T-119-10
Sentencia T-119/10
Sentencia T-119/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
INDEXACION
DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Improcedencia por cuanto no se cumplió con
el requisito de subsidiaridad
INDEXACION
DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Improcedencia del presente caso por ausencia
de inmediatez
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia por no cumplir con los requisitos generales de
procedibilidad
Referencia:
expediente T- 2.398.214
Acción de
tutela instaurada por Martha Georgina Manrique Arismendy contra el Juzgado
Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo y Cajanal.
Magistrado
Ponente:
Dr. GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero
de dos mil diez (2010)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO, NILSON PINILLA PINILLA y GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión de la sentencia de
tutela, dictada el 22 de julio de 2009, por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la proferida el
18 de mayo de 2009 por el Tribunal Administrativo de Boyacá,
I.
ANTECEDENTES.
La señora
Martha Georgina Manrique Arismendy interpuso acción de tutela en contra de la
decisión judicial proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa
de Viterbo, al considerar violado sus derechos fundamentales al debido proceso,
al trabajo, a la igualdad y a la seguridad social.
1.
Hechos.
Los hechos
motivo de la presente acción de tutela se pueden sintetizar en los siguientes
puntos:
1.1
La señora Martha Georgina Manrique Arismendy[1]
laboró para el Estado como docente del departamento de Boyacá, desde el 13 de
enero de 1968 hasta el 9 de febrero de 1994, fecha en la cual renunció a su
cargo, cuando aún no contaba con 50 años de edad, que era la requerida para
obtener la pensión gracia.
1.2
Al cumplir con la edad mencionada (50 años de edad), la Caja Nacional de
Previsión Social (en adelante CAJANAL) expidió la Resolución No.000696, del 24
de enero de 2000, en la cual le reconoce la pensión gracia a la accionante,
pero no incluyó la totalidad de los factores salariales que debían ser tenidos
en cuenta, así como tampoco indexó la primera mesada pensional, desde el año
1994 (fecha de la renuncia) hasta el año de 1999 (fecha de cumplimiento de los
requisitos), cuando le fue reconocida su condición de pensionada.
1.3
Por tal razón, mediante petición del 1° de agosto de 2003, solicitó a
CAJANAL la revisión de su pensión, reclamación frente a la cual operó el
silencio administrativo negativo, ante el silencio de dicha entidad en
responderle oportunamente.
1.4
Iniciado el respectivo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, éste se declaró incompetente
para conocer del presente caso invocando ausencia del factor territorial, por
lo que dio traslado a su homólogo de Boyacá, quien, a su vez, lo remitió a los
juzgados administrativos recientemente creados por ser de su competencia. Así,
el proceso fue conocido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de
Santa Rosa de Viterbo.
En dicho
proceso contencioso, la accionante formuló como pretensiones principales, las
siguientes:
-
Que se declare la ocurrencia del silencio administrativo negativo y se
decrete la nulidad del acto presunto que negó la reliquidación pensional.
-
Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a CAJANAL, lo
siguiente:
·
Reconocer y pagar la pensión gracia en el monto de $ 864.375.61
pesos, a partir del 3 de febrero de 1999.
·
Reconocer y pagar una pensión vitalicia de “Jubilación Gracia”
equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año
inmediatamente anterior a la fecha de la adquisición de su estatus de
pensionada “INDEXANDO LA PRIMERA MESADA” o sea
reconociendo una mesada pensional de $864.375.61 pesos conforme al régimen
especial aplicable a los docentes (Ley 4 de 1966) y demás normas concordantes.
·
Reconocer y pagar a su favor la totalidad de las diferencias
entre lo que se le ha venido pagando en virtud de la Resolución No. 000696 del
24 de enero de 2000, desde su retiro del servicio hasta el momento de su
inclusión en la nómina con la totalidad de los factores salariales que son:
asignación básica, prima de alimentación, prima de grado, quinquenio del 25% ,
sobresueldo del 15% por consejería, sobresueldo por dirección de núcleo,
sobresueldo del 20%, prima de navidad y en general todo concepto que
constituyera salario.
El Juzgado
Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, en sentencia del 26 de
septiembre de 2007, resolvió lo siguiente:
-
Declarar la existencia el acto ficto o presunto y la nulidad del mismo.
-
Ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión gracia de la señora Martha
Georgina Manrique Arismendy, debiendo incluir en tal reliquidación pensional
los factores salariales correspondientes a Prima de alimentación, Prima de
grado, Quinquenio del 25%, sobresueldo del 15% por Consejería, sobresueldo por
Dirección de Núcleo, Sobresueldo mensual del 20% (Ordenanza 23), aclarándose
que con relación a los tres últimos ítems es a CAJANAL a quien le corresponde
establecer cuál de los tres sobresueldos fue el que quedó incluido en la
Resolución No. 000696 del 24 de enero de 2000, para que a la postre tan solo se
tenga en cuenta los otros dos restantes en el proceso de reliquidación, proceso
que tendrá efectos retroactivos a partir del 1° de agosto de 2000, en razón a
la prescripción trienal, debiendo tener en cuenta de todos modos, los
incrementos anuales ordenados por el Gobierno Nacional.
-
Condenó a CAJANAL a pagar a la accionante las diferencias surgidas en
las mesadas pensionales, dejadas de pagar desde el 1° de agosto de 2000, “fecha
desde cuando se hizo exigible el derecho, indexando dichas sumas de dinero mes
a mes, para lo cual se servirá aplicar la fórmula aceptada por el Consejo de
Estado enunciada en la parte considerativa de esta providencia.”
1.5
Posteriormente, el 25 de octubre de 2007, la accionante presentó, a
través de su apoderado judicial, una solicitud de aclaración de la sentencia
dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, al
considerar que no se había ordenado la indexación de la primera mesada
pensional. El apoderado de la accionante advirtió que en la demanda omitió
expresamente citar el artículo 309 del C.P.C.[2]
1.6 Por auto
del 2 de noviembre de 2007[3] el juzgado de
conocimiento confirmó lo resuelto en la sentencia del 26 de septiembre de 2007,
señalando  expresamente, que dicha petición de aclaración había sido presentada
de manera extemporánea, pues la sentencia había quedado ejecutoriada el día 9
de octubre de 2009, 17 días antes de la presentación de la solicitud.
1.7
Posteriormente, mediante escrito radicado el 12 de marzo de 2008, la
accionante le solicitó a CAJANAL el cumplimiento del fallo, entidad que por
Resolución No. 002690, de diciembre 5 de 2008, procedió a darle cumplimiento,
pero sin incluir la indexación de la primera mesada pensional.
2. Pretensiones.
La accionante promovió acción de
tutela en contra de la decisión proferida por el Juzgado Primero Administrativo
de Santa Rosa de Viterbo, al considerar que la misma vulnera sus derechos
fundamentales al debido proceso (art. 29 C.P.), a la igualdad y especial
protección de las personas de la tercera edad (art. 13-3 C.P.), al trabajo
(art. 25 C.P.), y a la seguridad social (art. 48 C.P.), al no haber hecho
claridad sobre su derecho a la indexación de su primera mesada pensional.
Para su protección, pide que se
ordene a CAJANAL, o a quien haga sus veces,   indexar la primera mesada
pensional en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A., de
conformidad con la fórmula aplicada por el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional.
Solicitó además, que se ordene a
CAJANAL reliquidar su pensión, previa indexación de la primera mesada
pensional, desde el año 1994 (fecha de retiro de la actora como trabajadora)
hasta el año 1999 (fecha de adquisición del estatus de pensionada), teniendo en
cuenta la prescripción otorgada por el mismo Juzgado Primero de Santa Rosa de
Viterbo, toda vez que ésta se interrumpió con la petición inicial de agosto de 2003,
a lo que el referido juzgado ordenó pagar las diferencias causadas desde el 1°
de agosto de 2000.
2. Intervención de la parte
demandada
El Juez Primero Administrativo de
Santa Rosa de Viterbo, mediante escrito recibido por el juez de primera
instancia de esta acción de tutela, el 15 de mayo de 2009, respondió la
demanda, manifestando que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, contra la decisión proferida por esa
instancia judicial procedía el recurso de apelación, el cual no fue promovido
por la actora.
En relación con la petición de
aclaración, advierte que ésta se tramitó de manera extemporánea. Al efecto,
señala que la decisión que ahora se controvierte, se dictó el 26 de septiembre
de 2007, se comunicó al día siguiente al Ministerio Público, y se notificó por
edicto entre los días 2 a 4 de octubre de ese año, quedando en consecuencia
ejecutoriada el día 9 de octubre a las cinco de la tarde. Posterior a esa
fecha, el apoderado de la accionante solicitó la aclaración de la sentencia en
torno al tema de la indexación de la primera mesada pensional, petición que fue
resuelta negativamente el día 2 de noviembre por extemporánea.
Así, al haber quedado
ejecutoriada la sentencia de primera instancia, el día 9 de octubre de 2007, y
al no haberse expresado inconformidad alguna por parte de la accionante, y
mucho menos haber controvertido la misma por vía del recurso de apelación, no
resulta ahora aceptable que acuda a la acción de tutela para discutir tal
decisión, pues se estaría desvirtuando el carácter residual y subsidiario de la
acción de tutela.
Por otra parte, el juez
administrativo aquí accionado, demostró que la presente acción de tutela
también es inviable, por no haberse configurado alguna de las causales de
procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales, para lo cual explicó
cada uno de los posibles defectos que debieron configurarse para que este
mecanismo constitucional de amparo prospere, demostrando que ninguno de ellos se
estructuró.
Finalmente, expone que la tutela
tampoco puede prosperar, por no cumplir con el principio de inmediatez, pues
advierte que ésta se promovió, más de dos años y medio después de ocurrido el
presunto hecho violatorio de sus derechos fundamentales, esto es, la decisión
judicial por él dictada el 26 de septiembre de 2007.
Expuestos los anteriores
argumentos, considera que la acción de tutela es improcedente.
3. Pruebas relevantes aportadas al proceso
-
Fotocopia de la petición presentada el 1° de agosto de 2003 a la
Subdirección de Prestaciones Económicas de Cajanal,  para la revisión y
reliquidación de la pensión Gracia, reconocida a la señora Martha Georgina
Manrique Arismendy. A la misma se adjunto fotocopia de la Resolución No.
000696, del 24 de enero de 2000, expedida por Cajanal en la que reconoció la
referida pensión a la señora Manrique Arismendy (folios 16 a 38).
-
Fotocopia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (sin
fecha y sin sello de recibo judicial) y de la corrección de dicha demanda,
presentada por el apoderado de la señora Manrique Arismendy en contra de CAJANAL
(folios 33 a 65).
-
Fotocopia de la sentencia dictada el 26 de septiembre de 2007, por el
Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, en la cual se resuelve
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora
Manrique Arismendy en contra de CAJANAL (folios 68 a 85).
-
Fotocopia del Edicto de notificación de fecha 2 de octubre de 2007,
suscrito por la Secretaria del Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de
Viterbo, en que se observa igualmente que dicho edicto fue desfijado el día 4
de octubre de ese mismo año , a las 5.00 PM. (folio 87).
-
Fotocopia de la decisión proferida el 2 de noviembre de 2007, por el
Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, en el que se resuelve
negativamente la petición de aclaración de sentencia presentado por el
apoderado de la señora Manrique Arismendy. Se adjunta igualmente la respectiva
petición de aclaración (folios 89 a 92).
-
Fotocopia de la petición de cumplimiento de fallo (sin fecha),
presentada por el apoderado de la accionante a Cajanal (folios 93 a 96).
-
Fotocopia de la Resolución No. 002690, de diciembre 5 de 2008, por la
cual Cajanal da cumplimiento a la petición de cumplimiento del fallo judicial
presentada por el apoderado de la señora Manrique Arismendy (folios 98 a 101).
-
Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Martha Georgina
Manrique Arismendy (folio 102).
4. Sentencias objeto de
revisión.
4.1 Primera instancia.
En decisión del 18 de mayo de 2009,
la Sala No. 2 de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, rechazó por
improcedente la acción de tutela propuesta por la señora Manrique Arismendy.
Consideró el juez de primera
instancia, que revisadas las pruebas aportadas a esta acción de tutela, se pudo
determinar que la sentencia que se ataca fue proferida el 26 de septiembre de
2007, notificada por edicto que fue desfijado el 4 de octubre, quedando ejecutoriada
el 9 de ese mismo mes, fecha para la cual la accionante pudo impugnar dicha
decisión. Además, la solicitud de aclaración que tramitó su apoderado se hizo
de manera extemporánea, pues solo se presentó hasta el día 26 de octubre de ese
mismo año, muchos días después de ejecutoriada la sentencia y desconociendo lo
dispuesto por el artículo 309 C.P.C.
Como se acreditó que la
accionante no utilizó los recursos ordinarios dispuestos para el efecto, la
acción de tutela fue rechazada. Con todo, el Tribunal Administrativo de Boyacá
ordenó compulsar copias de esta decisión al Consejo Seccional de la Judicatura
de Boyacá, para que se investigara la conducta del apoderado de la accionante.[4]
4.2 Segunda instancia.
La Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa
del Consejo de Estado, en sentencia del 22 de julio de 2009, confirmó la
decisión del a quo, con base en las mismas consideraciones expuestas por
aquél.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de la revisión del
fallo materia de la misma, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y
demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso en Auto
del 8 de octubre de 2009 de la Sala de Selección de Tutela número Diez.
2. Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar,
si el Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, en la sentencia
que puso fin al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
promovido por la señora Manrique Arismendy, incurrió en alguna causal de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, al desconocer
la jurisprudencia constitucional en relación con la indexación de la primera
mesada pensional.
Para ello, y en tanto la
reclamación de la actora recae sobre una sentencia judicial, esta Sala de
Revisión deberá (i) verificar inicialmente si esta acción de tutela
cumple con los requisitos generales de procedencia. De superar este análisis,
se (i) recordará la posición jurisprudencial asumida por esta
Corporación en cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Luego de ello, (ii) se analizará cuál es
el alcance del derecho a la indexación de la primera mesada pensional con
fundamento en la sentencia C-862 de 2006, que examinó la constitucionalidad del
artículo 260 del C.S.T., para finalmente, (iii) descender al caso
concreto.
3.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
3.1  En el
artículo 86 de la Constitución, de manera general se señaló que toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata
de sus derechos fundamentales cuando quiera que éstos sean vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión “de cualquier autoridad pública”.
Aun cuando no
hay en el texto constitucional una referencia expresa a la procedencia de la
acción de tutela frente a sentencias judiciales, el hecho de que el citado
artículo establezca que la misma puede invocarse contra “cualquier autoridad
pública”, no deja duda que es posible extender el amparo constitucional a
las decisiones adoptadas por los jueces, quienes en el ejercicio de sus
competencias detentan la condición de autoridad pública.
3.2 De
conformidad con lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que la posibilidad de controvertir
las decisiones judiciales a través de la acción de tutela es de alcance
excepcional y restringido y se predica sólo de aquellos eventos en los que
pueda establecerse una actuación del juzgador, manifiestamente contraria al
orden jurídico o al precedente judicial aplicable, y violatoria de derechos
fundamentales, en especial, de los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia.
En
consecuencia, la excepcional y restrictiva procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales se justifica en
razón a los principios constitucionales de los que se desprende el respeto por
la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía
de la independencia y autonomía de los jueces y el sometimiento general de los
conflictos a las competencias ordinarias de éstos.[5]
3.3 En consideración a este
planteamiento, esta Corporación ha constatado que, en algunos eventos, las
actuaciones u omisiones judiciales que surgen en apariencia como jurídicamente
razonables, terminan por el contrario, vulnerando los derechos fundamentales de
las personas, constituyéndose entonces, en lo que en un principio se denominó
como vías de hecho. En estos casos la acción de tutela surge como el mecanismo
judicial apropiado para garantizar la protección de los derechos fundamentales
vulnerados por tales decisiones. Por ello, la Sala Plena de esta Corporación,
en la sentencia C-543 de 1992, frente a este tipo de situaciones excepcionales,
hizo las siguientes precisiones:
“(…) nada obsta para que por la vía de la tutela se
ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de
decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los
térmi­nos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la
utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario
por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales,
ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo
cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo
transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente
temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario
competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de
1991).  En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra
la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los
fines que persigue la justicia.”
(Las subrayas fuera del texto original).
Jurisprudencia como la anterior,
permite concluir que la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, está justificada en la necesidad de lograr que la decisión atacada
por esta vía judicial se adecue a parámetros jurídicamente válidos.
Ahora bien, aún cuando la Corte
Constitucional definió las actuaciones judiciales que en apariencia surgen como
jurídicamente razonables, como vías de hechos, la evolución jurisprudencial
llevó a esta Corporación a redefinir el uso de tal concepto y ajustarlo al de
causales genéricas de procedibilidad.[6]
3.4 De esta manera, para que la
acción de tutela sea viable contra  providencias judiciales, deberá verificarse
el cumplimiento inexorable de unos requisitos de procedibilidad[7],
que habilitarían al juez de tutela para entrar a revisar las decisiones
judiciales que se ponen a su consideración.
Estas condiciones o requisitos
generales de procedencia fueron compilados en la sentencia C-590 de 2005, la
cual de manera concreta los clasificó de la siguiente manera:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[8].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios
y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[9].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[10].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora[11].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que
hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere
sido posible[12].  Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[13].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
3.5 En la
misma providencia, la Corte indicó que luego de verificarse el cumplimiento de
los anteriores requisitos generales de procedencia de la tutela, el tutelante
debía demostrar la ocurrencia de alguno de los requisitos especiales de
procedibilidad o vicios en que pudo incurrir la autoridad judicial al proferir
una decisión, causales que fueron clasificadas como:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos
en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[14]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[15].
i.  Violación directa de la Constitución.”
Así, de verificarse el
cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela y de alguno de los requisitos especiales en que pudo incurrir la
autoridad judicial al proferir una decisión, se podrá determinar la viabilidad
de la acción de esta tutela.
3.6 Considera
esta Sala de Revisión, que antes de hacer un análisis de fondo, es necesario
verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la
presente acción de tutela, en vista de los argumentos expuestos por los jueces
de instancia, así como por lo dicho en la respuesta dada a la misma por el Juez
Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, cuya decisión judicial motivó
la presente acción de tutela.
Luego de ello, y
en el evento de que el caso supere este análisis, se expondrá la posición
jurisprudencial asumida por esta Corte en relación con la indexación de la
primera mesada pensional.
4. Incumplimiento de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela en el presente caso.
A continuación, esta Sala
procederá a verificar el cumplimiento de los criterios generales de
procedibilidad de la acción de tutela, en los siguientes términos:
4.1. Relevancia constitucional
de la cuestión objeto de discusión.
El presente caso plantea, en efecto,
un conflicto de relevancia constitucional, pues en él se discute el reconocimiento
de la indexación de la primera mesada pensional en favor de la actora, asunto
respecto del cual esta Corporación ha consolidado una doctrina constitucional,
que requiere ser mantenida en caso de que se desconozca por los demás
operadores jurídicos.
4.2. La acción tutela no se
interpone contra una sentencia de tutela anterior.
Es claro advertir, de los hechos
expuestos por la accionante en su demanda de tutela, que la presente acción no
se dirige contra una sentencia de tutela. Por el contrario, su reclamación se
orienta a controvertir una decisión judicial dictada en el trámite de un
proceso contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por ello, esta acción de tutela cumple con este requisito general de
procedibilidad
4.3. Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo
o determinante en la sentencia que se impugna.
En el proceso, las reclamaciones
planteadas por la accionante no se relacionan con irregularidades procesales
que hayan podido incidir en la decisión final. Por el contrario, la Sala
encuentra que la controversia planteada por la accionante contra la decisión contenciosa,
se refiere a un asunto de fondo, la indexación de la primera mesada pensional,
que al parecer no fue resuelta en dicha decisión judicial, muy a pesar de haber
sido expuesto en la demanda contenciosa de manera expresa.
4.4 Razonable identificación
de los hechos que generaron la vulneración de los derechos vulnerados.
En el presente caso, está
claramente identificado el hecho generador de la presunta violación. En efecto,
la accionante expone concretamente en su demanda, que al momento de dictarse la
sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, el juez de tutela no fue
claro u omitió señalar que el reconocimiento pensional tramitado, debía ser
indexado en su primera mesada pensional. Esta omisión judicial claramente
señalada por la accionante, afecta sus derechos fundamentales al mínimo vital,
a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas y justas.
4.4 Principio de
subsidiariedad o agotamiento de todos los medios judiciales ante de acudir a la
acción de tutela.
4.4.1 La jurisprudencia
constitucional ha sido clara en señalar que la subsidiariedad es un
requisito básico de procedencia de la acción de tutela, pues ésta exige, como
mecanismo judicial excepcional y residual que es, que solo se podrá recurrir a
ella cuando los medios ordinarios de defensa no sean lo suficientemente
expeditos, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio mientras se da
una solución definitiva por vía de los referidos mecanismos ordinarios. Pero
también procederá, cuando los medios ordinarios de defensa no sean aptos para
resolver de manera definitiva el problema, situación frente a la cual se podrá
acudir directamente a la acción de la tutela para proteger los derechos
fundamentales.
Por lo anterior, es claro que la
acción de tutela es un mecanismo extraordinario[16],
creado exclusivamente para la protección constitucional de los derechos
fundamentales, razón por la cual no puede ser tenida como una vía judicial
adicional o paralela[17]
a las ordinarias[18], y mucho menos
puede ser entendida por quienes recurren a ella, como una herramienta judicial
para corregir sus yerros, o para revivir términos ya fenecidos como
consecuencia de su incuria procesal[19].
Así, queda definida la posición de esta Corporación, en
cuanto a la imperiosa necesidad de agotar los recursos y mecanismos ordinarios
de defensa judicial[20] antes de acudir
a la acción de tutela, pues solo así se garantiza la viabilidad de este
mecanismo sin desvirtuar su natural finalidad como mecanismo excepcional de protección
de derechos fundamentales.
4.4.2 Ahora bien, a efectos de establecer el cumplimiento
o no de este requisito de procedibilidad en el presente caso, es pertinente
revisar la cronología de las actuaciones judiciales adelantadas por la
accionante y su apoderado.
Como se relató en los antecedentes de esta providencia, la
señora Martha Georgina Manrique Arismendy laboró como docente del Estado hasta
el año de 1994, cuando se retiró voluntariamente. Luego de cumplir la edad
requerida para reclamar el reconocimiento de la pensión gracia, y de elevar
petición en tal sentido ante CAJANAL, esta entidad reconoció a la actora dicha
prestación mediante Resolución No. 000696 del 24 de enero de 2000. Inconforme
con tal decisión, la actora recurrió dicho acto frente al cual operó el
silencio administrativo negativo.
Iniciado el trámite del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue resuelto en primera
instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, en
sentencia del 26 de septiembre de 2007, dicha providencia fue notificada por
edicto entre los días 2 y 4 de octubre de ese año. Desfijado el edicto en la
tarde del jueves 4 de octubre de 2007, el término de ejecutoria quedó agotado
el día martes 9 de octubre a las cinco de la tarde, momento para el cual la
accionante y su apoderado guardaron silencio. Esta circunstancia hace suponer
la total anuencia de la accionante con lo resuelto en dicha providencia. Sin
embargo, si realmente no compartía lo resuelto en dicho fallo, ya por su falta
de claridad en las órdenes impartidas, o por considerar que no se respetó la
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en las que se
reconoce la indexación de la primera mesada pensional y se indica el método
para su liquidación, la accionante pudo acudir de manera oportuna al recurso de
apelación previsto dentro del procedimiento contencioso administrativo
(Artículo 181 modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998).[21]
No obstante, no utilizó el recurso de apelación, lo cual significó desechar la
segunda instancia, como etapa procesal en la que pudo ser estudiada su
inconformidad en relación con la decisión que resolvió su reclamo.
Pero la accionante no solo dejó
de hacer uso de la vía ordinaria para controvertir la decisión judicial que
ahora se discute en sede de tutela, sino que, además, presentó
extemporáneamente la petición de aclaración la cual fue radicada en el juzgado
el día 26 de octubre de 2007, es decir 17 días después de quedar ejecutoriada y
en firme la decisión del judicial cuya aclaración se solicitaba. Esa tardanza
en la presentación de dicho escrito, llevó a que el Juzgado Primero Administrativo
de Santa Rosa de Viterbo negará, en Auto del 2 de noviembre de 2007, dicha
petición por extemporánea, como consta en los  folios 148 y 149 del expediente
de tutela.
De esta manera, la omisión de la
accionante en agotar los medios ordinarios para reclamar la protección o
garantía de sus derechos, no puede verse subsanada por vía de tutela, y mucho
menos cuando su conducta no se encuentra soportada en una razón jurídicamente
válida que justifique el haber desechado una segunda instancia en el proceso
contencioso.
Expuestas las anteriores consideraciones, encuentra la
Sala de Revisión que en el presente caso no se cumplió con el requisito de la
subsidiariedad de la acción de tutela.
4.5. Principio de inmediatez o de interposición de la
acción de tutela en un término razonable y objetivo.
4.5.1 Aún cuando la Corte
Constitucional declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 en
sentencia C-543 de 1992, el cual se refería a la existencia de un término de
caducidad para la interposición de la acción de tutela, consideró, de todos
modos, en virtud del principio de inmediatez, que esta acción judicial
excepcional debe ejercerse de manera oportuna, es decir, en un término razonable,
el cual deberá ser calificado o definido por el juez constitucional de acuerdo
con las circunstancias particulares de cada caso. En sentencia SU-961 de 1999, la
Corte se pronunció sobre el particular en los siguientes términos:
“Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad
entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede
significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo
razonable.  La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad
misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo
con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se
vulneren derechos de terceros.
“Si bien el término para interponer la acción de
tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el
juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de
manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de
alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice
la acción.
En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado
que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’:
‘La Corte ha señalado que dos de las características
esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad
y la inmediatez: … la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido
instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar
en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o
amenaza.[22] Luego no es
propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a
reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento
sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de
los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito
específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la
Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y
supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales
fundamentales.
‘En otros términos, la acción de tutela ha sido
concebida únicamente para dar solución eficiente (resaltado fuera de texto)
a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la
trasgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el
sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado
ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene
cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y
oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas
específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara
indefensión (resaltado fuera de texto) …’
‘(…)
‘… ‘la acción de tutela ha sido instituida como
remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda
de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o
amenaza’.”[23]  (C-543 de 1992).
“Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción[24] (...)” .[25]
Para establecer la procedencia de
la acción de tutela frente a la regla de la inmediatez, la jurisprudencia ha
señalado, como otros factores, que el juez constitucional debe constatar, para
cada caso concreto, “…si existe un motivo válido para la inactividad de los
accionantes…”[26], es decir, si se
configuró una justa causa que impidió al actor ejercer la acción de manera
oportuna. En caso de que se logre establecer que el afectado no promovió el
amparo en forma oportuna, por razones ajenas a su voluntad o por causas insuperables,
es posible que, por ese aspecto, el juez constitucional entre a conocer de
fondo el asunto.
Por lo anterior, es indudable que
el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la
tutela,[27] llevando a la
persona que promueve la acción de tutela a hacerlo en un plazo razonable,
oportuno y justo. De esta manera, se pretende evitar que la finalidad y
naturaleza misma de este mecanismo de defensa judicial se desvirtúe, en tanto
medio judicial excepcional para garantizar de manera actual, inmediata y
efectiva los derechos que se alegan como vulnerados o amenazados.
4.5.2
Verificando el cumplimento del requisito de inmediatez en el presente caso,
observa la Sala de Revisión que la accionante no acudió de manera oportuna a
este mecanismo excepcional de protección de derechos fundamentales.
Como se
advierte de los antecedentes de esta sentencia, la decisión judicial  objeto de
controversia fue proferida el día 26 de septiembre de 2007,  notificada por edicto
el día 4 de octubre de ese mismo año, y la interposición de esta acción de
tutela se hizo tan solo hasta el día 1° de abril de 2009. Ello significa que
transcurrieron cerca de 19 meses entre los dos momentos, lo que supone un
retraso injustificado en la interposición de esta acción de tutela, conducta
que la accionante no explica en su demanda de tutela. Además, del relato de los
hechos de esta tutela, es posible concluir que el inconformismo de la
accionante con la decisión judicial del Juzgado Primero Administrativo de Santa
Rosa de Viterbo, era evidente desde un primer momento.
5.
Conclusión.
5.1 La omisión
de la accionante en el agotamiento de los medios judiciales ordinarios
dispuestos para controvertir la decisión judicial inicialmente dictada en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, así como la tardía
presentación de la petición de aclaración a dicho fallo, y el injustificado
retraso en la interposición de esta acción de tutela, lleva a esta Sala de
Revisión a concluir su análisis del presente caso, afirmando que no se cumplió
con los requisitos generales de procedibilidad de la misma.
5.2 En
consecuencia, demostrado que en el presente caso no se cumplieron algunas de
las causales generales de procedibilidad de la acción de tutela, como lo fueron
la subsidiariedad e inmediatez, no le resta a esta Sala de Revisión, más que
confirmar la sentencia proferida el 22 de julio de 2009 por la Sección Cuarta
de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, la cual a su vez
había confirmado la proferida en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Boyacá de fecha 18 de mayo de 2009, que rechazó esta acción
de tutela por improcedente y en la que se había ordenado compulsar copias al
Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá para investigar la conducta del
abogado Jorge Iván González Lizarazo. En relación con esta última orden
judicial, la Sala de Revisión considera, que en efecto, será el Consejo
Seccional de la Judicatura de Boyacá quien deberá investigar la conducta del
abogado de la accionante, a fin de establecer, si le asiste alguna
responsabilidad por sus actuaciones como apoderado judicial de la señora Martha
Georgina Manrique Arismendy en el trámite de proceso de nulidad y
restablecimiento de derecho, referido en el presente caso, como en la interposición
de esta acción de tutela.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR
la sentencia de tutela proferida por la Sección
Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado del 22
de julio de 2009 que a su vez confirmó la decisión proferida el 18 de mayo de
2009, por la Sala No. 2 de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, en
la que rechazó por improcedente la acción de tutela propuesta por la señora
Martha Georgina Manrique Arismendy contra el Juzgado Primero Administrativo de
Santa Rosa de Viterbo y Cajanal.
Segundo. LIBRESE
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ponente
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLLA
Magistrado
Aclaración
de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] A folio 102 del expediente, obra fotocopia de la cédula de
ciudadanía en la que se puede determinar que la señora Martha Georgina Manrique
Arismendy, nació el 3 de febrero de 1949, contando en consecuencia, para el
momento de interposición de esta acción de tutela, con sesenta (60) años de
edad.
[2] La referida norma dispone lo siguiente:
“ART. 309.—Modificado. D.E. 2282/89,
art. 1º, num. 139. Aclaración.
La sentencia no es
revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Con todo, dentro del
término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en
auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de
duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que
influyan en ella.
La aclaración de auto procederá de oficio
dentro del término de su ejecutoria, o a petición de parte presentada dentro
del mismo término.
El auto que resuelva sobre la aclaración no
tiene recursos.”
[3] Aún cuando el auto de respuesta a la petición de
aclaración presentada por la señora Manrique Arismendy aparece fechada como del
2 de noviembre de 2006, en la respuesta que el Juzgado Primero
Administrativo de Santa Rosa de Viterbo diera a esta acción de tutela, corrige
tal yerro, y se refiere al mismo como al auto dictado el 2 de noviembre de 2007.
[4] El apoderado de la accionante responde al nombre de
Jorge Iván González Lizarazo con cédula de ciudadanía No. 79.683.726 de Bogotá
y Tarjeta Profesional No. 91.183 del CSJ.
[5] Sentencia T-233 de 2007.
[6] Sentencia T-453 de 2005.
[7] Consultar al respecto, entre otras, las
sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-329 de 1996, T-483 de
1997, T-008, T-458 y T-567 de 1998, SU-047 de 1999, SU-622, T-1031 y
SU-1299 de 2001, SU-159 de 2002, T-088, T-108, T-116, T-201, T-382 y T-441 de
2003, T-001 y T-057 de 2004, T-289 y        T-489 de 2005.
[8] Sentencia 173 de 1993.
[9] Sentencia T-504 de 2000.
[10] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315 de 2005
[11] Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000
[12] Sentencia T-658 de 1998
[13] Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001
[14] Sentencia T-522 de 2001
[15] Sentencias T-1625 de 2000, T-1031 y SU-1184, ambas de
2001 y T-462 de 2003
[16] Sentencia T-660 de 1999.
[17] Sentencia C-543 de 1992.
[18] Sentencia SU-622 de 2001.
[19] Sentencias C-543 de 1992, T-567 de 1998, T-511 de
2001, SU-622 de 2001 y T-108 de 2003, entre otras.
[20] Sentencia T-116 de 2003.
[21] La referida norma dispone lo siguiente:
“ART. .—Modificado. L.
446/98, art. 57. Apelación. Son apelables las sentencias de primera
instancia de los tribunales de los jueces y los siguientes autos proferidos en
la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o
subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos:
1.  El que rechace la demanda.
2.  El que resuelva sobre la
suspensión provisional.
3.  El que ponga fin al proceso.
4.  El que resuelva sobre la
liquidación de condenas.
5.  El que apruebe o impruebe
conciliaciones prejudiciales o judiciales.
6.  El que decrete nulidades
procesales.
7.  El que resuelva sobre la
intervención de terceros.
8.  El que deniegue la apertura a
prueba, o el señalamiento del término para practicar pruebas, o el decreto de
alguna pedida oportunamente o deniegue su práctica.
El recurso contra los autos mencionados deberá
interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición.
Por regla general el recurso se concederá en
el efecto suspensivo.”
[22] Sentencia T-001 de 1992.
[23] Ibídem.
[24] Sentencia SU-961 de 1999.
[25] Sentencia T-461 de 2001.
[26] Sentencia SU-961 de 1999.
[27] Sentencia T-575 de 2002.