C-493-20
Sentencia C-493/20
Referencia: Expedientes acumulados D-13587 y D-13602
Demandas de
inconstitucionalidad contra el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, “[p]or
(sic) el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad”
Demandantes: Camila
Zuluaga Hoyos, María Alejandra Vargas Corredor, Juan Felipe Parra Rosas y
Andrés Rodríguez Morales (D-13587); y Alexander López Maya, Karen Rosero
Narváez y Jhonfaber Parrado Castillo (D-13602)
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
Bogotá, D.C.,
26 de noviembre de 2020
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, se formularon
dos demandas de inconstitucionalidad contra el artículo
161 de la Ley 1955 de 2019, “[p]or (sic) el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. En el
expediente D-13587 obran como demandantes los ciudadanos Camila Zuluaga Hoyos,
María Alejandra Vargas Corredor, Juan Felipe Parra Rosas y Andrés Rodríguez
Morales, mientras que en el proceso D-13602 la  acción fue interpuesta por los ciudadanos
Alexander López Maya, Karen Rosero Narváez y Jhonfaber Parrado Castillo. Las demandas
fueron acumuladas y luego admitidas para su estudio por la Magistrada ponente.[1]
II. NORMA ACUSADA
2.
A continuación, se transcribe el texto de la
disposición acusada:
“LEY 1955 DE 2019
Por (sic) el cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”
TÍTULO II
[…]
Capítulo II
Mecanismos de ejecución del Plan
Sección I
Pacto por la Legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente
para que todos vivamos con libertad y en democracia
[…]
Subsección 6
Legalidad - otras disposiciones
[…]
Artículo 161. Tasa por la
realización de la consulta previa. El
interesado en que se adelante una consulta previa deberá pagar al Ministerio
del Interior- Fondo de la Dirección de Consulta Previa que se constituya como
patrimonio autónomo a través de un contrato de fiducia mercantil, una tasa por
los servicios de coordinación para la realización de la consulta previa y por
el uso y acceso a la información sobre presencia de comunidades. Los recursos
del cobro de esta tasa entrarán al Fondo de la Dirección de Consulta Previa y
serán utilizados para sufragar los servicios a los que hace referencia el
presente artículo.
De conformidad
con el artículo 338 de la Constitución Política, la tasa incluirá:
a) Los costos de honorarios de los profesionales necesarios para
realizar la ruta metodológica y la preconsulta, así como, los costos de
viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados profesionales.
b) Los costos de honorarios de los profesionales necesarios para el
desarrollo del procedimiento de consulta previa, así como, los costos de
viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados profesionales.
c) Los costos correspondientes al uso y acceso a la Información sobre
presencia de comunidades.
Los costos
señalados en el literal b) del presente artículo se calcularán de conformidad
con la ruta metodológica acordada entre las partes y la preconsulta. A este
cálculo se adicionará un porcentaje del 1% del valor inicial para imprevistos.
El costo
señalado en el literal c) del presente artículo corresponderá al 1% del valor
final de los componentes a) y b).
El Ministerio
del Interior deberá fijar anualmente el valor de los honorarios y viáticos de
los profesionales contratados para llevar a cabo el procedimiento de la
consulta previa.
La tarifa será
liquidada en dos etapas. En una primera se determinará el valor de los costos
señalados en el literal a) que deberá ser pagada antes del inicio del trámite.
Una segunda correspondiente a los numerales b) y c) dentro de los quince (15)
días hábiles siguientes al acuerdo de la ruta metodológica”.
III. DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD
Expediente D-13587
3.
Los actores consideran que el artículo 161 de la
Ley 1955 de 2019 vulnera los artículos 53, 74, 93, 150(3), 150(12), 152, 158,
330 y 363 de la Constitución Política y el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales. Para explicar
lo anterior, formulan cinco cargos de inconstitucionalidad, en los siguientes
términos.
4.
Cargo 1. Violación a la reserva de ley
estatutaria (Art. 152 de la CP). Los demandantes
afirman que la norma acusada crea una tasa de naturaleza retributiva para el
desarrollo de las consultas previas. A su juicio, esto implica que se condicionan
las garantías de participación y acceso a la información de las comunidades. Así
mismo, consideran que supone la regulación de una situación “principal e
importante” para el ejercicio del derecho de la consulta previa. En
consecuencia, sostienen que la disposición condiciona la satisfacción de un
derecho fundamental al pago de una carga fiscal, razón por lo cual, debió ser
tramitada mediante los procedimientos de ley estatutaria.
5.
Cargo 2. Infracción al principio de unidad de
materia (Arts. 158 y 169 de la CP). Según los
actores, el precepto cuestionado hace parte de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022 (PND) y, sin embargo, no guarda una conexión directa e
inmediata con su parte general, ni con sus objetivos y lineamientos, por lo
cual desconoce el principio de unidad de materia. Indican que, conforme a la
jurisprudencia constitucional, dado que el contenido de las leyes de los planes
de desarrollo es heterogéneo y multitemático, es necesaria la conexidad directa
e inmediata entre la parte general y sus reglas instrumentales. En el presente
caso, sostienen, la norma demandada posee carácter instrumental, pues crea un
tributo, además de ubicarse en el Capítulo 11 denominado "Mecanismos de
ejecución del Plan", específicamente en la sección denominada "Pacto
por la Legalidad: Seguridad Efectiva y Justicia Transparente para que todos
vivamos con libertad y en Democracia", Subsección 6, "Legalidad -
otras disposiciones". Sin embargo, mediante el siguiente esquema, muestran
que la tasa no responde a ninguno de los objetivos de la parte general del PND.
Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022
Argumentos de falta de conexidad de la norma acusada con el
objetivo del PND
Objetivo
1:
Sentar las bases de legalidad
Principales elementos de este objetivo:
a) protección de los derechos
fundamentales, libertades individuales y bienes de uso público;
b) garantía del imperio de la ley y de
los derechos humanos;
c) lucha contra la corrupción; y
d) fortalecimiento de la rama judicial.
La
norma demandada:
- No
establece “ningún mecanismo para proteger las libertades individuales y
derechos fundamentales de los individuos, ya que en sí es una limitante a un
derecho fundamental como lo es la consulta previa.”
- No contribuye a garantizar el
imperio de la ley, pues infringe la reserva de la estatutaria y desconoce el
convenio 169 en materia de consulta previa.
- No tiene conexión alguna con los
elementos de fortalecimiento a la rama judicial, la lucha contra la
corrupción y la protección de los bienes de uso público.
Objetivo
2:
Sentar las bases del emprendimiento
Principales elementos de este objetivo:
a) Expandir las oportunidades de los
colombianos a través del estímulo al
emprendimiento, la
formalización del trabajo y las
actividades económicas; y
b) Fortalecer las empresas en las
ciudades y en el campo.
La
disposición acusada:
- No contribuye a aumentar las oportunidades
para los colombianos, pues en lugar de crear mecanismo al efecto, “impone
un cobro a quienes estén interesados en el ejercicio de la consulta para la
eventual realización de un proyecto.”
- No ayudará a formalizar trabajos en
tanto “no tiene en su desarrollo la creación de empleos formales, pues su
objetivo solamente se centra en obtener recursos que ingresarán al Fondo de
la Dirección de Consulta Previa.”
- Se
encuentra en una evidente “desconexión… con la meta de fortalecer el
tejido empresarial, entendiendo que crear una tasa, que por su naturaleza
tributaria no mira la capacidad del contribuyente, generaría que existiera
una carga desproporcionada para los empresarios que quieran llevar a cabo
algún proyecto que requiera desarrollar una consulta, volviéndose un
desincentivo para los pequeños y grandes empresarios que quieran fortalecer
la inversión en el campo.”
- Desmejora las
condiciones de los pequeños empresarios y personas en general que antes no
debían pagar por la información necesaria para adelantar la consulta previa.
Objetivo
3:
Sentar las bases de la Equidad
Principales elementos de este objetivo:
a) Igualdad de oportunidades para todos
b) Lograr la inclusión social
El precepto impugnado no guarda conexidad
con el objetivo de sentar la equidad, pues “afecta de manera directa a comunidades
que han sido relegadas históricamente como son los afrodescendientes, los
indígenas y los raizales, al limitar la posibilidad de participar en la
gestión de sus territorios. Además, la creación de la tasa puede llegar a
generar que estas comunidades sean excluidas productivamente de la sociedad
al estar atadas a un tributo para tomar una decisión relacionada a la
explotación de su territorio.”
Objetivos conexos:
Cumplir
con los objetivos de desarrollo sostenible al 2030
El articulo demandado no contribuye a
cumplir los objetivos de desarrollo sostenible a largo plazo, “en tanto
que puede llegar a ser contrario a ellos.” Así:
Frente al Objetivo 1, consistente en
ponerle fin a la pobreza, al ser un instrumento tributario, “puede
acrecentar la brecha social, en tanto que se vuelve una carga injustificada
para que los pueblos puedan hacer valer sus derechos dentro de sus
territorios y frena el desarrollo en las regiones. Además las comunidades que
quieran llevar a cabo la consulta deberán sufragar los gastos que se
encuentran inmersos como factores constitutivos del tributo, afectando las
finanzas de los miembros de la comunidad quienes dejarán de usar el dinero
para solventar otras necesidades básicas.”
Respecto al Objetivo 10, relativo
a la reducción de la desigualdad, indican que en realidad “puede llegar a
incrementarla en tanto que impone una carga contributiva que puede llegar a
afectar a los miembros de las comunidades indígenas, afro y raizales y de
esta manera se acrecienta la vulnerabilidad de estos grupos sociales por no
tener la capacidad económica para ejercer un derecho y no poder participar
activamente en el futuro de su territorio.”
En relación con el Objetivo 16,
que busca promover sociedades justas pacíficas e inclusivas, el artículo
demandado “impone una traba como lo es la tasa para que mediante la
consulta previa se pueda llegar a una solución amistosa de un conflicto que
puede llegar a suscitarse entre los distintos intereses de un proyecto
medioambiental, con lo cual no se estaría propiciando el diálogo como método
de solución de conflictos, afectando la construcción de una sociedad
inclusiva y pacífica.”
Tabla 1. Construcción tomada parcialmente
del esquema presentado por los la demanda relativa al expediente D-13587. págs.
17-22.
6.
Con base en lo anterior, los demandantes concluyen
que el artículo demandado “adolece de un hilo conductor, un eje temático y
sobre todo conexión directa con los preceptos generales y axiológicos del PND.”[2]
7.
Cargo 3. Vulneración de los derechos de
acceso a la información y a la participación democrática (Art. 74 de la CP). Los actores ponen de presente que conforme al artículo 3 de la Ley
Estatutaria 1712 de 2014, el acceso a la información
pública es gratuito y no es posible cobrar por su reproducción. Subrayan que,
en contraste, la norma acusada prevé que las comunidades y cualquier persona
que desee acceder a la información sobre un proceso de consulta previa no
podría hacerlo de forma gratuita, pues deberán sufragar una tasa para obtenerla.
De este modo, afirman, “se cobraría un valor adicional al costo de
reproducción de la información.”
8.
Según los demandantes, la anterior consecuencia
es grave no solo para el ejercicio de los derechos fundamentales de las comunidades
étnicas y cualquier persona, sino que genera inseguridad jurídica. Señalan que
la mayoría de los proyectos productivos que afecten directamente a las
comunidades protegidas por este derecho fundamental podrían verse detenidos.
Esto, por cuanto, “la Corte Constitucional y los demás jueces de
tutela se verían obligados a suspenderlos debido a que los procesos de consulta
en los que la comunidad no hubiera podido reunir el dinero suficiente para
sufragar la tasa estarían viciados de pleno derecho, ante la falta de
información.”
9.
Lo indicado, a juicio de los actores, también
conduce a que para el ejercicio del núcleo esencial de un derecho fundamental sea
necesario realizar una erogación económica. Por el contrario, argumentan que,
conforme a la jurisprudencia constitucional, “ninguna autoridad puede exigir
un pago por el acceso al núcleo esencial de los derechos fundamentales cuando
el sujeto activo de este no tiene la capacidad económica para poder sufragar
ese pago.”[3]
10.   Por último, explican que el acceso a la información es un derecho
instrumental para que las comunidades étnicamente diferenciadas puedan ejercer el
derecho a la consulta previa. Señalan que les permite “entender
cómo afecta la medida a tomar su modo y forma de ver la vida, y con ello, poder
tomar una decisión… durante la consulta.” En este sentido, consideran que
la norma acusada, al establecer límites para el acceso a la información mediante
la imposición de la tasa, trae como consecuencia la restricción al núcleo
esencial del derecho a la consulta previa, caracterizada por el consentimiento
libre, previo e informado. Así mismo, precisan que impide a las comunidades
tener una participación democrática efectiva frente a las medidas que las afectan.
11.  Cargo 4. Desconocimiento de los principios
de legalidad y equidad tributarias (Arts. 95.9 y 363 de la CP). De acuerdo con los demandantes, la norma acusada enuncia el sujeto
pasivo, el sujeto activo y el hecho generador de la imposición, pero no fija de
forma clara la base gravable. En consecuencia, afirman que “el valor de la
tasa no es determinado, sino que se tiene un amplio margen de discrecionalidad,
lo cual puede llevar a las imposiciones excesivas, ya que no existen límites ni
parámetros que reglamenten el posible valor de la tasa.” Se desconocería,
así, el principio de legalidad del tributo. De otra parte, señalan que el
Legislador no tuvo en cuenta que debía establecer un gravamen equilibrado en
atención a la capacidad económica de las comunidades étnicas. Como efecto,
sostienen que la disposición infringe el principio de equidad tributaria.
12.  Cargo 5. Violación al contenido
del derecho fundamental a la consulta previa (Arts. 53 de la CP y 6 del
Convenio 169 de la OIT). Para los demandantes, la tasa
que se analiza aumenta los costos del ejercicio del derecho a la consulta
previa, del cual gozan las comunidades étnicas, como grupos tradicionalmente
discriminados. Por ende, en su criterio, la medida fiscal debe ser analizada
mediante un test estricto de proporcionalidad, que permita
identificar su compatibilidad con la Constitución. Al aplicar este examen, los
demandantes sostienen que la norma establece una limitación irrazonable.
13.  Así, señalan que la finalidad de la medida se identifica con
los objetivos generales de legalidad y equidad en los que se soporta el Plan
Nacional de Desarrollo. En su criterio, el propósito del Gobierno es crear
lineamientos para el crecimiento, con el fin de lograr la igualdad de
oportunidades para todos, soportada en los principios de legalidad, emprendimiento
y equidad. Conforme a este entendido, indican que se evidencia “la importancia y la urgencia de basarse en los mencionados
parámetros a la hora de implementar medidas, pues estos corresponden y
responden a los principios básicos e imprescindibles señalados por la
Constitución.”[4]
14.  Sostienen que, sin embargo, el medio escogido no es conducente
ni necesario. Pese a la importancia de la finalidad buscada, subrayan que la
imposición de una tasa no es un mecanismo idóneo, toda vez que esta significa
una “limitación directa al acceso a un derecho fundamental.”[5] En otras palabras, aseguran que el medio no es conducente puesto
que no existe congruencia entre el cumplimiento de los fines establecidos en el
Plan Nacional de Desarrollo y la implementación de la tasa. Adicionalmente,
afirman que tampoco es necesario dado que, la manera
como se garantizaba el derecho en mención antes de la expedición de la norma
demandada, constituye una alternativa menos gravosa para el ejercicio del
derecho por parte de las comunidades.
15.  Por último, los actores aseveran que la tasa acusada es desproporcionada
en sentido estricto. Argumentan que no obstante la medida afecta intensamente
el derecho a la consulta previa, “permite desarrollos mínimos de los
fines que busca la medida.” Señalan que no toma en cuenta la capacidad
contributiva de los potenciales sujetos pasivos que tienen a cargo la
obligación y no se logran los fines propuestos de legalidad y equidad,
vinculados a la protección y garantía de los derechos humanos y la inclusión
social de los colombianos. Por el contrario, aseguran que la tasa trae como consecuencia
la interposición de limitaciones intensas al ejercicio del derecho a la
consulta previa.
16.  A partir de los cinco cargos formulados, los demandantes solicitan
la inexequibilidad del artículo 161 de la Ley 1955 de 2019.
Expediente D-13602
17.  Los demandantes en este proceso acusan de inconstitucional, también,
la totalidad del artículo 161 del Plan Nacional de Desarrollo. A su modo de ver,
la disposición viola los artículos 1, 2, 7, 13, 40, 93, 152, 330 y 334 de la
Constitución, así como los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT. En
sustento de la impugnación, formulan cuatro cargos de inconstitucionalidad.
18.
Cargo 1. Infracción al deber de consultar con
las comunidades étnicas la expedición de la norma acusada (1, 2, 7, 13, 40, 93,
152, 330, 334 de la CP y Arts. 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT). Los demandantes sostienen que el
artículo 6.1 del Convenio 169 de la OIT establece que
los gobiernos tienen la obligación de consultar a los pueblos interesados, cada
vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que les afecten
directamente. Indican que, en especial, así se debe proceder ante medidas que ocasionen
un impacto directo, particular y concreto a las comunidades tradicionales. En
estos casos, precisan, el "carácter diferenciado", así como
"la necesidad de proteger su identidad cultural diversa" exige el
establecimiento "de espacios concretos de participación."
19.  En el presente asunto, explican que, según las actas de las mesas de concertación con los grupos étnicos, la tarifa
acusada en ningún momento fue objeto de trámite consultivo. De hecho, señalan,
su inclusión “se realizó en la ponencia de segundo debate del
proyecto de ley y no estaba en el proyecto que fue radicado desde un comienzo.”
De este modo, consideran que el tributo es inconstitucional por vicios de
procedimiento en su formación, debido a que se pretermitió la obligación
constitucional de someter el proyecto de disposición a consulta previa.
20.  Cargo 2. Violación del núcleo esencial del derecho a la consulta
previa (Arts. 93 y 334 de la CP y Arts. 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT). Los actores afirman que la creación de la tasa demandada condiciona
el derecho a la consulta previa a un elemento de carácter económico. Estiman
que esta restricción (i) no tiene un fundamento constitucional
que la autorice e (ii) interviene el núcleo esencial del derecho a la consulta
previa, debido a su falta de proporcionalidad.
21.  En relación con lo primero, el argumento cuestiona la respuesta del
Ministerio del Interior a la solicitud de información, sobre la justificación
de la tasa, presentada por los demandantes.[6]
Los accionantes indican que en relación con la sustentación jurídica, el Ministerio afirmó que la
norma se había propuesto en cumplimiento del convenio
169 de la OIT y la orden emitida en la Sentencia SU-123 de 2018. Sin embargo,
para los demandantes el Gobierno parte de interpretaciones equivocadas de estas
obligaciones. Indican que el Convenio reprocha cualquier tipo de limitante a la
consulta previa. En su criterio, el tributo conduce a que, si los interesados
no cuentan con los recursos requeridos, no pueden adelantar la consulta previa
ni las actividades de desarrollo que querían iniciar en los territorios
protegidos.
22.  A su vez, señalan que el Ministerio parte de una lectura equívoca “del
exhorto y de los lineamientos que se exponen en la sentencia.” Afirman que
el exhorto solamente está relacionado con los certificados de presencia y
afectación de comunidades étnicas, el cual es apenas uno de los requisitos
previos incluso a la contemplación de la consulta previa. En el mismo sentido, consideran
que la orden no se encuentra destinada a la creación de una tarifa para
financiar la consulta previa. Desde su punto de vista, la Corte ordenó
modificar el marco normativo para que se permita a la entidad encargada de los
certificados tener autonomía e independencia administrativa y financiera, lo cual
no se garantiza con la disposición acusada.[7]
23.  En lo relativo a la justificación económica
plantean que, según el Ministerio del Interior, la
norma busca repartir las cargas por la prestación del servicio de consulta
previa. No obstante, para los demandantes, este propósito es inconstitucional
pues el desarrollo de ese derecho “nunca se ha visto
como la prestación de un servicio, lo cual condiciona su interpretación
desconociendo los estándares internacionales contemplados en el Convenio 169 de
la OIT.”[8]
De otra parte, afirman que no es claro a qué se refiere la norma cuando habla
de “el interesado” en la
consulta previa, con lo cual se corre el riesgo de que sean las propias
comunidades quienes se vean afectadas por el cobro de esta tasa.[9] En tercer lugar, defienden que la norma
desconoce el artículo 334 de la Constitución, que prohíbe que la autoridad
administrativa o legislativa en este caso, invoque factores económicos para
restringir el alcance de un derecho fundamental como lo es el de consulta
previa. Si el Gobierno necesita recursos para desarrollar las consultas
previas, aseveran, debe buscar otras medidas menos lesivas al derecho de las
comunidades.
24.  Y en lo que corresponde a la justificación técnica,
supuestamente ligada a la superación de la "falta de autonomía
administrativa y financiera”, los actores argumentan
que la norma no se refiere a estos aspectos y tampoco establece una nueva
división de funciones y de coordinación interinstitucional e intersectorial. De
este modo, concluyen que la medida irrespeta el núcleo esencial del derecho a
la consulta previa y las restricciones que impone son desproporcionadas. Señalan
que la sostenibilidad fiscal y la efectividad en términos de capacidad
administrativa no son fines imperiosos y el medio diseñado tampoco es ni
adecuado ni necesario, como lo muestra la ilustrada falta de justificación.
25.  Cargo 3. Violación al principio de confianza
legítima (Art. 83 y 93 de la CP y 6 del Convenio 169 de la OIT). La acusación sostiene que el tributo implica una interferencia
entre las comunidades interesadas y la realización de su derecho a la consulta,
pues supedita su materialización al pago de un tributo y evita que los procesos
de concertación se surtan válidamente, debido a las eventuales imposibilidades fácticas
de cumplir con dicha erogación económica. Desde su punto de vista, mediante la
tasa, el Legislador cambia intempestivamente las condiciones de titulares del
derecho a la consulta previa, “usando como limitante la adjudicación de una
tarifa por razones de sostenibilidad fiscal.” Adicionalmente, “restringe
y supedita el fin y objeto de un tratado internacional al cumplimiento de
exigencias que desbordan por mucho el margen de discrecionalidad del Estado
Colombiano.”
26.  Cargo 4. Violación a la reserva de ley estatutaria (Art. 152 de la
CP). Finalmente, los actores expresan que la norma
atacada “claramente constituye un reducto esencial
que impide que el derecho pueda ser ejercido de manera integral y adecuada por
los grupos étnicos, por ende su trámite para poderse llevar a cabo, no
solamente requería la realización de una consulta previa con los afectados,
sino que su trámite se dé por vía de ley estatutaria y no por el trámite de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo.”[10]
27.  Con arreglo a los cargos propuestos, los demandantes solicitan la declaratoria
de inexequibilidad de la norma acusada.
IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES[11]
4.1. Presidencia de la República y Ministerio del Interior
28.  Mediante un documento conjunto, el Ministerio del Interior y la
Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República defendieron la constitucionalidad de la norma acusada.
29.  Cargo por infracción a la reserva de ley estatutaria. El Gobierno sostiene que los demandantes parten de una
interpretación y un alcance equivocado de la norma demandada, pues asumen que
se trata de una limitación al derecho fundamental a la consulta previa, cuando,
en realidad, es un mecanismo para fortalecer el proceso de consulta.
30.  Asegura que la disposición acusada no debía seguir el trámite de las
leyes estatutarias. Afirma que no se ocupa del núcleo
esencial del derecho a la consulta previa, ni mucho menos sus principios
básicos, los aspectos inherentes a su ejercicio o su regulación íntegra,
estructural o completa. Indica que, si bien es cierto puede tener relación con ese
derecho, “se trata de una relación transversal e indirecta en tanto su
contenido pretende regular un aspecto que vincula e interesa a terceros y no a
sus titulares.” Señala que el pago de la tasa contenida en la norma acusada
se encuentra únicamente a cargo de los terceros interesados en desarrollar
proyectos, obras o actividades o, en su defecto, en cabeza del Estado, a través
de la entidad responsable de la decisión administrativa o legislativa que pueda
afectar a las comunidades. Por lo tanto, “en caso de no asumirse
dicho pago, no hay lugar a la consulta y, en consecuencia, tampoco hay lugar a
la aplicación de la medida o ejecución del proyecto que se pretenda implementar.”
31.  Cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia. Los intervinientes aseguran que existe un
vínculo directo, inmediato e inequívoco entre los objetivos y metas contenidos
en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y la tasa que se crea para
la realización de la consulta previa. Señalan que guarda una relación estrecha
con dos pilares sobre los cuales se erige el PND: (i) pacto por la
legalidad y (ii) pacto por la equidad. Respecto al primero, explican que
la disposición busca asegurar la protección de un derecho fundamental.[12] En lo referente al Pacto por la Equidad, señalan que la norma apunta
a garantizar los recursos necesarios para cubrir los costos del procedimiento
de consulta. De esta manera, su objetivo “es
asegurar la sostenibilidad fiscal del Estado, y garantizar una efectiva
actuación de la administración en relación con la consulta, tal y como lo
mandan los objetivos generales del Plan.”[13]
32.  Cargo por violación del derecho de acceso a la información. Así como lo señalan en relación con el primer cargo, el Gobierno reitera
que también respecto de esta acusación “los
accionantes parten de un supuesto que no corresponde a la realidad, pues
consideran que es la comunidad o grupo étnico que debe ser consultada la que
debe asumir el pago de la tasa para la realización de la consulta previa y para
acceder a la información suficiente que permita emitir su consentimiento
informado.”[14] Los intervinientes aseguran que, si bien es cierto, el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 crea una tasa por la realización
de la consulta previa y por el uso y acceso a la información sobre presencia de
comunidades, “esta obligación no está en cabeza de las comunidades
étnicas, pues no son ellas las que deben asumir su pago, sino el Estado
respecto de una decisión administrativa o legislativa que las pueda afectar y
los terceros interesados en realizar un proyecto, obra o actividad.”
33.  De la misma manera, aclaran que la información a la que se refiere
el artículo corresponde a los registros “sobre
presencia de comunidades que se encuentra contenida en las bases de datos que
reposan en la dirección de consulta previa y que sirven de insumo para
establecer la ubicación geográfica de las comunidades respecto del área de
influencia directa de las medidas o proyectos.” Tal
registro sólo es utilizado durante la etapa de determinación de la procedencia
de la consulta.[15]
34.  Cargo por violación de los principios de legalidad y equidad
tributaria. El Gobierno argumenta que la norma impugnada
determina con precisión los elementos esenciales de la obligación, y más
concretamente la metodología para la fijación de la tarifa. Agrega que el
requisito de certeza tributaria se flexibiliza frente a las tasas, en tanto esta se predica del “sistema y método” para definir la
tarifa, el que por su naturaleza debe ser abierto para que las autoridades
puedan ajustar los pagos a las necesidades respectivas. Para los intervinientes,
“el hecho de que la norma no haya establecido un
monto cierto no significa que viole el principio de legalidad, en cuanto el
artículo 338 superior permite que para el caso de las tasas se fije un sistema
y método de determinación, y justamente eso es lo que hizo el legislador con la
norma acusada.”[16]
35.  Indican que la disposición demandada prevé un método de
determinación de la tarifa que cierra cualquier espacio de discrecionalidad, en
cuanto su valor está estrechamente ligado a la contraprestación del servicio de
elaboración de la consulta previa. Cada uno de los rubros de la tarifa,
subrayan, se ajusta a un costo intrínseco del servicio de consulta previa, y
los interesados directamente sufragan ese precio sin ningún valor adicional
injustificado.
36.  En lo relativo al principio de equidad tributaria, el Gobierno subraya
que la tasa posee rasgos que le imprimen progresividad, en los siguientes
términos: (i) la carga
económica de la tasa se fija conforme al tamaño del proceso consultivo, y por
tanto el interesado que necesite una consulta de mayor envergadura pagará una
tarifa efectiva mayor que aquel cuya obra o intervención necesite un
procedimiento menor; (ii) los sujetos pasivos de la tasa son las personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, que para el desarrollo de un proyecto, obra o
actividad manifiesten su interés en adelantar las etapas de preconsulta y/o
consulta, pero no las comunidades étnicas, para quienes el impacto económico es
inexistente; y (iii) los
recursos obtenidos permitirán materializar de mejor manera el derecho a la
consulta previa de las comunidades, proveyendo la financiación suficiente para
garantizar la realización exitosa del proceso en todas sus etapas.[17]
37.  Cargo por infracción al deber de consultar con las comunidades
étnicas la expedición de la norma acusada. Los intervinientes
consideran que la expedición del artículo demandado no debía ser objeto de
consulta. Argumentan que la mera creación de la tasa
por la realización de los procedimientos consultivos no genera afectación
directa a las comunidades en los términos reconocidos por la jurisprudencia
constitucional. Afirman que no regula materias del Convenio 169 de la OIT, no
tiene incidencia en la conformación de la identidad étnica de las comunidades, “ni
se trata de medidas virtualmente nocivas o que implique intromisiones
intolerables en las dinámicas económicas, sociales y culturales de estos
pueblos.”
38.  En el mismo sentido, advierten que el artículo acusado no incorpora
regla alguna que amplíe o restringa el alcance del
derecho a la consulta, ni tampoco cambia o modifica su contenido sustancial. Precisa
que se trata de una norma de carácter exclusivamente económico, “que
permite fondear los costos de los procesos consultivos, pero no altera de
ninguna forma el contenido de ese derecho fundamental.” Por último, advierten
que “si se entiende que existió una interferencia al derecho a la
consulta previa, este no fue desproporcionado, porque la norma trae un mecanismo
interno de participación de las comunidades para la fijación de la tarifa de la
tasa y, en últimas, su propósito es cumplir de buena fe con las obligaciones
del Estado de garantizar efectivamente la materialización del derecho a la
consulta previa.” [18]
39.  Cargo por vulneración al núcleo esencial del derecho a la consulta
previa. En relación con la presunta intervención
desproporcionada en el derecho a la consulta previa, el Gobierno señala, una
vez más, que los demandantes parten de la equivocada lectura,
según la cual, el sujeto pasivo de la tasa es la comunidad étnica respecto de
la cual se predican posibles afectaciones generadas con la ejecución del
proyecto u obra. En contraste, subraya: “el pago de la tasa está a
cargo de ejecutor del proyecto y en tal sentido no se está coartando ni
limitando ni estableciendo ningún tipo de barreras para el ejercicio del
derecho. Por el contrario, los recursos recaudados con la tasa estarán
destinados al fortalecimiento administrativo y financiero de la función a cargo
del Estado de garantizar el derecho a la consulta previa.”
40.  Conforme a lo anterior, la intervención plantea que el tributo demandado
inyecta recursos valiosos destinados a perfeccionar las herramientas estatales
para garantizar de mejor forma el aludido derecho.[19] Indica que, en cumplimiento de sus
obligaciones constitucionales y las disposiciones de esta Corte, se promovió la
creación de la tasa para asegurar los recursos necesarios a fin de procurar el
cubrimiento de los costos asociados a los procesos consultivos.
41.  Cargo por desconocimiento de la buena fe y confianza legítima. Para los intervinientes, la disposición acusada no supone
modificaciones o alteraciones al procedimiento de consulta previa, ni cambios
en el contenido o alcance del derecho fundamental. Por tanto, “no es posible admitir el argumento de que se está variando de
manera intempestiva e injustificada una mera expectativa. Este razonamiento
implicaría que cualquier reforma que realice el Congreso sobre cualquier
materia le estaría vedada, pues el ejercicio de la actividad legislativa le
estaría exponiendo constantemente a un juicio de constitucionalidad por la
vulneración de la confianza legítima, circunstancia que es, a todas luces,
inadmisible.”[20]
4.2. Senador Feliciano Valencia Medina
42.  Feliciano Valencia, Senador por la circunscripción especial indígena,
solicita la inexequibilidad de la norma impugnada. Suscribe los argumentos de
las demandas radicadas ante la Corte y profundiza en dos de los cargos
formulados.
43.  Primero, sostiene que la disposición presenta un problema de indeterminación
normativa, cuando establece que la tasa deberá ser cancelada por “el interesado” sin precisar qué colectividades
o sujetos pueden ser entendidos como tales. En su criterio, la amplitud del
concepto acarrea que, en determinadas ocasiones, se podría atribuir el carácter
de "interesado"
a las mismas comunidades y pueblos étnicos. En este último caso, afirma, “la referida tasa se configuraría como un requisito para el
ejercicio del derecho, limitándolo desproporcionalmente o, incluso, haciéndolo
inoperante en un contexto de pauperización de las comunidades étnicas.”[21]
44.  En otras ocasiones, cuando los entes territoriales pretendan el
desarrollo de proyectos de inversión social en beneficio de las comunidades, señala
que la obligatoriedad del pago de la tasa puede constituir un obstáculo
infranqueable para la realización de las consultas respectivas. Incluso en el caso
de que únicamente se exija el cobro de la tasa a la empresa interesada, plantea
que “la norma también genera riesgos por la
inyección del capital privado que pueda alterar para su beneficio el resultado
de los procesos de consulta.”[22]
45.  Segundo, advierte que se omitió el deber de
consultar y concertar el contenido de la medida demandada con los pueblos
indígenas. Señala que si bien se convocó a la Mesa Permanente de Concertación
para socializar el proyecto de ley que luego derivó en el Plan Nacional de
Desarrollo, “extraña que la disposición demandada nunca fue puesta en
consideración de ese espacio. De hecho, ni siquiera estaba incluida en el
borrador del Plan que entró a concertación, ni en el proyecto originalmente
presentado al Congreso de la República, pues la modificación fue propuesta una
vez iniciado el trámite legislativo.”[23]
4.3. Universidad de Nariño
46.  El Director del Consultorio Jurídico de la Universidad de Nariño respalda
en su intervención los cargos formulados. De un lado, lleva a cabo una
exposición de la jurisprudencia constitucional sobre la consulta previa y el criterio de sostenibilidad fiscal bajo el marco de los derechos
fundamentales. De otro lado, sostiene que la norma demandada supone “una barrera
para el acceso al derecho fundamental de la consulta previa”, el cual, por
su importancia, “no debe estar sometido a ninguna contraprestación sino, es
el Estado quien debe promover de manera plena y eficaz el acceso a la misma
(sic) pues, la consulta previa debe comprenderse como un verdadero diálogo que
busca el entendimiento entre las partes y la conservación de la diversidad
étnica y cultural de los pueblos.”[24]
4.4. Intervenciones ciudadanas
47.  Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Mary Luz Tobón Tobón y Oscar
Andrés López Cortes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad del artículo
cuestionado. Comparten que la norma debió ser tramitada mediante las reglas de
las leyes estatutarias, pues al crear una tasa que tiene una naturaleza
retributiva, se condiciona el acceso y la participación de las comunidades
indígenas al pago de una erogación económica. Esta, advierten, debería ser
gratuita y subsidiada por parte del Estado para poder garantizar el ejercicio
de la consulta previa de una manera idónea, trasparente e imparcial. Respecto
de los demás cargos concuerdan básicamente con los planteamientos de los demandantes.
Así mismo, reiteran que es un deber del Estado consultar todas las medidas
susceptibles de afectar directamente a las comunidades, por lo que “es
apenas obvio que lo primero a consultar, es cualquier tipo de regulación a
través de la cual se pretenda garantizar el derecho a la consulta previa.”
48.
Jonathan Bock, Luisa
Fernanda Isaza Ibarra y Valentina Vera Quiroz presentaron intervención en apoyo
de los demandantes. Su escrito se concentra en la vulneración del derecho al
acceso a la información. Advierten que “sin acceso a información, clara, completa y
suficiente las comunidades no pueden emitir su consentimiento sobre algún tipo
de proyecto que las pueda afectar, ni participar de manera informada en la toma
de decisiones.” Los
intervinientes recuerdan que, de conformidad con el artículo 2 de la Ley de
Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública (Ley 1712 de
2014), en Colombia rige una regla general de gratuidad en el acceso a la
información. Resaltan que este principio es aplicable de manera transversal a derechos
fundamentales como el acceso a la información y la administración de justicia.
49.  En ese sentido, sostienen que la imposición de una carga monetaria
anula el ejercicio de los referidos derechos fundamentales. Subrayan que la imposición
de una erogación económica en el presente caso, como lo es el rubro que impone
el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, vacía de contenido el derecho a la información,
pues éste sólo podrá ser ejercido una vez se haya realizado el pago que la
norma estipula. “Cualquier persona que desee acceder a información
sobre este tipo de procesos sólo podría hacerlo si se cancela la tasa estimada
en el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019.”
50.  Martha Lucía Bejarano Marín, Julián González Escallón, Juan Ospina
Rendon y David Fernando Cruz pidieron a la Corte declarar la inexequibilidad
del precepto acusado. Su argumento está dirigido a respaldar el cargo por
violación a la reserva de Ley estatutaria. A este respecto, plantean que la
inclusión de una tasa para la celebración de la consulta previa supone un nuevo
elemento que “desnaturaliza la estructura del núcleo esencial del derecho
fundamental la consulta previa, en tanto subordinaría el principio de
autodeterminación de los pueblos, constitutivo y esencial de la consulta previa
como una de las manifestaciones de este principio, a la capacidad económica de
la comunidad afectada.”
51.  Juan Pablo Acosta Peñaloza, Álvaro Cubillos Ruiz y Julián Andrés
Sanabria Rativa intervinieron para impugnar la constitucionalidad del artículo
acusado, fundamentalmente por haberse pretermitido adelantar el proceso
consultivo previo a su expedición. Explican que “si bien existió un
acercamiento con las comunidades étnicas, dichos acercamientos incumplen con
los requisitos necesarios para la efectiva realización de la consulta previa [pues]
en ningún momento el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 fue debatido o
siquiera individualizado por el Gobierno Nacional como una norma que podría
generar un perjuicio directo a las comunidades.” Agregan que las
consecuencias de la norma demandada debieron ser informadas de forma completa,
detallada y exacta a las comunidades étnicas dentro de las mesas oficiales de
concertación, lo cual no fue realizado.
52.  De otra parte, plantean que el carácter fundamental del derecho a la
consulta previa implica que las modificaciones
sustanciales a su ejercicio deben ser tramitadas mediante ley estatutaria. En
este caso, estiman que el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 realiza una
modificación sustancial “en cuanto al goce del derecho fundamental a
la consulta previa por parte de las comunidades étnicas al condicionar el
ejercicio del derecho fundamental a la consulta previa al pago de una tarifa.”
Por esta razón, consideran que el contenido de la norma demandada debió
tramitarse mediante una ley estatutaria y no a través una ley ordinaria.  Por
las mismas razones, sostienen que la norma acusada desconoce la prohibición de
regresividad del derecho a la consulta previa y el derecho a la participación
democrática de las comunidades étnicas.
53.  Ronald José Valdés Padilla, quien afirma ser afrocolombiano y
delegado ante el Espacio Nacional de Consulta Previa, coadyuva las demandas de
inconstitucionalidad. En su parecer, la disposición bajo análisis supone que “la salvaguarda del derecho a la consulta previa queda supeditada al
pago de la tasa por el interesado, limitación que el legislador no podía
efectuar desde una ley ordinaria.” Esto -asegura-
es motivo de preocupación pues “el deber que tiene
el Estado Colombiano de garantizar el ejercicio de la consulta previa, no puede
supeditarse o limitarse por móviles económicos que es el escenario catastrófico
que implementó el mentado artículo.”[25] Así mismo, sostiene que la norma presenta vicios de procedimiento
en su formación, pues ningún aspecto del contenido del articulo
161 demandado fue sometido a consulta con el Espacio Nacional de Consulta
Previa, pese a constituir una medida legislativa que afecta directamente a las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
54.  Juan Camilo Blanchard solicita la declaratoria de inexequibilidad
del artículo impugnado. Considera inadmisible que el derecho a la consulta
previa esté supeditado al pago de una tasa, cuando es deber del estado brindarle
a todos los habitantes del territorio nacional los medios para la protección de
sus derechos, más aun
tratándose de la consulta previa que busca proteger la integridad cultural,
social y económica. Este derecho, subraya, a su vez
garantiza el derecho a la participación, además de estar ligado a la
subsistencia como grupo humano de las comunidades de las cuales, por alguna u
otra actividad, se hace necesario su consentimiento.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
55.  El Procurador General de la Nación, mediante Concepto 6719 del 17 de
marzo de 2020, solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible la
norma. En primer lugar, se refiere al principio de
consecutividad. Para ello, hace una reconstrucción
del trámite legislativo que derivó en la promulgación de la Ley 1955 de 2017. Advierte
que “la tasa por la realización de la Consulta
Previa no fue incluida desde el inicio de los debates, y no quedó consignada en
el texto definitivo aprobado en la Cámara de Representantes, razón por la cual
se vulneró el principio consecutividad e identidad flexible.”[26]
56.  Para la Procuraduría, todos los demás cargos están relacionados
entre sí, razón por la cual decide manifestarse al respecto conjuntamente. Coincide
en que la tasa es inconstitucional pues el Gobierno debió consultar a las
comunidades sobre la implementación de una norma que les genera una afectación
directa. En esta misma dirección, también respalda el cargo por violación de
ley estatutaria en tanto que la imposición de “una
tasa para acceder a la consulta previa, implica una clara vulneración de
derechos y garantías constitucionales, y supedita un derecho fundamental a la
capacidad de pago como si se tratara de la prestación de un servicio que debe
ser retribuido al Estado.”[27]
57.  Desde su punto de vista, el problema central en este caso se originó
por cuanto que el Gobierno nacional, de forma equivocada, equiparó el derecho
fundamental a la consulta previa con la prestación de un servicio por parte del
Estado sujeto a una retribución económica:
“Así, aunque es
claro que por virtud de la Constitución (art. 338 CP), el legislador puede
imponer contribuciones, y en consecuencia, puede establecer tasas para gravar
servicios, no tiene la potestad para gravar el acceso a un derecho fundamental,
aunque este implique costos por parte del Estado […] Así las cosas, la
Procuraduría concluye que el vicio de inconstitucionalidad relativo al
principio de legalidad tributaria se configura por cuenta de la imposición de
una tasa a un derecho fundamental, asimilándolo a un servicio público que
requiere retribución, lo que no cumple con los presupuestos constitucionales en
materia impositiva y por lo tanto debe ser declarado inexequible.”[28]
58.  Desde otro punto de vista, el Ministerio Público sostiene que la
materia de la norma demandada tiene reserva de ley estatutaria, por cuanto
comporta una regulación que implica límites y
restricciones al ejercicio de un derecho fundamental. Afirma que la tasa que
establece el artículo demandado exige una retribución y capacidad de pago por
parte del interesado en la realización de la consulta previa. En consecuencia,
señala que se requería el procedimiento legislativo especial, el cual no se
cumplió en este asunto.
59.  A partir de lo anterior, el Procurador General solicita que el
artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 sea declarado inexequible.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
6.1 Competencia
60.
De conformidad con lo dispuesto en el Artículo
241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada en esta
ocasión.
6.1.1. Cuestión previa. Aptitud sustantiva de las
demandas
6.1.1.1. Presupuestos de aptitud sustantiva de la demanda
Antes de identificar los eventuales
problemas jurídicos a resolver, es necesario determinar la aptitud sustantiva de
las demandas, pues aunque en su intervención el Gobierno nacional no plantea
explícitamente un problema de esta naturaleza, de forma recurrente señala que los
cargos parten de un sentido equivocado del precepto acusado. Respecto de la mayoría
de ellos, sostiene que se fundan en que la norma está dirigida a las comunidades
étnicas y constituiría una regulación de su derecho fundamental a la consulta
previa, pese a que, en realidad, aquella no tendría ese contenido, sentido y alcance.
De este modo, si bien no objeta expresamente la capacidad de los cargos para
provocar una decisión de fondo, su argumento constituye una crítica inequívoca en
ese sentido, dado que implica que la demanda se habría construido sobre la base
de una interpretación no derivable de la disposición cuestionada. Procede la
Corte a resolver esta cuestión previa.
61.
Como se indicó en los antecedentes, en la fase
de calificación fueron admitidos la totalidad de los cargos propuestos por los
grupos de demandantes, de ambos expedientes. Sin embargo, debe recordarse que
en esa etapa el Despacho sustanciador lleva a cabo una verificación preliminar
de la impugnación, con el objetivo de constatar que cumpla mínimamente los
requerimientos legales para ser estudiada (artículo 6º del Decreto 2067 de
1991). En todo caso, se trata de una primera evaluación sumaria que no
compromete ni limita la competencia de la Sala Plena de la Corte, para analizar
la aptitud de la demanda, al conocer el proceso.
62.
Esta Corporación conserva, en efecto, la atribución
para adelantar en la sentencia, una vez más, el respectivo análisis de
procedibilidad. Está habilitada para determinar si hay lugar a decidir de
mérito el asunto y en relación con cuáles disposiciones o fragmentos de normas.
En esta fase, además, la Sala cuenta “con el apoyo de mayores
elementos de juicio, puesto que aparte del contenido de la demanda, también
dispondrá de la apreciación de los distintos intervinientes y el concepto del
Ministerio Público, quienes, de acuerdo con el régimen legal aplicable al
proceso de inconstitucionalidad, participan en el debate una vez admitida la
demanda.”[29]
63.
De conformidad con el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener tres elementos
esenciales: (i) referir con precisión el objeto demandado, (ii)
el concepto de la violación y (iii) la razón por la cual la Corte es
competente para conocer del asunto (Art. 241 de la CP y Art. 2 del Decreto 2067
de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha
establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i)
el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art.
2, num. 2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido
normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas
demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los
textos normativos demandados violan la Constitución. Vinculado a lo anterior,
ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura
constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes.
64.
La claridad hace relación a que los
argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué sentido
el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no
contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza,
de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado
normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la
disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible
de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una
construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o
sospechas del actor.
65.
La especificidad de los cargos supone
concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el
enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la
explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario
que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, por una parte,
que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y
una de jerarquía constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda
la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal,
doctrinal, político o moral. El cargo tampoco es pertinente si el
argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de
hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es
aplicada la disposición.
66.
Por último, la suficiencia implica que el
razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la
inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado. El cargo debe
proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la
presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del legislador.[30] En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de
inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que
puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá
aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.
67.
En el presente proceso, se promovieron dos
demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 161
de la Ley 1955 de 2019, por el cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”:
1.       Demanda D-13587
(i) violación a la reserva de ley
estatutaria
(ii) violación al contenido del
derecho fundamental a la consulta previa
(iii) violación al principio de unidad
de materia
(iv) violación al acceso a la
información y a la participación democrática
(v) violación a los principios de
legalidad y equidad tributarias
Demanda D-13602
(i)
violación a la reserva de ley estatutaria
(ii)   violación del núcleo esencial del derecho a la consulta previa
(iii)
violación a la consulta previa por no
haberse consultado la norma legislativa a las comunidades étnicas
(iv)
violación al principio de confianza
legítima
68.
Aunque nominalmente se proponen nueve cargos, la
Sala observa que vistas las demandas de manera conjunta, se trata de siete,
puesto que hay dos acusaciones en las que ambas demandas coinciden, i.e. la
violación a la reserva de ley estatutaria[31] y el desconocimiento del derecho a la consulta previa[32] De este modo, en síntesis, se impugna el artículo 161 de la Ley
1955 de 2019, por: (i) vulneración a la reserva de ley estatutaria (Art. 152 de la CP), (ii) menoscabo del
contenido del derecho a la consulta previa (Arts. 53, 93 y 334 de la CP y Arts.
6 y 7 del Convenio 169 de la OIT), (los dos cargos formulados en los
expedientes D-13587 y D-13602) (iii) violación al principio de unidad de
materia (Arts. 158 y 169 de la CP), (iv) desconocimiento del derecho de acceso a la información y a la participación democrática (Art. 74 de la CP),
(v) menoscabo a los principios de legalidad y equidad tributarias (Arts. 95.9 y
363 de la CP) (expediente D-13587, (vi) infracción al deber de consultar con
las comunidades étnicas la expedición de la norma demandada (Arts. 1, 2, 7, 13,
40, 93, 152, 330, 334 de la CP, y Arts. 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT), y
(vii) transgresión al principio de confianza legítima (Arts. 83 y 93 de la CP y
6 del Convenio 169 de la OIT) (expediente D-13602).
6.1.1.2. Sentido y alcance de la disposición acusada
69.  La disposición
demandada hace parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y,
específicamente, de los mecanismos de ejecución del Pacto por la Legalidad
(subsección “Legalidad - otras disposiciones), uno de los objetivos generales
del plan. El precepto establece una tasa que habrá de ser pagada a la Dirección
de Consulta Previa del Ministerio del Interior, por el interesado en que se
adelante una consulta previa. La tasa deberá sufragarse por el uso y acceso a
la información sobre presencia de comunidades y por los servicios de
coordinación que preste el Ministerio en el trámite consultivo. La norma precisa
que los recursos del cobro de este tributo serán utilizados para compensar tres
específicos tipos de costos implicados en el proceso de consulta[33] y señala la manera en la que tales costos deberán ser calculados,[34] así como las dos etapas de liquidación y los tiempos para el pago
de la tarifa.[35]
70.  En reiterada jurisprudencia, la Corte ha
indicado que la consulta previa es un derecho fundamental del cual son
titulares las comunidades étnicas. Implica la obligación para el Estado de escucharlas
y garantizar su participación, en todos aquellos casos en los cuales se emprenda
la realización de proyectos, obras o, en general, cuando se adopten medidas con
la capacidad de afectarlas directamente.[36]
Se trata, por lo tanto, de una posición jurídica fundamental que surge a partir
de dos condiciones concurrentes: (i) la existencia de un proyecto, obra
o medida y (ii) la aptitud de estos para generar afectaciones directas a
los grupos étnicamente diferenciados.
71.  La
consulta supone un trámite en varias fases, aunque no tiene un procedimiento único para su realización.[37] La Corte ha señalado que el Estado y los potenciales
afectados deberán acordar el modo en el cual será realizada la consulta (preconsulta o “consulta de
la consulta”).[38] Así mismo, resulta imprescindible la actuación
de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta
Previa del Ministerio del Interior (DANCP) dirigida a certificar la existencia de grupos étnicos en los territorios en los
cuales tendrá lugar el proyecto. Más allá de estas etapas que, por razones
metodológicas, resultan imprescindibles, los procedimientos consultivos no se
encuentran totalmente unificados. Pese a esto, se trata, en general, de procesos
con una estructura compleja, que demandan la participación y actuación de
varios actores.
72.  Recientemente, por ejemplo, la Directiva Presidencial 08 del 9 de
septiembre de 2020 estableció las guías y directrices en la realización de
consultas previas a seguir por la Dirección de la Autoridad Nacional de
Consulta Previa del Ministerio del Interior (DANCP), como principal responsable
de los procesos de consulta previa, y demás entidades de la Rama Ejecutiva del
orden nacional llamadas a intervenir en estos procesos. El documento determina que
el proceso de consulta previa del proyecto, obra o actividad consta de varias
etapas. La Directiva se refiere a (i) la determinación de procedencia de la consulta
previa, (ii) la coordinación y preparación, (iii) la preconsulta, (iv) la consulta
previa propiamente dicha, y (v) el seguimiento a los acuerdos.[39]
73.  El cumplimiento de fases como las anteriores supone varios
procedimientos, esfuerzos logísticos y, como es evidente, costos económicos.
Precisamente, en este ámbito se ubica la norma acusada, la cual contempla un conjunto
de costos que deberán asumirse en los trámites de consulta previa. La
disposición hace referencia al valor de los honorarios de los profesionales requeridos
para realizar la ruta metodológica y la preconsulta, así como, a los costos de
viáticos y gastos de viaje de traslado de tales profesionales. Así mismo, al
costo de los honorarios de los profesionales necesarios para el desarrollo del
procedimiento de consulta previa y a los costos de viáticos y gastos de viaje
de su traslado. Adicionalmente, contempla los costos correspondientes al uso y
acceso a la información sobre presencia de comunidades.
74.
Pues bien, la norma acusada establece que
mediante la tasa creada se pagarán todos esos costos, asociados globalmente al servicio
de coordinación que presta la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta
Previa del Ministerio del Interior, así como a la obtención y gestión de la información
que la misma dependencia realiza. Se trata de un mecanismo de financiación destinado
a soportar el conjunto de erogaciones necesarias para garantizar el derecho de
las comunidades a ser consultadas. Como ocurre, por ejemplo, con la gran
mayoría de los derechos sociales, económicos, culturales y ambientales, la
consulta previa tiene, entre otras, una faceta marcadamente prestacional que,
por lo tanto, exige del Estado esfuerzos administrativos y operativos dirigidos
a su satisfacción. En este sentido, para asegurar integralmente el cumplimiento
del derecho de las comunidades étnicas, el Legislador recurrió al mecanismo de
la tasa que, como herramienta tributaria, es una de las más comunes para la consecución
de recursos.
75.
Ahora bien, las tasas constituyen exacciones de
las que se vale el Legislador para compensar lo que el Estado gasta en la
prestación de un servicio, los costos en los que incurre. La finalidad de las
tasas es retribuir los gastos implicados en la prestación de los servicios de
que hace uso el sujeto pasivo del gravamen. Es, en otros términos, una
obligación pecuniaria directamente asociada al disfrute de un servicio prestado
directa o indirectamente por el Estado. De ahí que han sido consideradas, junto
con las contribuciones especiales, tributos vinculados. Por esta razón,
han sido consideradas un medio de autofinanciación de la prestación, en la
medida en que están destinadas a recuperar los costos invertidos y garantizar
la continuidad del beneficio recibido por el contribuyente.[40]
76.
Dado el sentido que tienen las tasas en el
sistema tributario, y a propósito del debate suscitado entre los intervinientes
sobre el alcance de la norma demandada, es relevante determinar en el presente
asunto cuál es el servicio prestado y a quién se presta. La Corte observa que si
la medida, obra o proyecto de que se trate genera afectaciones directas a
comunidades étnicas, el procedimiento consultivo constituye una condición de
naturaleza constitucional para su implementación. Por eso, omitir la consulta,
en general, da lugar a medidas judiciales que normalmente incidirán en su
desarrollo, según la debida diligencia con la que se haya actuado.[41] Por lo tanto, si bien la consulta previa debe ser llevada a cabo por
la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del
Interior, son los responsables de las medidas quienes deberán promover el
proceso. En este sentido, es claro que la realización de todo el trámite
consultivo constituye el servicio que se presta, precisamente, a los
responsables de la obra o proyecto.
77.
La anterior clarificación permite, a su vez,
precisar otro de los elementos que surgen del debate planteado por los
intervinientes. Con la realización adecuada del procedimiento consultivo se
garantiza a las comunidades étnicas el derecho a participar y a ser oídas antes
de poner en marcha las medias que las afectarán. Sin embargo, pese a que en
cierto sentido, el referido servicio prestado a los responsables de los
proyectos permite garantizar el derecho a la consulta, esto no quiere decir que
mediante la tasa creada se entregue al Estado una contraprestación por la
satisfacción de un derecho ni que la norma fije la obligación de pagar un
importe económico para que el Estado lo garantice. Esto lo demuestra el hecho
de que, si no se sufraga la tasa demandada, ello no comporta como efecto la
negación del derecho a la consulta. En tal caso no se podrá llevar a cabo
medida alguna con capacidad de afectar directamente a las comunidades y, por
ende, no se activará la posición jurídica fundamental a su favor (supra
70).
78.
Se clarifica de este modo, así mismo, uno de los
términos de la norma controvertido dentro del presente proceso, a partir de los
argumentos de los demandantes: el de “interesados”, como sujeto pasivo del
tributo.  A juicio de la Sala, el Legislador utiliza la expresión “interesados”,
no conforme al uso ordinario de las palabras, para referirse a las comunidades
étnicas, pues estas en realidad son, no simplemente interesados, sino titulares
del derecho fundamental a la consulta previa. La norma se refiere, por el
contrario, a los particulares o entidades públicas responsables o en quienes se
encuentra a cargo la ejecución del proyecto, obra o actividad. Dado que, como
se indicó, la omisión de la consulta da lugar a medidas judiciales que
incidirán en el desarrollo del proyecto, los responsables de estos son los
interesados en el servicio del procedimiento de consulta prestado por el Estado
y, por ende, es a quienes corresponde asumir el pago de la tasa demandada.
79.  El alcance que, a juicio de la Sala Plena, posee la norma acusada coincide
también con el sentido, a partir del cual, fue introducida en el trámite
legislativo. El tributo no figuraba en el proyecto inicial del Plan Nacional de
Desarrollo radicado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República.
La exposición de motivos, a cargo del Ministro de Hacienda y Crédito Público y
la Directora del Departamento Nacional de Planeación, nada menciona sobre este asunto.[42] Aunque pone de presente que el proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo fue consultado con las comunidades indígenas, negras y Rrom del
país, en ninguna de las consultas iniciadas por el Gobierno nacional se abordó
el tema específico de la tasa ahora bajo análisis. El texto finalmente aprobado
en primer debate, en sesiones conjuntas de las Comisiones terceras y cuartas de
la Cámara de Representantes y del Senado tampoco contemplaba esta norma.[43]
80.  Fue solo hasta los debates en Plenaria que se incluyó el tributo, el
cual fue anunciado como un instrumento para “fortalece[r] el mecanismo de consulta previa a
cargo del Ministerio del Interior, de acuerdo con lo requerido por la
Constitución Política y la Ley, dotándola de los recursos necesarios para garantizar
de manera efectiva este derecho.”[44] En la intervención allegada dentro del presente proceso, el Gobierno
nacional también coincide con esta interpretación. Señala que el propósito de la norma es la creación de una tasa que deben
pagar, no las comunidades étnicas, sino “exclusivamente… el interesado en la
medida… o en la ejecución del proyecto, obra o actividad respecto del cual se
predica el deber de consulta previa.” Indica que con el recaudo “se
pretende sufragar los costos en los que incurre el Estado Colombiano en
cumplimiento de la función de coordinar e impulsar los procesos de consulta
previa.” En caso de no pagarse el tributo, advierte, “no hay
lugar a la consulta y, en consecuencia, tampoco hay lugar a la aplicación de la
medida o ejecución del proyecto que se pretenda implementar.”[45]
81.  En el mismo sentido se manifestó el Ministerio del Interior en la
respuesta a la petición formulada por los accionantes del proceso D-13602, al
explicar la justificación de la medida. En relación con las razones económicas
del tributo, señaló: “es
importante vincular económicamente a los interesados
en la realización de la consulta previa, dejando de estar el valor del proceso,
de manera exclusiva, en el Ministerio del Interior - Dirección de Consulta
Previa, sin que ello implique que el Estado deja de asumir el costo para que se
surtan varios de los procesos necesarios para la realización de la consulta
previa.” Precisó que la consulta “es un
procedimiento complejo y extenso, que implica la movilización de profesionales
en la materia a los lugares en donde están las comunidades, además de los
costos administrativos que implica. Estos costos, antes de la expedición del
Plan Nacional de desarrollo 2018 - 2022 eran asumidos en su totalidad por el
Estado colombiano. // Con la inclusión del artículo 161 se pretendió vincular
al interesado en la realización de la consulta de forma económica, para
repartir las cargas por la prestación del servicio.”[46]
82.  En este orden de ideas, la Corte considera que la disposición acusada
constituye una regulación de carácter estrictamente tributario, destinada por el
Legislador a financiar los costos implicados en la realización de los trámites
de consulta previa, a cargo de la Dirección de la Autoridad Nacional de
Consulta Previa del Ministerio del Interior. El servicio que se paga mediante
la tasa establecida, es decir, el hecho generador de la exacción, es la coordinación
que presta la referida Dirección. El recaudo irá al Fondo de la Dirección de
Consulta Previa y será utilizado para sufragar la gestión de la información
relativa a la presencia de comunidades. Así mismo, los ingresos serán empleados
en los honorarios, costos de viáticos y gastos de viaje de traslado de los profesionales
cuyos servicios sean requeridos, para realizar la ruta metodológica, la
preconsulta y la consulta.
83.  El sujeto
activo de la tasa es el Ministerio del Interior (Fondo
de la Dirección de Consulta Previa) y el sujeto pasivo es el interesado en el servicio
de coordinación del trámite consultivo que proporciona la entidad. Conforme se
explicó, interesados son los particulares o entidades públicas responsables o
en quienes se encuentra a cargo la ejecución del proyecto, obra o actividad. La
norma también prevé las reglas técnicas, conforme a las cuales, habrán de ser
calculados los citados costos,[47] así como las dos etapas de liquidación y los tiempos para el pago
de la tarifa.[48]
6.1.1.3. Ineptitud de la demanda
relativa al expediente D-13587 e ineptitud parcial de la demanda
correspondiente al expediente D-13602
84.  Precisado el alcance de la norma acusada, procede ahora la Sala a analizar
la aptitud de los cargos planteados. De las siete acusaciones formuladas, los cargos por (i) vulneración a la reserva de ley
estatutaria y (ii) menoscabo del contenido del derecho a la consulta previa
(ambos formulados en los expedientes D-13587 y D-13602), (iii) desconocimiento
del derecho de acceso a la información y a la
participación democrática, (iv) violación al principio de equidad tributaria
(expediente D-13587) e (v) infracción a la confianza legítima (expediente
D-13602), parten de un supuesto común. Se fundan en que la norma acusada se
ocupa de regular, de forma inconstitucional, el derecho fundamental a la
consulta previa, pues somete su ejercicio, en varios sentidos, al pago de la contraprestación
económica en la cual consiste la tasa. Así mismo, asumen que el tributo se
encuentra a cargo de las comunidades étnicas.
85.  Respecto a la vulneración a la reserva de ley estatutaria, los
demandantes señalan que la disposición condiciona la
satisfacción de un derecho fundamental al pago de una carga fiscal e impide que
este pueda ser ejercido de manera integral y adecuada. En relación con el menoscabo
al contenido del derecho a la consulta previa, indican que la norma
establece una limitación irrazonable al derecho de los grupos étnicos, que lo
sujeta a un elemento de carácter económico y aumenta los costos para su
ejercicio. Sobre el desconocimiento del derecho de acceso a la
información y a la participación democrática, la acusación concentra su argumentación
en que el acceso a la información es un derecho instrumental para que las
comunidades étnicamente diferenciadas puedan ejercer el derecho a la consulta,
de manera que la norma acusada, al establecer límites económicos a la primera
garantía mediante la imposición de la tasa, trae como consecuencia la
restricción al núcleo esencial de su derecho a la consulta previa.
86.  En lo relativo a la violación del principio de equidad tributaria,
sostienen que el Legislador fijó un gravamen sin tomar en cuenta la capacidad económica de las comunidades étnicas. Y en lo que hace
relación al desconocimiento del principio de confianza legítima, indican
que mediante la tasa, se introduce un cambio intempestivo a las condiciones de
los sujetos activos en el ejercicio del derecho a la consulta previa, usando
como limitante la adjudicación de una tarifa por razones de sostenibilidad
fiscal. Como resulta claro, los supuestos que sostienen los cargos anteriores
no es desprenden de la disposición acusada, según resulta de alcance de su sentido
precisado en los fundamentos anteriores de esta sentencia.
87.  La Sala encuentra que la norma demandada no
regula directamente el derecho fundamental a la consulta previa. Posee básicamente
naturaleza tributaria y busca financiar los costos de los trámites consultivos,
promovidos por los responsables de los proyectos, que debe llevar a cabo la Dirección
de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Según
se advirtió, no condiciona ni fija un requisito para el ejercicio de la
consulta previa, a cargo de las comunidades titulares del derecho. Ni siquiera
modifica la autoridad pública obligada a satisfacer la prerrogativa en mención.
Así mismo, pese a que el procedimiento consultivo en contraprestación del cual
se sufraga el tributo permite satisfacer el derecho de los grupos étnicos, esto
no quiere decir que mediante la tasa se pague un importe económico a cambio de
la garantía del derecho.
88.  De acuerdo con lo señalado,
el derecho a la consulta previa consiste en una posición jurídica fundamental
que surge a partir de dos condiciones concurrentes: (i) la existencia de un
proyecto, obra o medida y (i) la aptitud de estos para generar afectaciones
directas a los grupos étnicamente diferenciados (supra 70). De esta
manera, la tasa demandada no condiciona el ejercicio
del derecho en mención, pues cuando resulta obligatoria ante afectaciones
directas, el hecho de no pagarse implica solamente que no podrá ponerse en
marcha el proyecto, obra o medida. En consecuencia, si no hay medida alguna tampoco
habrá afectaciones directas, de modo que no se activa el derecho fundamental de
las comunidades.
89.  En íntima relación con lo anterior, se explicó también que, en los
términos de la disposición acusada, los interesados en la realización de los trámites de consulta previa, a cargo de la
Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del
Interior, son los responsables de las obras, proyectos o medidas que deben ser
consultados. No son los grupos étnicos, quienes tienen la condición, en cambio, de titulares del derecho fundamental y se encuentran legitimados,
en consecuencia, para exigir judicialmente su cumplimiento. En este sentido, la
tasa impuesta no tiene el alcance de imponer una restricción económica en
materia de acceso a la información ni de generar una exacción fiscal
inequitativa a las comunidades indígenas, tribales o afrodescendientes.
90.
De esta manera, la Corte encuentra que los
cargos en mención carecen del requisito de certeza, en la medida en que
se fundan en una interpretación del precepto censurado que no se deriva de su alcance.
Conforme se deja evidenciado, el precepto atacado es una norma de carácter
fiscal dirigida a recaudar recursos para financiar los trámites consultivos
bajo responsabilidad del Estado. Aunque relacionada de forma indirecta, no interviene
el derecho fundamental a la consulta previa ni convierte en contribuyentes a
las comunidades étnicas, como se asume por los demandantes. Las acusaciones en
mención, así, otorgan un sentido equivocado al precepto que cuestionan.
91.  Debe precisarse que respecto del cargo por desconocimiento del
derecho de acceso a la información y a la participación democrática,
la argumentación de la censura se refiere tangencialmente a la imposición
inconstitucional de obstáculos, también, frente a terceros para el
ejercicio de dicha garantía. Sin embargo, analizado también desde este punto de
vista, el cargo sigue careciendo del presupuesto de certeza, en la medida en
que el precepto cuestionado fija una tasa a cargo, no de cualquier persona o de
terceros que deseen acceder a la información relativa a las consultas, sino
precisamente de los “interesados” en que se adelante el respectivo
trámite consultivo. Tales sujetos son los destinatarios de la carga fiscal. La
acusación, en cambio, elabora un argumento mucho más general sobre los
destinatarios de la norma, tomando como base un punto de partida que prima
facie no se deriva de la disposición demandada.
92.  De otro lado, el cargo por violación al principio de legalidad, que
acompaña la impugnación por el presunto menoscabo al principio de equidad tributaria,
no se basa en la asunción de que la norma regula ni interviene el derecho a la
consulta previa de las comunidades étnicas. Pese a esto, la Sala observa que,
por otra razón, esta acusación carece también de certeza. Los demandantes
sostienen que la norma no fija la base gravable, de manera que “el valor de
la tasa no es determinado, sino que se tiene un amplio margen de
discrecionalidad, lo cual puede llevar a las imposiciones excesivas, ya que no
existen límites ni parámetros que reglamenten el posible valor de la tasa” Contrario
a lo que afirman los actores, la disposición acusada sí fija reglas orientadas a
la determinación del tributo demandado.
93.  Los actores obvian que tratándose de tasas y contribuciones el
artículo 338 de la Constitución permite que las tarifas sean fijadas por las
autoridades, siempre que el sistema y el método se hallen determinados en la ley.
En este caso, la norma establece que la tarifa de la tasa incluirá “a) Los
costos de honorarios de los profesionales necesarios para realizar la ruta
metodológica y la preconsulta, así como, los costos de viáticos y gastos
de viaje de traslado de los mencionados profesionales. b) Los costos de
honorarios de los profesionales necesarios para el desarrollo del procedimiento
de consulta previa, así como, los costos de viáticos y gastos de viaje de
traslado de los mencionados profesionales. c) Los costos correspondientes al
uso y acceso a la Información sobre presencia de comunidades.”
94.  De igual forma, la disposición prevé que los costos señalados en el
literal b) se calcularán de conformidad con la ruta metodológica acordada entre
las partes y la preconsulta y que a este cálculo se adicionará un porcentaje
del 1% del valor inicial para imprevistos. En el mismo sentido, establece que
el costo señalado en el literal c) corresponderá al 1% del valor final de los
componentes a) y b). Adicionalmente, señala que el Ministerio del Interior
deberá fijar anualmente el valor de los honorarios y viáticos de los
profesionales contratados para llevar a cabo el procedimiento de la consulta
previa. Por último, indica que la tarifa será liquidada en dos etapas: “[e]n
una primera se determinará el valor de los costos señalados en el literal a)
que deberá ser pagada antes del inicio del trámite. Una segunda correspondiente
a los numerales b) y c) dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al
acuerdo de la ruta metodológica.”
95.  De esta manera, contrario a lo que plantea el cargo por violación al
principio de legalidad tributaria, la disposición sí prevé reglas y parámetros
para la determinación de los costos que habrán de cobrarse mediante la tasa y,
por lo tanto, de la base gravable.[49] Los demandantes no plantean que tales reglas y parámetros no
cumplan adecuadamente la función de ser el sistema y el método al que hace
mención el artículo 338 de la Constitución. Solamente objetan su supuesta
inexistencia en la norma acusada. Esta premisa, sin embargo, no corresponde al
texto de la disposición, en los términos indicados, razón por la cual, también
el argumento por violación al principio de legalidad tributaria no supera el
presupuesto de certeza.
96.  En este orden de ideas, la Sala concluye que no cuentan con aptitud
sustantiva las acusaciones por (i) vulneración a la reserva de ley estatutaria,
(ii) menoscabo del contenido del derecho a la consulta previa, (iii) desconocimiento
del derecho de acceso a la información y a la participación democrática, (iv) violación
a los principios de equidad y legalidad tributarias, e (v) infracción al
principio de confianza legítima. En consecuencia, habrá de inhibirse para
emitirse pronunciamiento de fondo, en relación con estos cinco cargos. Resta por analizar la capacidad para provocar una decisión
de mérito, respecto de los cargos por infracción al deber de consultar con las
comunidades étnicas la expedición de la norma acusada (expediente D-13602) y
por violación del principio de unidad de materia (expediente D-13587).
97.  Los demandantes dentro del expediente D-13602 sostienen que el tributo es inconstitucional por vicios de procedimiento en su
formación, debido a que se pretermitió la obligación constitucional de someter
el proyecto de norma a consulta previa. Argumentan que el artículo 6.1 del
Convenio 168 de la OIT establece que los gobiernos tienen la obligación de
consultar a los pueblos interesados, cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas que les afecten directamente. Indican que, en
especial, así se debe proceder ante medidas que ocasionen un impacto directo,
particular y concreto a las comunidades tradicionales. En el presente caso,
sostienen que, según las actas de las mesas de concertación con los grupos
étnicos, la tarifa acusada en ningún momento fue objeto de trámite consultivo.
Subrayan que su inclusión “se realizó en la ponencia de segundo
debate del proyecto de ley y no estaba en el proyecto que fue radicado desde un
comienzo.”
98.  Como se ha reiterado, el derecho de las comunidades a ser
consultadas se activa ante (i) la existencia de un proyecto, obra o medida y
siempre que estos (ii) cuenten con la aptitud para generar afectaciones
directas a los grupos étnicamente diferenciados. La primera condición se cumple
de forma evidente, con la creación de la tasa, pero correspondía a los
demandantes plantear argumentos mínimos dirigidos a demostrar por qué esa
medida tributaria generaba una afectación directa a las comunidades étnicas y,
por lo tanto, surgía la obligación de someter a trámite consultivo la
iniciativa. En relación con la expedición de leyes, la Corte ha sostenido que la consulta procede si la medida general afecta con especial
intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicos.
99.
En ese sentido, los demandantes debían ofrecerle
a la Corte elementos de juicio mínimos para considerar que tal afectación
existía y, en consecuencia, la norma debía ser objeto de consulta desde que se
proyectó. Como tales elementos no fueron
proporcionados, no se genera una mínima duda acerca de la constitucionalidad
del procedimiento que condujo a la expedición de la tasa cuestionada, de modo que
el cargo carece de suficiencia. La Sala se abstendrá, por consiguiente,
también en este caso de pronunciarse en relación con esta acusación. Así, en
suma, respecto de la totalidad de la demanda relativa al expediente D-13602 no
emitirá decisión alguna de fondo.
100.
Por último, en lo relativo a la impugnación por desconocimiento
del principio de unidad de materia (cargo restante dentro del expediente
D-13587), la Corte estima que el cargo reúne las condiciones mínimas para
provocar un pronunciamiento de fondo. Los demandantes
sostienen que la norma impugnada no responde a ninguno de los objetivos de la
parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Argumentan que el tributo creado
no se encuentra articulado a los objetivos de sentar las bases de la legalidad,
del emprendimiento ni de la equidad, en los cuales se estructura la respectiva ley.
Mediante un planteamiento claro, a partir de lo previsto en la norma objetada,
así como en las normas generales de la Ley del Plan, muestran de forma
detallada que no guarda relación tampoco con los principales elementos que
caracterizan cada uno de tales objetivos.
101.
De este modo, se confronta de manera concreta y
específica la falta de conexión entre el contenido de la tasa demandada y la
parte general de la Ley del Plan de Desarrollo, con el principio de unidad de
materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución. En este orden de ideas, en criterio de la Sala, este cargo cuenta
con aptitud sustantiva y, por consiguiente, habrá de ser analizado y decidido
de fondo. Procede la Sala a precisar los términos del debate y a formular el
problema jurídico a resolver.
6.2.
Problema jurídico y estructura de la decisión
102.      Como parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la norma
demandada se ubica en los mecanismos de ejecución del Pacto por la Legalidad
(subsección Legalidad - otras disposiciones), uno de los objetivos generales
del Plan. El precepto establece una tasa que habrá de ser pagada a la Dirección
de Consulta Previa del Ministerio del Interior, por el interesado, es decir,
por el responsable del proyecto, obra o medida en que se adelante una consulta
previa. La tasa deberá sufragarse por el uso y acceso a la información sobre
presencia de comunidades y por los servicios de coordinación que preste el
Ministerio en el trámite consultivo. La norma precisa que los recursos del
cobro de este tributo serán utilizados para compensar tres específicos tipos de
costos implicados en el proceso de consulta y señala la manera en que tales
costos deberán ser calculados, así como las dos etapas de liquidación y los
tiempos para el pago de la tarifa.
103.
Los demandantes dentro del expediente D-13587 afirman
que la tasa no posee una conexión directa e inmediata con los objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo. Respecto al objetivo de sentar las bases de la
legalidad, argumentan que la norma no constituye un mecanismo para proteger los
derechos fundamentales, no contribuye a garantizar el imperio de la ley y
tampoco tiene conexión alguna con el fortalecimiento a la rama Judicial, la
lucha contra la corrupción o la protección de los bienes de uso público. En
relación con el objetivo vinculado a sentar las bases del emprendimiento,
señalan que el costo económico que implica la tasa no contribuye a aumentar las
oportunidades para los colombianos y tampoco fortalece el sector empresarial. Y
en cuanto al objetivo ligado a la equidad, indican que el tributo, antes que
garantizar esta finalidad, puede llegar a generar que las comunidades étnicas
sean excluidas productivamente de la sociedad, al estar atadas a un tributo
para tomar una decisión relacionada a la explotación de su territorio.
104.
En contraste, el Gobierno nacional defiende en
su intervención que la norma demandada guarda una relación estrecha con dos de
los pilares sobre los cuales se erige el Plan Nacional de Desarrollo: (i)
pacto por la legalidad y (ii) pacto por la equidad. En cuanto al primer
pacto, argumenta que la disposición busca asegurar la protección de un derecho
fundamental, al dotar de recursos el mecanismo de la consulta previa. En lo relativo
al pacto por la equidad, plantea que la norma apunta a garantizar los recursos
necesarios para cubrir los costos del procedimiento de consulta. De esta
manera, indica que la intención es “asegurar la sostenibilidad fiscal del
Estado, y garantizar una efectiva actuación de la administración en relación
con la consulta, tal y como lo mandan los objetivos generales del Plan.”[50]
En los términos indicados en la sección
anterior y en concordancia con lo afirmado por los demandantes, la norma cuestionada
no es una herramienta diseñada específicamente para proteger el derecho
fundamental a la consulta previa, sino un mecanismo de financiación del trámite
respectivo. Esto, cuando proyectos o medidas pueden generan afectaciones
directas a las comunidades. Sin embargo, el Gobierno nacional sostiene que al
dotar de recursos el mecanismo de la consulta, se asegura
por esa vía la protección del derecho fundamental de los grupos étnicos, y se
alcanzan también logros en términos de equidad, por cuanto se aseguran los
recursos destinados a los costos implicados en los procesos consultivos. Con
todo, en su intervención no muestra que el mecanismo creado en la norma
acusada, específicamente el derecho a la consulta o una motivación concreta en
tal sentido haya sido expresamente mencionada en alguno de los dos pactos del
plan, a los que hace referencia.
105.
De este modo, por un lado, los demandantes subrayan
la inexistencia de un vínculo claro, evidente y directo entre la creación de la
tasa y alguno de los pactos del Plan Nacional de Desarrollo (especialmente el
de legalidad). Por su parte, el Gobierno construye un argumento fundado en una supuesta
relación indirecta entre las finalidades de la norma y las finalidades generales
del Plan Nacional de Desarrollo, pero sin soporte en referencias concretas y específicas
en ninguno de los pactos, sus estrategias u objetivos. De este modo, la Sala
Plena deberá resolver el problema de si viola el principio de unidad de materia
(Art. 158 de la Constitución) una norma ejecutiva de la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo que no posea un vínculo directo, específico e inmediato con su
parte general.
106.
Con el propósito de ilustrar los aspectos
centrales de la justificación del fallo, la Sala reiterará su jurisprudencia
sobre (i) el principio de unidad de materia en general, (ii) su
aplicación a los planes de nacional de desarrollo, y, luego, (iii) analizará
la compatibilidad con la Constitución de la norma demandada.
107.
La Sala advierte que no abordará el problema de
constitucionalidad, relacionado con el presunto desconocimiento de los
principios de consecutividad e identidad flexible, al cual se refiere el
Procurador General de la Nación. Al respecto, debe recordarse que en la
Sentencia C-037 de 1996[51], se declaró exequible el artículo 46 de la Ley 270 de 1996, que
establece para la Corte Constitucional la atribución de confrontar las
disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos
superiores. En la decisión, se indicó que dicha competencia no significa que
siempre se deba realizar un análisis del texto de la Carta en su integridad
frente a la disposición legal que se estudia, sino que solamente es posible
invocar argumentos adicionales a los expresados en la demanda, con el fin de
justificar una mejor decisión. Esto significa que la Corte no puede construir
ni asumir de oficio cargos adicionales a los planteados por el actor para
arribar a una decisión distinta a la que aquellos conducen, como lo solicita el
interviniente en mención. En consecuencia, en el presente asunto, el análisis
quedará limitado al problema jurídico que surge del cargo considerado apto para
ser decidido de fondo.
6.3. Fundamentos
6.3.1. El principio de unidad de
materia. Reiteración de jurisprudencia
108.
El principio de unidad de materia se deriva
directamente del artículo 158 de la Constitución, de acuerdo con el cual, “[t]odo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia.”[52] Su principal propósito consiste en asegurar que las leyes tengan un
contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a
varios temas relacionados entre sí. De esta manera, “se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas.”[53]
109.
La violación del principio de unidad de materia
constituye un vicio de competencia, que se proyecta sobre la materia de la
regulación, pues su desconocimiento se sigue del contenido de la disposición
acusada y no únicamente del procedimiento legislativo que llevó a su
aprobación. De hecho, el trámite de su formación pudo haber sido adelantado de
forma completamente ajustada a las reglas constitucionales y legales aplicables.
No obstante, si no guarda afinidad con la temática del cuerpo normativo en el
que se encentra inserta, el vicio proviene de la prohibición, la obligación, el
permiso o la competencia creada. Por esta razón, la Corte ha sostenido que a la
acción de inconstitucionalidad por violación al principio de unidad de materia no
le aplica el término de caducidad, por vicios de forma, establecida en el
artículo 242.3 de la Constitución.[54]
110.
En términos generales, la Corte ha considerado
que el análisis de la unidad de materia no puede ser emprendido
de forma tan rígida que conduzca a desconocer un margen razonable de acción al Legislador,
para abordar en una misma ley temas relacionados entre sí.[55] Por lo tanto, como orientación básica, las disposiciones que hacen
parte de una misma ley deben guardar con su contenido transversal una conexión
causal, teleológica, temática o sistemática.[56] Así, al menos en relación con las leyes ordinarias, se garantiza un
control constitucional flexible y, al mismo tiempo, que sean retiradas del
sistema jurídico reglas que en efecto no guarda
ninguna relación con la materia dominante de la regulación correspondiente.[57] La situación, sin embargo, es distinta tratándose
de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo.
6.3.2. El principio de unidad de
materia en los planes nacionales de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia
111.
Los planes nacionales de desarrollo, por
definición, son heterogéneos y abarcan un amplio espectro de temas. Allí se
encuentran dispuestos: (i) los propósitos y objetivos nacionales de
largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano
plazo; (iii) las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; (iv) los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional; (v) la especificación de los recursos financieros
requeridos para su ejecución; y (vi) las normas jurídicas necesarias
para la ejecución del plan.[58] Esto hace de los planes nacionales de
desarrollo, por definición, leyes multitemáticas y heterogéneas.[59]
112.
En efecto, el principal objetivo de la ley del
Plan es planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del
presupuesto público durante cuatro años. No obstante, conforme al artículo
150.3 de la Constitución, también habrá de incluir las apropiaciones para su
ejecución y, en general, las medidas necesarias para materializar e impulsar el
cumplimiento de las metas trazadas. Esto significa que incorpora instrumentos
o estrategias sobre el cálculo de ingresos públicos proyectados y la correspondiente
asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas[60],
así como todo el conjunto de reglas de cuyo cumplimiento se siga la consecución
de los objetivos económicos, sociales
o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar.[61]
113.
De este modo, la naturaleza de la Ley del Plan
implica un “desafío normativo” al principio de unidad de materia. Además de
tratarse de un instrumento complejo de planeación macro, con articulaciones a
nivel de política públicas, diseño presupuestal y política jurídica, parece serle
extraño la idea de una temática única o nítidamente definida. En su carácter de
ley dirigida a trazar los lineamientos y políticas en
los asuntos en que se desenvuelve la realidad económica, social y ambiental del
país, en variadas áreas y sectores de la vida estatal
y comunitaria, no permite, en principio, ser
identificada con una materia o tema dominante, más allá del elemento básico de
la planeación.[62] Con todo, la Corte ha clarificado que lo anterior en modo alguno debilita
la obligación constitucional de sujeción al principio de unidad de materia.
114.
De considerarse una flexibilización de dicha garantía
democrática,[63] ha señalado la jurisprudencia constitucional, se habilitaría una vía para incorporar al ordenamiento jurídico disposiciones que no
guarden relación entre sí.[64] De igual forma, se permitiría la introducción de legislación ajena a los propósitos constitucionales que explican el rol de la
planificación estatal.[65] Por el contrario, la Sala Plena ha considerado que tratándose de la
legislación especial en mención, el principio de unidad de materia exige un
examen más estricto, que no se identifica con los análisis de conexidad regularmente
aplicados a las leyes ordinarias (supra 107). Ello se justifica en
consideración a la estructura de las leyes de planeación, pero también de las
características de su trámite parlamentario (Art. 341 de la CP) y de su jerarquía
normativa.
115.
La ley del Plan es de exclusiva iniciativa gubernamental y es objeto de una deliberación democrática
restringida, en la medida en que su trámite se estructura en apenas tres debates
y el Legislador cuenta únicamente con tres meses para su aprobación. Así mismo, existen limitaciones a las posibilidades de
modificación de su contenido por parte del Congreso. Este solo podrá modificar
el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero. Además, el incremento en las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión
no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno nacional[66]. Desde otro punto de vista, conforme a los artículos 150.3, 339 y 341 inciso tercero de la Constitución, específicamente el
plan nacional de inversiones cuenta con prelación, lo cual, si bien no lo
convierte en un parámetro de constitucionalidad, involucra un estándar de
preferencia[67].
116.
En consecuencia, a partir de la jurisprudencia de
esta Corporación, se ha considerado que el principio de unidad de materia en la
ley del plan nacional de desarrollo se hace más estricta, a tres niveles
diferenciados. En primer lugar, su sentido y alcance se reconfigura, en tanto
comporta la necesidad de una vinculación, únicamente de carácter teleológico, entre
las reglas instrumentales y las normas generales que contienen las metas del
respectivo cuatrienio.  En segundo lugar, esa conexidad es calificada, pues
debe ser directa e inmediata. Y, en tercer lugar, como consecuencia de lo
anterior, la Sala Plena ha establecido ciertos casos en los cuales el carácter
de algunas normas impediría, en sí mismo, que estas puedan tener una relación
de conexidad con la parte general del plan nacional de desarrollo.
117.
En primer lugar, la unidad de materia no se
exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas
enunciadas en la parte general de los planes de desarrollo. Solamente en
relación con las disposiciones de carácter presupuestal y de aquellas otras en
las que se señalan medidas para la ejecución del plan, incluso de carácter
normativo.[68] Por lo tanto, para que una norma supere el principio de unidad de
materia debe tener carácter instrumental (de medio a fin) con las metas
previstas en la parte general del respectivo plan de desarrollo.[69] Esta exigencia se funda esencialmente en el
denominado principio de coherencia acogido en la Ley Orgánica 152 de 1994,
según el cual, “los programas y proyectos del
plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y
objetivos establecidos en éste (art. 3. Literal m).”[70]
118.
En segundo lugar, la relación de conexidad
instrumental debe ser directa e inmediata.[71] Las disposiciones presupuestales o ejecutivas deben ser idóneas
para garantizar la efectiva realización, ejecución o cumplimiento de una meta,
un objetivo o una estrategia de la parte general del plan de desarrollo. En
otros términos, las reglas instrumentales deben estar inequívoca y
específicamente dirigidas a materializar un contenido concreto de esa parte
general. La Corte ha explicado que la conexión de un precepto de ejecución no es
directa ni inmediata en aquellos supuestos en los cuales, a partir de su
aplicación, no puede obtenerse inequívocamente los
objetivos o metas del plan o el logro de estos es sólo hipotético, eventual o
remoto.[72]
119.
En el mismo sentido, ha señalado que una
disposición instrumental guarda una relación meramente mediata o indirecta con
el objetivo o meta cuando la efectividad de estos no se sigue directamente de
la ejecución de aquella, sino que requiere de una u otras condiciones
adicionales.[73] En suma, si la regla instrumental no fue concebida y diseñada como
un medio específico que, con probabilidad, pueda eficazmente garantizar la
materialización de un contenido de la parte general, aquella no supera el juicio
de unidad de materia. Una pauta orientadora que, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte, permite inferir esta conexidad de este riguroso
nivel, vienen dada por el hecho de que la disposición haya permanecido durante todo el trámite legislativo del plan. En estos
casos, ha señalado la Sala Plena, se puede presumir (aunque no de forma
conclusiva) que está al servicio de los programas y proyectos de la parte
general.[74]
120.
Por último, la jurisprudencia constitucional ha construido
algunos criterios, relacionados con el carácter de ciertas normas, que
conduciría a negar su conexidad directa y específica, concretamente con la
parte general del plan.  De esta manera, ha señalado que (i) las leyes de los
planes de desarrollo no pueden ser empleadas para llenar vacíos e
inconsistencias de regulaciones precedentes.[75] Esto mostraría, en efecto, que la intención del Gobierno no fue
materializar una meta del cuatrienio sino corregir un problema normativo de
legislación preexistente. Así mismo, ha considerado que (ii) los planes de
desarrollo no pueden incorporar normas de contenido sancionatorio, salvo que,
además de estar directamente y específicamente vinculadas con un objetivo o
meta del plan, se compruebe que, de forma estricta, se cumple el principio de
legalidad, en todas sus facetas, de las normas de ese carácter.[76]
121.
Pero además de los dos criterios anteriores, que
hacen parte del precedente pacífico sobre la materia desde años atrás, recientemente,
la Sala Plena ha venido consolidando algunas subreglas de decisión, relacionadas
con normas que modifican legislación permanente o tienen dicho carácter y con
regulaciones de carácter tributario.
122.
En la Sentencia C-126 de 2020,[77] la Corte señaló que la ley del plan nacional de desarrollo tiene la
finalidad de cumplir los objetivos
que el gobierno en funciones desea promover, por lo cual su vigencia es
temporal. Debido a su propia naturaleza, se indicó que la regulación no cuenta en
general con la aptitud de modificar contenidos propios de leyes que se expiden
con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en
virtud del artículo 150 de la Constitución. Las medidas normativas, se subrayó,
deben tener la misión de impulsar el cumplimiento de los fines del plan
de desarrollo, pues de otro modo se afecta el principio democrático que rodea
el trámite de la legislación ordinaria.[78]
123.
Con posterioridad, en la
Sentencia C-415 de 2020,[79] la Corte clarificó que la temporalidad de la ley del plan no debe interpretarse de manera
absoluta, pero la prórroga indefinida de disposiciones plasmadas en los diversos
planes nacionales de desarrollo o el hecho de comprometer competencias
legislativas ordinarias puede llevar a su inexequibilidad. El Gobierno,
entonces, tiene la carga de justificar en estos casos que la norma en cuestión:
(i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la consecución
de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y (iii) constituye
un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida
necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo.
124.
De este modo, la Sala precisó que la ley del plan
no puede ser empleada para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de
disposiciones. Por la misma razón, tampoco “puede contener cualquier
tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que
lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier
medida de política económica tendría siempre relación –así fuera remota- con el
PND.” En este sentido, la Sala anotó que el diseño de políticas ordinarias
de largo aliento exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su
consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en respeto
del principio democrático.
125.
Adicionalmente, se consideró que las normas sobre
vigencia y derogatorias contenidas en las leyes aprobatorias de planes
nacionales de desarrollo deben respetar la legislación permanente ordinaria y
hacerse congruente con la temporalidad de la ley del plan. La sentencia subrayó
la necesidad de seguir estrictas reglas de transparencia, de manera que en cada
normatividad legal que se afecte debe existir una carga de argumentación
suficiente acerca de por qué es necesario e imprescindible su modificación de
cara a los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo y a sus bases.
Indicó que tampoco deben crearse instituciones u organismos con vocación de
permanencia[80].
126.
La Sentencia C-440 de 2020[81] reiteró en lo fundamental el precedente anterior, al
concluir que una norma con vocación de permanencia
desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la
República.[82] Por último, en la Sentencia C-464 de
2020,[83] la Corte ratificó, la carga de justificación que debe asumir el
Gobierno nacional tratándose de legislación con vocación de permanencia,
expuesta en la Sentencia C-415 de 2020.[84] Así, señaló
que es necesario sustentar que la norma tiene un contenido asociado a la
función de planeación, que permite alcanzar los objetivos perseguidos mediante
la ley del plan y constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional
de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del plan de
desarrollo. Correlativamente, reiteró que  la ley del plan no puede ser
empleada para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones y
tampoco “puede contener cualquier tipología de normatividad legal, ni
convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de
no hacerse esta distinción cualquier medida de política económica tendría
siempre relación –así fuera remota- con el PND.”
127.
De forma adicional, la Corte sostuvo que la anterior
carga justificativa resulta particularmente relevante en aquellos casos en que
la ley del plan (i) adopte normas de contenido tributario, o (ii) modifique
regímenes cuya regulación se ha asignado de forma ordinaria al Legislador en
los términos del artículo 150 de la Constitución. Respecto de las disposiciones
tributarias, la Sala resaltó la relevancia de la premisa según la cual no puede
haber tributo sin presentación, la cual implica que las decisiones en materia
impositiva sean objeto de un amplio debate democrático.
128.
En el anterior contexto, explicó que mientras
que el trámite legislativo de las leyes del plan suponen restricciones al
principio democrático (ver supra párr. 115), una ley ordinaria puede
tener origen en cualquiera de las cámaras, sus modificaciones, por regla
general, no requieren de autorización previa por parte del Gobierno, se
tramitan y aprueban en cuatro (4) debates (primer debate en la comisión
respectiva de cada cámara y segundo debate en cada plenaria), y pueden ser
objeto de consideración hasta en dos legislaturas. De esta manera, señaló que si
la ley del plan acude a la imposición de medidas de carácter tributario dentro
de un procedimiento en el que se encuentra reducido el principio democrático, “mayor
deberá ser la justificación en la necesidad de su adopción a través de este
instrumento de planeación con vocación de temporalidad.”
129.
Respecto de la modificación
de regímenes cuya regulación se ha asignado de forma
ordinaria al Legislador, la Corte clarificó lo siguiente. Indicó que, conforme
al 150 de la Constitución, el Congreso cuenta con un total de 25 funciones
constitucionales relacionadas con su producción legislativa, dentro de las
cuales se encuentra la de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo. Por lo tanto,
precisó que la competencia de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo debe
ejercerse de forma equilibrada frente a las demás competencias asignadas al
Congreso, de tal forma que por medio del ejercicio de esta facultad no agote el
contenido de las demás atribuciones que le han sido asignadas de forma específica
por el Constituyente.
130.
De igual forma, señaló que las actuaciones de
las Comisiones Económicas conjuntas tampoco deben vaciar de contenido las
funciones especializadas de las otras Comisiones Constitucionales permanentes
del Congreso, en los términos de la Ley 3ª de 1992. Para el efecto, señaló, serán
factores relevantes de valoración (i) la temporalidad de la medida; (ii) su
conexidad temática con el Plan; y (iii) su finalidad.[85]
131.
Por último, establecidos los tres niveles a
partir de los cuales se ha construido el análisis sobre el principio de unidad de materia en las leyes de los planes
nacionales de desarrollo, debe precisarse el análisis básico aplicable para
determinar la compatibilidad de una norma con dicho principio. Se trata de un
juicio de tres etapas.[86] En primer lugar, se debe determinar la ubicación y el alcance de la
norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza
instrumental. Enseguida, corresponde analizar si en la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo existen objetivos, metas, planes o estrategias que
puedan tener relación con la disposición acusada. Por último, es necesario
verificar una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los
objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan.[87]
132.
Dado que, en el presente caso, el problema que
debe ser resuelto tiene que ver con la supuesta relación (aducida por el
Gobierno) entre la disposición acusada y uno de los objetivos del plan,
relación que, al parecer, se alega como de carácter indirecto, puede
mencionarse algunos casos decididos por la jurisprudencia de esta Corte, que
permiten contextualizar el sentido del análisis que ha de emprenderse. Así, en
la Sentencia C-026 de 2020,[88] la Corte analizó el cargo por unidad de materia contra dos
disposiciones de la Ley 1955 de 2019 que habían establecido un arancel a las
importaciones.  La Sala encontró que entre no existía una conexión teleológica,
ni un vínculo directo e inmediato entre los objetivos, y su explicación en el
documento anexo de la ley sobre las bases del Plan Nacional de Desarrollo
adoptado por la Ley 1955 de 2019, por un lado, y la imposición aranceles a los productos
clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional –prendas
y complementos de vestir, por el otro.
133.
Dado que las normas impugnadas
no hacían
referencia directa a cuál es el objetivo de estos aranceles, ni se discriminaba
su relación o conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan
desde sus “pactos” y sus objetivos generales, la Corte encontró que no
se satisfizo el requisito constitucional de la unidad de materia. En
consecuencia, concluyó que las normas no guardaban relación de conexidad directa ni inmediata con las bases, los objetivos y las
estrategias de la Ley 1955 de 2019 y dispuso declarar su inexequibilidad.
134.
En la Sentencia C-219 de 2019[89] la Corte declaró inexequible, con efectos diferidos, el artículo
135 de la Ley 1753 de 2015, que establecía un ingreso base de cotización mínimo
del 40% del valor mensualizado de los ingresos de los trabajadores
independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a
prestación de servicios, que percibieran ingresos mensuales iguales o
superiores a un (1) salario mínimo mensual legal vigente. La Sala Plena
determinó que la norma no tenía tiene relación alguna con el mecanismo de
ejecución de “Buen Gobierno” en el que se encontraba ubicada. Así mismo,
precisó que la temática de la que se ocupaba no guardaba ningún tipo de conexión
o vínculo con la estrategia de promover un Estado moderno, más transparente, eficiente
y eficaz. Además, señaló “la conexidad alegada por algunos de los
intervinientes respecto de la cobertura en salud o la movilidad social como
objetivo y estrategia transversal del Plan, es meramente hipotética, conjetural
e indirecta.”
135.
Por último, en la Sentencia C-068 de 2020,[90] la Sala estudió el cargo, por violación la unidad de materia,
formulado contra el 244 de la Ley 1955 de 2019, que regulaba el Ingreso Base de
Cotización para los trabajadores independientes, independientes por cuenta
propia y los trabajadores con contratos diferentes al de prestación de
servicios. Al resolver la impugnación, consideró que la norma desconocía el referido
principio superior, por cuanto no existía una conexidad directa o inmediata
entre la regulación del ingreso base de cotización para los trabajadores
independientes con contratos diferentes al de prestación de servicios y los
objetivos, metas o estrategias previstos en el plan nacional de desarrollo. En
específico, encontró que lo previsto en la disposición no contribuía
directamente a la materialización del fin que persiguen las líneas de “Salud
para todos, trabajo decente o entorno para crecer”. Así mismo, señaló que
la conexidad (alegada por algunos de los intervinientes) “respecto a
promover la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social en Salud,
el acceso a la seguridad social o reducir los costos de formalización de los
trabajadores como objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, es meramente
hipotética e indirecta.”
136.
Procede la Corte a resolver el cargo formulado
contra el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, por violación al principio de
unidad de materia.
6.3.3. La norma tributaria acusada no
supera el presupuesto constitucional derivado del principio de unidad de
materia
(i) Ubicación y alcance de la
disposición normativa acusada
137.
El Congreso de la República expidió la Ley
1955 de 2019, mediante la cual se adopta el Plan
Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2018-2022 denominado “Pacto
por Colombia, Pacto por la Equidad”. El Título I corresponde a las
disposiciones generales y contiene 3 artículos. El artículo 1º prevé los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo de la siguiente forma: “(…)
sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la
igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un
proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo
Sostenible al 2030.”
138.
El artículo 2º establece que el documento
denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018–2022. Pacto por
Colombia, pacto por la equidad”, elaborado por el Gobierno nacional con la
participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de
Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo: “(…)
es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente
ley como anexo.”[91]
139.
El artículo 3º de la Ley 1955 de 2019 define los
“pactos estructurales” del Plan Nacional de Desarrollo, los cuales
reflejan la importancia del aporte de todas las facetas de la sociedad en la
construcción de una Colombia equitativa, en los siguientes términos: “1.
Legalidad. El Plan establece las bases para la protección de las libertades
individuales y de los bienes públicos, para el imperio de la Ley y la garantía
de los derechos humanos, para una lucha certera contra la corrupción y para el
fortalecimiento de la Rama Judicial. // 2. Emprendimiento. Sobre el sustento de
la legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos a
través del estímulo al emprendimiento, la formalización del trabajo y las
actividades económicas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las
ciudades y en el campo. // 3. Equidad. Como resultado final, el Plan busca la
igualdad de oportunidades para todos, por medio de una política social moderna
orientada a lograr la inclusión social y la inclusión productiva de los
colombianos, y que se centra en las familias como los principales vehículos
para la construcción de lazos de solidaridad y de tejido social. El logro de
estos objetivos requiere de algunas condiciones habilitantes que permitan
acelerar el cambio social.”
140.
En el mismo precepto (Art. 3°), posteriormente
se enumeran los pactos que contienen “Estrategias transversales y regionales”
para la consolidación de los tres pactos estructurales referidos previamente.
En lo relacionado con las estrategias transversales prosigue definiéndolos así:
“4. Pacto por la sostenibilidad; 5. Pacto por la ciencia, la tecnología y la
innovación; 6. Pacto por el transporte y la logística para la competitividad y
la integración regional; 7. Pacto por la transformación digital de Colombia; 8.
Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos; 9. Pacto por los
recursos minero-energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de
oportunidades; 10. Pacto por la protección y promoción de nuestra cultura y
desarrollo de la economía naranja; 11. Pacto por la construcción de paz:
cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas; 12. Pacto por
la equidad de oportunidades para grupos indígenas, negros, afros, raizales,
palenqueros y Rrom; 13. Pacto por la inclusión de todas las personas con
discapacidad; 14. Pacto por la equidad de las mujeres; 15. Pacto por una
gestión pública efectiva. Luego, enlista una visión territorial basada en la
importancia de conectar territorios, gobiernos y poblaciones, así: “16.
Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones;
17 - 25. Pacto por la productividad y la equidad en las regiones…”[92]
141.
El Título II de la ley contiene en su capítulo I
el “Plan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales”, y en su capítulo II los
“Mecanismos de ejecución del Plan”, el cual se divide en 4 Secciones. La Sección I se denomina “Pacto por la legalidad: seguridad
efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en
democracia”; la Sección II se titula “Pacto por el emprendimiento, la
formalización y la productividad: una economía dinámica, incluyente y
sostenible que potencie todos nuestros talentos”; la Sección III se denomina “Pacto
por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de
calidad y conectada a mercados”; y la Sección IV se titula “Facultades
Extraordinarias”.
142.
La disposición demandada (Art. 161) se encuentra
en la Sección I “Pacto por la legalidad:
seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad
y en democracia”, Subsección 6 denominada “Legalidad – Otras
disposiciones.”
143.
Como se puso de presente, la disposición demandada
establece una regulación de carácter principalmente tributaria, específicamente
destinada por el Legislador a financiar los costos de la realización de los
trámites de consulta previa, a cargo de la Dirección de la Autoridad Nacional
de Consulta Previa del Ministerio del Interior. El servicio que se paga
mediante la tasa establecida, es decir, el hecho generador de la exacción, es
la coordinación que presta la referida Dirección, así como el uso y acceso a la
información sobre presencia de comunidades. El recaudo se destina al Fondo de
la Dirección de Consulta Previa y se empleará en el pago de los honorarios,
costos de viáticos y gastos de viaje de traslado de los profesionales cuyos
servicios sean requeridos, para realizar la ruta metodológica, la preconsulta y
la consulta previa.
144.      El sujeto activo de la tasa es el Ministerio
del Interior (Fondo de la Dirección de Consulta Previa) y el sujeto pasivo es
el interesado en el servicio de coordinación del trámite consultivo que
proporciona la entidad. Conforme se explicó, interesados son los particulares o
entidades públicas responsables o en quienes se encuentra a cargo la ejecución
del proyecto, obra o actividad. La norma también prevé las reglas técnicas,
conforme a las cuales, habrá de ser calculados los citados costos,[93] así como las dos etapas de liquidación y los tiempos para el pago
de la tarifa.[94]
145.
Según se observa, se trata, en efecto, de una disposición
de carácter instrumental, pues se encuentra dentro de la última Subsección, de
la Sección I (Pacto por la Legalidad), a su vez, dentro del Capítulo II, que
prevé los “Mecanismo de Ejecución del Plan”. Además, en términos generales, las
normas tributarias normalmente son mecanismos empleados por el Legislador, para
recabar ingresos económicos con un determinado objeto o unos específicos  objetivos.
La Subsección en la cual se encuentra ubicada la norma se denomina “Legalidad –
Otras disposiciones” y en ella se
prevén                                                               diversas y
variadas reglas, vinculadas a materias ligeramente distintas.[95]
(ii) En la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo no existen objetivos, metas, planes o estrategias que
podrían tener relación con la disposición acusada
146.
De acuerdo con el Gobierno nacional, el artículo
161 se relaciona directamente con el “Pacto por la Legalidad” y el “Pacto
por la Equidad”. Respecto al primero, adujo que “la disposición acusada
tiene una clara conexidad con el objetivo de legalidad, pues busca asegurar la
protección de un derecho fundamental.”[96] Y frente al segundo, argumentó que “lo que pretende dicha norma
es asegurar la sostenibilidad fiscal del Estado, y garantizar una efectiva
actuación de la administración en relación con la consulta, tal y como lo
mandan los objetivos generales del Plan.”[97] Con base en lo anterior, la Sala expondrá
los objetivos, metas, planes o estrategias con las cuales, a juicio del
Gobierno, se vincula instrumentalmente la norma acusada.
Según se señala en el documento de las bases
del plan, la legalidad se entiende como el “fruto de la relación esencial e indisoluble
entre seguridad y justicia: seguridad para proteger a los ciudadanos y a la
sociedad, justicia para conseguir la convivencia en el marco de un Estado
democrático. El pacto por la legalidad se basa en la consolidación del Estado
de Derecho, para garantizar la protección a la vida, honra y bienes de todos
los colombianos, así como el imperio de la ley por medio de una justicia
eficaz, eficiente y efectiva.”[98] El Pacto por la Legalidad está integrado por seis líneas, así: A.
Seguridad, autoridad y orden para la libertad: Defensa Nacional, seguridad
ciudadana y colaboración ciudadana; B. Imperio de la ley: derechos humanos,
justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos; C. Alianza contra
la corrupción: tolerancia cero con los corruptos;  D. Colombia en la escena
global: política exterior responsable, innovadora y constructiva; E.
Participación ciudadana: promoviendo el diálogo social e intercultural, la
inclusión democrática y el respeto por la libertad de cultos para la equidad
147.
Aunque el Gobierno nacional no lo precisa, la única
línea del Pacto por la Legalidad afín al argumento que formula consiste en la
denominada  “B. Imperio de la ley: derechos humanos, justicia accesible,
oportuna y en toda Colombia, para todos.” El planteamiento de conexidad del
Gobierno, sin embargo, es problemático desde este primer análisis general, en
la medida en que, como se ha indicado reiteradamente, la norma acusada no es una
herramienta diseñada específica y directamente en el plano de la protección de
los derechos fundamentales, ni siquiera del derecho a la consulta previa. No
tiene ese sentido, sino que es un mecanismo de financiación tributaria, de los
trámites de consulta, a cargo de los responsables de las obras o proyectos, cuando
estos pueden producir afectaciones directas a las comunidades étnicas. Pero como
se ha señalado, si no se sufraga la tasa, tampoco habrá desprotección del
derecho, pues ninguna obra o proyecto con capacidad para producir tales afectaciones
a los titulares del derecho podrá llevarse a cabo.
148.
Paradójicamente, el argumento del propio
Gobierno nacional para defender la idea de que la norma no tenía reserva de ley
estatutaria es que no se ocupa del contenido derecho a
la consulta previa, de sus principios básicos, los aspectos inherentes a su
ejercicio y que no lleva cabo su regulación íntegra, estructural o completa. Pero,
además, expresamente sostiene en su intervención ante la Corte que, si bien es
cierto el precepto puede tener relación con el referido derecho, “se trata
de una relación transversal e indirecta en tanto su contenido pretende regular
un aspecto que vincula e interesa a terceros y no a sus titulares.” Este
alcance coincide con el que, a juicio de la Corte, posee en efecto la
disposición, como se advirtió en el análisis de aptitud sustantiva de la
demanda. Precisamente por esto, resulta más que insostenible ahora el argumento
de que la disposición es conexa con el objetivo de proteger los derechos de las
comunidades étnicas.
149.
Por su parte, el pilar de la equidad “tiene
como gran objetivo una Colombia con más bienestar, con menos desigualdad
de resultados y con mayor equidad de oportunidades.”[99] Bienestar significa “mayores ingresos y mejores condiciones de
vida de toda la población, conseguidas sobre la base de la legalidad y a través
de la generación de empleo, formalización y un tejido empresarial fuerte.”
Menos desigualdad implica “una reducción de las disparidades de ingreso y
riqueza a través de la inclusión de la población pobre y vulnerable en mercados
de trabajo formales, el acceso a activos productivos y fuentes de generación de
ingresos sostenibles, así como a través de canales redistributivos directos.”
Y mayor equidad de oportunidades refiere al “avance hacia una Colombia
incluyente y con más oportunidades a través de la reducción de la pobreza
monetaria y multidimensional, la nivelación del terreno de juego y el Principio
de la no discriminación.”[100]
150.
El anterior Pacto se encuentra estructurado en
14 líneas: A. Primero las niñas y los niños: desarrollo integral desde la
primera infancia hasta la adolescencia; B. Salud para todos con calidad y
eficiencia, sostenible por todos; C. Educación de calidad para un futuro con
oportunidades para todos; D. Alianza por la seguridad alimentaria y la
nutrición: ciudadanos con mentes y cuerpos sanos; E. Vivienda y entornos dignos
e incluyentes; F. Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos:
acelerando la inclusión productiva; G. Juventud naranja: todos los talentos
cuentan para construir país; H. Dignidad y felicidad para todos los adultos
mayores; I. Deporte y recreación para el desarrollo integral de los individuos,
para la convivencia y la cohesión social; J. Equidad en la diversidad;  K. Que
nadie se quede atrás: acciones coordinadas para la reducción de la pobreza y la
desigualdad; L. Herramientas para una política social moderna y conectada a
mercados; M. Familias con futuro para todos.
151.
En este caso, la conexidad que plantea el
Gobierno se desdibuja aún más. La Corte no encuentra ninguna relación, ni siquiera
indirecta o mediata, entre la tasa demandada y alguna de las líneas que
integran el Pacto por la Equidad, el cual se construye a partir de mayor
“bienestar, con menos desigualdad de resultados y con mayor equidad de
oportunidades.”[101] El Gobierno nacional indicó que, en el marco del pacto por la
equidad, el objetivo de la norma tributaria era: “asegurar la sostenibilidad
fiscal del Estado, y garantizar una efectiva actuación de la administración en
relación con la consulta, tal y como lo mandan los objetivos generales del Plan.”[102] El argumento es, además, inconducente para mostrar la relación de
la norma con el Pacto en mención, pues no se articula ni con el alcance general
que, según las bases del Plan, se le otorga a la equidad ni con alguna de sus
líneas u objetivos más específicos.
152.
Las anteriores razones serían suficientes para
concluir que la disposición acusada debe ser declarada inexequible, por
violación al principio de unidad de materia, pues no es posible asociarla
temáticamente con ninguno de los dos pactos del Plan Nacional de Desarrollo con
los cuales podría tener proximidad (Pacto por la Legalidad y Pacto por la
Equidad). Es relevante mostrar, sin embargo, que aún si se admitiera que la
tasa para financiar los trámites consultivos constituye un mecanismo que,
instrumentalmente garantiza el derecho fundamental a la consulta previa de las
comunidades, se hace más evidente su falta de conexidad con el Pacto por la
Legalidad y, por lo tanto, su inconstitucionalidad. A continuación, se ilustra
brevemente esta constatación.
(iii) No existe una conexidad directa
e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la
parte general del plan nacional de desarrollo
153.
Según se señaló, la única línea del Pacto por la
Legalidad afín al argumento que formula el Gobierno nacional, para trazar una
conexidad con el precepto acusado, consistiría en la denominada “B. Imperio de
la ley: derechos humanos, justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para
todos.” Esta línea se estructura, a su vez, en los siguientes objetivos: “Objetivo
1. Una apuesta por el goce efectivo de los derechos de los colombianos.
Objetivo 2. Acceso a la justicia local y rural, y desarrollo integral de los
métodos de resolución de conflictos (MRC). Objetivo 3. Cobertura y calidad de
servicios de justicia ofrecidos por el Ejecutivo. Objetivo 4. Sistema de
justicia pertinente y de fácil acceso con transformación digital. Objetivo 5.
Defensa jurídica del Estado. Objetivo 6. Política criminal integral coherente
con la realidad nacional, garante de la libertad y respetuosa de los derechos
humanos. Objetivo 7. Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente”.
154.
De los anteriores objetivos, solamente el
objetivo 1, “ Una apuesta por el goce efectivo de
los derechos de los colombianos”, podría tener
alguna relación con la norma acusada. Sin embargo, si se observa lo que se
pretende en el marco de este objetivo y el contenido de sus estrategias, la
conclusión a la que se arriba es otra. El documento de las Bases del Plan
establece en el diagnóstico al cual busca responder este objetivo que, según la
Encuesta de Cultura Política del DANE, “solo un 6% de los entrevistados
considera que en Colombia se garantizan los derechos a la vida, la libertad, la
integridad y la seguridad, y según el Barómetro de las Américas (LAPOP, 2016),
el 76,6% de los encuestados considera que el nivel de protección de los DD. HH.
es muy bajo. Adicionalmente, el 9,6% de las personas entrevistadas no conocía
los instrumentos de protección de derechos, apenas el 21,5% había utilizado
alguno de ellos y solo el 34,5% los consideraba efectivos (DANE, 2017).”[103]
155.
Como parte del objetivo (“[u]na apuesta por el goce efectivo de los derechos de los colombianos”) para hacer frente al problema anterior, se
prevén dos estrategias. (i) De un lado, que el
Gobierno, bajo el liderazgo de la Consejería Presidencial para los Derechos
Humanos y Asuntos Internacionales (CPDDHH), avanzará en la implementación de la
Estrategia Nacional para la Garantía de los DDHH 2014-2034, con el objetivo de
orientar las estrategias y programas de Gobierno hacia la garantía efectiva de
los derechos de los ciudadanos, especialmente de aquellas personas en condición
de vulnerabilidad históricamente discriminadas, como niños, personas mayores,
mujeres, comunidades étnicas, con discapacidad, víctimas y campesinos. También
fortalecerá la articulación interinstitucional y promoverá la incorporación del
Enfoque Basado en la Garantía de los Derechos Humanos como herramienta para la
formulación, implementación y seguimiento de políticas públicas.
156.
De otro lado, se plantea que las entidades
nacionales que hacen parte del Sistema Nacional de Derechos Humanos y que
cuenten con políticas públicas en materia de derechos humanos, formularán y
coordinarán la implementación de sus planes de acción y seguimiento. Estos
planes, indica el documento, contarán con responsables, metas e indicadores de
derechos humanos, que permitan su evaluación y seguimiento. Además, “deberán
articularse con el Plan Nacional de Acción en DDHH y seguir los lineamientos
que expida la CPDDHH.”
157.
Como se observa, el diagnóstico a partir del
cual se formula el objetivo en mención, el objetivo mismo y sus estrategias,
buscan solucionar un problema distinto. Pese a que se trate de derechos, la
preocupación del Plan en este objetivo está centrada en el menoscabo de derechos como la vida, la libertad, la integridad y la seguridad y,
en general, en el problema extendido de violación a los derechos humanos. Los
contenidos en mención no tienen relación alguna, en el marco del Plan, ni
directa ni indirecta, con la protección del derecho fundamental a la
consulta previa de las comunidades étnicas. Se trata de dos ámbitos de
actuación estatal y en los cuales, no solo los problemas son distintos, sino que
también las políticas públicas para su promoción generalmente difieren.
158.
Lo anterior muestra, de forma ostensible, que no
existe una relación de conexidad instrumental directa,
inmediata y específica entre la norma acusada y alguna meta, línea, objetivo o
estrategia del Plan de Desarrollo. Un elemento que confirma lo anterior es que
la norma solo fue incluida en el proyecto de la Ley del
Plan en los debates en Plenaria, según se había indicado en los antecedentes (supra
79). Por lo tanto, el hecho de que la norma no haya permanecido
durante todo el trámite legislativo del Plan, ya generaba dudas de que
estuviera al servicio de los programas y proyectos de la parte general del Plan.[104]
159.
Adicionalmente, el hecho de que la disposición
cuestionada posea carácter tributario y, además, vocación de permanencia, aunado
a la circunstancia de una inexistente sustentación de su necesidad, hace aún
más patente su inconstitucionalidad. Como se indicó en los fundamentos de esta
Sentencia (supra párrs 123 a 130), cuando se trata de normas de carácter
permanente, el Gobierno nacional debe sustentar que norma respectiva (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la
consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y (iii)
constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o
una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo.
160.
La anterior justificación adquiere especial
relevancia si los preceptos acusados establecen imposiciones fiscales, debido a
las limitaciones al principio democrático que comporta el trámite especial de
la ley del plan de desarrollo. Así mismo, cobra también particular importancia
si se modifican regímenes cuya regulación se ha asignado de forma ordinaria al
Legislador en los términos del artículo 150 de la Constitución. En el presente
asunto, como se ha reiterado, la norma acusada fija, de modo permanente, una
tasa para la consecución de recursos destinados a financiar las consultas
previas. Pese a esto, quedó evidenciado que ninguna mención a tal herramienta
tributaria se efectúa en el documento sobre Bases del Plan Nacional de
Desarrollo, no se observa un fin en relación con el cual pudiera ser
instrumental, de modo que tampoco ninguna justificación por parte del Gobierno
nacional puede encontrarse, acerca de las razones por las cuales se precisaba
su empleo en este caso.
161.
Adicionalmente, conforme al artículo 150.12 de
la Constitución, compete ordinariamente al Congreso de la República “[e]stablecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley.” En este sentido, a
través del uso de la atribución para expedir el plan nacional de desarrollo, el
Congreso podría estar vaciando su competencia ordinaria, para el diseño de la política
fiscal a través de la creación de contribuciones fiscales y parafiscales.
162.
En conclusión, la norma acusada es
inconstitucional por violación al principio de unidad de materia. En lo
fundamental, no guarda una conexidad instrumental, inmediata y directa, con
ninguno de los pactos del Plan Nacional de Desarrollo,
ni con los objetivos, líneas y estrategias en las cuales aquellos se
estructuran. Adicionalmente, pese a tratarse de una norma de carácter
permanente y de contenido tributario, tampoco se halla justificación alguna
sobre las razones por las cuales era necesario su uso, desde el punto de vista
de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior conduce a que
la carga fiscal demandada es incompatible con la Constitución y, por consiguiente, la Sala Plena habrá de declarar su
inexequibilidad.
Síntesis de la decisión
163.
Los demandantes acusaron de inconstitucional el
artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 por: (i) vulneración a la reserva de ley
estatutaria (Art. 152 de la CP), (ii) menoscabo del contenido del derecho a la
consulta previa (Arts. 53, 93 y 334 de la CP y Arts. 6 y 7 del Convenio 169 de
la OIT), (los dos cargos formulados en los expedientes D-13587 y D-13602) (iii)
violación al principio de unidad de materia (Arts. 158 y 169 de la CP), (iv)
desconocimiento del derecho de acceso a la información y a la participación
democrática (Art. 74 de la CP), (v) menoscabo a los principios de legalidad y
equidad tributarias (Arts. 95.9 y 363 de la CP) (expediente D-13587, (vi)
infracción al deber de consultar con las comunidades étnicas la expedición de
la norma demandada (Arts. 1, 2, 7, 13, 40, 93, 152, 330, 334 de la CP y Arts. 6
y 7 del Convenio 169 de la OIT), y (vii) transgresión al principio de confianza
legítima (Arts. 83 y 93 de la CP y 6 del Convenio 169 de la OIT) (expediente D-13602).
164.
Luego de analizada la aptitud sustantiva de los
cargos, la Corte concluyó que solamente el formulado por transgresión al
principio de unidad de materia tenía la capacidad de provocar un
pronunciamiento de fondo (expediente D-13587). En este sentido, procedió a
examinar si la norma cuestionada guardaba una relación directa y específica con
algunos de los objetivos, metas, líneas o estrategias del Plan Nacional de
Desarrollo adoptado mediante la Ley 1955 de 2019.
165.
Al resolver la impugnación, la Sala determinó que
la norma acusada constituye una regulación de carácter estrictamente
tributario, destinada por el Legislador a financiar los costos implicados en la
realización de los trámites de consulta previa, a cargo de la Dirección de la
Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Estimó que el
servicio que se paga mediante la tasa establecida, es decir, el hecho generador
de la exacción, es la coordinación que presta la referida Dirección. Y, así
mismo, señaló que el sujeto pasivo es el interesado, responsable de las obras,
proyecto o medidas con la capacidad de afectar directamente a las comunidades
étnicas. Sobre la base de este alcance de la disposición objetada, encontró que
no existía relación alguna entre el cobro de la tasa creada y alguna de las
metas, objetivos o estrategias de la parte general del Plan Nacional de
Desarrollo. Adicionalmente, observó que pese a introducir una regla permanente
y de contenido tributario, no se encontraba justificación alguna para su
utilización, en el marco de los objetivos pretendidos por el Plan Nacional de
Desarrollo. De este modo, concluyó que la disposición demandada, conforme a la
jurisprudencia constitucional, vulneraba el principio de unidad de materia y, en
consecuencia, dispuso declarar su inexequibilidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019,
“[p]or (sic) el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto
por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el
expediente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente con permiso
RICHARD STEVE RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-493/20
Ref. Expedientes acumulados D-13.587 y D-13.602
Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 161 de la Ley 1955
de 2019, “[p]or (sic) el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Demandantes: Camila Zuluaga Hoyos, María Alejandra Vargas Corredor, Juan
Felipe Parra Rosas y Andrés Rodríguez Morales (D13587); y Alexander López Maya,
Karen Rosero Narváez y Jhonfaber Parrado Castillo (D-13602).
Magistrada ponente:
Diana Fajardo Rivera.
Con el acostumbrado respeto a las
decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación, presento aclaración
a la decisión mayoritaria de la sentencia C-493 de 2020.
A pesar de que estoy de acuerdo con la
inexequibilidad del artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, considero que uno de
los cargos de la demanda que fue despachado como inepto en realidad no lo era y
ha debido propiciar un pronunciamiento de fondo. Particularmente el cargo
relativo a la necesidad de someter a consulta previa la norma acusada, dado que
algunos de los asuntos regulados en el artículo 161 de la Ley 1955 afectaban
intereses de las comunidades indígenas.
De manera que, aunque fuera con propósitos
simplemente didácticos, porque era claro que la norma debía ser retirada del ordenamiento
por falta de unidad de materia con la Ley del Plan de Desarrollo en donde se
encontraba inserta, la Corte ha debido estudiar el cargo a fin de despejar la
duda que el asunto planteaba.
En los anteriores términos presento
aclaración de voto de la decisión de la sentencia C-493 de 2020.
Fecha ut supra,
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
A LA SENTENCIA C-493/20
Expedientes: D-13587 y D-13602
M.P.: Diana Fajardo Rivera
1.
Con absoluto respeto por las decisiones adoptadas por la Corte
Constitucional, a continuación, procedo a exponer las razones que me llevan a aclarar el voto en la Sentencia
C-493 de 2020, proferida por la Sala Plena en sesión del 26 de noviembre de
2020.
2. Debo manifestar que comparto la decisión de declarar inexequible
el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019, “por [la]cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022, ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”.
No obstante, aclaro mi voto en relación con el examen preliminar sobre la
aptitud sustantiva de las demandas, puesto que, de los siete cargos formulados
por los actores, la Corte determinó que solamente aquel referido a la violación
del principio de unidad de materia tenía la capacidad de provocar un
pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, se declaró inhibida para pronunciarse
respecto de los cargos formulados por: 1) el
desconocimiento del deber de consultar con las comunidades étnicas la
iniciativa legislativa; 2) la violación del contenido del derecho fundamental a
la consulta previa; 3) la violación de la reserva de ley estatutaria; (4) la
violación del derecho de acceso a la información y a la participación
democrática; 5) la violación del principio de legalidad tributaria; y 6) la
violación del principio de confianza legítima .
3. En mi criterio, y a diferencia de lo expuesto por la mayoría de
la Sala Plena, por lo menos los primeros cinco cargos no estudiados de fondo reunían las exigencias mínimas argumentativas que
habilitaban un pronunciamiento de la Corte, si se hubiesen evaluado bajo la
óptica del principio pro actione que inspira al control abstracto de
constitucionalidad.
4. En jurisprudencia reiterada, la Corte Constitucional ha
señalado que, con el fin de asegurar la efectividad del derecho político
consagrado en el artículo 40.6 de la Constitución, según el cual los ciudadanos
pueden acudir a la acción pública de inconstitucionalidad para impugnar una
norma que consideren contraria al ordenamiento superior, la demanda debe ser
evaluada a la luz del principio pro actione. Conforme a este principio,
el examen de los requisitos de admisibilidad debe hacerse con cierta flexibilidad
y, en caso de que exista duda razonable sobre la aptitud de la demanda, es
menester proceder a su estudio de fondo, pues desde el punto de vista de la
eficacia de los derechos a la participación democrática y de acceso a la
administración de justicia, son preferibles los fallos de fondo que los
pronunciamientos inhibitorios.
5. En la Sentencia C-1052 de 2001, reiterada, entre otras, en
las Sentencias C-042 de 2015 y C-141 de 2018, se dijo que “[…] la
apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia
de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa
como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el
juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al
actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo”.
6. Con base en lo anterior, y en relación con el cargo por
desconocimiento del deber de consultar a los grupos étnicos, considero
que es un hecho objetivo que la imposición de una tasa por la realización de la
consulta previa es susceptible de afectar directa y específicamente a las
comunidades étnicas, bien sea de forma positiva o negativa, porque incide
precisamente en el procedimiento que ha de adelantarse como condición necesaria
para la garantía y efectividad de este derecho fundamental. Por tal razón, era
necesario que la Corte entrara a analizar si la medida legislativa prevista en
el artículo 161 de la Ley 1955 de 2019 ha debido someterse al trámite
consultivo, de la misma forma como lo hizo en la Sentencia C-461 de 2008, al decidir
sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la ley contentiva
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
7. En esa misma línea, estimo que ha debido evaluarse si la
referida tasa desconoce la naturaleza misma de la consulta previa y, por ende,
si trasgrede el núcleo esencial de este derecho fundamental. El que se trate de
un tributo que, en la práctica, debe pagarse obligatoriamente si se quiere
agotar el trámite de la consulta previa, antes que descartar su incidencia en
aspectos sustanciales del derecho a la consulta –como lo señala la sentencia–,
la refuerza, al introducir una condición adicional para la efectividad de dicha
garantía, por lo que no se justifica que la Sala Plena se sustrajera de su
estudio. A su vez, el análisis de esta cuestión resultaba relevante a los
efectos de determinar si la medida impositiva ha debido adoptarse por medio de
una ley estatutaria, en tanto y en cuanto incide en el procedimiento que debe
seguirse para que se haga efectivo el derecho fundamental a la consulta
previa.
8. De igual manera, considero que la Corte ha debido
adelantar el estudio de fondo del cargo por violación del principio de
legalidad tributaria porque, ciertamente, el hecho generador del tributo
resulta cuestionable. La norma acusada parece asimilar el procedimiento de
consulta previa a un servicio público a cargo del Estado, por el que debe
pagarse en contrapartida por la “coordinación” y por el “uso y acceso
a la información sobre presencia de comunidades” que brinda el Ministerio
del Interior. Esto, a mi juicio, desdibuja el carácter fundamental y
participativo de la consulta previa y, por lo mismo, genera una duda razonable
sobre su incompatibilidad con la Constitución.
9. Asimismo, fijar límites para el acceso a la información
mediante la imposición de la tasa, en principio, desconoce: 1) que la
certificación de presencia de grupos étnicos es un instrumento indispensable
para establecer si en el área de interés del proyecto, obra o actividad que
pretende desarrollar una empresa, se registra o no la presencia de una
comunidad étnica sobre la cual deba garantizarse el derecho fundamental a la
consulta previa, por lo que es un medio facilitador de este derecho; 2) que el
Ministerio del Interior –Dirección de Consulta Previa–, como entidad
perteneciente a la Rama Ejecutiva del Poder Público, es quien tiene a cargo el
procedimiento de verificación de presencia de grupos étnicos y, por ende, la
función de expedir la respectiva certificación; y 3) que, conforme a lo
dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política y en los artículos 2, 3
y 4 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014[105], toda persona puede acceder, de forma
gratuita, a la información en posesión o bajo control de una entidad pública,
incluidas las pertenecientes a todas las ramas del Poder Público, como lo es el
Ministerio del Interior. Estos aspectos, a mi modo de ver, ponen en tela de
juicio la presunción de constitucionalidad de la norma acusada.
10. Ahora bien, observo que la Corte declara con acierto la
inexequibilidad de la norma acusada por violación del principio de unidad de
materia, tras considerar que el establecimiento de una tasa por la realización
de la consulta previa y por el acceso a la información sobre presencia de
grupos étnicos no guarda conexidad directa ni inmediata con las bases, lo
objetivos y las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo.
11. Y es que, ciertamente, el contenido del artículo 161 de la Ley 1955 de 2019
no armoniza con ninguno de los temas y objetivos propuestos en la parte general
del Plan, entre otras razones, porque la tasa no estaba incluida en el proyecto
original presentado ante el Congreso de la República (Gaceta 033/2019)[106]
ni en el texto aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las
Comisiones Tercera y Cuarta de Cámara y Senado (Gaceta 211/2019)[107].
12. Frente a esta determinación, resulta paradójico que no se
haya realizado el estudio inicial de la posible configuración de un vicio de
procedimiento por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad
flexible, siendo que la demanda fue presentada en término[108].
Si bien es cierto que el legislador puede introducir modificaciones al Plan
Nacional de Desarrollo, por ejemplo, adicionando artículos nuevos en segundo
debate, también lo es que tales modificaciones o adiciones deben referirse a
temas tratados y aprobados en primer debate y, además, guardar estrecha
relación con el tema general del proyecto (C-105/16). En el presente caso, la
creación de una tasa por la realización de la consulta previa no fue un tema
discutido ni aprobado en primer debate, ya que se introdujo por iniciativa
gubernamental en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de
la Cámara de Representantes (Gaceta 273/2019, págs. 5 y 12)[109], y, como lo
estableció la Corte, tampoco guarda armonía con las bases del Plan Nacional de
Desarrollo.
13. En síntesis, comparto la inexequibilidad del artículo 161 de la Ley 1955 de 2019. No
obstante, considero que la violación del principio de unidad de materia no era
la única acusación en la que podía sustentarse la decisión de la mayoría de la
Sala Plena, pues esta se hubiese podido reforzar con la admisión de otros
cargos –como aquellos a los que me acabo de referir– que, a mi juicio y en
virtud del principio pro actione, superaban el umbral argumentativo
necesario para generar un nivel de duda mínimo sobre la constitucionalidad de
la norma demandada.
En estos términos, dejo consignada mi aclaración de voto.
Fecha ut
supra.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
[1] La Magistrada resolvió admitir las demandas de la referencia
mediante Auto del 06 de diciembre de 2019.
[2] Escrito de demanda, expediente D-13587, pág. 22.
[3] Ibídem, pág. 24.
[4] Ibídem, pág. 35.
[5] Ibidem.
[6] Ministerio del Interior. Oficio 0FI19-43914-DCP-2500. Respuesta del
10 de octubre de 2019, a la solicitud de información elevada por el Senador
Alexandr López Maya. Documento que fue anexado con el expediente D-13602.
[7] Escrito de demanda, expediente D-13602, pág. 15.
[8] Ibidem.
[9] “(…) tanto en el artículo como la justificación del Gobierno se
habla de "el interesado" sin especificar las calidades de ese
interesado o la cualificación del mismo, por ende, de una interpretación amplia
se puede deducir que siempre uno de los interesados será la comunidad étnica,
entonces es menester preguntarse ¿a ellos se les cobrará la consulta previa?,
otro interesado puede ser el municipio que quiere expedir por ejemplo, la
política pública de grupos étnicos ¿ellos que tienen el deber de realizar la política,
tendrán que pagar al Ministerio por cumplir su obligación?, las personas
jurídicas como ONG'S conformadas por miembros de la comunidad que quieren
desarrollar proyectos en su territorio ¿deberán pagar la consulta previa?. Si
se quiere cobrar a las grandes empresas (multinacionales, petroleras, mineras,
etc) que quieren explotar el territorio, ¿la opción adecuada es gravando la
consulta previa? o especificando que si tienen interés en la explotación de los
recursos naturales deberán contribuir con alguna cuota o aporte al Ministerio.”
Ibidem.
[10] Escrito de demanda, expediente D-13602, pág. 26.
[11] Dado que las demandas fueron acumuladas, las intervenciones se
dirigen contra los cargos planteados ya sea en una u otra de las demandas.
[12] Señalan que ssí se sostuvo en la exposición de motivos que consta
en la Gaceta del Congreso 273 de 2019, donde se dijo con esta medida “se
fortalece el mecanismo de Consulta Previa, dotándolo de recursos necesarios
para garantizar de manera efectiva este derecho.” Se cita ”Colombia,
Congreso de la República, Gaceta del Congreso 273, 26 de abril de 2019”.
[13] Intervención conjunta de la Presidencia de la República y el
Ministerio del Interior, pág. 16-17.
[14] Intervención conjunta de la Presidencia de la República y el
Ministerio del Interior, pág. 19.
[15] Ibídem, pág. 20.
[16] Ibidem, págs. 21-24.
[17] Ibídem, págs. 21-26.
[18] Ibídem, pág. 34.
[19] Ibídem, pág. 35.
[20] Ibídem, pág. 37.
[21] Intervención del Senador Feliciano Valencia Medina, pág. 3.
[22] Ibídem, pág. 4.
[23] Ibídem, pág. 5.
[24] Intervención de la Universidad de Nariño, pág. 5.
[25] Intervención del ciudadano Ronald José Valdés Padilla, pág. 12
[26] Concepto del Procurador General No. 6719, pág. 6.
[27] Ibídem, pág. 7.
[28] Ibídem, pág. 11.
[29] Ver, sentencias C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada
en la Sentencia C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[30] Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la
Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y han sido
utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte
Constitucional. Para un recuento enunciativo ver, entre otras, la Sentencia
C-105 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera), nota al pie N° 26.
[31] Demanda 1 cargo 1, y demanda 2 cargo 4.
[32] Demanda 1 cargo 5, demanda 2 cargo 2.
[33] “a) Los costos de honorarios de los profesionales
necesarios para realizar la ruta metodológica y la preconsulta, así como, los
costos de viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados
profesionales. // b) Los costos de honorarios de los profesionales necesarios
para el desarrollo del procedimiento de consulta previa, así como, los costos
de viáticos y gastos de viaje de traslado de los mencionados profesionales. //
c) Los costos correspondientes al uso y acceso a la Información sobre presencia
de comunidades.
[34] “Los costos señalados en el literal b) del presente
artículo se calcularán de conformidad con la ruta metodológica acordada entre
las partes y la preconsulta. A este cálculo se adicionará un porcentaje del 1%
del valor inicial para imprevistos. // El costo señalado en el literal c) del
presente artículo corresponderá al 1% del valor final de los componentes a) y
b). // El Ministerio del Interior deberá fijar anualmente el valor de los
honorarios y viáticos de los profesionales contratados para llevar a cabo el
procedimiento de la consulta previa.”
[35] “La tarifa será liquidada en dos etapas. En una primera se
determinará el valor de los costos señalados en el literal a) que deberá ser
pagada antes del inicio del trámite. Una segunda correspondiente a los
numerales b) y c) dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al acuerdo
de la ruta metodológica.”
[36] Sentencia T-704 de 2016. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Ibídem.
[38] Ver, entre otras, las sentencias T-129 de
2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-080 de 2017. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, reiteradas en la Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y
Rodrigo Uprimny Yepes.
[39] Según la Directiva en mención, en la determinación
de procedencia de la consulta previa la DANCP deberá tramitar la solicitud
que presente la entidad promotora o el ejecutor del proyecto, así como
solicitar y consultar la información correspondiente en diversas entidades,
para decidir la petición. En la preconsulta, se deberá realizar un
diálogo previo con las autoridades representativas de las comunidades étnicas
para definir la ruta metodológica, la cual deberá señalar las fechas y lugares
de las reuniones, el tiempo de duración de la consulta, así como demás aspectos
logísticos, incluyendo los que se requieran para el desarrollo de reuniones no
presenciales. La consulta implica ya el diálogo entre el Estado, la
entidad promotora o el ejecutor del proyecto y las comunidades étnicas, para
que la DANCP asegure el cumplimiento del deber de garantizar la participación,
real, oportuna y efectiva sobre la toma de decisiones proyecto, que puedan
afectar directamente a las comunidades étnicas, con el fin de proteger su
identidad étnica y cultural.  Y el seguimiento a los acuerdos comprende
el aseguramiento a la debida ejecución de las medidas de manejo acordadas entre
la entidad promotora o el ejecutor del proyecto y la comunidad étnica, o
establecidas por la DANCP en aplicación del test de proporcionalidad.
[40] Sentencias C-495 de 1996. M.P. Fabio Morón Diaz y C-1179 de 2001.
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[41] Sentencia SU-213 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo
Uprimny Yepes.
[42] Proyecto 227 de 2019 Senado y 311 de 2019 Cámara. La exposición de
motivos y el texto original sometido a consideración consta en la Gaceta del
Congreso 033 de 2019.
[43] Gaceta del Congreso 211 de 2019. Texto aprobado por las comisiones
conjuntas.
[44] Gaceta 273 de 2019. Ponencia para debate en Plenaria de la Cámara
de Representantes. pág. 12. En el mismo sentido, ver Gaceta 272 de 2019,
Ponencia para debate en Plenaria del Senado de la República. pág. 12.
[45] Ver páginas 12 y 20 de la intervención.
[46] Ibidem.
[47] “Los costos señalados en el literal b) del presente
artículo se calcularán de conformidad con la ruta metodológica acordada entre
las partes y la preconsulta. A este cálculo se adicionará un porcentaje del 1%
del valor inicial para imprevistos. // El costo señalado en el literal c) del
presente artículo corresponderá al 1% del valor final de los componentes a) y
b). // El Ministerio del Interior deberá fijar anualmente el valor de los
honorarios y viáticos de los profesionales contratados para llevar a cabo el
procedimiento de la consulta previa.”
[48] “La tarifa será liquidada en dos etapas. En una primera
se determinará el valor de los costos señalados en el literal a) que deberá ser
pagada antes del inicio del trámite. Una segunda correspondiente a los
numerales b) y c) dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al acuerdo
de la ruta metodológica.”
[49] En la Sentencia C-155 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la
Corte sostuvo: “Base gravable. En este punto la Corte
considera que, de alguna manera, el artículo 338 de la Constitución orienta los
parámetros a tener en cuenta para la determinación de la base gravable, en la
medida en que faculta a las autoridades (administrativas) para fijar la tarifa
a partir de los costos de los servicios y los beneficios reportados.”
[51] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[52] Constitución Política, artículo 158. Ver también artículo 169
respecto a la correspondencia que debe existir entre el título de las leyes y
su contenido.
[53] Sentencia C-285 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. Ver también C-440
de 2020. M.P. (e) Richard S. Ramírez Grisales y C-047 de 2018. M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo. En esta última providencia, la Corte explicó: “El
objetivo de esta garantía constitucional [de la unidad de materia] consiste
en racionalizar y tecnificar la actividad legislativa, de tal manera que: (i)
exista coherencia normativa sistemática reflejada al interior de la Ley con el
resto del ordenamiento jurídico; (ii) se impida la inclusión súbita,
sorpresiva, inopinada o subrepticia de normas extrañas, aisladas, inconexas y
contrarias al objeto de la ley; sobre las cuales no haya existido un verdadero
debate; (iii) se consolide la voluntad democrática en el marco de una
deliberación pública transparente. Por consiguiente, se restringe la formación
de las leyes a un contexto temático determinado, que propende por un diálogo
legislativo coherente, informado y productivo y que, como consecuencia de ello;
(iv) se garantice la protección de la seguridad jurídica; y (v) se facilite el
conocimiento y cumplimiento de la norma por parte de la sociedad y, en
particular, de sus destinatarios.” Cita original con pies de página.
[54] Ver sentencias C-026 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo y
C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[55] “Si el Congreso ha previsto él mismo unos confines aplicables a
su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para
legislar sobre ciertos temas, viola la Constitución cuando incluye cánones
específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto
de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del
articulado. // Estos principios se han reafirmado y aplicado en varias
providencias de la Corte. // Empero, no pueden ser entendidos dentro del
criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las
relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias
diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función
legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas
decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y
ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo
normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer
disímiles.” Sentencia C-390 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[56] Ver sentencias C-400 de 2010. M.P.  Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y C-933 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.
[57] Sentencias C-1025 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-095
de 2020. José Fernando Reyes Cuartas.
[58] Sentencia C-026 de 2020. M.P. Alejandro
Linares Cantillo, citando a su vez, la Sentencia C-539 de 2008. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[59] Sentencias C-394 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
y C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[60] Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[61] Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; C-191 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-394
de 2012. M.P. Humberto Sierra Porto; C-219 de 2019. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, y C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[62] Sentencias C-219 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-016
de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-095 de 2020. M.P. José Fernando
Reyes Cuartas.
[63] C-047 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[64] Sentencia C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[65] Sentencia C-219 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[66] Sentencia C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[67] Sentencia C-415 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[68] Sentencia C-539 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[69] Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[70] Sentencia C-016 de 2016. M.P.  Alejandro Linares Cantillo. En la
Sentencia C-305 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte sostuvo: “Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas
contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación
misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la
función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por
ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.  Otras, de
contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o
normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser
referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e
inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan
ajenas a la materia o asunto de que trata la ley.  Y si la disposición no
recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser
considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.”
[71] Ver Sentencia C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[72] Sentencias C-026 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. C-440 de
2020. M.P. (e) Richard Ramírez Grisales.
[73] Sentencias C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;  C-539
de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-219 de 2019. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[74] Sentencia
C-453 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-068 de 2020. M.P. Diana
Fajardo Rivera y C-095 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. En la
Sentencia C-016 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), la Sala Plena
analizó la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, que
modificó el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, sobre las sanciones aplicables
a quienes hacen parte del sector de las tecnologías de la información y de las
telecomunicaciones. La Corte encontró que la disposición demandada se ajustaba
al principio de unidad de materia porque al establecer o fortalecer un régimen
sancionatorio para las infracciones que afectan al sector de las TIC se está
contribuyendo de manera cierta al avance y desarrollo de dichas tecnologías.
Estos dos aspectos -avance y desarrollo de las TIC- hacen parte de los pilares
reconocidos en la parte general de le Ley de Plan, en concreto los de “Paz” y
“Equidad”, y opera también como un instrumento del eje transversal de
“competitividad e infraestructura estratégicas”. En este caso, la Sala subrayó
que la disposición acusada había sido ampliamente debatida en el Congreso.
[75] Sentencias C-795-04.
M.P. (e) Rodrigo Uprimny Yepes; C-377-08. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-394 de 2012. M.P. Humberto Sierra Porto; C-453
de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[76] Ver Sentencias C-008 de 2018. M.P. José
Fernando Reyes Cuartas, y C-092 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[77] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[78] En este asunto, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo
240 de la Ley 1955 de 2019, que prevé que los servicios y tecnologías en salud
no financiados con cargo a los recursos de la UPC serán gestionados por las
EPS, quienes los financiarán con cargo al techo o presupuesto máximo que les
transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (ADRES). La Sala Plena determinó que el
precepto se enmarca en el marco del pacto por la
equidad del Plan y respeta la unidad de
materia, pues además de cumplir los requisitos de conexidad directa,
teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, incorpora una regulación
instrumental, temporal y dirigida a impulsar el cumplimiento del Plan.
En relación con la temporalidad, en el fallo se explicó que, según la ADRES, “la
norma “no es transversal al sistema de seguridad social ni posee un carácter de
permanencia en el orden jurídico, en tanto no regula aspectos sustanciales del
sistema, y su implementación se produce en cumplimiento de una política de
Gobierno, que podría ser diferir [sic] con lo dispuesto en un futuro Plan
Nacional de Desarrollo.”
[79] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[80] La Sala determinó que el artículo 336 de la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo (1955 de 2019) desconocía el principio de unidad de materia, al
haber derogado  el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, que conformaba un
equipo conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios
tributarios y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas,
con lo cual, sostuvo la Corte, “modifica la legislación ordinaria permanente
y termina por comprometer la vocación de transitoriedad de la ley del plan”.
[81] M.P. (e) Richard Ramírez Grisales.
[82] La Sala consideró que la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769
de 2002, que otorgaba responsabilidades de administración a la Dirección
Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos
inmovilizados por orden judicial, generaba un cambio de responsable, lo cual
implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de
vehículos. Como resultado, señaló, “la derogatoria mencionada no
t[iene] por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la
regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto
particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la
regulación propia del cuatrienio.”
[83] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[84] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[85] En la Sentencia en mención la Corte analizó la constitucionalidad
de dos normas incluidas de Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955 de 2019),
acusadas de violación al principio de unidad de materia. La primera norma
(artículo 18) establecía una modificación a las contribuciones especiales,
previstas en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, a favor de la Comisión de
Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios (SSPD), que debía ser pagada por las personas
prestadoras y entidades sujetas a la regulación, inspección, vigilancia y
control de las respectivas entidades. La segunda norma fijaba una contribución
especial adicional, de carácter temporal, a cargo de todas las personas
vigiladas por la citada Superintendencia y a favor del Fondo Empresarial
administrado por dicho ente de control. La Sala concluyó que ambos preceptos
eran inconstitucionales, no solo porque no se relacionaban de forma directa e
inmediata con los pactos estructurales de legalidad, emprendimiento y equidad,
ni con los objetivos generales establecidos a partir de éstos. Determinó,
además, que a partir del documento sobre Bases del Plan Nacional de Desarrollo,
no se observaba justificación alguna sobre las razones por las cuales era
imperioso incidir en las cargas tributarias a cargo de los ciudadanos en una
Ley de Planeación cuya vocación es inicialmente transitoria. La Sala Plena
concluyó que no se proporcionó una motivación suficiente en orden a suplir la
reducción del principio democrático en el trámite y aprobación de una
iniciativa de carácter tributario, más aún cuando ello puede resultar a su vez
en un vaciamiento de las competencias ordinarias del Congreso, que tiene a su
cargo el diseño de la política fiscal y la regulación del sector de los
servicios públicos domiciliarios, en los términos del artículo 150.23 de la
Constitución. En el supuesto de la segunda norma, la Sala aclaró que, si bien
disponía la creación de un tributo que sin carácter permanente pues su vigencia
expiraba en el año 2022, modificaba el régimen de los servicios públicos
domiciliarios, no obstante lo cual, su finalidad no se hallaba justificada en
el documento de bases del Plan Nacional de Desarrollo.
[86] Sentencia C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[87] Sentencia C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[88] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[89] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[90] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[91] De acuerdo con la Sentencia C-008 de 2018. M.P. José Fernando Reyes
Cuartas (ver fundamento jurídico número 87), la jurisprudencia constitucional
ha reconocido de forma reiterada que las “Bases del
Plan Nacional de Desarrollo” hacen parte integral del Plan, y se incorporan a
este. Así por ejemplo las sentencias C-1062 de 2008. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla; C-747 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-363 de 2012. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; C-077 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-218 de
2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-620 de 2016. M.P. María Victoria
Calle Correa; C-519 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-453 de
2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-105 de 2016. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado; C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-068 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[92] Las bases del Plan señala: “- Región Pacífico: Diversidad para
la equidad, la convivencia pacífica y el desarrollo sostenible. - Región
Caribe: Una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad. -
Seaflower Región: Por una región próspera, segura y sostenible. - Región
Central: Centro de innovación y nodo logístico de integración productiva
nacional e internacional. - Región Santanderes: Eje logístico, competitivo y
sostenible de Colombia. - Región Amazonia: Desarrollo sostenible por una
Amazonia viva. - Eje Cafetero y Antioquia: Conectar para la competitividad y el
desarrollo logístico sostenible. - Región Llanos - Orinoquía: Conectar y
potenciar la despensa sostenible de la región con el país y el mundo. - Región
Océanos: Colombia, potencia bioceánica.”
[93] “Los costos señalados en el literal b) del presente artículo se
calcularán de conformidad con la ruta metodológica acordada entre las partes y
la preconsulta. A este cálculo se adicionará un porcentaje del 1% del valor
inicial para imprevistos. // El costo señalado en el literal c) del presente
artículo corresponderá al 1% del valor final de los componentes a) y b). // El
Ministerio del Interior deberá fijar anualmente el valor de los honorarios y
viáticos de los profesionales contratados para llevar a cabo el procedimiento
de la consulta previa.”
[94] “La tarifa será liquidada en dos etapas. En una primera se
determinará el valor de los costos señalados en el literal a) que deberá ser
pagada antes del inicio del trámite. Una segunda correspondiente a los
numerales b) y c) dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al acuerdo
de la ruta metodológica.”
[95] Subsección 1. Legalidad para el sector ambiental y minero
energético. Subsección. Legalidad para la transparencia de las finanzas
públicas. Subección 3. Legalidad para la protección social. Subsección 4.
Legalidad en materia de infraestructura. Subsección 5. Legalidad de la
propiedad.
[96] Intervención conjunta del Gobierno nacional. pág. 16.
[97] Ibid. pág. 17.
[98] Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. pág. 45.
Consultado el 01 de octubre de 2020 en https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Bases-del-Plan-Nacional-de-Desarrollo-2018-2022.aspx
[99] Ibid. pág. 231.
[100] Ibídem.
[101] Ibid. pág. 231.
[102] Intervención conjunta de la Presidencia de la República y el
Ministerio del Interior. pág. 16-17.
[103] Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. pág. 45.
Consultado el 7 de noviembre de de 2020 en https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Bases-del-Plan-Nacional-de-Desarrollo-2018-2022.aspx,
p. 83
[104] Sentencia
C-453 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-068 de 2020. M.P. Diana
Fajardo Rivera; y C-095 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. En la
Sentencia C-016 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), la Sala Plena
analizó la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015,[104]
que modificó el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, sobre las sanciones
aplicables a quienes hacen parte del sector de las tecnologías de la
información y de las telecomunicaciones. La Corte encontró que la disposición
demandada se ajusta al principio de unidad de materia porque al establecer o
fortalecer un régimen sancionatorio para las infracciones que afectan al sector
de las TIC se está contribuyendo de manera cierta al avance y desarrollo de
dichas tecnologías. Estos dos aspectos -avance y desarrollo de las TIC- hacen
parte de los pilares reconocidos en la parte general de le Ley de Plan, en
concreto los de “Paz” y “Equidad”, y opera también como un instrumento del eje
transversal de “competitividad e infraestructura estratégicas”. En este caso,
la Sala subrayó que la disposición acusada había sido ampliamente debatida en
el Congreso.
[105] “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del
Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras
disposiciones”.
[106] http://www.secretariasenado.gov.co/legibus/legibus/gacetas/2019/GC_0033_2019.pdf
[107] http://www.secretariasenado.gov.co/legibus/legibus/gacetas/2019/GC_0211_2019.pdf
[108] La ley 1955 de 2019 se publicó en el Diario Oficial 50.964 del 25
de mayo de 2019 y la demanda se presentó el 12 de noviembre de 2019.
[109] http://www.secretariasenado.gov.co/legibus/legibus/gacetas/2019/GC_0273_2019.pdf