T-176-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-176/13
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela
DERECHOS SOCIALES, ECONOMICOS Y
CULTURALES-Obligaciones del Estado de cumplimiento inmediato y obligaciones
de desarrollo progresivo
OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Facetas de cumplimiento inmediato o en periodos breves de
tiempo
Son las siguientes: (i)
garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos
sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa
realización del derecho –como mínimo, disponer un plan-; (iii) garantizar la
participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar
injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas,
en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor
situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado
del derecho y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de
protección alcanzado.
OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Cumplimiento progresivo
En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo,
puede decirse que son todas las que no puedan realizarse de inmediato pero
resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y
cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado
tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el
derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica,
disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación
espacial y adecuación cultural.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela
en caso de persona desplazada con hijo menor con discapacidad
La Sala de Revisión considera que la acción de
tutela es el mecanismo judicial procedente para proteger el derecho a la
vivienda digna de la accionante y de sus hijos, porque con esta se pretende la
garantía de por lo menos dos (2) de las obligaciones de cumplimiento inmediato.
Por una parte, la actora pretende que se le garantice el contenido mínimo de su
derecho a la vivienda digna. Además, la acción interpuesta por la accionante es
procedente, porque con ella se pretende la protección especial de su hijo
menor, quien es una persona en una situación de vulnerabilidad extrema por ser
un niño con discapacidad. Al respecto, la
Corte ha establecido que la asignación de beneficios y la distribución de
cargas, atinentes al derecho a la vivienda digna, debe tenerse especial
consideración constitucional hacia las personas desaventajadas, que se
encuentran en condiciones de debilidad manifiesta.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco constitucional y legal
DERECHO AL SUBSIDIO FAMILIAR DE
POBLACION DESPLAZADA-Asignación prioritaria a personas que se encuentran en
situación de extrema vulnerabilidad
DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA
A RECIBIR SUBSIDIO DE VIVIENDA-Orden de beneficiarios puede ser desconocido
cuando se evidencien casos de mayor vulnerabilidad e indefensión
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS DESPLAZADAS POR LA
VIOLENCIA-Prelación en la asignación para el caso concreto por existir
un menor discapacitado
La accionante y sus hijos menores de edad tienen derecho
a que FONVIVIENDA les reconozca en forma prioritaria el subsidio familiar de
vivienda a las personas desplazadas por la violencia al cual se postularon en
el año 2007, ya que un hijo tiene discapacidad, situación que lo hace merecedor
de una protección constitucional altamente reforzada. En efecto, el menor
padece cirrosis hepática, enfermedad que le produjo una pérdida de capacidad
laboral del 88.7%, condición que torna evidente su situación de extrema
vulnerabilidad que lo hace acreedor de un trato preferente por parte del Estado
para garantizarle una vida en condiciones dignas. Adicionalmente, debe tenerse
en cuenta que la Constitución reconoce que los derechos de los niños prevalecen
sobre los derechos de los demás, y establece la obligación del Estado de
garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus
derechos. Pero, además, el menor tiene derecho a una protección especial por
parte del Estado por tratarse de una persona víctima de desplazamiento, quien
ha sufrido una vulneración “grave, masiva y sistemática de sus derechos
fundamentales”. Además, la peticionaria tiene a su cargo, a su madre que padece
cáncer, a su otra hija menor (7 años), y su estado de salud es delicado.
DERECHO AL SUBSIDIO FAMILIAR DE
POBLACION DESPLAZADA-Orden a FONVIVIENDA alterar el turno de asignación y
entregar de manera prioritaria el subsidio a la accionante con hijo en
situación de discapacidad
Referencia: expediente
T-3698492
Acción de tutela instaurada por la señora Yomaira Machado Cruz
contra el Fondo Nacional de Vivienda, FONVIVIENDA.
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil trece
(2013)
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María
Victoria Calla Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de
los requisitos y trámites legales y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las
sentencias proferidas, en primera instancia, por el  Juzgado Tercero de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad el 25 de abril de 2012, y en segunda
instancia, por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Ibagué el 21 de septiembre de 2012.[1]
I. ANTECEDENTES
La señora Yomaira Machado Cruz es una
persona desplazada por la violencia, madre cabeza de familia de dos hijos
menores de edad, uno de los cuales padece una enfermedad grave que le causó la
pérdida de su capacidad laboral del 88.4%. Solicita la protección de sus
derechos fundamentales y los de su familia a la vivienda digna, a la vida, a la
salud y a la igualdad, los cuales considera que están siendo vulnerados por el
Fondo Nacional de Vivienda (en adelante FONVIVIENDA), al no otorgarle el
subsidio para la adquisición de vivienda nueva al que se postuló desde el año
2007.
A continuación se exponen los fundamentos
de la demanda.
1.
Hechos
1.1      La señora Yomaira Machado Cruz se postuló en el año 2007 ante la
Caja de Compensación Familiar COMFAMILIAR Risaralda, para ser beneficiaria de
un subsidio familiar de vivienda por situación de desplazamiento forzoso, pero
a la fecha aún no se lo han asignado.
1.2      Informa que es madre cabeza de familia de dos (2) hijos, Valentina
Mora Machado y Luis Fernando Abril Machado, de 7 y 14 años de edad
respectivamente.[2]
El menor Luis Fernando Abril padece cirrosis hepática, enfermedad que le
produjo una pérdida de capacidad laboral del 88.4%,[3] y por la cual
requiere en forma permanente el suministro de oxígeno por medio de un mecanismo
que funciona con energía. Este tratamiento implica un alto costo en el servicio
público de energía eléctrica.
1.3      Manifiesta que al no ser propietaria su necesidad de vivienda la
suple mediante contratos de arrendamiento. Sin embargo, ante los altos costos
del servicio de energía, muchos meses ha tenido que dejar de pagar el canon de
arrendamiento por falta de recursos, ya que sólo puede trabajar esporádicamente
porque debe cuidar a su hijo. Esta situación la ha llevado a cambiar su lugar
de habitación constantemente.
1.4      Señala que mediante escrito del 18 de noviembre le informó a
FONVIVIENDA su situación, pero que al momento de interponer la acción de tutela
no había recibido respuesta alguna por parte de la entidad accionada.
1.5      Finalmente, afirma que la mora en la asignación del subsidio de
vivienda la está perjudicando, porque ha tenido que dedicar unos recursos al
pago de cánones de arrendamiento, los cuales necesita para asumir los costos
del tratamiento de la enfermedad de su hijo.
1.6      Por las razones expuestas, solicita la protección de sus derechos
fundamentales y los de su familia a una vivienda digna, a la vida, a la salud,
al mínimo vital y a la protección especial de las personas en estado de
debilidad manifiesta, mediante una orden a FONVIVIENDA para que le reconozca y
entregue el subsidio familiar de vivienda al que se postuló en el año 2007.
2.
Actuación del juez de primera instancia
Mediante auto del 11 de abril de 2012, el
Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué admitió
la acción de tutela contra FONVIVIENDA, y ordenó la vinculación al proceso del
Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social y a la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para que se pronunciaran sobre
los hechos y pretensiones de la acción de tutela. Asimismo, ordenó que se
recibiera declaración de la señora Yomaira Machado Cruz.
3.
Respuesta de las entidades accionadas y
vinculadas a la acción de tutela
3.1      Informe presentado por la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas
La entidad vinculada presentó un informe en
el que manifiesta que no ha vulnerado o puesto en riesgo los derechos
fundamentales de la actora, porque “atendió la solicitud de entrega de la
atención humanitaria, de fondo, de manera clara, precisa y congruente a lo
solicitado”.[4]
Informa que la señora Yomaira Machado Cruz
y sus hijos fueron incluidos en el Registro Único de Víctimas desde el 19 de
junio de 2007, por haber sufrido desplazamiento forzado y que ha recibido las siguientes
ayudas:
§
$1.005.000 el día 21 de noviembre de 2008.
§
$305.000 el día 20 de mayo de 2009.
§
$915.000 el día 4 de diciembre de 2009.
§
$915.000 el día 27 de abril de 2010.
§
$765.000 el día 4 de agosto de 2010.
§
$765.000 el día 1° de marzo de 2011.
§
$765.000 el día 7 de julio de 2011.
§
$765.000 el día 21 de noviembre de 2011.
Igualmente, informa que la actora tiene el
turno No. 4C – 512 generado el día 13 de abril de 2012, y que está “pendiente
de giro de acuerdo a la disponibilidad presupuestal de la entidad”.[5]
Finalmente, señala que la actora recibe beneficios de los programas i) servicio
público de empleo, ii) familias en acción y iii) bancarización de familias en
acción.
Con fundamento en la información
suministrada, la entidad vinculada solicita que se nieguen las pretensiones de
la actora, porque esa entidad ha realizado “todas las gestiones necesarias
para cumplir los mandatos legales y constitucionales, evitando que se vulneren
o pongan en riesgo los derechos fundamentales de [la] solicitante.”[6]
3.2      Informe presentado por FONVIVIENDA
La entidad accionada presentó un informe
sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela en el que se opuso a la
prosperidad de las pretensiones de la señora Yomaira Machado Cruz, porque
considera que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la actora.
En su concepto, el derecho a la vivienda
digna es de naturaleza prestacional, ha sido objeto de desarrollo legal,[7]
y para su exigibilidad “es necesario que se cumplan unas condiciones
jurídico – materiales que lo hagan posible; mientras esas condiciones no se
cumplan, no podemos decir que el derecho se torne vinculante y sobre el mismo
se predique protección constitucional.”
Respecto de la situación particular de la
señora Machado Cruz, manifiesta que no tiene registrado en su sistema de
información el derecho de petición del 18 de noviembre de 2011 al que se hace
alusión en el escrito de tutela, sin embargo, informa que la actora si radicó
documentos en enero y diciembre de 2010, y en junio de 2011, que se postuló en la
Convocatoria Desplazados 2007, y que ese hogar se encuentra calificado. Esa
condición ubica al hogar de la actora en una lista a partir de la cual se
asignan los recursos disponibles por medio de procesos de entrega, de los
cuales, hasta el momento se han realizado diez (10), pero aun no le ha
correspondido el turno de asignación al hogar de la tutelante.
En este sentido, informa que la lista de
elegibles debe ser atendida para la asignación de recursos, “siempre y
cuando no varíen las condiciones que permitieron su calificación […]”.[8]
Respecto de la
Convocatoria Desplazados 2007, la entidad accionada presenta la siguiente
información:
Convocatoria
Desplazados 2007
Apertura
de Convocatoria
Hogares
postulados
Hogares
en estado calificado a la fecha
8/06/2007
- 13/07/2007
220,831
64,994
Proceso
asignación de subsidios
Resolución
asignación
Resolución
calificados
Resolución
rechazados
Hogares
Presupuesto
Asignados
Asignado
1er
proc. de asignación SFV
510
de 2007
12740
105.861.689.376
1°
proc. De asignación SFV
600
de 2008
601
de 2008
602
de 2008
23094
230.752.231.306
2°
proc. De asignación SFV
901
de 2009
9071
145.713.947.040
3°
proc. De asignación SFV
902
de 2009
903
de 2009
904
de 2009
1383
4°
proc. De asignación SFV
750
de 2010
751
de 2010
752
de 2010
12586
189.999.949.822
5°
proc. De asignación SFV
1470
de 2010
1348
20.202.743.750
1471
de 2010
751
1.136.582.375
1472
de 2010
6
60.512.500
1473
de 2010
274
4.068.500.000
1474
de 2010
1278
19.412.925.000
1475
de 2010
326
4.909.237.500
1476
de 2010
1477
de 2010
190
2.813.187.500
6°
proc. De asignación SFV
410
de 2011
411
de 2011
412
de 2011
2530
39.989.235.000
7°
proc. De asignación SFV
0790
de 2011
6380
100.994.187.208
8°
proc. De asignación SFV
0864
de 2011
10
160.680.000
9°
proc. De asignación SFV
940
de 2011
7871
126.471.228.000
10°
proc. de asignación SFV
1127
de 2011 1129 de 2011
1736
27.894.048.000
A partir de la anterior información,
manifiesta que “actualmente se encuentran 64994 hogares en estado
“Calificado”, todos a la espera de recibir el subsidio familiar de
vivienda para el cual se postularon dentro de la convocatoria para población
desplazada del año 2007.”[9]
(Negrilla y subraya en texto original).
Finalmente, manifiesta que no puede señalar
una fecha cierta para la asignación del subsidio, ya que ese proceso
actualmente responde a nuevas políticas, por medio de las cuales los hogares
calificados, como el de la señora Machado Cruz, deben inscribirse “para
acceder a uno de los cupos de proyectos de vivienda de interés social
prioritario que presenten las entidades territoriales (municipios o
gobernaciones) dentro de las convocatorias que abra FONVIVIENDA para la segunda
etapa […].”[10]
Por lo tanto, concluye que la actora debe “acercarse permanentemente a
la Caja de Compensación Familiar en la que se postuló, para solicitar
información correspondiente a nuevas aperturas de convocatorias de inscripción
[…] con el fin de acceder a uno de los cupos disponibles en aquellos nuevos
proyectos de vivienda que presenten las entidades territoriales aprobados por
el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA.”[11] (Negrilla y
subraya en texto original).
3.3      Declaración rendida por la señora Yomaira Machado Cruz
Mediante declaración rendida ante el juez
de primera instancia el 25 de abril de 2012, la señora Yomaira Machado Cruz
informó que no había recibido el subsidio de vivienda al cual se postuló en
2007, que no se encontraba empleada y que realizaba trabajos ocasionales como
lavar ropa. También manifestó que el 18 de noviembre de 2011 solicitó a
FONVIVIENDA la asignación del subsidio, pero la entidad accionada le contestó
que “tenía que esperar que hubieran postulaciones, para postular[se], a
pesar de haber ya estado postulada. No [le] enviaron una respuesta clara.”[12]
Finalmente, manifiesta que se encuentra “muy mal de salud”,[13]
y que le deben practicar dos cirugía, una porque padece otitis crónica y otra
porque tiene “una masa en la cabeza”,[14]
y además su madre tiene cáncer gástrico.
4.
Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 25 de abril de 2012,
el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué negó
la tutela de los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la salud, a la
vida, al mínimo vital y a la igualdad de la señora Yomaira Machado Cruz y de
sus hijos. Se sostuvo en la sentencia que la entidad accionada no vulneró los
derechos fundamentales de la actora, porque “en ningún momento se le ha
negado la entrega del subsidio de vivienda, ya que se encuentra en trámite de
reconocimiento […] procedimiento [que] fue comunicado a la señora accionante
[…]”.[15]
Adicionalmente, se estableció que la acción
de tutela resulta improcedente porque no cumple con el requisito de la
subsidiariedad, ya que la actora no ha agotado los trámites administrativos
necesarios para obtener el subsidio.
5.
Impugnación
La señora Yomaira Machado Cruz impugnó la decisión
de primera instancia, porque considera que el juez no tuvo en cuenta la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se ha ordenado la
asignación de subsidios en forma prioritaria, orden que en su caso considera
que se debe dar por su situación de salud y las condiciones de especial
vulnerabilidad de su hijo mayor.
6.
Sentencia de segunda instancia
La Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué confirmó el fallo impugnado
con base en argumentos similares a los planteados por el juez de primera
instancia.
II. Consideraciones y
fundamentos
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela
proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
La acción de tutela presentada por la
señora Yomaira Machado Cruz plantea el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera una entidad pública encargada de asignar
los subsidios familiares de vivienda para la población desplazada (FONVIVIENDA),
los derechos a la vivienda digna, a la igualdad, y a la protección de los niños
y las personas con discapacidad, de los miembros de un hogar que se encuentra
calificado en una lista de futuros beneficiarios (Yomaira Machado Cruz y sus
hijos menores de edad), al no darles prioridad en la asignación del subsidio
económico para adquisición de vivienda, sin tener en cuenta las condiciones
especiales de vulnerabilidad que actualmente afectan a uno de los miembros de
ese hogar?
Para solucionar el problema jurídico planteado, la
Sala de Revisión estudiará la procedencia de la acción de tutela en el caso
concreto. De resultar procedente, se referirá a la jurisprudencia de esta
Corporación sobre el derecho a la vivienda digna de las personas desplazadas, y
sobre la asignación prioritaria de beneficios públicos a personas en situación
de extrema vulnerabilidad. Finalmente, aplicará la jurisprudencia citada al
caso objeto de estudio.
3.
Procedencia de la acción de tutela para
proteger el derecho a la vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia
Según la Constitución, “[t]odos los colombianos tienen
derecho a vivienda digna” (art. 51). Asimismo, de acuerdo con el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en adelante
PIDESC-, y otros instrumentos internacionales,[16]
toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una
mejora continua de las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º).[17] No obstante,
ser titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que
simplemente tener derecho a un tejado.[18]
Más bien, implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia.
Según la Corte Constitucional el derecho a la vivienda digna se satisface
exhaustivamente si el sujeto puede contar con un lugar para pasar las noches,
resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de
privacidad que a su vez le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás
derechos y libertades.[19]
O, como lo reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en
la Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un
lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una
situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo
ello a un costo razonable”.
Pues bien, el Estado tiene la obligación de cubrir cabal y
plenamente  todos esos aspectos del derecho a la vivienda adecuada. Sin
embargo, el cumplimiento completo de esa obligación no puede exigírsele de
inmediato, o en períodos breves. El mismo PIDESC dispone que los Estados partes
se obligan es a lograr progresivamente la plena efectividad de los
derechos allí reconocidos, dentro de los cuales está el derecho a la vivienda
adecuada (art. 2.1.).[20]
Y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que
el carácter progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento
del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos,
sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de
tiempo”.[21]
La Corte Constitucional ha recogido ese entendimiento, y, así, por ejemplo en
la sentencia C-507 de 2008 dijo:
“la
Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige
una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no
cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la
satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad
progresiva’”.[22]
Sin embargo, que el Estado pueda cubrir
progresivamente todos los ámbitos prestacionales de, por ejemplo, el derecho a
la vivienda digna, no puede malinterpretarse, en el sentido de que el Estado
cuenta con la autorización para privar a los derechos sociales, económicos y
culturales de cualquier efecto inmediato. El Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales,[23]
la doctrina internacional más autorizada en la materia[24] y la
Corte Constitucional coinciden en que –como lo expresó esta última en la
sentencia C-671 de 2002–[25]
algunas de las obligaciones asociadas a los derechos sociales, económicos y
culturales deben cumplirse en períodos breves o de inmediato:
“el mandato
de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad
del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el Estado
colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales en
relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un lado,
el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a
la completa realización de ese derecho.
De otro lado,
existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que
el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace
referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación
con cada uno de esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de
progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan
pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de
esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad.
Finalmente,
el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel
de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de
derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente
al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional,
y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas
razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho
social prestacional”.[26]
En consecuencia, a todo derecho
económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda
apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el
corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[27] En cuanto a
las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo,
cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos
contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus
titulares;[28]
(ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa
realización del derecho[29]
–como mínimo, disponer un plan-;[30]
(iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[31] (iv)
no discriminar injustificadamente;[32]
(v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias
de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[33] (vi) no
interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[34] y (vii)
no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.[35]
En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo,
puede decirse que son todas las que no puedan realizarse de inmediato pero
resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente
el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la
obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el
derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica,
disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación
espacial y adecuación cultural.[36]
De acuerdo a las circunstancias del caso objeto de estudio, la
Sala de Revisión considera que la acción de tutela es el mecanismo judicial
procedente para proteger el derecho a la vivienda digna de la señora Yomaira
Machado Cruz y de sus hijos Valentina Mora Machado y Luis Fernando Abril
Machado, porque con esta se pretende la garantía de por lo menos dos (2) de las
obligaciones de cumplimiento inmediato antes enunciadas. Por una parte, la
actora pretende que se le garantice el contenido mínimo de su derecho a la
vivienda digna. Como se verá más adelante, el Gobierno Nacional estableció
dentro de la política pública para la protección de las personas desplazadas
por la violencia, que el derecho a la vivienda digna de este grupo vulnerable
de personas será protegido por medio de un subsidio familiar de vivienda.[37] Por lo
tanto, teniendo en cuenta que la señora Machado Cruz pretende la asignación
prioritaria de ese subsidio, debe concluirse que el objeto de la acción es la
garantía del contenido mínimo de ese derecho.
Además, la acción interpuesta por la señora Yomaira Machado
Cruz es procedente, porque con ella se pretende la protección especial de su
hijo Luis Fernando Abril Machado, quien es una persona en una situación de
vulnerabilidad extrema por ser un niño con discapacidad.[38] Al respecto, la
Corte ha establecido que la asignación de beneficios y la distribución de
cargas, atinentes al derecho a la vivienda digna, debe tenerse especial
consideración constitucional hacia las personas desaventajadas, que se
encuentran en condiciones de debilidad manifiesta.[39] Ahora bien, las víctimas
de desplazamiento forzado, de acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte, son sujetos de especial protección constitucional, debido a la
vulneración grave y masiva de sus derechos fundamentales.[40]
Pero incluso dentro de ese grupo de personas, hay algunos sujetos expuestos a
mayores riesgos que otros, como es el caso de los menores de edad, las personas
de la tercera edad, los disminuidos físicos síquicos o sensoriales, las
personas en condiciones de pobreza extrema, entre otros. La
Constitución no solamente autoriza tomar acciones afirmativas en casos de esa
índole,[41]
sino que además las ordena como forma de proteger especialmente a estas
personas en su derecho a la vivienda digna y, así, para reclamar protección
especial a este respecto puede usarse la tutela.[42]
Por las razones expuestas, la
Sala de Revisión debe concluir que en el presente caso la acción de tutela es
el mecanismo judicial procedente para estudiar la protección del derecho a la
vivienda digna de la señora Yomaira Machado Cruz y de sus hijos menores de
edad, ya que la acción de tutela se interpuso para obtener la garantía del
contenido mínimo de su derecho a la vivienda digna, y la protección especial de
su hijo menor con discapacidad.
4.
El derecho a la vivienda digna de las
personas desplazadas por la violencia.
La Corte
Constitucional ha reconocido insistentemente que las
personas desplazadas por la violencia se encuentran en una situación de
vulnerabilidad, debido a la “violación grave, masiva y sistemática de sus
derechos fundamentales[43]”,[44] que los hace acreedores de una protección especial por parte del
Estado, en virtud del artículo 2° de la
Constitución Política de Colombia.[45]
Esta situación también fue reconocida expresamente por el legislador colombiano
por medio de la Ley 387 de 1997.[46]
Del conjunto de los derechos fundamentales vulnerados a las
personas en situación de desplazamiento forzado, en esta oportunidad nos
interesa resaltar el derecho a la vivienda digna. En los Principios Rectores
del Desplazamiento Forzado Interno se establece la obligación del Estado de
garantizar a las personas en situación de desplazamiento forzado un nivel de
vida adecuado, concepto del que hace parte el derecho a una vivienda digna.[47] En el mismo
sentido, en el artículo 17 de la Ley 387 de 1997, el legislador estableció el
deber del Estado de promover medidas para generar condiciones de estabilidad
económica y social para la población desplazada, entre las que se incluye el
deber de permitir “el acceso directo de la población desplazada a la oferta
social del gobierno, [de] programas relacionados con […] vivienda
urbana y rural”.[48]
Esta norma fue reglamentada por el Gobierno
Nacional mediante el Decreto 951 de 2001,[49]
en el que se definió que la protección del derecho a la vivienda digna de las
personas con discapacidad se hará por medio de un subsidio familiar de vivienda
para población desplazada.[50]
Es pertinente señalar que en el mencionado decreto se establecieron los tipos
de subsidio, los requisitos de acceso a los mismos,[51] y los
criterios[52]
y fórmula[53]
de calificación de las postulaciones y de asignación de los subsidios.
Luego de la expedición de estas normas, la
Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004[54] revisó ciento
nueve (109) acciones de tutela interpuestas por personas desplazadas por la
violencia, que habían presentado solicitudes de reconocimiento de sus derechos
ante distintas entidades estatales, sin obtener respuestas efectivas y sin que
se les concedieran los beneficios a los que aspiraban. En esa oportunidad, la
Corte hizo un estudio del diseño, implementación, evaluación y seguimiento, de
la política de atención integral a la población desplazada, y concluyó que el
Estado colombiano estaba incurriendo en una omisión de brindarle una protección
oportuna y efectiva a este grupo vulnerable de personas, situación que violaba,
entre otros, sus derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad y al
mínimo vital. Asimismo, encontró que esa vulneración estaba ocurriendo de manera
masiva, prolongada y reiterada, y que obedecía a un problema estructural que
afectaba a toda la política de atención diseñada por el Estado, debido a la
insuficiencia de recursos y a la precaria capacidad institucional para
implementarla. Por lo tanto, declaró que existía un estado de cosas
inconstitucional y profirió órdenes complejas, para que dentro de un plazo
prudencial se superaran las dificultades que aquejaban a la política de
atención a la población desplazada.
Respecto del nivel de cobertura del
componente de vivienda de la atención a la población desplazada que se
presentaba para el momento en que se expidió la sentencia T-025 de 2004, la
Corte encontró:
“[l]a Unidad
Técnica Conjunta estima que en el período 1998-2002, los programas en materia
de vivienda han cumplido solamente el 11.4% de las metas planteadas y se ha
satisfecho el 3.7% de la demanda potencial. Se constata que las viviendas
construidas no cumplen con las condiciones mínimas de acceso a servicios
públicos domiciliarios, ubicación, calidad de los materiales y distribución de
los espacios.”[55]
Posteriormente, el Gobierno Nacional
expidió el Decreto 250 de 2005, “por el cual se expide el Plan
Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”. En esta norma se establecieron cuatro fases de ejecución de la
política pública de atención a la población desplazada: “prevención y
protección, atención humanitaria de emergencia y estabilización socioeconómica”.[56]
Asimismo, se establecieron cuatro líneas estratégicas a desarrollar en cada una
de las fases de ejecución: “acciones humanitarias, desarrollo económico
local, gestión social y hábitat”.[57]
En esta oportunidad es pertinente tener en cuenta que en la fase de protección,
la línea estratégica de hábitat[58]
establece, entre otras acciones, el desarrollo de programas que permitan el
acceso de la población desplazada a soluciones de vivienda adecuada.[59]
Ahora bien, con base en lo establecido en
el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991,[60]
esta Corporación conserva la competencia de sus sentencias “hasta que
esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la
amenaza”.[61] En desarrollo de esa norma, la
Corte Constitucional ha proferido múltiples autos de seguimiento al
cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004.[62]
De este conjunto de providencias, resulta importante citar el Auto 008 de 2009.[63]
En este, la Corte encontró que para la fecha de promulgación del mencionado
Auto, se habían presentado “avances importantes hacia la superación del
estado de cosas inconstitucional, pero que esta aún no [había] sido superado”.[64]
En consecuencia, constató que aún persistía el estado de cosas
inconstitucional, y tomó decisiones para lograr avances en el goce efectivo de
los derechos de la población desplazada.
Se considera importante este Auto para la
solución del caso objeto de estudio, porque en él se ordenó a las entidades
públicas competentes reformular la política de vivienda para la población
desplazada. Esta decisión se tomó teniendo en cuenta que existía un consenso
sobre las fallas en la concepción de la mencionada política pública, que
impedía “proteger el goce efectivo de los derechos de las
víctimas del desplazamiento en un tiempo razonable”.[65] Una
de las razones que llevó a la Corte a tomar esa decisión, fue la verificación
de precarios avances en la protección de ese derecho luego de haber
transcurrido más de diez (10) años desde el momento en que se formuló esa
política. Al respecto, la Corte encontró:
“[…] (i) como lo reconocen el
Gobierno, los organismos de control y la
Comisión de Seguimiento, la asignación de subsidios de vivienda se encuentra
lejos de cubrir la demanda real.[66]
(ii) La proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la
mitad.  Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no
acaban siendo destinados a dicho fin.[67]
Dados estos dos datos, se constata que menos de uno de cada veinte desplazados
ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de vivienda.[68] (iii) Algunos
indicadores sugieren que, aún los subsidios que son efectivamente ejecutados no
son suficientemente efectivos.  Así, sólo el 13% de aquellos desplazados que
han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que cumple con todas las condiciones
necesarias para el goce efectivo del derecho. En comparación, la
Corte observa que el 7.5% de la población desplazada registrada habita en una
vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen el goce efectivo del
derecho.[69]
Ambos datos reflejan la inidoneidad de la política para conseguir resultados
suficientes. Ello también tiene como consecuencia que, dada la dificultad de
conseguirlos y la poca ayuda que representan en términos reales, la solicitud
de subsidios de vivienda por parte de la población desplazada disminuyó de 64%
de las personas desplazadas registradas en 2001,
a 53% de ellas en 2006.[70]”[71]
En cumplimiento a las órdenes impartidas por la
Corte en el Auto 008 de 2009 sobre la reformulación de la política pública
para garantizar el derecho a la vivienda digna de la población desplazada, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 4911 de 2009.[72] En esta norma se mantuvo
la política de protección de ese derecho mediante subsidios, pero se
introdujeron modificaciones en aspectos como las entidades otorgantes, las
modalidades de aplicación, y el valor de los subsidios. Asimismo, se estableció
que los beneficiarios del subsidio podrán aplicarlo “en cualquier municipio
del país o tipo de solución de vivienda”.[73]
Adicionalmente, por medio del Decreto 4213
de 2011[74]
el Gobierno Nacional modificó los criterios de asignación de los subsidios
familiares de vivienda a la población desplazada que se postuló a la
Convocatoria realizada por el Fondo Nacional de Vivienda en el año 2007,[75]
luego de constatar que en la fecha de la expedición de esa norma (4 de
noviembre de 2011), se habían realizado ocho (8) procesos de asignación, y que
existían sesenta y cinco mil seis (65.006) hogares en estado calificado. También
se modificó la fórmula para la calificación y asignación de los subsidios,[76]
y se establecieron criterios para la asignación prioritaria de los mismos.
Mediante Auto 219 de 2011,[77] la
Corte Constitucional consideró que los cambios realizados por el Gobierno
Nacional a la política de vivienda para la población desplazada por la
violencia seguían sin responder a las necesidades y condiciones de este grupo
vulnerable de personas. En este sentido, teniendo en cuenta que el Gobierno
Nacional insistió en mantener el modelo de subsidios, desconociendo la orden de
esta Corporación de reformular la política de vivienda para la atención de la
población desplazada, se le ordenó que especificara las razones por las cuales
consideraba que ese modelo garantiza el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada. Adicionalmente, se ordenó al Gobierno Nacional que indicara
cuáles eran los correctivos que iba a adoptar para superar las falencias
estructurales de esa política, las cuales ya habían sido identificadas en la
sentencia T-025 de 2004.[78]
Entre las falencias observadas, cabe destacar “una oferta
excesivamente baja que no genera impactos positivos sobre la población
desplazada”[79]
Finalmente, mediante Auto 116A de 2012[80]
la Corte Constitucional, luego de analizar el informe presentado por los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y de
Agricultura y Desarrollo Rural, consideró que era necesario contar con la
participación de las entidades territoriales en la política de vivienda para la
población desplazada, ya que esas entidades intervienen en la generación de
suelo urbanizado, bien localizado y accesible en precio. Por lo tanto, conminó
a los Ministerios mencionados a que exhorten a las entidades territoriales,
para que utilicen los instrumentos de planeación y de ordenamiento territorial
para aumentar la oferta de vivienda para la población desplazada.
5.
La asignación prioritaria de subsidios
estatales como forma de garantizar el derecho a la igualdad de personas que se
encuentran en situaciones de extrema vulnerabilidad.
Del anterior recuento normativo y
jurisprudencial es pertinente resaltar las dificultades que ha tenido la
política de vivienda para la población desplazada en lograr una protección
efectiva de ese derecho, entre otras razones, porque los recursos de esta
política son escasos y, aunque existe una lista consolidada de beneficiarios
del subsidio desde 2007, en el informe presentado por FONVIVIENDA ante el juez
de primera instancia el 23 de abril de 2012, la entidad accionada informa que
aún se encuentran sesenta y cuatro mil novecientos noventa y cuatro (64.994)
hogares en estado calificado, es decir, “a la espera de recibir el subsidio
familiar de vivienda para el cual se postularon”.[81] Por lo
tanto, la asignación de estos subsidios debe realizarse, en principio, de
acuerdo con la lista que para ese efecto se hizo en el año 2007, en
cumplimiento del debido proceso administrativo y del derecho a la igualdad. Al
respecto, esta Corporación ha señalado:
“En materia de prestaciones
positivas del Estado, en desarrollo del principio del Estado social de derecho,
el debido proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien
puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la
misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso.
5.2. Ahora bien, la
Corte se pregunta si el derecho al debido proceso puede ser invocado para
impedir que la administración prive a su titular de un beneficio legal que aún
no ha sido reconocido a la persona. A primera vista podría pensarse que por
tratarse de una mera expectativa no nos encontramos ante un interés susceptible
de protección constitucional. No obstante, la exclusión injustificada de la
persona y la vulneración de su derecho al debido proceso, se presenta no sólo
por la privación del beneficio ya reconocido, sino también por la negación de
la oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse
en las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando
la persona alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma
jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede privar a dicha
persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el
reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la
persona del derecho al debido proceso administrativo dispuesto para decidir
sobre el reconocimiento del beneficio legal, con lo que se desconocen los
derechos fundamentales al debido proceso administrativo (art. 29
C.P.) y a la igualdad de trato (art. 13 inc. 1
C.P), dada la exclusión injustificada del solicitante.”[82]
Ahora bien, en algunas oportunidades los
derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad de las personas que
están en una lista de espera para la asignación de beneficios estatales, pueden
entrar en tensión con las pretensiones de sujetos en situación de extrema
vulnerabilidad que solicitan la asignación prioritaria de esos beneficios.
Por ejemplo, en la sentencia T-900 de 2007,[83]
la Corte revisó un proceso de tutela interpuesto por una persona de setenta y
nueve (79) años de edad, clasificada en el nivel del Sisben 2, quien no contaba
con ingresos fijos, ni con el apoyo de sus familiares para su subsistencia. La
actora argumentó que había solicitado a la
Alcaldía de Popayán su inscripción en el programa de auxilio para las personas
de la tercera edad, pero la entidad territorial no había resuelto su petición
luego de haber transcurrido cuatro (4) años desde el momento en que la
presentó. Por lo anterior, solicitó que se ordenara al municipio la entrega
inmediata del subsidio. Por su parte, la entidad accionada manifestó que no
contaba con cupos para asignar nuevos subsidios, porque el gobierno nacional no
había ampliado la cobertura del programa hacía tres (3) años.
La Corporación
sostuvo que, en principio, la acción de tutela no es procedente para ordenar la
asignación prioritaria de un beneficio, en desconocimiento de los turnos
previamente establecidos por la administración, ya que esta decisión puede dar
lugar al desconocimiento de derechos de igual rango en cabeza de otras
personas. No obstante, encontró que el juez de tutela puede ordenar a la
administración que otorgue un trato preferencial a favor del actor, a pesar de
que este no se encuentre en el primer lugar de la lista de espera, siempre que
se acredite que por sus especiales condiciones de vulnerabilidad, el orden de
espera puede tener un impacto mayor en esa persona, situación que la haría
merecedora de un trato preferencial. Específicamente señaló:
“De otro lado, esta Corporación
ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la importancia de respetar los
turnos establecidos para la realización de pagos o actividades de la
administración en relación con diferentes temas. Así pues, en principio, la
acción de tutela resulta improcedente cuando se utiliza con el interés de
obtener la inmediata actuación de la administración de forma que la orden que
profiera el juez constitucional implique ‘saltarse’ los turnos preestablecidos
para la atención de los requerimientos de otros administrados[84], ya que ‘no existe
criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna en especial, ya que
en similares condiciones no puede haber trato diferencial’[85].”
[…]
“La
Corte ha admitido que en situaciones excepcionales puede el juez de tutela
ordenar a la administración que actué a favor del accionante a pesar de que el
accionante no se encuentre en el primer lugar para la asignación de una
prestación determinada[86].
Así, la Sala debe reconocer que, en la práctica, la situación de las personas
que están pendientes de un turno puede ser muy distinta en atención a la
naturaleza del asunto y a las particulares circunstancias de cada cual, y por
lo tanto el orden de espera en que se encuentra una persona puede tener un
impacto más severo en ella que en otras personas. Esa especial vulnerabilidad,
debilidad o riesgo, no la hace equiparable con las demás personas en turno.”
[…]
“De acuerdo con la jurisprudencia
revisada, cuando aparezca que con la aplicación de una normatividad o
reglamentación específica, y bajo la idea de un respecto estricto al debido
proceso administrativo, se causa un perjuicio a quienes se encuentran en
circunstancias de debilidad, riesgo o vulnerabilidad extrema y que requieren de
un procedimiento o servicio, a tal punto, que de estos dependen sus derechos
constitucionales fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la
dignidad, la Corte ha dispuesto que en tales circunstancias se inaplique la
reglamentación legal o administrativa para evitar que la misma impida el goce
efectivo de las garantías constitucionales, pues por encima de la legalidad y
normatividad están los derechos fundamentales como fundamento de todo el
sistema.”
Aun cuando en esa oportunidad se constató que las
condiciones de vulnerabilidad de la actora no eran mayores que las de otras
personas que estaban en el programa de subsidios y en esa medida no era posible
alterar los turnos de asignación del mismo, la
Corte Constitucional encontró acreditado en todo caso que la actora se
encontraba en una situación de precariedad que imponía al Estado una obligación
de protección, dado que carecía de un mínimo vital para sobrevivir dignamente
durante la última etapa de su vida, entre otras razones porque no contaba con
una familia que le pudiera proporcionar la asistencia adecuada, oportuna y
completa que requería.
La regla descrita ha sido aplicada por esta
Corporación en casos de personas que solicitan la asignación prioritaria de
subsidios familiares de vivienda para población desplazada por la violencia.
Por ejemplo, en la sentencia T-919 de 2006[87]
se estudió una acción de tutela interpuesta por un padre de familia de un hogar
desplazado por la violencia, que solicitó la asignación prioritaria del
subsidio familiar de vivienda para la población desplazada. El actor argumentó
que debía recibir un trato preferente, porque una de sus hijas menor de edad
padecía SIDA, y por esa razón estaban siendo discriminados en cuanto al acceso
a vivienda. En concepto de FONVIVIENDA, su actuación no había vulnerado los
derechos fundamentales del actor y de su familia, porque las normas que
regulaban los criterios de asignación y calificación de ese tipo de subsidios
no contemplaban un trato preferente para los hogares con miembros menores de
edad enfermos de SIDA, razón por la cual debían esperar su turno de asignación
previamente establecido con base en criterios objetivos. En esa oportunidad, la
Corte consideró que una situación como la descrita, en la que se reúnen varias
circunstancias de especial vulnerabilidad e indefensión en un menor de edad y
en su grupo familiar, que los hacen víctimas de tratos discriminatorios que les
impiden gozar de su derecho a la vivienda digna, las autoridades públicas
tienen el deber de brindarles un trato preferente que les garantice el goce de
sus derechos vulnerados, y si no lo hacen, esa omisión constituye en sí misma
una vulneración a los derechos de sujetos de una protección constitucional
altamente reforzada. En concreto, la Corte dijo:
“[…] la
Sala se encuentra frente a un caso excepcional en el que concurren, en cabeza
de una menor de edad y de su núcleo familiar, varias circunstancias de especial
indefensión, debilidad y vulnerabilidad frente a riesgos especiales, que les
han hecho víctimas de prácticas discriminatorias cuyo efecto inmediato ha sido
el de impedirles gozar de su derecho a la vivienda digna, que en el caso de los
desplazados comprende el núcleo de garantías mínimas que se describió en la
sentencia T-025 de 2004. Ante este tipo de situaciones, es un deber
indiscutible de las autoridades proporcionar un trato marcado por una especial
diligencia, consideración y sensibilidad frente a la difícil situación por la
que atraviesan, para efectos de permitirles superar la afectación de los
derechos constitucionales que les han sido vulnerados.”
Con fundamento en las razones expuestas, la
Corte tuteló el derecho a la vivienda digna del actor y de su grupo familiar,
y ordenó a FONVIVIENDA que le diera a la solicitud de asignación del subsidio
familiar de vivienda presentada por el actor la más alta prioridad dentro de la
lista de beneficiarios, y que le asignara el primer subsidio disponible.
En una sentencia reciente,[88]
la Corte estudió la acción interpuesta por una persona desplazada por la
violencia, madre cabeza de familia de cinco (5) hijos, de los cuales uno es
menor de edad y sufre parálisis cerebral, que solicitaba la entrega de los
distintos componentes de la ayuda estatal  para las personas desplazadas,
incluida la protección a su derecho a la vivienda digna. El hogar de la actora
se encontraba calificado y estaba a la espera de la asignación del subsidio
familiar de vivienda para la población desplazada, sin embargo, la
Corte consideró que debía darle prioridad en la asignación del subsidio,
teniendo en cuenta que un miembro de su grupo familiar tenía varias condiciones
de vulnerabilidad, situación que hacía recaer en el Estado la obligación de
brindarle una atención prioritaria “para el mejoramiento de su calidad de
vida en un marco de dignidad humana”.[89]
Por lo anterior, se ordenó a FONVIVIENDA dar prioridad en la asignación del
subsidio a la actora.
Con fundamento en la jurisprudencia citada,
la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional debe establecer si el hogar de la señora Yomaira Machado
Cruz tiene derecho a recibir un trato prioritario en la asignación del subsidio
familiar de vivienda para la población desplazada por la violencia.
6.
FONVIVIENDA vulneró el derecho a la
vivienda digna de la señora Yomaira Machado Cruz y de su grupo familiar, al
negarle el trato prioritario al que tienen derecho
La señora Yomaira Machado Cruz y sus hijos
menores de edad tienen derecho a que FONVIVIENDA les reconozca en forma
prioritaria el subsidio familiar de vivienda a las personas desplazadas por la
violencia al cual se postularon en el año 2007, ya que Luis Fernando Abril
Machado es un niño con discapacidad, situación que lo hace merecedor de una
protección constitucional altamente reforzada. En efecto, el menor padece
cirrosis hepática, enfermedad que le produjo una pérdida de capacidad laboral
del 88.7%,[90]
condición que torna evidente su situación de extrema vulnerabilidad que lo hace
acreedor de un trato preferente por parte del Estado para garantizarle una vida
en condiciones dignas.[91]
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la
Constitución reconoce que los derechos de los niños prevalecen sobre los
derechos de los demás, y establece la obligación del Estado de garantizar su
desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Pero,
además, el menor tiene derecho a una protección especial por parte del Estado
por tratarse de una persona víctima de desplazamiento, quien ha sufrido una
vulneración “grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales”.[92]
Además, la peticionaria tiene a su cargo, a su madre que padece cáncer, a su
otra hija menor (7 años), y su estado de salud es delicado.
Ahora bien, FONVIVIENDA negó la asignación
prioritaria del subsidio, argumentando que la señora Yomaira Machado Cruz se
postuló desde el año 2007, que su solicitud se encuentra calificada, y por lo
tanto debe esperar su turno de asignación. En concepto de esta Corporación, la
respuesta ofrecida por FONVIVIENDA desconoce las condiciones de especial
vulnerabilidad que afronta el menor Luis Fernando Abril Machado y su familia,
ya que se limita a señalar que la actora debe esperar a que llegue su turno.
Al respecto, es pertinente resaltar que la
lista a la que hace referencia FONVIVENDA fue conformada en el año 2007, hace
seis (6) años aproximadamente. Como lo han señalado distintas entidades y lo ha
reconocido el Gobierno Nacional, esa lista se creó para desarrollar una
política de vivienda para la población desplazada que no ha sido efectiva ni
idónea ya que presenta muchas falencias. Esta constatación se hace para
evidenciar que la decisión de FONVIVIENDA de negar el trato preferente
reclamado por la señora Machado Cruz no está justificada fácticamente, ya que
las condiciones actuales de vida de la actora y su familia son muy distintas a
las que tenía en el año 2007, cuando su postulación fue calificada. En efecto,
en 2007 el menor Luis Fernando Abril Machado aún no había perdido su capacidad
laboral,[93]
ni la peticionaria tenía unas condiciones de salud tan complejas como a la
fecha, y por lo tanto, su condición no fue tenida en cuenta para establecer el
turno de asignación.
Adicionalmente, la decisión de FONVIVIENDA
no está justificada normativamente, ya que desconoce la obligación de las
entidades públicas de brindar un trato preferente a personas en situación de
extrema vulnerabilidad. En este punto, está claro que la lista de asignación
del subsidio familiar de vivienda para desplazados por la violencia está
conformada por personas vulnerables, pero si a la situación de vulnerabilidad
inicial se le agrega que uno de los miembros del grupo familiar, es un niño que
perdió su capacidad laboral en un 88.7% por una enfermedad grave que afecta su
expectativa de vida, para la Sala está claro que esa condición lo hace acreedor
de un trato preferente reconocido en la
Constitución y en los instrumentos internacionales suscritos por Colombia.
Finalmente, esa decisión es contraria a la
jurisprudencia de esta Corporación que ha resuelto casos similares, en la que
se ha concluido que las autoridades públicas tienen el deber de brindar un
trato preferente a los menores de edad en los que concurren varias
circunstancias de especial vulnerabilidad e indefensión, con el fin de
garantizarles el goce de sus derechos vulnerados, y que si ese deber es
desconocido, tal omisión constituye una vulneración a los derechos
fundamentales de sujetos de protección constitucional altamente reforzada.
Por las razones expuestas, la
Sala de Revisión considera que la decisión de FONVIVIENDA de no reconocer en
forma prioritaria el subsidio familiar de vivienda a la señora Yomaira Machado
Cruz, constituye una vulneración al derecho a la vivienda digna del menor Luis
Fernando Abril Machado y de su grupo familiar. En consecuencia, en la parte
resolutiva de esta sentencia se tutelará el derecho a la vivienda digna de la
señora Yomaira Machado Cruz y de sus hijos menores Valentina Mora Machado y
Luis Fernando Abril Machado. Asimismo, y siguiendo las órdenes impartidas por
esta Corporación en casos similares, se ordenará a FONVIVIENDA que dentro de
los cuatro (4) días hábiles siguientes contados a partir de la notificación de
la presente sentencia, adopte todas las medidas administrativas que sean
necesarias para que, dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la
notificación de esta providencia, la solicitud de asignación del subsidio
familiar de vivienda para la población desplazada presentada por la señora
Yomaira Machado Cruz reciba la más alta prioridad dentro de la lista de
beneficiarios, sin tener que seguir el orden previamente establecido. Una vez
se le haya ubicado en el primer orden de asignación, el primer subsidio
disponible deberá ser asignado a la actora, luego de que se hayan verificado
los requisitos para asegurar su efectiva utilización sin demoras, y sin exigirle
a la solicitante cargas que por su condición no está en posibilidades de
asumir.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el
fallo proferido por la Sala de
Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el 21 de septiembre
de 2012, que a su vez confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué el 25 de abril de 2012, que
negó la tutela de los derechos de la actora, y en su lugar, TUTELAR el
derecho a la vivienda digna de la señora Yomaira Machado Cruz y de sus hijos
menores Valentina Mora Machado y Luis Fernando Abril Machado.
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a FONVIVIENDA que
dentro de los quince (15) días hábiles siguientes contados a partir de la
notificación de la presente sentencia, adopte todas las medidas administrativas
que sean necesarias para que la solicitud de asignación del subsidio familiar
de vivienda para la población desplazada presentada por la señora Yomaira
Machado Cruz reciba la más alta prioridad dentro de la lista de beneficiarios,
sin tener que seguir el orden previamente establecido. Una vez se le haya
ubicado en el primer orden de asignación, el primer subsidio disponible deberá
ser asignado a la actora, luego de que se hayan verificado los requisitos para
asegurar su efectiva utilización sin demoras, y sin establecerle a la
solicitante cargas que por su condición no está en posibilidades de asumir.
Tercero.- ORDENAR a FONVIVIENDA que dentro del mes siguiente a la
notificación de esta sentencia, presente un informe a la
Corte Constitucional sobre las medidas adoptadas para el cumplimiento de esta
providencia.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
A
LA SENTENCIA T-176/13
DERECHO AL SUBSIDIO FAMILIAR DE
POBLACION DESPLAZADA-Orden de alterar turno puede llegar a desconocer los
derechos de otros ciudadanos que también sean sujetos de especial protección
constitucional (Aclaración de voto)
DERECHO AL SUBSIDIO FAMILIAR DE
POBLACION DESPLAZADA-Se puede ordenar medidas transitorias como albergue
temporal, suministro de recursos para celebrar contrato de arrendamiento o
asignación de descuentos en el cobro de servicios públicos, sin afectar derecho
a la igualdad de hogares postulados para el subsidio (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente T-3.698.492
Acción de tutela instaurada por
Yomaira Machado Cruz contra el Fondo Nacional de Vivienda.
Magistrado Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con el
acostumbrado respeto, quiero manifestar que, aun cuando, en este caso concreto
acompaño la decisión de la Sala, en razón a que la protección se otorgó, entre
otras consideraciones, por la existencia de hechos nuevos que hacían más
difícil la situación de una persona que se encontraba en condiciones de
especial vulnerabilidad, y en general, comparto la vocación humanitaria
de la jurisprudencia de esta Corporación sobre la posibilidad de asignar
prioritariamente subsidios estatales de vivienda como forma de garantizar los
derechos fundamentales de sujetos que se encuentran en escenarios de debilidad
manifiesta, aclaro mi voto, pues considero que esta doctrina constitucional,
aplicada con criterio general, puede resultar problemática.
En efecto, dicha clase de decisiones desconoce la aplicación
de los criterios de priorización establecidos por la administración sin
contarse con los elementos de juicio necesarios, en tanto el juez
constitucional se encuentra imposibilitado, en principio, para conocer cada una
de las circunstancias de vida de las personas a las que se les asignó un turno
prioritario por encima del otorgado a quien acude a la acción de tutela.
Así, un fallo de amparo que ordene un trato preferencial
puede llegar a desconocer los derechos de otros ciudadanos que también sean
sujetos de especial protección constitucional, pero que se encuentren en una
situación más desfavorable que la analizada por la autoridad judicial en el
caso concreto.
De igual manera, el decreto de medidas de priorización a
través del recurso de amparo sin estudiar detenidamente, tanto desde una óptica
general como específica, el procedimiento utilizado por la administración, así
como las consideraciones que se tuvieron para determinar el orden de asignación
de los subsidios, puede derivar en que los ciudadanos acudan sistemáticamente a
la acción de tutela al considerar que sus derechos han sido desconocidos por
otros fallos constitucionales o al estimar que dicho mecanismo de protección es
la única herramienta con la que cuentan para agilizar el desembolso de la ayuda
estatal, a pesar de que en la mayoría de casos la demora en la consecución del
auxilio se debe a la no disponibilidad presupuestal y a la inexistencia de
programas de vivienda vigentes.
Así las cosas, estimo que en casos similares al resuelto por
la Corte en esta oportunidad, en los cuales existen una serie de circunstancias
que le plantean al juez constitucional una situación límite, éste debe optar
por otorgar otra clase de medidas de protección de carácter transitorio,
mientras se otorga el subsidio conforme a la priorización establecida, tales
como la ubicación en un albergue temporal, el suministro de los recursos para
celebrar un contrato de arrendamiento de vivienda o la asignación de descuentos
en el cobro de servicios públicos.
En ese sentido, considero que dichas medidas, además de no
afectar el derecho a la igualdad de los demás hogares que se postularon para
obtener el subsidio, pueden llegar a ser más efectivas y eficaces para la
protección inmediata de los derechos fundamentales que las decretadas en la
sentencia, pues el cumplimiento de las órdenes impartidas está limitado por la
disponibilidad de recursos económicos y por la duración de la planeación y
construcción de proyectos de vivienda promovidos por el Estado.
Fecha ut supra,
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
[1] El expediente
de la referencia fue escogido para revisión por medio del Auto del 29 de
noviembre de 2012, proferido por la Sala de Selección Número Once.
[2] Como documento
anexo al escrito de tutela, obra copia del registro civil de nacimiento No. 26282424
a nombre de Luis Fernando Abril Machado, en el que consta que el menor nació
el 14 de agosto de 1997 y que su madre es la señora Yomaira Machado Cruz.
(Folio 10 del cuaderno principal. En adelante, cuando se haga referencia a un
folio debe entenderse que hace parte del cuaderno principal, a menos que
expresamente se diga otra cosa).
[3] En el
expediente obra copia del dictamen de calificación de la pérdida de la
capacidad laboral practicado al menor Luis Fernando Abril Machado por la
Nueva EPS, en el que se establece una invalidez del 88.4%, con fecha de
estructuración del 30 de abril de 2009. (Folios 14 - 17).
[4] Folio 33.
[5] Folio 37.
[6] Folio 38.
[7] Según lo indica
la entidad accionada, las normas que reglamentan el subsidio familiar de
vivienda para la población desplazada son: “la
Ley 3a de 1991[,] los Decretos 951 de 2001, 2100 de 2005, 2190 de
2009, 4911 de 2009, y 4729 de 2010, Resolución 0917 de 2011 que reglamenta el
D. 4729 de 2010 […].”
[8] Folio 40.
[9] Folio 44.
[10] Folio 47.
[11] Folio 47.
[12] Folio 71.
[13] Folio 71.
[14] Folio 71.
[15] Folio 77.
[16] De conformidad
con lo dicho por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su
Observación General No. 4,  los siguientes son, entre otros, los instrumentos
internacionales que tratan el derecho a una vivienda adecuada: “el párrafo 1
del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado
iii) del párrafo e) del artículo 5 de la
Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el párrafo 2 del
artículo 14 de la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, el párrafo 3 del artículo 27 de la
Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de la
Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el párrafo 8 de la
sección III de la declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos,
1976 […] el párrafo 1 del artículo 8 de la
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y la recomendación No. 115 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”.
Punto 3.
[17] El Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue aprobado por la
Ley 74 de 1968.
[18] Dice el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “el derecho a la vivienda no
se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por
ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima
de la cabeza”. Punto 7 de la Observación general No. 4.
[19] Sentencia
T-044 de 2010. En esa oportunidad, la Corte tuteló el derecho a la vivienda
digna de una persona a la cual se le negó un subsidio para adquisición de
vivienda, bajo el argumento de que era propietaria de un inmueble ubicado en el
sitio desde el cual había sido desplazada por la violencia. Luego de constatar
que la persona no podía habitar en ese otro inmueble por temor a las amenazas
que originalmente la hicieron desplazarse, y que entre tanto no tenía otra
vivienda funcionalmente semejante, la
Corporación concluyó que la negativa del subsidio, significaba en la práctica
una violación de su derecho a la vivienda digna. Esta última la caracterizó
como una “necesidad humana básica real, [que] es la de contar con un lugar
donde poder pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y
tener un espacio elemental de privacidad que a su vez les depare a las personas
la posibilidad de salvaguardar su dignidad”.
[20] El Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece en su
artículo 2.1:  “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y
la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (Subrayas
añadidas).
[21] Observación General No. 3.
[22] Sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime
Araújo Rentería; Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la
Corte Constitucional declaró inexequible una norma, por violar el principio de
progresividad, en su versión de prohibición de regresividad injustificada. El
precepto examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de obligar a las
universidades estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de
recursos que antes de esa norma no estaban obligadas a hacer. Dado que eso
suponía una afectación en la prestación del servicio misional,  la
Corporación juzgó que existía un retroceso. Como el retroceso no fue
justificado, la norma fue declarada inexequible. Para decidir dijo, al respecto,
que “la medida reduce de manera sustantiva los recursos destinados a la
educación superior. En estos casos, las autoridades competentes pueden
demostrar que la medida no “retrocede” los avances logrados en materia de
educación superior. […] Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el presente
proceso”.
[23] En la
Observación General No. 3, el Comité dice respecto del principio de
progresividad: “el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en
otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de
interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido
significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad
necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que
implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse
a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es
establecer claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la
Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una
obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr
ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo
en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos
en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los
recursos de que se disponga”.
[24] Esa doctrina está contenida en los Principios de
Limburgo, la cual fue considerada por la
Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada internacionalmente.
Ver sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime)
–Fundamento jurídico 8-. En relación con el punto, pueden  destacarse los
siguientes tres principios: “8. Aunque la realización completa de los
derechos reconocidos en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicación de algunos
derechos puede introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en tanto
que para la de otros se deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el
logro progresivo de la completa aplicación de los derechos exige que los
Estados partes actúan tan rápidamente como les sea posible en esa dirección.
Bajo ningún motivo esto se deberá interpretar como un derecho de los Estados de
diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para la completa realización
de los derechos”; “22. Algunas obligaciones del Pacto requieren su
aplicación inmediata y completa por parte de los Estados Partes, tales como
prohibición de discriminación enunciada en el artículo 2.2 del Pacto”.
[25] (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). En ella, la
Corporación examinaba la constitucionalidad de un precepto que excluía a un
grupo de beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema de salud de
las fuerzas militares y de policía, aun cuando antes lo incluía. La
Corte consideró que ese retroceso, en la protección del derecho a la seguridad
social en salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para decidir, tuvo
en cuenta la distinción entre obligaciones de cumplimiento inmediato, y
obligaciones de cumplimiento progresivo. Dijo que el Estado había incumplido la
prohibición –la cual es de obligatorio cumplimiento en todo tiempo- de no
retroceder injustificadamente en el nivel de protección alcanzado. Esta última
prohibición la caracterizó de la siguiente manera: “el mandato de
progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección,
la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos
sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel
de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por
ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas
razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho
social prestacional”.
[26] Sentencia C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime).
Antes citada.
[27] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como
válida para explicar la estructura de todo derecho fundamental. Al respecto, en
la sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), al estudiar
algunas de las obligaciones prestacionales que se derivan para el Estado del
reconocimiento de otro derecho fundamental –salud-, la
Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un
derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato,
bien sea porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere
mayores recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de
cuáles son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un
tratamiento médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la
labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal
inmediata (por ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y
necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer
año de vida –art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter prestacional
derivadas de un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la
complejidad de las acciones y los recursos que se requieren para garantizar
efectivamente el goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho”.
[28] Sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero.
Unánime), al examinar la constitucionalidad de la
Ley 319 de 1996, aprobatoria del Protocolo de San Salvador en la cual, la
Corte dijo: “así como existe un contenido esencial de los derechos
civiles y políticos, la doctrina internacional considera que existe un
contenido esencial de los derechos económicos y sociales, el cual se
materializa en los ‘derechos mínimos de subsistencia para todos, sea cual
fuere el nivel de desarrollo económico’. Por ende, se considera que existe
una violación a las obligaciones internacionales si los Estados no aseguran ese
mínimo vital, salvo que existan poderosas razones que justifiquen la situación”.
[29] El principio
16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los Estados Partes tienen la
obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas que persigan la plena
realización de los derechos reconocidos en el Pacto”. En un sentido
similar, puede verse la citada sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero. Unánime).
[30] Sentencia
T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Dijo allí, al examinar si
todas las obligaciones estatales derivadas de un derecho social podían exigirse
de inmediato, la Corte consideró que algunas no. Cuando eso no era posible;
esto es, “cuando el goce efectivo de un derecho constitucional fundamental
depende del desarrollo progresivo, ‘lo mínimo que debe hacer [la autoridad
responsable] para proteger la prestación de carácter programático derivada de
la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un Estado Social de
Derecho y en una democracia participativa, es, precisamente, contar con un
programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos’”.
[31] En la jurisprudencia de la
Corte, se ha mencionado esa obligación, por ejemplo, en la sentencia T-143 de
2010 (MP. María Victoria Calle Correa), antes citada, con respecto a las
obligaciones de carácter progresivo relacionadas con la satisfacción del
derecho al agua potable. También en la sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[32] El Comité, en
su Observación General No. 4, manifestó que “el derecho a una vivienda
adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás derechos que figuran
en los dos Pactos Internacionales y otros instrumentos internacionales
aplicables” (Punto 9). Ver también los Principios de Limburgo, Punto
22.
[33] Esa obligación
no es incompatible con la prohibición de discriminación. La
Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la referida sentencia C-251
de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime) expresó que aun cuando los
Estados están en la obligación de garantizar a todas las personas los derechos
económicos, sociales y culturales, “este deber estatal no puede ser
interpretado como la prohibición de que las autoridades adopten medidas
especiales en favor de poblaciones que se encuentren en situaciones de
debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial protección de las
autoridades (CP art. 13)”.
[34] La
Observación general No. 4 dice: “[l]a tenencia adopta una variedad de
formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el
arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los
asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual
fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de
seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el
desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”.
[35] Ver la
sentencia C-507 de 2008, antes citada.
[36] Todas ellas
aparecen expuestas en el punto 8 de la
Observación General N° 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, sobre el artículo 11.1 del PIDESC. Esa interpretación es reconocida
como válida, por esta Corte, entre otras en la sentencia T-585 de 2006 (MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[37] Decreto 951 de
2001, “[p]or el cual se reglamentan parcialmente las leyes 3a  de
1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda
para la población desplazada.” Artículo 1°. “Del subsidio familiar de
vivienda para población desplazada. Tal como lo establece el artículo 6º de la
Ley 3ª de 1991, el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en
dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de
facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de
restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que se
establecen en la Ley 3ª de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen. || La
población desplazada tendrá acceso al subsidio familiar de vivienda en las
condiciones que se establecen en el presente decreto.”
[38] En el
expediente obra copia del dictamen de calificación de la pérdida de la
capacidad laboral practicado al menor Luis Fernando Abril Machado por la
Nueva EPS, en el que se establece una invalidez del 88.4%, con fecha de
estructuración del 30 de abril de 2009. (Folios 14 - 17).
[39] En la
sentencia T-657 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), la
Corporación tuteló el derecho a la vivienda digna de una mujer cabeza de
familia, madre de cuatro menores de edad. En ese contexto, consideró que la
mujer tenía derecho a que se la protección de su necesidad de vivienda digna, y
a que impartieran las órdenes necesarias con el fin de satisfacerla
adecuadamente, porque “la Constitución ha recalcado la especial protección
que debe brindarse a quienes hacen parte de un grupo de personas en situación
de vulnerabilidad, - por su edad, situación económica o física etc. –, haciendo
necesaria la creación de un marco más amplio de protección, mediante el diseño
de acciones afirmativas para garantizar la efectividad del derecho a la igualdad
y de manera colateral todos los demás derechos”.
[40]
Sentencia T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[41] Así, por
ejemplo, en la sentencia C-217 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), la
Corte Constitucional juzgó conforme a la
Carta la diferenciación dispuesta en un decreto legislativo, entre subsidios
de vivienda para damnificados por el terremoto del eje cafetero. En específico,
el decreto contemplaba un subsidio de vivienda especial para los poseedores o
propietarios de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo, al cual no tenían
derecho los propietarios o poseedores de otros bienes. La
Corte consideró que ese tratamiento resultaba constitucional, porque los
beneficiarios del crédito especial pertenecían “al sector de los más pobres”.
[42] En la
sentencia T-1057 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), la
Corporación juzgó relevante el hecho de fuera precisamente a una mujer madre
cabeza de familia, a la que se le hubiera privado de la posibilidad de recibir
beneficios para vivienda, luego de verse afectada por un desastre natural.  En
ese contexto, concedió la tutela del derecho a la vivienda digna.
“[43] Los motivos y
las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados
por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia
T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que
provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan  ‘(i)
la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida
del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la
mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la
propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social.’, así como el
empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida.  Por otra
parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los
desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance
de las repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la
necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este
problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.”
[44]
Sentencia T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[45] Constitución
Política de Colombia. Artículo 2°. “Son fines esenciales del Estado: servir
a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. | Las autoridades
de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes
en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares.”
[46] Ley 387 de
1997 “[p]or la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento
forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica
de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia”. Artículo 1°. “Del desplazado. Es desplazado
toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han
sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios
y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los
Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o
alteren drásticamente el orden público.”
[47] Organización de las Naciones Unidas, Doc
E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del Representante Especial
del Secretario General de Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos
Internos de Personas, Francis Deng. Principio 18. “1. Los desplazados
internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado. ||  2. Cualesquiera que
sean las circunstancias, las autoridades competentes proporcionarán a los
desplazados internos, como mínimo, los siguientes suministros o se asegurarán
de que disfrutan de libre acceso a los mismos: || alimentos esenciales y agua
potable; || alojamiento y vivienda básicos; || vestido adecuado; y || servicios
médicos y de saneamiento esenciales. ||  3. Se harán esfuerzos especiales
por asegurar la plena participación de la mujer en la planificación y
distribución de estos suministros básicos.” (http://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/5tdmhb.htm)
[48] Ley 387 de 1997, “[p]or la cual se adoptan medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia”. Artículo 17. “De la consolidación y
estabilización socioeconómica. El Gobierno Nacional promoverá acciones y
medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de
sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del
retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. ||
Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a
la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con:
|| 1. Proyectos productivos. || 2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de
Desarrollo Rural Campesino. || 3. Fomento de la microempresa. || 4.
Capacitación y organización social. || 5. Atención social en salud, educación y
vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad,
y || 6. Planes de empleo urbano y rural de la
Red de Solidaridad Social.”
[49] “Por el
cual se reglamentan parcialmente las leyes 3a  de 1991 y 387 de
1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la
población desplazada.”
[50] Decreto 951 de
2001, “[p]or el cual se reglamentan parcialmente las leyes 3a  de
1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda
para la población desplazada.” Artículo 1°. “Del subsidio familiar de
vivienda para población desplazada. Tal como lo establece el artículo 6º de la
Ley 3ª de 1991, el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en
dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de
facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de
restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que se
establecen en la Ley 3ª de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen. || La
población desplazada tendrá acceso al subsidio familiar de vivienda en las
condiciones que se establecen en el presente decreto.”
[51] Decreto 951 de
2001.
[52] Decreto 951 de 2001, “[p]or el cual se reglamentan
parcialmente las leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado
con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada.” Artículo
17. “Criterios de calificación de las postulaciones y asignación de los
subsidios de vivienda. La calificación para las postulaciones y
asignación del subsidio de vivienda, en el caso de la población desplazada, se
realizará de acuerdo con la ponderación de las siguientes variables: || a)
Hogares que apliquen el subsidio para el retorno a su lugar de origen o su
reubicación en la zona rural; || b) Hogares que apliquen a soluciones de
arrendamiento; || c) Mayor número de miembros que conforman el hogar; || d)
Hogares con jefatura femenina; || e) Hogares con miembros pertenecientes a
grupos vulnerables de indígenas y afrocolombianos; || f) Tiempo de
desplazamiento; || g) Vinculación a un plan de acción zonal.”
[53] Decreto 951 de 2001, “[p]or el cual se reglamentan
parcialmente las leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado
con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada.” Artículo
18. “Fórmula para la calificación y asignación de los subsidios de vivienda
para población desplazada. La fórmula que se aplicará para la calificación de
las postulaciones y la asignación del subsidio es: ||  Puntaje: B1 * (Cr) + B2
* (GF) + B3 * (E) + B4 * (Mj) + B5 * (Td) + B6 * (Vpaz) || Donde: || Cr:
Componente de la política habitacional y tipo de solución. || GF: Número de
miembros del hogar. || E: Vulnerabilidad étnica. || Mj: Condición de mujer jefe
de hogar. || Td: Tiempo de desplazamiento. || Vpaz:  Vinculación a un
plan de acción zonal. || B: Constante. || Los valores de las constantes son: ||
B1 = 40 || B2 = 3 || B3 = 5 || B4 = 5 || B5 = 2 || B6 = 5. […].”
[54] MP. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[55] Sentencia
T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[56] Decreto 250 de
2005, “por el cual se expide el Plan Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] El texto de
los principios rectores, objetivos y acciones concretas que conforman el Plan
Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia es el siguiente: […] 3. Fases de
intervención y líneas estratégicas. || El Plan Nacional del Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada, SNAIPD, bajo un enfoque de
política social, abordará su desarrollo desde un enfoque matricial, teniendo en
cuenta que todas las acciones que se adelanten deberán tener un alcance
estratégico. Por ello, para cada una de las fas es establecidas: Prevención y
protección, atención humanitaria de emergencia y estabilización socioeconómica,
se contemplan acciones al menos para una de las siguientes cuatro líneas
estratégicas: Acciones humanitarias, desarrollo económico local, gestión social
y hábitat.”
[57] Decreto 250 de
2005, “por el cual se expide el Plan Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] El texto de
los principios rectores, objetivos y acciones concretas que conforman el Plan
Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia es el siguiente: […] 3. Fases de
intervención y líneas estratégicas. || El Plan Nacional del Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada, SNAIPD, bajo un enfoque de
política social, abordará su desarrollo desde un enfoque matricial, teniendo en
cuenta que todas las acciones que se adelanten deberán tener un alcance
estratégico. Por ello, para cada una de las fas es establecidas: Prevención y
protección, atención humanitaria de emergencia y estabilización socioeconómica,
se contemplan acciones al menos para una de las siguientes cuatro líneas
estratégicas: Acciones humanitarias, desarrollo económico local, gestión social
y hábitat.”
[58] Decreto 250 de
2005, “por el cual se expide el Plan Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] 3.4 El
hábitat, es el lugar en el que habita un hogar, un grupo o una comunidad
humana, caracterizado por un entorno diverso, el cual combina elementos
naturales, culturales, económicos y políticos. El concepto que ha de
construirse en el largo plazo, deberá contemplar temas relativos con el impacto
de la violencia en el espacio público, los territorios vulnerados y receptores,
las comunidades expulsadas y receptoras, los impactos en el medio ambiente y el
uso o la tenencia de vivienda. || Dado que el ámbito de la línea estratégica de
hábitat es muy amplio, de manera práctica la política diseñada en el contexto
del Plan Nacional del SNAIPD centrará sus acciones en la satisfacción de las
necesidades habitacionales de la población en situación de desplazamiento en
las diferentes fases de atención. || La política buscará, entonces, mejorar las
condiciones de vida, a través de proyectos habitacionales promovidos por los
Entes Territoriales, con el apoyo de los Comités Departamentales, Municipales y
Distritales para la Atención Integral de la
Población Desplazada por la Violencia, en concurrencia con los programas de
vivienda de interés social que desarrolle el Gobierno Nacional en el ámbito del
SNAIPD. […].”
[59] Decreto 250 de 2005, “por el cual se expide el Plan
Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones.”
Artículo 2°. “[…] 5.3.4.1 Atención a necesidades habitacionales básicas. ||
Hace parte de la estabilización socioeconómica de la población en situación de
desplazamiento, la satisfacción de las necesidades básicas habitacionales,
orientadas a una solución de vivienda que brinde espacios adecuados a sus
ocupantes en condiciones sanitarias, servicios públicos, calidad de estructura
adecuados y seguridad de la tenencia de la solución obtenida. En lo posible en
conexión a una situación de generación de ingresos y acceso a servicios básicos
a través de sus propios medios o de programas que desarrollen autoridades
territoriales o el Gobierno Nacional. || Para la consolidación socioeconómica
en los procesos de retorno y reubicación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con
el apoyo de las entidades del SNAIPD, diseñarán programas que permitan el
acceso de la población desplazada a una solución de vivienda adecuada a través
de las modalidades que se establezcan para el desarrollo del programa. ||
Asimismo brindarán asistencia técnica a los entes territoriales, promotores y
gestores de planes de vivienda de interés social elegibles, para la
formulación, presentación y ejecución de proyectos habitacionales. || Por su
parte, la Red de Solidaridad Social de acuerdo con la situación de
vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento en proceso de
retorno o reubicación, implementará programas de acondicionamiento de hábitat a
través de intervenciones de impacto rápido, que permita al hogar el
funcionamiento adecuado de la unidad habitacional y posteriormente vincularse a
la oferta social que desarrollan entidades del orden nacional, local o
internacional, mediante recursos reembolsables y no reembolsables, para la
superación de las necesidades habitacionales y del entorno de los asentamientos
humanos. || El proceso de intervención debe estar concebido de acuerdo con la
situación de vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento,
mediante instrumentos de diagnóstico, planificación, formulación, ejecución,
seguimiento y evaluación, con un tratamiento de atención de emergencia social y
problema humanitario. || Son responsables y ejecutarán esta línea de acción el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y la Red de Solidaridad Social con la
participación de las autoridades locales y los Comités Territoriales de
Atención a Población Desplazada, apoyados por la cooperación internacional y la
empresa privada.”
[60] Decreto 2591
de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”. Artículo 27. “Cumplimiento del
fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del
agravio deberá cumplirla sin demora. || Si no lo hiciere dentro de las cuarenta
y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le
requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento
disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir
proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y
adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que
cumplan su sentencia. || Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del
funcionario en su caso. || En todo caso, el juez establecerá los demás efectos
del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté
completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”
[61] Decreto 2591
de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”. Artículo 27. “Cumplimiento del
fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del
agravio deberá cumplirla sin demora. || Si no lo hiciere dentro de las cuarenta
y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le
requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento
disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir
proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y
adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que
cumplan su sentencia. || Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del
funcionario en su caso. || En todo caso, el juez establecerá los demás efectos
del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté
completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”
[62] MP. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[63] MP. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[64] Auto 008 de
2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[65] Auto 008 de
2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
“[66] Ver el Decimosexto Informe de la
Procuraduría General de la Nación a la
Corte Constitucional, p. 35, los diferentes informes de la
Comisión de Seguimiento, y la información proporcionada por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, según los cuales llegando a
mediados del 2008, a menos de uno de cada diez desplazados había sido asignado
un subsidio de vivienda.”
“[67] Ver el
Decimosexto Informe de la
Procuraduría General de la Nación, p. 40-43, con base en información
suministrada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Según la Procuraduría, el “índice de su ejecución” aumentó de 14% en el año 2003,
a 77% n el año 2007.”
“[68] Al observar
que a menos de uno de cada diez desplazados se le ha asignado un subsidio de
vivienda, y a la vez se constata que menos de la mitad de los subsidios son
efectivamente ejecutados, tenemos que menos de uno de cada veinte desplazados
ha hecho efectiva una ayuda de vivienda.”
“[69] Primer
Informe de la Comisión de Seguimiento, p. 105.  Esto a su vez, se compara con
el 29% de vecinos hogares no desplazados.  Ver Cuarto Informe de la
Comisión de Seguimiento, p. 16”
“[70] Primer Informe de la Comisión de Seguimiento, p. 109.”
[71] Auto 008 de
2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[72] Por el cual se
modifican los artículos 2, 5, 8, 10, 14, 24 y 25 del Decreto 951 de 2001 y se
dictan otras disposiciones en relación con el subsidio familiar de vivienda
para la población en situación de desplazamiento.
[73] Decreto 4911
de 2009, “[p]or el cual se modifican los artículos 2, 5, 8, 10, 14, 24 y 25
del Decreto 951 de 2001 y se dictan otras disposiciones en relación con el
subsidio familiar de vivienda para la población en situación de desplazamiento”.
Artículo 9°. “Aplicación del subsidio. La población en situación de
desplazamiento beneficiaria del Subsidio Familiar de Vivienda otorgado por el
Gobierno a través del Fondo Nacional de Vivienda, podrá aplicar el beneficio en
cualquier municipio del país o tipo de solución de vivienda, tanto en zona
urbana como rural, independiente de la modalidad a la cual se postuló o en la
cual le fue asignado el subsidio. […].“ Asimismo, por medio del Decreto
4729 de 2010, “por el cual se modifica el artículo 14 del Decreto 951 de
2001, modificado por el artículo 5 del Decreto 2675 de 2005 y el artículo 5 del
Decreto 4911 del 16 de diciembre de 2009”,
el Gobierno Nacional modificó el valor del subsidio familiar de vivienda
para la población en situación de desplazamiento, y se ordenó su ajuste y
actualización.
[74] “Por el
cual se modifican los artículos 17 y 18 del Decreto 951 de 2001 y se adiciona
un artículo al Decreto 170 de 2008”.
[75] Decreto 4213
de 2011, “por el cual se modifican los artículos 17 y 18 del Decreto 951 de
2001 y se adiciona un artículo al Decreto 170 de 2008”.
Artículo 1°. “Modifíquese el artículo 17 del Decreto 951 de 2001, el
cual quedará así: || Artículo 17.- Criterios de calificación de
las postulaciones y asignación de los subsidios de vivienda de interés social
urbana. La calificación para las postulaciones y asignación del subsidio de
vivienda, en el caso de la población desplazada, se realizará de acuerdo con la
ponderación de las siguientes variables: || a) Modalidad de aplicación del
subsidio familiar de vivienda (MA): Adquisición de vivienda nueva o usada;
mejoramiento de vivienda; construcción en sitio propio. || b) Composición
familiar (CF): Hace referencia al número de miembros que conforman el hogar
postulante. || c) Composición étnica (CE): Hace referencia a hogares
desplazados de minorías étnicas como: negritudes, afrocolombianos, palenqueros,
raizales, indígenas, ROM o Gitanos. || d) Única jefatura (UJ): Hogares
dependientes de un solo miembro, mujer u hombre cabeza de hogar. || e) Hogares
con miembros vulnerables (HMV): Hogares con menores de edad, adultos mayores de
sesenta y cinco (65) años, y personas con discapacidad. || f) Hogares inscritos
en planes de vivienda (P): Hogares que hacen parte de planes de vivienda. || g)
Hogares incluidos en la red para la superación de la pobreza extrema unidos,
Unidos. || h) Dependencia económica (DE): Es la relación entre la sumatoria de
niños, discapacitados y adultos mayores sobre el total de números de miembros
del hogar. || i) Tiempo en situación de desplazamiento (TD): Hace referencia a
los años que el hogar ha estado en condición de desplazado.”
[76] Decreto
4213 de 2011, “por el cual se modifican los artículos 17 y
18 del Decreto 951 de 2001 y se adiciona un artículo al Decreto 170 de 2008”.
Artículo 2º. “Modifíquese
el artículo
18 del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así: || Artículo 18.—Fórmula
para la calificación y asignación de los subsidios de vivienda de interés
social urbana para población desplazada. La fórmula para la calificación y
asignación de los subsidios de vivienda para población desplazada es: ||
PUNTAJE i= B1 * (MA)+B2 * (CF)+B3 * (CE)+B4 * (UJ )+B5 * (HMV)+B6*(P)+B7(UNIDOS)+B8(DE)+B9(TD) || Donde: || MA:
Modalidad de Aplicación.
|| CF: Composición familiar. || CE:
Composición étnica. || UJ: Única jefatura en el hogar. || HMV:
Hogar con miembros vulnerables. || P: Hogar inscrito
en un plan de vivienda.
|| UNIDOS: Hogar incluido en
UNIDOS. || DE: Dependencia económica. || TD:
Tiempo en situación de desplazamiento. […].”
[77] MP. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[78] Las falencias
estructurales de la política de vivienda para la población desplazada por la
violencia a las que se hace referencia en el Auto 219 de 2011 son: “(i) la
bajísima oferta de vivienda para la población desplazada,[78] (ii) la complejidad del proceso de
postulación y la poca difusión de información pertinente para acceder a los
subsidios ofrecidos, o para interponer oportunamente recursos en caso de no ser
favorecidos con el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV),[78] así como (iii) la insuficiente
capacitación de los funcionarios de los entes territoriales en el área que
cobija la política de vivienda para población desplazada”.
[79] Auto 219 de
2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[80] MP. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[81] Folio 44.
[82] Sentencia
T-149 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En esta ocasión se revisó una
acción de tutela interpuesta por una persona de 58 años de edad, quien solicitó
su inscripción en el programa “Revivir”, por medio del cual el distrito de
Bogotá administraba el subsidio para adultos mayores indigentes o en situación
de extrema pobreza. Argumentaba que tenía derecho a ingresar a ese programa por
su estado de invalidez derivada de las afecciones cardíacas que padecía, las cuales
le impedía emplearse y, por lo tanto, percibir ingresos para cubrir sus
necesidades básicas y las de su familia. La
Corte determinó que la administración no le había suministrado de manera
precisa la información necesaria acerca de los requisitos que debía cumplir y
las pruebas que debía allegar para ser inscrito en el programa, situación que
vulneraba sus derechos a la información, al debido proceso administrativo, a la
vida y a la seguridad social.
[83] MP. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[84] Cfr. Sentencia T- 1171 de 2003  (MP. Alfredo Beltrán
Sierra).
[85] Sentencia T-373 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[86] En este apartado la
Sala hará referencia solamente a los casos en los cuales ha admitido la alteración
de turnos, y no hará referencia a los numerosos casos estudiados en relación
con la alteración del proceso administrativo en casos excepcionales.
[87] MP. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[88] Sentencia
T-755 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[89] Sentencia
T-755 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[90] En el
expediente obra copia del dictamen de calificación de la pérdida de la
capacidad laboral practicado al menor Luis Fernando Abril Machado por la
Nueva EPS, en el que se establece una invalidez del 88.4%, con fecha de
estructuración del 30 de abril de 2009. (Folios 14 - 17).
[91] Convención
sobre los derechos del niño. Resolución No. 44/25 adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, y entrada
en vigor el 2 de septiembre de 1990. “Artículo 23. 1. Los Estados Partes
reconocen que el niño mental o físicamente impedido deberá disfrutar de una
vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad, le permitan
llegar a bastarse a sí mismo y faciliten la participación activa del niño en la
comunidad. || 2. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño impedido a
recibir cuidados especiales y alentarán y asegurarán, con sujeción a los
recursos disponibles, la prestación al niño que reúna las condiciones requeridas
y a los responsables de su cuidado de la asistencia que se solicite y que sea
adecuada al estado del niño y a las circunstancias de sus padres o de otras
personas que cuiden de él. || 3. En atención a las necesidades especiales del
niño impedido, la asistencia que se preste conforme al párrafo 2 del presente
artículo será gratuita siempre que sea posible, habida cuenta de la situación
económica de los padres o de las otras personas que cuiden del niño, y estará
destinada a asegurar que el niño impedido tenga un acceso efectivo a la
educación, la capacitación, los servicios sanitarios, los servicios de
rehabilitación, la preparación para el empleo y las oportunidades de
esparcimiento y reciba tales servicios con el objeto de que el niño logre la integración
social y el desarrollo individual, incluido su desarrollo cultural y
espiritual, en la máxima medida posible. || 4. Los Estados Partes promoverán,
con espíritu de cooperación internacional, el intercambio de información
adecuada en la esfera de la atención sanitaria preventiva y del tratamiento
médico, psicológico y funcional de los niños impedidos, incluida la difusión de
información sobre los métodos de rehabilitación y los servicios de enseñanza y
formación profesional, así como el acceso a esa información a fin de que los
Estados Partes puedan mejorar su capacidad y conocimientos y ampliar su
experiencia en estas esferas. A este respecto, se tendrán especialmente en
cuenta las necesidades de los países en desarrollo.”
[92]
Sentencia T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[93] Como ya se ha
indicó, la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral del menor
Luis Fernando Abril Machado fue establecida el 30 de abril de 2009. (Folios 14
- 17).