T-587-09
Sentencia T-587/09
Sentencia T-587/09
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para protección de derechos
colectivos
ACCION DE TUTELA Y ACCION POPULAR-Criterio para diferenciarlas no es la
pluralidad de sujetos
DERECHOS FUNDAMENTALES Y DERECHOS
COLECTIVOS-Protección
JUEZ CONSTITUCIONAL-Demostración fehaciente de que la
vulneración de un derecho colectivo conlleva la vulneración de derechos
fundamentales
ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica y contenido
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no haberse demostrado
afectación de derechos fundamentales y por incumplimiento del principio de
inmediatez
Referencia: expediente T-2.144.349
Acción de Tutela instaurada por Luis
Ricardo Uribe Rivero en contra de la Empresa COOTRAGAS CTA, Área Metropolitana
de Bucaramanga y el Municipio de Girón.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  veintisiete  (27) de agosto de dos mil
nueve (2009).
La Sala Sexta de Revisión de tutelas
de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Nilson Pinilla
Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en los artículos
86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la Sentencia proferida el
veintisiete (27) de noviembre de dos mil ocho (2008) por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Bucaramanga, la cual confirmó la sentencia del treinta
(30) de octubre de dos mil ocho (2008) del Juzgado Once Civil Municipal de
Bucaramanga, en cuanto negó la tutela incoada por el señor Luis Ricardo Uribe
Rivero en contra de COOTRAGAS CTA, el Área Metropolitana de Bucaramanga y la
Alcaldía de Girón.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Uno de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su
revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia
correspondiente.
1.1
SOLICITUD
El señor
Luis Ricardo Uribe Rivero le pidió al juez de tutela proteger sus derechos a la
igualdad, al trabajo, a la libre circulación, al libre desarrollo de la
personalidad, al estudio y a la recreación, presuntamente vulnerados por la
empresa COOTRAGAS CTA, el Área Metropolitana de Bucaramanga y la Alcaldía de
Girón, y, en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas que en cuarenta
y ocho (48) horas, “procedan a tomar las medidas necesarias a fin de evitar
que se sigan causando perjuicios irremediables a esta comunidad y se
reestablezca la prestación del servicio público de transporte terrestre
automotor colectivo de pasajeros en el barrio El Tejar y los barrios aledaños a
este, en procura de salvaguardar los derechos fundamentales”. Sustenta su
solicitud en los siguientes hechos y argumentos de derecho:
1.1.1. Hechos.
1.1.1.1
El accionante se
desempeña como Presidente y Representante Legal del barrio el Tejar del
Municipio de Girón (Santander), tal y como fue reconocido mediante Resolución
número 07929 de 21 de julio de 2008 de la Secretaría de Gobierno de Santander.
1.1.1.2
Afirma que vive con
su familia en el barrio el Tejar, donde también habitan alrededor de 600
familias, todas ellas humildes y de escasos recursos económicos.
1.1.1.3
Arguye que, todos los
días, la mayoría de las personas que residen en su barrio, deben pasar por
innumerables dificultades para tomar un vehículo de transporte público que los
acerque a los sitios de estudio, trabajo, clínicas, hospitales, puesto que para
tomar la ruta de transporte más cercana deben caminar alrededor de 12 cuadras,
exponiéndose a peligros constantes como atracos, violaciones y actos antisociales,
como ya ha pasado con algunos habitantes.
1.1.1.4
Sostiene que la
empresa transportadora COOTRAGAS, con domicilio en el Municipio de Girón desde
el año 2002, prestó el servicio público de transporte al barrio El Tejar y sus
aledaños, hasta mediados del mes de mayo de 2004, cuando, sin razón alguna,
suspendió radicalmente la prestación de este servicio.
1.1.1.5
Ante el reclamo que
hiciera la comunidad, la empresa COOTRAGAS argumentó que las autoridades
públicas demandadas no le permiten prestar el servicio de transporte a esos
barrios, porque los microbuses que se utilizaban para prestar el servicio
pertenecían a otra ruta.
1.1.1.6
Por Resolución número
001 del 25 de enero de 2002, el Alcalde Metropolitano de Bucaramanga, resolvió
autorizar a la Cooperativa Multiactiva de los trabajadores del Gas y derivados
del Petróleo (COOTRAGAS LTDA., hoy COOTRAGAS CTA), prestar el servicio público
colectivo municipal de pasajeros en la ruta número dos (2), la cual cubre la
zona “Girón - Centro - Cra. 15 – UIS -Viceversa”.
1.1.1.7
Sin embargo, la
empresa COOTRAGAS consideró que, de acuerdo con el estudio técnico ST 019 de
1994, no tiene la capacidad transportadora para prestar dicho servicio, por lo
cual presentó una reclamación ante la Alcaldía Metropolitana. En respuesta a
esa solicitud, mediante Resolución No. 001 de mayo 2 de 2003, la Alcaldía
resolvió:
“ARTICULO PRIMERO: MODIFICAR Y ADICIONAR la
Resolución No. 001 de 25 de enero de 2002, autorizando a la Cooperativa
Multiactiva de los Trabajadores del Gas y derivados del Petróleo, COOTRAGAS
LTDA. la prestación del servicio público colectivo Metropolitano de pasajeros
en la ruta No. 2 “Girón – Centro – Carrera 15 – UIS – Viceversa” conforme al
estudio Técnico S.T. 019 de enero 17 de 1994, (…)”
1.1.1.8
Alegó que con base
en la planeación de operación del nuevo sistema integrado de transporte masivo
en el Municipio de Girón, el paradero más cercano al barrio El Tejar y a los
barrios aledaños a este, se encuentra ubicado en el barrio Los Caneyes del
mismo Municipio. Ello, por cuanto los buses que prestarán el servicio de
transporte masivo, son demasiado grandes para ingresar al casco antiguo del
Municipio de Girón. Por tal motivo, dice el accionante, la situación de las
comunidades que representa es muy grave por cuanto la estación o paradero más
próximo estaría ubicado a unas 15 cuadras del barrio El Tejar.
1.1.1.9
En consecuencia, el
accionante solicita se ordene a la empresa COOTRAGAS CTA, al Área Metropolitana
de Bucaramanga y a la Alcaldía Municipal de Girón tomar las medidas necesarias
a fin de evitar que se sigan causando daños a la comunidad del barrio El Tejar
y a los demás barrios vecinos y se restablezca la prestación del servicio de
transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros en dicha localidad.
1.1.2. Argumentos jurídicos de la
tutela
Como
argumentos jurídicos que respaldan su solicitud de amparo, el peticionario transcribió
in extenso apartes de la sentencia T-604 de 1992 de la Corte
Constitucional, en la que se estudió el significado y relevancia constitucional
del transporte público, la importancia de la regularidad y continuidad en su
prestación y el impacto en los derechos fundamentales de los usuarios.
Finalmente, el accionante manifestó que, “en nombre de la comunidad que
represento le ruego muy respetuosamente nos colabore con la solución de la
problemática comentada, todo en beneficio del bien común y para llevar una vida
digna como seres humanos que somos”.
1.2
TRASLADO Y CONTESTACIÓN
DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Once Civil Municipal de
Bucaramanga la admitió y ordenó correr traslado de la misma a COOTRAGAS CTA,
al Área Metropolitana de Bucaramanga y a la Alcaldía de Girón. En forma oportuna, ellos contestaron la
solicitud de tutela en los siguientes términos:
1.2.1. Empresa COOTRAGAS CTA.
El señor Agustín Figueroa Hernández,
representante legal de la empresa demandada, intervino en el presente asunto
para solicitar que se denieguen las pretensiones de la demanda contra ellos por
improcedencia del medio judicial escogido.
Además, sostiene que la empresa que
representa no vulnera ningún derecho fundamental del accionante, pues ha
realizado todas las actuaciones legales posibles para prestar el servicio
público de transporte a los habitantes del barrio El Tejar, pese a lo cual las
autoridades de transporte no han permitido dar cumplimiento a los actos
administrativos por ellos expedidos y que autorizaron a la empresa a hacerlo.
Para apoyar ese aserto, se refiere a las siguientes actuaciones adelantadas por
esa empresa:
1.2.1.1. El 15 de agosto de 2003, radicó ante el
Área metropolitana de Bucaramanga, un oficio con el que solicita dar
cumplimiento a los actos administrativos expedidos por esa entidad en los años
2002 y 2003, según los cuales esa Cooperativa estaba autorizada a prestar el
servicio en la ruta No 2.  Sin embargo, mediante oficio DAMB-JOAJ-697-03 de
fecha 2 de septiembre de 2003, el Director informa que tomará una decisión de
fondo en dos meses.
1.2.1.2. El 29 de agosto de 2003, el Director del
Área Metropolitana de Bucaramanga, mediante oficio DAMB-JOAJ-860-03, adiciona
la respuesta referida para informar que se tomará treinta días más para
resolver de fondo la petición formulada.
1.2.1.3. El 6 de mayo de 2004, COOTRAGAS CTA
solicitó al municipio de Floridablanca que le permitiera matricular los
vehículos que prestarían el servicio de transporte en la ruta No. 2, pero éste
se la negó porque, de acuerdo con la información suministrada por el Área
Metropolitana de Bucaramanga, la Cooperativa no tenía capacidad transportadora
disponible.
1.2.1.4. El 16 de mayo de 2005, solicitó nuevamente
al Área Metropolitana de Bucaramanga que cumpliera lo dispuesto en las
Resoluciones 001 de 2002 y 001 de 2003, expedidas por esa entidad.
1.2.1.5. Transcurrido un tiempo sin tener respuesta
a lo referido en el literal anterior, COOTRAGAS CTA solicitó nuevamente al
Director del Área Metropolitana de Bucaramanga dar cumplimiento a los actos
administrativos  001 del 25 de enero de 2002 y 001 del 2 de mayo de 2003. Al
cabo de 40 días, mediante oficio DAMB-STM-1012-05 del 21 de noviembre de 2005,
el Director responde la petición en contradicción con lo preceptuado en esos
actos administrativos.
1.2.1.6. Con base en estos hechos, en el año 2006, COOTRAGAS
CTA interpuso una acción de cumplimiento ante el Tribunal Administrativo de
Santander en contra del Director del Área Metropolitana de Bucaramanga. No
obstante,  dicha acción fue rechazada por improcedente.  El Consejo de Estado
confirmó la decisión.
En conclusión, el particular demandado
manifestó que, en caso de que efectivamente se demuestre la afectación de los
derechos fundamentales del accionante, no es por causa de actuaciones y
omisiones de esa empresa sino del Área Metropolitana de Bucaramanga.
1.2.2. Alcaldía del Municipio de Girón.
A través de apoderado, la Alcaldía
demandada intervino en el presente asunto para solicitar que se rechace la
tutela interpuesta, porque a su juicio es evidente la existencia de otros
mecanismos de defensa judicial, tal es el caso de la acción popular para
defender los derechos de la comunidad. Para sustentar su conclusión cita
jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre ellas, las Sentencias T-469 de
1994 y T-514 de 2007.
Después de analizar el desarrollo legal del
tema de transporte público en Colombia y luego de hacer un estudio
pormenorizado de los derechos que el accionante alega, la Alcaldía considera
que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales que invoca el
accionante ni aportó prueba de causalidad entre el motivo alegado y la
afectación que dice padecer. De hecho, aclaró que algunos de los argumentos
planteados por el accionante no son ciertos, puesto que “las rutas de la
empresa Cootragas transitan por el barrio Aldea Alta que desciende hasta Girón
por la calle 28 desde la carrera 36 hasta la carrera 27 donde sigue el
recorrido normal hacia Bucaramanga, situación visible en la sola nomenclatura
de la dirección del tutelante donde se evidencia que no son diez cuadras sino
máximo dos”.
De otra parte, la Alcaldía del Municipio de
Girón manifestó que la ruta a la cual se refiere el accionante es de carácter
metropolitano, por lo que esa autoridad no es la competente para definir la
viabilidad de la misma, en tanto que su competencia únicamente está limitada al
análisis de las rutas a nivel local.
Finalmente, la entidad demandada manifestó
que “la Secretaría de Tránsito de Girón como autoridad municipal de tránsito
tiene competencia solo para el transporte urbano dentro de su jurisdicción y la
ruta a que hace referencia  la acción de tutela, es de carácter metropolitano
cuya competencia es única y exclusiva del Área Metropolitana de Bucaramanga,
para decidir en lo que ellos consideren”.
1.2.3. Área Metropolitana de Bucaramanga.
Mediante apoderada, el Área Metropolitana
de Bucaramanga contestó la tutela para oponerse a los argumentos del
accionante, pues considera que en ningún momento ha conculcado los derechos
fundamentales de los residentes del barrio El Tejar ubicado en el municipio de
Girón, puesto que en la zona señalada por el actor circulan varias rutas de
transporte público, tales como:
“TRANSPORTES GIRÓN S.A., de esta empresa
las rutas son:
Ruta No. 81.  Bahondo – Santa Cruz –
Poblado – Bucaramanga – Viceversa
Ruta No. 82.  Girón – Bucaramanga –
Viceversa – El Consuelo.
Ruta No. 83.  La Campiña – Girón –
Bucaramanga – Viceversa.
Ruta No. 84.  Cuña La Campiña – Terminal –
Bucaramanga – Viceversa.
Ruta No. 87.  Mirador de Arenales – Carrera
33 – UIS – Viceversa.
METROPOLITANA DE SERVICIOS S.A.
Ruta No. 90  El Poblado – Bucaramanga –
Viceversa.
TRANSPORTE SAN JUAN S.A.
Ruta No. 99.  Bahondo – Cabecera – UIS –
Centro – Bahondo.
COOTRAGAS CTA.
Ruta No. 97 La Campiña – Carrera 33 – Pinos
– UIS – Terminal. ”
Expone que, a pesar de estar autorizada la
ruta número 2 a COOTRAGAS CTA,
ésta nunca se prestó, por lo que la autoridad pública de transporte competente
declaró el abandono de la misma mediante oficio DAMB- STM-1012-05 del 21 de
noviembre de 2005. Luego, no es cierto que dicha Cooperativa haya prestado el
servicio de transporte público en uso de la ruta número 2, pues la capacidad
transportadora que actualmente ostenta únicamente cubre la ruta número 1.
Incluso, dijo la entidad demandada, lo realmente cierto es que la empresa COOTRAGAS
CTA “sólo hasta dos años después de la expedición de las Resoluciones 001 de
2002 y 001 de 2003, mediante las cuales se autorizaba la prestación de la ruta
No. 2 con asignación de 32 unidades como capacidad transportadora, solicita del
Área Metropolitana de Bucaramanga, que diera cumplimiento a los actos
administrativos, cuando era ella quien debía dar cumplimiento a los mismos
dentro de los dos (2) meses siguientes a la autorización, razón por la que se
configuró abandono de la ruta de conformidad con el artículo 46 del Decreto
1787 del 3 de agosto de 1990”.
De otra parte, la entidad demandada
manifestó que en ese despacho no obra queja alguna de los habitantes del sector
aparentemente representados por el actor, sobre las necesidades insatisfechas
respecto del servicio público de transporte.
Por último, advirtió que el permitir el
ingreso de nuevo parque automotor en el municipio de Girón contradice lo
establecido en el Decreto Metropolitano No. 0001 del 3 de enero de 1995, “Por
el cual se suspende transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio
público de transporte de pasajeros”.
1.3.     PRUEBAS DOCUMENTALES
Obran en el expediente,
entre otras, las siguientes:
1.3.1. Copia de la petición
de 27 de febrero de 2007 dirigida a COOTRAGAS CTA, por medio de la cual los
representantes del barrio El Tejar y sus aledaños le solicitan el
restablecimiento del servicio de transporte público que venía prestando (folios
12 a 15).
1.3.2. Copia de la respuesta
fechada el 8 de marzo de 2007, suscrita por COOTRAGAS CTA. Allí se informa que
la prestación del servicio no sólo depende de esa empresa, sino de las
autoridades públicas a quienes corresponde cumplir lo preceptuado en las Resoluciones
001 de 2002 y 001 de 2003 (folios 16 a 18).
1.3.3. Copia del Estudio
Técnico, fechado enero 17 de 1994, realizado por el Jefe de la Sección de
Transporte de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, con el cual recomienda
autorizar a la empresa COOTRAGAS CTA a prestar el servicio en las rutas 1 y 2
del municipio de Girón, siempre y cuando esta empresa cumpla las condiciones
logísticas que allí se prescriben y anexe concepto favorable de la Secretaría
de Planeación de Girón sobre la ubicación de los terminales (folios 37 a 49).
1.3.4. Copia de las
Resoluciones 001 del 25 de enero de 2002 y 001 del 2 de mayo de 2003, por medio
de las cuales el Área Metropolitana de Bucaramanga autoriza a la empresa COOTRAGAS
CTA a prestar el servicio público de transporte de pasajeros en la ruta 2 del
municipio de Girón (folios 50 a 67).
1.3.5. Copia del escrito del
28 de septiembre de 2005 dirigido a la Dirección del Área Metropolitana de
Bucaramanga, donde COOTRAGAS CTA solicita dar cumplimiento de las Resoluciones
001 de 2002 y 001 de 2003 (folios 72 y 73).
1.3.6. Copia del oficio
DAMB-JOAJ-697-03 de fecha 2 de septiembre de 2003, expedido por el Área
Metropolitana de Bucaramanga, donde responde a COOTRAGAS CTA que, para
verificar el cumplimiento de todos los actos administrativos referidos por esa
Cooperativa, la petición se resolverá en un término de dos (2) meses (folio
71).
1.3.7. Copia del oficio
MT-4530-02 del 1º de octubre de 2003, expedido por el Director de Tránsito y
Transporte del Ministerio de Transporte, donde le manifiesta al Alcalde
Metropolitano de Bucaramanga, la no viabilidad de revocar las Resoluciones No.
001 de 2002 y 001 de 2003, por tratarse de actos administrativos concretos que
requieren la autorización expresa del interesado (folios 74 a 77)
1.3.8. Copia del oficio DAMB-STM-1012-05
de fecha 21 de noviembre de 2005, expedido por el Director del Área
Metropolitana de Bucaramanga, donde responde a COOTRAGAS CTA lo siguiente:
“(…) teniendo en cuenta
que los mencionados actos administrativos no señalaron el plazo dentro del cual
COOTRAGAS LTDA. hoy CTA debía entrar a prestar servicio en la ruta autorizada,
debió hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes a su autorización (con la
capacidad mínima y máxima autorizada para su adecuada prestación) lo cual no
ocurrió, constituyéndose en abandono de la ruta de conformidad con lo
establecido en el artículo 46 del Decreto 1787 de 1990 que para el caso que nos
ocupa se tuvo como fundamento legal con el argumento de que la actuación se
inició en su vigencia.”
1.3.9. Copia de los fallos
proferidos por el Tribunal Administrativo de Santander el 24 de abril de 2007 y
el Consejo de Estado, el 26 de abril de 2007, las cuales negaron por
improcedente la acción de cumplimiento instaurada por la empresa COOTRAGAS
(folios 85 a 121).
1.3.10. Copia de los diseños
de las rutas autorizadas a Transporte Girón S.A. por la zona a la que hace
referencia la solicitud de tutela (folios 137 a 141)
1.3.11. Copia de los diseños
de la Ruta No. 90. El Poblado – Bucaramanga – Viceversa, autorizada a la
empresa Metropolitana de Servicios S.A. (folio 142)
1.3.12. Copia de los diseños
de la Ruta No. 99. Bahondo – Cabecera – UIS – Centro – Bahondo, autorizada a la
empresa Transporte San Juan  S.A. (folio 143)
1.3.13. Copia del Decreto
Metropolitano No. 0001 del 3 de enero de 1995 “Por el cual se suspende
transitoriamente el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de
transporte de pasajeros” (folios 145 a 149).
1.4.
DECISIONES
JUDICIALES
1.4.1.  Decisión de primera instancia
En sentencia proferida el treinta
(30) de octubre de dos mil ocho (2008), el Juzgado Once Civil Municipal de
Bucaramanga negó la protección de los derechos fundamentales a la
igualdad, al trabajo, a la libre circulación, al libre desarrollo de la
personalidad, al estudio y a la recreación, por considerar improcedente la
acción de tutela de la referencia.
Para sustentar su determinación expuso las siguientes razones:
De acuerdo con el artículo 86
de la Constitución, la acción de tutela procede para reclamar ante los jueces
la defensa y salvaguarda de los derechos fundamentales, de ahí que, sin la
prueba de la afectación de los mismos no es posible acceder al amparo. Al
respecto, citó la Sentencia T-100 de 1995. Pese a ello, el demandante no
demostró la afectación de ningún derecho fundamental, pues está probado que
otras empresas de transporte prestan el servicio en el sector donde vive el
accionante.
De otra parte, sostiene el a
quo que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para ordenar la
prestación del servicio de transporte público para los habitantes del barrio El
Tejar y sus aledaños en el Municipio de Girón, pues para ese efecto el
accionante puede acudir a la vía ordinaria, ante la jurisdicción civil, para
que se declare la responsabilidad de los demandados. De igual manera, en caso
de que se presenten perjuicios irremediables, el actor puede acudir a la acción
popular porque ese es el instrumento procesal diseñado para la defensa y
protección de los intereses colectivos.
Sin embargo, el juez estima
que COOTRAGAS CTA debe insistir ante la autoridad pública para el
restablecimiento de la prestación del servicio para ese sector, por tratarse de
habitantes que necesitan trasladarse a sus lugares de trabajo, estudio y otras
actividades que permiten el desarrollo de la comunidad. Pero, de no acatarse lo
anterior, la misma comunidad puede acudir ante la autoridad respectiva para que
otra empresa preste el servicio de transporte en el barrio El Tejar y sus
aledaños, teniendo en cuenta que el Área Metropolitana no aprobó la ruta número
2 a la empresa COOTRAGAS.
Por último agrega que tampoco está
demostrada la afectación de los derechos invocados por parte del Área
Metropolitana de Bucaramanga porque no obra prueba de que los habitantes del
sector afectado hubieren presentado quejas respecto a la deficiente prestación
del servicio de transporte público.
1.4.2.  Impugnación
Dentro de la oportunidad legal, el
accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera
instancia, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación:
Contrario a lo afirmado por
el juez de instancia, no es cierto que la rutas referidas por el Área
Metropolitana de Bucaramanga presten el servicio de transporte en el barrio El
Tejar, pues el paradero más cercano se ubica a seis cuadras del barrio,
trayecto dentro del cual existen zonas verdes donde el alumbrado público es muy
deficiente y la inseguridad abunda.
Expuso que muchos residentes
del barrio deben salir a sus labores diarias a muy tempranas horas de la mañana
y que tras caminar más de cinco cuadras, los vehículos que pasan por allí van
llenos y con sobrecupo, por lo cual pierden tiempo para llegar oportunamente al
trabajo. Por esa razón, en la zona  proliferan las rutas piratas y sin  ninguna
seguridad, por lo que es necesario que la empresa COOTRAGAS CTA restablezca el
servicio que venía prestando.
Finalmente, afirma que el
trámite de la acción popular es muy demorado, razón por la cual acude a la
acción de tutela para que le sean preservados sus derechos fundamentales y los
de los habitantes del barrio El Tejar.
1.4.3. Sentencia de segunda instancia
En Sentencia proferida el veintisiete (27) de noviembre de dos mil ocho
(2008), el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bucaramanga, confirmó
la sentencia de primera instancia. Como sustento de su determinación, en
resumen, manifestó:
Como lo reitera la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela tiene un
carácter subsidiario, pues a ella sólo puede acudirse cuando no exista otro
medio judicial eficaz para la defensa de los intereses alegados.
De las pruebas obrantes en el
expediente deduce que no se presenta amenaza o violación de derecho fundamental
alguno ni se prueba la existencia de un perjuicio irremediable, lo cual hace
improcedente la acción de tutela.
De otro lado, el Despacho
considera que no puede obligar a ninguna de las entidades accionadas a
implementar una nueva ruta de buses de la forma solicitada por el actor, ante
la carencia de una autorización emitida por la entidad administrativa
competente.  Además, en sede de la acción de cumplimiento quedó claro que el
Área Metropolitana de Bucaramanga declaró abandonada la ruta inicialmente
adjudicada a la empresa COOTRAGAS CTA.
Finalmente advierte que el
problema de inseguridad alegado por el accionante, ni fue demostrado en el
proceso ni se demandó a las autoridades competentes para resolverlo, de ahí
que, en este aspecto, tampoco proceda la acción de tutela.
1.5.
PRUEBAS
DECRETADAS POR LA SALA DE REVISIÓN
Mediante auto del veintisiete (27) de abril
de dos mil nueve (2009), la Sala Sexta de Revisión ordenó oficiar a la Alcaldía
Municipal de Girón, al Área Metropolitana de Bucaramanga y a la empresa
COOTRAGAS CTA, para que informaran lo siguiente:
“1. ¿Qué nuevos estudios se han realizado a
partir del año 1994, para determinar las rutas que se requieren en el barrio El
tejar y barrios aledaños?
2. ¿Cuál es la capacidad transportadora
autorizada a la empresa Cootragas CTA, para la Ruta No. 2 Girón – Centro – Cra.
15 – UIS – Viceversa?
3. Si mediante actos administrativos se
autorizó a Cootragas CTA la prestación del servicio público colectivo
Metropolitano de pasajeros en la ruta denominada No. 2, ¿qué plazo se señaló a
esta empresa para entrar a prestar dicho servicio?
4. ¿Qué autoridad es la encargada de verificar
el cumplimiento de la prestación del servicio público de transporte colectivo
Metropolitano de pasajeros a las comunidades tanto del barrio El Tejar como de
los barrios circunvecinos? De existir esa autoridad ¿por qué a la fecha no se
ha ejecutado la prestación del servicio de transporte ya antes mencionado?
En cumplimiento de dicha providencia se
recibieron las siguientes pruebas:
1.5.1.  La Secretaria de Tránsito de Girón, informó que esa entidad no ha expedido
tarjetas de operación para la empresa COOTRAGAS CTA. De igual manera, dijo que
no es la autoridad competente para realizar estudios que determinen las rutas
metropolitanas, ni para expedir actos administrativos que regulen la prestación
del servicio público colectivo Metropolitano, pues esa competencia está
radicada en el Área Metropolitana de Bucaramanga.
1.5.2.  El Área Metropolitana de Bucaramanga, mediante apoderada, manifestó que asumió
sus funciones como autoridad pública de transporte, desde mediados del año
2005, en tanto que con anterioridad la entidad encargada era la Dirección de
Tránsito de Bucaramanga. Por esta razón, no conoce estudios realizados sobre la
necesidad y viabilidad de nuevas rutas para la prestación del servicio de
transporte en el barrio El Tejar del municipio de Girón.
Afirmó que, con la implementación del nuevo
Sistema Integrado de Transporte Masivo, el barrio El Tejar contará con ocho
rutas  metropolitanas asignadas a cuatro empresas de transporte colectivo que
prestarán el servicio de conformidad con los estudios realizados, los cuales
prevén la demanda en el sector así:
-“Una pretroncal del STIMM que circula
por la Carrera 26 y que conecta a todo el sector con el Área Metropolitana.
-Una ruta complementaria Kennedy – Girón,
Girón – Kennedy, por la Carrera 26 y la Av. Los Caneyes.
- Una ruta complementaria Floridablanca –
Girón, en sentido norte – sur por la Carrera 23 tomando el puente vehicular
para buscar la Carrera 26 y la Av. Los Caneyes hacia Floridablanca”.
Expuso que la Resolución 001 de 2 de mayo
de 2003 “por el cual se modifica y adiciona la resolución metropolitana 001
de 25 de enero de 2002”, autorizó a la empresa COOTRAGAS CTA a prestar el
servicio de transporte con capacidad transportadora mínima de 25 unidades y
máxima de 32. Como dicho acto administrativo no señalaba plazo distinto, esa
empresa debía solicitar la certificación requerida para prestar el servicio,
dentro de los dos meses siguientes a partir de la expedición del acto
administrativo, tal y como lo ordena el artículo 46 del Decreto 1787 de 1990,
pese a lo cual no lo hizo. Por ello, la entidad pública competente declaró en
abandono la ruta número 2.
La entidad pública afirmó que no es cierto
que los habitantes del barrio El Tejar no cuenten con prestación oportuna y
eficiente del servicio público de transporte, ni que el Área Metropolitana
hubiese impedido la prestación de la ruta número 2, puesto que cuando asumió
sus funciones ya habían pasado más de dos años desde la expedición del acto
administrativo que otorgaba capacidad transportadora a COOTRAGAS CTA.
Por último, indicó que aumentar el parque
automotor hoy en día, como lo pretende el accionante, iría en contravía del
Sistema de Transporte Masivo.
1.5.3.  La empresa COOTRAGAS CTA, por intermedio de su representante legal, informó
que el único estudio conocido sobre la necesidad de prestar el servicio de
transporte en el barrio El Tejar es el ST-019 de 1994, con base en el cual se
expidió el acto administrativo que le autorizó la capacidad transportadora.
De otro lado, informó que con el ánimo de
prestar el servicio público de transporte a la comunidad de El Tejar y sus
alrededores y como la autoridad competente evadió las solicitudes presentadas,
la empresa COOTRAGAS CTA optó por utilizar vehículos de otra ruta autorizada a la
empresa, por un lapso de dos años, hasta que la autoridad competente lo
impidió. No obstante, hasta el momento, la Alcaldía Metropolitana de
Bucaramanga no ha realizado gestiones efectivas para brindarle a esa comunidad
transporte público efectivo.
Según los Acuerdos Metropolitanos 009 de 24
de octubre de 2001 y 008 de 11 de junio de 2003, la autoridad encargada de
verificar el cumplimiento de la prestación del servicio de transporte público
Metropolitano es el Área Metropolitana de Bucaramanga, conformada por los
municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La Sala Sexta de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los
artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar
los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además,
procede la revisión en virtud de la selección realizada por la Sala
correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
2.2.      PRESENTACIÓN DEL CASO Y PROBLEMA JURÍDICO
En representación de la
comunidad del barrio El Tejar y barrios aledaños en el Municipio de Girón
(Santander), el accionante pretende la protección de los derechos fundamentales
a la igualdad, al trabajo, a la libre circulación, al libre desarrollo de la
personalidad, a la educación y a la recreación, los cuales considera vulnerados
por la empresa COOTRAGAS CTA, la Alcaldía de Girón y el Área Metropolitana de
Bucaramanga al no adelantar las gestiones suficientes para que se preste, en la
referida zona, el servicio de transporte público en forma regular y continua,
tal y como se prestaba cuando lo cubría la empresa particular demandada.
La sociedad particular
accionada sostuvo que la violación de los derechos fundamentales invocados por
el accionante no le es imputable porque ha adelantado todas las gestiones
necesarias para solicitar a las autoridades competentes que le autoricen
reanudar la prestación del servicio de transporte en la ruta 2 del municipio de
Girón, pese a lo cual no ha obtenido respuestas favorables. Por esta razón,
concluye que son las autoridades públicas demandadas las responsables de la afectación
de los derechos fundamentales que se pretenden proteger.
Por su parte, las entidades
demandadas consideran que la acción de tutela debe negarse en consideración con
cuatro argumentos centrales: El primero, porque los mecanismos procesales
idóneos para proteger los derechos invocados por el accionante son la acción
popular y la vía ordinaria que declare la responsabilidad de los demandados. El
segundo, porque no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que
autorice la intervención del juez de tutela. El tercero, porque no se probó la
afectación de derechos fundamentales, pues está demostrado que dos empresas de
transporte prestan el servicio requerido en el barrio El Tejar. Y, finalmente,
porque no es posible aumentar el parque automotor en el municipio de Girón, con
mayor razón si se tiene en cuenta que la empresa COOTRAGAS CTA no cumplió con
los requisitos previstos en el artículo 46 del Decreto 1787 de 1990, para poner
en funcionamiento la ruta solicitada para el barrio El Tejar y así dar
cumplimiento a lo establecido en las Resoluciones 001 de 2002 y 001 de 2003
Los jueces de instancia negaron
el amparo impetrado, principalmente porque encontraron que el accionante
realmente pretende la protección de derechos colectivos, los cuales pueden
defenderse mediante la acción popular. De igual forma, consideraron que no se
demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable que autorice la tutela
transitoria.
La situación fáctica descrita
muestra que el problema jurídico que corresponde a la Sala resolver se
circunscribe a determinar si la acción de tutela es el mecanismo judicial
idóneo para ordenar la prestación eficiente y continua del servicio público de
transporte en el barrio El Tejar del municipio de Girón. Sólo si esta acción
constitucional resulta procedente, corresponderá establecer si las entidades
demandadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante.
Con el fin de dar solución a
los problemas jurídicos planteados, esta Sala estudiará la procedencia de la
acción de tutela cuando se trata de proteger derechos e intereses de
comunidades.
2.3.
IMPROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA PROTEGER DERECHOS COLECTIVOS.
La Constitución, en sus artículos 86 y 88, concibió
las acciones de tutela y popular como mecanismos de protección constitucional
para los derechos fundamentales en el primer caso y de los derechos e intereses
colectivos en el segundo.  En este sentido, el legislador desarrolló los
parámetros que permiten distinguir los eventos en que puede invocarse
cualquiera de estos dos instrumentos, teniendo en cuenta la naturaleza del
derecho vulnerado, la legitimación para su defensa y el tipo de pretensión
perseguida, todo ello dirigido a lograr la protección efectiva del derecho y la
eficacia normativa de la Constitución.
Un ejemplo de esa delimitación legal entre las
acciones constitucionales es lo estipulado en el artículo 6º, numeral 3º, del
Decreto 2591 de 1991, según el cual la acción de tutela resulta improcedente “cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz
y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.  Lo
anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos
amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos
colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable”.  Acorde con lo anterior, la Ley 472 de
1998, en su artículo 4º, señala, de manera enunciativa, algunos de los derechos
e intereses colectivos que pueden protegerse por vía de la acción popular.
Puede verse, entonces, que el legislador definió para cada una de esas acciones
constitucionales, su procedencia, su juez natural y, en general, los elementos
necesarios para garantizar el debido proceso judicial.
Respecto del objeto de la acción de tutela, la Corte
Constitucional  en reiterada jurisprudencia ha sostenido que:
“La acción de tutela ha sido concebida únicamente para
dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u
omisiones que implican la trasgresión o la amenaza de un derecho fundamental,
respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo
susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección
del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para
dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de
previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la
tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona
su derecho fundamental. De allí que, como lo señala el artículo 86 de la
Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto
para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.[1]”
De esta forma,
en principio, la acción de tutela resulta improcedente para proteger derechos
colectivos de grupos sociales indeterminados o determinables, a menos que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ahora bien,
pueden presentarse situaciones en las que la afectación de un derecho o interés
colectivo transgrede derechos fundamentales, casos en los cuales procede la
acción de tutela para garantizar la eficacia no del derecho colectivo sino del
derecho subjetivo amenazado o vulnerado. En ese supuesto, ha dicho la
jurisprudencia constitucional, es necesario tener en cuenta:
“Conforme a
esa doctrina constitucional, y tal y como esta Corte lo sintetizó y reiteró en
la sentencia T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, para que
la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación  de un interés colectivo,
es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un
derecho colectivo  y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal
suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea “consecuencia
inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo”.  Además, (ii) el
peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la
vulneración  o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino
que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv)
finalmente, la orden judicial debe buscar el restableciemiento del derecho
fundamental del afectado, y “no del derecho colectivo en sí mismo  considerado,
pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta
naturaleza”[2](Subraya y negrilla fuera del original).
En consecuencia, es claro que cuando se pretende
proteger derechos e intereses colectivos la acción de tutela no procede, sino
que debe acudirse a la acción popular, salvo que se requiera la intervención
urgente del juez de amparo para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, situación en la cual procedería la acción de tutela como
mecanismo transitorio. Dicho de otro modo, el límite que separa las acciones
populares y de tutela es la naturaleza del derecho cuya protección se busca,
pues si es un derecho de rango fundamental debe acudirse a la acción de tutela,
pero si es un derecho o un interés colectivo debe utilizarse la acción popular.
Así las cosas, es necesario precisar la manera cómo
debe identificarse la naturaleza del derecho. Precisamente sobre el tema esta
Corporación, en varios pronunciamientos, ha determinado los parámetros a seguir
para diferenciar un derecho colectivo de un derecho fundamental. Por ejemplo, la
Sentencia T-659 de 2007, expresó:
“La jurisprudencia constitucional ha señalado la diferencia entre un
derecho fundamental y otro colectivo, a partir de la individualización del
derecho y la prueba de la afectación subjetiva del mismo, pues si éste no puede
determinarse en un grupo porque es indivisible o transindividual será,
entonces, un derecho colectivo, pero si es un derecho identificable con la
situación individual de quien acude a la justicia para su protección, será un
derecho fundamental.  En efecto, en
sentencia C-215 de 1999, la Sala Plena de la Corte definió el derecho colectivo
como el “interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que
excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares”. En el mismo sentido,
en sentencia C-377 de 2002, la Corte dijo que los “derechos colectivos se
caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen
a todos y cada uno de los individuos y  no pueden existir sin la cooperación
entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido
los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad,
individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno”. Y, más adelante
agregó que el interés colectivo “pertenece a todos y cada uno de los miembros
de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su
participación activa ante la administración de justicia, en  demanda de su
protección” (Subrayas fuera del original).
En relación con
la prueba de la afectación real del derecho fundamental en conexidad con un derecho
colectivo, esta Corporación en Sentencia T-1205 del 16 de noviembre de 2001,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, dijo lo siguiente:
“La procedencia de la tutela depende,
entonces, de que el afectado, o quien actúe en su nombre, pueda
demostrar que él ha sido personalmente afectado en uno de sus derechos
fundamentales, y si bien es cierto que esta Corporación ha establecido que el
amparo procede excepcionalmente cuando la demanda de tutela pretende la
protección de los derechos de una colectividad, también ha precisado que ello
sólo sucede en aquellos casos en los cuales se encuentre probada una conexidad
entre el motivo que causa o amenaza generar un daño colectivo y el agravio
individual que respecto de sus derechos fundamentales invoca el actor de la
tutela.”
Varios ejemplos muestran la aplicación de las tesis
expuestas. Así, la sentencia T-659 del 23 de agosto de 2007, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, estudió la situación de los habitantes de las veredas Novillos y
Peñón Blanco del municipio del Carmen de Apicalá, quienes pretendían la
protección de sus derechos fundamentales al trabajo, a la libertad de
locomoción y a la educación de los menores residentes en el sector, por cuanto
no podían acceder fácilmente al casco urbano del municipio por el grave
deterioro y la falta de mantenimiento de la única vía que comunica esas
regiones. Para resolver este caso, la Sala Sexta de Revisión determinó que no
estaban presentes los requisitos de procedencia de la acción de tutela cuando
se afectan derechos fundamentales relacionados directamente con la vulneración
de derechos colectivos, ya que no se pudo probar que el mal estado de las vías
amenazara o vulnerara derechos subjetivos de los demandantes.
En el mismo sentido, más recientemente, la Sala
Sexta de Revisión, en sentencia T-888 del 12 de septiembre de 2008, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra evaluó un caso en el que el accionante informó que
el agua que llegaba a su residencia y al barrio donde habitaba se encontraba en
pésimas condiciones de higiene lo cual le impedía consumirla, por lo que
requirió medidas urgentes para proteger los derechos a la salud, a la vida
digna y al agua potable de los afectados.  La Sala negó el amparo porque dentro
del expediente no encontró probada la afectación de los derechos fundamentales
del accionante.
Igualmente, en la Sentencia T-222 del 4 de
marzo de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo, se estudió el caso en donde la
accionante instauró la acción de tutela con el fin de exigir de la empresa que
presta el servicio de aseo, la recolección de basuras del barrio donde reside,
según los días establecidos para ello, puesto que ante la ausencia de servicio,
veía vulnerado su derecho a un medio ambiente sano y a la salud de los menores
residentes en el sector.  En este caso, se determinó que no existía una
conexidad entre la vulneración del derecho al medio ambiente y la presunta
vulneración del derecho fundamental a la salud, debido a que la enfermedad
adquirida por el hijo menor de la accionante no tenía relación alguna con la
ausencia de 10 días en el servicio de recolección de basuras por parte de la
empresa. (Sala Quinta de Revisión).
En sentencia T-576 del 27 de mayo de 2005,
M.P. Humberto Sierra Porto la Sala Novena de Revisión examinó la acción de
tutela en donde los accionantes veían vulnerados sus derechos fundamentales a
un ambiente sano en conexidad con la salud y la vida digna, debido a la
obstrucción de las tuberías del alcantarillado en las calles donde viven,
achacando el hecho a una omisión de la empresa de obras sanitarias de la
localidad.  Para dar solución, se negó la tutela porque “en el caso en
concreto no están presentes los requisitos de procedencia de la acción de
tutela en referencia con la vulneración de derechos colectivos ya que no se
logra probar la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y por ultimo
que las peticionarias contaban con un medio judicial eficaz, idóneo y diferente
a la acción de tutela para la protección sus derechos.”
Así mismo, en la Sentencia 1451 del 26 de
octubre de 2000, M.P. Martha Sáchica Méndez, la Sala Tercera de Revisión
conoció el caso de tutela en donde los accionantes afirmaron que se encontraban
expuestos a las aguas servidas que se producen por las deficiencias que
presenta el servicio de alcantarillado, vulnerando así su derecho a la salud,
en especial a los menores que allí habitan.  En esta ocasión, se resolvió negar el amparo puesto que, no se probó uno de los requisitos
para la procedencia de la acción de tutela cuando de derechos colectivos se
trata como lo es “demostrar la afectación directa y real de un derecho
fundamental de quien hace uso de este mecanismo subsidiario de protección, la
acción de tutela ha debido denegarse por los jueces que conocieron de ella e
indicar a los actores que contaban con una vía judicial alterna
igualmente efectiva para lograr  la satisfacción de sus derechos, cual es la
acción popular regulada por la ley 472 de 1998(…)”(Subrayas y
negrilla fuera del original).
En conclusión, la improcedencia de la acción de
tutela para proteger derechos e intereses colectivos no implica ausencia de
protección, simplemente el legislador ha previsto para cada caso la salvaguarda
efectiva mediante el instrumento procesal correspondiente.  Además el amparo
del derecho está sometido a la demostración de su afectación, pues no basta con
manifestar la vulneración hipotética del derecho fundamental, sino que debe
estar probada efectivamente la amenaza o vulneración de un derecho de tipo
subjetivo del accionante.
2.4.   IDONEIDAD DE LA
ACCIÓN POPULAR PARA PROTEGER EL DERECHO DE ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICIOS.
Como una de las tantas innovaciones
introducidas por la Carta Política de 1991 al régimen constitucional colombiano
de protección judicial de los derechos de las personas, el primer inciso del
artículo 88 superior consagró la acción popular para la protección de los
derechos colectivos, de esta forma:
“La ley regulará las acciones populares
para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella.”
A pesar de que la acción popular no era
nueva en nuestro ordenamiento jurídico porque fue consagrada en el Código Civil
para la protección de bienes de uso público (entre otros, artículos 1005, 1006,
1007, 2358 y 2360), en el Estatuto del consumidor para la defensa de sus
derechos (Decreto Ley 3466 de 1982), en el artículo 8º de la Ley 9ª de 1989
para la defensa del espacio público y del ambiente y en la Ley 45 de 1990 para
proteger los derechos de los afectados con las prácticas de competencia
desleal, lo cierto es que por primera vez se eleva a rango constitucional el
derecho de acción para la defensa de los derechos e intereses colectivos.
En desarrollo de lo previsto en el artículo
88 de la Constitución, el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 definió las
acciones populares cono aquellos “medios procesales para la protección de
los derechos e intereses colectivos...(que)  se ejercen para evitar el
daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio
sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible”.
Así, de la lectura sistemática de la ley
que reglamentó la acción popular se tienen tres elementos que la identifican y
definen: i) la legitimación, pues es una acción pública a la que puede acceder
cualquier persona natural o jurídica para la defensa de derechos que aunque no
le pertenecen en forma específica al demandante su vulneración o amenaza le
afecta (artículo 12 de la Ley 472 de 1998); ii) su objeto, en tanto que no fue
diseñada para la protección de derechos subjetivos o intereses puramente
particulares, sino para la prevención o eliminación de factores dañinos con
incidencia colectiva, aunque en su salvaguarda indudablemente puedan protegerse
derechos individuales (artículo 2º de la Ley 472 de 1998) y iii) la cosa
juzgada, como quiera que los efectos del fallo que resuelve la controversia
desbordan a las partes y resulta exigible respecto del público en general,
salvo que aparezcan nuevas pruebas con posterioridad al fallo (artículo 35 de la
Ley 472 de 1998, tal y como fue condicionado por la Corte Constitucional en
sentencia C-622 del 14 de agosto de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Ahora bien, en cuanto al concepto de
derechos e intereses colectivos, la jurisprudencia ha dejado en claro que, a
diferencia de lo que ocurre en otros sistemas jurídicos[3],
entre nosotros la ley no distingue entre los derechos colectivos propiamente
dichos, los de incidencia colectiva y los intereses difusos.  Por eso mismo, en
principio, un derecho susceptible de protección por vía de la acción popular
denota “intereses de representación difusa, en la medida en que suponen la
reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo de personas que, en
principio, puede ser indeterminado o indeterminable”[4].
Y, los derechos colectivos o difusos se caracterizan “por ser derechos de
solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no
constituyen un sistema cerrado a la evolución social y política, que pertenecen
a todos y cada uno de los individuos y que, como tales, exigen una labor
anticipada de protección y una acción pronta de la justicia, inicialmente
dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a lograr su inmediato
restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a través de las llamadas
acciones colectivas, populares y de grupo.[5]
En particular, el artículo 4º, literales j
y n, de la Ley 472 de 1998, dispusieron que son derechos colectivos
susceptibles de protección por vía de acción popular “el acceso a los
servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” y “los
derechos de los consumidores y usuarios”. Así, de acuerdo con la
jurisprudencia[6], esos derechos pueden
protegerse en la medida en que no se confundan con derechos individuales
comunes a grupos concretos de personas, pues “la distinción entre intereses
subjetivos y colectivos de un grupo depende de la posibilidad de apropiación
exclusiva de los objetos o bienes materiales o inmateriales involucrados en la
relación jurídica.  Así, de los derechos colectivos puede afirmarse que a pesar
de pertenecer a todos los miembros de una comunidad ninguno puede apropiarse de
ellos con exclusión de los demás; en tanto que en relación con los derechos
individuales, cada uno de los sujetos que pertenecen al grupo puede obtener la
satisfacción de su derecho de forma individual y en momento diferente o puede
ejercerlo con exclusión de los demás, y sólo por razones de orden práctico
pueden reclamar conjuntamente la indemnización cuando han sufrido un daño por
una causa común”[7].
Efectivamente, los jueces naturales de la
acción popular han analizado y protegido en múltiples oportunidades el derecho
colectivo a acceder a la prestación eficiente y oportuna  de los servicios
públicos, puesto que ese instrumento procesal no sólo es idóneo para el efecto,
sino que es un medio judicial eficaz para la protección de los derechos
colectivos.  Así, por ejemplo, en sentencia del 13 de diciembre de 2006,
expediente AP-2213-01, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, la Sección
Primera del Consejo de Estado estudió una acción popular interpuesta con el
objeto de que se ordene al Distrito Capital  continuar prestando el servicio de
transporte público en una localidad con una ruta determinada que había sido
suspendida para la implementación del Transmilenio.  En esa oportunidad, el
Consejo de Estado dijo que si bien es cierto la prestación eficiente del
servicio público de transporte  es un derecho colectivo que puede protegerse
por vía de la acción popular, en ese asunto no se demostró su vulneración,
puesto que “revisada la actuación, para la Sala no existe ningún elemento de
juicio a partir del cual se pueda afirmar válidamente, como lo señaló el a quo,
que la modificación de rutas efectuada en su momento por la Administración no
haya correspondido a las reales necesidades de transporte en los sectores en
donde éstas se aplicaron, pues ciertamente tales cambios obedecieron a los
resultados de los análisis sobre la demanda de los usuarios y la capacidad
transportadora y la cobertura de las empresas prestadoras del servicio,
resultados éstos obtenidos luego de los monitoreos y estudios de campo
pertinentes”.  En el mismo sentido, en sentencia del 25 de octubre de 2001,
expediente AP-234, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, la Sección Primera del Consejo
de estado manifestó que aunque era posible acudir a la acción popular para que
los usuarios del servicios de transporte de la empresa SOTRARETIRO puedan
utilizar dicho servicio implementándose como paradero el parque principal del
municipio, no podía accederse a la pretensión porque no se demostró que ese
hecho afecte derechos colectivos.
Con base en lo expuesto, la Sala entra a
resolver el caso sometido a su consideración.
3.    CASO CONCRETO
Sostiene el accionante que tanto él como
los habitantes del barrio El Tejar en el municipio de Girón, no cuentan con una
ruta de transporte público cercana a sus lugares de residencia, puesto que fue
suspendida por la empresa COOTRAGAS CTA, quien venía prestando el servicio en
ese sector, lo que según el actor, impide el desplazamiento de quienes allí
residen hacia los sitios donde a diario desarrollan sus actividades porque el
paradero más cercano se ubica a 12 cuadras de esa localidad. Esa situación
entonces, a juicio del peticionario, viola los derechos fundamentales a la
libre circulación, el trabajo, la igualdad y la educación de los habitantes del
barrio El Tejar y sus vecinos.
Sin embargo, dentro del proceso de tutela,
el accionante no aporta ninguna prueba que lleve a concluir que efectivamente
se vulneran sus derechos fundamentales. Por el contrario, el Área Metropolitana
de Bucaramanga aportó al expediente documentos destinados a demostrar que por el
sector del barrio El Tejar pasan otras rutas de diferentes empresas de
transporte, como son Transportes Girón S.A y Transportes San Juan S.A, entre
otras, que prestan en forma continua y eficiente el servicio público de
transporte.
Ante la falta de material probatorio que
permitiera tener claridad sobre los hechos que originaron la tutela, esta Sala,
entre otras pruebas, ordenó al juez de primera instancia que practicará una
inspección judicial en el barrio donde reside el accionante y así establecer cual
es la distancia entre su domicilio y la ruta de transporte más cercana, o
determinar también qué factores de inseguridad social se presentaban en la
zona, de tal forma que pudiese deducirse la afectación de derechos subjetivos.
No obstante, no sólo no se recibió ningún
informe al respecto, quedando la situación del accionante sin un sustento
probatorio para definir con certeza su situación, sino que se recibieron
documentos aportados por los demandados que permiten inferir que el reproche
que subyace a la presente acción de tutela está circunscrito a una discusión de
rango legal, puesto que se debate si el Área Metropolitana de Bucaramanga debía
ejecutar lo ordenado en actos administrativos o si no debía hacerlo porque
existió una omisión por parte de la empresa particular de transportes COOTRAGAS
CTA. Este conflicto se ubica al margen de la defensa de los derechos
fundamentales del accionante porque, según se informó a la Sala, los habitantes
del sector El Tejar se benefician de varias rutas de transporte público
colectivo.
Por consiguiente, esta Sala encuentra que
en el caso sometido a su consideración, la acción de tutela no procede porque
no se demostró la afectación de derechos fundamentales, esto es, de derechos
individuales tanto del accionante como de su familia. Cabe advertir que ello no
significa que, en caso de que pueda demostrarse que los habitantes del barrio
El Tejar no cuentan con servicio público de transporte, no tengan instrumentos
procesales para su protección, pues el artículo 4º, literales j y n, de la Ley
472 de 1994, es claro en señalar que la acción popular procede para proteger
los derechos colectivos de los usuarios, su acceso a los servicios públicos y a
una prestación eficiente y oportuna de los mismos.
Además, de los argumentos arriba señalados,
es claro que el accionante pasó por alto el principio de inmediatez propio de
la acción de tutela, puesto que en su escrito manifiesta que el servicio de
transporte público prestado en la comunidad del barrio el Tejar les fue
suspendido “a mediados del mes de mayo de 2004”.  No obstante, de
acuerdo a lo observado en el expediente[8], la radicación de la
tutela se realizó el día 21 de octubre de 2008, alrededor de cuatro años
después de ocurridos los hechos; por lo cual, no es viable que transcurrido
éste extenso periodo de tiempo se proceda a tutelar los derechos reclamados en
la demanda, ya que no se presentó dentro de un término razonable del cual se pudiera
deducir que se trataba de proteger un derecho fundamental y mucho menos que
dicha protección buscaba evitar un perjuicio grave e irremediable tanto para el
accionante como para la comunidad a la que representa.
Por otro lado, la acción popular se
constituía como el mecanismo idóneo para la protección de los derechos
colectivos del barrio el Tejar, esto es así porque, si bien este mecanismo
busca el bienestar general de una conglomerado, su ejercicio no tiene ningún
tipo de caducidad siempre y cuando el perjuicio aún exista o esté latente y,
como lo expresa el artículo 10º de la Ley 472 antes mencionada, “Cuando el
derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la
administración, no será necesario interponer previamente los recursos
administrativos como requisito para intentar la acción popular”.  Entonces
es claro que incluso no necesitaba dirigirse a las autoridades en materia de
transporte del Área Metropolitana de Bucaramanga, sino que bastaba con acudir
ante los jueces contenciosos administrativos mediante la acción popular
descrita anteriormente.
Por lo expuesto anteriormente, esta Sala
concluye que no se probó la afectación de los derechos fundamentales cuya
protección pretendía el accionante, la acción de tutela resulta improcedente.
En este sentido, se confirmará la decisión del juez de segunda instancia en
cuanto confirmó la negación del amparo de los derechos invocados por el señor
Luis Ricardo Uribe Rivero.
4.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos decretada en auto del 27 de abril de 2009,
con el fin de resolver el presente asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de noviembre de 2008,
proferida por el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Bucaramanga, en
cuanto negó la tutela incoada por el señor Luis Ricardo Uribe Rivero en contra
de COOTRAGAS CTA, el Área Metropolitana de Bucaramanga y la Alcaldía de Girón.
TERCERO: Por Secretaría General de la Corte Constitucional,
líbrese la comunicación de que trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-753 de 2006
M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández.
[2] Sentencia SU-111 de 2001.
[3]
Por ejemplo, el artículo 81 del Código del Consumidor del Brasil diferencia los
derechos difusos, colectivos e individuales homogéneos: al respecto, puede
consultarse a Gidi, Antonio, Las Acciones Colectivas y la Tutela de los
Derechos Difusos, Colectivos e Individuales en el Brasil.  Traducción de Lucio
Cabrera Acevedo.  Editorial Universidad Nacional Autónoma de México. 2004.  En
el mismo sentido, el derecho Norteamericano y Argentino diferencia entre los
derechos colectivos y difusos, para referirse a los primeros como los que
pueden “fragmentarse” y a los segundos como aquellos que no admiten división:
al respecto, véase Gozaíni, Osvaldo Alfredo.  Introducción al Derecho Procesal
Constitucional.  Editorial Rubinzal-Culzoni. Buenos Aires. 2006.
[4]
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 29 de junio de 2000.
Expediente AP-001. Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez.
[5] Sentencia C-622 del 14 de
agosto de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6]
En ese sentido, pueden verse, entre muchas otras, las sentencias del Consejo de
estado del 16 de enero de 2001, expediente AP-144, M.P. María Helena Giraldo
Gómez, del 17 de abril de 2007, AP-266-01. M.P. Alier Hernández Enríquez y del
15 de agosto de 2007, AP- 004-01, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
[7]
Sección Primera del Consejo de Estado.  Sentencia del 20 de enero de 2005,
expediente AP-2261-01, M.P. Camilo Arciniegas.
[8] Folio 29 en el cuaderno
de primera instancia.