T-883-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-883/02
PROCESO POLICIVO-Restitución del espacio público/DEBIDO
PROCESO-No se realizó proceso policivo para restitución del espacio público
Tanto el Código Nacional de Policía como el
Código de Policía de Bogotá, han establecido claramente un procedimiento
preciso para la restitución del espacio público, concluye esta Sala que la
Alcaldía vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo al
desalojar al actor desconociendo el procedimiento establecido. Por no haberse
realizado el proceso policivo establecido, el actor no tuvo oportunidad de
ejercer de manera efectiva su derecho de defensa. De haberse respetado el
debido proceso, el señor habría podido presentar argumentos en contra de la
decisión de la Administración, la que por su parte habría tenido la oportunidad
de revisar su decisión.
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Conciliación
del interés general con los derechos de las personas que ejercen el comercio
informal
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Promesa
de reubicación a vendedor ambulante por la Administración
VENDEDOR
AMBULANTE-Término para
reubicación
En relación con el término otorgado
para la reubicación de un vendedor informal, que la Corte, entre otros casos,
ha fijado el plazo prudencial de 120 días. Sin embargo, el término puede ser
bastante inferior a 120 días. Habiendo constatado la Sala, que la
Administración ha venido adelantado gestiones para la reubicación del actor
para lo cual le ha ofrecido en varias oportunidades un local sin que haya
podido lograr hacer entrega efectiva del mismo y que, no obstante, procedió a
desalojar súbitamente al actor, desconociendo el debido proceso policivo, sin
darle oportunidad de defensa y defraudando la confianza legítima del actor, la
Sala concede a la  Administración el término de quince (15) días hábiles para
concretar la reubicación del actor en cualquiera de los dos locales que le ha
ofrecido hasta el momento, o en otro, dentro del mismo plazo y en condiciones
similares a las del ofrecimiento original.
Referencia:
expediente T-603060
Acción de
tutela instaurada por Francy Hernández González contra la Alcaldía Mayor de
Bogotá, a la Secretaria de Gobierno y a la Alcaldía Local de Teusaquillo.
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
diecisiete (17) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados,
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el
proceso de revisión de la sentencia del veintiuno (21) de mayo de dos mil dos
(2002), proferida por el Juzgado Dieciséis del Circuito de Bogotá, al resolver
la impugnación presentada contra la sentencia del  dos (2 ) de abril de 2001
del Juez Cincuenta y Siete Civil Municipal, que decidió
sobre la acción de tutela instaurada por Francy Hernández González, contra la
Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Gobierno y la Alcaldía Local de
Teusaquillo. La anterior sentencia fue remitida a la Corte Constitucional y
seleccionada por la Sala de Selección Número Siete, mediante auto del 15 de
julio de 2002, correspondiendo a la Sala Tercera de Revisión su conocimiento.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1  El actor manifiesta que durante 11 años ha trabajado vendiendo
incienso en una carreta que estaciona en la esquina de la carrera 27 con calle
53, en el sector conocido como “Galerías”, en la ciudad de Bogotá. Dice que
desde que la Administración Local de Teusaquillo inició su gestión para
recuperar el espacio publico, él ha estado dispuesto a reubicarse e ingresar al
comercio formal.
1.2  El señor Hernández explica que los tres (3) alcaldes locales que
han  venido trabajado con miras a la recuperación del espacio público,  lo han
tenido en cuenta como uno de los vendedores a los que la Administración les
busca una solución de transición hacia el comercio formal. Destaca que además
de conversar continuamente con la Administración sobre su voluntad de
reubicación,  durante la gestión del segundo alcalde, se integró activamente a
un programa social desarrollado por la Fundación  Acción 13, con el Fondo
Popular de Ventas y FENALCO, realizado por iniciativa de la Alcaldía Local.
Agrega que, inclusive, la cooperativa de la que es miembro, había  logrado
incluir un proyecto de reubicación dentro del Plan de Desarrollo Local de
Teusaquillo, pero que los recursos asignados al proyecto sufrieron, primero, un
recorte presupuestal, y luego, la reasignación a otro proyecto. Precisa que la
Administración lo ha apoyado con iniciativas que van, desde la búsqueda
autónoma de una solución,  hasta ofrecerle un local.[1]
1.3  Señala el actor que el ofrecimiento de un local para su reubicación
se realizó en  dos (2) ocasiones, sin que ello se haya concretado. Explica que
la primera vez, el sorteo de locales no se realizó en la fecha que le
indicaron, ni fue convocado para un nuevo sorteo, y que la segunda vez  no se
concretó debido a que el local no lo entregaron por problemas de adecuación
sanitaria.
1.4   Finaliza su recuento diciendo que luego de dos años y medio de
haberse  iniciado el programa, de haber tratado de superar múltiples
obstáculos  y esperar a que se le concretara su reubicación; el 26 de febrero
de 2002, la Alcaldía Local de Teusaquillo, súbitamente, ordenó su desalojo[2] y el de sus compañeros sin que mediara proceso o comunicación
alguna. Concluye que “De nada han servido nuestros esfuerzos, el contar con
confianza legítima (constituida por la permisividad de la Administración para
ocupar el espacio público, y las promesas incumplidas de la Administración), ni
nuestra voluntad ferréa por ser vinculados al sector formal de la economía y
abandonar el espacio público mediante reubicación, ni siquiera la obligación
legal de que nos inicie un proceso administrativo de carácter policivo, todo es
omitido por la decisión de la Administración de desalojarnos de nuestros
puestos de trabajo y privarnos a nosotros y a nuestra familias del sustento.(…)
La medida de desalojo de que he venido siendo víctima fue tomada
unilateralmente por parte de la Administración, sin notificarme y sin darme por
ende oportunidad de hacer uso de los instrumentos que da la ley a todos los
ciudadanos para defenderse ” [3]
Por lo
anterior, el Señor Hernández considera que la Administración le ha violado su
derecho a la igualdad, a la defensa y al debido proceso. Solicita entonces,
que  el juez de tutela suspenda las medidas de desalojo  adelantadas en su
contra, permitiéndole laborar mientras se le ubica real y materialmente en un
centro comercial, como se le había ofrecido, o bien, en un sitio equivalente.
2.
Sentencia de Primera Instancia
El  dos (2)
de abril de 2001, el Juez Cincuenta y Siete Civil Municipal de Bogotá concedió
la tutela. De las comunicaciones de los Alcaldes Locales que obran en el
expediente, el Juez entendió que el Señor Hernández se podía entender amparado
por la confianza legítima.[4]
Considerando, además, que el actual Alcalde dice mantener vigente su
ofrecimiento de un local para la reubicación del actor, el Juez ordenó que, en
el término de 48 horas, se adelantaran las gestiones necesarias para su
reubicación.
3.
Impugnación
El Alcalde
de Teusaquillo impugnó el fallo por considerar que “las reuniones con los alcaldes
locales no legalizan la ocupación del espacio público ha (sic) personas que
nunca han obtenido licencia de vendedor,(…) los permisos fueron expedidos por
la Secretaria de Gobierno hasta el año de 1986 y los cuales tenían vigencia de
un año, así, los vendedores tienen un claro conocimiento, que la ocupación del
espacio público es ilegítima.(…) Cabe anotar que en este caso no se hace
necesario el agotamiento de un procedimiento como quiera que no se trata de una
ubicación permanente, ni estacionaria en el espacio público conforme al
artículo 442 del C.P.B., sin embargo este despacho por intermedio de la
policía comunicó a los vendedores sobre el operativo a realizarse(…)”[5]. La
impugnación finaliza señalando que, en cuanto a la reubicación en un local de
la Calle 53 con Carrera 30, éste ofrecimiento ya fue aceptado por el actor,
sigue en firme y  se está a la espera de que se entregue la zona. Además, de
tal local, se le ofrece también, la posibilidad de reubicación en uno de  los
locales ubicados en la Caseta Feria Popular.
4.
Sentencia de Segunda Instancia
El veintiuno
(21) de mayo de dos mil dos (2002), el Juez 16 Civil del Circuito de Bogotá,
revocó la tutela concedida. Consideró que “el simple hecho del ofrecimiento
de reubicación efectuado previamente por la Alcaldía Local no lleva de suyo a
concluir que el accionante esté amparado por la “confianza legítima” ya que
para el efecto sería indispensable que él mismo hubiese contado con licencia o
permiso para la ocupación, o, entre otros, que hubiese existido tolerancia de
la Administración respecto de ella, exigencias que no se configuran en el caso
presente…”
II. Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
providencias proferidas por los jueces de instancia dentro del proceso de la
referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política, y de conformidad con los artículos
33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Aclaración
preliminar
La Sala
considera necesario aclarar que si bien el actor invoca la protección al
derecho a la igualdad, además del derecho al debido proceso y a la defensa, su
desarrollo argumentativo, así como el de los jueces, no trata sobre el mismo.
También, constata que el actor, al invocar el amparo a su derecho a la
igualdad, no invocó hechos ni pidió ni adjuntó pruebas que indicaran respecto a
quién o a quiénes, estimaba que se le había dado un trato discriminatorio. Por
lo tanto, la Sala no estudiará la violación al derecho de la igualdad invocado
por el actor, sino que analizará este caso -como otros casos relativos a
vendedores estacionarios desalojados del espacio público- a la luz del derecho
al debido proceso y a la defensa y valorando el principio de confianza
legítima.
3. Problema
jurídico
De acuerdo con los hechos reseñados y las
pruebas allegadas, procede esta Sala a resolver si respecto del desalojo del
actor hubo una violación del derecho al debido proceso y a la defensa, y si él
podía legítimamente confiar en que la Administración no lo desalojaría sin que
se hubiera concretado la reubicación convenida dentro del programa de
recuperacion del espacio público.
3.1.
Reiteración de Jurisprudencia: El debido proceso en la restitución del espacio
publico
Considerando que en el caso bajo estudio la acción
de tutela se invoca como mecanismo de protección de derechos fundamentales
-debido proceso y  defensa- respecto de la actuación de una autoridad pública,
y, que la oportunidad de contradicción en la vía gubernativa no  constituye un
medio de defensa judicial, la Sala concluye que la acción es procedente y por
lo tanto pasa a estudiar el asunto de fondo.
La Corte Constitucional ha señalado en
varias oportunidades que la restitución del espacio público debe ajustarse al
debido proceso que consagra el artículo 29 de la Carta Política.[6] En la sentencia T-020
de 2000, MP. José Gregorio Hernández Galindo, se estudió un caso similar en el
que un vendedor informal derivaba su sustento de tal actividad y que había sido
desalojado del espacio público, en desarrollo del programa de recuperacion del
espacio público de la Administracion. En este caso, sin embargo, la
Administración no había adoptado medidas de transición, como por ejemplo, y
entre otras, ofrecer al vendedor una alternativa de  reubicación; lo que
explica que la pretensión del actor se concretara en la solicitud de su
reubicación laboral. La Corte, al comprobar que el actor era uno de los
vendedores que se entendía amparado por el principio de la confianza legítima,
que no se había adoptado medida de transición alguna y que su desalojo se había
ordenado en desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, resolvió
conceder la tutela. Al analizar el procedimiento policivo en estos casos, la
Corte explicó que:
“(…) el artículo 132 del Código Nacional
de Policía, ya mencionado, faculta a los alcaldes para que, cuando se trate de
la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales,
dicten resolución para el efecto, que deberá cumplirse en un plazo no mayor de
30 días.
El ejercicio de esa atribución de policía
permite, en consecuencia, que si una determinada Administración adopta como
política, digna de ejecutar prioritariamente en una ciudad o municipio, la
recuperación del espacio público -que, se repite, tiene fundamento en la propia
Carta-, aplique el aludido procedimiento, pero debe anotarse que, para no
contrariar la Constitución ni cercenar derechos fundamentales, no se trata
de un uso arbitrario de la facultad, pues ésta debe someterse a postulados como
los del debido proceso, la protección especial al trabajo, la igualdad y la
confianza legítima del ciudadano.
No es lícito, entonces, que la
Administración, con la mira puesta únicamente en la expresada finalidad -en sí
misma plausible-, atropelle a quienes, con base en la Constitución, reclaman
que sus derechos sean respetados.”
Así, en este caso concreto, y luego de
analizar los hechos y pruebas que obran en el expediente, la Sala concluye que
(i) la Administración Local al estudiar el caso en cuestión, se equivocó[7] en la apreciación de
los hechos pues estimó que el Señor Hernández González ejercía su oficio de
vendedor sin una ubicación permanente y estacionaria, y (ii) que el desalojo
podía realizarse sin un  procedimiento preciso.
En efecto, y contrariamente a lo señalado
por la Administración, el capítulo sobre “Procedimientos de Policía”, del
Código de Policía de Bogotá, en su artículo 442 establece expresamente -de
conformidad con el artículo 132 del Código Nacional de Policía[8]-  un procedimiento para
la restitución de bienes de uso público[9].
Considerando entonces, que el artículo 29 de la Constitución exige la
aplicación del debido proceso para las actuaciones administrativas, y que tanto
el Código Nacional de Policía como el Código de Policía de Bogotá, han
establecido claramente un procedimiento preciso para la restitución del espacio
público, concluye esta Sala que la Alcaldía de Teusaquillo vulneró el derecho
fundamental al debido proceso administrativo al desalojar al actor
desconociendo el procedimiento establecido; por tanto se reitera la sentencia
citada.
Por no haberse realizado el proceso
policivo establecido, el actor no tuvo oportunidad de ejercer de manera
efectiva su derecho de defensa. De haberse respetado el debido proceso, el
señor Hernández habría podido presentar argumentos en contra de la decisión de
la Administración, la que por su parte habría tenido la oportunidad de revisar
su decisión.
Observa la Sala que en el mismo escrito en
el que la Administración Local señala que no había necesidad de agotar un
proceso, ésta manifiesta haber comunicado al actor, por intermedio de la
policía, el operativo a realizarse. La Sala subraya que informar a un
administrado sobre la realización de un operativo de la policía para proceder
al desalojo no constituye el debido proceso para adoptar la decisión
administrativa de decretar tal medida, más aun cuando en virtud de la
normatividad existía derecho a contradecir la posible decisión. Tal proceder es
una abierta vulneración a los derechos al debido proceso y  a la defensa del
actor.
3.2 La confianza legítima en la medida
de transición: la solución para el caso en cuestión
En los pronunciamientos de esta
Corporación en los que se estudia la tensión entre el derecho al trabajo y el
mínimo vital de los vendedores informales y el interés general que persigue la
Administración, la Corte ha sostenido que para conciliar tales intereses la
Administración debe desarrollar con los vendedores que ocupan el espacio
público un programa de transición al comercio formal. Ahora, cuando se adelanta
tal proceso, la Administración no puede interrumpir abruptamente tal programa y
proceder a ordenar el desalojo, ya que tal comportamiento desconoce la
confianza legítima que ciertos ciudadanos han depositado ante una actuación
sostenida, expresa y especifica de la Administración respecto de ellos.
Del expediente se desprende que la
Administración Local de Teusaquillo tenía al actor por vendedor informal, lo
había censado y amparado por medidas de transición a lo largo de tres
administraciones, habiéndole inclusive ofrecido soluciones de reubicación que a
la postre no se materializaron. Por tanto, estima la Sala que para el Señor
Hernández era legítimo confiar en que la administracion estaba pendiente de su
reubicación y que no procedería a desalojarlo[10]
hasta tanto no  materializara la medida de transición ofrecida, y mucho menos,
que ello ocurriría en abierto desconocimiento de su garantía al debido proceso
y el ejercicio de la defensa de sus intereses.
La Administración con su actuación
desconoció, entonces, que así como el actor confió en que su derecho al trabajo
sería amparado al iniciarse un programa de recuperación del espacio público a
través de medidas de transición al comercio formal, también confiaba en que
dichas  medidas, como la reubicación ofrecida en este caso, constituían ofertas
serias que habrían de hacerse efectivas por parte de la Administración.
Respecto de las medidas de transición que
adopta la Administración, la Corte ha señalado, por un lado, que éstas no sólo
se limitan a la reubicación[11]
–aunque, en el caso en cuestión, tal fue la oferta- y por el otro, que las
medidas ofrecidas deben tener un plazo razonable para ser ejecutadas.
“Lo justo es que antes del desalojo se
trate de concertar, con quienes estén amparados por la confianza legítima, un
plan de reubicación u otras opciones que los
afectados escojan, la Administración convenga  y sean factibles de realizar y
principien a ser realizadas (…) El plazo para las opciones o para la
reubicación tiene que ser fijo porque de lo contrario sería muy difícil
recuperar el espacio público y así lo ha considerado la Corte
Constitucional (ver sentencia de los recicladores). Si el plazo no se acuerda
por los interesados y se llega a una decisión de tutela, será el juez
constitucional quien acudirá a criterios de razonabilidad para establecerlo. Y,
el plazo también debe darle seguridad al vendedor desalojado, porque de lo
contrario la confianza legítima dentro de la cual está, quedaría sin debida
protección jurídica.” [12]
Considerando que la Administración ya había
ofrecido al actor una opción de reubicación -tanto así que, como lo señalara la
Alcaldía en el escrito de impugnación, dicha oferta sigue vigente- y que la
voluntad del actor ha sido de aceptar el ofrecimiento de reubicación, la  Sala
considera que el ofrecimiento de reubicación hecho al actor debe mantenerse y
concretarse en las mismas o similares condiciones en que fue ofrecido y sin
perjuicio del ofrecimiento del otro local ubicado en la Caseta Ventas Populares
que realizara la Administración Local dentro de su escrito de impugnación.
Anota la Sala que si bien en el caso bajo
estudio, se comprobó que la Administración desconoció el procedimiento y
garantías fijadas por la ley para adelantar actuaciones tendientes a la recuperación
del espacio público, y que el actor se entendía amparado por la confianza
legítima, la Sala no puede ordenar que el señor Hernández sea autorizado para
ocupar el espacio público -mientras se le concreta el ofrecimiento de
reubicación de la Administración-dado que acceder a una tal pretensión
implicaría proferir una orden contraria a la ley.[13] Así, la orden que se imparte en este caso
se circunscribe al cumplimiento de la medida de reubicación ofrecida por la
Administración al actor.
Ahora bien, si se considera que la
Administración desalojó al actor sin que se hubiera concretado la medida de
transición ofrecida, y que dentro del proceso manifestó estar a la espera de la
entrega material del local para poder hacer entrega del mismo al actor, sin que
para ello se hubiera fijado un plazo, le corresponde a esta Sala determinar el
término dentro del cual se hará efectiva la  medida de transición en cuestión.
En relación con el término otorgado para
la reubicación de un vendedor informal, la Sala observa que la Corte, entre
otros casos, ha fijado el plazo prudencial de 120 días, así: (i) En el caso de
la sentencia T-706 de 1999,  en el que el actor aun no había sido desalojado y
no se había convenido reubicación, ordenó la reubicación en el término de 120
días hábiles; (ii) en la Sentencia SU-360 de 1999, cuando se había convenido
con el actor una reubicación, e independientemente de si ya se había o no
desalojado[14],
ordenó la reubicación de los vendedores en el término de 120 días hábiles. Sin
embargo, el término puede ser bastante inferior a 120 días. En efecto, en el
caso de la Sentencia T-020 de 2000, en el que no se había convenido ninguna
reubicación y la Administración, sin embargo, procedió a desalojar al actor
violando, como en este caso, el debido proceso, la Corte ordenó que, dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, se ubicara al
actor -quien sufría de limitaciones físicas[15]-
en un lugar adecuado y apto para la actividad de vendedor.
Habiendo constatado la Sala, que la
Administración ha venido adelantado gestiones para la reubicación del actor
para lo cual le ha ofrecido en varias oportunidades un local sin que haya
podido lograr hacer entrega efectiva del mismo y que, no obstante, procedió a desalojar
súbitamente al actor, desconociendo el debido proceso policivo, sin darle
oportunidad de defensa y defraudando la confianza legítima del actor, la Sala
concede a la  Administración el término de quince (15) días hábiles para
concretar la reubicación del actor en cualquiera de los dos locales que le ha
ofrecido hasta el momento, o en otro, dentro del mismo plazo y en condiciones
similares a las del ofrecimiento original.
La Sala concederá, entonces, la tutela de
los derechos de defensa y debido proceso del actor vulnerados por la Alcaldía
Local de Teusaquillo.
III.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-  REVOCAR  la sentencia  del  veintiuno (21)  de mayo de  dos mil dos  (2002),  proferida
por el  Juez 16 Civil del  Circuito de  Bogotá, mediante la  cual  se  revocó el  fallo  que  concedió  la  tutela del
derecho  al debido proceso del actor, y en su lugar, CONFIRMAR por
las razones y en los términos expuestos en la presente providencia, la
sentencia del Juez Cincuenta y Siete Civil Municipal, del dos (2) de abril de
2002  al resolver la acción de tutela instaurada por Francy Hernández González
contra la  Alcaldía Mayor de Santa Fe, la
Secretaría de Gobierno y la Alcaldía Local de Teusaquillo y por ende tutelar el
derecho del Señor Francy Hernández González al debido proceso y  a la defensa.
Segundo.- ORDENAR, al Alcalde Local de Teusaquillo que,
en el término de quince (15) días hábiles  siguientes a la notificación de este
fallo, proceda a asignarle al señor Francy Hernández  González uno de los
locales ofrecidos o un lugar equivalente.
Tercero.-  Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El Acta de compromiso de 1997, suscrita con la primera Alcaldesa,
amnistiaba a algunos vendedores y les permitía estar 2 meses mientras
terminaban de formar su Cooperativa. El compromiso sólo incluía a los miembros
que formaran parte de la misma y que se distinguían de los demás vendedores
informales, y ante la administracion, mediante el uso de una camiseta azul y la
presentación de un carné. Bajo el mandato del segundo Alcalde local relacionado
en el proceso, se continuó trabajando hacia una solución para los vendedores
informales, a través de un programa liderado por la Fundación Acción 13. En
efecto, en una comunicación, se lee: “Accion 13, viene desarrollando una
labor con los vendedores ambulantes desde 1998, y (…) se encuentra comprometida
en adelantar un Programa de Preparación, y organización de éstos para su
formalización y ubicación en un nuevo espacio. En aras de ésta labor,(…)
se inició un proceso con setenta (70), personas, encaminado a promover nuevas
alternativas de trabajo, que deben concluir en febrero del año 2000,
fecha límite determinada por el Alcalde Local para el desalojo de esta calle.” Dentro
de este marco de acciones, obra una comunicación del actor en la que le
manifiesta al Alcalde que “analizando su oferta de trasladarnos a
las instalaciones de la Comisaría de Familia le pido el favor de informarme los
pasos a seguir para acogerme a dicha oferta ya que estoy muy interesado de
abandonar el espacio público lo más pronto posible y agradeciéndole
la gran colaboración que nos ha brindado para poder salir del Comercio
Informal.” En el expediente obra otra comunicación del actor -un año
después- en la que le informa que sigue pendiente en trasladarse a las antiguas
instalaciones de la Comisaría de Familía. El Alcalde le contesta diciéndole que
“El sorteo para los espacios de reubicación en dicha zona, se llevará a cabo
el 9 de marzo de 2001,  para tal efecto debe acercarse a este despacho a fin de
dar las especificaciones necesarias.” El actor dice que el sorteo no se
efectuó. En noviembre de 2001, el tercer Alcalde, le informó al actor que, ante
la negativa de algunos vendedores tutelados en  reubicarse en  la antigua
Comisaría de Familía  (Calle 53 con carrera 30) “ (…) se encuentran en
estudio las diferentes peticiones de los vendedores ambulantes y estacionarios
que a  pesar de no haber entablado proceso alguno están en disposición de
aceptar un local en la zona descrita anteriormente.” Se observa en el
expediente una comunicación de febrero 25 de 2002, enviada al Alcalde en la que
le resalta que han transurrido tres meses y no se le ha informado los pasos a
seguir para reubicarse y le solicita que “se [le] permita laborar hasta
tanto no se [le] brinde el apoyo para [su] salida del emplepo informal…” Finalmente,
la corroboración de lo aducido por el actor, resulta de la contestacion que la
Alcaldía local da a la acción de tutela: “Cabe anotar que al Señor Francy
Hernández González se le han hecho dos ofrecimientos de los locales ubicados en
la Calle 53 con carrera 30 (…) se está a la espera de la entrega de dicha zona
por parte de la Defensoría del Espacio Público.”
[2] En la contestación de la acción, la Administración dice que: “Este
despacho no ha violado el debido proceso ya que como lo mencione anteriormente
le corresponde al Alcalde Local prevenir y recuperar el espacio público,
frente ha (sic) esta clase de actuaciones no se adelanta proceso alguno (…).”
[3] Cfr.folio 74.
[4] En la sentencia se lee: “Con base en las pruebas documentales
aportadas, se establece que efectivamente el tutelante ejerce y ha ejercido el
oficio de vendedor  informal pues se desprende del análisis probatorio que la
Administración (Alcaldía Menor de Teusaquillo) de cierta manera ha permitido la
ocupación de la vía pública, pues aunque no aparezca permiso o la licencia que
así lo reconozca, si ha tenido al tutelante como vendedor informal (…) con lo
que se concluye que en el caso del tutelante se ha configurado el principio de
la confianza legítima, eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores
ambulantes.”(folio 152)
[5] Cfr. folio 158.
[6] En la Sentencia T-438/96, MP. Alejandro Martínez Caballero,
se resolvió sobre el desalojo de varios puestos de venta de un mercado en
Barranquilla, en esta oportunidad la Corte manifestó: “El artículo 29 de la
Constitución consagra el principio del debido proceso tanto para las
actuaciones judiciales como para las administrativas. En la presente acción de
tutela está como telón de fondo la recuperación del espacio público. Para
lograrla se requiere, según las características de cada caso, un proceso
judicial, o policivo porque  en determinadas circunstancias el alcalde lo puede
hacer mediante actuaciones administrativas que se derivan  del poder general de
policía que tiene. Para esta última situación  está el artículo 124  del
decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de  Policía que dice: "A  la
policía le corresponde de manera especial prevenir los atentados contra la
integridad  de los bienes de uso público". Y el alcalde como primera
autoridad de policía de la localidad tiene el deber jurídico de vigilancia y
protección sobre tales bienes” y la facultad de resolver la acción de restitución
es del Alcalde según el artículo 132 ibidem (…)  Pero, hay que efectuar
actuaciones dentro de la ley y es obvio que se viola el debido proceso si se
aspira a desalojar sin trámites previos, (…)”. Por su parte, la Sentencia
SU 360 de 1999, MP Alejandro Martínez Caballero se precisó que : “Pese a
que, el interés general de preservar el espacio público prima sobre el interés
particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la
jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes
en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está
permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o
policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso
previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los
“ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado Social de
Derecho” (Sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell).” Sentencia
T-706-99, MP Alejandro Martínez Caballero: “De los planteamientos
anteriormente relacionados surge que las autoridades policivas están facultadas
para recuperar el espacio público, es su obligación hacerlo, respetando claro
está el debido proceso. Esto es de fácil apreciación cuando se trata de vendedores
estacionarios, porque la querella o denuncia que da origen al procedimiento
policivo es notificada a quien se encuentre en el lugar, es suceptible de
pruebas y de recursos y obviamente se basa en ordenamientos que indican que el
espacio es público y por ende el desalojo es viable.”
[7] La Alcaldía Local de Teusaquillo dijo: “Cabe
anotar que en este caso no se hace necesario el agotamiento de un procedimiento
como quiera que no se trata de una ubicación permanente, ni estacionaria en el espacio
público conforme al artículo 442 del C.P.B., sin embargo este
despacho por intermedio de la policía comunicó a los vendedores sobre el operativo
a realizarse (…).”
[8] Artículo 132 del Decreto 1355 de 1970: “Cuando se trate de la
restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o
zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido por los medios
que esten a su alcance,  el carácter de uso público de la zona o vía ocupada,
procederan a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá
cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede
recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo
gobernador.”
[9] Artículo 442 del Acuerdo 18 de 1989: “Restitución de bienes
de uso público. Establecida por las pruebas legales pertinentes, la calidad
de uso público del bien, el alcalde  menor procederá a ordenar mediante
resolución  motivada su restitución la que deberá cumplirse en un plazo no mayor
de treinta (30) días.” A continuación los artículos 443, 444, 445 y 446
tratan sobre la notificación de la providencia a los ocupantes del bien; el
recurso de apelación; la notificación al Ministerio público y el Procurador de
Bienes del Distrito, y la ejecutoria de la providencia que ordena la
restitución, respectivamente.
[10] Analizando el principio de confianza legítima se ha dicho que: “Más
alla de los operadores económicos, los ciudadanos, en relación a sus
situaciones jurídicas y expectativas legítimas, requieren de la coherencia en
el ejercicio del poder y de la seguridad en la adopción de decisiones por éste
(…) No estamos (…)  frente a la adquisición de un derecho sino, más
exactamente, frente a la existencia de una conducta, manifestada en ciertos
actos del poder público, que ha hecho generar cierta confianza en que se
actuaría en un determinado sentido a un sector de ciudadanos o colectivos
determinados.”Castillo Blanco (Federico), Monografías jurídicas: La
Protección de la Confianza en el Derecho Administrativo”, Marcial Pons
Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid, 1998.
[11] Ver la Sentencia SU-360 de 1999 y T-084 de 2000,  MP. Alejandro
Martínez Caballero.
[12] Corte Constitucional, Sentencia T-706 de 1999 MP: Alejandro
Martínez Caballero. Al respecto, la Sentencia SU-360 de 1999 dijotambién que: "Si
ya la Administración y el desalojado han convenido directamente o por
intermedio de sus representantes gremiales una reubicación, debe mantenerse
esta determinación , pero lo ya acordado debe ser efectivo y existir un plazo
razonable para su cumplimiento. Si no ha habido acuerdo alguno o si la
Administración estimó que no estaban bajo el amparo de la confianza legítima,
pero el juez constitucional considera que sí la hubo, entonces, será la
sentencia la que determine si cada una de las personas se hallaba bajo la
situación de confianza legítima en cuyo caso el plazo será no solo para
determinar cuál sería la opción o la reubicación, sino  para hacerla
efectiva."
[13] Sentencia T-706 de 1999 MP: Alejandro Martínez Caballero: “Si
los trabajadores amparados por la confianza legítima ya fueron desalojados sin
previa reubicación o cristalización del convenio, la solución no es volverles a
permitir que ocupen el espacio público porque una decisión en este sentido no
tendría validez jurídica. Indudablemente siguen operando la reubicación o las
opciones indicadas en la sentencia SU-360/99, (…)”  Por su parte, la
Sentencia SU 360 de 1999 explicó que “Si los trabajadores amparados por la
confianza legítima ya fueron desalojados sin previa reubicación o convenio
sobre alternativas diferentes, esto no puede tenerse como un hecho que signifique
sustracción de materia para la tutela, como se indicó antes. Pero la solución
no es volverles a permitir que ocupen el espacio público porque una decisión en
este sentido no tendría validez ética. Indudablemente siguen operando la
reubicación o las opciones antes dichas. Si ya la Administración y el
desalojado han convenido directamente o por intermedio de sus representantes
gremiales una reubicación, debe mantenerse esta determinación , pero lo ya
acordado debe ser efectivo y existir un plazo razonable para su cumplimiento.
Si no ha habido acuerdo alguno o si la Administración estimó que no estaban
bajo el amparo de la confianza legítima, pero el juez constitucional considera
que sí la hubo, entonces, será la sentencia la que determine si cada una de las
personas se hallaba bajo la situación de confianza legítima en cuyo caso el
plazo será no solo para determinar cuál sería la opción o la reubicación, sino
para hacerla efectiva.”
[14] En efecto, en esta sentencia, interpuesta por varios vendedores
informales de diferentes localidades de Bogotá, la Corte, respecto de los
actores a los que les concedió el amparo, dispuso: “Séptimo. Como
consecuencia de lo determinado en los numerales anteriores,  ORDENAR que
en el término de ciento veinte (120) días hábiles se proceda a cumplir con
los compromisos que ha adquirido anteriormente la Administración, si
existieren y hubieren sido aceptados por los interesados, para reubicar a
los solicitantes en el lugar acordado; pero si algunos de ellos no aceptan
esta opción, bién sea porque ya hayan sido desalojados y no deseen reubicación
o porque sin haberse producido el desalojo no opten por la reubicación,
entonces debe concretarse con ellos una o varias de las otras opciones
indicadas en la parte motiva de esta sentencia, a saber: adquisición de
formación necesaria para ocupar un puesto de trabajo, colaboración para el
acceso a créditos blandos, a insumos productivos, aplicación de planes
originales de crédito y/o cualquier otra medida similar que la Administración
haya fijado en sus “estrategias” y los interesados acordaren en el referido
término de los ciento veinte (120) días. Si no hay acuerdo se entenderá que se
preferencia la reubicación, para lo cual se da un plazo de ciento veinte días
hábiles.”
[15] En los considerandos de esta sentencia se manifestó que: “Se ha
incurrido entonces, aparte de la ya expuesta transgresión al debido proceso, en
una clara vulneración del derecho al trabajo, y se ha desconocido abiertamente
el precepto del artículo 54 de la Carta, que consagra como una obligación del
Estado la de propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de
trabajar, garantizado además a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud. También se ignoró el precepto contenido en el
artículo 13 ibídem, según el cual "el Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan". Y de la misma manera, se
quebrantó el artículo 47 de la Constitución que obliga al Estado a adelantar
una política de integración social a favor de los disminuidos físicos,
sensoriales y síquicos, y no a la inversa, como en esta ocasión, en que las
autoridades distritales han obrado de espaldas a la circunstancia específica
del minusválido.”