T-840-99
Sentencia
T-840/99
SISBEN-Servicios del Iva-social
SISBEN-Mora en realizar encuesta que permita
acceder al régimen subsidiado de salud
DERECHOS SOCIALES
Y ECONOMICOS-Procedencia
excepcional de tutela
La Corte ha
señalado que la protección de los derechos económicos y sociales por vía de
tutela únicamente es procedente cuando se presenta violación al mínimo vital o
cuando de la afectación al derecho social se deriva la violación a un derecho
fundamental. Se deberá determinar si se presenta violación al mínimo vital o a
un derecho fundamental, para que proceda la acción de tutela.
SISBEN-Falta de realización de encuesta no
imposibilita atención por salud distrital
DERECHOS SOCIALES
Y ECONOMICOS-Protección
excepcional no se agota en mínimo vital por exigir estudio sobre derechos a
igualdad y debido proceso
SISBEN-Naturaleza
SISBEN-Focalización del gasto social/SISBEN-Igualdad
en el acceso a los procesos de asignación de bienes escasos
Referencia: Expediente
T-224273
Peticionario: Juan
Pablo Escobar Duque
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de
octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa
Fe de Bogotá dentro de la acción de tutela instaurada por Ana Sofía Duque
Cardona contra la Secretaría de Salud de Santa Fe de Bogotá, D.C.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Juan Pablo Escobar Duque, hijo de Ana Sofía
Duque Cardona, que obra como  demandante en el presente proceso, es diabético
insulino-dependiente y epiléptico, y recibía atención a través de la Asociación
Colombiana de Diabetes, hasta el mes de septiembre de 1998, época en que
"fue retirado del IVA-SOCIAL".  Ante la necesidad de recibir los
beneficios del "IVA-SOCIAL", la demandante acudió al Hospital San
Pablo de Bogotá, lugar en el cual, el día 22 de enero de 1999, fue clasificada,
junto con su núcleo familiar, en el nivel socio-económico 2 del
"pre-sisben".  Hasta la fecha de interposición de la tutela, abril 22
de 1999, la Secretaría Distrital de Salud no había practicado la visita
domiciliaria, necesaria para "refrendar" la preclasificación y, así,
poder disfrutar de los servicios asistenciales subsidiados.
Por tales motivos, interpone tutela en
contra de la mencionada secretaría de salud, a fin de que le protejan el
"principio fundamental de la dignidad humana de la solidaridad", el
derecho a la salud en conexidad con la vida y el derecho a la igualdad, a ella
y a los miembros de su núcleo familiar.
El Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá
- Sala Penal-, ordenó remitir copia de la demanda a la Secretaría de Salud de
Bogotá, a fin de que se pronunciara sobre las pretensiones de la demanda.
La Secretaría, en primer término, señala
que a partir del año fiscal de 1999 le corresponde al Departamento
Administrativo de Planeación Distrital "programar y aplicar las encuestas
Sisben".  De otra parte, indica que los hospitales del Distrito "no
pertenecen a la Secretaría de Salud", sino que, de conformidad con el
acuerdo 17 de 1997 del Concejo de Bogotá, son Empresas Sociales del Estado
(art. 194 Ley 100 de 1993), las cuales "prestan servicios de salud en
forma directa".  Por lo tanto, solicita al Tribunal que declare
improcedente la acción, por ilegitimidad de la causa en el sujeto pasivo.
Luego, previa explicación sobre las
diversas modalidades de afiliación al sistema de seguridad social y sobre el
procedimiento de clasificación en el SISBEN, la Secretaría informa sobre la
solicitud presentada por la demandante.  En el escrito indica que (i) la
Secretaría no ha practicado encuesta a la demandante -debido a que a partir de
1999 no es competente para ello-; (ii) mediante oficio del 19 de febrero de
1999 se remitió al Departamento Administrativo de Planeación Distrital la
"base de datos de registros pre-sisben", que comprende los registros
del 1 de diciembre de 1998 hasta el 19 de febrero de 1999, "en la cual se
encuentra incluida la Tutelante; para que se le practique encuesta según
programación que esa Entidad tenga, toda vez que es la competente en el
presente año fiscal para realizar las encuestas SISBEN".
Finalmente, señala que "si una persona
no se encuentra afiliada a los regímenes establecidos por ley, será atendido
por los Hospitales Públicos -"ESE", que tengan contrato con el Fondo
Financiero de Salud [Fondo que recoge los recursos del régimen subsidiado en
salud].  En estas Instituciones Prestadoras del Servicios, les hacen un Estudio
Socioeconómico que le permitan determinar el nivel y poderlos
atender como Vinculado si ha ello hubiere lugar.  Lo anterior mientras se le
aplique la Encuesta Sisben, por parte del Departamento Administrativo de
PLANEACIÓN DISTRITAL, la cual es el instrumento autorizado por ley para
determinar si tiene derecho al subsidio a la Salud" (Negrillas y subrayado
en el original).
En relación con el servicio que prestaba la
Asociación Colombiana de Diabetes, la Secretaría de Salud del Distrito Capital
informa que se trata de una entidad privada, con la cual el Distrito Capital no
tiene relación contractual alguna.
2. Pruebas
Mediante auto del 6 de septiembre de 1999,
la Sala de Revisión ordenó la práctica de algunas pruebas.  Para tal efecto se
remitieron cuestionarios al Hospital San Pablo de la ciudad de Santa Fe de
Bogotá D.C. y al Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
El Hospital San Pablo responde que a las
personas a las cuales se les practica el PRE-SISBEN (solicitud de realización
de encuesta SISBEN) se les informa que el registro tiene carácter provisional y
que "mientras se realiza el procedimiento el fondo Financiero Distrital
asume el 70% de la cuenta y el usuario tendrá que pagar una cuota de
recuperación del 30%, la persona en ese momento de transición actúa como
vinculada y puede ser atendida en cualquiera de los 32 Hospitales de la
red".  El cubrimiento de salud incluye las "acciones contempladas en
el Plan Obligatorio de Salud (POS) y actividades de Promoción y
Prevención", a las que puede acceder la demandante.
En cuanto a la información que solicita al
momento de realizar la preclasificación, ella está fijada en un formato que les
suministra la Secretaría Distrital de Salud, "donde se evalúa nivel
educativo, ocupación, ingresos familiares, tenencia de vivienda, estrato socio
económico, servicios públicos y composición familiar".
El Departamento Administrativo de
Planeación Distrital informa a la Corte sobre el proceso que se sigue para la
realización de las encuestas SISBEN: (i) una vez se recibe la información de
las solicitudes de encuesta SISBEN, se hace una depuración, a fin de evitar
solicitudes repetidas.  (ii) "se inicia la planeación del trabajo de campo
a desarrollar con base en la demanda de solicitudes", (iii) "una vez
se precisa el número de solicitantes de encuesta, se procede a elaborar los
términos de referencia para la contratación por licitación, tendiente a la
aplicación de las encuestas que nos ocupan, de conformidad con lo previsto en
la Ley 80 de 1993".  Para la realización de cada una de estos pasos, no
existe un cronograma, en razón de que "el Departamento inició actividades
en materia de contratación de encuestas a partir de la expedición del Decreto
583 del 30 de agosto de 1999".  No obstante, anexan una copia del
"cronograma de desarrollo del proceso de selección para la licitación
pública N° 002/99".
Con todo, en vista del período de
transición existente mientras el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital asume la actividad encuestadora, las entidades sociales del Distrito
acordaron que cada entidad seguiría aplicando encuestas en las materias de su
competencia, así, a la Secretaría de Salud le compete aquellas de los pacientes
hospitalizados, las mujeres en embarazo y los pacientes con diagnóstico de
patologías de alto costo.
En cuanto a la demandante, ella se
encuentra como solicitante en la base de datos (registro N° 51142), sin que
exista copia de la solicitud por escrito.
3. Sentencia objeto de revisión
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santa Fe de Bogotá D.C. -Sala Penal-, deniega, mediante providencia del 5 de
mayo de 1999, la tutela.  En su concepto, la Secretaría de Salud no ha
desconocido los derechos de la demandante, pues "si a la accionante no se
le ha aplicado la encuesta SISBEN que determine si se encuentra o no en los
niveles 1, 2 y 3 que la haga beneficiaria a los servicios de atención de salud
que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan con el
Estado (sic), mal puede alegarse negación a la debida atención médica, ni
quebrantamiento al sistema subsidiado de seguridad social...".
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema Jurídico
1.  La
demandante alega que para que ella, su familia y, en particular, su hijo menor
enfermo puedan tener derecho a los servicios del IVA-SOCIAL requiere que se le
practique la encuesta SISBEN.  Asegura que "atraviesa una situación
económica muy difícil porque hay que practicarle [se refiere a su hijo
diabético insulino-dependiente y epiléptico] exámenes de laboratorio, comprarle
la droga para la Epilepsia, comprar las tirillas para el monitoreo de glicemia,
las jeringas para la aplicación de insulina, proporcionarle la alimentación que
requiere, etc."
Las entidades distritales, por su parte,
informan que si bien la demandante se encuentra en la base de datos a partir de
la cual se programará la realización de las encuestas, en razón de que en 1999
se designó al Departamento Administrativo de Planeación Distrital como
administrador del SISBEN en el Distrito Capital, las citadas encuestas no se
han realizado.
Se pregunta la Corte si, en el presente
caso, se desconocen los derechos fundamentales de la demandante y de los
miembros de su núcleo familiar por la mora de la administración Distrital en
realizar la encuesta dentro del proceso SISBEN, que le permitiría acceder al
régimen subsidiado de salud.
Ausencia de violación al mínimo vital
2.  En varias ocasiones la Corte ha
señalado que la protección de los derechos económicos y sociales por vía de
tutela únicamente es procedente cuando se presenta violación al mínimo vital o
cuando de la afectación al derecho social se deriva la violación a un derecho
fundamental.[1]
Así las cosas, se deberá determinar si se presenta violación al mínimo vital o
a un derecho fundamental, para que proceda la acción de tutela en el presente
caso.
3. De la información que suministra la
demandante, y de las respuestas dadas por las entidades distritales, se
desprende que la no realización de la encuesta SISBEN no implica la
imposibilidad de acudir al sistema de salud distrital y recibir la prestación
de salud.  En efecto, en el folio 3 del expediente aparece copia simple de la
"certificación de clasificación socieconómica" del Hospital San
Pablo, en una de cuyas caras se lee:
"Con está (sic) certificación lo
atenderán en los Hospitales adscritos a la Secretaría Distrital de Salud, como
participante vinculado, mientras ingresa al Régimen Subsidiado o al Régimen
Contributivo".
Cabe subrayar que, sea en el régimen
subsidiado o como vinculado, la atención no es gratuita, sino que se le impone
al beneficiario una cuota de "recuperación".  Según informa el
Hospital San Pablo, para los vinculados alcanza el 30% del costo del servicio,
en tanto que para el subsidiado, depende del nivel en el cual se encuentra
clasificada la persona.
En estos términos no se aprecia violación
del derecho al mínimo vital de la demandante y de los miembros del núcleo
familiar, habida consideración de que se encuentra asegurado su acceso al
sistema de salud.  Por otra parte, como quiera que de los hechos de la demanda
no se desprende que la atención a la que tiene derecho haya sido negada, no es
posible analizar si existe violación al mínimo vital.
Derecho a la igualdad real y habeas data
4.  La inexistencia de una violación al
mínimo vital de la actora y de los miembros del núcleo familiar no implica que
otros derechos fundamentales se encuentren libre de amenaza por la mora de las
autoridades del Distrito Capital.  De conformidad con la jurisprudencia de la
Corte, la protección de los derechos económicos y sociales no se agota en
consideraciones sobre el mínimo vital, sino que exige un estudio sobre el
derecho a la igualdad y el debido proceso[2].
En la sentencia T-307/99, la Corte señaló,
en relación con la naturaleza del SISBEN, que:
"el principio de igualdad en los
procesos estatales de distribución de recursos escasos no garantiza a las
personas en condiciones de recibir tales recursos un derecho subjetivo a la
prestación económica como tal, sino un acceso y participación igualitarios en
los procedimientos por medio de los cuales las instituciones públicas efectúan
el reparto.  En tanto mecanismo de focalización del gasto social, el SISBEN no
constituye un derecho prestacional per se.  Sin embargo, el acceso a
determinadas prestaciones ha sido supeditado a que los eventuales beneficiarios
hayan sido encuestados por el SISBEN y clasificados en alguno de sus niveles,
motivo por el cual este mecanismo de focalización forma parte inescindible de
los procedimiento por medio de los cuales el Estado distribuye bienes escasos.
En esta medida, aquellas falencias que impidan o menoscaben el acceso de la
ciudadanía al SISBEN constituyen una vulneración del principio de igualdad
(C.P., artículo 13) en el proceso de asignación de bienes escasos".
De lo expuesto en aquella ocasión se
desprende que existe un verdadero derecho subjetivo, de naturaleza fundamental
en cuanto esencial para la realización de la igualdad real, a que la
administración, una vez se han expedido las respectivas normas generales,
adelante los procesos de focalización del gasto social, en este caso a través
del SISBEN, que aseguren que la distribución de bienes escasos permita a la
población pobre y vulnerable atender sus necesidades básicas.  Se trata de un
derecho complejo, en el cual se conjugan el debido proceso y el derecho a la
igualdad material, en la medida en que el primero es condición para la
realización del segundo.  El debido proceso, en este caso, adquiere una
dimensión más amplia, pues no se entiende en el sentido formalista de respetar
los pasos fijados en la Constitución y en la ley para adoptar decisiones, sino
que adquiere un contenido sustancial, consistente en que el Estado tiene la
obligación de adelantar ciertos procedimientos, que benefician a grupos indeterminados,
pero determinables, de personas.  Así, el debido proceso se vincula
directamente con lo sustancial, adquiriendo primacía, según los términos del
artículo 228 de la Constitución.
5.  En el presente caso se observa que la
administración distrital, con anterioridad a la expedición del Decreto 583 del
30 de agosto de 1999[3],
ya había adoptado la decisión de asignarle al Departamento Administrativo de
Planeación Distrital la tarea de realizar las encuestas dentro del proceso
SISBEN.  Teniendo ello presente, no resulta justificable la mora de la
administración en adelantar el procedimiento de selección de beneficiarios del
régimen subsidiado.
En efecto, habida consideración de que
existen normas generales (Leyes 60 y 100 de 1993, acuerdo 77 de 1997 del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud) sobre la manera en que deben proceder
las autoridades locales en materia de subsidios a la demanda, no es admisible
que decisiones administrativas posterguen la ejecución de los programas
sociales, ordenados mediante norma generales. El funcionamiento de la
administración, que incluye la realización de estos programas, se rige por
principios como la economía, la celeridad y la eficiencia, que se ven
seriamente comprometidos al presentarse eventos como los descritos en la
presente sentencia.
La mora de la administración, que no puede
excusarse en el hecho de que únicamente hasta el mes de agosto de 1999 fue
reglamentado por el Concejo de la ciudad las funciones del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital en la materia, impide que los sectores
pobres y vulnerables de la población de la capital puedan acceder a los bienes
y servicios subsidiados.  Con ello se entroniza el estado de desigualdad que
explica la existencia de tales programas[4].
La erradicación de las injusticias presentes exige una persistente actividad
estatal en el logro de la igualdad real (C.P., art. 13), de manera que el
instrumento consistente en adelantar procesos de selección de beneficiarios de
los programas sociales se torna esencial para garantizar condiciones de vida
digna para la población pobre y vulnerable.  Cuando la administración
interrumpe la ejecución de los programas asistenciales más allá de lo
razonable, se desconoce el derecho subjetivo de los administrados a que tales
programas sean una realidad.  En relación con este punto, la Corte, en
sentencia SU-225/98, sostuvo:
"22. A juicio de la Corte
Constitucional un mandato de erradicación de las injusticias presentes, sólo
puede actualizarse en el tiempo y requiere de la puesta en obra de una vasta
gama de acciones que, sin lugar a dudas, deben ser decididas por el Congreso y
ejecutadas por la administración.
23. La deferencia a los órganos
representativos, no obstante, no avala el abuso de la competencia, el cual se
presenta, entre otros casos, cuando el titular de manera patente, desconoce el
mandato de acción ordenado por el Constituyente o su mora injustificada se
proyecta en lesiones manifiestas a la dignidad de la persona humana. Es
importante, a este respecto, subrayar que la cláusula de erradicación de las
injusticias presentes, apela a la discrecionalidad de los órganos del poder
sólo en el sentido de que éstos con base en los recursos disponibles y los
medios que consideren más adecuados e idóneos, o sea dentro de lo que en cada
momento histórico resulte posible, pueden encontrar para su tarea un espacio de
libre configuración normativa y administrativa. Sin embargo, en cuanto a la
prioridad y a la necesidad de que las medidas efectivamente se lleven a cabo,
ningún órgano del poder puede declararse libre, pues, el mandato constitucional
en estos aspectos ha limitado la competencia de los órganos constituidos al
vincularlos a un función que en los términos de la Carta es perentoria".
(negrilla fuera del texto).
6.  De otra parte, la Corte, en sentencia
T-307/99, destacó la relación directa existente entre el proceso de
focalización del gasto social -SISBEN- (mecanismo de erradicación de
injusticias presentes), con el habeas data.  En dicha oportunidad se mostró
cómo, en la medida en que el SISBEN tiene como base la recolección y
clasificación de datos, resulta necesario garantizar a los beneficiarios
-potenciales o actuales-, la posibilidad de controlar, a fin de actualizar, los
datos contenidos en los registros de las administraciones locales, corregir o
lograr que su recopilación tenga efectos jurídicos.
De acuerdo con lo que informan las
autoridades del Distrito Capital, ciertos datos de la actora y de su núcleo
familiar fueron recopilados por la administración, requiriéndose una posterior
actualización o verificación, por medio de una encuesta, que no se ha
realizado.  Tal encuesta se ha diferido por razones ampliamente expuestas en la
presente decisión y conduce a la violación del habeas data aditivo de la
demandante, pues ella no tiene posibilidad alguna, salvo que la administración
así lo decida, de lograr la actualización de los datos y acceder a los
programas de salud subsidiados.
7.  En consecuencia, se aprecia que, so
pretexto de la inexistencia de una decisión local, se ha retrasado de manera
injustificada la realización de los programas de focalización del gasto social
en la Capital de la República, violándose el derecho fundamental a que tales
programas, existiendo normas generales, sean una realidad. Por otra parte, se
ha recopilado información personal de la demandante, sin que ella, en tanto que
solicitante ante la administración, por la mora anotada, pueda controlar,
corregir, enmendar o lograr el efecto jurídico perseguido con la recopilación
de información, desconociéndose su derecho al habeas data aditivo.
Por las razones expuestas, se revocará la
decisión de instancia y se concederá la tutela interpuesta por la demandante.
Así mismo, se oficiará a la Personería Distrital a fin de que  conozca de estos
hechos y determine si hay lugar a la iniciación de las respectivas
investigaciones.
V. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  REVOCAR la
sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá
D.C. -Sala Penal-, del 5 de mayo de 1999 y, en su lugar, conceder la tutela a
la señora Ana Sofía Duque Cardona.
Segundo.-  ORDENAR al Alcalde Mayor
de Santa Fe de Bogotá que ponga término a la violación de los derechos
fundamentales a la igualdad en el acceso a los procesos de asignación de bienes
escasos, a la efectiva realización de tales procesos y al habeas data aditivo
de la actora.  En consecuencia, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes
a la notificación de esta sentencia deberá realizarse la encuesta a la
demandante y a su núcleo familiar e informarle si tienen derecho a ser
afiliados al régimen subsidiado de salud. Si la realización de la encuesta no
fuera posible, en el mismo término, la administración deberá otorgar plenos
efectos jurídicos a la preclasificación realizada a la demandante en el
Hospital San Pablo de Fontibón y deberá expedir el respectivo documento que
asegure a la demandante y a su núcleo familiar la atención médica subsidiada en
los términos y condiciones del nivel 2 de clasificación del SISBEN.
Tercero.-  Ordenar que por
Secretaría General se expida copia del expediente y de la presente sentencia,
con destino a la Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá D.C., para lo de su
competencia.
Cuarto.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]   Sentencias T-406/92 y SU-111/97, entre otras.
[2]   Sentencias SU-111/97, T-307/99, entre otras.
[3]   "Por el cual se reglamenta la administración,
organización y funcionamiento del Sistema de Selección de Beneficiarios para
Programas Sociales -SISBEN en el Distrito Capital".
[4]  Sentencia T-307/99