T-235-13
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-235/13
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION
DESPLAZADA-Procedencia de la acción
de tutela
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES-Determinación del derecho
a la vivienda digna como fundamental
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo
En
punto del derecho a la vivienda digna, la Sala debe reiterar su carácter
fundamental, básicamente porque constituye una innegable expresión de la
dignidad humana y se vincula de manera directa con la concepción social del
Estado, como ente que tiene a su cargo la superación de las condiciones de
desigualdad material que impiden el ejercicio de los derechos que se reconocen
en la carta (art. 13 Const.). En este punto, reitérese que la vivienda digna es
elemento trascendental para la efectividad de la dignidad humana, entendida
como “el derecho de las personas a
realizar sus capacidades y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente
libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e
indispensable para subsistir…”.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Casos en que es procedente la protección
El derecho fundamental a la
vivienda digna, si el Estado no lo garantiza apropiadamente, el afectado será
protegido por vía de amparo, en hipótesis como las siguientes: i) Cuando estaba
gozando del derecho y sobreviene una privación ilegítima, o producto de un
hecho que el Estado tenía la obligación de precaver.
ii) Cuando habiendo aprobado y ganado un concurso para la asignación de una
vivienda de interés social, no le es entregada. iii) Cuando, no hallándose en alguna de las hipótesis
anteriores, está en circunstancia de debilidad manifiesta, bajo la cual le es
imposible gozar de un digno lugar de habitación, lo cual torna apremiante la
intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que
conduzcan a ponerlo en condiciones de igualdad material, para hacer efectivo su
derecho.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a Municipio para que se abstenga de realizar
desalojo del accionante del sitio que ha habitado durante varios años hasta que
pueda proveerse de una vivienda digna
Referencia: expediente
T-3728233
Acción de tutela instaurada por Deyanira Barrientos
Velásquez, contra la Alcaldía de Cúcuta.
Procedencia: Juzgado Civil del Circuito Especializado en
Restitución de Tierras.
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.
C., diez y nueve (19) de abril de dos mil trece (2013).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei
Julio Estrada, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado Civil del Circuito Especializado en
Restitución de Tierras, dentro de la
acción de tutela instaurada por Deyanira Barrientos Velásquez, contra la
Alcaldía de Cúcuta.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado despacho
judicial, según lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; el 12
de diciembre del 2012, la Sala 12ª de Selección lo eligió para revisión.
I.
ANTECEDENTES
Deyanira
Barrientos Velásquez incoó acción de tutela en agosto 31 de 2012, contra la
Alcaldía de Cúcuta, aduciendo violación de los derechos a la vivienda digna, al debido proceso y el derecho de
defensa, según los hechos que a continuación son resumidos.
A.
Hechos y narración efectuada en la demanda
1.  La
actora expuso que, igual que otras 620 familias, es “desplazada, de la
masacre en el barrio la Hermita de Cúcuta en el año 2009… en la que murieron 4
personas, mi esposo y gravemente un niño herido de 5 años por grupo al margen
de la ley” (transcripción textual), se encuentra inscrita en el Registro
Único de la Población Desplazada.
2.  Expresó
que dichas familias habitan en el asentamiento “denominado por los
poseedores de hecho la Fortaleza... en terrenos de tres supuestos propietarios
los que de sur a norte, en la misma dirección del anillo vial, serían El
Colegio Paz y Futuro o Corporación Paz y Futuro; el señor Jesús Briceño y el
tercero el señor Rafael Rosas”. Predios que se encuentran ubicados en el “anillo
vial occidental en construcción del anillo vial, hacia la zona rural de Cúcuta”.
3.  Afirmó
que uno de los propietarios inició proceso de restitución contra terceros
poseedores, por lo cual “la justicia ordinaria ha venido fallando… obligando
a la administración a ejecutar la orden de desalojo”, considerando que hay “abuso
de la posición dominante” debido a que no han sido notificados y “ya
esta programado para este lunes”, lo que correspondía a septiembre de 2012.
B. Documentos
relevantes cuya copia obra dentro
del expediente
1. Comunicación emitida por la Alcaldía de Cúcuta
dirigida al Comandante de la Policía Metropolitana informando que “el
desalojo del lote frente a la Cárcel Modelo se realizará del 27 al 31 de agosto
de 2012 y el del Anillo Vial sector la Fortaleza se llevara a cabo del 3 al 7
de septiembre…” solicitando la presencia del Esmad para esas fechas (f. 1
cd. inicial).
2. Carta presentada por la accionante ante Acción
Social solicitando ayuda de vivienda para ella y sus 3 hijos  (f. 3 ib.).
3. Oficio de la Personería de Cúcuta de “Remisión
de certificación por muerte violenta” (f. 4 ib.).
4. Respuesta a la solicitud presentada por la señora Barrientos Velásquez “de certificación por lesiones causadas producto del atentado
terrorista radicada en el año 2010 en la Alcaldía Municipal de Cúcuta” (f.
5 ib.).
5. Registros civiles de defunción del esposo y de
nacimiento de sus hijos (fs. 29 y 30 ib.).
6. Declaración extrajuicio que rindió la señora Yolanda
Rico Bravo, ante la Notaría Única del Círculo de Candelaria (fs. 10 y 11 ib.).
7. Constancia de la Fiscalía General de la Nación
donde se indica que “adelanta investigación… por la conducta punible de
homicidio agravado…  hechos ocurridos el día 2 de diciembre de 2009, Barrio La
Hermita…” (f. 12 ib.).
8. Querella por ocupación de hecho iniciada por Rafael
Ignacio Felipe de Jesús Rojas Ramírez contra invasores indeterminados (agosto
20 de 2009, f. 79 y 80, 86 a 92 ib.).
9. Certificado de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos identificando el número de matrícula inmobiliaria “260-236985…
lote #2 reserva denominado El Espinal Corregimiento El Rodeo, vía al Zulia”.
10. Declaraciones extrajuicio rendidas por Jaime
Enrique Gonzales Marroquín y Hugo Leónidas Márquez Ortega, declarando que
conocen al propietario del predio que argumenta lo invadieron (fs. 84 y 85
ib.).
11. Aviso mediante el cual se notifica la orden de
lanzamiento por ocupación de hecho (abril 22 de 2010, f. 122 ib.).
12. Acta de la “audiencia pública”, que fue
suspendida ya que no fue posible el acceso al sitio por desalojar (f. 123 ib.).
13. Comunicaciones mediante las cuales se notifica al
Procurador Agrario respecto a la querella policiva de lanzamiento por ocupación
de hecho de predio rural (fs. 126 a 133 ib.).
14. Informe donde la Inspección Segunda Urbana de
Policía, fija como fecha para efectuar el desalojo el 12 de abril de 2011 (134 a 142 ib.).
15. Solicitud de lanzamiento por ocupación de hecho
presentada por el apoderado de Inversiones Cúcuta S.A., ante la Alcaldía
municipal, argumentando ser los propietarios del inmueble con los
correspondientes soportes (fs. 146 a 168 ib.).
16. Decisión adoptada por la Alcaldía de Cúcuta donde
se decreta la medida le lanzamiento “de las personas indeterminadas, que se
encuentran ocupando el lote de terreno que formó parte de los predios
denominados El Espinal y El Paraíso   Perdido, ubicados en el Municipio de Cúcuta
Corregimiento El Rodeo Fracción de Quebrada Seca…” (fs. 171 a 231 ib.), y actuaciones surtidas por la administración.
C.
Respuesta de la Alcaldía de Cúcuta
La
apoderada del municipio, en septiembre 10 de 2012, en un extenso documento identificó
acciones de tutela presentadas por algunos de los presuntos invasores,
exponiendo además que “al momento de impetrar la presente acción de tutela,
la diligencia de lanzamiento como tal no se había llevado a cabo aún, por lo
que no hay ninguna decisión de los Inspectores Comisionados  que pueda estar
vulnerando los derechos fundamentales contra la población desplazada, de el
accionante por lo que NO se ha construido una vía de hecho, y en este orden de
ideas la presente acción de tutela no es procedente”.
D.
Contestación de la Inspección Segunda Urbana de Policía
Mediante escrito presentado en septiembre 12 de 2012, la
Inspectora manifestó que “en la actuación efectuada se observó el debido
proceso y no se ha vulnerado ningún derecho fundamental a las personas
indeterminadas que habitan los predios motivo de las respectivas querellas,
solo se está cumpliendo con la Constitución y la ley” (fs. 232 y 233 ib.).
E.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado 1º Civil Municipal de Cúcuta, mediante
fallo de septiembre 13 de 2012, declaró improcedente la acción de tutela al
estimar que “de las pruebas obrantes dentro del presente proceso, se nota
que la Administración Municipal ha cumplido con todos los procedimientos
estipulados en nuestra legislación para este tipo de lanzamiento. En cuanto a
la debida notificación de desalojo, éste despacho pudo vislumbrar… que la
Alcaldía Municipal informó el respectivo desalojo por aviso… mas aún es
conocedora la actora de ésta situación cuando acude a este medio constitucional
afirmando que la van a desalojar de su vivienda el 3 de septiembre, cuando ni
siquiera se han comenzado a verificar los linderos del terreno El Espinal,
donde está asentada la comunidad La Fortaleza, sitio donde habita la actora”.
F.
Impugnación
En escrito presentado
en septiembre 17 de 2012, la actora impugnó la decisión, manifestando su desacuerdo e insistiendo en los argumentos expresados en
la demanda y señalando que “no se busca adquirir el dominio o propiedad con
la acción de tutela pues sería improcedente sino, que antes de ejercer la orden
de desalojo se me garantice a mí y a los demás en la misma situación, vivienda
digna temporal y luego definitiva, lo cual es posible, la Gobernación lo ha
hecho, y debe estar contemplado en las acciones hacia esta población, por parte
de la Alcaldía municipal” (f. 246 ib.).
G.
Sentencia de segunda instancia
Mediante fallo de octubre 31 de 2012, el Juzgado Civil
del Circuito Especializado en Restitución de Tierras, confirmó la decisión recurrida al considerar que “el proceso seguido por la administración municipal
constituye, precisamente, el sendero idóneo para invocar los derechos que dicen
verse amenazados y asegurar su protección, en efecto, es allí donde la
accionante tendría la oportunidad de hacer valer sus derechos y oponerse a las
pretensiones del querellante, si a ello hubiere lugar; de esta manera la
pretensión restitutoria, junto con su eventual oposición habrá de ser resuelta
por la autoridad de policía atendiendo los elementos probatorios aportados con
la querella y los recaudados en la diligencia de lanzamiento, siempre en el
marco del debido proceso”.
H.
Actuaciones surtidas por la Corte Constitucional
Adicionalmente esta corporación,
mediante auto de marzo 8 de 2013, ofició al
Alcalde de Cúcuta, para que informara el
estado actual del diligenciamiento que motiva este proceso, precisando las
decisiones tomadas y qué se ha realizado efectivamente y las medidas que se han adoptado para remediar la situación de la
población que habita y/o habitaba en el terreno en cuestión.
En
abril 1 de 2013, dicha Alcaldía informó que “las diligencias objeto de
pronunciamiento no se llevaron a cabo por cuanto el señor Alcalde Municipal en
estricto cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela de primera instancia
adiado 30 de noviembre de 2012 proferido por el juzgado Quinto Civil Municipal
de Cúcuta, Arvey Rodríguez Velásquez, accionado: Alcaldía de Cúcuta, Inspección
Segunda Urbana de Policía, Colegio Paz y Futuro, Jesús Briceño, Rafael Rosas y la
Sociedad Inversiones Cúcuta S.A., a través de los autos calendados 15 de
febrero de 2013 decretó la nulidad de todo lo actuado dentro de las querellas
policivas de lanzamiento por ocupación de hecho hoy en sede de tutela a partir
del auto admisorio de cada una de ellas respectivamente”.
De
igual forma, respecto a las medidas adoptadas para remediar la situación de la
población, señaló que Metrovivienda a través de la gerente informó que:
“Metrovivienda Cúcuta, Empresa industrial y Comercial
del estado del orden municipal, a través de contrato interadministrativo N° 601
de fecha mayo de 2012, cuyo objeto fue ‘iniciar y/o continuar los procesos de
Regularización Urbanística de los asentamientos humanos urbanos del Municipio
de Cúcuta, que cumplan con los requerimientos establecidos en las normas
legales vigentes’, con este se estableció la viabilidad técnica sobre el
asentamiento denominado El Progreso, en cuyas etapas se logro realizar un
estudio socioeconómico de la población encontrada a la fecha de registro en
dichas viviendas asentadas de orden ilegal, a su vez se determinó a través de
un estudio preliminar geológico de riesgos y amenazas, que un buen numero de
viviendas se encuentran ubicadas en zona de alto riesgo y de protección dentro
del asentamiento, lo cual ha dado como resultado una revaluación en el proceso
de legalización y la consecuente remisión de dicho concepto para dictamen final
a Planeación Municipal como supervisor del contrato.
Respecto de las acciones que deban implementar o
diseñar en orden a resolver los problemas de vivienda de esta población, serán
el resultado de la terminación de los estudios que se están adelantando y que
tendrán un objetivo de conformidad a la condición de las familias que cumplan
con los requisitos establecidos por la ley.
Así mismo, cabe anotar que el Municipio de Cúcuta en
lo atinente a vivienda, tiene inscritos en el Banco de proyectos los
siguientes:
Formulación política municipal de vivienda y
asentamiento humanos de la ciudad de Cúcuta.
Aplicación de los Instrumentos de gestión del suelo
(macro proyectos), planes parciales (aumentar la disponibilidad de suelo
urbanizado) para proyectos integrales de vivienda.
Proyectos integrales de vivienda nueva, destinados a
la consolidación de 20.000 soluciones de vivienda VIP y VIS.
Mejoramiento integral del hábitat urbano.
Construcción de vivienda y obras complementarias en
proyectos anteriores inconclusos.
Gestión para la construcción de vivienda rural
dispersa en sitio propio.
Gestión para la regularización de asentamientos
rurales.
Dentro del proyecto de las 20.000 viviendas se
desarrollan tres proyectos los cuales son:
1.
Proyecto estoraques
2.
Proyecto Cormoranes
3.
Proyecto San Fernando del
Rodeo”
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se analiza.
Esta
Sala de Revisión determinará si la Alcaldía de Cúcuta ha vulnerado los derechos a la vivienda digna, al debido proceso y el
derecho de defensa, en razón a que
con base en querellas iniciadas por
ocupación de hecho, la accionada, sin
previa notificación, decretó “el
lanzamiento” de las personas indeterminadas que se encontraban ubicadas en
el asentamiento “denominado por los poseedores de hecho la Fortaleza... en
terrenos de tres supuestos propietarios los que de sur a norte, en la misma
dirección del anillo vial, serían El Colegio Paz y Futuro o Corporación Paz y
Futuro; el señor Jesús Briceño y el tercero el señor Rafael Rosas”. Predios
que se encuentran situados en el “anillo vial occidental en construcción del
anillo vial, hacia la zona rural de Cúcuta”.
Teniendo
en cuenta, que la accionante relata que se trata de familias desplazadas,
de la masacre en el barrio la Hermita de Cúcuta en el año 2009 “en la que murieron
4 personas, mi esposo y… un niño… de 5 años por grupo al margen de la ley”.
Tercera.
La acción de tutela como mecanismo
de protección de derechos de la población desplazada. Reiteración de
jurisprudencia
Esta
Sala de Revisión debe reiterar los precedentes que ha adoptado para tratar de
contrarrestar la grave vulneración de múltiples derechos de víctimas de
desplazamiento forzado[1], que merecen especial
protección por hallarse en severa situación de ostensible apremio por soportar cargas
injustas, que es urgente superar para que puedan satisfacer sus necesidades más
apremiantes.
Por
ello, la Corte Constitucional ha encontrado
desproporcionado exigir el agotamiento previo de trámites ordinarios rígidos,
como requisito para que los desplazados puedan acceder a los programas a que
tienen derecho para paliar su situación. Así, ha reiterado:
“… debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la
que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite
de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red,
ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del
Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en
cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que
justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha
admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una
entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que
soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de
los derechos conculcados.”[2]
Cabe recordar entonces lo señalado en el fallo T-150 de
marzo 5 de 2010, que a su vez reiteró lo determinado en el T-611 de agosto 13
de 2007, ambos con ponencia de quien ahora cumple igual función, donde se tomó
en cuenta la definición contenida en el artículo 1º de la Ley 387 de 1.997,
hacia la adopción de medidas para prevenir el desarraigo forzado y propiciar la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica del
desplazado, quien ha debido “migrar dentro del territorio nacional,
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han
sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios
y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los
Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público”.
El
desplazamiento forzado interno ha afectado grandes grupos de población en el
territorio nacional, siendo tan serio el drama que en torno a él esta Corte
declaró un estado inconstitucional de cosas[3], calificado de “problema
de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas,
principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado”[4];
“verdadero estado de emergencia social”; “tragedia nacional, que
afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del
país” y “serio peligro para la sociedad política colombiana”[5].
Ha
indicado además que “al Estado le compete impedir que el desplazamiento se
produzca, porque las autoridades han sido establecidas para respetar y hacer
respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero también ha dicho que si
‘no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de
origen, tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de miles de
colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar en condiciones
extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas´. Lo
anterior comporta que la situación de cada una de las personas y familias
desplazadas por la violencia deba ser un asunto prioritario de las autoridades”.[6]
Así mismo sostuvo esta corporación[7]:
“El desplazamiento forzado en Colombia ha conducido a
una violación masiva y sistemática de derechos fundamentales de miles de
personas que, por distintas causas, han sido obligadas a emigrar de su entorno
habitual para posteriormente, en muchos casos, verse sometidas al abandono de
la sociedad y del Estado, que debe brindar en forma oportuna y efectiva la
atención necesaria para que esta población supere su estado de extrema
vulnerabilidad, como así mismo refrendó esta corporación recientemente.”
En
esa medida, existen derechos mínimos de la población desplazada que deben ser adecuada
y oportunamente satisfechos por las autoridades respectivas, pues de no hacerlo
de manera expedita, estarán agravando adicionalmente la angustiosa situación de
los desposeídos.
Cuarta.
La población desplazada y el derecho
a la vivienda digna.
Entre
los derechos que resultan vulnerados por una situación tan gravamente
pluriofensiva como el desplazamiento forzado, se encuentra acceder a una
vivienda digna. Así lo ha declarado la Corte, entre otras en la precitada
sentencia T-025 de enero 22 de 2004, en la cual se aclaró que este derecho debe
protegerse a partir de que “las
personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares
o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de
alojamiento”.
Cabe reiterar también lo expuesto en la sentencia
T-068 de febrero 4 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub (no está en negrilla
en el texto original):
“Este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el
derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas
desplazadas por la violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de
tutela, y que es una obligación de las autoridades (i) reubicar a las
personas desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a
asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones
de vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a
otras de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no
basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se
provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii)
proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que
deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y
programas de vivienda.”
En
el mismo sentido en la sentencia T-177 de marzo 12 de 2010, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, reafirmó: “En el caso
de la población desplazada el derecho a la vivienda digna goza de un estatus
especial, toda vez que la Corte ha entendido que esta se encuentra en
condiciones extremas de vulnerabilidad. En efecto, las personas en condición de
desplazamiento han tenido que abandonar sus lugares de origen de manera forzada
y, una vez en el lugar de arribo, carecen de los recursos necesarios para
acceder de forma oportuna a viviendas adecuadas. Luego, se ven enfrentados a
múltiples obstáculos económicos y sociales para acceder a una solución
habitacional que contribuya a la superación del desplazamiento. En esa medida,
la ausencia de vivienda representa para las personas en condición de
desplazamiento una amenaza seria y directa contra su vida en condiciones dignas
y por ello, merece una especial protección.”
Con
base en lo anterior, en la sentencia T-873 de noviembre 4 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, se reiteró lo establecido por la Corte, identificando tres
criterios resaltados en la jurisprudencia constitucional, con el objeto de
proteger el derecho a la vivienda digna de la población desplazada.
Primero,
se marca el deber de las entidades “que conforman el Sistema Nacional de
Atención a la Población Desplazada, SNAIPD”, de garantizar “la vivienda
y alojamiento básico inmediatamente luego de que ocurra el desplazamiento.
Además, deben proveer un albergue hasta que las personas en condición de
desplazamiento obtengan otra solución de vivienda digna”.
Como
segundo parámetro, “el proceso llevado ante las entidades competentes para
adquirir una solución habitacional tendiente a lograr el restablecimiento
económico no puede desconocer ningún derecho fundamental, especialmente el
derecho a la igualdad, el derecho a presentar peticiones, el derecho a la participación
y el debido proceso”.
En
tercer término, lo relacionado con la normatividad frente a “las condiciones
de acceso, monto y reglamentación de uso de las soluciones de vivienda propias
para la población desplazada”, debe ser aplicada “de conformidad con el
principio de interpretación favorable de las normas, tomando en consideración
el hecho de que la población desplazada es sujeto de especial protección
constitucional[8]”.
Así,
se toman en cuenta “a) los principios de interpretación y aplicación de las
normas de las disposiciones de la Ley 387 de 1997; b) los principios rectores
de los desplazamientos internos; c) el principio de favorabilidad; d) el
principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y e) la prevalencia
del derecho sustancial propio del Estado de Derecho”.
De
lo anterior se colige entonces que las autoridades correspondientes deben
actuar con especial diligencia, en cumplimiento de sus deberes constitucionales
y teniendo como guía que se trata de resarcir a seres humanos a quienes el
Estado les debe especial protección, incluyendo el pronto restablecimiento de
una vivienda digna, después de que incumplió su deber de ampararles sus
derechos fundamentales, garantizarles la indemnidad y asegurarles la paz y el
orden justo, por lo cual tuvieron que abandonar abruptamente el terruño como
medio de preservar la vida, casi que como único bien remanente.
4.1.
Derecho a la vivienda digna: su vigencia en el derecho interno por virtud de su
consagración en la preceptiva superior (art. 51 Const.) y en el bloque de
constitucionalidad.
Respecto
al trascendental punto del derecho a la vivienda digna, la Sala considera
necesario reiterar lo señalado en la sentencia T-908 de noviembre 7 de 2012,
donde se resaltó su carácter fundamental, la estrecha relación con la dignidad
humana y su vínculo de manera directa con la concepción social del Estado.
4.1.1. Uno de los derechos sociales, económicos y culturales
consagrados en el título segundo del capítulo primero de la carta política, es
el de la vivienda digna. La disposición contenida en el artículo 51 superior
establece “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado
fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá
planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.
4.1.2. Debe destacarse que la vigencia del derecho a la
vivienda digna dentro del ordenamiento interno no obedece exclusivamente a su
consagración en el artículo 51 de la carta, puesto que también se halla
contenido en varios instrumentos jurídicos internacionales que reconocen los
derechos humanos, prevalecientes en el orden interno al estar ratificados por
el Estado colombiano (art. 93 Const.).
En
efecto, en la Declaración Universal de Derechos Humanos,
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, se estatuyó en
el numeral 1° de su artículo 25 (no está en negrilla en el texto original, como
tampoco en las citas subsiguientes):
“1. Toda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la
asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a
los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros
casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.”
En el mismo sentido, puede evocarse el
artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y
Culturales, asumido en 1966 por la organización mundial antes mencionada:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán
medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho,
reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento.”
Así mismo, en el sistema americano de
protección de los derechos humanos se aprecia que la Carta de la Organización de
los Estados Americanos, suscrita en Bogotá en abril 30 de 1948, dispuso en su
artículo 34:
“Artículo 34. Los Estados miembros
convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza
crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la
plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio
desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para
lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución
de las siguientes metas básicas:
…… …
k) Vivienda adecuada para todos los
sectores de la población;…”
La Convención Americana sobre Derechos Humanos,
suscrita en San José de Costa Rica en 1969 estableció, en su
artículo 26, el deber de “lograr progresivamente la plena efectividad
de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales… contenidas
en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el
Protocolo de Buenos Aires…”.
En la Convención
sobre los Derechos del Niño, artículo 27, se
consagra:
“1. Los Estados Partes reconocen el
derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico,
mental, espiritual, moral y social.
…   …   …
1.
Los
Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus
medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras
personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso
necesario, proporcionarán asistencia material y
programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y
la vivienda.”
Otros
instrumentos de derecho internacional que pueden destacarse sobre el
particular, son la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951 (art.
21); el Convenio 117 de 1962 de la Organización Internacional del Trabajo sobre
política social (art. 5.2); la Convención Internacional sobre la Eliminación de
todas las Formas de Discriminación Racial, 1965 (art. 5°, literal e, iii); la Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares, 1990 (art. 43.1, literal d); la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2006 (art. 28.1
y 2, literal d); la Convención
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer,
1979 (art. 14.2 literal h); y el Convenio 169 de 1989, de la Organización
Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes (arts. 14, 16 y 17).
Así
mismo, en lo previsto para otros territorios se constata que el derecho a la
vivienda ha sido reafirmado en el Convenio Europeo Relativo al Estatuto del
Trabajador Migrante (1977), la Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar
del Niño (1990) y la Carta Social Europea (revisada, 1996).
En
este ámbito, cabe añadir que si bien en el Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[9]
(1950), la Carta Social Europea (1961) y la Carta de Derechos Fundamentales de
la Unión Europea[10] (2000), no se hace una
referencia explícita a la vivien­da digna y adecuada, la jurisprudencia
producida en tales sistemas regionales de protección de derechos humanos la
apuntala a partir de disposiciones sobre el ejercicio de otros derechos
humanos, como la privacidad, el disfrute pacífico de los bienes y la protección
de la familia.
Finalmente, son
sólidas y constantes las referencias a la vivienda en la preceptiva superior
extranjera, como puede observarse, en ejemplos de distintos continentes, en los
artículos 4° de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos[11]; 65 de la Constitución de
Portugal[12]; 40 de la Constitución de la Federación de Rusia[13]; y 26 y 28 de la Constitución de
Sudáfrica[14].
4.2. Naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna.
4.2.1. A partir de lo expuesto en precedencia, resulta evidente
que la consagración del derecho a la vivienda digna en la carta política de
1991, así como en varios instrumentos internacionales
protectores de derechos humanos suscritos por el Estado colombiano, obliga a
asumir su estudio desde una perspectiva superior, descartando cualquier
consideración tendiente a desvirtuar el carácter jurídico del asunto, bajo el
malentendido de que pudiera corresponder a la simple
consagración de un objetivo político de cumplimiento unilateral por parte de
las autoridades, carente de fuerza normativa y, por demás, inexigible.
4.2.2. Surge entonces la cuestión relativa a la clasificación de la disposición, esto es, a cuál categoría corresponde,
a fin de verificar sus alcances y delimitar sus efectos.
En este punto, resulta pertinente recordar que en torno a
la naturaleza de los derechos sociales, económicos y culturales, ha abundado el
debate, como consecuencia obligada de la evolución
del concepto mismo de Estado social de derecho y de la discusión propia en
torno a la fuerza normativa y a la exigibilidad de los preceptos
constitucionales.
Respecto a los derechos sociales, económicos y culturales, las mayores polémicas doctrinales han surgido a
raíz de tratar de determinar si tales normas instituyen un derecho subjetivo, o
si encajan en la forma de mandatos de ejecución programática por parte de las
autoridades, sin facultar pretensiones concretas para
quienes son sus beneficiarios.
A partir de la respuesta a tal cuestionamiento, ha emergido
el dilema de su fundamentalidad. Si se conjuga la idea de que todo derecho
fundamental es subjetivo, pero no todo derecho subjetivo es fundamental, los económicos, sociales y culturales no podrían ser
considerados fundamentales al considerarse que ni siquiera son derechos
subjetivos, generándose interrogantes y pronunciamientos, que han alimentado
las lucubraciones en el ámbito nacional y en el derecho
comparado.
4.2.3. En la jurisprudencia constitucional es posible observar la
evolución, desde negar, en principio, que algunos derechos sociales
correspondieran a verdaderos derechos subjetivos fundamentales, que permitieran
su exigibilidad concreta por parte de los accionantes
y, por ende, su protección directa a partir de la
Constitución misma, pasando a que, para que procediera excepcionalmente el
amparo por vía de tutela, era menester acudir a su conexidad con alguno o
algunos que autónomamente comportaran el carácter fundamental, cuya
subjetividad no estaba en discusión.
Dicho tratamiento jurisprudencial derivó hacia el
reconocimiento del carácter fundamental autónomo de
varios derechos a los que inicialmente se les protegió por vía de tutela en
escenarios excepcionales, pudiendo recordar la jurisprudencia referida, verbi gratia, a los derechos al trabajo[15], a la educación[16], a la salud[17] y a la seguridad social[18].
El derecho a la vivienda digna no ha sido excepción a ese
proceso[19], siendo posible encontrar
pronunciamientos en los que se acudió al concepto de la conexidad, como
argumento para su protección[20], aún después de haberse proferido algunas sentencias en
las que se reconoció su autónomo carácter fundamental[21].
Así, bajo el criterio de la conexidad, se expuso que el
derecho a la vivienda digna no era fundamental en sí
mismo sino que, solo en eventos excepcionales, participaba de la naturaleza
fundamental de los derechos con los cuales resultaba conectado, que devendrían
conculcados como consecuencia de la desprotección a los accionantes en lo
concerniente al goce de la morada en condiciones de
dignidad.
Incluso, por vía jurisprudencial se llegó a determinar
hipótesis bastante precisas de conexidad del derecho a la vivienda digna con
derechos fundamentales, que transferían tal carácter a aquél, procediendo en
consecuencia el amparo por vía de tutela, por su
ligazón con el amparo de la vida digna[22]; el mínimo vital de quien, por ejemplo, residía en sitio
de alto riesgo y no tenía cómo mudarse[23]; la
integridad física[24]; el debido proceso
(frecuentemente en eventos de errónea liquidación de intereses de un crédito)[25]; o tratándose de sujetos de especial protección
constitucional (verbi gratia, personas víctimas de desplazamiento forzoso)[26], entre otros[27].
Bajo esta línea, “el derecho a la vivienda digna adquiere rango
fundamental cuando opera el factor de conexidad con otro derecho fundamental, o
cuando puede evidenciarse una afectación del mínimo vital, especialmente en
personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta,  ya
que, como lo ha reiterado esta Corporación, el derecho a la vivienda adquiere
importancia en la realización de la dignidad del ser humano. Así, la
prosperidad de una tutela para la protección de este derecho, dependerá de las
condiciones jurídico-materiales del caso concreto en las que el juez
constitucional determine si la necesidad de vivienda conlleva elementos que
involucran la dignidad o la vida de quien acude a esta instancia judicial”[28].
4.2.4. Esa posición jurisprudencial pudo ser defendida bajo el
entendido de que la vivienda digna no correspondía a un derecho subjetivo
propiamente dicho[29], sino a la estructura de un derecho
asistencial que impone a las autoridades un deber de ejecución programática,
sin que ello represente una facultad concreta de exigencia por parte del
titular, con la única excepción que la jurisprudencia admitía.
En este sentido, se apeló a la
indeterminación del derecho a la vivienda digna como uno de los factores por
los cuales no es posible predicar el carácter subjetivo a partir de la
consagración constitucional, en cuanto quien lo llegare a alegar no podía
concretar sus pretensiones. En consecuencia, de no
darse el desarrollo normativo y prestacional que disponga las condiciones
necesarias para el ejercicio del derecho, no sería posible considerar una
pretensión que no fuere demasiado abstracta como para su satisfacción.
Adicionalmente, en caso de que se admitiere una pretensión
de tales características, debería tenerse en cuenta lo que determinare el poder
público, separado democráticamente y con ciertos grados de discrecionalidad.
Tal dificultad no se presenta con
los derechos “clásicos” de libertad, cuya efectividad no requiere un desarrollo
normativo posterior a su consagración constitucional, sino que son directamente
realizables desde la carta misma, implicando su protección un escudo contra
tentativas arbitrarias.
En este orden de ideas, resultaría difícil acudir ante los
jueces de la República para hacer valer una
pretensión en torno a un derecho como la vivienda digna, que no hubiere sido
desarrollado a partir de lo dispuesto en la Carta, disponiendo la función legislativa de cierta
discrecionalidad para regular los contenidos constitucionales y efectuar el
desarrollo normativo y prestacional que lo concrete, así como el ejecutivo la
tiene para diseñar el conjunto de políticas públicas
hacia su ejercicio e implementación.
Por lo anterior, considerando el derecho a la vivienda
digna como subjetivo y fundamental, se encontraría que su exigibilidad por vía
de tutela o de otra acción judicial podría producir
un conflicto entre las autoridades constituidas para su protección, en cuanto
representaría una incursión de la Rama Judicial en
funciones asignadas por la carta a las otras ramas, encargadas de desarrollar e
implementar, programática y progresivamente, el
contenido del mencionado derecho, como derecho social reconocido en la
preceptiva superior.
Con
todo, es claro que dentro del conjunto de derechos económicos, sociales y
culturales está consagrado el de residir en una vivienda adecuada, sea propia o
ajena, dotada de las condiciones suficientes para que los habitantes
desarrollen y proyecten su vida dignamente[30], lo cual es aún más
significativo cuando se trate de amparar personas que padezcan circunstancias
de debilidad manifiesta.
Sin
embargo, este es uno de los derechos menos desarrollados en la realidad colombiana,
en lo que ha constituido un ostensible fraude a la Constitución, por la
precariedad de los planes de vivienda de interés social, la proliferación de
asentamientos supuestamente habitables en zonas de alto riesgo, la desatención
del Estado a su deber constitucional de promover “la democratización del
crédito” (art. 335 ib.) y que muchas familias perdieran su vivienda por las
deudas desmesuradamente acrecidas, a favor de la avidez financiera, común en
todo el mundo.
4.3. Naturaleza jurídica y fundamentalidad del derecho a la vivienda digna.
4.3.1. Para la Corte Constitucional
resulta ya incuestionable que el derecho a la vivienda digna, reconocido en la
carta política de 1991 y en el bloque de
constitucionalidad, tiene carácter subjetivo, fundamental y exigible.
4.3.2. Aunque la delimitación de los derechos no es cuestión
acabada en la doctrina jurídica y, de tal manera, continuarán formulándose
teorías enriquecedoras del debate en tal ámbito, de
las nociones construidas sobre los derechos subjetivos se concluye con claridad
que la tenencia reconocida y protegida de una vivienda digna encaja dentro de
este género.
En efecto, a partir de las principales definiciones
desarrolladas sobre derecho subjetivo, se extraen tres características que
parecen ser constantes en la estructuración de dicho concepto: “i) Una norma jurídica, ii) una
obligación jurídica de otro derivada de esta norma, y
iii) un poder jurídico para la consecución de intereses propios reconocidos al
sujeto (es decir, una posición jurídica)”[31].
La existencia de la norma jurídica resalta que se está en
presencia de una facultad respaldada por la autoridad del Estado, que
trasciende los órdenes éticos o morales; la
existencia de una obligación de otro, que se deriva de la norma, da cuenta de
la relación jurídica que está comprendida dentro de la definición de derecho
subjetivo, como concepto que implica un interés jurídicamente protegido que debe ser satisfecho por alguien, mediante la realización de
una acción (dar o hacer) o una omisión (no hacer), determinada[32]; por último, el poder de consecución de tales intereses que han sido respaldados -posición jurídica-, resalta la
situación normativa en la que el individuo se encuentra, que implica la
facultad de hacer efectivo el respeto a su derecho, para no ser dañado en su
esfera jurídica como consecuencia de su insatisfacción.
4.3.3. Empero, tratándose de derechos fundamentales en el
contexto de la Constitución de 1991, las
características antes mencionadas encuentran matices interesantes, que deben
ser destacados para reafirmar la fundamentalidad del
derecho a la vivienda digna.
En cuanto a la existencia de una norma jurídica como
presupuesto de la existencia de un derecho fundamental, debe resaltarse que la
consagración de un derecho de tal naturaleza dentro del texto constitucional no es el único criterio para identificar los derechos de
tal índole. Además de ello, la carta política permite reconocer derechos a
partir de su inherencia a la persona humana, aun cuando no hayan sido
consagrados expresamente como tales dentro de la
Constitución (art. 94)[33].
La
consideración de un derecho como fundamental no solo dependerá de que haya sido
catalogado expresamente como tal por la preceptiva constitucional o por los
instrumentos internacionales, sino también por su estrecho vínculo con el ser
humano.
En
este aspecto, la Corte Constitucional ha sido consecuente en interpretar que la
dignidad, en su triple significación de valor, principio y derecho, es una
característica inherente a la persona humana, de la que puede derivar la
fundamentalidad de ciertas facultades, cuyo ejercicio se revela imprescindible
para su efectividad en sociedad y dentro del ordenamiento jurídico.
Esta
corporación, en múltiples oportunidades, ha resaltado la dignidad como
elemento inescindible de la persona humana, desde su existencia misma,
exigiendo su respeto como elemento primigenio y fundante del Estado, en la autonomía o posibilidad de diseñar un plan vital y
determinarse según sus características (vivir con libertad), o como posibilidad
de gozar de ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir
bien), o como la intangibilidad de los bienes no patrimoniales -integridad
física y, cardinalmente, integridad moral- (vivir sin humillaciones)[34].
De
lo anterior puede inferirse que aun cuando en el capítulo I del título II de la
Constitución no esté catalogado expresamente un derecho entre los
fundamentales, esta calidad debe ser reconocida a partir de su inmanencia con
el ser humano, particularmente en su dignidad.
Conforme
a lo anterior, será posible reafirmar que, entre más estrecha sea la relación
de una determinada facultad u opción vital con la dignidad humana, esto es,
mientras más evidente resulte la conexión entre su ejercicio y dicho concepto,
de manera que pueda considerársele como una expresión de éste, más probable y
factible resultará sustentar su carácter fundamental, así no haya sido incluido
nominalmente como tal dentro de dicho capítulo de la norma superior.
En
este entendido, los enunciados que históricamente se han efectuado de los
derechos como civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y otros, no
deben entenderse como una negación de su carácter fundamental, sino que será su
inherencia o conexión íntima con la persona humana, como ser digno, la que
determine tal carácter, circunstancia que podrá ser identificada por los
partícipes del escenario social y que, en todo caso, debe atender el juez, como
autoridad encargada de resolver los conflictos jurídicos a partir de la
observación de la realidad y de la interpretación y aplicación del derecho.
Entonces,
la inclusión de un derecho cualquiera dentro de alguna de las clasificaciones
antes mencionadas, no conlleva ni significa la imposibilidad de ser considerado
como fundamental a la luz de la Carta Política, menos cuando dicha clasificación
puede emanar de razones históricas y no de la real trascendencia de su
contenido.
Teniendo
presente lo expuesto[35], tampoco podría
sostenerse que la fundamentalidad de un derecho depende de su forma de
implementación, o de la manera como se hace exigible, en tanto no es posible
ligarla a un elemento exógeno a la persona humana, cuando tal elemento no fue
democráticamente elevado a la categoría de bien especialmente protegible dentro
la carta política.
Significa
lo anterior que en el Estado colombiano, derecho fundamental no solo es aquél
expresamente reseñado como tal dentro de la carta política, sino también
aquellos que puedan adscribirse a normas constitucionales en las que se valoran
determinados bienes jurídicos como elementos merecedores de protección
especial, en cuanto fundantes del Estado mismo, tal como la dignidad humana.
4.3.4. En lo atinente a las obligaciones inmersas en el
reconocimiento de derechos fundamentales como derechos subjetivos, se debe
destacar la pluralidad de deberes de distinta naturaleza que pueden
corresponder a un determinado derecho, según lo impongan las circunstancias
bajo las cuales el derecho ha de ser protegido, o según su desarrollo normativo
en particular.
En
diversas oportunidades, la protección del derecho se concreta en una
abstención, omisión o prestación de no hacer por parte del sujeto
concernido. Este tipo de obligaciones se observa con claridad en aquellos
eventos en los que el actuar de un sujeto conduce a la vulneración del derecho
fundamental de otro, evento que puede presentarse, tanto en el ejercicio de los
llamados derechos de primera generación, como en aquellos denominados de
segunda generación.
Lo
anterior puede observarse claramente cuando se afirma que, en virtud del
derecho a la libertad personal, nadie puede ser esclavizado dentro del
territorio nacional, o cuando se predica que, en virtud del derecho a la
seguridad social, las entidades administradoras de pensiones no pueden dejar de
contar como cotizadas aquellas semanas en las que el empleador del trabajador
afiliado incurrió en mora, cuando tuvieron la oportunidad de proceder al cobro[36].
En tales eventos, la abstención -el no hacer o ejecutar determinada conducta-,
mantendrá incólume el ejercicio del derecho fundamental, el cual está siendo
conculcado por una determinada omisión.
Ahora
bien, cuando la satisfacción del derecho implica hacer, interesando la
especificación del objeto de la obligación mediante la cual puede satisfacerse
el derecho, se observa que éste siempre podrá ser desarrollado y concretado en
un momento posterior a su consagración constitucional. Ello es consecuencia de
la indeterminación o la generalidad con la que están redactadas la mayor parte
de las normas constitucionales, que no es exclusiva de los derechos que
tradicionalmente han sido clasificados como sociales, pues también está
presente en la consagración de las llamadas libertades clásicas o derechos de
primera generación, lo cual permite que las ramas del poder público, bajo los
parámetros constitucionales, confluyan en el desarrollo de las condiciones bajo
las cuales la norma superior es eficaz.
Se
aprecia entonces que esta faceta prestacional de satisfacción de los derechos
no es exclusiva de los sociales, ni excluyente respecto de los derechos
clásicos de libertad, en cuanto la carta reconoce que todos los fundamentales
son susceptibles de desarrollo normativo y regulación posterior a la
constitucional. De no ser así, carecería de sentido la disposición consagrada
en el artículo 152 superior, en cuanto en su literal a) incluye que la
regulación por el Congreso de los derechos y deberes fundamentales de las
personas y los procedimientos y recursos para su protección, deba realizarse
mediante leyes estatutarias.
En
consecuencia, la indeterminación de los derechos sociales no puede ser argüida
como factor que impida afirmar su carácter subjetivo, en cuanto la
insuficiencia de regulación no es propia de este tipo de derechos, sino que es
general a los consagrados en la carta política.
A
lo anterior debe añadirse que el nivel actual de desarrollo normativo de los
derechos sociales y, en concreto, de la vivienda digna, sí permite inferir que,
así sea insuficiente y en altísimo grado incumplido por parte del legislador y
del ejecutivo, no contraría la concreción de las pretensiones por parte de los
titulares del derecho y bien puede y debe el juez de tutela proceder al amparo
del derecho, dentro de los parámetros normativos -así sean escasos- y la
evolución jurisprudencial.
En
todo caso, es menester recordar que, en el evento en que las autoridades competentes
no hubiesen creado las condiciones normativas o materiales necesarias para
fijar el contenido y alcance de un derecho merecedor de amparo, no por esa
razón el juez de tutela truncará la obligación de protegerlo, en cuanto no le
es dable permanecer impávido frente a la vulneración, estando en el deber de
proceder constitucionalmente, por medio de los instrumentos jurídicos que el
ordenamiento le ha otorgado.
Por
su parte, las autoridades deben interiorizar que “están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (inciso
segundo del artículo 2° superior), lo cual, aunado a los principios de
división de poderes y de colaboración armónica y al sistema de pesos y
contrapesos entre las ramas del poder público, implica que, entre menor sea la
efectividad de las actividades de una de las ramas en la protección de los
derechos fundamentales, mayor tendrá que ser la labor de las otras, a fin de
equilibrar la balanza y acatar la Constitución, que tiene que ser tomada en
serio y cumplida a cabalidad.
En
este sentido, la Corte Constitucional en varias ocasiones se ha encargado de la
impartición de órdenes para que se proceda de manera afirmativa por parte de
las demás autoridades del Estado, como en aquellos eventos en los que ha
declarado la existencia de un estado de cosas inconstitucional[37],
y cuando se requiera la pronta actuación de las autoridades, para evitar un
perjuicio irremediable[38].
Todas
estas consideraciones conducen a la Sala a afirmar que, en lo concerniente a la
existencia de una obligación jurídica que se derive del reconocimiento de los
derechos fundamentales, en cuanto derechos subjetivos, todos pueden implicar
deberes de prestación y de abstención[39]. Estas obligaciones no
suelen venir especificadas en la norma constitucional per se, razón por
la cual su pretensión ante el juez de tutela conllevará que éste acuda a los
desarrollos normativos que se han dado para la protección del derecho en
particular, o a dilucidar, cuando aquellos sean inexistentes, ineficientes o
contrarios a la Constitución, un contenido mínimo que garantice el ejercicio
real del derecho y evite el daño iusfundamental.
Como
consecuencia de lo anterior, en aquellos eventos en que no parezca claro el
alcance de un derecho fundamental, es posible que el juez visualice su
contenido mínimo o esencial, a fin de suministrar un cierto grado de certeza
sobre la consistencia del derecho en su expresión más concreta. Dicho contenido
mínimo es indicativo de un parámetro y de unos límites, que no pueden ser
transgredidos por las autoridades ni por particulares.
Sin
embargo, tal contenido mínimo o núcleo esencial de los derechos fundamentales
no implica que su observancia se reduzca siempre a ese contenido, puesto que,
al ser considerados como derechos de especial relevancia constitucional, su
ejercicio impone constante optimización y evolución dentro del ordenamiento,
lo cual permite que al núcleo se le añadan elementos o circunstancias de
garantía, incrementando el ámbito y calidad de ejercicio.
Conforme
a lo anterior, es menester recalcar que la manera como se implementa o se
cumple el contenido que le corresponde a un derecho fundamental, tampoco es un
elemento a partir del cual se pueda descartar su carácter subjetivo. En este
sentido, la subjetividad vendrá dada por la defensa que del interés en juego se
derive para el ordenamiento, y no por su forma de implementación. Por ello,
nada impide que un derecho de cumplimiento progresivo o programático sea
considerado como fundamental, en tanto la manera como se implementa no está
atada a su definición.
En
este orden de ideas, cuando se afirma que un derecho es de cumplimiento
progresivo, se indica principalmente: i) un estado de cosas ideal, al cual la
norma busca arribar y ii) un contexto económico en el que se halla inmerso el
ejercicio del derecho, es decir, el problema que representa la distribución de
bienes escasos para la satisfacción de necesidades ingentes, en los eventos en
que normativamente obliga la satisfacción de tales necesidades.
Bajo
ese entendido, la progresividad corresponde a una forma de implementación del
derecho en virtud de la cual se procura la satisfacción gradual de las
necesidades, de manera que no sea factible desaprovechar la protección otorgada
en el desarrollo precedente del derecho, sino que se avance en su implementación,
hasta la satisfacción real de la prestación reconocida, según las finalidades
trazadas por la norma.
Los
anteriores argumentos consolidan la posición jurídica de los sujetos de
derechos fundamentales dentro del ordenamiento, haciendo factible su pretensión
mediante las vías procesales que se han dispuesto para ello, sean aquellas que
se han creado de manera general para la defensa ordinaria de los derechos, o
sea la acción de tutela, cuando se cumplan los requisitos para su
procedibilidad. Así mismo, pone de presente que la insatisfacción del derecho
conllevaría una lesión constitucional.
En
este orden de ideas, y en punto del derecho a la vivienda digna, la Sala debe
reiterar su carácter fundamental, básicamente porque constituye una innegable
expresión de la dignidad humana y se vincula de manera directa con la
concepción social del Estado, como ente que tiene a su cargo la superación de
las condiciones de desigualdad material que impiden el ejercicio de los derechos
que se reconocen en la carta (art. 13 Const.).
En este punto, reitérese que la vivienda digna es
elemento trascendental para la efectividad de la dignidad humana, entendida
como “el derecho de las personas a
realizar sus capacidades y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente
libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e
indispensable para subsistir…”[40].
En
efecto, contar con un lugar digno de habitación permite a los seres humanos
experimentar una existencia más agradable, con menos riesgos de peligros
callejeros y de humillaciones, protegidos de la intemperie y teniendo la
posibilidad de descansar en condiciones materiales adecuadas. Adicionalmente,
fomenta el desarrollo de la persona humana, en cuanto le permite estrechar
lazos familiares y sociales, que le posibiliten su desenvolvimiento social,
otorgándoles un espacio propicio para su intimidad y añadiendo a su identidad
el lugar donde se habita, como elemento de apacibilidad.
En
este orden de ideas, el artículo 51 de la carta y las bases expuestas ponen en
cabeza de todos el derecho a la vivienda digna como fundamental, ratificando
así el carácter universal de tal reconocimiento y su inescindible relación con
la dignidad como elemento connatural a los seres humanos, pudiendo también
predicar de él su carácter inalienable.
Así
mismo, se dispuso en cabeza de las autoridades del Estado, sin distinción, el
deber de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho,
disponiendo tres campos de regulación mínima, en lo concerniente a planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de programas de vivienda.
Conforme
a lo anterior, el derecho a la vivienda digna, como fundamental que es, podrá
ser exigido por vía de tutela, conforme al desarrollo prestacional y normativo
que se le haya dado y en las hipótesis que más adelante se explicarán.
4.4.
Contenido mínimo del derecho a la vivienda digna.
Pese
a la dificultad que puede representar la redacción del artículo 51 para fijar a
partir de allí todos los elementos que componen el ejercicio del derecho a la
vivienda digna, la Corte considera que el contenido mínimo de tal derecho
fundamental debe comprender la posibilidad real de gozar de un espacio
material, en el que la persona y su familia puedan habitar, de manera tal que
le sea posible llevar a cabo su proyecto de vida en condiciones que permitan su
desarrollo como individuo digno, integrado a la sociedad.
Bajo
esta premisa, la Corte no ignora que, dada la amplitud de elementos que pueden
agregarse al contenido mínimo antes referido, la precisión del alcance del
derecho a la vivienda digna puede ser complementada por los desarrollos
normativos y prestacionales que de él se hagan, los cuales deben tender a la
satisfacción del derecho.
Para
desarrollar tal labor de precisión, debe reiterarse que las características
referidas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas en su observación N° 4 de 1991, se acogen como criterio guía
para la concreción y protección del derecho fundamental a la vivienda digna,
siendo menester su aplicación, en la mayor medida posible, en los desarrollos
que de él se hagan y en el estudio judicial que se practique para su amparo.
En el fallo C-936 de octubre 15 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se anotó
que “tales consideraciones obligan a aceptar que el acceso a la vivienda
digna no se refiere exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la
vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la
vivienda. De lo anterior surge que corresponde al Estado diseñar varias
estrategias financieras y de situación de recursos para atender distintas
modalidades de tenencia de la vivienda y no limitarse a asegurar la propiedad
sobre los inmuebles”. Allí se reseñó,
siguiendo la citada observación N° 4:
“a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia
adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la
vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la
vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de
tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas
deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección
legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente,
los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir
seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad
carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos
afectados.
b) Disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos
servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían
tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a
energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones
sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de
desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
c) Gastos soportables. Los gastos personales o del
hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni
comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los
Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de
los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de
ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que
no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que
correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el
principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por
medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados
de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales
constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda,
los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad
de esos materiales.
d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser
habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de
protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras
amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.
Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta
a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la
Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el
factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones
que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro
modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se
asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.
e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser
asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación
de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para
conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración
prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las
personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos
terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos
de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda
deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En
muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de
tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la
política.
Los Estados deben asumir obligaciones apreciables
destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y
dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.
f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un
lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención
de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales.
Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los
costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver
de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias
pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares
contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que
amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
g) Adecuación cultural. La manera en que se construye
la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que
se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y
la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la
modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen
las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros,
los servicios tecnológicos modernos.”
4.5.
Defensa del derecho a la vivienda digna y la acción de tutela como mecanismo
efectivo para su garantía.
Es
oportuno reiterar que, en la actual evolución jurisprudencial, deducir la
fundamentalidad de un derecho por vía de conexidad con otros de tal magnitud,
no es apropiado ni necesario; acudir a tal criterio resulta aún más superfluo
frente a la naturaleza indispensable de la vivienda digna, en la que de manera
autónoma refulge la mencionada magnitud, sin que sea pertinente acudir a un
elemento exógeno para justificarlo. En este sentido, la tutela del derecho
fundamental a la vivienda digna, procede de manera directa, sin apelar a la
conexidad, sino admitiendo la acción constitucional según el cumplimiento de
los requisitos generales que se predican de cualquier otro derecho fundamental,
según el artículo 86 de la carta y el Decreto 2591 de 1991.
Así
consta en la sentencia T-585 de junio 12 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, donde se afianzaron tres hipótesis a partir de las cuales
procederá la protección del derecho fundamental a la vivienda digna en sede de
tutela:
“… (i) hipótesis referidas a la faceta de
abstención o derecho de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones
relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos
legales o reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en
cuanto al contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii)
eventos en los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se
encuentran los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la
luz de las normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan
imperiosa la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas
que permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material
haciendo efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado
Social de Derecho (artículo 1º superior).”
Esta Sala considera pertinente la reiteración de que en
estas hipótesis se reafirma que ese derecho es
subjetivo y su titular concretará sus pretensiones en la posibilidad de hacer
cesar las interrupciones arbitrarias e ilegítimas que perjudiquen el ejercicio
apropiado, teniendo en cuenta que la arbitrariedad o ilegitimidad de la
actuación estará dada por el contenido del
ordenamiento jurídico vigente.
Debe destacarse que en las dos primeras hipótesis no se
hace diferenciación alguna sobre quiénes pueden hacer uso de la acción de
tutela en tales circunstancias, de lo cual se infiere que en ellas pueden estar inmersas todas las personas que, en virtud del
desarrollo normativo dado al derecho fundamental, estén en el supuesto de hecho
descrito para su protección. Empero, en virtud de la tercera hipótesis, podría
mal entenderse que la protección se otorga solo a
aquellos accionantes que han sido identificados como sujetos de especial
protección constitucional por parte de la jurisprudencia de esta corporación.
En este sentido, la Sala
considera pertinente aclarar esta hipótesis, en
cuanto puede ser interpretada como la exclusión injustificada de aquellos que
no han sido considerados previamente por la jurisprudencia constitucional como
sujetos de especial protección, lo cual sería tanto como sostener que el
derecho a la vivienda digna sólo es fundamental para
ciertas personas, circunstancia que se opone al carácter universal que posee
este tipo de derechos subjetivos.
Es menester efectuar esta claridad, por cuanto la
consideración de una persona como sujeto de especial protección constitucional no necesariamente ha de implicar para el
juez una labor de clasificación de los accionantes dentro de alguna de las
categorías que de antemano la jurisprudencia ha determinado como meritorias de
dicha protección, sino que se deben analizar las
especiales condiciones que rodean el caso concreto para, a partir de allí,
determinar si el accionante se encuentra en una situación de debilidad
manifiesta, de la que se desprenda el deber estatal de protección especial según lo dispuesto en el último inciso del art. 13 de la norma superior.
Con todo, es claro que la protección al derecho fundamental
a la vivienda digna, se extiende no solo a favor de los sujetos de especial
protección constitucional, sino de quienes carezcan de ella, que de suyo están en circunstancia de debilidad manifiesta, al serles
frustráneo su ejercicio efectivo.
Lo anterior, en cuanto la esencia del derecho fundamental a
la vivienda digna, como derecho social que también es, promueve la erradicación
de las circunstancias materiales que impiden a las
personas el ejercicio real de sus derechos en condiciones dignas, sin que haya
lugar a distinguir entre aquellas que jurisprudencialmente han sido
identificadas como sujetos de especial protección, de las que no lo han sido.
Ello no riñe con que la implementación del derecho fundamental a la vivienda
digna está sujeta a un criterio de progresividad, en virtud del cual su
ejecución podrá seguir parámetros de justicia distributiva, pudiendo
eventualmente priorizarse cuando se requiera con
mayor urgencia, por ser más evidente la desigualdad en la que se encuentran a
causa de sus circunstancias particulares, por ejemplo por razones de edad
(niñez, senectud), embarazo y discapacidad.
En efecto, si se ha reconocido que la implementación de este derecho social fundamental se halla
contextualizada dentro de un escenario de recursos escasos, lo pertinente será
que en la distribución de tales bienes se ponga especial atención a quienes con
más apremio ameriten la satisfacción del derecho, sin
que ello implique que no sea fundamental per se, ni que para aquellas personas que con
anterioridad no han sido consideradas como sujetos de especial protección se diluya la fundamentalidad, o se les desconozca que por
el solo hecho de carecer de morada, ya estén en situación de manifiesta
debilidad, que les permita obtener el amparo por vía de tutela.
Así, se reconoce la existencia de circunstancias estructurales ajenas a las aspiraciones individuales de
desarrollo del ser humano, sobre las cuales el individuo no tiene control, y
que afectan su dignidad y su derecho a la igualdad, siendo necesaria la puesta
en marcha del principio de solidaridad, que rige a
Colombia como Estado social de derecho. Por ello, no debe entenderse que el
reconocimiento del derecho a la vivienda digna constituya desatención a que el
ser humano es poseedor de fuerza de trabajo que puede alcanzar sus objetivos
vitales de desarrollo por medios propios, debiendo
ser corregidas las condiciones materiales de desigualdad, tal como también se
deriva de manera incontrastable de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo
334 superior: “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar de manera progresiva, que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al
conjunto de los bienes y servicios básicos” (no está en negrilla en el texto
original).
Recuérdese que el Estado
colombiano se ha obligado al desarrollo progresivo de este tipo de derechos
(art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos) y, según lo normado en el artículo 34, literal k, de la Carta de la Organización de
los Estados Americanos, debe dedicar “sus máximos esfuerzos a la consecución”
de una “vivienda adecuada para todos los
sectores de la población”
(no está en negrilla en el texto original).
De esta manera, resulta palmario que el deber del Estado
frente al cumplimiento del derecho fundamental a la vivienda digna implica la
puesta en marcha de esfuerzos efectivos y óptimos, que conduzcan a su
concreción.
La satisfacción podría verse
limitada por insuficiencia de recursos, debiendo acudirse a criterios de
justicia distributiva, sin que ello libere al Estado de su obligación, cuyo
cumplimiento ha de priorizar, teniendo claro que en primera línea está la
realización de los derechos fundamentales, entre
ellos el de la vivienda decorosa, a proveer con prelación, de manera que
reafirme que ser un Estado social no constituye un mero enunciado formal, sino una realidad,
que le impone ineludibles deberes frente a sus asociados, en particular los
de menores ingresos, de los que no puede exonerarse. Así lo expresó la Corte Constitucional desde sus primeros pronunciamientos
(no está en negrilla en el texto original)[41]:
“… el término "social", ahora
agregado a la clásica fórmula del Estado de Derecho, no debe ser entendido como
una simple muletilla retórica que proporciona un elegante toque de filantropía
a la idea tradicional del derecho y del Estado…
…   …   …
Desde este punto de vista el Estado social puede ser
definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario,
alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los
ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad (H.L.
Wilensky, 1975).”
Desarrollando lo manifestado, puede inferirse que el
derecho fundamental a la vivienda digna, si el Estado no lo garantiza
apropiadamente, el afectado será protegido por vía de amparo, en hipótesis como las siguientes:
i) Cuando estaba gozando del derecho y
sobreviene una privación ilegítima, o producto de un hecho que el Estado tenía
la obligación de precaver.
ii) Cuando habiendo aprobado y ganado un
concurso para la asignación de una vivienda de
interés social, no le es entregada.
iii) Cuando, no hallándose en alguna de las hipótesis
anteriores, está en circunstancia de debilidad manifiesta, bajo la cual le es
imposible gozar de un digno lugar de habitación, lo cual torna apremiante la
intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que
conduzcan a ponerlo en condiciones de igualdad material, para hacer efectivo su
derecho.
Quinta.
El caso bajo estudio
5.1. Corresponde a
esta Sala de Revisión determinar si la Alcaldía de Cúcuta ha vulnerado
los derechos a la vivienda digna, al debido proceso y el derecho de defensa de
la accionante que argumenta ser desplazada de la masacre en el barrio “la
Hermita” (sic) de Cúcuta, en el año 2009 “en la que murieron 4 personas,
mi esposo… un niño… de 5 años por grupo al margen de la ley”.
Dicha
conculcación se concluye en razón a que con base en querellas iniciadas por
ocupación de hecho, la administración sin previa notificación, decretó “el
lanzamiento” de las personas indeterminadas que se encuentran ubicadas en
el asentamiento denominado “la Fortaleza”, predio de propiedad privada,
lugar en el que habita la accionante y su familia.
5.2. En el
presente caso, atendiendo los presupuestos jurisprudenciales y dependiendo de
la valoración fáctica y probatoria que dimane de los elementos de convicción
incorporados al expediente, es necesario tener presente que, i) la
demandante, viuda con 3 hijos, desplazados
forzosamente, resultan en ostensible situación de especial
vulnerabilidad, que demanda urgente amparo; ii) se iniciaron querellas por ocupación de hecho contra
invasores indeterminados; iii) la Alcaldía
informó que “las diligencias objeto de pronunciamiento no se llevaron a
cabo” en estricto cumplimiento de lo ordenado en noviembre 30 de 2012, por
el Juzgado Quinto Civil Municipal de Cúcuta al resolver una tutela incoada por “Arvey
Rodríguez Velásquez” debido a que “se decretó la nulidad de todo lo
actuado dentro de las querellas policivas de lanzamiento por ocupación de
hecho… a partir del auto admisorio de cada una de ellas respectivamente”.
Respecto
a las medidas adoptadas para remediar la situación de la población, se tiene
que Metrovivienda ha adelantado “procesos de Regularización Urbanística de
los asentamientos humanos urbanos del Municipio de Cúcuta, que cumplan con los
requerimientos establecidos en las normas legales vigentes”, analizando la
viabilidad técnica, realizando estudios socioeconómicos de la población y
determinando a través de un estudio preliminar geológico de riesgos y amenazas,
que algunas de las viviendas se encuentran ubicadas en zona de alto riesgo y de
protección dentro del asentamiento, lo cual ha dado como resultado una
revaluación en el proceso de legalización y la consecuente remisión de dicho
concepto para dictamen final a Planeación Municipal.
Así
mismo, el municipio de Cúcuta tiene inscritos diferentes proyectos integrales
de vivienda como “formulación política municipal de vivienda y asentamiento
humanos de la ciudad”.
5.3. Frente a lo anterior, debe tomarse en consideración lo expuesto en la
sentencia T-349 de mayo 15 de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, donde
se enfatizó sobre la protección del derecho a la vivienda digna, especialmente
de la población en circunstancias de desplazamiento forzado, y se efectuó
referencia a los Principios Pinheiro acerca de la Restitución de la Viviendas y
el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, al igual que en
torno a las Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales de la Naciones Unidas, llegando a las siguientes conclusiones (no
está en negrilla en el texto original):
“En primer lugar, existe una necesidad imperiosa de
adoptar políticas sociales en materia
de vivienda digna para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la
Sala ha explicado, el Estado tiene la obligación de promover programas de
vivienda, especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten
a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna resaltados en
apartes previos.
En segundo lugar, las autoridades deben implementar en
caso que pretendan recuperar bienes fiscales o de uso público habitados por
grupos humanos, medidas adecuadas para la protección de los derechos
fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna.
Así, de acuerdo con el Comité DESC y los Principios de Pinheiro, las
autoridades deben, entre otros aspectos, (i) garantizar el debido
proceso, (ii) consultar previamente a la comunidad afectada, (iii)
notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv)
suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las
viviendas; (v) estar presentes durante la diligencia; (vi)
identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (vii) no efectuar
desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas
afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer recursos jurídicos
efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia jurídica a
la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la
reparación de los daños que les sean causados.
Así mismo, cuando la comunidad afectada no cuente con
recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades
deben adoptar todas las medidas necesarias de acuerdo con sus recursos, para
que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras
tierras productivas, según proceda.
Finalmente, las autoridades deben evitar el uso
desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más
vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de
discapacidad, etc.
En este sentido, el derecho a la vivienda digna es
un eje fundamental que debe ser observado y reconocido por las autoridades, de
modo que las medidas adoptadas deben encaminarse a conservar la garantía del
derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la Observación No. 7 del
Comité DESC. Esto, porque si bien es cierto las ocupaciones irregulares de
los bienes fiscales y de uso público, o de bienes privados, no cuentan con
respaldo legal, el derecho a la vivienda adquiere una mayor relevancia, no
tanto en un contexto de propiedad, sino para impedir que las personas padezcan
más sufrimientos en razón a los desalojos.
En tercer lugar, la Sala concluye que en los procedimientos de desalojos, la
responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias
instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de
manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas. Vale
la pena recordar que las autoridades locales y de policía son garantes de los
derechos fundamentales de la población asentada en su respectiva jurisdicción,
y que las poblaciones vulnerables –como la población en situación de
desplazamiento, por razones de igualdad y justicia material, merecen una
consideración especial y son titulares de una protección reforzada de parte de
las autoridades.”
5.4. Por lo
tanto si bien la Alcaldía de Cúcuta no ha iniciado el proceso de lanzamiento
por ocupación de hecho basada en órdenes judiciales, y Metrovivienda Cúcuta, Empresa Industrial y Comercial del estado del
orden municipal, ha iniciado los procesos de regularización urbanística
de los asentamientos humanos urbanos del municipio, para dar soluciones de
vivienda, resulta necesario para esta Corporación reforzar el respeto por los derechos fundamentales de las personas
que van a ser impactadas negativamente por la ejecución de la diligencia, y
asegurar las garantías fundamentales de dicha población objeto de una
protección constitucional reforzada.
Continuar con el procedimiento de
desalojo, de suyo traumático pero en ocasiones indispensable como última medida
para recuperar la tenencia de un bien privado o del espacio público[42],
que hubiere sido tomado de manera ilegítima[43], se tiene que realizar utilizando mecanismos idóneos y
proporcionados, con tiempo y posibilidades de reubicación y adaptación.
Además,
es claro que al efectuar el lanzamiento, deben evitarse atropellos o actos de
fuerza que desproporcionadamente vulneren derechos fundamentales y agredan a quienes están
siendo desalojados, esto es, llevados a situación de grave vulnerabilidad al
privárseles de vivienda, lo cual es aún
más cruel si entre ellos hay quienes
merezcan especial protección.
5.5. Así las cosas, teniendo
en cuenta que la administración municipal no ha vulnerado el derecho al debido
proceso de la comunidad, es necesario señalar que una vez se establezca si es legítima
o no la determinación de efectuar el lanzamiento por ocupación de hecho, si se
considerare que el desalojo está justificado, “deberá llevarse a cabo con
estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas
internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la
razón y la proporcionalidad”, con el ceñimiento a lo establecido por el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, observación
general Nº 7, 1997, “El derecho a una vivienda adecuada ‘párrafo 1 del
artículo 11 del Pacto’: desalojos forzosos”[44],
que efectúa especial referencia a los que afectan a grandes grupos de personas[45],
debiendo estudiarse con los interesados “todas las demás posibilidades que
permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la
fuerza”.
5.6. Por todo lo expuesto, esta Sala de Revisión revocará
el fallo proferido en octubre 31 de 2012 por
el Juzgado Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, que confirmó el dictado en septiembre
13 de 2012 por el Juzgado Primero Civil Municipal de la misma ciudad que declaró
improcedente la tutela pedida por la señora Deyanira
Barrientos Velásquez, contra la Alcaldía de Cúcuta.
En
su lugar, la Corte tutelará los derechos fundamentales
de la demandante y de su familia, en la cual hay tres menores de edad, a la
vivienda digna, en adicional desarrollo de la protección constitucional
reforzada que les corresponde como víctimas de desplazamiento forzado. En
consecuencia, se ordenará a la mencionada Alcaldía que si llegare a ejecutar el
desalojo, sea de manera pacífica y después de que se le haya residenciado en una
vivienda equiparable en terreno, área construida, ubicación y calidad, que
cumpla a satisfacción con las normas mínimas para vivienda de interés social urbana y con todas las
posibilidades para que, llegado el caso, sea escriturada como de su patrimonio
familiar.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo proferido
en octubre 31 de 2012 por el Juzgado Civil del Circuito Especializado en
Restitución de Tierras de Cúcuta, que confirmó el dictado en septiembre 13 de
2012 por el Juzgado Primero Civil Municipal de la misma ciudad, declarando improcedente
la tutela pedida por la señora Deyanira
Barrientos Velásquez, contra la Alcaldía de Cúcuta.
Segundo.-
En su lugar, se dispone TUTELAR
los derechos fundamentales de la demandante y de su núcleo familiar
a la vivienda digna, en adicional desarrollo de la protección constitucional
reforzada que les es debida como víctimas de desplazamiento forzado.
Tercero.-
ORDENAR a la Alcaldía
de Cúcuta, por intermedio del Alcalde
municipal o quien haga sus veces, que si llegare a ejecutar el desalojo de la
señora Deyanira Barrientos Velásquez y de
su núcleo familiar, sea de manera
pacífica y consecuentemente a que se les haya residenciado en una vivienda
equiparable en terreno, área construida, ubicación y calidad, que cumpla a
satisfacción con las normas
mínimas para vivienda urbana de interés social y con todas las posibilidades y
facilidades para que, llegado el caso, sea escriturada como de su patrimonio
familiar.
Cuarto.-
Por Secretaría General, LÍBRESE
la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] T-285 de marzo
27 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre muchas otras.
2 T-086 de febrero 9 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] T-025 de enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] T-227
de mayo 5 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[5]
SU-1150 de  agosto 30 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] T-721 de agosto 20 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[7] T-334 de mayo 4 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[8] “Ver las
sentencias T-742/09, T-057/08, T-136/07, T-919/06, T-585/06 y T-025/04.”
[9] El artículo
octavo, al referirse al respeto por la vida privada y familiar de los
habitantes de la unión, dispone: “1. Toda persona tiene derecho al respeto
de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. 2. No
podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho
sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya
una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad
nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del
orden y la prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o
de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás”
[10] “… 3. Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar
una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes,
según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y las
legislaciones y prácticas nacionales.”
[11] “... Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda
digna y decorosa...”
[12] “Vivienda y planificación urbana
1) Toda persona tiene, para sí y su familia, derecho a una
vivienda de tamaño adecuado que cumpla normas satisfactorias de higiene y
comodidad y proteja la privacidad de la persona y la familia…”
[13] “1) Toda persona tiene derecho a un
hogar. No puede privarse arbitrariamente de un hogar a ninguna persona.”
[14] “La vivienda.
1) Toda persona tiene el derecho de tener acceso a una
vivienda adecuada.
2) El Estado debe adoptar medidas legislativas y de otra
índole razonables, dentro de los recursos de que dispone, para lograr la
realización progresiva de este derecho.
3) No puede desalojarse a ninguna persona ni demolerse su
hogar sin orden judicial dictada después de haberse considerado todas las
circunstancias pertinentes. Ninguna ley puede permitir desalojos arbitrarios.”
“1) Todo niño tiene derecho a… la vivienda…”.
[15] T-084 de marzo 2 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[16] T-1677 de diciembre 5 de 2000, M. P. Fabio Morón Díaz, entre otras.
[17] T-1180 de
diciembre 2 de 2008 y T-274 de abril 13 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[18] T-820 de noviembre 19 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[19] T-203 de abril 7 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa: “Ahora bien, aunque se ha dicho que el derecho a la vivienda digna no es exigible
directamente por vía de tutela, lo cierto es que esta restricción desaparece
cuando su quebrantamiento vulnera o pone en peligro derechos fundamentales.
Ciertamente, la Corte Constitucional ha reconocido en prolija jurisprudencia
que, en virtud del factor de conexidad, los derechos de segunda generación
v.gr. los derechos a la salud, a la seguridad social o a la vivienda digna,
pueden ser protegidos de la misma forma que los derechos fundamentales.”
[20] Entre otras, pueden citarse las sentencias T-109 de febrero 22 de
2011, T-088 de febrero 15 de 2011, T-484 de junio 20 de 2011, todas con ponencia de Luis Ernesto Vargas Silva.
[21] Entre otras, sentencia T-585 de junio 2 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto.
[22] T-484 de junio 20 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23] T-1091 de
octubre 26 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[24] T-894 de agosto 26 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[25] T-155 de marzo
12 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[26] T-528 de 21 de junio de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[27] T-065 de febrero 4 de 2011, Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo.
[28] T-1091 de octubre 26 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[29] Una sentencia
en la que se pueden observar claramente los reparos alguna vez expuestos por la Corte contra el reconocimiento del derecho a la vivienda digna como fundamental, es la T–495 de noviembre 7 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, donde la Corte expuso: “El derecho a la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de
la Constitución Política. Dicha norma le impone al Estado la responsabilidad
de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho en favor
de todos los colombianos y de promover planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de ejecución de dichos planes.
Lo anterior
no significa que el Estado esté en la obligación de proporcionar vivienda a la
totalidad de los habitantes del país que adolezcan de dicha necesidad, pues
como lo señala el artículo 51 de la Carta, su obligación se concreta en fijar
condiciones y promover planes de vivienda dentro de las capacidades que su
estructura protectora le permita, teniendo en cuenta la situación
socioeconómica del país y las apropiaciones de orden presupuestal que se hayan
destinado para esos rubros.
El derecho
a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un
desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la
administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin,
sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los
asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las
autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los
sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit
del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos
establecidos por la ley.
Así entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la persona un
derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del Estado su plena
satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones jurídico -
materiales que lo hagan posible. De manera que una vez dadas dichas condiciones,
el derecho toma fuerza vinculante y sobre el mismo se extenderá la protección
constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin.” (No está en negrilla en el texto original.)
[30] Cfr. T-958 de
septiembre 6 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett), T-791 de agosto 23 de
2004 (M. P. Jaime Araújo Rentería) y T-585 de 2008, ya citada.
[31] H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9ª Edición, Munich,
1994, p. 141, citado en Arango Rivadeneira, Rodolfo, El
concepto de derechos sociales fundamentales. Editorial Legis, 2ª ed.,
Bogotá, D. C., 2012, pág. 9.
[32] “… para distinguir conceptualmente entre derechos subjetivos,
que son las expectativas positivas (o de prestaciones) o negativas (de no
lesiones) atribuidas a un sujeto por una norma jurídica, y los deberes
correspondientes que constituyen las garantías asimismo dictadas por normas
jurídicas, ya sean estas las obligaciones o prohibiciones correlativas a
aquéllos, que forman las que en el apartado 2 he llamado garantías primarias, o
bien las obligaciones de segundo grado, de aplicar la sanción o de declarar la
nulidad de las violaciones de las primeras, que forman las que he llamado
garantías secundarias”, Ferrajoli, Luigi. Derechos y Garantías, la ley
del más débil. Editorial Trotta, 7ª edición, 2010, pág. 59
Aun
cuando los obligados y los acreedores sean entes “impersonales”, no se
deja de anteponer el acreedor al deudor como situados en los respectivos
extremos de un vínculo jurídico, que implica la potestad de aquel para exigir
de éste el cumplimiento de su obligación, lo cual es mucho más evidente en el
derecho privado y comporta dificultad en su exigibilidad dentro del ámbito del
derecho constitucional, en el que la efectividad de los derechos y la exigencia
de los deberes correlativos incluye no solo el ámbito jurídico sino el político
y, así, su exigibilidad por las vías jurídicas depende en gran medida de la
voluntad política.
[33] “La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de
otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en
ellos.”
[34] Al respecto, en la sentencia T-881 de octubre 17 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se lee: “Una síntesis de la configuración jurisprudencial
del referente o del contenido de la expresión ‘dignidad humana’ como entidad
normativa, puede presentarse de dos maneras: a partir de su objeto concreto de
protección y a partir de su funcionalidad normativa. Al tener como punto de
vista el objeto de protección del enunciado normativo ‘dignidad humana’, la Corte ha identificado a lo largo de su jurisprudencia, tres lineamientos claros y
diferenciables: (i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad
de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir
como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones
materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana
entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física
e integridad moral (vivir sin humillaciones)… De otro lado al tener como punto
de vista la funcionalidad, del enunciado normativo ‘dignidad humana’, se han
identificado tres lineamientos: (i) la dignidad humana entendida como principio
fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado, y en este sentido la
dignidad como valor. (ii) La dignidad humana entendida como principio
constitucional. Y (iii) la dignidad humana entendida como derecho fundamental
autónomo.” En convergente sentido, pueden observarse las sentencias T-1134
de noviembre 11 de 2004, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, y C-793 de noviembre 4
de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[35] T-1103 de
noviembre 6 de 2008, M. P. Humberto A. Sierra Porto.
[36] T-855 de
noviembre 15 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[37] Cfr. T-025 de
enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-086 de febrero 9 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-760 de julio 31 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] T-684 A de septiembre 14 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[39] Piénsese, por ejemplo, en el derecho
fundamental a fundar medios de comunicación masiva, dispuesto en el artículo 20
de la carta, cuyo ejercicio se dificultaría si no se contara con un marco
normativo que desarrolle su consagración constitucional.
[40] C-793 de
noviembre 4 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[41] T-406 de junio 5 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón.
[42] Art. 82 Const.: “Es deber del Estado velar por la protección
de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular.”
[43] Tal ilegitimidad no deviene del proceder de los desalojados, sino
de quienes les prometieron en venta una posesión que después se señala que no
tenían.
[44] Párrafo 3 de la Observación General N° 7: “El empleo de la expresión ‘desalojos forzosos’ es en cierto modo problemático. Esta expresión
pretende transmitir el sentido de arbitrariedad e ilegalidad. Sin embargo, para
muchos observadores la referencia a los ‘desalojos forzosos’ es una tautología,
en tanto que otros critican la expresión ‘desalojos ilegales’ por cuanto que
supone que la legislación pertinente brinda una protección adecuada y se ajusta
al Pacto, cosa que no siempre es así en absoluto. Asimismo, se ha señalado que
el término ‘desalojos injustos’ es aún más subjetivo dado que no se refiere a
ningún marco jurídico. La comunidad internacional, especialmente en el contexto
de la Comisión de Derechos Humanos, ha optado por la expresión ‘desalojos
forzosos’ sobre todo teniendo en cuenta que todas las alternativas propuestas
adolecían también de muchos de esos defectos.”
[45] Párrafos 14 y 15, Observación N° 7 ib..