C-223-19
Sentencia C-223/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL
LEGISLADOR EN MATERIA PROCESAL-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Alcance
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA
ENTRE RAMAS DEL PODER PUBLICO-Alcance
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Aplicación
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función pública
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Expresión de la separación de poderes/JUEZ-Autonomía
e independencia judicial
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretación razonable
de disposición legal acusada
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
Referencia: Expediente: D-12552
Demanda de inconstitucionalidad
contra el
parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actor: Mario Felipe Daza Pérez
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de
dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
241, numeral 4 de la Constitución Política, el ciudadano Mario
Felipe Daza Pérez, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del
parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016.
2. Por medio de auto del 5 de marzo de
2018, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda en referencia al
constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que
emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano impugnara o defendiera la norma; y comunicar la iniciación del mismo
al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del
Derecho, y al Ministerio del Interior, para que si lo consideraran conveniente,
intervinieran en el presente proceso.
3. Así mismo, se invitó a participar en el
presente proceso a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
al Programa de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad de Caldas, y a las Facultades de Derecho de las universidades
Sergio Arboleda, Externado de Colombia, Javeriana, del Norte, La Sabana, Libre;
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal; a la Federación Colombiana de Municipios; y a las Alcaldías de
Bogotá, Medellín, Santiago de Cali, Bucaramanga, Pasto, Manizales y Pereira. Y
se solicitó al Consejo Superior de la Judicatura que indicara a la Corte de
manera detallada el impacto que, a su juicio y de acuerdo con la información
disponible, puede tener la medida demandada en la efectividad de las decisiones
adoptada por las autoridades judiciales.
4. Finalmente, en la misma providencia se
ordenó la suspensión de términos del asunto bajo estudio.
5. Mediante auto del 10 de abril de 2018
el Magistrado Ponente decidió requerir al Consejo Superior de la Judicatura
para que presentara un informe consolidado en el que indicara el impacto de la
medida en, al menos, los siguientes circuitos judiciales: Medellín, Cali,
Barranquilla, Pasto, Tunja, Pereira, Manizales, Villavicencio, Montería,
Bucaramanga, Mocoa y Quibdó.
6. Posteriormente, con base en el plan de
trabajo y en el orden cronológico de las decisiones de admisión proferidas por
el magistrado sustanciador, se dispuso mediante Auto 388 del treinta (30) de
mayo de 2018, levantar la suspensión de términos, y se ordenó a la Secretaría
General de esta corporación notificar dicha decisión.
7. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
8. A continuación, se transcribe la norma demandada, subrayando y
resaltando en negrilla el texto que se solicita sea declarado inexequible:
“LEY 1801 DE 2016
(Julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29
de julio de 2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia.
ARTÍCULO 206. ATRIBUCIONES DE
LOS INSPECTORES DE POLICÍA RURALES, URBANOS Y CORREGIDORES. Les corresponde la
aplicación de las siguientes medidas:
1. Conciliar para la solución de
conflictos de convivencia, cuando sea procedente.
2. Conocer de los comportamientos
contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y
recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad,
actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación.
3. Ejecutar la orden de restitución, en
casos de tierras comunales.
4. Las demás que le señalen la
Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
5. Conocer, en única instancia, de la
aplicación de las siguientes medidas correctivas:
a) Reparación de daños materiales de
muebles o inmuebles;
b) Expulsión de domicilio;
c) Prohibición de ingreso a actividad que
involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas;
d) Decomiso.
6. Conocer en primera instancia de la
aplicación de las siguientes medidas correctivas:
a) Suspensión de construcción o
demolición;
b) Demolición de obra;
c) Construcción, cerramiento, reparación o
mantenimiento de inmueble;
d) Reparación de daños materiales por
perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles;
e) Restitución y protección de bienes
inmuebles, diferentes a los descritos en el numeral 17 del artículo 205;
f) Restablecimiento del derecho de
servidumbre y reparación de daños materiales;
g) Remoción de bienes, en las infracciones
urbanísticas;
h) Multas;
i) Suspensión definitiva de actividad.
PARÁGRAFO 1o. Los inspectores de Policía no
ejercerán funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de
los jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la materia.
PARÁGRAFO 2o. Cada alcaldía tendrá el número
de inspectores de Policía que el Alcalde considere necesario, para una rápida y
cumplida prestación de la función de Policía en el municipio.
Habrá inspecciones de Policía permanentes
durante veinticuatro (24) horas en las ciudades capitales de departamento, en
los distritos, y en los municipios que tengan una población superior a los cien
mil habitantes.
PARÁGRAFO 3o. Para los efectos previstos en
los artículos 18 y 19 del Decreto 785 de 2005, la formación
profesional para el desempeño de los cargos de Inspector de Policía Urbano
Categoría Especial, 1ª Categoría y 2ª Categoría, será únicamente la de abogado,
y la formación técnica para el desempeño de los cargos de Inspector de Policía
3ª a 6ª Categoría e Inspector de Policía Rural requerirá la terminación y
aprobación de los estudios de la carrera de derecho”.
B.
LA DEMANDA
9. El ciudadano
Mario Felipe Daza Pérez solicita a la Corte Constitucional declarar la
inexequibilidad[1] del
parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, al considerar que vulnera
el principio de colaboración amónica entre las ramas del poder público y el
derecho al acceso a la administración de justicia, según lo dispuesto en los
artículos 95.7 y 229 de la Constitución Política.
10. Según la
demanda y las precisiones efectuadas en la corrección del libelo, el actor
considera que para garantizar el acceso a la administración de justicia no
basta que en los procesos se emitan providencias mediante las cuales se
resuelvan las controversias planteadas por los ciudadanos, sino que es
necesario que se materialice lo dispuesto en ellas; de tal forma que este
derecho comporta el cumplimiento efectivo de las providencias, en relación con
la eficacia de los derechos (art. 4 CP). Al respecto, cita la sentencia T-186
de 2017 de esta Corte.
11. Afirma que,
para lograr este cometido, los artículos 10.8 y 206 del Código Nacional de
Policía y Convivencia (CNPC) establecen el deber que tienen las autoridades de
policía de colaborar con las judiciales en la prestación del servicio de
justicia. Indica que, en el mismo sentido, el artículo 38 del Código General de
Proceso (CGP) habilita a los jueces de la República a comisionar a las
autoridades de policía.
12. Alega que, no
obstante, la disposición acusada no permite que los inspectores de policía
realicen diligencias jurisdiccionales en comisión, como por ejemplo las de
secuestro y entrega de bienes, con lo cual impide que se materialicen las
providencias judiciales.
13. El actor
afirma que “el debate constitucional estriba en que esas actuaciones que son
propias de jurisdiccionales (sic), hace (sic) caer en error al
operador jurídico, ya que bien una orden dada por un juez para comisionar en un
inspector de policía sea el que fuera (sic) va entendida como prohibición a su
práctica”. Cita un “fallo” (sic) del 6 de septiembre de 2017 de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se plantea
una “interpretación [que] no permitirá que se comisionara (sic)
a los inspectores ni siquiera para las diligencias de entrega de bienes y
secuestro, es allí (sic) el quid del asunto”.
14. Sin embargo,
considera que “el parágrafo del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 cuando
aclara que los Inspectores de Policía no ejercerán funciones ni realizarán
diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con las
normas especiales sobre la materia, se refiere por ejemplo a la práctica de
pruebas que es un acto propio de los jueces y no de las instancias policivas”.
Al respecto, cita la sentencia C-733 de 2000 de esta Corte.
15. En este
sentido, considera que “[e]n la Circular PCSJC1710 de marzo 9
de 2017, lo mismo que del (sic) 12 de junio de 2017, CSJCUC17-118 ha permitido
aclarar la situación, como en reciente Sentencia del Consejo Superior de la
Judicatura del 2 de marzo de 2017, con número de radicación 201700097- C. M.P. Carreño
Hernández, la Inspección Segunda Municipal de Policía Urbana Tránsito y Espacio
Público de Tunja y el Juzgado de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de la
misma ciudad tuvieron un conflicto de competencia negativo que fue resuelto a
favor de ejecutar por el primero el despacho comisorio, pero no ha permitido
abarcar el problema constitucional, porque sigue estancado el problema de
funcionar la justicia correctamente, al quedarse inerme los despachos
comisorios en la Alcaldía o en su defecto devolverlos a su lugar de origen”.
16. De esta manera, señala que entre el Código General del Proceso
y el Código Nacional de Policía y Convivencia se presenta una “aparente
antinomia legal (…) [porque] una ley ordena y la otra restringe y que su
interpretación en abstracto termina siendo vacua, vacía y no contradictoria”.
Así mismo, asevera que, “ya que no se trata de suplantar funciones
jurisdiccionales sino de cumplir órdenes judiciales que bien no se están
realizando, debido a que la norma de referencia lo impide”.
17. Sostiene que “existe un conflicto normativo que debe ser
resuelto a partir de una interpretación constitucional integral, teleológica de
la norma, ya que resulta que la norma demandada afecta un funcionamiento
constitucional como se ha dicho y es el acceso y funcionamiento de la
administración de justicia. No es mero capricho, sino una realidad que se está
presentando debido a la no materialización de las providencias judiciales (como
orden) en razón de que este parágrafo de la norma comentada no permite realizar
diligencias jurisdiccionales en comisión en los entes territoriales a través de
los inspectores de policía”.
18. “En síntesis, las actividades que ejecutan los Inspectores
de Policía en desarrollo de un despacho comisorio no corresponden a actuaciones
jurisdiccionales sino a actuaciones meramente administrativas y a estos les
corresponde la colaboración armónica en la prestación del servicio de justicia
no solo en lo predicho en la ley, sino también la Constitución, artículos 95.7
y 229, no hacerlo estaría violando el derecho fundamental al acceso a la
administración de justicia, desde el punto de vista de su materialización.
Entonces, está claro que el Inspector de Policía no ejerce funciones
jurisdiccionales, ya que la potestad solo se la puede otorgar la Ley, artículo
116 Constitución Nacional (sic) pero no pasa lo mismo con su ejecución que es
administrativa su función. El juez al comisionar a un Inspector no le delega
función jurisdiccional, se reitera, porque, ello es del resorte exclusivo del
legislador, porque iría en contravía del artículo 116 constitucional, pero las
diligencias de carácter administrativo no están prohibidas. Son de carácter
judicial indiscutiblemente, las que, practicando pruebas y resuelven
oposiciones y no está permitido en la citada norma por revisar”.
C.
INTERVENCIONES
(1) Intervenciones oficiales
a.
Consejo Superior de la Judicatura[2]
19. El Presidente de dicha corporación
afirma que la norma demandada ha tenido un impacto negativo para el
funcionamiento de la oferta judicial, además de resultar regresiva para el
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues ante la
imposibilidad de los jueces de comisionar a los inspectores de policía para
ejecutar las decisiones judiciales, estos han tenido que asumir directamente la
práctica de las diligencias; circunstancia que ha generado la fijación de
fechas de práctica para dentro de varios años[3], o han comisionado “a los  alcaldes y
demás funcionarios de policía”, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3°
del artículo 38 de la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso-. Anota que
el propio Consejo Superior de la Judicatura había hecho alusión a esa
posibilidad en una Circular del 9 de marzo de 2017[4].
20. Explica que algunas alcaldías
manifestaron que no se encontraban preparadas para asumir tales labores, por lo
que fijaron fechas para dentro de dos y tres años, y que este alto represamiento
en el trámite de los despachos comisorios ha obligado a los usuarios a acudir a
la acción de tutela. Por ejemplo, en el circuito de Bogotá la situación de los
despachos comisorios en algunas localidades, en octubre de 2017, era la
siguiente:
N°
Localidades
Diligencias en las alcaldías
locales de Bogotá D.C.
Agendados 2017
Agendados 2018
Agendados
Por agendar 2019-2022
Total de diligencias
1
Usaquén
35
88
123
1.143
1.266
2
Chapinero
90
1
91
413
504
3
Santa Fe
49
0
49
284
333
4
San Cristóbal
0
0
0
294
294
5
Usme
9
2
11
169
180
6
Tunjuelito
60
52
112
18
130
7
Bosa
39
187
226
173
399
8
Kennedy
112
312
424
763
1.187
9
Fontibón
25
235
260
346
606
10
Engativá
112
191
303
616
919
11
Suba
229
291
520
1.163
1.683
12
Barrios Unidos
56
9
65
240
3.5
13
Teusaquillo
60
122
182
104
286
14
Los Mártires
14
90
104
166
270
15
Antonio Nariño
29
55
84
1
85
16
Puente Aranda
84
155
239
87
326
17
Candelaria
53
14
67
0
67
18
Rafael Uribe Uribe
57
26
83
216
299
19
Ciudad Bolívar
63
19
82
117
199
Totales
1.176
1.849
3.025
6.313
9.338
21. Informa que, frente a lo anterior, el
Consejo Superior de la Judicatura mediante el Acuerdo PCSJA17-10832 del 30 de
octubre de 2017, dispuso que cuatro juzgados de pequeñas causas y competencia
múltiple de Bogotá asumieran de manera exclusiva y transitoria, hasta el 30 de
junio de 2018, el diligenciamiento mensual de mínimo 140 despachos comisorios.
Sin embargo, las medidas no han sido suficientes; estos cuatro juzgados
recibieron 2.400 provenientes de las Alcaldías Locales de Suba, Kennedy,
Chapinero y Fontibón.
22. En suma, señala dicho órgano que el
parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 ha afectado gravemente el
acceso a la administración de justicia, no solo en lo concerniente a la
materialización de las providencias, sino que también se ha convertido en un
instrumento dilatorio de las decisiones judiciales, ya que los jueces han
tenido que dedicarse a ejecutar sus propias decisiones.
23. Posteriormente, dando
cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 10 de abril de 2018, el 26 de abril
del mismo año, el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura presentó un
informe sobre el impacto de la medida en varios circuitos judiciales del país
(Medellín, Cali, Barranquilla, Pasto, Tunja, Pereira, Manizales, Villavicencio,
Montería, Bucaramanga, Mocoa, Quibdó, Ibagué y Cartagena). Al respecto, sobre
la base de lo señalado por los respectivos Consejos Seccionales de la
Judicatura, se indicó lo que estaba sucediendo en varios lugares del país:
24. Medellín: al 16 de abril de
2018 en el Distrito Judicial de Antioquia se libraron 7.703 despachos
comisorios a la Alcaldía o a inspectores de policía, y 1.167 se recibieron en
juzgados civiles municipales. El Consejo Seccional promovió una reunión con la
administración municipal para sensibilizarla frente al impacto de la Ley 1801
de 2016. La alcaldía ha sostenido que los inspectores no pueden continuar
asumiendo funciones o realizando diligencias jurisdiccionales por comisión de
los jueces, y creó dos cargos de rango directivo, con el perfil necesario y con
funciones exclusivas para atender las comisiones.
25. Cali: desde la vigencia del
nuevo Código de Policía, se han ordenado 3.500 despachos comisorios, y están
pendientes de tramitar 3.000. En Cartago se han ordenado 124 comisiones, y de
esas están pendientes 118; en Sevilla de 25, se han tramitado 21; en Buga, de
184, 75 están pendientes de realización; y en Buenaventura de 12, se han
cumplido 10.
26. Barranquilla: El Consejo
Seccional informó que se ha reunido con la administración distrital, y que los
despachos comisorios los están asumiendo los alcaldes locales. Manifiesta que a
raíz de la circular PCSJC18-6 de 2018 del Consejo Superior de la Judicatura se
están comisionando a las alcaldías e inspecciones de policía para la
realización de las diligencias, pero según dicho Consejo, no existen datos
precisos sobre el estado actual.
27. Pasto: existe un retraso en
la evacuación de las diligencias judiciales, y aunque en se concretó un acuerdo
con el municipio, este no se cumplió, “en atención al concepto emitido por
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.
28. Tunja: se presentan
retrasos en las diligencias, pues los inspectores devolvieron los despachos
comisorios a los jueces, lo que ha ocasionado un retraso aproximado de ocho
meses. Luego de la expedición de la citada circular PCSJC18-6 de 2018, se
concertó que los inspectores realizarían las diligencias sin resolver lo
concerniente a oposiciones y solicitudes de allanamiento, y que los despachos
comisorios represados en la alcaldía serían remitidos a los inspectores. “Lo
anterior, para dar cumplimiento a los lineamientos de la sentencia de tutela
proferida por la Corte Suprema de Justicia”.
29. Pereira: con base en la
directriz del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional llegó a
un acuerdo con las autoridades locales, que se materializó en el Decreto 28 del
16 de enero de 2018, el cual dispuso “subcomisionar el conocimiento y
ejecución de despachos comisorios a algunos inspectores”.
30. Manizales: se han
presentado conflictos de competencia entre los jueces e inspectores de policía,
y “se resolvieron devolviendo los comisorios a la alcaldía”. Finalmente
se estableció entre el Consejo Seccional y la administración municipal que “las
funciones de los inspectores de policía, tratándose de despachos comisorios,
son netamente administrativas”.
31. Villavicencio: hay
congestión y retraso en los procesos porque los jueces han debido asumir directamente
las diligencias.
32. Montería: no se ha
presentado impacto negativo a raíz de la entrada en vigencia de la norma en
cuestión, pues el Consejo Seccional acordó con la administración municipal que
los inspectores seguirían atendiendo despachos comisorios, y mediante circular
001 de 2017 el municipio dispuso que los inspectores urbanos de Montería
realizarían las comisiones, salvo que se presenten oposiciones, caso en el cual
se remitiría el asunto al juzgado de origen.
33. Bucaramanga: no ha habido
un acuerdo entre el Consejo Seccional y la Alcaldía municipal respecto de los
despachos comisorios. El alcalde, mediante circular, ordenó la devolución de
aquellos a los juzgados de origen, lo que ha causado desgastes administrativos,
inseguridad jurídica y afectación al usuario.
34. Mocoa: el Consejo Seccional
de Nariño informa que no se han presentado dificultades para realizar
diligencias.
35. Quibdó: los inspectores se
han negado a desarrollar despachos comisorios, lo que ha generado congestión
judicial. Y el Consejo Seccional no ha logrado ningún acuerdo con la Alcaldía.
36. Ibagué: inicialmente se
atendió el criterio trazado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado en el citado concepto; sin embargo, a raíz de que la Sala
Civil de la Corte Suprema de Justicia profirió la sentencia STC22050-2017, la
alcaldía expidió un decreto en el que se hace “una delegación de funciones a
los inspectores urbanos municipales de policía y corregidores de Ibagué, para
atender y practicar diligencias de carácter administrativo que se comisionen
por parte de los Jueces de la República”.
37. Cartagena: se han librado
773 despachos comisorios, que se han enviado a alcaldías y juzgados de pequeñas
causas y competencia múltiple. Se señala que no se ha presentado ninguna
dificultad y que han seguido los lineamientos de lo dispuesto en la referida
sentencia de la Corte Suprema de Justicia.
38. El presidente del Consejo
Superior de la Judicatura consigna las siguientes conclusiones de los
anteriores datos:
·
“Se
advierte la falta de unanimidad en la interpretación del parágrafo primero del
artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, por cuanto cada autoridad administrativa
adopta criterios diferentes con fundamento en los conceptos emanados por el
Consejo de Estado y la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, aunado a lo
resuelto en los conflictos de competencia que se han generado.
·
Las
autoridades administrativas de Ibagué, Tunja, Pereira y Cartagena siguen los
lineamientos expuestos en la sentencia de tutela por la Corte Suprema de
Justicia; los alcaldes de Pasto, Quibdó y Bucaramanga tomaron como directriz el
concepto del Consejo de Estado; las autoridades de Montería decidieron
continuar realizando las diligencias sin tener en cuenta ninguna interpretación
jurisprudencial posterior a la vigencia de la ley, y las autoridades
administrativas de Manizales siguen los lineamientos indicados en decisiones
judiciales que resolvieron conflictos de competencia.
·
La
aplicación del parágrafo primero del artículo 206 de la Ley 1801 está quedando
exclusivamente en manos de las autoridades locales, quienes en últimas
determinan cómo cumplir el principio constitucional de colaboración armónica
que debe existir entre las Ramas del Poder Público.
·
El
problema radica en que la aplicación de la norma demandada supera la capacidad
instalada de los despachos judiciales, para adelantar directamente la ejecución
de sus órdenes jurisdiccionales. Con la entrada en vigencia del parágrafo
primero del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, los funcionarios judiciales no
cuentan con instrumentos eficaces para materializar las órdenes que imparten,
lo cual impide un real y material acceso a la justicia y sólo se ha podido
superar dicha dificultad cuando los alcaldes delegan a los inspectores la labor
de realizar las diligencias, como sucede en la ciudad de Manizales, Pereira y
Cartagena.
·
El
impacto negativo y regresivo que ha tenido el parágrafo primero del artículo
206 de la Ley 1801 de 2016, en el acceso a la administración de justicia (…), se presenta en todo el
ámbito nacional, siendo el lugar más crítico la capital del país, donde ha sido
mayor la afectación generada por la imposibilidad de comisionar a los
inspectores de Policía.
·
La norma
demandada afecta agresiva y profundamente el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia, no sólo por la demora en el cumplimiento y
ejecución de las órdenes judiciales que buscan garantizar los derechos de las
personas en esos municipios que brindan una interpretación a la norma con
alcance judicial y no administrativo, sino en la falta de certeza respecto de
la aplicación de la norma de manera unánime y sin equívocos”.
b.     Ministerio de Defensa Nacional[5]
- Policía Nacional[6]
39. El Ministerio de Defensa
presenta dos intervenciones similares, una de manera autónoma, y otra a través
de la Secretaría General de la Policía Nacional.
40. Como solicitud principal
propone que la Corte se declare inhibida para emitir un pronunciamiento
de fondo por falta de certeza, claridad y pertinencia de los cargos de la
demanda.
41. En efecto, considera que
hace falta un hilo conductor en la argumentación; que el accionante se limita a
expresar sus opiniones y narrar asuntos fácticos; que no coteja la norma
demandada con la Constitución, sino con  disposiciones del Código General del
Proceso y conceptos emitidos por el Consejo de Estado y el Consejo Superior de
la Judicatura; que “ponen en función de la Corte Constitucional, un tema que
desborda su misionalidad, al buscar que se dirima un tema de interpretación
legislativa”; que  ignora que “la administración municipal o distrital
tiene en su organización otras dependencias que pueden cumplir ciertas
funciones o despachos comisorios de la rama judicial, es decir, el problema es
administrativo y no jurídico”; y que “la norma no establece desde ningún
punto de vista, el incumplimiento de las decisiones judiciales, lo que
vislumbra una interpretación subjetiva del accionante”.
42. Subsidiariamente solicita
la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Expresa que, al
expedir la Ley 1801 de 2016, el Legislador pretendió “cumplir con los
valores constitucionales de la dignidad humana y la convivencia”. Al
respecto, expone lo siguiente:
“[E]n el Decreto 1355
de 1970, los comportamientos de las personas en sociedad, hacían referencia a
contravenciones, lo que penaliza cualquier evento en el que incurriera el
infractor de normas de convivencia, habida cuenta que (sic) el artículo
19 de la Ley 599 de 2000, así lo enunciaba (…). La esencia por lo tanto
del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, es la corrección de
comportamientos contrarios a la convivencia, no conductas penales o
contravenciones”.
43. Precisa que “la [e]stadística
sobre la aplicación de la Ley 1801 de 2016, a cargo de los Inspectores de
Policía de acuerdo con la categoría del municipio puede promediar en 200 casos
al mes en una jurisdicción de sexta categoría y de 1.200 a 1.500 para el caso
de las capitales, con tendencia al incremento de acuerdo a la materialización
de la ley y los Decretos Reglamentarios que el legislativo (sic) siga
expidiendo para su reglamentación”. Así mismo, resalta las funciones
asignadas a los inspectores en los artículos 206, 209 y 210 del Código de
Policía.
44. A partir de lo expuesto,
concluye que “al señalar el legislador la prohibición para los inspectores
de policía de realizar diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces,
no descartó la posibilidad que otros funcionarios de la administración
pudiera (sic) conocer de los mismos, (sic) evento que desvirtúa
lo considerado por el actor, al invocar una violación al derecho de acceso a la
justicia, simplemente, suprimió una función, a fin que destinaran su actividad
a la misionalidad con la cual fueron creados, y es fungir como competentes
dentro del derecho de policía para resolver comportamientos contrarios a la
convivencia”.
45. De esta manera, solicita
que se declare la exequibilidad de la norma demandada, teniendo en cuenta que
se trata de “un tema decantado por el órgano de cierre de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa y el Consejo Superior de la Judicatura”, en el concepto
2332 del 6 de septiembre de 2017 y la circular PCSJC1710 del 9 de marzo de
2017, respectivamente.
c.      Ministerio de Justicia y del
Derecho[7]
46. Solicita que la norma demandada se
declare exequible por las siguientes razones:
(i)
“[L]os
inspectores de policía no son las únicas autoridades que pueden adelantar las
diligencias tendientes a lograr el cumplimiento de las providencias judiciales (…).
El principio de colaboración no se materializa exclusivamente con la
comisión realizada a Inspectores de Policía, es posible que, los jueces
comisiones (sic) a otras autoridades para el cumplimiento de sus
providencias”.
(ii)
“Resulta
importante definir qué comprende la expresión ‘diligencias jurisdiccionales’, a
efectos de conocer el alcance de la restricción señalada en el parágrafo
primero del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, toda vez que, tenemos dos (2)
pronunciamientos por parte de las Altas Cortes, los cuales resultan
contrapuestos”.
Indica que mientras el Consejo
de Estado[8]
considera que “[c]uando el inspector de policía actúa como
comisionado del juez dentro de un proceso judicial, lo hace en ejercicio de una
función jurisdiccional adelantada dentro de los límites y restricciones
definidos en la ley”; la Corte Suprema de Justicia[9] expone que
“ello meramente es el ejercitamiento (sic) de una función de carácter
administrativo, que propende a realizar lo que un juez de la República al
efecto dispuso mediante providencia ejecutoriada”.
(iii)
“[E]l
parágrafo primero del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 restringe cualquier
comisión a los Inspectores de Policía para adelantar ‘diligencias
jurisdiccionales’, entre tanto que, como principio general ‘donde la ley no
distingue no le es dado al intérprete hacerlo’”.
d.     Ministerio de Vivienda, Ciudad
y Territorio[10]
47. Interviene para argumentar que el
parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC es inexequible, porque resulta ser
contrario a los derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP) y al
acceso a la administración de justicia (art. 229 CP), así como al principio de
colaboración armónica entre las ramas del poder público (arts. 113 CP y 8°
CNPC), pues “en muchos casos no es posible llevar a cabo el restablecimiento
de un derecho a la persona que inicia las acciones judiciales debido a que son
funciones por principio que efectúa la inspección de policía y no el alcalde”.
e.      Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.[11]
48. Solicita la declaratoria de
exequibilidad del parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016.
49. La Alcaldía se refiere al
marco jurídico aplicable en materia de comisiones (que a su juicio está
integrado por la norma acusada, y los artículos 37, 38 y 39 del CGP), la
jurisprudencia de tutela que se ha pronunciado sobre las falencias y retos de
la política pública en esta materia (sentencias T-1171 de 2003 y T-84 de 2004
de la Corte Constitucional), y la forma en que el Distrito desde 2007 ha
asignado a ciertas inspecciones de policía la asunción permanente de comisiones
judiciales.
50. En cuanto al estado actual
de la situación, señala que con la expedición del CNPC, en tanto dicho estatuto
estableció un nuevo marco de competencias para los inspectores de policía, las
cargas laborales de estos se incrementaron[12], y que en caso de declararse
inexequible la norma, “no se permitiría una aplicación pronta y cumplida de
la justicia local”. Arguye que, si se tratase de diligencias
administrativas y no judiciales, ello en todo caso entrabaría los procesos,
pues los inspectores no tendrían competencia para hacer allanamientos ni para
resolver oposiciones, y sería necesario reprogramar las diligencias o devolver
el asunto a los juzgados de origen. Dicho ente territorial sostuvo que aun
cuando el CGP y el CNPC tienen igual rango normativo, este último es norma
especial y por tanto debe primar.
51. Asevera que el cargo de
inconstitucionalidad planteado “no cumple con los criterios de claridad,
especificidad y suficiencia”, a los que se refiere la sentencia C-1052
de 2011, puesto que el accionante no explica el contenido de la norma
constitucional que sirve como parámetro de control, sino que se limita a
exponer sus opiniones y a citar la sentencia T-283 de 2013 para hacer
referencia al contenido normativo del derecho fundamental a la administración
de justicia, “sin demostrar que ese fallo cumple la función de sentencia
hito determinante, es decir, que es el precedente constitucional vinculante”.
52. Además, destaca que el
demandante no cumple con la carga argumentativa de probar que los despachos
comisorios realizados por los inspectores de policía son el único mecanismo
eficaz para lograr el cumplimiento de las providencias judiciales, con lo cual
“soslaya los otros mecanismos estipulados por la Ley y el Distrito para
conjurar la demanda masiva de despachos comisorios”. Aunado a lo anterior,
afirma que el actor tampoco “evidenció que la autoridad de policía idónea
para efectuar los despachos comisorios sean los inspectores de policía”.
f.       Alcaldía de Manizales[13]
53. Estima que la norma
impugnada es exequible porque no restringe el acceso a la administración
de justicia, pues aquella no impide que las diligencias puedan adelantarse por
los jueces, quienes gozan de autoridad para materializar el cumplimiento de sus
providencias. Además, el ordenamiento (CGP) prevé la posibilidad de que los
jueces comisionen a otros jueces de igual o inferior jerarquía.
g.     Alcaldía de Pasto[14]
54. Solicita que se declare la exequibilidad
condicionada del parágrafo acusado, “en el entendido que los tribunales
y jueces no podrán comisionar a los Alcaldes e Inspectores de Policía para
ejercer diligencias jurisdiccionales y administrativas”. Pide a la Corte
hacer un test de proporcionalidad respecto de los derechos e intereses en
conflicto, y valorar especialmente que “la voluntad del Legislador fue
derogar tácitamente los incisos segundo y tercero del artículo 38 del Código
General del Proceso por considerar que la figura de la comisión es incompatible
con el catálogo de deberes asignados a los Alcaldes e Inspectores de Policía,
puesto que la norma especial -Ley 1801 de 2016- es una norma que responde a una
nueva realidad social que requiere del concurso de los Inspectores de Policía
como actores principales de la imposición de medidas correctivas a quienes
atenten contra el bien jurídico de la convivencia”.
55. Sostiene que la
interpretación adecuada de la norma demandada, a la luz de los postulados
superiores, supone tener en consideración que los inspectores de policía
salvaguardan la convivencia (seguridad, tranquilidad, ambiente y salud
pública), en los términos del artículo 6 de la Ley 1801 de 2016, y con las
finalidades señaladas en el artículo 7 ibídem.
56. Pide convocar al Consejo
Superior de la Judicatura con el propósito de que disponga de lo necesario para
que los jueces y tribunales cuenten con funcionarios judiciales que realicen
despachos comisorios, ante la derogación tácita de los incisos segundo y
tercero del artículo 38 del CGP; lo anterior, para garantizar los derechos de
los usuarios a que se cumplan las decisiones judiciales.
57. Asevera que de acuerdo con
la exposición de motivos de la Ley 1801 de 2016, la iniciativa legislativa tuvo
como propósito la actualización de las normas de policía conforme a la nueva
realidad social, las cuales están dirigidas a la convivencia, la efectividad de
los derechos y el empoderamiento de las autoridades de policía “mediante
mecanismos e instrumentos legales que fortalecieran sus competencias, como el
cumplimiento de la actividad de policía a través de medios materiales e
inmateriales, y la imposición de medidas correctivas previo trámite de
procedimientos que observen el debido proceso y el derecho de defensa”.
Recuerda que el referido código encomendó a los inspectores de policía la
imposición de medidas correctivas (artículo 173 ibídem). Además, se asignó a
las autoridades de policía el conocimiento y la solución de los conflictos de
convivencia ciudadana.
58. Afirma que a partir de la
entrada en vigencia del CNPC, los inspectores de policía ya no atienden
despachos comisorios, pues este estatuto, que es especial, derogó tácitamente
las normas del CGP que así lo preveían.
59. Sostiene que los
inspectores ahora asumen funciones similares a las judiciales, pues deben
atender público, realizar audiencias, garantizar el debido proceso, practicar y
valorar pruebas, dirigir conciliaciones e imponer medidas correctivas. Y llama
la atención sobre que, así como en la rama judicial existe congestión, así
también, dependiendo del ente territorial, se presenta ese mismo fenómeno por
causas relacionadas con falta de recursos, de personal, instalaciones, equipos,
etc.
60. Al respecto estima que “la
ciudadanía en general, los tribunales y jueces, y particularmente el ciudadano
demandante, no dimensionan el nivel de carga laboral” que asumen los
inspectores a raíz de la entrada en vigencia del nuevo CNPC, “más aún,
cuando la naturaleza del proceso requiere de acciones o de decisiones adoptadas
con prontitud”, y se ven expuestos a asumir la responsabilidad
disciplinaria por incumplimiento de sus funciones. Por ello dicho código ordenó
a los alcaldes tener en la planta de personal de la administración los cargos
de inspectores de policía necesarios para la aplicación del Código (artículo
205.13). Además, sostiene que las 40 horas de jornada laboral (artículo 7, Ley
1437 de 2011) son insuficientes para cumplir las actividades propias del
empleo, por lo que sería desproporcionado y atentatorio de los derechos de
estos servidores públicos que se les exija realizar los despachos comisorios.
61. Reitera que el inciso segundo
y tercero del artículo 38 del CGP fue derogado por la norma acusada, dado que
la comisión es incompatible con las nuevas tareas a cargo de los inspectores de
policía, “independientemente si (sic) los despachos comisorios
tradicionales de secuestro, embargo y entrega de bienes se denominan
diligencias de naturaleza jurisdiccional o diligencias de naturaleza
administrativa”. Pero reconoce que al respecto se han planteado diversas
interpretaciones. Cita, entre otras, la sentencia del 19 de febrero de 1996,
expediente T-2834, de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, en la cual se afirma que “se trata (…) de una actuación judicial
que se está ejecutando por la rama ejecutiva”; y la sentencia del 21 de
abril de 1995, expediente 2153, mediante la cual esa misma corporación judicial
señaló que los funcionarios de policía comisionados para la práctica de
diligencias civiles, como las de embargo, secuestro y lanzamiento, ejercen
funciones jurisdiccionales. Y resaltó que frente a las interpretaciones del
artículo en cuestión, la Corte Suprema también ha señalado que la labor que
cumplen los inspectores, al asumir la comisión, es meramente administrativa y
no judicial, “por lo que no es plausible predicar que a la luz del canon 206
de la Ley 1801 de 2016 (…) se hallen impedidos para asumir el diligenciamiento
de las comisiones que en ese sentido les impongan los jueces de la República”.
62. A su vez, cita el concepto
emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 6 de
junio de 2017, en el que se consideró que el CNPC, en cuanto norma especial y
posterior, derogó las normas del CGP que regulaban la comisiones en los
inspectores de policía.
63. Por último, sostiene que
las diversas interpretaciones que se ha dado sobre la norma en cuestión, ha
puesto en vilo los derechos de quienes acuden a la justicia, motivo por el cual
–a su juicio- la Corte, como intérprete supremo de la Carta, debe determinar
cuál es el entendimiento que debe darse a la norma acusada, es decir, que aquella
debe señalar “cuál es la interpretación que se armoniza de mejor forma  con
los postulados constitucionales; en razón a que el escenario genera tensión
entre los derechos de los inspectores de policía atendiendo su carga laboral
versus la colaboración armónica con las autoridades judiciales para la debida
prestación del servicio de justicia y el acceso a la administración de justicia
de quienes ven paralizados sus procesos por causa de estas disímiles
interpretaciones”.
h.     Alcaldía de Bucaramanga[15]
64. Llama la atención sobre la necesidad
de interpretar la norma demandada de manera sistemática e integral con otras
disposiciones del ordenamiento jurídico, como el artículo 6° de la Ley 489 de
1998 y el artículo 38 del CGP; y a la luz del artículo 113 de la Constitución
Política.
65. Afirma que lo anterior llevaría a
establecer que “en pro del principio de coordinación y colaboración, las
inspecciones de policía deben prestar su colaboración para la realización de
las diligencias requeridas por los jueces; dejando claro que ello no implica
resolver oposiciones o recursos que se presenten durante la práctica de las
mismas, por cuanto estas deben ser de conocimiento del juez que las ordenó”.
i.       Alcaldía de Pereira[16]
66. Solicita la declaratoria de
constitucionalidad del parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC, con fundamento
en la cláusula general de competencia asignada al Legislador para expedir
codificaciones (art. 150.2 C.P.), en concordancia con los principios de
dignidad humana (art. 1 CP), separación de las ramas del poder público (art.
113 CP) y reconocimiento de los derechos inalienables de la persona (art. 5
CP).
67. Expone que existen distintas
interpretaciones de la norma efectuadas por varias autoridades: la Sala Civil
de la Corte Suprema de Justicia[17],
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[18] y la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[19], siendo la
de esta última corporación la que, a su juicio, debe prevalecer.
68. Indica que la Corte Suprema de
Justicia ordenó al alcalde municipal de Palmira (Valle) colaborar armónicamente
con la rama judicial cumpliendo los despachos comisorios librados por los
jueves civiles municipales, al estimar que la realización material de las
diligencias de entrega o secuestro de bienes por parte de los inspectores de
policía no está prohibida por el CNPC, por tratarse de actuaciones
administrativas desprovistas de cualquier injerencia en la actividad judicial. Dicha
corporación –anota- infiere eso de los artículos 596-2 y 309-7 del Código
General del Proceso, sobre las diligencias de secuestro y entrega, que disponen
que el comisionado no puede definir aspectos del debate judicial, y que en caso
de que estos se presenten, está en la obligación de remitir al comitente para
que se defina la situación según corresponda.
69. Por su parte, el Consejo Superior de
la Judicatura señaló que “al encontrarse vigente la primera parte del inciso
3 del artículo 38 del Código General del Proceso, las autoridades judiciales
pueden comisionar a los alcaldes, con el fin de materializar la colaboración
armónica entre las ramas del poder público”.
70. Finalmente, alude al concepto del
Consejo de Estado en el cual se sostuvo que el parágrafo 1° del artículo 206
del CNPC derogó tácitamente el artículo 38 del CGP, de tal manera que “solo
los despachos comisorios en los cuales se haya dado inicio a la diligencia
judicial antes de la entrada en vigencia de la Ley 1801 de 2016, pueden
continuar siendo ejecutados por los inspectores de policía”.
(2)
Intervenciones académicas
a.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal[20]
71. Solicita que se declare la exequibilidad
del parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC, argumentando que devolver las
funciones jurisdiccionales a quienes originalmente les corresponde, no riñe con
los objetivos constitucionales, ni con la administración de justicia.
72. Expone que el fundamento de la norma
demandada es que los inspectores de policía cumplan con la función de policía
que habían descuidado por cumplir funciones jurisdiccionales, en aras de darle
una mayor importancia a la convivencia ciudadana.
73. Considera que no le asiste razón al
demandante cuando afirma que esta modificación legislativa impide el
cumplimiento de las decisiones judiciales, puesto que “la práctica de
diligencias de entrega y secuestro de bienes son funciones propias de los
jueces (…) [que] ha vuelto a quedar en cabeza de los jueces”.
74. Sostiene que el hecho de “[q]ue
en la práctica sean insuficientes los despachos judiciales, para realizar
inmediatamente las diligencias de secuestro y entrega de bienes, no equivale a
decir que sea imposible su realización o que eso sea consecuencia del precepto
legal que inhibe a los inspectores de policía para practicarlas”.
75. Indica que, por el contrario, la
disposición estudiada implica dar cumplimiento a la Ley estatutaria 1285 de
2009 sobre administración de justicia, la reorganización de los despachos
judiciales “y la adopción de medidas administrativas por parte del Consejo
Superior de la Judicatura, para la adecuada prestación del servicio de justicia”.
b.     Academia Colombiana de
Jurisprudencia[21]
76. Dicha institución afirma que la norma
en cuestión, aun cuando es constitucional por los cargos planteados,
contiene un enunciado legal insuficiente, por su indeterminación, lo que a su
vez genera confusión en cuanto a su alcance y aplicabilidad.  En consecuencia,
solicita que se profiera una decisión integradora o aditiva -no condicionada
como lo plantea el demandante-, mediante la cual se proyecte en la norma el
deber de los inspectores de policía de colaborar para el buen funcionamiento de
la administración de justicia, en lo atinente al cumplimiento de comisiones
judiciales que no tengan carácter jurisdiccional, empleando la siguiente
fórmula:
“Parágrafo 1ª. Sin
perjuicio de la estricta observancia del deber constitucional y legal de
colaborar con las autoridades judiciales para el buen funcionamiento de la
administración de justicia, los inspectores de Policía no ejercerán
funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los
jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la materia”. (Lo
subrayado es el texto que se sugiere añadir)
77. Respecto del cargo por violación del
derecho de acceso a la administración de justicia, expresó que cuando la Rama
jurisdiccional no cuenta con los medios para hacer cumplir las providencias, se
aplica el principio constitucional de la colaboración armónica entre las ramas
del poder público.
78. Así mismo, indicó que el parágrafo
demandado condiciona la prohibición  a los inspectores de policía de realizar
diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, a la aplicación de las
normas especiales sobre la materia, que en este caso son aquellas establecidas
en el CGP (art. 6, 37, 38 y 171), de lo cual se desprende que “las
comisiones judiciales susceptibles de ser confiadas a las autoridades de
policía, son exclusivamente aquellas que no tengan carácter jurisdiccional,
tales como el secuestro y la entrega de bienes (…) y las necesarias para
facilitar la recepción y práctica de pruebas por medios idóneos de comunicación
simultánea, en el entendido de que tales diligencias deban sustituirse fuera de
dicha sede”.
79. En lo relativo al artículo 95.7
Superior, señaló que el deber de colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia, en él establecido, fue consignado expresamente en
el artículo 10.8 del CNPC[22]
respecto de los inspectores de policía, cuya observancia es imperativa en
virtud del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público
y el carácter obligatorio de los deberes del servidor público, de tal manera
que “las comisiones judiciales de carácter no jurisdiccional confiadas a los
Inspectores de Policía (…) deben surtirse oportunamente al impulso del
deber que les asiste de colaboración con las autoridades judiciales para la
debida prestación del servicio de justicia”.
c.      Universidad Sergio Arboleda[23]
80. Defiende la constitucionalidad de
la norma impugnada, y afirma que esta es una manifestación legal del principio
constitucional de la división de poderes.
81. Sostiene que la disposición
cuestionada no dificulta el acceso a la administración de justicia, porque ella
únicamente prohíbe a los inspectores de policía la realización de funciones
jurisdiccionales, por lo que subsiste la posibilidad de comisionarlos para
adelantar actividades administrativas, como por ejemplo la ejecución de medidas
cautelares o las diligencias de entrega de bienes, las cuales son actuaciones
que “tienen como propósito ejecutar las decisiones ya adoptadas por una
actividad jurisdiccional. Es decir, en estos casos, los inspectores de policía
no están declarando derechos o dirimiendo conflictos como sería si realizaran
una función jurisdiccional, son haciendo cumplir o ejecutar lo ya decidido por
un juez”. Sobre los criterios para catalogar una función como
jurisdiccional, cita la Sentencia C-263 de 2012.
d.     Pontifica Universidad Javeriana[24]
82. Solicita acceder a las pretensiones de
la demanda y declarar inexequible la norma impugnada, porque esta “se
constituye como limitante del acceso a la administración de justicia, la tutela
judicial efectiva y el principio de colaboración entre los órganos públicos”.
83. Considera que es necesaria la
intervención de la Corte Constitucional para aclarar el alcance de la norma
impugnada, puesto que existen pronunciamientos judiciales encontrados al
respecto.
84. Señala que, por una parte, la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, actuando como juez de tutela
manifestó, en la Sentencia STC22050 del 19 de diciembre de 2017, que cuando los
inspectores de policía son comisionados para la práctica de un secuestro o una
diligencia de entrega, actúan en ejercicio de función administrativa y no
judicial, porque sirven de instrumentos para materializar las órdenes
previamente impartidas por funcionarios judiciales, de tal manera que el
artículo 206 de la Ley 1801 no les prohíbe realizar estas actividades.
85. De otro lado, afirma que la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto emitido el 6 de
septiembre de 2016, a petición del Ministerio del Interior, Radicado
1100103060002017005100, señaló que la norma impugnada “suprimió la
competencia de los inspectores de policía para adelantar diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces, luego de dilucidar el conflicto
normativo existente entre el (…) artículo 38 de la Ley 1564 de 2012 y la
norma demandada, en aplicación de los criterios de cronología y especialidad
normativa”.
86. Sobre lo anterior, concluye que es
necesario mantener la colaboración institucional entre los inspectores de
policía y la rama judicial para que el acceso a la administración de justicia
sea eficiente como presupuesto del Estado social de derecho, y según lo dispone
el artículo 7 de la Ley 270 de 1996, dado que los recursos de la rama judicial
son limitados. Al respecto cita la sentencia C-733 de 2000, en relación con la
aplicación de los artículos 113 y 201 de la Constitución Política.
e.      Universidad de La Sabana[25]
87. Solicita que se declare la exequibilidad
del precepto demandado. Considera que la norma objeto de cuestionamiento no
impide el acceso a la administración de justicia, y señala que los inspectores
solo pueden realizar diligencias jurisdiccionales en los casos expresamente
previstos en el ordenamiento. Aclara que algunas actuaciones deben estar
reservadas al juez, quien cumple la función de administrar justicia y es
garante del proceso.
(3) Intervenciones ciudadanas
a.     Federación Colombiana de
Municipios[26]
88. Solicita a la Corte
Constitucional declarar exequible la norma acusada, pues de ninguna
manera atenta contra el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia, sino que complementa la autonomía de la rama judicial, en tanto hace
que no dependa de autoridades extrañas a ella para la ejecución de sus
decisiones.
89. Señala que el hecho de que
los inspectores de policía y los funcionarios municipales ejerzan funciones,
como el secuestro de bienes, implica una falta de claridad en las competencias
de las distintas ramas del Estado, desconociendo el “principio de
responsabilidad” definido por la Corte Constitucional en sentencias C-617 de
2002 y la C-958 de 2006, que impone a cada ámbito territorial aplicar los
recursos sólo para ejercer las competencias propias y no destinarlos a
competencias ajenas.
90. Indica que de permanecer la
costumbre de que los funcionarios municipales ejecuten tareas propias de los
jueces por comisión bajo su dirección, en cada caso tendría que existir un
previo convenio entre el Consejo Superior de la Judicatura o la Dirección
Ejecutiva de la Rama Judicial y el respectivo municipio para que puedan
remitirse los despachos comisorios.
b.     Asociación Nacional de
Inspectores y Corregidores de Policía[27]
91. Pide la declaratoria de exequibilidad
de la norma demandada, con fundamento en conceptos emitidos por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la materia, y en la
finalidad de la prohibición en aquella consignada.
92. En cuanto a lo primero, expone que el concepto
2363 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[28], que
reiteró el concepto 2332[29],
sostuvo que “el parágrafo 1° del Código Nacional de Policía y Convivencia,
derogó tácita y parcialmente el artículo 38 de la Ley 1564 de 2012, en el
entendido de que eliminó la competencia de los inspectores de policía para
ejercer funciones o realizar diligencias jurisdiccionales por comisión de los
jueces”.
93. En el segundo de los citados conceptos,
el Consejo de Estado enfatizó en “[l]a naturaleza jurisdiccional de
la actuación de los inspectores de policía cuando actúan por comisión de los
jueces”. Para reforzar lo anterior, cita las consideraciones de las
Sentencias C-1038 de 2002[30]
y la proferida por la Sala de Casación Civil dentro del Expediente No. 2153[31], que
entienden como “judiciales las funciones que cumplían los inspectores de
policía cuando actuaban como comisionados de los jueces”.
94. Reitera que, en estos casos, “no
está ejerciendo funciones administrativas sino las mismas facultades del
comitente con las limitaciones que les imponía la ley, tanto es así que el
control sobre las decisiones que tomara y actuaciones desplegadas en ejercicio
de esa comisión no se controlaban en sede administrativa sino en sede judicial
por ser esas actuaciones parte del proceso judicial del cual se desprende la
comisión”.
95. Así mismo, el concepto expone que, se
aparta del criterio de las autoridades judiciales que han señalado que se trata
de una función administrativa, en particular, de la Sentencia de tutela de la
Sala de Casación Civil[32],
y asevera que esa interpretación es equivocada por las siguientes razones:
(i)
El artículo
40 del CGP asigna al comisionado las mismas facultades del delegatario “pudiendo
inclusive resolver reposiciones y conceder apelaciones (procedentes) contra las
providencias que dicte”.
(ii)
La
ejecución material de las providencias es de carácter jurisdiccional, porque “se
da en virtud de un proceso judicial de acuerdo con las normas propias de este,
no las de la función administrativa”.
(iii)
“La
circunstancia de que el comisionado no sea quien resuelva las oposiciones a la
diligencia de secuestro o entrega de un bien, sino que tal función le
corresponda al juez comitente, no les resta a tales diligencias su carácter de
jurisdiccionales”.
(iv)
El Código
de Policía se refiere tanto a la prohibición de ejercer funciones
jurisdiccionales, como a la de adelantar diligencias judiciales.
(v)
“[R]ecientemente
la Sala de Casación Civil[33] (…) reconoció
implícitamente la derogación del inciso tercero del artículo 38 del Código General
del Proceso”.
(vi)
El Consejo
Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA17-10832 del 30 de octubre de
2017, asignando en la ciudad de Bogotá a cuatro juzgados para el
diligenciamiento de los despachos comisorios.
(vii)
Es
improcedente que los alcaldes deleguen en los inspectores de policía las
funciones o diligencias comisionadas por los jueces porque el CNPC prohíbe
tanto la delegación directa como la indirecta, el artículo 11.2 de la Ley 489
de 1998 proscribe la subdelegación, el supuesto no encaja en lo dispuesto en el
artículo 9° de la misma ley, y el artículo 38 del CGP “otorgó una
competencia precisa a los alcaldes para recibir comisiones de los jueces”.
96. Bajo las anteriores consideraciones,
el Consejo de Estado estimó “necesario que el señor Ministro de Justicia y
del Derecho y el Consejo Superior de la Judicatura se sirvan tomar las medidas
pertinentes para prevenir la eventual situación de congestión de los alcaldes
en la tramitación de las comisiones, principalmente en las ciudades capitales de
departamento”.
97. Respecto de la razón de ser de la
prohibición establecida en la norma demandada, manifiesta que corresponde a los
inspectores de policía la labor de restablecer la convivencia para garantizar
la paz. Bajo este marco, se han asignado nuevas funciones a su cargo: resolver
en segunda instancia los procesos verbales inmediatos (parágrafo 1° del
artículo 22 Ley 1801), facultades en el control urbano de los municipios
(Decreto 1203 de 2017), el conocimiento de los comparendos; el registro de los
procedimientos de registro en el Sistema Nacional de Medidas Correctivas
(artículo 2.2.8.3.1 del Decreto 1284 de 2017).
98. Entonces “la carga laboral de los
señores inspectores y corregidores de policía es bastante ardua, siendo por
demás, la menos favorecida económicamente y la más desprotegida funcionalmente,
en especial en los municipios de tercera a sexta categoría”, de tal manera
que, “la norma demandada (…) lo único que hizo fue ajustar las
competencias de los inspectores de policía y corregidores”.
c.      Federación de Lonjas de
Propiedad Raíz (FEDELONJAS)[34]
99. Interviene para solicitar la
declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 206 de la
Ley 1801, alegando que el cambio que esta norma efectúa sobre la figura
jurídica de la comisión judicial imposibilita obtener justicia material e
instrumental, esto es, hacer cumplir las decisiones del juez y respetar la
justicia, en contravía de lo dispuesto en el artículo 38 del CGP y del derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia.
100. Indica que, en la práctica, los
jueces han comisionado a los alcaldes, quienes consideran que “carecen de
capacidad operativa y financiera, jurisdicción, disponibilidad de tiempo, entre
otros”, devolviendo los encargos, o fijándolos en fechas muy alejadas.
101. Argumenta que esta norma no tiene en
cuenta que, en el ámbito de la resolución de los conflictos surgidos de las
relaciones contractuales, la diligencia de restitución de inmuebles requiere la
participación de una autoridad con funciones de policía, pues “el Estado es
quien posee el poder coercitivo para dar cabal cumplimiento a las decisiones
judiciales”. Y si esto no sucede, se dilatan los procesos de recuperación
efectiva de los inmuebles arrendados, generando un detrimento económico para
los propietarios y las empresas garantes de los arrendamientos, en contra de
los intereses legítimos de los particulares, en los términos de la sentencia
T-283 de 2013.
102. Añade que “esta situación (…) no
sólo está afectando al sector inmobiliario, sino al afianzados, al asegurador,
al financiero, al constructor y a muchos otros grupos y personas”.
103. Analiza el impacto económico, y
advierte que existe una enorme cartera como consecuencia del número de
contratos en mora existentes, generando “una cultura del no-pago de las
obligaciones civiles y comerciales, la cual llevaría al sector a una crisis,
que inclusive podría llegar a ser sistemática, afectando gravemente a la
economía del país”.
d.     Asociación Nacional de
Afianzadoras (ASOFIANZAS)[35]
104. Pide la declaratoria de inexequibilidad
de la norma impugnada, “dado que [su] implementación (…) generó
una flagrante vulneración al derecho fundamental de acceso a la administración
de justicia”.
105. Lo anterior, porque existe una
imposibilidad material de ejercer los derechos reconocidos judicialmente por la
demora o la falta de realización de las diligencias administrativas que los
garantice. “[D]e nada sirve reconocer un derecho o protegerlo
mediante una medida cautelar si no se puede realizar la respectiva diligencia
de secuestro o restitución que garantiza que el titular del derecho puede
ejercerlo gracias a la efectiva intervención del Estado”.
106. Así mismo, señala que se desconoce el
“principio procesal que faculta a las autoridades judiciales para comisionar
a las autoridades administrativas para la instrumentalización de los derechos
base de un Estado social”, plasmado en el artículo 38 del CGP. De esta
manera, el equivocado entendimiento de una diligencia de restitución como una
actividad jurisdiccional vulnera el derecho al debido proceso.
107. Adicionalmente, argumenta que se viola
el “principio de justicia rápida y eficaz que garantiza el acceso a la misma”,
siendo la colaboración armónica uno de sus presupuestos. “Los procesos
judiciales de restitución (…) de un momento a otro se quedaron sin
órgano competente para la realización de las diligencias que históricamente
realizaban los inspectores de policía y que dentro de la rama administrativa
eran los únicos capacitados para realizarla”.
108. Finalmente hace alusión al impacto
socioeconómico de la norma, expresando que, por ejemplo, las afianzadoras del
sector inmobiliario que garantizan los contratos de arrendamiento han
evidenciado que los “casos judiciales con sentencia del 2016 (…) todavía
no tienen fecha de diligencia de restitución judicial”.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
109. El Procurador General de
la Nación solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma
demandada con fundamento en los efectos negativos causados sobre el derecho al
acceso a la administración de justicia, según se desprende de las pruebas
obrantes en el expediente, a pesar de que la disposición resulte constitucional
desde la perspectiva de un juicio meramente abstracto de constitucionalidad.
110. Considera que cuando los
inspectores de policía realizan despachos comisorios, ejercen función
jurisdiccional desde el punto de vista material, según los criterios
establecidos en la sentencia C-1038 de 2002.
111. Afirma que “la comisión
a los inspectores de policía no es el único mecanismo para hacer cumplir las
decisiones judiciales como elemento integrante del derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia”, según lo dispuesto en el artículo
38 CGP, y cita al respecto el concepto del Consejo de Estado[36]. Por lo
tanto, la prohibición de que los inspectores realicen esta actividad no vulnera
el derecho al acceso a la administración de justicia en su componente del
cumplimiento de las decisiones judiciales, y, en consecuencia, el Legislador no
rebasó su potestad de configuración legislativa en la materia.
112. Sostiene que, aun cuando este
derecho se realiza a través del principio de la colaboración armónica entre las
ramas del poder público (art. 113 CP), y que “el artículo 116 de la
Constitución establece (…) la facultad del legislador para ‘radicar
excepcionalmente la función de administrar justicia en cabeza de autoridades
del orden administrativo (…), de ninguna manera estableció
específicamente el tipo de autoridad administrativa a la que se le pueden
asignar estas funciones”.
113. Entonces, concluye que “el
legislador cuenta con amplias facultades para determinar la regulación de las
competencias dentro de los procedimientos judiciales y administrativos, razón
por la cual la asignación de competencias materialmente jurisdiccionales a
autoridades administrativas no se agota en los Inspectores de Policía y es
claro que el juez puede comisionar a otras autoridades, razón por la cual la
conclusión en principio es que no se estaría violando el derecho al acceso a la
administración de justicia”.
114. No obstante, solicita a
este Tribunal la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, con
fundamento en el reporte sobre el impacto de la medida legislativa a partir de
las pruebas practicadas por el Magistrado Sustanciador, toda vez que “el
juez constitucional no puede ser indiferente ante una realidad que afecta el
núcleo esencial de un derecho fundamental, pues en la práctica el diseño
legislativo ha resultado regresivo de cara a su garantía”, lo cual “no
resulta acorde con los fines del Estado (art. 2 CP)”.
115. En efecto, advierte que
los informes sobre la situación de circuitos judiciales de Medellín, Cali,
Barranquilla, Pasto, Tunja, Pereira, Manizales, Villavicencio, Montería,
Bucaramanga, Mocoa, Quibdó, Ibagué, Cartagena y Bogotá, arrojan las siguientes
conclusiones: “(i) los despachos judiciales no tienen la capacidad
institucional para hacer cumplir las sentencias directamente, y en caso de que
lo hagan, la programación de las diligencias se prolonga por años; (ii) los
jueces han comisionado a otras autoridades de Policía, como los alcaldes y han
manifestado que las diligencias se pueden realizar en un término de 2 a 3 años,
y en algunos casos los alcaldes han delegado esta facultad en servidores del
nivel asesor y en otros el grado de incumplimiento de las comisiones es
realmente alto; (iii) en algunos eventos se comisionó a los Inspectores de
Policía en aplicación del artículo 38 del CGP, lo que evidencia una antinomia
entre esta disposición y el parágrafo acusado; (iv) en otros casos los
Inspectores devolvieron las comisiones de los jueces y se negaron a
tramitarlos; (v) en ocasiones los inspectores siguen conociendo los despachos
comisorios con el riesgo de que sus actos estén viciados por cuenta de
la prohibición establecida en el Código de Policía; y (vi) en otros eventos se
han enviado las comisiones a los juzgados de pequeñas causas”.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
116. En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este Tribunal es
competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos
contenidos en normas con fuerza y rango de ley: Ley 1801 de 2016, Código
Nacional de Policía y Convivencia.
B.
CUESTIONES PREVIAS
(1) Aptitud
sustancial de la demanda
117. El Ministerio de Defensa
Nacional y la Alcaldía del Distrito Capital de Bogotá consideran que la demanda
no es apta para producir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional, porque incumple con el requisito de explicar las razones por
las cuales se violan las normas constitucionales invocadas, establecido en el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
118. La solicitud de proferir un fallo
inhibitorio por parte del Ministerio de Defensa se fundamenta en que las
razones de la violación no son claras, ciertas, ni específicas, en la medida en
que, el accionante, en lugar de cotejar la norma demandada con la Constitución
Política, la confronta con el Código General del Proceso y con conceptos emitidos
por el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, señala asuntos
fácticos relativos a su aplicación, y pide una interpretación armónica de la disposición
acusada; asunto que desborda las competencias de la Corte Constitucional, pues “busca
(…) que se dirima un tema de interpretación legislativa”.
119. Ese Ministerio indica que el problema
planteado “es administrativo y no jurídico”, pues el actor “desconoce
que la administración municipal o distrital tiene en su organización otras dependencias
que pueden cumplir ciertas funciones o despachos comisorios de la rama
judicial”.
120. Añade que los argumentos tampoco son
pertinentes ni suficientes porque “la norma no establece desde ningún punto
de vista, el incumplimiento de las decisiones judiciales, lo que vislumbra una
interpretación subjetiva del accionante”, de tal manera que no se comprende
la aludida vulneración del derecho a la administración de justicia.
121. Por su parte, la Alcaldía Mayor del
Distrito Capital, sostiene que el cargo de inconstitucionalidad no satisface
los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia, porque el accionante
no logra explicar cuál es el parámetro constitucional a partir del cual se
juzga la norma impugnada, y además, no explica por qué comisionar a los
inspectores de policía, es el único mecanismo eficaz para dar cumplimiento a
las providencias judiciales, sin tomar en consideración que existen otras
herramientas disponibles en la legislación.
122. Adicionalmente, en el auto admisorio
de la demanda, proferido por el Magistrado Sustanciador el cinco (5) de marzo
de 2018, se precisó que uno de los propósitos para continuar con el estudio del
presente caso es “que la Sala Plena aborde el alcance del principio pro
actione en materia de acción pública de inconstitucionalidad”.
123. En esa oportunidad, se señaló que, “revisado
el escrito de corrección y no obstante que varios de los fragmentos que lo
componen pueden dificultar su comprensión, es posible identificar, al menos
prima facie, un cargo de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 1° del
artículo 206 de la Ley 1801. En efecto, la acusación supone (i) que dado que
los inspectores de policía no pueden ejercer funciones ni realizar diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces, (ii) se afecta el derecho de
acceder a la administración de justicia reconocido en el artículo 229 de la
Carta, puesto que (iii) se obstaculiza el cumplimiento efectivo de las
decisiones judiciales al eliminar un instrumento idóneo para el efecto,
en relación, por ejemplo, con la práctica de medidas cautelares o la
realización de diligencias para la entrega de bienes”.
124. Bajo las consideraciones anteriores,
es necesario determinar si la demanda bajo estudio cumple con los requisitos
mínimos de aptitud, según los siguientes presupuestos jurídicos.
125. El artículo 40.6 de la Constitución
Política prescribe que interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y la ley es uno de los mecanismos para hacer efectivo el
derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político.
126. El artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 establece que las demandas de inconstitucionalidad deben señalar las
normas de rango legal acusadas, así como las disposiciones constitucionales que
se consideran infringidas, exponer las razones por las cuales se desconocen
dichos preceptos, indicar el trámite constitucional que debe surtir la norma
demandada en algunos casos, y fundamentar la competencia de la Corte
Constitucional para conocer de la demanda.
127. La jurisprudencia constitucional ha
precisado que la exigencia de explicar el concepto de la violación se traduce
en el cumplimiento de “unos criterios mínimos de racionalidad argumentativa”[37], que se reflejan en los
denominados requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia, como criterios de evaluación de los cargos de
inconstitucionalidad, empleados por la Corte a partir de la sentencia C-1052 de
2001.
Como se ha expuesto en oportunidades
anteriores[38]:
a.
La claridad
se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.
b.
El
requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición
jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin
conexión con el texto de la disposición acusada.
c.
La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
d.
La pertinencia
se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.
e.
Finalmente,
la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los
elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un
estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la
demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre
la constitucionalidad de la norma impugnada.
128. Así mismo, se ha establecido que las
demandas de inconstitucionalidad deben ser estudiadas a la luz del principio pro
actione, “en virtud del cual[,] cuando exista duda
acerca del cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales de la
demanda, esta se resuelva a favor del accionante, admitiéndola como apta y
resolviendo el fondo del asunto (…), [sin] llevar al absurdo de que la
Corte resuelva sobre la exequibilidad de una norma construyendo el cargo ante
la insuficiente argumentación de quien la interpuso”[39]. Además, la jurisprudencia ha señalado que,
en aplicación de este principio, “corresponde a la Corte indagar en qué
consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo
inhibitorio”[40].
129. Con base en estas reglas, se pretende
conjugar la informalidad propia de una acción pública y la efectividad del
derecho a la participación ciudadana (art. 40 CP); el carácter rogado del
control constitucional ordinario (art. 241 numerales. 1, 4 y 5 CP); la garantía
del acceso al recurso judicial efectivo (art. 229 CP); el debido proceso (art.
29 CP); y la supremacía de la Constitución en relación con las decisiones del Legislador
(art. 4 CP), de tal manera que la corporación ejerza sus competencias en los
estrictos y precisos términos de la Carta Política, como señala el artículo 241
del texto superior, en el marco de una democracia participativa[41].
130. La aplicación de los parámetros
expuestos al caso concreto da lugar a dar aplicación del principio pro
actione, por lo cual, es posible desentrañar el sentido de la demanda sin
desbordar el alcance del control ejercido por la Corte, suscitando una
controversia constitucional que amerita un pronunciamiento de fondo por parte
de esta corporación.
131. En efecto, la demanda incoada por el
ciudadano Mario Felipe Daza Pérez no es clara en determinados apartados.
Adicionalmente, en su escrito, el accionante presenta afirmaciones que parecen inciertas,
al otorgarle a la norma un contenido subjetivo, como aquellas según las cuales
esta prescribe el incumplimiento de las decisiones judiciales. Aunado a lo
anterior, algunos de los argumentos de la acción podrían considerarse impertinentes,
pues en lugar de expresar reproches de inconstitucionalidad, manifiestan
opiniones, aluden a exámenes de conveniencia de las medidas legislativas, o se
trata de aspectos que no constituyen parámetro de constitucionalidad. Es el
caso de las consideraciones sobre cuáles autoridades de policía deberían ser
comisionadas judicialmente, las críticas al cambio de legislación efectuado por
el nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, y los problemas prácticos
ocasionados por la norma.
132. Sobre este último punto, es preciso
aclarar que el Magistrado Sustanciador practicó pruebas con miras a evidenciar
los efectos de la norma demandada, no con el propósito de ampliar el alcance
del control abstracto de constitucionalidad, sino con el objeto de ilustrarse
mejor sobre si los inconvenientes de hecho mentados por la parte actora surgen
del texto mismo de la norma cuestionada, o se originan en otras causas; tema
sobre el cual este tribunal se pronunciará más adelante.
133. No obstante las identificadas
falencias, no vacían de contenido a la demanda y su corrección, toda vez que se
advierte que el accionante plantea la existencia de dos interpretaciones
posibles del parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801, y solicita a la
Corte que expulse del ordenamiento jurídico una de estas por ser contraria al
derecho al acceso a la administración de justicia y al principio de
colaboración armónica entre las ramas del poder público. Entonces, la Corte
entiende que el accionante busca que ella realice una interpretación
conforme de la norma cuestionada.
134. En efecto, el demandante señala que
una de las interpretaciones existentes es la del Consejo de Estado[42], el cual considera que en virtud
“[d]el principio de especialidad de la norma, [en relación con el
artículo 38 del CGP], los inspectores de Policía no podrán ejercer funciones
ni desarrollar diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces”.
Afirma que, “[e]sta interpretación no permitirá que se comisionara (sic)
a los inspectores ni siquiera para las diligencias de entrega de bienes,
secuestro…, es allí el quid del asunto”. En cuanto a la segunda
interpretación, expone que el Consejo de la Judicatura[43] ha sido partidario de que los inspectores
de policía realicen los despachos comisorios librados por los jueces.
135. El accionante defiende la segunda
postura, porque entiende que cuando “el parágrafo 1° del artículo 206 de la
Ley 1801 de 2016 (…) aclara que los inspectores de Policía no ejercerán
funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces
(…), se refiere por ejemplo a la práctica de pruebas, que es un acto
propio de los jueces y no de las instancias policivas (…). Las
actividades que ejecutan los Inspectores de Policía en desarrollo de un
despacho comisorio no corresponden a actuaciones jurisdiccionales sino a
actuaciones meramente administrativas”.
136. Entonces, el actor advierte que, “[e]sto
no se trata de un antinomia (sic) total-parcial, tal como lo predicaba
Alf Ross, sino de una aparente antinomia o de un conflicto de leyes
inexistente, pero sí de interpretación in abstracto o jurídica” entre los
artículos 38 del CGP, referente a la colaboración armónica entre las ramas
ejecutiva y judicial del poder público, y 10.8 y 206 del CNPC.
137. A partir de lo anterior, el actor
considera que, comprender que los inspectores de policía no podrán ser
comisionados por los jueces para la realización de ninguna diligencia es
inconstitucional, porque “a estos les corresponde la colaboración armónica
en la prestación del servicio de justicia no solo en lo predicho en la ley,
sino también en la Constitución, artículos 95.7 y 229, no hacerlo estaría
violando el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia,
desde el punto de vista de su materialización”.
138. Con fundamento en lo expuesto, el
demandante solicita en el escrito inicial “DECLARAR INEXEQUIBLE el parágrafo
1 del artículo 206 de la norma citada, contenida en la Ley 1801
de 2016; o en su defecto una EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, en el entendido
que la restricción que existe en la comisión judicial enviadas (sic) a
los Inspectores son las entendidas en lo que tengas (sic) que ver con
las funciones jurisdiccionales y no administrativas” (mayúsculas en el
texto original). Al corregir la demanda, únicamente solicita la declaratoria de
inexequibilidad simple.
139. En definitiva, el cargo de inconstitucionalidad
planteado por el ciudadano Mario Felipe Daza Pérez contra el parágrafo 1° del
artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 consiste en que, si se interpreta que esta
norma prohíbe que se libre cualquier clase de despacho comisorio por parte de
los jueces a los inspectores de policía, como lo entiende la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, entonces la disposición es inexequible
porque afecta el derecho al acceso a la administración de justicia -en su
faceta de materialización de las providencias-, y desconoce el principio de
colaboración armónica entre las ramas del poder público. Lo anterior, puesto
que, en su criterio, la interpretación de la norma que se adapta a la Carta
Política es aquella según la cual la prohibición allí consignada no cobija la
realización de ciertas diligencias que considera de naturaleza administrativas,
como, por ejemplo, la entrega y el secuestro de bienes, postura sostenida por
el Consejo de la Judicatura.
140. Por consiguiente, este tribunal
considera que, no obstante las falencias presentes en la demanda, en aplicación
del principio pro actione es posible determinar cuál es su pretensión,
evitando un fallo inhibitorio, sin que ello implique que el juez construya el
cargo de inconstitucionalidad de manera oficiosa o caprichosa, sino con base en
el conflicto objetivamente planteado por la parte actora, puesto que, “[e]s claro que la Corte tiene
vedado suplir la demanda del accionante, bien sea en el perfeccionamiento de
una argumentación deficiente o en la formulación de nuevos cargos de
inconstitucionalidad, ausentes en el libelo”[44].
141. Al respecto, es relevante mencionar
que varios de los intervinientes fomularon el debate constitucional en los
mismos términos, como son el Ministerio de Justicia y del Derecho; las
alcaldías de Pasto, Bucaramanga y Pereira; la Academia Colombiana de Jurisprudencia;
la Pontificia Universidad Javeriana; y la Asociación Nacional de Inspectores y
Corregidores de Policía.
142. Así, el Ministerio de Justicia y del
Derecho manifiesta que “[r]esulta importante definir qué comprende la
expresión ‘diligencias jurisdiccionales’, a efectos de conocer el alcance de la
restricción señalada en el parágrafo primero del artículo 206 de la Ley 1801 de
2016, toda vez que, tenemos dos (2) pronunciamientos por parte de las Altas
Cortes, los cuales resultan contrapuestos”, después de lo cual reseña las
consideraciones del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia.
143. En el mismo sentido, la Alcaldía de
Pasto solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma
atacada, bajo el entendido de que ella prohíbe comisionar a los alcaldes e
inspectores de policía tanto para ejecutar diligencias jurisdiccionales como
administrativas, a partir de una interpretación constitucional adecuada. Al
respecto, cita la sentencia de la Corte Suprema de Justicia y el concepto del
Consejo de Estado que interpretan el parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC en
concordancia con el CGP. Expresa que las variadas interpretaciones de la norma
afectan los derechos de las personas que acuden a la justicia, y, por lo tanto,
corresponde a la Corte determinar cuál es el entendimiento que debería primar.
144. Así mismo, la Alcaldía de Pereira y
la Pontificia Universidad Javeriana exponen el significado que autoridades como
la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo
de Estado le han dado a la norma; y solicitan que la Corte aclare el alcance de
esta. La referida alcaldía anuncia estar de acuerdo con el Consejo de Estado; y
la universidad en contra de dicha postura, pues considera que se debe mantener
la colaboración institucional entre los inspectores y la rama judicial.
145. Igualmente, la Alcaldía de
Bucaramanga plantea que es necesario realizar una interpretación sistemática e
integral de la norma demandada a favor del principio de coordinación y colaboración
entre las autoridades.
146. Por su parte, la Academia Colombiana
de Jurisprudencia estima que la norma cuestionada es indeterminada, lo que
genera confusión en su alcance y aplicación, motivo por el cual solicita que se
profiera una sentencia aditiva, mediante la cual se agregue al parágrafo 1° del
artículo 206 de la Ley 1801, el deber de los inspectores de policía de
colaborar con las autoridades judiciales para el buen funcionamiento de la
administración de justicia.
147. Finalmente, la Asociación Nacional de
Inspectores y Corregidores de Policía se centra en defender los conceptos del
Consejo de Estado en los que se interpreta la norma demandada, y explica las
razones por las cuales la Corte Suprema de Justicia sostiene una postura
equivocada sobre el asunto.
148. Bajo esta óptica, se estudiarán los
dos cargos de inconstitucionalidad propuestos, por violación al derecho al
acceso a la administración de justicia (art. 229 CP) y al principio de
colaboración armónica entre las ramas del poder público, aun cuando respecto de
este último el accionante haya citado el artículo 95.7 de la Carta -relacionado
con el deber de las personas y de los ciudadanos de colaborar con el buen
funcionamiento de la administración de justicia-, en lugar del artículo 113
Superior, norma esta en la que efectivamente está consignado el principio que
él invoca.
149. Según lo explicado, la Corte se
enfocará en el estudio de una solicitud de interpretación conforme del
parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC, entendiendo que las posturas
jurisprudenciales de las altas cortes, que sostienen una u otra interpretación,
son insumos para dar por sentada la objetividad de dichos entendimientos a la
hora de señalar el alcance de la norma acusada por parte del accionante, y en
consecuencia, estos pronunciamientos judiciales no son el objeto del control de
constitucionalidad bajo la óptica de la doctrina del derecho viviente.
150. Así mismo, este tribunal no se
pronunciará sobre la exequibilidad de normas distintas a la acusada, contenidas
en la Ley 1801 o en otras codificaciones, traídas al debate por el accionante y
algunos de los intervinientes. Por consiguiente, no se empleará la figura de la
integración normativa[45], puesto que, al tratarse de
una solicitud de interpretación conforme, dichas disposiciones normativas
servirán únicamente para exponer los significados que se han planteado del
parágrafo impugnado.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO,
MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
151. El parágrafo 1° del artículo 206 de
la Ley 1801 de 2016 prevé que “Los inspectores de Policía no ejercerán
funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los
jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la materia”.  Para el demandante, esta disposición, en
cuanto se entienda en el sentido de que la prohibición a los inspectores de
policía comprende cualquier delegación de autoridad judicial, sin reparar en la
naturaleza del acto que deba desplegarse por parte de aquellos, afecta el
acceso a la administración de justicia y el principio de colaboración armónica
entre las ramas del poder. Estima que la interpretación adecuada a los
postulados constitucionales es aquella según la cual se admite que los
inspectores de policía puedan realizar despachos comisorios que supongan desarrollar
actividades simplemente ejecutivas (o administrativas), como el secuestro y
entrega de bienes.
152.
En estos términos, el problema jurídico que debe resolver la Corte
Constitucional en el presente caso es el siguiente: ¿el Legislador, en el parágrafo
demandado, al prohibir que los inspectores de policía puedan ejercer funciones o realizar
diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con las
normas especiales sobre la materia, en cuanto dicho enunciado normativo se entienda que ello veda
toda posibilidad de que los inspectores de policía puedan atender despachos
comisorios de los jueces relacionados con secuestro y entrega de bienes,
desconoce el derecho de acceder a la administración de justicia y el principio
de colaboración armónica entre las ramas del poder público?
153.
Para responder el referido problema jurídico, esta Corte hará alusión a los
siguientes aspectos (i) las amplias potestades de configuración del Legislador
para expedir normas procesales; (ii) el principio de colaboración armónica
entre los órganos del poder público y el derecho de acceder a la administración
de justicia; (iii) las interpretaciones que se plantean de la norma en cuestión;
(iv) la conformidad de la norma impugnada con el ordenamiento constitucional; y
(v) el alcance del control de constitucionalidad.
D.
LAS AMPLIAS POTESTADES DE CONFIGURACIÓN
DEL LEGISLADOR PARA ESTABLECER REGLAS PROCESALES
154. La norma cuestionada señala
a qué funcionarios les compete realizar despachos comisorios por encargo de los
jueces. Al respecto es importante tener presente que se parte de una amplia
potestad del Legislador en la definición de los procedimientos y mecanismos
previstos para la garantía del respectivo derecho sustancial[46] y hacer efectivo el acceso a
la administración de justicia.
155. El soporte de la señalada atribución
se halla en el artículo 150.2 CP; norma que prescribe que corresponde al
Congreso de la República “Expedir códigos en todos los ramos de la
legislación y reformar sus disposiciones”. Al respecto, la jurisprudencia
ha afirmado que “todo cuanto concierne a los procedimientos
judiciales, a menos que lo haya establecido directamente la Constitución,
corresponde al legislador, como surge con claridad de los artículos 29, 228,
229 y 230 de aquélla, entre otros”[47], de manera
que “mientras el
legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por
la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada
juicio”[48].
156. En ese sentido, el legislador ordinario puede regular los distintos procesos
judiciales, señalando la manera en que estos habrán de surtirse, qué
funcionarios son competentes para definir y participar en el asunto, cuáles
serán las etapas, términos procesales, recursos y demás mecanismos para hacer
efectivo el derecho de defensa y contradicción; es decir, cómo habrá de
desarrollarse esa serie de actos sucesivos y organizados que están encaminados
a garantizar los derechos y, en últimas, a impartir justicia[49].
157. Ahora bien, esa potestad
de regulación para determinar las formas propias de cada juicio, comprende las
medidas que el Legislador adopte tendientes a desarrollar el principio de
colaboración armónica entre los diferentes órganos y ramas del poder público, y
que buscan prestar apoyo o hacer efectiva la concreción de lo decidido por las
autoridades judiciales.
E.
ALCANCE DEL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN
ARMÓNICA ENTRE LAS RAMAS Y LOS ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO, Y EL DERECHO DE
ACCEDER A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
158. El principio de separación de poderes
es un esquema que permite la distinción de funciones y la asignación de estas a
diferentes órganos. Así, como la existencia de controles intra e inter orgánicos que
conlleven a impedir la concentración de poder y tener controles cruzados en el
ejercicio de cada una de estas funciones. La Constitución de 1991 recoge este
principio en el artículo 113 CP, señalando que en el caso colombiano no existe
una separación absoluta de órganos, puesto que, todos deben colaborar
armónicamente en el cumplimiento de las funciones que les han sido otorgadas.
159. En la parte orgánica de la
Constitución de 1991 se materializa el diseño institucional que hace posible la
aplicación del principio de separación de poderes. En este sentido, una de las
funciones del Legislador es la de definir lo diseños concretos sobre como los
órganos del Estado se interrelacionan en el cumplimiento de sus funciones,
siempre y cuando, ello no contraría aquellas que han sido específicamente
otorgadas en el texto constitucional.
160. En cuanto atañe a la rama judicial, el
artículo 228 de la Constitución establece que la administración
de justicia es una función pública, y que sus decisiones son independientes.
Por su parte, el artículo 201 CP, y sin perjuicio de la autonomía que se
reconoce a dicha rama, prevé el
deber que en particular tiene el Gobierno en
relación con ella de prestar a los funcionarios
judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer
efectivas sus providencias. Y aunque la citada norma se refiere expresamente al
Gobierno, ha dicho la Corte que dicha prescripción “se extiende a toda la
administración pública”[50]. Pero la forma en que se ha de cumplir
este precepto, esto es, qué funcionarios deben colaborar con la rama judicial
para efectos del desarrollo de ciertas diligencias, no fue señalada
directamente por la Carta Política. En ese sentido, existe un amplio margen de
configuración del Legislador, como órgano de representación popular (artículos
3 y 150 CP), para determinar cuáles son los servidores públicos de la
administración que cumplirán esa tarea de auxilio (artículo 201 CP) o de
colaboración (artículo 113 ibídem).
161. En lo que corresponde al derecho de acceder a la
administración de justicia (artículo 229 CP), se tiene que este no se garantiza
simplemente con el enunciado formal de unos mecanismos judiciales para dirimir
los conflictos.
162. En virtud del principio de separación de poderes, así
como del principio de colaboración armónica, el juez cuenta con independencia y
autonomía para conducir los procesos judiciales. Sin embargo, el cumplimiento
de sus decisiones en la mayoría de los casos, requiere la intervención de la
rama ejecutiva del poder público, según lo dispuesto en el artículo 201 CP. En
todo caso, las medidas adoptadas por el Legislador para dicho efecto deben
tener cuidado de no interferir con la autonomía judicial (artículo 228 CP)[51],
y ser razonables y proporcionadas para lograr ese cometido[52].
F.
LA NORMA CUESTIONADA Y SUS
INTERPRETACIONES
163. Como se anunció, el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley
1801 de 2016 ha sido interpretado por altas corporaciones judiciales y diversas
autoridades de dos formas diferentes: (i) se prohíbe que los inspectores de
policía cumplan cualquier despacho comisorio; y (ii) se prohíbe que los
inspectores de policía ejecuten algunos despachos comisorios, pues está
permitido que realicen los que impliquen el desarrollo de actuación
administrativa, como la entrega y secuestro de bienes[53].
La primera interpretación ha sido postulada por la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado; y la segunda, por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia y por el Consejo de la Judicatura.
164. De la lectura de la demanda y de las intervenciones se deduce
que las reseñadas interpretaciones parten de una divergencia sobre los
siguientes cuatro aspectos: (i) la derogatoria o vigencia del artículo 38 del
Código General del Proceso; (ii) el carácter judicial o administrativo de las
actividades que se desarrollan a través de los despachos comisorios; (iii) la conveniencia
o no de que los jueces se desprendan de sus funciones, la posibilidad de
comisionar a otras autoridades, y la insuficiencia de estas; y (iv) la tensión
entre la congestión judicial y la materialización de las providencias de los
jueces, frente a la nueva carga de trabajo de los inspectores de policía
relacionada con los objetivos preventivos del Código Nacional de Policía y
Convivencia.
165. A continuación, se hará referencia a las posturas que han adoptado
las referidas corporaciones judiciales, y para el efecto, se expondrán según el
orden cronológico en que se han pronunciado al respecto.
(1)
Interpretación del Consejo de la Judicatura
166. A continuación se desarrollará el contenido de los pronunciamientos
del Consejo de la Judicatura mencionados en el escrito de demanda.
167. El Consejo Seccional de
la Judicatura de Boyacá[54] “resolv[ió] el
conflicto negativo de competencia suscrito entre l4nspección (sic) Segunda
Municipal de Policía Urbana Tránsito y Espacio Público de Tunja y el Juzgado de
pequeñas Causas y Competencia Múltiple de la misma ciudad”.
168. Sostuvo que “con la
entrada en vigencia del Código Nacional de Policía y Convivencia (…) no
se derogaron tácitamente los artículos 6, 37 y 171 del Código General del
Proceso (…), ya que dichos artículos facultan a los jueces para
comisionar, cuando no se trate de recepción o práctica de pruebas que tengan el
carácter jurisdiccional, a los alcaldes y demás funcionarios de policía,
quienes son llamados a colaborar con las autoridades judiciales para la debida
prestación del servicio de justicia”.
169. Manifestó que “los
Inspectores de Policía, no pueden administrar justicia, en el sentido que
carece de funciones jurisdiccionales, en consecuencia, tampoco puede llevar a
cabo diligencias de idéntica naturaleza, sin embargo de conformidad con el
principio de colaboración armónica (…), no impide que cumpla con la
función de colaboración en la práctica de diligencias encargadas a través de
despachos comisorios, (…) en la práctica de aquellas que no tengan el
carácter de jurisdiccionales, tales como diligencias de entrega de bienes,
secuestro y medidas cautelares que son diligencias administrativas”.
170. En Circular PCSJC17-10,
el Consejo Superior de la Judicatura[55] expresó que la
interpretación sistemática de los artículos 38 de la Ley 1564 de 2012 y 206 de
la Ley 1801 de 2016, “permite concluir, que al encontrarse vigente la primera
parte del inciso 3° del artículo 38 (…), las autoridades judiciales pueden
comisionar a los alcaldes, con el fin de materializar la colaboración armónica
entre las ramas del poder público”.
(2)
Interpretación de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
vertida en el concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017
171. En
primer lugar, se sintetizará el concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017[56], emitido
con ocasión de una consulta elevada por el Ministerio del Interior, el cual fue
citado dentro del presente proceso por el demandante; el Ministerio de Justicia
y del Derecho; el
Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional; las Alcaldías de Pasto y Pereira; la
Pontificia Universidad Javeriana; la Asociación Nacional de Inspectores y
Corregidores de Policía; y la Procuraduría General de la Nación.
172.
La Sala de Consulta y Servicio Civil, como supremo cuerpo consultivo del
gobierno (art 237 CP) conceptuó que, “con la entrada en vigencia del
parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, los inspectores de
policía perdieron la competencia para realizar diligencias jurisdiccionales por
comisión de los jueces”, principalmente por dos razones: (i) la aplicación
de dicho artículo en lugar del 38 de la Ley 1564 de 2012; y (ii) “el
carácter jurisdiccional que tiene la actuación de los inspectores de policía cuando
son comisionados por los jueces”.
173.
En cuanto a lo primero, advirtió la existencia de una contradicción “de tipo
total-parcial” entre las dos disposiciones normativas, puesto que mientras
la última autoriza comisionar a los inspectores, la primera lo prohíbe,
entonces sostuvo que el parágrafo 1° del artículo 206 del Código de Policía
derogó parcial y tácitamente el artículo 38 del Código General del Proceso, “en
el entendido de que eliminó la competencia de los inspectores de policía para
ejercer funciones o realizar diligencias jurisdiccionales por comisión de los
jueces”.
174.
Expuso que esta disparidad debe ser superada “acudi[endo] a los
criterios de jerarquía, cronológico y de especialidad”, así como al
principio de que “no puede desatenderse al tenor literal de la Ley cuando su
sentido sea claro”, establecidos en el artículo 5° de la Ley 57 de 1887, el
artículo 2° de la Ley 153 de 1887 y el artículo 27 del Código Civil.
175.
Resaltó que, empleando estos criterios, se concluye que únicamente el artículo
206 del Código de Policía regula las competencias de los inspectores para
adelantar despachos comisorios, puesto que “a la luz del criterio jerárquico
ninguna de las dos normas estudiadas prevalece (…); [ pero b]ajo
el criterio cronológico prevalece el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley
1801 de 2016, pues esta norma es posterior (…) [y s]egún el
criterio de especialidad, también prevalece el parágrafo 1° del artículo 206 (…),
en razón a que esta disposición es norma especial, pues se encuentra contenida
dentro de una norma que regula concretamente la competencia de los inspectores
de Policía y hace parte de un Código que tuvo justamente como uno de sus
propósitos normar lo relativo a este aspecto”.
176.
Respecto al segundo tema, afirmó que “[c]uando el inspector de
policía actúa como comisionado del juez dentro de un proceso judicial, lo hace
en ejercicio de una función jurisdiccional adelantada dentro de los límites y
restricciones definidos en la ley”.
177.
Lo anterior con fundamento en “los criterios establecidos por la Corte
Constitucional para diferenciar la función administrativa de la judicial”,
en las sentencias C-1038 de 2002 y C-863 de 2012; y la jurisprudencia de “la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia [que] ha señalado
que los funcionarios de policía que actúan en comisión de un juez cumplen una
función jurisdiccional[57]”.
178.
De esas providencias concluyó que eran judiciales las funciones que el
inspector de policía ejercía en desarrollo de una comisión conferida por un
juez, cuando esto era permitido, porque “si bien la diligencia del despacho
comisorio se radicada en una persona diferente al juez de conocimiento, no
perteneciente a la rama judicial, se trataba de una actuación desarrollada
dentro del marco de un proceso judicial”; “[e]l hecho de que la
diligencia se realizara por una persona ajena a la rama jurisdiccional no
implicaba per se que dicha actuación se convirtiera en administrativa”; contaba
con las mismas facultades del comitente; y “el control sobre las decisiones
que tomara y actuaciones desplegadas en ejercicio de esa comisión no se
controlaban en sede administrativa sino en sede judicial por ser esas
actuaciones parte del proceso judicial”.
179. Señala que, “[f]inalmente,
si en gracia y discusión se aceptara que los inspectores de policía ejercen
exclusivamente una función administrativa cuando actúan como comisionados de
los jueces, esta actividad difícilmente podría ejercerse por dichos
funcionarios, pues lo cierto es que por expreso mandato del parágrafo 1º del
artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, los inspectores de policía no pueden ser
comisionados por los jueces para la realización de diligencias judiciales, las
cuales generalmente se determinan por los códigos de procedimiento que rigen la
función de administrar justicia; como serían entre otras las diligencias
relacionadas con: i) la entrega de bienes (artículo 308), el embargo y
secuestro de bienes (artículos 593 y 595) y iii) la guarda y aposición de
sellos (artículo 476), actividades estas que se desprenden de un procedimiento
judicial y por tanto son verdaderas actuaciones judiciales (…). [L]a
voluntad del legislador (…) fue descargar a los inspectores de policía
de las comisiones provenientes de los jueces de la República”.
180.
Aunado a lo anterior, el Consejo de Estado sostuvo que “solamente aquellos
despachos comisorios en los cuales se haya dado inicio a la diligencia antes de
la entrada en vigencia de la Ley 1801 de 2016, pueden continuar siendo
ejecutados o cumplidos por los inspectores de policía”, según lo dispuesto
en los artículos 107 y 624 de la Ley 1564 de 2012, puesto que, a pesar de que “las
normas procesales son por regla general de aplicación inmediata (…), existen
una serie de situaciones en las cuales debe continuar aplicándose la ley
anterior” a las “diligencias iniciadas”.
181.
Como preludio a las consideraciones antes expuestas, en el concepto se indicó que,
según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[58],
la comisión judicial es una forma de delegación de competencia con el fin de
que se agoten ciertos actos de carácter instrumental dentro de un proceso
judicial, sin desprenderse de la potestad decisoria o de la dirección del
juicio, que “materializa el principio de colaboración armónica entre las
autoridades (…) [y] contribuye a que el ejercicio de la función judicial
se delante de forma eficaz y eficiente”.
182.
Agregó que la comisión judicial se caracteriza porque “[p]uede
conferirse para la práctica de pruebas y de diligencias que deban adelantarse
por fuera de la sede del juez de conocimiento (…); [e]s posible
comisionar: a) a otras autoridades judiciales, b) autoridades administrativas
que ejerzan funciones jurisdiccionales y c) a los alcaldes y demás funcionarios
de policía, salvo los inspectores de policía (…); [l]a autoridad
que haya sido comisionada debe tener competencia en el lugar en donde se va a
desarrollar la actividad delegada (…); [y d]e acuerdo con el
artículo 40 del Código General del Proceso, el comisionado tiene las mismas
potestades del comitente en relación a la diligencia que se le ha encargado”.
(3)
Interpretación de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en
la sentencia de tutela STC22050-2017, del 19 de diciembre de 2017
183.
A continuación se expondrá la interpretación del parágrafo 1° del artículo 206
del CNPC, sostenida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, como juez de tutela[59], citada en las
intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho, las Alcaldías de
Pereira y Pasto, y la Pontificia Universidad Javeriana.
184.
En dicha providencia, la Corte Suprema confirmó la decisión adoptada por la
Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, que
tuteló los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de
justicia de un grupo de litigantes de Cali (Valle del Cauca), por “la
renuencia desplegada por la Alcaldía Municipal de Palmira en torno a recibir
los despachos comisorios que remiten los juzgados allí asentados para llevar a
cabo las «diligencias de secuestro y entrega de inmuebles que se encuentran
represadas», postura que afinca en lo positivado por el parágrafo 1° del
artículo 206 de la Ley 1801”. Lo anterior, en contraposición a lo “expuesto
por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto
este, mediante Circular PCSJC17-10 del 9 de marzo de 2017, expresó que «[d]e
conformidad con lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 38 de la Ley 1564 de
2012, cuando no se trate de recepción o práctica de pruebas o de la realización
de diligencias de carácter jurisdiccional podrá comisionarse a los alcaldes y
demás funcionarios de policía»”.
185.
En primer lugar, la Corte Suprema afirmó que “la potestad de decidir el
derecho, constitucionalmente está atribuida –y reservada- prevalentemente a los
jueces, salvo concretas excepciones puntualmente regladas (artículo 116
Superior)”. En este sentido, otros servidores pueden contribuir a
materializar las resoluciones judiciales bajo la óptica de la colaboración
armónica entre los órganos y las ramas del poder público, sin estar habilitados
para administrar justicia, como en el caso de los inspectores de policía.
Entonces, arguye que la materialización de diligencias judiciales, como la
entrega o el secuestro de bienes bajo la figura del despacho comisorio, no
traslada la facultad de administrar justicia y “su gestión se halla
desprovista de cualesquiera injerencia resolutoria desde el punto de vista
judicial”.
186.
En segundo término, con base en lo dispuesto en los artículos 596 y 309.7 del
CGP, sostuvo que “los «inspectores de policía» cuando son «comisionados»
para la práctica de un «secuestro» o una «diligencia de entrega» no emprenden
un laborío distinto al de sencillamente servir de instrumentos de la justicia
para materializar las órdenes previamente impartidas por los funcionarios
judiciales que así disponen, por lo propio deviene que bajo ninguna óptica
puede predicarse que están desarrollando función o diligenciamiento de tenor
judicial, sino que simplemente, (…) lo que allí cumplimentan es el
ejercicio de una eminente «función administrativa», por lo que no es posible
predicar que a la luz del canon 206 de la Ley 1801 de 2016 (…) se hallen
impedidos para asumir el diligenciamiento de las comisiones que en ese sentido
se les impongan (sic) los jueces de la República”.
(4)
Concepto 2363 del 13 de febrero de 2018, de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado
187.
En concepto 2363[60],
citado por la Asociación Nacional de Inspectores y Corregidores, el Consejo de
Estado insistió en su postura sobre el contenido e implicaciones del parágrafo
1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016.
188.
Al resolver una consulta formulada por el Ministerio de Justicia y del Derecho
sobre el alcance de esta norma, esa corporación reiteró el concepto 2332 del 6
de septiembre de 2017, a través del cual la sala “hizo el correspondiente
análisis normativo y jurisprudencial en relación con la eliminación de la
competencia de los inspectores de policía para realizar funciones y diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces”.
189.
Recuerda que, en esa oportunidad, concluyó que “las funciones o las
diligencias que los jueces comisionan a los inspectores de policía son de
naturaleza jurisdiccional, y en tal virtud, se presenta una derogación tácita
del inciso tercero del artículo 38 de la Ley 1564 de 2012, Código General del
Proceso, en lo referente a los inspectores de policía dentro de la denominación
genérica de ‘funcionarios de policía’ que trae esta norma, por el parágrafo 1°
del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Policía y
Convivencia”.
190.
Adicionalmente, expuso su desacuerdo con la sentencia de tutela STC22050-2017
del 19 de diciembre de 2017 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, mediante la cual esta sostuvo que “cuando los inspectores de
policía desempeñan funciones o diligencias comisionadas por los jueces de la
República, están ejerciendo funciones de carácter administrativo, no
jurisdiccional, criterio que respetuosamente no comparte la Sala de Consulta y
Servicio Civil porque considera que sí son funciones o diligencias
jurisdiccionales, por las razones expuestas en el citado concepto No. 2332 del
6 de septiembre de 2017 y los siguientes argumentos”.
200.
Para refutar el referido fallo de la Corte Suprema, Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado argumentó que: (i) aun cuando la función judicial
está radicada en los jueces de la República, los funcionarios comisionados
ejercen una atribución judicial y no administrativa, porque según el artículo
40 CGP, el comisionado ostenta “las mismas facultades de aquel [alude al que
emite el despacho comisorio] respecto de la diligencia delegada, pudiendo
inclusive resolver reposiciones y conceder apelaciones”; (ii) el desarrollo
de la ejecución material de las providencias “es de carácter jurisdiccional,
no administrativo, pues se da en virtud de un proceso judicial de acuerdo con
las normas propias de este, no las de la función administrativa”. (iii)
Cuando la norma estudiada se refiere a funciones y diligencias las califica
como judiciales porque “parte de la base de que efectivamente provienen de
la comisión otorgada por un juez de la República en ejercicio de una función
judicial”; (iv) “La Corte Constitucional en Sentencia C-798 del 16 de
septiembre de 2003 (…), expresó que las diligencias de secuestro y
entrega de bienes dentro de un proceso judicial, son de naturaleza
jurisdiccional”; (v) “La misma Sala de Casación Civil (…) en
Sentencias del 21 de abril y 12 de agosto de 2010. (…) reconoció el
carácter jurisdiccional de las actuaciones de las autoridades de policía,
desarrolladas en virtud de comisiones conferidas por los jueces, en razón de
que los comisionados obran con las mismas facultades jurisdiccionales del
comitente con las limitaciones legales”; (vi) “Más recientemente, la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia de Tutela
No. CTC15868-2017 del 3 de octubre de 2017, dictada dentro del proceso radicado
con el No. 76001-22-03-000-2017-00457-01, reconoció implícitamente la
derogación del inciso tercero del artículo 38 del Código General del Proceso,
respecto de las funciones o diligencias jurisdiccionales comisionadas por los
jueces a los inspectores de policía”; (vii) “Consciente de esta
problemática, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo
PCSJA17-10832 del 30 de octubre de 2017 (…), mediante el cual dispuso
como una solución temporal, que cuatro (4) de los juzgados creados como de
pequeñas causas y competencia múltiple de Bogotá, asumieran de manera exclusiva
y transitoria, el diligenciamiento de los despachos comisorios dirigidos a las
autoridades policivas”; (viii) “Resulta necesario anotar que si en
gracia de discusión, se admitiera que las funciones y diligencias comisionadas
por los jueces a los alcaldes fueran de carácter administrativo, estos no
podrán delegar tales funciones y diligencias en los inspectores de policía, por
cuanto ello significaría una subdelegación, que se encuentra prohibida por el
numeral 2° del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, Estatuto de la Administración
Pública”.
201.
Aunado a lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil conceptuó que es
improcedente la delegación de las funciones o diligencias jurisdiccionales
comisionadas por los jueces a los inspectores de policía y otros funcionarios,
dado que la prohibición establecida en la norma no distingue entre la comisión
directa o por vía de delegación; “no se advierte la existencia de una norma
habilitante para el alcalde de delegar estas funciones o diligencias
jurisdiccionales (…) en otros funcionarios de la administración (…)
[y a]demás no podrá sustentar esta facultad en lo dispuesto por el artículo
9° de la Ley 489 de 1998, (…) pues esta norma se refiere a la delegación de funciones
administrativas, no jurisdiccionales”
202.
Finalmente, “la Sala advierte que ante la
circunstancia de que los inspectores de policía dejan de ejercer funciones y
diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, en virtud de lo
dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 206 del Código Nacional de Policía y
Convivencia, se puede generar una congestión de la realización de tales
funciones y diligencias en los alcaldes distritales y municipales del país
(…). De la misma manera, la Sala considera necesario que el señor Ministro
de Justicia y del Derecho y el Consejo Superior de la Judicatura se sirvan
tomar las medidas pertinentes para prevenir la eventual situación de congestión
de los alcaldes en la tramitación de las comisiones, principalmente en las
ciudades capitales de departamento, como podría ser mediante la creación de
jueces especializados para atender los despachos comisorios”.
G.
CONSTITUCIONALIDAD
DE LA NORMA DEMANDADA
203. En el presente asunto se
tiene que la pretensión del actor va dirigida a que se haga una interpretación
de la norma demandada que esté conforme con la Carta Política, pues a su
juicio, de las dos interpretaciones que se han planteado hasta ahora, la que
debe imperar es aquella que parte del hecho de que la prohibición a los
inspectores de policía para ejercer funciones y realizar diligencias
jurisdiccionales, no cobija la asunción de despachos comisorios cuando ello
implique la realización únicamente de actos de mera ejecución de las
providencias, como es la entrega y embargo de bienes. Dicha petición lleva
aparejada la pretensión de que el juez constitucional descarte la
interpretación de la norma acusada que comporta la imposibilidad absoluta para
inspectores de atender despachos comisorios de jueces de la República. Lo
anterior, porque a juicio del actor, ese entendimiento resulta contrario al
derecho de acceder a la administración de justicia y al principio de
colaboración armónica entre los órganos del poder público, en tanto que, a
partir de la referida interpretación, no se podrá contar con los inspectores
para el cabal cumplimiento de las providencias.
204. Debe tenerse presente que
para que la Corte haga el cotejo entre la Constitución y la disposición
sometida a juicio, ello implica que la interpretación del texto legal planteada
por el demandante sea plausible[61],
y no debe provenir de meras elucubraciones subjetivas que no corresponden al
texto, contenido y alcance de la norma. En este caso, como se indicó
anteriormente, la norma impugnada, en cuanto ha sido interpretada de la forma
en que es objeto de crítica en la demanda, y dicho entendimiento ha sido
postulado no solo por varios intervinientes, sino que también ha sido acogido
por el máximo cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración -y,
aun cuando su concepto no es obligatorio, sí sirve de pauta interpretativa para
la administración pública-. De otro lado, la norma, entendida en la forma en
que el demandante estima ajustada al orden superior, ha sido de esta manera
interpretada por varios intervinientes y así aplicada por la Corte Suprema de
Justicia -en este caso, actuando como juez de tutela y no como órgano de cierre
de la jurisdicción ordinaria- y por el Consejo Superior de la Judicatura, en
ejercicio de las funciones atribuidas en el artículo 257 CP.
204. Lo anterior ilustra a la
Corte Constitucional acerca de que en efecto se trata de interpretaciones
posibles de la norma en cuestión, sin que ello comporte, como ya se ha dicho,
la necesidad de abordar el asunto desde la perspectiva del llamado derecho
viviente[62]. Esto, porque en el presente
caso, además, no se estaría ante una orientación jurisprudencial dominante u
obligatoria, sino que, precisamente lo que pone en evidencia el demandante es
un debate entre corporaciones judiciales, y en general entre operadores
jurídicos, sobre cuál es el alcance de la norma en cuestión, respecto de lo
cual en este proceso se han identificado dos interpretaciones posibles.
205. La norma acusada, interpretada
en el sentido de que los inspectores de policía no podrán asumir despachos
comisorios de los jueces, y que parte de entender que el parágrafo 1° del
artículo 206 del CNPC derogó la regla establecida en el artículo 38 del CGP, en
cuanto atañe a la competencia de los inspectores de policía, no obedece a un
entendimiento caprichoso del texto legal. Al respecto, cabe anotar que la
referida disposición del CGP señaló que “cuando no se trate de recepción
práctica de pruebas, podrá comisionarse a los alcaldes y demás funcionarios de
policía, sin perjuicio del auxilio que deban prestar, en la forma señalada en
el artículo anterior”, y que el parágrafo en cuestión trae la prohibición
acerca de que los inspectores puedan realizar funciones y diligencias
jurisdiccionales.
206. La interpretación objeto
de ataque está sustentada en los criterios cronológico[63] y de
especialidad[64],
que han sido estipulados en las antiguas leyes 57[65] y 153 de
1887[66];
así como en la literalidad de la disposición (artículo 27 del Código Civil[67]), que da a entender que la
prohibición no solo cobija el ejercicio de la función jurisdiccional, sino
también la realización de diligencias jurisdiccionales, esto es, las ordenadas
por un juez.
207. Aplicando los enunciados
criterios de interpretación, es posible considerar que esta última norma prima
sobre el CGP, por ser regla posterior, y porque también puede estimarse que el
CNPC es norma especial, en tanto este regula particularmente la competencia de
las autoridades de policía, y el artículo 206 alude específicamente a las
funciones de los inspectores. Así las cosas, bajo esos postulados,
razonablemente se puede concluir que el parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC pudo
haber derogado el artículo 38 del CGP, en cuanto se refiere a la competencia de
los inspectores de policía para ejercer funciones o realizar diligencias por
comisión de los jueces de la República.
208. En lo que concierne a la calificación
de ser jurisdiccional la actuación de los inspectores de policía, cuando estos
actúan por comisión de los jueces, en principio resultaría atinada esa postura,
en tanto que se trata de actuaciones que se desarrollan en el marco de procesos
judiciales[68].
Lo anterior, sin perjuicio de tener en cuenta que no todas las actuaciones que
desarrollan los jueces son necesariamente jurisdiccionales, pues ellos también
realizan algunas de carácter administrativo[69]. Además, porque la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, como lo señaló el Consejo de Estado y
algunos intervinientes, en anteriores ocasiones había también aseverado que las
leyes de procedimiento (CPC[70])
reconocían a las autoridades de policía competencias jurisdiccionales en desarrollo
de una comisión[71],
por cuanto, para efectos de su encargo, conservan las mismas atribuciones del
juez que comisiona.
209. Ahora bien, es importante tener en consideración que en sentencia
C-733 de 2000 la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 31 y 32
del Código de
Procedimiento Civil, normas en las que se preveía la posibilidad de comisionar
a los alcaldes y demás funcionarios de policía para realizar diligencias de
secuestro y entrega de bienes. El cuestionamiento analizado en esa oportunidad
consistía en que esas actividades objeto de encargo debían ser de competencia
privativa de los jueces, “dada su trascendencia y los efectos directos que
se derivan de ella para los titulares de derechos sobre los bienes afectados”.
Al respecto, este tribunal consideró que el concurso de los referidos servidores en la entrega y secuestro de
bienes “se contrae a ejecutar la decisión judicial previamente adoptada”,
sin que por ello se haya desvirtuado el principio de colaboración entre los
diferentes órganos del poder público, dado que se preserva “una clara
distinción y separación entre las funciones estatales”. Se afirmó en el
citado fallo que “[e]n modo alguno, prever y regular legalmente el apoyo de
la administración a la ejecución material de una decisión judicial, significa
usurpar las funciones asignadas a los jueces”, y que la medida -que se
estima razonable y proporcionada-, se explica por “diversas circunstancias
vinculadas con la economía procesal, la eficacia de la justicia y la propia
organización judicial de las circunscripciones territoriales”.
Por último, la Corte explicó que “es
consciente de que la intervención de esta categoría de comisionados no se
reduce a la realización de actos materiales, puesto que ésta se extiende a la
adopción de decisiones en el curso de la práctica de la diligencia. Sin
embargo, las normas pertinentes expedidas por el legislador, no atribuyen al
comisionado poderes discrecionales, sino estrictamente reglados y sobre una
materia precisa. Además, las disposiciones referidas a la ejecución del
secuestro restringen en el tiempo y en el espacio la función encomendada a los
comisionados, la cual por no referirse a la instrucción de sumarios ni al
juzgamiento de delitos, puede excepcionalmente, en los términos del artículo
116 de la C.P., atribuirse a determinadas autoridades administrativas. En todo
caso, la decisión del comisionado que resuelva la oposición será apelable en el
efecto devolutivo si fuere desfavorable al opositor, y en el diferido en el
caso contrario. Sobra destacar que la apelación la decide la autoridad judicial”.
210. Por otra parte, la interpretación
según la cual, como el parágrafo 1° del artículo 206 CNPC prohíbe no solo la
función, sino también la realización de diligencias jurisdiccionales, es
posible incluir en dicha proscripción, la colaboración que los inspectores
prestan en diligencias que han sido ordenadas por un juez, y que, por tanto pueden
ser catalogadas como jurisdiccionales, independientemente de que se entienda o
no que el contenido de la actuación sea de naturaleza ejecutiva.
211. A lo anterior se agrega que -aun cuando no
lo mencionó el Consejo de Estado- el objeto del CGP, según su artículo 1, es el
de “regula[r] la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de
familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier
jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas,
cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados
expresamente en otras leyes”.
212. Además, para desentrañar
la intención del legislador en relación con el parágrafo en cuestión, más allá
de lo que pudiera derivarse de su tenor literal sobre la prohibición expresa y
separada de la posibilidad de que los inspectores puedan ejercer, tanto
funciones, como la de adelantar diligencias jurisdiccionales por comisión de
los jueces, también puede tomarse en consideración el hecho de que el CNPC se hubieran
asignado nuevas funciones a dichos servidores -muchas de ellas relacionadas
además en el mismo artículo 206 ibídem-, como lo señalaron algunos de los
intervinientes, de lo cual se puede también deducir que la voluntad del Legislador
fue fortalecer la convivencia ciudadana[72].
213. Así las cosas, es posible
concluir que la interpretación objeto de cuestionamiento, esto es, la que
postula que los inspectores de policía no pueden cumplir funciones ni realizar
diligencias jurisdiccionales -independientemente de cómo se catalogue la
naturaleza de los actos de secuestro y entrega de bienes-, es ciertamente
razonable a la luz de las reglas de la hermenéutica jurídica.
H.
CONSTITUCIONALIDAD DE LA INTERPRETACIÓN LEGAL CUESTIONADA
214. Teniendo claro que la
interpretación objeto de demanda es plausible, debe ahora determinarse si ella
en efecto contraría los preceptos superiores, como lo alega el demandante. La
Corte estima que dicho entendimiento de la norma no viola el acceso a la administración
de justicia, ni el principio de colaboración armónica entre los órganos del
poder para el cumplimiento de los fines estatales.
215. La norma legal y
específicamente la interpretación objeto de reproche, no elimina la posibilidad
de que la rama ejecutiva cumpla esa importante función de apoyo a la
administración de justicia, en desarrollo del principio de colaboración armónica
de las ramas del poder (artículo 113 CP), ni el artículo 201 superior; norma
esta que señala el deber que en particular tiene el Gobierno en relación la Rama Judicial de prestar
a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios
para hacer efectivas sus providencias.
216. La Carta Política no establece
una determinada manera de hacer realidad esos mandatos, ni prevé que sean
específicamente los inspectores de policía las autoridades que deban cumplir la
labor de prestar colaboración o auxilio a los jueces a través de la figura de
la comisión. El referido artículo 201 contempla que ese precepto superior se
cumplirá “conforme a las leyes”, lo que supone que es el Legislador quien tiene
la atribución de razonablemente disponer qué servidores públicos de la rama
ejecutiva cumplirán dicho encargo. En este sentido, el Congreso de la República,
como se anunció en acápite anterior, goza de amplias potestades de configuración
para ese efecto, así como para señalar las reglas que hacen efectivo el acceso
a la administración de justicia (artículo 229 C.P.) y el debido proceso
(artículo 29 ibídem). Para ese efecto, el CGP (artículos 37, 38, 39 y 40)
previó que los jueces podían comisionar en otros jueces de igual o inferior
jerarquía o en los alcaldes y demás funcionarios de policía la realización de
diligencias de entrega y secuestro de bienes.
217. Ahora bien, en cuanto
concierne a los inspectores de policía, el nuevo CNPC ha podido derogar o no dicha
regla, según se acoja una u otra interpretación del texto en cuestión. Para
este tribunal, la derogación del 38 del CGP, por parte del parágrafo 1° del
artículo 206 CNPC -de acuerdo con la interpretación que es objeto de demanda-,
no conformaría una medida irrazonable ni desproporcionada como opción
legislativa, pues la comisión no es la única medida posible de colaboración
entre las dos ramas del poder -la ejecutiva y la judicial-, y además porque existen
otras autoridades de policía que pueden cumplir la referidas labores de embargo
y secuestro de bienes -como excepción al principio de inmediación judicial[73]-.
218. Sobre la viabilidad de que
los jueces deleguen en autoridades de policía las diligencias de secuestro y
entrega de bienes, la Corte en la sentencia C-733 de 2000[74], en la que
analizó la constitucionalidad de los artículos 31 y 32 del Código de Procedimiento
Civil, normas que como ya se mencionó preveían la posibilidad de comisionar a
los alcaldes y demás funcionarios de policía para realizar diligencias de
secuestro y entrega de bienes. Al respecto este tribunal en el referido fallo consideró
que, dado que la Constitución “no se ocupa específicamente de esta precisa
materia”, el Legislador goza de un amplio margen de configuración en el
diseño de los medios y de los procedimientos para lograr ese cometido. Afirmó que
los medios a los que “debe recurrirse para obtener la tutela de los derechos”,
“deben ser razonables y proporcionados”. Estimó que “La facultad que
concede la ley, en este caso, a los jueces,  para que éstos confíen la
práctica del secuestro y la entrega de bienes a los alcaldes y demás
funcionarios de policía, no viola la Constitución Política”; que la ley
había instituido “un mecanismo concreto de colaboración entre las ramas del
poder público”, y que en virtud de los artículos 113 y 201 CP, “no es
extraño a la dinámica del Estado que para la realización de ciertas tareas, se
contemplen adecuados sistemas de cooperación”. Y agregó que “en
realidad, diversas circunstancias vinculadas con la economía procesal, la
eficacia de la justicia y la propia organización judicial de las
circunscripciones territoriales, obligan a contemplar la figura de la comisión,
con las restricciones y cautelas que por lo demás el Código de Procedimiento
Civil introduce en su articulado”.
219. Como se ve, la jurisprudencia
constitucional parte de la amplia potestad de configuración del Legislador. Y
no resulta irrazonable y desproporcionado que este haya buscado eliminar o
restringir la posibilidad de que los inspectores de policía pudieran atender
los despachos comisorios, pues como lo anotan la Procuraduría y otros intervinientes, es
importante recordar que las autoridades judiciales pueden comisionar también en
otros jueces de igual o inferior jerarquía, y que los inspectores son
autoridades de policía, pero no son las únicas. En efecto, el nuevo Código de
Policía y Convivencia en su artículo 198 señala cuáles son las autoridades de
policía:
“ARTÍCULO 198. AUTORIDADES DE
POLICÍA. Corresponde a las autoridades de Policía el conocimiento y
la solución de los conflictos de convivencia ciudadana.
Son autoridades de Policía:
1. El Presidente de la
República.
2. Los gobernadores.
3. Los Alcaldes Distritales o
Municipales.
4. Los inspectores de Policía y
los corregidores.
5. Las autoridades especiales
de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial,
protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las
demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
6. Los comandantes de estación,
subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal
uniformado de la Policía Nacional.
PARÁGRAFO
1o. El Ministerio de Cultura, el Instituto Colombiano de Antropología
e Historia, el Archivo General de la Nación y las entidades territoriales en lo
de su competencia, están investidos de funciones policivas especiales para la
imposición y ejecución de las medidas correctivas establecidas en esta la ley.
Cuando se presenten casos de afectación de Bienes de Interés Cultural se
regirán exclusivamente en lo de su competencia para la imposición y ejecución
de medidas correctivas por las disposiciones establecidas en la Ley 397 de
1997 modificada por la Ley 1185 de 2008.
PARÁGRAFO
2o. Cuando las autoridades de Policía conozcan de un caso de
afectación a Bienes de Interés Cultural impondrán las medidas correctivas
respectivas encaminadas a detener la afectación al Bien de Interés Cultural y
remitirán el caso a la autoridad cultural competente para que tome las acciones
necesarias. En caso de encontrarse involucrado un bien arqueológico la remisión
se deberá realizar al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH),
quien será el encargado de imponer las medidas correspondientes”.
220. De manera que de todas las
autoridades de policía a las que el CGP asigna la función de atender despachos
comisorios, solo los inspectores de policía han sido liberados de cumplir dicha
tarea. Las autoridades de policía conservan en todo caso la función de colaborar
con la administración de justicia, y solo se excluye a los inspectores del
deber de actuar en la realización de las indicadas diligencias de secuestro y
entrega de bienes.
221. Al respecto es importante
anotar que así como el Legislador en ejercicio de su amplia potestad de
configuración para definir los procedimientos judiciales creó la regla del
artículo 38 del CGP, y antes una similar contenida en el CPC, así también podía
modificar dicha regla, dado que no es un asunto directamente previsto por la
Carta Política, y una previsión de tal naturaleza tampoco puede percibirse per
se como una desconocimiento del principio de colaboración armónica ni una
traba al acceso a la administración de justicia.
222. Ahora bien, sobre la
interpretación que el accionante pide que se declare como la única conforme a
la Carta, la Corte no entrará a hacer una valoración acerca de su mayor o menor
rigurosidad desde la perspectiva de la hermenéutica jurídica, en relación con la
interpretación que se pide excluir del ordenamiento. Este tribunal parte -a
priori, en tanto no es objeto de demanda en este proceso- de que el significado
normativo derivado del entendimiento que postula la Corte Suprema de Justicia y
el Consejo Superior de la Judicatura, no pugnaría con la Carta Política, y ello
sobre la base de las mismas razones que apoyan la constitucionalidad de la
norma con el alcance que se critica, esto es, que no violaría el acceso a la
administración de justicia ni el principio de colaboración armónica entre las
ramas y órganos del poder.
I.
ALCANCE DEL JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD
223. De lo dicho se desprende
que la norma, interpretada en la forma que es objeto de reproche por el
demandante, no contradice la Carta Política. Y partiendo, como se dijo
anteriormente, de dos significados normativos conformes al ordenamiento
superior, la Corte Constitucional no está llamada a elegir uno de ellos. Al
respecto esta corporación ha sostenido que “si
una disposición legal está sujeta a diversas interpretaciones por los
operadores jurídicos pero todas ellas se adecúan a la Carta, debe la Corte
limitarse a establecer la exequibilidad de la disposición controlada sin que
pueda establecer, con fuerza de cosa juzgada constitucional, el sentido de la
norma legal, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios”[75]. En efecto,
no compete al juez constitucional señalar, entre varias interpretaciones ajustadas al
ordenamiento superior, cuál sería la “más conforme”. Lo anterior porque entrar
a definir ese asunto supone restringir la opción política definida por el Legislador
en su función de desarrollo de la Constitución, o invadir la órbita de los
jueces para interpretar razonablemente el derecho.
224. Lo anterior no comporta
que el juez constitucional decline en su función de defender los postulados
superiores, pero ello no puede implicar que en aquellos casos en que no se
comprometa la supremacía de la Constitución, el juez constitucional invada la
órbita de los demás jueces fijando una única interpretación.
225. La labor de la Corte es la
de salvaguardar la supremacía e integridad de la Carta Política, de manera que
en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, y en aplicación del
principio de conservación del derecho, este tribunal puede declarar la
constitucionalidad de una norma, en el sentido que se interprete de una
determinada manera, si cualquier otro entendimiento fuere contrario al orden
superior; o puede declarar la exequibilidad de la disposición objeto de
análisis, en tanto que no se interprete de una cierta manera que atenta contra
la Constitución.
226. Ahora bien, es cierto que
la aplicación de la norma ha generado efectos adversos en materia de acceso a
la administración de justicia, como se evidencia de las pruebas decretadas,
pero los efectos que produce una norma por sí solos no son objeto del juicio de
constitucionalidad. La acción pública de inconstitucionalidad permite a este tribunal
realizar un control abstracto de validez de normas con fuerza y rango de ley,
que excluye la resolución de problemas o circunstancias particulares, generadas
en o por la aplicación de la norma. Igualmente, la conveniencia y la eficacia
de la norma son asuntos que, aunque socialmente relevantes, escapan a la
competencia del juez constitucional[76]. La resolución de este tipo
de problemas compete, en esencia, al órgano encargado de valorar la
oportunidad, el mérito o la conveniencia de realizar derogatorias o reformas
legislativas: el Congreso de la República.
227. Lo anterior no implica
que la Corte Constitucional sea completamente indiferente a las consecuencias
generadas por la norma demandada. Los efectos de la norma objeto de control de
constitucionalidad pueden ser considerados o tenidos en cuenta por el juez
constitucional, en su calidad de elementos de juicio; argumentos que apunten a
demostrar una inconstitucionalidad, a condición de que surja de la norma misma,
conformada por su tenor literal o por la interpretación que, de la misma,
realice la jurisprudencia, de manera consistente, consolidada y relevante[77]. Es decir que los efectos de
la norma demandada pueden obrar como pruebas soporte del juicio de validez[78], mas no permiten, por sí
solos, afectar la validez de las normas, generar inconstitucionalidad abstracta
de la norma con fuerza y rango legal, cuando del contenido de la misma no se
predica la eventual contradicción con la Constitución Política.
228. Así las cosas, los efectos
pueden evidenciar la inexequibilidad de la norma, pero esta condición debe
desprenderse directamente de la disposición objeto de análisis y, como se
señaló, el parágrafo en cuestión, y particularmente la interpretación acusada,
no viola ningún precepto constitucional. De lo dicho por varios intervinientes, se
deduce que las dificultades que se han presentado no se desprenden per se
de la disposición acusada; dichas dificultades aluden más a un asunto de
gestión pública relacionada con las responsabilidades a cargo del Consejo
Superior de la Judicatura, del Gobierno Nacional y de las administraciones
locales, para dar aplicación a la norma, referente a la carencia de personal
suficiente, de distribución del trabajo, o de formación o capacitación para
realizar las funciones delegadas.
229. Al respecto, como anotaron
varios intervinientes, entre ellos el Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
de la insuficiencia actual de los despachos judiciales, para realizar las diligencias de
secuestro y entrega de bienes, no significa que “sea imposible su
realización o que eso sea consecuencia del precepto legal que inhibe a los
inspectores de policía para practicarlas”, y que por ello sería pertinente
dar cumplimiento a la Ley Estatutaria 1285 de 2009 sobre administración de
justicia, en cuanto atañe a la reorganización de los despachos judiciales “y
la adopción de medidas administrativas por parte del Consejo Superior de la
Judicatura, para la adecuada prestación del servicio de justicia”.
230. En todo caso es necesario
anotar que, aun cuando en el expediente hay datos en lo atinente a la
afectación del acceso a la administración de justicia, es importante tener en
cuenta que optar por la interpretación que pide el demandante también puede a
su vez generar efectos en materia de convivencia ciudadana, pues el CNPC asignó
nuevas funciones a los inspectores de policía, y el papel que ahora cumplen
estos servidores públicos, en tanto está relacionado con una función
preventiva, encaminada a evitar o disminuir la conflictividad social, en
últimas también influye en la mayor o menor congestión del aparato judicial.
Efectos que por lo pronto no han sido medidos, lo cual no significa que no
existan o no pudieren existir.
231. Por otra parte, el
fenómeno de congestión en el trámite de diligencias judiciales por comisión no
es un fenómeno reciente que aparece con la expedición de parágrafo en
referencia. Como lo señaló uno de los intervinientes, mucho antes de la
vigencia de la norma demandada, la Corte Constitucional actuando como juez de
tutela en sede de revisión, en 2003, señaló:
“3.4. De las
pruebas ordenadas por esta Corporación, se observa con nitidez que la comisión
por parte de los juzgados en las inspecciones de policía para la práctica de
diligencias tales como el embargo y secuestro de inmuebles o, como en el caso
que nos ocupa, la entrega de bien inmueble arrendado, está generando una seria
congestión en esas entidades, circunstancia que impide la realización de una
pronta y efectiva justicia. En efecto, según informa la Alcaldía Mayor de
Bogotá el total de despachos comisorios recibidos en las secretarias generales
de inspección, que son las encargadas de efectuar el reparto de todos los
asuntos de competencia de las inspecciones de policía, fueron: para el año
2002: 39.775, y para el primer semestre de 2003, 28.489. Así mismo se informa
que en la localidad de Usaquén, se recibieron en el año 2002, un total de
despachos comisorios de 3.983 y en el año que cursa, un total de 3.395, que
fueron repartidas a las inspecciones de policía de esa localidad. Ante esta
situación de congestión que afecta no sólo a las inspecciones de policía sino a
los juzgados, según informó la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del
Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Administrativa de esa entidad
expidió los Acuerdos 2118, 2050 y 2029 de 2003, por medio de los cuales
transformaron en forma transitoria 9 juzgados penales municipales de Bogotá, en
juzgados civiles municipales de descongestión para que “atendieran
exclusivamente diligencias de embargo y secuestro y prácticas de pruebas solicitadas
por los Juzgados Civiles Municipales de Bogotá”[79].
232. En consecuencia, la Corte
Constitucional declarará la exequibilidad del significado acusado del parágrafo
1° del artículo 206 del CNPC, esto es, el que entiende que la referida norma
prohíbe que los inspectores de policía cumplan funciones o realicen
inspecciones jurisdiccionales -independientemente de la calificación que pueda
darse a los actos que deben asumir esos funcionarios concernientes al embargo y
secuestro de bienes-.
J.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
233.
Correspondió a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:
¿al prohibir que los inspectores de policía puedan ejercer funciones o realizar diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con las normas
especiales sobre la materia,
en cuanto dicho enunciado normativo se entienda que ello veda toda posibilidad
de que los inspectores de policía puedan atender despachos comisorios de los
jueces concernientes a secuestro y entrega de bienes, el parágrafo demandado
desconoce el derecho de acceder a la administración de justicia y el principio
de colaboración armónica entre las ramas del poder público?
234.
Para responder a este problema jurídico esta Corte precisó, (i) el amplio
margen de configuración del Legislador para expedir normas procesales; (ii) el
principio de colaboración armónica entre los órganos del poder público y el
derecho de acceder a la administración de justicia; (iii) las interpretaciones
que se plantean de la norma en cuestión; (iv) la conformidad de la norma
impugnada con el ordenamiento constitucional; y (v) el alcance del control de
constitucionalidad.
235.
La Corte estimó que el parágrafo acusado no viola el principio de colaboración
armónica entre los órganos del poder público ni el derecho de acceder a la
administración de justicia, puesto que el Legislador goza de un amplio margen
de configuración para definir las reglas procesales, y en este caso
razonablemente se previó que otras autoridades, tanto judiciales como de
policía -en este último caso, diferentes a los inspectores- estarían encargadas
de esa labor de apoyo a los jueces. Además, porque no existe norma
constitucional alguna que defina expresamente que, dentro de la rama ejecutiva
del poder público, sean los inspectores de policía quienes necesariamente deban
colaborar con la rama judicial en la realización de dichas funciones y
diligencias jurisdiccionales.
236.
Por otra parte, al juez constitucional, ante interpretaciones razonables y
acordes con la Carta Política, no compete señalar cuál es la de su preferencia,
pues se adentraría inapropiadamente en el campo de la opción política o
invadiría las atribuciones de los jueces para vivificar el derecho. Y en el
juicio de control abstracto no se pueden enjuiciar los efectos de una norma,
puesto que la inexequibilidad debe inferirse del texto normativo y no de
aquellos.
III.
DECISIÓN
En mérito de las
consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sentencia, el
parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Notifíquese, comuníquese, y
cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con impedimento aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-223/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
INTERPRETACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Se debió proferir fallo inhibitorio por ineptitud
sustantiva de la demanda (Salvamento
de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
INTERPRETACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Incumplimiento del requisito de suficiencia (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-12552
Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo
En atención a la decisión adoptada por la Sala Plena
en el expediente de la referencia, presento Salvamento de Voto, porque se debió
proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda.
En efecto, el cargo formulado carece del requisito
mínimo de suficiencia exigido en las demandas de inconstitucionalidad
contra interpretaciones judiciales y administrativas[80], por lo que no era posible advertir una
oposición objetiva y verificable entre la interpretación judicial acusada y los
artículos 95-7 y 229 de la Constitución.
Al respecto, debía tenerse en cuenta que la Sentencia
C-802 de 2008, reiterada por la Sentencia C-136 de 2017, precisó los requisitos
que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad en contra de
interpretaciones de tales naturalezas, entre los cuales, se destaca el de suficiencia,
que exige demostrar que se está ante una posición consistente y reiterada del
operador jurídico y no producto de un caso particular, toda vez que “una
sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se
una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse”.
Estos pronunciamientos advirtieron que el criterio de suficiencia exige
aportar elementos fácticos y argumentativos para demostrar que la
interpretación no solo existe, sino que plantea una verdadera problemática
constitucional.
En este caso, el actor no cumplió con esta carga
argumentativa porque únicamente se limitó a citar el pronunciamiento de la Sala
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 6 de septiembre de 2017,
sin siquiera explicar por qué, a su juicio, la postura contenida en ese
concepto era consistente y reiterada por esa Sala, más aun cuando, se trataba
de un concepto que, como bien lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de
Estado en innumerables oportunidades, no tiene fuerza vinculante y, en esa
medida, no representa la postura de esa corporación judicial.
Por último, es necesario señalar que la interpretación
jurisprudencial que fue objeto de control constitucional supuestamente se
encontraba en tensión con una sentencia de la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, de 19 de diciembre de 2017, la cual fue adoptada en
sede de tutela y, no en ejercicio de su función como órgano de cierre de la
jurisdicción ordinaria, por lo que, a todas luces, tampoco se trata de un
precedente de la justicia ordinaria.
Fecha ut supra,
Carlos Bernal Pulido
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-223/19[81]
1. Con
el debido respeto por las decisiones de la mayoría de la Sala Plena, presentó a
continuación las razones por las cuales aclaré el voto en la Sentencia C-223 de
2019.
En principio, consideré que la demanda carecía de
aptitud sustantiva, pues el actor no mostraba en qué sentido la disposición
acusada, según su interpretación, impedía el acceso a la justicia o desconocía
el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público. En
este sentido, estimé que la impugnación carecía de especificidad y suficiencia,
en la medida en que no lograba evidenciar mínimamente una contradicción
abstracta entre la norma demandada y los principios constitucionales invocados.
Sin embargo, admití que en aplicación del principio pro actione podía
emitirse una decisión de fondo, pero expresé que al menos debía fijarse el
sentido y alcance de la norma cuestionada, en relación con la cual recaería el
pronunciamiento de exequibilidad, lo cual no se llevó a cabo.
2.
En el Fallo se estudió la constitucionalidad del artículo 206 de la Ley 1801 de
2016[82], que establece las funciones de los
inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores, y dispone en el
parágrafo 1º: “los inspectores de Policía no ejercerán funciones ni
realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo
con las normas especiales sobre la materia”. El demandante indicó que,
según la interpretación de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, el precepto no permite que los inspectores de policía realicen
diligencias jurisdiccionales, en comisión, como por ejemplo, las de secuestro y
entrega de bienes. Pues bien, en su criterio, en cuanto se entendiera que el
precepto acusado implica una prohibición a tales servidores de cualquier
delegación de autoridad judicial, sin reparar en la naturaleza del acto
comisionado, la norma afectaba (i) el acceso a la administración de justicia y
(ii) el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público.
Sin embargo, al mismo tiempo, el demandante advirtió
que los consejos, tanto Superior como algunos seccionales, así como la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela, han
considerado que la prohibición establecida en el parágrafo impugnado no impide
que los inspectores realicen comisiones, siempre que se trate de actividades
simplemente ejecutivas (administrativas), como el secuestro y entrega de
bienes.
Al resolver el cargo, la Sala Plena declaró exequible
el parágrafo controvertido. Consideró que, en efecto, la disposición es
susceptible de dos interpretaciones: (i) se prohíbe que los inspectores de
policía cumplan cualquier despacho comisorio; (ii) se prohíbe que los
inspectores de policía ejecuten algunos despachos comisorios, pues está
permitido que realicen los que impliquen el desarrollo de actuaciones
administrativas, como la entrega y secuestro de bienes. La mayoría de la Sala
sostuvo que la interpretación (i) contiene un significado razonable de la
disposición acusada y que la misma no viola el derecho de acceso a la justicia
ni el principio de colaboración armónica entre las ramas y los órganos del
poder público, en el marco de la potestad de configuración normativa con la que
cuenta el Legislador. Esto, por cuanto la Constitución no establece una
determinada manera de hacer eficaces tales mandatos, ni prevé que sean específicamente
los inspectores de policía las autoridades que deben cumplir la labor de
prestar colaboración o auxilio a los jueces, a través de la figura de la
comisión.
Con base esencialmente en el argumento anterior, la
Sala adoptó la decisión de exequibilidad. La mayoría, sin embargo, afirmó
abstenerse de señalar, “entre varias interpretaciones ajustadas al
ordenamiento superior, cuál sería la «más conforme». Lo anterior porque entrar
a definir ese asunto supone restringir la opción política definida por el
Legislador en su función de desarrollo de la Constitución, o invadir la órbita
de los jueces para interpretar razonablemente el derecho”. Así mismo, en
uno de los fundamentos de la argumentación, plantea que la norma acusada puede
tener los efectos que señala el demandante, según se
acoja una u otra interpretación del texto en cuestión, y da entender que, en el
caso de que tenga tales alcances, entonces la norma es ajustada a la Carta, por
las razones precisadas en el párrafo anterior. Sin embargo, en mi opinión, el
anterior argumento parece implicar que la Corte decidió sobre la
constitucionalidad de una interpretación del texto normativo meramente
hipotética, eventual o posible, no una que, en efecto, tiene la disposición.
En respaldo de su planteamiento, la decisión citó la
Sentencia C-496 de 1994, en la cual se indica que cuando hay dos significados
de un precepto legal, conformes a la Constitución, la Corte no está llamada a
elegir uno de ellos, pues tal cosa implicaría restringir la facultad de los
jueces para interpretar y “vivificar” el derecho. No obstante, me parece que
con esta afirmación, la Sala parece hacer referencia, en esa oportunidad, a los
casos en los que el debate de constitucionalidad no tiene que ver o no requiere
previamente señalar una específica interpretación de un enunciado normativo
completo, pues a renglón seguido, la misma decisión indica: “No puede
entonces la Corte Constitucional, como regla general, establecer cuál es el
sentido autorizado de las normas legales. Sin embargo, el anterior principio se
ve matizado por los siguientes dos elementos que provocan una constante
interpenetración de los asuntos legales y constitucionales. De un lado, es
obvio que un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio
relacional que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las
normas constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece
previamente el significado de la norma legal. Ningún tribunal constitucional
puede entonces eludir la interpretación de las normas legales”.
De esta forma, si bien es acertado considerar que una
disposición tiene varias interpretaciones y que una de ellas es constitucional,
sin definir que ese es el único significado del precepto, me parece que la
Sentencia debió indicar explícitamente que el alcance que el demandante otorgó
a la disposición, efectivamente, se sigue de esta, máxime que en este caso ello
comportaba definir si había, o no, operado la derogatoria de una norma del
Código General del Proceso. Omitir lo anterior, implica a mi juicio, que no se
sabe en realidad si la decisión recae sobre una norma perteneciente al sistema
jurídico y si ha tenido lugar la cosa juzgada, pues todo dependerá de las
diversas interpretaciones que realicen los jueces ordinarios, de tal forma que
si el “derecho viviente” nunca asume la interpretación posible o hipotética que
aquí se tuvo por meramente supuesta, no es claro el objeto sobre el cual recayó
el pronunciamiento de exequibilidad.
La Sentencia toma distancia frente al riesgo de que la
argumentación empleada sea interpretada en el sentido de que se respalda un
único significado del precepto demandado. No obstante, en el ejercicio
ordinario del control de constitucionalidad, la Corte no afirma que la
interpretación de la cual parte sea la correcta o la única posible ni tampoco
la más conforme a la Constitución. Sin embargo, por razones lógicas, debe
establecer cuál es el sentido del enunciado normativo impugnado para poder
juzgar si es, o no, contrario a la Carta, lo cual de ninguna manera ata el
denominado “derecho viviente” ni trae la consecuencia que buscó
neutralizar la decisión. Por el contrario, hace claridad sobre los alcances del
respectivo pronunciamiento.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
[1] En el escrito inicial de la demanda, solicita de manera subsidiaria
la declaratoria de “una EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, en el entendido
que la restricción que existe en la comisión judicial enviadas (sic) a
los Inspectores son las entendidas en lo que tengas (sic) que ver con
las funciones jurisdiccionales y no administrativas”. (Resaltado original)
[2] Intervención presentada por el presidente del Consejo Superior de
la Judicatura, Dr. Edgar Carlos Sanabria Melo.
[3] Frente a tal afirmación, anexó las declaraciones de varios jueces a
lo largo del territorio nacional.
[4] PCSJC17 -10.
[5] Interviene Sandra Marcela Parada Acero, en representación del
Ministerio de Defensa Nacional.
[6] Interviene el coronel Pablo Antonio Criollo Rey, Secretario General
de la Policía Nacional, en representación de la Policía Nacional - Ministerio
de Defensa Nacional.
[7] Intervención presentada por Néstor Santiago Arévalo Barrero, en
representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, según el Decreto 1427
de 2017, la Resolución 0641 del 4 de octubre de 2012, la Resolución 1010 del 11
de diciembre de 2017 y el Acta de posesión 017 del 11 de diciembre de 2017
(folios 253-257).
[8] Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, concepto del 6
de septiembre de 2017, C.P. Óscar Darío Amaya Navas, Rad.
11001-03-06-000-2017-00051-00(2332).
[9] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, M.P. Margarita
Cabello Blanco, 19 de diciembre de 2017, Rad. 76111-22-13-000-2017-00310-01.
[10] Interviene Rodrigo Andrés Bernal Montero, en nombre del Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio, según Resolución 0054 del 4 de noviembre de
2011, Resolución 0654 del 3 de septiembre de 2018, Acta de Posesión 052 del 3
de septiembre de 2018 y poder otorgado por el jefe de la Oficina Asesora
Jurídica (folios 346-349).
[11] Intervención presentada por Luz Elena Rodríguez Quimbaya, Directora
Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Alcaldía
de Bogotá D.C., de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 212 del 5 de abril de
2018, la Resolución 005 del 3 de agosto de 2016 y el Acta de Posesión 004 del 3
de agosto de 2016
[12] Artículos 206 y 222 del referido Código.
[13] Interviene María del Socorro Zuluaga Restrepo, como representante
judicial del municipio.
[14] Interviene Carlos David Narváez Bacca, representante judicial de la
entidad territorial.
[15] Intervención presentada por Francisco José Plata Jiménez, en
representación de la Alcaldía de Bucaramanga, en virtud de poder otorgado el 6
de junio de 2018, según lo dispuesto en el Decreto 0001 de 2016 del alcalde de
Bucaramanga. Resolución 0004 del 4 de enero de 2016 y Acta de Posesión 0003 del
4 de enero de 2016 (Folios 238-245).
[16] Intervención presentada por Adrián Vallejo de la Pava, en
representación de la Alcaldía de Pereira, según Decreto 985 del 5 de junio de
2016 Acta de Posesión 704 de junio de 2016 (folios 230 y 234).
[17] Corte Suprema de Justicia, M.P. Margarita Cabello Blanco,
radicación número 76111-22-13-000 (sic).
[18] Circular PCAJC17-10 del 9 de marzo de 2017.
[19] Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, concepto del 6
de septiembre de 2017, C.P. Óscar Darío Amaya Navas, Rad.
11001-03-06-000-2017-00051-00(2332).
[20] Intervención presentada por Miguel Enrique Rojas Gómez, en
representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[21] Intervención presentada por Carlos Adolfo Arenas Campos en calidad
de Miembro Correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[22] “ARTÍCULO 10. DEBERES
DE LAS AUTORIDADES DE POLICÍA. Son deberes
generales de las autoridades de Policía: (…)
8. Colaborar con las autoridades judiciales
para la debida prestación del servicio de justicia. (…)”.
[23] Intervención presentada por Rodrigo González Quintero, director del
Departamento de Derecho Público; Luis Javier Moreno, director del Grupo de
Investigación Crear; Andrés Sarmiento Lamus, investigador del Departamento de
Derecho Público; y Marcela Palacio Puerta, investigadora del Departamento de
Derecho Público, en representación de la Universidad Sergio Arboleda.
[24] Intervención presentada por Lorena Cecilia Vega Dueñas, Profesora
Asistente del Departamento de Derecho Procesal, en representación de la
Pontificia Universidad Javeriana.
[25] Intervención presentada por Valentina Segura Vásquez, quien anuncia
que actúa a nombre propio y como miembro activo de la Clínica Jurídica de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la referida institución educativa.
[26] Intervención presentada por Julio Freyre Sánchez, en calidad de
Director Jurídico de la Federación Colombiana de Municipios.
[27] Interviene Carlos Mario Medellín Cáceres, Director Ejecuto
Nacional, en nombre de la Asociación Nacional de Inspectores y Corregidores de
Policía (ANINCOP).
[28] Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, Concepto del 13
de febrero de 2018, C.P. Édgar González López, Rad.
11001-03-06-000-2017-00197-00 (2363).
[29] Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, concepto del 6
de septiembre de 2017, C.P. Óscar Darío Amaya Navas, Rad.
11001-03-06-000-2017-00051-00(2332).
[30] Ver sentencia C-1038 de 202.
[31] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 21
de abril de 1995, Exp. 2153.
[32] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, M.P. Margarita
Cabello Blanco, 19 de diciembre de 2017, Rad. 76111-22-13-000-2017-00310-01.
[33] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de
tutela No. STC15868-2017 del 3 de octubre de 2017, Rad.
76001-22-03-222-2017-00457-01.
[34] Interviene Ramón Eduardo Madriñán Rivera, en representación de
FEDELONJAS, según poder otorgado por el representante legal (folios 311-316).
[35] Interviene Clemencia Parra de Villamizar en calidad de
representante legal de la Asociación Nacional de Afianzadoras (ASOFIANZAS)
(folios 259-361).
[36] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del
6 de septiembre de 2016, Rad- 2332, C.P. Óscar Darío Amaya Navas.
[37] Ver sentencia C-036 de 2019.
[38] Ver sentencias C-206 de 2016 y C-636 de 2016.
[39] Ver sentencia C-112 de 2018.
[40] Ver sentencias C-206 de 2016 y C-636 de 2016.
[41] Ver sentencias C-480 de 2003, C-978 de 2010, C-372 de 2011, C-835
de 2013, C-909 de 2012, C-743 de 2012, C-641 de 2012, C-533 de 2012, C-055 de
2013, C-033 de 2014, C-283 de 2014 y C-435 de 2017.
[42] “[A]cto emitido de la (sic) Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado de la Consulta formulada por el Ministerio
del Interior Rad° 2332, fallo (sic) del 6 de septiembre de 2017, C.P.
Amaya Navas”.
[43] “En la Circular PCSJC1710 de marzo 9 de 2017, lo mismo que del
12 de junio de 2017, CSJCUC17-118 ha permitido aclarar la situación, como en
reciente Sentencia del Consejo Superior de la Judicatura del 2 de marzo de
2017, con número radicado 201700097- C. M.P. Carreño Hernández”.
[44] Corte Constitucional, Sentencia C-112 de 2018.
[45] Ver sentencia C-180 de 2014.
[46] Ver, entre otras, las sentencias C-005 de 1996; C-346 de 1997;
C-680 de 1998; C-323 de 1999; C-384, C-803, C-596, C-927, C-1512 y C-1717 de
2000; C-1104 de 2001, C-426 de 2002; C-204, C-318 de 2003, C-798 de 2003 y
C-899 de 2003; y C-091 de 2018.
[47] Ver sentencia
C-217 de 1996, así como la sentencia C-742 de 1999.
[48] Ver sentencia C-227 de 2009.
[49] Al respecto, ver sentencia C-252 de 2001.
[50] Ver sentencia C-733 de 2000.
[51] Al respecto, en
sentencia C-288 de 2012 de este tribunal, se dijo que “si bien el principio
de colaboración armónica permite que en el ejercicio de las funciones de una
autoridad, se cuente con la concurrencia de otra, para lograr el desarrollo
cabal de los fines del Estado. Dicha alternativa tiene límites dirigidos
precisamente a preservar la autonomía e independencia de cada poder. En este
sentido, en criterio de este Tribunal, las atribuciones que tienen su origen a
partir de la articulación del citado mandato de colaboración, se sujetan a la
imposibilidad de (i) reemplazar el poder concernido en el ejercicio de sus
competencias, o (ii) de incidir con un grado de intensidad tal que anule su
independencia y autonomía”. Y, en relación con la administración de justicia, se
dijo en la citada providencia que “la garantía de la separación de poderes
se ve reforzada por la importancia que asume en el ámbito constitucional: la
independencia y autonomía del poder judicial (CP arts. 116, 228 y 230). Su
consagración es de vital importancia, pues los jueces cumplen un papel
trascendental en el Estado, dirigido a garantizar los derechos de los
ciudadanos y a servir como instrumento para la solución pacífica de las
controversias”.
[52] Ver, entre otras, las sentencia C-925 de 1999 y C-555 de 2001.
[53] La Corte entiende que la alusión a estas
diligencias en particular por parte del accionante y demás intervinientes, así
como en las providencias y conceptos citados, se deriva de la concordancia de
la regla demandada con lo dispuesto en el artículo 37 del CGP.
[54] Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, Rad. 20100097-C, 2 de marzo de 2017.
[55] Consejo Superior de la judicatura, presidencia, Circular
PCSJC17-10, del 9 de marzo de 2017, dirigida a los funcionarios de la Rama
Judicial, asunto despachos comisorios de jueces de la República,
[56] Radicación 11001-03-06-000-2017-00051-00.
[57] “Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia
del 21 de abril de 1995. Expediente No. 2153”.
[58] “Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia
del 12 de agosto de 2010. Radicación número 11001-02-03-000-2009-01281-00
(…). Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 12 de
agosto de 2010. Radicación número 11001-02-03-000-2009-01281-00”.
[59] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia
STC22050-2017, del 19 de diciembre de 2017, RAD. 76111-22-12-000-2017-00310-01,
M.P. Margarita Cabello Blanco.
[60] Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, concepto del 13
de febrero de 2018, C.P. Édgar González López, Rad.
11001-03-06-000-2017-00197-00 (2363).
[61] Sentencia C-666 de 2016.
[62] En relación con el llamado derecho viviente, el control
abstracto “se lleva a cabo sobre uno de los
contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que
en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han
reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la
orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para
quienes son destinatarios de la ley”. Cfr. sentencia C-426 de 2002.
[63] El artículo 2 de la Ley 153 de 1887, “Por la
cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de
1887”, señala: “Artículo 2. La ley posterior prevalece sobre la ley
anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria á otra anterior, y ambas
preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.
[64] Ley 153 de 1887, “Artículo 3. Estímase
insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, ó
por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir
una ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición
se refería”.
[65] Artículo 5.
[66] Artículo 2.
[67] “Artículo 27. Cuando
el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto
de consultar su espíritu (…)”.
[68] Al respecto, el Consejo de Estado en el aludido concepto cita la
sentencia C-1038 de 2002 de la Corte Constitucional.
[69]
Ver, por ejemplo, algunas de las descritas en el Título III
del Libro I del Código General del Proceso.
[70] Código de Procedimiento Civil. Reglas estas que, en lo que atañe al
objeto de análisis, no son muy diferentes a lo dispuesto por el CGP.
[71] El Consejo de Estado cita la sentencia de la Sala de Casación Civil
del 21 de abril de 1995, Exp 2153.
[72] Ver exposición de motivos de la Ley 1801 de 2016. Gaceta del
Congreso 554 de 2014.
[73] Código General del Proceso. “Artículo
6.  INMEDIACIÓN.  El juez deberá practicar personalmente todas las pruebas y
las demás actuaciones judiciales que le correspondan. Solo podrá
comisionar para la realización de actos procesales cuando expresamente este
código se lo autorice.
Lo
anterior, sin perjuicio de lo establecido respecto de las pruebas
extraprocesales, las pruebas trasladadas y demás excepciones previstas en la
ley”.
[74] El cuestionamiento analizado en
esa oportunidad por la Corte consistía en que esas actividades objeto de
encargo, debían ser de competencia privativa de los jueces, “dada su
trascendencia y los efectos directos que se derivan de ella para los titulares
de derechos sobre los bienes afectados”.
[75] Cfr. sentencia C-496 de 1994.
[76] “(…) la sola inconformidad de un ciudadano con la disposición
que se ha puesto en vigencia, o las razones de inconveniencia que esgrima -que
pueden ser válidas y, en todo caso, son respetables desde el punto de vista de
la libertad de expresión-, no son suficientes para hacer que operen los
mecanismos de control de constitucionalidad”: Corte Constitucional,
sentencia C-955 de 2000.
[77] “Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un
control abstracto porque no surge de su aplicación en un proceso particular,
ello no significa que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en
cuenta el contexto dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y
dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha vivido).  En fin: en buena
medida, el sentido de toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual
es aplicada. ǁ Observar el derecho viviente en las providencias judiciales
es necesario para evaluar si el sentido de una norma que el juez constitucional
considera el más plausible, es realmente el que se acoge o patrocina en las
instancias judiciales.  Por ello, atender el derecho vivo es una garantía
de que la norma sometida a su control realmente tiene el sentido, los alcances,
los efectos o la función que el juez constitucional le atribuye. ǁ El
juicio de constitucionalidad no debe recaer sobre el sentido normativo de una
disposición cuando éste es diferente al que realmente le confiere la
jurisdicción responsable de aplicarla. El cumplimiento efectivo de la misión
institucional que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como guardián
de la integridad y supremacía de la Constitución, requiere que ésta se
pronuncie sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su
significado hipotético”: Corte Constitucional, sentencia C-557 de
2001.
[78] Por ejemplo, la sentencia C-955 de 2000 juzgó la constitucionalidad
de varias normas de la Ley 546 de 1999, en la que se reguló un sistema de
financiación de compra de vivienda (UVR). Para examinar la constitucionalidad
de las normas demandadas, el Magistrado sustanciador decretó la práctica de
pruebas “encaminadas a establecer, desde el punto de vista fáctico, los
elementos de juicio a los que se refieren los demandantes y los intervinientes,
con miras a fundamentar la decisión”. Luego de considerar la información
recaudada, consideró la sentencia que “Para la Corte, la total falta de
restricción en la fijación de las tasas de interés en materia de vivienda
vulnera el principio de orden justo que contempla como valor primordial el
Preámbulo de la Constitución, y lesiona el patrimonio de los deudores, pues en niveles
excesivos, como los que se vienen cobrando, tales intereses se convierten
en confiscatorios, en total contradicción con los artículos 34 y 58 de la
Constitución Política ǁ La Corte
coincide con el Defensor del Pueblo, quien, en su intervención dentro de este
proceso, expresó que, si bien la Ley 546 de 1999 estableció límites y
parámetros para la UVR, no señaló los límites a la tasa de interés
remuneratoria, con lo cual se puede presentar un desbordamiento de la misma, de
tal forma que en el futuro la financiación resultará inadecuada e injusta, violando
principios constitucionales” (negrillas no
originales).
[79] Cfr. sentencia T-1171 de 2003.
[80]
Corte Constitucional. Sentencias C-802 de 2008 y C-136 de 2017.
[81] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[82] “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia”.