C-459-13
Sentencia
C-459/13
IMPUESTO
DE INDUSTRIA Y COMERCIO PARA ENTIDADES FINANCIERAS-Carácter
determinable del rubro ‘ingresos varios’ como componente de la base
gravable/IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO PARA ENTIDADES FINANCIERAS-Base
gravable constituida por ingresos operacionales
IMPUESTO
DE INDUSTRIA Y COMERCIO DEL SECTOR FINANCIERO-Consecuencias en
la determinación de la base gravable
TRIBUTO
TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional
POTESTAD
TRIBUTARIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES Y DISTRITALES-Alcance
INGRESOS VARIOS COMO PARTE DE BASE GRAVABLE DE IMPUESTO DE
INDUSTRIA Y COMERCIO PARA ENTIDADES FINANCIERAS-No
se vulnera principio de certeza tributaria
PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Contenido y alcance
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Concepto
La Corte ha interpretado que la
legalidad en materia tributaria es un principio “derivado del de representación
democrática, que implica que sean los órganos de elección popular -y no otras
autoridades o personas- quienes directamente se ocupen de señalar los sujetos
activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de la obligación
tributaria”
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Finalidad
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Objeto
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO
DE CERTEZA DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA-Alcance
DISPOSICIONES
TRIBUTARIAS-Inexequibilidad cuando la falta de claridad es
insuperable
No se
violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los
elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es
determinable a partir de ella”. Exigencia que se entenderá
desconocida “sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, [caso en
el que] se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los
elementos de la obligación tributaria.
PRINCIPIO
DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía impositiva subordinada a la
Constitución y la Ley/AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Determinación
de los elementos de la obligación tributaria por asambleas y concejos
distritales y municipales dentro de parámetros mínimos fijados por el
legislador
DETERMINACION
DE ELEMENTOS DE OBLIGACION TRIBUTARIA POR ASAMBLEAS Y CONCEJOS DISTRITALES Y
MUNICIPALES-Jurisprudencia constitucional
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO AL SECTOR FINANCIERO-Contenido y alcance
IMPUESTO
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Regulación
INGRESOS
OPERACIONALES-Concepto
Referencia:
expediente D-9451
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de la ley 1430 de 2010.
Accionante:
Juan Rafael Bravo Arteaga
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio
de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan
Rafael Bravo Arteaga demandó el artículo 52 (parcial) de la ley 1430 de 2010“Por
medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la
competitividad”, por
considerar que el aparte acusado vulnera el artículo 338 de la Constitución.
Por auto de dieciocho (18) de diciembre de
2012 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en
lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia
ordenó oficiar al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de
Representantes, al Presidente de la República, al Ministerio de Interior, al
Ministerio de Justicia y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que,
si lo consideraban oportuno, intervinieran a efectos de impugnar o defender la
disposición acusada.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.- DISPOSICIONES DEMANDADAS
La demanda se dirige contra el artículo 52
(parcial) de la ley 1430 de 2010, cuyo tenor literal es el que sigue:
LEY 1430 DE 2010
(diciembre 29)
Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se dictan normas tributarias de
control y para la competitividad.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 52. Adiciónese un parágrafo al
artículo 42 de la Ley 14 de 1983, así:
PARÁGRAFO.
Dentro de la base gravable contemplada para el sector financiero, aquí
prevista, formaran parte los ingresos varios. Para los comisionistas de
bolsa la base impositiva será la establecida para los bancos de este artículo
en los rubros pertinentes.
III. LA DEMANDA
El actor plantea diversos reparos
respecto de la adecuación constitucional del artículo 52 de la ley 1430 de 2010.
En su parecer el concepto “ingresos
varios” es totalmente indeterminado, pues esta expresión puede ser aplicada a ingresos
de muy diverso tipo –folio 6-. Esto implica el incumplimiento de la certeza
exigible a las disposiciones legales que establecen los elementos de un tributo
–mandato derivado del artículo 338 de la Constitución- que, en el caso
concreto, se traduce en la ausencia de certeza respecto de uno de los elementos
que conforman la base gravable del impuesto de industria y comercio para el
sector financiero.
Luego de trascribir el artículo 42 de la
ley 14 de 1983 –disposición adicionada por el artículo ahora acusado-, en el
que se determinan los ingresos que conforman la base gravable del impuesto de
industria y comercio para el sector financiero, sostiene el actor para explicar
su acusación:
“Con
respecto a este artículo. Tal como aparece redactado actualmente, se destaca lo
siguiente:
a)
No
todos los ingresos operacionales de los bancos integran la base gravable del
impuesto de industria y comercio, sino solamente los enumerados en el artículo
trascrito.
b)
Por
lo tanto, todos los conceptos enunciados son especies dentro de un género, que
corresponde a “ingresos operacionales”, por lo cual cada especie debe tener una
diferencia específica que la distinga de las demás.
(…)
d)
En
cambio, la expresión “ingresos varios”, por ser completamente indeterminada,
como ya se ha demostrado, carece de una diferencia específica, por lo cual
solamente se puede saber que corresponde a algunos ingresos operacionales pero
sin que se sepa cuáles”
Para el actor, la regulación existente
es producto de una conducta omisiva del legislador que “perturba el orden
jurídico en materia tributaria, por cuanto en lugar de la existencia de una
norma abstracta y superior que defina los derechos y obligaciones del Fisco y
los contribuyentes, se abre la posibilidad de que el mismo sujeto
activo de la obligación tributaria, representado por funcionarios
administrativos, fije los elementos esenciales de la tributación no
determinados por el legislador, dando así lugar a la abolición del principio
fundamental del derecho Constitucional sobre separación de poderes”
–folio 9; negrilla ausente en texto original-. La consecuencia sería “que ya
no [pudiera] hablarse del imperio de la ley, como norma general y
abstracta, sino del imperio de los actos administrativos de carácter particular”
–folio 11-.
Esta situación desconocería la exigencia
de que sea la ley la fuente de derecho que establezca directamente los
elementos del tributo, tal y como exige el artículo 338 de la Constitución.
Con base en las afirmaciones incluidas
en la demanda, concluye la Corte que el problema jurídico planteado consiste en
determinar si la expresión “ingresos varios”, como elemento integrante de la
base gravable del impuesto de industria y comercio que se cobra a las entidades
del sector financiero, vulnera el requisito de certeza exigible en la
determinación de los elementos del tributo -artículo 338 de la Constitución-,
lo que, a su vez, supone que dicha determinación la realicen entidades
administrativas no facultadas para ello por la norma constitucional antes
citada.
Son estas las razones que sustentan la
acusación de la accionante.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El apoderado del Ministerio señaló que el
cargo planteado se basa en las posibles dificultades en la interpretación o
aplicación de la norma demandada, razón por la cual carece de pertinencia, lo
que genera ineptitud en la demanda.
Señala el apoderado del Ministerio que
el demandante debió hacer una lectura integral del artículo al que se adiciona
la disposición acusada, para comprobar que el mismo corrige una inequidad existente
en los bancos y las demás entidades financieras gravadas con el impuesto de
industria y comercio –folio 61-.
Respecto del contenido de la norma,
explica el apoderado del Ministerio que el concepto “ingreso varios” ya era
parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio que pagaban las
entidades financieras diferentes a los bancos, de manera que es un concepto
perfectamente determinable en materia tributaria. Los aspectos que el
legislador deja a la decisión de entidades administrativas son de carácter
meramente técnico, lo que no rompe la exigencia que la Constitución hace en
este preciso aspecto –folios 69 y 70-.
Finalmente, reitera la certeza de la
disposición demandada al afirmar que “el elemento del tributo se ha
definido, al establecerse inequívocamente que la base gravable aplicable a las
entidades bancarias incluye el concepto de ingresos varios, lo cual supone la
imposición del tributo sobre ingresos distintos a los de su actividad
financiera principal, que de todas formas forman parte de su actividad
comercial, como por ejemplo los ingresos por uso de cajeros, servicios no
financieros, o los ingresos por venta de mercancías, y que escapaban a
imposición antes de la expedición y vigencia de la norma” –folio 70-.
Por las razones expuestas, el
representante del Ministerio solicita la Corte se declare inhibida para
pronunciarse de fondo y, en caso de que lo haga, declare la exequibilidad de la
norma acusada.
2.
Intervención
de la Universidad Externado de Colombia
Para el Centro de Estudios Fiscales de
esta universidad, la disposición acusada debe ser declarada exequible.
En su opinión, el espíritu de la ley 14
de 1983 era gravar “por sus operaciones comerciales a determinadas entidades
del sector bancario por la totalidad de sus actividades mercantiles” –folio
54-. Adicionalmente, se recordó que es posible la determinación de ciertos
aspectos técnicos de un tributo por parte de entidades administrativas, siempre
y cuando los elementos esenciales hayan sido previstos por el legislador.
En este sentido, el Centro “no
comparte la posición del actor en cuanto a la necesidad de establecer con
certeza los elementos esenciales del hecho imponible, entre ellos, la base
gravable. La Corte ha reconocido la posibilidad de establecer bases gravables
con fundamentos técnicos, las cuales permitan la determinación económica del
hecho imponible con atención a criterios más flexibles dada la especial
dinámica que ellas entrañan” –folio 55-.
En cuanto el actor no logró comprobar
que los términos en que se fija la base gravable del impuesto en cuestión son
inadecuados, solicitó se declare la exequibilidad de la disposición acusada.
3.
Intervención
de la Universidad Santo Tomás (sede Bogotá)
El grupo de acciones constitucionales
del consultorio jurídico de la Universidad, a través de su coordinador y de un
profesor de dicha institución, solicitan la declaratoria de exequibilidad del
artículo 52 de la ley 1430 de 2010.
Basan su afirmación en que el nivel de
certeza exigido a la ley no implica descripción al detalle de las actividades
gravadas. En consecuencia, no es contrario a la Constitución que por medio de
actos administrativos se determine, para cada caso en concreto, la regulación
prevista por el legislador. En este sentido se manifiesta “cuando el artículo
338 de la Constitución colombiana habla de “directamente”, no hace referencia a
que tiene que precisarse por medio de una ley exactamente lo que se va a
cobrar, sino que por medio de actos administrativos se le da claridad a las
definiciones legales por parte de las autoridades administrativas encargadas. A
su vez, las actuaciones de las autoridades administrativas se regulan por medio
de otras instituciones del Estado y están sujetas a control disciplinario
frente a eventuales extralimitaciones de su poder” –folio 80-.
Son estas las razones que sustentan el
parecer del grupo de acciones constitucionales de la Universidad.
4.     Intervención
de la Universidad del Rosario
En una breve intervención, la
Universidad consideró que “[e]n la medida en que la expresión “ingresos
varios” conlleva dificultades de interpretación insuperables dada la vaguedad e
imprecisión de la expresión varios, de ella no puede obtenerse una
interpretación razonable, sino el mero ejercicio arbitrario por parte de la
administración. En este sentido, la norma contradice abiertamente el principio
de legalidad en materia tributaria” –folio 86-.
Por esta razón solicitó la declaratoria
de inconstitucionalidad de la disposición acusada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
De acuerdo con el Procurador General de
la Nación el actor presentó una demanda basada en una interpretación personal
de la disposición acusada, que no corresponde a la interpretación propia del
contexto tributario en el que la misma tiene aplicación.
Para el Procurador ingresos varios
resulta una categoría residual dentro del género ingresos operacionales
-ingresos que integran la base gravable de este impuesto- y que corresponden a
los ingresos de las actividades que desempeñan las entidades financieras en el territorio
de un municipio o distrito –folio 96-.
Esta forma de definir la base gravable
del impuesto de industria y comercio es acorde con la dinámica e innovación del
sector financiero, en la que “cada día se conocen nuevos productos
financieros y la importancia de los ingresos relacionados a éstos en el balance
general es creciente, por lo que la de ingresos varios resulta ser una
categoría legal adecuada para cubrirlos y hacer efectiva la responsabilidad
tributaria de las entidades financieras” –folio 97-.
Por las razones expuestas el Procurador
General de la Nación solicitó que la Corte se declare inhibida para conocer el
fondo de lo planteado o, en subsidio, declare exequible el artículo 52 de la
ley 1430 de 2010.
Una vez presentadas las intervenciones
aportadas y el concepto del Ministerio Público, pasa la Corte a resolver los
problemas jurídicos planteados.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia,
pues se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de una
ley de la República.
2. Argumentos de la demanda
Con base en los argumentos contenidos en
la demanda, cuyos apartes más relevantes fueron trascritos, la Sala Plena de la
Corte Constitucional concluye que el problema jurídico planteado consiste en
determinar si la expresión “ingresos varios”, como elemento integrante de la
base gravable del impuesto de industria y comercio que se cobra a las entidades
del sector financiero, vulnera el requisito de certeza exigible en la
determinación de los elementos del tributo -artículo 338 de la Constitución-,
lo que, a su vez, supone que dicha determinación la realicen entidades
administrativas no facultadas para ello por la norma constitucional antes
citada.
Para dar solución al problema planteado,
la Sala i) reiterará jurisprudencia relevante que haga referencia al principio
de certeza del tributo, haciendo especial énfasis en el contenido y contornos
del mismo cuando de tributos territoriales se trata; y ii), posteriormente,
dará solución al caso.
3. El principio de legalidad y
certeza del tributo
Una de las concreciones del principio de
Estado de derecho en materia tributaria es el principio de legalidad y certeza
en los elementos esenciales de los tributos que pagan quienes son sujetos
pasivos de mismos dentro del territorio del Estado. Dicho principio tiene
fundamento, principalmente, en el artículo 338 de la Constitución, disposición
que prevé:
“ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La
ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
El primer elemento que surge del
enunciado constitucional hace referencia a la legitimidad que
deben tener las disposiciones que creen y que definan los elementos fundamentales
de los tributos en el ordenamiento colombiano. Así, con fundamento en la
previsión constitucional, la Corte ha interpretado que la legalidad en materia
tributaria es un principio “derivado del de representación democrática, [que]
implica que sean los órganos de elección popular -y no otras autoridades o
personas- quienes directamente se ocupen de señalar los sujetos activo y
pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria”[1].
En toda actividad creadora de
tributos será necesaria la intervención del órgano político por excelencia, el
Congreso (art.150 num.11 y 12), aunque no siempre se agota en éste la
determinación del tributo, pues tanto las asambleas departamentales como los
concejos municipales o distritales pueden participar en forma concurrente,
mediando ciertos condicionamientos. Así, el artículo 300-4 de la Constitución
atribuye a las asambleas la tarea de “decretar, de conformidad con la ley,
los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones
departamentales”, mientras que el artículo 313-4 de la misma norma lo hace
respecto de los concejos municipales para los gastos locales. Desde esta
perspectiva, el principio de legalidad mantiene plena vigencia porque deberá
mediar siempre la representación popular nacional, acompañada, en algunos
casos, de la representación territorial.
No obstante la importancia del origen
democrático de los tributos, el objeto del principio de legalidad no se agota
en la legitimidad de la norma que configure los elementos del tributo.
Un contenido fundamental del mencionado
principio es, así mismo, la seguridad jurídica en relación con
los elementos del tributo. Este aspecto obliga a que los órganos de
representación “determinen con suficiente claridad  y precisión todos y cada
uno de los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no sólo se
genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las
normas ‘se permiten los abusos impositivos de los gobernantes’[2],
o se  fomenta la evasión, ‘pues los contribuyentes obligados
a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las
finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado’[3].”[4]
No obstante el acierto del aparte
jurisprudencial citado, debe anotarse que, sin desconocer lo fundamental que
resulta la determinación clara y precisa de los elementos de los tributos que
se deben pagar en un Estado, el principio de certeza del tributo no puede
entenderse como i) la exigencia de determinación absoluta que anule la
necesidad de interpretación por parte de los operadores; ni como ii) la
descripción detallada de cada una de las actividades que se consideran
incluidas en la base gravable del tributo. De la ley, la ordenanza departamental
o del acuerdo distrital o municipal no se espera la eliminación de toda
discrepancia respecto de alguno de los elementos del tributo[5].
Dicha posición excedería las posibilidades de los órganos de representación.
Tampoco es tarea de los órganos colegiados de representación describir de forma
taxativa, casuística o particular cada una de las acciones o actuaciones que
generan el cobro de un tributo. El carácter general, aunque claro y preciso, de
la regulación implica que estén dados los elementos para que, por medio de los
mecanismos usuales de interpretación, los operadores jurídicos puedan
establecer los contornos de cada uno de los elementos del tributo. Este es un
principio de decisión pacífico y constante en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional[6].
Una de las consecuencias de esta
posición es que “no se violan los principios de legalidad y certeza del
tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente
en la norma, pero es determinable a partir de ella”[7].
Exigencia que se entenderá desconocida “sólo cuando la falta de claridad sea
insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad de la
norma que determina los elementos de la obligación tributaria”[8].
El principio enunciado adquiere un
contorno especial cuando se hace referencia a impuestos de carácter territorial,
ya sean estos departamentales o municipales. El carácter territorial de un
tributo no afecta el grado de certeza exigible de las disposiciones que
lo creen y que determinen sus elementos esenciales, el cual, con el objeto de proteger
los derechos de los contribuyentes, siempre debe ser el mismo; sin embargo,
dicho aspecto sí tiene relevancia respecto del cuerpo normativo que debe o
puede definir sus elementos esenciales, pues al tratarse de tributos cuyos
ingresos son propiedad de las entidades territoriales resulta evidente que, en
un Estado en que la autonomía territorial se consagra como uno de sus
principios esenciales, debe reservarse un espacio de configuración y
administración a los cuerpos de representación departamental y distrital o
municipal.
En este sentido, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha adoptado como principio de decisión la posibilidad, en
el caso de impuestos territoriales, i) que la
ley señale los elementos del tributo; o ii) que la ley fije algunos de
los elementos del tributo y permita que las ordenanzas o los acuerdos señalen
los restantes, o iii) que, autorizando su creación y determinando el
hecho generador, se deje a los cuerpos normativos expedidos por los órganos de
representación territorial la fijación de los elementos restantes del tributo
autorizado.
Una de las primeras sentencias en
emplear este principio de decisión fue la C-537 de 1995[9],
oportunidad en la que, luego de concluir sobre el carácter determinable –aunque
indeterminado a partir de la lectura de los artículos 227 y 228 del decreto
1333 de 1986- de los elementos del impuesto sobre billetes, tiquetes de
espectáculos y boletas de rifas, consagró: “Conforme a
lo anterior, es claro para la Corte que: 1o. De una parte, no obstante
algunos de los elementos de la contribución establecida en las normas acusadas
sobre las boletas, billetes y tiquetes de rifas y apuestas y sobre los premios
de las mismas, como el sujeto pasivo y la base gravable, no están claramente determinados,
sí son determinables, por lo que no se viola el principio de legalidad
tributaria consagrado en el artículo 338 de la Carta Política.//2o. De la
otra, no se vulnera el ordenamiento constitucional cuando se deja en cabeza de
los Municipios y del Distrito Especial de Bogotá, a través de los respectivos
Concejos Distritales y Municipales, una vez creado por el legislador el
impuesto -como así se hizo en las Leyes 12 de 1932, 69 de 1946 y 33 de 1968,
así como en el Decreto 1333 de 1968-, la facultad de definir los elementos del
mismo, entre ellos por ejemplo, la organización, administración y recaudo del
tributo.//Por lo expuesto, estima la Sala Plena de la Corte Constitucional
que no prospera el cargo formulado contra las normas acusadas por la presunta
violación de los artículos 150-12 y 338 de la Carta Política, como así se
declarará en la parte resolutiva de esta providencia.”-negrilla ausente en
texto original-
Este mismo principio fue utilizado como
fundamento de decisión en la sentencia C-413 de 1996[10],
en la que se expresó “Por eso, el mismo artículo 338 de la
Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no
solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que
consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está
deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o
municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos”.
En armonía con lo expuesto, concluyó que en el caso estudiado “[s]e trata,
evidentemente, de un gravamen que no puede considerarse como nacional sino como
departamental, aplicable en los departamentos fronterizos, dadas sus
necesidades y características, de lo cual resulta, precisamente por respeto a
la autonomía de las entidades territoriales en referencia, que el legislador no
se viera precisado a definir él mismo todos los elementos del tributo
autorizado, que habrá de cobrarse únicamente dentro de los respectivos
territorios. // Ello explica no solamente el carácter generalísimo de las
pautas trazadas sino la expresa remisión del parágrafo 1 a las competencias de
las asambleas, las que "determinarán las características y todos los
demás asuntos referentes al uso obligatorio de las estampillas en las
actividades y operaciones que se realicen en el Departamento y en los
municipios del mismo, de lo cual se dará información al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público" –negrilla ausente en texto original-.
Otra oportunidad en que la Corte aplicó
el principio mencionado fue en la sentencia C-1097 de 2001[11].
Ante la presunta vulneración del principio de certeza del tributo[12]
la Corte manifestó: “[d]e este modo, para el plano territorial la ley
previó la existencia de un tributo documentario –la estampilla- a ser
concretado en sus componentes básicos por las asambleas y concejos, esto es, en
lo atinente a la fijación de: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador,
base gravable y tarifa. (…) Se trata entonces de un proceder
legal consecuente con la autonomía fiscal que la Carta Política le dispensa a
los departamentos y municipios al tenor de sus artículos 1, 287, 300-4 y 313-4,
a cuyos efectos inmediatos concurre primeramente el principio de la certeza del
tributo según se vio en líneas anteriores” –negrilla ausente en texto
original-.
En sentencia C-227 de 2002, al conocer
de la acusación por una supuesta vulneración del artículo 338 de la
Constitución por parte de la ley 645 de 2001 al autorizar la creación de una
estampilla pro hospitales universitarios sin el detalle necesario en los elementos
esenciales del tributo, la Corte reiteró que “por tratarse de
un tributo del orden departamental, es admisible constitucionalmente que la ley
que crea el tributo autorice a las asambleas departamentales para precisar
algunos de los elementos a que hace referencia el artículo 338 de la Carta,
lo cual corresponde a la condiciones que plantea la autonomía de las entidades
territoriales y permite que, en aplicación de este principio y de acuerdo con
sus propias especificidades y actividades económicas que allí se desarrollen,
cada departamento pueda señalar los actos específicos que serán objeto de la
estampilla” –negrilla ausente en texto original-.
Posteriormente, en sentencia
C-992 de 2004, ante una acusación en contra de la determinación que del hecho gravable
del impuesto de industria y comercio para un específico caso había hecho la ley
56 de 1981, se reiteró que “las leyes que autorizan la creación
de tributos por entidades territoriales pueden ser generales y no tienen que
contener todos los elementos del tributo, no sólo en virtud del principio
de autonomía territorial sino, además, por cuanto el artículo 338 de la Carta,
que ordena la predeterminación del tributo, no señala que la fijación de sus
elementos sólo puede ser efectuado por el Legislador, ya que habla
específicamente de las ordenanzas y los acuerdos. Por consiguiente, en manera
alguna vulnera la Constitución que las asambleas y los concejos fijen, dentro
de los marcos establecidos por la ley, los elementos constitutivos del tributo[13].
Sin embargo, como el impuesto territorial debe estar previamente autorizado
por la ley, ésta puede ser “general, siempre
y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y
los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la
contribución” (Sentencia C-084 de 1995). Y
obviamente, debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente
ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos
gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales”
–negrilla ausente en texto original-.
Idéntico principio de decisión fue
empleado en la sentencia C-035 de 2009, en la que se acusó el impuesto de
delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o refacción de los
existentes –artículo 233 del decreto 1333 de 1986-  de desconocer los
parámetros mínimos de la certeza predicable de los tributos en el ordenamiento
colombiano. Al concluir que dicha norma no vulneraba las exigencias del
artículo 338 de la Constitución la Corte manifestó “5.7.2.3. Visto lo
anterior, y teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales arriba
expuestos, la Corte estima que el artículo bajo examen no desconoce el
principio constitucional que define al Estado como república unitaria, ni
tampoco la autonomía tributaria reconocida por las normas superiores a las
entidades municipales y distritales. En efecto, dicho artículo se limita a
autorizar el impuesto de delineación, a señalar de manera general cuál es el
hecho gravado con el mismo y a definir el sujeto activo llamado a percibirlo. Al
proceder de esta manera, el legislador fija los parámetros mínimos que han sido
exigidos por la jurisprudencia constitucional, pero deja un amplio margen de
libertad a los concejos municipales para adoptar o no el tributo dentro de sus
territorios, así como para determinar la base gravable y la tarifa que regirá
en la respectiva jurisdicción, pudiendo también reglamentar el recaudo, la
fiscalización, el control y la ejecución del tributo. Así, como se dijo, la
norma concilia de manera adecuada los principios de unidad y de autonomía en
materia de facultades impositivas, por lo cual la Corte descarta que dichos
principios hayan sido vulnerados por el legislador” –negrilla ausente de
texto original-.
Aunque no resulta precedente en el caso
que ahora se estudia por resolver un problema jurídico del todo distinto –el
relacionado con la autonomía territorial y el espacio regulador de las
entidades territoriales en materia tributaria-, resulta indicativo que la
jurisprudencia constitucional también se ha referido al papel de la ley en la
regulación sobre los recursos endógenos de dichas entidades. Al respecto a
manifestado que el legislador puede regular impuestos locales, siempre y cuando
no regule aspectos específicos y no afecte la destinación del tributo[14].
De las decisiones anteriormente citadas
puede concluirse que, sin desconocer las exigencias derivadas del principio de
certeza del tributo, en el ordenamiento constitucional colombiano es posible
que por medio de ordenanzas y acuerdos se complemente la labor de determinación
de los elementos esenciales de un tributo de carácter departamental o
distrital/municipal, respectivamente. El papel del legislador en estos casos
puede variar; sin embargo, será preceptivo que la ley establezca los elementos
mínimos para que la actividad de los entes de representación territorial se
lleve a cabo siguiendo parámetros objetivos, siendo dichos elementos, por lo
menos, la i) autorización para la creación del tributo y la ii) determinación
del hecho gravable. A partir de esta base normativa, será posible que los
cuerpos de representación territorial complementen la regulación legal al
establecer los sujetos, la tarifa y la base gravable del mismo.
Con base en las consideraciones anotadas,
entra la Sala a dar respuesta al problema jurídico planteado.
5.
Solución
Las razones expuestas, llevan a concluir
que el parágrafo adicionado por el artículo 52 de la ley 1430 de 2010 no
desconoce el principio de certeza en la base gravable del impuesto de industria
y comercio para entidades financieras. Son dos las razones en que se apoya esta
conclusión:
i)
La
expresión “ingresos varios” aunque indeterminada, es determinable a partir de
la actividad interpretativa que, de acuerdo a sus competencias, corresponde a
los operadores jurídicos; y
ii)
Al
tratarse de un impuesto de índole municipal y distrital, en la determinación
final de la base gravable del impuesto de industria y comercio para el sector
financiero participarán los concejos distritales y municipales que, en aplicación
de lo previsto en el artículo 338 de la Constitución, establecerán los ingresos
que deban contarse para este fin.
Pasa la Corte a profundizar en las
mismas.
5.1.
El carácter determinable del rubro
‘ingresos varios’ como componente de la base gravable del impuesto de industria
y comercio que se cobra al sector financiero
Respecto del primer argumento, es
relevante anotar que el impuesto de industria y comercio, tal y como fue
regulado en la ley 14 de 1983, tuvo como regla general que su base gravable
estuviera constituida por los ingresos brutos que obtuvieran las personas
–naturales o jurídicas- que realizaban actividades comerciales, industriales o
de servicios –artículos 33 y 32, respectivamente-.
Dicha regla general no fue aplicada para
determinar la base gravable de las actividades que, como la financiera,
desarrollan una labor de colocación, intermediación, etc.; en estos casos, el
dinero percibido no siempre corresponde a ingresos y, mucho menos, a lo
generado como fruto de las actividades ordinarias del sujeto pasivo del tributo.
Por esta razón, se estableció que la base gravable de las actividades
financieras serían los ingresos operacionales que obtuvieran las
entidades del sector financiero –artículo 42 de la ley 14 de 1983 y,
posteriormente, el 207 del decreto 1333 de 1986-.
Los “ingresos operacionales”, como se
desprende del significado común de las palabras, serán aquellos ingresos
provenientes de la operación ordinaria de la entidad financiera; es decir,
aquellos ingresos fruto de la realización de las actividades principales de la
empresa. Por consiguiente, no serán ingresos operacionales los derivados de
actividades que no están dentro del giro ordinario de una entidad financiera.
En armonía con lo expresado, el Consejo de Estado consagró:
“Sobre el gravamen del impuesto de industria y
comercio al sector financiero fue claro el legislador al precisar que el
concepto que se propuso para efectos de la cuantificación de la base gravable
es únicamente el de "ingresos operacionales", por ser el que
mejor refleja la capacidad tributaria de esas instituciones y permite una
definición adecuada de las distintas fuentes de ingresos y no los ingresos
brutos.
En efecto en la exposición de motivos del proyecto de
ley por el cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se
dictan otras disposiciones, que después fue la ley 14 de 1983 se lee:
“CAPITULO III
“Impuesto de
Industria y Comercio al Sector Financiero
“"El
capítulo tiene por objeto modificar la Ley 57 de 1981, por medio de la cual se
hizo objeto del impuesto de industria y comercio al sector financiero. Como ha
sido reconocido de una manera general las bases y tarifas contempladas en este
instrumento no son las más adecuadas porque no guardan la debida relación con
la capacidad tributaria  de los intermediarios financieros.
“A partir de esta
apreciación el concepto que se propone para este efecto es el de ingresos
operacionales, por ser el que mejor refleja la capacidad tributaria de
esas instituciones y permitir una definición adecuada de las distintas fuentes
de ingresos. El proyecto define con el necesario rigor los rubros que en cada
una de las modalidades financieras deben tenerse en cuenta para configurar una
base impositiva justa para aplicar las tarifas correspondientes.
(…)
“El Gobierno está
convencido de que este tratamiento al sector financiero resultante de combinar
los rubros de sus ingresos operacionales con las tarifas
indicadas, está de acuerdo con su real capacidad contributiva y hace justicia a
los fiscos municipales, que en virtud de estas normas se verían favorecidos por
la tributación que estas entidades harán por sus operaciones, obviamente
ligadas de forma muy estrecha al sitio donde se cumplen...”[15]
A partir de su consagración en la ley 14
de 1983, y durante aproximadamente 20 años, ingresos operacionales ha
sido el concepto para definir la base gravable del impuesto de industria y
comercio del sector financiero, siendo utilizado, incluso, como una de las
grandes categorías en que se clasifican los ingresos –código 41- por el Plan
Único de Cuentas para el sector Financiero, cuerpo normativo que plasma bajo un
solo criterio y una única codificación las cuentas que deben figurar en la
contabilidad de las entidades del sector financiero –actualmente corresponde a
la circular externa 02 de 2002 expedida por la Superintendencia Bancaria (hoy
Superintendencia Financiera)-.
En este sentido el artículo 42 de la ley
14 de 1983 consagra:
“La
base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en el artículo
anterior se establecerá por los Concejos Municipales o por el Concejo del
Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera:
1.
Para los bancos, los ingresos operacionales anuales representados
en los siguientes rubros:
A.
Cambios.
Posición
y certificado de cambio.
B.
Comisiones.
de
operaciones en moneda Nacional.
de
operaciones en moneda extranjera
C.
Intereses.
de
operaciones con entidades públicas.
de
operaciones en moneda Nacional.
de
operaciones en moneda extranjera.
D.
Rendimiento de inversiones de la Sección de Ahorros.
E.
Ingresos en operaciones con tarjetas de crédito.
2.
Para las corporaciones financieras, los ingresos operacionales
anuales representados en los siguientes rubros:
A.
Cambios.
Posición
y certificados de cambio.
B.
Comisiones.
de
operaciones en moneda Nacional.
de
operaciones en moneda extranjera.
C.
Intereses.
de
operaciones en moneda Nacional.
de
operaciones en moneda extranjera.
de
operaciones con entidades públicas.
D.
Ingresos varios.
3.
Para las corporaciones de ahorro y vivienda, los ingresos operacionales
anuales representados en los siguientes rubros:
A.
Intereses.
B.
Comisiones.
C.
Ingresos varios.
D.
Corrección monetaria, menos la parte exenta.
4.
Para compañías de seguros de vida, seguros generales y compañías
reaseguradoras, los ingresos operacionales anuales representados
en el monto de las primas retenidas.
5.
Para compañías de financiamiento comercial, los ingresos operacionales
anuales representados en los siguientes rubros:
A.
Intereses.
B.
Comisiones.
C.
Ingresos varios.
6.
Para almacenes generales de depósito, los ingresos operacionales
representados en los siguientes rubros:
A.
Servicio de almacenaje en bodega y silos.
B.
Servicios de aduana.
C.
Servicios varios.
D.
Intereses recibidos.
E.
Comisiones recibidas.
F.
Ingresos varios.
7.
Para sociedades de capitalización, los ingresos operacionales
anuales representados en los siguientes rubros:
A.
Intereses.
B.
Comisiones.
C.
Dividendos.
D.
Otros rendimientos financieros.
(…)
9.
Para el Banco de la República los ingresos operacionales anuales,
señalados en el numeral 1 de este artículo, con exclusión de los intereses
recibidos por los cupos ordinarios y extraordinarios de crédito concedidos a
los establecimientos financieros, otros cupos de crédito autorizados por la
Junta Monetaria, líneas especiales de crédito de fomento y préstamos otorgados
al Gobierno Nacional.”
Con base en el mencionado precepto legal,
los operadores jurídicos, de acuerdo con su competencia, determinan cuáles de
los ingresos específicos de una entidad financiera tienen la condición de operacionales.
En este sentido, los literales que componen los distintos numerales del
artículo 207 del decreto 1333 de 1986 y del artículo 42 de la ley 14 de 1983 se
aprecian como un paso inicial en la determinación de los ingresos operacionales
que componen la base gravable del impuesto de industria y comercio del sector
financiero; que será complementado por los acuerdos distritales o municipales,
según el caso; así como, siempre con base en la definición prevista por ley y
en los acuerdos distritales o municipales, por la Superintendencia Financiera
al momento de determinar las cuentas que deben reportar las entidades financieras
para efectos de, posteriormente, informar sobre el monto de dichos ingresos a los
municipios, en cumplimiento del artículo 47 de la ley 14 de 1983 –norma
compilada por el decreto 1333 de 1986, artículo 212-.
A esta lista de ingresos operacionales
que configuran la base gravable del impuesto de industria y comercio, a partir
de la entrada en vigencia del artículo 52 de la ley 1430 de 2010, debe
entenderse sumado el concepto de “ingresos varios”.
Si bien, en abstracto la categoría
‘ingresos varios’ resulta vaga e indeterminada, considera la Sala que el
contexto normativo en el que se incluye permite su determinación a efectos de
establecer la base gravable del impuesto de industria y comercio que se cobra a
quienes prestan servicios financieros en el territorio colombiano.
Para la Sala, el hecho de que a la enumeración
del artículo 42 de la ley 14 de 1983, que incluye distintos rubros que
constituyen concreción específica de la base gravable que son los ingresos
operacionales,  se haya sumado el concepto de ingresos varios debe interpretarse
como la intención de incluir todos los ingresos operacionales de
los sujetos que prestan servicios financieros dentro de la base gravable del
impuesto de industria y comercio. De esta forma, y en armonía como la previsión
general del artículo 42 de la ley 14 de 1983, se gravarían los ingresos que
debido a la constante y muy dinámica evolución de las operaciones ordinarias de
las entidades financieras no fueron previstos por el legislador ni en el año
1983, ni en el año 1986.
En conclusión, se tiene que el concepto
‘ingresos varios’ cumple las funciones de  categoría residual, en la que
estarán incluidos los ingresos operacionales que no pueden ser clasificados en
ninguno de los otros literales que componen los numerales referidos a las
distintas instituciones financieras.
Con base en los parámetros legales antes
referidos, será posible establecer el concepto de ingresos varios, como
componente de la base gravable del impuesto de industria y comercio para las
entidades del sector financiero.
Las razones antes expuestas evidencian
el carácter determinable del rubro adicionado por el artículo 52 de la ley 1430
de 2010.
Valga adicionar, finalmente, que la
exigencia de certeza en la definición de los elementos del tributo no surge la
obligación de eliminar cualquier duda interpretativa que pueda surgir entre los
operadores encargados de aplicar una determinada regulación tributaria, como ya
lo ha manifestado con contundencia la jurisprudencia de esta corporación[16].
Resta recordar que el principio de
decisión en esta ocasión aplicado es coherente con jurisprudencia que ha
resuelto casos análogos que resolvieron acusaciones contra disposiciones
contenidas en la propia ley 14 de 1983. En este sentido, pueden mencionarse la
sentencia C-220 de 1996, en la que se declaró exequible la expresión “o
análogas” contenida en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, y
el artículo 199 del decreto-ley  1333 de 1986 en el que aparece la misma
expresión; y la sentencia C-018 de 2007, en la que se declaró la exequibilidad
de la expresión “y afines” contenida en el artículo 36 de la
Ley 14 de 1983 y el artículo 199 del decreto 1333 de 1986.
5.2.
El carácter de tributo de carácter
territorial y sus consecuencias en la determinación de, entre otros, la base
gravable del impuesto de industria y comercio del sector financiero
En complemento del carácter determinable
del concepto ‘ingresos varios’ en el contexto de la ley 14 de 1983, recuerda la
Sala que el impuesto de industria y comercio es un impuesto de carácter
municipal  –artículo 195 del decreto 1333 de 1986- y que, respecto de los
tributos que recaudan las entidades territoriales, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional –referida en el numeral 3. de las consideraciones- ha
previsto tres posibilidades para que la determinación de los elementos constitutivos
del mismo: i) que la ley señale los elementos del tributo; ii)
que la ley fije algunos de los elementos del tributo y permita que las
ordenanzas o los acuerdos señalen los restantes, o iii) que la ley deje
a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los elementos del
tributo que aquel ha creado. Posibilidades, todas, acorde con el artículo 338
de la Constitución, que exige determinación directa de estos elementos por
alguna de las normas expedidas por los cuerpos colegiados de elección popular.
En el caso que ocupa a la Corte, en
desarrollo del principio de autonomía territorial –artículo 287 de la
Constitución-, el artículo 42 de la ley 14 de 1983 y, posteriormente, el
artículo 207 del decreto 1333 de 1986 determinaron que la base gravable en este
evento debe ser establecida por medio de acuerdos  de los concejos municipales
y distritales[17].
En consecuencia, por disposición legal
expresa, la base gravable de dicho impuesto debe ser determinada, en armonía
con lo establecido en las normas legales que regulen el tema, por cada uno de
los consejos municipales y distritales, a través de acuerdos que, con efectos
en el respectivo municipio, concreten o especifiquen los ingresos que deben ser
tenidos como ingresos varios a efectos de cumplir con la exigencia del
artículo 52 de la ley 1430 de 2010.
Con fundamento en la posibilidad de
determinación del concepto ‘ingresos varios’, encuentra la Sala que el artículo
52 de la ley 1430 de 2010 estableció un parámetro que se ajusta a las
exigencias derivadas del ordenamiento constitucional colombiano, el que, sin
desconocer las exigencias del principio de certeza tributaria, reconoce que en
el caso de impuestos territoriales la certeza no necesita ser agotada por una
disposición de índole legal, sino que puede completarse la tarea de
determinación de los elementos del tributo, por la regulación de los órganos
representativos a nivel territorial[18]
–distrital o municipal para el caso que ahora ocupa a la Corte-.
Por lo expuesto, la certidumbre sobre
los ingresos que para cada entidad financiera integren la base gravable del
impuesto de industria y comercio provendrá de las disposiciones legales y las
disposiciones municipales que al respecto se hayan expedido en el respectivo
distrito o municipio. Siendo el rubro previsto en el artículo 52 de la ley 1430
de 2010 un concepto determinable a partir de la interpretación sistemática del
contexto normativo en el que se ubica.
En armonía con lo anterior, y contrario
a lo que afirma el demandante, es claro que los ingresos que deben incluirse
como ingresos varios a efectos de la base gravable del impuesto de
industria y comercio no son definidos por la Superintendencia Financiera. Si
bien el artículo 47 de la ley 14 de 1983 y el artículo 212 del decreto 1333 de
1986 encargan a la Superintendencia que informe sobre el monto al que ascienden
los ingresos gravados con el impuesto de industria y comercio, debe concluirse
que, en aplicación del principio de interpretación conforme a la Constitución, dicha
función tiene un carácter eminentemente informativo, respecto del monto al que
ascienden unos determinados ingresos de las entidades financieras. Esta
información ayuda a municipios y distritos a calcular, conforme a la ley y el
respectivo acuerdo del concejo, la suma a pagar por cada una de las personas
que realice actividades financieras en su respectiva jurisdicción, posición en
la que coinciden la Corte Constitucional y el Consejo de Estado[19].
Este es un argumento más, para concluir
que no se afecta la seguridad jurídica que debe garantizarse al contribuyente
del impuesto de industria y comercio del sector financiero con la introducción
del término ingresos varios, como parte de la base gravable de dicho
impuesto por parte del artículo 52 de la ley 1430 de 2010.
Con base en las consideraciones
anteriormente expuestas la Sala declarará exequible el artículo 52 de la ley
1430 de 2010.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el aparte demandado del artículo 52 de la ley 1430 de 2010, por el cargo
de vulneración al principio de certeza de la norma tributaria.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-459/13
Expediente D-9451
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010
"Por medio de la cual se dictan normas tributarias y de control y para la
competitividad".
Demandante: Juan
Rafael Bravo Arteaga
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Comparto la
decisión adoptada por la Sala Plena, al declarar la exequibilidad del parágrafo
del artículo 52 de la ley 1430 de 2010, frente al cuestionamiento parcial del
cual fue objeto. Sin embargo, me permito aclarar mi voto por cuanto en el
segundo fundamento de la decisión, parece sostenerse que dentro de la potestad
de los concejos municipales cabe complementar los elementos de
la base gravable del tributo ya establecidos por el legislador. Si el
legislador ha definido tales elementos, no es admisible por vía de una norma de
inferior jerarquía, modificar lo fijado por la Ley. Lo que corresponde a los
órganos administrativos es reglamentar ciertos aspectos del tributo acorde con
lo dispuesto por los mandatos legales.
Adicionalmente,
en el contexto del fallo proferido esta aseveración podría resultar
contradictoria, pues, no es claro afirmar que el concepto ingresos varios es determinable
y, por tanto, no atenta contra el principio de certeza del tributo, para,
seguidamente afirmar que los concejos municipales tienen la atribución de
participar en la definición final de la base gravable de dicho impuesto. No resulta
congruente mantener que no hay indeterminación para luego acudir en la
fundamentación de esa conclusión a las prerrogativas del Concejo como definidor
de lo que no se tiene por incierto.
No se desconoce
la potestad de regulación de los concejos municipales y distritales en aspectos
relacionados con el asunto en cuestión. Empero, establecido el carácter
determinable de los ingresos varios, no se precisa del pronunciamiento de
dichos órganos administrativos para fijar los elementos del tributo ni para
adelantar el recaudo inmediato del gravamen.
Fecha
ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
[1] Sentencia C-121 de 2006.
[2] Sentencia C-084 de 1995
[3] Sentencia C-488 de 2000.
[4] Sentencia C-121 de 2006.
[5] El anterior argumento fue expuesto al resolver un
cargo por vulneración del principio de certeza del tributo en la sentencia
C-537 de 1995. En aquella ocasión se manifestó:
“Al respecto, considera la Corte que con
fundamento en lo que ha venido sosteniendo la jurisprudencia constitucional al
examinar e interpretar el contenido y alcances del artículo 338 de la Carta
Política (sentencias C-004 de 1993; C-209 de 1993; y C-253 de 1995), si las
dificultades de interpretación son insuperables, la norma legal es inexequible,
pues la ley debe fijar de manera clara e inequívoca los elementos de la
obligación tributaria. Así, “las leyes tributarias como cualesquiera otras,
pueden suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su
ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad.
Sin embargo, si estos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del
texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre
cuáles pueden en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone
concluír que los mismos no fueron fijados, y que, en consecuencia, la norma
vulnera la Constitución” (sentencia ibídem -que corresponde a la sentencia
C-109 de 1995-).
[6] En este sentido, resulta pertinente la consideración
hecha en la sentencia C-228 de 1993. El problema jurídico en aquella ocasión
consistió en que, según el
actor,  la ley 6a. de 1992, al establecer que en adelante todos los servicios
estarán gravados con el IVA, no definió qué se entiende por el término
"servicio", contraviniendo así el principio de certeza jurídica. Al
respecto la Sala Plena consideró:
“La ley por naturaleza prescribe
en forma genérica, y ello es precisamente definir, distinto a describir, por
cuanto la definición, propiamente hablando, es una proposición de validez
genérica, apta para ser referida a las circunstancias  específicas, y no
generales, por la función ejecutiva, que también representa la voluntad
general, pero en una atribución no declarativa, sino de cumplimiento y
realización del orden legal. Como se observa, la ley no agota toda la
posibilidad jurídica sino que es el fundamento del proceso en el cual,
obviamente, está la función ejecutiva, la que gira en torno a ley, ya que
requiere autorización legal previa para actuar.”[6]
–negrilla ausente en el texto original-
[7] Entre otras, sentencia C-822 de 2011.
[8] Sentencia C-822 de 2011.
[9] En la que se resolvió un problema de certeza de las
disposiciones que establecían un gravamen del 10% sobre los billetes y boletas
vendidos para espectáculos públicos; las normas demandadas en aquella ocasión
fueron, entre otras, el artículo 227 y 228 del decreto 1333 de 1986 –mismo
cuerpo normativo en que se compila la disposición ahora demandada-. La
accionante afirmó que las
normas acusadas, si bien determinaban el sujeto activo (los municipios y el
Distrito Especial de Bogotá), no especificaban el sujeto pasivo, y tanto el
hecho como la base gravable son tan vagos que se incurre en el vicio de la
indeterminación.
[10] Oportunidad en que se cuestionó la constitucionalidad
del artículo 49 de la ley 191 de 1995, cuyo primer inciso consagró “ARTICULO 49- Autorízase a las asambleas de los
departamentos fronterizos para que ordenen la emisión de estampillas
"prodesarrollo fronterizo", hasta por la suma de cien mil millones de
pesos cada una, cuyo producido se destinará a financiar el plan de inversiones
en las zonas de frontera de los respectivos departamentos en materia de
infraestructura y dotación en educación básica, media, técnica y superior;
preservación del medio ambiente; investigación y estudios en asuntos
fronterizos; agua potable y saneamiento básico; bibliotecas departamentales;
proyectos derivados de los convenios de cooperación e integración y desarrollo
del sector agropecuario.”
[11] Acción que cuestionó el artículo 38 de la ley 397 de
1997, que consagró “Artículo 38. estampilla Procultura. Facúltase a las
asambleas departamentales y concejos municipales para crear una estampilla
Procultura y sus recursos serán administrados por el respectivo ente
territorial al que le corresponda el fomento y estímulo de la cultura, con
destino a proyectos acorde con los planes nacionales y locales de cultura.”
[12] Expresada en el siguiente cargo “[c]uando es la
misma ley la que crea la contribución no hay duda que es ella la que debe fijar
los elementos del tributo, en virtud del principio de predeterminación del
impuesto (art. 338 C.P.). Lo mismo sucede cuando la ley faculta a las asambleas
y a los concejos para hacerlo, como lo ha reiterado la Corte Constitucional
(C-04/93 y C-084/95). En consecuencia, “hay que concluir necesariamente que
cuando el artículo 38 de la ley 397 de 1997 faculta a los entes territoriales
para crear la estampilla procultura, debió indicarse (sic) en dicho artículo en
qué casos y bajo qué condiciones podía establecerse esa contribución;  o por lo
menos, contener los límites dentro de los cuales las ordenanzas o los acuerdos
fijen directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos, o haber fijado el marco general
dentro del cual las ordenanzas y los acuerdos establezcan los anteriores
elementos del tributo.” Al no haberse hecho así, la norma acusada debe ser
declarada inexequible por violar el artículo 338 superior, en concordancia con
el 150-12 del mismo ordenamiento”.
[13] Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-987 de
1999, C-084 de 1995 y C-04 de 1993.
[14] Entre otras, sentencia C-414 de 2012, que estudió la
posible afectación del principio de autonomía territorial en materia tributaria
por el traslado de unos
recursos de impuestos departamentales a la asociación de gobernadores; sentencia C-903 de 2011, que estudió la ampliación de
los sujetos pasivos del impuesto predial por parte del artículo 54 de la ley
1430 de 2010; sentencia C-318 de 2010, que estudió la limitación para realización y cobro de actividades
venales (licencia de tránsito, licencia de conducción o placa de vehículos y
motos ) en materia de tránsito; sentencia C-925 de 2006,en la que el problema
jurídico planteado fue la gratuidad, dispuesta por una ley, en la renovación de
la licencia de tránsito; así mismo, sentencias C-532 y C-448, ambas de 2005.
[15] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de
julio de 1997, n. de radicación 8091.
[16] En este sentido puede leerse en la sentencia C-220 de
1996:
“Ahora bien: si las autoridades
administrativas al aplicar la norma incurren en arbitrariedades, sus actos son
susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa
previa la interposición de los recursos de la vía gubernativa; pero para evitar
sus excesos no puede exigirse al  legislador que prevea taxativamente todas las
actividades que cumplen el supuesto normativo, ni que limite la imposición del
tributo sólo a las enunciadas expresamente, cuando la misma ley está señalando
que se aplica a "todas" las actividades de servicios que se ejerzan o
realicen dentro de las respectivas jurisdicciones municipales; por tanto, los
vicios en que pueda incurrir el ejecutor de la norma no son causal de
inconstitucionalidad.”
[17] El artículo 207 del
decreto 1333 de 1986 consagró:
“ARTÍCULO 207. La base impositiva
para la cuantificación del impuesto regulado en el artículo anterior se
establecerá por los Concejos Municipales o por el Concejo del Distrito Especial
de Bogotá, de la siguiente manera:”
[18] En este sentido, sentencias C-537 de 1995; C-413 de
1996; C-1097 de 2001; C-992 de 2004; y C-035 de 2009.
[19] En este sentido se manifestó por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado en sentencia de 2 de agosto de 2007, n. de radicación 05001-23-31-000-2000-92307-01(16041):
“El artículo 47 de la citada ley (art. 212 D. 1333/86)
señala que la Superintendencia Bancaria informará a cada municipio y al
Distrito Especial de Bogotá, dentro de los cuatro primeros meses de cada año,
el monto de la base descrita en el artículo 42 de la misma ley, para efectos
del recaudo del impuesto.
De lo anterior se deduce que la certificación expedida
por parte de la Superintendencia Bancaria, para efectos del impuesto de
Industria y Comercio sobre el monto de las primas retenidas, no constituye una
intromisión ilegítima en asuntos de competencia de los Concejos Municipales. La
Sala ha señalado en reiteradas oportunidades, que las certificaciones que en
tal sentido emite dicha entidad de control, no son de carácter obligatorio para
los Municipios, sino simplemente informativo.
La función de la Superintendencia Bancaria, consagrada
en el artículo 212 del Decreto 1333 de 1986 (norma con fuerza de ley, posterior
a la Ley 14 de 1983), se debe limitar a informar a cada municipio y al Distrito
Especial de Bogotá “el monto de la base descrita en el artículo 207 de este
decreto, para efectos de su recaudo”, sin que ello implique la determinación de
las bases gravables que es función asignada a los Concejos Municipales como
claramente señala el artículo 338 de la Constitución Política.”