C-648-02
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-648/02
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE CONTRALORIA-Control posterior y selectivo
CONTROL FISCAL-Ejercicio
CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo
El control fiscal ya no se ejerce a
partir del análisis numérico legal del gasto público sino que ahora vigila la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes públicos. Se ejerce en forma posterior y selectiva
conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. De
acuerdo con este mandato, por ser posterior se realiza una vez se hayan
ejecutado las distintas operaciones, actividades y procesos que serán objeto de
control, y al ser selectivo, significa que no se revisan todas y cada una de
las actuaciones administrativas adelantadas por quienes realizan gestión
fiscal, sino que utilizando la técnica de muestreo, se examina solamente un
grupo representativo de operaciones, cuentas u otros procesos relacionados con
el gasto público que, a juicio de las Contralorías, sea suficiente para extraer
conclusiones sobre los asuntos atinentes al control fiscal.
CONTROL FISCAL-Integral/GESTION
FISCAL-Vigilancia
La
vigilancia de la gestión fiscal se ejerce de manera integral puesto que ahora
incluye el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas,
tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación,
administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación,
gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como la recaudación,
manejo e inversión de sus rentas, en orden a cumplir los fines esenciales del
Estado. La vigilancia de la gestión fiscal incluye también el ejercicio de un
control financiero, de gestión y de resultados, fundado en los principios de
legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad,
transparencia, publicidad y la valoración de los costos ambientales.
GESTION
FISCAL-Finalidad de vigilancia
La
vigilancia de la gestión fiscal tiene como fin la protección del patrimonio
público, la transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y
utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la
administración en el cumplimiento de los fines del Estado. Estas medidas se
enmarcan por la concepción del Estado social de derecho, fundado en la
prevalencia del interés general, y propenden por el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado.
CONTROL
FISCAL EN CONTRATO ESTATAL-Exclusión de
intervención antes del perfeccionamiento/CONTROL FISCAL-No coadministración
Las Contralorías no pueden participar en
el proceso de contratación, puesto que su función empieza justamente cuando la
Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones.
Tampoco pueden interferir ni invadir la órbita de competencias propiamente
administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora, lo cual está
prohibido expresamente por la Carta Política al señalar en el artículo 267 que
la Contraloría no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes
a su propia organización. De esta forma, al excluir la intervención de las
autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, se evita que se
incurra en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la
coadministración.
CONTROL FISCAL EN CONTRATO ESTATAL-Ejercicio
cuando culminen trámites de legalización/CONTROL FISCAL EN CONTRATO ESTATAL-Ejercicio
ante perfeccionamiento
El control fiscal sobre los contratos
estatales bien podrá ejercerse cuando la administración culmina todos los
trámites administrativos de legalización del contrato, sin que esta actuación
desnaturalice la función a cargo de las contralorías ni vulnere los parámetros
constitucionales sobre estos tópicos. Por consiguiente, el perfeccionamiento
del contrato es el momento a partir del cual tales actos nacen a la vida
jurídica y pueden ser objeto del control posterior, como lo ordena la
Constitución y lo ha reconocido esta Corporación.
CONTROL FISCAL-Oportunidad para
ejercicio
CONTROL FISCAL-Momentos distintos de
ejercicio
RESPONSABILIDAD-Tipos diferentes
RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad/RESPONSABILIDAD
FISCAL-Características esenciales
En relación con la responsabilidad
fiscal, su finalidad es la de resarcir el patrimonio público por los
detrimentos causados por la conducta dolosa o culposa de los servidores
públicos que tenga a su cargo la gestión fiscal. Sus características esenciales
son las de ser una modalidad de responsabilidad autónoma e independiente, de
carácter administrativo y de contenido patrimonial o resarcitorio.
RESPONSABILIDAD
FISCAL-Naturaleza y autonomía
ACCION DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Carácter autónomo y
resarcitorio/ACCION DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Compatibilidad con
responsabilidad que deduzcan otras autoridades
El
carácter autónomo y resarcitorio de la acción de responsabilidad fiscal a cargo
de las contralorías es compatible con la responsabilidad que deduzcan otras
autoridades judiciales o administrativas en relación con el cumplimiento
irregular o el incumplimiento de las obligaciones que surjan de los contratos
estatales, sin que este ejercicio comporte la determinación de un tipo de
responsabilidad diferente de la fiscal, ni implique la vulneración del derecho
al debido proceso o el desconocimiento del principio de separación de poderes
puesto que ellas versan sobre diferentes conductas o bienes jurídicos objeto de
protección.
ACTIVIDAD
CONTRACTUAL-Constitución de ciertas garantías para
ejecución
CONTRATACION
ESTATAL-Régimen de garantías
CONTRATACION
ESTATAL-Objeto del régimen de garantías
El objeto de las garantías lo constituye
entonces la protección del interés general, en la medida en que permiten
resarcir el detrimento patrimonial que se ocasione al patrimonio público por el
incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista, por la
actuación del servidor público encargado de la gestión fiscal, por el deterioro
o pérdida del bien objeto de protección o por hechos que comprometan su
responsabilidad patrimonial frente a terceros.
ACTIVIDAD CONTRACTUAL-Tipos de garantías
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vinculación
de compañía de seguros en calidad de tercero civilmente responsable
Cuando el legislador dispone que la
compañía de seguros sea vinculada en calidad de tercero civilmente responsable
en los procesos de responsabilidad fiscal, actúa en cumplimiento de los
mandatos de interés general y de finalidad social del Estado. El papel que
juega el asegurador es precisamente el de garantizar el pronto y efectivo pago
de los perjuicios que se ocasionen al patrimonio público por el servidor
público responsable de la gestión fiscal, por el contrato o el bien amparados
por una póliza.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad
de la vinculación del garante/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto
de vinculación de compañía de seguros en calidad de tercero civilmente
responsable
La vinculación del asegurador
establecida en la norma acusada, además del interés general y de la finalidad
social del Estado que representa, constituye una medida razonable, en ejercicio
del amplio margen de configuración legislativa. Atiende los principios de
economía procesal y de la función administrativa. Además, evita un juicio
adicional para hacer efectivo el pago de la indemnización luego de la
culminación del proceso de responsabilidad fiscal, con lo cual se logra, en
atención de los principios que rigen la función administrativa, el
resarcimiento oportuno del daño causado al patrimonio público.
CONTROL FISCAL EN CONTRATO ESTATAL-Momentos
para ejercicio
Las contralorías sí pueden ejercer
control fiscal sobre los contratos estatales, en dos momentos, a) una vez
concluidos los trámites administrativos de legalización de los contratos y b)
una vez liquidados o terminados los contratos; tal actuación no constituye
vulneración del carácter posterior del control asignado a estos organismos por
los artículos 267 y 272  de la Constitución Política.
CONTROL FISCAL-Determinación de
responsabilidad con ocasión de la gestión
La naturaleza y el carácter
administrativo, resarcitorio y autónomo del control fiscal permiten la
determinación de responsabilidad fiscal con ocasión de la gestión fiscal, lo
cual no significa que las contralorías invadan órbitas de competencia de otras
autoridades que tengan a cargo la determinación de otros tipos de responsabilidad
de los servidores públicos o de particulares, incluso por una misma actuación.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Vinculación
de compañías de seguros
La vinculación de las compañías de
seguros en los procesos de responsabilidad fiscal representa una medida
legislativa razonable en aras de la protección del interés general y de los
principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad de la función pública.
Referencia: expediente D-3918
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 44 y 61 de la Ley 610 de 2000
Demandantes: Martha Lucía García Tavera y
Alfonso Beltrán García
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,  trece (13) de agosto de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada por
los ciudadanos Martha Lucía García Tavera y Alfonso Beltrán García contra los
artículos 44 y 61 de la Ley 610 de 2000.
I.  NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las normas objeto de
proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 44.133 del 18
de agosto de 2000.
"LEY 610 DE 2000
(agosto 15)
por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 44. Vinculación del garante. Cuando el presunto responsable, o el bien
o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso, se encuentren amparados
por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de
tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y
facultades del principal implicado.
La vinculación se surtirá mediante la
comunicación del auto de apertura del proceso al representante legal o al
apoderado designado por éste, con la indicación del motivo de procedencia de
aquella.
Artículo 61. Caducidad del contrato estatal. Cuando en un proceso de responsabilidad
fiscal un contratista sea declarado responsable, las contralorías solicitarán a
la autoridad administrativa correspondiente que declare la caducidad del
contrato, siempre que no haya expirado el plazo para su ejecución y no se
encuentre liquidado.
II. LA
DEMANDA
Consideran los accionantes que los artículos demandados vulneran los
artículos 29, 113, 116, 117, 119, 121, 158, 267 y 268 de la Constitución
Política, en virtud de lo cual exponen las siguientes razones de
inconstitucionalidad.
1.  Las normas acusadas desconocen el esquema constitucional sobre
la gestión y la responsabilidad fiscal a cargo de la Contraloría General de la
República, al extender la intervención de este organismo a los contratos
estatales en ejecución, a los contratistas y a los garantes de obligaciones
meramente contractuales, y al facultarla para establecer todo tipo de
responsabilidad frente a quienes no manejan fondos públicos.
Amparadas en las normas acusadas las contralorías adelantan juicios
de responsabilidad fiscal por actuaciones extracontractuales y contractuales,
lo cual puede acarrear decisiones contradictorias pues un contratista del
Estado puede ser absuelto por la jurisdicción administrativa o arbitral y
condenado por las contralorías.
2.  El artículo 44 de la Ley 610 permite que se vincule a los
garantes de responsabilidad contractual y extracontractual a quienes embarga
previamente por el valor de las pólizas de cumplimiento, así estas pólizas sólo
se presten para garantizar la responsabilidad contractual.
Por su parte, el artículo 61 de la Ley 610 al no hacer distinción
alguna entre los contratistas que pueden ser fiscalmente responsables, vulnera el
artículo 267 Superior que faculta a las contralorías para ejercer únicamente
control fiscal frente a particulares que manejen fondos o bienes de la Nación.
3.  En los contratos estatales, con excepción de los contratos de
administración delegada, los particulares no manejan fondos públicos y por eso
no se les exige la garantía personal de manejo y cumplimiento sino otras que
garanticen el cumplimiento de sus obligaciones. Entonces las contralorías
desconocen el derecho al debido proceso, artículo 29 de la Constitución, cuando
juzgan a los contratistas o a sus garantes, so pretexto de una responsabilidad
fiscal, pues ellos sólo pueden ser juzgados por las jurisdicciones
administrativa o arbitral.
4.  La intervención de las contralorías durante la ejecución de los
contratos que admite el artículo 61 de la Ley 610, contraría el principio
constitucional consagrado en el artículo 267, según el cual el control fiscal
debe ser ejercido en forma posterior.
III. INTERVENCIONES
1.  Ana Lucía
Pabón, en calidad de apoderada de la Contraloría General de la República,
presenta escrito para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas.
Aduce que la
Contraloría General de la República, en ejercicio del control fiscal que le
asigna el artículo 267 de la Constitución para la vigilancia de la gestión
fiscal de la administración y de particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación, tiene competencia, a través del proceso de responsabilidad
fiscal, para vincular a la compañía de seguros en calidad de tercero civilmente
responsable y puede solicitar a la autoridad administrativa correspondiente la
declaratoria de la caducidad del contrato cuando el contratista haya sido
declarado responsable, sin que se desborden con ello los postulados de la Carta
Política.
2.  Doris
Pinzón Amado, en su condición de apoderada de la Auditoría General de la
República, interviene para solicitar que se declare la exequibilidad de los
artículos demandados, pues es claro que los contratistas sí pueden ser vinculados
a los procesos de responsabilidad fiscal que se adelanten con el objeto de
recuperar los valores en que se ha visto afectado el patrimonio público por
pérdidas, mermas o deterioros ocasionados con su participación. De igual forma
resulta procedente vincular a las compañías aseguradoras que hayan otorgado las
garantías únicas de cumplimiento, debido a que ellas se constituyen con el fin
de respaldar la totalidad de las obligaciones adquiridas por los contratistas.
3.  Alejandro Venegas Franco, en representación de la Federación de
Aseguradores Colombianos FASECOLDA, intervino en el proceso para coadyuvar la
demanda, pero sólo en lo referente a la inconstitucionalidad del artículo 44 de
la Ley 610. En su criterio, este artículo es inconstitucional porque la
Contraloría no tiene competencia constitucional para extender el ejercicio del
control fiscal hasta los aseguradores de los contratistas; además vulnera los
derechos a la igualdad y al debido proceso y los principios de separación de
poderes y de unidad de materia.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de los artículos 44 y 61 de la Ley 610 de 2000, pero sólo por las
razones y cargos contra ellos formulados.
Afirma que la Constitución Política autoriza a las contralorías para
adelantar procesos de responsabilidad fiscal por las pérdidas o deterioros que
padezca el erario público, ya sea que tengan origen contractual o
extracontractual.
En esa medida, la vinculación de la compañía de seguros como tercero
civilmente responsable dentro del proceso de responsabilidad fiscal es una
consecuencia natural del vínculo que existe entre ésta y la persona, bien o
contrato asegurado.
Así mismo, solicitar a la administración contratante que declare la
caducidad de un contrato en ejecución no es una forma de coadministración ni de
ejercicio de un control simultáneo de la gestión fiscal, sino el resultado del
control posterior que ejercen las contralorías en la vigilancia y optimización
de la gestión fiscal, en los términos del artículo 65 de la Ley 80 de 1993.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Problemas
jurídicos
1.  De
acuerdo con la demanda, la Corte debe resolver estos interrogantes: ¿Están facultadas
las contralorías para ejercer control fiscal respecto de contratos estatales en
ejecución?  ¿Cuál es la naturaleza de la responsabilidad que determinan las
contralorías en ejercicio del control fiscal?  ¿Cuenta con respaldo
constitucional la facultad para que las contralorías vinculen como terceros
civilmente responsables a las compañías de seguros cuando el objeto del proceso
de responsabilidad fiscal recaiga sobre un presunto responsable, bien o
contrato amparados por una póliza?.
Con tal propósito
se hará referencia a los principios constitucionales sobre el control fiscal,
al control fiscal sobre los contratos estatales, a la naturaleza de la
responsabilidad fiscal y a los fundamentos y objetivos de la garantía
contractual.
El control
fiscal en la Constitución de 1991
2.  La
Constitución Política de 1991 modificó la oportunidad para ejercer el control
fiscal en Colombia, debido a los efectos negativos que reportaban las
actuaciones de los órganos de control en la administración nacional y en las
entidades territoriales.
En el
sistema anterior eran frecuentes las críticas al carácter previo y
perceptivo del control fiscal, en particular por haberse transformado en
mecanismo de co-administración y en foco de corrupción. Estas características
fueron consideradas en los debates surtidos en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente[1] y sirvieron como fundamento para reemplazar el control fiscal previo
y perceptivo por uno posterior y selectivo, que comprende un control
financiero, de gestión y de resultados, basado en la eficiencia, la economía,
la equidad y la valoración de los costos ambientales.
Dichas
modificaciones quedaron plasmadas en el artículo 267 de la Constitución, así:
El control fiscal es una función pública,
que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión
fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes de la Nación.
Dicho control se ejercerá en forma
posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que
establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales,
la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por
concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo Estado.
La vigilancia de la gestión fiscal del
Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la equidad y la valoración de los costos
ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría
podrá ejercer control posterior sobre cuentas en cualquier entidad territorial.
Las
disposiciones del artículo 267 se articulan con lo dispuesto en el artículo 119
de la Carta Política, según el cual “La Contraloría General de la República
tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado
de la administración”.
3.  Así
entonces, el control fiscal ya no se ejerce a partir del análisis numérico
legal del gasto público sino que ahora vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
públicos. Se ejerce en forma posterior y selectiva conforme a los
procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. De acuerdo con
este mandato, por ser posterior se realiza una vez se hayan ejecutado
las distintas operaciones, actividades y procesos que serán objeto de control,
y al ser selectivo, significa que no se revisan todas y cada una de las
actuaciones administrativas adelantadas por quienes realizan gestión fiscal,
sino que utilizando la técnica de muestreo, se examina solamente un grupo
representativo de operaciones, cuentas u otros procesos relacionados con el
gasto público que, a juicio de las Contralorías, sea suficiente para extraer
conclusiones sobre los asuntos atinentes al control fiscal.[2]
4. A su vez,
la vigilancia de la gestión fiscal se ejerce de manera integral puesto que
ahora incluye el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas,
tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación,
administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación,
gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como la recaudación,
manejo e inversión de sus rentas, en orden a cumplir los fines esenciales del
Estado.
La
vigilancia de la gestión fiscal incluye también el ejercicio de un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en los principios de legalidad,
eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y la valoración de los costos ambientales.[3]
La
jurisprudencia constitucional ha aludido al sentido y
alcance de los controles financiero, de gestión y de resultados. Entre otras,
en la sentencia C-623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, señaló la Corte que: “En
el control financiero se examina si los estados financieros reflejan el
resultado de las distintas operaciones hechas por una entidad y los cambios en
su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en
las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron
las normas constitucionales y legales y las relacionadas con los principios y
reglas que rigen la contabilidad.  En el control de gestión se analiza la
eficiencia y la eficacia de las entidades en la administración de los recursos
públicos, lo cual se lleva a cabo mediante la evaluación de los procesos
administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y
desempeño, y la identificación de la distribución del excedente que éstas
producen, así como de los beneficiarios de su actividad.  En el control de
resultados se establece el cumplimiento o logro de los objetivos, planes,
programas y proyectos de la administración, en un periodo determinado”.
De acuerdo
con lo señalado, la vigilancia de la gestión fiscal tiene como fin la
protección del patrimonio público, la transparencia en todas las operaciones
relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y
la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines
del Estado[4]. Estas medidas se enmarcan por la concepción del Estado social de
derecho, fundado en la prevalencia del interés general, y propenden por el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado.[5]
A partir de las
anteriores consideraciones generales en torno al control fiscal en la
Constitución de 1991, corresponde ahora referirse a los reparos de
inconstitucionalidad formulados por los actores.
El control
fiscal sobre los contratos estatales
5.  Estiman los demandantes que las normas acusadas desconocen el
esquema constitucional sobre vigilancia de la gestión fiscal (C.P., arts. 119 y
268 numerales 5 y 6) al extender la intervención de la contraloría a los
contratos estatales en ejecución, a los contratistas y a los garantes de
obligaciones meramente contractuales. Agregan que el artículo 65 de la Ley 80
de 1993 prohíbe la intervención de las contralorías en la contratación.
Sobre el particular debe señalarse, como ya lo ha expresado la
Corte, que efectivamente las Contralorías no pueden participar en el proceso de
contratación, puesto que su función empieza justamente cuando la Administración
culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones. Tampoco pueden
interferir ni invadir la órbita de competencias propiamente administrativas ni
asumir una responsabilidad coadministradora, lo cual está prohibido
expresamente por la Carta Política al señalar en el artículo 267 que la
Contraloría no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a
su propia organización. De esta forma, al excluir la intervención de las
autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, se evita que se
incurra en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la
coadministración.[6]
Sin embargo, esta circunstancia no sirve de argumento para alegar la
improcedencia del control fiscal sobre los contratos estatales, el cual, por el
contrario, bien podrá ejercerse cuando la administración culmina todos los
trámites administrativos de legalización del contrato, sin que esta actuación
desnaturalice la función a cargo de las contralorías ni vulnere los parámetros
constitucionales sobre estos tópicos. Por consiguiente, el perfeccionamiento
del contrato es el momento a partir del cual tales actos nacen a la vida
jurídica y pueden ser objeto del control posterior, como lo ordena la
Constitución (art. 267) y lo ha reconocido esta Corporación.
En efecto, acerca de la oportunidad para ejercer control fiscal
sobre los contratos estatales, la Corte, al analizar la constitucionalidad del
artículo 65 de la Ley 80 de 1993[7], señaló lo siguiente:
En el artículo 65 de la ley 80/93, materia
de acusación parcial, se prescribe en el primer inciso, la intervención de las
autoridades fiscales “una vez agotados los trámites administrativos
de legalización de los contratos”, y el control posterior de las cuentas
correspondientes a los pagos originados en los mismos, con el fin de verificar
si éstos se ajustaron a las disposiciones legales. En el segundo inciso se
establece que una vez liquidados o terminados los contratos, según el
caso, la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales. En el tercero se asigna el control previo
administrativo de los contratos a las oficinas de control interno, y en el
cuarto se autoriza a las autoridades de control fiscal para exigir informes a
los servidores públicos, de cualquier orden, sobre su gestión contractual,
siendo el aparte subrayado el que se demanda, por las razones que se resumieron
en el acápite III de esta providencia.
Pues bien: el control fiscal sobre la
actividad contractual de la administración pública, según la disposición
acusada, tiene lugar en dos momentos distintos: 1. una vez concluidos
los trámites administrativos de legalización de los contratos, es
decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades, para vigilar la
gestión fiscal de la administración y, en general, el cumplimiento de las
normas y principios que rigen la contratación estatal. Igualmente, se deberá
ejercer control posterior sobre las cuentas y pagos derivados del contrato, y
2. una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un
control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.[8]
Entonces,
como lo expresó la Corte, el control fiscal puede ejercerse en dos momentos
distintos: una vez concluidos los trámites administrativos de legalización de
los contratos, para vigilar la gestión fiscal de la administración y el
cumplimiento de las normas y principios que rigen la contratación estatal, o
una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía,
la equidad y la valoración de los costos ambientales.
Por lo tanto, diferente a la interpretación dada por los
demandantes, las contralorías sí están facultadas constitucionalmente para
ejercer control fiscal sobre los contratos estatales, lo cual no desconoce el
carácter posterior que le asigna el artículo 267 de la Constitución
Política.
Naturaleza
y autonomía de la responsabilidad fiscal
6.  Consideran los demandantes que las normas acusadas facultan a
las contralorías para establecer todo tipo de responsabilidad, no solo fiscal,
y para que juzguen la responsabilidad contractual y extracontractual de
funcionarios y particulares, las cuales son de competencia de las autoridades judiciales
(C.P., arts. 113 y 116). Agregan que esta intromisión de las contralorías
producirá decisiones contradictorias frente a las que profieran otras
autoridades.
Al respecto, esta Corporación en diferentes ocasiones ha señalado
que en el ordenamiento jurídico existen diferentes tipos de responsabilidad,
las cuales, aunque se rijan por principios constitucionales comunes como el
debido proceso y los que regulan la actuación administrativa, son autónomas,
tienen objeto, naturaleza y finalidad propias y están reguladas por sistemas
legislativos diferentes.[9]
En relación con la responsabilidad fiscal, su finalidad es la de
resarcir el patrimonio público por los detrimentos causados por la conducta
dolosa o culposa de los servidores públicos que tenga a su cargo la gestión
fiscal. Sus características esenciales son las de ser una modalidad de
responsabilidad autónoma e independiente, de carácter administrativo y de
contenido patrimonial o resarcitorio.[10]
Estas  calidades de la  responsabilidad fiscal han sido
consideradas y admitidas durante los procesos de  configuración legislativa y
en la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, en el informe ponencia para
primer debate al proyecto de ley en la Comisión Quinta del Senado se insistió
en la necesidad de otorgar un procedimiento autónomo a la responsabilidad
fiscal. En esa oportunidad se dijo que “Tanto el proyecto  inicial como las
diversas  ponencias  son  reiterativas  en  señalar  la  necesidad  de
regular  de  manera  integral  el régimen de  responsabilidad fiscal,
estableciendo en  forma clara  y  precisa las reglas de procedimiento para su
determinación.  Sin embargo, más allá del propósito laudable de suplir los
vacíos y deficiencias de la actual regulación contenida en la Ley 42 de 1993, existe
una necesidad mayor: la de imprimirle identidad propia a la función
fiscalizadora, de manera que la responsabilidad fiscal se consolide como una
responsabilidad autónoma, con sus procedimientos propios e independientes de
otros tipos de responsabilidad que existen en el ordenamiento jurídico” [11].
Así mismo, en la ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes se señaló lo siguiente: “No cabe duda, pues, de la
conveniencia y oportunidad de esta reforma a la regulación del proceso de
responsabilidad fiscal, cuyos aspectos centrales son:  -
Reconocimiento del carácter resarcitorio y administrativo del proceso, lo cual
significa, de una parte, que, si bien la responsabilidad es personal y
subjetiva, la misma no tiene carácter sancionatorio, y en tal virtud (...) la
decisión con que concluya el proceso es susceptible de impugnación ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y que la primera fuente normativa
a aplicar en lo no regulado es, por consiguiente, el Código Contencioso Administrativo”[12].
De otro lado, en la jurisprudencia de esta Corporación se ha
considerado igualmente el carácter autónomo y resarcitorio de la
responsabilidad fiscal. Así por ejemplo, en la sentencia SU-620 de 1996, la
Corte expresó que: “Dicha responsabilidad no tiene un carácter
sancionatorio, ni penal ni administrativo (parágrafo art. 81, ley 42 de 1993).
En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente
resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial
ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad
independiente y autónoma, distinta de la  disciplinaria o de la penal que pueda
corresponder por la comisión de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir
una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque
se advierte que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso
penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de
ellos a  través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia
C-046/94”.
Posteriormente, en la sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro
Martínez Caballero se señaló que “Los procesos de responsabilidad fiscal
tienen claro sustento constitucional. Así, la Carta señala que corresponde a la
Contraloría proteger el buen manejo de los fondos públicos, atribución que
incluye la posibilidad de adelantar juicios fiscales como los previstos por la
norma impugnada. La Corte señaló entonces que los juicios fiscales tienen
esencialmente una naturaleza resarcitoria, pues se busca que el funcionario
repare el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa”[13].
7.  De lo
expuesto se infiere entonces que el carácter autónomo y resarcitorio de la
acción de responsabilidad fiscal a cargo de las contralorías es compatible con
la responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas
en relación con el cumplimiento irregular o el incumplimiento de las
obligaciones que surjan de los contratos estatales, sin que este ejercicio
comporte la determinación de un tipo de responsabilidad diferente de la fiscal,
ni implique la vulneración del derecho al debido proceso o el desconocimiento
del principio de separación de poderes, como lo alegan los demandantes, puesto
que ellas versan sobre diferentes conductas o bienes jurídicos objeto de
protección.[14]  No son admisibles, por ende, los cargos formulados en este
sentido.
Fundamento
y objetivos de la garantía contractual
8.  Los actores afirman que el artículo 44 demandado permite a las
contralorías embargar a los garantes por el valor total de las pólizas de
cumplimiento, las cuales sólo se prestan para garantizar la responsabilidad
contractual, pero no la responsabilidad fiscal. De esta manera, exceden las
facultades asignadas en la Constitución Política, en especial las contempladas
en los artículos 267 y 268.
En atención a este cuestionamiento debe considerarse que al Estado
constitucional y democrático, fundado en la prevalencia del interés general, le
asiste, como parte de sus fines esenciales, el deber de estar al servicio de la
comunidad, promover la prosperidad general  y garantizar el bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Con tal finalidad, al Estado le corresponde cumplir las funciones a
su cargo, asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos
los habitantes del territorio nacional, construir las obras que demande el
progreso nacional y regional, y promover el mejoramiento social y cultural de
sus habitantes. Dentro de ese marco general de actuación, la administración
pública, con el fin de cumplir los objetivos y funciones que le han sido
asignados, acude permanentemente a la colaboración de los particulares, con los
cuales acuerda establecer un vínculo bilateral a través de la fórmula del
contrato[15]. Este vínculo consensual se fija “dentro de un régimen que
privilegia la autonomía de la voluntad, el equilibrio obligacional, la
transparencia y la exigencia mutua de efectivas responsabilidades de diferente
orden para las partes contratantes”[16].
Así mismo, según lo expresado por esta Corporación, el desarrollo de
la actividad contractual, como instrumento establecido para coadyuvar al logro
de los cometidos estatales requiere, dentro de un marco de elemental previsión,
la constitución de ciertas garantías que aseguren la cabal ejecución del
contrato y, sobre todo, que faciliten, objetiven y viabilicen, mediante la
utilización de procedimientos ágiles extrajudiciales, la responsabilidad
asumida por el garante que se desenvuelve normalmente en el reconocimiento de
los perjuicios que por un eventual incumplimiento del contratista puedan
afectar a la entidad estatal.  Dentro de esta perspectiva, las normas del
estatuto contractual alusivas al régimen de garantías constituyen un medio de
protección de los intereses estatales, en cuanto otorgan a las entidades
públicas contratantes un instrumento adecuado y efectivo tendiente a asegurar
el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los contratistas[17].
El objeto de las garantías lo constituye entonces la protección del
interés general, en la medida en que permiten resarcir el detrimento
patrimonial que se ocasione al patrimonio público por el incumplimiento de las
obligaciones adquiridas por el contratista, por la actuación del servidor
público encargado
de la gestión fiscal, por el deterioro o pérdida del bien objeto de
protección o por hechos que comprometan su responsabilidad patrimonial frente a
terceros.
En materia contractual existen dos tipos de garantías, según el
objeto, la oportunidad y finalidad con las que se constituyen: las garantías
precontractuales, para garantizar la seriedad de la oferta, y las garantías
contractuales, para asegurar los riesgos que puedan afectar el patrimonio
público durante la ejecución del contrato estatal. Los riesgos asegurables en
la segunda modalidad de garantías son el buen manejo e inversión del anticipo,
el cumplimiento de las obligaciones del contrato, las obligaciones laborales de
los trabajadores del contratista, el saneamiento por vicios ocultos y la
responsabilidad civil. Estas garantías son obligatorias en los contratos
estatales, salvo las excepciones que señale la ley.
9.  Otro asunto a tener en cuenta son las características del
contrato de seguros, el cual se identifica por ser consensual, bilateral,
oneroso, aleatorio, de ejecución sucesiva y de carácter indemnizatorio, en
cuanto, precisamente, del carácter bilateral y oneroso del contrato de seguros
surge la obligación para el asegurador de pagar oportunamente la indemnización
cuando a ello haya lugar, pues ella hace parte de los compromisos que la
empresa aseguradora adquiere en ejercicio de la autonomía de la voluntad
contractual y de la aceptación de los riesgos que ampara y en desarrollo de un
objeto lícito que es propio del giro de sus negocios.
En estas
circunstancias, cuando el legislador dispone que la compañía de seguros sea
vinculada en calidad de tercero civilmente responsable en los procesos de
responsabilidad fiscal, actúa en cumplimiento de los mandatos de interés
general y de finalidad social del Estado. El papel que juega el asegurador es
precisamente el de garantizar el pronto y efectivo pago de los perjuicios que
se ocasionen al patrimonio público por el servidor público responsable de la gestión
fiscal, por el contrato o el bien amparados por una póliza.
Es decir, la vinculación del garante está determinada por el riesgo
amparado, en estos casos la afectación de patrimonio público por el
incumplimiento de las obligaciones del contrato, la conducta de los servidores
públicos y los bienes amparados, pues de lo contrario la norma acusada
resultaría desproporcionada si comprendiera el deber para las compañías de
seguros de garantizar riesgos no amparados por ellas.
El derecho de defensa de la compañía de seguros está garantizado en
el proceso de responsabilidad fiscal puesto que dispone de los mismos derechos
y facultades que asisten al principal implicado, para oponerse tanto a los
argumentos o fundamentos del asegurado como a las decisiones de la autoridad
fiscal.[18]
Por consiguiente, la vinculación del asegurador establecida en la
norma acusada, además del interés general y de la finalidad social del Estado
que representa, constituye una medida razonable, en ejercicio del amplio margen
de configuración legislativa garantizado en estas materias por el artículo 150
de la Carta Política. Atiende los principios de economía procesal y de la
función administrativa a que aluden los artículos 29 y 209 de la Constitución.
Además, evita un juicio adicional para hacer efectivo el pago de la
indemnización luego de la culminación del proceso de responsabilidad fiscal,
con lo cual se logra, en atención de los principios que rigen la función
administrativa, el resarcimiento oportuno del daño causado al patrimonio
público. Así, desde la perspectiva del reparo de constitucionalidad formulado,
no hay vulneración de las normas invocadas por los demandantes.
10.  En conclusión, las respuestas a los interrogantes arriba
planteados son estas: 1ª) Las contralorías sí pueden ejercer control
fiscal sobre los contratos estatales, en dos momentos, a) una vez concluidos
los trámites administrativos de legalización de los contratos y b) una vez
liquidados o terminados los contratos; tal actuación no constituye vulneración
del carácter posterior del control asignado a estos organismos por los
artículos 267 y 272  de la Constitución Política;   2ª) La naturaleza y
el carácter administrativo, resarcitorio y autónomo del control fiscal permiten
la determinación de responsabilidad fiscal con ocasión de la gestión fiscal, lo
cual no significa que las contralorías invadan órbitas de competencia de otras
autoridades que tengan a cargo la determinación de otros tipos de
responsabilidad de los servidores públicos o de particulares, incluso por una
misma actuación; y 3ª) La vinculación de las compañías de seguros en los
procesos de responsabilidad fiscal representa una medida legislativa razonable
en aras de la protección del interés general y de los principios de igualdad,
moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la
función pública.
Por lo tanto, en los términos de esta sentencia y por los cargos
formulados, se declarará la exequibilidad de las normas acusadas.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequibles, por lo cargos
formulados, los artículos 44 y 61 de la Ley 610 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
En los antecedentes constitucionales sobre la materia se encuentra la siguiente
expresión, que ilustra acerca de las ineficiencias del modelo de control fiscal
imperante en la época: “El sistema de control previo actualmente existente
ha demostrado ser absolutamente ineficaz a la hora de preservar al patrimonio
público y, por el contrario, se ha convertido en un nocivo sistema de
co-administración al que puede atribuirse gran parte de responsabilidad en la
extendida corrupción que hoy azota al Estado colombiano”. Gacetas
Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109.
[2]   El artículo 5º de la Ley 42 de 1993 hace referencia al carácter
posterior y selectivo del control fiscal:  “ARTICULO 5o. Para efecto del
artículo 267 de la Constitución Nacional se entiende por control posterior la
vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los
sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control
selectivo se entiende la elección mediante un procedimiento técnico de una
muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para
obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control
fiscal. Para el ejercicio del control posterior y selectivo las contralorías
podrán realizar las diligencias que consideren pertinentes”.
[3]   Cfr. Constitución Política, art. 267 y Ley 610 de 2000,
art. 3º.
[4]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 1999, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[5]   Cfr. Constitución Política, Preámbulo y artículos 1º y
2º.
[6]     Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias C-113 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
y C-623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En la primera sentencia, al analizar
la constitucionalidad del numeral 11 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, la
Corte expuso, entre otros argumentos, que “La tarea encomendada a entes como
las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de
la Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer
el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su propia
independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea
permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios
competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados
bajo la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse
objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran
involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio,
y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e
imparcialmente su función”.
[7]   Señala lo siguiente el artículo 65 de la Ley 80 de 1993: “ARTICULO
65. DE LA INTERVENCION DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN CONTROL FISCAL. La
intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez agotados
los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente se
ejercerá control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos
originados en los mismos, para verificar que éstos se ajustaron a las
disposiciones legales.
Una vez liquidados o terminados los contratos, según
el caso, la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de
resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de
los costos ambientales.
El control previo administrativo de los contratos le
corresponde a las oficinas de control interno.
Las autoridades de control fiscal pueden exigir
informes sobre su gestión contractual a los servidores públicos de cualquier orden”.
[8]   Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 1999, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[9]
Las modalidades de responsabilidad más frecuentes a que puede dar lugar la
actuación de los servidores públicos y de los particulares en los casos que
señale la ley, son las de carácter penal, disciplinaria, patrimonial, política
y fiscal. En la materia que ocupa la atención de la Corte, en diferentes
escenarios se alude a la sujeción a los principios y fundamentos
constitucionales. Así por ejemplo, durante el trámite de aprobación de la ley a
la que pertenecen las normas acusadas (L. 610), se plantearon estos
presupuestos en la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes:
“- Consagración en forma expresa del sometimiento del proceso de
responsabilidad fiscal a los principios que regulan el debido proceso y a los
que presiden la actuación de la administración, de manera que, de una parte, se
brinden a los presuntos responsables vinculados a investigaciones y los juicios
fiscales todas las garantías para el ejercicio de su derecho a la defensa y, de
otra parte, las contralorías obren con celeridad, eficiencia, eficacia,
economía e imparcialidad en el trámite de estos procesos, que son  los mismos
atributos que dichos organismos evalúan respecto de la gestión de las entidades
vigiladas. (...)   -  Correlación entre el objeto del proceso de
responsabilidad fiscal y la atribución constitucional de la cual emana su
fundamento legal, establecida en el numeral 5º del artículo 267 de la Carta, en
cuya virtud corresponde a los contralores establecer la responsabilidad que se
derive de la gestión fiscal, de manera que el establecimiento de aquélla por
parte de las contralorías está referida a una indebida o inadecuada gestión
fiscal de la cual se derive un daño patrimonial que afecte la hacienda pública.
(...)”.  En:  Gaceta del Congreso No. 299 del 26 de noviembre de 1998, pág.
8
[10]
Cfr.  Corte Constitucional. Sentencias C-189 de 1998, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, C-364 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-619 de
2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11]
Gaceta del Congreso No. 177 del 31 de mayo de 2000, pág. 9.   Sobre estas
calidades, el parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 610, establece que “La
responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio
de cualquier otra clase de responsabilidad”. Para la Corte, “La
responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria y penal a que haya lugar. Por consiguiente, es claro que dicho
proceso no es ni puede calificarse como un proceso sancionatorio, pues tienen
una naturaleza diferente. Además, éste proceso se inicia con posterioridad al
fallo que se profiere en el proceso de responsabilidad fiscal, por lo que se
trata de dos procesos distintos, autónomos e independientes”. Sentencia
T-973 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[12]
Gaceta del Congreso No. 299 del 26 de noviembre de 1998, pág. 8.  El legislador
reconoce, igualmente, que la responsabilidad fiscal tiene por objeto el
resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia
de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el
pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la
respectiva entidad estatal (Art. 4º, Ley 610/2000).
[13]
En el mismo sentido en la sentencia C-364 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett se dijo que “Si los procesos de responsabilidad fiscal, son la forma
por excelencia a través de la cual, las Contralorías cumplen con su función
fiscalizadora de la gestión de los dineros públicos, en nada se opone a la
Constitución que la ley permita a la Contraloría General de la República, en
los casos en que se ejerza su función de control excepcional, adelantar dichos
procesos y llevarlos a su culminación; mucho menos cuando se tiene en cuenta
que la posibilidad de declarar la existencia de responsabilidad fiscal, con sus
consecuencias, forma parte de la naturaleza de los juicios fiscales; en ese
sentido, cualquier tipo de actuación debe respetar los primados del debido
proceso, lo cual sólo es posible si se permite la existencia de un
procedimiento determinado, que garantice el derecho de defensa y las demás
garantías procesales que consagra la Constitución”.  Así mismo, en la
sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se dijo que “la
definición de naturaleza administrativa del proceso de responsabilidad fiscal
significa que el fallo correspondiente puede ser demandado ante la jurisdicción
contencioso de lo administrativo”.
[14]
La Corte ha precisado las distinciones entre la
responsabilidad fiscal y la responsabilidad disciplinaria. Sobre este aspecto,
en la sentencia C-484 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se dijo: “Esta Corporación tampoco encuentra que la existencia de multas y
amonestaciones en el proceso de responsabilidad fiscal, vulneran el principio
del non bis in idem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos
nombres, pues como lo ha dicho en varias oportunidades esta Corte, sólo es
posible predicar la vulneración del artículo 29 superior cuando dos sanciones
consagran “identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a
la cual se le hace la imputación”. Pues bien, la multa sancionatoria en el
proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el daño causado al erario
público, mientras que la multa en el proceso disciplinario se impone como
sanción a una conducta en el servicio jurídicamente reprochable. Así mismo, la
multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal, no tienen
la misma naturaleza que las sanciones disciplinarias del mismo nombre, como
quiera que, estas últimas, son impuestas como consecuencia del incumplimiento
de los deberes propios del servidor público y, las primeras facilitan el
ejercicio de la vigilancia fiscal. De igual manera, las medidas comparadas no
tienen el mismo objeto, ya que las primeras pretenden sancionar una conducta
reprochable disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar la eficiencia
y eficacia del control fiscal. Finalmente, las multas y las amonestaciones
correccionales y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto al sujeto
pasivo, como quiera que las primeras podrán imponerse a cualquier persona que
maneje bienes o fondos del Estado, mientras que las sanciones disciplinarias se
desenvuelven en el estricto ámbito de la función pública”.
[15]
En la sentencia T-623 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte advierte que
“No se olvide que la contratación estatal es uno de los más importantes
instrumentos con que cuenta la administración pública para el cumplimiento de
los fines del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios
públicos y la efectividad de los derechos y garantías de los asociados”.
[16]
Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
En esta sentencia se estudiaron los cargos por inconstitucionalidad formulados
contra el numeral 19 (parcial) del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, que se
refiere a la garantía única que avale el cumplimiento de las obligaciones surgidas
del contrato.
[17]   Ibídem
[18]
La vinculación del garante constituye, junto con la coadyuvancia y la denuncia
del pleito, una modalidad de intervención de terceros en el proceso, permite la
acumulación de acciones y representa la concreción del principio de economía al
permitir que dos conflictos puedan resolverse en la misma actuación. El
llamamiento en garantía permite hacer efectivas las obligaciones surgidas en el
contrato de seguro. Constituye también un mecanismo para que el asegurador, que
es una persona jurídica diferente a la administración y al servidor público,
participe en el proceso de responsabilidad fiscal para representar y defender
sus intereses en el resultado del proceso.