C-538-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-538/05
UNIDAD NORMATIVA-Integración
UNIDAD NORMATIVA-Casos en que procede integración
REGIMEN JURIDICO ESPECIAL DE LOS DISTRITOS
DE CARTAGENA DE INDIAS Y SANTA MARTA-Historia de la consagración constitucional
DISTRITOS DE CARTAGENA DE INDIAS Y SANTA
MARTA-Alcaldes tienen el
carácter de “alcaldes mayores”
REGIMEN ESPECIAL DE BOGOTA-Aplicable a los Distritos de Cartagena y
Santa Marta
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Mínimos que constituyen el núcleo esencial
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-No son materia de reserva  las limitaciones
a la facultad de los distritos especiales de la costa atlántica de dividir su
territorio en localidades/RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Interpretación restrictiva/MUNICIPIO-Competencia del
legislador ordinario para la fijación de requisitos para la creación de
municipios
Las limitaciones a la facultad
constitucional de los distritos especiales de la Costa Atlántica de dividir su
territorio en localidades no son materia de la ley orgánica de ordenamiento territorial.
En oportunidades anteriores esta Corporación ha destacado que la reserva de ley
orgánica, por tratarse de una restricción a la cláusula general de competencia
del legislador, es de interpretación restrictiva. Así las cosas, sólo aquellas
materias expresamente señaladas por la Constitución como asuntos que deben ser
regulados mediante esa categoría especial de leyes puede considerarse cobijada
por la reserva en cuestión. Al parecer de la Corporación, los artículos 3° y 4°
de la Ley 768 de 2002 que ahora se examinan no establecen ninguna distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, por lo cual su
materia no cae bajo la reserva de ley orgánica a que alude la norma superior
transcrita. Tal materia, propia de la ley ordinaria, consiste en fijar
determinados requisitos o condiciones para el ejercicio de la competencia de
los distritos de dividir su territorio en localidades, y desde este punto de
vista lo que el legislador hace es reglamentar el ejercicio de una atribución constitucional
de tales entes, para lo cual está autorizado por los propios actos legislativos
que dieron nacimiento a los tres distritos de la Costa Atlántica, así como por
el artículo 150 de la Constitución, que, al señalar las funciones del órgano
legislativo, incluye en su numeral 4° la de “fijar las bases y condiciones para
... establecer las competencias de los entes territoriales.”
DISTRITOS ESPECIALES DE LA COSTA ATLANTICA-Limitación a la facultad de dividir su
territorio en localidades de acuerdo al número de habitantes resulta
irrazonable
Al parecer de la Corte, la limitación a la
facultad constitucional de los distritos del litoral caribe de dividirse en
localidades constituye una restricción a la autonomía de dichos entes que, en
la presente oportunidad, obedece a un motivo constitucionalmente válido.
Empero, el criterio al que acude en este caso el legislador para introducir la
restricción, a juicio de la Corte no  responde a criterios de razonabilidad,
principalmente por dos razones: en primer lugar, porque no necesariamente
existe una relación de proporcionalidad directa entre los ingresos corrientes
del distrito y la población del mismo, de manera que sea posible establecer
que, a mayor población, mayores ingresos corrientes; y de otro lado, la
necesidad de dividir el territorio en localidades no deviene exclusivamente del
tamaño de la población, sino también de las especificidades de cada uno de los
sectores geográficos del distrito que se va a dividir, dentro del cual pueden
existir áreas con disparidades inmensas por el tipo de actividades y problemas
que se suscitan dentro de ellas, lo cual puede resultar especialmente cierto en
distritos dedicados prevalentemente al desarrollo de la industria turística o a
la actividad portuaria. De esta manera, la limitación introducida por el número
de habitantes resulta irrazonable, porque este criterio no tiene una relación
de conexidad necesaria con el motivo de la limitación -racionalización del
gasto público- y además no atiende al objetivo que persigue la creación de
localidades -facilitar su gestión administrativa y de gobierno-.
DISTRITOS ESPECIALES DE LA COSTA ATLANTICA-Limitación temporal al ejercicio de la
facultad de dividir su territorio en localidades
Resultan inconstitucionales las
limitaciones temporales al ejercicio de la facultad de dividir el territorio en
localidades que son prescritas por el artículo 4°. En efecto, ya se ha dicho
que como resultado de lo dispuesto en esta norma, aun si el tamaño de la
población de un distrito hubiere crecido desde la entrada en vigencia de la
ley, o si llegara a crecer en el futuro hasta alcanzar el número de seiscientos
mil habitantes que menciona el artículo 3°, permitiéndose por este aspecto
proceder a la conformación de localidades que antes no podían constituirse, el
artículo 4° lo impediría por haber señalado un límite temporal para el
ejercicio de esta atribución por parte de los órganos de esas entidades
territoriales. Al parecer de la Corte esta restricción desconoce infundadamente
la facultad constitucionalmente reconocida a los distritos especiales de la
Costa Atlántica de dividir su territorio en localidades, afectando de manera
grave en particular a la ciudad de Santa Marta. Ciertamente esta ciudad, por
efecto de lo que la disposición dispone, nunca podrá proceder a tal división,
aun si llegara a alcanzar el numero de seiscientos mil habitantes que permitió
a los otros dos distritos proceder a la creación de localidades. Lo anterior
equivale al desconocimiento absoluto de su facultad divisoria, facultad que,
como arriba se vio, es de raigambre constitucional por estar prevista en el
régimen del Distrito Capital de Bogotá, que debía ser extendido a los distritos
de la Costa Atlántica, con arreglo a las prescripciones especiales que
estableciera la ley.
DISTRITOS ESPECIALES DE LA COSTA ATLANTICA-Limitación al número máximo de localidades
en que pueden dividir su territorio
La expresión “máximo 3”, contenida en el artículo 3°
de la Ley 768 de 2002. Dicha expresión impide que, superado el límite de los
seiscientos mil habitantes, cualquiera que sea o llegue a ser la población de
los distritos especiales de la Costa Atlántica, ellos se dividan en más de tres
localidades. En efecto, se trata de una prohibición absoluta de sobrepasar este
número fijo, pues la redacción de la disposición no vincula este máximo de
localidades con ningún requisito demográfico o de otra clase que llegue a
alcanzarse. La Corte no encuentra razonable que si un distrito supera o llega a
superar con creces el limite de seiscientos mil habitantes, llegando por
ejemplo, a contar con una población similar a la que hoy tiene el Distrito
Capital, de ninguna manera  pueda proceder a la división de su territorio en
más de tres localidades. O que si supera la situación de déficit financiero,
aun así le esté vedado aumentar este número de localidades, a pesar de las
necesidades administrativas que al respecto puedan presentarse. Esta
prohibición absoluta atenta no sólo contra la autonomía distrital implícita en
la facultad de dividir el territorio, sino también contra el principio de
participación ciudadana que debe tener proyección sobre todo el ordenamiento
jurídico, pues impide que la división del territorio sea adecuada a las
necesidades de acercamiento entre las autoridades y los administrados, y a la
apertura de cauces apropiados para la injerencia más directa de los ciudadanos,
ya sea personalmente o por medio de comunidades organizadas, en la adopción de
las decisiones que los afectan, en la fiscalización de los servicios públicos a
cargo del distrito, y en el control del ejercicio de la función
administrativa.
Referencia: expediente D-5551
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3° (parcial) de
la Ley 768 de 2002, “por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo
y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta.”
Actor:
Germán Alberto Sánchez Arregocés
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá,  veinticuatro (24) de mayo de dos mil cinco
2005.
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Germán Alberto Sánchez Arregocés actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40
numeral 6° y 95 numeral 7° de la Constitución Política, demandó el artículo 3°
(parcial) de la Ley 768 de 2002, “por la cual se adopta el Régimen Político,
Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta.”
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma acusada, tal
como aparece publicada en el Diario Oficial N°. 44.893, de 07 de agosto de
2002, y dentro de ella se subraya y resalta el aparte considerado
inconstitucional.
“LEY 768 DE 2002
(julio 31)
“Por la cual se adopta el Régimen Político,
Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta.
“...
“ARTÍCULO 3o. Los distritos especiales que cuenten
con una población mayor de seiscientos mil (600.000) habitantes, estarán
divididos en máximo 3 localidades, definidas como
divisiones administrativas con homogeneidad relativa desde el punto de vista
geográfico, cultural, social y económico.”
III. LA DEMANDA
Al parecer del demandante, las
expresiones de la ley que acusa, que contienen la prohibición de crear más de
tres localidades dentro de los llamados distritos especiales,  desconocen los
artículos 1°, 13, 121, 287, 325 y 328 de la Constitución Política.
Para explicar las razones por las cuales cree que
dichas normas superiores resultan vulneradas, afirma que es necesario conocer
el marco histórico que dio origen a la disposición acusada. Al respecto
recuerda que el Acto Legislativo 01 de 1987 organizó el Distrito Turístico y Cultural
de Cartagena de Indias y, posteriormente al Acto Legislativo 03 de 1989
transformó al municipio de Santa Marta en Distrito Especial. Más adelante,
recuerda la demanda, la Asamblea Nacional Constituyente, “introdujo un cambio
cuantitativo en el número de entidades territoriales, pues, a las tradicionales
(Departamento y Municipio) agregó los Distritos Especiales, los territorios
indígenas y eventualmente, si el legislador así lo dispone, pueden llegar a
operar las regiones y provincias” . En este orden de ideas, prosigue la
demanda, el muevo régimen constitucional de las entidades territoriales prevé
dos modalidades: un régimen general u ordinario  y un régimen especial
establecido para el Distrito Capital, los distritos de Cartagena y Santa Marta,
las entidades territoriales indígenas y la Corporación Grande de la Magdalena.
Dentro del régimen especial, dice la demanda, el
artículo 328 de la actual Constitución dispuso conservar el régimen y carácter
de los distritos de Santa Marta y Cartagena establecido en los actos
legislativos de su creación, en cuanto a la no sujeción al régimen ordinario, y
en cuanto a la necesidad de expedir un estatuto especial, en el cual se
extendiera a esta ciudades la aplicación de lo dispuesto para el Distrito
Especial de Bogotá. Esta realidad histórico jurídica fue reconocida por la
propia Corte, dice el demandante, en la Sentencia C-503 de 1993[1].
Hecha la anterior introducción, la demanda se detiene
a explicar de la siguiente manera las razones de la violación de cada una de
las normas superiores que encuentra vulneradas por las expresiones acusadas del
artículo 3° De la Ley 768 de 2002:
1. Violación del procedimiento
constitucional para la reforma de la Constitución Política:
Visto el marco histórico anterior, dice el demandante,
a los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta les asiste el derecho a
las mismas prerrogativas administrativas y financieras de la Capital, entre
ellas a la división de sus territorios  en localidades, y a los beneficios que
de estas divisiones administrativas se desprenden. Ahora bien, las facultades
que se otorgan al legislador para dictar el régimen especial de los distritos
deben ejercerse de manera que se respete su estructura administrativa diferenciada
de las demás entidades territoriales, estructura que incluye la facultad de
dividir sus territorios en localidades. De lo anterior deduce el demandante que
para despojar a las entidades territoriales del tal derecho a dividir sus
territorios, se requería un acto legislativo que modificara el artículo 328 de
la Constitución, acto reformatorio que estableciera que a los distritos en
cuestión no les sería aplicable el régimen previsto para la Capital. En otras
palabra, el actor estima que la facultad de los distritos de producir la
división de su territorio en localidades es un elemento estructural de los
mismos, ordenado imperativamente por el Constituyente. En tal virtud, estima
que a la expresión “que cuenten con una población mayor de seiscientos mil
(600.000) habitantes”, contenida en el artículo parcialmente acusado, se le dio
un trámite inconstitucional, por lo que solicita s declaración de
inexequibilidad.
2. Violación del derecho a la igualdad y
del carácter de los distritos especiales.
Dado que el artículo 13 superior  consagra el derecho
a la igualdad, y que el 328 ibidem indica que los distritos especiales
de Cartagena y Santa Marta conservan su régimen y carácter, entonces, dice la
demanda, es evidente que los dos preceptos resultan desconocidos por las
expresiones legales acusadas, “dado que salta a la vista el trato inequitativo
referente a la estructura administrativa de los distritos especiales en cuanto
entidades territoriales”. Es decir, la acusación plantea que el legislador
podía disponer, como en efecto lo dispuso, que los distritos especiales
dividieran sus territorios en localidades, pues estas divisiones internas son
propias de tal categoría de entidades. Empero, no podía restringir esta
facultad, señalado que los distritos especiales “que cuenten con una
población mayor de seiscientos mil (600.000) habitantes, estarán divididos en
máximo 3 localidades,” pues esta limitación de facultades genera en una
discriminación injustificada, “dado que no existen las razones que justifiquen el
trato legal diferente en materia de organización administrativa como
consecuencia del aspecto demográfico”.
Recuerda entonces la demanda que en las exposiciones
de motivos a los Actos Legislativos 01 de 1987 y 03 de 1989 se indicaron
diferentes razones para justificar la creación de los distritos especiales de
Santa Marta y Cartagena, como su belleza natural, sus condiciones históricas,
culturales, turísticas, etc., pero no su condición demográfica. Es decir, tales
actos legislativos no distinguieron, ni menos discriminaron en categorías tales
entidades territoriales, únicamente por el tamaño de su población. De lo
anterior concluye que la limitación para conformar localidades prevista en la
norma que acusa no emana de la Constitución, “que no indica de manera expresa
que los criterios para que los distritos especiales puedan conformar
localidades sean de carácter demográfico.” Afirma entonces, que, dado el
pequeño número de distritos especiales existentes dentro del ordenamiento
territorial del país, “la disposición acusada tiene nombre propio” (la ciudad
de Santa Marta) , y “niega al distrito afectado la posibilidad de su
fortalecimiento del desarrollo social, cultural y económico en igualdad de
condiciones con el resto de los habitantes de los dos distritos beneficiados
con la prerrogativa administrativa de la división de su territorio –no en
comunas-, sino en localidades.
Refiriéndose a la Sentencia C-447 de 1995[2], en la cual la Corte
declaró la constitucionalidad de una norma que restringía a los municipios de
5ª y 6ª categoría la creación de comunas, el demandante afirma que los
fundamentos que llevaron entonces a tal decisión no son aplicables en el
presente caso, pues los regímenes territoriales son diferentes, los distritos
especiales tienen una categorización constitucional particular, la Carta solo
extiende a Santa Marta y Cartagena la aplicación de lo dispuesto para Bogotá, y
ninguno de esos distritos especiales pertenece a la 5ª o 6ª categoría.
Por todo lo anterior, la norma acusada desconoce el
artículo 13 de la Constitución, en cuanto “tácitamente obliga a uno de los
distritos a mantener unas divisiones administrativas denominadas comunas en
lugar de las localidades propias de la estructura administrativa de los
distritos”. Lo anterior implica la imposibilidad de que los ediles de las
juntas administradoras locales puedan ejercer ciertas funciones que les son
propias, particularmente la de “presentar ternas de ciudadanos ante el Jefe de
la administración distrital o Alcalde Mayor para que nombre a la autoridad
local de las divisiones administrativas del distrito o alcalde Menor
fortaleciendo así la participación ciudadana”.
3. Violación de la autonomía de los
distritos especiales.
Dice aquí la demanda que la Ley 768 de 2002, de la
cual forma parte la disposición parcialmente acusada, desarrolla el artículo
328 de la Constitución, según el cual “el Distrito Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta conservarán su régimen y carácter.” Agrega que los artículos 150 y 318 de
la Carta delimitan las competencias entre el Congreso y los concejos
municipales en materia de ordenamiento territorial, y que conforme a esta
última disposición la división del territorio municipal es facultad de tales
entidades territoriales.[3]
Afirma entonces, que si a los municipios corresponde la división de su
territorio en comunas y corregimientos, por analogía a los distritos especiales
les corresponde la división en comunas. Ahora bien, si el legislador no está
facultado para ordenar la cantidad de divisiones que caben del territorio de
los municipios, tampoco podía señalar límites a la división en localidades de
los distritos especiales. De otro lado, la regulación de tal subdivisión del
territorio a nivel local compete al concejo distrital, porque se trata de una
función constitucional que desarrolla el principio de descentralización y “como
tal forma parte del ordenamiento territorial”. Por eso, afirma, al legislador
sólo le es permitido señalar los principios generales o el marco dentro del
cual los concejos pueden desarrollar las funciones que les atribuye el artículo
318 superior, pero no usurparlas, como lo hace la norma acusada al decidir la
división del territorio de los distritos especiales “en máximo 3”.
Por lo anterior, estima que se ha violado
el artículo 121 de la Carta, conforme al cual ninguna autoridad del Estado podrá
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley ,
así como el 136, numeral 1°,  ibidem, que indica que se prohíbe al
Congreso y a cada una de sus Cámaras inmiscuirse, por medio de resoluciones o
de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades. Por lo
mismos, resultan también desconocidos los artículos 1° y 287 superiores,
referentes respectivamente a la forma unitaria descentralizada del Estado
colombiano, y la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de
sus intereses.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Federación Colombiana
de Municipios.
En representación de la Federación
Colombiana de Municipios, intervino oportunamente dentro del proceso el
ciudadano Gilberto Toro Giraldo, quien manifestó ante la Corte lo siguiente:
En relación con el cargo de inexequibilidad
relativo al desconocimiento del principio de igualdad, que implicaría que todos
los distritos tuvieran idéntico tratamiento por parte del legislador, la
intervención afirma que el mismo demandante se encarga de destruir su
argumento, aparte de que no lleva a cabo un examen de razonabilidad que permita
establecer si el trato dispar otorgado por resulta conforme a la Constitución o
no. Entiende la federación que en en esta oportunidad procedería llevar a cabo
un test leve de racionalidad, que la norma fácilmente superaría, pues
“impidiendo que los distritos de población menor se dividan en localidades se
impide la burocratización de esas entidades.
De otro lado, sostiene que “el cargo de que
se desconoció la normativa constitucional específica de los distritos pues el
legislador se extralimitó, aparece huérfano de sustentación, y termina diluido
en el de violación de la autonomía de las entidades territoriales.”
Y acerca de esta última acusación, la
Federación considera que la misma si estaría llamada a prosperar, pues la
autonomía de las entidades territoriales impone que los intereses estrictamente
locales, es decir aquellos que no trascienden más allá del ámbito local, sean
resueltos exclusivamente por las autoridades de ese orden, por lo cual la ley
debería dejar librada a la voluntad popular local la determinación de si se
divide o no en comunas o localidades. Empero, dice que esa no ha sido la línea
jurisprudencial que ha sostenido la Corte[4],
“luego sería preciso un replanteamiento de la misma para que se acogiera el
argumento, el cual la Federación vería con el mayor beneplácito”.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
En representación del Ministerio de la
referencia intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Germán
Eduardo Quintero Rojas, quien solicitó a la Corte declarar exequible el
artículo 3° de la Ley 768 de 2002. en sustento de esta petición expuso los
siguientes argumentos:
Inicialmente la intervención sostiene que
“la demanda se basa en una serie de errores conceptuales, en la exposición
confusa de disposiciones constitucionales (de manera escasa) y legales,
fincados, al parecer, en situaciones particulares, pero en ningún momento se
concreta el concepto de la violación de la norma legal con el precepto superior.”
En estas circunstancias, considera que la Corte debe declararse inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo. No obstante, si no se aceptara lo
anterior,  considera que la norma acusada se ajusta a la Constitución,  por
estas razones:
En cuanto al cargo según el cual las
expresiones demandadas desconocen la forma de estado unitaria descentralizada a
que se refiere el artículo 1° superior, el intervinente señala que “en ninguna
norma constitucional se establece que la ley deba atender factor alguno para
determinar el número de localidades que debe tener un determinado distrito”;
agrega que “el actor pretende relacionar el número de localidades (o la
presencia de las mismas) con el cumplimiento del objeto y de las obligaciones
propias de los distritos, en especial la cobertura de los servicios públicos,
aspectos que nada tienen que ver con la forma de administrar el ente
territorial, ya que todos los municipios y distritos del País tienen esa
obligación sin importar la estructura administrativa que se adopte”. Concluye
en este punto que “no es de la esencia de un distrito que el mismo esté
compuesto por varias localidades”.
En lo relativo al cargo referente al
desconocimiento del principio de igualdad, afirma que aunque el mismo se
formula de manera “etérea”, la supuesta desigualdad, según el demandante,
consistiría en el distinto tratamiento que se dispensaría a un distrito cuya
población supera los seiscientos mil habitantes, y otro que cuenta con esa
población. Sostiene entonces que justamente esta diferencia de hecho amerita un
tratamiento legislativo diferente, ya que “la idea de que los distritos estén
organizados y divididos en localidades obedece al principio de la
descentralización, pero debe ser dimensionada en la realidad de cada caso
concreto”.
Respecto de la acusación que toma pie en
que la competencia del legislador para regular la materia de la que se ocupa la
norma acusada es limitada señalamiento de pautas generales que deben ser
desarrolladas posteriormente por los municipios, la intervención afirma que esa
facultad de los municipios no aparece incluida dentro de las que menciona el
artículo 313 de la Constitución, como tampoco la correlativa del legislador
para expedir la correspondiente ley marco, ya que el numeral 19 del artículo 150
de la Carta no incluye este asunto dentro de los llamados a ser regulados
mediante tal categoría de leyes. Agrega que si la competencia a que se refiere
el actor es por analogía la concebida constitucionalmente para el Distrito
Capital de Bogotá, tampoco es acertado su argumento, “toda vez que la Carta
Política se refiere expresamente a ese distrito y no a otro, y además prevé que
la división en localidades se hará de acuerdo con lo que establezca la ley.”
Por último, en cuanto a la supuesta
violación del principio de autonomía de los entes territoriales, recordando la
jurisprudencia sentada por esta Corporación[5],
el interviniente afirma que “la autonomía, como cualquier otro derecho reconocido
por la Constitución no es absoluto, encuentra sus límites en la _Constitución y
en la Ley, siempre que estas normas no vulneren el núcleo esencial de tal
derecho”.
3. Intervención del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo.
En representación del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, intervino dentro de la oportunidad legal el
ciudadano Camilo Alfonso Herrera Urrego, quien pidió a la Corte declarar la
constitucionalidad de las expresiones acusadas del artículo 3° de la Ley 768 de
2002.
Manifiesta inicialmente el escrito de
intervención, que las razones expuestas por el demandante son infundadas,
puesto “que no se presenta de manera clara y precisa un “mínimo” juicio de
inconstitucionalidad”, sino que “simplemente se sostiene que las disposiciones
cuestionadas vulneran normas de orden constitucional, pero no se manifiesta la
motivación o análisis de la inconformidad enunciada”.
No obstante lo anterior, la intervención
entra a estudiar la demanda, afirmando que el ataque de inconstitucionalidad
planteado en ella es infundado.  Para sustentar esta posición afirma que la
autonomía otorgada por el constituyente a las entidades territoriales no es
plena ni absoluta, puesto que la República ha sido concebida bajo la forma
unitaria. El Congreso tiene la libertad de limitar tal autonomía, por lo cual
el señalamiento de un factor demográfico para la creación de localidades dentro
de los distritos especiales no desconoce el canon constitucional previsto en el
artículo 287, sino que al contrario lo desarrolla.  Recuerda además el
Ministerio, que de conformidad con lo prescrito por el artículo 288 superior,
las competencia atribuidas a las entidades territoriales deben ejercerse de
conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
en los términos establecidos por la ley.
De otro lado, en cuanto a la pretensión del
demandante de que le sean aplicados a los distritos especiales de la costa
Atlántica aquellos artículos de la Carta que regulan al Distrito Capital, esto
es los artículos 322, 323 y 324 superiores, el Ministerio intervinente opina
que ello resulta improcedente, toda vez que en el caso de Bogotá el legislador
se encuentra sometido a las citadas disposiciones, que le reconocen al
respectivo Concejo una autonomía específica, “situación que no acontece con los
distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, u otros que se lleguen a
crear, si ello ocurriera, puesto que la facultad para determinar el número de
localidades en las citadas entidades territoriales, de acuerdo con lo dispuesto
en la Carta Política, no es de competencia distrital, sino del
legislador.
4. Intervención del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística -DANE-
Por intermedio del ciudadano Ernesto Rojas
Morales, intervino dentro del proceso la entidad administrativa de la
referencia, para pedir que se denieguen las pretensiones de
inconstitucionalidad formuladas en la demanda. Para esos efectos adujo los
siguientes argumentos:
a. En relación con la supuesta violación
del artículo 1° de la Constitución, recuerda que si bien esta disposición se
refiere a la auto determinación las entidades territoriales, también es cierto
que tal concepto no es ilimitado, puesto que el mismo artículo señala un límite
al erigir al Estado como una República unitaria, lo que hace que exista una
autoridad que señale un norte y jalone su desarrollo hacia un mismo ideal
general, evitando que se convierta en un Estado anárquico.  Agrega que “en
materia legislativa, el norte del Estado Colombiano lo señala el Congreso.” En
tal virtud, puede establecer un límite demográfico para la división
administrativa de los distritos especiales, “para prevenir el desangre
presupuestal que origina los costos burocráticos cuando se presenta una
división administrativa interna que no lleve como propósito el desarrollo
social, económico, político y cultural del ente territorial”.
Afirma entonces la intervención, que el
límite relativo al tamaño de la población recogido en la disposición acusada
consulta el interés general, “pues al observar el índice poblacional con que
quedaría cada Distrito (Santa Mata, 410.309 habitantes; Cartagena con 925.523
habitantes y Barranquilla con 1.305.334 habitantes) luego de la división
administrativa interna que se hiciera en aplicación del artículo tercero
demandado, cada localidad quedaría con un número poblacional similar lo que
hace viable su gobernabilidad en los aspectos geográficos, cultural, social y
económico, que fueron aspectos tenidos en cuanta por el legislador al expedir
la Ley 768 de 2002.”
b. Respecto de la acusación contenida en la
demanda relativa al desconocimiento del principio de igualdad, la intervención
dice que, como es sabido, tal principio conlleva un tratamiento legal
diferencial para las situaciones también diferentes.  De allí se desprende que
el señalamiento legal de un factor demográfico para determinar la posibilidad
de división interna de los distritos, no hace más que aplicar el trato desigual
aparente que distingue a cada distrito del otro, que a su vez armoniza con el
derecho a la igualdad registrado en el artículo 13 Constitucional, que enseña
un trato igual entre iguales e inmediatamente uno desigual entre desiguales.
“Llevando esto a los números, tendríamos: que al tener Santa Marta, 410.309
habitantes; Cartagena 952.523 habitantes y Barranquilla 1.305.334 habitantes,
al darse una división administrativa interna en estricto cumplimiento del
artículo 3° de la Ley 768 de 2002, Santa Marta quedaría siendo una (1)
localidad con índice poblacional igual al que registra, en tanto que Cartagena
quedaría con dos (2) localidades cada una de 317.508 habitantes, y Barranquilla
con tres (3) localidades de 435.111 habitantes; cifras poblacionales que en lo
práctico serían equivalentes, lo que desentraña un final de trato igualitario
para cada distrito.”
c. En lo atinente al presunto
desconocimiento del artículo 287 de la Constitución, relativo a la autonomía de
las entidades territoriales, el DANE afirma nuevamente que la misma “no es desbordada”,
sino que tiene el límite que le impone el interés general. Agrega que el
espíritu de la ley en los apartes demandados es trazar los límites a los entes
territoriales para el ejercicio de una autonomía administrativa “que les
permita cumplir con mayor eficacia, celeridad y economía la prestación de los
servicios públicos, el desarrollo local e impulsar con mayor diligencia la
integración de la comunidad, fortalecer la unidad territorial permitiendo con
esto el crecimiento conjunto de los entes territoriales en un orden político,
económico y social, justo e igualitario.”
d. Finalmente, sobre la posible violación
del artículo 328 de la Carta, la intervención señala que la reglamentación
consagrada en la norma parcialmente acusada “en nada le quita el régimen y
carácter otorgado por nuestra Constitución Política a los Distritos Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta”.
5. Intervenciones extemporáneas:
En forma extemporánea, se revieron las
intervenciones de la ciudadana Dilia Rosa Mejía, y del ciudadano Raymundo
Marenco Boekhoudt, obrando como jefe de la Oficina Jurídica Del Distrito de
Barranquilla.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En la oportunidad legalmente prevista intervino en el
proceso el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, quien
solicitó  la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones “que
cuenten con una población mayor de seiscientos mil (600.000) habitantes”  y
“máximo 3”, contenidas en el artículo 3° de la Ley 768 de 2002.
Dice el señor Procurador que la
Constitución consagra dos regímenes respecto de las entidades territoriales:
uno especial, consagrado en las siguientes normas: (i) en los artículos 322 a
327 -que hacen alusión al Distrito Capital-,  y (ii) en el artículo 328, -que
“corrobora la permanencia y el régimen de los distritos especiales creados por
la Constitución de 1886”-; y al lado de este régimen especial, se encuentra el
régimen general u ordinario previsto para las demás entidades territoriales.
De esta manera, prosigue la vista fiscal, fue el Constituyente el que
expresamente previó que los distritos de Cartagena y Santa Marta tuviesen un
régimen especial señalado por el legislador, régimen que también habría de
diseñarse más tarde para el distrito de Barranquilla, de donde se concluye que
“por disposición constitucional, existe reserva de ley en lo atinente a la
adopción del régimen político, administrativo y fiscal de estos distritos”.
Ahora bien, los actos legislativos que
dieron origen a la creación de estos distritos, “consagran que el  régimen
fiscal y administrativo de los distritos será el que fije el legislador e
igualmente el dispuesto para el Distrito Especial de Bogotá (artículos 171, 182
y parágrafo del 189 de la Constitución), lo cual significa que aquéllos al
conservar el régimen anterior por expresa disposición constitucional se les
debe aplicar las normas que transformaron al Distrito Especial en Distrito
Capital, y en ese orden les son aplicables los artículos 322 a 327 de la
Constitución Política, que establecen el régimen especial para Bogotá D.C.”
Como el inciso 3° del artículo 322 superior señala que con base en las normas
generales que establezca la ley, el Concejo de Bogotá, a iniciativa del
alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las
características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto
de competencias y funciones administrativas, esta misma atribución debe serles
reconocida a los concejos de los distritos especiales.
Visto lo anterior el concepto del Ministerio Público
observa que en la norma acusada “el legislador ordena efectuar una división del
territorio de los distritos especiales con base en dos parámetros, la población
y un número máximo de localidades, parámetro de población que cumplen las
ciudades de  Barranquilla y Cartagena de Indias”, con lo cual “reitera la norma
constitucional en el sentido de mantener la facultad de los concejos de dividir
el territorio en localidades, pero se extralimita en su función, desconociendo
la Constitución Política, cuando señala el número de población y el máximo de
localidades en que éstos se pueden dividir.”
Prosigue el concepto fiscal afirmando que
cuando el legislador en la norma acusada  “delimita de manera concreta la
división del territorio a dos aspectos como la población y el número máximo de
localidades, está desplazando a los concejos distritales de la función de
dividir el territorio en localidades, así como a la autoridad administrativa
que por mandato constitucional le corresponde poner a consideración del concejo
distrital el proyecto de división territorial.” Agrega que los referentes
consagrados por el legislador de población y número de localidades no son
lineamientos generales como lo refiere el mandato constitucional contenido en
el artículo 322 superior, sino más bien “un mero capricho que no tiene sustento
en el ordenamiento superior, puesto que no es admisible que por razón de un
número de población que es casi lanzado al azar no se permita a un Distrito
Especial como el de Santa Marta, dividir en localidades su territorio,
efectuándose así una diferenciación constitucionalmente inadmisible, pues no
hay un argumento valedero que impida a dicho distrito dividir su territorio.”
Es decir, el Procurador estima que el
legislador sí puede señalar pautas generales a los concejos de los distritos
para el ejercicio de la función de crear localidades, pero opina que “no es
razonable que imponga restricciones de una naturaleza tal, que desconozcan la
previsión constitucional, dado que la imposibilidad legal consagrada en las
normas demandadas, impide el ejercicio de la función que tienen los distritos y
especialmente el Distrito de Santa Marta, de dividir  el territorio en
localidades.”
Adicionalmente, manifiesta que el
espíritu del Constituyente fue el de lograr “que las decisiones que le atañen
directamente a los habitantes de una localidad en este caso los distritos
especiales, no sean tomadas ni direccionadas exclusivamente por el legislador”.
Contrario a lo que sucede con la norma
bajo examen, “el Decreto 1421 de 1993 o Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., al
desarrollar el tema de las localidades, en sus artículos 60 y siguientes,
establece un verdadero marco legal sin invadir la competencia del ente
territorial.
En síntesis, la vista fiscal sostiene que
el legislador se extralimitó al consagrar las expresiones demandadas,
vulnerando con ello el artículo 322 de la Constitución Política y la autonomía
de los distritos especiales como entidades territoriales. Si bien la razón
alegada por el legislador para consagrar tal limitaciones loable -evitar costos
burocráticos-, resulta inadmisible desde un punto de vista constitucional.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para resolver sobre la constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste
hace parte de una ley de la República.
2. El problema jurídico que plantea la
demanda.
2.1.  La norma acusada pertenece a la Ley 768 de 2002,
que contiene el Estatuto Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos
Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta. Dentro de las
facultades especiales que este Estatuto confiere a las autoridades
territoriales, distintas de las del régimen ordinario aplicable a los demás
municipios del país, está la de dividir el distrito en localidades. Sin
embargo, el ejercicio de esta facultad se encuentra limitado por lo dispuesto
en la norma parcialmente acusada, que introduce al respecto dos restricciones:
(i) señala que solamente aquellos distritos “que cuenten con una población
mayor de seiscientos mil habitantes” podrán ser divididos en localidades; y
(ii) en caso de que cuenten con este número de pobladores, podrán dividirse
pero solamente en un máximo de tres localidades.
2.2 El demandante estima que las anteriores
restricciones vulneran la Constitución por tres razones:
* Porque la actual Constitución dispuso conservar el
régimen y carácter de los distritos de Santa Marta y Cartagena establecido en
los actos legislativos de su creación, anteriores a la nueva Carta, en cuanto a
la no sujeción al régimen ordinario de las entidades territoriales, y en cuanto
a la necesidad de expedir un estatuto especial, en el cual se extendiera a
estas ciudades la aplicación de lo dispuesto para el entonces “Distrito
Especial de Bogotá”. Por tal razón, a los distritos especiales de Cartagena y
Santa Marta les asiste el derecho a las mismas prerrogativas de la Capital,
entre ellas la facultad de dividir sus territorios en localidades, con los
beneficios que de estas divisiones administrativas se desprenden. En tal
virtud, para restringir o despojar a los distritos especiales del tal derecho a
dividirse en localidades, se requería un acto legislativo que modificara el
artículo 328 de la Constitución. Por lo tanto, la norma acusada resulta
inconstitucional por desconocimiento del artículo 375 superior[6], porque para su
adopción se requería darle el trámite propio de un acto legislativo y no de una
ley ordinaria.
* Porque el legislador no podía restringir o limitar
la facultad de los distritos especiales de dividir su territorio en
localidades, acudiendo para ello a criterios demográficos. Es decir, a juicio
del actor la limitación de la facultad divisoria por razones del tamaño de la
población es discriminatoria, y en tal virtud vulnera el artículo13 superior,
pues  “no existen las razones que justifiquen el trato legal diferente en
materia de organización administrativa como consecuencia del aspecto
demográfico”. Máxime si se tiene en cuenta que no fueron este tipo de
consideraciones las que llevaron en su momento a justificar la expedición de
los actos legislativos que dieron origen a la creación de los distritos
especiales de la Costa Atlántica. De manera concreta, la norma dispensa un
trato discriminatorio al distrito especial de Santa Marta, que es el único que
no acredita el requisito demográfico exigido por la disposición acusada.
* Porque si según lo dispuesto por el artículo 318 superior[7], a los municipios
corresponde la división de su territorio en comunas y corregimientos, por
analogía a los distritos especiales les corresponde la división en localidades.
Esta facultad de regular la división territorial compete a los concejos
distritales, porque es una función que desarrolla el principio de
descentralización, y como tal  “forma parte de ordenamiento territorial”.
Por ello, al legislador sólo le competía señalar pautas generales, es decir el
marco para el ejercicio de la facultad, pero sin despojar de contenido las
atribuciones de los entes territoriales, como hace mediante la norma acusada,
con violación de los artículos 121 y 136, numeral 1°, de la Carta.
2.3 Visto lo anterior, la Corte entiende que para
resolver la presente demanda debe estudiar si las facultades de división
territorial de las autoridades de los distritos de la Costa Atlántica no podían
ser restringidas por el legislador sin desconocer el principio de autonomía de
dichas entidades, por cuanto se trataba de un asunto referente al ordenamiento
territorial, en el cual al Congreso sólo le cabía fijar pautas generales. Y si
el criterio al que acudió la ley para establecer restricciones a esta facultad,
que es el factor demográfico, resulta inconstitucional, pues tal clase de
consideraciones no fueron las que llevaron al la consagración en las normas
superiores de la existencia de tales distritos y de su régimen especial.
3. Necesidad de conformar una unidad
normativa.
3.1. La Corte observa que la división en localidades
de los territorios de los distritos especiales debía ser hecha por medio de
acuerdo proferido por el respectivo concejo distrital, para lo cual el alcalde
tenía que presentar a su consideración el correspondiente proyecto, que era de
su iniciativa exclusiva. Para la presentación de tal proyecto, los alcaldes de
los tres distritos de la Costa Atlántica disponían de un plazo de dos meses,
contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 768 de 2002[8], y los tres concejos
distritales de un plazo de dos meses para tramitarlo y aprobarlo, contados a
partir de la entrega formal del proyecto.  Todo lo anterior de conformidad con
lo prescrito por el artículo 4° de la Ley 768 de 2002, es decir por el artículo
siguiente al que aquí parcialmente se acusa, cuyo tenor literal es el
siguiente:
“Artículo 4°. El respectivo alcalde distrital contará
con un plazo máximo de dos meses a partir de la vigencia de esta ley para
presentar un proyecto de acuerdo a través del cual señalará las localidades, su
denominación, límites y atribuciones administrativas, sin perjuicio de la
jurisdicción y funciones de la Dirección General Marítima, y dictará las demás
disposiciones que fueren necesarias para su organización y funcionamiento; a su
vez, el Concejo Distrital contará con un término de dos meses para tramitarlo y
aprobarlo, a partir de su entrega formal.”
Así las cosas, concluye la Sala que la facultad de
dividir en localidades el territorio de los distritos especiales era una
facultad que fue concedida a los concejos para ser ejercida en un plazo que, a
la fecha del presente pronunciamiento, se encuentra expirado.
3.2 Lo anterior hace que el estudio de
constitucionalidad del artículo3° de la Ley 768 de 2002, parcialmente demandado
en la presente oportunidad, implique necesariamente el examen de lo dispuesto
por el artículo 4° siguiente, para lo cual es menester conformar la
correspondiente unidad normativa. En efecto, según lo ha explicado la Corte,
esta figura que pretende evitar fallos inocuos y que toma pie en la facultad
que le atribuye a esta Corporación el artículo 6° del Decreto 2067 de 1992,
procede en los siguientes casos:
“De conformidad con la jurisprudencia
sentada por la Corte, la unidad normativa se presenta en varias hipótesis: una
primera, que no sería la del presente caso, se da cuando la norma acusada o su
contenido normativo se encuentran reproducidos en otro u otros textos legales
no demandados, de manera tal que la declaración de la Corte -especialmente la
declaración de inconstitucionalidad- puede resultar inocua si no se refiere a
todas las disposiciones con el mismo alcance regulador. Este es el sentido
propio de la figura de la unidad normativa a la que se refiere el artículo 6º
del Decreto 2067 de 1991 cuando dispone que “la Corte se pronunciará  de
fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales”.  No obstante, en un sentido lato o amplio del
concepto, la Corte ha entendido que también se presenta la unidad normativa
cuando no es posible pronunciarse respecto de una norma expresamente demanda,
sin referirse también a la constitucionalidad de otras disposiciones con las
cuales se encuentra íntimamente relacionada. Sin embargo, esta íntima relación
entre las normas no es cualquier tipo de relación sino aquella que hace que sea
“imposible estudiar su constitucionalidad sin
analizar las otras disposiciones”. Las normas en este caso tienen cada una
un sentido regulador propio y autónomo[9],
pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada impone el
examen de la conformidad o inconformidad con la Constitución de algunos
elementos normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en
otras disposiciones no demandadas. Con estas últimas se constituye la unidad
normativa.”[10]
Al parecer de la Corte, en el presente caso
se presenta una íntima relación entre las expresiones acusadas del artículo 3°
de la Ley 768 de 2002 y lo dispuesto por el artículo 4° siguiente, de manera
que no es posible examinar el contenido de aquellas expresiones sin estudiar
también esta última norma. Es más, aprecia que corre el riesgo de proferir un
fallo inocuo, que se derivaría del hecho de haber ya caducado las facultades
para dividir en localidades los territorios de los distritos especiales, si no
se detiene a estudiar también la disposición que le fija un límite temporal al
ejercicio de tales facultades.
Ciertamente el artículo 4° se relaciona
íntimamente con el 3°, porque éste fija una restricción a la facultad divisoria
del territorio por razones del tamaño de la población de los distritos
especiales, y aquel fija un plazo para el ejercicio de tales facultades. De
manera que, aun si el tamaño de la población hubiere crecido desde la entrada
en vigencia de la ley, o llegara a crecer en el futuro, permitiéndose por este
aspecto proceder a la conformación de localidades que antes no podían
constituirse, el artículo 4° lo impediría por haber señalado un límite temporal
para el ejercicio de esta atribución por parte de los órganos de esas entidades
territoriales.
Establecida pues la íntima relación entre
las dos disposiciones, la Corte conforma la unidad normativa entre las
expresiones acusadas del artículo 3° de la Ley 768 de 2002  y el artículo 4°
siguiente, a fin de llevar a cabo un examen de constitucionalidad integral.
4. Vigencia de las disposiciones que
estudiará la Corte.
4. 1. Ahora bien, vista la relación que se
presenta entre las normas con las cuales se conforma la unidad normativa que
estudiará la Corte, puede surgir el siguiente interrogante: dado que el artículo
4° concedió a los órganos político administrativos de los distritos especiales
la facultad de dividir sus territorios en localidades, pero señaló un plazo
para ello, de manera que puede estimarse que hoy en día la posibilidad de
ejercicio de esas atribuciones ha caducado, ¿debe entenderse que el artículo 3°
que fija restricciones por razones demográficas ha perdido vigencia? Y respecto
del propio artículo 4°, ¿puede afirmarse que continua en vigor?
Al parecer de la Corporación, el artículo
4°, en cuanto confiere a los alcaldes y a los concejos distritales facultades
relativas a la división territorial de los distritos en localidades, y fija un
plazo para ello, no se encuentra vigente. Es decir, en cuanto la norma
otorga estas facultades, ha perdido vigencia.
Empero, desde otro punto de vista, tanto el
artículo 3° como el 4° permanecen vigentes, pues las dos disposiciones en su
interpretación armónica implícitamente consagraron a futuro dos prohibiciones
relativas a la división del territorio en localidades, las que se mantienen hoy
en día, y que  son las siguientes: (i) la prohibición que pesa sobre aquel
distrito que para la fecha de expedición de la Ley 768 de 2002 no cumplía con
el requisito demográfico exigido (Santa Marta), prohibición que se mantiene a
la fecha, y que impide proceder a tal división inclusive si el requisito
relativo al tamaño de la población llegara a cumplirse en ese distrito; y (ii),
la prohibición que afecta a los tres distritos de la Costa Atlántica, que por
el juego de lo que establecen las dos disposiciones no pueden ahora ni podrán
en el futuro dividirse en más de tres localidades.
Así pues, por lo que las dos disposiciones
prohibieron, continúan vigentes; por lo cual procede llevar a cabo su estudio
de constitucionalidad.
Para ello la Corte estima conveniente referirse a la historia constitucional de
los distritos especiales de la Costa Atlántica, a la relación de su régimen
jurídico con el de la ciudad de Bogotá, y a la jurisprudencia vertida por esta
Corporación sobre el tema. Encuentra también necesario examinar los
antecedentes legislativos de la norma acusada, a fin de precisar el objeto de
su consagración. Pasa a ocuparse de ello.
5. La historia constitucional de los
distritos especiales de la Costa Atlántica. La relación de su régimen jurídico
con el establecido para el Distrito Capital de Bogotá.
5.1. En la sentencia C-503 de 1993[11], esta Corporación hizo
un recuento de la historia de la consagración constitucional de los distritos
especiales de Cartagena de Indias y Santa Marta, que conviene ahora recordar[12]:
“Mediante el acto legislativo número 1 de
1987 por medio del cual se erige a la Ciudad de Cartagena de Indias, capital
del Departamento  de Bolívar en Distrito Turístico y Cultural...", se
reguló lo siguiente:
"Artículo 1o. La ciudad de Cartagena
de Indias será organizada como un Distrito Turístico y Cultural. El legislador
podrá dictar para él un estatuto especial sobre sus régimen fiscal,
administrativo y su fomento económico, social y cultural.
“Sobre las rentas que se causaren en
Cartagena de Indias, la ley determinará la participación que le corresponde a
la Capital de Bolívar".
"Artículo 2o. Lo dispuesto para el
Distrito Especial de Bogotá, por la Constitución Nacional en sus artículos 171,
182 y parágrafo del 189 y 201, se aplicará al Distrito Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias".
“Así mismo, mediante el acto legislativo 03
de 1989, se erigió a la ciudad de Santa Marta en Distrito Turístico, Cultural e
Histórico, y en tal virtud, se expresó en dicho acto, lo siguiente:
"Artículo 1o. La ciudad de Santa
Marta, capital del Departamento del Magdalena, será organizada como un Distrito
Turístico, Cultural e Histórico, sin sujeción al régimen municipal ordinario,
dentro de las condiciones que fije la ley, el Legislador así mismo dictará para
ella un estatuto especial sobre su régimen fiscal, administrativo y su fomento
económico, social, cultural e histórico. La ley podrá agregar otro u otros
municipios circunvecinos al territorio de la capital del Magdalena, siempre que
sea solicitada la anexión por las tres cuartas partes de los Concejales del
respectivo municipio.
“Sobre las rentas que se causen el (sic)
Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, la ley determinará la
participación que le corresponda".
"Artículo 2o. Lo dispuesto para el
Distrito Especial de Bogotá por la Constitución Nacional en sus artículos 171,
182 y parágrafo 189, se aplicará al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de
Santa Marta".
“El artículo 328 de la Constitución Política, recogió
la voluntad del constituyente, en el sentido de conservar para los Distritos de
Cartagena y Santa Marta, "su régimen y carácter", es decir que su
naturaleza y régimen jurídico continuaba siendo el mismo que se había previsto
para el Distrito Especial de Bogotá, según lo expresado por los referidos actos
legislativos.
“En los artículos 322 a 327 de la
Constitución Política, se regula el régimen político, fiscal y administrativo
que, en esencia, es aplicable a Santafé de Bogotá, Distrito Capital; la
normatividad legal anterior, esto es,  el estatuto orgánico expedido para el
Distrito Especial de Bogotá (decreto extraordinario 3133 de 1968), vino a ser
remplazada por el decreto 1421 de 1993, dictado por el Gobierno en uso de las
facultades que le fueron conferidas por el art. 41 transitorio de la
Constitución Política.” (Negrillas fuera del original.)
Así pues, el artículo 328 de la
Constitución Política de 1991 conservó para las ciudades de Santa Marta y
Cartagena el carácter de distritos especiales. Su tenor, es el siguiente:
“ARTICULO 328. El Distrito Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta conservarán su régimen y carácter.”[13]
5.2 En cuanto al Distrito Especial de
Barranquilla, el mismo fue creado mediante el Acto Legislativo 01 de 1993, cuyo
artículo 1° reza:
“Artículo 1º. La ciudad de Barranquilla se organiza como
Distrito Especial, Industrial y Portuario.
“El Distrito abarcará además la comprensión
territorial del barrio de Las Flores de esta misma ciudad, el corregimiento de
la Playa del Municipio de Puerto Colombia y el tajamar occidental de Bocas de
Ceniza en el Río Magdalena, sector Ciénaga de Mayorquín, en el Departamento del
Atlántico.
“Su régimen político, fiscal y
administrativo será el que determinen la Constitución y las leyes especiales
que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las disposiciones
vigentes para los municipios.” (Negrillas
fuera del original)
5.3.  Las exposiciones de motivos a los
proyectos de acto legislativo que dieron origen a las reformas constitucionales
que consagraron los dos primeros distritos especiales de la Costa Atlántica en
general hacen relación a las características paisajísticas, históricas,
culturales y turísticas de Cartagena[14]
y de Santa Marta[15],
y expresamente mencionan la intención de extender a estas ciudades el régimen
jurídico del entonces Distrito Especial de Bogotá. Así, en la exposición de
motivos al Acto Legislativo número 15 de 1886, “por medio del cual se erige la
ciudad de Cartagena de Indias, Capital del Departamento de Bolívar, en Distrito
Especial”, se lee:
“Como es de todos conocido, el artículo
199 de la Carta contempla la figura del Distrito Especial de Bogotá, y autoriza
su no sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que
fije la ley. A su vez, nuestra constitución, en su artículo 6°,
consagra estatutos especiales para el régimen fiscal, administrativo y el
fomento económico, social y cultural. Simplemente, queremos extender la
posibilidad de estos beneficios a una ciudad como nuestra Cartagena,
declarada por la UNESCO patrimonio de la humanidad y merecedora de todo
estímulo para su progreso.”[16]
(Negrillas y subrayas
fuera del original).
Y en idéntico sentido, en la exposición de motivos al
“Proyecto de Ley (sic) N° 33 de 1988, “por el cual se erige a la ciudad de
Santa Marta, capital del Departamento del Magdalena, en distrito Especial”,
dice:
“Como es por todos conocido, el artículo
199 de la Carta contempla la figura del Distrito Especial para Bogotá y
autoriza su no sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las
condiciones que fije la ley. A su vez, nuestra constitución consagra en su
artículo 6°, estatutos especiales para el régimen fiscal, administrativo y el
fomento económico, social y cultural. Simplemente deseo y pretendo entonces
con mi proyecto, extender la posibilidad de esos beneficios, a una ciudad como
nuestra Santa Marta, reconocida por muchos como paraíso de Colombia y
merecedora de todo estímulo para su progreso.”[17]
Por su parte, entre las justificaciones que
se dieron para la creación del Distrito Especial de Barranquilla, se consideró
que el desarrollo económico de la Costa Atlántica tenía un papel protagónico en
el desarrollo comercial de la Nación. En este sentido se recordó lo siguiente:
“...el gran volumen del comercio mundial
transita por el mar y naturalmente nuestras ciudades costeras  son la puerta de
Colombia hacia el Atlántico, especialmente Barranquilla, por su privilegiada
condición de puerto marítimo y fluvial y porque evidentemente se ha convertido
en centro industrial de la región Caribe. Pero la costa norte necesita la
colaboración de todos los colombianos para poder ocupar el lugar que le
corresponde en el proceso económico que hemos  iniciado. Es evidente que la
región presenta un preocupante desequilibrio respecto de la zona central del
país, e incluso de la oriental...”.
“...
“En consecuencia sugerimos darle a
Barranquilla un tratamiento similar al que el constituyente le ha dado al
Distrito Capital y a los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, en el
sentido de asignarle un porcentaje preferencial en el reparto de los recursos
del Situado Fiscal.”[18]
Del anterior recuento histórico
constitucional destaca ahora la Corte que, ciertamente, el constituyente
secundario tuvo en mente la intención de extender a los tres distritos
especiales de la Costa Atlántica que creaba, el régimen jurídico especial de la
ciudad de Bogotá.
6. La jurisprudencia relativa a las
particularidades del régimen jurídico de los distritos especiales de Cartagena
de Indias y Santa Marta:
6.1 En la Sentencia C- 503 de 1993[19], arriba citada, la
Corte hizo un estudio relativo al alcance del régimen jurídico especial de los
distritos de Cartagena y Santa Marta, concluyendo que el mismo correspondía en
un todo al del Distrito Especial de Bogotá, trasformado por la Carta de 1991 en
Distrito Capital.
En esa oportunidad la Corte estudiaba un
aparte del artículo 1° de la Ley 78 de 1986, que disponía que "Los
Alcaldes de distrito, de capitales de departamento, intendencia y comisaría, se
denominarán Alcaldes Mayores". El demandante estimaba que al ser el
alcalde de Santafé de Bogotá el único que de acuerdo con la Carta Política se
revestía de la calidad de alcalde mayor, los de los demás municipios o
distritos del país no podían recibir esa denominación, razón por la cual
solicitaba que se declarara la inexequibilidad de la disposición acusada, por
desconocimiento de los artículos 314, 315 y 322 superiores.[20] (Esta última
disposición, al referirse a las atribuciones del alcalde mayor de Bogotá,
señala que con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo a
iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de
acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el
correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.)
Dentro de las consideraciones que expuso la
Corte en esa oportunidad, señaló que, atendiendo al sentido estrictamente
literal de los artículos 314, 315 y 322 de la Constitución, podía llegar a
concluirse que solamente dentro del régimen jurídico de Bogotá estaba prevista
la existencia de la figura del alcalde mayor, pues los alcaldes de los demás
municipios se denominaban escuetamente "alcaldes". Empero, estimó que
el artículo 328 de la Constitución Política[21]
había recogido la voluntad del constituyente de conservar para los Distritos de
Cartagena y Santa Marta, "su régimen y carácter", que era el previsto
para el Distrito Especial de Bogotá, según lo expresado en los actos
legislativos de 1987 y 1989 que los habían creado.
En efecto, sobre el particular la
Corporación en esa ocasión arribó a las siguientes conclusiones:
“De lo expuesto se concluye:
“a) Al lado del Distrito Capital de Santafé
de Bogotá, la propia Constitución Política (arts. 328 y 356) permitió la
existencia de los Distritos de Cartagena y Santa Marta, el primero turístico y
cultural, y el segundo turístico, cultural e histórico.
“b) Por disposición constitucional expresa, los
distritos de Cartagena y Santa Marta, conservaron su régimen y carácter
anterior,  es decir, el que se había señalado en los actos legislativos que
determinaron su creación, los cuales corresponden en un todo al Distrito
Especial de Bogotá, transformado en la Constitución de 1991 en Santafé de
Bogotá, Distrito Capital. Luego, la voluntad del constituyente, expresada en
el artículo 328, fue la de remitir a ordenamientos jurídicos anteriores, de
carácter constitucional y legal, lo relativo al régimen jurídico de dichos
distritos.”
Con base en las anteriores consideraciones
jurídicas, la Corte  afirmó que, dado que la categoría de alcalde mayor
conferida al alcalde del Distrito Especial de Bogotá en el Decreto 3133 de
1968, que luego fue conservada en el artículo 323 de la Constitución Política,
formaba parte del régimen jurídico especial que es propio de los Distritos de
Cartagena y Santa Marta, no cabía duda que también los alcaldes de Cartagena y
Santa Marta tenían el carácter de "alcaldes mayores". Agregó que
“interpretando la voluntad del constituyente, el régimen constitucional que
regula a Santafé de Bogotá, Distrito Capital, es igualmente aplicable, con
arreglo a las prescripciones especiales que establezca la ley, a los Distritos
de Cartagena y Santa Marta.”
6.2 La anterior jurisprudencia tuvo
posterior influencia en el proceso legislativo que llevó a la adopción de la
Ley 768 de 2002, ahora parcialmente acusada. En efecto, en la ponencia para
primer debate al proyecto de ley N° 022 de 1999, Cámara, el ponente expuso que “al
examinar el articulado del proyecto, se tuvo en cuenta las consideraciones que
sobre el tema de los Distritos ha sentenciado la h. Corte Constitucional C-503
de 4 de noviembre de 1993, M.P. Doctor Antonio Barrera Carbonell. En ella
conceptuó que el régimen constitucional que regula al distrito Capital de
Santafé de Bogotá, debe ser igual e incluso aplicable a éstos. Siendo así las
cosas, las normas para los Distritos inexorablemente deben guardar semejanza
con las del Distrito Capital, con arreglo a las prescripciones especiales que
establezca la ley que así lo desarrolle.”[22]
7. Los antecedentes legislativos de la
norma acusada; razones de la limitación que introduce para la división de los
distritos en localidades.
7.1. La ley 768 de 2002 tuvo como
antecedentes diversos proyectos que fueron luego unificados en uno solo, pues
inicialmente se presentaron propuestas legislativas diferentes, que pretendían
la adopción de regímenes especiales independientes para cada uno de los tres
distritos especiales del litoral caribe. En el extenso proyecto unificado que
fue aprobado en primer debate por la Comisión Primera del Senado de la
República[23],
se preveía la existencia de localidades dentro de los distritos especiales,
cuyas autoridades serían los alcaldes locales y las juntas administradoras
locales. Sin embargo, en dicho proyecto no se introdujo ningún tipo de límites
por razones demográficas para la creación de tales divisiones territoriales. En
la ponencia correspondiente a este primer debate senatorial, se justificó la
existencia de localidades dentro de los distritos especiales de la siguiente
manera:
“... la división territorial de los
Distritos a que se refiere la presente iniciativa estará dirigida a lograr:
- La organización de la comunidad residente
en ella, y su expresión institucional, para que por sí misma para que por sí
misma pueda contribuir a la solución de sus necesidades y en consecuencia la
mejoramiento de la calidad de vida mediante la participación de los ciudadanos
individualmente considerados o como comunidad organizada en la gestión,
prestación y fiscalización de los servicios y la ejecución de las obras
públicas , así como el ejercicio de las funciones de inspección, control y
vigilancia que a estos corresponde según lo dispuesto en la Constitución  y en
las leyes.
-La promoción y fomento del desarrollo y
progreso económico y social de cada ciudad en su conjunto y el desarrollo
equilibrado de las actividades económicas y sociales que se surtan al interior
de cada división Administrativa o localidad.”[24]
Por su parte, la  plenaria del Senado de la
República aprobó también la existencia de localidades, alcaldes locales y
juntas administradoras locales, sin introducir restricciones al respecto.[25]
7.2. Posteriormente, en la ponencia para
primer debate en la Cámara, se propuso eliminar la existencia de localidades
dentro de los Distritos Especiales, atendiendo a la necesidad de no generar más
costos burocráticos:
“Esta nueva versión de la iniciativa no busca ser una
emulación del régimen especial del Distrito de Bogotá, no genera más
costos burocráticos por la creación de localidades y Alcaldías Menores que
hemos desaparecido, no despoja a los departamentos de sus competencias
y recursos, no enriquecen a los Distritos en detrimento de la Nación, no asume
competencias normativas en materias aeroportuarias o transporte terrestre,
aéreo, marítimo ni fluvial, como se observó inconvenientemente en la iniciativa
llegada del Senado de la República.”[26](Negrillas
y subrayas fuera del original)
Sin embargo, la Comisión de la Cámara
mantuvo la previsión sobre la existencia de localidades dentro de los distritos
especiales, pero con ciertas limitaciones por razones demográficas. En efecto,
el artículo aprobado por dicha Comisión decía así:
“Artículo 3°. Los Distritos Especiales que
cuenten con una población mayor de un millón (1.000.000) de habitantes,
estarán divididos en Localidades, definidas como divisiones administrativas con
homogeneidad relativa desde el punto de vista geográfico, cultural, social y
eco-nómico, conformadas por una Comuna o grupo de Comunas vigentes al momento
de expedir la presente ley.”(Resalta
la Corte)
Más adelante, en el proyecto presentado a
la Plenaria de esta misma Corporación, la existencia de localidades dentro de
los distritos fue nuevamente prevista, aunque en esta oportunidad se
modificaron los límites a la facultad de dividir el distrito en localidades.
Dentro del debate parlamentario, se dijo la respecto lo siguiente:
“Al tema de las localidades y de los
alcaldes locales se le han introducido algunas modificaciones impulsadas por la
honorable Senadora Piedad Zuccardi, en el sentido de que los distritos de
más de seiscientos mil habitantes pueden tener localidades y alcaldes menores,
pero en ningún caso más de tres; se ha colocado una limitación para que en
estos distritos no se pueda hacer feria burocrática con este instrumento. De
hecho, Santa Marta no clasifica con este requisito y en la Comisión había sido
aprobado con el requisito de un millón de habitantes.”[27] (Destaca la Corte)
Como puede verse, el texto del artículo 3°
de la Ley 768, ahora acusado, recoge esta proposición.
7.3. Del anterior recuento de los
antecedentes de la norma acusada en Congreso de la República, destaca la Corte
que las razones que llevaron a establecer limitaciones a la facultad de los
distritos de la Costa Atlántica para dividir en localidades sus territorios
tuvieron que ver con la necesidad de “no generar más costos burocráticos”
y de evitar que se pudiera “hacer feria burocrática con este instrumento”,
y que esta motivación incluso llevó, en cierta fase del proceso legislativo, a
pensar en suprimir la posibilidad de crear tales localidades. Ciertamente, el
Congreso fue consciente de que la división de los distritos en localidades, y
la creación de las correspondientes alcaldías menores y juntas administradoras
locales generaba gastos públicos adicionales a nivel distrital, que debían
moderarse dadas las circunstancias de crisis financiera que aquejaba a los
distritos de la Costa.[28]
8. La autonomía de las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses. Reiteración de jurisprudencia.
8.1 El texto del artículo 287 de la
Constitución Política, es el siguiente:
“ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les
correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.”
En la interpretación del anterior texto
superior, la jurisprudencia sentada por esta Corporación ha hecho ver que es
evidente que el legislador dispone de atribuciones para fijar límites para el
ejercicio de la autonomía que asiste a las entidades territoriales[29], por lo cual es él
quien está constitucionalmente habilitado para definir el grado de dicha
autonomía[30].
Empero, en este ejercicio de delimitación legal, está obligado a respetar
ciertos “mínimos”, que constituyen el núcleo esencial que permite hablar de un
verdadero régimen de descentralización y autonomía.[31] En este sentido, en la
sentencia C-720 de 1999[32],
se hizo ver que “no puede la ley, so pretexto de diseñar el régimen de
ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto la
autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva formal
o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de
sus propios intereses”.
Al precisar cuáles serían aquellos
mínimos que constituyen el núcleo  esencial de la autonomía de los entes
territoriales, la jurisprudencia ha indicado que ellos se concretan en los
derechos que enuncia el artículo 287, antes citado, esto en las facultades de
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que
constitucionalmente les correspondan, administrar sus recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las
rentas nacionales. En efecto, sobre el particular la Corte ha vertido las
siguientes consideraciones:
“El contenido mínimo del principio de
autonomía territorial lo establece el artículo 287 de la Constitución, que
incorpora cuatro derechos esenciales de las entidades territoriales que habrá de
respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias, establecer los
tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los recursos para la
realización efectiva de sus funciones, y participar en las rentas nacionales.
Además, la jurisprudencia ha reconocido que dentro de tal núcleo esencial se
incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin
embargo, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercerán de
conformidad con la Constitución y la Ley.”[33]
En este mismo orden de ideas, la Corte ha
hecho ver que algunas otras normas superiores conceden facultades al legislador
para reglamentar el ejercicio de las atribuciones constitucionales de los
departamentos y municipios[34].
En este sentido, en relación con los primeros, el artículo 298 de la Carta
indica que “la ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las
atribuciones que la Constitución les otorga.” Y en cuanto a los segundos,
de similar manera el artículo 320 ibidem prescribe que “la ley podrá
establecer categorías de municipios ... y señalar distinto régimen para su
organización, gobierno y administración.” Comentando estas
disposiciones, la jurisprudencia ha estimado que confieren  una cláusula
general de competencia legislativa, que habilita al Congreso para tomar medidas
razonables, encaminadas a permitir un mejor desarrollo de las funciones de los
entes territoriales[35]
, sin olvidar que
el artículo 150 de la Constitución, al
señalar las funciones del órgano legislativo, incluye en su numeral 4° la de “fijar
las bases y condiciones para ... establecer las competencias de los
entes territoriales.”
Así pues, no cabe ninguna duda acerca de la competencia
legislativa para establecer los límites al ejercicio de la autonomía
territorial, que debe ejercerse, en todo caso, respetando el reducto mínimo que
la define. Ahora bien, esta relación entre las facultades autónomas de los
entes territoriales y las atribuciones legislativas para delimitarlas debe ser
entendida a la luz de los fines del principio constitucional autonómico, dentro
de un Estado de forma unitaria. La autonomía y la descentralización reconocen
que ciertas competencias, como las atribuidas a los municipios, obedecen a que
las primeras divisiones político administrativas del territorio reclaman la
presencia directa de las autoridades administrativas  para la atención de sus
necesidades, y que tales autoridades deben contar con facultades de producción
normativa y con mecanismos de gobierno adecuados a este cometido.[36] Por su parte, el
principio unitario exige la adopción de políticas generales en ciertos asuntos
que competen a la Nación entera, como son, por ejemplo, la estabilidad macro
económica general[37],
la defensa del orden público y de la seguridad exterior[38], el comercio exterior,
el señalamiento del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones para el ejercicio de cargos y funciones públicas[39], el régimen de control
fiscal[40],
la protección de medio ambiente[41],
etc., que justifican el mayor ámbito de
la libertad de configuración del legislador en estos campos.
Describiendo esta relación entre las
competencias normativas de las autoridades territoriales y del legislador, la
Corte sostuvo:
“Salta a la vista que, para la solución de
este tipo de problemas, en los cuales está involucrado el ejercicio de las
funciones autónomas de los entes territoriales, no es válido aplicar una lógica
estrictamente legalista, en virtud de la cual se haga uso de la teoría
tradicional de clasificación jerárquica de las fuentes de derecho para concluir
que, por el solo hecho de expedir actos administrativos, los entes
territoriales estén, siempre y en todo asunto, sujetos a los dictámenes
puntuales  y precisos del legislador. Esto es, las relaciones entre la
autonomía de las entidades territoriales y la unidad nacional -extremos que se
busca armonizar-, están conformadas por una serie de limitaciones recíprocas,
que reservan tanto para las entidades nacionales como para las entidades
territoriales, un reducto mínimo que les habilita para ejercer ciertas
funciones en forma exclusiva; por lo mismo, tratándose de la autonomía
territorial, la lógica estrictamente kelseniana halla un límite, por cuanto
ciertas atribuciones y competencias forman parte del núcleo esencial de dicha
autonomía. Es decir, los actos administrativos que expidan las entidades
territoriales al ejercer las funciones propias de dicho reducto esencial de autonomía,
no se encuentran sujetos, necesariamente, a que las leyes de la República hayan
regulado las mismas materias, por cuanto mal haría el Legislador en dictar
normas cuyo alcance supera los límites de su competencia constitucional e
invade, por lo mismo, el espacio reservado a las entidades territoriales; una
tal conclusión equivaldría a un desconocimiento de la prohibición del artículo
136-1 de la Constitución, en virtud del cual se prohibe al Congreso
inmiscuírse, por medio de leyes, en los asuntos de competencia privativa de
otras autoridades, así como de las disposiciones constitucionales que protegen
la autonomía territorial.
“Lo anterior no obsta, por supuesto, para
que los actos administrativos expedidos en virtud de tales atribuciones deban
ser respetuosos de la ley, al menos en el sentido de no lesionar sus dictados,
y de no invadir, a su vez, el ámbito propio del Legislador. Pero en casos así,
no es viable exigir una total conformidad de los actos administrativos
territoriales a la ley, puesto que no puede la ley regular ciertas materias
específicamente atribuidas a la órbita de acción de dichas entidades
territoriales.
“La pregunta a resolver, por ende, es si en
cada caso concreto, se ha respetado el contenido mínimo esencial reservado al
reducto de autonomía territorial que la Constitución Política protege.”[42]
8.2 De otro lado, la Corte ha hecho ver
que la autonomía constitucionalmente reconocida a las entidades territoriales
no se traduce en un tratamiento igualitario para todas ellas:
“Dentro del ámbito de las entidades
territoriales, al cual pertenecen las normas acusadas, la Carta Política de
1991 para garantizar la vigencia del principio de igualdad, no establece un
tratamiento igualitario, en términos absolutos entre ellas. Este argumento se
ha defendido aún en casos en los que existen prerrogativas especiales que no se
reconocen a todas las entidades por igual (por ejemplo: las regalías y las
compensaciones del artículo 360 superior para los departamentos y municipios en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables)[43]. Tampoco se ha
establecido un presupuesto de igualdad entre las entidades del orden
territorial y las del orden nacional, descentralizadas o no, en razón a que si
bien se trata de personas jurídicas de derecho público, presentan una serie de
diferencias que impiden catalogarlas de iguales o por lo menos análogas, y por
ende objeto de un mismo tratamiento legal.”
En este mismo orden de ideas, la
jurisprudencia ha mostrado que puede el legislador establecer categorías de
municipios  y señalarles a cada una un distinto régimen jurídico. Y que para la
definición de tales categorías puede acudir a distintos criterios, dentro del
los cuales el demográfico tiene relevancia:
"(R)esulta incontrovertible que la
Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena igualdad
entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las principales
competencias de sus autoridades, la autonomía y los derechos que les reconoce
en cuanto entidades territoriales responden en términos generales a las mismas
reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer categorías de
municipios (artículo 320 C.P.), lo que debe surgir de la verificación sobre
aspectos tales como la población, los recursos fiscales, la importancia
económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar disposiciones
legales divergentes, según las categorías que se consagren.
Pero, además, la ley puede considerar, en
razón de hipótesis y circunstancias distintas, que algunos municipios
participen en beneficios o en cargas que no corresponden a otros, dadas
precisamente las diferencias entre ellos"[44].
9. Examen de constitucionalidad de las
expresiones acusadas del artículo 3° de la Ley 768 de 2002,en unidad normativa
con lo dispuesto por el artículo 4° siguiente.
9.1 Vistos  los anteriores antecedentes
tanto de los actos legislativos que dieron origen a los distritos especiales de
la Costa Atlántica, como de la norma acusada perteneciente a la Ley 768 de 2002
que adopta el  Régimen Político, Administrativo y Fiscal de tales distritos, y
conocidos también los precedentes jurisprudenciales que definieron que el
régimen constitucional que regula a Santafé de Bogotá es igualmente aplicable,
con arreglo a las prescripciones especiales que establezca la ley, a los
Distritos de Cartagena y Santa Marta, así como la jurisprudencia de esta
Corporación referente de manera general al alcance de la autonomía de los entes
territoriales, debe la Corte entrar a resolver los problemas jurídicos propuestos
en la demandada, que plantean que las facultades de división territorial de las
autoridades de los distritos de la Costa Atlántica no podían ser restringidas
por el legislador sin desconocer el principio de autonomía de dichas entidades,
por cuanto se trataba de un asunto referente al ordenamiento territorial, en el
cual al Congreso sólo le cabía fijar pautas generales; y que el criterio al que
acudió la ley para establecer restricciones a esta facultad, que es el relativo
al tamaño de la población, resulta inconstitucional, pues los factores
demográficos no fueron los que llevaron a la consagración en las normas
superiores de la existencia de tales distritos y de su régimen especial.
9.2. Las facultades de los distritos
especiales de la
Costa Atlántica de dividir su territorio en localidades: Como arriba se vio, los actos legislativos
que dieron origen a la creación de los distritos especiales de la Costa
Atlántica tuvieron como propósito extender el régimen jurídico especial de
Bogotá a las ciudades de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla; a esta
conclusión se llega con facilidad a partir del estudio de las exposición de
motivos de los proyectos correspondientes, y de lo dicho durante el debate
parlamentario que llevó a la consagración de las respectivas reformas
constitucionales, cuando expresamente se aludió a la intención de cubrir a
dichas ciudades del litoral caribe con los “beneficios” del régimen
especial de la capital de la República.
De otro lado, la Constitución Política de
1991, proferida por la Asamblea Nacional Constituyente después de la erección
de Cartagena y Santa Marta como distritos especiales, expresamente indica que,
bajo el nuevo régimen constitucional instaurado, dichas ciudades “conservarán
su régimen y carácter”. Por eso, la Sentencia C- 503 de 1993 reconoció que
el régimen especial de estos distritos costeros[45] correspondía al del
Distrito Especial de Bogotá, trasformado por la Carta de 1991 en Distrito
Capital, con arreglo a las prescripciones especiales que estableciera la ley.
Además, en este mismo pronunciamiento la Corte afirmó que, interpretando la
voluntad del constituyente, no sólo en Bogotá existía un “alcalde mayor”,
sino que también en los distritos especiales de la Costa Atlántica el
burgomaestre tenía tal calidad, con lo cual implícitamente reconoció la
posibilidad de que en estos distritos existan alcaldes menores o locales, estos
últimos con vocación administrativa sobre las localidades o alcaldías
menores.
De todo lo anterior se desprende que la
posibilidad de dividir en localidades    el territorio de los distritos
especiales del litoral caribe es una facultad de estirpe constitucional.
Además, la Corte estima que corresponde a la facultad también constitucional de
los municipios de dividir sus jurisdicciones en comunas o corregimientos,
competencia a que alude el artículo 318 superior.[46]
Ahora bien, la facultad de crear
localidades, llamadas a ser conducidas por un alcalde menor o local y una junta
administradora local, ciertamente es un “beneficio” que forma parte del
régimen especial del Distrito Capital, extensivo a los distritos especiales
caribeños por voluntad del constituyente. En efecto, la existencia de
localidades actúa como un mecanismo de profundización del principio de
participación ciudadana, al permitir la injerencia más directa de los
ciudadanos, ya sea personalmente o por medio de comunidades organizadas, en la
adopción de las decisiones que los afectan, en la fiscalización de los
servicios públicos a cargo del distrito, y en el control del ejercicio de la
función administrativa. Las localidades hacen posible la inmediación o
acercamiento entre los administradores y los administrados, al permitir instancias
gubernamentales próximas al ciudadano.
Así las cosas, la Corte no duda en afirmar
que a los distritos especiales de la Costa Atlántica les asiste la facultad de
dividir su territorio en localidades, facultad que tiene su fundamento en la
misma Constitución. Empero, estima que dicho prerrogativa admite el
señalamiento legal de condiciones particulares para su ejercicio.
Para sustentar la anterior conclusión, la
Corte hace ver que los actos legislativos que crearon los distritos especiales
que ocupan su atención, si bien pretendieron extender a ellos los beneficios
del régimen jurídico de Bogotá, también autorizaron al legislador para  dictar
para ellos el “estatuto especial” sobre su régimen fiscal,
administrativo y de fomento económico.  Es decir, el constituyente quiso dotar
de un particular régimen jurídico a estos distritos y por ello confirió
autorización expresa al legislador para expedir tal régimen, y a ello aluden
expresamente los tres actos legislativos que instauraron tales distritos.  En
este sentido el artículo 1° del Acto legislativo N° 1 de 1987 dice que la
ciudad de Cartagena de Indias será organizada como un Distrito Turístico y
Cultural y añade que  “El legislador podrá “dictar para
él un estatuto especial” sobre sus régimen fiscal,
administrativo y su fomento económico, social y cultural.” En el mismo sentido,
el Acto Legislativo N° 03 de 1989 expresa que “la ciudad de Santa Marta,
capital del Departamento del Magdalena, será organizada como un Distrito
Turístico, Cultural e Histórico, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro
de las condiciones que fije la ley, el Legislador así mismo dictará para ella
un estatuto especial sobre su régimen fiscal, administrativo y su
fomento económico, social, cultural e histórico”.  Y por su parte, el Acto
Legislativo 01 de 1993 señala que el  “régimen político, fiscal y
administrativo del Distrito Especial de Barranquilla será el que
determinen la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se
dicten”.
Así las cosas, si el régimen legal de los
distritos del Caribe es “especial” para ellos, la Corte concluye que las
facultades de tales distritos costeros de dividir su territorio en localidades
pueden ser objeto del señalamiento legal de condiciones especiales o particulares
para su ejercicio.
El señalamiento de estas condiciones sin
duda restringe la autonomía de tales entes territoriales, pero dado que, como
se vio, dicha autonomía no es ilimitada, estas restricciones no son de suyo
inconstitucionales, siempre y cuando respeten el reducto mínimo de
independencia que define dicha autonomía.  Por lo tanto, en la limitación de
las facultades de dividir el territorio de los distritos en localidades, el
legislador no puede llegar hasta el extremo de abrogar la potestad, o hacerla
nugatoria. Además, las limitaciones introducidas deben responder a criterios de
razonabilidad y no ser absolutamente caprichosas.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, pasa la Corte a referirse de manera concreta a cada uno de los
cargos propuestos en la demanda.
9.3.   Las limitaciones a la facultad
constitucional de los distritos especiales de la Costa Atlántica de dividir su
territorio en localidades no son materia de la ley orgánica de ordenamiento
territorial.
Al parecer del demandante,  la materia de
la que se ocupa el artículo 3° de la Ley 768 de 2002 constituía un asunto
referente al ordenamiento territorial, en el cual al Congreso sólo le cabía
fijar pautas generales. Por lo cual, no podía establecer condicionamientos precisos,
como los que introduce la norma acusada, a la facultad de los distritos
especiales de dividir su territorio en localidades.
En oportunidades anteriores esta
Corporación ha destacado que la reserva de ley orgánica, por tratarse de una
restricción a la cláusula general de competencia del legislador, es de
interpretación restrictiva. Así las cosas, sólo aquellas materias expresamente
señaladas por la Constitución como asuntos que deben ser regulados mediante esa
categoría especial de leyes puede considerarse cobijada por la reserva en
cuestión.
En este sentido, en la Sentencia C- 579 de
2001[47],
se dijo lo siguiente:
“b) La reserva de la ley orgánica de
ordenamiento territorial
Tal y como se estableció arriba, la reserva
de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por tratarse de una restricción
a la actividad del legislador ordinario, constituye una excepción a su cláusula
general de competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva
y limitada, incorporando bajo su alcance únicamente aquellas materias
expresamente reservadas por el Constituyente para este tipo de leyes.”[48]
Ahora bien,  el artículo 288 superior
indica en los siguientes términos  cuál es la materia de la “ley orgánica de
ordenamiento territorial”:
“ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial
establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales...”
Al parecer de la Corporación, los artículos
3° y 4° de la Ley 768 de 2002 que ahora se examinan no establecen ninguna distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, por lo cual su
materia no cae bajo la reserva de ley orgánica a que alude la norma superior
transcrita. Tal materia, propia de la ley ordinaria, consiste en fijar
determinados requisitos o condiciones para el ejercicio de la competencia de
los distritos de dividir su territorio en localidades, y desde este punto de
vista lo que el legislador hace es reglamentar el ejercicio de una atribución
constitucional de tales entes, para lo cual está autorizado por los propios
actos legislativos que dieron nacimiento a los tres distritos de la Costa
Atlántica, así como por el artículo 150 de la Constitución, que, al señalar las
funciones del órgano legislativo, incluye en su numeral 4° la de “fijar las
bases y condiciones para ... establecer las competencias de los entes
territoriales.”
Por otro lado, esta misma disposición superior también
autoriza al legislador ordinario para “fijar las bases y condiciones para
crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales”.[49]  Por
lo cual esta Corporación ha indicado que la regla general es que la
determinación de las condiciones para la creación de entidades territoriales no
cae bajo la reserva de ley orgánica, que sólo se exige en este asunto cuando se
trata de la creación de los departamentos. En este sentido se han vertido los
siguientes conceptos relativos a la creación de municipios, que ahora la Corte
estima que resultan igualmente aplicables al asunto de la fijación de las
condiciones para la creación de localidades dentro de los distritos especiales:
“En la Constitución vigente, los requisitos
para la creación y fusión de municipios, son materia de regulación por parte
del legislador ordinario, de acuerdo con lo previsto en el art. 150-4 Superior,
que señala:
"Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 4. Definir la
división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución,
fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar
entidades territoriales y establecer sus competencias".
“Puede afirmarse que, por regla general,
corresponde al legislador ordinario la fijación de las condiciones para crear,
fusionar y eliminar entidades territoriales; sólo excepcionalmente, como en el caso del artículo
297[50]
relativo a los departamentos, el Constituyente defirió al legislador orgánico
la determinación de las condiciones para la creación de estas entidades.
“De acuerdo con lo anterior, se pregunta la
Corte si podría interpretarse de manera extensiva el artículo 297 de la Carta;
en otras palabras, si es posible alegar la existencia de un vacío
constitucional, y señalar que corresponde también a la reserva de ley orgánica
el establecimiento de los requisitos para la creación de nuevos municipios.
“La respuesta es negativa. Del análisis
sistemático de las normas constitucionales sobre reserva de ley orgánica
territorial; así como del estudio de la naturaleza del municipio como una
entidad territorial dinámica, instituida como primer punto de enlace del
ciudadano con sus autoridades, se desprende la imposibilidad de extender la
interpretación de las materias propias del legislador orgánico, al régimen
legal de los municipios.
“Como se mencionó anteriormente, los
asuntos materia de ley orgánica se encuentran determinados de manera expresa
en la Constitución. No puede, entonces, suplantarse la voluntad del
Constituyente extendiendo la reserva de ley orgánica a asuntos que él no
consideró necesario deferir a este tipo de leyes. Sobre esta materia, se ha
pronunciado la Corte de la siguiente manera:
"En el evento en que el juez
constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido
demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica y siempre que los
criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la
materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la
duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario,
y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en
mención".
“De lo anotado anteriormente, se concluye
que si el Constituyente hubiese pretendido reservar al legislador orgánico la
delimitación de los requisitos para la creación de nuevos municipios, la
Constitución haría referencia expresa a esta materia dentro de su articulado;
no obstante, no existe ninguna remisión al legislador orgánico dentro del texto
constitucional, cuando éste desarrolla el tema de los municipios, lo cual se
colige de la simple lectura del artículo 300 superior:
"Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales
por medio de ordenanzas: (...) 6. Con sujeción a los requisitos que señala la
ley crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales y
organizar provincias".
“La decisión del constituyente de deferir
al legislador ordinario la fijación de los requisitos para la creación de
municipios tiene su fundamento en la naturaleza misma de esta entidad
territorial, entendida como una organización social que surge como primer punto
de contacto entre el ciudadano y sus autoridades, con un carácter dinámico,
cuya estructura debe estar acorde con la realidad política y social del país.
...
“La creación de municipios es un proceso
que debe adaptarse al desarrollo del país y se encuentra estrechamente ligado a
necesidades políticas y sociales cambiantes, razón por la cual el constituyente
razonablemente consideró que no era conveniente darle un carácter especial a
tal régimen jurídico, puesto que ello atentaría contra los postulados de
descentralización y autonomía que la propia carta proclama.
“De acuerdo con lo anterior, los artículos
15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000, que determinan los requisitos para la
creación y fusión de municipios, se ajustan a la Constitución, ya que el
establecimiento de su régimen jurídico, a diferencia de la región, los
departamentos, los territorios indígenas y las áreas metropolitanas, fue
deferido al legislador ordinario. Por tal razón, se procederá a declarar su
exequibilidad por el cargo estudiado en esta providencia.”[51] (Negrillas fuera del
original)
En consecuencia, el argumento del demandante, según el
cual la materia de la que se ocupa el artículo 3° de la Ley 768 de 2002 constituía
“un asunto referente al ordenamiento territorial”, en el cual al
Congreso sólo le cabía fijar pautas generales, carece de fundamento jurídico
adecuado, por lo cual el cargo será despachado como improcedente.
9.4 Las limitaciones introducidas por las
normas bajo examen a las facultades constitucionales de los distritos
especiales de la Costa Atlántica de dividir su territorio en localidades.
Las limitaciones que los artículo 3° y 4°
de la Ley 768 de 2002 introducen a la facultad de los distritos especiales de
la Costa Atlántica de dividir su territorio en localidades son tres:
* Una primera que atiende aun criterio
demográfico relativo al tamaño de la población del distrito, según la cual sólo
aquellos “que cuenten con una población mayor de seiscientos mil (600.000)
habitantes” pueden estar divididos en localidades.
* Otra según la cual, aquellos distritos
que tengan más de seiscientos mil habitantes,  en cualquier caso podrán
dividirse en “máximo 3 localidades”. Es decir, superados los primeros
seiscientos mil habitantes, sin consideración al mayor tamaño que pueda tener
la población, en ningún evento se puede superar este tope de tres localidades.
(Nótese que la redacción de la disposición no permite entender que se trate de
una localidad por cada seiscientos mil habitantes, o de dos o tres localidades
por este mismo número de pobladores. Simplemente señala un límite máximo al
numero de localidades).
* Por último, el artículo 4°, con el cual
se ha integrado la unidad normativa que estudia la Corte, señala un límite
temporal para el ejercicio de la facultad constitucional de los distritos de
dividir su territorio en localidades. Ciertamente, recuérdese que conforme a
esta disposición  el respectivo alcalde distrital contaba con un plazo máximo
de dos meses contado a partir de la vigencia de la ley 768 de 2002 para
presentar un proyecto de acuerdo de división territorial, y, a su vez, el
concejo distrital contaba con un término de dos meses para tramitarlo y
aprobarlo, plazos estos que, a la fecha del presente pronunciamiento se
encuentran vencidos.
A juicio de la Corte, las anteriores
limitaciones, aunque persiguen un fin constitucionalmente válido, no obedecen a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, según pasa a explicarse:
9.4.1 Implicaciones presupuestales de la
creación de localidades. Racionalización del gasto público como fin
constitucionalmente válido. La irrazonabilidad de la limitación por razones
demográficas. Inconstitucionalidad del límite temporal impuesto para el ejercicio
de la facultad autónoma de dividir el territorio
Como se hizo ver anteriormente, los
antecedentes legislativos del artículo 3° de la Ley 768 de 2002  ponen en
evidencia que la razón que llevó al legislador a limitar la facultad de los
distritos de la Costa Atlántica de dividir su territorio en localidades
obedeció a la necesidad de racionalizar el gasto público en esas ciudades, que
enfrentaban situaciones de déficit fiscal que las habían llevado a procesos de
reestructuración de pasivos, tramitados de conformidad con lo previsto en la
Ley 550 de 1999. Por ello, en las ponencias e intervenciones surtidas durante
el proceso legislativo que culminó con la expedición del artículo bajo examen,
se puso de presente la necesidad de  “no generar más costos burocráticos”
y de evitar que se pudiera “hacer feria burocrática con este instrumento”,
y que esta motivación incluso llevó, en cierta fase del proceso legislativo, a
pensar en suprimir la posibilidad de crear tales localidades.
Al parecer de la Corte, la limitación a la
facultad constitucional de los distritos del litoral caribe de dividirse en
localidades constituye una restricción a la autonomía de dichos entes que, en
la presente oportunidad, obedece a un motivo constitucionalmente válido. En
efecto, la Corte ha hecho ver que el Legislador cuenta con una mayor potestad
para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial
cuando se trata de temas presupuestales[52],
y que la autonomía de los entes descentralizados por el factor territorial se
reduce aquí correlativamente, pues en tales materias el principio unitario
exige la adopción de políticas generales, dado que se trata de asuntos que
competen a la Nación entera al concernir a la estabilidad macro económica
general.[53]
Y aunque ha admitido que la mayor facultad del legislador se presenta
especialmente en lo relativo a las llamadas rentas exógenas, ha considerado que
en determinadas ocasiones también puede intervenir el manejo de las rentas
endógenas, como cuando las especiales circunstancias de crisis económica de las
entidades territoriales exigen imponer un marco general de racionalización del
gasto público, especialmente de los llamados gastos de funcionamiento.[54]
Así pues, la limitación a la facultad de
crear localidades dentro de los distritos persigue un fin constitucionalmente
válido, que autorizaba al legislador a introducir restricciones al respecto.
Empero, el criterio al que acude en este
caso el legislador para introducir la restricción, a juicio de la Corte no
responde a criterios de razonabilidad, principalmente por dos razones: en
primer lugar, porque no necesariamente existe una relación de proporcionalidad
directa  entre los ingresos corrientes del distrito y la población del mismo,
de manera que sea posible establecer que, a mayor población, mayores ingresos
corrientes; puede darse el caso en el que distritos menos poblados tengan
mayores ingresos que otros más poblados, debido a factores como su mayor
desarrollo industrial o comercial, su situación geográfica, su condición de
puerto, su atractivo turístico, o su mejor gestión administrativa, por ejemplo;
y de otro lado, la necesidad de dividir el territorio en localidades no deviene
exclusivamente del tamaño de la población, sino también de las especificidades
de cada uno de los sectores geográficos del distrito que se va a dividir,
dentro del cual pueden existir áreas con disparidades inmensas por el tipo de
actividades y problemas que se suscitan dentro de ellas, lo cual puede resultar
especialmente cierto en distritos dedicados prevalentemente al desarrollo de la
industria turística o a la actividad portuaria.  Estas distintas peculiaridades
de cada zona del distrito dan lugar a necesidades administrativas particulares,
que bien pueden ameritar la creación de localidades independientes.
De esta manera, la limitación introducida
por el número de habitantes resulta irrazonable, porque este criterio no tiene
una relación de  conexidad necesaria con el motivo de la limitación
-racionalización del gasto público- y además no atiende al objetivo que
persigue la creación de localidades -facilitar su gestión administrativa y de
gobierno-.
Por las razones expuestas, la Corte
declarará la inconstitucionalidad de la expresión “que cuenten con una
población mayor de seiscientos mil (600.000) habitantes”, contenida en el
artículo 3° de la Ley 767 de 2002.
9.4.2 Las limitaciones temporales al
ejercicio de la facultad divisoria del distrito. Irrazonabilidad de este límite
temporal. Inconstitucionalidad del artículo 4°.
Al parecer de la Corporación, también
resultan inconstitucionales las limitaciones temporales al ejercicio de la
facultad de dividir el territorio en localidades que son prescritas por el
artículo 4°. En efecto, ya se ha dicho que como resultado de lo dispuesto en
esta norma, aun si el tamaño de la población de un distrito hubiere crecido
desde la entrada en vigencia de la ley, o si llegara a crecer en el futuro
hasta alcanzar el número de seiscientos mil habitantes que menciona el artículo
3°, permitiéndose por este aspecto proceder a la conformación de localidades
que antes no podían constituirse, el artículo 4° lo impediría por haber
señalado un límite temporal para el ejercicio de esta atribución por parte de
los órganos de esas entidades territoriales.  Es decir, hoy en día existe una
prohibición absoluta e intemporal para crear localidades, que cobija a los
distritos que a la fecha de entrada en vigencia de la ley bajo examen no
alcanzaban a tener el mencionado requisito demográfico (solo la ciudad de Santa
Marta se encuentra en esta situación), y una prohibición de crear más
localidades que aquellas que ya fueron establecidas inicialmente, que cobija a
los otros dos distritos que sí superaban el límite poblacional exigido cuando
entró a regir la Ley 768 de 2002.
Al parecer de la Corte esta restricción
desconoce infundadamente la facultad constitucionalmente reconocida a los
distritos especiales de la Costa Atlántica de dividir su territorio en
localidades, afectando de manera grave en particular a la ciudad de Santa
Marta. Ciertamente esta ciudad, por efecto de lo que la disposición dispone,
nunca podrá proceder a tal división, aun si llegara a alcanzar el numero de
seiscientos mil habitantes que permitió a los otros dos distritos proceder a la
creación de localidades. Lo anterior equivale al desconocimiento absoluto de su
facultad divisoria, facultad que, como arriba se vio, es de raigambre
constitucional por estar prevista en el régimen del Distrito Capital de Bogotá,
que debía ser extendido a los distritos de la Costa Atlántica, con arreglo a
las prescripciones especiales que estableciera la ley.
Además, el criterio escogido en esta
ocasión por el legislador para desconocer la facultad divisoria de los
distritos resulta del todo irracional. En efecto, el solo trascurso del tiempo
no puede hacer que desaparezcan las necesidades de división de tales distritos,
pues estas provienen más bien de otro tipo de circunstancias que sí influyen en
la importancia de implementar mecanismos de acercamiento entre las autoridades
y el ciudadano.
De cualquier manera, si el objetivo de la
restricción a la facultad de dividir el territorio radicaba en la necesidad de
limitar los costos burocráticos que tal división implica, el plazo perentorio
para el ejercicio de la facultad per se no resulta adecuado para la
consecución de ese objetivo, pues no atiende a ningún factor de relación entre
los ingresos disponibles  y los gastos que generan las localidades a crear. No
existe por tanto una racionalidad interna entre el objetivo que persigue el
legislador y el medio escogido para alcanzarlo, y en cambio la restricción
temporal para el ejercicio de la facultad sí conlleva el desconocimiento
absoluto de ella, más cuando dentro de dicho plazo no se alcanzaba a cumplir
con el requisito demográfico exigido por el artículo 3°.
En tal virtud, en la parte resolutiva de la
presente decisión, la Corte declarará la inconstitucionalidad del articulo 4°
de la Ley 768 de 2002.
9.4.3. La limitación por el número máximo
de localidades. Irrazonabilidad de la restricción. Inconstitucionalidad
correspondiente.
Finalmente la Corte debe referirse a la
expresión “máximo 3”, contenida en el artículo 3° de la Ley 768 de 2002.
Dicha expresión impide que, superado el límite de los seiscientos mil
habitantes, cualquiera que sea o llegue a ser la población de los distritos
especiales de la Costa Atlántica, ellos se dividan en más de tres localidades.
En efecto, se trata de una prohibición absoluta de sobrepasar este número fijo,
pues la redacción de la disposición no vincula este máximo de localidades con
ningún requisito demográfico o de otra clase que llegue a alcanzarse. Por
ejemplo, no indica que serán máximo tres localidades  por cada seiscientos
mil habitantes,  o por cierto nivel alcanzado de ingresos corrientes del
distrito, u otro factor o criterio similar.  Simplemente proscribe
absolutamente la división territorial del distrito en más de tres localidades.
A juicio de la Corporación, si lo que
pretendía el legislador era evitar que se aumentaran injustificadamente los
costos burocráticos originados en la creación de localidades, sin que por otro
lado los ingresos corrientes fueran suficientes para atenderlos, ha debido
vincular el tope máximo de tres localidades que señaló, con un factor
relacionado con el nivel de tales ingresos, o con otro criterio relativo al
saneamiento fiscal del distrito.
Sin embargo, no fue así como procedió el
legislador, disponiendo en cambio un límite máximo absoluto de localidades que
no consulta elemento de racionabilidad alguno; con ello desconoció la autonomía
de los entes territoriales, pues las facultades constitucionales de dividir el
territorio de las localidades, si bien pueden ser limitadas, tales limitaciones
deben obedecer a criterios de razonabilidad. Al respecto, la Corte no encuentra
razonable que si un distrito supera o llega a superar con creces el limite de
seiscientos mil habitantes, llegando por ejemplo, a contar con una población
similar a la que hoy tiene el Distrito Capital, de ninguna manera  pueda
proceder a la división de su territorio en más de tres localidades. O que si
supera la situación de déficit financiero, aun así le esté vedado aumentar este
número de localidades, a pesar de las necesidades administrativas que al
respecto puedan presentarse. Esta prohibición absoluta atenta no sólo contra la
autonomía distrital implícita en la facultad de dividir el territorio, sino
también contra el principio de participación ciudadana que debe tener
proyección sobre todo el ordenamiento jurídico, pues impide que la división del
territorio sea adecuada a las necesidades de acercamiento entre las autoridades
y los administrados, y a la apertura de cauces apropiados para la injerencia
más directa de los ciudadanos, ya sea personalmente o por medio de comunidades
organizadas, en la adopción de las decisiones que los afectan, en la
fiscalización de los servicios públicos a cargo del distrito, y en el control
del ejercicio de la función administrativa.
Así las cosas, el tope máximo de tres
localidades resulta ser inexequible si no tiene vinculación con otro elemento
que lo haga razonable, con miras al logro que persigue el legislador, esto es,
la racionalización del gasto público: por esta razón la Corte procederá a
retirarlo del ordenamiento.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “que cuenten con
una población mayor de seiscientos mil habitantes”, y “máximo 3”
contenidas en el artículo 3° de la Ley 768 de 2002.
Segundo:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 4° de la Ley 768 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
M.P Antonio Barrera Carbonell.
[2]
M.P Carlos Gaviria Díaz.
[3] CONSTITUCIÓN POLÍTICA, ARTICULO 318: Con el
fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la
ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos
podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en
corregimientos en el caso de las zonas rurales.
[4]
Al respecto cita in extenso la Sentencia C-579 de 2001.
[5]
Citra concretamente las sentencia C-373 de 1997 y C-1051 de 2001
[6] Constitución Política. Artículo 375. Podrán
presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los
ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo
electoral vigente.
El
trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos.
Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto
será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá
el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.
En
este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el
primero.
[7]
Constitución Política, Artículo 318: “Con el fin de mejorar la
prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el
manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir
sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos
en el caso de las zonas rurales.”
[8]
La ley 768 de 2002 entró en vigencia el treinta y uno (31) de julio de 2002.
[9] Este rasgo permite distinguir la unidad normativa de
la llamada proposición jurídica completa, pues  esta última figura se presenta
cuando el alcance normativo contenidos en la disposición carece de sentido
regulante propio aislado  del contexto dentro del cual está insertado. Sobre el
tema pueden consultarse entre otras las Sentencias C-357 de 1999 y C-409 de
1994.
[10]
Sentencia C-349 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[12]
Esta Sentencia no se refiere a la historia del Distrito Especial de
Barranquilla, recientemente creado para el momento en que fue proferido el
pronunciamiento.
[13]
Al revisar los antecedentes de esta norma en la Asamblea Nacional
Constituyente, se encuentra que en las diferentes ponencias surtidas durante
los debates correspondientes no se hizo ninguna referencia expresa a las
razones por las cuales se adoptaba este precepto. Cf. LLERAS DE LA FUENTE
Carlos, TANGARIFE TORRES Marcel. Constitución Política de Colombia. Origen,
Evolución y Vigencia. Bogotá; Biblioteca Jurídica Dike. 1996. Págs. 1220 y
siguientes.
[14]
En este sentido, en la exposición de  motivos correspondiente se dijo: “Cartagena
es patrimonio de todos los colombianos. Es aquella ciudad que por fuerza de su
belleza natural se ha convertido en epicentro de la mayoría de los eventos
culturales, empresariales y diplomáticos de la República, hasta el extremo, en
el últimos de los respectos, que ha sido necesario establecer la sede alterna
de la Cancillería en esa localidad. Es, así mismo, la cuidad turística del
país, siendo, por lo tanto, fuente generadora de divisas, de empleo y de imagen
para la Nación en el concierto de Estados del orbe. ...
“Cartagena
merece un apoyo eficiente para su despegue turístico y cultural. Sus monumentos
deben estar bien conservados, se debe rescatar la memoria del pueblo cartagenero
impulsando la creación de archivos históricos, logrando una permanente atención
sobre aspectos como el enunciado que no pueden ser subvertidos con la facilidad
con que algunos pretenden. (David
Turbay Turbay. “Exposición de motivos al
Acto Legislativo número 15 de 1886, “por medio del cual se erige la ciudad de
Cartagena de Indias, capital del Departamento de Bolívar, en distrito
Especial”)
[15] Sobre las características de Santa Marta
que llevaron a justificar su erección en distrito especial, en la exposición de
motivos al Acto Legislativo correspondiente se dijo:  “Santa Marta, la ciudad más antigua de Colombia,
nuestra ciudad de Bastidas, tiene tantas razones históricas, culturales y
turísticas como la ciudad de Cartagena de Indias, para anhelar también ser
organizada como Distrito Especial, que facilite su mejor desarrollo turístico.
Su situación geográfica es privilegiada como pocas ciudades la tienen en nuestra
América. En su seno guarda los tesoros más antiguos del país, como la primera
catedral de Colombia, la Casa de la Aduana, la Quinta de San Pedro Alejandrino
y en fin... tantos otros que hacen a toda ella un monumento de nuestra historia
y cultura. Además su perímetro urbano se encuentra rodeado de una naturaleza de
inigualable belleza considerada ya como reserva nacional. ” (Juan Carlos vives Menotti. Exposición de motivos al
Proyecto de Ley (sic) N° 33 de 1988, “por el cual se erige a la ciudad de Santa
Marta, capital del Departamento del Magdalena, en Distrito Especial.” Anales
del Congreso. Miércoles 2 de agosto de 1988. Págs.  15 y 16.)
[16] David Turbay Turbay. “Exposición de motivos al Acto
Legislativo número 15 de 1886, “por medio del cual se erige la ciudad de
Cartagena de Indias, capital del Departamento de Bolívar, en distrito Especial”
[17]
Juan Carlos Vives Menotti. Exposición de motivos
al Proyecto de Ley (sic) N° 33 de 1988, “por el cual se erige a la ciudad de
Santa Marta, capital del Departamento del Magdalena, en distrito Especial.”
Anales del congreso. Miércoles 2 de agosto de 1988. Págs.  15 y 16.
[18]
Ricardo Rosales Zambrano. Ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes al Proyecto de Acto Legislativo número 177 de 1992, “por medio
de la cual se erige la ciudad de Barranquilla, capital del Departamento del
Atlántico, en Distrito Industrial, Marítimo y Portuario.” Gaceta del Congreso
N° 174 del a de junio de 1993. Página 11 y siguientes.
[19]
M.P. Antonio Barrera Carbonell
[20] “ARTICULO 314. En cada municipio habrá un
alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio,
que será elegido popularmente para períodos de tres años, no reelegible para el
período siguiente.”
“ARTICULO 315. Son
atribuciones del alcalde:
“...”
“ARTICULO 322. Santa
Fe de Bogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se
organiza como Distrito Capital.
“Su régimen político, fiscal y administrativo será el
que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se
dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.
“Con base en las normas generales que establezca la
ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en
localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y
hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. “
[21] ARTICULO 328. El Distrito Turístico y Cultural
de Cartagena de Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta conservarán su régimen y carácter.
[22]
Ponencia para primer debate en la Cámara al proyecto de ley 022 de 1999,
Cámara, “por el cual se dicta el régimen para el Distrito Especial Industrial y
Portuario de Barranquilla (posteriormente acumulado con otros proyectos sobre
régimen especial de los demás distritos de la Costa Atlántica). Gaceta del
Congreso 301 del viernes 10 de septiembre de 1999.
[23]
A este proyecto unificado le correspondió el número 022 de 1999 -Senado- y fue
aprobado por la Comisión  Primera del Senado en su sesión del 6 de junio de
2000. Cf. Gaceta del Congreso 329 del 16 de agosto de 2000.
[24]
Miguel Pinedo Vidal, Jorge León Sánchez, Carlos Espinosa Faccio-Lince.
Ponencia para primer debate a los proyectos de ley números 87 y 63 de 1999
Senado, “por medio de la cual se adopta el régimen político, administrativo y
fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, cultural e Histórico de Santa
Marta. Gaceta del congreso N° 515 del 6 de diciembre de 1999.
[25]
Cf. Texto definitivo del Proyecto de Ley Número 22 de 1999 Senado, aprobado por
el Senado de la República el 20 de junio de 2000. Gaceta del Congreso N° 255
del 13 de julio de 2000.
[26] Joaquín
José Vives Pérez, Tarquino Pacheco Camargo. Ponencia
para primer debate al Proyecto de ley 06 de 2002 Cámara. Gaceta del Congreso
162 del 3 de mayo de 2001.
[27]
Intervención del representante Hugo Francisco Petro Urrego. Acta de plenaria
158 del 20 de junio de 2001. Gaceta del Congreso 354 de 31 de julio de 2001.
[28]
Sobre la elección y funcionamiento de dichas alcaldías menores y juntas
administradoras locales, y sobre la fuente de los recursos con los que se
atienden los gastos que originan, el artículo 5° de la Ley 768 de 2002, que
ahora se examina, dispone lo siguiente:
“Artículo 5°. Cada
localidad tendrá un alcalde local, que será nombrado por el alcalde mayor de
terna elaborada por la correspondiente Junta Administradora Local, en Asamblea
Pública, citada por el alcalde mayor y que deberá tener quórum con no menos del
ochenta por ciento (80%) de sus miembros. La primera citación a tal asamblea la
realizará el alcalde mayor en un término no mayor de dos (2) meses, luego de
crearse las localidades y, en los períodos sucesivos de posteriores
administraciones distritales, se harán dentro de los dos (2) primeros meses
luego de la posesión de cada alcalde mayor. Para la integración de la terna se
empleará el sistema del cuociente electoral.
Parágrafo.
Para ser alcalde local se debe cumplir con los requisitos que la ley exige para
desempeñar el cargo de alcalde mayor. El concejo distrital reglamentará
sus funciones y asignación salarial. Su período será el del alcalde mayor y el
costo de estas asignaciones salariales será cubierto por los recursos propios
del Distrito.”
[29]
Cf. Sentencia C-1051 de 2004
[30]
Cf. Sentencia C- 105 de 2004.
[31]
Cf. Ibidem. Sobre el particular pueden consultarse también las sentencias
C-1112 de 2001 y la C-535 de 1996.
[32]
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[33]
Sentencia C-579 de 2001
[34]
CF. Sentencia C-579 de 2001
[35]
Cf. Ibidem.
[36]
En este sentido en la Sentencia C- 748de 1992
(M.P Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte dijo: "La fuerza de la argumentación en favor de la autonomía regional,
seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho
incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las
necesidades a satisfacer, las que están en contacto más intimo con la comunidad
y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de
solucionar los problemas locales.  Es el auto-interés operando, con tanta
eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en
la economía de mercado.  Cada Departamento o Municipio será el agente más
idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel.  Por
esto el art. 287 habla de la "gestión de sus intereses".  Y esa es la
razón por la cual se considera el municipio la piedra angular del edificio
territorial del Estado. (artículo 311 C.P.)" -se subraya en esta
oportunidad-.”  En el mismo sentido
puede consultarse la Sentencia  C-244 de 2001, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[37]
La mayor amplitud de la potestad legislativa en
materia financiera y presupuestal ha sido reiteradamente reconocida por la
Corte. En este sentido pueden consultarse, especialmente, las siguientes
sentencias: C-579 de 2001, C-1112 de 2001 y C-105 de 2004.
[38]
Sobre esta materia, ha señalado la Corte: "Es
Colombia un Estado unitario y aunque la norma constitucional reconoce autonomía
a sus entidades territoriales (artículo 1o. C.N.), ésta no llega hasta
permitirles que fijen con independencia la política de orden público, la cual
es concebida y diseñada para todo el territorio nacional, lo cual explica por
qué, al tenor del artículo 303 de la Carta, "el Gobernador será agente del
Presidente de la República para el mantenimiento del orden público",
mientras que el 315, numeral 2, encomienda al alcalde la atribución de
"conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y
las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del
respectivo Gobernador" (Sentencia C-032 de 1993, MP. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).
[39]
Cf. sentencia C- 1051 de 2004
[40]
Cf. sentencia C-104 de 2004.
[41]
Cf. sentencis C-596 de 1998.
[42]
Ibidem
[43]
Vid. Sentencia C-127 de 2000, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.
[44]
Sentencia C-036 de 1996, criterio reiterado, entre otras, en la sentencia C-207
de 2000, C-845 de 2000, C-579 de 2001, etc.
[45]
Se refirió solo a Cartagena y Santa Marta.
[46]
CONSTITUCIÓN POLÍTICA. ARTICULO 318. Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y
asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos
de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando
se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales.
En cada una
de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de
elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que
tendrá las siguientes funciones :
1.
Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de
desarrollo económico y social y de obras públicas.
2.
Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o
corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos.
3.
Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales,
departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos
planes de inversión.
4.
Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.
5. Ejercer las funciones que les deleguen el
concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán
organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les
señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.
[47]
M.P Eduardo Montealegre Lynett
[48]
En esta oportunidad la Corte definía si la categorización de los departamentos,
municipios y distritos introducida por la Ley 617 de 200 caía bajo la reserva
de ley orgánica.
[49]
"Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 4. Definir la
división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución,
fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar
entidades territoriales y establecer sus competencias".
[50] . El artículo 297 de la Constitución señala: "El
Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos departamentos siempre
que se cumplan con los requisitos exigidos en la ley orgánica del ordenamiento
territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta
popular dispuestos por esta Constitución".
[51] Sentencia C-579 de 2001. M.P Eduardo Montealegre
Lynett
[52]
Cf. Ibidem
[53]
Recuérdese que la mayor amplitud de la potestad legislativa en materia
financiera y presupuestal ha sido reiteradamente reconocida por la Corte. En
este sentido pueden consultarse, especialmente, las siguientes sentencias:
C-579 de 2001, C-1112 de 2001 y C-105 de 2004.
[54]
Así fue considerado por esta Corporación en la Sentencia C-579 de 2001, al
estudiar la constitucionalidad de la Ley 617 de 2000,  “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional”.