C-211-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-211/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Significado
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No es absoluta
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Connotaciones
COSA JUZGADA FORMAL-Alcance
COSA JUZGADA MATERIAL-Alcance
COSA JUZGADA MATERIAL-Efectos respecto de exequibilidad o
inexequibilidad
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Alcance
COSA JUZGADA RELATIVA-Alcance
COSA JUZGADA ABSOLUTA O RELATIVA-Motivación de decisión
COSA JUZGADA CONDICIONADA-Carácter absoluto
INHABILIDADES PERMANENTES EN
MATERIA DISCIPLINARIA
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Operancia
Referencia: expediente D-4162
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 "Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único"
Actor: María Eugenia Bareño Villa
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Bogotá D. C., once (11) de marzo de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la INTERVENCION Política, la ciudadana María
Eugenia Bareño Villa solicitó a la Corte declarar inexequible parcialmente el
artículo 46 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
La Sala Plena de la Corte INTERVENCIONES, en sesión
llevada a cabo el tres (3) de julio de 2002, resolvió acumular el expediente
D-4162 al D-4155 para que fueran tramitados INTERVENCIONE y decididos en la
misma sentencia.
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del
diecinueve (19) de julio de 2002, inadmitió la demanda radicada en el
expediente D-4155 y en consecuencia INTERVEN tres (3) días a los demandantes
para que la corrigieran.  En la misma providencia, admitió la demanda radicada
con número de expediente D-4162, la cual es objeto de estudio, por cumplir con
la totalidad de los requisitos que contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991, ordenando la INTERVEN en lista de las normas acusadas y el traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto.
Al mismo tiempo, resolvió comunicar la INTERVENCI del
proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso Nacional, al
Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Administrativo de la
Función Pública.  De igual forma, de INTERVENCIO con el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991, envió INTERVENCION al Consejo Superior de la Judicatura Sala
INTERVENCIONES Disciplinaria, a la Contraloría General de la República y a los
Departamentos de Derecho Público de las INTERVENCIO Nacional, Externado de
Colombia, Rosario y Javeriana, a fin de que emitieran su concepto en relación
con la demanda de la referencia.
Con INTERVENCIONE, la Magistrada Sustanciadora,
mediante auto de primero (1º) de agosto de 2002, decidió rechazar la demanda
que correspondía a la radicación D-4155, toda vez que el término para su
corrección venció en silencio.
De otra parte, la Sala Plena de la Corte
INTERVENCIONES, mediante auto del veintisiete (27) de agosto de 2002, resolvió
aceptar el impedimento manifestado por el Señor Procurador General de la Nación
para emitir concepto dentro de este trámite, por haber participado activamente
en el proceso de INTERVENC y aprobación de la mencionada ley.
Así mismo, mediante auto del veinticuatro (24) de
septiembre de 2002, aceptó el impedimento manifestado por el Señor
Viceprocurador General de la Nación para rendir concepto, por haber participado
también durante el trámite legislativo de la Ley 734 de 2002.  En el mismo
auto, ordenó remitir el expediente al Jefe del Ministerio Público para que,
conforme a lo dispuesto en el numeral 33 del artículo 7º del Decreto 262 de
2000, designara al funcionario que debe rendir el concepto en el presente proceso.
Cumplidos los trámites INTERVENCIONES_s y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General
de la Nación, la Corte INTERVENCIONES procede a decidir en relación con la
demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se
transcribe a INTERVENCION el texto del artículo 46 de la Ley 734, conforme a su
INTERVENCIO en el Diario Oficial No 44.708 del 13 de febrero de 2002, y se
subraya la parte demandada:
LEY 734 DE 2002
(febrero 5)
“Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”
“Artículo 46. Límite de las sanciones.  La
inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será
inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La INTERVENCI no será inferior
a un mes ni superior a doce meses.  Cuando el disciplinado haya cesado en sus
funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la INTERVENC del
mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de
INTERVENCI o el que faltare, INTER el caso, en salarios de acuerdo al monto de
lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la
inhabilidad especial.
La multa no podrá ser inferior
al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico
devengado al momento de la comisión de la falta.
La INTERVENCION escrita se anotará
en la correspondiente hoja de vida.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para
la actora, la INTERVENC “la inhabilidad será permanente” contenida en el
artículo 46 de la Ley 734 de 2002 infringe los artículos 28 (libertad
personal), 13 (igualdad) y 1º (INTERVEN) de la INTERVENCION Política, por las
razones que pasan a explicarse.
En relación con el artículo 28 considera que la
INTERVENC acusada no está acorde con la INTERVENCION, toda vez que presupone la
INTERVENCIONES de la inhabilidad, y de INTERVENCIO con el artículo citado, no
está permitida la INTERVENCI de penas y medidas de INTERVENC imprescriptibles.
Así mismo, precisó que la inhabilidad contemplada en
la INTERVENCIO demandada no es razonable, lo que en su sentir vulnera los
artículos 28 y 13 superiores.  Al respecto señaló “(...) su permanencia
produce una INTERVENCION injusta e indigna para cualquier persona de una
sanción que nunca se levantará, privando a cualquier funcionario de una segunda
INTERVENCION laboral.”
Finalmente expresó que el principio de respeto por la
INTERVEN humana no fue tomado en cuenta por el legislador al momento de expedir
esta norma, INTERVENC que va en contravía de los presupuestos sobre los cuales
se construye el Estado Social de Derecho.
IV.    INTERVENCIONES
4.1. Contraloría General del la República.
El
ciudadano Víctor Raúl Mejía Castro, obrando en calidad de apoderado especial de
la Contraloría General de la República, intervino dentro de este proceso para
solicitar la inexequibilidad de la parte demandada del artículo 46 de la Ley
734 de 2002.
En su
sentir, la expresión objeto de estudio viola flagrantemente el principio
constitucional consagrado en el inciso final del artículo 28 superior que
señala, "en ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por
deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles".
Expresó
que las excepciones a la prohibición de la imprescriptibilidad de la pena
instituida por el constituyente, de acuerdo con el artículo 122 y 179-1, se
refieren expresamente a los casos en que haya habido condena por la comisión de
un delito, lo cual, a su parecer, no es aplicable al proceso disciplinario.
Concluyó
que al legislador no le está permitido establecer inhabilidades sin término
máximo de duración diferente a las previstas en la Constitución Política.
4.2. Auditoría General de la República
La ciudadana Myriam Herlinda Roncallo Téllez, actuando
en calidad de apoderada especial de la Auditoría General de la República,
acudió al presente proceso con el fin de solicitar la inexequibilidad de la
disposición acusada.
Inició su intervención haciendo referencia al tema de
las inhabilidades e incompatibilidades para acceder a un cargo público y de la
competencia del legislador para regular esta materia.   Lo anterior con el fin
de aclarar que este último tiene amplias facultades para fijar el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, pero que
aquéllas tienen su limitación en los parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas y en lo que la propia Constitución
haya establecido de manera explícita.
A su juicio el legislador, al establecer la
inhabilidad permanente cuando la falta disciplinaria afecte el patrimonio
económico del Estado, desconoció los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.  Arguyó que cualquier restricción al derecho del ciudadano de
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (Artículo
40 de la C.P.) debe efectuarse de manera razonable, armonizando, de una parte,
la defensa de los intereses colectivos que es parte del fin perseguido por el
legislador al estipular las causales de inhabilidad y, de otra parte, el
derecho político fundamental de acceder a los cargos públicos.
Adujo que como quiera que la inhabilidad para el
desempeño de funciones públicas es una sanción o pena, la misma no puede ser
perpetua o permanente al tenor del citado artículo 28; por lo tanto, cuando el
artículo 46 impugnado le da el carácter de permanente desconoce de manera
flagrante la norma constitucional en comento.
En su sentir, el legislador al establecer la
inhabilidad permanente en la norma acusada, trató de asimilar ésta a la
consagrada por el constituyente en el inciso final del artículo 122, sin tener
en cuenta que la inhabilidad para desempeñar funciones públicas allí prevista
se impone cuando se ha cometido un delito contra el patrimonio del Estado y
que, por ende, no se puede asimilar a la falta disciplinaria.
4.3.   Universidad
del Rosario
El
ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, en calidad de decano de la facultad de
jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino durante el trámite del
presente proceso, con el fin de solicitar la inexequibilidad del aparte
demandado del artículo 46.
Después
de establecer que las sanciones disciplinarias y las penales son de la misma
naturaleza, manifestó que el artículo 46, que consagra las primeras, debe
enmarcarse dentro de los principios y límites previstos en la Constitución, en
especial, a lo consagrado en el artículo 28 en materia de penas.
Finalmente,
argumentó que la inhabilidad permanente planteada en la norma objeto de estudio
niega de manera absoluta e irredimible a los funcionarios sancionados el
derecho fundamental a la participación en el ejercicio de funciones y cargos
públicos, consagrado en el artículo 40 superior.
4.4. Departamento Administrativo de la Función
Pública.
El
ciudadano Antonio Medina Romero, en representación del Departamento
Administrativo de la Función Pública, intervino dentro del proceso de la
referencia con el objeto de solicitar se declare la exequibilidad de la
expresión "inhabilidad permanente", contenida en el artículo 46.
Comenzó
su intervención haciendo referencia al derecho a la igualdad y a los
pronunciamientos de la Corte en ese sentido.  Con base en lo expuesto, indicó
que la inhabilidad no constituye una sanción, sino la imposibilidad de acceder
nuevamente a la Administración, situando al exfuncionario en una situación
diferente a la de los demás aspirantes a acceder a un cargo público.  Así,
consideró que no existe vulneración al principio de igualdad.
De
igual forma, argumentó que, si bien la Constitución señala que en ningún caso
podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de
seguridad imprescriptibles (Art. 28), de la interpretación sistemática de los
artículos 122 y 179-1 de la Carta, se desprende que aquélla prohibición no
cobija a las inhabilidades que el mismo constituyente ha instituido, así estas
tengan carácter sancionatorio.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Una vez aceptados los impedimentos manifestados por el
señor Procurador General de la Nación y por el Viceprocurador General de la
Nación procedió a rendir concepto la doctora Nubia Herrera Ariza, quien fue
designada para tal fin mediante Resolución 368 del 21 de octubre de 2002.
La Vista Fiscal, en su concepto, expresó que era
posible que para el presente caso haya operado la figura de la cosa juzgada
constitucional, en virtud de la Sentencia C-948 de 2002.  Sin embargo, como al
momento de su intervención desconocía el contenido y la decisión del fallo,
solicitó a esta Corporación, como pretensión principal, declarar la existencia
de cosa juzgada constitucional y como subsidiaria, declarar la exequibilidad
del mencionado aparte, por no ser contrario a los artículos 13 y 28 de la
Constitución.
Adujo que establecer una inhabilidad permanente por
conductas disciplinables que afecten el patrimonio económico del Estado no
desconoce el debido proceso ni el derecho a la igualdad ni la prohibición de
penas imprescriptibles, contenida en el artículo 28.
De igual forma, haciendo referencia a los
pronunciamientos de la Corte relacionados con la intemporalidad de la
inhabilidad para acceder y desempeñar cargos y funciones públicas, indicó que
la jurisprudencia constitucional ha permitido la procedencia de la inhabilidad
permanente cuando se ha incurrido en conductas punibles; que aquélla además de
tener un propósito sancionador, tiene fines moralizadores y de garantía para el
adecuado desarrollo de las funciones públicas.
Argumentó que como este último fue el fin perseguido
por el constituyente con lo previsto en el inciso final del artículo 122 de la
Carta Política, el legislador puede erigir en falta disciplinaria
comportamientos descritos en la ley penal como delitos y sancionarlos con la
inhabilidad intemporal para desempeñar funciones públicas.
Planteó que para imponer como sanción disciplinaria la
inhabilidad permanente a que hace referencia el Código Disciplinario Único es
necesario que la conducta disciplinable tenga las siguientes características: i)
que esté tipificada como delito sancionable a título de dolo; ii) que se
realice en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o
abusando del mismo; y iii) que afecte el patrimonio económico del Estado.
Aclaró
que esta sanción sólo se puede imponer cuando haya sido proferida la sentencia
condenatoria por la comisión de un delito que afectó el patrimonio del Estado.
En
síntesis, indicó que el artículo 46 acusado es exequible, pues la inhabilidad a
la que éste hace referencia está expresamente autorizada en el artículo 122 de
la Constitución y que la única condición para su imposición es la existencia de
la condena penal de que trata el mismo artículo.  No obstante, aclaró que de no
existir la sentencia condenatoria, el funcionario encargado de imponer la
sanción disciplinaria sólo podría imponer la inhabilidad dentro de los máximos
que señala el estatuto disciplinario, que no es otro que el de 20 años.
Finalmente anotó que si después de impuesta la sanción disciplinaria se profiere
sentencia penal, se entenderá que la inhabilidad por efectos de la condena
penal será permanente, tal como lo señala el artículo 122 de la Constitución.
VI.
CONSIDERACIONES
6.1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de
la República.
6.2. Problema jurídico planteado
Le
corresponde a la Corte determinar si en el presente caso se configura el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta respecto del aparte
demandado, en virtud de los pronunciamiento de esta Corporación, mediante
sentencias C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-070 de 2003, M.P. Manuel
José Cepeda o, si por el contrario, procede llevar a cabo un estudio de
constitucionalidad de fondo sobre la disposición legal demandada.
6.3. Cosa juzgada constitucional
La
cosa juzgada constitucional, en términos generales, hace referencia a los
efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, su carácter inmutable y a
la imposibilidad de presentar recursos en contra de las decisiones en ellas
consagradas.
El
fundamento constitucional del fenómeno de la cosa juzgada se encuentra en el
artículo 243 de la Constitución Política que establece:
"Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución".
La Corte ha interpretado el significado de
esta norma superior de la siguiente manera:
"(...)El artículo 243 de la Constitución Política
le reconoce fuerza de cosa juzgada a los fallos que la Corte Constitucional
dicta en ejercicio del control jurisdiccional. Ello significa que las
decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en cumplimiento de su misión
de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter
definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos
asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible
replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo. [1]
Así entendida, la cosa juzgada constitucional, además
de salvaguardar la supremacía normativa de la Carta, está llamada a garantizar
la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y
confianza legítima de los administrados, pues, por su intermedio, se obliga al
organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que
adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y
resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera
distinta."[2]
En principio, el efecto general de la cosa juzgada
constitucional se traduce en la imposibilidad jurídica de reabrir el juicio de
constitucionalidad sobre  la norma que ya ha sido objeto de examen por la
Corte.  Sin embargo, como se explica a continuación, tal consecuencia no es
absoluta.
La
cosa juzgada constitucional dependiendo del estudio que se le haya realizado a
una norma determinada y de los efectos de la decisión recibe diferentes
connotaciones.  De ahí la distinción que surge entre cosa juzgada formal y
material.  Se dice que opera cosa juzgada formal "cuando existe
una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que
es llevada posteriormente a su estudio" y, cosa juzgada
material "cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente
distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u
otras disposiciones que ya fueron objeto del juicio de constitucionalidad, sin
que el entorno en el cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su
alcance y significación"[3].
Así las cosas, la cosa juzgada formal recae sobre el texto acusado,
mientras que la cosa juzgada material se proyecta sobre los contenidos
normativos estudiados, sin que esto signifique que deba existir semejanza o
coincidencia entre el problema jurídico propuesto y el que fue objeto de
pronunciamiento en la decisión precedente.
En
relación con la cosa juzgada material, en sentencia C-1064 de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, señaló:
"el fenómeno de la cosa juzgada material opera, así, respecto
de los contenidos específicos de una norma jurídica, y no respecto de la
semejanza del problema jurídico planteado en la demanda con el ya decidido en
un fallo anterior".
En
reciente pronunciamiento la Corte Constitucional, en sentencia C-310 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, precisó que el efecto de la cosa juzgada material
variaba dependiendo de si la norma fue declarada inexequible o exequible.  En
el primer caso, "si la norma enjuiciada ha sido declarada inexequible
y, en consecuencia, retirada del ordenamiento jurídico, el efecto de la cosa
juzgada material limita la competencia del legislador, de manera que éste queda
impedido para reproducir el contenido normativo del acto mientras subsistan las
disposiciones constitucionales que dieron lugar al citado
pronunciamiento", dándose de esta forma el estricto cumplimiento a la
orden contenida en el artículo 243 superior.   Ahora bien, si la
disposición fue declarada exequible, la cosa juzgada material, en principio,
imposibilita al juez constitucional para pronunciarse sobre la materia
previamente resuelta, esto, con el fin de garantizar a los administrados,
principios como la seguridad jurídica, la confianza legítima y la igualdad.[4]  Sin embargo,
excepcionalmente, el juez podría adelantar un nuevo juicio de
constitucionalidad sobre un texto normativo del cual ya hubo pronunciamiento,
si considera necesario precisar los valores y principios constitucionales y
aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución jurídica.[5]
Al
respecto en la mencionada sentencia aclaró:
"No obstante, atendiendo al carácter dinámico de la
Constitución, que se deriva de su relación directa con la realidad sociopolítica
del país, es posible que el juez constitucional se vea obligado a revaluar la
interpretación previamente adoptada en torno al alcance de un determinado texto
jurídico, debiendo adelantar un nuevo juicio de inconstitucionalidad; esta vez,
a partir de acontecimientos distintos a los que respaldaron la decisión
positiva que se adoptó en el pasado –cambios sociales, económicos, políticos o
culturales-, aún cuando no se hayan presentado cambios sustanciales o formales
en las disposiciones constitucionales que suscitaron su aval inicial."
Así
mismo, dependiendo del alcance dado a la decisión adoptada por la Corte, podrá
determinarse si la cosa juzgada operó de manera absoluta o relativa, toda vez
que existen casos en los cuales aquél se restringe.
La cosa juzgada absoluta tiene lugar en los casos en
que la Corte no ha restringido el alcance de su decisión, situación que impide
toda posibilidad de formular y considerar nuevas demandas de
inconstitucionalidad sobre el mismo asunto, mientras subsistan las
disposiciones constitucionales en las que se apoyó el fallo.  En  numerosos
fallos se ha señalado que la cosa juzgada constitucional es absoluta "cuando
el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del
control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir,
se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a
todo el texto Constitucional.”[6]
En relación con esta última figura ha
precisado:
"(...)También puede ocurrir que cuando
la Corte pese ha haber analizado en el texto de la providencia los cargos
propuestos en una demanda no ha señalado expresamente el alcance limitado de
sus efectos a esos determinados aspectos, debe entenderse que la adopción de la
decisión ha estado precedida por un análisis de la norma impugnada frente a la
totalidad de las normas superiores, dando lugar a que la providencia también
esté amparada por la cosa juzgada absoluta[7],
configurándose en tal hipótesis una suerte de “presunción de control integral”.
[8]
Por su parte, la cosa juzgada relativa se
configura cuando la Corte ha declarado la exequibilidad de una disposición
legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada
tendrá efecto en relación con este aspecto, lo que permite que en un futuro se
puedan presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su
contenido material.  De igual manera, se está frente a esta figura, cuando la
Corte al declarar la exequibilidad de una norma ha limitado su decisión a un
cargo constitucional en particular o a su confrontación con determinados
preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera
solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia.
La
Corte se ha pronunciado en este sentido así:
(...) Ahora bien, tal y como se explicó en
la sentencia C-004 de 1993, la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de
situaciones:
a) cuando el estudio de exequibilidad de
una norma se ha hecho desde el punto de vista netamente formal; es decir,
cuando sólo se ha analizado la constitucionalidad de su procedimiento de
formación. La justificación de esta posibilidad radica en que, en el futuro,
pueden existir nuevos cargos contra la misma disposición, por motivos de fondo,
respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte
Constitucional; y
b) cuando una determinada norma se ha declarado exequible a la luz
de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es
demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. En
casos como éste, sólo será procedente la nueva demanda cuando la Corte misma,
en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión, por
no haberse adelantado el estudio de constitucionalidad frente a todas las
normas de la Carta Política, sino sólo frente a algunas.
Por
último, en lo concerniente a la cosa juzgada relativa, advierte la Corte que es
fundamental aclarar que es necesario que se haya limitado el alcance de la
decisión, ya sea en la parte resolutiva o motiva.  Si el juez constitucional
restringió los efectos de su declaratoria de inconstitucionalidad en los
considerandos se está frente a lo que se conoce como cosa juzgada relativa
implícita[9],
En todo caso, en ambos supuestos - cosa
juzgada absoluta o relativa -, la Corte deberá motivar su decisión, a fin de
evitar que la cosa juzgada sea aparente y se vea en la obligación de
hacer posteriormente un pronunciamiento de fondo.
En lo concerniente, ha precisado:
"(...) es menester que las sentencias
que profiere la Corte contengan un mínimo de motivación o de referencia  a las
razones por las cuales se considera que la norma sub examine se ajusta o, por
el contrario, contradice los dictados de la Ley Fundamental, pues es
incuestionable que ...“la motivación es esencial a todo fallo, y si las razones
de su juicio vinculan necesariamente la sentencia, en su contenido material,
con las razones del juez, faltaría éste a su deber si, con la excusa de haber
decidido lo que en realidad no decidió, cerrara las puertas de acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P.)”. [10]
6.3.1.
Cosa juzgada condicionada
Existen
situaciones en las cuales la Corte decide no limitar el alcance de los efectos
de la sentencia, es decir, en las que no se está ante el fenómeno de la cosa
juzgada relativa, pero sí decide condicionar la exequibilidad de un precepto
normativo, esto es, lo que se conoce como cosa juzgada condicionada.  Esta
Corporación  ha sido enfática en precisar que para este último caso, la cosa
juzgada opera de manera absoluta, por ser esta la regla general, a menos que en
el fallo, tal condicionamiento haya sido limitado a los cargos eventualmente
formulados.
Al respecto, ha señalado:
“(...) Esto muestra que es necesario distinguir entre
las sentencias de cosa juzgada relativa y las sentencias de constitucionalidad
condicionada. Así, la limitación de la cosa juzgada tiene que ver con la
posibilidad de que una disposición que ya fue analizada por la Corte, pueda o
no ser estudiada en el futuro. Por ende, existe cosa juzgada relativa cuando la
disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha
limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la
constitucionalidad de esa misma norma pueda ser nuevamente reexaminada en el
futuro. En cambio, la constitucionalidad condicionada consiste en que la Corte
delimita el contenido de la disposición acusada para, en desarrollo del
principio de conservación del derecho, poder preservarla en el ordenamiento.
Así, la sentencia condicionada puede  señalar que sólo son válidas algunas
interpretaciones de la misma, estableciéndose de esta manera cuáles sentidos de
la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuales
no son legítimos constitucionalmente. Pero si la Corte no limita el alcance de
la cosa juzgada, entonces ese pronunciamiento material de constitucionalidad
condicionada tiene efectos jurídicos definitivos y erga omnes.”[11]
De lo anterior se desprende que el condicionamiento de
un fallo de constitucionalidad no guarda relación directa con el estudio
parcial o total de confrontación con la Constitución que la Corte haya
realizado de una norma demandada.
Grosso modo, la cosa juzgada constitucional condicionada se predica
de las providencias de la Corte Constitucional en las que considera necesario
someter la exequibilidad de una norma a cierto entendimiento que garantice su
armonía con la Constitución Política.  En otros términos, de no hacerlo, la
norma podría ser interpretada de manera contraria a la Carta.  En estas
decisiones, la Corte no relativiza los efectos de su decisión, a menos que lo
manifieste expresamente, sino que somete el precepto acusado a una
interpretación concreta.  La confrontación con la totalidad de las normas
constitucionales se presume igualmente, según lo expuesto.
6.4. Caso concreto
La Vista Fiscal planteó la posible existencia del
fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional absoluta, por cuanto esta
Corporación, en el proceso que culminó con la sentencia C-948 de 2002, declaró
la exequibilidad condicionada de la parte contenida en el primer inciso del
artículo 46 de la Ley 734 de 2002 que reza: "pero cuando la falta
afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente".
Teniendo en cuenta que la expresión "inhabilidad
permanente", demandada en esta oportunidad, se encuentra consagrada
dentro del aparte estudiado en aquélla ocasión, la Corte deberá resolver si en
el presente caso sometido a revisión se configura el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional y si esta opera de manera absoluta o relativa.
En la sentencia C- 948 de 2002 la Corte estudió la
constitucionalidad de varios artículos del Código Disciplinario Único, entre
los cuales, como se dijo, se encontraba el artículo 46.  La accionante, en esa
oportunidad demandó la expresión "pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente", por
considerar que vulneraba el artículo 29 (debido proceso) y el artículo 122 que
señala lo siguiente: "Sin perjuicio de las demás sanciones que
establezca la Ley el servidor público que sea condenado por delitos contra el
patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones
públicas".  El cargo se fundamentó básicamente en que era
inconstitucional que el legislador hubiese hecho extensiva al derecho
disciplinario y para situaciones no autorizadas, la inhabilidad permanente que
taxativamente se encuentra en el artículo 122 de la Carta Política como sanción
por la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado.
En esta ocasión, la actora a fin de que se declarará
la inexequibilidad del aparte acusado centró sus argumentos en la vulneración
del artículo 28 de la Constitución, que prohibe las penas y medidas de seguridad
imprescriptibles y la violación del artículo 13, referente al derecho a la
igualdad.
No obstante, a pesar de la diferencia entre los
cargos, por las razones que se explican a continuación, en relación con la
expresión “la inhabilidad será permanente”, demandada en esta
oportunidad ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta,
por cuanto en la Sentencia C-948 de 2002, con ponencia del Magistrado Álvaro
Tafur Galvis, la Corte decidió: "Declarar EXEQUIBLE, la expresión “pero
cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado  la inhabilidad será
permanente”, contenida en el  primer inciso del artículo 46 de la Ley 734
de 2002 bajo el entendido que se aplica exclusivamente cuando la falta sea la
comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto
en el inciso final del Artículo 122 de la Constitución Política.", sin
haber restringido su alcance.  En efecto, en un fallo reciente, esta
Corporación, mediante sentencia C-070 de 2003, con ponencia del Magistrado
Manuel José Cepeda confirmó que había operado la cosa juzgada en relación con
la expresión acusada, al resolver lo siguiente: "Estarse a lo resuelto en
la sentencia de la Corte Constitucional C-948 de 2002 en el sentido de declarar
exequible la expresión `pero cuando la falta afecte el patrimonio económico
del Estado la inhabilidad será permanente´ contenida en el primer inciso
del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 bajo el entendido que se aplica
exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el
patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del Artículo
122 de la Constitución Política."
En la sentencia C-948 de 2002 esta Corporación en la
parte motiva señaló las razones por las cuales la expresión aquí demandada no
vulneraba la Constitución en general y especialmente los artículos 29 y 122,
bajo ciertas condiciones, así como también hizo un análisis profundo sobre uno
de los cargos actualmente planteados, esto es, la vulneración a la prohibición
constitucional de imponer penas o medidas de seguridad imprescriptibles,
contenida en el artículo 28 superior.
Sobre este punto, la Corte expresó que el legislador
goza de una amplia potestad de configuración normativa para establecer el
régimen de inhabilidades de quienes aspiran a la función pública.
Al respecto citó el
siguiente pronunciamiento:
"El legislador, como ya se
expresó, goza de autorización constitucional para establecer causales de
inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al
hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme
reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los
motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias
anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de
garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas
costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés
público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los
fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar
explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así
significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su
papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de
contenido la función legislativa misma.”[12]
Según lo expuesto, en aquella oportunidad afirmó que
el legislador tiene la facultad legal para establecer inhabilidades
intemporales y que la inhabilidad permanente contemplada en el artículo 122 no
es la única que puede presentarse.
Así mismo, inspirada en los principios de moralidad,
idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad que deben orientar la
función pública y el buen ejercicio de la administración, esta Corporación
consideró que se justificaba la exigencia de cualidades y requisitos a las
personas que aspiran a acceder a un cargo público.  Al respecto señaló que las
inhabilidades son impedimentos para acceder a cargos o funciones públicas,
establecidas por la Constitución y la ley y no necesariamente se constituyen en
penas impuestas por la comisión de un delito.
En este sentido manifestó: "en cuanto no se
trate de penas o medidas de seguridad impuestas por la comisión de conductas
punibles, las inhabilidades que con carácter intemporal lleguen a establecerse
no vulneran el artículo 28 constitucional que prohibe la imprescriptibilidad de
las penas".  Al respecto señaló además, que en reiteradas ocasiones
esta Corporación ha expuesto que la posibilidad de establecer inhabilidades
intemporales no se limita al caso de la comisión de delitos contra el
patrimonio del Estado sino que la propia Constitución la hace extensiva a otros
ilícitos[13].
Finalmente, sobre este aspecto precisó que tal posibilidad no se restringe a la
comisión de delitos sino que la comisión de faltas disiciplinarias también
pueden encontrarse al origen del establecimiento de inhabilidades de este tipo.
Así las cosas, concluyó:
"Es decir que la Corte tiene
claramente establecido que el Legislador bien puede establecer inhabilidades
permanentes derivadas de la comisión de faltas disciplinarias, siempre y cuando
la medida adoptada se adecúe a los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos
fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública."
De otra parte, en dicha providencia aclaró que, no
obstante estar permitido al legislador establecer inhabilidades permanentes en
materia disciplinaria, este argumento no era útil para el estudio de la parte
demandada del artículo 46, por cuanto la inhabilidad allí contemplada no era un
simple impedimento para acceder a un cargo o función públicos, sino que en
ejercicio del ius puniendi, configuraba una sanción frente aquellas
faltas disciplinarias que afectaren el patrimonio económico del Estado.
En este orden de ideas, consideró que la Ley 734 de
2002, por medio de la norma acusada desarrolla el criterio establecido por el
Constituyente de sancionar con este tipo de inhabilidad a quienes atentaren
contra el patrimonio del Estado y fuesen condenados por la comisión de delitos contra
el erario público (inciso final del artículo 122 constitucional).
El siguiente aparte de la mencionada
providencia permite ampliar la anterior conclusión:
"Empero este desarrollo debe
enmarcarse dentro de los límites que fija el propio Constituyente en materia de
sanciones, por lo que para la Corte el único entendimiento de la norma acusada
que puede resultar acorde  con la Constitución es el que se refiere a aquellas
circunstancias en las que de acuerdo con el numeral 1 del artículo 48 de la Ley
734 Ibidem[14],
una conducta configura simultáneamente la comisión de un delito y de una falta
disciplinaria y que con ella se afecta el patrimonio del Estado."
Es por lo anterior que decidió declarar la
exequibilidad de la expresión "pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, pero bajo
el entendido que dicha inhabilidad se aplicará exclusivamente cuando la falta
disciplinaria que con ella se sanciona consista en  la comisión de un delito
contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del
artículo 122 de la Constitución Política.
De otra parte, teniendo en cuenta que la
accionante argumentó también vulneración al derecho a la igualdad, corresponde
a esta Sala decidir si en este caso el fenómeno de la cosa juzgada opera de
manera absoluta o relativa.
De la lectura de la sentencia se concluye
que la exequibilidad del artículo 46  de la Ley 734 de 2002, si bien fue
condicionada, no se limitó a determinado aspecto constitucional que permita
pensar en la existencia de una cosa juzgada relativa.  Por el contrario, en ese
pronunciamiento se llevó a cabo un análisis que pone de presente un ejercicio
de confrontación del artículo 46 mencionado con toda la Constitución, señalando
al efecto las normas constitucionales y las razones relacionadas con la
competencia del legislador para regular varios temas, entre ellos, el
concerniente a las inhabilidades permanentes o intemporales.
En virtud de lo expuesto, el efecto del
condicionamiento de esta sentencia es de carácter hermenéutico, es decir, se
reduce a que la expresión aquí demandada debe ser interpretada de conformidad
con el alcance que se le dio en la sentencia C-948 de 2002, a fin de garantizar
su constitucionalidad, pues sólo con fundamento a los argumentos allí expuestos
es que la norma resulta ajustada a la Carta Política.
Por lo anterior, ha de concluirse que en
relación con la expresión "inhabilidad permanente" se
configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional con carácter absoluto,
que impide el adelantamiento del nuevo juicio de constitucionalidad que propone
el demandante en la presente causa constitucional.
Por lo expuesto, la Corte se abstendrá de
analizar los cargos planteados por la demandante, y en su lugar decidirá
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-948 de 2002 que declaró la
exequibilidad condicionada del artículo 46 de la Ley 734 de 2002.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-948 de 2002 que declaró exequible la expresión "pero cuando la falta
afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente",
contenida en el primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, bajo
el entendido que se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un
delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso
final del Artículo 122 de la Constitución Política.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la sentencia C-211/03
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Diferencia entre norma y sentido normativo
(Aclaración de voto)
NORMA JURIDICA-Sentido normativo (Aclaración de voto)
SENTENCIA CONDICIONADA-Razón de ser (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-4162
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Unico”.
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, el suscrito Magistrado aclara el voto sobre la parte motiva de la
sentencia, en el numeral 6.3.1. denominado Cosa Juzgada Condicionada.
Se hace necesario precisar cúando la Corte Constitucional
dicta una sentencia condicionada o interpretativa.
El supuesto fundamental, para entenderlo, es la
diferencia que existe entre norma y sentidos normativos.  Una norma jurídica
puede tener más de un sentido normativo, por ejemplo: dos, tres o más sentidos
normativos; para facilitar las cosas trabajaremos sólo con dos sentidos
normativos, A y B; a título de ejemplo la norma uno puede tener la
interpretación A y la interpretación B.  Si los dos sentidos normativos (A y B)
se encuentran ajustados a la Constitución la Corte dicta un fallo de
exequibilidad; si la Corte encuentra que los dos sentidos normativos son
contrarios a la Constitución, sólo puede dictar un fallo de inexequibilidad.
La situación se complica cuando uno de los sentidos normativos (A) es contrario
a la Constitución y el otro (B) se encuentra ajustado a la Constitución.  Como
existen dos interpretaciones de la norma, el Tribunal Constitucional debe
expulsar del orden jurídico la interpretación contraria a la Constitución y
declarar a la norma ajustada a la Constitución siempre y cuando se le entienda
en la interpretación B.
Esa es la razón de ser, de las denominadas en la
doctrina italiana sentencias interpretativas o en nuestro derecho
constitucional sentencias condicionadas.  Estas sentencias condicionadas no se
pueden identificar con la cosa juzgada relativa, ya que este último fenómeno
sólo se presenta cuando la Corte no ha examinado la norma demandada frente a la
totalidad de la Constitución o a la totalidad de los cargos formulados y así lo
declara expresamente.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Ver entre otras las siguientes providencias: Sentencias C-397/95
y C-774/2000; los Autos A-174 y A-289ª de 2001.
[2] Sentencia C-310 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[3] Ibidem.
[4] Ver entre otras las sentencias C-301 de 1993, C-426 de 1997 y
C-774 de 2001
[5] Ver al respecto las sentencias C-774 de 2000 y  la C-447 de 1997.
[6] Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[7] Sentencia C-478
de 1998
[8] Auto de sala Plena No. 174 de 2001.
[9] Sentencias C-774 de 2001y C-478 de 1998
[10] Sentencia C-700 de 1999.
[11] Sentencia C-492
de 2000.
[12] Sentencia. C-617/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] Ver Sentencia C- 952/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis  S.V
de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. A.V. del
Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa
[14] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes:
1. Realizar objetivamente una descripción típica
consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa
en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del
mismo