T-356-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-356/11
Referencia: Expediente T-2.858.448
Demandante: Luz Adriana Molina Duque
Demandados: Fondo Nacional de Vivienda, Caja de Compensación Familiar
Compensar y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil once (2011)
La Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla
Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la
revisión del fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta, Subsección “A”, del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 21 de septiembre de 2010, mediante
el cual se revocó el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del
Circuito de Bogotá el 17 de agosto de 2010, dentro de la acción de tutela instaurada
por la señora Luz Adriana Molina Duque en contra del Fondo Nacional de Vivienda,
la Caja de Compensación Familiar Compensar y la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, en adelante Fonvivienda,
Compensar y Acción Social.
El presente
expediente fue escogido para revisión por medio de auto del 10 de diciembre de
2010, proferido por la Sala de Selección Número Doce y repartido a la Sala
Cuarta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. La
solicitud
El 4 de agosto
de 2010, la señora Luz Adriana Molina Duque presentó acción de tutela contra Fonvivienda,
Compensar y Acción Social, solicitando el amparo de su derecho fundamental a la
vivienda digna, el cual, en su opinión, está siendo vulnerado con base en los
siguientes:
2. Hechos
-
Fue desplazada del municipio de Montenegro (Quindío) junto con su núcleo
familiar compuesto por cuatro hijos, dos de ellos menores de edad, y su señora
madre que pertenece a la tercera edad.
-
Se encuentra inscrita en el Sistema Único de Registro de Población
Desplazada (RUPD).
-
El 22 de Junio de 2007, se postuló ante Compensar en la ciudad de Bogotá,
con el propósito de obtener un subsidio de vivienda familiar (urbana) en la
modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada para hogares propietarios destinados
a la población desplazada.
-
En el primer proceso de asignación de subsidios de vivienda urbana
realizado por Fonvivienda, no fue escogida como beneficiaria por falta de
recursos. Sin embargo, su postulación obtuvo el estado calificado[1].
-
Dentro del segundo proceso de asignación, Fonvivienda, mediante
Resolución 602 de diciembre 16 de 2008, decidió rechazar su postulación por el
incumplimiento de los requisitos exigidos, sin tener en consideración el estado
calificado que había obtenido en el primer proceso. Se le indicó que figuraba
como beneficiaria de entidad diferente a Fonvivienda y cuya fecha de asignación
no fue suministrada por ella, quien había sido beneficiaria de un subsidio por
el Fondo para la Reconstrucción y el Desarrollo Social del Eje Cafetero -FOREC-.
-
El 20 de febrero de 2009, presentó recurso de reposición en contra de la
Resolución No 602 de diciembre 16 de 2008, el cual fue decidido mediante la Resolución
No. 442 de julio 7 de 2009, en el que se resuelve no reponer bajo el argumento
de que es beneficiaria de entidad diferente a Fonvivienda y cuya fecha de
asignación no fue suministrada por ella, quien había sido beneficiaria de un
subsidio por el Fondo para la Reconstrucción y el Desarrollo Social del Eje
Cafetero -FOREC-.
-
En diciembre de 2009, se realizó un tercer proceso de adjudicación de
subsidios de vivienda urbana, en el cual nuevamente se le rechazó la solicitud de
subsidio por el mismo motivo, es decir que figuraba como beneficiaria de un
subsidio por el FOREC. Este rechazo fue comunicado por Fonvivienda a través de la
Resolución No. 904 de diciembre 17 de 2009.
-
El 26 de febrero de 2010, interpuso recurso de reposición en contra de la
Resolución No. 904 de diciembre 17 de 2009.
-
Fonvivienda, por medio de la Resolución No. 320 de abril 9 de 2010, negó
el recurso interpuesto, bajo el argumento previamente expuesto.
-
En junio de 2010, Fonvivienda, realizó el cuarto proceso de asignación
de subsidios familiares de vivienda urbana, y tampoco fue tenida en cuenta para
ser beneficiaria a pesar del estado de calificado que obtuvo en el
primer proceso.
3. Oposición
a la demanda de tutela
Mediante
auto de fecha 5 de agosto de 2010, el Juzgado Cuarto Administrativo del
Circuito de Bogotá admitió la demanda y corrió traslado de la misma a las
entidades demandadas, para que ejercieran su derecho de defensa.
3.1. Respuesta
del Fondo Nacional de Vivienda
Fonvivienda,
a través de apoderada especial, solicitó negar el amparo pretendido por la
actora, con base en las siguientes razones:
-
El grupo familiar de la señora Molina Duque no logró modificar su
condición de rechazado dentro del proceso de asignación de subsidios de
vivienda familiar para hogares propietarios destinados a la población
desplazada, toda vez que el hogar agotó la vía gubernativa y no pudo desvirtuar
los motivos de cruce y/o rechazo.
-
El estado de rechazado se generó por el cruce consistente en: “Beneficiario
de entidad diferente a FONVIVIENDA y cuya fecha de asignación no fue
suministrada por la entidad”[2], debido a que la señora Luz
Adriana Molina Duque, fue beneficiaria de un subsidio de vivienda, de
acuerdo con información suministrada por el FOREC; situación ésta que afecta a
todos los miembros del núcleo familiar postulante, ya que la solicitud se hace
por familia, y no de manera independiente por cada uno de sus miembros.
-
El artículo 6° de la Ley 3 de 1991, establece que el subsidio familiar
de vivienda, es otorgado por una sola vez al beneficiario como un aporte
estatal en dinero o en especie con el objetivo de proporcionarle una solución
de vivienda de interés social, siempre que éste cumpla con las condiciones previstas
en la ley.
-
El artículo 34 del Decreto 2190 de 2009[3] establece la imposibilidad
para postularse al subsidio. Expresamente señala:
“No podrán
postular al Subsidio Familiar de Vivienda de que trata este decreto los hogares
que presenten alguna de las siguientes condiciones: Quienes como beneficiarios
hayan recibido subsidios familiares de vivienda, o quienes siendo favorecidos
con la asignación no hubieren presentado antes del vencimiento del subsidio su
renuncia a la utilización. Lo anterior cobija los subsidios otorgados por el
Fondo Nacional de Vivienda; el Instituto nacional de Vivienda y Reforma Urbana,
INURBE, hoy en liquidación; la caja Agraria hoy en liquidación; El Banco
Agrario; FOCAFÉ y las Cajas de Compensación Familiar en los términos de la Ley
3° de 1991, Ley 49 de 1990 y normas reglamentarias y por el FOREC hoy en
liquidación, de acuerdo con el Decreto-ley 350 de 1999 y demás entidades u
organismos que se establezcan en el futuro para atender calamidades naturales.
Lo anterior, no se aplicará en caso de que el beneficiario hubiere restituido
el subsidio a la respectiva entidad otorgante.
Parágrafo:
No se aplicará lo aquí dispuesto en el evento de legalización de la propiedad
de la vivienda o cuando haya resultado totalmente destruida o quedado
inhabitable a consecuencia de sismos, incendios, inundaciones, fuerza mayor,
caso fortuito u otras que no sean imputables al beneficiario, en cada caso
debidamente certificadas por la autoridad competente”.
-
En el cuarto proceso de la Convocatoria para el subsidio de adquisición
de vivienda destinada a la población desplazada, Fonvivienda, mediante Resolución
No. 752 de 2010, estableció que los hogares no beneficiarios, podían interponer
el recurso de reposición contra la decisión que les había sido desfavorable.
-
En esta medida no es comprensible que los hogares postulantes que presentan
una causal de cruce y/o rechazo acudan a la acción de tutela, cuando tienen
otro medio de defensa, o, agotando este mecanismo, quieran revivir términos y
oportunidades administrativas ya precluidas.
-
La señora Molina Duque, no probó la ocurrencia de un perjuicio
irremediable que permita conceder la tutela como mecanismo transitorio.
3.2. Respuesta
de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional
Dentro de la
oportunidad procesal correspondiente, Acción Social, a través de la Jefe de la
Oficina Jurídica, se opuso a la prosperidad de la acción con base en las
siguientes consideraciones:
- La entidad
ha efectuado todos los trámites necesarios para cumplir los mandatos legales y
constitucionales dentro del marco de su competencia, evitando que se vulneren
los derechos fundamentales de la accionante.
- Señala que
a Fonvivienda, como entidad
gubernamental, le corresponde ajustarse a determinados procedimientos para conceder
los subsidios de vivienda. Frente a lo anterior, las personas interesadas en
adquirir el subsidio, deben postularse ante las Cajas de Compensación Familiar,
previo cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para quedar inscritos en
el estado “calificado” del subsidio familiar de vivienda.
4. Respuesta
de Compensar
Compensar, a
través del “Líder Otorgar Subsidios”, solicitó al juez denegar el amparo
invocado, toda vez que Compensar ha actuado de acuerdo con la normatividad
vigente, sometida estrictamente a los parámetros de la legalidad en todos los
órdenes.
Las cajas de
compensación familiar, a través de un acuerdo de unión temporal, suscribieron el
contrato de encargo de gestión[4] con Fonvivienda cuyo
propósito era divulgar, comunicar la información, recepcionar las solicitudes,
verificar, revisar la digitación de la información para la adjudicación del
subsidio de vivienda de interés social con cargo a los recursos destinados a
ese fin por parte del Gobierno Nacional.
Compensar se
encarga de brindar la información sobre los requisitos exigidos, verificación,
revisión, recepción de solicitudes y digitación de la información para la
adjudicación del subsidio.
A la caja de
compensación, no le corresponde resolver los recursos de reposición
interpuestos por los postulantes, ni es la entidad responsable de la adjudicación
de los subsidios de vivienda familiar.
5. Pruebas
que obran en el expediente
-
Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Luz Adriana Molina Duque.[5]
-
Copia del formulario de postulación en situación de desplazamiento
presentado por la accionante ante Compensar en Junio de 2007.[6]
-
Resolución No. 602 del 16 de diciembre de 2008 expedida por la Directora
Ejecutiva de Fonvivienda, por medio de la cual se comunica el rechazo de las
postulaciones al subsidio familiar de vivienda para población en situación de
desplazamiento, entre las cuales se encuentra la de la señora Luz Adriana
Molina Duque.[7]
-
Copia de la Resolución No. 442 del 7 de Julio de 2009 emitida por la
Directora Ejecutiva de Fonvivienda mediante la cual se resuelve el recurso de
reposición interpuesto por la señora Luz Adriana Molina Duque contra la
Resolución No. 602 del 16 de diciembre de 2008, en donde se decide no reponer.[8]
-
Copia de la comunicación de Compensar SUB. 4788 del 23 de julio de 2009
mediante la cual le informa a la señora Luz Adriana Molina Duque la decisión
contenida en la Resolución No. 442 del 7 de Julio de 2009.[9]
-
Copia de la Resolución No. 904 emitida por Fonvivienda, el 17 de
diciembre de 2009, por medio de la cual se rechazan las postulaciones al
subsidio familiar de vivienda para la población en situación de desplazamiento,
entre otras, la de la señora Luz Adriana Molina Duque.[10]
-
Copia de la comunicación SUB/119 del 5 de enero de 2010 proferida por Compensar
mediante la cual se le informa a la señora Luz Adriana Molina Duque la decisión
contenida en la Resolución No. 904 y el derecho que le asiste de recurrir dicha
decisión.[11]
-
Copia de la Resolución No. 320 del 9 de abril de 2010 expedida por la
Directora de Fonvivienda, por medio de la cual se resuelve el recurso de
reposición interpuesto por la señora Luz Adriana Molina Duque contra la
Resolución No. 904 del 17 de diciembre de 2009.[12]
-
Copia de comunicación No. SUB 3219/2010 del 5 de mayo de 2010 por medio
de la cual compensar  le informa a la postulante la decisión contenida en la
Resolución No. 320 de 2010.[13]
-
Copia de la Circular No. 07 del 15 de julio de 2010 emitida por la
Directora del Sistema Habitacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, por medio de la cual se aclara la situación de los
hogares que figuran con el estado “Excluidos por agotamiento de la vía
gubernativa”.[14]
ii. DecisiONES JUDICIALES
1. Decisión
de primera instancia
Mediante
sentencia proferida el 17 de agosto de 2010, el Juzgado Cuarto Administrativo
del Circuito de Bogotá, denegó el amparo solicitado por la señora Luz Adriana
Molina Duque.
La decisión
del a quo se fundamentó en que a la accionante no se le ha vulnerado el
derecho fundamental a la vivienda digna, por considerar que las razones invocadas
por Fonvivienda para rechazar la postulación al otorgamiento de un subsidio
familiar de vivienda, en su calidad de desplazada, no fueron desvirtuadas y
tampoco la demandante acreditó que la espera de una nueva convocatoria le
ocasione un perjuicio irremediable o que se encuentre en una situación de
extrema gravedad, que obligue a la entidad a apartarse del orden de
calificación y disponga sobre la asignación del subsidio.
2. Impugnación
La señora
Luz Adriana Molina Duque impugnó el fallo de primera instancia por las
siguientes razones:
-
El subsidio recibido por el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo
Social del Eje Cafetero fue por causa del fenómeno natural ocurrido en el departamento
del Quindío en Enero de 1999 y su fecha de desplazamiento fue en el año 2002, motivo
por el cual la casa fue abandonada y a la fecha no la ha podido recuperar. Por
ello, considera que tiene derecho a una vivienda digna en la ciudad de Bogotá
como lo establece la Ley 387 de 1997, las sentencias y autos de la Corte
Constitucional.
-
El Juez de primera instancia, no tuvo en cuenta las pruebas aportadas ni
las informaciones suministradas por las partes, en las que consta que es
desplazada junto con su núcleo familiar y que actualmente reside en la ciudad
de Bogotá.
-
Las consideraciones del a quo en relación con la inexistencia del
perjuicio irremediable, resultan contrarias a los preceptos constitucionales, porque
desconoce que al no hacerle entrega de una vivienda digna, sí se configura
dicho perjuicio, si se tiene en cuenta que la accionante es mujer cabeza de hogar,
desplazada por la violencia, y vive con sus cuatro hijos, dos de ellos menores
de edad y su madre, que pertenece a la tercera edad.
3.
Decisión de segunda instancia
El 21 de septiembre
de 2010 la Sección Cuarta, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca confirmó el fallo de primera instancia por las siguientes consideraciones:
-
La acción de tutela impetrada es improcedente porque no es el mecanismo
a través del cual se debe determinar si la peticionaria tiene derecho al
subsidio de vivienda, ya que dicha labor le corresponde a las entidades que
conforme al Decreto 555 de 2003, son las encargadas de estudiar las solicitudes
de postulación y asignación de acuerdo con las situaciones fácticas del caso, y
determinar si el hogar merece recibir tal beneficio. Por lo tanto es ante las
entidades competentes que la accionante debió acreditar los elementos de juicio
necesarios para desvirtuar la causa legal que dio lugar a que no se le
concediera el subsidio.
-
Las entidades demandadas, adelantaron todas las gestiones tendientes a
estudiar la postulación para el subsidio de vivienda de la accionante, y en
consecuencia adoptaron las medidas necesarias para proteger el derecho
fundamental que motivó el ejercicio de la acción de tutela.
-
No existe vulneración de los derechos de la accionante, porque ya
le fue asignado un subsidio para vivienda, el cual sólo puede concederse por
una sola vez, según la ley, y la interesada no ha aportado elementos de juicio
que permitan evaluar su caso bajo nuevos supuestos ante las autoridades
competentes.
-
No ha sido posible definir la fecha en que la actora recibió el
subsidio, lo que imposibilita establecer si el mismo fue otorgado antes o
después del desplazamiento.
-
Concluyó que Fonvivienda actuó de manera ajustada a los lineamientos y
por ello se descarta la vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna.
III.    FUNDAMENTOS
JURÍDICOS DE LA SALA
1. Competencia
A través de
esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la
sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico
Con
fundamento en la reseña fáctica expuesta, le compete a esta Sala de Revisión
determinar si Fonvivienda vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna de
la accionante, quien posee la calidad de desplazada, al rechazar su postulación
para acceder a un subsidio de vivienda familiar nueva o usada, argumentando
que, como consecuencia del cruce de información entre las distintas entidades, aparece
como beneficiaria de un subsidio de vivienda asignado por el FOREC.
A fin de
resolver el asunto, la Sala se ocupará de examinar la jurisprudencia de esta
Corporación relacionada, en primer lugar, con la procedencia de la acción de
tutela para la protección de los derechos fundamentales de los desplazados, en
segundo término, con el derecho fundamental a la vivienda digna de las personas
en situación de desplazamiento forzado, para luego resolver el caso concreto.
3. La
procedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos
fundamentales de las personas desplazadas por la violencia. Reiteración
de Jurisprudencia
El artículo
86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial, salvo que
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sin
embargo la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de
tutela para solicitar el amparo de los derechos fundamentales de las personas
víctimas del desplazamiento por la violencia.
Esta
Corporación en reiterada y uniforme jurisprudencia[15]se
ha pronunciado sobre la vulneración de los derechos fundamentales de las
víctimas del desplazamiento forzado y ha considerado que la acción de tutela resulta
ser el mecanismo idóneo y eficaz para obtener el amparo de los derechos de la
población desplazada, dada la situación dramática en la que se encuentran por
haber soportado cargas injustas, debiéndose otorgar en la medida de lo posible,
una protección urgente con el fin de satisfacer sus necesidades más apremiantes.
Las personas víctimas del desplazamiento forzado se encuentran en
situación de vulnerabilidad e indefensión, debido a que, con ocasión de la
violencia generada por el conflicto interno, se han visto obligadas a abandonar
de manera intempestiva su lugar de residencia y sus actividades económicas
habituales para migrar a otro lugar. Dicha situación, además, ha generado la
violación masiva de sus derechos fundamentales, lo cual justifica que la
población desplazada sea sujeto de especial protección.
Tal trato preferente se explica, según ha dicho la Corte:“porque su
vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido
vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera
de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones
interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos
Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público[16]”.
Precisamente,
el artículo 13 de la Constitución Política establece que el Estado tiene la
obligación de proteger de manera preferente a las personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta. De ahí que, la población desplazada sea merecedora de un trato
especial que implica un cierto grado de diligencia y celeridad por parte de las
autoridades estatales para atender las necesidades de las personas en situación
de desplazamiento y en la adopción de medidas judiciales que frenen de manera
inmediata la vulneración de sus derechos.
En Sentencia T-821 de 2007[17], la Corte Constitucional
señaló:
“La acción de
tutela procede como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de
las personas en situación de desplazamiento forzado. En efecto, las personas que
se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional
especial que no puede simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la
Constitución obliga a las autoridades a reconocer que se trata de una población
especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática por haber
soportado cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la
satisfacción de sus necesidades más apremiantes. En consecuencia, la Corte ha
encontrado que resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los
recursos ordinarios como requisito para la procedencia de la acción”.
En este sentido,
la acción de tutela se erige en el único medio idóneo y eficaz para solicitar
la protección de los derechos fundamentales de las personas desplazadas por la
violencia y resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los
recursos judiciales ordinarios, como requisito para la procedencia de la acción.
4. El
derecho fundamental a la vivienda digna de las personas en situación de
desplazamiento forzado. Reiteración de Jurisprudencia
La
Constitución Política, en el artículo 51, establece el acceso a una vivienda
digna como un derecho que poseen todos los colombianos. El Estado tendrá la
obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo mediante
planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo, y formas asociativas para la ejecución de dichos programas de
vivienda.
En sentencia
T-125 de 2008,[18] la Corte expresó que
para el eventual amparo del derecho a la vivienda digna, es menester el estudio
de las causas jurídico-materiales presentadas en cada caso específico, las
cuales son a saber:
“(i) la
inminencia del peligro; (ii) la existencia de sujetos de especial protección
que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación del mínimo vital; (iv) el
desmedro de la dignidad humana, expresado en situaciones degradantes que
afecten el derecho a la vida y la salud, y (v) la existencia de otro medio de
defensa judicial de igual efectividad para lo pretendido. Con ello se concluirá
si la protección tutelar procede.
La procedencia
de la tutela es mucho más evidente si se advierte que está en juego también el
mandato constitucional de proteger a aquellas personas que se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta (Art. 13, C.P.), por razón de su edad, su condición económica, física o mental, y por tanto se hacen
sujetos de especial protección.”
Así mismo, se
debe aclarar que el derecho a la vivienda digna no comprende únicamente el
derecho a adquirir la propiedad o el dominio sobre un bien inmueble, dicho
derecho implica también satisfacer la necesidad humana de tener un lugar, sea
propio o ajeno, en donde en la mejor forma posible una persona pueda
desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad que lo lleven a encontrar
un medio adecuado que le garantice sus condiciones naturales de ser humano.”
Para lo que
interesa a la presente causa, la Corte ha considerado que cuando se trata de la
población en situación de desplazamiento, debido a su especial condición de
vulnerabilidad, el derecho a la vivienda digna obtiene una protección especial,
y adquiere raigambre de derecho fundamental, siendo susceptible de ser
protegido mediante la acción de tutela.
En sentencia
T-150 de 2010,[19] esta Corporación señaló que
el derecho a la vivienda digna debe ser protegido, toda vez que las personas en
situación de desplazamiento se ven en la obligación de abandonar sus propios
hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones
inapropiadas de alojamiento.
En efecto,
las personas desplazadas “cuando llegan a nuevas poblaciones, se enfrentan a
la imposibilidad de acceder a viviendas adecuadas que les provean resguardo y
condiciones dignas de subsistencia, por cuanto carecen de recursos económicos
suficientes y empleos estables, entre otros factores. Es en este escenario que
se ha entendido que la satisfacción del derecho a la vivienda digna es
indispensable, pues sin ella, no es posible realizar otros derechos como la
salud, la integridad física, y el mínimo vital”.[20]
En este orden de ideas, el derecho a la vivienda digna adquiere el carácter
de fundamental cuando se trata de la población desplazada y se convierte en un
deber de las autoridades “reubicar a las personas desplazadas que, debido al
desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente.
En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer
soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los
desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas (iii)
proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que
deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y
programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
–personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las
personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre
otras”.[21]
Así las
cosas, las autoridades en cumplimiento de sus deberes constitucionales, deben
proveer a las víctimas del desplazamiento forzado apoyo para la consecución de
vivienda, obligación que en parte se satisface con programas de subsidio, como
el que adelanta el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-.
Por lo
anteriormente expuesto, cuando se ha negado la asignación de subsidio de
vivienda a grupos familiares de desplazados por razones estrictamente formales,
desconociéndose el principio de favorabilidad que debe imponerse en la
aplicación de la normatividad sobre población en situación de desplazamiento, la
Corte ha concedido el amparo y ha ordenado revocar dichos actos
administrativos.
De lo reseñado anteriormente, se puede concluir que el acceso a la
vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas por la
violencia. La satisfacción de este derecho se encuentra sometida a regulaciones
legales y administrativas pero, en su aplicación, las autoridades públicas
deben interpretar la normatividad, teniendo como guía el principio de interpretación
favorable de las normas, en razón a que la población desplazada es sujeto de
especial protección constitucional.
5. Caso concreto
En el caso
bajo estudio, de acuerdo con la información allegada en sede de revisión, se
tiene que la señora Luz Adriana Molina Duque fue desplazada por la
violencia del municipio de Montenegro (Quindío), razón por la cual solicita  el
amparo de su derecho fundamental a la vivienda digna debido a que Fonvivienda le
rechazó, en varias ocasiones, su postulación para acceder a un subsidio de
vivienda familiar destinado a la población desplazada con el argumento de que, anteriormente,
había sido beneficiaria de un subsidio por parte del Fondo para la
Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, en adelante FOREC, lo cual
la imposibilitaba para acceder a otro beneficio de acuerdo con el artículo 34 del
Decreto 2190 de 2009.
La
accionante aclara que el subsidio recibido por parte del FOREC fue a causa del
fenómeno natural ocurrido en el departamento del Quindío en enero de 1999 y que
precisamente, como consecuencia de su desplazamiento, en el año 2002, la
vivienda que habitaba quedó abandonada y no la ha podido recuperar.
El Juzgado
Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Cuarta, Subsección
“A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negaron la acción de tutela al
considerar que la señora Molina Duque, no desvirtuó la causal de rechazo de Fonvivienda,
como es la de encontrarse reportada como “beneficiaria de entidad diferente
a Fonvivienda y cuya fecha de asignación no fue suministrada por la entidad”
y de acuerdo con la ley, el subsidio de vivienda familiar sólo puede concederse
por una sola vez. Por otra parte, los jueces de instancia consideraron que la
acción de tutela no es el mecanismo a través del cual se deba determinar si a
la peticionaria se le debe otorgar o no el subsidio de vivienda.
Ante todo,
esta Sala de Revisión debe pronunciarse con relación a la procedibilidad de la
presente acción de tutela.
Tal y como
quedó reseñado en las consideraciones generales, la acción de tutela es el
mecanismo idóneo y eficaz para solicitar la protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada, debido a que se trata de personas
reconocidas como sujetos de especial protección, por la condición de
indefensión, vulnerabilidad y debilidad manifiesta en la que se encuentran.
A juicio de
esta Corte, no resultan eficaces los demás mecanismos de defensa judicial
existentes, dada la urgencia de protección que requieren estas personas, razón
por la cual la acción de tutela es procedente como mecanismo principal para la
defensa del derecho a la vivienda digna de la señora Molina Duque, ya que a
través de ella se ampara de manera oportuna sus intereses y derechos
fundamentales vulnerados como consecuencia del desplazamiento.
Descartadas las
dudas en torno a la procedencia de la acción de tutela, entra la Corte a
examinar el problema jurídico planteado. Al efecto, le corresponde determinar
si Fonvivienda vulneró el derecho fundamental a la vivienda digna de la actora.
Del análisis
del acervo probatorio, la Sala encuentra que la accionante es desplazada de la
violencia del municipio de Montenegro (Quindío) desde el año 2002, desde donde se
dirigió a Bogotá. El 22 de junio de 2007, en esta ciudad, se postuló ante
Compensar con el propósito de obtener un subsidio de vivienda familiar (urbana)
de acuerdo con la convocatoria respectiva, en la modalidad de adquisición de
vivienda nueva.
El Fondo Nacional
de Vivienda rechazó  la postulación de la señora Molina Duque, con fundamento
en el artículo 34 del Decreto 2190 de 2009, que establece de manera expresa las
causales que imposibilitan a las personas para postularse al subsidio de
vivienda.
La entidad
demandada expresó que después de realizar los cruces con las diferentes bases
de datos estatales con las que posee convenio, la accionante aparece como“beneficiaria
de entidad diferente a Fonvivienda y cuya fecha de asignación no fue
suministrada por la entidad” lo que la imposibilita para postularse al
subsidio de vivienda familiar en la modalidad de adquisición de vivienda (urbana)
nueva.
En efecto, el Artículo 34, del Decreto 2190 de 2009, textualmente
dice:
“Artículo 34. Imposibilidad para postular al subsidio. No podrán postular al Subsidio Familiar de Vivienda de que
trata este decreto los hogares que presenten alguna de las siguientes
condiciones:
a) Que alguno de los miembros del hogar hubiere adquirido una vivienda del
Instituto de Crédito Territorial o construido una solución habitacional con
aplicación de créditos de tal entidad, a través de cualquiera de los sistemas
que hayan regulado dichos beneficios, sea directamente o a través de algún tipo
de organización popular de vivienda. Lo anterior se aplicará aun cuando la
vivienda haya sido transferida o hubiere sido uno de los cónyuges el titular de
tales beneficios;
b) Quienes como beneficiarios hayan recibido subsidios familiares de vivienda,
o quienes siendo favorecidos con la asignación no hubieren presentado antes del
vencimiento del subsidio su renuncia a la utilización. Lo anterior cobija los
subsidios otorgados por el Fondo Nacional de Vivienda; el Instituto Nacional de
Vivienda y Reforma Urbana, INURBE, hoy en liquidación; la Caja Agraria hoy en
liquidación; el Banco Agrario; FOCAFÉ y las Cajas de Compensación Familiar, en
los términos de la Ley 3º de 1991, Ley 49 de
1990 y normas reglamentarias y por el FOREC hoy en
liquidación, de acuerdo con el Decreto-ley 350 de 1999 y demás entidades u
organismos que se establezcan en el futuro para atender calamidades naturales.
Lo anterior, no se aplicará en caso de que el beneficiario hubiere restituido
el subsidio a la respectiva entidad otorgante;
c) Quienes de acuerdo con las normas legales, tengan derecho a solicitar subsidios
de carácter nacional para vivienda en otras entidades otorgantes, diferentes de
los recursos que asigna el Fondo Nacional de Vivienda;
d) En el caso de adquisición o construcción en sitio propio, cuando alguno de
ios miembros del hogar sea propietario de otra vivienda a la fecha de postular;
e) En el caso del mejoramiento de que trata el numeral 2.6.4 del artículo 22
del presente decreto, cuando la vivienda se localice en desarrollos ilegales o
cuando alguno de los miembros sea poseedor o propietario de otra vivienda a la
fecha de postular;
f) En el caso de planes de construcción en sitio propio, cuando la solución de
vivienda se localice en desarrollos ilegales, o cuando ningún miembro del hogar
sea propietario del terreno que se pretende construir;
g) Quienes hubieren presentado información que no
corresponda a la verdad en cualquiera de los procesos de acceso al subsidio,
restricción que estará vigente durante el término de diez (10) años conforme a
lo dispuesto por la Ley 3º de
1991.
Parágrafo. No se aplicará lo aquí dispuesto en el evento de legalización de la
propiedad de la vivienda o cuando haya resultado totalmente destruida o quedado
inhabitable a consecuencia de sismos, incendios, inundaciones, fuerza mayor,
caso fortuito u otras causas que no sean imputables al beneficiario, en cada
caso debidamente certificadas por la autoridad competente.”
Para la Sala,
no obstante que la ley señala que no pueden postularse al subsidio familiar de
vivienda, quienes ya recibieron dichos subsidios o que siendo favorecidos con
la asignación no presentaron la renuncia al mismo antes del vencimiento, está
claro que la señora Luz Adriana Molina Duque de conformidad con las pruebas
allegadas al proceso no está inhabilitada en los términos previstos en el
artículo 34 del Decreto 2190 de 2009 para hacerlo, toda vez que con
anterioridad no ha recibido un subsidio para adquisición de vivienda,
sino como consta a folio 20 mediante certificación expedida por la Asesora
Financiera, Unidad Territorial Quindío, de Acción Social, el grupo familiar de
la señora Molina Duque, recibió nueve millones novecientos mil pesos
($9.900.000) por concepto de arrendamiento.
Así pues, la
demandante  fue beneficiaria de un subsidio como miembro de un núcleo familiar
de arrendatarios en el año 2001, como consecuencia del fenómeno natural ocurrido
en el año 1999, en el departamento del Quindío, subsidio que fue otorgado por
el FOREC cuya finalidad fue facilitar la solución de vivienda de las familias
afectadas por el sismo del 25 de enero de 1999 que a 31 de diciembre del citado
año se encontraban en alojamientos y asentamientos temporales o que, en esa
fecha recibían subsidio por arrendamiento por parte del mencionado fondo.[22]
Si se
hiciera  una distinción entre el subsidio para adquisición de vivienda y
el subsidio para arrendamiento, se podría considerar que quien fue
beneficiario de este último no estaría en la imposibilidad para postularse al
subsidio familiar de vivienda, por tratarse de dos ayudas con finalidades
distintas, fácilmente diferenciables la una de la otra que aún cuando coincidan
en atender un aspecto común como lo es otorgar un techo a quien no lo tiene, claramente
se distinguen en cuanto a que un auxilio representa una solución transitoria al
problema de la falta de vivienda (el de arrendamiento) y el otro proporciona
una solución definitiva al menos, de mayor alcance.
Ahora bien,
y descendiendo al caso sub examine, aún aceptando que la señora Luz
Adriana Molina Duque fue favorecida con un subsidio familiar para adquirir
vivienda, no cabe duda que en la misma norma en que se fundamentó el
rechazo a la postulación de la señora Molina Duque, esto es, el artículo 34 del
Decreto 2190 de 2009, se consagra que las causales de imposibilidad para
postularse al mencionado beneficio no se aplicarán “en el evento de legalización
de la propiedad de la vivienda o cuando haya resultado totalmente destruida o
quedado inhabilitada a consecuencia de sismos, incendios, inundaciones, fuerza
mayor, caso fortuito u otras causas que no sean imputables al beneficiario, en
cada caso debidamente certificadas por la autoridad competente”.
En esta
medida, la demandante podría postularse nuevamente al subsidio de adquisición
de vivienda dirigido a la población desplazada, siempre y cuando demuestre que la
vivienda ubicada en Montenegro (Quindío) no la puede habitar, entre otras, por
razones de fuerza mayor, caso fortuito o por causa no imputable a ella, como lo
es el desplazamiento al que forzosamente se vio sometida. Dicho problema
habitacional, de acuerdo con la ley deberá ser demostrado, sin que sea
suficiente la sola inscripción en el Sistema Único de Registro de Población
Desplazada, pues al efecto la norma respectiva, establece que se requiere de
una prueba contundente y específica.
En virtud de
lo anterior, la señora Molina Duque para acceder al auxilio de adquisición de
vivienda que pretende podrá allegar un documento emitido por el inspector de
policía de Montenegro (Quindío) o de cualquier otra autoridad con jurisdicción
en el lugar, en el que se acredite el hecho que no le permite acceder a la
solución habitacional que recibió a través del  FOREC.
A juicio de la
Corte no sería procedente que a la señora Luz Adriana Molina Duque le sea
rechazada la postulación para obtener un subsidio de vivienda familiar en la
modalidad de adquisición de vivienda destinado a la población desplazada, bajo
el argumento según el cual, ella recibió otro subsidio, si de conformidad con
el contenido del parágrafo del artículo 34 del Decreto 2190 de 2009, esta logra
acreditar que está incursa en las circunstancias de excepción de que trata el
mencionado artículo.
Bajo este contexto, el subsidio que ya recibió la señora
Molina Duque, cualquiera sea la modalidad en que le fue asignado y que tuvo
origen en la situación calamitosa derivada de un evento natural que en esa
época la dejó a ella y a su núcleo familiar sin techo para vivir, no constituye
el fundamento para negarle, ahora, un nuevo beneficio, si se llega a comprobar que
nuevamente se ve enfrentada a un problema habitacional, entre otros, esta vez
ocasionado, por otra clase de circunstancias sobrevinientes, que la obligaron a
abandonar su vivienda y a desplazarse a otro lugar convirtiéndola en víctima
del desplazamiento forzado.
La Sala
advierte, que por las particularidades del caso concreto, la señora Molina
Duque, para acceder al auxilio de adquisición de vivienda dirigido a la
población desplazada, debe acreditar que se encuentra incursa en las
circunstancias de excepción del artículo 34 del Decreto 2190 de 2009, pues en
los demás casos, accederán a dicho beneficio quienes cumplan con las
condiciones generales previstas en la ley.
Por lo
anterior, esta Sala de Revisión revocará el fallo proferido por la Sección
Cuarta, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decidió
negar la acción de tutela promovida por la señora Luz Adriana Molina Duque en
contra del Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda- y en su lugar concederá el
amparo del derecho a la vivienda digna.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo de fecha 21 de septiembre de 2010 proferido por la
Sección Cuarta, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el
cual confirmó el dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de
Bogotá el 17 de agosto de 2010, negando la tutela solicitada por la señora Luz Adriana
Molina Duque.
Segundo.-
CONCEDER por las razones expuestas en esta providencia, el amparo del
derecho fundamental a la vivienda digna de la señora Luz Adriana Molina Duque,
y en consecuencia, ORDENAR a la Directora del Fondo Nacional de Vivienda
-Fonvivienda- o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, dentro del
término máximo de tres (3) días, contado a partir de la notificación de esta
sentencia, se sirva ubicar a la señora Molina Duque, en el lugar dentro del
orden de asignación de subsidio de vivienda para desplazados que le habría
correspondido de haber sido aprobada su petición en la primera oportunidad en
que fue analizada, siempre y cuando la demandante demuestre fidedignamente, en
los términos indicados en el Decreto 2190 de 2009 y en esta providencia, que no
ha podido hacer uso del inmueble en el que habitaba en Montenegro (Quindío) por
razones de fuerza mayor, caso fortuito o por causas no imputables a ella. En
todo caso, el subsidio deberá ser puesto a disposición de la beneficiaria en un
término no superior a tres (3) meses contado a partir de la fecha de
notificación de esta providencia, una vez la demandante acredite que está
incursa en las circunstancias de excepción de la mencionada norma.
Tercero.- Por Secretaría General, líbrese la comunicación prevista
en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Folio 74.
[2] Folio 43.
[3] Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de
1990, 3 de 1991,
388 de 1997,
546 de 1999,
789 de 2002
y 1151 de 2007
en relación con el subsidio familiar de vivienda de interés social en dinero
para áreas urbanas.
[4] Contrato de encargo de gestión No. 011 A de 2007.
[5] Folio 9.
[6] Folio 79.
[7] Folios 80-84.
[8] Folios 51-61.
[9] Folio 85.
[10] Folios 86-92.
[11] Folio 93.
[12] Folios 62-66.
[13] Folio 94.
[14] Folios 96 y 97.
[15] T-285 - 2008, T-501-
de 2009, T-057 de 2008, T-787 de 2008, T-419 de 2003, entre muchas otras.
[16] Artículo 1º de la ley 387 de 1997.
[17] M.P. Catalina Botero Marino.
[18] M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla.
[19] M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla.
[20] Sentencia T 873 de cuatro (4) de noviembre de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[21] Sentencia T-585 de veintisiete (27) de julio de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[22] Véanse, Decreto
Ley 350 de 1999 “Por el cual se dictan disposiciones para hacer
frente a la emergencia económica, social y ecológica causada por el terremoto
ocurrido el 25 de enero de 1999.”; Acuerdo 13 de 2000 “Por el cual se
reglamentan las ayudas económicas que brinda el Forec para facilitar la
solución de vivienda de las familias afectadas por el sismo del 25 de enero de
1999 que a 31 de diciembre se encontraban en alojamientos y asentamientos.”; el Acuerdo 15 de 2000 “por el cual se adoptan medidas complementarias
para regular las ayudas económicas que brinda el Forec para facilitar la
solución de vivienda de las familias afectadas por el sismo del 25 de enero de
1999 que a 31 de diciembre de 1999 se encontraban en alojamientos y
asentamientos temporales o estaban siendo subsidiadas con el valor del
arrendamiento por el Forec.” y
Acuerdo 20 de 2000 “por el cual se modifican los Acuerdos números 13 de
enero de 2000 y 15 de mayo 8 de 2000 y se toman otras determinaciones.”