C-576-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-576/04
SUSPENSION DE ALCALDE POR MEDIDA DE ASEGURAMIENTO CON PRIVACION DE
LA LIBERTAD-Procedencia siempre que este
debidamente ejecutoriada
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Establecimiento de vigencia de
normas o continuación de producción de efectos jurídicos
En múltiples
pronunciamientos se ha señalado que el estudio de constitucionalidad de las
normas legales sólo es procedente cuando las mismas están vigentes, es decir,
cuando están incorporadas formalmente al ordenamiento jurídico positivo, o
cuando, a pesar de que ya no están vigentes, continúan produciendo efectos
jurídicos, esto es, mantienen su eficacia o aplicabilidad. En caso contrario
dicho estudio no procede, por sustracción de materia
DETENCION PREVENTIVA DE SERVIDOR PUBLICO-Procedimiento para hacerla efectiva/DETENCION PREVENTIVA DE
SERVIDOR PUBLICO-Suspensión en el ejercicio del cargo
NORMA
ESPECIAL-Prevalencia sobre
la de carácter general
NORMAS LEGALES-Contradicciones o
antinomias
SUSPENSION
DE ALCALDE POR DETENCION PREVENTIVA-Normatividad de
carácter especial
DERECHO
A LA IGUALDAD-Carga de argumentación ante trato
desigual
la regla general es la
igualdad entre las personas o grupos de personas y que sólo por excepción puede
dárseles un trato desigual, por lo cual cuando la ley o la autoridad política
les dispensa un trato igual no tienen carga alguna de argumentación y, por el
contrario, cuando les otorga un trato desigual debe sustentar su decisión en
una justificación objetiva y razonable; de no existir ésta, el trato desigual no será legítimo a la luz de la Constitución,
sino arbitrario, y configurará una discriminación.
IGUALDAD-Concepto es relativo
IGUALDAD-Criterios de diferenciación
IGUALDAD-Justificación de un trato desigual/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Alcance
SUSPENSION
DE ALCALDE POR DETENCIÓN PREVENTIVA-Finalidad
contemplada respecto al momento de ejecución/SUSPENSIÓN DE ALCALDE POR
MEDIDA DE ASEGURAMIENTO CON PRIVACION DE LA LIBERTAD-Finalidad de la
aplicación solo cuando este ejecutoriada la providencia
la
demanda parte de una premisa equivocada, puesto que el criterio de comparación
aplicable en el examen de la norma impugnada no es la calidad de funcionario
público y, por tanto, el ejercicio genérico de la función pública, sino la
calidad de alcalde distrital o municipal  y, por ende, el ejercicio de la
función pública específica de “jefe de la administración local y representante
legal del municipio”. Este aserto se sustenta en
que la norma acusada persigue garantizar no sólo la continuidad en el desempeño
de dicha función, sin que se perturbe su normal desarrollo, sino también, y
sobre todo, la certeza de que la suspensión del cargo y la subsiguiente
ejecución de la detención preventiva sólo tendrán lugar cuando hayan sido
estudiados y resueltos los  recursos que puede interponer el alcalde
sindicado,  atendiendo a la necesidad de preservar lo más posible su investidura
proveniente del voto popular, que evidentemente tiene un significado muy alto en un Estado democrático como el colombiano, por residir la
soberanía exclusivamente en el pueblo y ser éste la fuente del poder público.
Dicho de otro modo, el trato desigual objeto de valoración constitucional sólo
sería predicable respecto de otros alcaldes, que cumplan las mismas funciones
específicas indicadas, por ser éste el criterio de comparación jurídicamente
relevante.
LIBERTAD
DEL INDIVIDUO-regla general/LIBERTAD-Del
individuo privación ante sentencia definitiva de juez competente/PRESUNCION
DE INOCENCIA-Alcance
En un Estado de Derecho la regla general es la
libertad del individuo, de modo que éste sólo puede ser privado de ella en
forma excepcional, cuando existe una sentencia definitiva que imponga dicha
pena, dictada por un juez competente. En el entretanto el imputado o el
sindicado están amparados por la presunción de inocencia contemplada en el Art.
29 de la Constitución y deben conservar su libertad.
DERECHO
A LA IGUALDAD-Falta de validez o relevancia del
criterio de comparación
JUICIO
DE IGUALDAD-Continuación de etapa subsiguiente si
sorteó con éxito la anterior
Referencia: expediente D-5002
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 105 (parcial) de la
Ley 136 de 1994
Demandante: Jaime Navarro Parra
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
ocho (8) de junio de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Navarro Parra
presentó demanda contra el Art.  105 (parcial) de la Ley 136 de 1994.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 41.377 de 2 de junio de
1994, subrayando el aparte acusado.
LEY 136 de 1994
(junio 2)
Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 105. CAUSALES DE SUSPENSIÓN. El Presidente de la República en el caso del
Distrito Capital de Santafé de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos,
suspenderán a los alcaldes en los siguientes eventos:
1. Por haberse dictado en su contra, resolución
acusatoria debidamente ejecutoriada, con privación de la libertad, aunque se
decrete en favor del alcalde la excarcelación.
2. Por haberse dictado en su contra, medida
de aseguramiento, con privación efectiva de la libertad, siempre que esté
debidamente ejecutoriada.
3. A solicitud de autoridad jurisdiccional
competente de acuerdo con el régimen disciplinario previsto en la ley.
4. INEXEQUIBLE[1]
5. Cuando la Contraloría solicite la suspensión
provisional de conformidad a lo establecido en el numeral 8o. del artículo 268
de la Constitución Política. La Contraloría bajo su responsabilidad, podrá
exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de
funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos
penales o disciplinarios.
PARÁGRAFO.
En caso de delitos culposos, solamente habrá lugar a la suspensión de que trata
el numeral 2o., cuando no se decrete en favor del alcalde la excarcelación u
otro beneficio que implique la libertad física.
III.  DEMANDA
El demandante
expresa en primer lugar que la expresión acusada tiene una “vigencia
dudosa”, en cuanto pudo ser derogada tácitamente por los Arts. 188 del
Código de Procedimiento Penal, en virtud del cual las providencias relativas a
la libertad y detención, y las que ordenan medidas preventivas, se cumplirán de
inmediato, y 359 ibídem, que contempla el procedimiento para la aplicación de
la detención preventiva impuesta a los servidores públicos.
A continuación
manifiesta que, en caso de estar vigente dicha disposición, la misma viola el
principio de igualdad contenido en el Art. 13 superior, al establecer un fuero
especial para los alcaldes procesados por conductas punibles, en el sentido de
que no puede suspenderse el ejercicio de sus funciones ni ser privados de la
libertad hasta cuando quede ejecutoriada la providencia que ordenó la
detención.
Señala que dicho
privilegio da lugar a discriminación de los sujetos del proceso penal,
específicamente de los demás servidores públicos, por una parte, y de los
particulares, por otra parte, ya que la  providencia que ordena la detención
preventiva debe cumplirse en forma inmediata respecto de los mismos. Agrega que
con ello se infringen también tratados internacionales celebrados por el Estado
colombiano y se desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
Mediante escrito
presentado el 2 de Febrero de 2004 la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
obrando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, pide a la
Corte que declare la exequibilidad de la expresión impugnada, con las
siguientes razones:
En primer lugar
considera que la Corte debe pronunciarse de fondo sobre la demanda, pues lo
planteado por el demandante sobre la posible pérdida de vigencia del aparte
acusado carece de fundamento.
Seguidamente
enuncia que conforme al nuevo Código de Procedimiento Penal son de inmediato
cumplimiento las providencias relativas a la libertad y detención y las que
ordenan medidas preventivas. Añade que el Art. 359 del mismo ordenamiento
contempla un régimen especial para el cumplimiento de la detención preventiva
de los servidores públicos, por motivo del desempeño de sus funciones.
Igualmente
expresa que dichas normas se refieren al cumplimiento de la medida de
aseguramiento y no a la suspensión en el ejercicio del cargo de alcalde y
además el mismo artículo 359 prevé que mientras se cumple la suspensión se
adoptarán las medidas necesarias para evitar que el servidor público sindicado
eluda la acción de la justicia; también, contempla dicha disposición que si
pasados cinco (5) días desde la fecha en que se solicite la suspensión, ésta no
se hubiere producido, se dispondrá la captura del sindicado, y consagra que no
es necesario solicitar la suspensión del cargo cuando a juicio del funcionario
judicial la privación inmediata de la libertad no perturba la buena marcha de
la Administración.
2.
Intervención del ciudadano Pedro Julio Gordillo Hernández
Por medio de
escrito radicado el 2 de Febrero de 2004, el ciudadano Pedro Julio Gordillo
Hernández solicita a la Corte que tenga como no vigente la expresión acusada y
subsidiariamente que declare su inexequibilidad, con los siguientes argumentos:
Indica que una
ley sustantiva puede contener normas procesales o una ley procesal contener
disposiciones sustantivas, así como también una ley especial  puede contener
normas generales o una ley general puede contener reglas especiales.
Afirma que el
aparte impugnado es un canon procedimental penal, inserto en una ley
administrativa de carácter especial, y que por ser aquel de índole general fue
derogado por la Ley 600 de 2000, al establecer ésta en su Art. 359 el
procedimiento para el cumplimiento de la detención preventiva de los servidores
públicos, sin exigir la ejecutoria de la providencia respectiva, y al  disponer
en su  Art. 535 que deroga el Decreto ley 2700 de 1991, sus normas
complementarias y todas las disposiciones contrarias a la misma ley.
Manifiesta que,
en el caso de que se considere que el segmento normativo impugnado está
vigente, el mismo vulnera el derecho a la igualdad de todos los servidores
públicos, al crear un fuero o protección especial que impide la detención
inmediata de un Alcalde, aun ante la comisión de delitos graves.
Expresa que no
es válido considerar que la expresión acusada se justifica por la finalidad de
no dejar acéfala la Administración municipal o distrital, pues la ley contempla
el procedimiento aplicable para el reemplazo del alcalde en caso de falta
absoluta o temporal del mismo.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, mediante Concepto No. 3499
recibido el 1º de Marzo de 2004, solicitó a la Corte que declare la
inexequibilidad de la expresión “siempre que esté debidamente ejecutoriada”,
contenida en el Num. 2 del Art. 105 de la Ley 136 de 1994, con los
siguientes fundamentos:
Examina en
primer lugar la vigencia de la norma demandada y afirma que la misma es
aplicable únicamente a los alcaldes y tiene carácter especial y que al entrar
en vigencia la Ley 600 de 2000 no operó la figura de la derogación en ninguna
de sus modalidades.
Después plantea
que la expresión “siempre que esté debidamente ejecutoriada”, contenida
en la disposición acusada, consagra un privilegio para los alcaldes que implica
una discriminación de los demás servidores públicos, teniendo en cuenta que
todos ellos tienen como misión cumplir los fines esenciales del Estado y todos
tienen la misma responsabilidad por sus acciones y omisiones.
Considera que la
falta de cumplimiento inmediato de la detención preventiva desconoce la
finalidad de dicha figura jurídica, de conformidad con lo previsto en el Art.
355 del Código de Procedimiento Penal, que consiste en garantizar la
comparecencia del sindicado al proceso e impedir la continuación de las
conductas delictivas y el desarrollo de actividades tendientes a ocultar,
destruir o deformar los elementos de prueba.
Señala que
conforme a lo dispuesto en el Art. 359 del Código de Procedimiento Penal no es
necesario solicitar la suspensión del cargo del servidor público cuando a
juicio del funcionario judicial la privación inmediata de la libertad no
perturba la buena marcha de la Administración. Ello significa que la sola
imposición de la detención preventiva no implica la suspensión en el ejercicio
del cargo, puesto que pueden existir circunstancias que no ameriten tal
decisión.
Manifiesta que
el aparte normativo impugnado no se ajusta a los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, en cuanto conforme a éstos los servidores públicos deben
cumplir sus funciones dentro del marco del interés general, y por tanto no es
admisible que se dé prioridad al favorecimiento individual del servidor
sindicado de un desempeño irregular.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
parcialmente acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num.
4, de la Constitución, por estar contenida en una ley.
Problema
jurídico planteado
2. El demandante
acusa el Num. 2 del Art. 105 de la Ley 136 de 1994, en virtud del cual el
Presidente de la República en el caso del Distrito Capital  de Bogotá, y los
Gobernadores en los demás casos, suspenderán a los alcaldes, entre otros
eventos,“[por haberse dictado en su contra, medida
de aseguramiento, con privación efectiva de la libertad, siempre que esté
debidamente ejecutoriada”.
Se observa que
la acusación no se dirige contra el contenido normativo referente a la decisión
de suspender a los alcaldes en el ejercicio de su cargo, de que trata el
numeral transcrito, sino únicamente contra el momento de  ejecución de dicha
decisión, en cuanto se considera que al ejecutarla cuando esté en firme la
providencia judicial correspondiente se discrimina a los demás servidores
públicos, por una parte, y a los particulares, por otra parte, a quienes esa
decisión se aplica en forma inmediata, conforme a las reglas generales
consignadas en los Arts. 188 y 359 del Código de Procedimiento Penal.
En consecuencia,
debe entenderse que la demanda no se dirige contra todo el texto del Num. 2 del
Art. 105 de la Ley 136 de 1994, como se indica en ella, sino exclusivamente
contra la expresión final del mismo “siempre que esté debidamente
ejecutoriada”. Cabe anotar que este criterio fue también planteado en su
concepto por el señor Procurador General de la Nación, quien solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad únicamente de esa expresión.
En este orden de
ideas, la Corte debe determinar si  la citada expresión, relativa a la
suspensión de los alcaldes como condición previa para la ejecución de la
detención preventiva en un proceso penal, es o no violatoria del principio de
igualdad respecto de los  demás servidores públicos, por una parte, y de los
particulares, por otra parte.
Para tal efecto,
en primer lugar hará  una consideración preliminar sobre la vigencia de la
disposición acusada, a continuación examinará en forma general el principio de
igualdad y después analizará el cargo formulado.
Consideración
preliminar sobre la vigencia de la disposición acusada
3. El demandante
plantea que la Corte debe considerar en primer lugar si la disposición acusada
está vigente, pues en su opinión existe la posibilidad de que haya sido
derogada tácitamente por los Arts. 188 y 359 de la Ley 600 de 2000 (Código de
Procedimiento Penal).
La Corte hará
brevemente este examen preliminar, teniendo en cuenta que en múltiples
pronunciamientos ha señalado que el estudio de constitucionalidad de las normas
legales sólo es procedente cuando las mismas están vigentes, es decir, cuando
están incorporadas formalmente al ordenamiento jurídico positivo, o cuando, a
pesar de que ya no están vigentes, continúan produciendo efectos jurídicos, esto
es, mantienen su eficacia o aplicabilidad. En caso contrario dicho estudio no
procede, por sustracción de materia.[2]
El Art. 188 del
Código de Procedimiento Penal consagra en forma general que “las
providencias relativas a la libertad y detención, y las que ordenan medidas
preventivas, se cumplirán de inmediato”. Conforme a esta disposición, la
ejecución de las decisiones en ella contempladas no está sometida a la
ejecutoria o firmeza de la providencia respectiva.
A su vez, el
Art. 359 del mismo código contempla el procedimiento para hacer efectiva la
detención preventiva de los servidores públicos, en los siguientes términos:
“ARTICULO 359. DE LOS SERVIDORES PUBLICOS. Cuando se imponga medida de aseguramiento[3]
en contra de un servidor público, en la misma providencia se solicitará a la
autoridad respectiva que proceda a suspenderlo en el ejercicio del cargo.
Mientras se cumple la suspensión, se adoptarán las medidas necesarias para
evitar que el sindicado eluda la acción de la justicia.
“Si pasados cinco (5) días desde la fecha en que
se solicite la suspensión, ésta no se hubiere producido, se dispondrá la
captura del sindicado.
“Igualmente se procederá para hacer efectiva la
sentencia condenatoria.
“No es necesario solicitar la suspensión del
cargo cuando a juicio del funcionario judicial, la privación inmediata de la
libertad no perturba la buena marcha de la administración”.[4]
Según esta
norma, en el caso de que se imponga detención preventiva en un proceso penal
contra un servidor público, el funcionario judicial debe determinar si dicha
medida perturba o no la buena marcha de la Administración. En el primer caso,
en la misma providencia debe solicitar a la autoridad competente que proceda a
suspenderlo y, por consiguiente, a reemplazarlo; si
pasados cinco (5) días desde la fecha en que se solicite la suspensión, ésta no
se hubiere producido, se dispondrá la captura del sindicado. En el segundo
caso, no procede solicitar la suspensión del cargo y se hace efectiva en forma
inmediata la detención.
Por el
contrario, la disposición demandada forma parte de la Ley
136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización
y el funcionamiento de los municipios”, y establece que el Presidente de la
República en el caso del Distrito Capital de Bogotá, y los gobernadores en los
demás casos, suspenderán a los alcaldes, entre otros eventos, por haberse
dictado en su contra medida de aseguramiento con privación efectiva de la
libertad, “siempre que esté debidamente ejecutoriada”.
Conforme al criterio unánime de la doctrina jurídica, las
normas especiales prevalecen sobre las normas generales. Así lo contempla en
forma general el ordenamiento legal colombiano, al preceptuar en el Art. 5º de
la Ley 57 de 1887 que si en los códigos que se adoptaron en virtud de la misma
ley se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, “la
disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter
general”.
Igualmente, el Art. 1º del Código Contencioso
Administrativo, al señalar el campo de aplicación de éste, prevé que “los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por
éstas (…)”.
Este criterio ha sido aplicado en numerosas ocasiones por esta
corporación, que ha expresado al respecto:
“(…) con el objeto de contribuir a la solución de las
contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las diferentes normas
legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de
interpretación de la ley, que en este caso pueden ser de recibo.
“Entre los principios contemplados por las dos leyes mencionadas se
encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se hallen disposiciones
incompatibles entre sí "la disposición relativa a un asunto especial
prefiere a la que tenga carácter general" (numeral 1° del artículo 5° de
la Ley 57 de 1887). Esta máxima es la que debe aplicarse a la situación bajo
análisis: el Código Contencioso Administrativo regula de manera general el
instituto de la revocación directa de los actos administrativos y el Estatuto
Tributario se refiere a ella para el caso específico de los actos de carácter
impositivo.” [5]
La norma acusada se refiere
exclusivamente a la suspensión de los alcaldes en el ejercicio del cargo, como
condición previa, en todos los casos, para la ejecución de la medida de
aseguramiento de detención preventiva que les ha sido impuesta, mientras que
los citados Arts. 188 y 359 del Código de Procedimiento Penal tratan de la
ejecución de dicha medida de aseguramiento en relación con la generalidad de
los sindicados y con los servidores públicos, respectivamente. En estas condiciones,
es manifiesto que la primera tiene un carácter especial y, en consecuencia,
aunque existe oposición o incompatibilidad entre su contenido y el de aquellas
respecto del  momento de ejecución de la detención, jurídicamente no  es válido
afirmar, como lo hace el demandante, que se ha producido una derogación tácita,
en cuanto prevalece la norma especial.
Ello significa
que, por encontrarse vigente la norma impugnada, procede adoptar una decisión
de fondo sobre ella.
El principio de igualdad
4. El punto de
partida del análisis del derecho a la igualdad es la fórmula clásica, de
inspiración aristotélica, según la cual “hay que tratar igual a lo igual y
desigual a lo desigual”[6].
De conformidad
con lo dispuesto en el Art. 13 de la Constitución Política, todas las personas
nacen iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica.
Agrega la misma
norma que el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados,
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
De tal
disposición se deduce que la regla general es la igualdad entre las personas o
grupos de personas y que sólo por excepción puede dárseles un trato desigual,
por lo cual cuando la ley o la autoridad política les dispensa un trato igual
no tienen carga alguna de argumentación y, por el contrario, cuando les otorga
un trato desigual debe sustentar su decisión en una justificación objetiva y
razonable; de no existir ésta, el trato desigual no será legítimo a la luz de
la Constitución, sino arbitrario, y configurará una discriminación.
Así mismo, como lo ha afirmado Bobbio[7],
el concepto de igualdad es relativo, por lo menos en tres aspectos:
a. Los sujetos entre los cuales se quieren repartir los bienes o
gravámenes;
b. Los bienes o gravámenes a repartir;
c. El criterio para repartirlos.
En relación con la necesidad de aplicar uno o más criterios de
diferenciación para determinar quiénes son iguales y quiénes son desiguales (“igualdad
respecto de qué?”), y su adopción mediante juicios de valor, el mismo
autor, en otra de sus obras, señala:
“El problema se simplificaría sensiblemente en el caso de que todos
los hombres fueran iguales en todo, como se dice que lo son, aunque en un
sentido metafórico, dos bolas de billar o dos gotas de agua. En este caso sería
suficiente un solo criterio: “A todos la misma cosa”. No sería necesario
dividirlos en rangos de acuerdo con su diversidad y todos pertenecerían a una
sola categoría. En un universo en el que todos los elementos pertenecen a la
misma categoría, la regla de justicia “es preciso tratar a los iguales de la
misma manera” agota el problema de la justicia. Basta resolver el problema, y
no es necesario que intervengan criterios de diferenciación, que son la manzana
de la discordia y que han dado pie a las disputas seculares sobre la manera de
distribuir premios y castigos: cada uno de estos criterios, en efecto,
distingue a los hombres de diferente manera, y la adopción de uno u otro se
debe a juicios de valor difícilmente comparables entre sí y en torno a los
cuales es difícil ponerse de acuerdo. Pero los hombres no son iguales por
completo, son iguales y desiguales, y no todos son correspondientemente iguales
o desiguales. Los que son iguales con base en un criterio pueden ser diferentes
con base en otro.
“Se echa mano de las similitudes (y respectivamente de las
diferencias) relevantes para aplicar un criterio determinado. Pero, ¿cuáles son
las similitudes o las diferencias relevantes? Hay casos de solución fácil: la
estatura no es importante para tener derecho al voto (pero lo es la edad); aun
así, es importante para el servicio militar y también para el ejercicio de
alguna otra actividad. El mérito es significativo para la asignación de
calificaciones en un examen o en un concurso, de donde se aprecia lo absurdo
del requerimiento del siglo XVIII “a todos la misma calificación”, en tanto que
la necesidad (y no el mérito) es importante en la distribución de bienes
necesarios en situaciones de escasez. No obstante, hay casos difíciles en los
que no es inmediatamente aplicable un solo criterio, sino diversos al mismo
tiempo o uno por exclusión de otro. En la selección de un criterio en lugar de
otro entran juicios de valor que, además de ser indemostrables y sustentables
sólo mediante argumentos en pro o en contra, también son históricamente
mutables, tanto así que al enunciarlos se dividen los que en general están en
contra del cambio (los conservadores) y los que lo aceptan (los progresistas).
¿Qué fue lo que sucedió para que el sexo, de significativo para excluir de los
derechos políticos, se haya vuelto irrelevante? ¿O para la atribución del
derecho familiar de la patria potestad también a la mujer? ¿Cómo se explica que
el ser negro en una sociedad de blancos ya no sea en ciertos países
significativo para disfrutar de los derechos civiles y políticos, y en otros
todavía sí?”[8]
Así mismo,
respecto de la justificación de un trato desigual la Corte Constitucional ha
aplicado el principio de razonabilidad, en los siguientes términos:
“En la evaluación de la justificación de un trato desigual, la
lógica predominante es la de la razonabilidad, “fundada en la ponderación y
sopesación de los valores y no simplemente en la confrontación lógica de los
mismos.” [9]
Muestra de lo anterior es la sorprendente coincidencia de los criterios
utilizados por los distintos tribunales encargados de analizar casos que
involucran el principio de igualdad. La Corte Suprema de Estados Unidos ha
sostenido que “los tribunales deben enfrentar y resolver la cuestión acerca de
si las clasificaciones (diferenciadoras) establecidas en una ley son razonables
a la luz de su finalidad”[10];
el Tribunal Constitucional Federal de Alemania ha afirmado que “la máxima de la
igualdad es violada cuando para la diferenciación legal o para el tratamiento
legal igual no es posible encontrar una razón razonable...”[11]; la
Corte Europea de Derechos Humanos ha dicho que “una diferenciación es
discriminatoria si carece de justificación objetiva y razonable, es decir, si
no persigue un fin legítimo o si carece de una relación razonable de proporcionalidad
entre los medios empleados y el fin  perseguido.”[12].
“El “test de razonabilidad” es una guía metodológica para dar
respuesta a la tercera pregunta que debe hacerse en todo problema relacionado
con el principio de igualdad (cf. infra, 6.3.1.): ¿cuál es el criterio
relevante para establecer un trato desigual? o, en otras palabras, ¿es
razonable la justificación ofrecida para el establecimiento de un trato
desigual?. Esta Corte, en la sentencia T-230/94, estableció los lineamientos
generales del test de razonabilidad; en esta ocasión, completará esos
lineamientos e introducirá distinciones necesarias para su aplicación al caso
objeto de la demanda de inexequibilidad.
“Una vez se ha determinado la existencia fáctica de un tratamiento
desigual y la materia sobre la que él recae (cf. 6.3.1.), el análisis del
criterio de diferenciación se desarrolla en tres etapas, que componen el test
de razonabilidad y que intentan determinar:
“a. La existencia de un objetivo perseguido a través del
establecimiento del trato desigual.
“b. La validez de ese objetivo a la luz de la Constitución.
“c. La razonabilidad del trato desigual, es decir, la relación de
proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido.
“El orden de estas etapas corresponde a necesidades no sólo lógicas
sino también metodológicas: el test del trato desigual  pasa a una etapa
subsiguiente sólo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior.
El primer paso no reviste mayor dificultad, como quiera que puede llevarse a
cabo a partir del solo examen de los hechos sometidos a la decisión del juez
constitucional; se trata únicamente de la determinación del fin buscado por el
trato desigual. El segundo paso, por el contrario, requiere una confrontación
de los hechos con el texto constitucional, para establecer la validez del fin a
la luz de los valores, principios y derechos consignados en éste. Si el trato
desigual persigue un objetivo, y éste es constitucionalmente válido, el juez
constitucional debe proceder al último paso del test, que examina la
razonabilidad del trato diferenciado. Este es el punto más complejo de la
evaluación, y su comprensión y aplicación satisfactoria dependen de un análisis
(descomposición en partes) de su contenido.
“La teoría jurídica alemana, partiendo de la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional Federal, ha mostrado cómo el concepto de razonabilidad
puede ser aplicado satisfactoriamente sólo si se concreta en otro más
específico, el de proporcionalidad[13].
El concepto de proporcionalidad sirve como punto de apoyo de la ponderación
entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión,
porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de
otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es
proporcionada,  a la luz de la importancia del principio afectado[14].
“El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales:
la adecuación  de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido,
la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es,
que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor
medida los  principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y
la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el
principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios
constitucionalmente más importantes.” [15]
Análisis del cargo formulado
5. Aplicando las consideraciones contenidas en
el numeral anterior a la situación que se examina, se tiene lo siguiente:
Según la demanda, la norma parcialmente impugnada contempla
un trato desigual, a favor de los alcaldes del Distrito Capital de Bogotá y de
todos los municipios y en contra de los demás servidores públicos, por una
parte, y de los particulares, por otra parte, en relación con el momento de
ejecución de la detención preventiva impuesta en un proceso penal, en cuanto
establece que a los primeros se aplicará la misma sólo cuando esté ejecutoriada
la providencia respectiva, mientras que, conforme a lo previsto en los Arts.
188 y 359 del Código de Procedimiento Penal, a los demás se les  aplica en
forma inmediata, sin sujeción a la firmeza de dicha providencia.
La Corte observa que la demanda parte de una
premisa equivocada, puesto que el criterio de comparación aplicable en el
examen de la norma impugnada no es la calidad de funcionario público y, por
tanto, el ejercicio genérico de la función pública, sino la calidad de alcalde
distrital o municipal  y, por ende, el ejercicio de la función pública
específica de “jefe de la administración local y representante legal del
municipio” con base en lo previsto en el Art. 314 superior, modificado por
el Art. 3º del Acto Legislativo 02 de 2002, la cual se descompone en otras
diversas conforme a la ley.
Este aserto se sustenta en que la norma acusada
persigue garantizar no sólo la continuidad en el desempeño de dicha función,
sin que se perturbe su normal desarrollo, sino también, y sobre todo, la
certeza de que la suspensión del cargo y la subsiguiente ejecución de la
detención preventiva sólo tendrán lugar cuando hayan sido estudiados y
resueltos los  recursos que puede interponer el alcalde sindicado,  atendiendo
a la necesidad de preservar lo más posible su investidura proveniente del voto
popular, que evidentemente tiene un significado muy alto en un Estado
democrático como el colombiano, por residir la soberanía exclusivamente en el
pueblo y ser éste la fuente del poder público (Art. 3º de la Constitución ).
Dicho de otro modo, el trato desigual objeto de valoración constitucional sólo
sería predicable respecto de otros alcaldes, que cumplan las mismas funciones
específicas indicadas, por ser éste el criterio de comparación jurídicamente
relevante.
En este orden de ideas, el criterio de
comparación aplicable en el examen de dicha disposición no es, a fortiori,
la actividad de los particulares, quienes por definición son ajenos a las
funciones asignadas por la Constitución y la ley a los alcaldes del Distrito
Capital de Bogotá y  los municipios.
Adicionalmente, en un Estado de Derecho la regla
general es la libertad del individuo, de modo que éste sólo puede ser privado
de ella en forma excepcional, cuando existe una sentencia definitiva que
imponga dicha pena, dictada por un juez competente. En el entretanto el
imputado o el sindicado están amparados por la presunción de inocencia
contemplada en el Art. 29 de la Constitución[16] y deben conservar su libertad.
Así lo consagran tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por el Estado colombiano que integran el bloque de
constitucionalidad conforme a lo previsto en el Art. 93 superior, cuyas
disposiciones por tanto  deben ser respetadas en el ámbito nacional.
En efecto, el Art. 14, Num. 2, del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante la Ley 74 de
1968, establece que “[t]oda persona acusada de un delito tiene derecho a que
se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la
ley”, y el Art. 8, Num. 2, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos preceptúa que “[t]oda persona inculpada de delito tiene derecho a
que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su
culpabilidad”.
Sobre este tema el Comité de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas ha expresado:
“7. El Comité ha observado cierta falta de
información en relación con el párrafo 2 del artículo 14 y, en algunos casos,
ha advertido incluso que la presunción de inocencia, que es fundamental para la
protección de los derechos humanos, está expresada en términos muy ambiguos o
entraña condiciones que la hacen ineficaz. En virtud de la presunción de
inocencia, la carga de la prueba recae sobre la acusación  y el acusado tiene
el beneficio de la duda. No puede suponerse a nadie culpable a menos que se
haya demostrado la acusación fuera de toda duda razonable. Además, la
presunción de inocencia implica el derecho a ser tratado de conformidad con
este principio. Por tanto, todas las autoridades públicas tienen la obligación
de no prejuzgar el resultado de un proceso.” [17]
Lo anterior significa que por la falta de
validez o relevancia del criterio de comparación formulado por el demandante no
procede entrar a determinar si el supuesto trato desigual tiene un fin legítimo
y si aquel se ciñe o no al principio de razonabilidad, pues según lo expuesto
por la jurisprudencia de esta corporación y, en particular, por la citada
sentencia C-022 de 1996 respecto del juicio de igualdad “[e]l orden de estas etapas corresponde a necesidades no sólo
lógicas sino también metodológicas: el test del trato desigual  pasa a una
etapa subsiguiente sólo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente
anterior (...)”.
6. De otro lado, si se considerara que el
criterio de comparación válido es la ejecución de la detención preventiva de la
generalidad de los servidores públicos en los procesos penales, como lo plantea
el demandante, se podría establecer que la diferenciación establecida por el
legislador tiene una justificación objetiva y razonable, en cuanto su fin es
asegurar la continuidad de la representación popular, sobre la base de que ésta
es expresión directa de la soberanía.
El medio adoptado por el legislador para el
logro de dicho fin, consistente en la permanencia del representante popular y
sindicado en el cargo, hasta cuando la medida de aseguramiento impuesta sea
incontrovertible, es visiblemente adecuado y permite al mismo tiempo el
cumplimiento del debido proceso y de los fines de la administración de
justicia.
En consecuencia, en esa hipótesis  no se
vulneraría el principio de igualdad.
Por consiguiente, por carecer de fundamento la
demanda, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión impugnada, por el
cargo examinado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “siempre que esté debidamente ejecutoriada”, contenida
en el Art. 105, Num. 2, de la Ley 136 de 1994, por el cargo examinado en esta
sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(E)
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente sentencia por cuanto en la
Sala Plena del 8 de Junio del año en curso, fecha en la cual se encontraba en
comisión de servicios en el exterior debidamente autorizado por la Sala Plena
de esta Corporación.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por cuanto en la Sala Plena
del 8 de Junio del año en curso, fecha en la cual se encontraba en comisión de
servicios en el exterior debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1] Sentencia C-229 de 1995. M. P. Alejandro Martínez Caballero.
Salvamento de voto de José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara
y Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Sobre este tema pueden consultarse las
sentencias C- 626 de 2003, C-714 de 2002, C-1144 de 2000, C-427 de 1997, C-055
de 1996, C-397 de 1995, C-307 de 1995 y C- 467 de 1993, entre otras.
[3] Esta disposición debe interpretarse en concordancia con lo
previsto en el Art. 356 del mismo Código de Procedimiento Penal, en virtud del
cual “solamente se tendrá como medida de aseguramiento para los imputables
la detención preventiva”.
[4] Este artículo  fue declarado exequible
por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia  C-774 de 2001, M.P. Rodrigo
Escobar Gil. Aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Sentencia C-078 de 1997. M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[6]Aristóteles, Política III 9 (1280a): “Por ejemplo, parece
que la justicia consiste en igualdad, y así es, pero no para todos, sino para
los iguales; y la desigualdad parece ser justa, y lo es en efecto, pero no para
todos, sino para los desiguales.”
[7] Bobbio, Norberto. Derecha e izquierda. Razones y
significados de una distinción política. Madrid, Editorial Taurus, 1995,
Ps. 136 y ss.
[8] Bobbio, Norberto: El filósofo y la política en torno a la noción
de justicia. México,  Fondo de Cultura Económica, 1996, Ps. 210-212.
[9]íd.
[10]McLaughlin
v. Florida. 379 U.S. 184, 191 (1964). Citado por Laurence
Tribe. American Constitutional Law. The Foundation
Press. Mineola, N.Y. 1988. p. 1440.
[11]BVerfGE 1, 14 (52). Citado por Alexy. op. cit. p. 391.
[12]Cour Européenne des Droits de l’Homme. Arrêt MARCKX c. Belgique. 13
juin, 1979.
[13]Robert Alexy. op. cit. p. 112.
[14]Cf., entre otras, las sentencias T-403/92 , T-422 (M.P.  Eduardo
Cifuentes Muñoz) y U-089/95, M.P: Jorge Arango Mejía
[15] Sentencia C-022 de 1996. M. P. Carlos Gaviria Díaz
[16] En virtud de esta disposición “[t]oda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable (…)”.
[17] Observación General No. 13. La igualdad
ante los tribunales y el derecho de toda persona a ser oída públicamente por un
tribunal competente establecido por la ley. En: Interpretación de las Normas
Internacionales sobre Derechos Humanos. Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, P. 49.