C-951-99
Sentencia C-951/99
INCONSTITUCIONALIDAD POR
CONSECUENCIA/FONDO NACIONAL DEL AHORRO
Sala Plena
Referencia:
Expediente D-2503
Demanda de
inconstitucionalidad contra  los artículos 2, 6 y 13 del decreto número 1132 de
1999, "Por el cual se reestructura el Fondo Nacional de Ahorro".
Demandantes: Jairo
Enrique Espinel Sánchez y otros.
Magistrado ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá,
D.C., primero (1º) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Jairo Enrique Espinel
Sánchez, Rubén Darío Daza Alvarado, Esperanza Muñoz Oviedo, Diana Cecilia Gómez
Cely, Luis Alfonso Toro Echeverry, Cesar Arturo Herrera Avila, Myriam Barriga Quintero
y Abdón Armando Rodríguez Herrera, demandaron la inconstitucionalidad de los
artículos 2, 6 y 13 del decreto 1132 de 1999, "Por el cual se reestructura
el Fondo Nacional de Ahorro".
Por auto del 5 de
septiembre de 1999, el magistrado sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra,
admitió la demanda, ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo,
dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
su concepto y comunicó la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, al señor Presidente del Congreso, a los señores Ministros de
Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Económico y al Director del Fondo
Nacional de Ahorro. También se decretó la práctica de pruebas.
II.  NORMAS
DEMANDADAS.
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial Nº 43624, del 29 de junio de 1999.
Decreto Número 1132 de 1999
(junio 29)
“Por el cual se reestructura el Fondo Nacional de
Ahorro”.
"El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 120 de la
Ley 489 de 1998,
“DECRETA:
“Artículo 2o. Objeto. El objeto exclusivo
del Fondo será la administración de las cesantías de los empleados públicos y
trabajadores oficiales de conformidad con este decreto.
"En consecuencia a partir de la
vigencia del presente decreto, el Fondo no podrá captar recursos del público,
vincular afiliados del sector privado, ni recibir ahorro voluntario.
"El Fondo adoptará dentro de los tres
meses siguientes a la entrada en vigencia de este decreto, un programa de
desmonte de las actividades que actualmente desarrolla y que no están incluidas
en su objeto exclusivo, el cual será sometido a la aprobación de la
Superintendencia Bancaria. Dicho plan de desmonte deberá desarrollarse en un
plazo máximo de un año."
"Artículo 6º. Administración de las
cesantías. Con las cesantías que se entreguen al Fondo Nacional de Ahorro a
partir de la entrada en vigencia del presente decreto, se constituirá un Fondo
de Cesantías que será administrado por el Fondo Nacional de Ahorro.
"El Fondo de Cesantías que administre
el Fondo Nacional de Ahorro se sujetará al régimen de inversiones y a las
limitaciones previstas para los Fondos de Cesantías por el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero.
"El Fondo tendrá derecho a cobrar por
la administración un porcentaje equivalente al que pueden cobrar las sociedades
administradoras de cesantías."
"Artículo 13. Rentabilidad de los Fondos
de Cesantías. Los rendimientos obtenidos en las inversiones del Fondo de
Cesantías, descontada la comisión del Fondo, serán abonados en la parte
proporcional que corresponda a la cuenta individual de cada afiliado. Lo
anterior sin perjuicio de que en el evento que la rentabilidad sea inferior a
las sumas a las que se refieren los dos artículos anteriores, el Fondo abone la
diferencia."
III. LA
DEMANDA.
Manifiestan los demandantes que los
artículos transcritos violan numerosos preceptos de la Constitución, de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y otros tratados internacionales.
Se resumirán los principales cargos de la demanda, en razón de su extensión.
- Violación del artículo 150, numeral 10,
de la Constitución. Esta violación se produce en razón de que para que se
otorguen las facultades extraordinarias, éstas deben ser solicitadas
expresamente por el Gobierno y ser aprobadas por mayoría absoluta de los
miembros de una y otra Cámara. Sin embargo, estos trámites no se cumplieron.
Al respecto, advierten los demandantes que
para la época en que presentaron su demanda, ya cursaba un proceso en la Corte
sobre este punto.
Consideran inexplicable que mediante el uso
de facultades extraordinarias, se ignore todo el trámite que, en su oportunidad,
surtió la ley 432 de 1998, por la cual se reorganizó el Fondo Nacional de
Ahorro. Recuerdan que esta ley fue objeto de examen constitucional en la Corte
Constitucional, y fue declarada su exequibilidad, en la sentencia C-625 de
1998.
- Violación de los límites expresados en el
artículo 120 de la ley 120 de 1998. El artículo 120 trazó unos límites al
Gobierno para el desarrollo de las facultades concedidas. Dentro de tales
límites se encuentra que las facultades se deben ejercer con el propósito de racionalizar
el aparato estatal, garantizar su eficiencia y eficacia y reducir el gasto
público. Los demandantes consideran que estos propósitos, para el Fondo, se
cumplieron con la expedición de la ley 432 de 1998. Consideran que no se logra
con que el decreto excluya al Fondo de administrar las cesantías de los
trabajadores del sector privado. Dicen que no hay que olvidar que el Fondo fue
objeto de un reconocimiento especial en 1998, por el Departamento
Administrativo de la Función Pública, como entidad modelo.
Los demandantes explican, sobre temas
concretos, la forma como el Fondo ha desarrollado los principios de eficiencia
y eficacia, a partir de la expedición de la ley 432. Señalan que se logró
reducir el tiempo de pago de cesantías de 51.5 días en 1995, a 10 días en 1998.
En cuanto al desembolso del crédito, éste  pasó de 319 días en 1995 (180 del
afiliado y 139 del Fondo), a 180 días, de los cuales, 30, los utiliza el Fondo.
Los demandantes explican, apoyados con
cuadros, que con la expedición de la ley 432 se han cumplido los propósitos del
Fondo, en forma eficaz y eficiente.
Sobre la otra condición que se imponía al
Gobierno para utilizar las facultades extraordinarias: la reducción del gasto
público, señalan los demandantes que el Fondo nunca ha sido objeto de
transferencias de recursos del presupuesto nacional, diferentes a las cesantías
de sus afiliados. El patrimonio del Fondo se ha construido por las siguientes
razones: el bajo rendimiento que antes de la ley 432 se reconocía a sus
afiliados; por sus inversiones; y, por la recuperación de la cartera
hipotecaria. Además, la entidad funciona con escaso número de trabajadores, 300
servidores.
En consecuencia, en cuanto a esta entidad,
no había que reducir gasto público. Por el contrario, con la expedición del
decreto 1132, el Gobierno tendrá que acudir a recursos del presupuesto nacional
para financiar la vivienda de los más pobres, pues éstos eran antes atendidos
por el Fondo.
- Violación de la limitación contenida en
el parágrafo 3 del artículo 120 de la ley 489. Esta limitación señala que el
Gobierno no podrá modificar Códigos, sin embargo, el decreto modifica el Código
Sustantivo del Trabajo, arts. 249 y siguientes, que, a su vez, habían sido
modificados por las leyes 50 de 1990 y 432 de 1998.
- Violación de la limitación contemplada en
el parágrafo 5 del mismo artículo 120. Esta violación se presenta porque el
decreto 1132 creó una nueva entidad, que persigue objetivos esencialmente
distintos a los que son de la esencia del Fondo. Estos objetivos son ajenos a
los trazados en ley 432,  y que en la sentencia C-625 de 1998, la Corte ubicó
vinculados con los fines que busca la Constitución en los artículos 51, 67 y
68, sobre vivienda y educación. Con la expedición del decreto 1132 se violan,
en consecuencia estos artículos constitucionales. En efecto, el Fondo era la
única entidad del Estado que otorgaba créditos hipotecarios en condiciones
favorables, privilegiando a los afiliados más vulnerables, es decir, a los que
ganan menos de 4 salarios mínimos.
Dicen los actores que lo que no logró en la
Corte Constitucional el demandante en el proceso que culminó con la sentencia
mencionada, se dio con la expedición del decreto 1132 de 1999.
- Violación del Preámbulo de la Carta y sus
artículos 55, 25, 53, 58 y 83. Explican los actores que la violación se
presenta porque por medio de la expedición de un decreto en uso de facultades
extraordinarias, el Ejecutivo desconoció que la ley 432 de 1998 fue el producto
de una concertación a la que había llegado el Gobierno con las Centrales
Obreras, lo que constituía, en este aspecto, una solución pacifica de los
conflictos. Recuerdan que en su oportunidad, se firmó un acta de compromiso con
los representantes de los trabajadores.
Señalan que siendo los recursos del Fondo
de naturaleza parafiscal, no podía  el Gobierno adoptar decisiones unilaterales
sobre los mismos. Al hacerlo, se violan los derechos inherentes a la dignidad
humana y se desconocen los derechos de los trabajadores, derechos adquiridos,
en esta materia, desde el año de 1968, cuando se creó el Fondo.
- Violación del artículo 13 de la
Constitución. La desigualdad se da en razón de que al Fondo sólo se le permite
administrar las cesantías de los servidores públicos, mientras que los demás
fondos privados administran las cesantías de los empleados públicos y privados.
Además, se establece una clara
discriminación en cuanto a la rentabilidad de las cesantías de los empleados y
trabajadores que se entreguen al Fondo antes y después del 29 de junio de 1999.
Las condiciones son distintas para las que ingresan después de esta fecha,
siendo menos favorables para éstos últimos.
Señalan los actores que las disposiciones
demandadas violan también los artículos 334 y 335 de la Constitución, pues
concentra en el sector financiero privado, la captación de las cesantías de los
trabajadores
Finalmente, manifiestan los demandantes,
que el Gobierno, al expedir el decreto demandado, violó la doctrina
constitucional, artículo 230, y la cosa juzgada constitucional consagrada en el
artículo 243 de la Carta. Recuerdan que las Naciones Unidas, a través del
Programa Hábitat, durante 8 años supervisó el proceso que culminó con la
expedición de la ley 432 de 1998. No dudan en señalar que desconocer todos los
logros que el Fondo ha alcanzado en más de 30 años, "es al cuenta de cobro
del sector financiero para una Entidad que hace las cosas bien". Que es
una de las pocas entidades financieras del Estado que arrojó utilidades, según
informe de la Contaduría Pública.
Los actores acompañaron numerosos
documentos y estados financieros en que apoyan las cifras expuestas en su
demanda, y pidieron la práctica de pruebas.
IV.
INTERVENCIONES
1. El apoderado especial del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, doctor Juan Fernando Romero Tobón, en comunicación
recibida por la Secretaría de esta Corporación el 7 de octubre de 1999, pone de
presente, en primer lugar, que para la fecha de su intervención, la Corte
expidió la sentencia C-702 de 1999, por la cual se declaró inexequible el
artículo 120 de la ley 489 de 1998, a partir de la fecha de su promulgación y
"no puede producir ningún efecto". Sin embargo, hace algunas
reflexiones en torno a la demanda, especialmente, a la controversia que en la
época de la creación del Fondo se suscitó por parte de los trabajadores, al ser
considerado como una forma de "esquilmar sus derechos". Señaló,
además el interviniente que el manejo de las cesantías que hace el Fondo no es
una fórmula acabada, ni ajena al debate o a la crítica. En el mismo escrito, el
interviniente transcribe el texto que el Ministro de Hacienda presentó al
Congreso. Según este texto, tres fueron las situaciones que analizó el Gobierno
para introducir reformas al Fondo: la cartera vencida; el programa de asignar
en los próximos 4 años, 100.000 créditos; y, la conservación del valor de los
aportes de cesantías de los trabajadores.
2. El ciudadano Wilson Borja Díaz, actuando
como miembro de la Junta Directiva del Fondo, en representación de la Central
Unitaria de Trabajadores CUT, y como Presidente de Fenaltrase, solicita a la
Corte que se declare inhibida para conocer de esta demanda, por carecer,
actualmente, de objeto, al  haberse producido la sentencia C-702 de 1999, que
declaró inexequible el artículo 120 de la ley 489 de 1998. No obstante señala
que "a pesar de lo dicho, en caso de ser otra la decisión de la
corporación estimo que las disposiciones acusadas desconocen abiertamente los
artículos constitucionales citados por los demandantes y las sentencias de la
Corte Constitucional C-625 de 1998 y C-122 de 1999".
3. La ciudadana Ana Cecilia Gómez Cely (que
es una de las demandantes), actuando como Presidente del sindicato del Fondo,
Sindefonahorro, solicita a la Corte declararse inhibida para conocer de esta
demanda, por haberse producido la sentencia C-702 de 1999. No obstante, señala
la interviniente que el sindicato que representa "deja una constancia
histórica del rechazo de los afiliados del Fondo Nacional de Ahorro a las
intenciones del Ejecutivo de liquidar paulatinamente una Entidad que es y será
de los trabajadores afiliados por el origen de los recursos que administra y
que se ha consolidado en el otorgamiento de créditos hipotecarios y con la ley
432 de créditos educativos, a bajas tasas de interés haciendo en parte realidad
lo establecido en los artículos 51, 67 y 68 de la C.P."(...) Dice la
interviniente que "Resulta un contrasentido que la Organización de las
Naciones Unidas haya otorgado el 4 de octubre de 1999 en el día mundial del
Hábitat (Desarrollo de Asentamientos Humanos) celebrado en la República Popular
China, un premio mundial al Fondo Nacional de Ahorro a través de su ex director
por la labor adelantada por esta Empresa en sus prioridades y en los
procedimientos internos para garantizar el acceso de los afiliados de menores
ingresos a una vivienda digna, mientras el Gobierno Nacional con el decreto ley
1132 buscaba reducir el Fondo Nacional de Ahorro a ser un simple administrador
de cesantías."
La interviniente anexa cuatro (4) carpetas
que, según indica, contienen más de 22.000 firmas de rechazo al decreto 1132.
También adjunta recortes de prensa sobre el
tema.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto Nro. 1950, recibido el 10 de noviembre de 1999, solicita a la Corte
declarar la inconstitucionalidad del decreto 1132 de 1999, a partir de la fecha
de su publicación.
En opinión del señor Procurador, en este
caso tiene lugar la aplicación de la inconstitucionalidad por consecuencia,
como quiera que el decreto fue  expedido con base en facultades extraordinarias
consagradas en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, disposición ésta que fue
declarada inexequible  por la Corte, mediante sentencia C-702 del 20 de
septiembre del presente año.
Señala el señor Procurador que en virtud de
lo dispuesto en el artículo 45 de la ley 270 de 1996, la Corte puede determinar
los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control de
constitucionalidad, por ello, considera que el decreto 1132 debe ser declarado
inexequible a partir de la fecha en la cual empezó a regir, teniendo en cuenta
el artículo 26 del decreto mencionado. "Esto debido a que el artículo 120
de la ley 489 de 1998, fue retirado del ordenamiento a partir de la fecha de
promulgación de la mencionada Ley, es decir, desde el 29 de diciembre de 1998;
por lo tanto, si el precepto que concedió al Presidente de la República las
facultades extraordinarias con base en las cuales profirió el decreto 1132 de 1999
fue retirado del Ordenamiento desde la fecha de promulgación de la ley que lo
contiene, los decretos leyes expedidos con fundamento en dichas facultades no
pueden producir efecto alguno."
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 5, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2.  Inconstitucionalidad por consecuencia.
Mediante sentencia C-702, del 20 de
septiembre de 1999, Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz, esta
Corporación declaró la inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de
1998, a partir de la fecha de la promulgación de dicha ley.
Teniendo en cuenta que el Decreto número
1132 de 1999 fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República por el numeral 4º del artículo 120 de
la Ley 489 de 1998 citada, se configura un caso de inconstitucionalidad por
consecuencia, al que ya se ha referido la Corte Constitucional, en relación con
los fallos expedidos con fundamento en facultades extraordinarias derivadas de
los decretos de declaratoria de estado de emergencia económica.
En efecto, esta Corporación en la sentencia
C-488 de 1995, Magistrado Ponente, José Gregorio Hernández Galindo, expresó lo
siguiente :
“Se
trata de una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del decaimiento
de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma
que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones
extraordinarias previstas en la Constitución.
“Cuando tal situación se presenta, la Corte
Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de
los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello. Independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.
“En el fondo ocurre que, declarada la
inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la República queda
despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y,
por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley.
“Desde
luego, la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos
tiene lugar no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la
materialidad de cada uno de los decretos legislativos que se hubieren
proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la
atribución presidencial legislativa, más no de la oposición objetiva entre las
normas adoptadas y la Constitución Política”.
Ahora bien, la declaración de
inexequibilidad de la ley habilitante (artículo 120 de la Ley 489 de 1998)
implica, necesariamente, que las normas dictadas por el legislador
extraordinario, en el marco de esa institución consagrada en la Constitución
Política (art. 150-10), corran la misma suerte.
Si bien es cierto que en el presente
proceso solamente se demandan los artículos 2, 6 y 13 del decreto 1132 de 1999,
por razones de unidad normativa, debe ser considerado inexequible la totalidad
del decreto, por cuanto es claro que fue dictado con fundamento en ejercicio de
las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de
1998.
Por tal motivo, con base en los fundamentos
expuestos en esta providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional
declarará inexequible en su integridad el decreto 1132 de 1999, a partir de la
fecha de su expedición.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar INEXEQUIBLE, en su
integridad, a partir de la fecha de su expedición, el decreto 1132 de 1999
"Por el cual se reestructura el Fondo Nacional de Ahorro".
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-951/99
Referencia:
Expediente D-2503
Acción de
inconstitucionalidad contra algunas disposiciones del Decreto-Ley 1132 de 1999
Actores: Jairo
Enrique Espinel Sánchez y Otros
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Teniendo en cuenta que los suscritos
magistrados salvamos nuestro voto respecto de la decisión adoptada mediante la
Sentencia C-702 de 1999, que decidió declarar inexequible el artículo 120 de la
ley 489 de 1999, por las razones expuestas en dicho salvamento y a las cuales
nos remitimos, en el presente caso nos permitimos aclarar el voto en el sentido
de que sólo en acatamiento al principio de cosa juzgada, hemos compartido la
decisión aquí adoptada.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado