T-344-04
Sentencia No
Sentencia
T-344/04
ACCION
DE TUTELA CONTRA GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA EL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE
COLOMBIA DEL MINISTERIO DE TRABAJO-Suspensión del pago de la
pensión
PENSION
DE JUBILACION DE EMPLEADO DE FONCOLPUERTOS-Suspensión por
inexistencia en los archivos de la entidad de la hoja de vida/PENSION DE
JUBILACION DE EMPLEADO DE FONCOLPUERTOS-Suspensión por imposibilidad del
demandante de aportar original o copia de la resolución de reconocimiento
DEBIDO
PROCESO-Vulneración
por suspensión pago de mesadas pensionales
De conformidad con la
Constitución el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales o
administrativas. En desarrollo de tal previsión superior toda persona tiene
derecho a que las actuaciones administrativas que comporten una afectación de
su situación particular, y con mayor razón si de ello se deriva un menoscabo de
la misma, sean el resultado de un debido proceso. A su vez, presupuestos esenciales
del debido proceso son la vinculación al mismo del afectado, de manera que
pueda ejercer oportunamente su derecho de defensa, y el fundamento legal de la
actuación administrativa. El examen del expediente muestra que en el presente
caso no se cumplió ninguno de los anteriores presupuestos mínimos. En efecto,
por un lado, ni durante la actuación previa a la acción de tutela, ni en el
trámite de la misma, la entidad accionada cita una disposición legal que le
permita suspender de manera unilateral el pago de una pensión cuando no
encuentre en sus archivos la hoja de vida del beneficiario, ni se refiere a
regulación legal alguna del procedimiento aplicable en ese evento. La
Administración no revocó el acto de reconocimiento de la pensión, sino que procedió
directamente a suspender el pago de la pensión hasta tanto no pudiera
establecerse la existencia de dicho acto de reconocimiento. Resulta claro para
la Sala que tal determinación estaba igualmente regida por las exigencias del
debido proceso y que la actuación unilateral de la Administración resultó
violatoria de los derechos del accionante. Al margen de la discusión acerca de
si existe base legal para disponer administrativamente la suspensión del pago
de una pensión, lo cierto es que, si en criterio de la Administración, estaba
en entredicho el derecho del beneficiario a recibir la pensión, debía,
necesariamente, vincularlo a una actuación administrativa en la que, de manera
previa a cualquier decisión, se le garantizase su derecho de defensa. Resulta
palmaria la violación del debido proceso derivada de la actuación del GIT, por
cuanto la Administración dispuso unilateralmente la suspensión en el pago de la
pensión, sin haber agotado las diligencias mínimas que estaban a su alcance
para establecer la existencia del derecho, como verificar si en las entidades
que estimaba competentes –el Ministerio del Transporte y la Caja Nacional de
Previsión- existía una copia de la resolución de reconocimiento de la pensión,
y sin solicitar al afectado que, dentro de una actuación específicamente
orientada a esclarecer su derecho a la pensión, presentase sus consideraciones
o suministrase los soportes necesarios, ni darle, por consiguiente, una
oportunidad de defensa.
PENSION DE JUBILACION-No puede suspenderse
su pago por la inexistencia de la hoja de vida en los archivos de la entidad
REVOCATORIA DE ACTO
ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Supuestos en que procede
Si se dan los
presupuestos del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en los términos del condicionamiento
contenido en la Sentencia C-835 del mismo año, la Administración podría
proceder a la revocatoria directa de los actos de los cuales se deriva el pago
irregular de la pensión, sin el consentimiento del afectado. Si, por el
contrario, la Administración no puede acreditar tales requisitos, esto es, si
no puede establecer que el pago se fundamenta en una conducta fraudulenta, pero
considera que el mismo es irregular, debe acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para, a través de una acción de lesividad, obtener
la anulación del acto y el restablecimiento del derecho.
PENSION DE JUBILACION-No puede trasladarse
al afectado la carga de la prueba de si es titular del derecho
Ciertamente se han
presentado fraudes en materia de pensiones y es deber de las autoridades
prevenirlos y evitar que, una vez establecidos, continúe el detrimento para el
patrimonio público. Y tampoco puede desconocerse que en una entidad en la que
ha habido una alta incidencia de actuaciones fraudulentas, la ausencia de la
hoja de vida de un pensionado en los archivos de la entidad puede tenerse como
indicativa de un posible ilícito. Pero lo que no resulta admisible es que la
entidad asuma de plano que ello es así y decida trasladar al administrado la
carga de establecer que tal asunción es falsa. La injusta privación de su
mesada a un pensionado es violatoria de sus derechos fundamentales. Quiere ello
decir, a contrario sensu, que la privación de la mesada sólo puede provenir de
una justa causa. Y corresponde a la Administración establecer esa justa causa,
sin que la sola ausencia de la hoja de vida pueda tenerse como tal. Porque, así
como puede asumirse que ello apunta hacia una conducta ilícita, también puede
ocurrir que dicha ausencia sea consecuencia del desgreño administrativo, de una
actuación negligente o incluso de una conducta maliciosa orientada a perjudicar
al afectado. De esta manera, una vez producida la incorporación de una persona
a la nómina de pensionados, la sola ausencia en los archivos de la entidad de
la resolución por medio de la cual se reconoció la pensión no es suficiente
para desvirtuar la regularidad del pago y la existencia del derecho. Es
necesario agotar una actuación orientada a establecerlo así.
PRINCIPIO
DE LA BUENA FE DE LA ADMINISTRACION-Debía
reconstruir historia laboral y expediente administrativo con base en el cual la
persona figuraba como beneficiaria de pensión
En acatamiento del
principio de la buena fe, la actividad de la Administración en este caso debía
orientarse, no a probar una irregularidad que no se puede tener, a priori, como
cierta, sino a reconstruir la historia laboral y el expediente administrativo
con base en el cual el accionante figuraba como beneficiario de una pensión y
había tenido tal condición durante los últimos veinte años. Completada esa
averiguación la Administración podría tener argumentos para concluir, o que la
pensión ha sido regularmente reconocida y que no existe anomalía en el pago de
las mesadas pensionales, o que, por el contrario, existe una irregularidad en
la actuación que condujo a la incorporación del accionante en la nómina de
pensionados de la Empresa Puertos de Colombia. Si la Administración arriva a
esta segunda conclusión debe proceder, o a la revocatoria directa de los actos
irregulares, si a ello hay lugar en los términos del artículo 19 de la Ley 797
de 2003 y la Sentencia C-835 de 2003, o a demandar tales actos ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Corresponde pues a la
Administración acreditar que no existe el acto administrativo de reconocimiento
de la pensión, tarea en la cual la inexistencia de la resolución en los
archivos es solo un principio de prueba. Pero resulta lesivo de los derechos
fundamentales del accionante que la Administración decida, como condición para
reanudar el pago de las mesadas pensionales, trasladarle la carga de iniciar
una actuación administrativa o judicial orientada a reconstruir el expediente
administrativo. Ello equivale a asumir de plano que el reconocimiento de la
pensión fue irregular, sin fundamento suficiente y en actuación que
implícitamente supone la mala fe del accionante.
Referencia:
expediente T-819583
Accionante: Camilo Borrego Arias
Demandado: Ministerio de la
Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social
de la Empresa Puertos de Colombia.
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá,
D. C.,  dieciséis  (16) de abril de dos mil cuatro (2004).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-819583 instaurado por Camilo Borrego
Arias contra el Ministerio de Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para
la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia.
I.       ANTECEDENTES
1.      La solicitud
Camilo
Borrego Arias, obrando a través de apoderado, presentó, ante la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Santa Marta, acción de tutela en contra del Ministerio
de la Protección Social -Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de la Empresa Puertos de Colombia, por una presunta violación de sus
derechos fundamentales a la vida digna, a la integridad personal, a la
igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al mínimo vital y al
principio de la buena fe, en la que considera incurrió el Ministerio, al
suspender de manera intempestiva e irrazonable el pago de la pensión de
jubilación de la que venía disfrutando como extrabajador de la extinta empresa
Puertos de Colombia.
2.      Información a los demandados y a terceros
eventualmente afectados
Mediante auto del 19 de agosto de 2003, la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta decidió admitir la
demanda y notificar de la misma al Ministerio de la Protección
Social -Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la
Empresa Puertos de Colombia.
Dispuso así mismo el Tribunal solicitar al Coordinador de
dicho Grupo Interno de Trabajo que informe si al accionante se le suspendió el
pago de la pensión de jubilación que la había sido reconocida desde 1979, y, en
caso afirmativo, explicar las razones para ello.
Mediante Auto de agosto 22 de 2003, el Tribunal ordenó
solicitar al Gerente General del Consorcio FOPEP, entidad encargada de
administrar el pago de las mesadas pensionales de los pensionados de la
extinguida Puertos de Colombia, informar la razones por las cuales se
interrumpió el pago de las mesadas pensionales al accionante.
3.      Oposición a la demanda
El Coordinador de Prestaciones Económicas del Grupo
Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de
Colombia - Ministerio de Protección Social,
mediante escrito de 20 de agosto de 2003, señaló que quien se encarga del pago
de las mesadas pensionales a las personas que se encuentran dentro de la base
de datos del pasivo pensional de la extinta empresa Puertos de Colombia es el
Consorcio FOPEP y que como quiera que el Grupo Interno de Trabajo ha reportado
a dicho consorcio las mesadas pensionales del accionante hasta el mes de agosto
de 2003, la tutela debe dirigirse contra FOPEP y del trámite de la misma debe
excluirse al Grupo que representa.
Adicionalmente informa que como consecuencia de lo
anterior se remitió la acción de tutela al Gerente General del Consorcio FOPEP.
Adjunta comunicación en ese sentido de agosto 19 de 2003.
En respuesta a la solicitud que le dirigiera el Tribunal,
el Gerente General del Consorcio FOPEP, mediante comunicación de agosto 26 de
2003 se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela y solicitó que la
misma fuera denegada por no existir vulneración de derecho fundamental alguno
por parte del consorcio, en la medida en que el mismo obraba según las
instrucciones suministradas por el Ministerio de Protección Social.
Con posterioridad al fallo de primera instancia, en el
escrito de impugnación, el Grupo Interno de Trabajo manifestó que la
información suministrada al Tribunal en el oficio de agosto 20 era equivocada,
debido a un error involuntario, y, a partir de lo que denominó “la situación
real del señor CAMILO BORREGO ARIAS”, solicitó al juez de segunda instancia
negar la acción de tutela por improcedente.
4.      Los hechos
4.1.   El señor Camilo Borrego Arias había venido
recibiendo mesada pensional como pensionado de la Empresa Puertos de Colombia desde
1979.
4.2.   Mediante oficio de abril 16 de 2003, el
Coordinador de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo (GIT) del Ministerio de
la Protección Social solicitó al Gerente General del Consorcio FOPEP “… le sea
impuesto el Código de Control, al pago de la mesada pensional correspondiente
al señor CAMILO BORREGO ARIAS …”[1]. Tal solicitud se fundamenta en la
consideración de que en los archivos físicos y microfilmados del Ministerio no
se encontró la Hoja de Vida del señor Borrego Arias. (Folio 48)
Resulta relevante presentar el trámite que condujo a la
anterior determinación, tal como lo sintetiza el Coordinador de Prestaciones
Económicas del GIT, en su escrito de impugnación a la decisión de tutela del
juez de primera instancia:
4.2.1.    El 5 de febrero de 2003, el señor Camilo
Borrego Arias solicitó la rectificación de su primer apellido en los cupones de
pago de su pensión, en los que figuraba, equivocadamente, como Borrero.
4.2.2.    Con el objeto de tramitar la reclamación del
señor Borrego Arias, el área de nómina solicitó internamente la hoja de vida
del extrabajador, a fin de ubicar en ella el acto administrativo por medio del
cual Puertos de Colombia le reconoció el derecho a la pensión de jubilación.
Sin embargo, en el archivo físico no se encontró la hoja de vida del mencionado
señor.
4.2.3.    Se acudió, entonces, al archivo de
microfilmación, “… en donde únicamente se encontró que el nombre del señor
CAMILO BORREGO ARIAS estaba ubicado dentro del listado de hojas de vida
microfilmadas; sin embargo, al efectuar la impresión de dicho listado se
observa una anotación que indica que para el momento de la microfilmación de
las historias laborales (año 1991), la correspondiente al señor BORREGO ARIAS
ya se encontraba en mal estado.”
4.2.4.    El 14 de marzo de 2003 el GIT solicitó al
Ministerio de Transporte que informara si dentro de los archivos de esa entidad
reposaba acto administrativo de reconocimiento de pensión al señor BORREGO
ARIAS.
4.2.5.    Con base en la anterior actuación se ordenó la
imposición del Código de Control al que se ha hecho referencia.
4.3.   Como consecuencia de la anterior solicitud el
Consorcio FOPEP suspendió el pago de las mesadas pensionales al accionante,
desde el mes de mayo de 2003.
4.4.   Obra en el expediente comunicación del accionante
dirigido al Coordinador de Pensiones del GIT, orientado a obtener el
levantamiento de la suspensión en el pago de las mesadas pensionales. Para el
efecto acompaña copia simple de la Resolución No. 08432 de 1979 de la Gerencia
General del Terminal Marítimo de Santa Marta, por medio de la cual se ordena
reconocer a Camilo Borrego Arias una pensión mensual y vitalicia de
jubilación.  Acompaña también copia simple de la Resolución por medio de la
cual se dispuso el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales. (Folio
18)
4.5.   Frente al anterior reclamo, el Coordinador de
Pensiones del GIT, mediante oficio del 1 de julio de 2003 (Folio 20) respondió
que “… para efectos de levantar el código de control impuesto sobre su pensión,
es necesario que remita el original –si lo posee-, o en su defecto acopia
auténtica de la referida resolución [se refiere a la resolución de
reconocimiento de la pensión]…” en atención a que los documentos aportados en
fotocopia simple no tienen efecto probatorio…”. Solicita adicionalmente el
Coordinador de Pensiones del GIT que el accionante allegue los demás documentos
que estén en su poder “… y que sirvan para comprobar su vinculación con la
desaparecida empresa Puertos de Colombia, para reconstruir su historia laboral,
dado que según certificación expedida por la Coordinación Administrativa del
Grupo Interno de Trabajo para la gestión del Pasivo Social de la Empresa
Puertos de Colombia, dentro de los archivos físicos o magnéticos que están bajo
custodia del grupo, no existe hoja de vida a su nombre”.
2.4.   Dado que se mantuvo la suspensión en el pago de
sus mesadas, en el mes de agosto, el accionante decidió acudir a la acción de
tutela.
5.      Fundamento de la acción
Expresa el accionante que la reseñada actuación del GIT
es manifiestamente contraria a principios y valores constitucionales, en
particular los de buena fe y protección especial a las personas de la tercera
edad.  Considera que el GIT no puede desconocer el valor de los documentos
aportados en copia simple, ni hacerle responsable del hecho de que en los
archivos del Ministerio no se encuentre información documental que acredite su
condición de pensionado.
Pone de presente su avanzada edad y sus precarias
condiciones de salud, al paso que afirma que la pensión es la única fuente para
su manutención personal y familiar.[2]
Señala que el Ministerio no podía de manera unilateral
revocar el acto administrativo que le reconoció la pensión, por cuanto en la
expedición del mismo no mediaron actuaciones delictivas o fraudulentas
propiciadas o agenciadas por él.
Para fundamentar su pretensión el accionante transcribe
apartes de distintos fallos de la Corte Constitucional en los que se protege
por la vía de la acción de tutela el derecho al pago oportuno de las mesadas
pensionales, cuando esté de por medio una afectación del mínimo vital.
Expresa, por otra parte, que en el presente caso es
procedente la acción de tutela, por cuanto los medios de defensa ordinarios no
resultarían idóneos ni eficaces, en la medida en que la actuación del
Ministerio afecta su mínimo vital.
6.   Pretensión
El tutelante pretende que se ordene al
Ministerio de Protección Social que proceda al pago de las mesadas pensionales
dejadas de pagar así como al de las que se causen en el futuro.
Del
mismo modo solicita se prevenga a las autoridades demandadas para que se
abstengan de la comisión de conductas como las que soportan la presente tutela.
7.      Oposición
Reseña la Corte la posición presentada por el GIT del
Ministerio de la Protección Social en el escrito de impugnación al fallo de
primera instancia, en razón a que la actuación de la demandada anterior a dicha
impugnación, por una equivocación de su parte, no responde a la realidad
efectiva del accionante ni a los problemas constitucionales que plantea la
presente acción de tutela.
Señala la entidad accionada que entre las funciones que
corresponde adelantar al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia, entidad hoy adscrita al Ministerio de la
Protección Social y que había sido creada para atender las competencias que en
dicha materia se habían atribuido al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social,
se encuentra la de “depurar la nómina de pensionados, analizando cada una de
las pensiones reconocidas y sus soportes.” (Res. 00219 de febrero 8 de 2000 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social).
Después de hacer un recuento de la situación del señor
Camilo Borrego Arias, señala que:
“Para la existencia de la pensión de jubilación, además
del cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio establecidos en
el Código Sustantivo del Trabajo, se hace necesario que exista un acto
administrativo que reconozca el derecho a gozar de la respectiva pensión y que
en consecuencia ordene el pago de la misma. Es precisamente el acto
administrativo el que permite que la obligación se haga exigible.”
“Este es un derecho DATIVO, que para surgir a la vida
jurídica requiere de un acto que le de existencia mediante el reconocimiento o
el otorgamiento o del mismo, acto cuya existencia precisamente es el que se
cuestiona por cuanto no se conoce, es decir, carece de título y el disfrute del
que se goce durante un largo transcurso de tiempo no sustituye esa carencia de
título, es decir que en este caso lo otorga el Estado a través de un acto
propio, que contempla requisitos para su reconocimiento e igualmente
condiciones a cumplir para la satisfacción de la obligación correlativa.”
“La ausencia del acto administrativo  en el cual se
conceda el derecho a gozar de una pensión de jubilación, proviene del liquidado
Fondo de Pasivo Social de Puertos de Colombia y/o Puertos de Colombia, lo que
imposibilita al Grupo Interno de Trabajo poseer un documento que no fue
recibido. Ello traslada la obligación de aportar el documento a las partes que
pretendan hacerlas valer, en el presente caso al señor CAMILO BORREGO ARIAS.”
Para respaldar sus consideraciones, la accionada
transcribe apartes de una sentencia de tutela de la Sala de Casación Penal de
la Corte Suprema de Justicia según la cual entre la ausencia en los archivos
del Ministerio de Trabajo de la resolución por medio de la cual se reconoció
una pensión a cierta persona y la decisión de excluirla de la nómina de
jubilados existe un nexo de causalidad razonable y la materia no sería susceptible
de dirimirse a través de la acción de tutela. En tal providencia la Corte
Suprema había señalado que correspondería a la Coordinadora de Pensiones
decidir si para la reincoporación del accionante al registro de pensionados
resultaba imprescindible aportar copia de la Resolución mediante la cual se le
reconoció la pensión, o si esa reincorporación podía hacerse con base en una
prueba supletoria.
II.      TRAMITE PROCESAL
1.      Primera instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Marta, a partir de la información que para el momento del
fallo habían suministrado el GIT del Ministerio de Protección Social y FOPEP,
mediante Sentencia de septiembre 2 de 2003, decidió: “CONCEDER la acción de
tutela interpuesta por CAMILO BORREGO ARIAS contra MINISTERIO DE PROTECCION
SOCIAL GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTION DEL PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA
PUERTOS DE COLOMBIA. En consecuencia, se ordena al Coordinador de Prestaciones
Económicas para que en el término de 8 días comunique al consorcio FOPEP la
autorización del pago de las mesadas pensiónales correspondientes a los meses
de mayo, junio, julio, agosto y primas semestrales a que tiene derecho el señor
Camilo Borrego Arias.”
La
Sala basó su decisión en la consideración de que si bien es cierto que los
derechos laborales reconocidos por la empresa Puertos de Colombia debieron ser
objeto de revisiones por parte de las entidades encargadas del pago de los
mismos, y que la Ley 797 de 2003, en su artículo 19, consagró la posibilidad de
revocar unilateralmente las pensiones reconocidas de manera irregular, no es
menos cierto que dicha medida procede, previa verificación del incumplimiento
de los requisitos para la adquisición del derecho o la ilegalidad de los
documentos que sirvieron de base para el reconocimiento y pago de la pensión o
prestación. Pero que la norma no consagra una suspensión mientras se adelanta
la investigación, ni faculta para suspender de plano todas las pensiones.
Señala
la Sala que en el caso concreto, la accionada no allega constancia de que se
esté adelantando una investigación, ni hay exposición de motivos que haga
suponer que el reconocimiento de la pensión del demandante fue indebida.
2.
Impugnación
La accionada impugnó el anterior fallo con base en las
consideraciones que se sintetizaron en el aparte relativo a la oposición en
esta providencia.
3.      Segunda instancia
En segunda instancia, la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia decidió revocar el fallo impugnado con base en la
consideración de que el actor cuenta con otro medio de defensa judicial “… cual
es el de acudir, si lo desea, en demanda ante la jurisdicción competente, en
procura del restablecimiento del derecho que, según lo dice, le fue conculcado
por Foncolpuertos al suspenderle el pago de la pensión.” Considera así mismo la
Sala de Casación Laboral que tampoco se ha demostrado un perjuicio
irremediable, dado que el actor “… dentro de la posible demanda que instaure
puede también pedir, y de tener derecho, obtener el reconocimiento y pago de
los eventuales perjuicios causados.”
III.    FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1.     Competencia
La
Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para
revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto
2591 de 1991.
2.     Procedencia
de la acción de tutela
2.1.  Legitimación
activa
El
solicitante es persona natural que actúa, por medio de apoderado, en su propio
nombre y como tal está legitimado de acuerdo con la Constitución para
interponer la acción de tutela.
2.2.  Legitimación
pasiva
La acción se dirige
contra el Ministerio de Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, autoridad pública
que en esa condición está legitimada por pasiva en el presente proceso.
2.3.  Derechos
constitucionales violados o amenazados
El
peticionario solicita la protección de sus derechos fundamentales a la vida
digna, a la integridad personal, a la igualdad, al libre desarrollo de la
personalidad, al mínimo vital y a la presunción de buena fe.
Encuentra
la Sala que, además de los derechos enunciados por el actor como eventualmente
violados por la actuación de la entidad accionada, a partir de los hechos que
se han establecido en el proceso de tutela, resulta evidente que la actuación
controvertida afecta también el derecho al debido proceso del actor.[3]
2.4.    Ausencia de
medio de defensa judicial alternativo
La Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia decidió negar por improcedente el amparo solicitado
debido a que, en su concepto, el actor contaba con un medio alternativo de
defensa judicial y no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.
Observa la Corte que la Sala de
Casación Laboral llegó a las anteriores conclusiones a partir de un
razonamiento en abstracto, tanto sobre la idoneidad de las acciones ordinarias
ante la jurisdicción competente para la protección de los derechos que se
pretenden violados, como en relación con la ausencia de un perjuicio
irremediable.
Ciertamente, desde esa
perspectiva cabría señalar que en el presente caso el accionante tenía a su
disposición el recurso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, vía
a través de la cual podía obtener, si a ello hubiese lugar, el restablecimiento
de los derechos que considera le han sido conculcados, circunstancia que dado
el carácter subsidiario de la acción de tutela la haría improcedente en este
caso.
Sin embargo, de manera reiterada
la Corte Constitucional ha precisado que el análisis en torno a la inexistencia
de medios alternativos de defensa judicial, como condición para la procedencia
de la acción de tutela, debe realizarse en concreto.
En el presente caso, el actor
acudió a la acción de tutela porque, mediante una actuación unilateral que
considera arbitraria, la Administración decidió suspender el pago de la pensión
de jubilación que por más de 20 años había venido recibiendo.  Tal
determinación, que el actor califica como de contraria a derecho, resultaría
lesiva de su derecho al mínimo vital, puesto que se trata de una persona de la
tercera edad -tenía 82 años en el momento de interponer la acción de tutela-
que tiene en la pensión su única fuente de sustento.
En una consideración puramente
formal cabría señalar que contra esa actuación arbitraria de la Administración
cabía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Y efectivamente esa
sería la vía procesal adecuada si la pretensión se limitase a controvertir la
legalidad de la actuación administrativa como presupuesto para obtener el
restablecimiento de los derechos que se estiman conculcados, sin perjuicio de
que un análisis en concreto de las circunstancias del actor pudiese conducir a
la conclusión de que la tutela resultase procedente como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable, mientras se decide el proceso
contencioso administrativo.
Pero, un examen más detenido de
la solicitud de amparo muestra que, más allá de la preocupación inmediata del
actor por obtener el restablecimiento de su pensión, está también su
inconformidad por el proceder arbitrario de la Administración en virtud del
cual habría descargado sobre los hombros del actor la tarea de establecer
aquello que la propia Administración tendría que haber acreditado en primer
lugar como presupuesto para su determinación de suspender el pago de la
pensión.
En ese escenario la vía
contencioso administrativa, si bien resultaría apta para obtener la anulación
del acto irregular y el restablecimiento de los derechos conculcados, no
tendría la virtualidad de evitar la materialización de los efectos lesivos
derivados de la violación del debido proceso y que implicarían para el actor la
carga de asumir la iniciativa en una actuación jurisdiccional orientada al
establecimiento de los hechos en los que fundamenta el derecho a la pensión que
le habría sido arbitrariamente suspendido.
No puede desconocerse que en un
Estado de Derecho las personas deben asumir las cargas procesales que el
ordenamiento ha previsto para la protección  de los derechos. Pero, por otra
parte, no resulta admisible que la actuación arbitraria de la Administración de
lugar al surgimiento de tales cargas en circunstancias que las hagan
desproporcionadas.
En el presente caso, los hechos
que motivan la solicitud de amparo dan cuenta de una actuación unilateral de la
Administración que priva a una persona de la tercera edad de la pensión de la
que depende para su sustento diario. Concluir que, en tal hipótesis, la
existencia de una vía ordinaria de defensa judicial desplaza al amparo
constitucional, sería tanto como tolerar que la Administración en lugar de
proceder a la actuación administrativa y/o judicial que sea necesaria para, con
respeto de las garantías propias del debido proceso, adoptar la decisión de
suspender o terminar el pago de una pensión de jubilación, previa acreditación
de las circunstancias que den lugar a ello, decida, de manera unilateral, tomar
tales determinaciones y trasladar al afectado la carga de establecer,
nuevamente, que sí le corresponde el derecho que la Administración ya le había
reconocido pero que ahora controvierte.
Resulta claro para la Sala que,
en estas condiciones, el medio ordinario de defensa judicial no resulta idóneo,
y que, de encontrarse que procede el amparo, el mismo habrá de concederse como
definitivo, entre otras por las siguientes razones: (i) la actuación del GIT del
Ministerio de la Protección Social no solo comprometería el derecho al mínimo
vital del actor, sino que entrañaría una evidente violación del debido proceso,
(ii) el obrar irregular del GIT trasladaría, de manera abusiva, de la
Administración al administrado, la carga procesal que implica establecer si el
pago de la pensión que se ha venido haciendo al actor es conforme a derecho o
no, (iii) tal carga se impondría a un sujeto que se encuentra en condiciones de
debilidad manifiesta, dada su avanzada edad, la dependencia de la pensión para
su subsistencia y la considerable cantidad de tiempo transcurrido, con la
incidencia que ello tiene en la posibilidad de reconstruir las circunstancias
en las que fundamenta su derecho a la pensión.[4]
Habiendo establecido la Sala que,
de constatarse la violación de los derechos fundamentales del actor en las
condiciones señaladas en su solicitud de amparo, la tutela procedería como
mecanismo definitivo de protección, entra a identificar los problemas
constitucionales que deben resolverse en orden a determinar si hay lugar a
conceder el amparo constitucional.
3.      Problemas jurídicos a
resolver
La
solicitud de amparo presentada por el actor plantea la necesidad de analizar
las siguientes cuestiones:
3.1. Si la decisión del GIT del
Ministerio de la Protección Social de disponer, mediante una mera comunicación
interna, la suspensión en el pago de la pensión del accionante, sin que
previamente hubiese iniciado una actuación administrativa a la que se hubiese
vinculado formalmente al afectado, es violatoria del derecho fundamental al
debido proceso.
3.2.   Si cabe, de conformidad
con el ordenamiento constitucional, suspender el pago de una pensión de
jubilación que se ha venido realizando a una persona, a partir de la
inexistencia en los archivos de la entidad pública de la hoja de vida del
beneficiario y de la incapacidad de éste para aportar, en original o copia
auténtica, la resolución por medio de la cual se le reconoció la pensión, o si
tal actuación es violatoria del debido proceso y, de manera consecuencial, del
derecho a la seguridad social en conexión con el mínimo vital.
4.      Violación del debido
proceso
De conformidad con la
Constitución el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales o
administrativas.
En desarrollo de tal previsión
superior toda persona tiene derecho a que las actuaciones administrativas que
comporten una afectación de su situación particular, y con mayor razón si de
ello se deriva un menoscabo de la misma, sean el resultado de un debido
proceso. A su vez, presupuestos esenciales del debido proceso son la
vinculación al mismo del afectado, de manera que pueda ejercer   oportunamente
su derecho de defensa, y el fundamento legal de la actuación administrativa.
El examen del expediente muestra
que en el presente caso no se cumplió ninguno de los anteriores presupuestos
mínimos. En efecto, por un lado, ni durante la actuación previa a la acción de
tutela, ni en el trámite de la misma, la entidad accionada cita una disposición
legal que le permita suspender de manera unilateral el pago de una pensión
cuando no encuentre en sus archivos la hoja de vida del beneficiario, ni se
refiere a regulación legal alguna del procedimiento aplicable en ese evento.
Por otro lado, la suspensión del pago de la pensión de jubilación del
accionante se originó en una comunicación que el 16 de abril de 2003 el
Coordinador de Pensiones del GIT del Ministerio de la Protección Social dirigió
al Gerente del Consorcio FOPEP y en la cual le solicita “… le sea impuesto el
Código de Control, al pago de la mesada pensional correspondiente al señor
CAMILO BORREGO ARIAS con C.C. No. 1.684.204.” Como soporte de esa determinación
el GIT menciona, exclusivamente, el hecho de que no se encontró la hoja de vida
del señor Borrego Arias en los archivos físicos y microfilmados del Ministerio.
No consta en el expediente que se haya iniciado una averiguación formal y menos
que dicha averiguación hubiese sido puesta en conocimiento del afectado
previamente a la decisión de suspender el pago. En el escrito de impugnación de
la decisión de tutela de primera instancia el GIT, al hacer un recuento de las
peticiones presentadas por el señor Borrego Arias ante esa entidad se limita a
señalar que mediante oficio GIT-CP 0052 del 12 de marzo de 2003 “… se indicó al
accionante que no había sido posible ubicar en los archivos físicos o
microfilmados la historia laboral, por lo que se hacía necesario que allegara
copia del acto administrativo a fin de estudiar la solicitud.” (El GIT se
refiere a la solicitud de corrección del apellido del beneficiario que en los
volantes de pago aparece, equivocadamente como Borrero).
La entidad demandada basó su
actuación en la Resolución No. 00219 de febrero 8 de 2000 del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social y conforme a la cual, entre las funciones de la
Coordinación de pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia se encuentran la de “… depurar la nómina
de pensionados, analizando cada una de las pensiones reconocidas y sus
soportes”, y la de “… analizar y detectar posibles inconsistencias en las
nóminas mensuales, formular las correcciones y ajustes pertinentes y remitirlas
a la entidad pagadora correspondiente”. Sin embargo, tales facultades,
contenidas en un reglamento administrativo, no autorizan a la entidad para
desconocer el debido proceso, ni para disponer de plano la suspensión en el
pago de una pensión. Ni tampoco puede la administración proceder al margen de
ese derecho constitucional so pretexto, como lo señala el GIT en su escrito de
impugnación, del cumplimiento de los deberes y de las responsabilidades que se
derivan del régimen presupuestal previsto en la Ley 38 de 1989 y el Decreto 111
de 1996, porque si bien es cierto que quienes manejan fondos del Estado tienen
un deber de especial diligencia y pueden ser, incluso, penalmente responsables
por la conducta omisiva que conduzca a un detrimento del patrimonio público, no
es menos cierto que para cumplir con tales deberes deben agotar las instancias
que exija el debido proceso.
De hecho la Ley
797 de 2003 en su artículo 19, con el propósito de enfrentar el problema
derivado de las pensiones o prestaciones económicas reconocidas irregularmente,
establece un deber de verificación oficiosa sobre el cumplimiento de los
requisitos necesarios para la adquisición del derecho correspondiente,
incluidos los documentos que hayan soportado el reconocimiento y pago del
mismo. Y dispone, también que en caso de comprobarse el incumplimiento de los
requisitos, o que el reconocimiento se hizo con apoyo en documentación falsa,
el funcionario competente deberá revocar directamente el correspondiente acto
administrativo, con o sin consentimiento del titular del derecho reconocido.
Al pronunciarse
sobre la exequibilidad condicionada  de dicha norma, la Corte Constitucional,
en la Sentencia C-835 de 2003, recordó que de conformidad con el artículo 28
del CCA toda actuación administrativa iniciada de oficio que  afecte a un
particular deberá estar precedida de un procedimiento que garantice su derecho
de defensa y puntualizó que la revocatoria directa sin el consentimiento del
titular prevista en el mencionado artículo  solo cabía frente a actuaciones
evidentemente fraudulentas.
En particular, en relación con el
debido proceso la Corte señaló que:
“… en desarrollo del debido
proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003
tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código
Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto
rijan.  Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto
administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación
económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento
surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso
Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter
especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto
contencioso.  Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso.  Igualmente,
mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe
continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión o
prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución
de continuidad.  Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia,
le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que
acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.  Es decir, la carga de la
prueba corre a cargo de la Administración.”
En el presente caso, la
Administración no revocó el acto de reconocimiento de la pensión, sino que
procedió directamente a suspender el pago de la pensión hasta tanto no pudiera
establecerse la existencia de dicho acto de reconocimiento. Resulta claro para
la Sala que tal determinación estaba igualmente regida por las exigencias del
debido proceso y que la actuación unilateral de la Administración resultó
violatoria de los derechos del accionante.
Al margen de la discusión acerca
de si existe base legal para disponer administrativamente la suspensión del
pago de una pensión, lo cierto es que, si en criterio de la Administración,
estaba en entredicho el derecho del beneficiario a recibir la pensión, debía,
necesariamente, vincularlo a una actuación administrativa en la que, de manera
previa a cualquier decisión, se le garantizase su derecho de defensa.
Sin embargo, para proceder a
imponer un código de control a la pensión del señor Borrego Arias, el GIT se
limitó -a partir de una solicitud del propio afectado orientada a obtener una
corrección formal en los registros de la entidad- a constatar que la hoja de
vida del interesado no se encontraba en los archivos de la entidad, a solicitar
al propio accionado que para atender su solicitud de corrección de apellido en
los volantes de pago allegase copia del acto administrativo de reconocimiento
de la pensión,  y a solicitar al Ministerio del Transporte que informase si
dentro de los archivos de dicha entidad reposaba acto administrativo de
reconocimiento de pensión al señor Borrego Arias. Sin que obre en el expediente
respuesta positiva o negativa del Ministerio del Transporte, el GIT oficio al
FOPEP solicitando la imposición del Código de Control a la pensión del señor
Borrego Arias.
Con posterioridad, al rechazar la
documentación aportada por el afectado para obtener la reanudación en el pago
de la pensión, la entidad le solicitó que además de la resolución en original o
copia auténtica, si las poseía, allegase “… los demás documentos que estén en
su poder y que sirvan para comprobar su vinculación con la desaparecida empresa
Puertos de Colombia, para reconstruir su historia laboral.” Así mismo le comunica
que “… en la fecha se está oficiando a la Caja Nacional de Previsión Social
para que informe si en esa entidad reposa copia de la Resolución No. 078432 de
1979, y en caso positivo enviar copia autenticada para definir su situación.”
Resulta palmaria la violación del
debido proceso derivada de la actuación del GIT, por cuanto la Administración
dispuso unilateralmente la suspensión en el pago de la pensión, sin haber
agotado las diligencias mínimas que estaban a su alcance para establecer la
existencia del derecho, como verificar si en las entidades que estimaba
competentes –el Ministerio del Transporte y la Caja Nacional de Previsión-
existía una copia de la resolución de reconocimiento de la pensión, y sin
solicitar al afectado que, dentro de una actuación específicamente orientada a
esclarecer su derecho a la pensión, presentase sus consideraciones o
suministrase los soportes necesarios, ni darle, por consiguiente, una
oportunidad de defensa.
Considera la Corte ilustrativo
poner de presente que, en contraste con la decisión que en este proceso adoptó
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de
Casación Penal, en un caso que, en lo relevante, era igual al presente, concedió
la protección tutelar al solicitante, en relación con la violación del debido
proceso, por cuanto consideró que resultaba arbitraria la exclusión por parte
del Ministerio del Trabajo de una persona de la nómina de pensionados de la
Empresa Puertos de Colombia, sin que previamente se hubiese dictado un acto
administrativo que hubiese sido debidamente notificado al afectado para que
pudiese ejercer su derecho de defensa.[5]
En dicho fallo, sin embargo, en
otro de sus apartes –que es citado por el GIT en su escrito de impugnación-, la
Sala de Casación Penal consideró también que, (i) no resulta arbitraria, prima
facie, la exclusión de una persona de la nómina de pensionados de una
entidad fundada en la ausencia en sus archivos de la resolución por la cual se
le reconoció la pensión y, (ii) la decisión en torno a las condiciones y los
medios de prueba requeridos para que la persona, si a ello tiene derecho, sea
reincorporada a la nómina de pensionados, corresponde a la autoridad
administrativa, sin perjuicio del eventual control en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Esa posición de la Corte Suprema de Justicia, hace
evidente la necesidad de abordar el segundo de los problemas jurídicos que se
han identificado en esta providencia.
Para la protección de los
derechos fundamentales del accionante no basta, pues, con constatar la
violación del debido proceso atribuible a la decisión de suspender el pago de
la pensión sin que previamente se haya adelantado un debido proceso con
audiencia del interesado, sino que es necesario, además, determinar cuales son
las exigencias mínimas de ese debido proceso, y en particular, qué condiciones
resultan imperativas para que en un caso como el propuesto pueda suspenderse el
pago de una pensión de jubilación o excluirse al pensionado de la nómina de
pensionados.
5.      La inexistencia de la
hoja de vida de una persona en los archivos de una entidad pública no habilita
a la entidad para suspender de plano el pago de la pensión de jubilación que se
había venido haciendo a dicha persona, ni traslada al afectado la carga de
establecer que sí es titular del derecho a la pensión.
Al explicar la actuación que dio
lugar a la presente acción de tutela, la Coordinación de Prestaciones del GIT
manifiesta que la decisión de suspender el pago de la pensión al señor Borrego
Arias se tomó con fundamento en la ausencia en los archivos de la entidad de la
hoja de vida del mencionado señor. Agrega que esa deficiencia es atribuible al
liquidado Fondo de Pasivo Social de Puertos de Colombia y que el GIT no está en
posibilidad de “… poseer un documento que no fue recibido”. Ello, en opinión
del GIT, “… traslada la obligación de aportar la documentación a las partes que
pretendan hacerlas (sic) valer, en el presente caso al señor CAMILO BORREGO
ARIAS.”
Sobre este particular cabe
señalar que el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación en la
Administración Pública es el resultado de una actuación administrativa en la
cual, después de verificar que el interesado cumple los requisitos legales, se
expide un acto administrativo que hace el reconocimiento del derecho y ordena
el pago de la pensión.  Con base en ese acto administrativo, el beneficiario es
incorporado a la nómina de pensionados, momento a partir del cual se inicia el
pago efectivo de la pensión.
Esa incorporación en la nómina de
pensionados genera para el beneficiario una situación particular y concreta que
no puede ser desconocida por la Administración sino previo el agotamiento de
una actuación administrativa o judicial conforme a las reglas del debido
proceso.
Si de manera ininterrumpida,
durante un periodo superior a 20 años, la Administración ha venido pagando una
pensión, no puede decidir de plano suspender el pago de la misma a partir de la
ausencia en sus archivos de la hoja de vida del beneficiario.
Para ese efecto sería necesario
que la Administración acreditase que la incorporación del afectado en la nómina
de pensionados fue irregular o que la irregularidad se presentó en el
reconocimiento de la pensión, eventos en los cuales la decisión estaría
subordinada a los requerimientos del debido proceso, bien sea administrativo o
judicial.
Si se dan los presupuestos del
artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en los términos del condicionamiento
contenido en la Sentencia C-835 del mismo año, la Administración podría
proceder a la revocatoria directa de los actos de los cuales  se deriva el pago
irregular de la pensión, sin el consentimiento del afectado. Si, por el
contrario, la Administración no puede acreditar tales requisitos, esto es, si
no puede establecer que el pago se fundamenta en una conducta fraudulenta, pero
considera que el mismo es irregular, debe acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para, a través de una acción de lesividad,  obtener
la anulación del acto y el restablecimiento del derecho.
Pero lo que no cabe, y resulta
contrario al debido proceso, es que sin agotar la referida actuación administrativa
o judicial dirigida a resolver de manera definitiva la situación del afectado,
se disponga la suspensión del pago de la pensión hasta tanto el beneficiario de
la misma acredite la regularidad de su pensión, directamente ante la
Administración a o través de un proceso judicial.
Dicha pretensión de la
Administración no solo viola el debido proceso y es un arbitrario traslado de
la carga de la averiguación administrativa de la Administración al
administrado, sino que parte de un desconocimiento del principio de la buena
fe.
Ciertamente se han presentado
fraudes en materia de pensiones y es deber de las autoridades prevenirlos y
evitar que, una vez establecidos, continúe el detrimento para el patrimonio
público. Y tampoco puede desconocerse que en una entidad en la que ha habido
una alta incidencia de actuaciones fraudulentas, la ausencia de la hoja de vida
de un pensionado en los archivos de la entidad puede tenerse como indicativa de
un posible ilícito. Pero lo que no resulta admisible es que la entidad asuma de
plano que ello es así y decida trasladar al administrado la carga de establecer
que tal asunción es falsa.
La injusta privación de su mesada
a un pensionado es violatoria de sus derechos fundamentales. Quiere ello decir,
a contrario sensu, que la privación de la mesada sólo puede provenir de
una justa causa. Y corresponde a la Administración establecer esa justa causa,
sin que la sola ausencia de la hoja de vida pueda tenerse como tal. Porque, así
como puede asumirse que ello apunta hacia una conducta ilícita, también puede
ocurrir que dicha ausencia sea consecuencia del desgreño administrativo, de una
actuación negligente o incluso de una conducta maliciosa orientada a perjudicar
al afectado.
De esta manera, una vez producida
la incorporación de una persona a la nómina de pensionados, la sola ausencia en
los archivos de la entidad de la resolución por medio de la cual se reconoció
la pensión no es suficiente para desvirtuar la regularidad del pago y la
existencia del derecho. Es necesario agotar una actuación orientada a
establecerlo así.
En acatamiento del principio de
la buena fe, la actividad de la Administración en este caso debía orientarse,
no a probar una irregularidad que no se puede tener, a priori, como
cierta, sino a reconstruir la historia laboral y el expediente administrativo
con base en el cual el accionante figuraba como beneficiario de una pensión y
había tenido tal condición durante los últimos veinte años.
Completada esa averiguación la
Administración podría tener argumentos para concluir, o que la pensión ha sido
regularmente reconocida y que no existe anomalía en el pago de las mesadas
pensionales, o que, por el contrario, existe una irregularidad en la actuación
que condujo a la incorporación del accionante en la nómina de pensionados de la
Empresa Puertos de Colombia. Si la Administración arriva a esta segunda
conclusión debe proceder, o a la revocatoria directa de los actos irregulares,
si a ello hay lugar en los términos del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y la
Sentencia C-835 de 2003, o a demandar tales actos ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Es necesario
tener en cuenta que, tal como se puso de presente por la Corte en la Sentencia
C-835 de 2003, para que la Administración pueda controvertir el reconocimiento
o el pago de una pensión se requiere, de acuerdo con la ley, que existan
motivos en razón de los cuales pueda suponer que la prestación económica se
reconoció indebidamente. Tales motivos, dijo la Corte, deben ser “… reales,
objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables.” De manera particular
agregó la Corte que los mismos no pueden fundarse  “… en la falta de diligencia
y cuidado que la función pública exige a todo servidor público y a quienes sin
serlo cumplan funciones administrativas…”. Dijo además la Corte, que
establecida con base en motivos serios la irregularidad del reconocimiento de
la pensión, la revocatoria directa del acto administrativo, sin el
consentimiento del afectado, solo procede en presencia de una conducta ilícita
en dicho reconocimiento.
En el presente caso es claro que
la ausencia de la resolución en los archivos del Ministerio no es motivo
suficiente para asumir que existe una irregularidad en la pensión del
accionante, y menos para suspender el pago de las mesadas, porque tal ausencia
puede deberse a razones no imputables al beneficiario y que no afecten la
regularidad de su pensión. Por el contrario, en principio, la ausencia de la
resolución es imputable a la Administración, presente o pasada, a quien incumbe
un deber de diligencia en la custodia de los documentos que deben reposar en
sus archivos.  Por ello, se repite, la actuación de la Administración debe
orientarse, en primera instancia, a reconstruir el expediente administrativo, labor
a partir de cuyos resultados podrá establecerse si existen motivos para
controvertir el reconocimiento y el pago de la referida prestación.
Corresponde pues
a la Administración acreditar que no existe el acto administrativo de
reconocimiento de la pensión, tarea en la cual la inexistencia de la resolución
en los archivos es solo un principio de prueba.
Si bien, en
ausencia del soporte documental, no existe constancia sobre la existencia de la
resolución, resulta incontrovertible que el afectado fue incorporado en la
nómina de pensionados. Y ello implica que, o la resolución existió y fue el
soporte para la incorporación, o la incorporación  fue irregular. En cualquiera
de los dos casos corresponde a la Administración adelantar la actuación necesaria
para, o bien revocar sus propias decisiones, cuando a ello haya lugar en las
condiciones de la ley 797 de 2003 tal como fueron fijadas en la Sentencia C-835
de 2003, o acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para demandar
los actos irregulares y lesivos del interés público.
Pero resulta
lesivo de los derechos fundamentales del accionante que la Administración
decida, como condición para reanudar el pago de las mesadas pensionales,
trasladarle la carga de iniciar una actuación administrativa o judicial
orientada a reconstruir el expediente administrativo. Ello equivale a asumir de
plano que el reconocimiento de la pensión fue irregular, sin fundamento
suficiente y en actuación que implícitamente supone la mala fe del accionante.
Tal como se ha
puesto de presente en esta providencia esa actuación es violatoria de los
derechos al debido proceso, y a la seguridad social en conexidad con el mínimo
vital del accionante, y por consiguiente habrá de concederse el amparo
solicitado.
Para establecer el alcance de la
orden que debe  expedirse para hacer efectiva la protección de los anteriores
derechos es preciso tener en cuenta que, en acatamiento del fallo de primera
instancia, el GIT había dispuesto el levantamiento del Código de Control al que
había sido sometida la pensión del accionante, y que el Consorcio FOPEP
manifestó al juez de primera instancia que se estaban adelantando las gestiones
para hacer efectivo el pago de las mesadas pendientes. Como quiera que el GIT
expresó que, no obstante lo anterior, continuaba adelantando la investigación
administrativa tendiente a determinar si el señor Borrego Arias reunió o no los
requisitos para acceder a la pensión de jubilación, y que en segunda instancia
se revocó el fallo que había concedido el amparo, es posible que para la fecha
de esta providencia se haya proferido una nueva decisión que incurra en la
violación de los derechos fundamentales que aquí se ha reseñado. Por tal razón
la Corte emitirá una orden supeditada a esa eventualidad y con alcance para
proteger al accionante contra toda actuación del GIT que resulte lesiva de sus
derechos fundamentales en los términos de esta providencia.
IV.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte  Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.         REVOCAR
el
fallo de octubre 22 de 2003 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, mediante el cual se negó por improcedente la acción de tutela de la
referencia, y en su lugar conceder el amparo solicitado por Camilo Borrego
Arias.
SEGUNDO.        ORDENAR al Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del
Ministerio de la Protección Social que, si en razón a los hechos que dieron
lugar a la solicitud de tutela y en las condiciones allí previstas, la pensión
del señor Camilo Borrego Arias ha sido nuevamente sometida a Código de Control,
en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, se
levante dicha medida y se disponga el pago inmediato de las mesadas atrasadas y
de las que se causen hacia el futuro.
TERCERO.        PREVENIR al Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del
Ministerio de la Protección Social en el sentido de que sólo puede suspender el
pago de la pensión del señor Camilo Borrego Arias cuando, con respeto de las
garantías del debido proceso y agotando las instancias administrativas o
judiciales que sean del caso, se establezca la irregularidad de la misma, en
las condiciones de la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Ponente
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Según se desprende de la información que obra en el expediente,
la imposición del Código de Control comporta una orden para que FOPEP suspenda
el pago de la correspondiente mesada pensional, hasta nueva disposición del
Ministerio.
[2]    El monto de la mesada para el momento en el que fue suspendido
su pago era de $1.901.404,16     mensuales.
[3] De manera reiterada la Corte
Constitucional ha señalado que “[e]l fallo de
tutela no está limitado a lo pedido por el accionante, sino que, si el juez
encuentra que en efecto están amenazados o que han sido o son vulnerados
derechos constitucionales fundamentales distintos de aquellos que el
peticionario menciona, así debe manifestarlo y ordenar la protección de los
mismos, toda vez que, por su propia naturaleza, esta clase de derechos no puede
depender, en cuanto concierne a su defensa, a la exactitud de su mención en el
escrito petitorio.  Por el contrario, es la actuación de oficio el medio que
permite, en buen número de ocasiones, tutelar intereses constitucionalmente
amparados.” (Sentencia T-493 de 1992) En el mismo sentido ver, entre otras,
las  Sentencias T-571 de 1992, T-062 de 1995 y T-125 de 2002, así como el Auto
203 de 2002.
[4]    Con consideraciones de similar naturaleza, la Corte,
en la Sentencia T-790 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, decidió que en el caso
entonces objeto de estudio procedía la tutela como mecanismo definitivo, no
obstante que el actor contaba
con la vía ordinaria laboral para reclamar las prestaciones que se derivaban de
su derecho a la seguridad social. Señaló en esa Sentencia la Corte que entre
las razones constitucionales para que la tutela no se otorgase como mecanismo
transitorio sino definitivo estaban, (i) el hecho de que la actuación de
entidad demandada no sólo constituía una violación del derecho a la seguridad
social del actor, sino que también vulneraba su derecho fundamental al debido
proceso; (ii) la posición de superioridad en que se encontraba la entidad
demandada (una administradora de riesgos profesionales) en relación con el
accionante; (iii) el abuso de tal posición, que se evidenciaba en la conducta
que dio lugar a la solicitud de amparo; (iv) la circunstancia de que  el
perjudicado con ese proceder irregular era una persona que, por su condición de
disminuida física, se encontraba en circunstancias de debilidad manifiesta y
debía ser protegida especialmente por el Estado, y (vi) la imposibilidad de que
la entidad accionada dispusiese de manera discrecional sobre las materias
objeto de la controversia y la necesidad de que, por el contrario, si
consideraba que existía alguna irregularidad, acudiese a los procedimientos
administrativos y judiciales necesarios para hacer valer su posición, sin que
resultase admisible que “… se mantenga la violación de los derechos
fundamentales del actor, imponiéndole la carga de instaurar un proceso
ordinario, cuando es claro que la entidad demandada está abusando de su
posición dominante en la relación con este usuario.”
[5]    Sentencia de junio 11 de 2002, M.P. Alvaro Orlando Pérez
Pinzón, Tutela 11.287, Acta No. 61