C-473-97
Sentencia C-473/97
Sentencia
C-473/97
PERDIDA DE
INVESTIDURA DE CONCEJAL-Causales
De la lectura del artículo 110 de la Carta
se concluye que la sanción de pérdida de investidura allí establecida es
aplicable a todos los miembros de las corporaciones públicas que efectúen las
contribuciones allí señaladas o constriñan a otros para hacerlo. Puesto que los
concejales son integrantes de corporaciones públicas, debe concluirse entonces
que la Constitución contempla expresamente dos causales de pérdida de
investidura para ellos - y para los miembros de las corporaciones electivas de
las entidades territoriales -, a saber: la aceptación de cargos públicos en la
administración pública y  la entrega de contribuciones a los partidos,
movimientos o candidatos.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Funciones no son taxativas sino
enumerativas/LEGISLADOR-Restricciones
El Poder Legislativo está facultado para
dictar leyes en todos aquellos asuntos que puedan ser materia de legislación y
cuya regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente,
incluso cuando esos temas no están comprendidos dentro de las funciones que han
sido asignadas expresamente al Congreso en la Carta. Es la llamada cláusula
general de competencia, la cual ha sido derivada, en el marco de la actual
Constitución, de la interpretación de los apartes de los artículos 114 y 150
que expresan que al Congreso le corresponde “hacer las leyes”. De esta manera,
se entiende que las funciones del Congreso que se especifican en el artículo
150 de la Constitución no son taxativas sino simplemente enumerativas y que a
este órgano le corresponde la responsabilidad de dictar reglas en todas aquellas
materias no confiadas a otras esferas estatales. El Congreso sí puede entrar a
regular materias que no le han sido específicamente atribuidas por la
Constitución. Ello no significa, sin embargo, que el legislador carezca de
restricciones: los límites a esa competencia se derivan de la decisión
constitucional de asignarle a otra rama u órgano independiente la regulación de
un asunto determinado (C.P. art. 121), de las cláusulas constitucionales que
imponen barreras a la libertad de configuración normativa del legislador sobre
determinados temas y de la obligación de respetar, en el marco de la regulación
legislativa de una materia, las normas constitucionales y los derechos y
principios establecidos en la Carta.
PERDIDA DE
INVESTIDURA COMO SANCION DISCIPLINARIA
El Constituyente consideró necesario crear
una sanción especial para los integrantes de las corporaciones públicas,
consistente en la declaración de la pérdida de su investidura.La  destitución
es la máxima sanción existente en el orden disciplinario y, como ya lo ha
precisado la Corte, la  pérdida de investidura es también un reproche
disciplinario que se equipara a la destitución. Los ciudadanos que son elegidos
popularmente para las corporaciones públicas no están sujetos al régimen
jerárquico administrativo que cobija a la generalidad de los servidores
públicos. Estos ciudadanos no son nombrados en una posición sino elegidos. De
allí que no tengan superiores jerárquicos, que puedan ejercer atribuciones
disciplinarias sobre ellos. Por esta razón, a estos servidores se les aplica un
régimen especial  para la separación del cargo, que es el de la pérdida de
investidura.
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Legitimación/PERDIDA
DE INVESTIDURA-Determinación de causales adicionales/PERDIDA DE
INVESTIDURA-Límites para determinación de causales adicionales
La única conclusión posible es que cuando
el artículo 293 consagra la posibilidad de que el legislador determine las
causas de destitución de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para
el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, incluye la
determinación de las causales de pérdida de  investidura de estos funcionarios.
la ley sí puede consagrar causales adicionales para la declaración de la
pérdida de investidura de concejal. Sin embargo, cabe precisar que el
legislador tiene límites en el ejercicio de esa atribución, límites que están
fundamentalmente trazados por la obligación de respetar el derecho a la
participación política de los ciudadanos a los que se les ha conferido un mandato
por parte de los electores.
Sería absurdo suponer que las causales de pérdida de investidura que por
expresa disposición constitucional operan para los congresistas puedan ser
inconstitucionales cuando se trata de aplicarlas a los concejales a través de
una ley.
Referencia:
Expediente D-1618
Actor: Jeofrey
Alfonso Troncoso Mojica
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 55 (parcial) de la Ley 136 de 1994 por
la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Septiembre veinticinco (25) de mil novecientos noventa y siete (1997).
Aprobado por Acta 45.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente, Antonio Barrera Carbonell y
por los Magistrados Jorge Arango Mejía Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad del artículo 55 (parcial) de la Ley 136 de 1994, “por la
cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
"ARTICULO 55
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL: Los concejales perderán su investidura por:
“1. La aceptación o
desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la
Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá
informar al Presidente del Concejo o en su receso al Alcalde sobre este hecho.
"2. Por
violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de
intereses.
“3. Por indebida
destinación de dineros públicos.
“4. Por tráfico
de influencias debidamente comprobado.
“La pérdida de la
investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de
la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los
congresistas, en lo que corresponda”.
(Se subraya la parte demandada)
II. ANTECEDENTES
1.  El Congreso de la República expidió la
Ley 136 de 1994, publicada en el Diario Oficial N° 41377.
2.  El ciudadano Jeofrey Alfonso Troncoso
Mojica demandó parcialmente el artículo 55 de la Ley 136 de 1994,  por
considerarlo violatorio de los artículos 4 y 291, inciso 1°, de la
Constitución.
3. El apoderado del Ministerio de Justicia
y del Derecho solicitó la declaratoria de exequibilidad del texto legal
atacado.
4. El Ministro del Interior, mediante
escrito del 17 de abril, solicitó que la norma demandada fuera declarada
exequible.
5. El Procurador General de la Nación
propugnó la constitucionalidad de la norma, en concepto rendido el día 19 de
mayo.
III. CARGOS E INTERVENCIONES
CARGOS DE LA DEMANDA
Estima el demandante que el texto acusado
viola el artículo 4 y el inciso 1 del artículo 291 de la Constitución Política.
El artículo 4° de la Carta establece la primacía de ésta sobre cualquier otra
disposición del orden jurídico nacional. Por consiguiente, “debe entenderse -
señala - que la actividad legislativa tiene que regirse a los parámetros  y
directrices propias consagrados por la Ley Superior, no obstante haberse
omitido su taxativo señalamiento. En tales términos, al Congreso de la
República sólo le es dable su función constitucional de legislar en los casos
expresamente permitidos por la Carta, a fin de evitar la posible
extralimitación de su facultades, en ciertas circunstancias en las cuales
analógicamente, legisla in extenso sin fundamento jurídico alguno”.
Mediante la Ley 136 de 1994 el Congreso
estableció las causales, la competencia y procedimiento para despojar de la
investidura a los concejales, apoyándose básicamente en el artículo 183 de la
Constitución, en el cual se fijan las causales de pérdida de investidura de los
congresistas. Sin embargo, al hacer esto, el Congreso violó - en su concepto -
el artículo 291 de la Carta, el cual “exclusivamente  consagró como causal para
la pérdida de investidura de los Concejales ‘la aceptación de cualquier cargo
en la Administración”.
El actor reconoce que en los artículos 293
y 312 de la Constitución se faculta al legislador para determinar “las
calidades, inhabilidades, faltas absolutas y temporales, causales de
destitución y formas de llenar vacantes, entre otras, de los miembros de las
Corporaciones Administrativas de las Entidades Territoriales”. Sin embargo,
aclara que las disposiciones constitucionales “dejaron por fuera la posibilidad
de que a través de la ley se establecieran nuevas situaciones generadoras de
pérdida de investidura en los concejales, toda vez que el Constituyente de 1991
únicamente consignó la forma genérica de esta sanción política en el artículo
110 para todos los miembros de corporaciones públicas elegidos popularmente, y
la específica establecida en el artículo 291 ibídem para los concejales y
diputados”.
Concluye con la aseveración de que “no le
es dable al legislador retomar con base en analogías, las causales de ‘pérdida
de investidura de sus miembros’ para  trasladarlas al régimen sui generis
característico de los ‘ediles’, por no existir norma constitucional que lo
permita y disponga.” En consecuencia, si el Congreso, en aras de la
moralización pública, se propone ampliar las causales de pérdida de investidura
de los concejales debe proceder a hacerlo a través de una reforma
constitucional, pues “donde la Constitución no permite, al Congreso no le es
dable legislar”.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y
DEL DERECHO
El apoderado del Ministerio de Justicia y
del Derecho sostiene que el legislador sí está facultado para ampliar las
causales de pérdida de investidura contempladas en la Constitución para los
concejales, pues el artículo  293 de la misma Carta lo autoriza para hacerlo.
Señala que el Constituyente de 1991
estableció la figura de la pérdida de investidura para los miembros de todas
las corporaciones públicas que son elegidos por votación popular, con el objeto
de “atacar los vicios que afectan la imagen de las instituciones de
representación popular en los niveles nacional y territorial, creando
mecanismos de control ciudadano con ejemplares sanciones para quienes violen
los deberes de esa sagrada delegación de poder”.
Afirma que de la interpretación del
artículo 293 de la Carta que hizo la Corte Constitucional - en su sentencia
C-194 de 1994 - se ha de concluir que “el legislador está en la capacidad de
fijar más causales de pérdida de investidura, toda vez que de acuerdo al mismo
texto, las causales fijadas en la Constitución no son taxativas y por el
contrario se manejan de modo general para todas las corporaciones públicas”.
Además, si el legislador está autorizado para fijar el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades de los miembros de las corporaciones públicas, lo lógico
es deducir que también pueda prever los mecanismos para sancionar el
incumplimiento de sus obligaciones.
Finalmente, con respecto a la naturaleza de
la pérdida de investidura expresa que puede considerarse como “una sanción más
dentro del régimen disciplinario, que no obstante no responder de manera exacta
al concepto ‘destitución’ presente en el artículo 293 superior, aparece con
identidad de efectos y, por ende, dentro de la competencia dada por el artículo
al legislador”.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR
El Ministro del Interior señala que la
misma Constitución consagró dos conductas que implican la pérdida de
investidura para los miembros de todas las corporaciones públicas de elección
popular, a saber: la entrega de aportes o contribuciones a los partidos,
movimientos o candidatos y la aceptación de cargos en la administración
pública. Sin embargo, el legislador goza de un amplio margen para definir otros
comportamientos que por su gravedad deban ser sancionadas con la pérdida de
investidura. Por este motivo y porque las conductas establecidas en la norma
acusada “encuentran sustento en las mismas razones éticas y jurídicas
consideradas por el Constituyente para la procedencia de la pérdida de la
investidura para el caso de los congresistas”, concluye que el legislador sí
estaba facultado para contemplarlas como causales de pérdida de investidura
para los concejales.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
que se declare la constitucionalidad de la norma demandada. Sostiene que de la
lectura del inciso primero del artículo 291 de la Constitución se desprende que
las causales de pérdida de investidura allí consagradas no son taxativas, pues
lo que  dispone la norma es “la incompatibilidad entre esa condición y la
aceptación de cargos en la administración pública”.
Con el objeto de fundamentar su posición
respecto al carácter no taxativo de las causales del artículo 291, el
Procurador menciona que el artículo 183 de la Constitución Política
“establece, con el lenguaje propio de la restricción, los casos en que procede
la pérdida de investidura de los Congresistas, pues su encabezamiento así lo
indica”. Sostiene que la razón de ser del señalamiento de causales taxativas
para los congresistas se vincula a la voluntad de la Asamblea Nacional de
fortalecer la rama legislativa del poder público creando un estatuto que
determinara con claridad las reglas que debían seguir los congresistas para el
buen cumplimiento de sus funciones.
Para terminar, reitera que la regulación
del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y sanciones para los miembros
de las corporaciones públicas de las entidades territoriales, no quedó
consagrada taxativamente en la Constitución Política sino que su determinación
se dejó al legislador. Igualmente, expresa que la jurisprudencia de la Corte ha
entendido que esta facultad del legislador es compatible con la Constitución .
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los
términos del artículo 241-5 de la Constitución Política.
El problema planteado
2. Se trata de determinar si el legislador
está autorizado constitucionalmente para establecer causales de pérdida de la
investidura de concejal, diferentes de la establecida en el artículo 291 de la
misma Constitución.
Las causales de pérdida de la investidura
de los concejales contempladas expresamente en la Carta Política
3. El primer punto que cabe aclarar dentro
de este proceso es el referido a cuáles son las causales de pérdida de
investidura para los miembros de las corporaciones públicas de las entidades
territoriales que han sido consagradas expresamente en la Constitución. En un
primer momento, el actor sostiene que en el artículo 291 se consagra como única
causal válida para la pérdida de investidura de concejal, la aceptación de
cualquier cargo en la Administración Pública. Sin embargo, a renglón seguido,
el mismo actor acepta que el artículo 110 de la Carta establece que todas las
personas que desempeñen funciones públicas y hagan contribuciones a los partidos,
movimientos o candidatos políticos, o induzcan a otros a que lo hagan, salvo
las excepciones que establezca la ley, serán sancionados con la remoción del
cargo o con la pérdida de su investidura.
De la lectura del artículo 110 de la Carta
se concluye que la sanción de pérdida de investidura allí establecida es
aplicable a todos los miembros de las corporaciones públicas que efectúen las
contribuciones allí señaladas o constriñan a otros para hacerlo. Puesto que los
concejales son integrantes de corporaciones públicas, debe concluirse entonces
que la Constitución contempla expresamente dos causales de pérdida de
investidura para ellos - y para los miembros de las corporaciones electivas de
las entidades territoriales -, a saber: la aceptación de cargos públicos en la
administración pública y  la entrega de contribuciones a los partidos,
movimientos o candidatos.
La cláusula general de competencia
4. El actor manifiesta que el Congreso
únicamente puede legislar sobre aquellas materias que le han sido atribuidas
expresamente por la Constitución. Expone que la Carta Política no dispone en
ningún lugar que el Poder Legislativo pueda ampliar las causales de pérdida de
investidura contempladas en la Ley Fundamental para los concejales y, por lo
tanto, concluye que el legislador vulneró la Constitución al erigir nuevas
causales de pérdida de la investidura de concejal en la Ley 136 de 1994.
5. La primera pregunta que debe formular
esta Corporación con respecto a las observaciones del demandante es si es correcta
su apreciación acerca de que el Congreso únicamente puede legislar sobre las
materias para las cuales está explícitamente autorizado por la Constitución. En
este contexto debe recordarse  que tanto la Corte Suprema de Justicia, cuando
ejercía su labor de guardiana de la Constitución, como la Corte Constitucional
han precisado que el Poder Legislativo está facultado para dictar leyes en
todos aquellos asuntos que puedan ser materia de legislación y cuya regulación
no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente, incluso cuando esos
temas no están comprendidos dentro de las funciones que han sido asignadas
expresamente al Congreso en la Carta. Es la llamada cláusula general de
competencia, la cual ha sido derivada, en el marco de la actual Constitución,
de la interpretación de los apartes de los artículos 114 y 150 que expresan que
al Congreso le corresponde “hacer las leyes”. De esta manera, se entiende que
las funciones del Congreso que se especifican en el artículo 150 de la
Constitución no son taxativas sino simplemente enumerativas y que a este órgano
le corresponde la responsabilidad de dictar reglas en todas aquellas materias
no confiadas a otras esferas estatales.
6. Debe agregarse que la denominada
cláusula general de competencia  contribuye a suplir las deficiencias propias
de los textos constitucionales, los cuales  responden obviamente a un contexto
histórico determinado, marcado por problemas específicos. En el momento de
redacción de una Carta Política no puede el Constituyente prever todos los
asuntos que pueden ser de importancia en el futuro. Y dado que las
Constituciones son expedidas con una vocación de permanencia y de adaptación a
las disímiles situaciones que se pueden ir presentando con el paso de los años,
es necesario que dentro de su articulado se prevea la posibilidad de que los
nuevos temas - o los temas no previstos - puedan ser regulados sin tener que
recurrir al engorroso expediente de una reforma constitucional. Esa es
precisamente la función que desarrolla la cláusula general de competencia, pues
de acuerdo con ella, en el caso colombiano, todos los temas que no han sido
tratados dentro de la Constitución pueden llegar a ser regulados por el
Congreso de la República.
Sobre este punto se expresó en la sentencia
C-527 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez):
“De otro lado, la
Corte Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general de
competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste
corresponde “hacer las leyes” (C.P Arts 114 y 150). Esta es una diferencia
profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros países, como el
de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitución de la República
enumera las materias que son competencia del Parlamento, de suerte que toda
otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa
constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye el
poder principal de elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula
general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al
Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de
desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso,
puesto que a éste corresponde “hacer las leyes”, por lo cual la enumeración de
las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es
taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley
que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo
150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya
que por ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la
cláusula general de competencias está radicada en el Congreso.
“Así lo reconoció la
Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la anterior Constitución, cuyo
artículo 76 se iniciaba con el mismo enunciado normativo del actual artículo
150 superior. En efecto, un ciudadano demandó la ley 58 de 1985 sobre el
estatuto básico de los partidos políticos y argumentó que ésta ‘carecía de
respaldo constitucional para su expedición ya que ninguna de las reglas de
competencia contenidas en el artículo 76 de la Carta faculta al Congreso para
reglamentar los partidos políticos’.
“La Corte Suprema
desestimó la petición del actor y precisó:
‘Como quiera que la
fundamental o principal tacha que se deduce contra la ley consiste en que el
Congreso no estaba facultado para expedirla, es preciso recordar que la Corte
en el expediente precitado, reiteró su doctrina tradicional conforme a la cual
la potestad de “hacer leyes” que tiene el Congreso es amplia, pues la
Constitución lo hace titular de una especie de competencia genérica “que le
permite legislar sobre todos aquellos asuntos que aconsejen las conveniencias
públicas y en cuyo ejercicio no tiene más limitaciones (...)[1]”.
7. De lo anterior se desprende que el
Congreso sí puede entrar a regular materias que no le han sido específicamente
atribuidas por la Constitución. Ello no significa, sin embargo, que el
legislador carezca de restricciones: los límites a esa competencia se derivan
de la decisión constitucional de asignarle a otra rama u órgano independiente
la regulación de un asunto determinado (C.P. art. 121), de las cláusulas
constitucionales que imponen barreras a la libertad de configuración normativa
del legislador sobre determinados temas y de la obligación de respetar, en el
marco de la regulación legislativa de una materia, las normas constitucionales
y los derechos y principios establecidos en la Carta.
La figura de la
pérdida de investidura
8. El demandante plantea, además, que en
ningún lugar de la Constitución se  dispone que el Organo Legislativo pueda
ampliar las causales de pérdida de investidura contempladas en la Ley
Fundamental para los concejales. Sin perjuicio de lo afirmado acerca de que la
cláusula general de competencia radica en el Congreso, importa establecer si la
aseveración del actor es cierta. Para ello es necesario adentrarse en el tema
de la pérdida de investidura en general, tal como se hace a renglón seguido.
9. Como es conocido,
en la Asamblea Nacional Constituyente se dio un amplio debate alrededor de la
necesidad de fortalecer y depurar las instituciones representativas, como
requisito fundamental para la revitalización del sistema democrático en el
país. En este contexto se pensó en la necesidad de establecer un estricto
régimen de control sobre los congresistas, régimen que quedó plasmado en el
catálogo de inhabilidades e incompatibilidades, y en las normas sobre los
conflictos de interés, contenidas en los artículos 179 y siguientes de la
Carta.
10. Mas el
Constituyente no se conformó con establecer el mencionado régimen sino que
consideró también necesario crear una sanción especial para los integrantes de
las corporaciones públicas, consistente en la declaración de la pérdida de su
investidura. Es decir, el Constituyente estimó que determinadas faltas de los
representantes populares exigían sanciones y procedimientos más severos y
prontos que las acciones disciplinarias a cargo de la Procuraduría o la sanción
política que puede imponer el votante, a través del retiro de su apoyo
electoral a aquellos mandatarios o partidos que no han estado a la altura de su
compromiso con los electores.
11. Si bien el
debate que se presentó en la Asamblea Nacional Constituyente acerca de la
figura de la pérdida de investidura giró en torno a la importancia de su
aplicación a los Congresistas, lo cierto es que lo manifestado al respecto se
aplica a todos los integrantes de las corporaciones públicas, pues, como se vio
atrás, en la misma Carta se consideraron situaciones en las que esta institución
debía ser aplicada a todos los miembros de los cuerpos colegiados. Acerca de la
discusión que se presentó en la Asamblea y de la importancia que se le confirió
a la figura se expresó la Corte en su sentencia C-319/94 (M.P. Hernando
Herrera):
“Es indiscutible
que una de las reformas más importantes efectuadas por el Constituyente de 1991
relacionadas con el Congreso de la República, fue la de la creación de la
institución de la pérdida de la investidura, consagrada en el artículo 183 de
la Carta Política, con el propósito de dignificar la posición de Congresista,
enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente
a la inobservancia del régimen de incompatibilidades,  inhabilidades o el
surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de
incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien
incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la
pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo
pronunciamiento judicial (...)
“El planteamiento
general  de los proponentes de la iniciativa se fundamentó en el altísimo nivel
que supone la categoría de Congresista. De ahí que las consecuencias de la
violación de los deberes, funciones y responsabilidades inherentes al cargo
debieran corresponderse con una sanción igualmente drástica. La subcomisión
encargada de articular la propuesta, al considerar la regulación de la
institución pretendió, pues, recuperar el prestigio del Congreso.
“El criterio de la
comisión[2]
fue unánime en cuanto a que el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
conflictos de interés quedaría  incompleto y sería inane si no se estableciera
la pérdida de la investidura como condigna sanción. Fue también el parecer
unánime de la comisión que, dada la alta posición del Congresista, la violación
de este régimen no podía acarrear una sanción inferior a la pérdida de la
investidura. Así fue propuesto por esta, con la obligación de que la ley
estableciera un procedimiento abreviado mediante el cual la Corte Suprema de
Justicia decidiera en un plazo no superior a veinte días.
“En el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente la controversia central giró en torno a la
Corporación a la cual adscribir la competencia para conocer del proceso de
pérdida de investidura”.
12. Esta Corporación
se ha ocupado en diversas ocasiones de la calificación jurídica del instituto
de la pérdida de investidura. Así, en la sentencia C-507 de 1994 (M.P. Jorge
Arango Mejía) se estableció la diferencia entre la declaración de la nulidad de
la elección y la declaración de la pérdida de investidura. En otras
providencias se ha precisado que la pérdida de investidura constituye una
sanción disciplinaria especial, de efectos equivalentes a la de la destitución
de los altos funcionarios del Estado. Dada la importancia de esta última
caracterización para el tema de esta providencia es conveniente transcribir
algunos apartes de esos fallos. En la sentencia C-319 de 1994 (M.P. Hernando
Herrera) se expresó:
“En efecto, en
sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que la
inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de
responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de
carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al
código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del
inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.
“Para la Corte, el
tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al
Congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el
Constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente
diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere  también originar,
por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal (...)
“En este punto la
Corte juzga pertinente destacar que, tratándose de un proceso jurisdiccional,
de carácter disciplinario, con el que se hace efectiva la exigencia de
responsabilidad política a través de la imposición de una sanción, equiparable
por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los altos funcionarios
públicos, el proceso de pérdida de investidura, cuando medie solicitud
de la Mesa Directiva de la respectiva Cámara y que afectare a un miembro del
Congreso, debe estar rodeado de todas las instituciones que consolidan la
garantía constitucional del debido proceso, así como de las que aseguren a
quien se acusa de la infracción, amplias y plenas oportunidades de ejercitar su
defensa”.
Igualmente, en el
fallo C-247 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández) se sostuvo:
“La Constitución ha establecido
la pérdida de la investidura como una sanción que es independiente de las
penales que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que encuentra
su razón de ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los
congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales
características, la competencia para decretarla es atribuida de manera
exclusiva a un tribunal - el Consejo de Estado - y tan sólo puede operar en los
casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política
establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas (artículo 183 C.P.).
“(...)
“La
Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la
investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad
del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas
en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones
penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto
a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al
congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser
elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado
hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable.
Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es
la violación, por parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan
en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no
están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos
efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al
congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no
delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si
presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la
dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda”.
La reglamentación del instituto de la pérdida
de investidura en el caso de los concejales
13. El demandante plantea en su escrito que
el Congreso no puede legislar sobre temas que no le estén expresamente
asignados en la Constitución y que en la Carta no existe ninguna disposición
que lo autorice para establecer nuevas causales de pérdida de investidura  para
los concejales. La primera tesis del actor ya fue refutada a través de la
explicación relativa a la cláusula general de competencia de que goza el
Congreso.
En relación con el segundo punto, es
importante destacar que el instituto de la pérdida de investidura  constituye
una sanción disciplinaria. A partir de ella, y atendiendo a lo preceptuado por
el artículo  293 de la Carta - cuyo contenido es reiterado en lo dispuesto en
los incisos 3° del artículo 299 y 2° del artículo 312 de la Constitución -, se
llega necesariamente a la conclusión de que, en contra de lo sostenido por el
actor, la Constitución sí autoriza explícitamente al Legislativo para que
instituya nuevos motivos para la declaración de la pérdida de investidura de
concejal.
En efecto, el artículo 293 de la Carta
ordena:
“ART 293.- Sin
perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las
calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de
sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas
de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular
para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley
dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño
de funciones” (subraya no original).
Como se puede colegir de la lectura de este
artículo, la Carta autoriza al legislador para determinar, entre otras cosas,
las causas de destitución de los miembros de las corporaciones públicas de las
entidades territoriales. La  destitución es la máxima sanción existente en el
orden disciplinario y, como ya lo ha precisado la Corte, la  pérdida de
investidura es también un reproche disciplinario que se equipara a la
destitución. Los ciudadanos que son elegidos popularmente para las
corporaciones públicas no están sujetos al régimen jerárquico administrativo
que cobija a la generalidad de los servidores públicos. Estos ciudadanos no son
nombrados en una posición sino elegidos. De allí que no tengan superiores
jerárquicos, que puedan ejercer atribuciones disciplinarias sobre ellos. Por
esta razón, a estos servidores se les aplica un régimen especial  para la
separación del cargo, que es el de la pérdida de investidura. Así las cosas, la
única conclusión posible es que cuando el artículo 293 consagra la posibilidad
de que el legislador determine las causas de destitución de los ciudadanos que
sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las
entidades territoriales, incluye la determinación de las causales de pérdida
de  investidura de estos funcionarios.
Esta interpretación ya había sido planteada
por esta Corporación en la sentencia C-280/96 (M.P Alejandro Martínez
Caballero). En aquella ocasión se decidió -entre otras cosas- acerca de la
exequibilidad del inciso tercero del artículo 32 del Código Disciplinario Unico
(la Ley 200 de 1995) que señalaba que las faltas gravísimas contempladas en los
10 numerales del artículo 25 podían ser sancionadas con la pérdida de
investidura. En la sentencia - que avaló la decisión del Poder Legislativo de
consagrar la sanción de la pérdida de investidura a los miembros de las
corporaciones públicas diferentes al Congreso que incurrieran en un amplio número
de conductas, adicionales a las contempladas en la Carta - se expresó:
“El mismo actor
ataca la expresión "pérdida de investidura" del inciso tercero del
artículo 32 del CDU, según el cual ésta es una de las sanciones para las faltas
gravísimas, esto es, las descritas por el artículo 25 de ese mismo estatuto.
“La Corte considera
que esta norma es exequible en relación con los miembros de las corporaciones
públicas territoriales, por cuanto, como ya se señaló, se trata de una sanción
que puede ser aplicada a estos servidores públicos, y las conductas descritas
por el artículo 25 son de suma gravedad, lo cual justifica que el legislador
las sancione con pérdida de investidura o, para otros tipos de servidores, con
terminación del contrato, destitución, desvinculación o remoción.  Sin embargo,
es necesario efectuar las siguientes dos precisiones:
“De un lado, el
artículo 110 de la Carta señala que será causal de remoción del cargo o de
pérdida de la investidura que quien desempeñe funciones públicas haga
contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o induzca a otros
a que lo hagan, salvo las excepciones legales. Ahora bien, como se señaló
anteriormente, los numerales 7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en
parte esta prohibición constitucional pero no cubren todas las hipótesis,.
Igualmente,  el artículo 291 de la Carta establece que perderán la investidura
los miembros de corporaciones públicas de las entidades territoriales que
acepten un cargo en la administración, conducta que no se encuentra descrita
como falta gravísima por el artículo 25 del CDU. En tales circunstancias, la
Corte entiende que estas dos prohibiciones constitucionales siguen operando de
manera autónoma como causa de pérdida terminación de investidura, de los miembros
de las corporaciones públicas de las entidades regionales, pues mal podría el
legislador modificar el alcance de una prohibición constitucional.
“De otro lado, en
relación con los congresistas, esta disposición es inexequible, por cuanto en
este caso la institución de la pérdida de investidura  tiene, como ya lo ha
señalado esta Corporación. “muy especiales características” pues “tan sólo
puede operar en los casos, bajo las condiciones, y con las consecuencias que la
Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ellas son taxativas”. Esto
significa que no puede la ley restringir ni ampliar las causales establecidas
por la Constitución como determinantes de la pérdida de investidura, esto es,
las señaladas por los artículos 110 y 1383 de la Carta”.
14. De lo anterior
se infiere que la ley sí puede consagrar causales adicionales para la
declaración de la pérdida de investidura de concejal. Sin embargo, cabe
precisar que el legislador tiene límites en el ejercicio de esa atribución,
límites que están fundamentalmente trazados por la obligación de respetar el
derecho a la participación política de los ciudadanos a los que se les ha
conferido un mandato por parte de los electores. Sobre este tema también se ha
pronunciado la Corte en relación con la atribución del legislador para regular
las inhabilidades e incompatibilidades de los concejales y los alcaldes, con
motivo de las regulaciones dictadas en ese sentido por la Ley 136 de 1994. Así,
en la sentencia C-373/93 (M.P Carlos Gaviria Díaz)[3] se expresó:
“(....)El Congreso
no dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a
inhabilidad electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar
ese tratamiento. Los derechos de participación política, configurados por la
Carta, excepcionalmente pueden ser limitados y, a su turno, las restricciones
válidamente introducidas por el legislador, esto es, teniendo competencia para
el efecto, deberán interpretarse de manera que, en lo posible, se privilegie su
ejercicio.
“La tarea legislativa
de fijación de inhabilidades, cuando la Constitución la autoriza, no puede
violar los derechos de igualdad y de participación política y, por ende, pierde
todo asidero si se traduce en preceptos excesivos, innecesarios e irrazonables.
La doctrina de la Corte es constante sobre este punto:
‘Se reitera que
aunque la Carta faculta al legislador para supeditar el ejercicio de funciones
y cargos públicos a condiciones y requisitos,  para esta Corte cualquier
limitación a los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores
debe consultar los valores, principios y derechos de la Carta, so pena de
profundizar la desigualdad social mediante la negación del núcleo esencial de
tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el ejercicio del derecho
al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones excesivas, innecesarias o
irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o función pública, violaría el
contenido esencial de los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a
escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el
ejercicio del  poder político”[4].
15. Cabría entonces preguntarse si las
causales de pérdida de la investidura de concejal que estableció la Ley 136 de
1994 son desproporcionadas en relación con el fin que se persigue y si se
convierten en un obstáculo real para que los concejales elegidos puedan ejercer
a cabalidad su papel de representación política. A este respecto, la Corte
advierte que las causales contempladas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo
55 de la Ley 136 de 1994 coinciden enteramente con las establecidas para los
Congresistas en los numerales 1, 4 y 5 del artículo 183 de la Constitución. En
este estado de cosas sería absurdo suponer que las causales de pérdida de
investidura que por expresa disposición constitucional operan para los
congresistas puedan ser inconstitucionales cuando se trata de aplicarlas a los
concejales a través de una ley. Por eso, habrá de declararse la constitucionalidad
de las normas acusadas.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLES
los numerales 2, 3 y 4 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver también, entre otras, las sentencias C-081 de 1996 (M.P
Alejandro Martínez Caballero) y  C-342/96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] Gaceta Constitucional N° 79 del 22 de mayo de 1991.
[3] Ver también la sentencia C-194 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández) que trata sobre el tema de las incompatibilidades.
[4] C-537 de 1993, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.