C-726-09
Sentencia C-726/09
Sentencia C-726/09
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cumplimiento de requisito de
pertinencia
Si bien la vista fiscal
solicita que la Corte emita un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la
demanda, aduciendo  que las razones presentadas para explicar la presunta
inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas no son “pertinentes”, para la
Sala los cargos sí son de rango constitucional y son pertinentes, pues ellos
plantean que las normas acusadas desconocen la Constitución, porque confieren a
la CNTV la facultad de establecer de manera general un régimen sancionatorio y
de aplicarlo en los casos concretos, lo cual contraviene (i) el principio
superior de legalidad de las faltas y de las sanciones,  y (ii) el principio
constitucional de imparcialidad, que proscribe que quien consagra la sanción
sea el mismo que la aplique, lo que hace que las normas acusadas desconozcan el
derecho al debido proceso.
COMISION
NACIONAL DE TELEVISION-Naturaleza jurídica/COMISION NACIONAL DE
TELEVISION-Facultades constitucionales y legales/COMISION NACIONAL DE
TELEVISION-Autonomía/COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Funciones con
estricta sujeción a la ley
Esta Corporación se ha
referido a la  naturaleza  jurídica de la CNTV y al alcance de sus facultades
constitucionales y legales, y ha puesto de presente que en los artículos 76 y
77 de la Constitución Política se previó la existencia de un ente autónomo con
independencia administrativa, patrimonial y técnica, encargado de  dirigir la
política que en materia de televisión señale la Ley, así como de ejercer la
intervención estatal en el espectro electromagnético, en relación con el
servicio público de televisión; y para estos efectos, la Ley 182 de 1995
desarrolló dichos artículos constitucionales, creando la Comisión Nacional de
Televisión. Respecto del alcance de la autonomía de la CNTV, la Corte ha
explicado que la lectura de los artículos 76 y 77 superiores indica que se
trata de una atribución que le permite al organismo desarrollar libremente sus
funciones, pero no implica una emancipación del ordenamiento jurídico, pues como
ente ejecutor de la política estatal televisiva, la Comisión es un organismo
integrado a la estructura administrativa del Estado que desempeña sus funciones
sujeta a la voluntad de la Ley.  Así, a pesar de la amplitud de las facultades
que le competen a este organismo en el desarrollo de la política de televisión,
sus atribuciones se encuentran claramente delimitadas por la ley. A ésta le
corresponde determinar la política del Estado en la materia y a la CNTV
dirigirla.
AUTONOMIA
DE LA COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Alcance
COMISION
NACIONAL DE TELEVISION-Facultades regulatorias/COMISION NACIONAL DE
TELEVISION-Potestad de regulación derivada de autonomía institucional/COMISION
NACIONAL DE TELEVISION-Potestad normativa exclusiva y excluyente
La potestad reglamentaria,
entendida como la producción de un acto administrativo que hace real el
enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva en
el plano de lo real, no es una facultad exclusiva del Presidente de la
República, sino que otros órganos administrativos o autónomos pueden estar
revestidos de esta prerrogativa, bien por voluntad del mismo constituyente,
bien por obra del legislador. En el caso específico de la CNTV, derivadas de su
autonomía institucional, se le han reconocido facultades regulatorias; la
propia Constitución Política así lo prescribe, cuando en el inciso 2º del
artículo 77 indica que “La televisión será regulada por una entidad autónoma
del orden nacional, sujeta a un régimen propio.” El propósito perseguido por el
constituyente con esta atribución normativa consiste en dotar de instrumentos
al ente encargado de  dirigir la política que en materia de televisión señale
la ley, a fin de que pueda actuar con la independencia frente al ejecutivo que
reclama la naturaleza de su función. Las facultades regulatorias de la CNTV no
tienen un carácter residual frente a la potestad reglamentaria general del
Presidente de la República, sino que, más bien, desplazan tal potestad. Se
trata por tanto, de una potestad normativa exclusiva y excluyente.
COMISION
NACIONAL DE TELEVISION-Ejecutor de la política pública en materia de
televisión/COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Funciones de inspección,
vigilancia y control/COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Facultad
sancionatoria
Las facultades sancionatorias
que le son reconocidas a la CNTV, son un desarrollo legal de las funciones de
inspección, vigilancia y control que constitucionalmente le corresponden, y
tienen  una justificación constitucional que radica en la necesidad de que,
como órgano ejecutor de la política pública en materia de televisión, y dadas
sus facultades de inspección, vigilancia y control en la materia, cuente con
las herramientas jurídicas que le permitan hacer cumplir sus decisiones por
parte de los particulares.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN TIPO PENAL Y TIPO SANCIONATORIO-Distinción/PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Menor intensidad
La Corte ha señalado que en
materia sancionatoria el principio de legalidad no reviste la misma intensidad
que en materia penal, conclusión reforzada con las consideraciones relativas a
que la sanción administrativa no implica privación de la libertad física, al
paso que la sanción penal sí conlleva esta grave restricción de derechos
fundamentales, y que el derecho penal tiene como destinatarios a la generalidad
de las personas, al paso que el derecho administrativo sancionador opera en
“ámbitos específicos”.  De la misma manera esta Corporación ha explicado que  debido
a que en el derecho administrativo sancionador existen controles para evitar la
arbitrariedad de quien impone la sanción, como son  las acciones contencioso
administrativas, es admisible una mayor flexibilidad del principio de
legalidad, de manera que la forma típica pueda tener un carácter determinable.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA CONTRACTUAL-Alcance en facultades
reglamentarias/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA CONTRACTUAL-Definición
de faltas y sanciones puede ser deferida al reglamento
El máximo tribunal de lo
contencioso administrativo ha definido que en materia contractual
administrativa la laxitud del principio de legalidad, que preside el derecho
punitivo del Estado, es aun mucho mayor que en la generalidad del derecho
administrativo sancionador, pues en este terreno la tipicidad ha sido entendida
como la simple necesidad de que la conducta sancionable esté definida por el
ordenamiento jurídico o por el contrato, y no por la ley en sentido formal o
material, siempre y cuando medie primero una autorización, ésta sí de rango
legal, para el ejercicio de esta facultad normativa, con hondas repercusiones
en el alcance de las facultades reglamentarias de los órganos que integran la
rama ejecutiva o de los organismos autónomos o independientes previstos en la
Constitución, pues es claro que, de conformidad con la doctrina trascrita, la
definición de las faltas y las sanciones puede ser deferida al reglamento.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-No se vulnera por norma que faculta a
la CNTV para reglamentar régimen sancionatorio
PRINCIPIOS
DEL DERECHO PENAL EN OTRAS DISCIPLINAS SANCIONATORIAS-Aplicación flexible y
con matices/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Menos
riguroso/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN TIPO PENAL Y TIPO DISCIPLINARIO-Distinción
Si bien la Corte
Constitucional ha hecho ver que los principios del
derecho penal se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de actividad
sancionadora del Estado, y entre estos principios, ocupa un lugar
principalísimo el de la legalidad de las faltas y de las sanciones, conforme al
cual, la definición de las conductas sancionables y las sanciones
administrativas correspondientes es competencia exclusiva del legislador
(reserva de ley), y no de la administración o de los órganos administrativos
independientes; además, que esta definición legal debe ser previa a la conducta
que va a ser sancionada (tipicidad). También ha explicado que los matices con
los cuales los principios del derecho penal se aplican al derecho sancionatorio
hacen que el de tipicidad no tenga en esta última materia la misma connotación
que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más riguroso y esta diferencia
se explica por el hecho de que los tipos penales tienen una estructura
autónoma, al paso que los administrativos sancionatorios no. De ahí que la
jurisprudencia ha admitido que la tipicidad en materia sancionatoria permite
conceder a la autoridad administrativa encargada de evaluar la responsabilidad
cierto margen de evaluación más amplio y flexible que el que tiene el juez en
materia penal.
TIPO EN
BLANCO EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Característico
La diferencia en la estructura
de los tipos penales y los sancionatorios hace que en el derecho sancionador la
forma usual de predeterminación legal de las faltas sancionables sea la figura
llamada “tipos en blanco”, en donde hay una cadena de normas cuya lectura
sistemática permite entender cuál es la conducta sancionable y cuál la sanción
correspondiente
Referencia: expediente D-7662
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal e) (parcial) del artículo 5° y el
literal h) (parcial) del artículo 12 de la Ley 182 de 1995, "por la
cual se reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su
desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la comisión nacional
de televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se
establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran
entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de
telecomunicaciones".
Actor: Néstor Humberto Martínez
Neira
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil nueve
(2009).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Juan Carlos
Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Mauricio González Cuervo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto
Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con
fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Néstor Humberto Martínez Neira, quien
dijo intervenir en nombre y representación de la Asociación Nacional de Medios
de Comunicación -ASOMEDIOS-, demandó el literal e) (parcial) del artículo 5°, y
el literal h) (parcial) del artículo 12 de la Ley 182 de 1995, "por la
cual se reglamenta el servicio de televisión y se formulan políticas para su
desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional
de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se
establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran
entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de
telecomunicaciones".
2.
LA DEMANDA
2.1. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 41681 del  20 de
enero de 1995; dentro de dicho texto se subrayan y resaltan los apartes
parcialmente demandados:
“LEY
182 DE 1995
“(enero
20)
“por
la cual se reglamenta el servicio de la televisión y se formulan políticas para
su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforman la Comisión
Nacional de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión ,
se establecen normas para  contratación de los servicios, se reestructuran
entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de
telecomunicaciones.
“El
Congreso de la República de Colombia,
“DECRETA:
“…
“TITULO
II
“DE
LA COMISION NACIONAL DE TELEVISION
“CAPITULO
I
“NATURALEZA
Y FUNCIONES
“…
“ARTICULO
5o. Funciones. En desarrollo de su objeto, corresponde a la Comisión
Nacional de Televisión:
“…
“e)
Reglamentar el otorgamiento y prórroga de las concesiones para la operación del
servicio, los contratos de concesión de espacios de televisión y los contratos
de cesión de  derechos de  emisión, producción y coproducción de los programas
de televisión, así como los requisitos de las licitaciones, contratos y
licencias para acceder al servicio, y el régimen sancionatorio aplicable
a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, de conformidad
con las normas previstas en la ley y en los reglamentos;
“…
“CAPITULO
II
“ORGANIZACION
Y ESTRUCTURA DE LA COMISION
“…
“ARTICULO
12. Funciones de la Junta Directiva. Son funciones de la Junta Directiva
de la Comisión Nacional de Televisión:
“…
“h)
Sancionar, de conformidad con las normas del debido proceso y con el
procedimiento previsto en la ley, a los operadores del servicio, a los
concesionarios de espacios de televisión y a los contratistas de los canales
regionales por violación de sus obligaciones contractuales, o por transgresión
de las disposiciones legales y reglamentarias o de las de la
Comisión, relacionadas con el servicio.
“Para
tales efectos, y en relación con las concesiones originadas en un contrato, la
Junta Directiva de la Comisión decretará las multas pertinentes por las
violaciones mencionadas, en aquellos casos en que considere
fundadamente que las mismas no merecen la declaratoria de caducidad del
contrato. Ambas facultades se considerarán pactadas así no estén expresamente
consignadas en el convenio.
“Las multas
serán proporcionales al incumplimiento del concesionario y al valor actualizado
del contrato, y se impondrán mediante resolución motivada.
“Igualmente,
la Junta Directiva podrá imponer la sanción de suspensión de la concesión hasta
por seis (6) meses o la cancelación definitiva cuando la transgresión de las
disposiciones legales y reglamentarias de la Comisión así lo acrediten.
“En el caso
de las comunidades organizadas, además de dicha suspensión, la Junta Directiva
podrá imponer las sanciones de multa hasta por quinientos (500) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, y la de revocatoria de la licencia para
operar el servicio.
“En el caso
de los operadores públicos las sanciones podrán ser multas de hasta mil
quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y la
destitución de los servidores públicos que hayan tolerado o cometido la
infracción.
“Para el
ejercicio de tal facultad la Junta Directiva deberá tener en cuenta la gravedad
de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión;
“…”
2.2
. ANÁLISIS
DE LA DEMANDA
2.2.1    A
juicio del actor, las normas que parcialmente acusa desconocen los artículos
6, 28, 29 y 209 de la Constitución Política, que desarrollan el derecho al
debido proceso y los principios de legalidad y de imparcialidad.
2.2.2    Para
explicar el concepto de la violación, el demandante afirma que el artículo 77
de la Carta crea un órgano autónomo de carácter nacional, denominado “Comisión
Nacional de Televisión” (en adelante CNTV), encargado de ejecutar la política
de la televisión nacional y de regular la misma. No obstante, dicha autonomía
no habilita a la CNTV para “pasar por encima del orden constitucional que
gobierna la actividad de las autoridades públicas y que, en particular confiere
a los ciudadanos derechos fundamentales, tales como (i) el debido proceso, (ii)
la certeza de que no pueden ser juzgados sino por violación de ley
preexistente, que establezca la conducta contravencional y su sanción y (iii)
la imparcialidad del funcionario.” Para sustentar esta afirmación, cita la
jurisprudencia contenida en la Sentencia C-037 de 2000[1],
en donde se sostuvo que “la normatividad jurídica emanada de
autoridades administrativas o de entes autónomos,  debe acatar las
disposiciones de la ley, tanto en su sentido material como formal”.
2.2.3    Prosigue
la demanda recordando que mediante la ley acusada, entre otros asuntos, se
dictó el estatuto de la CNTV, adscribiendo a este órgano la función de
adelantar actividades de inspección y vigilancia, en ejercicio de las cuales
puede llevar a cabo visitas e inspecciones a los operadores, concesionarios y
contratistas de televisión, y como resultado de éstas, de conformidad con el
literal b) del artículo 5° de la Ley 182 de 1995, puede “imponer las
sanciones a que haya lugar”. Tales sanciones consisten en multas,
amonestaciones, suspensiones temporales o cancelación, caducidad o revocatoria
de la concesión o la licencia, según lo prescriben los literales d) y n) del
artículo 5° de la Ley 182 de 1995, y los artículos 12 y 53 ibídem. En
todos estos casos, afirma el actor, “el legislador definió, con arreglo al
debido proceso y al principio de legalidad, las sanciones que procedían y, en
el caso de las multas, los montos máximos y mínimos dentro de los cuales la
Junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión  puede ejercer el ius puniendi
del Estado.” No obstante, “(o)curre lo contrario, respecto de los
preceptos impugnados, porque en ellos el legislador le confió a la propia
autoridad, la facultad de determinar las sanciones y multas a aplicar, pese a
que esas materias constituyen “reserva de ley” en nuestro Estado social de
Derecho, en el que las penas deben ser señaladas por el propio legislador.”
2.2.4    Agrega
la acusación que “en las normas cuya inconstitucionalidad se demanda, en
forma manifiestamente contraria a la Constitución Política, el legislador le
delegó a la misma CNTV la facultad de (i) establecer el régimen sancionatorio
aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión (art.
5°. Literal e) de la Ley 182 de 1995) y (ii) decretar las “multas pertinentes”
a los concesionarios contractuales por violación de sus obligaciones
contractuales, o por trasgresión de las disposiciones legales y reglamentarias
o de las de la comisión, relacionadas con el servicio /art. 12 de la Ley 182 de
1995).” (Negrillas propias del original).
2.2.5    La
demanda explica concretamente las razones por las cuales las normas acusadas
implican la violación del derecho al debido proceso y del principio de
legalidad; al respecto afirma que si bien el rigor del procedimiento
administrativo sancionatorio no tiene los mismos alcances que el del
procedimiento penal, el núcleo esencial del derecho al debido proceso debe ser
respetado por la administración; así las cosas, los principios de tipicidad y
de legalidad, que forman parte del núcleo esencial de esta garantía, deben
informar el ejercicio del ius puniendi del Estado en cualquiera de sus
manifestaciones, incluida la actividad sancionatoria de la administración. Por
lo tanto, no pueden ser de recibo “las prácticas extendidas según las cuales
las autoridades de supervisión, como lo es la Comisión Nacional de Televisión,
dictan reglamentos técnicos en los que incluyen a su arbitrio sanciones y ellas
mismas velan por su debida aplicación, sancionando a los contraventores.”
Agrega que el principio de legalidad exige, no sólo que la sanción esté
contenida en una norma, sino que esta sea de rango legal. Por lo cual, “el
legislador no puede delegar en la autoridad administrativa la determinación de
la conducta contravencional, ni mucho menos la sanción a imponer”.[2]
2.2.6    Finalmente,
para explicar por qué las normas acusadas vulnerarían también el principio
superior de imparcialidad, la demanda expone que “no es posible en un estado
de derecho que la misma autoridad rectora de una industria, que sanciona una
conducta como inapropiada o irregular, juzgue el proceder de los particulares.”
Agrega que, en este sentido, en la Sentencia C-1641 de 2000 se declararon
inexequibles las funciones de la entonces Superintendencia Bancaria en materia
jurisdiccional, considerando que quien instruye un mercado no puede ser al
propio tiempo su juez. Así las cosas, en cuanto las normas acusadas “confían
a la CNTV la facultad de regular la prestación del servicio de los
concesionarios de televisión y, al mismo tiempo, le conceden la oprobiosa
competencia de señalar las sanciones respectivas e imponerlas”, desconocen
el principio constitucional de imparcialidad, por cuanto la Comisión “funge
como regulador, como juez y como ejecutor”.
2.3. INTERVENCIONES EN LA DEMANDA
2.3.1. Intervención de la Comisión Nacional de
Televisión.
En
representación de la Comisión de la referencia, oportunamente intervino dentro
del proceso el ciudadano Juan Andrés Carreño Cardona, director y representante
legal de la CNTV, quien se opuso a las pretensiones de la demanda, con las
siguientes razones:
2.3.1.1. Al parecer del ciudadano interviniente, en las normas
demandadas “no es posible encontrar ningún tipo de delegación para el
establecimiento de procedimientos y sanciones por parte del legislador y a
favor de la Comisión Nacional de Televisión”. Lo anterior por cuanto, en lo
que tiene que ver con el literal e) del artículo 5° de la Ley acusada, el verbo
rector “reglamentar”, utilizado por el legislador, sería indicativo de
que el Congreso “no delegó a la Comisión Nacional de Televisión la facultad
de establecer procedimientos y sanciones, sino una facultad reglamentaria en
las materias señaladas que, además, corresponde a las previsiones de los
artículos 76 y 77 de la Constitución, la cual el mismo legislador reiteró en el
literal h) del artículo 12 de la Ley 182, igualmente objeto de la demanda, que
prevé como una de las funciones de la Junta Directiva de la Comisión Nacional
de Televisión la de “sancionar, de conformidad con las normas del debido
proceso y con el procedimiento previsto en la ley, a los operadores del
servicio, a los concesionarios de espacios de televisión, y a los contratistas
de los canales regionales por violación de sus obligaciones contractuales, o
por trasgresión de las disposiciones legales y reglamentarias o de las de la
Comisión, relacionadas con el servicio”.
2.3.1.2. Agrega la intervención, que las disposiciones
expedidas por la CNTV, a que aluden las normas acusadas, “son aquellas que
reglamentan las sanciones y los procedimientos establecidos en la ley, por lo
cual, no puede afirmarse que sean aquellas que esta entidad apruebe en
ejercicio de una supuesta facultad de establecer sanciones”;  y destaca que
el literal e) acusado expresamente indica que la imposición de la sanción por
parte de la Comisión debe hacerse “de conformidad con las normas del
debido proceso y con el procedimiento previsto en la ley” , por lo cual
resulta inadmisible que el demandante afirme que a la mencionada Comisión se le
ha otorgado la facultad, no sólo de establecer sanciones, sino de fijar el
procedimiento para su aplicación.
2.3.1.3. En cuanto a las facultades que constitucionalmente
competen a la Comisión Nacional de Televisión, la intervención recuerda que en
desarrollo de su autonomía, y conforme lo prescribe concretamente el inciso 2°
del artículo 77 superior, esta entidad “goza de una potestad normativa que
le permite ejercer la función de regulación de la televisión nacional.”[3]
En tal virtud, la CNTV puede reglamentar materias del servicio público de
televisión, “determinado las reglas a las que  se deben ajustar los
diferentes prestatarios del servicio público de televisión”.[4]
2.3.1.4. Respecto de la potestad sancionadora de la
administración, de la que por analogía sería titular la CNTV, tras citar
jurisprudencia de esta Corporación vertida en las sentencias C-214 de 1994 y
C-052 de 1997, la intervención destaca que esta facultad ha sido entendida como
un instrumento de autoprotección que contribuye a preservar el orden jurídico
institucional, y que la Corte también ha admitido que es posible otorgar
facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir regímenes sancionatorios y
procedimientos para su aplicación.[5]
2.3.1.5. En un nuevo acápite, la intervención explica que la
voluntad del constituyente y del legislador fue que a través de un órgano
autónomo e independiente como la CNTV se ejerzan la totalidad de las siguientes
atribuciones: “la gestión, el control, la intervención, la planeación la
dirección y la regulación del servicio público de televisión”. Agrega, con
fundamento en la sentencia C-298 de 1999, que no se trata de una entidad
simplemente ejecutora y reguladora del servicio de televisión, sino que le son
inherentes las funciones de inspección, vigilancia y control de dicho servicio.
2.3.1.6. Finalmente, la intervención de la CNTV recuerda
la jurisprudencia de esta Corporación, en la que se ha afirmado el carácter de
servicio público de la televisión.
2.4.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez
Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto emitió el concepto de
su competencia, en el cual pidió a la Corte, como primera opción, declararse
inhibida para conocer de la presente demanda, por falta de pertinencia
de las razones del cargo formulado en contra las normas parcialmente acusadas.
En forma subsidiaria, solicitó declarar exequibles las expresiones demandadas
contenidas en el literal e) del artículo 5° y en el literal h) del artículo 12
de la Ley 182 de 1995. Como tercera petición, subsidiaria a las dos anteriores,
en su orden, pidió a la Corte declarar exequibles las expresiones “el
régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas
de televisión, de conformidad con las normas previstas en la ley y en los
reglamentos” contenida en el literal e) del artículo 5 de la Ley 182 de
1995,  y “de las de la Comisión” y “Para tales efectos, y en relación
con las concesiones originadas en un contrato, la Junta Directiva de la Comisión
decretará las multas pertinentes por las violaciones mencionadas”,
contenidas en el literal h) del artículo 12 de la misma ley. E inexequible la
expresión “serán proporcionales al incumplimiento del concesionario y al
valor actualizado del contrato, y” contenida en el literal h) del artículo
12 de la Ley 182 de 1995. Finalmente, el Procurador pidió a la Corte “€xhortar
al Congreso de la República para que expida, lo más pronto posible, una norma
que solucione el vacío legal en materia de multas con el objetivo que la
Comisión Nacional de Televisión pueda cumplir con los fines constitucionales a
su cargo en lo que tiene que ver con la sanción de las transgresiones de las
disposiciones relacionadas con el servicio, por parte de los concesionarios.”
Para sustentar
estas solicitudes, expuso los siguientes argumentos:
2.4.1. Inicialmente, la vista fiscal explica por qué su primera
solicitud es que la Corte se inhiba de conocer la presente demanda. Al
respecto, sostiene que las facultades de regulación y sanción a que se refieren
las normas acusadas “no se correlacionan, per se, con el cargo formulado
contra las mismas, consistente en la determinación sancionatoria, en
materia de multas, por parte de la Comisión Nacional de Televisión y no por la
ley.” En este sentido, para el Ministerio Público las razones expuestas por
el demandante no son pertinentes, “debido a que el cargo presentado
corresponde a un contenido normativo diferente a los cuestionados por el
actor”.
2.4.2. Para defender la solicitud subsidiaria de exequibilidad
de las expresiones demandadas contenidas en el literal e) del artículo 5° y en
el literal h) del artículo 12 de la Ley 182 de 1995, la vista fiscal explica
que los artículos 76 y 77 de la Carta determinan la creación de una entidad
autónoma encargada de la intervención en el espectro electromagnético para los
servicios de televisión, la dirección de la política en la materia y su
regulación, y que, en cumplimiento de dichas normas superiores, “el
legislador creó la Comisión Nacional de Televisión y le asignó, entre otras,
las facultades de reglamentar el régimen sancionatorio a su cargo y de
sancionar, decretando las multas pertinentes, la trasgresión de las
disposiciones dictadas por la Comisión relacionadas con el servicio.”
(Negrillas fuera del original).
Al parecer del
señor Procurador, las anteriores facultades legales otorgadas a la CNTV
corresponden a la autonomía que la Constitución le reconoce;  agrega que
facultades similares radicadas en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio
Civil fueron halladas exequibles por esta Corporación en la sentencia C-1265 de
2005. Adicionalmente, sostiene que, por mandato expreso del constituyente, la
mencionada Comisión tiene facultades regulatorias y reglamentarias,    “prescindiendo
de la reglamentación del Gobierno Nacional”. A partir de estas
consideraciones, concluye que “las funciones de la CNTV de reglamentar el
régimen sancionatorio y de sancionar por incumplimiento de las normas que
expida la Comisión relacionadas con el servicio, mediante el decreto de las
multas pertinentes, se ajustan al orden superior.”
2.4.3. A continuación la vista fiscal sugiere que,  con
base en el principio pro actione, la Corte declare la unidad normativa
entre los apartes demandados y la expresión “serán (las multas)
proporcionales al incumplimiento del concesionario y al valor actualizado del
contrato”, no acusada, contenida en el inciso 3° del literal h) del
artículo 12 de la Ley 182 de 1995, pues a su juicio esta frase se encuentra
intrínsecamente relacionada con el tema de la acusación, y además presenta “serias
dudas de inconstitucionalidad”.
Para explicar
por qué la mencionada expresión resulta inconstitucional, el señor Procurador
sostiene que ella establece que las multas “serán proporcionales al
incumplimiento del concesionario y al valor actualizado del contrato”,  lo
que desconoce el debido proceso “en lo que tiene que ver con la definición
previa y expresa, en la ley, de las sanciones que se deben imponer.”
Abundando en explicaciones, afirma lo siguiente:
“Tal
violación del principio constitucional de la legalidad de las penas y de las
sanciones se presenta porque la expresión señalada deja en manos de la Comisión
Nacional de Televisión las multas a imponer a los concesionarios, cuando éstos
transgredan las disposiciones que estén relacionadas con el servicio público de
televisión, ya que ni la Ley 182 de 1995 ni ninguna otra establecen el rango
específico mínimo y máximo de las multas para que la Comisión decrete la que
corresponda en cada caso concreto, ni ningún otro método que se constituya
en el límite concreto de acción en la materia a cargo de la CNTV.” (Negrillas
fuera del original).
2.4.4.
Finalmente, la vista fiscal sugiere que dada la necesidad de que las multas
estén expresamente definidas para que la CNTV pueda imponerlas, la Corte
debería exhortar al Congreso de la República para que expida una norma que
solucione el vacío legal en la materia.
3.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN.
3.1. Competencia
De conformidad
con lo prescrito por el numeral  4° del artículo 241 de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de una ley de la
República.
3.2.  El problema jurídico propuesto por la demanda.
3.2.1 Como se expuso en el acápite de Antecedentes de la
presente Sentencia, en un primer cargo el demandante afirma que las normas
parcialmente acusadas resultan contrarias a las normas superiores relativas al
derecho al debido proceso y al principio de legalidad de las sanciones. Lo
anterior por cuanto, si bien la CNTV es un ente constitucionalmente autónomo
que tiene adscritas funciones de inspección y vigilancia, en virtud de las
cuales puede imponer sanciones, ello no le permite al Congreso desconocer que,
en materia sancionatoria, los administrados sólo pueden ser juzgados por violación
de una ley preexistente, que establezca la conducta contravencional y su
sanción. Las normas acusadas, sostiene la demanda, le conceden a la CNTV la
facultad de determinar las sanciones y multas a aplicar a los administrados,
pese a que esas materias tienen “reserva de ley”. Agrega que en dichas
disposiciones se le delegaron a dicha Comisión las facultades de establecer el
régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas
de televisión, y de decretar las “multas pertinentes” a los
concesionarios, por violación de sus obligaciones contractuales o por
trasgresión de las disposiciones legales y reglamentarias, o de las de la
Comisión.
En un segundo
cargo, la demanda arguye que la posibilidad de que la CNTV produzca normas de
rango reglamentario, en las cuales consagra sanciones que luego ella misma
aplica, conlleva la violación del principio de imparcialidad, que también forma
parte de la garantía del debido proceso; pues no es posible que la entidad
rectora de una actividad sea la misma que “juzgue el proceder de los
particulares”.
3.2.2. La única intervención que se recibió durante el término
de fijación en lista, proveniente del director y representante legal de la
CNTV, defendiendo la constitucionalidad de las normas parcialmente acusadas
arguyó que el verbo rector “reglamentar”, utilizado por el legislador en
literal e) del artículo 5° de la Ley demandada, indica que el Congreso “no
delegó a la Comisión Nacional de Televisión la facultad de establecer
procedimientos y sanciones, sino una facultad reglamentaria en las materias
señaladas”. En cuanto al literal h) del artículo 12 de misma Ley, destaca
que la facultad que dicha norma le asigna a la CNTV es la de “sancionar, de
conformidad con las normas del debido proceso y con el procedimiento previsto
en la ley…”. En tal virtud, no encuentra que dichos artículos desconozcan
el principio de legalidad de las sanciones.
3.2.3. La vista fiscal, en primer lugar, plantea que la demanda
es inepta, pues a su parecer las razones son “impertinentes”. No
obstante, si lo anterior no llegara a ser aceptado por la Corte, pide que se
declare la exequibilidad de las normas parcialmente acusadas, pues estima que las
facultades concedidas por el legislador a la CNTV para reglamentar el régimen
sancionatorio a su cargo y sancionar, decretando las multas pertinentes,
corresponden a la autonomía que la Constitución le reconoce a dicho ente. No
obstante, solicita a la Corte que considere la posibilidad de conformar una
unidad normativa entre las expresiones demandadas contenidas en el literal e)
(parcial) del artículo 5° y el literal h) (parcial) del artículo 12 de la Ley
182 de 1995, y la expresión no acusada que reza “serán (las multas)
proporcionales al incumplimiento del concesionario y al valor actualizado del
contrato”, contenida en el inciso tercero del literal h) del artículo 12, a
fin de que esta última sea declarada inexequible. En su opinión, dicha
expresión desconoce el debido proceso, pues en ninguna parte de la Ley
demandada, ni en ninguna otra ley, se establecen los rangos mínimo y máximo de
las multas, para que la Comisión las aplique en los casos concretos. Lo
anterior desconoce el debido proceso y el principio de legalidad de las
sanciones.
3.2.4. Para resolver los problemas jurídicos anteriores, la
Corte, en primer lugar, estudiará la aptitud de la demanda; a continuación
recordará la jurisprudencia relativa a la naturaleza jurídica y al alcance de
las facultades constitucionales y legales de la CNTV; enseguida se referirá a
la potestad sancionatoria de los entes administrativos o autónomos, a los
límites de la potestad de reglamentación en materia sancionatoria y al alcance
del principio de legalidad en este asunto, para entrar luego a examinar los
cargos de la demanda.
3.3. Cuestión previa. Aptitud
de la demanda.
Dice la vista
fiscal, que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud
sustancial de la demanda, en cuanto las razones presentadas para explicar la
presunta inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas no son “pertinentes”.
Dentro de los
requisitos para la presentación de la demanda de inconstitucionalidad, el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala aquel que consiste en expresar las
razones por las cuales los textos acusados se estiman violados. Conforme a la
jurisprudencia sentada por esta Corporación, de la correcta expresión de las
razones de la violación depende la efectividad de la acción pública de
inconstitucionalidad. Las razones presentadas por el actor deben ser “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.[6]
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, al encontrar que la demanda
es sustancialmente inepta.
El requisito de la
pertinencia de las razones “quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales[7]
y doctrinarias[8], o aquellos
otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el
demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está
utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría
ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[9];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[10],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[11]
a partir de una valoración parcial de sus efectos”.[12]
Al parecer de la
Sala, los cargos que en esta ocasión presenta el actor sí son pertinentes. Como
se dijo, ellos plantean que las normas acusadas desconocen la Constitución,
porque confieren a la CNTV la facultad de establecer de manera general un
régimen sancionatorio y de aplicarlo en los casos concretos, lo cual
contraviene (i) el principio superior de legalidad de las faltas y de las
sanciones, que indica que sólo el legislador puede consagrar abstracta y generalmente
unas y otras, así como (ii) el principio constitucional de imparcialidad, que
proscribe que quien consagra la sanción sea el mismo que la aplique. Todo lo
anterior, a su parecer, hace que las normas acusadas desconozcan el derecho al
debido proceso.
Los anteriores
cargos sí son de rango constitucional. Es decir, sí plantean un conflicto entre
normas ius fundamentales y legales. Las razones de la violación no
consisten en enfrentar normas legales entre sí, ni en confrontar las normas
acusadas con doctrinas jurídicas. Tampoco el cargo se funda en razones de
conveniencia, ni en la presentación de situaciones específicas que se presenten
de facto, derivadas de la aplicación de la norma.
Por todo lo
anterior, la Corte no atenderá la primera solicitud del señor Procurador,
orientada a que se emita un fallo inhibitorio por la supuesta impertinencia de
las razones esgrimidas en la demanda.
3.4.
La naturaleza jurídica y el alcance de las facultades constitucionales y
legales de la CNTV.
3.4.1 La autonomía de la CNTV.
En copiosa
jurisprudencia, esta Corporación se ha referido a la  naturaleza  jurídica de la
CNTV y al alcance de sus facultades constitucionales y legales. Ciertamente, la
Corte ha puesto de presente que en los artículos 76 y 77 de la Constitución
Política[13] se previó la existencia
de un ente autónomo con independencia administrativa, patrimonial y técnica,
encargado de  dirigir la política que en materia de televisión señale la Ley,
así como de ejercer la intervención estatal en el espectro electromagnético, en
relación con el servicio público de televisión;[14]
y que para estos efectos, la Ley 182 de 1995 desarrolló dichos artículos
constitucionales, creando la Comisión Nacional de Televisión.[15]
Ahora bien, al precisar el alcance de la autonomía de la CNTV, la
Corte ha explicado que la lectura de los artículos 76 y 77 superiores indica
que se trata de una atribución “que le permite al organismo desarrollar
libremente sus funciones, pero no implica una emancipación del ordenamiento
jurídico. Como ente ejecutor de la política estatal televisiva, la Comisión es
un organismo integrado a la estructura administrativa del Estado que desempeña
sus funciones sujeta a la voluntad de la Ley, nunca fuera de ella”.[16]
Así, a pesar de la amplitud de las facultades que le competen a este organismo en
el desarrollo de la política de televisión, sus atribuciones se encuentran
claramente delimitadas por la ley. A ésta le corresponde determinar la política
del Estado en la materia y a la CNTV dirigirla. En este sentido la Corte ha
dicho:
"...el artículo 77 de la Constitución distingue
con claridad entre la determinación de la política estatal en materia de
televisión -que corresponde a la ley- y la dirección de la misma, con
arreglo a la ley y sin menoscabo de las libertades consagradas en la Carta, que
ha sido confiada al organismo previsto en los artículos 76 y 77 Ibídem, denominado
Comisión Nacional de Televisión por la Ley 182 de 1995.
La primera de las mencionadas normas dispone que la
intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los
servicios de televisión estará a cargo de un organismo de derecho público con
personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a
un régimen legal propio, el cual desarrollará y ejecutará los planes y
programas del Estado en el servicio correspondiente. Tales planes y programas
deben ser señalados por el legislador, en cuanto a éste se ha confiado por el
artículo 77 de la Constitución la determinación de la política en la materia.
En ese orden de ideas, la Comisión Nacional de
Televisión es un organismo de ejecución y desarrollo de la política trazada por
la ley. Sobre la base de la misma, dirige y regula la televisión como ente
autónomo.
Pero, claro está, los dos tipos de funciones han sido
delimitados por la propia Carta, de tal manera que el aludido ente no puede
sustituir al legislador en la determinación de la política de televisión ni en
lo relativo a su propia organización y funcionamiento.
Lo dicho encaja en las previsiones
generales del artículo 75 constitucional, sobre el espectro electromagnético.
Este es un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y
control del Estado en virtud de competencias que, en lo que atañe a televisión,
corresponden a la Comisión Nacional, pero en los términos que señale la
ley".[17] (Negrillas
y subrayas fuera del original)
Así pues, esta autonomía, que es rasgo característico de la naturaleza
jurídica de la CNTV, no se predica frente a la ley. Sin embargo, sí es oponible
frente a los órganos que conforman la administración pública.[18]
En este sentido, la jurisprudencia ha dicho que “el carácter del
organismo autónomo hace que no puedan estar subordinados (sic) a las
determinaciones de otros órganos o entidades del Estado, en relación con el
ejercicio de sus funciones, ni sujetos a la jerarquía tradicional propia de
la estructura de la administración pública, en una especie de control de tutela
administrativo y, por lo tanto, no estén adscritos, ni vinculados a entidades
del sector central”.[19] (Negrillas fuera
del original)
Ahora bien, refiriéndose al propósito perseguido por el constituyente
al dotar de autonomía, en los términos señalados, a la CNTV, la Corte ha hecho
ver que se trata de una garantía institucional[20],
que busca que el organismo esté a salvo de presiones políticas y económicas y
lejos de la influencia de los gobiernos de turno[21],
con lo cual se pretende que la Televisión no sea controlada por grupos de
interés, sino que este servicio público se ofrezca a todos de manera “independiente,
democrática y pluralista”.[22]
Por ello, la jurisprudencia ha admitido que la independencia de ese ente “se
exhibe frente a las autoridades administrativas del Estado –y, por extensión,
frente a cualquier organismo, entidad o grupo de presión capaz de
incidir en la adopción de medidas concretas-, ya que, en relación con el
legislador, cuando éste fija las pautas generales y diseña las políticas
fundamentales en la materia, la Comisión Nacional de Televisión debe plena
obediencia y sumisión.”[23] (Negrillas fuera
del original)
3.4.2. Las facultades regulatorias de la CNTV.
Esta
Corporación judicial ha reconocido que la potestad reglamentaria, entendida
como "la producción de un acto administrativo que hace real el
enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva en
el plano de lo real"[24], no es una
facultad exclusiva del Presidente de la República, sino que otros órganos
administrativos o autónomos pueden estar revestidos de esta prerrogativa, bien
por voluntad del mismo constituyente, bien por obra del legislador. Sobre este
particular, por ejemplo, la Corte ha dicho:
“A este respecto
la jurisprudencia y la doctrina han coincidido en aceptar que la
Constitución Política de 1991 consagró un “sistema difuso” de producción
normativa general o actos administrativos de efectos generales de carácter
reglamentario, lo que significó, sin lugar a duda, un cambio fundamental
respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de 1886.
“En algunas ocasiones, y así lo entendió el
Constituyente, es necesario extender esa potestad a autoridades y organismos
administrativos diferentes al ejecutivo, a los cuales es posible atribuirla
inclusive por vía legal, pues sólo así es posible garantizar la efectividad
de la norma jurídica que produce el legislador.”[25]Negrillas
fuera del original)
Ahora bien,
derivadas de su autonomía institucional, a la CNTV le han sido reconocidas
facultades regulatorias; la propia Constitución Política así lo prescribe,
cuando en el inciso 2º del artículo 77 indica que “La televisión será regulada
por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio.”
El propósito perseguido por el constituyente con esta atribución normativa
consiste en dotar de instrumentos al ente encargado de  dirigir la política que
en materia de televisión señale la ley, a fin de que pueda actuar con la
independencia frente al ejecutivo que reclama la naturaleza de su función. Así
ha sido reconocido por esta Corporación, que al respecto ha explicado lo
siguiente:
“Para esta Corte, la potestad regulativa de que
es titular la Comisión Nacional de Televisión es una competencia desplazante de
la facultad reglamentaria del Presidente de la República, que
permite, como ya se adelantó, garantizar la independencia del manejo del
servicio público de televisión. En este contexto, la Corte ha dicho que
“la competencia normativa general, dentro del marco de la ley, respecto de
la televisión, la tiene la Comisión Nacional de Televisión (C.P. art. 77)”[26],
con lo cual se quiere significar que dicha Comisión se enfila en el grupo de
organismos estatales que tienen potestad normativa en áreas específicamente
señaladas por el constituyente[27]”.[28]
(Negrillas y subrayad fuera del original)
Como puede
verse, la jurisprudencia constitucional ha hecho ver que las facultades
regulatorias de la CNTV no tienen un carácter residual frente a la potestad
reglamentaria general del Presidente de la República, como sucede con algunos
órganos administrativos, entre ellos los ministerios, sino que, más bien,
desplazan tal potestad. Se trata por tanto, de “una potestad normativa
exclusiva y excluyente”[29]. De otro lado, la
Corte ha concluido que la autonomía de la CNTV, y las facultades regulatorias
de las que está revestida, operan en dos aspectos funcionales generales
señalados por la misma Constitución, cuales son: la dirección de la política en
materia de televisión, previa determinación de la misma por el legislador, y la
regulación de la prestación de ese servicio, funciones que se complementan para
concentrar en dicho organismo la regulación, manejo y control del servicio
público de televisión[30].
De lo que hasta aquí se ha dicho, puede entonces concluirse que la
autonomía de la CNTV significa (i) su no sujeción frente a otras autoridades
diferentes del legislador, y (ii) su facultad exclusiva de regulación normativa
en el campo del servicio público de televisión, con sujeción a la ley.
3.4.3. Las facultades de la CNTV en materia sancionatoria.
Con el objeto
de cumplir con su función constitucional de dirigir y regular la prestación del
servicio de televisión, a la CNTV el legislador le ha reconocido facultades
sancionatorias, complementarias de aquellas de inspección, vigilancia y control
que legalmente también le competen. Así, de conformidad con lo prescrito por
los literales b), d) y n) del artículo 5° de la Ley 182 de 1995[31],
a la CNTV le han sido otorgadas competencias legales que le permiten, entre
otras cosas, adelantar actividades de inspección, vigilancia, seguimiento y
control para una adecuada prestación del servicio público de televisión,
pudiendo,  para estos efectos, iniciar investigaciones y ordenar visitas a las
instalaciones de los operadores, concesionarios de espacios y contratistas de
televisión; así mismo, está facultada para exigir la presentación de libros de
contabilidad y documentos privados, y como resultado de estas actividades de
control, puede “imponer las sanciones a que haya lugar”[32];
así mismo, está facultada para investigar y “sancionar” a los
operadores, concesionarios de espacios y contratistas de televisión, por
violación del régimen de protección de la competencia, el pluralismo
informativo y el régimen para evitar las prácticas monopolísticas previsto en la
Constitución y en la ley, o por incurrir en prácticas, actividades o arreglos
que sean contrarios a la libre y leal competencia y a la igualdad de
oportunidades, o que tiendan a la concentración de la propiedad o del poder
informativo en los servicios de televisión, o a la formación indebida de una
posición dominante en el mercado, o que constituyan una especie de práctica monopolística
en el uso del espectro electromagnético y en la prestación del servicio.[33]
También puede “sancionar” a los operadores, concesionarios de espacios
de televisión y contratistas de televisión nacional, cuando violen las
disposiciones constitucionales y legales que amparan específicamente los
derechos de la familia y de los niños.[34] De igual manera, el
artículo 12 de la Ley 182 de 1995, parcialmente demandado en este proceso,
confiere a la Junta Directiva de la CNTV  facultades sancionatorias respecto de
los operadores del servicio, los concesionarios de espacios de televisión y los
contratistas de los canales regionales, por violación de sus obligaciones.
Así pues, es
claro que la ley confiere facultades sancionatorias a la CNTV. Ahora bien, el objeto
de este tipo de facultades, radicadas en cabeza de organismos administrativos o
de entidades autónomas, de manera general ha sido constitucionalmente
justificado por la jurisprudencia. En efecto, sobre el particular la Corte ha
hecho ver que la potestad administrativa sancionadora “constituye un
instrumento de realización de los fines que la Carta atribuye a estas
autoridades, pues permite realizar los valores del orden jurídico
institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que
la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el
acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia
contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos”.[35]
En el mismo sentido, ha sostenido que "la potestad administrativa
sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la sanción
correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas
y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye asegurar
el cumplimiento de las decisiones administrativas."[36]
En el caso concreto de la CNTV, las facultades sancionatorias que le
son reconocidas son un desarrollo legal de las funciones de inspección,
vigilancia y control que constitucionalmente le corresponden, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 76 superior; pues, conforme a esta norma, la
intervención en el espectro electromagnético utilizado para el servicio público
de televisión debe ser llevada a cabo por dicho organismo. En este sentido, la
Corte ha admitido lo siguiente:
“Es obvio que la actividad de intervención
implica de suyo, labores de inspección, vigilancia, seguimiento y control como
las que están previstas en el literal acusado, pues no se entiende como el
Estado puede intervenir sin actuar de manera directa en la vigilancia de la
prestación del servicio de televisión. Para tales efectos, la ley la
autoriza a la Comisión a iniciar investigaciones y ordenar visitas a las
instalaciones de los operadores, concesionarios de espacios de televisión y
contratistas de televisión y si fuere del caso,  exigir la presentación de
libros de contabilidad y demás documentos privados, e imponer las
sanciones a que haya lugar.”[37] (Negrillas y subrayad
fuera del original)
En conclusión, las facultades sancionatorias de la CNTV tienen una
justificación constitucional que radica en la necesidad de que, como órgano
ejecutor de la política pública en materia de televisión, y dadas sus
facultades de inspección, vigilancia y control en la materia, cuente con las
herramientas jurídicas que le permitan hacer cumplir sus decisiones por parte
de los particulares.
3.4.4. Las facultades regulatorias de la CNTV en materia
sancionatoria.  Alcances del principio de legalidad en esta materia.
En las
consideraciones jurídicas anteriores, se ha visto cómo la CNTV tiene facultades
exclusivas de regulación normativa en el campo del servicio público de
televisión, con sujeción a la ley. Además, se ha concluido que ejerce una
potestad sancionatoria que le ha conferido el legislador, orientada a hacer
cumplir sus decisiones, adoptadas dentro de la órbita de sus competencias legales
y constitucionales.
Ahora bien, la
Corte detecta que, dentro facultades de regulación normativa que el legislador
le ha conferido a la CNTV, se encuentran algunas que se refieren concretamente a
la reglamentación del régimen sancionatorio que ella aplica. Así, en el literal
e) del artículo 5° de la Ley 182 de 1995, que es una de las norma parcialmente
demandadas dentro de este proceso, el legislador le ha otorgado la competencia
para “Reglamentar… el régimen sancionatorio aplicable a los
concesionarios, operadores y contratistas de televisión, de conformidad con las
normas previstas en la ley y en los reglamentos” (subrayas fuera del
original). En similar sentido, el literal h) del artículo 12 de la misma ley,
que también se demanda parcialmente en esta causa, hace alusión a las
facultades reglamentarias de la CNTV en materia sancionatoria, al decir que
dentro de las funciones de la  Junta Directiva de la entidad está aquella que
consiste en “Sancionar…  por transgresión de las disposiciones legales y
reglamentarias o de las de la Comisión, relacionadas con el servicio”.
Así pues, es claro para la Corte que el legislador le ha conferido a la CNTV
potestades reglamentarias respecto del régimen sancionatorio que ella misma
aplica.
Ahora bien, para
lo que interesa a la definición del primer problema jurídico que se propone en
este proceso, interesa ahora indagar cuáles son los límites de las facultades
regulatorias o reglamentarias de la CNTV, concretamente en materia sancionatoria.
Lo anterior, porque el primer cargo de la demanda justamente aduce que las
normas acusadas le conceden a este organismo, por la vía de las facultades
reglamentarias, la potestad de determinar las sanciones y multas a aplicar a
los administrados, pese a que esas materias tienen “reserva de ley”.
Al respecto, la
Corte debe recordar brevemente su jurisprudencia sentada en torno a este
asunto, en donde ha hecho ver que los principios del
derecho penal se aplican, mutatus mutandi,[38]
al derecho sancionador. En efecto,
reiteradamente la Corporación ha hecho ver que los principios del derecho penal
“se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de actividad sancionadora
del Estado”.[39]
Entre estos principios, ocupa un lugar principalísimo el de la legalidad de las
faltas y de las sanciones, conforme al cual, la definición de las
conductas sancionables y las sanciones administrativas correspondientes es
competencia exclusiva del legislador (reserva de ley), y no de la
administración o de los órganos administrativos independientes; y además, esta
definición legal debe ser previa a la conducta que va a ser sancionada
(tipicidad). Sobre el este asunto la Corte ha vertido, entre otros, los
siguientes conceptos:
“Uno de los principios esenciales en el
derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas
sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino
que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la
autoridad administrativa[40]. Además,
es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe
estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la
sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado,
las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter
previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en
aquéllas".[41] (Negrillas
fuera del original)
Así mismo ha
señalado:
“El
principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos
aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta
objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se emplee en ésta para
determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de
imponerse. Aspecto éste de gran importancia, pues con él se busca
recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio
del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no sólo
de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma”.[42] (Negrillas fuera del original)
En este punto,
no sobra recordar que el fundamento constitucional del principio de legalidad
en materia sancionatoria administrativa se deriva directamente de lo prescrito
por el artículo 29 de la Constitución Política, conforme al cual nadie podrá
ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. En
efecto, este principio, que forma parte de las garantías integrantes de la
noción de debido proceso, no opera únicamente en materia penal, sino que tiene
validez en el campo de la actividad sancionatoria de la administración, puesto
que el mismo artículo 29 superior indica que “El debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.” (Subrayas
fuera del original). Así ha sido reconocido también por el Consejo de Estado,
que al respecto ha sostenido:
“El principio de legalidad se ha establecido como uno
de los más importantes instrumentos de garantía ciudadana, un verdadero límite a
los poderes del Estado, y más aún frente al ejercicio del poder punitivo. Es
la propia Constitución Política -artículo 29- quien impone a las autoridades
judiciales y administrativas realizar las actuaciones de conformidad con los
principios del debido proceso, incluida la legalidad y tipicidad de las
conductas. Este precepto contiene un mandato claro: las autoridades
-administrativas o judiciales- tienen la obligación de adelantar sus
actuaciones conforme al principio de legalidad; más aún cuando se trata de la
potestad sancionadora, como quiera que el es pilar fundamental del derecho
sancionador del Estado”. (Negrillas fuera del original).[43]
3.4.5. No obstante lo anterior, la jurisprudencia también ha
explicado que los matices con los cuales los principios del derecho penal se
aplican al derecho sancionatorio hacen que el de tipicidad no tenga en esta
última materia la misma connotación que presenta en el derecho penal, en donde
resulta ser más riguroso[44]. Esta diferencia de
rigor, como lo ha hecho ver esta Corporación[45], se explica por el hecho
de que los tipos penales tienen una estructura autónoma, al paso que los
administrativos sancionatorios no. En efecto, al respecto la doctrina del
derecho administrativo sancionador señala:
“Las normas penales no prohíben ni ordenan nada, sino
que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena.
Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos
sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibición
cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas
constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la
infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripción literal
de un tipo infractor habría de consistir en la reproducción de la orden o
prohibición del pretipo con la advertencia añadida de la sanción que lleva
aparejada su incumplimiento, es decir una reproducción de textos en doble
tipografía”.[46]
La anterior
diferencia en la estructura de los tipos penales y los sancionatorios hace que
en el derecho sancionador la forma usual de predeterminación legal de las
faltas sancionables sea la figura que la doctrina y la jurisprudencia han
llamado “tipos en blanco”, en donde hay una cadena de normas cuya
lectura sistemática permite entender cuál es la conducta sancionable y cuál la
sanción correspondiente;  en efecto, la noción de “tipo en banco”, en
materia sancionatoria, ha sido explicada por la Corte así:
“Por lo tanto la tipicidad en las infracciones
disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que
establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera
genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.[47]
Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un
método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas
consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en
disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso
pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras.
Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho  esas descripciones penales son
constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío
normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la
conducta penalizada y de la sanción correspondiente. [48]”.[49]
Ahora bien, a partir del entendimiento de lo anterior, la Corte ha
señalado que en materia sancionatoria el principio de legalidad no reviste la
misma intensidad que en materia penal, conclusión que se ha visto reforzada con
las consideraciones relativas a que la sanción administrativa no implica
privación de la libertad física, al paso que la sanción penal sí conlleva esta
grave restricción de derechos fundamentales, y que el derecho penal tiene como
destinatarios a la generalidad de las personas, al paso que el derecho
administrativo sancionador opera en “ámbitos específicos”. En efecto, en
este sentido  esta Corporación ha dicho que  los principios del derecho penal,
entre ellos el de legalidad, no se aplican “exactamente de la misma forma en
todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya
que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen
diferencias importantes. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan
fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas
las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo
rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores
no sólo no afectan la libertad física u otros valores de tal entidad, sino que
además sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones que
tienen determinados deberes especiales. En estos casos, la Corte ha reconocido
que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero operan con una
cierta flexibilidad en relación con el derecho penal[50]”.
Así pues, la
Corte ha reconocido que los principios del debido proceso y del derecho penal,
entre ellos el de predeterminación legal de las faltas,  se siguen aplicando en
materia administrativa sancionatoria, pero pueden operar con una cierta
flexibilidad en relación con el derecho penal. Por ello, la descripción típica
de las conductas y de las sanciones hecha por el mismo legislador en todos sus
elementos no resulta exigible con la misma intensidad y rigor en el campo
administrativo sancionador; en este sentido, esta Corporación ha vertido estos
elocuentes conceptos, que se refieren concretamente al derecho disciplinario,
pero que igualmente pueden hacerse extensivos al derecho administrativo
sancionador en general:
“Es cierto que existen elementos comunes entre el
procedimiento penal y el procedimiento disciplinario en lo que tiene que ver
con la definición y determinación de una conducta prohibida por la ley
(tipicidad), en cuanto a la responsabilidad imputable al sindicado, y a la
existencia de un procedimiento que asegure el debido proceso en la
investigación y juzgamiento de las conductas ilícitas y la medición de las sanciones;
no es menos cierto que de lo anterior no puede concluirse que se trata de unos
mismos procedimientos, pues los fines perseguidos, la naturaleza de las faltas
en general, y las sanciones por sus particulares contenidos, difieren unos de
otros.
“...
“La prohibición de la conducta delictiva involucra un
conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en las que se
describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera
que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan
en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas;
mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego,
elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a
contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en
condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que
permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y
aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.”[51]
Como puede
verse, la jurisprudencia ha admitido que la tipicidad en materia sancionatoria
permite conceder a la autoridad administrativa encargada de evaluar la
responsabilidad cierto margen de evaluación más amplio y flexible que el que
tiene el juez en materia penal.
En similar
sentido, es decir refiriéndose al menor rigor del principio de legalidad de las
faltas en materia sancionatoria administrativa, en la Sentencia C-872 de 2002,
en donde se examinaba una norma que facultaba al Banco de la República para
fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de establecimientos
de crédito, señalar o no su remuneración y "establecer las sanciones
por infracción a las normas sobre esta materia",  la Corte dijo que si
bien el principio de legalidad es común a todos los regímenes punitivos, "no
se proyecta en todos ellos con la misma intensidad.” Y agregó que "que
la ley ha señalado elementos básicos dentro de los cuales la Junta
Directiva del Banco de la República, como autoridad constitucional reguladora
en materia monetaria, cambiaria y crediticia, debe precisar el tipo
sancionatorio que será aplicado por la Superintendencia Bancaria - con
sujeción a los principios y reglas que orientan en la Constitución y en la ley
la aplicación de las sanciones-, quedando así salvaguardado el principio de
tipicidad de la sanción”. (Negrillas y subrayas fuera del original)
Así  mismo,
esta Corporación ha explicado que  debido a que en el derecho administrativo
sancionador existen controles para evitar la arbitrariedad de quien impone la
sanción, como son  las acciones contencioso administrativas, es admisible una
mayor flexibilidad del principio de legalidad, de manera que “la forma
típica pueda tener un carácter determinable.” [52]
Pero en todo caso, ha señalado que lo anterior  “no significa la
concesión de una facultad omnímoda al operador jurídico, para que en cada
situación establezca las hipótesis fácticas del caso particular. Por ello, la
Corte ha sido cuidadosa en precisar, que si bien es posible la existencia de
una forma típica determinable, es imprescindible que la legislación o el mismo
ordenamiento jurídico, establezcan criterios objetivos que permitan
razonablemente concretar la hipótesis normativa, como ha sido reiterado con
insistencia[53]”.[54]
En este mismo
sentido, es decir, refiriéndose a que la mayor flexibilidad del principio de
legalidad no implica su abandono,  la Corte ha dicho lo siguiente:
“En consecuencia, guarda coherencia con los fines
constitucionales de esta actividad sancionatoria administrativa, que las
hipótesis fácticas establecidas en la ley permitan un grado de movilidad a la
administración, de forma tal que ésta pueda cumplir eficaz y eficientemente con
las obligaciones impuestas por la Carta. Sin embargo, debe precisarse que la
flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al
punto que se permita la arbitrariedad de la administración en la imposición de
las sanciones o las penas. Por el contrario, en el derecho administrativo
sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador
establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será
sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo
en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con
claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también
la sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con
claridad.”[55]
3.4.6. La
potestad reglamentaria en materia sancionatoria contractual.
Ahora bien, en lo
que tiene que ver con el alcance del principio de legalidad en materia
sancionatoria contractual, es de observarse que el Consejo de Estado ha sentado
una jurisprudencia que ahora esta Corporación prohíja, en la cual se explican
de la siguiente manera los matices de dicho principio en este campo:
“... el principio de legalidad, en materia
contractual, tiene variantes, matices o características que no comparte el
común de los procedimientos sancionatorios. Se trata del hecho de que aquel tiene diversas lecturas o
aplicaciones: una fuerte y otra débil.
“La primera hace alusión a que la falta y la sanción
deben estar contempladas en una ley, en sentido formal o material, de manera
que la garantía de la legalidad se incrusta en lo más íntimo del principio
democrático, pues se exige que una norma con la jerarquía y solemnidad de la
ley sea quien desarrolle el ius puniendi del Estado. De este tipo es el
régimen sancionador penal, disciplinario, fiscal, y en materia contractual
aplica para la sanción de caducidad.
“La otra, la débil, donde se enmarcan la mayoría de
las sanciones contractuales, hace relación a que lo determinante no es que una
Ley sea quien contemple las faltas y las sanciones, sino que sea una norma -por
ejemplo un reglamento-  quien en forma previa y clara las estipule. A este grupo pertenecen buena parte de las sanciones
administrativas, como las educativas, las cuales no están consagradas en una
ley expedida por el legislador o por el ejecutivo al amparo de facultades
extraordinarias, sino en simples reglamentos administrativos internos.
“Algunas de las sanciones contractuales podrían
enmarcarse en esta clasificación, pues es claro que la ley -bien la que expide
el Congreso o bien los decretos con fuerza de ley- no las contempla de manera
directa -salvo excepciones[56]-. Tal es el caso
de las multas y de la cláusula
penal pecuniaria, que están autorizadas por la ley, pero no previstas en ella,
sino en cada contrato, en caso de que las partes las pacten.
“Obsérvese cómo el “principio de legalidad” -es decir,
la predeterminación de las conductas en la Ley-, en materia contractual se
reduce a la simple “tipicidad” de la conducta -es decir, a la descripción y
especificación normativa del comportamiento prohibido-, pues lo determinante no
es que la Ley contemple la falta y la sanción, sino que estén previamente
definidas en cualquier norma, sin que importe que sea o no una ley quien lo
haga.
“Por tanto, en materia contractual opera una especie
de combinación entre el principio de legalidad y el de la autonomía de la
voluntad: el primero exige que las conductas reprochables entre las partes del
contrato se contemplen previamente, con su correspondiente sanción, y el
segundo permite que sean las partes -no la ley; pero autorizadas por ella-
quienes definan esas conductas y la sanción. Se trata, no cabe duda, de un
supuesto de ius puniendi sui generis al que regula el art. 29 CP., en lo
que respecta, por lo menos, a la legalidad.
“En todo caso, tampoco cabría decir que como “el
contrato es ley para las partes”, entonces se observa rigurosamente el artículo
29 al pie de la letra, pues esta expresión no quiere significar que
efectivamente el negocio jurídico sea una Ley, en sentido formal o material, sino
que el contrato vincula, como norma jurídica que se dictan las partes.”[57]
Como puede
observarse, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha definido que
en materia contractual administrativa la laxitud del principio de legalidad,
que preside el derecho punitivo del Estado, es aun mucho mayor que en la
generalidad del derecho administrativo sancionador, pues en este terreno la
tipicidad ha sido entendida como la simple necesidad de que la conducta
sancionable esté definida por el ordenamiento jurídico o por el contrato, y no
por la ley en sentido formal o material, siempre y cuando medie primero una
autorización, ésta sí de rango legal, para el ejercicio de esta facultad
normativa.
Lo anterior tiene
hondas repercusiones en el alcance de las facultades reglamentarias de los
órganos que integran la rama ejecutiva o de los organismos autónomos o
independientes previstos en la Constitución, pues es claro que, de conformidad
con la doctrina trascrita, la definición de las faltas y las sanciones puede
ser deferida al reglamento.
Sobre la base de
las anteriores precisiones, pasa la Corte ha realizar el estudio concreto de
constitucionalidad de las normas acusadas.
3.4.7. Estudio
concreto de constitucionalidad de las normas acusadas.
Según se
recuerda, el literal e) del artículo 5° de la Ley 182 de 1995, aquí acusado en
forma parcial, dispone que dentro de las funciones de la Comisión Nacional de
Televisión se encuentra la relativa a “reglamentar”… el régimen
sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de
televisión, de conformidad con las normas previstas en la ley y en los
reglamentos”. (Lo subrayado es lo acusado)[58]
Por su parte,
el literal h) del artículo 12 de la misma Ley, también acusado en forma
parcial, prescribe que dentro de las funciones de la Junta Directiva de la
Comisión Nacional de Televisión está aquella que consiste en “sancionar, de
conformidad con las normas del debido proceso y con el procedimiento previsto
en la ley, a los operadores del servicio, a los concesionarios de espacios de
televisión y a los contratistas de los canales regionales por violación de sus
obligaciones contractuales, o por transgresión de las disposiciones legales y
reglamentarias o de las de la Comisión,
relacionadas con el servicio”. (Lo subrayado es lo acusado)
Como puede
observarse, las dos disposiciones, ambas contenidas en una ley en sentido
formal y material, permiten (i) a la Comisión ejercer la potestad reglamentaria
respecto del régimen sancionatorio aplicable  en asuntos contractuales[59]
relacionados con el servicio público de televisión (literal e) del Art. 5°), y
(ii) a su Junta directiva sancionar, también en materia contractual[60],
de conformidad con las disposiciones –de rango legal o reglamentario-
expedidas por la misma Comisión (literal h) del Art.12).
Al parecer de la
Corte, lo que hacen conjuntamente las dos disposiciones acusadas es conceder la
autorización legal para que la Comisión, como ente autónomo dotado de potestad
reglamentaria en materia sancionatoria contractual, ejerza dicha facultad para
definir tanto las conductas constitutivas de falta, como las sanciones
imponibles a los contratistas, operadores y concesionarios, lo cual cae
plenamente dentro del marco del principio de legalidad flexible o débil que
domina la actividad de los entes administrativos o autónomos en el asuntos
contractuales relacionados con la potestad sancionatoria pública.
4.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RE
S U E L V E
PRIMERO.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “el régimen sancionatorio
aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, de
conformidad con las normas previstas en la ley y en los reglamentos”, contenida
en el literal e) del artículo 5° de la Ley 182 de 1995.
SEGUNDO.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “de las de la
Comisión”, contenida en el inciso 1° del literal h) del artículo 12
de la Ley 182 de 1995.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] En sustento de esta afirmación la demanda cita las Sentencias
C-597 de 1996, C-1161 de 2000, C-710 de 2001 y C-827 de 2001.
[3] En este punto la intervención cita la Sentencia C-805 de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[4] Para sustenar sus afirmaciones la intervención cita la
sentencia C-298 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[5] En este punto la intervención también cita in extenso la
Sentencia C-710 de 2001.
[6] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001
[7] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997.
[8] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de
1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró
exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se
dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba
algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías
del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y
con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[9] Cfr. Sentencia C-447 de 1997.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f,
es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los
cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos
de conveniencia.
[11] Son estos los términos descriptivos
utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos
impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido
abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de
1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos
argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción
de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P.
Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de
2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000
(M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de
2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[12] Sentencia C-1052 de 2001.
[13] El texto de estas normas constitucionales es el siguiente:
“Artículo 76. La intervención estatal en el espectro
electromagnético utilizado para los servicios de televisión, estará a cargo de
un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Dicho organismo desarrollará y ejecutará los planes y
programas del Estado en el servicio a que hace referencia en el inciso anterior
(§ 0897, 1876).
“Artículo 77. La dirección de la política que en
materia de televisión determine la ley sin menoscabo de las libertades
consagradas en esta Constitución, estará a cargo del organismo mencionado.
La televisión será regulada por una entidad autónoma
del orden nacional, sujeta a un régimen propio. La dirección y ejecución de las
funciones de la entidad estarán a cargo de una junta directiva integrada por
cinco (5) miembros, la cual nombrará al director. Los miembros de la junta
tendrán período fijo. El Gobierno Nacional designará dos de ellos. Otro será escogido
entre los representantes legales de los canales regionales de televisión. La
ley dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros y regulará la
organización y funcionamiento de la entidad.
Parágrafo. Se garantizarán y respetarán la estabilidad
y los derechos de los trabajadores de Inravisión.”
[14] Sobre
la autonomía de la CNTV pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-497 de 1995, C-564 de 1995, T-322 de 1996,
C-711 de 1996, C-350 de 1997, C-445 de 1997, C-351 de 2004.
[15] El inciso 1° del artículo 3° de la Ley 182 de 1995 es del
siguiente tenor: “Artículo  3º: Naturaleza jurídica, denominación, domicilio
y control político. El organismo al que se refieren los artículos 76 y 77 de la
Constitución Política se denominará Comisión Nacional de Televisión, CNTV.
Dicha entidad es una persona jurídica de derecho público, con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, y con la independencia funcional
necesaria para el cumplimiento de las atribuciones que le asignan la
Constitución, la ley y sus estatutos.”
[16] Sentencia C-351 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] Sentencia C-564 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el
mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-711 de 1996 y C-350 de 1997, M.P.
Fabio Morón Díaz.
[18] En virtud de la
autonomía de CNTV, la Corte declaró inexequible, por ejemplo, el aparte final
del parágrafo del artículo 62 de la Ley 182 de 1995 que permitía al Ministerio
de Comunicaciones definir la reorganización de las frecuencias en el espectro
electromagnético, función que privativamente correspondía ejercer a la Comisión
Nacional de Televisión. (Cfr. Sentencia C-445 de 1997 M.P. Hernando
Herrera Vergara)
[19] Sentencia C-445 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara
[20] Cfr. Sentencias T-322 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero y C-351 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[21] Cfr. Sentencias C-497 de 1995 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C-351 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[22] Sentencia C-497 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[23] Sentencia C-351 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[24] Sentencia C-228 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[25] Sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
[26] Cfr. Sentencia C-226 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[27] En Sentencia C-805 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte analizó
el tema del desplazamiento a ciertas entidades públicas de la potestad
regulativa de la administración, en temas específicamente señalados por el
constituyente.
[28] Sentencia C-351 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29] Ibídem
[30] Cfr. Sentencia C-298 de 1999, M.P Martha Victoria Sáchica
Méndez
[31] Una de las normas parcialmente acusada en este proceso es el
literal e) del mismo artículo 5° de la Ley 182 de 1995.
[32] Ley 182 de 1995, artículo 5° literal b).
[33] Ley 182 de 1995, artículo 5° literal d).
[34] Ley 182 de 1995, artículo 5° literal n).
[35] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[36] Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[37] Sentencia C-298 de 1999, M.P Martha Victoria Sáchica Méndez. En
esta oportunidad la Corte estudiaba el literal b) del artículo 5° de la Ley 182
de 1995, cuyo tenor literal es el siguiente, que fue declarado exequible:
“Artículo 5º. Funciones. En desarrollo de su objeto, corresponde a la
Comisión Nacional de Televisión:
(...)
“B. Adelantar las actividades de inspección,
vigilancia, seguimiento y control para una adecuada prestación del servicio
público de televisión. Para estos efectos, podrá iniciar investigaciones y
ordenar visitas a las instalaciones de los operadores, concesionarios de
espacios de televisión y contratistas de televisión; exigir la presentación de
los libros de contabilidad y demás documentos privados, sin que le sea oponible
la reserva o inviolabilidad de los mismos; e imponer las sanciones a que haya
lugar”.
[38]Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599 de 1992, C-390 de
1993, C-259 de 1995, C-244 de 1996 y C-690 de 1996, entre otras.
[39] Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40] Ver, entre otras, las sentencia C-597 de 1996. MP Alejandro Martínez
Caballero. Fundamento 12.
[41]Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración
de la Corte No 3. En el mismo sentido, ver sentencia C-280 de 1996.
[42] Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, C.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de noviembre
trece (13) de dos mil ocho (2008). Radicación número:
68001-23-31-000-1996-02081-01(17009).
[44] Cfr. Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[45] Cfr. Ibídem.
[46] NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial
Tecnos. Madrid, 1994. P. 298. Citado por Jaime Ossa Arbeláez en DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Ed. Legis Bogotá 2000
[47] Cf. Ossa Arbeláez, Jaime
Derecho Administrativo Sancionador Ed. Legis Bogotá 2000 pág. 273
[48] Cfr. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro
Martínez Caballero.
[49] Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[50] Al respecto, ver sentencia C-597 de 1996, MP Alejandro Martínez
Caballero, criterio reiterado, entre otras, por la sentencia C-827 de 2002,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[51]Sentencia C-427/94. MP Fabio Morón Díaz, reiterado en la Sentencia
C-244/96. MP Carlos Gaviria Díaz.
[52] Sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[53] Cfr. C-530 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[54] Sentencia C-406 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[55] Ibídem.
[56] En este sentido, la Ley 828 de 2003, contempla de forma directa la
imposición de multas a efectos de controlar la evasión frente al sistema de
seguridad social, al respecto dispone:
“ARTÍCULO 5o. SANCIONES ADMINISTRATIVAS. Las
autoridades o personas que tengan conocimiento sobre conductas de evasión o
elusión, deberán informarlas en forma inmediata al Ministerio de la Protección
Social tratándose de pensiones o riesgos profesionales y aportes a las Cajas de
Compensación Familiar, Sena, ICBF o a la Superintendencia Nacional de Salud. El
Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud o la
autoridad competente según el caso dentro de los diez (10) días siguientes al
recibo de la queja, correrán traslado al empleador o trabajador independiente
responsable, quien deberá acreditar el pago o la inexistencia de la obligación
que se le imputa en un plazo de treinta (30) días. En el evento en que no se
acredite el pago en el plazo mencionado, existiendo obligación comprobada y no
desvirtuada, el Ministerio de la Protección Social o la Superintendencia
Nacional de Salud, según sea el caso, impondrá las sanciones previstas en la
ley, que tratándose de multas, no podrán ser inferiores al cinco por ciento
(5%) del monto dejado de pagar. (…)”
“ARTÍCULO 8o. REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN.
(…)
“Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones que debe imponer tanto la
Superintendencia Nacional de Salud o quien haga sus veces como el Ministerio de
la Protección Social, al empleador y al afiliado que no entregue la
documentación. Las multas por el incumplimiento a este deber podrán llegar a
los 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, graduados conforme la
gravedad de la infracción y será destinada a subsidiar la cotización en salud
de los cabeza de familia desempleados en los términos y condiciones que
determine el Gobierno Nacional. (…)”
“ARTÍCULO 9o. El parágrafo 3 del artículo 50 de la Ley
789 de 2002 quedará así: Registro único de proponentes. Para realizar la
inscripción, modificación, actualización o renovación del registro único de
proponentes, las Cámaras de Comercio deberán exigir prueba del cumplimiento de
las obligaciones parafiscales. Las personas jurídicas probarán su cumplimiento
mediante certificación expedida por el revisor fiscal o en su defecto por el
representante legal; las personas naturales mediante declaración juramentada. En
caso de que la información no corresponda a la realidad, el Ministerio de la
Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud impondrá una multa de
diez (10) a treinta (30) salarios mínimos legales vigentes al revisor fiscal o
representante legal firmante sin perjuicio del pago que deban hacer por los
aportes que adeuden. El valor de la multa en lo que respecta al Sistema
General de Seguridad Social en Salud será destinado a la Subcuenta de
Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía.” (Negrilla fuera del texto)
[57] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, C.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de noviembre trece (13) de dos mil
ocho (2008). Radicación número: 68001-23-31-000-1996-02081-01(17009).
[58] El texto completo del artículo 5° de la Ley 182 de 1995, en lo
acusado, es el siguiente:
“ARTICULO 5o. Funciones. En desarrollo
de su objeto, corresponde a la Comisión Nacional de Televisión:
“…
“e) Reglamentar el otorgamiento y prórroga de
las concesiones para la operación del servicio, los contratos de concesión de
espacios de televisión y los contratos de cesión de  derechos de  emisión,
producción y coproducción de los programas de televisión, así como los
requisitos de las licitaciones, contratos y licencias para acceder al servicio,
y el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y
contratistas de televisión, de conformidad con las normas previstas en la ley y
en los reglamentos;” (Lo
acusado es lo subrayado)
[59] Se trata de asuntos contractuales porque se trata de
reglamentar el régimen sancionatorio aplicable a “los concesionarios,
operadores y contratistas de televisión”.
[60] Se trata también de asuntos contractuales porque las sanciones
a imponer recaerán sobre “los operadores del servicio, a los
concesionarios de espacios de televisión y a los contratistas de los canales
regionales”.