C-666-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-666/06
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso al
delegar en la Comisión Nacional del Servicio Civil  obligación de establecer
valor  de derechos de participación en concurso
Si las
facultades extraordinarias se confirieron de manera precisa en el numeral
primero para expedir normas que contengan el procedimiento que ha de surtirse
ante la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus
funciones, las que se encuentran detalladas en la misma Ley 909 de 2004, es
evidente que con la expedición del inciso 2 del artículo 45 del Decreto ley 760
de 2005, el legislador extraordinario desbordó las facultades extraordinarias,
pues facultó a la Comisión Nacional del Servicio Civil para establecer el valor
de los derechos que se causen por concepto de participación en los concursos a
su cargo o realizados por delegación suya. Cabe recordar, que las facultades no
fueron conferidas para delegar en otras entidades, como la misma Comisión, la
obligación de establecer el valor de los derechos que se causen por concepto de
participación en los concursos  a su cargo o realizados por delegación suya. La
disposición acusada, tampoco guardar relación o correspondencia con el
procedimiento que debe cumplirse ante y por la Comisión para el desarrollo de
sus funciones, por lo que la delegación para establecer el valor de unos
derechos es ajeno al objeto de las facultades extraordinarias.
TRIBUTO-Clases
TASA-Características
TASA-Fijación de tarifa/TASA-Cobro
de derechos para participar en concurso
Encuentra la
Corte que el legislador, al disponer en la norma acusada que la Comisión
Nacional del Servicio Civil cobrará a los aspirantes a participar en los
concursos para acceder a la función pública, como derechos que se causan por
concepto de participación en los concursos, una suma equivalente a un salario
mínimo legal diario o de un día y medio de salario mínimo legal diario,
dependiendo del nivel del cargo para el cual se postula, terminó fijando
directamente la tarifa de una tasa. Ello por cuanto i) la carrera administrativa es un criterio general
para el acceso al servicio público, ii) el Estado efectúa un cobro parcial de
los costos que genera la realización del concurso de méritos, iii) no resulta
obligatorio para todos ya que sólo a quienes estén interesados, previo
cumplimiento de los demás requisitos legales, se les genera el deber de
cancelar la tarifa establecida por el legislador, iv) persigue recuperar en
parte el costo del servicio ofrecido donde el pago de la suma que se establece
guarda relación directa con los beneficios que se derivan del servicio
prestado, v) caben criterios distributivos al establecerse tarifas
diferenciales que dependen del nivel del cargo al cual se aspira, vi) se está
ante una contraprestación directa por los ciudadanos a un servicio que otorga
el Estado como lo es la realización del procedimiento de concurso para el
acceso a la función pública y hace parte del presupuesto estatal, y vii) el
establecimiento por la norma acusada de una tasa está seguida por la
identificación en la misma ley del servicio que concierne y por el cual
resultan gravados los aspirantes al concurso de méritos.
TASA-Fijación de tarifa por autoridad
administrativa
CARRERA ADMINISTRATIVA Y DERECHO A LA IGUALDAD EN ACCESO A CARGO
PUBLICO-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Clasificación de concursos, señalamiento de trámites y requisitos
CONCURSO PUBLICO DE MERITOS ADELANTADO POR COMISION  NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL-Cobro de valor para participar en
éste no desconoce derecho de acceso a cargos públicos
“Los fines de
la carrera administrativa no se desatienden con el establecimiento de una
tarifa diferencial para participar en los concursos respectivos, por cuanto i) lo cancelan únicamente quienes se
inscriban en los concursos de méritos por lo que
la carga impuesta no corresponde a todas las personas o ciudadanos, ii) no se está favoreciendo procesos de
selección fundados en el clientelismo, la negociación, el favoritismo, la
voluntad del funcionario, el nepotismo y la filiación política, iii) se está ante una disposición legal de carácter abstracto e impersonal
que tiende a responder de manera justa y equitativa todas las diversas
situaciones que se presentan en la comunidad como son las circunstancias de
carencia de recursos o de desempleo, iv) los montos estipulados por el
legislador y que deben sufragar los aspirantes resultan razonables y
proporcionados al permitir que puedan participar todas las personas en dichos
concursos, y v) busca establecerse condiciones de responsabilidad y seriedad en
los aspirantes. Tampoco puede olvidarse que la norma legal acusada responde al
cumplimiento previo de determinados requisitos académicos al aspirarse a cargos
pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales, y demás niveles
profesionales. Por consiguiente, no se está desconociendo el derecho de acceso
a los cargos públicos (art. 40-7 de la Constitución), ni se está impidiendo su
acceso a quienes carecen de recursos económicos o están desempleados. Por el
contrario, el establecimiento de la tasa en estudio, corresponde al cumplimiento
de un deber constitucional del ciudadano como lo es el “Contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos
de justicia y equidad”
CONCURSO PUBLICO DE MERITOS ADELANTADO POR COMISION NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL-Cobro de valor para participar en
éste no desconoce derecho a la igualdad
La tarifa establecida por el legislador a cargo
de quienes se inscriban a los concursos de méritos no constituye un tratamiento
tributario distinto por razones económicas o de desempleo por cuanto atiende a
una finalidad aceptada constitucionalmente como lo es el contribuir a la
financiación de los gastos del Estado, y se establece su cancelación por igual a todos los aspirantes que se inscriban. La suma
equivalente a un salario mínimo legal diario para empleados pertenecientes a
los niveles técnicos y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo
legal diario para los empleados pertenecientes a los demás niveles, constituye
un monto razonable y
proporcionado que pueden sufragar quienes aspiran a participar en los
concursos, que además le imprime seriedad al mismo pues al concurso se
presentará solo quienes realmente tenga un interés en el mismo, haciendo que
los costos y esfuerzos del Estado para convocar al mismo se oriente a la
realización de su finalidad. Ahora, la tarifa
establecida por el legislador es diferencial y progresiva atendiendo el nivel
del cargo al que se aspira, estableciendo así un menor valor para quienes
aspiran a concursar a empleos de menor nivel o un mayor valor a cargos de mayor
jerarquía, lo cual se ajusta al principio de igualdad en materia tributaria en
la medida que desarrollo los fines esenciales del Estado social de derecho en
cuanto a la justicia distributiva. Por lo tanto, la disposición acusada tampoco
vulnera los artículos 2, 13, 40-7 y 125 de la Constitución.
Referencia: expediente D-6172
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45, parcial,
del Decreto ley 760 de 2005 y 74 de la Ley 998 de 2005
Actor: Ariel de Jesús Cuspoca Ortíz
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
dieciséis (16) de agosto de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241
(Nos. 4 y 5) y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Ariel de Jesús
Cuspoca Ortíz solicita a la Corte Constitucional la declaración de
inexequibilidad de los artículos 45, parcial, del Decreto ley 760 de 2005 y 74
de la Ley 998 de 2005.
Mediante auto
del 9 de febrero de 2006, fue admitida la demanda por haber cumplido los
requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y se ordenó
i) la fijación en lista de las normas acusadas y simultáneamente correr
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de rigor, ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y al Ministerio del Interior y de Justicia, de
conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto
2067 de 1991, e iii) invitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil, al
Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de
Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, para que
aporten sus opiniones sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la presente demanda.
II.  TEXTOS
DE LA NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a
continuación el texto de los artículos 45, parcial, del Decreto ley 760 de 2005
y 74 de la Ley 998 de 2005:
“DECRETO 760 DE 2005
(marzo 17)
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION
PUBLICA
Por el cual se establece el procedimiento que
debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el
cumplimiento de sus funciones.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias
que le confiere el numeral 1 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004,
DECRETA:
ARTÍCULO 45. La Comisión Nacional del Servicio Civil señalará el valor
de los derechos que se causarán por concepto de acreditación a cargo de las
universidades y las instituciones de educación superior públicas o privadas que
adelantarán los procesos de selección.
La Comisión Nacional del Servicio Civil
establecerá el valor de los derechos que se causen por concepto de
participación en los concursos a su cargo o realizados por delegación suya.”
“LEY 998 DE 2005
(1o. de diciembre)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Por la cual se decreta el presupuesto de rentas
y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o
de enero al 31 de diciembre de 2006
ARTÍCULO 74. De conformidad con el artículo 45 del Decreto-Ley 760 de
2005 y para financiar los costos que se destinen para el fin allí establecido,
la Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará, una suma equivalente a un
salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los niveles
técnicos y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario
para los empleados pertenecientes a los demás niveles, a cargo de los
aspirantes, como derechos que se causen por la participación en los concursos
de ingreso en empleos de carrera administrativa o en ascenso en la misma. El
recaudo lo hará la Comisión Nacional del Servicio o quien esta delegue.
Si el valor recaudado es insuficiente para
atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será
cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo, de
conformidad con lo señalado por el artículo 30  de la Ley 909 de 2004.”
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Para el
ciudadano las normas acusadas desconocen los artículos 2, 13, 40-7, 125, 150-10
y 338 de la Constitución, por los siguientes motivos.
- El Presidente
de la República se excedió en el ejercicio de las facultades conferidas por el
numeral 1 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, ya que no estaba facultado por
el Congreso de la República para autorizar a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, como lo hizo a través del artículo 45 del Decreto ley 760 de 2005, el
cobro de un valor por la inscripción. Dicho argumento lo manifiesta “teniendo
como fundamento que esa materia (cobrar un valor) no era objeto de las
facultades extraordinarias  entregadas, porque expresamente el Constituyente constituido
en la ley habilitante, es decir, la Ley 909 de 2004, en el artículo 30 la había
regulado” al señalar que “Los costos que genere la realización de los
concursos serán con cargo a los presupuestos de las entidades que requieran la
provisión de cargos…Las entidades que utilicen las listas de elegibles…deberán
sufragar los costos determinados por la citada Comisión”.
Agrega que el
Congreso de la República tuvo la voluntad política, luego modificada con la
expedición de la Ley 998 de 2005, que los costos por participar en los
concursos debían sufragarse por las entidades públicas con cargo a sus
presupuestos y no como lo estableció el Ejecutivo al trasladar dichos costos a
los participantes, violando el numeral 10 del artículo 150 constitucional.
- Se vulnera el
inciso 2 del artículo 338 de la Constitución, al autorizar las normas acusadas
el cobro de un valor sin que se señale a la Comisión Nacional del Servicio
Civil el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto. Indica que en primer lugar debe precisarse la naturaleza jurídica del
valor que se autoriza cobrar a la CNSC, a través del Decreto ley 760 de 2005.
Considera que no se está ante un “impuesto porque no va dirigido a un sector
de la población que tenga la obligación de pagarlo independientemente de los
beneficios que reciba; no es una contribución especial en la medida que con el
pago de la inscripción no está asegurando ningún beneficio; tampoco es un
aporte parafiscal si se tiene en cuenta que con ese pago no se está ayudando a
financiar un bien o servicio; por lo tanto el VALOR de la inscripción para
participar en los concursos de carrera administrativa se constituye en una
TASA  toda vez que lo que en apariencia se trata es de recuperar los costos en
que va a incurrir la CNSC por la realización de los concursos de carrera
administrativa”.
Agrega que el
artículo 74 de la Ley 998 de 2005, sí estableció expresamente el cobro de la
inscripción a los concursos que tiene como finalidad recuperar los costos del
servicio, con lo cual se creó una tasa a favor de la CNSC. Considera que si se
toma como fundamento lo expuesto, es decir, que el Presidente y el Congreso de
la República facultaron a la CNSC para cobrar una tasa por el servicio a
prestar, ha debido establecerse el método y el sistema para determinar los
costos de recuperación del servicio prestado. Manifiesta que es “palmaria la
ausencia total de los elementos arriba enunciados con lo cual la CNSC quedó
facultada por el Decreto ley 760 de 2005 para FIJAR y COBRAR de manera
arbitraria es decir sin ningún parámetro el valor de las tarifas y por el
artículo 74 de la Ley 998 de 2005 para cobrar a los usuarios que utilicen sus
servicios, desconociéndose de plano el artículo 338 de la Constitución
Política”.
- Se vulnera el
artículo 125 de la Carta, por cuanto en ningún caso se aprecia de dicha
disposición que uno de los requisitos para determinar los méritos y calidades
de los aspirantes sea el pago de un valor determinado. Y se pregunta “¿Qué
relación hay entre el pago de un VALOR (¿tasa?) y determinar el mérito o
calidad de una persona para desempeñar un cargo público de carrera? La
respuesta a la luz de la Constitución Política de 1991 es obviamente negativa,
a no ser que lo que se quiera DETERMINAR es que unas de las CALIDADES para
ejercer este DERECHO es que el ciudadano tenga los medios económicos para poder
participar”.
- Se desconoce
el artículo 40-7 de la Constitución, en la medida que se impide    acceder a
cargos públicos a quienes no están en condiciones económicas de pagar el valor
de inscripción al concurso que establezca la Comisión Nacional del Servicio
Civil, con el agravante de que constituye “la mayor posibilidad real con que
cuentan los ciudadanos para hacer parte de la Administración Pública como quiera
que el artículo 125 de la Constitución, establece como regla general que los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; lo que quiere
decir que una participación real del ciudadano en ejercicio y control del poder
político no puede estar limitada desde su inicio por el pago de un determinado
valor”.
- Se viola el
artículo 13 superior, en razón a que las disposiciones demandadas discriminan
por razones económicas a las personas que no están en condiciones de pagar el
valor que se fije por la Comisión Nacional del Servicio Civil para inscribirse
en el concurso. Indica que no puede desconocerse la realidad económica del país
y los niveles de pobreza y miseria que viven millones de personas por lo que no
resulta exagerado decir que cualquiera fuere el valor de la inscripción haría
nugatoria el acceso a los cargos.
Expone que el
artículo 74 de la Ley 998 de 2005, “fijó en uno y uno y medio SMDLV lo que
equivale a $13.366 y $ 20.049 el valor de la inscripción para participar en el
concurso y tener la posibilidad de acceder a un cargo de carrera
administrativa; si bien los valores enunciados anteriormente pueden parecer
accesibles para una persona que haga parte de las clases medias y altas de
nuestra sociedad, no ocurre lo mismo con las clases bajas, en las que la
situación económica, social y de sobrevivencia les impiden realizar gastos más
allá de lo necesario para subsistir, lo que trae como consecuencia que quienes
más necesitan PARTICIPAR en un proceso “meritocrático” por carecer de influencias
políticas y económicas van a ser principalmente afectados por no tener con qué
sufragar el valor de la inscripción”.
Añade que no
sería entendible por qué para desempeñar cargos de elección popular no hay
restricciones de carácter económico y en cambio sí existen para los de carrera
administrativa, por lo que se presenta una discriminación injustificada y poco
razonable.
- Se infringe el
artículo 2 de la Constitución, ya que en lugar de propiciar que se realice uno
de los fines esenciales del Estado como lo es garantizar y hacer  efectivo los
derechos constitucionales, se produce un resultado contrario como es impedir o
limitar a través del cobro de un valor el derecho a desempeñar cargos públicos.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Federico José
Moreno Tobar como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Expone que no se
viola el artículo 125 superior, por cuanto el pago del valor de la inscripción
constituye el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones
del Estado (art. 95-9 de la Constitución), que a la vez asegura la
racionalización de la economía para que posteriormente exista redistribución
equitativa de oportunidades.
No se impide el
acceso a los cargos públicos (art. 40-7 superior), toda vez que el valor es
exiguo. Además, en desarrollo del principio de solidaridad, se hace factible
para el Estado promover y desarrollar los concursos públicos.
Respecto a la
vulneración del artículo 13 constitucional, indica que resultan pertinentes las
consideraciones realizadas sobre el principio de solidaridad. Adicionalmente,
señala que el actor se limita a expresar puntos de vista subjetivos y no cumple
con el requisito de pertinencia por lo que solicita que la Corte se inhiba de
pronunciarse de fondo. Anota que de efectuarse el test de igualdad puede
concluirse que “.Todos los aspirantes a concursar deben pagar los
valores indicados en el Decreto demandado, para ingresar a la Rama Ejecutiva
del Poder Público. En este punto, vale la pena mencionar que el ingreso a la
Rama Judicial del Poder Público y a los cargos de elección popular, son
diferentes así como su remuneración; por tanto no debe prosperar el cargo. .Se
persigue, precisamente, dar aplicación al artículo 125 de la Constitución
Política y, .Por último, las normas demandadas son las medidas legales
con que cuenta el Estado para dar cumplimiento al artículo 125 de la
Constitución Política y asegurar precisamente el cumplimiento de las
finalidades que persigue el artículo 2 ibídem”.
En relación con
la vulneración del artículo 150-10 superior, manifiesta que el demandante
plantea una discriminación que no existe ya que atendiendo las diversas
circunstancias económicas se cobrará una suma de un salario mínimo legal diario
para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos  y asistenciales y
para los demás niveles la suma de un día y medio de salario mínimo legal
diario. Además, indica que el parámetro de comparación carece de fundamento al
equiparar cargos de elección popular con cargos de carrera, cuando son
situaciones distintas. Finaliza su intervención aduciendo que el cargo parte de
puntos de vista subjetivos que hace que no se cumpla el requisito de
pertinencia.
En cuanto a la
violación del artículo 338 de la Constitución, señala que es necesario dar a
conocer en primer lugar los antecedentes del valor previsto en el artículo 74
de la Ley 998 de 2005, indicando que “Mediante Ley 921 de 2004, “por la cual
se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
2005”,  se asignaron a la Comisión Nacional del Servicio Civil, recursos por
$600.000.000. Así mismo, con la Resolución No. 2499 de 5 de octubre de 2005[1],
se efectuó un traslado de recursos a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En dicha resolución, se estableció que “la Comisión Nacional del Servicio
Civil, mediante comunicación No. 02519 del 14 de septiembre, solicitó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto
Público Nacional- la asignación con cargo al Fondo de Compensación
interministerial, la suma de $872.705.233, los recursos solicitados los
requiere esta entidad para realizar la convocatoria de los concursos de los empleos
públicos, a que hace alusión el artículo transitorio de la Ley 909 de 2004”.
Por su parte, mediante la Ley 998 de 2005, se le asignaron recursos, de los
cuales $1.678.535.000, corresponde a aportes de la Nación. El Gobierno Nacional
en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 909 de 2004, a través del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público ha asignado a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, recursos en las cuantías mencionadas en las vigencias fiscales 2005 y
2006, para atender los costos que demande la gestión de dicha entidad”.
Expone que el
valor establecido por la Ley 998 de 2005, no satisface las exigencias para que
pueda ser considerado por la Corte como una tasa habida consideración que el
valor a pagar no constituye una contraprestación a un servicio público prestado
por el Estado.
2.
Universidad del Rosario
Alejandro
Venegas Franco como Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
del Rosario solicita a la Corte declarar inexequibles las disposiciones
acusadas.
Al compartir la
demanda de inconstitucionalidad presentada por el actor, señala que la carrera
administrativa constituye el mecanismo que garantiza que dentro del Estado se
realicen los principios del Estado democrático. Anota que cuando el Legislador
y el Ejecutivo establecen como requisito “que se pague una tasa para poder
ser participe de los procesos de selección, se viola el pluralismo que debe
tener toda sociedad abierta e inclusiva. Pues, con este mecanismo se pueden
quedar por fuera ciudadanos que tengan todas las capacidades y los méritos,
pero que carezcan de los medios económicos. Situación que sin lugar a dudas
transgrede los artículos 13 y 125 de la Constitución Política”.
Considera que un
Estado social de derecho debe costear los diferentes concursos que se abran
para ingresar a la carrera administrativa, pues, de lo contrario se crearía una
exclusividad para acceder a los cargos públicos lo cual desconoce la
transparencia que debe manejar la administración pública de conformidad con el
artículo 209 constitucional. Igualmente, señala que la creación de dicha tasa
atenta contra el principio de la soberanía popular consagrado en el artículo 3
de la Constitución, debido a que no garantiza el desarrollo de la democracia
participativa que se manifiesta en que los mejores aspirantes puedan formar
parte de la función pública. Se agrega un componente excluyente que sólo puede
ser satisfecho por muy pocos estratos sociales.
3.
Departamento Administrativo de la Función Pública
Fernando Antonio
Grillo Rubiano en calidad de Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas
acusadas.
Señala que el
ejercicio de la función pública se orienta hacia la atención y satisfacción de
los intereses generales de la comunidad lo que implica que con el fin de
asegurar su correcto y eficiente funcionamiento la misma debe realizarse
siguiendo unos parámetros mínimos de conducta en los que predominen criterios
de igualdad, moralidad, economía, eficacia, imparcialidad y publicidad (art.
209 de la Constitución). Principios que se cumplen si las instituciones
públicas cuentan con recurso humano cualificado. Por ello, considera que los
procesos de selección constituyen el mecanismo idóneo para escoger las personas
que deben garantizar el cumplimiento de los fines del Estado y permitir el
derecho de acceso al servicio público eficiente.
Considera que
atendiendo que el artículo 125 de la Constitución y la Ley 909 de 2004,
establecen que la carrera administrativa constituye un mecanismo de promoción y
desarrollo de los principios de igualdad y mérito en cuanto garantiza que
acceda a la administración pública los más capaces, tales postulados comportan
que los procesos de selección sean públicos y abiertos para asegurar la
participación de todas las personas que cumplan con los requisitos para su
desempeño.
Anota que la
realización de los procesos de selección “exige la aplicación de
instrumentos técnicos y logísticos y una infraestructura logística adecuada,
cuyos costos rebasan la capacidad del Estado, toda vez que de acuerdo a los
presupuestos presentados por las universidades e instituciones de educación
superior, organismos encargados de ejecutar los concursos de selección de conformidad
con el artículo 30 de la Ley 909 de 2004, los valores de ejecución de los
mismos ascienden a dos millones de pesos, por cargo. Tales costos los genera,
igualmente, el flagrante represamiento en la provisión definitiva de los
empleos del sistema de carrera administrativa en las diferentes entidades
estatales de los niveles nacional y territorial, derivados de la expedición de
la sentencia de la Corte …C-372 de 1999, ….que declaró la inexequibilidad de
algunos artículos de la Ley 443 de 1998, entre ellos, el que establecía la
competencia de las entidades públicas para realizar sus propios concursos…y el
relativo a la conformación de la Comisión Nacional del Servicio Civil…, por lo
cual desde esa fecha la provisión de empleos por sistema de mérito quedó, en la
práctica, materialmente suspendida y, en consecuencia, dicha situación conllevó
a que en la actualidad estén vinculadas mediante nombramientos provisionales,
en la Rama Ejecutiva en sus distintos órdenes, cerca de 120 personas, cuyos
cargos deben ser llamados a concurso, haciéndose inmanejable para el Estado
colombiano su financiación integral, dadas sus limitantes presupuestales y las
necesidades sociales que debe asumir en otros ámbitos de la economía”.
Agrega que dicha
situación aunada al deber de dar desarrollo al mandado constitucional de
proveer los empleos por el sistema de méritos como de dar cumplimiento a la
orden perentoria dada a la Comisión Nacional del Servicio Civil de convocar
dentro del año siguiente a su conformación los concursos abiertos, llevó al
Legislador en desarrollo del mandato contenido en el artículo 338
constitucional, a que estableciera una tarifa diferencial en razón al nivel del
cargo que permita cubrir en una mínima parte el valor de los concursos,
correspondiendo a la entidad pública financiar el mayor valor, sin lo cual
resulta inviable activar la carrera administrativa. Añade que ello explica la
validez y proporcionalidad de las normas legales acusadas que, además, tienen
su fundamento en la libertad de configuración normativa.
Recuerda que el
artículo 125 de la Constitución, faculta al Legislador para establecer los
requisitos y condiciones de acceso a los empleos públicos, lo cual deriva de
los principios contenidos en los artículos 13, 123 y 209 superiores. Agrega que
corresponde a la órbita de configuración legislativa determinar bajo qué
criterios de proporcionalidad y razonabilidad se habrá de desarrollar la
política del Estado en dicha materia, por lo que es de competencia del
legislador definir los requisitos y condiciones que estime adecuados para el
logro de la finalidad constitucional y la forma como se desarrolla dicho
mandato constitucional (art. 125 superior). Al igual, recuerda el margen de
configuración legislador en materia tributaria.
Deduce que las
normas acusadas se ajustan a la Constitución ya que el Congreso está facultado
por un lado para fijar las condiciones para acceder a los cargos públicos y, de
otro lado, para señalar las tarifas con las cuales se permitirá hacer efectivo
el derecho constitucional de acceder a los empleos en igualdad de condiciones.
Concluye que el valor de la inscripción para participar en los concursos
públicos de carrera consulta los postulados de equidad y progresividad, siendo
establecido por el legislador dentro del ámbito de su competencia.
En su opinión,
el cobrar una tarifa, establecida por el legislador en desarrollo de la
facultad de configuración normativa, no afecta el principio del mérito ya que
al contrario viabiliza los procesos de selección abiertos y públicos donde
pueden participar todas las personas sin ningún tipo de discriminación. Señala
que no puede entenderse como una exigencia arbitraria, ya que además de ser
progresiva la tarifa en relación con el nivel de los cargos, es el resultado de
una potestad legislativa ejercida dentro de la órbita de la Constitución y
conforme a razones de solidaridad social. El legislador determinó dentro de
criterios razonables y proporcionadas un valor a cubrir por el participante al
momento de inscribirse, lo cual “responde a la necesidad de obtener recursos
para financiar parcialmente, los costos administrativos que ellos generan y
además, racionalizar y prevenir la utilización de los servicios que demanda la
planeación, organización y ejecución de los procesos de selección, lo cual es
de aplicación uniforme para todos los aspirantes que pretendan aplicar a la
convocatoria”.
Expone que se
atendió criterios de razonabilidad y proporcionalidad al fijar el monto que
debe asumirse por la inscripción, atendiendo que el valor a cancelar dependerá
del nivel jerárquico del cargo inscrito. Para los niveles asesor y profesional
que requieren como mínimo formación profesional  en una ciencia el valor a
cubrir es de un día y medio de salario mínimo legal diario, suma que puede razonablemente
ser sufragada por una persona que tenga estudios en educación superior.
Respecto a los niveles técnico y asistencial que exigen como mínimo educación
básica primaria y como máximo la aprobación de estudios técnicos, la ley
contempla una tarifa inferior que resulta razonable y proporcionada al grado de
escolaridad que demandan los empleos en dichos niveles. Concluye que la ley
establece condiciones de progresividad frente a las personas que se inscriban
en un concurso al fijar el valor a cancelar al momento de la inscripción, lo
cual garantiza la participación de todos los ciudadanos atendiendo sus
condiciones socio económicas.
Expresa que si
bien dentro de los fines esenciales del Estado se contempla la efectividad de
los principios, derechos y deberes constitucionales, no puede olvidarse que
para su consecución deben colaborar armónicamente las entidades del Estado y
los miembros de la sociedad “estando estrechamente ligado a los principios
de solidaridad y justicia social, aspectos que cobran mayor relevancia al
momento de involucrar a los ciudadanos en cubrir un valor básico de inscripción
en las convocatorias públicas para acceder a cargos de carrera administrativa,
cuyo único objeto es el de financiar parcialmente los gastos administrativos que
aquéllos representan. Por lo expuesto, el principio de igualdad no se afectaría
en el acceso al desempeño de cargos públicos, por el hecho de que los
aspirantes cancelen un valor razonable y progresivo de inscripción para
participar en los concursos”.
Recalca que el
legislador al establecer la tarifa que debe pagar el aspirante por concepto de
inscripción busca que se contribuya al financiamiento parcial de los gastos que
representa un proceso de selección, que resulta razonable y proporcionada a los
niveles jerárquicos de los empleos. Recuerda que la Corte en sentencia T-563 de
1994, tuvo la oportunidad de pronunciarse en una situación similar concluyendo
que la norma es general y abstracta y no puede detenerse en situaciones
particulares por lo que la importancia está en brindar el mismo tratamiento a
todas las personas que deseen ingresar a la administración pública. Termina
señalando que con la creación y fijación de una tarifa por el legislador se
desarrolla el artículo 95 de la Constitución, que impone el deber de contribuir
al financiamiento de los gastos que conlleva hacer efectivo el derecho a los
cargos públicos.
Respecto al
cargo consistente en que el Presidente de la República se excedió en el
ejercicio de las facultades extraordinarias, indica que el numeral 1 del
artículo 53 de la Ley 909 de 2004, no está otorgando a la Comisión Nacional del
Servicio Civil autorización unilateral de cobro por el valor de la inscripción
en el concurso, ni está concretando la tarifa que deba recaudarse. Anota que en
virtud del artículo 30 de la Ley 909 de 2004, referente a la competencia para
adelantar los concursos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el
legislador estableció de forma general que los costos que generan la
realización de los concursos serán con cargo a los presupuestos de las
entidades respectivas. Bajo dicho espíritu, el legislador extraordinario con la
norma acusada reitera el contenido de la norma legal pero en manera alguna
autorizó y fijó el cobro del valor por participar, pues, esta facultad la
desarrolló el legislador en la Ley 998 de 2005, por lo que el artículo 45 del
Decreto ley 760 de 2005 no resulta vulnerado.
Aduce que no es
de recibo la afirmación que el artículo 74 de la Ley 998 de 2005 vulnera el
artículo 338 de la Constitución, por cuanto fue el mismo legislador que
determinó el sujeto activo y pasivo, y la tarifa que se debe cobrar a las
personas que quieran participar en los procesos de selección. Indica que el
método y el sistema se establecen solamente cuando el legislador autoriza a una
autoridad para que fije las tarifas. En cambio, el artículo 74 define, autoriza
y establece claramente la tarifa que se cobra por concepto de inscripción,
siendo entonces improcedente un análisis frente al método y sistema por cuanto el
legislador no facultó a la Comisión para que la fijara.
4.   Comisión
Nacional del Servicio Civil CNSC
Pedro Alfonso
Hernández como presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, solicita
a la Corte declarar exequibles las disposiciones demandadas.
En primer lugar
considera indispensable separar el estudio de constitucionalidad en relación
con las dos normas acusadas. Respecto al artículo 74 de la Ley 998 de 2005,
considera que no desconoce el artículo 338 de la Constitución por cuanto la
fijación del sistema y el método en materia tributaria es exigible sólo cuando
las corporaciones públicas facultan a otras autoridades para fijar la tarifa de
las tasas y contribuciones, pero no se aplican cuando es el propio Congreso el
que crea y determina los elementos de los tributos. Por ello, indica que en la
medida que la disposición legal acusada consagra directamente el pago de los
derechos de participación y contempla cada uno de los elementos del tributo es
infundado sostener que vulnera el artículo 338 constitucional.
Manifiesta que
del contenido de la norma demandada se aprecia que “-Señala cuál es la
finalidad o la aplicación de los recursos que se capten. Dichos recursos serán
destinados para atender los costos que genere el concurso de méritos para la
provisión de empleos de carrera. –Prevé que en caso de ser insuficientes dichos
recursos para atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante
sea cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo. –Asigna a
la entidad pública que recauda dichos dineros, esto es, la Comisión Nacional
del Servicio Civil. – Señala quién es la persona que debe asumir dichos pagos:
los aspirantes a participar en los procesos de selección para proveer por
concurso empleos públicos de carrera. –Establece el monto del pago: el
equivalente a un SMLD para los candidatos a empleos de los niveles Técnico y
Asistencial, y uno y medio SMLD para los interesados en empleos de los niveles
Profesional y Asesor. – Fija la naturaleza del cobro: son derechos que se
causan por la participación en los concursos de ingreso en empleos de carrera
administrativa o en ascenso en la misma”.
En cuanto a la
presunta violación de los artículos 13 y 125 superiores, señala que la Corte ya
se pronunció al respecto en la sentencia T-563 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. Reitera que la condición económica del concursante resulta irrelevante
en el momento de la inscripción en el concurso, si el cobro es razonable, ya
que resulta difícil demostrar que el pago de cierta suma de dinero constituye
una barrera para el ingreso de las personas que carecen de empleo. Agrega que
el monto que deben asumir los candidatos a los empleos de carrera en los
niveles Técnico y Asistencial “equivale a acerca del 3% del salario mínimo
legal mensual y menos del 2% de las asignaciones básicas promedio de los
empleos a ser provistos a través de las convocatorias de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, lo que, en los términos ya señalados por la Corte, no
configuran una circunstancia relevante para exigir un tratamiento especial para
quienes, según las expresiones usadas por el accionante “están impedidos para
realizar gastos más allá de lo necesario para subsistir””.  Añade que las
condiciones de cobertura y tamaño de las convocatorias que corresponde
adelantar a la CNSC, imponen que las inscripciones de los concursantes tengan
algún costo. Las incripciones abiertas y gratuitas impiden que haya concursos
de méritos dentro de los parámetros constitucionales de eficiencia y economía
de la función administrativa.
En relación con
el artículo 45 del Decreto ley 760 de 2005, señala que los argumentos del actor
parte de una apreciación diferente a la contenida en dicha disposición legal al
no corresponder a su contenido y alcance. Manifiesta que del inciso acusado no
se observa que la CNSC deba imponer una contribución, ni fijar la tarifa de una
tasa o contribución que se cobre a los aspirantes, en la medida que no podía
hacerlo dado que se trata de facultades reservadas al legislador por el
artículo 338 superior.
Expone que el
artículo 45 se limita a disponer que sea la CNSC la que establezca el valor de
los derechos que se causen por la participación que se concreta en señalar el
monto que para cada convocatoria  corresponda asumir a los participantes en los
respectivos procesos, en cumplimiento de las determinaciones adoptadas por el
legislador. La función de la CNSC “es de carácter meramente indicativo de
las determinaciones del legislador. Por ejemplo, la Ley 998 dispuso que el
costo de los derechos de participación en los concursos de méritos sea de un
salario mínimo legal diario, pero no dispuso cuál es ese monto, a cuánto
corresponde esa suma de dinero, dado que por Constitución el salario mínimo es
fijado en normas especiales. Por ello, el papel que corresponde a la Comisión
es “establecer” el valor de los derechos de participación en el proceso de
selección, entendido como el señalamiento de la suma que debe ser consignada
por los concursantes, lo cual es una labor de mero trámite. El artículo 45
demandado se limita a asignar una función administrativa a la CNSC, que se
enmarca dentro de las facultades otorgadas al Gobierno por el artículo 53 de la
Ley 909 para expedir el procedimiento que debe cumplirse ante y por la CNSC
para el cumplimiento de sus fines. En ese sentido, el señalamiento de las sumas
a ser consignadas hace parte del procedimiento en mención, sin que con ello
pueda entenderse que la Comisión quedó facultada para crear un tributo o para
señalar sus componentes, como de manera infundada lo sostiene el demandante…la
entidad se limita a indicar, en pesos, la suma que debe asumir el concursante,
debido a que la ley ha fijado en salarios mínimos el costo de dicha
participación”.
Señala que los
procesos masivos de selección en el país son inviables si no hay cobro de
derechos de participación en los concursos. Anota que a la CNSC corresponde
seleccionar por concurso a los candidatos para proveer con carácter definitivo
empleos de carrera “de cerca de 5.000 plantas de personal en todo el país,
que corresponden a las entidades que conforman el sistema general de carrera y
las que hacen parte de los sistemas específicos de carrera (CP., art. 130, L.
909/04 y sent. C-1230 de 2005). La única manera en que pueden llevarse a cabo
los procesos de selección por méritos para proveer los empleos de carrera es a
través de convocatorias unificadas, que incluyan los empleos vacantes de las
diferentes entidades y organismos, pues es impracticable la realización de una
convocatoria anual para cada una de esas 5.0000 plantas de personal”.
Expone que
dichas convocatorias unificadas imponen igualmente una serie de condiciones
para su realización, “por ejemplo, tendrán que emplearse medios electrónicos
para la inscripción de aspirantes, la citación a pruebas y la difusión de
resultados, puesto que las inscripciones manuales o físicas de manera
simultánea en todo el territorio nacional y para un número muy elevado de
candidatos ocasionarían costos que harían insostenible todo concurso de
méritos”. Indica que al juntar la necesidad de usar los mecanismos
electrónicos para la inscripción de concursantes y las evidentes oposiciones
que genera dicho tipo de proceso de selección, y al dejar la inscripción
abierta y gratuita a todos los interesados se vuelve el mecanismo frágil y se
allana el camino para que el proceso se vuelva inviable. Aduce que la
instrucción “que los detractores de la convocatoria impartirían a sus
seguidores es muy sencilla: inscriban el mayor número de personas al concurso,
sean ellas reales o imaginarias, las cuales jamás aparecerán el día de las
pruebas, así las espere una silla y un cuadernillo de examen en un salón y
ciudad determinados”.
A continuación,
pregunta a la luz de los principios del artículo 209 superior, concretamente lo
referente a la racionalización del gasto y de eficacia y economía de la función
administrativa, ¿cómo justificar los costos de los procesos de selección por
concurso de méritos para proveer cargos de carrera, cuando un número muy
elevado de personas inscritas nunca se presentó al concurso al no tener la real
intención de participar en él, pero frente a las cuales la CNSC tuvo que
diseñar y construir una prueba, imprimir y transportar el cuestionario y
reservar un sitio de aplicación para ellas? Sostiene que por el contrario al
asumir los interesados una parte de los costos que se causan permite
dimensionar la demanda de empleos de carrera y solicitar a las entidades que
asuman un costo razonable por la provisión de los empleos vacantes. Manifiesta
que con dicho cobro se traslada una parte de los costos lo cual está en
correspondencia con el artículo 95-9 de la Constitución, que impone el deber de
contribuir al financiamiento de los gastos del Estado. Así el pago de los
derechos de participación se convierte en el mecanismo que viabiliza los
concursos de méritos, permite cumplir con el postulado constitucional del
mérito previsto en el artículo 125 superior y realiza la aspiración del pueblo
colombiano aplazada por cerca de 80 años.
5.
Intervención ciudadana del señor José Ignacio Morales Arriaga
José Ignacio
Morales Arriaga por fuera del término previsto para la intervención ciudadana
solicita a la Corte declarar inexequibles las disposiciones demandadas al
considerar vulnerados el Preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 6, 13, 16, 40-7,
43, 53 in fine, 54, 85, 90, 93, 94, 95, 125 incs. 2 y 3, 209 y 366 de la
Constitución. Así mismo, señala que se desconoce la Declaración Universal de
los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
la Convención Americana de Derechos Humanos; la Observación General del Comité
de Derechos Humanos del 7 de diciembre de 1996; la Declaración sobre el Derecho
y el Deber de los Individuos, los Grupos y las Instituciones de Promover y
Proteger los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales Universalmente
Reconocidos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 8 de
marzo de 1999; y la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de
todas las formas de Discriminación Racial y el artículo 5, literal c) de la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación Racial.
Para el
interviniente la consecución de los recursos para el concurso no puede hacerse
en detrimento de los escasos ingresos de la población colombiana que cada día
tiene que soportar el alto costo de la vida, el desempleo, la discriminación y
la insatisfacción de las necesidades básicas. Se atenta contra el interés de
los nacionales con baja capacidad económica lo cual conlleva a la vulneración
de los derechos e intereses colectivos al limitar el acceso a los cargos
públicos. Agrega que no se garantiza la devolución de los dineros en caso de no
ser admitidos o seleccionados o no superar las etapas del proceso.
6.  Nueva
intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública
Fernando Antonio
Grillo Rubiano en calidad de Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública, allega por fuera del término previsto para la intervención
ciudadana, un escrito del profesor Luis Carlos Sáchica Aponte que solicita la
exequibilidad de las normas acusadas.
En dicho escrito
se señala que el legislador, en virtud de la facultad de configuración
legislativa y tributaria, creó a través del artículo 74 de la Ley 998 de 2005,
una tarifa para quienes aspiren a desempeñar cargos públicos.
Indica que en
virtud de que el artículo 125 superior y sus desarrollos normativos establecen
que la carrera comporta el desarrollo de los principios de igualdad, sumada al
inaplazable deber de dar desarrollo al mandato constitucional de provisión de
empleos por el sistema del mérito y, además, de dar cumplimiento a la orden
perentoria del Legislador a la CNSC en el artículo transitorio de la Ley 909 de
2004, de convocar dentro del año siguiente a su conformación; llevó a que el
propio legislador en desarrollo de la facultad prevista en el artículo 338 de
la Constitución, estableciera o autorizara una serie de tarifas diferenciales
de inscripción para las convocatorias, que necesariamente consultan y guardan
relación directa con “el nivel del cargo a proveer y los requisitos exigidos
para su ejercicio, que debe ser asumida por quienes aspiren a ingresar a los
empleos de carrera de las plantas de personal de las distintas entidades del
Estado, lo cual permitirá atender en una mínima parte el valor de los
concursos, correspondiéndole a las entidades del nivel nacional y territorial,
en su conjunto, financiar con recursos ordinarios el mayor valor; todo ello en
orden a reactivar e implementar en debida forma la carrera administrativa
general. La misma situación puede predicarse de los cargos docentes y
directivos docentes que involucra el pago de una tarifa de inscripción en los
concursos de diez mil pesos…sobre lo cual el …Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, …, cuando al resolver la
viabilidad de la medida cautelar de suspensión del cobro del PIN, …preciso:
“…No existe ninguna razón fáctica ni jurídica para decretar la medida
cautelar…por cuanto para participar en todo concurso o licitación pública se
cobran unos derechos…además los derechos de inscripción a un concurso, permiten
a la entidad público que los organiza, asumir los costos que implica su
realización…” ”.
Expone que
existe otro antecedente de cobro de tarifas de inscripción como lo es la Ley
635 de 2000, que autoriza al ICFES para fijar las tarifas por concepto de los
servicios que presta, entidad que establece el cobro de unos derechos de
inscripción para participar en los procesos de selección para el ingreso a
cargos de carrera docente. Se anota que si bien dentro de los fines del Estado
está el garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, no
puede olvidarse que para la consecución de dichos objetivos deben colaborar
tanto las entidades que integran el aparato estatal como los miembros de la
sociedad, estando ligado a los principios de solidaridad y justicia social,
donde el objetivo de la tarifa básica es financiar parcialmente los gastos
administrativos que representan. Cobro que encuentra soporte en el artículo
95-7 de la Constitución, que establece el deber ciudadano de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.
Manifiesta que
la igualdad garantizada por la Constitución no implica la impotencia del
legislador para establecer requisitos para adelantar las diferentes actividades
o para ejecutar actor jurídicos, pues “conduciría a la desfiguración de la
tarea legislativa y a la imposibilidad de que a través de ella se introdujeran
las distinciones propias de la justicia distributiva, lo que llevaría a la
esterilidad de la actividad legislativa y de la propia legislación”.
Anota que en sentencia T-563 de 1994, la Corte se pronunció respecto a una
situación similar. El cobro de una tarifa permite hacer realidad el derecho de
acceder a los empleos públicos a través del sistema de méritos que contribuye a
una mejor prestación de los servicios a cargo del Estado. El inciso 2 del
artículo 338 constitucional, autoriza el cobro a los contribuyentes de sumas
que “no a título de impuestos, correspondan a la “recuperación de los costos
de los servicios que les presten (las autoridades públicas) o participación en
los beneficios que les proporcionen”, en armonía con la obligación establecida
en el artículo 95-9 del mismo Estatuto”.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto
recibido en la Secretaría General de esta corporación, el día 30 de marzo de
2006, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
Expone que es el
mérito el fundamento esencial del ingreso al ejercicio de funciones y cargos
públicos mediante el sistema de carrera administrativa. Manifiesta que el
mérito se constituye en el fundamento constitucional de los procesos de
selección para acceder al ejercicio de cargos públicos y frente al cual todas
las decisiones del legislador deben dirigirse. Por ende, los requisitos y
condiciones necesarios previstos por el legislador para cumplir dicho fin,
deben ser adecuados, razonables y proporcionados a la búsqueda de los nuevos
servidores públicos.
Indica que la
autorización constitucional al legislador para señalar las condiciones y
requisitos de acceso a la carrera administrativa no puede concretarse en un
mecanismo que obstaculice la participación en un concurso público de méritos.
El legislador goza de un amplio margen para fijar los requisitos y condiciones
de acceso a la carrera administrativa que se encuentra limitada por los valores
y principios constitucionales.
El Ministerio
Público considera que si bien las normas acusadas tienen una finalidad
constitucional válida como lo es la financiación de los altos costos en que
debe incurrir la CNSC y que es posible aducir que se constituyen en una
garantía de seriedad para quienes pretendan concursar, formando un tamiz con el
que se reduzca el número de aspirantes que torne más ágil el proceso de
selección; dichos objetivos no resultan razonables ni admisibles
constitucionalmente ya que las disposiciones demandadas generan “una
consecuencia altamente restrictiva, tanto en el derecho político de acceso al
desempeño de funciones y cargos públicos (C.P. art. 40), como en el derecho a
la igualdad de los aspirantes al concurso (C.P. art. 13)”. Anota que
constituye un elemento ajeno al mérito que la exigencia de un requisito de
naturaleza financiera para acceder al concurso pueda constituirse en una
barrera que impida el acceso al ejercicio de sus derechos atendiendo que en
muchos casos podría resultar insalvable.
Considera que en
vez de constituirse en un parámetro que evalúa aspectos esenciales que
determinen la idoneidad, experiencia, capacidad, etc., el pago de los referidos
derechos configura una restricción impuesta por el sólo hecho de participar en
un concurso público sin tener en cuenta los intereses colectivos, ya que al
Estado corresponde escoger a los mejores. El requisito de la accesibilidad de
connotación financiera no se ajusta al concepto del mérito que el Constituyente
quiso que se privilegiara al momento del diseño legal del proceso de selección.
En consecuencia, las normas acusadas se alejan del concepto del mérito y crea
una barrera que limita sin justificación alguna la posibilidad de participar en
los procesos de selección que adelante la CNSC, impidiendo el ejercicio eventual
del cargo público.
De otro lado,
afirma que no asiste razón al actor cuando señala la vulneración del numeral 10
del artículo 150 constitucional, puesto que el artículo 74 de la Ley 998 de
2005, le dio alcance al artículo 45 del Decreto 760 de 2005, regulando en
detalle los montos que deben cancelar las personas que quieran participar en
los procesos de selección. Sin embargo, agrega que el actor acierta cuando
expone el contenido del artículo 30 de la Ley 909. Señala que la misma ley de
carrera “se pregona la asunción de los costos en que se incurra para la
realización de los concursos, con cargo a los presupuestos de las respectivas
entidades públicas. Es por ello que, no resulta razonable que la ley que adopta
el presupuesto para el año 2006, refrende lo dispuesto en el Decreto ley 760 de
2005, al trasladar una carga exclusivamente estatal a los ciudadanos, creando
un retén de acceso a los procesos de selección de ingreso a la función pública
que desconoce el principio constitucional del mérito y excede la libertad de
configuración normativa para establecer requisitos y condiciones como elementos
necesarios de ingreso a la carrera administrativa, al hacer prevalecer los
intereses meramente económicos que están inmersos en las disposiciones demandadas.
De manera que, los pagos que por este concepto se hayan efectuado, deberán ser
devueltos”.
Señala que el
deber de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado no significa que
el legislador desatienda otros valores y principios superiores de mayor valía,
inherentes al de participación en el ejercicio de funciones y cargos públicos,
frente a la necesidad del Estado de subvencionar los gastos de los concursos a
través de una financiación básicamente de origen ciudadano que conduce a una
inequidad en las cargas públicas para aquellos que no están en el deber de
soportarlas. Expone como ejemplo la realización de los concursos docentes cuyas
disposiciones no contemplan condiciones distintas al mérito y requisitos
académicos y de idoneidad de los concursantes. Agrega que el beneficio que se
obtiene por el Estado no logra el equilibrio para salvaguardar los derechos
fundamentales de quienes pretenden acceder a los cargos, generando una grave
afectación inaceptable a la luz de la Constitución.
Finalmente,
respecto al cargo consistente en no fijar el sistema y el método para
determinar los costos de recuperación del servicio considera que no tiene razón
el demandante puesto que el artículo 74  de la Ley 998, estableció directamente
la tarifa cuando señaló que se cobrará por la CNSC, “una suma equivalente a
un salario mínimo legal diarios para los empleados pertenecientes a los niveles
técnicos y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario
para los empleados pertenecientes a los demás niveles, a cargo de los
aspirantes…”. Añade que lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 338 de la
Constitución, es que las tarifas de las tasas pueden ser fijadas
excepcionalmente por las autoridades administrativas, pero previa fijación por
la ley, las ordenanzas o los acuerdos del sistema y el método, disposición
constitucional que no resulta aplicable en este caso, ya que si bien en
principio existió la autorización del legislador extraordinario a través del
Decreto ley 760 de 2005 a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Ley 998
de 2005 se ocupó del tema y fijó de manera directa y concreta la tarifa en los
términos del artículo 74, por lo que no hay lugar al cargo planteado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con los numerales 4 y 5
del artículo 241 de la Constitución Política.
2.      Problemas
jurídicos a resolver
La Corte debe
entrar a examinar los siguientes problemas jurídicos:
1.      Si el
Presidente de la República al expedir el inciso 2 del artículo 45 del Decreto
ley 760 de 2005, excedió las facultades extraordinarias conferidas por el
numeral 1 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, al autorizar a la Comisión
Nacional del Servicio Civil establecer el valor de los derechos que se causen
por concepto de participación en los concursos a su cargo o realizados por
delegación suya.
2.      En caso
negativo, estudiará si las normas acusadas, vulneran el inciso 2 del artículo
338 de la Constitución, al autorizar el cobro de un valor sin que se señale en
ellas el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto. En caso de resultar prospero el cargo planteado en numeral primero,
este problema jurídico se analizará solo respecto del artículo 74 de la Ley 909
de 2004.
3.      Si al
establecerse por las normas acusadas el cobro de un valor a cargo de los
aspirantes como derecho de participación en los concursos por parte de la
Comisión Nacional del Servicio Civil se vulnera los artículos 2, 13, 40-7 y 125
de la Constitución, por cuanto en opinión del actor no guarda ninguna relación
con la determinación de los méritos y calidades de los aspirantes, impide el
acceso a los cargos públicos de quienes no tienen los medios económicos para
poder participar o se encuentran desempleados, discrimina por razones
económicas y no realiza los fines esenciales del Estado.
Las
intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Departamento
Administrativo de la Función Pública[2] y de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, coinciden en solicitar a la Corte la
exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Consideran que no
se violó el artículo 150-10 de la Carta, por cuanto la norma habilitante no
está otorgando a la CNSC facultad para cobrar un valor por la inscripción. En
cumplimiento del artículo 30 de la Ley 909 de 2004, se establece de forma
general que los costos generados por el concurso estarán a cargo de los
presupuestos de las entidades respectivas, por lo que el legislador
extraordinario con el artículo 45 del Decreto ley 760 de 2005, no autorizó ni
fijó el cobro de un valor, pues, esta facultad fue desarrollada por el artículo
74 de la Ley 998 de 2005. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público además
considera que este cargo no es apto por no cumplir con el presupuesto de
pertinencia exigible a las demandas de inconstitucionalidad. Al respecto, la
Corte observa que al haberse podido determinar un problema jurídico a resolver,
como aparece reseñado en el punto No. 1 de esta decisión, no está llamada a
prosperar la solicitud de inhibición constitucional, máxime cuando el mismo
interviniente realizó el estudio material de la norma parcialmente acusada.
En cuanto al
cargo por violación del artículo 338-2 de la Constitución, considera el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público que el valor establecido no satisface
los presupuestos de una tasa al no constituir una contraprestación a un
servicio público prestado. Para el Departamento Administrativo de la Función
Pública y la Comisión Nacional del Servicio Civil, el mismo legislador fijó directamente
la tarifa, autorizó el recaudo y señaló los sujetos activos y pasivos. El
método y el sistema se deben establecer solamente cuando el legislador autoriza
a una autoridad para que fije las tarifas de las tasas y contribuciones, lo
cual consideran que no se presentó en este caso.
En relación con
los demás cargos señalan que i) el valor establecido por la inscripción al
concurso hace parte del deber constitucional de contribuir al financiamiento de
los gastos del Estado y del principio de solidaridad, ii) el monto previsto
resulta exiguo por cuanto sólo alcanza a cubrir una mínima parte de los gastos
que implica la realización de un concurso de méritos, iii) todos los aspirantes
deben pagar por igual los valores indicados, iv) la realización del concurso de
méritos demanda una planeación, organización y ejecución de los procesos de
selección, es decir, requiere de instrumentos técnicos y logísticos y de una
infraestructura adecuada cuyos costos rebasan la capacidad económica del
Estado, máxime cuando se presenta un represamiento en la provisión definitiva
de los empleos que imposibilita por su magnitud la financiación total, v) se
establece una tarifa diferencial atendiendo el nivel del cargo al que se
aspira, es decir, los valores a cancelar dependerán del nivel jerárquico del
cargo en que se inscribe el concursante, sumas que pueden ser razonablemente
sufragadas, máxime cuando las entidades públicas deben financiar el mayor
valor, vi) se está frente al ejercicio del margen de configuración legislativa
resultando  razonables y proporcionadas las disposiciones acusadas, vii) no se
afecta el principio del mérito ya que por el contrario se viabiliza los
procesos de selección abiertos donde pueden participar todos los interesados
sin ningún tipo de discriminación, viii) conforme a la sentencia T-563 de 1994,
resulta irrelevante la condición económica del aspirante si el cobro resulta
razonable por ser difícil demostrar que el pago de cierta suma constituye una
barrera para el ingreso a los cargos, y ix) las inscripciones abiertas y
gratuitas restan seriedad al concurso e impiden la realización dentro de los
parámetros de eficiencia y economía de la función administrativa. Finalmente,
en cuanto a la solicitud de inhibición constitucional formulada por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público en relación con los cargos por violación del
artículo 13 de la Constitución, al considerar que la demanda de
inconstitucionalidad no cumple el presupuesto de pertinencia, debe indicarse
que al haberse podido establecer por la Corte la existencia de un problema
jurídico a resolver no está llamada a prosperar dicha solicitud, aunado a que
el mismo interviniente procedió a realizar el análisis material de las normas
acusadas.
En cambio, la
Universidad del Rosario[3] considera que las
disposiciones acusadas resultan inexequibles. Como fundamento acoge los mismos
argumentos de la demanda y agrega que se violan otras disposiciones
constitucionales (arts. 3 y 209 de la Constitución). La Corte debe precisar,  como
lo ha expuesto en anteriores oportunidades[4], que el examen
de constitucionalidad habrá de circunscribirse a los cargos formulados por el
actor en la demanda y sobre los cuales concretamente se pronunciaron los
intervinientes y el Procurador General de la Nación, por lo que limitará su
análisis al problema jurídico planteado.
Para el
Procurador General de la Nación las normas acusadas resultan inexequibles por
cuanto los objetivos perseguidos no resultan razonables ni admisibles
constitucionalmente al generar una consecuencia altamente restrictiva frente al
desempeño de cargos públicos y el derecho a la igualdad. Considera que se está
ante un elemento ajeno al mérito como lo es el requisito de naturaleza
financiera que en muchos casos resulta insalvable. En cuanto a la vulneración
del artículo 150-10 de la Constitución, manifiesta que no asiste razón al actor
puesto que el artículo 74 de la Ley 998 de 2005, le dio alcance al artículo 45
del Decreto ley 760 de 2005, al regular en detalle los montos que se deben
cancelar, pero el actor acierta cuando expone el contenido del artículo 30 de
la Ley 909 de 2004. De igual forma, señala que no tiene razón el actor frente
al presunto desconocimiento del artículo 338-2 de la Carta, puesto que el
artículo 74 de la Ley 998 de 2005, fijó directamente la tarifa por lo que no se
está ante el evento en que las tarifas de las tasas puedan ser fijadas
excepcionalmente por las autoridades administrativas caso en el cual sí debe
contemplarse el sistema y el método. Si bien, en principio, existió la
autorización del legislador extraordinario a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, la Ley 998 de 2005 se ocupó del tema y fijo la tarifa directa y
concretamente.
En consecuencia,
previamente a resolver los problemas jurídicos planteados por violación de los
artículos 2, 13, 40-7 y 125 de la Constitución, la Corte procederá a estudiar
en primer lugar los cargos por violación de los artículos 150-10 y 338 de la
Constitución, ya que de prosperar los cargos por violación de dichas
disposiciones constitucionales, se haría innecesario entrar a examinar los
demás cargos formulados.
3.
El legislador extraordinario al expedir
el inciso 2 del artículo 45 del Decreto ley 760 de 2005, excedió las facultades
conferidas por el numeral 1 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004.
En el presente
caso, la Corte considera que el Presidente de la República al expedir el inciso
2 del artículo 45 del Decreto ley 760 de 2005, excedió las precisas facultades
extraordinarias conferidas por el numeral 1 del artículo 53 de la Ley 909 de
2004, vulnerando con ello el artículo 150-10 de la Constitución.
En efecto,
reiterando lo ya dicho en anteriores oportunidades, esta corporación en
sentencia C-318 de 2006[5] señaló, que para
establecer si el Presidente de la República se excedió materialmente en el
ejercicio de las facultades extraordinarias debe determinarse “si el tema
respecto del cual se adoptó una regulación específica mediante decreto-ley
encaja exactamente  en el ámbito de la habilitación por haber sido mencionado
expresamente en la Ley de facultades  o bien guarda una relación directa con la
materia respecto de la cual fueron conferidas tales facultades. (S)i bien  no
es necesario que cada tema específico regulado por la normatividad adoptada por
el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias haya
sido mencionado en la ley de facultades, lo que sí resulta indispensable es que
tal tema de regulación sea un aspecto comprendido dentro del ámbito de la
habilitación por guardar una relación de conexidad directa -no indirecta,
remota o eventual- con las materias expresamente indicadas en la ley
habilitante[6].
Recuérdese que la necesidad de que exista tal relación directa de conexidad se
deriva, del criterio de interpretación restrictiva a que se ha referido la
Corte y que es necesario para asegurar el respeto de las competencias  del
Congreso, lo  que  impide  una interpretación extensiva o analógica que resulta
inadmisible a la luz de las pautas señaladas en la Constitución y explicadas
por la Corte en su jurisprudencia”.
En el caso
concreto, mediante el numeral 1 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, el
legislador confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República,
por el término de seis meses, para:
“ARTÍCULO 53. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley, para expedir normas
de fuerza de ley que contengan:
1. El procedimiento que debe surtirse ante y por
la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones.
2. El sistema general de nomenclatura y
clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial que
deban regirse por la presente ley.
3. El sistema de funciones y requisitos
aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial
que deban regirse por la presente ley, con excepción del Congreso de la
República.
4. El sistema específico de carrera para el
ingreso, permanencia, ascenso y retirodel personal de las superintendencias de
la Administración Pública Nacional, de la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil.
5. Las normas que modifiquen el sistema
específico de carrera para los empleados de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
6. Las normas que regulen el sistema específico
de carrera administrativa para los empleados públicos que prestan sus servicios
en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.”
Facultades extraordinarias que ejerció el Presidente de la
República dentro del término de los seis (6) meses previsto por la ley
habilitante al haberse publicado la Ley 909 de 2004 en el Diario Oficial
45.680, el 23 de septiembre de 2004 y el Decreto ley 760 de 2005 en el Diario
Oficial 45.855, el 19 de marzo de 2005.
Esta corporación,
en la sentencia C-318 de 2006, determinó el alcance de las facultades
extraordinarias previstas en el numeral 1 del artículo 53 de la Ley 909 de
2004, de la siguiente manera:
“3.3.3 En relación con las competencias asignadas  en materia de
carrera administrativa  a que se ha hecho referencia  debe recordarse,  así
mismo, que  el Legislador en el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 otorgó
facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de
seis meses a partir de la fecha de su promulgación[7]
para, entre otros asuntos[8], expedir
normas con fuerza de ley que contengan el procedimiento que ha de surtirse ante
y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus
funciones.
Al respecto, cabe  reiterar  que las facultades fueron conferidas
de manera precisa  para  establecer el  procedimiento que debe surtirse ante y
por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus
funciones.  Funciones estas que como se ha visto se encuentran detalladas en
los artículos 11 -en materia de administración de la carrera- y 12 -en materia
de vigilancia de la  aplicación de las normas relacionadas con el ingreso,
ascenso y retiro de la función pública- de la  Ley 909 de 2004, pero también
en otros artículos de la misma ley, como el artículo 16 -en  el que se señala,
entre otras cosas, que la Comisión Nacional del Servicio Civil podrá asumir
eventualmente el conocimiento de los asuntos asignados a las Comisiones de
personal-; el artículo 30  -que le asigna específicamente  competencia para
adelantar los concursos-; el artículo 33 –sobre publicidad de las
convocatorias-; 34 -sobre el registro público de carrera administrativa-; 40
-sobre la fijación de criterios y aprobación por dicha Comisión de los sistemas
de evaluación del desempeño de las entidades públicas-; 52 -sobre condiciones
especiales para poblaciones vulnerables-; 54 -sobre régimen de transición-.
Invocando las referidas facultades conferidas por el numeral 1 del
artículo 53 de la Ley 909 de 2004 el Presiente de la República expidió el
Decreto 760 de 2005 “Por el cual se establece el
procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio
Civil para el cumplimiento de sus funciones” y es en relación con los
artículos  del citado Decreto a que aluden los demandantes que procede la Corte
a efectuar el análisis  de los cargos por ellos formulados.”
En efecto, si
las facultades extraordinarias se confirieron de manera precisa en el numeral
primero para expedir normas que contengan el procedimiento que ha de surtirse
ante la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus
funciones, las que se encuentran detalladas en la misma Ley 909 de 2004, es
evidente que con la expedición del inciso 2 del artículo 45 del Decreto ley 760
de 2005, el legislador extraordinario desbordó las facultades extraordinarias,
pues facultó a la Comisión Nacional del Servicio Civil para establecer el valor
de los derechos que se causen por concepto de participación en los concursos
a su cargo o realizados por delegación suya. Cabe recordar, que las
facultades no fueron conferidas para delegar en otras entidades, como la misma
Comisión, la obligación de establecer el valor de los derechos que se causen
por concepto de participación en los concursos  a su cargo o realizados por
delegación suya.
La disposición
acusada, tampoco guardar relación o correspondencia con el procedimiento que
debe cumplirse ante y por la Comisión para el desarrollo de sus funciones, por
lo que la delegación para establecer el valor de unos derechos es ajeno al
objeto de las facultades extraordinarias[9].
Por
consiguiente, se declarará inexequible el inciso 2 del artículo 45 del Decreto
ley 760 de 2005, por haber excedido el Presidente de la República las precisas
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1 del artículo 53 de la
Ley 909 de 2004.
4.      Análisis
de los cargos en relación con el artículo 74 de la Ley 998 de 2005.
Al declarar la
inexequibilidad del inciso 2 del artículo 45 del Decreto ley 760 de 2005, como
en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión, procede ahora
el examen de constitucionalidad en relación con los cargos presentados por el
actor sobre el artículo 74 de la Ley 998 de 2005.
Por
consiguiente, para analizar el cargo por vulneración del artículo 338 de la
Constitución, en cuanto no se señaló a la Comisión el método para definir los
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, la Corte previamente
determinará que clase de contribución estableció el legislador con la norma
acusada.
Como lo ha
expuesto esta corporación en sentencia C-243 de 2005[10],
en el régimen fiscal colombiano se contemplan las siguientes clases de
tributos: impuestos, tasas y contribuciones. Las tasas según dicha decisión
constituyen un gravamen de las cuales puede apreciarse las siguientes
características:
“-(C)onstituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio
y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la
opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se
ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla;
-Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio
que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de
ese bien o servicio;
-ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas
diferenciales;
-un ejemplo típico son las tarifas de los servicios públicos.
La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los
tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación
directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado,
hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda
vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que
preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una
contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios
distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y
los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en
las arcas del Estado[11].
También  suele  explicarse que las tasas  se diferencian de los
impuestos en cuanto contrariamente a éstos no guardan relación directa e
inmediata con un servicio prestado al contribuyente,  su pago es opcional pues
quienes  las pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o
servicio  y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas
generales como en el caso de los impuestos[12].”
Aplicando dichos
factores de determinación de una tasa en el presente caso, encuentra la Corte
que el legislador, al disponer en la norma acusada que la Comisión Nacional del
Servicio Civil cobrará a los aspirantes a participar en los concursos para
acceder a la función pública, como derechos que se causan por concepto de
participación en los concursos, una suma equivalente a un salario mínimo legal
diario o de un día y medio de salario mínimo legal diario, dependiendo del
nivel del cargo para el cual se postula, terminó fijando  directamente la
tarifa de una tasa.
Ello por cuanto
i) la carrera administrativa es un
criterio general para el acceso al servicio público, ii) el Estado efectúa un
cobro parcial de los costos que genera la realización del concurso de méritos,
iii) no resulta obligatorio para todos ya que sólo a quienes estén interesados,
previo cumplimiento de los demás requisitos legales, se les genera el deber de
cancelar la tarifa establecida por el legislador, iv) persigue recuperar en
parte el costo del servicio ofrecido donde el pago de la suma que se establece
guarda relación directa con los beneficios que se derivan del servicio
prestado, v) caben criterios distributivos al establecerse tarifas
diferenciales que dependen del nivel del cargo al cual se aspira, vi) se está
ante una contraprestación directa por los ciudadanos a un servicio que otorga
el Estado como lo es la realización del procedimiento de concurso para el
acceso a la función pública y hace parte del presupuesto estatal, y vii) el
establecimiento por la norma acusada de una tasa está seguida por la
identificación en la misma ley del servicio que concierne y por el cual
resultan gravados los aspirantes al concurso de méritos.
Como se ha establecido que en la norma acusada el
legislador fijó directamente la tarifa de una tasa, la Corte pasa a examinar si
se vulneró el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución.
La Corte ha determinado al alcance del inciso 2 del
artículo 338 de la Constitución, en los siguientes términos: “la Constitución no exige que para la fijación de la tarifa por el
legislador se hagan explícitos, en la propia ley, los criterios que se tuvieron
en cuenta para el efecto. Tal exigencia sólo resulta aplicable cuando se
permita que la tarifa sea fijada por las autoridades administrativas, caso en
el cual la ley deberá establecer el método y el sistema para definir los costos
y la forma de hacer su reparto. Se trata de una garantía del principio de
legalidad del tributo, conforme a la cual si bien, de manera excepcional y en
atención a la complejidad que en ocasiones reviste el establecimiento de las
tarifas para tasas o contribuciones, se permite que dichas tarifas sean fijadas
por las autoridades administrativas, se exige, en todo caso, que el sistema y
el método para definir los costos o los benéficos, así como la forma  de hacer
su reparto se fijen por la ley, o las ordenanzas o los acuerdos” (sentencia C-992 de 2001)[13].
En efecto, al
prever la norma legal acusada un determinado valor como lo es la suma
equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleados de los niveles
técnicos y asistenciales y de un día y medio de salario mínimo legal diario
para los demás niveles, queda claro que el legislador estableció directamente
la tarifa de una tasa, lo cual indica que no era necesario que se hicieran
explícitos en la misma norma los criterios que se tuvieron en cuenta para el
efecto, exigencia que se aplica solamente cuando se permite que sean las
autoridades administrativas las que fijen la tarifa correspondiente.
Por consiguiente,
no se aprecia vulneración al artículo 338 de la Constitución.
En relación con
los otros cargos planteados,  relacionados con que el cobro de una tarifa para
la participación en los concursos para acceder a la función pública, no guarda
ninguna relación con la determinación de los méritos y calidades de los
aspirantes, impide el acceso a los cargos públicos de quienes no tienen los
medios económicos para participar o se encuentran desempleados, discrimina por
razones económicas y no realiza los fines esenciales del Estado, igualmente se
desestimarán por las razones que se exponen a continuación..
Debe recordarse
en primer lugar, que el artículos 125 de la Constitución señala, que “El
ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes”. De igual modo, el artículo
150-23 de la Constitución, señala que corresponde al Congreso “Expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas”.
Al respecto,
esta corporación ha sostenido que el margen de configuración legislativa para
regular los requisitos y condiciones de ingreso y ascenso a los cargos de
carrera resulta amplio como tuvo la oportunidad de reiterarlo en la sentencia
C-733 de 2005[14], al indicar que “el
legislador cuenta con un margen de configuración normativa para clasificar los
concursos, señalar sus trámites y  estatuir los requisitos exigibles en cada
uno de ellos[15], e
igualmente, que los concursos públicos abiertos garantizan la máxima
competencia para el ingreso al servicio de los mas capaces e idóneos, la libre
concurrencia, la igualdad de trato y de oportunidades, y el derecho fundamental
de acceder a la función pública, lo cual redunda, por consiguiente, en el logro
de la eficiencia y la eficacia en el servicio administrativo[16].”
Libertad de configuración legislativa que no es absoluta pues de todas maneras
está sujeta a la Constitución, por lo que no se podrá establecer exigencias
irrazonables o desproporcionadas[17].
De igual modo,
debe indicarse que el sistema de carrera administrativa busca descartar
factores extraños a los méritos y calidades[18] de los aspirantes
como son el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo[19],
para que pueda la administración contar con servidores públicos de los más
altos atributos que desarrollen con idoneidad las responsabilidades impuestas
por la ley y la Constitución.
La carrera
administrativa constituye un principio del ordenamiento superior[20]
y del Estado social de derecho[21] que persigue i) realizar
la función administrativa (art. 209 superior) que está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, ii)
cumplir con los fines esenciales del Estado (art. 2 constitucional) como lo son
el servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, iii)
garantizar el derecho de participación en la conformación, ejercicio y control
del poder político a través del acceso al desempeño de funciones y cargos
públicos (art. 40-7 de la Constitución), iv)  proteger el derecho a la igualdad
(art. 13 de la Carta), y v) salvaguardar los principios mínimos fundamentales
de la relación laboral contemplados en el artículo 53 de la Carta[22].
Ya esta
corporación en sentencia C-733 de 2005[23], reiteró los
fines que orientan la carrera administrativa y el alcance de la igualdad en el
acceso a los cargos públicos:
“En numerosas ocasiones[24], la Corte
se ha pronunciado en relación con los fines que orientan la carrera
administrativa en Colombia. En tal sentido, existen unas claras líneas
jurisprudenciales en el sentido de que aquélla (i) permite al Estado contar con
servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con
mejores índices de resultados[25]; (ii)
asegura que la administración esté conformada por personas aptas desde los
puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la
función que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés
general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado[26];
(iii) permite seleccionar adecuadamente a los servidores públicos  y garantiza
que no sean los intereses políticos, sino las razones de eficiente servicio y
calificación, las que permitan el acceso a la función pública en condiciones de
igualdad [27]; y  (iv) asegura la vigencia de los
principios de eficiencia y eficacia en el servicio público, la igualdad de
oportunidades en el acceso a cargos públicos, así como los derechos subjetivos
reconocidos mediante el régimen de carrera administrativa[28].
Cabe asimismo señalar que esta Corporación, en sentencia C- 1177 de
2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis, consideró que la incorporación de los cargos y
empleos estatales al sistema de carrera administrativa, constituye un
presupuesto esencial para la realización los siguientes propósitos
constitucionales:
“i.) Por una parte, el de la garantía de cumplimiento de los
fines estatales, en la medida en que permite que la función pública, entendida
como “el conjunto de tareas y de actividades que
deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus
funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la
realización de sus fines”[29],
pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el
único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades
profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y  retiro del
cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad,
imparcialidad y transparencia[30].
ii.) Por otra parte, el de la preservación y vigencia de los
derechos fundamentales de las personas de acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos y ejercitar su derecho al trabajo en igualdad de condiciones y
oportunidades, con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia
en los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo (CP, arts. 2o.,
40, 13, 25, 40, y 53).
iii.) Tampoco se puede perder de vista que el respeto al
sistema de carrera administrativa hace vigente el principio de igualdad entre
los ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública
incorporado a dicho sistema y a ascender dentro de dicha carrera”.
…
“Al respecto cabe señalar que la Corte ha establecido unas claras
líneas jurisprudenciales en lo que concierne a la igualdad de acceso a cargos
públicos. Así, en sentencia C- 371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, consideró
lo siguiente:
“El acceso a carrera mediante concurso dirigido a determinar los
méritos y calidades de los aspirantes (CP art. 125), es una manifestación
concreta del derecho a la igualdad (CP art. 13) y al desempeño de funciones y
cargos públicos (CP art. 40-7). La libertad del legislador para regular el
sistema de concurso de modo que se garantice la adecuada prestación del
servicio público, no puede desconocer los derechos fundamentales de los
aspirantes que se satisfacen mediante la participación igualitaria en los
procedimientos legales de selección de los funcionarios del Estado.
El derecho a la igualdad no significa que el aspirante que toma
parte en un concurso adquiere sin más el derecho a ser designado en el cargo.
La ley está facultada para señalar los requisitos y condiciones necesarios para
ingresar a los cargos de carrera y para determinar los méritos y calidades de
los aspirantes (CP art. 125). El principio de igualdad, sin embargo, se opone a
que la ley al regular el mecanismo de ingreso a la función pública, establezca
requisitos o condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la capacidad de
los aspirantes teniendo en cuenta el cargo a proveer, que serían barreras
ilegítimas y discriminatorias que obstruirían el ejercicio igualitario de los
derechos fundamentales. Para asegurar la igualdad, de otra parte, es
indispensable que las convocatorias sean generales y que los méritos y
requisitos que se tomen en consideración tengan suficiente fundamentación
objetiva y reciban, junto a las diferentes pruebas que se practiquen, una
valoración razonable y proporcional a su importancia intrínseca. ( negrillas
agregadas ).”
Fines de la
carrera administrativa así determinados, que no se desatienden con el
establecimiento de una tarifa diferencial para participar en los concursos
respectivos, por cuanto i) lo
cancelan únicamente quienes se inscriban en los concursos de méritos por lo que la carga impuesta no corresponde a todas las personas o
ciudadanos, ii) no se está
favoreciendo procesos de selección fundados en el clientelismo, la negociación,
el favoritismo, la voluntad del funcionario, el nepotismo y la filiación
política, iii) se está ante una disposición legal de
carácter abstracto e impersonal que tiende a responder de manera justa y
equitativa todas las diversas situaciones que se presentan en la comunidad como
son las circunstancias de carencia de recursos o de desempleo, iv) los montos
estipulados por el legislador y que deben sufragar los aspirantes resultan
razonables y proporcionados al permitir que puedan participar todas las
personas en dichos concursos, y v) busca establecerse condiciones de
responsabilidad y seriedad en los aspirantes.[31] Tampoco puede
olvidarse que la norma legal acusada responde al cumplimiento previo de
determinados requisitos académicos al aspirarse a cargos pertenecientes a los
niveles técnicos y asistenciales, y demás niveles profesionales. Por
consiguiente, no se está desconociendo el derecho de acceso a los cargos
públicos (art. 40-7 de la Constitución), ni se está impidiendo su acceso a
quienes carecen de recursos económicos o están desempleados.
Por el
contrario, el establecimiento de la tasa en estudio, corresponde al cumplimiento
de un deber constitucional del ciudadano como lo es el “Contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos
de justicia y equidad” (art. 95-9 superior). Esta Corte ha referido al
alcance de este deber que envuelve el principio de reciprocidad y que en el
Estado social de derecho rige las relaciones entre los individuos, el Estado y
entre éstos y la sociedad:
“El deber constitucional de los
ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad
Si bien es cierto nuestro ordenamiento constitucional le confiere a
los ciudadanos en general una amplia gama de derechos y garantías, también es
incuestionable que la misma Carta establece para ellos una serie de deberes y
obligaciones que se encuentran determinados en el artículo 95 de la
Constitución, con el objeto de lograr una convivencia social conforme a los
valores y principios contenidos en las normas superiores, imperativo
constitucional que debe entenderse no como una negación o restricción de las
garantías que le asisten a las personas y a los ciudadanos, sino como una
contribución para la obtención de los fines esenciales del Estado, a través de
los cuales se les imponen ciertas conductas, comportamientos o prestaciones  de
carácter público con fundamento en la Constitución y la Ley.
En cuanto al deber de la persona y del ciudadano de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, éste debe
hacerse dentro de conceptos de justicia y equidad tal
como lo dispone el numeral 9 del artículo 95 Superior, quedando claro  que
dicha carga deber ser impuesta consultando las posibilidades económicas de los
contribuyentes dado que esta exigencia constitucional tiene por objeto lograr
un mayor grado de redistribución de la riqueza existente en nuestro país.
En relación con el numeral 9° del artículo 95 de la
Carta, esta Corporación en Sentencia C-741/99 M. P. Dr. Fabio Morón
Díaz, sostuvo lo siguiente:
“... El artículo 95 de la Constitución
Política, que contiene los deberes de la persona y el ciudadano, establece como
uno de ellos el consagrado en su numeral 9, que les impone, a título de
obligación, la de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad. Es decir, que esa norma
superior consagra el principio de reciprocidad que en el Estado social de
derecho rige las relaciones que surgen entre los individuos y el Estado y entre
éstos y la sociedad, principio sobre el cual ha dicho esta Corporación:
“En la base de los deberes sociales se encuentra el principio de
reciprocidad (C.N. art. 95). La Constitución reconoce a la persona y al
ciudadano derechos y libertades, pero, al mismo tiempo, le impone obligaciones.
“Los beneficios que representa para el individuo las relaciones
conmutativas de la vida en sociedad deben ser compensados por éste a fin de
mejorar las condiciones materiales y espirituales de la convivencia social y
ampliar permanentemente el número de miembros de la comunidad capaces de gozar
de una existencia digna (C.N. Preámbulo, arts. 1, 95, 58, y 333). En una
sociedad pobre, la justicia distributiva no puede ser solamente cometido del
Estado, sino actitud y práxis de todos, mayormente de los mejor dotados.
“La filosofía moral que subyace al ordenamiento jurídico emerge con
fuerza normativa vinculante cuando la Constitución faculta a las autoridades
para exigir del individuo la superación de su egoísmo, mediante el cumplimiento
de sus deberes y obligaciones (Corte Constitucional, Sentencia T-532 de 1992,
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).”
Por tanto el deber constitucional impuesto
a los ciudadanos en el artículo 95-9 de la Carta Política, tiene como
fundamento el principio de reciprocidad que rige las relaciones de los
ciudadanos con el Estado y entre estos y  la sociedad,  a fin de equilibrar las
cargas publicas que estructuran y sostienen la organización jurídico-política
de la cual hacen parte, para armonizar y darle efectividad al Estado Social de
Derecho. Pero dicho deber estará siempre enmarcado dentro de los principios de
justicia y equidad.”
Deber de
solidaridad que busca precisamente realizar los fines esenciales del Estado
social de derecho como lo es, entre otros, el garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes constitucionales.
No puede
desconocerse las implicaciones
logísticas (instrumentos técnicos e infraestructura adecuada) y repercusiones
financieras que tiene la realización de los concursos de méritos, atendiendo la
cobertura y tamaño de las convocatorias que corresponde realizar a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, que demanda una debida planeación, organización y
ejecución del sistema de carrera[32]. Tampoco
puede olvidarse la orden impuesta por el legislador[33]
dentro del término perentorio establecido de realizar las convocatorias a
concursos de méritos. Mucho menos puede desconocerse que el Estado desarrolla
los fines esenciales sociales al trasladar el
presupuesto indispensable con destino a la Comisión Nacional del Servicio Civil
y que las entidades respectivas deben cubrir los recursos faltantes por los
costos que genere los procesos de selección.
Como se aprecia
de las intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del
Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, en relación con la convocatoria No. 01 de 2005, se establece un
valor promedio a pagar por los aspirantes de $13.600 para los empleos de
niveles técnico y asistencial y de $20.400 para los niveles asesor y profesional.
También se señala que el número de cargos convocados son aproximadamente
70.000, donde los valores de ejecución de los mismos ascienden a dos millones
de pesos por cargo[34]. Así mismo, se indica
que el Estado ha trasladado los recursos económicos necesarios para el
cumplimiento de las funciones que les competen a la Comisión Nacional del
Servicio Civil, en las vigencias fiscales 2005 y 2006[35].
Finalmente, los dineros faltantes corresponderá asumirlos a las entidades
respectivas que requieran proveer los cargos[36].
Por
consiguiente, existe una justificación constitucional para que el Estado cobre
a los aspirantes una suma determinada por la participación en los concursos,
que viene a constituir sólo el pago de una parte de los costos totales que
implica la realización de los procesos de selección, lo que a su vez asegura la
racionalización del gasto y la eficacia y economía de la función administrativa
(art. 209 constitucional).
De igual forma,
en relación con la violación del derecho a la igualdad debe recordarse, como se
ha señalado en esta decisión, que la tasa se distingue de los tributos
parafiscales y de los impuestos ya que su finalidad radica principalmente en
que se paga como contraprestación de un servicio prestado por la administración
y se cancela solamente por quienes lo utilizan y no por todos los ciudadanos[37].
Esta corporación en sentencia C-1107 de 2001[38], señaló que
el principio de equidad “se desenvuelve como derecho a la igualdad dentro
del campo fiscal, en íntima correspondencia con el principio de la generalidad
del tributo que de suyo constituye basamento del derecho a la igualdad frente a
las cargas públicas”.
En este caso, la tarifa establecida por el legislador a cargo
de quienes se inscriban a los concursos de méritos no constituye un tratamiento
tributario distinto por razones económicas o de desempleo por cuanto atiende a
una finalidad aceptada constitucionalmente como lo es el contribuir a la
financiación de los gastos del Estado, y se establece su cancelación por igual a todos los aspirantes que se inscriban. La suma
equivalente a un salario mínimo legal diario para empleados pertenecientes a
los niveles técnicos y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo
legal diario para los empleados pertenecientes a los demás niveles, constituye
un monto razonable y proporcionado
que pueden sufragar quienes aspiran a participar en los concursos, que además
le imprime seriedad al mismo pues al concurso se presentará solo quienes
realmente tenga un interés en el mismo, haciendo que los costos y esfuerzos del
Estado para convocar al mismo se oriente a la realización de su finalidad.
Ahora, la tarifa
establecida por el legislador es diferencial y progresiva atendiendo el nivel
del cargo al que se aspira, estableciendo así un menor valor para quienes
aspiran a concursar a empleos de menor nivel o un mayor valor a cargos de mayor
jerarquía, lo cual se ajusta al principio de igualdad en materia tributaria en
la medida que desarrollo los fines esenciales del Estado social de derecho en
cuanto a la justicia distributiva.
Mucho menos
puede endilgarse la existencia de un trato discriminatorio entre quienes
aspiran a cargos de elección popular y quienes deseen ingresar a cargos
públicos por concurso de méritos, ya que se está ante diversas situaciones que
imposibilitan su comparación.
Por lo tanto, la
disposición acusada tampoco vulnera los artículos 2, 13, 40-7 y 125 de la
Constitución.
En conclusión, se
declarará la inexequibilidad del inciso 2 del artículo 45 del Decreto ley 760
de 2005 y la exequibilidad del artículo 74 de la Ley 998 de 2005, sólo en
relación con los cargos examinados.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar INEXEQUIBLE el inciso 2 del artículos 45 del Decreto ley 760 de
2005.
Segundo.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, el artículo 74 de la Ley
998 de 2005.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA
SENTENCIA C-666 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
CONCURSO PUBLICO DE MERITOS ADELANTADO POR COMISION NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL-Cobro de valor para participar en
éste desconoce derecho a la igualdad (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-6172
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45 –parcial-
del  Decreto-Ley 760 de 2005 y 74 de la Ley 998 de 2005.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me
permito salvar parcialmente mi voto a la presente sentencia, por cuanto
considero que no se debería cobrar los derechos que se causen por la
participación en los concursos de ingreso en empleos de carrera administrativa
o en ascenso en la misma, pues en mi criterio, los costos de dichos concursos
deberían ser asumidos en su totalidad por las entidades respectivas, de manera
que se garantice de forma efectiva a todos los aspirantes las mismas
oportunidades para participar en dichos concursos.
Al cobrar la
participación en los concursos públicos se impide que unos colombianos puedan
acceder a la función pública, violando de este modo el derecho a la igualdad de
acceso a la administración pública y lo que es más grave, por una causa
económica, lo que implica una discriminación por causas económicas, lo que se
encuentra prohibido por el artículo 13 de la Constitución Nacional.
Por las razones
anteriormente expuestas, disiento parcialmente de la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
“Por la cual se efectúa un traslado en el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal 2005”.
[2]
Se exceptúa la segunda intervención que realizó el
Departamento Administrativo de la Función Pública al resultar extemporánea.
[3]
El ciudadano José Ignacio Morales Arriaga intervino en
este asunto pero de manera extemporánea solicitando la inexequibilidad de las
disposiciones acusadas.
[4]
Sentencias C-1109/00, C-1256/01, C-717/03 y C-572/04. En estas
decisiones la Corte señaló que debe tenerse en cuenta las consideraciones
realizadas por los intervinientes que orienten e ilustren a la Corte sobre los
argumentos de inconstitucionalidad contenidos en la demanda, mas no las que
impliquen nuevos cargos y el señalamiento de nuevas normas que no son el objeto
concreto de acusación, respecto a las cuales los intervinientes y el Procurador
no tuvieron la oportunidad de pronunciarse.
[5]
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[6]
Al respecto ver, entre otras, la sentencia C-061/05 M.P. Manuel José Cepeda
espinosa cuyos considerandos se reiteran a continuación.
[7]
Septiembre 23 de 2004
[8] Artículo 53. Facultades extraordinarias. De
conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política,
revístese de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República
por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de promulgación
de esta Ley, para expedir normas de fuerza de ley que contengan:
1.
El procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones. (itálica fuera de texto)
2.
El sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a las
entidades del orden territorial que deban regirse por la presente ley.
3.
El sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de
los órdenes nacional y territorial que deban regirse por la presente ley, con
excepción del Congreso de la República.
4.
El sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro
del personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, de
la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
5.
Las normas que modifiquen el sistema específico de carrera para los empleados
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
6.
Las normas que regulen el sistema específico de carrera administrativa para los
empleados públicos que prestan sus servicios en el Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República.
[9]
Sentencia C-318 de 2006. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[10] M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[11]
Ver Sentencia C-1371/00  M.P. Alvaro Tafur Galvis
[12]
Ver Sentencia C-040/93 M.P. Ciro Angarita Barón
[13] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. Consúltese también la sentencia C-649 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[14]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15]
Sentencia C- 486 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[16]
Sentencia C- 110 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[17]
Sentencias C-452 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-100 de 2004, M.P.
Rodrigo Escobar Gil; C-963 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-837 de 2003,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-517 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández..
[18] LEY 909 DE
2004. ARTÍCULO 27. CARRERA
ADMINISTRATIVA. La carrera administrativa
es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto
garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e
igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para
alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera
administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos
de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin
discriminación alguna.
LEY 909 DE 2004. ARTÍCULO 28. PRINCIPIOS QUE ORIENTAN EL INGRESO Y EL
ASCENSO A LOS EMPLEOS PÚBLICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA. La ejecución de los procesos de selección para el ingreso y
ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa, se desarrollará de
acuerdo con los siguientes principios:
a) Mérito. Principio según el cual el ingreso a los cargos de
carrera administrativa, el ascenso y la permanencia en los mismos estarán
determinados por la demostración permanente de las calidades académicas, la
experiencia y las competencias requeridas para el desempeño de los
empleos;
b) Libre concurrencia e igualdad en el ingreso. Todos los
ciudadanos que acrediten los requisitos determinados en las convocatorias
podrán participar en los concursos sin discriminación de ninguna índole;
c) Publicidad. Se entiende por esta la difusión efectiva de las
convocatorias en condiciones que permitan ser conocidas por la totalidad de los
candidatos potenciales;
d) Transparencia en la gestión de los procesos de selección y en
el escogimiento de los jurados y órganos técnicos encargados de la
selección;
e) Especialización de los órganos técnicos encargados de ejecutar
los procesos de selección;
f) Garantía de imparcialidad de los órganos encargados de
gestionar y llevar a cabo los procedimientos de selección y, en especial, de
cada uno de los miembros responsables de ejecutarlos;
g) Confiabilidad y validez de los instrumentos utilizados para
verificar la capacidad y competencias de los aspirantes a acceder a los empleos
públicos de carrera;
h) Eficacia en los procesos de selección para garantizar la
adecuación de los candidatos seleccionados al perfil del empleo;
i)
Eficiencia en los procesos de selección, sin perjuicio del respeto de todas y
cada una de las garantías que han de rodear al proceso de selección.
[19]
Sentencia C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-1079 de 2002, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[20]
Sentencia C-517 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21]
Sentencia C-563 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
[22]
Sentencias C-1230 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-963 de 2003, M.P. Jaime
Araujo Renería y C-1079 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[23]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[24]
Entre muchas otras ver C- 479 de 1992; C- 195 de 1994; C- 040 de 1995; C- 041
de 1995; C- 037 de 1996; C- 030 de 1997; C- 539 de 1998; C- 110 de 1999; C- 109
de 2000; C- 371 de 2000; C- 486 de 2000; C- 292 de 2001; C- 954 de 2001; C-
1177 de 2001; C- 517 de 2002; C- 1079 de 2002; C- 969 de 2003 y C- 077 de 2004.
[25]
Sentencia C- 479 de 1992 con ponencia de los Magistrados José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
[26]
Sentencia C- 195 de1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[27]
C- 356 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
[28]Al
respecto pueden verse, entre otras las sentencias C-479 de 1992, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, C-391 de 1993. M.P.
Hernando Herrera Vergara, C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero
C-040 del 9 de febrero de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-063 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero; T-315 de 1998. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[29]
Sentencia C-631 de 1996.
[30]
Sentencia C-540 de 1998.
[31] En la sentencia T-563 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, la Corte abordó como problema jurídico si se desconocía el derecho a la
igualdad de oportunidades por condicionar la participación en un concurso para
cargos públicos al pago de una suma de dinero que no posee, lo cual consideró
el actor constituía una traba que favorece a otros participantes que no se
encuentran desempleados. Esta corporación al negar la tutela señaló: “3. El
concepto de democratización de la convocatoria no entraña la inclusión de todos
los casos hipotéticamente factibles; basta con que la norma permita que
participen todas las personas depositarias de unas condiciones mínimas de
seriedad para que se cumpla este propósito. Así por ejemplo, no constituye una
violación al principio de igualdad de oportunidades el hecho de que la norma en
cuestión no establezca un tratamiento especial para las personas que se
encuentran afectadas por problemas familiares que les impiden cumplir con el
requisito de oportunidad prevista. El derecho, al regular de manera
preferencial la conducta externa, no puede tener en cuenta una serie de
imponderables  que acaecen en el ámbito personal, sicológico, o moral y que afectan
la vida de las personas. En términos absolutos, la igualdad ante la ley sería
un concepto impracticable debido a que nunca sería posible encontrar dos casos
iguales. Si cada ciudadano pudiese exigir del derecho un tratamiento acorde
totalmente con su situación específica, las aplicación general de las normas
resultaría imposible. Cada caso sería objeto de una particular apreciación y el
derecho se desvanecería en una actividad más de tipo político que jurídico. …
La determinación de las
circunstancias personales relevantes para diferenciar los casos iguales de los
diferentes es una de las dificultades mayores para aplicar el principio de
igualdad. En este evento, como en muchos otros problemas propios de la
interpretación jurídica, la mejor solución se encuentra en la delimitación de
un punto intermedio entre igualdad general y la particularidad individual.
5. Las normas generales y abstractas
cumplen con la obligación constitucional  de realizar la justicia en la medida
en que respondan, en términos globales, a los principios y valores del Estado
social de derecho. Al momento de ser aplicada dichas normas las personas
afectadas pueden poner de presente situaciones personales que justifican la
aplicación judicial de una excepción con base en el principio de equidad. Sin
embargo, no toda dificultad personal puede dar lugar a una exoneración de la
obligación normativa. La funcionalidad del derecho depende, por lo menos en
principio, de la exigencia objetiva de ciertas capacidades  mínimas para el
desenvolvimiento social y económico de las personas. De no ser así la
aplicación del derecho se enfrentaría a dificultades propias de una
individualización ad infinitum que las entidades públicas no estarían en
capacidad de efectuar ni de resolver. Es importante tener presente que la
individualización casuística para efectos de la realización de la justicia
material no puede tener lugar en la administración pública - que actúa a través
de normas generales - de la misma manera y con la misma intensidad que se
presenta en las decisiones judiciales.
6. Las normas jurídicas deben tratar
de manera diferente una especificidad personal, sólo cuando dicho tratamiento
sea indispensable para mantener condiciones de igualdad básica de
oportunidades. En este orden de ideas, las normas jurídicas que imponen
condiciones previas demasiado onerosas como requisito para acceder a ciertos
beneficios pueden violar el principio de igualdad si se demuestra que tales
exigencias constituyen una barrera económica para el ingreso de un grupo de
personas, la cual representa una diferencia irrelevante para los objetivos del
procedimiento empleado. Así por ejemplo, una convocatoria para concursar por un
cargo cuyo sueldo es el salario mínimo, no podría imponer como requisito previo
el pago de un formulario cuyo valor es equivalente al salario mínimo mensual.
El pago del formulario desvirtuaría el objetivo que consiste en demostrar una
seriedad mínima y entrañaría la exclusión de un gran número de personas
simplemente por su condición económica, lo cual representa una característica
irrelevante en este evento.”
[32] La Constitución Política en el artículo 130, asigna
un responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los
servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial, como
lo es la Comisión Nacional del Servicio Civil. Dicha Comisión ha sido objeto de
regulación legal por la Ley 909 de 2004 y el Decreto ley 760 de 2005. La Ley
909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”,
contempla en el artículo 7, la naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio
Civil “CNSC”, reiterando el contenido de la disposición constitucional (art.
130 superior) y señalando además que “es un órgano
de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los
términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel
nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio”. El artículo 13 de dicha ley, refiere a la organización
y estructura de la CNSC, señalando el numeral 5, que corresponde al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público adelantar “los traslados o adiciones presupuestales
necesarios para garantizar la puesta en marcha de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, en concordancia con los principios de economía y eficiencia que
deben inspirar el control del gasto público”.
A continuación, el artículo 30 de la Ley
909 de 2004, refiere a que los concursos o procesos de selección deben
adelantarse por la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo cual implica la
realización de contratos o convenios interadministrativos suscritos con
universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior
acreditadas para tal fin. Igualmente, corresponde a la Comisión la acreditación
como entidades idóneas para adelantar los concursos a quienes demuestren su
competencia técnica en procesos de selección, experiencia en el área de
selección de personal, así como capacidad logística para el desarrollo de los
concursos, siendo definido el procedimiento de acreditación por dicha Comisión.
Y, el artículo 31 de dicha ley, contempla
las etapas del proceso de selección o concurso, el cual comprende
fundamentalmente: i) la convocatoria, ii) el reclutamiento, iii) las pruebas, donde
los factores serán valorados a través de medios técnicos, iv) la elaboración de
las listas de elegibles, y v) el periodo de prueba. También se prevé la
posibilidad de presentar reclamaciones[32]
y los mecanismos de publicidad de las convocatorias que contará con una “página
web de cada entidad pública, del Departamento Administrativo de la Función
Pública y de las entidades contratadas para la realización de los concursos,
complementadas con el correo electrónico y la firma digital, será el medio
preferente de publicación de todos los actos, decisiones y actuaciones
relacionadas con los concursos, de recepción de inscripciones, recursos,
reclamaciones y consultas. La Comisión Nacional del Servicio Civil publicará en
su página web la información referente a las convocatorias, lista de elegibles
y Registro Público de Carrera”. Finalmente, el artículo transitorio señala
que durante el año siguiente a la conformación de la Comisión deberá procederse
a la convocatoria de concursos abiertos para cubrir los empleos de carrera
administrativa que se encuentren provistos mediante nombramiento provisional o
encargo.
Por
su parte, el Decreto ley 760 de 2005, “por el cual se establece el procedimiento que debe
surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el
cumplimiento de sus funciones”, reitera en el artículo 3 que los concursos o
procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio
Civil, por medio de contratos o convenios interadministrativos con
universidades, instituciones universitarias o de educación superior debidamente
acreditadas. El artículo 4, señala qué debe contener las reclamaciones que se
presenten. El artículo 8, contempla que en los actos administrativos que
profiera la Comisión deberán indicarse los recursos que proceden e igualmente
absolverá las consultas que en materia de carrera administrativa se presenten
(art. 11). Al igual, se prevé el procedimiento para declarar desierto el
proceso de selección o concurso (título III), las irregularidades que pueden presentarse
(título IV), el procedimiento para la imposición de multas (título V), el
procedimiento por la supresión de cargos de carrera administrativa (título VI),
y el procedimiento para la notificación de la calificación de los empleados de
carrera (título VII).
[33] ARTÍCULO TRANSITORIO DE LA LEY
909 DE 2004. CONVOCATORIAS DE LOS EMPLEOS CUBIERTOS POR PROVISIONALES Y
ENCARGOS. Durante el año siguiente a la conformación
de la Comisión Nacional del Servicio Civil deberá procederse a la convocatoria
de concursos abiertos para cubrir los empleos de carrera administrativa que se
encuentren provistos mediante nombramiento provisional o encargo.
[34]
Información que se tiene de la intervención del Departamento Administrativo de
la Función Pública. Obsérvese también la intervención en el expediente D-6211.
[35] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, señala: “Mediante
Ley 921 de 2004, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2005”,  se asignaron a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
recursos por $600.000.000. Así mismo, con la Resolución No. 2499 de 5 de
octubre de 2005[35],
se efectuó un traslado de recursos a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En dicha resolución, se estableció que “la Comisión Nacional del Servicio
Civil, mediante comunicación No. 02519 del 14 de septiembre, solicitó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público –Dirección General del Presupuesto
Público Nacional- la asignación con cargo al Fondo de Compensación
interministerial, la suma de $872.705.233, los recursos solicitados los
requiere esta entidad para realizar la convocatoria de los concursos de los
empleos públicos, a que hace alusión el artículo transitorio de la Ley 909 de
2004”. Por su parte, mediante la Ley 998 de 2005, se le asignaron recursos, de
los cuales $1.678.535.000, corresponde a aportes de la Nación. El Gobierno
Nacional en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 909 de 2004, a través del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público ha asignado a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, recursos en las cuantías mencionadas en las vigencias fiscales 2005 y
2006, para atender los costos que demande la gestión de dicha entidad”.
[36]
Debe señalarse que fue aprobado el proyecto de ley 258 Senado
y 272 Cámara/06, el cual se encuentra pendiente de sanción presidencial. Dicho
proyecto de ley contempla unos ajustes y modificaciones a la convocatoria 01 de
2005. Al igual, se prevé el mismo cobro a cargo de los aspirantes por la
participación en los concursos de méritos.
[37] Sentencia C-427 de 200.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[38] M.P.
Jaime Araujo Rentería.