T-973-09
SENTENCIA T-973/09
SENTENCIA T-973/09
(Diciembre 18; Bogotá DC)
DERECHO A LA AUTONOMIA POLITICA DE
COMUNIDAD INDIGENA-Derecho
fundamental a gobernarse por autoridades propias, sin la interferencia de
autoridades del Estado
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
DERECHOS FUNDAMENTALES DE COMUNIDAD
INDIGENA-Protección vía
tutela
ACCION DE TUTELA-Aunque se configure hecho superado se
mantiene competencia para pronunciarse sobre decisiones y argumentos de
instancia
PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y
CULTURAL-Alcance
PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y
CULTURAL-Marco normativo
DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Instrumentos jurídicos internacionales de
protección
CONVENIO 169 DE LA
ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO OIT-Hace parte del bloque de constitucionalidad
COMUNIDAD INDIGENA-Movilidad cultural e identidad
DERECHO A LA
IDENTIDAD CULTURAL INDIGENA-Protección constitucional especial
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES
INDIGENAS-Derecho de
gobernarse por autoridades propias
DERECHO A LA AUTONOMIA
INDIGENA-Ámbitos de protección
PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y
CULTURAL-Límites/COMUNIDAD
INDIGENA-Límites a la autonomía
PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y
CULTURAL-Reglas que
facilitan la interpretación sobre los alcances y los límites de la diversidad y
su ponderación con otros derechos
MAXIMIZACION AUTONOMIA DE COMUNIDAD
INDIGENA-Naturaleza/MINIMIZACION
RESTRICCION AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Naturaleza
ENTIDAD ESTATAL-Obligación de que los recursos de los
ingresos corrientes de la Nación se inviertan en solventar las necesidades de
los resguardos indígenas
COMUNIDAD INDIGENA-Intervención del estado en la autonomía
política
DIRECCION DE ETNIAS DEL MINISTERIO DEL
INTERIOR Y DE JUSTICIA-Deberes
COMUNIDAD INDIGENA-Derecho de auto-gobierno/DERECHO A LA
AUTONOMIA POLITICA DE COMUNIDAD INDIGENA-Prohibición de intervención
estatal
DERECHO A LA
AUTONOMIA POLITICA DE COMUNIDAD INDIGENA-Menor intervención posible
COMUNIDAD INDIGENA-Deber del Cabildo o el Gabinete
Tradicional de hacer respetar en su integridad las directrices y reglas para el
debate electoral y no propiciar su quebrantamiento
DERECHO A LA
AUTONOMIA POLITICA DE COMUNIDAD INDIGENA-Vulneración de las autoridades nacionales por ausencia
de proporcionalidad
PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Vulneración por la
Dirección de Etnias al no convocar al pueblo indígena a una consulta interna
en cuanto a los criterios mínimos de elección de autoridad tradicional
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por cuanto tanto la
consulta como la elección de autoridad tradicional de la comunidad Kametsá Biyá
se llevó a cabo
Referencia: Expediente
T- 1.721.433
Accionante: José Narciso Jamioy Muchavisoy
Accionado: Ministerio
del Interior y de Justicia.
Fallo objeto de Revisión: Sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, del primero de Agosto de  dos mil siete, que
revocó la decisión del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, del
20 de junio de 2007.
Tema:
Derechos vulnerados: derecho a elegir y ser elegido, igualdad, debido proceso y autonomía
de las comunidades indígenas.
Vulneración:
La Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia es acusada de
intervención indebida en la autonomía de la comunidad Kamëntsá Biyá del
Putumayo, por incidir en la elección libre de sus autoridades tradicionales y
lesionar los derechos del accionante.
Pretensión:
que evite la intervención, se le cancele la inscripción o registro como
autoridad tradicional al señor Miguel Chindoy y se convoque a nuevas elecciones
unificadas de la autoridad tradicional indígena.
Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo.
I.
ANTECEDENTES
1.
Pretensión del  accionante.
1.1.
El señor José Narciso Jamioy Muchavisoy, presentó acción de tutela en contra el
Ministerio del Interior y de Justicia, por considerar que esa entidad, por
medio de su Dirección de Etnias, ha estimulado la división interna de la
Comunidad Indígena Kamëntsá Biyá[1]
del Municipio de Sibundoy (Putumayo), al inscribir la elección del taita Miguel
Chindoy Beusaquillo como Gobernador del Pueblo Kamëntsá Biyá y no la suya, a
pesar de haber sido elegido también como Gobernador de esa comunidad, para el
año 2007. Considera que este accionar de la
Dirección de Etnias, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a
la igualdad, a la participación en la conformación, ejercicio y control del
poder político, y el derecho a la autonomía del pueblo indígena Kamëntsá Biyá,
por interferir indebidamente en las decisiones internas de su comunidad, con
relación a la elección de su autoridad tradicional.
Para
precisar esta afirmación el actor alega haber sido elegido como Gobernador para
el 2007, conforme a los usos y costumbres de esa población, desde el día 3 de
diciembre de 2006. Paralelamente, en otra elección realizada el 10 de diciembre
de 2006 por un sector disidente, –omitiendo la tradición, la ley y los usos y
costumbres milenarios según indica–, fue elegido también como Gobernador del
Pueblo Kamëntsá Biyá, el señor Miguel Chindoy Buesaquillo. Esa designación y no
la suya, sin embargo, fue la inscrita y avalada por la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, por lo que esa
“intervención” del Ministerio en los procesos electorales de la comunidad, es
desde su perspectiva, una lesión a la voluntad mayoritaria de su pueblo y a la
autonomía de la que éste goza para conformar su propio gobierno. En
consecuencia, alega que ello constituye una violación de sus derechos a la
igualdad y a elegir y ser elegido, porque el Ministerio se negó injustamente a
inscribir al cabildo elegido y a la autoridad indígena que sí había sido
seleccionada con acatamiento a las normas y las costumbres de la comunidad, –y
que él representa–, tomando partido abierta e indebidamente por uno de los
grupos involucrados en el conflicto.
Concluye,
que a raíz de estos hechos ilegítimos la situación de su comunidad se
radicalizó tanto, que el señor Miguel Chindoy se tomó por la fuerza la
Casa Cabildo en donde se encontraba el accionante ejerciendo como Gobernador
elegido según la tradición para el 2007. No obstante, como él y los otros
comuneros no se dejaron desalojar, varias personas resultaron heridas en el
enfrentamiento. Por ello, el actor solicitó a los jueces de tutela que
protegieran sus derechos fundamentales y los de su comunidad al autogobierno, y
que se le ordenara al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de
Etnias, cancelar la inscripción o registro como autoridad tradicional hecha el
10 de enero de 2007 en favor del señor Miguel Chindoy. Además, solicitó que se
les diera un plazo no inferior a 60 días a ambos cabildos elegidos
paralelamente por esa comunidad, para que se convocaran a unos nuevos comicios
unificados que permitieran elegir una sola autoridad tradicional.
2.
Respuesta del Ministerio del Interior y de Justicia.
El
Ministerio del Interior y de Justicia, afirmó que la comunidad Indígena
Kamëntsá Biyá del Municipio de Sibundoy (Putumayo), presenta graves problemas
de gobernabilidad por causa de una división interna entre sus miembros, desde
hace varios años. La situación se agudizó en el 2006, debido a que un grupo de
comuneros eligió al señor Santos Jamioy como Gobernador del pueblo indígena
para ese periodo electoral, mientras que otra parte de la comunidad eligió al
señor José Narciso Jamioy para ejercer también como máxima autoridad de ese
resguardo, para el mismo año.
Ante
la existencia de dos cabildos y dos Gobernadores en el 2006, el Ministerio del
Interior se abstuvo de registrar como Gobernador a cualquiera de los dos,
argumentando con respecto al primero, que en el acta de los comicios faltaban
las firmas del cabildo cesante anterior –que es ante quien se debe posesionar
el ganador de los comicios electorales en esa comunidad– y, en el segundo caso,
que se trataba de un acta de elección en la que estaba ausente la firma del
Alcalde Municipal de Sibundoy, que es un requisito de ley, según afirma el
Ministerio.
Dada
la compleja división del pueblo Kamëntsá Biyá en estas materias, esa
institución, actuando como mediadora, junto con la
Defensoría Delegada para Asuntos Indígenas y Minorías Étnicas y la
Procuraduría Delegada para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, intentó buscar
un acuerdo al interior de la comunidad que permitiera superar las diferencias y
facilitara contar con un gobierno unificado. Tal esfuerzo, no obstante, tuvo
resultados infructuosos. De hecho, el Ministerio del Interior fue accionado por
el señor Santos Jamioy, uno de los elegidos, por haberse negado a inscribirlo
oficialmente como Gobernador de la comunidad. Sus pretensiones, sin embargo,
fueron desestimadas en sede de tutela, con fundamento en la autonomía de ese
pueblo para definir por sí mismo a sus autoridades propias.
Por
ende, ante la ausencia de un gobernador único para el 2006 que obrara como
representante de toda la comunidad, y carecer de reglas consensuadas que
permitieran solucionar la dificultad, el Ministerio del Interior y de Justicia:
“[M]anifestó
su posición oficial expresando que la mejor salida a los problemas de
gobernabilidad y ausencia de representatividad formal, era que la comunidad
indígena, en atención a su autonomía, convocara a nuevas elecciones para la
escogencia de un solo gobernador que pudiera asumir la representatividad del
pueblo y coordinara las acciones de justicia y demás necesidades del pueblo
Kamëntsá, a fin de que los derechos fundamentales, colectivos e individuales de
los comuneros se respetaran. (…) Por consiguiente, después de examinar que las
fórmulas de la mediación no procedieron, considera[ron] imprescindible apoyar
una alternativa de solución que (i) fuera la menos penosa, es decir, evitara o
mitigara los daños y perjuicios sobre los derechos e intereses de las familias
y las personas indígenas, que el conflicto ha dejado; (ii) fuera la mas
razonable, es decir, guardara la mayor correspondencia entre los fines
colectivos y los medios utilizados; (iii) tuviera mayor vocación de unidad;
(iv) fuera producto del consenso o en su defecto tuviera el respaldo
mayoritario y (v) fuera la más práctica. El grupo de exgobernadores decidió
acoger esa recomendación (…)”[2].
Así,
un grupo de ex gobernadores de la comunidad indígena Kamëntsá Biyá, convocó a
elecciones el 30 de septiembre de 2006 para el resto del periodo electoral, en
las que fue elegido nuevamente el señor Santos Jamioy. El ganador esta vez sí
fue inscrito por el Ministerio del Interior y de Justicia como Gobernador, y
fue él quien ejerció como autoridad de esa comunidad indígena desde el 30 de
septiembre del 2006 hasta el 31 de diciembre del mismo año. El Cabildo
presidido por ese Gobernador, convocó en diciembre del 2006
a nuevas elecciones para el periodo 2007 y en los comicios correspondientes
fue elegido el señor Miguel Chindoy Buesaquillo, quien fue registrado por el
Misterio del Interior y de Justicia como Gobernador indígena para el 2007.
El
taita José Narciso Jamioy –quien se abstuvo de participar en las elecciones de
septiembre de 2006 y de diciembre del mismo año–, permanecía en la
Casa Cabildo invocando ser el legítimo Gobernador para el 2007 por elección
realizada también a finales del 2006 por el grupo de ciudadanos que él
representaba. Por ende, el taita Miguel Chindoy, en su calidad de Gobernador
del Pueblo Indígena inscrito, inició un proceso de desalojo de la
Casa Cabildo ocupada por el taita José Narciso, y para el efecto, pidió la
colaboración de la Policía Nacional que acudió, por tratarse de la autoridad
indígena debidamente reconocida. Personas de la comunidad se opusieron a ese
desalojo, lo que produjo una alteración del orden público. Para el Ministerio,
sin embargo, luego de todos estos hechos, existe en la actualidad una autoridad
indígena legalmente constituida que es la que debe aplicar la justicia indígena
de conformidad con sus reglas y procedimientos, mientras que ellos no sean
contrarios a la Constitución y a la ley.
Por
lo tanto, frente a las pretensiones del demandante, el Ministerio del Interior
y de Justicia, solicita que éstas sean denegadas, dado que cualquier
desavenencia sobre la designación de la autoridad indígena es un asunto propio
de esa comunidad y del resorte de su autonomía.
3.
Hechos relevantes y medios de prueba.
3.1.
De acuerdo con la información probatoria allegada por las partes, la
Sala de Revisión recoge los siguientes hechos y pruebas de quienes
participaron en el proceso. Dada la multiplicidad de hechos que se registran,
las pruebas se citan cronológicamente, así:
-
El día 4 de diciembre de 2005, se realizó la elección del Cabildo o autoridad
tradicional de la comunidad Kamëntsá Biyá del Municipio de Sibundoy (Putumayo)
para el periodo 2006, convocada por el Cabildo saliente 2005, como es
tradición. El Cabildo elegido en la
Casa Cabildo y posesionado de acuerdo con los usos y costumbres de los
Kamëntsá, designó como gobernador para el año 2006, al taita José Narciso
Jamioy Muchavisoy[3].
-
En forma simultánea, un grupo disidente realizó en el parque de esa localidad
(Sibundoy) otra elección de Cabildo indígena también para el 2006,
desconociendo aparentemente la tradición y los usos y costumbres de la
comunidad, y designando al taita Santos Jamioy Muchavisoy, también como
Gobernador del pueblo indígena para ese año. Esa elección no fue convalidada
por el Cabildo cesante del 2005, quien se negó a posesionar a ese segundo
Gobernador en enero de 2006, por estar pendiente un proceso en contra del
elegido, que debía resolverse por el Cabildo y la Comunidad[4].
-
Los exgobernadores del Pueblo Kamëntsá Biyá, según indica el Ministerio del
Interior, se oponían a que el taita José Narciso Jamioy, líder de uno de los
sectores políticos de la comunidad, fuera el Gobernador, porque éste les había
impuesto sanciones durante el 2005 –año en el que el actor también rigió ese Pueblo
indígena–, consistentes en inhabilidades para elegir y ser elegidos de manera
permanente en futuros comicios[5].
- La
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, dada esta
situación de doble designación de autoridad indígena para el 2006, se negó a
inscribir al accionante como Gobernador electo, argumentando que éste no
contaba con la mayoría de votantes necesarios y que a su acto de posesión no
había asistido el Alcalde municipal de Sibundoy[6].
Tampoco inscribió al segundo cabildo elegido, ni al taita Santos Jamioy como
Gobernador –quien sí había sido posesionado en su momento por el Alcalde
Municipal–, por no haber sido reconocido por el cabildo cesante anterior. De
este modo, el Ministerio del Interior se abstuvo de inscribir a alguno de los
Gobernadores electos, según indicó, a fin, de “salvaguardar la tradición del
pueblo indígena, de escoger un solo gobernador y un solo cabildo”[7].
-
El señor José Narciso Jamioy demandó mediante acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, el acta de posesión del señor Santos Jamioy
suscrita por el Alcalde del municipio de Sibundoy, en el 2006. En providencia
del Tribunal Administrativo de Nariño del 5 de mayo de 2006 (M.P. Julio Armando
Rodríguez), se rechazó la acción de nulidad propuesta, así:
“Ahora el
demandante pretende la nulidad del acta de posesión, firmada por el señor
Alcalde del municipio de Sibundoy. Así el Alcalde hubiese firmado ostentando la
calidad de autoridad, sigue sin existir el acto administrativo, pues es preciso
aclarar que la posesión, no constituye una actuación administrativa, no es un
acto administrativo; ésta es un acto procedimental o formalidad que habilita el
ejercicio de una función pública determinada y que no resuelve una situación
determinada.
De lo anterior
se colige que no existe acto administrativo que sea objeto de la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho; y por tratarse de conflictos internos
de un resguardo indígena, este tribunal carece de Jurisdicción para dirimirlos,
y por ello deberá ser remitido a las autoridades competentes que en este caso
es el Consejo de Excabildantes según el Plan de Convivencia Reglamento Interno
del Pueblo Kamëntsá Biyá, y por ende rechazar la demanda por falta de
jurisdicción (…)”[8].
-
El señor Santos Jamioy –quien fuera elegido en el parque de Sibundoy–,
presentó a su vez en el 2006 una tutela en contra del Ministerio del Interior y
de Justicia, por violación de sus derechos políticos, igualdad y debido
proceso, con el propósito de que su designación como Gobernador Indígena en el
2006 fuera inscrita en la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior. El
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, el 6 se septiembre de 2006[9],
resolvió negar el amparo constitucional solicitado, por considerar que obligar
a ese Ministerio a registrar la posesión de ese Gobernador, en particular, “sería
permitir una intromisión frente al autogobierno indígena, amparado legal y
constitucionalmente, pues como se vio, no pueden las autoridades intervenir en
dicho ámbito de competencia, so pena de poner en peligro su preservación y
autonomía; con mayor razón cuando no existe un reglamento que asuma o no la
posición del actor frente al tema de la prohibición de la no reelección
inmediata, pues el único existente no tiene el aval integral de la comunidad”[10].
-
Señala al respecto el Ministerio del Interior, que por lo general, en los casos
en que se presenta un conflicto dentro de un pueblo indígena, es usual acudir a
la normatividad interna de la comunidad, para que, de acuerdo con sus
principios, resuelvan sus distintos problemas. Sin embargo en estas
circunstancias no ha sido posible propender por esa solución, en la medida en
que no existe un reglamento interno consensuado y participativamente construido
con toda la comunidad. Si bien desde inicios del 2006
ha sido puesto en circulación por parte del sector liderado por el demandante
un documento denominado “Plan de Convivencia o Reglamento Interno”,
lo cierto es que ese documento sólo es aceptado por ese sector de la comunidad,
pues el resto lo asume como un borrador, que debe ser trabajado en forma
participativa por todos los comuneros[11].
-
Ahora bien, la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, a juicio del
actor, “estimuló y orientó” a un grupo de ex gobernadores para que
constituyeran un Consejo y convocaran a elecciones nuevamente ese año, a pesar
de que el accionante había sido elegido conforme con la tradición de su
comunidad y se había posesionado ante el Cabildo cesante 2005, para regir como
Gobernador durante todo el 2006. El grupo disidente que había elegido al señor Santos
Jamioy en el parque, decidió entonces invalidar la elección de ese
ciudadano y convocar a nuevos comicios para el 30 de septiembre de 2006.
Dicho proceso electoral se realizó, según el demandante, al margen de la
Ley 89 de 1890[12],
de la costumbre y de la tradición de su comunidad, por cuanto fue convocado por
un “Cabildo de Exgobernadores”, que es una institución que no existe en
su organización interna, ajena a su tradición, que se utilizó para suplantar al
Cabildo competente para el efecto, que es el cesante 2005, el cual lo había
elegido a él como Gobernador legítimamente. Además, el Ministerio posesionó
indebidamente al “nuevo” Cabildo y violó con ello su derecho al debido
proceso. Afirma asimismo que, se lesionó con ese proceder la autonomía de la
comunidad, ya que dichos comicios fueron “recomendados, alentados y
acompañados” por la Dirección de Etnias que al apoyar el proceso, violó su
derecho a la igualdad, tomando partido indebidamente por el otro gobernador, a
pesar de que él era también un Gobernador electo para el año 2006, en los
términos de la tradición de su comunidad[13].
-
Precisamente, mediante comunicación escrita del 7 de Octubre de 2006, dirigida
al Ministro del Interior y de Justicia, el taita José Narciso Jamioy le
informó a esa autoridad gubernamental, que la política tradicional de ese
Ministerio en los 10 años que llevaba el conflicto de su comunidad, había sido
la no intervención, por lo que la propuesta de convocatoria a nuevas elecciones
presentada por la Dirección de Etnias, afectaba la autonomía del pueblo
indígena que él preside, así:
“Le recordamos
Señor Ministro, que el Cabildo Cesante 2005, en la casa cabildo posesionó el 1º
de enero de 2006, al nuevo cabildo elegido el 4 de diciembre de 2005, en cabeza
del taita José Narciso Jamioy Muchavisoy (…) conforme a los usos y costumbres y
donde el señor Alcalde de Sibundoy no hizo presencia, porque prefirió
acompañar a los que violaron la costumbre realizando elecciones fuera del lugar
sagrado que han dejado los mayores y la comunidad. (…) Le aclaramos que el
cabildo cesante 2005, hizo tradición de las Varas de Mando al nuevo cabildo
2006, símbolo de la entrega de las responsabilidades de autoridad de todos los
códigos orales y escritos, de los bienes muebles e inmuebles y de todo el
Patrimonio que rige los destinos de esta comunidad indígena milenaria. Tomó
juramento en el nuevo cabildo con el reconocimiento de la
Comunidad para que cumplan con las costumbres y la tradición todo el 2006. En
consecuencia, internamente se viene administrando justicia conforme a los usos
y costumbres, administrando el patrimonio del resguardo propio de la comunidad.
La dificultad ha sido la representatividad legal ante las instituciones del
Estado. Cuando faltan 40 días para convocarnos a nuevas elecciones para el 2007
(…) consideramos improcedente que la misma dirección de etnias no respete los
procesos de autonomía que estamos adelantando para llegar a un importante
acuerdo.”[14]
-
El Ministerio del Interior sostuvo, por su parte, que ante la falta de
gobernabilidad del cabildo indígena durante el 2006, por la existencia de dos
Gobernadores y la imposibilidad de que alguno ejerciera en propiedad esa labor,
se estaban afectando derechos de la población indígena, en particular el al
acceso a programas de mejoramiento social en salud y educación. Por
consiguiente, en palabras del Ministerio:
“Lo cierto es
que el conflicto en mención y la manera como se ha conducido, creó una
situación que no podía ser resuelta de otra forma. (…) Por consiguiente,
después de examinar que las fórmulas de la mediación no procedieron, (…) el
grupo de exgobernadores constituido en Consejo decidió atender nuestra
recomendación y citar a elecciones. (…) En este caso, con el fin de resolver
los dilemas de gobernabilidad y establecer de manera democrática la
representatividad del pueblo indígena, los exgobernadores, en consejo
convo[caron] la realización de una jornada atípica de elecciones el día 30 de
septiembre de 2006 (…).  [E]l Consejo de Exgobernadores determinó actuar única
y exclusivamente en este caso particular, como cabildo Cesante, para efectos de
la posesión de quien fuera escogido como Gobernador en estas elecciones, debido
a la renuencia del sector que resguarda las varas de mando de entregar las
mismas para efectos de la posesión”. Se convocó entonces a esas nuevas
elecciones, para el 30 de septiembre de 2006[15].
-
El Ministerio afirmó además en la comunicación citada previamente, que su
motivación para el acompañamiento del proceso electoral mencionado, era la
siguiente:
“[A] fin de
establecer si los resultados hablarían o no de la voluntad de la mayoría. Dicho
proceso arrojó unos resultados cuantitativos que no difieren radicalmente de
los resultados de las últimas 5 elecciones, no obstante la fecha y no
obstante el llamado del otro sector a no votar. El total de votos obtenidos
por el ganador fue de quinientos (508). (…) [E]fectivamente se dio una
expresión mayoritaria por el señor Santos Jamioy como Gobernador del Cabildo
Indígena. (…)”[16].
-
Sobre la legitimidad del Cabildo de Exgobernadores para celebrar estas
elecciones extemporáneas, la Directora de Etnias del Ministerio del Interior y
de Justicia, Dra. Josefina Araujo Baute, en la comunicación del 18 de octubre
de 2006 dirigida a la
Comunidad Kamëntsá, que se cita, afirmó lo siguiente:
“Para darle
cumplimiento al artículo 3º de la Ley 89 de 1890[17] (…) los exgobernadores,
mediante una actuación jurisdiccional propia y además respaldada por un amplio
sector de la comunidad, asumió el papel de cabildo cesante como lo dijimos
anteriormente, teniendo en cuenta varios hechos: 1. que son personas investidas
de autoridad en virtud a que varios de ellos han sido gobernadores en
diferentes ocasiones y, por lo mismo, tienen voz de mando, capacidad de
gobierno y respeto comunitario; 2. que en varias ocasiones de la historia de la
comunidad han actuado y asumido de manera individual o en grupo funciones de
autoridad para enfrentar crisis internas; 3. que el vacío de autoridad y de
gobierno ocasionado por el conflicto interno afectaba tanto la convivencia como
los derechos individuales y colectivos del pueblo Kamëntsá Biyá; y 4. que el
cabildo del 2005, por hacer parte del conflicto se negaría a actuar como
cabildo cesante ante el cabildo elegido el 30 de septiembre de 2006. Por lo
antes mencionado, esta Dirección, después de evaluar los argumentos anteriores,
considera que el cabildo elegido cumple con todas las formalidades y asume como
legítimo el papel asumido por los exgobernadores como cabildo cesante. De
acuerdo a lo anterior y con el fin de proteger los Derechos Fundamentales de
todos los integrantes de la comunidad Kamëntsá Biyá, esta Dirección ha
procedido al registro del Cabildo Indígena que en cabeza del señor Santos
Jamioy, ejercerá como máxima autoridad del pueblo indígena durante el resto del
año, asumiendo de manera inmediata las funciones que le corresponden”.[18]
-
A su vez, en un documento denominado “Recomendaciones hechas por la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia al Cabildo
Elegido el 30 de septiembre de 2006”, firmado por la
Subdirectora de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, se leen las
siguientes indicaciones:
Ø
“No desarrollar acciones ni jurídicas ni administrativas ni
sociopolíticas de retaliación contra el sector contradictor.
Ø
Desarrollar las elecciones de diciembre de 2006 de acuerdo a las
normas y procedimientos acostumbrados.
Ø
Desarrollar las acciones administrativas más urgentes, con el fin
de proteger los intereses y derechos de la comunidad y/o de las familias y
personas, como la celebración del contrato familias guardabosques, la
certificación de jóvenes ante las Universidades, etc.
Ø
Garantizar el cumplimiento de los acuerdos y compromisos que el
otro sector adquirió actuando local y regionalmente como cabildo.
Ø
Desarrollar cuando menos un acto colectivo de reconciliación.
Ø
Renunciar a la pretensión de recibir las varas y la casa cabildo,
dejándole al otro sector la responsabilidad solemne de custodiarlos hasta
cuando se vuelva a elegir cabido en la fecha y sitio acostumbrados.
Ø
Planificar de forma concertada con el otro sector, un proceso de
capacitación y consulta que, entre otras, sirva para refrendar el reglamento
interno (plan de convivencia) y construir un diálogo de todos los sectores del
pueblo Kamtzá, como en diferentes momentos la ha propuesto el otro sector
(ver).
Ø
Abstenerse de realizar el convenio con la administración
municipal para ejecutar recursos del SGP de 2006 y, más bien, aplazar su
ejecución para el 2007.
Ø
Adelantar un proceso de concertación comunitaria para la
ejecución de los recursos de SGP 2006-2007, garantizando la mayor transparencia
y equidad posibles. De hecho este ejercicio debe ser una oportunidad para,
primero, implementar el Plan de Vida, segundo, inaugurar un esquema comunitario
de planificación autónoma y tercero construir confianzas y cauterizar heridas.”[19]
-
El accionante presentó escrito de impugnación en contra del registro[20] realizado
por el Ministerio a favor de ese nuevo Gobernador electo el 30 de septiembre de
2006, el señor Santos Jamioy[21].
El Ministerio del Interior, sin embargo, en decisión del 26 de octubre de 2006,
confirmó la inscripción indicada[22],
para el restante año 2006.
-
El accionante José Narciso –quien desconoció la elección anterior por
considerar que él era la autoridad tradicional debidamente elegida–, atendiendo
el mandato de la Ley 89 de 1890 y junto con el Cabildo que él presidía en el
2006, convocó a elecciones para el año 2007, previa información al Alcalde
Municipal[23].
Esa elección se realizó el 3 de diciembre de 2006 en la
Casa Cabildo de Sibundoy, y el actor fue elegido nuevamente como Gobernador
para el año 2007[24].
-
El Cabildo elegido con el acompañamiento de la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, por su parte, también convocó
a elecciones a su sector y realizó los comicios en el Parque de Sibundoy el 10
de diciembre de 2006, fecha en la que fue elegido el señor Miguel Chindoy
Buesaquillo, como Gobernador de la
Comunidad para el año 2007[25].
-
En cuanto a la inscripción oficial correspondiente, el 4 de diciembre de 2006,
el Cabildo que el actor presidió le informó al Ministerio del Interior y de
Justicia que conforme a la elección del 3 de diciembre de ese año, el
accionante había sido elegido nuevamente según los usos y costumbres de su
comunidad, como Gobernador del pueblo Kamëntsá Biyá para el año 2007, por lo
que solicitaba su correspondiente registro[26].
Ese Ministerio se abstuvo de inscribirlo como Gobernador, aunque sí inscribió
al Cabildo elegido en el parque de Sibundoy, precedido por el señor Chindoy
Buesaquillo, el 10 de enero de 2007[27].
-
El acompañamiento en la elección y designación del nuevo Gobernador en el 2006
y el aval a la elección y subsiguiente registro de la autoridad comunitaria
para el 2007, así como el desconocimiento paralelo de su calidad como
Gobernador tanto en el 2006 como en el 2007, son los hechos que reprocha el
actor en contra del Ministerio del Interior y de Justicia, en la tutela de la
referencia. Para el señor José Narciso Jamioy, se desconoció la tradición y la
autonomía de su comunidad en la designación de sus autoridades. Por lo cual, al
haberse inscrito un candidato que no cumplió con esas tradiciones –como son la
elección en la Casa Cabildo, la posesión por el Cabildo cesante y el recibir
las Varas de Mando como símbolo de autoridad–, se violaron los usos y
costumbres del pueblo Kamëntsá Biyá y se incurrió en la vulneración de sus
derechos al debido proceso, igualdad y el derecho a elegir y ser elegido. En
efecto, el actor no se explica por qué esa Dirección registró como Gobernador a
una persona que no reunía los procedimientos de elección establecidos en la ley
y fijados en la costumbre ancestral y, en sentido contrario, sí le denegó en su
caso el registro correspondiente[28].
-
El accionante afirma que ni él ni la mayoría de la comunidad, reconoce al señor
Chindoy Buesaquillo como Gobernador, por “clara violación a nuestra
tradición, a nuestros usos y nuestras costumbres en el procedimiento
eleccionario, por los problemas que ante la comunidad ha tenido el supuesto
gobernador inscrito y por intromisión de Etnias en la decisión para conformar
nuestra autoridad tradicional”. Acompaña para el efecto múltiples firmas de
respaldo a su inconformidad y rechazo a la decisión tomada por la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior arbitraria, a su juicio, por
inmiscuirse en el proceso de elección de la autoridad tradicional al registrar
el nombre de Santos Jamioy como Gobernador del pueblo Kamëntsá, violando la
Ley 89 de 1890 y el Convenio 169 de la OIT[29].
-
Sostiene que el Ministerio, “al tomar partido en la discusión interna, ha
atropellado la costumbre, ha irrespetado nuestra tradición milenaria, ha
tergiversado la historia y ha tergiversado nuestra tradición oral, confundiendo
a las nuevas generaciones de la comunidad, con lo cual en cambio de proteger la
diversidad étnica (…) está sepultando la cultura y los conocimientos propios de
la comunidad Kamëntsá. Según esa tradición, la elección del cabildo se hace en
la casa cabildo; la posesión de los cabildantes ante el cabildo cesante y la
comunidad, así como la posesión de las varas de mando”. Exigencias de la
tradición que, según alega el señor Miguel Chindoy Buesaquillo –aparente
autoridad sí registrada por el Ministerio–, no ha cumplido en modo alguno[30].
-
Finalmente, afirma el actor que el 5 de marzo de 2007,
a las 4 de la mañana, el Gobernador en ejercicio, Miguel Chindoy Buesaquillo,
con el aval del Alcalde Municipal de Sibundoy y acompañado del Personero
Municipal y Agentes de Policía, “asaltó las instalaciones de la
Casa Cabildo tradicional [que él presidía], tratando de desalojar por la
fuerza y con violencia a los cabildantes y a la comunidad presente en la
instancia”[31].
La actitud beligerante del Gobernador Chindoy Buesaquillo, del Personero
Municipal y de la Policía, provocó un enfrentamiento con los cabildantes y la
comunidad presente en la Casa Cabildo, lo que se tradujo en un hecho violento
que dejó un saldo de 6 heridos[32].
-
Por ende, el accionante presentó tutela ante los jueces de instancia, alegando
la vulneración de los derechos a la igualdad, debido proceso, elegir y ser
elegido y autonomía de su comunidad, solicitando se cancele la inscripción del
Gobernador Miguel Chindoy y que se de un “plazo no inferior a 60 días
hábiles a partir de dicha cancelación para que los dos cabildos elegidos, en
forma conjunta, convoquen a elecciones de la autoridad tradicional”, esto
es, el cabildo que él representa y el regido por el señor Miguel Chindoy.
-
Para el Ministerio del Interior, por su parte, los hechos ocurridos el 5 de
marzo de 2007, fueron producto del desarrollo de “actos jurisdiccionales de
la autoridad indígena” competente, “que pueden suponer un uso
discrecional de la fuerza (...) [siempre] que giren en torno a la legalidad del
procedimiento, la garantía de los derechos fundamentales y la proporción de la
fuerza a emplear. (...) Ahora bien, la
Fuerza Pública puede prestar su concurrencia toda vez que para muchos efectos,
una autoridad indígena se asimila a un juez de la república. En el caso
específico de los Kamëntsá, la concurrencia de la
Fuerza Pública [debió] servir para contener la reacción violenta de los
ocupantes de la Casa y, en esa medida, evitar una confrontación directa de
miembros de la comunidad y garantizar un procedimiento mesurado[33]”.
Igualmente,
informó el Ministerio que a partir de los hechos de violencia que se dieron en
la comunidad en esa fecha, la radicalización interna entre los miembros de ese
pueblo indígena se redujo y se adoptó una forma de arreglo que, básicamente,
consiste en la conformación de una comisión integrada por 10 personas (5 de
cada sector), cuyo principal mandato es adelantar un proceso interno de diálogo
denominado “Constituyente Kamëntsá” y facilitar el proceso de consulta y
concertación comunitaria en torno a asuntos conflictivos, como son los
proyectos de inversión. En virtud del arreglo que se adoptó, las partes
aceptaron que por razones de representatividad legal de la comunidad, el señor
Miguel Chindoy debería continuar ejerciendo como gobernador indígena para el 2007,
a no ser que una autoridad competente disponga lo contrario[34].
3.2.
Fuera de las pruebas anteriormente expuestas, resalta esta Corporación las
siguientes:
-
Acta No 01 de junio 17 de 2005, firmada por el Alcalde Municipal de Sibundoy,
Dr. Luis Alexander Mejía Bustos, en la que se protocoliza la posesión de la
máxima autoridad del cabildo Kamëntsá de Sibundoy para el 2005, presidiendo ese
cabildo como gobernador, el taita José Narciso Jamioy Muchavisoy[35]. El
Ministerio del Interior expide, a su vez, constancia en la que señala que el
señor José Narciso Jamioy fue elegido como Gobernador Indígena Kamëntsá para el
2005, el 19 de diciembre de 2004[36].
-
Acuerdo No 001 del 12 de junio de
2005 del Cabildo Indígena del resguardo del Pueblo Kamëntsá de 2005 regido por
José Narciso Jamioy, en el que se afirma que no hay evidencias de que en la
comunidad haya existido un Consejo Ancestral de Exgobernadores como instancia
de autoridad tradicional; que algunos exgobernadores se han autodenominado
parte de ese Consejo, engañando de forma oral y escrita a la comunidad,
atribuyéndose funciones exclusivas del Cabildo; que con ello han generado
desorden público; que entre los exgobernadores hay algunos que son responsables
de recursos propios de la comunidad comprometidos sin autorización legal y que
sus documentos y manifestaciones orales no tienen ninguna validez como
autoridad tradicional. Por lo tanto, como consecuencia de lo anterior, por
medio de ese acuerdo, se decide sancionar a los exgobernadores indicados,
despojándolos de la investidura de exgobernadores de forma indefinida y
privándolos de su derecho a elegir y ser elegidos en la comunidad de manera
definitiva[37].
-
Contra esta decisión, los afectados interpusieron acción de tutela por
violación de sus derechos al debido proceso y derecho de defensa, tutelas que
fueron concedidas en primera y segunda instancia, ordenando, que según los usos
y costumbres de esa comunidad, se iniciaran los mecanismos necesarios para que
las personas afectadas por la medida, recuperaran su derecho a elegir y ser
elegidos en la comunidad[38].
-
Copia del Plan de Convivencia,
Reglamento Interno del Pueblo Kamëntsá Biyá del 2005, que el Ministerio del
Interior y otras autoridades afirman es un reglamento avalado sólo por uno de
los grupos en conflicto, esto es, por el que representa el señor Jose Narciso
Jamioy[39].
-
Acuerdo No 002 de octubre 8 de 2005 por el cual se pacta entre la
Asamblea de la Comunidad y su Cabildo, oficializar el reglamento interno
previamente reseñado[40].
-
Copia de una carta de Acción Social de julio de 2006, en la que se le dice a la
comunidad Kamëntsá Biyá que de no solucionar su situación política interna en
un plazo determinado, se suspenderá el programa de Familias Guardabosques, así:
“(…) Tales
pronunciamientos (…) obligan a concluir que actualmente no existe autoridad
legalmente reconocida del Pueblo Kamëntsá Biyá de Sibundoy, que pueda actuar válidamente
ante el programa Familias Guardabosques, por ende los Convenios
Gobierno-Cabildo-Familia deberán ser modificados de tal manera que sean
suscritos por quien el Consejo de Excabildantes decida tener mejor derecho y/o
por la comunidad en pleno en caso de hacer nuevas elecciones según lo señalado
por la Dirección de Etnias. Por lo tanto, en aras de no causar perjuicio a las
Familias Guardabosques, se otorga un plazo al Pueblo Kamëntsá Biyá de Sibundoy
y a sus autoridades tradicionales hasta el 15 de agosto de 2006, para que
resuelvan el asunto de la representatividad del mismo, de acuerdo a lo
dispuesto por el Tribunal Administrativo de Nariño o por la
Subdirección de Asuntos indígenas de la
Dirección de Etnias del Ministerio de Justicia. Si a tal fecha no se encuentra
en las oficinas centrales del Programa Presidencial para cultivos ilícitos la
decisión del Consejo de Excabildantes y el acta de posesión del Gobernador del
Pueblo Kamëntsá Biyá levantada de acuerdo a lo dispuesto por dicho Consejo que
cumpla lo exigido en el artículo 3º de la
Ley 89 de 1890, lo cual deberá ser certificado por la
Dirección de etnias, se suspenderá el Programa Familias Guardabosques en dicha
comunidad (…)”[41].
-
Listado de los últimos 53 Gobernadores de la
Comunidad Kamëntsá, presentado por el señor Miguel Chindoy, desde el gobierno
de 1952 hasta el 2004, con el que se pretende demostrar que “no es costumbre
la reelección inmediata de un gobernador para un periodo continuo”, razón
por la que, según indica, la mayoría de la comunidad Kamëntsá no reconoce al
taita Narciso Jamioy como Gobernador de los periodos 2005, 2006 y 2007[42].
-
Intervención de la Alcaldía Municipal de Sibundoy en la tutela de la
referencia. El Alcalde de esa localidad afirma que lo que el accionante solicita
es la anulación o revocatoria de un acto administrativo, como es la decisión de
registro de un Gobernador, realizada por el Ministerio del Interior para el
2007. Que en consecuencia, la acción de tutela no es el mecanismo conducente
para controvertir la inscripción administrativa que el accionante considera
contraria a sus derechos electorales[43].
- La
Defensoría Delegada para los Indígenas y Minorías Étnicas, de la
Defensoría del Pueblo, en opinión rendida ante el juez de primera instancia,
afirmó que, “en ejercicio de los derechos fundamentales a la autonomía  y a
la jurisdicción especial indígena, le compete al pueblo de Kamëntsá, a sus
autoridades y dirigentes solucionar sus conflictos internos” y que, por
ende, la Defensoría ha cumplido sus competencias de concertación, diálogo y
acompañamiento, junto con el Ministerio del Interior y la
Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos[44].
- La
Coordinación del Grupo de Asuntos Étnicos de la
Procuraduría indicó ante el juzgado de primera instancia que: (a) en el
2005, el demandante solicitó a la
Procuraduría instaurar una acción de cumplimiento en contra del Alcalde
Municipal de Sibundoy por no registrar el acto de posesión del cabildo Kamëntsá
para el año 2005, como lo establece la Ley 89 de 1890. (b) En esa misma
fecha, varios exgobernadores del Cabildo, autodenominados “el Consejo
Ancestral de Exgobernadores” habían anulado mediante la resolución No 001
de 2004 las elecciones de los cabildantes del pueblo indígena Kamëntsá
realizadas entre el 18 y 19 de diciembre de 2004, en la medida en que la
reelección inmediata de gobernador en ejercicio, se encuentra prohibida según
los usos y costumbres de ese pueblo indígena. (c) La
Procuraduría afirmó no poder involucrarse en el conflicto indígena, pero envió
a la Procuraduría Regional de Putumayo las diligencias correspondientes para
que investigara la presunta participación activa del alcalde en los comicios
electorales indígenas; investigación que está en curso. Igualmente, escuchó por
separado a las partes, recalcando su posición de no intromisión en los asuntos
internos de esa comunidad. (d) Igualmente, dados los hechos de orden
público, la Procuraduría junto con otras autoridades, está adelantando el plan
de acompañamiento, con el fin de exhortar a las partes a buscar un acuerdo
concensuado[45].
-
Acta del 14 de marzo de 2007 presentada como anexo por el Ministerio del
Interior y de Justicia titulada “Acta de Compromisos Pactados entre el taita
Narciso Jamioy y el Taita Miguel Chindoy ante la
Comisión de Garantes”. Tal acta demuestra el proceso de concertación
iniciado por la comunidad y reza en lo pertinente lo siguiente:
“(…) se han
reunido con el fin de iniciar un proceso de concertación para lograr la unidad
de la comunidad indígena Cametsá del municipio. Para ello se han fundamentado
de manera responsable y clara los siguientes compromisos:
1.  Los dos
sectores se comprometen a conformar una comisión de 5 personas de cada una de
las partes.
2.  Las dos partes
definirán quienes son las personas que conformarán la comisión.
3.  A las 8 de la
mañana del 15 de marzo se presentarán las personas que conformarán la comisión
en el salón del Consejo Municipal.
4.  Atribuciones de
la comisión encabezada por los dos taitas:
- La primera
atribución de la Comisión será recibir los bastones de mando en presencia de
las instituciones garantes, los llevará y los entregará en custodia a la
Iglesia mediante acto solemne.
a. Diez de la
mañana se hace misa que el obispo oficiará.
b. Del evento
se levantará un acta.
-
La segunda atribución de la
Comisión será recibir la casa cabildo mediante acto solemne y se encargará de
administrar su uso y aprovechamiento comunitario (para toda la comunidad
Camtsá).
a. A las once
de la mañana después de la misa.
b. La
solemnidad se realizará en presencia de los taitas, los exgobernadores,
excabildantes, la comisión y las instituciones.
c.   Del acto
se levantará un acta.
5. La
comisión, las instituciones y los dos taitas haremos una reunión para:
a. Precisar  y
definir las facultades y atribuciones de la
Comisión.
b. Definir una
agenda.
(…)
Las entidades
plantarán un esquema preciso de acompañamiento en el que se comprometen a
participar en el proceso.
[Firmantes]:
Taita Miguel Chindoy Buesaquillo, Taita José Narciso Jamioy,  Gobernador del
Departamento del Putumayo, Defensora del Pueblo, Alcalde Municipal de Sibundoy,
Secretario General del Gobierno Departamental, Secretario General de Gobierno
Municipal, Secretario Administrativo y Financiero de Sibundoy, Dirección de
Etnias del Ministerio, el Personero del Municipio de Sibundoy; el Director  de
seguridad Ciudadana de la
Policía Nacional, el Comandante del Departamento de Policía del Putumayo, el
Comandante Operativo de Ciudadanía de la
Policía de Putumayo, El Comandante Cuarto del Distrito de la
Policía de Putumayo y  el Párroco Municipal”[46].
4.
Decisiones judiciales objeto de revisión.
4.1.
Fallo de Primera Instancia.
4.1.1.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, en fallo del 26 de marzo de 2007, concedió la tutela de la
referencia[47].
La Sala consideró que el Ministerio del Interior y de Justicia vulneró los
derechos fundamentales del actor a la igualdad y al derecho a elegir y ser
elegido, al igual que el derecho de autogobierno de la comunidad Kamëntsá Biyá,
por las siguientes razones:
-
Un Cabildo sólo puede ser
integrado atendiendo las competencias y procedimientos ancestrales establecidos
por ella misma a través de medios orales de tradición o sus usos y costumbres.
-
Salta a la vista que el periodo en
que rige un Cabildo, en virtud de la Ley 89 de 1890,  es de un año, del 1º de
enero al 31 de diciembre de ese año, y que para la posesión de las autoridades
indígenas no se requiere de formalismos distintos al del reconocimiento de la
parcialidad ante el Cabildo cesante.
-
La autoridad accionada, motu
proprio, arrogándose una competencia que no tiene, se inventó un proceso
eleccionario no previsto por la ley y no existente al interior de la comunidad.
Así, concluyó que era tradicional acudir a un Consejo de Exgobernadores para
dirimir conflictos internos de dicha comunidad y decidió reconocerle a ese
Cabildo designado por ese grupo, que no siguió las costumbres tradicionales, la
autoridad para representar al pueblo Kamëntsá Biyá. Para el Concejo Superior,
esas acciones del Ministerio del Interior y de Justicia, constituyen un vía de
hecho, no sólo por privilegiar unas elecciones realizadas fuera de la
Casa Cabildo y negar el reconocimiento del accionante mediante la figura
formalista de la posesión del alcalde como testigo –por encima del
reconocimiento solemne del Cabildo saliente que es quien realmente le da
legitimidad a los miembros que integran un nuevo cabildo–, sino por intervenir
en las decisiones de esa comunidad. Para el juez de tutela, ello viola la
autonomía de la comunidad y los derechos políticos del actor.
-
Con todo, para el fallador, los
últimos acuerdos[48]
resultan pertinentes porque se cumplen realmente las labores de acompañamiento
correspondientes a la Dirección de Etnias, al tener en cuenta a ambos grupos en
condiciones de igualdad en la concertación.
Por
consiguiente, el fallador dejó sin efecto el registro del Cabildo elegido en el
Parque Sibundoy el 30 de septiembre de 2006 y el del Cabildo elegido el 17 de
diciembre de 2006; avaló los acuerdos de la comunidad indígena celebrados los
días 14 y 15 del mes de marzo del 2007 y le señaló a la comunidad que en un
plazo de 60 días debía convocar a elecciones conjuntas y unificadas de los
miembros del Cabildo; ordenó a la
Defensoría del Pueblo y a la
Procuraduría General hacerle seguimiento a esos procesos como garantes, y
finalmente ordenó al Ministerio del Interior y a la
Alcaldía de Sibundoy limitar sus intervenciones a sus funciones de orden
público y control, para efectos de garantizar la paz y la conveniencia social.
4.1.2.
El Ministerio del Interior y de Justicia impugnó la decisión de primera
instancia. A su vez, el señor Miguel Chindoy Buesaquillo, en su calidad de
Gobernador indígena en ejercicio, presentó solicitud de nulidad del fallo de la
referencia, alegando: (a) la falta de notificación del auto admisorio de
la demanda a todos los interesados, siendo él claramente un tercero afectado
con la decisión, por ser el Gobernador elegido para el 2007 y (b)
violación de su derecho al debido proceso por este hecho. Además explicó
brevemente su posición sobre la demanda del señor Jamioy, así:
-
El Taita José Narciso Jamioy
ejerció en su calidad de Gobernador de la comunidad Kamëntsá Biyá del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2004, siendo elegido por su pueblo en un proceso
legítimo, por lo que gozó del apoyo de la comunidad y fue registrado como
autoridad por el Ministerio del Interior, para ese año.
-
Al convocar elecciones para el
2005, temiendo que la futura elegida fuera una mujer, el taita José Narciso
afirmó en la convocatoria a elecciones, que no era costumbre que las mujeres
formaran parte de los miembros del cabildo indígena, pese a que desde 1994 se
ha adelantado un proceso de participación activa de la mujer en la comunidad[49]. Para esas
elecciones, se convocaron entonces dos planchas: una en cabeza del actor –quien
desconoció que en la comunidad hay una regla ancestral de no reelección
inmediata–, y otra, en cabeza de la mama Pastora Juagibioy. En esas elecciones
ganó el señor José Narciso Jamioy.
-
Por este hecho, los Exgobernadores
de la comunidad expidieron la
Resolución 001 del 30 de diciembre de 2004, mediante la cual decidieron anular
las elecciones del 19 de diciembre de 2004, por la imposibilidad de la
reelección inmediata de un Gobernador[50].
El señor José Narciso pidió al Alcalde el acompañamiento al acto de posesión,
pero ésta autoridad, advertida de la situación plantada por los exgobernadores,
no compareció al acto.
-
En consecuencia, la
Dirección de Etnias no registró como Gobernador al taita José Narciso Jamioy
para el 2005. Con todo, en el mes de junio de 2005 los seguidores del Taita
Narciso se tomaron las instalaciones de la
Alcaldía de Sibundoy[51],
a fin de que el Alcalde firmara el acta de posesión. Teniendo en cuenta el
problema de orden público que generó ese hecho, tanto el taita José Narciso,
como el Alcalde local, los Exgobernadores y otras instituciones de
acompañamiento, firmaron un acuerdo de 14 puntos, el 17 de junio de 2005, en el
que aceptaron la prolongación excepcional del periodo del taita José Narciso;
que se derogara el Acuerdo 001 de junio de 2005 en el que el actor había
sancionado a los exgobernadores sin el debido proceso; y a su vez, se
procediera a la derogatoria de la
Resolución 001 de 30 de diciembre de 2004 de los Exgobernadores, en la que
anularon las elecciones del 18 y 19 de diciembre de 2004[52].
-
Tras el acuerdo, los Exgobernadores aceptaron al taita José Narciso como
Gobernador en el 2005, desde el 17 de junio hasta el 31 de diciembre de ese año.
Sin embargo, el actor no cumplió con su parte y no quiso derogar el Acuerdo 001
del 12 de junio de 2005 con el que sancionaba a los Exgobernadores.
-  Para las elecciones del 2006, nuevamente se violó la
tradición, porque sin haber realizado en forma previa la
Asamblea de la comunidad, el taita José Narciso convocó directamente a
consulta, en la que señaló las planchas, ordenó las elecciones al día siguiente
y designó a su prima hermana como jurado de votación. El día de la elección, de
las dos planchas mayoritarias que había, el actor anuló la plancha del señor
Santos Jamioy que iba de segundo, porque según él, todavía estaba vigente el
Acuerdo 001 por él proferido que impedía acceder a cargos de elección a los
exgobernadores sancionados con la pérdida de sus derechos a elegir y ser
elegidos. Tampoco dejó participar en los comicios a los otros gobernadores “sancionados”.
Estos presentaron acción de tutela por violación de sus derechos políticos y la
tutela salió a su favor.
-
Los seguidores del taita Santos
Jamioy protestaron porque el día de la consulta aparecía otra vez el Taita
Narciso aspirando a ser gobernador por tercera vez –2004, 2005 y 2006–, cuando
era claro que no había reelección inmediata de Gobernadores. Por eso, la
mayoría de la comunidad reaccionó y convocó a nuevas elecciones en el parque de
Sibundoy, que efectivamente terminaron en la elección simultánea para el 2006,
del taita Santos Jamioy.
-
Ante la no inscripción por parte
de la Dirección de Etnias con ocasión de esa doble elección, los grupos
enfrentados trataron de resolver el conflicto y se propuso para ello la
realización de unas nuevas elecciones, con la intervención de muchos garantes y
de una comisión de ambas partes. El gobernador que quedara electo tendría
derecho a posesionarse, a registrarse en la
Dirección de Etnias, a recibir las varas de mando, la
Casa Cabildo y lo demás. En esa elección, fue elegido Santos Jamioy y el
taita Narciso desconoció el hecho. La comisión designada por las dos partes del
conflicto no funcionó porque los seguidores del señor José Narciso dilataron el
proceso. Los Exgobernadores asumieron con carácter excepcional, entonces, las
funciones de cabildo cesante y convocaron a elecciones el 30 de septiembre de
2006.
-
Los Exgobernadores, según afirma, son considerados en la comunidad como una
institución o instancia de autoridad que actúa en casos especiales cuando
existen problemas dentro de la misma y el cabildo no puede resolverlos[53]. Cita 7
casos concretos en los que los Exgobernadores han actuado en la resolución de
conflictos de la comunidad[54].
-
Para el Taita Miguel Chindoy, la
Dirección de Etnias en ningún momento estimuló a los seguidores del taita
Santos; al contrario, fue totalmente imparcial, siempre sugirió y aconsejó
varias alternativas para solucionar el conflicto, pero nunca obligó. No es
cierto, además, que las elecciones del día 10 de diciembre de 2006 se hayan
realizado con la intervención de la
Dirección de Etnias. El cabildo legítimamente electo en el parque, convocó
elecciones. No es cierto tampoco que los ex gobernadores estén sancionados;
ésta supuesta pena fue una actuación temeraria del Taita José Narciso para
impedir que existieran otros candidatos a las elecciones como gobernadores de
la comunidad.
-
A su juicio, la violación de la
tradición, usos y costumbres la viene haciendo el taita José Narciso, porque se
ha hecho reelegir tres veces. El hecho de que no se realicen las elecciones en la
Casa Cabildo tradicional, se debe a que él lo ha impedido.
-
Con respecto a los hechos de
violencia de marzo de 2007, lo que ocurrió fue que luego de solicitarle varias
veces la entrega de los bienes de la comunidad, el Taita accionante se negó a
hacerlo. Se pidió la desocupación de manera pacífica de la
Casa Cabildo, pero las personas que estaban dentro de la
Casa acudieron a la violencia, como ya lo habían hecho en la asonada de junio
de 2005, cuando se tomaron las instalaciones de la
Alcaldía municipal. Por consiguiente, sostiene que no se le ha violado ningún
derecho fundamental al taita José Narciso Jamioy y solicita, por lo tanto, que
se declare que su elección para el 2007 es legal y vigente, y que la actuación
de los exgobernadores se ajusta a los usos y costumbres de esa comunidad.
4.1.3.
El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, en providencia del 9
de mayo del 2007, decretó la nulidad de lo actuado en el proceso a partir del
fallo de primera instancia de tutela, a fin de permitir la intervención de los
señores Santos Jamioy y Miguel Chindoy, como terceros interesados en el proceso[55].
4.1.4.
En nuevo fallo del 20 de junio de 2007, el Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, tuteló los
derechos del señor José Narciso Jamioy[56],
por las siguientes razones: (a) porque la acción de tutela es procedente
pues el demandante no cuenta con una acción judicial expedita que le permita
obtener el restablecimiento inmediato de sus derechos a la igualdad, al debido
proceso y a la participación en proceso políticos. (b) El artículo 3º de
la Ley 89 de 1890 demuestra que  el cabildo elegido el 17 de diciembre de 2006
es ilegítimo, porque tuvo origen en un cabildo igualmente ilegítimo elegido
para el periodo de octubre a diciembre de ese año, por convocatoria del
inexistente “Consejo de Exgobernadores”, organizado y avalado por la entidad
demandada, con el pretexto de resolver un vacío que claramente sólo le
correspondía resolver a esa comunidad.
Por
tales razones, se ordenó tutelar los derechos a la igualdad, al debido proceso
y a la participación del accionante, así como el derecho a la autonomía de la
comunidad Kamëntsá Biya, por lo que se decidió dejar sin efecto las
disposiciones del Ministerio por las cuales se registró el cabildo elegido en
el parque Sibundoy el 30 de septiembre de 2006 y el 10 de diciembre de 2006; se
determinó avalar los acuerdos suscritos el 14 y 15 de marzo de 2007 entre los
dos grupos, y señalarle a la comunidad un plazo de 60 días para convocar a
elecciones conjuntas y unificadas de los miembros del Cabildo para ese año,
respetando en todo caso sus costumbres ancestrales. La
Defensoría y la Procuraduría, se dijo, deberían acompañar el proceso como
garantes. Las autoridades Nacionales, Departamentales y el Ministerio deberían
limitar sus intervenciones a sus funciones de garantizar el orden público a
efectos de asegurar la paz y convivencia de esa comunidad.
4.2. Impugnación.
4.2.1.
Impugnación de Miguel Chindoy Buesaquillo, Gobernador del Pueblo indígena
Kamëntsá Biyá para el 2007.
El
señor Miguel Chindoy Buesaquillo, apeló la decisión del Consejo Seccional de la
Judicatura, alegando que desde tiempos inmemoriales su comunidad ha ejercido
diferentes formas de autonomía y que ninguna tutela ha prosperado en los
distintos enfrentamientos históricos a los que se ha visto avocado el pueblo
que representa, sea por falta de competencia de los jueces o porque han
resultado desfavorables para los accionantes sus pretensiones jurídicas. Por
ende, si la
Constitución Política le otorgó a las autoridades indígenas autonomía e independencia,
mal podría el Consejo Seccional de la
Judicatura actuar como organismo electoral o como ente estatal para dirimir
conflictos internos electorales, so pretexto de proteger derechos fundamentales
de la comunidad, “que está plenamente probado no han sido vulnerados”.
En
este sentido, señala que en un caso similar contra la misma comunidad indígena
y decidido en el 2006 –con respecto a la situación planteada por el señor
Santos Jamioy en relación con su solicitud de registro al Ministerio del Interior
y de Justicia por esa vía[57]–,
la tutela fue negada. Por lo tanto, no entiende por qué en este caso, la
situación puede ser resuelta de una manera diversa, si se trata de dos
escenarios técnicamente iguales.
A
su vez, considera que si el fin de la acción de tutela es proteger derechos
fundamentales, para qué cancelar la inscripción del Registro que el Ministerio
del Interior y de Justicia hiciera respecto del señor Miguel Chindoy, dejando
con ello sin autoridad a la comunidad y desatando una nueva controversia en el
seno de la misma. Esa decisión de registro, según afirma, se debió a que sus
credenciales estaban en regla, por lo que solicita que se revoque la decisión
de primera instancia.
4.2.2.
Impugnación del Ministerio del Interior y de Justicia.
El
Ministerio del Interior y de Justicia, solicitó la revocatoria de la decisión
de primera instancia, por considerar que existe un soporte constitucional y
legal a la intermediación que la
Dirección de Etnias realiza, en los conflictos intra étnicos, y por estimar
que su actuación con la comunidad Kamëntsá Biyá siempre estuvo ajustada a
derecho. En cuanto al primer aspecto, el Ministerio recuerda que la
Carta, “consagra para estas comunidades, derechos étnicos, culturales,
territoriales, de autonomía y participación, sin que ello implique una renuncia
del Estado a intermediar, cuando las circunstancias lo ameriten, como sería el
caso que se presenta cuando las diferencias al interior de la comunidad
sobrepasan sus propios mecanismos de solución, o ellos resultan insuficientes o
inadecuados”[58].
El
Decreto 200 de 2003, por medio del cual se determinan los objetivos y
estructura orgánica del Ministerio del Interior y de Justicia en su artículo
1-6, establece entre otros propósitos, el de “impulsar y garantizar los
derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, el orden público y la
convivencia ciudadana”. En el artículo 16 del mismo decreto, se establecen
como funciones de la Dirección de Etnias, a su vez:
“[…] 3.
Promover la resolución de conflictos por razón de la propiedad colectiva,
usufructo, explotación de tierras, o recursos naturales y ejercicio de
prácticas tradicionales de producción conforme con las disposiciones legales
sobre la materia.
[…]5. Llevar el registro de las autoridades tradicionales indígenas
reconocidas por la respectiva comunidad, las asociaciones de autoridades
indígenas, los consejos comunitarios y las organizaciones de base de
comunidades negras.
Con
respecto a este último asunto, considera el Ministerio que como la
Dirección de Etnias tiene la función de llevar el registro de la constitución
y representación de las autoridades tradicionales, a veces, cuando los elegidos
son impugnados por sus comunidades, la
Dirección se ve involucrada por las facciones que apoyan a los distintos
líderes, quienes ejercen presión para que su representante sea registrado. Dado
que la decisión de inscribir o no a un representante es tan significativa, es
necesario darle un tratamiento institucional al conflicto. Así, si bien es
deseable que las comunidades resuelvan sus conflictos en el ámbito de su propia
autonomía, como ello no siempre se cumple en comunidades enfrentadas, el Estado
debe intervenir de manera oficiosa o por solicitud de alguna de las partes. La
“intervención oficiosa” se justifica cuando: (i) se vean afectados intereses
colectivos de la comunidad; (ii) se vean lesionados o violados derechos
fundamentales del colectivo, como el derecho a la integridad o a la vida; (iii)
se amenace la integridad nacional y el orden público y (iv) se vea comprometida
la pervivencia de los grupos étnicos como tal. En tales casos, se hace
necesario que el Ministerio, por medio de la
Dirección de Etnias, propicie la creación de espacios de diálogo y
concertación intraétnicos para atender las necesidades de las comunidades.
En
el caso de la comunidad Kamëntsá Biyá, la mediación de la
Dirección de Etnias en el conflicto, nace como respuesta a su radicalización y
a la necesidad de coadyuvar junto con otras entidades del Estado, a que la
comunidad tome una decisión. Por lo tanto, el Ministerio no comparte el fallo
de primera instancia por considerar que: (a) esa entidad no tuvo ningún tipo de
intromisión en la decisión de la comunidad indígena Kamëntsá Biyá con respecto
a la formación del Consejo de Exgobernadores. (b) El acto de registrar no
vulnera los derechos fundamentales de la comunidad ni de persona indígena
alguna, dado que solamente se está recogiendo la decisión de la comunidad y (c)
el Ministerio ha actuado en todo momento con el máximo respeto a la autonomía
de la comunidad indígena.
En
lo concerniente al registro que adelanta el Ministerio, precisa esa institución
lo siguiente: (i) El registro es una función que el numeral 5º del artículo 16
del Decreto 200 del 3 de febrero de 2003, modificado por el artículo 2º del
Decreto 4331 de 2005, le asigna a la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia. (ii) Dicha
función debe ser interpretada tomando en consideración la misión institucional
y la complementariedad con otras funciones. (iii) En estricto sentido, el
registro es una formalidad de trámite que en la práctica publicita los
resultados de actuaciones autónomas de las comunidades indígenas, y además
surte efectos institucionales al certificar ante las distintas entidades
públicas y privadas las atribuciones públicas que para distintos efectos tienen
y cumplen las autoridades de los pueblos indígenas. Es decir, el registro como
tal no otorga autoridad ni constituye un reconocimiento, pues ambos atributos
los configuran las comunidades y sus costumbres. (iv) Cuando por alguna
circunstancia se presentan discrepancias internas en las comunidades, bien sea
por el comportamiento de los líderes o por los procedimientos de elección y
nombramiento de sus autoridades, el registro adquiere una connotación
diferente, fundamentalmente porque se convierte en un elemento adicional de la
disputa, toda vez que cada sector busca ampliar su legitimidad. En estricto
sentido, no existe instancia, entidad o autoridad a la que las comunidades indígenas
puedan y deban abocar el conocimiento de demandas de impugnación o de otra
serie de acusaciones, a la que algún sector inconforme se acoja en los
procesos eleccionarios internos. La singularidad de este tipo de conflictos,
radica en que con frecuencia las instancias de gobierno indígena son
consideradas parte activa de las disputas y, en consecuencia, se generan vacíos
de autoridad que requieren salidas excepcionales. En tales casos, la
Dirección de Etnias, en cumplimiento de la atribución de registrar a las
autoridades indígenas, debe en caso de conflictividad interna, cuanto menos
preguntarse quien o cuál es el sector que se acoge a lo tradicional o a lo
acostumbrado y si cumple con los requisitos y formalidades comunitarias
previstas. En tal sentido, la
Dirección de Etnias acude a la competencia enunciada en el numeral 3º del
artículo 16 del Decreto 200 de promover la resolución de conflictos, y a una
competencia residual de mediar en este tipo de situaciones por afinidad
material. Para tal efecto, la
Dirección de Etnias: (a) No registra a ninguno de los sectores que aspiran a
los cargos de representación y gobierno como elemento de persuasión para que
las comunidades resuelvan en el marco de su autonomía el conflicto. También
porque no tiene la facultad de evaluar los procedimientos comunitarios. (b)
Indaga cuáles son las normas y procedimientos acostumbrados y, desde ese
estándar, interpela a los sectores. (c) Finalmente, acude a formas de
conciliación u otros modos comunitarios de resolución de conflictos.
Sin
embargo, la Dirección de Etnias entiende que las formulas internas se agotan
cuando: (a) las partes así lo reconocen; o (b) la falta de representación
afecta la cohesión y los mismos derechos colectivos e individuales de los
indígenas. Por ejemplo, se erosiona el principio tradicional de autoridad y la
parálisis administrativa que sobreviene acarrea la pérdida de oportunidades e,
incluso, garantías en materia de salud, exoneración de servicio militar, acceso
a cupos universitarios, etc. En estos casos, las comunidades se vulneran a si
mismas, de forma tal, que la tensión valorativa que propone el Ministerio es la
siguiente: “o se permite que bajo el predicado de la autonomía se auto-
vulnere una comunidad en forma indefinida, o se toma algún tipo de iniciativa a
riesgo de que sea interpretada como intromisión”. En este sentido, la
iniciativa que propuso el Ministerio de recomendar la realización de nuevas
elecciones y que fue acogida por los Exgobernadores, según indica,
evidentemente no tenía un carácter obligatorio.
Vistas
estas políticas, el Ministerio sostuvo que para el caso concreto constató la
discrepancia interna de la comunidad Kamëntsá Biyá, se cuidó de calificar a
cualquiera de los dos cabildos y recomendó nuevas elecciones. Esa propuesta de
nuevos comicios, a su juicio, fue avalada por el Consejo Seccional de la
Judicatura que negó la tutela presentada por el señor Santos Jamioy contra el
Ministerio por abstenerse de realizar el registro del señor Santos, como
Gobernador. Paralelamente, la
Dirección de Etnias comenzó a constatar que la falta de gobierno y
representación afectaba los intereses de la comunidad en su conjunto y los de
sus miembros, pues: (a) había probabilidad de que se aplazara de manera
indefinida la firma y ejecución del programa familias Guardabosques que
involucraba la expectativa de ingreso de 150 familias. (b) La pérdida de
oportunidades para acceder a cupos universitarios, en tanto que el certificado
del Gobernador es requisito para las prerrogativas universitarias de los
estudiantes indígenas. (c) El aplazamiento indefinido del proyecto de
remodelación de la Casa Cabildo financiado por la embajada del Japón; (d) la
proliferación de desórdenes internos por ausencia de autoridad legítima que
aplicara justicia. (e) La no realización del convenio con la administración
municipal para la inversión de los recursos del sistema general de
participaciones, entre otros inconvenientes.
Por
último, resalta el Ministerio que las elecciones de septiembre de 2006 fueron
convocadas por un grupo de Exgobernadores, cuatro meses después de las
recomendaciones de la Dirección de Etnias. No obstante, a esa Dirección le fue
solicitado su acompañamiento, al igual que a la
Defensoría del Pueblo y a la
Procuraduría, pero la Dirección de Etnias fue la única entidad que hizo
presencia, fundamentalmente, porque entendía que bajo las circunstancias
anotadas alguien o alguna instancia de la comunidad debía organizar las
elecciones, otorgando en todo caso las debidas garantías. Naturalmente, “la
responsabilidad obvia e inmediata del proceso la asumieron los exgobernadores”,
convencidos de su atipicidad. Si bien no se menciona la figura del Consejo de
Exgobernadores como una instancia de carácter corporativo, la dinámica misma
del conflicto condujo a que se reclamara como tal. Además, hace 20 años el
actor cuando presidía la ONIC reconoció a los Exgobernadores como alternativa
colegiada para enfrentar problemas internos de gobernabilidad.
Para
el Ministerio, son preocupantes entonces las consecuencias del fallo de primera
instancia, por cuanto al dejar sin efecto el registro que el Ministerio del
Interior hiciera del señor Chindoy, lo pertinente es que el Cabildo cesante
anterior efectúe el nombramiento. No obstante, el juez de tutela ordenó
la realización de nuevas elecciones, cuando lo que hizo el Ministerio fue recomendar
esa salida al conflicto. Además, el juez de tutela ordenó que las elecciones se
llevaran a cabo en 60 días, por lo que se pregunta el Ministerio si no era
igualmente ajeno a la comunidad ordenar unas elecciones en destiempo, esta vez,
por parte de esa autoridad. Además, si el Cabildo cesante vuelve a elegir, ¿no
existiría la probabilidad de una nueva elección inmediata del señor Narciso,
cuando la reelección inmediata es precisamente un hecho poderoso de
discrepancia entre la comunidad? Por otra parte, al señalar el juez que la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior actuó de manera parcializada
en un conflicto intracomunitario y que incluso profundizó la división interna,
el juez cuestionó el núcleo esencial de la misión institucional de dicha
dependencia y virtualmente la inhibió para actuar en por lo menos 35 conflictos
similares en el país, que por diferentes vías han solicitado su presencia y
buenos oficios. El Consejo de Ex gobernadores no fue promovido ni asesorado ni
auspiciado por el Ministerio del Interior y de Justicia, como muy seguramente
lo podrán constatar los exgobernadores. Considerar lo contrario, equivale a
asimilar a los taitas a  personas menores de edad, carentes de autoridad y
ascendencia comunitaria. Decir que a raíz de las actuaciones del Ministerio el
conflicto se radicalizó, no sólo le quita responsabilidad a los principales
gestores comunitarios y regionales del mismo, sino que respalda una lógica que
ha consistido en transferirle responsabilidad a quien no está de acuerdo con
alguna de las partes en el conflicto, bajo el argumento de una supuesta
parcialización, sobre todo cuando hay un sector de la comunidad que considera
intervención, la simple gestión de las autoridades[59].
4.3.
Fallo de Segunda Instancia.
En
sentencia del primero de agosto de 2007, el Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, revocó el fallo del Consejo
Seccional de la Judicatura del 26 de marzo de 2007 y denegó las pretensiones
del ciudadano José Narciso Jamioy Muchavisoy.
El
Consejo Superior de la Judicatura, en segunda instancia, consideró que la
elección realizada en el parque de Sibundoy fue el resultado de la voluntad de
las mayorías y permitió la participación activa de todos los sectores incluido
el accionante, quien fue debidamente convocado. Adicionalmente, a juicio del
Consejo “la convocatoria fue realizada por el Cabildo que, para dicha data,
se encontraba legítimamente elegido y registrado ente el Ministerio del
Interior y contó con la presencia y la firma del Alcalde municipal así como con
la participación activa de las autoridades nacionales y departamentales,
quienes dieron cuenta de la transparencia y de los esfuerzos para darle una solución
pacífica al conflicto”. Por lo expuesto, y al no existir vulneración de los
derechos fundamentales del actor, se negó el amparo deprecado.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
Esta Sala es competente para la revisión del presente
caso, con fundamento en los artículos 86, 241.9 de la
Constitución Nacional y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Consideraciones
Previas: Trámite y pruebas en Sede de Revisión.
2.1.
Mediante auto del 31 de marzo de 2008, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional solicitó al Ministerio del Interior y de Justicia, a la
Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos, a la
Defensoría del Pueblo y al Gobernador de la comunidad indígena Kamëntsá Biyá
elegido para ese año, información sobre los mecanismos de concertación
iniciados por ese grupo indígena, con el propósito de establecer si ya existía
reconciliación comunitaria para la fecha, si se habían definido reglas propias
y autónomas en materia electoral para darle una solución concertada a este tipo
de conflictos y si la situación de la comunidad pudo ser resuelta para el año
electoral 2008.
En
la misma providencia, se le solicitó a la
Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC, información sobre el impacto
que para las comunidades indígenas representa la inscripción o no inscripción
del Gobernador elegido; los mecanismos que existen cuando la
Dirección de Etnias se abstiene de hacer el registro de la autoridad
tradicional indígena por parte de las comunidades y el alcance de la
jurisdicción indígena ante un vacío de poder en materia electoral. Al
Ministerio del Interior y de Justicia, se le solicitó información sobre los
alcances y límites previstos por esa dependencia para el acompañamiento de las
comunidades indígenas y el valor que se le otorga en general, a la posesión de
la autoridad indígena ante el alcalde municipal.
2.2.
En respuesta a la solicitud de esta Corporación, la
Procuraduría informó a la Corte Constitucional[60], de acuerdo con lo
referido por el Procurador Regional del Putumayo que: (a) el anterior
reglamento interno de la comunidad Kamëntsá no fue reconocido por uno de los
sectores. Por ende, se vio en la necesidad de crear un nuevo reglamento interno
para garantizar las elecciones de la autoridad tradicional para el periodo
2008, con el compromiso de que en ese año se avanzara en una “Constituyente”
donde se fijaran normas electorales y de convivencia para el pueblo Kamëntsá,
debidamente reconocidas y legitimadas por la misma comunidad. (b) Para la
elección del Gobernador vigencia 2008, la comunidad Kamëntsá no resolvió en su
totalidad las diferencias, pero si llegó a acuerdos para garantizar las
elecciones de 2008 a fin de que no se dieran elecciones paralelas como en años
anteriores. (c) De igual manera, en forma directa y junto con la
Defensoría del Pueblo, el Gobierno Departamental y el Comandante de Policía
del Putumayo, el Procurador Regional se trasladó al Municipio de Sibundoy y
allí se le informó que en atención a la decisión del Consejo Superior de la
Judicatura que denegó las pretensiones del señor Jose Narciso Jamioy
Muchavisoy en contra del Ministerio, “volvían a estar las cosas como
anteriormente se presentaban, habiendo un gobernador elegido democráticamente y
éste debía terminar su periodo como lo señalaba la ley, para luego proceder a
nuevas elecciones y elegir a la persona que mejor los represente”.
La Defensoría del Pueblo
por su parte, informó sobre el proceso de concertación de los Kamëntsá Biyá, lo
siguiente: (a) el proceso adelantado para solucionar el conflicto no obtuvo una
plena reconciliación interna, pero logró significativos avances, como la
creación de la Comisión para la
Reconciliación, que se convirtió en el espacio para que los dos sectores de la
comunidad disminuyeran la tensión evitando enfrentamientos grupales de hecho.
(b) Se constituyó un espacio de mediación entre el Gobernador Miguel Chindoy y
el grupo liderado por José Narciso Jamioy y (c) se logró la elección conjunta
del gobernador Hipólito Chindoy Jamioy para el 2008. (d) No obstante, de
acuerdo con la comunicación del 3 de diciembre de 2007 suscrita por algunos
miembros del resguardo y dirigida a la
Defensoría, se afirmó que existe inconformidad porque el día de la elección
del Gobernador el 2 de diciembre de 2007, no se respetaron algunos acuerdos convenidos
por la Asamblea General del 23 de noviembre de 2007. De esta forma, si bien la
comunidad no pudo resolver plenamente sus diferencias, sí avanzó de manera
significativa en el proceso.
2.3.
Por su parte, el Ministerio del Interior y de Justicia en cuanto al
interrogante planteado por esta Corporación sobre los alcances y límites de su
política de acompañamiento en la solución de conflictos indígenas, sostuvo lo
siguiente:
Desde
una perspectiva general, el compromiso del Estado es otorgar garantías para que
los pueblos y grupos étnicos logren avanzar social, económica y culturalmente,
accediendo a las conquistas de la humanidad, sin sacrificar su derecho
fundamental a la diferencia. Ahora bien, con ocasión a los discursos sobre
diversidad étnica y cultural, las comunidades indígenas han sido imaginadas
como unidades relativamente diferenciadas entre sí y no como realidades en
continua interacción, en donde existe intercambio, solidaridad, pero también
conflicto. Así, la diversidad étnica, cuyo reconocimiento y protección tienen
rango constitucional, suele esconder una realidad que es propia de ella misma,
como es el conflicto interétnico[61],
intraétnico[62]
e intracultural[63].
Por alguna razón asociada a la singularidad de los procesos étnico-culturales y
a la asignación de recursos y atribuciones a las autoridades indígenas y
negras, los conflictos al interior de las comunidades se han intensificado o
cuanto menos, se han hecho más notorios, al punto de requerir alguna respuesta
institucional sea porque trascienden y se convierten en verdaderos problemas de
orden público o porque exceden la capacidad comunitaria de regulación autónoma.
Según las estadísticas que lleva la
Dirección de Etnias, en la actualidad existen 56 casos de conflicto
reportados, de los cuáles, el 40% se refieren a asuntos de gobernabilidad[64] y procesos
eleccionarios, caracterizados generalmente por la ausencia de normas y
procedimientos internos que reglen los asuntos de elección y nombramiento de
autoridades y representantes; la simultaneidad de dos o más procesos; la
reinterpretación a veces caprichosa de las normas y procedimientos
tradicionales; el cuestionamiento de la conducta de líderes, etc. Tales
conflictos suelen generar un vacío en la representación y gobierno, que afecta
la garantía de los derechos de los indígenas, como el acceso a cupos
universitarios, subsidio de salud, exoneración del servicio militar, etc., que
requieren la certificación de la comunidad. Cuando hay discrepancias no hay
quien certifique y, lo que es más grave, a veces se produce duplicidad en
actuaciones frecuentemente contradictorias. Según el Ministerio “el hecho de
que el 86% de los conflictos correspondan a los temas de gobernabilidad,
derechos territoriales y adscripción y pertenencia étnica, insinúa una agenda
en que la perdida de la capacidad de auto representación y autogobierno es sin
duda un factor estructural”[65].
En
cuanto a la singularidad de los conflictos, para el Ministerio existen como
causa dos hechos concretos: (a) el debilitamiento de la capacidad autónoma de
regulación y tramitación de los conflictos por parte de las comunidades étnicas
y (b) la escasa capacidad institucional y profesional para atender los
conflictos inter e intraculturales, bajo un enfoque de promoción y respeto por
la autonomía étnica. Además, la asignación de recursos y responsabilidades
públicas a estas comunidades ha tenido como efecto que ellas adquieran
configuraciones semi estatales que deben conjugar la lógica comunitaria con la
lógica política, como por ejemplo, ser juez de la república y realizar
contratos, etc. De otro lado, las presiones de que son objeto las comunidades
étnicas se pueden explicar por su particular localización geográfica y/o por la
importancia política y económica que han adquirido gracias al otorgamiento de
funciones y recursos públicos. Finalmente, el Estado posee un poder
performativo al incluir modelos de organización social, pautas de
comportamiento y configuraciones territoriales, en los que las comunidades
étnicas tienden a dejar de ser lo que han sido, para parecerse al imaginario
que el Estado tiene de ellas, o necesita tener de ellas para fines
estrictamente administrativos.
Así,
el tema de los conflictos intra e intercomunitarios es un fenómeno creciente y
complejo porque: (a) los cargos de representación, autoridad y poder son objeto
de disputa, generando vacíos internos que afectan la aplicación de justicia
propia, reglamentos internos y la efectiva garantía de los derechos
individuales y colectivos. (b) La tradición y la costumbre (fuente de seguridad
y de estabilidad) son también objeto de disputa y revisión en muchos casos. (c)
La judicialización de los conflictos, con frecuencia se traduce en la
agudización de los mismos porque ceden su autonomía jurisdiccional o porque los
operadores de justicia carecen de herramientas cognitivas para tomar decisiones
consecuentes con la diversidad étnica. Además, (d) porque los conflictos suelen
tener un efecto regresivo en materia de garantía y protección efectiva de los
derechos colectivos.
Sobre
el particular, afirma el Ministerio que además de las funciones asignadas a la
Dirección de Etnias conforme a la ley, esa entidad debe ejercer también un
conjunto de acciones complementarias relacionadas con las señaladas en el
ordenamiento institucional, que es necesario adelantar, pues de ello depende la
transparencia, responsabilidad y efectividad de las funciones asignadas
propiamente dichas. Así, debe tomar en consideración dentro de las actividades
que realiza: (a) las impugnaciones de procesos eleccionarios realizados por
sectores de las mismas comunidades étnicas. Por lo general, no hay normas
ni procedimientos claros internos, que prevean este tipo de situaciones y, por
lo mismo, no existen instancias o recursos que puedan atenderlos de manera
expedita e incuestionada, como tampoco la institucionalidad tiene estipulados
criterios de manejo que sí se tienen frente a los conflictos electorales
tradicionales que resuelve la jurisdicción Contencioso Administrativa. Ante
ello, a la Dirección de Etnias le corresponde avocar algún nivel de
conocimiento en estos asuntos, pues ello está directamente asociado con la
función de registrar a las autoridades indígenas, a las asociaciones de
autoridades y a las organizaciones de base y a los consejos comunitarios de las
comunidades negras; particularmente, cuando se verifican procesos paralelos y
solicitudes simultáneas de registro. La función asignada al Ministerio reza: “Llevar
el registro de las autoridades tradicionales indígenas reconocidas por la
respectiva comunidad, las asociaciones de autoridades indígenas, los consejos
comunitarios y las organizaciones de base de comunidades negras” (art. 16,
parágrafo 5. Decreto 4331 de 2005). De este modo, para esa Dirección es un reto
determinar cómo proceder en tales casos, cuando no hay instancias propias de
solución de conflictos o las que hay son objeto de reiterados cuestionamientos
o, incluso, hacen parte de los conflictos, al realizar acciones arbitrarias.
(b) Otro tema es el de la impugnación por alteración y especulación con los
listados censales, relacionado con los registros que las autoridades
étnicas hacen para fines de control interno y de los integrantes de las
comunidades indígenas, de acuerdo a los artículos 7 y 85 de la
Ley 89 de 1890. La Dirección de Etnias hace la recepción de los listados
censales que las autoridades indígenas envían periódicamente y ocasionalmente
los utiliza para identificar y advertir cambios dramáticos en la composición
socio demográfica de las comunidades debido a prácticas cuestionables de
afiliación y desafiliación, pues amenazan con desnaturalizar el fundamento
colectivo de los derechos étnicos. Buena parte de los conflictos intra-étnicos
y por razones de gobernabilidad, están profundamente afectados por
reclamaciones y demandas de especulación de listados censales, de tal forma,
que unos y otros se disputan la legitimidad de diferentes cifras, pues de ellas
se desprende la base numérica sobre la cual se definen los resultados
eleccionarios. La inscripción permite acceder a prerrogativas exclusivamente
indígenas como cupos universitarios, por ejemplo, y tiene impacto en los
derechos colectivos de los indígenas y determina la base censal que define la
representación indígena[66].
Finalmente,
en relación con los alcances y límites al acompañamiento de las comunidades, el
Ministerio presenta los siguientes criterios concretos dentro de su política
institucional para la solución de los conflictos étnicos, así: (a) siempre es
deseable que las comunidades indígenas resuelvan sus conflictos en el ámbito de
su propia autonomía, pero como ello no siempre es posible, el Estado debe
actuar de manera oficiosa o, a veces, a solicitud de parte. Entonces, la
actuación oficiosa se justifica a juicio del Ministerio: (i) cuando se
vean comprometidos intereses colectivos de la comunidad; (ii) se vean
lesionados o violados derechos fundamentales como el derecho a la integridad y
la vida de las personas; (iii) se afecten normas imperativas vinculadas
a la integridad y a la seguridad nacionales; (iv) se vea comprometida la
pervivencia de los grupos étnicos como tal. Cuando es a petición de parte, la
actuación del Estado implica algún tipo de facilitación institucional. En ambos
casos la tensión a la que se enfrenta la
Dirección de Etnias y en general el Estado, tiene que ver con  el respeto y la
preservación de la autonomía étnica. (b) Frente a los conflictos en sí mismos
considerados, son criterios generales de actuación del Ministerio, los
siguientes: (i) Si los conflictos inter e intra étnicos se cruzan con
conflictos de mayor calado, esto es con actores armados, etc., el tratamiento
del conflicto debe ser incluido dentro de las políticas nacionales de seguridad
y paz. (ii) La intervención oficiosa del Estado debe estar plenamente
justificada cuando se compruebe que el conflicto compromete la vida y la
integridad de las personas. (c) La intervención del Estado es necesaria cuando:
(i) las instancias propias de las comunidades se agotaron, tienen limitaciones
o hacen parte del conflicto. (ii) Se advierte la afectación no sólo a la
convivencia sino a la dignidad de las personas y de la comunidad. (iii) Se
advierte una afectación de los derechos. (iv) De ninguna manera es función de la
Dirección resolver el conflicto tomando decisiones unilaterales, sino contribuir
a transformarlo, mediante la recuperación del principio de autoridad que se ve
afectado; el otorgamiento de garantía a las partes y a los acuerdos que se
establezcan; la neutralización de actores externos (alcalde, iglesias,
asesores, partidos políticos) que complejizan el conflicto; la generación de
acuerdos concertados entre entidades del Estado para evitar escalar el
conflicto; la generación de espacios de acercamiento entre las partes y la
persuasión acudiendo a argumentos constitucionales.
2.4.
La Comunidad indígena Kamëntsá Biyá, por su parte, representada por su
Gobernador para el 2008, el Taita Hipólito Chindoy, informó a la
Corte Constitucional que para ese año la comisión de reconciliación de esa
colectividad elaboró una propuesta de reglamento para esas elecciones, que en
parte fue aprobado por la Asamblea. Tanto la consulta electoral como la
elección propuesta se llevaron a cabo en la sede de la
Casa Cabildo. El día primero de enero de 2008, la comunidad Kamëntsá acompañó
al Cabildo electo a la eucaristía del año nuevo y se le devolvieron los
bastones de mando a la autoridad, que desde el año anterior habían sido
encargados a la diócesis de Sibundoy para su custodia. El retorno a la
normalidad se ratificó en el hecho de la celebración del Carnaval del Perdón
que se dio el día 4 de febrero con participación multitudinaria. Existe así
mismo un proyecto en marcha denominado “Fortalecimiento de las normas
ancestrales” del Pueblo Kamëntsá conocido como “Constituyente Kamëntsá”,
para fortalecer los códigos de convivencia. Finalmente, indica que con la
negación de la tutela, se logró reconocer lo que los taitas Ex gobernadores
habían propuesto, que era el respeto a la tradición de la no reelección
inmediata dentro de la comunidad Kamëntsá[67].
Además,
se aportó un documento denominado “Proyecto de extensión de la coordinación
del Sistema Judicial Nacional (SJN) y la
Jurisdicción Nacional Indígena (JEI)” realizado por la
Universidad del Rosario, con el auspicio del Ministerio del Interior y de
Justicia y publicado por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, en el que se
describen características básicas de la comunidad Kamëntsá, tendientes a hacer
un diagnóstico que contribuya al establecimiento de un reglamento interno de la
comunidad[68].
2.5.
Por otra parte, mediante auto del 25 de septiembre de 2008, esta Corporación
solicitó al Instituto Colombiano de Antropología e Historia, ICAN, información
técnica acerca de los usos y costumbres de la comunidad Kamëntsá en materia
electoral, a fin de establecer con claridad si las afirmaciones del actor
relacionadas con el desconocimiento de la tradición Kamëntsá podían serle
atribuidas a la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior en el
acompañamiento y registro de la autoridad indígena. En dicho informe, la
Dra. Margarita Chávez, compartió gentilmente con esta Corporación sus
reflexiones sobre la situación presentada, así:
“En el
contexto de la disputa sobre la legitimidad de la reelección de los
gobernadores indígenas y las supuestas “prácticas culturales ancestrales”
relacionadas con el gobierno en sus cabildos y resguardos, (...) recomendaría
que se traslade la pregunta por la norma cultural a la comprensión de los
elementos identificables en una disputa que es ante todo política. En el mismo
sentido, vale la pena que se plantee la pregunta sobre  los intereses de quien
están representados por cada uno de los sectores involucrados en esta contienda
(...) Al parecer la primera reelección del gobernador Jamioy no ocasionó
ninguna reacción negativa sino hasta que fue reelegido por segunda vez.
Teniendo en cuenta que el periodo de los gobernadores indígenas es tan solo de
un año, me atrevería a sugerir que allí reside en parte el problema, pues la
ejecución de programas requiere periodos mucho más largos. Pero por otra parte
la prolongación del periodo por más de dos años genera desacuerdos en torno al
acceso de otros líderes a la administración de recursos, y eso es probablemente
lo que denuncia el grupo de ex gobernadores. Obviamente el tema no se menciona
por ninguno de los grupos. Para ambos resulta políticamente incorrecto develar
esos intereses y en cambio argumentan en términos de
respeto/adecuación/seguimiento de pautas acordes con la “cultura tradicional”,
los “usos y costumbres” y el derecho ancestral y todo este tipo de razones
“culturales” que sustentan representaciones de un indígena hiper real quien a
diferencia de nosotros (los otros...) se mueve empujado exclusivamente por los
intereses de preservación de la cultura y lejos de intereses económicos y
políticos per se”. (…) Reproducen de este modo representaciones
ahistóricas de sí mismos y de sus procesos culturales (…) En este sentido,
pienso que dictaminar sobre la validez de la impugnación de la reelección de un
gobierno de un cabildo indígena debe entrar en otro tipo de análisis (…). [S]e
debería  examinar con atención las (des)ventajas de los periodos anuales en los
cabildos, así como los mecanismos existentes para el ejercicio de funciones de
un gobierno autónomo, más cuando el ejercicio del autogobierno se configura
alrededor de la administración de los recursos de las transferencias del
Estado”.
Por
lo tanto concluyó la investigadora que ante el cambio y transformación
histórica de los Cabildos y de sus acuerdos, es difícil e inconveniente
caracterizar en términos absolutos los “usos y costumbres” que les son
propios. Porque “cualquier visión de las culturas como totalidades
claramente definibles, es una visión desde afuera, que genera coherencia con el
propósito de comprender y controlar”. Especialmente, cuando según
indagaciones con la colectividad, la comunidad destaca que el proceso de
reconciliación “rindió sus frutos y que el actual cabildo de los Kamëntsá de
Sibundoy está claramente reconocido y respaldado por la comunidad indígena y
las autoridades institucionales”[69].
2.6.
Mediante comunicación del 16 de enero de 2009, el nuevo Gobernador elegido por
la comunidad Kamëntsá Biyá el Taita Andres Juagibioy Chindoy, manifestó que el
proceso electoral en el que fue elegido como autoridad tradicional para el año
en curso, se realizó en completa normalidad. El Cabildo ha podido ejercer las
funciones propias de autoridad tradicional, según los usos y costumbres, sin
mayor novedad. Por lo tanto, solicita que se ratifique la sentencia del Consejo
Superior de la Judicatura, a fin de no invalidar los esfuerzos de
reconciliación y normalización que hoy ya se han consolidado en la comunidad[70].
3.
El problema jurídico.
3.1. La Corte Constitucional ha sostenido que el juez
constitucional y los jueces ordinarios, en cada caso concreto y con el fin de
preservar los derechos de los integrantes de las comunidades indígenas y de
terceros, pueden intervenir en los asuntos relacionados con dichas comunidades,
sólo en circunstancias en las que claramente los derechos fundamentales o los
principios constitucionales involucrados resulten amenazados o vulnerados, y
sopesando siempre los límites de su intervención, a fin de no resquebrajar el
derecho de los pueblos indígenas a su autonomía[71].
En los casos en que ello no sea así, esto es, que no
exista una abierta violación de derechos fundamentales o principios de mayor
relevancia, es del fuero exclusivo de las comunidades indígenas darse una
solución interna a sus conflictos y, por lo tanto, escapa al juez constitucional
la definición de una situación en particular, so pena de lesionar la diversidad
étnica y cultural de estas comunidades, reconocida por la
Carta.
En
materia política, la Corte ha señalado que tales colectivos gozan de plena
autonomía para la elección de su autoridad tradicional. De esta forma, las
diferencias que se susciten al interior de los pueblos indígenas por motivos
electorales, corresponden en principio a decisiones del resorte y solución
exclusiva de los mismos grupos étnicos, siempre y cuando ellas no atenten
contra la Constitución y la ley.
Un
ejemplo de esta aproximación puede verse en la sentencia T-932 de 2001 (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández), relacionada también con la comunidad Kamëntsá
Biyá[72].
En esa oportunidad, un ciudadano reclamó su inconformidad con la decisión de su
Cabildo de excluirlo como candidato a unas elecciones, en desconocimiento
aparente de los usos y costumbres del pueblo al que pertenecía y, por lo tanto,
acudió a la tutela para obtener protección constitucional contra su autoridad
tradicional. La Corte Constitucional reiteró en esa ocasión su imposibilidad de
adelantar un pronunciamiento de fondo en estas materias, por no tratarse de una
afectación directa de la Constitución y ser del núcleo de la autonomía de ese
pueblo en particular, esa determinación. Dijo la
Corte al respecto lo siguiente:
“Al accionante le asiste todo el
derecho de disentir de las decisiones adoptadas en el seno de la comunidad
indígena a la que pertenece, y más concretamente de las determinaciones que
adopte el gabinete tradicional que en determinado momento los gobierne, elegido
por la comunidad en general. Sin embargo, no es la acción de tutela el
mecanismo jurídico adecuado para hacer valer o sentir las protestas o
disentimientos cuando las decisiones y determinaciones de las autoridades
indígenas no implican la vulneración de derechos fundamentales, en tanto éstas
no contraríen de manera abierta y flagrante la
Constitución y las leyes de la
República, situación que esta Sala de Revisión de la
Corte no advierte en el caso concreto. El camino expedito no es otro
que el de buscar que las mayorías en la comunidad indígena armonicen las
costumbres con las necesidades actuales de la misma, en todo orden y
propendan porque, en relación con el debate electoral que anualmente se lleva a
cabo, esas mayorías señalen límites y parámetros que enmarquen el poder del
Cabildo que eligen para que gobierne”[73]. (Subrayas fuera del original).
A conclusión similar arribó esta
Corporación en la sentencia T-979 de 2006 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla)[74], respecto al debate interno de una
comunidad sobre la presunta inhabilidad de uno de sus líderes, para ejercer sus
derechos a elegir y ser elegido, al recordar que:
“[E]sta determinación corresponde
únicamente a la misma comunidad, para lo cual resulta deseable que ésta
desarrolle y fortalezca los mecanismos y procedimientos internos de resolución
de conflictos, de tal modo que se minimice la posibilidad de situaciones no
claramente definidas, como la que dio origen a la presente acción de tutela”.
De este modo, es un criterio
general, que los debates electorales al interior de las comunidades indígenas
puestos en consideración de los jueces constitucionales son, prima facie,
del resorte de esas comunidades cuando no medie una violación evidente de
derechos fundamentales. En tales casos, los falladores, en principio, deberán
abstenerse de interferir en ellos teniendo en cuenta que cualquier
pronunciamiento judicial “supondría entonces una intromisión, violatoria de
lo previsto en el artículo 330 de la Constitución Política”[75].
3.2. Ahora bien, el
caso objeto de estudio en esta oportunidad difiere de las aproximaciones
anteriores y resulta ser del resorte de los jueces constitucionales, en la
medida en que más allá de ser un eventual enfrentamiento entre dos facciones
políticas de una comunidad indígena, el asunto bajo análisis de la
Corte se extiende en esta oportunidad a un aspecto complejo respecto de éste y
otros conflictos indígenas: el alcance y los límites de la intervención de la
Dirección de Etnias en los conflictos políticos internos de las comunidades
indígenas en situaciones de amenaza de derechos fundamentales y colectivos de
esos pueblos tradicionales. Esa reflexión teórica se desprende con claridad de
los siguientes problemas jurídicos:
¿Constituye la
“participación activa” de la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia –a quien se la
acusa de desconocimiento de las normas electorales, de los usos y costumbres de
la comunidad Kamëntsá y de parcialidad por uno de los grupos políticos en
conflicto–, una intromisión indebida del Estado en la autonomía y autogobierno
de una comunidad indígena, cuando en su defensa la entidad alega la necesidad
de proponer esa solución y de definir la situación, sobre la base de la
ausencia de gobernabilidad y amenaza de los derechos  fundamentales y
colectivos del grupo étnico?
¿Supone la
gestión realizada por el Ministerio del Interior y de Justicia –en cuanto al
reconocimiento y registro de un Cabildo indígena contrario al del accionante–,
una violación de los derechos del actor a elegir y ser elegido; de su derecho a
la igualdad, de su derecho a la garantía del debido proceso e implica
paralelamente una lesión al autogobierno de la comunidad Kamëntsá Biyá?
3.3.
En efecto, independientemente de que la tutela puede significar una posible
situación de carencia actual de objeto con respecto a los derechos al debido
proceso, igualdad y en relación con el derecho a elegir y ser elegido del
actor, lo cierto es que el debate constitucional de fondo que se propone no va
dirigido contra otras autoridades indígenas o contra la comunidad, sino que
pretende controvertir la gestión del Estado, particularmente la actividad
adelantada por la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia
en los conflictos electorales indígenas. Ese asunto, además, no puede
considerarse del todo carente de relevancia en la situación que se presenta, en
especial, porque la Dirección de Etnias ratifica la existencia de una tensión
entre el interés de ofrecer una solución al impacto de la falta de
gobernabilidad de estas comunidades cuando se encuentran en serios conflictos
políticos y la autonomía de la que gozan constitucionalmente tales grupos, lo
que la expone, según indica, a que su “iniciativa” sea interpretada “como
intromisión”.
Corresponde,
entonces, a esta Sala de Revisión determinar si efectivamente esa Dirección
vulneró o no los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al
derecho a elegir y ser elegido como Gobernador indígena del señor José Narciso
Jamioy Muchavisoy, así como los derechos a la autonomía y al autogobierno de la
comunidad Kamëntsá Biyá, al haber incurrido en las siguientes conductas que el
actor estima ajenas al pueblo indígena al que pertenece: (a) haber
avalado y promovido la elección de otro cabildo indígena creado el 30 de
septiembre de 2006 –en una fecha ajena al término electoral previsto por la
ley–, y haber facilitado la inscripción de ese Gobernador electo de acuerdo a
la convocatoria efectuada por el Consejo de Exgobernadores –un Consejo que se
estima inexistente frente a la tradición–, desconociendo al Cabildo cesante
anterior conforme a los usos y costumbres de esa comunidad; (b) haber
registrado oficialmente al Gobernador elegido el 10 de diciembre de 2006 para
el periodo electoral 2007, por convocatoria de ese mismo Consejo de
Exgobernadores y (c) paralelamente desconocer en ambos eventos la
elección del señor Jamioy Muchavisoy, realizada conforme a los usos y costumbres
de su comunidad –esto es, con posesión del Cabildo cesante 2005 y del Cabildo
cesante 2006, por el periodo de un año y con disposición de las varas de mando
y de la Casa Cabildo–, favoreciendo con ello a uno de los grupos en conflicto y
desconociendo al otro. Lo anterior, en un momento en que según el Ministerio,
era necesario promover una solución efectiva dentro de la comunidad para
superar la división de los Kamëntsá Biyá, puesto que esa población ostentaba un
fraccionamiento interno tan severo, que se encontraba en peligro no sólo su
gobernabilidad general, sino los derechos colectivos de los comuneros.
3.4.
Así las cosas, debe la Corte en esta oportunidad estudiar la tensión que se
comenta entre la autonomía indígena y la intervención administrativa en la
resolución de conflictos étnicos en materia electoral, con el propósito de
verificar si la Dirección de Etnias pudo o no interferir indebidamente en la
elección del cabildo y del Gobernador indígena de esa comunidad y si
efectivamente tomó o no partido por una de las presuntas autoridades indígenas
como lo adujo el demandante. Para el efecto, revisará la
Sala en primer lugar, (i) la procedencia de la acción de tutela de la
referencia ante la eventual carencia actual de objeto en cuanto a los derechos
electorales del demandante y la existencia o no de otros medios de defensa
judiciales, dado que el Alcalde Municipal de Sibundoy adujo que existen en este
caso tales mecanismos. Superadas las exigencias de procedibilidad, revisará la
Corte, si así corresponde, los siguientes temas relevantes en la aproximación
al conflicto: (ii) las normas y la jurisprudencia relacionada con la
protección constitucional a los derechos a la diversidad étnica y cultural de
las comunidades indígenas; (iii) los alcances de la autonomía y,
especialmente, del autogobierno indígena en la toma de decisiones de carácter
político y (iv) las atribuciones y límites a los que se enfrenta el
Estado, en materia de autonomía electoral indígena. Por último, revisados estos
temas, la Corte se pronunciará sobre el caso de la referencia.
4.
De la procedencia de la acción de tutela.
4.1. Recuerda
la Corte que la acción de tutela fue consagrada por el Constituyente como un
mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados por la acción y omisión de autoridades públicas o
particulares. Por este motivo, el artículo 86 de la
Carta dispone que dicha acción “sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial”[76]; precepto que se debe
interpretar en el sentido de que los medios alternos de defensa con que cuenta
el interesado debe ser idóneos, es decir, aptos y efectivos para obtener
la protección oportuna y requerida en la protección del derecho fundamental
invocado[77].
La idoneidad de los medios de defensa alternativos se debe evaluar, entonces,
en atención al contexto particular de cada caso, para así determinar si
realmente existen opciones eficaces de protección que hagan improcedente la
tutela[78],
en las circunstancias en que se encuentre un peticionario.
4.2. De este modo, dado que en el caso concreto el
motivo de la eventual vulneración a los
derechos a la representación política, igualdad, debido proceso y autonomía de
la comunidad indígena ocurrió con la aparente “intervención” de la
Dirección de Etnias en la toma de decisiones en cuanto a cómo debió surtirse
el proceso electoral interno de la comunidad Kamëntsá y a la inscripción de las
autoridades indígenas opuestas, –excluyendo la también elección del actor como
Gobernador–, es evidente que en las circunstancias descritas no existía otra
vía más idónea para la protección de los derechos invocados, que la acción de
tutela.
En
efecto, el derecho político a ser elegido, que se materializa como el derecho a
representar a una colectividad y ejercer las atribuciones propias de esa
elección, es un derecho que se ejerce en momentos preestablecidos por la ley o
por la comunidad, y cuyos tiempos generalmente no pueden ser sustituidos o
postergados[79].
De esta forma, teniendo en cuenta que frente a las comunidades indígenas y sus
asuntos relacionados con éste derecho no existe acción electoral alguna y dado
que ante la ausencia de autoridad jurisdiccional indígena, –por estar en estos
casos inmersa en el conflicto–, no es posible resolver un situación semejante
al interior de la comunidad, sigue siendo la acción de tutela, el mecanismo
conducente para proteger los derechos invocados por el ciudadano[80] cuando, como
en este caso, la violación aparente es imputada a una autoridad estatal.
Precisamente, la circunstancia violatoria que propone el actor no es la
impugnación del Gobernador opositor –que es un debate del fuero interno de esa
comunidad–, sino la aparente intervención indebida de la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, al tomar partido como Estado,
por uno de los grupos elegidos por la comunidad y al registrar como Gobernador
a quien supuestamente era ajeno a los usos y costumbres de esa comunidad
indígena.
En
este sentido, dado que la inscripción de la autoridad tradicional realizada por
el Ministerio del Interior y de Justicia, como lo reconoció la misma Dirección
de Etnias, “es una formalidad de trámite que en la práctica publicita los
resultados de actuaciones autónomas de las comunidades indígenas” pero que
no constituye un acto administrativo[81],
los mecanismos alternos contencioso administrativos que propuso la autoridad
municipal para desvirtuar la acción de tutela, no son idóneos.
Por
lo tanto, teniendo en cuenta la ausencia de efectividad de cualquier acción
contencioso administrativa en la materia y la presunta vulneración de los
derechos fundamentales del actor a elegir y ser elegido, a la igualdad, al
debido proceso y los derechos fundamentales de las comunidades indígenas a la
autonomía y autogobierno, concluye la Sala que la acción de tutela es
procedente en esta oportunidad.
4.3.
Ahora bien, en cuanto a la representación de la comunidad indígena, como estos
pueblos tienen derecho a defender su integridad cultural y autonomía sin
escindir su existencia colectiva, sus integrantes, sus autoridades o las
organizaciones que los agrupan, están legitimadas para instaurar acciones de
tutela. Por ello, en atención a la autonomía y autodeterminación de las
comunidades indígenas (art. 7°, 286, 287, 329 y 330
C.P), el juez constitucional no puede entorpecer el único procedimiento
existente en el ordenamiento para garantizarles, en principio, su conservación
y su derecho fundamental a la diferencia[82].
En esta oportunidad, como el accionante es miembro de los Kamëntsá Biyá y fue
elegido por una facción de esa comunidad como Gobernador, cuenta con
legitimación suficiente para accionar.
4.4.
Así mismo, debido a las características del caso sometido a examen de la
Corte en esta oportunidad, es necesario hacer referencia a la jurisprudencia
sobre la competencia del juez constitucional para revisar providencias en
materia de tutela, en circunstancias en las que se configura carencia actual de
objeto ante la existencia de hechos consumados.
Así,
el periodo electoral que originó la solicitud de protección de los derechos a
elegir y ser elegido, igualdad y debido proceso del accionante, tuvo lugar en
el año electoral 2007, bajo circunstancias que fueron puestas en conocimiento
de esta Corporación faltando pocos días para el vencimiento de ese periodo[83]. Esa
situación permite confirmar que en cuanto a las aspiraciones electorales[84] del
ciudadano, existe un hecho consumado, dada la imposibilidad de restablecer el
goce eventual de esos derechos en sede constitucional. En el caso del actor,
existe ciertamente una superación del límite legal de tiempo para el que fue
designado como Gobernador indígena, y además, ya han sido favorecidos con la
calidad de Gobernadores de esa comunidad, otros ciudadanos con posterioridad a
esa elección, incluso de manera unificada en el presente año.
Sin
embargo, la existencia de un hecho consumado con relación a los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados del actor, no conduce necesariamente a
la improcedencia de la tutela, por varias razones. En primer lugar, recuerda la
Corte que aunque esta acción
constitucional tiene por objeto el restablecimiento inmediato de los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados de las personas, lo cierto es que si la carencia actual de objeto ocurre en sede de
revisión[85], ésta Corporación mantiene la competencia para
pronunciarse sobre la decisión de los jueces de instancia[86], a fin de confirmar o revocar los fallos proferidos.
Ello ocurre, (i) porque su obligación constitucional de revisar las
providencias en materia de tutela pervive y (ii) porque su
responsabilidad en cuanto a la unificación de la jurisprudencia constitucional le exige, –más allá de resolver un asunto
en concreto–, que fije criterios de protección constitucional y
determine la hermenéutica autorizada con respecto a la interpretación de la
Constitución Política[87]. Así las cosas, con la revisión de los fallos, fuera de rectificar las
eventuales imprecisiones o defectos en los que haya incurrido el juez
constitucional[88], le asiste también la misión de unificar la jurisprudencia y evitar de ser el caso,
que se repitan hechos ajenos al ordenamiento constitucional.
En
segundo lugar, la Corte Constitucional en la sentencia SU-540 de 2007 (M.P.
Álvaro Tafur Gálvis), sostuvo de manera unificada que ante circunstancias que
impliquen carencia actual de objeto, la institución conserva la competencia
para emitir un pronunciamiento sobre la cuestión objeto de debate, también en
atención a que:
“[S]i bien es
cierto que ante un daño consumado queda en principio impedida para impartir
contra el demandado la orden a que hace referencia el artículo 86 Superior,
también lo es que en virtud de su función secundaria de unificación y revisión[89],
debe resolver sobre el fondo del asunto sometido a su estudio, (i) en cumplimiento
de lo dispuesto por el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 que prohíbe la
emisión de fallos inhibitorios en materia de tutela y (ii) en
consideración a que sus funciones, en materia de tutela, exceden a las que
cumple ordinariamente un tribunal de instancia[90]”.
De
este modo, aunque la Corte se encuentre ante la imposibilidad de pronunciarse
sobre la protección particular de los derechos electorales invocados por el
demandante por superación del término para el que fue escogido como Gobernador
indígena, ésta Corporación puede señalar,
en todo caso, cuál ha debido ser el
comportamiento que debió o no adoptar la entidad demandada[91] en relación con los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados al actor y, en especial,
respecto de su participación en la resolución del conflicto interno de la
comunidad Kamëntsá Biyá. Incluso, si es del caso, este Tribunal puede “revocar los fallos
objeto de examen y conceder la tutela, sin importar que no proceda impartir
orden alguna”[92]. El artículo 24 del Decreto 2591 de 1991
ha señalado al respecto que, cuando la situación puesta a consideración de la
Corte se haya consumado en forma tal que resulte imposible ordenar el
restablecimiento invocado, le asiste a este Tribunal la posibilidad de prevenir
a los accionados “para que en ningún caso vuelvan a incurrir en las acciones
u omisiones advertidas, y que, si procedieren de modo contrario, serán
sancionados, en los términos de la misma disposición”[93].
4.5. Fuera de las
razones previamente expuestas en favor de un pronunciamiento de mérito de esta
Corporación en el caso, se recuerda además que el ciudadano invocó la presunta
vulneración de la autonomía y autogobierno de la comunidad indígena Kamëntsá
Biyá. Esta apreciación obliga a la Corte, doblemente, a un pronunciamiento de
fondo en esta oportunidad, porque como lo ha señalado esta Corporación en otros
eventos, “el derecho de una comunidad a la autonomía política es de carácter
permanente e imprescriptible”[94],
por lo que si los conflictos de las
comunidades no están del todo superados “a pesar de haberse dado el paso a
un nuevo periodo de elecciones, es necesario un pronunciamiento constitucional”
[95].
4.6.
Ante estas consideraciones, la Sala concluye que la configuración de la
carencia actual de objeto respecto de los derechos políticos del actor, hace
necesario en todo caso, un pronunciamiento del juez constitucional frente a la
posible intervención del Ministerio del Interior y de Justicia, en la autonomía
de la comunidad indígena enunciada, comoquiera que el daño consumado puede
suponer la afectación definitiva de los derechos del tutelante o eventualmente
la afectación continua de la autonomía de la comunidad.
Por
lo tanto, corroborada la procedencia de esta acción constitucional en sus
diferentes facetas, entra la Corte a revisar las normas y la jurisprudencia
relacionada con la protección constitucional del derecho a la diversidad étnica
y cultural de las comunidades indígenas; los alcances de la autonomía y
autogobierno de estos pueblos y los límites y potestades de la intervención del
Estado, en materia de autonomía electoral indígena.
5.
La protección constitucional del derecho a la diversidad étnica y cultural.
5.1. El alcance del derecho a la diversidad étnica y cultural.
5.1.1.
La Constitución Política de 1991, al consagrar el respeto a la multiplicidad
de formas de vida por medio del reconocimiento del pluralismo y de las
garantías a la diversidad étnica y cultural, modificó el modelo tradicional de
relación del Estado colombiano con los pueblos indígenas, subvirtiendo un
proceso tradicionalmente basado en la asimilación e integración de estas
comunidades a las cosmovisiones mayoritarias, por un proceso participativo y de
reconocimiento del otro[96], que acepta y propugna por el derecho de las minorías
tradicionales a sobrevivir, crecer y desarrollarse con sujeción a sus propios
valores étnicos y culturales[97].
Esta
realidad se gesta a partir de los diferentes reconocimientos normativos que
hizo la Constitución de 1991 en su momento, así: (i) el Preámbulo establece que son fines de la
organización político institucional, fortalecer la unidad de la
Nación y asegurar la convivencia, la justicia y la igualdad, dentro de
un marco jurídico, democrático y participativo. (ii) El
artículo 1° de la Carta, define a Colombia como un Estado democrático,
participativo y pluralista. (iii) Los artículos 7° y 70 de
la Constitución, consagran el reconocimiento y protección[98] de la diversidad étnica y cultural de la
Nación (art. 7°), como uno de los principios fundantes del Estado,
atribuyéndole a la cultura en sus diferentes manifestaciones, la condición de
pilar de la nacionalidad[99]. Además, el
artículo 70 superior reconoce con igual dignidad, a todas las culturas que
conviven en el país. En desarrollo de
este reconocimiento, el artículo 10 de la
Carta acepta la oficialidad local de los dialectos y lenguas de las minorías
étnicas y el artículo 68 superior, el derecho de estos grupos a una formación
que respete y desarrolle su identidad cultural. (iv) Los
artículos 286, 287, 329 y 330, establecen que los territorios indígenas serán
entidades territoriales, con autonomía para la gestión de sus intereses y el
derecho a gobernarse por autoridades propias. (v) Los artículos
171 y 176 prevén la participación
especial en el Congreso, de las comunidades indígenas, mediante
la elección de dos senadores y de los representantes a la
Cámara que determine la ley y (vi) el artículo 246
consagra los elementos de la jurisdicción especial indígena.
Del anterior lineamiento constitucional se desprende
un extenso marco de regulación a partir del cual se consolida la protección y
el alcance de la diversidad étnica y cultural. Dicho marco involucra, a grandes
rasgos, el reconocimiento de los territorios indígenas como ámbitos geográficos
y políticos de consolidación cultural, el reconocimiento también de sus
autoridades, de sus usos y costumbres, de la jurisdicción especial indígena y
de la participación de estos pueblos en los escenarios democráticos nacionales
y territoriales del Estado colombiano[100].
5.1.2. Ese
tratamiento constitucional a la diversidad étnica y cultural, encuentra pleno
respaldo en el derecho internacional, y de manera específica en el Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo –O.I.T. –, sobre Pueblos Indígenas
y Tribales en Países Independientes, aprobado por Colombia mediante la
Ley 21 de 1991. Dicho instrumento, que conforme con la jurisprudencia
constitucional hace parte del bloque de constitucionalidad, reconoce los
derechos de los pueblos indígenas a la tierra, a la participación, a la
educación, a la cultura, al desarrollo y a la protección de su identidad, con
el propósito de que las comunidades indígenas puedan gozar de los derechos
fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados miembros[101].
El
Convenio impone a los gobiernos el deber de asumir la responsabilidad de
desarrollar, con la participación de los pueblos indígenas y tribales, una
acción coordinada para proteger los derechos de estos pueblos y su integridad
(art. 2°), que debe incluir medidas que aseguren a los miembros de las
comunidades tradicionales gozar en pie de igualdad de los derechos y
oportunidades que la legislación nacional reconoce a los demás miembros de la
población; además medidas que promuevan la plena efectividad de los derechos
sociales, económicos y culturales de esas comunidades,  respetando su identidad
social y cultural, sus costumbres, tradiciones y sus formas de vida.[102]
A
su vez, la protección que el artículo 4 de la
Convención Americana de Derechos Humanos[103]
brinda en materia del derecho a la vida a los miembros de los Estados parte, ha
sido interpretada para el caso de las comunidades indígenas como un derecho que
incluye la obligación estatal de garantizar la subsistencia física y cultural
de los grupos étnico-culturales y de sus miembros, lo que implica adelantar las
acciones que sean adecuadas, para evitar que estos grupos sean víctimas de una
desaparición física o cultural[104].
Por
consiguiente, en atención a los mandatos constitucionales e internacionales
descritos, el Estado tiene la responsabilidad de adoptar un papel activo para
lograr que las comunidades indígenas y tribales que habitan en el territorio
nacional puedan asumir el control de sus instituciones, formas de vida y
desarrollo económico, dotándolas de los instrumentos que permitan el
fortalecimiento de su identidad.[105]
5.1.3.
Ahora bien, esta Corporación
ha reconocido que la diversidad étnica y
cultural es un principio constitucional, del que se deriva el derecho
fundamental a la identidad étnica[106],
tanto de las comunidades indígenas como de sus integrantes[107]. Ese derecho puede ser
definido, como la facultad de todo grupo
indígena y de sus miembros, a formar parte de un determinado patrimonio
cultural tangible o intangible y de no ser forzado a pertenecer a uno diferente
o a ser asimilado por uno distinto. Es un derecho subjetivo, que conforme a la jurisprudencia constitucional, deviene
también en un derecho constitucional fundamental.
Ahora
bien, la identidad cultural de una
comunidad indígena o tribal, no puede ser concebida a priori como una
realidad estática, que implique para una identificación cultural inamovible. La
restricción a los avances y a los mecanismos de adaptación interna de un grupo
étnico, con fundamento en el imaginario de una identidad étnica inmutable,
puede llevar evidentemente al estancamiento de los procesos internos de diálogo
de una comunidad indígena, poniendo en peligro su supervivencia física y
cultural[108]. De este modo, como la identidad tiene un proceso de reconstrucción y revalorización
dinámico, que se produce no sólo por las continuas discusiones y avances
internos que se susciten dentro de ella, sino también con ocasión de la
influencia de otros grupos étnicos y otras culturas, es un derecho que
garantiza también la adopción de elementos culturales nuevos, sobre la base de
que los cambios en las expresiones tradicionales, sean siempre el resultado de
decisiones voluntarias, libres e informadas por parte del propio pueblo
indígena[109].
5.2. Las comunidades indígenas y sus miembros: su calidad de sujetos de
especial protección en relación con su diversidad étnica y cultural.
5.2.1.
Para que la protección a la diversidad étnica y cultural sea realmente
efectiva, el Estado no sólo le reconoce a los miembros de las comunidades
indígenas todos los derechos que se le garantizan a los demás ciudadanos
colombianos, sino que además le otorga a la comunidad indígena en sí
misma considerada, ciertos derechos fundamentales como entidad colectiva[110]. En
este sentido, el principio de la diversidad étnica y cultural se proyecta en
dos direcciones: una, en la que se busca amparar colectivamente a las
comunidades tradicionales que no siguen la forma de vida de la sociedad
mayoritaria, para que puedan desarrollarse de acuerdo con su propia cultura y
costumbres tradicionales[111];
y otra individual, que otorga la protección señalada, también a los miembros de
las comunidades étnicas, como sujetos, dentro y fuera de su territorio, según
su propia cosmovisión[112].
Así, coexisten el derecho de la colectividad a ser diferente y a tener el
soporte del Estado para la protección de esa diferencia, y a su vez, el derecho
del individuo que forma parte de ella, a ser igualmente distinto[113].
Por
lo tanto, las comunidades
indígenas desde esta perspectiva, son entendidas como el “grupo o conjunto de familias de ascendencia
amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores, rasgos, usos
o costumbres de su cultura, así como formas de gobierno, gestión, control
social o sistemas normativos propios que la distinguen de otras comunidades,
tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos legalmente, o
que sus resguardos fueron disueltos, divididos o declarados vacantes”[114]. De este modo, pasaron de ser una realidad fáctica y legal, a ser un
"sujeto" de derechos  fundamentales[115] con un status constitucional especial,
teniendo en cuenta que[116]: (i) en Colombia
existen diversidad de culturas e identidades étnicas; (ii) que todas son
merecedoras de un mismo trato y respeto; (iii) todas constitutivas de la
identidad general del país y (iv) titulares –en igualdad de condiciones– del
derecho a reproducirse y a perpetuarse en el territorio con el paso del tiempo,
acorde con la Constitución del 91.
Bajo
esa premisa, las comunidades indígenas son titulares de los siguientes derechos
conforme con la jurisprudencia constitucional en la materia[117]:
(a) del derecho a la subsistencia, derivado de la protección
constitucional a la vida (artículo 11 C.P.); (b) del derecho a la
integridad étnica, cultural[118] y social, del cual se
desprende no sólo de la protección a la diversidad y al carácter pluralista de
la nación (artículos 1°, 7° y 8º C.P.)[119] sino también, el derecho a la supervivencia cultural[120],
el derecho a la preservación de su hábitat natural[121], el derecho de la comunidad a
determinarse por su cosmovisión religiosa y a hacerla valer ante terceros[122] y la
prohibición de toda forma de desaparición forzada (artículo 12
C.P.)[123]; (c) del
derecho a la autodeterminación y autogobierno de los pueblos indígenas (arts. 9°
y 330 C.P.)[124];
(d) del derecho a la oficialidad de lenguas y dialectos de las
comunidades nativas y a que la enseñanza que se les imparta sea bilingüe (art. 10
C.P.); (e) del respeto a la identidad cultural en materia educativa
(art. 68 C.P.); (g) del reconocimiento de la igualdad y dignidad de
todas las formas de cultura (art. 70 C.P.); (f) la protección del
patrimonio arqueológico de la Nación (art. 72
C.P.); (g) del derecho a una circunscripción especial para la elección de
Senadores y Representantes (arts. 171 y 176
C.P.); (h) del derecho a administrar justicia en su propio
territorio y a regirse por sus propias normas y procedimientos (art. 246
C.P.)[125];
(i) del derecho a la propiedad colectiva de las comunidades indígenas[126] y su
naturaleza inenajenable, inalienable,
imprescriptible e inembargable (artículos 58, 63 y 329
C.P.)[127]; (j) del derecho a gobernarse por consejos indígenas y autoridades por ellos elegidas,
según sus usos y costumbres y a determinar sus propias instituciones jurídicas[128] (art. 330
C.P.); y (k) del
derecho a acudir a la justicia como comunidad[129].
5.2.2.
Otra manifestación del derecho a la identidad cultural de las comunidades
indígenas que resulta de singular importancia, corresponde al derecho que tiene a ser consultadas en las decisiones que las afectan[130] de acuerdo con la
Constitución (arts. 40-2, 329 y 330
C.P.) y el Convenio 169 de 1.989 ratificado por Colombia, que hace parte del bloque de
constitucionalidad. Ese derecho exige que
cada vez que se adopten medidas susceptibles de afectar a estas comunidades
directamente en sus territorios[131],
se deberá adelantar la consulta previa –en los casos que establezca la
Constitución y la ley– mediante procedimientos adecuados y con la
participación de sus instituciones representativas. Esta figura es necesaria,
en particular, en situaciones relacionadas con la exploración y explotación de
recursos naturales en los territorios indígenas por directa exigencia
constitucional (art. 330 C.P)[132].
5.2.3.
Revisadas las características generales de la protección constitucional a las
comunidades indígenas y a sus integrantes con relación a la diversidad étnica y
cultural, examinará la Corte a continuación el tema de los derechos a la
autonomía política o autogobierno, que son una garantía a la diversidad a la
que se ha hecho referencia.
6. La autonomía política y el autogobierno indígena.
6.1. La
autonomía de las comunidades indígenas en general, se concibe como la capacidad
que tiene un grupo étnico de darse su propia organización social, económica y
política. Desde tal perspectiva, puede ser entendida como el derecho que tienen
tales pueblos a decidir por sí mismos los asuntos y aspiraciones propias de su
comunidad, en los ámbitos material, cultural, espiritual, político y jurídico,
de acuerdo con sus referentes propios y conforme con los límites que señalen la
Constitución y la ley. Lo anterior, teniendo en cuenta que el pluralismo y la
diversidad no son ajenos a la unidad nacional[133], ni a los
valores constitucionalmente superiores[134],
que vinculan a todos los colombianos.
Así,
la autonomía indígena se garantiza en tres ámbitos de protección diversos,
ligados a distintos factores de interacción, según se trate de asuntos internos
o externos a la comunidad. En el ámbito externo, el respeto por la
autonomía de las comunidades indígenas exige reconocer el derecho de tales
grupos, a participar en las decisiones que los afectan. Ese reconocimiento
supone que en las relaciones entre estos pueblos y el Estado, la consulta
previa a las comunidades indígenas juega un rol necesario en los términos
previamente enunciados, para asegurar que las aspiraciones culturales,
espirituales y políticas de los pueblos indígenas sean consideradas en el
ejercicio de las demás atribuciones y competencias de la Administración. Por lo tanto, estos pueblos tienen el derecho a ser consultados previamente
con relación a las decisiones que los afecten, en los términos que determine la
Constitución y la ley. Un segundo ámbito de protección, también
externo, tiene que ver con la participación política de estas comunidades,
en la esfera de representación nacional en el Congreso. Así, las comunidades
indígenas tienen el derecho de participar en la circunscripción especial
electoral prevista para ellas, de acuerdo con la Constitución[135]. En la sentencia T-778 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se
precisó sobre el particular, que en materia de representación política, existe
norma constitucional expresa que proyecta la diversidad cultural fuera de los
territorios indígenas y concede una protección a las comunidades, a fin
de asegurarles un mínimo de representación a nivel nacional (C.P. arts.171 y
176). Las disposiciones constitucionales
correspondientes, se erigen entonces como un estatuto especial de
representación política indígena, que protegen y reconocen su diversidad étnica
y cultural y su derecho a la participación, lo que contribuye a la materialización de la democracia participativa y el
pluralismo del Estado en su conjunto.
Finalmente,
existe un tercer ámbito de reconocimiento a la autonomía de estas comunidades
que es de orden interno, y que está relacionado con las formas de
autogobierno y de autodeterminación de las reglas jurídicas al interior de los
pueblos indígenas. Ello supone el derecho de las comunidades, (i) a
decidir su forma de gobierno (CP art. 330); (ii) el derecho a ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (C.P. art. 246) y (iii)
el pleno ejercicio del derecho de propiedad de sus resguardos y territorios,
con los límites que señale la
Constitución y la ley. La autonomía política y jurídica, relacionada de este
modo con una autogestión territorial, actúa así como un
instrumento de reafirmación de la identidad de las comunidades indígenas, las
cuales, mediante el ejercicio de sus prácticas tradicionales, avanzan en el
fortalecimiento de sus autoridades internas y en el auto-reconocimiento de sus
espacios de expresión colectiva[136].
6.2.
En materia jurisdiccional, las
autoridades de los pueblos indígenas en Colombia pueden administrar justicia en sus territorios[137]amparados
por sus propias normas y procedimientos, siempre
que ellos no sean contrarios a la
Constitución y a la ley[138].
Esta facultad, que se reconoció a partir de la
Constitución de 1991, permite que las autoridades indígenas sean el juez natural
para conocer de los delitos y acciones cometidas por miembros de la comunidad,
siempre que se atiendan los requisitos establecidos para el reconocimiento del
fuero indígena[139],
que implica límites que conjugan el elemento de carácter personal, –referido al
individuo que debe ser juzgado–, con un elemento de carácter geográfico, que
permite que cada comunidad pueda juzgar y sancionar las conductas que tenga
ocurrencia dentro de su territorio, de acuerdo con sus propias normas. Para el
efecto en todo caso, se debe tener en cuenta el tipo de cultura involucrada, el
grado de asilamiento o integración del imputado frente a la cultura mayoritaria
y la afectación del individuo frente a la sanción, entre otros elementos[140].
6.3.
En cuanto a la autonomía política o el derecho al autogobierno indígena, que es
el tema relevante particularmente para esta tutela, se acepta hoy por la
legislación internacional y comparada, que los pueblos indígenas y tribales
pueden controlar su propio desarrollo político a través de sus instituciones
propias y autogestionarse en materias internas y locales. Ese reconocimiento
supone la admisión de que, independientemente de las creencias y costumbres de
estas comunidades, se  impone un respeto por su autonomía en estos temas, con
la exigencia de compatibilidad con el sistema constitucional y legal existente.
El Convenio No 169 establece en ese sentido en su preámbulo, la necesidad de
reconocer “las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus
propias instituciones y formas de vida (…), dentro del marco de los Estados
en que viven”.
A
propósito de este Convenio, que forma parte del bloque de constitucionalidad,
en la sentencia T-979 de 2006 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) la
Corte describió las garantías que este instrumento internacional promueve en
favor de las comunidades indígenas, en los aspectos relacionados con el
autogobierno y autonomía política, así:
“El citado
convenio contiene en su Parte Primera varios apartes que resaltan y ratifican
la importancia del derecho al auto-gobierno y a la autonomía política de los
pueblos indígenas y tribales, entre ellos los siguientes: i) la responsabilidad
que compete a los gobiernos de los Estados signatarios de desarrollar acciones
coordinadas tendientes a proteger los derechos de tales comunidades, en
particular, medidas encaminadas a promover la plena efectividad de sus derechos
económicos, sociales y culturales respetando su identidad social y cultural,
sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones (artículo 2°, numeral
2°, letra b); ii) la obligación de adoptar las medidas especiales que se
requieran para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes,
el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados
(artículo 4°, numeral 1°); iii) el derecho que dichos pueblos y comunidades
tendrán a conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas
no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema
jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, y
la necesidad de establecer procedimientos para solucionar los conflictos que
puedan surgir en la aplicación de este principio (artículo 8°, numeral 2°)”.
Por
esto, durante los últimos años, se ha venido profundizando en el ámbito
internacional en el reconocimiento de los derechos que corresponden a los
pueblos indígenas en materia de autogobierno. Como consecuencia de ese proceso,
se han  preparado hasta la fecha dos borradores de declaraciones en la materia:
el Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las
Poblaciones Indígenas[141]
y el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas[142].
Dichos proyectos reconocen el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía
política en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos. Además, ambos
precisan que los pueblos indígenas tienen el derecho a conservar y a reforzar
sus propias características políticas, así como sus sistemas jurídicos,
manteniendo a la vez, el derecho a participar plenamente si lo desean, en la
vida política, económica, social y cultural del Estado[143].
6.4. Ahora bien, la autonomía política de los pueblos indígenas en
nuestro país, es un derecho reconocido por la
Constitución desde su expedición, conforme  al artículo 330 superior. De
acuerdo con la Constitución, no obstante, debe ejercerse dentro de los
estrictos parámetros señalados por su texto, es decir, de conformidad con
los usos y costumbres de la comunidad, y siempre y cuando los
mecanismos implementados no sean contrarios a la
Carta y a la ley (C.P. arts. 246, 330).La Corte Constitucional en ese
sentido, ha fijado una precisa doctrina, en la que ha reconocido al tenor de la
norma superior, el derecho de las comunidades indígenas a regirse por sus
propias costumbres y normas en su territorio, en su variada jurisprudencia[144].
Las facultades de las comunidades indígenas en materia política
interna, involucran entonces dentro de su ámbito territorial[145], entre
otros, los siguientes derechos: (i) el de escoger la modalidad de
gobierno que las debe regir; (ii) el derecho a consolidar y determinar
sus instituciones políticas y sus autoridades tradicionales; (iii) la
posibilidad de establecer de manera propia y conforme a sus usos y costumbres y
a lo que señale la ley, las funciones que les corresponde asumir a tales
autoridades[146]
y (iv) la determinación de los procedimientos y requisitos de elección
de sus autoridades, así como la modificación y actualización de tales normas.
Al respecto, si bien a las autoridades indígenas les corresponde actuar
conforme lo han hecho en el pasado, dado que sus usos y costumbres son el eje
de su autoridad y de la cohesión social de sus pueblos, las comunidades
indígenas en su conjunto pueden determinar, modificar y actualizar las
disposiciones y procedimientos de elección, en virtud a sus potestades
legislativas internas que poseen. Por último, (v) también pueden definir
las instancias internas de resolución de sus conflictos electorales. Todo lo
anterior, sin desconocer los límites que señalen la
Carta Política y el legislador[147].
6.5. En gran
parte de las comunidades indígenas, el sistema social de mando que gobierna su
vida colectiva, se rige por normas propias y cargos, que se administran según
los “usos y costumbres” del grupo étnico y cultural. Las “autoridades
tradicionales”, resultan ser entonces quienes detentan el poder
comunitario, y están conformadas generalmente por los Gobernadores y por los
Cabildos Indígenas[148]
quienes llevan consigo símbolos de mando de acuerdo con la tradición. Los cabildos,
son entidades públicas especiales elegidas y reconocidas por la comunidad
indígena, encargadas de representar legalmente a los grupos étnicos y de
ejercer las funciones que les atribuyen la ley y sus usos y costumbres[149]. Los
Gobernadores, por su  parte, presiden el Cabildo[150]. En muchos de los
sistemas jurídicos de las comunidades indígenas, no obstante, no se distingue
entre las responsabilidades cívicas, las religiosas, las jurisdiccionales y las
políticas de sus autoridades, lo que significa que en virtud de su cosmovisión
e identidad, en muchos de estos colectivos esos roles pueden ejercerse de
manera simultánea por las mismas autoridades. Ello puede crear dificultades
internas en la resolución de conflictos, cuando las mismas autoridades
destinadas a solucionarlos, son las implicadas en las diferencias comunitarias.
Con
todo, es claro que la autodeterminación y control del propio destino político
de los pueblos indígenas, es importante para la preservación de su cultura. El
derecho a elegir a sus representantes y a ser gobernados por una autoridad que
reconozca sus usos y costumbres, es una forma de supervivencia étnica y
comunitaria, que requiere de medidas estatales que permitan garantizar esos
derechos. Bajo estas consideraciones y conforme a la
Constitución y los tratados internacionales, el Estado colombiano se encuentra
obligado a adoptar las medidas que se requieran para que los pueblos indígenas
y tribales que habitan en el territorio nacional, asuman el control de sus
instituciones, dotándolos de instrumentos que propicien el fortalecimiento de
su identidad[151].
Ello supone la posibilidad de que las comunidades indígenas tomen decisiones
relacionadas con su autonomía política, sin la ingerencia indebida de terceros[152]. Por
lo que  al Estado le corresponde promover y defender el derecho fundamental de
las comunidades indígenas a gobernarse conforme a sus autoridades propias, de
forma tal que:
“[A] fortiori,
[le] compete el deber de abstenerse de interferir de cualquier manera en la
toma de las decisiones que en desarrollo de su autonomía corresponde adoptar a
los integrantes de las comunidades indígenas. Siendo sin duda una de tales
decisiones, e incluso una de las más importantes, la referente a la elección de
las autoridades que de conformidad con sus propias tradiciones, usos y
costumbres, habrán de gobernar a la comunidad indígena en cuestión, dentro del
ámbito de sus competencias reconocidas por la
Constitución de 1991”[153].
Por tal razón, una
injerencia indebida de las autoridades del Estado en los actos de convocatoria,
elección y posesión de las autoridades tradicionales de una comunidad indígena,
ciertamente puede significar el menoscabo de los derechos a la autonomía
política y al autogobierno de una comunidad étnica según el caso, y comprometer
de ese modo, su diversidad étnica y cultural.
6.6. Por último, dado que la autonomía política de las
comunidades indígenas está estrechamente vinculada a los derechos individuales
de los integrantes de los pueblos indígenas a elegir y ser elegidos, a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político y a participar en la
toma de las decisiones que los afectan
(C.P. arts. 1 y 2)[154],
debe recordarse que la
participación ciudadana en estas materias, ha sido concebida para todos los
colombianos, como un derecho fundamental[155]. Tal consideración se hace extensiva
lógicamente a los miembros de los pueblos indígenas, con la precisión de que en
atención a su diversidad étnica, sus instituciones internas son las que prima
facie determinan el ejercicio y control de este derecho, salvo en
circunstancias que resulten abiertamente contrarias con la
Constitución y la ley.
Para ejemplarizar un evento en
el que la actuación de las autoridades indígenas significó la trasgresión de
derechos políticos al interior de una comunidad, puede citarse la sentencia
T-605 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), en la que se estudió una
situación que involucró la imposibilidad de algunos integrantes de un pueblo
indígena de ejercer su derecho al sufragio en la elección de la autoridad
tradicional[156].
El argumento en esa oportunidad para la imposibilidad de ejercer ese derecho,
fue la  carencia de tiempo el día de los comicios, para que varios miembros de
la comunidad pudieran sufragar, debido a una mala organización de la jornada
electoral. La Corte en esa ocasión ordenó para el año electoral siguiente
–puesto que para la fecha ya se había la posesión oficial del cabildo regente–,
la realización de una jornada que asegurara la garantía de un sufragio efectivo
para todos los ciudadanos. Dijo esta Corporación, lo siguiente:
“A través del sufragio, se incide en la conformación y
control de los poderes públicos y de esta manera se contribuye a la
legitimación del ejercicio del poder político. (…) La participación política
bajo su forma de sufragio, comprende no sólo la actividad subjetiva encaminada
a ejercer el derecho, sino también una cierta acción del Estado encaminada a
crear las condiciones necesarias para que el ejercicio del derecho tenga lugar.
(…) La Constitución contempla esta obligación institucional en su artículo 258,
al establecer exigencias específicas sobre la forma cómo debe llevarse a cabo
el voto. (…)
“Ahora bien, en el caso que ocupa la atención de la
Sala, es claro que la responsabilidad de la organización electoral
contemplada en el artículo 258 del ordenamiento superior, corresponde al
Cabildo Indígena, en su condición de entidad pública especial y primera
autoridad de la comunidad, cuya principal función es representarla legalmente
en todo los asuntos que se le atribuyan de conformidad con la ley, los usos y
costumbres del resguardo y en desarrollo del principio de autonomía que rige
los pueblos indígenas.[157]
En efecto, si bien los territorios indígenas gozan de autonomía para la
elección de sus autoridades conforme a sus usos y costumbres, es su deber
también garantizar una adecuada, conciente y eficiente organización de los
procesos electorales, de manera que se facilite la realización del derecho
al voto a todos los miembros de la comunidad, pues sólo su ejercicio
amparado bajo estas garantías, consigue que los ciudadanos confíen en la
validez de las decisiones tomadas, en la legitimidad de las autoridades
elegidas y en la eficacia misma del proceso democrático.[158]”  (Las
cursivas están fuera del original).
En tal sentido, se recuerda que compete también a las
comunidades indígenas conforme a su autonomía política y jurídica, lograr que
el ejercicio debido de los derechos políticos de sus integrantes se consolide,
en pro de un desarrollo colectivo y constante de sus pueblos. En búsqueda de
estos objetivos, las autoridades tradicionales están obligadas a actuar
procurando la cohesión social de sus comunidades, la legitimidad real de sus
instituciones y siguiendo la tradición y sus usos y costumbres, sin desconocer
que el diálogo y la reflexión colectiva pueden significar cambios consensuados
en la tradición. Como se verá mas adelante, a mayor claridad normativa,
legitimidad interna, seguimiento de las reglas consensuadas y respeto por los
derechos de los miembros de una comunidad indígena, mayor será la autonomía
política y jurídica de una  colectividad étnica y menor la intervención de
jueces y autoridades en sus asuntos internos. Es por esto que los pueblos
indígenas y especialmente sus autoridades, no pueden desconocer el rol y la
responsabilidad que también les corresponde en hacer que la
Carta del 91 tenga sentido y sea efectiva para sus comunidades, y signifique
la consolidación de sus instituciones y la garantía de su diversidad étnica y
cultural.
7.  Los límites a la autonomía indígena y  a la
diversidad étnica y cultural.
7.1. Tal y como ocurre con la generalidad de los
derechos fundamentales, los que se derivan de la diversidad étnica y cultural,
no tiene un alcance absoluto. Las
limitaciones a las que se encuentra sometida la autonomía de las comunidades
indígenas, en efecto, surge en primer lugar del propio texto constitucional,
que establece unas condiciones para su ejercicio, al resaltar prima facie
(i) que nuestro país es un Estado unitario, con autonomía de sus
entidades territoriales y (ii) que la autonomía política y jurídica de
las comunidades, puede ejercerse –como se
indicó–, conforme a sus usos y
costumbres, siempre y cuando éstos no sean contrarios a la
Constitución y a la ley[159].
Ello implica que
la autonomía indígena que se desprende del principio de diversidad étnica y
cultural encuentra, a su vez, (iii) límites en otros principios
constitucionales de igual categoría, como la dignidad humana, el pluralismo y
la igualdad, y en todo aquello que “result[e]
intolerable por atentar contra los bienes más preciados del hombre”[160] y su
dignidad. Tales límites estarían
constituidos entonces, en principio, por algunas restricciones básicas conforme
a la doctrina internacional, así: (a) el respeto al derecho a la vida, (b)
la prohibición de la tortura y de la esclavitud; (c) la responsabilidad
individual por los actos propios y (d) la legalidad del procedimiento y
de los delitos y de las penas. Derechos que han sido reconocidos como
intangibles por los tratados internacionales de derechos humanos y frente a los
que existe en general un consenso intercultural[161].
En este sentido, el
numeral 2 del artículo 8 del Convenio 169 de la
OIT “Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, reconoce
efectivamente que:
“Dichos
pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones
propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos
fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos
humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán
establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en
la aplicación de este principio.” [162]
(Subrayas fuera del original).
En consideración a lo anterior, el derecho de las
comunidades indígenas a mantener su singularidad cultural es un derecho que
puede ser limitado, cuando en su ejercicio se afecte un principio
constitucional de igual o mayor envergadura que la diversidad o un derecho
individual de los miembros del grupo étnico respectivo o de un tercero
involucrado[163].
Por ende, esta Corporación ha aceptado
que se generen limitaciones a la autonomía de las autoridades indígenas, cuando
éstas están dirigidas a evitar la realización o consumación de actos arbitrarios[164] que
lesionen gravemente la dignidad humana, que afecten el núcleo esencial de los
derechos fundamentales de los miembros de la comunidad o de terceros[165] o
que se encuentren en contraposición con otros principios o derechos avalados
por la Constitución, las normas internacionales que forman parte del bloque de
constitucionalidad y la ley.
7.2.
Ahora bien, en el delicado equilibrio entre el reconocimiento a la diversidad
étnica y su relación con otros derechos fundamentales o principios posiblemente
enfrentados, la Corte Constitucional ha establecido unas reglas que facilitan
la interpretación sobre los alcances y los límites de esa diversidad y su
ponderación con otros derechos. Así, aunque la
Corte ha considerado "aventurado establecer reglas generales”
[166], por cuanto
la resolución de cada conflicto debe hacerse a la luz de las particularidades
de las culturas étnicas involucradas, ha establecido en todo caso algunas
reglas generales de interpretación, que son las siguientes[167]:
a.-El núcleo esencial de los derechos fundamentales
constitucionales constituye el mínimo obligatorio de convivencia para todos los
particulares[168]. La
sujeción a la Constitución y a la ley es un deber de todos los nacionales  (CP
arts. 4, 6 y 95) y el respeto a los derechos fundamentales, es, en ese sentido,
un límite material al principio de diversidad étnica y cultural y a los códigos
de valores propios de las diversas comunidades indígenas que habitan el
territorio nacional.
b.- Maximización de la autonomía. La
Constitución prevé, en principio, una tensión entre las normas y
procedimientos propios de las comunidades indígenas y los límites trazados por la
Constitución y la ley, encaminados a la consecución de los fines del Estado
dentro de un marco instituido bajo el reconocimiento de la unidad nacional. No
obstante, teniendo en cuenta que sólo
con un alto grado de autonomía es posible
la supervivencia cultural de una comunidad indígena, la propuesta
interpretativa que ha ofrecido esta Corporación, es la maximización de la autonomía
de las comunidades y la minimización de las restricciones, salvo las que sean
indispensables para salvaguardar intereses de superior jerarquía[169],
como los derechos y principios antes enunciados. El pleno despliegue de la protección de la diversidad,
además, solo podrá producirse en principio, frente a aquellos conflictos que
puedan ser catalogados como internos en las respectivas comunidades, “al
paso que cuando se trate de conflictos interculturales, el parámetro de
valoración será distinto, dependiendo de las circunstancias de cada caso[170],
dado el reconocimiento en igualdad de condiciones, de la diversidad propia de
cada uno de los grupos involucrados.
c.- A mayor conservación de usos y costumbres, mayor
autonomía[171]. Esta es
una regla a la que se hizo alusión con anterioridad, y que asegura que a mayor
claridad de las reglas internas de una comunidad indígena en todo sentido –incluso en materia política y electoral–, menor será la intervención del Estado en sus
designios internos. De hecho, en atención a la seguridad jurídica y social que ofrecen los usos y
costumbres dentro de una colectividad indígenas, ha dicho esta Corte que se
debe distinguir entre los grupos étnicos que conservan tales tradiciones, de
aquellos que no lo hacen. En el primer caso, las reglas diseñadas por la
tradición de las comunidades que sí las conservan, deben ser, prima facie
respetadas. Los pueblos que no lo hacen, se enfrentan a un direccionamiento
mayor de las leyes de la
República, pues resulta ajeno al orden constitucional y legal que algunos
ciudadanos en ciertas comunidades, ante la carencia de claridad jurídica,
puedan quedar “relegados a los extramuros del derecho, por efecto de una
imprecisa o inexistente delimitación de la normatividad llamada a regular sus
derechos y obligaciones”[172].
d.- Las normas legales imperativas (de orden público)
de la República priman sobre los usos y costumbres de las comunidades
indígenas, siempre y cuando protejan directamente un valor constitucional
superior al principio de diversidad étnica y cultural. Ha dicho la
Corte que en los casos relacionados con la jurisdicción especial (C.P. art.
246) y el autogobierno, encomendadas a los Cabildos indígenas (C.P. art. 330),
las funciones deben ejercerse según sus usos y costumbres, pero respetando las
leyes imperativas sobre la materia que protejan valores constitucionales
superiores (vgr. la supervivencia de la comunidad, el principio de legalidad). Frente a esta exigencia, la
Corte Constitucional ha señalado, que en la relación entre diversidad cultural
y ley:
“La interpretación de la  ley como límite al reconocimiento de los
usos y costumbres no puede llegar hasta el extremo de hacer nugatorio el
contenido de éstos por la simple existencia de la norma legal. El carácter
normativo de la Constitución impone la necesidad de sopesar la importancia
relativa de los valores protegidos por la norma constitucional -diversidad,
pluralismo- y aquellos tutelados por las normas legales imperativas. Hay un
ámbito intangible del pluralismo y de la diversidad étnica y cultural de los
pueblos indígenas que no puede ser objeto de disposición por parte de la ley,
pues pondría en peligro su preservación y se socavaría su riqueza, la que
justamente reside en el mantenimiento de la diferencia cultural."[173]
(Subrayas fuera del original).
e.- Los usos y costumbres de una comunidad indígena
priman sobre las normas legales dispositivas.[174] Pese a que la sujeción
a la Constitución y a la ley es un deber de todos los nacionales en general (CP
arts. 4, 6 y 95), dentro de los que se incluyen evidentemente los indígenas, no
sobra subrayar que la Carta prevalece. Esta regla no significa la aceptación de
la costumbre contra legem, sino el reconocimiento de la
Carta como prevalente frente a normas dispositivas, esto es no imperativas,
como aquellas que en materia civil, le conceden un margen amplio a la autonomía
de la voluntad privada. En la sentencia T-254 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz) se señaló que “mutatis mutandis, ello fundamenta la
prevalencia de los usos y costumbres en la materia, sobre normas que sólo deben
tener aplicación en ausencia de una autorregulación por parte de las
comunidades indígenas”.
f.- Proporcionalidad.
En caso de que deba optarse por una limitación a la autonomía de las
comunidades indígenas sobre la base de los presupuestos constitucionales
permisibles en los términos previamente indicados, la medida que se tome debe ser la menos gravosa para
la autonomía de dichas comunidades étnicas[175].
En consecuencia, se deberán revisar las características específicas de la
comunidad de la que se trata, “puesto que no todas le otorgarán la misma
importancia a las posibilidades de determinar cada uno de sus asuntos.”[176] Por
último,
g.- Pueden concebirse posibles restricciones
del derecho a la propiedad colectiva de las comunidades indígenas. La
Corte ha reconocido que en situaciones concretas y específicas, es posible
llegar a consolidar límites por razones de orden público y de seguridad
nacional[177],
al derecho a la propiedad colectiva de las comunidades indígenas. La
Corte Constitucional en la sentencia T-405 de 1993[178], estableció como límite
al derecho de propiedad colectiva de las comunidades indígenas, exigencias
concretas, y no generales y abstractas, relacionadas con la seguridad nacional.
7.3.
Estudiados los alcances y límites a la diversidad étnica y cultural, las
características básicas de las autonomía política de las comunidades indígenas
y los compromisos del Estado en la materia, analizará la
Sala a continuación, la situación planteada por el accionante, tomando en
consideración las características propias de su comunidad, las posibles
actuaciones que se acusan de indebidas por parte de la
Dirección de Etnias, el régimen legal de esa entidad y las posibles opciones
alternativas con las que pudo o no contar en el despliegue de sus competencias.
Estas consideraciones son necesarias, dado que con ocasión a las reflexiones
planteadas el Ministerio del Interior, en los conflictos políticos de las
comunidades, -entre la que se encuentra Kamëntsá Biyá - subsiste siempre una
tensión relacionada con el deber de respeto a la  diversidad étnica  y la
necesidad de intervención del Estado, con fundamento en su deber de protección
de derechos fundamentales y colectivos de los integrantes de estas comunidades.
8. Análisis  del caso concreto.
Del acervo probatorio, las intervenciones de las
autoridades gubernamentales, los informes antropológicos y las circunstancias
propuestas por las partes en el caso concreto, esta Corporación llega a las
conclusiones que se describen a continuación:
8.1. Características
políticas de la comunidad Kamëntsá Biyá.
8.1.1. El pueblo Kamëntsá Biyá, está asentado en el
Resguardo indígena Valle de Sibundoy, municipio de Sibundoy, Departamento del
Putumayo. Tiene una población estimada de 4.773 personas, regidas por un
gobierno tradicional, constituido por el Cabildo y presidido por el Gobernador,
quien además nombra a un Alcalde mayor y a cuatro Alguaciles[179].
El Cabildo indígena al que se hace referencia, es
designado mediante un proceso electoral que se realiza en diciembre de cada
año, según la tradición[180].
La elección es anual, considerando que a más tardar el tercer domingo del mes
de diciembre debe estar nombrado el nuevo gabinete[181]. Las
autoridades que sean elegidas, son posesionadas en enero del año siguiente,
para ejercer sus funciones legales y las que determinen los usos y costumbres
de esa comunidad, del 1º de enero al 31 de diciembre del año siguiente a su
elección, conforme con la Ley 89 de 1890[182].
8.1.2. La comunidad Kamëntsá Biyá no tiene unas
directrices normativas concretas en materia electoral que puedan aplicarse de
ordinario a todos los comicios que se celebran cada año. El reglamento interno
que existía al momento de la presentación de la tutela, no estaba avalado por
una de las facciones de ese pueblo indígena[183].
La Corte Constitucional ya había conocido en un caso
anterior relacionado con la misma comunidad indígena en la sentencia T-932 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)[184], en
la que se había examinado que la tradición
y la costumbre de los Kamëntsá Biyá ha sido aquella de conformidad con la que
el Cabildo “de turno” que la gobierna es el que impone las condiciones y
reglas a seguir para el debate electoral siguiente, mediante el cual la
comunidad elegirá a los integrantes del Cabildo que lo sucederá. No obstante,
al momento de esa tutela, “la comunidad en general, o por lo menos su
mayoría, no se había opuesto a esas condiciones y reglas”, por lo que en
las circunstancias de esa acción constitucional la legitimidad misma del
Cabildo cesante no había sido cuestionada como sí ocurrió en este caso
concreto.
Ahora bien, según la costumbre oral –acorde con lo establecido por las
autoridades administrativas y por la comunidad–, las elecciones tienen lugar tradicionalmente en la
Casa Cabildo[185]
y el traspaso de mando a quienes resulten elegidos como autoridades, se efectúa
por medio de la entrega de las “varas de mando”, que es el símbolo de poder y
autoridad en esa comunidad. Además, la posesión la realiza generalmente el
cabildo cesante del año anterior. En el caso de las “varas de mando”, a fin de
resaltar su importancia comunitaria, se cita a continuación la siguiente
consideración del Ministerio del Interior y de Justicia con relación a la
entrega de las mismas en la posesión del cabildo 2008, así:
“Queremos llamar la atención sobre la trascendencia cultural y
política de este evento, pues producto del acuerdo al que se llegó con la
facilitación de este Ministerio y otras entidades (…), las varas de mando fueron
entregadas en custodia a esta última [a la iglesia] hasta cuando la situación
se normalizara o cuando menos no existiera disputa en torno a la representación
y gobierno de la comunidad. Por razones asociadas al valor cultural de estas
varas, su entrega significó una profunda conmoción anímica y emocional que en
su momento fue interpretada por todos los acompañantes como el quiebre más
importante del conflicto, pues distensionaba los ánimos, ponía en evidencia
la voluntad de las partes y se iniciaba el proceso de reconciliación”.
8.1.3. Por otra parte, existe un Consejo de
Exgobernadores en la comunidad, que cumple en principio, una función
consultiva. Según el Ministerio del Interior y de Justicia, este Consejo es una
figura a la que se ha apelado en ocasiones por la comunidad, para sortear
dificultades internas. Ese Consejo de Exgobernadores, es reconocido también
como una institución comunitaria. En un documento de la
Universidad del Rosario en el que se hace un diagnóstico de la situación del
pueblo Kamëntsá, dentro de un proyecto de fortalecimiento de la
Jurisdicción Especial Indígena[186],
se indica sobre esta figura que:
“El consejo de  exgobernadores - los mayores o de gran experiencia
-, está conformado por quienes se han destacado por su rectitud y pueden ayudar
al buen ejercicio de la autoridad y la justicia. Si bien en ese Consejo puede
participar todo aquel que haya sido Gobernador, en la práctica viene
funcionando con cerca de 12 exgobernadores que voluntariamente tienen a su
disposición reunirse para tratar asuntos de interés para la comunidad, entre
ellos los jurisdiccionales, cada vez que es convocado por el Cabildo Gobernador
en ejercicio”.
El accionante en la tutela, por su parte, alega que el
Consejo de Exgobernadores citado nunca ha sido una figura de autoridad en su
comunidad, aunque ha reconocido con anterioridad a esta tutela, los beneficios
del carácter consultivo de los exgobernadores[187].
8.1.4. De otra parte, uno de los mayores conflictos
electorales que registra el pueblo Kamëntsá Biyá según las diferentes pruebas
aportadas, tiene que ver, en particular, con la figura de la reelección
inmediata de Gobernadores. Esta figura, no ha tenido asidero en los usos y
costumbres de esa comunidad,  y sólo tuvo lugar en el periodo del conflicto
político más intenso del que se deriva esta tutela. Por lo tanto, una de las
razones del aparente enfrentamiento entre los dos grupos políticos que se gestó
en los años 2005, 2006 y 2007, tiene que ver básicamente con la pretensión de
reelección sucesiva e inmediata de uno de sus Gobernadores y, en particular,
del demandante. Al respecto, en el informe antropológico presentado por la
Dra. Margarita Chávez del ICAN, se señala precisamente lo siguiente:
“Al parecer la primera reelección del gobernador Jamioy no ocasionó
ninguna reacción negativa sino hasta que fue reelegido por segunda vez.
Teniendo en cuenta que el periodo de los gobernadores indígenas es de tan solo
un año, me atrevería a sugerir que allí reside una parte del problema”.
8.1.5. Así mismo, la comunidad Kamëntsá Biyá no goza
de unos mecanismos definidos y definitivos para la resolución de conflictos en
materia electoral, ni cuenta con instancias internas que puedan objetiva y
unánimemente cumplir con esa misión. En particular, al momento de la
presentación de la tutela no existían disposiciones normativas o un reglamento
interno concertado que supusiera una solución reglada al conflicto. De hecho,
en la mayor parte de las comunidades étnicas “el derecho indígena tiene como
característica predominante, la oralidad”[188]. No
obstante, ante la existencia de un conflicto, la comunidad cuenta con unos
procedimientos y espacios para la reconciliación, que son los siguientes[189]:
(i) el primero, de carácter común pero más íntimo, tiene que ver con el
Ritual del Yagé en el que los curacas –guías espirituales– practican el rito de
aconsejar, orientar y ayudar en la solución de problemas. (ii) Otro
espacio de carácter menos íntimo es la
Fiesta del Perdón. En la tradición Kamëntsá una de las celebraciones más importantes
que se realizan por ese pueblo indígena es el llamado Carnaval del Perdón, en
el que el ofendido y ofensor superan sus problemas, al confesar y pedir perdón.
Esta fiesta es la oportunidad para que los indígenas del Valle del Sibundoy se
reconcilien, pidiendo excusas entre ofendidos y ofensores. Cualquier enemistad
debe ser absuelta y es una oportunidad para resolver los conflictos sociales e
intersubjetivos[190].
Es un instrumento de justicia y fortalecimiento de la convivencia y en el que
también se reconoce a la autoridad tradicional. (iii) Un tercer espacio
es el Cabildo, a donde se llevan los conflictos más graves. Ahí el ofendido
presenta lo ocurrido ante el Cabildo Gobernador, o en su defecto al Secretario
o al Alguacil. En la Casa Cabildo, las partes implicadas procuran la
reconciliación. Cuando el problema es muy serio, el Cabildo puede llamar a los
exgobernadores para que le ayuden a resolver el asunto. Si estiman que el
problema no tiene solución, envían el caso a la jurisdicción ordinaria. La
remisión se hace especialmente cuando se trata de homicidios, violaciones o
lesiones personales severas, ya que en la “tradición usos y costumbres
Kamëntsá, todavía no tienen sanciones para corregir estas conductas sino para
faltas menores”[191].
Estas etapas no son instancias sino que son espacios de resolución que operan
paralelamente.
La comunidad Kamëntsá Biyá, aplica entonces la
justicia propia, de conformidad con sus normas, procedimientos, usos y costumbres[192],
pero aún existen debilidades normativas, procesales e institucionales que
dificultan la efectiva solución interna de algunos de sus asuntos. En
particular en los temas más complejos. Precisamente, en un encuentro concertado
al que asistió la Fiscalía, la Rama Judicial y la
Defensoría del Pueblo y la comunidad, dentro del Taller de Diagnóstico de
identificación de las necesidades del pueblo Kamëntsá en el marco del Proyecto
de “Extensión de la Coordinación entre el sistema Judicial Nacional y la
Jurisdicción Especial Indígena”, los días 18 y 19 de febrero de 2008, se dijo
lo siguiente:
“Con los antecedentes anotados, los operadores jurídicos del Sistema
Judicial Nacional del Valle del Sibundoy como actores principales responsables
de hacer efectivos los principios que rigen nuestro Estado Social de Derecho,
reiteramos el respeto por la cultura Kamëntsá, de sus costumbres y obviamente
anhelamos que logren consolidar y hacer efectivos sus derechos a la autonomía y
el ejercicio de su jurisdicción, pero es indispensable que al interior de la
misma  comunidad indígena se rescate su identidad, sus principios o valores que
los rigen, así como las normas internas de comportamiento de sus miembros, los
procedimientos  pedagógicos, sancionatorios, las penas imponibles, la etapa de
perdón y olvido, y en general todos los aspectos que conforman su jurisdicción,
dándose por descontado el conocimiento y reconocimiento de sus autoridades.
(…) El trabajo interno de la comunidad a través de la convocatoria de la
Constituyente Kamëntsá  debe realizarse en el término preclusivo que la misma
comunidad señale, de tal manea que a partir de la fecha fijada podamos
contar con criterios unificados y obligatorios para las dos jurisdicciones en
cuanto a  autoridades competentes, normas internas sustanciales y procesales,
que evitarán la futura ocurrencia de conflictos entre las dos autoridades
jurisdiccionales” [193].
(Subrayas fuera del original).
8.1.6. Como se evidencia de los hechos anteriormente
expuestos, existen vacíos internos en cuanto a la forma de resolver los
conflictos de gran envergadura en este pueblo indígena, como pueden ser los de
carácter político relacionados con la representatividad de la comunidad. Otra
dificultad que se desprende de la incertidumbre normativa e institucional, es
la de determinar con exactitud, por ejemplo, el rol de los exgobernadores en la
comunidad y su papel consensuado como instancia cierta para la solución de
situaciones de esta naturaleza, ya que para una parte de la comunidad, como
quedó demostrado, su rol es meramente consultivo, mientras que para otros, es
un instituto que transitoriamente puede obrar con legitimidad en los asuntos
más complejos de la comunidad. Lo anterior, aunado a la falta de reglas
electorales y al impacto de la Ley 715 sobre la administración de recursos de
las transferencias, que ha generado un desplazamiento de las autoridades
tradicionales por personas más jóvenes, ha contribuido según la
Dra. Margarita Chávez del ICAN, a que:
“[L]os sectores en conflicto hayan tenido que recurrir a la
institucionalidad estatal (Dirección de Etnias del Ministerio) y a la
Constitución y sus leyes, para resolverlo”.
8.2. El conflicto indígena y las decisiones tomadas
por el Ministerio del Interior y de Justicia.
8.2.1. Uno de los hechos generadores de la
problemática electoral entre las diferentes facciones políticas de la comunidad
Kamëntsá Biyá desde el año 2005 –entre otros –, se gestó con ocasión del
interés de unos de sus Gobernadores de optar por la reelección inmediata y
sucesiva. Ello significó un enfrentamiento comunitario entre dos grupos
políticos, que se exacerbó en los años 2005, 2006 y 2007, bajo la acusación de
que la reelección inmediata no formaba parte de los usos y costumbres
electorales de ese pueblo indígena. Debido al conflicto, “los dos carnavales
del perdón de 2006 y 2007 se caracterizaron por la división”[194]
de la comunidad. La facción política de la que forma parte el demandante,
consideró que su legitimidad electoral, estaba fundada en el hecho de estar
posesionado por el cabildo cesante 2005 y 2006, tener en su poder los símbolos
de mando –las varas de mando–, y contar con la
Casa Cabildo como lugar de celebración de las elecciones comunitarias, en
atención al cumplimiento de los usos y costumbres orales de su comunidad. La
otra parte de la comunidad desconoció la legitimidad como Gobernador invocada
por el actor –sobre la base del seguimiento de ciertas reglas de la tradición–,
porque alegaron de su parte el quebrantamiento de los usos y costumbres del
pueblo Kamëntsá  que impedían la reelección inmediata de la autoridad
tradicional.
Ante esta situación, los procesos internos de solución
de conflictos de la comunidad fueron insuficientes para arribar a una solución,
no sólo porque las partes obligadas a resolver las diferencias estaban
directamente implicadas en la situación, sino porque sólo recientemente la
comunidad está implementando procesos normativos de concertación sobre normas
básicas de convivencia y sobre reglas electorales mínimas, para evitar este
tipo de enfrentamientos en el futuro.
Esta división significó en sus orígenes –años 2005 y
2006–, la imposibilidad de establecer con exactitud y oficialmente cual era la
autoridad tradicional que debía regir los designios de los Kamëntsá Biyá. Lo
que tuvo como efectos: (i) la imposibilidad de firmar los convenios sobre
administración de recursos en materia de transferencias, que son necesarios
para cumplir los compromisos de la comunidad; (ii) la imposibilidad de
resolver con certeza los conflictos comunitarios desde el punto de vista
judicial; (iii) la imposibilidad de certificar la pertenencia a la comunidad de
quienes requieren de ella para el ejercicio de derechos especiales de los
pueblos indígenas (vgr. cupos educativos especiales, eximentes del servicio
militar, etc.) y (iv) la imposibilidad de cumplir convenios con otras
instituciones del Estado, como es el caso de las Familias Guardabosques, que
significó la amenza a los recursos económicos de 150 familias indígenas
derivados de ese convenio, etc.
8.2.2. El Ministerio del Interior y de Justicia fue
acusado por el actor, de intervención indebida en el conflicto electoral
presentado en la comunidad Kamëntsá Biyá en los años 2006 y 2007, en atención a
las siguientes conductas: (i) contribuir a impulsar unas elecciones en
septiembre de 2006 promovidas por el Consejo de Exgobernadores, desconociendo
que el actor había sido el escogido como Gobernador en el 2005, había sido
posesionado por el cabildo cesante 2005 según los usos y costumbres de la
comunidad y había sido designado para el periodo electoral del 1º de enero al
31 de diciembre del 2006. (ii) Registrar oficialmente al ciudadano elegido en
las elecciones de septiembre de 2006, como nuevo Gobernador de la comunidad
Kamëntsá para el resto del 2006 y paralelamente abstenerse de registrar como
autoridad al señor José Narciso Jamioy, elegido por su facción para ese mismo
año. (iii) Desconocer la nueva elección del actor como nuevo Gobernador del
Cabildo para el año 2007, por elección realizada por su grupo electoral, con
posesión del cabildo cesante 2006 y abstenerse de registrarlo y (iv)
registrar oficialmente como Gobernador al elegido en los comicios del 2006, por
el grupo de exgobernadores,  y no al actor Jamioy.
El Ministerio justifica estas actuaciones señalando
que existe un delicado lindero entre sus competencias legales y las actuaciones
que debe adelantar para hacer efectivas sus atribuciones primigenias, dada la
ausencia de otros escenarios de resolución de los conflictos electorales
indígenas y el interés de estas comunidades de que la
Dirección de Etnias contribuya en la resolución de sus conflictos. El
Ministerio resalta que al interior de las comunidades indígenas no existe
generalmente una instancia de solución de estos enfrentamientos y tampoco
existe por parte del Estado una acción jurídica particular que las autoridades
indígenas puedan utilizar para resolver estas dificultades, por lo que ante el
vacío normativo, se ve obligada a promover soluciones. En muchos casos, hasta
la tradición y los usos y costumbres son objeto de disputa y revisión, por lo
que las fuentes de seguridad interna de las comunidades también quedan en
entredicho.
En tal sentido, ha adoptado criterios generales para
el tratamiento de los diferentes conflictos que se le presentan, de forma tal,
que se justifique la actuación oficiosa de la
Dirección de Etnias en las problemáticas indígenas, particularmente cuando:
(i) se vean afectados intereses colectivos de la comunidad. (ii) Se vean
lesionados o violados derechos fundamentales como el derecho a la integridad y
a la vida de las personas; (iii) se afecten normas imperativas vinculadas a la
integridad y a la seguridad nacional y (iv) se vea comprometida la pervivencia
de los grupos étnicos como tal. En los demás casos, las acciones deben tender a
la concertación, la negociación, la mediación  u otras fórmulas de arreglo
directo,  acompañado por esa Dirección.
En materia de conflictos relacionados con procesos de
elección y nombramiento de las autoridades indígenas, la tensión valorativa es
evidente, pues las dificultades de resolver los conflictos autónomamente por
las mismas comunidades a la postre erosionan los bienes más caros de estos
pueblos, como son la autonomía, la integridad, la cultura, la tradición y los
derechos fundamentales. Esa tensión la expresa el Ministerio de la siguiente
manera: “o se permite que bajo el predicado de la autonomía se auto-vulneren
las comunidades de forma indefinida o se toma algún tipo de iniciativa a riesgo
de que sea interpretada como intromisión”[195].
8.2.3. En el caso de la comunidad Kamëntsá Biyá, el
Ministerio del Interior afirma que en vista de la afectación a los derechos
colectivos de los comuneros por la falta de gobernabilidad, se propuso la
elección unificada de un nuevo gobernador en el 2006. Esta propuesta fue acogida
por el Consejo de Exgobernadores, consejo que para el Ministerio, aunque es una
figura sui generis que obró por una sola vez, sí es una institución
comunitaria válida, que además convocó a unas elecciones en septiembre de ese
año, en las que se designó por mayoría al señor Muchavisoy. Por eso el elegido
en esa oportunidad fue registrado por esa Dirección y obró como cabildo regente
por lo que quedaba del año 2006. Lo mismo ocurrió en el 2007, ya que el
escogido por ese mismo grupo se lo registró también como Gobernador indígena.
Desde esta perspectiva, estima que su actuación estuvo
acorde a sus competencias, pues nunca obligó a esas autoridades a adelantar los
comicios, sino que fue ese sector el que acogió sus propuestas. El hecho de no
estar de acuerdo con uno de los grupos, además, no implica tampoco, que se haya
tomado partido por uno de ellos.
8.3.
La tensión entre derechos enfrentados y la intervención indebida del Ministerio del Interior y
de Justicia en la autonomía política de la comunidad Kamëntsá Biyá.
8.3.1. De acuerdo con la
Constitución y con la ley, los designios internos de una comunidad indígena en
materia política están, prima facie en sus propias manos. La
responsabilidad y eficacia de la gobernabilidad de una comunidad, se debe
fundar en la visión, sabiduría y entereza de sus propias autoridades
tradicionales, quienes son las llamadas a ponderar sus intereses personales
frente a los intereses de la comunidad y a llevar el liderazgo que detentan,
hacia la garantía del bien común y la materialización real de su autonomía. De
este modo, la solución del enfrentamiento político interno al que se ha hecho
referencia, correspondía indiscutiblemente y de manera exclusiva, a la
Comunidad Kamëntsá Biyá. Este pueblo indígena tenía el derecho y el deber de
resolver su situación particular, sin la intervención de terceros, conforme a
los antecedentes legales y jurisprudenciales previamente expuestos.
8.3.2. Con todo, la comunidad Kamëntsá Biyá, aún ante
la negativa de la Dirección de Etnias de registrar a cualquiera de los dos
elegidos como Gobernadores durante la mayor parte del 2006, demostró su
imposibilidad de darse una solución propia a su conflicto electoral, no sólo
por las restricciones jurídicas e institucionales previamente resaltadas, sino
por el significativo paso del tiempo sin una salida consensuada y la escalada
de la tensión política interna desde el 2005, que llevó a la comunidad a la
elección de dos Cabildos diferentes en el 2006. Ello amenazó la gobernabilidad
general de la comunidad para ese año, especialmente en lo concerniente a las
certificaciones en cupos académicos de estudiantes universitarios, la exención
del servicio militar y el acceso a la administración de justicia de los
miembros de la comunidad, aunque también se amenazaron con la ausencia de
gobierno unificado, proyectos colectivos relacionados con los ingresos de
múltiples familias Kamëntsá, como fue el caso de las familias guardabosques.
8.3.3. En situaciones en las que la amenaza a los
derechos fundamentales y colectivos de una comunidad indígena y de sus
integrantes o su violación se cierne sobre ellos, ciertamente las autoridades
comprometidas en la protección de la identidad y diversidad étnica y cultural
no pueden permanecer impasibles ante esas circunstancias, bajo el argumento de
que se involucran aspectos o elementos en la discusión, que sólo forman parte
de la autonomía de las comunidades indígenas. De hecho, es deber del Estado en
su conjunto, “garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados
en la Constitución”, “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger
a las personas en sus derechos”, lo que incluye la supervivencia  y
protección de las comunidades indígenas en sí mismas consideradas y de sus
integrantes, de conformidad con la Carta (C.P. art. 2º).
La indiferencia de las autoridades estatales
ante situaciones que comprometan a estos colectivos o que afecten los derechos
fundamentales de sus integrantes, puede significar la violación por omisión del
derecho mismo a la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas que se
pretende proteger. En la sentencia T-188 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz), precisamente, se señaló que si bien
las autoridades deben respetar el principio de autonomía de los pueblos
indígenas en todo momento, tal reconocimiento no puede interferir con la
obligación estatal de conservar la paz en todo el territorio nacional, “sin
excepciones”. Las autoridades deben ejercer entonces las competencias que
la ley les ha otorgado con miras a la protección y defensa de los pueblos
indígenas[196],
y deben contribuir igualmente en la resolución de sus conflictos, teniendo en
cuenta que:
“El
silencio indiferente de las autoridades públicas locales - el Alcalde Municipal
y el Inspector de Policía de Ortega - ante la solicitud de intervención para
coadyuvar a dirimir pacíficamente las controversias inicialmente surgidas entre
las parcialidades de San Antonio y Paso Ancho, no sólo desconoció el
derecho fundamental de petición de las partes en conflicto sino que además
contribuyó al aumento de la amenaza contra la vida de los miembros de ambas
comunidades. Por su parte, la negativa del Incora, seccional Tolima, a
intervenir aduciendo que este es un problema interno (…) desvirtúa
el alcance de los principios de autonomía y autogestión comunitaria”.
(Subrayas fuera del original).
Igualmente,
en la sentencia T-704 de 2006 (M.P. Humberto Sierra Porto)[197], esta Corporación
indicó que ninguna entidad
estatal, sea ella del nivel nacional o del nivel territorial, puede permanecer
indiferente en relación con la obligación que se desprende del artículo 7º
superior y de los demás artículos constitucionales que desarrollan la exigencia
constitucional de reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y
cultural de los pueblos indígenas. En esa oportunidad, recordando el deber de
todas las autoridades públicas de cumplir
con la garantía de la participación de los resguardos en los ingresos
corrientes de la Nación, indicó que: “las obligaciones en cabeza del Estado respecto de la efectiva
realización del derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas son obligaciones
de hacer, y al omitir su cumplimiento incurre el Estado en un serio y grave
desconocimiento de este derecho”[198].
En la sentencia
T-979 de 2006 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), también se recordó  el deber de
garantizar el orden público en todo el territorio nacional, incluye a los
territorios indígenas, por lo que:
“Lo dicho con anterioridad, no obsta para que un
alcalde municipal pueda, en desarrollo de lo previsto en los artículos 2° y 296
de la Constitución Política y de conformidad con las leyes vigentes sobre la
materia, disponer la legítima y prudente intervención de la policía, para
controlar situaciones que seriamente pongan en riesgo el orden público en el
territorio de su municipalidad, aun en aquellos lugares que, de
conformidad con lo previsto en la
Constitución, hagan parte de territorios indígenas, dentro de los que
cuales estas comunidades ejerzan su derecho fundamental al auto-gobierno”.
(Subrayas fuera del original).
8.3.4.
De este modo, aunque la regla general es la “maximización de la autonomía”
como garantía de la supervivencia
cultural de una comunidad indígena –como previamente se enunció–,
ésta puede ser objeto de limitaciones cuando se requiera salvaguardar intereses
de superior jerarquía, como puede ser el
respeto y garantía del núcleo esencial de los derechos fundamentales, o la supervivencia física o cultural de una
comunidad.
En
materia política, la autonomía de una comunidad indígena podría ser
eventualmente limitada bajo los anteriores supuestos, cuando se compruebe que con ocasión de un conflicto
político interno, se genera (i) un vacío total de poder, que implica (ii)
un compromiso serio y cierto de la vida, la integridad física de sus
integrantes, la pervivencia misma de los grupos étnicos o una afectación real
de los derechos fundamentales de sus miembros. En tales casos, sin embargo, el
vacío total de poder y la afectación a los derechos colectivos y fundamentales
que se invocan, deben ser demostrados por la autoridad que interviene en estos
asuntos o por la comunidad, ya que no es suficiente que se alegue de manera
genérica una afectación global de derechos. Para asegurar el cumplimiento de
las reglas de interpretación sobre la protección del núcleo esencial de los derechos fundamentales y la  prevalencia de las normas de orden público
sobre los usos y costumbres de una comunidad, que justifican una
ponderación de derechos en relación con la diversidad étnica, es necesario que
se compruebe de manera directa la afectación de los principios y derechos que
se aducen vulnerados y la necesidad del Estado de asegurar su protección.
Con todo, no es suficiente afirmar la existencia de
esa presunta vulneración, toda vez que respetando el principio que asegura que
“a mayor conservación de usos y
costumbres, mayor autonomía”, se debe
comprobar plenamente que (iii) la comunidad indígena no cuenta con las
instancias o usos y costumbres que le permitan sortear por sí misma el
conflicto interno y (iv) que a pesar del interés y acompañamiento del
Estado en la búsqueda de una solución concertada, ella no fue posible en un
plazo razonable de tiempo, agotando todos los mecanismos disponibles de
resolución de conflictos para el efecto. De esta forma, sólo ante la dificultad efectiva y manifiesta de un
pueblo indígena de darse una solución al conflicto interno y luego de agotadas
todas las instancias, podría el Estado intervenir de algún modo en su autonomía
política.
Con todo, si bien es cierto que en abstracto y con
fundamento en los hechos anteriores, la intervención del Estado bajo estas
consideraciones es justificable, la pregunta que surge automáticamente es la siguiente:
¿es posible, entonces, en situaciones como las previamente indicadas, que el Estado adelante cualquier tipo de
intervención en la autonomía política de una comunidad indígena?
La
respuesta a esta inquietud es negativa, teniendo en cuenta que las medidas estatales que se tomen, (v) deben estar dentro del marco de actividades
que autorice la Constitución y la ley; (vi)
deben ser medidas útiles y necesarias para la protección de los derechos
fundamentales o colectivos involucrados, y  conforme con la regla de
proporcionalidad previamente expuesta, (vii) deben ser las medidas menos
gravosa para la autonomía política de dichas comunidades étnicas[199], so
pena de lesionar el derecho a la diversidad. Las actuaciones de la Administración en este sentido, son esencialmente regladas y están sujetas a dicho principio
de legalidad. El poder de actuación y decisión con la que cuentan las
autoridades, no puede utilizarse sin que exista una expresa atribución
competencial. De no ser así, se atentaría contra el interés general, los fines
esenciales del Estado y el respeto a los derechos y las libertades públicas de
los ciudadanos vinculados con decisiones de la Administración, ajenas a ese  principio. [200]
8.3.5. En la comunidad Kamëntsá Biyá, se pusieron en
peligro derechos fundamentales de sus integrantes –vgr. acceso a la justicia,
educación, etc.– y derechos colectivos, –la gobernabilidad, el orden público,
la cohesión misma de la comunidad, la naturaleza del carnaval del Perdón–, y el
Convenio de “Familias Guardabosques” que incidía en los derechos económicos y
sociales de muchas familias Kamëntsá Biyá. Además, los “usos y costumbres”
de ese pueblo indígena, base de su seguridad jurídica, se vieron enfrentados a
diferentes retos que minaron la fuerza de su legitimidad, por lo que
ciertamente no se gestó un mecanismo de solución concreto al interior de la
comunidad, que permitiera resolver oportunamente sus diferencias, sin
comprometer por el paso del tiempo, derechos de los asociados.
La intervención del Ministerio de Interior y
de Justicia en este sentido tuvo como fin, asegurar el deber constitucional
legítimo de evitar que la ausencia de autoridad y de gobernabilidad indígena
extendida en el tiempo significara la inminente perturbación de los derechos
fundamentales de los integrantes de la comunidad y los derechos colectivos de
los comuneros. Sobre esa base, comparte la
Corte el interés de esa Dirección de propender por una solución efectiva del
conflicto interno. Ese interés y finalidad responden claramente a su deber de
garantizar la autonomía de esa colectividad y  asegurar a su vez,  en el ámbito
de sus competencias, una solución permanente al conflicto.
Al
respecto, dentro de las funciones de la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia[201], se encuentran el deber
de apoyar el desarrollo autogestionario de dichas comunidades, el de promover
la solución de conflictos relacionados con la propiedad colectiva y el de
registrar a las autoridades indígenas, por lo que en virtud de estas
atribuciones de ley, la Dirección de Etnias no podía ser indiferente frente a
la escalada del conflicto étnico surgido con ocasión del debate político
interno de esa comunidad.
Con todo, dado
que “toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento
jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a
fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la
garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas
por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes”[202], lo
cierto es que en situaciones límite como la que se presentó en este caso, la
autoridad administrativa, además de propender por el fin constitucional
pretendido con su intervención, tuvo que evaluar con claridad los medios
propuestos como solución a la ausencia de poder, así como los alcances de su
posible intervención, para asegurarse que cualquier posible limitación a la
autonomía indígena no fuese desproporcionada, de forma tal que implicara una
restricción excesiva al autogobierno indígena.
Como lo dijo el Ministerio mismo en su intervención,
en “esta labor de equilibrio, el Estado debe cuidarse de imponer alguna
particular concepción del mundo pues, de lo contrario, atentaría contra el
principio pluralista (C.P., artículos 1° y 2°)[203].
8.3.6. En este sentido, de las funciones asignadas
por la ley a la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia
no se sigue que la citada Dirección, sin adelantar la consulta previa
respectiva, pueda definir en un debate entre dos autoridades indígenas, cuál es
la que debe regir los destinos de la comunidad, cuando aún persiste el
enfrentamiento interno. Ni que pueda tampoco autónomamente,  definir vía
registro, que una elección es más legitima que la otra, para concluir que un
Gobernador  y no el otro, es el que debe ser designado como  autoridad en una
comunidad indígena.
De
hecho, no se explica la
Sala cómo, en un proceso en el que se afirma que no existe favorabilidad por
alguna de las partes, y cuando el mismo Ministerio admite en una de sus
intervenciones que “[r]egistrar a un sector en vez de otro en medio de una
(sic) conflicto de representación y de gobierno, puede desencadenar efectos más
desestabilizadores al interior de las comunidades, razón por la cual el
criterio es no registrar a uno u a otra hasta que las partes resuelvan la
problemática o una autoridad competente lo ordene”[204], resuelva
esa autoridad, en todo caso, registrar a uno de los Gobernadores de un grupo,
en desmedro de la otra facción que había elegido a un Gobernador distinto, en
medio de un conflicto vigente. Lo anterior, asegurando para la autoridad
tradicional registrada, la publicidad y la representación colectiva de todo el
Pueblo Kamëntsá Biyá ante el Estado, y de paso, negándola para el otro.
Sobre el registro de autoridades indígenas, el
Ministerio informa que este es un mero trámite formal, que sirve de publicidad
de los actos de elección y que no constituye acto administrativo, porque no es
una decisión de la Dirección de Etnias, sino una determinación de las
comunidades indígenas. Con todo, admite que esa formalidad, sí “publicita e institucionaliza
los resultados de las actuaciones autónomas de las comunidades indígenas y
además surte efectos institucionales al certificar ante las
distintas entidades públicas  y privadas  las atribuciones también públicas que
para los distintos efectos, tienen y cumplen las autoridades de los pueblos
indígenas”[205].
Como se ve, la formalidad tiene esa
característica, cuando la decisión es tomada por la comunidad indígena y
significa la refrendación de una decisión comunitaria definitiva. No obstante,
ya que el registro tiene a su vez efectos institucionales y administrativos y
otorga “status jurídico a las autoridades indígenas”[206], si el
conflicto político persiste y la comunidad en su conjunto no se pronuncia,
pervive el debate interno, por lo que registrar o no a una autoridad indígena,
sí institucionaliza a quien sea registrado y desconoce en la práctica, una
decisión autónoma de una comunidad indígena que es del núcleo de su autonomía
política: la designación de su autoridad tradicional.
Se recuerda, además, que el Ministerio no tiene, como
él mismo lo reconoce, “la facultad evaluar y calificar los procedimientos
electorales discrepantes, que los sectores en disputa dicen haber cumplido”
para reclamar legitimidad. Lo anterior, especialmente cuando hay disputa por
los usos y costumbres de una comunidad y no hay claridad para definir a ciencia
cierta y objetivamente, quien tiene un mejor derecho dentro de su pueblo.  Por
lo tanto, tampoco puede avalar en un caso en que ello es impreciso y ajeno a
los usos y costumbres, uno de los procedimientos escogidos –de un solo sector
de la comunidad–, cuando en él no interviene todo el pueblo indígena en su
conjunto, so pretexto de considerar que un proceso de elección es mejor, o más
legítimo , que el de su contraparte.
En
el mismo sentido, si las funciones de autogobierno encomendadas a los consejos
indígenas (CP art. 330) deben ejercerse según sus usos y costumbres, y
respetando las leyes imperativas que protegen valores constitucionales
superiores, –como es la Ley 89 de 1890–, el desconocer sin mayores justificaciones que esa
comunidad había elegido a un representante por el periodo legal de un año y que
según los usos y costumbres era el cabildo cesante del año anterior el que
posesionaba a esa autoridad –como en efecto ocurrió con el demandante en el año
2006–, significó para el Ministerio tomar una posición en
contra de la tradición de la comunidad y negarse a registrar a esa autoridad.
Esa decisión fue válida sobre la base de la disidencia interna del resto de la
comunidad, –debido a la reelección–, pero
insuficiente para justificar en sentido contrario el aval hacia el otro grupo,
sin mayores exigencias. En efecto, la legitimidad de ambas facciones estaba en
entredicho: El primero, esto es el actor, por carecer de autoridad
generalizada  frente a su comunidad al haberse hecho reelegir en varias
oportunidades en abierta contradicción con la costumbre y no obstante contar
con la simbología del ejercicio del poder de su comunidad; y el segundo, por
surgir de una elección invocada en una zona extraña a la actividad electoral
propia de la comunidad, en un período electoral ajeno a la ley y respaldada por
un  Consejo de exgobernadores que sustituyó por una sola vez el cabildo
cesante, en una situación calificada como sui generis por la misma
Dirección de Etnias.
Así,
entiende la Corte que el Ministerio haya determinado no registrar a ninguno de
los dos ciudadanos, para asegurar que sólo una decisión pensada por la
comunidad en su conjunto, significara la designación de su representante y
autoridad tradicional en el 2006. También entiende la
Sala que haya decidido proponer soluciones concertadas, e incluso que una de
las propuestas fuera una nueva elección unificada de autoridad tradicional. Sin
embargo, no es comprensible que sin obtener una solución compartida por toda la
comunidad, y sobre la base de la una determinación de un Consejo de Exgobernadores
ad hoc, –que era además la otra facción de la comunidad–,
haya decidido avalar sin más a su designado, como el representante de todo el
pueblo Kamëntsá Biyá en el 2006 y 2007.
8.3.7.
Ha dicho la Corte en ese sentido, que en casos en que se requiera limitar el
derecho a la diversidad étnica y cultural, las
medidas que se tomen deben ser la menos gravosa para la autonomía que se les
reconoce a las comunidades étnicas[207].
En la sentencia T-979 de 2006. (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla) se dijo precisamente  sobre ello, que cuando sea
necesaria una intervención:
“[P]ara evitar causar una lesión (…), ello debe
hacerse bajo el principio de la menor intervención posible, es decir, dicha
actuación deberá ser estrictamente proporcional a la naturaleza y gravedad de
los hechos que se deban controlar y con el único objetivo de proteger en debida
forma la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades,
individuales y de la comunidad, que se encuentren en riesgo”.
Esa
condición para la Sala, se desconoció en esta oportunidad por el Ministerio del
Interior y de Justicia, porque si bien esta entidad en virtud de sus
competencias tiene el deber de proponer soluciones a estas situaciones e
interpretar la voluntad de una comunidad, contribuyendo en el diálogo, la
exhortación y la generación de dinámicas de reconciliación, no podía –como ocurrió en este asunto–
desconocer a una de las partes del conflicto y registrar como una decisión
final y consumada, a la autoridad seleccionada por la contraparte, para
resolver desde la perspectiva del Estado, ese conflicto. El argumento de que
era el interés de la mayoría, también queda en entredicho en este caso, no sólo
porque no se realizó un acompañamiento similar de la
Dirección del Etnias al cabildo representado por el actor en esta tutela –para
comprobar el resultado electoral de sus comicios–, sino porque
esa misma Dirección indicó que el resultado obtenido en septiembre de 2006
había sido igual al de las 5 elecciones anteriores; lo que involucra en esa
descripción las votaciones obtenidas por el señor Jamioy en el 2005 y 2006.
Por
lo tanto, el registro del elegido por parte del Consejo de Exgobernadores
significó claramente la toma de partido por uno de los grupos en conflicto de
la comunidad por parte de la
Dirección de Etnias y el desconocimiento a la igualdad del otro grupo,
representado por el ciudadano demandante. El avalar a uno de los contendores, tuvo efectos
inevitables en la comunidad pues el registro no significó la mera publicidad de
una decisión comunitaria conjunta, sino la designación pública del
representante de toda una comunidad en atención a un decisión de Etnias,
entidad que claramente “no tiene la potestad de conceder una
autoridad que solo le compete al pueblo indígena”.
En
este sentido, el tema de las medidas a implementar y la proporcionalidad de las
mismas es relevante, por
cuanto para recuperar el principio de autoridad de una comunidad indígena y
para proteger los derechos de los comuneros, el camino no puede ser el
desconocimiento del derecho a la igualdad y de la autonomía política de la
comunidad en su conjunto, al designar, por medio del registro, un representante
en particular para toda la colectividad, cuando esa decisión no se desprende de
disposiciones internas claras o de unos usos y costumbres evidentes que
permitan contrastar objetivamente la existencia de un mejor derecho para una de
las partes. Menos aún cuando la comunidad en su conjunto mantenía claramente el
conflicto interno al momento del registro.
En
ese sentido, no se entiende por qué, –y tampoco lo explica esa entidad–, la
Dirección de Etnias desechó por ejemplo, un instrumento internacional tal útil
como la consulta y, de paso, prefirió interferir en el proceso de definición de
la autoridad tradicional indígena de manera directa. Tampoco se entiende porqué
no invitó a la comunidad a
actualizar en ese momento, para arribar a unas elecciones unificadas en el 2007
y no después, las normas y procedimientos internos de elección y nombramiento
de sus autoridades y prefirió proponer una nueva elección, aún sin existir
reglas consensuadas para asegurar la legitimidad a largo plazo del elegido.
Al respecto, entiende la
Corte que no existe en abstracto ninguna
fórmula para resolver este tipo de conflictos. La solución a los mismos deberá
ensayarse en cada caso, a la luz de sus particularidades. Pero como ya se ha dicho en otras oportunidades, la
eficacia del derecho a la diversidad étnica y cultural y el valor del
pluralismo pueden ser logrados satisfactoriamente si se permite un amplio
espacio de libertad a las comunidades indígenas[208] y no si
desde el Estado se toma directamente la decisión de lo que más les conviene.
Una posibilidad puede ser la de obtener por medio de consulta, la determinación
de los criterios mínimos electorales necesarios para la elección de las
autoridades indígenas para el año siguiente. Dado que ciertamente donde no existen unas reglas
claras y serias en materia electoral se generan estos debates, por lo que
mínimamente se debe lograr un reglamento interno electoral –oral
o escrito– que determine: (i) características, edad y requisitos
de los candidatos; (ii) las autoridades independientes que evalúan el
cumplimiento de tales requisitos de los candidatos, con anterioridad a las
elecciones; (iii) el proceso eleccionario y sus etapas; (iv) las reglas con
respecto a los electores (vgr. la edad y condiciones para el ejercicio del
derecho al voto); (v) el procedimiento y la autoridad interna que definirá si
se ha incurrido o no una vulneración al debido proceso en alguna de estas
etapas, en caso de impugnación, y (vi) las reglas para solucionar los
conflictos en materia electoral, etc; no es posible avanzar en el proceso de
reconciliación de una comunidad en estas materias, que asegure de manera
efectiva  y hacia el futuro, la minimización de los conflictos políticos
ordinarios.
Dijo
la sentencia T-737 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), que establecidas las
directrices o reglas que enmarcarán unas elecciones, el Cabildo o el Gabinete
Tradicional que gobierne una comunidad debe hacerlas respetar en su integridad
y no propiciar su quebrantamiento. En ese mismo sentido, si por acción u
omisión se quebrantan las reglas establecidas para el debate electoral, las
autoridades indígenas del Cabildo, de consuno con la comunidad en general e
igualmente con la debida antelación, debe implementar y señalar claramente los
mecanismos que considere idóneos para invalidar o anular total o parcialmente
la elección, fijando los medios y los términos en que ello deberá hacerse. Lo anterior, con fundamento en el respeto por la
Constitución y por la ley y, en particular, bajo estricta observancia de la
propia autonomía electoral de la comunidad, el derecho a elegir y ser elegido
de sus integrantes y el respeto al debido proceso de los ciudadanos y de los
votantes.
Se
recuerda que en la sentencia T-737 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) que se
acaba de citar, el Gobernador y Vice-Gobernador del Cabildo Indígena Yanacona
Villamaría de Mocoa, interpusieron tutela en contra del Alcalde Municipal de
Mocoa y su Secretaria de Gobierno, por considerar que dicha autoridad municipal
les había violado sus derechos fundamentales de petición, libre desarrollo de
la personalidad, igualdad, debido proceso y el principio de respeto y reconocimiento
a la diversidad étnica y cultural, porque el Alcalde mencionado no accedió a
posesionar a ese cabildo en particular, por haber reconocido previamente a
otras autoridades tradicionales para esa misma comunidad indígena. El accionante, –un Gobernador indígena–,
señaló que dicho “Cabildo y autoridades reconocidas” correspondían a un grupo
de familias que se separaron de su parcialidad indígena y que de manera abusiva
usurparon su nombre y su derecho como Cabildo. Esta Corporación consideró en
esa oportunidad que:
“[A]nte los
anteriores acontecimientos, el Alcalde Municipal de Mocoa, al encontrarse
enfrentado a un conflicto de esta características en donde están en juego los
intereses de la comunidad indígena Yanacona, debió de manera inmediata proceder
a convocar a una consulta a las partes involucradas tal y como lo dispone el
Convenio 169 de 1989 la OIT aprobado por la
Ley 21 de 1991 y como se planteara en varias decisiones tomadas por esta
Corporación.[209]
No obstante,
el accionado se limitó a poner en conocimiento del gobernador y de los demás
miembros del cabildo ya reconocidos, los documentos aportados por los
accionantes a fin de que se pronunciaran sobre los mismos, medida que de todos
modos no responde a la obligación que le impone la
Ley 21 de 1991, pues el mecanismo de consulta debe facilitar la participación
activa de todos los miembros de la comunidad Yanacona asentada en su municipio,
así pertenezcan a uno u otro de los grupos en que dicha comunidad se
encuentra dividida.
De esta
manera, con su actuación, la autoridad municipal accionada, desconoció en
efecto el principio constitucional según el cual el Estado reconoce y protege
la diversidad étnica y cultural de la nación y vulneró igualmente el derecho al
debido proceso de los accionantes, pues como ya se anotó el proceso de consulta
señalado en la Ley 21 de 1991 debió haberse adelantado de manera previa,
respetando en todo momento los usos y costumbres del pueblo indígena Yanacona”.
8.3.8. En
consecuencia, la propuesta constitucional anterior significa que en caso de un
conflicto irresoluble de una comunidad en materia electoral, por imposibilidad
de una respuesta sustentada en los “usos y costumbres” del pueblo indígena o
por fracaso de los mecanismos de concertación y de diálogo propuestos por la
Dirección de Etnias, lo procedente es una consulta de toda la comunidad que
permita la participación de todos los indígenas y de los diferentes grupos, en
la definición de la situación. Lo ideal sería que una comunidad en su conjunto,
con problemas electorales en materia de sus reglas básicas, pudiera definir
también si es del caso mediante consulta, y con anterioridad a la siguiente
elección de la autoridad tradicional –ojalá de manera permanente–, las reglas
mínimas electorales, so pena de verse enfrentada a la imposibilidad de un
registro de sus autoridades tradicionales en caso de un enfrentamiento
político, hasta tanto se tome internamente una decisión consensuada sobre la
situación. Como se ha dicho, a mayor preservación de la cultura propia, menor
intervención del Estado y, en sentido contrario, a menor conservación de sus
usos y costumbres, mayor es el deber de acogerse a los mínimos que rigen los
procesos electorales nacionales.
De lo que se
trata es de garantizar el interés general de todo un pueblo indígena en su
conjunto en materia electoral y, por lo tanto, de tomar las medidas que
aseguren la menor intervención en su autonomía, de ser ello posible, sobre la
base del principio de proporcionalidad. La participación o intervención de las
autoridades nacionales en la autonomía de las comunidades con el propósito de
manejar el orden público, proteger derechos, asegurar la pervivencia de la
comunidad etc., de estar justificada, debe ser necesariamente proporcionada
respecto de las causas que generaron la situación, sin vulnerar el núcleo
esencial a la autonomía indígena. En este caso, en consecuencia, fue
desproporcionado optar por el registro definitivo de una autoridad tradicional
cuestionada, sin haber optado oficialmente por una consulta total a la
comunidad sobre su representatividad a nivel nacional.
De hecho, la
vulneración por ausencia de proporcionalidad, lesiona los derechos de la
comunidad en su conjunto consagrados en los artículos 1°, 7° y 8° C.P. [210].
Por ende, observa la Sala que la decisión del Ministerio del Interior y de
Justicia en la cual se resolvió en favor de uno de los grupos en el conflicto y
en oposición al otro y se registró a una de las autoridades y no a la otra,
partió de una premisa jurídicamente equivocada, esto es que, sobre la base de
un fin jurídico válido y necesario como es proteger los derechos fundamentales
y colectivos de ese pueblo indígena, es posible cualquier tipo de intervención
de la autoridad administrativa, sin revisar otras opciones menos gravosas para
la autonomía política de una comunidad. La
Dirección de Etnias planteó esa reflexión en teoría, pero en la práctica no
demostró que haya pensado en la consulta, como una forma generalizada de
obtener una respuesta fidedigna de toda la comunidad, que es plenamente
compatible y proporcionada con sus competencias legales y con la autonomía
comunitaria. Todo, con el pleno respeto por los usos y
costumbres, con total transparencia y con la objetividad asegurada.
Por
lo anterior, y en vista de que la conducta omisiva de la
Dirección de Etnias de no convocar a una consulta a todo el Pueblo Kamëntsá
Biyá pudiéndolo hacer, vulneró los derechos a la diversidad e integridad étnica
y cultural de la comunidad, el debido proceso e igualdad del actor, la
Corte revocará la decisión de segunda instancia del Consejo Superior de la
Judicatura, declarará la existencia de un hecho superado y prevendrá al
Ministerio para que en adelante se abstenga en estos casos de tomar partido por
uno de los grupos en conflicto y proceda a realizar una consulta interna a la
comunidad en cuanto a los criterios mínimos de elección de su autoridad
tradicional o designación generalizada de dicha autoridad, según el problema
que presente. Lo anterior en circunstancias en las que sea imposible una solución
menos lesiva.
8.3.9. Ahora
bien, dado que el cabildo cesante periodo 2007 puso en marcha un proyecto
denominado fortalecimiento de las normas ancestrales del Pueblo Kamëntsá
conocido como Constituyente Kamëntsá; que se nombró para el efecto una Comisión
de la Reconciliación que durante el mes de noviembre de 2007 propuso fijar
normas electorales y de convivencia legitimadas por la misma comunidad[211] para las elecciones del Cabildo 2008; que tanto la consulta como la
elección de autoridad tradicional para el 2008 se llevó a cabo en la sede de la
Casa Cabildo y que el día 1º de enero de ese año, previo acto de posesión del
cabildo electo, “la
Comunidad Kamëntsá en general acompaño al nuevo Gabinete a la
Eucaristía de año nuevo donde se devolvieron los Bastones de Mando que desde
el año 2007 se habían encargado en custodia a la
Diócesis de Mocoa; que el retorno a la normalidad se ratificó con el hecho
de que la celebración del BETS-CNA-TE (conocido como el Carnaval Kamëntsá o
Carnaval del Perdón en el 2008); y que, además, se eligió de manera unificada
un nuevo Cabildo para el 2009 en los términos previamente descritos, la
Corte concluye que se logró superar la crisis política comunitaria[212] que dio lugar a esta tutela. Por lo tanto, la
Sala recuerda que esta providencia, no puede ser interpretada por el actor o
el grupo que él representa, –ni por otras autoridades de esa comunidad indígena
en general–, como una decisión que desnaturalice el proceso de concertación al
que ya llegó el Pueblo Kamëntsá Biyá en el 2008 y 2009, en razón a que la
sentencia no toma partido por ninguno de los dos Gobernadores elegidos en el
2006, ni le concede ningún derecho en particular al ciudadano demandante por
tratarse de un hecho superado. Ni podría hacerlo ya la
Corte, porque como se explicó, ello fue un asunto interno de la comunidad que
fue resuelto por ella misma en los años subsiguientes al conflicto. La
sentencia, en consecuencia, sólo se refiere a la actuación de la
Dirección de Etnias. Por tanto, encuentra esta Corporación con beneplácito que
la sabiduría y la entereza que se predica de los pueblos indígenas y, en
especial, de sus autoridades, se ha traducido positivamente en el vencimiento
de las barreras colectivas de animadversión entre los distintos grupos políticos
y en el avance de los Kamëntsá Biyá hacia la paz. De hecho, según la última
información allegada a la
Corte Constitucional, “gracias al esfuerzo interno (…) se lograron unas
elecciones normales para el periodo 2008 y seguidamente para el presente
periodo 2009, donde la comunidad en general acompaña a su única autoridad”[213].
Tal realidad da fe de que todos los involucrados en el conflicto, incluyendo
sin duda alguna al demandante, en una muestra colectiva de valor, gallardía y
entereza en pro de su comunidad, lograron superar un debate histórico complejo,
de la mejor manera posible, avanzando hacia la consolidación de unas reglas
electorales comunes que dentro de la historia contemporánea de los Kametsá
Biyá, les permitirá sortear hacia el futuro, de manera autónoma, cualquier
desavenencia.
Por ende, esta
Corporación no puede más que alegrarse por reconocer que las autoridades que
presiden este Cabildo, en la actualidad, se encuentran totalmente legitimadas
por su comunidad y avanzan satisfactoriamente hacia la consolidación de su
autonomía, materializando, como solamente ellas pueden, los derechos y
beneficios reconocidos a los pueblos indígenas en la
Constitución de 1991.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
LEVANTAR la suspensión de términos en
este proceso, ordenada mediante auto del 31 de marzo de 2008.
Segundo. REVOCAR la sentencia del Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, del primero de Agosto de dos
mil siete, que revocó la decisión de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, del 20 de junio de 2007.
Tercero.  DECLARAR la carencia actual de objeto frente
a los derechos a la igualdad, debido proceso y elegir y ser elegido del señor
Jose Narciso Jamioy.
Cuarto.
PREVENIR al Ministerio del Interior y
de Justicia, Dirección de Etnias, para que en lo sucesivo se abstenga de
realizar las actividades de intervención que según esta providencia desbordaron
los límites impuestos para el Estado como garantía de reconocimiento a la
autonomía indígena, a fin de asegurar así la continuidad de su efectiva gestión
con las comunidades étnicas de este país. En atención a lo anterior, se
recuerda que la consulta, en virtud de la normativa internacional, es un medio
efectivo y generalizado para la determinación de los intereses generales de un
pueblo indígena en su conjunto, por lo que es un instrumento efectivo en
circunstancias en las que los conflictos políticos indígenas desborden a sus
autoridades, para asegurar que registro el de la autoridad tradicional que le
compete a la Dirección de Etnias, sea el resultado de una decisión consultada
de toda la comunidad.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Esta comunidad también tiene como nombres alternos, los de
Camsá, Camentsá y Sibundoy-gaché. También en algunos textos se hace alusión a
ella como Camtsá o Kamsá.
[2]
Contestación de la tutela.
[3] Afirmación de la tutela. Folio 1, cuaderno1.
[4] Afirmación del actor en la tutela. Folio 1, cuaderno
2.
[5] Contestación del Ministerio del Interior. Folio 311, cuaderno 2.
[6] Afirmación del escrito de Tutela. Folio 1, cuaderno
2.
[7] Copia de carta del Ministerio del Interior a la
Comunidad Kamëntsá Biyá del 18 de octubre de 2006. Folio 16, cuaderno 2.
[8] Providencia del Tribunal Administrativo de Nariño.
Folio 202, cuaderno 2.  Nótese además que mediante providencia del nueve de
agosto del 2006, se negó la solicitud de aclaración del fallo que rechazó la
demanda y se precisó lo siguiente: “Sin embargo la sala Unitaria acota que la
providencia emitida (…) simplemente rechazó la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho  instaurada por el Taita José Narciso Jamioy (…)
por carecer de jurisdicción para conocer de este proceso y siendo así no se
pronunció de fondo sobre las pretensiones planteadas en el líbelo, por cuanto
es de conocimiento de la Jurisdicción indígena y sus autoridades, el Consejo de
Exgobernadores y el Consejo de Excabildantes del Cabildo Kamëntsá Biyá, de
acuerdo a su normatividad, deben resolverlas (…). Por lo anterior, la
Sala Unitaria observa con extrañeza el memorial obrante a folio 227 y suscrito
por el apoderado del señor Taita Narciso Jamioy donde invocando la providencia
del 5 de mayo de 2006 por esta Sala de Decisión y haciendo una interpretación
acomodada a sus intereses y tergiversando lo dispuesto por este Tribunal
Administrativo, señala como “el verdadero Gobernador” al Taita José Narciso
Jamioy, cuestión jamás dispuesta por esta Corporación, porque se reitera, la
Jurisdicción Contencioso Administrativa (…) carece de jurisdicción. (…) Esta
conducta, de acuerdo a lo reglado por los artículos 71,74 y 74 del C.P.C.
atentaría contra los deberes del apoderado y por consiguiente se deberá remitir
copias (…) al Consejo Seccional de la
Judicatura Sala Disciplinaria…”. Ver folio 320, cuaderno 7.
[9] Magistrado Ponente Alberto Vergara Molano.
Providencia a folio 637, cuadeno 1.
[10] Providencia del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca. Folio  200, cuaderno 2.
[11] Contestación del Ministerio del Interior. Folio 310,
cuaderno1.
[12] El artículo 3º de esa ley dice lo siguiente: “En
todos los lugares en que se encuentre establecida una parcialidad  de indígenas
habrá un pequeño cabildo nombrado por éstos, conforme a sus costumbres. El
periodo de duración de dicho cabildo será de un año, de 1º de enero a 31 de
diciembre. Para tomar posesión de sus puestos no necesitan los miembros del
Cabildo de otra formalidad que la de ser reconocidos por la parcialidad ante el
Cabildo Cesante y la presencia del Alcalde del Distrito”.
[13] Escrito de Tutela. Folio
1 a 3, cuaderno 2.
[14] Carta del taita Jose
Narciso Jamioy dirigida al Ministro del Interior y de Justicia, Carlos Holguín
Sardi. Folios 10 a 15, cuaderno1.
[15] Carta de la
Directora de Etnias del Ministerio a la
Comunidad Kamëntsá, sobre estos hechos. Folio 17, cuaderno 2.
[16] Carta del Ministerio a la
Comunidad del 18 de octubre de 2006. Folio 18, cuaderno 2. En efecto, el señor
Santos Jamioy solicitó formalmente su registro como Gobernador del pueblo
indígena para el periodo restante del 2006, luego de posesionarse ante el
Alcalde Municipal de Sibundoy. El Ministerio lo registró como Gobernador de la
comunidad Kamëntsá Biyá, el 18 de octubre de 2006.Afirmaciones tanto del
Ministerio como del actor. Folios 2 y 18, cuaderno 2.
[17] El artículo 3º dice lo
siguiente: “En todos los lugares en que se encuentre establecida una
parcialidad  de indígenas habrá un pequeño cabildo nombrado por éstos, conforme
a sus costumbres. El periodo de duración de dicho cabildo será de un año, de 1º
de enero a 31 de diciembre. Para tomar posesión de sus puestos no necesitan los
miembros del Cabildo de otra formalidad que la de ser reconocidos por la
parcialidad ante el Cabildo Cesante y la presencia del Alcalde del Distrito”.
[18] Folio 18, cuaderno 2. En
la Resolución No 002 del 2006, los Ex gobernadores del Pueblo Kamëntsá,
asumieron funciones de cabildo cesante y convocaron a elecciones excepcionales
para el nombramiento del Cabildo Indígena para el 2006. Ver folio 150 libro 7.
[19] Folio 20, cuaderno 2.
[20] Folios 42
a 44, cuaderno 2.
[21] El
Taita Santos Jamioy  fue posesionado el 1º de enero de 2006.
[22] Folios 45
a 47 cuaderno 2.
[23] Acción de tutela. Folio
2, cuaderno 2.
[24] Copia de Actas de
comicios presentados por el demandante. Folios 48
a 84, cuaderno 2.
[25] Escrito de Tutela. Folio 2, cuaderno 2.
[26] Carta de solicitud de
registro. Folio 92, cuaderno 2
[27] Certificado del
registro. Folio 91, cuaderno 2
[28] Escrito de Tutela. Folio
4, cuaderno 2.
[29] Escrito de Tutela.
Folios 21 a 41 cuaderno 2.
[30] Escrito de Tutela.
Folios 4 y 5, cuaderno 2.
[31] Se adjuntan fotos
relacionadas con el incidente. Folios 152
a 156, cuaderno 2.
[32] Afirmación de la tutela.
Folio 3, cuaderno 2
[33] Contestación de la
tutela.
[34] Folios 321
a 328 cuaderno 2.
[35] Folio 262, cuaderno 2.
[36] Folio 263, cuaderno 2.
[37] Folios 269 a 289, cuaderno principal, acompañado de
firmas del cabildo 2005.
[38] Copia de fallo del Juzgado Promiscuo Municipal de
Sibundoy y del Juzgado Promiscuo del Circuito del mismo municipio
respectivamente. Folios 356 y 374, cuaderno 2.
[39] Folios 221
a 243, cuaderno 2.
[40] Firmas de página 247
a 260, cuaderno 2.
[41] Folio 64, cuaderno 4.
[42] Folios
6 y 7, cuaderno 7.
[43] Folios 420 y 421,
cuaderno 2.
[44] Folios 287
a 289, cuaderno 2.
[45] Folio 466
a 468, cuaderno 2.
[46] Folios 420 y 421,
cuaderno 2.
[47] Folios 426
a 456, cuaderno 2.
[48] Folio 426
a 456, cuaderno 2.
[49] Se
adjunta prueba a folio 11, cuaderno 7, en el que aparece la
Convocatoria a las elecciones de 2005, en la que el señor José Narciso Jamioy
en el capítulo de aclaraciones señala que: “no es costumbre que las mujeres
hagan parte de los miembros del cabildo y en consecuencia, el cabildo
recomienda a toda la comunidad se respete esta buena costumbre que nos han
dejado los mayores”.
[50] Acompaña a folio 6 del
cuaderno 7, el listado señalado.
[51] Copia de acta de acuerdo
y compromiso de desalojo de junio 16 de 2005. Folio 18, cuaderno 7.
[52] Copia
del acuerdo de 14 puntos celebrado entre las partes el 17 de junio de 2005.
Firmado por el alcalde, la diócesis, el defensor del Pueblo por las minorías
étnicas, el personero municipal, y el señor Jose Narciso Jamioy. Folio 20,
cuaderno 7.
[53] Entre las pruebas, el
señor Chindoy presenta una carta suscrita por el señor Jose Narciso Jamioy, en
su calidad de Secretario General de la ONIC para el año de 1987, dirigida a los
exgobernadores de la comunidad Kamëntsá, en la que indica paradójicamente lo
siguiente: “En mi condición de indio kamëntsá, veo con preocupación la
situación por la que atraviesa nuestra comunidad y más por la desorientación de
nuestro cabildo en los últimos años. Con el objetivo de dialogar y conformar un
grupo de exgobernadores con suficiente experiencia  en nuestro cabildo, (…)
para que hagamos respetar nuestras buenas costumbres y leyes, volvamos al
respeto de nuestra palabra y sobre todo la honestidad de nuestra comunidad, lo
invito  a una reunión (…). La niñez y la juventud aún esperan de ustedes, los
exgobernadores, (…) los mejores concejos con el fin de salvar u orientar a la
comunidad (…) y que non se termine el cabildo de esta manera tan desorientada
en la politiquería, ya que de esta manera el “Blanco” aprovechará con mayor
facilidad para dividirnos y terminar con nuestro Cabildo Kamëntsá”.  Folio
310, cuaderno 7.  En otra carta de enero de 1987, el actor, también como
secretario de la ONIC, sostiene lo siguiente: “Nuestra comunidad Camsá necesita
el Consejo Legislativo, porque el Gobernador y sus cabildantes forman sólo el
poder Ejecutivo, entonces el Consejo de Exgobernadores puede formar el poder
Legislativo en defensa de los intereses de la comunidad Camtsá. (…)
[Cumpliendo] así mi deber de entablar el diálogo entre ustedes, donde las
decisiones son y deben ser de los Exgobernadores”. Folio 311, cuaderno 7.
[54] En el
cuaderno de pruebas No 7, a folios 280
a 320, se presentan copias de cartas y decisiones de los exgobernadores de
Cabildo.
[55] Cuaderno de nulidad.
Folios 4 a 17. Ver igualmente providencia del 5 de junio de 2007 del Consejo
Seccional de la Judicatura, que obra en consecuencia. Folio 530, cuaderno 2.
[56] Sentencia del Consejo
Seccional. Folios 587 a 615, cuaderno 2.
[57]
Ese caso no fue seleccionado por la
Corte Constitucional.
[58] Apelación del Ministerio
del Interior y de Justicia. Folio 16, cuaderno 8.
[59] Impugnación del
Ministerio del Interior y de Justicia Folio 17, cuaderno 8.
[60] El 18 de abril de 2008.
Folio 22, cuaderno principal.
[61] Entre comunidades de
distinta identidad étnica.
[62] Vividos al interior de una
misma etnia.
[63] Entre comunidades
étnicas y grupos no étnicos.
[64] Según el Ministerio, el
30% son conflictos generados con la delimitación de linderos y derechos
territoriales; el 2% conflictos de carácter religioso;  el 16% conflictos de
identidad y adscripción étnica, que es propio de comunidades o pueblos
relativamente nuevos, surgidos en el marco de los procesos denominados de
reindianización de la década de los 70, 80 y 90. En estos casos el problema de
pertenencia e identidad se da entre los indígenas “propios” y los “adoptados” o
los que a juicio de sus contradictores no son indígenas.  El 3% son conflictos
por cambios culturales y sociales generados por la adopción de esquemas de
organización distintos. Por ejemplo en los Wayúu, que desde los años 80
adoptaron la figura del resguardo, uno de los retos es la elección de
representantes que asuman la interlocución con el Estado, en contraste con las
autoridades tradicionales que no se eligen sino que se configuran por asuntos
de parentesco, prestigio, poder económico, etc. Conflictos de representación
(7%) acceso a espacios de participación y finalmente conflictos por
discriminación y desconocimiento (25).
[65] Nótese que según el Ministerio, los departamentos de
Cauca, Chocó, Guajira, Nariño y Putumayo reúnen 39 (el 68%) de los 57
conflictos registrados y que ello en buena medida se puede explicar por la
existencia de fenómenos polarizadores asociados al acceso y control de recursos
naturales, la politización de las relaciones sociales y la contraposición a
diferentes proyectos territoriales.
[66] Señala el Ministerio que lo que no previó el
legislador de la época fue que estos ejercicios, con el tiempo, se convertirían
en un mecanismo discrecional de adjudicación de la identidad indígena,
empleados para afiliar y desafiliar personas cuya conciencia étnica y auto
reconocimiento es cuestionado por parte de sus congéneres. El Consejo de
Estado, en la sentencia AC-0963 relativa a los indígenas urbanos de Suba,
precisó a propósito de los listados censales y las competencias del Ministerio
del Interior, lo siguiente: “La
Alcaldía  Mayor y el Ministerio del Interior sólo están habilitados por la ley
para llevar el registro de las decisiones que las comunidades adopten y para
certificar lo que ellas quieran que figure en sus archivos; por ello, estas
entidades no pueden intervenir  de manera directa en los asuntos propios de las
mismas, en razón de la autonomía que la
Carta Política otorga  a la comunidad indígena, lo que no implica que no
puedan ejercer la función de inspección y vigilancia que la ley les otorga
en cuanto a la conformación de dicha comunidad”.
[67] El Taita Hipólito
Chindoy y el cabildo elegido para el 2008, fue oficialmente vinculado al
proceso de tutela mediante auto del 7 de octubre de 2008. El juez constitucional
de manera oficiosa ordenó la vinculación de terceros que pudieran verse
afectados con la determinación que se pudiera proferir en esta sentencia.
[68]
Folio 123  a 157, cuaderno principal.
[69]
Folio 170, cuaderno principal.
[70] Por auto del 17 de febrero de 2009, ésta Corporación
vinculó oficialmente al presente proceso, al nuevo cabildo tradicional regente
para ese mismo año.
[71] En sentencia C-139 de 1996
M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[72] Adicionalmente a esta
sentencia, frente a esta comunidad existe otra providencia, la
T-723 de 2003 (Álvaro Araujo Rentería) relacionada con el servicio de salud en
esa colectividad.
[73] El problema jurídico que debió dilucidar la
Corte en esa oportunidad, se circunscribió a determinar si el Cabildo Indígena
Camentsá Sibundoy le quebrantó al accionante el derecho de postularse al cargo
de  Gobernador del Cabildo para el período comprendido entre el 1º de enero y
31 de diciembre de 2001[73], al expedir una circular que
definió los requisitos generales para los
aspirantes a integrar el Cabildo Tradicional, que al parecer lo excluía a él de
la contienda electoral.
[74] Este caso se refería a la
Comunidad del Resguardo Indígena de Muellamués de Guachucal – Nariño.
[75]
Sentencia T-979 de 2006. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[76] En este sentido se pueden consultar, entre muchas
otras, las sentencias T-600 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-1198
de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1157 de 2001 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), T-321 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), y SU-250
de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[77] Sentencia T-778 de 2005.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[78] Sentencia T-778 de 2005.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[79] Cfr. Sentencia T-778 de 2005.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[80] Respecto de las decisiones de la comunidad que
afectan a uno de sus integrantes, la Corte ha reconocido que no existen medios
de defensa judicial. Un petente se encuentra en situación de indefensión
respecto de una organización privada, la comunidad indígena, razón por la que
está constitucional y legalmente habilitado para ejercer la acción de tutela en
defensa de sus derechos fundamentales. Ver Sentencia T-254 de 1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[81] El
Ministerio del Interior y de Justicia resalta que la función del numeral 5º del
artículo 16 del Decreto 200 de 2003, esto es el registro, “no define
situación alguna ni constituye un acto administrativo toda vez que los
supuestos y resortes de dicha decisión no corresponden al Ministerio del
Interior y de Justicia sino a las comunidades propiamente dichas”.
[82] Sentencia SU-383 de 2003.
M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[83] Según la
Ley 89 de 1890, el periodo de  duración de el cabildo regente será de un año,
desde el 1º de enero hasta el 31 diciembre. El expediente fue repartido para
revisión de esta Corporación el 6 Diciembre de 2007.
[84] Ver al respecto la
sentencia SU-540 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Gálvis y las sentencias T-184 de 2006,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-808 de 2005, T-980 de 2004, T-696 y T-436 de
2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-288 de 2004 y T-662 de 2005,
M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-496 de 2003,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-084 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-498 de 2000,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[85] Ver al respecto la
Sentencia T-040 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[86] Sentencia T-550 de 2005.
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[87] Sentencia T-673 de 2000.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[88] Sentencia T-340 de 1993,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[89] En las Sentencias T-260 de 1995 y T-175 de 1997 la
Corte Constitucional precisó que la revisión eventual de los fallos de tutela
cumple dos funciones, una primaria que “reside en la consolidación y
armonización de la jurisprudencia relativa a la efectividad de los postulados y
mandatos superiores en materia de derechos fundamentales”, y una secundaria
consistente en la “resolución específica del caso escogido.” Sobre la función
secundaria pueden consultarse las sentencias T-662 de 2005,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-901 de 2001,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-428 de 1998,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-175 de 1997 y T-699 de 1996,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[90]Sentencia SU-540 de 2007.
M.P. Álvaro Tafur Gálvis. Cfr. Sentencias T-662 de 2005,
M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-696 de 2002,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[91] Sentencia T-953 de 2003.
M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[92] Sentencia T-724 de 2003.
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[93] Sentencia T-1035 de 2006
M.P. Humberto Sierra Porto.
[94]
Cfr. Sentencia T-979 de 2006 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[95] Sentencia T-737 de 2005.
M.P. Álvaro Tafur Gálvis. En esa sentencia se estudio un caso relacionado con
un Alcalde Municipal que se negó a  posesionar a un Cabildo indígena, por
existir  otro cabildo posesionado.
[96] Sentencias T-380 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-104 de 1995 MP. Hernando Herrera Vergara.
[97] Sentencia C-208 de 2007
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[98] El artículo 7º superior reza los
siguiente:”El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la
Nación colombiana.”
[99] Sentencia C-208 de 2007
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[100] Cfr. Sentencia T-728 de 2002.
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[101] Cfr. Sentencia C-208 de
2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[102] Cfr. Sentencia C-208 de
2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[103]
Derecho a la Vida.
[104] Osvaldo Ruiz. “El derecho a la identidad cultural de
los Pueblos Indígenas y las minorías nacionales. Una mirada desde el sistema
Interamericano”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado. UNAM. Tomo No 118.
2007. En: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r=boletin&n=118
, 2008. Según el Informe del Relator Especial sobre la situación de los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas,  S. James
Anaya, en  la Asamblea General de las Naciones Unidas de agosto de 2008,
(A/HRC/9/9, 11 de agosto de 2008)  “en el plano regional, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos han desempeñado un papel pionero en
el desarrollo de un acervo diferenciado de jurisprudencia en relación con los
derechos de los pueblos indígenas del continente americano, con un importante
efecto normativo en otras regiones. Esos organismos han interpretado la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en un modo que tiene en cuenta las
circunstancias específicas de los pueblos indígenas y las comunidades tribales,
reafirmando en relación con ellos el derecho a la vida, incluida una existencia
colectiva digna [Corte Interamericana de Derechos Humanos, Masacre de Plan de
Sánchez (Guatemala), serie C (Nº 105) (2004)];  el derecho a la propiedad de
las tierras, los territorios y los recursos naturales [Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Comunidad Indígena Awas Tingni Mayagna (Sumo) c. Nicaragua,
serie C (Nº 79) (2001); Comunidad Moiwana c. Suriname, serie C (Nº 124) (2005);
Comunidad Indígena Yakye Axa c. el Paraguay, serie C (Nº 125) (2005); Comunidad
Indígena Sawhoyamaxa c. el Paraguay, serie C (Nº 146) (2006)], los derechos de
consulta y consentimiento [Corte Interamericana de Derechos Humanos, Yatama c.
Nicaragua, serie C (Nº 127) (2005)] y el derecho a la participación política de
conformidad con sus pautas culturales [Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Pueblo Saramaka c. Suriname, serie C (Nº 172) (2007)].
[105] Cfr. Sentencia C-208 de
2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[106] La identidad cultural,
ha sido conceptualizada como el conjunto de referencias culturales por el cual
una persona o un grupo se define, se manifiesta y desea ser conocido; implica
las libertades inherentes a la dignidad de la persona. Es una “representación
intersubjetiva que orienta el modo de sentir, comprender y actuar de las
personas en el mundo”. El carácter de derecho fundamental
que se le ha reconocido a la identidad cultural de las comunidades indígenas,
está explicado entre otras, en las sentencias T-380 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; SU-039 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell  y SU-510
de 1998 Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver además la sentencia C-208 de 2007
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[107] En la sentencia C-620
de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se estableció sobre el tema que: “La
jurisprudencia constitucional ha interpretado el derecho de participación de
las comunidades indígenas en las decisiones que los afectan, y entre ellas en
las relacionadas con los recursos naturales existentes en sus territorios, como
una consecuencia del derecho a su identidad cultural, el cual, a su vez, ha
sido considerado como un derecho fundamental de la comunidad indígena entendida
como sujeto de protección constitucional.”
[108] Cfr. Osvaldo Ruiz. “El
derecho a la identidad cultural de los Pueblos Indígenas y las minorías
nacionales. Una mirada desde el sistema Interamericano”. Boletín Mexicano de
Derecho Comparado. UNAM. Tomo No 118.  2007. En: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r=boletin&n=118
, 2008.
[109] Un
ejemplo de ello puede ser, en materia de libertad de cultos, la sentencia
T-1022 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que se reconoció que una
comunidad  indígena  en su conjunto había adoptado la religión católica, como
la religión propia.
[110] Distinto es el caso de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, que aún cuando ha interpretado las
dimensiones sociales de ciertos derechos humanos individualmente consagrados,
declara la violación de los mismos únicamente en perjuicio de los “miembros de
la comunidad y no de la comunidad como tal”. Lo anterior se debe a la
disposición consagrada en el artículo 1.2. de la
Convención Americana que aclara que la connotación que ese instrumento
internacional maneja acerca del concepto de persona, es el de ser humano, el
individuo, como titular de derechos y libertades. Al respecto puede verse el
caso de la Corte IDH denominado “Yatama”, voto del juez García Ramírez, párrafo
6.
[111] Sentencia T-349 de 2008.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Dijo también la sentencia SU-510 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “La Corte ha considerado que las comunidades indígenas, como tales, son
sujetos de derechos fundamentales. (...) A este respecto, la jurisprudencia ha
precisado que los derechos de las comunidades indígenas no deben ser
confundidos con los derechos colectivos de otros grupos humanos. Ciertamente,
cada comunidad indígena es un verdadero sujeto colectivo y no una
sumatoria de individuos particulares que comparten una serie de derechos o
intereses difusos (C.P., artículo 88).” En la sentencia SU- 510 de 1998
se revisó el caso de unos miembros de la comunidad Ika que abandonaron sus
creencias religiosas tradicionales para acoger la religión evangélica. Los
demandantes alegaban que las autoridades arhuacas los sancionaban por ese hecho
y que se estaba violando el derecho de los evangélicos a profesar su religión. La
Corte decidió proteger el derecho a la diversidad cultural y étnica
encontrando una limitación válida al derecho a la libertad de religión. La
Corte consideró permisible que las autoridades tradicionales que prohibían el
proselitismo religioso en su territorio, sancionaran a sus miembros por actos
externos contrarios a la religión Ika y, por lo tanto, contrarios al derecho
del pueblo indígena a preservar su identidad cultural dada la trascendencia de
la religión en la comunidad. Se amparó el derecho individual a profesar una
religión, pero no el proselitismo que atentaba contra toda la comunidad.
[112] Sentencia C-208 de 2007
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las
sentencias T-380 de 1993, C-394 de 1995, SU-039 de 1997, SU-510 de 1998 y T-778
de 2005.
[113] Sentencia  T-496 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sobre el particular se resalta que Kymlicka
distingue dos facetas de los derechos de los grupos étnico-culturales y sus
miembros, las externas y las internas. Por un lado, ubica a las llamadas
“protecciones externas”, como aquellas que salvaguardan a éstos de las
injerencias arbitrarias y la asimilación forzada por parte  de las culturas
dominantes, pero por otro lado no acepta las “restricciones internas”,
esto es, limitaciones desproporcionadas de los derechos de los miembros de la
comunidad para conservar a toda costa la cultura del grupo. Ver Kymlicka, Will.
“Ciudadanía Multicultural”  Buenos Aires, Paidós, 1996.
[114]
Decreto 2164 de 1995, artículo 4º.
[115] Sentencia T-380 de 1993.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La
Constitución misma hace mención explícita de las comunidades indígenas en los
artículos 10, 96, 171, 246, 329 y 330 de la
Carta.
[116] Sentencia C-208 de 2007
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[117] Sentencia SU-580 de 1998.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y  sentencia T-778 de 2005.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Cfr. Sentencias T-188 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-007 de 1995
M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-104 de 1995
M.P. Hernando Herrera Vergara; T-349 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-496 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz; SU-039 de 1997
M.P. Antonio Barrera Carbonell, entre muchas otras.
[118] Ver entre otras sentencias
T-428 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.; T-528 de 1992
M.P. Fabio Morón Díaz; C-169 de 2001 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-620 de 2003
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.; SU-383 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-401 de 2005
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[119] El derecho de las
comunidades indígenas a conservar sus costumbres y tradiciones fue amparado
como una proyección del derecho a la identidad cultural en la sentencia C-377
de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía), con relación a los títulos de idoneidad para
poder ejercer la medicina y cirugía. En la sentencia C-394 de 1995, respecto
del derecho de los indígenas a ser ubicados en centros de reclusión especial.
En la sentencia C-058 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en cuanto al
eximente de la prestación del servicio militar a los miembros de comunidades
indígenas que habiten en sus territorios.
[120] La
Corte en la sentencia SU-580 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reconoció
“el derecho a la integridad étnica y cultural, en el sentido de que también es
fundamental el derecho a la supervivencia cultural, por lo cual, si los
miembros de la comunidad indígena que profesan la religión evangélica
desconocen la autoridad del Cabildo y se niegan a continuar con las prácticas
de producción y desarrollo comunitario, atentan contra la forma de vida que la
autoridad intenta preservar, toda vez que la extensión de sus creencias
religiosas a otros campos de la vida social hacen evidente un conflicto y una
ruptura de las relaciones pacíficas”.
[121] Ver entre
otras sentencias T-405 de 1993 M.P. Hernando Herrera Vergara; SU-039 de 1997
M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-169 de 2001
M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1117 de 2002
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-620 de 2003
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SU-383 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[122] Ver sentencias T-257 de 1993
M.P.Alejandro Martínez Caballero; T-324 de 1994
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; SU-510 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. El artículo 27 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos dispone que los integrantes de las minorías
étnicas religiosas o lingüísticas tienen derecho a su propia vida cultural, a
profesar y practicar su propia religión, y a emplear su propio idioma. Ver
casos Lovelace y Kitock contra Canadá comunicaciones 241/1977 y 197 de 1985 y la
Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías
nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, A.G. res. 47/135, annex, 47
U.N. GAOR Supp. (No. 49) p. 210, ONU Doc. A/47/49 (1993).
[123]
Ver entre otras las sentencias T-380 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-058 de 1994
M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-349 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-496 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz; SU-039 de 1997
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[124] El derecho a la autodeterminación se refiere a la
autonomía de las comunidades indígenas de autogobernarse de conformidad con sus
propias tradiciones y así asumir el control de sus propias instituciones y
formas de vida y orientar su evolución económica y social, manteniendo y
fortaleciendo sus identidades, lenguas y religiones. Como derecho específico de
los pueblos indígenas está consagrado en el Convenio 169 de la
OIT, ratificado por la ley 21 de 1991. Así mismo, este derecho ha sido
elaborado jurisprudencialmente en las sentencias de la
Corte Constitucional T-428 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón; T-380 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-058 de 1994
M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-342 de 1994
M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-030 de
2000 M.P. Fabio Morón; T-1022 de 2001
M.P. Jaime Araujo Rentería y T-379 de 2003
M.P. Clara Inés Vargas.
[125] Ver
entre otras sentencias T-254 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-349 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-523 de 1997
M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-1121 de 2001
M.P. Jaime Araujo Rentaría; T-782 de 2002
M.P. Jaime Córdoba Triviño. T-811 de 2004
M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-1238 MP: Rodrigo Escobar Gil.
[126] El
derecho de propiedad colectiva ejercido sobre los territorios indígenas reviste
una importancia esencial para las culturas y valores espirituales de los
pueblos indígenas. Esta circunstancia es reconocida en convenios
internacionales aprobados por el Congreso (Convenio 169), donde se resalta la
especial relación de las comunidades indígenas con los territorios que ocupan.
Ver entre otras la sentencia T-188 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-652 de 1998
M.P. Carlos Gaviria Díaz; Sentencia C-180 de 2005
M.P. Humberto Sierra Porto.
[127] La
sentencia T-405 de 1993 M.P Hernando Herrera Vergara revisó el caso de las
comunidades huitoto y muaine en el que se instaló un radar de las fuerzas
armadas colombianas en el resguardo indígena de Monochoa. La
Corte en una ponderación de derechos consideró que la instalación del radar y
de la base militar, que atendía a la conservación de la seguridad nacional y la
lucha contra el narcotráfico, era un límite razonable al derecho de propiedad
de las comunidades indígenas. Ver además, la sentencia T-257 de 1993
M.P. Alejandro Martínez Caballero revisó el caso de la
Asociación Evangélica “Nuevas Tribus de Colombia” contra el Departamento
Administrativo de la
Aeronáutica Civil. La Asociación pretendía la renovación del permiso, otorgado
en 1988, para operar una pista de aterrizaje en Yapima. El permiso fue negado
ya que la porción de tierra ocupada por la pista era parte de un resguardo
indígena perteneciente a la comunidad indígena Wuanano por lo que se requería
el permiso de ésta para continuar con su funcionamiento. La
Corte consideró que no se veían vulnerados los derechos fundamentales de
locomoción, igualdad y libertad religiosa por la negativa a
otorgarles el permiso definitivo para la operación de la pista, por cuanto la
nueva Constitución consagra el derecho de propiedad privada de los indígenas
sobre los resguardos. La sentencia T-528 de 1998 MP: José Gregorio
Hernández revisó la acción de tutela instaurada por el cabildo indígena de
Ricaurte contra el Ministerio del Interior ya que en numerosas ocasiones se
habían dirigido al Ministerio del Interior buscando la certificación de
Ricaurte como un resguardo legalmente constituido. La sentencia T-652 de 1998
MP: Carlos Gaviria Días revisó la acción de tutela instaurada por la comunidad
Embera-Katío al considerar vulnerados sus derechos fundamentales cuando se
otorgó permiso a diferentes empresas, que cambiaron durante el proceso, para
realizar obras civiles y la desviación del río Sinú para la construcción de una
hidroeléctrica, dentro del resguardo perteneciente a los Embera- Katío sin
haberles consultado previamente sobre dichas medidas. Respecto de la omisión
del procedimiento de la consulta previa, para una de las etapas de la
construcción de la hidroeléctrica, la Corte constató la efectiva vulneración de
dicho derecho fundamental.
[128] Ver por ejemplo, la
sentencia T-1127 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería y la  sentencia C-208 de 2007
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[129] En  la sentencia T-380 de 1993
M.P. Eduardo Cifuentes, esta Corporación consideró que: “En este orden de
ideas, no puede en verdad hablarse de protección de la diversidad étnica y
cultural y de su reconocimiento, si no se otorga, en el plano constitucional,
personería sustantiva a las diferentes comunidades indígenas que es lo único
que les confiere estatus para gozar de los derechos fundamentales y exigir, por
sí mismas, su protección cada vez que ellos les sean conculcados (CP art. 1, 7
y 14)". Ver además las sentencias C-058 de 1994
M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-349 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-496 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz; SU-039 de 1997
M.P. Antonio Barrera Carbonell; SU- 510 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-652 de 1998
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[130] En el caso que se
decidió mediante la Sentencia SU-039 de 1997, la controversia se originó en el
otorgamiento de la licencia ambiental a la sociedad "Occidental de
Colombia Inc" para la realización de las actividades de prospección
sísmica del bloque Samoré, sin haberse agotado el procedimiento de consulta a
la comunidad indígena U'wa, con arreglo a la
Constitución, al Convenio 169 de la O.I.T. y a la ley. En esa oportunidad se
había ordenado una consulta a la comunidad indígena Tunebo (U'wa) la cual había
sido llevada a cabo en la ciudad de Arauca con la participación de
representantes del Ministerio de Minas y Energía. No obstante, la
Corte consideró que esa “consulta” no reunía las condiciones exigidas por la
Constitución y las normas internacionales, por cuanto la misma tendría que
haber sido previa a cualquier decisión y por lo tanto actuaciones posteriores
destinadas a suplir la carencia de la misma, carecerían de valor y significación.
En  esa sentencia se estableció que el Convenio 169 de la
OIT  formaba parte del bloque de constitucionalidad. La inclusión del Convenio
169 en el bloque de constitucionalidad ha sido reiterada, entre otras, en las
sentencias: C-620 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SU-383 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-401 de 2005
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[131] Sentencia T-778 de 2005.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver entre otras sentencias SU-039 de 1997
M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-418 de 2001
M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-891 de 2002
M.P. Jaime Araujo Rentería, C-620 de 2003
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y  SU-383 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[132] Sentencia C-169 de 2001
M.P. Carlos Gaviria Díaz: “En consecuencia, la
Corte Constitucional, al momento de determinar cuándo resulta obligatorio
efectuar la consulta previa a los grupos étnicos, debe estar sujeta a los
lineamientos constitucionales y legales existentes, éstos últimos en la medida
en que no desvirtúen el objeto y finalidad del pluricitado Convenio, ni
contraríen la plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias.
La
Constitución solo reconoció explícitamente la obligatoriedad de la consulta
previa en el supuesto de hecho previsto por el parágrafo del artículo 330,
a saber:"La explotación de los recursos naturales en los territorios
indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de
las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha
explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de
las respectivas comunidades".La consulta previa, por ejemplo, fue
ampliada a las comunidades negras por la Ley 70 de 1993.
[133]
Sentencia T-254 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[134]
Sentencia T-811 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[135] En lo concerniente al derecho a la participación
política  en la circunscripción nacional, la
Corte ha destacado que la sujeción de los pueblos indígenas a ciertas reglas
establecidas por el legislador para el desarrollo del debate electoral en el
ámbito de sus competencias nacionales, -esto es con relación a sus
representantes en el Congreso de la
República -, no afecta la autonomía de tales entidades, ni la protección de su
identidad cultural, pues no se trata de aspectos internos relacionados con las
garantías de autogobierno y autodeterminación, sino de la forma en que estas
comunidades acuden a la conformación del poder público del Estado, en
condiciones de igualdad. Al respecto puede verse la sentencia C-169 de 2001
M.P. Carlos Gaviria Díaz.  En otra oportunidad, en la sentencia T-755 de 2005
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte estudió el caso de la candidata al
Consejo Distrital de Bogotá, Ati Quigua, y adelantó un excepción etnocultural,
a la edad de la participante en el proceso electoral nacional, por considerar
prevalecientes sus condiciones de diversidad frente a las restricciones de ley.
A nivel internacional y a título de ejemplo, en un caso sometido a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, la organización indígena YATAMA de
Nicaragua, reclamó la violación del Convención Americana de Derechos Humanos,
por la restricción legal que se les impuso de participar en las elecciones
nacionales únicamente a través de partidos políticos. El tribunal internacional
consideró que la figura del partido político era ajena a los usos y costumbres
de esa organización indígena en ese país e implicaba “un impedimento para el
ejercicio de ser elegido”.[135] Asimismo la
Corte Interamericana dispuso en esa providencia, que los requisitos para la
participación política que sólo puedan ser cumplidos  por los partidos
políticos, pero no por agrupaciones con diferente organización, entre ellos los
pueblos indígenas, es contraria al derecho a la igualdad y a los derechos políticos,
“en la medida que limitan  mas allá de lo estrictamente necesario, el
alcance pleno de los derechos políticos  y se convierten en un impedimento para
que los ciudadanos participen  efectivamente en la dirección de asuntos
públicos”.
[136]
Sentencia T-552 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[137] Ver sentencia T-496 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. Con todo, como lo señaló la
Corte en la sentencia T-552 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, se requiere para
saber si tales autoridades ejercen jurisdicción, establecer la capacidad de
esas autoridades para ejercer esas competencias conforme a sus usos
tradicionales. Esto es, puede existir un reconocimiento formal de resguardo y
cabildo, pero no darse materialmente los supuestos de la jurisdicción, por
carencia de normas y prácticas específicas de  control social, por ausencia de
procedimientos de juzgamiento, o porque las autoridades tradicionales han
dejado de ejercer ese tipo de funciones. Conforme a la
Constitución, para que exista Jurisdicción Especial Indígena, se requiere
además de las autoridades, (i) la existencia de usos y prácticas tradicionales,
tanto en lo sustantivo como en lo procedimental y, (ii) la condición de que
tales usos y prácticas no resulten contrarias a la
Constitución o a la Ley.
[138] En sentencia C-139 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta Corporación en esa sentencia extrajo del
artículo 246 constitucional cuatro elementos que conforman la jurisdicción
indígena, así: (a) La potestad de sus autoridades de dictar sus propias normas,
(b) el derecho de las mismas a aplicarlas de acuerdo con sus propios
procedimientos, (c) el sometimiento de dichas autoridades, normas y
jurisdicción a la
Constitución Política, y (d) la competencia del legislador para determinar la
forma de coordinación entre la jurisdicción indígena y el sistema judicial
ordinario. Y en la sentencia SU 510 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz dichos elementos fueron clasificados en dos
grupos, en cuanto a que los dos primeros conforman el “núcleo de la autonomía
otorgado a las comunidades” y los restantes hacen efectivo el principio de la
diversidad étnica y cultural, dentro del contexto de unidad nacional
establecido en la Constitución Política.
[139]
Sentencia T-811 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[140] Sentencia T-1238 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil.  En esa oportunidad la
Corte ordenó enviar un proceso que se encontraba en la jurisdicción ordinaria
a las autoridades tradicionales indígenas. La sentencia dijo lo siguiente:
“Como se ha puesto de presente, no cabría en este caso predicar la existencia
de un fuero especial indígena en función, exclusivamente del factor
territorial. [L]a Corte ha señalado que, en determinadas circunstancias, dicho
fuero puede derivarse del factor personal. Sobre el particular la
Corte ha señalado que “[e]n los casos en el que el delito se comete fuera del
territorio de la comunidad, la jurisprudencia constitucional exige, para que se
reconozca el derecho a ser juzgado por la jurisdicción especial indígena, que
se tenga en cuenta la conciencia étnica del sujeto y el grado de aislamiento de
la cultura a la que pertenece, para determinar si es conveniente que el
indígena sea juzgado y sancionado de acuerdo con el sistema jurídico nacional,
o si debe ser devuelto a su comunidad para que sea juzgado por sus propias
autoridades, de acuerdo a sus normas y procedimientos.” Ver además la sentencia
T-496 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[141] Documento
aprobado por el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Pueblos indígenas en
1993, adoptado por la Sub Comisión de Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías de Naciones Unidas en 1994.
[142] Este
proyecto fue aprobado por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la
OEA, en 1997.
[143] Ver al respecto, José Aylwin. “Pueblos
Indígenas en el Derecho Internacional y Comparado”. Instituto de Estudios
Indígenas de la Universidad de la Frontera, Temuco. México. 2008. Artículo
electrónico. Tomado de: http://www2.estudiosindigenas.cl/trabajados/Jos%E9%20Aylwin.pdf
. 2008.
[143]
Documento aprobado por el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas
sobre Pueblos indígenas en 1993, adoptado por la
Sub Comisión de Prevención de la
Discriminación y Protección de las Minorías de Naciones Unidas en 1994.
[144] Ese derecho, según lo ha reconocido la
Corte, no puede entenderse como transitoriamente limitado, por no haberse
expedido aún la Ley de Ordenamiento Territorial. Al respecto puede consultarse
la sentencia T-606 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y la sentencia
C-921 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas. Ver sentencia C-370 de 2002
M.P. Eduardo Montealegre  Lynett sobre ininputabilidad penal.
[145] Ese
ámbito puede identificarse eventualmente con el resguardo, que
representa el territorio indígena que tiene título de propiedad colectiva
reconocida por el Estado. Ámbito territorial que además es  inembargable,
inalienable e imprescriptible.  Aunque como lo ha señalado la
Corte en la sentencia C-921 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, no necesariamente puede identificarse resguardo con territorio, “ya
que el territorio es sólo uno de los componentes del actual concepto de
resguardo pues hace referencia al lugar donde los grupos étnicos ejercen el
derecho fundamental de propiedad colectiva. En consecuencia, los
resguardos son algo más que simple “tierra” y algo menos que “Territorio
indígena”; es decir, que no son términos iguales en la conceptualización
constitucional”. En efecto, al no haberse conformado los resguardos
indígenas como entidades territoriales indígenas, no son personas jurídicas de
derecho público, requiriendo por ésta circunstancia, y para efectos fiscales,
la intermediación de los municipios en relación con los recursos del Sistema
General de Participaciones, a menos que la ley de ordenamiento territorial aún
no expedida, defina otra cosa.  Ver al respecto Sentencia C-921 de 2007.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[146]
Sentencia C-292 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[147] Sentencia C-921 de 2007.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[148] “El cabildo indígena, lo conforman miembros elegidos
y reconocidos por la comunidad, y es una institución especial de los pueblos y
comunidades indígenas andinas, que ha sido apropiado paulatinamente por otros
pueblos indígenas de otras regiones, como una forma de obtener reconocimiento
legal por parte del Estado”. Al respecto puede consultarse: Gloria Amparo
Rodríguez y Kasokaku Mestre Busintana, “Una visión jurídica y cultural del
Derecho Propio en el Ejercicio de la
Resistencia de los Pueblos Indígenas de Colombia” En el libro: “Somos Hijos
del Sol y de la Tierra. Derecho Mayor de los Pueblos Indígenas de la
Cuenca Amazónica”. CONAIE Acción Ecológica. Instituto de Estudios Ecologistas
del Tercer Mundo. OILWATCH. 2007.
[149] El Decreto 2164 de 1995, regula lo atinente a la
constitución de los resguardos de tierras, y definió el Cabildo Indígena en su
artículo 4º.  El articulo 3º del la Ley 89 de 1890  a su vez, reza lo
siguiente: “En todos los lugares en que se encuentre establecida una
parcialidad de indígenas habrá un pequeño Cabildo nombrado por éstos conforme á
sus costumbres (…)”. El hecho de calificarse el Cabildo como entidad pública no
tiene por virtud transformar las atribuciones de los gobernadores de Cabildo y
cabildantes en públicas y darles a estos la calidad de servidores públicos.
[150] El articulo 6º de la
Ley 89 de 1890 reza lo siguiente: “Los Gobernadores de indígenas
cumplirán por si o por medio de sus Agentes las órdenes legales de las
autoridades que tengan por objeto hacer comparecer a los indígenas para algún
servicio público ó acto a que estén legalmente obligados”.
[151]Cfr. Sentencia SU- 383 de 2003.
M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[152]Cfr. Sentencia T-254 de 1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[153]
Sentencia T-979 de 2006
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[154]
Sentencia C-089 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[155] Varias sentencias han
hecho alusión al derecho de participación política como derecho fundamental
entre estas sen encuentran Sentencias SU-995 de 1999
M.P Carlos Gaviria Díaz; T-284 de 1998 y T-298 de 1998
M.P. Fabio Morón Díaz; T-527 de 1997 y T-529 de 1997
M.P. Hernando Herrera Vergara; T-651 de 1998
M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-434 de 1999
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La sentencia T-637 de 2001 MP: Manuel
José Cepeda Espinosa reitera lo señalado en las anteriores sobre el derecho de
participación política: “El derecho a la participación, ha sido reconocido por la
Carta Política como un derecho fundamental. Lo anterior significa que toda
persona, particularmente todo ciudadano, tiene la facultad constitucional de
intervenir en la actividad pública, ya sea como sujeto activo de ella, es decir
como parte de la estructura gubernamental y administrativa del Estado, ya sea
como sujeto receptor de la misma, interviniendo, mediante el sufragio en la
elección de los gobernantes, participando en las consultas populares, teniendo
iniciativa legislativa, interponiendo acciones en defensa de la
Constitución o la ley, actuando como miembro de partidos o movimientos
políticos, o aún elevando peticiones a las autoridades y obteniendo la pronta
respuesta de ellas.
[156] En este caso, unos jóvenes accionantes miembros del
Resguardo de Ipiales, presentaron acción de tutela contra el Cabildo Indígena al que pertenecían y contra la
Alcaldía Municipal de Ipiales, porque no pudieron participar en las elecciones para
Gobernador del Cabildo Indígena, ya que
quienes organizaron las  elecciones adujeron que el proceso estaba muy demorado
y que había finalizado el tiempo para sufragar, por lo que impidieron el
ejercicio del derecho al voto de muchos electores. La
Corte en esa oportunidad consideró, que
si bien las reglas que debían regir el proceso de elección para Gobernador de
Cabildo Indígena de Ipiales se siguieron, se dieron deficiencias en el
mecanismo diseñado según los usos y costumbres de la comunidad para el efecto
(colas muy largas y tiempo muy limitado) y se configuró con ello una violación
de los derechos fundamentales a la participación y al sufragio, en tanto que se
restringió injustificadamente su ejercicio. Por lo anterior, la
Corte ordenó al Cabildo Indígena de Ipiales, que de conformidad con los usos y
costumbres de la comunidad y en desarrollo del principio de autonomía de los
pueblos indígenas, adelantara dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de la providencia, las acciones encaminada a crear las condiciones
necesarias para que el ejercicio del derecho al sufragio tuviera eficacia y
sentido, para lo cual debería diseñar y determinar el mecanismo de elección
para Gobernador de Cabildo Indígena que garantice a todos sus integrantes el libre ejercicio
al voto, con reglas claras que permitan de una manera ágil, el real goce de
todas las garantías electorales, de conformidad con el principio democrático de
participación ciudadana, incluidas aquellas dirigidas a señalar los mecanismos que considere idóneos para invalidar o anular
total o parcialmente la elección, fijando los medios y los términos en que ello
deberá hacerse, sin desconocer el
ordenamiento constitucional y legal.
[157] De conformidad con lo dispuesto en artículo 2º del
Decreto 2164 de 1995 que derogó el Decreto 2001 de 1988, corresponde a los
Cabildos Indígenas la representación legal de la comunidad. La mencionada
disposición señala lo siguiente: “Definiciones.
Para los fines exclusivos del presente Decreto, establécense las siguientes
definiciones: Territorios indígenas. Son las áreas poseídas en forma regular y
permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena y aquellas que,
aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito
tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales. Comunidad o
parcialidad indígena. Es el grupo o conjunto de familias de ascendencia
amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores, rasgos, usos
o costumbres de su cultura, así como formas de gobierno, gestión, control
social o sistemas normativos propios que la distinguen de otras comunidades,
tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos legalmente, o
que sus resguardos fueron disueltos, divididos o declarados vacantes. Reserva
indígena. Es un globo de terreno baldío ocupado por una o varias comunidades
indígenas que fue delimitado y legalmente asignado por el Incora a aquellas
para que ejerzan en él los derechos de uso y usufructo con exclusión de
terceros. Las reservas indígenas constituyen tierras comunales de grupos
étnicos, para los fines previstos en el artículo 63 de la
Constitución Política y la Ley 21 de 1991. Autoridad tradicional. Las
autoridades tradicionales son los miembros de una comunidad indígena que
ejercen, dentro de la estructura propia de la respectiva cultura, un poder de
organización, gobierno, gestión o control social. Para los efectos de este
Decreto, las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas tienen, frente
al Incora, la misma representación y atribuciones que corresponde a los
cabildos indígenas. Cabildo indígena. Es una entidad pública especial, cuyos
integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por
ésta, con una organización sociopolítica tradicional, cuya función es
representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las
actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento
interno de cada comunidad. Parágrafo. En caso de duda sobre el carácter
y la pertenencia a un pueblo indígena de una colectividad, el Incora deberá
solicitar al Ministerio del Interior la realización de estudios etnológicos con
el propósito de determinar si constituye una comunidad o parcialidad indígena,
para efectos del cumplimiento de los fines del Capítulo XIV de la
Ley 160 de 1994.”
[158]
Sentencia T-487 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[159]
Sentencia SU-510 de 1998.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[160] Sentencia T-349 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[161] Sobre el tema se pueden
consultar las Sentencias T-349 de 2006, SU-510 de 1998 y T-778 de 2005.
[162] Sentencia C-139 de 1996.
[163] Sentencia C-139 de
1996. SU- 510 de 1998
[164]
Sentencia SU-510 de 1998. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[165] Sentencia SU- 510 de 1998.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[166] Sentencia T-428 de 1992 MP. Ciro Angarita Barón;
C-139 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-349 de 1996 MP. Carlos Gaviria Díaz;
T-496 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[167]
Cfr. Sentencia T-254 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Estas reglas fueron
propuestas inicialmente en esta sentencia, pero han sido complementadas con
nuevas consideraciones constitucionales en la materia.
[168]
Sentencia T-254 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[169]
Sentencia T-349 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Diaz y sentencia T-552 de 2003.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[170]
Sentencia T-552 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[171]Sentencia T-254 de 1994
MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver también sentencia SU-510 de 1998. MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz y la T-1130 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[172]
Sentencia T-254 de 1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[173]Sentencia T-254 de 1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver también la sentencia C-139 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[174]
Sentencia T-254 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[175]
Sentencia T-349 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[176]
Sentencia T-552 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[177] Sentencia C-208 de 2007
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Ver las sentencias T-405 de 1993 y T-778 de 2005.
[178] Sentencia T-405 de 1993
M.P. Hernando Herrera Vergara. Este caso tuvo que ver con la implementación de
un radar en el corregimiento del Araracuara, en un territorio indígena, por
parte de los miembros de las Fuerzas Militares colombianas y norteamericanas.
Dijo la sentencia: “Según lo anterior, si bien se trata de dos intereses
colectivos, es evidente que desde el punto de vista del derecho en el que se
funda cada interés, las pretensiones del Estado colombiano poseen un mayor peso
que las de la Comunidad Indígena del Medio Amazonas, sin desconocer en ningún
momento la importancia de sus intereses. Mientras que su interés se funda en el
derecho de propiedad y al mantenimiento de su integridad étnica y cultural, el
interés de todo el pueblo colombiano y en concreto del Estado está respaldado y
fundamentado en el derecho a la soberanía nacional y en la necesaria
conservación del orden público y la garantía fundamental de la seguridad de los
habitantes del territorio colombiano en su vida, honra, bienes, creencias, y
demás derechos y libertades”.
[179] Texto del Proyecto “Extensión de la coordinación del Sistema Judicial Nacional
(SJN) y la jurisdicción Especial Indígena (JEI). Documento de diagnóstico de la
Universidad del Rosario sobre la
Comunidad Kamëntsá, patrocinado por el  Ministerio de Justicia, la
Unión Europea y el Consejo Superior de la
Judicatura, 2008.  Folio 130,
cuaderno principal.
[180] Proyecto
“Extensión de la coordinación del Sistema Judicial Nacional (SJN) y la
jurisdicción Especial Indígena (JEI). Documento de diagnóstico de la
Universidad del Rosario sobre la
Comunidad Kamëntsá, patrocinado por el  Ministerio de Justicia, la
Unión Europea y el Consejo Superior de la
Judicatura, 2008. Folio 143, cuaderno principal.  Proyecto “Extensión de la
coordinación del Sistema Judicial Nacional (SJN) y la jurisdicción Especial
Indígena (JEI). Documento de diagnóstico de la
Universidad del Rosario sobre la
Comunidad Kamëntsá, patrocinado por el  Ministerio de Justicia, la
Unión Europea y el Consejo Superior de la
Judicatura, 2008. Folio 130, cuaderno principal.
[181] Proyecto
“Extensión de la coordinación del Sistema Judicial Nacional (SJN) y la
jurisdicción Especial Indígena (JEI). Documento de diagnóstico de la
Universidad del Rosario sobre la
Comunidad Kamëntsá, patrocinado por el  Ministerio de Justicia, la
Unión Europea y el Consejo Superior de la
Judicatura, 2008. Folio 143, cuaderno principal.  Proyecto “Extensión de la
coordinación del Sistema Judicial Nacional (SJN) y la jurisdicción Especial
Indígena (JEI). Documento de diagnóstico de la
Universidad del Rosario sobre la
Comunidad Kamëntsá, patrocinado por el  Ministerio de Justicia, la
Unión Europea y el Consejo Superior de la
Judicatura, 2008. Folio 130, cuaderno principal.
[182]
Así también lo reconoció esta comunidad en la sentencia T-932
de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[183] Con la
constituyente Kamëntsá lo que se está haciendo es consolidando ese reglamento
definitivo que es el que viene acompañando la
Universidad del Rosario en el marco del proyecto denominado  “Coordinación
entre el Sistema Judicial Nacional y la jurisdicción especial indígena”. En ese
informe se dice sobre el particular lo siguiente: “Debido a los cambios que
algunos proponen en la costumbre de elegir creen que es necesaria la
elaboración de un reglamento interno para una mejor convivencia”.
[184] Sentencia T- 932 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández). El problema jurídico que debió dilucidar la
Corte en esa oportunidad, se circunscribió a determinar si el Cabildo Indígena
Camentsá Sibundoy le quebrantó al accionante el derecho de postularse al cargo
de  Gobernador del Cabildo para el período comprendido entre el 1º de enero y
31 de diciembre de 2001, al expedir una circular que definió los requisitos generales para los aspirantes a integrar el
Cabildo Tradicional, que al parecer lo excluían a él de la contienda electoral.
En esa circular, se dijo que no se
admitiría en el debate la repetición de ninguno de los cargos anteriormente
ocupados. Con ello, se excluyó a los exgobernadores de la posibilidad de
aspirar a ser elegidos nuevamente, aunque en otras oportunidades previas si se
había permitido su participación. El accionante, que era exgobernador,
solicitaba entonces que ante este hecho los jueces constitucionales declaran
nula la elección de gobernador y ordenaran la convocatoria a nuevas elecciones
sin estas restricciones electorales.
[185]
Por eso una de las señales de normalidad es que los comicios del 2008 hayan
tenido lugar allí. Ver informa del Taita Hipólito Chindoy  a la
Corte. Folio 71, cuaderno principal.
[186]
Folio 142. Citado en las pruebas.
[187]
Revisar cita No 53 de esta providencia.
[188]
Documento de la Universidad del Rosario de diagnóstico, dentro
del Proyecto en mención. Folio 144
[189] Tomado del Proyecto “Extensión de la coordinación del Sistema Judicial Nacional
(SJN) y la jurisdicción Especial Indígena (JEI). Documento de diagnóstico de la
Universidad del Rosario sobre la
Comunidad Kamëntsá, patrocinado por el  Ministerio de Justicia, la
Unión Europea y el Consejo Superior de la
Judicatura, 2008. Folio 143, cuaderno principal.
[190]
Documento de la Universidad del Rosario de diagnóstico sobre
la comunidad.  Ver cita anterior.
[191]
Documento de la Universidad del Rosario de diagnóstico, dentro
del Proyecto en mención. Folio 148
[192]
Cfr. Sentencia T-723 de 2003.
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[193]
Documento de la Universidad del Rosario de diagnóstico, dentro
del Proyecto en mención. Folio 153.
[194]
Contestación del Ministerio del Interior y de Justicia a
oficio 100/2008. Folio 80, cuaderno principal.
[195]
Respuesta del Ministerio del Interior y de Justicia al oficio
104 de 2008 de la Corte Constitucional. Folio 62, cuaderno principal.
[196] Sentencia
T- 188 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  En esa oportunidad la Corte conoció de una tutela en la que los
miembros de la comunidad indígena Paso Ancho, asentada en la
Vereda de Chicuambe, Municipio de Ortega, Departamento del Tolima, solicitaron
protección constitucional contra el Instituto Colombiano de Reforma Agraria,
INCORA, seccional Tolima, por haber omitido la realización de estudios
socio-económicos y jurídicos tendientes a constituir sendos resguardos sobre el
predio Chicuambe, actualmente ocupado por las comunidades de Paso Ancho y San
Antonio, de manera que la mitad del área se destine a los naturales de Paso
Ancho. Los peticionarios sostenían que la omisión de la autoridad pública
además de desconocer la ley en lo atinente a la constitución de resguardos,
había contribuido a la violación y amenaza de los derechos a la propiedad y a
la vida de los integrantes de su comunidad, ante la arremetida del grupo de San
Antonio que  por amenazas y el uso de la fuerza pretendía desalojarlos de su
territorio. El Incora alegaba no haber intervenido en el conflicto, sobre la
base del respeto por la autonomía de las comunidades indígenas. Al respecto
dijo la Corte que: “Si bien las autoridades deben respetar el principio de
autonomía de los pueblos indígenas, debe tenerse presente que éste no es
absoluto ni soberano y tiene límites bien definidos que no pueden interferir
con la obligación estatal de conservar la paz en todo el territorio nacional,
sin excepciones. Con mayor razón deben las autoridades ejercer las competencias
que la ley les ha otorgado con miras a la protección y defensa de los pueblos
indígenas. En el caso objeto de la decisión de tutela aquí revisada,  la
negativa a dar curso, sin aducir ninguna justificación válida, a la solicitud
de constitución de sendos resguardos sobre el predio de CHICUAMBE por parte del
Incora, durante más de un año, contribuyó indudablemente a aumentar el clima de
tensión existente en la zona que tuvo su primera víctima en la persona de uno
de los miembros de la comunidad de Paso Ancho”.
[197] En esa oportunidad la
Corte conoció de una tutela presentada por la
Asociación de Jefes Familiares Wayuu de la
Zona Norte de la Alta Guajira (Wayuu Araurayuu), que demandó a varias
entidades del Estado y en especial a la
Alcaldía Municipal de Uribia, por violación de la dignidad humana (artículo 1º
de la
Constitución Nacional); salud (artículo 49 superior); educación (artículo 67
de la
Constitución Nacional); participación y a la autonomía de las comunidades
indígenas (artículo 330 superior) y el derecho a no ser discriminados por
razones culturales (artículo 13 superior), en la medida en que no les habían
girado los recursos de las vigencias fiscales de los años 1999, 2000, 2001 y
2002, correspondientes al Resguardo Wayuu de la
Alta y Media Guajira.
[198]
Sentencia T- 704 de 2006 .M.P. Humberto Sierra Porto.
[199]
Sentencia T-349 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[200] Sentencia T-442 de 1992.
[201] Las funciones están determinadas en el
artículo 16 del Decreto 200 de 2003 modificado por el artículo 2 del Decreto
4331 de 2005 que dispone lo siguiente://“1. Apoyar al Gobierno Nacional en la
formulación de las políticas orientadas al reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural.//2. Adelantar y divulgar estudios e
investigaciones sobre grupos étnicos, en coordinación con la
Dirección de Ordenamiento Jurídico y las entidades y organizaciones
relacionadas con el tema, con el fin de evaluar la incidencia social, cultural
y del medio ambiente que las distintas actividades a desarrollar puedan tener
sobre dichas comunidades, de conformidad con la ley. //3. Promover la
resolución de conflictos por razón de propiedad colectiva, usufructo, explotación
de tierras, o recursos naturales y ejercicio de prácticas tradicionales de
producción conforme a las disposiciones legales sobre la materia. //4.
Coordinar interinstitucionalmente la realización de la consulta con los grupos
étnicos sobre los proyectos que puedan afectarlos de conformidad con la ley.
//5. Llevar el registro de las autoridades tradicionales indígenas reconocidas
por la respectiva comunidad, las asociaciones de autoridades indígenas, los
consejos comunitarios y las organizaciones de base de comunidades negras. //6.
Apoyar al Gobierno Nacional y a las entidades privadas en los programas de
capacitación sobre diversidad étnica y cultural, la gestión pública y en
general aquellos temas de interés relacionados con los grupos étnicos. //7.
Atender las peticiones y consultas relacionadas con asuntos de su competencia;
//8. Coordinar las acciones con las distintas entidades públicas, privadas y
extranjeras, en desarrollo de programas indigenistas y prestar el apoyo al
desarrollo autogestionario de dichas comunidades. //9. Promover acciones tanto
de parte del Ministerio, como de las demás entidades del Estado para que los
grupos étnicos del país sean atendidos debidamente por los programas de acción
del Gobierno Nacional y tenidos en cuenta en los presupuestos de las diferentes
dependencias que guarden relación con estos programas. //10. Impulsar
mecanismos para la implementación de los asuntos étnicos en los procesos de
descentralización y atención en el ámbito regional y local. //11. Las demás
funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la dependencia.”
[202] Sentencia T-1341 de 2001 .M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[203] ST-523/97 (MP. Carlos
Gaviria Díaz).
[204]
Respuesta del Ministerio del Interior y de Justicia al oficio
104 de 2008 de la Corte. Folio 48, cuaderno principal.
[205]
Contestación del Ministerio del Interior y de Justicia a las
preguntas de la Corte. Folio 56, cuaderno principal.
[206]
Contestación del Ministerio del Interior y de Justicia a las
preguntas de la Corte. Folio 65, cuaderno principal.
[207]
Sentencia T-349 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[208]
Sentencia C-139 de 1996.
[209]
Ver entre otras las sentencias SU-383 y T-955 de 2003,
M.P. Alvaro Tafur Galvis; y como se expone igualmente en la sentencia C-620 de
2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[210]
Sentencia  T-880 de 2006.
[211]
Informe de la
Procuraduría. Folio 23, cuaderno principal.
[212]
Informe del Taita Hipólito Chindoy, Gobernador elegido para el
2008. Folio 71, cuaderno principal-.
[213] Nota
dirigida a la Corte Constitucional por el actual Gobernador de la
Comunidad Taita Andrés Juagibioy Chindpy en abril del año en curso.