T-750-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-750/14
FUNDAMENTALIDAD DEL DERECHO A LA SALUD-Principios
rectores como oportunidad, eficiencia, calidad, integralidad, continuidad
Las entidades
prestadoras de salud están en la obligación de brindar y suministrar de manera
continua, integral y oportuna todos aquellos insumos y tratamientos que
requiera la persona que ve afectado su estado de salud, sin dilaciones,
obstáculos ni interrupciones. Igualmente, no pueden suspender este servicio
cuando al paciente ya le ha sido diagnosticada la enfermedad y se encuentra
esperando la realización de los exámenes y procedimientos, hasta que su
condición se haya restablecido y le permita llevar una vida en condiciones
dignas, o hasta que otra entidad asuma de manera efectiva la atención en
salud.
DEBIDO PROCESO EN DESAFILIACION DE USUARIOS EN SALUD POR PARTE DE
EPS-Vulneración cuando se desafilia a los usuarios
sin previa notificación
Las EPS
deben garantizar el derecho al debido proceso al momento de proceder con la
desafiliación de los usuarios del sistema, “aun cuando  considere que un
afiliado está incurso en alguna de las causales para suspender el servicio,
casos en los cuales deberá informarle de las razones o motivos de la
desvinculación y permitirle su contradicción”.
DESAFILIACION
DE USUARIOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Procedimiento/DESAFILIACION DE USUARIOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL
EN SALUD-Causales
COOPERATIVISMO EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO COLOMBIANO
Con fundamento en los principios y valores
constitucionales que propenden porque los ciudadanos actúen de forma solidaria
y cooperada, han surgido diferentes tipos de organizaciones cuyo propósito es
producir o distribuir de manera conjunta y eficiente bienes y servicios, para
satisfacer necesidades no solo de sus asociados sino de la comunidad en
general. Lo anterior, encuentra sustento en los postulados del ordenamiento
superior que pregonan por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado,
como servir a la comunidad y promover la prosperidad general, y de los deberes
de los ciudadanos de actuar conforme al principio de solidaridad.
CONTRATO REALIDAD Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS
FORMAS EN MATERIA LABORAL-Reiteración de
jurisprudencia/CONTRATO REALIDAD-Requisitos
Para determinar cuándo se estructura una
verdadera relación laboral o un contrato de trabajo deben examinarse los
requisitos señalados en el artículo 23 del Código Sustantivo de Trabajo, según
el cual se requiere que concurran tres elementos esenciales: (i) la actividad
personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; (ii) la continuada
subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que lo
faculta para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en
cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual
debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato; y (iii) el salario
como retribución del servicio. Lo anterior significa que el principal aspecto
que debe tenerse en cuenta es la relación efectiva que existe entre el
trabajador y el empleador, independientemente de lo que resulte del contrato o
de lo que se derive de este, en tanto lo allí consignado o formalmente pactado
puede ser contrario a la realidad. Para ello, el juez debe valorar en cada caso
si se configura una verdadera relación laboral.
COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO-Prima la
realidad sobre la formalidad para establecer la existencia de una relación
laboral
Independientemente de la denominación que se le dé a una relación
laboral o de lo consignado formalmente entre los sujetos que la conforman,
deben ser analizados ciertos aspectos que permitan determinar si realmente la
misma es o no de naturaleza laboral. Para ello, basta con examinar los tres
elementos que caracterizan el contrato de trabajo o la relación laboral y,
siendo así, el trabajador estará sujeto a la legislación que regula la materia
y a todos los derechos y obligaciones que se derivan de ella.
DERECHO A LA SALUD, A LA VIDA DIGNA Y AL DEBIDO PROCESO EN
DESAFILIACION DE EPS-Orden a EPS no suspender
servicio de salud hasta que otra entidad pública o privada asuma efectivamente
la prestación del servicio
Referencia:
expedientes T-4.394.854 y T-4.401.974 (acumulados).
Acciones
de tutela interpuestas por María del Carmen Mejía
Montenegro, como agente oficiosa de Jorge Humberto Montenegro, contra
Comfenalco Valle del Cauca EPS (T-4.394.854); y Héctor de Jesús Gaviria Rojo
contra Coomeva EPS y la Cooperativa de Transportadores de Urabá -Cootransur-
(T-4.401.974).
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., ocho
(8) de octubre de dos mil catorce (2014)
La Sala Quinta
de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado y los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela emitido por el Juzgado Trece Penal Municipal
con funciones de control de garantías de Cali (T-4.394.854) y el dictado por el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Medellín (T-4.401.974).
I. ANTECEDENTES
1.
Expediente T-4.394.854.
1.1.
Hechos relevantes:
1.1.1. María del Carmen Mejía Montenegro, hermana
de Jorge Humberto Montenegro y actuando como su agente oficiosa, interpuso
acción de tutela contra Comfenalco EPS, seccional Valle del Cauca, por
considerar vulnerados los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la
seguridad social.
1.1.2. Explica que su hermano, de 39 años de edad, presenta un cuadro de
secuelas neurológicas severas a causa de una parálisis cerebral por hipoxia
cerebral congénita, retardo mental y dependencia total para su cuidado. Asimismo,
que recibe alimentación por sonda de gastronomía y se encuentra postrado en una
silla de ruedas.
1.1.3. Asegura que con ocasión del fallecimiento
de su madre[1], quien había obtenido
la pensión de jubilación y era “la encargada de la manutención, techo y
protección integral en salud” de su hermano[2], la EPS Comfenalco
Valle interrumpió completamente la atención médica que le venía brindando.
1.1.4. Relata que el día 8 de enero de 2014, tenía previamente programada
una cita de valoración con la nutricionista en la sede principal de Comfenalco
Valle, pero al hacerse presente en el consultorio fue informada de que su
hermano no sería atendido, debido a que los servicios habían sido suspendidos
por el fallecimiento de su madre, quien fungía como cotizante al Sistema de
Seguridad Social en Salud.
1.1.5. Dentro
de las prestaciones y servicios médicos interrumpidos, enumera: (i) el
suplemento alimenticio Ensure; (ii) la atención domiciliaria con
la fonoaudióloga y la terapeuta; y (iii) la consulta con especialistas.
1.1.6. Sostiene la accionante, en relación con su situación económica, lo
siguiente: “soy una persona que no cuento con un
trabajo ni una pensión, me encuentro en estado de pobreza, lo que me impide
asumir las consecuencias que la interrupción del servicio médico pueda traer
para la vida de mi hermano Jorge Humberto Montenegro”[3].
1.1.7. Precisa que cada unidad de Ensure tiene un valor comercial de
$30.000, lo que equivale a un costo mensual aproximado de $900.000 tan solo por
este producto.
1.1.8. En este sentido, asegura, le es imposible sufragarlo, más aun
teniendo en cuenta que en muchas ocasiones tiene
problemas para costear el arriendo y la alimentación de sus dos hijas.
1.1.9. Con fundamento en lo expuesto solicita por vía de tutela que: (i) se ordene a Comfenalco Valle EPS reactivar inmediatamente la
prestación del servicio de salud integral del señor Jorge Humberto Montenegro,
mientras se adelanta el trámite administrativo de sustitución pensional y (ii)
la exoneración en el cobro de copagos.
1.2.
Respuesta de la entidad demandada.
De forma extemporánea[4], el representante
legal de la Comfenalco Valle del Cauca EPS se opuso a las pretensiones de la
agente oficiosa. Aseveró que la desafiliación de la cotizante y su beneficiario
se realizó debido al deceso de la primera, en la medida que la EPS solo podía
legalmente brindarles servicios de salud hasta ese día.
De lo contrario, si Comfenalco “accediera a todas y cada una de
estas solicitudes, es decir a aquellas que por ley no está obligada, estaría
trasgrediendo no solo su propia normatividad la cual ha sido expedida por
nuestros legisladores precisamente para ser cumplida y hacer valer, sino que
estaría coadyuvando a acrecer aún más el déficit económico que existe en
materia de salud”[5].
En todo caso, señaló que el señor Montenegro podía beneficiarse de
la atención en salud como “vinculado” al sistema, mientras tramitaba su
solicitud de ingreso al régimen subsidiado.
1.3.
Sentencia objeto de revisión constitucional.
En fallo de única instancia calendado el 27 de enero de 2014, el
Juzgado 13 Penal Municipal con funciones de control de garantías de Cali negó
el amparo deprecado.
Consideró, en síntesis, que el demandante no aportó pruebas de la
atención médica requerida: “[T]enemos que la accionante acude a la
acción de tutela buscando la protección de los derechos fundamentales del señor
Jorge Humberto Montenegro, mediante la cual pretende que Comfenalco EPS le
otorgue alimento Ensure y tratamiento integral en lo referente al servicio
médico, pero al revisar el sumario, no se encuentra la documentación que
relaciona la accionante en su demanda de tutela, ni la orden médica que
prescribe el tratamiento alimentación que alude, razón por la cual el juzgado
dispuso citarla telefónicamente al número 320 758 8208 para solicitarle
allegara la documentación no anexada, pero fue infructuosa la comunicación, por
ende, mal haría esta instancia en acceder a las pretensiones de la accionante
sin contar con el soporte probatorio que determine cuál es el procedimiento y
tratamiento que le fue ordenado a su hermano por su médico tratante, aunado a
ello que no existe evidencia sobre la negación de algún servicio prescrito por
médico tratante por cuenta de Comfenalco Valle”[6].
En escrito allegado el 17 de febrero de 2014 por la agente
oficiosa, esta manifestó que desistía del recurso de impugnación.
1.4.
Pruebas.
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
1.4.1.
Copia del Registro
Civil de Nacimiento de Fanny Montenegro (madre de la accionante y del
agenciado). (Cuaderno original, folio 8).
1.4.2.
Copia de la fórmula
de diagnóstico expedida el 14 de diciembre de 2013 por el médico cirujano José
Javier Medina Cardona adscrito a la EPS Comfenalco Valle. (Cuaderno original,
folio 9).
1.4.3.
Resultados del
estudio de fluoroscopia del 18 de mayo de 2012, certificado por el médico
Andrés Felipe Gómez de la Unidad de imágenes diagnósticas del Centro Médico
Imbanaco. (Cuaderno original, folios 10 y 11).
1.4.4.
Copia de la cédula
de ciudadanía de Jorge Humberto Montenegro (Cuaderno original, folio 12).
1.4.5.
Copia del carné de
afiliación como beneficiario a la EPS Comfenalco Valle de Jorge Humberto
Montenegro. (Cuaderno original, folio 13).
1.4.6.
Registro Civil de
Defunción de Fanny Montenegro. (Cuaderno principal, folio 16).
1.5.
Trámite
surtido en sede de revisión.
Este
Despacho, con miras a obtener mayores elementos de
juicio para resolver el caso concreto puesto a consideración decretó las
siguientes pruebas:
1.5.1. Ordenó a
María del Carmen Mejía Montenegro, en su condición de agente oficiosa, que respondiera las
siguientes preguntas: (i) ¿Cuáles fueron las razones para
desistir de presentar el recurso de impugnación en el trámite de tutela y si
las peticiones impetradas en favor de su hermano Jorge
Humberto Montenegro ya fueron totalmente
satisfechas?; (ii) ¿En qué etapa se encuentra el trámite de pensión de
sobrevivientes impulsado en favor del señor Montenegro?; y (iii) ¿Se le han negado procedimientos o insumos médicos por
la EPS en los últimos tres meses? (allegar fórmulas y documentos de soporte, de
ser necesario).
1.5.2.
Ordenó a Comfenalco EPS, seccional Valle del
Cauca, que respondiera las siguientes preguntas: (i)
¿Cuál es la situación actual de afiliación a salud del señor Jorge Humberto Montenegro?; y (ii) ¿Qué servicios
y procedimientos se le han practicado en los últimos tres meses?
En respuesta a lo solicitado, la EPS
Comfenalco Valle informó que el señor Jorge Humberto Montenegro se encuentra
afiliado en esa entidad, en el Plan Obligatorio de Salud en calidad de cotizante
nivel 1 desde el 3 de febrero de 2014 y anexa la constancia de afiliación
expedida por la entidad. Así mismo, remite el siguiente listado de servicios
autorizados en el año 2014:
FECHA
SERVICIO AUTORIZADO
20140206
INSUMOS
20140206
MEDICAMENTOS POS
20140206
MEDICAMENTOS NO POS
20140207
TERAPIA DE LENGUAJE HOSPIMED COLOMBIA
20140214
GASTROENTEROLOGÍA CONSULTA CLÍNICA DE
LOS REMEDIOS
20140214
HEMOGRAMA ANGEL DIAGNÓSTICO
20140214
NEUROLOGÍA CORP. COMFENALCO VALLE
20140218
FISIOTERAPIA HOSPIMED COLOMBIA
20140219
URGENCIA COMFENALCO VALLE
20140307
INSUMOS
20140307
MEDICAMENTOS POS
20140307
MEDICAMENTOS NO POS
20140311
TERAPIA DE LENGUAJE HOSPIMED COLOMBIA
20140311
FISIOTERAPIA HOSPIMED COLOMBIA
20140322
DOMICILIO MEDICINA INTERNA
20140322
VISITA D MEDICINA INTE
20140407
INSUMOS
20140407
MEDICAMENTOS NO POS
20140407
MEDICAMENTOS POS
20140409
FISIOTERAPIA HOSPIMED COLOMBIA
20140409
TERAPIA DE LENGUAJE HOSPIMED COLOMBIA
20140425
MEDICINA GENERAL DOMEDICINA INTE
20140502
URGENCIA COMFENALCO VALLE
20140502
MEDICAMENTOS POS
20140504
URGENCIA COMFENALCO VALLE
20140505
NEUROLOGÍA NEURÓLOGOS DE
20140505
FARINGOGR CENTRO MÉDICO
20140505
FISIATRÍA IPS CERIO
20140507
MEDICAMENTOS POS
20140507
INSUMOS
20140507
MEDICAMENTOS NO  POS
20140508
MEDICAMENTOS POS
20140509
VISITA ENFERMERA PROFESIO MEDICA
20140528
TERAPIA DE LENGUAJE HOSPIMED COLOMBIA
20140528
FISIOTERAPIA HOSPIMED COLOMBIA
FECHA
SERVICIO AUTORIZADO
20140606
AUTORIZACIONES INSUMOS
20140606
MEDICAMENTOS POS
20140606
URGENCIA COMFENALCO VALLE
20140606
TERAPIA DE LENGUAJE HOSPIMED COLOMBIA
20140609
FISIOTERAPIA HOSPIMED COLOMBIA
20140609
GASTROENTEROLOGÍA CONSULTA CLÍNICA DE
LOS REMEDIOS
20140626
MEDICINA GENERAL DOMICILIARIA
20140707
INSUMOS
20140707
MEDICAMENTOS POS
20140707
MEDICAMENTOS NO POS
20140715
REUBICACIÓN LABORAL COMFENALCO VALLE
20140721
TERAPIA DE LENGUAJE HOSPIMED COLOMBIA
20140721
FISIOTERAPIA HOSPIMED COLOMBIA
20140724
GASTROENTEROLOGÍA CONSULTA CLÍNICA DE
LOS REMEDIOS
20140724
ENDOSCOPIA VIAS DIGESTIVA CLÍNICA DE
LOS REMEDIOS
20140808
MEDICAMENTOS NO POS
20140808
INSUMOS
20140808
AUTORIZACIONES (INSUMOS)
20140808
MEDICAMENTOS POS
20140811
TERAPIA DE LENGUAJE HOSPIMED COLOMBIA
20140811
BX ESPECIAL ANGEL DIAGNÓSTICO
20140811
FISIOTERAPIA HOSPIMED COLOMBIA
20140821
MEDICINA GENERAL DOMEDICINA INTE
20140901
FISIATRÍA IPS CERIO
A la fecha de expedición de esta
providencia no se recibieron las pruebas solicitadas a la accionante.
2.
Expediente T-4.401.974.
2.1.
Hechos
relevantes.
2.1.1.
El señor Héctor de
Jesús Gaviria Rojo interpuso acción de tutela en contra de la EPS Coomeva y la
Cooperativa de Transportadores de Urabá -Cootransur-, por considerar vulnerados
sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social y
a la estabilidad laboral reforzada.
2.1.2.
Refiere el accionante que desde el año 2009 se
vinculó como trabajador asociado a Cootransur para desempeñar el cargo de
conductor y, a través de esta, fue afiliado al Sistema de Seguridad Social.
2.1.3.
Relata que el día 10 de agosto de 2012 fue
atropellado por una moto mientras caminaba hacia su casa. Como consecuencia,
sufrió fractura de la epífisis inferior de la tibia, hipoacusia neurosensorial
bilateral y osteomielitis. Lo anterior, a su vez, implicó que le realizaran dos
intervenciones quirúrgicas.
2.1.4.
Sostiene que como resultado del anterior accidente
y de su avanzada edad (74 años), permaneció incapacitado por aproximadamente 507 días. Sin embargo, los primeros seis meses no
fueron pagados en tanto la cooperativa entró en mora en la consignación de los
respectivos aportes a Coomeva EPS. Igualmente,
menciona que mediante audiencia practicada el 27 de septiembre de 2013, la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia le asignó un total de
45.58% de pérdida de capacidad laboral.
2.1.5.
Asevera que pese a su estado de salud y a que el médico tratante todavía lo seguía incapacitando, el 6 de
enero de 2014, al intentar solicitar una cita de valoración, se enteró de su
desafiliación cuando le informaron que desde el 31 de diciembre 2013 la cooperativa
había suspendido los aportes. Tal interrupción, asegura, afectó los
tratamientos de osteomielitis crónica, otorrinolaringología y neurología que
venía recibiendo.
2.1.6.
Procedió entonces a elevar petición de
reafiliación ante Cootransur, la cual fue rechazada
mediante respuesta del 20 de enero del año en curso, aduciendo que la precaria
situación económica de la cooperativa impedía que se siguieran realizando los
aportes a seguridad social.
2.1.7.
Agrega que debido a su estado de salud fue
finalmente despedido de la cooperativa, pese a que venía desempeñando responsablemente sus labores y que nunca fue objeto de llamados de
atención.
2.1.8.
Al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales y ante la imposibilidad de conseguir otro trabajo, solicita que:
(i) se ordene su reintegro laboral; (ii) se disponga el pago de las
compensaciones y prestaciones sociales dejadas de percibir; y (iii) se conmine
a Coomeva EPS a reactivar los procedimientos y atención médica que requiere.
2.2.
Contestación
de las entidades demandadas.
Cootransur excepcionó la ausencia de relación laboral y en este
sentido sostuvo que no se podía tratar como un caso de despido. Precisó, de
acuerdo a los estatutos de la cooperativa, que el señor Gaviria Rojo “tenía
la calidad de asociado y no de trabajador”[7], en tanto era
propietario de un vehículo de transporte con el cual se afiló a la empresa.
Coomeva EPS, por su parte, guardó silencio.
2.3.    Sentencia objeto de revisión constitucional.
En fallo de única instancia, proferido el 6 de febrero de 2014 por
el Juzgado Segundo Civil Municipal de Medellín, se negó el amparo. Estimó que
del análisis de las pruebas allegadas, debía “concluirse indefectiblemente
que el señor Héctor de Jesús Gaviria Rojas (sic), no acreditó contrato de
trabajo o vínculo laboral en estricto sentido con la cooperativa accionada, por
el contrario, que este, al parecer, ostentó la calidad de afiliado a la misma y
por ende, no existió, en principio, dependencia laboral”[8].
En esta medida, sostuvo que el accionante debió primero acudir a las
acciones ordinarias laborales a fin de probar si efectivamente existió tal
vínculo con la Cooperativa demandada.
2.4.    Pruebas.
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
2.4.1.
Dictamen de pérdida de capacidad laboral
expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia el 27
de septiembre de 2013. (Cuaderno original, folios 8 a 15).
2.4.2.
Copia de la clasificación de atención en
urgencias (triage) en la IPS Uba Centro Medellín el 23 de enero de 2014.
(Cuaderno principal, folio 16).
2.4.3.
Certificación de las incapacidades otorgadas a
Héctor de Jesús Gaviria Rojo expedida por la Jefe Regional de Medicina Laboral
de la EPS Coomeva. (Cuaderno principal, folio 17).
2.4.4.
Copia de la petición presentada por Héctor de
Jesús Gaviria Rojo ante la Cooperativa de Transportadores de Urabá
-Cootransur-, a través de la cual solicita el reintegro y la afiliación al
sistema de salud. (Cuaderno principal, folio 18).
2.4.5.
Copia de la respuesta a la petición presentada
por Héctor de Jesús Gaviria Rojo, por medio de la cual Cootransur le informa
que por la difícil situación financiera de la cooperativa no era posible
continuar efectuando los pagos a seguridad social. (Cuaderno principal, folio
19).
2.4.6.
Copia de la cédula de ciudadanía de Héctor de
Jesús Gaviria Rojo. (Cuaderno principal, folio 20).
2.4.7.
Copia de los estatutos de la Cooperativa de
Transportadores de Urabá -Cootransur-. (Cuaderno principal, folios 38 a 62).
2.5.
Trámite
surtido en sede de revisión.
Este
Despacho, con miras a obtener mayores elementos de
juicio para resolver el caso concreto puesto a consideración decretó las
siguientes pruebas:
2.5.1.      Ordenó a la Cooperativa de Transportadores
de Urabá -Cootransur- que respondiera las siguientes preguntas: (i) ¿Perdió la
calidad de asociado a Cootransur el señor Héctor de Jesús Gaviria Rojo? En caso
afirmativo, ¿por qué razón y qué procedimiento se siguió para su
desvinculación?; y (ii) ¿Cuál es el balance financiero del fondo de solidaridad
de la Cooperativa a 2014?, ¿se han utilizado recursos del mismo para sufragar
los aportes en seguridad social del señor Gaviria Rojo?
2.5.2.      Ordenó a Coomeva EPS, seccional Antioquia,
responder: (i) ¿Cuál es la situación actual de
afiliación a salud del señor Héctor de Jesús Gaviria
Rojo?; y (ii) ¿Se realizó el
pago de todos los días de incapacidad debidamente acreditados por el
accionante?
2.5.3.      Finalmente, ordenó a Héctor de Jesús Gaviria Rojo informar si requirió nueva
valoración de pérdida de capacidad laboral por parte de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez y si está adelantando algún trámite de solicitud de
pensión en este sentido.
A la fecha de expedición de esta
providencia no se recibieron las pruebas solicitadas a las partes.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es competente
para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido
en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento
de los casos y problemas jurídicos.
2.1.
Expediente T-4.394.854.
De los antecedentes expuestos se tiene que la señora María
del Carmen Mejía Montenegro, actuando como agente oficiosa de su hermano, el
señor Jorge Humberto Montenegro, instaura acción de tutela en contra de la EPS
Comfenalco Valle, debido a la interrupción de los tratamientos médicos que el
agenciado venía recibiendo por la desafiliación que efectuara dicha entidad
bajo el argumento del fallecimiento de quien fungía como cotizante. Dentro de
las prestaciones y servicios médicos interrumpidos enumera: (i) el suplemento
alimenticio  Ensure; (ii) la atención domiciliaria con la fonoaudióloga y la
terapista y (iii) la consulta con especialistas.
En contestación al escrito de tutela, la EPS afirmó que de
continuar prestando los servicios de salud estaría transgrediendo la
normatividad sobre la materia y contribuyendo al déficit económico del sistema
de salud.
En decisión
de única instancia proferida el 27 de enero de 2014, el
Juzgado 13 Penal Municipal con funciones de control de garantías de Cali negó
el amparo solicitado al considerar que la accionante no allegó los documentos
que acreditaran el procedimiento o tratamiento médico requerido y porque no
demostró que la entidad accionada hubiera negado algún servicio prescrito por
un médico adscrito a la EPS. Mediante escrito del 17 de febrero de 2014 la
accionante manifestó que desistía del recurso de impugnación.
Posteriormente, en virtud del
requerimiento de esta Corporación, la EPS accionada informó que el señor
Montenegro actualmente se encuentra afiliado al Plan Obligatorio de Salud como
cotizante independiente desde el 3 de febrero de 2014 y anexó un listado de los
servicios y medicamentos que fueron autorizados desde el momento de la
afiliación.
Con base en lo anterior, corresponde a esta Sala de
Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿Transgrede una entidad
prestadora de salud los derechos fundamentales a la salud y a la vida en
condiciones dignas de una persona afiliada en calidad de beneficiaria y que
padece de parálisis cerebral, a quien le fue suspendido el tratamiento médico con
ocasión de la desafiliación del sistema de salud con fundamento en el
fallecimiento de quien fungía como cotizante?
Antes de
abordar de fondo el anterior interrogante, la Sala hará alusión al fenómeno de
la carencia actual de objeto por hecho superado, dada la posibilidad de que
este se hubiera configurado en el presente asunto. Una vez agotado lo
anterior, se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) la agencia oficiosa
en sede de tutela; y (ii) los principios de integralidad y continuidad en la
prestación del servicio de salud. Con base en ello, (iii) resolverá el caso
concreto.
2.2.
Expediente T-4.401.974
El señor Héctor de Jesús Gaviria Rojo instauró acción de tutela contra
la EPS Coomeva y la Cooperativa de Transportes de Urabá -Cootransur-. Señala
que se vinculó a dicha cooperativa para desempeñar el cargo de conductor y a
través de esta fue afiliado al sistema de seguridad social. En agosto de 2012
fue atropellado por una moto y desde el accidente ha estado incapacitado debido
a las complicaciones de las lesiones. Además, menciona que la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Antioquia le asignó un total de 45.58% de pérdida
de capacidad laboral.
Agrega que en
enero de 2014, se enteró de su desafiliación de Coomeva debido a que la
cooperativa suspendió los aportes, interrupción que afectó
los tratamientos de osteomielitis crónica, otorrinolaringología y neurología
que venía recibiendo. Por otro lado, afirma que debido a su estado de salud fue
despedido de la cooperativa, a pesar de no haber recibido llamados de atención
y haber realizado sus labores de forma responsable. Con base en ello, solicita:
(i) se ordene su reintegro laboral; (ii) se disponga el pago de las
compensaciones y prestaciones sociales dejadas de percibir; y (iii) se conmine
a Coomeva EPS a reactivar los procedimientos y atención médica que requiere.
En contestación al escrito de tutela, Cootransur
excepcionó la ausencia de relación laboral y sostuvo que no se podía tratar
como un caso de despido. Aseguró que el accionante tenía la calidad de asociado
y no de trabajador. Posteriormente, informó que el
señor Héctor de Jesús Gaviria Rojo dejó de pertenecer a la cooperativa en el
momento en que incumplió con el pago de sus aportes, establecida en los
estatutos como una de las causales de desafiliación y señaló que el proceso se
realizó según lo establecen dichos estatutos. Por su
parte, la EPS Coomeva guardó silencio.
En sentencia de única instancia proferida el 6 de febrero de 2014,
el Juzgado Segundo Civil Municipal de Medellín negó el amparo al considerar que
el señor Gaviria Rojo no demostró la existencia de un contrato de trabajo o un
vínculo laboral, por lo que debía acudir a la jurisdicción ordinaria laboral
para resolver el asunto.
Con base en lo anterior, corresponde a esta Sala de
Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:
2.2.1.
¿Transgrede una entidad prestadora de salud los derechos fundamentales a
la salud y a la vida en condiciones dignas de una persona a quien le fue
suspendido el tratamiento médico con ocasión del atraso en los aportes al
sistema de salud por parte de la cooperativa de transporte a la que se
encuentra vinculado?
2.2.2.
Por otro lado, deberá determinar de manera preliminar, si en este caso se dan los presupuestos de
existencia del contrato laboral entre el accionante y la cooperativa de
transporte accionada. De ser así, ¿vulnera una cooperativa de transporte los
derechos fundamentales al trabajo y a la estabilidad laboral reforzada al dar
por terminado el vínculo laboral con uno de sus asociados a pesar de que este
último se encontraba incapacitado al momento del despido?
2.2.3.
Aun cuando no se configure una verdadera relación laboral, la Sala
analizara además si ¿una cooperativa de transporte vulnera los derechos
fundamentales a la salud y a la seguridad social de una persona que se
encuentra a ella vinculada y a quien le fue suspendido el descuento de los
aportes a salud bajo los argumentos de no contar con la disponibilidad
financiera para ello y de no encontrar un sustento legal o en los estatutos que
la rigen para el efecto?
Con el fin de dar respuesta a los
anteriores interrogantes la Corte se pronunciará sobre los siguientes aspectos:
(i) los principios de integralidad y continuidad en la prestación del servicio
de salud; (ii) vulneración del derecho al debido proceso cuando se desafilia a
los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud por parte de las
EPS, sin previa notificación; (iii) cooperativismo en el ordenamiento jurídico
colombiano; y (iv) el contrato
realidad y el principio de la primacía de la realidad sobre las formas. Con
base en ello, (v) resolverá el caso concreto.
3.       El
fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado.
3.1.    Esta Corporación
ha desarrollado la tesis de la carencia actual de objeto en los eventos en que
cesa la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales que inicialmente condujo
a una persona a acudir a la acción de tutela para su protección. En esos casos,
la Corte ha considerado que “el
amparo pierde su razón de ser como mecanismo de defensa judicial, en la medida
en que cualquier decisión que el juez de tutela pueda adoptar frente al caso
concreto carece de fundamento fáctico”[9].
En ese sentido, la carencia
actual de objeto ocurre bajo dos circunstancias denominadas por la jurisprudencia
constitucional como “hecho superado” y “daño consumado”.
En cuanto al daño consumado,
establece el numeral 4º del artículo 6º del Decreto Estatutario 2591 de 1991
que una de las causales de improcedencia de la tutela se configura cuando “sea
evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando
continúe la acción u omisión violatoria del derecho”. Sobre el particular ha sostenido esta Corte,
se está en presencia de un daño consumado cuando “en razón de la vulneración
a los derechos fundamentales se ha ocasionado un daño irreparable que se
pretendía evitar con la orden del juez de tutela”[10]. En ese caso, el juez constitucional tiene
la facultad y el deber de pronunciarse de fondo, exponiendo las razones por las
cuales se produjo un perjuicio en cabeza del accionante y haciendo las
advertencias respectivas para indicar la garantía de no repetición[11].
Sobre el hecho superado, ha
sostenido este Tribunal que se presenta dentro del contexto de la satisfacción
de lo pedido en la tutela; es decir, desaparece la vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales porque antes de ser proferida la decisión del juez
constitucional sucede o se da lo pretendido a través de dicho mecanismo y con ello,
la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío[12].
Al respecto, se ha dicho que el
hecho superado no conduce a declarar la improcedencia de la acción de tutela,
en tanto es posible que la Corte Constitucional estudie de fondo el asunto con
el fin de determinar “si hubo
vulneración de las garantías superiores, en virtud de la función de pedagogía
constitucional que también realiza a través de los fallos de tutela”[13]. Aunque no se emitirían órdenes de fondo porque las mismas
resultarían ineficaces, si la decisión proferida por el juez de tutela es
contraria a los postulados constitucionales, es deber de la Corte revocarla. En
esa medida, procede el estudio de fondo, “si considera que la decisión debe incluir observaciones
acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre
la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o
para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so
pena de las sanciones pertinentes”[14].
3.2.    Ahora bien, en
los antecedentes del caso (expediente T-4.394.854) se probó que el señor Jorge
Humberto Montenegro ya se encuentra afiliado al Plan Obligatorio de Salud en la
EPS Comfenalco Valle en calidad de cotizante independiente y actualmente está
recibiendo las terapias, medicamentos y servicios necesarios para tratar su
patología. Además, al parecer por ello obedeció que la accionante desistiera
del recurso de impugnación, tal y como quedó consignado en el escrito radicado
ante el juez de conocimiento[15]. De esa forma, es claro que se
configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, por
lo que la Sala se abstendrá dictar órdenes en ese sentido.
Sin embargo, encuentra la Sala de
Revisión que existen suficientes motivos para examinar pedagógicamente algunos
aspectos jurídicos relevantes, de tal forma que, si de ello se evidencia una
alteración del orden constitucional, se proceda a adoptar medidas encaminadas a
llamar la atención o advertir sobre la no repetición de los hechos que le
dieron origen a la acción de tutela.
Lo anterior, por cuanto el juez
de instancia determinó que al no existir pruebas sobre los tratamientos que
fueron interrumpidos no podía acceder a las pretensiones de la accionante,
dejando de lado el estudio de un aspecto que a juicio de esta Corporación
resulta relevante, esto es, el principio de continuidad en la prestación del
servicio de salud, que como será abordado, implica el deber de las entidades
promotoras de salud de no interrumpir el tratamiento una vez el mismo ha
iniciado, hasta tanto no se reestablezca la salud del paciente o hasta que otra
entidad, pública o privada, asuma el mismo.
4.
La agencia
oficiosa en sede de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
4.1.    La procedencia de la acción de tutela está sujeta al cumplimiento de
las condiciones mínimas establecidas por el Legislador por parte de quien
invoca la protección de sus derechos fundamentales a través de este mecanismo
constitucional. Dentro de esos requisitos se encuentra el de la legitimación en
la causa por activa, consagrada en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que
señala lo siguiente:
“ARTÍCULO
10. LEGITIMIDAD E INTERÉS: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
De esta
disposición se deriva que la acción de tutela puede ser interpuesta de las
siguientes maneras: (i) por la persona que considera directamente lesionados o
amenazados sus derechos fundamentales; (ii) por el representante legal; (iii)
por el apoderado judicial; (iv) mediante la agencia de los derechos cuando el
titular no se encuentre en condiciones de ejercer su propia defensa; (v) por el
Defensor del Pueblo y (vi) por los Personeros Municipales.
4.2.    En reiterada jurisprudencia se ha señalado que, para el caso de la
agencia oficiosa, la persona que actúa en nombre de otra debe cumplir con los
siguientes requisitos: (i) manifestar que está obrando en esa calidad; (ii) que
el agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental de asumir su propia
defensa, lo cual puede ser acreditado de forma tácita o expresa; y finalmente
(iii) identificar a la persona por quien se intercede[16].
En cuanto a la acreditación de la
imposibilidad física o mental para asumir la defensa, ha dicho la Corte que se
trata de un requisito que debe ser valorado dependiendo de las circunstancias
propias de cada caso. Al respecto, ha explicado que “corresponde al juez de tutela, ponderando las circunstancias
del caso, definir si, en efecto, la persona de cuyos derechos fundamentales se
trata podría haber presentado por sí misma la demanda, evento en el cual
carecería de sustento jurídico la agencia oficiosa y se configuraría la
ilegitimidad en la causa por el aspecto activo”[17].
De igual forma, esta Corte ha
mencionado que la agencia oficiosa se desarrolla bajo la observancia de tres
principios fundamentales: “(i) el
principio de eficacia de los derechos fundamentales[18], el cual impone la ampliación de los
mecanismos protectores de los derechos fundamentales para los particulares y
autoridades públicas; (ii) el principio de prevalencia del derecho
sustancial sobre la forma[19], que busca impedir que por diseños
artificiales de la norma, se deje de cumplir el fin último de ésta; y (iii) el
principio de solidaridad[20], la obligación de los miembros de la
sociedad de Colombia de velar no sólo por los derechos fundamentales propios,
sino por los del otro, en la imposibilidad  que tiene éste de propender
por la protección de sus derechos”[21]. (Resaltado fuera de texto).
4.3.    De lo anterior se concluye que toda persona puede acudir a la acción
de tutela directamente o por quien actúe en su nombre, para obtener la
protección de los derechos fundamentales que considere amenazados o vulnerados,
siempre y cuando se acrediten los presupuestos y requisitos fijados por la ley
y desarrollados por esta corporación. Específicamente, sobre la agencia
oficiosa, la misma es
permitida constitucionalmente cuando se manifieste expresamente esa condición y
se demuestre expresa o tácitamente que el afectado se encuentra imposibilitado
física o mentalmente para interponerla.
5.
Los principios de
integralidad y continuidad en la prestación del servicio de salud. Reiteración
de jurisprudencia[22].
5.1.    El
artículo 49 de la Carta Política consagra la salud bajo una
doble connotación: como un derecho constitucional y como un servicio público
esencial que impone al Estado la obligación de organizar, dirigir y reglamentar
su prestación, así como garantizar el acceso a la misma conforme los principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad[23].
Al mismo tiempo,
la jurisprudencia de este Tribunal se ha referido a otros principios que deben
atender el Estado y, específicamente, las entidades encargadas de la prestación
del servicio, para hacer efectiva esta garantía constitucional. Tales
principios son los de integralidad y continuidad, que fungen como
elementos definitorios en materia de salud.
En virtud del
principio de integralidad, “la atención y el tratamiento a que tienen
derecho el afiliado cotizante y su beneficiario son integrales; es decir, deben
contener todo cuidado, suministro de droga, intervención quirúrgica, práctica
de rehabilitación, examen para el diagnóstico y el seguimiento, y todo otro componente
que el médico tratante valore como necesario para el pleno restablecimiento
del estado de salud del paciente que se le ha encomendado, dentro de los
límites establecidos en la ley”[24]. (Resaltado
fuera de texto).
Por su parte, mediante el
principio de continuidad se busca “que el servicio de salud no sea
interrumpido antes de la recuperación o estabilización del paciente”[25].
Al respecto la Corte ha señalado que resulta válido que, mediante el
procedimiento correspondiente, una entidad prestadora del servicio dé por
terminada la relación jurídico-formal (la que se establece entre la institución
y el usuario) con el paciente, pero no por ello puede dar por terminada la
relación jurídico-material (que supone una obligación de medio o de resultado
según el caso), más aún cuando a la persona se le está garantizando el acceso a
un servicio de salud[26].
Lo anterior significa que las EPS
deben prestar el servicio, no de manera indefinida sino hasta que otra entidad,
pública o privada, asuma la atención del paciente[27].
Esto con el fin de evitar la interrupción en el acceso a la salud y de
garantizar su prestación de manera eficiente y efectiva. Sobre el particular,
en la sentencia C-800 de 2003 la
Corte sistematizó los eventos en los cuales las EPS no pueden suspender un
tratamiento o medicamento necesario para salvaguardar la vida y la integridad
de un paciente, invocando como justificación que:
“(i) la persona encargada de hacer los aportes dejó de pagarlos;
(ii) el paciente ya no está inscrito en la
EPS correspondiente, en razón a que fue desvinculado de su lugar de trabajo;
(iii) la persona perdió la calidad que lo hacía beneficiario; (iv) la
EPS [entidad] considera que la persona nunca reunió los requisitos para haber
sido inscrita, a pesar de ya haberla afiliado; (v) el afiliado se acaba de
trasladar de otra EPS [entidad] y su empleador no ha hecho aún aportes a la
nueva entidad; o (vi) se trata de un servicio específico que no se había
prestado antes al paciente, pero que hace parte integral de un tratamiento que
se le viene prestando”[28].
5.2.    En definitiva, las entidades prestadoras de salud están en la
obligación de brindar y suministrar de manera continua, integral y oportuna
todos aquellos insumos y tratamientos que requiera la persona que ve afectado
su estado de salud, sin dilaciones, obstáculos ni interrupciones. Igualmente,
no pueden suspender este servicio cuando al paciente ya le ha sido
diagnosticada la enfermedad y se encuentra esperando la realización de los
exámenes y procedimientos, hasta que su condición se haya restablecido y le
permita llevar una vida en condiciones dignas, o hasta que otra entidad asuma
de manera efectiva la atención en salud.
6.
Vulneración del derecho al debido proceso
cuando se desafilia a los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en
Salud por parte de las EPS, sin previa notificación. Reiteración de
jurisprudencia[29].
En la sentencia T-545 de 2013 la
Corte Constitucional sintetizó las consideraciones que de manera unificada y
reiterada ha expuesto sobre el procedimiento que debe llevar a cabo cualquier
Entidad Promotora de Salud al momento de desafiliar a un usuario del sistema de
salud.
En primer lugar, explicó que el
principio de continuidad hace parte de las responsabilidades a cargo del
Estado, así como también de los particulares comprometidos con la prestación
del servicio de salud, quienes deben facilitar su acceso conforme a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad señalados en el artículo
49 de la Constitución Política[30]. Por otro lado, hizo mención al
artículo 2° del Decreto 2400 de 2002[31], el cual señala los casos en lo que
procede la desafiliación de una persona a una EPS, a saber:
“Artículo
2°. El artículo 10 del Decreto 1703 de 2002 quedará así: Artículo 10.
Desafiliación. Procederá la desafiliación a una EPS en los siguientes casos:
a) Literal
declarado NULO por el Consejo de Estado mediante fallo EXP: 1476-06 de 2011.
b) Cuando
el trabajador dependiente pierde tal calidad e informa oportunamente a la
entidad promotora de salud, EPS, a través del reporte de novedades que no tiene
capacidad de pago para continuar afiliado al Régimen Contributivo como
independiente; la novedad de retiro informada a través del formularlo de
autoliquidación hace presumir la pérdida de capacidad de pago del trabajador
retirado;
c) Cuando
el trabajador independiente pierde su capacidad de pago e informa a la entidad
promotora de salud, EPS, tal situación, a través del reporte de novedades o en
el formulario de autoliquidación;
d) Para los
afiliados beneficiarios, cuando transcurran tres meses de suspensión y no se
entreguen los soportes de la afiliación requeridos por la entidad promotora de
salud, EPS, en los términos establecidos en el presente decreto;
e) En caso
de fallecimiento del cotizante, también se producirá la desafiliación de sus
beneficiarios, salvo que exista otro cotizante en el grupo familiar, caso en el
cual quedará como cabeza de grupo[32];
f) Cuando
la Entidad Promotora compruebe la existencia de un hecho extintivo de la
calidad de afiliado, cuya novedad no haya sido reportada;
g) Cuando
la Superintendencia Nacional de Salud defina quejas o controversias de
multiafiliación;
h) En los
demás casos previstos en el Decreto 1485 de 1994 artículo 14 numeral 7”. (Resaltado
fuera de texto).
En
concordancia con lo anterior, en dicha providencia este Tribunal citó el
artículo 11 del Decreto 1703 de 2002 que contempla el procedimiento que deben
surtir las EPS para desafiliar a sus usuarios. Este consistirá en notificar de
manera previa a la última dirección del afiliado, con una antelación no menor a
un mes, una comunicación por correo certificado en donde se señale con
precisión las razones que motivan la decisión de desafiliación indicando la
fecha desde la cual se hará efectiva la medida. De esta forma, el usuario podrá
manifestar sus razones para no continuar o controvertir la decisión[33].
Más adelante,
la Sala sostuvo que cuando una persona ingresa al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, en principio, debe permanecer en él. No obstante, de manera
excepcional es posible desafiliar a los usuarios del sistema, cuando se
acredite alguna de las causales previstas en la ley y siempre bajo la garantía
de los derechos fundamentales[34]. En esa medida, la decisión de las
entidades promotoras de salud de suspender el servicio o desafiliar al usuario
no puede adoptarse de manera unilateral o arbitraria[35] y
“antes de desafiliar a un usuario del sistema de salud, deben agotar
previamente el debido proceso, es decir, informar al afiliado sobre las razones
de la desvinculación y permitirle su contradicción”[36].
En otras
palabras,  entiende la Sala de Revisión que las EPS deben garantizar el derecho
al debido proceso al momento de proceder con la desafiliación de los usuarios
del sistema, “aun cuando  considere que un afiliado está incurso en alguna
de las causales para suspender el servicio, casos en los cuales deberá
informarle de las razones o motivos de la desvinculación y permitirle su
contradicción”[37].
7.
Cooperativismo
en el ordenamiento jurídico colombiano.
7.1.
Teniendo en cuenta
que uno de los debates que surge de los casos puestos en consideración de la
Corte concierne a la naturaleza de las cooperativas de transporte, la Sala
incluirá en este acápite un panorama general sobre los fundamentos normativos
de este tipo de organizaciones y los principios que las orientan.
La ley 79 de 1988, “Por la cual se actualiza
la Legislación Cooperativa” consagra como propósito principal el de “dotar
al sector cooperativo de un
marco propicio para su desarrollo como parte fundamental de la economía
nacional”[38]. Bajo esa premisa, dicha normatividad define el
acuerdo cooperativo como “el contrato que se celebra por un número
determinado de personas, con el objetivo de crear y organizar una persona
jurídica de derecho privado denominada cooperativa, cuyas actividades deben
cumplirse con fines de interés social y sin ánimo de lucro. Toda actividad
económica, social o cultural puede organizarse con base en el acuerdo
cooperativo”[39].
A
su vez, dispone que la cooperativa “es la empresa asociativa sin ánimo de
lucro, en la cual los trabajadores o los usuarios, según el caso, son
simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa, creada con el
objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios
para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general”[40].
De
igual forma, la ley previamente citada hace una diferenciación sobre las
cooperativas en razón al desarrollo de sus actividades. En esa medida, las
cooperativas podrán ser: (i) especializadas: “se organizan para atender una
necesidad específica, correspondiente a una sola rama de actividad económica,
social o cultural. Estas cooperativas podrán ofrecer servicios diferentes a los
establecidos en su objeto social, mediante la suscripción de convenios con
otras entidades cooperativas”[41]; (ii)
multiactivas: “se organizan para atender varias necesidades, mediante
concurrencia de servicios en una sola entidad jurídica. Los servicios deberán
ser organizados en secciones independientes, de acuerdo con las características
de cada tipo especializado de cooperativa”[42];
o (iii) integrales: “aquellas que en desarrollo de su objeto social,
realicen dos o más actividades conexas y complementarias entre sí, de
producción, distribución, consumo y prestación de servicios”[43].
En
cuanto a las cooperativas de transporte, la ley únicamente hace referencia a
ellas en el artículo 75, según el cual “serán, separadas o conjuntamente, de
usuarios del servicio, trabajadores o propietarios asociados, para la
producción y prestación del mismo” y contarán con beneficios como el
estímulo del gobierno para su constitución, la prelación en la asignación de
rutas, horarios y capacidad transportadora, entre otros.
Por
otro lado, la Ley 454 de 1998[44] determina el
marco conceptual que regula la economía solidaria, regida por los principios
que están consagrados en el artículo 4º, cuyo tenor dispone lo siguiente:
“1. El ser humano, su trabajo y mecanismos de
cooperación, tienen primacía sobre los medios de producción.
2. Espíritu de solidaridad, cooperación,
participación y ayuda mutua.
3. Administración democrática, participativa,
autogestionaria y emprendedora.
4. Adhesión voluntaria, responsable y abierta.
5. Propiedad asociativo y solidaria sobre los
medios de producción.
6. Participación económica de los asociados, en
justicia y equidad.
7. Formación e información  para sus miembros, de
manera permanente, oportuna y progresiva.
8. Autonomía, autodeterminación y autogobierno.
9. Servicio a la comunidad.
10. Integración con otras organizaciones del
mismo sector.
11. Promoción de la cultura ecológica”. (Resaltado fuera de texto).
La
ley establece como sujetos de dicha normatividad “las personas jurídicas
organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los
trabajadores o los usuarios según el caso, son simultáneamente sus aportantes y
gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y
eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus
miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general”[45], carácter que se predica, entre otras, de
las cooperativas. Entre otras disposiciones, dicha normatividad regula además
del marco conceptual, lo concerniente a la integración, los órganos de apoyo y
la actividad financiera en la economía solidaria.
7.2.
Ahora bien, esta Corporación
ha explicado en diferentes oportunidades los fundamentos constitucionales del
cooperativismo en Colombia. Así, en la sentencia C-314 de 2009 explicó que las
cooperativas surgen a partir de una iniciativa colectiva y constituyen lo que la
Constitución ha denominado una forma solidaria de propiedad. Partiendo de
esa base, la Corte hizo referencia específica a la solidaridad como valor
constitucional y principio fundante de la organización política (artículo 1º
C.P.).
Sobre el particular, señaló que ante
la ausencia de una definición normativa la solidaridad puede entenderse como “un
deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al
conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y
actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”[46].
En el mismo sentido se pronunció
esta corporación en la sentencia C-188 de 2006, ocasión en la que señaló que la
solidaridad era entendida como “aquella comunidad de
intereses, sentimientos y aspiraciones, de la cual emana, como consecuencia
natural y obvia, un acuerdo de mutua ayuda y una responsabilidad compartida
para el cumplimiento de los fines propuestos: la satisfacción de las
necesidades individuales y colectivas”[47].
Bajo esa
premisa, explicó la Corte en la mencionada sentencia C-314 de 2009 que “si
bien no existe a cargo del Estado ni de la comunidad el deber general de
atender y solventar todos los problemas y necesidades particulares que sus
integrantes puedan afrontar, dentro del Estado social de derecho sí existe en
cabeza de aquéllos y de los ciudadanos en general, la obligación de participar
y contribuir a la solución de tales situaciones”[48].
Lo anterior
encuentra sustento en el artículo 2º de la Carta, que establece como uno de los
fines esenciales del Estado el de servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la vigencia de un orden justo, así como en el
numeral 2º del artículo 95 Superior, que reclama la necesidad de obrar conforme
al principio de solidaridad, respondiendo con acciones humanitarias ante
aquellas situaciones extremas que pongan en peligro la supervivencia o la salud
de sus semejantes.
Asimismo, se
justifica en otras disposiciones del ordenamiento superior que establecen como
obligaciones del Estado “promover las formas asociativas y solidarias de
propiedad (inciso 3° del artículo 58 Const.) y el de fortalecer las
organizaciones solidarias (inciso 3° del artículo 333 ibídem), situaciones que
además son importantes manifestaciones del derecho de asociación de que trata
el artículo 38 del mismo texto superior”[49].
7.3.
De lo expuesto se
concluye que, con fundamento en los principios y valores constitucionales que
propenden porque los ciudadanos actúen de forma solidaria y cooperada, han
surgido diferentes tipos de organizaciones cuyo propósito es producir o
distribuir de manera conjunta y eficiente bienes y servicios, para satisfacer
necesidades no solo de sus asociados sino de la comunidad en general. Lo
anterior, encuentra sustento en los postulados del ordenamiento superior que
pregonan por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, como servir a
la comunidad y promover la prosperidad general, y de los deberes de los
ciudadanos de actuar conforme al principio de solidaridad.
8.
El contrato
realidad y el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en
materia laboral. Reiteración de jurisprudencia.
8.1.
El artículo 53 de
la Constitución Política consagra como uno de los principios mínimos
fundamentales en materia laboral el de la primacía de la realidad sobre las
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.
Bajo esa premisa, esta Corporación ha entendido
este postulado constitucional de la siguiente manera: “no importa la denominación que se le dé a la relación laboral, pues,
siempre que se evidencien los elementos integrantes de la misma, ella dará
lugar a que se configure un verdadero contrato realidad”[50]. De ello se deriva la existencia de lo que ha sido denominado como
contrato realidad, “entendido por la Corte como aquél que teniendo
apariencia distinta, encierra por sus contenidos materiales una verdadera
relación laboral en donde se establece el primado de la sustancia sobre la
forma”[51]. Sobre el particular,
ha señalado este Tribunal:
“La primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por
los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional (CP
art. 53). La entrega libre de energía física o intelectual que una persona hace
a otra, bajo condiciones de subordinación, independientemente del acto o de la
causa que le da origen, tiene el carácter de relación de trabajo, y a ella se
aplican las normas del estatuto del trabajo, las demás disposiciones legales y
los tratados que versan sobre la materia.  La prestación efectiva de
trabajo, por sí sola, es suficiente para derivar derechos en favor del
trabajador, los cuales son necesarios para asegurar su bienestar, salud y vida.
Las normas laborales nacionales e internacionales, en atención a la
trascendencia del trabajo y a los intereses vitales que se protegen, están
llamadas a aplicarse de manera imperativa cuando quiera se configuren las notas
esenciales de la relación de trabajo, sin reparar en la voluntad de las partes
o en la calificación o denominación que le hayan querido dar al contrato”[52].
Bajo ese entendido, para determinar cuándo se estructura
una verdadera relación laboral o un contrato de trabajo deben examinarse los
requisitos señalados en el artículo 23 del Código Sustantivo de Trabajo, según
el cual se requiere que concurran tres elementos esenciales: (i) la actividad
personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; (ii) la continuada
subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que lo
faculta para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en
cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual
debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato; y (iii) el salario
como retribución del servicio[53].
Lo anterior significa entonces que el principal
aspecto que debe tenerse en cuenta es la relación efectiva que existe entre el
trabajador y el empleador, independientemente de lo que resulte del contrato o
de lo que se derive de este, en tanto lo allí consignado o formalmente pactado
puede ser contrario a la realidad[54].
Para ello, el juez debe valorar en cada caso si se configura una verdadera
relación laboral, aspecto sobre el cual la Corte ha considerado:
“Uno de
los postulados desarrollados de manera más prolija en materia laboral por esta
Corporación es aquel conocido como el ‘principio de contrato realidad’ o ‘primacía
de la realidad sobre las formalidades’[55]. Como fue
señalado en sentencia C-166 de 1997, esta máxima guarda relación con el
principio de prevalencia del derecho sustancial consagrado en el artículo 228
del texto constitucional como uno de los preceptos rectores de la
administración de justicia. En desarrollo de esta máxima, corresponde al juez
llevar a cabo un atento examen de cada uno de los elementos que rodean la
prestación de servicios de manera tal que logre determinar el contenido
material de la relación que subyace la pretensión de las partes que se dirigen
a la autoridad judicial. En tal sentido, el operador jurídico se encuentra
llamado a hacer prescindencia de los elementos formales que envuelven el
contrato con el objetivo de establecer si en el caso concreto se presentan los
elementos que de acuerdo al artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo
definen el vínculo laboral”[56].
8.2.
Ahora, es bien conocido que una de las formas utilizadas para dar
apariencia diferente a una verdadera relación laboral es aquella definida a
través del cooperativismo. Sobre el particular existen numerosos
pronunciamientos de este Tribunal, en los cuales se pretende dilucidar en cada
caso concreto si este tipo de asociación compromete verdaderos derechos
laborales.
En reciente jurisprudencia, se ha sostenido que el vínculo entre el
cooperado y la cooperativa no está comprendido en el marco de las relaciones de
trabajo subordinado, por cuanto se supone que sus asociados son dueños de la
cooperativa. Por esta razón, no existe la dualidad entre empleado y empleador
y, en principio, no podría utilizarse la legislación laboral[57].
No obstante, en algunos eventos a las personas vinculadas a las
cooperativas les son aplicables las normas en materia laboral como sucede, por
ejemplo, con la intermediación laboral o cuando la persona trabaja directamente
para la cooperativa sin ser socio o cooperado. Es en estas circunstancias en
las cuales la Corte ha aplicado el principio de la primacía de la realidad
sobre las formas con el fin de evitar la desnaturalización de las obligaciones
propias del derecho al trabajo[58]. En esa medida, ha indicado que “no
existe autonomía estatutaria absoluta, sino limitada por parámetros
constitucionales, en particular por los derechos fundamentales de los
trabajadores”[59] y asociados, respetando “todas las
obligaciones laborales, incluyendo la protección al trabajador”[60].
8.3.
Conforme a lo expuesto, se concluye que independientemente de la
denominación que se le dé a una relación laboral o de lo consignado formalmente
entre los sujetos que la conforman, deben ser analizados ciertos aspectos que
permitan determinar si realmente la misma es o no de naturaleza laboral. Para
ello, basta con examinar los tres elementos que caracterizan el contrato de
trabajo o la relación laboral y, siendo así, el trabajador estará sujeto a la
legislación que regula la materia y a todos los derechos y obligaciones que se
derivan de ella.
9.
Casos concretos.
Con las consideraciones generales expuestas
procede la Sala a evaluar las situaciones concretas objeto de revisión.
9.1.    Expediente T-4.394.854
9.1.1.
Breve presentación del caso.
La
señora María del Carmen Mejía
Montenegro, actuando como agente oficiosa de su hermano Jorge Humberto
Montenegro, interpuso acción de tutela contra la EPS Comfenalco Valle, debido a
la suspensión de los tratamientos médicos que venía recibiendo el agenciado
luego de la desafiliación que efectuó dicha entidad aduciendo como causal el
fallecimiento de quien fungía como cotizante.
La EPS accionada aseguró que de continuar prestando los servicios
solicitados, estaría transgrediendo la normatividad sobre la materia y contribuyendo
al déficit económico del sistema de salud. Posteriormente, en virtud del
requerimiento de esta Corporación, informó que el señor Montenegro se
encuentra afiliado al Plan Obligatorio de Salud como cotizante independiente
desde el 3 de febrero de 2014 y anexó un listado de los servicios y
medicamentos que fueron autorizados desde el momento de la afiliación.
En decisión
de única instancia el Juzgado 13 Penal Municipal con funciones
de control de garantías de Cali negó el amparo solicitado al considerar que la
accionante no allegó los documentos que acreditaran el procedimiento o
tratamiento médico requerido y porque no demostró que la entidad accionada
hubiera negado algún servicio prescrito por un médico adscrito a la EPS.
9.1.2.      Legitimidad
en la causa por activa y procedencia de la acción de tutela en el caso
concreto.
Como se expuso en
acápites anteriores, para el caso de la agencia oficiosa la persona que actúa
en nombre de otra debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) manifestar
que está obrando en esa calidad; (ii) que el agenciado se encuentra en
imposibilidad física o mental de asumir su propia defensa, lo cual puede ser
acreditado de forma tácita o expresa; y finalmente (iii) identificar a la
persona por quien se intercede.
Al estudiar el caso
concreto, la Sala encuentra que la legitimación de la señora María del Carmen
Mejía Montenegro, quien actúa en calidad de agente oficiosa del señor Jorge
Humberto Montenegro, está plenamente probada. Lo anterior, por cuanto
según la constancia del médico especialista José Javier Medina Cardona, el
agenciado “presenta retardo mental severo y tiene dependencia total para su
cuidado”, lo que claramente lo imposibilita para acceder directamente a la
administración de justicia.
Por otro lado, la
jurisprudencia ha señalado que el reconocimiento de la atención en salud es
procedente por vía de tutela cuando “se haya concretado a priori una acción
u omisión que constituya amenaza o vulneración del derecho fundamental” [61] por parte de los entes encargados de la prestación
del servicio. En este caso, el solo hecho de que la accionante haya puesto en
conocimiento del juez de tutela la suspensión de los servicios de salud
prestados al agenciado constituye a priori la presunta vulneración del
derecho, más aun teniendo en cuenta el delicado estado de salud del señor
Montenegro. Además, de la constancia médica previamente citada y del
diagnóstico emitido por el médico tratante sobre su patología, esto es, secuelas
neurológicas severas a causa de parálisis cerebral por hipoxia cerebral
congénita, es posible constatar la condición de indefensión y
vulnerabilidad del agenciado.
9.1.3.      Carencia
actual de objeto por hecho superado.
De acuerdo a lo manifestado por la
EPS Comfenalco Valle el agenciado recibió la atención requerida hasta el mes
de diciembre de 2013, tiempo en el cual fue desafiliado del sistema en razón al
fallecimiento de la señora Fanny Montenegro, madre del paciente y quien fungía
como cotizante. Posteriormente, informó a esta Corporación que el agenciado se
encuentra afiliado al Plan Obligatorio de Salud como cotizante independiente
desde el 3 de febrero de 2014 y, como se referenció en el acápite de
antecedentes, anexó un listado de los servicios y medicamentos que fueron
autorizados desde el momento de la afiliación.
Según se expuso, es claro que se
configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, por
cuanto el señor Montenegro actualmente está recibiendo la atención requerida
para la patología que padece. Sin embargo, esta Corporación considera relevante
hacer mención a dos circunstancias:
(i) Por un lado, de acuerdo con la fórmula de diagnóstico expedida el 14 de diciembre de 2013 por el médico
cirujano José Javier Medina Cardona de Medicina Integral en Casa  Médica
Colombia, entidad adscrita a la EPS Comfenalco Valle, el señor Montenegro “presenta secuelas
neurológicas severas a causa de parálisis cerebral por hipoxia cerebral
congénita. Presenta retardo mental severo y tiene dependencia total para su
cuidado. Recibe alimentación por sonda de gastronomía y se encuentra postrado
en silla de ruedas”.
(ii) Si bien no obra en el
expediente un documento o una fórmula médica donde acredite con exactitud el
tratamiento médico que eventualmente fue suspendido al accionante, la patología
que padece y lo consignado en la fórmula de diagnóstico previamente mencionada,
sí le permiten a la Sala constatar que se trata de un paciente en un delicado
estado de salud y que requiere atención permanente.
Es por estas razones que, a
juicio de esta Corporación, la suspensión en la atención en salud implicó una
grave amenaza en el goce efectivo de los derechos fundamentales a la salud y a la
vida en condiciones dignas del señor Jorge Humberto Montenegro. Recordando lo expresado en acápites anteriores
respecto de los principios de continuidad e integralidad en materia de salud,
existen situaciones en las cuales es necesario continuar brindando una atención
oportuna, asequible e integral, independientemente de la desafiliación de los
usuarios al sistema.
Aunque
en este caso la desafiliación y posterior suspensión de los servicios de salud se
debió al fallecimiento de quien fungía como cotizante, causal que se sustenta
en el artículo 2° del Decreto 2400 de 2002, la Sala considera que la EPS Comfenalco Valle obró de manera inadecuada al suspender la
prestación de los servicios médicos y por lo mismo, debe recordarle que una vez iniciado el tratamiento no
era posible suspender su prestación hasta tanto otra entidad pública o privada
asumiera la misma. Esto, por cuanto se trata de una persona que padece una grave
enfermedad como lo es la parálisis cerebral que requiere de asistencia
permanente, por lo que la integridad física y estado de salud del
agenciado se pudo ver afectado con la determinación de la entidad.
En virtud de lo expuesto, aunque
la Sala no emitirá una orden específica en tanto la misma sería ineficaz, sí
llamará la atención a Comfenalco Valle del Cauca EPS para que en lo sucesivo no suspenda el servicio de salud hasta tanto
se restablezcan las condiciones de salud del paciente o hasta que otra entidad,
pública o privada, asuma efectivamente la prestación del servicio. Con ello, la Sala no pretende obviar la
obligación de los usuarios del sistema de realizar los trámites
correspondientes, en caso de requerirlo, para afiliarse a otra entidad en
cualquiera de los regímenes (contributivo o subsidiado).
9.2.
Expediente T-4.401.974
9.2.1.
Breve presentación del caso.
El señor Héctor de Jesús Gaviria Rojo instauró acción de tutela contra
la EPS Coomeva y la Cooperativa de Transportes de Urabá -Cootransur-.
Señaló que se
vinculó a dicha cooperativa para desempeñar el cargo de conductor y a través de
esta fue afiliado al sistema de seguridad social. En agosto de 2012 fue
atropellado por una moto y desde el accidente ha estado incapacitado debido a
las complicaciones de las lesiones. Además, mencionó que la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Antioquia le asignó un total de 45.58% de pérdida
de capacidad laboral. Agregó que en enero de 2014, se
enteró de su desafiliación de Coomeva EPS debido a que la cooperativa suspendió
los aportes, interrupción que afectó los tratamientos
de osteomielitis crónica, otorrinolaringología y neurología que venía
recibiendo.
Por otro lado,
afirma que debido a su estado de salud fue despedido de la cooperativa, a pesar
de no haber recibido llamados de atención y haber realizado sus labores de
forma responsable. Con base en ello, solicita: (i) se ordene su reintegro
laboral; (ii) se disponga el pago de las compensaciones y prestaciones sociales
dejadas de percibir; y (iii) se conmine a Coomeva EPS a reactivar los
procedimientos y atención médica que requiere.
En contestación al escrito de tutela, Cootransur
excepcionó la ausencia de relación laboral y sostuvo que no se podía tratar
como un caso de despido. Aseguró que el accionante tenía la calidad de asociado
y no de trabajador. Posteriormente, informó que el
señor Héctor de Jesús Gaviria Rojo dejó de pertenecer a la cooperativa en el
momento en que incumplió con el pago de sus aportes, establecida en los
estatutos como una de las causales de desafiliación  y señaló que el proceso se
realizó según lo establecen dichos estatutos. Por su parte, Coomeva EPS guardó silencio.
En sentencia de única instancia, el Juzgado Segundo Civil Municipal
de Medellín negó el amparo al considerar que el señor Gaviria Rojo no demostró la
existencia de un contrato de trabajo o un vínculo laboral, por lo que debía acudir
a la jurisdicción ordinaria laboral para resolver el asunto.
9.2.2.      Procedencia
de la acción de tutela en el caso concreto
La Corte Constitucional ha sido
enfática en su jurisprudencia al señalar que la acción de tutela es procedente
cuando quien invoca la protección de sus derechos fundamentales no cuenta con
otro mecanismo de defensa judicial, salvo que el mismo no resulte idóneo o
eficaz para dicha finalidad o que siéndolo, con ella se pretenda evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En este caso, el juez de única
instancia consideró que, al no estar demostrado el contrato de trabajo o
vínculo laboral entre la cooperativa y el accionante, resultaba imperioso que
este acudiera ante la jurisdicción ordinaria para definir el asunto. Sin
embargo, el juzgador dejó de lado circunstancias excepcionales que prima
facie permitían asumir el conocimiento de fondo del asunto.
En primer lugar, se trata de una
persona de la tercera edad (74 años) sujeto de especial protección
constitucional e inmerso en un delicado estado de salud, circunstancia que pone
de presente el estado de vulnerabilidad e indefensión en el que se encuentra. Por
otro lado, según las pruebas que obran en el expediente, el peticionario lleva
más de 500 días incapacitado, tiene un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral de 45,58% y ha presentado complicaciones en su pierna por las lesiones
ocasionadas en el accidente a que hizo referencia. Lo anterior, permite
concluir que el hecho de haber interrumpido el tratamiento prestado por la EPS constituye
a priori la presunta vulneración del derecho fundamental a la salud y
amerita la intervención del juez constitucional.
9.2.3.      Análisis
sobre la presunta vulneración del derecho fundamental a la salud por parte de Coomeva EPS.
Como se expuso
en acápites precedentes, la efectividad del derecho fundamental a la salud
supone la obligación del Estado de organizar, dirigir y reglamentar su
prestación, así como garantizar el acceso a la misma conforme los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad. De igual forma, la naturaleza de este
derecho comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz
y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud,
así como la obligación del Estado de adoptar políticas para asegurar la
igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción,
prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las
personas.
En virtud del
contenido del derecho a la salud y en concordancia con los principios de continuidad e integralidad en
materia de salud, existen situaciones en las cuales es necesario brindar una
atención continuada, oportuna, asequible e integral. En esa medida, los usuarios del sistema de salud deben, en principio, permanecer en
él y solo de manera excepcional es posible que las entidades efectúan la desafiliación,
siempre y cuando se garantice previamente el debido proceso, informando al
afiliado las razones de la desvinculación y permitiéndole ejercer su derecho de
contradicción ante dicha decisión.
Ahora
bien, según consta en la certificación de clasificación
de la atención en urgencias (triage) en la IPS Uba Centro Medellín el 23 de
enero de 2014, para ese momento el señor Gaviria Rojo se encontraba “retirado
con protección laboral hasta el 31/01/2014”[62].
Allí mismo, consta como motivo de consulta: “paciente de 74 años, consulta
por presentar antecedente de fractura abierta de la tibia y peroné que requirió
osteosíntesis Qx con clavo intramedular hace un año más injerto de piel,
complicada con osteomielitis; desde hace 4 días viene presentando apertura de
la herida en región tibial anterior izquierda; con secreción purulenta e
intenso dolor a la palpación. Paciente que se le explica que se encuentra en
protección laboral, con solo derecho a urgencias. Decide consultar por sus
propios medios a un hospital de mayor complejidad”[63].
La Sala
encuentra acreditado además que el paciente ha estado incapacitado por
enfermedad general desde el 10 de agosto de 2012, según la certificación de las
incapacidades, expedida por la Jefe Regional de Medicina Laboral de Coomeva EPS.
Adicionalmente, de acuerdo a lo
manifestado por el señor Gaviria Rojo en el escrito de la tutela “sorpresivamente
el día 6 de enero del presente año me di cuenta que ya no estaba afiliado a la
EPS porque cuando llamé a pedir cita con el médico tratante me dijeron que ya
no tenía derecho a esto porque desde el 31 de diciembre del año 2013 la
cooperativa me había desafiliado de la seguridad social”.
Estas circunstancias
permiten evidenciar que el accionante ha requerido atención médica permanente
desde hace más de dos años desde que inició el tratamiento con ocasión del
accidente de tránsito y que, con la desafiliación del sistema y consecuente
suspensión de la prestación de los servicios de salud, se vieron gravemente
amenazados sus derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones
dignas.
Sobre este punto, es preciso
resaltar que consultada la Base de Datos Única de Afiliados -BDUA- esta Sala
observó que el señor Héctor de Jesús Gaviria Rojo aparece en estado “ACTIVO”,
afiliado a la EPS Coomeva en el régimen contributivo como cotizante desde el 1°
de junio de 2014. No obstante, dicha
consulta por sí sola no le permite a la
Corte constatar que efectivamente el peticionario está recibiendo la atención
integral en salud que requiere, en tanto no existe una certificación o medio
probatorio proveniente de la propia entidad que así lo acredite, a pesar del
requerimiento que sobre el particular hizo esta Corporación a la accionada.
Por
lo anterior, la Sala considera que Coomeva EPS obró de manera inadecuada al suspender la prestación de los servicios
médicos y por lo mismo, debe recordarle
que una vez iniciado el tratamiento no es posible suspender su prestación hasta
tanto otra entidad pública o privada asuma la misma. En virtud de lo
expuesto, la Corte considera necesario proteger los derechos
fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas del señor Héctor de
Jesús Gaviria Rojo, razón por la cual ordenará a la entidad accionada que, si
no lo hubiere hecho aún, suministre los medicamentos, exámenes, insumos y en
general el tratamiento que requiera el accionante conforme con las
prescripciones médicas.
De
igual forma, le ordenará no suspender el servicio de salud hasta tanto
se restablezcan las condiciones de salud del paciente o hasta que otra entidad,
pública o privada, asuma efectivamente la prestación del servicio. Lo anterior, sin perjuicio de la obligación del
accionante de iniciar los trámites correspondientes, en caso de requerirlo,
para afiliarse a otra entidad en cualquiera de los regímenes (contributivo o
subsidiado).
9.2.4.      Análisis
sobre la presunta existencia de un contrato realidad entre la Cooperativa de
Transportadores de Urabá -Cootrasur- y el señor Héctor de Jesús Gaviria Rojo.
Según fue expuesto, cuando son
evidentes los elementos que caracterizan una verdadera relación laboral no
importa la denominación que se le dé a la misma o lo pactado formalmente entre
las partes. En esa medida, es labor del juez entrar a determinar los siguientes
elementos: (i) la actividad
personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; (ii) la continuada
subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que lo
faculta para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en
cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual
debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato; y (iii) el salario
como retribución del servicio (art. 23 C.S.T).
En esta oportunidad, el señor Gaviria Rojo
manifiesta lo siguiente: “en este despido es evidente la discriminación que
sufro, ya que por mi estado de salud deciden dar por terminado mi contrato, ya
que en la Cooperativa no hubo recorte de personal, tampoco se ha dado la
supresión del cargo que desempeñaba, por el contrario desde que laboro allí he
desarrollado responsablemente mis labores y nunca he tenido llamados de
atención (…) la Cooperativa no tuvo en cuenta que en la actualidad tengo
incapacidad médica vigente y tengo el 45.58% de pérdida de capacidad laboral
(…) por ende si la Cooperativa no quiere tenerme más como asociado debe
solicitar un permiso al Ministerio de Trabajo”[64].
Más adelante, señala “con esto no pretendo de
manera alguna perpetuar o prorrogar la relación laboral, lo único que pretendo
es que la Cooperativa me dé la oportunidad de tener un tratamiento
indispensable para la estabilidad de mi salud”. Finalmente, solicita: “ordenar
mi reintegro a Cootransur (…) ordenar a los accionados el pago de las
compensaciones y prestaciones dejadas de percibir, desde el día de mi despido
hasta la fecha de mi reintegro, así como los aportes correspondientes a la
seguridad social integral”[65].
En
la contestación de la acción de tutela, la representante legal de Cootransur se
refirió a los hechos expuestos por el accionante de la siguiente manera: (i) en
cuanto a la relación laboral aseguró que “es falso que al accionante se le
haya despedido, puesto que no tenía contrato laboral con la cooperativa.
Nuestra naturaleza jurídica no es de trabajo asociado, sino de transporte. En
el momento, él tenía la calidad de asociado y no de trabajador”; (ii) sobre
la afiliación al sistema de seguridad social mencionó que “los
asociados pagan la seguridad social a la Cooperativa Cootransur, en el momento
de cada liquidación semanal que se le realice por el concepto de servicio de
transporte realizado. Adicional, se le cobra el valor de $16.000 mensuales como
aprovechamiento por nuestra gestión. Si el asociado no es conductor, sino que
paga este oficio, entonces él se acerca a las oficinas y nos autoriza hacerle
la vinculación al programa de la seguridad social y los descuentos de pagos
también son iguales. El último descuento por concepto de seguridad social que
se le realizó fue el día 28 de noviembre de 2012”[66].
Finalmente aclaró que “la
cooperativa no despidió al pretendiente, puesto que no tenía contrato laboral
con él. Era propietario de un vehículo de transporte y por ello tenía la
calidad de asociado a la entidad sin querer esto significar que tenía una
relación laboral con el señor Gaviria, en ningún momento fue despedido”[67].
Posteriormente, informó que el señor Héctor de Jesús Gaviria
Rojo dejó de pertenecer a la cooperativa en el momento en que incumplió con el
pago de sus aportes, establecida en los estatutos como una de las causales de
desafiliación. Así mismo, señaló que el proceso se realizó según lo establecen
dichos estatutos.
Por otro lado, obra en el
expediente una copia de la petición de reintegro y afiliación al sistema de
salud presentada por el accionante ante Cootransur, en la cual solicita ser “reintegrado
y afiliado nuevamente al sistema de salud en la EPS Coomeva, con el fin de
recibir la prestación del servicio el cual es un derecho fundamental”[68].
Asimismo, está la respuesta de la
cooperativa a dicha solicitud, en la que le informan al señor Gaviria Rojo: “En
el mes de septiembre de 2013, en las oficinas de Cootransur, sostuvimos una
reunión con usted, en presencia de la señora Mercedes Cano, Lilia y la gerente
del momento, Ana Estela Mir Padilla y se le explicó, que no podían seguirle
subsidiando la seguridad social ya que en estos momentos la cooperativa estaba
pasando por unos momentos muy críticos a nivel financiero, además estábamos
acarreando unos intereses por las incapacidades. Así mismo, el Consejo de
Administración determinó la imposibilidad de seguir cancelando dichos
conceptos”.
No obstante las pretensiones del
accionante y sus afirmaciones en el escrito de tutela, la Sala no encuentra en
el expediente alguna prueba o indicio que le permita inferir la existencia de
una verdadera relación laboral o un contrato laboral.
En primer lugar, teniendo en
cuenta lo consignado en los estatutos de la empresa accionada, para estar
vinculado a la actividad transportadora la persona debe contar por lo menos con
un vehículo propio en condiciones apropiadas para prestar los servicios que la
cooperativa ofrece a sus usuarios (Art. 9). Además, según informó la
representante legal de Cootransur, el asociado es el mismo conductor del
vehículo.
Con ello, podría decirse que se
encuentra acreditado el requisito referente a la actividad personal del trabajador. Sin
embargo, la prestación del servicio de transporte a los usuarios y los
beneficios que por ello reciben los asociados, no desvirtúan la naturaleza por
la cual fue constituida la cooperativa ni permiten concluir que detrás de ella
se encubre una verdadera relación laboral. Si bien el accionante hace
referencia a un contrato de trabajo, al reintegro y al permiso para ser
despedido, sus afirmaciones no cuentan con un sustento probatorio que lo
constate o que otorgue a la Sala por lo menos un indicio para llegar a esa
conclusión.
Ahora bien, aunque la cooperativa realizaba los
aportes a seguridad social, esa sola circunstancia no le imprime a la relación
entre los asociados la característica de ser laboral o de la existencia de un
contrato de trabajo. Al contrario, aquellos aportes a salud eran realizados con
fundamento en el principio de solidaridad que irradia la naturaleza de este
tipo de empresas.
Por lo anterior, la Sala
considera que no es posible acceder a las pretensiones de reintegro, al pago de
los salarios dejados de percibir y demás prestaciones solicitadas, por cuanto
no encuentra un medio probatorio o una circunstancia que desvirtúe la relación
de la cooperativa con las personas en ella vinculadas, para convertirse en una
verdadera relación laboral.
Por otro lado, según se consigna en los estatutos de la empresa, la
calidad de asociado solamente se pierde por retiro voluntario, exclusión,
fallecimiento o la pérdida de alguna de las calidades exigidas para ser asociado.
A pesar del esfuerzo
infructuoso de este Tribunal para verificar si el accionante continúa o no
vinculado a la cooperativa accionada no fue posible constatar tal
circunstancia. Por ello, la Sala considera necesario conminar a la Cooperativa
de Transportadores de Urabá para que, en caso de continuar como asociado, garantice al actor todos los derechos y
prerrogativas que pregonan los estatutos y de los cuales sería sujeto por
ostentar dicha calidad.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- En el expediente T-4.394.854 REVOCAR el fallo del veintisiete
(27) de enero de dos mil catorce (2014) proferido por el Juzgado Trece Penal
Municipal con funciones de control de garantías. En su lugar, DECLARAR LA
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO por configurarse un hecho superado.
Segundo.- LLAMAR
LA ATENCIÓN a la
EPS Comfenalco Seccional Valle del Cauca para que en lo sucesivo no suspenda el servicio de salud al señor JORGE HUMBERTO MONTENEGRO hasta
tanto se restablezcan las condiciones de salud del paciente o hasta que otra
entidad, pública o privada, asuma efectivamente la prestación del servicio, según lo establecido en la parte considerativa
de esta sentencia.
Tercero.- En el expediente T-4.401.974 REVOCAR PARCIALMENTE el fallo
del seis (6) de febrero de dos mil catorce (2014) proferido por el Juzgado
Segundo Civil Municipal de Medellín. En su lugar, CONCEDER la protección
de los derechos fundamentales a la salud, a la vida en condiciones dignas y a
la seguridad social del señor HÉCTOR DE JESÚS GAVIRIA ROJO.
Cuarto.-
ORDENAR a Coomeva EPS que, si no
lo hubiere hecho aún, suministre los medicamentos, exámenes y en general el
tratamiento que requiera el señor HÉCTOR DE JESÚS
GAVIRIA ROJO de acuerdo con las
prescripciones de su médico tratante; y no suspenda
el servicio hasta tanto se restablezcan las condiciones de salud del paciente
o hasta que otra entidad, pública o privada, asuma efectivamente la prestación
del servicio. Lo anterior, sin
perjuicio de la obligación del accionante de iniciar los trámites
correspondientes, en caso de requerirlo, para afiliarse a otra entidad en
cualquiera de los regímenes (contributivo o subsidiado), según lo establecido
en la parte considerativa de esta sentencia.
Quinto.- CONMINAR a la
Cooperativa de Transportadores de Urabá -Cootransur- para que, en caso de continuar como asociado, garantice al señor HÉCTOR
DE JESÚS GAVIRIA ROJO todos los
derechos y prerrogativas que pregonan los estatutos y de los cuales sería
sujeto por ostentar dicha calidad.
Sexto.- LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones
según lo previsto en el artículo 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
(E)
[1] El
día 16 de noviembre de 2013.
[2] Cuaderno de tutela,
folio 1.
[3] Cuaderno de tutela,
folio 2.
[4] Repuesta allegada el 10 de febrero de 2014.
[5] Cuaderno de tutela,
folio 37.
[6] Cuaderno de tutela,
folio 29.
[7] Cuaderno de tutela,
folio 28.
[8] Cuaderno de tutela,
folio 71.
[9] Sentencia T-953 de 2011.
[10] Sentencia T-520 de
2012.
[11] Ibídem.
[12] Sentencia SU-540 de
2007. Cfr. Sentencia T-519 de 1992.
[13] Sentencia T-085 de
2011. Reiterada en la sentencia T-856 de 2012.
[14] Sentencia T-170 de
2009. Reiterada en la sentencia T-856 de 2012.
[15] Cuaderno original.
Folio 42.
[16] Cfr.
Sentencia T-546 de 2013. Al respecto, ver también las sentencias T-458 de 1992,
T-023 de 1995, T-452 de 2001, T-476 de 2002, T-573 de 2006, T-250 de 2009,
T-372 de 2010, T-730 de 2010, T-373 de 2013, entre muchas otras.
[17] Sentencia T-315 de
2000. Reiterada en la Sentencia T-677 de 2011.
[18] Sentencia
T-011 de 1993. Afirmó que “cuando la Constitución colombiana habla de
la efectividad de los derechos  (art., 2  C.P.)  se refiere al
concepto de eficacia  en sentido estricto,  esto es,  al hecho
de que las normas determinen la conducta ciudadana por ellas prescrita y,
además logren la realización de sus objetivos, es decir realicen sus contenidos
materiales y su sentido axiológico.”
[19] Sentencia
T-044 de 1996. Establece que “se trata una vez más de asegurar la vigencia
efectiva de los derechos por encima de  formalidades externas, en una manifestación
de la prevalencia del derecho sustancial...”.
[20] Ver sentencia T-029 de 1993.
[21] Sentencia T-677 de 2011. Reiterada en
la sentencia T-546 de 2013.
[22] Este acápite se
sustenta en la sentencia T-706 de 2013 proferida por esta misma Sala de
Revisión.
[23] Cfr. Sentencias
T-115 de 2013, T-111 de 2013, T-036 de 2013, entre otras.
[24] Sentencias T-136 de 2004 y T-518 de 2006. En la primera providencia la
Corte conoció el caso de un señor de 85 años de edad a quien la
EPS le negó la autorización para la terapia fotodinámica ordenada por
el médico tratante para evitar la pérdida de visión en su ojo izquierdo, bajo
el argumento de ser un servicio no contemplado en el POS. La
Sala, basándose en el principio de la integralidad en materia de salud, revocó
parcialmente la decisión del juez de segunda instancia en cuanto a que modificó
el fallo del a quo que había ordenado brindar el tratamiento integral.
En el segundo caso esta corporación conoció de la acción de tutela instaurada
en representación de una persona con autismo y una discapacidad permanente del
74%, a quien le fue negado el tratamiento especializado requerido, bajo el
argumento de encontrarse excluido del POS y tener un fin educativo y no médico.
La Sala consideró que el manejo a través de una institución especializada en
autismo era la única manera de tratar la enfermedad, más aún por ser un sujeto
de especial protección constitucional con un alto grado de discapacidad. De
esta forma, con base en el principio de la integralidad, concedió el amparo
solicitado y ordenó la realización del tratamiento en un centro especializado
adscrito a la EPS. En caso de no tener convenio con uno de las características
requeridas, ordenó garantizar el tratamiento en una institución que sí las
cumpliera y facultó a la entidad para realizar el respectivo recobro ante el
Fosyga.
[25] Sentencia
T-059 de 2007. En este caso, la Corte concedió el amparo invocado por un joven
de 23 años de edad, estudiante de noveno semestre de Derecho y que presentaba
antecedentes de consumo de drogas e intentos de suicidio, a quien le fue negado
el tratamiento por siquiatría y el manejo en un centro de rehabilitación, bajo
el argumento de no acreditar la intensidad horaria semanal requerida para
continuar en calidad de beneficiario de su padre. Para la
Sala, la entidad accionada debió cumplir con las obligaciones de la
continuidad del servicio y acompañamiento para con los usuarios, por lo que no
podía suspender abruptamente el tratamiento, sobre todo cuando ya había sido
autorizada la valoración por siquiatría.
[26] Sentencia
T-760 de 2008. En esta sentencia la Corte identificó, dentro del estudio de los
casos concretos que fueron acumulados, las fallas y dificultades que se
presentan en la prestación del servicio de salud. Respecto del principio de
continuidad, señaló además que los servicios de salud que una persona
requiere, no solo protege el derecho a mantener el servicio, también
garantiza las condiciones de calidad en las que se [accede] al mismo.
(Resaltado fuera de texto).
[27] Sentencia T-209 de
2013.
[28] Sentencia C-800 de 2003. Mediante esta providencia, la
Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 43 de la ley 789 de
2002, bajo el entendido de que no
se podrá interrumpir el servicio de salud específico que se venía prestando,
cuando de él depende la vida o la integridad de la persona, hasta tanto la
amenaza cese u otra entidad asuma el servicio.
[29] La base argumentativa
y jurisprudencial de este acápite se sustenta en las sentencias T-214 y 545 de
2013.
[30] El
artículo 49 de la Constitución Política de 1991 señala: “La atención de la
salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se
garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir
y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de
saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios
de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo,
establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los
particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones
señalados en la ley (…)”.
[31] Por
el cual se modifica el Decreto 1703 de 2002, “Por el cual se adoptan medidas
para promover y controlar la afiliación y el pago de aportes en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud”.
[32] En
el caso específico del fallecimiento del cotizante, el artículo 12 del Decreto
previamente citado, dispone en lo pertinente: “(…) Los beneficiarios de un
cotizante fallecido, tendrán derecho a permanecer en el Sistema en los mismos
términos y por el mismo período que se establece para los períodos de
protección laboral de acuerdo con las normas legales vigentes; en todo caso,
comunicarán a la entidad promotora de salud, EPS, por cualquier medio sobre la
respectiva novedad, en el mes siguiente al fallecimiento; de no hacerlo, cuando
así se verifique, se procederá a su desafiliación y perderán la antigüedad en
el Sistema. Cuando las novedades no hayan sido reportadas en debida forma por
los beneficiarios del cotizante fallecido a la entidad promotora de salud, EPS,
esta podrá repetir por los servicios prestados contra dichos beneficiarios;
tales valores serán pagados debidamente indexados y con los intereses
causados”.
[33] El
inciso 4 del artículo 11 del Decreto 1703 de 2002, dispone: “En caso de
controversias, la Superintendencia Nacional de Salud procederá en los términos
previstos en el artículo 77 del Decreto 806 de 1998”. A su vez, el señalado
artículo 77 establece: “Cuando dos o más Entidades Promotoras de Salud
no lleguen a un acuerdo sobre lo dispuesto en el presente decreto, será la Superintendencia Nacional de Salud, la que resolverá de plano en un término máximo de treinta
(30) días calendario, a través de la
Dirección General de Entidades Promotoras de Salud, con sujeción a lo previsto
en este decreto”.
[34] Cfr. Sentencias C-800 de 2003 y T-545 de 2013.
[35] Sentencia T-035 de 2010 MP. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[36] Sentencia T-545 de
2013.
[37] Ibídem.
[38] Artículo 1º. Para ello, esta disposición incluye como objetivos los
siguientes: “1. Facilitar la aplicación y práctica de la doctrina y los
principios del cooperativismo. 2. Promover el desarrollo del derecho cooperativo
como rama especial del ordenamiento jurídico general. 3. Contribuir al
fortalecimiento de la solidaridad y la economía social. 4. Contribuir al
ejercicio y perfeccionamiento de la democracia, mediante una activa
participación. 5. Fortalecer el apoyo del Gobierno Nacional, departamental y
municipal al sector cooperativo. 6. Propiciar la participación del sector
cooperativo en el diseño y ejecución de los planes y programas de desarrollo
económico y social, y 7. Propender al fortalecimiento y consolidación de la
integración cooperativa en sus diferentes manifestaciones”. (Resaltado
fuera de texto).
[39] Artículo 3º.
[40] Artículo 4º.
[41] Artículo 62.
[42] Artículo 63.
[43] Artículo 64.
[44] Por
la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se
transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el
Departamento Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de
la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas
Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad
financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras
disposiciones.
[45] Artículo 6º.
[46] Esta
definición aparece mencionada, entre otras, en las sentencias T-550 de 1994 (M.
P. Jorge Arango Mejía), T-073 de 1998 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1054 de
2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-170 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba
Triviño) y C-188 de 2006 (M. P. Rodrigo Escobar Gil). Cfr. Sentencia C-314 de
2009.
[47] En
la sentencia C-188 de 2006 la Corte señaló que como manifestación de este
principio constitucional se encuentran las entidades de economía solidaria, “entendiendo
como tal el sistema socioeconómico, cultural e incluso ambiental, integrado por
un conjunto de fuerzas sociales en formas asociativas, que tienen como
propósito y característica común y específica, desarrollar actividades
autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas en pro de contribuir al
desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía, sin
perseguir por ello un ánimo de lucro”. Sobre este punto sostuvo además que “La
economía solidaria encuentra su origen remoto en las civilizaciones antiguas
donde sus integrantes, movidos por razones altruistas y de cooperación mutua,
unían esfuerzos en el campo económico, social, cultural o de cualquier otra
índole, con el ánimo de enfrentar y superar las necesidades comunes. En este
sentido, la economía solidaria, antes que considerarse como un fenómeno aislado
del devenir social, es por el contrario una manifestación de convivencia y
cooperación colectiva para el logro del bienestar de la humanidad, que resulta
inherente a todos los conglomerados sociales”.
[48] Sentencia C-314 de 2009.
[49] Además
de estas existen otras normas constitucionales que establecen la obligación de
fomentar las organizaciones solidarias, entre ellas los artículos 51, 60, 64 y
103 de la Constitución Política. Cfr. Sentencia C-314 de 2009.
[50] Sentencia T-616 de
2012.
[51] Sentencia C-1109 de
2005. Cfr. Sentencia T-616 de 2012.
[52] Sentencia C-555 de
1994.
[53] Cfr. Sentencia T-616 de 2012.
[54] Sentencia T-761A de
2013.
[55] Sentencias T-286 de 1994, T-290 de
1994, T-469 de 2004, T-793 de 2003, T-489 de 1999, T-798 de 1999, T-290 de
2006, C-124 de 2004, C-425 de 2005, T-203 de 2000, T-1006 de 2004, entre otras.
[56] Sentencia T-447 de
2008.
[57] Sentencia
T-307 de 2012. Cfr.
Sentencia
T-467 de 2010.
[58] Sentencia T-307 de
2012. Cfr.
[59] Sentencias T-004,
T-003 y T-467 de 2010. Cfr. Sentencia T-307 de 2012.
[60] Ibídem.
[61] Sentencia T-531 de
2012.
[62] Cuaderno principal.
Folio 16.
[63] Ibídem.
[64] Cuaderno principal. Folio
3.
[65] Ibídem.
[66] Cuaderno principal.
Folio 30.
[67] Ibídem.
[68] Cuaderno principal.
Folio 18.