C-794-00
Sentencia C-794/00
Sentencia C-794/00
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Independencia/CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Decisiones
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Responsabilidades
ASAMBLEA DE
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Funciones
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Demanda
inepta por ausencia de cargo
ASAMBLEA DE
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Integración
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Protección
del medio ambiente/CONSTITUCION ECOLOGICA
DERECHO AL VOTO
EN CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Proporcionalidad al aporte económico efectuado resulta
inconstitucional/DERECHO AL VOTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Discriminación
por capacidad económica/DERECHO A LA IGUALDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Discriminación
en votación por capacidad económica
El derecho al voto de los miembros de las
asambleas corporativas no debe ser proporcional al aporte efectuado por los
entes territoriales. El criterio eminentemente económico escogido por el legislador
no goza de justificación constitucional, puesto que dicho sistema de voto,
proporcional a los aportes anuales de rentas o a los que por cualquier causa o
concepto hayan efectuado a la Corporación, podría generar la adopción de
medidas por parte de su máximo órgano directivo que no necesariamente redunden
en favor del interés general sino de ciertas zonas dentro de la respectiva
región, o que no se ajusten al concepto de desarrollo sostenible, y que, por el
contrario, sólo beneficien a los entes territoriales que hayan aportado mayores
recursos. Se discrimina así a los entes territoriales con menor capacidad
económica, pues éstos no podrán participar en iguales condiciones en la toma de
decisiones que afectan a la región a la que pertenecen.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Objeto
PRINCIPIO DE
PARTICIPACION EN CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Objeto
MEDIO AMBIENTE-Protección ajena a dominio financiero
ENTIDADES
TERRITORIALES DE CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Poder decisorio
DERECHO AL
AMBIENTE SANO-Alcance
VOTO EN ASAMBLEA
DE CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Régimen no asimilable a sociedades mercantiles/CORPORACION AUTONOMA
REGIONAL Y SOCIEDAD COMERCIAL-Naturaleza y fines diversos
El régimen de los votos de los miembros de
las asambleas corporativas no puede asimilarse al de las sociedades
mercantiles, pues es evidente que la naturaleza y los fines de las
corporaciones autónomas regionales y de las sociedades comerciales son bien
diversos. Por tal motivo, los representantes legales de las entidades
territoriales no pueden ser vistos como accionistas o socios capitalistas sino
como entes que, en desarrollo de su propia función constitucional, concurren a
la configuración de un organismo encargado de defender, en igualdad de
condiciones, los intereses de todas ellas y, sobre todo, los de sus habitantes,
quienes no pueden ser tratados peyorativamente por pertenecer a departamentos y
municipios más pobres.
NOTA DE RELATORIA­: Esta sentencia C-794 del 29 de junio de
2000, reemplaza la sentencia C-642 de 31 de mayo de 2000, que fue declarada
nula por auto de Sala Plena del 21 de junio de 2000.
Referencia:
expediente D-2687
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la Ley 99 de 1993
Actor: Fernando
Matallana Usaquén
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintinueve (29)
de junio dos mil (2000).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho
político, presentó el ciudadano Fernando Matallana Usaquén contra el artículo
25 de la Ley 99 de 1993.
Esta
Corte había proferido la Sentencia C-642 del 31 de mayo de 2000 (M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo), y mediante ella había resuelto la controversia
generada por el demandante.
No
obstante, la Sala Plena de la Corporación, mediante auto del 21 de junio de
2000 (M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo), decidió anular la aludida
providencia teniendo en cuenta que había sido votada sin la mayoría exigida en
el Decreto 2067 de 1991, en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
y en el Reglamento de la Corporación.
En
desarrollo de lo así dispuesto, la Sala Plena procede ahora a dictar nueva
Sentencia, mediante la cual decidirá de manera definitiva si lo impugnado se
aviene o no a la Constitución Política.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto de proceso:
"LEY 99 DE 1993
(22 de diciembre)
"Por la cual se crea al Ministerio del
Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y
conservación del Medio Ambiente y los recursos naturales renovables, se
reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA:
(...)
Artículo 25.-De
la Asamblea Corporativa. Es
el principal órgano de dirección de la corporación y estará integrada por todos
los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción.
Los miembros de la
asamblea corporativa de una corporación autónoma regional tendrán en sus
deliberaciones y decisiones un derecho a voto proporcional a los aportes
anuales de rentas o a los que por cualquier causa o concepto hayan efectuado a
la corporación, la entidad territorial a la que representan, dentro del año
anterior a la fecha de la sesión correspondiente. Si tales aportes superan el
25% del total recibido por la corporación, este derecho a voto se limitará al
25% de los derechos representados en la asamblea.
Son funciones de la
asamblea corporativa: a) Elegir el consejo directivo de que tratan los
literales d) y e) del artículo 26 de la presente Ley; b) Designar el revisor
fiscal o auditor interno de la corporación; c) Conocer y aprobar el informe de
gestión de la Administración; d) Conocer y aprobar las cuentas de resultados de
cada periodo anual; e) Adoptar los estatutos de la corporación y las reformas
que se le introduzcan y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio
Ambiente, y f) Las demás que le fijen los reglamentos”.
II. LA DEMANDA
Considera
el actor  que  la  disposición  acusada  vulnera  los artículos 1, 287 -inciso
1- y  298 de la Constitución Política.
La
violación alegada se concreta, al tenor  del libelo, en la consagración de un
aporte económico como factor que, en últimas -a juicio del accionante-, va a
definir la proporción de la votación a nivel interno de la asamblea corporativa
en las corporaciones autónomas regionales, ya que van a presentarse
representantes legales de algunas entidades territoriales con más posibilidades
de elegir, ser elegidos y tomar decisiones que otros.
Considera
el impugnador que el inciso segundo del artículo demandado viola el artículo 1
de la Constitución, toda vez que los principios de autonomía y
descentralización, orientadores de nuestro Estado Social de Derecho, resultan
vulnerados porque las deliberaciones y decisiones de la asamblea corporativa
están sometidas a la proporción del aporte anual de rentas que la entidad
territorial haya efectuado a la Corporación Autónoma Regional durante el año
inmediatamente anterior a la fecha de la sesión correspondiente.
Por
lo expuesto -afirma el demandante- las que en realidad vienen a definir las
políticas que deben desarrollar las CAR no son todas las entidades
territoriales autónomas y descentralizadas, sino algunas pocas, es decir, las
que más aportes hayan efectuado.
De
otro lado, en la demanda se tacha como inconstitucional el inciso 3 del
artículo 25 de la Ley 99 de 1993, ya que, en su concepto, no desarrolla la
autonomía municipal y departamental, principio que orienta varios preceptos de
la Constitución, y que califica el actor como de gran contenido ecológico.
Para
el accionante, la toma de decisiones en materia ambiental se debe ajustar a
criterios democráticos, pluralistas y ecológicos, sin afectar, por supuesto, el
desarrollo sostenible de nuestros recursos naturales, con el cual se garantizan
los derechos de las próximas generaciones.
III.
INTERVENCIONES
La ciudadana María
Idalid Moreno Ramírez, obrando en nombre y representación del Ministerio del
Medio Ambiente, ha presentado un escrito destinado a exponer las razones que, a
su juicio, ameritan la declaración de exequibilidad de la norma acusada.
Solicita, en forma
adicional, que la Corte se pronuncie respecto de lo que ha de entenderse por la
expresión “aporte”, contenida en la norma demandada, y que explique las
diferencias entre este concepto y los demás ingresos que forman parte del
patrimonio de las corporaciones autónomas regionales.
En primer término
señala que el principio de la autonomía, que al decir del actor está
violado, ha sido objeto de numerosos fallos proferidos por esta Corporación, en
los cuales se ha establecido que, si bien orienta la gestión de las entidades
territoriales, no es absoluto. Está limitado, en criterio de la interviniente,
a lo señalado en la Constitución Política y en la ley.
Manifiesta la
ciudadana Moreno Ramírez que el legislador otorgó a la asamblea corporativa
-entendida como el principal órgano de dirección de las corporaciones autónomas
regionales-, un tratamiento jurídico similar al previsto por el Código de
Comercio para las sociedades, pero ajustando la capacidad de voto al 25% de los
derechos representados en ella.
Considera que, por
lo expuesto, con la norma en vigor se garantiza el principio de igualdad, ya
que no sería equitativo que todos los socios o miembros de la asamblea
corporativa entraran a participar en la toma de decisiones con un valor igual
desde el punto de vista formal, mas no así desde el material, en la medida en
que no se reflejaría el mayor esfuerzo económico que hacen algunos
representantes de las entidades territoriales integrantes de la Corporación
Autónoma Regional.
A juicio de la
representante del Ministerio del Medio Ambiente, la distribución de los recursos
que recibe la Corporación Autónoma Regional redunda en beneficio de todas las
entidades territoriales que integran la respectiva región y no en la proporción
de los aportes que cada una de éstas desembolse. Es decir, que la inversión
regional se hará teniendo como criterios la problemática ambiental y las áreas
de manejo especial que están a cargo de la región.
Agrega que la propia
Ley 99 de 1993 distingue, en el artículo 46, entre los recursos propios, que
forman parte del patrimonio y renta de las Corporaciones, y los aportes que
hacen las entidades territoriales para entrar a participar activamente en las
decisiones de la Asamblea Corporativa, aspecto del que trata el artículo 25
acusado.
IV. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del
artículo 25 de la Ley 99 de 1993, salvo el inciso segundo, el cual, en su
concepto, es inconstitucional.
Manifiesta que el
legislador, en el inciso 2 demandado, sí cualifica el voto que se emita en el
seno de la asamblea corporativa, con base en la capacidad económica de las
entidades territoriales aportantes.
A juicio del
Procurador General de la Nación, otorgarle a las corporaciones autónomas
regionales el mismo tratamiento jurídico que el reconocido a una sociedad
comercial, en la que la capacidad decisoria depende del monto de los aportes de
sus integrantes, es desconocer la naturaleza de la misión que la Constitución
Política les otorgó. Por lo tanto, resulta incongruente que sea el criterio
económico -y no el ecológico o ambiental- el que determine la capacidad
decisoria de sus integrantes.
Considera que dar
mayor poder decisorio a los votos que emitan dentro del organismo rector de la
ecología en cada región aquellos representantes de entidades territoriales que
tengan mayor capacidad de aporte, es imponer una visión localista o
regionalista de orden presupuestal, a realidades naturales que deben ser
atendidas con criterios universales, sistemáticos e integradores.
Manifiesta el Jefe
del Ministerio Público que, con el precepto objeto de proceso, resulta
transgredido el artículo constitucional según el cual la función administrativa
está al servicio de los intereses generales, y que es contrario a la primacía
de la utilidad pública y a la concepción de los aludidos recursos como
patrimonio común.
Finalmente, afirma
que el inciso 2 del artículo 25 de la Ley 99 de 1993 acusado, desconoce el
deber constitucional del Estado de proteger la diversidad e integridad del
ambiente y de conservar las áreas de especial importancia ecológica, señalado
en el artículo 89 de la Carta. En igual sentido -termina diciendo- con el
indicado acápite resulta violado el contenido del artículo 80 de la Constitución,
ya que auspicia la elaboración de planes de manejo ajenos a la cuestión
ambiental propiamente dicha.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
El derecho al voto en las asambleas de las
corporaciones autónomas regionales no puede estar supeditado a un factor
económico, pues se pondría en peligro el interés general y el desarrollo
sostenible como fines de la política de protección al medio ambiente
Las corporaciones autónomas regionales
están previstas en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política, a
cuyo tenor deben ser establecidas de conformidad con la reglamentación que
expida el Congreso, "dentro de un régimen de autonomía".
Es claro que se trata de organismos
independientes cuyas determinaciones deben ser adoptadas en los términos de la
ley, sin depender de otros entes y dentro de una filosofía democrática y
participativa, ya que las funciones que les han sido confiadas son de interés
público.
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, a las corporaciones autónomas
regionales se han encomendado, entre otras, las siguientes responsabilidades:
ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental
definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan
Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los
del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del
ámbito de su jurisdicción; ejercer la función de máxima autoridad ambiental en
el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y
conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Medio
Ambiente; promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de
protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los
recursos naturales renovables; coordinar el proceso de preparación de los
planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular
los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental
(SINA) en el área de su jurisdicción y, en especial, asesorar a los
departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la
definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos
en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y
acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; participar con
los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en
los procesos de planificación y ordenamiento territorial, a fin de que el
factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten;
celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades
públicos y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objetivo sea la
defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones,
cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; fijar en el
área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga,
transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra
materia que pueda afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables
y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición
o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental; ejercer las
funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de
exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos
naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las
competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente; ejercer las funciones
de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo,
el aire y los demás recursos naturales renovables; ordenar y establecer las
normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas
dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a
las políticas nacionales; Las demás que anteriormente estaban atribuidas a
otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales
renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no
pugnen con las atribuidas por la Constitución a las entidades territoriales, o
sean contrarias a la Ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio
del Medio Ambiente.
Su configuración está prevista en el
artículo 23 de la misma Ley, según el cual son entes corporativos de carácter
público integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica.
La norma bajo examen determina que las
asambleas de las corporaciones autónomas regionales son los principales órganos
de dirección de dichos entes, y que sus miembros serán los representantes
legales de las entidades territoriales de la jurisdicción correspondiente.
Además, otorga a aquéllos el derecho a voto proporcional, según los aportes
efectuados por la respectiva entidad territorial. No obstante, fija un límite
al valor de los votos, en tanto dispone que si el aporte supera el 25% del
total recibido por la corporación, el derecho al voto será de ese porcentaje.
El tercer inciso del precepto legal bajo
examen señala funciones de la asamblea corporativa, como son las de elegir a
alcaldes y representantes del sector privado para que hagan parte, junto con
otros miembros, del Consejo Directivo; designar al revisor fiscal o al auditor
interno; conocer y aprobar el informe de gestión y las cuentas de resultados;
adoptar los estatutos y sus reformas, y someterlos a la aprobación del
Ministerio del Medio Ambiente. Por último, la norma hace referencia a las demás
funciones que fijen los reglamentos.
Cabe aclarar que los cargos expuestos por
el demandante se dirigen a atacar  solamente el segundo inciso del artículo 25,
y la función de elegir a los alcaldes que harán parte del Consejo Directivo,
contemplada en la primera frase del inciso tercero de la citada norma.
Aunque el actor no expone las razones por
las cuales el inciso primero del artículo acusado podría ser inexequible, la
Sala estima necesario que el análisis de constitucionalidad también recaiga
sobre ese aparte, con el fin de lograr una mejor comprensión de los preceptos
normativos que sí son objeto de expresos ataques, con los cuales aquél se
encuentra claramente vinculado.
En relación con el inciso tercero, esta
Corporación se limitará a analizar la constitucionalidad del primer aparte ya
enunciado, y se abstendrá de proferir fallo de fondo respecto de las demás
funciones de las asambleas corporativas, en tanto respecto de ellas existe
inepta demanda por absoluta ausencia de cargos.
En primer lugar, debe decirse que la
integración de las asambleas de las corporaciones autónomas regionales no
desconoce ningún precepto constitucional. Por el contrario, la disposición
acusada desarrolla los principios de descentralización y de autonomía
(artículos 1 y 150-7 C.P.), puesto que son los representantes legales de los
entes territoriales quienes van a adoptar las decisiones sobre la
administración de los recursos naturales renovables de zonas que constituyen
geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica -según
los términos del artículo 23 de la misma Ley- y tomarán las medidas que
propendan al desarrollo sostenible.
Cabe resaltar que las corporaciones
autónomas regionales constituyen importante desarrollo del conjunto de
preceptos constitucionales orientados a la protección del medio ambiente (entre
otros, los artículos 8, 58, 79, 80, 81, 95-8, 268, 310, 330, 331, 333 y 334 ibídem)
-"Constitución Ecológica"-, y son, en cierta forma, un  reflejo más
del cambio conceptual de la relación del hombre con la naturaleza, la economía
y el desarrollo, y de la asunción de nuevas responsabilidades de la persona, la
sociedad, el Estado y la comunidad internacional respecto de las generaciones
futuras[1].
Ahora bien, esta Sala comparte el concepto
del Procurador General de la Nación, en el sentido de que el derecho al voto de
los miembros de las asambleas corporativas no debe ser proporcional al aporte
efectuado por los entes territoriales. El criterio eminentemente económico
escogido por el legislador no goza de justificación constitucional, puesto que
dicho sistema de voto, proporcional a los aportes anuales de rentas o a los que
por cualquier causa o concepto hayan efectuado a la Corporación, podría generar
la adopción de medidas por parte de su máximo órgano directivo que no
necesariamente redunden en favor del interés general (artículos 1, 79 y 209 de
la Carta) sino de ciertas zonas dentro de la respectiva región, o que no se
ajusten al concepto de desarrollo sostenible (artículo 80 ibídem), y
que, por el contrario, sólo beneficien a los entes territoriales que hayan
aportado mayores recursos. Se discrimina así a los entes territoriales con
menor capacidad económica, pues éstos no podrán participar en iguales
condiciones en la toma de decisiones que afectan a la región a la que
pertenecen. Así las cosas, se declarará inexequible dicha limitación, que
vulnera el principio de igualdad (art. 13 C.P.) -también aplicable a las
entidades territoriales, todas las cuales, excepto en lo relativo a la
autorización otorgada a la ley para establecer categorías de municipios (art.
320 C.P., que es específico), tienen la misma importancia y los mismos derechos
constitucionales, con independencia de su capacidad económica- y el artículo
287 de la Constitución Política, que reconoce derechos a las entidades
territoriales, sin discriminación, específicamente en lo relacionado con el
ejercicio de las competencias que les correspondan (numeral 2).
No es necesario resaltar que las
corporaciones autónomas regionales no constituyen cualquier tipo de empresa
sino unidades de acción estatal concebidas para lograr objetivos de beneficio
colectivo.
Toda empresa, como base del desarrollo,
tiene a cargo una función social que implica obligaciones y supone
responsabilidades. Si ello es predicable de cualquier unidad de explotación
económica, con mayor razón lo es de entidades como las corporaciones autónomas,
las cuales superan el puro concepto empresarial que les ha querido conferir la
norma examinada.
Tales entes se han previsto directamente
por el Constituyente para una finalidad superior que interesa, más que a sus
accionistas, a toda la comunidad. Su existencia y papel deben entenderse y
hacerse efectivos a la luz de los postulados del Estado Social de Derecho y no
bajo una perspectiva capitalista.
Así, en las corporaciones autónomas
regionales no está de por medio el objetivo de rendimiento de capitales
aportados por las entidades que las conforman sino el cumplimiento de una función
constitucional de primer orden frente a la cual cada uno de los componentes
tiene idéntica posición y jerarquía, y por lo tanto un solo voto cuando se
trata de adoptar decisiones. El factor predominante en cuanto a las mismas
corresponde al principio democrático de la participación (arts. 1 y 2 C.P.).
Ahora bien, si a las corporaciones se ha
encargado de la preservación del ambiente sano, objetivo constitucional también
prevalente, se desdibuja todavía más la finalidad de predominio del poder de
decisión en manos de quien haga mayores aportes en dinero.
A juicio de la Corte, lo que debe tener en
cuenta cada corporación autónoma es el logro de su objetivo básico -la
preservación del medio ambiente-, en el cual juegan factores muy diversos, no
relacionados con el dominio financiero de cualquiera de las entidades
territoriales aportantes.
Por supuesto,  es verdad que no todas las
entidades que conforman una corporación autónoma tienen los mismos ingresos,
igual población ni idéntica extensión, pero ello en modo alguno significa que
las más grandes deban concentrar un mayor poder decisorio, en detrimento de las
medianas o pequeñas. Si deben contribuir en mayor medida al sostenimiento y
desarrollo del respectivo organismo, ello se debe a que se encuentran también
en mayor capacidad de contaminación.
La Corte entiende que, según el artículo 79
de la Constitución, del derecho a gozar de un ambiente sano son titulares todas
las personas y no solamente los habitantes de las entidades territoriales más
acaudaladas. El precepto constitucional -que aparece entonces infringido por el
artículo acusado- dispone que la ley garantizará la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente.
Señala también la Constitución, como
deberes del Estado, el de proteger la diversidad e integridad del ambiente, el
de conservar las áreas de especial importancia ecológica y el de fomentar la
educación para el logro de estos fines.
El Estado, según el artículo 80 de la Carta
Política, planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución.
Además -agrega- el Estado deberá prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y
exigir la reparación de los daños causados.
De acuerdo con el mandato constitucional,
el Estado cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas.
El Estado cumple estas funciones a través
del Ministerio del Medio Ambiente y de las corporaciones autónomas regionales,
según la Ley 99 de 1993, y para alcanzar los propósitos fundamentales expuestos
no pueden esos entes depender simplemente de la decisión de quienes mayores
aportes hayan efectuado al constituirlos o reformarlos, ni dejar al libre
albedrío de tales aportantes -independientemente del interés general- la
conducción de los destinos colectivos, pues, como bien lo anota el Procurador
General en su concepto, ello podría significar -en contradicción con el mandato
constitucional- que en la elaboración, proyección y desarrollo de los planes y
programas correspondientes se impusieran directrices, metas o logros ajenos a
la cuestión propiamente ambiental.
No se olvide, por otra parte, que se cumple
una tarea administrativa y no meramente empresarial o societaria, ni se pierda
de vista -por tanto- que ella, en los términos del artículo 209 de la
Constitución, está al servicio de los intereses generales y se desarrolla,
entre otros, con fundamento en el principio de igualdad.
Es necesario hacer énfasis en que el
régimen de los votos de los miembros de las asambleas corporativas no puede
asimilarse al de las sociedades mercantiles, pues es evidente que la naturaleza
y los fines de las corporaciones autónomas regionales y de las sociedades
comerciales son bien diversos. Por tal motivo, los representantes legales de
las entidades territoriales no pueden ser vistos como accionistas o socios
capitalistas sino como entes que, en desarrollo de su propia función
constitucional, concurren a la configuración de un organismo encargado de
defender, en igualdad de condiciones, los intereses de todas ellas y, sobre
todo, los de sus habitantes, quienes, según el artículo 13 de la Carta, no
pueden ser tratados peyorativamente por pertenecer a departamentos y municipios
más pobres.
Se declarará la inexequibilidad de los
apartes normativos que plasman la aludida regla discriminatoria.
Por último, para la Corte carece de
fundamento el cargo formulado contra la función de la Asamblea consistente en
nombrar a los alcaldes que harán parte del Consejo Directivo de la respectiva
Corporación Autónoma Regional. Entiende el actor que con ello se limita
arbitrariamente la posibilidad que tienen los alcaldes de elegir sus propios
representantes, interpretación desacertada, puesto que debe recordarse que los
miembros de la Asamblea Corporativa son precisamente los representantes legales
de los entes territoriales que conforman la respectiva región.
En mérito de lo expuesto, se declarará
exequible la frase "elegir al Consejo Directivo que tratan los literales
d)..." del último inciso de la norma objeto de juicio.
DECISION
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el
concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites que
contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo
25 de la Ley 99 de 1993.
Segundo.- En relación con el segundo inciso de la citada
disposición, se declara EXEQUIBLE la frase "Los miembros de la
Asamblea Corporativa de una Corporación Autónoma Regional tendrán en sus
deliberaciones y decisiones un derecho a voto...",  e INEXEQUIBLE el
resto del inciso, que prescribe: "...proporcional a los aportes anuales de
rentas o a los que por cualquier causa o concepto hayan efectuado a la
Corporación, la entidad territorial a la que representan, dentro del año anterior
a la fecha de la sesión correspondiente. Si tales aportes superan el 25% del
total recibido por la Corporación, este derecho a voto se limitará al 25% de
los derechos representados en la Asamblea".
Tercero.- Respecto del tercer inciso del artículo 25 de la Ley
99 de 1993, se declara EXEQUIBLE el aparte que establece como una de las
funciones de la Asamblea Corporativa : "a. Elegir el Consejo Directivo de
que tratan los literales d (...) del artículo 26 de la presente Ley".
En relación con las demás funciones
consignadas en dicho inciso, la Corte se declara INHIBIDA para proferir
fallo de mérito, por ineptitud de la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
HACE CONSTAR QUE:
Que la sentencia C-642 de 31 de mayo de
2000, dentro del proceso D-2687 fue anulada mediante auto del 21 de junio de
2000 y reemplazada por sentencia C-794 de 29 de junio del mismo.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-794/00
VOTO EN ASAMBLEA
DE CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Poder de decisión proporcional al aporte económico efectuado
(Salvamento de voto)
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza
(Salvamento de voto)
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL EN CONSTITUCION-Configuración (Salvamento de voto)
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL Y SOCIEDAD COMERCIAL-Régimen distinto (Salvamento de voto)
DERECHO AL VOTO
EN CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Proporcionalidad al monto del aporte (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D- 2687
Con el habitual respeto expresamos a
continuación las razones de nuestro desacuerdo con la decisión mayoritaria de
la Corte conforme a la cual se declaró inexequible la parte del inciso segundo
del artículo 25 de la Ley 99 de 1993 que prescribe que el derecho a voto de los
miembros de la Asamblea Corporativa de una Corporación Autónoma Regional ha de
ser “...proporcional a los aportes anuales de rentas o a los que por cualquier
causa o concepto hayan efectuado a la Corporación, la entidad territorial a la
que representan, dentro del año anterior a la fecha de la sesión
correspondiente. Si tales aportes superan el 25% del total recibido por la
Corporación, este derecho a voto se limitará al 25%  de los derechos
representados en la Asamblea”.
1.
La decisión mayoritaria
se basa en la consideración de que la norma declarada inconstitucional generaba
un trato discriminatorio en contra de los municipios de escasos recursos
participes de las corporaciones autónomas regionales y por tanto podía
propiciar la toma de decisiones que no consultarán el interés general
significado para el caso, primordialmente, en la preservación del equilibrio
ecológico de la zona de influencia de la respectiva corporación autónoma
regional. Así mismo se hace énfasis en que las corporaciones autónomas
regionales no pueden manejarse con criterios simplemente empresariales que
descansen en la consideración del porcentaje de los aportes de las entidades
territoriales participantes.
En ese orden de
ideas, se expresa en la sentencia:
“El criterio
eminentemente económico escogido por el legislador  no goza de justificación
constitucional, puesto que dicho sistema de voto proporcional a los aportes
anuales de rentas o a los que por cualquier causa o concepto haya efectuado a
la Corporación, podría generar la adopción de medidas por parte de su órgano
directivo que necesariamente  redunden en favor del interés general ( Artículos
1, 79 y 209 de la Carta) sino de ciertas zonas dentro de la respectiva región,
o que no se ajusten al concepto de desarrollo sostenible (artículo 80 ibidem),
y que, por el contrario solo beneficien a los entes territoriales   que hayan
aportado mayores recursos. Se discrimina así a los entes territoriales con
menor capacidad económica, pues estos no podrán participar en iguales
condiciones en la toma de decisiones que afectan a la región a la que
pertenecen . Así las cosas se declarará inexequible dicha limitación  que
vulnera el principio de igualdad(Art. 13 C.P.)- también aplicable a las
entidades territoriales, todas las cuales excepto  en lo relativo a la
autorización otorgada a la ley para establecer categorías de municipios (art.
320, que es específico) tienen la misma importancia y los mismos derechos
constitucionales con independencia de su capacidad económica- y el artículo 287
de la Constitución Política, que reconoce derechos a las entidades
territoriales, sin discriminación, específicamente en lo relacionado con el
ejercicio de las competencias que les correspondan”.
2.
Frente a los argumentos
que se transcriben, expresamos nuestro desacuerdo afirmando que, contrario a lo
expresado por la Sentencia, el principio de igualdad no se viola porque en las
asambleas de las corporaciones autónomas regionales se reconozca mayor peso
decisorio a unos miembros en razón de los aportes de rentas resultantes de la
puesta en marcha de factores objetivos como los que al efecto tiene en cuenta
la Ley 99 de 1993.
De otra parte, como
tuvimos ocasión de expresar durante la discusión de la ponencia, ésta a nuestro
juicio se basa en la suposición de que la conformación del derecho al voto de
las entidades territoriales en la Asamblea corporativa de las corporaciones
autónomas regionales, en los términos de la ley, fatalmente significará
desmedro de los derechos de las entidades territoriales llamadas, por la propia
ley a aportar en proporción menor y propiciará la prelación del interés propio
de las entidades que legalmente deban aportar en mayor porcentaje al
sostenimiento de la correspondiente Corporación Regional, con efectos negativos
en el desarrollo sostenible significativo de un interés público.
3.
La jurisprudencia de
esta Corte, teniendo presente el artículo de la Ley 99 de 1993 ha definido los
lineamientos institucionales de las corporaciones autónomas regionales como
entes asociativos de carácter especial en los cuales participan entidades
territoriales. Las finalidades y funciones legales como se recuerda en la
sentencia C-423 de 29 de septiembre de 1994.
Allí se expresa:
“Ahora bien, debe
la Corte insistir en el hecho de que el ámbito de funcionamiento de las
corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con el espíritu del
Constituyente de 1991, puede rebasar los límites territoriales de un
departamento. En efecto, los artículos 306 y 307 superiores, al ocuparse del
concepto de región como entidad administrativa y de planificación, o como
entidad territorial, hacen alusión a la unión de dos o más departamentos con el
fin de lograr un mayor desarrollo social y económico. Para el caso de las
entidades públicas referidas, las consideraciones expuestas se justifican aún
más si se tiene presente su finalidad constitucional y legal: el desarrollo
económico y social a través de la protección del medio ambiente. Como se expuso
anteriormente, la Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de
planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un
desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del
entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un
ambiente sano les asiste a todas las personas (Art. 79 C.P.), de modo que su
preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el
internacional-, va más allá de cualquier limitación territorial de orden
municipal o departamental. Por lo demás, no sobra agregar que las corporaciones
autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios
de descentralización por servicios, -concretamente en cuanto hace a la función
de planificación y promoción del desarrollo-, y de descentralización
territorial, más allá de los límites propios de la división
político-administrativa.”
No sobra recordar,
de otra parte, que conforme a la propia Ley 99 de 1993 las Corporaciones
Autónomas Regionales “son entes corporativos de carácter público, creados por
la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el
medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las
políticas del Ministerio del Medio Ambiente”.
En consonancia con
esas características y objetivos trazados por la ley, el artículo 31, ibídem,
entre las funciones a cargo de las corporaciones autónomas regionales incluye
las siguientes:
1) Ejecutar las
políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la
ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de
Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden
regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su
jurisdicción;
2) Ejercer la
función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo
con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices
trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;
3) Promover y
desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental,
de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales
renovables;
(...)
11) Ejercer las
funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de
exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos
naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las
competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras
actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro
ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia
ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de
acuerdo con el artículo 58 de esta  Ley;
12) Ejercer las
funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua,
el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual
comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos
líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire
o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o
poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales
renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones
comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos
concesiones, autorizaciones y salvoconductos;
(...)
19) Promover y
ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones,
regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que
sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas
hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los
organismos directores y ejecutores del sistema Nacional de Adecuación de
Tierras, conforme a las  disposiciones legales y a las previsiones técnicas
correspondientes;
Cuando se trate
de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y reglamentos
requieran de Licencia Ambiental, esta deberá ser expedida por el Ministerio del
Medio Ambiente.”
Como se puede
apreciar, las finalidades y funciones de las corporaciones son de interés
público y vinculan a todas las entidades territoriales participantes (que son
las únicas con vocación legal de participar), quienes a su turno, como
entidades territoriales tiene a su cargo la búsqueda exclusiva de finalidades
que de manera directa están llamadas a redundar en satisfacción de las
necesidades de toda la colectividad y de manera inmediata de las comunidades
bajo su jurisdicción. Como es sabido las Corporaciones Autónomas Regionales
abarcan territorio de más de un departamento.
4.
La Constitución de
1991, optó por otorgar a las Corporaciones Autónomas Regionales una
configuración más flexible de la prevista por la Constitución anterior desde
1968, donde se enlistaban dentro de los establecimientos públicos; ahora se les
da una identidad propia (como entes corporativos, precisamente), siguiendo el
enunciado del artículo 150-7. Esa identidad especial es la que desarrolla la
Ley 99 de 1993 en diversas disposiciones, algunas de las cuales han sido objeto
de decisiones de constitucionalidad por esta Corporación. Evidentemente que la
Ley 99 no da a las corporaciones un tratamiento similar al previsto en la ley a
las sociedades comerciales, como equivocadamente parece entenderlo la
sentencia. En efecto, la norma declarada inexequible preveía que el ejercicio
de los derechos de voto en la asamblea corporativa dependía de los aportes en
las rentas o de los que se hicieren a cualquier título sin que esa influencia
directa excediera del 25% del total de aportes representados para efectos de la
deliberación y decisión en la asamblea corporativa. Es decir que la propia ley
establecía una limitación llamada a operar como correctivo del eventual
desequilibrio que pudiere presentarse cuando por razón de la ley o de la propia
voluntad institucional una o varias de las entidades territoriales hicieren
aportes cuya cuantía excediere el dicho 25 %.
Por otra parte, en el
análisis de la norma no podía olvidarse que el mayor aporte de unas entidades
territoriales frente a otras, en el patrimonio de las corporaciones, en los
términos de la Ley 99 de 1993, responde básicamente a factores objetivos que
ésta determina por razón, entre otros, del porcentaje ambiental del impuesto
predial, o los recursos que les transfieran las entidades territoriales con
cargo a sus participaciones en las regalías nacionales; por ello, no es
acertada la afirmación de la sentencia en cuanto que con el mecanismo previsto
en la ley se premia a los mayores contaminadores frente a las entidades no
contaminadoras y se rinde culto a factores meramente empresariales y de poder
económico.
Así las cosas, cabe
reiterar que el régimen enunciado de las Corporaciones Autónomas Regionales no
es igual al de las sociedades comerciales, como pretende verlo la sentencia y
en ello se basa para abonar la inexequibilidad. En efecto, en las sociedades
los aportes de los socios normalmente dependen de la voluntad de éstos y en
proporción a tales aportes (representados ya sea en cuotas de interés o en
acciones, según el caso) será la injerencia en el manejo de la sociedad y la
vocación respecto de las utilidades que se generen. En las Corporaciones
Autónomas Regionales, como ya se dijo, por principio, el volumen de los aportes
no dependen de la exclusiva voluntad de los entidades participantes, sino de la
aplicación de factores previamente establecidos en la ley, como ya se expresó,
así mismo, los mayores aportes sólo dan lugar a una injerencia limitada, y en
ningún caso generar vocación sobre los excedentes (que no utilidades) que se
produzcan en los ejercicios presupuestales periódicos.
En armonía con las
consideraciones hasta aquí efectuadas, estimamos que la norma en cuestión no
era violatoria del principio de igualdad pues evidentemente las situaciones
objetivas que llevan a comprender que ciertas entidades territoriales aporten
mayores rentas por razón de circunstancias como las precisadas en los artículos
de la Ley 99 de 1993, no pugnan, antes bien, se corresponden armónicamente con
la previsión de que el derecho de voto, dentro del límite ya enunciado del 25
%, fuera proporcional al monto del aporte.
Lo anterior aunado
al imperativo de perseguir siempre, cualquiera sea la proporción de aportes, el
interés general y público que gravita sobre las corporaciones y las entidades
territoriales participes pone de presente, de manera indubitable que la forma
de participación que preveía la disposición declarada inconstitucional no se
basaba en los principios de las sociedades sino en principios específicos que
por razón de la naturaleza de las entidades participantes, y de los objetivos
específicos (siempre dentro del interés público) asignados a las corporaciones
deben perseguir los órganos directivos, cualquiera sea su integración.
Por lo anterior
tampoco resulta válido afirmar, como se hace en la sentencia, que la norma
acusada violaba el artículo 209 de la Constitución, en especial, respecto del
principio de igualdad, pues éste, dentro de la norma constitucional se predica
en relación con los destinatarios de la función administrativa, y evidentemente
la acción administrativa de las corporaciones se proyecta con ese contenido,
abstracción hecha de la conformación de los órganos internos de la misma.
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ       VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                               Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1]
Sobre las implicaciones de la "Constitución Ecológica", ver Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-126 del 1 de abril de 1998. M.P.:
Alejandro Martínez Caballero.