C-692-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-692/03
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS POR EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Expedición de normas sobre policía
DECRETO-Regulación integral aspectos
básicos y generales del ejercicio del poder de policía
CODIGO-Requisitos que debe cumplir
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Adición
normativa del Código Nacional de Policía
PRINCIPIO DE INTERPRETACION DEL EFECTO UTIL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Congruencia
temática, causal y finalística de la ley/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Fundamento
normativo
El
principio de la unidad de materia legislativa propugna la congruencia temática,
causal y finalística de la ley. Sus fundamentos normativos son el artículo 158
de la Carta, que exige la familiaridad temática de todo proyecto de ley
proscribiendo las disposiciones que no se relacionen con éste; el artículo 169
del mismo Estatuto, que indica que el título de las leyes debe corresponder
precisamente a su contenido, y el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento
del Congreso), que faculta a los presidente de las comisiones constitucionales
permanentes del Congreso a rechazar las disposiciones que no se relacionen con
los proyectos de ley sometidos a discusión.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia
del debate legislativo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Refuerza
el principio de seguridad jurídica
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia
entre el título de las leyes y el contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
constituye camisa de fuerza para el legislador
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede
rebasar su finalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Núcleo
temático y conexidad
LEY-Unidad de materia fundada en razones
objetivas
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Regulación
de núcleos temáticos y temas conexos
LEY-Núcleo temático
LEY SOBRE TENENCIA DE PERROS POTENCIALMENTE PELIGROSOS-Objeto y ámbito de aplicación
Al definir el objeto y ámbito de aplicación de la respectiva ley,
señala que su finalidad es “regular la tenencia de ejemplares caninos en las
zonas urbanas y rurales del territorio nacional, con el fin de proteger la
integridad de las personas, la salubridad pública y el bienestar del propio
ejemplar canino”.  Aunque el título de la ley hace referencia a los perros
potencialmente peligrosos, la cobertura definida por el artículo primero se extiende
a toda clase de perros en cuanto a su tenencia en zonas urbanas y rurales.
LEY SOBRE TENENCIA DE PERROS POTENCIALMENTE PELIGROSOS-Núcleo esencial
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
clara, objetiva y razonable
DERECHO DE DOMINIO-Titularidad de menor
de edad/PATRIA POTESTAD-Alcance
DERECHO DE PROPIEDAD-Concepto/POSESION-Concepto/TENENCIA-Concepto
DERECHO DE PROPIEDAD-Implica posesión
del bien
DERECHOS FUNDAMENTALES-Procedencia de la
limitación
NORMA ACUSADA-Disposición
desproporcionada e impropia
LEY SOBRE TENENCIA DE PERROS POTENCIALMENTE PELIGROSOS-Finalidad/DERECHOS FUNDAMENTALES DEL NIÑO-Protección
prevalente y amparo frente a cualquier tipo de violencia
NORMA ACUSADA-Inexequibilidad de
prohibición a menores de edad del derecho de propiedad sobre perros
potencialmente peligrosos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Integración
NORMA ACUSADA-Prohibición tenencia de
perros potencialmente peligrosos en lugares públicos por menores de edad
TENENCIA DE PERROS POTENCIALMENTE PELIGROSOS POR MENORES DE EDAD-Retiro del ordenamiento jurídico/DERECHOS FUNDAMENTALES DEL NIÑO-Protección
constitucional/DERECHOS FUNDAMENTALES DEL NIÑO-Tenencia de perros
potencialmente peligrosos bajo responsabilidad de sus padres
RESPONSABILIDAD CIVIL Y PENAL-Daño
causado por descuido e imprevisión del propietario o poseedor de perro
potencialmente peligroso
RESPONSABILIDAD PENAL-Deber jurídico de
impedir la ocurrencia del daño
RESPONSABILIDAD PENAL-Situaciones constitutivas
de posición de garante
IMPUTACION OBJETIVA-Demostrar si la
persona ha cumplido su función de garante
MUNICIPIO-Suspensión o cancelación
permiso para poseer perros potencialmente peligrosos
TRIBUTO-Imposición conforme a la ley por
asamblea departamentales y concejos municipales
TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALE-Creación
legal/TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Fijación legislativa de todos
los elementos
TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia
del Congreso, asambleas departamentales y concejos municipales
TASA Y CONTRIBUCION-Autoridades pueden
fijar la tarifa cuando la ley, ordenanza o acuerdo señalen el sistema y método
para definir costas y beneficios así como su reparto
TRIBUTO-Elementos
TASA-Cobro por municipios/MUNICIPIO-Fijación
de tarifa
DERECHO A LA INTIMIDAD-Alcance
DERECHO A LA INTIMIDAD-No es absoluto
DERECHO A LA INTIMIDAD-Disponibilidad
DERECHO A LA INFORMACION-Protección
constitucional
DERECHO A LA INTIMIDAD-Inviolabilidad e
interceptación de comunicación privada
DERECHO A LA INTIMIDAD-Clasificación de
la información
INFORMACION PUBLICA-Definición
La Corte entendió que la información pública es aquella que “puede
ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea
información general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse
los actos normativos de carácter general, los documentos públicos en los
términos del artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales
debidamente ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado
civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Información que
puede solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de
satisfacer requisito alguno.”
INFORMACION
SEMIPRIVADA-Definición
La semi-privada es aquella que recoge información personal o
impersonal y que para cuyo acceso y conocimiento existen grados mínimos de
limitación, de tal forma “que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por
orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el
marco de los principios de la administración de datos personales. Es el caso de
los datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o
de los datos relativos al comportamiento financiero de las personas.”
INFORMACION PRIVADA-Contenido
INFORMACION RESERVADA-Composición
DERECHO A LA INFORMACION, INTIMIDAD Y
HABEAS DATA-Delimitación publicidad e identificación de personas y
autoridades
INFORMACION-Conocimiento por el Estado
mediante orden judicial/INFORMACION-Divulgación sin cumplir requisitos
especiales
ADMINISTRACION DE DATOS PERSONALES-Principios
REGISTRO DE PROPIEDAD-Obligación de
registrar información sobre perros potencialmente peligrosos orientado a prevenir
un riesgo social
REGISTRO DE PROPIEDAD-Clasificación de
datos personales suministrados por propietarios de perros potencialmente
peligrosos
REGISTRO DE PROPIEDAD-Principio de
necesidad del dato
Referencia:
expediente D-4424
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 746 de 2002, y en subsidio sus artículos 1º,
2º (parcial) y transitorios primero y segundo
Actores: Guillermo
Vargas Ayala
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
doce (12) de agosto de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados doctores Eduardo Montealegre Lynett -quien la preside-, Jaime
Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha proferido esta sentencia de acuerdo
con los siguientes
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el
ciudadano Guillermo Vargas Ayala, actuando en nombre propio y haciendo uso de
los derechos consagrados en los artículos 40-6, y 95-7, de la Constitución
Política, demandó la inconstitucionalidad de la Ley 746 de 2002, y en
particular de sus artículos 1º, 2º (parcial), 3º, 4º, y primero y segundo
transitorios.
II. NORMA
DEMANDADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada:
LEY 746 de 2002
(Diario Oficial 44.872)
por la cual se regula la tenencia y registro de perros
potencialmente peligrosos.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Objeto y ámbito de aplicación. La
presente ley tiene por objeto regular la tenencia de ejemplares caninos en las
zonas urbanas y rurales del territorio nacional, con el fin de proteger la
integridad de las personas, la salubridad pública y el bienestar del propio
ejemplar canino.
Artículo 2°. Adiciónase al Libro 3, Título 4, del Código
Nacional de Policía un capítulo nuevo del siguiente tenor:
“CAPITULO
XIII NUEVO
De las contravenciones especiales con
respecto
a la tenencia de ejemplares caninos
Artículo 108‑A. La tenencia de ejemplares caninos en
las viviendas urbanas y rurales requiere que las circunstancias de su
alojamiento en el aspecto higiénico y sanitario, de alimentos y custodia, sean las
adecuadas, y que no se produzca ninguna situación de peligro o incomodidad para
los vecinos u otras personas en general, o para el propio animal.
Artículo 108‑B. Se permitirá la presencia de ejemplares
caninos en los ascensores de edificios públicos y privados que, como guías
acompañen a su propietario o tenedor. Para los demás ejemplares, será deber de
la copropiedad reglamentar su permisibilidad. En las zonas comunes de
propiedades horizontales o conjuntos residenciales, los ejemplares caninos deberán
ir sujetos por medio de traílla, y provistos de bozal si es el caso específico
de perros potencialmente peligrosos según las definiciones dadas por la
presente ley.
Artículo 108‑C. En las vías públicas, en los lugares
abiertos al público, y en el transporte público en que sea permitida su
estancia, todos los ejemplares caninos deberán ser sujetos por su
correspondiente traílla. En el caso de los ejemplares objeto de los artículos
108‑E y 108‑F de la presente ley, deberán portar además su
correspondiente bozal y permiso.
En caso de incumplimiento de las anteriores medidas
preventivas, el animal será decomisado por las autoridades de policía, y el
propietario será sancionado del siguiente modo: multa de cinco (5) salarios
mínimos legales diarios por no portar la traílla; multa de diez (10) salarios
mínimos legales diarios por no portar el bozal en el caso de los ejemplares
definidos en los artículos 108‑E y 108‑F y multa de quince (15)
salarios mínimos legales diarios por no portar el respectivo permiso en el caso
de los ejemplares definidos en los artículos 108‑E y 108‑F. En caso
de concurrencia de las contravenciones, las multas se aplicarán
independientemente. Los gastos por la permanencia del animal en las perreras
que el respectivo municipio determine correrán por cuenta de su propietario, el
cual podrá retirarlo provisto de los preceptivos bozal y traílla, en un plazo
máximo de diez (10) días contados a partir de la fecha de decomiso. Si el
propietario no lo retira en el plazo establecido, el ejemplar se declarará en
estado de abandono y se podrá proceder a su sacrificio eutanásico.
Artículo 108‑D. Queda prohibido dejar las deposiciones
fecales de los ejemplares caninos en las vías, parques o lugares públicos. Los
propietarios o tenedores de los ejemplares caninos son responsables de recoger
conve-nientemente los excrementos y depositarlos en bolsas de basura
domiciliaria, o bien en aquellos lugares que para tal efecto destine la
autoridad municipal.
Parágrafo. Los propietarios o tenedores de ejemplares caninos
que no recojan los excrementos en los lugares señalados en el inciso anterior,
tendrán como sanción impuesta por la autoridad municipal competente, multa de
cinco (5) salarios mínimos diarios legales vigentes o sanción de uno (1) a
cinco (5) fines de semana de trabajo comunitario consistente en limpieza de los
lugares que la respectiva alcaldía municipal defina. En caso de renuencia, se
impondrá arresto inconmutable de tres (3) a cinco (5) días: la autoridad
municipal procederá a trasladar el caso a la autoridad competente para conocer
el caso y aplicar la sanción respectiva.
Artículo 108‑E. Dado su alto nivel de peligrosidad, se
prohíbe la importación de ejemplares caninos de las razas Staffordshire
terrier, American Staffordshire terrier, Pit Bull Terrier, American Pit Bull
Terrier, o de caninos producto de cruces o híbridos de estas razas, así como el
establecimiento de centros de crianza de esta clase de ejemplares caninos en el
territorio nacional.
Artículo 108‑F. Ejemplares caninos potencialmente
peligrosos. Se considerarán perros potencialmente peligrosos aquellos que
presenten una o más de las siguientes características:
a) Perros que han tenido episodios de agresiones a personas u
otros perros;
b) Perros que han sido adiestrados para el ataque y la
defensa;
c) Perros que pertenecen a una de las siguientes razas o a
sus cruces o híbridos: American Staffordshire Terrier, Bullmastiff, Dóberman,
Dogo Argentino, Dogo de Burdeos, Fila Brasileiro, Mastín Napolitano, Pit Bull
Terrier, American Pit Bull Terrier, De presa canario, Rottweiler, Staffordshire
Terrier, Tosa Japonés.
El propietario de un perro potencialmente peligroso asume la
posición de garante de los riesgos que se puedan ocasionar por la sola tenencia
de estos animales y por los perjuicios y las molestias que ocasione a las
personas, a las cosas, a las vías y espacios públicos y al medio natural en
general.
Artículo 108‑G. Los menores de edad no pueden ser
propietarios de los ejemplares caninos señalados en los artículos 108‑E y
108‑F del presente capítulo.
Artículo 108‑H. Los menores de edad no podrán ser
tenedores de los ejemplares de que tratan los artículos 108‑E y 108‑F
del presente capítulo en las vías públicas, lugares abiertos al público y en
las zonas comunes de edificios o conjuntos residenciales.
Igual restricción recae frente a personas que se encuentren
en estado de embriaguez, bajo el influjo de sustancias psicoactivas, o
presenten limitaciones físicas.
En caso de incumplimiento, las autoridades de policía
delegadas procederán al decomiso del ejemplar, y se impondrá como sanción a su
propietario por parte de las autoridades municipales delegadas, multa de cinco
(5) salarios mínimos diarios legales vigentes, y el incidente se anotará en el
respectivo registro del animal. El animal se depositará en las perreras que los
municipios determinen. Su propietario contará con un plazo máximo de diez (10)
días contados a partir de la fecha de decomiso para retirarlo provisto del
preceptivo bozal y traílla, una vez cancelada la multa impuesta. Los gastos que
genere la estancia del animal en las perreras irán a cargo del propietario. Si
el propietario no lo retira en el plazo establecido, se declarará al animal en
estado de abandono y se podrá proceder a su sacrificio eutanásico.
Parágrafo. En el caso de las personas que presenten
limitaciones físicas, se exceptuarán los ejemplares caninos que sirvan como
perros guías.
Artículo 108‑I. Registro de los ejemplares
potencialmente peligrosos. Todos los ejemplares caninos que pertenezcan a
la categoría establecida en los artículos 108‑E y 108‑F de este
capítulo, deben ser registrados en el Censo de Perros Potencialmente Peligrosos
que se establecerá en las alcaldías municipales, para obtener el respectivo
permiso.
En este registro debe constar necesariamente:
a) Nombre del ejemplar canino;
b) Identificación y lugar de ubicación de su propietario;
c) Una descripción que contemple las características
fenotípicas del ejemplar que hagan posible su identificación;
d) El lugar habitual de residencia del animal, especificando
si está destinado a convivir con los seres humanos o si será destinado a la
guarda, protección u otra tarea específica.
Para proceder al registro del animal, su propietario debe aportar
póliza de responsabilidad civil extracontractual suscrita por su propietario,
la que cubrirá la indemnización de los perjuicios patrimoniales que dichos
ejemplares ocasionen a personas, cosas, o demás animales; así como el registro
de vacunas del ejemplar, y certificado de sanidad vigente, expedido por la
secretaría de salud del municipio.
Será obligatorio renovar el registro anualmente, para lo cual
se deberán acreditar los requisitos establecidos para la primera vez.
En este registro se anotarán también las multas o sanciones
que tengan lugar, y los incidentes de ataque en que se involucre el animal.
Una vez registrado el ejemplar, la autoridad municipal
delegada expedirá el respectivo permiso para poseer esta clase de perros. Este
permiso podrá ser requerido en cualquier momento por las autoridades de policía
respectivas.
Parágrafo 1°. Quien posea animales pertenecientes a esta
categoría contará con un plazo de seis (6) meses a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley para proceder al registro del ejemplar en el Censo
de Perros Potencialmente Peligrosos de su respectivo municipio.
Parágrafo 2°. El propietario que se abstenga de adquirir la
póliza de responsabilidad civil extracontractual, acarreará con todos los
gastos para indemnizar integralmente al (los) afectado (s) por los perjuicios
que ocasione el ejemplar, sin perjuicio de las sanciones que establezca la ley.
Artículo 108‑J. Las instalaciones que alberguen a los
ejemplares objeto de los artículos 108‑E y 108‑F del presente
capítulo, deben tener las siguientes características: las paredes y vallas
deben ser suficientemente altas y consistentes y deben estar fijadas a fin de
soportar el peso y la presión del animal; las puertas de las instalaciones
deben ser tan resistentes y efectivas como el resto del contorno y deben
diseñarse para evitar que los animales puedan desencajar o abrir ellos mismos
los mecanismos de seguridad: el recinto debe estar convenientemente señalizado
con la advertencia de que hay un perro peligroso en este sitio.
En caso de incumplimiento con esta medida preventiva, el
animal será decomisado por las autoridades de policía, y el propietario será
sancionado por las autoridades municipales delegadas, con multa de hasta un (1)
salario mínimo mensual. Los gastos que por la permanencia del animal en las
perreras que el respectivo municipio determine correrán por cuenta de su
propietario, el cual podrá retirarlo provisto del preceptivo bozal y traílla
una vez demuestre que las instalaciones en que se mantendrá al animal cumplen
con las normas de seguridad establecidas en el presente artículo. En todo caso
la permanencia del ejemplar en las perreras no podrá exceder de quince (15)
días contados a partir de la fecha de decomiso; si el propietario no lo retira
en este plazo, se declarará al animal en estado de abandono, y se podrá
proceder a su sacrificio eutanásico.
Artículo 108‑K. Toda compra, venta, traspaso, donación
o cualquier cesión del derecho de propiedad sobre el ejemplar canino
clasificado como potencialmente peligroso deberá anotarse en su registro del
Censo de Perros Potencialmente Peligrosos, y en caso de cambio de municipalidad
del ejemplar se deberá inscribir nuevamente en donde se ubique su nuevo lugar
de residencia, aportando copia del registro anterior.
Artículo 108‑L. Si un perro potencialmente peligroso
ataca a otra mascota, su propietario será sancionado por la autoridad municipal
competente con multa hasta de dos (2) salarios mínimos mensuales y estará
obligado a pagar por todos los daños causados a la mascota. Si el perro es
reincidente se procederá al decomiso y sacrificio eutanásico del animal por
parte de las autoridades que las alcaldías municipales designen para tal fin.
Artículo 108‑M. Si un perro potencialmente peligroso
ataca a una persona infligiéndole lesiones permanentes de cualquier tipo, se
procederá al decomiso y sacrificio eutanásico del animal por parte de las
autoridades que las alcaldías municipales designen para tal fin.
Artículo 108‑N. Las peleas de ejemplares caninos como
espectáculo quedan prohibidas en todo el territorio nacional.
Las personas que organicen, promuevan o difundan las peleas
de ejemplares caninos como espectáculo tendrán como sanción impuesta por las
autoridades municipales delegadas, multa de cinco (5) a veinte (20) salarios
mínimos legales mensuales, sin perjuicio de la responsabilidad penal que
contempla la Ley 84 de 1989 sobre actos de crueldad hacia animales.
Los ejemplares caninos que sean utilizados en este tipo de actividad,
serán decomisados por las autoridades de policía delegadas, y se les aplicará
la eutanasia.
Artículo 108‑O. Se prohíben en todo el territorio
nacional las asociaciones caninas orientadas al entrenamiento de ejemplares
para su participación en peleas de perros como espectáculos, para la agresión a
las personas, a las cosas u otros animales.
Las personas que organicen, promuevan o difundan este tipo de
asociaciones tendrán como sanción impuesta por las autoridades municipales
delegadas, multa de cinco (5) a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales,
sin perjuicio de la responsabilidad penal que contempla la Ley 84 de 1989 sobre
actos de crueldad hacia animales.
Artículo 108‑P. Las autoridades municipales promoverán
el remate, la adjudicación o la adopción de los animales decomisados a terceras
personas, siempre y cuando éstos no representen perjuicio para la comunidad.
Una vez vencido el término para retirar el animal por su dueño, éste se
prorrogará automáticamente por cinco (5) días más para dar cumplimiento a lo
señalado en este artículo. En todo caso el nuevo propietario deberá pagar los
gastos de permanencia del animal en las perreras y proceder al cumplimiento de
los demás requisitos de ley para la tenencia de perros”.
Artículo 3°. Se autoriza a los municipios para definir las
tarifas que se cobrarán a los propietarios por efectos del registro en el Censo
de Perros Potencialmente Peligrosos, la expedición del permiso correspondiente,
así como las condiciones por las cuales se suspenda o cancele el permiso para
poseer ejemplares caninos potencialmente peligrosos.
Artículo 4°. Los concejos distritales y municipales, mediante
acuerdos regularán o prohibirán el ingreso de perros y gatos a las zonas de
juego infantiles ubicadas en las plazas y parques del área de su jurisdicción.
Artículo 5°. En los conjuntos cerrados, urbanizaciones,
edificios con régimen de propiedad horizontal podrá prohibirse la permanencia
de ejemplares caninos potencialmente peligrosos a solicitud de cualquiera de
los copropietarios o residentes, por decisión mayoritaria de las asambleas o de
las juntas directivas de la copropiedad.
Artículo transitorio Primero. Los municipios contarán con un
plazo de seis (6) meses a partir de la entrado en vigencia de la presente ley
para constituir el Censo de Perros Potencialmente Peligrosos y determinar la
forma en que los actuales tenedores de perros pertenecientes a esta categoría
deberán cumplir con la obligación de inscripción en el censo, y el mecanismo de
comunicación de las altas, bajas e incidentes a registrar, así como los
mecanismos para sistematizar la información.
Artículo transitorio Segundo. La póliza de responsabilidad
civil extracontractual que se debe aportar para el registro de los ejemplares
caninos potencialmente peligrosos se exigirá a partir del momento en que las
aseguradoras las establezcan.
Mientras se crea el cubrimiento a este riesgo, los
propietarios o tenedores de los ejemplares caninos detallados en los artículos
108‑E y 108-F, responderán por los daños y perjuicios que ocasione el
animal, con su propio peculio.
Artículo 6°. Vigencia. La presente ley rige a partir
de la fecha de su promulgación.
III.
LA DEMANDA
1. Trámite
procesal
Mediante Auto
del 29 de enero de 2003, el Despacho del suscrito magistrado sustanciador
inadmitió la demanda formulada en los siguientes numerales del libelo: a) 4.1;
b) 4.2; c) 5.1.2; d) 5.1.3 (correspondiente al cargo que figura en el folio 14
de la demanda); e) 5.2.1; f) 5.2.2; g) 5.2.3; h) 5.2.6; i) 5.2.6; j) 5.2.7; K)
5.2.9; l) 5.2.11.
Transcurridos
tres días desde la notificación del auto inadmisorio, el demandante no procedió
a corregir la demanda. En consecuencia, mediante Auto del 10 de febrero de la
misma anualidad, el Despacho del magistrado sustanciador rechazó la demanda en
los numerales anteriormente citados.
2. Contenido de los cargos admitidos
Los cargos de la demanda que fueron admitidos, luego del trámite
procesal anotado, son los siguientes.
a) Cargo 5.1.1.
En opinión del actor, la Ley 746 debe ser declarada inexequible en
su totalidad por falta de unidad de materia. En efecto, señala que la Ley
acusada pretende adicionar un capítulo nuevo del Código Nacional de Policía,
cuando es un hecho que tal código no existe. Para explicarlo, el demandante
dice que el Decreto 1355 de 1970, “Por el cual se dictan normas sobre
policía”, así como el Decreto ley 522 de 1971 son normas de policía pero no
son ningún Código.
b) Cargo 5.1.3 (correspondiente al cargo que figura a folio 11 de la
demanda)
El actor solicita la inconstitucionalidad de los artículos 108-E, y
las referencias a los perros “altamente peligrosos” contenidas en los
artículos 108-C, 108-G, 108-H; artículo 108-I; artículo 108-J y transitorio 2º.
Adicionalmente, solicita la declaratoria de inexequibilidad de las
regulaciones referentes a “Todo tipo de perros” contenidas en los
artículos 1º, artículo 2º (Artículo 108-A, 108-B, salvo la parte que dice “..y
provistos de bozal si es el caso de perros potencialmente peligrosos.”,
108-C, salvo en la parte que dice “…En los casos de los ejemplares objeto de
los artículos 108-F (perros potencialmente peligrosos)… de la presente ley,
deberán portar además de su correspondiente bozal y permiso (…) multa de diez
(10)salarios mínimos legales diarios por no portar el bozal en el caso de los
ejemplares definidos en los artículos 108-E y … y multa de quince (15) salarios
mínimos legales diarios por no portar el respectivo permiso en el caso de los
ejemplares definidos en los artículos …108-F (…)”; 108-D; 108-O; 108-P y
artículo 4º de la Ley 746 de 2002, porque, en su opinión, tales normas también
contradicen el principio de unidad de materia legislativa.
En efecto, dice que dichos artículos regulan aspectos relacionados
con perros “altamente peligrosos” y con otras razas de perros que
la ley no cataloga como peligrosos, mientras que el título de la Ley se
refiere exclusivamente a los “perros potencialmente peligrosos”.
Así, recalca, el carácter taxativo del título no compagina con el contenido
de los artículos acusados.
c) Cargo 5.2.4.
En opinión
del actor, el artículo 108-G debe ser declarado inexequible parcialmente porque
restringe arbitrariamente el derecho de propiedad de los menores de edad.
Encuentra que el ejercicio del derecho a la propiedad puede ser sometido a
restricciones pero no el derecho en sí, cosa que hace el artículo demandado.
Agrega que la atención especial que merecen los menores de edad se refleja en
múltiples aspectos, uno de los cuales es la titularidad del derecho de
propiedad. La sociedad tiene el deber de proteger al niño y de garantizar su
desarrollo armónico e integral, lo cual permite concluir que la restricción
contenida en la norma acusada es abiertamente contraria a sus derechos.
d) Cargo
5.2.8.
El actor
considera que la Ley 746 viola el derecho al debido proceso consagrado en el artículo
29 de la Constitución Política, porque al adicionarse a un código inexistente,
como lo es, en su parecer, el Código Nacional de Policía, la norma acusada
presenta un vacío legal evidente en materias fundamentales para el debido
proceso como el procedimiento para ser investigado y juzgado por la
contravención a las normas sobre tenencia de perros, el procedimiento
aplicable, las notificaciones, los emplazamientos, las pruebas, las audiencias
los intervinientes, etc.
e) Cargo
5.2.10
El demandante
funda la inconstitucionalidad del artículo 3º de la Ley 746 en que éste
autoriza a los municipios para fijar tarifas destinadas al registro de los
perros potencialmente peligrosos y a la expedición de los permisos
correspondientes, pero no estableció ni el hecho generador ni la base de
liquidación de dicho tributo. Tampoco señaló la Ley el sistema y método para la
fijación de las tarifas.
Agrega que la
creación y determinación del tributo referido corresponde hacerla al órgano de
representación popular –el congreso- y no una entidad territorial; de allí la
inconstitucionalidad de la norma.
f) Cargo
5.2.12
Para el
actor, la elaboración de un registro canino no tiene ninguna utilidad policiva,
ya que en nada protege a los propietarios o a terceras personas el hecho de que
haya inscripción en un registro. En opinión del actor, la inscripción no va a
evitar que el perro muerda a alguien.
Adicionalmente,
dice que el registro canino es una violación abierta de la intimidad de la
persona del propietario (artículo 15 C.P.) al verse éste obligado a reportarle
a las autoridades toda su información personal y sus eventuales traslados de
domicilio, el derecho a la libertad irrestricta de circulación consagrada en el
artículo 24 de la Constitución Política, atacando de esta manera el libre
desarrollo de la personalidad. Agrega que el tema del registro canino aborda
asuntos de naturaleza civil y no exclusivamente policiva, cual era la intención
original de la norma.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Dentro del término procesal establecido, intervino el Ministerio de
Justicia y del Derecho a través de la abogada Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
quien solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de la Ley demandada.
Respecto al cargo por supuesta falta de unidad de materia, dice que
la norma tiene una evidente relación con la materia tratada en el texto, toda
vez que si bien trata de diferentes clases de perros, y no otra especie de
animales, todos se encuentran dentro del mismo género y especie. Por
consiguiente, las normas acusadas que no se refieren a “perros potencialmente
peligrosos” , mantienen una unidad de materia con el título de la ley, y no hay
transgresión del artículo 158 de la Carta Política.  Considera que el concepto
de unidad de materia a que se refiere el artículo constitucional en mención no
puede entenderse dentro de un sentido estricto y rígido, al punto que se
desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que
surgen en virtud de las finalidades que persiguen.
En lo que se refiere a la vulneración del artículo 29 de la
Constitución, referente al debido proceso, considera que la ley demandada lo
respeta, por cuanto la normatividad vigente sobre materia policiva define todo
lo que tiene que ver con este asunto, para así lograr la satisfacción de los
intereses y derechos puestos en discusión.
Respecto al cargo formulado contra el artículo 3 de la Ley, que gira
en torno a la supuesta autorización de tarifas municipales de un tributo sin
que se defina legalmente el sistema y el método para hacerlo, el Ministerio
considera que el legislador no establece en el aparte demandado una delegación
ilimitada a la autoridad en materia de determinación de tarifas por los
conceptos mencionados. Encontró que, por el contrario, delimita su alcance a
través de las pautas que necesariamente deben ser observadas por los
municipios.
El Ministerio
concluye diciendo que queda sin sustento lo aseverado por el actor en relación
con la inutilidad e inconstitucionalidad de la normatividad acusada, ya que la
tenencia de animales domésticos o potencialmente peligrosos se relaciona
estrechamente con el ejercicio de los derechos fundamentales objeto de
protección, específicamente con los derechos relacionados con el libre
desarrollo de la personalidad, y la intimidad personal y familiar. Dijo que el
hecho de que el legislador haya querido regular mediante una ley la tenencia y
registro de los perros potencialmente peligrosos, obedece a la obligación del
Estado de proteger la vida, la integridad personal y la seguridad de las
personas.
2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
En representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario,
intervino en el proceso el ciudadano Camilo Ramírez Baquero, para defender la
exequibilidad de una de las disposiciones acusadas.
Manifiesta el interviniente que aun cuando el demandante pretende la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 3º de la ley demandada, pasa
por alto que ella contiene también la autorización para fijar reglas aplicables
a la suspensión y cancelación del registro canino, y no realiza cargo alguno a
este respecto en la demanda. Por lo tanto, los comentarios del Instituto se
limitaron al cargo propuesto en relación con la autorización a los municipios
para fijar las tarifas del registro canino.
Consideró que de la norma acusada se verifica que la exacción cuyo
cobro se autoriza a las autoridades municipales, tiene su origen en la
realización del registro en el censo canino creado por la ley, es decir que se
trata de un cargo vinculado con la realización de una actividad del Estado. En
opinión del Instituto, se trata de una tasa con carácter municipal, en la
medida que se trata de la recuperación del costo por la actividad del municipio
dirigida al mantenimiento del censo canino y la expedición del permiso de
posesión de ejemplares potencialmente peligrosos.
Indicó que la disposición expresamente autoriza a los municipios
para definir las tarifas que se cobrarán a los propietarios por efectos del
registro en el censo de perros potencialmente peligrosos y la expedición del
registro de posesión de tales ejemplares. En su criterio, la norma no indica
expresamente los elementos del tributo, ni tampoco el sistema y método par a
fijar la tarifa. Sin embargo, al interpretar la norma, encuentra que el sujeto
activo son los municipios encargados del censo canino, el pasivo los obligados
a efectuar tal registro, y el hecho generador es la realización del registro y
la obtención del permiso de posesión indicado.
Por otra parte, a pesar de que la disposición no indica nada
respecto de la base gravable y la tarifa, esto no representa una violación
constitucional, en la medida en que la norma establece que la tarifa es para el
registro en el censo y la obtención del registro correspondiente, indicando así
que su finalidad es la recuperación del costo atinente a dicha actividad municipal.
Encontró el Instituto que la disposición sí permite inferir los
elementos del tributo, y contiene los principios para que las autoridades
municipales puedan fijar la tarifa correspondiente, por lo que no hay violación
del artículo 338 constitucional.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El señor Procurador de la Nación, Edgardo José Maya Villazón,
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 1, 2 (parcial),
y 3, así como los artículos transitorios primero y segundo de la Ley 746 de
2002, únicamente por los motivos expuestos en el concepto presentado.
En concepto del Procurador, las normas cuestionadas sobre la
regulación de la tenencia y registro de perros consultan el principio de la
unidad de materia, y en tal virtud, se encuentran ajustadas al ordenamiento
superior por dicho aspecto. No se vulneran entonces los artículos 158 y 169 de
la Carta Política. En efecto, considera que el objetivo de la Ley está definido
en el articulo 1º, y es regular la tenencia de cualquier clase de perros, con
el fin de proteger, entre otros bienes, la integridad de las personas, que
puede verse amenazada por todos ellos, y principalmente por los considerados
altamente peligrosos.
En lo que concierne al artículo 2º de la ley demandada, considera
que éste adiciona un capítulo nuevo al Código Nacional de Policía, constituido
por los Decretos 1355 de 1970 y 522 de 1971. Por tanto no hay vulneración al
artículo 158 de la Carta Política, que consagra el principio de la unidad de
materia, puesto que los mencionados Decretos cumplen el requisito señalado por
la Corte Constitucional según el cual, el cuerpo normativo debe tratar una
materia determinada en forma completa, integral y sistemática, para que sea considerado
como Decreto.
Indica, como muestra de esto, el hecho de que no obstante la ley
demandada regula la tenencia de perros, ordena adicionar al Código Nacional de
Policía precisamente las normas relacionadas con las contravenciones especiales
con respecto a la tenencia de ejemplares caninos. Concluye que el artículo 2º
de la Ley 706 no vulnera el principio de unidad de materia, ni viola el derecho
al debido proceso, por cuanto la norma que adiciona no es inexistente como lo
afirmó.
Respecto al artículo 3º demandado, dijo que las tarifas que se
cobrarán a los propietarios por efectos del registro en el Censo de Perros
Potencialmente Peligrosos pueden ser definidas por los municipios a través de
acuerdos expedidos por los concejos municipales y, en virtud de ello, la
disposición acusada no vulnera el artículo 338 de la Carta Política.
Considera que el artículo 108-G del capítulo XIII del nuevo Código
Nacional de Policía no vulnera lo dispuesto en los artículos 44 y 58 de la
Constitución Política, sino que por el contrario, a través de éste el
legislador busca proteger el derecho a la vida y a la integridad física de los
niños, sin que pueda considerarse que con tal limitación se les está vulnerando
el derecho a la propiedad consagrado en el artículo 58 constitucional. Llega a
tal conclusión al tener en cuenta que los perros a que se refieren los
artículos 108-E y 108-F corresponden a los considerados como de alto nivel de
peligrosidad y potencialmente peligrosos, y que el objeto de la Ley 746 es regular
la tenencia de los citados animales.
Por último, estimó que el registro de perros contemplado en el
capítulo XIII del Nuevo Código Nacional de Policía, a que hace alusión el
artículo 2º de la Ley 746, lo mismo que los artículos 3º y primero transitorio,
no vulneran los artículos 13, 15, 24 y 209 de la Constitución Política. Esto,
en razón a que las normas relacionadas con el registro de perros potencialmente
peligrosos no vulneran el principio de igualdad, puesto que el registro es sólo
un instrumento de control de los perros considerados potencialmente peligrosos.
No encontró el señor Procurador que el artículo demandado vulnerara el derecho
a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la Carta Política, pues son los
datos mínimos que se deben suministrar para poder ejercer el control que se
pretende con el registro. Tampoco consideró que se viole el derecho a la
igualdad de los propietarios de perros potencialmente peligrosos al exigírseles
el registro de estos, por cuanto uno de los fines de la ley demandada es el
control de aquellos ejemplares que puedan atentar contra la integridad de las
personas. Tampoco hay vulneración al derecho al libre desarrollo de la
personalidad porque en ningún momento, con el registro de  perros
potencialmente peligrosos, se está prohibiendo la tenencia de los ejemplares
caninos, simplemente con él se está ejerciendo su control.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de los artículos
demandados, ya que éstos hacen parte de una ley de la República.
2.
Precisión metodológica
Teniendo en cuenta la estructura de la demanda, esta Corporación
adelantará el estudio de las normas acusadas mediante el análisis de cada uno
de los cargos expuestos. En este entendido, la Sala no procederá por artículos
sino por cargos, de conformidad con la enumeración hecha por el propio actor.
3. Cargos 5.1.1. y 5.2.8., el problema de la unidad de materia y la
existencia del Código Nacional de Policía
El actor afirma que el cargo por violación al principio de unidad de
materia se dirige contra la totalidad de la Ley 746 de 2002 porque, a su
juicio, dicha normatividad adiciona al Código Nacional de Policía un capítulo
nuevo, a sabiendas que dicho Código Nacional de Policía no existe.
Para proceder con el análisis correspondiente debe aclararse, como
primera medida, que la adición al Código Nacional de Policía se encuentra
dispuesta en el artículo 2º de la Ley 746, no en todo el texto de esa
normatividad. Por tal razón, habrá de entenderse que el cargo aquí mencionado
sólo se dirige contra dicho artículo.
En segundo lugar, esta Corte encuentra que existe una disconformidad
conceptual entre la noción de ‘unidad de materia’ esbozada por la
jurisprudencia con la que sirve de base al cargo del actor, pues la deficiencia
denunciada en el libelo no encaja como violación de aquél principio
constitucional. En síntesis, el actor dice que se viola el principio de unidad
de materia porque la norma modifica una disposición inexistente. No obstante,
no es éste el defecto por el cual la norma podría considerarse contraria a tal
principio.
A grandes rasgos –porque el tema será objeto de análisis más amplio
en un punto posterior de este fallo- el principio de unidad de materia hace
referencia a la coherencia, al sincretismo conceptual, causal y teleológico que
debe existir en el texto de toda ley. El fin del principio de unidad de
materia, expresado normativamente en los artículos 158 y 169 de la
Constitución, y en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del
Congreso), es la existencia de una unidad razonable entre las partes y el todo
de las leyes que se expidan en la República.
Entendido de esta forma, el cargo del demandante no denuncia una
verdadera violación al principio de unidad de materia. Su reproche alerta sobre
un posible error normativo, una imprecisión del legislador que consiste en
hacer referencia a una norma inexistente, mas no sobre una disconformidad
temática en el texto de la Ley 746.
Con todo, esta Sala no encuentra que el cargo formulado por el
demandante deba desecharse con el argumento de que se incurrió en un error al
señalar el concepto de violación. La indebida alusión al principio de unidad de
materia como principio constitucional quebrantado no deriva en la ineptitud del
cargo ya que en el fondo de la argumentación subyace la idea de que el
legislador ha cometido un error injurídico al pretender modificar una
norma que no existe, error del cual podrían derivarse consecuencias
inconstitucionales como la prevista en el cargo 5.2.8. de la demanda.
En efecto, en el cargo identificado con dicho numeral el actor
advierte que la alusión a un Código Nacional de Policía inexistente involucra
la violación del debido proceso, dado que no habría sustento procesal para
imponer las sanciones por violación al régimen de tenencia de ejemplares
caninos peligrosos. Bajo este supuesto, la Corte enfrenta un verdadero problema
constitucional que debe evacuarse antes de proseguir con el análisis de los
demás cargos y es el determinar si efectivamente existe una imprecisión
legislativa que podría derivar en violación de derechos fundamentales.
El artículo 2º de la Ley 746 señala textualmente: “Adiciónase al
Libro 3, Título 4, del Código Nacional de Policía un capítulo nuevo del
siguiente tenor...”.
Atendiendo al cargo de la demanda, la pregunta que surge respecto de
este artículo es por la existencia del Código Nacional de Policía; ¿bajo qué
ley o decreto fue expedida tal normatividad?
Mediante Ley
16 de 1968 (art. 20) el Congreso de la República confirió facultades
extraordinarias al Presidente para:
“Num.13.
Expedir normas sobre policía que determinen y reglamenten las materias de su
competencia y las contravenciones que sean de conocimiento de los funcionarios
de policía en primera y segunda instancia, así como la competencia para conocer
de los negocios que se relacionan con los inadaptados a la vida social.
“Igualmente señalará las penas que puedan imponerse por
contravenciones de policía y las correspondientes reglas de procedimiento. Para
tales efectos, podrá también modificar el Código Penal y definir como
contravenciones hechos que hoy se consideran delitos, y como delitos algunos de
los que hoy están definidos como contravenciones.”
En ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 16 de 1968, el
Presidente de la República dictó el Decreto 1355 de 1970, “Por el cual se
dictan normas sobre policía”.  El Decreto está compuesto por 230 artículos
y regula de forma integral el tema del poder de policía del Estado. Su
cobertura, tal como lo establece el artículo 1º, es nacional, al punto que el
mismo Decreto reconoce las facultades de las entidades territoriales para
dictar sus reglamentos locales en temas específicamente indicados y no
regulados por la normatividad nacional (Art. 8º Dec. 1355/70).
La temática del Decreto rige desde las potestades con que se inviste
a las autoridades de policía para proteger los derechos de los habitantes del territorio
nacional, hasta el listado, tratamiento, punibilidad y procedimiento
sancionatorio de las contravenciones nacionales. Incluye cierta regulación para
actividades específicas (espectáculos públicos, corridas de toros,
prostitución, etc), y reglamenta los límites y potestades de policía en el
allanamiento de la propiedad privada y en el empleo de la fuerza pública, entre
otras.
La regulación contenida en el Decreto 1355 de 1970 es integral, y
trata los aspectos básicos y generales del ejercicio del poder de policía a
nivel nacional. Su generalidad proviene del propio texto de la ley habilitante
–la Ley 16 del 68- que otorga la potestad al Gobierno de dictar un estatuto
omnicomprensivo de la función de policía del Estado (materias de su
competencia, régimen de las contravenciones, definición de competencias,
punibilidad y procedimiento). ¿Podría considerarse que ésta regulación es el
llamado Código Nacional de Policía?
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no
toda recopilación normativa puede ser calificada como ‘código’. La Corporación
ha establecido una serie de requisitos para que dicho calificativo sea posible.
Así, la misma ha sostenido que para que ello pueda ocurrir es indispensable que
la compilación normativa constituya un cuerpo dispositivo destinado a regular
un tópico de manera sistemática, integral y completa; y que el legislador haya
reconocido que tal compilación es ‘código’.
Sobre este particular dijo la Corte:
“...para que un cuerpo normativo pueda ser calificado como un código
debe cumplir por lo menos con los dos requisitos siguientes:
“a) Que el cuerpo normativo trate una materia determinada en una
forma completa, integral y sistemática. Es decir, no cabe pensar que se está en
presencia de un código cuando el texto en análisis deja muchos temas sin
resolver, o cuando coexisten con él un gran número de normas que se ocupan de
la misma materia, sin que en este último caso dicho cuerpo legal disponga que
esas normas se consideran parte integrante del mismo;
“b) Que exista una manifestación de voluntad por parte del Poder
Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código. La
Corte ha expresado ya en varias ocasiones (ver supra) que no todas las
sistematizaciones normativas constituyen un código. También se han elaborado
fórmulas que contribuyen a diferenciar los códigos de los estatutos y de las
recopilaciones. Sin embargo, subsisten aún situaciones en las cuales los
criterios diferenciadores no son suficientes para resolver las dudas. Esta
Corporación estima que en estos casos se ha de recurrir a la cláusula general
de competencia que en materia legislativa contempla la Constitución a favor del
Congreso. Esta competencia comprende la de que el Legislativo pueda determinar
qué campos legales se reserva, elevándolos a la categoría de códigos, de manera
que únicamente él pueda decidir sobre la aprobación, derogación o modificación
de leyes determinadas. Dado que los códigos constituyen "una técnica
legislativa", como es de aceptación general, es lógico que sea el órgano
encargado de dictar las leyes el que precise cuál de éstas configura un código,
concluyéndose entonces que en los casos en los que el Congreso no resuelve
darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad de no
hacerlo.” (Sentencia C-362-96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Tal como se desprende del aparte anterior, el Decreto 1355 cumple
con el primero de los requisitos mencionados, ya que se trata de una
compilación sistemática, completa e integral en la materia. No obstante,
quedaría por resolverse si por el hecho de no aparecer expresamente mencionada
su calidad de código, éste puede considerarse como tal.
Ciertamente, el encabezado del Decreto 1355 de 1970 es un encabezado
escueto que se limita a señalar que por dicho decreto se “dictan normas sobre
policía”. La palabra ‘código’ no aparece relacionada en el título,  lo cual
haría pensar que, incumpliendo con la exigencias del segundo numeral de la
jurisprudencia transcrita, el Decreto en mención no podría recibir tal
calificación.
No obstante, para la fecha en que la norma fue expedida (1970) no
existía aún la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, por ende, el
legislador extraordinario no tenía por qué manifestar ex profeso su
intención de expedir un Código Nacional de Policía. La regulación legal era
diferente, al punto que la normatividad de que se habla fue expedida por el
Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias,
posibilidad inadmisible según la legislación actual, que establece una reserva
estricta de ley sobre los códigos (art. 150-10 C.P.).
Así
entonces, no es posible aseverar que el Decreto 1355 de 1970 no sea un código
por el simple hecho de que la norma haya dejado de reconocerlo. Un análisis más
profundo indica que éste es el Código Nacional de Policía vigente y que, a
pesar del silencio de su título, es a él al que hace referencia el artículo 2º
de la Ley 746 de 2002.
La primera
razón para afirmar que estamos en presencia del Código Nacional de Policía es
que no existe en el ordenamiento nacional otra compilación general e integral
que regule sistemáticamente la materia. Es cierto que a lo largo de estos años
se han dictado múltiples disposiciones que modifican o derogan las del Decreto
1355, o incluso establecen normas novedosas sobre el tema, no obstante lo cual
el Decreto 1355/70 no ha perdido su carácter fundacional, general y básico.
También
resultaría absurdo que se dijera que ante la posibilidad de que exista otro
Código Nacional de Policía, el silencio del Decreto 1355 en proclamarse como
dicho Código podría dar lugar a equívocos. Siendo el Decreto 1355 de 1970 una
compilación sistemática, general y completa de la materia, no podría pensarse
en la existencia de otra que conviviera con ella y tuviera la misma
generalidad. Esto, aunado al hecho de que desde 1970 no se expide en el país
una legislación integral en materia de policía, permite deducir que cuando la
ley hace referencia a ese Código, se refiere al Decreto 1355.
En concordancia con la legislación anterior, la tradición jurídica
del país ha asumido que el Decreto 1355 de 1970 es el Código de Policía que
rige a la Nación.
El propio legislador, en más de una ocasión, se ha referido al
Decreto 1355 como al Código Nacional de Policía, tal como se observa en los
siguientes ejemplos.
a) La Ley 365 de 1997 “por la cual se establecen normas
tendientes a combatir la delincuencia organizada y se dictan otras
disposiciones” dispone en su artículo 18 que “El que destine
ilícitamente bien mueble o inmueble para que en él se elabore, almacene o
transporte, venda o use alguna de las drogas a que se refiere el  artículo 32
y/o autorice o tolere en ellos tal destinación incurrirá en prisión de cuatro
(4) a doce (12) años y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios
mínimos legales mensuales, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 124 y
125 del Decreto-ley 522 de 1971 (artículo 208, ordinal 5º y 214, ordinal 3º
del Código Nacional de Policía”.
Aunque bien podría decirse que la referencia de esta norma es al
Código Nacional de Policía y no al Decreto 1355 de 1970, la nomenclatura del
Decreto 1355 no deja lugar a equívocos, pues los artículos 208, ordinal 5º y
214, ordinal 3º coinciden con la regulación de las sancionatorias que pueden
imponerse a los dueños de los establecimientos en donde se cometan las
conductas descritas en el artículo 18.
b) La misma reflexión anterior opera para la Ley 30 de 1986 “por
la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras
disposiciones”.
El artículo 34 de la Ley 30 dispone: “El que destine ilícitamente
bien mueble, inmueble, para que en él se elabore, almacene, transporte, venda o
use algunas de las drogas a que se refiere el artículo 32 y/o autorice o tolere
en ellos tal destinación incurrirá en prisión de tres (3) a ocho (8) años y
multa en cuantía de diez (10) a ochocientos (800) salarios mínimos mensuales,
sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 124 y 125 del Decreto- ley 522
de 1971 (artículo 208, ordinal 5o. y 214, ordinal 3º del Código Nacional de
Policía. Si la cantidad de droga no excede de mil (1000) gramos de
marihuana, trescientos (300) gramos de hachís, cien (100) gramos de cocaína o
de sustancia estupefacientes a base de cocaína o doscientos (200) gramos de
metacualona, la pena será de uno (1) a tres (3) años de prisión y multa en
cuantía de dos (2) a cien (100) salarios mínimos mensuales.”
c) La Ley 232 de 1995, “por medio de la cual se dictan normas
para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”, dice en su
artículo 6º que se deroga el artículo 117 del Código Nacional de Policía, el
cual, para el legislador, es el contenido en el Decreto 1355 de 1970. Establece
la norma:
“Artículo 6º La presente ley rige a partir de la fecha
de su promulgación y deroga el artículo 117 del Código Nacional de Policía (Decreto
1355 de 1970), las disposiciones que autoricen o establezcan permisos o
licencias de funcionamiento para los establecimientos de comercio y las demás
que le sean contrarias”. (Subrayas fuera del original)
Al igual que el legislador, la Corte Constitucional ha aceptado que
el Decreto 1355 de 1970 es el Código Nacional de Policía.
a) En Sentencia C-110 de 2000 la Corte declaró inexequible el
numeral primero del artículo 204 del Decreto 1355 de 1970, advirtiendo en su
parte resolutiva que se trataba del mismo Código Nacional de Policía. Esto sin
contar las múltiples alusiones que a dicho código hizo en la parte
considerativa del fallo.
b) En la Sentencia C-087 de 2000 la Corte Constitucional sostuvo lo
siguiente: “Por otra parte, se observa por la Corte que aún si se
considerara que las disposiciones acusadas son normas incompletas, ellas no
pueden complementarse con ordenanzas, acuerdos, u otra clase de disposiciones
administrativas locales, pues normas como el precepto objeto de análisis en
esta providencia, por hacer parte del Código Nacional de Policía, Decreto -
Ley 1335 de 1970, sólo pueden ser expedidas mediante normas también de
alcance nacional”
c) El mismo reconocimiento se evidencia en las sentencias C-643 de
199 y en la Sentencia C-046 de 2001.
Vistas las razones precedentes, esta Sala encuentra que no existe
falencia, defecto o imprecisión legislativa en el artículo 2º de la Ley 746 de
2002 por la cual se hiciera referencia a un estatuto inexistente. De lo dicho
se tiene que cuando el legislador hace alusión al Código Nacional de Policía
como la norma que debe ser adicionada, se refiere a un código real y vigente.
Una última razón refuerza la posición de la Corte: carecería de todo
sentido y, por tanto, iría en contra del principio hermenéutico del “efecto
útil” el que se entendiera que la remisión del artículo 2º es un envío a
una norma inexistente. De conformidad con el principio de interpretación citado,
el juez está llamado a leer la norma jurídica en el sentido en que produzca
efectos, no en el que la haga inane. De considerarse que mediante el artículo
2º de la Ley 746 el legislador hizo alusión a una disposición inexistente,
habría que concluir que la misma fue expedida sin pretensiones de efectividad,
desenlace incompatible con la noción misma de norma jurídica y, por tanto, con
el principio de interpretación mencionado.
Las razones previstas dejan pues sin piso argumentativo el cargo
5.1.1. de la demanda al tiempo que responden al cargo 5.2.8., según el cual la
Ley 746 habría vulnerado el artículo 29 de la Constitución porque, al no
existir Código Nacional de Policía, no existe procedimiento aplicable para
sancionar las faltas contra el régimen consagrado en aquella. Del debate
anterior ha quedado claro que sí existe un código al cual remitirse para
imponer las sanciones correspondientes y que éste es el Decreto 1355 de 1970
(Código Nacional de Policía), con sus correspondientes modificaciones, entre
las cuales se destaca la introducida por el Decreto 522 de 1971.[1]
Por tal razón, y únicamente por el cargo analizado en esta parte de
la providencia, el artículo 2º de la Ley 746 de 2002 será declarado exequible.
4. Cargo
5.1.3., el principio de unidad de materia
La acusación contenida en el cargo 5.1.3. consiste en afirmar que
los apartes señalados establecen regulaciones en materia de tenencia de perros
‘altamente’ peligrosos o de perros ‘no’ peligrosos, pese a que el
título de la Ley 746 de 2002 se refiere únicamente a los perros ‘potencialmente’
peligroso. Esta falta de correspondencia entre el título de la ley y el
texto de los apartes acusados constituiría, en opinión del actor, violación al
principio de unidad de materia.
Tal como se
adelantó, el principio de la unidad de materia legislativa propugna la
congruencia temática, causal y finalística de la ley. Sus fundamentos
normativos son el artículo 158 de la Carta, que exige la familiaridad temática
de todo proyecto de ley proscribiendo las disposiciones que no se relacionen
con éste; el artículo 169 del mismo Estatuto, que indica que el título de las
leyes debe corresponder precisamente a su contenido, y el artículo 148 de la
Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), que faculta a los presidente de las
comisiones constitucionales permanentes del Congreso a rechazar las
disposiciones que no se relacionen con los proyectos de ley sometidos a
discusión.
La
jurisprudencia de la Corte señala que dicho principio garantiza la coherencia
del debate legislativo porque encauza la discusión del Congreso impidiendo que
en un proyecto determinado se incluyan disposiciones ajenas a la temática
objeto de discusión. Al respecto, la Corte ha expresado que “[e]l principio
de unidad de materia (...), contribuye a darle un eje central a los
diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de
su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental
dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de
sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos
prescritos.”[2]
La preservación de este principio refuerza otro de no menor
importancia: el principio de seguridad jurídica. De este modo se garantiza que
la regulación de un tema se haga de forma consolidada bajo una misma ley,
evitando con ello la dispersión normativa y la incertidumbre consecuente del
operador jurídico. Es esta la razón por la cual la Corte ha dicho:
“las diferentes disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley,
deben guardar coherencia y resultar de cierta manera relacionadas entre sí, de
tal modo que quienes estén llamados a cumplirlas puedan consultarlas acudiendo
a su clasificación por el tema al que se refieren, bajo el entendido de que
normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes que regulan otros
tópicos ajenos a su contenido particular.” (Sentencia C-1185 de 2000 MM.PP.
Vladimiro Naranjo Mesa, Carlos Gaviria Díaz)
Pese a su importancia en la preservación de la seguridad jurídica y
dada su relevancia en el proceso de formación de las leyes, la Corte
Constitucional ha reconocido que el principio de unidad de materia no puede
imponerse como una camisa de fuerza al legislador. La Corporación ha dicho que
la garantía del debate democrático se vería obstaculizada si se diera
aplicación inflexible a la restricción impuesta por la unidad de materia, ya
que la actividad legislativa requiere de elasticidad suficiente para regular
temáticas que pueden ofrecer múltiples ramificaciones. De no ser así, el
Congreso se vería obligado a intensificar la sectorización temática de las
leyes, dificultando el tratamiento y entendimiento de los diferentes tópicos
legislativos.[3]
De allí que la Corte dijera que “la interpretación del principio de unidad
de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado
Colombiano.”[4]
En
vista de que dicho principio ostenta cierta maleabilidad, la Corte considera
que la conexidad debe interpretarse en sentido amplio. De allí que la misma
pueda abordarse desde su relación causal, teleológica, temática o sistemática.
Para la Corte, dicha conexidad debe predicarse respecto del núcleo temático de
la ley, núcleo que se entiende como la columna vertebral de cuyo contenido se
predica la familiaridad de los elementos integrantes.
De lo anterior se deduce que no cualquier disconformidad entre el
núcleo temático de la ley y sus contenidos particulares puede tildarse de
violatoria del principio de unidad de materia; “solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[5].
Para subrayarlo, sólo cuando “el vínculo invocado es apenas subjetivo o si,
pese a cualquier esfuerzo dialéctico, aparece como indudable la diversidad de
las materias tratadas en la ley respecto del conjunto normativo que integra.
Así acontece con los denominados "micos" o proposiciones normativas
artificialmente agregadas a un estatuto con el que no guardan la más mínima
relación.”[6]
Lo anterior también implica que el principio de unidad de materia “no
impone que la ley se ocupe únicamente de núcleos temáticos pues también puede
desarrollar temas conexos siempre que esa conexidad se advierta con un criterio
objetivo y razonable.[7]
Descendiendo al caso concreto, corresponde a la Corte determinar si
el contenido de los artículos demandados se encuentra en conexidad con el
núcleo temático de la Ley 746 de 2002. Según lo advierte la Corte, para dichos
efectos es indispensable determinar cuál es el núcleo temático de Ley 746:
“...resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley
pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera
o no el principio de unidad de materia.  En ese sentido resultan valiosos
elementos como el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se
exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La valoración
conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el
desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”. Sentencia C-501 de 2001
M.P. Jaime Córdoba Triviño)
De conformidad con el título de la disposición, la Ley 746 estaría diseñada
para regular la tenencia de perros potencialmente peligrosos. Así, en
principio, podría pensarse que esta ley sólo se limita a regular la tenencia de
perros cuya raza podría generar riesgo a la comunidad. No obstante, otros
elementos de juicio permiten llegar a una conclusión distinta.
El artículo 1º de la Ley 746, al definir el objeto y ámbito de
aplicación de la respectiva ley, señala que su finalidad es “regular la
tenencia de ejemplares caninos en las zonas urbanas y rurales del territorio
nacional, con el fin de proteger la integridad de las personas, la salubridad
pública y el bienestar del propio ejemplar canino”.  Aunque el título de la
ley hace referencia a los perros potencialmente peligrosos, la cobertura
definida por el artículo primero se extiende a toda clase de perros en cuanto a
su tenencia en zonas urbanas y rurales.
Dicha extensión tiene un fundamento histórico y es la voluntad
expresa de los ponentes del proyecto de ley de no limitarse a regular aspectos
relacionados con razas caninas potencialmente peligrosas, sino de extender la
regulación a otros aspectos vinculados con la tenencia de todas las razas de
perros.
En efecto, pese a que el proyecto original, presentado por el
Representante a la Cámara Jorge Gerlein Echeverría, se limitaba a regular y
restringir la posesión ejemplares caninos de razas de reconocida peligrosidad,
en el informe de ponencia para segundo debate ante dicha Cámara el proyecto
modificó su rumbo. Los ponentes manifestaron su voluntad de ampliar el espectro
de la regulación a la tenencia de perros de todas las razas, tal como se lee en
el capítulo quinto acerca de los comentarios al pliego de modificaciones:
“a) Se adiciona al código Nacional de Policía un capítulo nuevo, que
establece las contravenciones especiales con respecto a la tenencia de
ejemplares caninos, con el fin de disponer no solo las prohibiciones con
respecto a los perros de razas consideradas peligrosas, sino también establecer
una norma común a seguir por todos los propietarios de perros.
“b) Dentro de las disposiciones generales, se ha incluido un
artículo que ha sido objeto de gran interés por parte de la ciudadanía, y se
refiere a la disposición de los excrementos de las mascotas en lugares públicos
como plazas y partes. Atendiendo las solicitudes ciudadanas, se ha dispuesto
que los propietarios deben recoger los excrementos que generen sus mascotas, y
se ha establecido como sanción por desacato a esta norma, la obligación de
prestar hasta cinco fines de semana de trabajo comunitario realizando labores
de limpieza en los lugares que defina la respectiva alcaldía municipal;
“(...)
“k) En el artículo 108-D se estableció una multa de diez salarios
mínimos diarios vigentes para los propietarios o tenedores de perros que no
recojan los desechos generados por estos animales en los lugares públicos,
además de la sanción de uno a cinco fines de semana de trabajo comunitario en
labores de limpieza establecida en el artículo.”
Igualmente, en la ponencia para primer debate ante el Senado de la
República, el senador ponente, Camilo Orlando Rodríguez, reconoció que aunque
el proyecto “se centra en la tenencia y el registro de los perros
considerados como potencialmente peligrosos, debido a la problemática social
que representan y a los episodios cada vez más frecuentes de ataques a personas
por parte de este tipo de canes”, de dichas circunstancias se desprende, “la
necesidad jurídica de unificar y armonizar la regulación existente sobre el
manejo y tenencia de perros en todo el territorio nacional, mediante una ley de
la República que dicte las directrices en la materia. De esta manera, el actual
proyecto viene a llenar un vacío jurídico y responde a su vez a una necesidad
sentida de parte de los ciudadanos, razones poderosas que el legislador no puede
desconocer en ningún momento.”
En el pliego de modificaciones, el ponente propuso la inclusión de
normas que tienen que ver con el manejo de todos los ejemplares caninos y
algunas otras específicamente diseñadas para el manejo de ejemplares de
reconocida peligrosidad.
De los anteriores extractos se deduce que la intención del
legislador al aprobar la Ley 746 de 2002 no fue, exclusivamente, la de regular
la tenencia de perros potencialmente peligrosos, sino la de establecer, conexo
con dicho tema y a propósito de las medidas policivas pertinentes al respecto,
normas generales sobre el manejo de todas las razas caninas. Por ello puede
afirmarse que aunque el énfasis de cierta parte de las normas que conforman la
Ley 746 de 2002 se enfoca al manejo de razas peligrosas, el núcleo temático de
la ley no se limita a ese aspecto concreto de la cinología.
Por lo anterior, esta Sala concluye que el núcleo temático de la Ley
746 incluye, en lo que tiene que ver con las medidas policivas para el control
de su tenencia, tanto a las razas caninas altamente peligrosas como a las que
no lo son. El énfasis de la ley, reflejado en la regulación minuciosa de la
tenencia de perros peligrosos, no impide que el legislador regule otros
aspectos relacionados con el cuidado general de los canes. No puede negarse,
por tanto, que entre uno y otro existe una conexidad temática, teleológica: la
necesidad de establecer normas de policía tendentes a controlar el manejo de
estos animales, y sistemática, ya que algunas de las medidas dispuestas por la
Ley 746/02 (v.gr. el manejo de los excrementos) aplican para toda clase de
perros y demuestran lo innecesario que resultaría obligar al legislador a que
expida una legislación independiente para regular dicho aspecto en relación con
razas caninas de baja peligrosidad.
Ahora bien, el común denominador de las expresiones acusadas es que
las mismas se refieren, bien a razas altamente peligrosas, bien a los perros en
general, sin consideración a su raza. Por ese sentido, la demanda ataca los
siguientes apartes de la Ley 746.
El Artículo 108-E, y las referencias a los perros “altamente
peligrosos” artículos 108-C; Artículo 108-G; artículo 108-H; artículo 108-I;
artículo 108-J y transitorio 2º; y las regulaciones referentes a “Todo tipo de
perros” artículo 1º.; artículo 2º: Artículo 108-A; 108-B, salvo la parte que
dice “..y provistos de bozal si es el caso de perros potencialmente
peligrosos.”, El artículo 108-C, salvo en la parte que dice “…En los casos de
los ejemplares objeto de los artículos 108-F (perros potencialmente
peligrosos)… de la presente ley, deberán portar además de su correspondiente
bozal y permiso (…) multa de diez (10)salarios mínimos legales diarios por no
portar el bozal en el caso de los ejemplares definidos en los artículos 108-E y
… y multa de quince (15) salarios mínimos legales diarios por no portar el
respectivo permiso en el caso de los ejemplares definidos en los artículos …. Y
108-F. (…). ; artículo 108-D; artículo 108-O; artículo 108-P y artículo 4º de
la Ley 746 de 2002.
De conformidad con los argumentos generales expuestos, esta Sala
concluye que no le asiste razón al demandante al sostener que las normas
acusadas han quebrantado el principio de la unidad de materia. El núcleo
temático de la Ley 746 de 2002 -se dijo- incluye no sólo la reglamentación de
la tenencia de perros potencialmente peligrosos, sino la de otras razas caninas
en cuanto a sus connotaciones en el derecho policivo. Nada le impedía al
legislador incluir disposiciones sobre perros que no ofrecieran riesgo social,
porque este tópico presenta una conexidad clara, objetiva y razonable con el
énfasis temático de la ley acusada. En  este caso, para utilizar palabras de
jurisprudencia pasada, la Corte no encuentra que se haya configurado una “total
divergencia entre las materias tratadas en el texto de la ley, de tal manera
que la norma estimada ajena o extraña no pueda entenderse incorporada al
contenido básico de la normatividad a la cual se integra, bien por el carácter
taxativo del título de la ley -que no admita su inclusión-, ya sea por la
absoluta falta de conexidad con el objeto dominante en el contexto”.[8]
Finalmente, en relación con las normas acusadas que hacen referencia
a razas altamente peligrosas, el argumento de la demanda se funda en una
sutileza del lenguaje que resulta insuficiente para desvirtuar la
constitucionalidad de la norma. Si la ley puede regular la tenencia de perros
potencialmente peligrosos es razonable que se incluya en dicha clasificación a
las razas de alta peligrosidad. Mientras más peligrosa sea una raza canina, más
posibilidades existen de que se produzca un ataque, lo que en últimas se
traduce en el incremento de la potencialidad del mismo.
Las razones anteriores llevan a la Corte a declarar exequibles las
expresiones demandadas, pero exclusivamente por las razones analizadas en esta
parte de la providencia.
5.
Cargo 5.2.4., el derecho a la propiedad de los menores de edad sobre perros
potencialmente peligrosos
El problema jurídico planteado por el cargo 5.2.4. de la demanda
pregunta por la legitimidad de la restricción del derecho de propiedad en
menores de edad. ¿Es legítima la medida que impide a los menores de edad ser
titulares del derecho de propiedad sobre razas caninas consideradas por el
legislador como de alto nivel de peligrosidad?
Antes de iniciar dicho análisis esta Sala advierte que no
cuestionará la inclusión en el escalafón de alta peligrosidad de las razas
mencionadas en los artículos 108-E y 108-F de la Ley 746 de 2002. Dicho debate,
que fue inicialmente propiciado por el actor pero rechazado en el trámite de
admisión de la demanda, corresponde adelantarse sobre supuestos argumentativos
diferentes –de orden fáctico y científico- que tiendan a demostrar con
suficiencia si dichas razas deben o no deben estar incluidas en la
clasificación de alta peligrosidad señalada por el Legislador.
Hecha la anterior precisión, el análisis que procede se limitará a
determinar si, existiendo una categoría de animales considerados como de alta
peligrosidad, puede el legislador prohibir su propiedad a los menores de edad.
Se trata de analizar si esta prohibición resulta contraria al artículo 58 de la
Constitución Política que garantiza el derecho de propiedad y los demás
derechos adquiridos con justo título.
En primer lugar, es claro que los menores de edad, es decir, los
menores de 18 años (según interpretación armónica de los artículos 34 del Código
Civil, de la Ley 27 de 1977 y del artículo 98 de la Constitución Política[9]), pueden ser titulares
del derecho de dominio. El Código Civil señala expresamente que los padres
tienen la patria potestad respecto de sus hijos menores de edad, la cual los
autoriza, como regla general,  para administrar y usufructuar los bienes de sus
hijos (Art. 291 C.C.), no obstante lo cual en ciertas ocasiones no incluye
tales prerrogativas, pues el menor conserva la administración, usufructo y disposición
de sus bienes. Así ocurre, por ejemplo, cuando el menor posee un peculio
profesional o industrial,[10]
o cuando los padres han sido expresamente excluidos de la administración de
bienes heredados, donado o legados.[11]
Esta
diferenciación legal, que involucra el derecho de administración, de usufructo
y de dominio en diferentes individuos indica que la propiedad puede presentarse
separadamente del usufructo y la administración y que los menores de edad
pueden ser titulares de la primera.
De otro
lado, en la doctrina del derecho civil, los derechos a la propiedad, la posesión
y la tenencia son conceptos diferenciados que tienen alcance jurídico propio.
El derecho de propiedad –o dominio- es un derecho real, es decir, que se ejerce
sobre una cosa, y permite a su titular gozar y disponer del mismo de manera
legal y sin afectar derechos de terceros.[12]
La posesión, por su parte, es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de
señor o dueño[13];
es “un hecho jurídico consistente en el dominio ejercido sobre una
cosa mueble o inmueble, que se traduce por actos materiales de uso, de disfrute
o de transformación, realizados con la intención de comportarse como
propietario de la cosa o como titular de cualquier otro derecho real”.[14]
Por su lado, la tenencia o mera tenencia se ejerce sobre una cosa, no como
dueño, sino en lugar o a nombre del dueño, reconociendo la titularidad del
dominio en otro, a pesar de aprovecharse del bien como propio[15].
Aunque por regla general el derecho de propiedad implica la posesión
del bien, es común que dicha posesión se desligue del dominio de la cosa. A
pesar de tener consecuencias en el mundo jurídico, la posesión es una simple
relación de hecho con la cosa, lo que permite imaginar que no siempre el
poseedor y el propietario son la misma persona.[16] Tal como lo sostiene
Bonnecase, “es esencial advertir que, para la existencia de la posesión, es
indiferente que en la realidad jurídica sea el titular de un derecho de
propiedad, o de cualquiera otro derecho, quien realice tales actos.”[17]
Al igual que la posesión, que puede ejercerse con independencia de
la titularidad del derecho de dominio, la tenencia, que es la simple
aprehensión material del bien, también puede separarse del derecho de
propiedad. La condición exigida por la ley es que el tenedor –llamado también
detentador- reconozca en otro al dueño de la cosa.
En conclusión, un menor de edad puede ser titular del derecho de
propiedad de un bien sin ejercer la tenencia del mismo, o puede ser propietario
y poseedor del bien sin detentarlo. No es pues requisito indispensable para el
ejercicio del derecho de propiedad que el menor sea poseedor o tenedor del
bien.
La
prohibición contenida en el artículo 108-G, indica que los menores de edad no
pueden ejercer el derecho de dominio sobre los perros a que hacen referencia
los artículos 108-E, F. En otras palabras, la norma acusada prohíbe de manera
absoluta el derecho de propiedad de los menores sobre los perros de alta
peligrosidad, tanto de los que ejercen en la actualidad el derecho de dominio
como de quienes pretendan hacerlo. ¿Es legítima esta limitación?
La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que para que la limitación de un
derecho fundamental sea procedente es requisito que la misma persiga un fin
legítimo a la luz de la normatividad constitucional, que la medida sea adecuada
para obtener dicha finalidad y que dicha adecuación sea proporcional a la
medida, de forma que los resultados obtenidos no sean en extremo perjudiciales
para el derecho que pretende limitarse.[18]
Pues bien,
para esta Corporación, la medida dispuesta por el legislador no resulta
constitucional en tanto que no es adecuada a la finalidad ni a los objetivos
perseguidos por la Ley 746 de 2002. En otros términos, el artículo acusado
contiene una disposición desproporcionada e impropia para reducir los riesgos
del mantenimiento de perros de razas de alta peligrosidad. La finalidad de la
medida no se ajusta al propósito de proteger a los menores y a la comunidad de
los riesgos que la tenencia de razas de perros altamente peligrosos pudiera
generar. Las siguientes son las razones de tal posición, que además se explican
a partir de las consideraciones generales de este capítulo.
De los
antecedentes legislativos de la Ley 746 es posible deducir que el objetivo de
la misma es evitar que los menores de edad manipulen perros de reconocida
peligrosidad, garantizando de este modo la seguridad de los niños, de los
miembros de la comunidad y, en última instancia, de los propios animales.
En la
ponencia inicial el representante a la Cámara Jorge Gerléin Echeverría sostuvo
que en el marco de la crianza de animales domésticos, ha surgido en Colombia “la
cría y venta de animales que significan serio peligro y amenaza para la especie
humana y animal que desprevenidos transitan por las calles y caminos sin
percatarse de la acechanza de ciertos animales que son verdaderos híbridos,
resultado del cruce caprichoso, tendiente a aumentar su fiereza y fortaleza
como que se destinan al combate y lucha entre caninos para deleite y
entretención de desalmados observadores apostadores que han hecho del mejor
amigo del hombre verdaderas fieras destructoras y letales, cuya existencia
constituye una amenaza y peligro permanentes”.
Y agrega el
ponente:
“Países como
España y Holanda han tomado ya medidas preventivas y prohibido la tenencia,
cría, importación y venta de estos perros asesinos teniendo en cuenta que sus
dueños, mas no amos, no toman las precauciones necesarias, de allí los
lamentables casos de reciente ocurrencia en Bogotá, Medellín y Pasto, de niños
muertos por el ataque de estos crueles animales que los degollaron, sin atender
el llamado de sus propietarios. Lamentables y dolorosos casos, irreparables
pérdidas de vidas humanas que han conmovido a la nación entera. Pero eso no es
todo, es previsto evitar que estos hechos se sigan presentando”.
En la
ponencia para segundo debate a la Cámara, los representantes encargados de la
ponencia afirmaron:
“Considerando
que la norma establece que la propiedad es una función social que implica
obligaciones y teniendo en cuenta que últimamente la ciudadanía y la opinión
pública han conocido y censurado varios casos en que personas, entre ellas
niños, han sido atacados por cierta clase de perros que según expertos,
representan peligro para quienes tienen relación o eventual contacto con ellos,
la prohibición contemplada resulta válida...”
Finalmente,
en el informe y el pliego de modificaciones que fue presentado para segundo
debate ante el Senado de la República, el senador ponente reconoció que con el
proyecto de ley debatido el Congreso pretendía acoger un fallo de la Corte
Constitucional, el T-889/99, que en su parte resolutiva exhortó al legislativo
para que regulara la tenencia o no, como mascotas, de algunas razas de perros
consideradas como ‘problemáticas’.
Del
contenido de las ponencias del proyecto, pero también del contenido general de
la Ley 746, esta Corte encuentra que la finalidad primordial de las medidas
adoptadas por el legislador es la de evitar que los menores manipulen este tipo
de razas y pongan en peligro su vida y la de sus vecinos, por la inmadurez
sicológica y física que les impide contener el riesgo proveniente de dichos
animales. En ese sentido, el objetivo de la Ley estaría en concordancia con
artículos como el 2º de la Constitución Política, según el cual las autoridades
están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia, y el 44,
que establece la protección prevalente de los derechos fundamentales de los
niños y el amparo frente a cualquier tipo de violencia.
No obstante,
en el afán de lograr dicho objetivo, el artículo demandado prohíbe el ejercicio
del derecho de propiedad, como si por ese hecho se impidiera a los menores el
contacto permanente y la manipulación de animales de alta peligrosidad. De lo
visto anteriormente puede deducirse que la titularidad del derecho de propiedad
no se encuentra ligada, necesariamente, a la posesión o tenencia del bien de
que se trata. De allí que el menor pueda ser propietario del perro sin
enfrentar peligro alguno. Por ello la medida debe ser considerada como
inadecuada para lograr el fin propuesto por el legislador, que no es otro que
el fin reflejo indicado por el constituyente en el artículo 44 de la Carta.
Un ejemplo
explica con mayor claridad lo que acaba de exponerse. Supóngase que un
individuo posee un perro catalogado por la ley como de alta peligrosidad y que
dicho animal es campeón en concursos caninos, por lo cual su valor comercial es
apreciable. El perro es un animal itinerante en vista de que debe ser exhibido
por todo el mundo. El dueño decide heredárselo a su nieto, que es menor de
edad. De conformidad con la prohibición contenida en el artículo acusado, la
tradición del animal no podría disponerse porque al menor se le prohíbe
ostentar el derecho de dominio sobre el mismo, pese a que nunca haya tenido,
tenga o esté en posibilidad de tener contacto con el perro.
El derecho
de propiedad, como se adelantó, es el título jurídico que acredita a alguien
como dueño de la cosa. Así entonces, no es el título de dominio lo que debió
ser objeto de restricción, sino las relaciones de orden material y fáctico que
ponen a los menores en contacto con animales de alto riesgo. Es ésta la
protección que debe dispensar el legislador a favor de los menores de edad,
razón por la cual resulta inexequible –por inapropiado- que aquél sólo prohíba
a los niños el derecho de propiedad sobre estos animales.
Por la misma
razón, la Corte estima indispensable integrar la unidad normativa de la
disposición acusada con algunos apartes del artículo 108-H que consagran
modalidades de tenencia de perros de alta peligrosidad contrarias a la
protección dispensada no sólo por la ley sino por la Constitución a los menores
de edad.
En efecto,
el artículo 108-H de la Ley 746 prevé lo siguiente:
“los menores
de edad no podrán ser tenedores de los ejemplares de que tratan los artículos
108‑E y 108‑F del presente capítulo en las vías públicas, lugares
abiertos al público y en las zonas comunes de edificios o conjuntos
residenciales.”.
La norma que
por este fallo se integra a la expresión acusada dispone que los menores no
puede ser tenedores de ejemplares de alta peligrosidad en vías públicas,
lugares abiertos al público y en zonas comunes de edificios o conjuntos
residenciales, lo cual, contrario sensu, indicaría que aquellos sí
pueden serlo en sitios cerrados y en áreas privadas, no obstante que en dichos
lugares también se ponga en peligro la salud y la integridad de ellos mismos y
de otros individuos.
Para la
Corte, el hecho de que el artículo 108-H sólo prohíba a los menores la tenencia
de estos perros en lugares públicos tampoco resulta acorde con la protección
que se desprende del texto constitucional y se manifiesta en el contenido de
las disposiciones de la Ley, ya que lo que en verdad pretendió el legislador al
desarrollar los contenidos de la Carta y al verter a la ley las sugerencias de
la Sentencia T-889/99, fue proteger a los menores de edad de los daños que la
crianza de este tipo de mascotas pudieren ocasionar en su integridad física y
en la de las personas que con ellos conviven, o con las que simplemente
coinciden en el espacio físico.
La
protección sería incompleta si por voluntad de la ley se permitiera a los
menores la manipulación, crianza, tenencia y posesión de estos animales con la
única condición que no fuera en un sitio público. También en el contexto
doméstico los menores son vulnerables a los ataques de éstos animales -como lo
son los familiares que participan de dicha tenencia- y también en el escenario
privado los menores son incapaces de controlar la eventual fiereza de sus
mascotas.
Por tales
razones, esta Corte considera necesario declarar inexequible la expresión “...en
las vías públicas, lugares abiertos al público y en las zonas comunes de
edificios o conjuntos residenciales”, contenida en el artículo 108-H de la
Ley 746, pues sólo retirándola del ordenamiento jurídico se logra el objetivo
de impedir que los menores de edad sean tenedores de perros de alta
peligrosidad y pongan en peligro sus vidas y las de los que los rodean, sea en
sitios públicos o privados, sea en lugares abiertos o en recintos domésticos.
Esta conclusión
lleva también a considerar que la presencia de perros de alta peligrosidad en
las casas donde habitan menores de edad no está prohibida en sí misma, pero que
dándose tal circunstancia, los daños que pudieran ocasionarse al menor son de
responsabilidad exclusiva de quien tenga a su cargo la custodia y cuidado del
animal. Dicha regla surge como imposición directa de la preceptiva
constitucional según la cual los niños tienen el derecho fundamental a la integridad física, a la salud y al cuidado,
mientras que “la familia, la sociedad y el Estado tienen la
obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico
e integral y el ejercicio pleno de sus derechos” (art. 44).
El contacto que
los menores pudieran tener con este tipo de animales, dada la prohibición legal
aquí analizada, deposita en los padres, tutores o curadores, o en quien tuviere
a su cargo el cuidado directo del menor, la absoluta responsabilidad por los
daños que los perros pudieren ocasionar. Por ello, debe enfatizarse en que, tal
como lo dispone el inciso final del artículo 108-F de la Ley 746, el
propietario de un “perro potencialmente peligroso asume la posición de
garante de los riesgos que se puedan ocasionar por la sola tenencia de estos
animales y por los perjuicios y las molestias que ocasione a las personas, a
las cosas, a las vías y espacios públicos y al medio natural en general.”.
Con base en
el razonamiento anterior, para la Corte es claro que la responsabilidad
jurídica derivada de los daños producidos por estos animales es tanto civil
como penal. Civil, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2354 el Código
Civil según el cual “el daño causado por un animal fiero, de que no se
reporta utilidad para la guarda o servicio de un predio, será siempre imputable
al que lo tenga; y si alegare que no le fue posible evitar el daño, no será
oído”.  En el caso de la responsabilidad por el hecho de las cosas, la
misma se funda, como lo sostiene la Corte Suprema de Justicia, “en los
presuntos descuidos e imprevisión con que su propietario o poseedor las guarda
o conserva”[19].
Así mismo,
la falta de cuidado o vigilancia sobre perros de alta peligrosidad podría
llegar a comprometer la responsabilidad penal del propietario o poseedor del
animal por virtud de su posición de garante en relación con éste. El artículo
25 del Código Penal vigente –Ley 599 de 2000- es la fuente de dicha
responsabilidad al disponer que la posición de garante asignada por la
Constitución o la ley impone al sujeto el deber jurídico de impedir la
ocurrencia del resultado típico y lo hace responsable por su acaecimiento. Dice
al respecto la disposición en cita:
Artículo
25. Acción y omisión. La conducta punible puede ser realizada por acción
o por omisión.
Quien tuviere el deber jurídico de impedir un resultado
perteneciente a una descripción típica y no lo llevare a cabo, estando en posibilidad de hacerlo, quedará sujeto a la pena
contemplada en la respectiva norma penal. A tal efecto, se requiere que el
agente tenga a su cargo la protección en concreto del bien jurídico protegido,
o que se le haya encomendado como garante la vigilancia de una determinada
fuente de riesgo, conforme a la Constitución o a la ley.
Son
constitutivas de posiciones de garantía las siguientes situaciones:
1.
Cuando se asuma voluntariamente la protección real de una persona o de
una fuente de riesgo, dentro del propio ámbito de dominio.
2.
Cuando exista una estrecha comunidad de vida entre personas.
3.
Cuando se emprenda la realización de una actividad riesgosa por varias
personas.
4. Cuando se haya creado precedentemente una situación antijurídica
de riesgo próximo para el bien jurídico correspondiente.
Parágrafo.
Los numerales 1, 2, 3 y 4 sólo se tendrán en cuenta en relación con las
conductas punibles delictuales que atenten contra la vida e integridad
personal, la libertad individual, y la libertad y formación sexuales.
Y respecto
de la posición de garante la Corte sostuvo en una de sus sentencias:
“14.
El moderno derecho penal de orientación normativista, se caracteriza por el
abandono de los criterios  con base en los cuales la dogmática naturalista del
siglo XIX  -predominante hasta la década de 1980 en el siglo XX- edificó la
teoría del delito: causalidad, evitabilidad y dolo. Actualmente, el juicio
de imputación se fundamenta en la delimitación de ámbitos de competencia:
sólo se responde por las conductas o resultados que debo desarrollar o evitar
en virtud de los deberes que surgen de mi ámbito de responsabilidad y que se
desprenden de los alcances de la posición de garante. Lo demás –salvo los
deberes generales de solidaridad que sirven de sustento a la omisión de
socorro- no le concierne al sujeto, no es de su incumbencia[20].
“Desde
esta perspectiva, el núcleo de la imputación no gira en torno a la pregunta
acerca de si el hecho era evitable o cognoscible. Primero hay que determinar si
el sujeto era competente para desplegar los deberes de seguridad en el
tráfico o de protección frente a determinados bienes jurídicos con respecto a ciertos
riesgos, para luego contestar si el suceso era evitable y cognoscible[21].
Ejemplo: un desprevenido transeúnte encuentra súbitamente en la calle un herido
en grave peligro (situación de peligro generante del deber) y no le presta
ayuda (no realización de la acción esperada); posteriormente fallece por falta
de una oportuna intervención médica que el peatón tenía posibilidad de
facilitarle trasladándolo a un hospital cercano (capacidad individual de
acción). La muerte no le es imputable a pesar de la evitabilidad y el
conocimiento. En efecto, si no tiene una posición de garante porque él no ha
creado el riesgo para los bienes jurídicos, ni tampoco tiene una obligación
institucional de donde surja un deber concreto de evitar el resultado mediante
una acción de salvamento, el resultado no le es atribuible. Responde sólo por
la omisión de socorro y el fundamento de esa responsabilidad es quebrantar el
deber de solidaridad que tiene todo ciudadano.
“La
imputación de una conducta o un resultado en derecho penal, depende  del ámbito
de competencia a que corresponda su protección. Para su delimitación (la del
ámbito de competencia) hay que precisar en primer lugar (1) cuál es la posición
de garantía que tiene el sujeto (si esta se origina en la creación de riesgos o
en roles institucionales) y cuáles son los deberes que surgen de ella.
Establecido este elemento, (2) hay cuatro que sirven para concretar el juicio
de imputación : i) el riesgo permitido que autoriza la creación de peligros
dentro de los límites que la sociedad va tolerando en virtud de las necesidades
de desarrollo, ii) el principio de confianza, indispensable para que pueda
darse una división del trabajo y que le permite al sujeto delegar ciertas
tareas sobre la base de que los demás son personas autorresponsables que
cumplirán con las expectativas que surgen de una determinada función, iii) las
acciones a propio riesgo, en las cuales se imputa a la víctima las conductas
que son producto de la violación de sus deberes de autoprotección y iv) la
prohibición de regreso, según la cual, el favorecimiento de conductas dolosas o
culposas por un tercero, no le son imputables a quien las hubiere facilitado
dentro del riesgo permitido. Demostrada la creación de un riesgo jurídicamente
desaprobado, se requiere además (3) una realización del riesgo. Es decir, que
el mismo riesgo creado para el sujeto sea el que se concrete en la producción
del resultado. Criterios como el fin de protección de la norma de diligencia,
la elevación del riesgo y el comportamiento doloso o gravemente imprudente de
la víctima o un tercero, sirven para saber cuando se trata de la misma relación
de riesgo y no de otra con distinto origen, no atribuible a quien ha creado
inicialmente el peligro desaprobado[22].
(Sentencia SU-1184 de 2002, MP Eduardo Montealegre Lynett)
De todo lo
dicho cabe entonces concluir dos cosas: en primer lugar, que cuando el artículo
108-G de la Ley 746/02 prohíbe a los menores la propiedad de los perros
enlistados en los artículos 108-E y 108-F, incurre en una prohibición
inadecuada para garantizar la finalidad proteccionista que prescribe la
Constitución, por lo cual dicha prohibición también resulta desproporcionada
frente al amparo que quiere dispensarse a favor de los menores de edad. En ese
sentido, la norma es violatoria del artículo 58 de la Carta Política, que
garantiza la propiedad privada y el respeto por los derechos adquiridos con
arreglo a las leyes, sin que en este caso particular pueda argüirse que la
propiedad privada ha debido ceder al interés general, pues dicha cesión no
sería adecuada a los fines constitucionales ni sería proporcional al interés
general que se pretende amparar.
En segundo
lugar, el artículo 108-H resulta inconstitucional en la expresión “...en las
vías públicas, lugares abiertos al público y en las zonas comunes de edificios
o conjuntos residenciales”, ya que la protección que la Constitución y la
Ley dispensan a los menores de edad no puede restringirse a los sitios
públicos, sino que también debe cobijar el ámbito privado, sin que por tal
circunstancia pueda argüirse que existe una intromisión inapropiada en el
derecho a la intimidad de las personas. La Corporación entiende que  la vida,
la salud y la integridad de los menores de edad es un interés superior que debe
protegerse por encima de su derecho a tener perros altamente peligrosos.
Por lo
anterior la Corte considera que si los padres, tutores, curadores o quien tenga
a su cargo la representación legal del menor, por acción o por omisión en el
deber de cuidado y vigilancia, permite que éste tenga contacto con perros
altamente peligrosos, y se produce un daño al menor o a su familia o a terceros,
aquél debe responder civil y penalmente por la falta al deber de protección. A
este respecto es indispensable hacer notar que aunque la norma se refiera
exclusivamente a los propietarios de los animales, la disposición debe cobijar
a quien ostenta la posición de garante, es decir, a quien por su relación con
el animal tuviere el deber jurídico de evitar el daño.
En vista del
análisis anterior, esta Corte declarará inexequibles las normas señaladas.
6. Cargo
5.2.10, potestad tributaria de los municipios
El demandante
acusa al artículo 3º de la Ley 746 de no fijar ni el hecho generador ni la base
de liquidación de las tarifas destinadas al registro de perros potencialmente
peligrosos y a la expedición de los permisos correspondientes.
Tal como lo advierte
en su intervención el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el artículo
3º demandado establece, además, que los municipios dispondrán las condiciones
por las cuales se suspenda o cancele el permiso para poseer ejemplares
potencialmente peligrosos. Como frente a esta última potestad el demandante no
formuló cargo alguno, esta Corporación se abstendrá de emitir pronunciamiento
al respecto.
Así entonces,
en relación con el problema eminentemente tributario, esta Sala debe comenzar
por recordar que de conformidad con el artículo 300 de la Constitución Política
-en concordancia con el 313 del mismo Estatuto-, las asambleas departamentales
y los concejos municipales están habilitados, de conformidad con la ley,
para fijar los tributos departamentales y municipales necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
De acuerdo
con esta preceptiva, corresponde al legislador la creación del tributo que se
autoriza fijar a las entidades territoriales, a lo cual se adiciona que la ley
debe establecer los elementos básicos de dicha imposición. Tal sujeción al
precepto legal es la respuesta a un principio de unidad en el tema económico
que obliga, dentro de los parámetros de la autonomía territorial, la concreción
de una política tributaria local homogénea y coherente con la esfera nacional.
Sobre este tema de la tensión entre el principio de unidad nacional y autonomía
territorial, la Corte dijo en oportunidad pasada:
“En un Estado de
derecho no existen poderes absolutos conferidos a ninguna autoridad y ni siquiera
un poder de representación directa como es el legislativo tiene esa facultad.
En consecuencia ¿cuáles son los limites del legislador para definir el ámbito
de la autonomía territorial? La Corte en repetidas oportunidades ha hecho
referencia a la necesidad de definir la tensión entre el principio de unidad
nacional y el principio de autonomía territorial buscando principalmente la
armonía.[23]
El equilibrio entre el poder central y la autonomía territorial constituye
limitaciones recíprocas. Así, si la unidad nacional prevalece de conformidad
con lo dispuesto en la Carta Política al establecer que la autonomía debe
desarrollarse dentro de los límites previstos por la Constitución y la ley, la
reglamentación debe respetar a su vez, el contenido esencial de la autonomía
territorial.” (Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño)
Ahora bien,
el hecho de que el legislador esté obligado a determinar los elementos
esenciales del tributo implícitamente indica que las entidades territoriales
tienen la potestad residual de establecer otros componentes del mismo. A esta
circunstancia se refiere el artículo 338 de la Carta cuando señala que la Ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. De
aplicarse rigurosa y exhaustivamente la potestad que le asiste al legislador
para determinar todos los elementos del tributo, perdería todo sentido la
competencia conferida por el artículo 338 constitucional a las entidades
territoriales.
A este
respecto la Corte ha dicho lo siguiente:
“ Corresponderá
entonces al Congreso de la República la creación de los tributos del orden
territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los
cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad
del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás
componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que
fije la correspondiente ley de autorización.
“(...)
“De lo
contrario, si correspondiera únicamente al Congreso determinar todos y cada uno
de los elementos de los tributos del orden territorial, carecería de sentido la
expresión que emplea el inciso primero del artículo 338 de la Constitución y
según la cual “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,
directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables,
y las tarifas de los impuestos”.[24]
En desarrollo
del asunto anterior, el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución
advierte que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.
Del análisis
concordado de dichos preceptos se deduce que i) el legislador está autorizado
para crear el tributo que pueden fijar las entidades territoriales; ii) que la
creación del tributo debe contener los elementos esenciales del mismo, como
consecuencia de la necesidad de conservar la unidad macroeconómica de la
nación; iii) que ya que el legislador tiene la facultad de definir los
elementos esenciales del tributo, las entidades territoriales tienen la potestad
de establecer otros de sus componentes, y iv) que algunos de los componentes
que las entidades territoriales expresamente pueden regular son la tarifa de
las tasas y las contribuciones, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten, así como el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, además de la forma de hacer su reparto.
Mediante la
Ley 746 de 2002 –artículo 3º- el Congreso autorizó a los municipios a cobrar
una tasa. En la misma disposición, la ley determinó que el hecho generador de
la tasa sería el registro en el censo de perros potencialmente peligrosos y la
expedición del permiso correspondiente. De igual forma, señaló como sujetos
pasivos de la tasa a los propietarios de los ejemplares caninos y como sujeto
activo a los propios municipios. Por último, la Ley determinó que la tarifa
correspondiente sería fijada por dichas entidades. La fijación de la tarifa,
debe entenderse así, corresponde fijarla a los municipios de acuerdo con la
“recuperación de los costos de los servicios que les presten”, como indica
expresamente la Constitución.
De este breve
análisis se concluye que no existe vicio de inconstitucionalidad en el artículo
3º de la Ley 746. El legislador fijó los elementos esenciales de la tasa por registro
de perros potencialmente peligrosos y la expedición del permiso
correspondiente, dejando a las entidades territoriales la determinación de la
tarifa (art. 338 C.P.), además de otros elementos de la obligación tributaria
que por disposición constitucional le corresponde fijar a la entidad
territorial:  el sistema, el método para definir los costos de recuperación y
la forma de reparto de la tasa.
En este
sentido, el cargo de la demanda según el cual el legislador habría quebrantado
principios constitucionales al dejar a los municipios la fijación de elementos
esenciales a esta tasa carece de fundamento y debe ser desechado.
7. Cargo
5.2.12, el registro de perros potencialmente peligrosos y la violación del
derecho a la intimidad
El cargo
identificado con la nomenclatura 5.2.12. denuncia que el legislador habría
quebrantado el derecho fundamental a la intimidad de los propietarios de perros
potencialmente peligrosos, al obligarlos a reportar a las autoridades toda su
información personal y sus eventuales traslados de domicilio.
De acuerdo
con la acusación de la demanda, esta Sala entiende que la misma se dirige
contra la expresión “y el incidente se anotará en el respectivo registro del
animal”, contenida en el artículo 108-H y contra los artículos 108-I,
108-K, 3º y transitorio primero de la Ley 746.
Esta Corte no
entrará a estudiar el reproche según el cual el registro canino carece de
utilidad práctica al no poder disminuir la peligrosidad de estos perros, toda
vez que dicho cargo hace alusión a la conveniencia o inconveniencia del
registro canino, asunto ajeno al debate constitucional que debe enfrentar la
Corte.
Ahora bien,
en relación con la acusación central de este numeral, que alude a la violación
del derecho a la intimidad, esta Corporación ha tenido oportunidad de formular
las siguientes consideraciones sobre dicha garantía constitucional.
Para
comenzar, la Corte afirma que el derecho a la intimidad hace parte de la “esfera
o espacio de vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria de las
demás personas, que al ser considerado un elemento esencial del ser, se
concreta en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada esfera o
núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin más limitaciones
que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico”.[25]
En sentencia SU-56/95, la Corte sostuvo que el derecho a la
intimidad “hace referencia al ámbito personalísimo de cada individuo o
familia, es decir, a aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones
que normalmente están sustraídos a la injerencia o al conocimiento de extraños”,
y agregó:
­“Lo intimo, lo
realmente privado y personalísimo de las personas es, como lo ha señalado en
múltiples oportunidades esta Corte, un derecho fundamental del ser humano, y
debe mantener esa condición, es decir, pertenecer a una esfera o a un ámbito
reservado, no conocido, no sabido, no promulgado, a menos que los hechos o
circunstancias relevantes concernientes a dicha intimidad sean conocidos por
terceros por voluntad del titular del derecho o por que han trascendido al
dominio de la opinión pública.”(Sentencia de unificación de jurisprudencia
SU-56 de 1995, M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell)
En segundo
término, la Corporación reconoce que el derecho a la intimidad no es absoluto.
En este sentido, la Corte ha establecido que el derecho fundamental a la
intimidad “puede ser objeto de limitaciones” restrictivas de su
ejercicio “en guarda de un verdadero interés general que responda a los
presupuestos establecidos por el artículo 1º de la Constitución"[26],
sin que por ello se entienda que pueda desconocerse su núcleo esencial.[27]
El
reconocimiento de que el derecho a la intimidad puede verse sometido a
restricciones significa, sin más, que cierta información del individuo interesa
jurídicamente a la comunidad. Admitir que el derecho a la intimidad no es
absoluto implica asentir que en ciertas ocasiones, cuando el interés general se
ve comprometido y se perjudica la convivencia pacífica o se amenaza el orden
justo, cierta información individual puede y debe ser divulgada. No por otra
razón la Corte ha dicho que “en el desarrollo de la vida corriente, las
personas se ven impelidas a sacrificar parte de su intimidad como consecuencia
de las relaciones interpersonales que las involucran. En otros casos, son
razones de orden social o de interés general o, incluso, de concurrencia con
otros derechos como el de la libertad de información o expresión, las que
imponen sacrificios a la intimidad personal”.[28]
De lo
anterior se infiere que el derecho a la información también es un bien jurídico
protegido por la Constitución. Al respecto esta Corporación ha admitido que “diversas
normas constitucionales están dirigidas a definir un complejo marco de
protección de datos o información. De manera genérica, la Constitución
garantiza el derecho al acceso y a la difusión de la información. El artículo
20 de la Carta establece la garantía a toda persona para ‘“informar y recibir
información veraz e imparcial’”.[29]
En vista de
que la tensión que se genera entre el derecho a la intimidad y el derecho a la
información puede derivar en vulneración de otros derechos fundamentales –la
dignidad humana y la libertad, entre otros- el constituyente ha previsto
mecanismos para su mutua protección.
En tal
sentido, la Constitución prevé que la correspondencia y demás formas de
comunicación privada son inviolables y que las mismas sólo pueden ser
interceptadas o registradas mediante orden judicial en los casos y con las
formalidades que la ley determine. Del mismo modo, la Carta indica que la
presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados sólo podrá
exigirse para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección y
vigilancia e intervención del Estado, en los términos que defina la Ley (Art.
15 C.P.)
Así las
cosas, en tratándose de la información citada, la Carta ha prescrito una
protección fuerte en virtud de la cual aquella sólo puede extraerse de la
órbita individual en circunstancias excepcionalísimas y bajo los estrictos
parámetros legales. En otros casos dicha protección es de menor intensidad y
puede el Estado, entonces, ponerla a disposición del conglomerado como medio efectivo
para garantizar la satisfacción de los intereses públicos. Esta diferencia de
trato respecto de la información que puede o no puede ser extraída del círculo
íntimo de la persona depende fundamentalmente del tipo de información de que se
trate.
Con ocasión
de la Sentencia T-729 de 2002, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de
ofrecer una categorización de las diferentes tipologías en que la información
puede presentarse. El objetivo de esta clasificación era determinar la
intensidad con que dicha información se encuentra ligada la esfera íntima del
individuo y a los casos en que la misma puede o debe ceder a favor del interés
público.
En aquella
ocasión la Corte adujo que existen cuatro tipos fundamentales de información:
la pública, la semi-privada, la privada y la reservada.
La Corte entendió que la información pública es aquella que “puede
ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea
información general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los
actos normativos de carácter general, los documentos públicos en los términos
del artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales debidamente
ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de
las personas o sobre la conformación de la familia. Información que puede
solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de
satisfacer requisito alguno.”
La semi-privada es aquella que recoge información personal o
impersonal y que para cuyo acceso y conocimiento existen grados mínimos de
limitación, de tal forma “que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida
por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en
el marco de los principios de la administración de datos personales. Es el caso
de los datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad
social o de los datos relativos al comportamiento financiero de las personas.”
La información privada contiene datos personales o
impersonales, “pero por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser
obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus
funciones. Es el caso de los libros de los comerciantes, de los documentos
privados, de las historias clínicas o de la información extraída a partir de la
inspección del domicilio.”
Por último,
dijo la Sentencia T-729/02, la información reservada está compuesta por
información personal, estrechamente relacionada con los derechos fundamentales
del titular - dignidad, intimidad y libertad-, por lo que “se encuentra
reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida
por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría mencionar
aquí la información genética, y los llamados "datos sensibles"[30] o
relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos  de la
persona, etc.”
La Corte
estableció la utilidad de dicha clasificación en los siguientes términos:
“esta tipología
es útil al menos por dos razones: la primera, porque contribuye a la delimitación
entre la información que se puede publicar en desarrollo del derecho
constitucional a la información, y aquella que constitucionalmente está
prohibido publicar como consecuencia de los derechos a la intimidad y al habeas
data. La segunda, porque contribuye a la delimitación e identificación
tanto de las personas como de las autoridades que se encuentran legitimadas
para acceder o divulgar dicha información.”
De la
tipología que acaba de citarse es posible inferir que aunque cierto tipo de
información permanece confinada al ámbito personalísimo del individuo, otro
tipo, que también le concierne, puede ser conocida por el Estado mediante orden
de autoridad judicial competente o por disposición de las entidades
administrativas encargadas de manejarla. De lo anterior también se deduce que
cierta información que concierne al individuo puede ser divulgada sin el
cumplimiento de requisito especiales, al tiempo que otros datos, contentivos de
información ligada a su ámbito personal, requieren autorización de autoridad
competente o simplemente no pueden ser divulgados.
Así entonces,
corresponde a las autoridades administrativas o judiciales determinar, en los
casos concretos sometidos a su consideración, a qué tipo de información
corresponden los datos por ellas solicitados o administrados, a fin de
establecer si por solicitarlos o administrarlos se incurre en intromisión
indebida en el ámbito íntimo del individuo.
Lo anterior
debe entenderse acompasado por el cumplimiento de las normas que, sobre
administración de datos personales, ha sistematizado la jurisprudencia
constitucional. En este sentido, además de determinar el tipo de información
que puede ser divulgada y el que no puede serlo, las autoridades
administrativas y judiciales están en la obligación de guiarse por los
principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación,
finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad del
dato, con el fin de garantizar la protección, no sólo del derecho a la
intimidad, sino también la del habeas data.[31]
En el caso
particular, el legislador le impone a los propietarios de razas de perros
potencialmente peligrosos la obligación de registrar la propiedad de los mismos
y ciertos datos acerca de su posesión.
Tendiendo en
cuenta la calidad del hecho puesto en conocimiento de las alcaldías, y
atendiendo a la clasificación tipológica de la información propuesta por la
jurisprudencia constitucional, esta Sala considera que el registro de la
propiedad de perros altamente peligrosos es del tipo de información semi-privada
y, por tanto, pueden ser solicitados por la autoridad administrativa en aras de
garantizar intereses superiores como la seguridad pública.
El carácter semi
privado de la información contenida en el registro se define por la
naturaleza del hecho que debe ser puesto en conocimiento de las alcaldías y por
su familiaridad con los datos relativos al comportamiento financiero de las
personas –información utilizada por la jurisprudencia para ejemplificar dicha
tipología-, ya que, como en éstos, el registro de animales potencialmente
peligrosos está orientado a prevenir un riesgo social. Los datos vinculados con
la posesión de animales peligrosos permiten a las autoridades adoptar medidas
de precaución para evitar la propagación del riesgo implícito al ejercicio de
dicha tenencia, pero también la identificación de la responsabilidad en caso de
daño, tal como sucede con los datos relativos al comportamiento financiero de
las personas, que buscan proteger al sistema financiero de deudores
incumplidos. La tenencia de perros peligrosos deriva en riesgo social y el
legislador está autorizado para obligar al particular a ceder dicha información
en beneficio de la seguridad pública, sin que por ese hecho se deduzca una
intromisión ilegítima en su círculo íntimo.
En lo que
respecta a la información solicitada por el registro de perros potencialmente
peligrosos, esta Corte considera que la misma no es irrelevante para la
identificación de dichos animales. En efecto el registro de perros peligrosos
debe contener los siguientes datos de conformidad con el artículo 108-I de la
Ley 746:
a) Nombre del ejemplar canino;
b) Identificación y lugar de
ubicación de su propietario;
c) Una descripción que contemple las
características fenotípicas del ejemplar que hagan posible su identificación;
d) El lugar
habitual de residencia del animal, especificando si está destinado a convivir
con los seres humanos o si será destinado a la guarda, protección u otra tarea
específica.
Para la Sala,
la relevancia de los datos suministrados por los propietarios de estos perros
demuestra que el registro cumple con el requisito de la necesidad, según el
cual, “los datos personales registrados deben ser los estrictamente
necesarios para el cumplimiento de las finalidades perseguidas con la base de
datos de que se trate, de tal forma que se encuentra prohibido el registro y
divulgación de datos que no guarden estrecha relación con el objetivo de la
base de datos.[32]”
Ciertamente,
contrario a los sostenido por el demandante,  el propietario de un perro de
alta peligrosidad no está en la obligación de suministrar información
concerniente a su vida privada diferente a aquella que tiene que ver con la
posesión o tenencia de un elemento que implica riesgo social. En los términos
de la tipología adoptada por la Corte, la ley no le exige al dueño del perro
divulgar información privada o reservada. El sacrificio del derecho a la
intimidad se ve justificado, en este caso, por la necesidad de satisfacer un interés
de orden superior.
Retomando lo
dicho hasta aquí, la Sala no estima que el registro canino sea en sí mismo
inconstitucional, además que tampoco considera contrarios a la Carta los datos
que deben ser suministrados para integrarlo.
En atención a
lo dispuesto, se declararán exequibles los artículos acusados, únicamente por
las razones expuestas en este numeral. Sin embargo, respecto de la acusación
dirigida contra el artículo 3º de la Ley 746, es necesario advertir que por
virtud del análisis hecho en el numeral 6º de esta providencia, dicho artículo
fue declarado exequible. Esta declaratoria releva a al Corte de volver a
declararlo ajustado a la Constitución por el cargo analizado en este punto 7º
de la providencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, la
expresión “Adiciónase al Libro 3, Título 4, del Código Nacional de Policía
un capítulo nuevo del siguiente tenor”, contenida en el artículo 2º de la
Ley 746 de 2002, por el cargo analizado en el numeral 3º de la parte
considerativa de esta providencia.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones relacionadas en el
literal b) del numeral 2º del capítulo III de esta providencia, por los cargos
analizados en el numeral 4º de la parte considerativa de la misma.
TERCERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 108-G, contenido en el
artículo 2º de la Ley 746 de 2002.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el
inciso primero del artículo 108-H, contenido en el artículo 2º de la Ley 746 de
2002, excepto la expresión “en las vías públicas, lugares abiertos al
público y en las zonas comunes de edificios o conjuntos residenciales”, que
se declara INEXEQUIBLE.
QUINTO.- Declarar EXEQUIBLE  la
expresión “Se autoriza a los municipios para definir las tarifas que se
cobrarán a los propietarios por efectos del registro en el Censo de Perros
Potencialmente Peligrosos, la expedición del permiso correspondiente”
contenida en el artículo 3º de la Ley 746 de 2002.
SEXTO.- Declarar EXEQUIBLES la
expresión “y el incidente se anotará en el respectivo registro del animal”,
contenida en el inciso tercero del artículo 108-H y los artículos 108-I, 108-K,
contenidos en el artículo 2º; y el artículo transitorio primero de la Ley 746,
por los cargos analizados en la parte considerativa de esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-692/03
TENENCIA DE PERROS POTENCIALMENTE PELIGROSOS POR MENORES DE EDAD-Prohibición es inconstitucional (Aclaración de voto)
TENENCIA DE PERROS POTENCIALMENTE PELIGROSOS POR MENORES DE EDAD-Adopción medidas de precaución (Aclaración de voto)
Ref.: Expediente D-4424
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 746 de 2002, y en
subsidio sus artículos 1º, 2º (parcial) y transitorios primero y segundo.
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a
aclarar su voto en relación con la tencia de perros por parte de los niños:
1. Comparto la decisión en cuanto que la
prohibición de propiedad de perros por parte de niños es inconstitucional.
2. En cuanto a la tenencia debo aclarar
que la regla general es que los niños puedan tener perros, y respecto a la
tenencia de razas peligrosas pueden tenerlos con las precauciones  necesarias;
por ejemplo, con bozal.  No es cierto entonces que donde halla niños no puede haber
perros ni mucho menos que los niños tengan que salir de sus perros; lo que
deben es adoptarse medidas de precaución que eviten un perjuicio para el niño,
que anulen el riesgo que pueda existir.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1] Decreto 522 de 1971 “Por el cual se
restablece la vigencia de algunos artículos del Código Penal, se definen como
delitos determinados hechos considerados hoy como contravenciones, se
incorporan al Decreto ley 1355 de 4 de agosto de 1970 determinadas
contravenciones y se determina su competencia y procedimiento, se modifican y
derogan algunas de las disposiciones de dicho Decreto, se deroga el Decreto-Ley
1118 de 15 de julio de 1970 y se dictan otras disposiciones.”
[2] Sentencia C-025 de 1993 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[3] Cfr. Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime
Córdoba Triviño
[4] Sentencia C-025/93, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[5] Sentencia C-025/93, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[6] Sentencia C-390/96 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[7] Sentencia C-995 de 2001 ;M.P. Jaime
Córdoba Triviño
[8] Sentencia C-434/96 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[9] El artículo 1º de la Convención sobre los
derechos del Niño dispone “Para los efectos de la presente Convención, se
entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que,
en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de
edad”.
[10] Código Civil, Art. 294. El hijo de familia
se mirará como emancipado y habilitado de edad para la administración y goce de
su peculio profesional o industrial.
[11] Art. 295. Modificado por Decreto 2820 de
1974, art. 29. Los padres administran los bienes del hijo sobre los cuales la
ley les concede el usufructo. Carecen conjunta o separadamente de esta
administración respecto de los bienes donados, heredados o legados bajo esta
condición.”
[12] “Código Civil, Art. 669. El dominio (que
se llama también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar
y disponer de ella (arbitrariamente*), no siendo contra leo o contra derecho
ajeno”. La expresión ‘arbitrariamente’ fue retirada del ordenamiento jurídico
por la Sentencia C-595 de 1999.
[13] C.C. “Art. 762. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con
ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa
por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él”.
[14] BONNECASE, Julien. Tratado Elemental de
Derecho Civil, , Editorial Harla, Colección Clásica del derecho, México, 1993,
pág. 465.
[15] C.C. “Art. 775. Se llama mera tenencia la que se ejerce sobre una
cosa, no como dueño, sino en lugar o a nombre del dueño. El acreedor prendario,
el secuestre, el usufructuario, el usuario, el que tiene derecho de habitación,
son meros tenedores de la cosa empeñada, secuestrada o cuyo usufructo, uso o
habitación les pertenece. Lo dicho se aplica generalmente a todo el que tiene
una cosa reconociendo dominio ajeno”.
[16] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sentencia
del 22 de agosto de 12957. Sala de Casación Civil.
[17] Bonnecase, Julien. Ob Cit.
[18] “El anotado juicio consiste en establecer
si la medida limitativa persigue una finalidad constitucional, si es idónea
respecto del fin pretendido, si es necesaria por no existir alternativa
razonable menos limitativa de la libertad e igualmente eficaz y, finalmente, si
el sacrificio a la autonomía resulta adecuado y estrictamente proporcional en
relación con la finalidad pretendida. Adicionalmente, la intensidad del juicio
de proporcionalidad será mayor en cuanto mayor sea la cercanía del ámbito en
que se produce la restricción, con el núcleo esencial del derecho al libre
desarrollo de la personalidad.” Sentencia SU-642 de 1998
[19] Sentencia del 17 de octubre de 1951. LXX, 480)
[20] Cfr. Günther Jakobs. Behandlungsabbruch
auf Verlangen und & 216 StGB (Tötung auf Verlangen ).
Medizinrecht-Psychopathologie-Rechtsmedizin.Diesseits und jenseits der Grenzen
von Recht und Medizin.Festschrift für Günter Schewe.Springer-Verlag. Berlin
1991. Págs. 72 y ss. Günther
Jakobs. La organización de autolesión y heterolesión especialmente en caso
de muerte. Publicado en: Estudios de Derecho Penal. UAM ediciones-Civitas.
Madrid 1997. Traducción de Manuel Cancio Meliá, Enrique Peñaranda Ramos y
Carlos Suárez González. Claus
Roxin. Strafrecht Allgemeiner Teil. Band I. Grundlagen. Der Aufbau der Verbrechenslehre. 2 Auflage. Verlag C.H
Beck. München 1994. Págs. 332
y ss. Yesid Reyes Alvarado.Imputación objetiva.Temis.Bogotá.1994.Págs 49
y ss.
[21] Cfr. Günther Jakobs. Regressverbot beim
Erfolgsdelikt.Zugleich eine Untersuchung zum Gruñd der strafrechtlichen Haftung
bei Begehung. ZStW 89 (i977). Págs  1 y ss.
[22] Cfr. Günther Jakobs. La imputación objetiva en  derecho penal. Universidad Externado de Colombia. Centro
de Investigaciones de Derecho Penal y Filosofía del Derecho. Bogotá. 1994.
Págs. 24 y ss. Traducción de Manuel Cancio Meliá.
[23] Ver por ejemplo Sentencias C-004 de 1993,
M.P. Ciro Angarita Barón y C-535 de 1996 C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[24] Sentencia C-227 de 2002 M.P Jaime Córdoba
Triviño.
[25] Sentencia C-517 de 1998 M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[26] Sentencia T-414 de 1992. M.P.: Dr. Ciro
Angarita Barón.
[27] Cfr. Sentencia C-501 de 1994 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa
[28] Sentencia T-552 de 1997 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa
[29] Sentencia C-227 de 2003 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett
[30] En la sentencia T-307 de 1999, sobre la
llamada información "sensible", la Corte afirmó: "...no puede
recolectarse información sobre datos “sensibles” como, por ejemplo, la
orientación sexual de las personas, su filiación política o su credo religioso,
cuando ello, directa o indirectamente, pueda conducir a una política de
discriminación o marginación."
[31] Sobre el contenido y alcance de los
principios que gobiernan la administración de datos personales, consúltese especialmente
la Sentencia T-729 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[32] En este sentido, la Corte en sentencia
SU-082 de 1995, bajo la clasificación de los datos personales, en datos íntimos
y datos personales no íntimos, consideró prohibida la inclusión de información
que pertenezca a la esfera íntima de la persona, por considerarla violatoria
del derecho a la intimidad, con lo cual empieza a perfilar el llamado principio
de necesidad determinado por el objeto y la función específica de cada base de
datos. Ya en la sentencia T-176 de 1995, la Corte consideró como una de la
hipótesis de vulneración del derecho al habeas data, que la información recaiga
"sobre aspectos íntimos de la vida de su titular no susceptibles de ser
conocidos públicamente".