T-224-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-224/02
CARRERA
DOCENTE-Ingreso por concurso y sin disponibilidad
presupuestal/PERSONAL DOCENTE-No asignación de carga académica/ALCALDE
MUNICIPAL-No podía ordenar la no asignación de carga académica a quienes se
había nombrado por concurso/REVOCATORIA DE NOMBRAMIENTOS DE DOCENTES Y
DEBIDO PROCESO-Violación
Los
casos en estudio presentan las siguientes particularidades: (i) las tres
accionantes nunca ejercieron materialmente los cargos para los cuales fueron
nombradas y posesionadas; (ii) el Alcalde Municipal de Sabanalarga, antes de la
formulación de las demandas de tutela y durante el trámite de las dos
instancias, no había revocado los actos administrativos de nombramiento; (iii)
el servidor público accionado dictó dos resoluciones mediante las cuales ordenó
a los rectores y directores de colegios y  escuelas públicas que se abstuvieran
de otorgar cargas académicas a los docentes que hubieran sido vinculados
mediante el concurso de méritos que se llevó a cabo, y previamente, dictó dos
Decretos a través de los cuales, de una parte, inaplicó aquel que reestructuró
la planta de personal del municipio y, por otra, revocó aquellos que crearon
las cien plazas docentes y convocaron a concurso. Las determinaciones adoptadas
por el Alcalde Municipal accionado, en la práctica generaron las mismas
consecuencias que se hubieran producido si éste desde un principio hubiera
resuelto revocar directamente los actos administrativos de nombramiento de las
actoras sin su consentimiento. Aunque esos efectos fueron el resultado de actos
administrativos distintos a la revocatoria directa de los actos de
nombramiento, como fueron las dos resoluciones para no dar carga académica a
los docentes, y dos decretos inaplicando y revocando otros actos de contenido
general, lo cierto es que el Alcalde de esa manera cercenó toda posibilidad
para que las tres accionantes accedieran a los cargos para los cuales
concursaron, fueron nombradas y se posesionaron ante el funcionario
correspondiente. La Sala concluye que a las tres actoras se les vulneró el
derecho fundamental al debido proceso y, por consiguiente, las solicitudes de
amparo por ellas formuladas deben prosperar.
Referencia:     expedientes
Acumulados          T-469944, T-470649 y T-470849
Acciones de
tutela promovidas individualmente contra el Alcalde Municipal de Sabanalarga
(Atlántico), por Erica Martínez Capdevilla, Astrid Castillo Gallardo y Nevis
Ariza Arévalo.
Magistrada ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,  D. C., veintiuno (21) de marzo
de dos mil dos (2002).
La
Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por
los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO
BELTRÁN SIERRA dicta la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos de tutela adoptados dentro de los
expedientes de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1. Información
preliminar
Las ciudadanas
ERICA LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA y ASTRID DEL CARMEN CASTILLO, el día 2 de mayo
de 2001, y NEVIS DEL SOCORRO ARIZA ARÉVALO, el 20 de abril del mismo año, en
forma individual interpusieron acciones de tutela contra el Alcalde de
Sabanalarga, Atlántico, señor ADALBERTO MORALES MERCADO, mediante demandas que
presentaron ante el Tribunal Superior del Distrito judicial de Barranquilla,
Sala Laboral, cuyo contenido es prácticamente idéntico.
Las actoras
demandaron la protección de sus derechos fundamentales al trabajo y mínimo
vital, a la igualdad y al debido proceso, vulnerados por la autoridad pública
accionada, la cual, en los tres casos y por tratarse de supuestos de hecho
idénticos, respondió en la misma forma.
Las sentencias
correspondientes a los amparos impetrados por NEVIS DEL SOCORRO ARIZA ARÉVALO y
ASTRID DEL CARMEN CASTILLO GALLARDO, fueron dictadas por la Sala Tercera de
Decisión Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla, el 8 y 14 de mayo de
2001, respectivamente, y la relacionada con la tutela interpuesta por ERICA
LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA por la Sala Séptima de Decisión de esa Corporación,
el 18 de mayo de dicha anualidad.
En los tres
casos, la tutela fue denegada por improcedente. Los jueces constitucionales
colegiados del amparo se apoyaron para tal efecto en criterios precedentes de
las Salas de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla[1],
expuestos al fallar tutelas impetradas por hechos similares a los  que
motivaron a las tres actoras para acudir a la acción constitucional como
mecanismo para proteger los derechos que estimaron violados. Notificados los
tres fallos a las partes, éstos no fueron objeto de impugnación.
Los expedientes
fueron remitidos a la Corte en cumplimiento a lo normado en artículo 31 del
Decreto 2591 de 1991. Mediante auto de 6 de julio de 2001, la Sala de Selección
Número Siete de la Corte Constitucional resolvió seleccionar para su revisión
los expedientes ya reseñados, y acumularlos entre sí, para que fueran decididos
en una misma sentencia, si así lo consideraba la respectiva Sala de Revisión.
Evidenciada la
identidad de materia, la comunidad de la prueba y que las tres demandas de
tutela fueron promovidas contra la misma autoridad pública, es procedente la
acumulación de los expedientes y por consiguiente resulta posible decidir en
una sola sentencia la revisión dispuesta.
2. Hechos
En forma
cronológica, se sintetizan de la siguiente manera:
·   El Concejo
Municipal de Sabanalarga, Atlántico, mediante Acuerdo 011, de 25 agosto de
2000, facultó al Alcalde Municipal, por el término de tres meses, para que
“reestructura administrativamente” el municipio, para lo cual podía, entre
otros actos, crear plazas docentes.
·   El 23 de
octubre de 2000, el señor JOAQUÍN JIMÉNEZ CUENTAS, Jefe de Presupuesto
Municipal de Sabanalarga, expidió certificación según la cual, revisados los
libros de Control de Presupuesto, Vigencia Fiscal 2000, existía DISPONIBILIDAD
PRESUPUESTAL en los rubros de EDUCACIÓN (urbana y rural), para la creación de
120 plazas docentes.
·   En acta de 3
de noviembre de 2000, la Junta Municipal de Educación (JUME) de Sabanalarga,
aprobó por unanimidad la solicitud del Alcalde (E) de Sabanalarga, señor
ROBERTO CERVANTES BARRAZA,  para crear cien (100) plazas docentes, cuyos
titulares serían escogidos mediante concurso. En Acta del día 21 de los mismos
mes y año, por solicitud del señor ROQUE ACUÑA CORONADO, miembro de la JUME, se
amplió el número de plazas docentes a ciento veinte (120), pues las cien (100)
inicialmente aprobadas no eran suficientes.
·   Mediante
Decreto No. 00-0053, de 28 de noviembre de 2000, el Alcalde Municipal (E) de
Sabanalarga, señor ROBERTO CERVANTES BARRAZA, efectivamente reestructuró la
Planta de Personal de la Alcaldía y, a través del Decreto No. 00-0055, fechado
el 20 de noviembre de 2000, creó cien (100) plazas docentes, acto en el
cual el Alcalde puso de presente que existía “disponibilidad presupuestal para
atender los gastos salariales y prestacionales para la vigencia fiscal en la
que ocurran los nombramientos y para las vigencias fiscales futuras”.
·   A través de
Decreto No. 00-0056, también calendado el 20 de noviembre de 2000, el Alcalde
Municipal (E) ROBERTO CERVANTES BARRAZA,  convocó a “concurso abierto de
méritos para proveer Cien (100) cargos docentes en los distintos Planteles del
Municipio en niveles, áreas, y/o modalidades adscritos a la planta docente de
la Alcaldía Municipal de Sabanalarga”, según el  siguiente cronograma: a)
Entrega de formularios: 28 de noviembre; b) Inscripciones: 29 de noviembre a 1º
de diciembre; c) Publicación de lista de admitidos: 7 de diciembre; d)
Realización de prueba escrita: 12 de diciembre; e) Publicación de resultados
prueba escrita: 13 de diciembre; f) Reclamaciones: 14 de diciembre; g)
Entrevistas: 15 de diciembre; h) Publicación de resultados: 18 de diciembre; e
i) Publicación de lista de seleccionados: 18 de diciembre de 2000.
·   Mediante
Decretos 00-0080, 00-00114 y 00-00143, todos de 26 de diciembre de 2000, el
Alcalde Municipal (E) de Sabanalarga, en su orden,  nombró en propiedad a ERICA
LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA, para desempeñar el cargo de docente, en el área de
preescolar en la institución básica “Antonio Nariño”; a ASTRID CASTILLO
GALLARDO, para ocupar el cargo de docente en el área de básica primaria de la
Institución Básica Corregimiento de Patilla; y a NEVIS ARIZA ARÉVALO para el
cargo de docente, en el área Básica Primaria, en la Institución de Educación
Básica No. 18 Aguada de Pablo I. El mismo 26 de noviembre de 2000, las tres
docentes nombradas suscribieron actas de posesión de los cargos.
·   El 1º de
enero de 2001, asumió el cargo de Alcalde Municipal de Sabanalarga el señor
ADALBERTO MORALES MERCADO, quien el día 17 de enero siguiente, emitió la
Circular No. 001, dirigida a los directores y rectores de escuelas y colegios
oficiales del municipio, en la cual, luego de recordarles que era de su
absoluta competencia dirigir la educación del municipio, les solicitó “no
entregar carga académica a maestros supuestamente seleccionados en diciembre
del 2.000”, porque de lo contrario se vería obligado a “solicitar
los procesos que señala la sección Quinta del Decreto 2277 del 79, fundamentado
en los literales D del Artículo 44 y F del Artículo 46 del Decreto 2277 del
79”.
·   El 5 de
febrero de 2001, el Alcalde Municipal de Sabanalarga, expidió la Resolución No.
009, en la que invocó las facultades conferidas por el artículo 315 de la
Constitución Política, las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, artículos 105 y 107,
y al efecto ordenó a los Rectores y Directores de Colegios y Escuelas públicos
del municipio, so pena de las sanciones disciplinarias a que hubiera lugar, “abstenerse
de otorgar Cargas Académicas a los Educadores” que hubieran sido vinculados
mediante el concurso que presuntamente se llevó a cabo.
·   Mediante
Decreto 021, de 20 de febrero de 2001, el Alcalde Municipal de Sabanalarga
resolvió “Inaplicar el Decreto - acuerdal 0053 de noviembre 28 de 2000 por ser
contrario a la Constitución Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 4º de la Carta Política...”
·   El 6 de marzo
de 2001, el Alcalde de Sabanalarga expidió el Decreto No. 025, a través del
cual decidió REVOCAR en todas sus partes los Decretos 0055 y 0056 del año 2000,
mediante los que, respectivamente, se crearon cien (100) plazas docentes y se
convocó a concurso abierto.
·   El 7 de marzo
de 2001, las accionantes y otros 117 docentes, a través de apoderado,
solicitaron al Alcalde de Sabanalarga que revocara la Circular No. 001 de 17 de
enero y la Resolución No. 009 de 5 de febrero de 2001, para que en su lugar se
les asignara a los 120 docentes sus respectivas cargas académicas y, además,
que una vez el municipio recibiera los ingresos corrientes de la Nación correspondientes
al primer bimestre, procediera a pagarles los salarios, en igualdad de
condiciones a los docentes que pertenecían a la planta de personal del sector
de educación del municipio.
·   El 27 de
marzo de 2001, en comunicación dirigida al apoderado de los 120 peticionarios,
el Alcalde de Sabanalarga respondió a la solicitud en forma negativa. Explicó
el funcionario que las directrices impartidas a las diferentes instituciones
educativas del municipio, no eran como consecuencia de una supuesta revocatoria
de los actos de nombramiento de los docentes, pues no se había expedido acto
alguno que los revocara, sino que la administración municipal había INAPLICADO
tales actos por “ir en contra de la Carta Política.”
3.
Pretensiones
Con fundamento en
tales hechos, las accionantes ERICA LUCÍA MARTÍNEZ y ASTRID DEL CARMEN CASTILO
coincidieron en solicitar que, para proteger los derechos fundamentales
conculcados, se reconociera la vigencia de los Decretos 00-0080 y 00-00114, de
26 de diciembre de 2000, y que se les permitiera el ejercicio de sus funciones
como docentes, para lo cual debían recibir “carga académica formalmente” y
recibir “remuneración por la prestación del servicio”. Ambas pusieron de
presente que no obstante la orden impartida por el alcalde accionado, las
directoras de los centros educativos en los cuales fueron nombradas para
desempeñar sus funciones, les estaban permitiendo ejercerlas de modo informal,
por lo que “ipso facto” recibieron carga académica.
La actora NEVIS
DEL SOCORRO ARIZA, por su parte, no hizo petición expresa referida a la orden
que debía impartir el juez de tutela para proteger sus derechos. Sin embargo,
pidió la aplicación del artículo 83 de la Constitución Política (buena fe) y, a
su vez, inaplicar los Decretos Municipales 021 y 025 expedidos por el Alcalde
de Sabanalarga “en los aspectos que sean contrarios a la Carta del 91”.
Las tres accionantes en sus demandas
afirmaron que no poseían medios distintos a sus salarios para su subsistencia.
4.
Intervención de la autoridad pública accionada
En escrito
dirigido al Tribunal de instancia con ocasión de la tutela impetrada por ERICA
LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA, el Alcalde Municipal de Sabanalarga ADALBERTO
MERCADO MORALES se opuso a las pretensiones de la demandante por considerar que
su administración no había vulnerado derecho fundamental alguno y porque la
peticionaria contaba con otro medio de defensa judicial. Explicó lo siguiente:
Al asumir su
cargo, encontró total desorden administrativo y un gran déficit fiscal, frente
a lo cual tomó unas medidas que le permitieran ganar tiempo para ordenar la
administración municipal con fundamento en lo dispuesto en la Ley 617 de 2000.
Así, al revisar
la planta de personal vigente para el municipio, establecida mediante el
Decreto 00-0053 de 28 de noviembre de 2000, observó que en la Secretaría de
Educación existían 311 cargos docentes, de los cuales 120 correspondían a
nuevas plazas, circunstancia que contradecía el Decreto 00-0055 de 20 de
noviembre de 2000 pues éste creó tan sólo 100 plazas.
Al adelantar la
indagación de rigor, estableció que para atender los compromisos laborales con
esos 311 docentes, se requería una disponibilidad presupuestal de
$2.549’095.715,oo, de los cuales, según certificado de disponibilidad, sólo
había la suma de $1.152’.530.267, oo, presentándose un déficit de
$1.396’565.448,oo, equivalente a más del 52% de lo que aparecía en el
presupuesto para la vigencia de 2001.
Se demostró
entonces que las nuevas plazas que fueron proveídas mediante concurso, se crearon
sin la existencia de disponibilidad presupuestal y, por consiguiente, su
administración no contaba con los recursos para cancelar cualquier obligación
generada por ese hecho, máxime si mediante un Decreto se crearon 100 plazas
pero en otro se incluyeron 120, sin contar con las ya existentes.
De acuerdo con
tales resultados, sostuvo el alcalde accionado, los nombramientos efectuados
fueron ilegales y no producían efecto alguno, conforme a lo dispuesto en los
artículos 105 y 107 de la Ley 115 de 1994 y el artículo 71 del Decreto 111 de
1996. Agregó que por esos hechos -la creación de las plazas docentes y la
convocatoria a concurso para proveerlas- ciudadanos de Sabanalarga presentaron
denuncia penal y por ello la Fiscalía había abierto investigación.
Precisó el
funcionario accionado que la administración municipal que antecedió a la suya,
fue clara en querer perjudicarla al crear las 100 plazas docentes en el mes de
noviembre de 2000, cuando él ya había sido electo y además fue contradictor de
la administración saliente, al convocar un concurso “relámpago” sin la
existencia de partidas presupuestales, existiendo también mala fe en los
docentes nombrados, puesto que en las demandas de tutela se jactaban del conocimiento
y acatamiento de la Constitución y la ley, pero nunca verificaron si existían
verdaderamente las partidas o apropiaciones presupuestales para garantizar el
pago de sus obligaciones laborales y, por el contrario, estaban defendiendo a
costa de lo que fuera sus ilegales nombramientos.
II. LAS
DECISIONES JUDICIALES MATERIA DE REVISIÓN
En las tres
sentencias materia de examen por la Corte, se esgrimieron los siguientes
planteamientos para DENEGAR por improcedentes las tutelas:
“En el caso
sometido a estudio de esta Sala se observa que existen, por así decirlo, dos
situaciones administrativas compuestas por varios actos administrativos, la
primera referente a la creación y provisión de plazas docentes y la segunda
tendiente a restarles eficacia jurídica.
“La creación y
provisión de plazas docentes constituyen actos administrativos de carácter
general y el nombramiento acto administrativo particular, encontrándonos con la
revocatoria directa de los primeros.
“El Código
Contencioso Administrativo en el Título V, artículos 69 a 74 regula todo lo
referente a la revocatoria directa de los actos administrativos haciéndola
procedente cuando: 1) Sea manifiestamente contrario a la Constitución Política
o a la ley; 2) No esté conforme con el interés público o social, o atente
contra él, y; 3) Se cause agravio injustificado a una persona.
“Con respecto
a la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular el
mencionado código impuso un requisito adicional, cual es el consentimiento
expreso y escrito del respectivo titular a menos que haya sido producto del
silencio administrativo o se haya producido por medios ilegales.
“La
jurisprudencia incansablemente se ha pronunciado sobre este tópico aceptando la
revocatoria directa de los actos administrativos de carácter general, no así
los particulares exigiéndose para los mismos el consentimiento del
beneficiario. A manera de ejemplo se transcribe un aparte de la sentencia T-720
de 1998....
“...
“Teniendo en
cuenta que podría considerarse que los actos administrativos de carácter
general por medio de los cuales fueron creadas las plazas docentes y abierto a
concurso para la provisión de las mismas crearon derechos particulares a los
profesores nombrados, resulta de suma utilidad traer a colación lo expresado
por la Corte Constitucional en sentencia T-142/95:
‘El acto
administrativo de carácter general puede haber favorecido intereses de personas
particulares habida cuenta de las circunstancias peculiares en que se hallen
éstas. Pero en modo alguno convierte el acto administrativo en particular,
individual y concreto, ni lo ampara en la previsión normativa del artículo 73
del Código Contencioso Administrativo.’
“Con
relación entonces a los actos administrativos generales antes dichos, la
administración bien podía revocarlos directamente y si así lo autoriza la ley
mal puede decirse que dicha conducta viola algún  derecho fundamental. Ahora si
los fundamentos fácticos y jurídicos tenidos en cuenta por el accionado para
proceder a la revocatoria directa corresponden o no a la realidad es una cosa
distinta cuya decisión corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa
y no a los jueces de tutela.
“En
lo tocante al acto administrativo de carácter particular consistente en el
nombramiento del demandante, éste no ha sido revocado por la administración,
siendo solamente suspendidos su efectos temporalmente al ordenar a los rectores
y directores de colegios y escuelas no otorgar cargas académicas a los docentes
vinculados en virtud de los actos administrativos revocados directamente. La
Corte Constitucional en sentencia C-069 de 1995 precisó:
‘Lejos
de contrariar las normas constitucionales en que se apoya la demanda, la
Administración Pública tiene un control interno que se ejerce en los términos
que señale la ley, de manera que el legislador está facultado por la
Constitución (artículo 209) para consagrar causales excepcionales a través de
las cuales [l]a misma Administración puede hacer cesar los efectos de los actos
administrativos, como ocurre cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de
derecho del mismo acto administrativo, sin que haya lugar a que al erigirse
ésta pueda desprenderse quebrantamiento constitucional alguno, lo que da lugar a
considerar que el cargo mencionado no está llamado a prosperar.
“Así
pues, en principio la administración está facultada para tomar la decisión de
hacer cesar los efectos del nombramiento del actor, efectos dentro de los
cuales se encuentra no solamente la carga académica sino también el pago de los
salarios, prestaciones y afiliación  a un sistema de seguridad social. Si tal
decisión tiene o no sustento jurídico y fáctico, es a la jurisdicción
contenciosa administrativa a la que le corresponde determinarlo.
“En
lo referente al pago de los derechos laborales la administración ha defendido
sus actuaciones aduciendo entre otras razones la falta de disponibilidad
presupuestal para proveer tales plazas, aportando copia de los presupuestos de
los años 2000 y 2001, de la asignación mensual de los docentes para el año
pasado y a manera de ejercicio una relación de gastos del personal docente para
acreditar que en realidad no hubo ni había disponibilidad presupuestal para la
creación de las mencionadas plazas, haciéndose necesario en este punto recordar
el artículo 106 de la ley 115 de 1994 (Ley General de la Educación) que en su
inciso 2º dispone: ‘Todo nombramiento deberá ajustarse a los plazos  y
procedimientos legales y a la disponibilidad presupuestal’, como también el
artículo 71 del decreto 111 de 1996 el que prohíbe a las autoridades contraer
obligaciones sobre apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo disponible,
so pena de asumir responsabilidad personal y pecuniaria sobre los mismos.
“La
discusión planteada en punto a la existencia de la disponibilidad presupuestal
es un asunto que habrá de clarificar la jurisdicción contenciosa administrativa
al decidir acerca de la legalidad de los actos administrativos que hemos venido
mencionando, sin que aparezca en tal controversia diáfano el surgimiento de
derechos fundamentales constitucionales que deban ser amparados a través de
esta acción de carácter eminentemente subsidiaria (sic); todo
lo expuesto sin mencionar el artículo 107 de la ley general de educación que
resta efectos jurídicos a los nombramientos de docentes realizados de manera
ilegal, lo que también deberá en su oportunidad definir la jurisdicción antes
señalada, como igualmente pronunciarse sobre la actuación administrativa que
condujo a la vinculación (ilegal o no) del demandante al ante territorial
mencionado.”
III.
PRUEBAS PRACTICADAS POR LA CORTE
Durante el
trámite de revisión, la Sala ordenó, de una parte, solicitar al Alcalde de
Sabanalarga que informara si ejerció la acciones correspondientes ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, para demandar los actos relacionados
con la creación de plazas docentes y nombramiento de maestros en dicho
municipio en noviembre y diciembre de 2000, y en caso afirmativo que hiciera
saber la fecha de interposición de las demandas, si fueron admitidas o no y si
se decretó la suspensión provisional de los actos demandados.
De otro lado, se
pidió al Coordinador de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública
con sede en Sabanalarga, que informara si allí se adelantaba investigación
contra los ex alcaldes de ese municipio ROBERTO CERVANTES BARRAZA y JUAN
MANOTAS ROA, por hechos relacionados con la creación de plazas docentes y
nombramiento de educadores en el mencionado municipio, y en caso de ser así,
remitiera fotocopias de las providencias de fondo que se hubieren dictado en el
proceso.
Al responder al
requerimiento de la Corte, el Alcalde de Sabanalarga, en escrito de 7 de
noviembre de 2001, señaló que su administración no presentó demanda de nulidad
de los nombramientos porque el término de caducidad de la acción en tales casos
es de 20 días, el cual venció antes de que se analizara la magnitud del
problema, agravado por el hecho de que la administración saliente suscribió el
día 29 de diciembre de 2000 sesenta y cinco contratos a término fijo por tres
años, sin contar con disponibilidad presupuestal ni recursos para cumplir esos
compromisos, y además existía la “problemática” referida a la deuda con los
empleados de nómina por concepto de cinco meses de salarios y las cuentas
estaban embargadas por incumplimiento de obligaciones laborales y
contractuales, razones todas por las que se tomó como alternativa revocar en
forma directa los nombramientos y demás actos administrativos.
El alcalde
precisó que mediante Resoluciones Nos. 0032, 0066 y 0127, todas de 7 de junio
de 2001, el Secretario de Educación Municipal, actuando por delegación, revocó,
respectivamente, los nombramientos de las docentes NEVIS ARIZA ARÉVALO, ASTRID
CASTILLO GALLARDO y ERICA LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA, con fundamento en lo
dispuesto en el artículo 5º de la Ley 190 de 1995, y los artículos 106 y 107 de
la Ley 115 de 1994, con respeto al debido proceso porque se iniciaron las
actuaciones administrativas en las cuales intervinieron activamente las
docentes mencionadas.
De otra parte,
aseveró el Alcalde Municipal de Sabanalarga que ante las irregularidades en que
incurrió la administración que lo precedió, formuló denuncia penal ante la
Fiscalía General de la Nación, en donde se “presentaron” testimonios según los
cuales, “los docentes nombrados presuntamente pagaron por dichos
nombramientos la suma de $3,000.000 a dichos funcionarios que paticiparon (sic) en el
concurso y los nombramientos, para lo cual anexo certificación de la Fiscalía
General (sic) de la Nación que existe investigación  penal sobre los hechos”.
Finalmente, puso
de presente el Alcalde accionado que a los docentes nombrados en el mes de
diciembre, no se les asignó carga académica y por ello no han laborado, sin que
tal situación causara trauma a la prestación del servicio educativo del
municipio, lo cual indica que no había necesidad de nombramiento y que éstos se
efectuaron “por politiquería y corrupción administrativa”.
Por su parte, el Jefe de la
Unidad Seccional de Fiscalía de Sabanalarga informó que allí no se adelantaba
investigación alguna contra los ex alcaldes ROBERTO CERVANTES y JUAN MANOTAS,
por cuanto las investigaciones por delitos contra la administración pública
eran tramitadas en la Seccional Barranquilla. Al respecto, debe reseñarse que
dentro de la documentación allegada a la Corte por el Alcalde de Sabanalarga,
tal y como éste lo anunció, obra fotocopia de escrito signado por MAGALY ROMERO
VENGOECHEA, Fiscal Veinticinco de la Unidad de Delitos contra la Administración
Pública de Barranquilla, dirigido al doctor JAIME ENRIQUE REYES GARCIA,  según
la cual, en esa Fiscalía cursa el proceso No. 86924, por presuntas
irregularidades en la realización del concurso de docentes efectuado en el mes
de noviembre de 2000 en Sabanalarga.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones
judiciales ya reseñadas, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. El problema jurídico
Debe
ocuparse la Sala en determinar si es la acción de tutela el mecanismo jurídico
adecuado para resolver el conflicto planteado por las accionantes ERICA LUCÍA
MARTÍNEZ CAPDEVILLA, ASTRID DEL CARMEN CASTILLO y NEVIS DEL SOCORRO ARIZA
ARÉVALO, quienes arguyen la violación de sus derechos fundamentales al trabajo
y mínimo vital, a la igualdad y al debido proceso por parte de la autoridad
pública accionada.
La
situación fáctica materia de las acciones de tutela interpuestas, se concreta
en que las tres actoras se inscribieron y participaron en un concurso abierto
de méritos para proveer cien (100) cargos docentes en los distintos planteles
del municipio de Sabanalarga, en niveles, áreas y/o modalidades adscritos a la
planta docente de dicho municipio, convocado mediante el Decreto No. 00-0056,
de 20 de noviembre de 2000. Las tres participantes aprobaron el concurso,
fueron nombradas y suscribieron las respectivas actas de posesión el 26 de
diciembre de ese año. Empero, el Alcalde de Sabanalarga que asumió el cargo el
1º de enero de 2001, emitió las Resoluciones Nos. 001 y 009 en las que impartió
la orden a los directores y rectores de los planteles educativos respectivos,
de abstenerse de otorgar cargas académicas a los docentes que hubieran sido
vinculados mediante el concurso que se llevó a cabo.
Dos
de las accionantes impetraron que en virtud de la prosperidad de la solicitud
de amparo, se les permitiera el ejercicio de sus funciones recibiendo la carga
académica formal y la consecuente remuneración por la prestación del servicio.
La otra peticionaria pidió la inaplicación de los Decretos Municipales 021 y
025 de 2001, esto es, mediante los cuales el Alcalde accionado resolvió,
respectivamente, “Inaplicar el Decreto-acuerdal 053” (que reestructuró la
planta de personal de la Alcaldía), y revocar en todas sus partes los Decretos
055 y 056 (en los que, en su orden se crearon cien plazas docentes y se convocó
a concurso de méritos).
El
Alcalde Municipal de Sabanalarga, se opuso a las pretensiones de las
accionantes porque las nuevas plazas docentes se crearon sin la existencia de
disponibilidad presupuestal y, en consecuencia, los nombramientos efectuados
fueron ilegales, máxime si se convocó a concurso para proveer esas cien plazas
pero finalmente fueron nombradas ciento veinte personas.
Observa
la Sala que el Alcalde de Sabanalarga, al responder a una expresa petición de
los 120 docentes nombrados formulada a través de apoderado, para que les
asignara cargas académicas y una vez el municipio recibiera los ingresos
corrientes de la Nación, les pagara sus salarios, le explicó que las
directrices que impartió a los directores de las diversas instituciones
educativas del municipio, no fueron como consecuencia de la REVOCATORIA
de los actos administrativos de nombramiento de los docentes, sino que la
administración había INAPLICADO tales actos por “ir en contra de la
Carta Política”.
Igualmente,
debe recordarse que al responder a requerimiento de la Sala, el Alcalde de
Sabanalarga informó que su administración no presentó demanda de nulidad de los
nombramientos porque el término de caducidad de la acción en tales casos es
de 20 días y ese término había fenecido cuando advirtió las irregularidades.
Así mismo, el funcionario dio cuenta que mediante Resoluciones Nos. 0032, 0066
y 0127, todas de 7 de junio de 2001, el Secretario de Educación
Municipal de Sabanalarga revocó, respectivamente, los nombramientos de las
docentes NEVIS ARIZA ARÉVALO, ASTRID CASTILLO GALLARDO y ERICA LUCÍA MARTÍNEZ
CAPDEVILLA, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 190 de
1995, y los artículos 106 y 107 de la Ley 115 de 1994, y aseveró que ello se
hizo con respeto al debido proceso porque en las actuaciones administrativas en
las cuales intervinieron activamente las docentes mencionadas.
3.
La solución al problema
Al
revisar la jurisprudencia de la Corte Constitucional en acciones de tutela, la
Sala Novena encuentra que la Corporación se ha pronunciado en casos similares a
los que ahora son materia de examen,  y, por consiguiente, es indispensable
hacer expresa referencia a ellos, con el fin de determinar la procedencia o no
de las solicitudes de amparo formuladas por las actoras NEVIS ARIZA ARÉVALO,
ASTRID CASTILLO GALLARDO y ERICA MARTÍNEZ CAPDEVILLA.
3.1. Así, en
Sentencia T-805 de 15 de diciembre de 1998, M. P. Carlos Gaviria Díaz, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte se pronunció sobre el caso de una docente al
servicio del municipio de Bagadó (Chocó), quien fue nombrada  mediante Decreto
del Alcalde de 3 de abril de 1997, pero el funcionario revocó el nombramiento
mediante Decreto de enero 30 de 1998, sin su consentimiento expreso y escrito,
y sin que tampoco el Alcalde le hubiera notificado la iniciación de la
actuación administrativa tendente a decidir sobre la revocación directa del
mismo, por lo que concluyó la Corte que la autoridad demandada violó su derecho
fundamental al debido proceso y también su derecho al trabajo.
En la sentencia, se recordó la
Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la revocatoria directa de un
acto administrativo por medio del cual se creó una situación jurídica
particular y concreta o se reconoció un derecho de igual categoría, y, al
efecto, se indicó que la Corporación ha sostenido de manera reiterada[2] que
la autoridad que expidió tal acto debe obtener el consentimiento expreso y
escrito del titular de esa situación o ese derecho para poder proceder a
revocarlo válidamente, salvo en los casos en los que la situación o derecho
resulten del silencio administrativo positivo, se den las causales previstas en
el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, o fuere evidente que el
acto se produjo por medios ilegales. Se precisó que este marco normativo
general es relevante a nivel constitucional, por la consagración en el artículo
29 de la Carta Política de 1991 del debido proceso administrativo, como parte
del derecho fundamental al debido proceso del que se hizo titular a toda
persona.
Se puntualizó que no en todos los casos en
los que el acto administrativo creó una situación particular y concreta o un
derecho de igual categoría, y el titular de una u otro se niega a consentir en
su revocación se ve precisada la autoridad que expidió dicho acto a demandarlo
ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues, según se había expuesto
en la sentencia T-639 de 1996[3],
por ejemplo, la Corte fue muy clara al considerar que:
"Cuando
la autoridad que ha proferido un acto administrativo de carácter particular y
concreto, encuentra que el mismo se obtuvo con fundamento en actuaciones
ilegales o fraudulentos, tiene la facultad de revocarlo, pues en este caso, el
interés que prima es aquel que tiene el conglomerado social en que las
actuaciones de la Administración no se obtengan por medios que vulneren el
ordenamiento jurídico. Ello atenta contra el derecho que tiene la ciudadanía a
que las actuaciones del Estado se adelanten en forma equitativa, respetando el
derecho que tienen los asociados de acceder a la Administración en igualdad de
condiciones, derecho que no puede claudicar en favor de quienes utilizan
mecanismos contrarios a la ley para obtener un pronunciamiento favorable a sus
intereses"
Se concluyó que cuando las autoridades no
respetan esos límites, no sólo procede la acción de tutela, sino que sigue
estando en cabeza de la administración la obligación de demandar su propio
acto, recordándose lo expuesto por esta Corporación en la sentencia T-315 de
1996[4]:
"Cuando
la administración decide revocar un acto de carácter particular, con
inobservancia de los requisitos, se debe admitir que la tutela viene a
convertirse en el único mecanismo idóneo de defensa con que cuenta el
particular. Esta acción no sólo asegura que el individuo puede continuar
gozando de sus derechos, mientras la administración no agote las formalidades
que el mismo ordenamiento ha impuesto para que ellos sean modificados, sino que
mantiene en cabeza de la administración la obligación de poner en movimiento la
jurisdicción, al tener que demandar su propios actos. Esta carga de la
administración hace parte del debido proceso que debe ser garantizado al
particular, pues la ley ha establecido que es a ella y no al individuo a quien
corresponde activar la intervención de la jurisdicción"
3.2. Posteriormente,
en la Sentencia T-276, de 9 de marzo de 2000, con ponencia del Magistrado
Alfredo Beltrán Sierra, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
estudió el caso de 34 docentes  que promovieron acción de tutela contra el
Alcalde de Taminango, Nariño, por considerar que se les había vulnerado sus
derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la defensa,
petición, trabajo en condiciones dignas y justas, a la igualdad, a la vida, a
los derechos de la familia y a la salud.
En ese evento, los demandantes eran
docentes pertenecientes a la nómina municipal desde hacía varios años y
adscritos a la carrera administrativa. El Alcalde demandado, mediante sendos
actos administrativos, revocó sus nombramientos, sin que mediaran sus
respectivos  consentimientos expresos.
El punto central de examen en aquella
oportunidad se circunscribió a determinar si la acción de tutela era procedente
para dejar sin efecto las resoluciones que revocaron los actos de nombramiento
de los docentes municipales.
Al respecto, la Sala Segunda de Revisión
puso de presente que los actos administrativos de nombramiento de cada uno de
los docentes habían creado para ellos una situación jurídica de carácter
particular y concreto. Que el Alcalde accionado consideró que los actos de
nombramiento habían sido producto de una evidente violación de la Constitución
y la ley, pues, en algunos casos los docentes ingresaron sin concurso, siendo
que la Constitución y la ley (artículos 125 de la Constitución, y 105 de la ley
115 de 1994) obligan a tal realización.; en otros, si bien el ingreso se hizo
mediante concurso, sin embargo, no había disponibilidad presupuestal. Se
destacó que el Alcalde manifestó que al tenor del artículo 107 de la citada
ley, esta clase de nombramientos eran ilegales y no producían efecto alguno.
Sobre tales bases, la Corte señaló que no
desconocía la importancia de algunos de los argumentos esgrimidos por el
Alcalde, esto era, el ingreso sin concurso, en unos casos, o sin disponibilidad
presupuestal, en otros, pero, expresó que tampoco podía hacer caso omiso de que
existía un procedimiento para que la administración revocara sus propios actos,
cuando éstos eran de carácter particular y concreto, que era, precisamente, la
situación de los actos de revocatoria, objeto de la demanda de tutela. Se razonó
así en la Sentencia en cita:
“El camino
está señalado en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, que
dice:
"Artículo
73. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un
acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
"Pero
habrá lugar a la revocación de los actos, cuando resulten de la aplicación del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el
artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
"Además,
siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea
necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión."
Esta
Corporación, en la sentencia T-347 de 1994, señaló que si bien cuando se está
en presencia de un acto de contenido general, es procedente su revocabilidad,
siguiendo el procedimiento del artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo, tratándose de actos administrativos, que hayan creado o
modificado una situación de carácter particular y concreta, no podrá ser
revocado sin el consentimiento del titular. Por ello, cuando la administración
considera que el acto administrativo es contrario a la Constitución o a la ley,
debe demandar su propio acto ante la jurisdicción contenciosa. Se
manifestó en la sentencia:
"Dicho de
otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración
que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los
términos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando
la administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente." (sentencia T-437 de 1994, M.P.,
doctor Antonio Barrera Carbonell) (se subraya)
“También ha
precisado la Corte el sentido del inciso 2º del artículo 73 citado, en cuanto a
la posibilidad de revocar directamente el acto administrativo, aparentemente,
sin la exigencia del consentimiento expreso del interesado. En efecto, la Corte
desarrolló el punto en la sentencia T-336 de 1997. Allí se aludió, también, a
la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia del 18 de julio de 1991), en
el sentido de aclarar que los únicos actos de carácter particular susceptibles
de revocación sin el consentimiento del titular son los que resulten de la
aplicación del silencio administrativo positivo, y que la autoridad no puede
simplemente sospechar la ilegalidad. Dice la sentencia citada:
"Así,
pues, esta Corporación comparte, en principio, el criterio expresado por el
Consejo de Estado (Sentencia del 18 de julio de 1991), según la cual "los
únicos actos de carácter particular que son susceptibles de revocación, sin el
consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la
aplicación del silencio administrativo positivo", ya que tanto las
causales establecidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo,
a las que remite el 73 Ibídem, como la de haberse perfeccionado el acto
por medios ilegales tienen por presupuesto que el acto objeto de revocación
tenga el carácter de ficto, es decir, que pertenezca a la categoría indicada.
De lo contrario -esto es, si no se produjo en virtud del silencio
administrativo positivo-, la revocación unilateral no procede, a menos que se
trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o
fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual
quebranto al orden jurídico (Ver sentencias T-639 del 22 de noviembre de 1996.
M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr.
Hernando Herrera Vergara)
"Es claro
que no se trata de situaciones en  las cuales la autoridad pública pueda intuir
o sospechar la  ilegalidad  de los medios  usados  para obtener o provocar el
acto administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello y, en
consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia expresa
acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a
concluirlo así." (sentencia T-336 de 1997, M.P., doctor José Gregorio
Hernández Galindo) (se subraya)
“Además de las
razones expuestas en las anteriores sentencias, en la T-315 de 1996 (sentencia
que está citada por los afectados, el a quo, al conceder la tutela, y por la
Defensoría del Pueblo) fueron profundizados otros aspectos de la revocatoria
directa y su relación con el derecho fundamental al debido proceso. Allí se
dijo expresamente que la obligación de demandar ante la jurisdicción
contenciosa administrativa no recae en el  afectado, sino en la administración;
y que cuando la administración elude tal procedimiento, desconoce los
principios de la seguridad jurídica y legalidad que, en el caso concreto, obran
a favor del afectado, quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables,
a no ser que medie decisión del juez competente. Dice, en lo pertinente la
providencia:
"Esta
prerrogativa con que cuenta el particular, como lo ha expuesto la Corte a
través de sus distintas salas de revisión,  tiene como objetivos, entre otros,
evitar que la administración, en uso de ciertos poderes y aduciendo una serie
de necesidades, desconozca derechos subjetivos cuya modificación o
desconocimiento requiere de la anuencia de su titular, pues, sólo él, por la
misma naturaleza del derecho, puede renunciarlo. Si la administración no
logra obtener ese consentimiento debe buscar la intervención del aparato
jurisdiccional, que decide si es posible modificar o desconocer los derechos
reconocidos al particular.
"Se
busca, así, darle algún equilibrio a las relaciones que surgen entre la
administración y el particular, asegurándole a éste que aquélla no modificará o
desconocerá sus derechos,  sin el agotamiento previo de ciertos requisitos.
Se evitan así decisiones que asalten la buena fe del titular del derecho y
rompan la seguridad jurídica.
.
"Los
requisitos mencionados son: el consentimiento del titular del derecho y, en su
defecto, la intervención de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Intervención que se logra cuando la administración demanda su propio acto, es
decir, la obligación de demandar corresponde al ente administrativo y no
al particular.
"Es
importante recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos
de carácter particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no
al particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato
jurisdiccional demandando su propio acto. De esta manera, al particular se le
garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la
jurisdicción, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva en favor o
en contra de sus intereses.
"Dentro
de este contexto, si la administración revoca directamente un acto de carácter
particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos
señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular,
derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en
las actuaciones administrativas.
"Si la
administración decide revocar el acto administrativo prescindiendo de la
intervención del juez correspondiente, desconoce los principios de
seguridad jurídica y legalidad que en este caso obran en favor del particular,
quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, hasta que él acepte
que se modifiquen o el juez lo decida." (sentencia T-315 de 1996,
M.P., doctor Jorge Arango Mejía) (se subraya)
“Cabe señalar,
que la Corte no sólo se ha pronunciado sobre la violación de los derechos
fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa, en los casos de
revocatoria directa, en las providencias mencionadas, sino que el tema ha sido
objeto de numerosos pronunciamientos, de los que se pueden mencionar las
sentencias T-355, T-189 y T-382 de 1995; T-294, T-402 de 1994; T-163, T-315,
T-557 de 1996, entre otras.
“De este
recuento de la jurisprudencia de la Corporación, se tiene que cuando la
administración no cuenta con el consentimiento escrito y expreso del titular
del derecho, no puede proceder a la revocatoria directa del acto. Y cuando así
se ha obrado, la Corte ha protegido el derecho al debido proceso, y ha señalado
que sea la administración la que tenga la obligación de acudir a la
jurisdicción contenciosa administrativa.
“ (...)
“De acuerdo
con lo expuesto, es en la jurisdicción contencioso administrativa en donde se
debatirán asuntos tales como si los demandantes que ingresaron sin concurso,
realmente ingresaron a la carrera docente, según  lo exige la Constitución y el
artículo 105 de la Ley 115 de 1994, que es la Ley General de Educación. Si los
docentes que fueron nombrados sin existir la disponibilidad presupuestal,
exigida en el artículo 106 de la misma ley, están en la situación de ilegalidad
de que trata el artículo 107 de la citada ley, y, en consecuencia, tales
nombramientos no producen efecto alguno. Además, es competencia de la
jurisdicción establecer, en cada caso concreto, desde cuando surten efectos las
decisiones de la jurisdicción contenciosa.
“Por otra
parte, no puede servir de excusa para eludir el acudir a la jurisdicción
contenciosa administrativa, el hecho de la demora en el trámite respectivo,
pues no puede olvidarse que cuando la administración demanda su propio acto,
puede solicitar la suspensión provisional, mecanismo que resulta eficaz y adecuado,
para los fines que pretende precaver la administración en casos como el
expuesto. La figura de la suspensión provisional es de naturaleza
constitucional (art. 238 de la Constitución) y está desarrollada en el Código
Contencioso Administrativo en el artículo 152.
“Por otra
parte, ha de observarse que la Sala de Revisión al ordenar que se dejen sin
efecto los actos administrativos que revocaron directamente los nombramientos
de los demandantes, y señalarle al Alcalde que, si lo considera, debe acudir a
la jurisdicción de lo contencioso administrativo para lograr lo pretendido con
las revocatorias directas, por no contar con el consentimiento expreso y
escrito de los respectivos titulares, no se está desconociendo el contenido del
artículo 44, numeral 7, de la ley 446 de 1998, sobre el término de caducidad
allí estipulado. En efecto, dice el mencionado artículo:
"Artículo
44. Caducidad de las acciones. El Artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, quedará así:
"Artículo
136. Caducidad de las acciones.
"(...)
"7.
Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será
de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición."
“Es decir,
será asunto también de la jurisdicción contenciosa administrativa decidir sobre
la oportunidad o no de las respectivas acciones, según el caso concreto.
“En
consecuencia, se tutelará el derecho de los demandantes al debido proceso,
por haber pretermitido el Alcalde el acudir a la jurisdicción competente para
lograr la acción de nulidad de los actos de nombramiento, pues en la medida en
que la administración se separe de este procedimiento, se estará ante la
vulneración del artículo 29 de la Constitución, que consagra que "El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas."(Subrayas y negrillas fuera de texto).
3.3.
Sin perder de vista esos antecedentes
jurisprudenciales, la Sala Novena de Revisión advierte que los casos en estudio
presentan las siguientes particularidades: (i) las tres accionantes nunca
ejercieron materialmente los cargos para los cuales fueron nombradas y
posesionadas; (ii) el Alcalde Municipal de Sabanalarga, antes de la formulación
de las demandas de tutela y durante el trámite de las dos instancias, no había
revocado los actos administrativos de nombramiento; (iii) el servidor público
accionado dictó dos resoluciones mediante las cuales ordenó a los rectores y
directores de colegios y  escuelas públicas que se abstuvieran de otorgar cargas
académicas a los docentes que hubieran sido vinculados mediante el concurso de
méritos que se llevó a cabo, y previamente, dictó dos Decretos a través de los
cuales, de una parte, inaplicó aquel que reestructuró la planta de personal del
municipio y, por otra, revocó aquellos que crearon las cien plazas docentes y
convocaron a concurso.
En las
sentencias materia de Revisión, las Salas Tercera y Séptima de Decisión Laboral
del Tribunal Superior de Barranquilla, concluyeron que el asunto debía ser resuelto
por la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que, por una parte, en relación
con los actos administrativos generales, esto es, los que crearon las plazas
docentes y convocaron a concurso,  la administración podía revocarlos
directamente y con ello no violó derecho fundamental alguno a las actoras, y si
sus fundamentos fácticos y jurídicos correspondían o no a la realidad era una
cuestión de competencia de esa jurisdicción y no de los jueces de tutela. Y,
por otro lado, respecto de los actos administrativos de carácter particular
consistentes en los nombramientos de las demandantes, éstos no habían sido
revocados por la administración, sino suspendidos su efectos temporalmente, de
modo que si tal decisión tenía o no sustento jurídico y fáctico, era igualmente
a la jurisdicción contenciosa administrativa a la que le corresponde
determinarlo.
Para la
Sala Novena de Revisión esas disquisiciones y conclusiones de los
sentenciadores colegiados no son de recibo, puesto que es forzoso admitir, con
apego a la lógica, que las determinaciones adoptadas por el Alcalde Municipal
de Sabanalarga accionado, en la práctica generaron las mismas consecuencias que
se hubieran producido si éste desde un principio hubiera resuelto revocar
directamente los actos administrativos de nombramiento de las actoras sin su
consentimiento. Aunque esos efectos fueron el resultado de actos
administrativos distintos a la revocatoria directa de los actos de
nombramiento, como fueron las dos resoluciones para no dar carga académica
a los docentes, y dos decretos inaplicando y revocando otros actos de contenido
general, lo cierto es que el Alcalde de Sabanalarga de esa manera cercenó toda
posibilidad para que las tres accionantes accedieran a los cargos para los
cuales concursaron, fueron nombradas y se posesionaron ante el funcionario
correspondiente.
Y,
desde luego, no puede pasar inadvertido para la Sala que hallándose la
actuación en la Corte, el Secretario de Educación Municipal de Sabanalarga REVOCÓ
los Decretos mediante los cuales las accionantes NEVIS DEL SOCORRO ARIZA
ARÉVALO, ASTRID DEL CARMEN CASTILLO GALLARGO y ERICA LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA
fueron nombradas para ocupar los cargos de docentes en instituciones educativas
de dicho municipio, hecho este con base en el cual debe sostenerse que, en
últimas, los casos de las tres mencionadas accionantes resultan ser
prácticamente iguales a aquellos revisados por la Corte en las Sentencias T-805
de 1998 (Bagado, Chocó) y T-276 de 2000 (Taminango, Nariño) a los que se hizo referencia
al comienzo de estas consideraciones, pues aunque la lectura de esos actos
administrativos de revocatoria ponen de presente que el citado funcionario
municipal argumentó que para garantizar el derecho de defensa de las titulares
se les notificó la iniciación de la actuación administrativa con el fin de que
demostraran que sus nombramientos se produjeron con el lleno de los requisitos
legales, éstas no lograron desvirtuar que los actos se produjeron sin la
existencia de la respectiva disponibilidad presupuestal, es perfectamente claro
que las mencionadas no dieron su consentimiento para que la
administración procediera a decretar la revocatoria y, por consiguiente, la
conclusión no puede ser distinta a que no era jurídicamente posible obrar en
contrario.
En
tales condiciones, la Sala concluye que a las tres actoras se les vulneró el
derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C. P.) y, por consiguiente,
las solicitudes de amparo por ellas formuladas deben prosperar.
En
consecuencia, la Sala Novena de Revisión revocará las tres sentencias objeto de
examen y, para proteger el derecho fundamental al debido proceso efectivamente
vulnerado a las accionantes, dejará sin efecto alguno y exclusivamente
con relación a las peticionarias ERICA LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA, ASTRID DEL
CARMEN CASTILLO y NEVIS DEL SOCORRO ARIZA ARÉVALO, los siguientes actos
administrativos:
a) Las
Resoluciones Nos. 001 y 009, de 17 de enero y 5 de febrero de 2001,
respectivamente, dictadas por el Alcalde Municipal de Sabanalarga, mediante las
cuales, en su orden, solicitó a los directores y rectores de escuelas y
colegios oficiales del municipio no entregar carga académica a maestros
seleccionados en el mes de diciembre de 2000, y les ordenó abstenerse de
otorgar cargas académicas a los educadores que fueron vinculados mediante el
concurso que se llevó a cabo.
b) El
Decreto No. 025, de 6 de marzo de 2001, a través del cual el Alcalde Municipal
de Sabanalarga decidió REVOCAR los Decretos 0055 y 0056 de 2000, mediante los
que, respectivamente, se crearon cien (100) plazas docentes y se convocó a
concurso abierto de méritos. Y,
c) Las
Resoluciones Nos. 0032, 0066 y 0127, todas de 7 de junio de 2001, mediante las
que el Secretario de Educación Municipal de Sabanalarga  revocó, respectivamente,
los nombramientos de las docentes NEVIS ARIZA ARÉVALO, ASTRID CASTILLO GALLARDO
y ERICA LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA.
Es
absolutamente necesario destacar  en este caso que ocupa la atención de la
Sala, que no pasa inadvertida la caótica situación administrativa que se
consolidó en la Alcaldía Municipal de Sabanalarga, revestida por eventuales
comportamientos irregulares y posiblemente constitutivos de infracciones a la
ley penal y al régimen disciplinario que, aunque no le corresponde a la Corte
juzgar, bien vale la pena ponerlos de presente, pues los elementos de juicio
allegados a los expedientes enseñan que el Consejo Municipal facultó al Alcalde
para ”reestructurar administrativamente el Municipio de Sabanalarga”, mediante
Acuerdo de 23 de agosto de 2000, por el término de 3 meses a partir de
la sanción del Acuerdo, pero el Alcalde sólo dictó el Decreto correspondiente
hasta el 28 de noviembre de 2000, es decir, cinco días después de vencido el
término que se le otorgó; así mismo, que el Alcalde encargado, el 20 de
noviembre de 2000, esto es, antes de dictar el decreto mediante el cual
reestructuró “la planta de personal de la Alcaldía Municipal”, creó cien plazas
docentes y convocó a concurso abierto para proveerlas que se llevó a cabo en un
corto término, pero con  base en éste fueron nombrados no cien sino ciento
veinte docentes, sin que, al decir del Alcalde aquí accionado, existiera
disponibilidad presupuestal y, además, no se requiriera de sus servicios, al
punto de que el hecho de no asignarles carga académica causara trauma alguno en
la prestación del servicio educativo, a todo lo cual el funcionario accionado
agregó que la administración municipal que le antecedió le dejó problemas tales
como el haberse suscrito el día 29 de diciembre de 2000, sesenta y cinco
(65) contratos a término fijo por tres años, sin disponibilidad
presupuestal para ello, así como la “problemática” consistente en que se adeudaban
“a los empleados de nómina mas de 5 mese(s) de salario y todas las cuentas
embargadas por incumplimiento de obligaciones laborales y contractuales”.
Empero,
también resulta igualmente claro para la Corte que si la saliente administración
municipal de Sabanalarga pudo haber incurrido en toda esa serie de hechos
supuestamente censurables, no sólo desde la óptica del derecho penal sino
también desde el punto de vista disciplinario, es a los representantes de la
misma, a sus funcionarios, a los que les competirá asumir su responsabilidad
penal, disciplinaria e, incluso, patrimonial; de modo que, así resulte
perfectamente comprensible la conducta desplegada por el nuevo Alcalde
Municipal tan pronto asumió sus funciones, en tanto indudablemente con ella
pretendió proteger los intereses patrimoniales del municipio, no podía, en ese
loable propósito, vulnerar los derechos de las docentes ERICA LUCÍA MARTÍNEZ
CAPDEVILLA, ASTRID DEL CARMEN CASTILLO y NEVIS DEL SOCORRO ARIZA ARÉVALO, de
quienes no obra prueba alguna en los expedientes que apunte a desvirtuar o
permita poner en tela de juicio, la buena fe con la que dicen haber actuado
frente al concurso público de méritos en el que participaron.
Para no
vulnerar derecho alguno a las docentes, el camino jurídico correcto que debió
seguir el Alcalde Municipal accionado no era otro que el de acudir a la
jurisdicción contenciosa para demandar los actos administrativos que a su
juicio consideraba ilegales, y aún puede hacerlo, si así lo considera necesario,
pues obsérvese que no se ha consolidado el fenómeno jurídico de la caducidad,
conforme a lo dispuesto en el artículo 44, numeral 7, de la ley 446 de 1998.
Acreditado
como aparece que ya se adelanta investigación penal por las conductas
atribuidas al ex alcalde de Sabanalarga y otros funcionarios, la Sala sólo
ordenará compulsar copias de la presente sentencia con destino a la
Procuraduría Provincial de Barranquilla, por competencia (Decreto 262 de 2000,
art. 76, numeral 1º, literal a, y Resolución No. 018 de 2000, numeral 4.2),
para que, si es del caso, adelante la investigación disciplinaria
correspondiente no sólo en relación con los nombramientos de las tres docentes
accionantes, sino por los restantes 117 que se hicieron.
V.
DECISIÓN
Se REVOCARÁN
las sentencias materia de revisión que denegaron las tutelas por improcedentes,
para el su lugar conceder los amparos en la forma ya indicada.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR la suspensión
del término decretada para fallar en los presentes procesos acumulados.
Segundo: REVOCAR los fallos
adoptados por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de
Barranquilla, el 8 y 14 de mayo de 2001, en su orden, respecto de las acciones
de tutela promovidas por NEVIS DEL SOCORRO ARIZA ARÉVALO y ASTRID DEL CARMEN
CASTILLO GALLARDO, y por la Sala Séptima de Decisión de esa misma Corporación,
el 18 de mayo de dicha anualidad, en relación con la tutela interpuesta por
ERICA LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA, mediante las cuales negaron los amparos
solicitados.
Tercero: CONCEDER la tutela
solicitada por las mencionadas accionantes,  respecto del derecho fundamental
al debido proceso. En consecuencia, para la protección del mismo, se dejan
sin efecto alguno y exclusivamente con relación a
las peticionarias ERICA LUCÍA MARTÍNEZ CAPDEVILLA, ASTRID DEL CARMEN CASTILLO
GALLARDO y NEVIS DEL SOCORRO ARIZA ARÉVALO, los siguientes actos administrativos adoptados por la autoridad
pública accionada (Alcaldía Municipal de Sabanalarga):
a) Las
Resoluciones Nos. 001 y 009, de 17 de enero y 5 de febrero de 2001,
respectivamente, dictadas por el Alcalde Municipal de Sabanalarga, mediante las
cuales, en su orden, solicitó a los directores y rectores de escuelas y
colegios oficiales del municipio no entregar carga académica a maestros
seleccionados en el mes de diciembre de 2000, y les ordenó abstenerse de otorgar
cargas académicas a los educadores que fueron vinculados mediante el concurso
que se llevó a cabo.
b) El
Decreto No. 025, de 6 de marzo de 2001, a través del cual el Alcalde Municipal
de Sabanalarga decidió REVOCAR los Decretos 0055 y 0056 de 2000, mediante los
que, respectivamente, se crearon cien (100) plazas docentes y se convocó a
concurso abierto de méritos. Y,
c) Las Resoluciones Nos. 0032, 0066 y
0127, todas de 7 de junio de 2001, mediante las que el Secretario de Educación
Municipal de Sabanalarga  revocó, respectivamente, los nombramientos de las
docentes NEVIS ARIZA ARÉVALO, ASTRID CASTILLO GALLARDO y ERICA LUCÍA MARTÍNEZ
CAPDEVILLA.
Cuarto: ORDENAR que por la
Secretaría General de esta Corporación, se compulsen copias de la presente
sentencia con destino a la PROCURADURÍA PROVINCIAL DE BARRANQUILLA, para los
fines indicados en la parte considerativa.
Quinto: ORDENAR que por
Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] En procesos radicados bajo los Nos. 2001-1075/097 y 2001-1077 en
la Sala Laboral del Tribunal Supertior del Distrito Judicial de Barranquilla.
[2] Ver las sentencias T-584 de 1992, T-230, T-400 y T-516 de 1993, T-294,
T-347 y T-402 de 1994, T-144, T-189 y T-382 de 1995, T-163, T-246, T-315,
T-328, T-336, T-352, T-376, T-557, T-622, T-639, T-671 y T-701 de 1996, T-556 y
T-611 de 1997 y T-095 de 1998.
[3] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] M.P. Jorge Arango Mejía.