C-130-97
Sentencia C-130/97
Sentencia
C-130/97
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA EN DECLARACION DE EMERGENCIA-Normas sobre impuesto de timbre
Referencia:
Expediente R.E.091
Revisión
Constitucional del  Decreto 089 del 15 de enero de 1997 "Por el cual se
expiden normas sobre el impuesto de timbre".
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
de marzo diez y nueve (19) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio
Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría
General de la Presidencia de la República envió a esta Corporación, dentro del
término Constitucional fijado en el artículo 214-6 de la Carta, copia auténtica
del Decreto Legislativo  Decreto 089 del 15 de enero de 1997 "Por el cual
se expiden normas sobre el impuesto de timbre", expedido por el Presidente
de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215
de la Constitución y en desarrollo del Decreto 080 del 13 de enero de 1997, que
declaró el Estado de Emergencia Económica y Social hasta el 4º de febrero de
1997. Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede  la
Corte Constitucional a resolver.
II.TEXTO DEL  DECRETO
El decreto
legislativo, materia de revisión constitucional, señala  textualmente:
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Decreto Nº 89
15 Enero de 1997
Por el cual se expiden normas sobre el
Impuesto de timbre
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del
decreto 80 de 1997, y
CONSIDERANDO
Que mediante el
Decreto 80 del 13 de enero de 1997, se declaró el Estado de Emergencia Económica
y Social hasta el 4 de febrero de 1997, por las razones que en él se indican;
Que el déficit
fiscal que afronta la Nación, obliga a tomar medidas sobre las tarifas de
algunos gravámenes;
Que el impuesto
de timbre nacional debe contribuir en mayor medida al sostenimiento de las
cargas públicas y coadyuvar al mejoramiento de la situación fiscal que está
afrontando la Nación;
Que la tarifa del
impuesto de timbre nacional ha permanecido en niveles totalmente inadecuados,
hasta el punto que el recaudo por ese concepto apenas llega al 0.14% del
Producto Interno Bruto;
Que esta medida
evitará que se aumenten los niveles de endeudamiento público como fuente
alternativa de recursos para el erario y contribuir (sic) a que no se acentúe
la revaluación como consecuencia del endeudamiento externo ni se eleven las
tasas de interés por obra del incremento del endeudamiento interno;
DECRETA
ARTICULO 1º. El inciso del artículo 519 del Estatuto
Tributario, quedará así:
El impuesto de
timbre nacional, se causará a la tarifa del uno por ciento (1%) sobre los
instrumentos públicos y documentos privados, incluidos los títulos valores, que
se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se
ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los
que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de
obligaciones, al igual que su prórroga o cesión, cuya cuantía sea superior a
diez millones de pesos ($10.000.000), (valor año base 1992), en los cuales intervenga
como otorgante, aceptante o suscriptor una entidad pública, una persona
jurídica o asimilada, o una persona natural que tenga la calidad e comerciante,
que en el año inmediatamente anterior tuviere unos ingresos brutos o un
patrimonio bruto superior a ciento sesenta y ocho millones ochocientos mil
pesos (168’800.000,oo) (valor año base 1992).
ARTICULO 2.
Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición y modifica
transitoriamente el inciso primero del artículo 519 del Estatuto
Tributario.
PLUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a los 15
ENE. 1997
EL MINISTRO DEL
INTERIOR
HORACIO
SERPA URIBE
LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES,
MARIA EMMA MEJIA VELEZ
EL VICEMINISTRO
DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
ENCARGADO DE LAS
FUNCIONES DEL DESPACHO
DEL MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO,
CARLOS ALBERTO MALAGON BOLAÑOS
EL MINISTRO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO,
JOSE ANTONIO OCAMPO GAVIRIA
EL MINISTRO DE
DEFENSA NACIONAL,
JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARREÑO
LA MINISTRA DE
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,
CECILIA LOPEZ MONTAÑO
EL MINISTRO DE
DESARROLLO ECONOMICO,
ORLANDO JOSE CABRALES MARTINEZ
EL MINISTRO DE
MINAS Y ENERGIA,
RODRIGO VILLAMIZAR ALVANGOZALEZ
EL MINISTRO DE
COMERCIO EXTERIOR,
MORRIS HARF MEYER
EL MINISTRO DE
EDUCACION NACIONAL,
JAIME NIÑO DIEZ
EL MINISTRO DEL
MEDIO AMBIENTE,
JOSE VICENTE MOGOLLON VELEZ
EL MINISTRO DEL
MEDIO AMBIENTE,
ORLANDO OBREGON SABOGAL
LA MINISTRA DE
SALUD,
MARIA TERESA FORERO DE SAADE
EL MINISTRO DE
COMUNICACIONES,
SAULO ARBOLEDA GOMEZ
EL MINISTRO DE
TRANSPORTE,
CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA Y DE
AUTORIDADES PÚBLICAS
Dentro del proceso
se dieron numerosas intervenciones ciudadanas y de autoridades, pero la mayoría
estuvieron destinadas a justificar la declaratoria del estado de excepción,
aspecto que no corresponde a la Corte estudiar en el presente expediente. Por
ello sólo se presentarán aquellas intervenciones referidas específicamente al
decreto bajo revisión.
3.1 Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano José
Antonio Ocampo Gaviria, Ministro de Hacienda y Crédito Público, interviene en
el proceso para defender la constitucionalidad del decreto revisado. Según su
criterio el incremento del impuesto de timbre se ajusta a los objetivos de la
Emergencia pues "esta nueva tarifa permitirá aumentar los recaudos en
cerca de $110.000 millones". Además, considera que la medida es adecuada
no sólo porque la tarifa de este impuesto se había mantenido en niveles muy
bajos sino además porque "cuenta con las ventajas de ser de fácil
interpretación y de gran eficiencia en el recaudo". El ciudadano explica
entonces lo anterior en los siguientes términos:
Entre los
recursos públicos que pueden ser incrementados, y cumplan con la situación
expuesta, se encuentra el producto del impuesto de Timbre Nacional que puede
coadyuvar a superar el déficit fiscal que afecta las finanzas públicas, el cual,
al gravar hechos económicos de tipo documental, dentro de ciertas condiciones,
cumple ambos cometidos, pues sin perjuicio de los nuevos recursos que se
captan, el hecho generador se da respecto de instrumentos públicos o privados
en los que se haga constar la existencia, modificación o extinción siempre y
cuando superen un valor de treinta y seis millones de pesos (valor actualizado
para 1997) y los intervinientes sean retenedores del impuesto, situación que en
general no afecta a las personas naturales, a menos que sean comerciales y
tengan unos ingresos brutos o un patrimonio brutos en el año inmediatamente
anterior de quinientos setenta y cuatro millones novecientos mil pesos
($574.900.000,oo) bases que no se afectan con ocasión de la emergencia económica.
Debe anotarse que en este impuesto también grava otra clase de documentos con
valores absolutos que se actualizan anualmente, los cuales no se modifican con
motivo de los decretos de emergencia económica.
De esta manera,
se optó por reajustar la tarifa del Impuesto de Timbre Nacional a que se
refiere el artículo 519 del Estatuto Tributario, en medio punto porcentual
(0.5%), con el fin de obtener un ingreso neto estimado para 1997 de ciento
catorce mil millones de pesos, conforme con la situación planteada, además de
que este tributo se ha mantenido estático en cuanto a su participación dentro
del producto interno bruto con una incidencia del cero punto catorce por ciento
(0.14%), desde cuando se adoptó la tarifa porcentual mediante la Ley 75 de 1986.
El incremento
proyectado permite la consecución de recursos que junto a las demás medidas
tomadas, redunda en el equilibrio económico del Estado y, como se puede
observar, no afecta a la gran mayoría de contribuyentes, sino que su incidencia
está directamente relacionada con la operación económica que se realice,
reflejada en el instrumento público o privado correspondiente.
3.2 Intervención
del Ministerio de Desarrollo Económico.
El ciudadano Carlos
Eduardo Serna Barbosa, en representación del Ministerio de  Desarrollo
Económico., interviene en el proceso para defender el aumento de la tarifa del
impuesto al timbre ordenada por el decreto revisado, pues considera que de esa
manera se mejora "la situación fiscal que está afrontando la Nación".
Además resalta que la tarifa de ese tributo es baja, lo cual justifica su
aumento para enfrentar la crisis fiscal, "evitar que aumenten los niveles
de endeudamiento público como fuente alternativa de recursos para el erario y
contribuir a que no se acentúe la revaluación como consecuencia del
endeudamiento interno". concluye entonces que el decreto revisado es
constitucional pues "tiene relación directa con el Estado de Emergencia
Económica y las medidas allí adoptadas están destinadas única y exclusivamente
para alejar la crisis e imposibilitar la extensión de sus efectos."
3.3. Intervención
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
El ciudadano José
Antonio Vargas Lleras, Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, interviene en el proceso para defender la
constitucionalidad del decreto revisado.  Según su criterio, la medida
estudiada guarda conexidad con la Emergencia y es idónea y proporcionada, pues
"con la modificación en la tarifa de uno de los tributos (para el caso el
incremento en la tarifa del impuesto de timbre), se ataca directamente y por
vía activa, uno de los motivos que condujo a la declaratoria de emergencia
económica y social, cual fue el déficit fiscal." Además, considera el
interviniente, este impuesto no sólo está dotado de dinamismo y eficiencia sino
que consulta la equidad, pues sólo afecta los instrumentos públicos y privados
"de determinadas cuantías."
3.4. Intervención
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La ciudadana Carmen
Teresa Ortiz Rodríguez, en representación de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, interviene en el proceso para defender la
constitucionalidad del decreto revisado. La ciudadana destaca que la norma
guarda conexidad con la declaratoria de Emergencia pues pretende "obtener
mayores y más rápidos recaudos de ingresos fiscales por concepto de impuesto de
timbre, con lo que se pretende conjurar el déficit fiscal que es una de las
causas motivantes del Estado de Excepción." Además la interviniente
considera que este incremento de la tarifa es adecuado y proporcionado para
"conjurar la crisis fiscal" pues el impuesto de timbre es no sólo
"un gravamen instantáneo" sino que además su recaudo es igualmente
"instantáneo" ya que se efectúa "a través de la modalidad de
retención en la fuente". Finalmente, señala la ciudadana, esta
modificación de la tarifa del impuesto de timbre "encuentra plena
justificación no solo en las razones de necesidad y conexidad antes advertidas
sino en que se trata de un gravamen que no afecta directamente la capacidad
económica de las personas sino que implica siempre la consideración de la clase
y cuantía de la operación económica para que se configure la obligación de
pagarlo".
3.5. Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Respondiendo a la
invitación del Magistrado Ponente, el ciudadano Vicente Amaya Mantilla,
Director del Instituto Colombiano de Derecho Tributario interviente en el
proceso. Según su criterio,  si bien es posible que el bajo recaudo del
impuesto de timbre se deba "más a la falta de programas de fiscalización
por parte de la DIAN y a la consiguiente evasión que se viene
presentando", lo cierto es que "el incremento al doble, de la tarifa
del impuesto de timbre existente, permitiría al Gobierno recaudar 260.000
millones en vez de 130.000 millones recaudados hasta ahora, según los informes
oficiales". En esa medida, la norma se adecúa a los "fines
perseguidos con la declaratoria de emergencia", pues combate el déficit
fiscal, "siempre y cuando el incremento de la tarifa vaya unido a un mayor
esfuerzo de fiscalización por parte de la DIAN." Además, resalta el
interviniente, "el de timbre es un impuesto de causación instantánea, de
tal manera que los cambios introducidos a las normas que lo regulan vienen a
tener aplicación inmediata, siendo así compatible con los estados de emergencia
económica que requieren remedios urgentes para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos."
Por ello, el
ciudadano concluye que el decreto guarda conexidad con la Emergencia. Sin
embargo considera que la Corte debe también pronunciarse sobre la
constitucionalidad material del artículo 519 del Estatuto Tributario, tal y
como fue reformado por el decreto revisado, ya que ese artículo ha sido cuestionado
"en virtud de que no define claramente la base de impuesto", como lo
exige la Constitución.
IV. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Señor Procurador General, Jaime Bernal Cuellar, solicita a la Corte
que declare la exequibilidad del decreto revisado. Según su criterio, la norma
incrementa la tarifa del impuesto al timbre para "obtener un ingreso neto
de recursos que permita cumplir eficazmente con las obligaciones estatales y,
en consecuencia, propiciar la solución al déficit que afecta a la Nación."
Por ello concluye que el decreto está  directamente relacionado con las causas
expuestas por el Gobierno para declarar la Emergencia. Además considera que la
medida "es proporcional y necesaria para conjurar la situación", con
lo cual el decreto "atiende plenamente a los principios de conexidad,
finalidad, necesidad y proporcionalidad, señalados tanto en la Constitución
Política como en la ley estatutaria de los estados de excepción."
Finalmente, la Vista Fiscal estudia ciertas particularidades del impuesto al
timbre que justifican su utilización en esta Emergencia. Señala entonces al
respecto el Procurador:
Entre las
virtudes de este impuesto se encuentran su dinamismo, eficiencia y equidad,
considerados como principios del sistema tributario (C.Po. art. 363). Esta
circunstancia hace que el incremento sobre el impuesto de timbre, se adapte
plenamente a la actual situación para convertirlo en un instrumento eficaz en
la tarea de remover los factores determinantes de la crisis y evitar, al mismo
tiempo, la propagación de sus efectos.
El incremento de
la tarifa del impuesto de timbre no significará una reducción sustancial de las
operaciones que normalmente se realizan, toda vez que se trata de un requisito
exigible equitativamente a todas las personas, para gravar los documentos
públicos y privados que contengan la constitución, modificación o extinción de
obligaciones. Así, el ingreso que se espera recaudar por este concepto,
necesariamente se incrementará de manera considerable, respondiendo al
principio de dinamismo tributario.
Finalmente, debe
tenerse en cuenta que si bien esta medida podía ser adoptada por el Congreso de
la República mediante el trámite del proyecto de ley correspondiente, la
urgencia propia de la situación de crisis económica, impedía que el Gobierno
Nacional sometiera el asunto al procedimiento ordinario establecido en la
Constitución Política.
V. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme a los
artículos 215 y 241 ordinal 7º de la Constitución, la  Corte es competente para
conocer  de la constitucionalidad  del Decreto 089 del 15 de enero de 1997
"Por el cual se expiden normas sobre el impuesto de timbre", por
tratarse de la revisión de un Decreto Legislativo dictado en ejercicio de las
facultades que al Presidente de la República le confiere el artículo 215 de la
Constitución.
La declaración de
inexequibilidad  del Decreto 80 del 13 de enero de 1997 y la
inconstitucionalidad consecuencial del decreto bajo revisión.
2- Por medio de la
Sentencia C-122 de 1997, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del
Decreto 80 del 13 de enero de 1997, por medio del cual el Presidente de la
República decretó el Estado de Emergencia Económica y Social. La sentencia en
mención genera la inexequibilidad de los Decretos Legislativos dictados por el
Gobierno con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, pues el
Gobierno, como consecuencia de la  declaración de inexequibilidad del Decreto
080 de 1997 perdió, las facultades a que se refiere el inciso segundo del
artículo 215 de la Constitución.  Por ello, al declararse la inexequibilidad
del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, por el cual se declaró la Emergencia
Económica y Social, el Decreto 089 del 15 de enero de 1997 "Por el cual se
expiden normas sobre el impuesto de timbre", expedido en desarrollo de
aquél resulta igualmente inexequible. Se trata , tal y como esta Corporación lo
ha señalado, "de una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del
decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente
de la norma que permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones
extraordinarias previstas en la Constitución”[1].
En consecuencia, se declarará la inexequibilidad del decreto bajo revisión.
Improcedencia de
la unidad normativa.
3- Según uno de los
intervinientes, la Corte debería efectuar unidad normativa y estudiar no sólo
el decreto bajo revisión sino también la constitucionalidad material de la
totalidad artículo 519 del Estatuto Tributario, ya que esa norma ha sido
cuestionada en virtud de que no define claramente la base del impuesto al
timbre, con lo cual se violaría el principio de legalidad tributario. Sin
embargo, esa petición no es procedente por las siguientes razones. De un lado,
el decreto examinado no se refiere a la base tributaria sino a la tarifa, la
cual incrementa en medio punto porcentual, y ése es el aspecto que corresponde
a esta Corporación estudiar en la revisión automática de ese decreto
legislativo. De otro lado, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación,
una vez declarada la inexequibilidad del decreto que declara un estado de
excepción,  la "Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de
forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos
carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente
de que las normas que las consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no
avenirse a la Constitución"[2].
Esto es así, por cuanto la inexequibilidad del decreto legislativo revive la
disposición originaria modificada, sin que en principio corresponda a la Corte
pronunciarse sobre ella,  pues se trata de una norma distinta, no sólo por su
fuente formal de validez sino también por su contenido material.
Efectos hacia el
futuro del fallo.
4- Finalmente,
conforme a lo resuelto en la sentencia C-122 de marzo 7 de 1997 y al artículo
16 del Decreto 2067 de 1991, por razones de seguridad jurídica, se resolverá
que la presente decisión tiene efectos a partir del día siguiente de la
notificación de la sentencia que declaró la inexequibilidad del Decreto 080 de
1997 “Por medio del cual se declara el estado de emergencia económica y
social”,  y por ende no procede la devolución de los impuestos que fueron
causados durante la vigencia del decreto.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar
INEXEQUIBLE el Decreto 089 del 15 de enero de 1997 "Por el cual se expiden
normas sobre el impuesto de timbre"
Segundo.- La
presente decisión sólo produce efectos a partir del día siguiente a la
notificación de la sentencia C-122 de marzo 7 de 1997, la cual declaró
inexequible el Decreto 080 de 1997 “Por medio del cual se declara el estado de
emergencia económica y social.”
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE
ARANGO MEJÍA                   EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ              JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO                    Magistrado                               Magistrado
Con salvamento de
voto
Con salvamento de voto
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                             Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA              Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-130/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Decisión
inhibitoria sobre decretos legislativos posteriores (Salvamento de voto)
Los fallos
relativos a los decretos dictados con base en el decreto declaratorio del
estado excepcional, hallado inexequible por la Corte, deben ser inhibitorios
por carencia de objeto. Sigo considerando que la inconstitucionalidad de los
decretos posteriores no se produce porque sean intrínsecamente contrarios a la
Constitución, ya que la Corte, en la señalada hipótesis, no ha tenido ni tiene
oportunidad de efectuar el análisis material de cada uno de ellos, sino por
cuanto, "todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución".
Así, pues sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos
formales y materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su
inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial. las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto, su adopción es un hecho notorio
que nadie ignora en el país. La sentencia sobre cada decreto legislativo debe
ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo. Al
momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Producción
efectos fallos de decretos legislativos (Salvamento de voto)
Lo consecuente no
es atar los efectos de cada sentencia de inexequibilidad a la fecha de
notificación de la primera, como lo ha hecho la Corte, sino decir, como se hizo
en el caso de la Conmoción Interior, que cada fallo principia a producir sus
efectos desde el día de su respectiva notificación, y ello por razones de
seguridad jurídica. Se ha incurrido en la inconsecuencia procesal de unir la
iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la cual culmina un
determinado proceso al momento de notificación de una sentencia diferente, y,
de otro lado, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría permitido la más
pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los destinatarios de las
pertinentes normas una mayor certeza. La notificación formal, en mi criterio,
no es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando
los interesados saben lo que ha dispuesto el juez. Tal sentido -que consiste en
la inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Referencia:
Expediente RE-091
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
Como lo expresé durante la sesión de Sala
Plena, no comparto el criterio acogido por la Corte para definir la fecha a
partir de la cual dejan de producir efectos jurídicos los decretos legislativos
expedidos por el Presidente de la República con base en el Decreto 080 de 1997,
mediante el cual se asumió el poder excepcional previsto en el artículo 215 de
la Carta y que fue declarado inexequible por razones de fondo según Sentencia
C-122 del 12 de marzo del presente año.
Pese a haber compartido lo que aprobó la
Corte desde el 2 de noviembre de 1995, cuando, en similares circunstancias,
debió pronunciarse sobre la inexequibilidad de los decretos de un Estado de
Conmoción Interior declarado inexequible, he reflexionado en la tesis expuesta
por el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz y he terminado por persuadirme de que
tiene razón, al menos en que los fallos relativos a los decretos dictados con
base en el decreto declaratorio del estado excepcional, hallado inexequible por
la Corte, deben ser inhibitorios por carencia de objeto.
Sigo considerando, claro está, que la
inconstitucionalidad de los decretos posteriores no se produce porque sean
intrínsecamente contrarios a la Constitución, ya que la Corte, en la señalada
hipótesis, no ha tenido ni tiene oportunidad de efectuar el análisis material
de cada uno de ellos, sino por cuanto, según se dijo desde la Sentencia C-488
del 2 de noviembre de 1995, de la cual tuve el honor de ser ponente,
"todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son inconstitucionales
por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en
sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución".
Así, pues, como lo ha sostenido la Corte,
sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos formales y
materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su
inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial.
Pero surgen dos interrogantes :
1.
¿Debe la Corte declarar inexequible cada decreto ?
2 ¿En ese caso, a partir de cuándo
desaparece del sistema jurídico la medida declarada inexequible ?
A la primera de tales preguntas, creo yo,
ha debido responderse negativamente pues a nadie se oculta que las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto en los términos del artículo 16 del
Decreto 2067 de 1991, su adopción es un hecho notorio que nadie ignora en el
país y, por si fuera poco, el Presidente de la República se notificó del fallo
por conducta concluyente cuando en Cartagena, el día 13 de marzo, formuló
irrespetuosas críticas a la providencia y anunció públicamente su propuesta de
reformar la Constitución para quitar a la Corte la facultad que dio base al
pronunciamiento que no gustó al Ejecutivo.
La sentencia sobre cada decreto legislativo
debe ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo.
Al momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
La segunda inquietud carece de importancia
si la respuesta a la primera es negativa, pues en ese supuesto se aplica lo que
acabo de exponer respecto de todos los decretos legislativos. Pero adquiere
gran importancia, especialmente desde el punto de vista práctico, en el evento
de haberse aceptado, como lo acepta la mayoría, que es indispensable una
declaración judicial expresa y de mérito a propósito de cada decreto.
En tal hipótesis (que, reitero, no
comparto), lo consecuente no es atar los efectos de cada sentencia de
inexequibilidad a la fecha de notificación de la primera, como lo ha hecho la
Corte, sino decir, como se hizo en el caso de la Conmoción Interior, que cada
fallo principia a producir sus efectos desde el día de su respectiva
notificación, y ello por razones de seguridad jurídica.
Aunque para algunos magistrados lo resuelto
ahora es un avance, muy respetuosamente digo que me parece, por el contrario,
un retroceso, ya que, por una parte, se ha incurrido en la inconsecuencia
procesal de unir la iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la
cual culmina un determinado proceso al momento de notificación de una sentencia
diferente, y, de otro lado, por paradoja -al menos en los decretos que han sido
objeto de fallo en esta fecha-, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría
permitido la más pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los
destinatarios de las pertinentes normas una mayor certeza.
Con lo decidido, en cambio, sin adoptar la
tesis de la inhibición, que resultaba mucho más lógica y consecuente, se buscó
cambiar el derrotero que indicaba el más inmediato antecedente, pero generando
una gran confusión en lo que toca con los efectos de las distintas providencias
de la Corte.
Ello resulta todavía más preocupante si se
tiene en cuenta que la extensión -a mi juicio artificial e innecesaria- de los
efectos de unas medidas, que ya todos sabemos desde el 12 de marzo que son
inconstitucionales, ha afectado enorme e injustificadamente, por un formalismo
extremo, los bolsillos de muchos contribuyentes que han sido y seguirán siendo
obligados a pagar unos tributos cuyo fundamento jurídico, según ha declarado la
Corte, era contrario a la Constitución Política.
La notificación formal, en mi criterio, no
es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando los
interesados saben lo que ha dispuesto el juez. No otra cosa ha acontecido en
este evento, en que el Gobierno y todos los gremios y sectores económicos han
hecho declaraciones públicas explícitas y la prensa ha comentado con lujo de
despliegue sobre lo decidido y, más todavía, cuando el Ejecutivo, la Junta
Directiva del Banco de la República y otras agencias estatales han adoptado
medidas sobre la base cierta, conocida e indudable de la declaración de
inconstitucionalidad de la Emergencia Económica.
En mi concepto, no tiene mayor efectividad
para la divulgación de la sentencia el edicto fijado en la Secretaría General
de la Corte que la amplísima difusión que todos los medios de comunicación y el
propio Presidente de la República -adoptando éste último actitudes concluyentes
en cuya virtud ha quedado plenamente notificado- han hecho sobre el sentido de
la misma.
Tal sentido -que consiste en la
inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Me pregunto lo que, a juicio de la Corte,
ocurrirá cuando, ya notificado formalmente y con toda solemnidad el fallo C-122
del 12 de marzo, relativo al Decreto 080 de 1997, y sin haber resuelto todavía
la Corporación sobre los decretos cuyo examen constitucional sigue en turno,
deba ella definir a partir de cuándo dejan de tener efecto y obligatoriedad.
¿Las medidas correspondientes, después de tal notificación y aunque todavía no
hay fallo de mérito específico sobre cada una de ellas, quedan privadas de sus
efectos desde antes de las respectivas sentencias ? ¿O, por el contrario,
siguen produciendo efectos ? ¿Los fallos que declaren inexequibles esos
decretos después de la notificación de la primera sentencia, surtirán efecto
retroactivo al 12 de marzo ? ¿Qué aplicabilidad tienen las medidas en el
interregno ? ¿Habría lugar a devoluciones de impuestos por lo pagado en
ese lapso ?
¿En qué queda la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el artículo 228 de la Carta Política y la allí dispuesta prevalencia
del Derecho sustancial ?
¿Está bien que los gobernados soporten
-además de las medidas tributarias de la Emergencia, supérstites pese a la
caída de la norma que les daba sustento- las nuevas disposiciones, dictadas por
las autoridades económicas y fundadas, precisamente, en la declaración de
inexequibilidad de los preceptos excepcionales ?
Estimo, finalmente, que una ocasión como
esta, en que la incompatibilidad entre la Constitución y normas jurídicas de
inferior jerarquía (los decretos "sobrevivientes" de emergencia) es
manifiesta e indudable, como que la declaró esta Corte, es la más propicia para
hacer valer el artículo 4° de la Constitución, que dice : "La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de voto a la Sentencia C-130/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Sentencia inhibitoria sobre decretos expedidos/INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Pérdida de vigencia de decretos expedidos
(Salvamento de voto)
Es
absolutamente claro que los decretos dictados con fundamento en las facultades
que le confirió al Presidente la declaración de la conmoción, han dejado de
regir en virtud de haber cesado ésta y no por haber sido declarados
inexequibles por la Corte. A eso ha debido limitarse el pronunciamiento de la
Corporación en un fallo inhibitorio, que es sin duda el que la lógica más
elemental indica.
Referencia:
Expediente R.E. 091
Revisión constitucional
del Decreto Legislativo No. 89 del 15 de enero de 1997, "Por el cual se
expiden normas sobre el impuesto de timbre".
Con el debido respeto, me aparto de la
decisión mayoritaria por las razones que he tenido la oportunidad de exponer en
ocasiones anteriores frente a la declaración de inexequibilidad de los decretos
legislativos expedidos con fundamento en el estado de conmoción interior, las
cuales resultan aplicables a los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República en desarrollo de la emergencia económica y social
contenida en el decreto 080 de 1997, también declarada inexequible por esta
Corporación en sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997.
Además, quiero dejar constancia de que
comparto plenamente los argumentos expuestos por el magistrado José Gregorio
Hernández Galindo en el salvamento de voto a la presente sentencia, a los
cuales me adhiero y que vienen a constituirse en razones adicionales a las ya
expresadas en los documentos antes citados.
Fecha ut supra
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
[1] Sentencia C-488/95. Magistrado Ponente José Gregorio Hernandez
Galindo
[2] Sentencia C-488/95. Magistrado Ponente José Gregorio Hernandez
Galindo