C-070-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-070/95
LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Constitucionalidad formal
La
elaboración de las leyes aprobatorias de tratados no requiere en el Congreso de
la República, de ningún trámite especial; de suerte que, el procedimiento
legislativo exigido en la Carta Política para ese tipo de normas es el
contenido en su artículo 157.  Este precepto establece el trámite para las
leyes ordinarias, indicando que ningún proyecto será ley sin haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva; haber sido aprobado en la comisión y en la plenaria de cada Cámara,
cuando el primer debate no esté  autorizado en sesión conjunta de las
comisiones  permanentes de las mismas; y haber obtenido la sanción del
Gobierno.
ACUERDO
SOBRE EL MERCADO COMUN CINEMATOGRAFICO-Mecanismos de participación
Los
mecanismos para la participación de las obras cinematográficas en el
Mercado Común podrán ser establecidos por las autoridades cinematográficas de
cada país productor.  Los mecanismos de participación no son de obligatorio
establecimiento en cada país productor.  El mecanismo de selección adoptado
(art. VI), no supone un grado de arbitrariedad  en nuestro país para la dicha
selección, pues entre nosotros debe respetarse el alcance del derecho a la
participación ciudadana  en todos los órdenes, sin excluir el que nos ocupa, en
un plano de igualdad, y, por ende, habrá un procedimiento legal que lo
desarrolle y asegure; en el cual tampoco, tendrán lugar procedimientos de
censura, pues ésta igualmente está expresamente  prohibida en nuestro orden
superior. El instrumento, tiene la suficiente generalidad  para contener
elementos flexibles reglamentables en su parte operativa, sin cambiar el
contenido y alcance de su  letra.
ACUERDO
SOBRE EL MERCADO COMUN CINEMATOGRAFICO-Constitucionalidad material
El
articulado del acuerdo no sólo no contiene preceptos contrarios a la Carta
Política, sino que se aviene a sus principios rectores y postulados normativos
comprometidos "a impulsar  la integración de la comunidad
latinoamericana".
REF.:
Expediente No.  L.A.T. 034
Acuerdo para la
creación del Mercado Común Cinematográfico Lationoamericano, hecho en Caracas,
el 11 de noviembre de  1989.
Revisión de
constitucionalidad de la Ley 151 de julio 15 de 1994.
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I.    ANTECEDENTES
JUAN PABLO CARDENAS
MEJIA, Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, mediante oficio
fechado 19 de julio de 1994, recibido el 21 del mismo mes y año, remitió a la
Corte Constitucional fotocopia  autenticada de la Ley 151 de 1994, "Por medio
de la cual se aprueba el 'ACUERDO PARA LA CREACION DEL MERCADO COMUN
CINEMATOGRAFICO LATINOAMERICANO', hecho en Caracas, el 11 de noviembre de
1989", para  los fines previstos en el artículo 241 numeral 10 de la
Constitución Política.
El Magistrado Sustanciador,
en auto del once (11) de agosto de 1994 resolvió solicitar a la Presidencia del
H. Senado de la República y a la Presidencia de la H. Cámara de Representantes,
copia auténtica del expediente legislativo correspondiente al trámite en el
Congreso de la República de la ley aprobatoria del tratado.  En cumplimiento de
lo ordenado se recibió  el oficio No. 1066 de agosto 25 de 1994, suscrito por
el Secretario General  (E) de la H. Cámara de Representantes, y según
constancia de Secretaría, no se recibieron en el término fijado las pruebas
solicitadas al H. Senado de la República.
Para completar el
expediente legislativo, el Magistrado Sustanciador, comisionó, mediante auto de
septiembre 1o. de 1994, a un funcionario de su Despacho, quien cumplió el encargo
ordenado,  el  8 de septiembre de 1994.
II.   LAS NORMAS QUE SE REVISAN
III.   CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación,
en el  oficio No. 521 de octubre 25 de 1994, en cumplimiento de lo dispuesto en
los artículos  278 numeral 5o. y 242 numeral  2o. de la Constitución Política,
rindió el concepto de constitucionalidad correspondiente al  asunto de la
referencia, en el cual "solicita a la H. Corte Constitucional declarar
EXEQUIBLE el acuerdo para la creación del Mercado Común cinematográfico
Latinoamericano, hecho en Caracas el 11 de noviembre de 1989, y su Ley
Aprobatoria", previas las consideraciones siguientes:
-        Que la ley aprobatoria cumplió con
los requisitos formales que la Carta Política exige para su expedición.
-        Que el acuerdo es altamente
beneficioso para los intereses nacionales en general, y para el desarrollo de
la cinematografía colombiana en particular, pues, según su objeto, promueve
ventajas "económicas" y "culturales", para la producción y
desarrollo de esa industria.
-        Que el mercado del cine colombiano
es "estrecho" y "pobre", por los bajos "precios de
exhibición", la competencia extranjera y las  ventajosas circunstancias
comerciales y de difusión que rodean a la televisión.
-        Que la ampliación del mercado para
la cinematográfica nacional, es un imperativo vital para su desarrollo.
-        Que "habida cuenta del
carácter de  vehículo de la cultura que el cine  ha cumplido en nuesto tiempo,
las ventajas de su desarrollo y difusión no se restringen  al campo del
comercio recíproco y la cooperación económica latinoamericana, sino que se
hacen extensivas al terreno de la solidaridad y la integración cultural de los
pueblos de la región, afines por múltiples circunstancias históricas y
geográficas.  De manera tal que  los beneficios del acuerdo se proyectan
igualmente también (sic) el desarrollo espiritual y cultural de dichos
pueblos".
-        Que el acuerdo promueve la
integración latinoamericana (preámbulo, artículo 9o. de la C.P.).
-        Que esta Corte declaró la
constitucionalidad del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana
en sentencia C-589 del 23 de  noviembre de 1992.
IV.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A.   La Competencia
Es competente la Corte Constitucional para
avocar la revisión de constitucionalidad de la Ley 151 de 1994, por ser ésta
una ley aprobatoria de un tratado internacional, cuyos contenidos y requisitos
formales o de expedición deben, previamente  a su ratificación, ser sometidos
al control automático de constitucionalidad, según lo estatuye el artículo 241
numeral 10 de la Constitución Política.
B.      La Materia
La revisión comprende la determinación de
la constitucionalidad formal y material de la Ley 151 del 15 de junio de 1994 y
del Convenio Internacional que aprueba, con miras a su incorporación al
ordenamiento jurídico colombiano.
C.   La Constitucionalidad Formal
Tal como lo ha sostenido la jurisprudencia
de esta Corporación las acciones preparatorias de la suscripción de tratados
internacionales deben ejercerse conforme a la Carta Política (art. 189 num. 2)
por el Presidente de la República y bajo su responsabilidad. La circunstancia
de que el instrumento internacional se encontrara elaborado hace que la
iniciativa del Gobierno se rija por los parámetros de la "adhesión"
al mismo, por lo cual en sí mismo, ese acto no es objeto de revisión por esta
Honorable Corte.
Según jurisprudencia reiterada de la Corte,
la elaboración de las leyes aprobatorias de tratados no requiere en el Congreso
de la República, de ningún trámite especial; de suerte que, el procedimiento
legislativo exigido en la Carta Política para ese tipo de normas es el
contenido en su artículo 157.  Este precepto establece el trámite para las
leyes ordinarias, indicando que ningún proyecto será ley sin haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva; haber sido aprobado en la comisión y en la plenaria de cada Cámara,
cuando el primer debate no esté  autorizado en sesión conjunta de las
comisiones  permanentes de las mismas; y haber obtenido la sanción del
Gobierno.
En el expediente legislativo allegado a
folios se registra lo siguiente:
-        La publicación del proyecto de ley
No. 117 de 1992 y la correspondiente exposición de motivos, en la Gaceta del
Congreso No. 40 del 27 de agosto de 1992.
-        La ponencia para primer debate del
proyecto en el H. Senado de la República, según consta en la Gaceta del
Congreso No. 211, del 16 de diciembre de 1992, pág. 21.
-        Según oficio de fecha 25 de mayo
de 1993, dirigido al Dr. Cesar Pérez García, en su condición de Presidente de
la H. Cámara de Representantes, por el entonces Presidente del H. Senado de la
República Dr. Tito Rueda  Guarín, el proyecto No. 117/92 -Senado-, fue aprobado
sin modificaciones en comisión, el día 24 de  marzo de 1993.
-        Se presentó ponencia para segundo
debate a consideración de la plenaria del H. Senado de la República, que fue
insertada en la  Gaceta del Congreso No. 55 del  29 de marzo de 1993.
-        El H. Senado de la República
aprueba el proyecto en su sesión ordinaria del  25 de mayo  de 1993, Gaceta del
Congreso No. 159 del 27 de mayo de 1993.
-        La ponencia para Primer Debate en
la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, al proyecto de Ley No.
117/92 Senado y No. 296/92 Cámara, según consta en la Gaceta del Congreso No.
390, 10 de noviembre de 1993, pag. 48.
-        Según oficio No. 148, junio  7 de
1994, dirigido al Dr. Jorge Ramón Elias Nader,  Presidente del H. Senado de la
República, por el Dr. Diego Vivas  Tafur, el proyecto fue aprobado por la
Comisión Segunda -Cámara-,  el 27 de abril de 1994.
-        Se presentó ponencia para segundo
debate, ante la plenaria de la H. Cámara de Representantes, insertada en la
Gaceta  del Congreso No. 48 del 10 de mayo de 1994, pág. 24.
-        El proyecto fue aprobado en
segundo debate en la sesión plenaria de la  H. Cámara de Representantes, el día
31 de mayo de 1994, Gaceta del Congreso No. 73 del 10  de junio de 1994, pág.
7.
-        Finalmente, el proyecto obtiene la
sanción presidencial el 15 de julio de 1994.
Lo anterior  pone en evidencia que la ley
surtió los trámites exigidos por la Constitución Política para que un proyecto
se convierta en ley de la República (artículo 157).  Se cumplieron igualmente
en el trámite de la ley, los términos  a que se refiere el artículo 160 de la
Carta.
D.   La Constitucionalidad Material
El cine se revela en nuestros días como
una  actividad que consulta realidades  tanto artísticas y educativas como
económicas.  Por lo primero, se erige en un instrumento de transmisión y
promoción de la cultura, llegando con frecuencia a constituirse en creador de
conceptos y valores sobre la belleza, el amor, la vida social y política, y, el
mundo de relación en general. De allí que sea un foco de interés para los
asociados, en el cual, además, encuentran una fuente habitual de
esparcimiento.  El tratado consulta estas realidades en latinoamérica y está
conforme con los preceptos de la Carta sobre educación, cultura, arte y
esparcimiento.  En especial, en lo que tiene que ver con la obligación del
Estado de promover y fomentar la educación artística, en cuanto instrumento de
"creación  de la identidad nacional" (artículo 70);  la búsqueda del
conocimiento y la expresión artística (artículo 71);  y, el derecho de todas
las personas a  la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre (artículos
44, 52, 64 y 67 ibidem).
En lo que tiene que ver con los
ingredientes económicos de la industria cinematográfica, en la exposición de
motivos de la ley aprobatoria en revisión, se planteó la urgencia de atender
las necesidades sentidas por la industria cinematográfica latinoamerica de disponer
de un mercado amplio y suficiente, para estimular el interés del capital en las
inversiones que propicien su crecimiento.  Allí se expresó:
"La industria cinematográfica, en los
diferentes países de América Latina, ha encontrado en  la estrechez del mercado
uno de los obstáculos principales, sino el más, para su definitivo desarrollo.
Tal estrechez, no solamente incide en la difusión del producto cinematográfico
sino también  en las posibilidades de que la industria invierta en él de
acuerdo con sus exigencias por la dificultad que muchas veces presenta la
recuperación del capital invertido.  Esta situación se torna paradójica, hábida
cuenta de la gran respuesta que el público, en general, ha dado a la obra
cinematográfica en los países  latinoamericanos".
"La ampliación del mercado nacional
para la cinematografía de cada país de la región es, por consiguiente un
imperativo vital para su desarrollo y en muchos casos para su
sobrevivencia."
"La ampliación del mercado nacional
necesariamente debe darse sobre la base de la  conquista de mercados externos
sin los cuales la industria cinematográfica se resentiría gravemente en su
calidad y alcance".
Con la anterior motivación, los
representantes de las Repúblicas de Argentina, Cuba, Ecuador, Nicaragua,
Panamá, Perú, República Dominicana, Brasil y los Estados Unidos mexicanos, en
el Foro Iberoamericano de Integración  Cinematográfica, celebrado en Caracas,
decidieron crear el Mercado Común Cinematográfico Latinoamericano,  y
suscribieron el "Acuerdo para la Creación del Mercado Común
cinematográfico Latinoamericano".
Este acuerdo tiene por objeto implantar un
sistema  multilateral de participación de espacios de exhibición para las obras
cinematográficas certificadas como nacionales por sus signatarios, con la
finalidad económica señalada  y para proteger además, los vínculos de  unidad
cultural entre los pueblos de Iberoamérica y el Caribe (artículo I); se define
la obra cinematográfica (art. II); y se compromete a las partes a procurar la
incorporación a su ordenamiento jurídico interno de disposiciones que
garanticen el cumplimiento de lo establecido en el instrumento (art. III).
Se define la participación de cada país en
el mercado que se crea, sin perjuicio de la posibilidad de que entre los
Estados miembros puedan suscribirse convenios bilaterales por participaciones
mayores a las estipuladas (art. IV) y de que las autoridades de cinematografía
de cada miembro establezcan mecanismos para  la concurrencia de sus obras en el
mercado común (art. V).  En desarrollo de su natural dinámica, permite
solicitar al país "exhibidor" cambios en la lista de las obras
seleccionadas (art. VI). Estas obras serán consideradas en cada Estado miembro
como nacionales a los efectos de su distribución y exhibición por cualquier
medio, y gozarán de los mayores beneficios y de todos los derechos en lo que se
refiere a espacios de exhibición, cuotas de pantalla, cuotas de exhibición,
cuotas de distribución y demás prerrogativas que le confieran las leyes
nacionales, salvo incentivos concedidos por los gobiernos a las películas
nacionales (art. VIII).
El acuerdo estará sujeto a ratificación, y
entrará en vigencia cuando por lo menos tres de los  Estados hayan depositado
el instrumento de ratificación en la Secretaría  Ejecutiva de la Cinematografía
Iberoamericana  -SECI-  (ART. IX); quedando abierto a la "adhesión"
de los Estados Latinoamericanos (art. X), y pudiendo ser denunciado (art. XI).
En resumen, los mecanismos para la participación
de las obras cinematográficas en el Mercado Común podrán ser establecidos por
las autoridades cinematográficas de cada país productor.  Los mecanismos de
participación no son de obligatorio establecimiento en cada país productor.  El
mecanismo de selección adoptado  (art. VI), no supone un grado de
arbitrariedad  en nuestro país para la dicha selección, pues entre nosotros
debe respetarse el alcance del derecho a la participación ciudadana  en todos
los órdenes, sin excluir el que nos ocupa, en un plano de igualdad, y, por
ende, habrá un procedimiento legal que lo desarrolle y asegure; en el cual
tampoco, tendrán lugar procedimientos de censura, pues ésta igualmente está
expresamente  prohibida en nuestro orden superior.
El instrumento, tiene la suficiente
generalidad  para contener elementos flexibles reglamentables en su parte
operativa, sin cambiar el contenido y alcance de su  letra.
Es obvio que en el organismo (SECI),
encargado de dirimir las controversias o diferencias entre los Estados, habrá
representantes de los mismos y sus decisiones se tomarán mediante transparentes
procedimientos democráticos, tan útiles e indispensables en procesos de
integración, como los que se propone el instrumento internacional que se revisa.
El articulado del acuerdo no sólo no
contiene preceptos contrarios a la Carta Política, sino que se aviene a sus
principios rectores y postulados normativos comprometidos "a impulsar  la
integración de la comunidad latinoamericana" (preámbulo), y de acuerdo con
los cuales "la política exterior de Colombia se orientará hacía la
integración latinoamericana y del Caribe" (art. 9o. ibidem).
De suerte que la conformación de un mercado
de participaciones igualitarias, con topes mínimos en dichas participaciones,
resultando éstas garantizadas por el marco de  amparos nacionales  por los
países que participen con sus obras cinematográficas en el mismo, está acorde
con los procesos de integración promovidos en la Constitución Política,
especialmente los orientados a la integración latinoamericana y del Caribe,
como lo hace el acuerdo, mediante la celebración de tratados que sobre bases de
equidad, igualdad y reciprocidad, lleguen incluso a "conformar una
comunidad latinoamericana de naciones" (art. 227 de la C.P.).
Previas las anteriores consideraciones, la
Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES EL "ACUERDO PARA
LA CREACION DEL MERCADO COMUN CINEMATOGRAFICO LATINOAMERICANO, hecho en Caracas
el 11 de noviembre de 1989", y la Ley 151 del 15 julio de 1994, que lo
aprueba.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General