C-485-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-485/93
BANCO DE LA
REPUBLICA-Facultades en
materia Internacional
En ningún campo
puede la ley ordinaria reducir o suprimir la facultad constitucional del
Presidente de representar internacionalmente al Estado. No es esta una facultad
sobre la que pueda disponer el Legislador, así ella se busque radicar en cabeza
de entidades u órganos que en el marco de la Constitución y de la ley gocen de
cierto grado de autonomía. No solamente se trata de una función que la
Constitución atribuye con exclusividad al Presidente, sino que otra
configuración diferente quebrantaría la característica de República unitaria
que es nota esencial del Estado Colombiano. No pudiéndose adscribir - por medio
de una ley ordinaria - al Banco de la República la función de representante del
Estado ante los organismos financieros internacionales, sin violar los artículos
189-2, 121 y 136-1, no podría ella tampoco ser materia de la competencia de su
Junta Directiva para los efectos de fijar criterios orientadores sobre su
concreto ejercicio.
REF: Demanda Nº
D-263
Actora: Consuelo
Quintero Maldonado
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 31 de 1992
Facultades del
Banco de la República en materia internacional
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C. Octubre 28 de 1993
Aprobado por Acta Nº
65
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por
los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 31 de
1992 "por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco
de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco
y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento
que administra el Banco y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal del
artículo 15 de la Ley 31 de 1992 es el siguiente:
LEY NUMERO 31 DE 1992
(diciembre 29)
"por la cual
se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para
el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones"
El Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
CAPITULO IV
...
Artículo 15. Atribuciones
en materia internacional. El Banco de la República será el representante del
Estado en los distintos organismos financieros internacionales en los cuales
haya hecho o haga aportes a su capital que se contabilicen como reserva
internacional. El Gobierno y las demás autoridades del Estado, no podrán
disponer de las reservas para propósitos diferentes. Así mismo el Banco de la
República será canal de comunicación con los demás organismos financieros
internacionales.
El Banco de la
República podrá desarrollar con los organismos citados en este artículo y con
otras instituciones del exterior, las relaciones que se deriven de sus
funciones de banca central o que faciliten las operaciones internacionales de
pago y crédito.
Parágrafo. La
Junta Directiva fijará los criterios que deberán orientar las decisiones que
adopte el Banco de la República cuando actúe como representante del Estado en
los diferentes organismos financieros internacionales. Además, en tal condición
deberá obrar en coordinación tanto con la política económica general como con
la política internacional del Gobierno.
(Se subrayan las
partes demandadas de la norma)
II. ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República sancionó el 29 de diciembre de 1992 la Ley 31 "por la cual se
dictan las normas a las que deberá sujetarse  el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones".
2. En el capítulo IV
de la Ley, relativo a la "Administración de las reservas internacionales y
atribuciones en materia internacional", se dispone en el artículo 15, que
el Banco de la República actúa como representante del Estado en los distintos
organismos en los cuales haya hecho o haga aportes a su capital que se
contabilicen como reserva internacional. Además, el Banco servirá de canal de
comunicación con los demás organismos financieros internacionales. En desarrollo
de esta calidad, el Banco podrá llevar a cabo, con los organismos citados y con
otras instituciones del exterior, las funciones que se deriven de su función de
banca central o que faciliten las operaciones internacionales de pago y
crédito. La Junta Directiva será el órgano encargado de fijar los criterios que
guíen la actuación del Banco como representante del Estado, parámetros que
deberán estar en consonancia con la política económica e internacional del
Gobierno.
3. La ciudadana
Consuelo Quintero Maldonado tacha de inconstitucionalidad la atribución de la
calidad de representante del Estado colombiano que se asigna al Banco de la
República en la norma demandada, así como su función de canal de comunicación
con los organismos financieros internacionales, dado que, en su opinión, la
concesión de estas facultades es incompatible con el monopolio de que goza el
Jefe de Estado en materia de relaciones internacionales, plasmado en el numeral
segundo del artículo 189 de la CP, que dice:
"Artículo
189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de
Gobierno y suprema autoridad administrativa:
...
2o. Dirigir las
relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares,
recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de
derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del
Congreso".
En su concepto, la
consagración de la república colombiana como unitaria, exige que el ejercicio de
la "personalidad internacional" esté reservado al jefe de estado, y
sea él "quien decide quién en su nombre lleva la representación de la
república, vincula y obliga a la nación con otros Estados y con la comunidad
internacional organizada". Afirma que este es "el principio
más firmemente establecido de la práctica constitucional colombiana".
Precisamente, indica, una de las funciones esenciales que le otorga el art.
189-2 al Presidente, es el de nombrar libremente a sus agentes para representar
al Estado, sin hacer distinciones de la materia, tipo de entidad internacional,
e independientemente de los aportes que se hayan hecho al capital de las
mismas.
Un análisis de la
distribución de competencias en materia de Relaciones internacionales, permite
a la actora afirmar que la Constitución de 1991 es tajante en la distinción de
las facultades que corresponden a las distintas ramas del poder público,
especialmente a la legislativa y a la ejecutiva, en materia internacional, y
que no permite una intromisión de una de las ramas en las funciones de la otra,
pues, concluye, "la función de fijar criterios en el orden
internacional es asunto que toca con las relaciones internacionales que siendo
atributo propio del jefe de estado no puede radicarse en cabeza de la Junta
Directiva del instituto emisor sin violar la Constitución Política".
4. Dentro del
término de fijación en lista de la norma acusada, el Dr. Jorge Enrique Ibáñez
Nájar, obrando en su condición de apoderado especial del Banco de la República,
presentó un escrito en defensa de la constitucionalidad del artículo 15 de la
Ley 31 de 1992.
Como advertencia
previa señala a esta Corporación que la actora no transcribió correctamente la
expresión "con" prevista en el primer inciso de la norma, lo que a su
juicio acarrea violación del Decreto 2067 de 1991. Igualmente, en su opinión,
el segundo inciso de la norma acusada, que no se demando, tiene una relación de
unidad de materia con las partes impugnadas.
Procede
posteriormente a reseñar el régimen constitucional y legal anterior a la
expedición de la CP de 1991 en materias como las reguladas en la norma acusada.
Concluye que las facultades cuestionadas, siempre han sido ejercidas por el
Banco de la República en relación con el Fondo Monetario Internacional (Ley 96
de 1945, Ley 2 de 1969 y Ley 17 de 1977) y el Banco Internacional de
Reconstrucción y de Fomento (BIRF) (Ley 76 de 1946).
Para regular las
funciones del Presidente de la República y del Banco en relación con los
Convenios Constitutivos del FMI y del BIRF, aquéllos celebraron un contrato, el
29 de enero de 1948, de conformidad con las autorizaciones conferidas por los
artículos 2 y 3 de la Ley 76 de 1946, del cual se transcribe la cláusula
primera, en la que se designa al Banco como representante del Gobierno Nacional
ante el Banco de Desarrollo del Caribe y se lo reviste del carácter de canal de
comunicación entre el país y dicho banco. Igual información aporta en relación
con la Corporación Interamericana de Inversiones, con la Corporación Andina de
Fomento y el Fondo Latinoamericano de Reservas.
Las normas de la
Constitución de 1991, señala la defensa, en nada variaron la naturaleza y
funciones del Banco de la República y, por el contrario, afirma, ratificaron el
régimen legal vigente hasta entonces. Asevera que el Constituyente, partiendo
de dicho régimen, elevó al Banco de la República a la categoría de órgano del
Estado con rango constitucional, y lo clasificó como persona jurídica de
derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a
un régimen legal propio, con el objeto primordial de ejercer las funciones de
banca central, como lo precisa el artículo 371 de la CP.
Sostiene que el
propósito del Constituyente fue "definir genéricamente el objeto del
Banco de la República, esto es, ejercer las funciones de banca central y,
enunciar en la Carta Política únicamente las funciones básicas del Banco de la
República para, que con fundamento en ellas, se entendería que el Banco
cumpliría otras, complementarias, propias de la función genérica de banca
central, como por ejemplo, la de hacer con cargo a las reservas internacionales
que administra los aportes que le corresponden a la República de Colombia en
determinados organismos financieros internacionales conforme a los Tratados o
Convenios Constitutivos vigentes, a las leyes aprobatorias de los mismos y a
los contratos celebrados con el Gobierno Nacional" (Folio 19 del
escrito).
Lo anterior permite
a la defensa demostrar que el artículo 15 de la Ley 31 de 1992 no priva en
ningún caso al Presidente de la República del ejercicio de sus atribuciones en
materia internacional, pues no pretende facultar al Banco para suscribir
tratados o convenios o dirigir las relaciones internacionales. Las actuaciones
de los delegados del Banco de la República se deben ceñir a los propósitos
referidos en el artículo 371 de la CP. Cuando el Banco actúe como administrador
de las reservas internacionales, es decir, realice operaciones con cargo a las
reservas, representará al Estado colombiano. Igual sucederá para el caso de los
Tratados vigentes y aprobados en los que se estipule que el Banco representa al
Estado colombiano. Además, señala, las funciones internacionales del Banco no
se cumplen a través de representantes diplomáticos, sino a través de organismos
especializados, como lo señalan los actos constitutivos de los organismos
financieros internacionales; hasta el punto en que se ordena a los miembros
nombrar a los bancos centrales como sus depositarios. En otros ámbitos y
materias, el Presidente de la República conserva íntegramente su facultad de
dirigir las relaciones internacionales.
La actuación de los
representantes del banco deberá ceñirse a los criterios que fije la Junta
Directiva del Banco de la República, en su calidad de autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia del Estado, que deben coordinarse con la política
económica e internacional definida por el Gobierno. En razón de lo anterior,
concluye, no resultan procedentes los cargos formulados en la demanda contra la
norma acusada.
5. El Señor
Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación declarar exequible
el artículo 15 de la Ley 31 de 1992.
En primer término
esboza el nuevo marco constitucional de las relaciones internacionales, de las
facultades del Presidente en dicha materia y de la Banca Central. Prosigue su
concepto reseñando las funciones y la incidencia del Presidente en el
desarrollo y proyección del Banco de la República, que, como aprecia el
Procurador,
"tiene unos
marcos precisos, delimitados por la distribución de competencias y funciones de
cada una de esas autoridades y la política económica general".
"En virtud a
esa separación funcional del ejercicio de las potestades económicas, la
soberanía monetaria y la dirección de las relaciones financieras y económicas
internacionales, cada uno de ellos desarrolla sus atribuciones y cumple sus
objetivos, en forma autónoma pero siempre observando que por mandato
constitucional debe existir una colaboración armónica, para la realización de
los fines para los cuales han sido instituídas esas autoridades, lo cual
presupone su encuadramiento en el contexto de la normatividad superior y además
en las estrategias económicas internas y externas determinantes del modelo
económico imperante"
(Folio 12 del concepto fiscal).
Pasa el Señor
Procurador a indicar cómo cumple cada una de las autoridades mencionadas las
funciones asignadas:
"5.1. El
Presidente de la República como Jefe de Estado es el supremo director de las
Relaciones Internacionales, con base en esa facultad y en relación con el
asunto sub examine, ejerce la dirección de la cual se deriva la atribución de
celebrar y suscribir tratados y convenios constitutivos de organismos
internacionales, así como las modificaciones que se introduzcan al respecto.
Desde luego, no solo es quien suscribe esos convenios mediante los cuales el
Estado adquiere obligaciones y derechos, sino que debe por intermedio de sus
Ministros, presentarlos ante el Congreso para su aprobación.
"En
ejercicio de esa facultad - también prevista en la Carta Política anterior -,
el Gobierno una vez que participó en la aprobación y suscripción de varios
convenios internacionales, los sometió a aprobación del Organo Legislativo.
Convenios mediante los cuales se aprobaron la constitución, con las enmiendas
respectivas, de varios organismos internacionales, cuya representación está en
el Banco de la República" (Folios 12 y 13 del concepto fiscal).
A continuación cita
los convenios constitutivos del Fondo Monetario Internacional, del Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento y del Banco Interamericano de
Desarrollo, BID, en los que se dispone que los países participantes estarán
representados en esas organizaciones a través de sus bancos centrales. También
en las leyes aprobatorias de dichos convenios, se autoriza tanto al Gobierno
Nacional como al Banco de la República, para celebrar los contratos a que haya
lugar en desarrollo del objeto de los mencionados instrumentos internacionales.
"5.2. Por su
parte, el Banco de la República, como organismo rector de la política
monetaria, cambiaria y crediticia, en especial como administrador de las
reservas internacionales, ha sido el encargado y lo será, de hacer los aportes
de capital que corresponden a Colombia en la constitución de organismos
financieros internacionales; el depositario de las disponibilidades de los
organismos financieros internacionales en los que participe Colombia;
atribuciones de las cuales se deriva natural y constitucionalmente la de
representar al Estado en esa clase de organismos internacionales en los cuales
haya hecho o realice aportes a su capital que se contabilicen como reserva
internacional. Por supuesto se trata de una atribución directamente relacionada
con la de ser agente fiscal del Gobierno y por ende, o al menos, complementaria
a la básica de administrar las reservas internacionales.
"Igualmente,
es apenas lógico y jurídico que el Banco de la República sea el canal de
comunicación con los demás organismos financieros internacionales, función
complementaria a las que cumple como banco central y relacionada con el objeto
social y los fines para los cuales ha sido instituída esa Entidad
estatal".
Con base en las
anteriores consideraciones, el Procurador concluye que los cargos de la demanda
carecen de fundamento. En efecto, explica, la competencia otorgada al Banco de
la República para actuar en representación del Estado y condicionada a ser
ejercida en los organismos financieros internacionales en los que el Estado
colombiano haya hecho o haga aportes que se contabilicen como reserva
internacional, no significa en modo alguno usurpación de las atribuciones del
Presidente de la República en materia internacional, pues la norma no autoriza
al Banco para dirigir o ejercer paralelamente las relaciones internacionales, o
celebrar o suscribir convenios internacionales. Por el contrario, anota, la
representación legal asignada al Banco constituye un simple desarrollo de sus
funciones propias de banco central y administrador de las reservas
internacionales, que "no se traduce en habilitación legal para
sustituir la presidencial de dirigir las relaciones internacionales de
Colombia".
Tampoco encuentra
vicio de inconstitucionalidad a la atribución al banco de la función de servir
de canal de comunicación de la Nación con los organismos internacionales,
porque, ella no compromete la dirección de las relaciones internacionales, como
quiera que no hace parte de la esencia del manejo presidencial de las mismas.
En lo que respecte a la facultad de la Junta Directiva del Banco para fijar los
criterios que debe adoptar el Banco cuando actúe como representante del Estado,
afirma: "no sólo está condicionada a que se coordine tanto con la
política económica general como con la política internacional del Gobierno,
sino que además éste incide en la adopción de tales decisiones, por intermedio
de su Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien preside la Junta e
indirectamente a través de los cinco miembros que designa para integrar ésta.
De tal suerte que la determinación de esos criterios, no podrá hacerse de
manera aislada e inconsulta con el Gobierno, por las condiciones precisas que
impone el parágrafo en cuestión para el ejercicio de esa facultad", y
además no sustituye la función presidencial de dirigir las relaciones
financieras internacionales.
Por último, solicita
a esta Corte establecer la unidad normativa entre el texto normativo demandado
y el artículo 31 de la misma ley, en atención a que el inciso segundo del mismo
no fue demandado en esta oportunidad, y declarar la exequibilidad de la
totalidad del precepto.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
En los términos del
artículo 241-4 de la CP, esta Corporación es competente para conocer de la
presente demanda de inconstitucionalidad. En efecto, el artículo 15 acusado
forma parte de la Ley 31 de 1992, expedida por el Congreso de la República.
El problema
constitucional
1. La concesión
legal de atribuciones en materia internacional al Banco de la República -
representar al Estado en los organismos financieros internacionales en los
cuales los aportes a capital se hayan efectuado con cargo a las reservas
internacionales; servir de canal de comunicación con los mismos; fijar a través
de su junta directiva los criterios que deberán orientar sus decisiones cuando
obre en el mencionado carácter -, a juicio de la demandante, vulnera el
artículo 189, numeral 2 de la CP.
El Presidente - como
director de las relaciones internacionales en todos los ámbitos - mediante la
designación de sus agentes, advierte la actora, decide "quien en su nombre
lleva la representación de la República, vincula y obliga a la nación con otros
estados y con la comunidad internacional organizada", inclusive para los
efectos de señalar el órgano oficial de comunicación. De otra parte, a esa
calidad se remite la atribución del Presidente de definir sin la mediación de
ningún otro órgano la política internacional del país.
2. El apoderado del
Banco de la República sostiene que las anotadas atribuciones lejos de
significar la virtual suplantación del Jefe del Estado en el manejo de las
relaciones internacionales, se derivan de las funciones que le han sido
otorgadas en virtud de los tratados constitutivos de los diferentes organismos
financieros internacionales, los que en su oportunidad, en el marco de la
Constitución y la Ley, fueron celebrados por aquél y aprobados por el Congreso.
Aparte de su consagración internacional, las cuestionadas atribuciones, expresa
el apoderado, pueden considerarse complementarias de la básica de
administrar las reservas internacionales asignada por la Constitución (Art.
371) al Banco de la República, más aún si se tiene en cuenta que tales
atribuciones se ejercen respecto de organismos en los cuales el país ostenta la
calidad de socio o de miembro con base en los aportes sufragados con cargo a la
reservas de las que es titular el Banco.
3. El Procurador
General de la Nación analiza las funciones conferidas al Banco de la República
y rechaza que ellas, por su origen - tratados suscritos por el Presidente y
aprobados por el Congreso - y circunscrito alcance, puedan sustituir o limitar
la facultad constitucional del Presidente de dirigir las relaciones
internacionales, la que se mantiene incólume. En su concepto, las competencias
concedidas por la ley acusada guardan afinidad con las atribuciones
constitucionales del Banco en lo tocante a la administración de las reservas
internacionales y al agenciamiento fiscal del Gobierno.
4. La tesis de la
demandante supone que las relaciones exteriores del país configuran un plano en
el que se proyecta de manera exclusiva e integral la potestad presidencial, de
modo que las únicas actuaciones que allí cuentan son las suyas propias y las de
sus agentes.
Quienes defienden la
constitucionalidad de la ley no impugnan esta tesis. Por el contrario, la
secundan cuando esgrimen el argumento de la previa consagración de las
atribuciones internacionales del Banco de la República en los tratados
suscritos por el país. En últimas los tratados responden a la voluntad del Jefe
del Estado.  Si el Banco dispone de las anotadas facultades ello obedecería a
la libre decisión de quien en cada momento dirige las relaciones
internacionales. En estricto rigor la idea que se expone abonaría la
inconstitucionalidad de la norma acusada. De acuerdo con su lógica las
competencias confiadas al Banco de la República en el ámbito internacional
deben figurar en los tratados y no en las leyes de la República.
El segundo argumento
que se enfila contra la tesis de la demandante es el relativo a la afinidad o
conexidad de las tareas asignadas con las funciones básicas de la
administración de las reservas internacionales y el agenciamiento fiscal del
gobierno. Es evidente que de los instrumentos de concentración, administración
y manejo de las reservas internacionales y de las consiguientes operaciones de
compra, venta, e inversión de divisas y demás activos que se contabilicen como
reservas internacionales, no puede edificarse sin más la función de representar
al Estado en los organismos financieros internacionales. De la mera adquisición
o titularidad de un activo susceptible de ser tenido en cuenta como reserva,
puede surgir de acuerdo con las normas nacionales e internacionales los
derechos y cargas inherentes a su dominio y en consonancia con su naturaleza,
pero en modo alguno una posición representativa del Estado. En fin, las
funciones del Banco de la República como agente fiscal, comprenden
principalmente su intervención en la contratación de créditos externos e
internos y en las operaciones de colocación y administración de títulos
públicos. No se concibe que a través del agenciamiento fiscal el gobierno pueda
delegar una competencia constitucional en el campo de las relaciones
exteriores.
5. La tesis que
postula la exclusividad en el manejo y dirección de las relaciones
internacionales por parte del Presidente de la República no ha sido, pues,
frontalmente refutada en los escritos impugnatorios de la demanda. Esta Corte
establecerá si las relaciones internacionales - como lo entiende la demandante
- corresponden exclusiva e integralmente a la proyección de la potestad
presidencial en esta materia, o, si ellas admiten una configuración distinta
que no se agote en el simple despliegue de la atribución presidencial.
Las relaciones
internacionales del país como momentos y formas del proceso de estar en el
mundo
6. Contrasta la
visión de la demandante que visualiza las relaciones internacionales como el
universo de las actuaciones del ejecutivo, con la concepción que de las mismas
trae la Constitución como proceso de internacionalización (CP art. 226).
La sociedad
colombiana no se concibe aislada del mundo. Ella está sujeta a influencias y a
fuerzas externas y, al mismo tiempo, pretende conservar su individualidad y
actuar sobre el exterior. Su supervivencia como grupo humano organizado depende
en alto grado del tipo de relaciones que establezca con su entorno. De ahí que
el Estado deba promover la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad
y conveniencia nacional.
Una pauta adecuada
de interacción con el exterior requiere permanentemente cierto nivel de
conocimiento, determinación de metas y empleo de estrategias.
Sin duda alguna la
más alta responsabilidad en el ámbito de las relaciones internacionales
corresponde al Presidente que suscribe los tratados y al Congreso que los
aprueba. La adquisición de derechos por el Estado y la correlativa asunción de
obligaciones regidas por el derecho internacional, se generan básicamente a partir
del ejercicio de las atribuciones constitucionales concedidas a dichos órganos.
Sin embargo, la
suscripción de tratados no es más que el momento inicial del proceso de
internacionalización del país, que gracias a esas vinculaciones entra en
contacto con el mundo exterior y pone en movimiento personas y capitales y, en
general, conductas de variada naturaleza por parte de sujetos públicos y
privados de las diferentes naciones e instituciones internacionales.
Tradicionalmente,
cuando ha sido necesario, el Presidente ha apelado a sus agentes con el objeto
de ejercer derechos y cumplir obligaciones derivadas de los compromisos
internaciones del país. La internacionalización puede en muchas áreas
sustentarse de acuerdo con este esquema. Sin embargo, en otras es preciso
incorporar en determinadas fases del proceso de internacionalización del país,
personas y entidades, que no necesariamente tienen el carácter de agentes del
Presidente, pero cuya presencia es reclamada por los mismos tratados o exigida
por la conveniencia nacional con el objeto de deducir más beneficios
para el país en el contexto de una determinada situación internacional (CP art.
226). De hecho la complejidad de las relaciones internacionales, los
conocimientos especiales que demanda el análisis de los flujos de información y
la adopción de decisiones, entre otros factores, ha llevado a los estados
contemporáneos a abandonar la idea de las relaciones internacionales como
espacio librado al exclusivo e integral control del respectivo Jefe del Estado
a quien, desde luego, se reconoce su papel de dirección en la materia, pero con
el concurso, apoyo y participación de las unidades estatales cuya actuación, en
ciertas etapas del proceso de internacionalización, permita asegurar no sólo el
cabal cumplimiento de los compromisos internacionales sino también el
fortalecimiento de la posición internacional del país.
En los asuntos
relativos a las relaciones con los organismos financieros internacionales, como
se precisará a continuación, los más importantes tratados internacionales
suscritos por el Presidente de la República y aprobados por el Congreso, han
previsto la participación del Banco de la República en su carácter de entidad
especializada en una cualquiera de las fases posteriores de su ejecución. lo
anterior no ha significado mengua de las facultades propias del jefe del
estado, pues la actuación del Banco se ha originado en su propia voluntad y, de
otra parte, ella se ha reservado para un momento ulterior al de la asunción del
compromiso internacional respectivo, amén del cometido puramente técnico
asignado a la entidad. En suma, la internacionalización financiera del
país no ha sido ajena a la preservación del primado del Presidente en la
dirección y manejo de las relaciones internacionales y a la necesidad de dotar
esa presencia de un sólido y permanente apoyo técnico.
Relaciones
internacionales financieras e intervención del Banco de la República
7. El siguiente
cuadro es suficientemente ilustrativo de la actual participación que los tratados
internacionales suscritos por Colombia - constitutivos de organismos
financieros internacionales - reservan al Banco de la República.
TRATADOS Y LEYES
APROBATORIAS
FUNCIONES ADSCRITAS AL BANCO EN LOS
CONVENIOS, LEYES APROBATORIAS
Y OTRAS LEYES INTERNAS
REPRESENTANTE
CANAL DE
COMUNICACION
DEPOSITARIO
DE ACTIVOS
Y RESERVAS
RESPONSABLE
DEL PAGO
DE APORTES
DESIGNACION
DE
DIGNATARIOS
1. Acuerdo sobre el Fondo Monetario
Internacional, FMI
(Ley A. 96/45 y
leyes
2/69, 17/77 y
Ley 76/46*)
X
(Acuerdo art. 5, sección 1,
Ley 17/77, art. 5
y Ley 76/46,
art. 2b)
X
( Acuerdo art. 13,
sección 2a,
Ley 17/77, art. 12
y Ley 76/46,
art. 2c)
X
(Ley 76/46,
art. 2a)
X
(Ley 76/46,
art. 2d)
2. Acuerdo sobre el Banco
Internacional
de
Reconstrucción
y Fomento, BIRF
(Ley A. 76/46)
X
(Acuerdo art. 3,
sección 2
y Ley 76/46,
art. 2b )
X
(Acuerdo art. 5, sección 11
y  ley 76/46,
art. 2c)
X
(Ley 76/46,
art. 2a)
X
(Ley 76/46,
art. 2d)
3. Convenio
Constitutivo de la Corporación
Financiera Internacio-
nal, CFI
(Decreto Legislativo
1457/56 y
Ley 141/61**)
X
(D 1457/56,
art. 3 y
Ley 141/61,
art. 1)
X
(Convenio
art. 4,
sección 10,
D 1457/56,
art. 3c
y Ley 141/61,
art.1)
X
(Convenio
art. 4,
sección 9,
D 1457/56,
art. 3b y
Ley 141/61,
art.1)
X
(D 1457/56,
art. 3a y
Ley 141/61,
art.1)
TRATADOS Y LEYES
APROBATORIAS
FUNCIONES ADSCRITAS AL BANCO EN LOS
CONVENIOS, LEYES APROBATORIAS
Y OTRAS LEYES INTERNAS
REPRESENTANTE
CANAL DE
COMUNICACION
DEPOSITARIO
DE ACTIVOS
Y RESERVAS
RESPONSABLE
DEL PAGO
DE APORTES
DESIGNACION
DE
DIGNATARIOS
4. Convenio
Constitutivo del
Banco Interamericano de Desarrollo
(Ley A. 102/59 y
leyes 136/59, 44/68, 38/71, 8/72,
15/77 )
X
(Ley 136/59,
art. 4)
X
(Convenio,
art. 14,
sección 4,
y Ley 136/59,
art. 4)
X
( Ley 136/59,
art. 4)
X
(Ley 136/59,
art. 4)
5. Convenio
Constitutivo de la
Asociación
Internacional de
Fomento, AIF
(Ley A. 18/61)
X
(Ley 18/61,
art. 2)
X
(Ley 18/61,
art. 3)
X
(Convenio art. 6
sección 9 y
Ley 18/61,
art. 2b)
X
(Ley 18/61,
art. 2a)
X
(Ley 18/61,
art. 3)
6. Convenio que establece el Banco de
Desarrollo del Caribe
(Ley A. 55/73)
X
(Ley 55/73,
art. 2)
X
(Convenio
art. 37-2,
y art. 2,
Ley 55/73)
X
(Ley 55/73,
art. 2)
7. Convenio
Constitutivo de la Corporación
Interamericana de
Inversiones,
CII
(Ley A. 22/86 y
D Regl. 2380/86)
X
( D 2380/86,
art. 2d)
X
(D 2380/86,
art. 1)
X
(D 2380/86,
art. 2e)
X
(D 2380/86,
art. 2a)
8. Convenio
Constitutivo de la
Corporación Andina
de Fomento, CAF
(Ley A. 103/68 y
Ley 60/89)
X
(Ley 60/89,
art. 2)
X
(Ley 60/89,
art. 4, inc. 2)
X
(Ley 60/89,
art. 1)
TRATADOS Y LEYES
APROBATORIAS
FUNCIONES ADSCRITAS AL BANCO EN LOS
CONVENIOS, LEYES APROBATORIAS
Y OTRAS LEYES INTERNAS
REPRESENTANTE
CANAL DE
COMUNICACION
DEPOSITARIO
DE ACTIVOS
Y RESERVAS
RESPONSABLE
DEL PAGO
DE APORTES
DESIGNACION
DE
DIGNATARIOS
9. Convenio para
el establecimiento
del Fondo
Latinoamericano
de Reservas
(Ley A. 47/90)
X
(Convenio,
art. 39)
* La Ley 76 de 1946, aprobatoria del BIRF,
extendió estas atribuciones del Banco de la República en relación con el FMI.
** La Ley 141 de 1961, por medio de su
artículo 1º, adoptó como legislación permanente los Decretos Legislativos
dictados con invocación del art. 121 de la CP/1886, desde el 9 de noviembre de
1949 hasta el 20 de julio de 1958.
8. Si se tiene
presente el objeto de cada uno de los organismos financieros internacionales de
los cuales Colombia es miembro: Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), Corporación Financiera
Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Asociación
Internacional de Fomento, Banco de Desarrollo del Caribe, Corporación
Interamericana de Inversiones, Corporación Andina de Fomento, Fondo
Latinoamericano de Reservas, no es difícil plantear su afinidad con el objeto
propio y las operaciones del Banco de la República. Por esta razón el esquema
tradicional de la intervención convencional de los agentes diplomáticos para
cumplir las funciones señaladas en el apartado anterior fue desechado y, en su
lugar, se prefirió confiar tales tareas a los distintos bancos centrales de los
países miembros, considerados por su naturaleza, objeto e idoneidad técnica,
más aptos para ese cometido. La opción de la cual son prueba los diferentes
tratados refleja la anuencia de los órdenes internacional y nacional sobre la
conveniencia de adscribir las indicadas funciones a los bancos centrales de los
países signatarios.
9. Las funciones
encomendadas al Banco de la República en virtud de las leyes aprobatorias de
los tratados constitutivos de los organismos financieros internacionales,
presuponen la previa suscripción del tratado de acuerdo con las normas internas
y las que rigen en el ámbito internacional.
En este orden de
ideas, puede afirmarse que en el campo de las relaciones financieras
internacionales a los órganos superiores del Estado - Presidente como director
de las relaciones internacionales - y Congreso - como instancia interna para su
aprobación - compete constitucionalmente adoptar la decisión primaria e inicial
de incorporar al país a dicho campo y determinar negocialmente las obligaciones
y derechos que de ella se derivan, así como la de establecer los medios e
instrumentos indispensables para su cumplimiento y ejercicio.
El proceso de
internacionalización del país en esta área específica de las relaciones
internacionales demanda y reconoce el papel protagónico que desempeña el
Presidente, quien libremente lo pone en movimiento y a cuya decisión primaria,
fundacional, constitutiva y de inserción originaria éste responde. Las
funciones asignadas al Banco no pueden desconocer el indicado presupuesto y
tienen por ello carácter consecuencial, aplicativo y derivado, inscribiéndose
en una fase posterior del proceso de internacionalización relativa al
desarrollo y ejecución técnica de los acuerdos ya contraídos en la que la
posición y conveniencia del país reclama la intervención del Banco de la
República.
10. El
reconocimiento de un espacio en las relaciones financieras internacionales al
Banco de la República y cuya naturaleza es meramente consecuencial, aplicativa
y derivada, no se desprende necesariamente de sus facultades constitucionales
ni de su órbita de autonomía. Ellas sencillamente se deducen de la decisión
suprema adoptada por el Presidente de la República y el Congreso reflejada en
los tratados y fundada en consideraciones de conveniencia pública. A este
respecto poderosas razones militan en favor de asegurar que en los mencionados
tratados constitutivos de organismos financieros internacionales pueda tomar
parte en su funcionamiento el Banco de la República. En efecto, tales
organismos proveen a los bancos centrales de sus países miembros canales y
medios necesarios y útiles para desenvolverse en el mercado internacional -
principalmente en lo que se refiere a la existencia de un sistema multilateral
de pagos, líneas de crédito, recursos para corregir desequilibrios temporales
de las balanzas de pagos, compras y ventas de divisas etc. - y, por esta vía,
cumplir las funciones básicas señaladas en los ordenamientos internos. El uso
cotidiano o coyuntural del conjunto de estas facilidades, se convierte en
últimas en la razón de ser de la vinculación del país al organismo financiero
que lo suministra y su utilización, que opera en el marco de las disposiciones
de un tratado en vigor, no es objeto de negociación diplomática sino de
actualización de sus reglas a través de los procedimientos y conductos
previstos en el mismo.
La connotación
técnica y puramente ejecutiva de las tareas que los tratados vigentes le
confían al Banco de la República en el contexto de los organismos financieros
internacionales, se explica por el obligado carácter consecuencial, derivado y
aplicativo de sus funciones que, en este caso, se limitan a hacer uso de los
medios que los organismos financieros internacionales ponen a disposición de
los países miembros y a intervenir dentro de su organización, de acuerdo con lo
previsto en sus estipulaciones, a fin de coadyuvar a su administración y dar
cumplimiento a las obligaciones asumidas.
11. La norma
acusada, lejos de circunscribir la actuación del Banco de la República en el
escenario internacional, a una función técnica y subordinada a la facultad que
la Constitución le atribuye al Presidente como Jefe del Estado  (CP art. 189-2),
lo reviste del carácter de representante del Estado ante los organismos
financieros internacionales en los que se hayan hecho aportes que se
contabilicen como reserva. Pasa por alto la disposición legal que en el campo
internacional el Estado Colombiano se hace presente por conducto de su
Presidente quien puede "nombrar a los agentes diplomáticos y
consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros estados y
entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la
aprobación del Congreso".
Justamente, en los
tratados internacionales a los que se ha hecho alusión, el Presidente en
ejercicio de sus facultades constitucionales propias ha tenido a bien disponer
conjuntamente con las otras partes, que el Banco de la República pudiera
desempeñar ciertas funciones de orden técnico inherentes a la ejecución de esos
instrumentos. La disposición demandada, omite toda consideración a la necesaria
intervención del Presidente y, por el contrario, da por supuesta con carácter
general su anuencia a la delegación intemporal de una función constitucional
que le pertenece.
El dato que puede
extraerse de diversos instrumentos internacionales relativo a las tareas que
allí se encargan al Banco de la República, pone de presente que éstas exhiben
en su generalidad una connotación eminentemente técnica y que esa atribución se
ha originado en la propia voluntad del Presidente que los ha suscrito. No
puede, en consecuencia, derivarse de la participación contingente que los
tratados le reconocen al Banco de la República, una genérica y primaria calidad
suya como representante del Estado así sea en el ámbito de los organismos
financieros internacionales en los que haya efectuado aportes con cargo a las
reservas.
En ningún campo
puede la ley ordinaria reducir o suprimir la facultad constitucional del
Presidente de representar internacionalmente al Estado. No es esta una facultad
sobre la que pueda disponer el Legislador, así ella se busque radicar en cabeza
de entidades u órganos que en el marco de la Constitución y de la ley gocen de
cierto grado de autonomía. No solamente se trata de una función que la
Constitución atribuye con exclusividad al Presidente (CP art 189-2), sino que
otra configuración diferente quebrantaría la característica de República unitaria
que es nota esencial del Estado Colombiano (CP art. 1).
No pudiéndose
adscribir - por medio de una ley ordinaria - al Banco de la República la
función de representante del Estado ante los organismos financieros
internacionales, sin violar los artículos 189-2, 121 y 136-1, no podría ella
tampoco ser materia de la competencia de su Junta Directiva para los efectos de
fijar criterios orientadores sobre su concreto ejercicio.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
Declarar INEXEQUIBLE
el inciso primero del artículo 15 de la Ley 31 de 1992, así como su
parágrafo.
COPIESE,
COMUNIQUESE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL
EXPEDIENTE.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA           ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                             Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                 VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                    Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario
General (E)