T-258-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-258/95
PEAJE-Obligatoriedad del pago
El denominado
"peaje" consiste en la tasa o retribución que el usuario de una vía
pública paga por su utilización, con el fin de garantizar la existencia y el
adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de una infraestructura vial que
haga posible y eficiente el transporte terrestre. La obligación del pago del
peaje, la fijación de su monto y la exoneración de su pago, bien sea que el
Estado asuma directamente la responsabilidad de la construcción y mantenimiento
de las obras, o que la haga a través de la celebración de contratos de
concesión, es materia que corresponde regular única y exclusivamente al
legislador. antes que obstaculizarse el derecho a la educación del peticionario
y sus compañeros, por el contrario se ha facilitado su materialización, pues la
alcaldía municipal ha desplegado esfuerzos adicionales a los que implica el
funcionamiento del plantel educativo, mediante el suministro de un medio de
transporte pagado por ella.
REFERENCIA:
Expediente T-61607.
TEMA:
La obligación de pagar el peaje por el uso de la red
vial no afecta derechos constitucionales fundamentales.
PROCEDENCIA:
Juzgado Promiscuo Municipal de Guática (Risaralda).
PETICIONARIO:
Gerson Idárraga Gutiérrez.
MAGISTRADO PONENTE:
ANTONIO BARRERA CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá D.C. el catorce (14) de junio de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el
proceso de acción de tutela instaurado por Gerson Idárraga Gutiérrez, ante el
Juzgado Promiscuo Municipal de Guática (Risaralda) contra el Ministerio de
Transporte.
I. ANTECEDENTES.
1. Los hechos y
pretensiones.
El menor Gerson
Idárraga Gutiérrez, relata que reside en la vereda "La Palma" del
municipio de Guática (Risaralda), y cursa décimo grado en el "Colegio
Instituto San Clemente" del Corregimiento "San Clemente" de
dicha localidad.
Entre la vereda
"La Palma" y el corregimiento de "San Clemente" hay
aproximadamente nueve kilómetros y entre estos dos sitios existe el peaje de
"San Clemente" de la troncal de occidente.
Manifiesta que a él
y a ocho compañeros más residentes en la vereda aludida, se les está vulnerando
su derecho a la educación, toda vez que no pueden asistir o llegar puntualmente
a clases; al respecto señala que para su transporte y el de sus compañeros y
ante la imposibilidad de costearse el transporte, a través del bus
intermunicipal, pues sus padres son de escasos recursos económicos, el alcalde
municipal de Guática les facilitó el transporte al colegio con cargo al
Municipio, mediante la utilización de un vehículo de servicio público. Sin
embargo, al peticionario y a sus compañeros les corresponde sufragar los costos
del referido peaje, lo cual les resulta oneroso económicamente, motivo por el
cual muchas veces  no cuentan con el valor del peaje y no pueden asistir a
clases.
2. El fallo que
se revisa.
El Juzgado Promiscuo Municipal de Guática
concedió a Gerson Idárraga Gutiérrez la tutela de los derechos reconocidos en
los artículos 13 (igualdad) y 44 (educación de los niños) de la Constitución y
ordenó al Ministerio de Transporte (Instituto Nacional de Vías) exonerar del
pago de la tasa de peaje por el uso de la vía en el peaje San Clemente al
propietario del vehículo de servicio público contratado por el Municipio donde
se transportan los estudiantes residentes en las veredas "La Palma" y
"La Ceiba". Para adoptar dicha decisión el juzgado expuso las
siguientes consideraciones:
Aludiendo a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el derecho a la educación, como
derecho deber en cuanto no solamente otorga prerrogativa a favor del individuo,
sino que comporta exigencias de cuyo cumplimiento depende en buena parte la
subsistencia del derecho, se pregunta el juzgado si "cuándo un alumno no
puede cumplir con dichos deberes por causas externas a su voluntad (falta de
recursos económicos para sufragar el costo de transporte o el pago del peaje),
se está vulnerando su derecho fundamental de acceso a la Educación?".
Responde el juzgado
dicho interrogante considerando que el derecho a la educación es un servicio
público que tiene una función social  y que como es deber del Estado promover
las condiciones para alcanzar una igualdad real y efectiva, el acceso a la
educación debe ser garantizado libre de toda clase de interferencias que lo
anulen o lo limiten. En tal virtud anota que el derecho a la igualdad de
oportunidades se ve transgredido "ante el costo que representa para los
padres de familia la cancelación del peaje, a fin de que sus hijos tengan
acceso a la educación, al encontrarse en desigualdad por vivir en el campo,
donde toca hacer un gran esfuerzo no sólo físico sino económico diariamente
para que éstos puedan llegar al centro docente". Y que el Estado para
poder garantizar la igualdad real y efectiva a personas de escasos recursos económicos
debe prescindir de cobrar dicho servicio, más aún, si con ello se amenaza el
derecho a la educación que tienen los niños. Por lo tanto, dice el juzgado que
"ante la dicotomía y conexidad que existe entre el derecho al servicio
público, traducido en la cancelación de pago de peajes, con el derecho al libre
acceso a la educación de menores de edad, que acarrea para personas de escasos
recursos económicos, como son los de la vereda La Palma y la Ceiba, hace
practicable de estos últimos la protección constitucional del artículo
86".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte es
competente para conocer de la revisión del fallo de la referencia, en virtud de
las facultades que le confieren los artículos 86 de la Constitución Política y
31 a 36 del decreto 2591 de 1991.
2. La educación
como derecho fundamental. Vulneración cuando se afecta o amenaza su núcleo
esencial.
2.1. La Corte en numerosas sentencias de tutela
y constitucionalidad ha tenido la ocasión de pronunciarse sobre el carácter de
fundamental del derecho a la educación. En efecto, esta misma Sala en la
sentencia T-236/94, dijo:
"Como
derecho, la educación supone la oportunidad que tiene la persona humana de
acceder a la variedad de valores que depara la cultura, que le permiten
adquirir conocimientos para alcanzar el pleno desarrollo de su personalidad,
los cuales la colocan en la posibilidad real de participar, en igualdad de
condiciones, en el ejercicio de otros derechos fundamentales, como el del
trabajo, que son condición para lograr una especial calidad de vida. La
educación, de otra parte, habilita al ser humano para conocer y apreciar
racionalmente los principios y valores democráticos y de participación
ciudadana previstos en la Constitución".
"La importancia
esencial de la educación se destaca cuando se advierte que asume el carácter de
un derecho instrumental o derecho medio, en cuanto se convierte, como se ha
anotado, en la clave del desarrollo de la personalidad y del ejercicio de otros
derechos cuya efectividad sería utópica sin su mediación, al tiempo que cumple
el objetivo constitucional de formar un hombre respetuoso de los derechos
humanos, amante de la paz y la democracia, y receptivo al cumplimiento de los
deberes que son correlativos a los derechos y libertades  reconocidos en la
Constitución (arts. 67 y 95)".
En sentencia T-309
de 1993, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de señalar, cómo el
desconocimiento del derecho a la educación se traduce en la violación de los
derechos a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad. Así se
pronunció el organismo:
"Se
desconoce el derecho a la igualdad , ya que por la función misma que cumple el
proceso educativo, la educación es uno de aquéllos derechos que realiza
materialmente el principio, y  "en la medida en que la persona tenga
igualdad de posibilidades  educativas, tendrá igualdad de oportunidades en la
vida para efectos de su realización como persona".
(....)
"Se
quebranta el derecho al libre desarrollo de la personalidad, pues es entendido
que entre los fines que a la educación se asignan, figuran entre otros, el de
propiciar el libre desarrollo de la personalidad, de acuerdo con las aptitudes
y aspiraciones del individuo, fomentando al mismo tiempo la conservación y
superación de la persona a través de la transmisión de conocimientos, técnicas,
actitudes y hábitos. Dicho derecho posee el carácter de esencial a toda
persona, y, por lo tanto, fundamental" .
"Ahora, si
bien la educación es un derecho fundamental y se consagra como un servicio
público, en cuanto que constituye una actividad de interés general que se ha de
satisfacer, bien por el Estado o bajo su vigilancia por los particulares, su
prestación está condicionada por las limitaciones que surgen de las propias
posibilidades operativas y de cobertura de las instituciones que la ofrecen
(limitación material) y, además, por los requerimientos académicos y
administrativos (limitación técnica) que éstas reclaman de quienes pretenden
acceder a sus aulas".
2.2. No obstante la consideración de la
educación como un derecho fundamental que debe ser garantizado y respetado por
el Estado, y que puede ser exigido a través de la tutela, cuando por acción u
omisión de una autoridad pública resulte vulnerado o amenazado, esta misma Sala
precisó:
"La
violación directa o eventual del derecho a la educación, o de cualquier otro
derecho fundamental, exige como precondición necesaria, para que opere la
tutela como un instrumento judicial de protección, que su quebrantamiento o la
amenaza de tal, además de ser un hecho cierto, tenga la entidad suficiente como
para afectar en forma grave su existencia. No cualquier desconocimiento ni
amenaza, puede tomarse como causa determinante y justificativa de la acción de
tutela, sino aquélla que evidencie un daño esencial del núcleo del derecho, de
manera que resulte imposible o muy difícil su ejercicio por su titular en el
futuro. O dicho de otra manera, puede decirse que la tutela se explica cuando
ocurre un desconocimiento básico del derecho o se da una amenaza de serlo con
esa misma intensidad, de suerte que si no se remueven los obstáculos
antijurídicos que lo afectan o se superan los vacíos que constituye su origen,
el derecho se desdibuja de tal suerte que no es posible ejercerlo o,
simplemente, no llega a ser una realidad".[1]
3. El pago del
peaje, tasa por la utilización de una vía pública.
Dentro del Estado
Social de Derecho los servicios públicos constituyen un cometido estatal
inherente a su finalidad. Sin que interese el régimen jurídico aplicable a
ellos, el cual debe ser definido por el legislador, ni que deban ser prestados
por el Estado, directa o indirectamente, o por comunidades organizadas, o por
los particulares, la satisfacción de los intereses públicos sociales que
conlleva todo servicio público, comporta su funcionamiento de manera
permanente, regular y continua, en condiciones de eficiencia, por la necesidad
de asegurar a la comunidad el suministro de los beneficios concretos que ella
demanda como una necesidad inaplazable, en forma general o a través de
diferentes sectores sociales particularizados, lo cual se garantiza a través de
las competencias que se le asignan al Estado para regularlo, en todo tiempo, y
para imponer el control y la vigilancia requeridos para su adecuada prestación.
Declara el artículo
366 de la Constitución que "el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado", lo
cual da a entender que de modo general éstas son metas esenciales a las cuales
debe apuntar la actividad estatal que se realiza a través de la prestación de
la gran variedad de servicios públicos consustanciales al Estado Social de
Derecho. Igualmente la norma desciende de lo general a lo concreto, al
determinar que el objetivo fundamental de dicha actividad lo constituye la
solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable, y para ello instituye el llamado gasto
público social.
La prestación de los
servicios públicos, en cuanto contribuyen al bienestar de la población y al
mejoramiento de su calidad de vida, al mismo tiempo son el instrumento para la
creación de las condiciones que preservan y fortalecen la vigencia y el goce
efectivo y real de los derechos fundamentales de las personas. Tal es el caso
de la educación que es un derecho de la persona que se ve fortalecido por la
prestación de la gran variedad de servicios públicos, en general, y al mismo
tiempo, demanda la organización y funcionamiento de un servicio público
específico a cargo del Estado y los particulares para hacerlo real y efectivo.
Salvo en el caso de
algunos de los llamados servicios públicos sociales, en que quien recibe el
servicio paga por el mismo muy poco o nada, asumiendo una posición de
beneficiario antes que de usuario, e igualmente, en los servicios públicos
domiciliarios en que se proveen "subsidios para que las personas de
menores ingresos puedan pagar las tarifas... que cubran sus necesidades
básicas", quien utiliza o hace uso del servicio público está en la
obligación de pagar una retribución o tasa. (art. 368 C.P.).
El denominado
"peaje" consiste en la tasa o retribución que el usuario de una vía
pública paga por su utilización, con el fin de garantizar la existencia y el
adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de una infraestructura vial que
haga posible y eficiente el transporte terrestre.
Las tasas
correspondientes al peaje que recaudan los contratistas concesionarios tienen
su origen en la celebración de contratos -antes denominados en el decreto 222
de 1983 (art. 105) de concesión por el sistema de peaje- modalidad del contrato
de obra pública, y que la ley 80 de 1993, actual estatuto contractual, conserva
como una forma del contrato de concesión cuyo objeto sea "la construcción,
explotación o conservación total o parcial de una obra o bien destinados al
servicio o uso público" y las actividades conexas necesarias para la
adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio, por cuenta y riesgo
del contratista concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad
concedente contratante "a cambio de una remuneración que puede consistir
en derechos, tarifas, tasas, valorización o en la participación que se le
otorgue en la explotación del bien, o en suma periódica, única o porcentual y,
en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes
acuerden (art.32. ordinal 4o).
Si el cobro del
peaje, constituye un derecho del contratista concesionario, derivado del
contrato de concesión, la entidad pública concedente (Nación, Santafé de Bogotá
D.C., Departamento y Municipio), no puede exonerarlo de su pago, a no ser que
la ley lo autorice, lo cual implica que ella asume directamente el costo del
servicio, pues de lo contrario se colocaría en la situación de incumplimiento
del contrato.
La obligación del
pago del peaje, la fijación de su monto y la exoneración de su pago, bien sea
que el Estado asuma directamente la responsabilidad de la construcción y
mantenimiento de las obras, o que la haga a través de la celebración de
contratos de concesión, es materia que corresponde regular única y
exclusivamente al legislador. Así, de conformidad con el artículo 1o del
decreto 0767 del 12 de abril de 1957 "el pago de peaje en las
carreteras en que se cobra este gravamen es obligatorio para toda clase de
vehículos automotores que transiten por ellas sin excepción alguna".
La ley 105 del 30 de
diciembre de 1993 (art. 21) dispuso, en lo pertinente:
"Para la
construcción de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta
contara con los recursos que se apropien en el presupuesto nacional y además
cobrara el uso de las obras de infraestructura de transporte de los usuarios,
buscando mantener su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo".
"Para estos
efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la
infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro
se usarán exclusivamente para ese modo de transporte".
La misma norma
(letra b del inciso 3o) exoneró del pago del peaje a las motocicletas y
bicicletas.
4. Caso concreto.
4.1. En el caso subjudice el peticionario alega
la vulneración del derecho a la educación, en razón de que para poder asistir a
clases al Colegio Instituto San Clemente, tanto él como sus compañeros deben
sufragar el costo del peaje del vehículo de servicio público puesto a su
disposición por el municipio para permitirles su desplazamiento diario al
plantel educativo. Dado que dicho peticionario ni sus compañeros cuentan con
recursos económicos suficientes, se afirma que muchas veces no han podido pagar
el costo del peaje, con el resultado de que han dejado de asistir a clases, lo
cual ha impedido el ejercicio del derecho a la educación.
Expresa el juzgado
que en el presente caso se viola el derecho a la igualdad al imponer a
personas que viven en el campo, donde las condiciones son mucho mas difíciles
que en la ciudad, un esfuerzo económico, el pago de un peaje, para que sus
hijos puedan estudiar.
No encuentra la Sala
que exista violación del derecho de igualdad, por que el legislador ha
determinado el cobro de una tasa por la utilización de una vía pública, sin que
objetivamente interese si ella grava a quienes residen en la ciudad o en el
campo, pues la tasa representa la retribución por el servicio que se presta a
través de la infraestructura vial. La discriminación se presentaría, si
atendidas las condiciones personales (sexo, raza, origen familiar o nacional,
etc) de los usuarios, se determinarse por el legislador o quienes realizan el
cobro del peaje, las personas que deben pagarlo y quienes están exoneradas de
ello.
En cuanto a la
alegada violación del derecho a la educación considera la Sala que no se
vulnera su núcleo esencial, pues como lo ha sostenido esta misma Sala en la
aludida sentencia T-136/94, no cualquier afectación del referido derecho hace
procedente la acción de tutela, sino aquella que es producto de una actuación u
omisión de la autoridad que de manera patente y directa implique un menoscabo
del núcleo esencial del derecho, de suerte que se haga imposible o difícil en
extremo su ejercicio.
El pago del peaje
que debe realizar el peticionario, conjuntamente con sus compañeros, para poder
asistir a clases en el mencionado colegio, no implica limitación o menoscabo
del núcleo esencial de su derecho a la educación, porque el pago del peaje, si
bien representa un esfuerzo económico para los estudiantes, tiene una
justificación en el hecho de que deben pagar una tasa obligatoria por la
utilización de un servicio público y ello no implica violación de dicho núcleo
esencial, pues aquél obedece a una situación externa al servicio de educación.
La presunta
limitación que se dice imponer al peticionario y a sus compañeros para estudiar
no emana propiamente de la institución o del sistema educativo municipal, sino
de una exigencia legal que, en principio, no se aprecia que viole de manera
flagrante la Constitución;  es decir, el pago del peaje constituye una
obligación legitima a cargo de quienes utilicen la red vial que puede ser
exigida por la Nación a través del concesionario encargado de su mantenimiento
y desarrollo.
Advierte la Sala
además, que en el expediente obran declaraciones que le permiten establecer la
existencia, no sólo de otros medios para que los estudiantes de la vereda
"La Palma" del municipio de Guática puedan asistir a  sus clases,
sino la presencia de otras causas por las cuales algunas veces no pueden llegar
a tiempo a tomar dichas clases. En efecto, la menor Mary Luz Idárraga Hoyos,
quien se encuentra en la misma situación del peticionario, manifestó que a ella
"le sale más económico caminar para llegar al bus que la lleve al Colegio
que acarrear los costos del peaje del vehículo que les suministro el
Municipio"; el menor Mario Andrés Naranjo Echavarría, afirmó que reside en
la misma vereda en la cual vive el peticionario y que le sale más económico
salir caminando por la carretera y pagar el transporte del bus que hacer uso
del vehículo suministrado por el Municipio por el costo del peaje; los menores
Lina María Tabares Zuluaga y Elvi María Gutiérrez García, depusieron en
idéntico sentido, pero anotando, esta última, que a veces cuando llega al sitio
donde debe abordar el bus, éste se adelanta o se atrasa, lo que la imposibilita
a veces llegar temprano a clases.
Todo lo anterior es
indicativo de que ni existe violación del núcleo esencial del derecho a la
educación en el presente caso, ni el pago del peaje es la causa única y
determinante por la cual, en ocasiones, los estudiantes no pueden llegar
puntualmente a clases.
La Sala anota
finalmente que antes que obstaculizarse el derecho a la educación del
peticionario y sus compañeros, por el contrario se ha facilitado su
materialización, pues la alcaldía municipal de Guática ha desplegado esfuerzos
adicionales a los que implica el funcionamiento del plantel educativo, mediante
el suministro de un medio de transporte pagado por ella, para que los
estudiantes residentes en las veredas de "La Palma" y "La Ceiba"
puedan asistir oportunamente a clases.
No encuentra en
consecuencia la Sala mérito para estimar que se han violado los derechos
fundamentales a la igualdad y a la educación del peticionario y, por
consiguiente, revocará la decisión del Juzgado Promiscuo Municipal de Guática y
dispondrá no conceder la tutela impetrada.
IV. DECISION.
Por las razones
señaladas, la Corte Constitucional en Sala Segunda de Revisión, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del veinticinco (25) de
noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) proferida por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Guática (Risaralda) y, en consecuencia, NO CONCEDER la
tutela impetrada.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí previstos.
Notifíquese, cópiese, publíquese en la
Gaceta de la Corte constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  T-136/94.