C-039-00
Sentencia C-039/00
Sentencia
C-039/00
DELEGACION DE
FUNCIONES-Autoridad
nacional a entidad territorial por convenio
DELEGACION DE
FUNCIONES NACIONALES EN DEPARTAMENTO-Fortalecimiento de autonomía territorial
DIRECCION DE
ADUANAS NACIONALES-Autorización
para delegar ciertas funciones y de control en Departamento de San Andrés
DEPARTAMENTO
ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Régimen especial y autonomía
DIRECCION DE
ADUANAS NACIONALES Y DEPARTAMENTO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Delegación de ciertas funciones nacionales
DEPARTAMENTO
ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Régimen especial no excluye regulaciones
nacionales generales
REPUBLICA
UNITARIA-Autonomía y
especialidad del Departamento de San Andrés se desarrolla en el marco de unidad
nacional
PRINCIPIO DE
UNIDAD NACIONAL-Régimen
especial del Departamento de San Andrés/PRINCIPIO DE UNIDAD NACIONAL-Materia
aduanera
REGIMEN ADUANERO
DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Beneficios especiales no excluye
regulaciones nacionales
La Carta autoriza y prevé normas aduaneras
especiales para San Andrés, pero en manera alguna ordena que el régimen
aduanero de ese departamento sea siempre distinto al del resto del país, ni
prohibe por ende la intervención de las autoridades aduaneras nacionales en esa
entidad territorial. Por ende, en nada vulnera la Constitución que la ley
prevea algunos beneficios aduaneros especiales para San Andrés, pero no excluya
a ese departamento de otras regulaciones nacionales. Y si corresponde a la
Dirección de Aduanas el control de esas regulaciones generales, entonces la
disposición encuentra perfecto sentido, puesto que fortalece la autonomía y
especialidad de San Andrés, al permitir que esas competencias de las
autoridades aduaneras nacionales sean delegadas en el departamento. En
síntesis, la Constitución permite normas especiales favorables para el archipiélago
pero no ordena que  este departamento sólo tenga ese tipo de disposiciones.
PUERTO LIBRE DEL
DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Status definido por la ley
PUERTO LIBRE DEL
DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Preservación competencias de autoridades
nacionales de aduana
PUERTO LIBRE DEL
DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Preservación competencias de autoridades
nacionales de aduana
PUERTO LIBRE Y
PUERTO FRANCO-Contenido
Referencia: expediente D-2451.
Norma acusada:
Artículo 18 de la
Ley 47 de 1993, “Por la cual se dictan  normas especiales para la organización
y el funcionamiento del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina"
Actor: Cristina Muñoz Giraldo y María Paula Echeverri Uribe
Temas:
Régimen aduanero
especial para San Andrés, status de puerto libre, unidad nacional y competencia
de las autoridades aduaneras nacionales
Delegación
administrativa de funciones aduaneras y de control.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
veintiseis  (26) de enero de dos mil (2000).
La Sala Plena Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente sentencia
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Las ciudadanas
Cristina Muñoz Giraldo y María Paula Echeverri Uribe presentan demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 18 de la Ley 47 de 1993 “Por la cual
se dictan  normas especiales para la organización y el funcionamiento del
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina". Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación se
transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial Nº 40.763 de febrero 23 de 1993:
"LEY 47 DE 1993
(febrero 19)
“Por la cual se dictan  normas especiales
para la organización y el funcionamiento del Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina"
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA
(….)
CAPITULO IV
"Del régimen presupuestal, fiscal y
aduanero
(…)
ARTICULO 18.
Operaciones aduaneras y de control en el Departamento Archipiélago.-  La Dirección de Aduanas Nacionales podrá
realizar convenios con el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina los cuáles tendrán por objeto la realización, por parte  del
Departamento, de determinadas operaciones aduaneras y de control, dentro del
territorio de su jurisdicción, en los términos de las delegaciones que la
mencionada dirección le otorgue conforme a las precisiones que al respecto
acuerden".
III. LA DEMANDA.
Las actoras
consideran que la norma acusada desconoce el régimen excepcional que el
artículo 310 de la Constitución confiere al Departamento de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, al permitir que una autoridad nacional ejerza el
control aduanero y otras actividades de similar naturaleza en esta entidad
territorial. Aducen además que la ley da al archipiélago igual tratamiento que
a las otras entidades territoriales del mismo nivel, ignorando con ello que la
Constitución ordena "otorgar un trato igualmente distintivo y particular
en los principales aspectos que determine la intervención del Estado en la
isla, por su naturaleza particular". Según las demandantes, la norma
acusada desconoce entonces las características étnicas, históricas y
culturales, que ese departamento no comparte con las demás entidades
territoriales y por ello se aparta  de la jurisprudencia de la Corte en la
materia. Así, argumentan las actoras, la sentencia C-530 de 1993, consideró que
fue voluntad explícita del constituyente consagrar un régimen especial y
distinto para esta entidad territorial y que la efectividad de dicho régimen
debía ser asegurada. Además, resaltan las demandantes, las sentencias C-094 y
C-364 de 1993, al definir el alcance de la igualdad, precisaron que este
derecho exige una distinta regulación respecto de las situaciones o personas
que presentan características desiguales, como sucede precisamente con el departamento
de San Andrés. En cambio según su criterio, la norma acusada “impone una
regulación igual a entes que se encuentran en situaciones fácticas diferentes”,
con lo cual, el Estado, “al tratar de imponer una igualdad absoluta”, desconoce
la igualdad y “el principio de justicia que debe regir sus actuaciones”.
Las demandantes
explican que el artículo 16 de la Ley 47 de 1993 otorga el carácter de puerto
libre al Archipiélago de San Andrés y que, conforme a la doctrina, un
"puerto libre" es "un puerto sustraído al servicio de las
aduanas, en el cual las mercancías entran y salen libremente, sin formalidades
ni pagos de derechos". Por ello las ciudadanas consideran que la misma ley
se contradice, pues el artículo 16 confiere ese status a San Andrés, mientras
que artículo 18 acusado desconoce ese régimen excepcional, al conceder a la
administración de aduanas "la facultad de desplegar actividades aduaneras
y de control dentro de su territorio". Según las actoras, si bien es
cierto que la Administración de Aduanas tiene amplias facultades  de control y
fiscalización en lo que se refiere al ingreso y egreso de mercancías en el
territorio nacional, esta competencia no es total y absoluta, y de ella se
deben excluir algunas zonas  con regímenes especiales, como es el caso del
Archipiélago de  San Andrés. Concluyen entonces las ciudadanas:
“No puede
entonces la ley conceder facultades a la administración aduanera que son
propias del régimen general aplicado en el territorio nacional y que como hemos
dicho, desconoce la especialidad del Archipiélago.
Es claro que una
vez el mandato constitucional ha establecido un régimen excepcional a la isla,
la ley únicamente se puede encaminar a materializar lo establecido por la
Carta, y cualquier disposición que no desarrolle este fin adolecerá de un vicio
de constitucionalidad.”
IV-
INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Unidad Administrativa Especial  Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
La ciudadana Luz
Mary Cárdenas Velandia, en representación de la Unidad Administrativa Especial
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), interviene en el proceso en
defensa de la constitucionalidad de la norma acusada. Según su parecer, el
artículo impugnado acata el tratamiento preferencial que tiene el Departamento
Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, en relación con la
exención de tributos aduaneros y la creación y administración de un impuesto
único atinente al consumo por la importación al territorio de este
departamento. Igualmente considera que la norma acusada prevé que la DIAN puede
delegar en las autoridades del Archipiélago determinadas operaciones aduaneras
y de control dentro del territorio de su jurisdicción, en los términos y
condiciones que establezcan los convenios, lo cual no plantea problemas pues la
delegación se encuentra permitida constitucionalmente.
De otro lado, la
ciudadana manifiesta que en la ley colombiana no se encuentra una definición
exacta de lo que debe entenderse por "puerto libre", para efectos de
determinar en qué consiste el régimen aduanero especial previsto para el
Archipiélago de San Andrés. Sin embargo, aduce que de acuerdo a la ley, es
posible determinar como opera la zona libre de comercio o de puerto libre del
departamento. Según su criterio, la noción de "puerto libre" se
refiere exclusivamente “al tratamiento tributario especial de que gozan las
importaciones de mercancías destinadas al archipiélago, las cuales están libres
de derechos de importación o de aduana, así como del impuesto sobre las ventas”
Sin embargo, precisa la interviniente, estas mercancías están “sujetas a los
procedimientos generales previstos para la importación de mercancías al
territorio nacional, toda vez que ninguno de los apartes de la preceptiva legal
comentada, precisan que la mercancía ingresada al territorio del archipiélago
se trate como una mera introducción, tal como si lo precisa vgr. para el
régimen de las Zonas Francas”. La interviniente fundamenta sus aseveraciones en
el decreto 3059/90, modificado a su vez por el decreto 1707/99, que regula el
tratamiento aduanero que debe darse a las mercancías procedentes del exterior
con destino a San Andrés. La ciudadana considera entonces que la DIAN es
“competente para ejercer la administración de los tributos aduaneros
nacionales, y por el control y vigilancia que debe realizar en relación con la
importación de los bienes introducidos al territorio nacional, sin distinción
alguna”, lo cual implica que tiene atribuciones en relación con San Andrés.
Según su parecer, es perfectamente válido que la norma acusada le confiera “la
facultad de delegar las funciones de control en el departamento, en los
términos y condiciones que establezcan los convenios”.
2. Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El ciudadano Alvaro
Leyva Zambrano, presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario,
interviene en el proceso en defensa de la constitucionalidad de la norma
acusada. Según su criterio, la Ley 47 de 1993 forma parte de la legislación
especial que señala la Constitución para el Departamento Archipiélago de San
Andrés. Adicionalmente observa que la Constitución preceptúa para el
departamento "normas especiales", pero no lo erige en "puerto
libre", pues el archipiélago continúa siendo parte del territorio
nacional, ni tampoco prohibe a la Dirección de Aduanas realizar operaciones y
controles, que compete a la ley señalar.
Además, precisa el
interviniente, que “las autoridades aduaneras en Colombia, están instituidas
para labores mucho más amplias que el simple registro de movimiento de
mercancía y el pago de derechos”, pues, por ejemplo, el artículo 4º del decreto
1071 de 1999 le atribuye a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la
función "coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano
y la protección del orden público económico nacional, mediante la
administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones
tributarias, aduaneras y cambiarias y la facilitación de las operaciones de
comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad".
Igualmente, el artículo 12 de ese decreto, al repartir competencias entre la
Dirección de Impuestos y la Dirección de Aduanas, le atribuyó a esta última,
entre otras cosas, "el control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen
cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos
asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y
exportaciones y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones".
Concluye entonces el ciudadano:
“Resulta
comprensible que, aún en el supuesto que 'puerto libre' signifique la
posibilidad de ingreso y salida de mercancías, sin pago de derechos aduaneros,
no se traduce esta posibilidad en una renuncia de Colombia a que sus
funcionarios ejerzan las competencias que les asigne la ley en un puerto
designado como tal, porque éste continúa siendo parte del territorio nacional.
Además, la misma norma acusada autoriza la celebración de convenios entre la
Dirección de Aduanas y el Departamento para realizar "determinadas
operaciones aduaneras y de control", expresión que debe interpretarse
en el sentido de que comprende las operaciones y controles que legalmente pueda
ejercer la Aduana, respetando la condición de puerto libre, pues mal podría
significar que con ellos se viole la calidad en que la misma ley lo erigió.
Los convenios
autorizados en aquel, mal pueden ir en contravía de esta o de cualquier otra
disposición con fuerza de ley y si así lo hicieren, serían acusables ante la
jurisdicción contencioso administrativa, pero la autorización en sí no es
inconstitucional.”
De otro lado, el
interviniente estima que no es contradictorio que el artículo impugnado conceda
a la Administración de Aduanas la facultad de delegar actividades aduaneras y
de control dentro del Archipiélago. Por el contrario, aduce que esa competencia
armoniza con el artículo 211 de la Constitución, al autorizar la delegación de
atribuciones de entidades públicas nacionales en los departamentos, como es el
caso que contempla la norma impugnada.
3. Intervención
ciudadana
Los ciudadanos
Felipe de Vivero Arciniegas y Carlos Antonio Espinosa intervienen en el proceso
y apoyan los argumentos de la demanda. Su escrito comienza por resaltar que la
especialidad del Archipiélago y la aplicación de un régimen legal excepcional
no es una situación novedosa, como los muestra un breve recuento legislativo,
en cuanto a la calificación legal que se le ha dado de "puerto libre"
a la isla. Los intervinientes traen entonces a colación la Ley 127/59, el
Decreto Ley 444/67, la Ley 1/72, la Ley 47/93 art. 16 y la Ley 488/98. Los
ciudadanos precisan entonces que, conforme a su definición técnica, un
"puerto libre" es un "puerto sustraído al servicio de las
aduanas, en el cual las mercancías entran y salen libremente, sin formalidades
ni pagos de derechos". Por ello afirman, que en el Archipiélago, en la
medida en que es un puerto libre, no se causan derechos de aduana ni ningún
otro gravamen que sea generado por la importación. Así pues, para los
ciudadanos resulta evidente que la autoridad aduanera carece de competencia
para ejercer cualquier control y cualquier otra actividad de similar naturaleza
en esta entidad territorial.
Igualmente, los
intervinientes consideran que el principio de unidad territorial no significa
que toda "autoridad administrativa tenga capacidad ilimitada para ejercer
sus competencias en todo el territorio nacional", pues de ser así,
"no podrían justificarse las zonas especiales, las zonas francas, las
exenciones que por razones de interés social concede el legislador. y otras
muchas formas de expresión de la actividad de intervención del Estado en la
economía". Concluyen, adicionalmente que la Ley 47 de 1993, vista en su
conjunto, no hace más que reiterar la exclusión absoluta de toda injerencia de
la autoridad aduanera nacional respecto de las mercancías que ingresan y
permanecen en el territorio insular. Sin embargo, el precepto acusado establece
condiciones menos amplías a las estipuladas en la Constitución.
V- CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, en concepto recibido el 6º de septiembre de 1999,
solicita a la Corte que declare la constitucionalidad del artículo 18 de la ley
47 de 1993. Según su parecer, los argumentos planteados por las actoras se
originan en una errónea lectura del precepto legal impugnado, pues esa norma no
autoriza una intervención del poder central en asuntos de carácter aduanero,
que sean de competencia del departamento, es decir, que la DIAN realice tareas
de control aduanero propias del departamento. Según su parecer, el sentido de
dicha norma es el contrario, a saber, que determinadas operaciones aduaneras y
de control, correspondientes a la DIAN, podrán ser delegadas "mediante los
convenios autorizados a las autoridades del Departamento de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina”.
Agrega, que de no
ser así, no se entendería porque el legislador estableció en la norma
impugnada, que el objeto de los convenios es permitir que el departamento
adelante dichas operaciones "dentro del territorio de su jurisdicción, en
los términos de las delegaciones que la mencionada dirección le otorgue".
Por ello el Procurador considera que la norma impugnada refuerza el carácter
excepcional que en materia aduanera el legislador ha reconocido a la isla. Sin
embargo, indica que de esa circunstancia no puede deducirse que la Dirección de
Aduanas no esté facultada para ejercer sus funciones "de conformidad con
las competencias a ellos atribuidas por las normas reguladoras de su estructura
y funciones". Es más, precisa la Vista Fiscal, el artículo 4º de esa misma
ley, al definir las funciones del departamento como puerto libre, precisa que
éstas se desarrollan “sin perjuicio de las que la ley le asigna a la Dirección
General de  Aduanas”.
VI-
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 18 de la ley 47 de 1993, ya que se trata
de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una disposición que forma
parte de una ley de la República.
El asunto bajo
revisión.
2- Las actoras y
algunos de los intervinientes consideran que el artículo acusado autoriza a las
autoridades aduaneras nacionales a intervenir en operaciones de control en el
Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, lo cual es a su juicio
absurdo, ya que esa entidad territorial es un puerto libre, esto es, un lugar
que está sustraído al servicio de las aduanas, pues las mercancías entran y
salen libremente, sin formalidades ni pagos de derechos. Por ende, según su
parecer, no existe ninguna justificación para que las autoridades aduaneras
nacionales intervengan en ese departamento. Por tal razón, concluyen que la
norma impugnada ignora el carácter especial que, conforme al artículo 310 de la
Carta, tiene el archipiélago. De esa manera, consideran esos ciudadanos, que la
disposición acusada  también viola la igualdad, pues desconoce el trato
particular que debe conferirse a ese departamento, en la medida en que no puede
estar sometido a las regulaciones comunes previstas para las otras entidades
territoriales.
Por su parte, la
Vista Fiscal y otros de los intervinientes consideran que el precepto acusado
es constitucional, y que la interpretación del mismo por las actoras es
inapropiada, por cuanto esa disposición, en vez de desconocer, refuerza el
carácter excepcional que en materia aduanera el legislador ha reconocido al
Archipiélago, en la medida en que permite que una entidad del nivel central
delegue algunas de sus funciones en el departamento. Además, señalan estos
intervinientes, la Carta no ha constitucionalizado el status de puerto libre de
San Andrés, por lo cual la ley puede regular sus alcances, y señalar, como lo
ha hecho, que la especialidad aduanera del departamento consiste en que las
importaciones están libres de derechos de importación o de aduana, pero  que
esas mercancías siguen sujetas a los procedimientos generales previstos para la
importación de bienes al país. Por ende, en la medida en que la Aduana Nacional
tiene como una de sus funciones controlar el cumplimiento de esas normas y
otras afines, es obvio que posee competencia para realizar ciertas operaciones
en esa entidad territorial. En esas condiciones, concluyen estos
intervinientes, la norma acusada favorece la especialidad y la autonomía del
archipiélago, al permitir que la Aduana Nacional delegue esas funciones en el
departamento de San Andrés.
3- Conforme a lo
anterior, la pregunta que plantea la demanda es si la disposición impugnada
desconoce la igualdad y el trato especial que la Carta confiere al archipiélago
de San Andrés y Providencia (CP art. 310), al permitir injerencias indebidas de
las autoridades aduaneras nacionales en el manejo propio de los asuntos por esa
entidad territorial. Para responder a ese interrogante, y en la medida en que
existen discrepancias sobre el contenido mismo del artículo acusado, la Corte
comenzará por analizar el sentido de esa disposición, para luego estudiar si la
regulación que prevé, desconoce o no el trato especial previsto por la
Constitución en favor del departamento de San Andrés.
El alcance de la
disposición acusada: acuerdo para delegación de funciones aduaneras nacionales.
4- Para mayor
claridad, la Corte transcribe de nuevo el artículo acusado, el cual establece:
“La Dirección de
Aduanas Nacionales podrá realizar convenios con el Departamento Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina los cuáles tendrán por objeto la
realización, por parte  del Departamento, de determinadas operaciones aduaneras
y de control, dentro del territorio de su jurisdicción, en los términos de las
delegaciones que la mencionada dirección le otorgue conforme a las precisiones
que al respecto acuerden".
Aunque la redacción
del artículo puede suscitar algunas inquietudes, su sentido es bastante claro.
Así, la disposición autoriza a la Dirección  Nacional de Aduanas a delegar
ciertas funciones aduaneras y de control en el departamento de San Andrés. Esto
significa que debe tratarse de competencias propias de la Dirección Nacional de
Aduanas, puesto que en caso contrario, no podría hablarse propiamente de una
delegación de funciones de una autoridad nacional en una entidad territorial.
Por ende, y a diferencia de lo que sugieren las actoras, la disposición no
autoriza una asunción, por las autoridades nacionales, de competencias propias
del departamento, sino todo lo contrario, esto es, un traslado temporal del
ejercicio de competencias nacionales a esa entidad territorial, por medio de un
convenio entre la autoridad nacional y el departamento.
5- El análisis
precedente muestra entonces que la norma impugnada, lejos de vulnerar la
autonomía territorial, busca fortalecerla, puesto que autoriza una delegación
de funciones nacionales en un departamento.
De otro lado, la
Corte destaca que esa delegación está prevista en forma específica para San
Andrés, y no  de manera general para todos los departamentos, con lo cual la
disposición acusada establece una regulación particular en favor del
archipiélago. No tiene entonces ningún sentido el cargo de las actoras, según
el cual, esa norma estaría vulnerando la igualdad, al no reconocer la
“especialidad” de trato que la Carta confiere a San Andrés. ¿Cómo puede
sostenerse razonablemente ese argumento si este artículo está previsto
exclusivamente para el archipiélago, y no para todos los departamentos?
Es más, el
procedimiento establecido para la delegación es cuidadoso en favorecer la
autonomía y en proteger el régimen especial de San Andrés, al indicar que debe
existir un acuerdo entre la autoridad nacional y el departamento, lo cual significa
que el traslado del ejercicio de competencias requiere del consentimiento de la
entidad territorial. Por ende, si el departamento considera que una determinada
propuesta de delegación de operaciones aduaneras y de control es inconveniente,
por afectar la autonomía y la especialidad del archipiélago, simplemente la
autoridad departamental puede abstenerse de firmarlo, y no habría delegación.
6- Una primera
conclusión se impone: el artículo acusado, lejos de vulnerar el régimen
especial del departamento de San Andrés y su autonomía, pretende reforzarlos,
al autorizar estos acuerdos para que la Dirección de Aduanas Nacionales delegue
funciones nacionales específicamente en esa entidad territorial. Esto muestra
que los cargos de las actoras sobre violación de la especialidad del
archipiélago no parecen tener sustento. Por esa misma razón, tampoco parece de
recibo la acusación por desconocimiento de la igualdad, puesto que ésta se
funda en que la ley habría establecido para San Andrés el mismo régimen aduanero
que para el resto del país, lo cual acabamos de ver, no es cierto.
Legislación
especial aduanera para San Andrés, competencias de las autoridades aduaneras
nacionales y principio de igualdad.
7- A pesar de lo
anterior, podría sostenerse, como parecen hacerlo las actoras y algunos
intervinientes, que la inconstitucionalidad de la disposición deriva del hecho
de que ésta habría desconocido el status aduanero especial de San Andrés, que
es el de ser un puerto libre, puesto que esa condición excluye cualquier
intervención de las autoridades aduaneras nacionales. Aunque las actoras ni los
intervinientes formulan el argumento con toda la claridad que sería deseable,
la Corte considera que éste podría ser  reconstruido así: la Carta establece
que debe haber normas especiales para San Andrés en comercio exterior (CP art.
310), y tradicionalmente el archipiélago ha sido definido como un puerto libre.
En la medida en que un puerto libre está excluido del servicio de las aduanas,
pues las mercancías entran y salen libremente, sin formalidades ni pagos de
derechos, entonces las autoridades aduaneras nacionales no pueden ejercer
ninguna competencia en el archipiélago, por lo cual, la norma acusada es
inconstitucional, al prever esa intervención de esos órganos nacionales. Entra
pues la Corte a examinar ese argumento.
8- La Corte coincide
con las actoras en que tradicionalmente el archipiélago de San Andrés ha sido
erigido como un puerto libre. Así, la Ley 127 de 1959 le confirió ese status y
estableció que todas las importaciones a dicho territorio eran libres y estaban
exentas del pago de derechos de aduanas. Las regulaciones posteriores, a pesar
de que han modificado aspectos de ese régimen, han preservado para San Andrés
ese status. Así sucede con el Decreto 3290 de 1963 sobre "disposiciones
sobre el puerto libre de San Andrés y Providencia" y con el decreto 444 de
1967, que en su capítulo de disposiciones relativas a impuestos, estableció que
las importaciones destinadas al puerto libre de San Andrés y Providencia
estaban exentas de gravamen. Posteriormente, La ley 1ª  de 1972, relativa al
estatuto especial para el Archipiélago de San Andrés y Providencia, mantiene su
régimen aduanero y cambiario de puerto libre. Finalmente, el Congreso dicta la
ley 47 de 1993, sobre "normas especiales para la organización y el
funcionamiento del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina" y mantiene su carácter de puerto libre.
Las actoras también
aciertan en indicar que la Carta prevé un régimen aduanero específico para el
archipiélago, pues expresamente el artículo 300 de la Carta autoriza normas
legales especiales para esa entidad territorial en “materia administrativa, de
inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento
económico”. Además, los derechos propios del pueblo raizal, en materia de
autonomía e identidad cultural, lo hacen acreedor a una especial protección por
el Estado (CP art. 13), pues Colombia es una nación multiétnica y
multicultural, y las autoridades deben proteger la diversidad y la riqueza
cultural (CP arts 7º y 8º). Por ello esta Corporación ha avalado legislaciones
que restringen derechos de otros colombianos en esas islas, en materia de libre
circulación y residencia, o derecho al trabajo, en beneficio de la población
del archipiélago. Así, la sentencia C-530 de 1993, MP Alejandro Martínez
Caballero, consideró que esas medidas no eran discriminatorias y tenían
sustento constitucional, a fin de proteger la supervivencia e identidad del pueblo
raizal.
A pesar
de que las actoras atinan en estos dos puntos, la Corte considera que su
argumento general carece de sustento, puesto que no sólo extrae varias
consecuencias que no se siguen de estas dos premisas sino que, además, las
demandantes introducen otras consideraciones que no encuentran ningún asidero
en la Carta. En efecto, las actoras suponen que la previsión constitucional de
normas aduaneras especiales para San Andrés, y el deber del Estado de proteger
la identidad cultural de los raizales, implican que el archipiélago es
constitucionalmente un puerto libre, que está entonces totalmente excluido de
la intervención de las autoridades aduaneras nacionales. Pero eso no es así,
como se vera a continuación.
9- De
un lado, el texto del artículo 310 superior es definitivo en esta discusión,
pues establece que el archipiélago se rige, “además de las normas
previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos,
por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración,
fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico
establezca el legislador (subrayas no originales).” Esto significa que la
disposición constitucional autoriza y prevé normas legales especiales para
proteger  la identidad y especificidad de San Andrés, pero no excluye a ese
departamento de todas las regulaciones nacionales generales, por cuanto señala
que esa entidad territorial también se rige por las normas previstas en la
Constitución y las leyes para los otros departamentos.
De otro
lado, si bien la Carta ordena proteger la autonomía y la diversidad cultural de
los raizales (CP arts 7º y 310), también es cierto que Colombia es una
república unitaria (CP art. 1º), por lo cual la autonomía y especialidad de San
Andrés debe desarrollarse dentro del marco de la unidad nacional. Por ello,
esta Corte, al declarar la constitucionalidad de la legislación especial en
favor del archipiélago, precisó que “el régimen especial de San Andrés debe ser
leído a la luz del principio de la unidad nacional. Dicho principio es
el primero de los fines señalados en el preámbulo de la Constitución.
Igualmente el artículo 2° superior consagra dentro de los fines esenciales del
Estado el mantenimiento de la integridad territorial.” (Sentencia C-530 de
1993. MP Alejandro Martínez Caballero)
Finalmente,
esta importancia de lo nacional es todavía más clara en el campo aduanero,
puesto que en materia macroeconómica, y sin perjuicio de la autonomía
territorial, la Carta confiere un manejo unitario de la política económica
general (CP art. 303), tal y como esta Corporación lo ha destacado en numerosas
sentencias.
10- Una
primera conclusión se impone: la Carta autoriza y prevé normas aduaneras
especiales para San Andrés, pero en manera alguna ordena que el régimen
aduanero de ese departamento sea siempre distinto al del resto del país, ni
prohibe por ende la intervención de las autoridades aduaneras nacionales en esa
entidad territorial. Por ende, en nada vulnera la Constitución que la ley
prevea algunos beneficios aduaneros especiales para San Andrés, pero no excluya
a ese departamento de otras regulaciones nacionales. Y si corresponde a la
Dirección de Aduanas el control de esas regulaciones generales, entonces la
disposición acusada encuentra perfecto sentido, puesto que fortalece la
autonomía y especialidad de San Andrés, al permitir que esas competencias de
las autoridades aduaneras nacionales sean delegadas en el departamento.
11- En ese mismo
orden de ideas, la Corte tampoco encuentra fundamento al cargo de las actoras
sobre violación de la igualdad, según el cual, el artículo acusado sería
discriminatorio al haber establecido una regulación igual para situaciones
distintas, por haber sometido a San Andrés a la normatividad general estatuida
para los otros departamentos.
De un lado, y
contrariamente a lo afirmado por las demandantes, la disposición impugnada
prevé un tratamiento favorable específico para el archipiélago, como ya se
mostró en esta sentencia (Cf supra fundamento 5).
Y de otro lado,
incluso si el artículo acusado hubiera establecido para San Andrés una
regulación igual, en ciertos aspectos, a aquella prevista para las otras
entidades territoriales, no por ello sería automáticamente inconstitucional.
Esto es evidente pues la Constitución no ordena que el archipiélago tenga una
reglamentación aduanera distinta, en todos los puntos, a la establecida para el
conjunto del territorio colombiano. La interpretación de las actoras, según la
cual, la Carta estableció un régimen excepcional para San Andrés, de suerte que
cualquier disposición que no desarrolle este fin adolece de un vicio de
inconstitucionalidad, no sólo olvida el tenor literal del artículo 320
superior, sino que desconoce el carácter unitario del Estado colombiano y el
sentido mismo del principio de igualdad. Así, La Carta autoriza normas
especiales para San Andrés y también prevé una protección especial para la
población raizal (CP arts 7º y 310), pero en manera alguna excluye a esa
entidad  territorial del orden jurídico nacional. Por ende, ciertos
tratamientos preferenciales en favor del archipiélago son legítimos, mientras
que esas mismas regulaciones podrían violar la igualdad si la ley las consagra
para otras entidades territoriales.  Pero eso no significa que San Andrés sólo
puede tener tratamientos especiales favorables, pues la propia Carta indica que
ese departamento también está sometido a las regulaciones generales de las
entidades territoriales. En síntesis, la Constitución permite normas especiales
favorables para el archipiélago pero no ordena que  este departamento sólo
tenga ese tipo de disposiciones.
El status de San
Andrés de puerto libre y la disposición acusada.
12- Con todo, podría
criticarse  la anterior argumentación, acusándola de olvidar el particular
status de San Andrés, que es un puerto libre, y que en consecuencia,  está
excluido de la intervención de las autoridades aduaneras nacionales, aduciendo
que es de la esencia de esos puertos estar sustraídos al servicio de las
aduanas, pues las mercancías entran y salen libremente, sin formalidades ni
pagos de derechos.
A pesar de su
aparente fuerza, esa objeción no es de recibo,  por la sencilla razón de que, y
como bien lo resaltan varios intervinientes, el status de puerto libre del
archipiélago ha sido definido por la ley, y no por la Constitución, por lo cual
es un tema de libre configuración del Congreso. Así, nada en la Carta se opone
a que eventualmente la ley elimine al archipiélago ese carácter de puerto libre
y le confiera otros privilegios aduaneros sustitutos. En ese mismo orden de
ideas, corresponde al legislador delimitar los alcances de la figura de puerto
libre de San Andrés, sin que existan especiales limitaciones constitucionales
para esa definición legislativa. En tal contexto, el Legislador decidió que ese
status del archipiélago significa esencialmente que la importación de
mercancías es libre, no genera derechos aduaneros, y sólo causa un impuesto a
las ventas, en favor del departamento, quien lo percibe, lo administra y lo
controla[1]. Sin embargo, la
normatividad es clara en indicar que esa entidad territorial no queda por fuera
del conjunto de la legislación aduanera, y prevé explícitamente el ejercicio de
competencias de control en el archipiélago por parte de las autoridades
nacionales de aduana. Así, el literal c) del artículo 4º de la Ley 45 de 1993,
que precisa, en parte, los alcances de la figura de puerto libre, indica que el
departamento ejerce funciones de administración, coordinación, control y
regulación del ingreso y salida de mercancías importadas, pero “sin perjuicio
de las que la ley le asigna a la Dirección General de Adunas”. Igualmente, como
bien lo señalan varios intervinientes, las mercancías importadas están sujetas
a los procedimientos generales previstos para la importación de mercancías al
territorio nacional procedentes del exterior, y las aduanas nacionales tienen
competencias más amplias que el simple cobro los impuestos de importación, como
son verificar que se cumplan esos procedimientos y no se desconozca el régimen
cambiario.
En esas condiciones,
es claro que la ley, al definir el alcance del status de puerto libre de San
Andrés, preservó múltiples competencias a las autoridades nacionales de aduana,
sin que eso implique ninguna violación a la Carta, puesto que, como ya se
indicó, corresponde al legislador delimitar el contenido de esa figura, que es
de creación legal, y no constitucional. Además, y contrariamente a lo sostenido
por las demandantes, esa decisión legislativa no es en manera alguna caprichosa
o arbitraria, puesto que, en derecho comparado, no existe un concepto único
sobre “puerto libre”.  Así, en muchos casos, la doctrina asimila las nociones
de puerto libre y puerto franco, pero no le confieren exactamente el mismo
sentido. Para ciertos autores, es aquel “sustraído al servicio de las aduanas,
en el cual las mercancías entran y salen libremente, sin formalidades ni pagos
de derechos”[2], que es la tesis
asumida por las actoras; pero otros doctrinantes presentan un concepto más
restringido, pues indican que es simplemente un puerto “exento de derechos
aduaneros”[3], pero que no
obligatoriamente está excluido de otras regulaciones aduaneras.  La regulación
colombiana decidió acoger, en relación con San Andrés, este concepto más
restrictivo, que era una opción disponible al Legislador a fin de desarrollar
el mandato constitucional de establecer un régimen especial para el
archipiélago (CP art. 310), por lo cual, los reparos de las demandantes carecen
de fundamento.
La legitimidad de
la delegación y la constitucionalidad del artículo acusado.
13- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que ninguno de los cargos de los demandantes, ni de
los intervinientes encuentra sustento constitucional. Además, para esta
Corporación, es claro que el mecanismo de delegación previsto en la disposición
acusada se ajusta a la Carta, la cual autoriza a las autoridades
administrativas a delegar algunas de sus funciones en sus subalternos o en
otras autoridades, de conformidad con las condiciones que fije la ley (CP art.
211). En el presente caso, la disposición acusada establece precisamente esas
condiciones, puesto que especifica que por medio de convenios, la Dirección de
Aduanas Nacionales podrá delegar en el Departamento de San Andrés ciertas
operaciones aduaneras o de control.
El estudio
precedente ha mostrado que, contrariamente a lo sostenido por los demandantes,
la norma acusada, lejos de afectar la especialidad y la autonomía de San
Andrés, tiende precisamente a reforzarla. La disposición será entonces
declarada exequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 18 de la ley 47 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                      Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                CARLOS GAVIRIA DÍAZ                              Magistrado
Magistrado
JOSÉ GREG ORIO
HERNÁNDEZ GALINDO                  FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado                                                        Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA                     ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                                         Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver  artículo 16 de
la Ley  47 de 1993  y artículo 411 del decreto 2653 de 1999.
[2] Ver Asociación
Henri Capitant. Vocabulario Jurídico. Bogotá: Temis, 1995, p. 709
[3] Manuel Osorio. Diccionario
de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales. Buenos Aires: Ed. Eliasta
S.R.L. 1981, p. 630.