SU282-19
Sentencia SU282/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO-Alcance de la competencia del juez de tutela para
analizarlo
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido y alcance
ACTIVIDAD JUDICIAL-Alcance de la subsunción
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Naturaleza y contenido
ACCION DE REPARACION DIRECTA-Término de caducidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defecto fáctico, por
indebida valoración de los hechos, y sustantivo por error en la aplicación de
la regla de caducidad en acción de reparación directa
Referencia:
Expediente T-6.404.115
Acción de tutela instaurada por
Roberto Vargas Navarrete y otros en contra de la Subsección B de la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Procedencia: Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Asunto: Tutela
contra providencia judicial que declaró la caducidad de acción de reparación
directa. Defectos sustantivo y fáctico por indebida aplicación de la regla la
caducidad.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil
diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda
instancia emitido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 23 de agosto de 2017, que confirmó la
decisión del 15 de junio de 2017 proferida por la Sección Cuarta de esa
Corporación, en el proceso de tutela promovido por Roberto Vargas Navarrete en
contra de la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
El asunto llegó a la Corte Constitucional, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por
remisión que efectuó la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado. El 27 de octubre de 2017, la Sala Número
Diez de Selección de Tutelas[1]
escogió el presente caso para su revisión.
El 1º de febrero de dos mil dieciocho (2018),
la Sala Plena de esta Corporación decidió asumir el conocimiento de este
asunto, con fundamento en los artículos 59 y 61 del Reglamento Interno de la
Corte Constitucional.
I. ANTECEDENTES
El 13 de marzo de 2017[2], Roberto Vargas Navarrete
formuló acción de tutela en contra del auto de 29 de agosto de 2016 dictado por
la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos al debido proceso
y de acceso a la administración de justicia.
El actor adujo que la decisión cuestionada
incurrió en defecto sustantivo, debido a que aplicó la norma que rige la
caducidad de la acción de reparación directa -artículo 164 de la Ley 1437 de
2011- a circunstancias que no fueron el sustento de su pretensión
indemnizatoria y que expuso en la demanda únicamente como elementos de
contextualización histórica.
La acción fue ratificada y coadyuvada por
Nelson y Magdalena Vargas Navarrete en sede de revisión, quienes también
obraron como demandantes en el proceso en el que se dictó la providencia
judicial cuestionada, fueron vinculados al trámite y resaltaron su calidad de
accionantes en el presente trámite constitucional.
1. Los hechos que sustentan la solicitud de
amparo se narraron en el escrito de tutela de la siguiente forma:
1.1.
Mediante
Escritura Pública 30 del 21 de abril de 1924 de la Notaría del Círculo de
Labranzagrande, se protocolizó la compraventa del inmueble “Los Yopitos”,
ubicado en la jurisdicción del municipio de Marroquín, el cual fue adquirido
por Víctor Octavio Vargas Montaña, quien a partir de ese momento, habitó el
bien y lo destinó a la explotación ganadera.
1.2.
En 1952,
por razones de orden público, el Ejército Nacional ocupó el inmueble referido y
provocó el desplazamiento de Víctor Octavio Vargas y de su familia.
1.3.
En la Escritura
Pública 322 del 24 de mayo de 1982, miembros del Ejército Nacional
protocolizaron declaraciones extra juicio en las que indicaron que, por motivos
de orden público, el grupo “Guías de Casanare” de esa institución  ocupó
algunos predios (incluido “Los Yopitos”) desde 1952 con el fin de
construir instalaciones militares. Estas declaraciones no fueron
registradas.
1.4.
Víctor Octavio Vargas
Montaña falleció el 2 de mayo de 1990 en la ciudad de Bogotá.
1.5.
A través de
Escritura Pública 1434 del 8 de julio de 2011, el municipio de Yopal
transfirió al Ejército Nacional, a título de cesión gratuita, los inmuebles
identificados con las cédulas catastrales 01-01-0073-0001-000,
01-01-0073-0007-000 y 01-01-0073-0002-000 que, según los demandantes,
conformaban el predio de mayor extensión denominado “Los Yopitos”.
1.6.
El 22 de mayo
de 2013, Nelson, Magdalena y Roberto Vargas Navarrete, en su calidad de
hijos de Víctor Octavio Vargas Montaña citaron a conciliación extrajudicial al
Ejército Nacional y al municipio de Yopal para el resarcimiento de los daños
causados con la cesión referida. El 30 de julio de 2013, se declaró fallido el
mecanismo alternativo de solución de conflictos.
1.7.
El 1º de
agosto de 2013, Nelson, Magdalena y Roberto Vargas Navarrete presentaron
demanda de reparación directa en contra del Ejército Nacional y el municipio de
Yopal por el daño antijurídico ocasionado con la cesión del inmueble de su
propiedad, protocolizada el 8 de julio de 2011 mediante Escritura Pública
otorgada en la Notaría Única de Aguazul. Reclamaron como indemnización el valor
del bien, que asciende a $15.996.621.900.
1.8.
El 21 de agosto
de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera
-Subsección A- admitió la demanda y descartó la caducidad de la acción, debido
a que el daño antijurídico cuyo resarcimiento se persigue se deriva de la
cesión protocolizada el 8 de julio de 2011, momento a partir del cual se
contabilizan los 2 años de caducidad. Asimismo, precisó que los accionantes
elevaron solicitud de conciliación extrajudicial el 22 de mayo de 2013, la cual
fue declarada fallida el 30 de julio de 2013, razón por la que el término de
caducidad se interrumpió por un mes y 18 días. En consecuencia, el plazo para
presentar la demanda vencía el 16 de septiembre de 2013 y se formuló, de
forma oportuna, el 1º de agosto del año en mención.
1.9.
En audiencia
celebrada el 29 de julio de 2014, el Tribunal desestimó las excepciones
formuladas por los demandados, entre ellas la de caducidad de la acción, con
base en los mismos argumentos expuestos en la admisión de la demanda.
1.10.    El Ejército Nacional y el municipio
de Yopal presentaron recurso de apelación en contra del auto que declaró
no probados los medios de defensa previos. Los recurrentes insistieron en que
el término de caducidad de la acción debió contabilizarse desde el año 1952,
debido a que la ocupación de los bienes ocurrió en ese momento.
1.11.
El 29 de
agosto de 2016, la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[3] revocó la decisión de
primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad
de la acción.
Como sustento de
la decisión indicó, en primer lugar, que la Sala Plena de la Sección Tercera
del Consejo de Estado en sentencia de 9 de febrero de 2011, unificó la forma en
la que debe contabilizarse el término de caducidad, previsto en el artículo 164
del CPACA, para el ejercicio de la acción de reparación directa en los casos de
ocupación permanente de un inmueble y fijó las siguientes reglas:
a)
Ocupación con
ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia: los
2 años se calculan desde que la obra finalizó o desde que los afectados
conocieron la terminación de la obra sin haberla podido conocer antes.
b)    Ocupación por cualquier otra causa:
los 2 años se contabilizan desde que ocurre el hecho dañoso, el cual se consuma
cuando cesa la ocupación. En casos especiales se computan desde cuando el
afectado tuvo conocimiento de la ocupación del bien luego de su cesación.
Con base en esas
reglas, la Subsección consideró que el daño alegado por los demandantes se
concretó antes de la cesión efectuada mediante la escritura del 8 de junio de
2011, pues reclamaron los perjuicios derivados de la pérdida jurídica del
inmueble y desde el año 1952, el señor Víctor Octavio Vargas perdió la
posesión material del bien.
Para el ad
quem no es razonable considerar que solamente con la cesión celebrada en el
año 2011 se tuvo conocimiento del daño. En efecto, adujo que este se
materializó con la ocupación de 1952, momento en el que se encontraba vigente
la Ley 167 de 1941, que en el artículo 236 establecía la posibilidad de que el
afectado demandara, por vía judicial, la indemnización dentro del término de 2
años siguientes a la verificación del daño.
Asimismo, destacó
que si se considerara que la ocupación surgió como consecuencia de la guerra,
el artículo 33 de la Constitución Nacional de 1886 autorizaba que en estos
casos el afectado reclamara la indemnización de los daños y los perjuicios
luego de la ocupación.
De otra parte,
los miembros del Ejército Nacional en las declaraciones protocolizadas en 1982
indicaron que en los predios se construyeron bases militares, oficinas de
comando, casas fiscales, piscinas etc., es decir que desde ese momento se podía
advertir que se trataba de una ocupación permanente y a pesar de ello no se
adelantaron acciones para la recuperación del bien.
Finalmente,
precisó que la calidad de herederos de los demandantes no modifica el momento
de contabilización de la caducidad.
Solicitud de tutela
El 13 de marzo de 2017,
Roberto Vargas Navarrete formuló acción de tutela en contra del auto de 29 de
agosto de 2016, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa.
El actor adujo que el daño
cuyo resarcimiento persigue se deriva de la cesión de tres inmuebles, por parte
del municipio de Yopal al Ejército Nacional, protocolizada en la Escritura Pública
1434 de 8 de junio de 2011, pero la Subsección accionada aplicó la norma de
caducidad a los hechos que narró en la demanda únicamente como marco histórico
de referencia en relación con la cesión de los bienes.
Para el ciudadano, la
providencia incurrió en defecto sustantivo, pues aplicó el artículo 164
de la Ley 1437 de 2011 a circunstancias que no son el soporte fáctico de la
pretensión indemnizatoria. En consecuencia, a su juicio, hay una aplicación
indebida de la norma que rige la caducidad que, a su vez, viola el artículo 229
de la Constitución, pues afectó el acceso a la administración de justicia.
B. Actuaciones en sede
de tutela
Mediante auto de 17 de marzo
de 2017, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso la notificación de los
magistrados de la Sección Tercera -Subsección B- de la misma corporación, el
Ministerio de Defensa Nacional, el Ejército Nacional, la Alcaldía de Yopal,
Nelson Vargas Navarrete y Magdalena Vargas Navarrete.
Asimismo, requirió a la
Sección Tercera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para
que remitiera el expediente en el que obra la actuación cuestionada en sede
constitucional.
Contestación de la
autoridad judicial accionada
El Magistrado ponente del
auto acusado indicó que en el presente caso resulta improcedente la acción de
tutela, en atención a su carácter excepcional cuando se formula contra
providencias judiciales y porque la decisión no causa un perjuicio irremediable
para el actor, no evidencia una dilación injustificada de los términos, ni una
situación de hecho creada por la actuación u omisión de una autoridad pública.
De otra parte, señaló que la
providencia cuestionada no incurrió en vía de hecho, ni vulneró los derechos
fundamentales del demandante porque explicó, de manera concreta y detallada,
las razones por las que se declaró probada la excepción previa de caducidad.
En ese sentido, resaltó que
si bien el accionante afirmó que el hecho dañoso que dio lugar a la formulación
de la acción de reparación directa corresponde a la cesión de algunos inmuebles
entre el municipio de Yopal y el Ejército Nacional, de acuerdo con la
valoración de los hechos descritos en la demanda, la Sala consideró que lo pretendido
era el reconocimiento de los perjuicios generados por la pérdida del predio “Los
Yopitos”, circunstancia que se concretó con la ocupación en el año 1952 y,
por ende, desde ese momento debía contabilizarse la caducidad de la acción.
Finalmente, resaltó que en el
auto de 29 de agosto de 2016, también se precisó que la muerte del señor Víctor
Octavio Vargas y la apertura de la sucesión no alteraban las consideraciones
expuestas.
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera
instancia
El 15 de junio de 2017[4], la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado denegó el amparo porque la
valoración adelantada por la autoridad accionada se ajustó a los hechos de la
demanda y las normas que regían el asunto.
El a quo resaltó que
la disposición que sirvió de sustento a la decisión fue el artículo 263 de la
Ley 167 de 1941, en el que se preveía que la demanda para la indemnización por
la ocupación de una propiedad particular debía presentarse a más tardar “dentro
de los dos años de ocurrido el daño o verificada la ocupación.” Por lo
tanto, establecida la ocupación del inmueble en el año 1952, este era el
momento a partir del cual debía contabilizarse el término de caducidad.
Por último, adujo que no
puede identificarse la cesión del bien como el hecho generador del daño, pues
esta tesis dejaría sin recurso a las personas afectadas con la ocupación,
quienes no contarían con una acción para obtener la indemnización hasta que no
se adelantara la cesión del inmueble.
Impugnación
El actor presentó
impugnación en contra del fallo de tutela de primera instancia, en la que
cuestionó que se desconociera que la Escritura Pública 1434 de 8 de julio de
2011, que protocolizó la cesión de los bienes entre el municipio de Yopal y el Ejército
Nacional “(…) es un acto jurídico que irrogó perjuicios a la parte
demandante, cuya reparación se solicita dentro de los dos años siguientes a la
celebración de ese acto jurídico”[5]
.
Igualmente, el recurrente
insistió en que las referencias sobre la ocupación del inmueble en el año 1952
corresponden a hechos diferentes a los que sustentan la pretensión
indemnizatoria, la cual se funda en el daño antijurídico generado por la cesión
a título gratuito de los bienes en mención.
Fallo de segunda instancia
El 23 de agosto de 2017, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado[6]
confirmó el fallo de primera instancia con similares argumentos a los
presentados por el a quo.
El ad quem destacó
que la Sala accionada valoró la pretensión de la demanda, dirigida a obtener el
resarcimiento de los perjuicios que la pérdida del inmueble les generó a los
actores y estableció que, desde el año 1952, el propietario perdió la posesión
del bien.
Asimismo, resaltó la debida
fundamentación de la decisión, pues se explicó, con suficiencia, por qué la
fecha de la cesión no podía considerarse para contabilizar el término de
caducidad. Adicionalmente, consideró que el acto jurídico al que aluden los
accionantes es un “contrato estatal que no tenía la potencialidad de causar
el daño pues el mismo se había causado desde que el titular del derecho de
dominio y poseedor del inmueble fue despojado de los poderes que tales derechos
le conferían, de tal manera que la argumentación y conclusión a las que arribó
la Sección Tercera del Consejo de Estado resulta razonable y carente de
arbitrariedad.” [7]
Finalmente, adujo que si se
consideraba que el contrato interadministrativo era la fuente de daño, el medio
de control era el de controversias contractuales y no la acción de reparación
directa.
D. Actuaciones
en sede de revisión
1. El 28 de noviembre de 2017, la Magistrada Sustanciadora
profirió auto en el que requirió a la Subsección A de la Sección Tercera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera el proceso en el que
se emitieron las decisiones cuestionadas. Vencido el término de traslado del
expediente en mención, ni las partes, ni los vinculados al trámite se
pronunciaron sobre la prueba decretada en sede de revisión.
2. Por ser relevante para el estudio de la acción de tutela
de la referencia, a continuación se describirá con detalle la demanda formulada
por Roberto, Nelson y Magdalena Vargas Navarrete en contra del Ejército
Nacional y el municipio de Yopal.
Demanda
En la acción de reparación directa referida[8], los actores formularon dos pretensiones en los
siguientes términos:
“1. DECLÁRESE que la Nación –
Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y el Municipio de Yopal
–Casanare, son RESPONSABLES PATRIMONIALMENTE y están obligados de manera
solidaria a la REPARACIÓN DIRECTA que corresponda a los actores como
herederos y para la sucesión de Octavio Vargas Montaño, en virtud del
daño antijurídico ocasionado por la cesión que el Municipio de Yopal –
Casanare hizo a la  Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército
Nacional, de los inmuebles descritos y alinderados en la escritura pública No.
1434 de 8 de julio de 2011, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Aguazul
– Casanare, y que la Nación aceptó como si fueran bienes fiscales de propiedad
del cedente, pese a que nunca han tenido dicha calidad y son de propiedad de la
sucesión de Víctor Octavio Vargas Montaña, progenitor de los demandantes.
En virtud de la declaración de responsabilidad
patrimonial a que se refiere la pretensión anterior, CONDÉNESE a la
Nación –Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y al Municipio de
Yopal – Casanare, a PAGAR SOLIDARIAMENTE a los demandantes Nelson, Magdalena y
Roberto Vargas Navarrete, actuando como herederos de Víctor Octavio Vargas
Montaña y para la sucesión de este, la suma de QUINCE MIL NOVECIENTOS
NOVENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS VEINTIUN MIL NOVECIENTOS PESOS M/CTE
($15.996.621.900)”.[9]
Luego, los peticionarios expusieron los fundamentos fácticos
de su solicitud, los cuales presentaron en dos secciones que nominaron: (i)
“antecedentes a la perpetración y consumación del daño antijurídico”[10] y (ii) “la
realización y consumación del daño antijurídico cuya reparación se pretende”[11].
En la primera sección referida, los demandantes
narraron los siguientes hechos:
a)
Mediante Escritura Pública
núm. 30 de 21 de abril de 1924, otorgada en la Notaría del municipio de
Labranzagrande, el señor Antonio Vargas transfirió a título de venta a Octavio
Vargas Montaña el derecho de dominio que tenía sobre un predio nominado “Los
Yopitos” situado en jurisdicción del municipio de Marroquín del
departamento de Casanare.
Este inmueble había sido previamente adquirido por Antonio
Vargas por compraventa que celebró con Secundino Vargas que, a su vez, fue
protocolizada mediante Escritura Pública núm. 6 de 23 de enero de 1923.
b)
El 25 de abril de 1924, la
Escritura Pública núm. 30 de 21 de abril de 1924 fue registrada en la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Nunchía, en el libro 1, partida 14.
c)
El señor Víctor Octavio
Vargas Montaña desde el momento en el que adquirió el inmueble “Los Yopitos”,
lo habitó y se dedicó a la explotación ganadera hasta que en el año 1952 fue
expulsado por el Ejército Nacional, por razones de orden público.
d)
En reunión celebrada en
Yopal el 31 de marzo de 1982 entre el Comandante y algunos oficiales del grupo
de caballería montado núm. 7 “Guías de Casanare” se decidió formalizar
el registro de las declaraciones rendidas el 3 de marzo de 1982 por miembros
del Ejército Nacional, en las que precisaron que, desde el año 1952, ocuparon
los predios e instalaciones que conforman el plano elaborado por la Dirección
de Ingenieros y que forman un globo de “ciento treinta hectáreas cuatro mil
seiscientos cincuenta y siete (4.657) (sic)metros cuadrados”[12]
e)
El 2 de mayo de 1990,
Víctor Octavio Vargas Montaña falleció en la ciudad de Bogotá.
Luego, en el segundo acápite los demandantes expusieron los
siguientes hechos:
f)
Mediante escritura pública
núm. 1434 de 8 de julio de 2011 otorgada en la Notaría Única del Círculo de
Aguazul, la Alcaldesa del municipio de Yopal transfirió al Ejército Nacional, a
título de cesión gratuita, los lotes de terreno con cédulas catastrales: (i)
01-01-0073-0001-000 ubicado en la carrera 15 núm. 6-96 de Yopal; (ii)
01-01-0073-0007-000 ubicado en la carrera 15 núm. 6-96  interior 2 de Yopal y
(iii) 01-01-0737-0002-000 ubicado en la calle 5 núm. 15-08 de Yopal.
g)
La cesión referida se
efectuó porque el municipio consideró que los bienes descritos son baldíos,
valoración que, a juicio de los actores, no es cierta “por cuanto
estos inmuebles forman parte de los adquiridos mediante escritura pública núm.
30 de 21 de abril de 1924, otorgada en la Notaría del Municipio de Labranzagrande,
mediante la cual el señor Antonio Vargas transfirió a título de venta a Octavio
Vargas Montaña el derecho de dominio que tiene y posee sobre un fundo
denominado Los Yopitos”[13].
En efecto, para los demandantes la cesión de los
inmuebles se hizo bajo la convicción de que eran baldíos, pero en realidad son
de propiedad privada y pertenecen a la sucesión de Víctor Octavio Vargas
Montaña.
Finalmente, precisaron que es inconveniente destruir las
instalaciones construidas en los lotes de terreno de su propiedad, razón por la
que solicitaron la indemnización dineraria por equivalencia con base en el
avalúo catastral.
Inexistencia de caducidad
Luego de exponer los hechos que sustentan sus pretensiones
con la distinción descrita, los actores presentaron las razones por las que, a
su juicio, no opera la caducidad de la acción. Con ese propósito, destacaron la
escritura pública núm.1434 de 8 de julio de 2011, en la que se protocolizó la
cesión de tres inmuebles entre el municipio de Yopal y el Ejército Nacional,
que:
“(…) es un acto jurídico que irrogó perjuicios a
la parte demandante cuya reparación directa se solicita dentro de los dos años
siguientes a la celebración de ese acto jurídico, es decir, que el ejercicio de
esta acción contencioso administrativa se realiza con estricta sujeción a lo
dispuesto por el artículo 164, literal i) del Código Contencioso Administrativo”.[14]
Asimismo, para efectos de la contabilización del término de
caducidad según lo previsto en el artículo 3º, literal c) del Decreto 1716 de
2009, los demandantes resaltaron la solicitud de conciliación extrajudicial que
presentaron y que se declaró fallida el 30 de julio de 2013.
Por último, en el marco del análisis de la caducidad,
precisaron que el proceso para la reparación directa de la sucesión del
causante Víctor Octavio Vargas Montaña persigue la indemnización “(…) por un
daño antijurídico que no están obligados a soportar según lo dispuesto por el
artículo 90 de la Constitución Política, producido en virtud del acto jurídico
de cesión a título gratuito contenido en la Escritura Pública núm. 1434 de 8 de
julio de 2011”[15].
Normas violadas y concepto de la violación
Los actores refirieron, de forma amplia, los fundamentos
normativos que sustentan su pretensión y adujeron que con la cesión cuestionada
se desconocieron los artículos 1º y 7º de la Ley 137 de 1959, 123 de la Ley 388
de 1997, 674 y 675 del Código Civil, y 1º, 2º 13 y 58 Superiores.
Con base en las normas citadas, indicaron que los bienes
cedidos no son baldíos, sino de propiedad privada y por esa razón se intentó
revestir de legalidad la ocupación del Ejército. En primer lugar, a través de
declaraciones rendidas en 1982 y, luego, mediante la cesión de los tres lotes
de terreno cuestionada, que corresponden al inmueble “Los Yopitos”, en
la que no se indicó “(…) que forman parte de un globo de terreno de mayor
extensión que el propio Ejército Nacional en el acta núm. 2851 de la reunión de
31 de marzo de 1982 celebrada en Yopal por el comandante y algunos oficiales
del grupo de Caballería Montado No. 7 Guías de Casanare manifiesta que fue
dividido en varios lotes de terreno”[16].
Asimismo, los demandantes adujeron que la cesión de los
bienes les produjo un daño antijurídico que no están obligados a soportar y
que:
“la materialización concreta de ese daño ocurre
cuando se saca del patrimonio de la cesión del causante unos bienes que a ella
le pertenecen con lo que se produce una disminución patrimonial sin causa para
ello, es decir lo que los hermanos Mazeaud denominan daño emergente que se
encuentra constituido por una ‘pérdida sufrida’ por la víctima, valorable
económicamente por el precio de los inmuebles arrebatados mediante la indebida
utilización de normas jurídicas (…)[17]
Por último, estimaron la cuantía de la demanda en la suma
de $15.996.621.900 que corresponde al valor del avalúo catastral de los bienes
cedidos.
Vinculación de Magdalena y Nelson Vargas Navarrete
3. Mediante auto de 6 de marzo de 2018, la Magistrada
Sustanciadora advirtió que el juez de primera instancia ordenó la notificación
de Magdalena y de Nelson Vargas Navarrete, en atención a su calidad de
demandantes de la acción de reparación directa que motivó la solicitud de
amparo. Sin embargo, el oficio de comunicación se devolvió por la oficina de
correos.
Establecidas esas circunstancias, se dispuso nuevamente la
notificación de los vinculados en esta sede, la cual se adelantó por vía
electrónica el 9 de marzo de 2018.
4. Magdalena Vargas Navarrete adujo que la decisión
judicial cuestionada vulneró su derecho al debido proceso e indicó: “me
permito coadyuvar, ratificar y respaldar lo manifestado por mi hermano el señor
Roberto Vargas Navarrete (…)”[18]
Por su parte, el señor Nelson Vargas Navarrete
precisó su dirección electrónica para la comunicación de “cualquier asunto
que tenga que ver con el proceso T-6404115 del cual hago parte al igual
que mis hermanos.” [19]
(negrilla fuera del texto original).
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.- La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos
proferidos dentro de la acción de tutela número T-6.404.115 con fundamento en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
2.- El 1º de agosto de
2013, Roberto, Nelson y
Magdalena Vargas Navarrete, en su calidad de hijos y, por ende, herederos de
Víctor Octavio Vargas, presentaron acción de reparación directa en contra del
Ejército Nacional y el municipio de Yopal, con el propósito de obtener el
resarcimiento del daño causado por la cesión gratuita de los inmuebles
identificados con las cédulas catastrales 01-01-0073-0001-000,
01-01-0073-0007-000 y 01-01-0073-0002-000 protocolizada en la escritura pública
1434 del 8 de julio de 2011.
Los actores precisaron que su padre era
propietario del fundo “Los Yopitos”, del que hacen parte los predios de
menor extensión referidos, pero perdió la posesión material en el año 1952,
cuando el inmueble fue ocupado por el Ejército Nacional. Sin embargo, la cesión
en mención les irrogó un nuevo perjuicio, que corresponde a la pérdida del
derecho de dominio, cuyo resarcimiento persiguen.
3.- El 21 de agosto de 2013, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera -Subsección A- admitió la
demanda y descartó la caducidad de la acción, debido a que el daño
antijurídico cuya reparación se reclama se deriva de la cesión protocolizada en
la escritura pública núm. 1434 de 8 de julio de 2011, momento a
partir del cual se contabilizan los 2 años para la formulación de la acción
previstos en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
El juzgador consideró que sumado el tiempo
durante el que se adelantaron los trámites de conciliación, el término para
presentar la demanda vencía el 16 de septiembre de 2013 y se formuló,
oportunamente, el 1º de agosto de ese año.
4.- El 29 de agosto de
2016, la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación incoado
por los demandados en contra del auto que desestimó las excepciones previas y declaró
probada la de caducidad de la acción.
El ad quem inicialmente hizo referencia
al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 que prevé el término de caducidad de la
acción de reparación directa -2 años- y explicó la forma de contabilización en
los casos de ocupación. Sin embargo, consideró que la pérdida del inmueble se
produjo en el año 1952 por la actuación del Ejército Nacional, momento en el
que estaba vigente la Ley 167 de 1941, que en el artículo 236 establecía la
posibilidad de que el afectado demandara la indemnización dentro del término de
2 años siguientes a la verificación de la ocupación. Por lo tanto, concluyó que
la acción caducó porque se superó con creces el término de 2 años contado desde
1952.
5.- El 13 de marzo de 2017, Roberto Vargas
Navarrete formuló acción de tutela en contra del auto de 29 de agosto de
2016, la cual fue ratificada y coadyuvada por sus hermanos Nelson y Magdalena
Vargas Navarrete en sede de revisión, quienes fueron vinculados al trámite y
resaltaron su calidad de accionantes en el presente trámite constitucional.
Los actores adujeron que persiguen la
indemnización del daño que les generó la cesión de tres inmuebles, por parte
del municipio de Yopal, protocolizada en la escritura pública núm. 1434 de 8 de
julio de 2011, pero la autoridad judicial accionada contabilizó el término de
caducidad a partir de hechos que narraron en la demanda únicamente como marco
histórico de contextualización.
Para los demandantes, la providencia aplicó la
regla de caducidad a circunstancias que no son el soporte fáctico de la
pretensión indemnizatoria. Por lo tanto, a su juicio, se presentó una indebida
aplicación de la norma y la consecuente violación del artículo 229 de la
Constitución, ya que presuntamente se les impidió el acceso a la administración
de justicia.
A partir de las consideraciones expuestas, los
ciudadanos alegaron la configuración de los defectos sustantivo y fáctico. El
primero, lo invocaron de forma explícita y lo circunscribieron a la indebida
aplicación de la norma, y el segundo, aunque no lo refirieron nominalmente se
deduce de los argumentos presentados en relación con la indebida valoración de
los hechos de la demanda.
6.- Los jueces de instancia denegaron el
amparo al considerar que la contabilización del término de caducidad desde la
ocupación del bien es razonable, corresponde a las pretensiones de la demanda,
estuvo suficientemente motivada, y se ajusta a la norma que rige el asunto y
que fue identificada por el juez accionado -artículo 263 de la Ley 167 de
1941-.
7.- Como quiera que la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales tiene dos niveles de análisis, el
primero que corresponde a los requisitos generales y un segundo nivel, que
atiende a los requisitos específicos de procedibilidad, la Sala establecerá, de
acuerdo con ese orden, si concurren dichos presupuestos para controvertir el
auto de 29 de agosto de 2016, proferido por la Sección Tercera -Subsección B-
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
En el evento de que se supere el análisis
general de procedencia, la Sala determinará si la providencia judicial acusada
incurrió en los yerros alegados por los actores, quienes adujeron que la norma
de caducidad se aplicó de forma indebida a hechos que no constituían el
fundamento de la pretensión. Por consiguiente, se estudiará la configuración de
los siguientes defectos: (i) fáctico, pues aunque los accionantes no lo
propusieron nominalmente, cuestionaron la valoración de los hechos presentados
en la demanda; y (ii) sustantivo para establecer si, como consecuencia
de un error en la valoración de las circunstancias, se presentó la indebida
aplicación de la norma. Por lo tanto, la Sala decidirá el siguiente problema
jurídico:
¿El auto acusado incurrió en los defectos
fáctico y sustantivo por indebida aplicación de la regla de caducidad de la
acción de reparación directa a supuestos de hecho diferentes a los que se
identificaron como fundamento de la pretensión indemnizatoria?
Para resolver la cuestión anunciada se abordarán
los siguientes temas: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales y
los requisitos específicos de procedibilidad con énfasis en los defectos
sustantivo y fáctico; (ii) el acceso a la administración de justicia como derecho
fundamental y principio rector de la actividad judicial; (iii) la acción de
reparación directa y las reglas de caducidad, y finalmente (iv) resolverá el
caso concreto.
Procedencia excepcional de la
tutela contra decisiones judiciales[20]
8.- El artículo 86 de la
Constitución prevé que la tutela procede contra toda acción u omisión de
cualquier autoridad pública. En consecuencia, los jueces también deben ajustar
sus actuaciones a los preceptos superiores y a la ley, y garantizar los
principios, los deberes y los derechos fundamentales reconocidos en la Carta
Política.
De acuerdo con esas obligaciones,
esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales que vulneren los derechos fundamentales de las partes.
Sin embargo, se trata de una medida excepcional, en atención a la naturaleza
subsidiaria del mecanismo y en aras de salvaguardar la cosa juzgada, la
autonomía e independencia de la administración de justicia, y la seguridad
jurídica.
Requisitos generales de
procedencia
9.- En concordancia con el
carácter excepcional de la tutela contra providencias judiciales, la sentencia
C-590 de 2005 identificó los siguientes requisitos generales de
procedencia: (i) la relevancia constitucional de la cuestión discutida, esto
es, que el caso involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales
de las partes; (ii) el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, es
decir, que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de
la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio irremediable; (iii) la observancia del requisito de inmediatez, el
cual exige que la acción se interponga en un término razonable y proporcionado
a partir del hecho que originó la violación; (iv) cuando se trate de una
irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia
cuestionada; (v) la identificación razonable tanto de los hechos que generaron
la afectación, como de los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias
de tutela.
Requisitos específicos de
procedibilidad
10.- Los requisitos específicos
aluden a la concurrencia de defectos en la providencia atacada que, en razón de
su gravedad, hacen que esta sea incompatible con los preceptos constitucionales
y vulnere los derechos fundamentales de las partes. Las condiciones especiales
de procedibilidad se han clasificado por la jurisprudencia de esta Corporación
así:
Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario
judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma absoluta de
competencia.
Defecto procedimental absoluto: se origina en los casos en los
que el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.[21]
Defecto fáctico: se presenta en los
eventos en los que el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o la
valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto material o sustantivo: se configura en las decisiones
sustentadas en normas inexistentes o inconstitucionales; que presentan una
contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la decisión; en las
que se deja de aplicar una norma exigible en caso, se aplica de forma indebida
o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.
Defecto por error inducido: es consecuencia del engaño a la
autoridad judicial que, a su vez, generó una decisión que afecta derechos
fundamentales.[22]
Defecto por decisión sin
motivación:
implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de exponer los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.
Defecto por desconocimiento del
precedente: se
configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado
asunto y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial vinculante.[23]
Defecto por violación directa de
la Constitución: se
estructura en los casos en los que el juez ordinario adopta una decisión que
desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política.
Examen de los requisitos generales
de procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso que se
analiza
11.- La Sala establecerá, a
continuación, si concurren los requisitos generales de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, en relación con el auto proferido el
29 de agosto de 2016 por la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
12.- En primer lugar, se cumple con
el presupuesto de legitimación en la causa por activa, pues la solicitud
de amparo se presentó inicialmente por Roberto Vargas Navarrete quien, en su
calidad de demandante en el proceso de reparación directa en el que se emitió
el auto cuestionado, es titular de los derechos fundamentales al debido proceso
y de acceso a la administración de justicia cuya protección se persigue.
Asimismo, Magdalena y Nelson Vargas
Navarrete, vinculados al trámite constitucional desde la primera instancia,
notificados en sede de revisión y quienes ratificaron la actuación adelantada
por su hermano también están legitimados para la formulación de la acción. Lo
anterior, porque hicieron parte del proceso de reparación directa como
demandantes en su calidad de herederos de Víctor Octavio Vargas y adujeron que
la declaración de caducidad vulneró sus derechos fundamentales.
De otra parte, se advierte el cumplimiento del requisito de
legitimación en la causa por pasiva, debido a que la acción de tutela se
dirigió en contra de la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que profirió el auto al que
se le atribuyó la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes.
Asimismo, desde el auto admisorio de la acción fueron
vinculados al trámite las autoridades demandadas en el proceso de reparación
directa, específicamente el Ejército Nacional y la Alcaldía Municipal de Yopal,
en su calidad de terceros con interés en la decisión.
13.- En segundo lugar, debe valorarse el presupuesto
de relevancia constitucional del asunto, el cual implica que el juez de
tutela no puede emprender el estudio de cuestiones que no demuestren una clara
relación con la eventual afectación de los derechos fundamentales, pues de lo
contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras
jurisdicciones.
Entonces, la relevancia
constitucional requiere que la cuestión tenga trascendencia Superior y no
solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente
económica. Por lo tanto, es necesario
verificar en cada caso si se presenta un debate de trascendencia ius
fundamental, especialmente cuando existan intereses que, prima facie,
podrían ser considerados económicos. En estos eventos se deberá establecer si
el asunto envuelve una discusión estrictamente dineraria o si el debate que
subyace y que resulta transversal está relacionado con la posible afectación de
garantías superiores, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.
14.- Asimismo en el análisis de
este presupuesto hay que considerar que el artículo 241.9 Superior le confió a
esta Corporación la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución
Política a través de, entre otras funciones, la revisión de las decisiones
judiciales relacionadas con el amparo de derechos constitucionales. En el
ejercicio de esa competencia, ante una posible interpretación y aplicación de
la ley en contra de los preceptos superiores, este Tribunal tiene la obligación
corregir dicha interpretación para imponer, como órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional, aquella que se ajuste a la Carta.
15.- En el asunto bajo examen se
advierte que, a pesar de que el problema jurídico se presenta en el marco de un
proceso en el que se persigue el resarcimiento económico de un daño, plantea un
debate que involucra la interpretación conforme a los preceptos
constitucionales de la regla de caducidad de la acción de reparación directa.
En particular, la acción de tutela
se dirige en contra de la providencia judicial de 29 de agosto de 2016
proferida por la Sección Tercera -Subsección B- del Consejo de Estado, porque a
través de una supuesta aplicación indebida de la regla de caducidad se impidió
que la controversia sobre la posible generación de un daño como consecuencia de
la actividad de la administración sea decidida de fondo por los jueces. Por lo
tanto, el asunto plantea como cuestión sustantiva la eventual denegación de
justicia, la cual tiene una significativa y evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, es necesario
desatacar que el principal efecto de la providencia judicial acusada, que declaró
probada la caducidad de la acción de reparación directa como excepción previa,
es privar a los demandantes de la posibilidad de que en el marco de un proceso
judicial se debata y establezca si la actuación de las autoridades públicas
demandadas les generó un daño y si se configuran los elementos de
responsabilidad del Estado. Esta circunstancia demuestra que el asunto
planteado por vía de tutela guarda íntima relación con el acceso real a la
administración de justicia, en particular que la jurisdicción emita una
decisión de fondo sobre el asunto puesto a su consideración.
Por lo tanto, aunque el Consejo de
Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa,
ante la posible aplicación de una norma en contra de los preceptos superiores
con impacto en el acceso a la administración de justicia, resulta imperativo el
ejercicio de la función de revisión de esta Corporación, en aras de fijar la
interpretación del asunto que mejor se ajusta a la Carta Política.
16.- En tercer lugar, la tutela
cumple con el requisito de subsidiariedad porque los peticionarios agotaron
todos los mecanismos judiciales de defensa a su disposición.
La Sala advierte que los
accionantes no cuentan con medios judiciales ordinarios para el
restablecimiento de sus derechos, ya que el auto acusado corresponde a la
decisión de segunda instancia que declaró la caducidad de la acción y da por
terminado el proceso de reparación directa incoado por Roberto, Nelson y
Magdalena Vargas Navarrete en contra del Ejército Nacional y el municipio de
Yopal.
Como quiera que el auto de 29 de
agosto de 2016, decidió el recurso de apelación presentado por los demandados
en contra del auto proferido por el juez de primera instancia que desestimó las
excepciones previas, resulta claro que los accionantes no cuentan con un medio
ordinario o extraordinario para confrontar la decisión adoptada por la
autoridad judicial accionada, específicamente para cuestionar la aplicación de
la regla de caducidad de la acción de reparación directa y de esta manera
lograr la protección eficaz e idónea de los derechos fundamentales invocados.
17.- En cuarto lugar, la acción de
tutela fue interpuesta en un término razonable, requisito que atiende a
la finalidad de este mecanismo para lograr la protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales.
El carácter oportuno de la acción
resulta evidente, debido a que los actores tardaron aproximadamente 4 meses en
la formulación de la tutela, que corresponde a un término razonable. En efecto,
la providencia de 29 de agosto de 2016 a la que se le atribuye la afectación de
los derechos de los accionantes se notificó por estado el 11 de
noviembre de 2016[24]
y la solicitud de amparo se elevó el 13 de marzo de 2017[25].
18.- En quinto lugar, los actores
presentaron los hechos y actuaciones que generaron la vulneración de sus
derechos. Las circunstancias fácticas están claramente detalladas en el
escrito de tutela y debidamente soportadas en las pruebas documentales obrantes
en el expediente.
Los demandantes identificaron la
providencia judicial que consideran transgresora de sus derechos fundamentales,
esto es, el auto de 29 de agosto de 2016, que declaró la caducidad de la acción
de reparación directa, debido a que la autoridad judicial consideró que la
pérdida del inmueble se produjo con la ocupación del predio “Los Yopitos”
por parte el Ejército Nacional en el año 1952, momento a partir del cual debía
contabilizarse el término para la presentación de la demanda.
Asimismo, precisaron el defecto de
la providencia judicial cuestionada -sustantivo- y las razones en las que
sustentan su configuración, específicamente la indebida aplicación de la regla
de caducidad a hechos que no constituían el fundamento de la pretensión.
19.- En sexto lugar, la solicitud de
amparo no se dirigió contra un fallo de tutela. Los ciudadanos
formularon la acción constitucional contra el auto proferido el 29 de agosto de
2016 por la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que resolvió la apelación presentada por
el Ejército Nacional y el municipio de Yopal en contra de la providencia
dictada el 29 de julio de 2014 por la Sección Tercera -Subsección A- del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que desestimó las excepciones previas
formuladas por los demandados dentro del proceso de reparación directa incoado
por los actores.
A partir de las consideraciones
expuestas se concluye que la acción de tutela bajo examen es procedente y es
necesario evaluar los defectos alegados por los accionantes, así como resolver
el problema jurídico propuesto.
Los
requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales
20.-
Como quiera que la solicitud de amparo bajo examen cumple los requisitos generales de
procedencia, la Sala reiterará la caracterización de los defectos en los que
pudo incurrir la providencia judicial cuestionada.
Defecto material o sustantivo[26]
21.- El defecto sustantivo
parte de considerar que la función de las autoridades judiciales de interpretar
y aplicar las normas jurídicas, con fundamento en el principio de autonomía y
de independencia judicial, no es absoluta[27]. En
concordancia con esa premisa, la jurisprudencia ha precisado que la
configuración del mencionado yerro se presenta cuando la decisión que adopta el
juez desconoce la Constitución y la Ley, porque se basa en una norma
evidentemente inaplicable al caso concreto, deja de
aplicar la disposición adecuada, o interpreta y aplica las normas de tal manera
que contraría la razonabilidad jurídica[28].
22.- Este Tribunal ha desarrollado las hipótesis en las que
se presenta el defecto sustantivo. En particular, en la sentencia SU-159
de 2002[29], la Corte estableció que se configura
cuando el juez se apoya en una norma que es evidentemente inaplicable a un caso
concreto, por ejemplo, cuando: (i) ha sido derogada y en consecuencia, no
produce efectos en el ordenamiento jurídico; (ii) ha sido declarada inexequible
por la Corte Constitucional; (iii) es inconstitucional para el caso concreto y
no se aplicó la excepción de inconstitucionalidad; y (iv) la norma no está
vigente o a pesar de estarlo y ser constitucional no se adecua a las
circunstancias fácticas del caso.
Posteriormente, en la sentencia T-686 de 2007[30],
esta Corporación afirmó que, además de las circunstancias referidas, el
defecto material como requisito de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales se genera cuando: (i) la aplicación de una norma es
irracional y desproporcionada en contra de los intereses de una de las partes
del proceso; (ii) el juez desconoce lo resuelto en una sentencia con efectos erga
omnes, de la jurisdicción constitucional en relación con la interpretación
de una disposición o (iii) cuando la norma aplicable al caso no es tenida en
cuenta por el fallador.
En el mismo sentido, en la sentencia SU-918 de 2013[31],
la Corte concluyó que una providencia judicial adolece de un defecto
sustantivo:
“(i) cuando la norma aplicable al caso es
claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador,
(ii) cuando a pesar del amplio margen
interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la
aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación
contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los
intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y,
finalmente,
(iii) cuando el fallador desconoce las
sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se
ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada
respectiva.”
23.- En relación con la indebida
aplicación de la norma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que
el defecto se configura porque a pesar de que se identifica la disposición que
rige el asunto se vulneran los derechos fundamentales, como consecuencia de la
aplicación en el caso concreto, la cual resulta altamente perjudicial para los
intereses de alguna de las partes por irrazonable o desproporcionada.[32]
En esta hipótesis, hay un error en el proceso de
interpretación o aplicación de la norma. Por ejemplo, en la sentencia T-283
de 2013[33]
se consideró que el auto acusado, que desestimó el mandamiento de pago,
incurrió en defecto sustantivo porque decidió acoger y aplicar la
interpretación de las reglas que regían el asunto de la forma más desfavorable
para los accionantes, quienes acudieron a la jurisdicción para obtener el
cumplimiento forzado de la providencia judicial en las que se les reconoció el
derecho a la pensión convencional como trabajadores de la Licorera de Nariño.
Finalmente, es necesario precisar que la afectación de los
derechos fundamentales en estos casos exige que la equivocación en la actividad
del juzgador sea evidente. En efecto, la sentencia T-1036 de 2002[34] en la que se
estudió la supuesta indebida interpretación y aplicación por parte de la
Superintendencia de Sociedades de las normas que regían el proceso
liquidatorio, precisó que:
“(…) el juez de tutela no puede controvertir
la interpretación que de las situaciones de hecho o de derecho realice el juez
de la causa en el respectivo proceso, salvo que esta hermenéutica sea
arbitraria e irrazonable y, por ende, vulnere los derechos fundamentales de la
persona que acude a la acción de tutela.”
24.- En esta oportunidad, la Sala reitera las reglas
jurisprudenciales en las que se establece que se configura un defecto
sustantivo cuando: (i) se aplica una disposición que perdió vigencia por
cualquiera de la razones previstas por el ordenamiento, por ejemplo, su
inexequibilidad o derogatoria; (ii) se aplica una norma manifiestamente
impertinente de acuerdo con las circunstancias del caso y la aplicable pasa
inadvertida por el fallador; (iii) el juez realiza una interpretación
contraevidente -interpretación contra legem- o la aplicación de la norma
es irrazonable o desproporcionada, y afecta los intereses de las partes; (iv)
el juzgador se aparta del precedente judicial -horizontal o vertical- sin
justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución.
Alcance
de la competencia del juez de tutela para analizar el defecto sustantivo[35]
25.-
Conforme a lo expuesto, la Sala considera necesario precisar que la competencia
el juez de tutela en el análisis del defecto sustantivo es restringida, pues su
conocimiento del asunto no se basa en un escrutinio del alcance legal de la
disposición inaplicada o indebidamente interpretada, o de las razones adoptadas
por el funcionario judicial al momento de proferir la decisión, sino que, su
estudio siempre debe concentrarse en verificar la observancia de los principios
y los valores Superiores, y en la eventual vulneración de derechos
fundamentales[36].
De esta
manera, la garantía del principio de legalidad que sustenta el defecto
sustantivo, debe ser verificada por el juez de tutela en consideración al valor
normativo intrínseco de la Constitución (art. 4 Superior), por lo que el yerro
judicial invocado con ocasión a la labor de interpretación y de aplicación de
las normas legales sólo podrá sustentarse en el apartamiento de los cauces de
la Carta y la afectación de los derechos fundamentales[37].
26.- En
atención a lo anterior, la carga argumentativa que debe asumir el actor para
acreditar la configuración del defecto sustantivo es mucho más estricta, pues
para habilitar la competencia del juez constitucional, relacionada con el
estudio del mencionado vicio, el asunto debe plantearse en “clave
constitucional”[38].
27.- De
esta manera, el juez de tutela analiza el defecto orientado por la “especificidad
de la interpretación”[39]
de la Constitución y de los derechos fundamentales, lo que implica que la
demostración de la equivocación no se centra en acreditar que el juez ordinario
simplemente desconoció la ley, sino que aquella se dirige a establecer que
dicha actuación violó las garantías superiores. Por lo tanto, la competencia
del juez de amparo en el examen del defecto sustantivo se restringe a examinar
la vulneración o el riesgo de afectación de los derechos fundamentales.
Defecto fáctico
28.- Desde sus
inicios esta Corte estableció que los jueces tienen amplias facultades
discrecionales para efectuar el análisis del material probatorio en cada caso
concreto que es sometido a su conocimiento[40].
Por ello, determinó que cuando se alega un error de carácter probatorio, la
evaluación de la providencia judicial por parte de un juez de tutela debe
privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial[41].
No obstante, esa
competencia debe ejercerse conforme a la sana crítica, atender necesariamente
criterios de objetividad, de racionalidad, legalidad y de motivación, entre
otros, y respetar la Constitución y la ley. De lo contrario, la
discrecionalidad sería entendida como arbitrariedad judicial, hipótesis en la
cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría
revocar la providencia atacada[42].
29.- La
jurisprudencia constitucional estableció que el defecto fáctico se configura
cuando: (i) existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en
el proceso; (ii) se da una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas
presentadas; (iii) no se evalúa en su integridad el material probatorio, y (iv)
las pruebas carecen de aptitud o de legalidad, por su inconducencia, o porque
fueron recaudadas de forma inapropiada, “caso último en el que deben ser
consideradas como pruebas nulas de pleno derecho”[43].
Asimismo, esta
Corte puntualizó que el error estudiado tiene dos dimensiones, una positiva[44] y
otra negativa[45].
La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo
equivocada”, o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y, la
segunda, en los eventos en los que omite o ignora la valoración de una prueba
determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna.
Con todo, esta
Corporación ha sido enfática en señalar que “para que la tutela
resulte procedente ante un error fáctico, ‘[e]l error en el juicio valorativo
de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto’”[46].
30.-. La cualificación del defecto fáctico implica su
relevancia, no solo en términos de protección del derecho al debido proceso,
sino también respecto a la controversia jurídica bajo examen.[47] De tal suerte que:
“(…) no competente [sic] al juez
constitucional remplazar al juzgador de instancia en la valoración de las
pruebas desconociendo la autonomía e independencia de éste al igual que el
principio del juez natural, ni realizar un examen del material probatorio que
resulta exhaustivo, en tanto, como lo señaló esta Corporación en sentencia
T-055 de 1997, ‘tratándose del análisis del material probatorio, la
independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia”[48].
En efecto, la jurisprudencia ha destacado que
el análisis del juez constitucional debe ser cuidadoso y no basta con
establecer una lectura diferente de las pruebas, pues en la actividad
probatoria está de por medio el principio de autonomía judicial.
31.- En concordancia con el alcance del defecto
en mención, es necesario resaltar que si bien ha sido desarrollado
principalmente a partir de la valoración de los elementos de prueba, lo cierto
es que también puede configurarse en la actividad de interpretación o fijación
de los hechos que son alegados por las partes en los procesos
judiciales, y no sólo de las pruebas que los soportan.
Lo anterior, si se considera que la relevancia
de las pruebas para el proceso y la administración de justicia obedece a su
carácter instrumental, en la medida en que constituyen los medios necesarios
para que las partes demuestren las circunstancias fácticas en las que se
sustentan sus pretensiones y defensas, y el juez tenga una aproximación
cognitiva a la Litis puesta en su conocimiento.
En ese sentido, esta Corte ha destacado la
importancia tanto de la prueba como del debido proceso probatorio a partir de
su finalidad, esto es, la demostración de los hechos que corresponden al
supuesto fáctico reglado en la norma general y abstracta. Por ejemplo, la sentencia
C-496 de 2015[49] precisó que:
“La importancia de las pruebas en todo
procedimiento es evidente, pues solo a través de una vigorosa actividad
probatoria, que incluye la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las
que obran en cada trámite, puede el funcionario administrativo o judicial
alcanzar un conocimiento mínimo de los hechos que dan lugar a la aplicación de
las normas jurídicas pertinentes, y dar respuesta a los asuntos de su
competencia ciñéndose al derecho sustancial.”
En atención a esa relación instrumental
hecho-prueba resulta claro que la lectura arbitraria, irracional o caprichosa
de los hechos alegados por las partes en la demanda y la contestación[50]
también pueden generar la configuración del defecto fáctico, pues aunque esos
instrumentos no corresponden a elementos de prueba en estricto sentido, son los
actos procesales que permiten la materialización del derecho de acción y
contradicción respectivamente, a través de la presentación ante la jurisdicción
de las circunstancias fácticas que sustentan tanto las pretensiones como los
argumentos de defensa de las partes.
De esta suerte, la trascendencia constitucional
de la valoración de los hechos de la demanda se puede diferenciar en distintas
etapas. Inicial, pues condiciona la admisión; probatoria, dirigida a comprobar
los hechos alegados por las partes y la decisión final, que condensa la
valoración de las circunstancias fácticas y los elementos de prueba adelantada
por el juzgador.
Adicionalmente, es necesario considerar que la
demanda y su contestación generalmente están acompañados de elementos de prueba
dirigidos a demostrar las circunstancias alegadas. En efecto, algunos procesos
exigen elementos específicos de prueba como anexos de la demanda[51]
y por eso en la actividad de valoración de los actos iniciales el juez no
sólo estudia los hechos presentados sino también los elementos de convicción
que hasta ese momento procesal fueron aportados por los ciudadanos.
Por ende, en la valoración tanto de la demanda
como de la contestación es posible que se configure un defecto fáctico, debido
a que el juez puede incurrir en un yerro en la consideración de los hechos
presentados y en las pruebas aportadas como anexos del libelo que genere la
vulneración de los derechos de las partes. Este defecto sólo se configura
cuando conlleve una afectación ostensible y definitiva en el derecho de acceso
a la administración de justicia.
32.- En síntesis, el defecto fáctico se puede presentar:
(i) por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas; (ii) por la falta de
valoración del acervo probatorio; (iii) por desconocimiento de las reglas de la
sana crítica, y (iv) por la lectura arbitraria, irracional o caprichosa de los
hechos y elementos de prueba presentados por las partes en la demanda y en la
contestación que tenga un impacto definitivo en el acceso a la administración
de justicia.
El
acceso a la administración de justicia como derecho fundamental y principio
rector de la actividad judicial[52]
33.- La garantía prevista en el artículo 229 Superior a pesar de su
carácter instrumental tiene una doble connotación, pues, de un lado,
corresponde a un derecho fundamental en sí mismo y, de otro, a partir de su
consagración se deriva todo el engranaje de la administración de justicia
necesario para la materialización de los otros derechos.
34.- En relación con su acepción de derecho fundamental la norma
superior referida lo consagra en los siguientes términos: “Se garantiza el
derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley
indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.”
Esta garantía ha sido
entendida como la posibilidad reconocida a todas las personas de acudir, en
condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones jurisdiccionales
y que tienen la competencia para decidir las controversias sobre los derechos e
intereses legítimos que el ordenamiento jurídico les reconoce, con estricta
sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia
de las garantías previstas en la Constitución y la ley[53].
35.- De otra parte, el acceso a la administración de justicia
constituye un presupuesto indispensable para la materialización de los demás
derechos fundamentales, puesto que, como ha señalado esta Corporación “(…)
no es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas
procesales establecidas por el Legislador sin que se garantice adecuadamente
dicho acceso”[54].
En atención a ese rol,
la garantía prevista el artículo 229 Superior se erige como uno de los pilares
del modelo de Estado Social y Democrático de Derecho. Por ende, las
disposiciones tanto de la parte dogmática como de la orgánica de la
Constitución previeron medidas sustanciales, formales y competenciales para que
el sistema de administración de justicia cumpla adecuadamente con la importante
función que le fue encomendada.
36.- El acceso efectivo
y real a la administración de justicia impone la concurrencia de todas las
autoridades y, de forma particular, de los jueces de la República. Este deber
puede establecerse a partir del alcance de artículo 2º Superior, que previó
como uno de los fines esenciales del Estado la garantía de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y precisó que las
autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia en sus derechos y libertades.
En concordancia con ese
mandato, también se establecieron mecanismos judiciales de rango constitucional
para la protección de los derechos de los asociados, tales como las acciones de
tutela -artículo 86-, de cumplimiento -artículo 87- y populares -artículo 88-.
Asimismo, se otorgó al Legislador la potestad para la creación de “los demás
recursos, las acciones y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar
por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos
individuales”[55].
En la parte orgánica de
la Constitución, además de las competencias asignadas al Congreso de la
República relacionadas con el desarrollo legal de los derechos y los mecanismos
que permitan su efectividad y su protección, se fijó la estructura de la Rama
Judicial del Poder Público, la cual parte del reconocimiento de la
independencia, desconcentración y autonomía de la administración de justicia
como garantía para los asociados, la prevalencia del derecho sustancial sobre
las formas, la observancia de los términos procesales y el derecho de todas
las personas de acceder a la administración de justicia.
37.- Como se ve, la
Carta además de la consagración y reconocimiento de los derechos fundamentales
de los asociados, se preocupó por asegurar su eficacia a través del diseño de
mecanismos judiciales, la asignación de competencias, la fijación de mandatos
específicos de protección y la creación de instituciones, entre las que cobra
especial relevancia la Rama Judicial del Poder Público y, de forma particular,
la actividad de los jueces de la República. En ese sentido, desde las primeras
sentencias de esta Corporación se destacó la labor de los jueces para la efectividad
de los derechos fundamentales y se precisó que la Constitución desarrolló:
“(…)
una nueva estrategia encaminada al logro de la eficacia de los derechos, que
consiste en otorgarle de manera prioritaria al juez, y no ya a la
administración o al legislador, la responsabilidad de la eficacia de los
derechos fundamentales.” [56](subrayas
originales)
A pesar de que la
consideración descrita estuvo fundada principalmente en las competencias
asignadas a la Corte Constitucional, lo cierto es que los principios que
irradian la norma superior, el desarrollo de la jurisprudencia y los propósitos
que subyacen a la administración de justicia -la necesidad social de
pacificación, y la protección y eficacia los derechos- han llevado a considerar
la actividad judicial como uno de los principales mecanismos para la
materialización de los derechos fundamentales de las personas.
En concordancia con lo
anterior, se ha evaluado el rol del juez en el Estado Social de Derecho y se ha
destacado que:
“La
nueva Carta Política robusteció la misión del juez como garante del acceso
efectivo a la administración de justicia y de la realización efectiva de los
derechos de los ciudadanos. Es así como se demandan de él altas dosis de
sensibilidad y una actitud diligente para corregir las asimetrías entre las
partes, asegurar los derechos fundamentales, entre otros el derecho a la tutela
judicial efectiva, y, en últimas, la vigencia de un orden justo.”[57]
En atención a la
importante labor asignada a los jueces resulta necesario que observen, de
manera especial, el respeto por la dignidad humana, que su actuación esté
dirigida a hacer reales y efectivos los derechos fundamentales y que
materialicen los preceptos superiores en general y, de forma particular, la
prevalencia del derecho sustancial y el acceso a la administración de justicia.
En cumplimiento de esos
deberes, los jueces tienen la obligación de asegurar la tutela judicial
efectiva, la cual demanda un pronunciamiento de fondo sobre los asuntos
planteados para su decisión cuando concurren los requisitos exigidos en las
normas sustanciales y procesales para el efecto. Por ende, las decisiones
inhibitorias que no están debidamente sustentadas vulneran la garantía en
mención.
38.- A partir de los
mandatos descritos y como quiera que la garantía prevista en el artículo 229
Superior requiere concurrencia de las autoridades para su realización, es
necesario que los jueces evalúen los requisitos exigidos en las instancias de
acceso a la administración de justicia dando prevalencia a la realización
del derecho. Lo contrario, implicaría una afectación desproporcionada no
sólo de la garantía en mención, sino también de los derechos cuya protección se
persigue cuando se acude ante las autoridades judiciales.
La actividad judicial lógico deductiva
39.- Ahora bien, en el análisis de
la actividad judicial, resulta pertinente hacer referencia al alcance de la
subsunción como una de las principales herramientas de los jueces en la labor
de juzgamiento.
En efecto, en la interpretación del
artículo 230 de la Carta Política, que establece el sometimiento de los jueces
al imperio de la ley, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la
administración de justicia no está limitada a la aplicación mecánica de las
normas y, por ende, trasciende la tarea de subsunción y elaboración de los
silogismos jurídicos, ya que:
“la actividad
judicial supone la realización de un determinado grado de abstracción o de
concreción de las disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico, para
darle integridad al conjunto del sistema normativo y atribuirle, a manera de
subregla, a los textos previstos en la Constitución o en la ley un significado
coherente, concreto y útil.”[58]
En concordancia con lo anterior,
resulta claro que la subsunción no es ni debe considerarse como el único método
del análisis en la labor de juzgamiento. Sin embargo, constituye una importante
herramienta al alcance de los jueces, principalmente para la aplicación de
reglas con un sentido claro y unívoco[59], fundada en el principio
de igualdad de trato ante la ley e imparcialidad de la administración de
justicia.
Este instrumento permite que
mediante la inferencia lógica deductiva se apliquen las consecuencias previstas
en una regla general y abstracta a la hipótesis regulada en la norma correspondiente.
Por lo tanto, la labor de subsunción exige la identificación del supuesto de
hecho que regula la norma y la consecuencia jurídica general y abstracta que el
Legislador le asignó. A partir de esos elementos, el juez identifica en el caso
concreto la circunstancia fáctica descrita en la disposición y aplica la
consecuencia jurídica correspondiente.
40.- Para Guastini[60], la
subsunción que adelanta el juez en el caso concreto hace parte de la labor
general de interpretación, la cual se da “en abstracto” cuando establece
el significado de un texto normativo, y “en concreto” cuando subsume “un
caso concreto en el campo de aplicación de una norma previamente identificada
en abstracto”[61].
Asimismo, precisa que esta actividad parte de la estructura lógica
de las normas, que corresponde a una forma condicional del tipo “si F
entonces G”[62].
41.- Como se anotó, la subsunción
constituye una de las herramientas para la actividad de juzgamiento que, en
atención a la estructura lógica de las reglas jurídicas, permite la aplicación
de las consecuencias previstas por las normas a los supuestos de hecho
regulados por el Legislador.
La
acción de reparación directa y las reglas de caducidad[63]
42.- La Carta Política de 1991, en contraste con las normas
constitucionales y legales anteriores que no previeron de forma directa la
responsabilidad del Estado[64]
consagró, en el artículo 90, el principio general de responsabilidad
patrimonial de la administración pública bajo la siguiente fórmula:
“El Estado responderá patrimonialmente
por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a
la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de
la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir
contra éste.”
Asimismo, la Constitución reconoció otros principios y garantías que apoyan la
responsabilidad patrimonial del Estado, como son la primacía de los derechos
inalienables de la persona[65], la búsqueda de la efectividad del
principio de solidaridad[66] (art. 1º CP),
la idea de igualdad frente a las cargas públicas (art. 13 C.P.), así como la
obligación de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar los daños
causados por el actuar del ente público[67].
En atención a la cláusula de responsabilidad del Estado, el
Legislador estableció el medio de control de reparación directa que, en
el régimen vigente, está previsto en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 de
la siguiente forma:
“En los términos del artículo
90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar
directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u
omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso
anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un
hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o
permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra
causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado
siguiendo una expresa instrucción de la misma.”
Con respecto al medio procesal referido, la jurisprudencia
ha indicado que constituye un mecanismo judicial de reparación integral de los
daños causados por la acción u omisión del Estado, que desarrolla la cláusula
general de responsabilidad patrimonial prevista en el artículo 90 de la Carta
Política, el Preámbulo, en lo que respecta al valor de justicia, y los artículo
1º, 2º y 6º superiores “(…) en la medida que la víctima de un daño
antijurídico se encuentra habilitada para demandar del Estado su reparación,
cuando se configure la responsabilidad del mismo, es decir, al establecerse la
conducta dañina de una agente del Estado, el daño y la relación causal entre
éste y aquél.”[68]
43.- Ahora bien, en los
procedimientos judiciales administrativos se previeron plazos específicos para
incoar los medios de control y las acciones, los cuales deben ser observados so
pena de que opere la caducidad. En efecto, el artículo 164 de la Ley 1437 de
2011 establece los términos que rigen la presentación de la demanda y en el
literal i) precisa en relación con la acción de reparación directa que:
“Cuando
se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del
término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la
ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante
tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre
que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
Sin
embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada
del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que
aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo
adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal
pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que
dieron lugar a la desaparición;”
De acuerdo con esas
previsiones se advierte la consagración de dos reglas generales de caducidad
para la acción de reparación directa en la disposición procesal vigente, las
cuales prevén el término de 2 años contado a partir de: (i) el día siguiente al
de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o  (ii) el momento en
el que el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la acción u omisión
causante del daño, siempre
que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
44.- Con respecto a la caducidad es necesario señalar que esta figura ha
sido enmarcada por la doctrina dentro de los presupuestos procesales, los
cuales están relacionados con el derecho de acción y corresponden a los
requisitos necesarios para que pueda constituirse un proceso válido, entre los
que también se encuentran la capacidad de las partes, la jurisdicción y la
competencia.[69].
Es decir, la caducidad hace referencia al ejercicio
de la acción dentro de determinados plazos fijados por la ley, so pena de que
no se constituya una relación jurídico-procesal válida[70].
Asimismo
se ha precisado que la caducidad limita el tiempo durante el que las personas
pueden acudir a la jurisdicción para la definición judicial de las
controversias con el propósito de resguardar el interés general y la seguridad
jurídica. En atención a esas finalidades se ha destacado la obligatoriedad de
los términos de caducidad, y por ende:
“(…) la actitud negligente de quien estuvo legitimado
en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que
quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus
derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno
indicado.”[71]
En
concordancia con lo anterior, el examen de la caducidad de la demanda
contencioso administrativa puede identificarse como de tipo objetivo, en la
medida en que el juez constata el término y el cumplimiento de la carga, pero
no puede modificar o soslayar el plazo previsto bajo un análisis subjetivo de
la conducta de las partes. La objetividad y rigidez del examen están
justificados por los intereses a los que responde la caducidad y, por ello, su
declaratoria también puede ser oficiosa.
45.- Con base en las consideraciones
expuestas se advierte que: (i) la acción de reparación directa constituye
un mecanismo judicial para el resarcimiento de los daños causados por la acción
u omisión del Estado, que desarrolla la cláusula general de responsabilidad
patrimonial prevista en el artículo 90 de la Carta; (ii) la presentación de la demanda está limitada por las
reglas previstas en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y (iii) la fijación de términos de
caducidad privilegia la seguridad jurídica y el interés general, razón por la
que el análisis de su cumplimiento es objetivo y puede ser declarada de oficio.
Caso concreto
46.- Los accionantes alegan que el
auto proferido el 29 de agosto de 2016 por la Sección Tercera -Subsección B- de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró sus
derechos fundamentales porque aplicó la regla de caducidad prevista en el
artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 a hechos que expusieron en la demanda como
elementos de contextualización, pero que no constituían el fundamento de su
pretensión.
En efecto, los actores alegan que a
través de la acción de reparación directa que incoaron en contra del Ejército
Nacional y el municipio de Yopal pretendían el resarcimiento de los perjuicios
causados con el acto jurídico de cesión de inmuebles de su propiedad celebrada
entre las entidades demandadas y protocolizada en la Escritura Pública 1434 del
8 de julio de 2011, y a pesar de esa pretensión la autoridad judicial
accionada contabilizó el término de caducidad desde el año 1952, momento
en el que se produjo la ocupación de los bienes.
Precisión preliminar
47.- Establecida la concurrencia de
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en los
fundamentos jurídicos 11 a 19 de esta providencia y en atención al específico
reparo formulado por los peticionarios resulta necesario precisar, de manera
preliminar, que la actividad de la Sala en esta sede se limitará a establecer
si el auto emitido el 29 de agosto de 2016, que acogió en fase preliminar de
admisión la excepción previa de caducidad formulada por los demandados,
incurrió en los defectos fáctico y sustantivo porque contabilizó el término de
presentación de la demanda a partir de hechos que aparentemente no sustentan
las pretensiones resarcitorias elevadas. Por lo tanto, el examen se
circunscribe a la evaluación de las razones presentadas para declarar la
caducidad en la fase inicial del proceso y no se emitirá ningún
pronunciamiento sobre la responsabilidad del Estado, la prueba o la existencia
del daño.
48.- Efectuada esa precisión, se
determinará la indebida aplicación de la regla de caducidad en el caso bajo
examen a partir del análisis de la actividad de juzgamiento de la Sección
Tercera -Subsección B- del Consejo de Estado, que en el auto acusado:
(i) hizo
referencia a las reglas previstas en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011;
(ii) consideró
que si bien los demandantes persiguen la reparación del daño por la cesión del
derecho de dominio en el año 2011, la pérdida del inmueble se produjo en el año
1952 como consecuencia de la ocupación material por parte del Ejército
Nacional;
(iii) a partir de
ese hito adujo que la norma que regía el término de presentación de la acción
era el artículo 263 de la Ley 167 de 1941; y
(iv) de acuerdo
con la disposición identificada estableció la configuración de la caducidad en
el caso concreto.
Con base en la argumentación
descrita y los reparos formulados por los actores, la Sala determinará, en
primer lugar, la configuración del defecto fáctico por indebida
valoración de los hechos presentados en la demanda y, en segundo lugar,
establecerá el defecto sustantivo por indebida aplicación de la regla de
caducidad como consecuencia de la errónea evaluación de las circunstancias
fácticas expuestas en el libelo inicial.
Análisis de la configuración del
defecto fáctico
49.- Para la evaluación de la
actividad del juzgador es necesario destacar la relevancia de la demanda como
acto procesal inicial, en la medida en que contiene los hechos y pretensiones
que los administrados plantean ante la jurisdicción para su resolución, fija la
competencia del juez y permite establecer las circunstancias que corresponden a
los supuestos de hecho de las normas cuya aplicación se persigue, tanto para su
admisión como para la decisión de fondo.
Los actores adujeron que la
autoridad judicial accionada se equivocó en la valoración de las circunstancias
expuestas en la demanda, lo que, a su vez, generó la aplicación indebida de la
regla de caducidad. Por lo tanto, se verificarán los hechos y las pretensiones
del libelo para determinar si de estos, como lo concluyó el juzgador demandado,
era posible establecer que los ciudadanos pretendían el resarcimiento de los
daños generados como consecuencia de la ocupación del inmueble “Los Yopitos”
y no de la cesión del derecho de dominio de los predios de menor extensión que
aparentemente lo integran.
50.- En la demanda, Roberto, Nelson
y Magdalena Vargas Navarrete precisaron que la acción de reparación directa
incoada tenía como pretensión principal que los demandados fueran declarados
responsables por el:
“(…) daño
antijurídico ocasionado por la cesión que el Municipio de Yopal – Casanare
hizo a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, de los
inmuebles descritos y alinderados en la escritura pública No. 1434 de 8 de
julio de 2011, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Aguazul (….)”[72] (subrayas fuera del texto original)
Luego de establecer las
pretensiones, los peticionarios expusieron los fundamentos fácticos de su
solicitud, los cuales presentaron en dos secciones que nominaron: (i) “antecedentes
a la perpetración y consumación del daño antijurídico cuya indemnización se
reclama”[73]
y (ii) “la realización y consumación del daño antijurídico cuya
reparación se pretende”[74].
En la primera sección, los actores
narraron los hechos correspondientes a (i) la adquisición del inmueble “Los
Yopitos” por parte de su padre Octavio Vargas Montaña en el año 1924; (ii)
la posesión por el propietario y su desplazamiento como consecuencia de la
ocupación material del Ejército Nacional en el año 1952; (iii) las
declaraciones rendidas el 3 de marzo de 1982 por oficiales del Ejército
Nacional sobre la ocupación del inmueble, y (iv) el fallecimiento de Víctor
Octavio Vargas Montaña el 2 de mayo de 1990.
En la segunda sección, precisaron
que la circunstancia que provocó el daño cuya reparación pretenden fue la
cesión gratuita de 3 predios de menor extensión que, aducen, hacen parte del
inmueble “Los Yopitos” y que se protocolizó en la escritura
pública 1434 de 8 de julio de 2011 otorgada en la Notaría Única del Círculo de
Aguazul.
Luego de exponer los hechos que
sustentan sus pretensiones con la distinción descrita, los peticionarios
presentaron las razones por las que no operó la caducidad de la acción y
destacaron que esta debía contabilizarse a partir de la cesión en mención, en
la medida en que corresponde al “(…) acto jurídico que irrogó perjuicios a
la parte demandante cuya reparación directa se solicita (…)”[75]
51.- Los elementos de
la demanda descritos evidencian que los actores identificaron de forma precisa
e inequívoca la actuación de la administración que, a su juicio, provocó el
daño antijurídico cuyo resarcimiento persiguen. En particular, cuando
indicaron que pretendían la indemnización por la pérdida del derecho de
dominio y no por la pérdida de la posesión del bien que se produjo con la
ocupación material.
En efecto, la referencia a la
actuación causante del daño es clara y no se advierten elementos que pudieran
llevar a confusión. Lo anterior, porque los peticionarios se esforzaron en
diferenciar, de un lado, los hechos relacionados con la pérdida de la posesión
de los bienes (la ocupación ocurrida en el año 1952), los cuales presentaron
como elementos de contextualización y, de otro, el perjuicio cuyo resarcimiento
persiguen, que se deriva de la cesión de los inmuebles (acto celebrada en el
año 2011).
A pesar de que los demandantes
señalaron expresamente que la actuación causante del daño era la cesión de los
predios en el año 2011, la autoridad judicial accionada interpretó parcialmente
la demanda, pues se limitó a estudiar la contextualización histórica planteada
por los actores y concluyó que pretendían la indemnización con ocasión de la
ocupación ocurrida en el año 1952. Por lo tanto, la Sala Plena advierte que el
Consejo de Estado no valoró integralmente: (i) que la acción también se dirigió
contra el municipio de Yopal, quien consideró que los bienes eran baldíos y los
cedió de forma gratuita; (ii) la distinción de los hechos relacionados con la
ocupación y la cesión a través de acápites diferentes; (iii) la específica identificación
del daño por parte de las tutelantes (la pérdida del derecho de dominio); (iv)
las pretensiones de la demanda, dirigidas a obtener el resarcimiento de los
perjuicios causados por la cesión a través de la exigencia del valor catastral
del inmueble; (v) la distinción entre el dominio y la posesión; y (vi) que los
demandantes no solicitaron el reintegro material del bien o los frutos de la
posesión.
Asimismo, la decisión desconoció los
elementos de prueba aportados como anexos de la demanda, dirigidos a demostrar:
(i) la titularidad del derecho de dominio sobre el inmueble “Los Yopitos”[76];
(ii) la cesión de los bienes que, a su juicio, hacen parte del predio de su
propiedad[77];
y (iii) las circunstancias relacionadas con la ocupación del bien, que se
presentaron como elementos de contextualización para evidenciar la tenencia
material del predio por parte del Ejército Nacional[78].
Así pues, la providencia judicial
cuestionada ignoró los elementos descritos y privilegió la interpretación
parcial de la demanda, la cual generó la modificación de las circunstancias que
fueron claramente identificadas como supuestas generadoras del daño, y de esta
forma vulneró los derechos del debido proceso y de acceso a la administración
de justicia de los actores.
En síntesis, la actividad de la
autoridad judicial accionada evidencia la configuración del defecto fáctico, en
la medida en que ignoró que la demanda diferenció tanto los actos causantes de
los daños (ocupación/cesión de los inmuebles) como los perjuicios que generaron
esas actuaciones (pérdida de la posesión/pérdida del derecho de dominio); y
precisó que el presunto hecho generador del daño cuyo resarcimiento se persigue
fue la cesión de los inmuebles.
52.- Finalmente, se advierte que los jueces de tutela también
ignoraron los fundamentos de la demanda, pues los fallos estuvieron sustentados
en la ocupación del inmueble como la actuación generadora del daño, a pesar de
que el libelo evidenciaba, con claridad, que los actores pretendían la
indemnización de la pérdida del derecho de dominio y no de la tenencia material
del bien.
El análisis de caducidad de la
acción de reparación directa no es el escenario para determinar los elementos
de la responsabilidad
53.- De acuerdo con lo señalado en
los fundamentos jurídicos 49 a 52 se advierte que la providencia acusada
incurrió en defecto fáctico por cuanto la autoridad judicial accionada interpretó
de forma parcial los hechos, pretensiones y anexos de la demanda en los que los
actores identificaron con precisión la actuación del Estado que, a su juicio,
les irrogó un perjuicio. En efecto, la Sección Tercera Subsección B del Consejo
de Estado adujo que, contrario a lo señalado por los demandantes, el daño no se
produjo en la cesión de los inmuebles en el año 2011 sino en la ocupación de
los bienes por parte del Ejército Nacional en 1952 y por ende este es el hito
de contabilización del término de caducidad.
54.- En relación con la
argumentación descrita, la Sala considera necesario destacar que el análisis de
caducidad de la acción no es el momento para definir si se produjo el daño alegado,
si concurren los elementos de la responsabilidad estatal o cuál es la entidad
del daño en caso de que se advierta la configuración del mismo, pues estos
asuntos corresponden al estudio de fondo propio de la sentencia. Por el
contrario, el análisis de la caducidad es un examen sobre el carácter
temporáneo de la acción de cara a los hechos y pretensiones planteados ante la
jurisdicción, es decir el examen se sustenta sobre la demanda, en la que se
condensan los asuntos que los asociados presentan ante la administración de
justicia para su resolución.
En particular, en el presente caso
los actores identificaron una actuación estatal que, aducen, les irrogó
perjuicios y cuya indemnización persiguen. Por ende, la evaluación del carácter
oportuno de la acción debía partir del específico asunto puesto a consideración
de los jueces y no podía comportar un examen de fondo en relación con la que se
consideró indebida identificación del hecho generador del daño, ya que este
examen excedió el análisis de la excepción previa en mención y transgredió el
derecho de acceso a la administración de justicia.
55.- En síntesis, en la providencia
acusada la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado al fallar la
excepción previa y tener por acreditada la caducidad de la acción de reparación
directa privó a los demandantes de la posibilidad de que en el marco de un
proceso judicial se estableciera si se produjo el daño que alegan y si
concurren los elementos de responsabilidad del Estado.
Análisis del defecto sustantivo por
indebida aplicación de la regla de caducidad
56.- Establecida la configuración
del defecto fáctico por la indebida valoración de los hechos expuestos en la
demanda, pasa la Sala a determinar si esa equivocación tuvo incidencia en la
aplicación de la regla caducidad. Con ese propósito se analizarán los elementos
de las normas que rigieron la caducidad de la acción de reparación directa
desde el momento de la ocupación y hasta la presentación de la demanda, los
cuales se contrastarán con los hechos alegados por los ciudadanos para
establecer el defecto sustantivo.
Los elementos de la regla de
caducidad de la acción de reparación directa
57.- De acuerdo con la metodología
propuesta se identificarán los elementos de la regla de caducidad consagrados
en las disposiciones referidas por la autoridad judicial accionada en el auto
-Leyes 1437 de 2011 y 167 de 1941-  y también se considerará el Decreto 01 de
1984, ya que esta norma estaba vigente en el momento en el que se produjo la
cesión de los bienes.
La Ley 1437 de 2011, vigente
cuando se presentó la demanda, prevé en el artículo 164 literal i) que:
“Cuando se
pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del
término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la
ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante
tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre
que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
(…)”
Por su parte, el Decreto 01 de 1984,
vigente en el momento en que se produjo la cesión celebrada entre el
municipio de Yopal y el Ejército Nacional, establecía en el artículo 136.8 que:
“La de reparación
directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir
del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación
administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de
propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.”
Finalmente, la Ley 167 de 1941, vigente
cuando se produjo la ocupación del inmueble “Los Yopitos”
señala en el artículo 263 que:
“La demanda
para que se pague la indemnización debida cuando, a causa de un trabajo
público, se ocupa o daña una propiedad particular se dirigirá al Tribunal
correspondiente a más tardar dentro de los dos años de ocurrido el daño o
verificada la ocupación.”
58.- Las disposiciones transcritas
rigieron la caducidad de la acción de reparación directa desde el momento de
ocupación del inmueble y hasta la presentación de la demanda, y a pesar de las
diferencias en la redacción regularon de manera uniforme el asunto a través de:
(i) la identificación del hito de contabilización: el momento de ocurrencia
de la acción u omisión causante del daño; (ii) la fijación del plazo para
la interposición de la demanda: 2 años y (iii) la asignación de la
consecuencia jurídica: la caducidad de la acción en los casos en los que se
incoe por fuera del término en mención.
59.- Establecidos los elementos de
la regla de caducidad, entre los que se prevé el hito de contabilización (el
momento de ocurrencia de la acción u omisión causante del daño), y los hechos
alegados en la demanda, de los que se concluyó que el daño cuyo resarcimiento
se persigue es el generado por la cesión de los predios celebrada en el año
2011, la Sala evaluará la actividad de la autoridad judicial accionada para
determinar si se produjo la afectación de los derechos fundamentales de los
accionantes.
60.- Como se indicó en el fundamento jurídico
51 de esta providencia, la Sección Tercera -Subsección B- del Consejo de Estado
modificó la actuación presentada en la demanda como presunta generadora del
daño para establecer que los perjuicios fueron consecuencia de la ocupación. A
partir de esta consideración, identificó la norma vigente para ese momento y aplicó la regla de caducidad con base en esa
circunstancia.
La indebida evaluación del hecho generador del daño tuvo
incidencia en la aplicación de la regla de caducidad, específicamente
en: (i) la determinación de la norma que regía el asunto, pues la
autoridad judicial escogió el artículo 263 de la Ley 167 de 1941, que no gobernaba la acción para el resarcimiento del daño
generado con la cesión de inmuebles protocolizada el 8 de julio de 2011, ya que
la norma aplicable era la vigente para el momento en el que ocurrió el daño, es
decir el artículo 136.8 del Decreto 01 de 1984[79]; y (ii) la
determinación de la consecuencia jurídica, debido a que el juez
contabilizó el término de caducidad desde la ocupación del inmueble y no desde
la actuación que para los actores generó el perjuicio, esto es la cesión del
derecho de dominio de los predios de menor extensión.
En consecuencia, la Sala Plena advierte que la decisión
judicial cuestionada también incurrió en defecto sustantivo como consecuencia
de la identificación de una norma que no regía el asunto y la indebida
aplicación de la regla de caducidad a una circunstancia (la ocupación del inmueble)
que no corresponde a la actuación identificada como la generadora del daño cuyo
resarcimiento persiguen los peticionarios (la cesión del derecho de dominio).
61.- Adicionalmente, es necesario precisar que si la
autoridad judicial hubiera escogido la norma que efectivamente regía el asunto,
esto es, el artículo 136.8 del Decreto 01 de 1984, también se habría
configurado el defecto sustantivo por la indebida aplicación de la regla de
caducidad. Esto ocurre porque la modificación de las supuestas situaciones
generadoras del daño cuando se interpretó como la ocupación del inmueble y no
como la cesión, habría llevado a la misma conclusión al contabilizar el término
para la presentación de la demanda desde ese hito.
62.- Con base en las consideraciones expuestas en este
acápite se concluye que la indebida interpretación de la demanda llevó a la
Subsección accionada a identificar la ocupación como la actuación
generadora del daño y a partir de ese yerro se presentó un defecto sustantivo,
pues tal y como se alegó en la acción de tutela, la regla de caducidad se
aplicó a circunstancias que no corresponden a los supuestos de hecho de la
acción de reparación directa incoada.
63.- Los argumentos expuestos en el caso concreto
demuestran que la decisión judicial cuestionada incurrió en los defectos
fáctico y sustantivo, cuya configuración concurrente ha sido admitida en
otras oportunidades[80].
64.- Finalmente, la Sala advierte que además de los
defectos –fáctico y sustantivo- en los que incurrió la providencia judicial
acusada y que fueron descritos previamente, si la Sección Tercera Subsección B
del Consejo de Estado tenía dudas sobre la configuración de la caducidad también
ignoró el precedente de esa Corporación, según el cual, en estas circunstancias
debía privilegiarse la interpretación del asunto que garantice el acceso a la
administración de justicia, es decir tramitar la acción[81].
En efecto, si la autoridad judicial tenía dudas sobre el
momento en el que se produjo el daño cuya reparación persiguen los actores debió
analizar las circunstancias expuestas en la demanda bajo la óptica del acceso
efectivo a la administración de justicia y tomar la decisión que mejor se
ajustaba a esta garantía.
65.- En síntesis, del auto proferido el 29 de agosto de
2016 por la Sección Tercera -Subsección B- del Consejo de Estado se advierte la
configuración de: (i) defecto fáctico porque el juzgador interpretó
parcialmente la demanda e identificó la ocupación del inmueble en el año 1952
como generadora del daño, a pesar de que los peticionarios perseguían la
indemnización de los perjuicios ocasionados por la cesión del derecho de
dominio de los predios; y (ii) defecto sustantivo por indebida
identificación de la norma que regía la caducidad y la aplicación de la regla a
hechos que no corresponden con las pretensiones de la acción.
De acuerdo con lo expuesto, se revocarán los fallos de
tutela revisados para, en su lugar, conceder el amparo de los derechos al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Roberto, Nelson y
Magdalena Vargas Navarrete, se revocará el auto acusado, se tendrá por no
probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa y se remitirá
el proceso ante el juez de primera instancia para que el trámite siga su curso.
Conclusiones
66.- Roberto, Nelson y Magdalena Vargas Navarrete
formularon acción de tutela en contra del auto proferido el 29 de agosto de
2016 por la Sección Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo, que declaró la caducidad de la acción de reparación
directa que incoaron en contra del Ejército Nacional y el municipio de Yopal.
67.- Los actores adujeron
que la norma de caducidad se aplicó de forma indebida a hechos que no
constituían el fundamento de la pretensión. Por consiguiente, se estableció la
necesidad de estudiar los defectos: (i) fáctico, pues aunque los
accionantes no lo propusieron nominalmente, cuestionaron la valoración de los
hechos presentados en la demanda; y (ii) sustantivo para establecer si,
como consecuencia de una equivocación en la valoración de las circunstancias,
se presentó la indebida aplicación de la norma.
68.- En atención a los niveles de análisis de la acción de
tutela contra providencias judiciales, la Sala evaluó, en primer lugar, el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia y constató: (i) la relevancia
constitucional de la cuestión discutida; (ii) el cumplimiento del presupuesto
de subsidiariedad; (iii) la observancia del requisito de inmediatez; (iv) la
identificación razonable tanto de los hechos que generaron la vulneración, como
de los derechos vulnerados; y (v) que la acción no se dirigió contra una
sentencias de tutela.
69.- Luego, la Sala emprendió el análisis de los requisitos
específicos de procedibilidad y advirtió la configuración del defecto
fáctico, debido a que el juez, como consecuencia de la valoración parcial
de la demanda, se equivocó al identificar la ocupación del inmueble en el año
1952 como la circunstancia generadora del daño, ya que esta actuación no
corresponde a los hechos y pretensiones expuestos por los demandantes.
Asimismo, se advirtió el defecto sustantivo derivado
de: (i) la aplicación de una disposición - artículo 263 de la Ley 167 de 1941- que aunque contiene la misma regla de
caducidad de la norma pertinente -artículo 136.8 del Decreto 01 de 1984- no
regía la presentación de la demanda para el resarcimiento del daño generado con
la cesión de inmuebles; y (ii) un yerro en la determinación de la consecuencia
jurídica, debido a que contabilizó el término de caducidad desde la ocupación
del inmueble y no desde la actuación que para los actores generó el perjuicio,
es decir, la cesión del derecho de dominio de los predios de menor extensión.
70.- Finalmente, establecida la configuración de los
defectos fáctico por indebida valoración de los hechos de la demanda y
sustantivo por el error en la aplicación de la regla de caducidad, los cuales
afectaron gravemente el derecho de acceso de administración de justicia de los
accionantes, la Sala decidió conceder el amparo de los derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia de Roberto, Nelson y
Magdalena Vargas Navarrete.
Como medida de restablecimiento de los derechos
fundamentales de los accionantes se dejará sin efectos el auto acusado y, en su
lugar, se declarará no probada la excepción de caducidad de la acción de
reparación directa. Asimismo, se remitirá el expediente al juez de primera
instancia para que continúe con el trámite de apelación correspondiente, en el marco
del cual no se podrá volver a decidir el asunto relacionado con la caducidad de
la acción definido en esta sede.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo de tutela de segunda instancia proferido el 23 de agosto
de 2017 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado que, a su vez, confirmó la sentencia proferida el 15 de junio
de 2017 por la Sección Cuarta de esa Corporación que denegó la protección
invocada. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia de Roberto, Nelson y
Magdalena Vargas Navarrete.
SEGUNDO.- En consecuencia,
DEJAR SIN EFECTOS el
auto de 29 de agosto de 2016 proferido por la Sección
Tercera -Subsección B- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
y, en su lugar, DECLARAR NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD en el proceso
de acción de reparación directa de la referencia, incoada por Roberto Vargas Navarrete y
otros en contra del Ejército Nacional y el municipio de Yopal, de acuerdo con las
consideraciones de la parte motiva de esta providencia.
TERCERO.- ORDENAR que en atención a
la decisión emitida en esta sede, por intermedio de la Secretaría General de la
Corte Constitucional, se REMITA a la Sección Tercera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca el expediente de la acción de reparación directa núm.
25000-23-36-000-2013-01405-00, Roberto Vargas Navarrete y otros en contra del Ejército Nacional
y el municipio de Yopal para que siga con el trámite correspondiente, de acuerdo con las consideraciones de la
parte motiva de esta providencia.
CUARTO.- Por Secretaría General líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
EMILSSEN GONZÁLEZ DE CANCINO
Conjuez
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Conjuez
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA SU282/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debió
declarar improcedencia por falta de relevancia constitucional (Salvamento de
voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No se
configuraron los defectos fáctico y sustantivo (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente T-6.404.115
Magistrado Ponente: Gloria
Stella Ortiz Delgado
En la sentencia
proferida el 20 de junio de 2019, providencia de la cual me aparto, la Sala
Plena concedió el amparo de los derechos al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de los tutelantes y, en consecuencia, dejó sin
efectos el auto que declaró la caducidad y ordenó la remisión del expediente al
juez de primera instancia para que continúe el trámite de la acción de
reparación directa. Mi desacuerdo con estas determinaciones dio lugar al
Salvamento de Voto que ahora suscribo, fundado en las siguientes razones:
1. El asunto resuelto por la Sala Plena carecía de relevancia
constitucional, habida consideración de que i) se trataba de un asunto meramente legal, encaminado a definir si se configuró, o no, la caducidad de una acción
de reparación directa, ii) no era
evidente la relación entre la decisión judicial cuestionada y la presunta
vulneración o amenaza del derecho al debido proceso u otro derecho fundamental
del actor y por lo tanto iii) convertía la acción de tutela en una instancia
adicional del proceso ordinario.
2. El auto
dictado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 29
de agosto de 2016, que rechazó la demanda de reparación directa al encontrar
configurada la caducidad de la acción, no adolece de los defectos fáctico y
sustantivo, reconocidos por la mayoría, dado que:
(i)   Los supuestos fácticos en los que se funda la
demanda de reparación directa revelan que en 1952, por razones de orden público,
el Ejército Nacional ocupó el predio Los Yopitos para construir instalaciones
militares, lo cual produjo el desplazamiento del señor
Vargas y su familia, demandantes en el proceso ordinario. Estos hechos fueron
corroborados por miembros del Ejército Nacional mediante declaraciones
extrajuicio protocolizadas el 24 de mayo de 1982.
En esa medida, la providencia judicial impugnada es una decisión
razonable y conforme a derecho, toda vez que estuvo ajustada a los parámetros legales
vigentes[82] y atendió las
reglas fijadas en la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera
del Consejo de Estado el 9 de febrero de 2011[83],
una de las cuales consiste en que el término de caducidad de la acción de
reparación directa, en los casos de ocupación permanente de un bien inmueble,
se contabiliza a partir del momento en que la ocupación resulta definitiva o
permanente, lo cual, como se advirtió, habría ocurrido desde hace más de dos
años. Por lo tanto, la demanda de reparación directa presentada el 1 de agosto
de 2013, resultaba extemporánea.
(ii)  Aun en gracia de discusión, de admitirse que la conclusión
a la que llegó el Consejo de Estado era debatible porque el demandante en
reparación directa reclamó una indemnización de perjuicios con ocasión de la
suscripción y posterior protocolización de un contrato de cesión gratuita del
bien inmueble, suscrito entre el Ejército Nacional y el Municipio de Yopal el 8
de julio de 2011, lo cierto es que en todo caso la sentencia de la cual me
apartó persistió en el desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de
Estado.
En efecto, esa Corporación ha precisado que en aquellos
eventos en que no exista certeza inicial acerca
del momento a partir del cual se debe contabiliza el término de caducidad, en
virtud de los principios pro actione y pro damnato la
correspondiente demanda debe admitirse, con el fin de garantizar el acceso a la
administración de justicia. De este modo, las partes interesadas pueden aportar
los elementos de juicio necesarios para que, al final del proceso, el juez
pueda definir si hay lugar a declarar, o no, la caducidad de la acción[84].
Contrario a ello, la Sala Plena
resolvió ese debate de manera definitiva, al concluir que dicha acción fue
presentada oportunamente. Con ello desconoció injustificadamente la competencia
del juez de lo contencioso administrativo en un asunto que estaba llamado a ser
debatido y resuelto en el proceso de reparación directa.
Fecha ut
supra,
Carlos
Bernal Pulido
Magistrado
[1] La Sala estuvo integrada por los Magistrados Diana Fajardo Rivera y
Antonio José Lizarazo Ocampo.
[2] Escrito de tutela obrante a folio 1-13, cuaderno 1.
[3] M.P. Ramiro Pazos Guerrero.
[4]M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Folio
61-68, cuaderno 1.
[5] Folio 77, cuaderno 1.
[6] M.P. Rocío Araújo Oñate.
[7] Folio 99, cuaderno 1.
[8] Apoderado: Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Folios 10-11, cuaderno 1 expediente reparación
directa.
[10] Folio 11, cuaderno 1 expediente reparación directa.
[11] Folio 13, cuaderno 1 expediente reparación directa.
[12] Folio 12, cuaderno 1 expediente reparación directa.
[13] Folio 13, cuaderno 1 del expediente
de reparación directa.
[14] Folio 14, cuaderno 1del expediente de
reparación directa.
[15]Folio 15, cuaderno 1 expediente de reparación directa.
[16]Folio 24, cuaderno 1 proceso reparación directa.
[17] Folio 26, cuaderno 1 proceso de reparación directa.
[18] Folio74, cuaderno 3.
[19] Folio 77, cuaderno 3.
[20] El acápite se retoma de las sentencias T-111 de 2018, T- 534
de 2017 y T-565 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[21] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz): “… sólo en aquellos casos en los cuales el acto que
adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, - bien por
la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque
su contenido sea abiertamente antijurídico -, el juez constitucional puede
trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de
la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el
juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial
cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la
profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico.
[22] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez): “Es posible distinguir la sentencia violatoria de
derechos fundamentales por defectos propios del aparato judicial - presupuesto
de la vía de hecho -, de aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen
de manera directa la Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como
consecuencia del incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la
orden constitucional de colaborar armónicamente con la administración de
justicia con el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos
constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por
consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su
alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,
cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos
constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos - vía de hecho
por consecuencia - se presenta una violación del debido proceso, no atribuible
al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como
consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[23] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-292 de 2006.M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] Folio 161, cuaderno 4 expediente reparación directa.
[25] Folio 1, cuaderno 1 expediente tutela.
[26] Consideraciones parcialmente retomadas de la sentencia
SU-498 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[27] Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris.
[28] Sentencias SU-159 de 2002, T-295 de 2005 y T-743 de 2008 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 2005, T-657 de 2006 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, T-686 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-033 de 2010, y T-792
de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y Sentencia SU-632 de 2017 M.P. José
Fernando Reyes Cuartas.
[29] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[31] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[32] Sentencias T-1045 de 2008 M.P.
Rodrigo Escobar Gil, T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-001 de
1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[33] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[34] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[35] Este capítulo se desarrolló en la sentencia SU-041 de 2018
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[36] Sentencia T-1232 de 2003 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[37] Sentencia C-1026 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[38]Sagües, N.P. Del juez legal al juez
constitucional. Disponible en
www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=8&IDN=396&IDA=1376,
consultado el diez (10) de abril de 2018.
[39] Pozzolo, S. Neoconstitucionalismo y
especificidad de la interpretación constitucional. Doxa 21 – II 1998,
disponible en
www.cervantesvirtual.com/obra/neoconstitucionalismo-y-especificidad-de-la-interpretacin-0/,
consultado el diez (10) de abril de 2018.
[40] La Corte Constitucional, en sentencia
T-055 de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, determinó que, en lo que hace al
análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y
trascendencia.
[41] Ver, entre otras, las sentencias T-231 de
1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-442 de 1994, M. P. Antonio Barrera
Carbonell; T-008 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-025 de 2001, M. P.
Eduardo Montealegre Lynett; SU-159 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-109 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-264 de 2009, M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva; T-114 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo, SU-198 de
2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. En ésta última se indicó expresamente: “la intervención del juez de tutela, en relación con el
manejo dado por el juez de conocimiento es, y debe ser, de carácter
extremadamente reducido. El respeto por los principios de autonomía
judicial y del juez natural, impiden que el juez de tutela realice un examen
exhaustivo del material probatorio”.(negrita
fuera del texto original).
[42] Ver sentencia T-442 de 1994, M. P.
Alejandro Martínez Caballero. Allí se indicó: “si bien el juzgador goza de
un gran poder discrecional para valorar el material probatorio en el cual debe
fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, inspirándose en los
principios científicos de la sana crítica…, dicho poder jamás puede ser
arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone necesariamente la
adopción de criterios objetivos, racionales, serios y responsables. No se
adecua a este desideratum, la negación o valoración arbitraria, irracional y
caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez simplemente ignora la
prueba u omite su valoración o sin razón valedera alguna no da por probado el
hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.”
[43] Sentencia SU-489 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[44] Cfr., entre otras, SU-159 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[45] Cfr., entre otras, T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[46] SU-198 de 2013, precitada, y T-636 de
2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[47] T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Sentencia SU-447 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo,
citada por la sentencia T-213 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[49] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[50] Sentencia T-1098 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil “En la teoría
general del proceso se reconoce a la contestación de la demanda como un acto
procesal de introducción mediante el cual el demandado se opone a las
pretensiones invocadas por el demandante, ya sea en cuanto a la prosperidad de
la relación jurídica sustancial, esto es, frente al derecho u obligación que se
controvierte; o en relación con la existencia de la relación jurídica procesal,
es decir, en torno a los presupuestos procesales que permiten que un proceso se
desenvuelva hasta concluir en el pronunciamiento definitivo por parte del juez
a través de la sentencia.”
[51] Por ejemplo, el artículo 375 del CGP precisa que en la declaración
de pertenencia:
“5. A
la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos
públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos
reales principales sujetos a registro. Cuando el inmueble haga parte de otro de
mayor extensión deberá acompañarse el certificado que corresponda a este.
Siempre que en el certificado figure determinada persona como titular de un
derecho real sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella. Cuando el
bien esté gravado con hipoteca o prenda deberá citarse también al acreedor
hipotecario o prendario.”
[52] Consideraciones parcialmente retomadas de la sentencia
T-198 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53] Ver sentencia C-330 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[54] Cfr. Sentencia T-268 de 1996, M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[55] Artículo 89 Superior.
[56] Sentencia
T-406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[57] Sentencia C-
086 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[58] Sentencia C-179 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[59] En
efecto una de las diferencias reconocidas entre reglas y principios es que las
primeras son susceptibles de ser aplicadas mediante la subsunción y los
principios como mandatos de optimización deben ser aplicados a través de la
ponderación. Esta distinción fue resaltada en la sentencia C-1287 de 2001. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[60] Guastini, Ricardo. Interpretar y argumentar. Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2017. Págs. 32-42.
[61]  Guastini, Ricardo. Interpretar y argumentar. Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2017. Página 33.
[62] El autor también precisa que la reconstrucción de la forma
lógica de la norma se enfrenta a diversas dificultades, tales como (i) un único
enunciado normativo exprese una pluralidad de normas; (ii) el supuesto de hecho
tenga una estructura lógica compleja; (iii) la reconstrucción de la norma
requiera acudir a una pluralidad de enunciados normativos y (iv) el antecedente
hace referencia a hechos calificados por otras normas.
[63] Consideraciones parcialmente retomadas parcialmente de las
sentencias SU-498 de 2016 y T-202 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[64] Respecto al fundamento y desarrollo de la responsabilidad del Estado
antes de la Constitución Política de 1991, consolidada principalmente mediante
la acuciosa labor de los jueces, inicialmente de la Corte Suprema de Justicia y
luego por el Consejo de Estado ver la sentencia C-957 de 2014.M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[65] Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[66] Sentencia C-333 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[67] Sentencia C-043 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[68] Sentencia C-644 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[69] Vescoví Enrique. Teoría General del Proceso, Bogotá, Temis. 1984. Pág.
95.CALAMANDREI los entendía como “(…) las condiciones que deben existir a
fin de que pueda tenerse un pronunciamiento cualquiera, favorable o
desfavorable, sobre la demanda, esto es, a fin de que se concrete el
poder-deber del juez de proveer sobre el mérito.” Esta teoría se desarrolló
por Oskar VON BÜLOW, quien precisó que la constitución válida de una relación
jurídica procesal está condicionada a la satisfacción de requisitos de
admisibilidad y condiciones previas, denominadas presupuestos procesales.
[70] Vescoví Enrique. Ob. Cit. Pág. 93.
[71] Sentencia SU-447 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo.
[72] Folios 10-11, cuaderno 1 expediente
reparación directa.
[73] Folios 11, cuaderno 1 expediente
reparación directa.
[74] Folios 13, cuaderno 1 expediente reparación directa.
[75]Folio 14, cuaderno 1del expediente de reparación directa.
[76] En particular: (i) la Escritura Pública
de 23 de enero de 1923, otorgada en la Notaría del Circuito de Labranzagrande,
en la que Secundino Vargas transfirió al señor Antonio Vargas a título de venta
el derecho de dominio que tiene sobre una fundación denominada “Los Yopitos”,
situada en la jurisdicción del municipio de Marroquín; (ii) la Escritura
Pública 30 otorgada el 24 de abril de 1924 en la Notaría del Círculo de
Labranzagrande, en la que se protocolizó la compraventa celebrada entre Antonio
Vargas y Octavio Vargas Montaña de la fundación denominada “Los Yopitos”
del municipio de Marroquín, y (iii) el registro de la primera copia de la Escritura
Pública 30 de 24 de abril de 1924 en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Nunchía.
[77] Mediante la Escritura Pública 1434 de
8 de julio de 2011 otorgada ante la Notaría Única del Círculo de Aguazul, en la
que se protocolizó la cesión a título gratuito entre el municipio de Yopal y el
Ejército Nacional de los lotes identificados así: (i) 01-01-0073-0001-000
ubicado en la carrera 15 núm. 6-98 de Yopal; (ii) 01-01-0073-0007-000 ubicado
en la carrera 15 núm. 6-96 interior 2, y (iii) 01-01-0737-0002-000 ubicado en
la calle 5  núm. 15-08 de Yopal.
[78] A través de la Escritura Pública 322 del 24 de mayo de 1982
otorgada ante la Notaría Única de Yopal en la que se protocolizaron las
declaraciones rendidas ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Yopal por el
Coronel Miguel Ángel Contreras y el Teniente Coronel Felipe José del Carmen
Becerra, en las que manifiestan el conocimiento que tienen sobre: (i) la
llegada del grupo “Guías de Casanare” a Yopal y los predios que ocupó; (ii) el
plano de los predios que se protocoliza con la escritura; (iii) las obras
construidas en los predios ocupados y (iv) el valor de las mejoras plantadas en
los inmuebles, que estimaron entre $100’000.000 y $200’000.000.
[79] Por ejemplo, en auto de 27 de marzo de 2014 (expediente -2012-00124-01),
la autoridad judicial accionada indicó que la regla de caducidad aplicable es
la vigente en el momento en el que ocurrió el daño, que corresponde al hito de
contabilización. En ese sentido, precisó: “Así las cosas, comoquiera que el
área y linderos del predio La mina se concretó en forma definitiva hasta el 24
de mayo de 2010, fecha en la cual quedó en firme el avalúo realizado por el
auxiliar de la justicia Oscar Hernández Paucar, estima la Sala que esta debe
ser la fecha base para verificar la ocurrencia del fenómeno jurídico de la
caducidad. No obstante, debe advertirse que como el fenómeno de caducidad
empezó a correr a partir del año 2010, resulta aplicable el término de
caducidad de dos (2) años previsto en el numeral 8º del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, por ser la norma
vigente al momento de su iniciación, de conformidad con lo establecido en el
artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley
1564 de 2012.”
[80] Por
ejemplo, la sentencia SU-396 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) los
estudió de manera conjunta y los descartó, debido a que la accionante denunció
que la providencia judicial en la que fue sancionada disciplinariamente por el
incumplimiento del deber de respeto a los jueces incurrió en defecto fáctico
porque no valoró el material probatorio que descartaba el dolo como elemento
subjetivo de la conducta típica y sustantivo, por cuanto se aplicó la norma a
pesar de no estar probado elemento subjetivo que hacía parte del supuesto de
hecho.
[81] Ver, entre otros, los autos de 10 de junio de 2017 M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Exp. 25000-23-36-000-2016-00554-01(57944); 20 de
noviembre de  2017 M.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa, Exp.52001-23-33-000-2017-00347-01(60109); 13 de diciembre de 2017 M.P. Jorge Octavio
Ramírez, Exp. 76001-23-33-000-2017-00382-01 (23315).
[82] CPACA, artículo 164. Oportunidad para presentar la
demanda. (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda
deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del
día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o
de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en
fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la
fecha de su ocurrencia. (…).
[83] Los dos años se
contabilizan desde que ocurre el hecho dañoso, el cual se consuma cuando cesa
la ocupación. En casos especiales se computan desde cuando el afectado tuvo
conocimiento de la ocupación del bien luego de su cesación.
[84] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C.
Auto de 28 de febrero de 2018. Expediente 59326. MP: Jaime Enrique Rodríguez
Navas.