T-556-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-556/11
CONTRATO REALIDAD-Elementos/SALARIO MINIMO VITAL Y MOVIL-Vulneración de fallo de
Tribunal por cuanto no condenó al Municipio al pago por la existencia de un
contrato laboral
El
Tribunal demandado estaba en la obligación de declarar que existía un contrato
realidad, si advertía que estaban dados los elementos esenciales indispensables
de todo contrato realidad. Estos elementos, según lo han entendido la
legislación y la jurisprudencia colombianas, son tres: la prestación personal
del servicio, la continuada subordinación o dependencia y la remuneración
periódica. El fallo demandado afectó el derecho fundamental del tutelante al
salario mínimo vital y móvil (art. 53, C.P.). Porque se abstuvo no sólo de reconocer la realidad del vínculo formado entre el Municipio y el accionante,
sino también de condenar a aquél al pago de las prestaciones con carácter
salarial a las que tiene derecho toda persona que le preste a otra sus
servicios de manera personal y subordinada. Y, en vista de que había una
relación de prestación de servicios bajo subordinación, su obligación
constitucional era en principio librar esa condena. La cual, por cierto, no
podía reducirse al pago de una remuneración periódica, sino que debía
extenderse hacia todas las prestaciones constitutivas de salario (primas,
vacaciones, cesantías y horas extras).
RELACION LABORAL-Primacía de la realidad sobre formalidades en Municipios donde se
presenta relaciones laborales sin vinculación laboral/JUSTICIA LABORAL-Debe
decidir de fondo el conflicto en cuanto a trabajador oficial o empleado público
Para esta Sala es claro que en la realidad los
municipios, y el Estado en general, en ocasiones se benefician de trabajo
personal y subordinado sin satisfacer las condiciones jurídicas, establecidas
en la Constitución y la ley, como indispensables para una vinculación laboral
en forma. Pero eso no significa que no haya vínculo laboral. Aceptar que sólo
por la inobservancia de las formas jurídicas de vinculación en regla, puede ser
desvirtuado por completo el carácter laboral de una relación de prestación de
servicios personales y subordinados, es concederle primacía a la forma sobre la
realidad. Y eso es tanto como desconocer la Constitución. Porque esta última
ordena justamente lo contrario: concederle primacía a la realidad sobre las
formas (art. 53, C.P.). Por tanto, cuando la justicia laboral advierte que una
persona le ha prestado sus servicios personal y subordinadamente a un
municipio, pero no tiene la investidura de trabajador oficial, no puede
simplemente absolver al municipio. Podría hacerlo si con seguridad el
demandante es empleado público, pues en ese caso este tendría la oportunidad de
ventilar sus pretensiones en la jurisdicción competente: la justicia
contencioso administrativa. Pero si hay buenas razones para concluir que el
peticionario no es ni trabajador oficial ni empleado público, la justicia
laboral debe decidir el fondo de la cuestión de manera congruente: establecer
si hubo relación de trabajo personal y subordinado, y en caso afirmativo
condenar al municipio al pago de los emolumentos laborales dejados de cancelar.
DERECHO AL TRABAJO Y DERECHO AL SALARIO EN CONTRATO
REALIDAD-Vulneración de Tribunal al
no reconocer relación laboral y no condenar a Municipio al pago de los salarios
y demás prestaciones dejadas de percibir
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección constitucional/DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Procedencia de la acción de tutela cuando se trate de sujetos de
especial protección
El
Estado tiene la obligación de cubrir cabal y plenamente  el derecho de todo
colombiano a contar con una vivienda digna. Lo cual no quiere decir, sin embargo,
que el cumplimiento completo de esa obligación puede exigírsele de inmediato, o
en períodos breves. En este caso el demandante reclama el cumplimiento de una
de esas obligaciones, pues estima que puede quedarse sin vivienda digna a pesar
de encontrarse sumido en una situación de vulnerabilidad notoria, debida no
sólo a su avanzada edad, sino también a su pobreza. Usa la tutela para ello, y la
Corte estima que es procedente, por tratarse de la exigencia de una obligación
que debe cumplirse de inmediato. Y la usa, además, de un modo acertado, porque
en efecto su derecho a la vivienda digna es desconocido, cada vez que el
municipio le exige que desaloje el espacio que ha habitado durante todo este
tiempo, sin ofrecerle a una persona en sus condiciones una alternativa viable
de vivienda, que le garantice condiciones dignas.
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a Municipio
para que se abstenga de realizar desalojo del accionante del sitio que ha
habitado durante varios años hasta que pueda proveerse de una vivienda digna
Referencia: expediente
T-2995210
Acción de tutela interpuesta por Carlos Alberto
Altahona Noguera contra la Alcaldía Municipal de Galapa (Atlántico), la Rectora
del Colegio María Auxiliadora de ese Municipio y la Sala Cuarta de Decisión
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla.
Magistrada Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., doce (12) de julio de dos mil once (2011).
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos
Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA[1]
I. ANTECEDENTES
1.
El señor Carlos Alberto Altahona tiene sesenta y siete (67) años de edad. Presentó
dos acciones de tutela: una de ellas contra la Sala Cuarta de Decisión Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, porque revocó en
segunda instancia, la sentencia proferida en un proceso laboral ordinario que
reconocía la existencia de un contrato laboral entre el accionante y el
Municipio desde mil novecientos setenta y uno (1971) hasta por lo menos dos mil
seis (2006), y condenaba a la entidad territorial a cancelarle todas las
prestaciones laborales que se había rehusado a pagarle durante todo ese tiempo
(salarios, cesantías, primas de navidad, vacaciones, horas extra, dominicales y
festivos). Y la otra tutela la impetró contra la Alcaldía Municipal de Galapa
(Atlántico) y la Rectora del Colegio María Auxiliadora de ese Municipio, porque
pretenden lanzarlo del inmueble en el cual vive desde hace más de treinta (30)
años. Esas dos actuaciones, según su criterio, le violan sus derechos a la
vida, al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y a la primacía de la
realidad laboral sobre las formas. Las dos tutelas fueron acumuladas, luego de presentarse,
por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.[2]
La primera acción de tutela
2. El señor Carlos Alberto Altahona presentó una
acción ante la justicia laboral ordinaria, para que reconociera que existió un
contrato realidad entre él y el Municipio de Galapa desde mil novecientos
setenta y uno (1971), y para que se le reconocieran todas las prestaciones
laborales causadas desde entonces. Mediante providencia del catorce (14) de
noviembre de dos mil seis (2006), el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Barranquilla reconoció la existencia del vínculo laboral, calificó la clase de
función ejercida por el demandante como de sostenimiento de una obra pública y
dijo que, en consecuencia, tenía la calidad de trabajador oficial. En ese
contexto declaró lo siguiente, y libró las subsiguientes condenas:
“[c]on
base [en] todo lo anteriormente expuesto, es indudable que la función que
cumplía el demandante en beneficio de la entidad municipal se asimila a las
actividades de sostenimiento de una obra pública, en este caso, del Colegio de
Bachillerato de Galapa, y como fue demostrado que el demandante presta sus
servicios personales a la administración municipal como trabajador oficial, que
lleva más de 32 años de servicios, y como no se demuestra el salario devengado
se tiene el mínimo legal de la época toda vez que continúa laborando en dicho
plantel.-
SALARIOS,
como se demuestra en autos que el acto presta sus servicios a partir del 26 de
Noviembre de 1.971 hasta la presente y la parte demandada no probó que hubiese
cancelado al actor los salarios correspondientes, se impone la condena por este
concepto con base [en] los salarios mínimos de cada año laborado, arroja la
cuantía de $44.027.996.40 m.l., cantidad por la que se condena.-
CESANTÍAS:
[t]eniendo en cuenta que el tiempo de servicios del actor es desde Noviembre de
1.971, le corresponde al actor por este concepto y con base [en e]l asalario
mínimo de este último año de 2.006, que es de $408.000.oo m.l., arroja la
cantidad de $14.280.000.oo m.l., valor por el que se condena por este petitum.-
PRIMA
DE NAVIDAD: [c]omo es procedente esta prima para esta clase de trabajadores, a
final de cada año le corresponde un mes de sueldo por año trabajado, arrojando
la suma de $3.747.000.30 m.l., suma por la cual se condena.-
VACACIONES:
[t]iene derecho a vacaciones por todo el tiempo laborado el demandante, es
decir a 15 días por cada año laborado y como se encuentra probado que el
demandante presta sus servicios a la entidad demandada Escuela de Bachillerato
de Galapa, desde el 26 de Noviembre de 1.971 hasta la presente, nos arroja por
este concepto la cantidad de $1.867.349.95 m.l., suma por la cual se condena.-
HORAS
EXTRAS DOMINICALES Y FESTIVOS: [c]omo el actor no demostró el trabajo
suplementario reclamado, y no le es dado al juzgado cuantificarlos con cálculos
matemáticos, se absuelve al accionado del pago de las horas extras, dominicales
y festivos pretendidos.-
En
mérito de lo expuesto, el Juzgado Tercero laboral del Circuito de esta ciudad,
administrando justicia en nombre de la república de Colombia y por autoridad de
la Ley,
RESUELVE:
1°)
CONDENAR a[l] demandad[o] MUNICIPIO DE GALAPA, a pagar al demandante CARLOS
ALTAHONA NOGUERA, la suma de $63.922.346.65 m.l. por concepto de Salarios, y
prestaciones sociales.
2°)
Absolver igualmente al demandado de las demás pretensiones incoadas en la
demanda”.[3]
3.
Con todo, mediante fallo del treinta (30) de julio de dos mil diez (2010), la
Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla revocó la decisión de primera instancia y decidió absolver al
Municipio de Galapa de todas las pretensiones invocadas por el demandante. Para
llegar a esa conclusión, el Tribunal manifestó que en su criterio estaba
probada la prestación personal del servicio por parte del señor Carlos Alberto
Altahona, bajo subordinación. Pero aclaró que no había pruebas de la
vinculación legal y reglamentaria del accionante a la entidad. Dijo, en efecto:
“se
infiere que el demandante nunca fue vinculado en forma legal y reglamentaria,
menos aún mediante contrato de trabajo. Sin embargo, la prueba anterior
demuestra la prestación de servicios por el demandante, bajo la dirección del
director del citado centro docente (Escuela Mixta de Galapa), quien dice le
indicaba las funciones como celador […], de lo cual sin lugar a dudas se
infiere la subordinación”.[4]
Además, en el proceso, la Sala Cuarta de Decisión del
Tribunal procedió a verificar si se trataba de un trabajador oficial, asunto
regulado expresamente por los Decretos 3135 de 1968 y 1333 de 1986, y concluyó
que no. Para empezar, adujo que, según estos dos cuerpos normativos, los servidores
de las entidades municipales que se dedicaran a “la construcción y
sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. Por eso,
procedió a establecer si las funciones de un celador pueden caracterizarse como
propias de un trabajador oficial, y asumió que no, de acuerdo con
jurisprudencia del Consejo de Estado.  Dijo, al respecto:
“[e]n materia de celaduría, aseo,
conducción, tiene dicho el H. Consejo de Estado en sentencia de Febrero 26 de
1985:
"[n]o es exacta, pues, la
afirmación de la parte actora de que por tradición legal los oficios de chofer,
celador y aseador, por su naturaleza se consideren desempeñados ‘por personas
vinculadas contractualmente, bajo la especie de trabajadores oficiales’. No es
existe ni ha existido ninguna norma legal que haya hecho o haga tal definición
y lo que se sabe es que siempre los servidores de la Administración Pública
central, con la excepción antes indicada, son empleados públicos, como lo son
los de la rama jurisdiccional, así se trate de chofer, celador o aseadora…"”.[5]
Así, el Tribunal adujo que el demandante no tenía la
condición de trabajador oficial. Pero, como tampoco tenía la de empleado
público, porque no había sido “vinculado en forma legal y reglamentaria”,[6]
no era posible condenar al municipio al pago de las prestaciones laborales
causadas durante más de treinta (30) años de prestación de servicios personales
subordinados. Contra esta decisión, el peticionario interpuso el amparo.
4. En la acción de tutela, el peticionario cuestionó el
fallo de segunda instancia, porque en su concepto trató de dilucidar su calidad
de trabajador oficial o empleado público, sin necesidad. Pero a cambio, se
abstuvo de reconocer los efectos jurídicos derivados de la realidad del vínculo
laboral creado entre él y el Municipio. Así expresó la idea:
“la sustanciadora magistrada […]  solo
entra a elucubrar un debate de normas jurídicas que en nada tien[e] que
sustanciarse para demostrar lo que realmente sucedió en el terreno de los
hechos como es la realidad fáctica de la relación laboral que aport[é] con los
medios probatorios y que configuran realmente los extremos laborales entre el
municipio [y] el suscrito de un contrato de tipo verbal que son legales y
v[á]lidos en Colombia”.[7]
Solicitó, en concordancia, que se le tutelaran sus
derechos fundamentales.
La segunda acción de tutela
5. Por otra parte, el señor Carlos Alberto Altahona
instauró acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Galapa (Atlántico) y la
Rectora del Colegio María Auxiliadora de ese Municipio, porque le están “perturbando
[la] estadía” en el lugar en el cual ha trabajado y en el cual ha
permanecido “por más de 30 años”. Piensa que esa perturbación le viola
sus derechos fundamentales a la vida y al debido proceso, pues no cuenta con
ingresos para subsistir y tiene una edad avanzada (sesenta y siete años).[8]
Por tanto, solicita lo siguiente:
“[q]ue se decrete que las entidades
accionadas me han vulnerado [m]is derechos fundamentales invocados, ya que no
puedo salir del lugar que un juez laboral me reconoció como mi sitio de trabajo
[…] y en consecuencia de ello se [m]e ampare ese derecho fundamental
ordenándole a la Administración municipal que se abstenga de violar y oprimirme
con oficios de entrega de inmueble”.[9]
Respuesta de las autoridades accionadas
6. (i) El Alcalde del Municipio de Galapa (Atlántico)
intervino para solicitar que niegue la tutela invocada. Para respaldar su
pretensión, señaló que el demandante “nunca ha estado vinculado laboralmente
ni a la institución educativa MARÍA AUXILIADORA, ni al municipio”. Además,
indicó que la vinculación de los “vigilantes” de las instituciones
educativas “del municipio” sólo puede adelantarla el Departamento, ya
que en la planta de personal del Municipio no figura uno solo de estos cargos.[10]
(ii) Por su parte, la Magistrada Ponente de la Sala Cuarta de Decisión
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla solicitó que se
improcedente la tutela invocada, pues en su criterio la providencia demandada “fue
dictada de acuerdo a la C.P., con base en la ley, de buena fe, ausente de dolo,
no constitutiva de vía de hecho, no arbitraria ni caprichosa”.[11]
La Rectora (o quien haga sus veces) de la institución educativa María
Auxiliadora no intervino en el proceso.[12]
Sentencia
de tutela objeto de Revisión
8.
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó, en única
instancia, la tutela de los derechos invocados por el accionante. Dijo no
advertir vulneración de derechos fundamentales, y para justificar esa
conclusión adujo:
“[e]n efecto, ataca el actor, por este medio
preferente, una decisión judicial, con el argumento de no haberse estudiado en
legal forma el acervo probatorio, respecto del contrato de trabajo que
supuestamente celebró con el Municipio de Galapa, Atlántico, para lo cual esta
acción resulta improcedente, dado que no fue instituida para debatir las
cuestiones propias de los procesos ordinario[s], razón por la cual resulta
extraña al objeto para el cual fue creada. || En tal virtud, resulta impróspera
la reclamación constitucional aquí deprecada”.[13]
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS[14]
Presentación del caso y problema jurídico
1. El señor Carlos Alberto Altahona Noguera pretende
que se le protejan sus derechos fundamentales, supuestamente conculcados de una
parte por la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla, autoridad que decidió desestimar sus pretensiones de
reconocimiento de la relación laboral y de condena subsiguientes. La Sala
Cuarta de Decisión del Tribunal Superior de Barranquilla se opone a la tutela,
con el argumento de que en su decisión inicial no hubo dolo, ni capricho o arbitrariedad.
Y el municipio de Galapa también se opone, con base en que no ha habido
relación laboral, toda vez que el demandante no es ni ha sido empleado público,
y tampoco puede ser trabajador oficial.
2.
En el proceso laboral ordinario concluido, se admitió que el demandante prestó
sus servicios personal y subordinadamente al municipio de Galapa. Pero la Sala
Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal de Barranquilla le niega sus
pretensiones, pues sostiene que no es trabajador oficial y que no demostró su
vinculación legal y reglamentaria.  Eso supone que en su criterio es posible
que una persona preste sus servicios de manera personal y subordinada a favor
de otra, durante un tiempo amplio, pero que no tenga con ella una relación
laboral. De hecho, la Sala demandada del Tribunal, en un apartado de la
providencia cuestionada reconoce al mismo tiempo que no hubo vinculación
laboral, a pesar de que hubiera existido prestación personal del servicio y
subordinación jerárquica. Sostuvo en un aparte de la sentencia:
“se
infiere que el demandante nunca fue vinculado en forma legal y reglamentaria,
menos aún mediante contrato de trabajo. Sin embargo, la prueba anterior
demuestra la prestación de servicios por el demandante, bajo la dirección del
director del citado centro docente (Escuela Mixta de Galapa), quien dice le
indicaba las funciones como celador […], de lo cual sin lugar a dudas se
infiere la subordinación”.[15]
3. Así las cosas, en este punto, la Sala debe resolver
el siguiente problema jurídico: ¿viola una autoridad judicial el derecho de una
persona a acceder a la administración de justicia, a la primacía de la realidad
laboral sobre las formas, al trabajo, al salario y a la seguridad jurídica, al
negarle su pretensión de reconocimiento de un contrato laboral con el Estado
bajo el argumento de que no es trabajador oficial y que no existe prueba en el
proceso de su relación legal y reglamentaria, a pesar de asumir que estaban
probadas la subordinación y la prestación personal del servicio? La Sala piensa
que sí se le violan esos derechos, como pasará a exponerlo.
4. Pero, antes, es preciso indicar que hay otro
problema jurídico por resolver. Al parecer, y de acuerdo con su segunda acción
de tutela,[16] el demandante ha vivido
durante más de treinta (30) años en la sede del establecimiento educativo Escuela Mixta número 1, María Auxiliadora, de
propiedad del municipio de Galapa, al parecer en una pieza interna que ha
convertido en su lugar de habitación, y ahora el municipio quiere lanzarlo. El
peticionario interpone la tutela, en parte, para que no se lo lance a la calle,
mucho menos después de que se le hubieran negado las pretensiones laborales. Aunque
ninguna de las autoridades demandadas se pronunció sobre el punto, y la Sala
advierte que no hay evidencias de que el señor Altahona Noguera viva
actualmente en una propiedad del municipio, ni de que haya sido conminado a
desalojar el sitio, no obstante, la función de la Corte Constitucional está
esencialmente encaminada a unificar la interpretación constitucional, y a
señalar los límites de las actuaciones estatales, tal y como estos están
configurados por los derechos fundamentales. En consecuencia, en este caso,
resolverá otro problema: ¿viola el derecho a la vivienda digna y al mínimo vital
de una persona, que una autoridad pública pretenda desalojarla de un bien
inmueble de propiedad pública, a pesar de que ha vivido en él durante un tiempo
relevante, y esa situación ha sido conocida y al menos tácitamente consentida
por la autoridad, y el lanzamiento supone dejar a la persona en estado de
indigencia? La Corte Constitucional cree que sí, como lo mostrará más adelante.
La Sala estima que la justificación ofrecida en el
fallo objeto de controversia no es suficiente
5. En este caso, como se dijo, lo que está en
discusión no es si el tutelante puede ser considerado trabajador oficial o
empleado público, ni si ha prestado sus servicios de manera personal y
subordinada a favor del municipio de Galapa. Esos dos puntos, a juicio de la
Corte, ya fueron solucionados razonablemente por la Sala Cuarta de Decisión Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla. En cambio, lo que ahora
se discute es, más bien, si la justicia laboral ordinaria puede absolver a un
municipio del reconocimiento y pago de todas las pretensiones intentadas en su
contra por el señor Altahona Noguera, pese a constatar que le prestó sus
servicios de manera personal y subordinada.  La Corte Constitucional cree que no,
por las siguientes razones.
a.    La decisión demandada incidió en diversos derechos
fundamentales del demandante
6. Para empezar, en este caso, la Sala de Revisión
estima que  la autoridad judicial demandada interfirió de manera cierta, con su
fallo, en diversos derechos fundamentales del señor Carlos Alberto Altahona
Noguera. Primero incidió en su derecho a la primacía de la realidad sobre las
formas (art. 53, C.P.); segundo, en su derecho al salario mínimo, vital y móvil
(art. 53, C.P.); tercero, en su derecho a un trabajo digno y justo (art. 25, C.P.); cuarto, en su derecho a acceder a una administración de justicia efectiva (art. 229, C.P.) y; quinto, en su derecho a la seguridad jurídica (art. 2, C.P.). A continuación, la Corte pasa a sustentar estas conclusiones.
7.
En primer lugar, la consecuencia más notoria de la decisión atacada, es su
repercusión en el goce efectivo del derecho fundamental del actor a la primacía
de la realidad sobre las formas laborales (art. 53, C.P.).  En efecto, en virtud de esta garantía fundamental, el Tribunal demandado estaba en la  obligación
de declarar que existía un contrato realidad, si advertía que estaban dados los
elementos esenciales indispensables de todo contrato realidad. Estos elementos,
según lo han entendido la legislación y la jurisprudencia colombianas, son
tres: la prestación personal del servicio, la continuada subordinación o
dependencia y la remuneración periódica.[17] Pero, en este caso, lo
que de hecho ocurrió fue algo distinto. La Sala Cuarta de Decisión Laboral del
Tribunal de Barranquilla constató que el demandante le prestó al Municipio sus
servicios de manera personal, y bajo continuada subordinación, y a pesar de
ello se abstuvo de declarar la existencia de un contrato realidad. Pero su
decisión no se basó en la falta de uno de los elementos esenciales al contrato,
como es la retribución salarial. Porque, por cierto, que el Municipio nunca le
hubiera pagado al demandante una remuneración por los servicios que este le
prestó bajo subordinación, no es suficiente para desvirtuar el carácter laboral
de la relación. El salario (todos los pagos constitutivos de salario) es un
derecho constitucional del trabajador, y se causa jurídicamente tan pronto como
se dé la prestación personal de servicios bajo subordinación. La decisión
cuestionada se fundamentó, más bien, en que el demandante no tenía la condición
de trabajador oficial. Y, como tampoco estaba probada la relación legal y
reglamentaria, entonces no tenía ninguna relación laboral jurídicamente
reconocible. Por eso, porque estaban presentes los dos elementos indispensables
de todo contrato laboral, y a pesar de ello el Tribunal se abstuvo de reconocer
la existencia del vínculo en la realidad, la decisión adoptada intervino en el
derecho a la primacía de la realidad sobre las formas.
8.
En segundo lugar, el fallo demandado afectó el derecho fundamental del
tutelante al salario mínimo vital y móvil (art. 53, C.P.). Porque se abstuvo no sólo de reconocer la realidad del vínculo formado entre el Municipio
y el señor Altahona Noguera, sino también de condenar a aquél al pago de las
prestaciones con carácter salarial a las que tiene derecho toda persona que le
preste a otra sus servicios de manera personal y subordinada. Y, en vista de
que había una relación de prestación de servicios bajo subordinación, su
obligación constitucional era en principio librar esa condena.[18]
La cual, por cierto, no podía reducirse al pago de una remuneración periódica,
sino que debía extenderse hacia todas las prestaciones constitutivas de salario
(primas, vacaciones, cesantías y horas extras). Pues en el contexto de la
Constitución,  como dijo la Corte Constitucional en la sentencia SU-995 de 1999,
el salario está integrado por:
“todas las sumas que sean generadas en virtud de la
labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o
denominaciones que puedan asignarle la ley o las partes contratantes. Así, no
sólo se hace referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el
empleado –sentido restringido y común del vocablo -, sino a todas las
cantidades que por concepto de primas, vacaciones, cesantías, horas extras
–entre otras denominaciones-, tienen origen en la relación laboral y
constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada o el
servicio prestado”.[19]
9. En tercer término, y precisamente debido a que no condenó al
Municipio al pago del salario causado por la existencia en la realidad de un
contrato laboral, la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal de
Barranquilla interfirió asimismo en el derecho del demandante a un trabajo
digno y justo (art. 25, C.P.). Y, más específicamente, en el derecho con el
cual cuenta todo ser humano de no ser víctima de explotación laboral. Porque,
como lo ha reconocido la Corte Constitucional, por ejemplo en la sentencia
T-180 de 2000,[20] la falta de pago de los
salarios y de las demás prestaciones sociales de carácter salarial, equivale no
sólo a una interferencia en el derecho al salario mínimo vital y móvil, sino
también en el derecho a un trabajo digno y justo, entendido como el derecho del
trabajador a no ser explotado.  O, en los términos de la citada sentencia:
“[e]l trabajo lleva implícito el derecho
a obtener una remuneración como contraprestación por los servicios personales
objeto del vínculo jurídico correspondiente (art. 25 y 53 C.P.), no importa bajo qué denominación haya sido establecido aquél, pues el amparo estatal, que
tiene rango de especial en la Constitución, se extiende al trabajo en sí
mismo, en todas su modalidades. || El pago oportuno de esta remuneración, que,
según la Carta, debe ser mínima, vital y móvil, y proporcional a la calidad y
cantidad de trabajo, hace parte del derecho fundamental plasmado en el artículo
25 de la Carta, motivo que explica la procedencia de la acción de tutela para
garantizarlo y hacerlo efectivo cuando está de por medio el mínimo vital del
accionante.
El patrono que omite pagar los salarios
en forma oportuna pero se queda con los frutos de la labor cumplida, explota al
trabajador, ofende su dignidad, afecta su derecho al trabajo y a la digna
subsistencia y pone en peligro la estabilidad familiar. || La falta de pago del
salario es, sin duda, un acto de violencia contra el empleado y los suyos, que
no puede quedar impune ante el Derecho, y definitivamente quien padece por
culpa de la omisión patronal no resulta satisfecho en el plano de sus garantías
constitucionales por las excusas de orden financiero o administrativo que
invoque el empleador. Este, por otra parte, no puede escudarse en su propia
indolencia o incapacidad para pretender que el litigio se tramite ante los
jueces ordinarios, si en un lapso prolongado ha sometido a sus trabajadores a
la condición de efectiva esclavitud, afectando -como lo presume la Corte a
partir de tal hecho- el mínimo vital de esas personas.
10. En cuarto término, la providencia cuestionada intervino también en
el derecho del tutelante a acceder a una administración de justicia efectiva (229, C.P.). Porque aun cuando estudió y decidió el fondo de la demanda ordinaria, neutralizó todos
los efectos jurídicos de los derechos sustanciales del señor Carlos Alberto
Altahona Noguera. Y las personas tienen derecho prima facie a que en
sede judicial; es decir, en la administración de justicia, “sus derechos
produzcan todos los efectos que les atribuye la ley sustancial”.[21]
En este caso, como puede apreciarse sin dificultad, de todos los derechos que
la ley y la Constitución prometían garantizarle al accionante, como trabajador,
no se le garantizó ni uno solo en sede judicial, pese a que se le reconoció que
había prestado sus servicios personales al municipio en forma permanente y subordinada.
11.  Finalmente, con su fallo, la Sala Cuarta Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Barranquilla intervino en el derecho a la
seguridad jurídica del peticionario (art. 2, C.P.).[22]
Porque, el señor Altahona Noguera tenía derecho, como lo tiene todo miembro de
la sociedad, a que en principio el Derecho objetivo fuera observado por sus
destinatarios y aplicado por sus operadores institucionales, y específicamente
para este caso por el Municipio de Galapa y el Tribunal demandado en amparo.[23]
No obstante, en la providencia cuestionada se dejaron de declarar los efectos
que, según la Constitución, la Ley y la jurisprudencia debe en principio producir
toda relación de trabajo dependiente.
b.    La interferencia debía estar justificada de forma
suficiente
12. Ahora bien, en vista de que el fallo acusado interfirió
en todo un haz de  garantías fundamentales, era preciso que el Tribunal
explicitara de manera suficiente, en la providencia o en su defecto en el
proceso de tutela, las razones en virtud de las cuales sacrificó parcialmente
el goce efectivo de las mismas. Porque, como lo ha reiterado esta Corte en
diversas oportunidades, no cualquier interferencia en los derechos
fundamentales es siempre un motivo suficiente para concluir que estos han sido
violados. Ocasionalmente, de hecho, ha admitido que los derechos laborales
derivados de un contrato laboral no produzcan todos sus efectos en sede
judicial. Por ejemplo, en la sentencia C-072 de 1994,[24]
admitió la limitación del derecho a exigir salarios en sede judicial, si el
interesado deja expirar en silencio el término de prescripción establecido en
la ley, y computado de conformidad con la Constitución. Dijo, entonces, que el
artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, que establece los términos de
prescripción, no violaba la Constitución entre otras razones porque:
“[l]as
prescripciones de corto plazo buscan también la seguridad jurídica, que al ser
de interés general, es prevalente (art. 1o. superior).  Y hacen posible la
vigencia de un orden justo (art. 2o. superior), el cual no puede ser jamás
legitimador de lo que atente contra la seguridad jurídica, como sería el caso
de no fijar pautas de oportunidad de la acción concreta derivada del derecho
substancial”.
13. La Constitución no prohíbe entonces que, con sus decisiones, la
Sala Cuarta del Tribunal de Barranquilla interfiera en derechos fundamentales
como los citados. Lo que prohíbe es que la intervención no esté debidamente justificada.
Pues no sobra recordar que la administración de justicia “es función
pública” (art. 228, C.P.), y por eso los jueces deben hacer públicas
las razones en las cuales soportan sus decisiones. Ya que, como se trata
de jueces que obran en el marco de un Estado de Derecho, y deben por lo tanto
sujetar sus actuaciones a la Constitución y la ley, están obligados a dar
cuenta de ello públicamente. Por lo tanto, la siguiente pregunta que debe
abordarse es si el fallo cuestionado se justificó de manera suficiente. Y esta
Corte, luego de examinar la providencia y la respuesta ofrecida en el curso del
proceso de tutela, concluye que no, como pasa a exponerlo enseguida.
c.     Caso concreto. La autoridad demandada no justificó
suficientemente la interferencia
14. En efecto, la Sala de Revisión admite que en
principio los jueces laborales ordinarios deben absolver al Estado de todas las
pretensiones intentadas por una persona que alega tener una calidad, cuando en
el curso del proceso no se demuestra cabalmente que tiene, ha tenido o tenía
esa investidura. Porque de acuerdo con la jurisprudencia vinculante de la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, si alguien provoca un
pronunciamiento de la justicia laboral ordinaria, bajo la creencia de que tiene
un determinado vínculo, y en el proceso no se comprueba, o se comprueba que no
lo tiene, lo imperativo es absolver al ente estatal de las pretensiones edificadas
sobre ese presupuesto equivocado.[25]
15. Y esa respuesta es válida en general, al menos por
dos razones. Primero, porque así lo ha estatuido la Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Laboral, que es el “máximo tribunal de la jurisdicción
[laboral] ordinaria” (art. 234, C.P.), y cuyas decisiones son en principio vinculantes
para todos los jueces laborales ordinarios.[26] Segundo, porque
idealmente todo servidor municipal debe ser empleado público o trabajador
oficial.[27] Por tanto, cuando el
juez advierte que un demandante que alega tener un vínculo con el Estado, le
presta sus servicios personalmente y bajo subordinación, lo razonable es que concluya
que lo tiene en alguna de esas dos calidades. Pero si, se supone, es empleado
público,  en ese caso la justicia laboral no podría proceder a reconocer la
existencia de la relación, y a efectuar las subsiguientes condenas,
esencialmente porque la competencia para emitir esa clase de declaraciones la
tiene la justicia contencioso administrativa.[28] En esos eventos, en
consecuencia, el interesado debería intentar sus pretensiones ante la justicia
contenciosa.
16. Pero esa decisión, por lo que ocurre en la
realidad, no siempre es aceptable. Porque la distinción de los servidores
municipales en empleados públicos y trabajadores oficiales es una distinción formal,
establecida legítimamente en el ámbito del derecho positivo. Sin embargo, no es
una distinción que describa exhaustivamente la realidad.  A menudo el
Estado no cumple con los requisitos establecidos por las formas jurídicas para
beneficiarse de trabajo personal y subordinado, y eso indica que para el Estado
trabajan, además de empleados públicos y trabajadores oficiales, otros trabajadores
atípicos, quienes no por serlo dejan de recibir la protección del Estado. Y
aunque el derecho no siempre está preparado técnicamente para responder ante
hipótesis de esa naturaleza, en nuestro contexto por ejemplo hay una copiosa
jurisprudencia del Consejo de Estado que pretende evitar el desconocimiento de
los derechos laborales de quienes han ejercido irregularmente la investidura de
funcionario público. Se trata de la jurisprudencia sobre los llamados ‘funcionarios
de hecho’, [29] figura acuñada
inicialmente en el Derecho francés,[30] que en Colombia ha sido
reconocida por lo menos desde una sentencia del dieciséis
(16) de agosto de mil novecientos sesenta y tres (1963), con ponencia del Consejero
Jorge de Velasco Álvarez. En esa ocasión, al decidir que una persona tenía
derecho al reconocimiento y pago de sus prestaciones laborales por haber
desempeñado un cargo público, a pesar de haberlo hecho durante un tiempo en el
cual estaba jurídicamente desprovisto de su investidura de servidor público, dijo:
“[l]a
Sala estima que, a pesar de la irregularidad de que Chocontá Cruz hubiera
seguido desempeñando su cargo con una orden de suspensión, es lo cierto que
prestó sus servicios al Estado y que tales servicios deben serle pagados pues,
por una parte el sueldo es una contraprestación de servicios y por otra las
primas que cobra son parte del salario.
[…]
El
artículo 17 de la Constitución Nacional estatuye que el trabajo goza de la
especial protección del Estado. Esta protección abarca, a más del derecho a
trabajar, el que el trabajador reciba la remuneración que al cargo que
desempeña le haya sido fijada por la ley. || Es claro que Chocontá Cruz era un
funcionario de hecho pues que, de acuerdo con la doctrina, tales funcionarios
son aquellos que desempeñan un cargo en virtud de una investidura irregular.
"La irregularidad de la investidura  dice el tratadista Sarria  puede ser
por efecto de origen o causa, como cuando se nombra a un empleado que no llena
las calidades que exige la ley; o cuando habiéndosele otorgado inicialmente con
regularidad la condición o investidura de empleado, la pierde luego y sigue sin
embargo en ejercicio de sus funciones, bien sea por ministerio de la ley o bien
por circunstancias de hecho no previstas por las leyes"”.[31]
17. Así las cosas,  para esta Sala es claro que en la
realidad los municipios, y el Estado en general, en ocasiones se benefician de
trabajo personal y subordinado sin satisfacer las condiciones jurídicas,
establecidas en la Constitución y la ley, como indispensables para una
vinculación laboral en forma. Pero eso no significa que no haya vínculo
laboral. Aceptar que sólo por la inobservancia de las formas jurídicas de
vinculación en regla, puede ser desvirtuado por completo el carácter laboral de
una relación de prestación de servicios personales y subordinados, es
concederle primacía a la forma sobre la realidad. Y eso es tanto como desconocer
la Constitución. Porque esta última ordena justamente lo contrario: concederle
primacía a la realidad sobre las formas (art. 53, C.P.). Por tanto, cuando la justicia laboral advierte que una persona le ha prestado sus
servicios personal y subordinadamente a un municipio, pero no tiene la
investidura de trabajador oficial, no puede simplemente absolver al municipio.
Podría hacerlo si con seguridad el demandante es empleado público, pues en ese
caso este tendría la oportunidad de ventilar sus pretensiones en la
jurisdicción competente: la justicia contencioso administrativa. Pero si hay
buenas razones para concluir que el peticionario no es ni trabajador oficial ni
empleado público, la justicia laboral debe decidir el fondo de la cuestión de
manera congruente: establecer si hubo relación de trabajo personal y
subordinado, y en caso afirmativo condenar al municipio al pago de los
emolumentos laborales dejados de cancelar.
18. De hecho, así es como deben resolverse los
conflictos semejantes al planteado en esta ocasión, según lo ha reconocido la
Corte Constitucional, expresamente, en la sentencia C-555 de 1994.[32]
En esa oportunidad, debía examinar la constitucionalidad de un precepto que
establecía una diferencia de trato entre dos clases de docentes vinculados con
el Estado: a unos les confería la categoría de contratistas, y a otros la
categoría de empleados públicos.  La Corte advirtió, en ese contexto, que el
precepto no era contrario a la Constitución, pero que si los contratistas
efectivamente tenían una relación de trabajo dependiente con el Estado, aun
cuando no fueran empleados públicos o trabajadores oficiales, tenían derecho a
que se les respetaran las garantías consagradas en la Constitución. Dijo,
entonces, en un aparte que merece citarse en su extensión:
“[s]i el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo
encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador
al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP. Sin
embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status
de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El
principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por
los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance
de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para
acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el
nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un
determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la
correspondiente disponibilidad presupuestal.
El mencionado principio agota su cometido al
desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que
hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a
particulares como al Estado mismo. Su finalidad no puede dilatarse hasta
abarcar como función suya la de aniquilar las que son formalidades sustanciales
de derecho público. || Las formalidades sustanciales de derecho público,
traducen principios de organización del Estado de Derecho, indisponibles para
las autoridades que les deben acatamiento y que ninguna práctica, por
generalizada que sea, es capaz de sustituir o derogar. La Corte se ocupará
brevemente de esta materia.
[…]
La mera prestación de trabajo, así beneficie al
Estado, se comprende, aparte de calificarse como relación laboral y derivar de
ella los derechos contemplados en las normas que la regulan, no coloca a la
persona que la suministra en la misma situación legal y reglamentaria en la que
pueda encontrarse otra persona que desempeña como empleado público una
actividad similar. Admitir que ello pudiera ser así, significaría hacer caso
omiso de: (1) la existencia de un acto administrativo que ordene la respectiva
designación, que es sustituido por una simple práctica realizada al margen de
las condiciones constitucionales y legales que deberían darse para poder
producir la vinculación; (2) la posesión para tomar el cargo, de modo que
sigilosamente pueden ingresar al servicio público personas que no asumen
públicamente el compromiso de obedecer la Constitución y las leyes; (3) la
planta de personal que no contempla el empleo o cargo que mediante la vía de
hecho pretende consolidarse; (4) la disponibilidad presupuestal para atender el
servicio, con lo cual se pueden generar obligaciones que superan las
posibilidades fiscales, además por parte de personas y autoridades no
autorizadas para gravar el erario público y a través de procedimientos no
democráticos ; (5) las regulaciones generales que gobiernan el ejercicio de las
responsabilidades públicas y la forma de remunerarlas, las cuales son
sustituidas por estipulaciones que, por desconocer el régimen legal,
representan una invasión de poderes que son del resorte del Congreso, las
Asambleas o los Concejos, o de otras autoridades.
La protección del trabajo al cual apunta el principio
de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los
sujetos de las relaciones laborales, se logra mediante la calificación de la
relación cuestionada como laboral. Su reivindicación en el plano laboral
administrativo como "legal y reglamentaria", trasciende el ámbito
propio del principio y sólo se obtendría, de conformidad con lo precedentemente
expuesto, al costo de desvertebrar la estructura del Estado de Derecho.
Asegurada la indicada protección al trabajo, la pretendida homologación del
supuesto fáctico derivado de la prestación efectiva de la actividad docente
desplegada a través de un procedimiento contractual, a una situación legal y
reglamentaria, resulta notoriamente nociva en términos institucionales”.
18. En suma, si la realidad de quienes prestan sus
servicios personal y subordinadamente a favor de los municipios se dividiera únicamente
entre empleados públicos y trabajadores oficiales, sería válido que la justicia
ordinaria absolviera a los entes territoriales de las pretensiones laborales
elevadas por quien no fuera trabajador oficial. En ese escenario ideal, sería
la justicia contenciosa la encargada de decidir el conflicto del demandante.  Pero
ya se vio que esa división no es la única que se presenta. Hay otras formas de
vinculación irregular, que merecen de cualquier modo la misma protección que
los derechos fundamentales les dispensan a todas las relaciones laborales. Y en
este caso, de hecho, hay una muestra clara de ello. Primero, porque  el
señor Carlos Alberto Altahona no es trabajador oficial.  Segundo, porque
hay razones palmarias para concluir que tampoco es empleado público. En
efecto, el demandante no ha tomado posesión del cargo, y la Constitución
expresamente presupone el cumplimiento de esa exigencia para el ejercicio de
cualquier empleo público, cuando dice, en el artículo 122, que la persona, “[a]ntes
de tomar posesión del cargo […] deberá declarar, bajo juramento, el monto de
sus bienes y rentas”.[33] Pero, además, el señor
Altahona Noguera tampoco ha prestado el juramento de defender la Constitución y
la ley y de cumplir los deberes de su cargo, que son requisitos indispensables
para ejercer un empleo público, de acuerdo con el artículo 122 de la
Constitución: “[n]ingún servidor público entrará a ejercer su cargo sin
prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los
deberes que le incumben”. Y, por último, en el proceso ordinario no hay
pruebas de que se hubieran dado los demás requisitos, que la Sección Segunda
del Consejo de Estado ha juzgado imprescindibles para determinar si un sujeto
es empleado público, a saber:
“1) La existencia del empleo en la planta de personal
de la entidad, porque no es posible desempeñar un cargo que no existe (artículo
122 de la Constitución Política); 2) La determinación de las funciones propias
del cargo (artículo 122 de la Constitución Política); y 3) La previsión de los
recursos en el presupuesto para el pago de gastos que demande el empleo;
requisitos éstos sin los cuales no es posible hablar en términos de empleado
público, a quien se le debe reconocer su salario y sus correspondientes
prestaciones sociales”. [34]
Sin embargo, está claro que le ha prestado sus
servicios personalmente y bajo subordinación al municipio de Galapa. Incluso
esta circunstancia fue expresamente reconocida por la Sala Cuarta de Decisión
del Tribunal de Barranquilla, en su providencia de segunda instancia. Esa
realidad debe tener algún efecto, aunque no se ajuste a las formas apropiadas
de vinculación, porque así lo demanda la Constitución. La pregunta es si la
justicia laboral debe ser quien proteja esa realidad y le confiera los efectos
sustanciales debidos.
19. Y la respuesta es que sí, al menos por dos razones.
Primero, porque en la realidad hay un contrato laboral (contrato realidad), y el
artículo 2° del Código Procesal del Trabajo contempla como competencia de la “Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral
y de seguridad social” la de conocer
de “1.  Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en
el contrato de trabajo”. Pero, segundo, porque así lo ha interpretado
también la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de la
competencia que le atribuyó expresamente la Constitución en el artículo 256,
numeral 6, de “[d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las
distintas jurisdicciones”, en una decisión reciente, al resolver un
conflicto de competencia suscitado entre la jurisdicción laboral y la
contenciosa, a propósito de un caso en el cual una persona reclamaba, como en
este, el reconocimiento de un contrato realidad a su favor. La Sala
Disciplinaria remitió las diligencias a la justicia laboral ordinaria:
“[p]ara la Sala, estudiadas y analizadas las
pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub-examine, no cabe duda que en
el caso en particular, corresponde la misma a una demanda de carácter laboral
para que se declare la existencia de un contrato de trabajo y se cancelen varias
acreencias laborales con la respectiva indexación.  || Y en aras a resolver,
surge la necesidad de establecer si el actor de dicha demanda es trabajador
oficial o empleado público. Cotejados los hechos, pretensiones y pruebas de la
demanda para poder dirimir el conflicto de competencia, es del caso señalar que
el demandante no tiene la calidad de empleado público.
[…]
De allí que […] se concluye que el presente caso se
trata de un conflicto netamente derivado de un contrato de trabajo, en el cual
el demandante pretende que se declare que entre él y el DEPARTAMENTO DE LA
GUAJIRA existió una relación laboral bajo la modalidad de contrato de
trabajo a término fijo o indefinido, según las afirmaciones realizadas  por el
demandante en su libelo demandatorio y que como consecuencia de ello, se
condene a la entidad antes nombrada  demandada, al pago de las
prestaciones sociales legales, factores salariales convencionales y
prestaciones sociales convencionales no reconocidas al actor; consecuencia de
lo anterior queda claro que la competencia para conocer del conflicto de
jurisdicción aquí analizado, debe adscribirse a la Jurisdicción Ordinaria
Laboral, representada en este caso por el Juzgado segundo Laboral del Circuito
de Riohacha”.[35]
20. En vista de ello, la decisión de absolver al
municipio de Galapa, sólo porque el demandante no es trabajador oficial sacrifica
injustificadamente los derechos del señor Carlos Alberto Altahona Noguera a la
primacía de la realidad sobre las formas (art. 53, C.P.); al salario mínimo, vital y móvil (art. 53, C.P.); a un trabajo digno y justo (art. 25, C.P.); a acceder a una administración de justicia efectiva (art. 229, C.P.) y a la seguridad jurídica (art. 2, C.P.). Y ese es un defecto de la providencia, pues
equivale a una vulneración directa de la Constitución.[36]
Este, de hecho, puede ser fruto de la omisión de las normas constitucionales,[37]
sin siquiera tomarlas en cuenta en el razonamiento jurídico (ni explícita ni
implícitamente),[38] o de tomarlas en cuenta
al menos implícitamente, pero darles un alcance restringido sin justificación
suficiente.[39] Esto último fue lo que
ocurrió en este caso.
Así las cosas, la Corte debe establecer si la tutela
es procedente para tutelar los derechos violados.
d.
En este caso, la
tutela es procedente para cuestionar la providencia judicial
21. En efecto, para empezar, (i) la
problemática tiene relevancia constitucional, pues en este caso debe decidirse si
la Constitución prohíbe –como lo sugiere el demandante- que una decisión
judicial reconozca que una persona prestó sus servicios de manera personal y
subordinada a favor de otra, pero no declare la existencia de un contrato
laboral realidad ni condene a la parte beneficiada al pago de las prestaciones
laborales correspondientes, porque no se cumplieron las formas de contratación,
exigidas en la ley para vincular servidores públicos. El examen de fondo de
este punto es constitucionalmente relevante, a juicio de esta Sala, pues
permite contribuir en la interpretación de, por lo menos, los derechos
fundamentales a la primacía de la realidad sobre las formas (art. 53, C.P.), y al acceso a la administración de justicia (art. 229, C.P.). Y, posiblemente, también facilita el dilucidar el alcance que debe tener el derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas (art. 25, C.P.), al salario (art. 53, C.P.), a prevalencia del derecho sustancial (art. 229, C.P.) y a la seguridad jurídica (art. 2, C.P.).
22. Por otra parte, (ii) en este caso, aunque el demandante no
interpuso el recurso de casación, de acuerdo con la sentencia T-1031 de 2001,[40]
cuando el juez de tutela efectúa el enjuiciamiento de una providencia en la
cual se ha adoptado una interpretación que aparece contraria a los preceptos de
la Constitución, los principios de supremacía normativa de la Carta, de
prevalencia de lo sustancial sobre lo adjetivo y de garantía de los derechos
fundamentales le deparan la competencia para declarar procedente la acción de
tutela, a pesar de que no se haya interpuesto el recurso de casación. En
efecto, en la citada sentencia, la Corte Constitucional consideró que debía
estudiarse de fondo una tutela contra providencias judiciales a pesar de que no
se hubiera agotado el recurso extraordinario de casación, porque estaba
palmariamente demostrado que las sentencias penales cuestionadas habían
adoptado una decisión en desconocimiento de lo prescrito por el Estatuto
Superior y, especialmente, por los derechos fundamentales. Y, en este caso, ocurre
lo mismo.
23. Adicionalmente, la Sala estima que (iii) sí
se cumple con el requisito de la inmediatez, ya que la acción de tutela se
interpuso el diecinueve (19) de noviembre de dos mil diez (2010), contra una
providencia expedida el treinta (30) de julio de dos mil diez (2010), término
breve para cuestionar un fallo judicial.  Por lo demás, la Corte Constitucional
constata que (iv) en este caso no se trata simplemente de
irregularidades procesales, relacionadas con el trámite de la pretensión. Y (v)
considera que el peticionario identificó de manera suficiente los hechos sobre
los cuales se edifica el problema jurídico. En esencia, indicó que a pesar de
haberse constatado que tenía una relación laboral con el municipio de Galapa,
el Tribunal se abstuvo de reconocer la relación laboral y de condenar al ente
territorial al pago de los emolumentos dejados de percibir a lo largo de todos
estos años de trabajo gratuito. (vi) Finalmente, la sentencia demandada no es
de tutela.
e.     Decisión y órdenes
24.
Por todo lo anterior, la Corte Constitucional, la Sala Primera de Revisión
revocará el fallo de tutela dictado por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia expedido el doce (12) de enero de dos mil once (2011), y en
su lugar concederá el amparo de los derechos fundamentales del señor Carlos
Alberto Altahona Noguera.  En consecuencia, la Corte Constitucional dejará sin
efecto la providencia expedida el treinta (30) de julio de dos mil diez (2010)
por la Sala Cuarta de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla, y en su lugar le ordenará a esa autoridad que  en el
término máximo de los veinte (20) días siguientes a la notificación de este
fallo, expida una nueva sentencia que se ajuste a lo dispuesto en esta
sentencia.
Sobre el segundo problema jurídico. El demandante tiene derecho a
no ser conducido hacia la indigencia y a conservar su vivienda, al menos hasta
que tenga posibilidades de proveerse otra en condiciones dignas
25. Ahora bien, el tutelante también le pide al juez
constitucional que le proteja su derecho a permanecer en el lugar de habitación,
que es de propiedad del municipio de Galapa, y donde al parecer ha vivido por más
de treinta (30) años, durante los cuales ha prestado sus servicios de manera
personal y subordinada a ese ente territorial. Aunque hay evidencia de que el
peticionario vive con su familia en un espacio dentro de la Escuela Mixta
número 1, María Auxiliadora, a la cual le ha prestado sus servicios  de
celaduría, lo cierto es que no hay pruebas de
que el señor Altahona Noguera haya sido conminado a desalojar el sitio. No
obstante, por dos motivos es procedente estudiar el fondo del asunto, y librar
las órdenes congruentes con las consideraciones que emanen de ello. Primero,
porque la función de la Corte Constitucional está esencialmente encaminada a unificar
la interpretación constitucional, y a señalar los límites de las actuaciones
estatales, tal y como estos están configurados por los derechos fundamentales.
Segundo, porque en todo caso el municipio no se pronunció sobre ese punto, y en
virtud del deber de presumir la buena fe (art. 83, C.P), y de presumir la veracidad de los enunciados de la tutela (art. 20, Dcto 2591 de 1991), la
Corte Constitucional debe tenerlos por ciertos.
26.
En consecuencia, aparentemente la Sala tiene ante sí el caso de una persona que
pretende ser desalojada por una autoridad pública de un espacio que ocupa en un
bien inmueble de propiedad estatal, en el cual ha vivido durante un tiempo
relevante, con el conocimiento y aceptación al menos tácita  por parte de la
respectiva autoridad. No obstante, para la Corte Constitucional el caso es
mucho más complejo. Porque la persona que pretende ser lanzada cuenta con
sesenta y siete (67) años de edad, se ha desempeñado como vigilante de una
escuela pública durante por lo menos treinta de ellos, y a lo largo de los
cuales no ha tenido ningún ingreso permanente. Es decir, que el caso es, en
realidad, el de una persona en una edad avanzada, que está a punto de ser
puesta en condiciones de indigencia. Es muy importante preguntarse, en este
caso, si la Constitución le ofrece alguna protección. Y el concepto de esta
Corte es que sí se la ofrece.
27.
En efecto, según la Constitución, “[t]odos los colombianos tienen derecho a
vivienda digna” (art. 51). Por tanto, el Estado tiene la obligación de
cubrir cabal y plenamente  el derecho de todo colombiano a contar con una
vivienda digna. Lo cual no quiere decir, sin embargo, que el cumplimiento
completo de esa obligación puede exigírsele de inmediato, o en períodos breves.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales dispone, a
este respecto, que los Estados partes se obligan es a lograr progresivamente
la plena efectividad de los derechos allí reconocidos, dentro de los cuales
está el derecho a la vivienda adecuada (art. 2.1.).[41]
Y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado que
el carácter progresivo de esas obligaciones “constituye un reconocimiento
del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos,
sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de
tiempo”.[42] La Corte Constitucional
ha recogido ese entendimiento, y, así, por ejemplo en la sentencia C-507 de
2008 dijo:
“la Constitución admite que la
satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de
recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por
ello, dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales
está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva’”.[43]
28. Sin embargo, que el Estado pueda cubrir
progresivamente todos los ámbitos prestacionales de, por ejemplo, el derecho a
la vivienda digna, no puede malinterpretarse, en el sentido de que el Estado
cuenta con la autorización para privar a los derechos sociales, económicos y
culturales de cualquier efecto inmediato. El Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales,[44] la doctrina
internacional más autorizada en la materia[45]  y la Corte
Constitucional coinciden en que –como lo expresó esta última en la sentencia
C-671 de 2002-[46]  algunas de las
obligaciones asociadas a los derechos sociales, económicos y culturales deben
cumplirse en períodos breves o de inmediato:
“el mandato de progresividad no debe ser
entendido como una justificación de la inactividad del Estado en la protección
de esos derechos. Por el contrario, el Estado colombiano tiene claros
compromisos internacionales y constitucionales en relación con los derechos
sociales prestacionales, como la salud. De un lado, el Estado tiene la
obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa
realización de ese derecho.
De otro lado, existen unos contenidos
mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe
garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al
reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de
esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no
excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea
posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal
y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad.
Finalmente,
el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel
de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de
derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente
al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional,
y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas
razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho
social prestacional”.[47]
29. En consecuencia, al derecho a la vivienda
apropiada están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el corto
plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[48]
En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves
de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i)
garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a
todos sus titulares;[49] (ii) iniciar
cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho[50]
–como mínimo, disponer un plan-;[51] (iii) garantizar
la participación de los involucrados en las decisiones;[52]
(iv) no discriminar injustificadamente;[53] (v) proteger
especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de
vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[54]
(vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del
derecho[55] y (vii) no
retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.[56]
30. Pues bien, en este caso el demandante reclama el
cumplimiento de una de esas obligaciones, pues estima que puede quedarse sin
vivienda digna a pesar de encontrarse sumido en una situación de vulnerabilidad
notoria, debida no sólo a su avanzada edad, sino también a su pobreza. Usa la
tutela para ello, y la Corte estima que es procedente, por tratarse de la
exigencia de una obligación que debe cumplirse de inmediato.[57]
Y la usa, además, de un modo acertado, porque en efecto su derecho a la
vivienda digna es desconocido, cada vez que el municipio le exige que desaloje
el espacio que ha habitado durante todo este tiempo, sin ofrecerle a una
persona en sus condiciones una alternativa viable de vivienda, que le garantice
condiciones dignas. La Sala, por lo tanto, tutelará también el derecho a la
vivienda digna. Y le ordenará al municipio de Galapa que se abstenga de
adelantar acciones encaminadas a desalojar al señor Carlos Alberto Altahona
Noguera del bien que ha habitado durante todos estos años, mientras éste pueda
proveerse una alternativa de vivienda en condiciones de dignas similares o
mejores a las que ha tenido en el lugar de habitación del cual quiere
lanzarlo.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
el fallo de tutela dictado por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia expedido el doce (12)
de enero de dos mil once (2011). En su lugar, CONCEDER
la tutela de los derechos fundamentales a la
primacía de la realidad sobre las formas; al salario mínimo, vital y móvil; a
un trabajo digno y justo; a acceder a una administración de justicia efectiva,
a la seguridad jurídica y a la vivienda digna.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS el fallo expedido el treinta (30) de julio de dos mil diez (2010) por la
Sala Cuarta de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla, en el proceso iniciado por Carlos Alberto Altahona Noguera contra
la Alcaldía Municipal de Galapa, con número de radicación 24841- (A). En su
lugar, ORDENAR a esa autoridad que: i. en el término
máximo de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia,
expida un nuevo fallo ajustado a lo dispuesto en esta sentencia; ii. tan
pronto lo expida, remita copia del mismo a la Sala primera de Revisión de la
Corte Constitucional.
Tercero.- ORDENAR al Alcalde Municipal de Galapa, o a quien haga sus veces, que se
abstenga de adelantar actos encaminados a desalojar al señor Carlos Alberto
Altahona Noguera del lugar donde ha vivido durante por lo menos los últimos
treinta años, y que está ubicado en la Escuela Mixta número 1, María
Auxiliadora. Esta orden tendrá vigencia por lo menos hasta que éste pueda
proveerse una alternativa de vivienda con similares o mejores condiciones que
las que tiene el lugar de habitación del cual pretende no ser lanzado.
Cuarto.- Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En el
proceso de revisión del fallo de tutela proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el doce (12) de enero de dos mil once
(2011), dentro de la tutela presentada por Daniel Amado Morales González contra
la Alcaldía Municipal de Galapa (Atlántico), la Rectora del Colegio María Auxiliadora de ese Municipio y la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla.
El proceso en referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Tres, mediante Auto proferido el diecisiete (17) de marzo de dos mil
once (2011).
[2] Inicialmente, la acción de tutela dirigida contras las
providencias judiciales fue instaurada ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Atlántico. No obstante, esta autoridad decidió remitir las diligencias, por
reparto, a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Folio 21, Cuaderno principal de la primera tutela. Por otra parte, la acción dirigida contra la Alcaldía Municipal de Galapa y la Rectora del Colegio María Auxiliadora fue presentada al
principio ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Galapa. Sin embargo, el
Juzgado estimó que por tratarse de una acción de tutela dirigida en realidad también
contra el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, la autoridad
competente para conocer del amparo era la Corte Suprema de Justicia y, en ese sentido, decidió remitirle las actuaciones. Folio 50, cuaderno
principal de la segunda tutela. Una vez radicadas ambas acciones de tutela en
cabeza de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, esta decidió acumularlas para resolverlas de manera conjunta. Folio 4, segundo
cuaderno de la segunda tutela.
[3] Folio 8. Cuaderno principal de la segunda tutela. El fallo de
primera instancia en el proceso ordinario está en los folios 4 a 8 de este cuaderno.
[4] Folio 9. Cuaderno principal de la primera tutela. El fallo de
segunda instancia en el proceso ordinario está en los folios 4 a 14 de este cuaderno.
[5] Folios 12 y 13. Cuaderno principal de la primera tutela. Cita
de la sentencia expedida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el veintiséis (26) de febrero de mil novecientos ochenta y cinco (1985), expediente
7475 de Asuntos Municipales (MP. Joaquín Vanin Tello).
[6] Folio 9. Cuaderno principal de la primera tutela.
[7] Folios 1 y 2. Cuaderno principal de la primera tutela.
[8] Folio 1. Cuaderno principal de la segunda tutela.
[9] Folio 2. Cuaderno principal de la segunda tutela.
[10] Folio 12. Segundo cuaderno de la primera tutela.
[11] Folio 55. Segundo cuaderno de la primera tutela.
[12] Aunque fue vinculado. Folio 8. Segundo cuaderno de la segunda
tutela.
[13] Folio 17. Segundo cuaderno de la segunda tutela.
[14] Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo
de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.
[15] Folio 9. Cuaderno principal de la primera tutela.
[16] La cual se acumuló mediante auto del trece (13) de diciembre de
dos mil diez (2010), expedido por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Folio 4, cuaderno de segunda instancia de la segunda acción de tutela.
[17] El
artículo 22.1 del Código Sustantivo del Trabajo define el contrato laboral así:
“[c]ontrato de trabajo es aquel
por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra
persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de
la segunda y mediante remuneración”.
Así, en la sentencia C-397 de 2006 (MP. Jaime Araújo Rentería. Unánime), esta
Corte concluyó que resultaba constitucionalmente aceptable definir la relación
laboral entre particulares mediante esos elementos. En esa ocasión, lo hizo a
propósito de una acción pública interpuesta contra el citado precepto por
consagrar la subordinación como elemento de la esencia del contrato laboral.
Asimismo, en la sentencia C-154 de 1997 (MP. Hernando Herrera Vergara.
Unánime), al resolver una acción pública
contra el precepto que capacita al Estado para celebrar contratos de prestación
de servicios con personas naturales, la Corte concluyó que no violaba por sí mismo el derecho a la primacía de la
realidad sobre las formas, especialmente porque si se daban los elementos
esenciales del contrato realidad, entonces el contrato de prestación de
servicios derivaba en un contrato laboral. Y, como elementos esenciales, señaló
los siguientes: “[e]n
efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación
personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración
como contraprestación del mismo”.
[18] Sentencia C-154 de 1997 (MP. Hernando Herrera Vergara.
Unánime), antes citada. La Corte Constitucional dijo, entonces, que los contratos de prestación de servicios con personas naturales no eran de suyo
inconstitucionales, entre otras razones porque si se demuestra en realidad que “la existencia de una relación laboral que implica una actividad
personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razón a
la función desarrollada, lo que da lugar […] al derecho al pago de prestaciones
sociales a cargo de la entidad contratante”.
[19] Sentencia SU-995 de 1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Eduardo
Cifuentes Muñoz). En esa ocasión, la Corte Constitucional concedió las tutelas interpuestas por varios trabajadores al servicio de
un municipio, a quienes se les había dejado de pagar no sólo la remuneración
salarial propiamente dicha, sino también ciertas primas periódicas a las que
tenían derecho. La Corporación condenó al municipio a que les pagara el salario
debido, y entendió por salario no sólo el sueldo de los servidores, sino
también las primas adeudadas.
[20] (MP. José Gregorio Hernández Galindo). Luego, esa misma
providencia fue reiterada, entre otras, en las sentencias T-1118 de 2000 (MP.
Alejandro Martínez Caballero), T-818 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y
T-358 de 2005 (MP. Jaime Araújo Rentería).
[21] Ese derecho está planteado de modo general (para toda persona)
en el artículo 1° de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, al decir que la Administración de Justicia está configurada para “hacer
efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en [la Constitución y las leyes]”. Su linaje constitucional fue reconocido por
esta Sala en la sentencia T-084 de 2010,  al tutelar entre otros el
derecho a acceder a la justicia efectiva de un trabajador, tras advertir que en
sede judicial sus derechos no produjeron todos los efectos establecidos por la
ley sustancial, y sin justificación suficiente. De allí proviene la cita
expuesta en el cuerpo de la providencia.
[22] La Constitución dice, en el artículo 2°, que las autoridades de
la República están instituidas –entre otras- para “asegurar” el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares.
[23] Dice Antonio Pérez Luño que en virtud del derecho a la seguridad
jurídica, el Estado tiene el correlativo deber de exigir “cumplimiento del
Derecho por sus destinatarios y especialmente por los órganos de aplicación”.
Ver, Pérez Luño, Antonio Enrique: “Seguridad jurídica”, Garzón Valdés, Ernesto
y Francisco J. Laporta (Eds): El derecho y la justicia, Enciclopedia
Iberoamericana de Filosofía, Madrid, Trotta, 1996, p. 483.
[24] (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime).
[25] Así lo dispuso la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, por ejemplo, en sentencia del once (11) de agosto de dos mil cuatro
(2004), Radicado 21494, (MP. Isaura Vargas Díaz). En esa
ocasión la Sala de Casación Laboral se abstuvo de casar un fallo en el cual el
Tribunal había decidido absolver a la parte demandada en vista de que no se
había probado la alegada calidad de trabajador oficial del demandante. Dijo, en
ese punto, entonces que quien había emitido el fallo recurrido, al absolver a
la parte demandada, “no incurrió en violación de los
artículos 42 de la Ley 11 de 1986 y 292 del Decreto Legislativo 1333 de 1986,
al considerar que no se demostró la condición de trabajadora oficial de la demandante,
habida cuenta que lo que pretende la censura es establecer tal calidad por el
hecho de que  desarrolló labores de aseo y trabajó en una obra pública”.  También lo hizo en sentencia del treinta y uno (31) de enero de dos
mil seis (2006), Radicado 25504, (MP. Gustavo José Gnecco Mendoza), esta vez al
casar un fallo en el cual se había condenado a la parte demandada a pagar
determinadas prestaciones derivadas del contrato laboral, porque la Corte Suprema consideró que la calidad de trabajador oficial del demandante no estaba
acreditada.
[26] En la sentencia T-698 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes), la Corte Constitucional ratificó que los jueces laborales ordinarios tienen la obligación prima
facie de estarse a lo resuelto por el máximo tribunal de la justicia ordinaria
que es la Corte Suprema de Justicia. Esto lo dijo al conceder la acción de
tutela contra una providencia judicial, porque encontró la Corte que había desconocido la jurisprudencia sentada por la Sala Laboral de la Corte Suprema en punto a los criterios para establecer si un trabajador
del Estado podía ser clasificado como empleado público o trabajador oficial.
[27] El
artículo 292 de ese Estatuto es claro en este aspecto, pues dice: “[a]rtículo 292º.- Los servidores municipales son empleados
públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de
obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los
establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempañadas
por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”.
[28] Ver, por ejemplo, la sentencia C-154 de 1997 (MP. Hernando
Herrera Vergara. Unánime), antes citada.
[29] Véanse, entre otras, la sentencia del doce (12) de mayo de dos
mil cinco (2005), expedida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, Radicado 05001-23-31-000-1999-00109-01(190-04), (CP. Jesús María Lemus
Bustamante); la sentencia del veintiséis (26) de marzo de dos mil nueve (2009),
expedida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, Radicado 25000-23-25-000-2004-03773-01(689-06), (CP. Luis Rafael Vergara
Quintero).
[30] Perelman, Chaïm: La lógica jurídica y la nueva retórica,
Trad. Luis Diez-Picazo, Madrid, Civitas, pp. 219 y ss.
[31] Sentencia del dieciséis (16)
de agosto de mil novecientos sesenta y tres (1963), Sala de Negocios
Generales del Consejo de Estado, (MP. Jorge de Velasco Álvarez).
[32] (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime)
[33] Sentencia del veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve
(2009), Sección Tercera del Consejo de Estado, Radicado 44001-23-31-000-2008-00171-01(36544), (CP. Mauricio Fajardo Gómez). En esa oportunidad debía
decidir, entre otros puntos, si  una persona había ejercido regularmente un
encargo a pesar de no haberse posesionado, y concluyó que no, porque en su
criterio “resulta necesario e indispensable que todo servidor público para
iniciar el desempeño de una función pública ha de satisfacer el requisito de la
posesión en el cargo correspondiente”.
[34]
Sentencia del seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008),
Sección Segunda, Subsección A, Radicado 23001-23-31-000-2002-00244-01(2152-06).
[35] Sentencia
del veintiséis (26) de julio de dos mil diez (2010), Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,  Rdo No. 110010102000201001771 00 (CP. Henry Villaraga
Oliveros).
[36] Defecto caracterizado inicialmente como sustantivo, en la sentencia
SU-1722 de 2000 (MP Jairo Charry Rivas. SV. Fabio Morón Díaz,
Álvaro Tafur Galvis y Cristina Pardo Schlesinger). En esa ocasión
concedió diversas tutelas contra providencias de la justicia penal, en las
cuales se les agravó la pena a apelantes únicos bajo el pretexto de que
concurrían el recurso de apelación y el grado jurisdiccional de consulta. La Corte Constitucional señaló que desconocer la disposición constitucional que expresamente
prohíbe al superior funcional “agravar la pena impuesta cuando el condenado
sea apelante único” (art. 31, C.P.), suponía un defecto sustantivo. Pero al menos desde la sentencia T-949 de 2003 (MP
Eduardo Montealegre Lynett), la Corte empezó a reconocerle autonomía
conceptual. En esa ocasión, al estudiar una tutela contra providencias penales
que habían condenado a una persona erróneamente, como resultado de una
suplantación palmaria, la Corte reiteró lo dicho por la jurisprudencia en torno
a los defectos sustantivo, fáctico, procedimental y orgánico, pero mencionó
otros defectos adicionales, entre los cuales incluyó el derivado del
desconocimiento de una norma constitucional aplicable al caso. Luego, en la
sentencia C-590 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño. Unánime), al estudiar una
acción pública contra una disposición legal que aparentemente proscribía la
acción de tutela contra fallos dictados por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional incluyó definitivamente a la violación directa de un precepto constitucional en el conjunto de defectos
autónomos que justifican la presentación de una tutela contra providencias
judiciales.
[37] Por ejemplo, en la sentencia SU-960 de 1999 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro
Tafur Galvis), la Corte Constitucional concedió una tutela contra providencias,
tras advertir que las autoridades demandadas habían incurrido en “una flagrante desobediencia a lo prescrito por la Constitución y la ley” sobre el derecho a la defensa.
[38] Véanse,
al respecto, Zagrebelsky,
Gustavo: “El derecho por principios”, en El derecho dúctil, Sexta
edición, Trad. Marina Gascón, Madrid, Trotta, 2005, pp. 109-131, y  Dworkin,
Ronald: “El modelo de normas (I)”, en Los derechos en serio, Trad. Marta
Gustavino, Barcelona, Ariel, 2002, pp. 61-102.
[39] En la sentencia T-084 de 2010, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional estimó que dos providencias judiciales le
habían violado sus derechos fundamentales al demandante, porque aun cuando
habían tenido en cuenta sus derechos fundamentales en el razonamiento jurídico,
no les habían dado cumplimiento en un grado óptimo.
[40] (MP Eduardo Montealegre Lynett; SV. Clara Inés Vargas
Hernández).
[41] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
establece en su artículo 2.1:  “[c]ada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos” (Subrayas añadidas).
[42] Observación General No. 3.
[43] Sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime Araújo
Rentería; Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte Constitucional declaró inexequible una norma, por violar el principio de progresividad,
en su versión de prohibición de regresividad injustificada. El precepto
examinado, en la práctica, tenía la potencialidad de obligar a las
universidades estatales del orden nacional, a realizar unas destinaciones de
recursos que antes de esa norma no estaban obligadas a hacer. Dado que eso
suponía una afectación en la prestación del servicio misional,  la Corporación juzgó que existía un retroceso. Como el retroceso no fue justificado, la norma
fue declarada inexequible. Para decidir dijo, al respecto, que “la
medida reduce de manera sustantiva los recursos destinados a la educación
superior. En estos casos, las autoridades competentes pueden demostrar que la
medida no “retrocede” los avances logrados en materia de educación superior.
[…] Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el presente proceso”.
[44] En la Observación General No. 3, el Comité dice respecto del principio de progresividad: “el
hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras
progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar
equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo.
Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje
las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el
asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo
general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras
obligaciones para los Estados Partes con respecto a la Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder
lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además,
todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto
requerirán la consideración más cuidadosa y deberán  justificarse plenamente
por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga”.
[45] Esa doctrina está contenida en los Principios
de Limburgo, la cual fue considerada por la Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada internacionalmente. Ver sentencia
C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime) –Fundamento jurídico
8-. En relación con el punto, pueden  destacarse los siguientes tres
principios: “8. Aunque la realización completa de los derechos reconocidos
en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicación de algunos derechos puede
introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en tanto que para la de
otros se deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el logro
progresivo de la completa aplicación de los derechos exige que los Estados
partes actúan tan rápidamente como les sea posible en esa dirección.  Bajo
ningún motivo esto se deberá interpretar como un derecho de los Estados de
diferir indefinidamente los esfuerzos desplegados para la completa realización
de los derechos”; “22. Algunas obligaciones del Pacto requieren su
aplicación inmediata y completa por parte de los Estados Partes, tales como
prohibición de discriminación enunciada en el artículo 2.2 del Pacto”.
[46] (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime). En ella, la Corporación examinaba la constitucionalidad de un precepto que excluía a un grupo de
beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema de salud de las fuerzas
militares y de policía, aun cuando antes lo incluía. La Corte consideró que ese retroceso, en la protección del derecho a la seguridad social en
salud del grupo excluido, resultaba injustificado. Para decidir, tuvo en cuenta
la distinción entre obligaciones de cumplimiento inmediato, y obligaciones de
cumplimiento progresivo. Dijo que el Estado había incumplido la prohibición –la
cual es de obligatorio cumplimiento en todo tiempo- de no retroceder
injustificadamente en el nivel de protección alcanzado. Esta última prohibición
la caracterizó de la siguiente manera: “el mandato de progresividad implica
que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe
presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control
judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen
que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso
regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.
[47] Sentencia C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett.
Unánime). Antes citada.
[48] De hecho, la Corte ha extendido esa premisa como válida para explicar la estructura de todo derecho fundamental. Al respecto,
en la sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), al estudiar
algunas de las obligaciones prestacionales que se derivan para el Estado del
reconocimiento de otro derecho fundamental –salud-, la Corte dijo: “3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y
que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea
porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores
recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles
son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento
médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica,
la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por
ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para
garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida
–art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de
un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de
las acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el
goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho”.
[49] Sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime),
al examinar la constitucionalidad de la Ley 319 de 1996, aprobatoria del Protocolo
de San Salvador en la cual, la Corte dijo: “así como existe un
contenido esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina
internacional considera que existe un contenido esencial de los derechos
económicos y sociales, el cual se materializa en los ‘derechos mínimos de
subsistencia para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico’.
Por ende, se considera que existe una violación a las obligaciones
internacionales si los Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan
poderosas razones que justifiquen la situación”.
[50] El principio 16 de Limburgo, por ejemplo, dice que “[t]odos los
Estados Partes tienen la obligación de comenzar de inmediato a adoptar medidas
que persigan la plena realización de los derechos reconocidos en el Pacto”.
En un sentido similar, puede verse la citada sentencia C-251 de 1997 (MP.
Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[51] Sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Dijo allí,
al examinar si todas las obligaciones estatales derivadas de un derecho social
podían exigirse de inmediato, la Corte consideró que algunas no. Cuando eso no
era posible; esto es, “cuando el goce efectivo de un derecho
constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo, ‘lo mínimo que
debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter
programático derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en
un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es,
precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el
goce efectivo de sus derechos’”.
[52] En la jurisprudencia de la Corte, se ha mencionado esa obligación, por ejemplo, en la sentencia T-143 de 2010 (MP. María
Victoria Calle Correa), antes citada, con respecto a las obligaciones de
carácter progresivo relacionadas con la satisfacción del derecho al agua
potable. También en la sentencia T-760 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[53] El Comité, en su Observación General No. 4, manifestó que “el
derecho a una vivienda adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás
derechos que figuran en los dos Pactos Internacionales y otros instrumentos
internacionales aplicables” (Punto 9). Ver también los Principios de
Limburgo, Punto 22.
[54] Esa obligación no es incompatible con la prohibición de
discriminación. La Corte ha sido clara en ese aspecto. Por ejemplo en la
referida sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime)
expresó que aun cuando los Estados están en la obligación de garantizar a todas
las personas los derechos económicos, sociales y culturales, “este deber
estatal no puede ser interpretado como la prohibición de que las autoridades
adopten medidas especiales en favor de poblaciones que se encuentren en
situaciones de debilidad manifiesta, y que por ende merecen una especial
protección de las autoridades (CP art. 13)”.
[55] La Observación general No. 4 dice: “[l]a tenencia adopta una
variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en
cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de
emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o
propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar
de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal
contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”.
[56] Ver la sentencia C-507 de 2008, antes citada.
[57] Como lo dijo en la sentencia T-958 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre
Lynett), al examinar si mediante tutela una persona podía exigir la asignación
de un subsidio por haber perdido, durante un terremoto, una vivienda en
construcción. En esa ocasión, la Corte consideró que mediante acción de tutela
la persona podía reclamar la protección de su derecho a la vivienda digna en
aquellos fueran “de inmediata exigibilidad”.