C-353-97
Sentencia C-353/97
Sentencia
C-353/97
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Expedición por Congreso de ley modificatoria
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Vigencia/DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA
ECONOMICA-Modificación, derogación y adición por el Congreso
Los decretos
legislativos proferidos con fundamento en la emergencia económica, social,
ecológica, o por grave calamidad pública, tienen una vigencia indefinida, salvo
si regulan la creación o aumento de un impuesto, caso en el cual, dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si el Congreso no decide
darles carácter permanente.  Por tanto, los decretos legislativos dictados
durante la emergencia económica rigen mientras el Congreso no decida hacer uso
de la atribución que le otorga el inciso sexto del artículo 215 de la
Constitución. Según este inciso,  el legislador puede, durante el año siguiente
a la declaración del estado de emergencia social económica, modificar, derogar
y adicionar los decretos expedidos con fundamento en ella, si la materia de que
tratan es de aquellas que requieren iniciativa gubernamental, como ordenar
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas,
autorizar aportes o suscripción de acciones del Estado a empresas industriales
o comerciales y decretar exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales. De esta manera, la vigencia de los decretos legislativos
dependerá de la voluntad del Gobierno o del Congreso, según el caso, pues éste
último, en todas aquellas áreas que no sean de iniciativa gubernamental, puede
ejercer su competencia en cualquier tiempo.
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Alcance de la competencia del Congreso para
modificarlo o adicionarlo
El artículo 215
de la Constitución no permite al Congreso exceder su competencia. Este artículo
sólo reitera que el legislador, como órgano de carácter democrático,  es el
llamado a establecer las normas que han de regir en el  territorio, y como tal,
tiene plena capacidad de modificar, adicionar o derogar las disposiciones
dictadas por el legislador excepcional. El fin que se busca con esta norma, es
el restablecimiento de la normalidad institucional y el equilibrio entre las
competencias y funciones de uno y otro órgano, alterado al declararse el
correspondiente estado  de excepción. Por tanto, la competencia del Congreso no
puede estar limitada por las decisiones del Gobierno Nacional para enfrentar la
crisis. El Ministerio Publico, el Gobierno Nacional no es el único llamado a
adoptar medidas y correctivos necesarios para el restablecimiento de la
normalidad, pues el Congreso conserva plena competencia para expedir las
disposiciones que sean indispensables para enfrentar y solucionar las causas y
los efectos de la situación de emergencia. No es válido afirmar, entonces, que
la competencia del legislador está limitada por las disposiciones dictadas por
el Gobierno Nacional
DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Extensión por legislador término exención tributaria
por avalancha Río Páez
El legislador
podía extender el  término de las exenciones, como una forma de contribuir al
restablecimiento de la normalidad en las zonas afectadas por la avalancha y
sismo del río Páez, sin que pueda decirse que la ampliación de las exenciones
por el término de 10 años, denota la  intención del legislador de propiciar el
desarrollo económico y social del Huila y del Cauca, más que de conjurar los
efectos que originaron la declaración de emergencia. Sólo compete al legislador
evaluar las dimensiones y efectos de la situación de anormalidad, y, por tanto,
determinar la vigencia de las medidas que él cree necesarias para su solución.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Ampliación zonas
beneficiarias de exención tributaria por avalancha Río Páez
La competencia
del Congreso no está condicionada por las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional. La única restricción que tiene el legislador consiste en que las
normas que dicte  con fundamento en el inciso sexto del artículo 215, estén
relacionadas directamente con las causas que generaron la declaración,  y
tengan por fin proporcionar soluciones que permitan restablecer la normalidad y
superar los efectos propios de  la crisis. Dentro de la competencia del
Congreso, éste podía identificar áreas distintas a las señaladas por el
Gobierno en el decreto, como afectadas por el sismo y por la avalancha del río
Páez, y hacerles extensivos los beneficios que se previeron inicialmente para
las primeras. ¿Por qué? Simplemente porque el Gobierno, al dictar el decreto
dejó de lado zonas que, en concepto del legislador, están en la zona de
influencia del área afectada y que requerían de atención especial.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Improcedencia
delegación para determinar sujetos beneficiarios de exención tributaria
Quebranta el
orden constitucional, la delegación que el Congreso realice, para que sea otro
órgano el que determine los sujetos beneficiarios de una exención o los hechos
que pueden dar lugar a ella. En este punto, se hace necesario aplicar el mismo
criterio restrictivo  y celoso que rige para la imposición de nuevos tributos.
En el caso en estudio, el Congreso no podía facultar al Gobierno Nacional para
señalar nuevas áreas, a las que pudieran hacerse extensivos los beneficios
tributarios de la ley. La determinación de las zonas afectadas, una vez expiró
el término en   que el  Gobierno Nacional podía hacer uso de las facultades
propias del estado de emergencia, sólo correspondía al legislador.
LEY PAEZ-Prerrogativas tributarias para áreas
afectadas
La ley acusada se
origina en hechos sobrevinientes,  que requerían de medidas especiales,
distintas a las que podían ser adoptadas para dar respuesta a hechos
estructurales. Es cierto que otras áreas del territorio requieren de estímulos
para salir de su marginamiento, y lograr un adecuado desarrollo, pero las
razones que tuvo el legislador para expedir la ley acusada están justificadas
en los hechos que motivaron la declaración de emergencia y que permitían al Congreso
legislar en forma excepcional, a fin de brindar soluciones eficaces a la crisis
presentada. El tratamiento y prerrogativas tributarias que el legislador
otorgó, como mecanismo para enfrentar esa crisis, sólo podían favorecer las
áreas afectadas. No puede afirmarse que el legislador desconoció el principio
de igualdad, por no hacer extensivo el tratamiento tributario de la "ley
Páez" a otras regiones del país que, si bien se encuentran en condiciones
difíciles, no fueron afectadas por la situación anormal que se buscó  remediar
al expedir la ley que se analiza.
EXENCION
TRIBUTARIA-No afectación
derechos de entidades territoriales
Las exenciones,
tal como las ha definido la jurisprudencia de esta Corte,  deben responder a
criterios objetivos  de equidad y justicia. Por tanto, la decisión del
legislador al establecerlas debe estar motivada en la idea equilibrar las
cargas tributarias entre los distintos sujetos pasivos, permitiendo que los
principios de equidad y justicia tributaria se conjugen de manera eficaz. Los
derechos reconocidos a las entidades territoriales por los artículos 356 y 357
de la Constitución, se liquidan sobre los recursos que efectivamente reciba la
Nación, y no sobre los que se tienen presupuestados y que por algún motivo, por
ejemplo, un cambio de política tributaria, evasión, etc., dejan de ser
percibidos. La facultad del legislador de crear,  modificar, y suprimir
impuestos si así lo considera pertinente, no desconoce el derecho de los entes
territoriales a participar en los ingresos corrientes de la Nación. El
legislador sólo está facultado para establecer  exenciones sobre los tributos
de propiedad de la Nación, y no sobre los de las entidades territoriales. Las
exenciones establecidas en relación con el  impuesto a la renta y
complementarios, no se contraponen a los intereses fiscales de las entidades
territoriales, pues este impuesto es de carácter nacional, y, como tal, es el
legislador, y no los órganos de representación territorial, quien puede
disponer de él. El legislador consideró que una de las formas de solucionar los
problemas económicos y sociales  producto de la avalancha del río Páez, la
constituía el establecimiento de exenciones que hicieran atractiva la inversión
en la zona afectada, a fin de restablecer la normalidad que existía antes de
ocurrencia de la tragedia. Es el propio legislador quien las ha relevado de
esta obligación, siempre y cuando cumplan con los requisitos y condiciones
señaladas para el efecto, pues, con su inversión, ellas estarán contribuyendo a
la revitalización de la región afectada.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Modificación
normas arancelarias dictadas en ejercicio de poderes excepcionales
Los derechos
arancelarios son impuestos, y éstos, en términos generales, están definidos
como la tarifa oficial que establece los derechos que se han de pagar por
diversos actos o servicios administrativos. La facultad del Gobierno de
modificar los aranceles y las tarifas de éstos, está circunscrita a la ley
marco correspondiente. Durante el estado de emergencia económica se reúnen
excepcionalmente al Presidente las atribuciones del Congreso y del ejecutivo en
esta materia. El Congreso sí puede modificar las normas dictadas por el
Presidente en ejercicio de los poderes excepcionales. No hay razón al sostener
que esta materia (la relativa a los aranceles) escapa a la competencia del
Congreso en ejercicio de las facultades que le confiere el inciso sexto del
artículo 215 de la Constitución.
ARANCELES-Definición
Los aranceles, en
términos generales,  son los derechos que se cobran por la entrada o tránsito
de un lugar a otro de ciertos bienes, productos o materias primas. Su
establecimiento puede responder a dos finalidades: la primera, la financiación
del fisco; la segunda, la  protección de  la industria, en particular, o de la
economía nacional, en general.
LEY PAEZ-Libre importación de materias primas
El legislador,
al expedir la ley 218 de 1995, buscó responder en forma eficaz al grave
problema económico que generó la avalancha del río Páez, en zonas donde la
actividad agrícola es predominante, pero poco desarrollada, y que fue
gravemente perjudicada por la catástrofe, quedó seriamente lesionada. El
legislador consideró necesario permitir la libre importación de materias
primas, maquinaria y bienes para lograr la reactivación de las actividades
propias de la zona devastada, especialmente la agraria, así como otras que,
aunque no eran propias de la zona, permitieran su diversificación económica.
Dadas las condiciones de la zona afectada, por ser el sector agroindustrial el
más representativo en dicha área, el legislador no lo podía excluír del
beneficio de acceder a bienes, materias primas y equipos necesarios para lograr
su restablecimiento y desarrollo. Sin embargo, corresponderá a las autoridades
competentes velar porque los bienes, productos y materias primas que se
introduzcan al país, bajo el amparo de la ley 218 de 1995, estén destinados
efectivamente a esas zonas, y no se utilicen para desestabilizar la economía de
otras regiones del país.
Referencia: Expedientes
D-1522 y D-1523
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 12 de la ley
218 de 1995 " Por la cual se modifica el Decreto 1264 del 21 de junio de
1994 proferido en desarrollo de la emergencia declarada mediante decreto 1178
del 9 de junio 1994 y se dictan otras disposiciones".
Demandantes:
Luis Angel Esguerra
Morales y Juan Manuel Charry Urueña.
Magistrado ponente:
Dr.  JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, según consta en acta número treinta y cinco (35) de la
Sala Plena, a los cuatro (4) días del mes de agosto de mil novecientos noventa
y siete (1997).
Los ciudadanos Luis
Angel Esguerra Morales y Juan Manuel Charry Urueña, en uso del derecho
consagrado en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la
Constitución, presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad
en contra de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 12 de la ley 218 de 1995.
Por auto del diez y
seis  (16) de diciembre de 1996, el Magistrado sustanciador admitió la demanda,
y ordenó la fijación en lista, para asegurar la intervención ciudadana. Así
mismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente del
Congreso de la República.  Igualmente, dio traslado de la demanda al señor
Procurador General de la Nación, para que rindiera concepto.
Por otra parte,
solicitó a los señores Secretarios Generales de la Cámara de Representantes y
del Senado de la República, copia de los antecedentes legislativos del proyecto
de ley que se aprobó como ley 218 de 1995.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. Normas demandadas.
El siguiente es el
texto de las normas acusadas como inconstitucionales:
"Ley 218 de 1995
(noviembre 17)
“por la cual se modifica el Decreto 1264
del 21 de junio de 1994 proferido en desarrollo de la emergencia declarada
mediante Decreto 1178 del 9 de junio de 1994 y se dictan otras disposiciones”.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
“Artículo 1º.
Modifícase el artículo 1º del Decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el
cual quedará así:
“Las exenciones de
impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31
de diciembre del año 2003.
“Para efectos del
presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la
comprendida dentro de la Jurisdicción Territorial de los Municipios de los
Departamentos de Cauca y Huila, así:
“Cauca:
“Caldono, Inzá,
Jambaló, Toribío, Caloto, Totoró, Silvia, Páez Santander de Quilichao, Popayán,
Miranda, Morales, Padilla, Puracé,  Tambo, Timbío y Suárez.
“Huila:
“La Plata, Paicol,
Yaguará, Nátaga, Iquira, Tesalia, Neiva, Aipe, Campoalegre, Gigante, Hobo,
Rivera y Villavieja.
“Parágrafo: El
Gobierno Nacional podrá ampliar a otros Municipios los beneficios de las
exenciones que por medio de esta Ley se dispone.
“Artículo 2º.
Modifícase el artículo 2º del Decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el
cual quedará así:
“Estarán exentas del
impuesto de renta y complementarios las nuevas empresas Agrícolas, Ganaderas,
Microempresas, establecimientos Comerciales, Industriales, Turísticos, las
compañías exportadoras y Mineras que no se relacionen con la exploración o
explotación de hidrocarburos, que se instalen efectivamente en la zona afectada
por el sismo y avalancha del río Páez, y aquellas preexistentes al 21 de junio
de 1994 que demuestren fehacientemente incrementos sustanciales en la
generación de empleo, siempre que estén localizadas en los municipios señalados
en el artículo 1º del presente Decreto.
“La cuantía de la
exención regirá durante diez (10) años de acuerdo con los siguientes
porcentajes y períodos:
“El ciento por
ciento (100%) para las empresas preestablecidas o nuevas que se establezcan
entre el 21 de junio de 1994 y el 20 de junio de 1999; el cincuenta por ciento
(50%) para las que se instalen entre el 21 de junio de 1999 y el 20 de junio
del año 2001; y el veinticinco por ciento (25%) para las que se establezcan
entre el 21 de junio del año 2001 y el 20 de junio del año 2003.
“Gozarán del mismo
beneficio las unidades económicas productivas precisadas en el inciso primero
de este artículo que, preexistiendo al fenómeno natural y por causa de éste,
hayan disminuído sus ingresos reales en un mínimo del cuarenta por ciento
(40%), según certificación expedida por la Corporación Nasa Kiwe, o por los
Ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura o Minas y Energía.
“Parágrafo 1º. Los
contribuyentes del Impuesto sobre la renta y complementarios que hubieren
efectuado inversiones en la zona afectada, tendrán derecho a solicitar la
exención en los porcentajes y períodos determinados en este artículo.
“Parágrafo 2º.
Cuando se trate de nuevas Empresas de tardío rendimiento, durante el período
improductivo y hasta el 31 de diciembre del año 2003, se les reconocerá un
crédito fiscal equivalente al quince por ciento (15%) de la inversión realizada
en dicho período. Para tal efecto se deberá acompañar la respectiva
certificación del Ministerio de Agricultura si se trata de Empresas Agrícolas o
Ganaderas, del Ministerio de Minas y Energía si se trata de Empresas Mineras
que no se relacionen con la exploración o explotación de hidrocarburos, o del
Ministerio de Desarrollo Económico si se trata de Empresas Comerciales,
Industriales y Turísticas.
“Dicho crédito
estará representado en un bono que mantendrá su valor real en los términos que
establezca el Gobierno Nacional y sólo podrá utilizarse para pagar impuestos de
renta y complementarios a partir de la fecha en que comience la actividad
productiva. Para tal efecto se aplicarán, en lo pertinente, las normas del
Estatuto Tributario que regulan el pago del Impuesto mediante títulos.
“Parágrafo 3°. A los
intereses que reciban los propietarios de las actividades que adquieran
inmuebles en desarrollo del Decreto 1185 de 1994 se les aplicará lo dispuesto
en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 9a. de 1989.
“Parágrafo 4°. La
exención será aplicable a las nuevas empresas efectivamente constituidas en la
zona afectada, a las preexistentes al 21 de junio de 1994 que comprueben
aumentos sustanciales en la generación de empleo y a las compañías
exportadoras.
“Artículo 3°.
Modifícase el artículo 3° del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual
quedará así:
“Para los efectos
del inciso primero del artículo 2° del presente Decreto, se considera
efectivamente establecida una empresa cuando ésta, a través de su Representante
Legal, si es persona jurídica o del empresario,  si es persona natural, en
memorial dirigido a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales
respectiva, manifiesta su intención de acogerse a los beneficios otorgados por
este Decreto, detallando la actividad económica a la que se dedica, el Capital
de la Empresa, su lugar de ubicación y la sede principal de sus negocios.
“Las sociedades
comerciales se considerarán establecidas desde la fecha de inscripción de su
acto constitutivo en el Registro Mercantil. Las demás personas jurídicas desde
la fecha de su constitución.
“Parágrafo 1°. Para
gozar de la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco (5) años
entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en el que empieza
la fase productiva.
“Parágrafo 2°.
Cuando se trate de sociedades o entidades asimiladas a éstas,  deberá remitir,
dentro del mismo término previsto en este artículo, una copia de la escritura o
documento de constitución.
“Parágrafo 3°. El
cambio de denominación o propietario de las Empresas o establecimientos de
comercio no les da el carácter de nuevos a los ya existentes y no tendrán
derecho a la exención a la que se refiere el artículo 1° del Decreto 1264 del
21 de junio de 1994.
“Parágrafo 4°.  Para
determinar la renta exenta se entiende como ingresos provenientes de una
empresa o establecimiento comercial de bienes y servicios de los sectores
Industrial, Agrícola, Microempresarial, Ganadero, Turístico y Minero, a
aquellos originados en la producción, venta y entrega material de bienes dentro
o fuera de la zona afectada por la catástrofe.
“Artículo 4°.
Modifícase el artículo 4° del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual
quedará así:
“Requisitos para
cada año que se solicite la exención:
“Para que proceda la
exención sobre el impuesto de renta y complementarios de que trata el presente
Decreto,  a partir del año gravable de 1994 los contribuyentes deberán enviar a
la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que corresponda a su
domicilio o asiento principal de sus negocios, antes del 30 de marzo del año
siguiente al gravable, los siguientes documentos e informaciones:
“1.  Certificación
expedida por el Alcalde respectivo, en la cual conste que la empresa o
establecimiento objeto del beneficio se encuentre instalada físicamente en la
jurisdicción de uno de los Municipios a que se refiere el artículo 1° de este
Decreto.
“2.  Certificación
del revisor fiscal o contador público, según corresponda, en la cual conste:
“a)  Que se trate de
una inversión en una nueva empresa establecida en el respectivo Municipio entre
la fecha en que empezó a regir el presente Decreto y el 31 de diciembre del año
2003;
“b)  La fecha de
iniciación del período productivo o de las fases correspondientes a la etapa
productiva;
“c)  El monto de la
inversión efectuada y de la renta exenta determinada de acuerdo con lo
establecido en el presente Decreto.
“3.  Cuando se trata
de unidades económicas productivas preexistentes al sismo o avalancha del río
Páez, o de empresas o establecimientos que se encuentren en período
improductivo o que sean de tardío rendimiento, certificación que determine y
precise la fase improductiva o de tardío rendimiento y el año de obtención de
utilidades expedida por el Ministerio de Agricultura, si se trata de
actividades agrícolas o ganaderas, por el Ministerio de Desarrollo Económico si
se trata de Empresas Industriales, Comerciales o Turísticas o por el Ministerio
de Minas y Energía tratándose de actividades mineras.
“Artículo 5º. Cuando
se efectúen nuevas inversiones por empresas domiciliadas en el país, el monto
del desembolso será deducible de la renta del ente inversionista.
“Parágrafo.  Las
utilidades líquidas o ganancias ocasionales obtenidas durante un período y las
inversiones que una empresa nacional o extranjera realice en los municipios
señalados en el artículo 1º de esta Ley durante los cinco (5) años siguientes a
1994, constituye renta exenta por igual monto al invertido, para el período
gravable siguiente.
“En caso de que las
nuevas empresas establecidas generen pérdidas, la exención se podrá solicitar
en los períodos gravables siguientes hasta completar el ciento por ciento
(100%) del monto invertido.
“El inversionista
podrá optar por aplicar el valor invertido como un menor valor del impuesto por
pagar o como renta exenta. En ningún caso podrá aplicarlo simultáneamente a
ambos rubros.
“Artículo 6º.  La
maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o de modelos producidos
hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos,  que se
instalen o utilicen en los municipios contemplados en el artículo 1º de la
presente Ley, estarán exentos de todo impuesto, tasa o contribución, siempre
que la respectiva licencia de importación haya sido aprobada por el Ministerio
de Comercio Exterior a más tardar el día 31 de diciembre del año 2003.
“Artículo 12.  La
instalación de nuevas empresas y las ampliaciones significativas en empresas
establecidas en la zona afectada por el fenómeno natural a que se refiere esta
Ley, podrán ser de carácter nacional, binacional y multinacional y estarán
sujetas a las siguientes normas:
“a) La importación
de bienes de capital no producidos en la subregión andina y destinados a
empresas de los sectores primario, secundario y terciario, estarán exentos de
aranceles por un término de cinco (5) años contados a partir de la promulgación
de la presente Ley.
“La Dirección e
Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá, en cada caso,
el derecho a esta exención, de conformidad con la reglamentación dictada al
efecto por el Gobierno Nacional;
“b)  Tendrán libertad
de asociarse con empresas extranjeras;
“c)  Los bienes
introducidos a la zona determinada por el artículo 1º de la presente Ley que
importen al resto del territorio nacional se someterán a las normas y
requisitos ordinarios aplicados a las importaciones.
“Parágrafo.  Para
los efectos establecidos en esta Ley, se entiende por instalación de nueva
empresa aquella que se constituya dentro de los cinco (5) años posteriores a la
promulgación de la presente Ley, para lo cual el empresario deberá manifestar
ante la Administración de Impuestos  respectiva, la intención de establecerse
en la zona afectada, indicando el capital, lugar de ubicación y demás
requisitos que mediante reglamento, establezca la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.
“No se entenderán
como empresas nuevas aquellas que ya se encuentran constituidas y sean objeto
de reforma estatutaria para cambio de nombre, propietarios o fusión con otras
empresas. Para los efectos establecidos en la presente Ley, se entiende por
ampliaciones significativas en empresas establecidas, aquellas que se inicien
dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente Ley y
que constituyan un proyecto de ampliación que signifique un aumento en su
capacidad productiva de por lo menos un treinta por ciento (30%) de los que
actualmente produce, el cual deberá ser aprobado, para efecto de gozar de las
exenciones contempladas en esta Ley, por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales o quien haga sus veces, previo el cumplimiento de los requisitos que
por reglamento ella establezca.”
B.     Las demandas.
Expediente
D-1522. Demandante Luis Angel Esguerra Morales.
Cargo por
violación del artículo 215 de la Constitución.
La función del
Congreso, en desarrollo del mandato constitucional contenido en el artículo
215, se limita a otorgar carácter permanente a las medidas adoptadas por el
Gobierno durante el estado de emergencia,  por medio de leyes que deben tener
relación directa y específica con las causas que dieron origen a su
declaración.
En el caso del
terremoto y avalancha del río Páez, el Gobierno expidió el decreto 1264 de
1994, por medio del cual se adoptaron medidas tendientes a enfrentar la
magnitud de los problemas que esa tragedia produjo, previendo mecanismos para
que la población damnificada obtuviera recursos y medios que le permitieran no
sólo satisfacer sus necesidades básicas sino el restablecimiento de la
actividad económica y social de la zona afectada (así lo reconoció la Corte, al
declarar la exequibilidad del decreto 1264 de 1994).
Sin embargo, el
Congreso excedió la facultad que se le reconoce en el artículo 215,  al crear
un régimen especial en materia tributaria, aduanera y de comercio, para algunas
regiones del Cauca y Huila, sin conexidad alguna con los decretos legislativos
que dictó el Gobierno, pues se benefician sin haber sufrido perjuicio alguno.
El único objetivo de la ley acusada es lograr el desarrollo  y  promoción
económica de dichas zonas.
Cargo por
violación del artículo 334 de la Constitución.
Se desconoce el
principio de solidaridad territorial que implícitamente consagra este precepto
constitucional, pues si bien el Estado puede o debe intervenir en la economía
con el fin de lograr la productividad y competitividad que permitan el
desarrollo armónico de todas las regiones, dicha intervención  no se puede
realizar  en detrimento de algunas zonas o sectores de la población.
La ley 218 de 1995,
creó mecanismos para lograr el desarrollo económico de sólo dos regiones, el
Cauca y el Huila, cuando existen otras que requieren de igual  o mayor estímulo
por su situación económica y social, como es el caso específico del
departamento del Chocó.
Cargo por
violación de los artículos 356, 357 y 362 de la Constitución.
Las exenciones que
se establecen en los artículos acusados, afectan los recursos que por concepto
de transferencias deben recibir las distintas entidades territoriales. De esta
manera, la ley acusada está comprometiendo recursos destinados a otras áreas
del país que requieren del apoyo estatal.
Cargo por
violación de los artículos 13; 95, numeral 9; y 363 de la Constitución.
Las exenciones que
consagran las normas acusadas desconocen el derecho a la igualdad y equidad
tributarias. La mayoría de autores coinciden en afirmar que las exenciones
deben garantizar el trato igualitario y no generar situaciones de inequidad,
como acontece con las normas acusadas, al  beneficiar a una determinada zona
del territorio sin causa justificable para ello.
En materia
arancelaria, se busca no sólo la protección de la producción nacional sino que
exista competitividad en las mismas condiciones para unos y otros. Por esa
razón, no pueden existir aranceles diferentes, según la zona del país para la cual
vayan dirigidos los productos, porque ello desconoce el derecho a la igualdad y
la unidad territorial en materia arancelaria.
Expediente D-
1523. Demandante Juan Manuel Charry Urueña.
Este ciudadano sólo
demandó el artículo 6º.
Cargo por
violación del artículo 13 de la Constitución.
Se hace necesaria la
distinción entre la exención a los impuestos y a los aranceles. En los
primeros, el Estado es el perjudicado por la reducción de sus ingresos; en los
segundos, sólo un sector de la producción  es el que recibe los efectos de tal
decisión, pues la entrada de determinados productos o materias primas que
también se producen en el país, sin ningún arancel, incide significativamente
en la producción, en razón a los costos y a la competitividad desigual que
genera.
De esta manera, el
Gobierno, so pretexto de proteger regiones como el Cauca y el Huila, ha puesto
en  peligro la economía de otras, al eliminar los aranceles para productos,
materias primas, equipos, etc., que lleguen a estas zonas.
Cargo por
violación del artículo 226 de la Constitución.
Se desconoce la
equidad que debe existir en materia de comercio exterior y la reciprocidad  que
ella debe generar frente a las relaciones internacionales, porque cuando se
decide desgravar unilateralmente productos procedentes de un Estado, éste no
puede invocar la reciprocidad que en estos casos exige la Constitución.
Cargo por
violación del artículo 65 de la Constitución.
En caso de conflicto
entre la protección de ciertas actividades, y la producción de alimentos, debe
darse prioridad a ésta. Por tanto, debe declararse la inexequibilidad del
artículo 6º,  en la medida que desconoce este precepto constitucional, cuando
permite la libre importación de materias primas agrícolas y pone en peligro la producción
nacional.
Cargo por
violación de los artículos 150, numeral 19, y 158 de la Constitución.
En materia
arancelaria, el legislador sólo debe señalar los criterios generales que el
Gobierno está obligado a observar para el  establecimiento de aranceles y su
regulación. El único caso en que puede intervenir directamente, es por razones
de política comercial, aspecto éste que no está presente en la ley 218 de 1995.
Por tanto, esta ley no podía establecer exención arancelaria alguna.
Así las cosas, se
violó el principio de unidad de materia que exige el artículo 158 de la
Constitución, al incluirse una norma que sólo compete expedirla al Presidente
de la República.
Finalmente, se
afirma que existe un vicio en la aprobación de este artículo, toda vez que la
expresión “materia prima” no fue aprobada en segundo debate por la plenaria del
Senado de la República.
C.      Intervención
ciudadana.
De conformidad con
el informe secretarial del diez y ocho (18) de febrero de mil novecientos
noventa y siete (1997), en el término constitucional establecido para
intervenir en la defensa o impugnación de las normas parcialmente acusadas,
presentó escrito el ciudadano Saul Sanabria Gómez.
Este ciudadano
coadyuva las demandas presentadas en contra de algunas normas de la ley 218 de
1995,  pero,  en especial,  se refiere al artículo 5º, frente al cual hace las
siguientes precisiones.
La primera,  se
refiere a la violación de los artículos 154 y 215 de la Constitución, pues la
materia de que trata requería de iniciativa gubernamental, toda vez que el
Congreso expidió la ley 218 de 1995, vencido el término de un año que le
concede el inciso sexto del artículo 215 para reformar, modificar, derogar los
decretos legislativos dictados por el Gobierno,  y que son de su iniciativa.
El segundo, se
relaciona con la violación del artículo 355 de la Constitución, pues, en la
práctica, el tratamiento tributario que consagra el artículo 5º, se convierte
en una donación o auxilio para las empresas que se ven beneficiadas con las
exenciones que establece este artículo.
En últimas, la norma
consagra una real transferencia de recursos públicos a los particulares.
D.     Concepto del Procurador General de
la Nación.
Por medio del
concepto número 1220, del diez y siete (17) de marzo de 1997, el Procurador
General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, rindió el concepto de rigor,
y pidió declarar la EXEQUIBILIDAD PARCIAL de las normas acusadas, por
las razones que se resumen a continuación:
1º. El Congreso de
la República excedió sus facultades al dictar la ley 218 de 1995, pues no podía
extender los beneficios creados por el Gobierno en los distintos decretos legislativos,
a empresas, personas y municipios que no fueron señalados por éste.
Si bien los
municipios que menciona la ley 218 de 1995,  distintos de los enunciados por el
Gobierno en el decreto legislativo 1264 de 1994, sufrieron en cierta medida las
consecuencias de la avalancha al prestar auxilio a las víctimas, ello no
repercutió en sus finanzas y desarrollo.
Por tanto, el
artículo primero de la ley 218 de 1995 debe declararse exequible, salvo la
enunciación de aquellos municipios que no hacen parte del decreto 1264 de 1994.
Así mismo, es inexequible la facultad que se reconoce al Gobierno de determinar
nuevas zonas a las que se les puede hacer extensivo el régimen excepcional que
consagra la llamada “ley Páez”.
2º. Teniendo en
cuenta que las zonas afectadas por el desastre del río Páez, basan su economía
en la producción minifundista agrícola, ganadera y manufacturera, y que la
mayoría de sus pobladores pertenecen a los grupos indígenas Páez y Guambiano,
los estímulos de la ley 218 de 1995 deben dirigirse a incentivar esas
actividades. Por ello, no tiene sentido la extensión de los beneficios
tributarios a sectores económicos como el turístico, exportador o comercial,
que no tienen relación directa con la economía de la zona afectada.
Por tanto, el
artículo 2º de la ley acusada es exequible, salvo la referencia  a los
establecimiento comerciales, turísticos y compañías exportadoras.
La inclusión de
nuevos municipios que hace el artículo primero y la extensión de los beneficios
tributarios a otros sectores económicos,   vulneran los artículos 13 y 334 de
la Constitución, pues se está permitiendo el desarrollo de ciertas regiones,
específicamente en el Cauca y el Huila,  que no se vieron afectadas por el
fenómeno sísmico, pero están recibiendo unos beneficios que fueron diseñados
sólo para unas zonas específicas, en desmedro de otras que, por su precario
desarrollo económico, necesitan del apoyo e intervención estatal.
Además, los
privilegios que consagra la ley demandada, inciden gravemente en los ingresos
corrientes de la Nación, afectando la distribución de los recursos que se
destinan a otras entidades territoriales.
3º. El artículo 6º
consagra una serie de exenciones que afectan directamente el fisco nacional, en
razón  a la carga económica que esos beneficios  generan.
4º. En relación con
los cargos por falta de unidad de materia y vicios en la aprobación del
artículo 6º, el Ministerio Público considera que son improcedentes, pues la
materia que allí se regula, como el procedimiento agotado para su aprobación,
no desconocieron norma alguna de la Constitución.
5º. El Congreso de
la República puede intervenir directamente en temas arancelarios en época de
emergencia, pues su participación es necesaria para la adopción de mecanismos
de carácter transitorio que permitan la solución de la crisis. Sin embargo, la
eliminación de una serie de gravámenes para la importación de materias primas,
equipos, y repuestos nuevos, desconoce uno de los fines del régimen
arancelario, cual es la protección de la producción nacional, pues la
inexistencia de aranceles permite una competencia desigual entre los productos
nacionales y los de origen extranjero. Al tiempo que se rompe el principio de
reciprocidad, pues mientras para las regiones del Cauca y Huila se permite la
libre importación de esos bienes, los países de origen no tienen ningún trato
similar para nuestros productos.
Finalmente, esta
norma rompe la unidad arancelaria que debe existir en el territorio colombiano,
pues no pueden existir zonas del país que posean un sistema arancelario
distinto al de las otras.
6º. El artículo 12,
al establecer un tratamiento preferencial para los bienes importados de la
subregión andina, y la prohibición de conceder el mismo tratamiento tributario
para bienes importados en otras zonas del país, rompe el principio de igualdad.
En síntesis, el
Ministerio Público pide declarar la exequibilidad de los artículos acusados,
salvo el parágrafo y la enunciación de municipios que no están consagrados en
el decreto 1264 de 1994, del artículo 1º; las expresiones “establecimientos
comerciales….turísticos, las compañías exportadoras…” del artículo 2º;  el
parágrafo del artículo 5º; el artículo 6º en su integridad,  y los literales a)
y c)  del artículo 12.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la sentencia que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primero.  Cosa
juzgada constitucional.
Vicios en la
formación de la ley 218 de 1995.
Esta Corporación, en
sentencia C-407 de 1995, declaró la exequibilidad del proyecto de ley que
finalmente se aprobó como ley 218 de 1995, en cuanto a la objeción presentada
por el Presidente de República, por la supuesta violación del término de un año
que tenía el Congreso para modificar los decretos dictados con fundamento en la
emergencia económica.
La Corte consideró
que el lapso al que hace referencia el inciso sexto del artículo 215 de la
Constitución, es el que debe mediar entre la declaración del estado de
emergencia y la presentación del proyecto de ley por medio del cual se
modificarán, adicionarán o derogarán los decretos legislativos
correspondientes. Término que no comprende la aprobación del respectivo
proyecto.
En el caso en
estudio, como el proyecto de ley que finalmente se aprobó como ley 218 de 1995,
se presentó el 16 de agosto de 1994, y la emergencia se declaró el 9 de junio
de 1994, la Corte consideró que no existió vicio alguno por el factor temporal.
De otra parte, el
vicio por no haberse observado  el lapso  de quince (15) días que debía mediar
entre la aprobación del proyecto en el Senado de la República, y su estudio por
la Cámara de Representantes (artículo 160 de la Constitución), se subsanó, tal
como lo declaró  esta Corporación en sentencia C- 468 de 1995.
Por tanto, la Corte
ordenará estarse a lo resuelto en las sentencias mencionadas, pues, en relación
con esos dos aspectos, existe cosa juzgada.
Segundo. Cargos
de la demanda.
Como se puede
observar en los antecedentes de este proceso, los cargos contra los
artículos demandados son generales, es decir, no existe una acusación
específica contra cada uno de ellos. Por tanto, el análisis de
constitucionalidad se hará en la misma forma, salvo el de los artículo 1º,  6º
y 12, frente a los cuales existen cargos específicos.
Tercero. Alcance
constitucional del artículo 215 de la Constitución.
La Constitución le
reconoce al Presidente de la República una serie de poderes excepcionales,  una
vez declarado uno de los estados de excepción de que tratan los artículos 212,
213 y 215 del ordenamiento constitucional. Poderes que,  obviamente,  tienen
una serie de controles para impedir excesos y garantizar que, a pesar de la
existencia de una situación anormal, la esencia,  naturaleza y estructura del
Estado de derecho se conservarán.
El propio texto
constitucional, expresamente, establece que el normal funcionamiento de las
ramas del poder y órganos del Estado se mantendrá,  a pesar de la existencia de
una situación anormal ( artículo 214, numeral 3º).
La urgencia de
conjurar las causas que dan origen a la declaración de un estado de excepción,
así como la de impedir la extensión de sus efectos,  hace necesaria la
concentración, en un sólo órgano, de facultades y competencias que de ordinario
no tiene, con el único fin de dar una respuesta inmediata a los hechos
generadores de la crisis. Respuesta que el legislador, a causa de trámites y
procedimientos propios de la formación de leyes, no puede otorgar
prontamente.
Así, es en el
Gobierno Nacional,  y específicamente en el Presidente de la República,  donde
confluyen una serie de facultades que en época de normalidad le son ajenas.
La asunción por
parte del Presidente de facultades excepcionales, le permite, entre otras
cosas, suspender las leyes que sean incompatibles con los decretos legislativos
que dicte con ocasión de la declaración de los estados de guerra exterior (
artículo 212, inciso final), o conmoción  interior (artículo 213, inciso
tercero), decretos éstos que dejarán  de regir una vez se declare restablecida
la normalidad,  en el primer caso, o el orden público, en el segundo.
Sin embargo, a
diferencia de los decretos dictados con ocasión de los estados de excepción
reseñados, los decretos legislativos proferidos con fundamento en la emergencia
económica, social, ecológica, o por grave calamidad pública, tienen una
vigencia indefinida, salvo si regulan la creación o aumento de un impuesto,
caso en el cual, dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
si el Congreso no decide darles carácter permanente.
Por tanto, los
decretos legislativos dictados durante la emergencia económica rigen mientras
el Congreso no decida hacer uso de la atribución que le otorga el inciso sexto
del artículo 215 de la Constitución.
Según este inciso,
el legislador puede, durante el año siguiente a la declaración del estado de
emergencia social económica, modificar, derogar y adicionar los decretos
expedidos con fundamento en ella, si la materia de que tratan es de aquellas
que requieren iniciativa gubernamental, es decir, las enunciadas en los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22, y los literales a), b) y e), del numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución, como ordenar participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas,  autorizar aportes o suscripción de
acciones del Estado a empresas industriales o comerciales y decretar
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Vencido el lapso
señalado en este artículo,  y en relación con esas materias, sólo por
iniciativa del Gobierno pueden modificarse, derogarse o adicionarse las medidas
adoptadas durante el estado de emergencia. De esta manera, la vigencia de
los decretos legislativos dependerá de la voluntad del Gobierno o del Congreso,
según el caso, pues éste último, en todas aquellas áreas que no sean de
iniciativa gubernamental,  puede ejercer su competencia en cualquier tiempo.
La facultad del
Congreso de reformar, modificar, o derogar las medidas  dictadas por el
Presidente de la República en época de emergencia,  hace parte del control
político que aquél ejerce sobre el Gobierno Nacional al declarar el estado de
emergencia. Control que  permite al legislador no sólo  examinar  las causas
que dieron origen a su declaración, y evaluar la conveniencia y oportunidad de
las medidas, sino retomar su función de legislar y, por tanto,  dictar
medidas que permitan solucionar definitivamente la situación de anormalidad.
Por tanto, y como
una forma de mantener el equilibrio que debe existir en las facultades y
competencias que desarrollan los diversos órganos del Estado (equilibrio que al
declararse un estado de excepción se altera), la Constitución estableció el
término prudencial de un año para que el Congreso, una vez el Gobierno Nacional
ha hecho uso de facultades excepcionales, retome y ejerza competencias que de
suyo no le son propias, al reconocerle la prerrogativa de reformar, modificar,
adicionar o derogar los decretos legislativos que versen sobre asuntos
reservados a la iniciativa gubernamental.
El problema que se
plantea en este punto, es si el Congreso al modificar o adicionar los decretos
legislativos dictados durante la emergencia económica, debe ceñirse a los
parámetros señalados por el Gobierno al dictar los decretos legislativos
expedidos durante su vigencia.
Ante una crisis
económica, social, ecológica, o una calamidad pública, el Gobierno está
facultado para adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos legislativos que se expidan con tal fin,
deben relacionarse directamente con las causas que la generaron, y las medidas
que se dicten deben tener como objeto resolver la crisis e impedir la extensión
de sus efectos.
Pero si corresponde
al Presidente implementar todos los mecanismos que considere necesarios para el
restablecimiento de la normalidad, el legislador en desarrollo de sus
funciones,  y de la cláusula general de competencia, tiene la facultad de adoptar
todas las medidas que a su juicio sean necesarias para solucionar
definitivamente la crisis, vencido el término que tuvo el Gobierno para
expedir la normatividad excepcional.
La adopción de
medidas distintas a las del Gobierno Nacional, su derogación o modificación
debe,  sin embargo, respetar la competencia asignada a otros órganos, pues la
facultad que le reconoce el artículo 215, inciso sexto de la Constitución al
legislador, está limitada por su propia competencia,  y obviamente, por los
hechos sobrevinientes que dieron origen  a la declaración de emergencia. Dentro
de este contexto, el legislador puede considerar que las medidas adoptadas
para enfrentar la crisis fueron insuficientes, excesivas, innecesarias o,
simplemente,  no compartirlas, y por tanto, modificarlas o derogarlas como lo
considere conveniente.
En síntesis, el
artículo 215 de la Constitución no permite al Congreso exceder su competencia.
Este artículo sólo reitera que el legislador, como órgano de carácter
democrático,  es el llamado a establecer las normas que han de regir en el
territorio, y como tal, tiene plena capacidad de modificar, adicionar o derogar
las disposiciones dictadas por el legislador excepcional.
El fin que se busca
con esta norma, es el restablecimiento de la normalidad institucional y el
equilibrio entre las competencias y funciones de uno y otro órgano, alterado al
declararse el correspondiente estado  de excepción. Por tanto, la
competencia del Congreso no puede estar limitada por las decisiones del
Gobierno Nacional para enfrentar la crisis.
A diferencia de lo
que opinan los demandantes y el Ministerio Publico, el Gobierno Nacional no es
el único llamado a adoptar medidas y correctivos necesarios para el
restablecimiento de la normalidad, pues el Congreso conserva plena competencia
para expedir las disposiciones que sean indispensables para enfrentar y
solucionar las causas y los efectos de la situación de emergencia. No es válido
afirmar, entonces, que la competencia del legislador está limitada por las
disposiciones dictadas por el Gobierno Nacional, como parece lo interpretan los
demandantes e intervinientes en este proceso. Al respecto, esta Corporación ha
dicho:
“Así las cosas,
sería insensato pretender que el Congreso, en ejercicio de su función de
control, estuviera limitado en su iniciativa pese al levantamiento temporal de
la exclusividad consagrada para ciertas materias, y no pudiera proyectar ni
aprobar normas encaminadas al tratamiento integral de las situaciones críticas
que motivaron la emergencia, sino apenas introducir variaciones menores a los
decretos legislativos dictados por el Presidente de la República.
“Si se aceptara la
concepción defendida en la demanda, según la cual la materia de los decretos
legislativos es la única que puede tratar el Congreso por  iniciativa propia al
tenor del artículo 215, inciso 6º, de la Constitución, debería concluírse -
contra la idea misma de la cláusula general de competencia -  que la indicada
norma, lejos de ampliar, restringe la función legislativa del Congreso, y que,
además, es el Gobierno el que establece, en los decretos materia de control,
los linderos de dicha función, concepto este último que terminaría desvirtuando
el sentido y los fundamentos del control político.” (Corte Constitucional,
sentencia C-256 de 1997. Magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández
Galindo).
Por las razones
expuestas, no procede el cargo, según el cual, el Congreso al expedir la ley
218 de 1995, excedió la competencia que le otorga el artículo 215, inciso sexto
de la Constitución, al regular aspectos no contenidos en el decreto 1264 de
1994.
Dentro de este
contexto, se hará el análisis de constitucionalidad del artículo 1º, pues el
cargo en contra de esta norma se fundamenta en el desconocimiento del precepto
constitucional analizado.
Cuarto.- Análisis
del artículo 1º.
El texto del
artículo 1º,  es el siguiente:
Artículo 1º. “Artículo 1º.  Modifícase el artículo 1º
del Decreto número 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:
“Las exenciones de
impuestos que se establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31
de diciembre del año 2003.
“Para efectos del
presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la
comprendida dentro de la Jurisdicción Territorial de los Municipios de los
Departamentos de Cauca y Huila, así:
“Cauca:
“Caldono, Inzá,
Jambaló, Toribío, Caloto, Totoró, Silvia, Páez Santander de Quilichao, Popayán,
Miranda, Morales, Padilla, Puracé,  Tambo, Timbío y Suárez.
“Huila:
“La Plata, Paicol,
Yaguará, Nátaga, Iquira, Tesalia, Neiva, Aipe, Campoalegre, Gigante, Hobo,
Rivera y Villavieja.
“Parágrafo: El
Gobierno Nacional podrá ampliar a otros Municipios los beneficios de las
exenciones que por medio de esta Ley se dispone.
El artículo primero
del decreto 1264 de 1994, establecía lo siguiente:
“Artículo
primero. Objeto y zona afecta por el fenómeno natural. Las exenciones de impuestos que se
establecen en el presente Decreto tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de
1995.
“Para efectos del
presente Decreto entiéndese que la zona afectada por el fenómeno natural es la
comprendida dentro de la jurisdicción territorial de los municipios de los
Departamentos de Cauca y Huila, así:
“CAUCA:
“CALDONO          INZA          JAMBALO TORIBIO
CALOTO TOTORO     SILVIA  PAEZ         SANTANDER DE QUILICHAO
“HUILA:
“LA PLATA PAICOL     YAGUARA         NATAGA  IQUIRA
TESALIA.”
La norma acusada,
como puede observarse, introdujo las siguientes modificaciones:
Primera.- Prorrogó el término de vigencia de las
exenciones al término de diez años. Inicialmente éstas regirían hasta el 31 de
diciembre de 1995, y la ley 218 las amplió hasta el 31 de diciembre de 2003.
Esta modificación en
nada contraría la Constitución. El legislador tiene la facultad de establecer
exenciones tributarias y el término de las mismas, respetando ciertos
parámetros que el texto constitucional establece, como por ejemplo, la
prohibición de conceder exenciones y tratamientos preferenciales sobre tributos
de propiedad de las entidades territoriales (artículo 294 de la Constitución).
Basta decir que el
legislador podía extender el  término de las exenciones, como una forma de
contribuir al  restablecimiento de la normalidad en las zonas afectadas por la
avalancha y sismo del río Páez, sin que pueda decirse, como lo hace el
demandante Esguerra Morales, que la ampliación de las exenciones por el término
de 10 años, denota la  intención del legislador de propiciar el  desarrollo
económico y social del Huila y del Cauca, más que de conjurar los efectos que
originaron la declaración de emergencia.
El legislador, en su
libre apreciación,  consideró que el término de un (1) año que fijó el decreto
1264 de 1994, era insuficiente para lograr el restablecimiento social y
económico de las zonas afectadas. Por ello, extendió dichas prerrogativas por
un lapso mayor, sin que ello pueda ser objeto de reproche alguno.
La Corte no puede
declarar la inexequibilidad del término de diez (10) años, con el argumento de
que es excesivo, pues sólo compete al legislador evaluar las dimensiones y
efectos de la situación de anormalidad, y, por tanto, determinar la vigencia de
las medidas que él cree necesarias para su solución.
Finalmente, y si
bien éste no es el caso, es necesario recordar que esta Corporación,  en
sentencia C-196 de 1997,  declaró la exequibilidad del artículo 38 de la ley 14
de 1983, según el cual,  las exenciones que creen las entidades territoriales
no podrán ser superiores a diez (10) años.
Por este aspecto,
el artículo 1º será declarado exequible.
Segunda.- Se incluyeron nuevas zonas para efectos de
recibir los beneficios creados por el decreto 1264 de 1994 y la ley 218 de
1995.
Para uno de los
demandantes y para el Ministerio Público, la inclusión que hizo el Congreso de
nuevas zonas como afectadas por el sismo y avalancha del río Páez, distintas a
las señaladas por el Gobierno en el decreto 1264 de 1994, es un exceso de las
facultades otorgadas por inciso sexto del artículo 215 de la Constitución.
Las zonas a las que
el Congreso extendió los beneficios de esta ley son: en el departamento del
Cauca, Popayán, Miranda, Morales, Padilla, Puracé, Tambo, Timbío y Suárez. En
el departamento del Huila, Neiva, Aipe, Campoalegre, Gigante, Hobo, Rivera y Villavieja.
Se afirma que el
legislador no podía identificar  nuevas áreas o zonas como afectadas, facultad
que sólo se reconoce al Gobierno, en su papel de legislador extraordinario.
La competencia del
Congreso, como se explicó, no está condicionada por las medidas adoptadas por
el Gobierno Nacional. La única restricción que tiene el legislador consiste en
que las normas que dicte  con fundamento en el inciso sexto del artículo 215,
estén relacionadas directamente con las causas que generaron la declaración,  y
tengan por fin proporcionar soluciones que permitan restablecer la normalidad y
superar los efectos propios de  la crisis.
Por  tanto,
encuentra la Corte que, dentro de la competencia del Congreso, éste podía
identificar áreas distintas a las señaladas por el Gobierno en el decreto 1264
de 1994, como afectadas por el sismo y por la avalancha del río Páez, y
hacerles extensivos los beneficios que se previeron inicialmente para las
primeras. ¿Por qué? Simplemente porque el Gobierno, al dictar el decreto 1264
de 1994 dejó de lado zonas que, en concepto del legislador, están en la zona de
influencia del área afectada y que requerían de atención especial. Así lo
reconoció esta Corporación, en sentencia C-256 de 1997.
La Corte, en el
mencionado fallo, sin declarar expresamente la exequibilidad del artículo 1º,
reconoció la facultad del legislador para ampliar las zonas beneficiarias de
las prerrogativas tributarias reguladas en la ley acusada. Al respecto,  dijo
la Corte:
“…la ampliación
consagrada en la Ley, obedece a la necesaria e inevitable interdependencia que
existe en los municipios vecinos que se encuentran bajo el mismo sistema de
vías de comunicación, manejo de servicios públicos e identidad de mercados,
entre otros factores.
“ …
“Muchos de los
municipios aledaños tuvieron además que albergar, sin contar con la
infraestructura básica para ello, a muchas de las familias que se vieron
desplazadas por la catástrofe, agravando así el problema social de desempleo y
falta de servicios públicos que ya venían padeciendo.
“La destrucción de
la infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de prestación de
servicios educativos y de salud hizo que la influencia del fenómeno no se
concentrara exclusivamente en el sitio de la tragedia sino que sus
consecuencias fueron mucho más devastadoras, no sólo en cuanto a cifras
económicas sino fundamentales respecto del área física de difusión de sus
efectos.
“Dados estos efectos
en cadena, el Congreso de la República en uso de sus facultades, consideró que
debía ampliarse el radio de influencia territorial de los beneficios temporales
concedidos, incluyendo a municipios que necesariamente han venido sufriendo las
consecuencias de la fuerte depresión en que quedó la zona donde ocurrió el
desastre.
“Así, pues, no se
encuentra injustificada ni carente de razonabilidad la inclusión legal de áreas
adicionales, en especial si se considera la interacción que necesariamente se
genera en estos casos, a partir de hechos tan graves como los que propiciaron
la declaración de emergencia por la calamidad pública.”(Corte Constitucional.
Sentencia C-256 de 1997. Magistrado Ponente, doctor José Gregorio  Hernández
Galindo.”
Por tanto, está
justificada la extensión del tratamiento tributario creado para unas zonas que
resultaron directamente afectadas por la avalancha del río Páez,  a otras que
recibieron indirectamente los efectos de ésta, por encontrarse ubicadas en su
zona de influencia, y que eran  merecedoras de un tratamiento especial,  que
les permitiera afrontar su nueva situación.
Por este aspecto, el
artículo 1º será declarado exequible.
Tercera.- Se facultó al Gobierno Nacional para
señalar nuevas áreas  beneficiarias de las prerrogativas tributarias de la ley
218 de 1995.
El artículo 294 de
la Constitución, faculta al Congreso de la República para establecer
exenciones, con las restricciones allí enunciadas.
Un análisis
sistemático de las normas constitucionales en materia impositiva, permite
concluír que en época de normalidad, el legislador es el único llamado a
regular esta materia (artículo 338 de la Constitución), sin que pueda delegar
en otro órgano esta competencia. Por ello, es la ley la que directamente debe
fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, como las
tarifas de los impuestos.
Dentro de este
contexto, y dadas las repercusiones de la decisión de  establecer exenciones,
no sólo dentro del sistema de recaudo fiscal sino en relación con los
contribuyentes, el  Congreso es el único que puede ejercer esta  facultad,  por
ser restrictiva y excepcional. ¿Cómo? Fijando,  expresamente los  hechos que
darán lugar a la exención, así como los sujetos beneficiarios y los  requisitos
que se deben cumplir para el efecto.
Por tanto, quebranta
el orden constitucional, la delegación que el Congreso realice, para que sea
otro órgano el que determine los sujetos beneficiarios de una exención o los
hechos que pueden dar lugar a ella. En este punto, se hace necesario aplicar el
mismo criterio restrictivo  y celoso que rige para la imposición de nuevos
tributos.
En el caso en
estudio, el Congreso no podía facultar al Gobierno Nacional para señalar nuevas
áreas, a las que pudieran hacerse extensivos  los beneficios tributarios de la
ley 218 de 1995.
La determinación de
las zonas afectadas, una vez expiró el término en   que el  Gobierno Nacional
podía hacer uso de las facultades propias del estado de emergencia, sólo
correspondía al legislador.
Por estas razones,
será declarado inexequible el parágrafo del artículo 1º de la ley 218 de 1995.
Quinto. -
Análisis de los cargos generales contra los artículos 2º; 3º; 4º; 5º; 6º; y 12
de la ley 218 de 1995.
a) Se afirma que las medidas adoptadas en los
artículos acusados, desconocen el mandato del artículo 334 de la Constitución,
según el cual, el Estado debe intervenir en la economía, entre otras cosas,
para “promover la productividad, competitividad y el desarrollo armónico de las
regiones”, porque las normas acusadas sólo están beneficiando a determinadas
zonas del territorio, en detrimento de otras que, por sus condiciones sociales,
requieren de mayor atención que aquellas que están recibiendo los beneficios
de  la ley en estudio, hecho que, en sí mismo, vulnera el principio a la
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución.
La ley demandada,
por medio de la cual se crearon incentivos para quienes decidieran invertir en
una zona cuyas condiciones económicas no eran las  mejores antes de la tragedia
del Páez, y que empeoraron después de su ocurrencia, no puede ser analizada
bajo la óptica de una ley de intervención económica. Por tanto, no se puede
exigir  que ella cumpla  los requisitos y finalidades exigidas por el artículo
334 de la Constitución. Pues, tal como se ha explicado, esta ley tiene su
fundamento en el control político que ejerce el Congreso de la República sobre
el Gobierno Nacional, en virtud del artículo 215, numeral 6º de la
Constitución, y si bien algunas de sus medidas pueden ser consideradas como
intervencionistas, ellas sólo buscan hacer frente a una situación de
anormalidad, producto de un hecho natural.
Desde esta
perspectiva, las medidas adoptadas en la ley 218 de 1995, si bien pueden
satisfacer algunas de las finalidades que el Estado tiene al intervenir en la
economía, pues con ella se busca de una u otra forma promover la productividad
y competitividad en una zona devastada por una catástrofe natural y lograr el
mejoramiento, o por lo menos,  el restablecimiento de la calidad de vida de sus
habitantes, no la convierten, en sí misma,  en una ley de intervención
económica, pues su origen y naturaleza obedecen a causas y finalidades
diversas.
La ley acusada se
origina en hechos sobrevinientes,  que requerían de medidas especiales,
distintas a las que podían ser adoptadas para dar respuesta a hechos
estructurales.
Es cierto que otras
áreas del territorio requieren de estímulos para salir de su marginamiento, y
lograr un adecuado desarrollo, pero las razones que tuvo el legislador para
expedir la ley acusada están justificadas en los hechos que motivaron la
declaración de emergencia y que permitían al Congreso  legislar en  forma
excepcional, a fin de brindar soluciones eficaces a la crisis presentada.
Por tanto, no puede
afirmarse que el legislador desconoció las funciones y finalidades que está
llamado a cumplir al intervenir  en la economía (artículo 150, numeral 21 de la
Constitución).
b). La ley acusada tuvo como origen la
ocurrencia de un desastre natural que alteró las condiciones de vida de un
determinado sector. El acaecimiento de este hecho sobreviniente, produjo una
situación anormal en un área determinada del territorio. Por tanto, el
tratamiento y prerrogativas tributarias que el legislador otorgó, como
mecanismo para enfrentar esa crisis, sólo podían favorecer las áreas afectadas.
Así las cosas, no
puede afirmarse que el legislador desconoció el principio de  igualdad, por no
hacer extensivo el tratamiento tributario de la “ley Páez” a otras regiones del
país que, si bien se encuentran en condiciones difíciles, no fueron afectadas
por la situación anormal que se buscó  remediar al expedir la ley que se
analiza.
Los estímulos
creados por la ley 218 de 1995, pueden dar lugar a que la competitividad, la
productividad y el desarrollo de las zonas beneficiadas supere los de otras
regiones, pero esto que no hace inexequible la ley que se analiza.
Sexto.- Las
exenciones tributarias, en relación con varios cargos de la demanda.
a. Las exenciones,
tal como las ha definido la jurisprudencia de esta Corte,  deben responder a
criterios objetivos  de equidad y justicia. Por tanto, la decisión del
legislador al establecerlas debe estar motivada en la idea equilibrar las
cargas tributarias entre los distintos sujetos pasivos, permitiendo que los
principios de equidad y justicia tributaria se conjugen de manera eficaz.
"La exención se
refiere a ciertos supuestos objetivos o subjetivos que integran el hecho
imponible, pero cuyo acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación
establecida en la norma tributaria.  Gracias a esta técnica desgravatoria, con
criterios razonables y de equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular
la carga tributaria - definida previamente a partir de un hecho o índice
genérico de capacidad económica -, de modo que ella consulte atributos
concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae el tributo.
Se concluye que la exención contribuye a conformar el contenido y alcance del
tributo y que no apareja su negación". (Corte Constitucional, sentencia
C-511 de 1996, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
b). Los proyectos de ley relativos a
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas son de iniciativa gubernamental
( artículo 154 de la Constitución).
La ley 218 de 1995,
por su naturaleza, no requería de dicha iniciativa, por expresa autorización
del artículo 215, inciso sexto, de la Constitución.  Por tanto, no hubo
desconocimiento del mencionado mandato constitucional.
c). Cuando el legislador establece una
exención, es obvio que el Estado deja de percibir ingresos. Esto hace que se
cuente con menos recursos para la atención de las obligaciones ordinarias  a
cargo de la Nación. Por esta razón, se exige que ese sacrificio se justifique
por razones de equidad y justicia.
Con fundamento en la
anterior afirmación, se dice en las demandas  que originaron este proceso, que
las exenciones creadas en  la ley acusada, vulneran el derecho que tienen los
municipios a participar en los ingresos corrientes de la Nación (artículo 357
de las Constitución), y en los que por concepto de situado fiscal les
corresponden (artículo 356).
Al respecto,  basta
decir que los derechos reconocidos a las entidades territoriales por los
artículos 356 y 357 de la Constitución, se liquidan sobre los recursos que
efectivamente reciba la Nación, y no sobre los que se tienen presupuestados y
que por algún motivo, por ejemplo, un cambio de política tributaria, evasión,
etc., dejan de ser percibidos.
De aceptarse la
tesis de los demandantes, se llegaría al absurdo de afirmar que el legislador
no puede disminuír ni eliminar un impuesto de propiedad de la Nación, por
desconocer los  derechos que los artículos 356 y 357 de la Constitución, han
reconocido a los entes territoriales.
La facultad del
legislador de crear,  modificar, y suprimir impuestos si así lo considera
pertinente (artículo 338 de la Constitución), no desconoce el derecho de los
entes territoriales a participar en los ingresos corrientes de la Nación.
Prueba del anterior
aserto, la constituye el parágrafo del mismo artículo 357 de la Constitución,
según el cual, se podrán excluír de la participación de que trata ese artículo,
los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine y, por el
primer año de vigencia, los ajustes a tributos existentes y los que se recauden
con fundamento en medidas dictadas durante la emergencia económica.
Igualmente, no se
entiende por qué el otorgamiento de exenciones, pueda desconocer la propiedad y
los derechos que se reconocen a los entes territoriales sobre sus bienes y
rentas tributarias y no tributarias (artículo 362 de la Constitución). Pues,
como se ha indicado, el legislador sólo está facultado para establecer
exenciones sobre los tributos de propiedad de la Nación, y no sobre los de las
entidades territoriales.
Se reiteran en este
punto, los argumentos expuestos en relación con el desconocimiento de los
artículos 356 y 357 de la Constitución, toda vez que dentro del concepto de
rentas tributarias a las que hace referencia el artículo 362, los demandantes
parecen haber incluído los derechos que tienen estas entidades a participar de
los ingresos corrientes de la Nación.
En conclusión, las
exenciones establecidas en relación con el  impuesto a la renta y
complementarios, no se contraponen a los intereses fiscales de las entidades
territoriales, pues este impuesto es de carácter nacional, y, como tal, es el
legislador, y no los órganos de representación territorial, quien puede
disponer de él.
De esta manera, no
prosperan los cargos de la demanda por este aspecto, pues la ley 218 de 1995 no
desconoce el derecho que tienen las entidades territoriales a participar en los
ingresos corrientes de la Nación.
d). El legislador consideró que una de las
formas de solucionar los problemas económicos y sociales  producto de la
avalancha del río Páez, la constituía el establecimiento de exenciones que
hicieran atractiva la inversión en la zona afectada, a fin de restablecer la
normalidad que existía antes de ocurrencia de la tragedia.
Los distintos beneficios
tributarios de la ley 218 de 1995, responden a causas objetivas que sustentan
su existencia y aplicación. Por esta razón,  no puede afirmarse que las
personas que instalen empresas o desarrollen las actividades descritas en la
ley acusada y que obtengan los beneficios reconocidos en ella, incumplen el
deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (
artículo 95, numeral 9 de la Constitución). Es el propio legislador quien las
ha relevado de esta obligación, siempre y cuando cumplan con los requisitos y
condiciones señaladas para el efecto, pues, con su inversión, ellas estarán
contribuyendo a la revitalización de la región afectada.
Séptimo. Cargos
en contra de los artículo 6º y 12 de la ley 218 de 1995.
Régimen arancelario
excepcional.
El artículo 6º
establece que la maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o de
modelos producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de ser
importados, estarán exentos de todo impuesto, tasa o contribución. Por su
parte, el artículo 12 establece que la importación  de bienes de capital no
producidos en la subregión andina y destinados a empresas de los sectores
primario, secundario y terciario, estará exenta de arancel por el término de
cinco (5) años contados a partir de la promulgación de la ley.
a). El Presidente y el Congreso de la
República, en materia arancelaria, tienen facultades complementarias. El
Presidente de la República es el llamado a modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas (artículo 189, numeral
25), pero con sujeción a la ley marco que dicte el Congreso de la República
(artículo 150, numeral 19, literal c.), en la que, por razones de política
comercial, se determina la fijación de aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
Se afirma que el
Congreso excedió sus facultades, al establecer  exenciones en materia
arancelaria, cuando ello sólo es facultad del Presidente de la República, por
disposición expresa del artículo 189, numeral 25 de la Constitución.
En el caso en
estudio, se considera que el legislador, sin invadir la órbita de competencia
del Presidente de la República, podía establecer las exenciones arancelarias
de que
tratan los artículos
6º  y 12 de la ley acusada. ¿Por qué?.
El Congreso de la
República, es el foro democrático y representativo por excelencia. Su
naturaleza hace que determinadas decisiones sólo puedan ser tomadas en su
seno.
En materia
tributaria, ese carácter representativo hace que sólo el legislador, en época
de normalidad, pueda establecer contribuciones fiscales y parafiscales
(artículo 338 de la Constitución).
Los derechos
arancelarios son impuestos, y éstos, en términos generales, están definidos
como la tarifa oficial que establece los derechos que se han de pagar por
diversos actos o servicios administrativos (Diccionario Enciclopédico de
Derecho Usual. Guillermo Cabanellas. Editorial Heliasta). El arancel de
aduanas, según la definición que trae el mismo diccionario “es el prontuario,
dispuesto por orden alfabético, de los géneros y frutos que pueden pasar por la
aduana (como entrada o salida respecto del país), con la expresión de los
derechos que cada uno debe pagar”.
De esta manera, la
facultad del Gobierno de modificar los aranceles y las tarifas de éstos, está
circunscrita a la ley marco correspondiente.
Pero, durante el
estado de emergencia económica se reúnen excepcionalmente al Presidente las
atribuciones del Congreso y del ejecutivo en esta materia.
La circunstancia
anterior permite sostener que el Congreso sí puede modificar las normas
dictadas por el Presidente en ejercicio de los poderes excepcionales, como se
ha explicado. No hay razón al sostener que esta materia (la relativa a los
aranceles) escapa a la competencia del Congreso en ejercicio de las facultades
que le confiere el inciso sexto del artículo 215 de la Constitución.
No se quebranta,
pues, por este aspecto, la Constitución.
b). No  hubo quebranto de  la unidad de
materia que exige el artículo 158 de la Constitución, al incluirse  en la ley
acusada exenciones al régimen arancelario.
La ley 218 de 1995,
al reformar el decreto 1264 de 1994, otorgó una serie de prerrogativas
tributarias en las que podía, igualmente, incluír exenciones de carácter
arancelario, como ya se explicó. Entonces, al existir coherencia entre el
objeto de la ley acusada y las materias en ella reguladas, no se violó el
requisito de la unidad de materia, según el cual todo proyecto de ley debe
referirse a un mismo asunto.
c). Los aranceles, en términos generales,  son
los derechos que se cobran por la entrada o tránsito de un lugar a otro de
ciertos bienes, productos o materias primas. Su establecimiento puede responder
a dos finalidades: la primera, la financiación del fisco; la segunda, la
protección de  la industria, en particular, o de la economía nacional, en
general.
Por esta razón,
seguramente, se afirma que los artículos 6º y 12 de la ley acusada,  al
permitir la libre importación de materias primas, sin hacer distinción alguna
entre los sectores beneficiados con la medida, dejó desprovista de protección a
la actividad agraria, desconociéndose por esta razón, la norma constitucional
que obliga al Estado a otorgar especial protección a la producción de alimentos
(artículo 65).
Es cierto que la
libre importación de materias primas puede incidir negativamente en actividades
como la agrícola, frente a la cual,  el Estado ha mantenido una política
proteccionista,  en relación con  otros sectores.
El artículo 65 de la
Constitución obliga al Estado a otorgar especial protección a la producción de
alimentos, es decir, las políticas del Estado, en esta materia, deben tener
como objetivo el desarrollo de las actividades que se relacionen con dicha
producción. Sin embargo, medidas que, en principio, pueden ser consideradas
como lesivas de estas actividades, deben ser evaluadas dentro del contexto
general de la realidad en que ellas se expiden, para determinar si realmente
desconocen las directrices señaladas por la Constitución en esta materia.
El legislador,  al
expedir la ley 218 de 1995, buscó responder en forma eficaz al grave problema
económico que generó la avalancha del río Páez, en zonas donde la actividad
agrícola es predominante,  pero poco desarrollada, y que fue gravemente
perjudicada por la catástrofe, quedó seriamente lesionada. Al respecto se lee
en la ponencia para primer debate:
“ … la cuenca del
río Páez, se caracteriza por ser de explotación eminentemente agropecuaria,
poblada por minifundistas y pequeños propietarios indígenas y campesinos, y en
menor escala colonos y mestizos, los últimos dedicados básicamente a
actividades comerciales. La agricultura es rudimentaria y la ganadería es
extensiva. El sector industrial o agroindustrial es incipiente.”
Dentro de este
contexto, el legislador consideró necesario permitir la libre importación de
materias primas, maquinaria y bienes para lograr la reactivación de las
actividades propias de la zona devastada, especialmente la agraria, así como
otras que, aunque no eran propias de la zona, permitieran su diversificación
económica.
Dadas las
condiciones de la zona afectada, por ser el sector agroindustrial el  más
representativo en dicha área, el legislador no lo podía excluír del beneficio
de acceder a bienes, materias primas y equipos necesarios para lograr su
restablecimiento y desarrollo.
Sin embargo,
corresponderá a las autoridades competentes velar porque los bienes, productos
y materias primas que se introduzcan al país, bajo el amparo de la ley 218 de
1995, estén destinados efectivamente a esas zonas, y no se utilicen para
desestabilizar la economía de otras regiones del país.
Por tanto, al
tratarse de una medida que responde a las condiciones excepcionales de la zona
afectada, ella no vulnera el mandato constitucional contenido en el artículo
65.
d). Las normas acusadas no desconocen los
principio de igualdad y de  equidad tributaria, consagrados en los artículos 13
y 363 de la Constitución.
La equidad
tributaria hace referencia a la obligación de legislador  de gravar a los
sujetos de acuerdo con su capacidad de pago, es decir, la carga impositiva debe
ser diferencial, según las condiciones y capacidades del sujeto a gravar. De
esta manera, un sistema impositivo que observe este principio, gravará a cada
sujeto según sus circunstancias especiales.
La aplicación de
este principio en nuestro sistema impositivo, trae como consecuencia que el
tratamiento tributario sea diferente según el sujeto pasivo de que se trate.
Por tanto, no les asiste razón a los demandantes cuando afirman que la
existencia de exenciones para unos sujetos determinados, desconoce este
principio, si esa diferencia de trato está objetiva y razonablemente
justificada.
De esta manera, las
especiales condiciones de la zona afectada por la avalancha del río Páez,
autorizaban al legislador para crear un régimen contributivo distinto al que
rige otras zonas del territorio nacional.
e). Es cierto que el Estado colombiano se
define como una República Unitaria, pero esta concepción del Estado no implica
que deba existir un mismo tratamiento impositivo en todo su territorio, como
parecen entenderlo los demandantes.
La implementación de
un régimen tributario diferencial para algunas zonas del país por causas de
equidad y justicia, como las que justifican el régimen excepcional de la ley
218 de 1995, no desvirtúa el carácter unitario del Estado colombiano, pues su
estructura se mantiene, y las funciones de sus órganos no han sido alteradas.
f).  Por otra parte, se afirma que con las
exenciones consagradas en los artículo 6º y 12 de la ley 218 de 1995, se
desconocen los artículos 226 y 227 de la Constitución, al permitirse la
importación de bienes, materias primas y servicios sin ningún gravamen,
mientras los países exportadores no ofrecen la misma prerrogativa para los
bienes que Colombia pueda exportar, vulnerándose así, el principio de
reciprocidad que debe regir las relaciones internacionales. Igualmente, se
afirma que se desconocen las normas del Pacto Andino que regulan el arancel
único común.
Es cierto que las
relaciones internacionales, tal como lo señala la Constitución,  deben regirse
por los principios de equidad, reciprocidad y  conveniencia nacional. Pero en
el caso en estudio, la aplicación de los mencionados principios, en relación
con la ley acusada, es inoperante, toda vez que ella es un acto dispositivo
interno, producto de la soberanía nacional, que no puede ser oponible a ningún
Estado, por la falta del correspondiente acuerdo de voluntades.
No puede exigirse
que en este caso exista reciprocidad por parte de otros Estados, para que
concedan los mismos beneficios que consagra la ley demandada, pues para ello se
requiere de un convenio internacional, y la ley acusada no lo es.
La decisión del
legislador colombiano es unilateral y para su  vigencia no requiere de la
existencia de medidas equivalentes en otros Estados, como tampoco puede
circunscribirse su análisis a la concurrencia de los  principios enunciados,
los cuales operan en el contexto de las relaciones internacionales, y no frente
a los actos de carácter interno.
Por tanto, no puede
afirmarse que los artículos 6º y 12 de  ley 218 de 1995 desconozcan  los
artículos 226 y 227 de la Constitución.
g). En relación con el desconocimiento del
arancel externo común que rige en el marco del Pacto Andino, es necesario hacer
las siguientes consideraciones.
Colombia como
miembro del Pacto Andino, expidió el decreto 255 de 1992, por medio del cual
adaptó su estructura arancelaria a las disposiciones que sobre arancel externo
común contiene la Decisión 370 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, norma
de carácter supranacional, que rige actualmente en nuestro ordenamiento
interno.
En verdad, las
exenciones arancelarias consagradas en las normas acusadas, alteraron  el
régimen arancelario regional. Sin embargo, la Junta del Acuerdo de Cartagena,
organismo encargado de resolver las diferencias surgidas entre los Estados
miembros, expidió la resolución 427 del 21 de agosto de 1996, que en su parte
resolutiva dispuso:
"Artículo 1º:
Autorizar al gobierno de Colombia las franquicias arancelarias concedidas al
amparo de la Ley No. 218-95 y del Decreto No. 529-96. En tal sentido, están
exentas de aranceles hasta el 31 de diciembre del año 2003, las importaciones
de maquinarias, equipos, materia primas y repuestos, los que deberán ser
instalados, utilizados, transformados o manufacturados en el territorio de los
siguientes municipios (se transcriben el nombre de los municipios señalados en
la ley 228 de 1995).
“Artículo 2º           Las
exportaciones de bienes introducidos o elaborados en los municipios de los
Departamentos señalados en el artículo 1º de la presente Resolución, que
cumplan con las normas de origen vigentes en la Subregión, ingresarán libres de
gravámenes a los países del Grupo Andino en tanto los bienes introducidos bajo
regímenes aduaneros o elaborados a partir de ellos gocen de los beneficios del
Programa de Liberación.
"Una vez en
vigencia en la Subregión el régimen armonizado de los regímenes aduaneros, el
goce de los beneficios del programa de liberación para las referidas
exportaciones se evaluará en concordancia con lo establecido en dicho régimen
armonizado.
“Artículo 3. En
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la Decisión 9 de la Comisión,
comuníquese a los Países miembros la presente resolución, la cual entrará en
vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de
Cartagena.”
De esta manera,  la
Junta del Acuerdo de Cartagena autorizó la aplicación del régimen excepcional
contenido en la ley acusada, en virtud del artículo 7o. de la Decisión 282 que
permite a los países miembros conceder franquicias arancelarias destinadas
exclusivamente a favorecer zonas geográficas deprimidas o en emergencia. Por
consiguiente, no prospera el cargo que en este sentido esgrimió el demandante.
h). No existió vicio en la aprobación del
término “materia prima” del artículo 6º de la ley 218 de 1995.
En concepto de uno
de los demandantes, la expresión  “materia prima” que se halla contenida en el
artículo 6º,  no fue aprobada por la plenaria del Senado de la República.
La expresión
“materia prima” no aparecía en el proyecto de ley que inicialmente fue sometido
a discusión en la comisión  III del Senado de la República. Su inclusión
se presentó en el proyecto que aprobó la plenaria del Senado, el 21 de marzo de
1995, sin que exista prueba de  que dicha expresión no se  hubiese aprobado.
Esta modificación y
otras que se presentaron durante del tránsito legislativo del mencionado
proyecto,  fueron  posteriormente conciliadas, según consta en el acta
correspondiente, suscrita el 16 de junio de 1995. En el texto que fue
conciliado, se observa,  igualmente, la inclusión del término “materia prima”
del artículo 6º.
Por tanto, no
existió vicio alguno en la aprobación de esta expresión. Primero, porque el
artículo 160 de la Constitución, autoriza introducir modificaciones,
supresiones y adiciones  a un proyecto de ley en el segundo debate de las
Cámaras. Así, la adición de la expresión “materia prima” por la plenaria del
Senado al artículo 6º, se ajusta a la Constitución. Segundo, porque ella se
consignó en el texto que aprobó la comisión de conciliación. Por consiguiente,
al aprobarse por las plenarias de ambas cámaras,  el texto del proyecto de ley
conciliado, en el que se incluyó la expresión “materia prima”, cualquier vicio
en su adopción, quedó subsanado.
Recuérdese, además,
que, como lo expresa el artículo 161 de la Constitución, y lo ha sostenido esta
Corte, al aprobar lo acordado por las comisiones accidentales, las Cámaras repiten
el segundo debate.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  ESTÉSE
a lo resuelto en las  sentencias C-407 y C-468 de 1995, y  C-256 de 1997.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE
el artículo 1º de la ley 218 de 1995, salvó su parágrafo que se declara INEXEQUIBLE.
Tercero.- Decláranse
EXEQUIBLES los artículos 2º; 3º; 4º, 5º; 6º y 12 de la ley
218 de 1995, pero sólo por las razones analizadas en la parte motiva de este
fallo.
Cópiese,
comuníquese, insértese en al Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General