T-161-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-161/11
DERECHO
DE PETICION-Alcance
y ejercicio
El derecho de
petición consagra, de un lado la facultad de presentar solicitudes respetuosas
a las entidades públicas y privadas. Y de otro lado, el derecho a obtener
respuesta oportuna, clara, completa y de fondo al asunto solicitado. La
jurisprudencia constitucional también ha resaltado que la respuesta de la
autoridad debe incluir un análisis profundo y detallado de los supuestos
fácticos y normativos que rigen el tema, así, se requiere “una contestación
plena que asegure que el derecho de petición se ha respetado y que el
particular ha obtenido la correspondiente respuesta, sin importar que la misma
sea favorable o no a sus intereses”. Se consagra pues el deber de las
autoridades de resolver de fondo las peticiones elevadas ante ellas, y no son
suficientes ni acordes con el artículo 23 constitucional las respuestas
evasivas, que no plantean una solución de fondo: “La respuesta de la
Administración debe resolver el asunto, no admitiéndose en consecuencia
respuestas evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se encuentra en
revisión o en trámite”.
DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACION-Desarrollo
jurisprudencial y la estrecha relación que guarda con el derecho de petición
DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACION E INFORMACION RESERVADA-Límites
La regla general
de acceso a los documentos públicos tiene rango constitucional, sin embargo
excepcionalmente se permite la reserva de ciertos documentos, pero dichos
límites deben ser impuestos a través de una Ley.
ACCION
DE TUTELA-Procedencia
por cuanto información solicitada es de carácter público
Referencia:
expediente T-2843676
Acción de tutela
instaurada Juan Carlos Contreras contra el Establecimiento Penitenciario de Mediana
Seguridad Carcelario de Medellín- Bellavista.
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Bogotá,
D.C., diez (10) de marzo de dos mil once (2011).
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Humberto
Antonio Sierra Porto quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales  legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
ANTECEDENTES
Dentro del proceso de
revisión de los fallos de tutela en el asunto de la referencia, dictados por el
Juzgado Laboral del Circuito de Bello el julio 28 de 2010 en primera instancia
(Fls 22 a 25); y por la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior
de Medellín, el 10 de septiembre de 2010, en segunda instancia (Fls 76 a 84).
Hechos
1.    El día ocho (8)
de junio de dos mil diez (2010) el señor Juan Carlos Contreras elevó derecho de
petición ante el Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana
Seguridad Carcelario de Medellín- Bellavista, señor José Nudín Zuleta Quintero.
La solicitud pretendía obtener información en relación con los motivos por los
cuales en el patio cuarto de dicho establecimiento se había clausurado el lugar
donde por años había funcionado una biblioteca.
2.    Del texto
literal de la referida petición se leen las siguientes solicitudes:
“PRIMERO:
Respetuosamente le solicito se sirva informarme durante cuánto tiempo
repartieron los alimentos en ese espacio adecuado para tales fines.
SEGUNDO:
Se me informe, cuales fueron las motivaciones que tuvo su administración para
haber acondicionado ese espacio para repartir los alimentos al interior del
pabellón.
TERCERO:
En el mismo sentido, ruego a usted, se me informe que criterios tuvo en cuenta
para dejar de repartir los alimentos en ese lugar.
CUARTO:
Se me informe a cuento ascendió la inversión realizada en espacio, que durante
su administración se realizó al interior del pabellón cuarto (4)[1].”
3.    Mediante Oficio
502-EPMSCMED-DIR-00008812 del veintiuno (21) de junio de dos mil diez (2010),
el Director del establecimiento penitenciario dio respuesta a su petición, allí
luego de referirse a las funciones de control de la Procuraduría General de la
Nación y de la Contraloría General de la República señaló: “Es preciso
entonces que usted respete el diseño constitucional relativo a las funciones y
atribuciones asignadas a estos dos órganos de control ya que constituyen una
forma específica de revisar y examinar la función y la cosa pública. Todo lo
anterior nos sirve de fundamento para afirmarle sin vacilaciones que este
despacho NO DARÁ RESPUESTA ALGUNA A SUS REQUERIMIENTOS por considerar que
tienen relación inescindible con las funciones que han sido asignadas a la
Procuraduría y a la Contraloría por la Carta Magna e incluso ratificadas en
sentencias de Constitucionalidad y de Unificación como las precitada, no
pudiendo usted suplantar dichas atribuciones ni siquiera tangencialmente[2].”
Solicitud
de Tutela
Con
fundamento en los hechos narrados, el ciudadano Juan Carlos Conteras solicitó
la protección de su derecho fundamental de petición que considera ha sido
violado por el demandado al haberse negado a dar respuesta a las solicitudes
planteadas en el derecho de petición elevado. Pretendió entonces que se
ordenara a Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad
Carcelario de Medellín- Bellavista dar respuesta de fondo y otorgar las copias
de la documentación que soporte su respuesta.
Elementos
de prueba relevantes que obran el expediente de tutela.
·
Copia
del escrito radicado por el acccionante el día 15 de julio de 2010 en las
instalaciones del Establecimiento
Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelario de Medellín- Bellavista con el
propósito de obtener (i) Respetuosamente le solicito se sirva informarme
durante cuánto tiempo repartieron los alimentos en ese espacio adecuado para
tales fines. (ii) Se me informe, cuales fueron las motivaciones que tuvo su
administración para haber acondicionado ese espacio para repartir los alimentos
al interior del pabellón. (iii) En el mismo sentido, ruego a usted, se me
informe que criterios tuvo en cuenta para dejar de repartir los alimentos en
ese lugar. (iv) Se me informe a cuento ascendió la inversión realizada en
espacio, que durante su administración se realizó al interior del pabellón
cuarto (4).” (folio 8,
cuaderno 1)
·
Respuesta
dada por el Establecimiento
Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelario de Medellín- Bellavista el día 25 de
junio de 2010 a la solicitud hecha por la accionante en junio de 2010 en la que
se informa: “Es preciso entonces que usted respete el diseño constitucional
relativo a las funciones y atribuciones asignadas a estos dos órganos de
control ya que constituyen una forma específica de revisar y examinar la
función y la cosa pública. Todo lo anterior nos sirve de fundamento para
afirmarle sin vacilaciones que este despacho NO DARÁ RESPUESTA ALGUNA A SUS
REQUERIMIENTOS por considerar que tienen relación inescindible  con las
funciones que han sido asignadas a la Procuraduría y a la Contraloría por la
Carta Magna e incluso ratificadas en sentencias de Constitucionalidad y de
Unificación como las precitada, no pudiendo usted suplantar dichas atribuciones
ni siquiera tangencialmente.” (folio 9 a 10, cuaderno 1)
Respuesta
de la entidad demandada
El
Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelario de Medellín-
Bellavista contestó la acción de tutela el día veintiséis (26) de julio de dos
mil diez (2010). Argumentó respecto del derecho de petición interpuesto que “la
respuesta fue entregada al peticionario el 21 de julio de 2010, donde esta
administración resolvió de fondo y de manera clara, congruente y oportuna la
solicitud presentada por el señor Juan Carlos Contreras.[3]”
Agregó que desde tiempo atrás la administración del EPMSC Bellavista de
Medellín adelanta trabajo de adecuación de espacios con el fin de “brindar
espacios para la repartición de alimentos a los reclusos”, con lo que se
pretende evitar el desplazamiento de los internos hasta el comedor. En relación
con las anomalías en el desarrollo de las obras señaló que “se trabaja en su
corrección y una vez subsanadas se aplicarán en todos los patios del penal.” (folios
13 a 21, cuaderno 1).
Decisiones
judiciales objeto de revisión
Sentencia
de primera instancia
El veintiocho
(28) de julio de dos mil diez (2010) el Juzgado Laboral del Circuito de Bello
decidió tutelar el derecho fundamental de petición del accionante y en
consecuencia ordenó al director del Establecimiento Penitenciario de Mediana
Seguridad Carcelario de Medellín- Bellavista responder a la peticionaria de
manera puntual, precisa y de fondo a cada una de las pretensiones formuladas en
la petición elevada.
Estimó que “Con
la respuesta dada al tutelante por parte de la Dirección de la Cárcel
Bellavista, no se satisfizo a cabalidad el Derecho de Petición, puesto que la
respuesta no fue concreta, específica ni puntual, sino que antes por el
contrario el funcionario eludió su respuesta escudándose en el hecho en su
labor está sometida únicamente a la vigilancia de los Órganos de Control ya
referidos.” (folio 24, cuaderno 1).
Impugnación
El veintinueve
(29) de julio de dos mil diez (2010) la entidad accionada impugnó el fallo de
primer grado. Expresó que el amparo constitucional es improcedente pues pretende
el acceso a información privilegiada sujeta a reserva. Señaló que el interés
del peticionario no puede estar por encima del interés general y de la
seguridad del establecimiento carcelario, por último manifestó que: “la
información no puede caer en manos externas, mucho menos en él quien dicho de
paso ostenta la condición de haber sido condenado y de haber sido detenido
justamente en este mismo Establecimiento Carcelario por lo que nos explica este
suscrito las razones que tiene para hacerse a una información de este tipo que
de caer en manos de personas inescrupulosas significaría un peligro para la
seguridad del Establecimiento y para la seguridad nacional (…).” (folio 35,
cuaderno 1).
Sentencia de
segunda instancia
El
diez (10) de septiembre de dos mil diez (2010) la Sala Quinta de Decisión
Laboral del Tribunal Superior de Medellín decidió revocar el fallo de primera
instancia para en su lugar denegar el amparo por tratarse de un hecho superado.
Señaló:
“Ahora bien, encuentra la Sala que en el asunto de autos, el actor en uso
del derecho de petición solicita al director del EPMSC de Medellín –
Bellavista, se le informe sobre una serie de cambios efectuados en la
infraestructura del penal, información que de ser suministrada atentaría contra
la “… seguridad del establecimiento y … la seguridad nacional…”, tal y como lo
indicó la parte recurrente en la sustentación a la impugnación, pues allí se
maneja información relacionada con personas privadas de la libertad, ya sea
indiciados o condenados por diversos tipos penales, por lo que cualquier
inquietud, solo será proporcionada a las autoridades creadas por la
Constitución para procurar y controlar a quienes se encargan de la custodia de
la población reclusa.” (folio 81, cuaderno 1) y agregó que “Cabe
advertir que el derecho de petición que use el señor JUAN CARLOS CONTRERAS le
está siendo violado por parte del accionado fue resuelto de manera oportuna, y
si bien no con resultados favorables a los intereses que éste persigue, ello no
significa una transgresión a tal derecho de petición, pues este se vulnera,
cuando no se da una respuesta o la misma es retardada, más no cuando no se
accede a lo que en éste se persigue.” (folio 82, cuaderno 1)
Remitido
el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección número Diez,  mediante
Auto del veintisiete (27) de octubre de dos mil diez (2010), dispuso su
revisión por la Corte Constitucional.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.
Esta Corporación es competente para revisar la presente acción de tutela, de
conformidad con los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución
Política, los artículo 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás
disposiciones pertinentes.
Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico.
2.
El señor Juan Carlos Contreras elevó derecho de petición ante el Director
del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelario de Medellín-
Bellavista, para obtener información en relación a los motivos por los cuales
en el patio cuarto de dicho establecimiento se había clausurado el lugar donde
por años había funcionado una biblioteca. Frente a dicha solicitud, recibió
respuesta por parte de la entidad demanda donde manifestó que no daría
respuesta alguna a las peticiones consignadas en dicho escrito. Alegó que por
el sentido de las informaciones solicitadas, el accionante pretende suplantar
las atribuciones que constitucionalmente han sido otorgadas a los órganos de
control. Por
lo anterior, el actor interpuso acción de tutela con la finalidad de que se le
brinde una respuesta clara y congruente, en la cual se le proporcione la
información solicitada. En respuesta a la acción de tutela el Establecimiento
Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelario de Medellín- Bellavista manifestó
que ya había brindado respuesta a la petición elevada.
3.
Así pues, el juez de primera instancia concedió el amparo del derecho invocado,
consideró que la respuesta dada por el establecimiento carcelario no satisfizo
los requisitos previstos para el derecho de petición. Esta decisión fue
impugnada por la entidad accionada, quien argumentó que la información
solicitada por el accionante está sujeta a reserva, toda vez que su divulgación
constituye un grave peligro para la seguridad del Establecimiento Carcelario y para
la seguridad nacional. El juez de segunda instancia revoca la decisión de
primer grado, estimó que la petición fue resuelta de manera oportuna, y
que si bien, no con resultados favorables a los intereses que éste persigue,
ello no significa una trasgresión al derecho de petición.
Problema
Jurídico
4.
En este orden, corresponde a la Sala definir si la decisión del Establecimiento
Carcelario de negar el acceso a la información relacionada con la construcción de
un comedor donde por años había funcionado un biblioteca en el patio
cuarto,
bajo el argumento de que se trata de información sujeta a reserva, vulnera los
derechos de petición y acceso a la información pública del accionante, en el
sentido que el contenido de la respuesta no es suficiente para garantizar el derecho
de petición del demandante.
Así pues, con el propósito
de resolver el problema jurídico descrito, se desarrollarán los siguientes
puntos: i) alcance y ejercicio del derecho de petición, ii) alcance del derecho
de acceso a la información e informaciones sujetas a reserva y iii) el análisis
del caso concreto.
Alcance
y ejercicio del derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia.
5.
El artículo 23 de la Constitución Política de Colombia consagra el derecho
fundamental de toda persona a presentar peticiones respetuosas en interés
general o particular ante las autoridades y a obtener de ellas pronta resolución
de fondo.
Esta
corporación en reiteradas oportunidades se ha referido al alcance y ejercicio
del derecho de petición, así ha establecido los presupuestos mínimos que
determinan el ámbito de protección constitucionalhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-581-10.htm - _ftn2. Al
respecto, la Sentencia T-377 de 2000, la Corte precisó:
“a)
El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los
mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se
garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información,
a la participación política y a la libertad de expresión.
b)
El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y
oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la
autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
c)
La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe
resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3.
ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos
requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental
de petición.
d)
Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco
se concreta siempre en una respuesta escrita.
e)
Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a
quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
(...)
g).
En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que
tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla
general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que
señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el
término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho
lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el
término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio
de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en
cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que
la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia
que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la
respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
h)
La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la
obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado
el derecho de petición.
i)
El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta
una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.
Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”
6. Se concluye
entonces que el derecho de petición consagra, de un lado la facultad de
presentar solicitudes respetuosas a las entidades públicas y privadas. Y de
otro lado, el derecho a obtener respuesta oportuna, clara, completa y de fondo
al asunto solicitado. La jurisprudencia constitucional también ha resaltado que
la respuesta de la autoridad debe incluir un análisis profundo y detallado de
los supuestos fácticos y normativos que rigen el tema, así, se requiere “una
contestación plena que asegure que el derecho de petición se ha respetado y que
el particular ha obtenido la correspondiente respuesta, sin importar que la
misma sea favorable o no a sus intereses”.  Se consagra pues el deber de las
autoridades de resolver de fondo las peticiones elevadas ante ellas, y no son
suficientes ni acordes con el artículo 23 constitucional las respuestas
evasivas, que no plantean una solución de fondo: “La respuesta de la
Administración debe resolver el asunto, no admitiéndose en consecuencia
respuestas evasivas, o la simple afirmación de que el asunto se encuentra en
revisión o en trámite”[4].
El
derecho de acceso a la información e informaciones reservadas
7.
El derecho de acceso a la información está relacionado íntimamente con el
derecho de petición, el cual es el medio para solicitar y obtener dicha
información. Esto, en tanto en las peticiones elevadas con fundamento en el
artículo 23 de la Constitución se puede solicitar la entrega de información o
el acceso a documentos.
Ahora bien, el
derecho de acceso a la información es reconocido expresamente por el artículo
74 de la Constitución Política en los siguientes términos: “Todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley”. En Sentencia C- 488 de 93 se definió la noción de lo
de este derecho de la siguiente manera: “un derecho que expresa la tendencia
natural del hombre hacia el conocimiento. El ser humano está abierto a la
aprehensión conceptual del entorno para reflexionar y hacer juicios y
raciocinios sobre la realidad. Es en virtud de esta tendencia que a toda persona
se le debe la información de la verdad, como exigencia de su ser personal.”
8.-
Como se ve, la regla general de acceso a los documentos públicos tiene rango
constitucional, sin embargo excepcionalmente se permite la reserva de ciertos
documentos, pero dichos límites deben ser impuestos a través de una Ley. Así
esta Corporación en Sentencia T-473 de 1992 señaló que: “el ejercicio del
derecho al acceso a documentos públicos debe, pues, ceñirse a los postulados de
la Constitución y la ley tal como lo dispone expresamente el artículo 74. Vale
decir: solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer límites al
ejercicio de este derecho que por supuesto, incluye la consulta de los
documentos in – situ y no sólo como pudiera pensarse, la solicitud de copias”. La
jurisprudencia constitucional ha precisado la naturaleza, el contenido y los
alcances del derecho de acceso a la información, ha destacado la relación entre
este derecho y el funcionamiento del modelo democrático, pues de esta manera se
permite la materialización de los principios de transparencia y publicidad que
deben regir el actuar de la administración pública, al respecto esta Corporación
en Sentencia T- 1025 de 2007 se sostuvo: “(…) la importancia del derecho a
acceder a la información para garantizar la transparencia y la publicidad de la
gestión pública, condiciones fundamentales para impedir la arbitrariedad
estatal y para asegurar la vigencia de un Estado democrático y respetuoso de
los derechos fundamentales de las personas.”
9.-
En virtud de este derecho, el cual puede ser ejercido por personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras, se impone a las autoridades públicas la
obligación de brindar la información que tenga el carácter de pública, que no
se limita a la producida por órganos públicos, sino que también comprende los
documentos producidos por las entidades públicas y documentos privados
que por ley, declaración formal de sus titulares o conducta concluyente, se
entienden como tales; de manera que la restricción al acceso a la información
esta reservada al legislador, por lo cual no corresponde a las mismas
autoridades que tienen en su poder los documentos o la mencionada información
decidir sobre su reserva.
10.- A este
respecto ha destacado la Corte que en Colombia aun no se ha dictado una ley que
abarque las diferentes facetas del derecho de los ciudadanos a acceder a las
informaciones que reposan en las autoridades estatales o en manos privadas. No
obstante existen disposiciones que regulan dicho acceso. En este sentido la Ley
57 de 1985 “por medio de la cual se ordena la publicidad de los actos y
documentos oficiales”  en su artículo 12 consagró:
“Artículo
12. Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposan en las
oficinas públicas y que se expidan copias de los mismos, siempre que dichos
documentos no tengan el carácter de reservado conforme a la Constitución o a la
ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.”
En
el artículo 20 la misma ley 57 de 1985 se establece que el carácter reservado
de un documento no es oponible a las autoridades que lo soliciten en el
ejercicio legítimo de sus funciones. Los artículos 21 a 25 de la referida ley 57 establecen el procedimiento administrativo y la posibilidad de
interponer recurso de insistencia ante los tribunales contencioso
administrativos cuando la entidad pública niega el acceso a un documento
público.
11.-
Estas disposiciones establecen que las personas interesadas en obtener
información de las autoridades públicas, deben elevar, directamente o a través
de apoderado debidamente constituido o acreditado, solicitud dirigida a la
Administración para que les permita consultar determinados documentos o copiar
los mismos. Esta solicitud lleva consigo el ejercicio del derecho de petición de
lo que se deriva – se reitera- la estrecha relación que existe entre ambos
derechos.
El
término para que la Administración resuelva la petición es de diez (10) días,
el cual si una vez vencido no se ha dado respuesta se entenderá que esta ha
sido aceptada. Por ende, el correspondiente documento debe ser entregado dentro
de los tres (3) días inmediatamente siguientes. En este caso se consagra
expresamente la figura del silencio administrativo positivo, así pues, para
negar el acceso a determinada información es necesario que la Administración
expida un acto debidamente motivado, dentro del término, que niegue la petición
y exprese las razones de dicha negativa. Razones que por supuesto deben referirse
al fundamento normativo que establece la reserva sobre la información.
A
su vez esta negativa admite recurso de insistencia, el cual es competencia del
Tribunal Contencioso Administrativo del lugar donde se encuentren los
documentos (modificada por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 según la cual
los jueces administrativos conocen en única instancia de este recurso cuando la
providencia haya sido proferida por funcionario o autoridad del orden municipal
o Distrital). Para la toma de la decisión es necesario que el funcionario
competente envíe los documentos objeto del recurso. En este sentido, en
Sentencia T- 511 de 2010 se analizaron las principales características de este
derecho, y se concluyó que:
“Las normas que
limitan el derecho de acceso a la información  deben ser interpretadas de
manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada. A este
respecto la Corte ha señalado que existe una clara obligación del servidor
público de motivar la decisión que niega el acceso a información pública y tal
motivación debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la
ley. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la
reserva, por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios,
administrativos e incluso judiciales. Los límites del derecho de acceso a la
información pública debe estar fijados en la ley, por lo tanto no son
admisibles las reservas que tienen origen en normas que no tengan esta
naturaleza, por ejemplo actos administrativo. No son admisibles las normas
genéricas o vagas en materia de restricción del derecho de acceso a la
información porque pueden convertirse en una especie de habilitación general a
las autoridades para mantener en secreto toda la información que
discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer con claridad y
precisión (i) el tipo de información que puede ser objeto de reserva, (ii) las
condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos, (iii)
las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los sistemas de control que operan
sobre las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas. Los límites al
derecho de acceso a la información sólo serán constitucionalmente legítimos si
tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes
constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad nacional, (ii) el orden
público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos fundamentales y si además
resultan idóneos (adecuados para proteger la finalidad constitucionalmente
legítima) y necesarios para tal finalidad, es decir, las medidas que establecen
una excepción a la publicidad de la información pública deben ser objeto de un
juicio de proporcionalidad. Así, por ejemplo, se han considerado legítimas las
reservas establecidas (1) para garantizar la defensa de los derechos
fundamentales de terceras personas que puedan resultar desproporcionadamente
afectados por la publicidad de una información; (2) para garantizar la
seguridad y defensa nacional; (3) para asegurar la eficacia de las
investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o
cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales.
12.- Asimismo, la
jurisprudencia constitucional ha acogido la clasificación de la información en
personal o impersonal y en pública, privada, semiprivada o reservada, lo
anterior con el fin de permitir esclarecer si la persona tiene derecho a
obtener la información solicitada o si por el contrario la autoridad accionada
está en la facultada para no suministrar ésta sin vulnerar derechos
fundamentales tales como el de petición, la intimidad, el acceso a documentos
públicos, entre otros. En sentencia T- 729 de 2002 se afirmó:
“(…)
la información pública, calificada como tal según los mandatos de la ley o de la
Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar
si la misma sea información general, privada o personal. Por vía de ejemplo,
pueden contarse los actos normativos de carácter general, los documentos
públicos en los términos del artículo 74 de la Constitución, y las providencias
judiciales debidamente ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos
sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia.
Información que puede solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin
el deber de satisfacer  requisito alguno.
La
información semi-privada, será aquella que por versar sobre información
personal o impersonal y no estar comprendida por la regla general anterior,
presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación, de tal
forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad
administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los
principios de la administración de datos personales. Es el caso de los datos
relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o de los
datos relativos al comportamiento financiero de las personas.
La
información privada, será aquella que por versar sobre información personal o
no, y que por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y
ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones.
Es el caso de los libros de los comerciantes, de los documentos privados, de
las historias clínicas o de la información extraída a partir de la inspección
del domicilio.
Finalmente,
encontramos la información reservada, que por versar igualmente sobre
información personal y sobretodo por su estrecha relación con los derechos
fundamentales del titular - dignidad, intimidad y libertad- se encuentra
reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida
por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría mencionar
aquí la información genética, y los llamados "datos sensibles"http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-414-10.htm
- _ftn20 o relacionados con la ideología, la inclinación
sexual, los hábitos  de la persona, etc.”
13.-
A partir de esta clasificación es posible determinar si la información se
encuentra sujeta a reserva o si por el contrario puede ser revelada, de modo
que:
·       La información
personal reservada contenida en documentos públicos: No puede ser
revelada.
·       Los documentos
públicos que contengan información personal privada y semi-privada: El ejercicio
del derecho al acceso a documentos públicos se despliega de manera indirecta, a
través de autoridades administrativas o judiciales (según el caso) y dentro de
los procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos.
·       Documentos
públicos que contengan información personal pública: Es objeto de
libre accesohttp://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-511-10.htm
- _ftn31.
14.-
En relación con la reserva esta Corporación ha establecido que esta puede
versar sobre el contenido de un documento público pero no respecto de su
existencia, así se estableció que “el  secreto de un documento público
no puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto
de protección constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su
existencia, por el contrario, ha de ser pública, a fin de garantizar que los
ciudadanos tengan una oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna
manera, el derecho fundamental al control del poder público (art. 40 de la C.
P.)” [5]
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-511-10.htm
- _ftn39
Adicionalmente
esta Corporación señaló que la: “reserva puede ser oponible a los ciudadanos
pero no puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o
interorgánico, jurídico y político, de las decisiones y actuaciones públicas de
que da cuenta la información reservada.[6]”http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-511-10.htm -
_ftn41 Y seguidamente expresó “La reserva legal
sólo puede operar sobre la información que compromete derechos fundamentales o
bienes de relevancia constitucional pero no sobre todo el proceso público
dentro del cual dicha información se insertahttp://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-511-10.htm
- _ftn42.[7]” Se
concluye entonces que es necesario que las autoridades estatales permitan el
acceso a la información que permita por parte de los ciudadanos el control de
las decisiones tomadas por dichos órganos.
En
relación con la procedencia cuando se estudia la protección del derecho de
acceso a la información pública, esta Corporación en la citada Sentencia T- 1025
de 2007 dispuso que cuando no se invoca una reserva legal o constitucional para
negar el acceso a los documentos públicos la acción de tutela puede ser el
mecanismo procedente en lugar de aquel mecanismo judicial previsto en la Ley 57
de 1985. Al respecto manifestó:
“Empero, la
jurisprudencia transcrita no se aplica para aquellos casos en los que la
institución estatal rechaza la entrega de los datos por una razón distinta a la
de que ellos tienen carácter reservado por disposición constitucional o legal.
En estas  situaciones la Corte ha indicado que sí procede la acción de
tutela, puesto que el recurso judicial contemplado en el artículo 21 de la Ley
57 de 1985 se aplica solamente para aquellos casos en los que la respuesta
negativa de la Administración para brindar la información solicitada está
fundada en el  argumento de que ella es reservada y se indican las normas
legales pertinentes (…)”
Caso
concreto.
15.-
El señor
Juan Carlos Contreras
instauró a acción de tutela contra el Establecimiento Penitenciario de Mediana
Seguridad Carcelario de Medellín- Bellavista, con el propósito que se ordene a
la accionada suministrar la información solicitada mediante derecho de
petición, del
ocho (8) de junio de dos mil diez (2010), a saber: “(i)
Respetuosamente le solicito se sirva informarme durante cuánto tiempo
repartieron los alimentos en ese espacio adecuado para tales fines. (ii) Se me
informe, cuales fueron las motivaciones que tuvo su administración para haber
acondicionado ese espacio para repartir los alimentos al interior del pabellón.
(iii) En el mismo sentido, ruego a usted, se me informe que criterios tuvo en
cuenta para dejar de repartir los alimentos en ese lugar. (iv) Se me informe a
cuento ascendió la inversión realizada en espacio, que durante su
administración se realizó al interior del pabellón cuarto (4).” (Folio 9 a 10, cuaderno 1)
De
acuerdo a los elementos probatorios aportados al expediente, la solicitud fue presentada
el ocho
(8) de junio de dos mil diez (2010), dirigida al Director del
Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelario de Medellín-
Bellavista, y fue
respondida mediante
Oficio 502-EPMSCMED-DIR-00008812 del veintiuno (21) de junio de dos mil diez
(2010).
En el escrito de respuesta se expresó que no se resolverían de fondo las
solicitudes formuladas, toda vez que el peticionario pretendía acceder a información
que es propia del los órganos de control, por lo tanto el ciudadano estaría
usurpando competencias que constitucionalmente se han atribuido a los
mencionados órganos.
Ahora
bien, en relación al derecho de petición, se evidencia que aunque este niega la
información solicitada cumple con los requisitos mínimos referidos
anteriormente para la satisfacción del derecho, la negativa de la entidad
accionada se basa en: “Es
preciso entonces que usted respete el diseño constitucional relativo a las
funciones y atribuciones asignadas a estos dos órganos de control ya que
constituyen una forma específica de revisar y examinar la función y la cosa
pública. Todo lo anterior nos sirve de fundamento para afirmarle sin
vacilaciones que este despacho NO DARÁ RESPUESTA ALGUNA A SUS REQUERIMIENTOS
por considerar que tienen relación inescindible  con las funciones que han sido
asignadas a la Procuraduría y a la Contraloría por la Carta Magna e incluso
ratificadas en sentencias de Constitucionalidad y de Unificación como las
precitada, no pudiendo usted suplantar dichas atribuciones ni siquiera
tangencialmente.”(Folio 9 a 10, cuaderno 1)
16.-
En este contexto, para la Sala es claro en primer lugar que la acción de tutela
resulta un mecanismo idóneo para la protección de este derecho, pues tal como
lo establece la Ley 57 de 1985, para impedir el acceso a los documentos es
necesario invocar una norma legal o constitucional que califique la información
como reservada. Y en este sentido se orienta la regla establecida en la
sentencia T-1025 de 2007, anteriormente referida, para justificar la
intervención del juez de amparo en estos casos.
En
el asunto objeto de análisis, el Establecimiento Carcelario de Mediana
Seguridad de Medellín Bellavista, en contestación al derecho de petición no
invocó una causal de reserva legal o constitucional para abstenerse de brindar
la información solicitada por el accionante. Únicamente en el escrito de
impugnación esta autoridad consignó que la reticencia se debía a motivos de seguridad
del penal, razón por la cual el mecanismo constitucional puede desplaza eventualmente
el recurso de insistencia previsto en esta Ley.
17.-
En segundo lugar se tiene que la información negada al ciudadano no es de
carácter reservado, y por el contrario ésta tiene carácter público, por lo cual
el acceso a ella está permitido. Lo solicitado por el accionante consiste en: (i)
Respetuosamente le solicito se sirva informarme durante cuánto tiempo
repartieron los alimentos en ese espacio adecuado para tales fines. (ii) Se me
informe, cuales fueron las motivaciones que tuvo su administración para haber
acondicionado ese espacio para repartir los alimentos al interior del pabellón.
(iii) En el mismo sentido, ruego a usted, se me informe que criterios tuvo en
cuenta para dejar de repartir los alimentos en ese lugar. (iv) Se me informe a
cuento ascendió la inversión realizada en espacio, que durante su
administración se realizó al interior del pabellón cuarto.”
En
efecto, se trata de información pública, toda vez que las restricciones al
acceso a la información deben estar contenidas expresamente en una Ley. En el
caso tal ley no existe, además de que por regla general las decisiones
presupuestarias y las relacionadas con la ejecución de obras realizadas por la
administración pública, son públicas justamente para facilitar el control
ciudadano sobre dichas actividades. De hecho una de las formas de lograr que
las actividades de las autoridades públicas se lleven a cabo conforme a los principios
de transparencia y publicidad que rigen el actuar de la administración pública,
es la publicidad de los documentos que soportan sus actividades. Una decisión
diferente atentaría contra modelo democrático, pues el ejercicio de este
derecho permite que se materialicen los principios ya referidos y se evita la
arbitrariedad en la toma de decisiones por parte del Estado.
Es
necesario aclarar que contrario a lo que expone la entidad accionada, el actuar
de la administración además de estar sujeto a la vigilancia de los Órganos de
Control consagrados en la Constitución Política (Procuraduría General de la
Nación y Contraloría General de la República), está sometido a la inspección
por parte de todos los ciudadanos, los cuales deben acceder a la información
necesaria para ejercer dicho derecho.
18.-
Adicionalmente, no se trata de un caso en el cual se pretenda preservar la
seguridad del establecimiento y la seguridad nacional, como pretende hacerlo
ver el Director del Establecimiento Carcelario. Esta aseveración, según se ha
explicado, debe estar normativamente sustentada y no es de recibo para la Sala,
que el hecho de que el solicitante haya estado recluido en el centro
penitenciario en cuestión, lo deslegitime para acceder a una información que es
pública. Pues se insiste en que se trata de información relacionada con la toma
de decisiones correspondientes a la construcción de un comedor en la zona donde
por años había funcionado la biblioteca y lo pretendido consiste en conocer la
información relativa a por qué se construyó, por qué dejó de funcionar y cuál
fue el monto invertido.
No
se vislumbra cómo el acceso a la esta información pueda afectar la seguridad
del Establecimiento Carcelario y la seguridad del nacional, toda vez que dicha
información no se relaciona directamente con esta materia.
18.-
Por último vale la pena aclarar que, como quiera que el actor no se encontraba
recluido en el establecimiento penitenciario demandado al momento de elevar la
petición de información, ni en la actualidad lo está tampoco, entonces no es
necesario abordar el análisis del caso desde el punto de vista de las
relaciones especiales de sujeción a la que están sometidos los reclusos.
Por
las razones anteriormente expuestas se revocará el fallo de segunda instancia y
se concederá el amparo solicitado.
III.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
el fallo de segunda instancia proferido por la Sala Quinta de Decisión Laboral
del Tribunal Superior de Medellín, el 10 de septiembre de 2010, en la acción
de tutela instaurada por Juan
Carlos Contreras contra el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad
Carcelario de Medellín- Bellavista. En su lugar CONCEDER el amparo del
derecho de acceso a la información del señor Juan Carlos Contreras.
Segundo.- CONFIRMAR
el fallo proferido por
el
Juzgado Laboral del Circuito de Bello el julio 28 de 2010, en la acción de
tutela de la referencia, y en consecuencia ORDENAR al Director del
Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelario de Medellín-
Bellavista que en el término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la
notificación de esta providencia suministre la información puntual solicitada
por el señor Juan Carlos Contreras relacionada con: (i) Durante cuánto
tiempo repartieron los alimentos en ese espacio adecuado para tales fines.(ii)
Cuáles fueron las motivaciones que tuvo su administración para haber
acondicionado ese espacio para repartir los alimentos al interior del pabellón.
(iii) Qué criterios tuvo en cuenta para dejar de repartir los alimentos en ese
lugar, y (iv) A cuento ascendió la inversión realizada en espacio, que durante
su administración se realizó al interior del pabellón cuarto (4).
Tercero.- Por Secretaría LÍBRESE
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 8, cuaderno 1.
[2] Folio 9 a 10, cuaderno 1
[3] Folio 13 a 21, cuaderno 1.
[4] Sentencia T-046 de 2007, M.P.
[5] Sentencia T-216 de 2004
[6] Sentencia T- 511 de 2010
[7] Ibíd.