C-370-00
Sentencia C-370/00
Sentencia C-370/00
FALTA DE
COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Vicio material para proferir norma con fuerza de ley
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Regulación
legal
ARTICULO
TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION POLITICA-Facultades al Presidente para expedición de normas
que organicen la Fiscalía General
ORGANIZACION DE
ENTIDAD PUBLICA-Alcance/CARRERA
EN LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Competencia del Ejecutivo otorgado por
disposición constitucional transitoria
ARTICULO
TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION POLITICA-Razón de ser/CONSTITUCION POLITICA-Incompatibilidad
entre régimen de transición en disposiciones transitorias y régimen permanente
en disposiciones ordinarias
Tal y como esta
Corporación lo ha expresado “la razón de ser de un artículo transitorio es
permitir el tránsito de legislación y facilitar la implementación de las nuevas
disposiciones constitucionales”, por lo cual es razonable sostener que cuando
el Constituyente estableció normas transitorias quiso consagrar excepciones a
las reglas generales que dispuso en normas permanentes. De ahí pues que, “desde
el punto de vista temporal, cuando una Constitución establece un régimen de
transición en disposiciones transitorias y un régimen permanente en
disposiciones ordinarias, y en un momento dado resultaren incompatibles dichas
normas, el intérprete en principio debe aplicar preferentemente las primeras”.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Interpretación
del alcance concreto de la extensión
FACULTADES
CONSTITUCIONALES AL EJECUTIVO Y FACULTADES LEGALES EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO-No es posible equiparación
Las facultades
extraordinarias que el Legislador otorga al Ejecutivo no pueden equipararse a
las facultades que el propio Constituyente le entregó. En efecto, las
facultades constitucionales conferidas al Legislador extraordinario no sólo
están taxativamente señaladas en la propia Carta sino que parten de la
necesidad de una reglamentación urgente para el desarrollo constitucional. Por
el contrario, las facultades legales extraordinarias son generales, salvo lo
expresamente señalado en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, se
solicitan por el gobierno y se conceden en atención a la conveniencia política
del asunto. De ahí pues que no es posible equiparar las facultades
extraordinarias legales y las facultades constitucionalmente otorgadas al
Presidente.
CARRERA EN LA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Reglamentación
transitoria mientras se expide ley
COSA JUZGADA
RELATIVA-Inexistencia de
ataques individualizados o existiendo solo un reproche general éste es
desvirtuado
Referencia:
expediente D-2569
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 65 a 75 del Decreto 2699 de 1991 y 84
de la Ley 443 de 1998
Actor: Ramiro
Castro-Gerardino
Magistrado ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá, veintinueve (29) de
marzo de dos mil (2000)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Ramiro Castro-Gerardino demandó los
artículos 65 a 75 del Decreto 2699 de 1991 “Estatuto Orgánico de la Fiscalía
General de la Nación”, 120 de la Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan
normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el
ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo
189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, 84
de la Ley 443 de 1993 “por la cual se expiden normas sobre carrera
administrativa y se dictan otras disposiciones” y los artículos 64 al 95
del Decreto 1155 de 1999 “por medio del cual se modifica la estructura de la
Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”. Mediante
auto del 6 de octubre de 1999, el Magistrado Sustanciador dispuso el rechazo de
la demanda en relación con los artículos 120 de la Ley 489 de 1998 y 66 del
Decreto 2699 de 1991, como quiera que esas normas ya fueron objeto de estudio
por esta Corporación en las sentencias C-702 de 1999 y C-053 de 1993 y, por
ello están amparadas por la cosa juzgada constitucional. Así mismo, el
Magistrado Ponente ordenó la admisión de la demanda de los artículos 65, 67 a
75 del Decreto 2699 de 1991, 84 de la Ley 443 de 1998 y 64 a 95 del Decreto
1155 de 1999, al verificar que sobre ellos el líbelo cumplía con los requisitos
exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
Posteriormente, mediante sentencia C-870A
del 3 de noviembre de 1999, la Corte Constitucional resolvió “Declarar INEXEQUIBLE
el decreto 1155 de 1999, a partir de la fecha de su promulgación.”. Por esta
razón, la presente sentencia no estudiará las normas acusadas del Decreto 1155
de 1999, por cuanto toda la normatividad ya salió del ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, en relación con estas disposiciones, la parte resolutiva de esta
sentencia declarará estarse a lo resuelto en la sentencia C-870A de 1999.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcriben los textos
de las disposiciones demandas que serán objeto de estudio en esta sentencia,
conforme a su publicación oficial:
“DECRETO EXTRAORDINARIO 2699 DE 1991[1]
(30 de noviembre)
ESTATUTO ORGANICO DE LA FISCALIA GENERAL DE
LA NACION"
(…)
CAPITULO II
Sección Primera
NATURALEZA DE LOS EMPLEOS
Artículo 65.- La
carrera de la fiscalía tiene por objeto garantizar la igualdad de oportunidades
para el ingreso, permanencia y acceso en el servicio de los funcionarios y
empleados que la conforman.
Los funcionarios
y empleados que conforman los juzgados de Instrucción Criminal, de la justicia
ordinaria, penal aduanera, fiscalías de los juzgados superiores, penales del
circuito, superiores de aduanas y de orden público, de las direcciones
seccionales y generales de instrucción criminal, el Cuerpo Técnico de Policía
Judicial, que pasen a la Fiscalía General de la Nación, serán incorporados en
las mismas condiciones en que se encuentren vinculados a sus actuales cargos,
mientras el Consejo de la Judicatura realiza la respectiva homologación al
régimen de carrera de la Fiscalía.
Los juzgados de
instrucción penal aduanera se incorporarán a la Fiscalía General de la Nación a
más tardar el 1º de mayo de 1992.
(…)
Sección Segunda
ADMINISTRACION DE LA CARRERA
Artículo 67.- La
carrera de la Fiscalía General de la Nación será administrada en forma
autónoma.
Para tal efecto,
se crea la Comisión Nacional de Administración de Personal conformada por el
fiscal general o el vicefiscal quién la presidirá; el secretario general y dos
representantes de los funcionarios o empleados elegidos por éstos. Actuará como
secretario el director nacional administrativo y financiero.
La comisión
expedirá su propio reglamento.
Sección Tercera
PROCESO DE SELECCIÓN Y PROVISION DE CARGOS
Subsección primera
Selección
Artículo 68.- El
proceso de selección comprende la convocatoria, el concurso y el período de
prueba, cuando este último fuere necesario. Todo concurso será abierto y, en
consecuencia, podrán participar quienes pertenecen a la carrera o personas
ajenas a ella.
Artículo 69.- La
convocatoria es norma obligatoria y reguladora de todo concurso, y se divulgará
conforme lo establezca el reglamento que expida la Comisión Nacional de
Administración de Personal.
Artículo 70.- La
convocatoria se hará en forma periódica a fin de garantizar recursos humanos
disponibles para la provisión de las eventuales vacantes en cualquiera
especialidad y nivel dentro de la Fiscalía General de la Nación o ante la
proximidad del vencimiento de los períodos, si estos existieren.
Artículo 71.- El
proceso de selección evaluará integramente las capacidades y aptitudes del
aspirante mediante calificación objetiva y ponderada de los conocimientos,
títulos y estudios académicos, experiencia profesional y habilidades para el
cargo; de conformidad con el reglamento que expida la Comisión Nacional de
Administración de Personal.
La provisión de
los cargos se hará de una lista conformada por los cinco primeros candidatos
calificados que hayan aprobado el concurso.
Subsección Segunda
PROVISION DE CARGOS
Artículo 72.- La
persona escogida por el sistema de concurso, hará su ingreso a la carrera en
período de prueba de tres (3) meses, dentro de los cuales se le calificarán
mensualmente sus servicios para evaluar su eficacia, adaptación y condiciones
para el desempeño del cargo. Superando este período y obtenida calificación
satisfactoria, el aspirante deberá ser nombrado en propiedad y escalafonado
dentro de la carrera.
Artículo 73.- Al
iniciar el periodo de prueba, la Fiscalía General deberá adelantar programas de
inducción que garanticen al nuevo funcionario el adecuado conocimiento de la
institución y de la rama del poder público a la cual ingresa y los derechos,
deberes y garantías que adquiere. Por excepción, de acuerdo con el reglamento,
los nombramientos tendrán carácter provisional cuando se trate de proveer
transitoriamente cargos vacantes temporal o definitivamente, con personal no
seleccionado mediante concurso.
Subsección Tercera
DE LA VIGENCIA DEL CONCURSO
Artículo 74.- Las
personas que hubieren aprobado el concurso y no fueren nombradas, permanecerán
en lista de elegibles por el lapso de dos (2) años.
Artículo 75.- Durante
el tiempo al que se refiere el artículo anterior, no se podrá realizar concurso
para cargos para los cuales se conformó la lista. La provisión de éstos deberá
realizarse con las personas que figuren en la misma."
“Ley 443 de 1998.[2]
(29 de junio)
Por la cual se expiden normas sobre carrera
administrativa y se dictan otras disposiciones
"Artículo
84.- Normas de carrera en la Fiscalía General de la Nación. Mientras se
reglamenta el régimen especial de la carrera en la Fiscalía General de la
Nación, ésta se regirá por lo establecido en el Decreto 2699 de 1991".
III. LA DEMANDA.
El actor considera que las disposiciones
acusadas vulneran los artículos 4º, 113, 114, 121, 150-23, 158, 189-16; y 5 y
21 transitorios de la Constitución Política. Según su criterio, los artículos
5º y 27 transitorios de la Constitución facultaron al Presidente de la
República para organizar la Fiscalía General de la Nación, pero no para regular
la carrera administrativa, pues el Constituyente encomendó en forma exclusiva
al Legislador ordinario esa tarea (C.P. 125). Por consiguiente, a juicio del
actor, el Presidente “no tenía la posibilidad de regular régimen de carrera
alguno y solo existía esta, para el evento en el cual el congreso no lo
hiciera, como taxativamente dispuso el constituyente en el párrafo final del
inciso primero del artículo 21 transitorio, para lo que contaba igualmente con
un término establecido”.
Para corroborar lo anterior, el demandante
sostiene que la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 1996, reafirmó
la facultad indelegable del Congreso para regular el tema de la carrera
administrativa y judicial, por lo que existe “un evidente vicio de
procedimiento”  en la formación de los Decretos 2699 de 1991 y 1155 de 1999.
Así mismo, a juicio del actor, el artículo 84 de la Ley 443 de 1998 debe ser
retirado del ordenamiento jurídico, pues el Congreso no podía darle validez a
una disposición inconstitucional, como es el Decreto 2699 de 1991.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Fiscalía General de
la Nación
El ciudadano Alfonso Gómez Mendez, Fiscal
General de la Nación, intervino para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas.
El interviniente inicia por solicitar que
esta Corporación se pronuncie de fondo en relación con el cargo de la demanda,
como quiera que el actor no discute un vicio de forma sino que, conforme a la
reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, la falta de competencia
del Ejecutivo constituye un vicio material que amerita una decisión definitiva.
No obstante, el Fiscal General recuerda que el Decreto 1155 de 1999 fue
declarado inexequible por esta Corporación, por lo que la presente sentencia
deberá estarse a lo resuelto en la decisión anterior. Así mismo, a su juicio,
es pertinente analizar la constitucionalidad del Decreto 2699 de 1991, pues
aquel cobró vigencia cuando salió del ordenamiento jurídico el Decreto 1155 de
1999.
En cuanto al tema de fondo, el
interviniente considera que los argumentos expuestos en la demanda no son de
recibo, pues un estudio sistemático de los artículos 5º transitorio y 253 de la
Carta, evidencian que el Constituyente revistió al Presidente de la República
de precisas facultades extraordinarias para organizar la Fiscalía. De ahí pues,
que las normas de organización de la Fiscalía General de la Nación deben
comprender su estructura y funcionamiento, el ingreso por carrera y el retiro
del servicio de los trabajadores de esa entidad.
En este orden de ideas, el interviniente
sostiene que “si el Constituyente, como lo afirma el actor, no hubiera querido
conferirle facultades al señor Presidente de la República para proferir las
normas de carrera de la Fiscalía General de la Nación, lo hubiera expresado en
el literal a. del artículo 5º transitorio, señalando que la organización no
comprendía las normas de carrera, o en el 21 transitorio de la Constitución
Política haciendo la remisión al artículo 253, lo que no hizo”.
De otra parte, el Fiscal General afirma que
el Decreto 2699 de 1991 no sólo no contraría el artículo 113 de la Carta sino
que lo desarrolla, como quiera que el propio Constituyente encargó al Presidente
de la República para que colabore armónicamente con el Legislador y con el
correcto funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación.
2. Intervención ciudadana
El ciudadano Elias Cárdenas Rolón coadyuvó
la demanda y solicita que la Corte declare la “inconstitucionalidad
condicionada” de las normas acusadas.
El interviniente afirma que el cargo del
actor goza de respaldo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues
aquella ha señalado que las carreras judicial y administrativa deben regularse
por ley. Por lo tanto, compete al Congreso definir aspectos presupuestales y
administrativos de la Fiscalía.
No obstante lo anterior, el interviniente
considera que los empleados de la Fiscalía General de la Nación que accedieron
a sus cargos con “el lleno de los requisitos que en la ley se establecieron, no
pueden soportar la carga de la inconstitucionaldad de la norma para perder esos
derechos”. Por consiguiente, la Corte debe dar plena aplicación al principio de
la buena fe y proferir una decisión que respete los derechos de quienes han
alcanzado un cargo de carrera dentro de la Fiscalía General de la Nación, a
través de la superación de las etapas de un concurso de méritos.
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El señor Procurador General de la Nación en
su concepto No. 1984 recibido el primero de diciembre de 1999, solicita a la
Corte la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto 1155 de 1999 y la
constitucionalidad del artículo 84 de la Ley 443 de 1998 y de los artículos 65,
67 a 75 del Decreto 2699 de 1991, “bajo el entendido de que dicha decisión hará
tránsito a cosa juzgada relativa, por referirse el pronunciamiento solicitado a
aspectos de forma de las normas acusadas”. El Ministerio Público fundamenta sus
peticiones en las siguientes consideraciones:
En primer lugar, el Procurador afirma que
la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 489 de 1998, norma que le servía
de sustento al Decreto 1155 de 1999, origina una inconstitucionalidad por
consecuencia de esta última disposición. Así pues, si “el soporte jurídico del
Decreto 1155 de 1999 ha desaparecido y sus disposiciones no pueden tener efecto
alguno en nuestro ordenamiento”, esa norma debe ser declarada inconstitucional.
De otra parte, en relación con el Decreto
2699 de 1991, la Vista Fiscal sostiene que el actor se equivoca cuando asimila
las facultades que confirió el Constituyente al Ejecutivo y aquellas que el
Legislador le otorga extraordinariamente al Presidente de la República, de
conformidad con el artículo 150-10 de la Carta Política. Es por ello que las
facultades del Ejecutivo que otorgó el artículo 5º transitorio gozan de
especial significado, pues se fundamentan en la “capacidad fundacional de que
está investido el poder constituyente”. Por consiguiente, el Ejecutivo podía
reglamentar la carrera de la Fiscalía General de la Nación, pues la
organización de una entidad pública, “no puede entenderse bajo el criterio
estático según el cual, ella consiste en el simple establecimiento de su estructura
y de su correspondiente planta de personal”.
El Procurador concluye que “la facultad
conferida al Ejecutivo por el Constituyente para organizar la Fiscalía General
de la Nación, ha de entenderse entonces dentro del contexto del articulado de
la Constitución por él dictada, en el que se encuentra previsto que los cargos
integrantes de las distintas estructuras organizativas de las entidades
públicas, han de regirse por el principio de la carrera administrativa, según
el cual los cargos destinados al servicio público son de carrera. De tal
manera, que la facultad otorgada por el Constituyente al Ejecutivo no podría
entenderse por fuera de ese marco constitucional”.
Finalmente, en relación con el artículo 84
de la Ley 443 de 1998, el Ministerio Público opina que el cargo del actor se
reduce a plantear la inconstitucionalidad de esta norma como consecuencia de su
pretensión de declarar inexequibles los artículos del Decreto 2699 de 1991. De
ahí pues, que si el actor no demuestra la inconstitucionalidad del artículo 84,
la Corte deberá declararlo exequible.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Conforme al artículo 241 ordinales 4º y 5
de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de los artículos 65, 67 a 75 del Decreto 2699 de 1991 y 84
de la Ley 443 de 1998, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de
normas que tienen fuerza de ley.
Procedencia de un pronunciamiento de fondo
2. El actor sostiene que existe un vicio de
procedimiento en la formación del Decreto 2699, por ausencia de competencia del
Ejecutivo para proferirlo. No obstante, frente a este argumento algunos podrían
sostener que la Corte no puede entrar a decidir de fondo el asunto sometido a
su estudio, pues de acuerdo con el numeral 3º del artículo 241 de la Carta los
vicios de forma caducan en un año, por lo cual sería evidente que la acción
contra el Decreto 2699 de 1991 no podría ser objeto del presente estudio. Sin
embargo, como bien lo expone uno de los intervinientes, la jurisprudencia
constitucional sostiene que la falta de competencia del Ejecutivo para proferir
una norma con fuerza de ley constituye un vicio material que no está sometido a
la caducidad de la norma constitucional en comento, como quiera que “si la
indebida elección de forma para la producción del acto, cumplido por quien
tiene competencia, se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del
tiempo, la falta de capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía,
pues no puede producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia
por carecer, ab-initio, del presupuesto esencial para surgir al mundo del
derecho: la competencia, precedente obligado del uso de la forma”[3]
Por lo expuesto, la Corte entra a conocer
de fondo la demanda contra los artículos 65, 67 a 75 del Decreto 2699 de 1991.
El asunto bajo revisión.
3. Según criterio del actor y de un
interviniente, la reglamentación de la carrera en la Fiscalía General de la
Nación es inexequible, como quiera que fue expedida por el Presidente y no por
la ley, como lo disponen los artículos 125, 253 y 21 transitorio de la Carta.
Por su parte, los intervinientes coinciden en afirmar que las normas acusadas
deben ser declaradas constitucionales, pues el Legislador extraordinario actuó
en estricto cumplimiento del artículo 5º transitorio, que otorgó facultades al
Presidente para organizar la Fiscalía. De igual  manera, los ciudadanos que
defienden la exequibilidad de las normas sostienen que la regulación
extraordinaria de la carrera en la Fiscalía responde a la filosofía del
constituyente de acceder por méritos a la función pública. Por lo anterior, la
Corte deberá resolver si el Presidente de la República estaba facultado
constitucionalmente para reglamentar la carrera, como instrumento para el
ingreso y ascenso de algunos empleos en la Fiscalía General de la Nación. Para
ello, la Corte comenzará por analizar el contenido sistemático de la Carta en
cuanto hace referencia a la competencia legislativa para regular el ingreso,
retiro y ascenso en la función pública, para luego estudiar el alcance
específico del artículo 5º transitorio de la Constitución, que revistió al
Presidente de facultades para organizar la Fiscalía General de la Nación.
Competencia para regular la carrera en la
Fiscalía General de la Nación
4. En reiterada jurisprudencia, esta
Corporación ha manifestado que la regla general de acceso y permanencia en la
función pública es el mecanismo de la carrera, pues la filosofía que impregna
la Constitución es el mérito e igualdad entre los aspirantes a los cargos
públicos, para la eficiente y eficaz prestación de los servicios estatales. Así
mismo, para la Corte es claro que, por expresas disposiciones constitucionales,
el procedimiento para la selección de los aspirantes y la regulación general de
la carrera, corresponde al Legislador. En efecto, el artículo 125 de la Carta
dispone que “el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se
harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley…” y,
el artículo 21 transitorio señala que el Congreso deberá expedir las normas que
desarrollen el artículo 125 superior. De igual manera, los regímenes especiales
de carrera también deberán ser reglamentados por el Legislador, pues los
artículos 217 y 218 lo determinan para las fuerzas militares, el 131 para la
carrera notarial[4]
y el artículo 256 para la carrera judicial. Y, en particular para el caso
objeto de estudio, el artículo 253 superior preceptúa que “la ley determinará
lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la
Nación, al ingreso por carrera y al retiro del servicio…”. Al respecto la Corte
dijo:
“la carrera
administrativa, por expreso mandato constitucional, debe ser regulada mediante
ley. Por tanto, el régimen de calidades y requisitos necesarios para acceder a
los distintos empleos públicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de
ella. Se trata pues de un tema que la propia Carta Política, decidió que fuera
regulado por el Congreso de la República, foro político y democrático por
excelencia; limitando así, tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la
materia, como al legislador para que delegue su potestad en otro órgano
estatal.
No obstante, cabe
señalar que bien puede el Congreso conferir al Presidente de la República en
forma temporal, precisas facultades extraordinarias para expedir normas con
fuerza de ley, sobre ese punto, previa su solicitud expresa”[5]
5. Conforme a lo anterior, el argumento
expuesto por la demanda parecería acertado, pues el Decreto 2699 de 1991 fue
expedido por el Ejecutivo sin mediar delegación expresa, mediante facultades
extraordinarias, del Congreso. Sin embargo, es necesario analizar el artículo
5º transitorio de la Constitución, el cual revistió al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para “expedir las normas que organicen
la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal”.
Así las cosas surge una pregunta obvia: ¿la
autorización constitucional al Ejecutivo para organizar la Fiscalía significa
que tenía competencia para regular la carrera?.
Para la Corte la respuesta es claramente
positiva, pues tal y como lo afirman los intervinientes, la facultad de
organizar una entidad pública comprende, entre otras cosas, la regulación del
ingreso, ascenso y retiro del personal que desempeñará el servicio público,
puesto que es difícil concebir un ente estatal sin trabajadores que desarrollen
las funciones legal o constitucionalmente asignadas. Es más, el significado
literal del verbo organizar, esto es, “establecer o reformar algo para lograr
un fin, coordinando los medios y las personas adecuados”[6], evidencia que, en aras
de poner en funcionamiento la Fiscalía, el propio Constituyente autorizó al
Ejecutivo para reglamentar el acceso de los funcionarios de esa entidad,
mientras el Congreso expide una ley que regule el tema. Además, resulta
pertinente destacar que el Presidente de la República no sólo estableció la
planta de personal de una nueva entidad pública sino que mantuvo la filosofía
constitucional de acceso a la función pública, a través de la carrera.
6. Sumado a lo anterior, para la Corte
tampoco es válido admitir que por el hecho de haberse previsto una regla
general de regulación legislativa de la carrera administrativa y judicial, no
sea posible aplicar una excepción también consagrada constitucionalmente, pero
de manera transitoria (C.P. art. 5º transitorio). En efecto, tal y como esta
Corporación lo ha expresado “la razón de ser de un artículo transitorio es
permitir el tránsito de legislación y facilitar la implementación de las nuevas
disposiciones constitucionales”[7],
por lo cual es razonable sostener que cuando el Constituyente estableció normas
transitorias quiso consagrar excepciones a las reglas generales que dispuso en
normas permanentes. De ahí pues que, “desde el punto de vista temporal, cuando
una Constitución establece un régimen de transición en disposiciones
transitorias y un régimen permanente en disposiciones ordinarias, y en un
momento dado resultaren incompatibles dichas normas, el intérprete en principio
debe aplicar preferentemente las primeras”[8]
7.  Con todo, a lo anterior podría
objetarse que las facultades extraordinarias que el Congreso otorga al
Presidente son de interpretación estricta, por lo cual con mayor razón debe
existir un control rígido sobre las facultades extraordinarias que otorgó el
Constituyente al Ejecutivo, por lo que la ausencia de autorización expresa de
la Constitución dejaría sin sustento la regulación de la carrera en la Fiscalía
General de la Nación. En efecto, tal y como lo ha expresado en varias ocasiones
esta Corporación[9],
“la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas facultades [las
extraordinarias] debe ser estricta y restrictiva, por lo cual ellas sólo
comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que
haya lugar a extensiones ni analogías”[10].
Ello se explica por la alteración del reparto ordinario de competencias
normativas que se produce cuando el Ejecutivo asume la calidad de legislador
extraordinario.
Para la Corte el argumento expuesto no es
acertado, pues como bien lo afirma el Ministerio Público, las facultades
extraordinarias que el Legislador otorga al Ejecutivo no pueden equipararse a
las facultades que el propio Constituyente le entregó. En efecto, las
facultades constitucionales conferidas al Legislador extraordinario no sólo
están taxativamente señaladas en la propia Carta sino que parten de la necesidad
de una reglamentación urgente para el desarrollo constitucional. Por el
contrario, las facultades legales extraordinarias son generales, salvo lo
expresamente señalado en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, se
solicitan por el gobierno y se conceden en atención a la conveniencia política
del asunto. De ahí pues que no es posible equiparar las facultades
extraordinarias legales y las facultades constitucionalmente otorgadas al
Presidente.
De igual manera, la Corte considera que la
interpretación estricta de las facultades extraordinarias no es correcta, pues
sería válida si al momento de crear la nueva entidad, en este caso la Fiscalía
General, hubiere un régimen general de carrera judicial que pueda aplicársele.
Sin embargo, la intención del Constituyente, plasmada en el artículo 5º
transitorio, fue precisamente la de poner en funcionamiento un nuevo ente que,
obviamente, no contaba con un régimen de personal asignado ni existía un
estatuto de carrera judicial o especial que pudiere organizar el acceso a la
función pública en la Fiscalía. Por lo tanto, la regulación del personal en esa
entidad era una necesidad inmediata e inherente a la iniciación de actividades
en ese nuevo órgano.
Ahora bien, para la Corte es claro que la
organización del personal de la Fiscalía General de la Nación que efectuó el
Ejecutivo tiene un carácter transitorio, pues no tenía sentido que la
Constitución deje en manos del Presidente una regulación permanente del tema,
la cual, por expresa disposición, corresponde a la ley (C.P. art. 253). Esto
significa que mientras se expide una ley que regule la estructura y
funcionamiento de la Fiscalía, la reglamentación transitoria objeto de análisis
sigue siendo necesaria e indispensable para colocar y mantener en funcionamiento
ese órgano.
8. Por todo lo expuesto, la Corte concluye
que las facultades extraordinarias otorgadas por el Constituyente en el
artículo 5º transitorio autorizaron al Ejecutivo para reglamentar la carrera en
la Fiscalía General de la Nación, como un instrumento de organización de la
entidad que creó la Carta de 1991. Por consiguiente, el cargo expuesto en la
demanda no prospera.
Cosa juzgada relativa
9. Como se observa en los antecedentes de
esta sentencia, la demanda plantea un solo cargo en contra de los artículos 65,
67 a 75 del Decreto 2699 de 1991 y, con base en la misma argumentación también
solicita la inexequibilidad del artículo 84 de la Ley 443 de 1998. Pues bien,
en razón a que la Corte desvirtuó el único cargo y que el presente estudio estuvo
limitado únicamente al reproche de la demanda, esta Corporación considera
pertinente restringir el alcance de la cosa juzgada al tema resuelto en esta
sentencia, como quiera que subsisten aspectos no considerados en este fallo que
admiten posterior examen del juez constitucional. En efecto, la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación[11]
ha sostenido que en situaciones en las cuales no existen ataques
individualizados contra los textos normativos o que existiendo sólo un reproche
general, éste es desvirtuado por la Corte, resulta procedente limitar la cosa
juzgada constitucional, como quiera que no le corresponde a la Corte “efectuar
una revisión oficiosa de las leyes ordinarias, sino un control de aquellas
normas que han sido expresamente demandadas por un ciudadano. Esto significa
que las decisiones de la Corte deben recaer sobre aquellas disposiciones frente
a las cuales el ciudadano ha sustentado de manera específica el concepto de la
violación ya que,  presentar en debida forma una demanda implica no sólo
transcribir la norma legal acusada sino también que el actor formule las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados.”[12]
Por esta razón, la Corte declarará
exequibles los artículos 65, 67 a 75 del Decreto 2699 de 1991 y 84 de la Ley
443 de 1998, y limitará la cosa juzgada constitucional al cargo que estudió en
esta sentencia.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR EXEQUIBLES
los artículos 65, 67 a 75 del Decreto 2699 de 1991 y 84 de la Ley 443 de 1998,
pero únicamente por el cargo estudiado en esta sentencia.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO
por la Corte Constitucional en sentencia C-870A del 3 de noviembre de 1999, que
declaró INEXEQUIBLE el Decreto 1155 de 1999.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL            ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado                                                   Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                     Magistrado
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO            FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS                          VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado                                                 Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Diario Oficial 40.190 del 30 de
noviembre de 1991.
[2] Diario Oficial 43.320 del 12 de junio de
1998.
[3] Sentencia C-102 de 1994 M.P: Carlos
Gaviria Díaz. Al respecto, también puede consultarse la sentencia C-046 de
1998.
[4] Al respecto puede verse la sentencia
C-741 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Sentencia C-570 de 1997. M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[6] Diccionario de la Real Academia
Española. Vigésima Primera Edición. Madrid. 1992.
[7] Sentencia C-544 de 1992 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[8] Sentencia C-059 de 1993 M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[9] Pueden revisarse las sentencias C-562 de 1998, C-126 de 1998 y C-773 de
1998, entre muchas otras.
[10] Sentencia C-562 de 1996 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[11] Entre muchas otras, pueden consultarse
las sentencias C-006 de 1998, C-014 de 1998, C-086 de 1998, C-055 de 1995,
C-072 de 1995.
[12] Sentencia C-318 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.