T-185-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-185/93
PARTIDA
PRESUPUESTAL-Ejecución
Tanto en el orden
nacional como en los departamentos, distritos y municipios, la inclusión de una
partida presupuestal con un fin específico no constituye una orden impartida
por el organismo colegiado a la administración para que ésta lleve a cabo de
modo inmediato la obra o proyecto correspondiente, pues el Presupuesto es
fundamentalmente un programa dentro del cual, en el período fiscal respectivo,
ha de cumplirse por el gobierno la tarea que le es propia, invirtiendo los
dineros públicos en la atención de necesidades colectivas, mediante la
ejecución de las partidas asignadas sin exceder los límites fijados en aquél.
Establecido el Presupuesto por el organismo competente -en este caso el Concejo
Municipal-, corresponde su ejecución al gobierno de la respectiva entidad
territorial. Este, siempre y cuando lo haga dentro del período fiscal, goza de
plenas atribuciones para definir el orden en que habrá de efectuarse el gasto
público teniendo en cuenta las metas y prioridades de la administración.
ACCION DE TUTELA-Gestión Administrativa/EJECUCION DEL
PRESUPUESTO
La acción de
tutela, entendida como procedimiento preferente y sumario que, en el caso de
prosperar, implica el pronunciamiento de órdenes judiciales de inmediato
cumplimiento viene a ser improcedente cuando se trata de obtener que se lleve a
cabo determinada obra pública por el solo hecho de estar prevista en el
Presupuesto una partida que la autoriza. Aceptar que el juez de tutela -sin
tener certeza sobre la existencia y disponibilidad actuales del recurso-
pudiera exigir de la administración la ejecución de todo rubro presupuestal en
un término tan perentorio, llevaría a un co-gobierno de la rama judicial en
abierta violación del artículo 113 de la Carta Política, desnaturalizaría el
concepto de gestión administrativa y haría irresponsable al gobierno por la
ejecución del Presupuesto, en cuanto ella  pasaría a depender de las
determinaciones judiciales. Lo expuesto no se opone a que el juez, en casos
excepcionales y graves, habiendo apreciado en concreto la violación o amenaza
de un derecho fundamental por la falta de determinada inversión y ante
comprobada negligencia administrativa, imparta instrucciones a la competente
dependencia oficial para que lleve a cabo las diligencias necesarias, dentro de
la normatividad vigente, con miras a que en la programación posterior del
presupuesto se proyecte el recurso necesario para efectuar el gasto y culminar
la obra, logrando así la protección razonable y efectiva del derecho.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-8600
Acción de tutela
instaurada por VICTOR MANUEL MIRANDA contra Secretario de Obras Públicas
Municipales de Cúcuta.
Magistrados:
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
-Ponente-
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., a los diez (10) días del mes de mayo de mil
novecientos noventa y tres (1993).
I. INFORMACION
PRELIMINAR
VICTOR MANUEL
MIRANDA, quien dijo actuar en su calidad de Presidente de la Junta de Padres de
Familia de la Escuela "Rudesindo Soto" del Municipio de Cúcuta,
ejerció acción de tutela contra el Secretario de Obras Públicas Municipales
alegando que éste no había dado cumplimiento a decisiones del Concejo Municipal
mediante las cuales tanto en 1991 como en 1992 se destinó a la escuela la suma
total de dos millones de pesos, dentro del Plan de Inversiones del IVA, con el
fin de construir una bateria sanitaria para la misma.
En primera
instancia, el Juez Segundo Promiscuo de Familia de Cúcuta, mediante providencia
del veintitrés (23) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992), accedió
a la protección solicitada por considerar que la actitud omisiva de la
administración municipal vulneraba los derechos fundamentales de los niños de
la escuela en abierta transgresión a lo dispuesto por el artículo 44 de la
Constitución. En consecuencia, ordenó a los secretarios de Hacienda y Obras
Públicas reanudar la construcción de la Unidad Sanitaria del centro educativo
en mención dentro del término de cuarenta y ocho horas.
Impugnado el fallo,
la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta
decidió revocar la providencia de primer grado, pues consideró que la
construcción de la batería sanitaria "depende de un acto administrativo de
carácter general, impersonal y abstracto, como lo es el Presupuesto Municipal,
y sobre esta clase de situaciones la acción de tutela no tiene operancia al
tenor de lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar las mencionadas sentencias de conformidad con las
disposiciones contempladas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y según el Decreto 2591 de 1991.
Improcedencia de
la acción de tutela respecto de la ejecución presupuestal
En el asunto
sometido a revisión, que fue decidido en primera instancia a favor del
peticionario, ordenando que se iniciara la construcción de la bateria sanitaria
en un término de cuarenta y ocho horas, se plantea el interrogante de si cabe
la acción de tutela para obtener que la administración local ejecute una
determinada obra con base en partida presupuestal aprobada por el Concejo
correspondiente.
Considera la Corte
que, tanto en el orden nacional como en los departamentos, distritos y
municipios, la inclusión de una partida presupuestal con un fin específico no
constituye una orden impartida por el organismo colegiado a la administración
para que ésta lleve a cabo de modo inmediato la obra o proyecto
correspondiente, pues el Presupuesto es fundamentalmente un programa dentro del
cual, en el período fiscal respectivo, ha de cumplirse por el gobierno la tarea
que le es propia, invirtiendo los dineros públicos en la atención de
necesidades colectivas, mediante la ejecución de las partidas asignadas sin
exceder los límites fijados en aquél. En otros términos, se trata de una autorización
para efectuar los gastos que la acción administrativa demande durante el
lapso previsto, tal como lo estatuye el artículo 72 de la Ley Orgánica del
Presupuesto.
El periodo fiscal
comienza a contarse el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, de
acuerdo con el principio de anualidad consagrado en el artículo 10º de dicha
ley, aplicable a las entidades territoriales según lo dispuesto en los
artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 94 del Estatuto orgánico.
Así las cosas,
establecido el Presupuesto por el organismo competente -en este caso el Concejo
Municipal-, corresponde su ejecución al gobierno de la respectiva entidad
territorial. Este, siempre y cuando lo haga dentro del período fiscal, goza de
plenas atribuciones para definir el orden en que habrá de efectuarse el gasto
público teniendo en cuenta las metas y prioridades de la administración.
Debe distinguirse
entre la asignación presupuestal, es decir, los créditos presupuestales, que
son autorizaciones para gastar y cuyo conjunto conforma el Presupuesto de
egresos, que aprueba el órgano representativo, y la ordenación de los gastos
públicos, función que compete exclusivamente a la administración bajo su propia
responsabilidad.
Desde luego, según
las normas presupuestales, una partida que no se ejecute dentro del término de
la vigencia respectiva, debe ser reservada o de lo contrario se pierde el
recurso, aspecto éste que ha de ser tenido en cuenta por la administración
cuando ejecuta el Presupuesto, planificando debidamente la distribución de los
recursos en los sucesivos acuerdos de gastos y dando cumplimiento al régimen de
apropiaciones y reservas establecido en el artículo 72 de la Ley 38 de 1989.
Como se desprende de
lo ya dicho, la ejecución presupuestal hace parte de una función esencialmente
administrativa que, por su misma naturaleza, requiere de la apreciación y
evaluación por parte del ejecutivo en cuanto a las prioridades de los gastos e
inversiones y en relación con el momento propicio para acometer obras
específicas dentro de cada vigencia fiscal. Es decir, el gobierno tiene en el
Presupuesto un límite al cual debe sujetarse ineludiblemente durante el
respectivo período, pero ello no significa que la sola inclusión de una partida
dentro del mismo conduzca a la exigibilidad inmediata de su ejecución, pues
ésta depende, además, de la disponibilidad efectiva de los recursos de
tesorería destinados a la satisfacción de la necesidad de que se trata y se halla
sujeta a las prioridades que establezcan la Constitución y la ley, o a las que,
en uso de sus atribuciones, la propia administración haya fijado en los
acuerdos mensuales de gastos.
En consecuencia, la
acción de tutela, entendida como procedimiento preferente y sumario que, en el
caso de prosperar, implica el pronunciamiento de órdenes judiciales de
inmediato cumplimiento (art. 86 C.N.), viene a ser improcedente cuando se trata
de obtener que se lleve a cabo determinada obra pública por el solo hecho de
estar prevista en el Presupuesto una partida que la autoriza. Aceptar que el
juez de tutela -sin tener certeza sobre la existencia y disponibilidad actuales
del recurso- pudiera exigir de la administración la ejecución de todo rubro
presupuestal en un término tan perentorio como el previsto en el artículo 29,
numeral 5, del Decreto 2591 de 1991, bajo el apremio de las sanciones
contempladas en los artículos 52 y 53 eiusdem, llevaría a un co-gobierno de la
rama judicial en abierta violación del artículo 113 de la Carta Política,
desnaturalizaría el concepto de gestión administrativa y haría irresponsable al
gobierno por la ejecución del Presupuesto, en cuanto ella  pasaría a depender
de las determinaciones judiciales.
Ahora bien, lo
expuesto no se opone a que el juez, en casos excepcionales y graves, habiendo
apreciado en concreto la violación o amenaza de un derecho fundamental por la
falta de determinada inversión y ante comprobada negligencia administrativa,
imparta instrucciones a la competente dependencia oficial para que lleve a cabo
las diligencias necesarias, dentro de la normatividad vigente, con miras a que
en la programación posterior del presupuesto se proyecte el recurso necesario
para efectuar el gasto y culminar la obra, logrando así la protección razonable
y efectiva del derecho.
Es claro que la
autonomía del administrador al fijar prioridades en la ejecución del
presupuesto no es absoluta y que el lugar preferente en la definición de lo
gastos debe ser ocupado, según la Constitución (artículo 2º), por aquellas
acciones que conduzcan a la realización de los fines esenciales del Estado,
entre ellos la efectividad de los derechos fundamentales.
Así, pues, será
confirmada por las razones que anteceden, la sentencia del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cúcuta, en cuanto revocó la del Juez Segundo Promiscuo
de Familia de la misma ciudad, pues éste no podía pretender que en cuarenta y
ocho horas se iniciara la construcción de la batería sanitaria objeto de la
petición sin atender al acuerdo de gastos ya aprobado y olvidando que se
trataba de recursos provenientes del IVA, para cuya utilización era condición
indispensable que el Ministerio de Hacienda, por conducto de la Tesorería
General de la Nación, asignara y situara los recursos correspondientes.
A juicio de la
Corte, si el juez encontraba que en efecto estaban siendo gravemente vulnerados
los derechos fundamentales de los niños por la demora en la construcción de la
batería sanitaria, habría podido conceder la tutela ordenando a la administración
que tuviera en cuenta la inclusión de dicha obra dentro de los siguientes
acuerdos mensuales de gastos.
Obviamente, al
momento de proferir esta sentencia de revisión ya no es posible impartir
semejante mandato judicial pues, habiendo expirado la vigencia fiscal de 1992,
para la cual había sido prevista la partida de que se trata, se desconoce si el
recurso asignado ha sido materia de reserva para su ejecución dentro de la
presente. Esa determinación sería, por tanto, inocua.
Decisión
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia a nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la
Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta el 14 de
diciembre de 1992, que revocó el fallo de primera instancia, en relación con la
tutela demandada por VICTOR MANUEL MIRANDA.
Segundo.- Líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notífiquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase,
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                          Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General