T-157-10
Sentencia T-157/10
Sentencia T-157/10
ACCION DE
TUTELA-Carácter subsidiario y residual
DERECHO DE
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Procedencia de acción de tutela cuando la
entidad accionada no haya invocado el carácter reservado para denegar el acceso
a la información
DERECHO DE
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Alcance y contenido
DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACION BAJO EL CONTROL DEL ESTADO-Reglas sobre su alcance
DERECHO DE
ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Orden a la Secretaría Distrital de Movilidad
de suministrar la información solicitada sobre la lista de las placas de vehículos
que se encuentra registrada como taxi en la ciudad
Referencia: expediente
T- 2383102
Acción
de tutela instaurada por Santiago Soto Molina contra la Secretaría Distrital de
Movilidad de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo
de dos mil diez (2010)
La Sala Novena de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas
Silva, María Victoria Calle Correa y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos adoptados por el Juzgado 12 Civil Municipal de Bogotá y por el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Bogotá, que resolvieron la acción de tutela
promovida por el señor Santiago Soto Molina contra la Secretaría Distrital de
Movilidad de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
Hechos
y acción de tutela interpuesta
El señor Santiago Soto Molina, a través
de apoderado, instauró acción de tutela contra la Secretaría Distrital de
Movilidad de Bogotá, por considerar que se están vulnerando, entre otros, su
derecho de petición y a acceder a documentos públicos. La acción interpuesta se
fundamenta en los siguientes hechos:
1. El
apoderado sostiene que su representado presentó derecho de petición, el 20 de
febrero de 2009, a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, mediante el
cual solicitó: “Archivo de Excel que contenga la lista de las placas de los
vehículos que se encuentran registrados como taxi ante las autoridades locales
en su municipio así como la marca y modelo de vehículo al que corresponde cada
una de esas placas.”[1].
2. De
acuerdo con el abogado del señor Soto Molina, el 11 de marzo de 2009, la
Directora de Servicio Ciudadano, Edna Piedad Cubillos Caicedo, negó la
solicitud realizada por el accionante, de la siguiente forma: “(…) me
permito informarle que por políticas de seguridad de la Secretaría Distrital de
Movilidad no es posible suministrar el detalle de los vehículos del Registro
Distrital Automotor, toda vez que en ocasiones anteriores en las cuales la
entidad ha suministrado dicha información, personas inescrupulosas no
relacionadas con la Secretaría Distrital de Movilidad, han cobrado por el
suministro de información sobre reposición de vehículos de servicio público sin
el aval ni la autorización de la entidad.”[2].
3. El
representante del accionante advierte que a la fecha de interposición de la
tutela aún no se ha contestado la petición respecto al envío del archivo
solicitado.
4. El apoderado
destaca, a partir de citas jurisprudenciales de sentencias emitidas por la Corte
Constitucional, el carácter fundamental del derecho a acceder a documentos
públicos (Art. 74 de la C.P.). Igualmente, hace énfasis en que la información
solicitada es un documento público que no está sujeto a reserva. Al respecto,
precisa que de hecho en la contestación realizada por la Secretaría Distrital
de Movilidad de Bogotá no se invoca la reserva legal como un argumento para
denegar la solicitud sino motivos de “políticas de seguridad”, así como
el comportamiento de un tercero, quien una vez obtenida la información cobró a
particulares por el acceso a esta.
5.
Adicionalmente, el apoderado del accionante afirma que:  “(…) la funcionaria
de la Secretaría de Movilidad asegura en su respuesta que la información
solicitada por mi poderdante “se encuentra publicada en la página web de la
entidad www.movilidadbogota.gov.co
http://www.movilidad.gov.co” hace
una afirmación falsa. La funcionaria miente abierta y claramente, ya que allí
no se encuentra publicada dicha información, tal y como puede verificarlo el
Despacho si accede a esa página de Internet.”[3]
6. Adicionalmente,
el abogado del señor Soto Molina considera que con la actuación de la
Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá se vulneran los derechos a la
dignidad humana (Art. 1 y 2 C.P.), a la libertad de expresión (Art. 20 C.P.), a
la igualdad (Art. 13 C.P.), a recibir información veraz e imparcial (Art. 20 C.P.),
al debido proceso (Art. 29 C.P.), así como la supremacía de la Constitución
(Art. 4 C.P.), la primacía de los derechos inalienables (Art. 5 C.P.), la
presunción de buena fe (Art. 83 C.P.) y la publicidad en la función pública
(Art. 209 C.P.).
7. Del
mismo modo, el representante del peticionario invoca el desconocimiento del
bloque de constitucionalidad en cuanto se han incorporado al ordenamiento
constitucional derechos que permiten el acceso a la información tales como: el
artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
8.
Finalmente, para ejemplificar tanto “la correcta actuación de otras
entidades frente a la solicitud  de copias” en el mismo sentido que el
pedido a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá como la legitimidad de
la petición, el apoderado del señor Soto Molina remitió copia de las respuestas
dadas por las Alcaldías de Armenia, Medellín y Bucaramanga, en las cuales se
envía la lista de taxis solicitada.
9. En
virtud de lo expuesto, el señor Santiago Soto Molina, a través de abogado, interpuso
acción de tutela contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, con el
propósito que se ordene a la accionada enviar el archivo de Excel en los
términos solicitados en el derecho de petición de 20 de febrero de 2009,
asegurándose de verificar la recepción del mismo. Además, prevenir a la
Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá para que en un futuro no deniegue
solicitudes que pretendan la misma finalidad que la presentada por el
accionante.
10. El
accionante aportó como pruebas los siguientes documentos:
10.1. Copia
del derecho de petición presentado, el 20 de febrero de 2009, por Santiago Soto
Molina a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá[4].
10.2. Copia
de la respuesta dada por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá al
señor Santiago Soto Molina, el 11 de marzo de 2009, relacionada con el derecho
de petición radicado el 20 de febrero de 2009[5].
10.3. Copia
de la respuesta dada por la Alcaldía de Armenia al señor Soto Molina en la que
le remiten copia: “(…) del listado de placas de los vehículos que se
encuentran registrados en el Parque Automotor de la Secretaría de Tránsito y
Transporte de Armenia (SETTA) como taxis, con las características en cuanto a
marcas y modelos conforme a su petición.”[6].
10.4. Copia
de la respuesta dada por la Alcaldía de Medellín al señor Soto Molina en la
que: “Adjuntamos un archivo con los vehículos de transporte público
individual de pasajeros que actualmente están activos y vinculados a una
empresa en la ciudad de Medellín, circunscripción territorial cobre la cual
tiene competencia la Secretaría de Transportes y Tránsito de Medellín.”[7].
10.5. Copia
de la respuesta dada por la Alcaldía de Bucaramanga al señor Soto Molina según
la cual: “En archivo adjunto nos permitimos enviar información solicitada en
su derecho de petición de fecha 07 de enero de 2009.”[8]
Respuesta
de la entidad accionada
11. El
Director de Asuntos Legales de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá
solicitó que: “(…) sea rechazada o desestimada la acción instaurada
contra la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, como quiera (sic) que queda
demostrado, que se dio tramite a la solicitud del accionante, y que el hecho de
no (sic) dar respuesta negativa al petitorio no implica que se vulnere
el derecho de petición, más aún por el carácter de la información solicitada, y
que el uso inadecuado de ella podría causar perjuicios graves a la ciudadanía,
situación la cual no podría propiciarse bajo ninguna circunstancia por parte de
la administración.”(Negrilla original)[9].
Al
respecto, insistió que no se vulneró el derecho de petición en tanto se
respondió la solicitud del accionante aunque: “(…) manifestando que no era
viable por lógicos motivos de seguridad que tal información no podía ser
suministrada, ante el talante de la información el núcleo esencial del derecho
de petición no se vulnera,  toda vez que se trata de una información que no era
posible suministrar, porque por ejemplo, la mala utilización de la información
requerida por incoante (sic), podría ser utilizada en el conocido “gemeleo”
de taxis, y así aumentar la piratería en el transporte público, afectando no
solo la movilidad sino la seguridad de los habitantes de la ciudad.”[10].
En cuanto a
la clase de información solicitada precisó: “El sentido de esta información
puede ser el de privilegiada, por información privilegiada debe entenderse
aquella a la cual solo tienen acceso directo ciertas personas en razón de su
profesión u oficio, la cual por su carácter, está sujeta a reserva, que de conocerse
podría ser utilizada con el fin de obtener provecho o beneficio para sí o para
un tercero, lo cual evidentemente se presenta en este caso.”[11].
Decisión
de primera instancia
12. El
Juzgado Doce Civil Municipal de Bogotá, en sentencia proferida el 18 de junio
de 2009, decidió negar el amparo solicitado por tres razones: i) porque el
accionante dispone de otro medio de defensa judicial, a saber, la posibilidad
de impugnar la decisión de la Secretaría Distrital de Movilidad ante el
Tribunal Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el
artículo 21 de la Ley 57 de 1985; ii) por cuanto no se demostró que con la
actuación de la accionada se esté vulnerando derecho fundamental alguno ni que
se esté causando un perjuicio irremediable al accionante; y iii) porque
consideró que las razones de movilidad y seguridad alegadas para someter a
reserva legal la información solicitada están amparadas constitucionalmente.
Impugnación
13. El
apoderado del señor Soto Molina impugnó la decisión de primera instancia
planteando, frente a cada uno de los motivos por los cuales fue denegada la
acción de tutela, los siguientes argumentos:
13.1. En
cuanto a la existencia de otro medio de defensa judicial, en particular, el
establecido en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, precisó que este resulta
procedente siempre que en la respuesta dada por la entidad accionada se haya
invocado la reserva legal para impedir el acceso a la información solicitada,
indicado las normas legales pertinentes. Lo cual, en su concepto, no resulta
aplicable al caso porque la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá no
identificó las normas que otorgan el carácter de reservado a la información
solicitada sino que fundamentó su negativa en razones de movilidad y seguridad,
lo que hace la acción de tutela procedente (sentencias T-881 de 2004 y T-1025
de 2007).
13.2. En lo
relacionado con la afectación de derechos fundamentales, la alegación se dirige
a señalar que el juez de instancia desconoció el análisis presentado en la
acción de tutela sobre el particular. Igualmente, omitió pronunciarse sobre la
vulneración de los derechos consagrados en instrumentos internacionales.
13.3. La
razón alegada por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá para negar la
información no tiene sustento legal, en consecuencia, resulta infundada la
apreciación del juez en torno al amparo constitucional de aquella.
14. Durante
el trámite de la impugnación la Gerente General de E-NNOVVA Ltda. intervino con
el propósito de coadyuvar en el recurso interpuesto por el accionante. El
interés para participar en la acción de tutela es expuesto así: “1. E-nnovva
es una compañía que se encarga del desarrollo y distribución de contenidos y
nuevas tecnologías. Dentro de los servicios que prestamos está el de brindar
información a la ciudadanía sobre situaciones que afectan su diario vivir en
las diferentes ciudades del país. // 2. La información solicitada por el
accionante a la Secretaría de Movilidad de Bogotá en el proceso de la
referencia resulta fundamental para prestar nuestros servicios pues es la base
para informar nosotros debidamente a la ciudadanía sobre los taxis registrados.”[12].
Decisión de segunda
instancia
15. El
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 30 de julio
de 2009, confirmó la decisión de primera instancia. A su juicio no se vulnera
el derecho de petición con la respuesta dada por la accionada, y en todo caso,
el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para alegar su
inconformidad por la negativa al acceso a la información.
Intervenciones en sede de
revisión
16. El 15
de febrero de 2010, el señor Andrés Mejía Pizano, en calidad de miembro de
Instituto de Prensa y Sociedad, solicitó la revocatoria de las decisiones
adoptadas por los jueces de instancia. El interviniente, luego de invocar
diversas sentencias de esta Corporación sobre el derecho al acceso a documentos
públicos, concluyó que en tanto la información solicitada no está sujeta a
reserva no es admisible que se niegue su suministro. Calificó como arbitraria
la decisión de la accionada de negar el acceso a la información sin fundamentar
legal o constitucionalmente el carácter reservado de la misma.
Adicionalmente,
justificó la necesidad de acceder a la información de la siguiente forma: “(…)
cuando el peticionante (sic) solicita el acceso a esa información, lo
hace con la intensión de encontrarse protegido, de velar por su propia
seguridad, ante lo cual para sorpresa suya, la Secretaría de Movilidad le niega
la información por razones de “seguridad” que no se encuentran plasmadas en
norma alguna.”.
17. El 17
de febrero de 2010, el señor Soto Molina, en escrito radicado ante este
Tribunal reafirmó los argumentos expuestos en el recurso de apelación sobre la
procedencia de la acción de tutela. Además, indicó que su derecho a la
seguridad personal depende de la entrega del listado pedido, sobre el
particular, manifiesta: “Yo necesito la información solicitada para
verificar cuando me subo a un taxi si ese taxi está o no está inscrito ante las
autoridades. Si la placa del taxi en el que me subo aparece dentro de la lista
de taxis registrados ante la Secretaría de Movilidad, entonces sabré que estoy
viajando en un taxi que no se encuentra en situación ilegal”.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corte es competente
de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el
Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela seleccionados.
Problema jurídico
2. Corresponde
a la Sala definir si la acción de tutela es procedente para pronunciarse sobre
la decisión de una entidad de negar el acceso a cierta información por motivos
de movilidad y seguridad cuando existe un procedimiento legal establecido para
dirimir controversias sobre el carácter reservado de la información. De
resultar procedente la acción de tutela, la Corte deberá establecer si vulnera
el derecho a la información y al acceso a documentos públicos, la decisión de
una entidad de negar la entrega de cierta información cuando invoca razones de
movilidad y seguridad.
Para
abordar el estudio del problema descrito, la Sala (i) estudiará la procedencia
de la acción de tutela a partir del procedimiento establecido en la Ley 57 de
1985; y (ii) resumirá la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los
derechos alegados como vulnerados, a saber, el derecho a la información y el
derecho a acceder a documentos públicos.
Reiteración
de jurisprudencia. La procedencia de acción de tutela ante  existencia de otro
medio de defensa judicial[13].
3. De
acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela
procederá siempre que “el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”.
4. Al
respecto, esta Corporación ha señalado lo siguiente: “Se encuentra ya muy
decantada la jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la
acción de tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo
ordinario de defensa. Así ha destacado en múltiples oportunidades[14]
que los medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente
para invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que
se consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos deben acudir,
en principio, los afectados, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos
derechos y el carácter inalienable que les confiere la Carta[15].
En consecuencia, la acción de tutela adquiere la condición de medio
subsidiario, cuyo propósito no es el de desplazar a los otros mecanismos, sino
el de fungir como último recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que
en determinadas circunstancias presenta el orden jurídico, en materia de
protección de derechos fundamentales.
Así, la
protección de derechos fundamentales es un asunto que el orden jurídico reserva
a la acción de tutela en la medida que el mismo no ofrezca al afectado otros
medios de defensa judicial, de igual o similar eficacia. Sin embargo, de la
sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no deviene
automáticamente la improcedencia de la acción de tutela.
En
aquellos eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene
previsto un medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez
constitucional resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si
el medio judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la
defensa de los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión
es positiva, debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar
si concurren los elementos del  perjuicio irremediable, que conforme a la
jurisprudencia  legitiman el amparo transitorio.”[16]
En virtud
de lo anterior, ante la existencia de otro medio de defensa judicial, la acción
de tutela es improcedente, salvo que se configure un perjuicio irremediable lo
que la haría procedente como mecanismo transitorio[17]
o que el otro medio de defensa judicial no resulte idóneo ni eficaz para la
protección de derechos fundamentales, evento en el cual la tutela procedería
como mecanismo principal[18].
5. En suma,
en atención al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela,
corresponde al juez constitucional determinar la procedencia de aquella bien
sea como mecanismo principal o transitorio, valorando la idoneidad y eficacia
del otro medio de defensa judicial y la existencia de un perjuicio
irremediable.
Del
procedimiento previsto por la Ley 57 de 1985.
6. Desde el
inicio de su jurisprudencia la Corte Constitucional reconoció que el derecho a
acceder a documentos públicos, tiene una reglamentación especial en la Ley 57
de 1985[19]. En el caso analizado en
esa oportunidad, este Tribunal concluyó que la acción de tutela era procedente
porque el procedimiento previsto en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 era
inaplicable comoquiera que la entidad demandada no había dado respuesta a la
petición, y por tanto, no existía un pronunciamiento administrativo que
impugnar ante la jurisdicción contenciosa[20]. En esa medida, en
aplicación del artículo 25 de la citada ley[21], ordenó a la entidad
accionada la entrega de los documentos requeridos pues habían transcurrido más
de 10 días desde la presentación de la petición, lo que suponía, para todos los
efectos legales, que la respectiva solicitud había sido aceptada.
En el mismo
sentido, la sentencia T-074 de 1997 ordenó la entrega de los documentos
solicitados a la Superintendencia de Notariado y Registro al advertir que no se
había dado respuesta oportuna al accionante, con lo que se había configurado a
su favor un derecho a obtener la información requerida, en aplicación de las
disposiciones de la Ley 57 de 1985. Al respecto, concluyó: “Por consiguiente
la decisión negativa debió motivarse señalando su carácter reservado e
indicando las normas jurídicas pertinentes que establecen excepcionalmente la
reserva, situación que no se cumplió en el oficio referido, con lo cual se
desconoció la garantía al derecho de petición y el acceso a documentos
públicos, así como el debido proceso administrativo, por cuanto limitó  la
posibilidad  eventual  del ciudadano  para  interponer  el  recurso  de
insistencia contra la decisión que para el caso concreto era  en  el  único
mecanismo judicial con que contaba el peticionario, el cual debía  ser resuelto
(art. 21 ley 57 de 1985) por el Tribunal Contencioso Administrativo que tenga
jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos; en consecuencia,
la tutela es el único mecanismo de defensa judicial que surge para proteger el
derecho fundamental de petición y de acceso a los documentos públicos.”[22]
Igualmente,
puede reseñarse la sentencia T-534 de 2007 en la que este Tribunal consideró
que en tanto la administración no había invocado la reserva legal o
constitucional para negar el acceso a la información era procedente la acción
de tutela y no el mecanismo previsto en la Ley 57 de 1985: “(…) en
cuanto a la existencia de otro mecanismo judicial, la Sala observa que la
acción de tutela resulta procedente en el caso concreto en la medida en que la
aplicación del recurso de insistencia consagrado en el artículo 21 de la Ley 57
de 1985 parte del supuesto según el cual la Administración niegue el acceso de
la información requerida bajo el argumento de la existencia de alguna reserva
de orden jurídico que limite tal acceso la ciudadanía. En este orden de ideas,
el Tribunal de lo contencioso administrativo competente se encargará de
examinar si la reserva alegada es valedera en el caso concreto o si, por el
contrario, la demanda de acceso al documento público resulta legítima. En tal
sentido, en la medida en que la entidad demandada se opuso a la pretensión
elevada sin que mediara disposición legal o constitucional alguna que
protegiera la información requerida –y en atención a las inocultables
consecuencias que se siguen de la realización de este tipo de procesos sin que
se permita a los ciudadanos ejercer algún tipo de control- la respuesta de la
Administración constituye una vía de hecho que desborda el margen de
competencia atribuido a la autoridad judicial de lo contencioso administrativo,
y abre las puertas a la actuación del juez de tutela como garante de los
derechos fundamentales.”[23]
Del mismo modo, la Corte descartó la improcedencia de la acción de tutela
porque el procedimiento alternativo, establecido en el artículo 21 de la Ley 57
de 1985, no permitía resolver la controversia sobre el acceso a documentos
solicitados a una Cámara de Comercio: “Hay que observar que la situación
aquí debatida no encaja de manera exacta en los supuestos de la norma citada,
ya que mientras esta última considera la eventual reserva de documentos sobre
cuyo carácter público existe claridad, y sobre cuya calidad de reservados
tendría que existir norma expresa, el caso de autos se refiere a una
controversia sobre la reserva que existiría sobre documentos pertenecientes a
una entidad que, según se corrobora más adelante, es de naturaleza privada.
Además, resulta incierto que a partir de este mecanismo el particular que para
el caso obra como peticionario, pueda acudir por sí a la justicia para
solicitar una decisión sobre la disputada reserva.”[24]
Asimismo, la
Corte reiteró, en la sentencia T-1025 de 2007[25], que la acción de tutela
es procedente cuando el accionado se niega a suministrar la información
solicitada, con una razón distinta a la de que ella está amparada por una
reserva constitucional o legal. Al respecto, precisó: “(…) sí procede la
acción de tutela, puesto que el recurso judicial contemplado en el artículo 21
de la Ley 57 de 1985 se aplica solamente para aquellos casos en los que la
respuesta negativa de la Administración para brindar la información solicitada
está fundada en el  argumento de que ella es reservada y se indican las normas
legales pertinentes.”
7. Por el
contrario, la Corte ha declarado la improcedencia de la acción de tutela cuando
el Tribunal Administrativo competente ha decidido de forma definitiva sobre la
reserva a que está sometido un documento público. Ejemplo de esto lo constituye
la sentencia T-618 de 1995[26] en la cual el accionante
había solicitado ante el ICFES el acceso a las preguntas del examen de Estado,
y luego de la negativa de la entidad, se adelantó el proceso previsto por el
artículo 21 de la Ley 57 de 1985, confirmando el carácter de reserva legal que
tenía la información solicitada.
En el mismo
sentido, en la sentencia T-881 de 2004[27], la Sala Quinta de
Revisión declaró improcedente la acción de tutela interpuesta contra una unidad
militar del Ejército Nacional que se había negado a suministrar una información
relacionada con la identidad de personas y vehículos que participaron en un
operativo militar, con el argumento de que la misma tenía el carácter de
reservado. Para la Corte era necesario agotar el otro mecanismo de defensa
judicial comoquiera que la entidad accionada había garantizado el derecho de
petición con la repuesta negativa de acceso a los documentos por considerarlos
reservados, en esa medida, correspondía a otra jurisdicción la calificación de
la información: “(…) el ordenamiento jurídico ha previsto un recurso de
insistencia para controvertir la validez de la decisión de una entidad de negar
el acceso a documentos que considere sometidos a reserva. Este mecanismo
procesal es breve y especial para cuestionar la restricción al acceso a los
documentos que el actor considera públicos, por lo que resulta plenamente
eficaz para buscar la protección a los derechos mencionados. La competencia
para verificar la validez de los pronunciamientos del Comandante accionado,
para ordenar la entrega de las copias del libro de minuta de guardia y para
revelar la identidad del personal militar y civil que participó en la operación
militar del 15 de marzo en la que fue retenido el actor, es del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, y no del juez de tutela.”[28]
8. En suma,
la acción de tutela será procedente para determinar si se vulneró el derecho al
acceso a documentos públicos siempre que la entidad accionada no haya invocado
como razón para denegar el acceso a la información las normas que le confieren
el carácter de reservado a la misma. En efecto, si el no suministro de la
información solicitada obedece a la reserva que la ampara, el mecanismo idóneo
para controvertir la decisión de la entidad es el previsto en el artículo 21 de
la Ley 57 de 1985 y no la acción de tutela.
9. Por
consiguiente, la argumentación presentada por los jueces de instancia sobre la
subsidiariedad de la acción de tutela no aplica en este caso en tanto la
motivación para negar la petición fue presentada de la siguiente forma: “(…)
por políticas de seguridad de la Secretaría Distrital de Movilidad no es
posible suministrar el detalle de los vehículos del Registro Distrital
Automotor, toda vez que en ocasiones anteriores en las cuales la entidad ha
suministrado dicha información, personas inescrupulosas no relacionadas con la
Secretaría Distrital de Movilidad, han cobrado por el suministro de información
sobre reposición de vehículos de servicio público sin el aval ni la
autorización de la entidad.”[29].
En otros
términos, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá invocó razones
distintas a la reserva legal o constitucional, para negar el acceso a la
información solicitada por el señor Santiago Soto Molina, lo que significa que
el otro mecanismo de defensa judicial no resulta idóneo para controvertir la
decisión de la accionada, y en consecuencia, la acción de tutela es procedente
para definir la violación del derecho al acceso a documentos públicos.
El
derecho al acceso a documentos públicos como manifestación del derecho petición
y del derecho a la información. La Constitución y los instrumentos
internacionales.
10. La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho al acceso a
documentos públicos (artículo 74 C.P.) es una manifestación concreta del
derecho de petición (artículo 23 C.P.) y del derecho a la información (artículo
20 C.P.)[30]. En tal sentido, desde
las primeras sentencias la Corte concluyó: “(…) es cierto que el
derecho a acceder a los documentos públicos consagrado en el artículo 74, puede
considerarse en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de
petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la
información y, por lo tanto, comparte con éstos su núcleo axiológico esencial,
no lo es menos que tiene también un contenido y alcance particulares que le
otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos
fundamentales.”[31]
En esa
medida, para este Tribunal el acceso a documentos públicos “se constituye en
la facultad de todo ciudadano para solicitar a la autoridad correspondiente
para que se le expida o suministren documentos públicos, los cuales, siempre y
cuando no tengan el carácter de reservados -CP. artículo 74-, deben estar al
acceso de los ciudadanos en general.”[32].
11. En la
sentencia T-1025 de 2007[33], se retomó el resumen
efectuado por la sentencia C-491 de 2007[34] sobre el derecho al
acceso a documentos públicos en el marco del derecho a la información. En este
contexto se reiteró: “(…) la importancia del derecho a acceder a la
información para garantizar la transparencia y la publicidad de la gestión
pública, condiciones fundamentales para impedir la arbitrariedad estatal y para
asegurar la vigencia de un Estado democrático y respetuoso de los derechos
fundamentales de las personas.”[35].
Asimismo,
se recopilaron las reglas sobre el alcance del derecho de acceso a la
información bajo el control del Estado, de la siguiente forma:
“i.) La
norma general es que las personas tienen derecho a acceder a la información que
reposa en las instituciones del Estado. Ello significa que las normas que
limiten el acceso a información deben ser interpretadas de manera restrictiva y
que toda limitación debe ser motivada;
ii.) En
armonía con lo establecido en el art. 74 de la Constitución, los límites al
acceso a la información bajo control del Estado deben ser fijados a través de
la ley;
iii.) Los
límites fijados en la ley para el acceso a la información pública deben ser
precisos y claros en lo referido al tipo de información que puede ser reservada
y a la autoridad que puede tomar esa determinación;
iv.) Desde
la perspectiva constitucional, los límites al acceso a la información bajo
control del Estado sólo son válidos si persiguen la protección de derechos
fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos, tales como la seguridad y
defensa nacionales, los derechos de terceros, la eficacia de las
investigaciones estatales y los secretos comerciales e industriales. En todo
caso, las restricciones concretas deben estar en armonía con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad y pueden ser objeto de examen por parte de los
jueces;
v.) La
determinación de mantener en reserva o secreto un documento público opera
sobre el contenido del mismo, pero no sobre su existencia;
vi.) En el
caso de los procesos judiciales sometidos a reserva, ésta se levanta una vez
terminado el proceso. Solamente podrá continuar operando la reserva respecto de
la información que puede comprometer seriamente derechos fundamentales o bienes
constitucionales;
vii.) La
ley no puede asignarle el carácter de información reservada a documentos o
datos que, por decisión constitucional, tienen un destino público;
viii.) En
todo caso, la reserva debe ser temporal. El plazo que se fije debe ser razonable
y proporcional al bien jurídico que se persigue proteger a través de la
reserva;
ix.)
Durante la vigencia del período de reserva de la información, los documentos y
datos deben ser debidamente custodiados y mantenidos, con el fin de permitir su
publicidad posterior;
x.) El
deber de reserva se aplica a los servidores públicos. Este deber no cobija a
los periodistas y, en principio, la reserva no autoriza al Estado para impedir
la publicación de la información por parte de la prensa;
xi.) La
reserva de la información bajo control del Estado se aplica a las peticiones
ciudadanas. Ella no puede extenderse a los controles intra e interorgánicos de la
Administración y el Estado; y
xii.) En el
caso de las informaciones relativas a la defensa y la seguridad nacionales, que
era el tema que ocupaba a la Corte en esa ocasión, se admite la reserva de la
información, pero siempre y cuando se ajuste a los principios de
proporcionalidad y razonabilidad. [36]”[37].
12. En
consecuencia, las reglas sobre el acceso a la información así como las
limitaciones descritas son los elementos de análisis para el juez
constitucional cuando una entidad se ha negado a suministrar determinada
información.
13. Lo
anterior, sin desconocer la relevancia de los instrumentos internacionales[38],
que integrados al bloque de constitucionalidad, han dado alcance a la libertad
de expresión en términos del derecho a informar y estar informado[39],
y por tanto, son referencia obligada de los jueces constitucionales: “(…) el
derecho internacional protege expresamente el derecho de acceso a la
información  pública y establece rigurosos requisitos para admitir una
restricción a tal derecho. i) En primer lugar cualquier restricción tiene que
encontrarse amparada expresamente en una norma legal o constitucional. ii) En
segundo lugar, la restricción debe ser temporal. iii) En tercer lugar la
restricción debe resultar necesaria para asegurar los bienes y derechos propios
de una sociedad democrática. iv) Los criterios de reserva de información deben
ser establecidos en forma clara y precisa para permitir que entes jurídicos
puedan revisar tanto la legalidad como la razonabilidad de la resolución a la
luz de los intereses afectados. v) El funcionario público que aplica la reserva
está obligado a motivar su decisión en dichos criterios. v) Finalmente, toda
norma o decisión administrativa en esta materia debe ser susceptible de ser
controlada por un funcionario judicial objetivo, independiente e imparcial que
pueda valorar la proporcionalidad y razonabilidad de la limitación.
Adicionalmente,
las normas de derecho internacional admiten que pueda existir una reserva con
la finalidad de garantizar la defensa y seguridad nacional. Sin embargo,
señalan que en todo caso es necesario satisfacer los requisitos antes
mencionados, en particular, los principios de razonabilidad y proporcionalidad
de la restricción. En otras palabras, indican que para limitar un derecho de la
importancia del derecho de acceso a la información pública no basta con apelar
a conceptos amplios y de notable nivel de abstracción como el concepto de
defensa y seguridad nacional.”[40]
Estudio del caso concreto.
14. El
señor Santiago Soto Molina, a través de apoderado, instauró a acción de tutela contra
la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, con el propósito que se ordene
a la accionada suministrar la información solicitada mediante derecho de
petición, el 20 de febrero de 2009, a saber: “Archivo de Excel que contenga
la lista de las placas de los vehículos que se encuentran registrados como taxi
ante las autoridades locales en su municipio así como la marca y modelo de
vehículo al que corresponde cada una de esas placas.”.
De acuerdo
con el abogado del señor Soto Molina con la actuación de la Secretaría
Distrital de Movilidad de Bogotá se vulneran los derechos a la dignidad humana
(Art. 1 y 2 C.P.), a la libertad de expresión (Art. 20 C.P.), a la igualdad
(Art. 13 C.P.), a recibir información veraz e imparcial (Art. 20 C.P.), al
debido proceso (Art. 29 C.P.), así como la supremacía de la Constitución (Art. 4
C.P.), la primacía de los derechos inalienables (Art. 5 C.P.), la presunción de
buena fe (Art. 83 C.P.) y la publicidad en la función pública (Art. 209 C.P.),
así como el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
y el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
15. Por
su parte, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá negó el acceso a la
información solicitada, el 11 de marzo de 2009, con los siguientes argumentos: “(…)
me permito informarle que por políticas de seguridad de la Secretaría Distrital
de Movilidad no es posible suministrar el detalle de los vehículos del Registro
Distrital Automotor, toda vez que en ocasiones anteriores en las cuales la
entidad ha suministrado dicha información, personas inescrupulosas no
relacionadas con la Secretaría Distrital de Movilidad, han cobrado por el
suministro de información sobre reposición de vehículos de servicio público sin
el aval ni la autorización de la entidad.”. Y agregó que la información
pedida: “(…) se encuentra publicada en la página web de la entidad www.movilidadbogota.gov.co http://www.movilidad.gov.co” hace una
afirmación falsa. La funcionaria miente abierta y claramente, ya que allí no se
encuentra publicada dicha información, tal y como puede verificarlo el Despacho
si accede a esa página de Internet.”[41]
Posteriormente,
en la contestación de la acción de tutela el Director de Asuntos Legales de la
Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá solicitó que la acción de tutela
fuera rechazada o desestimada en tanto la respuesta negativa a la
solicitud del accionante no configuraba una violación al derecho de petición.
Al respecto, puntualizó que se respondió la solicitud del accionante aunque: “(…)
manifestando que no era viable por lógicos motivos de seguridad que tal
información no podía ser suministrada, ante el talante de la información el
núcleo esencial del derecho de petición no se vulnera, toda vez que se trata de
una información el núcleo esencial del derecho de petición no se vulnera, toda
vez que se trata de una información que no era posible suministrar, porque por
ejemplo, la mala utilización de la información requerida por incoante (sic),
podría ser utilizada en el conocido “gemeleo” de taxis, y así aumentar la
piratería en el transporte público, afectando no solo la movilidad sino la
seguridad de los habitantes de la ciudad.”[42].
En cuanto a
la clase de información solicitada precisó: “El sentido de esta información
puede ser el de privilegiada, por información privilegiada debe entenderse
aquella a la cual solo tienen acceso directo ciertas personas en razón de su
profesión u oficio, la cual por su carácter, está sujeta a reserva, que de
conocerse podría ser utilizada con el fin de obtener provecho o beneficio para
sí o para un tercero, lo cual evidentemente se presenta en este caso.”[43].
16. Como se
concluyó en el estudio de procedibilidad de la acción de tutela la Secretaría
Distrital de Movilidad de Bogotá invocó razones distintas a la reserva legal o
constitucional, para negar el acceso a la información solicitada por el señor
Santiago Soto Molina. En efecto, en la contestación del derecho de petición
argumentó que negaba el acceso a la información solicitada por el manejo que en
ocasiones anteriores se había hecho de ella, al mismo tiempo que señalaba la
publicidad de la información en las páginas Web de la entidad. Finalmente, en
la contestación de la acción de tutela los motivos presentados para negar la
solicitud se relacionan con la movilidad y seguridad en Bogotá.
17. En
primer término, es preciso establecer el carácter de la información solicitada,
es decir, si aquella reúne las condiciones previstas por la ley para ser
considerada como pública. La Ley 57 de 1985, dispone en los artículos
pertinentes lo siguiente:
“Artículo
12. Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las
oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos
documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o
no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.
(…)
Artículo
14. Para los efectos previstos en el artículo 12, son oficinas públicas las de la
Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, los
Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias y las
Unidades Administrativas Especiales; las de las Gobernaciones, Intendencias,
Comisarías, Alcaldías y Secretarías de estos Despachos, así como las de las
demás dependencias administrativas que creen las Asambleas Departamentales, los
Consejos Intendenciales o Comisariales y los Concejos Municipales o que se
funden con autorización de estas mismas Corporaciones; y las de los
Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales o Comerciales del Estado y
las Sociedades de Economía Mixta en las cuales la participación oficial sea
superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social, ya se trate de
entidades nacionales, departamentales o municipales y todas las demás respecto
de las cuales la Contraloría General de la República ejerce el control fiscal.”
De ahí, que
la publicidad de la información este dada por lo que la Corte Constitucional ha
denominado un carácter orgánico[44]. Esto, significa que la
información que se encuentra en una entidad pública tiene, salvo reserva legal,
la posibilidad de ser conocida por todos.
En este
contexto, es pertinente recordar que como lo establece la Ley 57 de 1985, para
impedir el acceso a los documentos es necesario invocar una norma legal o
constitucional que califique la información como reservada.
18. Ahora
bien, en segundo lugar, la Corte reitera que la publicidad de los documentos
contribuye en un Estado democrático a evitar la arbitrariedad y garantizar la
transparencia en las actuaciones de las autoridades[45].
Por ello, la regla debe ser la publicidad de la información lo que
correlativamente implica que solo una justificada decisión del legislador o el
constituyente puede configurarse como excepción para considerar como reservada
determinada información[46].
19. De lo
expuesto, en tercer término, es preciso enfatizar en las condiciones para
restringir el acceso a la información:
“i.) La
norma general es que las personas tienen derecho a acceder a la información que
reposa en las instituciones del Estado. Ello significa que las normas que
limiten el acceso a información deben ser interpretadas de manera restrictiva y
que toda limitación debe ser motivada;
ii.) En
armonía con lo establecido en el art. 74 de la Constitución, los límites al
acceso a la información bajo control del Estado deben ser fijados a través de
la ley;
iii.) Los
límites fijados en la ley para el acceso a la información pública deben ser
precisos y claros en lo referido al tipo de información que puede ser reservada
y a la autoridad que puede tomar esa determinación;
iv.) Desde
la perspectiva constitucional, los límites al acceso a la información bajo
control del Estado sólo son válidos si persiguen la protección de derechos fundamentales
o bienes constitucionalmente valiosos, tales como la seguridad y defensa
nacionales, los derechos de terceros, la eficacia de las investigaciones
estatales y los secretos comerciales e industriales. En todo caso, las
restricciones concretas deben estar en armonía con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad y pueden ser objeto de examen por parte de los
jueces;
En
conclusión, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá es una entidad
pública, por tanto, la información que administra debe ser de acceso para
todos, salvo que exista reserva sobre aquella[47]. Sin embargo, la
accionada fundamenta la negativa de suministrar la información solicitada por
el señor Soto Molina por el mal manejo que se ha dado a esta cuando se ha
entregado en ocasiones anteriores o por razones de seguridad o movilidad para
evitar el “gemeleo” de los vehículos. Así, para la Corte es evidente la
ausencia de una referencia a una norma legal o constitucional para impedir al
peticionario el acceso al listado de taxis que operan en Bogotá.
Al
respecto, es pertinente advertir que no se puede presumir la mala fe del
peticionario en el manejo de la información suministrada. De hecho, el uso que
los peticionarios den a la información no es una razón admisible
constitucionalmente para negar el conocimiento y entrega de copias de
documentos que son públicos.
Los
diversos motivos planteados por la Secretaría Distrital de Movilidad para
evitar el acceso a la información solicitada no tienen sustento legal ni
constitucional. En esa medida, el listado requerido por el señor Soto Molina no
puede tener el tratamiento de información reservada en los términos previstos
por los artículos 74 de la Constitución Política y 12 de la Ley 57 de 1985.
20. En virtud de lo expuesto, se revocará
la decisión proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, que
confirmó la sentencia adoptada por el Juzgado Doce Civil Municipal de Bogotá, mediante
la cual se negó por improcedente la acción de tutela promovida por el señor
Santiago Soto Molina contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, y
en su lugar, se concederá el amparo de su derecho al acceso a documentos
públicos.
En consecuencia, se ordenará a la Secretaría
Distrital de Movilidad de Bogotá que suministre la información solicitada, y
por lo tanto, remita al señor Soto Molina la lista de las placas de los
vehículos que se encuentran registrados como taxi en la ciudad, así como la
marca y modelo de vehículo al que corresponde cada una de esas placas.
21.
Finalmente, la Corte exhortará a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá
para que en el futuro se abstenga de impedir a los ciudadanos el acceso a la
documentación que está bajo su custodia y que carece del carácter de reservado.
III. DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR la
decisión proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, que
confirmó la sentencia adoptada por el Juzgado Doce Civil Municipal de Bogotá,
mediante la cual se negó por improcedente la acción de tutela promovida por el
señor Santiago Soto Molina contra la Secretaría Distrital de Movilidad de
Bogotá, y en su lugar, conceder
el amparo de su derecho al acceso a documentos públicos.
Segundo:
ORDENAR a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá que suministre
la información solicitada, y por lo tanto, remita al señor Santiago Soto Molina
la lista de las placas de los vehículos que se encuentran registrados como taxi
en la ciudad, así como la marca y modelo de vehículo al que corresponde cada
una de esas placas.
Tercero:
exhortar a la Secretaría
Distrital de Movilidad de Bogotá para que en el futuro se abstenga de impedir a
los ciudadanos el acceso a la documentación que está bajo su custodia y que
carece del carácter de reservado.
Cuarto: Por
Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
María Victoria Calle Correa
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 23 del cuaderno 1 del expediente.
[2] Folio 26 del cuaderno 1 del expediente.
[3] Folio 12 del cuaderno 1 del expediente.
[4] Folios 23 a 25 del cuaderno 1 del expediente.
[5] Folio 26 del cuaderno 1 del expediente.
[6] Folio 27 del cuaderno 1 del expediente.
[7] Folios 28 y 29 del cuaderno 1 del expediente.
[8] El archivo adjunto se denomina “taxis_bucaramanga”. Folio
30 del cuaderno 1 del expediente.
[9] Folio 76 del cuaderno 1 del expediente.
[10] Folio 75 del cuaderno 1 del expediente.
[11] Ibídem.
[12] Folio 19 del cuaderno 2 del expediente.
[13] La reiteración se realiza con base en la sentencia T-492 de 2009.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14] Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo
transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las
sentencias C- 1225 de 2004, MP Manuel José Cepeda Espinosa; SU- 1070 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; SU – 544 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett;
T – 1670 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, y desde luego la T–225  de 1993 en
la cual se sentaron las primeras directrices sobre la materia, que en esencia
han sido desarrolladas por la jurisprudencia posterior.
[15] Cfr. T- 803 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[16] Sentencia T-972/05.
[17] Al respecto, la sentencia SU-037 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar
Gil, reiteró: “La posibilidad de dar trámite a una petición de tutela como
mecanismo transitorio exige, por una parte, (i) demostrar que es inminente un
perjuicio irremediable para el derecho fundamental y, por la otra, (ii) que
existe otro mecanismo de defensa judicial al que se puede acudir para decidir
con carácter definitivo la controversia planteada en sede de tutela.”
[18] En el mismo sentido puede consultarse la sentencia T-072 de 2008,
en la que se precisó: “Para determinar si la acción de tutela es procedente,
la Corte Constitucional ha señalado dos aspectos distintos. En primer lugar, si
la tutela se presenta como mecanismo principal, es preciso examinar que no
exista otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si existe pero éste
no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como mecanismo
principal de amparo de los derechos fundamentales. Adicionalmente, en relación
con la existencia del otro medio de defensa judicial, la jurisprudencia de la
Corte ha señalado que no existe la obligación de iniciar el proceso ordinario
antes de acudir a la acción de tutela. Basta que dicha posibilidad esté abierta
al interponer la demanda de tutela, pues si el accionante ha dejado vencer la
oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, la tutela no procede
como mecanismo transitorio”
[19] Sentencia T-473 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[20] La Corte precisó en esa oportunidad, lo siguiente: “Existen
algunos otros medios de defensa que, eventualmente, podrían tener cabida en un
caso como el presente. Por ejemplo, la misma ley 57, en su artículo 21,
establece un proceso rápido (10 días hábiles) para que el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del lugar donde se encuentren los documentos decida
si se debe o no aceptar la petición. Sin embargo, para que ese recurso de
"insistencia" prospere, se requiere que la administración haya
expedido una providencia motivada en la que niega la petición. Este no fue el
caso de la petición que nos ocupa. Aquí no hubo ni aceptación, ni negación
expresa. Hubo silencio. Por ello, este mecanismo, de ordinario más eficaz que
la misma tutela, no hubiera procedido en este caso.”.
[21] Ley 57 de 1985. Artículo 25: “Las peticiones a que
se refiere el artículo 12 de la presente Ley deberán resolverse por las
autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días. Si en ese
lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los
efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia,
el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días
inmediatamente siguientes. // El funcionario renuente será sancionado con la
pérdida del empleo.”
[22] M.P. Fabio Morón Díaz. Además la sentencia precisó: “(…)
estima la Sala que para garantizar el derecho de petición el legislador
estableció en forma expresa, en los artículos 12 a 25 de la Ley 57 de 1985, la
obligación, por parte de las autoridades de motivar la decisión negativa y,
además, la de notificarla al peticionario y al agente del Ministerio Público e
inclusive de someterlo eventualmente al control jurisdiccional”.
[23] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[24] Sentencia T-690 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
En esta oportunidad sobre el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, la Corte
precisó: “A este respecto, si bien, en efecto, la norma transcrita establece
un mecanismo para dirimir la controversia que pudiera presentarse entre el
titular de un derecho de petición que solicita la copia de uno o más documentos
a las autoridades y la reserva que se intente oponer para abstenerse de
entregarlo, no considera la Sala que este recurso tenga, frente al caso
concreto, virtualidad suficiente para generar la improcedencia de la acción de
tutela.”.
[25] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En ese caso el Ministerio de
Defensa argumentó que negaba la información sobre la identidad de las personas
que habían participado en diversos operativos militares en San José de
Apartadó, sin invocar la reserva legal o constitucional para justificarse.
[26] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[27] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[28] La sentencia se refiere al procedimiento previsto en el artículo
21 de la Ley 57 de 1985.
[29] Folio 26 del cuaderno 1 del expediente.
[30] Al respecto puede consultarse, entre otras, la
sentencia T-464 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “La efectividad del
derecho a obtener copias es manifestación concreta del derecho a obtener pronta
resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del núcleo
esencial del derecho de petición. // También es contrario al derecho
constitucional de petición, tratándose de la protección inmediata de su núcleo
esencial, exigir luego de consumado el silencio administrativo especial a que
se refiere el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, otros requisitos adicionales a
la simple solicitud de entrega de las copias. Su entrega debe tener lugar
dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes, sin necesidad
-contrariamente a lo que supone el fallador de segunda instancia- de
protocolizar la constancia de la solicitud presentada o declaraciones
juramentadas sobre la no contestación (artículo 42 C.C.A.), requisitos
contrarios al procedimiento especial y perentorio del derecho a obtener copias,
así como violatorios de la presunción de buena fe en las actuaciones ante las
autoridades (CP art. 83).// Por último, la negativa de la autoridad pública a
contestar dentro del plazo legal la solicitud de copias de un documento
público, vulnera igualmente el derecho constitucional a acceder a los
documentos públicos, consagrado en el artículo 74 de la Constitución.”.
[31] Sentencia T-473 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[32] Sentencia T-158/94 M.P. Hernando Herrera Vergara. En
el mismo sentido, puede consultarse la sentencia T-163 de 1994. M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[33] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esa oportunidad la
Corte concedió la tutela al agente oficioso de la Comunidad de Paz de San José
de Apartadó, a quien le habían negado información sobre los
nombres de los miembros de la Fuerza Pública que se encontraban en determinados
lugares, en ciertas fechas y horas.
[34] M.P. Jaime Córdoba Triviño. La sentencia contó con el salvamento
de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería. La sentencia versó sobre una
demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 1097 de 2006, “por la
cual se regulan los gastos reservados.”
[35] Sentencia T-1025 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[36] En la misma sentencia C-491 de 2007 se recopilaron las reglas
referidas a las limitaciones al acceso a la información pública de la siguiente
forma: “12. En resumen, la Corte ha considerado que sólo es legítima una
restricción del derecho de acceso a la información  pública – o el
establecimiento de una reserva legal sobre cierta información – cuando: i) la
restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que
establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no
ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos;
iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar
una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o
constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la
reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi)
existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones
reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento
público pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los
servidores públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que
acceden a dicha información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta
estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen
recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva
una determinada información.”
[37] T-1025 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] En particular, el artículo 13 de Convención Americana sobre Derechos
Humanos y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
[39] Al respecto pueden consultarse las sentencias T-1025 de 2007 y
C-491 de 2007.
[40] C-491 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[41] Folio 12 del cuaderno 1 del expediente.
[42] Folio 75 del cuaderno 1 del expediente.
[43] Ibídem.
[44] En la sentencia T-473 de 1992. M.P. Ciro Angarita
Barón, se advirtió: “Por último, la Ley 57 de 1985, regula la publicidad de
los actos y documentos oficiales, pero no define "documento público".
Sin embargo, una interpretación sistemática de la misma ley permite concluir
que para ella, documento público es todo documento que repose en las oficinas
públicas, entendiendo por éstas las que expresamente están enumeradas en su
propio texto. // Por supuesto, ella misma contempla algunos casos en los que
esos documentos, a pesar de reposar en las oficinas públicas, están sometidos a
reserva, condición ésta que nunca podrá existir por más de treinta años. En
otras palabras, esta ley define el concepto de acuerdo al lugar donde se
encuentre el documento, pues, su ubicación más que su producción o contenido es
lo que determina el carácter público del documento.”.
[45] Al respecto, la sentencia C-872 de 2003, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández, resaltó: “El fortalecimiento de una democracia
constitucional guarda una estrecha relación con la garantía del derecho de
todas las personas a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que
establezca la ley. La publicidad de la información permite que la persona pueda
controlar la gestión pública, en sus diversos órdenes: presupuestal, grado de
avance en los objetivos planteados, planes del Estado para mejorar las
condiciones de vida de la sociedad, entre otros. En tal sentido, el control
efectivo de los ciudadanos sobre las acciones públicas requiere no sólo una
abstención por parte del Estado de censurar la información sino que demanda una
acción positiva consistente en proporcionarle a los individuos  los medios
para que accedan a los archivos y documentos en los cuales se plasma, día a
día, la actividad estatal.” En el mismo sentido, este Tribunal había
advertido al estudiar la Ley Estatutaria de Partidos Políticos, en la sentencia
C-089 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, lo siguiente: “El acceso a la
información y documentación oficiales, es condición de posibilidad para la
existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de los actos
de gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamente
ejercer a la oposición. No se entiende cómo se pueda controlar el poder
político si los asuntos de interés público se mantienen ocultos a la oposición
y a los ciudadanos. La norma examinada reconoce en cabeza de la oposición un
derecho que pretende asegurar total transparencia al manejo de la cosa pública,
a fin de consentir la confrontación leal e igualitaria entre las minorías y las
mayorías - que no pueden detentar información privilegiada o monopolizar sus
fuentes - y el ejercicio del derecho al control del poder político.”
[46] La sentencia C-860 de 2007, M.P. Jaime Córdoba
Triviño, señaló: “Respecto al cargo formulado en contra del artículo 36 en
su conjunto, éste se apoya en una interpretación del artículo 74 de la Carta,
según la cual el legislador tendría la competencia para establecer el carácter
reservado de los documentos públicos, pero no para negar dicha reserva, como
ocurre en el presente caso.  Tal entendimiento, apegado a la literalidad
del precepto constitucional y orientado por una comprensión en exceso
restrictiva de las cláusulas que establecen competencias legislativas, soslaya,
sin embargo, que cuando el legislador, en lugar de establecer límites para el
acceso a ciertos documentos tributarios, atribuye carácter no reservado a los
mismos, simplemente se limita a ratificar lo ya dispuesto por el artículo 74 de
la Constitución.  Así las cosas, tal disposición podría considerarse
redundante, pero en modo alguno inconstitucional, como lo propone el actor.”
También puede consultarse la sentencia C-887 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, en la que la Corte reiteró el carácter  reservado dentro de
la licitación y adjudicación de los contratos de concesión de licencias de
PCS solo puede ser definido por el legislador en concordancia con lo
establecido en el texto del artículo 74  Superior. Del mismo modo, la sentencia
T-1025 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la Corte ordenó a la
Alcaldía de Bogotá la entrega de los documentos solicitados en un proceso de licitación
salvo aquellos amparados por la reserva contemplada en el artículo 24.4 de la
Ley 80 de 1993 y en otras disposiciones legales, por ejemplo, las patentes,
procedimientos y privilegios que hubiesen sido anexados por los oferentes a sus
propuestas.
[47] En la sentencia T-1322 de 2000, M.P. Martha Sáchica
Méndez., la Corte concedió el amparo del derecho
fundamental a la información, pues la entidad accionada no pudo demostrar que
existía una reserva, en términos legales o constitucionales, sobre la
información que le fue solicitada (informe de gestión sobre un contrato
interadministrativo). Igualmente, en la sentencia T-1268 de 2001, M.P. Jaime
Araujo Rentaría, reiterada por la sentencia T-1102 de 2004, M.P. este Tribunal
concluyó que la Aeronáutica Civil debía entregar la información solicitada,
relacionada con un accidente aéreo, para promover las acciones
judiciales pertinentes, dado que aquella no estaba
amparada por una expresa y taxativa reserva legal. Un similar fundamento
permitió a la Corte ordenar la entrega de la información a la ARP COLPATRIA
sobre un accidente de trabajo en el que había muerto el esposo de la
accionante, pues no existía fundamento legal para calificar como reservado el
informe y además el interés para acceder a la administración de justicia
justificaban el suministro de la información. En la sentencia T-334 de 2007,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte concluyó que la reserva sobre el acceso a
la información de los desplazados no les era oponible a ellos sino a terceros o
a personas ajenas al asunto debatido o solicitado. En idéntico sentido puede
consultarse la sentencia T-705 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.