C-537-99
Sentencia C-537/99
Sentencia
C-537/99
GASTO PUBLICO-Competencias del Gobierno y el Congreso/OBJECION
PRESIDENCIAL-Celebración años de Barbosa y construcción de obras
El artículo 2,
materia de objeciones no está habilitando al Gobierno para que dentro de sus
competencias constitucionales, decida si incluye o no en el presupuesto las
partidas necesarias con tal finalidad, sino dándole una orden de obligatorio
cumplimiento y, por ende, disponiendo la modificación o adición del presupuesto
de las vigencias allí señaladas, lo cual es a todas luces inconstitucional,
pues la eventual inclusión de una partida en el presupuesto, corresponde
exclusivamente al Ejecutivo. No se olvide que según el primer inciso del
artículo 351 de la Constitución, el Congreso no puede aumentar ninguna de las
partidas del presupuesto de gastos propuesta por el Gobierno, ni incluir
nuevas, sino con la aceptación escrita del Ministro del ramo correspondiente.
Además, según el artículo 18 de la ley orgánica del presupuesto, los gastos
autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual de
presupuesto por el Gobierno Nacional, serán incorporados a éste, de acuerdo con
la disponibilidad de recursos y prioridades del Gobierno, si corresponden a
funciones de órganos de nivel nacional y guardan concordancia con el Plan
Nacional de Inversiones y los recursos a que se refiere el artículo 2 objetado,
están destinados a la construcción de obras de carácter municipal, que
corresponde realizar a las autoridades locales con los dineros provenientes de
la participación en los ingresos corrientes de la Nación, según el artículo 21
de la ley 60 de 1993.
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Inclusión por
el Congreso de partidas para construcción de obras
Si bien el
Congreso puede decretar una inversión que no se encuentra en el plan de
desarrollo, lo cierto es que esa nueva inversión debe ser compatible con el
Plan, lo cual tiene una dimensión cualitativa y cuantitativa. De un lado, la
nueva inversión nacional no sólo no puede contradecir las orientaciones del
plan de desarrollo sino que debe encontrar algún sustento en las opciones
políticas adoptadas por el mismo. De otro lado, la nueva inversión no puede ser
de tal magnitud que modifique las propias prioridades definidas en el plan,
pues estaríamos en frente no de una inversión cualquiera sino de aquellas que,
obligatoriamente, por su carácter principal, tiene que estar contenida en el
plan de inversiones. Estas exigencias son necesarias pues admitir que cualquier
ley puede decretar una inversión de enorme magnitud, o un gasto incompatible
con las orientaciones y estrategias del plan, convertiría en irrelevante la noción
misma de planificación, y eliminaría la prevalencia que la Carta reconoce a la
ley del plan." El artículo 2 del proyecto objetado, al ordenar incluir
unas partidas para la construcción de obras, que como se verá más adelante son
de competencia del municipio, viola las normas aquí enunciadas, pues lo que en
últimas se pretende es la modificación del Plan Nacional de Inversiones, sin el
visto bueno del Gobierno Nacional, infringiendo así el inciso final del
artículo 341 del estatuto superior.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Improcedencia
de construcción de obras de carácter municipal
De acuerdo con la
Constitución (arts. 288 y 339) y el atículo 21 de la ley 60 de 1993, que es
norma orgánica, cuya prevalencia sobre las demás leyes ha sido expresamente
consagrada por el constituyente, no es posible financiar con cargo al
presupuesto general de la Nación las obras mencionadas en el artículo 2 del
proyecto de ley, que aquí se analiza, las cuales corresponde ejecutar al
municipio de Barbosa (Antioquia) con los recursos que recibe por concepto de su
participación en los ingresos corrientes de la Nación. Distinto sería que la
construcción de ellas estuviera a cargo de la Nación con la participación del
municipio o que se tratara de un programa de cofinanciación. Es importante
señalar que la ley orgánica 60/93 también prohibe a la Nación reasumir
competencias exclusivas de los municipios, sin que ello sea óbice para que se
efectúe la cofinanciación de programas de competencia exclusiva de las
entidades territoriales.
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Presentación es competencia del Gobierno
Es de competencia
exclusiva del Gobierno Nacional la presentación de la ley anual de presupuesto
y el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas. No sucede lo mismo con
la ley que decreta un gasto público, pues en este caso, tanto el Gobierno como
el Congreso tienen iniciativa para hacerlo.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Ley que decreta
gasto público no puede ordenar al gobierno
La ley que
decreta un gasto público no puede ordenar al Gobierno efectuar traslados
presupuestales o la inclusión obligatoria de las partidas correspondientes en
la ley anual de presupuesto, pues esta tarea compete ejercerla exclusivamente
al Gobierno Nacional.
Referencia: Expediente OP-028
Objeciones
presidenciales contra el proyecto de ley No. 05/96 Senado y 03/95 Cámara “Por
medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años de la
Fundación del municipio de Barbosa, departamento de Antioquia, rinde homenaje a
los Barboseños y se ordena la realización de obras de infraestructura”
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
I.
ANTECEDENTES
El
Presidente del Senado de la República envió a esta Corporación, el día 18 de
junio del año que cursa, el expediente relativo al trámite y aprobación del
proyecto de ley No. 03/95 Cámara y 05/96 Senado, “Por medio del cual la
Nación se asocia a la celebración de los 200 años de la Fundación del municipio
de Barbosa, departamento de Antioquia, rinde homenaje a los Barboseños y
se ordena la realización de obras de infraestructura”, el cual fue objetado
parcialmente por el Presidente de la República por razones de
inconstitucionalidad. Objeciones que fueron rechazadas por el Congreso.
Recibido el concepto
emitido por el Procurador General de la Nación y cumplidos como están todos los
trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole
procede la Corte a decidir.
II. TEXO DEL
PROYECTO DE LEY OBJETADO PARCIALMENTE
El texto del
proyecto de ley, materia de objeción parcial, es el que se transcribe a
continuación, subrayando el precepto que es materia de controversia.
“Ley
No.
“Por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años de la
fundación del municipio de Barbosa, departamento de Antioquia, rinde homenaje a
los Barboseños y se ordena la realización de obras de infraestructura.”
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
D
e c r e t a:
Artículo 1. La
Nación se asocia a la conmemoración de los 200 años de fundación del municipio
de Barbosa, departamento de Antioquia, a celebrarse el 25 de agosto de 1995.
Así mismo rinde homenaje a la comunidad Barboseña y la invita a continuar su
marcha, con sentido de permanencia y con espíritu de unidad por los senderos
del progreso.
Artículo 2. A
partir de la vigencia de la presente ley y de conformidad con los artículos
334, 339 y 341 de la Constitución nacional, asígnese dentro del presupuesto de
la vigencia de 1997 y siguientes las sumas necesarias para ejecutar las obras
de interés social en el municipio de Barbosa, departamento de Antioquia tales
como:
1.
Construcción del edificio del deporte.
2. Construcción
y remodelación de la casa de la cultura.
3.
Construcción de 20 aulas educativas y educación didáctica de la escuela urbana
de varones del municipio de Barbosa.
4.
Construcción del malecón del río.
Para este
efecto, el citado municipio deberá presentar ante el Banco de Proyectos del
Departamento Nacional de Planeación los respectivos diseños.
Artículo 3. La
presente ley rige a partir de su promulgación.
El Presidente del H.
Senado de la República,
LUIS FERNANDO
LONDOÑO CAPURRO
El Secretario
General del H. Senado de la República,
PEDRO PUMAREJO VEGA
El Presidente de la
H. Cámara de Representantes,
Giovanni Lamboglia
Mazzilli
El Secretario
General de la H. Cámara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR
III. LAS
OBJECIONES PRESIDENCIALES
El Presidente de la
República, en ejercicio de la potestad que le confieren los artículos 166, 167
y 200-1 de la Constitución, se abstuvo de sancionar el proyecto de ley antes
transcrito, por considerar que el artículo 2 violaba varias disposiciones del estatuto
superior, lo que motivó la formulación de objeciones por razones de
inconstitucionalidad. Los argumentos que expuso el Presidente para sustentar
las objeciones se pueden resumir así:
1. Violación del
artículo 341 de la Constitución.
El proyecto acusado
en el aparte que dice “....asígnese dentro del presupuesto de la vigencia de
1997 y siguientes las sumas necesarias para ejecutar las obras de interés
social en el municipio de Barbosa...” contenida en el artículo 2, viola la
Constitución por cuanto desconoce “la competencia del Gobierno en materia
presupuestal, al abrogarse el Congreso Nacional funciones que por Constitución
no le son propias”, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo
200-4 de ese ordenamiento “la facultad e iniciativa en la presentación del
proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos corresponde al Gobierno
Nacional.”
Dicha disposición
rompe también la armonía jurídica que debe existir en materia de competencias
constitucionales, en lo referente a asuntos presupuestales y el Plan Nacional
de Desarrollo frente a la obligación de incorporar partidas en las leyes
anuales y desconoce “la facultad e iniciativa del Ejecutivo en la
preparación y presentación del proyecto de ley anual de presupuesto y la
competencia del Congreso de la República en su aprobación.”
2. Violación de los
artículos 288 y 311 de la Constitución y artículo 21 de la ley 60 de 1993
En relación con las
obras de interés social contenidas en el mismo artículo 2 del proyecto,
considera el Presidente que “desconoce la distribución de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales, así como los recursos con que se deben
asumir”, las cuales se encuentran consagradas en los artículos 288 y 311
del Estatuto Superior. Para que la Nación pueda entrar a intervenir en la
ejecución de algunas obras, cuya competencia está asignada a las autoridades
territoriales, “es necesario demostrar la incapacidad para desarrollarlas
por sí mismas y que éstas se encuentren incorporadas en el Plan Nacional de
Desarrollo.”
Finalmente, señala
que la ley 60 de 1993 es clara al determinar la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación, estableciendo en el artículo 21 las
actividades a las cuales deberán destinarse los recursos. Y en el parágrafo del
mismo artículo prohibe que en el presupuesto general de la Nación se incluyan
apropiaciones, para ser transferidas a las entidades territoriales, con los
mismos fines de que trata el mencionado artículo.
IV. LA
INSISTENCIA DEL CONGRESO
Recibidas las
objeciones correspondientes las Cámaras legislativas procedieron a designar
comisiones accidentales para su estudio, las cuales presentaron los respectivos
informes, que fueron aprobados por la unanimidad de los miembros de una y otra
corporación. Sin embargo, como en ambos escritos se concluía que dichas
objeciones eran infundadas y, por tanto, debía insistirse ante el Ejecutivo
para que sancionara el proyecto de ley, tales corporaciones decidieron adoptar
como texto definitivo y único para rechazar las objeciones el presentado por el
Senado de la República. Son estos los argumentos que allí se exponen con tal
fin:
1. Las obras
contenidas en el artículo 2 del proyecto de ley son de interés social y sólo
buscan el bienestar de la comunidad. En consecuencia, no puede el Gobierno
aducir que la construcción de éstas viola los artículos 288 y 311 de la
Constitución, pues para ello se han instituido los mecanismos de
cofinanciación. Barbosa, no ha sido tenido en cuenta por el Gobierno Nacional dentro
del Plan de Desarrollo para la ejecución de obras y no cuenta con los recursos
necesarios para garantizar la educación y bienestar de la comunidad, la
juventud y la niñez. Como el municipio no está en capacidad de hacer estas
obras por sí mismo es necesario que ellas se incluyan en el Plan de Desarrollo.
Además, Barbosa está comprometido en el conflicto social generalizado que
afecta al país y el Estado a través de muchas leyes ha procurado incluir en el
Plan de Desarrollo aquellas regiones en donde su presencia “no se ha sentido
o ha sido insuficiente”.
2. Tampoco se viola
el artículo 341 de la Constitución pues en su inciso 4 se autoriza al Congreso
para modificar el Plan Nacional de Inversiones Públicas, entonces si puede
modificarlo también puede orientar, por medio de leyes, la inclusión en él de
obras de contenido social y de carácter prioritario. El artículo 150-3 del
mismo ordenamiento señala que el Congreso aprueba dicho plan con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución y adopta las medidas necesarias para el cumplimiento de los mismos.
Así las cosas, el proyecto de ley encuentra sustento en los artículos 334, 339,
341 y 150-4 de la Constitución y en el artículo 16 de la ley 179/94.
3. Dado el carácter del
Plan Nacional de Desarrollo éste tiene que ser unificador, de relieve nacional,
integrar las regiones y eso se hace mediante la inversión pública y social que
garantice el bienestar de la comunidad. El proyecto tiene una marcada
orientación hacia propuestas de inversión en deporte, educación, cultura,
mejoramiento ambiental y protección de la niñez.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación considera que son fundadas las objeciones presentadas por
el Presidente de la República contra el artículo 2º. del proyecto de ley, por
las razones que se resumen en seguida:
- Las leyes que
crean un gasto público son simplemente títulos jurídicos que servirán de base
para que en un momento ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore
en el presupuesto general de la Nación los rubros necesarios para satisfacer
las obligaciones decretadas previamente por el Congreso. Tales leyes no tienen
aptitud jurídica para modificar per se la ley de apropiaciones o el Plan
Nacional de Desarrollo, ni pueden ordenarle al Gobierno realizar traslados
presupuestales con el fin de obtener recursos para sufragar los costos que su
aplicación demanda.
- El ejecutivo está
constitucionalmente autorizado para formular el presupuesto de gastos,
consultando las necesidades sociales inaplazables, la existencia de recursos
para su financiación y los programas y proyectos contenidos en el Plan Nacional
de Desarrollo, sin que pueda el Congreso imponerle la inclusión de partidas que
garanticen la ejecución de las erogaciones decretadas mediante ley anterior,
como sucede en el caso de estudio, motivo por el cual dicho precepto debe ser
declarado inconstitucional.
- La disposición
objetada pretende modificar la ley de apropiaciones y la de inversiones
públicas al ordenar incluir partidas para llevar a cabo las obras programadas,
desconociendo lo dispuesto en los artículos 150-3, 154, 341 y 346 de la
Constitución.
-
El Plan de Inversiones
de acuerdo con el artículo 341 de la Carta, tiene una posición de superioridad
respecto de las demás normas jurídicas, que le garantiza su integridad. Por
tanto, el Congreso no puede modificarlo si la enmienda no respeta el equilibrio
financiero y no cuenta con la expresa autorización del Gobierno nacional.
- Las obras
señaladas en el artículo 2 del proyecto de ley  constituyen una modificación
inconstitucional del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión, violando así
el inciso final del artículo 341 de la Constitución, que establece la previa
autorización del Gobierno para decretarlas. También se vulnera el artículo
150-15 del estatuto superior pues bajo el pretexto de decretar honores, el
legislador no puede modificar el esquema de planificación macroeconómica del
Estado, ni desconocer la competencia de otras ramas y órganos del poder
público. Además, dichas obras son de aquellas que compete realizar a las
autoridades locales con los recursos provenientes de su participación en los
ingresos corrientes de la Nación, como se lee en el parágrafo del artículo  21
de la ley 60/93.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta corporación es
tribunal competente para pronunciarse sobre las objeciones que, por razones de
inconstitucionalidad, ha formulado el Presidente de la República contra el
artículo 2 del proyecto de ley antes transcrito, las cuales no fueron aceptadas
por el Congreso, de conformidad con lo ordenado en los artículos 167 inciso 4 y
241-8 del estatuto superior.
2. Trámite del
proyecto de ley en el Congreso
- El proyecto de ley
“Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del
municipio de Barbosa, departamento de antioquia, rinde homenaje a los
Barboseños y se ordena la realización de obras de infraestructura”, fue
presentado ante la Cámara de Representantes el 3 de octubre de 1995, por los
Congresistas Ana Garcia de Pechthal y Luis Norberto Guerra Vélez, y luego
repartido a la Comisión Cuarta de esa misma corporación, quedando radicado bajo
el No. 03/95.
-  En la Comisión
Cuarta fue objeto de debate y aprobación en la sesión celebrada el 4 de octubre
de 1995 y en la plenaria de la Cámara en la del 18 de junio de 1996.
- Recibido el
proyecto de ley en el Senado de la República fue radicado con el No. 05/96 y
repartido a la Comisión Cuarta de esa misma corporación, la que lo debatió y
aprobó el 13 de noviembre de 1996. Luego pasó a la plenaria de la misma
corporación, siendo objeto de debate y aprobación en la sesión del 16 del mismo
mes y año.
- El Presidente de
la Cámara de Representantes lo remitió, el 17 de junio de 1997, a la
Presidencia de la República para la respectiva sanción.
3. Trámite de las
objeciones presidenciales
El proyecto de ley
antes señalado fue recibido por el Presidente de la República el 1 de julio de
1997 y devuelto con objeciones parciales a la Cámara de Representantes, en
donde tuvo origen, el 9 de julio del mismo año. En consecuencia, no hay reparo
constitucional por este aspecto pues se respetó el término constitucional
fijado para ello en el artículo 166 de la Constitución, el cual es de seis (6)
días cuando el proyecto no consta de más de veinte artículos, y el objetado
sólo tiene tres.
Las Cámaras
legislativas, como ya se ha anotado, decidieron nombrar comisiones accidentales
con el fin de estudiar las objeciones formuladas, las cuales fueron declaradas
infundadas, por lo que decidieron insistir en la sanción del proyecto.
Ante esta
circunstancia el Presidente del Senado de la República envió a la Corte el
expediente respectivo, el 18 de junio de 1999, para que decida la controversia
planteada, tal como lo ordena la Constitución en los artículos 167 y 241 y a
ello procede.
4. Competencias del Gobierno y del
Congreso en materia del Gasto Público
De acuerdo con la
Constitución, tanto el Gobierno como el Congreso de la República ejercen
competencias en materia de gasto público, las cuales han sido claramente
definidas por esta Corte. Así, y en virtud del principio de legalidad, el
Congreso es, en principio, el único facultado para decretar las erogaciones
necesarias destinadas a la ejecución de proyectos inherentes al Estado,
atribución que sólo puede ejercer el Ejecutivo cuando actúa como legislador
extraordinario durante los estados de excepción. Por su parte, la Carta reserva
al Gobierno la potestad de incorporar o no en el presupuesto las partidas
correspondientes a tales gastos, y se le permite aceptar o rehusar
modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas
(artículos 349 y 351 C.P.).[1]
En cuanto a
iniciativa legislativa se refiere, las leyes de presupuesto y las que contienen
el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones son de iniciativa exclusiva del
Gobierno Nacional (art. 154 C.P.). No sucede lo mismo con las leyes que
decretan gastos públicos, pues respecto de ellas el Congreso y el Gobierno
cuentan con facultades para presentarlas. Potestad que “no puede confundirse
con la iniciativa para modificar partidas propuestas por el Gobierno en la ley
anual de rentas y de apropiaciones, la cual si bien debe tener origen en el
Gobierno y debe ser presentada al Congreso dentro de los primeros diez días de
cada legislatura, de forma que una vez ordenado el gasto en ley previa, sólo
pueda ejecutarse si es incluido en el respectivo presupuesto, según el inciso 2
del artículo 345 de la Carta. El ejecutivo por su parte conserva competencia
para formular el presupuesto anual de rentas y gastos de la Nación que le
atribuye el art. 346 del mismo ordenamiento[2]”.
También ha dicho la
Corte que la ley que decreta un gasto público “no tiene eficacia mayor que
la de constituir un título jurídico suficiente –en los términos de los
artículos 345 y 346 de la Carta-, para la posterior inclusión del gasto en la
ley de presupuesto.”[3]
Es decir, que se trata de una autorización y no de una orden para efectuar
traslados presupuestales destinados a arbitrar los respectivos recursos pues,
se insiste, la iniciativa para la inclusión de partidas en el proyecto de
presupuesto corresponde única y exclusivamente al Gobierno Nacional. Así las
cosas, mientras no se haya incorporado la partida correspondiente en el
presupuesto, tampoco se podría exigir el cumplimiento de la ley que ordena el
gasto público[4].
Con base en estas
directrices hay que concluir que el artículo 2, materia de objeciones, al
prescribir: “... asígnese dentro del presupuesto de la vigencia de 1997 y
siguientes las sumas necesarias para ejecutar las obras de interés social en el
municipio de Barbosa, departamento de Antioquia, tales como ....., no
está habilitando  al Gobierno para que dentro de sus competencias
constitucionales, decida si incluye o no en el presupuesto las partidas
necesarias con tal finalidad, sino dándole una orden de obligatorio
cumplimiento y, por ende, disponiendo la modificación o adición del presupuesto
de las vigencias allí señaladas, lo cual es a todas luces inconstitucional,
pues como ya se ha visto, la eventual inclusión de una partida en el
presupuesto, corresponde exclusivamente al Ejecutivo.
No se olvide que
según el primer inciso del artículo 351 de la Constitución, el Congreso no
puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuesta por
el Gobierno, ni incluir nuevas, sino con la aceptación escrita del Ministro del
ramo correspondiente. Además, según el artículo 18 de la ley orgánica del
presupuesto, los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación
del proyecto anual de presupuesto por el Gobierno Nacional, serán incorporados
a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y prioridades del
Gobierno, si corresponden a funciones de órganos de nivel nacional y
guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones y, como se verá más
adelante, los recursos a que se refiere el artículo 2 objetado, están
destinados a la construcción de obras de carácter municipal, que corresponde
realizar a las autoridades locales con los dineros provenientes de la
participación en los ingresos corrientes de la Nación, según el artículo 21 de
la ley 60 de 1993.
En consecuencia, la
objeción del Gobierno por este aspecto es fundada.
5. Plan Nacional
de Desarrollo y Plan de Inversiones . Modificación
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución el Plan Nacional de
Desarrollo está conformado por una parte general y un plan de inversiones de
las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se
consagran los propósitos u objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades
de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por
el Gobierno.
El Plan Nacional de
inversiones debe contener los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución. Es decir, que dicho plan
consagra las prioridades o proyectos principales que en materia de inversión
pública debe acometer la Nación.[5]
Las entidades
territoriales por su parte, deben elaborar y adoptar de manera concertada entre
ellas y el Gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar
el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Dichos planes están
conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y
corto plazo.
Según el artículo
341 de la Constitución el Gobierno debe elaborar el Plan Nacional de
Desarrollo, “expresión suprema de la función de planeación”,[6] con la participación de
las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo
superior de la judicatura, el cual deberá someter al Consejo Nacional de
Planeación, oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que
considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del congreso,
dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del periodo presidencial
respectivo.
También se establece
que el Plan Nacional de Inversiones prevalece sobre las demás leyes, y sus
preceptos constituyen “mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los
existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en
las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y
recursos aprobados en la ley del plan”. Y en el inciso final, se autoriza
al Congreso para modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se
mantenga el “equilibrio financiero”. Cualquier incremento en las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o “inclusión
de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto
bueno del Gobierno nacional.”
A más de lo
anterior, es preciso tener en cuenta que “(.....) si bien el Congreso puede
decretar una inversión que no se encuentra en el plan de desarrollo, lo cierto
es que esa nueva inversión debe ser compatible con el Plan, lo cual tiene una
dimensión cualitativa y cuantitativa. De un lado, la nueva inversión nacional
no sólo no puede contradecir las orientaciones del plan de desarrollo sino que
debe encontrar algún sustento en las opciones políticas adoptadas por el mismo.
De otro lado, la nueva inversión no puede ser de tal magnitud que modifique las
propias prioridades definidas en el plan, pues estaríamos en frente no de una
inversión cualquiera sino de aquellas que, obligatoriamente, por su carácter
principal, tiene que estar contenida en el plan de inversiones. Estas
exigencias son necesarias pues admitir que cualquier ley puede decretar una
inversión de enorme magnitud, o un gasto incompatible con las orientaciones y
estrategias del plan, convertiría en irrelevante la noción misma de
planificación, y eliminaría la prevalencia que la Carta reconoce a la ley del
plan.”[7]
El artículo 2 del
proyecto objetado, al ordenar incluir unas partidas para la construcción de
obras, que como se verá más adelante son de competencia del municipio, viola
las normas aquí enunciadas, pues lo que en últimas se pretende es la
modificación del Plan Nacional de Inversiones, sin el visto bueno del Gobierno
Nacional, infringiendo así el inciso final del artículo 341 del estatuto
superior.
6. Las obras
consagradas en el artículo 2 del proyecto de ley corresponde realizarlas a las
autoridades locales
La ley 60 de 1993
que distribuye competencias entre la Nación y las entidades territoriales, al
igual que los recursos a que se refieren los artículos 356 y 357 del estatuto
superior y señala los servicios que a cada una de aquéllas corresponde cumplir,
consagra en los artículos 2 y 5 la competencia de los municipios y de la Nación
en materia social y en el artículo 21 establece las actividades en las
que se deben invertir los recursos provenientes de la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación (art. 357 C.P.), entre las
cuales cabe destacar las siguientes áreas, que se relacionan con el tema de
debate.
En materia de
educación: la construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento
y provisión de material educativo de establecimiento de educación formal y no
formal, financiación de becas, pago de personal docente y aportes al sistema de
seguridad social del mismo (No. 1)
En lo cultural: la
construcción, mantenimiento y rehabilitación de casas de cultura, bibliotecas y
museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales y a agrupaciones
municipales artísticas y culturales (No. 11)
En cuanto a
educación física, recreación y deporte: inversión en instalaciones deportivas,
dotación a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la
práctica de la educación física y el deporte, apoyo financiero y dotación de
implementos deportivos a las ligas, clubes de aficionados y eventos deportivos,
e inversión en parques y plazas públicas (No. 10)
En materia de
prevención y atención de desastres: adecuación de áreas urbanas y rurales en
zonas de alto riesgo, reubicación de asentamientos, prevención y atención de
desastres (No. 12). Obras de infraestructura para el manejo de aguas (No. 4)
Siendo así, aparece
claro que la construcción del edificio del deporte, de la casa de la cultura,
de 20 aulas educativas y del malecón del río en el municipio de Barbosa
(Antioquia), enunciadas en el artículo 2 del proyecto objetado, corresponde
realizarla a dicho municipio con los recursos que recibe por su participación
en los ingresos corrientes de la Nación.
Además, el parágrafo
del artículo 21 de la ley citada, prohibe incluir en el presupuesto general de
la Nación apropiaciones para los mismos fines antes señalados, que en el caso
que se analiza corresponde a la construcción de las obras antes enunciadas, sin
perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a
cargo de la Nación con la participación de las entidades territoriales, y
de las partidas de cofinanciación para programas de desarrollo de
funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.
En otras palabras,
de acuerdo con la Constitución (arts. 288 y 339) y el atículo 21 de la ley 60
de 1993, que es norma orgánica, cuya prevalencia sobre las demás leyes ha sido
expresamente consagrada por el constituyente, no es posible financiar con cargo
al presupuesto general de la Nación las obras mencionadas en el artículo 2 del
proyecto de ley, que aquí se analiza, las cuales corresponde ejecutar al
municipio de Barbosa (Antioquia) con los recursos que recibe por concepto de su
participación en los ingresos corrientes de la Nación. Distinto sería que la
construcción de ellas estuviera a cargo de la Nación con la participación del
municipio o que se tratara de un programa de cofinanciación.
Finalmente, es
importante señalar que la ley orgánica citada (60/93) también prohibe a la
Nación reasumir competencias exclusivas de los municipios, sin que ello sea
óbice para que se efectúe la cofinanciación de programas de competencia
exclusiva de las entidades territoriales.
En este orden de
ideas, la objeción del Gobierno por este aspecto también es fundada.
Conclusión:
- Es de competencia
exclusiva del Gobierno Nacional la presentación de la ley anual de presupuesto
y el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas (art. 154 C.P.). No
sucede lo mismo con la ley que decreta un gasto público, pues en este caso,
tanto el Gobierno como el Congreso tienen iniciativa para hacerlo.
- La ley que decreta
un gasto público no puede ordenar al Gobierno efectuar traslados presupuestales
o la inclusión obligatoria de las partidas correspondientes en la ley anual de
presupuesto, pues esta tarea compete ejercerla exclusivamente al Gobierno Nacional.
- Las obras que en
el proyecto objetado se ordena construir corresponde realizarlas al municipio
de Barbosa (Antioquia) con los dineros que recibe por concepto de la
participación en los ingresos corrientes de la Nación. (ley 60/93. Art. 21).
- La Nación puede
financiar obras o programas de competencia exclusiva de las entidades
territoriales, utilizando el mecanismo de la cofinanciación, para lo cual debe
demostrarse la imposibilidad de las autoridades locales de realizarlas.
VII. DECISION
Las objeciones
formuladas por el Presidente de la República contra el artículo 2 del proyecto
de ley, transcrito al principio de esta sentencia, son fundadas y, por
consiguiente, dicha disposición será declarada inconstitucional.
En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Primero: Declarar
fundadas las objeciones formuladas por el Presidente de la República y, en
consecuencia, INCONSTITUCIONAL el artículo 2 del proyecto de ley No.
03/95 Cámara y 05/96 Senado “Por medio del cual la Nación se asocia a la
celebración de los 200 años de la Fundación del municipio de Barbosa,
departamento de Antioquia, rinde homenaje a los Barboseños y se ordena la
realización de obras de infraestructura”.
Segundo: Dése
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Sent. C-490/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en C-360/96, C-3424/97,
C-325/97, C-197/98, eentre otras.
[2]
Sent. C-195/98 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[3]
Sent. C-360/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[4]
ibidem
[5]
Sent. C-17/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6]
Sent. C-94/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[7]
Sent. C-324/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero