C-246-19
Sentencia C-246/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Características
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y alcance
AUTONOMIA TERRITORIAL-Aplicable al ejercicio de las
funciones de las autoridades municipales
AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites
AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta
AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Determinación
de funciones de inspección, vigilancia y control
SERVICIOS PUBLICOS-Regulación, control y vigilancia por
el Estado
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Funciones de inspección, vigilancia y
control del Estado
FUNCIONES DE INSPECCION VIGILANCIA Y
CONTROL-Definición
TOMA DE POSESION CON FINES DE
LIQUIDACION-Finalidad
La figura de la toma
de posesión con fines de liquidación tiene como fundamento proteger el interés
general, preservar el orden público, el orden económico y evitar perjuicios
graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gestión de las
empresas de servicios públicos domiciliarios. Más que la protección de los
intereses de los acreedores, esta medida está orientada a garantizar la
continuidad y calidad debidas del servicio y superar los problemas que dieron
origen a la medida
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegación de funciones de inspección
y vigilancia de servicios públicos
La delegación en las
superintendencias, que realice el Presidente de la República, en virtud de
autorización legal, no vulnera la Constitución Política, por cuanto, como se
dijo, el acto de delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual puede
acudir legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de
racionalizar la función administrativa. Al contrario, la Corte considera, que
el acto de delegación se constituye en un mecanismo válido y eficaz, para hacer
efectivos los principios consagrados en la Carta Política, tendientes al
cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés
genera
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA
DE DELEGACION DE FUNCIONES DE INSPECCION VIGILANCIA Y CONTROL
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultades para intervenir entidades
de salud del orden departamental
Para la Corte es claro
que no existe oposición entre, por una parte, la facultad otorgada a la
Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades de salud sometidas a
su vigilancia sin consideración a su naturaleza jurídica (particularmente, sin
tener en cuenta su carácter nacional o territorial), y, por otra parte, la
atribución prevista en la Constitución para que las asambleas departamentales,
los gobernadores, los concejos municipales y los alcaldes determinen la
estructura de la administración nacional. Lo anterior, se debe a que no se
desconoce el reparto de competencias constitucionalmente definido, según los
criterios fijados en la jurisprudencia constitucional
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias
concurrentes entre Congreso y Presidente de la República
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
PARA LA REGULACION DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Alcance
Referencia: Expediente D-11896
Demanda
de inconstitucionalidad contra apartes de los numerales 8 y 9 del artículo 42 y
del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del
artículo 37 de la Ley 1122 del 2007; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y
de los artículos 124 y 129 de la Ley 1438 del 2011.
Actores:
Nixon Torres Carcamo y Máximo José Noriega Rodríguez
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional
(en adelante, la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6,
241 y 242 de la Constitución Política (en adelante, la “Constitución”), los ciudadanos Nixon Torres Carcamo y Máximo
José Noriega Rodríguez cuestionaron la inconstitucionalidad de apartes de los numerales 8 y 9 del artículo 42 y del inciso
5 del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del artículo 37 de
la Ley 1122 del 2007; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y de los
artículos 124 y 129 de la Ley 1438 del 2011.
Por medio de auto del siete (7) de febrero de dos mil diecisiete (2017), el suscrito
Magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda por encontrar que no
cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
ni con las cargas de argumentación de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del
Decreto 2067 de 1991, en el auto inadmisorio se concedió a los demandantes un
término de tres (3) días para corregir la demanda y se les advirtió que, de no
corregirla según lo indicado, se procedería a su rechazo, teniendo en cuenta
que el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 dispone que si la corrección no se
hiciese “en dicho plazo se rechazará”.
La Secretaría
General de la Corte informó que el auto del siete (7) de febrero de 2017 fue
notificado por medio de estado número 022 del nueve (9) de febrero de 2017,
fijado a las 8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m. del mismo día. Al analizar
el escrito de subsanación, encontró el Magistrado sustanciador que prima
facie la demanda de constitucionalidad cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991, según han sido estos interpretados por la jurisprudencia
constitucional, por lo cual procedió a admitir la demanda de la referencia
mediante auto del primero (1º) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Como consecuencia de lo anterior,
mediante oficio del seis (6) de marzo de dos mil diecisiete (2017), la Secretaría de la Corte hizo constar que el auto admisorio fue
notificado por medio del estado número 037 del tres (3) de marzo de 2017,
fijado a las 8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m. del mismo día. De igual
forma, mediante oficio de fecha nueve (09) de marzo de 2017, la Secretaría hizo
constar que el término de ejecutoria transcurrió los días seis (6), siete (7) y
ocho (8) de marzo de dos mil
diecisiete (2017), venciendo
en silencio.
En el mencionado auto del primero (1º) de marzo de dos mil
diecisiete (2017) se dispuso
correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su
concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución y
del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; fijar en lista el proceso con el
objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera las normas demandadas;
y comunicar la iniciación del mismo al Presidente del Congreso de la República,
para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución. Igualmente,
dispuso informar del proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Salud y Protección Social y
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Así mismo, se invitó a participar en el presente proceso a la Defensoría del Pueblo, a la
Superintendencia Nacional de Salud, a la Asociación Colombiana de Empresas de
Medicina Integral –ACEMI, a la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del
Estado y Hospitales Públicos, a la Federación de Loterías de Colombia, a la
Asociación Colombiana de Médicos, a la Asociación Colombiana de Facultades de
Medicina –ASCOFAME, a Gestarsalud, a Fedesalud, a la Corporación Viva la
Ciudad, a Así Vamos en Salud, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia
y a la Cámara de Servicios Legales, así como a los decanos de las facultades de
Derecho de la Universidad de los Andes, de la Universidad Externado de
Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Nacional de
Colombia, de la Universidad Sergio Arboleda, de la Universidad Libre de
Colombia y de la Universidad del Rosario.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la
demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcriben las normas demandadas, subrayando y
resaltando en negrilla el texto respecto del cual se solicita a la Corte sea
declarado inexequible:
“LEY 715
DE 2001
(diciembre 21)
por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01
de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
Artículo 42. Competencias en salud por parte de la
Nación. Corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del Sistema
General de Seguridad Social en Salud en el territorio nacional, de acuerdo con
la diversidad regional y el ejercicio de las siguientes competencias, sin
perjuicio de las asignadas en otras disposiciones:
[…]
42.8. Establecer los procedimientos y
reglas para la intervención técnica y/o administrativa de las instituciones que
manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sea
para su liquidación o administración a través de la
Superintendencia Nacional de Salud en los términos que señale el
reglamento. El Gobierno Nacional en un término máximo de un año deberá expedir
la reglamentación respectiva. (Nota: Numeral reglamentado parcialmente por
el Decreto 3557 de 2008.).
42.9. Establecer las reglas y
procedimientos para la liquidación de instituciones que manejan recursos del
sector salud, que sean intervenidas para tal fin.
(…)
Artículo 68. Inspección y
vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia
realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas
constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.
Las organizaciones de economía solidaria
que realicen funciones de Entidades Promotoras de Salud, administradoras de
régimen subsidiado o presten servicios de salud y que reciban recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, estarán sometidas a la
inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud
ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las
normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud.
Los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de
salud, IPS, privadas serán de competencia de la Superintendencia de Sociedades,
con excepción de las fundaciones, corporaciones y demás entidades de utilidad
común sin ánimo de lucro, siempre y cuando no hayan manejado recursos públicos
o de la Seguridad Social en Salud.
Para el ejercicio de sus funciones, la
Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la jurisdicción coactiva,
realizará el cobro de las tasas, contribuciones y multas a que hubiere lugar.
La Superintendencia Nacional de Salud
ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o
liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u
operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas
Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier
naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las
direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los
reglamentos.
La intervención de la Superintendencia de
Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendrá una primera fase que
consistirá en el salvamento.
Sin perjuicio de la responsabilidad
fiscal, disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio
de sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones,
impondrá a los representantes legales de los departamentos, distritos y
municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás
funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos sector
salud en las entidades territoriales, multas hasta de 2000 salarios mínimos
legales mensuales vigentes a la fecha de la expedición del acto administrativo,
a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía, por incumplimiento de las
instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la
violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público
de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El pago de las
multas debe hacerse con recursos de su propio peculio, y en consecuencia no se
puede imputar al presupuesto de la entidad de la cual dependen.”
“LEY 1122 DE 2007
(enero 9)
por la cual se hacen algunas
modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan
otras disposiciones.
Artículo 37. Ejes del Sistema de
Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para
cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la
Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base
los siguientes ejes: (…)5. Modificado por la Ley 1438 de 2011, artículo 124. Eje de acciones y medidas
especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa
administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas
que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones
Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos
al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y
administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de
liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá
inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los
recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de
Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a
las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá
decidir sobre su liquidación.”
“LEY 1438 DE 2011
(enero 19)
D.O. 47.957, enero 19 de 2011
por medio de la cual se reforma el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
Artículo 82. Incumplimiento del
Programa de Saneamiento Fiscal. Si con la implementación del programa de
saneamiento fiscal y financiero, la Empresa Social del Estado en riesgo alto no
logra categorizarse en riesgo medio en los términos definidos en la presente
ley, deberá adoptar una o más de las siguientes medidas:
[…]
82.3 Liquidación o supresión,
o fusión de la entidad.
Artículo 124. Eje de acciones y
medidas especiales. El numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, quedará así: “5. Eje de acciones y
medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención
forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades
vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud,
Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios
rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para
intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de
salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de
Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los
afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia
Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que
le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de
Salud, deberá decidir sobre su liquidación.
Artículo 129. Normas de procedimiento
intervención forzosa administrativa. El Gobierno Nacional reglamentará las
normas de procedimiento a aplicar por parte de la Superintendencia Nacional de
Salud en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o
liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación,
administración u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud,
Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestadoras de Salud de
cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente
las direcciones territoriales de salud cualquiera sea la denominación que le
otorgue el ente territorial en los términos de la ley y los reglamentos.”
Es importante anotar que, además de las
disposiciones trascritas, en el
escrito de demanda se hace también referencia al artículo 48 de la Ley 715 de
2001. No obstante, de los argumentos que utiliza, puede concluirse que los
demandantes hacen alusión en realidad al artículo 42 de la mencionada ley.
B.
LA DEMANDA
La demanda, según fue esta corregida mediante escrito del trece
(13) de febrero de dos mil diecisiete (2017), argumenta que los apartes
normativos que se cuestionan desconocen los siguientes
artículos de la Constitución: 150.7, 189.15 y 22, 287.2, 289, 300.7, 305.8,
313.6 y 315.4. De forma general, la tesis que defiende se resume de la
siguiente manera:
“ se demandan
estos apartes por ser los que conforman el sistema normativo de la competencia
de la Superintendencia Nacional de Salud, para liquidar las empresas sociales
del Estado, como entidades vigiladas, desconociendo la fuente normativa de
creación, que asigna competencias nacionales y territoriales en ese sentido,
esto es, la Ley que las crea en el orden Nacional o los Acuerdos y las
Ordenanzas, en el orden territorial, así como el principio de autonomía
territorial, al no consultar o contar con la aprobación de liquidación del
órgano de coadministración territorial que creó dichas Empresas Sociales del
Estado”.[1]
Para fundamentar lo anterior, la demanda sostiene, en primer
lugar, que, según la Real Academia de la Lengua Española, las palabras “liquidación”
y/o “supresión” son sinónimas. Partiendo de lo anterior, identifica dos
cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones demandadas.
El primer cargo de inconstitucionalidad lo denomina como “desconocimiento
de la cláusula general de competencia”[2].
En su opinión, los apartes normativos demandados desconocen la cláusula general
de competencia reconocida al Congreso de la República en lo referente a la
organización, funcionamiento, control, vigilancia y sanciones en el Sistema
General de Seguridad Social Integral en Salud (en adelante, “SGSSS”), ya que
estos no tuvieron en cuenta las competencias asignadas al Presidente de la
República, a los concejos municipales, a las asambleas departamentales, a los
alcaldes y a los gobernadores en materia de liquidación y/o supresión de las
entidades de los órdenes nacional y territorial.
De forma más específica, afirma la demanda que se vulnera el
artículo 150.7 de la Constitución, que indica que es competencia del Congreso
de la República suprimir cualquier entidad pública del orden nacional, en
desarrollo de su atribución de determinar la estructura de la administración
nacional. Sostiene la demanda que, por lo anterior, al asignar a la
Superintendencia Nacional de Salud la competencia de liquidar o suprimir entidades
del sector salud del orden nacional se desconoce que en dicho orden debe ser el
órgano legislativo el que determine si suprime o liquida una entidad de esa
naturaleza.
Igualmente, señala que se viola lo dispuesto en los numerales 15 y
22 del artículo 189 de la Constitución, por cuanto al Presidente de la
República le fue asignada la competencia de suprimir organismos o entidades
nacionales con arreglo a la ley, sin exceptuar las entidades u organismos del
sector salud, competencia que pierde por virtud de las normas demandadas, pues
ellas se la asignan a un organismo de vigilancia y control, creado para el
sector salud.
Argumentan los accionantes que los apartados demandados vulneran
también lo establecido en los artículos 300.7 y 305.8 de la Constitución, que
establecen que en el orden departamental es la asamblea departamental a quien
le corresponde la competencia de determinar la estructura de la administración.
Aducen que, debido a eso, la asignación de la competencia de liquidación o
supresión asignada a la Superintendencia Nacional de Salud desconoce tales
disposiciones constitucionales.
A su vez, afirma la demanda que los enunciados demandados violan
lo dispuesto en los artículos 313.6 y 315.4 de la Constitución, pues, según
estos, las competencias territoriales asignadas a los municipios, a través de
los concejos, incluyen establecer la estructura de la administración municipal.
Indican que, debido a lo anterior, la asignación de la competencia de
liquidación o supresión a la Superintendencia Nacional de Salud desconoce las
competencias asignadas por la Constitución a los concejos municipales.
El segundo cargo planteado en la demanda de inconstitucionalidad
tiene que ver con el desconocimiento de la autonomía territorial. Al respecto,
argumenta que las competencias asignadas por las normas demandadas a la
Superintendencia Nacional de Salud vulneran el principio de autonomía
territorial, particularmente lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 287 y en
el artículo 289 de la Constitución. Se explica este cargo de la siguiente forma
este cargo:
“la facultad directa de liquidar [otorgada a la]
Superintendencia Nacional de Salud, sin observar la autonomía territorial de la
que gozan estos entes territoriales, para la gestión de sus intereses, donde
las entidades territoriales tienen adscrita la creación y supresión o
liquidación de entidades de su propio orden, [altera] este marco jurídico, no
tanto como competencia sino como una ruptura constitucional con la autonomía de
las entidades territoriales, toda vez, que por las disposiciones atacadas la
Superintendía (sic) Nacional de Salud, sin la más mínima observancia a este
marco normativo constitucional, asume directamente la liquidación de entidades,
como las prestatarias de servicios de salud, es decir, empresas sociales del
estado[,] sin acudir al ente territorial creador de dicha entidad en el
territorio […]”[3].
Con fundamento en las anteriores razones, concluyen los
demandantes que la competencia de liquidación de empresas sociales del Estado
(en adelante, “ESE”[4])
asignada a la Superintendencia Nacional de Salud debe observar las competencias
asignadas a las autoridades nacionales y territoriales, lo cual, a su juicio,
conduce a la necesidad de declarar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Ministerio de Salud y Protección Social
El interviniente solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de los textos normativos demandados.
Fundamenta su petición en distintos argumentos. En primer lugar, sostuvo que es
competencia privativa del legislador expedir las normas a las cuales debe
ceñirse el Gobierno para el ejercicio de las actividades de inspección,
vigilancia y control, así como aquellas que rijan el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos, entre los cuales se
encuentra el servicio de salud. Indicó que, en ejercicio de tal competencia, el
legislador expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se reguló el SGSSS, así
como la Ley 1122 de 2007, que creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y
Control del SGSSS. Señaló que esta última ley tiene fundamento en el artículo
189.22 de la Constitución, según el cual le corresponde al Presidente ejercer
la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos, siendo
la salud uno de ellos. Afirmó que tal atribución la cumple el Presidente a
través de la Superintendencia Nacional de Salud, lo cual, en su opinión, no
infringe norma constitucional alguna, ya que, como lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional, el Presidente no puede ejercer de forma personal
y directa todas las funciones que la Constitución le atribuye.
En segundo lugar, afirmó que de las leyes
y decretos reglamentarios que definen la competencia de la Superintendencia
Nacional de Salud se desprende que la facultad de liquidación de una entidad
del sector, como resultado de una inspección técnica de inspección, vigilancia
y control, no impide que mediante ordenanzas o acuerdos se supriman o fusionen
entidades del sector salud en departamentos o municipios por decisiones que
adopten las corporaciones públicas territoriales. En este sentido, explicó que
“la competencia atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud para
‘liquidar’ entidades que manejen los recursos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud obedece única y exclusivamente a la existencia de un conjunto
de hechos anómalos, bien sea momentáneo, ora dilatado en el tiempo, debidamente
investigado, acreditado, demostrado y con una contundencia tal que conduce de
manera inexorable a la liquidación de la entidad, como solución final y única
al problema”[5].
Finalmente, explicó que la mencionada
Superintendencia de Salud es un organismo técnico que tiene las competencias
para llevar a cabo una liquidación, a diferencia de las asambleas y los
concejos, que no son organismos técnicos ni administrativos, por lo que, a su
juicio, sería inadecuado dejar “en [sus] manos la competencia de liquidar
entidades que manejen recursos del sector salud”[6], como resultado del ejercicio de
funciones de inspección, vigilancia y control.
b.
Superintendencia Nacional de Salud
El interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida,
por dos razones distintas. Por un lado, argumentó que así debe actuarse con
relación al cargo formulado contra el artículo 42 de la Ley 715 de 2001, por
cuanto los demandantes no identificaron las normas por un error de referencia.
Así, explicó que en la demanda original se hizo referencia al artículo 48 de la
Ley 715 de 2001, por lo que posteriormente, en el escrito de corrección, se
precisó por los demandantes que la referencia correcta era al artículo 42 de la
mencionada ley, pero olvidando trascribir la totalidad de la norma demandada,
según lo exige el Decreto 2067 de 1991.
Por otro lado, solicitó a la Corte proceder así también con
relación a la totalidad de los artículos demandados, argumentando que el cargo
planteado contra ellos carece de pertinencia, pues se asume que autorizan a que
la Superintendencia Nacional de Salud suprima empresas sociales del Estado,
cuando en realidad se refiere a su liquidación. En este sentido, afirmó que “los
peticionarios confunden y refunden dos decisiones jurídicas de distinto origen,
naturaleza y autoría: la orden administrativa de liquidación con la decisión de
supresión”, agregando que “esa equivocación de por sí desvirtúa los
cargos de inconstitucionalidad”[7].
Explicó que, en este sentido, lo siguiente:
“Quien liquida no suprime, así que no
hay un desborde funcional en tanto que la Superintendencia, en el campo de sus
funciones de inspección, control y vigilancia, ordena la liquidación fundada en
razonamientos estrictamente técnicos que amenazan la prestación del servicio de
salud, sin ordenar la supresión de la entidad en el orden administrativo de
nivel nacional, departamental o municipal, que corresponda, competencia que
permanece incólume en el Presidente, en el Gobernador y o Alcalde, según
concierna”[8].
Adicionalmente, solicita la exequibilidad de las demás
normas demandadas, con fundamento en la naturaleza jurídica de la
Superintendencia, a la cual se le asignan competencias como última ratio
para proteger el derecho a la salud de los usuarios y propender por el mantenimiento
del equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud. En el mismo
sentido, indica que no se observa la vulneración alegada por los demandantes,
ya que las disposiciones demandadas de ninguna manera impiden que mediante
ordenanzas o acuerdos se supriman empresas sociales del Estado en departamentos
o municipios, por decisiones que adopten las autoridades territoriales,
cualquiera que sea su razón legal. Por último, hace una solicitud adicional a
esta Corporación para que realice “un razonamiento de soporte de la
inspección, vigilancia y control que le corresponde a la Superintendencia de
Salud respecto del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de forma tal
que se distinga la decisión motivada y reglada de ordenar la liquidación de sus
entidades vigiladas, de la de supresión como decisión autónoma de las
autoridades territoriales con competencia para eso”[9].
Al respecto, inició afirmando que “[l]a definición ontológica
del Estado que realiza el artículo primero de la Constitución Política previene
en contra de argumentos como los expuestos por los demandantes”[10], ya que, en su opinión la
descentralización administrativa no priva a las autoridades centrales de sus
competencias. Señaló que una de esas competencias es la inspección y vigilancia
en la prestación de los servicios públicos, según lo dispone el numeral 22 del
artículo 189 de la Constitución, la cual fue atribuida al Presidente de la
República, quien a su vez la ha delegado en las superintendencias.
En relación específicamente con la Superintendencia Nacional de
Salud, indicó que le fueron asignadas funciones de inspección, vigilancia y
control en asuntos como “el financiamiento del sistema general de seguridad
social en salud, el aseguramiento, la prestación de servicios de salud, la
atención al usuario y la focalización de los subsidios en salud, entre otros”[11]. Igualmente, explicó que, con tal
propósito, dicha entidad tiene competencia sobre distintos sujetos, entre los
que se encuentran las entidades promotoras de salud de los regímenes
contributivo y subsidiado, las prestadoras de servicios de salud –tanto
públicas como privadas–, las direcciones territoriales de salud en desarrollo
de las funciones que lleven a cabo en ese sector, la Comisión de Regulación en
Salud, el Fondo de Solidaridad y Garantía, y los sujetos que gestionen,
programen, distribuyan, administren, transfieran o asignen los recursos
públicos y demás arbitrios del SGSSS.
Luego de realizar estas consideraciones, el interviniente se
refirió de forma específica a las normas constitucionales demandadas. Respecto
de los artículos 42 y 68 de la Ley 715 de 2001, sostuvo que, al autorizar a la
Superintendencia Nacional de Salud para que administre o liquide aquellas
instituciones que manejan recursos del SGSSS, se limitan a desarrollar lo
establecido en el artículo 49 de la Constitución. Así, esta última norma
establece que la atención en salud es un servicio público que compete al
Estado, el cual lo ejerce a través del Ministerio de Salud y Protección Social,
a quien encarga de la función de regularlo, y mediante la mencionada
Superintendencia, a quien le atribuye funciones de inspección, vigilancia y
control. Agregó que la prestación del servicio de salud compromete al Estado, “lo
que genera una condición transversal que trasciende la gestión de los intereses
propios que determina el rango de autonomía de las entidades territoriales”[12].
Con relación al
artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 124 de la Ley
1438 de 2011, el cual se refiere a la facultad de administrar o liquidar las
entidades vigiladas como resultado de procesos de intervención forzosa,
consideró que también se ajusta a la Constitución, particularmente a su
artículo 365. Afirmó que este último establece que los servicios públicos deben
someterse al régimen jurídico que fije la ley y someterse a la regulación, el
control y la vigilancia del Estado, sin importar la naturaleza de la entidad
por la que sean prestados. Resaltó además que la liquidación es el resultado de
un proceso de posesión, el cual procede en situaciones excepcionales, por
causales definidas expresamente por la ley, que da lugar a desplazar a los
administradores y propietarios y cuya finalidad es resolver la situación e
impedir que los efectos de la situación anormal que le dieron origen se
extiendan y se generalicen. Precisó que, según lo anterior, a diferencia de lo
que asumen los accionantes, el carácter territorial de una entidad pública no
es un criterio que impida a un órgano del sector salud ser objeto de inspección,
vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Al
respecto, concluyó lo siguiente:
“Una conclusión
como la proponen los demandantes supondría una limitación no contemplada ni por
la Constitución ni por la Ley[,] en virtud de la cual se impondrían a la
Superintendencia Nacional de Salud funciones que no puede cumplir, en la medida
en que[,] al verificar respecto de entidades vigiladas que tengan la naturaleza
de entidades públicas del orden territorial, no puede ordenar la intervención
forzosa administrativa par administrar o liquidar dicha entidad”.
Finalmente,
respecto del numeral 3 del artículo 82 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere a
la posibilidad de que una ESE calificada de alto riesgo sea suprimida o liquidada,
o incluso fusionada, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, afirmó
que también se ajusta a la Constitución. Al respecto, indicó que las ESE no
pueden sustraerse de la posibilidad de ser objeto de liquidación
administrativa, pues esto “sería concederles un privilegio que generaría un
trato desigual respecto de otros prestadores del servicio de salud, en
flagrante violación de lo dispuesto por el artículo 13 de la Constitución
Política”[13].
Adicionalmente, agregó lo siguiente:
“reclamar una autonomía
que las proteja [a las ESE] de la decisión de liquidación administrativa es
poner en riesgo el Sistema General de Seguridad Social en Salud, por patrocinar
engranajes sueltos que gozan de licencia de actuar y no responder a la
inspección, vigilancia y control, de poner en resigo a sus usuarios sin la
presencia de un garantice que asegure la calidad, continuidad y universalidad
en la prestación del servicio, de abrir una vena por la que los recursos
públicos en salud de origen municipal y departamental se pierdan, se
despilfarren se dilapiden, a falta de instrumentos que materialicen la
inspección, vigilancia y control, de forma tal que en estos casos críticos, se
ordene la liquidación administrativa para contrarrestar todos los males que
aquejan a las empresas sociales del Estado”[14].
c.
Defensoría del Pueblo
El interviniente solicitó a la Corte declarar la exequibilidad
de las normas demandadas. Al respecto, explicó que la facultad de la
Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades del sector salud no
desconoce las competencias del Congreso de la República, pues el Presidente de
la República puede suprimir entidades del orden nacional con base en el
artículo 52 de la Ley 489 de 1998 o por decisión que se tome en ejercicio de
las funciones de inspección, vigilancia y control. Por su parte, con relación a
las facultades de las entidades territoriales, argumentó que “los
gobernadores y alcaldes gozan igualmente de la competencia para suprimir y
liquidar entidades públicas de conformidad con el mecanismo que escoja la
asamblea departamental y el concejo municipal, el cual en todo caso se
encuentra supeditado a la ley”.
Señaló además que la Superintendencia Nacional de Salud actúa en
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, y su
competencia se extiende a los ámbitos nacional y territorial. Por lo cual,
concluyó que no existe oposición entre la facultad de esta entidad de liquidar
entidades del sector salud y la competencia de autoridades nacionales y
territoriales.
2.
Intervenciones ciudadanas
a.
Cámara de Servicios Legales –ANDI
Como pretensión principal, el interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida por ineptitud
sustantiva de la demanda. En su opinión, esta carece de especificidad, pues se
basa en afirmaciones generales y además “presume que las Entidades
Territoriales gozan de la facultad de decretar la liquidación forzosa administrativa
de empresas prestadoras del servicio de salud y que la misma se ve violada,
cuando ficha facultad o competencia no ha sido asignada, ni por la constitución
ni por la Ley, a las Entidades a las cuales se refiere la acción de manera
abstracta”[15].
En todo caso, como pretensión subsidiaria, solicitó que se
declarara la exequibilidad de todos los apartados normativos demandados.
Para justificar su solicitud, consideró que, según la lógica del derecho
concursal, debe ser un tercero, ajeno a la entidad que se encuentra sometida a
un proceso de liquidación forzosa administrativa, la que la liquide. Sostuvo
que, por lo anterior, “no se puede considerar que exista una usurpación de
competencias ni una afectación a la autonomía territorial, ya que es una regla
general para cualquier liquidación separar de la entidad liquidada a sus socios
y administradores, incluyendo al Estado[,] de ser el caso, como un mecanismo de
protección de los acreedores, puesto que ese tercero (para el caso concreto
Agente Especial Liquidador) es una persona especializada sobre la cual no
recaen intereses en los activos de la empresa, ni en las causales que llevaron
a su liquidación”[16].
Agregó que la liquidación forzosa es resultado de la falencia patrimonial y/o
administrativa de una entidad, por lo que no se trata de una decisión
arbitraria de un tercero, sino que se fundamenta en la facultad del Presidente
de la República de garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos,
reconocida en los numerales 22 y 24 del artículo 189 de la Constitución.
Indicó además que la salud es un servicio público, según lo
dispone el artículo 49 de la Constitución. Agregó que esta norma debe
interpretarse de forma conjunta con el artículo 189 numeral 22, antes
mencionado. Sostuvo también que la competencia de inspección y vigilancia que
puede ejercer el Presidente de la República con relación a las entidades del
sector salud puede ser desconcentrada o delegada, tal como se hizo al instituir
a la Superintendencia Nacional de Salud.
Manifestó también que la autonomía territorial se encuentra
limitada, pues de lo contrario haría “nugatorias las competencias
constitucionales de las autoridades nacionales”[17]. Explicó que la autonomía es
variable, pues la Constitución reconoce que ella es menor o mayor según el
asunto del que se trate. Indicó que, según lo explicado por la jurisprudencia
constitucional, el núcleo esencial de la autonomía solo se afecta si se desconoce
una competencia que de forma específica fue asignada por la Constitución a las
entidades territoriales o si se impone una restricción que carezca de
justificación.
Por lo demás, a partir de los argumentos planteados, concluyó que
“la intervención forzosa administrativa para liquidar una entidad del sector
salud del orden territorial es justificada, porque es razonable”[18]. También sostuvo que esta facultad
no desconoce las atribuciones del Congreso de la República, pues el numeral 7
del artículo 150.7 de la Constitución debe interpretarse de conformidad con los
numerales 15 y 22 de la Constitución, en virtud de los cuales le corresponde al
Presidente de la República ejercer las funciones de inspección, vigilancia y
control.
Finalmente, señaló que dar la razón a la demanda de
inconstitucionalidad generaría un vacío institucional importante, pues, salvo
lo relacionado con el artículo 82 de la Ley 1438 de 2011, los apartes acusados
se refieren de manera general a la facultad de liquidación como consecuencia de
un proceso de intervención forzosa, no limitándose entonces a las ESE. Por lo
cual, solicitó que, en caso de que se consideren procedentes los argumentos
planteados en la demanda, se module la decisión para que resulte aplicable
únicamente a las ESE.
b.
Gestarsalud
Como argumento principal, el interviniente solicitó a la Corte
declararse inhibida respecto de la aptitud de la demanda, por considerar
que esta carecía de especificidad y certeza. A su opinión, esto se debe a que
el debate planteado por los demandantes es de conveniencia, más no de
constitucionalidad, pues ellos proponen lo que considera es la mejor solución
posible a un problema práctico específico.
Con todo, se refirió también al fondo del asunto, planteándole a
la Corte la solicitud de declarar la exequibilidad de las disposiciones
demandadas. Al respecto, considera que no se desconoce el numeral 7 del
artículo 150 de la Constitución, por cuanto “el Congreso de la República
está facultado para señalar[,] a través de la ley[,] la supresión de entidades
del orden nacional” y además “tiene la potestad –también por medio de
una ley– de señalar los órganos estatales que pueden liquidar dichas
instituciones”[19].
Aseveró que tampoco existe un desconocimiento de la autonomía
territorial, por lo que no puede concluirse que haya una contradicción entre
los apartes normativos demandados y las siguientes normas constitucionales:
numeral 7 del artículo 300, numeral 8 del artículo 305, numeral 6 del artículo
313 y numeral 4 del artículo 315. Para defender esta tesis, indicó que no deben
confundirse las facultades de supresión y de liquidación entidades del sector
salud. Con relación a la primera, explicó que es competencia de las entidades
territoriales, por lo que es un reflejo efectivamente de la autonomía que estas
tienen. Por su parte, la segunda es resultado de la toma de posesión por parte
de la Superintendencia Nacional de Salud, como consecuencia de causales de
inoperancia, falta de efectividad o mal manejo de los recursos de la entidad,
entre otras. Adujo que, así entendida, la liquidación es entonces una “sanción
administrativa que la entidad de vigilancia y control establece respecto de
aquellas ESE’s que han vulnerado la ley o las diferencias normas que regulan el
sector de la salud”[20].
c.
Carlos Peláez Molina
El interviniente indicó que coadyuva la acción de
inconstitucionalidad, esto es, solicita que se declare la inexequibilidad de
las disposiciones demandadas, por cuanto “se evidencia que existe toda una
vulneración a la cláusula general de competencia, en el entendido que las
facultades asignadas a la Presidencia de la República y a las autoridades
territoriales son abrogadas directamente por la Supersalud, sin el más mínimo
respeto de estas competencias, donde se debiera consultar no solamente a las
autoridades públicas, sino a sus órganos de coadministración[,] como lo son las
Asambleas y los Concejos territoriales”[21].
Finalmente, solicitó a la Corte en su defecto condicionar su
exequibilidad “en el sentido de que se consulte obligatoriamente a los
concejos, asambleas, alcaldes y gobernadores sobre la decisión de la
[Superintendencia Nacional de Salud] de liquidar a los hospitales públicos”[22].
3.
Intervenciones extemporáneas
a.
Asociación Colombiana de Empresas del Estado y Hospitales Públicos
–ACESI
El interviniente
solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes
normativos demandados, al considerar que desconocen la autonomía de las
entidades territoriales. Adicionalmente, observó que la razón para determinar
la viabilidad de las ESE no puede basarse en un estudio financiero, sino en el
aporte que mediante ella se realiza a la satisfacción del derecho a la salud.
Concluyó el escrito señalando lo siguiente:
“El gobierno
central en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud se desplaza a la
provincia para liquidar o suprimir una Empresa Social del Estado bajo el
concepto de que no es viable financieramente, y después de haber usurpado la
competencia constitucional de su creador (alcalde o gobernador) regresa a su
lugar de origen, no sin antes haber dejado al mandatario territorial con las
dificultades de la demanda de servicios de salud de la comunidad insatisfecha”[23].
b.
Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –ACEMI
El interviniente
solicitó a la Corte declararse inhibida para proferir un pronunciamiento
de fondo, en la medida en que los demandantes no cumplieron con las cargas
exigidas en el auto inadmisorio. Con todo, como pretensión subsidiaria,
solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de las normas
demandadas, por considerar que ellas tienen fundamento en la función del
Presidente de ejercer la inspección y vigilancia y control sobre los servicios
públicos, tal como lo reconoce el numeral 22 del artículo 189 de la
Constitución. Además, explicó que la facultad de liquidar las ESE, con base en
la atribución antes mencionada, no desconoce las facultades de las entidades
territoriales y del Congreso para determinar la estructura de la administración
en sus respectivos territorios, con base en los artículos 150.7, 300.7 y 313.6
de la Constitución. Por último, argumentó que las normas demandadas deben
entenderse dentro de una lectura comprensiva del SGSSS, teniendo en cuenta el
amplio margen de configuración del Congreso en el diseño de las políticas al
servicio de salud.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Argumentó que la demanda carece del requisito de especificidad, al
no explicar la forma como las expresiones acusadas desconocen las normas
constitucionales que se invocan. Con todo, sostuvo que en aplicación del
principio pro actione se pronunciaría sobre el problema jurídico de
fondo planteado por los demandantes.
En este sentido, solicitó a la Corte declarar exequibles
las expresiones demandadas. Para lo cual, indicó que el artículo 187 de la
Constitución reconoce la autonomía de las entidades territoriales para
gestionar sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
En este sentido, indicó que “las normas analizadas no impiden a las
entidades territoriales, ni a sus gobiernos locales (asambleas departamentales,
gobernaciones, concejos municipales y alcaldías) adoptar la decisión de crear,
modificar o suprimir los establecimientos públicos a que haya lugar, sino que
reserva la posibilidad de intervenir adelantar la liquidación de un tipo
especial de organización que presta el servicio de salud”[24].
Adicionalmente, argumentó que las normas demandadas debían ser
interpretadas teniendo en cuenta el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, de acuerdo con el cual el Estado debe prestar el servicio de salud,
garantizando principios como los de calidad, oportunidad, continuidad y
suficiencia. Debido a lo anterior, el Estado tiene el interés de garantizar la
adecuada prestación del servicio de salud, por lo que, en su opinión, se
justifican las facultades especiales a la Superintendencia Nacional de Salud.
Finalmente, sostuvo que las atribuciones reconocidas al legislador
y a los gobiernos nacional y locales por los artículos 150, 189, 300, 305, 313
y 315 de la Constitución no contemplan la facultad de suprimir y liquidar ESE.
Afirmó que estas constituyen una categoría especial de entidad pública,
descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa, “cuya liquidación e intervención […] puede perfectamente
depender de la autoridad nacional por la relevancia del servicio que prestan y
la categoría de derecho humano que reviste el derecho a la salud”[25].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241.4
de la Constitución, este tribunal es competente para conocer de la presente
demanda.
B.
CUESTIONES PREVIAS
Aptitud de la demanda
2.
La demanda de
inconstitucionalidad que se revisa plantea que los apartes normativos
demandados, al asignarle a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia
para liquidar entidades prestadoras de salud, desconoce la competencia que la
Constitución le atribuye a distintas autoridades: al Presidente de la República
de Colombia, al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a
los concejos municipales. Así mismo, señala que las disposiciones demandadas vulneran
la autonomía territorial, al desconocer la asignación de competencias a los
autoridades territoriales.
3.
Algunos de los
intervinientes en este proceso (la Superintendencia Nacional de Salud, la
Cámara de Servicios Legales–ANDI y Gestarsalud) solicitaron a la Corte
declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los
cargos de inconstitucionalidad propuestos. En consecuencia, antes de
estudiarlos de fondo, la Corte procederá a analizar, si en el presente caso, se
cumplen los requisitos de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad.
4.
Para empezar, conviene
resaltar que el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que
debe reunir toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad.
Según dicha norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una
demanda de inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto
demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es
competente para conocer del asunto. Al respecto, en la
sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera uniforme, la Corte
precisó las características que debe reunir el concepto de la violación. Según esta
jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una acción
pública de inconstitucionalidad, las razones que la sustenten deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
5.
Según dicha sentencia, tales requisitos implican que: la demanda
debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe
formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y
no simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición
acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de naturaleza
constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto
demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una
argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o
sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia);
debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en
contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que
no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad);
y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma
suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[26].
6.
Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del
principio pro actione, le
corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante
para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha
dicho:
“[…]
la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la
eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia
participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que
el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[27].
7.
Con base en estas consideraciones, procede la
Corte a analizar la aptitud sustancial de los cargos de inconstitucionalidad
formulados contra apartes de
los numerales 8 y 9 del artículo 42 y del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715
de 2001; apartes del numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007; y
apartes del numeral 3 del artículo 82 y de los artículos 124 y 129 de la Ley
1438 del 2011.
8.
En el caso concreto, observa la Corte que la demanda señala y
transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas
inconstitucionales, por lo que se identifica con precisión el objeto demandado.
Igualmente, indica la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda. Por su parte, respecto del concepto de la violación,
la demanda plantea dos cargos
contra las disposiciones mencionadas: uno por desconocimiento de la “cláusula
general de competencia” y otro por vulneración de la autonomía territorial.
A juicio de la Corte, lo planteado por los accionantes efectivamente puede ser
agrupado en dos cargos de inconstitucionalidad, aunque no exactamente iguales a
los planteados por estos.
9.
El primero de los
cargos tiene que ver con el desconocimiento de la autonomía territorial, al
asignarle a una autoridad del nivel central competencias que los accionantes
consideran exclusivas de entidades territoriales. En este cargo, entonces, se
agrupan todos los argumentos relacionados con el posible desconocimiento de los
artículos 189.22, 287.2, 289,
300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución. El segundo cargo tiene que ver
con la vulneración de la competencia del Congreso de la República, al privarle
de su atribución de determinar la estructura de la administración nacional,
reconocida en el artículo 150.7, así como un exceso en el ejercicio de la
competencia asignada al Presidente de la República en el numeral 15 del
artículo 189 de la Constitución, al autorizarlo a suprimir entidades del orden
nacional sin ley previa que así lo dispusiera.
10.
A juicio de la Corte,
los dos cargos mencionados cumplen con los requisitos para su admisibilidad.
Así, ambos cargos son claros, pues es posible identificar con precisión las
tesis en las que se fundamentan. En efecto, con relación al cargo por
desconocimiento de la autonomía territorial, el argumento planteado tiene una
estructura lógica comprensible, compuesta por las siguientes premisas: (i) la
autonomía de las entidades territoriales implica que estas tienen derecho a
ejercer las competencias que les correspondan (artículo 287.2 de la
Constitución); (ii) a las asambleas y gobernadores (según los artículos 300.7
y 305.8 de la Constitución) y a los concejos y alcaldes (artículos 313.6 y
315.4 de la Constitución) se le asignó la función de determinar la estructura de la
administración nacional, incluyendo la facultad de suprimir entidades; (iii)
también a los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera se le
atribuyó una facultad especial para determinar su estructura (artículo 289 de
la Constitución); (iv) los apartados normativos demandados asignan a la
Superintendencia Nacional de Salud la facultad de liquidar entidades del sector
salud, incluyendo las de carácter departamental o municipal; (v) la facultad
del Presidente de la República de ejercer la inspección y vigilancia de la
prestación de los servicios públicos; y (vi) esta atribución hecha a la
Superintendencia Nacional de Salud prima facie podría vulnerar la
autonomía territorial, pues priva a las entidades territoriales antes
mencionadas de su facultad de intervenir para liquidar ESE de carácter
departamental o territorial.
11.
Por su parte, con
relación al cargo por desconocimiento de las facultades del Congreso de la
República, también es posible identificar con precisión sus premisas y
conclusión, así como entender su relación lógica, en el siguiente sentido: (i)
una lectura conjunta de las atribuciones del Congreso de la República y del
Presidente de la República permite concluir que les corresponde determinar la
estructura de la administración nacional (numeral 7 del artículo 150 y numeral
15 del artículo 189 de la Constitución); (ii) las disposiciones normativas
acusadas atribuyen a la Superintendencia Nacional de Salud, que hace parte del
ejecutivo, la atribución de liquidar entidades públicas de salud del orden
nacional; (iii) por lo tanto, tal atribución viola la facultad concedida al
Congreso de la República, pues le permite a otra entidad diferente (la
Superintendencia Nacional de Salud) tomar la decisión de liquidar entidades
públicas de salud del orden nacional, así como de ejercer la inspección,
vigilancia y control sobre dichas entidades.
12.
Los cargos también son ciertos, pues
identifican disposiciones legales concretas que hacen referencia a la facultad
de la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su
inspección, vigilancia y control. Tal atribución se refiere de forma general a
las entidades que son objeto de vigilancia por parte de esa entidad, por lo que
es razonable inferir que comprende también entidades del orden nacional y
territorial. Con todo, la Corte considera necesario realizar algunas
precisiones sobre la certeza de los cargos planteados.
13.
En primer lugar, la
Corte aprecia que la demanda se dirige, entre otras, contra apartes del numeral
5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007 y apartes del artículo 124 de la Ley
1438 del 2011. Precisa la Corte que en realidad no se trata de dos normas
distintas, pues la segunda modificó a la primera. Por lo cual, la Corte
entiende que los demandantes hacen referencia al numeral 5 del artículo 37 de
la Ley 1122 del 2007, según el mismo fue modificado por el artículo 124 de la
Ley 1438 del 2011.
14.
En segundo lugar,
advierte la Corte que en ocasiones los demandantes dirigen su reproche contra
apartados que no guardan directa relación con la facultad de la
Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su
vigilancia. En este sentido, se considera necesario precisar el alcance de los
cargos de inconstitucionalidad formulados:
a.
La acusación contra el
numeral 8 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001 se dirige exclusivamente contra
las expresiones “sea” y “liquidación o”.
b.
En el caso del inciso
5 del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la demanda se circunscribe a la
expresión “o liquidar”.
c.
El cargo contra el
numeral 3 del artículo 82 de la Ley 1438 de 2011, la demanda se circunscribe a
la expresión “Liquidación”.
d.
El cargo contra el
numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo
124 de la Ley 1438 de 2011, se limita a la expresión “o liquidar”.
e.
El cargo contra el
artículo 129 de la Ley 1438 de 2011 se limita a la expresión “o liquidar”.
15.
Los cargos de
inconstitucionalidad son también pertinentes, ya que proponen realizar la confrontación entre las
disposiciones legales acusadas y normas constitucionales que se relacionan con
la autonomía territorial, las competencias de las entidades territoriales y las
competencias del Congreso de la República y del Presidente de la República
(artículos 150.7, 189.15,
189.22, 287.2, 289, 300.7,
305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución).
16.
Además, ambos cargos
son específicos, pues expresan que la facultad otorgada por las
disposiciones demandadas a la Superintendencia Nacional de Salud puede suponer
una intromisión en la competencia de, por un lado, las entidades territoriales,
y, por otro lado, el Congreso de la República y el Presidente de la República.
En otros términos, sí pretenden mostrar que normas constitucionales fueron
contradichas por otras de rango legal. Es cierto, como afirman distintos
intervinientes (particularmente, la Cámara de Servicios Legales-ANDI), que los
demandantes asumen que liquidación y supresión son términos equivalentes, sin
estudiar la regulación legal al respecto, limitándose a mencionar una
definición de la Real Academia de la Lengua. Pese a esta deficiencia
argumentativa –que, como se mostrará, plantea una sinonimia equivocada– (ver infra,
numerales 46 y 46), los dos cargos planteados por el demandante resultan
comprensibles, ya que se entiende la eventual contradicción que puede existir
entre la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud, por un
lado, y la autonomía territorial y las competencias del Congreso y del
Presidente, por otro lado.
17.
Finalmente, considera
la Corte que los cargos planteados son suficientes, pues generan una
duda mínima respecto de la constitucionalidad de la facultad de liquidar
entidades atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que
procederá a analizarlos de fondo.
C.
SOBRE LAS NORMAS OBJETO DE CONTROL, PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
18.
La acción de
inconstitucionalidad considera que apartes de los numerales 8 y 9 del artículo
42 y del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del
artículo 37 de la Ley 1122 del 2007, según modificada por el artículo 124 de la
Ley 1438 de 2011; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y el artículos 129 de
la Ley 1438 del 2011 desconocen la autonomía territorial (particularmente, lo
previsto en los artículos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la
Constitución) y las competencias del Congreso de la República y del Presidente
de la República (artículos 150.17, 189.15 y 189.22 de la Constitución).
19.
Las intervenciones
allegadas al presente proceso plantean distintas alternativas que podría seguir
la Corte al pronunciarse sobre la acción de inconstitucionalidad de la
referencia. Particularmente, se plantearon tres alternativas. La primera de
ellas consiste en proferir fallo inhibitorio, la cual fue propuesta por la
Superintendencia Nacional de Salud, la Cámara de Servicios Legales–ANDI,
Gestarsalud y la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Legal -ACEMI. La
segunda opción propuesta es la de declarar la exequibilidad de las normas
demandadas y fue defendida, como pretensión principal, por el Ministerio de
Salud y Protección Social, por la Defensoría del Pueblo y por la Procuraduría
General de la Nación, y, como pretensión subsidiaria, por la Superintendencia
Nacional de Salud, la Cámara de Servicios Legales–ANDI, Gestarsalud y la
Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Legal -ACEMI. La tercera opción
consiste en declarar la inexequibilidad de los apartes normativos demandados y
fue planteada por el ciudadano Carlos Peláez Molina y por la Asociación
Colombiana de Empresas del Estado y Hospitales Públicos–ACESI.
20.
Teniendo en cuenta lo
anterior, considera la Corte que le corresponde resolver dos problemas
jurídicos. Por un lado, debe determinar si las expresiones demandadas infringen
la autonomía territorial de
las entidades departamentales o municipales al asignarle a una
superintendencia, en este caso la de salud, la facultad de intervenir para
liquidar ESE de carácter departamental o territorial. Por otro lado, debe analizar
si, al haber previsto dicha autorización, se vulnera la competencia del
Congreso de la República y del Presidente de la República para determinar la
estructura de la administración nacional.
21.
Los anteriores
problemas jurídicos se resolverán de forma separada. En primer lugar, se
analizará la facultad del Presidente de la República de realizar las funciones
de inspección y vigilancia sobre los servicios públicos (con especial énfasis
en el servicio de salud) y su relación con la autonomía de las entidades
territoriales. En segundo lugar, se estudiará la competencia del Congreso de la
República y del Presidente de la República para determinar la estructura de la
administración nacional.
D.
ANÁLISIS DEL PRIMER CARGO: PRESUNTO DESCONOCIMIENTO DE LA
AUTONOMÍA TERRITORIAL
22.
Para estudiar si la
facultad de la Superintendencia Nacional de Salud de ordenar la liquidación de
entidades prestadoras del servicio de salud del orden departamental o municipal
desconoce la autonomía territorial, la Corte dividirá su análisis en tres
subsecciones. Primero, explicará el concepto y el alcance de la autonomía
territorial, con especial referencia a la facultad de las autoridades
departamentales y municipales de determinar su estructura administrativa.
Segundo, analizará el alcance de la competencia del Congreso de la República
para regular la prestación de los servicios de salud. Tercero, estudiará la
atribución del Presidente de la República de ejercer inspección y vigilancia de
la prestación de servicios públicos. Finalmente, con base en lo planteado,
revisará el cargo propuesto.
Concepto y alcance de la autonomía de las entidades territoriales
23.
En su artículo 287, la
Constitución reconoce un reparto constitucional de competencias definiendo la
estructura de la administración, y en este sentido la autonomía de las
entidades territoriales, al explicar que estas “gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”,
agregando que, en consecuencia, ellas tienen algunas potestades, dentro de los
que se encuentra “[e]jercer las competencias que les corresponda”.
24.
La Constitución señala
que una de estas atribuciones es organizar la estructura de la administración
departamental o municipal. Así, en el ámbito departamental, en el numeral 7 del
artículo 300 de la Constitución, que establece las funciones de las asambleas
departamentales, señala que a estas les corresponde, entre otras, “[d]eterminar
la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas
categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas
industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de
sociedades de economía mixta”. A su vez, en el numeral 8 del artículo 305
de la Constitución, que prevé las atribuciones de los gobernadores, indica que
estos les corresponde “[s]uprimir o fusionar las entidades departamentales
de conformidad con las ordenanzas”.
25.
Por su parte, la
Constitución reconoce la misma atribución en el ámbito municipal. En efecto, d
en el numeral 6 del artículo 313 superior se dispone que les corresponde a los
concejos “[d]eterminar la estructura de la administración municipal y las
funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a
las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde,
establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la
constitución de sociedades de economía mixta”. De la misma forma, dispone la
Constitución en su artículo 315, numeral 4, que los alcaldes tienen la
atribución de “[s]uprimir o fusionar entidades y dependencias municipales,
de conformidad con los acuerdos respectivos”.
26.
Como lo indican los
demandantes, en ejercicio de la competencia antes mencionada, las autoridades
territoriales pueden crear ESE. De esta forma, según lo dispuesto en el
artículo 194 de la Ley 100 de 1993, podrán ser “creadas por la Ley o por las
asambleas o concejos, según el caso”, con el objetivo de prestar los
servicios de salud de forma directa por la nación o por las entidades
territoriales. Según lo previsto en el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, la
prestación del servicio de salud por parte de instituciones públicas solo podrá
hacerse mediante ESE.
27.
Ahora bien, el
artículo 287 de la Constitución, previamente citado, como se mencionó realiza
un reparto constitucional de competencias y señala de forma expresa que la
autonomía de las entidades territoriales se encuentra limitada por la
Constitución y por la ley. Esto se explica teniendo en cuenta que Colombia es
un Estado unitario, según lo prevé en artículo 1º de la Constitución[28]. Debido a esto, el reconocimiento de la autonomía
territorial no se opone a la existencia de legislación uniforme en lo que tiene
que ver con asuntos que son de interés general para la nación, pues la “naturaleza
del Estado unitario presume la centralización política, que exige unidad en
todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan
vigencia para todo el territorio nacional”[29]. De esta forma, es posible concluir que “del principio unitario también se
desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a
las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la
órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés
nacional de superior entidad”[30].
28.
Teniendo en cuenta
entonces que la autonomía territorial no es absoluta, la Corte ha propuesto
criterios que permitan demarcar el ámbito protegido por esta garantía, con el
fin de identificar situaciones en las que esta puede resultar desconocida o
amenazada. Al respecto, en la sentencia C-100 de 2003 sostuvo lo siguiente:
“Para la Corte, la vulneración de tal
núcleo esencial o contenido autonómico constitucionalmente asegurado puede
expresarse de dos formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que
desconoce una regla constitucional específica de protección de las entidades
territoriales -por ejemplo las reglas que prevén la elección popular de
alcaldes y gobernadores o aquellas que asignan competencias específicas a las
autoridades territoriales-; en segundo lugar, cuando se impone una restricción carente
de justificación constitucional. Conforme a ello, el núcleo esencial de la
autonomía se encuentra conformado por la prohibición de desconocer reglas
constitucionales específicas de protección de las entidades territoriales -cuyo
seguimiento es imperativo en tanto expresan una decisión clara y definitiva del
poder constituyente- y por la prohibición de imponer limitaciones
constitucionalmente injustificadas”.
29.
De conformidad con lo
anterior, para analizar si determinada regulación afecta la autonomía de las
entidades territoriales, la Corte debe entonces tener en cuenta dos cuestiones.
Primero, si la regulación que se analiza las priva de una facultad que la Constitución
les asignó de forma específica, por lo que debe prevalecer el reparto de
competencias de rango constitucional previsto en el artículo 287 de la
Constitución[31] -autonomía territorial. Segundo, si la asignación de una facultad
a la autoridad nacional es razonable y proporcional, en el sentido de que tenga
un fundamento objetivo que la sustente.
Competencia del Congreso de
la República para la regulación del servicio de salud
30.
Uno de los asuntos de
interés nacional que fue expresamente atribuido al Congreso de la República por
la Constitución es la regulación de la prestación de los servicios públicos. En
efecto, de acuerdo con el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución, “[e]xpedir
las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de
los servicios públicos”.
31.
Adicionalmente, la
Constitución faculta al Congreso de la República para regular el ejercicio de
las funciones de inspección, vigilancia y control. En este sentido, según el
numeral 8 del artículo 150, al Congreso le compete “expedir las normas a las
cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia que le señale la Constitución”.
32.
Teniendo en cuenta lo
anterior, la regulación del marco jurídico de los servicios públicos,
incluyendo el de salud, así como la determinación de las funciones de
inspección, vigilancia y control respecto de estos, es un asunto que compete al
Congreso de la República, por lo que no podría argumentarse que al ejercer
tales facultades este desconozca la autonomía de las entidades territoriales.
Por ejemplo, en la sentencia C-284 de 1997 la Corte estudió una demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la Ley 142 de 1994, por considerar
que vulneraba la autonomía territorial de los municipios al disponer que estos
debían prestar servicios públicos directamente. La Corte desestimó los
argumentos de la demanda, argumentando que “no se afecta (…) la autonomía de
las entidades territoriales, porque el legislador establezca de modo general el
régimen jurídico de dichos servicios, pues esa fue la voluntad del
Constituyente”. A continuación, indicó que corresponde al legislador
señalar los términos en los que se prestan los servicios públicos y, con estos,
el contenido y el alcance de las funciones de inspección, vigilancia y control
atribuidas a las superintendencias.
33.
Adicionalmente, la
Corte ha tenido la oportunidad de definir los ámbitos relacionados con la
prestación de los servicios públicos que deben ser regulados mediante ley. Al
respecto, ha indicado lo siguiente:
“La facultad del legislador para
regular el sistema de seguridad social en materia de salud emana de la misma
Constitución, en cuyos artículos 48, 49 y 365, le confieren una amplia potestad
para hacerlo. Entre las actividades que puede realizar se destacan las
siguientes: organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de
salud para toda la población colombiana, conforme a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad; establecer las políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia
y control; fijar los términos en los cuáles la atención básica para todos los
habitantes debe ser gratuita y obligatoria; establecer las políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades públicas o privadas, cuya
vigilancia y control siempre estará a cargo del Estado; señalar las
competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares en
esta materia, organizar el sistema de salud en forma descentralizada por
niveles de atención, entre lo más relevante”[32].
34.
La competencia antes
anotada ha sido ejercida por el Congreso de la República en distintas
oportunidades, como por ejemplo con la aprobación de la Ley 100 de 1993, o con
la aprobación de la Ley 1122 de 2007, mediante la cual se realizaron algunas
modificaciones al SGSSS y se creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y
Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Función del Presidente de la
República de ejercer la inspección y vigilancia en la prestación de los
servicios públicos
35.
La Constitución
confiere funciones variadas a distintas autoridades en relación con el
ejercicio de la inspección, vigilancia y control de los servicios públicos. Por
un lado, como ya se precisó (ver supra, numeral 31), faculta al Congreso de la República para determinar las normas
con base en las cuales deben llevarse a cabo las funciones de inspección y
vigilancia. Por otro lado, el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución
señala que es función del Presidente de la República “ejercer la inspección
y vigilancia de la prestación de los servicios públicos”.
36.
Teniendo en cuenta
esta distribución de competencias, la Corte ha entendido que “el Congreso
fija las directrices de acción en estas áreas [inspección, control y
vigilancia] y el Gobierno las desarrolla, las lleva a la práctica”[33].
37.
Adicionalmente, de
forma genérica el artículo 334 de la Constitución afirma que la dirección
general de la economía está a cargo del “Estado”, quien intervendrá por
mandato de ley en ciertos asuntos, como los servicios públicos o privados, con
los fines de “mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano”. Además, específicamente con relación
a la inspección, vigilancia y control del servicio de salud, la Constitución
también contiene dos normas generales: (i) el artículo 49, que establece que le
corresponde al Estado “establecer las políticas para la prestación de
servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control”;
y (ii) el artículo 365, el cual, al referirse a los servicios públicos, afirma
que “el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios”.
38.
La Corte ha definido
las funciones de inspección, vigilancia y control de la siguiente forma:
“7.2.1. La función de inspección
consiste en la facultad de solicitar y/o verificar información o documentos en
poder de las entidades sujetas a control;
7.2.2. La vigilancia hace alusión al
seguimiento y evaluación de las actividades de la entidad vigilada;
7.2.3. El control ‘en sentido estricto’
corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos,
lo cual puede producir la revocatoria de la decisión del controlado o la
imposición de sanciones”[34].
39.
De esta última
modalidad, el control, pueden hacer parte figuras como la toma de posesión con
fines de liquidación. La Corte se ha referido a ella, al estudiar las
facultades de inspección, vigilancia y control con relación a los servicios
públicos domiciliarios. En este sentido, en la sentencia C-895 de 2012 afirmó
lo siguiente:
“La figura de la toma de posesión con
fines de liquidación tiene como fundamento proteger el interés general,
preservar el orden público, el orden económico y evitar perjuicios graves e
indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gestión de las empresas
de servicios públicos domiciliarios. Más que la protección de los intereses de
los acreedores, esta medida está orientada a garantizar la continuidad y
calidad debidas del servicio y superar los problemas que dieron origen a la
medida”.
40.
El Presidente de la
República, con autorización legal, puede delegar o desconcentrar la función de
inspección, vigilancia y control en otra autoridad, en aras de hacer efectivos
los principios previstos en la Constitución. Así lo ha reconocido la Corte en
distintas oportunidades. Por ejemplo, en la sentencia C 561 de 1999 sostuvo lo
siguiente:
“La delegación en las
superintendencias, que realice el Presidente de la República, en virtud de
autorización legal, no vulnera la Constitución Política, por cuanto, como se
dijo, el acto de delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual puede
acudir legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de
racionalizar la función administrativa. Al contrario, la Corte considera, que
el acto de delegación se constituye en un mecanismo válido y eficaz, para hacer
efectivos los principios consagrados en la Carta Política, tendientes al
cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés
general”.
41.
Posteriormente, en la
sentencia C-305 de 2004 la Corte se refirió al mismo problema jurídico, de la
siguiente manera:
“Las funciones de inspección, control y
vigilancia asignadas al Presidente de la República deben ser determinadas en la
ley y, por tratarse de funciones que el presidente ejerce como suprema
autoridad administrativa, el Congreso puede disponer la desconcentración y
prever la delegación de las mismas en cabeza de instituciones especializadas,
como lo son las superintendencias, previsión esta última que en efecto hace en
el artículo 13 de la Ley 489 de 1998. En cumplimiento de todo lo anterior, el
legislador goza de un amplio margen de configuración, que se ve reforzado por
la atribución constitucional de determinar la estructura de la administración
pública nacional y, dentro de ese contexto, puede disponer la desconcentración
en organismos técnicos y especializados, como lo son las superintendencias, de
aquellas funciones de inspección, vigilancia y control de los servicios
públicos que la Constitución Política le asigna al Presidente de la República”[35].
42.
Este precedente
también ha sido aplicado tratándose de la función de inspección, vigilancia y
control en materia de salud. En este sentido, en la sentencia C-313 de 2014,
sostuvo la Corte que “la atribución conferida al Presidente de la República
en materia de inspección y vigilancia en el numeral 22 del artículo 189 se hace
por mediación de la Superintendencia Nacional de Salud, dada la imposibilidad
material del Jefe del Ejecutivo de asumir directamente dicha labor. Para la
Sala, la superintendencia, entendida como órgano de la administración puede
cumplir con los cometidos de vigilancia, control e inspección establecidos por
la Carta”. También ha explicado previamente la jurisprudencia que las
actividades de vigilancia y control cumplen un cometido constitucional, pues
pretenden “asegurar la prestación regular, permanente, oportuna y eficiente
del servicio de seguridad social en salud y, particularmente, a lograr que los
recursos destinados a su financiación se utilicen en forma racional y acorde
con los propósitos sociales previstos en la Constitución”[36].
43.
El ejercicio de las
funciones de inspección, vigilancia y control, cuando recae sobre entidades
territoriales, no supone en sí mismo una intromisión indebida en su autonomía.
Como se indicó previamente (ver supra, numerales 28 y 30), la prestación de los servicios públicos es un asunto de interés
nacional, por lo que puede ser coordinado y regulado por las autoridades
centrales, sin afectar las atribuciones de los departamentos y municipios. Así
lo ha señalado previamente la Corte, por ejemplo, en la sentencia C-1183 de
2008, al analizar la constitucionalidad de un proyecto de ley que facultaba al
Instituto Colombiano de Deportes–Coldeportes a ejercer el control y vigilancia
sobre la inversión en deportes producto del gravamen a los cigarrillos, sostuvo
que “el ejercicio de las competencias constitucionales que tiene asignadas
el Presidente de la República para inspeccionar y vigilar la práctica del
deporte no pueden ser entendidas como una vulneración del principio de
autonomía de las entidades territoriales”.
Estudio del cargo propuesto
44.
A partir de lo
expuesto, considera la Corte que la facultad otorgada por las disposiciones
acusadas a la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades
sometidas a su vigilancia, incluyendo las ESE de carácter departamental o
municipal, no priva a las asambleas departamentales ni a los concejos
municipales de la atribución de suprimir entidades en ejercicio de sus
competencias que les permiten definir la estructura de la administración
nacional.
45.
Para la Corte es claro
que no existe oposición entre, por una parte, la facultad otorgada a la
Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades de salud sometidas a
su vigilancia sin consideración a su naturaleza jurídica (particularmente, sin
tener en cuenta su carácter nacional o territorial), y, por otra parte, la atribución
prevista en la Constitución para que las asambleas departamentales, los
gobernadores, los concejos municipales y los alcaldes determinen la estructura
de la administración nacional. Lo anterior, se debe a que no se desconoce el reparto
de competencias constitucionalmente definido, según los criterios fijados en la
jurisprudencia constitucional (ver supra, numerales 28 y 29).
46.
Lo anterior, por
cuanto, la liquidación y la supresión de entidades del sector salud son
actuaciones diferenciables, por lo que no es posible concluir que la asignación
de la primera a una entidad suponga que se le reconoce también la facultad para
llevar a cabo la segunda. En efecto, la Ley 1438 de 2011 establece dos causales
de intervención de las entidades promotoras de salud (en adelante, “EPS”) y de
las ESE, a saber: no cumplir con el porcentaje de gasto de administración que
establezca el Gobierno nacional (artículo 23) y no adoptar el programa de
saneamiento fiscal y financiero (artículo 81). En este sentido, la liquidación
que pueda resultar de la intervención de las EPS y ESE por parte de la
Superintendencia Nacional de Salud procede por la situación financiera de la
entidad, en circunstancias específicas previstas en la Ley. Por su
parte, la supresión de entidades de salud del orden departamental o municipal
es una facultad de las autoridades territoriales y se basa en consideraciones
de oportunidad o conveniencia, no limitadas a la situación financiera en la que
se puedan encontrar.
47.
Adicionalmente, tal
atribución de la Superintendencia Nacional de Salud no desconoce la facultad
constitucional específica otorgada a las entidades territoriales, pues, según
se indicó, la supresión de entidades públicas no puede confundirse con su
liquidación. De lo anterior se concluye que la asignación de la facultad de
liquidación a la mencionada superintendencia no supone un desplazamiento de las
autoridades locales y un vaciamiento de sus competencias en este sentido. Como
se acaba de indicar (ver supra, numeral 46), la liquidación está circunscrita a eventos precisos, sugiere un
debido proceso administrativo (artículo 29 superior) distinguiéndose así de la
supresión, que procede en circunstancias más generales. Esta puede seguir
siendo ejercida por las autoridades territoriales habilitadas por la
Constitución.
48.
Por otro lado, no
considera la Corte que sea irrazonable atribuir a la Superintendencia Nacional
de Salud la función de liquidar entidades del sector salud en circunstancias
determinadas. En este sentido, se trata del ejercicio de una competencia que
tiene expreso fundamento constitucional y que fue asignado al Gobierno nacional
(artículo 49, numerales 8 y 23 del artículo 150, numeral 22 del artículo 189,
artículo 334 y artículo 365 de la Constitución). De acuerdo con las normas que
se refieren a ella, el Estado tiene el deber de garantizar la calidad de vida
de las personas, por lo que debe ejercer la inspección y vigilancia y control
sobre los servicios públicos, entre los cuales se encuentra el servicio público
de salud. Uno de los mecanismos a través de los cuales se puede cumplir tal
atribución es la posesión con fines de liquidación, que pretende proteger el
interés general, preservar el orden público, el orden económico y evitar
perjuicios graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la
gestión de las empresas de servicios públicos (ver supra, numerales 42 y 43).
49.
Por las razones
expuestas, concluye la Corte que la atribución a la Superintendencia Nacional
de Salud para liquidar las entidades sometidas a su vigilancia
-independientemente de la naturaleza jurídica, EPS o ESE- no desconoce la
autonomía territorial, particularmente lo previsto en los artículos 189.22,
287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución.
E.
ANÁLISIS DEL SEGUNDO CARGO: PRESUNTO DESCONOCIMIENTO DE LAS
COMPETENCIAS DEL CONGRESO EN LA CONFIGURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL
Competencias del Congreso de
la República y del Presidente de la República en la determinación de la
estructura de la administración nacional
50.
La Constitución prevé
dos normas de especial importancia para definir las competencias de las
autoridades en materia de organización de la administración nacional. Por un
lado, en el numeral 7 del artículo 150 le corresponde al Congreso de la
República “[d]eterminar la estructura de la administración nacional y crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de
un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.
51.
Por su parte, el
numeral 15 del artículo 189 de la Constitución afirma que es competencia del
Presidente de la República “[s]uprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley”. Esta atribución es
un desarrollo del carácter del Presidente de la República como “suprema
autoridad administrativa”.
52.
La Corte ha tenido
oportunidad de interpretar de manera sistemática estas dos disposiciones. Al
hacerlo, ha considerado que la Constitución no asigna a las dos autoridades
mencionadas la misma función, sino que su competencia tiene alcance distinto:
(i) la del Congreso es más amplia, pues tiene la facultad de expedir las leyes
que determinen la estructura de la administración nacional, sin más límites que
los establecidos en la Constitución, (ii) mientras que el ejecutivo, al ejercer
su atribución de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales, debe hacerlo de conformidad con la Constitución y con la ley.
En este sentido, ha explicado lo siguiente:
“La ley ha de determinar los principios
de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia
funcional que se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra
manera, las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de
entidades administrativas preexistentes”[37].
53.
La Corte también ha
tenido oportunidad de referirse al alcance de la facultad de configuración del
legislador tratándose específicamente de las ESE. Así, ha sostenido lo
siguiente:
“el Legislador puede determinar, con
amplia discrecionalidad, la forma como se organizarán y funcionarán las
Empresas Sociales del Estado, de manera que puede fijar los requisitos para su
creación, estructura, órganos de dirección, ejecución y control,
transformación, régimen contractual y disciplinario, categorización y causales
de disolución y liquidación”[38] (subrayas fuera del texto original).
54.
En ese sentido, en
desarrollo de la facultad del Congreso de la República de determinar la
estructura de la administración nacional, puede este crear el régimen jurídico
aplicable a las ESE, lo cual comprende las causales para su disolución y
liquidación. No podría el Congreso de la República conferir al Presidente de la
República, o a alguna autoridad administrativa que actúe en su nombre, la
atribución de disolver o liquidar ESE sin especificar las circunstancias en las
que esto puede ocurrir, pues sería una renuncia a una competencia que le fue
expresamente asignada por la Constitución.
Estudio del cargo propuesto
55.
Con fundamento en lo
anterior, para la Sala es claro que la Constitución, según se ha indicado (ver supra,
numerales 50 y 51), repartió competencias entre el Congreso de la República y el
Presidente de la República para organizar la administración nacional,
incluyendo la facultad para liquidar, suprimir o fusionar entidades. En este
sentido, tal distribución de competencias no se desconoce con el reconocimiento
a la Superintendencia Nacional de Salud de la facultad de liquidar entidades
públicas de salud, por varias razones. Primero, porque, como se ha expuesto, la
competencia para suprimir entidades es distinta del alcance de la liquidación
de entidades como consecuencia del ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control. Segundo, porque no le está vedado al Presidente de la
República, o a quienes actúen en su nombre, incidir en la estructura de la
administración nacional, siempre y cuando exista una ley que determine las
circunstancias específicas en las que esto pueda tener lugar.
56.
Por lo expuesto,
considera la Corte que las normas acusadas no privan al Congreso de la
República de su función de determinar la estructura de la administración
nacional, reconocida en el artículo 150.7 de la Constitución, así como tampoco
suponen un exceso en el ejercicio de la competencia asignada al Presidente de
la República en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, que lo
autoriza para suprimir entidades del orden nacional mediante ley previa que así
lo dispusiera, situación que no se presenta en las disposiciones demandadas,
las cuales hacen referencia a escenarios de liquidación de entidades sujetas a
la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Salud.
57.
Con fundamento en lo
anterior, procederá la Corte a declarar la exequibilidad pura y simple de las
disposiciones demandadas, por las razones expuestas en esta sentencia.
F.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
58.
En la presente
oportunidad, le correspondió a la Corte estudiar una acción de
inconstitucionalidad dirigida contra apartes de los numerales 8 y 9 del
artículo 42 y del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del
numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007, según modificado por el
artículo 124 de la Ley 1438 de 2011; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y
del artículo 129 de la Ley 1438 del 2011. Tales normas prevén la facultad de la
Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su
control, sin distinguir si ellas son de carácter nacional o territorial.
59.
Los demandantes
consideraron que tales disposiciones son inconstitucionales por distintas
razones, las cuales, a juicio de la Corte, pueden agruparse en dos. El primero
de los cargos tiene que ver con el desconocimiento de la autonomía territorial,
al asignarle a una autoridad del nivel central competencias que los accionantes
consideran exclusivas de entidades territoriales. En este cargo, entonces, se
agrupan todos los argumentos relacionados con el posible desconocimiento de los
artículos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución.
El segundo cargo tiene que ver con la vulneración de la competencia del
Congreso de la República, al privarle de su atribución de determinar la
estructura de la administración nacional, reconocida en el artículo 150.7, así
como un exceso en el ejercicio de la competencia asignada al Presidente de la
República en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, al autorizarlo
a suprimir entidades del orden nacional sin ley previa que así lo dispusiera.
60.
Luego de concluir que
los cargos mencionados cumplían con los requisitos para la aptitud sustantiva
de la demanda -con algunas precisiones-, la Corte consideró que le correspondía
resolver dos problemas jurídicos. Por un lado, debía determinar si las
expresiones demandadas infringen la autonomía territorial de las entidades departamentales o
municipales al asignarle a una superintendencia, en este caso la de salud, la
facultad de intervenir para liquidar ESE de carácter departamental o
territorial. Por otro lado, debe analizar si, al haber previsto dicha
autorización, se vulnera la competencia del Congreso de la República y del
Presidente de la República para determinar la estructura de la administración
nacional.
61.
La Corte estudió estos
problemas de forma separada. Para resolver el primero, se refirió a la
autonomía territorial, indicando que, según el artículo 287 de la Constitución,
las entidades territoriales “gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”, agregando
que, en consecuencia, dichas entidades cuentan con una serie de potestades,
siendo uno de ellas “[e]jercer las competencias que les corresponda”. En
efecto, una de esas competencias es la de organizar la estructura de la
administración departamental o municipal, tal como lo disponen los artículos 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la
Constitución. Indicó también que tal autonomía no es absoluta, sino que debe
armonizarse con la forma de Estado unitario en el que está configurado Colombia
(según lo dispone en el artículo 1º de la Constitución), razón por la cual debe
entenderse que existen asuntos de interés nacional cuya regulación les
corresponde a las autoridades centrales. Uno de esos asuntos es la prestación
de los servicios públicos en general (numeral 23 del artículo 150, artículo 334
y artículo 365 de la Constitución), y el de salud en particular (artículo 49 de
la Constitución), así como la inspección, vigilancia y control que sobre estos debe
ejercerse (numeral 8 del artículo 150 y numeral 22 del artículo 189 de la
Constitución).
62.
Agregó la Corte que,
al ejercer la función de inspección, vigilancia y control de los servicios
públicos, al Presidente de la República puede delegar y desconcentrar esta
función, para que la ejerzan autoridades administrativas especializadas, tal
como en el sector salud sucedió con la Superintendencia Nacional de Salud.
Añadió que el ejercicio de la mencionada función no supone en sí misma una
contradicción con la autonomía territorial, pues, según se afirmó antes, la
prestación de los servicios públicos es un asunto de interés general.
63.
Con base en estos
elementos, concluyó la Corte que el primer cargo de inconstitucionalidad no
debía prosperar. Para justificar esta tesis, afirmó que, por un lado, la atribución hecha a la
Superintendencia Nacional de Salud para liquidar entidades sometidas a su
vigilancia no desconoce la facultad constitucional específica otorgada a las
entidades territoriales, pues la supresión de entidades públicas no puede
confundirse con su liquidación, de lo que se desprende que la asignación de la
facultad de liquidación a la entidad mencionada no supone un desplazamiento de
las autoridades locales y un vaciamiento de sus competencias en este sentido. De
esta forma, explicó que la liquidación está circunscrita a eventos precisos,
distinguiéndose así de la supresión, que procede en circunstancias más
generales (ver supra, numeral 46). Esta última puede seguir siendo ejercida por las autoridades
territoriales habilitadas por la Constitución.
64.
Por otro lado, la
Corte consideró que atribuir a la Superintendencia Nacional de Salud la función
de liquidar entidades del sector salud en circunstancias determinadas era
razonable, pues se trata del ejercicio de una competencia que tiene expreso
fundamento constitucional y que fue asignado al Gobierno nacional (artículo 49,
numerales 8 y 23 del artículo 150, numeral 22 del artículo 189, artículo 334 y
artículo 365 de la Constitución). Por lo anterior, consideró la Corte que los
apartes normativos acusados no desconocían la autonomía de las entidades
territoriales.
65.
Ahora bien, para abordar
el segundo problema jurídico, la Corte interpretó el numeral 7 del artículo 150
y el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, los cuales hacen
referencia, respectivamente, a las funciones del Congreso de la República y del
Presidente de la República para determinar la estructura de la administración
nacional. Al respecto, consideró que la función del Congreso es más amplia, pues tiene la
facultad de expedir las leyes que determinen la estructura de la administración
nacional, sin más límites que los establecidos en la Constitución, mientras que
el ejecutivo, al ejercer su atribución de suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales, debe hacerlo de conformidad con la
Constitución y con la ley.
66.
A partir de lo
anterior, consideró la Corte que el argumento de los accionantes debía ser
desestimado, ya que la distribución
de competencias entre el Congreso de la República y el Presidente de la
República no se desconoce con el reconocimiento a la Superintendencia Nacional
de Salud de la facultad de liquidar entidades públicas de salud, por dos
razones. Primero, porque la competencia para suprimir entidades es distinta del
alcance de la liquidación de entidades como consecuencia del ejercicio de las
funciones de inspección, vigilancia y control. Segundo, porque no le está
vedado al Presidente de la República, o a quienes actúen en su nombre, incidir
en la estructura de la administración nacional, siempre y cuando exista una ley
que determine las circunstancias específicas en las que pueda tener lugar.
67.
Con fundamento en lo
anterior, procederá la Corte a declarar la exequibilidad pura y simple de las
disposiciones demandadas, por las razones expuestas en esta sentencia.
III.      DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR la suspensión de términos, declarada
mediante el Auto 305 del veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017).
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “sea” y “liquidación o”, contenidas en el numeral 8
del artículo 42 de la Ley 715 de 2001; la expresión “que sean intervenidas
para tal fin”, contenida en el numeral 9 de la misma norma; la expresión “o
liquidar”, que se encuentra en el inciso 5 del artículo 68 de la misma ley;
la expresión “o liquidar”, contenida en el numeral 5 del artículo 37 de
la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011; la
expresión “liquidación”, contenida en el numeral 3 del artículo 82 de la
Ley 1438 de 2011; y la expresión “o liquidar”, contenida en el artículo
129 de la Ley 1438 de 2011.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente en comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
A LA SENTENCIA C-246/19
Referencia: Expediente
D-11896
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra apartes de los numerales 8º y 9º del artículo 42 y
del inciso 5º del artículo 68 de Ley 715 de 2001; del numeral 5º del artículo
37 de la Ley 1122 del 2007; y del numeral 3º del artículo 82 y de los artículos
124 y 129 de la Ley 1438 del 2011.
Demandante: Nixon Torres
Carcamo y Máximo José Noriega Rodríguez.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento
las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión que, por mayoría,
adoptó la Sala Plena en sesión del 5 de junio de 2019, en la cual se profirió la
Sentencia C-246 de 2019.
1. Esta aclaración tiene como propósito precisar mi postura en
torno a las relaciones que tienen la Nación y las entidades territoriales
cuando se trata de intervenir entidades del orden local que tienen incidencia
nacional. Aunque ese estudio no cambiaba el sentido de la decisión porque
considero que las normas en efecto se ajustaban a la Constitución, el asunto es
de tanta trascendencia constitucional que debió ser desarrollado por la Sala
Plena en las consideraciones de la sentencia. En concreto, a mi juicio la
sentencia debió incluir una referencia específica acerca de los límites de la
regulación del Congreso de la República en la materia porque, conforme a las
reglas de la jurisprudencia constitucional que definen los límites, las normas
demandadas son constitucionales. Sin embargo, en mi opinión, a esa decisión no
se llega a partir de una visión ampliada de la facultad del Congreso para
regular los mencionados asuntos propios (artículo 150 CP), sino porque dichas
disposiciones abordan un asunto de interés nacional, como lo es la salubridad
pública, materia que se inserta en el margen de configuración normativa del
Legislador.
2. La Sentencia C-246 de 2019[39], estudió una demanda de
inconstitucionalidad en contra de varias disposiciones mediante las cuales el
Legislador le otorga a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad de
intervenir para liquidar las Empresas Sociales del Estado –en adelante ESE– de carácter departamental
o territorial.
El demandante formuló dos cargos de inconstitucionalidad. El
primero, relativo al desconocimiento de la denominada “cláusula general de
competencia” reconocida al Congreso de la República en lo referente a la
organización, funcionamiento, control, vigilancia y sanciones en el Sistema
General de Seguridad Social Integral en Salud –en adelante SGSSS– (numeral 7
del artículo 150 de la CN). Según el demandante, dichas normas no tuvieron en
cuenta las competencias que fueron asignadas al presidente, a los concejos
municipales, a las asambleas departamentales, a los alcaldes, y a los
gobernadores en materia de liquidación y/o supresión de las entidades de los
órdenes nacional y territorial. El segundo, relacionado con la vulneración del
principio de autonomía territorial (numeral 2 del artículo 287 y 289 de la CN)
pues los demandantes consideraron que permitir que la Superintendencia Nacional
de Salud asumiera directamente la liquidación de las ESE, alteraba el marco de
competencias asignadas en la Constitución a las entidades territoriales e
infringía la autonomía territorial.
En esta sentencia, la Corte resolvió los siguientes problemas
jurídicos: (i) determinar si las expresiones
demandadas desconocían la autonomía territorial de las entidades
departamentales o municipales al asignarle a la Superintendencia de Salud la
facultad de liquidar ESE, y (ii) analizar si, al haber previsto dicha
autorización, se vulneraba la competencia del Congreso de la República y del
Presidente de la República para determinar la estructura de la administración
nacional.
Para ello, analizó
la facultad del Presidente de realizar las funciones de inspección y vigilancia
sobre los servicios públicos, con especial énfasis en el servicio de salud, y
su relación con la autonomía de las entidades territoriales. También examinó la
competencia del Congreso y del Presidente de la República para determinar la
estructura de la administración nacional.
Respecto del primer problema jurídico,
adujo que la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar
las ESE no priva a las asambleas departamentales ni a los concejos municipales
de la atribución de suprimir entidades en ejercicio de sus competencias
ni de definir la estructura de la administración nacional. Lo anterior porque,
conforme a lo dispuesto en la Ley 1438 de 2011[40], no existe oposición entre las dos facultades, razón por la cual
las normas no desconocen el núcleo esencial de la autonomía territorial.
En relación con el segundo
problema jurídico, sostuvo que el reparto de competencias que la Constitución
realiza entre el Congreso y el Presidente de la República para organizar la
administración nacional (incluyendo la facultad para liquidar, suprimir o
fusionar entidades), no se desconoce con el reconocimiento a la
Superintendencia Nacional de Salud de la facultad de liquidar ESE, por varias
razones: (i) porque la competencia para suprimir entidades es distinta del
alcance de la liquidación de entidades como consecuencia del ejercicio de
funciones de inspección, vigilancia y control, y (ii) porque no le está vedado
al Presidente incidir en la estructura de la administración nacional, siempre y
cuando exista una ley que determine las circunstancias específicas en las que
ello pueda tener lugar.
3. Aunque comparto la decisión
de la Sala de declarar exequibles los apartes demandados, considero que la
sentencia debió incluir una referencia
específica acerca de las reglas jurisprudenciales sobre los límites de la
regulación del Congreso de la República en la intervención de entidades del
orden territorial. Lo anterior porque, a mi juicio, la constitucionalidad de
dichas disposiciones no deriva de la libertad de configuración normativa del
Congreso (cláusula general de competencia del Legislador), pues la propia
Constitución limita esa facultad al respeto por la autonomía territorial y la
descentralización administrativa de las entidades territoriales, en los términos
de los artículos 287 y 288 superiores. Las normas demandadas son
constitucionales porque abordan de forma efectiva un interés nacional como lo
es la salubridad pública y, en esa medida, garantizan la eficacia de los
derechos, principios y valores constitucionales.
4. Con el objetivo de abordar las razones por las cuales considero
que las normas acusadas son constitucionales, en primer lugar, reiteraré las
reglas jurisprudenciales sobre el reparto de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales que ha desarrollado esta Corporación, particularmente
en los casos de intervención de la Nación en asuntos locales. En segundo lugar,
abordaré
brevemente la jurisprudencia sobre el amplio margen de configuración que tiene
el Legislador en lo que respecta a la configuración del SGSSS y los límites que
restringen dicha potestad. Lo anterior, con el fin de evidenciar que, conforme a estos precedentes,
la intervención de la Nación está autorizada cuando el asunto que se regula
desborda el interés local, como ocurre en el presente caso.
5. En primer lugar,
la jurisprudencia constitucional ha fijado los criterios que permiten armonizar
la tensión Estado Unitario – autonomía territorial que se presenta a la hora de
definir el ámbito de la acción del Estado.
A partir de la forma de
estructuración territorial consagrada en la Constitución Política, la Corte ha establecido que,
si bien el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario,
también garantiza un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales.
Dentro de este esquema, “la distribución de competencias entre la Nación y
los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al
legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas
orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la
autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan
primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de
las entidades territoriales”[41].
Esta Corporación se ha
pronunciado sobre cómo opera la armonización de esos principios en tensión; unidad y autonomía.
En la Sentencia C-579 de 2001[42],
la Corte señaló que la naturaleza del Estado unitario presupone la
centralización política, lo cual exige unidad en todos los ramos de la
legislación, exigencia que se traduce, por un lado, en “la existencia de
parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a
la ley en el nivel territorial” y, por otro, en“la existencia de
competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que
tengan vigencia para todo el territorio nacional”. En esta sentencia, la
Corte también aclaró que “del principio unitario también se desprende la
posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las
entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la
órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés
nacional de superior entidad” (Negrita fuera del original).
En relación con el principio
de autonomía, el artículo 287 de la Constitución dispone que ésta debe
entenderse como la capacidad de la que gozan las entidades territoriales para
gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la
ley. Esto significa que “si bien, por un lado, se afirman los intereses
locales, se reconoce, por otro, ‘… la supremacía de un ordenamiento superior,
con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como
poder soberano, sino que se explica en un contexto unitario’”[43].
Pues bien, de una lado, la Corte ha precisado que ese
principio de autonomía “no es absoluto y debe desarrollarse dentro de los
límites de la Constitución y la ley”[44], con lo cual se reconoce la
posición de superioridad del Estado unitario. No obstante, de otro lado, ha
establecido que, aunque la Constitución le permite al Legislador regular
varios aspectos de la organización territorial en virtud de ese contexto unitario,
no lo autoriza a vaciar el núcleo de la autonomía. En efecto, la jurisprudencia
ha dispuesto que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades
territoriales es indisponible por el Legislador[45]
y que el mismo está compuesto por las siguientes prerrogativas[46]:
(i) el derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades
propias; las asambleas (artículo 299 superior) y el gobernador (artículo 303
constitucional) para los departamentos, y el concejo (artículo 312 de la Carta)
y el alcalde (artículo 314 superior) para los municipios; (ii) el derecho de
las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las
competencias que les correspondan (artículos 317, 356, 357, 360 y 362 de la
Carta); y, por último, (iii) el derecho de las entidades territoriales a
administrar sus recursos.
Así mismo, en la Sentencia
C-894 de 2003[47]
la Corte expresó que la autonomía actúa como un principio jurídico en materia
de organización competencial, lo que significa que “se debe realizar en la mayor
medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que
justifiquen su limitación en cada caso concreto”. Bajo esta lógica, este
Tribunal fijó el criterio conforme al cual “las limitaciones a la
autonomía de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales
exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar
justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola
invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a
una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que
no trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso”[48].
En otras palabras, la Corte estableció que las limitaciones a la autonomía
resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas
pues encuentran respaldo en un interés superior.
Adicionalmente, el artículo
288 de la Constitución establece que las competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad[49],
en los términos que establezca la ley. Ello implica que, “para los
asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las
competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando
se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia”[50].
(Negrita fuera del original).
En conclusión, la Corte ha
reiterado que la distribución de competencias que se realice con base en los
anteriores criterios tiene el alcance de garantía institucional para la
autonomía de las entidades territoriales, por lo que las medidas legislativas
que pretendan restringirla deben responder a un principio de razón
suficiente[51].
Así, conforme a estas reglas, para determinar la razonabilidad de la limitación
a la autonomía territorial es necesario analizar específicamente las
competencias o funciones que se restringen. De manera que, si las mismas
trascienden los intereses meramente locales o regionales, se autoriza la
intervención de la Nación[52].
6. En segundo lugar, la
Corte ha definido que el Legislador tiene un amplio margen de configuración en
lo que respecta al SGSSS. Lo anterior, debido a que las cláusulas de la Constitución
Política de 1991 que establecen el deber del Estado de proporcionar a los
ciudadanos un servicio eficiente de salud, son normas abiertas que permiten
distintos desarrollos por parte del Legislador, en razón al pluralismo político
y al principio democrático que caracteriza el Estado social de derecho[53].
No obstante, también ha sostenido que tal
facultad no es absoluta[54] y que, por el contrario, la libertad de
configuración legislativa para regular la prestación de los servicios de salud
está sometida a dos tipos de limitaciones: en primer lugar, a
los límites formales que se refieren a las reglas de competencia o
procedimiento legislativo para la producción normativa y, en segundo lugar, a
los llamados límites sustantivos o materiales, relacionados con los principios
que le imponen los artículos 48 y 49 de la Constitución, “al igual que los
demás derechos, principios y valores previstos en la Carta”[55]. De manera que esa facultad está
restringida por el respeto de los valores, principios y derechos de orden
constitucional, “no pudiendo el legislador, en aras de regular la materia,
traspasar dichos límites jurídicos que constituyen el presupuesto
analítico-normativo del Estado constitucional y social de derecho”[56].
Algunos de esos principios y
reglas generales que restringen la potestad regulativa y configurativa del
Legislador en materia de seguridad social en salud son “(i) el carácter
obligatorio e irrenunciable del derecho a la seguridad social en salud, (ii) su
prestación como servicio público cuya dirección, organización, control y
vigilancia se establece bajo la responsabilidad del Estado, (iii) los
principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, y finalmente (iv) el
respeto al principio de igualdad”[57].
A partir de lo anterior,
esta Corporación ha concluido que toda regulación del SGSSS que realice el
Legislador devendrá legítima, desde la perspectiva de la Carta Política, cuando
responda a un criterio de razón suficiente y garantice la eficacia de los derechos,
principios y valores constitucionales. Es decir, en esta materia, mientras el Legislador “respete
el núcleo esencial de las libertades públicas y de los derechos fundamentales y
se funden en un principio de razón suficiente, dichas opciones son legítimas y
no son susceptibles de eliminarse del ordenamiento jurídico por la vía de la
inconstitucionalidad”[58].
6. Por esta razón,
considero que las normas demandadas son constitucionales porque al asignarle a
la Superintendencia de Salud la competencia para liquidar ESE, el Legislador
pretendía abordar una problemática de salud pública, como lo es la crisis
financiera de varias entidades de salud que se encuentran a cargo de entidades
territoriales. En efecto, este asunto de salud pública tiene la potencialidad
de afectar no solamente la salud, sino también otros derechos como la vida, la integridad, el
mínimo vital y la dignidad humana de los afiliados al SGSSS y de las personas
que se encuentran vinculadas laboralmente a dichas instituciones.
De este modo, tal y como lo ha sostenido
la Corte en otras ocasiones, considero que “la competencia del legislador
para la definición del SGSSS, debe comprenderse bajo un modelo flexible”[59] en el cual éste se someta únicamente a
los límites formales y materiales antes anotados. Por esta razón, estimo que los apartes
acusados, al abordar un asunto de interés nacional responden a un criterio de
razón suficiente y, además, garantizan la eficacia de múltiples derechos y
principios constitucionales; argumentos que resultaban suficientes para
conservarlos en el ordenamiento jurídico[60].
En estos términos quedan expuestas las razones que me
llevaron a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas y la
decisión adoptada en la  Sentencia C-246 de 2019.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Cuaderno principal, fl. 12.
[2] Cuaderno principal, fl. 120.
[3]
Cuaderno principal, fl. 19.
[4]
Se utilizará esta misma abreviación cuando el sustantivo que ella designa sea
utilizado en singular o en plural.
[5]
Cuaderno principal, fl. 203.
[6]
Cuaderno principal, fl. 204.
[7]
Cuaderno principal, fl. 224.
[8]
Ibíd.
[9]
Cuaderno principal, fl. 240. En otro apartado, el interviniente insistió en
este mismo argumento, afirmando que la liquidación “es consecuencia que
surge de la materialización o ejecución de actuaciones contrarias al
ordenamiento legal como mecanismo de última ratio para proteger el derecho a la
salud de sus usuarios y propenderpor el mantenimiento del equilibrio
financieron del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tal como se
desprende de lo normado en los artículos 42, numeral 42.8[,] y 68, numeral
6º[,] de la Ley 715 de 2001”. Cuaderno principal, fl. 229. Por su parte,
con relación a la supresión, consideró que “es un acto discrecional
proveniente de autoridad distinta a la Superintendencia [Nacional de Salud”.
Cuaderno principal, fl. 237.
[10]
Cuaderno principal, fl. 226. En este sentido, afirma también que “[p]retextar
fueros autonómicos territoriales para sustraerse a la medida administrativa de
liquidación surge como consecuencia de las actividades de inspección,
vigilancia y control, dentro del diseño constitucional de Estado unitario y
dentro de la distribución de competencias que sobre servicios públicos y[,] en
especial, sobre el servicio público de salud establece la Constitución, no
tiene razón jurídica alguna y promueve aspiraciones que rompen con la unidad,
razón, función y estabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
[11]
Cuaderno principal, fl. 227.
[12]
Cuaderno principal, fl. 231.
[13]
Cuaderno principal, fl. 235.
[14]
Cuaderno principal, fl. 236.
[15] Cuaderno principal, fl. 246.
[16] Cuaderno principal, fl. 249.
[17] Ver sentencia C-035 de 2016, citada en el cuaderno
principal, fl. 252.
[18] Cuaderno principal, fl. 254.
[19] Cuaderno principal, fl. 265.
[20] Cuaderno principal, fl. 267.
[21] Cuaderno principal, fl. 275.
[22] Cuaderno principal, fl. 276.
[23] Cuaderno principal, fl. 287.
[24]
Cuaderno principal, folio 314.
[25]
Cuaderno principal, 316.
[26] Para
efectos de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos
adicionales de la Corte.
[27] Ver, entre otras, sentencias C-372 de 2011 y C-052 de 2019.
[28] Entre otras, ver sentencias C-520 de 1994, C-535 de 1996,
C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001.
[29]
Ver sentencia C-579 de 2001.
[30] Ver sentencia C-579 de 2001.
[31] En la sentencia C-189 de 2019, la Corte señaló que “De lo
anterior se deriva una regla de decisión para el juzgamiento de las medidas que
legislativas que tienen por efecto limitar la autonomía de las colectividades
territoriales: una regulación legislativa en materia presupuestal, que tenga
por efecto vaciar de contenido la autonomía de las entidades territoriales, al
generar que las potestades allí comprendidas se conviertan en irrealizables,
sería una medida claramente irrazonable y desproporcionada y, por lo tanto,
contraria a la autonomía de las entidades territoriales".
[32] Ver sentencia C-463 de 2008.
[33] Ver sentencia C-199 de 2001, reiterada en la sentencia C-172
de 2014.
[34] Ver sentencia C-851 de 2013. A su vez, conviene indicar que,
refiriéndose a la Superintendencia Nacional de Salud, el artículo 35 de la Ley
1122 de 2007 las define de una forma muy similar.
[35] En el mismo sentido, ver sentencia C-174 de
2014.
[36] Ver sentencia C-731 de 2000, reiterada en la sentencia C-313 de
2014.
[37] Ver sentencia C-702 de 1999.
[38]
Ver sentencia C 171 de 2012.
[39] M.P. Diana
Fajardo Rivera.
[40] “Por medio de la cual se reforma el sistema
de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”.
[41] Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[42] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[43] Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[44] Ibid.
[45] Ibid.
[46] Sentencia C-594 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[47] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[48] Sentencia C-894 de 2003, Rodrígo Escobar Gil.
[49] “El principio de concurrencia parte de la consideración de
que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la
participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en
primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las
mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el
objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de
entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este
principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las
distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea
necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse
de esa responsabilidad.
El principio
de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de
competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual
impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de
los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines
de la acción estatal.  Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la
asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de
ejecución de las mismas.
El principio
de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la
distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una
perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la
correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más
próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un
criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en
su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las
autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los
asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces
o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades” (Sentencia C-149 de 2010).
[50] Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[51] Ibid.
[52] Este es el caso de la Sentencia C-240 de 2011 mediante la
cual la Corte encontró ajustado a la Constitución que el Legislador hubiera
destinado recursos del Fondo Nacional de Regalías para afrontar la crisis
generada por la ola invernal, dado que no solo existía un amplio espacio de
configuración legislativa en materia de régimen de regalías sino que, además,
se trataba de un asunto de interés nacional que desbordaba completamente los
intereses locales.
[53] Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[54] Sentencia C-662 de 2009, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[55] Ibid.
[56] Sentencia C-463 de 2008, M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[57] Ibid.
[58] Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[59] Sentencia
C-662 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[60] Ibid.