crecientes e inagotables. Por ello, la suficiencia o no de los recursos económicos de un
Estado para el desarrollo de determinadas políticas depende únicamente de la
atención e importancia que se quiera otorgarles, es decir, de la voluntad para
adoptarlas y ejecutarlas y de la consiguiente prelación que se les atribuya
frente a otras.
Por esta razón,
los recursos económicos para los programas estatales de atención a la población
desplazada serán suficientes en la medida en que los órganos estatales
competentes y, en particular, el Gobierno Nacional, decidan proveerlos, sobre
todo teniendo en cuenta que según el Art. 154 de la Constitución asigna al
Gobierno Nacional la iniciativa exclusiva para la expedición del Plan Nacional
de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse
(Art. 150, Num. 3, C. Pol.) y para la expedición del presupuesto general de la
Nación (Art. 150, Num. 11, y 346 C. Pol.).
4.2. De
acuerdo con la Constitución Política, por ser el colombiano un Estado Social de
Derecho (Art. 1°), de manera general “el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación” (Art. 350) y “en
los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (Art.
366).
Por otra parte, por
las condiciones especiales de la población desplazada, por causa de su muy
elevada vulnerabilidad en los varios campos de su vida, y conforme a principios
del Derecho Internacional, los gastos para su atención deber tener prioridad
dentro del gasto público social. Así lo ha señalado esta corporación, por
ejemplo en el Auto 176 de 2005 dictado por la Sala Tercera de Revisión acerca
de las “órdenes relativas al esfuerzo presupuestal necesario para implementar
las políticas de atención de la población desplazada, de acuerdo a la sentencia
T-025 de 2004” proferida por la misma sala, en el cual se expresó:
“11. Ha constatado la Corte que la población desplazada es tratada
en algunas entidades como destinataria de programas generales relativos a la
población vulnerable. En este sentido, los desplazados no son distinguidos del
resto de la población vulnerable cuando su condición especial de extrema
penuria e indefensión ha llevado a que las normas nacionales e internacionales
vigentes exijan que los desplazados reciban una atención específica, adecuada y
oportuna para proteger sus derechos. Las órdenes impartidas en la sentencia
T-025 de 2004 fueron la consecuencia de tales mandatos normativos, como también
lo son las del presente auto. Estas órdenes implican la realización de
esfuerzos adicionales de tipo presupuestal y administrativo que se concreten en
medidas efectivas de protección de los derechos de los desplazados, sin
perjuicio de que haya continuidad y progresos en los programas dirigidos a la
población vulnerable en general. La imperiosa necesidad de proteger a los
desplazados no excluye la debida atención al resto de la población vulnerable.
Brindar a la población desplazada un trato específico y prioritario acorde con
su extrema vulnerabilidad y con las especificidades de su condición de
desplazados no puede ser un pretexto para desatender las necesidades de otros sectores
vulnerables. Pero la existencia de diversos grupos vulnerables no justifica que
los desplazados sean tratados como un sector vulnerable más, sin prestar la
debida atención al estado de cosas inconstitucional en que se encuentran, el
cual exige medidas específicas, efectivas y oportunas para superar dicho
estado de cosas contrario a los mandatos constitucionales”.
No obstante esta necesidad, no está acreditado que el Gobierno
Nacional haya atendido dichos criterios ni que haya adoptado las medidas necesarias
y suficientes con la finalidad de otorgar una prioridad real y clara a la
población desplazada en la asignación y ejecución del gasto público social y,
lo que llama más la atención y no tiene justificación, esta corporación no ha
hecho efectivas algunas órdenes impartidas con ese cometido, como ha debido
hacerlo.
En este aspecto,
al analizar la información suministrada por el Gobierno Nacional se encuentra
que el mismo presenta el gasto público social general para toda la población
vulnerable como gasto para la atención especial y extraordinaria de la
población desplazada, de modo que el cumplimiento de la prioridad requerida en
relación con esta población es sólo aparente. De esta manera, el Estado no
cumple sus deberes sociales (Art. 2° C. Pol) para con ella y, además, resta
recursos presupuestales a la población vulnerable no desplazada, que es una
gran cantidad y requiere también adecuada atención.
Aparte de ello, las cifras que presenta el Gobierno Nacional sobre
asignación de recursos presupuestales para la población desplazada no son
claras y no guardan proporción con la gravedad del problema que la misma
representa. Según el documento denominado “Bases Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010” preparado por el Consejo Nacional de Planeación, Capítulo II, P.
56,“En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 y a sus respectivos
Autos, el Gobierno nacional estimó que, para el período 2007 -2011, el esfuerzo
presupuestal necesario (Nación y Entes Territoriales) para atender a la PD a
agosto de 2006 era de $4,3 billones. Con el fin de cumplir con esta estimación,
se diseñó un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal que realizará
tanto la Nación, a través de las entidades del SNAIPD ($3,5 billones), como las
entidades territoriales ($797.594 millones), para su atención”.
Por el
contrario, en la Ley 1169 de 2007, por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o de enero al 31 de diciembre de 2008, y en el Decreto 4944 de 2007, por el
cual se liquida dicho presupuesto, se detallan las apropiaciones y se
clasifican y definen los gastos, es claro que se destinan al gasto militar
sumas muy superiores a las destinadas para el gasto social, con una
desproporción que no es justificable a la luz de los principios de un Estado
Social de Derecho.
En efecto, según
el citado decreto, el presupuesto asignado al Ministerio de Defensa Nacional
para la sola vigencia fiscal del año 2008 (Sección 1501) es de
7.076.266.000.000 para gastos de funcionamiento y de 2.954.184.000.000 para
gastos de inversión, lo cual arroja un total de 10.030.450.000.000.
Así, en últimas,
resulta claro que el Gobierno Nacional tiene poco interés en atender y
solucionar los graves problemas sociales del país, que son la causa principal
de otros también muy graves como son el conflicto armado, el narcotráfico y los
altos índices de delincuencia común, y, sobre todo, tiene poca voluntad
política para resolver la situación dramática de la población desplazada. En
cambio, puede considerarse que  tiene un interés especial en aumentar y
prolongar la guerra, que causa mucho mal al país.
Aun así, si el
Gobierno Nacional aplica un criterio de relativas razonabilidad y coherencia,
debería tener en cuenta que el problema del desplazamiento forzado de la
población es un producto directo de la guerra y que, por tanto, debe atenderse
y resolverse, en todo caso con carácter prioritario, con una parte de los
recursos presupuestales destinados a ella.
5. El fenómeno del desplazamiento y la adjudicación de tierras
No se ha de
ignorar que la situación desencadenante y consecuente del desplazamiento
forzado, es un problema de tierras, de ubicación geográfica, de vivienda.
La noción de
desplazamiento implica la migración con la esperanza de encontrar un mejor
estilo de vida, ya que en el que estaban, por causas de la violencia, no se
pudo desarrollar. La esperanza con la que se desplazan millones de personas de
las áreas rurales, en su mayoría, es sesgada por la ineptitud de las políticas
estatales para satisfacer esa pretensión, a corto y a largo plazo.
El problema de
la tierra se ha de examinar desde tres perspectivas, antes, durante y después
del hecho del desplazamiento.
El
desplazamiento ocurre generalmente en zonas campesinas, rurales, pues es el
escenario en el cual ha tenido mayor desarrollo el conflicto armado causa de la
migración, con la finalidad no sólo de acaparar tierras y de ésta forma ir
acrecentando el dominio en el territorio nacional, sino también con el objetivo
de emprender el desarrollo de éste primer nivel de producción, es decir, de
construir riqueza a base de la producción de la tierra, sea para cultivos
lícitos o ilícitos.
Tenemos de esta
forma, que la tierra es un elemento intrínseco del conflicto armado y que
genera la causa del desplazamiento. Ahora bien, visto desde la perspectiva de
quien es sujeto de este “traslado involuntario”, se ha de señalar que
ello implica un desarraigo total de su modo de vida, toda vez que su forma de
subsistencia se encuentra estrechamente vinculada con la tierra, ya que en su mayoría,
por no decir todos, son ganaderos, agricultores y tenderos de elementos básicos
útiles en la producción campesina.
De allí la razón
del desarraigo que implica el desplazamiento, pues no sólo abandonan en contra
de su voluntad, su tierra, su cultura, sus seres queridos, sino que también su
forma de producción y medios de subsistencia, para arribar a un lugar ajeno a
sus costumbres, al casco urbano, sin un lugar donde estar, en la espera
interminable de que sean satisfechas sus exigencias y mientras ello sucede poco
a poco van cayendo en estado de indigencia, toda vez que el medio que conocen
para subsistir en ese escenario es irrelevante, inoficioso, su mano de obra es
inservible.
Por otra parte,
el Gobierno dice desarrollar políticas[37] para que ese
estado de vulnerabilidad cese y buscar el retorno de los desplazados a sus lugares
de origen o su reubicación a fin de que aumente su calidad de vida, es decir,
buscan tierra, ya sea un albergue temporal o la solución definitiva a su
problema de vivienda y así de vida digna, sin embargo esos “esfuerzos”
han sido infructuosos.
En estas tres
fases de falta de tierra en la población desplazada, se observa la ausencia del
Estado para prevenir, cesar y remediar definitivamente la situación de
vulnerabilidad manifiesta, pues como ya se ha esbozado ha incumplido sus
deberes para con los ciudadanos de garantizar todos los derechos antes, durante
y después del desplazamiento.
Con base en
lo precedentemente expuesto, la estabilización socio económica con la que se
pretende cesar el estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta del desplazado,
debe interpretarse armónicamente con el derecho a una reparación de que son
acreedores dichos sujetos al ser víctimas de la conducta reprochable de
desplazamiento forzado, y con ello al hecho concreto del retorno a su lugar de
origen o a un asentamiento que le permita desarrollar su modo de vida,
recobrando su capacidad productiva y las condiciones para abastecerse de bienes
y servicios básicos mediante la generación de sus propios ingresos[38].
Así, pues cuando
se habla de una estabilización socio – económica dos cosas ha de tenerse en
cuenta, lo económico y lo social, respecto de lo económico y con ello al
derecho a una vivienda, la importancia ha sido reiterada en esta Corte[39]
bajo los siguientes términos: “no cabe duda del carácter fundamental de este
derecho, no sólo respecto de los contenidos desarrollados normativamente, sino
también por la estrecha relación que la satisfacción de éste guarda con la de
otros respecto de los cuales existe consenso sobre su carácter fundamental. En
efecto, como ha sido expresado por esta Corte[40], la
población desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y
propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder
a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos
económicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la satisfacción
de este derecho a fin de lograra la realización de otros derechos como la salud,
la integridad física, el mínimo vital, etc”. Así pues, la vivienda
constituye un punto de partida para el desarrollo de un proyecto de vida en
sociedad.
Hilvanando la
estabilización económica que también implica la disposición de medios que
permita la subsistencia, con lo social, se ha de señalar que si la finalidad es
la reparación a las víctimas, el interés por desagraviar al ofendido debe
enfocarse también a que éstos vuelvan a su estilo de vida anterior, a sus
costumbres, a la tierra como modo de producción y subsistencia y no someterlos
a un proceso insensible e involuntario de adaptación que no está acorde con su
proyecto de vida.
Así pues, el
Estado y dentro de él, el Gobierno como eje central, tiene la obligación de
cesar el estado de vulnerabilidad que propicio por su ausencia,  no sólo
haciendo efectiva la recuperación de los bienes que fueron abandonados con
motivo del desplazamiento, sino otorgando las condiciones para que el modo de
vida de las personas desplazadas continúe su curso normal, es decir, prosiga su
labor en la producción del campo.
De esta forma
las políticas relacionadas con la reforma agraria debe tener en cuenta a los
desplazados, luego frente a varios proyectos que desarrollen dicha finalidad y
en razón a la primacía de satisfacción de las necesidades de los desplazados,
que no excluye la garantía de los derechos a los demás ciudadanos, es
obligación del gobierno otorgar la tierra que ellos necesitan para el
desarrollo de su modo de vida y cesar así el estado de vulnerabilidad en que se
encuentran, y no direccionarla a rubros que deslegitiman el actuar del Estado,
pues no basta con que estén sometidos a una espera interminable para el
otorgamiento de las ayudas, sino que también una vez suplida la excusa del
gobierno, que es la falta de recursos, tampoco sea propiciado en razón a una
carencia de interés político por remediar su situación, lo que abiertamente
choca con todos los postulados humanitarios y las obligaciones del Estado
frente al estado de vulnerabilidad de los desplazados por la violencia y la
consecuente vulneración masiva de los derechos fundamentales que implica.
Ahora bien, si
bien el fenómeno del desplazamiento no es un fenómeno exclusivamente rural por
cuanto también puede presentarse en las ciudades, siendo igualmente un fenómeno
urbano, es innegable que es fundamentalmente y en mayor proporción un fenómeno
rural asociado por lo demás a la posesión de tierras.
De acuerdo con
lo expuesto hasta ahora, debo ser claro en afirmar que en materia de protección
de los derechos fundamentales de los desplazados, asociados a la reubicación y
estabilización socioeconómica y de contera a la propiedad y posesión de
tierras, los fallos de esta Corte vienen dando órdenes en materia de
adjudicación de tierras, de manera general y abstracta, sin decir cuándo, ni
cómo, ni dónde, lo que a mi juicio hace nugatorios los derechos de los
desplazados relativos a la adjudicación de tierras para su reubicación y
estabilización socioeconómica.
6. Conclusiones
De conformidad con lo anteriormente expuesto, mi posición jurídica
respecto de los fallos de esta Corte en materia de desplazamiento, es que éstas
decisiones adolecen de la característica más esencial de las normas jurídicas,
esto es, el constituir obligaciones jurídicas, susceptibles de ser exigidas
mediante la coacción, por cuanto han quedado sujetas a la voluntad del
obligado, en este caso el Estado y Gobierno colombiano; que son órdenes
abstractas y generales que no concretan la protección efectiva de los derechos
de los desplazados; que son decisiones que no se han cumplido ni hecho cumplir
hasta el momento; que el Gobierno no ha destinado los recursos necesarios para
la completa, efectiva e inmediata protección de las víctimas del desplazamiento
forzado en el país; y que en materia de adjudicación de tierras se han dado
órdenes sin la determinación de las circunstancias de modo, lugar y tiempo en
que se debe concretar la protección de los derechos de los desplazados a su
reubicación y estabilización socio-económica, lo cual ha facilitado la burla de
sus derechos por parte del Gobierno.
En forma contraria a lo anterior, sostengo que el Estado y el
Gobierno colombiano son responsables de la atención integral a la población
desplazada, y ello tanto por acción como por omisión, pues deben  apropiar el
presupuesto necesario y suficiente para la atención integral, adecuada y
oportuna de dicha población y de no hacerlo, se debe iniciar en contra de las
entidades responsables un incidente de desacato.  Por consiguiente, en mi
concepto debe esta Corte expresar claramente que el principio rector es que el
Estado tiene la obligación de garantizarle a los desplazados el goce efectivo
de todos sus derechos.
Esto es aún más grave en cuanto el fenómeno del desplazamiento
forzado crece en una progresión geométrica. Así el Consejo Noruego de
Refugiados clasifica a nuestro país como el segundo con más número de
desplazados después de Sudán, número que en vez de haber disminuido va en
aumento. Así mismo, es claro que el Estado no está cumpliendo con su obligación
jurídica de atención integral a TODOS los desplazados, lo cual no se soluciona
simplemente enviando a los desplazados a unas filas de atención por tunos de
inscripción y aprobación, lo cual no hace sino distraer el problema esencial
que es el cumplimiento efectivo de la obligación jurídica del Estado de atender
de forma integral a esta población y protegerle en forma efectiva sus derechos.
Ahora bien, en
criterio del suscrito magistrado lo que debería haber hecho esta Corte o
aquello que debe hacer, es lo siguiente:
(i) Las
decisiones de esta Corte en materia de desplazamiento tienen que ser verdaderas
normas jurídicas particulares, esto es, obligaciones jurídicas susceptibles
de coacción, las cuales no pueden quedar a la voluntad del Estado ni del
Gobierno.
En este sentido,
las órdenes de esta Corte tienen que ser además claras, concretas y
específicas respecto de las condiciones de tiempo, modo, lugar y agente
responsable de la protección de los derechos de la población desplazada,
esto es con determinación de plazos, entidades y funcionarios responsables, y
la manera o mecanismo concreto de proteger los derechos vulnerados.
(ii) Respecto
del cumplimiento de las órdenes impartidas por esta Corte en materia de desplazamiento,
debe ser claro para esta Corporación que estas órdenes tienen que cumplirlas
TODAS las entidades y TODOS los funcionarios públicos responsables de atender
el fenómeno del desplazamiento forzado por la violencia en Colombia, sin
excepción alguna.
(iii) En cuanto
al mecanismo idóneo para hacer efectiva la protección de los derechos de los
desplazados, esta Corte no puede seguir mandando a turnos y colas de espera a
los desplazados, lo cual hace nugatorios sus derechos, sino que tiene que asegurar
la protección efectiva e IMMEDIATA de los derechos fundamentales y
constitucionales de esta población en especiales condiciones de vulnerabilidad
y debilidad.
(iv) En relación
al presupuesto y  recursos económicos para atender de manera integral el desplazamiento
forzado, el gobierno nacional tiene la obligación jurídica de destinar los
recursos necesarios para ello, sin de un lado, justificar su incumplimiento a
esta obligación con el argumento de escasez o falta de recursos; de otro lado,
sin quitarle o desviar recursos de la inversión social de obligatorio
cumplimiento para los desplazados pero desatendiendo rubros de destinación
obligatoria; y quitándole recursos más bien a la guerra.
(v) Los fallos
de esta Corte en materia de adjudicación de tierras para los desplazados tienen
que ser claras, concretas y específicas en cuanto a las condiciones de modo,
tiempo, lugar y entidad responsable de hacerlo efectivo, para evitar las
dilaciones, burlas y engaños a los desplazados, como lo demuestra las recientes
actuaciones del Gobierno en materia de adjudicación de tierras que son de
público conocimiento.
Finalmente, a juicio del suscrito magistrado, en el tratamiento dado
por esta Corte al tema del desplazamiento forzado se aplica en todo su rigor la
tesis del Profesor Juan Antonio García Amado, según la cual, existe una “jurisprudencia
simbólica” cuando una corte se muestra rupturista y revolucionaria en
asuntos de poca monta o que afectan a muy poca gente, mientras que en los casos
en que se tocan directamente los intereses de los Estados, de los gobiernos o
de grupos dominantes, le dan la razón a los poderosos en detrimento de los
derechos de los más débiles, que en este caso es la población desplazada por la
violencia, y todo ello a cambio de intereses personales y de poder. En este
sentido considero que esta Corte continúa siendo grande en lo pequeño y
pequeña en lo grande.
Con fundamento
en las razones expuestas, dejo constancia de mi discrepancia frente a los
fallos de esta Corte y el tratamiento dado por esta Corporación al tema de la
protección efectiva de los derechos fundamentales de la población desplazada
por la violencia, y aclaro con ello mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] La Sala Novena de Revisión se pronunció acerca de esta materia en la
Sentencia T-966 de 2007. Posición que será reiterada en esta sentencia por
existir similitudes con el caso a evacuar.
[2] M.P.: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[3] Sentencia bajo cita,
argumento jurídico 26.
[4] Sala Tercera de Revisión,
M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]
UNHCR, ACNUR, Julio Roberto Meier, Balance de la política pública de
prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en
Colombia, agosto 2002-agosto de 2004, Bogotá D.C..
[6]
Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] T-025 de 2004 MP. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[8] Respuesta a la solicitud
radicada por la señora Maria del Carmen Florián Sanmartín (folios 10 y 11
Cuaderno principal de tutela).
[9]
Cfr. Sentencias T-025 de 2004 MP. Manuel José Cepeda Espinosa y sentencia C-278
de 2007 MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[10] Ver Riccardo Guastini,
Distinguiendo, Estudios de teoría y metateoría del derecho, Gedisa, Barcelona,
1999, Págs. 110-126.
[11] Ibidem.
[12] Opus cit.
[13] Ver H.L.H. El Concepto
del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-124.
[14] Ver Hans Kelsen, Teoría
Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[15] Así afirma Kant que “al
derecho está unida a la vez la facultad de coaccionar a quien lo viola”.
Emmanuel Kant, La metafísica de las costumbres, Editorial rei, Bogotá, Págs.
40-41.
[16] Sobre este tema
consultar en Hans Kelsen, Teoría del Estado, Editorial Cycacan, 2004.
[17] Sobre este tema ver
Emmanuel Kant, Fundamentación de la metafísica de las costumbres, Alianza,
1997.
[18] Ver Norberto Bobbio,
Teoría General del Derecho, Temis, Bogotá, Págs. 69-101.
[19] Francesco Carnelluti,
Teoria generale del diritto, Roma, 1946, Págs. 67-68.
[20] Giorgio Del Vecchio,
Lezioni di filosofia del diritto, Roma, 1953, Pág. 230.
[21] Auto
050 de 2004 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional.
[22] Auto
185 de 2004 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[23] Auto
176 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[24] Auto
177 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional.
[25] Auto
178 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[26] Auto
218 de 2006 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[27] Auto
266 de 2006 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[28] Auto
027 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[29] Auto 058 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[30] Auto 081 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[31] Auto
082 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte
Constitucional
[32] Auto 167 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[33] Auto
169  de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte
Constitucional
[34] Auto
170  de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte
Constitucional
[35]Decreto 2569
de 2000
Artículo 20
[36] Con
relación al respeto de los turnos para la entrega de la ayuda de emergencia a
la población desplazada y las excepciones que se han estatuido para adelantarse
en la “fila de espera”, ver sentencias de tutela números 1161-03, 645-03,
740-04, 563-05, 373-05, 191-07, 496-07 entre otras.
[37] Con
base en el artículo 19 de la Ley 387 de 1997 y en los principios 28 y 29,
insertos en el ordenamiento colombiano como parte del bloque de
constitucionalidad, que gobiernan el desplazamiento forzado se han desarrollado
una serie de políticas con el objetivo de reubicar o permitir el retorno a las
personas desplazadas por la violencia, compensar el abandono de sus tierras con
la adquisición de nuevos predio (Decreto 2007 de 2001) Los principios a los que
se aluden aducen lo siguiente:
PRINCIPIO
28:1. Las autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad
primarias de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan
el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o
su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte
del país. Esas autoridades tratarán  de facilitar la reintegración de los
desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte.
2. Se
harán esfuerzos especiales para asegurar la plena participación de los
desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su
reasentamiento y reintegración”.
PRINCIPIO
29:1. Los desplazados internos que regresen  a su hogar o a su lugar de
residencia habitual o que se hayan reasentado en otra parte del país no serán
objeto de discriminación alguna basada en su desplazamiento. Tendrán derecho a
participar de manera plena e igualitaria  en los asuntos públicos a todos los
niveles y a disponer de acceso en condiciones de igualdad a los servicios
públicos.
2. Las
autoridades competentes tienen la obligación y la responsabilidad de prestar
asistencia a los desplazados internos que hayan regresado o se hayan reasentado
en otra parte, para la recuperación, en la medida de lo posible, de las
propiedades o posesiones que abandonaron o de las que fueron desposeídos cuando
se desplazaron. Si esa recuperación es imposible, las autoridades competentes
concederán a esas personas una indemnización adecuada u otra forma de
reparación justa o les prestarán asistencia para que la obtengan"
[38] T-602 de 2003
[39] T-585 de 2006
[40] Sentencias SU-1150 de
2000 y T-025 de 2004, entre otras.