T-392-16
Sentencia T-392/16
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES ECONOMICAS-Procedencia
excepcional
SUSTITUCION
PENSIONAL DE LOS MIEMBROS DE LA POLICIA NACIONAL-Finalidad
La sustitución de una mesada pensional tiene un fin
claro y es permitirle a los beneficiarios mantener el nivel de vida que tenían
antes del deceso del familiar pensionado, siquiera desde el aspecto financiero,
por lo que su reconocimiento puede cobrar significativa importancia desde una
perspectiva constitucional pues, la mayoría de las veces, mediante la
sustitución del auxilio económico se procura el cuidado de derechos
fundamentales dentro de un marco de trato digno y justo.
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Criterio
material respecto verificación de convivencia efectiva
Para que un(a) cónyuge o compañera permanente pueda solicitar la
sustitución pensional de su pareja, únicamente debe acreditar el elemento
material o real de convivencia efectiva al momento de la muerte del pensionado.
DERECHO A LA PENSION SUSTITUTIVA DEL CONYUGE O COMPAÑERO(A)
SUPERSTITE-Requisito
de convivencia de no menos de 5 años continuos con anterioridad a la muerte del
causante
El criterio
real que impajaritablemente se debe acreditar al momento de perseguir la sustitución
de una mesada pensional alegando la calidad de compañera permanente es la
convivencia con el causante hasta el momento de su muerte. A lo que se suma que
debe haberse mantenido durante los cinco años anteriores al fallecimiento del
pensionado.
DERECHO A LA PENSION
SUSTITUTIVA DEL CONYUGE O COMPAÑERO(A) SUPERSTITE-Orden a Casur reconocer y
pagar sustitución pensional de asignación de retiro de manera transitoria,
mientras la jurisdicción competente se pronuncia
Referencia: expediente T-5.353.215
Demandante: María Otilia Riaño de Rodríguez
Demandado:
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de
julio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca que, a su vez, confirmó el dictado por el Juzgado Trece
Administrativo del Circuito de Bogotá, en el trámite de la acción de tutela
promovida por la señora María Otilia Riaño de Rodríguez, contra la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en adelante, CASUR.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Tres, por
medio de Auto del 31 de marzo de 2016 y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. La solicitud
La demandante, María Otilia Riaño
de Rodríguez, por intermedio de apoderada judicial, interpuso la presente
acción de tutela contra CASUR, con el fin de que le fueran protegidos sus
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la
seguridad social, los cuales considera vulnerados por dicha entidad al negarle
el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a la que, aduce, tiene
derecho.
2. Hechos
La demandante los narra, en
síntesis, así:
2.1. El 5 de noviembre de 1957 celebró
su matrimonio por el rito católico con el señor Jesús María Rodríguez Suárez y
fruto de dicha unión procrearon siete hijos.
2.2. Sin embargo, el 26 de abril
de 1982, mediante providencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Tunja, se decretó la separación indefinida de cuerpos y la
disolución de la sociedad conyugal.
2.3. Adicionalmente, el Juzgado
Segundo de Familia de Tunja, concedió a su favor el reconocimiento de una cuota
alimentaria y, en consecuencia, ordenó el embargo de la porción de salario
correspondiente del señor Rodríguez Suárez, quien laboraba para la Policía
Nacional de Colombia.
2.4. A partir del 1 de octubre de
1985, CASUR le reconoció al señor Jesús María Rodríguez Suárez, en su calidad
de cabo segundo, una asignación mensual de retiro en cuantía equivalente al 95%
de su sueldo básico.
2.5. Con posterioridad, en el año
2000, volvió a compartir de manera permanente e ininterrumpida techo, lecho y
mesa con el señor Rodríguez, hasta el momento del fallecimiento de este último,
el 1 de abril de 2015, periodo en el cual existió un nuevo vínculo afectivo y
moral, con todos los deberes y obligaciones que se derivan del mismo.
2.6. Adicionalmente, adujo la
peticionaria, que para el momento del deceso del señor Rodríguez se encontraba acreditada
ante la entidad demandada como su “cónyuge permanente”, siendo beneficiaria de
los servicios de sanidad y bienestar social como lo evidencia su historia
clínica.
2.7. Debido a lo anterior, el 17
de junio de 2015, solicitó a CASUR el reconocimiento y pago a su favor de la
sustitución de la asignación mensual de retiro en calidad de cónyuge supérstite
del señor Jesús María Rodríguez Suárez, allegando, como prueba de su
convivencia, dos declaración extra juicio rendidas por los señores Ulises Cano
Torres y Nelson Enrique Pulido Quiroga.
2.8. Pedimento que le fue negado
por la demandada, mediante Resolución No. 6800 del 23 de septiembre de 2015, al
considerar que a través de providencia judicial ordinaria se decretó la
separación de cuerpos y la liquidación de la sociedad conyugal que celebraron
como pareja y, por lo mismo, no acreditaba uno de los requerimientos exigidos
para tener derecho a lo pretendido.
2.9. Como consecuencia de lo
anterior, el 28 de septiembre de 2015, le fueron negados los servicios médicos
que le eran prestados desde el año 2000, lo que le genera un perjuicio grave a
su vida, habida cuenta que sus condiciones de salud son complejas pues padece,
entre otras enfermedades, de bronquitis aguda no especificada, artrosis,
diabetes, hipertensión, gastritis, obesidad, insuficiencia cardiaca y
cataratas.
3.0. Todo ello, aunado a que, por
su avanzada edad, no puede acceder a un empleo que le permita sufragar sus gastos,
no cuenta con ningún ingreso financiero y la única ayuda económica que recibe
la obtiene de sus hijos, la cual destina al pago de los servicios públicos, situación
que la expone a un evidente perjuicio irremediable que hace imperiosa la
adopción de una medida de amparo en sede de tutela.
3. Pretensiones
La demandante solicita que por
medio de la acción de tutela le sean amparados sus derechos fundamentales a la
vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social y, como consecuencia de
ello, se ordene a CASUR que le reconozca y pague la sustitución pensional de la
asignación mensual de retiro de quien fue su esposo y compañero permanente,
cubriendo totas aquellas mesadas causadas y no sufragadas, debidamente
indexadas.
4. Pruebas
En el expediente obran las
siguientes pruebas:
-
Registro civil de defunción del señor Jesús María Rodríguez Suárez (Folio
9 del cuaderno 2), con el que se acredita que este falleció el 1 de abril de
2015.
-
Copia de la cédula de ciudadanía del causante (Folio 10 del cuaderno 2).
-
Copia de afiliación a los servicios médicos por parte de CASUR del señor
Rodríguez Suárez (Folio 11 del cuaderno 2).
-
Copia del carné de afiliación a los servicios médicos en calidad de
cónyuge de la señora María Otilia Riaño de Rodríguez (Folio 12 del cuaderno 2).
-
Copia de la cédula de ciudadanía de la demandante (Folio 13 del cuaderno
2).
-
Copia de la Resolución No. 6800 del 23 de septiembre de 2015, proferida
por el Director General de CASUR (Folio 14 del cuaderno 2).
-
Poder concedido por la actora a una abogada para impetrar la presente
acción de tutela (Folio 15 del cuaderno 2).
5. Respuesta de la entidad
accionada
Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente CASUR, a través del Subdirector de Prestaciones Sociales,
solicitó que se denegara el amparo pretendido por la actora por cuanto no le
asiste el derecho a la prestación económica pretendida habida cuenta que dentro
del acto administrativo por medio del cual se estudió su caso se dejó claro que
se encontraba en una de las prohibiciones expresas que señala el Decreto 4433
de 2004, en los artículos 12.3 y 12.4 al haberse presentado un divorcio y la
separación legal de cuerpos con el señor Rodríguez Suárez, a quien pretende
suceder pensionalmente, a lo que se suma que mantuvo el embargo sobre la
asignación de retiro del policía hasta su muerte.
Agregó, que en este caso no se
evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que justifique el
desplazamiento de las competencias del juez común por lo que resulta acertado
que acuda al medio judicial ordinario a efectos de perseguir lo pretendido en
sede de tutela.
II. DECISIONES JUDICIALES QUE
SE REVISAN
1. Decisión de primera
instancia
Mediante sentencia del 4 de noviembre de
2015, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá D. C., negó el
amparo pretendido por la señora Riaño al considerar que se tornaba improcedente
toda vez que tiene otro mecanismo ordinario para obtener lo que busca en sede
de tutela, máxime si se tiene en cuenta que, aunque alegó la existencia de un
perjuicio irremediable, no lo demostró.
En ese sentido, para el operador
judicial, no se puede perder de vista lo descrito en la Sentencia T-138 de 2010[1], pues en tal
ocasión la Corte consideró como persona de la tercera edad a todas aquellas que
superen la expectativa de vida que fijó el DANE que, para mujeres, fue
establecida en 78,5 años, por lo que la demandante no clasifica en tal
categoría habida cuenta que tiene 75 años, incumpliendo con el primer requisito
para justificar la necesidad de obtener una medida de protección por este medio.
Lo anterior, a juicio del a
quo, hace imposible el reconocimiento prestacional a pesar de que es
evidente que la falta de pago de la mesada pretendida le genera un alto grado
de afectación a sus derechos fundamentales, entre ellos, a la salud, puesto que
le fueron retirados los servicios médicos que la beneficiaban.
Además, para el fallador de
primer grado, si bien la demandante desplegó la actividad administrativa
necesaria pues, aunque no presentó reposición en contra de la resolución que le
negó el derecho al cual aspiraba, ello no resultaba obligatorio para acudir
ante los jueces contencioso administrativos, para que revisaran su caso. Sin
embargo, lo cierto es que erró al no hacer efectivos los procesos que ha
establecido el legislador para obtener lo pretendido, sino que se anticipó a
invocar directamente a la tutela, siendo esta un mecanismo residual y
subsidiario y no supletorio o alternativo.
Por otro lado, frente al
señalamiento de la demandante según el cual, acudir ante la jurisdicción
contenciosa se torna ineficaz por su estado de salud y avanzada edad, consideró
el juzgador que no le asiste la razón en tanto que en la Ley 1437 de 2011 se
consagró una serie de medidas cautelares (preventivas, conservativas,
anticipativas o de suspensión) a las que se puede acudir dentro del proceso
contencioso administrativo cuya finalidad es la de proteger los derechos
fundamentales de los solicitantes y el efectivo cumplimiento de una eventual
sentencia condenatoria.
A lo anterior añadió la existencia
de la medida cautelar de urgencia, prevista en el artículo 234[2] de la precedida
disposición, cuya finalidad no es otra que evitar la materialización de un perjuicio
irremediable al punto que, para resolverlas, no es necesario aplicar el
procedimiento general, atribuyéndosele al juez común una función propia del
fallador constitucional.
2. Impugnación
La anterior decisión fue
impugnada por la demandante por las razones que seguidamente se exponen:
A su parecer, resulta evidente
que se encuentra dentro del grupo poblacional de la tercera edad el cual goza
de especial protección constitucional pues, aunque si bien la Corte señaló, en
la Sentencia T-138 de 2010[3],
que la edad de la persona resulta relevante para acudir a la acción de tutela a
solicitar el reconocimiento y pago de una prestación económica, lo cierto es
que ello es importante para obtener la pensión de vejez y no la sustitución
pensional, como quiera que por medio de esta última se persigue fines distintos
toda vez que procura evitar la materialización del daño que se causa con la
muerte del pensionado que suplía las necesidades básicas de su familia, sin que
tenga preeminencia la edad de la esposa o compañera dependiente.
A lo anterior se suma el hecho de
que, como lo reconoció el a quo, con la negativa de la entidad, a no
dudarlo, se están transgrediendo sus derechos fundamentales al mínimo vital y a
la salud de manera grave por lo que no puede descartarse la tutela como
mecanismo idóneo para obtener la protección de sus prerrogativas.
Por tanto, ante el evidente
perjuicio al que se encuentra sometida, los procedimientos ordinarios resultan ineficaces
tornándose necesario que, en sede de tutela, se profiera una medida de amparo previo
un análisis menos exigente sobre la procedencia de la misma, puesto que, por
sus condiciones físicas y económicas actuales, acreditadas dentro del plenario,
es considerada un sujeto de especial protección constitucional.
3. Decisión de segunda
instancia
Mediante providencia fechada el
14 de diciembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudió la
impugnación interpuesta por la peticionaria y decidió confirmar la medida
adoptada por el a quo, por las razones que seguidamente se sintetizan.
La demandante cuenta con el
procedimiento de nulidad y restablecimiento del derecho a efectos de atacar la
decisión que le denegó el reconocimiento de la prestación económica que persigue
en sede de tutela, al cual puede acudir como quiera que no se evidencia que, en
su caso, se cumplan los elementos señalados en la Sentencia T-225 de 1993[4] que permitan verificar
que la recurrente se encuentra frente a un perjuicio irremediable que viabilice
el desplazamiento transitorio de las competencias del juez común.
Por ende, consideró que la actora
se encuentra en la capacidad para esperar las resultas de un procedimiento
ordinario de defensa judicial el cual va a prevalecer habida cuenta que la
tutela, por su esencia, no es un medio complementario o adicional toda vez que su
procedencia se encuentra supeditada a la ausencia de mecanismos judiciales ordinarios,
lo que no aplica en este asunto.
4. Pruebas solicitadas por la
Corte
Mediante Auto del 7 de junio de
2016, el Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas
para verificar hechos relevantes del proceso y mejor proveer en el presente
caso. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.- Por Secretaría General, OFÍCIESE a los señores José Irenarco Pérez Rodríguez, Enrique Alberto Sandoval
Palencia y Martha Cecilia Moreno Carvajal para que, dentro de los dos (2) días
hábiles siguientes a la notificación del presente Auto, informen a esta
Corporación, en la forma más detallada y completa posible con base en qué
circunstancias de tiempo, modo y lugar tuvieron conocimiento de los hechos
declarados extrajudicialmente ante la Notaría Segunda del Círculo de Tunja,
según los cuales, María Otilia Riaño de Rodríguez y Jesús María Rodríguez
Suarez mantuvieron una unión marital de hecho y convivencia ininterrumpida por
quince años, hasta el día del fallecimiento de este último, precisando cómo,
cuándo y por qué conocieron a cada uno de los miembros de dicha pareja; en los
últimos cinco años de vida del señor Jesús María Rodríguez, cada cuánto y dónde
compartían, hablaban o se visitaban; por qué les consta que mantenían
relaciones conyugales; si conocieron el interior de la casa en la que
cohabitaban y demás aspectos que brinden certeza de que lo que informen
corresponde con la realidad.
SEGUNDO. Por Secretaría General,
OFÍCIESE a la señora María Otilia Riaño de Rodríguez, para que en el término de
dos (2) días hábiles contados a partir de la notificación de este Auto, informe
a esta Corporación las razones por las que mantuvo el embargo sobre la mesada
pensional del señor Jesús María Rodríguez Suarez, por concepto de cuota de
alimentos, a pesar de que, como lo afirmó en su escrito de tutela, tenía una
unión marital de hecho con éste hasta el momento de su muerte.
Adicionalmente, informe a esta Sala lo siguiente:
·
Si tiene personas a cargo, indicando quiénes y
cuántos?
·
Si es dueña de bienes muebles o inmuebles,
indicando, en caso positivo, cuál es su valor y la renta que pueda derivar de
ellos?
·
Cuál es su situación económica actual?
·
Señale si sus hijos tienen alguna profesión,
arte u oficio o de qué actividad derivan sus ingresos económicos?
·
Si se encuentra afiliada a alguna entidad de
salud y, en caso afirmativo, indique si es en calidad de cotizante o
beneficiario?
·
Su dirección actual de residencia.
·
Si ha adelantado proceso ordinario laboral
tendiente a obtener la sustitución pensional pretendida. En caso afirmativo,
señale cuándo y dónde lo realizó. Para el efecto, anexe los documentos que
permitan corroborarlo. En caso negativo, manifieste por qué razón no lo ha
adelantado.
·
La relación de gastos mensuales por todo concepto
(alimentación, vestuario, salud, recreación, vivienda, préstamos, etc.), con
los correspondientes soportes que así lo acrediten.
Adicionalmente, sírvase remitir a esta Corporación la documentación que
soporta su respuesta al presente requerimiento.
TERCERO. Por Secretaría General,
OFÍCIESE a la señora Doris Beatriz Martínez Plazas, apoderada judicial de la
demandante, para que en el término de dos (2) días hábiles contados a partir de
la notificación de este Auto, contacte a los hijos de la señora María Otilia
Riaño de Rodríguez a efectos de que, dentro del mismo plazo, alleguen a esta
Corporación los informes de sus condiciones económicas y familiares actuales,
en los que se expongan de qué actividad obtienen sus ingresos, el monto de
estos, sus gastos y los bienes muebles e inmuebles que tengan bajo su
propiedad.
Allegando a esta Corporación la documentación necesaria para constatar
la información suministrada.”[5]
Vencido el término otorgado a las
partes para absolver los requerimientos solicitados, el señor José Irenarco
Pérez Rodríguez contestó[6]
y manifestó que conoció a los esposos Jesús Rodríguez Suárez y Otilia Riaño de
Rodríguez desde hace aproximadamente 40 años por amistad con ellos y con sus
hijos, así como también por la vecindad pues reside en la ciudad de Tunja en
donde siempre ha tenido su domicilio.
Añadió, que fue muy amigo de tres
de sus hijos, aunque también conoció a los otros por vivir en el mismo barrio.
Precisamente fue por medio tal vínculo que tuvo conocimiento de que la pareja se
habían casado en Tuta, el 5 de noviembre de 1957, participando además, junto
con su familia, de algunas de sus celebraciones de aniversario de casados y en
las que notó al señor Rodríguez atento de todos los preparativos.
Del mismo modo, refirió que tuvo
conocimiento de que para el año 1982 se separaron, porque la señora María
Otilia se fue del barrio y pidió colaboración para contratar los servicios de un
abogado, siendo visible el sufrimiento que padecía por esos días. Pero también,
como vecino, presenció cuando en el año 2000 reanudaron su convivencia, estando
juntos en las celebraciones de fechas importantes, se acompañaban a las citas
médicas y compartieron techo, lecho y mesa de forma ininterrumpida hasta el
momento en que falleció el señor Rodríguez.
Por su lado, el señor Enrique
Alberto Sandoval Palencia, amplió su declaración[7]
y, en efecto, indicó que conoció a la pareja de esposos desde hace aproximadamente
25 años por su vecindad, como quiera que residía en el mismo barrio y por ser
amigo de sus hijos.
Igualmente, señaló que
compartieron con la pareja en las celebraciones de fechas importantes, entre
otras, la que se festejaba en noviembre en conmemoración de su aniversario de
casados.
Agregó, que tuvo una proximidad
con la familia, no solo desde la esfera personal sino también física lo que le
permitió evidenciar su separación en el año 1982, por cuanto supo que la
demandante se había ido del barrio junto con unos de sus hijos pero,
igualmente, después presenció el regreso y la reanudación de su convivencia, a
partir del año 2000, compartiendo techo, lecho y mesa de forma ininterrumpida
hasta el 1 de abril de 2015, cuando falleció el señor Rodríguez.
De igual manera, en cumplimiento
del referido auto, la señora Martha Cecilia Moreno Carvajal dio respuesta a los
requerimientos elevados por el magistrado ponente y, en ese sentido, señaló que
fue vecina y amiga de la pareja desde hace más de 50 años, como también lo es
de sus hijos.
Adicionó que con dicha familia
compartían juegos, reuniones familiares, navidades, semana santa y toda
celebración que realizaban en sus hogares y en el barrio. Además, siempre supo
que ellos eran casados porque convivían unidos con sus hijos como cualquier
matrimonio, a lo que se suma que celebraban siempre el aniversario de su unión.
Finalmente, señaló que si bien se
separaron en 1982 y liquidaron la sociedad conyugal, lo que conoció por lo que le
comentó la señora Riaño y porque como vecina se dio cuenta de los problemas de
pareja que existían en el interior de su hogar, lo cierto es que también
presenció la reanudación de la convivencia hace más o menos 16 años, lo que le
dio mucha alegría, y su unión perduró hasta el momento en que falleció el señor
Rodríguez, el 1 de abril de 2015, periodo en el que compartieron techo, lecho y
mesa y se brindaron el apoyo normal de las parejas pues iban juntos al médico,
le pedían colaboración con el cuidado de su casa cuando estaban ausentes y vivieron
los espacios normales de una pareja común y corriente, a pesar del impase que
padecieron.
Por otro lado, la señora María
Otilia Riaño de Rodríguez mediante oficio remitido a esta Corte, respondió los
requerimientos que se le elevaron, de la siguiente manera:
Manifestó que en la actualidad no
tiene a nadie a cargo pues es una persona de la tercera edad que no posee
ningún bien inmueble, ni obtiene ingreso alguno, razón por la que su economía
depende de la generosidad de sus hijos. Sin embargo, precisa que si bien ellos
tienen sus trabajos y de los mismos obtienen los ingresos necesarios para
suplir sus necesidades, lo cierto es que también mantienen sus grupos
familiares a los que deben proveer por lo que la ayuda que recibe les genera
una inestabilidad económica.
Respecto de los servicios médicos
señaló que desde el momento en que se casó con su difunto esposo, ha sido
beneficiaria del componente que ofrece la Policía Nacional de Colombia y, en la
actualidad, reside en un apartamento que le pertenece a una de sus hijas.
Finalmente adujo que desde el día en que aquel falleció ha solicitado la
sustitución pensional ante CASUR por intermedio de su apoderada judicial, por
cuanto dependía económicamente de su asignación de retiro.
Por otro lado, Javier Rolando
Rodríguez Riaño, hijo de la pareja dio respuesta a los requerimientos señalando
que obtiene sus ingresos de la asignación mensual de retiro que le fue
reconocida por parte de la Policía Nacional, en cuantía equivalente a
$1´023.000, la cual destina para suplir sus necesidades y las de su núcleo
familiar como quiera que tiene tres personas a cargo a quienes debe proveerles
de alimentación y estudio y, además, cubrir los gastos de arriendo y servicios
públicos. Agregando que no tiene ningún bien inmueble.
Martha Astrid Rodríguez Riaño,
también en su calidad de hija, señaló que obtiene unos ingresos mensuales por
valor de $650.000 por su desempeño como comerciante en un establecimiento de su
propiedad ubicado en la ciudad de Tunja, tiene a su cargo a su hijo menor de
edad y no es titular de bienes inmuebles.
Jesús Antonio Rodríguez Riaño,
allegó una declaración en la que pone de presente que sus ingresos mensuales
son inferiores a un salario mínimo, no tiene bienes muebles, su nivel académico
es bachiller, tiene cuatro hijos y su estado civil es el de soltero.
Agregó, que sus ingresos los
obtiene de hacer diligencias a sus hijos y amigos por lo que con lo que le
pueden pagar suple sus necesidades. Asimismo señaló, bajo la gravedad de
juramento, que sus hermanos Jairo, Nancy y Nury, residen en Medellín y no
tienen medios económicos suficientes para ayudar a la manutención de su progenitora,
como quiera que tienen tres hijos menores cada uno, no poseen bienes inmuebles
y sus recursos los destinan a cubrir sus gastos.
Finalmente, fue remitido un
documento suscrito por la apoderada judicial de la demandante en el que aclara
que no fue posible contactar a todos los hijos de la pareja como quiera que
tres de ellos residen en otra ciudad pero que la declaración que hizo Jesús
Antonio Rodríguez acerca de ellos la hizo bajo la gravedad de juramento y,
además, que no pudo allegar los documentos que demuestren los gastos de su
poderdante como quiera que estos han sido sufragados con la poca ayuda que sus
hijos le proveen en la medida de sus posibilidades.
Por otro lado, esta Sala
consideró necesario suspender términos dentro del proceso de la referencia y,
en consecuencia, mediante auto del 22 de junio de 2016, ordenó lo siguiente:
“PRIMERO. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, “por
medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte
Constitucional”, SUSPENDER los términos del proceso T-5.353.215. Dicha orden no
se extenderá más allá del siete (7) de julio de dos mil dieciséis.”[8]
Finalmente, mediante auto del 23
de junio de 2016, dando cumplimiento al reglamento interno de esta Corte, se
procedió a correr traslado a las partes de las pruebas recaudadas así:
“PRIMERO:
ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que ponga a disposición de
las partes dentro del expediente T-5.353.215, copias de las comunicaciones que se recibieron, en
acatamiento del auto proferido por este despacho el 7 de junio de 2016, las
cuales permanecerán disponibles en la Secretaría General de esta Corporación,
durante el término de dos (2) días hábiles para efectos de su contradicción.”[9]
Como consecuencia de lo
anterior, la entidad demandada conoció el contenido de las pruebas arrimadas en
sede de revisión y, al respecto, por medio del subdirector de prestaciones
sociales, ejerció su derechos a la contradicción y a la defensa, en los
siguientes términos:
Admitió que efectivamente el
señor Jesús María Rodríguez Suárez disfrutó en vida de una asignación mensual
de retiro la cual le fue reconocida a partir del 1 de octubre de 1980.
Con ocasión de su deceso, la
demandante radicó ante CASUR unos escritos en los que solicitaba el
reconocimiento y pago de la sustitución de la mesada pensional del señor
Rodríguez, alegando la calidad de cónyuge supérstite.
Sin embargo, dentro del
expediente del causante milita un escrito remitido el 29 de enero de 1981 por
parte del Secretario General del Tribunal Superior de Tunja, Sala
Civil-Laboral, en el que pone presente el proceso abreviado de separación de
cuerpos que se adelantó entre la peticionaria y el señor Rodríguez y en el que
se decretó, como medida provisional, el embargo del 40% su mesada pensional a
favor de la señora Riaño y de sus hijos menores.
Además, señaló la demandada que
en el archivo administrativo del causante sobresale, a folios 37, 38, 39, 40,
41, 42, 54, 55 y 118 una serie de “pruebas contundentes” en las que se da
constancia de que la accionante no hacía vida marital con el pensionado.
Todo ello, les permitió inferir,
“sin temor a equivocarse” que la señora María Otilia Riaño de Rodríguez no
reúne los requisitos del Decreto 4433 de 2004 y, puntualmente, los previstos en
el artículo 11, numeral 11,5, parágrafo 2º, literal a) y el artículo 12,
numerales 12,3 y 12,4.
Por otro lado, con fundamento en
la información que dio la actora dentro de la declaración juramentada que aportó
con su solicitud, según la cual, compartió techo, lecho y mesa con el
pensionado en calidad de compañera permanente desde el año 2000 y hasta el
momento en que falleció el pensionado, procedieron a realizar un trabajo
investigativo (visita domiciliaria) a la dirección en la que, según su
información, residieron como pareja. Lo anterior, puesto que, en atención al
material obrante en el expediente administrativo, para CASUR, la veracidad de
su información fue puesta en tela de juicio.
Inspección dentro de la cual
procedieron a interrogar a tres vecinos del causante, quienes coincidieron en
manifestar que desde hace algo más de 20 años este último vivió separado de la señora
María Otilia, distanciamiento que perduró hasta el día de su muerte. Del mismo
modo, expresaron que no les consta la existencia de algún hijo menor de edad
del difunto o persona que dependiera económicamente de este.
Agregó el informe, que al
visitar la dirección suministrada por la actora no les fue posible constatar
ningún tipo de información en tanto que era un sector de edificios para
arrendamiento.
Todo
lo anterior les permitió concluir que la demandante no cumplió con el requisito
de convivencia con el causante durante cinco años continuos anteriores a la
fecha del fallecimiento del señor Rodríguez, determinación administrativa que
no fue atacada por medio de los recursos que la ley prevé. En consecuencia,
solicitaron a esta Corte que se confirme el fallo de tutela que se revisa.
Finalmente,
allegaron copia de los documentos que remitieron a CASUR los despachos
judiciales que ordenaron la separación y fijación de la cuota de alimentos.
Debido
a lo anterior, esta Sala de Revisión procedió a dar cumplimiento a lo descrito
en el reglamento de la Corte y, en consecuencia, mediante auto proferido el 12
de julio de 2016, ordenó lo siguiente:
“PRIMERO.
ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que ponga
a disposición de las partes dentro del expediente T-5.353.215, copias de las comunicaciones que se recibieron, en
acatamiento del auto proferido por este despacho el 23 de junio de 2016, las
cuales permanecerán disponibles en la Secretaría General de esta Corporación,
durante el término de tres (3) días hábiles para efectos de su contradicción.
SEGUNDO. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, “por
medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte
Constitucional”, SUSPENDER los términos del proceso T-5.353.215. Dicha orden no
se extenderá más allá del veintinueve (29) de julio de dos mil dieciséis (2016).”[10]
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE
LA DECISIÓN
1. Competencia
A través de
esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las
sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento de lo ordenado por el Auto del 31 de marzo de 2016,
proferido por la Sala de Selección número Tres.
2. Procedibilidad de la Acción
de Tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales. En esta oportunidad, la señora María Otilia Riaño de
Rodríguez, por intermedio de apoderada judicial, actúa en defensa de sus
derechos e intereses, razón por la cual se encuentra legitimada para actuar
como demandante.
2.2. Legitimación pasiva
La demandada, Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional, es una entidad de naturaleza pública, por tanto,
de acuerdo con el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, está legitimada como
parte pasiva, en la medida en que de ella se predica la vulneración de los
derechos fundamentales en discusión.
3. Solicitud de insistencia
Como cuestión previa debe aclarar
esta Sala de Revisión, según las previsiones incorporadas en el actual
reglamento, que la selección del presente asunto se produjo a instancias del
Defensor del Pueblo, quien consideró importante que se analizara la
problemática planteada en sede de tutela, habida cuenta que la peticionaria
padece varias enfermedades catastróficas que permiten catalogarla como una
persona que se encuentra ante un evidente perjuicio irremediable.
4. Problema Jurídico
Corresponde a
la Sala Cuarta de Revisión determinar si la entidad demandada, vulneró los
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la
seguridad social de la señora María Otilia Riaño de Rodríguez, al negarle el
reconocimiento y pago de la sustitución pensional que esta le solicitó.
Antes de abordar el caso concreto
se realizará un análisis jurisprudencial de temas como: (i)
la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones económicas, (ii) la sustitución pensional y su fundamento
normativo en el régimen de la Policía Nacional y, por
último, (iii) la convivencia como criterio material indispensable para
acceder a la sustitución pensional alegando la calidad de cónyuge o compañera(o)
permanente del o de la causante.
5. La
procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones económicas. Reiteración de Jurisprudencia
La tutela no es el mecanismo
idóneo para reclamar un derecho prestacional en tanto que, para ello, nuestro
ordenamiento cuenta con procedimientos legales dentro de la jurisdicción
ordinaria laboral o contencioso administrativa, según la naturaleza del asunto.
No obstante, como la misma Carta
Política prevé, en su artículo 86, la regla anterior tiene una salvedad, y es
la que permite que se torne viable acudir al recurso de amparo, aun cuando se
disponga de otro procedimiento judicial, en tanto se procure evitar la
consumación de un daño irreparable o perjuicio irremediable a las prerrogativas
básicas del recurrente que, por las circunstancias particulares padecidas, solo
puede llevarse a cabo por medio del trato preferente y sumario del que fue
dotada la tutela.
Sin embargo, tal posibilidad ha
constituido la razón principal para que muchas personas, motivadas por la
prontitud con la que se solucionan los conflictos en sede de tutela, procuren
acudir a esta, de manera previa, en vez de propiciar su solución en el
escenario común, como debiera ser.
Por tanto, para evitar un uso
antojadizo y caprichoso de la tutela, y la posibilidad de que con ello se
generen mayores traumatismos en la rama judicial, esta Corte estableció una
serie de elementos que permiten comprobar la existencia de un perjuicio
irremediable, los cuales deben ser constatados por el juez constitucional,
junto con otra serie de circunstancias, a efectos de justificar la adopción de
una medida de protección transitoria o definitiva, según el caso concreto, a
través del denominado recurso de amparo.
En efecto, desde la Sentencia
T-225 de 1993[11]
esta Corte señaló que se puede afirmar que en un caso se está frente a la
posibilidad de padecer un perjuicio irremediable cuando se configuren los
siguientes cuatro elementos: la inminencia, la gravedad, la urgencia y la
impostergabilidad de la acción.
No obstante, el papel del juez
constitucional en tales casos debe ser enfático en verificar que se presenten
todos los elementos que configuran el perjuicio y, además, otra serie de
factores que acentúan la viabilidad de la tutela para obtener la prestación
periódica solicitada, los cuales fueron expuestos, entre otras, en la Sentencia
T-115 de 2011[12].
En tal oportunidad la Corte
indicó que se debe tener en cuenta si se trata de una persona de la tercera
edad o una considerada sujeto de especial protección constitucional, su estado
de salud y el de su familia y si se encuentran seriamente comprometidas las
condiciones económicas del peticionario y que estas acusen un serio deterioro o
que se evidencie que con la falta de pago de la prestación o su disminución, se
genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en
particular, del derecho al mínimo vital.
Asimismo, se requiere que el
afectado haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial, tendiente
a obtener la protección de sus derechos y, para finalizar, que acredite, siquiera
sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados.
Así las cosas, aunque si bien la
tutela se caracteriza por ser un procedimiento informal lo cierto es que so
pretexto de que ello sea así, no se debe eximir al recurrente de una carga
probatoria mínima y de la acreditación siquiera sumaria de que con la ausencia
de lo pretendido sus derechos fundamentales son expuestos a un perjuicio
irremediable.
6. La sustitución pensional y
su fundamento normativo en el régimen de la Policía Nacional
La sustitución de una mesada
pensional tiene un fin claro y es permitirle a los beneficiarios mantener el
nivel de vida que tenían antes del deceso del familiar pensionado, siquiera desde
el aspecto financiero, por lo que su reconocimiento puede cobrar significativa
importancia desde una perspectiva constitucional pues, la mayoría de las veces,
mediante la sustitución del auxilio económico se procura el cuidado de derechos
fundamentales dentro de un marco de trato digno y justo[13].
Este fin ha sido contemplado por
nuestros legisladores en tanto que han propiciado que dentro del Sistema
General de Seguridad Social se acoja esta figura, la cual había sido
previamente reconocida en algunos regímenes particulares. En ese sentido, se
amparó a los afiliados que, por un hecho propio de la naturaleza humana, como
lo es la muerte del familiar pensionado, ven menguados sus ingresos económicos,
toda vez que el fallecido era quien los asistía financieramente.
Sin embargo, la Ley 100 de 1993
prevé la existencia de grupos específicos de afiliados que cuentan con
regímenes especiales en materia de seguridad social los cuales requieren para
consolidar sus expectativas pensionales, de unas exigencias particulares.
Uno de ellos, es el de las Fuerza
Pública, pues atendiendo a las directrices de la Carta Política, descritas en
los artículos 150, numeral 19, literal e) y 217, es tarea del Congreso de la
República fijar su régimen salarial y prestacional.
Ahora, el fundamento normativo
que ha tenido la sustitución pensional dentro del régimen de la fuerza pública
y, puntualmente, de la Policía Nacional, puede compilarse, grosso modo, de la
siguiente manera:
Inicialmente, su reconocimiento
se efectuó en los artículos 174 y 175 del Decreto 2062 de 1984[14], seguido por el Decreto
1213 de 1990[15]
que la preveía en los artículos 130 y 132.
Sin embargo, las señaladas disposiciones
no hacían extensivo el beneficio al compañero(a) permanente sino que se
limitaba solamente a beneficiar a la unión de pareja solemnizada bajo el
vínculo matrimonial lo que se modificó por medio del Decreto 1029 de 1994, que
en el artículo 111, extendió los beneficios al compañero permanente
sobreviviente.
Con posterioridad, el Presidente
de la República profirió el Decreto Ley 2070 de 2003[16] pero esta Corte lo
declaró inexequible mediante providencia C-432 de 2004[17], por cuanto fue dictado
por el Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias que señalaba el
artículo 17 de la Ley 797 de 2003 y con ello se transgredía la reserva existente
sobre el tema, como quiera que es propio de una ley marco y competencia
exclusiva del Congreso de conformidad con el artículo 150 Superior, numeral 19,
literal e).
Debido a lo anterior, las normas
previas revivieron hasta que el legislativo expidió la Ley 923 de 2004[18], con
fundamento en la cual fue dictado por el Presidente de la República el Decreto
4433 de 2004[19],
que en el artículo 40 prevé el derecho prestacional aludido y, en el parágrafo
2º, del artículo 11, se señalan los beneficiarios del mismo.
En efecto, las disposiciones
aplicables en la actualidad para reconocer, pagar y sustituir una mesada
pensional en el régimen de la Policía Nacional, son las precitadas, a saber,
Ley 923 de 2004 y Decreto 4433 de 2004.
Respecto de la primera, en su
artículo 3º, numeral 3.7, lo siguiente:
“3.7.
El orden de beneficiarios de las pensiones de sobrevivencia y de la sustitución
de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez será establecido
teniendo en cuenta los miembros del grupo familiar y el parentesco con el
titular.
En
todo caso tendrán la calidad de beneficiarios, para la sustitución de la
asignación de retiro o de la pensión de invalidez:
3.7.1.
En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o
supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión
de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera
o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo
haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el
fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su
muerte.
3.7.2. En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente
supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento
del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con
este. La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez
temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima
de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para
obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el
causante aplicará el numeral 3.7.1.
Si
respecto de un titular de asignación de retiro o pensionado por invalidez
hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior
conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los
numerales 3.7.1. y 3.7.2. del presente numeral, dicha pensión se dividirá entre
ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
En
caso de convivencia simultánea en los últimos cinco (5) años, antes del
fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero
permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la
asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de
sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no
existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay
una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá
reclamar una cuota parte de lo correspondiente al numeral 3.7.1. en un
porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando
haya sido superior a los últimos cinco (5) años antes del fallecimiento del
causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe
la sociedad conyugal vigente.”
Y, en la segunda, el Decreto 4433
de 2004, en el artículo 39, prevé:
“ARTICULO 39.
Asignación de retiro o pensión en situaciones especiales. La asignación de
retiro o pensión de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo,
Soldados Profesionales y Agentes en servicio activo que al momento del retiro o
de la invalidez o muerte, se encuentren destinados en comisión en el exterior o
desempeñando cargos en el Ministerio de Defensa Nacional, en las entidades
descentralizadas, adscritas o vinculadas a este o en otras dependencias
oficiales cuyos cargos tengan remuneraciones especiales, se liquidarán de
conformidad con las partidas computables establecidas en el presente decreto,
como si se encontrara destinado en el Comando de Fuerza respectivo o en la
Dirección General de la Policía Nacional.”
Y, continúa en su artículo 11
diciendo lo siguiente:
“ARTICULO 11.
Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las
pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y
Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales,
miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las
escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el
siguiente orden:
11.1 La mitad al
cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente y la otra mitad a los hijos
menores de 18 años e hijos estudiantes mayores de 18 años y hasta los 25 años
si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y
cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y a los hijos
inválidos si dependían económicamente del causante.
11.2 Si no
hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, la pensión
corresponderá íntegramente a los hijos menores de 18 años e hijos estudiantes
mayores de 18 años y hasta los 25 años, siempre y cuando acrediten debidamente
su condición de estudiantes y a los hijos inválidos, si dependían
económicamente del causante.
11.3 Si no
hubiere hijos, la pensión corresponderá la mitad al cónyuge o compañero (a)
permanente sobreviviente, y la otra mitad en partes iguales, para los padres
que dependían económicamente del causante.
11.4 Si no
hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, la
prestación se dividirá entre los padres, siempre y cuando dependieran
económicamente del causante.
11.5 Si no
hubiere cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, ni hijos, ni padres,
la pensión le corresponderá previa comprobación de que el causante era su único
sostén, a los hermanos menores de dieciocho (18) años o inválidos. La porción
del cónyuge acrecerá a la de los hijos y la de estos entre sí y a la del
cónyuge, y la de los padres entre sí y a la del cónyuge. En los demás casos no
habrá lugar a acrecimiento.
PARAGRAFO 1o.
Para efectos de este artículo el vínculo entre padres, hijos y hermanos será el
establecido en el Código Civil, y la calificación de la invalidez de los
beneficiarios, será acreditada con fundamento en las normas del Sistema de
Seguridad Social Integral que regulan lo concerniente a la determinación de
dicho estado.
PARAGRAFO 2o.
Para efectos de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de
invalidez, cuando exista cónyuge y compañero o compañera permanente, se
aplicarán las siguientes reglas:
a) En forma
vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En
caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se
cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el
causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco
(5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte;
b) En forma
temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando
dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de
treinta (30) años de edad, y no haya procreado hijos con este. La sustitución
de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez temporal se pagará
mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este
caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión,
con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el causante se aplicará el
literal anterior.
Si respecto de
un titular de asignación de retiro o pensionado por invalidez hubiese un
compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y
derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a y b del
presente parágrafo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al
tiempo de convivencia con el fallecido. En caso de convivencia simultánea en
los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge o
compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la
sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la
pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo.
Si no existe
convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una
separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una
cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al
tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los
últimos cinco años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le
corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente.”
Para finalizar, en el artículo 12
se describen una serie de circunstancias que llevan a la pérdida de la
condición de beneficiario del régimen de la Policía Nacional, el cual
textualmente señala:
“ARTICULO 12.
Pérdida de la condición de beneficiario. Se entiende que falta el cónyuge o
compañero (a) permanente y por lo tanto se pierde el derecho a la pensión de
sobrevivientes o a la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de
invalidez, en cualquiera de las siguientes circunstancias, según el caso:
12.1 Muerte real
o presunta.
12.2 Nulidad del
matrimonio.
12.3 Divorcio o
disolución de la sociedad de hecho.
12.4 Separación
legal de cuerpos.
12.5 Cuando
lleven cinco (5) o más años de separación de hecho.”
7. La convivencia como
criterio material indispensable para acceder a la sustitución pensional
alegando la calidad de cónyuge o compañera permanente del causante
Como se sabe, tanto la unión
matrimonial como la marital de hecho imponen en la pareja dos compromisos o
componentes. Por un lado, suponen una perspectiva emocional que conlleva un elemento
afectivo, asistencial, de convivencia, compañía mutua, ayuda, entre otros. Y,
por el otro, el patrimonial derivado de la sociedad financiera celebrada que
impone una serie de obligaciones y derechos por lo que las falencias en alguno
de los dos factores, no supone per se la terminación del otro.
Por ejemplo, una alteración en el
desarrollo normal de la sociedad patrimonial no impone la culminación del
componente afectivo en la pareja ni permite, indefectiblemente, suponer la
terminación de la convivencia.
Si bien el rompimiento de pactos
financieros y la adopción de medidas judiciales para su cumplimiento podrían
permitir que algunos infieran la ruptura de la convivencia entre la pareja. Lo
cierto es que el ejercicio de los derechos judiciales para el cumplimiento de
un compromiso surgido del desarrollo de la sociedad patrimonial celebrada, en
nada impone presumir la terminación de los sentimientos de afecto, apoyo,
asistencia, ayuda, compañía, etc..
En ese sentido, para que un(a)
cónyuge o compañera permanente pueda solicitar la sustitución pensional de su
pareja, únicamente debe acreditar el elemento material o real de convivencia
efectiva al momento de la muerte del pensionado.
Por tanto, las entidades
encargadas de realizar los reconocimientos pensionales, cuando estudien una
solicitud de sustitución realizada por la esposa o compañera del difunto, de
manera previa a su definición, deben analizar el componente afectivo y de
convivencia que tenía el pensionado al momento de su muerte y durante el
término que la ley prevé.
Lo anterior, por cuanto la
convivencia efectiva al momento de la muerte del pensionado constituye el hecho
que legitima la sustitución pensional y el criterio que impera, pues no se hace
necesario demostrar, en el caso de las esposas y compañeras, la dependencia económica
o la existencia del vínculo formal de la unión.
Ahora, respecto de la convivencia
entre la pareja, la Corte Suprema de Justicia ha sido enfática en señalar que
esta debe perseguir una comunidad de vida o vida en común en la que de manera
real se mantengan el afecto, auxilio mutuo, el apoyo económico y el
acompañamiento espiritual, aun cuando por razones de fuerza mayor, de salud o
trabajo, no compartan techo.
En torno al tema puede verse, por
ejemplo, la Sentencia del 22 de julio de 2008 con radicado No. 31.921[20] en la que el
máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria señaló:
“Es cierto, como
se afirma en el cargo, que al precisar el concepto de convivencia o vida
marital, para efectos de determinar el derecho a la pensión de sobrevivientes
del cónyuge o compañera o compañero permanente del afiliado o del pensionado
fallecido, esta Sala de la Corte ha proclamado que esa convivencia no
desaparece cuando los esposos o compañeros permanentes no pueden vivir bajo el
mismo techo por circunstancias particulares originadas en el trabajo, la salud,
la fuerza mayor, etc., que no impidan ni signifiquen la pérdida de la comunidad
de vida ni la vocación de la vida en común, pues lo que interesa para que esa
convivencia exista es que en realidad se mantengan, el afecto, el auxilio
mutuo, el apoyo económico, y el acompañamiento espiritual, característico de la
vida en pareja.”
De acuerdo con las anteriores
consideraciones, la Sala entrará a decidir el caso concreto.
8. Caso Concreto
Como se ha señalado, el presente
asunto versa sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la sustitución
pensional que elevó la señora María Otilia Riaño de Rodríguez ante CASUR, con
ocasión a la muerte de su compañero permanente, quien gozaba de una asignación
mensual de retiro.
Como soporte de su solicitud, la
demandante señaló que contrajo nupcias con el señor Jesús María Rodríguez Suárez,
el 5 de noviembre de 1957, y fruto de esa unión procrearon 7 hijos, en la
actualidad, todos mayores de edad.
Sin embargo, en 1982, el Tribunal
Superior de Tunja, mediante sentencia judicial, decretó la separación
indefinida de cuerpos entre la actora y el señor Rodríguez y, como consecuencia
de ello, procedió a disolver la sociedad conyugal, pactando una cuota por
concepto de alimentos en favor de la señora Riaño, a la que se le dio cumplimiento
luego de que otro despacho judicial decretara una medida de embargo sobre la
mesada del referido pensionado.
A pesar de lo anterior, la actora
señaló que desde el año 2000 reanudó su unión con quien fuera su esposo,
mediante la modalidad de unión marital de hecho, circunstancia a partir de la
cual mantuvo una convivencia ininterrumpida por 15 años, hasta el momento de su
muerte, el 1 de abril de 2015.
Con ocasión del deceso del señor
Rodríguez, quien en vida gozó de una asignación mensual de retiro reconocida
por la entidad demandada, procedió a solicitar, el 17 de junio de 2015, la
sustitución a su favor de la titularidad del derecho prestacional, aportando
como prueba de su convivencia, las declaraciones extrajuicio de dos testigos.
Dicho pedimento, le fue
despachado de manera desfavorable mediante Resolución No. 6800 del 23 de
septiembre de 2015 por dos razones: la primera, por la existencia de una
decisión judicial que decretó la separación de cuerpos desde el año 1982 y, la
segunda, porque mantuvo el embargo de la mesada del pensionado por concepto de
alimentos hasta el momento de su muerte lo que, al parecer de la entidad
demandada, genera una duda sobre la veracidad de la convivencia.
En ese sentido, las anteriores
situaciones contravienen los requerimientos indicados en el Decreto 4433 de
2004 para consolidar la sustitución pensional y, principalmente, el artículo
12, según el cual se pierde la calidad de beneficiario del régimen de la
Policía Nacional con el divorcio o disolución de la sociedad conyugal.
Inconforme con lo anterior, la
señora Riaño acudió al recurso de amparo como quiera que, según expone, por sus
condiciones físicas y económicas no se encuentra en la capacidad de esperar las
resultas de un procedimiento ordinario y, con la falta de la prestación
económica pretendida, se genera un perjuicio irremediable a sus prerrogativas
fundamentales, principalmente, al mínimo vital, por no contar con una fuente de
ingresos y, a la salud, por cuanto le fueron suspendidos intempestivamente los
servicios médicos, indispensables para el manejo de sus múltiples enfermedades.
En ese sentido, esta Corte pudo
constatar que las condiciones físicas de la demandante son críticas como quiera
que dentro de su cuadro clínico, en la actualidad padece, entre otras
enfermedades, de bronquitis aguda especificada, diabetes, hipertensión,
artritis, insuficiencia cardiaca y cataratas.
Además, cuenta con una edad
avanzada, 76 años, y no posee ningún ingreso fijo periódico del que pueda
suplir sus necesidades básicas, ni tiene bienes muebles e inmuebles. A lo que
se suma el hecho de que sus hijos no pueden proveerle recursos con suficiencia
pues los que perciben los deben destinar a la manutención de sus respectivos
núcleos familiares.
Lo anterior, impone unas
circunstancias particulares en virtud de las cuales la demandante debe ser considerada
sujeto de especial protección constitucional y, por ende, acreedora de un mayor
y acentuado trato, como quiera que se encuentra ante la inminencia de sufrir un
perjuicio irremediable, que solo puede ser evitado mediante la adopción de una
medida pronta como la que es posible otorgar a través de la acción de tutela.
En efecto, no puede perderse de
vista que la demandante ha desplegado una actividad administrativa tendiente a
obtener lo que persigue en esta instancia y, justificó con suficiencia la
imposibilidad de acudir a los medios ordinarios de defensa, por lo que se torna
viable que esta Corte desplace las competencias del juez común y estudie de
fondo la petición impetrada en su demanda.
Ahora, entrando en el meollo del
asunto, esta Corte reitera, como se indicó en la parte motiva de esta
providencia, que el criterio real que impajaritablemente se debe acreditar al
momento de perseguir la sustitución de una mesada pensional alegando la calidad
de compañera permanente es la convivencia con el causante hasta el momento de su
muerte. A lo que se suma que debe haberse mantenido durante los cinco años
anteriores al fallecimiento del pensionado.
En esta oportunidad la ausencia
de plena prueba sobre dicho presupuesto impide que esta Sala dicte una medida
definitiva de protección como quiera que dentro del expediente no fue factible
acopiar elementos de convicción que arrojaran certeza al respecto.
Lo anterior, en tanto que las
partes en conflicto, para adoptar su postura, acudieron a los testimonios de
vecinos del difunto quienes dieron fe de realidades disímiles respecto de la
existencia de la unión marital de hecho que, según la demandante, sostuvo con
el señor Rodríguez desde el año 2000, a pesar de que tiempo atrás, mediante
providencia judicial, se decretó su separación y, en consecuencia, se le puso
fin al vínculo matrimonial que celebraron en 1957.
Así las cosas, si bien del
material probatorio obrante en el expediente se evidencia la existencia de unos
testigos que dan fe de la reanudación de la unión de la actora con el señor
Rodríguez, desde el año 2000 hasta el 1 de abril de 2015, cuando este último falleció,
no es posible perder de vista que, por el otro lado, fruto de las pruebas
decretadas por esta Corte, se tuvo conocimiento de que CASUR, dentro del trámite
administrativo que adelantó en torno a la solicitud pensional, realizó una
visita al lugar en que residió el causante hasta el momento de su muerte y
entrevistó a tres vecinos quienes coincidieron en señalar que el pensionado,
después de su divorcio, no volvió a convivir con quien fuera su esposa,
circunstancia que genera dudas respecto de la veracidad de la existencia de la
convivencia alegada.
Ahora, no puede perder de vista
esta Corte que la entidad demandada no visitó a la demandante en su lugar de
residencia a efectos de tomar su declaración, permitirle controvertir los
testimonios o allegar las pruebas, sino que se limitó a informar que no fue
posible encontrar su apartamento.
Del mismo modo, los testigos de
la demandante ampliaron su declaración, en el sentido de que la entonces pareja,
además de compartir techo, lecho y mesa, se expresaban públicas manifestaciones
de apoyo, socorro al enfermo y afecto, elementos que, como se indicó en la
parte motiva de este fallo, constituyen factores determinantes para demostrar
la convivencia.
Tanto es así, que exponen que se
acompañaban en las citas médicas, en las celebraciones de ocasiones importantes
para la familia y en las conmemoraciones de semana santa. Además se constató
por la Sala que desde el año 2000 la demandante fue nuevamente vinculada a los
servicios de salud que brinda la Policía Nacional, en condición de beneficiaria
del señor Rodríguez lo que permite suponer la aceptación de este último, ante
la entidad demandada, de la existencia de un tipo de unión en pareja y de ayuda
mutua.
Por otro lado, si bien la
demandante mantuvo la medida de embargo de la mesada pensional del causante en
lo que tiene que ver con los alimentos que habían sido pactados en el proceso
judicial que decretó la disolución del vínculo matrimonial desde el año 1982,
lo cierto es que dicho argumento no puede descartar la existencia de la unión,
de las manifestaciones de afecto, apoyo y compañía, que mencionan algunos de
los testimonios recaudados en sede de revisión.
Ahora, esta Corte no comparte la
negativa de la entidad, soportada en la pérdida de la condición de beneficiaria
de la demandante con fundamento en que su divorcio la excluyó del régimen de la
Policía Nacional, en aplicación del artículo 12 del Decreto 4433 de 2004, toda
vez que ella no solicitó su derecho prestacional en calidad de cónyuge sino de
compañera permanente por la alegada convivencia que sostuvo con el causante
durante los 15 años anteriores a la fecha de su fallecimiento.
Es precisamente por ello, que no
puede esta Corte desconocer el evidente perjuicio que recae sobre las
prerrogativas fundamentales de la señora Riaño quien no cuenta con otro medio
financiero que le permita suplir sus necesidades básicas y que además demostró
que mantuvo con el causante unos vínculos que permiten inferir que, aunque no era
del todo claro que compartieran “techo”, según las declaraciones obtenidas por
CASUR, lo cierto es que estas tampoco descartan las manifestaciones de apoyo y
ayuda mutua que, al parecer, la pareja se prodigaba.
En ese sentido, esta Corte
dictará una medida de protección transitoria, de conformidad con lo señalado en
el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991[21].
En consecuencia, revocará la sentencia del 14 de diciembre de 2015, proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, a su vez, confirmó la
dictada el 4 de noviembre de 2015 por el Juzgado Trece Administrativo del
Circuito de Bogotá D. C..
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR
la suspensión del término decretada para decidir el presente asunto.
SEGUNDO. REVOCAR la
sentencia del 14 de diciembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca que, a su vez, confirmó la dictada el 4 de noviembre de 2015
por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá D. C., y, en su
lugar, conceder, de manera transitoria, el amparo de los derechos fundamentales
a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora María
Otilia Riaño de Rodríguez.
TERCERO. ORDENAR a la Caja
de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a través de su representante legal
o quien haga sus veces, que en el término de ocho (8) días hábiles contados a
partir de la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha
efectuado, reconozca y pague la sustitución pensional de la asignación de
retiro del señor Jesús María Rodríguez Suárez, en favor de la señora María
Otilia Riaño de Rodríguez, como mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción
competente define la existencia del derecho en cuestión.
CUARTO. ADVERTIR a la
señora María Otilia Riaño de Rodríguez sobre su obligación de instaurar, dentro
de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta providencia, la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, si aún no la ha iniciado, so pena de
que cesen los efectos del amparo transitorio concedido.
QUINTO. ORDENAR a la Caja
de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a través de su representante legal
o quien haga sus veces, que en el término de 48 horas contadas a partir de la
notificación de la presente providencia, reactive los servicios médicos en
favor de la señora María Otilia Riaño de Rodríguez.
Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
Con aclaración de
voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE
LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA T-392/16
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL-Se debió determinar
si es constitucionalmente válido negar la sustitución pensional por no existir
convivencia, ante la prueba de que hay una obligación alimentaria de la persona
fallecida con quien reclama la sustitución (Aclaración de voto)
El juez de tutela debió evaluar la prueba
relativa a la existencia de una obligación alimentaria del esposo fallecido con
su ex esposa, y no sólo limitar la discusión a la convivencia que tuvieron en
sus últimos años en calidad de compañeros.
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL-Se debió
tener en cuenta que el pensionado era el obligado directo a sufragar cuota
alimentaria en favor de la accionante (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente T-5.353.215
Acción de
tutela presentada por María Otilia Riaño de Rodríguez contra Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional.
Asunto:
sustitución pensional, prueba de convivencia de pareja separada.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento
las razones que me conducen a aclarar el voto en la decisión adoptada
por la mayoría de la Sala Cuarta de Decisión de tutelas, en sesión del 27 de
julio de 2016.
Comparto la
decisión de la Sala consistente revocar la sentencia de segunda instancia,
mediante la cual se confirmó la decisión del a quo que negó la tutela,
y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales a la vida
digna, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora María Otilia Riaño
de Rodríguez como mecanismo transitorio.
En consecuencia,
se ordenó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, que
reconociera y pagara la sustitución pensional a favor de la accionante mientras
la jurisdicción competente definió la existencia del derecho en cuestión, y se
advirtió a la actora que cuenta con 4 meses para acudir al medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto,
considero que se demostró que la accionada violó los derechos invocados
por la accionante, pues a pesar de que la primera contaba con las declaraciones
de 3 vecinos que podían desvirtuar la convivencia con su ex esposo pensionado,
los testigos de la demandante certificaron que estos compartían techo, lecho y
mesa, se expresaban públicas manifestaciones de apoyo, socorro al enfermo y
afecto.
Ahora bien, ante los testimonios
contradictorios, se concedió el amparo como mecanismo transitorio para que sea
el juez ordinario quien defina el asunto.
Sin embargo,
debo puntualizar mi posición en relación con el hecho de que existiera una
obligación alimentaria del esposo fallecido con su esposa, pues esta
circunstancia no fue tenida en cuenta por la mayoría de la Sala para resolver
el asunto estudiado.
En efecto, mediante
sentencia de 1982, se declaró la separación indefinida de cuerpos y la
disolución de la sociedad conyugal de la accionante y su esposo, y se decretó
la medida de embargo de la mesada pensional del causante a favor de la actora.
No obstante, el problema jurídico
planteado consistió en determinar si la entidad demandada vulneró los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la seguridad
social de la señora María Otilia Riaño de Rodríguez, al negar el reconocimiento
y pago de la sustitución pensional.
Posteriormente, al analizar el
caso concreto se hizo referencia a la convivencia de la accionante con el
pensionado durante sus últimos años de vida en calidad de compañeros, y no se
valoró la existencia de la orden judicial de embargo por alimentos. En efecto,
en la ponencia simplemente se afirmó que tal circunstancia “no puede
descartar la existencia de la unión, de las manifestaciones de afecto, apoyo y
compañía, que mencionan algunos de los testimonios recaudados en sede de
revisión”, y se dejó de lado que éste era un problema jurídico adicional
que debía ser resuelto por la Sala.
Así pues, aclaro mi voto en el
sentido de que el juez de tutela debió evaluar la prueba relativa a la
existencia de una obligación alimentaria del esposo fallecido con su ex esposa,
y no sólo limitar la discusión a la convivencia que tuvieron en sus últimos
años en calidad de compañeros. En efecto, era preciso determinar si es
constitucionalmente válido negar la sustitución pensional por no existir
convivencia, ante la prueba de que hay una obligación alimentaria de la persona
fallecida con quien reclama la sustitución.
En particular, a pesar de que la
obligación alimentaria y la pensión de sobrevivientes son diferentes, ambas figuras
tienen una misma finalidad, consistente en procurar el mínimo vital y la
subsistencia digna de los familiares que dependen económicamente de otras
personas.
Además, la Corte ha establecido
que es posible que ambas figuras colisionen en casos concretos[22].
Específicamente, puede ocurrir que un pensionado que debía asignar un
porcentaje de su prestación pensional a la cancelación de una asignación
alimentaria forzosa, fallezca y se suspenda el pago de la pensión y
consecuentemente de la cuota alimentaria.
En esa medida, cabía preguntarse
si en este caso, dado que no se reconoció otro beneficiario con mejor derecho,
la accionante podía adquirir la condición de beneficiaria de la sustitución
pensional, debido a que su fallecimiento implicaba la amenaza inminente del
derecho al mínimo vital de aquélla, quien sobrevivía con el pago de la cuota
alimentaria.
Por consiguiente, debo precisar
que en esta ocasión se debió tener en cuenta que el pensionado era el obligado
directo a sufragar la cuota alimentaria en favor de la accionante, y en
particular, existía una sentencia judicial en la que se declaraba que su
pensión estaba sujeta al pago de un valor que constituía la fuente única de
ingresos de la accionante. Ese elemento constituía un aspecto central de la
valoración en este caso, pese a lo cual no se hizo.
De esta manera, expongo las
razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones
expuestas en la sentencia de la referencia.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
[1] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[2] Artículo 234: “MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA. Desde la
presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez
o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los
requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible
agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será
susceptible de los recursos a que haya lugar.
La medida así
adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución
de la caución señalada en el auto que la decrete.”
[3] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[4] M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[5] Folios
29 y 30 del cuaderno 1.
[6] Folio 28 del cuaderno 1.
[7] Folio
39 del cuaderno 1.
[8] Folio
57 del cuaderno 1.
[9] Folio 62 del
cuaderno 1.
[10] Folio   del cuaderno 1.
[11] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[12] M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[13] Al
respecto, puede consultarse la Sentencia T-124 de 2012. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[14] Por el
cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional.
[15] Por el
cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional.
[16] Por
medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares
y la Policía Nacional.
[17] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[18] Mediante la cual
se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de
los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.
[19] Por
medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los
miembros de la Fuerza Pública.
[20] M.P.
Gustavo José Gnecco Mendoza.
[21] Decreto 2591 de 1991.
Artículo 8: “La tutela como mecanismo transitorio. Aún cuando el afectado
disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá
cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
En el caso del inciso anterior,
el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente
sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para
decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deberá
ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del
fallo de tutela.
Si no se instaura, cesarán los
efectos de éste.”
[22] Sentencia T-731 de 2014; M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.