C-973-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-973/02
UNIDAD NORMATIVA-Integración
En el juicio de constitucionalidad dicha
integración procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un
contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos
jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar
las otras disposiciones. Así mismo la Corte ha
señalado que en aquellos casos en los que  “el aparte demandado
constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en relación con el texto
integral de dicha norma” procede efectuar  dicha unidad normativa.
DEBIDO PROCESO-Contenido como presupuesto de toda actuación judicial
o administrativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO-Alcance
DEBIDO PROCESO-No es absoluto
La Corte ha señalado que el derecho al debido proceso,
como todos los derechos fundamentales, no es un derecho absoluto. Su ejercicio,
ha dicho la Corporación, puede ser objeto de limitaciones que resultan ser
necesarias para realizar otros principios superiores o para garantizar otros
derechos fundamentales que en cierto momento pueden verse confrontados con
aquel.
DEBIDO PROCESO-Derechos que admiten
limitaciones
DEBIDO PROCESO-Garantías de otros principios
y derechos
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN DERECHOS DEL CONSUMIDOR-No es absoluta
El legislador no goza de libertad absoluta
para configurar el régimen de los derechos de los consumidores, pues la
Constitución le impone tener en cuenta, para el efecto, la protección integral
establecida en su  favor en el mismo texto superior. Ello comporta el necesario
examen de las situaciones que rodean el desenvolvimiento del proceso productivo
-que constituyen la base de la protección constitucional-, para producir normas
que armonicen con el ánimo del Constituyente de contrarrestar la desigualdad
que las relaciones del mercado suponen.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Protección
especial y efectividad
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Observancia de nuevos postulados
constitucionales
PRODUCTOR Y COMERCIALIZADOR DE BIENES Y
SERVICIOS-Responsabilidad
por daños a consumidores y usuarios
DISTRIBUCION O VENTA DE BIENES Y SERVICIOS-Control, sanción y procedimiento
PRODUCTOR O IMPORTADOR DE BIENES Y
SERVICIOS-Registro público
de calidad e idoneidad
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Causales de exoneración de responsabilidad
DERECHO DE DEFENSA DEL PRODUCTOR DE BIENES
Y SERVICIOS-Causales de
exoneración de responsabilidad
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Responsabilidad por calidad e idoneidad
PRODUCTOR Y COMERCIALIZADOR DE BIENES Y
SERVICIOS-Exigencia de
responsabilidad
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Situaciones que constituyen causales de
exoneración de responsabilidad
Referencia:
expediente D-4032
Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 26
(parcial) del Decreto Ley 3466 de 1982 “por el cual se dictan normas
relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas las leyendas,
las propagandas y la fijación pública de precios, bienes y servicios, la
responsabilidad de los productores, expendedores y proveedores, y se dictan
otras disposiciones”
Actor: Guillermo
Gómez Téllez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., (13) trece de
noviembre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo
Gómez Tellez demandó el artículo 26 (parcial) del Decreto Ley 3466 de 1982 “por
el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías,
las marcas las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de
bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y
proveedores, y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 17 de mayo
del presente año, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista la norma acusada para garantizar la
intervención ciudadana, así como comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministros de
Justicia y del Derecho, del Interior, de Desarrollo Económico, a la
Superintendencia de Industria y Comercio y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a fin de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la
norma acusada, de estimarlo oportuno.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios
de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.    NORMA
DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto
demandado conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 36.143 del 3 de
diciembre de 1982, y se subraya lo demandado:
“DECRETO NUMERO 3466 DE 1982
(diciembre 2)
por el cual se dictan normas relativas a la
idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas las leyendas, las propagandas
y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de
sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones.
El presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y legales, en especial de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley
73 de 1981.
DECRETA:
(...)
Artículo 26. Causales de exoneración. Sólo son admisibles como causales de
exoneración de la responsabilidad del productor que da lugar a la aplicación de
las sanciones administrativas previstas en los artículos 24 y 25 y a la
indemnización de perjuicios contemplada en el artículo 36, la fuerza mayor, el
caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio
por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor
mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase debidamente
probados conforme al procedimiento indicado en el artículo veintiocho. En todo caso deberá probarse también el
nexo de causalidad entre el motivo de exoneración invocado y la falta de
correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas o las contenidas en la
licencia o en la norma técnica oficializada, o con las que ordinaria y
habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente tenga el bien o
servicio respectivo.”
III.    LA DEMANDA
El
demandante acusa el aparte enunciado  del artículo 26 del Decreto Ley 3466 de
1982 por desconocer los artículos 29 y 209 de la Constitución Política, basado
en las consideraciones que a continuación se resumen.
Para el
actor el Legislador desconoció la garantía constitucional del derecho de
defensa, que implica “el derecho de presentar  hechos o circunstancias
eximentes  de responsabilidad sin límite alguno”, en cuanto en dicho aparte
limitó  las causales de exoneración de la responsabilidad del productor, que da
lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas en los
artículos 24 y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982 y a la indemnización de
perjuicios prevista en el 36 del mismo estatuto, a los eventos de fuerza mayor,
caso fortuito, uso indebido del producto o servicio por parte del afectado y el
hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o
contractual.
En este
sentido afirma que la norma demandada presenta una inconstitucionalidad
sobreviniente por  cuanto desconoce el reconocimiento que hizo la Constitución
de 1991 del derecho al debido proceso en toda actuación judicial o
administrativa. Ello porque, a su juicio, según el artículo 29 C.P. el
procesado tiene la posibilidad de presentar todos los hechos o circunstancias
eximentes de su responsabilidad, “sin límite alguno”, para así ejercer
plenamente su derecho a la defensa.
Manifiesta
así mismo que dicha situación pone en condiciones de inferioridad a los
productores y rompe el equilibrio que debe existir en los procesos, pues
mientras el acusador goza de plena libertad para demostrar la responsabilidad
del empresario, éste solamente tiene a su favor la configuración de cuatro
causales eximentes de responsabilidad. Situación que resulta inequitativa en
consideración a las graves sanciones que puede imponerle la Superintendencia de
Industria y Comercio y a la presunción legal de responsabilidad del productor
por el sólo hecho de la comprobación del daño, establecida en el inciso final
del artículo 23 del Decreto Ley 3466 de 1982, pues la posibilidad de que sea
desvirtuada se ve limitada por la norma demandada.
A  su juicio
existe  además contradicción entre el precepto demandado e “importantes
presupuestos procesales” del Código Contencioso Administrativo, (arts. 3º, 35 y
59 C.C.A.) en cuanto aquél pasa por alto la obligación de  la administración de
considerar todos los argumentos y pruebas presentadas, la posibilidad de pedir
y practicar dichas pruebas y la obligación de las autoridades administrativas
de resolver todas las cuestiones planteadas en el proceso.
En ese orden
de ideas, el accionante considera que la limitación señalada no consulta los
intereses generales de la sociedad y desconoce los principios de imparcialidad
e igualdad que gobiernan la función administrativa, de conformidad con el
artículo 209 de la Constitución.
IV     INTERVENCIONES
1.      Academia
Colombiana de Jurisprudencia
En respuesta
a la invitación que esta Corporación le hizo a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia para intervenir en el proceso, la Secretaria de esa entidad
allegó al expediente el concepto elaborado por el Doctor Carlos Uribe Garzón,
en el cual se solicita la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo
demandado.
Para el
efecto en su concepto el interviniente advierte que los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución no son absolutos y por ello el legislador,
ordinario o extraordinario, puede fijar límites adecuados y razonables a su ejercicio,
siempre que no se afecte su núcleo esencial. Así pues, en relación con la norma
bajo examen, manifiesta que si bien limita el derecho de defensa del productor,
al enumerar taxativamente las causales eximentes de responsabilidad por daños
al consumidor, no lo priva del mismo, pues en todos los eventos en que su
conducta no es la causante del daño puede exonerar su responsabilidad,
limitación que no afecta el núcleo esencial del derecho al debido proceso del
productor.
2.      Ministerio
de Desarrollo Económico y Superintendencia de Industria y Comercio
Los
apoderados especiales del Ministerio de Desarrollo Económico y de la
Superintendencia de Industria y Comercio, participan en el proceso de la
referencia presentando idénticas consideraciones respecto de la demanda
instaurada, las cuales se resumen a continuación.
En primer
lugar, manifiestan que la demanda presentada no reúne los requisitos
establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, por lo que solicitan a
la Corte que se inhiba para pronunciarse de fondo sobre la misma. Aducen que
los cargos elevados por el demandante no son claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes, según lo considerado en la Sentencia C-1052 de 2001.
En efecto,
señalan que: i) el libelo no sigue un hilo conductor en la
argumentación, que permita al lector comprender su contenido; ii) la
demanda se refiere a normas que no son objeto de la misma –artículos 24 y 25
del Decreto Ley 3466 de 1982-; iii) los argumentos expuestos por el
actor no definen con precisión la manera como la norma demandada vulnera la
Constitución, sino que realiza afirmaciones de manera abstracta; iv) el
accionante acusa el precepto bajo examen de vulnerar disposiciones legales -las
del Código Contencioso Administrtivo- y pone de presente la inconveniencia que,
a su juicio, supone la misma para la imposición de sanciones a los productores,
y; v) en consecuencia, los cargos elevados resultan insuficientes para
iniciar un juicio de constitucionalidad sobre la norma demandada.
No obstante
lo anterior, los representantes de las entidades referidas presentan argumentos
a favor de la declaración de exequibilidad del precepto acusado.
Manifiestan
que el Decreto Ley 3466 de 1982, pese a ser anterior a la expedición de la
Constitución de 1991, se aviene a los principios constitucionales sobre los
derechos del consumidor y en todo caso, debe ser interpretado de manera
sistemática y no literal, integrándolo con las normas que le sirven de
fundamento constitucional –artículo 78 C.P.- y legal –Ley 73 de 1981-. Así
mismo destacan la importancia del Estatuto en el ámbito de la protección de los
derechos de los consumidores, a través de la posibilidad de imponer sanciones y
ordenar la efectividad de las garantías a productores, proveedores y
expendedores, por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio –Ley 446
de 1998-.
Sobre la
supuesta vulneración del artículo 29 de la Constitución, señalan que la
preceptiva acusada no limita el derecho del infractor a defenderse, presentando
pruebas y argumentos, ni menos releva a la autoridad de la obligación de
valorar unas y otros para adoptar las decisiones a que haya lugar. Además,
indican que el cargo no fue concretado pues el actor no ha explicado cómo se
produce la vulneración, toda vez que la norma no ha impedido que la
Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio del poder sancionatorio,
lleve a cabo los procedimientos de su competencia con transparencia, imparcialidad
y observancia plena del debido proceso.
Al respecto,
reseñan las diferentes etapas de las actuaciones administrativas que lleva a
cabo dicha Supeintendencia en defensa de los derechos del consumidor frente al
incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad de los productos a que
se refieren los artículos 24 y 25  del Decreto Ley 3466 de 1982, resaltando la
posibilidad de ejercer debidamente el derecho de contradicción en cada una de
ellas, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo Decreto en su artículo 18, el
artículo 34 de la Ley 640 de 2001, y en el Código de lo Contencioso
administrativo.
De otro
lado, al referirse a la supuesta condición de inferioridad del productor que
supone la aplicación de la norma demandada, ponen de presente la coincidencia
que existe entre las causales de exoneración de responsabilidad allí previstas
y las establecidas en materia de responsabilidad civil –sobre los elementos de
configuración de cada una de ellas citan jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia-. Incluso, resaltan que el artículo 2347 del Código Civil resulta más
oneroso para el infractor que la norma demandada, pues establece la
responsabilidad del agente por el hecho de un tercero a su cargo.
Advierten
que la relación de consumo, por naturaleza, es asimétrica, pues al momento de
su configuración el productor o proveedor cuenta con una ventaja sobre el
consumidor, en virtud del conocimiento especializado que posee sobre los
procesos de producción del bien o servicio o de comercialización o distribución
del mismo, por lo que resulta justificado que el consumidor esté relevado de
demostrar las razones por las cuales el bien o servicio presenta fallas de
calidad o idoneidad.[1]
En ese orden
de ideas, encuentran razón en que el productor de un bien o servicio cuente con
causales específicas de exoneración previstas en el artículo demandado, para
proteger efectivamente las relaciones de consumo de conformidad con el artículo
78 de la C.P..
Finalmente,
y basados en la doctrina, consideran que el precepto acusado se orienta hacia
el interés general de la protección de los derechos del consumidor, observa los
principios que dirigen la función pública –artículo 209 C.P.- y resulta acorde
con “el desarrollo de una economía sin fronteras, donde las transacciones se
hacen de manera masiva, a través de nuevas formas de poder económico, que
impiden la aplicación de la autonomía de la voluntad a los contratos”.
3.      Ministerio
del Interior
El
Ministerio referido, actuando mediante apoderado judicial, interviene en el
presente proceso para sustentar las razones por las cuales considera que la
norma acusada no vulnera la Constitución, sino que se aviene a sus preceptos.
El
interviniente precisa que mientras el caso fortuito, la fuerza mayor, el uso
indebido del bien por parte del afectado y el hecho de un tercero son
situaciones ajenas a la órbita de acción del productor, no sucede lo mismo con
la calidad  e idoneidad del producto que ofrece en el mercado dado que “el
control del proceso de producción y el diseño del bien o del servicio, incumben
de manera directa al productor, quien obtiene su ganancia por el papel que
desempeño y, como contrapartida asume los riesgos derivados de la misma”.
Para
respaldar lo dicho, trae a colación las garantías de calidad establecidas a
cargo del productor, en calidad de principal obligado, en los artículos 11 y 29
del Decreto Ley  3466 de 1982, como protectoras del interés inmediato del
consumidor, sin perjuicio de la posible cadena de intermediarios en su
comercialización.
En ese orden
de ideas, afirma que las causales de exoneración de responsabilidad señaladas
por la norma demandada son excepciones a la regla general de responsabilidad
del productor sobre la calidad e idoneidad ofrecida y, por ende, deben ser
expresas y taxativas. Además, indica que las mismas reconocen las
circunstancias de inferioridad en que se encuentra el consumidor dentro del
mercado, por lo que resultaría contrario a la Constitución la exoneración
ilimitada de la responsabilidad del productor, así como conferir validez a
cláusulas limitativas de la misma, en detrimento de los mecanismos de
protección constitucional a favor de los usuarios.
De otro
lado, manifiesta que el derecho de defensa comprende más elementos que aquellos
que supuestamente la norma demandada afecta, como el derecho a ser oído, a
acceder al expediente, a formular alegatos, a presentar pruebas y a obtener una
decisión expresa, motivada y fundada en derecho; de modo que el demandante, al
considerar que el poder probatorio del productor fue limitado por el legislador
en el presente caso, confunde el concepto de derecho de defensa con los
mecanismos para ejercerlo.
Finalmente,
estima que, independientemente del esquema de responsabilidad adoptado por el
legislador, no puede ignorarse la situación real del consumidor o usuario
respecto del productor, puesto que su debilidad en el mercado ha sido la
circunstancia tenida en cuenta por el Constituyente para ordenar su protección.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El Señor
Procurador General de la Nación (E) allegó el concepto número 2925, recibido el
2 de julio del presente año, en la Secretaría de la Corporación, en el cual
solicita que se declare la exequibilidad del aparte demandado del artículo 26
del Decreto Ley 3466 de 1982, para lo cual expuso las siguientes razones:
La Vista
Fiscal manifiesta que la protección constitucional de los derechos colectivos, relacionados
con la adquisición y el consumo de bienes y servicios –artículo 78 C.P.-,
proviene de la obligación del Estado de intervenir en la economía de mercado, a
través de la regulación, la vigilancia y el control, en orden a la satisfacción
de las necesidades básicas de la comunidad. Sin embargo, a su juicio, tal
obligación también se deriva de la relación que existe entre dichas garantías y
los derechos fundamentales, que gozan de protección inmediata, a través de
mecanismos expeditos administrativos y judiciales.
Por ello,
dice, no cabe duda de la responsabilidad en cabeza del productor por la calidad
del bien o del servicio prestado, como quiera que su utilización o consumo
atañe a la salubridad, la seguridad y la integridad física de las personas y su
oferta ha de estar relacionada con las condiciones de oportunidad y precio
razonables, por lo que no puede liberarse de tal obligación sino únicamente por
circunstancias que real y efectivamente escapen de su control.
Adicionalmente,
para la vista fiscal los aspectos relativos a la responsabilidad patrimonial
del productor deben analizarse en el plano de las sanciones administrativas, en
estrecha relación con la normas civiles –artículos 2341, 2343 y 2356 C.C. y
artículo 1º Ley 95 de 1980- y la doctrina y la jurisprudencia existente sobre
el tema, que se orienta a exonerar de responsabilidad a los productores de
bienes y servicios, únicamente por aquellos hechos que escapan a su control en
razón de encontrarse por fuera de la órbita de la producción y distribución de
tales bienes
Señala
también que, tal como lo ha dicho la Corte,[2] el legislador tiene la facultad de
determinar el régimen de responsabilidad a que están sometidos los productores
y distribuidores, en razón de su actividad profesional, en correlación con los
derechos de los usuarios y consumidores, cuya protección involucra el interés
general, sin límites distintos a los fijados por la propia Constitución.
En
consecuencia, concluye que la norma demandada, al restringir las causales
eximentes de responsabilidad del productor por el incumplimiento de su
obligación de producir bienes y servicios conforme a las exigencias legales, se
ajusta al ordenamiento constitucional, en especial a los correlativos derechos
y obligaciones establecidos en los artículos 1, 2, 26, 78, 79, 95 numeral 1,
333 y 365 C.P..
De otro
lado, advierte que dentro de las actuaciones que al respecto adelanta la
Superintendencia de Industria y Comercio mediante procedimientos claramente
definidos, el debido proceso se encuentra garantizado por el conjunto de la
normatividad general contenida en el Código Contencioso Administrativo, que
prevé los recursos de la vía gubernativa y el contencioso de anulación ante la
jurisdicción especializada, lo que descarta el cargo elevado en la demanda por
la vulneración del artículo 29 C.P..
Finalmente,
el Procurador dice no compartir la acusación del accionante de que la norma
demandada, al restringir la defensa del productor a las causales eximentes de
responsabilidad allí prescritas, desconoce los principios de igualdad e
imparcialidad que orientan la función pública.
Lo anterior
porque tal previsión se funda en la necesidad de contrarrestar la desigualdad
material que existe entre el productor y el consumidor, pues mientras aquel
posee el conocimiento técnico de las condiciones necesarias para que el proceso
productivo responda a tales expectativas adquiriendo los insumos, maquinaria,
mano de obra y seleccionando a los distribuidores, el consumidor debe adquirir
aquellos bienes que se encuentren disponibles en el mercado, cuya confianza en
la bondad de los mismos no puede ser defraudada.
De modo que
cuando las autoridades administrativas surten una actuación dirigida a asegurar
que los bienes ofrecidos cumplen la calidad e idoneidad registrada ante los
organismos competentes o las reglas técnicas oficiales, la aplicación del
artículo 26 resulta proporcionada, pues permite exigir la responsabilidad de
los productores respecto de los bienes y servicios que ofrecen y aplicarles las
sanciones a que haya lugar, materializando así los derechos del consumidor
–artículo 78 C.P.-.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, porque la norma demandada está contenida
en el Decreto Ley 3466 de 1982 que tiene fuerza de ley.
2.      Materia sujeta a examen
El aparte demandado del artículo 26 del
Decreto Ley 3466 de 1982 establece como causales de exoneración de la
responsabilidad del productor, que da lugar a las sanciones administrativas
previstas en los artículos 24 y 25 Ibidem y la indemnización de perjuicios
prevista en el 36 del mismo estatuto[3],
los eventos de (i) fuerza mayor, (ii) caso fortuito no sobrevenido por culpa
del productor, (iii) uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, y
(iv) el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de
trabajo o contractual de cualquier clase.
El accionante considera que con ello se
vulnera el derecho al debido proceso del productor, pues se  le impide alegar
en su defensa supuestos de hecho distintos a los allí previstos, con lo que se
desconoce en su concepto el  alcance del artículo 29 constitucional que no
establece al respecto limitación alguna. Afirma además que esta circunstancia
rompe el equilibrio entre las partes en el proceso en el que se pretende
establecer  la responsabilidad del productor, porque mientras el consumidor o
la autoridad administrativa competente   tienen plena libertad  para acusarlo y
para acudir a todos los medios de prueba, éste solo puede invocar la prueba de
alguna de las causales de exoneración expresamente señaladas en la norma,
situación de la que deduce tanto el desconocimiento del derecho de defensa del
productor como de los principios de imparcialidad e igualdad que orientan la
función pública –artículo 209 C.P.-.
Unánimemente los intervinientes
controvirtieron los argumentos expuestos en la demanda y solicitaron la
declaratoria de exequibilidad del aparte acusado del artículo  26 del Decreto
Ley 3466 de 1982.
El representante de la Academia de
Jurisprudencia hace énfasis en que los derechos fundamentales como el debido
proceso no son absolutos y en la posibilidad que tiene el Legislador de
limitarlos en determinadas circunstancias, siempre que se respete su núcleo
esencial. Condición que en su concepto se respeta en el presenta caso.
Los intervinientes del Ministerio de
Desarrollo Económico y de la Superintendencia de Industria y Comercio si bien
consideran que la demanda no reúne los requisitos exigidos para que se pueda
dar curso al juicio de constitucionalidad,  presentan argumentos en defensa de
la norma acusada, la  que en manera alguna limita en su concepto  el derecho
del productor  a presentar pruebas y argumentos sobre su ausencia de
responsabilidad ni releva a la autoridad de valorar las que éste presente.
Resaltan la posibilidad que el productor tiene de ejercer el derecho de
contradicción en las diferentes etapas que  tanto el Decreto Ley 3466 de 1982,
como el Código Contencioso Administrativo  señalan para el desarrollo del
procedimiento administrativo tendiente a determinar la responsabilidad del
productor en relación con  la idoneidad  y calidad de los bienes y servicios
que produce. Advierten además que en plena concordancia con los mandatos
constitucionales (art 78 C.P.) la norma  esta orientada a garantizar los
derechos de los consumidores   y en nada desconoce  los principios que
orientan  el ejercicio de la función pública (art. 209 C.P.).
El representante del Ministerio del
Interior además de recordar el régimen especial de protección  de los
consumidores señalado en la Constitución y de recalcar la obligación que tiene
el productor de garantizar la calidad e idoneidad de los productos que ofrece,
hace énfasis por su parte en que el derecho de defensa  comprende más elementos
que aquellos  que supuestamente la norma demandada limita y en que el
demandante  confunde el concepto de derecho de defensa  con los mecanismos para
ejercerlo.
La vista fiscal precisa que  tanto en lo
que se refiere  a las sanciones administrativas (art 24 y 25 del Decreto Ley
3466 de 1982), como a la responsabilidad patrimonial a que alude la norma
(artículo 36 ibidem) la responsabilidad del productor  no debe ser
exigida sino en circunstancias que  real y efectivamente escapen a su control,
como precisamente lo establece la norma acusada.
Señala que la potestad de configuración del
Legislador en este campo  no tiene otros límites que los fijados en la
Constitución, que por lo demás establece un régimen especial de protección para
los consumidores (art. 78 C.P.). Señala así mismo que en  las actuaciones que
adelanta en esta materia la Superintendencia de Industria y Comercio el debido
proceso  se encuentra garantizado por las disposiciones del Código Contencioso
administrativo  en las que se prevé además los recursos  de la vía gubernativa
y el contencioso de anulación. Por  lo   que descarta en consecuencia la
vulneración por la norma demandada del artículo 29 superior, así como el
desconocimiento de los principios que rigen el ejercicio de la función
administrativa (art. 209 C.P.).
Corresponde a la Corte en consecuencia
establecer  si cuando el Legislador  determinó  que el productor  solamente
podrá invocar como causales de exoneración  de las sanciones previstas en los
artículos 24 y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982, y del pago de  la indemnización
de perjuicios  a que alude el artículo 36 del mismo decreto, la fuerza mayor,
el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o
servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al
productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase,
debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artículo
veintiocho Ibidem, desconoció el derecho defensa  a que alude el
artículo 29 constitucional.
Así  mismo la Corte  debe examinar si con
el aparte acusado, el Legislador desconoció el artículo 209 superior,  toda vez
que frente al productor no se estarían  garantizando los principios la
imparcialidad e igualdad que orientan la función administrativa.
3. Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario
hacer las siguientes precisiones  relativas a (i) la solicitud de inhibición,
(ii) la necesidad de efectuar la unidad normativa con el conjunto del artículo
26 del Decreto Ley  3466 de 1982, (iii) el contenido del derecho al debido
proceso  como presupuesto de toda actuación judicial o administrativa (iv)  el
mandato constitucional de protección de los consumidores y la potestad de
configuración atribuida en este campo al Legislador, (v) la naturaleza de la
responsabilidad  atribuida a los  productores,  y (vi) el contenido y alcance
del aparte acusado del artículo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982, que resultan
pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1. La solicitud de inhibición
Los apoderados del Ministerio de Desarrollo
y de la Superintendencia de Industria y Comercio solicitan a la Corte que se
inhiba para pronunciarse sobre la demanda de la referencia porque, a su juicio,
las razones expuestas por el actor en su libelo no reúnen los requisitos
señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, ni corresponden a los
criterios indicados por esta Corporación en la sentencia C- 1052/01 respecto de
las condiciones que permiten efectuar el juicio de constitucionalidad.
Al respecto, cabe recordar que en la
Sentencia a que aluden los intervinientes se expresó que las exigencias legales
para que la Corte realice el estudio de fondo de las demandas presentadas por
los ciudadanos, son “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más
viable el derecho (de participación política), sin atentar en ningún momento
contra su núcleo esencial”[4].
Y además, que en la verificación del cumplimiento de los relativos a las
razones de violación de la Constitución se debe observar el principio pro
actione, de modo que se garantice el ejercicio de dicha acción dentro del
marco de participación política establecido por el Constituyente y que las
dudas respecto de la misma se resuelvan a favor del accionante, sin que tal
examen se convierta en “un método de apreciación tan estricto que haga
nugatorio el derecho reconocido al actor”.[5]
Ahora bien, en el presente caso la Corte
constata que contrariamente a lo señalado por los intervinientes, y como se
desprende de los argumentos que ellos mismos exponen en su intervención, el
demandante cumplió los requisitos aludidos  y planteó su demanda en términos
que permiten a la Corte entrar a confrontar el texto acusado con las normas
constitucionales invocadas como vulneradas, a saber los artículos 29 y 209
superiores.
Tales fueron las razones que se tuvieron en
cuenta para admitir la demanda planteada  y son las que llevan a la Corte a
pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que debe desestimarse la
solicitud hecha por los intervinientes para que la Corte se inhiba para conocer
de la presente demanda.
3.2. La necesidad de efectuar la unidad
normativa con el conjunto del artículo 26 del Decreto Ley  3466 de 1982
En relación con los cargos formulados
contra las expresiones “Sólo son admisibles como causales de exoneración de la responsabilidad
del productor que da lugar a la aplicación de las sanciones administrativas
previstas en los artículos 24 y 25 y a la indemnización de perjuicios
contemplada en el artículo 36, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido
por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el
hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o
contractual de cualquier clase debidamente probados conforme al procedimiento
indicado en el artículo veintiocho.”
contenidas en el  artículo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982 es necesario
efectuar la unidad normativa  de dichas expresiones  con  el texto completo del
artículo aludido[6].
Cabe recordar  que en el juicio
de constitucionalidad dicha integración procede cuando la proposición jurídica
acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada
con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su
constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones[7].
Así mismo la Corte ha señalado que en aquellos casos en los que  “el aparte demandado constituye una
unidad jurídica o un todo inescindible en relación con el texto integral de
dicha norma”[8]
procede efectuar  dicha unidad normativa.
Ahora bien, en el presente caso, para la
Corte es claro que  los apartes no demandados del artículo 26 del Decreto Ley
3466 de 1982 están tan íntimamente ligados a los apartes acusados por el actor
que el análisis de los cargos por él planteados resultaría incompleto si no  se
tomara en cuenta la totalidad de la norma .
Es por ello que esta
Corporación integrará la proposición normativa en los términos señalados y en
consecuencia, el examen de constitucionalidad frente a los cargos planteados
comprenderá la totalidad del artículo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982 .
3.3. El contenido del derecho al debido
proceso como presupuesto de toda actuación judicial o administrativa.
El debido proceso se instituye en la Carta
Política de 1991 como un derecho de rango fundamental de aplicación inmediata
(arts. 29 y 85) que rige para toda clase de actuaciones, sean estas judiciales
o administrativas[9],
sometiéndolas a los procedimientos y requisitos legal y reglamentariamente
establecidos, para que los sujetos de derecho puedan tramitar los asuntos
sometidos a decisión de las distintas autoridades, con protección de sus
derechos y libertades públicas, y mediante el otorgamiento de medios idóneos y
oportunidades de defensa necesarios, de manera que garanticen la legalidad y
certeza jurídica en las resoluciones que allí se adopten[10].
Sobre la definición del debido
proceso la Corte Constitucional ha dicho:
«Corresponde a la noción de debido proceso,
el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para
preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados
en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad
judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o
una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción
de un derecho o la imposición de una obligación o sanción.
En esencia, el derecho al debido proceso
tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en
el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia
social de los integrantes de la comunidad nacional.
Del contenido del artículo 29 de la Carta y
de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se
desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la
intervención plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta
abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación
jurídica sometida a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a
dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante
estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las
autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio
regular de sus competencias[11].
La Corte ha precisado  que el Legislador,
en la adopción de  las disposiciones que rigen los procesos, siempre y cuando
no  ignore ni contraríe las garantías básicas previstas por el Constituyente,
cuenta con un amplio poder de configuración  para señalar las formas de cada
juicio, que habrán de servir además como punto de referencia indispensable para
saber si en la práctica, en cada asunto particular, ha sido acatada la garantía
fundamental que establece el artículo 29 superior[12].
Así ha dicho la Corte:
“Es indudable que corresponde
al legislador determinar cuáles son las formas procedimentales que deben regir
la tramitación de los respectivos procesos, ante las distintas jurisdicciones.
La Corte reiteradamente ha reconocido cierta autonomía y libertad del
legislador para regular las formas y formalidades del debido proceso, que sólo
encuentra su limite en los mandatos constitucionales que consagran los
derechos, deberes y garantías, en los que constituyen principios y valores esenciales
del orden constitucional, y en el respeto por la racionalidad y razonabilidad
de las normas en cuento ellas se encaminen a alcanzar fines constitucionales
legítimos”[13].
Ahora bien, la Corte ha señalado que el derecho al
debido proceso, como todos los derechos fundamentales, no es un derecho
absoluto. Su ejercicio, ha dicho la Corporación, puede ser objeto de
limitaciones que resultan ser necesarias para realizar otros principios
superiores  o para garantizar otros derechos fundamentales que en cierto
momento pueden verse confrontados con aquel[14].
Así ha precisado que  algunos de los derechos
sustanciales tutelados por las normas superiores relativas al debido proceso
son prevalentes por su misma naturaleza. Tal el derecho a no ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, o el principio de
favorabilidad, los cuales no admiten limitaciones. Otros derechos, en cambio, y
tal es el caso del derecho de defensa y de contradicción, pueden verse
limitados para garantizar intereses legítimos alternos, siempre y cuando su
núcleo esencial no resulte desconocido, y las limitaciones establecidas sean
razonables y proporcionadas.
Al respecto ha expresado la Corporación lo siguiente:
“En efecto, una posición según la cual no
fuera legítimo limitar el derecho de defensa, llevaría a extremos en los cuales
se haría imposible adelantar el proceso para llegar al fin último comentado de
esclarecer la verdad real, y haría nugatorio el derecho también superior a un
debido proceso «sin dilaciones injustificadas» (C.P art. 29). Así por ejemplo,
si al incriminado hubiera de oírsele cuantas veces quisiera, o si fuera necesario
practicar todo tipo de pruebas sin consideración a su conducencia o
pertinencia, el trámite se haría excesivamente dilatado y no se realizaría
tampoco el principio de celeridad al que se refiere al artículo 228 superior
cuando indica que los términos procesales deben ser observados con diligencia.
En el mismo sentido de las consideraciones anteriores, la Corte ha dicho:
«Frente a
la tensión entre el derecho de defensa y el derecho a la justicia - a reconocer
la verdad de los hechos reprochables, proteger a las víctimas y sancionar a los
responsables -, no existe ninguna razón constitucional para sostener que el
primero tenga primacía  sobre el segundo o viceversa. En efecto, si los
derechos de las víctimas tuvieren preeminencia absoluta sobre cualesquiera
otros, podría desprotegerse al inculpado hasta el punto de desconocer la
presunción de inocencia, y privar de libertad al sujeto mientras no se
demuestre su inocencia. Sin embargo, si los derechos del procesado - como el
derecho de defensa - tuvieren primacía absoluta, no podría establecerse un
término definitivo para acometer la defensa, ni restringirse la oportunidad
para practicar o controvertir las pruebas, ni negarse la práctica de pruebas
inconducentes cuando hubieren sido solicitadas por el procesado, etc. Predicar
la supremacía irresistible del derecho de defensa equivaldría, en suma, a
someter al proceso a las decisiones del procesado.
«En síntesis, como la concepción
«absolutista» de los derechos en conflicto puede conducir a resultados lógica y
conceptualmente inaceptables, la Carta opta por preferir que los derechos sean
garantizados en la mayor medida posible, para lo cual deben sujetarse a
restricciones adecuadas, necesarias y proporcionales que aseguren su
coexistencia armónica.»[15]
Del contenido expuesto del referido
derecho, debe destacarse además que el debido proceso configura una garantía de
otros principios y derechos, toda vez que salvaguarda la primacía del principio
de legalidad e igualdad[16],
así como realiza efectivamente el derecho de acceso a la administración de
justicia, sustento básico y esencial de una sociedad democrática[17].
3.4 El mandato constitucional de protección
de los consumidores y la potestad de configuración atribuida en este campo al
Legislador.
El artículo 78 de la Constitución[18] confiere al legislador
la facultad de dictar las normas dirigidas a controlar la calidad de los bienes
y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad y la información que debe
suministrarse al público en su comercialización. Además, el precepto establece
expresamente la obligación que surge en cabeza de los productores y
comercializadores de bienes y servicios, cuando en desarrollo de tal actividad
atentan contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a
consumidores y usuarios, y encarga a la ley de la definición de sus
características. También impone la obligación al Estado de garantizar la
participación de los consumidores en el estudio y discusión de las normas que
les conciernen, siempre que se encuentren organizados en forma representativa y
democrática.
Por su parte, el artículo 88 de la
Constitución faculta a la ley para que regule las acciones populares para la
protección de los derechos o intereses colectivos, dentro de los que se
cuentan  los derechos de los consumidores y usuarios. [19]
Cabe recordar que la Corte ya tuvo
oportunidad de pronunciarse acerca de los parámetros constitucionales a que
debe responder la configuración normativa encomendada al legislador en este
campo.
Con ocasión del examen de
constitucionalidad de algunos  artículos del mismo Decreto Ley 3466 de 1982 que
establecen  las garantías de calidad que deben ofrecer quienes distribuyen los
bienes o servicios (artículos 11 Ibidem), así como el procedimiento para hacer
efectivas dichas garantías (artículo 29 Ibidem) dijo  al respecto la
Corporación lo siguiente[20]:
“La configuración sustancial y procesal de
este aspecto - calidad de los bienes y servicios - del derecho del consumidor,
según la Constitución Política, es del resorte del legislador. De una parte, el
artículo 78 de la C.P., atribuye a la ley la función de regular el control de
calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad. De otra
parte, la misma norma constitucional hace responsables a los productores -
además de los distribuidores - por “[e]l adecuado aprovisionamiento a
consumidores y usuarios”, pero esta responsabilidad se establece “de acuerdo
con la ley”. Adicionalmente, las condiciones de calidad e idoneidad de los
bienes, aunque fundamentalmente se ocupan de determinar la aptitud o
conformidad de los productos en relación con el uso específico para el cual se
destinan, pueden en ciertos eventos tener repercusiones sobre la salud y la
seguridad de consumidores y usuarios. Esto último contribuye a fundamentar, aún
con más vigor, la competencia del legislador.”
(...)
La Constitución ordena la existencia de un
campo de protección en favor del consumidor, inspirado en el propósito de
restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la
asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de
la satisfacción de sus necesidades humanas. Sin embargo, la Constitución no
entra a determinar los supuestos específicos de protección, tema este que se
desarrolla a través del ordenamiento jurídico. El programa de protección,
principalmente, se determina a partir de la ley, los reglamentos y el contrato.
Es claro que la fuente contractual debe interpretarse de conformidad con los
principios tuitivos del consumidor plasmados en la Constitución. Con el derecho
del consumidor se presenta algo similar de lo que se observa con otros derechos
constitucionales. La Constitución delimita un campo de protección, pero el
contenido preciso del programa de defensa del interés tutelado, es el que se
desarrolla y adiciona por la ley y por otras normas y fuentes de reglas
jurídicamente válidas. En particular, trazado el marco constitucional, a la ley
se confía el cometido dinámico de precisar el contenido específico del
respectivo derecho, concretando en el tiempo histórico y en las circunstancias
reales el nivel de su protección constitucional. El significado de un
determinado derecho y su extensión, por consiguiente, no se establece sólo por
la Constitución a priori y de una vez para siempre.
(...)
La Constitución en relación con ciertas
categorías de personas - menor, adolescente, anciano, mujer cabeza de familia,
trabajador, indigente etc. - dispone un tratamiento de especial protección. En
unos casos se persigue reforzar el respeto a la dignidad de la persona humana,
sobre todo tratándose de personas que se encuentran en situación de debilidad
manifiesta o que por su condición de extrema fragilidad pueden ser objeto de
abusos por los demás. En otros casos, la Constitución aspira, con el régimen de
especial protección, avanzar sostenidamente el ideario de igualdad sustancial
inherente al Estado social de derecho. Con sus particularidades, la Constitución
ha querido instaurar un régimen de protección en favor del consumidor y usuario
de bienes y servicios que circulan en el mercado.
Como ya se ha expresado, la razón de ser de
este régimen estriba en la necesidad de compensar con medidas de distinto orden
la posición de inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo general
dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades, enfrentan a las
fuerzas de la producción y comercialización de bienes y servicios, necesarios
en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales. Cuando la
Constitución encomienda al legislador el desarrollo de un cierto régimen de
protección, no está simplemente habilitando una competencia específica para
dictar cualquier tipo de normas. Lo que el Constituyente se propone es que la
finalidad de la protección efectivamente se intente actualizar y se imponga en
la realidad política y social - por lo menos en un grado razonable y en la
medida de las posibilidades y recursos existentes -, articulando de la manera
más armoniosa y eficaz dentro de las políticas públicas las justas demandas de
los sujetos merecedores de dicha protección especial.
Por consiguiente, el control de
constitucionalidad de este sector del ordenamiento no se reduce a la mera
verificación de los requisitos de competencia del órgano regulador. Compete a
la Corte comprobar el cabal cumplimiento del deber del órgano responsable de
conformar un sistema que sea congruente con el propósito específico que
justifica la protección constitucional. Si en lugar de dispensar la protección
que ha de concederse a un grupo social, la ley no lo hace o si deja ella
injustificadamente de reparar en la situación objetiva de debilidad o
desigualdad que impone el tratamiento, no puede la Corte abstenerse de apreciar
aquí suficientes motivos para declarar la inexequibilidad, pues no se habrá
cumplido el encargo de dar seguridad a una categoría de personas que
constitucionalmente la requieren reordenando sus cargas o mitigando realmente
su debilidad, así sea, atendidas las circunstancias y los otros intereses, en
una medida mínima y razonable. En otras palabras, la deferencia de la Corte con
el principio de libertad configurativa respecto de los regímenes de protección
especial, se subordina al cumplimiento razonable del programa de defensa
instituido por la propia Constitución y cuyo desarrollo se confía al órgano
democrático (…)[21].
De dicha sentencia se desprende que  el
legislador no goza de libertad absoluta para configurar el régimen de los
derechos de los consumidores, pues la Constitución le impone tener en cuenta,
para el efecto, la protección integral establecida en su  favor en el mismo
texto superior. Ello comporta el necesario examen de las situaciones que rodean
el desenvolvimiento del proceso productivo -que constituyen la base de la
protección constitucional-, para producir normas que armonicen con el ánimo del
Constituyente de contrarrestar la desigualdad que las relaciones del mercado
suponen.
En ese sentido, es deber del órgano
legislativo tener en cuenta las relaciones asimétricas que generan la
manufactura, comercialización, distribución y adquisición de bienes y
servicios, y que surgen del papel preponderante del productor en cuanto a él
compete la elaboración del bien o la modelación del servicio imponiendo
condiciones para su funcionamiento y utilización, así como de  la ventaja del
distribuidor o proveedor en razón  de su dominio de los canales de
comercialización de los bienes y servicios; pero sobre todo, la ley debe
observar con atención la indefensión a la que se ve sometido el consumidor en
razón de la necesidad que tiene de obtener los bienes ofrecidos en el mercado[22].
En consecuencia, las normas que el
legislador profiera, en virtud de la competencia que le ha sido otorgada para
regular el régimen de protección de los derechos del consumidor, dentro del
cual está comprendida la forma en que se puede exigir la responsabilidad del
productor, deben tener en cuenta la protección especial de esos derechos reconocida
por la Carta y estar orientadas hacia su completa efectividad.
Así mismo se hace necesario que la
interpretación de las normas relativas a los derechos del consumidor que hayan
sido expedidas con anterioridad a la expedición de la Constitución, así como el
examen de su constitucionalidad, se realice bajo los postulados que estableció
la norma superior en esta materia.
3.5  La naturaleza de la responsabilidad
atribuida a los  productores.
Específicamente, la Constitución de 1991,
en el primer inciso del artículo 78 estableció el deber que tienen los
productores y comercializadores de bienes y servicios de responder por los
atentados que, en ejercicio de su actividad dentro del proceso productivo,
cometan contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a
consumidores y usuarios.
Es decir que esa obligación de responder
por los daños ocasionados a los consumidores y usuarios proviene directamente
de la Constitución y, por ende, se configura como una responsabilidad  especial
y propia  al régimen que les es aplicable.
Cabe señalar que la Constitución no precisó
los hechos a cargo de productores y comercializadores de los cuales se deriva
su responsabilidad y por ello, debe entenderse que los mismos son todos
aquellos que corren por su cuenta y riesgo y sobre los cuales, en virtud de su
actividad profesional deben tener control.
Así ha dicho la Corte que “Las
condiciones de calidad e idoneidad son las que establece el propio productor o
son las que obligatoriamente se imponen a éste. El control del proceso de
producción y el diseño del bien o del servicio, incumben de manera directa al
productor profesional. El productor obtiene su ganancia por su papel en el proceso
de producción y, como contrapartida, asume los riesgos derivados de la misma”.
3.6 Contexto normativo, contenido y alcance
del aparte acusado del artículo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982
El Decreto Ley 3466 de 1982[23] fue proferido en
desarrollo de las facultades que el legislador le otorgó al Presidente de la
República en la Ley 73 de 1981[24] para dictar normas con fuerza de ley enderezadas al control de la
distribución o venta de bienes y servicios y al establecimiento de las
sanciones y procedimientos para imponerlas a quienes violaran sus
disposiciones.
Dentro de las materias para las cuales se
concedieron facultades figura el establecimiento de mecanismos y procedimientos
administrativos para establecer la responsabilidad de los productores por la
idoneidad y calidad de los bienes y servicios que ofrecen en el mercado y a la
fijación de las sanciones pecuniarias que deben imponerse a los infractores.
En desarrollo de dichas facultades el
Gobierno estableció en el Decreto Ley  3466 de 1982 un registro publico de
calidad e idoneidad de los bienes y servicios en el que todo productor o
importador podrá registrar ante la Superintendencia de Industria y Comercio,
las características que determinen con precisión la calidad e idoneidad de  los
mismos (arts 3 a 8 Ibidem)[25]
Dicho registro, de acuerdo con el artículo
8 del mismo Decreto, es el documento auténtico proveniente del productor de un
bien o servicio, con base en el cual se podrá establecer la responsabilidad por
calidad e idoneidad del bien o servicio, calidad que deberá corresponder con
las registradas en los términos de los artículos 3° a 7° Ibidem, o con
las contenidas en los registros o licencias legalmente obligatorios o con las
señaladas por las normas técnicas oficializadas. La falta de dicha
correspondencia dará lugar de acuerdo con el artículo 9 ibidem a la
aplicación de las sanciones de que trata el artículo 24[26], previo el
procedimiento consagrado en el artículo 28 de la misma norma. El artículo 25 Ibidem[27] señaló por su parte un
régimen especial de sanciones, aplicables igualmente de acuerdo con el
procedimiento a que se refiere el artículo 28 Ibidem[28], para el caso de los bienes
o servicios cuya calidad e idoneidad no se encuentran registradas, no siendo
obligatorio legalmente su registro, y que no correspondan a las exigencias
ordinarias y habituales del mercado, a juicio de la autoridad competente.
Ahora bien de acuerdo con el artículo 23 del mismo
Decreto, respecto de los bienes y servicios cuya calidad e idoneidad haya sido
registrada en los términos ya aludidos o respecto de los cuales sea legalmente
obligatorio el registro o licencia, o cuya calidad e idoneidad haya sido
determinada  mediante la oficialización de una norma técnica, la
responsabilidad de los productores se determinará de conformidad con los
términos y condiciones señalados en el registro o licencia o en la disposición
que haya oficializado la norma técnica, teniendo en cuenta las causales de
exoneración  previstas en el artículo 26.
El mismo artículo precisó que cuando la calidad e
idoneidad de los bienes y servicios no haya sido objeto de registro, bastará
para establecer la responsabilidad por mala o deficiente calidad o idoneidad,
la demostración del daño, sin perjuicio de las causales de exoneración  de
responsabilidad  señaladas en el citado artículo 26.
Dicho artículo 26 que es precisamente el
texto que el actor demanda parcialmente, señala por su parte que sólo son
admisibles como causales de exoneración de la responsabilidad del productor que
da lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas en los
artículos 24o. y 25o. y a la indemnización de perjuicios contemplada en el
artículo 36o., la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa y
el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un
tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de
cualquier clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el
artículo veintiocho.
La norma precisa que en todo caso deberá
probarse también el nexo de causalidad entre el motivo de exoneración invocado
y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas o las
contenidas en la licencia o en la norma técnica oficializada, o con las que
ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente tenga
el bien o servicio respectivo.
Es decir que la norma exige  que se pruebe
tanto el acaecimiento de alguna de las causales de exoneración de
responsabilidad a que ella alude, como  el nexo de  causalidad entre el motivo
de exoneración invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e
idoneidad exigidas al productor  en este caso.
Ahora bien, frente a las causales de
exoneración a que se refiere la norma cabe diferenciar aquellas  en las que el
nexo causal  de la responsabilidad  se rompe en circunstancias  que son
totalmente ajenas al productor, de aquellas en las que al menos de manera
indirecta  éste tiene algún tipo de vínculo con el daño causado.
Así  es pertinente diferenciar los casos en
que se está frente a  la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por
culpa del productor, el uso indebido del bien o servicio por parte del
afectado,  o el hecho de un tercero no ligado al productor,  de los casos  en
que el daño sobrevenga  como resultado de un  caso fortuito generado por el
productor, o por el hecho de un tercero ligado a él  mediante relación de trabajo o contractual
de cualquier clase, circunstancias en  las que dicho productor o bien se
encuentra en el origen  del perjuicio causado o bien  tiene de alguna manera la
posibilidad de incidir en la determinación de la calidad del bien o servicio
que llegue a resultar deficiente y que pueda causar daños a los consumidores y
usuarios.
Cabe recordar finalmente que el artículo 36
ibidem  fija un trámite especial que se debe seguir para obtener el
resarcimiento de los perjuicios ocasionados a los consumidores  ante la
jurisdicción competente.
Hechas las anteriores precisiones procede
la Corte al examen de los cargos formulados por el actor en su demanda.
4.
Análisis de los
cargos.
4.1 La ausencia de vulneración del artículo
29 constitucional
Para el actor la disposición acusada
vulnera el artículo 29 superior por cuanto limita el derecho de defensa del
productor  llamado a responder  por la calidad e idoneidad de los bienes que
produce, cuando se señalan taxativamente las causales de exoneración de
responsabilidad  que pueden ser invocadas por él  frente a las sanciones
establecidas en los artículos 24 y 25 del Decreto  y frente a la indemnización
de perjuicios a que alude el artículo 36 ibidem.
En este sentido señala  que se  rompe el
equilibrio procesal  que debe existir en estos casos, por cuanto mientras la
administración  que busca imponer la sanción o el consumidor que solicita la
indemnización de perjuicios podrán  hacer uso de todos los medios procesales a
su disposición  sin ninguna restricción, el productor quedará limitado  a probar
la ocurrencia de unas determinadas causales de exoneración de responsabilidad
que son las que precisamente establece la norma acusada.
Frente a los argumentos del actor lo
primero que debe determinar la Corporación es si efectivamente la disposición
acusada establece una limitación al derecho de defensa del productor.
En caso de ser así la Corte debe establecer
si dicha limitación tiene una justificación legítima, al tiempo que debe
esclarecer si ella respeta o no el núcleo esencial del debido proceso.
Al respecto la Corte  constata que cuando
el artículo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982 señala que sólo son admisibles como
causales de exoneración de la responsabilidad del productor la fuerza mayor, el
caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien por parte
del afectado o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante
relación de trabajo o contractual de cualquier clase, debidamente probados
conforme al procedimiento indicado en el mismo decreto, reduce exclusivamente a
la demostración de alguna o algunas de dichas causales su posibilidad de
aportar pruebas o presentar alegaciones para defenderse con el fin de no ser
sometido a las sanciones anotadas o al pago de la indemnización aludida.
Es decir, que si bien el productor podrá en
las diferentes etapas del procedimiento establecido en el artículo 28 del
Decreto Ley 3466 de 1982 o en las demás instancias procesales que se establecen
tanto en el Código Contencioso Administrativo para el caso de las sanciones,
como en el Código de Procedimiento Civil para el caso de la indemnización de
perjuicios, presentar pruebas, controvertir las que se presenten en su contra,
y en general hacer uso de los recursos que dichos procedimientos establecen, el
ámbito de su defensa no podrá desbordar la demostración del acaecimiento de
dichas causales, con lo que efectivamente puede considerarse que se presenta
una limitación a su derecho de defensa.
Cabe precisar que bien podría aducirse que
por este medio simplemente se están determinando con claridad los eventos en
los cuales el nexo causal del daño se rompe, liberando a quien en principio
está llamado a responder y así limitar su responsabilidad[29]. Sin embargo para la
Corte es claro que esa circunstancia en todo caso implica una delimitación del
ámbito en el que el productor  puede ejercer su derecho de defensa para lograr
la exoneración de su responsabilidad, y en este sentido implica una limitación
de su derecho.
Ahora bien, dicha limitación no puede
considerarse como una vulneración del derecho al debido proceso del productor,
por cuanto como se señaló en los apartes preliminares de esta providencia, éste
como todo derecho fundamental no tiene un carácter absoluto y bien puede ser
limitado por el legislador en ejercicio de su potestad de configuración de los
procedimientos judiciales y administrativos, siempre y cuando exista una
justificación basada en la prosecución de un fin constitucionalmente protegido
y que dicha limitación no resulte desproporcionada, al punto que se desconozca
el núcleo esencial de derecho al debido proceso, y en particular el derecho de
defensa reconocido por la Constitución.
En el presente caso, dicha justificación no
solamente se encuentra en el mandato constitucional de asegurar el control de
calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad así como
la responsabilidad de quienes en su producción y comercialización atenten
contra la salud, la seguridad, y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y
usuarios, sino en el particular ámbito de protección que la Constitución
establece para los consumidores (artículo 78 C.P.).
No sobra reiterar al respecto que esta
Corporación ha señalado:
“Sin perjuicio de los diferentes esquemas o modelos de
responsabilidad que puede consagrar la ley, no puede entonces en modo alguno
ignorarse la posición real del consumidor y del usuario, puesto que justamente
su debilidad en el mercado ha sido la circunstancia tenida por el constituyente
para ordenar su protección. Esta tutela constitucional terminaría despojada de
sentido si el legislador, al determinar libremente el régimen de
responsabilidad del productor, decidiese adoptar una orientación formalista o
imponer al consumidor cargas excesivas como presupuesto para el ejercicio de
sus derechos y de las correspondientes acciones judiciales. El indicado fin al
que apunta el sistema constitucional de protección del consumidor, no es
conciliable con todas las opciones normativas; ni tampoco puede desvirtuar el
esquema participativo que contempla la Constitución, el cual reserva al
consumidor y a sus organizaciones una destacada función para incidir en los
procesos y asuntos que directamente los afectan.”[30]
Pero no solamente la Corte encuentra que
existe una justificación constitucional en este caso para la limitación a que
alude el actor, sino que ésta en manera alguna puede ser considerada como un
desconocimiento del núcleo esencial del derecho de defensa reconocido al
productor en estas circunstancias.
Cabe recordar en efecto que dentro del
marco de las causales de exoneración a que se ha venido haciendo referencia, el
productor puede ejercer eficazmente su derecho de defensa en el procedimiento
que se adelante en su contra y demostrar que su situación se encuadra en una de
esas causales, presentando argumentos, solicitando pruebas e impugnando las que
se presenten en su contra, y controvirtiendo las decisiones que se tomen.
Así, debe señalarse que  en el caso de la
aplicación de sanciones por parte de la Superintendencia de Industria y
Comercio, el procedimiento que la entidad está llamada a adelantar  ofrece al
productor la posibilidad de refutar la denuncia formulada, antes de decidir si
con base en ésta se inicia el procedimiento sancionatorio, la de contestar a
las acusaciones una vez iniciado el procedimiento formalmente, momento en el
cual puede solicitar las pruebas que considere necesarias, la celebración de
una audiencia de conciliación –artículo 34 de la Ley 640 de 2001-, un periodo
probatorio en el que se aplican las reglas del Código de Procedimiento Civil
relativas a su decreto, práctica, impugnación y valoración, la posibilidad de
interponer los recursos legales en contra de lo decidido y, además, la de
solicitar la revocatoria directa de la decisión o, en últimas, la de acudir
ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo para solicitar la nulidad
del acto administrativo que se haya proferido[31].
Idéntico razonamiento cabe hacer en el caso
del trámite especial a que alude el artículo 36 del Decreto Ley  3466 de 1982
para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados a los consumidores
ante la jurisdicción competente[32].
No encuentra la Corte en consecuencia que
asista razón al actor  en relación con la supuesta vulneración del artículo 29
superior por las circunstancias a que él alude, y no cabe en consecuencia
declarar la inconstitucionalidad de la norma  sub examine por este aspecto.
4.2. La ausencia de vulneración del
artículo 209 superior
El actor considera vulnerados los
principios de igualdad  e imparcialidad que son propios de las actuaciones
administrativas (art. 209), igualmente sobre la base  de que no se le permite
al productor invocar para su defensa sino únicamente las causales  de
exoneración de responsabilidad  establecidas en el aparte que acusa del
artículo 26  del Decreto Ley 3466 de 1982, con lo que se estaría rompiendo el
equilibrio entre los diferentes sujetos procesales que  en su concepto debe
guardarse en toda actuación administrativa.
Al respecto la Corte recuerda  que
contrariamente a lo que el actor aduce, la norma  acusada, así como el
conjunto de disposiciones que regulan la responsabilidad de los productores por
la  idoneidad y calidad de sus bienes y servicios lo que hacen  es asegurar el
equilibrio entre productores y consumidores que se encuentran, por las
características  mismas del proceso productivo, en  una relación efectivamente
desigual, pero en la que la parte mas débil no es el productor sino el
consumidor.
En este sentido cabe reiterar que el  régimen de
responsabilidad del productor que se establece en el artículo referido, con la
excepción a que se hará referencia más adelante,  corresponde al esquema ideado
por el Constituyente para responder a  la asimetría del mercado en el que  el
consumidor o usuario se encuentra en situación de desventaja.
En este sentido  la función que cumple la
Superintendencia de Industria y Comercio, en el ámbito de las competencias que
le asignan en este campo  tanto el Decreto Ley 2153 de 1992[33]  como la Ley 446 de
1998[34],
así como los procedimientos que ella aplica simplemente traducen la voluntad
del Legislador  de asegurar el respeto de los  derechos de los usuarios y  que
la responsabilidad que cabe a los productores y comercializadores de bienes y
servicios  sea exigida.
Por ello la Corte, con la salvedad que a
continuación se analiza,  encuentra que la norma demandada concilia la
obligación del Estado de configurar un régimen de responsabilidad que
efectivamente proteja los derechos del consumidor con  la necesaria atención
que debe darse a las garantías del debido proceso de quien es sometido al
poder sancionatorio que ejercen  las autoridades administrativas, en perfecta
armonía  con los principios de igualdad e imparcialidad que gobiernan la
función pública –artículo 209 C.P.-.
4.3. La
inconstitucionalidad de las expresiones “ligado o no al productor mediante
relación de trabajo o contractual de cualquier clase.”
Ahora bien, en el marco de los cargos
planteados por el actor por el supuesto rompimiento del equilibrio entre los
diferentes sujetos procesales comprometidos en los procedimientos  de
protección del consumidor, la Corte constata que las expresiones mencionadas
desconocen los límites que el Constituyente de 1991 estableció para que el
legislador definiera la responsabilidad del productor, y por ende las causales
de exoneración de la misma,  por los daños ocasionados a los consumidores y
usuarios, cuando en ejercicio de su actividad dentro del proceso productivo
atentan contra la salud, la seguridad o el adecuado aprovisionamiento de bienes
y servicios.
En efecto, la Corte advierte que  dentro
del esquema ideado por el Constituyente para responder a  la asimetría del
mercado en el que  el consumidor o usuario se encuentra en situación de
desventaja y en el que en lo que atañe a la conformación de los elementos de
protección del derecho del consumidor, el papel del Legislador -por ende  el
campo de su potestad configurativa -, consiste en determinar los procedimientos
más idóneos para hacer efectiva la responsabilidad del productor de bienes y
servicios[35], la posibilidad de que dicho productor se
exonere de responsabilidad por el hecho de un tercero ligado a él mediante
relación de trabajo o contractual de cualquier clase, resulta totalmente
contraria al cometido a que se ha hecho referencia.
Para la Corte, como ya se señaló, dentro de
las causales de exoneración que se señalan en la norma acusada, cabe
diferenciar aquellas que se refieren a situaciones que se encuentran así sea de
manera indirecta en la órbita de acción del productor (Como cuando el  daño
sobreviene  como resultado de un  caso fortuito generado por el productor o por
el hecho de un tercero ligado a él  mediante relación de trabajo o contractual
de cualquier clase), de aquellas que escapan totalmente  a su intervención
(Como sucede  en el caso de la  fuerza mayor, al caso fortuito no sobrevenido
por culpa del productor, al uso indebido del bien o servicio por parte del
afectado,  o el hecho de un tercero no ligado al productor de ninguna manera).
Solo éstas últimas pueden considerarse
como  causales de exoneración que se compaginan con el mandato constitucional
de especial protección de los consumidores y usuarios, pues solo ellas atienden
simultáneamente a la necesidad  de asegurar que el productor asuma plenamente
sus obligaciones como responsable de la calidad de los bienes y servicios que produce,
así como a la de garantizar el equilibrio en las relaciones entre productores y
consumidores, equilibrio que es el que precisamente se busca con el régimen
especial señalado en la Constitución.
Así las cosas, la Corte declarará la
inexequibilidad de las expresiones “ligado o no al productor mediante
relación de trabajo o contractual de cualquier clase” y así lo señalará en
la parte resolutiva de esta Sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE, por
los cargos estudiados en esta sentencia, el  artículo 26 del Decreto Ley 3466
de 1982,  con excepción de las expresiones  “ligado o no al productor mediante relación de trabajo
o contractual de cualquier clase” que se declaran INEXEQUIBLES.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora
Clara Inés Vargas Hernández, no firma la presente sentencia por cuanto se
encuentra en comisión oficial en el exterior, la cual fue debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-973/02
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Carencia de análisis de normas acusadas
(Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Exoneración de responsabilidad del
productor (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Causales de exoneración de responsabilidad
(Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Como garante de los derechos del
consumidor, se debió pronunciar sobre las demás causales (Salvamento parcial de
voto)
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Protección especial al consumidor
(Salvamento parcial de voto)
DERECHOS COLECTIVOS-Forma adecuada de afrontar los daños y
perjuicios masivos que ocurren dentro de las sociedades contemporáneas
(Salvamento parcial de voto)
DERECHOS COLECTIVOS-Debates (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS COLECTIVOS-Alcance de la ponencia (Salvamento parcial
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Estudio según parámetros fijados por el
Constituyente (Salvamento parcial de voto)
CONSUMIDOR-Protección especial frente al productor (Salvamento
parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Norma preconstitucional (Salvamento parcial
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Norma preconstitucional fue olvidada al
momento de resolver la demanda (Salvamento parcial de voto)
NORMA PRECONSTITUCIONAL-Control debe ser estricto, según principio
de conservación del derecho (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Estudio más cuidadoso de los derechos del
consumidor por cuanto las disposiciones fueron expedidas por el Presidente como
Legislador Delegado (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Carácter poliédrico (Salvamento parcial de
voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Contiene garantías jurídicas para tener
confianza en las relaciones de consumo (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Régimen de responsabilidad frente al
consumidor (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Componente del mercado libre (Salvamento
parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Desarrollo en el contexto colombiano
(Salvamento parcial de voto)
CONTRATO DE COMPRAVENTA-Régimen de responsabilidad en el sistema
jurídico occidental (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Costos de transacción (Salvamento parcial
de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Relatividad de los contratos (Salvamento
parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Asimetría en el manejo de información
implica desventaja en el ejercicio del derecho de defensa (Salvamento parcial
de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Necesidad de modificación de reglas
aplicables (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Producción masiva implica riesgo colectivo
(Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Necesidad de estricto control de la
responsabilidad del fabricante (Salvamento parcial de voto)
CONSUMIDOR-Demanda directa establecida por la jurisprudencia
constitucional (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Supresión como sujeto pasivo (Salvamento
parcial de voto)
CONSUMIDOR-Exigencia de cumplimiento al productor por productos
y servicios defectuosos (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Situación de desventaja al utilizar el
régimen clásico de responsabilidad subjetiva (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Sustituyó la responsabilidad de la “culpa
del productor” por las “órbitas de control” (Salvamento parcial de voto)
CONSUMIDOR-Se invirtió carga de la prueba a su favor (Salvamento
parcial de voto)
NORMA ACUSADA-No fija límites o alcance del derecho a la defensa,
establece régimen de responsabilidad del productor (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Responsabilidad civil objetiva (Salvamento
parcial de voto)
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Fundamentos de su responsabilidad
(Salvamento parcial de voto)
NORMA ACUSADA-Dictada por el Presidente de la República en ejercicio
de facultades extraordinarias (Salvamento parcial devoto)
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Consagró el derecho de los consumidores
como un derecho colectivo (Salvamento parcial de voto)
CONSUMIDOR-Confía en que los bienes ofrecidos tienen las
calidades y garantías que se predican (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Apariencia respecto del producto
(Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Responsabilidad dejó de ser un problema
jurídico (Salvamento parcial de voto)
PRODUCTOR DE BIENES Y SERVICIOS-Excusa de fuerza mayor o caso fortuito
debe romper el vínculo de causalidad (Salvamento parcial de voto)
RELACIONES ECONOMICAS-Necesidad de confianza (Salvamento parcial
de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL-Interés acerca de la responsabilidad por
productos fabricados (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Protección constitucional (Salvamento
parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Protección dentro de un contexto
globalizado (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Perspectiva internacional (Salvamento
parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Ineficacia de protección de figuras
jurídicas (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Realidad jurídica (Salvamento parcial de
voto)
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Aplicación en países que lo contienen en
su ordenamiento jurídico (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Defensa de los consumidores (Salvamento
parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Inexequibilidad parcial de la norma que
disminuía grado de protección de los consumidores (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Corte no sometió la norma a un escrutinio
estricto (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-4032
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 26, parcial, del Decreto Ley 3466 de 1982.
Actor: Guillermo Gómez Téllez
Magistrado Ponente:
Álvaro
Tafur Galvis
Guardando el debido respeto por la Corte Constitucional,
deseo expresar las razones por las que salvo mi voto a la sentencia C-973 de
2002, en la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 26 del Decreto
Ley 3644 de 1982 “por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la
calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación
pública de precios, bienes y servicios, la responsabilidad de los productores,
y se dictan otras disposiciones”.
Estimo que la Corte no mostró la misma sensibilidad
por los derechos de los consumidores que tuvo el constituyente al protegerlos
explícitamente como derechos colectivos. Prefirió mantenerse en la visión
tradicional individualista  del derecho privado imperante en el siglo XIX, la
cual expone al consumidor a soportar riesgos que comprometen su salud e
inclusive su vida. Pues aunque el fallo recoge parte de la jurisprudencia
constitucional al respecto y habla de los derechos de los consumidores y su
relación respecto de los productores, se abstuvo de analizar las normas
acusadas con el grado de rigor que la Constitución exige para asegurar el goce
efectivo de estos derechos.
La Corte Constitucional resolvió declarar exequible el
artículo sometido a su control, en donde se establecen las causales de
exoneración de la responsabilidad del productor, a excepción de una parte de la
norma que fue declarada inexequible porque, a juicio de la Corporación
contempla una situación que sí está “en la órbita de acción del productor” y,
por lo tanto, hace parte de los supuestos de hecho en que el fabricante debe
responder. La norma vigente, luego del fallo, es la siguiente (la cursiva
indica la parte declarada inexequible):
Artículo 26. Causales
de exoneración. Sólo son admisibles como causales de exoneración de la
responsabilidad del productor que da lugar a la aplicación de las sanciones
administrativas previstas en los artículos 24o. y 25o. y a la indemnización de
perjuicios contemplada en el artículo 36o., la fuerza mayor, el caso fortuito
no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del
afectado, o el hecho de un tercero (ligado o no al productor mediante
relación de trabajo o contractual de cualquier clase) debidamente
probados conforme al procedimiento indicado en el artículo veintiocho. En todo
caso deberá probarse también el nexo de causalidad entre el motivo de
exoneración invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad
registradas o las contenidas en la licencia o en la norma técnica oficializada,
o con las que ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que
efectivamente tenga el bien o servicio respectivo.
Para llegar a esta solución, la Corte parte de
premisas que comparto en su totalidad. Sin embargo, si la Sala Plena también
las hubiese valorado plenamente a la hora de resolver sobre los demás apartes
del artículo demandado, ejerciendo cabalmente su función de garante de los
derechos de los consumidores, tal y como lo ordena la Constitución, la
Corporación tendría que haberse pronunciado de fondo sobre las demás causales.
A continuación se expondrán y desarrollarán las
anteriores afirmaciones de la siguiente forma:  En primer lugar, se indicará
cuáles son las premisas que han de guiar el control de constitucionalidad de
las normas legales que se ocupan de la protección de los consumidores, en
especial si son anteriores a la Constitución de 1991, como ocurre en este caso.
En segundo lugar, se presentarán las razones por las que el viejo régimen de
responsabilidad devino injusto e inadecuado para resolver los conflictos que se
suscitan en torno a las compraventas en una sociedad de consumo. En tercer
lugar, se presentarán los remedios que se han introducido en las diferentes
legislaciones nacionales, legislativa y jurisprudencialmente, para corregir los
problemas que supone la aplicación de las reglas tradicionales de
responsabilidad de la compraventa en la actualidad. En cuarto lugar, se
mostrará la importancia constitucional de la protección al consumidor dentro
del contexto globalizado actual. Finalmente, en quinto lugar, se mostrará como
la Corte le restó peso a las premisas de las cuales se suponía estaría guiado
su análisis, no estudió en detalle las normas acusadas y no garantizó la
protección los derechos de los consumidores que demanda la Constitución, razón
por la que me aparto del fallo.
1. Presupuestos del control de constitucionalidad de
normas que afecten a los consumidores
La Constitución Política de 1991 contempló dentro de
su carta de derechos una protección especial a la comunidad de consumidores en
general, respecto de los bienes y los servicios que se comercializan. Dice el
artículo en cuestión:
Artículo 78. La ley
regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la
comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización.
Serán responsables, de
acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes
y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado
aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
El Estado garantizará
la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio
de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las
organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos
internos.
1.1. Para apreciar cabalmente el alcance de esta
norma, ha de tenerse en cuenta que el artículo 78 es la primera disposición del
Capítulo 3° del Título II de la Constitución, el cual se ocupa “De los
derechos colectivos y del ambiente”.[36]
La importancia de la ubicación de la disposición de esta norma es grande,
puesto que evidencia la decisión adoptada por los constituyentes de proteger
los derechos de los consumidores dentro de un marco jurídico diferente al de la
responsabilidad civil tradicional.
En efecto, el capítulo en cuestión introduce por
primera vez dentro del sistema jurídico, a nivel constitucional, derechos
colectivos. Aunque bajo la vigencia de la Constitución de 1886 ya se había
hablado de esta clase de derechos, los constituyentes eran concientes del
profundo cambio que este tipo de garantías implicarían dentro del sistema jurídico,
por cuanto conllevaba apartarse de la visión individualista decimonónica,
imperante en buena parte del ordenamiento nacional, en especial en el ámbito
del derecho privado.[37]
No obstante, la introducción de estos derechos se consideró necesaria, por
cuanto son la forma adecuada de afrontar los daños y perjuicios masivos que
ocurren dentro de las sociedades contemporáneas.
En la Ponencia sobre los derechos colectivos
para primer debate en comisión, en la Asamblea Nacional Constituyente, se
sostuvo al respecto:
“(…) por ejemplo,
cuando se afectan de manera negativa el medio ambiente y los intereses de los
consumidores. La lesión resultante perjudica, con rasgos homogéneos, a un
conjunto o a todos los miembros de la comunidad, y por tanto, rebasa los
límites de lo individual.
Los derechos en
cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y
social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados,
quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su
naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que
fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la
defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación
de instrumentos jurídicos adecuados para su protección.”[38]
La importancia reconocida al tema fue tal que, pese a
la falta de desarrollo legal, doctrinario y jurisprudencial, lo cual plantea
dificultades significativas en materia dogmática, los constituyentes adoptaron
la decisión de proteger de manera específica diferentes intereses de los
consumidores y elevarlos al rango de derechos constitucionales.[39] El artículo 78 de la
Carta recibió un amplio apoyo en la Asamblea Nacional Constituyente.[40] De hecho, las
observaciones que plantearon algunos delegatarios en su contra durante el
proceso, no buscaban disminuir o reducir las garantías contempladas. Los
debates, además de versar sobre la redacción y asuntos de forma, se limitaron a
definir a quiénes se les concederían los beneficios, de qué tipo serían éstos y
en qué casos operarían,[41]
y a decidir si se debía suprimir algunos apartes del texto, pues algunos delegatarios
consideraban que sobraban al estar ya incluidos en otros fragmentos de la misma
norma.[42]
El primer aspecto que debe tenerse en cuenta,
entonces, a la hora de estudiar la constitucionalidad de una norma que verse
sobre la protección de los derechos de los consumidores, es que se trata de una
figura novedosa dentro del ordenamiento. Debe prestarse especial atención a la
legislación que desarrolle el tema para asegurar que respete los parámetros
fijados por los constituyentes, y evitar así que el mandato constitucional sea
interpretado según las categorías tradicionales que dentro del derecho privado,
de carácter individual, regían la materia, e impedían una adecuada protección a
los consumidores.
1.2. El segundo presupuesto del control de
constitucionalidad en este caso, retomado por la sentencia de la Corte en su
inicio, pero olvidado al momento de analizar las normas, es que los
“consumidores” constituyen uno de aquellos grupos a los que la Carta Política
brindó una protección especial. Tal como lo afirmó la Corte en su sentencia
C-1141 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), “(…) la Constitución aspira, con
el régimen de especial protección, avanzar sostenidamente el ideario de
igualdad sustancial inherente al Estado social de derecho. Con sus
particularidades, la Constitución ha querido instaurar un régimen de protección
en favor del consumidor y usuario de bienes y servicios que circulan en el
mercado.”
Esta protección especial, que parte del reconocimiento
de la situación de inferioridad en la que de hecho se encuentran los
consumidores frente a los productores, demanda del juez constitucional el
llevar a cabo un análisis detallado y cuidadoso de las normas. La
jurisprudencia constitucional, en el fallo ya citado (C-1141 de 2000), indicó
que el control de constitucionalidad en esta materia no puede reducirse a
verificar los requisitos de compe­tencia del órgano regulador, “(…) la Corte
debe comprobar el cabal cumplimiento del deber del órgano
responsable de conformar un sistema que sea congruente con el propósito
específico que justifica la protección constitucional” (acento fuera del
texto). Si las normas estudiadas no contemplan la protección a los consumidores
exigida por la Constitución o si, injustificadamente, dejan de reparar la
situación objetiva de debilidad o desigualdad en que ellos se encuentran, “(…)
no puede la Corte abstenerse de apreciar aquí suficientes motivos para declarar
la inexequibilidad”, pues de hacerlo, dejaría de cumplir con el mandato
superior. Concluye la Corte en dicho fallo: la deferencia de la Corte con el
principio de libertad configurativa respecto de los regímenes de protección
especial, se subordina al cumplimiento razonable del programa de defensa
instituido por la propia Constitución y cuyo desarrollo se confía al órgano
democrático.
1.3. La tercera razón por la que en este caso la Corte
ha debido hacer un estudio más cuidadoso y sensible a los derechos de los
consumidores, para establecer si la disposición acusada desconoce o no la
Constitución Política de 1991, es que se trata de una norma preconstitucional.
La sentencia de la cual me aparto resaltó este aspecto en los siguientes
términos:
“Así mismo se hace
necesario que la interpretación de las normas relativas a los derechos del
consumidor que hayan sido expedidas con anterioridad a la expedición de la
Constitución, así como el examen de su constitucionalidad, se realice bajo los
postulados que estableció la norma superior en esta materia.”[43]
La exigencia constitucional de que el estudio de
normas preconstitucionales como la que se abordó en el presente caso sea muy
cuidadoso y sensible a los derechos involucrados, pese a que fue tenida en
cuenta por la Sala Plena en las consideraciones del fallo, fue olvidada al
momento de resolver la demanda. Con relación a qué implica concretamente esta
exigencia en el análisis de constitucionalidad de normas sobre los derechos de
los consumidores, la sentencia C-1141 de 2000 señaló,
“Es evidente a juicio
de la Corte que las normas legales demandadas, por haber sido dictadas con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política, no
constituyen un desarrollo que encaje perfectamente dentro del nuevo marco
constitucional de defensa de los derechos del consumidor. El principio
constitucional de adecuada protección del consumidor - que debe ponderarse de
manera razonable y armoniosa con las exigencias igualmente legítimas de la
producción y de la comercialización y de otros bienes constitucionales -, no
menos que el principio de conservación del derecho, requieren que la Corte se
esfuerce por hallar una interpretación que se ajuste a la Constitución y
promueva su máximo cumplimiento. Ahora, si agotadas las posibilidades
hermenéuticas que brindan las normas demandadas, no se obtiene un resultado
plausible, la Corte tendría que declarar su inexequibilidad.”
En otras palabras, el control de constitucionalidad de
una norma que regule la protección a los consumidores y haya sido expedida
antes de la vigencia de la Constitución de 1991, debe ser estricto, pero, en
virtud del principio de la conservación del derecho, sólo debe ser declarada
inexequible si no es posible interpretarla de acuerdo a la Constitución.
1.4. La cuarta razón por la que este caso demandaba un
estudio más cuidadoso y sensible a los derechos de los consumidores por parte
de la Sala Plena de las disposiciones acusadas, es que fueron expedidas por el
Presidente de la República, como legislador delegado, y no por el Congreso,
órgano de representación democrática. La jurisprudencia constitucional ha
señalado que cuando las normas cuestionadas fueron adoptadas por el legislador
extraordinario, no directamente por el Congreso de la República, y su
aprobación no fue el resultado de una amplia y participativa deliberación
democrática, se justifica un control más estricto. Al respecto se pronunció en
los siguientes términos:
“(…) El déficit de
deliberación pública y de posibilidad efectiva de representación de todos los
potenciales afectados o beneficiados en la expedición de la norma por parte del
legislador extraordinario, podría justificar la aplicación de un test más
estricto de razonabilidad que el test leve, en aras de salvaguardar los
derechos de potenciales destinatarios, de grupos excluidos de la deliberación y
decisión, o de potenciales afectados por la medida legislativa extraordinaria
sin acceso al proceso decisorio.”[44]
Esta decisión es aplicable especialmente en este caso,
pues varios apartes del Decreto Ley 3466 de 1982 se ocupan de regular un
derecho constitucional, el derecho colectivo de los consumidores a ser
protegidos de los bienes y servicios defectuosos que se comercializan, es
decir, constituyen decisiones que de ser adoptadas al amparo de la Constitución
de 1991 han debido ser objeto de un proceso de participación abierto a la
adecuada intervención de los consumidores.
1.5. Por último, la Corte debió haber tenido en cuenta
en su análisis de constitucionalidad de la norma acusada, que el derecho
consagrado a favor de los consumidores por la Constitución en el artículo 78 es
complejo, pues tiene varias facetas. De hecho, ha sido calificado por la
jurisprudencia constitucional como poliédrico. Dijo la Corte en la
sentencia C-1141 de 2000:
“(…) El derecho del
consumidor, cabe advertir, tiene carácter poliédrico. Su objeto, en efecto,
incorpora pretensiones, intereses y situaciones de orden sustancial (calidad de
bienes y servicios; información); de orden procesal (exigibilidad judicial de
garantías; indemnización de perjuicios por productos defectuosos; acciones de
clase etc.); de orden participativo (frente a la administración pública y a los
órganos reguladores).”[45]
Es decir, el derecho colectivo de los consumidores no
se reduce a que la persona que ha sufrido un daño a causa de un producto o un
servicio exija al productor o a quien preste el servicio el mero resarcimiento;
se trata de un derecho que comprende diferentes garantías jurídicas que le
aseguran a todo consumidor tener confianza en las relaciones de consumo.
2. El régimen clásico de responsabilidad del vendedor;
sus problemas para regulara la relación entre productores y consumidores
Ahora bien: ¿En qué consiste el cambio en el régimen
de responsabilidad de los productores y las compañías que prestan servicios
públicos frente a los consumidores y los usuarios? ¿A qué se hace referencia
cuando se sostiene que éstos últimos están en situación de debilidad y de
desigualdad frente a los primeros? ¿Cuáles son las medidas adoptadas para
protegerlos?
Para responder estos interrogantes es necesario
remitirse a los avances normativos y jurisprudenciales que se han dado en el
ámbito nacional, en el internacional y en otros ordenamientos, cercanos o no a
nuestra tradición jurídica, puesto que estos fueron explícitamente el sustento
de la propuesta presentada y aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente.
En efecto, en la ponencia para el debate en la Comisión Quinta, los
delegatarios ponentes sostuvieron:
“Existen en el ámbito
nacional instrumentos jurídicos especiales de defensa del consumidor o usuario
mediante procedimientos de carácter administrativo o jurisdiccional. Tal es el
caso, por ejemplo, del Decreto extraordinario 3466 de 1982 o de la ley 9 de
1979, norma esta última que tutela exclusivamente la salud de los consumidores
de drogas o alimentos.
En el ámbito
internacional, los derechos de los consumidores han sido reconocidos por la
Asamblea General de las Naciones Unidas mediante las directrices para la
protección de los consumidores, aprobadas por la resolución 32-248 del 9 de
abril de 1985. La ONU solicitó a los gobiernos, particu­lar­mente de los países
en desarrollo, fortalecer la legislación en defensa de los consumidores,
institucionalizando sus políticas sobre la materia en normas de la mayor
jerarquía posible.
Constituciones como las
de España, México, El Salvador y Perú garan­tizan la defensa de los
consumidores.”[46]
En el mismo
sentido, el delegatario Guillermo Perry, en la presentación de la ponencia
sobre los derechos colectivos ante la Plenaria señaló:
“(…) Quiero mencionar
tan sólo, antes de terminar, el tema específico de Derechos de Consumidores que
se incluye en esta ponencia. La propuesta original de la subcomisión que
estudió el tema, fue la de hacer un artículo muy sucinto que enunciara los
principales derechos de los consumidores que han sido materia de convenios
internacionales en esta materia, como son los derechos a la información
veraz y completa, los derechos a la defensa, a que no haya atentados contra la
salud y la seguridad de los ciudadanos en los artículos, bienes y servicios que
se ponen a su disposición en el mercado, los derechos a la representación, y
otra serie de derechos (…)”[47]
El desarrollo de la protección a los consumidores y a
los usuarios es un tema que sobrepasa las fronteras nacionales pues, como se
verá, es una necesidad impuesta por las formas actuales de producción, la
manera como se comercializan y se publicitan bienes y servicios y, en general,
por las condiciones que impone un mercado libre, máxime si sus dimensiones y
naturaleza cambian con el fenómeno de la  globalización.
Además, en el contexto colombiano, para 1991 ya se
había despertado la conciencia colectiva sobre la necesidad de avanzar en la
protección de los derechos de los consumidores, en especial respecto de los
riesgos derivados de la fabricación y comercialización de productos
defectuosos, lo cual se reflejó en un movimiento nacional de defensa del
consumidor así como en algunas iniciativas académicas. Desde entonces, se
constató que las normas nacionales, así como la interpretación de las mismas
por los jueces de la República, no respondían adecuadamente a la necesidad de
amparar los derechos de todos los colombianos en tanto consumidores de bienes y
usuarios de servicios.[48]
2.1. El régimen de responsabilidad para el contrato de
compraventa que tradicionalmente ha imperado en los sistemas jurídicos
occidentales, en especial en aquellos de tradición romanista, se ha fundado en
el principio de la precaución del comprador (caveat emptor). Los romanos
consideraban que era deber del comprador verificar las condiciones en que el
vendedor le entregaba el bien, de tal suerte que si después de celebrado el
contrato aquél le reclamaba a éste por algún imperfecto que tuviese el bien, su
demanda no sería atendida. El comprador ha debido manifestarse al momento de
celebrar el contrato; si no lo hizo así, o bien aceptó el estado en que se
encontraba, o bien omitió el deber de precaución que le correspondía.
Obviamente, esta relación se enmarcaba bajo el principio del individualismo
jurídico romano y, en especial, el principio de la relatividad de los contratos
(res inter alios acta), según el cual, los pactos ni benefician ni
perjudican a terceros. Esto es, en tanto la fuente de las obligaciones en este
caso es el contrato de compraventa, es decir, el acuerdo de voluntades, no
puede éste generar derechos o deberes en cabeza de personas que no hayan
consentido con el mismo, en ejercicio de la libre autonomía de su voluntad. Por
lo tanto, el eventual reclamo de un comprador debía formularse ante el
vendedor, sin importar si éste fue o no quien fabricó o produjo el bien.
Este régimen de responsabilidad, que imponía una
excesiva carga en cabeza del comprador, llevó a los vendedores a aprovecharse,
comerciando con bienes cuyos desperfectos difícilmente podían ser detectados al
momento de ser comprados en el mercado. Ante esta situación, como es bien
sabido, el Edil Curul creó la garantía por vicios ocultos a favor del
comprador. En efecto, si el principio es que el comprador asume los
desperfectos del bien, pues es su deber ser cuidadoso y verificar el objeto al
momento de adquirirlo. El caso en el que los “vicios son ocultos” se constituye
en una excepción, pues así cumpla con su deber de precaución, no los podrá
descubrir ni reclamar. Ahora bien, hay que aclarar que estas reglas se tenían
en cuenta para las compraventas específicas, en las cuales el acuerdo versaba
sobre la individualidad del objeto. Las reglas para las compraventas genéricas,
propias del comercio, evolucionaron y finalmente brindaron un tratamiento
diferente al comprador. Estas ventas no se efectuaban mediante el contrato de
compraventa, sino por estipulaciones cruzadas (promesas solemnes) que tenían un
objeto genérico que debía reunir ciertas calidades. De tal forma que el
vendedor no se obliga a entregar un objeto específico, sino la cantidad
determinada de cierto bien genérico, siempre y cuando, cumpliera con las
calidades ofrecidas.[49]
2.2. La revolución industrial del siglo XIX, así como
los avances tecnológicos del siglo XX, alteraron sustancialmente las relaciones
comerciales y las dinámicas del mercado. La relación entre el comprador y el
vendedor dejó de coin­cidir con la relación entre el productor y el consumidor,
por lo que ya no se consideraron tan acertadas las reglas romanas, diseñadas
para regular la situación en un escenario muy distinto. El fabricante, que
ahora podía producir masivamente un bien, vendía sus productos a un
distribuidor mayorista, quien a su vez vendía su mercancía a diferentes
distribuidores minoristas y finalmente negociaban con el consumidor final.
La mecanización y tecnificación tanto de los procesos
productivos como de los productos finales, no sólo alejó al fabricante del
consumidor final del bien, también generó una situación de desigualdad en el
acceso a la información respecto a la calidad del bien y en el poder de
negociación. El comprador moderno promedio, a diferencia del romano, no tiene
los conocimientos requeridos para poder evaluar la calidad de muchos de los
bienes que se encuentran en el mercado, y que se hacen indispensables para
sobrevivir dignamente en las sociedades actuales. Una persona promedio, por
ejemplo, tiene información limitada respecto a cómo funciona un televisor, cómo
se produce, o de qué depende su buena calidad. Difícilmente puede, por ejemplo,
examinar tarros de comida enlatada o una lavadora y establecer cabalmente si
tienen “vicios”, sean estos ocultos o no. La especialización y división del
trabajo propia de las sociedades contemporáneas, implica que sólo algunos de
sus miembros tienen el tiempo, los recursos, los conocimientos y la información
que se requiere para poder evaluar un determinado bien o servicio ofrecido en
el mercado.
2.3. Estas nuevas condiciones en las que se
desenvuelven los mercados económicos implicaron una desprotección para los
compradores, ahora en su nuevo rol de “consumidores”. La regla de precaución
del comprador se revelaba claramente injusta, por excesiva e irrealizable, en
lo que llegó a denominarse “la sociedad de consumo”. ¿Cómo puede cumplir un
consumidor con su deber de cuidado al seleccionar el objeto que adquiere,
cuando se requiere un elevado nivel de experticio, de gasto de recursos y de
dedicación de tiempo?
Pero no sólo se trata de un problema de equidad,
tampoco es deseable en términos económicos, puesto que representa altísimos costos
de transacción[50]
para una sociedad en la que el control de calidad depende de todos y cada uno
de los consumidores, en vez de recaer en cabeza de una sola persona: el
productor. A esto se sumó el hecho de que los contratos comenzaron a
estandarizarse, dándole paso a los contratos de adhesión, en los que el acuerdo
de voluntades no es producto de un verdadero consenso, sino de la manifestación
de una de las partes (el comprador) de querer plegarse a las condiciones
impuestas por el contrato tipo que se usa para vender el bien que se desea
adquirir.
Ahora bien, el principio de la precaución del
comprador no es el único parámetro de solución que deviene injusto ante las
nuevas realidades del mercado. La regla de la relatividad de los contratos (res
inter alios acta) también se constituye en un obstáculo. Antes, en tanto el
productor del objeto solía coincidir con su vendedor, la regla aseguraba que el
debate se planteara entre quien había fabricado y vendido una carreta, por
ejemplo, y quien la había comprado y ahora la usaba para trasportar ánforas de
vino. En la actualidad, la compra de un enlatado o de comida empacada al vacío
en un hipermercado, por ejemplo, no pone en relación al consumidor con el
fabricante del elemento eventualmente defectuoso, que en este caso podría,
incluso, llegar a ser una compañía extranjera. Por lo tanto, impedir al
consumidor en virtud del principio res inter alios acta elevar
directamente un reclamo o interponer una acción contra quien produjo el bien,
lo pone en una enorme situación de desventaja en cuanto a los medios jurídicos
para reclamar perjuicios sufridos. Dado que el capitalismo se caracteriza por
una división creciente del trabajo, las diferentes etapas de la producción y
comercialización son adelantadas por diferentes agentes, muchas veces en
distintos países, por lo que ni siquiera el vendedor, quien es especializado,
puede identificar fallas del producto.
Por otra parte, la asimetría en el manejo de la
información implica no sólo una desigualdad en el poder de negociación sino, de
hecho, una enorme desventaja para el cabal ejercicio del derecho a la defensa
de los consumidores. Si un comprador sufría un daño debido a un defecto del que
adolecía un producto adquirido en el mercado, y quería dirigirse no contra el
vendedor sino contra el productor con el cual no celebró contrato alguno, según
las reglas clásicas de responsabilidad civil extracontractual, debía demostrar:
(1) que sufrió un daño; (2) que el daño fue causado por un defecto en el
producto fabricado por el productor demandado y (3) que fue culpa de éste, bien
porque actuó dolosamente o porque actuó negligentemente. Inmediatamente surgen
los siguientes interrogantes: ¿Cómo puede un consumidor promedio conocer los
estándares de producción de una fábrica? ¿Cómo determina si ese estándar es
adecuado o no? ¿De qué manera puede controvertir en un plano de igualdad los
argumentos que presente el fabricante, asesorado por técnicos y expertos en la
materia, para desvirtuar las relaciones de causalidad? Contrario a lo sostenido
por el demandante en el presente proceso, no es el productor quien ve
restringido su derecho a la defensa, son los consumidores quienes, en virtud de
las cargas en materia probatoria y de su precario acceso a la información
relevante para solucionar el caso, ven menguadas sus posibilidades reales de
defensa.
2.4. Pero no sólo la injusticia de la situación en la
que quedaron sumidos los consumidores por estar sometidos a un régimen de
responsabilidad, diseñado para resolver adecuadamente los daños producidos por
los bienes comercializados en un momento histórico muy distinto, fue lo que
exigió de los diferentes ordenamientos jurídicos una modificación de la reglas
de derecho aplicables. La magnitud de los perjuicios sociales que comenzaron a
ocurrir le dieron al problema una dimensión pública significativa. No sólo se
trataba de costosos daños materiales que afectaban la economía, sino de la
desprotección de los derechos fundamentales. Los daños en la salud, en la
integridad física, e incluso en la vida misma, por cuenta de los productos
defectuosos, cada vez eran más sensibles para los ciudadanos.
La producción masiva de bienes también implicó un
aumento en los riesgos a los que se encontraba sometida la sociedad: por una
parte aparecieron productos (como por ejemplo maquinas, electrodomésticos,
vehículos, medicinas o alimentos) capaces de producir daños mayores y más
graves que los que podían producir los bienes que se ofrecían antes en el
mercado, y por otra parte, el hecho de que la producción y el consumo de dichos
bienes fuera masivo, conllevó un aumento considerable del número de potenciales
afectados por un producto mal elaborado. En otras palabras: un producto mal
elaborado implica un riesgo colectivo, un riesgo social.
Así pues, la debilidad del régimen de responsabilidad
al que se encontraba sometido el fabricante, que le permitía exonerarse fácilmente
de responder por los daños que causaran sus productos, constituía un
desincentivo a implementar estrictos controles de calidad en los procesos de
diseño, producción y comercialización, aumentando los riesgos potenciales de
afectar la vida, la salud y la integridad de las personas.
3. El régimen de responsabilidad por productos y
servicios
Las respuestas de los sistemas jurídicos nacionales,
sin importar si pertenecen a la tradición romano-germánica o a la tradición
anglosajona, así como de los con­venios internacionales han sido de la más
diversa índole. Normativamente, pero ante todo jurisprudencialmente, caso a
caso, entre las instituciones jurídicas tradi­cionales han surgido doctrinas e
interpretaciones que han permitido construir soluciones más equitativas para
resolver los conflictos entre productores y consumidores, por los daños
ocasionados por un producto defectuoso.[51]
3.1. Para permitir que el consumidor pueda reclamar
judicialmente al productor, de forma directa, ha sido necesario adecuar o
excluir la aplicación del principio de la relatividad de los contratos.
Jurisprudencialmente se ha vinculado al fabricante directamente sobre la base,
por ejemplo: (i) de que éste tiene un deber de cuidado frente al consumidor
final (Estado Unidos de Norteamérica),[52]
(ii) de que su deber de guardián de la cosa incluye evitar que ésta, por
su estructura produzca daños así ya no la tenga (Francia),[53] o  (ii) de que deba
tener el cuidado razonable de evitar los actos o las omisiones que uno puede
prever que le causarán daño a un vecino (Inglaterra).[54]
En el caso colombiano, sin entrar a comentar
específicamente los alcances o límites al principio de la relatividad de los
contratos, la posibilidad de que los consumidores puedan demandar directamente
a los productores también fue establecida por la jurisprudencia constitucional,
mediante la sentencia C-1141 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En aquella
ocasión, los demandantes acusaron parcialmente los artículos 11 y 29 del
Decreto Extraordinario 3466 de 1982. El alegato de la demanda solicitó que se
declararan inexe­quibles los apartes demandados por cuanto ellos impedían que
la garantía debida por el productor fuera reclamada directamente por los
consumidores; consideraba que las normas en cuestión obligaban a que el reclamo
se formulara en primera instancia ante el proveedor o expendedor respectivo y,
sólo entonces, éste último podía vincular al productor.[55]
La Corte decidió que “la supresión del productor
como sujeto pasivo de las referidas acciones, equivale a una inmunización
contra todo tipo de responsabilidad, lo que contraviene de manera flagrante el
texto del artículo 78 de la Carta.” A lo que añadió,
“(…) supeditar a la
voluntad de los expendedores o proveedores de la cadena de comercialización del
bien o servicio, la intervención del productor en el proceso, desconoce el
papel que debe jugar por sí sólo el consumidor, justamente gracias al régimen
de protección legal que debe homologarlo como sujeto titular de la plenitud de
sus derechos frente al productor y demás actores económicos, sin necesidad de
recurrir a ningún género de mediatización. (…)”
Si el agravio lo sufre
directamente el consumidor y su causa se radica en la esfera del
productor, no se entiende por qué debe ordenarse la reclamación
siguiendo la misma secuencia de las transacciones entre las partes inmediatas,
cuando la fuente de la responsabilidad la ofrece directamente la Constitución y
se sujeta a la realidad objetiva del mercado. (…)” (acento fuera del texto)
Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta que la
redacción de las normas podría prestarse para una interpretación diversa, la
Corte resolvió declarar exequibles las expresiones acusadas de los artículos 11
y 29 (parciales) del Decreto 3466 de 1982, “bajo el entendido de que
el consumidor o usuario también puede exigir de manera directa del productor el
cumplimiento de las garantías de calidad y el pago de los perjuicios por
concepto de los daños derivados de los productos y servicios defectuosos.”
3.2. El segundo gran obstáculo para la cabal defensa
de los derechos de los consumidores era el régimen de responsabilidad. Como se
mencionó anteriormente, permitir que un fabricante responda por los daños
ocasionados por sus productos defectuosos, según el régimen clásico de
responsabilidad subjetivo, lo ponía en situación de ventaja frente a los
consumidores. En efecto, en el caso de que el afectado pudiese llegar a
demostrar adecuadamente que sufrió un daño provocado por un producto, que éste
tenía un defecto y que ese defecto fue la causa del daño sufrido, además tenía
que probar que el fabri­cante no había actuado con la diligencia debida en la
elaboración de la cosa, es decir, que el defecto se debió a su negligencia.
Esta situación ha sido corregida sustituyendo “la
culpa del productor” como fundamento de la responsabilidad, por las “órbitas de
control” del productor. Es decir, que el productor deje de responder por los
daños que causa por su culpa (por negligencia o dolo) y responda por los daños
cuyas causas se encontraron bajó su órbita de control. Para lograrlo, se han
seguido diferentes vías. Jurisprudencialmente, por ejemplo, se presume la culpa
del fabricante si el afectado demuestra que la causa se encuentra dentro de las
órbitas de control, invirtiendo así la carga de la prueba a favor del
consumidor (Alemania).[56]
Norma­tivamente, se ha fijado expresamente un régimen
de responsabilidad objetiva. Tal es el caso, por ejemplo, de la Directiva del
Consejo de las Comunidades Europeas del 25 de julio de 1985 (85/374/CEE), una
de las fuentes de inspiración del artículo 78 de la Constitución Política de
1991,[57]
en donde se adoptó este régimen de responsabilidad por que se consideró: “(…)
que únicamente el criterio de responsabilidad objetiva del productor permite
resolver el problema, tan propio de una época de creciente tecnicismo como la
nuestra, del justo reparto de los riesgos inherentes a la producción técnica
moderna.”[58]
En Colombia el Decreto 3466 de 1982 abordó el tema,
precisamente en el artículo 26, objeto del presente proceso. Cabe mencionar
nuevamente el artículo,
ARTICULO 26o. Causales de exoneración. Sólo son admisibles como causales de
exoneración de la responsabilidad del productor que da lugar a la aplicación de
las sanciones administrativas previstas en los artículos 24o. y 25o. y a la
indemnización de perjuicios contemplada en el artículo 36o., la fuerza mayor,
el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o
servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero (ligado o no al
productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase)[59] debidamente probados
conforme al procedimiento indicado en el artículo veintiocho. En todo caso
deberá probarse también el nexo de causalidad entre el motivo de exoneración
invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas
o las contenidas en la licencia o en la norma técnica oficializada, o con las
que ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente
tenga el bien o servicio respectivo.
El demandante manifestó en su demanda que la
disposición acusada limita los derechos a la defensa del productor, pues “sólo”
le permite alegar como circunstancias eximentes de responsabilidad las
mencionadas en el propio artículo. Este enfoque, además de desafortunado,
puesto que son los consumidores quienes en realidad se encuentran en situación
de indefensión, es equivocado. El artículo 26 del Decreto Extraordinario 3466
de 1982 no fija los límites o los alcances del derecho a la defensa, establece
el régimen de responsabilidad al que se encuentra sometido el productor. El
fabricante es libre de elaborar su alegato como lo desee, así como de presentar
los argumentos que a bien tenga, mediante los medios probatorios que considere
idóneos. Cosa diferente es que las razones expuestas se acepten por el
ordenamiento como justificaciones válidas. Quizá el malentendido de la demanda
surja al tratar de leer la disposición como si ésta se basara en un régimen de
responsabilidad subjetiva clásico y fuese necesario permitirle al fabricante demostrar
si fue por su culpa o no que el daño se causó.
La norma consagra cuatro causales: fuerza mayor, el
caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio
por parte del afectado y el hecho de un tercero. Al decir que el fabricante
solamente se puede exonerar por esas razones está excluyendo “el haber actuado
diligentemente”. La responsabilidad no se funda en haber ocasionado un daño a
otro por su actuación dolosa o negligente en la elaboración de un producto.
Incluso podría demostrar el fabricante que actuó con diligencia, y, en todo
caso, no se eximiría de su responsabilidad.
Este estricto grado de responsabilidad que se exige al
fabricante encuentra eco en la Constitución de 1991, que además de indicar en
su artículo 78 que “serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la
producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la
salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”,
señala en el artículo 88 que “la ley regulará las acciones populares para la
protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella”, aclarando que “asimismo, definirá los casos
de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e
intereses colectivos.” (acento fuera del texto)
3.3. Cuando se piensa en la situación del consumidor,
dentro del marco individualista tradicional del derecho privado, suele
plantearse una controversia entre una persona (el comprador) que reclama a otra
(el vendedor) para que le indemnice por los daños que la cosa adquirida
ocasionó en su patrimonio y eventualmente en su persona, debido a que ésta se
encontraba en mal estado. Sin embargo, el fundamento de la responsabilidad en
cabeza del fabricante se encuentra en otros principios jurídicos diferentes a tener
la obligación de responder por aquellos daños causados a terceros por la propia
culpa. Reparar el patrimonio individual afectado no es el bien jurídico más
importante que le interesa salvaguardar a la Constitución.
La responsabilidad de los productores encuentra
sustento en la protección de los derechos a la vida, la integridad física y la
salud; en la búsqueda de una igualdad real; en la distribución equitativa de
los riesgos; y en que los fabricantes de productos deben responder por la
apariencia que ellos crean en el mercado en relación con sus productos,
estando obligados a no afectar la confianza de las personas en las
relaciones de consumo.
El Decreto 3466 de 1982 (Por el cual se dictan normas
relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas,
las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la
responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan
otras disposiciones), se dictó en virtud de la Ley 73 de 1981 que revistió al
Presidente de la República de la facultad para expedir normas enderezadas al
control de la distribución o venta de bienes y servicios y al establecimiento
de las sanciones y procedimientos para tal fin. En ese momento, el interés por
darle una dimensión colectiva al problema de los consumidores se reflejaba con
claridad en la ley. Así, el artículo 1° de la Ley se concedían las facultades
extraordinarias al Presi­dente para que regulara, entre otros, los siguientes
aspectos:
“Ley 73 de 1981,
artículo 1°- De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la
Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de precisar
facultades extraordinarias por el término de 12 meses a partir de la vigencia
de la presente ley para dictar normas enderezadas al control de la distribución
o venta de bienes y servicios y al establecimiento de las sanciones y
procedimientos. Estas facultades comprenderán los siguientes aspectos:
1. Mecanismos y
procedimientos administrativos para establecer la responsabilidad de los
productores por la idoneidad y calidad de sus bienes y servicios que ofrecen en
el mercado, así como para fijar las sanciones pecuniarias o relativas al
ejercicio de su actividad, que deban imponerse a los infractores.
2. Creación de
organismos de orden administrativo y jurisdiccional, así como la expedición de
normas sustantivas y de procedimiento, que aseguren al consumidor el
cumplimiento de las cláusulas especiales de garantía que se incluyan en las
operaciones de compraventas de bienes y prestación de servicios y especialmente
que permitan la devolución del precio pagado y la indemnización de los
perjuicios causados en el caso de violación por parte de los expendedores y
proveedores.
(…)
4. Responsabilidad de
los productores por las marcas y leyendas que exhiban los productos o por la
propaganda comercial de los mismos, cuando su contenido no corresponda a la
realidad o induzca a errores al consumidor, y fijación de los procedimientos
administrativos o jurisdiccionales para establecerla y determinar las
consecuencias indemnizatorias a que haya lugar.
(…)”
Años después, los constituyentes del 91 optaron por
consagrar el derecho de los consumidores como un derecho colectivo, concientes
de que se encontraban un juego bienes sociales que debían ser protegidos con
mayor recelo que los bienes individuales patrimoniales afectados.[60] Esos bienes sociales
son ahora derechos constitucionales. El artículo 78 de la Carta Política los
menciona expresamente: “la salud, la seguridad y el adecuado aprovisiona­miento
a consumidores y usuarios.”
Como se dijo antes, cuando las personas van a una
droguería a adquirir un remedio o a un almacén por departamentos a adquirir una
serie de aparatos eléctricos, no tienen ni el tiempo ni los conocimientos que
les permitan verificar la calidad de los objetos que se ofertan en el mercado.
Los fabricantes de productos, así como los distribuidores y vendedores de
éstos, se encargan de promocionarlos y publicitarlos para que sean conocidos y
consumidos por las personas. Esto es, crean una apariencia respecto a la
utilidad, calidad y eficiencia de los productos, y respecto de las garantías
ofrecidas por los mismos, así como también el grado de riesgo, peligro o
seguridad que impli­can. Por su parte, los consumidores confían en que
los bienes ofrecidos en el mercado tienen en realidad las calidades y las
garantías que se predican de ellos en las propagandas publicitarias y demás
técnicas de mercadeo a las que se encuentra sometida toda persona, a través de
los medios masivos de comunicación, los avisos, las vallas en las calles, o a
través de la correspon­dencia que llega al domicilio o a la dirección
electrónica, por ejemplo. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha
señalado lo siguiente,
“La eliminación legal
del productor como sujeto pasivo de las acciones de garantía conectadas con la
pretensión de que los bienes y servicios se sujeten a unos parámetros mínimos
de calidad, no podría ser objetada si no obstante su pretermisión se conservase
en esta materia un margen razonable de protección para el consumidor o usuario.
Sin embargo, esto no es posible en absoluto. Las condiciones de calidad e
idoneidad son las que establece el propio productor o son las que
obligatoriamente se imponen a éste. El control del proceso de producción y el
diseño del bien o del servicio, incumben de manera directa al productor
profesional. El productor obtiene su ganancia por su papel en el proceso de
producción y, como contrapartida, asume los riesgos derivados de la misma.”[61]
De esta forma, la responsabilidad del fabricante por
los productos elaborados dejó de ser un problema jurídico regido exclusivamente
por el principio según el cual toda persona debe responder por el daño que
cause a otro por su propia culpa; la regla según la cual los
consumidores deben garantizar la apariencia y la confianza en las relaciones de
consumo, se ha considerado una solución más justa y encuentra sustento en
la protección efectiva de los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad
de los consumidores. En otras palabras, el fabricante más allá de garantizar
que al elaborar su producto actuó de buena fe y con diligencia, debe garantizar
que ese producto no va a causar daños. Por eso, las excusas posibles (fuerza
mayor o caso fortuito, por ejemplo) deben romper el vínculo de causalidad. Es
decir, el fabricante no puede pretender eximirse de responder por el daño
demostrando que cumplió con los requisitos exigidos por la ley y actuó con
diligencia y sin dolo. Debe demostrar que la causa del daño no fue el defecto
en el bien, pues el fabricante es responsable de los daños causados por los
productos por el fabricados.
La confianza en las relaciones económicas tiene un
gran valor para las sociedades contemporáneas, por cuanto constituye una de las
características que propicia el desarrollo y crecimiento económico de un país.
Por ejemplo, la confianza económica genera más y mejores niveles de consumo e
inversión por parte de los agentes económicos, a la vez que propicia el
desarrollo de reglas de juego con menores costos de transacción, uno de los
problemas que se debe enfrentar en las complejas sociedades de consumo. [62]
3.4. Los desarrollos que ha sido necesario adoptar en
los sistemas jurídicos para garantizar la tutela efectiva de los consumidores
son múltiples y de diversa índole. A título de ejemplo, vale la pena mencionar,
por ejemplo, dos de estos desarrollos, en el ámbito probatorio y en el
procedimental.
3.4.1. En el ámbito probatorio, sobresalen las
doctrinas relativas al problema de demostrar la relación de causalidad entre el
daño y el defecto de un producto fabricado por quien ha sido demandado.
Teniendo en cuenta que uno de los fundamentos de la responsabilidad del
fabricante es preservar la confianza de los consumidores en los productos y
servicios que se comercializan en el mercado, las dificultades en establecer la
causalidad entre un producto defec­tuoso y el daño ocasionado a las personas,
han sido superadas por algunos ordenamientos mediante ingeniosas fórmulas, como
por ejemplo, obligar a responder al fabricante por un porcentaje de los daños
producidos a los consumidores equivalente al porcentaje del mercado que
controla con su producto.[63]
3.4.2. En el ámbito procesal, cabe mencionar la
ampliación de la legitimidad para actuar para las instituciones. Por ejemplo,
en Colombia la Constitución señala que el “(…) Defensor del Pueblo
velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos,
para lo cual ejercerá las siguientes funciones: (…) 5. Interponer acciones
populares en asuntos relacionados con su competencia. (…)” (C.P., art. 282,
num. 5). Este mandato, retomado y ampliado por la legislación estatutaria,[64] lo comparten
ordenamientos de otros países. No obstante, para asegurar la tutela efectiva de
los derechos de los consumidores y los usuarios reconocida en textos positivos,
ha motivado decisiones jurisprudenciales que han reconocido plena competencia a
órganos que protegen y defienden los derechos de las personas, tales como la
Defensoría del Pueblo, permitiéndoles presentar acciones en defensa de los
consumidores y usuarios. Este es el caso de un reciente fallo proferido en
Argentina, en el que se defendió el derecho de la Defensoría del Pueblo a
actuar jurídicamente en defensa de todas las personas afectadas por un corte en
el servicio de energía eléctrica. En él también se avanzó en medios de
protección. Los jueces condenaron la empresa de energía, en abstracto, para que
luego uno a uno de los consumidores afectados, sobre la base de la condena reclamara
el resarcimiento a que tenía derecho.[65]
4. Importancia constitucional de la
protección al consumidor dentro de un contexto globalizado
Son varias las razones que demandan un atento interés
del juez constitucional por el debate internacional acerca de la
responsabilidad por productos fabricados.
4.1. La primera razón es el origen del artículo 78 de
la Constitución Política, el cual, como se dijo, es la normatividad
perteneciente tanto al ámbito internacional como al de sistemas jurídicos de
otros países.[66]
4.2. La segunda razón es que la economía, de hecho, se
ha regionalizado y se ha globalizado. Una de las respuestas que puede dar el
derecho a esta situación es, por ejemplo, unificar el régimen de
responsabilidad de los fabricantes. En efecto, está fue una de las razones por
las que se expidió la Directiva del Consejo de la Comunidades Europeas que
regula el tema (65/374/CEE),[67]
una de las fuentes de inspiración del artículo 78 de la Carta Política
Nacional.[68]
La necesidad de unificar el régimen de responsabilidad por productos
defectuosos, ha llevado al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a
aceptar que las directivas de esta comunidad unifiquen los derechos de los
consumidores de los que eran titulares, en virtud de la legislación nacional.[69] Entre otras razones el
Tribunal señaló que la Directiva en cuestión, “(…) al establecer un régimen
armonizado de responsabilidad civil de los productores por los daños causados
por productos defectuosos, pretende garantizar una competencia no falseada
entre los operadores económicos, facilitar la libre circulación de las
mercancías y evitar que existan diferentes grados de protección de los
consumidores.”[70]
4.3. Una segunda razón para estudiar el tema desde una
perspectiva internacional, es que existe un mandato expreso por parte de la
Constitución. Por un lado el artículo 226 señala que:
“El Estado promoverá la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.”
En el mismo sentido el artículo 227 sostiene:
“El Estado promoverá la
integración económica, social y política con las demás naciones y
especialmente, con los países de América Latina y del Caribe mediante la
celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad,
creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad
latinoamericana de naciones. La ley podrá establecer elecciones directas para
la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano.”
Esto es importante en especial si se tiene en cuenta
que las reflexiones y los dilemas son similares. Figuras jurídicas que
actualmente en nuestro medio se reclaman ya se evidencian inadecuadas en otros
países, y se revelan como poco eficaces para salvaguardar los derechos
colectivos e individuales de los consumidores.[71]
4.4. Pero no sólo se trata de una realidad económica y
una exigencia política, también se trata de una realidad jurídica. Los
consumidores, concientes de que buena parte de los productos que se consumen
actualmente al interior de los países son producto de la unión del trabajo de
varios fabricantes, muchas veces, con residencia en diferentes naciones, han
buscado presentar sus reclamos en aquellas naciones que cuentan con un sistema
jurídico sensible a los derechos de los consumidores.
De esta forma, por ejemplo, países en que el
ordenamiento jurídico, y los jueces que lo aplican, son sensibles a la
protección de los derechos de los consumidores han aceptado conocer y resolver
casos que en principio, en virtud de las reglas de competencia, deberían ser
adelantados en otro país. Tal es el caso de los Estados Unidos de América,
donde se ha aceptado que se exija el cumplimiento de sus obligaciones a
fabricantes en casos que en principio han debido ser resueltos en un país
diferente, pero que los damnificados rechazaron, por tener un régimen más
benigno para el fabricante. Así, en 1974 un avión DC-10 turco cayó en París
causando la muerte de casi 300 personas de 25 países distintos. Después de
varias ofertas de las aseguradoras, los damnificados decidieron demandar en los
Estados Unidos de América a la compañía turca, al Estado norteamericano, cuyos
oficiales inspeccionaron la aeronave, y a la Mc Donell Douglas Company y
General Dynamics, fabri­cantes del avión y la puerta que
ocasionaron el daño.[72]
El caso anterior se refiere a un servicio, pero puede
ocurrir también con un producto. Por ejemplo, aquellos casos en los que se
trata de un producto diseñado en un lugar del mundo, compuesto por diversas
piezas fabricadas en otros diferentes que a su vez son ensambladas e
inspeccionadas en otro distinto, para finalmente, ser importadas y vendidas en
un último país, ajeno a todo el proceso de fabricación del producto.
5. El control
de constitucionalidad como defensa de los consumidores.
Vistos pues los artículos constitucionales pertinentes
en relación con los derechos de los consumidores, así como sus antecedentes y
la jurisprudencia constitucional al respecto, se concluye que el control de
constitucionalidad de normas como el Decreto 3644 de 1982 debe ser cuidadoso y
sensible a la protección efectiva de los derechos de los consumidores. Con base
en los diferentes criterios y razones expuestas anteriormente, el juez de
constitucionalidad está obligado a evitar que normas concebidas para otros
contextos históricos, o que instituciones jurídicas diseñadas para sociedades
que no son “de consumo”, se incorporen al ordenamiento actual mediante
escrutinios de constitucionalidad bastante laxos y deferentes con la norma.
5.1. Debido a la importancia de los derechos en juego,
a los mandatos expresos del propio texto constitucional, al origen no
democrático de la norma (en el Ejecutivo y no en el Congreso), al igual que por
el hecho de ser una norma expedida antes de la entrada en vigor de la Carta
Política de 1991, la Corte Constitucional estaba obligada a estudiar y analizar
con mayor severidad el artículo demandado.
5.2. La sentencia de la Corte decidió declarar
inexequible tan sólo una parte de la norma que disminuía en tal grado la
protección de los consumidores, que incluso el Ministro de Desarrollo Económico
y el Superintendente de Industria y Comercio en su intervención, indicaron que
la norma era constitucional, pues en ese aspecto fijaba un régimen de
responsabilidad menos gravoso incluso que el establecido para el vendedor en
materia civil. En efecto, así resumió la sentencia el comentario de los
intervinientes,
“De otro lado, al
referirse a la supuesta condición de inferioridad del productor que supone la
aplicación de la norma demandada, ponen de presente la coincidencia que existe
entre las causales de exoneración de responsabilidad allí previstas y las
establecidas en materia de responsabilidad civil –sobre los elementos de
configuración de cada una de ellas citan jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia-. Incluso, resaltan que el artículo 2347 del Código Civil resulta
más oneroso para el infractor que la norma demandada, pues establece la
responsabilidad del agente por el hecho de un tercero a su cargo.”[73] (acento fuera del
texto)
La sentencia tan sólo cuestionó la parte del artículo
demandado que contravenía flagrantemente la Carta Política. No presentó razones
de por qué el resto de la norma acusada sí se adecua a la especial protección
que la Constitución brindó a los consumidores. ¿Por qué?  La respuesta es
simple: porque la Corte no sometió la norma a un escrutinio estricto en el que
se analizará cuidadosamente el efecto jurídico de las normas en cuestión en el
ejercicio de los derechos de los consumidores y los usuarios. De hecho, el
análisis del artículo que establece el régimen de responsabilidad del
fabricante de productos, disposición que determina en gran medida cuál es el
grado de protección real de los derechos colectivos e individuales de los
consumidores en el ordenamiento jurídico, se limitó a los párrafos que se
transcriben a continuación,
“Para la Corte, como ya
se señaló, dentro de las causales de exoneración que se señalan en la norma
acusada, cabe diferenciar aquellas que se refieren a situaciones que se
encuentran así sea de manera indirecta en la órbita de acción del productor
(Como cuando el  daño sobreviene  como resultado de un  caso fortuito generado
por el productor o por el hecho de un tercero ligado a él  mediante
relación de trabajo o contractual de cualquier clase), de aquellas que escapan
totalmente  a su intervención (Como sucede en el caso de la  fuerza mayor, al
caso fortuito no sobrevenido por culpa del productor, al uso indebido del bien
o servicio por parte del afectado,  o el hecho de un tercero no ligado al
productor de ninguna manera).
Solo éstas últimas
pueden considerarse como  causales de exoneración que se compaginan con el mandato
constitucional de especial protección de los consumidores y usuarios, pues solo
ellas atienden simultáneamente a la necesidad  de asegurar que el productor
asuma plenamente sus obligaciones como responsable de la calidad de los bienes
y servicios que produce, así como a la de garantizar el equilibrio en las
relaciones entre productores y consumidores, equilibrio que es el que
precisamente se busca con el régimen especial señalado en la Constitución.
Así las cosas, la Corte
declarará la inexequibilidad de las expresiones “ligado o no al productor
mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase” y así lo
señalará en la parte resolutiva de esta Sentencia.” [74]
5.3. La Corte
Constitucional, pese a citar su propia jurisprudencia, según la cual “(…) no
puede la Corte abstenerse de apreciar aquí suficientes motivos para declarar la
inexequibilidad”, no hizo un análisis sensible a la protección de los derechos
de los consumidores de la totalidad del artículo.
La Corte ha debido orientarse al respecto por lo dicho
por la propia Corporación en la sentencia C-1141 de 2000, a saber:  la
deferencia de la Corte con el principio de libertad configurativa respecto de
los regímenes de protección especial, se subordina al cumplimiento razonable
del programa de defensa instituido por la propia Constitución y cuyo desarrollo
se confía al órgano democrático.
5.4. Sin embargo, afortunadamente la Corte no extendió
la cosa juzgada a argumentos de constitucionalidad que en un futuro podrán
plantear dilemas como por ejemplo los siguientes: ¿cuándo se entiende que el
fabricante se exime en virtud del uso indebido del bien o servicio por parte
del afectado?  ¿La causal se debe entender dentro del marco de un régimen
protector del consumidor que sólo le permita eximirse al fabricante cuando el
daño se lo haya causado, de forma exclusiva, el uso clara y manifiestamente
indebido del bien por parte del afectado?  O por el contrario: ¿puede plantearse
un régimen en el que una persona, informada de forma precaria por el manual de
instrucciones, que no usó de la mejor forma posible la cosa adquirida, pierda
la posibilidad de reclamar al fabricante?
Por ahora la Corte ha dejado estos interrogantes sin
respuesta. Si se tienen en cuenta los precedentes citados en el fallo, las
consideraciones y las premisas desde el cual parte el análisis, es posible
creer que la respuesta tendería a proteger a los consumidores. Así pues, me
aparto del fallo en cuestión, seguro de que en un futuro próximo la Sala Plena
de la Corte será más sensible a garantizar el mandato constitucional de defensa
a los consumidores.
Fecha ut supra,
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Para sustentar sus afirmaciones, citan la
Sentencia C-1141 de 2000.
[2] Al respecto, transcribe apartes de la
Sentencia C-1141 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] ARTICULO 24o. Sanciones administrativas por
incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad registradas o
contenidas en normas técnicas oficializadas
En
todo caso la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad ofrecidas y
las registradas, o las señaladas en la licencia, o las contenidas en las normas
técnicas oficializadas sea que se establezca de oficio o a petición de parte,
la autoridad competente podrá imponer al productor respectivo, en ejercicio del
poder de policía, según la gravedad del incumplimiento, inclusive en forma
concurrente, las siguientes sanciones.
a)
Multa a favor del Tesoro Público, en cuantía que no podrá ser inferior al valor
de un (1) salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá D.E., a la fecha de su
imposición, ni superior a cien (100) veces dicho salario mínimo.
b)
Prohibición de producir, distribuir u ofrecer al público el bien o el servicio
de que se trate. El productor podrá solicitar a la autoridad competente el
levantamiento de esta sanción, previa demostración de que ha introducido al
proceso de producción las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las
condiciones de calidad e idoneidad.
c)
En caso de reincidencia dentro de los dos (2) años siguientes a la imposición
de alguna de las sanciones de que tratan las letras a) y b) precedentes, se
prohibirá definitivamente la producción, distribución y venta del bien o
servicio respectivo. En este evento, en la misma providencia se dispondrá el retiro
inmediato de las existencias del bien que se encuentre en el mercado, para
ponerlas a disposición de la autoridad que imponga la sanción, la cual ordenará
el examen de todas ellas, a fin de determinar cuales deben ser destruidas y
cuales pueden venderse al público, siendo entendido que el producido de la
venta, descontados los gastos de administración o manejo, así como el de los
exámenes practicados y las multas pendientes de pago, será entregado al
productor o expendedor sancionado, según el caso.
PARAGRAFO:
Para la aplicación y graduación de las sanciones previstas en este artículo se
tendrá en cuenta la falta de correspondencia a que se refiere el primer inciso,
determinada en el bien o servicio unitario que hubiere originado la
investigación administrativa, cuando sea consecuencia de la falla o deficiencia
de calidad e idoneidad que pueda verificarse en el conjunto de la producción y
dentro de su respectivo proceso, mediante la utilización de los procedimientos
técnicos que sean indispensables según la naturaleza del bien o servicio.
ARTICULO 25o. Sanciones administrativas por incumplimiento de
condiciones de calidad e idoneidad no registradas
En
todo caso en que se compruebe, de oficio o a petición de parte, que los bienes
o servicios cuya calidad e idoneidad no se encuentran registradas, no siendo
obligatorio legalmente su registro, no corresponden a las exigencias ordinarias
y habituales del mercado, a juicio de la autoridad competente, ésta impondrá al
productor, en ejercicio del poder de policía, aún en forma concurrente, las
siguientes sanciones.
a)
Multa a favor del Tesoro Público en cuantía que no podrá ser inferior a cinco
(5) veces el valor del salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá, D.E., al
momento de su imposición, ni superior a ciento cincuenta (150) veces dicho
salario mínimo.
b)
Orden de retiro inmediato de las existencias que se encuentren en el mercado,
las cuales se pondrán a disposición de la autoridad competente para que, previo
dictamen técnico, se proceda a su destrucción o venta. En caso de venta, del
resultado de la operación se descontará el valor de los gastos de
administración, de los dictámenes efectuados y de las multas que se encuentren
pendientes de pago. El saldo se entregará al productor o expendedor, según el caso.
c)
Prohibición definitiva de la producción, distribución y venta del bien o
servicio respectivo.
ARTICULO 36o. Indemnización de daños y perjuicios
Salvo
el caso previsto en el artículo 40o. en todos los eventos en que según este
decreto sea procedente la indemnización de perjuicios, los consumidores podrán
ejercer las acciones indemnizatorias pertinentes por los trámites del Proceso
Verbal prescrito en el Título XXIII del C.P.C., con observancia de las
siguientes reglas adicionales:
1.
El demandante puede hacerse representar judicialmente por la Liga o Asociación
de Consumidores que corresponda al lugar del proceso, con observancia de las
normas sobre el ejercicio de la abogacía salvo en los procesos de mínima
cuantía y en la primera instancia de los de menor cuantía cuando ésta sea hasta
de CINCUENTA MIL PESOS ($50.000).
2.
En la demanda podrán acumularse las pretensiones de varias personas que
persigan del demandado total y parcialmente prestaciones similares, siempre que
provengan de reclamaciones sobre artículos o servicios de la misma naturaleza y
clase.
3.
A la demanda se acompañará prueba al menos sumaria de los hechos invocados como
fundamento de las pretensiones.
4.
En el auto que admita la demanda se ordenará emplazar a las personas que se
crean con derechos derivados de hechos similares a los previstos en la demanda,
para que se presenten a hacerlos valer dentro de los quince (15) días
siguientes a la última publicación del edicto.
5.
El edicto se publicará en la forma y por las veces que dispone el artículo 318
del Código de Procedimiento Civil.
6.
De las demandas presentadas por las personas que concurran se dará traslado
conjunto al demandado por el término de cinco (5) días, mediante auto que se
notificará por estado.
7.
Vencido el término del emplazamiento, se citará a la Liga de Consumidores que
corresponda al lugar del proceso para que represente a las personas que no se
presentaron, salvo que ella haya iniciado el proceso en representación del
demandante, en cuyo caso asumirá también la representación de los ausentes. En
caso de que no exista Liga de Consumidores, se citará a una asociación de
consumidores.
8.
Luego se señalará fecha y hora para la audiencia, observando lo dispuesto en el
artículo 110 del Código antes mencionado.
9.
La sentencia favorable aprovechará no sólo a quienes intervinieron en el
proceso, sino a todas las personas emplazadas que no concurrieron, salvo a
quienes expresamente manifiesten por escrito auténtico, presentado antes de la
sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus disposiciones, caso en el
cual se extinguen sus derechos.
10.
La sentencia absolutoria no afectará los derechos de quienes no comparecieron
al proceso.
11.
La sentencia favorable se publicará por una vez por la Liga o Asociación de
Consumidores que haya intervenido en el proceso, dentro del mes siguiente a su
ejecutoria, en un periódico de amplia circulación en el lugar que el Juez
designe, con la prevención a toda persona que no concurrió al proceso de que
puede presentar al Juzgado, en el término indicado en el numeral 12,
directamente o representado por dicha Liga o Asociación, una liquidación
motivada y especificada de las pretensiones a que tenga derecho, acompañada de
la prueba señalada en el numeral 3.
12.
El término para presentar la liquidación será de dos meses contados desde la
fecha de la publicación ordenada en el numeral precedente.
13.
Todas las liquidaciones presentadas se tramitarán conjuntamente como incidente.
El auto de traslado, se notificará al demandado en la forma prescrita en el
artículo 205 del Código de Procedimiento Civil.
14.
En la contestación del incidente podrán formularse objeciones sobre la
existencia y monto de las prestaciones reclamadas, las cuales se resolverán en
el auto que lo decida.
15.
Quienes no presenten su liquidación oportunamente, perderán el derecho a las
prestaciones respectivas.
16.
Para la liquidación de las condenas in genere contenidas en la sentencia, se
aplicarán los artículos 307 y 308 del mismo Código.
PARAGRAFO:
Para decidir las demandas a que se refiere este artículo, se aplicarán, según
el caso, las mismas reglas de responsabilidad previstas en el presente decreto.
[4] Sentencia C-1052/01 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[5] Ibidem  Sentencia C-1052/01 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Artículo que es del siguiente tenor. Se
subraya la parte demandada. “Artículo 26. Causales de exoneración. Sólo
son admisibles como causales de exoneración de la responsabilidad del productor
que da lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas en los
artículos 24 y 25 y a la indemnización de perjuicios contemplada en el artículo
36, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso
indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero
ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de
cualquier clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el
artículo veintiocho. En todo caso deberá probarse también el nexo de
causalidad entre el motivo de exoneración invocado y la falta de
correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas o las contenidas en la
licencia o en la norma técnica oficializada, o con las que ordinaria y
habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente tenga el bien o
servicio respectivo.”
[7] Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En este sentido esta Corporación ha señalado lo siguiente :
“(...)la
unidad normativa procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea
inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo
sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un
ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la
proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que
sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el
problema planteado.”
[8] Sentencia C-472/95. MP Antonio Barrera Carbonell. En
el mismo sentido ver también la sentencia C-333/96.
[9] Sobre la aplicación de las garantías
constitucionales del debido proceso en el ámbito administrativo y en particular
en el ejercicio del ius puniendi  Estatal ver  la Sentencia C-827 de 2001 M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[10] Sentencia C- 095/01 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. En el mismo sentido ver  la sentencia  C-540/97 M.P. Hernando Herrera
Vergara  y C-383/00 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[11] Sentencia C-214/94 M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[12] Ver Sentencia C- 095/01 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[13] Corte Constitucional Sentencia C-599 de 2000 M.P.
Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido, también se puede consultar la
sentencias  C-742 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y  C-1717/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[14] Sentencia C-648/01 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[15] Sentencia C- 475 de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[16] Ver Sentencia T-416/98 M.P. Alejandro Martinez Caballero.
[17] Ver Sentencia C-383/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[18] Art. 78.- "La ley regulará el control de
la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así
como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización".
Serán
responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización
de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado
aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
El
Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y
usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de
este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar
procedimientos democráticos internos"
[19] El artículo 4º de la Ley 472 de 1998
dice: “Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos,
entre otros los relacionados con :(…)
g) la seguridad y salubridad públicas.
h) El
acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad
pública. (…)
j) El acceso a los servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y oportuna.(…)
n) Los derechos de los consumidores y usuarios. ”
[20] Sobre este último punto cabe decir que la
Corte, mediante la Sentencia C-1141 de 2000, declaró exequibles los artículos
11 y 29 del Decreto 3466 de 1982, “bajo el entendido de que el consumidor o
usuario también puede exigir de manera directa del productor el cumplimiento de
las garantías de calidad y el pago de los perjuicios por concepto de los daños
derivados de los productos y servicios defectuosos”, por lo que, al amparo
de la Constitución de 1991, los productores, junto a los distribuidores, son
obligados principales de las garantías ofrecidas con los productos.
[21] Sentencia C1141 de 2000 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[22] Sobre la relación que existe entre el
régimen de intervención económica establecido en la Constitución y los derechos
del consumidor, puede consultarse la Sentencia C-524 de 1995.
[23] “Por el cual se dictan normas relativas a
la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las
propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la
responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan
otras disposiciones”,
[24] "Por la cual el Estado interviene en
la distribución de bienes y servicios para la defensa del consumidor, y se
conceden unas facultades extraordinarias”
[25] Artículo 3 Registro de calidad e idoneidad  de los
bienes y servicios. Sin perjuicio del régimen de “licencia de fabricación”
establecida en el Decreto 2416 de 1971, y de cualquier otro régimen de
registro  o licencia  de bienes o servicios legalmente establecido, todo
productor o importador  podrá registrar  ante la Superintendencia de Industria
y Comercio, las características  que determinen  con precisión la calidad e
idoneidad de aquellos.
La
Superintendencia de Industria y Comercio organizará todo el sistema de
registro  de que trata el inciso anterior (...).
[26] ARTICULO 24o. Sanciones administrativas por
incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad registradas o
contenidas en normas técnicas oficializadas
En
todo caso la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad ofrecidas y
las registradas, o las señaladas en la licencia, o las contenidas en las normas
técnicas oficializadas sea que se establezca de oficio o a petición de parte,
la autoridad competente podrá imponer al productor respectivo, en ejercicio del
poder de policía, según la gravedad del incumplimiento, inclusive en forma
concurrente, las siguientes sanciones.
a)
Multa a favor del Tesoro Público, en cuantía que no podrá ser inferior al valor
de un (1) salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá D.E., a la fecha de su
imposición, ni superior a cien (100) veces dicho salario mínimo.
b)
Prohibición de producir, distribuir u ofrecer al público el bien o el servicio
de que se trate. El productor podrá solicitar a la autoridad competente el
levantamiento de esta sanción, previa demostración de que ha introducido al
proceso de producción las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las
condiciones de calidad e idoneidad.
c)
En caso de reincidencia dentro de los dos (2) años siguientes a la imposición
de alguna de las sanciones de que tratan las letras a) y b) precedentes, se
prohibirá definitivamente la producción, distribución y venta del bien o
servicio respectivo. En este evento, en la misma providencia se dispondrá el
retiro inmediato de las existencias del bien que se encuentre en el mercado,
para ponerlas a disposición de la autoridad que imponga la sanción, la cual
ordenará el examen de todas ellas, a fin de determinar cuales deben ser
destruidas y cuales pueden venderse al público, siendo entendido que el
producido de la venta, descontados los gastos de administración o manejo, así
como el de los exámenes practicados y las multas pendientes de pago, será
entregado al productor o expendedor sancionado, según el caso.
PARAGRAFO:
Para la aplicación y graduación de las sanciones previstas en este artículo se
tendrá en cuenta la falta de correspondencia a que se refiere el primer inciso,
determinada en el bien o servicio unitario que hubiere originado la
investigación administrativa, cuando sea consecuencia de la falla o deficiencia
de calidad e idoneidad que pueda verificarse en el conjunto de la producción y
dentro de su respectivo proceso, mediante la utilización de los procedimientos
técnicos que sean indispensables según la naturaleza del bien o servicio.
[27] ARTICULO 25o. Sanciones administrativas por
incumplimiento de condiciones de calidad e idoneidad no registradas
En
todo caso en que se compruebe, de oficio o a petición de parte, que los bienes
o servicios cuya calidad e idoneidad no se encuentran registradas, no siendo
obligatorio legalmente su registro, no corresponden a las exigencias ordinarias
y habituales del mercado, a juicio de la autoridad competente, ésta impondrá al
productor, en ejercicio del poder de policía, aún en forma concurrente, las
siguientes sanciones.
a)
Multa a favor del Tesoro Público en cuantía que no podrá ser inferior a cinco
(5) veces el valor del salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá, D.E., al
momento de su imposición, ni superior a ciento cincuenta (150) veces dicho
salario mínimo.
b)
Orden de retiro inmediato de las existencias que se encuentren en el mercado,
las cuales se pondrán a disposición de la autoridad competente para que, previo
dictamen técnico, se proceda a su destrucción o venta. En caso de venta, del
resultado de la operación se descontará el valor de los gastos de
administración, de los dictámenes efectuados y de las multas que se encuentren
pendientes de pago. El saldo se entregará al productor o expendedor, según el
caso.
c)
Prohibición definitiva de la producción, distribución y venta del bien o
servicio respectivo.
[28] ARTICULO 28o. Procedimiento administrativo
para la imposición de sanciones por incumplimiento de las condiciones de
calidad e idoneidad
Para
la imposición de las sanciones administrativas de que tratan los artículos 24o.
y 25o., se observarán por la autoridad competente las siguientes reglas
procedimentales.
a)
El procedimiento puede iniciarse de oficio o a petición de cualquier persona, o
de cualquier liga o asociación de consumidores.
b)
Una vez iniciado de oficio el procedimiento o recibida la solicitud de parte,
la autoridad competente pondrá en conocimiento del productor, mediante mensaje
telegráfico la situación de falta de cumplimiento de las condiciones de
idoneidad y calidad para que dé las explicaciones del caso o aporte o solicite
las pruebas que quiera hacer valer. El lapso para contestar el requerimiento
que formule la administración será de cinco (5) días hábiles a partir de la
fecha de aquel.
c)
En caso de que se solicite la práctica de pruebas, estas se decretarán, y practicarán
dentro de un período no superior a veinte (20) días hábiles, a partir del día
en que sean decretadas.
d)
Una vez transcurrido el lapso para contestar el requerimiento de la
administración sin que el productor haya hecho manifestación alguna, o recibidas
las explicaciones y pruebas aportadas por el productor o practicadas las
pruebas que hayan sido solicitadas y ordenadas, la autoridad competente
decidirá mediante resolución sobre la aplicación de las sanciones.
e)
La autoridad competente deberá solicitar el dictamen técnico de organismos
públicos para ilustrar su criterio sobre la materia objeto de la decisión.
f)
La providencia que pone fin a la actuación debe ser notificada en los términos
previstos en el decreto 2733 de 1959 y contra élla sólo procede el recurso de
reposición.
PARAGRAFO:
La ejecución de las sanciones previstas en los artículos 24o. y 25o. estará a
cargo de la autoridad competente, de manera directa o a través o con el auxilio
de las autoridades de policía.
[29] Este criterio fue el tenido en cuenta por
la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia para declarar la exequibilidad
del artículo 27 del Decreto 3466 de 1982, que establece los eventos en los
cuales no pueden invocarse las causales de exoneración de responsabilidad del
artículo 26 de dicho decreto. En aquella oportunidad, como ahora, se invocaba el
desconocimiento del derecho al debido proceso del productor por parte de la
norma demandada. Dijo así la Corte Suprema en la Sentencia 107 del 4 de
diciembre de 1986, M.P. Hernando Gómez Otalora:
“Tampoco encuentra la Corte que mediante el artículo 27
del Decreto 3466 de 1982, que señala las causales de exoneración respecto de la
obligación del productor, se vulnere el derecho de defensa, ni resulte
transgredido el art. 20 de la Constitución, pues a través de esa norma
simplemente se está definiendo con perfiles mucho más precisos, hasta dónde
llegan las responsabilidades contempladas.”
[30] Sentencia C-1141/00 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[31] De acuerdo con  el interviniente de la
Superintendencia de Industria y Comercio el procedimiento comprende las
siguientes etapas: El procedimiento inicia al momento de ser presentada la
denuncia en la Superintendencia de Industria y Comercio, Centro de
Documentación e Información, la cual es  trasladada a la División de
Protección al Consumidor para evaluar la competencia Institucional. Si la queja
no compete a la entidad es trasladada a la entidad correspondiente y se le
informa al quejoso.
Si
la queja es competencia de la Superintendencia se informa al quejoso del inicio
del trámite administrativo, se envía solicitud de explicaciones al investigado
otorgándole quince (15) días hábiles para su respuesta. Pasados los quince (15)
días se verifica si hay o no respuesta a la solicitud de
explicaciones.   En caso de no presentarse respuesta se falla con lo
que reposa en el expediente.
Con
la respuesta a la solicitud de explicaciones o una vez vencido el término para
la respuesta, el funcionario cita a las partes a audiencia de conciliación, si
ésta fue solicitada de parte o si de las comunicaciones se desprende ánimo
conciliatorio, se programa fecha y hora de la audiencia.
En
caso de no solicitarse audiencia de conciliación o no llegar a un acuerdo en la
audiencia se verifica si hay o no solicitud de pruebas. Si no hay solicitud de
pruebas se determina la necesidad de ordenar de oficio la práctica de pruebas.
Para los casos en que si hay práctica de pruebas, se practican y se informa por
estado sobre el resultado de las mismas, para comentarios de las partes.
Una vez evaluada la información recopilada se expide el acto administrativo
correspondiente.
[32] ARTICULO 36o. Indemnización de daños y
perjuicios
Salvo
el caso previsto en el artículo 40o. en todos los eventos en que según este
decreto sea procedente la indemnización de perjuicios, los consumidores podrán
ejercer las acciones indemnizatorias pertinentes por los trámites del Proceso
Verbal prescrito en el Título XXIII del C.P.C., con observancia de las
siguientes reglas adicionales:
1.
El demandante puede hacerse representar judicialmente por la Liga o Asociación
de Consumidores que corresponda al lugar del proceso, con observancia de las
normas sobre el ejercicio de la abogacía salvo en los procesos de mínima
cuantía y en la primera instancia de los de menor cuantía cuando ésta sea hasta
de CINCUENTA MIL PESOS ($50.000).
2.
En la demanda podrán acumularse las pretensiones de varias personas que
persigan del demandado total y parcialmente prestaciones similares, siempre que
provengan de reclamaciones sobre artículos o servicios de la misma naturaleza y
clase.
3.
A la demanda se acompañará prueba al menos sumaria de los hechos invocados como
fundamento de las pretensiones.
4.
En el auto que admita la demanda se ordenará emplazar a las personas que se
crean con derechos derivados de hechos similares a los previstos en la demanda,
para que se presenten a hacerlos valer dentro de los quince (15) días
siguientes a la última publicación del edicto.
5.
El edicto se publicará en la forma y por las veces que dispone el artículo 318
del Código de Procedimiento Civil.
6.
De las demandas presentadas por las personas que concurran se dará traslado
conjunto al demandado por el término de cinco (5) días, mediante auto que se
notificará por estado.
7.
Vencido el término del emplazamiento, se citará a la Liga de Consumidores que
corresponda al lugar del proceso para que represente a las personas que no se
presentaron, salvo que ella haya iniciado el proceso en representación del
demandante, en cuyo caso asumirá también la representación de los ausentes. En
caso de que no exista Liga de Consumidores, se citará a una asociación de
consumidores.
8.
Luego se señalará fecha y hora para la audiencia, observando lo dispuesto en el
artículo 110 del Código antes mencionado.
9.
La sentencia favorable aprovechará no sólo a quienes intervinieron en el
proceso, sino a todas las personas emplazadas que no concurrieron, salvo a
quienes expresamente manifiesten por escrito auténtico, presentado antes de la
sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus disposiciones, caso en el
cual se extinguen sus derechos.
10.
La sentencia absolutoria no afectará los derechos de quienes no comparecieron
al proceso.
11.
La sentencia favorable se publicará por una vez por la Liga o Asociación de
Consumidores que haya intervenido en el proceso, dentro del mes siguiente a su
ejecutoria, en un periódico de amplia circulación en el lugar que el Juez
designe, con la prevención a toda persona que no concurrió al proceso de que
puede presentar al Juzgado, en el término indicado en el numeral 12,
directamente o representado por dicha Liga o Asociación, una liquidación
motivada y especificada de las pretensiones a que tenga derecho, acompañada de
la prueba señalada en el numeral 3.
12.
El término para presentar la liquidación será de dos meses contados desde la
fecha de la publicación ordenada en el numeral precedente.
13.
Todas las liquidaciones presentadas se tramitarán conjuntamente como incidente.
El auto de traslado, se notificará al demandado en la forma prescrita en el
artículo 205 del Código de Procedimiento Civil.
14.
En la contestación del incidente podrán formularse objeciones sobre la
existencia y monto de las prestaciones reclamadas, las cuales se resolverán en
el auto que lo decida.
15.
Quienes no presenten su liquidación oportunamente, perderán el derecho a las
prestaciones respectivas.
16.
Para la liquidación de las condenas in genere contenidas en la sentencia, se
aplicarán los artículos 307 y 308 del mismo Código.
PARAGRAFO:
Para decidir las demandas a que se refiere este artículo, se aplicarán, según
el caso, las mismas reglas de responsabilidad previstas en el presente decreto.
ARTICULO 40o. Responsabilidad e indemnización de perjuicios por
contratos de prestación de servicios que exigen la entrega de un bien
En todo
caso en que una persona haya sufrido daños y perjuicios por celebración o
ejecución de un contrato de prestación de servicios con entrega del bien
respecto del cual recae la actividad objeto de la prestación, podrá acudir en
demanda para establecer la responsabilidad y la indemnización correspondiente
ante las autoridades jurisdiccionales competentes conforme al procedimiento
verbal previsto en el Título XXIII del Código de Procedimiento Civil, con
observancia de las normas sobre ejercicio de la abogacía, salvo en los procesos
de mínima cuantía y en la primera instancia de los de menor cuantía cuando ésta
sea hasta de $50.000.
[33] Decreto 2153 de 1992 ARTICULO 2o. Funciones.- La
Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones:
4.
Velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor a
que se refiere este decreto y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se
presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin
de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las
medidas que resulten pertinentes;
5.
Imponer, previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las
sanciones que sean pertinentes por violación de las normas sobre protección al
consumidor, así como por la inobservancia de las instrucciones impartidas por
la Superintendencia;
12.
Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para
esta clase de pruebas en el Código de Procedimiento Civil, a cualquier persona
cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos
durante el desarrollo de sus funciones.
13.
Establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control
industrial de calidad, pesas, medidas y metrología, y organizar los
laboratorios de control de calidad y metrología que considere indispensables
para el adecuado cumplimiento de sus funciones;
14.
Fijar el término de la garantía mínima presunta para bienes o servicios;
17.
Organizar el sistema de registro de calidad e idoneidad de que trata el Decreto
3466 de 1982 y las disposiciones que lo adicionen o reformen;
19.
Fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y
servicios, mientras se oficializan las normas técnicas correspondientes;
[34] Ley 446 de 1998 Artículo 145. Atribuciones en materia
de protección al consumidor. La Superintendencia de Industria y Comercio
ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones en materia de protección
del consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposición legal le
correspondan:
a)
Ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del anunciante, en
condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario contenga información
engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de
protección del consumidor;
b)
Ordenar la efectividad de las garantías de bienes y servicios establecidas en
las normas de protección del consumidor, o las contractuales si ellas resultan
más amplias;
c)
Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de
manera preventiva la producción, la comercialización de bienes y/o el servicio
por un término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual,
mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios
graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de
los consumidores;
d)
Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a
los proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de
las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las
sanciones que corresponda.
[35] Sentencia C-1141/00 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[36] El Título II de la Constitución se ocupa “De los derechos, las
garantías y los deberes”.
[37] En ponencia para primer debate en plenaria, la subcomisión de
ponentes señaló: “Ni la Constitución de 1886 ni ninguna de las reformas
realizadas hasta el presente han reconocido en forma explícita los derechos
colectivos. Por tanto, su existencia se ha inferido indirectamente de la norma
que menciona los deberes sociales del Estado (art. 16). (…)” (Ponencia sobre
los derechos colectivos, ponentes: Guillermo Perry, Iván Marulanda,
Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero. Gaceta
Constitucional N° 58, p.2).
[38] Ponencia sobre los derechos colectivos, ponentes:
Guillermo Perry, Iván Marulanda, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y
Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional N° 58, p.2.
[39] En la misma ponencia para primer debate en comisión se sostuvo al
respecto: “No es tarea fácil precisar el concepto y alcance de estos derechos,
por cuanto la colectividad en cabeza de la cual deben ser radicados, carece de
personería jurídica y, en consecuencia, no es en principio sujeto de derechos y
obligaciones.” Ibíd.
[40] El artículo se voto en segundo debate en la Plenaria de la
Asamblea Nacional Constituyente con 50 votos a favor, sin votos en contra ni
abstenciones (Gaceta Constitucional N° 142, p. 6).
[41] En cuanto al derecho a la participación de las organizaciones de
consumidores, se decidió que ésta se limitara al “estudio” de las disposiciones
que les conciernen. Al respecto el delegatario Guillermo Perry, uno de los
ponentes, sostuvo en la sesión del 16 de abril de la Comisión 5° lo siguiente:
“(…) el termino participará, pues sí, no estábamos pensando que las
organizaciones de consumidores pudieran redactar los decretos o proyectos de
ley o colegislar con el gobierno, y quizás, y personalmente pienso que el
doctor Rodado tiene razón en el sentido de que el término participación, como
lo queremos usar en otros aspectos sí conlleva la participación en las
decisiones, que no es caso acá, entonces habría que modificar la redacción, si
pude ser, si no es escuchar, o tener en cuenta las observaciones alguna
redacción diferente (…)” Antecedentes del artículo 78, Biblioteca de la Corte
Constitucional, mimeo, p.38.
[42] El delegatario Álvaro Federico Cala Hederich, en la sesión del 16
de abril de la Comisión 5°, señaló: “Yo estoy de acuerdo con el doctor Carlos
Ossa y el doctor Angelino Garzón, quienes proponen suprimir ese artículo pero
voy un poco más allá, también hay que suprimir el siguiente inciso, o sea el
tercero, porque a mi me parece que está contemplado dentro de la primera línea
del inciso primero que dice la ley definirá las responsabilidades ahí está la
indemnización, dentro de esa (…) entonces en este afán que tenemos de hacer más
breve el texto constitucional, me parece que sobra también el inciso tercero.”
No obstante, está fue la posición minoritaria. Ese mismo día la Comisión
consideró que no sobraba el texto adicional y era mejor explicitar las
garantías. Al ser votado la propuesta de artículo, 14 delegatarios apoyaron el
texto completo y 3 se opusieron. (Antecedentes del artículo 78, Biblioteca de
la Corte Constitucional, mimeo, p.41-43).
[43] Corte Constitucional, sentencia C-973/02 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis).
[44] Corte Constitucional, sentencia C-673/01 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa) En esta ocasión, la Corte consideró que las normas acusadas (los  artículos
4º y 33 del Decreto Ley 2277 de 1979) debían ser sometidos a un análisis de
constitucionalidad más riguroso que si se estudiara una norma con el mismo
contenido normativo, pero expedida por el Legislador.
[45] Al respecto añadió la Corte: “Los poderes públicos, en las
instancias de producción y aplicación del derecho, en la permanente búsqueda
del consenso que es característica del Estado social y misión de sus órganos,
deben materializar como elemento del interés público que ha de prevalecer, el
de la adecuada defensa del consumidor, para lo cual deben habilitarse
procedimientos y mecanismos de participación y de impugnación con el fin de que
sus intereses sean debidamente tutelados. La apertura y profundización de
canales de expresión y de intervención de los consumidores, en los procesos de
decisión de carácter público y comunitario, pertenecen a la esencia del derecho
del consumidor, puesto que sin ellos los intereses difusos de este colectivo,
que tienen carácter legítimo, dejan de proyectarse en las políticas públicas y
en las actuaciones administrativas, con grave perjuicio para el interés general
y la legitimidad de la función pública, llamada no solamente a aplicar el
derecho preexistente sino a generar en torno de sus determinaciones el mayor
consenso posible.”
[46] Ponencia sobre los derechos colectivos; ponentes:
Guillermo Perry, Iván Marulanda, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y
Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional N° 46, p.22.
[47] Presentación de la ponencia por el delegatario ponente Guillermo
Perry. Antecedentes del artículo 78, Biblioteca de la Corte Constitucional,
mimeo, p.2.
[48] Cepeda, Manuel José. La responsabilidad del fabricante por
productos defectuosos en Revista de Derecho Privado. Universidad de los
Andes. Vol I, N° 1. Bogotá,
junio 1986.
[49] Al respecto, y refiriéndose precisamente a temas similares a los
que son objeto del presente proceso, se puede ver: Morales Moreno, Antonio
Manuel. Adaptación del Código Civil al Derecho Europeo: la compraventa.
Ponència a les XII Jornades de Dret Català a Tossa. Septiembre de 2002.
[50] Los costos de transacción, según Douglass North (premio Nobel de
economía en 1993) se componen de los costos de medir los atributos valiosos de
lo que se está intercambiando y los costos de proteger y de hacer cumplir
compulsivamente los acuerdos. (North, Douglass Instituciones, cambio
institucional y desempeño económico. Fondo de Cultura Económica. México,
1993. En esta versión en español, se optó por traducir la expresión original en
inglés [transaction costs] no como “costos de transacción” sino como
“costos de negociación”).
[51] Sobre este tema, entre otras publicaciones, pueden consultarse
las siguientes: Morales Moreno, Antonio Manuel. Adaptación del Código Civil
al Derecho Europeo: la compraventa. Ponència a les XII Jornades de Dret
Català a Tossa. Septiembre de 2002;  Lorenzetti, Ricardo Luis. La
Responsabilidad Extracontractual en el campo del derecho del consumidor en
Revista Roma E America. Diritto romano comune Universidad Externado de
Colombia. Número 11/2001 Bogotá, 2002; Farina, D. Juan Defensor del
consumidor y del usuario. Editorial Astrea. Buenos Aires, 2000; Ghersi,
Carlos Alberto. Teoría general de la reparación de daños. Editorial
Astrea. Buenos Aires, 1999; Cepeda, Manuel José. La responsabilidad del
fabricante por productos defectuosos en Revista de Derecho Privado.
Universidad de los Andes. Vol I, N° 1. Bogotá, junio 1986. Ponzanelli, Giulio Le clausole di esonero dalla
responsabilità civile. Dott. A. Giuffrè Editore. Milano, 1984.
[52] En 1916 en el caso MacPherson vs. Buick Motor Co., la
Corte de Apelación del Estado de Nueva York (EUA) condenó a la Buick a
responder a Donald MacPherson por los daños que sufrió por cuenta de un
accidente que sufrió en un carro fabricado por dicha compañía y comprado en un
concesionario independiente. El accidente lo ocasionó una llanta que se
desprendió debido al mal estado en que se encontraba la madera con que había
sido construida. A pesar de no existir relación entre el comprador y la
empresa, y de que ésta compró la llanta a una empresa conocida y confiable, se
consideró que la Buick tenía un deber de cuidado y vigilancia respecto del
consumidor final. (MacPherson vs. Buick Motor Co., 217
N. Y. 382, 111 N. E. 1050 (1916).
[53] La Sala de Casación Civil de la Corte de Casación de Francia, en
sentencia del 5 de enero de 1956, condenó a la Sociedad de Oxígeno Líquido a
resarcir los daños sufridos por dos personas (un empleado del destinatario y el
chofer del camión distribuidor) al explotar unas botellas de oxígeno
comprimido, mientras eran alistadas para ser repartidas. La Corte consideró que
el productor había incumplido su obligación de guardián de la cosa, pese a no
tenerla materialmente. (Civ. Cass., 2, 5 janvier 1956)
[54] En 1932 en Inglaterra, la Cámara de los Lores decidió en el caso Donoghue
vs. Stevenson que un fabricante de cerveza debía responder por el daño que
había sufrido una persona (Donoghue) al tomar una de las cervezas de su
producción. La bebida fue comprada en una tienda por un amigo, quien se la regaló.
El recipiente opaco no le permitió inspeccionar su contenido, por lo que sólo
después de haberla probado y servido en un vaso, se dio cuenta de que en su
interior se encontraba un pedazo de culebra en descomposición. La Cámara
consideró que un productor de bienes que vende los productos de tal forma que
su intención era que llegaran hasta un consumidor final de la misma manera en
que estos salieron de sus manos, sin que exista la posibilidad de que un
intermediario los examine, y que la ausencia de un cuidado razonable en la
preparación o empaque (almacenamiento) de los productos traerá como resultado
un daño para la vida o los bienes del consumidor, debe tener un cuidado
razonable y el consumidor puede exigir que así sea. (Mac
Alister Donoghue vs. Stevenson, 1 A. C. 562 (1932)).
[55] Las normas acusadas del Decreto extraordinario 3466 de 1982
fueron las siguientes: Artículo 11.-  Garantía Mínima Presunta. Se entiende
pactada en todos los contratos de compraventa y prestación de servicios la
obligación a cargo del productor de garantizar plenamente las condiciones de
calidad e idoneidad señaladas en el registro o en la licencia correspondiente, con
las adecuaciones derivadas de la oficialización de normas técnicas o de la
modificación del registro, así como las condiciones de calidad e idoneidad
correspondientes a las normas técnicas oficializadas aunque el bien o servicio
no haya sido objeto de registro.  ||  Para efectos de lo dispuesto en el inciso
anterior, es requisito obligatorio de todo registro indicar el término durante
el cual se garantizan las condiciones de calidad e idoneidad que se ofrecen,
cuando la autoridad competente no haya fijado mediante resolución el término de
dicha garantía mínima presunta, según la naturaleza y clase de los bienes y
servicios; cuando el término señalado por la autoridad afecte algún término ya
registrado, este último se entenderá modificado automáticamente de acuerdo con
aquél, a menos que el término registrado previamente sea mayor al fijado por la
autoridad competente, caso en el cual prevalecerá el registrado por el
productor.  ||  Ante los consumidores, la responsabilidad por la garantía
mínima presunta de que trata este artículo, recae directamente en los
proveedores o expendedores, sin perjuicio de que estos puedan, a su turno,
exigir el cumplimiento de dicha garantía mínima a sus proveedores o
expendedores, sean o no productores.  ||  La garantía de que trata este
artículo podrá hacerse efectiva en los términos previstos en el artículo 29.
(…) Artículo 29.  Procedimiento para asegurar la efectividad de las garantías.
En caso de incumplimiento total o parcial de la garantía mínima presunta o de
las demás garantías de un bien o servicio, el consumidor afectado podrá solicitar
que se obligue al proveedor o expendedor respectivo a hacer efectiva la
garantía o garantías o, si fuere procedente de acuerdo con el artículo 13° del
presente decreto, a cambiar el bien por otro o, si se manifestare que se desea
desistir de la compraventa del bien o de la obtención del servicio, a
reintegrar el precio pagado por el bien o servicio.  En todo caso se podrá
también solicitar la indemnización de los daños y perjuicios que hubiere lugar.
||  La solicitud formulada conforme al inciso precedente se tramitará por las
autoridades jurisdiccionales competentes, de conformidad con las reglas propias
del proceso verbal previsto en el Título XXIII del libro 3° del Código de Procedimiento
Civil y las adicionales señaladas en el artículo 36.  La sentencia mediante
la cual se decida la actuación sólo podrá ser favorable al expendedor o
proveedor si este demuestra que ha habido violación de los términos o
condiciones de la garantía o garantías por parte del consumidor o que no ha
podido dar cumplimiento a la garantía o garantías debido a la fuerza mayor o
caso fortuito, siempre y cuando no haya podido satisfacerla por intermedio de
un tercero.  ||  En la parte resolutiva de la providencia que decida la
actuación se ordenará al productor, según lo haya solicitado el
reclamante, hacer efectiva la garantía o garantías no satisfechas, reintegrar
el precio pagado por el bien o servicio, o cambiar el bien por otro de la misma
especie en un plazo razonable a juicio de quien emita la providencia; así
mismo, se dispondrá el pago del valor demostrado por el reclamante, por
concepto de los perjuicios causados.  En la misma providencia se indicará que
se causa una multa, a favor del Tesoro Público, equivalente a la séptima parte
del valor del salario mínimo legal vigente en Bogotá, D.E., al momento de
expedición de aquella, por cada día de retardo en su cumplimiento. (Se subrayan
las partes demandadas)
[56] En 1968 la Corte Suprema de Alemania decidió invertir la carga de
la prueba en un caso en el que un avicultor usó un pesticida para proteger a
sus pollos pero la sustancia los mató. La Corte consideró que una vez una
persona demuestre que el defecto que le causó el daño surgió en la esfera de
control del productor, se presume que éste obró culposamente. Sostuvo que en
tanto el productor está más cerca de los hechos y los conoce, es él quien debe
aclararlos; él conoce las circunstancias de producción, determina y organiza el
proceso de producción y de inspección cuando el producto terminado sale al
mercado.
[57] En una la presentación que sobre este tema hizo Ariel Armel ante
la subcomisión segunda de la Comisión Primera de la Asamblea Nacional
Constituyente el 19 de marzo de 1991 sostuvo: “(…) Por fortuna el Gobierno
escuchó las mesas de trabajo que en todo el territorio nacional se montaron
para solicitar la consagración de estos derechos (de los consumidores) en
Colombia y en su proyecto presentado al estudio de la Honorable Asamblea
incluye un artículo que consagraría los derechos de los consumidores que
nosotros estimamos realmente muy cercano a las necesidades del país y del
mundo. Más tarde se siguieron presentando en otros foros situaciones semejantes
que plasmaron definitivamente la necesidad de consagrar los derechos de consumidores
en todo el mundo como lo fue la Asamblea del Parlamento Europeo en 1970, la
Conferencia Cios Ori para la América Latina de 1982, la Comunidad Económica
Europea 982, la asamblea General de las Naciones Unidas y el PNDU en 1987; (…)”
(Antecedentes del artículo 78, Biblioteca de la Corte Constitucional, mimeo,
p.19) Ver también Ponencia sobre los derechos colectivos; ponentes:
Guillermo Perry, Iván Marulanda, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y
Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional N° 46, p.22; y Presentación de la
ponencia por el delegatario ponente Guillermo Perry. Antecedentes del artículo
78, Biblioteca de la Corte Constitucional, mimeo, p.2.
[58] Considerandos de la Directiva 85/374/CEE.
[59] Fragmento declarado inexequible en el fallo del que me aparto mediante
el presente salvamento de voto.
[60] En la sesión del 18 de abril de 1991 de la Comisión 5°, el
delegatario Jesús Pérez González-Rubio: “(…) los consumidores pueden estar en
una situación individual y la ley podría reglamentar sus derechos como
titulares individuales pero la realidad es que un consumidor, en una situación
determinada, puede no tener ningún interés en ejercer ese derecho, por la
insignificancia económica que ese derecho tiene desde el punto de vista
individual. Entonces, lo que se busca es que se indemnice, no el daño
individual, que repito, no tiene una significancia económica o muy poca; sino
el daño colectivo, que allí es donde ese daño adquiere importancia, porque hay
simultáneamente un enriquecimiento indebido de manera colectiva; es decir, el
enriquecimiento es privado eventualmente para una empresa, el daño es
individual y colectivo; indivi­dual no tiene importancia reclamar por él; pero
colectivamente si vale muchísimo. Voy a poner un ejemplo, (…) unos consumidores
están comprando un paquete de leche, un cartón, y que ese cartón dice que le
están vendiendo (…) 600 gramos o lo que se quiera, y a la hora de la verdad es
posible mostrar, probar, por la autoridad competente que todos esos cartones
tienen son 500 gramos del producto x; ninguno de los que estamos aquí tenemos
interés alguno en reclamar individualmente por los 100 gramos que nos han
faltado siempre y que hemos pagado, porque eso no tiene sentido; pero si yo
individualmente soy titular del derecho de reclamar por el daño colectivo y
logro probar que esta conducta se está dando, desde hace tanto tiempo y que la
producción diaria o mensual o anual es de tanto, lo que implica que ha habido
un daño colectivo cuantificable; es posible conseguir que el juez condene en
función no sólo de mi derecho particular, sino del daño que se le ha hecho a la
comunidad (…)” Antecedentes del artículo 78, Biblioteca de la Corte
Constitucional, mimeo, p.65.
[61] Corte Constitucional, sentencia C-1141/00; M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[62] Desde una perspectiva económica puede argumentarse que los
mercados por sí mismos no corrigen las asimetrías de información entre los
agentes económicos, las cuales les impiden tomar una decisión suficiente­mente
informada respecto a cuáles son los bienes y servicios ofrecidos en el mercado
que más les convienen, tanto por precio como por calidad. La protección
constitucional de los derechos de los consumidores supone, entonces, la
obligación del Estado de crear las regulaciones apropiadas para corregir dichas
asimetrías de información. Al respecto, entre otros, ver: Samuelson, P. y
Nordhaus, W. Economía. Mc Graw Hill. España, 2002.
[63] En el caso Sindell vs. Abbot Laboratories la Corte de
Apelación del Estado de California condenó a los laboratorios Abbot para que
indemnizaran a Judith Sindell por tener tumores cancerosos en su aparato
reproductivo y en sus senos, debido a que estuvo expuesta a una droga mientras
estaba en el vientre de su madre. La dificultad del caso estribaba en que
varios laboratorios producían pastillas similares y la demandante no sabía a ciencia
cierta cuál había injerido su madre. La Corte decidió que una vez el demandante
demuestre que el demandado controlaba un porcentaje sustancial del mercado, se
invierte la carga de la prueba y es ahora el demandado quien debe demostrar que
no pudo haber fabricado el producto que lesionó al demandante, si no logra
probarlo debe responder proporcionalmente al porcentaje del mercado que tenía.
[64] Ley 472 de 1998, artículo 12.- Titulares de las acciones. Podrán
ejercitar las acciones populares:  1. Toda persona natural o jurídica.  2. Las
organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de
índole similar.  3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control,
intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos
e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión.  4. El
Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros
Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia.  5. Los
alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban
promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.
[65] En Argentina, el 16 de marzo de 2000 la Cámara Federal Civil y
Comercial reconoció la legitimación de la Defensoría del Pueblo para presentar
acciones judiciales en defensa de los derechos individuales y colectivos de los
consumidores y los usuarios, en la ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Cámara
declaró responsable a Edesur S.A. (empresa de energía) por los daños causados a
los usuarios del servicio por un corte en el suministro de energía, e indicó
que los damnificados podrían recurrir ante los tribunales correspondientes por
la vía que estimen pertinente, y que en cada caso se fijaran los daños causados
a los usuarios de acuerdo con las particularidades que cada uno pudiera
presentar. Esta decisión encuentra como referente normativo en Argentina la Ley
de protección del consumidor (Leyes 24.240 y 24.999).
[66] Al respecto ver: Antecedentes del artículo 78, Biblioteca de la
Corte Constitucional, mimeo, p.19;  Ponencia sobre los derechos colectivos;
ponentes: Guillermo Perry, Iván Marulanda, Jaime Benítez, Angelino Garzón,
Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional N° 46, p.22; y
Presentación de la ponencia por el delegatario ponente Guillermo Perry.
Antecedentes del artículo 78, Biblioteca de la Corte Constitucional, mimeo,
p.2.
[67] Directiva del Consejo de la Comunidades Europeas que regula el
tema (65/374/CEE); primer considerando: “Considerando que es preciso aproximar
las legislaciones de los Estados miembros en responsabilidad del productor por
los daños causados por el estado defectuoso de sus productos dado que las
actuales divergencias entre las mismas pueden falsear la competencia, afectar a
la libre circulación de mercancías dentro del mercado común y favorecer la
existencia de distintos grados de protección del consumidor frente a los daños
causados a su salud o a sus bienes por un producto defectuoso.”
[68] Antecedentes del artículo 78, Biblioteca de la Corte
Constitucional, mimeo, p.19.
[69] El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha
establecido recientemente en su jurisprudencia (Asuntos C-52/00, C-154/00 y
C-183/00 Comisión/República Francesa – Comi­sión/República Helénica y V.
González Sánchez/Medicina Asturiana, S.A.) que la responsabilidad del productor
por los daños causados por productos defectuosos debe ser idéntica en todos los
Estados miembros. El Tribunal ha respondido afirmativamente a un órgano
jurisdiccional español (C-183/00) que la Directiva 85/374/CEE, relativa a la
aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de
los Estados miembros en materia de responsabilidad por los daños causados por
productos defectuosos (DO L 210, p. 29; EE 13/19, p. 8), debe interpretarse en
el sentido de que los derechos que confiere la legislación de un Estado miembro
a los perjudicados por los daños causados por productos defectuosos, podrían
verse limitados o restringidos tras la adaptación del ordenamiento jurídico
interno de dicho Estado a la Directiva, por lo que considera que la Directiva
no deja a los Estados miembros la posibilidad de mantener un régimen general de
responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos distinto del
que ella prevé. Sin embargo, señala que el perju­dicado conserva su
legitimación activa conforme a los regímenes clásicos de responsabilidad.
[70] Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Sala Quinta,
(Asunto C-183/00) Sentencia de 25 de abril de 2002.
[71] Dentro del resumen que elaboró la Corte
Constitucional de las intervenciones de los órganos estatales en la sentencia
C-1141/00 se indica que éstas concluyen: “(…) que
sólo una interpretación parcial, no sistemática y completa de las normas, puede
explicar la tesis de los demandantes que se edifica sobre un ostensible error
de apreciación, que la simple lectura del artículo transcrito se encarga de
esclarecer. La legitimación pasiva de los distribuidores, corresponde a una
opción procesal que cabe dentro del margen de libre configuración normativa del
legislador, y, además, consulta el mejor interés del consumidor que ha
tenido un trato material y jurídico inmediato con su respectivo proveedor o
expendedor, de modo que se torna más fácil y expedito dirigir contra éstos las
demandas y, por este medio, activar la entera cadena de intermediarios hasta
llegar al productor final. (…)” (acento fuera del texto) Contrasta esta
propuesta de solución (llegar al responsable final) con un comentario de un
tratadista argentino sobre el mismo punto, que dice al respecto: “(…) la
legislación brasileña, que ha seguido los lineamientos de la Directiva de la
Comunidad Económica Europea, establece la responsabilidad solidaria del
fabricante de la parte componente o materia prima, con lo cual se ha querido
evitar que la protección del consumidor quede comprometida en la medida en que
se cree un fabricante final insolvente para así eludir su responsabilidad.”
(Ghersi, Carlos Alberto. Teoría general de la reparación de daños.
Editorial Astrea. Buenos Aires, 1999. p. 182).
[72] Re Paris Aircrash of March 3, 1974, 399 F. Supp. 732.
[73] Corte Constitucional, Sentencia C-973 de 2002, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[74] Corte Constitucional, Sentencia C-973 de 2002, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.