T-783-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-783/14
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
PRECEDENTE JUDICIAL-Definición
Por precedente se ha entendido, por regla general,
aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un
caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas
jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para
resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
La Corte ha diferenciado dos clases de precedentes
teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa: el
horizontal y el vertical. El primero hace referencia a aquellas sentencias
fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial. El
segundo, se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias
superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva
jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el
precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina
la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre
dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son
susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los
tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los
operadores judiciales inferiores.
PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Es orientador y obligatorio
El precedente no sólo es
orientador sino obligatorio. Vale la pena resaltar que existen razones
adicionales para justificar la vinculatoriedad del precedente constitucional,
las cuales se analizarán en apartes posteriores. La primera razón de la obligatoriedad del
precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto
de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están
sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía
interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los
parámetros que les presenta la ley. Particularmente, el concepto de “ley” ha
sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es
decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además
comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que
interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de
constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada
jurisdicción. La segunda razón se desprende de los principios de igualdad, debido
proceso y buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones
de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena
fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.
VIOLACION DIRECTA DE LA
CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
Teniendo en cuenta que el actual modelo
de ordenamiento constitucional “reconoce valor normativo superior a los
preceptos constitucionales, y ellos contienen mandatos y previsiones de
aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos,
por los particulares”, es posible que una decisión judicial desconozca o
aplique indebida e irrazonablemente tales postulados, permitiendo que su
cuestionamiento en sede de tutela, en la medida que los jueces, en ejercicio de
sus funciones, no deben apartarse de las disposiciones consagradas en la
Constitución, pues de hacerlo, se constituye una causal de procedencia de la
acción de tutela contra la decisión adoptada.  En ese entendido, cuando sea
evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y
reglas de rango constitucional, las autoridades judiciales y administrativas
tienen el deber de aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se
reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las
partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular.
PRIMA DE ACTUALIZACION DE
LAS FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Contexto normativo y jurisprudencial
PRESCRIPCION PARA RECLAMAR PRIMA
DE ACTUALIZACION DE LAS FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-No existe jurisprudencia unificada del
Consejo de Estado
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Tribunal
no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de precedente, por cuanto
no existe jurisprudencia unificada sobre prescripción para reclamar prima de
actualización de las Fuerzas Militares y de Policía
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por cuanto Tribunal incurrió en violación directa de la Constitución, al no
aplicar principio de favorabilidad en materia laboral respecto a la
prescripción para reclamar prima de actualización de las fuerzas militares y de
policía
Resulta reprochable que
ante la existencia de dos posiciones contrarias pero razonables frente al tema
de la prescripción para reclamar la prima de actualización, el Tribunal
Administrativo del Cauca no hubiera hecho uso de los poderes constitucionales y
legales para la defensa de los derechos fundamentales de los que goza para
considerar las circunstancias más favorables existentes sobre la materia
sometida a su juicio. De manera que, para esta Sala de revisión, el Tribunal ha
debido acudir a la interpretación más favorable al trabajador entre las dos que
se ponían de presente a la hora de resolver el recurso de alzada.  Lo anterior
porque, en efecto, de acogerse esta posición, el accionante habría sido favorecido
con el goce de su derecho prestacional. Así las cosas, es claro para esta Sala
que se ha configurado la causal de violación directa de la Constitución al no
tener en cuenta principios de rango superior como el consagrado en el artículo
53, relacionado con la favorabilidad en materia laboral.
Referencia: expediente T-4.423.947
Acción de Tutela interpuesta por Antonio Ricaurte
Sandoval López contra el Tribunal Administrativo del Cauca.
Derechos fundamentales invocados:
Debido proceso y acceso a la administración de
justicia.
Temas:
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales; defecto sustantivo por desconocimiento de precedente;
defecto por violación directa de la Constitución; prima de actualización para
oficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Problema jurídico:
Determinar si el Tribunal Administrativo del Cauca
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de
justicia de Antonio Ricaurte Sandoval López al desconocer el precedente de la Subsección
A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el cual, dice, es más favorable
a sus intereses, frente a la prescripción para reclamar la prima de
actualización o si por el contrario, el funcionario judicial acusado incurrió
en la causal de violación directa de la Constitución al dar solución a la
petición del actor sin tener en cuenta el principio de favorabilidad.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,
veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014).
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub -quien la preside-, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, y específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241,
numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la decisión
de tutela adoptada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B del Consejo de Estado el 3 de abril de 2014, mediante la cual se negó el amparo de los derechos
fundamentales invocados en
la acción de tutela de la referencia.
1.
ANTECEDENTES
1.1
SOLICITUD
Antonio Ricaurte Sandoval
López, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo
del Cauca por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido
proceso y acceso a la administración de justicia.
Sustenta su solicitud en los
siguientes:
1.2
HECHOS Y
ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
1.2.1.
Manifiesta
el accionante que, en aplicación del numeral 2 del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, que establece que los actos que reconocen
prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, presentó demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro
de la Policía Nacional.
1.2.2.
Señala que la mencionada entidad, mediante resolución No. 8833 de 7 de
diciembre de 1998, negó el reajuste de su asignación de retiro con inclusión de
la prima de actualización prevista en los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65
de 1994 y 133 de 1995. Por esta razón, el 9 de febrero de 2011 atacó la
anterior decisión y solicitó que se le ordenara a la demandada el
reconocimiento y pago de los valores correspondientes a la prima de
actualización, de acuerdo con los porcentajes fijados en los referidos
decretos, de manera retroactiva.
1.2.3.
Indica
que en primera instancia, el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán accedió a
sus pretensiones. No obstante, en segunda instancia el Tribunal Administrativo
del Cauca revocó la decisión anterior, por considerar que había operado la
prescripción de su derecho. El tribunal accionado justificó su decisión bajo el
argumento que no existe una posición unificada en el Consejo de Estado en torno
al reconocimiento y pago de la prima de actualización y por tanto, acogía la
tesis planteada por la Subsección B de la Sección Segunda de esa Corporación,
según la cual, sí opera el fenómeno de prescripción para el reconocimiento de
esta prestación.
1.2.4.
A juicio del actor, se desconoce el precedente más reciente
del Consejo de Estado, según el cual se autoriza el reconocimiento de la prima
de actualización correspondiente a los años 1992, 1993, 1994 y 1995 en
cualquier tiempo, siempre y cuando se solicite antes de 2001. En ese entendido,
considera que “constituye un obstáculo inadmisible, el que se utilice por
parte del fallador, jurisprudencia anterior y desfavorable a sus
pretensiones en razón a que el Consejo de Estado, Sección Segunda no tiene una
posición unificada sobre la prescripción de la prima de actualización”.
Agrega
que, la decisión “sobre conceder o no un derecho exige un mínimo de
certidumbre en la manera como los jueces interpretan las acciones previstas al
efecto, de suerte que anteriores cambios en ese punto no tengan por qué menguar
su alcance”. En esa medida, dice, “el acceso efectivo a la justicia no
puede asegurarse sobre la base de criterios inciertos y sin posición unificada
acerca de la manera como se pueden hacer valer las pretensiones. De ahí que si
la jurisprudencia de un órgano de cierre, en un momento determinado señaló un
derrotero y éste es seguido por el usuario de la administración de justicia en
materia de la acción pertinente para demandar, no puede luego sorprenderse a
éste último con abruptos cambios jurisprudenciales que en últimas comprometan
el núcleo esencial de su derecho fundamental de libre acceso a la jurisdicción”.
1.2.5.
Explica que sus pretensiones fueron orientadas por la jurisprudencia
reiterada de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, proferida
en los años 2008, 2009, 2010 y 2012, según la cual se permite la demanda del
reconocimiento y pago de la prima de actualización en cualquier tiempo, sin
temor a la caducidad de la acción y la prescripción del derecho. Igualmente,
resalta que las sentencias que sustentan la decisión atacada en sede de tutela
fueron dictadas en los años 2006 a 2008.
1.3
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El 12 de febrero de 2014, la Sección Segunda, Subsección
B del Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó correr traslado al Tribunal
accionado, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y al Juzgado
Quinto Administrativo de Popayán.  En el mismo auto, ordenó la vinculación de
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que hiciera las
manifestaciones que considerara pertinentes.
1.3.1.
Tribunal
Contencioso Administrativo del Cauca
Al dar respuesta a la acción de tutela, por
intermedio de uno de sus integrantes, el Tribunal solicitó en primer lugar se
declarara la improcedencia de la tutela, por no cumplir los requisitos de
subsidiariedad. Al respecto, manifestó que no existía evidencia de algún
defecto o error para configurar una vía de hecho, en especial el señalado por
el actor, sobre desconocimiento de precedente.
Expone que existen algunos pronunciamiento
del Consejo de Estado “que han permitido el reconocimiento y pago de la
prima de actualización en cualquier tiempo, siempre y cuando la reclamación
administrativa se haya realizado antes del año 2001”, pero esta tesis no ha
sido acogida pacíficamente por la Corporación. Por ese motivo, el Tribunal ha
optado por acoger en varias ocasiones la tesis de la Subsección B, según la
cual, se debe observar si operó o no el fenómeno de la prescripción para su
reconocimiento.
Resalta, que en el caso del accionante, la
providencia atacada explica las razones por las cuales se apartaba de la tesis
formulada por la Subsección A y se acogía el análisis de la Subsección B, por
considerarlo más ajustado a derecho. Además, indica que el hecho de que existan
pronunciamientos más recientes de la Subsección A “no resta mérito al
análisis efectuado por cuanto se itera, las interpretaciones realizadas
provienen de distintas subsecciones y el actor no refiere ninguna sentencia en
la que la Subsección B haya recogido o modificado la posición inicialmente
planteada”.
Finalmente, considera que con la acción de
tutela se pretende reabrir el debate, desconociendo que este instrumento no es
una instancia adicional. Considera que la decisión adoptada “estuvo basada
en aspectos estrictamente ligados a criterios de razonabilidad y legalidad
jurídica relacionados con las particularidades propias del caso”.
1.3.2.
Caja de Sueldos
de Retiro de la Policía Nacional
A través del subdirector de prestaciones sociales, la
entidad empieza por aclarar que no es competente para pagar primas conforme lo
establece su estatuto interno, sino que se encarga de reconocer y pagar
asignaciones mensuales de retiro.
Señala que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
reconoció y ordenó el pago de la asignación de retiro del actor el 31 de agosto
de 1976. Que con la acción de tutela, el accionante pretende que se le
reconozca la prima de actualización después de la entrada en vigencia del Decreto
107 de 1996, “norma con la cual se cumplió la condición de establecer la
escala salarial porcentual única para las fuerzas Militares y la Policía
Nacional, que a partir del 01-01-1996, quedando incorporada en el sueldo básico
desde el primero de enero de 1996, por lo cual resulta improcedente reconocer
la PRIMA DE ACTUALIZACIÓN, como si esta estuviera actualmente vigente, puesto
que la jurisprudencia actual ha sostenido que la prima de actualización, entre
1992 y 1995, fueron incorporados, (sic) a partir de 1996, a la asignación de
retiro que viene percibiendo en virtud del principio de oscilación, razón por
la cual no hay lugar a un pago adicional por el mismo concepto. Aplicar la
citada prima como lo pretende el accionante, implicaría una variación en la
forma prevista por la ley para fijar el monto de las asignaciones de retiro de
los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares,
la cual se rigen (sic) por las reglas establecidas en el Decreto 107 de 1996 y
por el principio de oscilación”.
Indica que dada la temporalidad de la prima de
actualización, no se incluyó en la liquidación cuando se dio cumplimiento al
fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, que ordenó reajustar
la prestación por concepto de IPC, “por cuanto tenía vigencia hasta tanto se
estableciera la escala salarial porcentual única para las fuerzas Militares y
la Policía Nacional, condición que se cumplió a partir del 01-01-1996 con el
Decreto 107 de 1996 y subsiguientes, quedando incorporada en el sueldo básico
desde el primero de enero de 1996”.
De otra parte, aclara que “si bien la Ley 4 de 1992
dispuso que el Gobierno establecería una escala gradual porcentual para nivelar
la remuneración del personal activo y retirado de la fuerza pública; también es
cierto que el Gobierno Nacional, al expedir los Decretos arriba mencionados
sólo tuvo en cuenta parcialmente el ordenamiento expresado en esa ley, es
decir, expidió la escala gradual solo para el personal en servicio activo”.
Finalmente, considera que la acción de tutela es
improcedente para la revisión de un proceso legalmente concluido desde el año
2013, en el cual no se vislumbra vulneración alguna al debido proceso.
1.3.3.
Juzgado Quinto
Administrativo Oral de Popayán
El despacho manifestó que el proceso
actualmente se encuentra en el Juzgado Quinto en Descongestión de Popayán,
razón por la que le remitió el oficio dirigido para lo pertinente. Este último
juzgado guardó silencio.
2.
DECISIONES
JUDICIALES
2.1.
ÚNICA INSTANCIA: SECCIÓN
SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE
ESTADO
En sentencia del 3 de abril de 2014, la Sala de la citada Sección negó la tutela de
los derechos fundamentales invocados.
Previo a resolver el caso, hizo un recuento de los
argumentos expuestos por los jueces de instancia dentro del proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho.
Luego de encontrar superados los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela, consideró que en el presente caso no se
evidenciaba un desconocimiento de precedente judicial, toda vez que “si bien
existen diferentes pronunciamientos al respecto, resulta razonable que la
autoridad judicial accionada negara las pretensiones de la demanda, pues
efectivamente el actor dejó fenecer la oportunidad legal para ejercer su
derecho, en la medida en que a pesar de que presentó la reclamación ante la
administración interrumpiendo el término de prescripción por un lapso igual, es
decir, hasta el 8 de noviembre de 2002, la demanda fue presentada el 9 de
febrero de 2011”.
En ese entendido, concluyó que el análisis del juez
acusado tiene sustento en criterios razonables y en la valoración de las
pruebas, por lo que no es procedente realizar una revisión constitucional de la
providencia atacada.
3.       PRUEBAS DOCUMENTALES
No se allegaron pruebas
documentales al expediente.
4.       CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1.
COMPETENCIA Y
OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección
realizada por la Sala Séptima y del reparto verificado en la forma establecida
por el reglamento de la Corporación.
4.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
En la presente ocasión,
corresponde a esta Sala de Revisión determinar si el Tribunal Administrativo del Cauca vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia de Antonio
Ricaurte Sandoval López al desconocer el precedente de la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, el cual, dice, es más favorable a sus intereses,
frente a la prescripción para reclamar la prima de actualización o si por el
contrario, el funcionario judicial acusado incurrió en la causal de violación
directa de la Constitución al dar solución a la petición del actor sin tener en
cuenta el principio de favorabilidad.
Para el efecto, reiterará la
jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales; el
defecto sustantivo por desconocimiento de precedente; el defecto por violación
directa de la Constitución y contextualizará la figura de prima de
actualización para oficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Posteriormente, analizará si en el presente caso se
cumplen los requisitos señalados por la jurisprudencia de esta Corte para que
proceda la acción de tutela contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo
del Cauca. En caso afirmativo, la Sala determinará si en el presente caso: (i)
se advierte un desconocimiento del precedente o, (ii) si por las
particularidades del caso, se incurrió en la causal de violación directa de la
Constitución al dar solución a la petición del accionante.
4.3.
ANÁLISIS DE LOS
REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES.
4.3.1.
Después de varios
años de decantar el concepto de vía de hecho[1],
la Corte Constitucional consideró necesario replantearlo y ampliarlo a las “causales
genéricas de procedibilidad de la acción”.  Con el paso de los años y en virtud de la evolución
jurisprudencial, esta Corporación reconoció que la tutela contra providencias
judiciales solo resultaba posible cuando “la actuación de la autoridad
judicial se ha dado en abierta contravía de los valores, principios y demás
garantías constitucionales y con el objetivo básico de recobrar la plena
vigencia del orden jurídico quebrantado y la restitución a los titulares en el
ejercicio pleno de sus derechos fundamentales afectados.”[2]
Partiendo de lo anterior, la jurisprudencia reemplazó
el concepto de vía de hecho por la doctrina de las “causales genéricas
y específicas de procedibilidad de la acción”, como consecuencia de la
depuración del primer término que se refería al capricho y la arbitrariedad
judicial, entendiendo ahora que “(…) no sólo se trata de los casos en que el
juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino
que incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin
argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa
se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados
(arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda
actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a
lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez),
ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera
medida, por el respeto a la Constitución.”[3]
En definitiva, dicho avance jurisprudencial trajo como
consecuencia el reemplazo del uso conceptual de la expresión vía de hecho
por la doctrina de los de requisitos generales y causales específicas de
procedibilidad.
4.3.2.
Así, en la
Sentencia C-590 de 2005[4],
la Sala Plena de esta Corporación declaró inexequible la expresión “ni
acción”, que hacía parte del artículo 185 de la Ley 906 de 2004 porque
restringía el ejercicio de la acción de tutela contra sentencias de la Corte
Suprema de Justicia en ejercicio del recurso extraordinario de casación en
materia penal. En esa oportunidad, se dejó claro que la tutela procede contra
todas las providencias judiciales ejecutoriadas cuando se cumplen con los
requisitos generales de la tutela y se prueba alguna de las causales
específicas de procedibilidad de esta acción constitucional contra sentencias.
4.3.3.
Esta sentencia,
sistematizó los requisitos generales de procedencia de la tutela,
de la siguiente manera:
“a. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y
marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela
debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra
a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta
los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable.  De allí que sea un deber del actor desplegar todos los
mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la
defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de
tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de
vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar
en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.  De lo
contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún
años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se
cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora.  No obstante, de acuerdo con la doctrina
fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión
de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas
susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de
tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el
litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible.  Esta exigencia es comprensible
pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales
contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester
que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de
derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior
del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección
constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de
tutela.  Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos
fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas
las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante
esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas
para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
4.3.4.
En cuanto a las causales
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, ese mismo fallo los resumió así:
“Para que proceda una tutela contra una
sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos
que adelante se explican.
a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión. [5]
d. Defecto material o sustantivo, como
son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre
los fundamentos y la decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i.  Violación directa de la Constitución.
Estos eventos en que procede la acción de
tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de
vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en
eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta,
si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”
4.3.5.
De manera que la
acción de tutela procede contra decisiones judiciales, como la que ahora se
acusa, siempre y cuando ésta cumpla los requisitos generales de procedencia,
vulneren derechos fundamentales y con ello se demuestre al menos una de las
causales especiales de procedibilidad de la acción constitucional.
4.4.
EL DESCONOCIMIENTO DEL
PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECÍFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Para efectos del presente
capítulo, se hará referencia primero al desconocimiento del precedente como
modalidad de defecto sustantivo y luego se procederá analizar concretamente el
desconocimiento del precedente constitucional como defecto autónomo.
4.4.1.  Desconocimiento del precedente como modalidad de defecto sustantivo
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, una
providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la
autoridad jurisdiccional “(i) aplica una disposición en el caso que
perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por
ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente
inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa
no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; (iii) a pesar
del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las
autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente
-interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv)
se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical- sin justificación
suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción
de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución,
siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el
proceso[6]”.[7]
Por precedente[8] se ha
entendido, por regla general, aquella sentencia o conjunto de sentencias que
presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i)
patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve
también para solucionar el nuevo caso.[9]
La anterior noción, se ha adoptado en sentencias como la T-794 de 2011[10], en la que
la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el
precedente:
“(i) la ratio decidendi de la sentencia que
se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso
a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a
una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas
juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho
semejante al que se debe resolver posteriormente.”[11]
Ahora, la Corte ha diferenciado dos clases
de precedentes teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia
previa: el horizontal y el vertical.[12] El
primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la
misma jerarquía o el mismo operador judicial. El segundo, se relaciona con
los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar
jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.
Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los
funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo
de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción[13].
En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las
autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer
criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.[14]
De otra parte, el precedente además
de ser criterio orientador resulta obligatorio para los funcionarios
judiciales, por las razones que se indicaron de manera clara en la sentencia T-830
de 2012 y que a continuación se transcriben:
“La primera razón de la obligatoriedad del precedente se
relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la
Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al
imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e
independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les
presenta la ley. Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por
la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es
sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes
del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma
de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos
de cierre de cada jurisdicción[15].
La segunda
razón se
desprende de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe[16].
El
precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones
de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica[17],
igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento
constitucional. En otras palabras, la independencia interpretativa es un
principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad[18]
en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales[19].
En palabras de la Corte Constitucional:
“La fuerza vinculante del precedente en el
ordenamiento jurídico colombiano, se explica entonces, al menos, por cuatro
razones principales: (i) en virtud del principio de igualdad en la aplicación
de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones
sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las
decisiones judiciales debe ser “razonablemente previsibles”; (iii) en atención
a los principios de buena fe y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que
demandan respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales en la
comunidad; y finalmente, (iv) por razones de rigor judicial, en la medida en
que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico”[20].
La tercera razón es que la respuesta del precedente es la
solución más razonable que existe hasta ese momento al problema jurídico que se
presenta, y en esa medida, si un juez, ante circunstancias similares, decide
apartarse debe tener unas mejores y más razonables razones que las que hasta
ahora han formado la solución para el mismo problema jurídico o similares. En
ese orden la doctrina ha establecido como precedente:“tratar las decisiones previas como enunciados
autoritativos del derecho que funcionan como buenas razones para
decisiones subsecuentes” y “exigir de tribunales específicos que consideren
ciertas decisiones previas, sobre todo las de las altas cortes, como una
razón vinculante”[21]
(énfasis de la Sala).”
De conformidad con las razones
expuestas, para la jurisprudencia de esta Corporación el desconocimiento, sin
debida justificación, del precedente judicial configura un defecto
sustantivo, en la medida en que su respeto es una obligación de todas las
autoridades judiciales –sea éste precedente horizontal o vertical-, en virtud
de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[22].
En efecto, en las sentencias como la T-934
de 2009[23],
T-351 de 2011[24],
T-464 de 2011[25] y T-212 de 2012[26], la Corte consideró que jueces de la
jurisdicción contencioso administrativa desconocieron el precedente del Consejo
de Estado, y en consecuencia, concedió los amparos solicitados por existencia
de un defecto sustantivo, ya que en dichos casos, existía un precedente
consolidado sobre la tasación de las indemnizaciones por daño moral, que había
sido desconocida sin razones por las autoridades demandadas[27].
No obstante, la anterior regla no es
absoluta ya que no puede ignorarse que el derecho es dinámico y que cada caso
puede presentar elementos que no fueron concebidos con anterioridad en otros
fallos judiciales; en esa medida, siempre que exista una justificación
razonable y proporcional, las autoridades judiciales pueden apartarse de los
precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia. Al respecto,
la Corte Constitucional ha establecido que:
“(…) vale aclarar que la regla de
vinculación del precedente no puede ser adoptada de manera absoluta (…) Por ello,
siempre que se sustenten de manera expresa, amplia y suficiente, las razones
por las cuales va a desconocer o cambiar una posición anterior, el operador
judicial puede apartarse de ella.
(…)  el juez (singular o colegiado) sólo
puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando
demuestre y cumpla los siguientes requisitos:
(i) Debe hacer referencia al precedente
que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo
inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia). (ii)
En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual
explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera
que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un
juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)”[28].
Así las cosas, los jueces tienen como deber
de obligatorio cumplimiento el de acoger las decisiones proferidas por los
órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones (ordinaria, contencioso
administrativa o constitucional) cuando éstas constituyan precedentes, y/o sus
propias decisiones en casos idénticos, por el respeto del trato igual al
acceder a la justicia. Sin embargo, pueden apartarse de dicho precedente, siempre
que cumplan la carga argumentativa antes descrita y construyendo una mejor
respuesta al problema jurídico, so pena de incurrir en la causal de
procedibilidad de la tutela por defecto sustantivo o material, que tiene como
consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al
debido proceso de las personas partícipes del proceso respectivo, entre otros.
4.4.2.  Desconocimiento del precedente
constitucional como causal autónoma
Este defecto se predica exclusivamente de
los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia.[29] Se presenta generalmente cuando la Corte
establece el alcance de un derecho fundamental o señala la interpretación de un
precepto que más se ajusta a la Carta, y el juez ordinario al resolver un caso
limita sustancialmente dicho alcance o se aparta de la interpretación fijada
por esta Corporación. En estos casos la tutela procede como mecanismo para
garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante
del derecho fundamental vulnerado[30]
u otros mandatos de orden superior.
La supremacía del precedente
constitucional se deriva del artículo 241 de la Constitución Política, el cual
asigna a la Corte Constitucional la función de salvaguardar la Carta como norma
de normas – principio de supremacía constitucional[31]. En efecto,
esta Corporación ha establecido que, como intérprete de la Constitución, sus
decisiones son obligatorias tanto en su parte resolutiva como en su ratio
decidendi, es decir, la regla que sirve para resolver la controversia.[32]
Por esta razón, si se desconoce el alcance de los fallos constitucionales
vinculantes, se “genera en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente
falta de coherencia  y de conexión concreta con la Constitución, que
finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la
Carta,  que  dificultan  la unidad intrínseca del sistema, y
afectan la seguridad jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y
eficacia institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica
innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en
definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no
puede ser negada en nuestra actual organización jurídica.”[33]
En este sentido, la Corte Constitucional en
la sentencia T-656 de 2011 sostuvo lo siguiente[34]:
“(…) el
deber de acatamiento del precedente judicial se hace más estricto cuando se
trata de jurisprudencia constitucional, en la medida en que la normas de la
Carta Política tienen el máximo nivel de jerarquía dentro del sistema de
fuentes del derecho, de modo que las decisiones que determinan su alcance y
contenido se tornan ineludibles para la administración. No entenderlo así,
resulta contrario a la vigencia del principio de supremacía constitucional”.
De acuerdo con lo expresado por esta
Corte en la sentencia T-351 de 2011[35]
el sentido, alcance y fundamento normativo de obligatoriedad de los
pronunciamientos de la Corte Constitucional varía según se trate de fallos de
constitucionalidad o de revisión de tutelas. No obstante, ambos tienen en
común, que se deben acatar (i) para garantizar el carácter normativo de
la Constitución como norma de normas, en tanto la Corte Constitucional es el
intérprete autorizado de la Carta[36],
y (ii) para unificar la interpretación de los preceptos constitucionales
por razones de igualdad.
Respecto de las sentencias de control
abstracto de constitucionalidad, la obligatoriedad de la jurisprudencia se
desprende de los efectos erga omnes y de la cosa juzgada constitucional.
Así, cualquier norma que se declare inconstitucional por la Corte por ser
contraria a la Carta, debe salir del ordenamiento jurídico y no puede ser
aplicada por ninguna autoridad. Igualmente, la ratio decidendi de todas las
sentencias de control abstracto de constitucional –bien declaren o no
inexequible una disposición-, debe ser atendida por todas las autoridades para
que la aplicación de la ley sea conforme a la Constitución.
En cuanto a los fallos proferidos en sede
de control concreto de constitucionalidad, el respeto de su ratio decidendi
es necesario no solo para lograr la concreción de los principios de igualdad en
la aplicación de la ley y de confianza legítima -que prohíbe al Estado
sorprender a los ciudadanos con decisiones o actuaciones imprevistas- sino para
garantizar los mandatos constitucionales y la realización de los contenidos
desarrollados por su intérprete autorizado. Por esta razón, la interpretación y
alcance que se le dé a los derechos fundamentales en los fallos de revisión de
tutela deben prevalecer sobre aquella que se realiza por otras autoridades
judiciales, incluyendo altos tribunales de cierre de las demás jurisdicciones.[37]
En este punto es importante aclarar que
en el caso de las sentencias de control abstracto de constitucionalidad y de
unificación de tutela proferidas por la Corte Constitucional, es suficiente una
providencia para que exista un precedente, “debido a que las primeras
unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos que
tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos, y las
segundas, determinan la coherencia de una norma con la Constitución Política[38]”.[39]
En este
orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse
cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas
inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se
contraría la ratio decidendi de sentencias de control de
constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte
ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii)
se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad
condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio
decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión
de tutela[40].
De conformidad con lo expuesto, y con
independencia del tipo de defecto en el que se clasifique –como defecto autónomo
o como modalidad de defecto sustantivo-, el desconocimiento del precedente
constitucional, además de violar los derechos de las partes a la igualdad y al
debido proceso, entre otros, vulnera el principio de supremacía constitucional,
lo que constituye una razón de más que hace procedente la acción de tutela
contra la providencia atacada.
4.5.
VIOLACIÓN
DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN COMO CAUSAL ESPECÍFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
4.5.1.
Aunque todas las
causales específicas que hacen procedente la acción de tutela contra
providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta
Fundamental, esta Corte estableció específicamente una causal denominada:
violación directa de la Constitución, originada en la obligación que “les asiste a todas las
autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en
el artículo 4° de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de
normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra
norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”, y en la
función de la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía e integridad
de esta norma Superior”.[41]
4.5.2.
En un principio,
esta causal se concibió como un defecto sustantivo. Así por ejemplo, en la sentencia
SU- 1722 de 2000[42],
la Corte Constitucional señaló que desconocer la disposición constitucional que
expresamente prohíbe al superior funcional “agravar la pena impuesta cuando
el condenado sea apelante único”, suponía la materialización del defecto
sustantivo. Al respecto manifestó:
“En los casos que son objeto de revisión,
la Corte aprecia un defecto sustantivo, en la medida en que las decisiones
impugnadas se fundan en la sumisión de la no reforma en peor frente al
principio de legalidad, lo cual resulta evidente inaplicable. En este sentido,
el error superlativo en que incurrieron las autoridades demandadas consistió en
el desconocimiento del principio constitucional consagrado en el inciso 2º del
artículo 31 de la Constitución”. (Negrilla fuera del texto).
Un análisis similar se realizó en la sentencia
SU- 159 de 2002,[43]
al explicar que existe un defecto sustantivo cuando se violan derechos
iusfundamentales con la providencia dictada. En el caso objeto de estudio, la
Corte indicó que la prueba que se había allegado al proceso ante la Sala Penal
de la Corte Suprema de Justicia se había obtenido violando derechos
fundamentales del procesado. En palabras de la Corporación:
“(…) el defecto sustantivo que convierte en vía de
hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez
desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al
apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea,
por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el
ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el
funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii)
porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido
declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar
de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica
a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen
efectos distintos a lo expresamente señalados por el legislador”. (Negrillas fuera del texto).
Posteriormente, en la sentencia T-949 de 2003,[44] la Corte no
solo reiteró lo relativo a los defectos sustantivo, fáctico, procedimental y
orgánico, sino que incluyó como una causal de procedibilidad independiente y
autónoma, el defecto derivado del desconocimiento de una norma constitucional
aplicable al caso concreto. En esta oportunidad manifestó:
“(…) todo pronunciamiento de fondo por parte del juez
de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con
ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales
por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente,
cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las
causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de
alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia:
(i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii)
error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del
precedente y (vi) violación directa de la Constitución”.  (Negrilla fuera del texto).
La anterior interpretación, fue consolidada en la
sentencia C-590 de 2005,[45]
en la que se estudió una acción pública de inconstitucionalidad contra la
disposición del Código de Procedimiento Penal, que aparentemente proscribía la
acción de tutela contra fallos dictados por la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia. En dicha oportunidad, este Tribunal incluyó
definitivamente “la violación directa de la Constitución” como un defecto
autónomo que justifica la procedencia de la tutela contra providencias
judiciales. Al respecto sostuvo:
“(…) la violación directa de la Constitución opera en
dos circunstancias: uno (i), cuando se deja de aplicar una disposición ius
fundamental a un caso concreto, dos (ii), al aplicar la ley al margen de los
dictados de la Constitución”.
4.5.3.
Ahora bien, la jurisprudencia
constitucional[46]
ha sostenido que acción de tutela contra providencias judiciales procede por
violación directa de la Constitución, cuando:
“(a) en la solución del caso se dejó de interpretar y
aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional,
(b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) el juez en
sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el
principio de interpretación conforme con la Constitución.  En el segundo caso,
el juez debe tener en cuenta en sus fallos, que con base en el artículo 4 de la
C.P, la Constitución es norma de normas y que en todo caso en que encuentre,
deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la
Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a
las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad”.
4.5.4.
Así las cosas, teniendo en
cuenta que el actual modelo de ordenamiento constitucional “reconoce valor
normativo superior a los preceptos constitucionales, y ellos contienen mandatos
y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en
determinados eventos, por los particulares”,[47] es posible que una
decisión judicial desconozca o aplique indebida e irrazonablemente tales
postulados, permitiendo que su cuestionamiento en sede de tutela, en la medida
que los jueces, en ejercicio de sus funciones, no deben apartarse de las
disposiciones consagradas en la Constitución, pues de hacerlo, se constituye
una causal de procedencia de la acción de tutela contra la decisión adoptada.
En ese entendido, cuando sea evidente que
la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango
constitucional, las autoridades judiciales y administrativas tienen el deber de
aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la
prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren
solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular.
4.6.
PRIMA DE
ACTUALIZACIÓN PARA LAS FUERZAS MILITARES Y LA POLICÍA NACIONAL. CONTEXTO NORMATIVO Y
JURISPRUDENCIAL
4.6.1.
En virtud de las
facultades otorgadas por el artículo 215 de la Constitución Nacional y en
desarrollo del Decreto Legislativo 333 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el
Decreto 335 de 1992 mediante el cual se fijaron los sueldos básicos para, entre
otros, los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, creando en el
artículo 15 una prima de actualización en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 15. De conformidad con lo
establecido en el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública 1992-1996, aprobado
por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, los Oficiales y
Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en servicio
activo, tienen derecho a percibir mensualmente una prima de actualización, en
los porcentajes que se indican a continuación en cada grado, liquidada sobre la
asignación básica así: …
PARÁGRAFO. La prima de actualización a que
se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se establezca una
escala salarial porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional. El personal que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que
se le compute para el reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás
prestaciones sociales”.
Posteriormente, el artículo 13 de la Ley 4 de 1992 ordenó
una nivelación salarial para el personal activo y retirado de la Fuerza
Pública, disponiendo que:
“ARTÍCULO 13. En desarrollo de la presente
Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar
la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de
conformidad con los principios establecidos en el artículo 2o.
PARÁGRAFO. La nivelación de que trata el
presente artículo debe producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996”.
En desarrollo del citado artículo 13 y
demás normas generales de la ley 4a. de 1992, se expidieron los Decretos 25 de
1993[48],
65 de 1994[49]
y 133 de 1995[50],
en cuyos artículos 28, de los dos primeros y 29 del tercero, se reprodujo el contenido
del artículo 15 del Decreto 335 de 1992, por medio del cual se estableció el
pago mensual de una prima de actualización para oficiales y suboficiales de la
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo, quienes tendrían
derecho a que la misma les fuera computada para el reconocimiento de la
asignación de retiro, pensión y demás prestaciones.[51]
La expedición de un decreto derogaba
inmediatamente el anterior y se limitaba para la vigencia fiscal del año de su
promulgación, ya que la prima de actualización siempre fue concebida con un “carácter
temporal” hasta que se consolidara la escala salarial porcentual que nivelaría
la remuneración del personal de la Fuerza Pública.[52]
Finalmente, a través del Decreto 107 del
15 de enero de 1996, el Gobierno consolidó la escala gradual porcentual para la
remuneración del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional a
que se refería el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, expirando así, la vigencia
de la prima de actualización.
4.6.2.
No obstante ello,
en sentencias del 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997, la Sección Segunda del
Consejo de Estado declaró la nulidad de las expresiones “que la devengue en
servicio activo” y “reconocimiento de” contenidas en el parágrafo
del artículo 28 de los Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994 y del artículo 29 del Decreto
133 de 1995, respectivamente, al considerar que:
“En el artículo 13 de esta ley marco [4ª
de 1992], el legislador preceptúa, como se vio, que el gobierno nacional
establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal
activo y retirado de dicha Fuerza, de conformidad con los principios
establecidos en el artículo 2o. de la misma.
Los decretos acusados -25 de 1993 y 65 de
1994 [133 de 1995]- se expidieron en desarrollo de las normas generales señaladas
en la ley 4a. de 1992, que por tener el carácter de ley marco, contiene los
principios, pautas, directrices, políticas y criterios que deben dirigir la
acción del ejecutivo en este específico campo de su gestión  -  regulación de
salarios y prestaciones sociales  - , y los linderos que deben enmarcar la
misma, sin que le sea permitido al gobierno nacional, al desarrollar la materia
que constituye el objeto de la ley, desbordar tales linderos,  que son
precisamente los que configuran el marco dentro del cual deben dictarse los
reglamentos cuya expedición le confió el legislativo.
Así las cosas, se tiene que si el
legislativo en la ley 4a. de 1992, previó el establecimiento de una escala
gradual porcentual con el fin de nivelar la remuneración del personal activo y
retirado de la Fuerza Pública, no le es dable al Gobierno Nacional, al fijar el
régimen salarial y prestacional de dicho personal, consagrar mecanismos,
fórmulas o sistemas de liquidación de las asignaciones de retiro, que conlleven
a resultados diferenciales en el quantum de esta prestación para un grupo
determinado de los miembros de la Fuerza Pública, como acontece si a quienes la
devengan, el valor de la prima de actualización se les computa al liquidárseles
su asignación de retiro, y no se hace lo mismo respecto del personal ya
retirado.
De ahí que al excluir al personal
retirado de la Fuerza Pública del cómputo del valor de la prima de
actualización para la asignación de retiro, no solo se desconoce el criterio de
nivelación entre las remuneraciones del personal activo y retirado de dicha
fuerza, sino que se permite que, a partir de la vigencia de dichos decretos y
mientras subsista la prima de actualización, se presenten diferencias entre lo
que perciban, como asignación de retiro, oficiales y suboficiales del mismo
grado, ya que el valor de la asignación de aquellos que devenguen la prima de
actualización y que luego se retiren durante la vigencia de ésta, será superior
a la que perciben quienes se encuentran retirados del servicio activo desde
antes de la consagración de tal prima”. [53]
En este contexto, mediante los anteriores
pronunciamientos, quedó reconocido el derecho del personal retirado de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional a reclamar el reconocimiento y pago
de la prima de actualización. Sin embargo, la Sala Plena del Consejo de Estado
mediante sentencia S-746 del 3 de diciembre de 2002,[54] determinó
que tal reconocimiento debía hacerse a partir del 1° de enero de 1993, en la
medida que el parágrafo del artículo 13 de la Ley 4 de 1992 estableció que la
nivelación debía producirse para las vigencias fiscales de 1993 a 1995, de
manera que el reconocimiento de la prima de actualización como factor salarial
computable para la asignación de retiro, se haría efectivo a partir del 1° de
enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 1995.
Su reconocimiento, inclusión y pago en la
asignación de retiro para las vigencias fiscales de 1996 y años posteriores no
sería viable, de conformidad con el carácter temporal de la prima de
actualización, tal como lo señaló en varias oportunidades el Consejo de Estado[55],
al indicar: .
“De otra parte, a partir de la fijación
de la escala salarial porcentual por el Decreto 107 de 1996, los valores
reconocidos como prima de actualización fueron incorporados a la asignación
señalada para ese año y, en virtud del principio de oscilación, aplicados a las
asignaciones de retiro o pensiones de los retirados, por ello, no es necesario
revisar los reajustes de la ley a partir del año 1996 dado que, se insiste, los
valores reconocidos como prima ya fueron incorporados a la asignación recibida.
En cuanto a la reliquidación de la
asignación de retiro, en sentencia proferida por esta Sala, el 11 de octubre de
2001 en el proceso No. 25000-23-25-99-3548-01(1351) se señaló que la prima de
actualización se creó de manera temporal, para los años 1992, 1993, 1994 y 1995
y que en tal virtud, su reconocimiento no puede extenderse para los años
subsiguientes a 1996.
Se reitera, por el principio de
oscilación que gobierna las asignaciones de retiro y de pensiones de los
Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares,
dichas prestaciones sociales se liquidan tomando en cuenta las variaciones que
en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado
y de conformidad con los factores que forman la base liquidación de las
prestaciones sociales, en ese orden, si la referida prima de actualización sólo
tuvo como fin nivelar la remuneración del personal activo y retirado dentro del
período de 1993 a 1995, mal puede decretarse por los años subsiguientes para formar
parte de la base prestacional, pues se estaría variando la forma que previó la
ley para fijar el monto de las asignaciones de retiro de los Oficiales y
Suboficiales de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, las cuales, se
repite, son liquidadas teniendo en cuenta las variaciones que sufran las
asignaciones en actividad.”
4.6.3.
Con relación al
término de prescripción para reclamar el reconocimiento y pago de la prima de
actualización, los artículos 174 y 155 de los Decretos Leyes 1211 y 1212 de
1990, vigentes para la época en que se produjeron las referidas declaratorias
de nulidad, preveían que éste era de cuatro años contados a partir de la fecha
en que se hiciera exigible la prestación.[56]
Al respecto, la Sección Segunda en sentencia del 4 de junio de 2007, proferida
dentro del expediente 6572-05 señaló:
“DE LA PRESCRIPCIÓN
Con ocasión a la sentencia del Consejo de
Estado que declaró la nulidad de las expresiones ‘que la devengue en servicio
activo’ y ‘reconocimiento de’ fue expedida el 14 de agosto de 1997, y quedó
ejecutoriada el 19 de septiembre de ese mismo año, el término de prescripción
del derecho a la prima de actualización para los años 1993 y 1994 empezó a
contarse a partir de esta fecha, venciéndose el 19 de septiembre de 2001. Por
su parte, la sentencia del 6 de noviembre de 1997 mediante la cual el Consejo
de Estado declaró la nulidad de idénticas expresiones en el decreto 133 de
1995, quedó ejecutoriada el 24 de noviembre de ese mismo año, por lo que el
término de prescripción del derecho a la prima de actualización para 1995,
vencía el 24 de noviembre de 2001.
El actor alegó en el recurso, que la
asignación mensual de retiro y la prima de actualización eran obligaciones
mensuales de tracto sucesivo que nacen en forma periódica, razón por la cual,
cada mesada tiene su propia prescripción cuatrienal.
Frente a este argumento, la Sala
puntualiza que la prima de actualización fue una prestación que se otorgó a los
miembros de la Fuerza Pública en servicio activo, mediante los Decretos
mencionados. Que éstos fueron declarados nulos por esta Corporación,
habilitando a los retirados a acceder a este beneficio. Pero fue delimitada
temporalmente la prerrogativa de recibir esta prima, hasta cuando se expidiera,
por parte del Gobierno, una norma que nivelara las asignaciones de todos los
miembros de la Fuerza Pública, la cual se efectuó mediante el Decreto 107 de
1996, en donde se plasmó que el principio de oscilación, de ahora en adelante,
iba a regir tales asignaciones y pensiones.
En efecto, dichas prestaciones sociales
se liquidan tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan
en las asignaciones de actividad para cada grado y de conformidad con los
factores que forman la base liquidación de las prestaciones sociales, en ese
orden, si la referida prima de actualización sólo tuvo como fin nivelar la
remuneración del personal activo y retirado dentro del período de 1993 a 1995,
mal puede decretarse por los años subsiguientes para formar parte de la base
prestacional, pues se estaría variando la forma que previó la ley para fijar el
monto de las asignaciones de retiro de los Oficiales y Suboficiales de la
Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, la cual, se repite, son liquidadas
teniendo en cuenta las variaciones que sufran las asignaciones en actividad.
Se deduce de lo anterior, que si bien es
cierto que la prima de actualización fue una prestación periódica, también lo
es, que lo fue durante el tiempo en que estuvo vigente. Que el hecho de limitar
en el tiempo, el pago de la prima de actualización, hace que al culminar su
vigencia, desaparezca del mundo jurídico.
De conformidad con lo expresado, la
exigibilidad de la prima de actualización vencía los días 17 de septiembre y 24
de noviembre de 2001, de acuerdo a las fechas en que quedaron ejecutoriadas las
sentencias de esta Corporación; además si se tiene en cuenta la prescripción
cuatrienal contemplada en el Estatuto de la Policía Nacional, los derechos allí
consagrados prescriben en 4 años desde el momento en que se hizo exigible la
obligación.
Como el actor formuló la petición en sede
gubernativa el 29 de noviembre de 2001 (fl.2), transcurrieron más de 4 años
desde la ejecutoria de las sentencias del Consejo de Estado del 14 de agosto y
6 de noviembre de 1997, razón por la cual, prescribió el derecho
correspondiente a los años 1993,  1994 y 1995”.
4.6.4.
En cuanto al
personal retirado del servicio, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en
varias oportunidades, ordenó la reliquidación de su asignación de retiro
teniendo en cuenta la referida prima, en los siguientes términos:
“… el objeto de este recurso lo
constituye la inconformidad alegada por la parte actora, sobre la fecha a
partir de la cual debe reconocerse el derecho a la reliquidación de la
asignación de retiro, teniendo como base la prima de actualización, pues, en su
sentir, la prestación no ha prescrito como dijo el Tribunal, y respecto a la
forma en que fue ordenado el reajuste de la asignación de retiro.
…
La ley le ha dado un tratamiento especial
a las prestaciones sociales, dado su carácter de imprescriptible; por ello, es
viable jurídicamente que el interesado pueda elevar solicitud de reconocimiento
de su derecho en cualquier tiempo; sin embargo y no obstante que el derecho es
imprescriptible, sí lo son las acciones que emanen de los derechos
prestacionales; por tal virtud prescriben las mesadas pensionales, según el
tiempo señalado por el legislador.
Ahora bien para que opere el fenómeno
prescriptivo se requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no
se hayan ejercido dichas acciones. Dicho tiempo se cuenta desde que la
obligación se haya hecho exigible.
En el caso objeto de examen, no puede
predicarse que a la fecha de expedición de los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994
y 133 de 1995 la obligación se hubiera hecho exigible para los oficiales
retirados del servicio, pues, precisamente, tales preceptos sólo consagraban la
prima de actualización para los oficiales en servicio activo.
…
En otros términos, para los oficiales
retirados existía un impedimento de orden legal que no permitía exigir el
reconocimiento y pago de la prima de actualización; por ende, se puede afirmar
que el derecho a devengar dicha prestación sólo surgió, con certeza, a partir
de la expedición de las sentencias referidas.
Lo anterior justifica plenamente que el
demandante sólo hubiese formulado la solicitud en el año de 1998 porque no
tendría ningún sentido pedir el reconocimiento de un derecho al que por
disposición reglamentaria, se carecía”.
4.6.5.
No obstante estar
claro que la reclamación de la citada prestación debe hacerse dentro de los
cuatro años siguientes a la ejecutoria de los fallos previamente relacionados
sobre la nulidad de las expresiones “que la devengue en servicio activo” y
“reconocimiento de” contenidas en los artículos 28 de los Decretos 25 de 1993 y
65 de 1994, y 29 del Decreto 133 de 1995, no existe unanimidad en la
Corporación de cierre de la jurisdicción Contencioso Administrativa frente a si
opera nuevamente dicha prescripción para cuestionar el acto que niegue el
reconocimiento y pago ante los jueces competentes.
4.6.6.
En efecto, para
la Sección Segunda, Subsección A de la Sección Segunda de la citada Corporación
no es viable aplicar nuevamente el término prescriptivo de cuatro años, si el
derecho se reclamó en tiempo ante la entidad correspondiente. Posición que ha
sido reiterada en varias oportunidades.[57]
Al respecto, explicó:
“Como puede observarse, la conclusión a
la que llegó la Sala es que la prima de actualización tiene un carácter
transitorio y temporal y no de tracto sucesivo, por haberse agotado entre los
años 1993-1995.
Y si tenemos que dicha prestación se
causa en forma inmediata o concluyente, no podemos aplicarle válidamente lo
preceptuado en el art. 113 del decreto 1213 de 1990 en cuanto a que la
reclamación escrita interrumpe el término de prescripción pero por un lapso
igual, pues tal hipótesis está claramente dirigida a las prestaciones que son
periódicas, como por ejemplo, la pensión de jubilación o de vejez, cuyas
mesadas corren el riesgo de extinguirse paulatinamente por el transcurrir del
tiempo, y con ocasión de la inactividad injustificada del titular del derecho
en lograr su cumplimiento.
Así, la sanción prevista en el citado
decreto 1213 para la prima de actualización, entre otros derechos y
prestaciones, se agota al dejar pasar el primer periodo cuatrienal, porque al
finalizar el mismo, el interesado pierde la totalidad de las sumas
correspondientes a los años 1993-1995; y al contrario, si presenta una
solicitud en tal sentido antes de la expiración del término, como ocurrió en
este caso, es evidente que no puede volver a transcurrir en su contra un
nuevo término sancionatorio de 4 años, cuando dichos valores ya fueron reclamados
en tiempo, y no existe el riesgo de perder nuevas sumas que se causen hacia
futuro, como si ocurre con las prestaciones periódicas.”[58] (Negrilla fuera de texto).
4.6.7.
Por su parte, la Sección
Segunda, Subsección B, considera que la reclamación que se realice ante la
entidad sólo interrumpe la prescripción de las mesadas de la prima de
actualización por un lapso igual al de los cuatro años. Al respecto indicó:
“No obstante la postura estimatoria de la
Sala con relación al reconocimiento y pago de la prima de actualización para el
personal de oficial y suboficial retirado de la Fuerza Pública, no hay que
perder de vista el fenómeno de la prescripción para su reconocimiento.
Conforme al artículo 174 del Decreto 1211
de 1990, las prestaciones a que tiene derecho el personal de las Fuerzas
Militares:
“[…] prescribe en cuatro años que se
contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito
recibido por autoridad competente, sobre un derecho, interrumpe la
prescripción, pero sólo por un lapso igual”. […]
En el caso que nos ocupa, la prima de
actualización se hizo exigible desde el momento en que esta Corporación declaró
la nulidad de las expresiones “QUE LA DEVENGUEN EN SERVICIO ACTIVO” y
“RECONOCIMIENTO DE”, mediante sentencias de 14 de agosto y 6 de noviembre de
1997, cuya ejecutoria tuvo ocurrencia el  24 de noviembre de 1997. Es a partir
de dicha fecha en que el actor debía reclamar ante la Administración el
reconocimiento y pago de la prima de actualización.
Está demostrado que el actor reclamó su
derecho a la prima de actualización el 3 de agosto de 1998 (folio 9), es decir,
de manera oportuna, pues tenía hasta el 24 de noviembre de 2001 para hacerlo,
dada la prescripción cuatrienal que cobija a los miembros de la Fuerza Pública.
Sin embargo, si bien es cierto que la
reclamación que realizó el actor en el año de 1998 interrumpió la prescripción
de las mesadas de la prima de actualización, también es verdad que dicha
interrupción sólo se mantuvo hasta al año 2002, pues el artículo 174 del
Decreto 1211 de 1990 previó que la interrupción de la prescripción sólo tendría
efectos por un lapso igual al de los cuatro años.
De manera que, para el 18 de octubre de
2005 (folio 8), fecha en la que el actor presentó demanda ante esta
Jurisdicción para reclamar el reconocimiento y pago de la prima de
actualización, ésta ya había prescrito, pues se reitera que la interrupción de
la prescripción sólo se mantuvo hasta el año 2002.
En ese orden, es imperioso para la Sala
declarar probada la excepción de prescripción, como bien lo hizo el a quo en la
sentencia apelada.”[59]
4.6.8.  Así las cosas, no existe una posición
unificada frente al fenómeno de la prescripción para reclamar la prima de
actualización en el Consejo de Estado que permita afirmar que en dicha
Corporación se ha fijado un precedente en la interpretación de este asunto que
obligue a obedecerlo en aras de garantizar los derechos de las partes a la
igualdad y al debido proceso.
4.7.
EXAMEN DE LOS
REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL CASO CONCRETO
4.7.1.
En el presente
caso, la Sala procede a analizar si se cumplen los requisitos generales antes
enunciados:
4.7.1.1.
El asunto en estudio tiene una evidente
relevancia constitucional, toda vez que comporta,
entre otros, la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso
(Art. 29 C.P.), relacionado íntimamente con el principio de prevalencia del
derecho sustancial en las actividades judiciales y el principio de
favorabilidad en materia laboral, aspectos de relevancia constitucional por el
respeto y la correcta aplicación de los preceptos superiores que así lo
consagran y, consecuentemente, por la trascendencia de la tarea del juez en el
Estado Social de Derecho.[60]
4.7.1.2.
En este caso, el
accionante discute presuntas irregularidades relacionadas con el
desconocimiento del precedente en que incurrió el Tribunal Administrativo
acusado, al no tener en cuenta pronunciamientos favorables de la Sección
Segunda, Subsección A, en los que se ha permitido la demanda de los actos que
niegan reconocimiento de prestaciones en cualquier tiempo, incluyendo la prima
de actualización por el solicitada. De seguirse, tendría un efecto decisivo
en la sentencia, toda vez que accedería a la prestación requerida.
4.7.1.3.La simple lectura de los antecedentes de esta
sentencia muestra que la solicitud de tutela identifica plenamente tanto los
hechos que generaron la supuesta vulneración, como los derechos fundamentales
que se consideran violados. De esta forma, también se cumple este requisito
de procedencia de la acción de tutela.
4.7.1.4.Es evidente que el presente asunto no pretende
discutir una sentencia de tutela.
4.7.1.5.Respecto del requisito de inmediatez, se
observa que el mismo sí se cumplió. En efecto, entre la fecha de la adopción de
la última decisión que se acusa y la fecha de interposición de la tutela,
transcurrieron sólo cinco
meses, término a todas luces razonable teniendo en cuenta la vacancia judicial,
pues la sentencia atacada es del 25 de octubre de 2013, y la acción de
tutela fue recibida en la Secretaría General del Consejo de Estado, el 10 de
febrero de 2014.
Finalmente, frente al requisito de inexistencia
de otro mecanismo de defensa judicial, la Sala advierte que en el presente
evento el actor no cuenta con otro instrumento que permita solicitar la defensa
de sus derechos en la jurisdicción ordinaria. Al respecto, se recuerda que se
ataca la sentencia de segunda instancia, dictada por el Tribunal Administrativo
del Cauca. Igualmente, se observa que en su caso no se configuran las causales
del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[61]
para que proceda el recurso extraordinario de revisión.
Bajo este entendido, para la Sala
de Revisión, el requisito consistente en el agotamiento por la demandante de
todos los medios de defensa judicial que dispone el ordenamiento jurídico para
la defensa de los derechos de las partes, se cumple.
A partir de estas consideraciones, teniendo en cuenta que la
acción de tutela de la referencia es procedente, pasa la Sala a
analizar el caso concreto para determinar si existe el defecto alegado.
4.8.
EXAMEN
DEL CARGO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE EN EL CASO CONCRETO
Tal como se indicó en el acápite
pertinente,[62] a efectos de resolver
el problema jurídico, le corresponde a esta Sala establecer, en primer lugar,
si el Tribunal accionado incurrió en un desconocimiento del precedente de la Sección
Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en relación con la prescripción
para reclamar la prima de actualización. En segundo lugar, si por el
contrario, al resolver la petición del accionante, violó directamente la Carta
Fundamental.
4.8.1.
Con
relación al primer punto, la Sala considera pertinente recordar brevemente lo
que ha sostenido en situaciones como la ahora analizada.
Tal como se expuso líneas arriba, el
defecto sustantivo como una circunstancia que determina la carencia de validez
constitucional de las providencias judiciales, aparece, entre otras
situaciones, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce el precedente
judicial sin justificación suficiente. Igualmente, se presenta como causal
autónoma cuando se desconocen los pronunciamientos de la Corte Constitucional.
En sentir de esta Sala de Revisión, el Tribunal
Administrativo del Cauca no incurrió en un defecto sustantivo por
desconocimiento de precedente al no acceder a las pretensiones del actor de
ordenar a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional el reconocimiento
y pago de la prima de actualización correspondiente a los años 1993 a 1995.
En este evento, se recuerda que la Sección
Segunda del Consejo de Estado no tiene una posición pacífica y única frente al
tema del fenómeno de la prescripción para reclamar dicha prestación ante los
jueces competentes, sino que el tema ha sido analizado de forma distinta entre
las subsecciones de dicha Corporación.
Como se indicó en precedencia, la Subsección
A considera que no se debe aplicar por segunda vez el término de prescripción
si la prima de actualización se reclamó oportunamente en sede gubernativa. Por
su parte, la Subsección B sí da aplicación a un segundo plazo para acudir a la
jurisdicción administrativa y reclamar el pago de la prestación, considerando
que la prescripción se interrumpe por un término igual al inicialmente
contemplado en la norma (4 años).
En tal virtud, no es posible hablar de la
existencia de un precedente que obligue a los jueces a resolver bajo esos
parámetros casos similares, a efectos de garantizar los derechos involucrados.
Adicionalmente, el Tribunal cuestionado justificó su inclinación hacia la
posición de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
explicando, entre otras razones lo siguiente:
“La prescripción es una institución
jurídica de carácter general y aplicable en materia laboral a cualquier clase
de prestación reclamada, sea esta de carácter periódico, unitario, o como el
presente caso de carácter temporal.
En virtud del principio de seguridad
jurídica,, no es posible dejar al arbitrio de la parte interesada la
posibilidad de reclamar en vía judicial sus derechos, permitiendo que existan
de manera indefinida en el tiempo situaciones sin resolver. Reiteradamente la
jurisprudencia y la doctrina han establecido que la figura de la prescripción extintiva
o liberatoria determina los límites temporales para el ejercicio de un derecho,
por lo que si éste no se hace valer dentro del término establecido por el
legislador, hace presumir que su titular lo ha abandonado o renunciado; por
ello, es la figura que castiga la desidia o negligencia de quien detenta un
derecho y no ejerce su facultad dispositiva oportunamente y conlleva a su
pérdida definitiva.
El artículo 113 del Decreto 1213 de 1990
(por el cual se reforma el Estatuto Personal de Agentes de la Policía
Nacional), regula de manera taxativa el término de prescripción: los derechos
consagrados en este Estatuto prescriben en cuatro (4) años que se contarán
desde la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por
autoridad competente sobre un derecho, o prestación determinada interrumpirá la
prescripción pero sólo por un lapso igual.
Se da aplicación al decreto 1213 de 1990
en tanto constituye el estatuto que regula la carrera profesional de los agentes
de la Policía Nacional y sus prestaciones sociales, así como la base de
liquidación de las prestaciones sociales de los agentes que se retiren o sean
retirados del servicio activo, el reconocimiento de cesantías, asignación de
retiro y demás situaciones administrativas relacionadas con dicho personal, y
por encontrarse vigente, toda vez que no fue derogada por la Ley 4 de 1992 ni
por los decretos reglamentarios que la desarrollaron y que establecieron el
derecho a percibir la prima de actualización por el tiempo señalado para los
oficiales y suboficiales en situación de retiro.”[63]
En este
contexto, para esta Sala el Tribunal Administrativo del Cauca no incurrió en un
defecto sustantivo que configure una causal de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, por pasar por alto la posición adoptada
por la Subsección A del Consejo de Estado.
4.8.2.  En segundo lugar, sin perjuicio de lo expuesto, si bien
no se incurrió en un desconocimiento de precedente – por no existir posición
única frente al tema – el Tribunal Administrativo del Cauca sí desatendió
principios constitucionales al resolver el caso puesto a su consideración por
el actor, razón por la que se configura la causal de violación directa de la
Constitución.
De conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación, los jueces y las
autoridades administrativas, en ejercicio de sus funciones, no deben apartarse
de las disposiciones consagradas en la Constitución, pues de hacerlo, se
constituye una causal de procedencia de la acción de tutela contra la decisión
adoptada, lo anterior, se reitera, por cuanto nuestro ordenamiento
constitucional “reconoce valor normativo superior a los preceptos
constitucionales, y ellos contienen mandatos y previsiones de aplicación
directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los
particulares”.[64]
Así, la aplicación de la
Constitución debe asegurarse en todo proceso ya sea judicial o administrativo,
aún cuando el interesado no lo hubiere solicitado.
En este caso, el Tribunal Administrativo
del Cauca ha debido tener presente que la Carta Política, en su artículo 53,
plantea la aplicación del principio de favorabilidad para resolver los
conflictos normativos en materia laboral. Principio que se encuentra
desarrollado en el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, según el
cual, en caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de
trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. Igualmente dispone, que la
que se adopte deber ser aplicada en su integridad.
Respecto de este principio de
favorabilidad, la Corte en la sentencia SU-1185 de 2001,[65] realizó un
estudio detallado de su contenido y alcance en materia laboral, sosteniendo lo
siguiente:
“En el ámbito de los
conflictos de trabajo, por ejemplo, la Corte ha sido enfática en sostener que,
so pretexto de interpretar el alcance de las normas jurídicas, no le es dable
al operador jurídico desconocer las garantías laborales reconocidas a los
trabajadores por la Constitución Política y las leyes, ni tampoco actuar en
contradicción con los principios superiores que lo amparan como son, entre
otros, los de igualdad de trato y favorabilidad. En este sentido, puede
afirmarse que el Estatuto Superior se ha preocupado por garantizar un mínimo de
derechos a los trabajadores, los cuales no pueden ser ignorados, disminuidos o
transgredidos por las autoridades públicas y, en particular, por los jueces y
magistrados de la República en su función constitucional de aplicar y valorar
el alcance de la ley. En la Sentencia antes citada, se manifestó sobre el tema
lo siguiente:
‘Pero además, la regla
general -prohijada por esta Corte-, que rechaza como improcedente la tutela
cuando se trata de controvertir interpretaciones judiciales acogidas por el
juez en detrimento de otras igualmente válidas, admite, por expreso mandato
constitucional, la excepción que surge del artículo 53 de la Constitución.
En la indicada norma el
Constituyente consagró derechos mínimos de los trabajadores, es decir, derechos
inalienables, que no pueden disminuirse, renunciarse, ni es factible transigir
sobre ellos; que se imponen inclusive al legislador y desde luego a los jueces
y a los funcionarios administrativos.
Entre tales derechos se
encuentra el que surge de la aplicación del principio de favorabilidad, que la
Constitución entiende como ‘...situación más favorable al trabajador en caso de
duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho...’.”
De igual forma, este Tribunal, en
sentencia T-1268 de 2005,[66]
hizo referencia a la aplicación de este principio de favorabilidad laboral,
señalando que el mismo procede:
“no sólo cuando existe
conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de
idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias
interpretaciones dentro de los parámetros de razonabilidad y partiendo de la
jurisprudencia y doctrina pertinentes. De conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, los elementos del principio de
favorabilidad laboral son (i) la noción de “duda” ante la necesidad de elegir
entre dos o más interpretaciones, y (ii) la noción de “interpretaciones
concurrentes””.|| En estos aspectos, la Corte ha considerado que la “duda”
debe revestir un carácter de seriedad y objetividad, pues no sería dable que
ante una posición jurídicamente débil, deba ceder la más sólida bajo el
argumento que la primera es la más favorable al trabajador.  En ese orden, la
seriedad y la objetividad de la duda dependen a su vez de la razonabilidad de
las interpretaciones. En efecto, la fundamentación y solidez jurídica de las
interpretaciones, es la que determina que la duda que se cierna sobre el
operador jurídico, sea como tal una duda seria y objetiva.” (Negrillas fuera de texto).
En este contexto, resulta reprochable que
ante la existencia de dos posiciones contrarias pero razonables frente al tema
de la prescripción para reclamar la prima de actualización, el Tribunal
Administrativo del Cauca no hubiera hecho uso de los poderes constitucionales y legales para la defensa de los derechos
fundamentales de los que goza para considerar las circunstancias más favorables existentes sobre la
materia sometida a su juicio.
De manera que, para esta Sala de
revisión, el Tribunal ha debido acudir a la interpretación más favorable al
trabajador entre las dos que se ponían de presente a la hora de resolver el
recurso de alzada.  Lo anterior porque, en efecto, de acogerse esta posición,
el accionante habría sido favorecido con el goce de su derecho prestacional.
Así las cosas, es claro para esta Sala
que se ha configurado la causal de violación directa de la Constitución al no
tener en cuenta principios de rango superior como el consagrado en el artículo
53, relacionado con la favorabilidad en materia laboral.
4.9.
CONCLUSIONES
De conformidad con lo expuesto en los
acápites anteriores, en la actualidad, existen dos posiciones razonables en la Sección
Segunda del Consejo de Estado frente al tema de la prescripción para reclamar
el reconocimiento y pago de la prima de actualización ante las autoridades
judiciales administrativas: (i) Una, de la Subsección A, que permite la reclamación
en cualquier tiempo siempre que se haya reclamada en sede de vía gubernativa
dentro del término de cuatro años siguientes a la sentencia de nulidad dictada
por esa Corporación; (ii) Otra, de la Subsección B, que sí da aplicación a un segundo plazo para
acudir a la jurisdicción administrativa y reclamar el pago de la prestación,
considerando que la prescripción se interrumpe por un término igual al
inicialmente contemplado en la norma (4 años).
Bajo ese entendido, la providencia judicial proferida
por el Tribunal Administrativo del Cauca, si bien no desconoció precedente
alguno al negar la pretensión del accionante por considerar que había operado
el fenómeno de la prescripción de conformidad con la tesis de la Subsección B
de la Sección Segunda del Consejo de Estado, representa una violación al
derecho fundamental al debido proceso del demandante, por violar directamente
la Constitución al no dar aplicación al principio de favorabilidad consagrado
en el artículo 53 Superior.
Con base en lo
expuesto, esta Sala de Revisión revocará la decisión de tutela adoptada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado el
3 de abril de 2014, que negó el amparo de los derechos
fundamentales invocados en
la acción de tutela de la referencia. En
su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales del señor Antonio
Ricaurte Sandoval López.
En consecuencia, se dejará sin efectos la
decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cauca el 25 de octubre de
2013 y se ordenará a dicha Sala que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de la presente providencia, dicte nuevamente
sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado
por el señor Antonio  Ricaurte Sandoval López, de conformidad con lo expresado
en esta providencia. En la nueva sentencia, deberá analizar si se cumplen los
requisitos para acceder a la prima de actualización por los períodos
comprendidos entre enero de 1993 a diciembre de 1995 de conformidad con las
normas correspondientes.
5.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución Nacional.
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la decisión
de tutela adoptada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado
el 3 de abril de 2014, que negó el amparo de los derechos fundamentales
invocados en la acción de tutela de la referencia. En su lugar CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales del señor Antonio Ricaurte
Sandoval López.
Segundo.- DEJAR sin
efectos la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cauca el 25 de
octubre de 2013.
Tercero.-
ORDENAR
al Tribunal
Administrativo del Cauca que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de la presente providencia, dicte nuevamente
sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado
por el señor Antonio  Ricaurte Sandoval López, de conformidad con lo expresado
en esta providencia. En la nueva sentencia, deberá analizar si se cumplen los
requisitos para acceder a la prima de actualización por los períodos
comprendidos entre enero de 1993 a diciembre de 1995 de conformidad con las
normas correspondientes.
Cuarto.- LÍBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Aunque la sentencia C-543 de 1992[1]
declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que
disponían la procedencia de la tutela contra sentencias ejecutoriadas, expresó
que, de forma excepcional, esta acción constitucional procedía contra
decisiones judiciales que, aunque en apariencia están revestidas de la forma
jurídica de una sentencia, en realidad implican una vía de hecho. El concepto
de vía de hecho fue desarrollado a partir de las sentencias T-079 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y T-158 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[2] Sentencia T-104 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[3] Sentencia T-774 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[5] Sobre la caracterización de este defecto, ver entre otras las
sentencias T-1068 de 2006 y T-266 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[6] Ver Sentencia T-087 de 2007 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa. Ver también, sentencias T-193 de 1995 M.P. Carlos Gaviria
Díaz, T-1625 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet,
T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, y SU-448
de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo.
[7] Sentencia T-830 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[8] Según el doctrinante Pierluigi Chiassoni
en su libro “Desencanto para abogados realistas”, el precedente judicial puede
ser entendido en cuatro acepciones; (i) precedente-sentencia, (ii)
precedente-ratio, (iii) precedente-ratio autoritativo y (iv) precedente-
ratio decidendi consolidada o precedente orientación. Este último hace
referencia a “es la ratio decidenci por hipótesis común  a –y repetida en-
una serie (considerada) significativa de sentencias pronunciadas en un arco de
tiempo anterior  (…) cuya ratio tienen que ver con la decisión sobre hechos y
cuestiones del mismo, o similar tipo , con hechos y cuestiones sobre las cuales
se trata decidir  ahora,(…)”. Esta acepción es el precedente entendido en
el sentido más restringido según el autor. Las demás acepciones hacen
referencia similar al concepto propuesto por la Corte Constitucional en el
sentido en que debe ser una sentencia anterior que trata de hechos cuestiones y
elemento muy similares al caso que se pretende resolver.
[9]
El precedente, se diferencia del antecedente en que este último se refiere a
una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener
o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más
importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos,
interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el
caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter
orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el
juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las
razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e
igualdad. (Sentencia T-830 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[10] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[11] Cfr. sentencia T-794 de 2011 M.P. Jorge
Iván Palacio. Ver también las sentencias T-1317 de
2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-292 de 2006. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Ver entre otras, sentencias T-794 de 2011
M.P. Jorge Iván Palacio, T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
T-209 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[13] Ver entre otras, T-123 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
T-766 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio.
[14] Ver, entre otras, las sentencias T-211 de
2008 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio y T-082 de 2011 M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[15] En palabras de la Corte Constitucional: “La misma Corte
Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de
1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del
sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una
verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez
de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de
inferior jerarquía”. Cfr. Sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[16]En este sentido, entre muchas otras, pueden verse las sentencias
SU-049 de 1999 M.P José Gregorio Hernández Galindo, SU-1720 de 2000 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, T-468 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-292 de
2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-820 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-162 de 2009
M.P. Mauricio González Cuervo.
[17] Sobre este principio, es posible
afirmar que el respeto del precedente se funda, principalmente, en el deber de
un juez de fallar casos que presenten elementos fácticos y puntos en derecho
similares, de manera igual, y no sorprender a los ciudadanos que acuden a la
justicia, en virtud del respeto del principio de igualdad y la coherencia y
estabilidad en el ordenamiento jurídico. Por ello, un juez, en el caso en que
lo encuentre necesario, si se aparta de una decisión anterior aplicable al caso
que tiene bajo conocimiento, debe justificar la nueva postura y descalificar
las otras consideraciones que han sido base de anteriores decisiones.
[18] La sentencia C-104 de 1993 con ponencia
del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, estableció el punto de partida
jurisprudencial en relación con el derecho a la igualdad y las decisiones
judiciales en los siguientes términos: “El artículo 229 de la Carta debe ser
considerado con el artículo 13 idem, de tal manera que el derecho a “acceder”
igualitariamente ante los jueces implica no sólo la idéntica oportunidad de
ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico tratamiento que
tiene derecho a recibirse por parte de los jueces y tribunales en situaciones
similares”.
[19] Ver sentencia T-683 de 2006 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra. “La actividad judicial
supone la interpretación permanente de las disposiciones jurídicas, aspecto que
implica que el funcionario determine en cada proceso la norma que se aplicará
al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener comprensiones
diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y derivar de ella,
por esta razón, efectos distintos”.
[20] Cfr. Sentencia T-049 de 2007 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández. Entre otras, sentencias T-086 de 2007 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[21] Ver J. Bell. “Sources of Law”, en P. Birks (ed.) English Private
Law, 1, Oxford University Press, pp. 1-29 (2000). Citado
por Bernal Pulido, Carlos. “El precedente en Colombia”. Revista de derecho del
Estado. Universidad Externado de Colombia, páginas 81-94 (2008).  Ver en el
mismo sentido, “American Law In a Global Context. The
Basics”. Sheppard, Steve. Fletcher, George P. Pg. 80-83. (2005) “Casos que establecen una regla en la interpretación de
una norma o situación concreta. Esto se identifica con los hechos, el problema
jurídico, las consideraciones que sustentan y son relevantes para la decisión,
y la solución que se declara para el caso. Para identificar un caso como
precedente: stare decisis (casos previos que vinculan como precedente), ratio
decidendi (la razón de ser de la decisión), obiter dicta (argumentos por decir
que no son la razón de ser de la decisión ni son vinculantes para decisiones
posteriores)” (traducción libre).“American Law In
a Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve. Fletcher, George P. Pg. 80-83. (2005)
[22] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-288 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, T-464 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-794 de 2011 M.P.
Jorge Iván Palacio, C-634 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[24] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[25] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[26] M.P. María Victoria Calle Correa.
[27] Lo mismo puede verse en sentencias T-156
de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[28] Cfr. Sentencia T-794 de 2011 M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio y T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[29] Ver sentencias C-590 de 2005 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-230 de 2011
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[30] Ver sentencia T-123 de 2010 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[31] Ver sentencia C-539 de 2011 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[32] Sentencia SU-168 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[33] Sentencia T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[34] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[35] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En este caso el ICFES interpuso acción de tutela en contra del
Juzgado Quinto Administrativo de Popayán y del Tribunal Administrativo del
Cauca, por considerar que dichas autoridades judiciales desconocieron los
derechos de la entidad, al emitir sentencias dentro de un proceso de reparación
directa en las cuales declararon su responsabilidad, condenándolos al pago de
perjuicios morales a favor del demandante. A juicio del actor, las providencias
controvertidas adolecen de defectos de carácter fáctico y sustantivo, además de
desconocer el precedente del Consejo de Estado en materia de determinación y
tasación de perjuicios morales. La Sala concede el amparo al debido proceso de
la demandante, por considerar que las sentencias controvertidas adolecen de una
motivación en materia de tasación de perjuicios morales, lo que impide el
control legal y constitucional del fallo, amenaza el principio de igualdad de
trato por parte de las autoridades judiciales para todos los ciudadanos y puede
llegar a un grave detrimento del erario público. La Corte concede el amparo
invocado y deja sin efecto la sentencia de segunda instancia en lo referente a
la tasación de perjuicios morales, ordenando a la respectiva autoridad judicial
dictar sentencia de reemplazo.
[36] Ver además sentencias T-468 de 2003 M.P.
Rodrigo Escobar Gil y T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[37] En palabras de la Corte: “En síntesis, la Corte ha considerado que la obligatoriedad de la
ratio decidendi de los fallos de tutela se desprende del principio de igualdad
y del acceso a la administración de justicia pues (de no ser así) la aplicación
de la ley y la Constitución dependería del capricho de cada juez - y se habla
de capricho precisamente para referirse a los casos en los que los jueces no
justifican por qué se apartan de la jurisprudencia de unificación -, de manera
tal que casos idénticos o similares podrían ser fallados en forma absolutamente
diferente por distintos jueces e incluso por el mismo juez” y al acceso a la
administración de justicia porque “…las decisiones de la Corte y su
interpretación de la Constitución serían ignoradas por los jueces, en contra
del derecho de los asociados a que exista una cierta seguridad jurídica acerca
de la interpretación de las normas.” Cfr.
Sentencia T-566 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterado en la sentencia
T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras posteriores.
[38] De la misma forma las sentencias de
unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado pueden constituir precedente
según el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 estudiado por la Corte
Constitucional en sentencia C-634 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Sentencia T-830 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[40] Ver sentencia
T-1092 de 2007 M.P. Humberto Sierra Porto y T-656 de 2011 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[41] Sentencia T-518 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[42] M.P. Jairo Charry Rivas (E). En esa oportunidad la Corte estudió
varias acciones de tutela interpuestas contra providencias de la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia, en las cuales se les agravó la pena a los
apelantes únicos argumentando que concurrían el recurso de apelación.
[43] M.P. Manuel José Cepeda. La Corte estudió el caso de un proceso
penal iniciado por la publicación del artículo “Conversación entre ministros”,
en la cual se dio a conocer una comunicación telefónica en la que el entonces
Ministro de Minas y Energía hablaba con el Ministro de Comunicaciones de la
época, sobre la adjudicación de una emisora en la ciudad de Cali.
[44] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. La Corte analizó el caso de una
providencia proferida en el marco de un proceso penal en el que se había
condenado erróneamente a una persona que había sido suplantada.
[45] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[46] Ver entre otras, las sentencias T-809 de 2010. M.P. Juan Carlos
Henao Pérez; T-747 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-555 de
2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-071 de 2012. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[47] Sentencia T-518 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[48] El parágrafo del artículo 28 del Decreto número 25 de 1993,
estableció: “La prima de actualización a que se refiere el presente artículo
tendrá vigencia hasta cuando se consolide la escala gradual porcentual para
nivelar la remuneración del personal activo y retirado, de acuerdo con lo
establecido en el artículo décimo tercero de la ley 4ª de 1992.  El personal
que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para
reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales”.
[49] El parágrafo del artículo 28 del Decreto número 65 de 1994,
señaló: “La prima de actualización a que se refiere el presente artículo
tendrá vigencia hasta cuando se consolide la escala gradual porcentual para
nivelar la remuneración del personal activo y retirado, de acuerdo con lo
establecido en el artículo décimo tercero de la ley 4ª de 1992.  El personal
que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para
reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales”.
[50] El parágrafo del artículo 29 del Decreto número 133 de 1995, es
del siguiente tenor: “La prima de actualización a que se refiere el presente
artículo tendrá vigencia hasta cuando se consolide la escala gradual porcentual
para nivelar la remuneración del personal activo y retirado, de acuerdo con lo
establecido en el artículo décimo tercero de la ley 4ª de 1992.  El personal
que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para
reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales”.
[51], Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejo de Estado. C.P. Luis
Fernando Álvarez Jaramillo. Radicado: 11001-03-06-000-2010-00080-00(2019).
[52] Cfr. sentencia T-737 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[53] CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, expediente No. 9923,
Magistrado Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda, y expediente No. 1423, Magistrada
Ponente: Clara Forero de Castro.
[54] C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
[55] Sentencia del 21 de agosto de 2008, Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Segunda B, radicado No. 13001-23-31-000-2003-00725-01
(1589-07), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
[56] El texto de las disposiciones es idéntico, por lo cual se cita el
artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, según el cual: “Los Derechos
consagrados en este Estatuto prescriben en cuatro (4) años, que se contarán
desde la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por
autoridad competente sobre un derecho, interrumpe la prescripción, pero sólo
por un lapso igual. El derecho al pago de los valores reconocidos prescribe en
dos (2) años contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto
administrativo y pasarán a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares”.
[57] Ver sentencias del 12 de marzo de 2009. Radicación No. 68001 23
15 000 2004 00486 01 (2257-08). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; del 24 de
junio de 2010. Radicación No. 08001 23 31 000 2004 02196 01 (0467 – 2009) C.P.
Luis Rafael Vergara Quintero; del 1 de marzo de 2012. Radicación No. 30012331000200600209
01. C.P. Alfonso Vargas Rincón.
[58] Sentencia del 8 de mayo de 2008. Radicación No. 08001 23 31 000
2005 02003 01 (0932-07). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
[59] Sentencia del 27 de marzo de 2008 Radicación No.
080012331000200502907 01 C.P. Bertha Lucía Ramírez De Páez (E). En esta
oportunidad se reitera la posición expuesta en la sentencia del 22 de febrero
de 2007. Radicación No. 25000-23-25-000-2003-04292-01(2526-04) C.P. Alejandro
Ordoñez Maldonado; del 5 de octubre de 2006. Expediente 2408-05 C.P. Alejandro
Ordoñez Maldonado.
[60] Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
[61] ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos
decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y
que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso
fortuito o por obra de la parte contraria.
2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados
penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia.
5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación.
6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con
mejor derecho para reclamar.
7. No
tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo
del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida.
8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar
a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y
fue rechazada.
[62] Punto 4.2. de la sentencia.
[63] Ver folio 41 del expediente.
[64] Sentencia T-518 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[65] MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[66] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.