C-202-19
Sentencia C-202/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA
NORMA QUE SUPRIME EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Inhibición por ineptitud sustantiva de la
demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA
DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza
y especificidad en los cargos
Expediente: D-12251
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero (parcial)
del artículo 7 del Decreto Ley 4057 de 2011, “[p]or el cual se
suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas
funciones y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Germán Calderón España.
Magistrado Sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de
2019.
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial la prevista en el artículo 241.5 de la Constitución, una
vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Germán Calderón España, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la
Constitución Política, demandó la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso
primero (parcial) del artículo 7 del Decreto Ley 4057 de 2011.
Mediante providencia del 5 de
septiembre de 2017, el Magistrado sustanciador dispuso: (i) admitir la demanda de
la referencia en contra el artículo 7, inciso 1 (parcial) del Decreto Ley 4057
de 2011, por la posible vulneración del artículo 13 de la Constitución
Política; y (ii) de acuerdo con lo estipulado en el numeral segundo del Auto
305 de 2017, suspender los términos del presente proceso.
Con Auto 607 de 19 de septiembre de 2018, la Sala
Plena ordenó el levantamiento de la suspensión de términos decretada en el
presente proceso. En consecuencia se corrió traslado al
Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los
términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el
proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la
norma; y, comunicar de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991 al
Presidente de la República la iniciación del mismo, para los fines previstos en
el artículo 244 de la Constitución.
Se invitó a
participar en el presente juicio al Ministerio de Minas y Energía, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Defensa, al
Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Comisión Nacional del
Servicio Civil, al Colegio de Abogados del Trabajo de Colombia, a la Policía
Nacional, a la Asociación Sindical de Servidores Públicos del Ministerio de
Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional, en adelante ASODEFENSA, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los Decanos de la Facultad de Derecho
de la Universidad Externado de Colombia, de los Andes, a la Facultad de Derecho
de la Pontificia Universidad Javeriana, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Colombia, a la facultad de Derecho de la Universidad de
la Sabana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, a la
Universidad de Caldas, a la facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia, en adelante UPTC, y a la Facultad de Jurisprudencia de
la Universidad del Rosario.
Mediante
escrito del 23 de abril de 2018 el demandante presentó solicitud de
desistimiento de la presente acción, por lo cual, mediante proveído del 10 de
mayo de ese año, se negó dicha pretensión, al ser inoperante en el curso de una
acción pública de inconstitucionalidad[1].
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda.
A. NORMA
DEMANDADA
El siguiente
es el texto del artículo 7 del Decreto Ley 4057 de 2011.
La norma acusada se transcribe a continuación y se resalta en subrayado la
parte demandada:
DECRETO LEY 4057 DE 2011
(octubre 31[2])
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD
Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de
Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones.
“ARTÍCULO 7. RÉGIMEN DE PERSONAL. El régimen salarial,
prestacional, de carrera y de administración de personal de los servidores que
sean incorporados será el que rija en la entidad u organismo receptor, con excepción del personal que se incorpore al
Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional cuyo régimen salarial y
prestacional lo fijará el Presidente de la República en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales.
Para todos los efectos legales y de la aplicación de las
equivalencias que se establezcan para los fines de la incorporación, la
asignación básica de los empleos en los cuales sean incorporados los servidores
del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) comprenderá la asignación
básica y la prima de riesgo correspondientes al cargo del cual el empleado
incorporado sea titular en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a
la vigencia del presente decreto. En consecuencia, a partir de la
incorporación, la prima de riesgo se entiende integrada y reconocida en la
asignación básica del nuevo cargo.
Los servidores que sean incorporados en un empleo al cual
corresponde una asignación básica inferior al valor de la asignación básica y
la prima de riesgo que vienen percibiendo, la diferencia se reconocerá con una
bonificación mensual individual por compensación que se entiende integrada a la
asignación básica y por lo tanto constituye factor salarial para todos los
efectos legales.
Los servidores públicos del Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS) que ostenten derechos de carrera administrativa que sean incorporados en
las entidades que asuman las funciones de que trata el presente decreto,
conservarán sus derechos y se actualizará su inscripción en el correspondiente
registro por parte de la autoridad competente. A partir de la incorporación su
régimen de carrera será el que rige en la entidad receptora.
La incorporación de los servidores con derecho de carrera
administrativa se hará teniendo como referencia el empleo en el cual ostentan
tales derechos.
PARÁGRAFO 1. Para la actualización en el registro de carrera de los
servidores que sean incorporados en la Fiscalía General de la Nación, el DAS
enviará la certificación que emita la Comisión Nacional del Servicio Civil que
acredite la condición de empleados con derechos de carrera.
PARÁGRAFO 2. A los empleados que sean incorporados en la Fiscalía
General de la Nación o en las demás entidades receptoras, el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS) en supresión deberá reconocer y pagar los
beneficios salariales y prestacionales causados o su proporcionalidad a la
fecha de incorporación.
Los servidores públicos que se encuentren en periodo de prueba a la
fecha de publicación del presente decreto permanecerán en la planta de personal
del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS); una vez se produzca la
evaluación satisfactoria de dicho período serán incorporados a los empleos que
se hayan creado para el efecto en las entidades receptoras.
Hasta tanto se produzca dicha calificación serán comisionados a
prestar sus servicios en las entidades receptoras.
Para los efectos del acto legislativo 04 del 7 de julio de 2011,
entiéndase que la fecha de ingreso de los empleados provisionales que sean
incorporados en las entidades receptoras de funciones, será la de su
vinculación en esta condición en el Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS)”.
B. LA
DEMANDA
A juicio del actor,
el decreto ley demandado, de acuerdo con el parágrafo 3 del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, debía garantizar la protección integral de los derechos
laborales de las personas vinculadas a las entidades objeto de
reestructuración, liquidación, escisión, fusión o supresión y, si fuera
necesario suprimir cargos, los trabajadores debían ser reubicados o reincorporados.
No obstante, señala que en el caso de la supresión del DAS, dichos trabajadores
fueron objeto de un trato desigual injustificado.
Expone que los
distintos trabajadores o servidores públicos del DAS, a pesar de pertenecer a
la misma categoría y reunir características comunes (patrón de igualdad o tertium
comparationis), fueron objeto de un trato desigual, en lo relativo al
régimen salarial, prestacional, de carrera y administración de personal
(tratamiento desigual entre iguales jurídica y fácticamente), derivado de la
aplicación del inciso primero demandado.
Sostiene que el trato
diferenciado entre los trabajadores del DAS que serían reubicados en el
Ministerio de Defensa y en la Policía Nacional es arbitrario, en cuanto
injustificado, ya que a todos los otros ex servidores públicos del DAS se les
reconoció que tendrían los mismos derechos reconocidos para los trabajadores de
la entidad a la que acceden, salvo aquellos asignados al Ministerio de Defensa
y a la Policía, respecto de los cuales, se le atribuyó competencia al
Presidente para fijar su régimen, a pesar de que éste ya se encontraba definido
en el Decreto 1214 de 1990, modificado por el Decreto 1792 de 2000.
Así, señala que en
aplicación de la norma demandada, el Presidente de la República expidió el
Decreto 236 de 2012, por el cual se fijan unas equivalencias de empleos
mediante el cual estableció un régimen salarial, prestacional y de seguridad
social especial para los ex funcionarios del DAS incorporados a la Policía
Nacional y al Ministerio de Defensa. Esto materializó el trato contrario al
principio de igualdad ya que los otros servidores públicos de dichas entidades
se rigen por el Decreto 1214 y 1792 señalados. Por consiguiente, argumenta que
en el Ministerio existen dos tipos de personal civil no uniformado: los
incorporados del extinto DAS y los que iniciaron su carrera en la Policía.
A continuación,
explica las diferencias salariales y prestacionales que existen entre los dos
grupos de servidores públicos del Ministerio de Defensa. En concreto, señala
que los ex funcionarios del DAS que fueron asignados en el Ministerio de
Defensa no tienen derecho a la prima de actividad, la prima de orden público,
prima de servicio, ni al subsidio familiar.
El demandante afirmó que
la norma vulnera el principio de igualdad de dos maneras:
(i) Al introducir un
trato desigual e injustificado dentro del grupo de los ex funcionarios del
extinto DAS entre quienes fueron incorporados al Ministerio de Defensa o a la
Policía Nacional, respecto de aquellos que ingresaron a otras entidades
públicas, estos últimos que no fueron sometidos a las limitaciones
prestacionales, salariales y en cuanto a sus derechos, que sí fueron impuestas
a aquellos que ingresaron al Ministerio de Defensa. A título de ejemplo refiere
que aquellos funcionarios que fueron reincorporados a la Fiscalía General de la
Nación, sí tuvieron derecho, en igualdad de condiciones, a los derechos y
prestaciones del resto de funcionarios de dicha entidad.
Sostiene que la regla
general que resultó excepcionada respecto del Ministerio de Defensa o la
Policía Nacional buscaba que los ex funcionarios del DAS se beneficiaran de las
condiciones más beneficiosas reconocidas en la entidad que los iba a recibir,
sin ningún tipo de discriminación resultante del prejuicio de provenir de esa
entidad liquidada.
(ii) Aquellos ex
funcionarios del DAS vinculados al Ministerio de Defensa se les excluyó de la
aplicación del Decreto 1214 de 1990, lo que generó la segunda manera de
vulneración al principio de igualdad al implicar un trato discriminatorio
dentro del segundo grupo considerado, esto es, los funcionarios del Ministerio
de Defensa. En efecto, en razón de la norma cuestionada, considera que los
funcionarios del extinto DAS tienen un trato distinto e injustificado respecto
de los servidores públicos “Civiles no uniformados del sector defensa”,
a quienes se les aplica el Decreto 1214 de 1990, más benéfico que el ahora
aplicable a los ex funcionarios del DAS, a pesar de también ser civiles no
uniformados del sector defensa, por lo que no existe, a su juicio, razón válida
para dicha discriminación.
C.
INTERVENCIONES
1. De
entidades públicas
a.     Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, por medio de su delegado[3] solicita que la Corte se declare inhibida
por ineptitud de la demanda. Aduce dicha cartera que la afirmación que hace el
demandante de que existe un tratamiento desigual e injustificado derivado de la
norma acusada entre el régimen salarial y prestacional de los servidores que
emigraron del DAS al Ministerio de Defensa y el régimen aplicable a los
trabajadores del antiguo DAS, no es cierta, pues el artículo 7
demandando hace alusión al régimen salarial de los funcionarios del Ministerio
de Defensa en contraposición al que regirá para el personal incorporado. En
efecto, la norma acusada afirma que las normas aplicables a los incorporados
será la de la entidad receptora.
Es impertinente
al fundar el presunto trato diferente en dos tratamientos legales distintos,
esto es, el régimen salarial contemplado en el Decreto 1214 de 1990 “Por el
cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de
Defensa y la Policía Nacional” y el Decreto 236 de 2012 “por el cual se
establecen unas equivalencias de empleos” expedido como consecuencia de la
supresión del DAS y las funciones que le fueron trasladadas al Ministerio de
Defensa, con lo cual, resulta claro que el debate planteado en la demanda no es
de estirpe constitucional sino reglamentario.
De igual modo
aduce el Ministerio que el cargo es insuficiente al fundarse en un
lectura subjetiva y personal sobre el desarrollo reglamentario –diferentes regímenes
prestacionales y laborales- que la norma demandada debió incorporar. Conduciendo
con ello, incluso a un posible problema de competencia, pues la Corte no está
facultada para controlar o revisar decretos reglamentarios.
En subsidio,
indica que la norma es plenamente constitucional dado que el legislador goza de
un amplio margen de discrecionalidad para decretar el régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos, y el artículo 7 del Decreto Ley 4057
de 2011, tan solo contiene una cláusula general para que el Presidente de la
República expida los actos administrativos necesarios para hacer efectivo dicho
régimen.
b.     Ministerio
de Defensa Nacional
La apoderada del
Ministerio de Defensa[4],
solicita que por ineptitud sustancial de la demanda se declare la inhibición.
Para esto, precisa que el cargo no es cierto al exponer como un problema
de constitucionalidad la incompatibilidad genérica de dos normativas de rango
reglamentario, cuyo contenido ni siquiera está inmerso en el artículo acusado. En
ese orden, tampoco es específico toda vez que como se vio con
anterioridad el supuesto trato discriminatorio en el régimen salarial y
prestacional no deriva de una confrontación entre la Constitución y la ley,
sino que lo deduce de dos decretos reglamentarios (Decreto 1214 de 1990 y el
Decreto 236 de 2012).
Manifiesta que
de analizarse el cargo de fondo, el artículo 7 del Decreto Ley 4057 de 2011, es
constitucional, pues la Corte en un anterior pronunciamiento lo declaró
exequible en la sentencia C-098 de 2013 al considerar que “no existe
afectación del debido proceso ni mucho menos de los principios laborales,
alegados por los actores, ya que como lo indica la norma, “los servidores
públicos del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que ostenten
derechos de carrera administrativa que sean incorporados en las entidades que
asuman las funciones de que trata el presente decreto, conservarán sus derechos
y se actualizará su inscripción en el correspondiente registro por parte de la
autoridad competente”. Así, al extinguirse el DAS, naturalmente cesa el
régimen especial que lo regía, por tal motivo, los empleados que se encuentran
en las entidades receptoras están amparados por las disposiciones de la
administración de personal, carrera, salarios y pensiones de la nueva entidad,
salvo la excepción introducida por el legislador extraordinario.
c.      Ministerio
de Minas y Energía
El
Ministerio de Minas y Energía, Mediante apoderado judicial[5], intervino para solicitar la declaratoria
de ineptitud sustantiva de la demanda y, en caso de no prosperar, la declaratoria
de exequibilidad de la norma demandada. Expone que el concepto de la violación
no es cierto, específico, pertinente y suficiente
al fundarse mayormente en meras consideraciones subjetivas y de conveniencia de
lo que debería ser el régimen de carrera de los ex trabajadores del DAS en
otras instituciones, sin presentar argumentos de fondo sobre el contenido del
artículo demandado.
Aduce que
existe cosa juzgada constitucional respecto de la sentencia C-098 de 2013, al concurrir
la identidad de objeto, Decreto Ley 4057 de 2011, artículo 7, inciso 1, y la similitud
de cargo, régimen de carrera de los exfuncionarios del DAS, al considerar en
dicha oportunidad que “el legislador no está obligado a trasladar los
beneficios contemplados en un régimen que ha perdido vigencia, en virtud de la
supresión de la entidad a la que se aplicaba, a aquellos trabajadores que con
el fin de garantizar su derecho a la estabilidad laboral fueron reubicados en
otro organismo. Lo anterior por cuanto, se reitera, (i) la estabilidad laboral
de los empleados de carrera no es absoluta y no se antepone a la
reestructuración de la administración, y (ii) la supresión de una entidad no
solo implica que el organismo desaparezca de la estructura de la administración
pública, sino también la cesación o el traslado de sus funciones, de su
personal y de su régimen especial de carrera, en caso de existir”.
d.     Departamento
Administrativo de la Función Pública
El representante judicial del Departamento Administrativo de la
Función Pública[6], defiende
la constitucionalidad de la norma. En soporte de lo anterior, indica que
el Congreso de la República cuenta con amplios poderes para reglamentar el
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, por lo que es
factible que de modo temporal, invista al Presidente de la República para que
desarrolle esa función. En ese sentido, explica que era necesario reglamentar
la situación de incorporación de los exfuncionarios del DAS dentro del régimen
especial del Ministerio de Defensa – Policía Nacional, pues los trabajadores de
la entidad en supresión si bien se regían por unas normas especiales, las
mismas, eran incompatibles con la normatividad aplicable a la fuerza pública.
e.      Policía
Nacional
El Secretario
General de la Policía Nacional intervino de manera extemporánea en el proceso
para defender la constitucionalidad de la norma bajo examen[7].
2.
Intervenciones de las universidades, organizaciones académicas y sindicales
a. Universidad Externando de
Colombia
A
través del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo[8], el ente universitario aboga por la inexequibilidad
de la norma demandada, al considerar que sí existe un trato diferenciado para
aquellos ex servidores del DAS, que por el hecho de la incorporación, se
volvieron policías, pero en razón de una normatividad diferente creada mediante
decreto reglamentario, se encuentran recibiendo un trato menos favorable a las
normas de los demás policías. En ese sentido, ponen de presente que el
legislador reglamentario no podía crear todo un régimen salarial y prestacional
reglamentario diferente al que rige para la Policía Nacional, o por lo menos,
sin ofrecer una justificación válida para la distinción de trato.
b. Universidad de la Sabana
Por medio de
la Clínica Jurídica de la Facultad de Derecho[9],
la Universidad de la Sabana, solicita la declaratoria de exequibilidad
del inciso demandado. Argumenta que no existe un trato discriminatorio en la
fijación de un régimen salarial y prestacional distinto para los ex
funcionarios del DAS incorporados en el Ministerio de Defensa, pues los empleados
de la entidad en proceso de supresión, gozan de ciertos derechos adquiridos,
que no deben ser modificados respecto de los derechos de la nueva entidad a la
que se vinculan.
c. Universidad de Caldas
El área de
Derecho Público de esta Universidad[10], solicitó
la declaratoria de exequibilidad condicionada, al considerar que los
grupos de personal civil no uniformado del Decreto 1214 de 1990 y el Decreto
236 de 2012 son plenamente equiparables al versar ambos sobre materias
salariales y prestacionales. Reconoce que de conformidad con la sentencia C-880
de 2003 si bien los derechos de los trabajadores de una entidad en liquidación,
suprimida o fusionada, entre otros, son los de la entidad receptora, no es
posible que dichos derechos sean desmejorados mediante un decreto
reglamentario. En ese sentido, debería permitírsele al ex trabajador del DAS
elegir el régimen salarial que le resulte más beneficioso.
d. Universidad Libre de Colombia
El Director
del Observatorio de Intervención ciudadana[11],
aboga por la inhibición al existir ineptitud sustantiva de la demanda
por falta de proposición jurídica, ya que la tesis de trato diferente no se
deriva de la norma acusada, sino que su contenido material se encuentra en dos
decretos reglamentarios. Con ello, la norma acusada no goza de autonomía para
el completo entendimiento del cargo, sino que obliga acudir a la integración
del artículo 3 de Decreto 236 de 2012, el cual, por su naturaleza reglamentaria
llevaría a una falta de competencia por parte de la Corte.
e. Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia
El Decano de
la Facultad de Derecho de la UPTC[12], considera
que la norma debe ser declarada exequible de manera condicionada, toda
vez, que a su juicio el Presidente de la República debe respetar el derecho a
la igualdad entre los ex funcionarios del DAS incorporados al Ministerio de
Defensa – Policía, como a los vinculados previamente.
f. Asociación Sindical de
Empleados no uniformados ex DAS en la Policía Nacional
El
representante del sindicato[13], solicitó
la inexequibilidad del inciso 1 del artículo 7 del Decreto Ley 4057 de
2011, al considerar que existe un trato desigual entre iguales. Aduce que tras
la supresión del DAS, 6.800 funcionarios fueron reubicados en diferentes
entidades como: el Ministerio de Defensa, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Fiscalía General y Unidad Nacional de Protección, los cuales, perdieron
derechos de pensión anticipada por alto riesgo, dotación especial, régimen de
ascensos y estabilidad laboral. Derechos que deben ser restablecidos, tras la
desmejora sufrida con el proceso de supresión.
g. Asociación Sindical de
Servidores Públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía
Nacional y sus entidades adscritas y vinculadas
La presidenta
de la asociación sindical[14], expuso
que el inciso acusado es inconstitucional, al incorporar un trato
desigual e injustificado, pues no existe un documento previo donde consten las
razones por las cuales el Presidente de la República estableció una distinción
laboral y prestacional menos favorable para los ex trabajadores del DAS
trasladados al Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación[15], en
ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución Política, emitió en su oportunidad el concepto 6508, por medio del
cual solicita la exequibilidad de la norma demandada.
El Jefe
del Ministerio Público plantea como problema jurídico a resolver el siguiente:
¿El legislador vulnera el principio de igualdad (art. 13 C.P.) al prever que el
régimen salarial y prestacional de los ex servidores del DAS –organismo
suprimido-, que se incorporen al Ministerio de Defensa – Policía Nacional es el
que fije el Presidente de la República, y no el de la entidad receptora
previsto para los demás servidores reincorporados del DAS, ni el previsto en
condiciones similares para otros servidores de dicho Ministerio?
En respuesta
del anterior cuestionamiento, concluyó que no existe vulneración alguna, por
cuanto: (i) la jurisprudencia constitucional ha indicado que no es posible
desarrollar el juicio de igualdad entre regímenes sustancialmente diferentes; (ii)
porque la distinción salarial y prestacional obedece a la existencia de
necesidades del servicio que impiden equiparar al personal no civil del DAS
incorporado a la Policía Nacional con los policías que desde un inicio se
capacitaron y graduaron para ejercer funciones de fuerza pública; (iii) el
legislador extraordinario cuenta con amplias facultades de reestructuración, en
los que naturalmente se incluye la supresión de entidades, y por ende, el
desaparecimiento de la normatividad que la regía.
Así,
la aplicación del régimen salarial y prestacional de la entidad receptora se
explica constitucionalmente en función de criterios materiales que guardan
relación con las funciones asignadas al DAS, pues estas se distribuyeron, prima
facie, a entidades con competencias afines o complementarias. En efecto,
afirma el Procurador que lo anterior comporta una técnica admisible para
atender las nuevas circunstancias causadas por la supresión de un organismo de
la estructura administrativa nacional, con un propósito constitucionalmente
válido, como lo es la garantía de la eficiencia de la prestación de la función
o servicio público (arts. 2 y 209 C.P.).
Avalar
el razonamiento de la demanda, conduce a la aplicación automática de normas salariales
y prestacionales, sin tener en cuenta las funciones asignadas a la planta de
personal a la que se incorporan, y con ello se podría desconocer la amplia
facultad del legislador de diseñar los distintos regímenes laborales y
prestacionales de acuerdo con las necesidades de la administración pública.
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241.5 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de
la presente demanda, por dirigirse contra preceptos contenidos en el inciso
primero del artículo 7 del Decreto Ley 4057 de 2011. Es decir, se
trata de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por
esta Corte.
B.
CUESTIÓN PREVIA: APTITUD DE LA DEMANDA
2.
En el presente asunto, los ministerios de
Hacienda y Crédito Público, de la Defensa y de Minas y Energía, así como la
Universidad Libre de Colombia, consideran que la demanda es inepta para permitir
un pronunciamiento de fondo. La Corte Constitucional comparte esta conclusión,
por las siguientes razones:
3.
El proceso de control de constitucionalidad se encuentra previsto en el
Decreto 2067 de 1991. El artículo 2 de este decreto determina los requisitos de
la demanda de acción pública-ciudadana de inconstitucionalidad: (i) señalar las
normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su
contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) indicar las
normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se
basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe
señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que
éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda.
4.
El tercero de los requisitos constituye el concepto de la violación, es
decir, la explicación argumentada de la acusación de inconstitucionalidad. Este
requisito implica que el accionante debe cumplir una carga argumentativa mínima,
que responde al carácter rogado del control de constitucionalidad mediante el
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, dicho requisito no
puede ser tan exigente, que desvirtúe el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad e impida el ejercicio del derecho ciudadano a “Interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (numeral 6 del
artículo 40 de la Constitución).
5.
Sin que se trate de requisitos adicionales de la demanda de
inconstitucionalidad, sino de características que debe reunir el concepto de la
violación, para permitir un control de constitucionalidad de fondo no oficioso,
a partir de un contraste verificable entre la Constitución y una norma de rango
legal, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la acusación debe
responder a criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.
6.
La claridad de la argumentación se fundamenta en que es necesario
que la acusación provenga del raciocinio del ciudadano, titular de la facultad
de activar el control de constitucionalidad y no sea deducida libremente por
este tribunal. Por esta razón, la demanda debe ser inteligible y construida a
través de un mismo hilo argumental, que no se contradiga entre sí y permita
entender de qué manera la norma demandada sería contraria a la Constitución. La
certeza implica que el accionante cuestione una norma real o existente,
cuyo alcance puesto de presente, se desprenda lógicamente de su tenor literal.
Por lo tanto, las interpretaciones subjetivas de la norma demandada, dadas por
el accionante, que no surjan de la misma, no permiten el control de
constitucionalidad. La exigencia de certeza de la acusación se deriva de la
competencia de este tribunal, para juzgar la constitucionalidad de normas con
fuerza y rango de ley (numerales 4 y 5 del artículo 241
de la Constitución)[16]. La especificidad
implica que la acusación no sea genérica o vaga, sino que, de manera concreta
explique cómo la norma demandada vulnera o desconoce determinado contenido
constitucional[17]. Se
trata del elemento argumental de la demanda que busca que sea el accionante quien
formule la acusación de inconstitucionalidad, tal como lo exige la Constitución,
al disponer que este tribunal debe “Decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos” (numerales 4 y 5 del
artículo 241 de la Constitución). Sin especificar la manera como se estaría
desconociendo la Constitución, no existe, en sentido estricto, una demanda de
inconstitucionalidad, sino una remisión para control. Es en la exigencia de
especificidad, donde la jurisprudencia varía las exigencias, dependiendo de la
acusación de inconstitucionalidad formulada, por ejemplo, cargos por
desconocimiento del principio de igualdad o por una posible omisión legislativa
relativa. Los argumentos utilizados deben ser pertinentes, teniendo en
cuenta que la función confiada a la Corte Constitucional consiste en “la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, razón por
la que únicamente son admisibles argumentos de constitucionalidad. Escapan a la
competencia de este tribunal las razones de mera oportunidad, conveniencia o
mérito de la norma, así como los argumentos de rango infraconstitucional, tales
como la ilegalidad de la ley (antinomias) o extraídos de la doctrina[18],
pero sin asidero constitucional. Finalmente, la demanda debe ser persuasiva, por
lo que el análisis conjunto del escrito debe ser suficiente para
generar, al menos, una duda mínima en cuanto a la constitucionalidad de la
norma atacada.
7.
Estas características no tienen por función la de dificultar el acceso
al juez constitucional, sino preservar el carácter limitado de las funciones
atribuidas a la Corte Constitucional, “en los estrictos y precisos términos”
del artículo 241 de la Constitución. Es por esta razón y en atención del
carácter público de la acción de inconstitucionalidad, así como la efectividad
del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y el mandato
de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, que el análisis de la
aptitud de la demanda debe guiarse por el principio pro actione, según
el cual, la labor de los jueces no debe ser la de impedir el acceso a la
justicia, sino administrarla adecuadamente, en cuanto la demanda lo permita[19].
8.
Por
lo demás, es claro que la Corte, al realizar un análisis detallado de los
requisitos de procedibilidad de la demanda, puede emitir un fallo inhibitorio.
Es importante mencionar que, el análisis que realiza la Corte al momento de
proferir un fallo, es diferente de la evaluación preliminar propia de la etapa
de admisión, ya que, en esta segunda oportunidad, ya contiene las
intervenciones de las entidades oficiales, la academia, los ciudadanos y el
Ministerio Público, y dichas opiniones y conceptos son considerados por este
tribunal al momento de tomar una decisión, en la medida en que, contienen
elementos de juicio relevantes[20]. Por ello, la
aptitud de la demanda puede ser puesta en duda por los intervinientes o el
Procurador y esto implica que la Corte deba volver a examinar el asunto.
9.
Ahora bien, en los casos en que el demandante solicita la
declaratoria de inexequibilidad por violación del principio de igualdad (art.
13 de la Constitución)[21],
la jurisprudencia pacífica de esta Corte ha señalado que, además pesa sobre el
demandante la carga específica de desarrollar los siguientes presupuestos, que
cualifican el requisito de especificidad: “(i) determinar cuál es el
criterio de comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues
antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar
debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan
sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva
fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre
disímiles; y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente
justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación, desde la
Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual”[22].
10.
En el presente caso, el demandante considera que el
inciso primero del artículo 7 del Decreto Ley 4057 de 2011 desconoce el
principio de igualdad, al disponer que el régimen salarial, prestacional, de
carrera y de administración de personal de los servidores que sean
incorporados, luego de la supresión del DAS, será el de la entidad receptora “con
excepción del personal que se incorpore al Ministerio de Defensa Nacional -
Policía Nacional cuyo régimen salarial y prestacional lo fijará el Presidente
de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales”.
Alega que el personal de antiguos trabajadores del DAS, que fueron
reincorporados en la Policía Nacional, recibirán un trato discriminatorio
carente de justificación constitucional, porque el Presidente les fijará un
régimen salarial y prestacional diferente de aquel previsto para el resto de
quienes trabajan en esta entidad.
11.
Frente a esta acusación, constata la Corte Constitucional que la demanda
carece, en primer lugar, de certeza, teniendo en cuenta que el trato
diferente, que considera el accionante como vulnerador del principio de
igualdad, si eventualmente existe, no surgiría de la norma demandada, de rango
legal, ya que ésta no fija directamente el régimen salarial y prestacional de
las personas incorporadas a la Policía Nacional, como fruto de la supresión del
DAS, sino difiere esta determinación en el Presidente de la República. El
régimen salarial y prestacional de estas personas fue determinado mediante el Decreto ordinario 236 de 2012 “por el cual se establecen unas
equivalencias de empleos”. Esto quiere decir que si existe trato diferente,
no surgiría de la norma demandada, sino del acto administrativo del 2012[23], frente al cual, por demás, esta Corte
carece de competencia para juzgar su validez.
12.
Igualmente la demanda no responde a la exigencia
de especificidad, que implica que el accionante plantee la manera como
la norma demandada contraría la Constitución ya que, en tratándose de un cargo
por vulneración al derecho constitucional a la igualdad, la jurisprudencia
constitucional ha concluido que la carga explicativa y argumentativa es
especial, en razón de la estructura misma del principio de igualdad[24], por lo que resulta necesario que el accionante identifique (i) que
se trata de sujetos en circunstancias comparables -patrón de comparación o
tertium comparationis -[25],
considerando que el principio de igualdad tiene un contenido y alcance
relacional[26]; (ii) que explique en qué medida están recibiendo un trato
contrario al principio de igualdad, por trato igual, por trato desigual, por
trato parcialmente igual o parcialmente desigual[27]; (iii) exponga por qué, a su juicio, dicho
trato carece de sustento constitucional.
13.
En el presente caso, el accionante plantea una
posible afectación al principio de igualdad, sin que exista un patrón de
comparación posible: si se considera que la comparación propuesta se encuentra
en el grupo de aquellas personas que anteriormente trabajaban en el DAS, en
realidad, dicho grupo que demandaría teóricamente un trato paritario no existe
y, por lo tanto, se trata de personas que se encuentran en una situación
jurídica y fáctica diferente, dependiendo de la entidad en la que fueron
incorporados[28]. Por
esta razón, en este caso no es posible llevar a cabo un juicio de
constitucionalidad frente a personas que no se encuentran en una situación
jurídica comparable. Respecto de este grupo, la demanda tampoco explica en qué
consistiría el supuesto trato contrario al principio de igualdad y cómo
carecería de razonabilidad constitucional. Es decir que, respecto de esta
primera parte de la demanda, no se especifica la manera como podría estar
siendo vulnerado el principio de igualdad.
14.
Ahora bien, el accionante alega que existe una
segunda forma de vulneración al principio de igualdad respecto del grupo de servidores públicos del Ministerio de
Defensa, en particular, dentro de los “Civiles no uniformados del sector
defensa”, a quienes se les aplica el Decreto 1214 de 1990, que considera más
benéfico que Decreto 236 de 2012, aplicable a los ex funcionarios del DAS.
Constata la Corte que, a primera vista, en este caso si bien podría plantearse
una comparación a la luz del principio de igualdad, el análisis de esta
situación, como quedó explicado, no le correspondería a la Corte Constitucional,
porque la situación se encuentra prevista en normas administrativas.
15.
Fruto de estos defectos, la demanda no consigue
generar una duda mínima en cuanto a su conformidad con la norma superior, es
decir, se trata de una acusación insuficiente para provocar el juzgamiento de
fondo y, por consiguiente, la Corte se declarará inhibida
para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
16.
La Corte Constitucional se inhibirá de proferir
una decisión de fondo respecto de una demanda contra la expresión “con
excepción del personal que se incorpore al Ministerio de Defensa Nacional -
Policía Nacional cuyo régimen salarial y prestacional lo fijará el Presidente
de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales”,
prevista en el inciso primero, del artículo 7, del Decreto Ley 4057 de 2011, “Por
el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se
reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones”, luego de
concluir que la demanda presentada no es apta. En particular, concluyó la Corte
que el trato que el accionante considera como contrario al principio de
igualdad no surgiría de la norma demandada sino, eventualmente, de normas de
rango administrativo, expedidas por el Presidente de la República. Por esta
razón, se concluyó que la demanda carece de certeza, al otorgarle a la norma
demandada, un alcance que no tiene. Igualmente consideró la Corte que la
demanda carece de especificidad, ya que no existe un patrón de comparación
predicable de los antiguos funcionarios del DAS, no explicó en qué consistiría
el trato contrario al principio de igualdad y por qué sería éste
inconstitucional. Respecto de la comparación entre quienes laboran en la
Policía Nacional, constató la Corte  por cuanto dicho patrón se desprendería de
normas de rango administrativo, frente a las cuales, esta Corte es incompetente
para juzgar su validez.
III. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
DECLARARSE INHIBIDA de emitir un
pronunciamiento de fondo, en el presente asunto, respecto de la
constitucionalidad de la expresión “con excepción del personal que se
incorpore al Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional cuyo régimen
salarial y prestacional lo fijará el Presidente de la República en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales”, prevista en el inciso
primero, del artículo 7, del Decreto Ley 4057 de 2011, por ineptitud sustantiva
de la demanda.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
- Salvamento de voto -
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
En dicho auto se precisó que “El mecanismo previsto en los
artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política es una acción de carácter
público, aunque reservada a los ciudadanos colombianos, que no exige demostrar,
ni siquiera sumariamente, interés alguno en la causa que legitime al accionante
para entablar el proceso. El accionante en este proceso pretende un interés
público que es la defensa de la supremacía constitucional, al mismo tiempo que
ejerce el derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución (artículo 40, numeral 6 de la Constitución). Mediante esta acción,
el demandante no agencia su posición jurídica individual, ni formula
pretensiones propias derivadas de un interés particular, sino actúa en nombre y
en defensa del interés general presente en la supremacía constitucional
(artículo 4 de la Constitución). Fruto de lo anterior, una vez admitida la
demanda de inconstitucionalidad, el proceso público se rige por el impulso
oficioso del juez, abierto a la participación ciudadana y ni la acción, ni la
omisión del accionante, determinan la terminación anticipada del proceso
teniendo en cuenta que la constitucionalidad de las normas jurídicas no es un
asunto disponible. Por lo tanto, resultan inoperantes en este tipo de procesos,
figuras como el desistimiento expreso o tácito, la perención, la conciliación o
la transacción, las que pueden ser previstas por el legislador para procesos
donde se ventilen intereses particulares y, por lo tanto, la acción pueda ser
considerada como privada. ǁ En vista de lo anterior, y tal como lo ha
reconocido la Sala Plena de esta Corte[1],
las solicitudes de desistimiento son inoperantes en la acción pública de
inconstitucionalidad y, por lo tanto, deben ser negadas”: Auto del ponente, del 10 de mayo de 2018. Folio 140 del
expediente D-12251.
[2] Diario
Oficial No. 48.239 de 31 de octubre de 2011.
[3] Germán
Andrés Rubio Castiblanco. Folios 200 a 207 del expediente.
[4]
Sandra Marcela Parada Aceros. Folios 208 a 230 del expediente.
[5]
Juan Alejandro Suarez Salamanca. Folios 73 a 86 del
expediente.
[6]
Jorge Mario Segovia Armenta. Folios 54 a 64 del expediente.
[7]
El término de fijación en lista dispuesto para intervenciones venció el 22 de
noviembre de 2018 y el escrito se presentó el 29 de noviembre de ese mismo año. Solicitó estarse a lo resuelto en la sentencia C-098 de 2013.
Folios 232 a 234 del expediente.
[8]
Director Alberto Montaña Plata. Folios 65 a 72 del expediente.
[9]Juliana
Plata Cepeda. Folios 91 a 115 del expediente.
[10]Juan
Camilo Luna Alarcón y otros. Folios 116 a 120 del expediente.
[11]
Jorge Kenneth Burbano Villamarín. Folios 121 a 126 del expediente.
[12]
Luis Bernardo Díaz Gamboa. Folios 121 a 126 del expediente.
[13]
Cristhian Edward Perea Rodas. Folios 193 a 196 del expediente.
[14]
María Clara Baquero Sarmiento. Folios 197 a 199 del expediente.
[15]
Doctor Fernando Carrillo Flórez. Folios 141 a 159 del
expediente.
[16]
“Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto”:
Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.
[17]
“El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer
si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de
la ley y el texto de la Constitución Política”: Corte Constitucional,
sentencia C-1052/01.
[18]
“Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad
contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad
por no ser parte del ordenamiento jurídico. (…) No existe precepto
constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del
pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -,
debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de
una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre
extremos comparables”: Corte Constitucional, sentencia C-504/93.
[19]
“Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo”: Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.
[20] Cfr. Sentencia
C-1123 de 2008.
[21] En el ordenamiento
constitucional, el mandato de igualdad ordena dar un trato igual a quienes se
encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se
hallan en distintas condiciones de hecho. La Corte ha reiterado que esta
previsión, aunque amplia en su formulación, “no refleja la complejidad que
supone su eficacia en un orden jurídico orientado bajo los principios del
Estado Social de Derecho, ni deja en claro qué elementos son relevantes, al
momento de verificar las situaciones, personas o grupos en comparación”. El
artículo 13 Superior regula el contenido y el alcance del principio o derecho a
la igualdad, para ello, establece mandatos independientes y no siempre
armónicos, entre los que se destacan: “(i) la igualdad formal o igualdad ante
la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones
normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a
todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, que excluye la
legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre
una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución
Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la
prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad
material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la
vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales.” Ver,
Sentencias C-006 de 2017, C-394 de 2017, entre otras.
[22] Ver, Sentencia
C-394 de 2017.
[23]
Esto resulta confirmado incluso por la interviniente de la Asociación
Sindical de Servidores Públicos del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares,
Policía Nacional y sus entidades adscritas y vinculadas quien coadyuva la
demanda al argumentar que no existe razón válida para que el Presidente de la
República estableciera un trato laboral y prestacional menos favorable para los
ex trabajadores del DAS, trasladados al Ministerio de Defensa – Policía
Nacional.
[24]
“(…)…una demanda de
inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad debe cumplir con
unos presupuestos específicos para activar el control de constitucionalidad,
que básicamente tendrá la estructura de un test de comparación. Estos elementos
son: i) los términos de comparación –personas, elementos, hechos o situaciones
comparables- sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las
razones de su similitud; ii) la explicación, con argumentos de naturaleza
constitucional, de cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por
las disposiciones acusadas y iii) la exposición de la razón precisa por la que
no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por
qué es desproporcionado o irrazonable. Esta argumentación debe orientarse a
demostrar que “a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la
Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de
beneficiarios de una medida”: Corte
Constitucional, sentencias C-286/14, C-134/19 y C-135/19.
[25]
“(…) para precisar si el
trato diferente a dos grupos de situaciones o personas desconoce o no la
igualdad es necesario establecer un criterio o tertium comparationis a partir
del cual se pueda determinar si las situaciones o las personas son o no
iguales. Ahora bien, es obvio que ese criterio no puede ser arbitrario sino que
debe ser relevante, de acuerdo a la finalidad misma que persigue el trato
normativo que se analiza”: Corte Constitucional, sentencia C-106/04.
[26] Corte
Constitucional, sentencia C-673/01.
[27]
“Del principio de igualdad pueden a su vez ser
descompuestos (…) cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a
destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un
mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no
comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a
destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las
similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato
de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición
en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes.”: Corte Constitucional, sentencia C-250/12
[28]
Ministerio de Defensa, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Fiscalía General y Unidad Nacional de Protección.